Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m in. art: 6, 7, 8, 9, 77, 79, 80, 107 par1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. i W. Z. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 Nr [...] znak : [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej – k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej - "u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. i M. Z., M. Wojewódzki Inspektora nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu n. z dnia 9 października 2013 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.b. nakazano inwestorom M. Z. oraz W. Z. wykonać rozbiórką parterowego tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, z dachem jednospadowym z nachyleniem w kierunku działki nr [...] o wypełnieniu ścian i pokryciem dachu blachą profilowaną, posiadającego wymiary 7 m x 4,1 m, pełniącego funkcją, garażowo – gospodarczą, zlokalizowanego na działce nr [...] od strony działki nr [...] w M. przy ul. G..

Orzekając w ten sposób M. Wojewódzki Inspektora nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że PINB zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2004 r., znak: [...], poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy wiaty przez M. Z. .na działce nr [...] w M..

W dniu 30 listopada 2004 r. PINB przeprowadził na tej nieruchomości oględziny. W protokole oględzin umieszczono szkic sytuacyjny, załączono również dokumentację fotograficzną, na podstawie której można wskazać, że konstrukcja stalowa przygotowana pod wiatę osadzona jest na trzech słupach metalowych, zlokalizowana jest 1,9 m od granicy z działką sąsiednią, nie jest przekryta. Sama konstrukcja stalowa dachu wiaty nadbudowana jest nad budynkiem istniejącym i dobudowana do sąsiedniego budynku gospodarczego. Cała konstrukcja wiaty (łącznie z budynkiem, który zlokalizowany jest pod nią) wynosi 4,0 m x 6,0 m.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. poinformował PINB o braku w dokumentacji Urzędu pozwolenia na budowę wiaty stalowej na działce nr [...] w M.

W dniu 24 sierpnia 2005 r. W. Z. złożył w PINB oświadczenie, w którym wskazał, że "wiata o konstrukcji stalowej jest w trakcie budowy pomimo wnioskowanych zastrzeżeń, co do jej odległości od granicy. Dokładnej daty rozpoczęcia jej realizacji nie pomiatam, ale było to gdzieś ok. 1,5 do 2 lat temu. Wiatą tę Pan Z. sukcesywnie realizuje poprzez wykonanie drzwi metalowych. Obecnie konstrukcja ta wykonywana jest z szopy drewnianej. "

Materiał dowodowy stanowią ponadto: - wypis i wyrys z rejestru gruntów, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. gm. M. uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. Nr XL/489/2006 z dnia 20 lipca 2006 r. , z którego wynika, że działka nr [...]

zlokalizowana jest w terenie oznaczonym w planie symbolem [...] przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w strefie ochrony uzdrowiskowej C . Plan dopuszcza realizację garaży i budynków gospodarczych realizowanych jako budynki wolnostojące lub bliźniacze ; - pismo Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 19 stycznia 2012 r., znak: [...]

W dniu 15 maja 2011r. PINB przeprowadził na działkach inwestora kontrolę, w czasie której ustalono, że " konstrukcję stalową wiaty na stopach betonowych przymocowaną do budynku gospodarczego wykonano w 2002 r. "

W dniu 5 stycznia 2012 r. do siedziby PINB zgłosili się M. Z. i W. Z. oświadczając, że "przedmiotowy obiekt powstał w 2002 r., wykonał go P. Z.. Na chwilę obecną obiekt obity jest blachą, pełni funkcję garażu, w którym syn P. M. Z. naprawia samochody. Obiekt jest blisko naszej działki."

Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. znak: [...], poinformował PINB, że w latach 2002 - 2003 na budowę wiaty na działce nr [...] nie przyjął zgłoszenia ani nie wydał pozwolenia na budowę .

Organ pierwszej instancji wydał w dniu 17 kwietnia 2012 r. postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b,. nakazał W. i M. Z. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów .

PINB w dniu 15 maja 2012 r. przeprowadzili na działce inwestorów kontrolę, w czasie której ustalono, że nie wstrzymano prowadzenia robót budowlanych. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu wynika, że wiata oraz budynek nad którym została nadbudowana zostały obłożone blachą falistą .

Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2012r. znak: [...], poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie "samowolnej budowy wiaty o wymiarach w rzucie poziomym 4,0 x 6,0 m realizowanej na dz. ew. nr [...] w M. " .

Następnie PINB w dniu 14 sierpnia 2012 r. przeprowadził na działce nr [...] w M. czynności kontrolno - sprawdzające, w czasie których ustalono, że "na w/w działce wiata będąca przedmiotem postępowania administracyjnego o konstrukcji stalowej na stopach betonowych, przylegająca do budynku gospodarczego, murowanego została obita blachą i przykryta dachem jednospadowym, pokrytym blachą." Do protokołu załączono szkic sytuacyjny, z którego wynika, że aktualnie obiekt w rzucie posiada wymiary 4,10 x 7,0m i jest usytuowany ok. 1,8m od granicy z działką sąsiednią . Do protokołu załączono również dokumentację zdjęciową.

W dniu 10 września 2012 r. P.P. W. i M. Z. oświadczyli do protokołu, że "przedmiotowy obiekt powstał w 1995 r. i stanowił on drewniany obiekt pokryty dachem, przekryty blachą. W roku 2003 obiekt został obity blachą. Budynek ten pełni funkcje garażu latem, zimą przechowujemy tam drewno. Na wykonanie przedmiotowego obiektu staraliśmy się uzyskać zgłoszenie w Urzędzie Gminy M. Zgłoszenie zostało dokonane lecz na chwilą obecną nie posiadamy go, gdyż uległ on zniszczeniu po powodzi, która miała miejsce w roku 2010 w czerwcu. Ponadto obecni poinformowali, że przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, jest położony na płycie z szamba i bezpośrednio na gruncie "

W. i M. Z. w dniu 20 września 2012 r. oświadczyli PINB, że z uwagi konieczność opieki na ojcem nie będą mogli odbierać korespondencji, jednocześnie złożyli wniosek o przedłużenie rozpoznania sprawy do dnia 20 listopada 2012 r. Inwestorzy zapoznali się również ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Starosta N. pismem z dnia 20 września 2012 r. znak: [...] poinformował PINB, że w okresie " ostatnich trzech lat nie przyjął zgłoszenia ani nie wydawał decyzji pozwolenia na budową blaszanego garażu o wymiarach w rzucie poziomym 4,1 x 7,0 m dla Państwa W. i M. Z.."

PINB zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2013r. znak: [...] poinformował strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie "budowy na działce ew. nr [...] w M. budynku gospodarczo - garażowa - składowego o wymiarach 4,1x7,0m z dachem jednospadowym o lekkiej konstrukcji stalowej i wypełnieniu ścian i dachu blachą profilowaną bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budową" . Nadto w zawiadomieniu wskazano, że pierwotnie sprawa dotyczyła samowolnej budowy wiaty, jednakże z uwagi na dokonanie przez inwestorów "zmian konstrukcyjnych obiektu poprzez zwiększenie jego charakterystycznych

parametrów (długość i szerokość) oraz wypełnienie konstrukcji blachą jeszcze przed wydaniem w sprawie postanowienia w trybie art. 49b Prawa budowlanego, co zostało potwierdzone w toku dalszych czynności wyjaśniających zmianie uległa kwalifikacja prawna sprawy na art. 48 Prawa budowlanego ".

Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r.. znak: [...], na podstawie art. 77 § 2 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. uchylił w całości własne postanowienie z dnia 17 kwietnia 2012 r., znak: [...], wskazując że później zebrane dokumenty (kontrole i oświadczenia stron) potwierdzają, że do zmiany parametrów technicznych obiektu doszło przed wydaniem uchylanego postanowienia - tym samym już w dniu wydania nie było ono zasadne . Z kolei postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., PINB odstąpił od wstrzymania robót budowlanych z uwagi na ich zakończenie i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, w terminie 90 dni od daty odebrania postanowienia.

Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak: [...], PINB stosując art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń .

W dniu 9 października 2013 r. organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję , od które odwołanie w ustawowym terminie wnieśli W. i M. Z., przy czym PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał następnie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy. Po zweryfikowaniu kręgu stron ustalonego przez organ pierwszej instancji uznano go za prawidłowy i pozostał on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Ustalając jaki obiekt stanowi przedmiot niniejszego postępowania, na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił iż z akt sprawy wynika, że W. Z. i M. Z. w roku 2002 przystąpili do wykonywania przedmiotowego obiektu (oświadczenia M. i W. Z. k. [...] i [...] oświadczenia inwestorów k. [...]). Pierwotnie konstrukcja składała się z trzech słupów metalowych, zlokalizowanych 1,9 m od granicy z działką sąsiednią i nie była przykryta. Sama konstrukcja stalowa dachu wiaty nadbudowana była nad budynkiem istniejącym i dobudowana do sąsiedniego budynku gospodarczego. Cała konstrukcja wiaty (łącznie z budynkiem, który zlokalizowany był pod nią) wynosiła 4,0 x 6,0m (k. 9) W takiej fazie roboty budowlane pozostawały przynajmniej do maja 2011 r. (k. [...] akt PINB). Następnie, w dniu 5 stycznia 2012 r. do siedziby PINB zgłosili się M. Z. i W. Z. oświadczając, że "przedmiotowy obiekt powstał w 2002r., wykonał go P. Z.. Na chwilę obecną obiekt obity jest blachą, pełni funkcję garażu, w którym syn P. M. Z. naprawia samochody. Obiekt jest blisko naszej działki" (k. [...] ). Zatem z pewnością już w dniu 5 stycznia 2012 r. obiekt stanowiący przedmiot postępowania był obłożony blachą i przykryty, pełnił również funkcję garażu. Późniejsze oświadczenia inwestorów, jakoby obiekt w aktualnym stanie znajdował się już w roku 2003 (k. [...] akt PINB), nie znajdują pokrycia w zebranym materiale dowodowym, szczególnie w protokołach kontroli, zatem [...] WINB nie może dać wiary słowom inwestorów w tym zakresie.

Mając na uwadze oświadczenia stron postępowania ( inwestorów k. [...] oraz właścicieli nieruchomości sąsiedniej k. [...] ) bezsprzecznie wskazać należy, że obiekt pełni funkcję garażową i gospodarczą.

Zatem obiekt stanowiący przedmiot postępowania, to garaż pełniący funkcję gospodarczą o konstrukcji blaszanej, wymiarach 4,1 m x 7,0 m, zlokalizowany w odległości 1,8 m od działki sąsiedniej, niepowiązany trwale z gruntem , znajdujący się na działce w aktualnym stanie od roku 2012 (tj. ponad [...] dni).

Reasumując, postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy obiektu budowlanego dla legalności, którego wymagane było uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę (art. 28 u.p.b.), gdyż budowa obiektu tymczasowego o trwałości dłuższej niż 120 dni nie podlega żadnemu z wyjątków wskazanych w art. 29 u.p.b. W. Z. i M. Z. na wykonanie tego obiektu nie posiadali pozwolenia na budowę, o czym świadczą informacje uzyskiwane od organów architektoniczne - budowanych, a także oświadczenia inwestorów, którzy wskazali na posiadane pozwolenia na budowę trzech budynków gospodarczych z 1988 r., przy czym żaden z tych obiektów swoimi parametrami nie odpowiada obiektowi stanowiącemu przedmiot postępowania. Nadto jak już wykazano, do wykonania przedmiotowego obiektu inwestorzy przystąpili w roku 2002.

W konsekwencji należy podzielić zdanie PINB, że wydanie postanowienia na podstawie art. 49b u.p.b. nie znajdowało uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i było bezzasadne. Właściwie zatem PINB postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r., znak: [...], uchylił postanowienie wydane na podstawie art. 49b u.p.b., a uprzednio zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [...] poinformował strony o zmianie kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania.

Postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone w trybie art. 48 u.p.b., który stanowi:

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu

zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

PINB postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r., znak: [...], umożliwił inwestorom dokonanie legalizacji omawianego garażu. W wymaganym terminie strony nie przedłożyły stosownych dokumentów, zatem PINB był zobowiązany w oparciu o art. 48 ust.1 w zw. z ust. 4 u.p.b. nakazać inwestorom wykonanie rozbiórki obiektu stanowiącego przedmiot postępowania.

Legalizacja obiektu jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Jeżeli inwestor nie wykazuje woli legalizacji obiektu organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do wydania innej decyzji niż nakazującej jego rozbiórkę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 864/12). Tym samym [...]WINB po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym podziela zdanie PINB w zakresie wdrożonego trybu postępowania, a także wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że zgłoszenie zamiaru budowy obiektu, który zgodnie z art. 29 u.p.b. dla swej legalności wymaga zgłoszenia, jest skuteczne jedynie przed jego wykonaniem. Dokonane przez W. Z. i M. Z. w dniu 14 lutego 2013 r. zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25m2 na działce nr [...] w M. nie może zostać uznane za skuteczne (art. 30 ust. 5 u.p.b.) i nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Natomiast w zakresie niewłaściwego kierowania korespondencji do skarżących należy zauważyć, że inwestorzy w dniu 20 września 2012 r. zapoznali się z aktami postępowania. Do protokołu wskazali adres, na który wysyłana była przez PINB korespondencja w toku całego postępowania, zatem od jego zainicjowania organ umożliwił inwestorom aktywny udział w postępowaniu. Fakt nieodbierania kierowanej do nich korespondencji nie może zostać uznany za wadliwe doręczenie. Zgodnie bowiem z art. 44 § 1 i 2 k.p.a. przedmiotowe doręczenie należy uznać za doręczenie zastępcze, które wywołuje takie same skutki dla toku postępowania jak doręczenie właściwe, tj. bezpośrednio do rąk osoby zainteresowanej. W. i M. Z. dwukrotnie składali wniosek o niekierowanie do nich korespondencji we wskazanym przez siebie okresie. Wniosek z dnia 20 września 2012 r. dotyczy okresu do dnia 20 listopada 2012 r. (k. 148 ), a wniosek z dnia 16 sierpnia 2013 r. - okresu miesiąca, z uwagi na nieobecność w domu osób które mogłyby odbierać pisma kierowane przez PINB. We wskazanych przez inwestorów okresach korespondencja nie była przez PINB do nich kierowana. Postanowienie z dnia 7 marca 2013 r., znak: [...], wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. nie było wysłane do skarżących w okresie, w którym wskazywali, że nie będą przebywać w domu. Tym samym należy uznać, że sami skarżący poprzez nieodebranie w terminie awizo pozbawili się możliwości legalizacji obiektu. Nadto w okresie od dnia wydania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia wydania zaskarżonej decyzji inwestorzy stawili się w PINB w celu złożenia wniosku o niekierowanie korespondencji w okresie od 16 sierpnia 2013 r. do 16 września 2013 r., zatem jeżeli byłaby taka wola z ich strony mogli się również zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jak już bowiem wyżej podkreślono inwestor ma prawo dokonać legalizacji obiektu poprzez aktywne uczestnictwo w postępowaniu, wyrażenie takiej woli i przedłożenie wymaganej przepisami dokumentacji. Należy zauważyć, że W. Z. i M. Z. w toku całego postępowania nie wykazywali szczególnej woli legalizacji omawianego obiektu, a nawet niekiedy odmawiali współpracy z organem pierwszej instancji poprzez nieodbieranie kierowanej do adresatów korespondencji, nieuczestniczenie w oględzinach, czy nieudzielanie odpowiedzi na pytania PINB, co w konsekwencji skutkowało koniecznością przeprowadzenia przesłuchania inwestorów przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. w trybie art. 52 k.p.a. Nie można zatem odmówić PINB woli umożliwienia inwestorom legalizacji przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. i przy wypełnieniu przez PINB wszelkich wskazań zawartych w art. 48 ust. 2 u.p.b., [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. Z. i W. Z. wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2015 Nr 664/2015, znak : [...], w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa prawnego przez adwokata, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzonym materiałem skoro ustalono , że inwestorzy posiadają na działce nr [...] w M. przedmiotowy obiekt budowlany: a) zgodny z warunkami technicznymi, b) uzyskali odpowiednie zgłoszenie, co jest potwierdzone zaświadczeniem Starosty N. [...] z 4 kwietnia 2013 r.;

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i ocenę jego wyników w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli albowiem według organu nadzoru inwestorzy powinni aktualnie obiekt budowlany rozebrać, stan taki udokumentować, a następnie postawić ten sam obiekt od nowa zgodnie z prawomocnym zgłoszeniem;

- art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. polegające na przeniesieniu na stronę obowiązku rozstrzygania, które decyzje administracyjne, to jest organów nadzoru budowanego czy decyzje organu architektoniczno-budowlanego (w trybie art. 217 k.p.a., ale również wydanego po przeprowadzeniu postępowania dowodowego) są ważniejsze i mają pierwszeństwo w wykonaniu.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie była ostatecznie realizacja przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, w wyniku których powstał obiekt wskazany w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu n. z dnia 9 października 2013 r., znak: [...].

Realizacja robót budowlanych podlega regulacjom prawa budowlanego, które stanowi szereg różnych przepisów, zaś ich wybór do zastosowania w konkretnej sprawie jest zależny od stanu faktycznego.

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. [...]). ... Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. (...) Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.)."

W ślad za powyższym należy wskazać też na treść art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji ( art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze nie są trafne, a przeprowadzona z urzędu w dalej idącym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie stwarza podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego.

W szczególności, wydając zaskarżoną decyzję M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedstawił w jej uzasadnieniu szczegółowo przebieg postępowania oraz zgromadzone materiały - co znajduje również odzwierciedlenia w przedstawionych aktach administracyjnych.

Organ drugiej poddał kontroli aspekt procesowy czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu n,, nie stwierdzając uchybień uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W tym zakresie słusznie uznał za dopuszczalną zmianę przyjmowanej pierwotnie kwalifikacji obiektu budowlanego, mającej wpływ na tryb czynności i podstawę orzekania, co zostało podyktowane zmianą okoliczności związaną z realizacja robót budowlanych także w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. O powyższej zmianie strony były zawiadamiane. Nadto przeprowadzono ją bez uszczerbku dla prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazane wyżej okoliczności zostały przez organ odwoławczy uwzględnione w sposób nie budzący zastrzeżeń.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie konkretnie podanych dowodów poczynił również własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zgromadzonego materiału nie narusza zasad logiki i doświadczenie życiowego, ani reguł procesowych. Ustalenia te zbieżne są z dokonanymi przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał też przypisy prawa materialnego adekwatne do poczynionych ustaleń, dokonując właściwego ich wyboru. W świetle tych ustaleń nie budzi zastrzeżeń zastosowanie art. 48 u.p.b., który został powołany, a organ drugiej instancji prawidłowo wyjaśnił motywy orzeczenia nakazu rozbiórki. Rozważania prawne również są zbieżne z motywami rozstrzygnięcia podawanymi przez organ pierwszej instancji.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiedział również na zarzuty odwołania, co uczynił w sposób nie budzący zastrzeżeń.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz odpowiada wymogom wynikającym z art. 6, art. 7,art. 8,art. 9, art. 77§1, art. 80, art. 107§ 1 i 3 k.p.a.

Skarżący nie kwestionują szeregu ustaleń zawartych w decyzji z dnia 30 czerwca 2015 r. Nr [...], znak: [...], tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi brak bowiem polemiki z ustaleniami odnoszącymi się do okoliczności związanych z osobami inwestorów ( będącymi też współwłaścicielami działki nr [...]), momentem rozpoczęciem budowy, jej etapami, lokalizacją i opisem obiektu budowlanego, co do którego organ pierwszej instancji wydał postanowienie Nr [...] z dnia 7 marca 2013 r., znak: [...] Skarżący nie twierdzą, by kiedykolwiek dokonali rozbiórki tego obiektu, co do którego wszczęto postępowania administracyjne już w 2004 r., albo by nie kontynuowali rozpoczętej budowy w sposób objęty ustaleniami zaskarżonej decyzji.

Z twierdzeń uzasadnienia skargi wynika natomiast, że zamiast płacić opłatę legalizacyjną skarżący uznali za bardziej racjonalne zgłoszenie zamiaru realizacji obiektu budowlanego i co do tego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie złożył sprzeciwu.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji podejmował czynności opieszale. Niemniej jednak zarówno inwestorom, jak i pozostałym stronom postępowania służyło prawo kwestionowania powyższego poprzez wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a po wyczerpaniu tego trybu, skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a)

Nie jest tak, że długotrwałość postępowania przed organami nadzoru budowlanego upoważnia do odstąpienie od stosowania przepisów bezwzględnie obowiązujących z powołaniem się na zasadę z art. 7 k.p.a. Taki charakter, tj. przepisów ius cogens, mają regulacje zawarte w art. 48 u.p.b. Decyzje w sprawach tzw. samowoli budowlanej mają charakter związany, co nie pozwala na jakąkolwiek uznaniowość, w ramach której można brać pod uwagę dodatkowe okoliczności.

Dołączone do odwołania, dokonane przez M. Z. w dniu 14 lutego 2013 r. zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] w M. parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2, o konstrukcji stalowej, poszyciu ścian i dachu z blach profilowanej, ze wskazanym terminem rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 21 marca 2013 r. , nie dotyczy przedmiotowego obiektu. Jest tak nie tylko dlatego, że obiekt istniejący oraz zgłoszony do budowy mają różną powierzchnię zabudowy, ale przede wszystkim z tego powodu, że realizacje obiektu, do którego odnoszą się kontrolowane decyzje została rozpoczęta jeszcze przed datą powyższego zgłoszenia. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazywano z klei na zgłoszenie z 2010 r., które zaginęło podczas powodzi, czego nie udowodniono, a takowe zgłoszenie nie zostało ujawnione także w ramach wyjaśnień uzyskanych od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Gdyby nawet w 2010 r. zgłoszenie maiło miejsce, również ono nie mogłoby zostać uznane za dotyczące przedmiotowej budowy z uwagi na wcześniejsze rozpoczęcie robót budowlanych. Zakwestionowany przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji obiekt powstawał bowiem sukcesywnie od 2002 r., etapami. Jego realizacja została zobrazowana materiałami znajdującymi się w aktach sprawy , w tym fotografiami, począwszy od pierwotnej konstrukcji, wykonanej nad szopą drewnianą, poprzez fazę, w której obiekt budowlany posiadał cechy wiaty aż do momentu, gdy uzyskał on cechy zbliżone do budynku, który jednak nie jest albowiem nie ma fundamentu.

Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy u.p.b., budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 tej ustawy, tymczasowym obiektem budowlanym. O tym, że dany obiekt budowlany uznaje się za "tymczasowy" decydują dwa zespoły elementów. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w powołanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54). Przedmiotowy obiekt nie ma fundamentów i stoi na płycie gnojowej, co wynika wprost z twierdzeń inwestora. Uwzględniając inne ustalone i opisane przez organy administracji publicznej cechy tej budowli – również niekwestionowane, a w szczególności sposób, w jaki powstawała będąc lokowaną nad szopą drewniana, rodzaj materiałów i technikę wykonania, lekkość konstrukcji i przegród, można przyjąć, że jest to obiekt tymczasowy, podobny do wymienionych w art. 3 pkt 5, o funkcji garażowo-gospodarczej, który pozostawał ma na gruncie przez czas dłuższy, niż 120 dni. W zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji przyjęto prawidłowo, że obiekt budowlany wzniesiony na działce skarżących wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tego obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia, a nadto czas na jaki został posadowiony (przekraczający 120 dni), świadczy o tym, że można mu przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 u.p.b.

Stosownie do art. 48 ust. 1 u.p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę W orzecznictwie sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie, w sytuacjach gdy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim taka sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana organ administracji winien uprzednio rozważyć inne przewidziane przez prawo możliwości i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych form reagowania na samowolę budowlaną. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Skoro jednak inwestorzy pomimo odpowiednio długiego terminu nie wykonali obowiązków nałożonych na nich na podstawie art. 48 ust. 2-3 u.p.b., konsekwencją powyższego jest obligatoryjnie wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.b. Powołane w skardze wywody, mające wskazywać na celowość legalizacji obiektów już zrealizowanych poprzez zgłoszenia zamiaru ich budowy, nie przystają do obowiązujących przepisów. Treść powoływanego zgłoszenia wprowadza w błąd odnośnie rzeczywistych intencji inwestora, a wywołuje ono taki skutek, że fakt niewniesienia sprzeciwu nie może być powodem zaniechania rozbiórki obiektu, którego budowę rozpoczęto przed zgłoszeniem, albowiem jedynie obiektu którego budowa ma zostać dopiero rozpoczęta dotyczy milcząca akceptacja organu administracji architektoniczno-budowlanej. Barak zatem podstaw do uznania, że w obrocie prawnym pozostają wzajemnie sprzeczne orzeczenia różnych organów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.