Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 84/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.3 pkt 20,art.28 ust.2,art.33 ust.1,art.36a ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.127 par.1,art.138 par.1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 28, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202, dalej jako: P.b.), zmienił częściowo swoją decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych i podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu na dz. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obr. 1 miasta B. i dz. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"obr. B. K., gm. B. i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 18 czerwca 2018r. do organu wpłynął wniosek inwestora E.B. sp. z o.o. o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę w zakresie gabarytów zbiorników retencyjnych. W dniu "[...]" zawieszono postępowanie z uwagi na informacje o toczącym się postepowaniu pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w B. w sprawie wykonywania powyższych obiektów niezgodnie z projektem budowlanym. Następnie w dniu 30 lipca 2018r. do organu wpłynęło pismo Prokuratury informujące, iż postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia wobec braku znamion przestępstwa. Wobec powyższego organ w dniu "[...]" podjął zawieszone postępowanie. Podniesiono, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę jak i projekty budowlane są kompletne, a projektowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie 1 miasta B. oraz w obrębie B. K. zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]". Wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i oddalenie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość odwołującego pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia odwołującego, jako strony w niniejszym postępowaniu;

2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie pozwolenia budowlanego na istniejące (wybudowane) lub będące w budowie części obiektu budowlanego, co wynika z protokołu kontrolnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, a w związku z tym powinno być wdrożone postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, a nie sanowanie sytuacji zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie odwołujący wniósł o uznanie go za stronę we wszczętym postępowaniu. Podał, że jest m.in. właścicielem działki nr "[...]" bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Wskazał, że przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony, a zatem nie jest konieczne formalne uznanie przez organ, że dana osobą jest stroną postępowania. Powołał się na treść art. 28 ust 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., statuującego zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu inwestycji. Przepisy te zdaniem odwołującego się w sposób oczywisty zostały naruszone, bowiem nie został on uznany za stronę, a tym samym nie były uwzględniane jego interesy w prowadzonym postępowaniu, co jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji. To, że planowane przedsięwzięcia będzie oddziaływać na teren nieruchomości odwołującego się wynika ze złożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, gdyż jego nieruchomość bezpośrednio granicząca z obszarem inwestycji, pozostaje w obszarze oddziaływania zamierzenia - tak na etapie budowy jak i funkcjonowania inwestycji - pyłu PM 10. Także budowa zbiorników retencyjnych, kanalizacji deszczowej jak i niwelacja terenu będą oddziaływać na jego nieruchomości. Ponadto sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony. Podniesiono, że na terenie budowy objętej pozwoleniem została przeprowadzona kontrola przez organ nadzoru budowlanego, a ze sporządzanego protokołu wynika między innymi, że nie był sprawowany nadzór inwestorski, w czasie budowy zostały wprowadzone nieautoryzowane zmiany w relacji do projektu, zaś kierownik budowy nie wie co się dzieje na budowie. Wskazano, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b..

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że przepis art. 28 ust. 2 P.b. jest bardziej restrykcyjny niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Przy czym ocena dokonywana jest w oparciu o załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentację techniczną oraz wydane w sprawie akty administracyjne. Podano, że przedmiotem decyzji zmieniającej jest budowa dwóch zbiorników retencyjnych na wodę deszczową dla potrzeb terenów inwestycyjnych (powstającego zakładu przetwórstwa drewna). Autor projektu w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu wskazał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na terenie działek inwestora. Teren objęty decyzją znajduje się w strefie IT -1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że podstawowym przeznaczeniem terenu są obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej związane z odprowadzaniem wód opadowych. Działka skarżącego, granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji, jest działką niezabudowaną i znajduje się w strefie zabudowy usługowej i produkcyjnej, z niedopuszczalną lokalizacją funkcji mieszkalnej. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani też nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest także ujęta w podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]". Organ odwoławczy nie doszukał się zatem przepisów prawa mogących wprowadzać jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki odwołującego. Charakter planowanej inwestycji - zbiorniki retencyjne - nie wskazuje, aby inwestycja ta generowała dodatkowe uciążliwości dla nieruchomości odwołującego się ograniczając jej zagospodarowanie. Podkreślono, że odwołujący się nie został także uznany za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia "[...]", jak również w przedmiocie zmiany tego pozwolenia. Mając zaś na uwadze, iż pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy zbiorników retencyjnych, podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu, natomiast przedmiotowa decyzja dotyczy wyłącznie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych, organ uznał, że nie ma wątpliwości, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania. Wskazano, że organ odwoławczy nie odnosił się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a jedynie do tych, które mogły mieć wpływ na ustalenie przymiotu strony. Jednakże podano, że odwołujący się nie został również uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie krąg stron postępowania wyznaczono w oparciu o zasięg oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego. Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie związane z naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, bowiem jedynie mogą być przedmiotem odrębnych postępowań przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł P. P., domagając się jej uchylenia, względnie uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1405, dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji) w związku z § 3 ust. 1 pkt 6, ewentualnie § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zaniechanie uzyskania i załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami, albowiem w sprawie doszło do sztucznego podzielenia całego przedsięwzięcia (tzw. salami slicing), na co nie zwróciły uwagi organy obydwu instancji;

2) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez skutkujący wpływem na wynik sprawy brak należytego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie nieuznania skarżącego za stronę postępowania odwoławczego, co doprowadziło do odmowy przyznania mu tego przymiotu oraz umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo objęcia jego nieruchomości oddziaływaniem prac realizowanych w fazie budowy oraz eksploatacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci niwelacji gruntów i budowy zbiorników retencyjnych stanowiących elementy realizacji zakładu przetwórstwa drzewnego;

3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym niezastosowaniu przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy skarżący spełnia warunki uznania go za stronę postępowania w postaci posiadania interesu prawnego w rozstrzygnięciu z uwagi na objęcie jego nieruchomości oddziaływaniem prac realizowanych w fazie budowy oraz eksploatacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na niwelacji gruntów i budowie zbiorników retencyjnych stanowiących elementy realizacji zakładu przetwórstwa drzewnego, co miało wpływ na wynik sprawy;

4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia skarżącego, jako strony w niniejszym postępowaniu;

5) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie pozwolenia budowlanego na istniejące (wybudowane) lub będące w budowie części obiektu budowlanego, co wynika z protokołu kontrolnego, a co powinno spowodować wdrożenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a nie sanowanie sytuacji zmianą decyzji.

W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny sprawy dotyczy nielegalnie, zdaniem skarżącego, prowadzonej budowy na podstawie zaskarżonej decyzji, zmienianego przez nią pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego. Wskazano, że wszystkie te decyzje dotyczą jednego i tego samego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji. Podano, że najpierw została wydana decyzja z dnia "[...]" na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp z o.o. w B., obejmująca budowę zbiorników retencyjnych, podziemnych instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu, przeniesiona później na rzecz nowego inwestora "[...]" Sp z o.o. w W. Następnie zostało udzielone pozwolenie na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego, a zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym została zmieniona pierwsza z decyzji. Wskazano, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja zmieniająca są obarczone wadą nieważności, gdyż doszło w sposób oczywisty i rażący do naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska poprzez świadome dokonanie podzielania inwestycji (z ang. salami slicing), w taki sposób, że część zamierzenia inwestycyjnego, tj. ta objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i zaskarżoną obecnie decyzja ją zmieniająca, została wyłączona spod oceny oddziaływania na środowisko. Brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Wskazano, że konieczna była ocena kumulowania się oddziaływań uprzednio wydzielonych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze, na który będzie oddziaływać podzielona w sposób "sztuczny" dana inwestycja, co wynika z analizy treści normatywnej definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji). Zjawisko intencjonalnego dzielenia przedsięwzięć na mniejsze, tak aby stanowiły one samodzielnie przedsięwzięcia podprogowe (tzn. nie wymagające oceny oddziaływania na środowisko) jest zakazane w prawie polskim, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji oraz z orzecznictwa TSUE. Wskazano, że budowa zbiorników retencyjnych jak i niwelacja terenu odbywają się na tym samym obszarze (na tych samych działkach ewidencyjnych), dla którego jest udzielone pozwolenie na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego, a budowane zbiorniki retencyjne mają służyć realizowanemu zakładowi. Przy czym budowa zakładu przetwórstwa drzewnego została uznana przez inwestora, jak i przez organ za przedsięwzięcie mające charakter mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym uzyskanie pozwolenia na budowę zakładu zostało poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wydanej z dnia "[...]". Była ona przedmiotem postępowania przed Sądem w sprawie II SA/Ol 322/18, który - w ocenie skarżącego - jednoznacznie stwierdził, że przedsięwzięcie wymagało uzyskania uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym przedsięwzięcie zakwalifikowano jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zdaniem skarżącego jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem ta część przedsięwzięcia, która nie została poprzedzona wymaganą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli objęta pozwoleniem na budowę zbiorników retencyjnych oraz zmieniającą ją zaskarżoną decyzją jest prowadzona na podstawie nieważnych ex tunc decyzji z powodu braku uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesiono, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów. Niedopuszczalne jest przy uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Podniesiono, że oddziaływanie przedsięwzięcia na grunty sąsiednie zostało potwierdzone przez tut. Sąd w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego i przytoczono obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku Sądu, a kwestia statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego jest zbliżona do tej w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym w rozumieniu przepisów prawa europejskiego mamy do czynienia z jedną procedurą dla danego przedsięwzięcia, choć formalnie realizowaną na podstawie różnych decyzji administracyjnych. Podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie (jakiekolwiek) planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, ale w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ocenić wpływ przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Podniesiono, że z uwagi na to, że jest to teren przemysłowo-usługowy to przy budowaniu np. zakładu produkcyjnego skarżący musi uwzględnić tzw. skumulowane oddziaływanie z zakładem inwestora. Ponadto sama budowa zbiorników retencyjnych oraz kanalizacji deszczowej, jak i niwelacja terenu będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego, a potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony. Wskazano, w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla budowy zakładu przemysłu drzewnego podano, że wody ze zbiorników retencyjnych będą odprowadzane rurociągiem do pobliskiego jeziora, a w przypadku ulewnych deszczy będzie się to odbywało przelewem awaryjnym. Inwestor przewiduje zatem konieczność zrzutu nadmiaru wód deszczowych i roztopowych przelewem awaryjnym, ze względu na ograniczoną pojemność zbiorników retencyjnych, a organy nie badały kwestii potencjalnego zalewania nieruchomości skarżącego przez nadmiar wód ze zbiorników retencyjnych w sytuacji wystąpienia nadmiernych opadów, które to zjawisko przy dzisiejszych zmianach klimatu pojawia się regularnie. Podniesiono także, że z kontroli przeprowadzanej przez organ nadzoru budowlanego wynika, ze w sprawie powinien zostać zastosowany art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a organ do tego zarzutu w ogóle się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stad też słusznie organ odwoławczy uznał za konieczne rozważenie w pierwszej kolejności, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była w ocenie Sądu wyczerpująca.

Podnieść należy, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu determinuje zakres przedmiotowy decyzji organu I instancji, którym w tym wypadku jest art. 36a ust. 1 P.b. Decyzją tą zmieniono decyzję z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych oraz podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu w ten sposób że, zatwierdzono projekt zamienny i udzielono pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych. Natomiast w pozostałym zakresie warunki realizacji inwestycji pozostały takie same jak w decyzji z dnia "[...]".

Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36 a ust. 1 P.b. jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007r., sygn. akt II OSK 795/06 ). Przy czym postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz odrębne postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 36 a P.b. samodzielnie zatem ustala strony tego postępowania. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z jego treścią za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 P.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Natomiast przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy z zakresu prawa budowlanego, ale również ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016r. , sygn. akt II OSK 1156/14 ).

W świetle powyższych wskazań ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 P.b. Zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący powoływał się na wyniki raportu oddziaływania na środowisko, które w jego ocenie uzasadniają twierdzenie, że jego działka znajduje się zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym winien być on uznany za stronę. Przy czym w skardze dodatkowo przytoczył stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2017r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 825/17, a dotyczące emisji zanieczyszczeń gazowych oraz wzmożonego ruchu kołowego. Należy zatem wyjaśnić, że powołany wyrok Sądu dotyczył decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego, zlokalizowanego częściowo na tych samych działkach, co przedmiotowe zbiorniki retencyjne. Przy czym w postępowaniu tym nie brał udziału skarżący. Natomiast w skardze twierdzi, że inwestor dokonał niezgodnego z prawem podziału inwestycji, tzw. salami slicing, co narusza przepisy ustawy o udostępnianiu informacji. Wyjaśnić zatem należy, że akcentowany przez skarżącego zakaz podziału inwestycji dotyczy postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i decyzji wydawanej w takim postępowaniu. W związku z tym wszelkie zarzuty w tym zakresie należało podnosić w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych, które – jak wskazuje sam skarżący – toczyło się, a w którym nie brał on udziału. Tymczasem decyzja wydana przez organ I instancji dotyczyła zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy P.b. nie zawierają powoływanego przez skarżącego zakazu. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ust. 1 P.b pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku jednak zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, to brak jest podstaw do powoływania się na wyniki raportu oddziaływania na środowisko. Dodatkowo należy podnieść, że skarżący wskazał na wyniki raportu dotyczące emisji pyłów i gazów, czego nie sposób odnieść do przedmiotowych zbiorników retencyjnych.

Należy także zauważyć, że ewentualna kwestia konieczności uwzględnienia wyników postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być podnoszona w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przedmiotowych zbiorników retencyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji nie orzekał w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jego zmiany w zakresie kubatury planowanych zbiorników. W związku z tym wskazane kwestie w ogóle pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Z tych samych względów nie sposób uznać za zasadną argumentację skarżącego, który wywodzi swój interes prawny powołując się na ograniczenie możliwości dysponowania działką z uwagi na niwelację terenu na działkach inwestora, skoro decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zupełnie tej kwestii nie dotyczy. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie tylko nie był stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowych zbiorników retencyjnych, ale – jak podał jego pełnomocnik na rozprawie - nie podjął też żadnych środków prawnych celem uzyskania statusu strony w tym postępowaniu. Nie sposób zatem uznać, że zmiana pozwolenia na budowę co do kubatury zbiorników będzie miała wpływ na jego nieruchomość, skoro zmiany takiej skarżący nie dostrzegł w odniesieniu do pozwolenia na ich budowę. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie skarżący graniczy bezpośrednio z niektórymi działkami inwestora, ale z projektu zamiennego wynika, że przedmiotowe zbiorniki retencyjne, których dotyczy zmiana, położone są na innych działkach, które takiej bezpośredniej granicy z działką skarżącego nie mają. Skoro zaś skarżący nie kwestionował braku uznania go za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym nie wykazał, aby przedmiotowa inwestycja jako całość oddziaływała na jego nieruchomość, to tym bardziej nie sposób uznać, że takie oddziaływanie ma miejsce w związku ze zmianą pozwolenia we wskazanym zakresie. Przy czym podnoszona przez skarżącego okoliczność zalewania jego działki, o ile takie ma miejsce i jest związane z przedmiotową inwestycją, dotyczy prawidłowości prac wykonawczych, co pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Skarżący nie wykazał zatem, aby zgoda na zmianę pozwolenia na budowę, wynikająca z zatwierdzonego projektu zamiennego, wpływała na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości, a w związku z tym nie mógł być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł rozpoznać podniesionych w odwołaniu zarzutów co do meritum sprawy, a tym samym nie mógł się do nich odnieść. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego w tym zakresie. Także zawarta w skardze argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości decyzji organu I instancji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była bowiem wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym wykładni art. 28 P.b., a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.