Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 778/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 123/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 123/21 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] - dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący - złożył do Biura Powiatu Wałeckiego wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r., w tym deklarując do: jednolitej płatności obszarowej - powierzchnię 308,72 ha, płatności ONW - powierzchnię 270,55 ha ; płatności ekologicznej w wariancie 1.1 - powierzchnię 79,23 ha i w wariancie 7.1 - powierzchnię 59,58 ha.

W dniu 16 czerwca 2019 r. złożył zmianę do powyższego wniosku, wnioskując dodatkowo o płatność do uprawy pomidorów – na powierzchni 191,55 ha. Dodano również do płatności RE pakiet 3.1 i powierzchnię 21,64 ha z uprawą pomidora.

Kolejna zmianą z tego samego dnia (16 czerwca 2019 r. ) Wnioskodawca zmienił powierzchnię deklarowaną do płatności JPG, ONW i do płatności do uprawy pomidora. Do płatności JPG zadeklarowano powierzchnię 311,44 ha, do płatności do uprawy pomidora zadeklarowano powierzchnię 194,27 ha, do płatności ONW powierzchnię-273,27 ha, do płatności RE w wariancie 1.1 - 57,59 ha, w wariancie 2.1 - 24,36 ha i w wariancie 7.1 - 59,58 ha.

W dniu 17 czerwca 2019 r. Wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku, jednakże nie zmodyfikował jego zapisów. Do tego wniosku dołączył umowę kontraktacyjna ważną do roku 2020 zawartą 10 czerwca 2019 r. pomiędzy FHU [...]. Umowa dotyczyła wytworzenia i dostarczenia 57,30 ton pomidorów pozyskanych z upraw o powierzchni 191,55 ha.

W dniu 28 maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyły następujące osoby: [...].

Organ I instancji ustalił, że 28 maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyli:

1) [...], który zadeklarował 72,82 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina Barwice: obręb: Sulikowo - dz. [...]- nr dz. 17) i obręb Wojsławiec - nr dz. 70) do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariantach 7.1 i 9.1. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (72,82 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z [...] 10 czerwca 2019 r.;

2) [...] , który zadeklarował 52,33 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, [...] do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariancie 7.1. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (52,33 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z [...] 10 czerwca 2019 r.;

3) [...] , który zadeklarował 95,87 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina Barwice: [...] ) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamisteg (51,65 ha), pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawił bez zmian uprawę pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) w zakresie płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (51,65 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z [...] 10 czerwca 2019 r.;

4) [...] , która zadeklarowała 265,87 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, [...] ; powiat wałecki, gmina Wałcz, obręb Dębołęka – dz. nr 1/7, 35/5, 363, 364, 43/3; obręb Górnica - dz. nr 1, 27/1, 4/3, 4/4, 5; obręb Kłosowo – dz. nr 75/1, 78/2, 88/2; obręb Laski Wałeckie – dz. nr 124/1, 26; obręb Strączno – dz. nr 43/2) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (191,10 ha), pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żyta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawiła bez zmian uprawę pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żyta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. Ponadto dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (191,10 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z Kontraktującym 10 czerwca 2019 r.;

[...] 29 maja 2019 r. złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej:

- [...] zadeklarowała 54,88 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina [...] ) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (54,88 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (54,88 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z [...] 10 czerwca 2019 r.

- [...] zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności 52,55 ha do płatności JPO, ONW oraz do płatności ekologicznej w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamistego. W zmianie do wniosku z 16 czerwca 2019 r. zadeklarowała 52,55 ha do płatności JPO, ONW i ekologicznej w wariancie 8.1 uprawę pomidora. W zmianie tej zmieniła rodzaj uprawy z ostropestu plamistego na uprawę pomidora oraz dodała płatność do powierzchni uprawy pomidorów. W zmianie z 17 czerwca 2019 r. dołączyła umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą w dniu 10 czerwca 2019 r. z [...] . Działka ewidencyjna nr 4/3, na której prowadzona jest uprawa, znajduje się w województwie zachodniopomorskim, powiecie szczecineckim, gminie [...] .

W związku z wątpliwościami dotyczącymi powiązań gospodarstwa Strony z działalnością rolniczą innych producentów rolnych Organ I instancji zwrócił się o przeprowadzenie kontroli u producentów, którzy złożyli ww. wnioski. W dniach 27.06.2019 r. - 08.07.2019 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Strona poinformowana o kontroli, nie uczestniczyła w niej. W wyniku kontroli stwierdzono uprawę pomidora jedynie na części działek rolnych (B1, R1, U1) Stwierdzono nadto na całej działce rolnej wysianą uprawę pomidora z niskimi sadzonkami nieprzekraczającymi wysokości 20 cm, w większości w wysokości 2-10 cm. Część stwierdzonych na działce sadzonek wyschła z braku wody. Ich rozmieszczenie było równomierne na całej działce rolnej. Uprawa była miejscami mocno poprzerastana chwastami. Na części działek rolnych z deklaracją pomidora, kontrolerzy nie stwierdzili deklarowanej rośliny i do tych działek (M1, N1, O1, P1, T1) został nałożony kod DR7 Wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu.

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Wnioskodawcy w dniach 13 sierpnia – 26 sierpnia 2019 r. (rolnictwo ekologiczne), stwierdzono, że nie wszystkie działki z uprawą pomidora były deklarowane w 2019 r. do płatności RE, szczegółowe zapisy odnośnie uprawy pomidora dokonano do działek B1 A, B1B, B 1C, B1D, R1A, U1A. W przypadku działki B1A, B1B, B1C, B1D stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni. Uprawa pomidora na tych działkach była średnio i mało zachwaszczona, miejscami nawet brak chwastów. Uznano, że stan uprawy jest bardzo dobry, rośliny duże, posiadają dobrze rozwinięte pędy i owoce pomidora już dojrzewające. Odnośnie działek R1A i U1A stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni działek rolnych, jednak uprawy były bardzo zachwaszczone; pokryte w 100% różnego rodzaju chwastami jednorocznymi, które zagłuszyły uprawę pomidora.

W dniu 23 września 2019 r. Wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku, w zakresie deklaracji powierzchni i pakietów we wniosku RE, w której zadeklarowano w pakiecie 1.1 powierzchnię 39,66 ha, w pakiecie 2.1 - 24.36 ha, w pakiecie 5.1 - 23,25 ha i w pakiecie 7.1 - 54,26 ha.

Dnia 2 marca 2020 r. do Biura Powiatu Wałeckiego wpłynął Formularz kontroli wymogu odpowiedniego przeznaczenia zbioru, w którym widnieje zapis, że zbiory pomidora Wnioskodawca przekazał do firmy [...] , która to firma sprzedała firmie [...] przedłożył umowę kontraktacyjną zawartą pomiędzy nim jako wnioskodawcą, a firmą [...] (której jest właścicielem) i która to firma zobowiązała się przetworzyć kupionego pomidora, a podczas kontroli przedłożył fakturę sprzedaży pomidora do innej firmy.

Organ I instancji wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia dowodów potwierdzających, iż jako podmiot zarządza i prowadzi gospodarstwo rolne jako odrębną jednostkę zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym. [...] nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Mirosławcu decyzją z 23 lipca 2020 r. odmówił Wnioskodawcy przyznania wszystkich płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Wnioskodawca w sposób sztuczny dokonał podziału swojego gospodarstwa, rolnego na kilka podmiotów, w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia. Skarżący dokonał tej czynności w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatności. [...] są faktycznie zarządzane i koordynowane przez jednego zarządcę – Wnioskodawcę. Powiązania i zależności pomiędzy ww. podmiotami wskazują, iż chodzi o jedno gospodarstwo. Czynności podejmowane przez Wnioskodawcę wskazują na celowe działanie polegające na podziale jednego gospodarstwa, w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatności.

Organ wskazał, że Wnioskodawca w roku 2019 deklarował do płatności powierzchnię 273,27 ha. Rozdzielając grunty faktycznie przez siebie zarządzane na kilka podmiotów, celowo omija limit dotyczący płatności dodatkowej.

Organ przedstawił w formie tabeli mechanizm wielokrotnego przekazywania działek między wskazanymi wyżej osobami. Wskazał na skoordynowane działania związane ze składaniem wniosków, dołączenie przez wszystkie ww. osoby umowy kontraktacji zawartej z tym samym przetwórcą [...] ; skoordynowane działania w zakresie ewidencji producentów oraz uczestnictwo Wnioskodawcy we wszystkich kontrolach terenowych prowadzonych u ww. podmiotów. Nadto, dostawcą nasion do wysiewu pomidora przez ww. osoby jest firma [...] , której właścicielem jest [...] . Wskazana firma wnioskodawcy jest wskazana jako przetwórca w zawartych przez ww. podmioty umowach.

Weryfikując wniosek o przyznanie płatności Wnioskodawcy i pozostałych sześciu podmiotów tj. [...] , organ I instancji stwierdził, że jest to jedno gospodarstwo, zarządzane przez [...] , który je sztucznie podzielił w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo- klimatycznych oraz ekologicznych w ramach PRO W 2014-2020, limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności dodatkowej, płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej oraz ekologicznej w ramach PROW 2014-2020. Nastąpiło stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy, że miał miejsce podział gospodarstwa dokonany w celu uzyskania statusu rolnika aktywnego zawodowo uprawniającego do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności ekologicznej, w celu uniknięcia obowiązku dywersyfikacji upraw i utrzymywania obszarów ekologicznych w przypadku ubiegania się o płatność na zazielenienie.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Ustalenie, że podstawą odmowy przyznania pomocy było stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków dla jej uzyskania ma wpływ nie tylko na kwestię płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale wszelkich form pomocy dla rolnictwa. Skoro wnioskodawca sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, to automatycznie traci prawo do uzyskania wszelkich innych form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego, do których bez wątpienia zalicza się również płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Szczecinie podkreślił, że Skarżący dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków i niezgodnego z celami systemu działania zmierzającego do uzyskania płatności do zadeklarowanej uprawy pomidorów. Działania Skarżącego skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania.

Sąd I instancji podał, że organ odwoławczy, odwołując się w znacznej części uzasadnienia do ustaleń zawartych w innej wydanej przez siebie decyzji, nie przedstawiając ich w zaskarżonej decyzji, uchybił przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Uwzględniając jednak ustalenia organu I instancji szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji oraz treść decyzji organu odwoławczego 30 listopada 2020 r. nr [...] , znanej Sądowi z urzędu w związku z wydanym wyrokiem w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 122/20 (oraz doręczonej i w związku z tym znanej również Stronie) naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że Wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Również poczynione przez organ odwoławczy w sprawie zakończonej decyzją z 30 listopada 2020 r. nr [...] , szczegółowe ustalenia, w tym dotyczące m.in. rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym, a faktycznie osiągniętym przez Skarżącego z areału zadeklarowanego we wnioskach o płatność, co miało wpływ na dokonaną ocenę w sprawie. W tym zakresie został uwzględniony przez organy także wynik kontroli w miejscu, co do stanu uprawy. Kontrole na gruntach wykazały uprawę pomidora jedynie na części działek rolnych, na części gdzie stwierdzono wysianą uprawę pomidora, sadzonki były niskie, nie były zbyt liczne; część z nich całkowicie wyschła lub poważnie ucierpiała z powodu braku wody. Przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki gruntowej właściwej dla uprawy pomidorów wydajność z analizowanego areału powinna wynieść od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Na potrzeby analizy przyjęto, że wartość średniego plonu z upraw tego rodzaju (tj. w oparciu wyjaśnienia złożone przez Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego) wynoszącą 55 t/ha. Zastosowana na potrzeby tej oceny korekta plonu w uprawie ekologicznej na poziomie 30% (obniżka plenności) w stosunku do upraw konwencjonalnych, pozwoliła na uśrednienie wyniku. W konsekwencji organ odwoławczy przedstawił dane liczbowe (korzystne dla Skarżącego) potwierdzające, że plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosić powinien 38,5 t/ha (55 ha x 0,7% = 38,5 ha). Uwzględniając powyższe Skarżący, zakładając wytworzenie zaledwie 57,3 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności w wysokości 431.142,66 zł (poza innymi płatnościami). Dostarczając natomiast zaledwie 10,681 t pomidorów, uzyskałaby płatności za samo tylko prowadzenie uprawy w kwocie 40.365,38 zł za 1 t plonu. Ponadto sposób uprawy był sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki nasion pomidora, które wysiewane są w pierwszym rzędzie do inspektu w miesiącach marzec-kwiecień, po czym w maju następuje przesadzenie roślin z wykształconym już systemem korzeniowym do gruntu. Podczas gdy Skarżący dokonał siewu nasion pomidora bezpośrednio do gruntu w dniach 14-27 czerwca 2019 r.

W ocenie WSA organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją z 30 listopada 2020 r. nr [...] zwrócił uwagę na treść dołączonej do wniosku umowy kontraktacji. Zawarcie umowy z samym sobą, a nadto, że [...] nie miała dokonać przetworzenia pomidorów, ale jedynie przekazać je dalej do właściwego przetwórcy. Zatem w sprawie przedłożono umowę, w której [...] figuruje jako przetwórca, faktycznie nim nie będąc.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego zmiany i uchylenia zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o połączenie do łącznego rozpoznania skarg kasacyjnych od wyroków WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Sz 122/21 i I SA/SZ 124/21 z uwagi na istnienie związku pomiędzy sprawami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż zaniżony plon wynikał z opóźnionego okresu wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia zakupionych płodów rolnych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony przez stronę zarzut jest nieusprawiedliwiony, w części w ogóle nieskuteczny.

W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie obu decyzji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na synchronizacji działań przez pełnomocnika skarżącego w stosunku do niego i innych rolników, których jest pełnomocnikiem, rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania winno prowadzić do wniosku, iż z uwagi na tożsamość pełnomocnika synchronizacja działań producentów rolnych jest związana z normalna organizacją pracy, zaniżony plon wynikał z opóźnionego wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia pomidorów.

W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 81a k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wypada w tym zakresie wskazać na art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który dotyczy płatności bezpośrednich, a także na art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które odnoszą się do płatności ONW i płatności ekologicznych.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z kolei w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.

W zakresie powołanego w zarzucie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem wypada, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.

Potwierdzeniem przedstawionego poglądu jest komentarz do omawianego przepisu (art. 81a k.p.a.) F. Elżanowskiego, który stwierdza, że w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru. Wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w komentowanym przepisie zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 716).

Odnosząc się do wskazanego w zarzucie art. 75 § 1 k.p.a. przede wszystkim wypada przywołać jego treść. Z powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści zarzutu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Z zarzutu tego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nietrafny.

Omówione przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając zatem powyższe na względzie jednoznacznie w sprawie stwierdzić należy, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Niezależnie od powyższego NSA podziela zapatrywania na sprawę wyrażone przez Sąd I instancji. Przekonują do tego poczynione przez organy ustalenia faktyczne oraz dokonane oceny, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Słusznie WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. Wypada zatem wskazać na poszczególne elementy dokonanych ustaleń i ocen. Wynikało z nich, że działania Skarżącego skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez a [...] i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym skarżącego, upraw pomidora w 2019 r. Na szczególną uwagę zasługują ustalenia dotyczące wydajności udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów, która waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (30 + 80 = 110; 110/2 = 55). Przyjmując, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20 - 30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wyniósłby (organ przyjmuje tu korzystniejszą dla skarżącego wielkość obniżki plenności, tj. 30%) 38,5 t/ha (55 * 0,7 = 38,5).

Zestawiając zapisy wskazanej powyżej umowy kontraktacji z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych, pochodzącymi z opracowania przygotowanego przez ZODR, a więc materiały oparte o rzetelną wiedzę fachową i naukową w zakresie przemysłowych upraw tej rośliny założoną przez skarżącego (poniżej 4 dt/ha, czyli mniej niż 0,4 t/ha), a przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym. Przyjmując zatem 38,5 t za znormalizowaną, średnią (niezawyżoną, ani niezaniżoną) wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju, Dyrektor stwierdził, że skarżący, zakładając wytworzenie zaledwie 57,3 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności w wysokości 431.142,66 zł (poza innymi płatnościami). Dostarczając natomiast zaledwie 10,681 t pomidorów, uzyskałaby płatności za samo tylko prowadzenie uprawy w kwocie 40.365,38 zł za 1 t plonu. Przy tym sposób uprawy był sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki nasion pomidora, które wysiewane są w pierwszym rzędzie do inspektu w miesiącach marzec-kwiecień, po czym w maju następuje przesadzenie roślin z wykształconym już systemem korzeniowym do gruntu. Podczas gdy Skarżący dokonał siewu nasion pomidora bezpośrednio do gruntu w dniach 14-27 czerwca 2019 r. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził w okolicznościach faktycznych sprawy, że poczynania powyższe miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym - z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora - ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było natomiast zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzoną na niewielką skalę i w niedbały sposób produkcję wykorzystują, jako pretekst do występowania o nienależne sobie wsparcie w znacznej wysokości.

W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.