Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2316/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/10 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady o długości 15,77 km.

W dniu 23 kwietnia 2009 r. wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożyli skarżący.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazanego odcinka autostrady, a następnie po rozpoznaniu złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję własną. Zdaniem organu, skarżący nie są stroną w postępowaniu w niniejszej sprawie, gdyż w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu, przytoczony przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do normy ogólnej, zawartej w art. 28 kpa, a zatem wobec nieposiadania przez skarżących przymiotu strony należało odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

W wyniku rozpoznania skargi skarżących na przedmiotową decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1495/09, uchylił decyzje obu instancji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał, że art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane dotyczy tylko postępowania zwykłego i jego zapisów nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W warunkach niniejszej sprawy, organ nie wykazał zatem, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy wyrok, na skutek skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd I instancji oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przytoczeniu treści art. 190 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, wskazał, iż związanie sądu administracyjnego wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zauważył, iż ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zauważył, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest niewątpliwie postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest natomiast konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Zauważył, iż przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Zdaniem Sądu, nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zdanie organu, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia ponadto sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy, obowiązkiem organu było wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.

W tym stanie sprawy, Sąd I instancji, powołując się na art. 151 w związku z art. 190 ppsa, oddalił skargę jako bezzasadną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli skarżący, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zawodowy pełnomocnik skarżących jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie:

1/ przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 28 kpa, art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 157 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzez uznanie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ppsa poprzez uznanie, że o zgodności wykonania inwestycji z pozwoleniem na budowę orzekły w niniejszej sprawie organy właściwe, tj. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

2/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do oznaczenia kręgu stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych oraz podglądami doktryny, stwierdził, że skarżący nie podzielają stanowiska, iż art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest bowiem postępowaniem zwykłym, odrębnym od postępowań nadzwyczajnych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Sądu, nie można w celu ustalenia stron postępowania nadzwyczajnego odnosić się wyłącznie do przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem sprawą nową i dlatego też na nowo określa się w niej strony na podstawie art. 28 kpa. Inne podmioty mogą być zatem stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżących wskazał, iż skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości obejmującej działkę nr 1847/86 i właścicielami budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Część tej nieruchomości uznana została za niezbędną dla realizacji inwestycji celu publicznego – budowy autostrady A-4 i wykazana, jako podlegająca nabyciu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Tym samym ich działka znalazła się w pasie drogowym autostrady A-4. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż zarówno z decyzji lokalizacyjnej, jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących przedmiotowej inwestycji w sposób jednoznaczny wynika, że jej obszar obejmuje teren działki nr 1847/86. W konsekwencji także pozwolenie na użytkowanie obejmuje działkę skarżących i dlatego dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego. Powołując się na treść art. 233 kc wskazał, iż realizacja inwestycji na działce, której użytkownikami wieczystymi są skarżący, bez wątpienia ma wpływ na sposób wykonywania ich praw do przedmiotowej działki. W konsekwencji, skoro mają oni interes prawny w tym, aby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, zgodnie z przepisami prawa, to są również stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, iż gdyby Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 28 kpa we wskazanym wyżej zakresie, to wydałby wyrok uwzględniający skargę, a zatem naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Dodatkowo pełnomocnik skarżących podniósł, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady A-4 wydana została przez niewłaściwy organ, tj. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie przez Wojewodę, który jest organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego odcinka autostrady. Wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starostwa w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie prawa stanowi zatem przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Brak uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji co do właściwości Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi zatem naruszenie art. 141 § 4 ppsa, a w wyniku nieuwzględnienia skargi także i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Gdyby bowiem Sąd uznał, że o zgodności wykonania inwestycji z pozwoleniem na budowę orzekał organ niewłaściwy, to zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, nie byłoby uzasadnione, a Sąd I instancji wydałby wyrok uwzględniający skargę.

We wniosku z dnia 9 września 2011 r., pełnomocnik skarżących, nawiązując do wniesionej skargi kasacyjnej, wniósł o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 ppsa, zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego wykładni art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa w zakresie ustalenia kręgu osób posiadających status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał na brak jednoznacznych przepisów określających kto ma status strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawy, na których została oparta są nieusprawiedliwione.

Na wstępie, podkreślić należy, gdyż ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz zasadności powołanych przez skarżących podstaw kasacyjnych, iż zaskarżony wyrok zapadł w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji.

Mając to na uwadze, wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 zd. 1 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne jest również, że stosownie do art. 190 zd. 2 ppsa, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza natomiast, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, a wnoszący skargę kasacyjną nie może kwestionować prawidłowości tego rozstrzygnięcia, opierając skargę na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08 i powołane w nim orzecznictwo, Lex nr 550070) przyjmuje się, iż odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 ppsa dotyczyć może dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, tj. z sytuacją, gdy Sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego, co pozbawia Sąd możliwości zastosowania do nowo ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Druga sytuacja związana jest natomiast z podjęciem, po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji, uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim bowiem przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały.

W niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni przepisów art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i art. 28 kpa, stanął na stanowisku, iż z uwagi na brzmienie pierwszego z nich oraz okoliczności procesu budowlanego, w jakich podejmowana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, do ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, zastosowanie ma art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w warunkach niniejszej sprawy, w reakcji na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie następuje bowiem m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżących, uznając, iż w warunkach niniejszej sprawy nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady A-4. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie może budzić natomiast wątpliwości, że oceniając zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd I instancji dokładnie zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaprezentowanej w jego uzasadnieniu wykładni prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż w warunkach niniejszej sprawy nie zaszły okoliczności, uzasadniające odstąpienie przez ten Sąd od zastosowania art. 190 ppsa. Stan faktyczny sprawy nie uległ bowiem zmianie, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji nie została również podjęta uchwała przez Naczelny Sąd Administracyjny, w której wyrażona zostałaby odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, iż podstawy wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej negujące wykładnię prawa ustaloną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., uznać należy za nieusprawiedliwione. Skarżący zarzucili bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do oznaczenia kręgu stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 28 kpa, art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 157 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzez uznanie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący, opierając skargę kasacyjną na przytoczonych podstawach, pominęli tym samym całkowicie fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., w którym Sąd ten zawarł wiążącą w niniejszej sprawie wykładnię zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, w ramach których skarżący podważają wykładnię prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a którą uwzględnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie mogą być uznane za skuteczne. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, iż w warunkach niniejszej sprawy do ustalenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zastosowanie ma art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i wobec tego skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w niniejszej sprawie, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania, a Sąd I instancji konsekwentnie oddalił skargę skarżących na decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., odmawiającą wszczęcia, na ich wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy tym samym za zgodne z prawem.

W tym miejscu, nawiązując do wniosku skarżących o przedstawienie zagadnienia prawnego dotyczącego wykładni art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, iż wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie w trybie art. 187 § 1 ppsa. Oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest bowiem zarówno skład orzekający rozpoznający skargę kasacyjną, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie na podstawie art. 264 § 2 ppsa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, Lex nr 38476).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ppsa poprzez uznanie, że o zgodności wykonania inwestycji z pozwoleniem na budowę orzekły w niniejszej sprawie organy właściwe, stwierdzić należy, iż kwestia właściwości Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była w istocie przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji odbywa się bowiem na dalszym etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, po stwierdzeniu przez organ braku przeciwwskazań formalnych do wszczęcia tego postępowania. W warunkach niniejszej sprawy organ stwierdził natomiast niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, a w konsekwencji decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została poddana ocenie pod kątem istnienia wad nieważności. Przedmiotem oceny Sądu mogła być jedynie kwestia właściwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności (art. 157 § 1 kpa), jednakże kwestia ta nie jest objęta przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W świetle powyższego podstawę kasacyjną opartą na omawianym zarzucie uznać należy również za nieusprawiedliwioną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.