Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 693/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61 u. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64a, 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2022 r. P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka") wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie U. G., gmina Sz. o mocy do 13MW (32 500 sztuk paneli) wraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Do wniosku dołączono m.in. kopię mapy zasadniczej w stosownej skali, określenie terenu inwestycji i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawione w formie graficznej, uproszczony wypis z rejestru gruntów, kopię przedwstępnej umowy dzierżawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wypis z KRS oraz rysunki infrastruktury.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy Sz.(d alej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu I instancji projektowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie wnioskowanej decyzji, o których mowa

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p"), jednocześnie studium nie zawiera zapisów dotyczących wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię

z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO") decyzją

z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO zgodziło się z Wójtem, że w przypadku instalacji o tak dużej mocy wyłączone jest zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jednakże nie podzieliło poglądu, że w takiej sytuacji lokalizacja inwestycji uzależniona jest od uwzględnienia jej w studium.

W przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 13 MW konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., przy czym stwierdzenie zaistnienie tych przesłanek musi być poprzedzone poprawnie przeprowadzoną analizą, która nie została przez organ wykonana. SKO podkreśliło, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że nowa zabudowa jest dopuszczalna w sytuacji, jeśli nie będzie ona w niedającej się pogodzić sprzeczności z zabudową już istniejącą. Organ I instancji nie wykazał natomiast, aby zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie pozostawała z planowaną inwestycją w takiej kolizji, nie przeprowadził również poprawnej analizy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2022 r.

nr [...] powtórnie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji dokonał analizy terenu, wyznaczając granice obszaru analizowanego w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Na podstawie tej analizy stwierdził, że na terenie analizowanym brak jest obszarów o zabudowie przemysłowej

i zabudowy produkcyjnej. Teren ma charakter typowo wiejski oraz rolny, kształtujący obszar chronionego krajobrazu "Wzgórza S.". Zlokalizowanie elektrowni słonecznej na działce wskazanej we wniosku inwestora nie spełnia wobec tego warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, że

w sąsiedztwie urbanistycznym musi istnieć zabudowa mogąca stanowić podstawę do określenia charakteru i parametrów nowych inwestycji. Tymczasem

w przedmiotowym przypadku nie było możliwości określenia warunków zabudowy na wskazanym terenie w sposób wnioskowany, na przykładzie innych sąsiednich działek ustalonych, jako kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że w poprzedniej decyzji kasatoryjnej powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, w tym wyroki NSA w sprawach II OSK 794/16, II OSK 2727/17 i II OSK 2758/16, wyraziło pogląd, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii

o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów na to przeznaczonych w studium, to oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Powtórzyło również za orzecznictwem, że nie sposób w takiej sytuacji uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Nie mniej jednak SKO dostrzegło rozbieżności w orzecznicze w zakresie interpretacji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, obecnie można wskazać na klarowanie się linii orzeczniczej, również na gruncie orzecznictwa WSA w Białymstoku (II SA/Bk 98/22), która wyraźnie wskazuje, że z dniem

29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii

w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się

w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej Spółki w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy, wedle którego, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii,

tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. SKO podzieliło stanowisko, wyrażone w powołanym orzecznictwie, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza wyłącznie tyle, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że skoro w studium nie rozmieszczono na terenie inwestycji urządzeń fotowoltaicznych, to nie ma możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, stosowne regulacje znalazłyby się w u.p.z.p., tak jak ma to miejsce

w przypadku obiektów handlowych o dużej powierzchni sprzedaży.

Organ I instancji powinien zatem rozpatrzyć sprawę zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pomijając dla planowanej inwestycji wymogi określone w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Ograniczeń w realizacji inwestycji nie może stanowić zasada dobrego sąsiedztwa, studium (czy jego brak). Reasumując powyższe, SKO uznało, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozpatrzenie. Organ odwoławczy nie może natomiast wydać decyzji pozytywnej, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł R. I. zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację, a tym samym niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ uznał, iż w niniejszej sprawie należy literalnie odczytać treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pomijając dla planowanej inwestycji wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,

- przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich pominięcie,

w przypadku kiedy to oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p, w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii

o mocy przekraczającej 500 kW,

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez jego pominięcie, a tym samym uchylenie słusznej decyzji Wójta, w przypadku kiedy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię

z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu; to w studium ustala się ich rozmieszczenie,

- art. 15 ust. 3a u.p.z.p., poprzez jego pominięcie, a tym samym uchylenie słusznej decyzji Wójta, w przypadku kiedy to w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.,

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem jak wskazuje utrwalone orzecznictwo prawidłowa wykładnia powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinien naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji,

np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

Wnoszący sprzeciw ponadto wskazał na naruszenie:

- art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), poprzez jego niedostrzeżenie i niezastosowanie, w przypadku kiedy działka przeznaczona przez inwestora pod farmę fotowoltaiczną znajduje się na terenach upraw rolnych, a nadto część działki to tereny leśne (LsIV), teren wymaga więc zgody przeznaczenia na cele nierolnicze,

- art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niedostrzeżenie

i niezastosowanie, w przypadku kiedy to projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia winien zostać przedstawiony Staroście Powiatu, który to jest organem ochrony gruntów rolnych, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne i grunty leśne,

- § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.

z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), poprzez jego niedostrzeżenie i niezastosowanie,

w przypadku, gdy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko

w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia

21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od instancyjnego obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny,

tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może przy tym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować

z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a.,

a więc, czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny w tym względzie, wymaga jednak od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, (a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy). W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Sprzeciw w niniejszej sprawie został wywiedziony od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Sz. odmawiającej ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 9/6 obręb U. G., gmina Sz. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, SKO stanęło na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii

w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. W konsekwencji powyższego, brak jest konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a sprawa powinna być rozpatrzona zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem z pominięciem ww. wymogów.

Sąd powyższy pogląd w pełni podziela.

Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz,

o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e."

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych

i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej

o mocy 13 MW na działce inwestycyjnej. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od ich mocy. Także w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii, które umożliwiają odstępstwo od warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 547/20 oraz z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie na nim analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było również konieczne formułowanie wobec inwestycji warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie ww. przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, przyznać trzeba, że dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w spornej w niniejszej sprawie kwestii formułowało poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentował organ I instancji, a także początkowo również SKO (np. wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 146/21). Nie doczekało się ono jednak kontynuacji, o czym świadczy chociażby wyrok NSA

z 12 października 2022 r. w sprawie II OSK 1482/21 uchylający ww. wyrok w sprawie

II SA/Bk 146/21.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych,

o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się,

w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa

w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami

w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Jak wynika z powyższego, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, co jest procedurą zupełnie odmienną od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica między tymi trybami polega na tym, że choć obydwa są uregulowane w tej samej ustawie, to jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania

i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne

o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W tych okolicznościach, jak wskazał NSA

w wyroku z 29 czerwca 2022 r. w sprawie II OSK 1276/21, dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania.

Już powyższa argumentacja jest zatem wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać

z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a

i art. 15 ust. 3 pkt 3a.

Wnioski te potwierdza również lektura motywów zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej jako: "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione

z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani

z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc, w ocenie sądu, jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji (por. wyrok z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22).

Sąd podziela także argumentację sformułowaną przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 1097/21 (podzielaną obecnie przez większość sądów administracyjnych pierwszej instancji, np. wyrok w sprawie II SA/Bd 159/21), że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem tych uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.).

Także przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji

o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW). Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy odnoście tego rodzaju inwestycji, zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p.

w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.

Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego

i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis tego uzasadnienia projektu, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków, powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale

w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych

w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r., a także zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia też realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Także ustawodawca, w tym samym uzasadnieniu projektu ustawy, wyjaśnił, iż "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 U.p.z.p.",

"w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 U.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Tym samym zdezaktualizowało to rozbieżności

w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie kwalifikowania instalacji o.z.e. jako urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 96/22).

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty sąd stwierdził, że słuszne jest stanowisko SKO, że organ I instancji błędnie uzależnił zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, jak też wymogu dostępu do drogi publicznej i tym samym uchybił przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisom procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna

i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji

o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Tym samym słusznie SKO uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. SKO wypełniło przy tym dyspozycję zawartą w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wskazując w końcowej części uzasadnienia decyzji kasatoryjnej okoliczności, które Wójt powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji

z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, SKO nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.