Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 103/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1448/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 1.800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Stowarzyszenie [...] w N. (dalej również jako Strona, Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) realizowało w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. projekt [...]. Projekt realizowano na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r., zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a Województwem [...], w imieniu którego działał Zarząd Województwa (Instytucja Pośrednicząca, IP). Celem głównym projektu było wyposażenie 100 uczestników, w tym minimum 20 kobiet z województwa l. w umiejętności, które pozwolą im utrzymać zatrudnienie poprzez dostosowanie własnych kompetencji do wymogów stawianych przez pracodawców. Założony przez Beneficjenta cel miał zostać osiągnięty poprzez realizację zadań: kurs CISCO (Zadanie 1) oraz kurs języka angielskiego (Zadanie 2).

W trakcie realizacji projektu Beneficjent przedłożył Instytucji Pośredniczącej wnioski o płatność. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wezwano Beneficjenta do przedłożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie projektu, a wnioskami o płatność, w zakresie zadań zleconych dotyczących zorganizowania i przeprowadzenia kursu CISCO oraz kursu języka angielskiego. Dodatkowo wezwano Beneficjenta do przedłożenia dokumentów związanych z wyłonieniem podwykonawców zgodnie z zasadą konkurencyjności, umowy z podwykonawcami na świadczenie usług w ramach projektu oraz dokumentów finansowych dotyczących poniesionych wydatków.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. Beneficjent przedstawił wyjaśnienia co do zlecania zadań. Wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał taką konstrukcję Zadania 1 i Zadania 2, iż istotną część stanowiła realizacja procesu szkoleniowego, która miała zostać zlecona zewnętrznemu wykonawcy, jako tzw. zadanie zlecone, natomiast pozostałymi czynnościami Beneficjent miał zarządzać samodzielnie, powierzając ich faktyczne wykonanie zewnętrznej firmie. Beneficjent zaznaczył także, że w trakcie realizacji projektu podjęto decyzję, iż całe Zadanie 1 i Zadanie 2 zostanie powierzone w jednym postępowaniu w oparciu o zasadę konkurencyjności. W przeprowadzonych postępowaniach wybrano wykonawców do realizacji działań przewidzianych do ww. zadań, z zastrzeżeniem, że czynności polegające na przeprowadzeniu egzaminów oraz realizacji usług cateringowych będą bezpośrednio zarządzane (administrowane) przez Beneficjenta. Beneficjent przedstawił także działania administracyjne jakie podejmował, tj. stały kontakt kadry zarządzającej projektem, współpraca z podwykonawcą przygotowywanie i synchronizowanie harmonogramów szkoleń z zamówieniami związanymi z dostarczeniem cateringu, przygotowywanie dokumentacji potwierdzającej odbiór cateringu, egzaminów, przygotowywanie i aktualizowanie list obecności, weryfikacja oraz akceptacja kadry trenerskiej i egzaminatorskiej ze strony podwykonawcy, weryfikowanie oraz akceptacja dokumentów finansowych związanych z zamówieniem, kontrola działań podwykonawcy w trakcie realizacji zamówienia, komunikacja z uczestnikami szkoleń, zgłaszanie ewentualnych uwag podwykonawcy, informowanie IP o uruchomieniu szkoleń, zgłaszanie ewentualnych zmian i przesyłanie aktualnych harmonogramów, monitorowanie i sprawdzanie działań podwykonawcy.

II.

W piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Beneficjenta, iż na etapie weryfikacji wniosku o płatność stwierdzono wydatki dotyczące cateringu, z czego:

a) wydatki niekwalifikowalne w łącznej kwocie 15.750 zł,

b) wydatki stanowiące nieprawidłowość w łącznej kwocie 179.250 zł.

Jak wskazano, zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Brak wykazania we wniosku o dofinansowanie projektu faktu zlecenia danego zadania merytorycznego stanowi podstawę do uznania kosztów za niekwalifikowalne. W związku z powyższym wezwano Beneficjenta do zwrotu: 1) kwoty 15.750 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania do zwrotu oraz 2) kwoty 179.250 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 207 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. - dalej jako u.f.p.), w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.

III.

W związku z niezwróceniem kwoty 195.000 zł, Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków (doręczone w dniu 11 sierpnia 2014 r.). Następnie, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków w wysokości 124.376,78 zł w związku z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zaś w pozostałej części zobowiązał Beneficjenta do zwrotu dofinansowania przyznanego na realizację projektu, wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kwocie 70.623,22 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.

Analizując szczegółowy budżet projektu ujęty we wniosku o dofinansowanie projektu, IP ustaliła, iż:

1. W ramach Zadania 1 - Kurs CISCO Beneficjent zaplanował następujące wydatki:

a) zlecenie przeprowadzenie szkoleń CISCO (wynagrodzenie trenera, materiały dydaktyczne) - kwota w wysokości 540.000 zł; przedmiotowa pozycja budżetowa została odznaczona jako zadanie zlecone;

b) koszt przeprowadzenia egzaminów CISCO i wydania certyfikatów - kwota w wysokości 73.000 zł.

c) catering (kawa, herbata, posiłek) - kwota w wysokości 120.000 zł.

2. W ramach Zadania 2 - Kurs języka angielskiego Beneficjent zaplanował następujące wydatki:

a) zlecenie przeprowadzenia kursów językowych - kwota w wysokości 55.000 zł; przedmiotowa pozycja budżetowa została odznaczona jako zadanie zlecone;

b) catering (kawa, herbata, posiłek) - kwota w wysokości 75.000 zł.

Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż Beneficjent dniu 27 stycznia 2012 r. zawarł umowę z firmą [...] w L. której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu CISCO. Ponadto w pkt 4.3 ww. umowy wskazano, że firma [...] zobowiązana jest zorganizować i przeprowadzić wymagane przez system certyfikacji CISCO egzaminy CCNA (po jednym dla każdego z uczestników), natomiast w pkt 4.9 umowy wskazano, że firma [...] zobowiązana jest także zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia.

W dniu 27 stycznia 2012 r. Beneficjent zawarł umowę z [..] s.c. [...], której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu języka angielskiego (Zadanie 2). W pkt 4.9 ww. umowy wskazano, że spółka cywilna [...] zobowiązana jest zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia.

Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że w celu stwierdzenia, czy dane zadanie jest zadaniem merytorycznym zleconym, należy wziąć pod uwagę to, kto ponosi koszty administracyjne związane z wykonaniem tego zadania. Jeśli te koszty ponosi zewnętrzny wykonawca zadania, to co do zasady zachodzi zlecenie zadania merytorycznego. Beneficjent przedstawił szereg czynności stanowiących koszty administracyjne, w związku z realizacją usługi cateringu przez wykonawcę, tj.

- sporządzenie umowy, w której zawarte były zapisy dotyczące organizacji cateringu w ramach wykonywanych szkoleń,

- bieżąca komunikacja z podwykonawcami związana z działaniami organizacyjnymi i administracyjnymi,

- systematyczny monitoring uczestników na szkoleniach wraz z ustaleniem ostatecznej liczby uczestników w celu przekazania rzetelnej informacji mającej na celu przygotowanie właściwej liczby porcji cateringu w danym dniu,

- weryfikowanie poprawności sporządzonych faktur zgodnie z listami obecności oraz stanem faktycznym realizacji projektu,

- przygotowanie oraz weryfikacja dokumentacji związanej z potwierdzeniem odbioru cateringu na każdy dzień szkolenia,

- przygotowanie oraz weryfikacja dokumentacji ewaluacyjnej badającej zadowolenie uczestników z organizacji projektu, w tym również z jakości dostarczanych posiłków,

- badanie potrzeb beneficjentów ostatecznych i ustalanie szczegółowego menu uwzględniającego indywidualne potrzeby kursantów,

- bieżące informowanie podwykonawców o ewentualnych uwagach przekazywanych przez beneficjentów ostatecznych,

- informowanie podwykonawców o ewentualnych zmianach harmonogramu realizacji projektu mających wpływ na organizację cateringu.

Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, iż czynności te są standardowymi czynnościami wykonywanymi przez kadrę zarządzającą projektem. Nie są to typowe koszty administracyjne jak opłata za energię elektryczną, gaz, wodę, koszt wynajmu pomieszczenia, jakie związane byłyby z usługą cateringu.

Instytucja Pośrednicząca ustaliła także, iż w trakcie realizacji projektu Beneficjent przedstawiał do rozliczenia wydatki dotyczące kursu CISCO i cateringu na podstawie jednej faktury oraz kursu języka angielskiego i cateringu również na podstawie jednej faktury. W przedmiotowych fakturach opis towaru/usługi brzmiał ogólnie jako "Zorganizowanie i przeprowadzenie kursu CISCO w ramach projektu [...] zgodnie z umową z dnia 27.01.2012 r." oraz "Zorganizowanie i przeprowadzenie kursu z języka angielskiego w ramach projektu [...] zgodnie z umową z dnia 27.01.2012 r.". Do każdej faktury załącznik stanowiła specyfikacja do rachunku przedstawiająca podział ww. wskazanego opisu towaru/usługi na część dotyczącą przeprowadzenia kursu oraz część dotyczącą cateringu, ze wskazaniem poszczególnych kwot.

Z kolei na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego Beneficjent złożył skorygowane wnioski o płatność oraz wszystkie faktury wraz z notami korygującymi. Zgodnie z notami korygującymi, korekcie uległa nazwa towaru/usługi, która jako prawidłowa została wskazana na przykładzie faktury FV/PKU/13/05/0002: "Zorganizowanie i przeprowadzenie kursu CISCO - grupa 7AKI zgodnie z kalkulacją podwykonawcy - szkolenie 26 900,00 zł" oraz "Catering - 6 000,00 zł" w ramach projektu [...] zgodnie z umową z dnia 27.01.2012 r.".

Zdaniem IP, zlecenie usługi cateringu (w ramach Zadania 1 i Zadania 2) oraz usługi przeprowadzenia egzaminów CISCO (w ramach Zadania 1) stanowiło zlecenie zadania merytorycznego zewnętrznemu wykonawcy. Z materiału dowodowego wynika, iż od samego początku Beneficjent zamierzał zlecić wykonanie usługi przeprowadzenia szkoleń CISCO (w ramach Zadania 1), przeprowadzenia egzaminów CISCO (w ramach Zadania 1), przeprowadzenia kursu z języka angielskiego (w ramach Zadania 2) oraz catering jednemu wykonawcy. Potwierdzeniem tego stwierdzenia jest zapytanie ofertowe oraz podpisana z wykonawcą umowa, które wskazują wprost na zlecenie przedmiotowych usług jednemu wykonawcy dla każdego zadania.

Istotą zlecania zadania merytorycznego jest takie zamówienie, w wyniku którego dochodzi do "wyprowadzenia" zadania lub istotnej jego części na zewnątrz beneficjenta, a zatem realizacja tego zadania odbywa się nie przez beneficjenta, tylko przez wykonawcę (rola beneficjenta ogranicza się głównie do nadzoru realizacji zadania).

W związku z tym, wydatki dotyczące usługi cateringu oraz usługi przeprowadzenia egzaminów CISCO, które nie zostały odznaczone jako zadania zlecone w szczegółowym budżecie projektu zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu winny zostać uznane za niekwalifikowalne, zgodnie z przepisami Wytycznych, które mówią, iż wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy.

Instytucja Pośrednicząca przeanalizowała także efekt końcowy realizacji projektu, w wyniku której ustalono, iż wszystkie założone przez Beneficjenta wskaźniki zostały zrealizowane na poziomie 100%, jak i większym. Oznacza to, iż projekt zakończył się sukcesem, natomiast wszystkie założone cele zostały osiągnięte. W związku z tym Instytucja Pośrednicząca zdecydowała o odstąpieniu od uznania za niekwalifikowalne całości wydatków związanych z usługą cateringu, rozpatrując jednakże przedmiotową kwestię w kontekście poziomu kosztów zarządzania projektem.

W konsekwencji Instytucja Pośrednicząca uznała, iż część kosztów związanych z zarządzaniem projektem w łącznej kwocie 70.623,22 zł była nieracjonalna i nieefektywna, a więc zostały poniesione z naruszeniem Rozdziału 3, Podrozdziału 1 Wytycznych, w związku z Rozdziałem 4, Podrozdziałem 3 pkt 3 Wytycznych. IP przywołała także przepis Rozdziału 4, Podrozdziału 3 pkt 5 Wytycznych, który mówi, iż podmiot będący stroną umowy na etapie realizacji projektu, w szczególności podczas weryfikacji wniosku o płatność, może odmówić kwalifikowania wydatków, o których mowa w pkt 1, tj. kosztów zarządzania projektem, jeżeli nie spełniają one warunków wskazanych w pkt 3.

Wyliczając kwotę zwrotu, IP wskazała, że w kwocie zadań merytorycznych tj. 863.000 zł (Zadanie 1 - 733.000 zł, Zadanie 2 - 130.000 zł) wydatki dotyczące przeprowadzenia egzaminów CISCO (73.000 zł) oraz realizacji cateringu (195.000 zł, z czego Zadanie 1 - 120.000 zł, Zadanie 2 - 75.000 zł) stanowią 31,05% tj. {[(73.000 zł + 120.000 zł +75.000 zł) / 863.000 zł x 100%]}. Wskaźnik ten stanowił podstawę, do odniesienia się do wysokości kosztów zarządzania projektem. IP stwierdziła w związku z tym, iż w sytuacji, gdzie Beneficjent zlecił również wykonanie przeprowadzenia egzaminu CISCO i cateringu (w ramach Zadania 1 i Zadania 2) zasadnym i racjonalnym jest pomniejszenie kosztów zarządzania projektem w takim stosunku, jaki stanowią ww. wydatki w łącznej kwocie zadań merytorycznych, tj. 31,05%.

Analizując końcowy wniosek o płatność Instytucja Pośrednicząca ustaliła, że Beneficjent przez cały okres realizacji projektu poniósł następujące wydatki:

1. Zadanie 1 - kwota w wysokości 725.890 zł,

2. Zadanie 2 - kwota w wysokości 127.500 zł,

3. Zadanie - Zarządzanie projektem - kwota w wysokości 227.449,97 zł,

4. Koszty pośrednie - kwota w wysokości 52.386,82 zł.

Biorąc więc pod uwagę kwotę kosztów zarządzania projektem w wysokości 227.449,97 zł poniesioną i przedstawioną do rozliczenia przez Beneficjenta oraz stosunek wydatków nie będących pierwotnie zadaniami zleconymi w łącznej kwocie zadań merytorycznych, tj. 31,05%, IP wyliczyła kwotę kosztów zarządzania projektem uznanych za niekwalifikowalne, która wyniosła 70.623,22 zł tj. 31,05% x 227.449,97 zł.

Instytucja Pośrednicząca dodatkowo podkreśliła, że na wynagrodzenie dla specjalisty ds. szkoleń przewidziano w projekcie kwotę w wysokości 76.000 zł. W sytuacji, w której we wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent zaznaczyłby, że wszystkie wydatki w ramach zadań merytorycznych będą zlecane, niezasadnym i nieracjonalnym byłoby zatrudnianie specjalisty ds. szkoleń, gdyż w zupełności jego obowiązki mógł wykonywać koordynator projektu. Instytucja Pośrednicząca zaznaczyła także, iż kwota kosztów zarządzania projektem jakie zostały uznane za niekwalifikowalne, tj. 70.623,22 zł jest bardzo zbliżona do kwoty wynagrodzenia, jakie zaplanowane było dla specjalisty ds. szkoleń.

Dodatkowo Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, iż wszystkie wydatki związane z zadaniami merytorycznymi zostały zlecone wykonawcom, natomiast Beneficjent odpowiedzialny był za nadzór nad wykonawcami, rekrutację, monitoring uczestników i projektu oraz rozliczanie projektu. W tej sytuacji w ocenie IP koszty zarządzania winny być ograniczone do niezbędnego minimum.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju (Instytucja Zarządzająca, IZ) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...].

Przywołując zapisy umów zawartych w dniu 27 stycznia 2012 r. przez Beneficjenta z wykonawcami szkoleń organ wskazał, że w każdej z nich zaznaczono, że część administracyjna dotycząca organizacji cateringu pozostaje po stronie Stowarzyszenia.

Zakres zadań zastrzeżonych i wykonywanych przez Beneficjenta stanowił jednak czynności typowe dla każdego zleceniobiorcy, który nadzoruje prace wykonawców. Nie były to dla Odwołującego dodatkowe obciążenie administracyjne, a jedynie obowiązki które musi wykonywać każdy podmiot zlecający usługę, tak, aby była ona wykonana prawidłowo. Mimo, iż usługi cateringu nie zostały we wniosku o dofinansowaniu odznaczone jako zadanie zlecone, Odwołujący od początku potraktował catering jako integralną część zlecenia, gdyż nie zdecydował się podzielić zapytania ofertowego i cateringu zlecić odrębnie. Usługa cateringowa była częścią całego zamówienia na usługi szkoleniowe. Zarówno przy udzielaniu zamówienia na przeprowadzenie kursu języka angielskiego, jak i kursu CISCO Odwołujący nie dopuścił możliwości składania ofert częściowych. Wykonawcy, oprócz merytorycznego przeprowadzenia szkoleń, mieli obowiązek zapewnić ich uczestnikom catering. Spowodowało to, iż zadania 1 i 2 zostały zlecone zewnętrznemu wykonawcy w całości. W opinii organu odwoławczego, zasadne byłoby zlecenie jedynie samej realizacji zajęć merytorycznych, a usługi cateringu powinny pozostać po stronie Odwołującego. Objęcie zapytaniem ofertowym całości zadania nr 1 i zadania nr 2, spowodowało, iż w rezultacie Odwołujący zlecił podwykonawcom całość projektu z wyjątkiem zarządzania nim.

Ponadto, zdaniem organu, Odwołujący nie był bezpośrednio zaangażowany w realizację tego zadania, gdyż całość została wykonana przez firmę zewnętrzną. Mimo zapisów w zapytaniach ofertowych i umowach z wykonawcami, że część administracyjna szkoleń pozostanie po stronie Odwołującego, w rzeczywistości, zarówno całość kursów językowych i kursów CISCO, łącznie z usługami cateringu, została powierzona firmom zewnętrznym. W opinii organu odwoławczego, całość kosztów związanych z przeprowadzeniem szkoleń znajdowała się po stronie wykonawcy, a więc również usługi cateringu należy potraktować jako zadanie zlecone. Tym samym w opinii ministra doszło do naruszenia podrozdziału 4.12 Wytycznych.

Organ zwrócił też uwagę, iż projekt zakończył się sukcesem, a wszystkie wskaźniki z wniosku zostały osiągnięte. Zlecenie dotyczące usługi cateringowej nie wpłynęło zatem negatywnie na merytoryczną część realizowanych zadań, stąd żądanie zwrotu środków mimo naruszeń Wytycznych byłaby nadmiernym formalizmem.

Jednakowoż, wobec zlecenia wszystkich zadań merytorycznych podmiotom zewnętrznym, zdaniem ministra znacznemu zmniejszeniu uległ zakres obowiązków personelu zarządzającego. W zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, zorganizowanie cateringu oraz przeprowadzenie egzaminów CISCO znajdowało się po stronie Odwołującego. Zlecenie całości zadań merytorycznych zostało prawidłowo potraktowane przez organ I instancji jako odstępstwo od zapisów wniosku o dofinansowanie projektu, a tym samym zmieniło relacje wysokości wynagrodzeń personelu zarządzającego do zakresu ich obowiązków.

Personel zarządzający projektem samodzielnie nie realizował żadnego zadania merytorycznego, mimo zapisów wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którymi powinien być odpowiedzialny za usługi cateringowe. Te zostały zlecone, łącznie z kursami, wykonawcom zewnętrznym.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia, że nie doszło do naruszenia zapisu Wytycznych, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie ma sytuacji ponoszenia wydatków dotyczących zarządzania projektem w kwotach niezgodnych z ceną rynkową lub też poniesionych niezgodnie z procedurą rozeznania rynku, Minister zaznaczył, iż przedmiotowy zapis nie odnosi się wyłącznie do zasady efektywnego zarządzania finansami, a co z tym związane, procedury rozeznania rynku. Wszystkie wydatki, nawet te które nie podlegają procedurze rozeznania rynku, muszą być racjonalne i odpowiadać relacji nakład/rezultat. W rozpatrywanej sprawie Odwołujący założył we wniosku realizację dwóch zadań merytorycznych, za których realizację był w części odpowiedzialny. Ostatecznie jednak całość zadań merytorycznych została zlecona podmiotom zewnętrznym. Jednocześnie Odwołujący rozliczył we wniosku 98,87% wydatków na zarządzanie projektem oraz 77,04% kosztów pośrednich (52.386,82 zł z 68.000 zł).

Wobec powyższego, w opinii organu odwoławczego, relacja wysokości wydatków poniesionych na zarządzanie do zakresu pracy, jaki ostatecznie wykonał personel zarządzający nie odpowiada relacji nakład/rezultat. Przy zleceniu całości zadań merytorycznych podwykonawcom, osoby zarządzające projektem, pobierały wynagrodzenie w maksymalnej wysokości, mimo iż także zadanie, które pierwotnie miał wykonywać personel Odwołującego (tj. usługi cateringu), zostały powierzone firmie zewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego za nieracjonalne należy uznać finansowanie trzech osób z kadry zarządzającej projektem, podczas gdy całość zadań merytorycznych został zlecona. W takiej sytuacji koszty zarządzania powinny zostać ograniczone do zakresu realizowanych obowiązków.

Minister uznał, iż doszło do naruszenia procedur poprzez naruszenie zapisów rozdziału 3, podrozdziału 1 pkt 1 lit. b), rozdziału 4, podrozdziału 3 pkt 3 i pkt 5 Wytycznych. W związku z powyższym Stowarzyszenie naruszyło zapisy § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, a tym samym art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Minister stwierdził także, iż system realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zakłada wieloetapową weryfikację kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że kwalifikowalność wydatków jest oceniana na etapie przyjmowania wniosku do dofinansowania, następnie podczas weryfikacji wniosków o płatność, podczas kontroli projektu, a także po jego zakończeniu. Na każdym z ww. etapów właściwa instytucja może stwierdzić niekwalifikowalność wydatków, nawet tych już rozliczonych. Zaznaczyć należy, iż nawet zatwierdzenie przez IP wydatków we wniosku o dofinansowanie w określonej wysokości, nie zwalnia Odwołującej od racjonalnego nimi gospodarowania.

Na etapie oceny zapisów wniosku o dofinansowanie, koszty związane z obsługą cateringu nie zostały odznaczone jako zadania zlecone. Na tej podstawie Instytucja Pośrednicząca dokonała oceny wniosku o dofinansowanie i uznała, iż wysokość kosztów zarządzania jest adekwatna do zakresu zadań kadry zarządzającej, która miała część zadań merytorycznych realizować samodzielnie (usługi cateringu oraz przeprowadzenie egzaminów CISCO). Ostatecznie jednak Odwołujący zdecydował się powierzyć całość zadań merytorycznych zewnętrznemu wykonawcy, a usługi cateringowe zostały potraktowane jako część składowa zamówienia. Wobec tego, w opinii organu odwoławczego, zarówno Zadanie 1, jak i 2, należy potraktować jako zadania zlecone. W konsekwencji wszystkie koszty związane z przeprowadzeniem szkoleń językowych i kursów CICSO, poniósł wykonawca, a Odwołujący nie był bezpośrednio zaangażowany w ich realizację. Spowodowało to zmniejszenie zakresu zadań dla personelu zarządzającego, przy niezmienionych kosztach wynagrodzenia.

Organ zaznaczył również, iż łącznie wydatki na zarządzanie projektem i koszty pośrednie (298.040,30 zł) stanowiły 25% całości dofinansowania (1.161.040 zł). Przeznaczenie dofinansowania na zadania związane wyłącznie z zarządzaniem projektem, przy jednoczesnym braku udziału w realizacji zadań merytorycznych, jest nieracjonalne finansowo.

V.

Wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1448/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na ww. decyzję.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oś sporu w sprawie stanowiła kwestia prawidłowości uznania przez organy, iż zlecenie firmom zewnętrznym nadzoru nad czynnościami związanymi z obsługą projektu (nadzór nad cateringiem i prowadzeniem szkoleń) pozbawiło Beneficjenta możliwości uzyskania dofinansowania na koszty zarządzania projektem w pełnej wysokości, w myśl zasad wskazanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W tym zakresie istotna jest interpretacja odpowiednich zapisów wytycznych (w szczególności podrozdziału 4.12 pkt 2) w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009 r., ustalonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w wersji obowiązującej z dnia 15 grudnia 2011 r. (obowiązujące od 1 stycznia 2012 r.). Wytyczne są "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których mowa w art. 184 u.f.p.

WSA podzielił stanowisko organu, iż zakres zadań jaki po zawarciu przez Beneficjenta z kontrahentami umów na wykonanie Zadań 1 i 2, pozostawił sobie do wykonania Beneficjent, nie uzasadniają przyznania kosztów zarządzania projektem jak określone we wniosku. Czynności, które pozostawił sobie Skarżący odnośnie do bezpośredniego zarządzania, nie były dla niego dodatkowym obciążeniem administracyjnym, a jedynie obowiązkami, które powinien wykonywać każdy podmiot zlecający usługę, mający na względzie prawidłowe jej wykonanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał też na to, że pomimo nie wskazania we wniosku o dofinansowanie usług cateringu jako zadań zleconych, Beneficjent od początku potraktował catering jako integralną część zlecenia, gdyż nie zdecydował się podzielić zapytania ofertowego i zlecić cateringu odrębnie zarówno w przypadku jednej, jak i drugiej umowy. Usługa cateringowa stanowiła część całego zamówienia na usługi szkoleniowe, a Skarżący przy udzielaniu zamówienia nie dopuścił możliwości składania ofert częściowych. Tym samym kontrahenci Beneficjenta, oprócz merytorycznego przeprowadzenia szkoleń, mieli także obowiązek zapewnić ich uczestnikom catering, a także - w odniesieniu do zadania w zakresie kursu CISCO - usługę przeprowadzenia egzaminów. Takie działanie Skarżącego spowodowało, iż zarówno Zadanie 1, jak i Zadanie 2, zostały zlecone w całości zewnętrznemu wykonawcy. Objęcie zapytaniem ofertowym całości Zadania nr 1 i 2 spowodowało, że w rezultacie Beneficjent zlecił wykonawcom całość projektu z wyjątkiem ogólnego nadzoru nad nim.

Z treści podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych wynika jednoznacznie, że wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Skarżący nie oznaczył zakwestionowanych wydatków jako wydatków zleconych. We wniosku wskazał je jako zadania wykonywane bezpośrednio, choć w rzeczywistości zostały one zlecone wykonawcom poszczególnych Zadań. Zdaniem WSA Skarżący tym działaniem naruszył procedurę określoną w § 3 pkt 4 umowy z dnia 29 grudnia 2011 r., w związku z § 1 pkt 6 umowy, a także podrozdział 4.12 pkt 2 Wytycznych (w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r.).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu Skarżącego, że naruszenie zapisów Wytycznych nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Efektem stwierdzenia nieprawidłowości jest obowiązek dokonywania korekt wynikający z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia.

WSA nie zgodził się również ze stanowiskiem Skarżącego, że organy naruszyły ppkt 1 lit. b) pkt 3.1. rozdziału 3 podrozdziału 1 Wytycznych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie definicji legalnej pojęcia "racjonalnych i efektywnych" wydatków rozumianych jako wydatki niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie mamy do czynienia z niejako podwójnym ujęciem przez Beneficjenta kosztów związanych z czynnościami odnoszącymi się do koordynowania usługi związanej z cateringiem oraz przeprowadzeniem egzaminu kończącego szkolenie, albowiem koszty te zostały ujęte zarówno w wynagrodzeniu wykonawców, jak i jako zadania merytoryczne Beneficjenta.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. braku zamieszczenia na decyzji Marszałka Województwa [...] podpisu osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, jak również naruszenia art. 104 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej przez podmiot nie będący w ogóle organem, WSA uznał je za bezzasadne. Podobnie oceniony został zarzut dotyczący orzekania przez organ I instancji w zakresie sprawy, która w ogóle nie była przedmiotem sprawy administracyjnej zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r.

Skarżącego prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 1 sierpnia 2014 r.). Postępowanie prowadzono w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a nie zwrotu wydatków poniesionych na catering. Nie zostało też ograniczone prawo Skarżącego do podejmowania czynności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, miał on możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i ostatecznego przedstawienia oraz uzasadnienia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji zarówno przed organem I, jak i II instancji.

Zdaniem WSA nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut Skarżącego dotyczący braku podpisu na decyzji organu I instancji. Skarżący podnosi, że widnieje na niej parafka, której nie można zakwalifikować jako podpis w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Istnieje jednak różnica pomiędzy brakiem podpisu a złożeniem podpisu nieczytelnego. W niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana przez Marszałka Województwa - [...], Wicemarszałka - [...], Skarbnika Województwa - [...], Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego - [...] oraz Zastępcę Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego - [...]. Przystawione pieczęcie, z podaniem imion i nazwisk oraz ze wskazaniem stanowisk służbowych umożliwiają pełną identyfikację osób podpisujących decyzję.

Jako bezzasadny potraktowano także zarzut braku dołączenia do decyzji dokumentu wykazującego udzielenie [...] - Zastępcy Dyrektora Departamentu Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji.

Podstawę upoważnienia pracownika organu do podpisywania decyzji stanowi art. 268a k.p.a. Upoważnienie takie nie musi przybierać postać specjalnego pisma zatytułowanego "upoważnienie", a może być składnikiem innych dokumentów regulujących sferę wewnętrznej organizacji danego urzędu. Dopuszcza się w szczególności udzielenie upoważnienia w dokumencie określającym zakres obowiązków i uprawnień imiennie oznaczonego pracownika, przy czym przepisy nie wymagają załączania do treści decyzji dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia, a organ dochował obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie wymaganej klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, gdyż w podpisie widnieje wyraźnie wzmianka, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia Ministra.

VI.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niezastosowanie w sprawie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakłada na Sąd obowiązek zbadania legalności zaskarżonego aktu;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, iż zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1392, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.- dalej jako u.s.w.) jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. wydanej przez Marszałka Województwa [...] pomimo, że Instytucją Pośredniczącą był [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędne zastosowanie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. polegające na błędnym uznaniu przez WSA, iż środki na realizację programu zostały wykorzystane przez stronę z naruszeniem procedur;

2. niewłaściwą interpretację zapisów podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych (w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r.) poprzez błędne uznanie, iż brak oznaczenia cateringu jako zadania zleconego we wniosku o płatność wykluczało podzlecenie tego zadania w trakcie realizacji projektu podmiotowi trzeciemu i takie działanie beneficjenta stanowiło naruszenie procedur;

3. niewłaściwą interpretację zapisów ppkt 1 lit. b) pkt 3.1 rozdziału 3 podrozdziału 1 Wytycznych (w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r.) poprzez błędne uznanie wydatków na zarządzanie cateringiem przez stronę jako nieracjonalnych i nieefektywnych;

4. niezastosowanie w sprawie przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. poprzez uznanie działań strony za nieprawidłowość pomimo, iż nie wykazano, aby działania te wyrządziły jakąkolwiek szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku;

5. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak wyważenia przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego oraz interesu strony, polegające na zobowiązaniu strony do zwrotu środków pomimo zrealizowania celów projektu i osiągnięcia wysokich wskaźników;

6. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budowy zaufania do organów państwa wobec błędnego uzasadnienia decyzji wskazującego, iż kwota środków do zwrotu odpowiada wynagrodzeniu specjalisty do spraw szkoleń.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami na zasadzie art. 188 p.p.s.a, tj. uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nakłada na stronę obowiązek zwrotu środków w wysokości 70.623,22 zł;

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż WSA zbadał jakie osoby podpisały się pod decyzją organu I instancji, ale nie zweryfikował jaki organ powinien wydać tę decyzję. Decyzja wydana została przez Marszałka Województwa [...] pomimo, że Instytucją Pośredniczącą był Zarząd Województwa [...], co wynika bezpośrednio z umowy na dofinansowanie projektu. W decyzji I instancji wskazano jednak Marszałka Województwa, nie wymieniając imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w jej wydaniu. Obowiązku określonego w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa nie sanuje fakt podpisania kopii decyzji zalegającej w aktach przez jednego Wicemarszałka i inne osoby nie będące członkami Zarządu. Strona skarżąca otrzymała decyzję wydaną przez Marszałka Województwa [...], a winna to być decyzja Zarządu Województwa [...]. Decyzja podpisana jest przez Marszałka Województwa, bez wskazania członków Zarządu Województwa. Decyzja nie została wydana zatem przez Instytucję Pośredniczącą, co skutkuje jej nieważnością na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organów.

Zdaniem Stowarzyszenia, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 207 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. WSA niewłaściwie interpretuje zapisy podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych poprzez błędne uznanie, iż brak oznaczenia cateringu jako zadania zleconego we wniosku o płatność wykluczało podzlecenie tego zadania w trakcie realizacji projektu podmiotowi trzeciemu i takie działanie beneficjenta stanowiło naruszenie procedur. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1727/11 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 Skarżąca podniosła, iż dokumenty stanowiące elementy systemu realizacji, zawierające zasady i procedury obowiązujące instytucje zarządzające w realizacji strategii rozwoju oraz programów, nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie podkreślono, iż zgodnie z Zasadami Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (podrozdział 2.1.1.4 Zlecanie zadań merytorycznych) Beneficjent może, zgodnie z Wytycznymi, powierzać realizację zadań merytorycznych w ramach projektu wykonawcom zewnętrznym. W takiej sytuacji beneficjent powinien wskazać we wniosku o dofinansowanie projektu zadania lub ich części, które zamierza zlecać. Jako zlecenie zadań merytorycznych należy rozumieć powierzenie podmiotom zewnętrznym (wykonawcom) realizacji istotnej części zadania lub jego całości np. zlecenie szkolenia firmie szkoleniowej, zlecenie realizacji badania wykonawcy zewnętrznemu. W związku z powyższym, jako zlecenie zadań merytorycznych nie należy rozumieć zakupu usług np. cateringowych, hotelowych czy zaangażowania trenera do przeprowadzenia szkolenia.

Mając na uwadze powyższe, zarzut nie oznaczenia cateringu jako zadania zleconego we wniosku o dofinansowanie jest z założenia chybiony, bowiem brak było nie tylko takiego obowiązku, ale wręcz brak było możliwości, aby wykazywać catering jako zadanie zlecone.

Zadaniem zleconym nie jest każde podwykonawstwo a tylko takie, które obejmuje całość zadania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Sąd przyznał, iż część zadań, w szczególności w zakresie nadzoru, zostało pozostawione w gestii Beneficjenta. Z założenia wiadomym było, iż Beneficjent nie wykona cateringu we własnym zakresie bowiem zajmuje się działalnością szkoleniową a nie gastronomiczną. Organ oceniając wniosek był w pełni świadom (PKD Stowarzyszenia wynikające z odpisu z KRS), iż catering zlecony zostanie podwykonawcy. Dopuszczał taką możliwość, bowiem w świetle powyższych Zasad finansowania POKL nie było to zadanie merytoryczne.

Podkreślenia wymaga, iż podzlecenie cateringu tym samym podmiotom, które przeprowadzały merytoryczną część projektu było w pełni uzasadnione finansowo, bowiem szukanie nowego podwykonawcy wiązałoby się z dodatkowymi kosztami i zastosowaniem wyższych stawek. Pozostawiając we własnym zakresie zarządzanie cateringiem skarżący miał pełną kontrolę nad rzetelnością także tej części projektu.

Tym samym słusznie zarzuca skarżący, iż poniesione wydatki były racjonalne i efektywne w świetle zapisów ppkt 1 lit. b) pkt 3.1 rozdziału 3 podrozdziału 1 Wytycznych.

W sprawie nie zastosowano przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. poprzez uznanie działań strony za nieprawidłowość pomimo, iż nie wykazano, aby działania te wyrządziły jakąkolwiek szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Organy obu instancji nie wykazały, aby wykonanie cateringu przez Beneficjenta wpłynęło na zmniejszenie kosztów projektu, a podzlecenie tego zadania skutkowało ich zwiększeniem. Taki obowiązek wynika wprost z obowiązku zgromadzenia oraz wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego.

W sprawie uchybiono także zasadzie określonej w art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyważenia przez organ orzekający interesu społecznego oraz interesu strony. Pomimo faktu, iż projekt został w pełni zrealizowany i zakończył się sukcesem Beneficjent został obciążony obowiązkiem zwrotu środków.

Podkreślenia wymaga, że w trakcie realizacji projektu Instytucja Pośrednicząca realizowała wnioski o płatność i nie wskazywała na żadne nieprawidłowości, co utwierdzało Beneficjenta w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań.

Naruszająca art. 7 k.p.a. jest także zastosowana metodologia wyliczenia wydatku niekwalifikowalnego. Organy, a za nimi WSA, oparł się na procentowym przeliczeniu wartości całości projektu oraz udziału w nim cateringu. Nie uwzględniono wszakże, iż część zadań w zakresie cateringu nadal obciążała beneficjenta, a przede wszystkim, iż projekt dotyczył podniesienia kwalifikacji osób w nim uczestniczących poprzez przeprowadzeniem merytorycznych szkoleń, a catering był jedynie zadaniem ubocznym, o niewielkiej wadze w kontekście sukcesu całego projektu. Pozbawienie Beneficjenta prawa do kosztów zarządu w wysokości aż 30%, niezależnie od kwestionowania tego faktu co do zasady, budzi istotne zastrzeżenia w zakresie wysokości. Orzekając w sprawie organy przekroczyły zasadę swobodnego uznania administracyjnego, bowiem nie wyważyły interesu strony oraz interesu społecznego.

Zarzut naruszenia przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego tj.

naruszenia zasady budowy zaufania do organów państwa został podniesiony wobec błędnego uzasadnienia decyzji organów obu instancji wskazującego, iż kwota środków do zwrotu odpowiada wynagrodzeniu specjalisty do spraw szkoleń, Skarżący pozostawał zatem w przekonaniu, iż to właśnie osoba specjalisty do spraw szkoleń budzi kontrowersje organu i wykazywał przed WSA zasadność wydatku poniesionego na wynagrodzenie tej osoby. Takie działanie zostało przez Sąd pierwszej instancji uznane za niecelowe, niemniej jednak strona wobec błędnego uzasadnienia decyzji nie podjęła należytej obrony.

VII.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odniesieniu do zarzutu nieważności decyzji organu I instancji wskazano, iż właściwość organu (Marszałka Województwa a nie Zarządu Województwa) wynika z zawartego na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a. w dniu 22 czerwca 2007 r. Porozumienia pomiędzy Instytucją Zarządzającą tj. Ministrem Rozwoju Regionalnego (wtedy) a Samorządem Województwa [...] jako Instytucją Pośredniczącą. Ponadto Skarżący podpisał umowę o dofinansowanie, z której wynika, że Instytucją Pośredniczącą jest Samorząd Województwa [...] w imieniu, którego występuje Zarząd. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.w. zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z przepisu art. 41 u.s.w. wynika zatem domniemanie właściwości na rzecz zarządu województwa we wszystkich sprawach samorządu województwa. Natomiast należy podkreślić, że w świetle art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Powyższe oznacza, że sprawa o określenie kwoty przypadającej do zwrotu przez Beneficjenta, należy do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W takim przypadku ma zastosowanie art. 46 ust. 1 u.s.w., z którego jednoznacznie wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W doktrynie przyjmuje się, że kompetencja przyznana marszałkowi w tym zakresie jest zasadą. Prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w sprawie indywidualnej, marszałek województwa występuje w roli organu administracji publicznej, choć - na płaszczyźnie ustrojowej ustawa o samorządzie województwa nie wyodrębnia go jako organu. Decyzje wydawane przez marszałka dotyczą nie tylko zadań własnych województwa, ale także zadań zleconych do wykonania.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony wówczas, gdyby Beneficjent wskazał jakie inne kryteria, niż zgodność z prawem, przyjął WSA przy rozpoznawaniu skargi.

W sprawie nie było także podstaw do zastosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nadto Skarżąca nie wskazuje dokładnie, o jakie naruszenie tego przepisu chodzi (punkt 1 składa się bowiem z kolejnych jednostek redakcyjnych, tj. liter a, b i c).

W kwestii zarzutów materialnych, Skarżąca - zdaniem organu - stara się podważyć ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W świetle wymogów formułowania skargi kasacyjnej, takie zarzuty nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca zarzuca, że WSA błędnie zastosował art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., co miało polegać na błędnym uznaniu, iż środki na realizację programu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. Tak skonstruowany zarzut uzasadnia twierdzenie, że Skarżąca podważa ustalenia stanu faktycznego.

Ponadto organ uznał, że Skarżąca naruszyła zapis 4.12 Wytycznych. Beneficjent nie uzyskał zgody na zlecenie usługi cateringu podmiotowi zewnętrznemu, natomiast faktycznie zlecił to działanie podmiotom zewnętrznym. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu po stronie Skarżącego leżał obowiązek zapewnienia cateringu i ponoszenia kosztów administracyjnych z tym związanych. W rzeczywistości jednak Skarżący zlecił wykonawcom zewnętrznym wybranym do przeprowadzenia szkoleń nie tylko przeprowadzenie szkoleń (CISCO oraz języka angielskiego), ale także zapewnienie cateringu dla uczestników szkoleń. Organ uznał, że skoro Skarżący powierzył w całości wykonanie zadań merytorycznych (zdanie 1 i 2) razem z usługą cateringową wykonawcom zewnętrznym, to tym samym nieuzasadnione było rozliczanie wydatków na zarządzenie projektem w pierwotnej wysokości, skoro w rzeczywistości zadania te zostały wykonane przez wykonawców. Skarżący we wniosku (budżet szczegółowy) w sposób jednoznaczny zaznaczył, że usługa cateringu nie zostanie zlecona. Taki zapis oznacza, że beneficjent sam przeprowadzi czynności mające na celu zapewnienie cateringu, czyli personel zarządzający ma do wykonania określone obowiązki polegające na zorganizowaniu tej usługi. Zlecenie jej na zewnątrz razem z usługą szkoleniową zwolniło zarządzających właśnie z wykonania szeregu czynności mających na celu zapewnienie uczestnikom cateringu. W związku z powyższym, obowiązkiem Skarżącego było odpowiednie proporcjonalne zmniejszenie wydatków obejmujących koszty zarządzania projektem. Nieuprawnione i sprzeczne z zapisami Wytycznych (3.1. Podrozdział 1) było rozliczenie we wniosku wydatków na zarządzanie projektem w pełnej wysokości ponieważ nie były one racjonalne i efektywne. Faktycznie zadania zostały wykonane przez wykonawców, z którymi Skarżący podpisał umowę na realizację szkoleń. Skarżący podnosi przy tym, że Wytyczne nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie rozwija jednak tego zarzutu. Organ wskazał więc, iż może się jedynie domyślać, że zamierzeniem strony przeciwnej było twierdzenie, że skoro Wytyczne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego to ich naruszenia nie można uznać za naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. a zatem nie może skutkować zobowiązaniem do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków. Organ wskazał, odwołując się do stosownego orzecznictwa, że ugruntowany jest pogląd, iż procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są zarówno umowa o dofinansowanie jak i Wytyczne, które Skarżący na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie zobowiązał się stosować.

Organ odniósł się także do wskazania Skarżącej, że nie było możliwe zlecenie zakupu usług cateringowych, która w tym zakresie powołuje się na zapisy Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Sposób rozumienia tego zapisu przez Skarżącą potwierdza jednak niezrozumienie istoty sprawy. Organ wskazuje, że Zasady Finansowania stanowią jedynie wytłumaczenie obowiązujących zasad wydatkowania środków i są skierowane w szczególności do instytucji zaangażowanych we wdrażanie POKL. Nie wiążą Beneficjentów i nie określają procedury obowiązującej przy wykorzystaniu środków europejskich, bo tę kwestię regulują umowa o dofinansowanie projektu i zaakceptowane przez niego Wytyczne. Skarżący podnosząc to jako zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazuje że naruszenie to polegało na niewłaściwej interpretacji. Jednak mając na uwadze wymogi konstruowania skargi kasacyjnej nie wskazuje jaka powinna być prawidłowa interpretacja tego przepisu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu że była to interpretacja błędna, co dodatkowo czyni powyższy zarzut niezasadny.

Jedynie na marginesie organ podnosi, że przykład podany w Zasadach finansowania nie dotyczy Skarżącej, gdyż dokonała ona de facto zlecenia całego zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VIII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, iż rozpoznając niniejszą sprawę jest - co do zasady - związany granicami wyznaczonymi przez środek odwoławczy, przy czym z urzędu uwzględnia nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, w przypadkach enumeratywnie przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd nie dostrzega jednakże wad, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania przeprowadzonego w tej sprawie przez WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, iż skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka konstrukcja zarzutów uzasadnia zbadanie w pierwszej kolejności uchybień procesowych, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

IX.

Odnosząc się zatem do podniesionych uchybień procesowych Sąd uznaje je w całości za niezasadne.

Zarzut nr I.1 skargi kasacyjnej w sposób ogólnikowy podważa kwestię prawidłowości zbadania przez WSA legalności zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca uwagę, iż wskazany zarzut strona ściśle wiąże z uchybieniem opisanym w zarzucie nr I.2, tj. nieważnością decyzji Ministra. Zarzut ten w istocie zawiera się więc w zarzucie niedostrzeżenia nieważności zaskarżonej decyzji i tak widziany nie może zostać uznany za skuteczny.

Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, iż naruszenie normy określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. może zachodzić wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji pomija podnoszone przez stronę w postępowaniu sądowym, istotne okoliczności sprawy lub dowody, względnie jeśli w sprawie zachodzą na tyle istotne uchybienia organu, a przy tym są one oczywiste i widoczne, że bez względu na treść zarzutów sąd powinien był je dostrzec i się do nich co najmniej odnieść. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż strona skarżąca kasacyjnie, na etapie postępowania przed WSA, nie podnosiła kwestii wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez niewłaściwy organ, a zatem w warunkach nieważności (kwestionowała natomiast ważność podpisu złożonego pod decyzją pierwszoinstancyjną - vide skarga str. 6-9). Pomijając niezasadność twierdzenia dotyczącego nieważności decyzji z uwagi na niewłaściwość organu (o czym niżej w ramach uwag do zarzutu nr I.2), nie może zyskać aprobaty stanowisko strony wskazujące, iż sąd pierwszej instancji działając w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. ma de facto bezwzględny i niczym nieograniczony obowiązek, odniesienia się do wszystkich kwestii mogących - również potencjalnie - wyniknąć na tle danej sprawy, nawet jeżeli nie były one sygnalizowane przez stronę, a przy tym nie są na tyle doniosłe, że powinny były zostać uwzględnione przez sąd z urzędu. Nie jest taką okolicznością wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej przez Marszałka Województwa [...], a nie przez Zarząd tego województwa, co eksponowane i kwestionowane jest w skardze kasacyjnej jako wada skutkująca nieważnością decyzji. Kwestia ta nie mieści się w ramach wyznaczonych art. 134 § 1 p.p.s.a. również i z tej przyczyny, że prawidłowość określenia organu właściwego do wydania decyzji o zwrocie części dofinansowania jest między stronami sporna.

Odnosząc się do zarzutu nr I.3 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż strona skarżąca kasacyjnie w pełni uzależnia go od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie więc od podnoszonej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wadliwości polegającej na niedokładnym wskazaniu prawidłowej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (przepis ten składa się również z oznaczeń literowych: a, b oraz c), taka konstrukcja zarzutu, bazująca na odwołaniu do innych zarzutów, czyni zbędnym merytoryczną kontrolę.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także zarzut nr I.2 skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż strona zawarła umowę o dofinansowanie z Samorządem Województwa [...], reprezentowanym przez Zarząd, nie zaś - jak twierdzi - z Zarządem Województwa jako właściwą Instytucją. Nadto, właściwość Marszałka Województwa, czego strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważa, wynika z zawartego w dniu 22 czerwca 2007 r. porozumienia pomiędzy Instytucją Zarządzającą - wówczas Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...] jako Instytucją Pośredniczącą.

Zgodnie zatem z art. 41 ust. 1 u.s.w. należy zauważyć, iż zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis zawiera więc domniemanie właściwości zarządu województwa w sprawach dotyczących samorządu województwa.

Niemniej jednak należy pamiętać, iż sprawa o określenie beneficjentowi kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Taka sytuacja przesądza zatem o tym, że decyzję w tej sprawie wydaje marszałek województwa. Z art. 46 ust. 1 u.s.w. wynika bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Myli się więc strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że decyzję powinien wydać Zarząd Województwa [...], a nie Marszałek tego województwa. Po pierwsze, przeczy temu zawarta umowa i porozumienie. Po drugie, przeczy temu norma z art. 46 ust. 1 u.s.w. w kontekście przedmiotu sprawy (zwrot dofinansowania).

X.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do uchybień oznaczonych nr II.1, II.2 i II.3 należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż strona nie zakwestionowała stanowiska organów, co do niezasadnego zlecenia usługi przeprowadzenia egzaminów CISCO. Środek odwoławczy koncentruje się bowiem na zwalczaniu kwestii zlecenia cateringu, pomijając analogiczne zlecenie przeprowadzenia wskazanych egzaminów. Nie jest też sporne i to, że w szczegółowym budżecie projektu strona oznaczyła zarówno egzaminy jak i catering jako zadania wykonywane we własnym zakresie, a nie zlecone. To właśnie takie sformułowanie wniosku stanowi podstawę twierdzenia organów obu instancji, iż niewskazanie zadań zleconych uniemożliwiło rzetelną ocenę kwoty zadeklarowanej jako przeznaczonej na zarządzanie projektem.

Przechodząc dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, która stara się podważyć podstawę prawną nakazania zwrotu, twierdząc, iż dokumenty stanowiące elementy systemu realizacji, zawierające zasady i procedury obowiązujące instytucje zarządzające w realizacji strategii rozwoju oraz programów, nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zatem ich niedochowanie nie może świadczyć o istnieniu podstawy do zwrotu dofinansowania.

Sąd nie podziela stanowiska Beneficjenta w tym zakresie. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego (P 1/11) jest jednym z dwóch orzeczeń sądu konstytucyjnego kluczowych dla tej materii. Należy bowiem zwrócić uwagę także na inny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w dniu 10 lutego 2015 r., sygn. akt SK 50/13. Nie budzi wątpliwości, iż powszechnie obowiązujące źródła prawa stanowią katalog zamknięty tak w aspekcie przedmiotowym (formy tych aktów) jak i podmiotowym (rodzaju podmiotów uprawnionych do stanowienia prawa). Systemy realizacji programów operacyjnych zostały uznane za niebędące źródłami powszechnie obowiązującego prawa, co jednak nie wyklucza ich zastosowania przy ocenie tak ubiegania się o dofinansowanie jak i wykonania przyjętych w ten sposób obowiązków. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak również sądów administracyjnych wskazuje się, iż w prawie administracyjnym pojęciu "prawa" przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Systemy realizacji w kontekście szczególnych rodzajów źródeł prawa, określane są jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.4.2010 r., sygn. akt I SA/Bd 285/10; wyrok WSA w Warszawie z 5.5.2010 r., sygn. akt V SA/Wa 451/10 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 11.8.2010 r., sygn. akt III SA/Wr 409/10). "System realizacji" stanowi zatem rozwinięcie normatywnych kryteriów rzetelności i bezstronności oceny projektów, o których wprost mówił art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przekłada się odpowiednio na wykonanie projektów wytypowanych do dofinansowania. Systemowi realizacji należy bowiem nadawać charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz jednak wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie projektu (tak m.in. NSA w wyroku z 18.2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, wyroku z 16.11.2010 r., sygn. akt II GSK 1234/10, wyroku z 18.5.2011 r., sygn. akt II GSK 817/11).

Nie jest więc tak, iż na podstawie nie będących źródłami powszechnie obowiązującego prawa zasad postępowania, wynikających z systemów realizacji programów operacyjnych, zaakceptowanych przez stronę m.in. w umowie, nie można wymagać wykonania przyjętych obowiązków i ewentualnie wskazywać na naruszenia skutkujące zwrotem przyznanego dofinansowania (w całości bądź w części).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zapatrywania strony, iż nie ma większego znaczenia niewskazanie we wniosku o dofinansowanie, że catering będzie realizowany w ramach zlecenia. Niewskazanie takiej okoliczności wpłynęło na prawidłowość procesu oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie zasadności poniesienia wskazanej przez Beneficjenta kwoty na zarządzanie projektem.

Sąd podziela stanowisko strony, iż sama usługa cateringu, rozumiana jako dostawa wyżywienia szkolonym osobom, mogła - co do zasady - zostać zakupiona na zewnątrz. Jak słusznie wskazuje stowarzyszenie, taką możliwość dopuszczały Zasady finansowania POKL. Błędne jest przy tym twierdzenie organu, iż stronę wiążą tylko Wytyczne a nie Zasady finansowania POKL. Takie stanowisko nie wynika z przepisu prawa, a skoro wskazany dokument pn. Zasady finansowania POKL zawiera wskazania, co do m.in. kwalifikowalności wydatków, to nie ma podstaw, by dokumentu tego nie rozważać w kontekście obowiązujących Wytycznych i prawidłowości działania Beneficjenta. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ogólną ocenę tego, iż w ramach realizowanych zadań (szkolenie z języka angielskiego i kurs CISCO) catering jest działaniem towarzyszącym, niejako wzbogacającym ofertę szkoleniową oraz zapewniającym możliwość jej kompleksowej realizacji w określonym czasie (szkolenia trwały bowiem kilka godzin dziennie).

Zwrócić jednakże należy uwagę, iż strona skarżąca kasacyjnie błędnie zakłada, iż catering mogła zlecić dowolnie, bez względu na zapisy przedłożonego wniosku (patrz szczegółowy budżet projektu). Odwołując się do przywołanych przez stronę Zasad finansowania POKL wskazać wypada, iż jednoznaczne określenie, w jakim przypadku dochodzi do zlecenia zadania merytorycznego, wymaga szczegółowej analizy indywidualnego przypadku i konkretnych rozstrzygnięć przyjętych w ramach projektu. Wyprowadzając zadanie na zewnątrz, poza swoją instytucję, Beneficjent wyłącza bowiem swoje własne bezpośrednie zaangażowanie w to zadanie i finansowanie kosztów administracyjnych związanych z jego realizacją. Koszty te zostają w takim przypadku przerzucone na wykonawcę zleconego zadania. W kontekście powyższego nie sposób nie dostrzec, iż czynności jakie Beneficjent pozostawił sobie do wykonania w ramach zapewnienia cateringu uczestnikom szkoleń nie mogły zostać zakwalifikowane jako zasługujące na finansowanie w ramach kosztów administracyjnych, bowiem mieściły się w zwykłych działaniach wynikających z relacji Zleceniodawca-Zleceniobiorca. Ciężar realizacji cateringu (i to nie tyle w sferze jego przygotowania, co zarządzania) spoczywał na wyłonionych przez Beneficjenta podmiotach (prowadzących szkolenia). O ile więc można było zlecić organizację cateringu na zewnątrz (w sensie skorzystania z usług wyspecjalizowanych zewnętrznych podmiotów przygotowujących posiłki), o tyle dla oceny zasadności przyznania kosztów zarządzania takim projektem takie zlecenie ma już znaczenie. Przyznane dofinansowanie ma bowiem przełożyć się na realizację założonego w projekcie celu, skupionego na zwiększaniu potencjału ludzkiego. Finansowanie zarządzania projektem, choć wymagane w celu jego prawidłowej realizacji, nie jest jednak realizacją celu ani projektu ani programu operacyjnego. Sąd uznaje zatem za prawidłowe stanowisko organów, iż zlecenie całości cateringu, bez uzyskania wcześniej stosownej zgody, z jednoczesnym wskazaniem we wniosku, iż nie będzie to usługa zlecana, mogło wpłynąć na ocenę zasadności żądanych przez Beneficjenta kosztów zarządzania projektem. W tym więc kontekście koszty zarządzania są niekwalifikowalne w określonej przez organ części.

Niezasadne są również zarzuty nr II.4 oraz II.5 skargi kasacyjnej.

Chybione jest twierdzenie strony, że w sprawie nie został prawidłowo zastosowany art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Strona nie dostrzega, że ani powodzenie projektu, ani też kwestia wydania na sam catering kwoty, co do której organ nie miał zastrzeżeń, nie świadczy o tym, że w takich realiach i z tych przyczyn nie dochodzi do wyrządzenia szkody. W rozumieniu wskazanego przepisu istotne jest spowodowanie szkody lub sama możliwość jej spowodowania tj. wystąpienie stanu szkody potencjalnej, której nie można precyzyjnie ustalić. W niniejszej sprawie organy wiążą powstanie szkody nie z faktem wydania określonych kwot na catering, a z nieuzasadnionym wydatkowaniem kwoty na zarządzanie projektem, gdyż obsługę cateringu zlecono na zewnątrz, a nie wykonano samodzielnie. Tym samym nieuzasadnione było wydatkowanie kwoty na zarządzanie w takiej wysokości, jaką podał Beneficjent we wniosku, nie zaś poniesienie samego wydatku na catering.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu nr II.5 środka odwoławczego, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Organy wyjaśniły, iż pomimo wskazania we wniosku, że usługa cateringu będzie realizowana osobiście przez Beneficjenta, została ona w całości zlecona na zewnątrz. Organy nie zakwestionowały przy tym kwot wydanych na sam catering (przygotowane posiłki), uznając że osiągnięte efekty projektu takiego działania nie uzasadniają. Zakwestionowały jednak koszty zarządzania organizacją cateringu jako zbyt wysokie w kontekście całkowitego zlecenia jego organizacji.

Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, iż Instytucja Pośrednicząca realizowała w trakcie projektu wnioski o płatność, nie wskazując na żadne nieprawidłowości, przez co utwierdziła Beneficjenta w przekonaniu o zasadności podjętych działań. Organ ma prawo kwestionować kwalifikowalność wydatków Beneficjenta, niezależnie od zrealizowania pojedynczych wniosków o płatność. Zastrzec jednak należy, iż zarzut tego rodzaju może podlegać ocenie merytorycznej, jeżeli strona dowiedzie, iż organ wprowadził ją w błąd np. wyraźnie informując, że przedkładając dany wniosek o płatność za określone wydatki postępuje w sposób bez wątpienia prawidłowy. W niniejszej sprawie strona takich okoliczności nie wykazała, zatem nie ma podstaw by okoliczność tę rozważać.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także uwag, co do błędu w zastosowanej metodologii wyliczenia kwoty zwrotu. Przypomnieć należy, iż po pierwsze strona w skardze kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska organu co do zasadności podważenia wydatków na zarządzanie projektem, w części odpowiednio dotyczącej kwoty przeznczonej na przeprowadzenie egzaminów CISCO. Po drugie, poza stwierdzeniem, że Beneficjent kwestionuje 30-to procentowe zmniejszenie kwoty na zarządzenie projektem, nie przedstawiono ewentualnego alternatywnego wyliczenia. Prawdą jest, że catering w całym przedsięwzięciu był zadaniem ubocznym względem szkoleń. Niemniej jednak kwota na tę pozycję budżetu projektu przeznaczona to 195.000 zł (w obu zadaniach). Organ wyraźnie przedstawił metodologię swojego wyliczenia, zaś strona skutecznie jej nie zakwestionowała. Nadal jednak trzeba podkreślić, iż nie jest kwestionowana zasadność wydatkowania kwot na catering lecz kwoty przeznaczonej na zarządzanie projektem (w części).

Odnosząc się do zarzutu nr II.6 podnoszącego naruszenie art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie miała miejsca okoliczność niedostrzeżenia przez WSA błędnego uzasadnienia decyzji, które mogło wprowadzić Beneficjenta w błąd (co do tego, że kwota środków do zwrotu odpowiada wynagrodzeniu specjalisty do spraw szkoleń, co z kolei mogło wywołać przekonanie, iż to właśnie sfinansowanie stanowiska tej osoby budzi kontrowersje). Rzeczywiście kwotę wyliczoną do zwrotu, która pomniejszyła przysługujące stronie dofinansowanie z tytułu zarządzania projektem, odniesiono do wynagrodzenia specjalisty ds. szkoleń. Istotą takiego zabiegu było jednak wskazanie, iż wobec stwierdzonych naruszeń, kwestionujących zasadność kosztów zarządzania projektem, które nie powinny zostać sfinansowane ze środków publicznych, żądana do zwrotu kwota jest bliska wynagrodzeniu specjalisty ds. szkoleń. Ta bowiem osoba miała się w istocie zajmować obsługą szkoleń, w tym organizacją cateringu. Zadanie to zostało jednak zlecone na zewnątrz, zamiast wykonane przez Beneficjenta. Tym samym porównanie organu (kwoty do zwrotu i kwoty wynagrodzenia wskazanego specjalisty) miało zatem wskazywać na zasadność zastosowanej metody wyliczenia zwrotu.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O należnych organowi kosztach postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) stosowanego w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).