Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 542/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2 art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 866/13 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Białe Błota nr [...] z [ kwietnia 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 września 2012 r. skarżąca spółka wystąpiła do Wójta Gminy Białe Błota o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Skład hurtowy i detaliczny opału (węgla) na części działek nr ew. [...] przy ul. [...] 1 w [...]". Z załączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, że w ramach przedsięwzięcia planuje się zorganizowanie składu węgla, na którym odbywać się będzie: przeładunek opału z wagonów kolejowych za pomocą koparki na miejsce składowania lub bezpośrednio na pojazdy ciężarowe lub bezpośrednio z samochodów ciężarowych na wydzielone miejsce magazynowania; magazynowanie opału w pryzmach w zależności od asortymentu węgla; segregacja z wykorzystaniem mobilnych przesiewaczy z silnikami spalinowymi oraz stacjonarnego przesiewacza zasilanego energią elektryczną.

Organ I instancji ustalił, że skład węgla na przedmiotowych działkach jest prowadzony od 2011 r., stanowiąc poważną uciążliwość dla okolicznych mieszkańców ze względu na zapylenie pyłem węglowym oraz hałas. Organ uznał, że skarżąca spółka zmieniła sposób zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tej sprawie Wójt Gminy Białe Błota decyzją z [...] listopada 2012 r. nakazał skarżącej spółce wstrzymanie użytkowania terenu wykorzystywanego jako punkt składowania, przeładunku i sortowania węgla, jednocześnie zobowiązując do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu.

Wójt Gminy Białe Błota stwierdził, że skoro przedsięwzięcie już istnieje i funkcjonuje, to postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia należało uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie już istniejących.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] lutego 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy mieć na uwadze m. in. wynikającą głównie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) – zasadę pierwszeństwa prawa unijnego.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Wójt Gminy Białe Błota odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jednocześnie przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy środowiskowej. Skarżąca spółka rozpoczęła prowadzenie działalności w zakresie składowania, sortowania, kruszenia i sprzedaży węgla już w 2011 r., bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania działek. Wniosek skarżącej spółki o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu dopiero 2 października 2012 r., a więc po upływie roku prowadzenia działalności, w celu próby zalegalizowania inwestycji funkcjonującej bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania terenu. W ocenie organu I instancji, przepisy ustawy środowiskowej nie przewidują możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć już istniejących. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko lub tylko etapu selekcji tzw. screeningu) po uzyskaniu pozwolenia na realizacje przedsięwzięcia, a tym bardziej po jego zrealizowaniu, jest sprzeczne z przepisami dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985 r. ze zm.) i przepisami ustawy środowiskowej. Organ powołał się również na stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 5 lipca 2012 r., zgodnie z którym przepisy ustawy środowiskowej nakładają obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ewentualną konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyłącznie przed zrealizowaniem inwestycji, bowiem istotą regulacji zawartej w ustawie środowiskowej jest określenie, przeanalizowanie oraz ocena, w jak najwcześniejszej fazie, bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, a także możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zarówno na etapie jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania, jak i likwidacji. Wynika to z prewencyjnego charakteru dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jedn. Dz.Urz. UE z 2012 r. L 26/1), która do polskiego prawodawstwa została implementowana w przepisach ustawy środowiskowej. Dyrektywa ta podkreśla, że "najlepsza polityka ochrony środowiska naturalnego polega raczej na zapobieganiu powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń u źródła niż na późniejszych próbach przeciwdziałania ich skutkom...".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, z art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, że przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczy tylko przedsięwzięć planowanych, a więc takich, które jeszcze nie istnieją, które nie zostały jeszcze rozpoczęte, nie znajdują się na żadnym z etapów realizacji i których realizacja będzie miała miejsce dopiero w przyszłości.

Organ zaznaczył, że zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Działki nr [...] nie są objęte aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc możliwość wydania pozytywnej decyzji jest uzależniona od zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, a w tym zgodności z prawem wspólnotowym.

W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, przy rozstrzyganiu której należało mieć na uwadze również zasadę pierwszeństwa prawa unijnego.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest możliwa jedynie przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek, natomiast nie można na tej podstawie wyciągać wniosku, że skoro jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej, to tym bardziej możliwe jest wydanie jednego z rozstrzygnięć niezbędnych do dokonania takiej czynności, a więc w tym przypadku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji zaznaczył, że w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej zdefiniowano pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisu tego nie wynika jednak, kiedy ocena ta musi zostać przeprowadzona. Dlatego też w art. 46 ustawy środowiskowej wskazano, jakie dokumenty wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Może ona być wymagana również przy zamiarze realizacji przedsięwzięć o charakterze indywidualnym. W art. 59 ustawy środowiskowej określono, jakie przedsięwzięcia wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. O konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko decyduje jedynie skala oddziaływania, a nie rodzaj decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 59 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, określających, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie decyzji środowiskowej, nie wynika wprost zakaz określenia uwarunkowań środowiskowych już po rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia. Takie ograniczenia nie wynikają także bezpośrednio z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92/WE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku tego postępowania organ administracji powinien w pierwszej kolejności przeanalizować wpływ konkretnego przedsięwzięcia na środowisko i w zależności od dokonanych ustaleń wydać odpowiednią decyzję. Z punktu widzenia procesowego decyzja określająca uwarunkowania środowiska wydawana jest tylko w tych przypadkach, w których zachodzi konieczność uzyskania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej (lub dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy) w celu umożliwienia organowi, wydającemu decyzję stanowiącą podstawę realizacji przedsięwzięcia, wprowadzenia do jej osnowy postanowień gwarantujących minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, w praktyce przyjmuje się, że rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. To, że organ właściwy w sprawach o pozwolenie na budowę może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji, w tym wymagania w zakresie ochrony środowiska, nie jest równoznaczne z tym, że po wydaniu takiej decyzji wyłączona jest jakakolwiek możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie można też mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, gdy sprawa dotyczy legalizacji inwestycji. W takim przypadku konieczne i zasadne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, nie powinno mieć żadnego znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, czy na działce skarżącej spółki znajduje się jakaś inwestycja. Zadaniem organu jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla zamierzenia wskazanego we wniosku, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki.

Sąd I instancji podkreślił, że strona skarżąca wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyła m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis z rejestru gruntów oraz mapę ewidencyjną obejmującą zakres przedsięwzięcia, a także pełnomocnictwo. Organy wydając decyzje w żaden sposób się nie ustosunkowały do tych dokumentów poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skoro skarżący prowadzi określone przedsięwzięcie to nie ma możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że organy nie tylko nie rozważyły z urzędu wszelkich okoliczności sprawy, do czego były zobowiązane na podstawie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ale także nie dokonały wystarczającej i wszechstronnej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą spółkę.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienia te należy ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 71 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy. Ponadto, konsekwencją przyjętego przez organ I instancji stanowiska przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia było naruszenie przepisu art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybienia w tym zakresie w świetle dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że naruszenie przepisów postępowania polegało na braku wyjaśnienia wszystkich mających znaczenie dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Z kolei błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego polegała na uznaniu, że skoro przedsięwzięcie jest w trakcie realizacji, a nie planowania, to należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), przez przyjęcie, że istnieje możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć rozpoczętych albo już zrealizowanych, w sytuacji, gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że taka możliwość istnieje, ale tylko na zasadzie wyjątku, gdy jest to uzasadnione względami celowościowymi, a więc w szczególnej sytuacji, gdy wykładnia gramatyczna jest niewystarczająca, a dla prawidłowego odczytania normy prawnej niezbędne jest sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej.

Po drugie, niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że skoro z przepisu tego nie wynika, kiedy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko musi być przeprowadzona, to zasadą jest, że może być przeprowadzona także dla przedsięwzięć już rozpoczętych albo już zrealizowanych. W ocenie organu, z wykładni gramatycznej wskazanego przepisu wynika, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny planowanego przedsięwzięcia, a nie już rozpoczętego albo zakończonego.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że skoro przedsięwzięcie jest w trakcie realizacji, a nie planowania, to należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. na skutek niewystarczającej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie wyroku. W ocenie organu, Sąd I instancji nie wyjaśnił rozstrzygnięcia w sposób pełny i prawidłowy, w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 i art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej w sytuacji, gdy z art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także pominął w rozważaniach możliwe konsekwencje wyroku co do negatywnego wpływu na postępowanie przed organem I instancji w przypadku przedsięwzięć rozpoczętych albo już zrealizowanych. W ocenie organu, Sąd I instancji, zbyt jednostronnie i ogólnikowo uzasadnił wyrok, pozbawiając stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotyczy to przedsięwzięć rozpoczętych albo już zrealizowanych oraz braku uwzględnienia wykładni gramatycznej przepisów ustawy środowiskowej oraz zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął zasadę, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć rozpoczętych albo już zrealizowanych. Ponadto, organ zarzucił Sądowi I instancji brak niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Po czwarte, art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 i art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, albo o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, jeżeli w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podniósł jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy.

Jest to bowiem następnie konieczne dla oceny czy zastosowane były prawidłowo w danej sprawie odpowiednie przepisy prawa materialnego lub czy dokonano ich właściwej wykładni.

W tej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie, wobec którego strona skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji zostało już zrealizowane. W tym zakresie przedmiotowym skarga kasacyjna zasadnie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chybione jest bowiem stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy obu instancji nie dokonały w postępowaniu dowodowym w ramach swobodnej oceny dowodów ustalenia prawdy obiektywnej oraz prawidłowej oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę. Dostarczona bowiem przez skarżącą spółkę karta informacyjna przedsięwzięcia, jak i wypis z rejestru gruntów, a także mapa ewidencyjna przedstawiają zakres tego przedsięwzięcia, który dotyczy już samowolnie zrealizowanego przedsięwzięcia, a nie dopiero przedsięwzięcia nowo planowanego przez wnioskodawcę.

Po drugie, w powyższym bezspornie ustalonym stanie faktycznym zasadne są także następujące zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w nich przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podzielić zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni w tym stanie prawnym i faktycznym art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 jak i art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej. Należy bowiem jednoznacznie zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 59 ust. 1 przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja tylko planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie oczywiście już zrealizowanych. Także przepis art. 71 ust. 1 i 2 jednoznacznie stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznie wymagane dopiero dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, co podkreśla również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak i prawodawstwo UE w tym zakresie, że ocena środowiskowych aspektów przedsięwzięcia poprzedzać musi przystąpienie do wykonania przedsięwzięcia, stąd dyspozycja art. 72 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej zawiera tego rodzaju unormowanie. Ponadto, co należy przypomnieć, pojęcie prawne zezwolenia na inwestycję było zdefiniowane w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 jako "decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia". Dlatego też o "zezwoleniu na inwestycję" w rozumieniu tej dyrektywy można mówić tylko w przypadku, gdy dane "przedsięwzięcie" musi zostać wykonane. Z kolei art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337 stanowi, że ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona zanim zostanie wydane zezwolenie na realizację przedsięwzięcia. Ponadto art. 8 dyrektywy nakazywał żeby rezultaty przeprowadzonej oceny zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zezwolenia na realizację przedsięwzięcia – co oznacza, że ocena musi być przeprowadzona przed wydaniem tego zezwolenia (por. wyrok ETS z 3 lipca 2008 r. w sprawie C-215/06 (Komisja przeciwko Irlandii) oraz wyrok TS z 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells, pkt 66-69).

Należy również podkreślić, że z woli ustawodawcy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zawsze wymagane jest przed rozpoczęciem realizacji projektowanego przedsięwzięcia, ponieważ wynika to z samej istoty tej oceny w rozumieniu także art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej. Ma to bowiem na celu rozważenie wpływu na środowisko danego przedsięwzięcia zanim zostanie zrealizowane, które określa treść osnowy decyzji środowiskowej. Ponadto musi ona spełniać wymagania nie tylko nałożone przez przepis art. 107 § 1-3 k.p.a. lecz także przepis art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wynika to także wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji z przepisu art. 2 ust. 1 jak i art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jedn. Dz.Urz. UE z 2012 r. L 26/1), która została implementowana do prawa polskiego ustawą środowiskową. Ratio legis tej dyrektywy oznacza, że "najlepsza polityka ochrony środowiska naturalnego polega raczej na zapobieganiu powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń u źródła niż na późniejszych próbach przeciwdziałania ich skutkom...". Ponadto powyższy przepis art. 2 ust. 1 cyt. dyrektywy także stanowi, że musi być dokonana, na możliwie najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, ocena oddziaływania na środowisko.

Trzeba także zaznaczyć, że w tej sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji właściwy organ musi brać pod uwagę nie tylko dotychczasowy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości lecz w istocie samowolnie już zrealizowane na niej dane przedsięwzięcie, jeżeli wniosek o wydanie decyzji środowiskowej odnośnie treści osnowy tej decyzji co do jej zakresu przedmiotowego dotyczy już w praktyce zrealizowanego tego przedsięwzięcia.

Ubocznie należy podkreślić, że także nowelizacja art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2015 r. wprowadziła obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli wynika to z przepisów ustawy środowiskowej, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót czy też o zatwierdzeniu projektu budowlanego jeżeli budowa została zakończona. Ponadto należy przypomnieć, że właściwy organ w przypadku realizacji przedsięwzięcia bez oceny oddziaływania na środowisko może nałożyć na inwestora obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, o którym stanowi art. 237 p.o.ś.

Z tych względów, biorąc pod uwagę, że występują w tej sprawie przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.