Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 506/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143, 144, 145, 146
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi W. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 29 lipca 2015r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej: "Dyrektor GEOPOZ"), działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr [...], poz. 1717; dalej: "Uchwała RMP nr [...]"):

1) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu 13 listopada 2012 r. w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] (punkt pierwszy decyzji);

2) zobowiązał W. V. do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej (punkt drugi decyzji);

3) określił, że obowiązek zapłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji, a termin zapłaty upływa 30. dnia od tego dnia; wskazał, że opłatę należy uiścić na wymieniony rachunek bankowy, a ponadto zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji (punkt trzeci decyzji).

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta"), na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM"), decyzją z dnia 18 kwietnia 2011r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...], U. oraz skrzyżowania ulic R. – S. – G. – U. w P., przewidzianej do realizacji na działkach nr : 17, [...], 24, [...], 23, [...], [...], [...], [...], [...], 16 z arkusza mapy [...] obrębu S. , nr 11, [...], [...] z arkusza mapy [...] obrębu S. nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu K.. Protokolarnego odbioru końcowego robót oraz przekazania do użytkowania dokonano w dniu 4.09.2012. PINB dla Miasta P. decyzją z dnia 19.10.2012r. nr [...] pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego na ulicach P. S., U. oraz skrzyżowaniu ulic R. – S. – G. – U. w P.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13.11.2012r., a zatem w tym dniu można było przystąpić do legalnego użytkowania wybudowanych dróg. Zdaniem organu I instancji, powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") – stworzono Właścicielom warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Dyrektor GEOPOZ wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. budowy drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika z informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich, budowa dróg na ulicach P. S. i U. została zrealizowana ze środków Miasta P. i wyniosła [...] zł. Przepisy dotyczące udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art.143 ust.1 u.g.n.). Zgodnie z Kartą Informacyjną uzyskaną z Zarządu Dróg Miejskich w P. wynika, że przed realizacją inwestycji ulica [...] posiadał nawierzchnię gruntową bez chodników i nie była zabudowana drogą. Z dokonanej w dniu 12.08.2011r. wizji na ulicy [...] stwierdzono, że znajdują się na niej resztki zdegradowanego utwardzenia. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 100.12.2010r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia ulice P. S., U. oraz skrzyżowanie ulic R. – S. – G. – U. w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: wybudowania jezdni (nawierzchnia kostkowa), chodnika jednostronnego, parkingu, wjazdu na posesje oraz trzech progów zwalniających. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Stan nawierzchni przed realizacją inwestycji nie odpowiadał zatem warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Organ wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano jezdnię, wjazdy i wejścia na posesje, miejsca postojowe, progi zwalniające, kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych, w skrócie "u.d.p."), stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. W ocenie organu I instancji, zebrana w sprawie dokumentacja oraz zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, a nie jej modernizację czy przebudowę. W celu potwierdzenia charakteru zrealizowanej inwestycji pismem z dnia 6.12.2012r. zwrócono się do Zarządu Dróg Miejskich o wyjaśnienie czy przed realizacją inwestycji odebranej 4.09.2012r. na ulicach P. S. i U. oraz skrzyżowaniu ulic R. – S. – G. – U. istniały drogi jako obiekty budowlane, zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że ulica [...] stanowiła teren przeznaczony pod drogę w związku z czym nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja.

Dalej organ ten wskazał, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań GEOPOZ, a Dyrektor GEOPOZ załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu. W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu 22 kwietnia 2015r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, położonych przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, zlokalizowanych w strefie peryferyjnej południowo-wschodniej części miasta P. obręby: S. , K., K., S., R. i G.). Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat 2013-2015, poszerzając okres badania do czterech lat wstecz od daty sporządzenia wyceny, ale tymi danymi posiłkował się pomocniczo. Wyceniana nieruchomość położona jest w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż nowo wybudowanej drogi. Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie budowy. Ma regularny kształt, urządzony wjazd od ulicy [...], a także dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon S. – S. część C" – uchwała Rady Miasta P. z dnia 14.10.2003r. nr [...] Zgodnie z ustaleniami planu położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem [...] Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych przez biegłego do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości organ uznał za prawidłowy. Biegły dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości. W sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach kompetencji wyznaczonych przepisami prawa, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca uwzględnił też szczególne cechy nieruchomości – odrębne położenie działek. Operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie, ponieważ został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami; nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. W Uchwale RMP nr [...] określono, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] wynosi 50% kwoty [...]zł, czyli [...] zł

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł W. V. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił rozbieżność w decyzjach poprzedzających budowę inwestycji drogowej poprzez użycie pojęć "rozbudowa", "przebudowa", podnosząc, że gdyby ulica [...] nie była drogą używano by określenia "budowa" i kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona. Nadto wniósł uwagi do terminu zakończenia inwestycji, w jego ocenie termin ten to zakończenie robót budowlanych. Nadto wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego i sposobu doboru transakcji, podnosząc iż biegły dobrał do wyceny nieruchomości pozbawione jakichkolwiek dróg urządzonych.

Decyzją z dnia 29 marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że protokołem z dnia 4.09.2012r. dokonano komisyjnego odbioru końcowego robót, a w dniu 13.11.2012r. można było przystąpić do legalnego użytkowania obiektu. Warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono z dniem 13 listopada 2012r., zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję przed tą datą zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. i bez znaczenia jest przy tym, czy decyzja SKO zostanie wydana po dniu 13 listopada 2015 r.

W ocenie SKO, biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analiza charakterystyki każdej z nich potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Dla określenia potrzeb wartości nieruchomości położonych przy drodze urządzonej i nieruchomości położonych przy drodze nieurządzonej rzeczoznawca wziął działki gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, położone w strefie peryferyjnej i pośredniej P. w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej wynikające z ich położenia zostały uwzględnione w procesie wyceny. SKO opisało kolejne etapy wyceny nieruchomości oceniając, że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia właścicielowi warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Podkreśliło, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą, jaka przewidział ustawodawca jest możliwość jej rozłożenia na raty na maksymalny okres 10 lat (art. 141 u.g.n.), jednak strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył, że strona mając zarzuty do operatu dotyczące doboru transakcji nie przedstawiła kontroperatu. O stanie zaś drogi przed i po jej wybudowaniu świadczy protokół oddania drogi, z którego wynika, jakie prace zostały wykonane.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. V., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organom administracji wydającym decyzje w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów o ustalaniu opłaty adiacenckiej, bez wskazania artykułów. Podniósł, iż doszło do wadliwego przyjęcie, że droga została wybudowana, tymczasem prace polegały na remoncie i rozbudowie. Nadto organy zaniechały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o którą wnioskował. Powołany w toku biegły nie posiadał kompetencji do oceny i ustalania stanu faktycznego. Skoro bowiem powołany biegły opierając się na dokumentach uznał, że na ulicy [...] żadnej drogi utwardzonej nie było i taką bazę transakcji nieruchomościami podobnymi przyjął w procesie szacowania, jasnym jest, że zniekształcił wartość nieruchomości przed realizacją inwestycji skoro faktycznie była ona oceniana przez rynek jako nieruchomość z istniejącą utwardzoną drogą i oświetleniem ulicznym.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015, poz. 1311), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

W obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy drogi) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. Zgodnie z art. 145 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką.

Poza sporem jest, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy P. S., U. oraz skrzyżowania ulic R. – S. – G. – U. w P., przewidzianej do realizacji na działkach obrębu S. oraz obrębu K..

Nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała RMP nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Również bezspornie został zachowany termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organy obu instancji przyjęły, że początkiem biegu ww. terminu jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jest przy tym poza sporem, że protokół odbioru inwestycji sporządzono komisyjnie w dniu 4 września 2012 r., a PINB decyzją z dnia 19 października 2012r. pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 listopada 2012r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 29 lipca 2015r. i doręczona skarżącemu w dniu 10 sierpnia 2015 r., zatem termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń infrastruktury technicznej następuje nie w dacie ich wykonania, a nawet stworzenia faktycznej możliwości podłączenia nieruchomości do nich, ale dopiero w dacie legalnego tj. zgodnego z przepisami prawa budowlanego przekazania tych urządzeń do użytkowania. Chwilą, w której stworzono warunki do korzystania z drogi, nie jest data podpisania protokołu (ostatecznego) odbioru robót i przekazania do użytkowania takiego obiektu budowlanego, lecz data w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, a zatem data ustalona z uwzględnieniem przepisów ustawy prawo budowlane, a więc – pomijając przypadki uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Czyli w niniejszej sprawie będzie to data 13.11.2012r.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje ziszczenie się ostatniej z przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. stwierdzenie, że w tym przypadku doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie – co zarzuca Skarżący – tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty.

W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca nie formułuje zarzutów jako takich co do samego operatu szacunkowego, a jedynie podnosi, że przed wykonaniem inwestycji droga w ocenie skarżącego była utwardzona i oświetlona, a biegły przyjął, że nie była utwardzona i tym samym zniekształcił wartość nieruchomości przed realizacją inwestycji. Nadto skarżący kwestionuje fakt "przebudowy" drogi twierdząc, że był to jedynie remont, co ma w jego ocenie istotne znaczenie w sprawie. Skarżący nie przedłożył jednak innej opinii, czy też :kontroperatu". "Przebudowa" drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast "remont" drogi to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Zgodnie z Kartą Informacyjną uzyskaną z Zarządu Dróg Miejskich w P. wynika, że przed realizacją inwestycji ulica [...] posiadał nawierzchnię gruntową bez chodników i nie była zabudowana drogą. Z dokonanej w dniu 12.08.2011r. wizji na ulicy [...] stwierdzono, że znajdują się na niej resztki zdegradowanego utwardzenia. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 100.12.2010r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia ulice P. S., U. oraz skrzyżowanie ulic R. – S. – G. – U. w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: wybudowania jezdni (nawierzchnia kostkowa), chodnika jednostronnego, parkingu, wjazdu na posesje oraz trzech progów zwalniających. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym Sąd w pełni podziela pogląd, że na ulicy [...] doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdni, miejsc postojowych, w części chodniki, a także kanalizację deszczową), a nie jej remontu. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela i z aprobatą wskazuje, że organy administracji do niego się zastosowały, co potwierdza załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych. W konsekwencji Sąd stwierdza, że strony postępowania i adresaci decyzji zostali wyznaczeni prawidłowo.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi, a nie z wykonaniem innego urządzenia (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione na powstanie poszczególnych sieci miałyby znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania drogi.

Sąd podziela pozytywną ocenę organów obu instancji odnośnie operatu, w szczególności w zakresie przyjętego podejścia (porównawczego), metody (korygowania ceny średniej) oraz obliczeń. Należy zaznaczyć, że operat był aktualny w chwili, gdy orzekały organy obu instancji. Sąd nie znajduje argumentów, które mogłyby podważyć ten operat i ocenia, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności Sąd podziela stanowisko i argumentację organów co do niewadliwości doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Sąd zwraca też uwagę na stanowisko rzeczoznawcy, że w niniejszej sprawie wycena obejmowała grunt w stanie przed i po wybudowaniu infrastruktury drogowej.

Należy podkreślić, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego o braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem przepisy regulujące ustalanie opłat adiacenckich związanych z udziałem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozpraw administracyjnych. W toku prowadzonego postępowania organ w pełni umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Przeprowadzenie rozprawy nie zapewniłoby przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Nieprzeprowadzenie rozprawy nie uniemożliwiło stronom dokonania analizy materiału dowodowego, a także wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Sąd zauważa, że poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mieści się również kontrola prawidłowości zakwalifikowania i prowadzenia przez ZDM robót budowlanych w ramach inwestycji zrealizowanej na przedmiotowej ulicy. Sąd podziela Skarżącego krytyczną ocenę sytuacji, w której ta sama inwestycja, raz jest kwalifikowana jako "przebudowa" drogi – w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w innym razem przez Geopoz jest traktowana jako "budowa" drogi – gdyż bez wątpienia podważa to zaufanie obywatela do władzy publicznej (samorządowej). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż przyjęta przez organy w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym, i na jego potrzeby, kwalifikacja przedmiotowej inwestycji była, w ocenie Sądu, prawidłowa.

Na zakończenie należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wskazano na treść art. 147 ust. 1 u.g.n., przewidującego możliwość rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Ubocznie należy podkreślić, że niniejszy wyrok nie zamyka Skarżącemu drogi do ubiegania się o rozłożenie opłaty na dogodne raty. Zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n., opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W myśl art. 147 ust. 2 u.g.n. raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Mając wszystko to na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.