Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 83/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 83/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej do realizacji na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem [...] .

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2017r. M. M.i zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 23 czerwca 2017r. Wójt Gminy [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2017r., poinformował strony o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. Inwestor uzupełnił swój wniosek wskazując dodatkowy dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] ,

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren działek nr [...] i [...] (oraz działki [...] ) po których ma odbywać się dostęp do drogi publicznej dla planowanego zamierzenia stanowi grunt leśny wymagający stosownej zgodny na zmianę jego przeznaczenia. Ponadto niespełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, tj. brak spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji (rodzaju zabudowy) i cech zabudowy zastanej na analizowanym terenie, z uwagi na fakt iż w całej strefie analizowanej nie występuje ani jeden budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o .parametrach zbliżonych do parametrów budynku projektowanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż złożone odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygniecie jest prawidłowe, lecz częściowo w oparciu o inne przesłanki niż wskazał to organ pierwszej instancji. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia kilku wskazanych przesłanek.

Kolegium wyjaśniło, że w całości podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż w przypadku kiedy droga dojazdowa dla planowanej inwestycji ma przebiegać przez grunt sklasyfikowany jako leśny, zaś sama inwestycja nie będzie związana z takim przeznaczeniem (niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa nie jest inwestycją o takim przeznaczeniu) to obligatoryjnie teren ten będzie każdorazowo wymagał zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz.U.2015.909). Potwierdza to nie tylko przytoczone przez organ pierwszej instancji orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012r., IV SA/Wa 2002/11, lecz także stosunkowo świeże orzeczenie tego Sądu z dnia 30.11.2016, sygn. akt IV SA/Wa 1815/16.

Jednakże mając na względzie tak przedstawiony stan faktyczny w ocenie Kolegium przesłanką wydania odmownej decyzji lokalizacyjnej w przedmiotowej sprawie nie będzie przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, tak jak wskazał Wójt Gminy [...] , lecz przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. brak dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Przyczyną takiego uznania jest fakt, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy jedynie terenu objętego inwestycją, natomiast działki nr [...] , [...] (oraz [...] ) takim terenem nie są. Po działkach tych obywać ma się jedynie dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ust. 1 pkt 2 ww. przepisu prawa materialnego. Nie mniej jednak z uwagi na fakt, iż nie ma możliwości uznać planowanej inwestycji jako zamierzenia o przeznaczeniu na cele leśne to możliwość jej wykorzystania na cele inne niż leśne może nastąpić dopiero po uzyskaniu zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie takiej zgody nie uzyskano. Kolegium swoje rozstrzygnięcia musi opierać o zgromadzony materiał dowodowy z tego zaś materiału jednoznacznie wynika (czego nie kwestionuje sam Skarżący), iż część terenu działki nr [...] , [...] oraz [...] po których miałaby odbywać się komunikacja został zewidencjonowany pod symbolem Ls, czyli stanowi las.

W rozpatrywanej sprawie, z uzasadnienia decyzji, jak również z wyników analizy (części graficznej) wynika, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. W przedmiotowym przypadku zdaniem organu odwoławczego obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem (szerokość frontu - ok. 26 m, wielkość obszaru analizowanego - ok. 78 m).

Dokonana analiza doprowadziła do ustaleń, że w całej strefie analizowanej nie występuje ani jeden budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej o parametrach zbliżonych parametrom budynku projektowanego, przez co nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Zdaniem Kolegium z analizy wynika natomiast, że w całej strefie analizowanej w ogóle nie występuje zabudowa. W otoczeniu planowanej do zagospodarowania części działki występują jedynie działki o charakterze rolno- leśnym. Najbliższe zabudowania znajdują się na działce nr [...] - budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jednak budowa tego domu nie została zakończona i budynek nie został oddany do użytkowania, nie widnieje on jeszcze na mapie zasadniczej. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że poza obszarem analizowanym na działce nr [...] obręb [...] znajduje się zabudowa zagrodowa - budynek mieszkalny zblokowany z budynkiem gospodarczym oraz budynki gospodarcze. Zabudowa zagrodowa z uwagi na pełnienie innej funkcji, nie może być uwzględniona w analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium podzieliło wnioski jakie z powyższych ustaleń wywiódł organ pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa, na podstawie której można stwierdzić-kontynuację funkcji (rozumianej jako kontynuację rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) dla wnioskowanej zabudowy. Brak spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy teren znajdujący się na obszarze analizowanym jest wykorzystywany w sposób typowo rolniczy. Dlatego też dopuszczenie tego typu inwestycji jak wskazana we wniosku będzie w ocenie składu orzekającego zaburzać już ukształtowany sposób zagospodarowania terenu. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje, iż teren ten utraci swoje podstawowe przeznaczenie jakim jest wykorzystanie rolne, gdyż w jego pobliżu brak będzie możliwości realizacji inwestycji typowo rolniczych właśnie z uwagi na kwestie oddziaływania tych inwestycji na siebie. Dlatego też w ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a tym samym brak jest możliwości ustalenia dla niej warunków zabudowy.

Bez znaczenia dla sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pozostaje zdaniem organu zarzut skarżącego dotyczący ustalania warunków zabudowy dla innych inwestorów przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem badania organu odwoławczego jest ten konkretny stan faktyczny, dlatego też przedłożone przez skarżącego kopie decyzji lokalizacyjnych nie mogły mieć merytorycznego znaczenia dla organu drugiej instancji rozpatrującego niniejszą sprawę.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także rozpatrzył zebrany materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.

Zdaniem organu nieprawdziwe są twierdzenia skarżącego, że autor analizy wskazał iż w obszarze analizowanym jedyna zabudowa jaka się znajduje to zabudowa zagrodowa. W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy (wynika to z treści uzasadnienia decyzji, analizy oraz załącznika graficznego).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się w tej kwestii uchybienia, jednak nie mogło mieć ono wpływu na treść wydanej decyzji, ponieważ nawet gdyby organ zawiadomił wnioskodawcę, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy (w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej jak również budynków o parametrach zbliżonych lub odpowiadających parametrom budynku projektowanego, przez co nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji), to żadne działanie stron nie sprawi, że w/w przesłanka zostanie wykazana. Wskazana powyżej niespełniona przesłanka nie jest bowiem w żaden sposób zależna od strony.

Zdaniem organu wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo wskazano wielkość obszaru analizowanego przyjmując, że powinien być to obszar zlokalizowany w odległości trzech frontów wokół granic terenu objętego decyzją, a nie jak uważa skarżący wokół terenu całej działki [...] . Skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2017r. wskazał, że jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd główny lub wejście na działkę czyli jako front działki należy traktować odcinek AD wskazany na kopi mapy zasadniczej załączonej do wniosku.

Organ wyjaśnił, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący w "Charakterystyce inwestycji obejmującej: pkt 1 Określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, litera a) Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskował o zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, w szczególności budowę budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym". Nie wskazał w tym miejscu, że wniosek ma obejmować również inne elementy, a jeżeli było to intencją wnioskodawcy to powinien je w tym miejscu wymienić.

Kolegium stwierdziło co prawda, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia poprzez niezałączenie do projektu decyzji wyników analizy (część tekstowa i graficzna) jednak nie miało ono wpływu na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2017r. zawiera bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu część tekstową, w tym wyniki analizy funkcji oraz analizę funkcji. Do decyzji dołączono też złącznik graficzny do wyników i analizy sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy.

Podobne uchybienie stanowi dokonanie uzgodnień projektu decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zasadą jest uzgadnianie projektów decyzji pozytywnych jednak uzgodnienie w niniejszym postępowaniu projektu decyzji negatywnej nie miało wpływu rodzaj wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, lecz winno być oparte o inne przesłanki niż organ określił to w swoim uzasadnieniu.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Odwoławczego złożył M. M. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego- Kolegium Odwoławczego w [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 7b, art. 12, art. 37, art. 70 oraz art. 220 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z2017r. poz. 1257), polegającą na braku przeprowadzenia wnikliwego (niezbędnego) postępowania wyjaśniającego, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez błędne stwierdzenie, iż organ pierwszej i drugiej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący oraz przewlekłość prowadzonego postępowania, a także brak poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i możliwości ponaglenia,

2) naruszenie art. 35 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z art. 52 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) przez organ pierwszej instancji poprzez uwarunkowanie wszczęcia postępowania złożeniem dodatkowych wyjaśnień przez wnioskodawcę,

3) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 w związku z art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów i wyciągnięcie wniosków z nich nie wynikających,

4) naruszenie art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, stojącym w sprzeczności z określoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego,

5) naruszenie art. 10 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrażone brakiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów o czym świadczy brak zawiadomienia w tej sprawie,

6) naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji art. 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; naruszenie powyższego przepisu strona skarżąca upatruje w wydawaniu skrajnie różnych rozstrzygnięć i zajmowaniu różnych stanowisk, przez ten sam organ w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, a także w braku dokładnego i wszechstronnego uzasadnienia decyzji o odstąpieniu od utrwalonej praktyki,

7) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 79a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez brak wskazania w zawiadomieniu z dnia 26 lipca 2017r. konkretnych warunków, które nie są spełnione aby rozpatrzyć wniosek pozytywnie i brak umożliwienia stronie przedstawienia dodatkowych dowodów w sprawie,

8) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z § 3 ust, 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wykonanie analizy, o której mowa w ww. Rozporządzeniu,

9) naruszenie art. 107 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezałączenie przez organ pierwszej instancji wymaganych załączników graficznych, w tym wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci graficznej,

10) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z niewłaściwym organem,

11) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez brak prawidłowego pouczenia strony co do prawa do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania od decyzji,

12) naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) w zakresie stwierdzenia braku spełnienia warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

13) naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z2017r. poz. 1073 z późn. zm.) w zakresie stwierdzenia braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że po złożeniu wniosku organ zażądał dokumentów, w których posiadaniu się znajdował, powołując się m.in. na właściwe ustalenie dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji spowodowało, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w zaskarżonej sprawie zostało odroczone w czasie i nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017r.

Organ pierwszej instancji naruszył także treść art. 7b k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jak stanowi art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co w zaskarżonym postępowaniu nie było respektowane. W zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego organ pierwszej instancji nie wskazał na niespełnione przesłanki, na które strona mogła mieć wpływ. Art. 79a k.p.a. konkretyzuje obowiązek organu co do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zobowiązany był nie tylko do zawiadomienia strony o tym, że może zapoznać się z materiałem dowodowym, ale winien także dokonać wstępnej oceny sprawy i uwzględnić tę ocenę przy sporządzaniu zawiadomienia. Nie spełnienie ww. przesłanek doprowadziło do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi naruszenie art. 79a k.p.a.

Art. 35 § 3 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca. Zaskarżona decyzja została wydana przez Wójta Gminy [...] z uchybieniem terminu, o którym mowa we wspomnianym przepisie. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Złożony wniosek zawierał oprócz opisu dotyczącego planowanego budynku mieszkalnego, także opis planowanych elementów zagospodarowania takich jak: altana śmietnikowa, garaż, chodniki, altana narzędziowa, studnia, szczelny zbiornik bezodpływowy (szambo), miejsca parkingowe, które to w wydanej decyzji w ogóle nie zostały uwzględnione. Wójt Gminy [...] , w wydanej decyzji nie odniósł się do ww. elementów zagospodarowania.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez "teren", należy rozumieć obszar, którego dotyczy planowana i inwestycja, oznaczony na załączniku graficznym do decyzji, wskazany liniami rozgraniczającymi. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów i działka nr [...] położona w obrębie [...] , stanowi grunty orne klasy IVb (pow. 0,0738 ha), grunty orne klasy V (pow. 0,2549 ha) oraz grunty orne klasy VI (pow. 0,0039 ha). Część działki objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi "teren" obejmujący grunty orne klasy V nie należące do kategorii gruntów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. W uzasadnieniu negatywnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej sprawie organ wydający decyzję podnosi, że teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne gdyż droga, z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna działki nr [...] stanowi użytek leśny. W złożonym w dniu 19 czerwca 2017r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca wskazał, że teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] (podstawa prawna [...]), następnie poprzez działki nr [...] oraz fragment działki [...] stanowiące własność wnioskodawcy. Pismem z dnia 24 lipca 2017r. wnioskodawca uzupełnił pierwotnie złożony wniosek o informację, że istnieje także możliwość ustalenia obsługi komunikacyjnej dla rozpatrywanej działki nr [...] poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] . Przez działkę nr [...] odbywa się również obsługa komunikacyjna działki nr [...] , położonej w obrębie [...] , objętej obszarem analizowanym w rozpatrywanej sprawie. Działka nr [...] stanowi jedyny dostęp działki nr [...] do drogi publicznej i od kilkudziesięciu lat, po tej działce odbywa się dojazd do istniejących budynków mieszkalnych. Nonsensem jest więc uznać, że współużytkowanie tej działki spowoduje wyłączenie jej z produkcji leśnej.

Ustanowienie służebności przejścia i przejazdu dla działki nr [...] od drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...] ) przez działki nr [...] i [...] stanowiło warunek zatwierdzenia decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] znak: [...] wydanej dla działki nr [...] , z której wydzielono działki od numeru [...] do numeru [...] .

Spełnienie warunku określonego we wskazanym art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zaskarżonej sprawie zostało wykazane, gdyż inwestor posiada tytułu prawny do korzystania z nieruchomości wskazanej jako zapewniającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Oprócz ww. decyzji podziałowej opisany powyższej dostęp do drogi publicznej potwierdza także akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2016r., Rep. A Nr [...] oraz wykonane niezależne analizy urbanistyczno-architektoniczne, z których załącznika graficznego jednoznacznie wynika spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W kwestii dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej działki swoje stanowisko zajęło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , w uzasadnieniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2017r. dowodząc, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność na działce nr [...] . Fakt istnienia tego dostępu był przyczyną wydania decyzji odmownej w sprawie objętej decyzją [...] . W sprawie skarżonej, przyczyną wydania decyzji odmownej jest fakt nie istnienia tego samego dostępu. Skłania to do refleksji, że w orzeczeniach Kolegium Odwoławczego w [...] , fakty są "dostosowywane" do potrzeb wydawanej decyzji (w tym przypadku odmownej), a nie, jak to być powinno, że decyzję wydaje się na podstawie faktów. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017r. II SA/Rz 442/17 organ ustalający warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych ku temu by wymóg braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (co wydaje się być tożsame dla gruntów leśnych) odnosić również do działki, która stanowi dostęp do drogi publicznej. Powyższemu sprzeciwia się wykładnia językowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustawodawca wyraźnie ustanowił wymóg posiadania przez "teren" objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostępu do drogi publicznej oraz brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawodawca nie ustanowił zatem wymogu aby to dostęp do drogi publicznej nie wymagał zgody na zmianę przeznaczania gruntów na cele nierolnicze czy nieleśne. Podobne stanowisko w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...] zajął Dyrektor Generalny Lasów Państwowych kopia postanowienia (w aktach sprawy).

Celem służebności gruntowej jest zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej poprzez zapewnienie jej dostępu do drogi, niezależnie od przeznaczenia gruntu nieruchomości władnącej. Powyższy cel przyświecał także ustanowionej służebności przechodu i przejazdu od drogi publicznej dz. nr [...], w rozpatrywanej sprawie, co zostało podkreślone w decyzji podziałowej: warunkiem podziału jest ustanowienie służebności przejścia i przejazdu od drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...] ) przez działkę nr [...] , [...] , na rzecz każdorazowych właścicieli działek nr [...]i [...]we wsi [...] (...), w tym na rzecz działki nr [...] . Zgodnie z art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W rozpatrywanej sprawie zachodzi niejasność interpretacji treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów (ww. wyrok WSA w Rzeszowie) przychylna jest skarżącemu. Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny rodzić dla stron negatywnych skutków.

Skarżący przedstawił przykłady rozstrzygnięć dopuszczających obsługę komunikacyjną po gruncie oznaczonym symbolem Ls. W decyzjach ustalających warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej znak: [...] , [...], [...], [...] organ dopuścił obsługę komunikacyjną działek poprzez grunt leśny. Organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem naruszył treść art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący jakie są powody odstąpienia od utrwalonej praktyki.

Planowana inwestycja została wskazana do realizacji na terenie obejmującym grunty orne klasy V. Choć obszar działki nr [...]nie stanowi gruntów leśnych pismem z dnia 13 lipca 2017r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Jak podkreślił w swym postanowieniu z dnia [...]sierpnia 2017r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, wydanym na skutek wniesionego zażalenia na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]

obręb [...], dla skarżącego w przedmiotowej sprawie M. M. ), której stan faktyczny i prawny jest analogiczny do rozpatrywanej sprawy, w kompetencji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie leży uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku gdy teren objęty planowaną inwestycją nie dotyczy gruntów leśnych (jak w przedmiotowej sprawie).

Na podstawie "załącznika graficznego do wyników analizy" skarżący stwierdził, że w zaskarżonej sprawie błędnie wskazano wielkość obszaru analizowanego przyjmując, iż winien to być obszar zlokalizowany w odległości trzech frontów wokół granic terenu objętego decyzją zamiast wokół terenu rozpatrywanej działki nr [...] . Autor analizy wskazał, że w terenie analizowanym nie występuje zabudowa o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedyna zabudowa w obszarze analizowanym to zabudowa zagrodowa, nie mogąca stanowić podstawy dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na działce nr [...] . Z powyższym nie zgadza się skarżący. Zgodnie z funkcjonującym orzecznictwem, pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinno i się traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić.

W decyzjach znak: [...], [...], [...] Wójt Gminy [...] wyznaczył obszar analizowany znacznie przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki/terenu oraz dopuścił lokalizację zabudowy mieszkaniowej w obszarach gdzie w sąsiedztwie występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Zgodnie z analizą urbanistyczną do tych decyzji sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy wskaźników i parametrów zabudowy sąsiedniej. Na podstawie analizy terenowej możliwe jest ustalenie, gabarytów i formy architektonicznej istniejącej zabudowy na działce nr [...], czego w analizie i do zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Warto w tym miejscu wskazać również na okoliczność sposobu wyznaczania przez Wójta Gminy [...] zakresu obszaru analizowanego, która to obrazuje utrwaloną praktykę wyznaczania obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w tej konkretnej sprawie, nieznacznie większego (kilkanaście metrów) niż minimalny spowodowałoby, że znalazłyby się w nim działki nr: [...]oraz [...] , które to zgodnie ze stanowiskiem zarówno Wójta jak i urbanisty sporządzającego analizę w zaskarżonej sprawie, zawartym w prawomocnych decyzjach znak: [...]oraz [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie funkcji zabudowy jako mieszkaniowej jednorodzinnej.

Na szczególną uwagę zasługuje decyzja [...] , w której ten sam urbanista uważa zabudowę na działce [...] za pozwalającą na określenie dla sąsiedniej działki funkcji zabudowy jako mieszkaniowej jednorodzinnej. Fakt ten, pozwala sądzić, że kwestia " czy zabudowa zagrodowa może stanowić dobre sąsiedztwo dla zabudowy mieszkaniowej" jest dla sporządzającego analizę urbanisty otwarta i zależy od jemu tylko znanych czynników, gdyż stan faktyczny w obu przypadkach jest identyczny.

Organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. IIOSK 987/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08).

Opracowana analiza urbanistyczno-architektoniczna do decyzji Wójta Gminy [...] nie zawiera wskazanego w jej treści tekstowej załącznika graficznego opracowanego na kopii mapy w skali 1:1000 oraz załącznika do decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania merytorycznego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a jako podstawę własnych ustaleń przyjął nieprawidłowo ustalony przez organ I instancji stan faktyczny.

Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować powinien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej) było ustalenie, że nie są spełnione wymogi określone w art. 61 ust.1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., bowiem planowana zabudowa nie spełnia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, a teren przez który ma odbywać się obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i także uznał, że teren, który ma stanowić dostęp do drogi publicznej wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny, której to zgody nie uzyskano. Ten brak ocenił jednak inaczej niż organ I instancji, jako niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji ocenił, że przeprowadzona analiza urbanistyczna doprowadziła do ustaleń, że w całym obszarze analizowanym nie występuje ani jeden budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej o parametrach zbliżonych do parametrów budynku projektowanego, a zatem nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z analizy wynika, że w całej strefie w ogóle nie występuje zabudowa, a także, że poza obszarem analizowanym na działce nr ew. [...] znajduje się zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu odwoławczego taki rodzaj zabudowy nie może być uwzględniony w analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na pełnienie innej funkcji.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie dla terenu inwestycji nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej ze względu na to, że działki, które według skarżącego zapewnić mają obsługę komunikacyjną stanowią w części grunt leśny, a tym samym wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Organ odwoławczy w istocie zaprezentował tożsame stanowisko jak organ I instancji mimo, że stwierdził jednocześnie, że wymóg zgody na zmianę przeznaczenia według art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy wyłącznie terenu inwestycji.

Przede wszystkim nie ma podstawy do tego, by wymóg konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne odnosić również do działki, która stanowi dostęp do drogi publicznej. Po drugie zdaniem sądu, zwłaszcza w sytuacji dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] obciążoną na rzecz skarżącego służebnością przechodu i przejazdu, realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego gruntu, nawet w sytuacji gdy działka ta stanowi w części użytek leśny.

Sytuacja, w której w ewidencji gruntów i budynków nie wyodrębniono tej drogi jako odrębnego użytku nie oznacza, że choć stanowi ona użytek leśny, nie pełni funkcji drogi dojazdowej. Na taką okoliczność powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w innej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 19 akt sądowych) wskazując, że ta działka została wydzielona w decyzji podziałowej jako droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej dla powstałego z podziału kompleksu działek od nr [...] do [...] .

Według załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pkt 18 ppkt 2 ) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

Z kolei według ppkt 3 grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Zaliczenie więc drogi do użytku leśnego z powyższych względów nie zmienia jej funkcji. Użytek na działce nr ew. [...] służący do komunikacji jej właścicielowi, na tej samej zasadzie służyć będzie oznaczonemu cywilnoprawnymi uprawnieniami kręgowi innych osób.

Z tych względów odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu do drogi publicznej stanowiła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim jednak nie ustalił stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod inwestycję co było niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że najistotniejszy dowód w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji została sporządzona wadliwie, a także, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być oceniana w odniesieniu do terenu działki ewidencyjnej, nie zaś do jej części zaznaczonej przez skarżącego na mapie dołączonej do wniosku. Te błędy organu spowodowały, że nie został w sprawie ustalony stan faktyczny, a tym samym dokonana ocena o braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przedwczesna.

Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe ustalenie terenu inwestycji. Zdaniem sądu organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły, że terenem inwestycji jest tylko część działki ewidencyjnej nr [...], gdyż tak granice terenu objętego wnioskiem, określił skarżący na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Ustalenie to jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., z których wynika obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie terenu inwestycji należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17). Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma określić przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów, a także dokumentacji geodezyjno – kartograficznej czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana w konkretnym miejscu tj. na konkretnej działce budowlanej. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z kolei § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Taka jednostka powierzchniowa służy zarówno do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także do określenia wymagań dla nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów, wskaźników i cech istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588) i nie może być wątpliwości, że wartości te muszą być uwzględniane dla tego samego rodzaju jednostek powierzchniowych (a nie przypadkowo, także dla ich części).

Z tych względów ocena organu odwoławczego o prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego jest niezasadna. Organ dokonał zatem nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem analizował warunki dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie stanowiącym część działki ewidencyjnej, która nie mogła zostać uznana za działkę budowlaną, a także odnosił wymóg dobrego sąsiedztwa do zabudowy występującej w obszarze wyznaczonym niezgodnie z zasadą określoną w § 3 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Obszar analizy został wyznaczony bowiem w odniesieniu do części działki ewidencyjnej, a nie w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki wokół działki budowlanej (w tym przypadku działki ewidencyjnej). Organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., a także wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego może doprowadzić do ustalenia, że w obszarze tym znajduje się zabudowa, której funkcja, parametry i cechy pozwolą na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenie wymogów dla planowanej nowej zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego cechuje brak spójności w zakresie rozważań dotyczących obszaru analizowanego i występującej w nim zabudowy. Z jednej strony organ wyjaśnia, że obszar został prawidłowo wyznaczony, z drugiej odnosi się do zabudowy występującej poza tym obszarem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, która gdyby obszar był prawidłowo wyznaczony zostałaby nim objęta.

Według definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa. Budynek mieszkalny towarzyszy zabudowie na którą składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, jest elementem służącym zorganizowaniu i polepszeniu warunków prowadzenia tego gospodarstwa.

Dopuszczenie do określenia warunków nowej zabudowy, która zabudową zagrodową nie jest, przez odniesienie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, prowadziłoby do ukształtowania przestrzeni urbanistycznej w oderwaniu od cech istniejącego zagospodarowania obszaru, poprzez wprowadzenie innej funkcji zabudowy niezwiązanej z wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej.

Jednak w przedmiotowej sprawie ocena dotycząca braku spełnienia wymogu kontynuacji zarówno funkcji, jak też parametrów i cech przez planowaną zabudowę została dokonana w oparciu o nieustalony dostatecznie stan faktyczny, a zatem jest oceną przedwczesną.

Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zarzuty związane ze skierowaniem odmownej decyzji do uzgodnienia czy przekroczenia ustawowego terminu do rozpatrzenia wniosku. Skarżący mógł skierować skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 § 2 i art. 79a kpa w zw. z art. 10 kpa, gdyż skarżący nie wykazał wpływu naruszeń na wynik sprawy, ani też, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący podnosił zarzut niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej – analizy urbanistycznej, jednak uwzględnienie wniosku nie byłoby możliwe z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, zgromadzi materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, sporządzi nową analizę urbanistyczną, po wyznaczeniu prawidłowego obszaru i uwzględni czy zachodzi konieczność dokonania uzgodnienia decyzji ze względu na treść art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. mimo, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolne.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 kpa uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.