Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1561/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [....] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [....] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt. 3 w zakresie wymienionych tam terenów: UPo – usługi oświaty, UPz – usługi zdrowia i ochrony socjalnej, UKr- usługi kultu religijnego, US – tereny sportu i rekreacji, R- tereny upraw rolnych, RR-K- rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta [....] , RZ - tereny łąk i pastwisk, ZP - tereny zieleni parkowej i urządzonej, ZLd – tereny dolesień; - tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- urządzenia zaopatrzenia w wodę, K- urządzenia oczyszczania ścieków sanitarnych, G -urządzenia gazownicze, E - urządzenia energetyczne; KDW- droga wewnętrzna dojazdowa; U-KS tereny obsługi ruchu drogowego; § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 w zakresie symbolu "UR"; § 14 ust 2 pkt. 4; § 14 ust. 3 pkt. 3 ; § 14 ust. 4 pkt. 6 w zakresie symbolu "UPo", "UPz" " UKr"; § 14 ust. 4 pkt. 8 i 9; § 23 ust. 4 pkt. 3; § 27 ; § 29; § 30; § 32; § 33; § 35; § 36; § 38; § 39; § 40; § 41; §43; § 44; §45; §46; § 47 ust. 6 pkt. 4 i pkt 5; § 47 ust. 7; § 51 ust. 1 pkt. 1 w zakresie symbolu "RU". II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami: KDW, A:RM, B:RM, C:RM, D: RM, E:RM, A:UKr, B:UKr, E:UKr, A:UPo, B:UPo, C:UPo, D:UPo, E:UPo, A:UPz, A:US, B:US, C:US,D:US, E:US, A:RU, D:RU, E:RU, A:ZP, C:ZP; D:ZP, A:ZD, A:R, B:R, C:R, D:R, E:R, A:RZ, B:RZ; C:RZ, D:RZ, E:RZ, A:ZL, B:ZL, C:ZL, D:ZL, E:ZL, A:ZLd, B:ZLd, C:ZLd, C:ZLd1, D:ZLd, D:ZLd1, E: ZLd, A:W, B:W, C:W, D:W, E:W, A:E, A: G, K, A: RRK, B: RRK, A:U-KS, D:U-KS; a także obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów.


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr 1561/12

UZASADNIENIE

Rada Miejska w Świątnikach Górnych uchwałą nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne.

Uchwałę tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. części Załącznika Nr 1 do uchwały (rysunku planu), w zakresie:

1. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B1MN-RM, B1MN-RM (c), B: RM (c) wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.14 rysunku planu -zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w Załączniku Nr 1 do skargi;

2. terenu położonego pomiXędzy obszarami oznaczonymi symbolami: E:ZLd, E;MN, E:RZ - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkuszy nr 173.132.07 oraz 173.132.12 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 2 do skargi;

3. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: E: MN-RM, E:RZ, E:R - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego

odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.132.07 rysunku planu zobrazowany dla

celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 3 do skargi;

4. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: E:MN-RM, E:RM oraz E:MN-RM(c) - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi -nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.132.01 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 4 do skargi;

5. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: A:MN, A:1MN-RM(d), A:RM, A:UPz - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi -nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragmenty arkuszy nr 173.114.23 oraz 173.132.03 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 5 do skargi;

6. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: A:MN, A: RM, A:RZ, A:RU(c), A: WS, A:ZLd - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.23 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 6 do skargi;

7. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: A:R oraz A:E -wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.18 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 7 do skargi;

8. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: D:MN-RM(b) oraz D:ZLd - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.08 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w złączniku Nr 8 do skargi;

9. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: C:MN oraz C:R wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem oraz terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: D:R, D.-MN-RM, D:US (c), D:ZLd, D:RM(c) - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem- fragment arkusza nr 173.114.13 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 9 do skargi;

10. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B:UPo(f), B-MN-U, B:RM wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.19 rysunku planu oraz terenu położonego na arkuszach nr 173.114.19 oraz 173.114.24 rysunku planu pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami Bl.-MN-RM, B:RM wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - zobrazowanych dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 10 do skargi;

11. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B1:MN-RM oraz B:RZ - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.20 rysunku planu - zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 11 do skargi;

12. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B1:MN-RM (a), B:MN(a), B:MN oraz B:R - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.20 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 12 do skargi

13. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: drogą: 02 KDZ K -2167, B:MN-U(c), B1MN-RM, B:MN(c) - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem- fragment arkusza nr 173.114.19 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 13 do skargi;

14. terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B:P, B:R, B:MN(c), B:RZ, BlMN-RM(c) i drogą: 02 KDZ K - 2167 wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem oraz terenu położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: B:P(f), B:P(b,f), B:RZ, B:ZL, B:R, B:ZLd, B:RM(f) i drogą: 02 KDZ K - 216 - wyznaczonego odrębnymi liniami rozgraniczającymi - nieoznaczonego odrębnym symbolem - fragment arkusza nr 173.114.19 rysunku planu zobrazowany dla celów dowodowych i poglądowych w załączniku Nr 14 do skargi.

Na uzasadnienie wskazał co następuje.

Uchwała Nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 września 2007 r. Nr 660, póz. 4329.

W dniu 30 grudnia 2011 r. wpłynęła do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie interwencja J.P. , w której wskazano szereg zarzutów do wyżej przywołanej uchwały, które w istocie sprowadzały się do wskazania niespójności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne. W związku z wyżej przywołaną interwencją organ nadzoru poddał przedmiotową uchwałę ponownej kontroli nadzorczej i podzielił część zarzutów interweniującego. Organ nadzoru wystosował w dniu 19 stycznia 2012 r. pismo znak: [....] do Pana W.P. Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. , w którym wskazał swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały z prośbą o odniesienie się do nich. Zgodnie z treścią odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, Gmina Świątniki Górne przychyliła się do argumentacji Wojewody Małopolskiego, iż uchwała Rady Miejskiej Świątniki Górne Nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, iż jako rozwiązanie powyższego problemu, Gmina podjęła uchwałę Nr VII/47/2011 z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne.

Jednakże organ nadzoru nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem Przewodniczącego, że podjęte działania spowodują wyeliminowanie nieprawidłowości zaistniałych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie przez Radę Miejską w Świątnikach Górnych uchwały Nr VII/47/2011 z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne" (w granicach administracyjnych gminy), ma na celu sporządzenie i uchwalenie nowej edycji Studium, a nie dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęte działania nie będą więc skutkowały wyeliminowaniem niespójności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, przyjętego przez Radę Miejską w Świątnikach Górnych uchwałą Nr XI/86/2007 z dnia 07.08.2007 r., ponieważ dotyczą innego dokumentu planistycznego. Przyjęcie nowej edycji Studium nie wpłynie na ustalenia kwestionowanego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do samej uchwały Rady Miejskiej w Światkach Górnych, zakwestionowanej niniejszą skargą, Wojewoda Małopolski stwierdził, co następuje.

Z analizy załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Świątniki Górne Nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r. (rysunku planu) wynika, że niektóre obszary wyznaczone na rysunku planu miejscowego (prawdopodobnie drogi) nie zostały opisane symbolem literowym. Sytuacja ta dotyczy terenów, wyznaczonych na załączniku nr 1 do uchwały Nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r: opisanych szczegółowo we wnioskach skargi.

Zgodnie z § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 200; w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587) ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, celem umożliwienia jednoznaczne powiązania tekstu planu z rysunkiem, symbole literowe oraz numery wyróżniające tereny spośród innych obszarów należy stosować także na rysunku planu miejscowego.

Ponadto stosownie do brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.".

W świetle wyżej cytowanych przepisów prawa, brak zastosowania na rysunku planu miejscowego opisu literowego dla ww. terenów, skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu. Ww. braki w opisie wystąpiły na rysunku planu przyjętym przez Radę Miejską, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2007 r., nr 660, póz. 4329. Strona skarżąca podnosi, że brak oznaczenia na załączniku graficznym do uchwały oznaczenia symbolicznego dróg nie może być uznane za omyłkę czy błąd kreślarski.

Organ planistyczny wyraził już w tej kwestii odmienny pogląd. Z pisma L.S. - Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej, Geodezji i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Burmistrza S z dnia 9.02.2009r., znak; [....] , skierowanego do Pani D.G. oraz Pana L.H. , które znalazło się w posiadaniu organu nadzoru, wynika, że "brak opisu drogi w MPZP (miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zakwestionowaną uchwałą) przebiegającej po działkach [....] w miejscowości O. , należy traktować jako błąd kreślarski (na nośniku CD; MPZP oznaczenie to się znajduje). W związku z powyższym wprowadzona do planu opisana droga jest drogą gminną dojazdową wewnętrzną"

Zdaniem organu nadzoru, powyższych wyjaśnień nie można uznać za prawidłowe, bowiem bliżej niesprecyzowany "nośnik cyfrowy" nie stanowi źródła prawa.

Plan miejscowy, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym określa się przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W myśl art. 6 ww. ustawy, ustalenia planu miejscowego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dodatkowo, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego jest podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623, z późn. zm.).Zacytowane przepisy wskazują na wysoką rangę planu miejscowego. Z tego powodu, plan miejscowy, jako przepis prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, nie może zawierać niedookreślonych ustaleń, ani podlegać indywidualnej interpretacji organów planistycznych. Zwrócono ponadto uwagę, że przepisy ustawy Prawo budowlane, regulujące proces inwestycyjny nie przewidują "wyjaśnień", "zaświadczeń" czy "stanowisk" organów planistycznych, interpretujących zapisy i ustalenia planu miejscowego, jako dowodu w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu nadzoru brak jest również podstaw do zakwalifikowania przez Gminę Świątniki Górne terenów o brakujących symbolach do "dróg gminnych dojazdowych wewnętrznych". Zarówno bowiem w tekście przedmiotowego planu, jak i w legendzie rysunku planu, nie występuje takie przeznaczenie jak: "droga gminna dojazdowa wewnętrzna"

W § 14 ust. 3 pkt 3 tekstu uchwały zawarto natomiast zupełnie przeciwny do powyższego zapis, iż: "wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie_ stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi").

Tak więc ustaleniami planu - określono przeznaczenie niektórych terenów: drogi gminne - dojazdowe (KDD) oraz drogi wewnętrzne (KDW), do czego organ nadzoru nie wnosi zastrzeżeń - nie występuje natomiast teren: "drogi gminne dojazdowe wewnętrzne".

Poza powyższym, tereny o brakującym na rysunku planu symbolu są oznaczone różnym kolorem: białym, szarym i jasnożółtym, co również uniemożliwia jednoznaczną identyfikację ich przeznaczenia, bowiem nie znajduje odniesienia w legendzie rysunku planu.

Należy zauważyć, iż w tekście planu występują w § 7 ust. 3 pkt 3 następujące oznaczenia symboliczne odnoszące się do dróg:

- KDZ - droga powiatowa,

- KDL - droga lokalna

-KDD - droga dojazdowa,

- KDW droga wewnętrzna dojazdowa,

§ 14 ust. 3 zakwestionowanej uchwały postanowiono, iż:

Ustala się zasady zagospodarowania terenów komunikacji:

1) dla układu komunikacyjnego objętego planem utrzymuje się przebieg istniejących

ulic, uzupełnia nowymi odcinkami oraz projektuje się nowe przebiegi tras

komunikacyjnych, na terenach wskazach do zainwestowania,

2) dla terenów dróg ustala się obowiązek zachowania wymaganych parametrów przestrzennych oraz ich dostępność - zgodnie z przepisami odrębnymi, wewnętrzna obsługę komunikacyjna zaewniająca doazd i dostę nieruchomości do

3) dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu: drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi,

4) wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp do dróg publicznych stanowią również inne nie wyznaczone w planie dojazdy do działek, wytyczone w drodze umów zawieranych pomiędzy właścicielami terenów oraz w oparciu o podziały geodezyjne; drogi te należy potraktować jako drogi wewnętrzne dojazdowe lub ciągi pieszo jezdne, zgodnie z obowiązującymi parametrami dla tego typu dróg, określonymi w przepisach odrębnych oraz zgodnie z ustaleniami planu."

W legendzie do załącznika graficznego do zakwestionowanej uchwały drogi wewnętrzne oznaczone są symbolem KDW.

Organ nadzoru zauważa, że w tekście planu posłużono się terminem "drogi wewnętrzne dojazdowe" - KDW i "drogi dojazdowe" - KDD.

Zestawiając ten zapis z oznaczeniem literowym przyjętym w zakwestionowanym mpzp w jego części tekstowej i graficznej, nie zmienia to faktu, iż oznaczenie takie nie występuje w części graficznej planu w zakwestionowanym niniejszą skargą zakresie.

Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587), zgodnie z którym ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów i § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, stosownie do którego celem umożliwienia jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem, symbole literowe oraz numery wyróżniające tereny spośród innych obszarów należy stosować także na rysunku planu miejscowego, z uwagi na brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.", zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanej uchwały w zakresie określonym w petitum niniejszej skargi.

II.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na kolejny aspekt niniejszej sprawy. Jak wynika z pisma J.P., z dnia 28.12.2011 r., "planowana droga została wytyczona wyłącznie po nieruchomości Pana P. , a nie w taki sposób, by oś drogi pokrywała się z granicą pomiędzy działką wnioskodawcy i nieruchomością sąsiednią. Tym samym naruszona została zasada równomiernego obciążenia nieruchomości sąsiednich na rzecz interesu publicznego. Strona skarżąca po dokonaniu analizy pisma Interweniującego, załącznika graficznego do kwestionowanej uchwały i po uzyskaniu kserokopii mapy ewidencyjnej dla działek nr nr [....] położonych w miejscowości [....], gmina [....] , ze Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji, Kartografii i katastru, stwierdziła, że kwestionowana droga wytyczona jest po działkach nr [....] i [....] położonych w miejscowości O. gmina [....] . Zauważa się, że droga ta jest również drogą, która na rysunku planu nie została oznaczona żadnym symbolem - jest to droga zobrazowana w Załącznik Nr 2 do skargi.

Strona skarżąca po porównaniu rysunku planu miejscowego i kserokopii mapy ewidencyjnej, we własnym zakresie zdekodowała z tych dokumentów przebieg drogi w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych. Co prawda na rysunku planu są naniesione działki ewidencyjne, jednakże z uwagi na to, iż ich granice nie są widoczne w sposób wystarczający, z uwagi na kolorystykę oznaczenia przeznaczenia poszczególnych terenów, wystąpiła potrzeba skorzystania z kopii mapy ewidencyjnej, przedstawiającej przebieg granic działek. Z kolei mapa ewidencyjna nie przedstawia przeznaczenia i zagospodarowania terenów określonego w planie miejscowym. I tak porównując wyżej opisane dokumenty strona skarżąca doszła do następujących wniosków. Droga przebiega jedynie po terenie działek nr [....] i [....] . Każdorazowo wyznaczenie drogi dojazdowej do nieruchomości powinno nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości do której ma prowadzić, a także z najmniejszym możliwym obciążeniem nieruchomości sąsiednich, po których droga taka ma być wytyczona. Wytycznie drogi ponadto powinno uwzględnić interes społeczno - gospodarczy.

Strona skarżąca zaznacza na marginesie, iż powyższe zasady co prawda odnoszą się do kwestii ustanawiania służebności drogi koniecznej określonej w art. 145 kodeksu cywilnego, jednakże z uwagi na brak szczegółowych regulacji w procesie planistycznym odnoszących się do kwestii wytyczania dróg w planach miejscowych, strona skarżąca uznała za zasadne, odwołanie się do tychże regulacji zawartych w kodeksie cywilnym.

Wyznaczenie kwestionowanej drogi mogło nastąpić w inny sposób, taki który nie powodowałby tak znacznego obciążenia działek [....] i [....] . Zgodnie z powyższą zasadą możliwy przebieg drogi mógł nastąpić w następujący sposób: oś drogi powinna przebiegać kolejno na granicy następujących działek: nr nr [....] . Jest to tylko hipotetyczny przebieg, nie uwzględniający panujących w terenie uwarunkowań. Strona skarżąca wskazuje go jedynie w tym celu, by zobrazować problem wyznaczania w planie miejscowym przebiegu drogi, który w ocenie strony skarżącej jest niewłaściwy. Należy bowiem stwierdzić, iż władztwo planistyczne nie oznacza dowolnego wkraczania w prawo własności.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności.", gdyż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.).

Bezspornym jest to, że obowiązek uwzględniania wartości wskazanych w art. 1 nie oznacza jednak, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym może świadczyć przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wpływają więc na swobodę korzystania z rzeczy przez osoby posiadające do niej tytuł prawny (prawo własności, ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, dysponowanie nieruchomością pod innym tytułem), ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel. Jednakże ograniczenie takie powinno uwzględniać zasadę proporcjonalności, a także ogólne standardy wynikające z przepisów prawa i mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach, które znajdują swoje uzasadnienie z uwagi na racjonalne przesłanki.

Każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady ochrony prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, póz. 29).

III. Strona skarżąca wskazała ponadto, że mechanizm kompensacyjny określony w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza dowolności przy planowaniu. Stosownie bowiem do brzmienia art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym: "1.Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. l, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. l i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości."

Niewątpliwie wyłączenie możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób dokonane ustaleniami m.p.z.p. jest właśnie ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w zakresie jednego z podstawowych uprawnień, a mianowicie uprawnienia do korzystania z rzeczy (art. 140 kodeksu cywilnego).

Należy stwierdzić, iż przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi planistycznemu nieograniczonej możliwości dowolnego kształtowania polityki przestrzennej i takiego działania, które prowadzi do naruszenia prawa własności, w sytuacji gdy możliwe jest inne rozwiązanie planistyczne, dzięki któremu realizacja założeń planistycznych będzie możliwa do osiągnięcia. Ponadto planowanie i realizacja planów zagospodarowania przestrzennego jako działania o charakterze publicznoprawnym powinny w szczególny sposób brać pod uwagę człowieka, który jest adresatem kreowanej przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o jej oddalenie w całości.

Na uzasadnienie podała, że skarga nie może zostać uwzględniona, albowiem wskazane przez Wojewodę naruszenia dotyczące zasad sporządzania planu nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie natomiast z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Zasady orzekania o nieważności uchwał rad gmin określa m.in. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym (ust. 4), w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru lub sąd nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jak zauważył Organ nadzoru, w załączniku nr l do uchwały nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dn. 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, na fragmentach arkuszy m.in. nr 173.114.14, 173.132.07, 173.132.12 uwidocznionych na załącznikach od nr 1 do 14 dołączonych do skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 2012 r., obszary wyróżnione kolorem w tych załącznikach, a będące obszarami wyznaczonymi odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie są oznaczone odrębnymi symbolami.

Zdaniem Rady, kształt drogi, szerokość pasa, czy też oznaczenie graficzne (kolorystyczne) - inne oznaczenie kolorystyczne niż używane w planie czyli zamiast szarego kremowo-żółte zastosowane zostało tylko w przypadkach dróg wskazanych w załącznikach nr 1, nr 10 (tylko karta I), nr 12, nr 13, nr 14 - pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia tych terenów jako KDW. Ponadto, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zawsze możliwym jest zastosowanie właściwej wykładni planu, który jest aktem prawa miejscowego. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 194/09 przypomniał, że : "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego." Skoro tak, to nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa. Ponadto, w opinii Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych, z przywołanego przez Skarżącego § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika bezwzględny nakaz stosowani w odniesieniu do każdego terenu zarówno oznaczenia literowego, jak i graficznego.

W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, iż błędy kreślarskie wskazane dostrzeżone przez Wojewodę Małopolskiego stanowią jedynie nieistotne naruszenie prawa, a skoro tak, żądanie skargi należy w świetle treści art 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uznać za niedopuszczalne. Podobne stanowisko jak Rada zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12 stwierdzając : "Jest oczywiste, że skoro w części graficznej planu miejscowego teren rolniczy został oznaczony przy użyciu odpowiedniego koloru (żółtego), to brak dodatkowego oznaczenia literowego (R) takiego terenu jest nieistotnym uchybieniem."

Zdaniem Rady nie ma też racji Organ nadzoru, twierdząc, iż przy wytyczeniu drogi po działkach nr [....] i [....] położonych w miejscowości O. , doszło do naruszenia art 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy bowiem zauważyć, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wprost nigdy nie naruszają stosunków własnościowych. Wyznaczają jedynie skonkretyzowane przeznaczenie danego obszaru i określają zasady jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż wytyczona droga stanowi najbardziej odpowiedni szlak do działki nr [....] w części, w której możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dn. 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 33/12 (publ. LEX 1139667) "Zasada proporcjonalności będzie naruszona zawsze, o ile dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W razie braku uzasadnienia dla wprowadzenia określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji je stanowiących nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki a prowadziłoby to do utrzymania stanu sprzecznego z regulacjami rangi konstytucyjnej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP)."

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga została złożona przez organ nadzoru tj. Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. W tym kontekście wywody Wojewody Małopolskiego zawarte w skardze a dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego osoby fizycznej, proszącej Wojewodę o interwencję są co najmniej zbędne. Ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy konkretna uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, który uprawniony i obowiązany jest po myśli art. 85 ustawy o samorządzie gminnym do sprawowania nadzoru nad działalnością gminną wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Tym samym Wojewoda nie jest rzecznikiem interesu indywidulanego, co jednak czyni w niniejszej skardze. Ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela jest raczej domeną Prokuratora – zgodnie z art. 8 p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (t.j. Dz. U, z 2011 nr 270 poz. 1599 ze zmianami). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 101 każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym uczynić mógł to J.P. . Skoro tego nie uczynił a skarga pochodzi od Wojewody Małopolskiego jako organu nadzoru, to kwestie związane z naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę indywidualnego interesu prawnego J.P., nie będą przez Sąd rozważane.

Następnie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu są obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi, nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem – literowym lub cyfrowym szczegółowo opisane w petitum skargi, jednakże po myśli art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu zakresem badania Sądu objęta została cała zaskarżona uchwała. Z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność całej uchwały sąd z urzędu skontrolował jej prawidłowość i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania uchwały przez Radę Gminy Świątniki Górne i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. W dniu 30 maja 2003r. podjęta została uchwała nr VIII/49/2003 Rady Miasta i Gminy Świątniki Górne o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, następnie zmieniona została uchwałą nr XVI/80/03 z dnia 27 listopada 2003r. W dokumentacji planistycznej znajdują się zarówno ogłoszenia prasowe jak i obwieszczenia informujące o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określające formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. O podjęciu uchwały zawiadomione zostały organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Burmistrz rozpatrzył złożone wnioski, w podziale na poszczególne miejscowości: [....] , [....],[....],[....]. Plan uzyskał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia oraz pozyskana została zgoda Wojewody Małopolskiego na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntu rolnego klasy IV o powierzchni 6,16 ha. W aktach znajdują się też dowody na dokonanie ogłoszeń o wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu oraz na zorganizowanie i przeprowadzenie dyskusji publicznej. Rozpatrzone zostały także uwagi złożone do wyłożonych projektów planu.

Odnosząc się do objętych treścią skargi terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi, nie oznaczonych żadnym odrębnym symbolem, należy stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne a uchwała w tym zakresie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164 poz.1587) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Natomiast projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Nadto w myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, celem umożliwienia jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem, symbole literowe oraz numery wyróżniające tereny spośród innych obszarów należy stosować także na rysunku planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z części tekstowej i graficznej (rysunku planu). Oba te elementy miejscowego planu winny być spójne, a pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. w szczególności przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętym planem daje właśnie łączne odczytanie części tekstowej i graficznej. Brak oznaczenia jakimkolwiek wyróżniającym symbolem (literowym, liczbowym) jednego lub wielu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, powoduje że przeznaczenie takie jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Tym samym pomimo iż w danym terenie formalnie może obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak podstawowy cel planu jakim jest ustalenie przeznaczenia terenów, nie zostanie osiągnięty.

Z wyżej wymienionych względów nie można zaakceptować wyjaśnień Gminy Świątniki Górne, że brak oznaczeń na tych terenach jest jedynie "błędem kreślarskim" a tym samym nieistotnym naruszeniem prawa, które nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Rady kształt drogi, szerokość pasa, czy też oznaczenie graficzne (kolorystyczne) pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia tych terenów jako "KDW". Ponadto, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zawsze możliwym jest zastosowanie właściwej wykładni planu, który jest aktem prawa miejscowego.

Stwierdzić należy wobec tego, że w legendzie części graficznej planu znajdują się obszary nazwane "STREFA KOMUNIKACJI DROGOWEJ", nie oznaczone żadnym kolorem. Wśród nich wyróżniono KDZ – drogi powiatowe zbiorcze, KDL – drogi gminne – lokalne, KDD - drogi gminne – dojazdowe, KDW – drogi wewnętrzne. Ponieważ drogi powiatowe (KDZ) oraz drogi gminne lokalne (KDL) oznaczone są dodatkowo symbolami liczbowymi: odpowiednio: 01-09 oraz 01-13 to rzeczywiście można je zidentyfikować. Natomiast drogi gminne klasy D (dojazdowe) oznaczone symbolem KDD i drogi gminne klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne) nie są dodatkowo oznaczone symbolem cyfrowym, zatem nawet w drodze wykładni nie jest możliwe ustalenie czy są to rzeczywiście drogi którym można przypisać symbol KDW a nie KDD.

Użyte oznaczenia kolorystyczne dla spornych terenów nieoznaczonych żadnym symbolem też niczego nie wyjaśniają, zarówno powodu braku odnośników kolorystycznych w legendzie planu jak i dlatego, że tereny te oznaczone są dwoma kolorami: kremowo – jasnym (na załączniku nr 1, 9, 10, 12, 13, 14- łącznie 6 obszarów) oraz niebiesko – szarym (załącznik nr 2,3,4,5,6,7,8,9,10,11 – łącznie 10 obszarów). Tak więc wyjaśnienie, że kierując się oznaczeniem kolorystycznym można ustalić kategorię drogi również jest chybione.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co do zasady władnym ingerować w prawo własności i postanowieniami swymi prawo to kształtować. Nie ma zatem w nim miejsca na tak dalekie domysły co do tego na jaki cel poszczególne nieruchomości zostały przeznaczone. Ze względu na to, że stwierdzono nieważność tych obszarów w części graficznej, istniała również konieczność stwierdzenia nieważności nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż tych obszarów, tak aby nie powstała sytuacja, w której wokół obszaru nieobjętego żadnymi ustaleniami planu istnieje nieprzekraczalna linia zabudowy, uniemożliwiająca prawidłowe gospodarowanie nieruchomościami przez które przebiegał (nieoznaczony) teren, którego nieważność stwierdzono

Z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi układu komunikacyjnego wiąże się kolejna nieprawidłowość, której Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę dopatrzył się z urzędu, a która spowodowała stwierdzenie nieważności obszarów oznaczonych symbolem KDW (droga wewnętrzna dojazdowa) – zarówno w części graficznej jak i w części tekstowej.

W części graficznej (legenda rysunku planu) drogi klasy KDW opisane zostały jako "drogi wewnętrzne". W tekście planu, w § 7 ust. 3 pkt. 3 oznaczenie KDW opisane zostało jako "droga wewnętrzna dojazdowa", w § 14 ust. 2 pkt. 4 są to "istniejące i projektowane drogi wewnętrzne dojazdowe", zaś w § 47 ust. 6 pkt. 4 ustala się, że "tereny dróg gminnych klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne), oznaczone na rysunku planu symbolami KDW".

Nadto w § 14 ust. 3 pkt. 3 ustalono, że :"wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi"

Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 uchwały, pozostałe (niezdefiniowane w ust. 1) określenia należy rozumieć zgodnie z ich definicjami zawartymi w przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 1, art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zmianami) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z wszystkich wyżej wymienionych przepisów – zarówno zaskarżonej uchwały jak i ustawy o drogach publicznych, wynika kilka kwestii Po pierwsze użycie sformułowania "droga wewnętrzna" niesie za sobą określone konsekwencje i oznacza, że określenie to musi być rozumiane tak jak rozumie je przepis szczególny tj. ustawa o drogach publicznych. Po wtóre, droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, tym samym nie może być drogą gminą. Określenie "droga gminna- wewnętrzna" jest zatem rodzajem oksymoronu, skutkiem czego nie jest możliwe ustalenie czy drogi określone w planie jako KDW to drogi wewnętrzne czy drogi publiczne (gminne).

W powiązaniu zarówno z nieoznaczonymi żadnym symbolem terenami jak i z wewnętrznie sprzecznymi ustaleniami odnośnie dróg oznaczonych symbolem KDW pozostaje także § 14 ust. 3 pkt. 3 w którym ustalono, że :"wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi". Niezależnie od tego, że wobec tego co wskazano powyżej, nie jest możliwe do ustalenia z całą pewnością o jakie drogi chodzi (publiczne czy wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych), to ze względu na stwierdzenie nieważności zarówno dróg kategorii KDW jak i terenów nie oznaczonych żadnym symbolem, istniała konieczność wyeliminowania z postanowień planu także i tego zapisu.

Uprawnienia związane z wytyczaniem lokalnych układów komunikacyjnych leżą w kompetencji gminy, w pełni zatem mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Rzecz jednak w tym, że ustalenia musza być jasne i precyzyjne, tak aby wiadomo było, że dany obszar wyznaczony w planie rzeczywiście jest drogą oraz do jakiej kategorii dróg nalezy (publiczna czy wewnętrzna).

Równocześnie istniejący zapis § 14 ust. 3 pkt. 4 stanowiący, że "wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp do dróg publicznych stanowią również inne niewyznaczone w planie dojazdy do działek, wytyczone w drodze umów zawieranych pomiędzy właścicielami terenów oraz w oparciu o podziały geodezyjne; drogi te należy projektować jako drogi wewnętrzne dojazdowe (...)" pozwoli na realizację obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek na zasadach ogólnych t.j. głównie w oparciu o ustanowione służebności.

Kolejna dostrzeżona z urzędu nieprawidłowość zaskarżonej uchwały to brak ustalenia stawki procentowej dla wszystkich obszarów objętych planem w § 51 uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Oznacza to, że ustalenie stawki procentowej jest elementem obligatoryjnym w odróżnieniu od przewidzianego w ust. 3 ustaleń planistycznych dokonywanych "w zależności od potrzeb" tj. fakultatywnie. Brak ustalenia stawki procentowej w u.p.z.p. jest co do zasady istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela jednakże pogląd, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia lub wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie dojdzie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4 ustawy). Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny np. drogi czy cmentarze. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. II OSK 1430/10; w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/Gl 616/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W § 51 zaskarżonej uchwały ustalona została stawka procentowa dla obszarów MN, MW, MN-RM, MN-U, U, P, RU. Natomiast stawka procentowa nie została ustalona dla obszarów: UPi – administracja publiczna, UPo- usługi z zakresu oświaty, UPz- ochrona zdrowia i opieka społeczna, UKr –usługi kultu religijnego, US- usługi sportu i rekreacji, R – tereny upraw polowych , RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk, RR-K – rezerwa terenu pod obwodnice gminną , RM- zabudowa zagrodowa, ZD- zieleń działkowa, ZP – zieleń urządzona i parkowa , ZL, - tereny leśne, ZLd – tereny dolesień, ZC- cmentarze, Ws- wody powierzchniowe; tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- wodociągi, K- oczyszczanie ścieków, G-zaopatrzenie w gaz, E- energetyczne, tereny układu drogowego: KDZ, KDL KDD, KDW, U-KS- tereny obsługi ruchu drogowego.

Sąd nie stwierdził nieważność tych obszarów, dla których jego zdaniem nie istnieje perspektywa wzrostu wartości nieruchomości, w szczególności takich które wyłączone są z obrotu powszechnego.

Nie stwierdzono nieważności obszarów KDZ (drogi powiatowe), KDL (drogi lokalne), KDD (drogi dojazdowe). Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 nr 19 poz.115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11).

Z podobnych względów nie stwierdzono nieważności dla terenów Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.145 ze zm) śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie.

Nie stwierdzono także nieważności obszarów ZC- (tereny cmentarzy), jako ze zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy a użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu. Z powyższego wynika, że jest to zarówno teren mający charakter publiczny, niezbędny dla każdej gminy jak i to, że ewentualne użycie tego terenu (czyli w praktyce włączenie go do obrotu cywilnoprawnego) może nastąpić (jeśli w ogóle) w tak odległej perspektywie czasowej, że praktyczne znaczenie braku ustalenia stawki opłaty planistycznej jest zasadniczo żadne.

Nie stwierdzono także nieważności obszarów Upi (usługi administracji publicznej i państwowej - urząd miejski, policja, straż miejska , straż pożarna) jako obszarów mających charakter publiczny i zajmujących niewielkie tereny, prawdopodobnie użytkowane przez poszczególne wskazane w planie instytucje których istnienie dla społeczności lokalnej jest niezbędne.

Inaczej rzecz się ma z terenami o nieustalonej stawce procentowej, których nieważność stwierdzono, a które w przeznaczeniu podstawowym wydają się mieć również charakter publiczny, jednakże ich przeznaczenie dopuszczalne wskazuje na zgoła coś innego. I tak tereny oznaczone symbolem UPo- usługi z zakresu oświaty, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują usługi z zakresu sportu i rekreacji. Tereny oznaczone symbolem UPz- ochrona zdrowia i opieka społeczna przeznaczone są również dla niepublicznej służby zdrowia, która jest działalnością komercyjną. W terenach oznaczonych symbolem US- usługi sportu i rekreacji przewidziano lokalizację urządzeń usług sportu i rekreacji. Tereny oznaczone symbolem U-KS- to tereny obsługi ruchu drogowego jak parkingi, garaże stacje paliw i w przeznaczeniu dopuszczalnym obiekty gastronomiczne. Są to przeznaczenia zdaniem Sądu rokujące na wzrost wartości nieruchomości.

Dodatkowo w zaskarżonej uchwale znajdują się również tereny, dla których nie ustalono stawki procentowej ale także nie zostały one wymienione w § 7 ust. 3 pkt. 3, który z założenia enumeratywnie wymienia wszystkie oznaczone w planie symbole literowe określające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz zróżnicowanych warunkach zabudowy. Są to tereny oznaczone symbolem RM- zabudowa zagrodowa, ZD- zieleń działkowa, ZL - tereny leśne.

Wymieniony natomiast w § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 teren "UR" w ogóle nigdzie więcej nie występuje – ani w części tekstowej ani graficznej zaskarżonej uchwały, stąd istniała konieczność jego wyeliminowania z tekstu uchwały, gdyz nie wiadomo czym jest w istocie.

Na koniec tych wywodów należy jeszcze podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały w części, po lekturze sentencji wyroku może budzić pytanie, czy nie spowoduje to dezintegracji ustaleń planistycznych, które zbyt głęboko ingerowałyby we władztwo planistyczne gminy. Jednakże analizując część graficzną planu, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że udział procentowy terenów do których odnosi się wyrok jest stosunkowo niewielki w porównaniu do obszaru, który nadal posiadał będzie ważne ustalenia planistyczne. Pozostałe tereny, to w głównej mierze tereny o różnego rodzaju przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, dla których ustalenia planu są prawidłowe. Z tego względu Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie znalazł powodów do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu, tereny w stosunku do których stwierdzono nieważność nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym sentencją wyroku została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 15 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przekroczeniem władztwa planistycznego w stopniu powodującym w części jej nieważność stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.