Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 470/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 2, 3 , 4, art. 3 pkt 6, 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne nadawczo-odbiorczej instalacji sieci telefonii cyfrowej "A" znajdującej się na kominie ciepłowni przy ul. [...] w L. Jednocześnie organ wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu z oględzin tych urządzeń. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji dopuścił [...]"B" z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wezwano także inwestora do dokładnego określenia terminów zamontowania lub wymiany wszystkich anten znajdujących się na kominie oraz do przedłożenia związanych z nimi decyzji i zgłoszeń. Odpowiedzi udzielono pismem z [...]r. Jak wynika z dołączonych do niego dokumentów, pozwolenia na budowę obejmującą montaż instalacji nadawczo-odbiorczej sieci telefonii cyfrowej "A" na kominie ciepłowni miejskiej przy ul. [...] w L. udzielono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...]r. W roku [...]z wniosku "C" Sp. z o.o. w W. prowadzone było postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" zlokalizowanej na kominie kotłowni przy ul. [...] w L. W jego wyniku decyzją Burmistrza L. z [...]r. odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na sprzeczność zamierzenia z planem miejscowym (zakaz lokalizacji nowych stacji i rozbudowy istniejących).

Pismem z [...]r. sekretarz Miasta L. poinformował PINB w L., że ze względu na dane podane w opracowaniu kwalifikacyjnym stacji bazowej z marca [...] r. parametry rozbudowy tej stacji nie kwalifikują jej do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podobnie Marszałek Województwa [...] pismem z [...]r. wyjaśnił, że z opracowania kwalifikacyjnego stacji z [...]r. wynika, że ze względu na parametry planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest wymagane dla niej sporządzenie raportu oraz uzyskanie decyzji środowiskowej. Wskazano równocześnie, że użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne jest obowiązany w przypadku zmiany parametrów wpływających na poziom emisji, wykonać pomiary poziomu pól i ich wyniki przekazać do organów inspekcji ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej.

Decyzją z dnia [...]roku, Nr PINB [...], organ pierwszej instancji powołując się na art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że poddane kontroli roboty budowlane polegały na montażu urządzeń na kominie ciepłowni. Robotami tymi był montaż pierwotnego systemu antenowego dokonany w [...]r. oraz demontaż i montaż nowych anten (w tym 3 GSM, 3 DCS i 3 UMTS) dokonany w [...]r. Pierwotna instalacja zamontowana została na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującą montaż tej instalacji. Ustalono ponadto, że wykonana obecnie inwestycja polegająca na montażu 9 anten sektorowych nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W związku z tym inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ani też uzyskania decyzji środowiskowej. Dalej organ wskazał na przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w myśl którego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie było wymagane nawet zgłoszenie, albowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji inwestycji obowiązkowi takiemu nie podlegały urządzenia o wysokości do 3 m i nie będące jednocześnie instalacjami zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takie instalacje były zwolnione spod formalnego reżimu prawa budowlanego. Organ powołał się przy tym na dołączone do akt sprawy opracowania (złożone przez inwestora), a ponadto na stanowisko Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wyrażone w piśmie z dnia [...]r. Podobnie został zakwalifikowany przez organ montaż radiolinii MW dokonany na tym samym obiekcie w latach 2000 – 2004. Podkreślono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że obiektem budowlanym, na którym zainstalowano urządzenia jest istniejący komin, zaś tymi urządzeniami są zamontowane anteny, co przesądza o prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska.

W wyniku odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, decyzją z [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do reglamentacji prawnej w odniesieniu do montażu urządzeń na obiektach budowlanych i wskazał dodatkowo, że o budowie obiektu można mówić jedynie w sytuacji wolnostojących masztów.

W wyniku skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Gl 86/10 uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd przyjął, że z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organy bezkrytycznie przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na montażu urządzeń, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Tymczasem należało bezwzględnie ustalić charakter obiektu, na którym montaż ten był wykonywany. Samo stwierdzenie, że obiektem tym jest komin ciepłowni stanowi nieuprawnione uproszczenie przy dokonywaniu oceny okoliczności faktycznych. Nie może zostać bowiem niezauważona okoliczność, że ten obiekt budowlany został wyposażony w szereg urządzeń i instalacji, które nie służą istnieniu i funkcjonowaniu tego obiektu jako komina. Ze szczątkowo zgromadzonego na tę okoliczność materiału wynika, że owe instalacje i urządzenia służą przede wszystkim funkcjonowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Są to m.in. konstrukcje wsporcze, podesty, okablowania itp. Same organy nie zaprzeczają, że sporne urządzenia (anteny) służą tej właśnie stacji bazowej. Dokładne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli dopiero na prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, a tym samym na wdrożenie ewentualnego postępowania legalizacyjnego.

Jednocześnie Sąd wskazał, że bezsporne jest w praktyce orzeczniczej, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest budową obiektu wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność przyjęcia, że dokonywanie zmian w takim obiekcie należy oceniać każdorazowo przez pryzmat zmian, z jakimi przepisy prawa budowlanego łączą określone obowiązki. W rozpoznawanej sprawie inwestor zastąpił dotychczasowe anteny nowymi antenami, a ponadto zwiększył ich dotychczasową ilość. Sąd stwierdził, że jeżeli w wyniku takiej zmiany dochodzi do zmiany parametrów obiektu, to mamy do czynienia z przebudową lub rozbudową stacji bazowej, a nie z montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Ponadto zmiana parametrów technicznych i użytkowych może powiększyć obszar oddziaływania na środowisko. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi stanowi nowe przedsięwzięcie. To z kolei powoduje konieczność zbadania, czy jest ono zgodne z porządkiem planistycznym. Nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczane są na tym samym obiekcie (por. m.in. wyroki NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK1376/08, z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08).

Formułując zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd zalecił, aby w pierwszej kolejności organ dokonał kwalifikacji wykonanych robót. Jeżeli z ustalonych okoliczności faktycznych wynikać będzie, że doszło do przebudowy lub rozbudowy obiektu, to postępowanie winno być prowadzone w kierunku likwidacji samowoli budowlanej, przy uwzględnieniu procedur legalizacyjnych. W takim przypadku niezbędne będzie dokonanie oceny spornej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto z przepisami o ochronie środowiska. Sąd zastrzegł, że nie mógł się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem będzie to możliwe dopiero po ustaleniu charakteru wykonanych robót.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2145/10 skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wyroku NSA podał, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. stacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem kwalifikował budowę stacji jako podlegającą ogólnemu reżimowi z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, podkreślając przy tym, że zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zatem kwalifikacja określonych robót budowlanych z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego i ustalenie, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie, nie może być uczyniona niezależnie od konkretnie zrealizowanych prac, które wymagają ustaleń dokonanych przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/09, niepubl.; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, niepubl.; z dnia 24 listopada 2011 sygn. akt II OSK 1660/10, niepubl.). Przesądzenie dopiero tej kwestii, a więc ustalenie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakich robót budowlanych dokonano faktycznie na przedmiotowym obiekcie budowlanym (kominie), jest warunkiem zastosowania określonego reżimu prawnego. Kwalifikację prawną wykonanych robót, wobec ujawnionych uchybień procesowych przeprowadzonego postępowania administracyjnego, NSA uznał za przedwczesną. Za prawidłowe uznano także stanowisko Sądu I instancji, że nie można ocenić zakresu wykonanych robót budowlanych w oderwaniu od tego, że na przedmiotowym kominie prócz samych anten, których ilość została zwiększona, znajduje się także szereg urządzeń i instalacji, które nie służą istnieniu i funkcjonowaniu tylko tego obiektu.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji [...]r. dokonał oględzin, z czego sporządzono dokumentację fotograficzną ilustrującą stan stacji. Ustalono, że roboty przy instalacji antenowej były prowadzone w dniach [...] r. W aktach znajduje się także sprawozdanie z badań nr [...]dokonanych w dniach [...] r. przez Wydział Monitoringu Środowiska WIOŚ w K., której celem było określenie poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności na obszarze zabudowy mieszkaniowej miasta L. w ramach programu Państwowego Monitoringu Środowiska 2011, punkt pomiarowy P-1 zlokalizowano na terenie I linii zabudowy ograniczonej ulicami [...], przy ul. [...], w sąsiedztwie stacji bazowej nr [...]Sprawozdanie to pozbawione jest wniosków.

W dniu [...]r. dokonano kolejnych oględzin. Ustalono, że na podstawie pozwolenia na budowę z roku 1997 zamontowano anteny sektorowe 2 x 36 SM 730/378, 2 x 500W, 2 x 1288 oraz anteny radiolinii V HP4 220A. Poza tą decyzją zamontowano anteny sektorowe w roku 2007 i 2008, o podanych w protokole parametrach, a także zamontowano radiolinie w ilości 8 sztuk. Inwestor w piśmie z [...] r. podał daty zmontowania anten radiolinii od [...]r. do [...]r.

Kolejne oględziny przeprowadzono [...]r., a przedstawiciel inwestora zobowiązał się do określenia dat wykonania robót i parametrów zamontowanych anten do [...] r.

Postanowieniem z [...]r. PINB w L. nakazał "C" S. z o.o. w W., jako następcy prawnemu inwestora rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, polegającej na zainstalowaniu nowych anten sektorowych 3 sztuki "A", 3 sztuki DCS, 3 sztuki UMTS typ 742/213 oraz 7 sztuk radiolinii o azymutach 36, 67, 105, 126, 162, 169, 336 wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. W podstawie prawnej podano przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. W zakresie podmiotu zobowiązanego i terminu wykonania obowiązków postanowienie to zostało zmienione postanowieniem PINB w L. z [...] r., w którym jako zobowiązanego wskazano "D" S.A. w W.

Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w L. nakazał skarżącej Spółce, jako następcy prawnemu inwestora rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, rozbiórkę rozbudowanej części stacji poprzez:

- demontaż z komina ciepłowni anten sektorowych: anteny sektorowej GSM typu 739650 Katherein zamontowanej na azymucie 50 stopni, anteny sektorowej GSM typu 739650 Katherein zamontowanej na azymucie 170 stopni, anteny sektorowej GSM typu 739650 Katherein zamontowanej na azymucie 290 stopni, anteny sektorowej DCS typu 742215 Katherein zamontowanej na azymucie 50 stopni, anteny sektorowej DCS typu 742215 Katherein zamontowanej na azymucie 170 stopni, anteny sektorowej DCS typu 742215 Katherein zamontowanej na azymucie 290 stopni, anteny sektorowej UMTS typu 742213 Katherein zamontowanej na azymucie 50 stopni, anteny sektorowej UMTS typu 742213 Katherein zamontowanej na azymucie 170 stopni, anteny sektorowej UMTS typu 742213 Katherein zamontowanej na azymucie 290 stopni,

- demontaż z komina ciepłowni parabolicznych anten radiolinii: SRA-L typu AHP1222S zawieszonej na wysokości 57 m i azymucie 36 stopni, SRA-L typu HPSLIIM03212S zawieszonej na wysokości 56,1 m i azymucie 67 stopni, SRA-L typu THP1222S zawieszonej na wysokości 57 m i azymucie 101 stopni, CTR 210 MN typu 12501 Gabriel zwieszonej na wysokości 55, 6 m i azymucie 126 stopni, CTR 210 MN typu VHP 2220A zawieszonej na wysokości 55, 7 m i azymucie 162 stopnie, SRA-L typu AHP 12212S zawieszonej na wysokości 57 m i azymucie 159 stopni, SRA-L typuHP06212S zawieszonej na wysokości 66,9 m i azymucie 336 stopni oraz parabolicznej anteny radiolinii o średnicy 0,3 m zamontowanej na azymucie 105 stopni,

- demontaż konstrukcji wsporczych wymienionych anten.

W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia, w tym sądowe. Stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał potwierdza przebieg i zakres robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowej stacji bazowej. W grudniu 1997 r., na podstawie pozwolenia na budowę, wykonano stację, ustawiając kontener z urządzeniami nadawczymi, montując na kominie sześć sztuk anten sektorowych GSM typu 730 378 o mocy maksymalnej 500 W oraz montując na kominie antenę radiolinii o mocy 32 dB. Przed dniem 13 sierpnia 2008 r. zdemontowano antenę radiolinii i zamontowano radiolinie: pięć typu SRA-L o mocy wyjściowej znamionowej 18 dB, dwie typu CTR 210 MN o mocy 16 dB, zamontowano anteny paraboliczne dla tych radiolinii: dwie typu AHN 12 212S, jedną typu HP SLIM 03-212S, jedną typu THP12-212S, jedną typu 12501 Gabriel, jedną typu VHP 2-220A, jedną typu HP 06-212S. Zdemontowaną antenę radiolinii typu VHP 4-220A zastąpiono THP 12-212S.

W październiku 2008 r. zdemontowano anteny sektorowe typu GSM 730 378 i zamontowano nowe anteny sektorowe GSM: trzy typu 739650 Katherein o mocy

500 W każda. Zamontowano nowe anteny sektorowe DCS: trzy typu 742215 Katherein oraz nowe anteny sektorowe UMTS trzy typu Katherein 742213. Między [...]r. a [...]r. zamontowano ósmą radiolinię o średnicy 0,3 m i azymucie 105 stopni. Brak danych o typie i parametrach związanej nią anteny parabolicznej. Wedle wyjaśnień inwestora z [...] r., ostatnia radiolinia została zamontowana [...] r.

Organ I instancji wyliczył w oparciu o wskazany materiał, że stacja bazowa po jej legalnym wykonaniu dysponowała sumaryczną mocą promieniowania 3006 W. W wyniku przeprowadzenia opisanych zmian, demontażu starych anten i montażu nowych anten sektorowych moc anten wynosi 77317 W. Nastąpiło sumaryczne zwiększenie mocy anten sektorowych o 4311 W, to jest 58 %.

W odniesieniu do anten radiolinii stwierdzono, że jakkolwiek moce znamionowe nowozamontowanych anten są wyższe niż zamontowanych na podstawie pozwolenia, to oddziaływanie radiolinii wyrażone w W, jako tysiąckrotnie mniejsze niż moc anten sektorowych, może zostać pominięte. W odniesieniu do instalacji nadawczo-odbiorczej stwierdzono, że siła pola elektomagnetycznego emitowanego przez pierwotną stację wynosiła 3007,585 W, w wyniku rozbudowy i zwiększenia liczby anten sektorowych i parabolicznych wzrosła do wartości nie mniejszej niż 7317 W.

Organ przyjął, że w sprawie miała miejsce rozbudowa takiego obiektu budowlanego jak stacja bazowa, polegająca na zainstalowaniu anten nie objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając taką kwalifikację robót organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1376/08 i z 16 września 2008 , sygn. akt II OSK 1036/07. Zwrócił uwagę, że także twórca dokumentacji technicznej określił przedmiotowe roboty jako rozbudowę stacji. W wyniku robót zwiększyła się szerokość pewnych odcinków obiektu oraz jego moc nadawcza, a także siła emitowanego pola. To świadczy, że doszło do rozbudowy tego obiektu i kwalifikuje sprawę do załatwienia na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Stacje bazowe stanowią budowlę będącą specyficznym rodzajem telekomunikacyjnej budowli sieciowej, stanowiąc całość techniczno-użytkową, pozwalającą na odbiór lub transmisję danych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Sam fakt zlokalizowania anten na kominie nie zwalnia inwestora od dopełnienia wymogów prawa budowlanego. Inwestor wybudował na innym obiekcie budowlanym nowy obiekt budowlany – budowlę, czynności te wykonał na podstawie pozwolenia na budowę. Na tej budowli samowolnie zamontowano anteny, które wraz z okablowaniem, instalacją i konstrukcjami wsporczymi stanowią jedną całość, a wykonane roboty spowodowały powstanie nowej stacji bazowej. Powołując się na związanie wydanymi w sprawie wyrokami sądów, organ wskazał, że przy sytuowaniu stacji bazowych mamy do czynienia z lokalizacją telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, które nie są urządzeniami, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Ustawa rozróżnia urządzenie i obiekt budowlany, zatem nie można tych terminów traktować zamiennie. W ramach procedury legalizacji nałożono na inwestora obowiązek na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Nie został on wykonany, co uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Spółki wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 i 4, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust.. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organ dokonał błędnych ustaleń, jakoby instalacja anten i ich konstrukcji wsporczych wymagała pozwolenia na budowę. Anteny, mimo związania z obiektem, nie są niezbędne do jego działania. Nie można w tym stanie rzeczy mówić o rozbudowie. Definicję urządzenia budowlanego zawiera art. 3 pkt 9 ustawy. Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko prowadzi do wniosku, że nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, potwierdza to wykonana przez inwestora analiza środowiskowa. Nie jest objęte reżimem prawa budowlanego instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, organ naruszył art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją zaniechania przez stronę wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Wnioski organu I instancji dotyczące czasu realizacji spornej inwestycji oceniono jako prawidłowe. Wskazano na związanie w sprawie prawomocnymi wyrokami i wyrażoną w nich oceną prawną. Powołując się na te wyroki stwierdzono, że prawidłowe jest stanowisko PINB, iż w przypadku zastąpienia starych anten nowymi, a w konsekwencji zwiększenia ich mocy, oraz dodania nowych anten, doszło do rozbudowy obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa. Nie miał miejsca montaż urządzeń na obiekcie budowlanym. Rozbudowa stanowi nowe przedsięwzięcie. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, wskazanych w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, co w sprawie miało miejsce. Organ II instancji stwierdził także, że uchybienie procesowe, jakim było doręczenie przez organ I instancji decyzji poprzedniemu pełnomocnikowi inwestora, a nie aktualnemu, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem właściwy pełnomocnik w terminie wniósł odwołanie, przekazano mu także informację o nadaniu odwołaniu biegu. Mógł zatem w pełnym zakresie uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie:

- art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki,

- naruszenie art. 3 pkt 7a prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że montaż anten objętych decyzją stanowi przebudowę, względnie rozbudowę stacji,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że instalacja anten wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor był zwolniony zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia, jak i zgłoszenia robót,

- art. 7 i 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego materiału.

W uzasadnieniu stwierdzono, że wadliwie w sprawie zastosowano art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego błędnie przyjmując, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę. Wadliwie też powołały się organy na związanie wyrokiem sądu, jaki zapadł w sprawie. Wbrew ich stanowisku, w wyrokach tych nie rozstrzygnięto o kwalifikacji wykonanych robót i związanym z nimi reżimem prawnym. Podniesiono także argument praktycznej natury, że na etapie projektowania stacji nie jest możliwe uwzględnienie przyszłego rozwoju sieci. Konieczność uzyskiwania pozwolenia na budowę dla każdej zmiany konfiguracji obiektów telekomunikacyjnych spowoduje paraliż inwestorów i organów. Podtrzymano tezę, że w sprawie doszło do instalowania urządzeń na obiekcie budowlanym, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Powołano się także na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 5 października 2010 r. w sprawie C-173/09 G.I. Ełczinow v. Nacionałna zdrawnoosiguritełna kasa, nie wyjaśniając jednak okoliczności uzasadniających jego znaczenie w sprawie. Zakwestionowano,, aby w sprawie doszło do przebudowy i zmiany charakterystycznych parametrów stacji. Charakterystyczne parametry stacji nie uległy zmianie. Objęte nakazem anteny, choć związane z obiektem, nie są niezbędne dla jego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, nie można zatem mówić o przebudowie. Urządzenia budowlane definiuje art. 3 pkt 9 prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z [...]r. pełnomocnik stron skarżącej podniósł, że wobec braku definicji legalnej stacji bazowej, organy kwalifikują tak różne obiekty. Montaż urządzeń objętych rozbiórką poprzedziła kwalifikacja i analiza środowiskowa. Po zamontowaniu anten wyniki pomiarów przekazano inspekcji sanitarnej i inspekcji ochrony środowiska. Modernizacja była poprzedzona projektem i nie było podstaw do występowania o pozwolenie na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie instalowania anten było one zwolnione zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia, jak i dokonania zgłoszenia, a to na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego. Podniesiono też, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor dopuścił się samowoli, to nakazem winny zostać objęte tylko elementy nie ujęte w pierwotnym pozwoleniu na budowę, które obejmowało konstrukcje wsporcze, zatem nakaz ich rozbiórki nie jest zasadny. Zarzucono, nie podając jednak konkretnych danych, że decyzja o rozbiórce dotyczy innych anten niż wykazywane przez organ I instancji przy wszczęciu postępowania. Podkreślono brak negatywnego wpływu stacji na środowisko. Wskazano, że w sytuacji stwierdzenia, że instalacja anten została wykonana w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, organ ma możliwość zastosowania przepisu art. 50 i 51 prawa budowlanego. Doprowadzenie stacji do stanu zgodnego z prawem nie wymaga demontażu anten. Do pisma dołączono zdjęcia stacji bazowej z zaznaczonymi elementami komina i stacji oraz załącznik nr 2 – porównanie bilansu mocy anten rozsiewczych i radiolinii wedle stanu wyjściowego i po modernizacji, wedle którego moc promieniowania i ilość anten rozsiewczych nie uległa zmianie, a moc promieniowania radiolinii obniżyła się.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] "B" w R. w piśmie z [...]r. wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że nakaz rozbiórki jest skutkiem świadomej rezygnacji Spółki z przeprowadzenia legalizacji. W piśmie procesowym z [...]r., powołując się na wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 371/13 uczestnik zgodził się ze stanowiskiem organów, iż w sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej, co wymagało pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zażalenie na nie zostało oddalone postanowieniem NSA z 2 lipca 2014 r., sygn. II OZ 646/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bada jej zgodność z prawem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że zarzuty podnoszone na etapie postępowania sądowego, o ile nie wskazują na okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na zgłoszeniu nowych dowodów i argumentów, nie mogą odnieść skutku. Postępowanie dowodowe prowadzone przez sąd jest ograniczone do sytuacji uregulowanej w art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącej Spółki z [...]r. dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia i wpływu zmian na moc promieniowania. W postępowaniu toczącym się od 2008 r. strona skarżąca, reprezentowana przez fachowych pełnomocników, miała możliwość wielokrotnie przedłożyć materiały, które uważała za istotne dla sprawy. Na etapie skargi Sąd nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów w oparciu o anonimowe wyliczenia mocy anten, zwłaszcza że moc ta i wpływ na środowisko nie ma decydującego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Za gołosłowne należy także uznać postawione zarzuty, że nakaz obejmuje elementy ujęte w pozwoleniu na budowę, a wymienione w decyzji anteny nie są tymi, których dotyczyło wszczęcie postępowania. Wykazać te zarzuty strona winna była w toku postępowania odwoławczego. Nadto na obecnym etapie nie zostały one w żaden sposób udowodnione, choć strona zapewne dysponuje pozwoleniem na budowę i mogła potwierdzić zasadność swego zarzutu. Pozbawiony jest też wagi w ocenie Sądu zarzut, że przedmiot postępowania na etapie jego wszczęcia został inaczej określony niż ostatecznie w decyzji, albowiem wymieniono w niej inne anteny. Kwestia ta nie świadczy w żadnej mierze o zmianie przedmiotu postępowania, dotyczyło ono od początku legalności wykonanych robót i konkretnej stacji bazowej. Nie można natomiast zapominać, że w toku postępowania, także ze względu na wydany w sprawie wyrok, doszło do weryfikacji i uzupełnienia ustaleń faktycznych. Po pierwotnym umorzeniu postępowania organy zostały zobligowane do ustalenia, jakie konkretnie roboty zostały wykonane, co było m. in. podstawą do ustalenia dat prowadzenia robót i tego, jakie w ich wyniku zamontowano anteny. W konsekwencji ewentualne różnice między ustaleniami z daty wszczęcia postępowania i ustaleniami będącymi podstawą decyzji nie mogą być uznane za okoliczność świadczącą o wadliwości ustaleń faktycznych i uzasadniającą uchylenie decyzji.

Nie jest też jasne, z jakiego powodu w skardze powołano się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który odnosi się do braku związania sądu krajowego oceną prawną sądu wyższej instancji, w sytuacji gdy sąd krajowy uwzględniając wykładnię, o którą zwrócił się do Trybunału, uzna że ocena Sądu wyższej instancji nie jest zgodna z prawem Unii. Taka sytuacja w sprawie niewątpliwie nie zachodzi. Trzeba też zwrócić uwagę, że sprawa nie dotyczy wykonania robót budowlanych w sposób mogący powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia, ale kwestii legalności robót i podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jeżeli zatem chodzi o etap ewentualnego doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, to w niniejszej sprawie był on związany ze skutkami postanowienia organu I instancji z [...]r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, jego niewykonanie stało się przyczyną orzeczonego nakazu rozbiórki, co przewiduje art. 48 ust. 4 prawa budowlanego.

Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nie podlega odrębnemu zażaleniu, może być zatem kwestionowane na ogólnych zasadach w odwołaniu od decyzji. Tak też należy rozumieć zarzuty strony skarżącej dotyczące zasadności zastosowania w sprawie art. 48 prawa budowlanego. Nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego jest bowiem uzasadnione, jeżeli mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym w budowie lub wybudowanym bez pozwolenia na budowę, które było wymagane. Kwestią podstawową dla sprawy jest zatem reżim prawny, jaki winien mieć w niej zastosowanie. Argumenty strony skarżącej koncentrują się na kwestii zasadności zastosowania w sprawie zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Należy na wstępie zauważyć, że nie jest uprawnione odwoływanie się przez pełnomocnika strony skarżącej do definicji urządzenia budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Definicja ta dotyczy urządzeń budowlanych rozumianych jako urządzenia techniczne związane z obiektami budowlanymi, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i pod śmietniki. Są to zatem urządzenia rozmaitego rodzaju (techniczne, instalacyjne) oraz elementy wymienione w części końcowej przepisu. Urządzeń, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego niewątpliwie nie można sprowadzać do kategorii urządzeń budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 ustawy już z tego powodu, że brak jest tożsamości terminologicznej między oboma sformułowaniami ustawowymi.

Zasadniczym zaleceniem zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Gl 86/10 było wskazanie na konieczność wyjaśnienia, na jakim obiekcie dokonywano zmian anten i ich mocowanie. Za uproszczenie Sąd uznał przyjęcie, że obiektem tym był komin. Kwestionując umorzenie postępowania przez nadzór budowlany z powołaniem się na zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego, Sąd podniósł, że komin ten został wyposażony w szereg elementów (konstrukcje wsporcze, podesty, schody, okablowania), które nie są związane z funkcjonowaniem komina jako takiego, czyli urządzenia służącego do odprowadzania do atmosfery gazów czy pary. Stanowisko to zaakceptował Sąd II instancji. Jakkolwiek zatem wyrok sądu został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to niewątpliwie wiąże co najmniej w zakresie rozważenia, co za obiekt był przedmiotem działań inwestora.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że czynności inwestora nie polegały na zainstalowaniu anten na takim istniejącym urządzeniu budowlanym, jak komin. Bezsporne wszak jest, że w oparciu o pozwolenie na budowę z 1997 r. doszło do wykonania różnych elementów, które w funkcjonalnym powiązaniu tworzą całość, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, służąca potrzebom operatora w zakresie przekazywania odpowiednich sygnałów. Kierując się zaleceniami Sądu organ poczynił ustalenia w zakresie stanu faktycznego, dokonano oględzin stacji, udokumentowano jej stan i w ocenie Sądu wyprowadzono prawidłowy wniosek, że roboty budowlane polegające na zmianie i dodaniu nowych anten, nie objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę, były przez inwestora prowadzone na kominie, ale dotyczyły takiego obiektu budowlanego, jak stacja bazowa.

W tej sytuacji powstaje pytanie, czy instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na takiej stacji bazowej, objęte jest zakresem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego i zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Negatywna odpowiedź udzielona w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego jest w przekonaniu Sądu prawidłowa. W wyroku II SA/Gl 86/10 Sąd sformułował tezę, że zmiana parametrów obiektu objętego robotami budowlanymi, nie stanowi montażu urządzeń na jakimś obiekcie budowlanym, ale rozbudowę lub przebudowę tego obiektu. Zalecenia Sądu, ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych, dotyczyły konieczności zbadania, czy doszło do takiej zmiany parametrów, co nie niweczy jednak związania oceną prawną, że w przypadku jej stwierdzenia, powinna być kwalifikowana nie jako instalowanie anten na obiekcie budowlanym, ale rozbudowa lub przebudowa tego obiektu.

Przeprowadzone zgodnie z zaleceniem Sądu postępowanie dowodowe wykazało nie tylko zwiększenie liczby anten różnego rodzaju, ale także zwiększenie ich mocy. Ustalenia te na etapie postępowania odwoławczego nie zostały zakwestionowane i w ocenie Sądu są miarodajne. Skoro doszło do zmiany charakterystycznych i istotnych dla stacji bazowej parametrów, to zgodnie z wiążącą oceną Sądu, którą nadto podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nie można zakwalifikować robót będących przyczyną tych zmian, jako instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym, objętego zwolnieniem na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Tego przepisu organy nie naruszyły i nie może on być podstawą do przyjęcia, że wykonane roboty były zwolnione na jego podstawie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś nie można przyjąć skutku zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to pozbawione znaczenia jest rozważanie przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, który wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedsięwzięć objętych reżimem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. To nie względy związane z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska stanowią bowiem o uznaniu, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę, argumenty odwołujące się zatem do parametrów środowiskowych stacji nie mają istotnego znaczenia, organy wszak nie uznały, że ze względu na poziom emisji do środowiska inwestycja wymagała pozwolenia, ale ze względu na rodzaj robót.

Wyeliminowanie podstaw do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego skutkuje koniecznością zakwalifikowania wykonanych robót do określonej kategorii robót budowlanych. Sąd ich rodzaju, a w konsekwencji mającego zastosowanie reżimu prawnego, nie przesądził w wyroku II SA/Gl 86/10. Roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce. Przez przebudowę przepis art. 3 pkt 7a ustawy rozumie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, za wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu nie może być wobec tego kwalifikowana jako przebudowa, co oznacza, że stanowi rozbudowę, będącą przypadkiem budowy (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). W ocenie sądu organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane prace jako rozbudowę stacji, moc i ilość anten muszą bowiem być uznane za charakterystyczne parametry takiego obiektu jak stacja bazowa (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 371/13).

Skoro rozbudowa stacji bazowej, jako obiektu budowlanego, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to wykonana bez takiego pozwolenia, stanowi przypadek samowoli. Do usuwania skutków samowoli będącej rozbudową (budową) obiektu bez wymaganego pozwolenia służy art. 48 prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organy nadzoru w pierwszej kolejności wdrożyły postępowanie legalizacyjne w trybie tego przepisu, wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Legalizacja samowoli nie jest jednak obowiązkiem inwestora, może on z tej procedury nie skorzystać, co miało miejsce w niniejszym przypadku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, właściwy organ, zobowiązany jest wówczas orzec o rozbiórce obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie nakaz dotyczy części stacji bazowej, tych elementów, które powstały w warunkach samowoli jako jej rozbudowa. Decyzje wydane na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 prawa budowlanego nie naruszają wobec powyższego prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.