Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 925/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 roku przy udziale sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [..] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku strony o umorzenie postępowania wszczętego w trybie art.122 ust.1 pkt 3 lit.a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie art.138 § 1 pkt 1, art.105 § 1 kpa, art.122 ust.1 pkt 3 lit.a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U z 2003 r. Nr 58, poz.515/, § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami /Dz.U Nr 2, poz.15/ i art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych /t. jedn. Dz.U z 2001 r., poz.79 z późn. zm./ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji w dniu [...] otrzymał wydane przez Komendanta Policji w Z. w trybie art.122 ust.1 pkt 3 lit.a ustawy Prawo o ruchu drogowym skierowanie na badania lekarskie Pana M. F. Pismem z dnia 27 kwietnia 2004 r. poinformowano stronę o tym fakcie oraz o obowiązku dostarczenia wymaganego orzeczenia lekarskiego i skutkach jego niedoręczenia. W dniu 10 maja 2004 r. Pan M. F. złożył wniosek o umorzenie postępowania wszczętego w trybie art.122 ust.1 pkt 2 lit.a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym na podstawie art.105 § 1 kpa. W dniu 19 maja 2004 r. strona doręczyła orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania. Pismem z dnia 9 czerwca 2004 r. udzielono stronie odpowiedzi na wniosek z dnia 6 maja 2004 r., a strona zażądała rozstrzygnięcia w formie decyzji. Organ wydający uprawnienia do kierowania wyjaśnił, że nie prowadził i nie prowadzi postępowania w trybie art.122 ust.1 pkt 3 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która zachodziła w dniu /10 maja 2004 r./ złożenia przez stronę wniosku z dnia 6 maja 2004 r., bowiem organ wydający uprawnienie nie mógł działać w przedmiotowej sprawie w formie władczej. Uprawnienie to leżało w gestii organów kontroli ruchu drogowego oraz obecnie, ponieważ strona poddała się wymaganym badaniom lekarskim w dniu 19 maja 2004 r.

Strona odwołując się od powyższej decyzji zażądała jej uchylenia i zobowiązania organu I instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku organu policji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów w formie decyzji stwierdzającej bezpodstawność wniosku organu kierującego z powodu przekroczenia terminu do wystąpienia z takim wnioskiem bądź z powodu braku przeciwwskazań zdrowotnych stwierdzonych badaniem lekarskim.

Zdaniem strony, skoro odmowa poddania się badaniom skutkuje cofnięciem uprawnień i to przez organ administracji, a nie organ kierujący, organ I instancji nie może uznać, że wniosek o umorzenie postępowania wobec bezprawności wniosku organu kierującego /wskutek upływu terminu/ jest bezprzedmiotowy.

Organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art.122 ust.2 pkt 3 lit.a/ badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu. Skierowanie wydane w tym trybie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa i nie przysługuje od niego odwołanie. Wynika to wprost ze wzoru skierowania stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Natomiast inne skierowania na badania lekarskie wydawane na drukach według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do w/w rozporządzenia są decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez właściwych starostów po uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie.

Starosta otrzymuje tylko kserokopię skierowania na badanie lekarskie wydanego przez komendanta powiatowego Policji, ponieważ jest zobowiązany do cofnięcia uprawnień do kierowania osobie, która nie doręczy orzeczenia lekarskiego albo u której stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Cofnięcie uprawnień do kierowania następuje w formie decyzji starosty po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania.

Organ I instancji nie wszczął i nie prowadził postępowania w trybie art.22 ust.1 pkt 3 lit.a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym, a z uwagi na doręczenie przez stronę orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Nie istniał więc przedmiot postępowania administracyjnego.

Starosta ani samorządowe kolegium odwoławcze nie zostały upoważnione przez ustawodawcę do badania prawidłowości wydawania skierowań na badania lekarskie przez powiatowego komendanta policji.

Organ policji nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia prawa jazdy, gdyż postępowanie to nie zostało wszczęte, nie toczyło się i nie toczy.

Nawet gdyby takie postępowanie toczyło się, organ Policji nie byłby jego stroną. Wykorzystany byłby tylko dokument - skierowanie na badania lekarskie jako podstawa wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania.

Z uwagi na żądanie strony i przepis art.61 § 1 kpa stanowiący, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ I instancji wszczął postępowanie i zasadnie umorzył je jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 § 1 kpa.

Pan M. F. w dniu 17 września 2004 r. zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniósł o stwierdzenie w trybie art.145 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzje obydwu organów dotknięte są następującymi błędami:

1/ naruszają normy art.61 kpa.

Organy niezasadnie przyjęły, że postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie kierowców wszczyna się dopiero, gdy petent nie złoży właściwemu staroście w wymaganym terminie 30 dni stosownego zaświadczenia lekarskiego w trybie art.122 ustawy - prawo o ruchu drogowym.

Tymczasem za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką organ podjął wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 4 kpa.

W przekonaniu skarżącego postępowanie w jego sprawie wszczęto w dniu 4 maja, gdy doręczono mu listem poleconym wezwanie do złożenia w określonym terminie zaświadczenia lekarskiego.

2/ organ II instancji nie odniósł się do istoty żądania skarżącego, czyli oceny skutków naruszenia przez Komendanta Powiatowego w Z. zawitego terminu wynikającego z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 204 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia kierowania pojazdami.

Skierowanie na badania przez KMP w Z. w dniu 19 kwietnia 2004 r. było działaniem bezprawnym.

Komendant mógł dokonać takiego skierowania wyłącznie w terminie do dnia 22 stycznia 2004 r., ale nie później.

Tymczasem skierowanie zostało doręczone skarżącemu 19 kwietnia 2004 r., czyli niemal 3 miesiące po terminie.

3/ organ niezasadnie przyjął, iż skarżącego obciążają koszty badań, choć art.619 kpk stanowi wyraźnie, iż jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wszelkie wydatki związane z postępowaniem karnym wykłada tymczasowo Skarb Państwa,

4/ umorzenie postępowania w sprawie wniosku z dnia 6 maja 2004 r., podczas gdy organ czekał, czy skarżący stawi się na badania, czy też nie, stanowi rażące naruszenie normy art.105 § 1 kpa,

5/ na organach administracji ciąży obowiązek dopuszczenia jako dowodu w sprawie wszystkiego, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy /art.75 kpa/. Skarżący do wniosku z 6 maja 2004 r. dołączył kserokopię postanowienia o przedstawieniu mu zarzutów z dnia 23 grudnia 2003 r., aby organ mógł samodzielnie dokonać analizy prawnej zaistniałej sytuacji. Wystarczyło wziąć treść przepisu § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, by móc samodzielnie stwierdzić bezprawność działań Komendanta KPP w Z. Tłumaczenie jakie zostało zawarte w uzasadnieniu pisma organu I instancji, iż organ nie ma możliwości weryfikowania słuszności skierowania przez właściwego komendanta KPP danej osoby na badania, jest nieporozumieniem. Nie wytłumaczono bowiem na czym polega brak możliwości, o którym nadmienił organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Pełnomocnik SKO na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. wyjaśnił, że skierowanie na badanie lekarskie nie wszczęło postępowania administracyjnego, a było jedynie czynnością materialno-techniczną. W przedmiotowej sprawie postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lica 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270/ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach.

Organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art.7 i 77§ 1 kpa.

Strona wnosząc o umorzenie postępowania powołała się na przekroczenie przez komendanta powiatowego Policji 30-dniowego terminu skierowania na badanie lekarskie, liczonego od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy. Powyższy termin oznaczony został w § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami /Dz.U Nr 2, poz.15/.

Z treści wniosku Pana M. F. z dnia 6 maja 2004 r. i uzupełniającego go pisma /podania/ z 21 czerwca 2004 r. wywieść można, iż intencją strony było wykazanie wadliwości skierowania na badania, polegającej na niezachowaniu w/w terminu.

Organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie wniosku strony wskazał na bezprzedmiotowość postępowania.

W uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii przekroczenia terminu przez komendanta powiatowego Policji.

Także organ odwoławczy nie rozważył ewentualnych skutków przekroczenia tego terminu.

Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną m. in. w art.63, 65, 128 i 140 kpa jest jego odformalizowanie, tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie nie jest precyzyjne, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji strony wnoszącej podanie.

O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie art.7-9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska /por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. I S.A. 2188/00 publ. LEX nr 81741/.

W niniejszej sprawie organ przed wydaniem decyzji powinien ustalić w sposób jednoznaczny żądanie strony. Tym bardziej, że skarżący w podaniu z dnia 21 czerwca 2004 r. wnosił m. in. o przekazanie sprawy Policji, która była władna skierować go na badania.

Organ powinien zatem rozważyć możliwość przekazania wniosku strony do organu kontroli ruchu, zgodnie z art.65 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ nie wypowiedział się co do zasadności żądania strony w tym zakresie.

W myśl art.105 § 1 kpa organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stała się ona z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowa.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku strony, choć nie ustalił dokładnie co jest przedmiotem tego wniosku.

Ponadto w działaniach organu odwoławczego dostrzec można brak konsekwencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie.

Natomiast na rozprawie jego przedstawiciel stwierdził, że skierowanie na badanie było jedynie czynnością materialno-techniczną. Tym samym organ powinien wniosek strony potraktować jako wniosek o uchylenie czynności materialno-technicznej i pouczyć ją o prawach przysługujących stronie /art.9 kpa/.

Ponadto nie wyjaśniono, w jakim trybie organ przesłał stronie pismo z dnia 27 kwietnia 2004 r., skoro informacje o tej samej treści co w tym piśmie znajdowały się w skierowaniu na badania lekarskie Nr [...] z dnia [...] sporządzonym w Komendzie Powiatowej Policji w Z.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1c/ w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 powołanej ustawy.

Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, jak żądał skarżący, bowiem na podstawie zgromadzonego w aktach niepełnego materiału dowodowego nie był w stanie ocenić, czy decyzja zasługuje na uznanie za nieważną.

Organ ponownie rozpoznając sprawę zwróci się do starosty o zajęcie jednoznacznego stanowiska , pozwalającego na ustalenie treści jej żądania zawartego w pismach z 6 maja i 21 czerwca 2004 r.