Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 537/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 2, art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 78 § 1 i § 2, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 607/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie płatności ONW na rok 2008.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. Z. K. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w L. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. W tabeli VI (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) zadeklarował 76 działek, położonych w woj. [...], powiat j. oraz k., gmina B., K., L., obręb ewidencyjny J., M., O., P., S. i w tabeli nr VII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) 34 działki rolne o łącznej powierzchni 81,91 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej krzyżowej, przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. stwierdzono, że na ujęte we wniosku działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...], położone w woj. [...], powiat k., gmina L., obręb ewidencyjny J. o łącznej powierzchni 8,29 ha, wystąpił o przyznanie płatności ONW na rok 2008 również inny producent rolny – G. K., ich właściciel. W wyniku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wniosku obszarowego dokonano następujących wykluczeń:

- działka rolna E (działka ewidencyjna nr [...]) o pow. 0,34 ha,

- działka rolna F (działka ewidencyjna nr [...], [...]) o pow. 7,95 ha, stanowiące łączną powierzchnię 8,29 ha. Ponadto zmniejszono powierzchnię działek rolnych: A, B, F, H, J i N w taki sposób, że łączna powierzchnia zastosowanych zmniejszeń wynosiła 9,69 ha, co stanowiło 12,80% przekroczenia powierzchni ONW (strefa górska). Skutkowało to przyznaniem płatności ONW w pomniejszonej wysokości oraz 51,30 % przekroczenia powierzchni ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami), co powodowało odmowę przyznania tych płatności ONW i nałożenie sankcji.

W tym stanie faktycznym i prawnym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) oraz nałożył sankcję finansową w kwocie 155,76 zł, a także przyznał skarżącemu płatność ONW (strefa górska) w pomniejszonej wysokości, tj. 16.459,20 zł ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie w postępowaniu wyjaśniającym rozprawy administracyjnej z udziałem świadków.

Organ I instancji, na tle zgromadzonego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu materiału w postaci wyjaśnień świadków i ich oświadczeń uznał, że w 2008 r. skarżący nie był posiadaczem zależnym (użytkownikiem) działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], nie mógł swobodnie ich użytkować i decydować o zabiegach dokonywanych na spornych działkach. W tych okolicznościach, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję w sprawie płatności ONW na rok 2008, którą przyznał skarżącemu płatności ONW (strefa górska) w pomniejszonej wysokości, wynoszącej 16.459,20 zł z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, wynoszącą 12,80%. W uzasadnieniu wskazał na art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004, str. 1 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie nr 1973/2004, i art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004, w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368, z 23.12. 2006, str. 74), dalej jako: rozporządzenie nr 1975/2006. Zgodnie z nimi, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lecz nie więcej niż 30% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

Równocześnie w tej decyzji organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW (obszary ze specyficznymi utrudnieniami) oraz nałożył sankcję finansową w wysokości 155,76 zł ze względu na różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, wynoszącą 51,30%. W uzasadnieniu powołał się na art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia nr 1975/2006.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Z. K.

Sąd I instancji uzasadniając jej oddalenie podał, że kwestią sporną w sprawie było, czy skarżący był posiadaczem gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], zgłoszonego do płatności ONW na 2008 r. Przez posiadanie zdaniem Sądu należało rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczyło być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należało je rolniczo użytkować tzn. decydować, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbierać plony, utrzymywać grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Organ rozpoznający wniosek pomocowy był zatem zobowiązany ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiadał grunty rolne, których miała dotyczyć płatność oraz czy utrzymywał grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo.

Przedstawiając przyjęte ustalenia Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2007 r. na podstawie umowy przeniesienia własności działki ewidencyjne o nr: [...], [...] i [...] od przedniego właściciela nabył G. K., który wystąpił o przyznanie płatności na 2008 r. w zakresie obejmującym te działki. Skarżący, który także wystąpił o płatności w zakresie obejmującym przedmiotowe działki podniósł, że w dniu składnia wniosku był posiadaczem zależnym powyższych działek, bowiem w 2005 r. z poprzednim właścicielem zawarł ustną umowę dzierżawy tych nieruchomości. Faktowi oddania przedmiotowych działek w posiadanie zależne zaprzeczył jednak D. P. - ich poprzedni właściciel. Ze znajdującego się w aktach sprawy zeznania świadka – poprzedniego właściciela - przesłuchanego w dniu 8 września 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w J. WSA wywiódł, iż w przeprowadzonej rozmowie telefonicznej ze skarżącym wyraził zgodę na jednorazowy wypas przez niego owiec na spornych działkach w przybliżonym terminie - koniec lata 2006 r. i że o fakcie tym poinformował nowego właściciela. Dalej świadek wyjaśnił, iż skarżący nie miał żadnych praw do dalszego użytkowania gruntów, a tym bardziej do ubiegania się o dopłaty. Do zeznań tych zostało dołączone oświadczenie poprzedniego właściciela z dnia 7 lipca 2009 r., w którym wyjaśnił, iż w okresie pomiędzy 12 stycznia 2004 r. a 6 lipca 2007 r. przedmiotowe działki nie znajdowały się w posiadaniu samoistnym ani zależnym osób trzecich. Ponadto stwierdził, iż nie zawierał ze skarżącym ani ustnej, ani pisemnej umowy dzierżawy spornych działek.

W tej sytuacji WSA za nietrafny uznał zarzut nieuznania przez organy istnienia stosunku umownego posiadania zależnego przedmiotowych działek przez skarżącego. Wobec oświadczeń poprzedniego właściciela za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie ustalenia faktycznego odnośnie posiadania zależnego, poprzez nieuwzględnienie przez organ ARiMR oświadczenia M. J. z dnia 17 lipca 2009 r. o tym, iż w 2005 r. była świadkiem rozmów pomiędzy skarżącym a poprzednim właścicielem odnośnie umowy dzierżawy spornych nieruchomości rolnych oraz że była obecna przy jej zawarciu. Organy wzięły pod uwagę to oświadczenie, nie dały mu jednak wiary. WSA zauważył, że w umowie sprzedaży spornych gruntów zawartej w 2007 r. nie dokonano żadnej wzmianki o istnieniu jakiejkolwiek umowy dzierżawy zawartej pomiędzy sprzedającym a skarżącym.

Zasadnie według Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji uznano, że w sprawie skarżący spornych działek faktycznie nie użytkował i nie dokonywał niezbędnych zabiegów agrotechnicznych w zakresie uznania za posiadacza uprawnionego do płatności w 2008 r. Wynikało to, jak wskazały organy, z zeznań wskazanych przez skarżącego świadków.

I tak: Świadek M. K. zeznał, iż skarżący w roku 2008 kosił i zbierał siano z łąk leżących na działkach nr [...], [...] i [...], nic mu nie wiadomo o wykonywaniu prac wiosennych na przedmiotowych działkach. Świadek M. O. zeznał, że w trakcie przygotowywania planu rolnośrodowiskowego powziął informację od skarżącego, iż on jest dzierżawcą spornych działek i że strona zamierza je odkupić od właściciela. Świadek R. C. zeznał, że pomagał skarżącemu w 2008 r. przy sianokosach (kosił trawę na siano w ramach pomocy sąsiedzkiej). Świadek F. K. zeznał, iż w roku 2008 pomagał stronie przy sianokosach w ramach pomocy sąsiedzkiej, a o pracach wiosennych prowadzonych na spornych działkach w roku 2008 nic mu nie wiadomo. Świadek H. K. zeznał, że pomagał stronie w ramach pomocy sąsiedzkiej w pracach polowych, głównie przy sianokosach i zwózce siana, jednak nie pamięta, czy dotyczyło to roku 2008. Świadek R. K. zeznał, iż pomagał w pracach polowych związanych z pielęgnacją działek rolnych na wiosnę 2008 r. Zeznał, iż sporne działki były bronowane i zasilane nawozem, następnie latem były koszone, a siano było zbierane z większej części tych działek, tam gdzie można było wjechać kosiarką, natomiast jesienią wypasały się na nich owce. Świadek D. B. zeznał, że nie wie, czy grunty te były dzierżawione przez skarżącego, nie wie czy skarżący wykonywał jakieś zabiegi na tych działkach wiosną 2008 r. Potwierdził jedynie fakt, iż osobiście w ramach pomocy sąsiedzkiej zbierał ze spornych działek siano. Świadek M. G. zeznał, iż nowym właścicielom pomagał wiosną 2008 r. udrażniać przejazdy i drogi dojazdowe na ww. działkach oraz porządkować teren po zwalonych drzewach, jak również doglądał ich gospodarstwo w ramach pomocy sąsiedzkiej. Ponadto nadmienił, iż to on sam w roku 2008 zaproponował skarżącemu, aby on skosił trawę na siano, przy czym faktu tego nie uzgodnił z właścicielami gruntów. Zeznał, iż tylko część siana została zebrana przez skarżącego, co do pozostałej części zeznał, iż nowi właściciele "dokonali prac wykończeniowych, usuwając zarośla i niekoszone przez skarżącego trawy". Zeznał także iż w roku 2007 prace agrotechniczne, polegające na wycięciu zakrzaczeń dokonywał skarżący, natomiast w 2008 r. na wiosnę dokonał włókowania w celu wyrównania powierzchni działek. Świadek T. K. pisemnie oświadczył, że w roku 2008 wykaszał dla skarżącego łąki, położone w J., a następnie zbierał z nich siano i późnej wypasał tam owce.

Z tego uzyskanego materiału dowodowego WSA wywiódł, iż skarżący dokonał w 2008 r. skoszenia trawy i jej zbioru na przedmiotowych działkach. Niemniej, zdaniem Sądu, z zeznań przesłuchanych w charakterze świadków osób, w sposób uprawniony organy wyprowadziły wniosek, iż czynności skarżącego polegające jedynie na skoszeniu trawy, zbieraniu siana oraz wypasie owiec, nie miały charakteru posiadania tych nieruchomości, w znaczeniu rzeczywistego ich uprawiania, decydowania co uprawiać, dokonywania swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbierania plonów przez cały okres uprawniający do wnioskowanej płatności rolnej, mając na uwadze zasady właściwego gospodarowania na łąkach i pastwiskach.

Potwierdzali to zeznający w sprawie, powołani przez skarżącego świadkowie (min. F. K., H. K., D. B., M. K., R. C. oraz T. K.), wskazując jedynie na fakt koszenia trawy, zebrania siana oraz wypasu owiec na spornych działkach przez skarżącego w 2008 r. Do tego, jak Sąd I instancji wywiódł, z zeznań nowego właściciela oraz z zeznań świadka M. G. wynika, iż powyższe czynności dokonywał skarżący bez zgody i wiedzy właściciela. Ten ostatni świadek zeznał, iż sporne działki użytkował rolniczo w 2008 r. ich nowy właściciel. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał stanowisko Agencji o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznania kolejnego świadka na powyższą okoliczność.

WSA wskazał także, że nowy właściciel oświadczył, iż zgodnie z przyjętym programem rolnośrodowiskowym dla gospodarstwa na lata 2008-2013, na działkach będących jego własnością prowadził ekstensywną gospodarkę na łąkach i pastwiskach, polegającą na wykonaniu w terminie od 1 czerwca do 30 września nie więcej niż dwóch pokosów w danym roku, przeprowadzonych w lipcu 2008 r. W celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania uzyskał zezwolenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2008 r. na usunięcie 254 drzew rosnących na terenie nieruchomości, oznaczonej numerami geodezyjnymi nr [...] i [...].

W świetle zebranego materiału dowodowego, Sąd I instancji uznał za uprawnione stwierdzenie organu, że w przypadku skarżącego można mówić w roku 2008 o epizodycznej tylko czynności, polegającej na skoszeniu trawy oraz jej częściowym zebraniu bez zgody i wiedzy właściciela, a fakt ten nie był miernikiem pojęcia rzeczywistego użytkowania gruntów uprawniającego do płatności. Zeznający w sprawie M. G. - sprawujący nadzór nad gospodarstwem nowego właściciela - potwierdził, iż w 2008 r. zasugerował skarżącemu skoszenie trawy bez czynienia jakichkolwiek ustaleń z właścicielem gruntów. Ponadto w sprawie ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w trakcie dokonywania przez skarżącego przedmiotowych czynności, nowy właściciel przerwał te działania, podejmując się samodzielnego wykoszenia pozostałej części trawy, jak również jej zbioru.

Trafnie zatem organ uznał, że poczynione ustalenia wskazały, że skarżący nie był w roku 2008 posiadaczem zależnym spornych działek, a jedynie bez zgody i wiedzy właściciela tych działek, dokonał na nich koszenia, wypasu owiec. Natomiast te okoliczności nie wyczerpały ustawowych przesłanek posiadania zależnego spornych działek, uprawniającego do płatności od zadeklarowanych działek o numerach: [...], [...] oraz [...].

W konsekwencji, organy zasadnie zdaniem WSA pomniejszyły płatności ONW (strefa górska) zgodnie z art. 138 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1973/2004 w zw. z art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 1975/2006. Ponadto zasadnie odmówiły przyznania płatności ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) i zastosowały sankcję, zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit rozporządzenia nr 1975/2006. W ocenie Sądu I instancji niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd ten orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie:

1) art. 336 k.c. poprzez uznanie, iż rolnikowi nie należy się płatność ONW do zadeklarowanych działek o nr [...], [...] i [...], a w konsekwencji naruszenie § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2007 Nr 68, poz. 448) oraz art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427),

II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budził istotne wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego o przesłuchanie wnioskowanego świadka D. F., mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Naruszenie ww. przepisów polega również na dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż skarżący nie był posiadaczem zależnym spornej nieruchomości. Ponadto Sąd naruszył przepisy prawa utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 78 k.p.a., wydając wyrok bez zbadania, czy zaskarżona decyzja w uzasadnieniu faktycznym zawiera wskazanie faktów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej wnioskowanych przez skarżącego dowodów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że z akt wynika, iż nie tylko w 2008 r., ale również w latach wcześniejszych użytkował sporne działki, decydując o ich rolniczym wykorzystywaniu. Świadkowie przesłuchani w trakcie prowadzonego postępowania przed organami bezspornie wykazali, iż w 2008 r. w okresie wiosennym, letnim i jesiennym skarżący gospodarował czynnie na gruntach. Sądowi I instancji zarzucono, że rozstrzygał tytuł prawny nad rzeczą, a nie faktyczny stan użytkowania spornych gruntów i rolnicze ich wykorzystywanie. Wbrew wnioskowi Sądu, przyjętemu na podstawie ustaleń organów, z zeznań przesłuchanych w sprawie w charakterze świadków nie wynika, iż czynności skarżącego polegały jedynie na skoszeniu trawy, zebraniu siana oraz wypasie owiec i że nie miały one charakteru posiadania tych nieruchomości. W 2008 r. skarżący realnie gospodarował spornymi nieruchomościami rolnymi zgodnie z obowiązującymi normami. Jego działaniom nie można przypisać epizodycznego charakteru, ale były działaniami długotrwałymi i skutkującymi pro futuro. Skarżący na wiosnę 2008 r., dokonał na gruntach bronowania i zasilenia nawozem (zeznania T. K.), dokonał na nich wycięcia zakrzewień, a następnie w lecie skosił z nieruchomości trawę i zebrał siano. Na jesień 2008 na nieruchomościach o nr [...], [...] i [...], były wypasane owce skarżącego (w liczbie ok. 500 szt.).

Ponadto zeznający w sprawie M. G., w korekcie z dnia [...] grudnia 2009 r., uwzględnionej w protokole nr [...] oświadczył, iż w roku 2007 prace agrotechniczne, polegające na wycięciu zakrzewień dokonywał Z. K. oraz iż na wiosnę 2008 r. skarżący dokonał włókowania w celu wyrównania powierzchni działek. Osoby zeznające nie wskazały, aby ktokolwiek poza skarżącym użytkował sporne grunty w 2008 r. W zeznaniach brak informacji, czy prawny właściciel w ogóle wykonywał jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne na działkach (zarówno w okresie wiosennym, letnim, jak i jesiennym 2008 r.). Posiadanie zezwolenia przez G. K. na wycięcie drzew nie świadczy o korzystaniu z przysługującego właścicielowi prawa własności. Ponadto osoby pomagające skarżącemu w koszeniu działek 2008 r. nie wskazały na okoliczność, iż G. K. interweniował w trakcie prac rolnych na nieruchomościach, uniemożliwiając zebranie siana.

Skarżący korzystając z przysługującemu mu prawa zgłosił wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka D. F. Wniosek ten nie został uwzględniony, mimo tego, iż zeznania ww. osoby mogły przyczynić się wobec dalszych wątpliwości organu do wyjaśnienia, kto faktycznie przez cały 2008 r. użytkował sporne nieruchomości. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego w postępowaniu administracyjnym doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz art. 78 k.p.a.

Ponadto organ nie wskazał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności oświadczeniu M. J. - osoby obcej zarówno dla skarżącego, drugiej strony konfliktu krzyżowego, jak i byłego właściciela spornych nieruchomości, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że skarżący na spornych działkach w 2008 r. wykonywał jedynie czynności epizodyczne, a fakt ten nie jest miernikiem pojęcia rzeczywistego użytkowania gruntów uprawniającego do płatności.

Zarzut ten nie jest trafny.

Przede wszystkim przystępując do jego oceny należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności ONW na 2008 r., stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 tego artykułu zawarto katalog zasad obowiązujących w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Jak stanowi ust. 3 art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wyłączenie w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. zasady zawartej w art. 7 k.p.a. i odejście od zasady zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. oznacza, iż bezskutecznym jest powoływanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tychże regulacji z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Tego rodzaju zarzutów w rozpoznawanej sprawie ni sformułowano (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

W ramach omawianego zarzutu podniesiono też naruszenie art. 75 § 1, art. 80 i art. 78 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazane powyżej przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie zostały wyłączone w sprawach o przyznanie płatności ONW, co wynika z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Powiązanie wskazanych przepisów, tj. art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 78 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozwala – po przeprowadzeniu analizy tychże zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu – przyjąć, iż zarzut ten dotyczy w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., pomimo wyraźnego braku odwołania się do tej jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 – ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

W ramach tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów podniesiono, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, który nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka D. F. Autor skargi kasacyjnej formułując tego rodzaju zarzut podniósł, że zostały naruszone przepisy postępowania związane z oceną dowodów, gdyż zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W związku z powyższym należy zauważyć, że wskazany jako naruszony przepis art. 78 k.p.a. wiąże się z koncentracją materiału dowodowego. Przy czym przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W § 1 art. 78 k.p.a. ustawodawca wskazał na obowiązek uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodu. Do treści tej normy prawnej (aczkolwiek bez wyraźnego wskazania tej jednostki redakcyjnej przepisu) odwołano się wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednakże należy wyjaśnić, że w § 2 art. 78 k.p.a. ustawodawca wskazał w jakich, ściśle określonych okolicznościach, organ administracji publicznej może nie uwzględnić zgłoszonego przez stronę żądania przeprowadzenia dowodu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie uwzględniając powyższego wniosku dowodowego skarżącego, jako podstawę prawną tak przyjętego stanowiska powołał właśnie regulację zawartą w art. 78 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił podstawy i przyczyny tak przyjętego w tej sprawie stanowiska (str. 17 uzasadnienia decyzji). Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odnosząc się do oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy, w konkluzji uznał za trafne "stanowisko organu Agencji o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań kolejnego świadka na powyższą okoliczność". W skardze kasacyjnej zarówno w jej petitum, jak i w uzasadnieniu nie zakwestionowano skutecznie powyższego stanowiska, gdyż nie sformułowano zarzutu dotyczącego wprost naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie ustosunkowano się do stanowiska organu – zaakceptowanego przez Sąd I instancji - wyjaśniającego z jakich przyczyn uznał, iż odmowa dopuszczenia dowodu znajduje oparcie w art. 78 § 2 z uwagi na okoliczności sprawy i dotychczas zebrane dowody. Przypomnieć przy tym należy, że z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej w takiej sytuacji musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone. W tym zakresie nie jest już możliwe korygowanie tego rodzaju wad w ramach klasyfikowania podstaw kasacyjnych określonych wyżej powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją strony skarżącej.

Reasumując, skoro w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie sformułowano zarzutów co do naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie miał możliwości skontrolowania stanowiska organu i Sądu w tej kwestii.

Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak podstaw do przyjęcia, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez orzekające organy.

W konsekwencji za chybione należy uznać zarzuty, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż czynności wykonywane przez skarżącego na spornych działkach w 2008 r. miały jedynie charakter epizodyczny. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że z zeznań wskazanych przez organy świadków, tj. F. K., H. K., D. B., M. K., R. C. czy T. K. wynikało, iż skarżący na spornych działkach w 2008 r. jedynie skosił trawę, zebrał siano i wypasał owce.

Nie jest uzasadniony zarzut, że z przeprowadzonych w sprawie dowodów nie wynika, aby ktokolwiek poza skarżącym użytkował sporne grunty w 2008 r. Sąd I instancji zaakceptował bowiem stanowisko organu co do tego, że z zeznań nowego właściciela oraz świadka M. G. wynika, iż skarżący powyższe czynności wykonywał bez zgody nowego właściciela, który użytkował je rolniczo w 2008 r. Sąd odwołując się do zeznań świadka M. G. wskazywał, że wynika z nich ponadto, iż skarżący zebrał jedynie część skoszonej trawy, gdyż w pozostałym zakresie prace te wykonywali nowi właściciele. Bez znaczenia przy tym jest czy i jakie prace na spornych działkach wykonywał skarżący w 2007 r., bowiem nie była to okoliczność istotna dla uzyskania płatności ONW za 2008 r. Wbrew zarzutom strony skarżącej zarówno z zeznań T. K., jak i Z. K. nie wynika, aby skarżący w 2008 r. na spornych działkach wykonywał prace rolnicze o trwałym charakterze. Zauważyć należy, że zabiegi rolne na łąkach są czynnościami, od których intensywności, a także rodzaju zależy efektywne gospodarowanie. Jednorazowy zabieg na wiosnę np. wyrównanie gruntu nie może być uznany za wystarczający do przyjęcia, że rolnik wykonuje stałe zabiegi agrotechniczne. Nie jest trafny zarzut, iż Sąd I instancji nie zauważył, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności oświadczeniu M. J. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny legalności działań organu także i w tym zakresie, akceptując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie zaś wynika, że organy wzięły pod uwagę powyższy dowód, jednak odmówiły mu wiarygodności, wskazując dokładnie z jakich przyczyn. W motywach przyjętego rozstrzygnięcia podano bowiem, że były właściciel spornych działek w oświadczeniu z dnia 7 lipca 2009 r. zaprzeczył, aby zawierał ze skarżącym umowę dzierżawy, a jedynie zezwolił na jednorazowy wypas owiec pod koniec lata 2006 r. Dodatkowo wskazano, że za tym, iż oświadczenie M. J. jest niewiarygodne przemawia fakt, iż w umowie sprzedaży tychże działek nie odnotowano, aby istniała jakakolwiek umowa dzierżawy między dotychczasowym właścicielem a skarżącym. Wbrew zatem zarzutom autora skargi kasacyjnej brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż poczynione w sprawie przez orzekające organy ustalenia dawały podstawę do przyjęcia, że skarżący w 2008 r. nie użytkował trwale spornych działek, a tym samym nie posiadał ich w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności ONW. Trafne są przy tym zaakceptowane przez Sąd ustalenia organu, że skarżący nie wykazał, aby był posiadaczem zależnym spornych działek w 2008 r., gdyż nie łączyła go z byłym ani też z aktualnym właścicielem umowa dzierżawy. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za chybiony.

W konkluzji stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut sformułowany w pkt II pakt 1 petitum skargi kasacyjnej. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem.

W skardze kasacyjnej został także sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 336 k.c. poprzez uznanie, iż rolnikowi nie należy się płatność ONW do spornych działek, a w konsekwencji naruszenie § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. oraz art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (pkt I petitum skargi kasacyjnej).

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego. Określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (post. Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 202/652). Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 388/06, zbiór lex nr 193936).

W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie art. 336 k.c. przez uznanie, że rolnikowi nie należy się płatność ONW do zadeklarowanych działek. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor upatruje naruszenie art. 336 k.c. w tym, że Sąd I instancji, podobnie jak orzekające organy, badając stan posiadania skupił się na tytule prawnym do władania gruntem, a nie na faktycznym posiadaniu i użytkowaniu rolniczym działek, która to przesłanka uprawnia do otrzymania płatności. Zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono formy naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych norm prawnych wskazanych w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pomimo tak wadliwego skonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego można uznać, iż poddaje się on kontroli kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako przesłanka ustalenia samego tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych. Tak sformułowany i uzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut nie może być uznany za skuteczny, gdyż Sąd I instancji tego rodzaju poglądu prawnego na gruncie przepisów uprawniających do przyznania płatności ONW za 2008 r. nie sformułował.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołując się do regulacji zawartych w § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. oraz w art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 wywiódł, iż jednym z warunków uzyskania przedmiotowych płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o określonej powierzchni i utrzymywanych w określonym stanie, tj. kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że pojęcie posiadania jako warunek przyznania płatności nie jest regulowane wskazanymi powyżej unormowaniami prawnymi. Użyte w tych przepisach pojęcie "posiadania" należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jednakże z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podkreślił przy tym, że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niewystarczające i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, w tym płatności ONW.

W związku z powyższym należy zauważyć, że stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie i doktrynie nie jest podważony pogląd, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. Jako stan faktyczny niezależny jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu (animus rem sibi habendi) rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 12 luty 2009 r. sygn. akt II GSK 788/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. Uwzględniając powyższe na gruncie regulacji dotyczących przyznania płatności dla rolników wyrażono poglądy, że np. wykonanie przez rolnika jednorazowej czynności polegającej na wykonaniu pierwszego pokosu siana nie stanowiło nabycia posiadania (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. II GSK 228/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielonej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 227/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż z przedmiotowych regulacji dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie płatności ONW wynika, iż pomoc ta może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego. Wbrew zarzutom strony skarżącej, WSA we W. nie sformułował poglądu, że sam tytuł prawny do gruntów rolnych zgłoszonych do płatności uprawnia do ich otrzymania. Sąd I instancji rozważał kwestie związane z tym, czy skarżący był posiadaczem zależnym spornych działek, zarówno z uwagi na treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w którym określono kiedy posiadaczowi zależnemu przysługuje przedmiotowa pomoc, jak i z uwagi na twierdzenie skarżącego, że był posiadaczem zależnym tychże działek. Jednakże Sąd jednoznacznie stwierdził, że pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, gdyż beneficjentem tej pomocy jest ten posiadacz gruntu, który użytkuje go rolniczo.

Powyższe oznacza, że zarzut błędnej wykładni art. 336 k.c. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Brak też podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. i art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, skoro w skardze kasacyjnej nie określono na czym naruszenie tych norm prawnych miało polegać.

Nie można też uznać za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którym kwestionowano przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny został uznany za bezzasadny. Powyższe oznacza, że NSA nie zakwestionował przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń, iż skarżący nie był posiadaczem faktycznym spornych działek rolnych, gdyż nie użytkował ich rolniczo w 2008 r. Wykonane zaś w tym okresie czynności miały jedynie charakter epizodyczny i nie sprowadzały się do trwałego użytkowania rolniczego. Tym samym skarżący nie uzyskał uprawnień do otrzymania pomocy finansowej w formie płatności ONW w stosunku do spornych działek za 2008 r. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.