Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 658/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a , art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 132
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. znak: SKO.PS-80/4405/2241/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 listopada 2022 r. znak: SKO.PS-80/4405/2241/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 22 czerwca 2022 r. znak: Śrw.5211.000107.2022, którą odmówiono O. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem – T. K.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że T. K. jest wdowcem i na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 28 kwietnia 2022 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 81 roku życia – co legło u podstaw odmowy przyznania O. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.". Wyrażone w tym zakresie w decyzji z 22 czerwca 2022 r. stanowisko zakwestionowało SKO, wskazując że organ I instancji nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, rozstrzygając tym samym w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo tego świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane – z uwagi na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. O. K. jest bowiem wnuczką T. K., nie będąc zarazem osobą spokrewnioną z dziadkiem w pierwszym stopniu. Jakkolwiek nie żyje jeden z synów T. K., to drugi – M. K. żyje, legitymując się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 17 czerwca 2019 r., zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W rezultacie, to na nim spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wobec ojca. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. SKO stwierdziło brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza że syn T. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym ostatnim zakresie SKO powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach O. K. zarzuciła decyzji SKO, że jest krzywdząca i niezgodna z Konstytucją – gdyż jest jedyną osobą faktycznie sprawującą nad opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem, będącym odeń całkowicie zależnym z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Od listopada 2022 r. dziadek zamieszkuje razem ze skarżącą – która wyłącznie nim się zajmuję w zakresie ubierania, codziennej toalety, przygotowywania i podawania posiłków oraz leków, kontaktu z lekarzami w sprawie leczenia. Natomiast syn M. K., powołując się na swój stan zdrowia, ani razu nie odwiedził ojca ani u skarżącej, ani w szpitalu, gdzie dziadek przebywał ze względu na problemy kardiologiczne. Zdaniem skarżącej dostarczone dokumenty (kserokopie dokumentacji medycznej, zaświadczenia lekarskie, oświadczenie M. K. i protokół z wywiadu środowiskowego) dowodzą, że ze względów zdrowotnych, bytowych jak i finansowych nie jest on w stanie zapewnić należytej opieki swojemu ojcu. Tym samym stanowisko SKO co do tego, że syn niepełnosprawnego jest w pierwszej kolejności jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym – wyprzedzając tym samym obowiązek wnuczki w tym zakresie i pozbawiając stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – jest nieadekwatny do zaistniałej sytuacji życiowej. Dokonując wykładni przepisów należy bowiem mieć na uwadze cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają wsparcia. Przepisy powinny być rozpatrywane z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 2 i art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie doszło do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną – co jest sprzeczne nie tylko z ww. konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, ale również z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jakkolwiek organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, który odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadnił tym, że zgodnie z przedłożonym orzeczeniem z 28 kwietnia 2022 r. znaczny stopień niepełnosprawności T. K. istnieje od 81 roku życia. SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, prawidłowo wskazało, że w tym zakresie decyzję z 22 czerwca 2022 r. oparto o niekonstytucyjną normę prawną – czego skarżąca nie kwestionuje, przechodząc od razu do podważania prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w pozostałej części.

SKO swą decyzję oparło bowiem na art. 17 ust. 1a u.ś.r., podkreślając w uzasadnieniu, że niepełnosprawny dziadek skarżącej posiada jednego syna (M. K.), który nie został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe – legitymuje się bowiem jedynie orzeczeniem, zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (okoliczności niesporne). Mianowicie, zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie żadna ze stron nie kwestionuje, że O. K. należy do kręgu osób, o których mowa w ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W tym ostatnim zakresie skarżąca, z którą, korzystając z jej pomocy w zakresie codziennego funkcjonowania, mieszka dziadek, wskazuje na konieczność rozpatrywania art. 17 ust. 1a u.ś.r. w sposób preferujący osoby rzeczywiście sprawujące opiekę oraz fakt, że jej wujek (będący spokrewniony z jej dziadkiem w pierwszym stopniu – zatem wyprzedzający ją pod względem obowiązku alimentacji) posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i nie interesuje się swym ojcem.

Argumentacja ta nie mogła jednak odnieść skutku.

Otóż, niezależnie od wyraźnego wyłączenia zawartego w cyt. wyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął w tym zakresie, w składzie 7 sędziów, w dniu 16 listopada 2022 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22 (opublikowana w ONSAiWSA 2023/1/2), orzekając że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się m.in. przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zważył w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od preferowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Jak dalej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z punktu widzenia znaczenia zmian legislacyjnych dla procesu wykładni przyjmuje się w praktyce orzeczniczej rozróżnienie na zmiany doprecyzowujące (wyjaśniające) i prawotwórcze (normatywne). Pierwsze mają doprecyzowywać przepis uprzednio budzący wątpliwości, prowadząc do ich usunięcia. Konsekwencją jest uznanie, że mimo zmiany legislacyjnej, stan prawny nie uległ zmianie, jakkolwiek zmieniło się brzmienie przepisu. Zmiana prawotwórcza, przez zmianę brzmienia tekstu, prowadzi do zmiany stanu prawnego, wprowadzenia odmiennej regulacji względem dotychczasowej (na ten temat zob. A. Bielska-Brodziak: Śladami prawodawcy faktycznego. Materiały legislacyjne jako narzędzie wykładni prawa. Warszawa 2017, s. 420; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor: "Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym", "Państwo i Prawo 2009/9", s. 18-32; T. Grzybowski: Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, "Państwo i Prawo" 2010/4, s. 42-51). W cytowanym piśmiennictwie zwraca się uwagę na często arbitralny charakter kwalifikacji zmiany tekstu prawnego, zwłaszcza gdy sam tekst aktu prawnego nie daje odpowiedzi na pytanie o charakter zmiany i wolę prawodawcy. Trafnie też zwraca się uwagę, że wskazany podział jest mylący, albowiem zawsze zmiana aktu prawnego w przewidzianej do tego procedurze stanowi działalność prawotwórczą, także rozstrzygnięcie przez prawodawcę wątpliwości interpretacyjnych na rzecz jednej z hipotez interpretacyjnych, a przez eliminację konkurencyjnych, ma charakter prawotwórczy (tak. A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, "Zmiana w przepisach...", s. 27-30). Uwzględniając z jednej strony powyższe zastrzeżenia doktryny, a z drugiej strony akceptację judykatury dla wyróżniania zmian przepisów prawa, które mają wyjaśniający charakter, proponuje się traktować twierdzenie o normatywnym charakterze zmiany tekstu prawnego jako rodzaj wzruszalnego domniemania interpretacyjnego - zmiana tekstu powinna z zasady prowadzić do zmiany normy prawnej w nim wysłowionej, albowiem celem, jaki przyświeca racjonalnemu prawodawcy wprowadzającemu zmiany w tekście prawnym, jest działanie prawotwórcze. Obalenie tego domniemania interpretacyjnego może nastąpić przez przedstawienie w procesie wykładni dostatecznie silnych i przekonujących racji przemawiających za stanowiskiem przeciwnym (zob. T. Grzybowski, "Zmiana tekstu...", s. 48-49). Przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z przedstawionym wyżej domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być zatem wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym u.ś.r., związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020r., I OSK 237/20; B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1d u.ś.r.). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. W aspekcie zewnętrznym jako kontekst systemowy wskazywane są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej "K.r.o.", w szczególności art. 132, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten określa kolejność oraz przesłanki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny kolejno zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny jest wyznaczany potrzebami uprawnionego, wobec czego zobowiązani w dalszej kolejności mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych określany jest z tego powodu jako "subsydiarny" lub "posiłkowy" (G. Jędrejek (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 132, teza 5). Nie w każdym przypadku wobec tego osoba obowiązana w dalszej kolejności świadczy w miejsce zobowiązanego w pierwszej kolejności, a świadczenie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności nie jest tożsame ze zwolnieniem z obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 135 § 2 K.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 K.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji. Związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów K.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów K.r.o. ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.

Te regulacje, jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny, świadczą o tym, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów K.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów K.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 K.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów K.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach K.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów K.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd, po przeanalizowaniu cyt. uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak w wyroku własnym z 13 grudnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 405/22, podzielił powyższe stanowisko, stwierdzając, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami u.ś.r., stosując ich wykładnię językową, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać może skarżącej wyłącznie w sytuacji, gdy jedyne dziecko wymagającego opieki dziadka skarżącej (M. K.) legitymować się będzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze, że ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony (okoliczność bezsporna), nie sposób było uwzględnić skargi. W kontekście szczegółowych wywodów w zakresie wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. zawartych w cyt. uchwale nie sposób było również podzielić stanowiska strony o naruszeniu przez SKO zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.