Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 216/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K., A. K. i A. K.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga D.K., A. K. i A. K. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2011 r. K. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. H. w G.

Prezydent Miasta, pismem z dnia 28 stycznia 2011 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia 16 marca 2011 r., Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy działki nr [..] położonej w G.przy ul. H. oraz działki nr [..] (pas drogowy ul. H.) dla rozbudowy oraz nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2011 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że należy wyjaśnić sposób ustalania wskaźnika zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a wniosek inwestora nie jest kompletny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta, decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., również ustalił warunki zabudowy działki nr [..] położonej w G. przy ul. H. oraz działki nr [..] (pas drogowy ul. H.) dla rozbudowy oraz nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i decyzja ta także została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2013 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z uwzględnieniem nieruchomości przy ul. H. [..]-[.] oraz na konieczność ustalenia szerokości elewacji frontowej w sposób jednoznaczny.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. H. w G. w decyzji z dnia 6 marca 2013 r., która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. Decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Gd 423/14 z powodu nierozpatrzenia odwołania A. K.-D. Następnie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r.

Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 224/15, wydanym po rozpatrzeniu skargi A. K. – D. oraz D. K. i A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r., stwierdzając, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał na błędne przyjęcie w decyzji organu I instancji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jako "do 0,23". Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna określiła go jako wartość 0,23 a ustalenie w decyzji wskaźnika innego niż w analizie nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Ponadto wartość ta powinna zostać konkretnie określona. Z treści analizy urbanistycznej nie wynika przy tym, aby jej autor dokonał szczegółowego zbadania istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustalił bowiem jedynie wartość średnią tego wskaźnika na 0,23, i uznał, że dopuszczenie takiego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji jest uzasadnione i zgodne z art. 61 ustawy. Co więcej, za niedopuszczalne, Sąd uznał dołączenie do decyzji wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Jednocześnie, Sąd ocenił jako prawidłowe pominięcie w analizie wskaźnika powierzchni zabudowy działek położonych po południowej stronie ul. H. z uwagi na jej odmienny charakter. Stanowi ona zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wielkogabarytową, usytuowaną na terenie o znacznej powierzchni – większej od działki objętej planowaną inwestycją. Sąd ocenił również, że słusznie pominięto działki o nr [..]-[..], gdyż jako niezabudowane lub zabudowane jedynie budynkiem gospodarczym nie mogą być brane pod uwagę. Ponadto, jak wskazał Sąd, brak było podstaw do objęcia analizą urbanistyczną działek o nr [..]-[..], albowiem nieruchomości te znajdują się poza granicami obszaru analizowanego a nie ma znaczenia, że stanowią przedmiot własności tych samych podmiotów, co nieruchomości odpowiednio o nr [..]-[..]. Działki te zostały bowiem prawnie wydzielone i powinny być traktowane jako odrębne części gruntu. Konsekwentnie Sąd wskazał na brak możliwości uwzględniania przy badaniu cech zabudowy na obszarze analizowanym działek o nr [..]-[..], które również nie są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie cech zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego. Sad stwierdził, że wskazane uchybienia miały niewątpliwie wpływ na wyniki sporządzonej analizy, a przez to na wynik sprawy, skoro powierzchnię nieruchomości położonych przy ul. H.[..] i [..] należy obliczać uwzględniając wyłącznie prawnie wyodrębnione działki, tj. działki o numerach odpowiednio [..] i [..]. Nie ma bowiem znaczenia, że wraz z sąsiadującymi działkami stanowią one przedmiot własności tych samych osób.

Dalej, Sąd wskazał, że autor analizy, jak również organy obu instancji, nie wyjaśnili, z jakich przyczyn przy ustaleniu tego wskaźnika uwzględnili działki o zabudowie szeregowej i bliźniaczej, podczas gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy działek tych nie uwzględnili. Przy czym, jak wskazał Sąd, poddać należy w wątpliwość prawidłowość przyjęcia w sporządzonej analizie zabudowy o charakterze szeregowym i bliźniaczym jako wzorca dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy mającej charakter wolno stojący.

Sąd ocenił także, że w sprawie wyznaczony został za mały obszar analizowany. Z analizy mapy ukazującej obszar analizowany wynika bowiem, że granice tego obszaru wyznaczone w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, powinny obejmować także zabudowane nieruchomości położone przy ul. B. o numerach [..]-[..] tj. działki o nr [..]-[..], które nie zostały przyjęte do analizy urbanistycznej a analiza nie zawiera uzasadnienia dla pominięcia tych działek. Analiza oparta na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Następnie Sąd wskazał na błędne określenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na "do 9 m". Jak wyjaśnił wartość ta nie jest zgodna z wartością określoną w analizie urbanistycznej ("0,9") i nie została określona konkretnie. Ponadto, w sporządzonej analizie brak jest szczegółowego uzasadnienia dla ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż nie ukazuje ona w sposób szczegółowy wysokości zabudowy na całym obszarze analizowanym, lecz w sposób ogólny wskazuje na wysokość zabudowy przy poszczególnych drogach publicznych na tym obszarze.

Sąd wskazał także na błędne ustalenie w analizie i określenie w decyzji parametru geometrii dachu. Jak wyjaśnił, analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy wartości składających się na parametr geometrii dachu dla całego obszaru analizowanego, lecz w sposób ogólny wskazuje, że kąt nachylenia połaci dachów jest zróżnicowany, zaś w odniesieniu do kierunku kalenicy głównej w ogóle nie wskazuje, jak ten parametr kształtuje się w obszarze analizowanym a określenie w analizie i decyzji organu I instancji kąta nachylenia dachu jako "około 30°" nie stanowi określenia tego parametru w sposób konkretny, gdyż zostało dokonane poprzez niedopuszczalną na gruncie obowiązujących przepisów wartość przybliżoną. Z kolei, przyjęcie jako wzorca w tym zakresie wyłącznie budynku znajdującego się na działce przy ul. H., bez analizy zabudowy zlokalizowanej na całym obszarze analizowanym pod tym kątem, nie znajduje uzasadnienia w treści § 8 rozporządzenia.

Jednocześnie, Sąd uznał za prawidłowe wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej przyszłej zabudowy na 10 m w oparciu o zabudowę znajdującą się na nieruchomościach przy ul. H. [..]-[..], jako zabudowę o tym samym charakterze co planowana, dostępną z tej samej drogi publicznej oraz pozostającej w najbliższym sąsiedztwie w stosunku do działki objętej inwestycją.

Sąd wskazał także, że analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie jak i decyzja organu I instancji nie zawiera wykazu wszystkich nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego wraz z podaniem szerokości elewacji frontowych oraz ukazania sposobu obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych.

W zakresie pozostałych zarzutów skarg Sąd wskazał, że organy rozpatrujące sprawę nie miały obowiązku odnoszenia się do treści uprzednio wydawanych w odniesieniu do działki nr [..] decyzji o warunkach zabudowy, czy też do wyroków sądowych dotyczących tych decyzji. Zarzucane zaś przez skarżących pominięcie przez organy kwestii tytułu prawnego wnioskodawczyni do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi naruszenia przepisów prawa, gdyż o ustalenie warunków zabudowy dla danej działki może bowiem wystąpić każdy, bez względu na służący mu do nieruchomości tytuł prawny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta, decyzją z dnia 9 maja 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 z późn.zm.), ustalił warunki zabudowy działki nr [..] obręb W.- (nr archiwalny: [..]) położonej przy ul. H. w G. oraz działki nr [..] obręb W.- (nr archiwalny: [..]) w celu realizacji przyłączy, stanowiącej własność Gminy Miasta, dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną. Prezydent ocenił bowiem, że zaplanowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż: inwestycja ta kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej; w pasie drogowym ul. H. znajduje się uzbrojenie: sieć gazowa, wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć teletechniczna i energetyczna a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W decyzji tej określono m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu poprzez wskazanie: linia zabudowy - przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich - jak na załączniku graficznym - obowiązująca linia zabudowy; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - 0,21; szerokość elewacji frontowej – od 11,0 m do 12,0 m; wysokość całkowita górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do gzymsu lub attyki budynku projektowanego - od 8,0 m - do 9,0 m; geometria dachu: kąt nachylenia - 25°; układ połaci dachowych: dach dwuspadowy; kierunek kalenicy głównej - równoległa do frontu działki. W decyzji tej określono także m.in., że: obsługa komunikacyjna odbywać się ma jednym zjazdem od ul. H. z ewentualną możliwością jego przesunięcia lub przebudowy; liczba miejsc postojowych wynosić ma min. 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny; w ramach zamierzenia inwestycyjnego należy uporządkować sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na działce inwestora spełniając dla istniejących i projektowanych obiektów budowlanych warunki użytkowe a wody opadowe i roztopowe należy próbować w maksymalnym stopniu zagospodarować na terenie własnym inwestora.

Uzasadniając przyjęte wartości, Prezydent wskazał, że wynikają one z analizy urbanistycznej, sporządzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając przyjętą linię zabudowy, Prezydent wyjaśnił, że usytuowanie budynków wzdłuż ul. H. kształtuje czytelną linię zabudowy, przebiegającą w odległości zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych od krawędzi jezdni, dlatego też przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Uzasadniając przyjęty wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Prezydent wskazał, że: w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy, z kolei średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,24 i wskaźnik ten obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację, przy czym, w obszarze analizowanym zabudowa wolno stojąca występuje wzdłuż ul. H. i dlatego też ustalenie wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy budynków wolno stojących przy ul. H. [.]-[.] w wysokości 0,21 jest uzasadnione; przy ustalaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy pominięto działki nr: [.]-[.], ponieważ, jak wynika z analizy są to działki niezabudowane lub występuje na nich niewielka zabudowa gospodarcza; wskaźniki powierzchni zabudowy dla działek przy ul. H. [.] i [.] ustalono biorąc pod uwagę tylko działki zabudowane, tj. nr: [.] i [..], natomiast działki nr [.] i [.] stanowią prawnie wydzielone, obecnie niezabudowane, działki budowlane, które mogą być samodzielnie zabudowane.

Uzasadniając przyjętą szerokość elewacji frontowej, Prezydent wyjaśnił, że: w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy a średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 15,0 m i szerokość ta obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację; szerokość budynków wolno stojących wzdłuż ul. H.[.]-[.] jest niewiele zróżnicowana i wynosi od 11,0 m do 12,0 m; ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku w nawiązaniu do szerokości elewacji budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie;

Uzasadniając przyjęty wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Prezydent wyjaśnił, że: w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniom wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) w rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy; wysokość zabudowy na działkach sąsiednich (ul. H. [.] - 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dach dwuspadowy i ul. H.[.] - dwie kondygnacje, dach płaski) przebiega tworząc uskok a średnia wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,5 m i obejmuje budynki z dachami płaskimi i z dachami spadzistymi; z kolei, wysokość budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej i posiadających, tak jak zaplanowana inwestycja, dach spadzisty wynosi: ul. H. [.] - 9,0 m i ul. H. [.] - 8,0 m.

Uzasadniając przyjętą geometrię dachu, Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz z dachami spadzistymi, a geometrię dachu dla projektowanego budynku ustalono się w nawiązaniu do geometrii dachu budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. H. [.] i [.]).

Od decyzji Prezydenta odwołania wnieśli skarżący, podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a..

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podnieśli, że: strony miały iluzorycznie przyznane prawo do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymały w dniu 14 kwietnia 2016 r.; organ określił, że wydaje decyzję na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego a liczbę miejsc postojowych ustalił dla 4 mieszkań; decyzja określa parametry dla planowanej inwestycji, odbiegające od parametrów budynków znajdujących się w sąsiedztwie, gdyż przy analizie pominięto działki zabudowane tylko budynkami gospodarczymi a przyjęto wskaźniki zabudowy z szeregowca zlokalizowanego przy ul. H.[.]-[.]; przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy organ nie uwzględnił wskaźnika zabudowy działki nr [.] oraz działki zabudowanej budynkiem gospodarczym nr [.]; wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek odwołujących się wynosi 0,17 a organ przyjął go w wysokości 0,24; przy ustalaniu wskaźnika zabudowy organ pominął działki nr [.]-[.] będące własnością jednego właściciela; do obszaru analizowanego należało włączyć działkę nr [.]-[.]; wskaźnik zabudowy nieruchomości przy ul. B. został zawyżony przez organ (przyjęto 0,39) a wynosi on 0,33; w celu zwiększenia wskaźnika zabudowy organ przyjął działki nr [.]-[.] zabudowane budynkami mieszkalnymi typu bliźniaczego; w zakresie ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej przy ul. H. organ zmienia z decyzji na decyzję ustalenia co do przyjętej wartości; wysokość elewacji frontowej została ustalona na od 8,0 do 9,0m (przy dachu dwuspadowym), natomiast w innych decyzjach wydanych w tym samym dniu w stosunku do tej samej nieruchomości organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 10,5 m (dach płaski).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2016 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wskazało na wstępie, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany może stanowić podstawę dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż objęto nim również nieruchomości zabudowane położone przy ul. B. nr [.]-[.].

Dalej Kolegium oceniło, jako zgodną z przepisem § 4 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaloną obowiązującą linię nowej zabudowy.

Jako zgodny z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustalony przez organ I instancji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako 0,21, pomimo wskazania w analizie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika wynosi 0,24. Wielkość ta jest średnią wielkości zabudowy z terenu analizowanego a dla terenu inwestycji wskaźnik ten został ustalony w decyzji na 0,21 w oparciu o średnią wielkość zabudowy nieruchomości położonych przy ul. H. [.]-[.], dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

Jako zgodną z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustaloną w decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej jako od 11,0 m do 12,0 m. Średnia wielkość tego parametru istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w tym zabudowy bliźniaczej i wolnostojącej (z wyłączeniem zabudowy wielomieszkaniowej położonej po południowej stronie ul. H.) wynosi 15 m a szerokość elewacji frontowej tylko budynków położonych przy ul. H. [.]-[.], kształtuje się w przedziale 11,0 m do 12,0 m.

Jako zgodną z § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustaloną przez organ I instancji wysokość całkowitą górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od gzymsu lub attyki budynku projektowanego jako od 8,0 m do 9,0 m. Jak wynika z analizy średnia wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi około 10,5 m. Budynki te mają dachy płaskie i spadziste. Przy czym, budynek przy ul. H.[.] ma wysokość 9,0 m a budynek przy ul. H.[.] - 8,0 m.

Jako zgodną z § 8 rozporządzenia Kolegium oceniło ustalona przez organ I instancji geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Z analizy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki z dachem płaskim, jak też z dachem spadzistym a wzdłuż ul. H. występują 3 budynki z dachami płaskimi i 2 budynki z dachami spadzistymi (ul. H. [.] i [.]).

Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania, Kolegium uznało ich niezasadność wyjaśniając, że znajdujący się w decyzji organu I instancji zapis dotyczący miejsc postojowych, określa ich liczbę dla funkcji mieszkaniowej do 4 mieszkań, przy minimalnej ilości 1,5 postojowego na 1 lokal mieszkalny i zapis ten nie może być uznawany za wyrażenie zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego jednorodzinnego domu mieszkalnego, w którym będą 4 mieszkania. Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy organ I instancji, stosując się do wydanego w sprawie przez sąd administracyjny wyroku, wziął pod uwagę parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy na poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie działkach i nie uwzględnił działek wyodrębnionych geodezyjnie niezabudowanych, jak też zabudowanych tylko budynkami gospodarczymi. Kolegium oceniło także, że ewentualne uchybienia w zapewnieniu skarżącym swobodnego dostępu do akt sprawy nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro i tak strony brały czynny udział na każdym etapie postępowania, w szczególności składając środki odwoławcze.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazali na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu, a także z uwagi na niezapewnienie im możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wydanie sześciu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. H. Skarżący stwierdzili, że wydane decyzje nie ustalają warunków zabudowy terenu, które byłyby dostosowane do cech zagospodarowania terenu i parametrów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Przy analizie nie pominięto powierzchni zabudowy działek przy ul. H.[.]-[.], gdzie stoi szeregowiec, a organy nie wyjaśniły i nie przedstawiły swojego stanowiska odnośnie do możliwości ustalenia w analizie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy poprzez analizę danych dotyczących powierzchni zabudowy poszczególnych działek lub nieruchomości, które mogą składać się z kilku działek ewidencyjnych zabudowanych i niezabudowanych. Ponadto organy dokonały zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy należącej do nich nieruchomości przy ul. H. [.] i [.], która do tej pory wskazywana była odpowiednio jako 0,17, a przyjęta została jako 0,25, oraz jako 0,15, a przyjęta została jako 0,12, z uwagi na nieprzyjęcie do obliczenia tej wielkości wskaźnika działki niezabudowanej oraz działki zabudowanej budynkiem gospodarczym. Ponadto, w ocenie skarżących, działki nr [.]-[.] powinny znaleźć się w obszarze analizowanym, a wskaźnik zabudowy działki przy ul. B. wynosi faktycznie 0,33 a nie jak przyjęto 0,39. Nie wiadomo dlaczego część garażu i budynku gospodarczego na działce nr [.] wpływa na wskaźnik zabudowy a druga część tego samego garażu i budynku gospodarczego na działce nr [.] nie może wpływać na ten wskaźnik. Nie wiadomo także jaka została wyznaczona dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej a także jej wysokość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący wskazali, że na ich wniosek z dnia 14 marca 2017 r. doszło połączenia ich działek o numerach [.] i [.], w wyniku czego powstała działka nr [.].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.

Decyzje te wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 224/15.

Artykuł 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), stanowi zaś, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis).

W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, orzekające organy w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 224/15, stosując przy tym prawidłowo przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 z późn.zm.).

Zgodnie z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (ust. 2). Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i z uwzględnieniem zaleceń Sądu zawartych w wydanym w sprawie wyroku, a sporządzona na jego podstawie analiza uwarunkowań potwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W granicach obszaru analizowanego przewagę stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa ta stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Objęta wnioskiem działka przylega do ulicy H. Bezsporne jest, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Sąd uznał również, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 64 ust.1 tej ustawy. Decyzja ta określa bowiem: 1) rodzaj inwestycji; 2) wymagania wynikające z przepisów szczególnych; 3) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 4) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 5) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 6) warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; 7) wymagania dotyczące interesów osób trzecich, 9) wymagania dotyczące uzgodnienia projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy i niewykonania w tym zakresie zaleceń tutejszego Sądu.

Przede wszystkim wskazać należy, że wszystkie parametry nowej zabudowy zostały ustalone w ścisłym nawiązaniu do formy i gabarytów obiektów tego samego rodzaju i funkcji znajdujących się na działkach położonych przy ul. H. [.]-[.]. Zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce nr [.] położonej przy ul. H. oraz w celu realizacji przyłączy, stanowiącej własność Gminy Miasta, działki nr [.]. Zarówno w analizie, jak i następnie w wydanych decyzjach organów obu instancji wyjaśniono, że parametry dla zabudowy, która może powstać przy H. nr [.] wyznaczono w oparciu o zabudowę przy ul. H. [.]-[.]. Parametry te są znacznie niże niż średnie parametry w obszarze analizowanym. O ich ustaleniu zadecydowała specyfika terenu przy ul. H.[.]-[.], na którym znajdują się wyłącznie wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne. Dokładnie takie zamierzenie inwestycyjne zostało objęte wnioskiem. Stąd też nie mogły stanowić wyznaczników dla nowej zabudowy parametry i gabaryty odmiennego zupełnie jakościowo rodzaju zabudowy wielorodzinnej ani też jednorodzinnej ale zrealizowanej w formie zabudowy bliźniaczej, na co wskazywał Sąd w wyroku z dnia 16 września 2015 r.

Z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednakże w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób o ile wynika to z analizy. I dokładnie taka właśnie sytuacja ma miejsce z niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi w decyzji zostały wyznaczone konkretne parametry.

Przedstawiona w wydanym w sprawie wyroku wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone w decyzji o warunkach zabudowy ściśle. Decyzja o warunkach zabudowy nie może dawać możliwości późniejszej dowolnej zmiany tych parametrów ponieważ prowadziłoby to do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie obszaru inwestycji. Brak konkretnego określenia wymienionych parametrów technicznych stwarza możliwość zmiany parametrów in plus lub in minus, co istotnie zagraża ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około".

Poprzednio właśnie w taki nieprawidłowy sposób organ określił wymagania dla nowej zabudowy. W obecnie kontrolowanej decyzji takie uchybienia nie występują. Ustalenie natomiast szerokości elewacji frontowej – od 11,0 m do 12,0 m oraz wysokości całkowitej górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej do gzymsu lub attyki budynku projektowanego - od 8,0 m - do 9,0 m jest w ocenie Sądu prawidłowe. Stanowi to również ścisłe nawiązanie do zabudowy na bezpośrednio sąsiadujących działkach przy ul. H.

Na temat takiego sposobu nie wypowiadał się Sąd w poprzednim wyroku. Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie wskazuje się że parametry nowej zabudowy mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne zatem jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Wskazane wyżej przepisy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Dopuszczalne jest zatem skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia ww. parametrów konkretną wielkością, jednakże ta swoista "swoboda" w procesie decydowania nie może być absolutna i - co najistotniejsze – powody odstępstw powinny być zawsze skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13).

Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono również na podstawie zabudowy przy ul. H.[.]-[.] i poszczególnych działek, jak w sposób wiążący organ zalecił to Sąd w wydanym w sprawie wyroku. W tej sytuacji zarzuty dotyczące nieprawidłowego wskazania powierzchni zabudowy jednej działki przy ul. B. nie mogą odnieść skutku. W analizie konsekwentnie przyjęto jako podstawę obliczenia powierzchni zabudowy poszczególne działki, w tym działkę skarżących. W związku z tym nie zachodzi dowolność przy wyznaczaniu tego parametru zabudowy. Zmiana konfiguracji nieruchomości skarżących wynikająca z połączenia działek, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, jako że ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, aczkolwiek podkreślić należy, że organ powinien zapewnić stronom realne prawo do zapoznania się z aktami sprawy. Wyjaśnić przy tym także należy, że strony mają prawo przy tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie tylko w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu skierowanym do stron w trybie art. 10 Kpa, lecz także poza tym terminem, w tym również po doręczeniu im decyzji rozstrzygającej sprawę.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnień podjętych w sprawie decyzji. Art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji jest związany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). W ocenie Sądu wszystkie wskazane powyżej wymogi spełniają uzasadnienia decyzji organów obu instancji, które są szczegółowe i wyczerpujące.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.