Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2550/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58 § 1, art. 9, art. 134, art. 8
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 44/17 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz A. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 44/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] listopada 2016 r., nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – W. Z.

W dniu 11 lipca 2016 r. strona w siedzibie organu I instancji zapoznała się z aktami sprawy, w tym z treścią tej decyzji, po czym bezzwłocznie na miejscu sporządziła w formie odręcznej odwołanie, do którego dołączyła zaświadczenie o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz kserokopie dwóch aktów notarialnych z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] września 2014 r. Odwołanie zostało przyjęte przez pracownika organu I Instancji – A. J., która na drugim egzemplarzu tego pisma potwierdziła odebranie odwołania od decyzji.

W dniu 15 lipca 2016 r. przedmiotową decyzję doręczono na adres zamieszkania strony, przy czym przesyłkę odebrała jej matka- D. R.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr SKO [...] organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., wniesionego dnia 11 lipca 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przed doręczeniem stronie kwestionowanej decyzji, dlatego jest ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Postanowienie powyższe zostało stronie doręczone 12 września 2016 r.

Pismem z dnia 13 września 2016 r., strona po raz drugi odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, którą uzasadniła tym, że pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., dalej jako MOPS, błędnie poinformował ją o dopuszczalności wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji.

Organ I instancji, wyjaśniając okoliczności wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji, przesłał notatkę służbową z dnia 28 października 2016 r., sporządzoną przez stażystę w MOPS – A. J., w której m. in. wskazano, że jeżeli klienci pytają o możliwość złożenia odwołania od decyzji, zawsze są informowani, że decyzje organ wysyła pocztą - listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Po odebraniu decyzji klient ma możliwość zgodnie z pouczeniem do złożenia odwołania w ciągu 14 dni od daty doręczenia. W ocenie pracownika organu A. R. była bardzo niezadowolona z decyzji odmownej.

Strona w dniu 8 listopada 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy. Ponadto w piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. ponownie wskazała, że w dniu 11 lipca 2016 r., podczas zapoznawania się z aktami sprawy i sporządzania odwołania, nie poinformowano jej, iż nie może wnieść odwołania.

SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowym przypadku nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż z analizy akt sprawy, w tym pisma z dnia 27 października 2016 r. i jego załącznika, wynika, że dnia 7 lipca 2016 r. nie pouczono błędnie strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., przed jej doręczeniem, co powoduje, iż złożenie przez nią dnia 11 lipca 2016 r. odwołania było jej autonomiczną decyzją.

SKO zaznaczyło, że organ I instancji wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku pouczenia o tym, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zawierając stosowne pouczenia w jej treści. Zdaniem organu odwoławczego strona, nie wnosząc, po doręczeniu decyzji dnia 15 lipca 2016 r., kolejnego odwołania nie wykazała się minimalną starannością w zakresie obrony swojego interesu prawnego. Organ wskazał, że zainteresowana mogła sporządzić odwołanie i zwrócić się z prośbą do kogoś o jego wysłanie po doręczeniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. albo wyznaczyć pełnomocnika, który dokonałby ww. czynności.

W ocenie organu odwoławczego wnioskująca o przywrócenie terminu nie wykazała staranności w prowadzeniu własnych spraw, a przede wszystkim nie uwiarygodniła, że niedochowanie terminu spowodowane było przeszkodą niezależną od niej.

Ponadto SKO wskazało, powołując się dalej na treść przepisu art. 134 zd. pierwsze k.p.a., regulującego kompetencję organu wyższego stopnia do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, , że pracownik MOPS, przyjmując dnia 11 lipca 2016 r. odwołanie, nie był władny do czynienia stwierdzeń w zakresie jego dopuszczalności, czy też niedopuszczalności, natomiast udzielił informacji, że decyzja została wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego.

Na powyższe postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 zd. drugie oraz art. 58 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W związku z powyższym skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że wraz z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie świadczeń wychowawczych, z uwagi na jego wniesienie przed doręczeniem stronie kwestionowanej decyzji, SKO poinformowało A. R., że w obecnej sytuacji stronie przysługuje prawo do wniesienia, na podstawie art. 58 K.p.a., wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 12 września 2016 r. Skarżąca następnego dnia, tj. w dniu 13 września 2016 r. złożyła osobiście, za pośrednictwem MOPS, kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wraz z wnioskiem (prośbą) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jako okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu skarżąca wskazała na wyjazd następnego dnia po wizycie w MOPS na miesiąc do rodziny i niemożność z tego powodu odebrania decyzji wysłanej pocztą, a także na udzieloną jej przez pracownika MOPS poradę dotyczącą napisania odwołania na miejscu.

WSA wskazał, że w badanej sprawie nie budziło wątpliwości, iż trzy pierwsze przesłanki niezbędne do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostały spełnione. Spornym elementem pozostała jedynie kwestia spełnienia czwartej przesłanki w części odnoszącej się do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu.

Zdaniem Sądu rozwiązując ten problem należy mieć na uwadze, iż niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania nie było związane z pierwotnym opóźnieniem ze złożeniem tego środka zaskarżenia, ale z konsekwencjami przedwczesnego złożenia takiego odwołania, tj. stwierdzeniem jego niedopuszczalności. W rezultacie zatem doszło do sytuacji, że skarżąca dowiedziała się o formalnej (przedmiotowej) nieskuteczności swojego pierwotnego odwołania dopiero w postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. Okoliczności te winny zatem skutkować bardziej "liberalnym" spojrzeniem na kwestie winy skarżącej w niedotrzymaniu terminu do złożenia odwołania.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca osobiście stawiła się w MOPS w dniu 11 lipca 2016 r., gdzie skorzystała z uprawnienia zapoznania się z aktami prowadzonej sprawy. Udostępniono jej do wglądu także decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. Bez względu na to czy prawdziwe są twierdzenia skarżącej, że pracownik lub pracownicy MOPS poradzili jej napisanie i złożenie odwołania na miejscu, bez oczekiwania na doręczenie pocztowe, to faktem niezaprzeczalnym w ocenie WSA jest, że wbrew obowiązkowi z art. 9 zd. drugie k.p.a. nie udzielono wówczas na miejscu w siedzibie MOPS niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących trybu złożenia odwołania. Oczywistym dla Sadu I instancji jest, że pracownicy organu I instancji nie mogli zabronić lub odmówić przyjęcia ręcznie sporządzonego odwołania, ale mieli obowiązek wyraźnie pouczyć stronę o konsekwencjach przedwczesnego złożenia odwołania. Tymczasem z notatki służbowej z dnia 28 października 2016 r. nie wynika, aby skarżąca była informowana o niekorzystnych dla niej skutkach swojego działania, tym bardziej, ze w aktach sprawy znajduje się także kserokopia przeznaczonego dla strony egzemplarza odwołania z dnia 11 lipca 2016 r., na którym pracownik MOPS umieścił odręczny zapisek "potwierdzam odebranie odwołania od decyzji" co mogło sugerować stronie, iż prawidłowo złożyła przedmiotowe odwołanie.

W ocenie Sądu I instancji podobnie można ocenić także fragment uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym w sposób bezpośredni zasugerowano stronie możliwość skutecznego wniesienia, na podstawie art. 58 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. WSA wskazał, że negatywne rozstrzygnięcie tego wniosku, który strona złożyła niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2016 r., można upatrywać jako naruszenie określonej w art. 8 k.p.a. ogólnej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a." i art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodnością prawem zaskarżonego postanowienia i nieuzasadnione uwzględnienie skargi A. R. choć Kolegium zasadnie odmówiło A. R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do pozytywnego załatwienia żądania A. R.;

2. art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w związku z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu odwoławczego, pomimo że w działaniu Kolegium nie można doszukać się naruszenia prawa dającego podstawę do uznania, iż uchybienie terminowi przez A. R. nastąpiło bez jej winy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku art. 9 zd. drugie i art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż pracownik aparatu pomocniczego organu pierwszej instancji, który przyjął odwołanie A. R. władny (powinien) był do dokonania (dokonać) natychmiastowej oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i poinformować ją o negatywnych skutkach przedwczesnego jego złożenia, a brak takiej informacji "sugerować" miał A. R. to, iż prawidłowo złożyła odwołanie, choć kompetencję do stwierdzenia, czy odwołanie jest dopuszczalne posiada organ wyższego stopnia, a A. R. - w dniu składania odwołania - uzyskała informację, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] zostanie jej dopiero doręczona przez operatora pocztowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 8 k.p.a., poprzez poczynienie konstatacji, że zawarcie - w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. (SKO [...]), stwierdzającym niedopuszczalność odwołania - informacji o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gwarantować miało ("sugerowało") A. R. "skuteczne" załatwienie takiego żądania, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie, iż "obecne negatywne rozstrzygnięcie tego wniosku [...] można upatrywać jako naruszenie określonej w art. 8 k.p.a. ogólnej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej".

W związku z powyższymi zarzutami Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie – na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – na podstawie art. 203 P.p.s.a, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – na podstawie art. 203 P.p.s.a.

Pismem z dnia 4 września 2017 r. A. R. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną SKO, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 3 § 1 i P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i nieuzasadnione uwzględnienie skargi. Pierwszy spośród wskazanych przepisów ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 P.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., czy też nie zbadał prawidłowości postanowienia organu. Polemika z wnioskami Sądu o podstawach do oddalenia skargi nie może stanowić zarzutu naruszenia powołanego przepisu, który to zarzut mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Administratora [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2016 r. Powyższa decyzja została doręczona w trybie art. 43 k.p.a., dorosłemu domownikowi, matce skarżącej. Przepis ten, regulujący instytucję procesową tzw. doręczenia zastępczego, stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowanie instytucji przywrócenia terminu opiera się zasadniczo na założeniu, iż uchybiony termin do dokonania czynności procesowej (wniesienia odwołania) zaczął swój bieg, gdyż nastąpiło skuteczne doręczenie pisma urzędowego (decyzji administracyjnej).

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skutkiem wszczęcia niniejszego postępowania było przedwczesne złożenie odwołania, a następnie stwierdzenie jego niedopuszczalności. W rezultacie zatem doszło do sytuacji, że skarżąca dowiedziała się o formalnej (przedmiotowej) nieskuteczności swojego pierwotnego odwołania dopiero w postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W toku postępowania organ administracji zaniechał podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego zbadania, czy w świetle art. 58 § 1 k.p.a. przyczyny, z powodu których skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jak również całokształt niniejszego postępowania, są tego rodzaju, że mogą uprawdopodabniać brak winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że art. 58 § 1 k.p.a. wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1977/00 uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie. W sprawie niniejszej organ nie przeprowadził jednak wnikliwego zbadania wskazanych przez skarżącą okoliczności mających świadczyć o jej braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zakładając, nie wziął również pod uwagę, że skarżąca mogła w sposób niewłaściwy zrozumieć procedurę, zwłaszcza po rozmowie z pracownikiem organu.

W tych okolicznościach należało uznać, że powołany przepis nie dostarczał właściwej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w związku z podnoszonym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Kolejny podniesiony zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 zdanie drugie i art. 134 k.p.a.

Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Treść art. 9 k.p.a. zakłada aktywność organu administracji w zakresie pełnego informowania strony o istotnych dla niej okolicznościach faktycznych i prawnych. Udzielone pouczenie, wskazówki lub wyjaśnienia, zwłaszcza w złożonej sytuacji prawnej w jakiej znalazła się strona powinny odnosić się do konkretnych okoliczności sprawy. Organ I instancji w niniejszej sprawie uchybił w sposób istotny obciążającym go w tym zakresie obowiązkom.

Całość niniejszej sprawy wskazuje, że strona mogła zostać wprowadzona w błąd. Osoba nie będąca profesjonalnym prawnikiem mogła przypuszczać, że skoro niezwłocznie po zapoznaniu się z decyzją złożyła odwołanie, które zostało przyjęte przez pracownika organu, to będzie ono rozpoznane. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji swoich obowiązków i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ramach podniesionego zarzutu należy wskazać, ze pracownicy organu I instancji nie mogli zabronić lub odmówić przyjęcia ręcznie sporządzonego odwołania, jak też nie byli władni do oceny dopuszczalności odwołania, ale jak słusznie wskazał Sąd I instancji, mieli obowiązek wyraźnie pouczyć stronę o konsekwencjach przedwczesnego złożenia odwołania. Tymczasem z notatki służbowej z dnia 28 października 2016 r. nie wynika, aby skarżąca była informowana o niekorzystnych dla niej skutkach swojego działania. Tym samym nietrafny jest również ostatni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., który to art. 8 k.pa., w dacie orzekania przez Kolegium obligował organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.