Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1352/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 pkt 16
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ostoi na łodzie w ramach istniejącej przystani wodnej na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R., położonej w Obszarze [...].

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ostoi na łodzie w ramach istniejącej przystani wodnej na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R.

Regionalny Dyrektor w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał postanowienie, którym nie uzgodnił tego projektu decyzji. Powodem negatywnego rozstrzygnięcia była możliwość lokalizacji ostoi na łodzie w strefie 100 metrów od brzegów Jeziora [...]. Organ I instancji wskazał, że lokalizacja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru [...] (Dz. Urz. [...] z 2013 r. poz. [...], ze. zm.). Do zamierzonej ostoi na łodzie nie mają zastosowania odstępstwa dotyczące urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz określone w § 5 ust. 5 tej uchwały.

Na przedmiotowe rozstrzygnięcie, pismem z dnia 15 stycznia 2018 r., zażalenie złożyła E. G., wskazując, że określona w projekcie decyzji ostoja na łodzie jest urządzeniem wodnym.

Organ odwoławczy rozpatrując powyższe odwołanie podał, że dla Obszaru [...] obowiązującym aktem prawnym jest uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru [...]. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na terenie Obszaru jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały).

Po analizie zapisów projektu decyzji Organ II. instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw, by określoną w nim inwestycję uznać za urządzenie wodne. Z przedmiotowego projektu w żaden sposób nie wynika, by zamierzona ostoja na łodzie stanowiła urządzenie wodne.

W projekcie decyzji został podany rodzaj zabudowy wraz z określeniem jego funkcji. Zgodnie z tymi ustaleniami, rodzaj zabudowy to "teren rekreacyjno-wypoczynkowy" o funkcji: "budynek ostoi na łodzie". Wskazany obiekt budowlany ma mieć następujące parametry: "szerokość elewacji frontowej (północnej): od 12 m do 18 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3 do 5 m, geometria dachu: kąt nachylenia: od 30° - 45°, wysokość głównej kalenicy: do 7 m, układ połaci dachowych: dach dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: równoległy". Na załączniku graficznym do projektu decyzji została wrysowana linia rozgraniczająca teren inwestycji. Wyznaczony teren oznaczono "UT", podając w legendzie: "MN - rodzaj i funkcja zabudowy: ostoja na lodzie w ramach istniejącej przystani wodnej". W ocenie Organu odwoławczego przytoczone zapisy projektu decyzji nie zawierają żadnych wskazań, z których wynikałoby, że jest to urządzenie wodne. Rozwiązania techniczne w nim przyjęte w żaden sposób nie pozwalają stwierdzić, że zamierzona inwestycja to urządzenie wodne. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by zgodzić się ze Skarżącą, że zaplanowana przez nią ostoja na łodzie nie stanowi budynku ani obiektu małej architektury w rozumieniu Prawo budowalnego i nie będzie posiadała podłogi. Jest wręcz przeciwnie, informacje w projekcie decyzji jednoznacznie wskazują, że będzie to typowy obiekt budowalny: budynek służący przetrzymywaniu sprzętu wodnego. Obiekt budowalny służący przetrzymywaniu sprzętu wodnego nie jest urządzeniem wodnym.

Organ odwoławczy podał, z projektu decyzji w ogóle nie wynika, by planowana inwestycja stanowiła urządzenie wodne, podnato to, że sporny budynek został zaplanowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego basenu jachtowego, stanowiącego przystań, nie oznacza, że planowany obiekt, z uwagi na to sąsiedztwo, należy automatycznie uznać za urządzenie wodne. Przyjęcie, iż wszelkie obiekty budowalne i budowle bez względu na ich funkcję i charakter, planowane w granicach przystani stanowią urządzenia wodne, tylko dlatego, że znajdują się na terenie przystani, byłoby nieuprawnionym rozszerzeniem wyjątku odnoszącego się do urządzeń wodnych.

Wykładnia pojęcia "urządzenia wodnego", wymaga niezależnie od przedmiotu postępowania ustalenia, czy ten przedmiot służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Przepis ten wymienia bowiem tylko enumeratywnie to, co może stanowić urządzenie wodne, ale co najistotniejsze musi zostać spełniony warunek w postaci kształtowania zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Wszystkie przykładowo wymienione urządzenia wodne w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego są bezpośrednio związane z zasobami wodnymi, a tego warunku nie spełnia ostoja na łodzie, tym bardziej, że ww. przepis nawet przykładowo nie wymienia żadnych obiektów kubaturowych typu budynki jako mogących stanowić same w sobie urządzenie wodne. GDOŚ wskazał, że pierwszy człon definicji urządzenia wodnego z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, wskazuje, że służą one kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Wskazany w projekcie decyzji obiekt budowalny ma służyć przechowywaniu łodzi, a zatem pełnić funkcje magazynowe. Wynika z tego, że ze swojej natury wskazany w projekcie decyzji obiekt budowlany nie jest urządzeniem, w tym urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.

Organ wskazał, że analiza ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo, tj. załącznika zawierającego poszczególne rodzaje budowli i obiektów budowalnych ujęte w kategorie, również doprowadza do wniosku, iż trudno wskazany w projekcie decyzji budynek uznać za urządzenie wodne. Budynek ten ma być na łodzie, a więc służyć ich przechowywaniu. Obiekt będący miejscem do przechowywania łodzi należy zaliczyć do kategorii [...] obiektów budowlanych, tj. budynków przemysłowych o charakterze magazynowym. Obiekty typu magazyny nie są związane z turystyką wodną, więc nie wchodzą w zakres wyjątku dotyczącego urządzeń wodnych. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego na potrzeby innego postępowania ale dotyczącego przedmiotowego terenu, zlecił Regionalnemu Dyrektorowi wykonanie oględzin w terenie. Stwierdzono wówczas, że już przystąpiono do przygotowania miejsca pod realizację inwestycji. Zgodnie z projektem decyzji, w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, zamierzonej inwestycji nie dotyczy: zaopatrzenie w wodę, zaopatrzenie w energię elektryczną, zaopatrzenie w gaz i w ciepło. Tymczasem część z obsługi infrastruktury technicznej została, wbrew zapisom zawartym w projekcie decyzji, wykonana. Także, wewnętrzna droga komunikacyjna do planowanego obiektu budowalnego, której nie przewiduje projekt decyzji, została zrealizowana. Zakres wykonanych przedwcześnie prac pokazuje, że jest on znacznie szerszy i nie odpowiada warunkom określonym w procedowanym projekcie decyzji. Istniejący stan faktyczny na terenie wydzielonym pod realizację inwestycji (UT) wskazuje, że będzie to typowy obiekt budowalny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Zamierzona inwestycja de facto nie będzie miała bezpośredniego związku z zasobami wodnymi i kształtowaniem ich. Zarówno projekt decyzji, jak też zakres już wykonanych prac na terenie określonym w projekcie decyzji jako UT, nie wskazuje, by uzgadniana inwestycja odpowiadała urządzeniu wodnemu, które nie będzie posiadać fizycznie podłogi i nie stanowiąc "budynku ani obiektu małej architektury w rozumieniu Prawo budowalnego", będzie "wchodzić poza brzeg". Wręcz przeciwnie, wyznaczony obszar inwestycji w terenie został przygotowany do posadowienia obiektu budowlanego.

GDOŚ stwierdził, że jakkolwiek planowany obiekt może być funkcjonalnie i technologicznie powiązany z istniejącą przystanią (spełniając funkcje magazynowe) to jednak, z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, by "ostoja na łodzie w ramach istniejącej przystani wodnej" wskazana w projekcie decyzji była urządzeniem wodnym.

Odstępstwo dotyczące urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej nie jest jedynym obowiązującym w Obszarze [...]. Prawodawca lokalny przewidział kolejne odstępstwa, które w określonych przypadkach pozwalają na wprowadzenie zabudowy w strefie 100 metrów od brzegów rzek, jezior i zbiorników wodnych (§ 5 ust. 5 ww. uchwały). Przeprowadzona analiza doprowadziła do stwierdzenia, że zamierzony obiekt nie spełnia wymogów, jakie zostały w nich zawarte.

Organ II instancji prześledził załączniki graficzne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., tj. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (rysunek nr 1) i Kierunki Zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (rysunek nr 3). Na obu tych załącznikach zostały wyszczególnione "Tereny zabudowy": "mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej", "usług turystycznych". Teren wskazanej inwestycji nie został oznaczony na tych załącznikach jako teren zabudowy. Powyższe oznacza, że nie zachodzi wyjątek z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały.

Organ podał, że zamierzona inwestycja ma powstać na działce dotychczas niezabudowanej, a zatem nie ma do niej zastosowania odstępstwo z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały, odnoszące się do budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejący stan faktyczny nie pozwala również na zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 5 pkt. 4 ww. uchwały, zgodnie z którym zamierzona inwestycja musi stanowić uzupełnienie zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Jak wynika z mapy, działka nr ew. 185/2 stanowi długi, wąski pas terenu, ciągnący na długości ponad 350 m, od strony południowej graniczący bezpośrednio z jeziorem. Od strony wschodniej działka graniczy z działką nr ew. [...], a od zachodu z działką nr ew. [...]. Żadna z tych działek nie jest zabudowana, a zatem nie zachodzi omawiany wyjątek.

Działka, na której planowana jest inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, zatem nie spełnia warunku z § 5 ust. 5 pkt 6 uchwały w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej siedliska rolniczego o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód.

Ze względu na funkcję i charakter planowanej inwestycji nie dotyczą jej wyjątki mające zastosowanie do ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku (§ 5 ust. 5 pkt 8 uchwały), terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni położonych w miastach (§ 5 ust. 5 pkt 2 uchwały) oraz lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych oraz realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów (§ 5 ust. 5 pkt 7 uchwały). W ocenie Organu w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, albowiem odstępstwo to dotyczy możliwości wprowadzenia zabudowy przy sztucznych zbiornikach wodnych o powierzchni do 0,5 ha, będących urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Uzgadniana inwestycja, zaplanowana w pasie 100 metrów od brzegów jeziora niespełniająca żadnego z odstępstw, narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dlatego też, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedmiotowy projekt decyzji nie może zostać pozytywnie uzgodniony.

Skargę na to postanowienie wniosła E. G.

Zarzuciła, że regulacje powołane przez organ zostały błędnie zinterpretowane i niewłaściwie zastosowane. Odmowa uzgodnienia nastąpiła z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru [...] w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Organ nie zastosował w sprawie art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), naruszając przy tym art. 6 kpa. Załatwienie sprawy nie zostało oparte na całokształcie istotnych okoliczności, a wnioski wyciągnięte z nich przez organ są niewłaściwe (naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa).

Zdaniem Skarżącej organy zastosowały rozszerzająca wykładnię przepisów, idącą w kierunku przyjęcia ograniczeń zabudowy, które nie znajdują oparcia w brzmieniu regulacji prawnej. Jest to działanie niedopuszczalne z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego).

Zdaniem Skarżącej przyporządkowanie ostoi na łodzie do kategorii urządzeń wodnych nie budzi wątpliwości. W okolicznościach sprawy ostoja będzie wykonana w ramach istniejącej przystani wodnej, która również stanowi obiekt odpowiadający pojęciu urządzenia wodnego. W istocie chodzi o pewną modyfikację zagospodarowania istniejącej zgodnie z prawem przystani, idącą w kierunku realizacji jej pierwotnej funkcji. Nie można zatem zrozumieć przyczyn, dla których legalnie wybudowana przystań mająca niekwestionowany status urządzenia wodnego nie może być uzupełniona o obiekt ściśle związany ze sposobem jej użytkowania. Jeżeli bowiem przyjąć, że obsługa łodzi poprzez istniejącą w miejscu przystań nie jest sprzeczna z zasadami ochrony Obszaru [...], to nie można twierdzić, że naruszy je umiejscowienie, w ramach przystani, ostoi na lodzie, która w tym samym stopniu służy umożliwieniu korzystania z łodzi i jest niezbędna dla ich ochrony.

Skarżąca wskazała, że intencją ustawodawcy było szerokie ujęcie urządzeń wodnych, jako podlegających reglamentacji wynikającej z prawa wodnego. W niniejszej sprawie, organy pomijają jednak jej podstawową część regulacji stanowiącą, że urządzenia wodne to "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich". Chodzi zatem o wszelkie tego typu urządzenia, bez z góry przyjętych wyłączeń. Definicja ta składa się z przesłanki odnoszącej się do celu, któremu służy urządzenie (kształtowanie zasobów wodnych oraz korzystanie z zasobów wodnych) oraz z przesłanki przedmiotowej, wyrażonej w pojęciu urządzenia. Pojęcie urządzenia jest szerokie i mieści w sobie ostoję. Twierdzenie organu, że jest ona typowym obiektem budowlanym jest, w ocenie Skarżącej, nieuzasadnione i arbitralne. Sam fakt braku wymienienia ostoi w otwartym katalogu urządzeń wodnych nie może stanowić o tym, że nie jest ona takim urządzeniem. Katalog urządzeń wodnych przedstawiony w prawie wodnym obejmuje różne urządzenia i obiekty, nie wskazując, że ich forma architektoniczna, kubatura, istnienie ścian czy dachu decydują o kwalifikacji. Decydująca jest ich funkcja powiązania z korzystaniem z wody i kształtowaniem zasobów wodnych. Funkcja ostoi na łodzie budowanej w ramach przystani nie może budzić wątpliwości.

Zdaniem Skarżącej ostoja, która nie ma fundamentów i do której wpływają łodzie nie jest budynkiem, a nawet gdyby nim była, mogła by być uznana za urządzenie wodne. Celem definicji urządzenia wodnego jest określenie funkcji obiektu, a nie charakterystyki projektowej (architektonicznej), co wysuwa się na plan pierwszy w Prawie budowlanym. Nie zgadza się z tezą, że ostoja ma funkcję magazynową i dlatego nie może być urządzeniem wodnym. Przechowanie sprzętu bezpośrednio służącego korzystaniu z wody nie jest ogólnie pojętą funkcją magazynową. Nie jest tak, że ostoja na łodzie będzie mogła służyć przechowywaniu jakichkolwiek innych rzeczy (chociażby ze względu na umiejscowienie w wodzie i brak podłogi). Przeznaczenie ostoi jest specyficzne i powiązane ściśle z przystanią.

Kategoryzacja obiektów budowlanych, do której sięga GDOŚ nie może mieć znaczenia w sprawie. Wyodrębnione kategorie obiektów mają inny cel niż definicja urządzeń wodnych w rozumieniu Prawa wodnego, ponadto funkcje, do których wymienione przez organ kategorie obiektów nawiązują (obiekty służące nawigacji, obiekty gospodarki wodnej, obiektu związane z transportem wodnym) nie wyczerpują wszystkich funkcji urządzeń wodnych. Nie mieści się w nich zwłaszcza korzystanie z wody za pomocą łodzi w celach rekreacyjnych oraz turystycznych.

Zdaniem Skarżącej pojęcie korzystania z zasobów wodnych należy interpretować w związku z pozostałymi regulacjami Prawa wodnego. Skoro Prawo wodne odnosi się do kwestii korzystania z wody, to przy definiowaniu urządzenia wodnego należy odwołać się do art. 34 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb.

W ocenie Skarżącej budowa ostoi powiązana będzie z powszechnym korzystaniem z wód do celu wypoczynku, uprawiania turystyki oraz uprawiania sportów wodnych. Regulacje prawa wodnego kształtują możliwość turystycznego, wypoczynkowego i sportowego korzystania z wody jako powszechne prawo jednostki, a jego wykonanie może polegać, przede wszystkim, na pływaniu łodzią. Korzystanie z łodzi wymaga dostępu do urządzeń związanych z jej eksploatacją i przechowaniem, a do tego bez wątpienia służy omawiana ostoja.

Zdaniem Skarżącej organ usiłuje interpretować treść wniosku o wydanie warunków zabudowy wbrew wnioskodawcy, na tej podstawie przecząc funkcjonalnemu powiązaniu ostoi z przechowaniem łodzi. Dla organów uzgadniających wiążąca jest funkcja inwestycji, na którą wskazał inwestor we wniosku. Nie jest dopuszczalne zaprzeczenie informacjom przedstawionym we wniosku, w szczególności w zakresie rodzaju inwestycji. Korzystanie z wody pozostaje podstawowym celem ostoi dla łodzi, o czym świadczy umieszczenie jej w wodzie. Wyniki oględzin nie mogą prowadzić także do podważenia wniosku Skarżącej i stwierdzenia, że wbrew jego treści dojdzie w rzeczywistości do budowy obiektu o innej funkcji niż urządzenie wodne.

Skarżąca podała także, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcie urządzenia wodnego należy rozumieć szeroko, a o jego charakterze decyduje cel, jakiemu miało służyć.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa.

Bezspornym jest, że planowana inwestycja, polegająca na budowie ostoi na łodzie w ramach istniejącej przystani wodnej na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R., położona jest w Obszarze [...]. Objęta jest wobec tego nakazami i zakazami określonymi w uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru [...] (Dz. Urz. [...] z 2013 r. poz. [...], ze zm.)

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegała uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...].

W art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wskazano jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. W pkt 8a tego przepisu przewidziano, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz te został powtórzony w § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały Sejmiku.

Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wobec tego rozważenia wymagało, czy budowa ostoi na łodzie w ramach istniejącej przystani wodnej wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym jej budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu.

W powołanej uchwale nie zdefiniowano pojęcia urządzenia wodne, jednak w jej § 5 ust. 5 odwołano się do pojęcia urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wobec tego w pierwszej kolejności definicji powyższego pojęcia należy poszukiwać w Prawie wodnym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która w niniejszej sprawie miała zastosowanie na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez urządzenia wodne rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych;

W art. 9 ust. 1 pkt 16 pkt lit. h) tej ustawy wprost zaliczono do urządzeń wodnych m.in. przystanie i pomosty. Ostoi na łodzie nie wymieniono wprost w powołanym przepisie, zatem należało ustalić, czy ostoja jest urządzeniem służącą do korzystania z zasobów wodnych.

Ze względu na brak zdefiniowanego pojęcia "ostoja" biorąc pod uwagę cel planowanej inwestycji, jego przeznaczenie oraz informacje wskazywane przez inwestora należałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie chodzi o zadaszoną część przystani wodnej, w której czasowo będą przebywały (będą również przechowywane – na co Skarżąca wskazał zarówno w zażaleniu jak i skardze do Sądu) jednostki pływające. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej miałaby wynosić od 12 do 18 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 do 5 m, wysokość głównej kalenicy do 7 m, zaś dach miałby być dwuspadowy o kącie od 0 do 30o. Ostoja z pewnością nie będzie służyć kształtowaniu zasobów wodnych zatem do rozważenia pozostała przesłanka korzystania z zasobów wodnych.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, i z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 34 ust. 2). Wskazać należy, że w art. 9 ust. 1 pkt 16 Prawa wodnego ustawodawca posłużył się pojęciem "korzystania z zasobów wodnych", zaś w art. 34 tej ustawy pojęciem "korzystania z wód" jednak w ocenie Sądu należało przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy są to pojęcia tożsame. Trudno przyjąć, by budowa ostoi służyła zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego czy też do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych, skoro jak już wcześniej wyjaśniono, jej podstawowym przeznaczeniem będzie schronienie, połączone z funkcją magazynową, małych jednostek pływających.

Obiekt ten nie może zostać uznany za obiekt niezbędny do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych. Ma on na celu jedynie podniesienie komfortu osób korzystających z dotychczas istniejącej przystani i dać możliwość dodatkowego miejsca postoju dla łodzi. Brak możliwości realizacji ostoi dla łodzi nie będzie przeszkodą dla uprawiania turystyki, czy sportów wodnych. Ewentualna budowa ostoi, o wymiarach podanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z pewnością zmniejszyłaby wolną przestrzeń nadbrzeża jeziora [...] i przekształciła terenu objętego ochroną m.in. ze względu na walory krajobrazowe, rekreacyjne, czy wartości przyrodnicze.

Podkreślić również należy, że uchwała sejmiku została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się ograniczenie realizacji prawa własności.

W ocenie Sądu argumenty przedstawione przez organy wskazują z jakich powodów następuje ograniczenie prawa własności Skarżącej w postaci braku dopuszczenia możliwości realizacji ostoi na łodzie.

Organy orzekające w niniejsze sprawie, w świetle przytoczonych przez Sąd argumentów miały podstawę do przyjęcia, że nie wszystkie obiekty budowalne i budowle bez względu na ich funkcję i charakter, planowane w granicach przystani stanowią urządzenia wodne, tylko dlatego, że znajdują się na terenie przystani.

Posiłkowo również organ odwoławczy sięgnął do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wskazując, że analiza załącznika zawierającego poszczególne rodzaje budowli i obiektów budowalnych ujęte w kategorie, również doprowadza do wniosku, iż trudno wskazany w projekcie decyzji budynek uznać za urządzenie wodne. W ramach pojęcia urządzeń służących korzystaniu z zasobów wodnych umożliwiających odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych nie mieszczą się zatem obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu wodnego), jak również z usługami technicznymi (przechowywanie łodzi i jachtów). Jednocześnie ostoje, wobec braku oficjalnej definicji tego pojęcia, jednak ze względu na cel i przeznaczenie (tak jak budynki składowe, hangary), należało przyporządkować do obiektów magazynowych (tj. kategorii [...]), czyli jak to uczyniły organy orzekające w sprawie.

W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją wykraczającą poza zakres pojęcia urządzenie wodne.

Podkreślić również, należy że organy przeanalizowały również, czy planowana inwestycja nie spełnia żadnego z odstępstw wskazanych w § 5 uchwały sejmiku województwa. Świadczyć to może o wnikliwości przy załatwianiu sprawy. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest pełne i wyczerpujące.

Nie można przy tym uznać, że niezałatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem strony nie zostało oparte na całokształcie istotnych okoliczności. Organ II. instancji zlecił nawet oględziny terenu. Wobec tego ustalony stan faktyczny w związku z fachową wiedzą pracowników dyrekcji ochrony środowiska nie dawał podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organy art. 7a § 1 Kpa, który wskazuje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W piśmiennictwie podkreśla się, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2017 rok, LEX). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący wykazano, że ostoja nie mieści się w desygnacie pojęcia urządzenie wodne.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również takiego naruszenia prawa w zaskarżonych postanowieniach, które nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu.

Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) należało orzec jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu.