Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2292/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.33, art. 34 ust 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 88
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 i art 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 446/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej [A] w L. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2014 r., IV SA/Wr 446/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej [A] w L. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nie stwierdził naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., co oznacza, że brak jest podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy prowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując ustaleń faktycznych w oparciu o wszystkie dowody i dokumenty będące w ich posiadaniu. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Organy dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia, ustalając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.

Wobec jednoznacznych w swej treści ustaleń wynikających z protokołów kontroli przeprowadzonych 29 marca i 5 lipca 2012 r. oraz stanowiska Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wyrażonego w piśmie z 18 lipca 2012 r., nie zachodziła potrzeba ustalenia faktu wykonania zaleceń pokontrolnych w ramach ponownej kontroli. Strona nie kwestionowała faktu zaistnienia określonych nieprawidłowości, a jedynie marginalizowała ich znaczenie i charakter.

W protokole z kontroli przeprowadzonej 29 marca 2012 r. Dolnośląski Kurator Oświaty sformułował 11 zaleceń, w których określił charakter stwierdzonych przez niego nieprawidłowości i uchybień oraz sposób ich usunięcia z jednoczesnym wskazaniem terminu realizacji każdego zalecenia. Przeprowadzona przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w dniu 5 lipca 2012 r. kontrola realizacji zaleceń pokontrolnych wykazała, że nie zrealizowano 6 z 11 wydanych zaleceń, zaś zakres niewykonanych zaleceń oznaczał, że szkoła nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 2-4 i 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.). W tym stanie faktycznym sprawy, niepodważonym przez skarżącą spółkę, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rekontroli. Niewykonane przez szkołę zalecenia miały precyzyjnie określone terminy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Przeprowadzenie ponownej kontroli - jak tego oczekiwała strona skarżąca - po ustaleniu przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach uprzedniej kontroli, przeprowadzonej 5 lipca 2012 r., niezrealizowania większości zaleceń pokontrolnych, czyniłoby wskazane w zaleceniach pokontrolnych terminy iluzorycznymi. Wbrew § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324 ze zm.), świadczyłoby o tym, że to nie organ nadzoru, lecz kontrolowana szkoła faktycznie ustalałaby czas i termin realizacji zaleceń pokontrolnych, a organ sprawujący nadzór pedagogiczny musiałby - przez okres dowolnie ustalony przez kontrolowany podmiot – wbrew zaleceniom pokontrolnym, co najmniej tolerować taki stan rzeczy, co byłoby sprzeczne z istotą i celami nadzoru pedagogicznego w rozumieniu art. 33 u.s.o. Niezależnie od tego to do organu sprawującego nadzór pedagogiczny należy obowiązek opracowania planu nadzoru pedagogicznego na każdy rok szkolny, a zatem inicjatywa co do konieczności przeprowadzenia ponownej kontroli nie należy do kontrolowanej szkoły.

W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji zakwestionowały spełnianie przez szkołę wymagań, o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. Poczynione w tym zakresie ustalenia poprzedzone zostały dokonaną przez organy orzekające w sprawie analizą sporządzonych przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty protokołów kontroli przeprowadzonych 29 marca 2012 r. i 5 lipca 2012 r. Sąd I instancji poddał swojej ocenie akta, a w szczególności wspomniane wyżej protokoły z przeprowadzonych kontroli oraz treść zaleceń przekazanych dyrektorowi szkoły. Jako niesporny przedstawia się fakt, że w trakcie przeprowadzonych kontroli ujawnione zostały liczne uchybienia, które świadczyły o braku przestrzegania wymagań wynikających z art. 7 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 6 u.s.o. Natomiast stanowisko skarżącej zaprezentowane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak sądowoadministracyjnego potwierdziło jedynie fakt niespełniania przez nią powyższych wymogów, skoro strona konsekwentnie z jednej strony marginalizowała znaczenie stwierdzonych uchybień, a drugiej strony konsekwentnie domagała się kolejnej kontroli na poparcie jej twierdzeń o usunięciu wspomnianych nieprawidłowości.

Organ administracji w zakresie więc wystarczającym dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zebrał materiał dowodowy, który następnie poddał rzetelnej i całościowej analizie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Okoliczność, że ocena ta jest dla skarżącej spółki niekorzystna, nie oznacza naruszenia jakiegokolwiek przepisu proceduralnego. Skoro organ na podstawie art. 80 k.p.a. korzystający z prawa do swobodnej oceny dowodów, własne ustalenia uczynił podstawą rozstrzygnięcia, a twierdzeniom strony odmówił waloru mocy dowodowej, to uczynił to zgodnie z prawem, zaś ocena tych dowodów nie budzi zastrzeżeń. Tym samym nieuprawniony jest zarzut skargi podnoszący naruszenie ogólnych zasad postępowania, wynikających z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi, określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jej uzasadnienie jest wyczerpujące, zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne decyzji, poza przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa, zawiera także wyjaśnienie podające wykładnię tych przepisów odniesioną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przy czym organ odwoławczy nie skoncentrował się tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, ale również nie uchybił obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności zarzucanego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem w sytuacji, w której istniały podstawy do umorzenia przez organ I instancji. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy nie ma podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. W konsekwencji w sprawie nie zachodziły podstawy do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 88 u.s.o., wedle którego uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnianie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3, lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2. Cofnięcie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej i w przypadku szkoły podstawowej lub gimnazjum jest równoznaczne z ich likwidacją z końcem roku szkolnego, w którym decyzja stała się ostateczna. W myśl art. 85 ust. 3 w zw. z art. 5e u.s.o. organem właściwym do nadania niepublicznej szkole policealnej uprawnień szkoły publicznej, a w ślad za tym i do cofnięcia tych uprawnień jest odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent), starosta lub marszałek województwa. Użyty w art. 88 u.s.o. zwrot "uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ" wskazuje na to, że ustawodawca przewidział kompetencje organu do wydania decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej w ramach tzw. uznania administracyjnego. A zatem ma ona charakter sankcji stosowanej fakultatywnie. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (zob. wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09). Decyzje uznaniowe pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zmierza jednak wyłącznie do ustalenia, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic, jak również czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 486). Zatem sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej polega na zbadaniu, czy organ wydając taką decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Innymi słowy, czy racje jakie legły u podstaw decyzji organów mają logiczne uzasadnienie wobec ustalonych faktów. W ocenie Sądu w świetle argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W badanej sprawie zasadniczą dyrektywę wiążącą organ podejmujący decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej określa ta część art. 88 u.s.o., która odwołuje się do okoliczności w postaci "niespełniania warunków", o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 2 u.s.o., który dotyczy nadawania przez ministra uprawnień szkoły publicznej szkole niespełniającej warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy.

Jak wynika z art. 88 u.s.o. niespełnienie wskazanych wyżej warunków powinno zostać stwierdzone w "trybie nadzoru pedagogicznego". Nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty (...), o czym stanowi art. 89 u.s.o. Jak wynika z art. 31 ust. 1 u.s.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Z kolei sprawowany przez Kuratora oświaty tryb i zakres nadzoru pedagogicznego uregulowany został w art. 33 u.s.o.

Z przytoczonej wyżej treści art. 88 u.s.o. wynika, że w przypadku szkoły niepublicznej, cofnięcie przyznanych jej uprawnień szkoły publicznej, uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego niespełniania warunków określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o. Zatem, podstawę cofnięcia uprawnień szkoły publicznej stanowi stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że szkoła niepubliczna nie spełnia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. W takim przypadku art. 33 u.s.o. stosuje się odpowiednio, o czym stanowi zd. drugie art. 89 u.s.o.

Wbrew zarzutom skargi w art. 88 u.s.o. nie ma mowy o obowiązku uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej niespełnianie warunków określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o. Hipoteza przepisu art. 88 u.s.o. nie obejmuje wymagania, aby przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej została uprzednio wydana przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny decyzja na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o., stwierdzająca prowadzenie działalności z naruszeniem ustawy i nakazująca usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że ustawodawca uzależnił podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej, od wcześniejszego podjęcia decyzji w trybie określonym w art. 34 ust. 1 u.s.o., tak jak uczynił to w przypadku szkół publicznych w art. 34 ust. 3 u.s.o., przy cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły. Ustawa o systemie oświaty dzieli szkoły na publiczne i niepubliczne (art. 5 ust. 1) i konsekwentnie przewiduje odrębne regulacje dla jednych i drugich, a dualizm ten zachowany jest w całej ustawie. I tak przepisy art. 33 i art. 34 u.s.o. zostały umieszczone przez prawodawcę w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym: "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi". Natomiast regulacje dotyczące szkół niepublicznych unormowane zostały w rozdziale 8 ustawy, zatytułowanym "Szkoły i placówki niepubliczne", w którym umieszczony został art. 88, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Skoro art. 33 i 34 u.s.o. zamieszczone zostały w rozdziale 3, to mogą one mieć zastosowanie do szkół niepublicznych tylko w takim zakresie, w jakim przewidują to przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące szkół niepublicznych. Świadczy o tym brzmienie zdania drugiego art. 89 u.s.o., który zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 33 u.s.o., określającego na czym polega nadzór pedagogiczny a także regulującego uprawnienia nauczycieli wykonujących ten nadzór oraz uprawnienia organu nadzorującego. Przepis art. 89 u.s.o. nie zawiera generalnego odesłania do przepisów rozdziału 3 u.s.o., lecz przewiduje tylko tryb i zakres nadzoru pedagogicznego nad szkołami niepublicznymi w sposób w nim określony. Oznacza to, że do szkół niepublicznych stosuje się odpowiednio wyłącznie art. 33 u.s.o., jak i przepisy tej ustawy, z których wprost wynika, że mają zastosowanie do szkół niepublicznych (przykładowo art. 35a u.s.o.).

Przepis art. 34 ust. 3 u.s.o. nie odnosi się do szkół niepublicznych. W przypadku szkół niepublicznych z przyznanymi uprawnieniami szkoły publicznej, naruszenie przepisów ustawy może skutkować wyłącznie pozbawieniem uprawnień szkoły publicznej na podstawie art. 88 u.s.o. Wobec tego nie można zaaprobować poglądu strony skarżącej, że dopiero w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień wytkniętych w trybie określonym w art. 34 u.s.o. możliwe jest cofnięcie uprawnień szkoły publicznej. W przypadku szkoły niepublicznej, cofnięcie przyznanych jej uprawnień szkoły publicznej, uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego niespełniania warunków określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o. Nie ma żadnych podstaw prawnych do stosowania trybu przewidzianego w art. 34 u.s.o. do sprawowania nadzoru pedagogicznego w odniesieniu do szkół niepublicznych, albowiem dotyczy on wyłącznie postępowania wobec szkół publicznych, co wprost wynika z art. 89 u.s.o. Wobec tego pisemne stwierdzenie przez kuratora oświaty w formie protokołu pokontrolnego niespełnienia warunków, określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o., stanowi o wypełnieniu dyspozycji art. 88 u.s.o., nie wymaga ona formy i trybu decyzyjnego.

Obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system oświaty zapewnia między innymi prawo każdego obywatela do kształcenia się (art. 1 ust. 1 u.s.o.). Prawo to jest realizowane zarówno przy pomocy szkół publicznych, jak i z wykorzystaniem szkół niepublicznych, uzyskujących status szkół publicznych po spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy. Szkoła niepubliczna z uprawnieniami szkoły publicznej jest uprawniona do wydawania świadectw i dyplomów państwowych, które mają potwierdzać osiągnięty poziom wiedzy. Stąd konieczność realizacji warunków, o jakich mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. W związku z tym jakiekolwiek odstępstwa od tych zasad jako prowadzące do podważenia wiarygodności świadectw i dyplomów, mogą stanowić przesłankę cofnięcia szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej. Przyjąć zatem należy, że niespełnianie obowiązujących standardów stanowi "niespełnianie warunków", o jakich mowa w art. 88 u.s.o. Tak bowiem jak spełnienie określonych warunków uzasadnia przyznanie szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, tak naruszenie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. uzasadnia cofnięcie tych uprawnień. Zakres znaczeniowy wyrażenia "niespełnianie warunków" nie ogranicza się wyłącznie do stanów faktycznych o charakterze długotrwałym, ciągłym, ale obejmuje również stany faktyczne o charakterze jednorazowym, istniejące tak w chwili dokonywania oceny, jak i w przeszłości (zob. wyrok NSA z 29 grudnia 2006 r., I OSK 1469/06). W związku z tym nie można się zgodzić z tezą skarżącej spółki, że użycie w art. 88 u.s.o. sformułowania "niespełnianie warunków" powoduje, że tylko i wyłącznie uchybienia o charakterze trwałym, powtarzające się, uprawniają organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej. Przy takiej interpretacji omawianego zwrotu, poważne jednorazowe, czy nawet kilkukrotne naruszenie przepisów ustawy, mające miejsce w przeszłości, a wykryte w późniejszym okresie, nie mogłoby stanowić przesłanki zastosowania sankcji przewidzianej w omawianym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że mamy w niej do czynienia z takim "niespełnianiem warunków", o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o. W piśmie Kuratorium Oświaty z 18 lipca 2012 r. adresowanym do organu ewidencyjnego wskazano stwierdzone w trakcie przeprowadzonej kontroli uchybienia z odniesieniem do konkretnej jednostki redakcyjnej art. 7 ust. 3 u.s.o., z której określone warunki (standardy) wynikają. Ze wspomnianego pisma wynika, że kontrolowana szkoła nie spełnia następujących wymagań wynikających z: 1) art. 7 ust. 3 pkt 2 u.s.o., albowiem realizuje obowiązkowe zajęcia w wymiarze niższym niż określony w ramowym planie nauczania oraz w szkolnym planie nauczania; 2) art. 7 ust. 3 pkt 3 u.s.o., gdyż przeprowadza egzaminy semestralne, w formie pisemnej z przedmiotów zawodowych podstawowych dla zawodu w ilości innej niż dwa, co jest niezgodne z § 25 ust. 3 rozporządzenia MEN z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. nr 83, poz. 562 ze zm.); 3) w zakresie: prowadzenia księgi słuchaczy, dzienników lekcyjnych i arkuszy ocen. Ponadto księga arkuszy ocen nadal nie została skompletowana; 4) art. 7 ust. 3 pkt 6 u.o.s. ponieważ nie posiada dokumentów potwierdzających zatrudnienie w kontrolowanej szkole nauczycieli do obowiązkowych zajęć edukacyjnych, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.

Jak wynika z art. 7 ust. 3 u.s.o. warunkiem przyznania uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej jest realizowanie przez szkołę zajęć edukacyjnych w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu, stosowanie zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów oraz prowadzenie dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych. Swoista sankcja za niespełnianie warunków z art. 7 ust. 3 u.s.o. w postaci cofnięcia uprawnień szkoły publicznej jest wynikiem ustaleń nadzoru pedagogicznego, którego celem jest m.in. ocenianie efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, w tym realizacji podstaw programowych i ramowych planów nauczania oraz przestrzegania zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzegania przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki (art. 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.o.).

Celem sprawdzianów i egzaminów jest weryfikacja wyników kształcenia, a potwierdzeniem wyników działań pedagogicznych są świadectwa i dyplomy państwowe. Wspomniane świadectwa i dyplomy stanowią państwowe potwierdzenie osiągnięcia określonego poziomu wykształcenia, zasady weryfikacji wiedzy i umiejętności nabytych w ramach systemu oświaty publicznej, a zatem powinny być tożsame dla wszystkich uczniów, niezależnie od charakteru szkoły wydającej świadectwo lub dyplom oraz czasu przeprowadzenia egzaminu. Z tego też względu jakiekolwiek odstępstwo od tych zasad, jako prowadzące do podważenia wiarygodności świadectw i dyplomów, może stanowić przesłankę cofnięcia uprawnień szkoły publicznej. Przeciwny punkt widzenia byłby sprzeczny z celem nadzoru pedagogicznego, jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu kształcenia i weryfikacji działalności dydaktycznej w drodze sprawdzianów i egzaminów oraz wiarygodności uzyskanych w ten sposób świadectw i dyplomów.

Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim w badanej sprawie z uwagi na przedmiot sporu (cofnięcie uprawnień szkoły publicznej, a nie wykreślenie wpisu do ewidencji) nie mógł mieć zastosowania art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o określający podstawy uzasadniające wykreślenie szkoły niepublicznej z ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym nie zachodziła potrzeba dokonywania przez organ wykładni tego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi taka wykładnia nie narusza ani zasady równości, ani art. 64 ust. 2 Konstytucji. Prawo - w imię równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - powinno indywidualizować sytuację różnych podmiotów ze względu na pewne cechy istotne, to jest relewantne. W orzeczeniu z 9 marca 1988 r., U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn. 1) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinni być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". W związku z powyższym w analizowanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że dokonana przez organ orzekający w sprawie wykładnia art. 34 ust. 1 u.s.o. narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że sytuacja podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne (nawet z uprawnieniami szkół publicznych) i podmiotów prowadzących szkoły publiczne nie jest jednakowa i nie wymaga stosowania w stosunku do nich jednakowych rozwiązań prawnych. Szkoły publiczne i szkoły niepubliczne należą do różnych kategorii podmiotów, dlatego też nie sposób mówić w ich przypadku o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec odrębnej regulacji zasad ich funkcjonowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] ([...]) sp. z o.o. w Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji nieuchylenie decyzji wydanej przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty [...] czerwca 2013 r., i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z [...] marca 2013 r. i brak umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;

2. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób prawidłowy i pełny uzasadnił stan faktyczny i prawny sprawy w szczególności, że odniesiono się do argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika [...] sp. z o.o.;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ go zastosował i zamieścił w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie faktyczne decyzji, a w konsekwencji powyższego umożliwił weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

4. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że podjęto działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

5. art. 33 i art. 34 u.s.o., poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że Kurator Oświaty nie musi w pierwszej kolejności w trybie nadzoru nad szkołą wskazać ewentualnych uchybień oraz wyznaczyć termin do ich usunięcia, a dopiero w przypadku ich nieusunięcia stosować należy sankcję w postaci cofnięcia szkole uprawnień szkoły publicznej;

6. art. 88 u.s.o. przez błędną interpretację i przyjęcie, że jednorazowe uchybienia mogą być podstawą cofnięcia szkole uprawnień szkoły publicznej, podczas gdy użyty w przepisach zwrot "niespełnianie warunków" wskazuje na to, że ustawodawca przewiduje sankcję w postaci odebrania uprawnień w sytuacjach, gdy uchybienia te mają charakter rażący, wielokrotny i długotrwały;

7. art. 88 u.s.o. przez uznanie, że w sposób właściwy zastosowano przepis, podczas gdy uchybienia powstałe w szkole prowadzonej przez skarżącą nie były rażące, a organ nadzoru zaniechał wezwania do ich usunięcia w trybie nadzoru pedagogicznego (art. 34 ust. 1 u.s.o.) i od razu, w nieuprawniony i dowolny sposób, bez wyczerpania przewidzianej procedury wskazywania na naruszenia i żądania ich usunięcia, zastosował najdotkliwszy dla strony i uczniów środek;

8. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i odmowę zastosowania w sprawie, na skutek przyjęcia, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie jest zobligowany - w oparciu o art. 34 ust. 1 u.s.o. - do wydania, przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły (placówki) niepublicznej z ewidencji, decyzji administracyjnej o prowadzeniu działalności sprzecznie z prawem wraz z wyznaczeniem tej szkole (placówce) terminu na usunięcie dostrzeżonych uchybień, choć takie wymaganie ciążyłoby na nim w przypadku, gdyby zmierzał do odebrania zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej osobie fizycznej lub osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 3 u.s.o.), ze skutkiem w postaci przymusowej likwidacji takiej szkoły - tym samym uzasadniony jest zarzut, że dokonana przez Sąd wykładnia prawa materialnego godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz równej dla wszystkich ochrony własności, praw majątkowych i prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i 2) zasądzenie na rzecz [...] sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w sposób nieprawidłowy uznał, że organ zawarł w treści decyzji uzasadnienie faktyczne, w szczególności wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem nie jest możliwa weryfikacja wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. Organ sporządzając decyzję bez prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej, dopuścił się opisanego powyższej zaniechania, czym naruszono art. 107 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, organ II instancji uniemożliwił wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów, jak również pozbawił stronę możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższym w ocenie skarżącej naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej, organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających cofnięcie uprawnień zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i z zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowanego w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu orzekającego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza jednak dowolności. Przeprowadzony przez organ administracyjny sposób rozumowania związany z ustaleniem stanu faktycznego powinien być jasny, zrozumiały a przede wszystkim organ powinien wskazać na jakich argumentach oparł swą decyzję a jakie argumenty strony odrzucił. W przedmiotowej decyzji brak jest uzasadnienia dla braku zaakceptowania stanowiska strony wyrażonego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W realiach przedmiotowej sprawy, obowiązkiem organów administracyjnych było poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych. Niepodjęcie przez organy administracyjne takich działań stanowi o naruszeniu przepisów k.p.a. przywołanych w petitum skargi.

Nie podzielając stanowiska skarżącej, Sąd ograniczył się jedynie do zakwestionowania jej poglądu, nie przedstawiając własnej wykładni w tym zakresie, a cała argumentacja została powtórzona za Dolnośląskim Kuratorem Oświaty.

Szkoła [...] w L., jako szkoła niepubliczna, została wpisana, zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o., do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Urząd Miasta Legnica. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Prezydenta Miasta Legnica zostały nadane jej uprawnienia szkoły publicznej. Warunkiem formalnym, opisanym w art. 82 ust. 2 pkt 6 wymaganym przy wpisie do ewidencji szkół niepublicznych, jest zobowiązanie osoby prowadzącej szkołę do przestrzegania wymagań określonych w treści art. 7 ust. 3 u.s.o. Spełnienie tych wymagań stanowi o możliwości uzyskania przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 u.s.o. uprawnienia szkoły publicznej przysługują szkole niepublicznej założonej zgodnie z art. 82 ust. 1-3, a zatem wypełniającej zobowiązania określone w art. 7 ust. 3 u.s.o. od chwili rozpoczęcia przez nią działalności, co jest warunkiem koniecznym do posiadania uprawnień szkoły publicznej przez szkołę niepubliczną. Nieprzestrzeganie opisanych w art. 7 ust. 3 ustawy obowiązków może skutkować utratą uprawnień szkoły publicznej, co jest równoznaczne z likwidacją szkoły (art. 88 u.s.o.). Skutkiem nieprzestrzegania normy zawartej w art. 7 ust. 3 może być również wykreślenie wpisu szkoły niepublicznej z ewidencji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.).

Mając na względzie omówione przepisy ustawy o systemie oświaty, w toku kontroli decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej i wykreśleniu tej szkoły z ewidencji, jest konieczne szczegółowe zbadanie czy zebrany w sprawie materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał na przyjęcie, że w ww. szkole nie spełniono warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 u.s.o., bowiem tylko po analizie konkretnego przypadku możliwe jest podjęcie rzetelnej decyzje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ustawa o systemie oświaty rozgranicza doraźne zalecenia od poleceń, a te ostatnie powinny zostać wydane w formie decyzji. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 30 października 2006 r., IV SA/Gl 7/06, "w ustawie do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, co jest obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy". Odmienne interpretacje tych samych pojęć, w ocenie skarżącej mogą doprowadzić do wadliwego stosowania prawa, a konsekwencji do licznych nadużyć. Przywołane przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty stanowisko, że "organ sprawujący nadzór może stwierdzić niespełnienie warunków przez wydanie zaleceń i nie jest obowiązany wyznaczyć odpowiedniego terminu do usunięcia uchybień", stanowi jedynie powtórzenie poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w żadnej mierze nie może być poglądem wiążącym dla wszystkich organów administracyjnych, tym bardziej że pogląd powoływany przez organ administracji w zaskarżonej decyzji został wskazany bez faktycznego i prawnego odniesienia do konkretnego stanu faktycznego danej sprawy. W treści uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że powyższy pogląd w zakresie stosowania odmiennych pojęć w ustawie o systemie oświaty, świadczy (w opinii Sądu) o niestaranności ustawodawcy, jednakże nie została przedłożona w tym zakresie konkretna wykładnia przepisów prawa.

W realiach przedmiotowej sprawy, organ nadzoru nie wydał Dyrektorowi szkoły stosownych poleceń nakazujących usunąć stwierdzone uchybienia w wyznaczonym terminie pod rygorem cofnięcia szkole uprawnień, a w konsekwencji w ocenie skarżącej nie było prawnych i faktycznych podstaw do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej. Wobec powyższego, odnosząc się do poszczególnych, wskazanych w decyzji uchybień, stanowiących przyczynę cofnięcia uprawnień szkoły publicznej, skarżąca w toku licznych kontroli zgłaszała zastrzeżenia do protokołów kontroli, realizując przy tym zgłaszane przez organ I instancji zalecenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Większość zaleceń była zrealizowana bezpośrednio po przeprowadzonych kontrolach, jeszcze przed otrzymaniem przez szkołę wystąpień pokontrolnych, a wydawane zalecenia nie podlegały rekontroli.

Wobec powyższego, wydanie decyzji o cofnięciu szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Brak przeprowadzenia takiego postępowania, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd powinien był uchylić decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy i umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, wobec faktu, że uprzednio nie stwierdzono w przepisanej do tego formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., naruszenia przepisów ustawy i nie wyznaczono stronie terminu do usunięcia uchybień, skutkiem czego nie można przyjąć, aby powstał stan faktyczny, z którym norma prawa materialnego (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.) wiąże możliwość wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Bliskość hipotez norm wynikających z art. 34 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. przemawia za tym, że sformułowanie: "stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego" - stanowiące przesłankę wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. - nie może oznaczać tylko czynności materialno-technicznej, lecz wydanie aktu administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o., którego brak uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji. Nigdy organ kontroli nie poinformował organu prowadzącego szkołę, że istnieją rażące uchybienia w funkcjonowaniu szkoły, które mogą w przyszłości skutkować cofnięciem szkole uprawnień szkoły publicznej. Powyższe działanie miało na celu uwypuklenie uchybień najmniejszej rangi, przy jednoczesnym gromadzeniu mimo braku jeszcze formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, dowodów uzasadniających wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej, bez udzielenia organowi prowadzącemu możliwości usunięcia uchybień i zapobiegnięcia skutkom. Zastosowanie środków nadzoru z art. 88 u.s.o. jest oczywiście niewspółmierne do stwierdzonych uchybień, nie są one oczywiste, rażące i długotrwałe, a w konsekwencji nie mogą prowadzić do tak negatywnych skutków, jakie zostały podjęte w realiach przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył również, że naruszono również art. 33 i art. 34 u.s.o., bowiem warunkiem sine qua non dla wydania decyzji, o których mowa w art. 7 ust. 3 lub art. 86 ust. 2 u.s.o., jest działanie w trybie nadzoru pedagogicznego, który regulują właśnie art. 33 i art. 34 przedmiotowej ustawy. Wobec faktu niewydania przez inny organ ostatecznej decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 88 u.s.o., naruszenia przepisów ustawy i niewyznaczenia stronie terminu do usunięcia uchybień, nie można przyjąć, aby powstał stan faktyczny z którym art. 88 u.s.o. wiąże możliwość cofnięcia uprawnień szkoły publicznej.

Nadto, nie może budzić wątpliwości możliwość stosowania do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie przepisu art. 34 ust. 1 u.s.o., pomimo braku wyraźnego odesłania przez ustawodawcę w tym zakresie. Należy uznać, że ustawodawca nie zamierzał wykluczyć w stosunku do szkół niepublicznych stosowania przepisów o decyzjach administracyjnych, jako szczególnym środku sprawowania nadzoru pedagogicznego. Na poparcie powyższego stanowiska wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nie budzi wątpliwości (ani w doktrynie, ani w orzecznictwie) stosowanie do szkół niepublicznych art. 39 ust. 2 u.s.o. nakazującego orzekanie decyzją administracyjną o skreśleniu ucznia z listy uczniów, dlatego też należy przyjąć, że taka sama intencja ustawodawcy powinna towarzyszyć stosowaniu do sytuacji prawnej szkół niepublicznych art. 34 ust.1 u.s.o. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że art. 88 u.s.o. nie obejmuje wymagania, aby przed wydaniem przez organ ewidencyjny decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej została uprzednio wydana przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny decyzja na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o., stwierdzająca prowadzenie działalności z naruszeniem ustawy i nakazująca usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Jest również brak podstaw normatywnych do przyjęcia, że ustawodawca uzależnia podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej od wcześniejszego podjęcia decyzji w trybie określonym w art. 34 ust. 1 u.s.o. Zatem, zgodnie z wykładnią gramatyczną art. 88 u.s.o., ewentualne uchybienia muszą być stwierdzone w trybie nadzoru pedagogicznego, a nadto - ponieważ użyto zwrotu "niespełnianie warunków" - nie chodzi o jednorazowe uchybienie, a o uporczywe postępowanie wbrew przepisom prawa oświatowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej w szczególności, że Dolnośląski Kurator Oświaty podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego, co prawda wskazują, czy wymienione w nich przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy przez też niewłaściwe zastosowanie. Niemniej jednak sporządzający skargę kasacyjną nie wyjaśnił, jakich naruszeń reguł wykładni dopuścił się Sąd I instancji, ani też, jakie argumenty przemawiają za przyjęciem wykładni zaproponowanej przez skarżącą kasacyjnie. Nie ma w tych wywodach argumentacji, która wyjaśniałaby, dlaczego zastosowane w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego nie mogły być zastosowane do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jedynie powiela - nawet w warstwie semantycznej - już rozpoznane i rozstrzygnięte zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i przed Sądem I instancji zarzuty podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Przy tym skarżąca przyjmuje identyczną metodę formułowania zarzutów – wskazanie przepisu, któremu rzekomo uchybiono, bez wyjaśnienia, na czym miałoby polegać jego naruszenie.

Po trzecie wreszcie, podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który to przepis z samego założenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zostało w niej wszczęte na skutek wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Natomiast przywołany przez skarżącą kasacyjnie art. 147 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Powiązanie tego przepisu z zarzutami naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze przepisów prawa ["zaskarżonemu wyrokowi zarzucam (...) naruszenie 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. ..."] czyni wadliwymi wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Żaden bowiem ze wskazanych przez skarżącą przepisów nie mógł zostać naruszony "w związku z" 147 § 1 p.p.s.a., skoro ten ostatni przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje:

Zarzut rażącego naruszenia prawa skutkującego obowiązkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. jest kompletnie bezzasadny, ponieważ wykracza poza granice rozpoznawanej tu sprawy sądowoadministracyjnej. Przypomnieć należy skarżącej kasacyjnie, że przedmiotem tej sprawy jest cofnięcie uprawnień szkoły publicznej, a nie wykreślenie [...] w L. z ewidencji.

Argument, że skoro nie budzi wątpliwości (ani w doktrynie, ani w orzecznictwie) stosowanie do szkół niepublicznych art. 39 ust. 2 u.s.o. nakazującego orzekanie decyzją administracyjną o skreśleniu ucznia z listy uczniów, choć przepis ten został umiejscowiony w rozdziale 3 u.s.o. zatytułowanym: "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi", to również art. 34 ust. 1 u.s.o., pomimo braku wyraźnego odesłania przez ustawodawcę w tym zakresie, powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, jest chybiony ze względu na różnych adresatów tych norm. Adresatem art. 39 ust. 2 u.s.o. jest uczeń, podczas gdy adresatem regulacji zawartej w art. 34 ust. 1 u.s.o. jest szkoła publiczna.

Co do pozostałych zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej lub jej uzasadnieniu, to Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że podziela w całej rozciągłości ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ograniczenie to jest uprawnione, ponieważ skarżący kasacyjnie nie podniósł w tym zakresie żadnych nowych argumentów, które by już nie zostały wcześniej rozpatrzone i uznane za chybione przez Sąd I instancji. Nie ma więc potrzeby powtórnego wyjaśniania, dlaczego te zarzuty są bezzasadne, skoro to już wyjaśnił Sąd I instancji, a treść skargi kasacyjnej nie wniosła nic nowego do sprawy w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.