Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 226/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono naruszenie prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 39, art. 41, art. 43 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 maja 2017r. sprawy ze skargi podmiotu A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Spółdzielnia A złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. " Wzrost efektywności energetycznej budynków mieszkalnych SM A poprzez ich kompleksową termomodernizację" do konkursu "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Efektywność Energetyczna; Działanie – Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków; Poddziałanie – Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych.

Jako przedmiot projektu wskazała "poprawę efektywności energetycznej budynków mieszkalnych SM A poprzez kompleksową i głęboką termomodernizację budynków wielorodzinnych zarządzanych przez spółdzielnię". W treści wniosku podano, że projekt dotyczy 3 budynków mieszkalnych, a jego realizacja polegać będzie na: ociepleniu ścian zewnętrznych, docieplenie stropów piwnic , docieplenie stropów dachów, wymianie stolarki okiennej w piwnicach, wymiana stolarki drzwiowej zewnętrznej wymiana oświetlenia w częściach wspólnych na energooszczędne, modernizacja systemu grzewczego.

Pismem z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając jako instytucja zarządzająca (dalej jako: "IZ"), poinformował Spółdzielnię, że wniosek nr "[...]" o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie.

W uzasadnieniu IZ podała, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno- merytorycznej, o czym wnioskodawczyni została poinformowana w piśmie z "[...]". W toku oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów , zwanej dalej w skrócie "KOP" wezwano Spółdzielnię o wyjaśnienia dotyczące kwestii wskazanych w piśmie z dnia "[...]" w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych ): nr 1 – "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt"; nr 4 –"Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi Unii Europejskiej- zrównoważony rozwój"; nr 7 -"Wykonalność techniczna"; nr 8 "Trwałość projektu"; nr 9 "Wskaźniki"; oraz kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego ) nr 1 –"Ograniczenia techniczne projektu"

Uwzględniając wyjaśnienia Spółdzielni złożone w piśmie z dnia "[...]", KOP stwierdziła, że projekt nie spełnił dwóch kryteriów merytorycznych:

1) Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 7 "Wykonalność techniczna",

2) Kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu.

Uzasadniając stanowisko w kwestii pierwszego z tych kryteriów, IZ wskazała,

że wnioskodawca nie uzasadnił w audytach energetycznych i studium wykonalności dlaczego odstępuje od modernizacji przegród nie spełniających minimalnych warunków izolacyjności cieplnej. W audytach energetycznych nie zidentyfikowano wszystkich możliwych do wdrożenia wariantów inwestycyjnych, które można uznać za wykonalne pod względem technicznym – nie uwzględniono modernizacji oświetlenia w częściach wspólnych budynków. Wybrany wariant inwestycyjny całego przedsięwzięcia nie odpowiada w sposób optymalny na potrzeby użytkowników projektu oraz realizuje cele projektu i Poddziałania 4.3.2 tylko w części. W związku z tym kryterium wykonalności technicznej nie jest spełnione.

Niezgodności audytu z WT polegają na przyjęciu jako optymalny wariant:

dla budynku ul. "[...]"

- docieplenie ścian zewnętrznych szczytowej i osłonowej do współ. U= 0,224 W/m2 x K, gdzie warunki podają Ucmax= 0,20 W/m2xK;

dla budynku ul "[...]"

- docieplenie ścian zewnętrznych SZ2,SZ2a,SZ1a do współ. U= 0,246 W/m2 x K, gdzie warunki podają Ucmax= 0,20 W/m2xK;

- docieplenie ścian zewnętrznych SZN,SZ1, do współ. U= 0,245 W/m2 x K, gdzie warunki podają Ucmax= 0,20 W/m2xK;

Ponadto stwierdzono rozbieżności :

- pomiędzy audytem a projektem budowlanym budynku mieszkalnego przy ul "[...]", w zakresie docieplenia ścian zewnętrznych szczytowych i osłonowych: w audycie podano odpowiednio grubość izolacji 10 i 13 cm, a w projekcie 14 i 17 cm;

- pomiędzy audytem a projektem budowlanym budynku mieszkalnego przy ul "[...]" w zakresie docieplenia ścian zewnętrznych szczytowych i osłonowych: w audycie podano grubość izolacji 11cm, a w projekcie odpowiednio 14 i 17 cm.

Z uwagi na powyższe stwierdzono, że projekt jest niewykonalny pod względem technicznym.

Uzasadniając stanowisko odnośnie do kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu, IZ wskazała, że audyty energetyczne są wykonane niezgodnie z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.) Zakres działań zwiększających efektywność energetyczną wskazanych w projekcie nie jest zgodny z przedstawionymi audytami energetycznymi. W audytach nie uwzględniono modernizacji oświetlenia w częściach wspólnych budynków. Ponadto we wniosku nie oszacowano ilości zaoszczędzonej energii elektrycznej w związku z modernizacją oświetlenia w częściach wspólnych budynków. Ze względu na nieprawidłowe wykonanie audytów stwierdzono, że projekt nie spełnia przedmiotowego kryterium.

Instytucja Zarządzająca podała, że zgodnie zapisami Regulaminu, eksperci biorący udział w pracach KOP prowadzą ocenę wniosków o dofinansowanie projektu w oparciu o Karty kryteriów merytorycznych ogólnych ( obligatoryjnych) i specyficznych ( obligatoryjnych ) oraz Listy sprawdzające. W związku z zaznaczeniem przez ekspertów odpowiedzi negatywnych na pytania z Listy sprawdzającej do weryfikacji kryteriów wyboru projektów projekt otrzymuje negatywną ocenę.

Kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO Województwa na lata 2014-2020 i określone w Szczegółowym opisie osi priorytetowej Efektywność energetyczna RPO Województwa na lata 2014-2020(SzOOP ) oraz w Regulaminie

Mając powyższe na uwadze, IZ stwierdziła, że stosownie do § 11 ust. 21 Regulaminu " niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy wdrożeniowej".

Pismem z dnia "[...]" Spółdzielnia złożyła protest na negatywną ocenę z dnia "[...]".

W jego uzasadnieniu wskazała, że zarówno zapisy RPO, jak również SzOOP, nie zawierają zapisów zobowiązujących do wykonania audytów energetycznych zgodnie z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.). Audyty energetyczne Spółdzielnia opracowała zgodnie z przepisami ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, a także przepisami rozporządzeń wykonawczych. Zdaniem strony, we wszystkich audytach energetycznych spełniono wymóg zawarty w SzOOP dotyczący głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii miała wynieść min. 25%. Żaden z zapisów SzOOP czy RPO nie narzucał konieczności wykonania audytów zgodnie z przedstawionymi przez KOP wymaganiami.

Protestująca wyjaśniła, że wobec tego, że w budynku przy ul. "[...]" ściany szczytowe i podłużne są docieplone warstwą styropianu grubości 5 cm, rozpatrzono pozostałe usprawnienia do uzyskania jak najkrótszego czasu zwrotu SPBT ( str.19 i 11 audytu). Za optymalny uznano wariant 1.2, dla którego grubość nowego styropianu wynosi 10 cm, zatem dla zachowania obliczonego wskaźnika U, do wyliczonej grubości styropianu należało dodać 4 cm styropianu , co w efekcie daje 14cm. Dane te zostały ujęte w INFORMACJACH UZUPEŁNIAJĄCYCH w tabeli MODERNIZACJA PRZEGRODY Ściana szczytowa –str.11. Podobna sytuacja wystąpiła odnośnie do ściany osłonowej . Za optymalny uznano wariant 1.2, dla którego grubość nowego styropianu wynosi 13 cm, zatem dla zachowania obliczonego wskaźnika U, do wyliczonej grubości styropianu należało dodać 4 cm styropianu , co w efekcie daje 17cm.

Analogiczna sytuacja wystąpiła w budynku przy ul. "[...]". Spółdzielnia podała, że ściany szczytowe i podłużne oraz osłonowe są już docieplone warstwą styropianu grubości 5 cm. Przedstawiono stosowne dane co do koniecznej grubości warstwy styropianu, dla zachowania wyliczonego współczynnika U.

Stwierdziła , że w audycie i projekcie dla każdego z budynków są podane takie same grubości ocieplenia.

Ponadto w audytach znajduje się modernizacja oświetlenia, odpowiednio na str. 32,34 oraz ilość zaoszczędzonej energii na str. 34 i 36. Także we wniosku na str. 8 oszacowano ilość zaoszczędzonej energii. Wszystkie prace modernizacyjne, w tym przegrody, na dzień opracowania audytów spełniały wymagania techniczne pod względem izolacyjności cieplnej według stanu na rok 2016r. tj. roku naboru wniosków. Spółdzielnia podniosła, że wskazane rozbieżności między audytem a projektem budowlanym wynikają z faktu, że w dokumentacji technicznej podano przykładowe rozwiązania techniczne i technologiczne, a w dokumentacji konkursowej nie ma informacji, że dokumentacja techniczna musi być zgodna z audytami. Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników dokumentacja techniczna może mieć większy zakres niż przewidziany w projekcie, a zgodnie z kryteriami oceny projektów już na etapie oceny formalnej IZ mogła wezwać wnioskodawcę do dokonania uspójnień załączników, czego nie uczyniła.

Strona zarzuciła, że na etapie oceny formalno - merytorycznej nie zwrócono się do niej o wyjaśnienie kwestii odstąpienia od modernizacji oświetlenia lub dlaczego istnieją rozbieżności pomiędzy dokumentacją projektową a audytem, choć takie pytania mógł zawrzeć w piśmie z dnia "[...]".

W zakresie kryterium merytorycznego nr 7 Ekspert nie prosił o wyjaśnienia co do niezgodności audytów z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.). Podobnie , gdy chodzi o kryterium merytoryczne specyficzne nr1: ograniczenia techniczne projektu nie było mowy o tym, ze audyty nie są zgodne z wymaganiami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki od 2021r.

Dodała, że karty oceny projektów stanowiące załącznik nr 9 i 10 do Regulaminu nie zawierały pytań dotyczących zgodności audytów z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.)".

Zarząd Województwa w piśmie z dnia "[...]" poinformował Spółdzielnię o nieuwzględnieniu powyższego protestu w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 7 " Wykonalność techniczna" oraz kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 1 "Ograniczenia techniczne projektu"

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z zapisami RPO 2014-2020 oraz SZOOP Osi priorytetowej "Efektywność energetyczna, dofinansowaniu podlegają projekty polegające na głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków , w wyniku której oszczędność energii wyniesie min. 25% zgodnie z wymaganiami dotyczącymi ochrony cieplnej i energooszczędności budynków oraz systemów technicznych zużywających energię w budynku dla stanu prawnego obowiązującego od 2021r. W świetle powyższego dołączone do wniosku aplikacyjnego audyty energetyczne zostały sporządzone niezgodnie z Wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Błędy w audytach energetycznych polegały na tym, iż przyjęto do realizacji niewłaściwe warianty optymalne dla docieplenia ścian zewnętrznych i osłonowych.

Współczynniki przenikania ciepła dla ścian w budynku przy ul "[...]" w "[...]" wyliczono U= 0.224 W/m2 x K, gdy zgodnie z wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na rok 2021 współczynnik Ucmax dla ścian zewnętrznych powinien wynosić 0,20 W/m2 x K

Dla budynku ul. "[...]" w "[...]"

- docieplenie ścian zewnętrznych SZ2,SZ2a,SZ1a do współ. U= 0,246 W/m2 x K,. Zgodnie z wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na rok 2021 współczynnik Ucmax dla ścian zewnętrznych powinien wynosić 0,20 W/m2 x K

- docieplenie ścian zewnętrznych SZN,SZ1, do współ. U= 0,245 W/m2 x K,. Zgodnie z wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na rok 2021 współczynnik Ucmax dla ścian zewnętrznych powinien wynosić 0,20 W/m2 x K

Dalej IZ wskazała, że istnieją rozbieżności między zapisami w audytach energetycznych i projektach budowlanych, a dokumenty te powinny być zgodne. Są to rozbieżności w zakresie przyjętej grubości izolacji dla ścian: w budynku przy ul. "[...]" w audycie przyjęto 10 i13 cm, a w projekcie budowlanym 14 i 17 cm; w budynku przy ul. "[...]" w audycie przyjęto grubość izolacji 11 cm a w projekcie budowlanym odpowiednio 14 i 17 cm. Instytucja podała, że w proteście wnioskodawca wyjaśnił, z czego wynikają te rozbieżności, jednak nie zostały wykonane dla docelowych grubości docieplenia obliczenia. W związku z tym nie można stwierdzić, czy współczynniki przenikania ciepła dla docelowych grubości ocieplenia spełniają wymagania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w 2021r.

W ocenie IZ, z uwagi na brak wyliczeń w audytach energetycznych a także niezgodności z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na 2021r. wynikającymi z błędnie przyjętych współczynników przenikania ciepła, projekt jest niewykonalny pod względem technicznym.

W odniesieniu natomiast do kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) numer 1: Ograniczenia techniczne projektu, IZ wskazała, że uwagi na wykonanie audytów energetycznych w sposób nieprawidłowy i niezgodny z wymaganiami konkursu, zapisami RPO 2014-2020, SZOOP i Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.) projekt nie spełnił kryterium "Ograniczenia techniczne projektu".

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą ocenę Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny wniosku i rozpoznawaniu protestu poprzez:

1) naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 1 ust. 8 i § 2 ust. 6 Regulaminu konkursu, poprzez dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami Regulaminu i wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków, zawartymi w SzOOP;

2) naruszenie art. 41 ust. 3 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez zmianę Regulaminu konkursu przed jego rozstrzygnięciem i wprowadzenie dodatkowych kryteriów nieobowiązujących w momencie złożenia wniosku oraz w terminie uniemożliwiającym modyfikację złożonego wniosku,

3) naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w celu przedstawienia audytów energetycznych zgodnych z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021r.) oraz w celu dokonania uspójnień pomiędzy dokumentacją techniczną i audytami energetycznymi,

3) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryteriów,

4) naruszenie art. 44 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej oceny wniosku przez Komisję Oceny Projektów polegający na nieprzeprowadzeniu badania wniosku niezależnie przez dwóch ekspertów lub przeprowadzanie oceny wyłącznie przez jednego eksperta,

5) brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do złożonego w dniu "[...]" wniosku o dofinansowanie projektu dołączyła wymagane załączniki, m.i.n. audyty energetyczne spełniające wymóg SzOOP dotyczący głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii miała wynieść min. 25%. Przed rozstrzygnięciem wniosku nie poinformowano skarżącej o zmianie zasad dotyczących sporządzania wniosków i dołączanych do niego załączników, a tym samym o konieczności zmiany audytu. Zgodnie z art. 41 ust.3 ustawy wdrożeniowej do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. Oznacza to, że w trakcie trwania konkursu nie można zmieniać regulaminu ani wytycznych na niekorzyść beneficjenta. W uzasadnieniu zawarto nie obowiązujące w momencie ogłaszania konkursu i naboru wniosków stwierdzenie, że zgodnie z zapisami RPO oraz SzOOP wskazanej osi priorytetowej "Efektywność energetyczna" dofinansowanie mogą otrzymać jedynie budynki dla których przyjęto stan docelowy dla wymagań obowiązujących od 2021r. W Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej z dnia "[...]" zabrakło informacji dotyczącej wymogu mówiącego o obligatoryjnym przyjęciu warunków technicznych dla przegród budowlanych , obowiązujących od 1 stycznia 2021r.

Uznając taką sytuację za niedopuszczalną, strona odwołała się do uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 404/16, w którym przedstawiono stanowisko, że zmiana regulaminu w trakcie procedury konkursowej w zakresie wymagań dla audytów stanowi naruszenie zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności i nie mogła skutkować negatywnymi konsekwencjami dla wnioskodawcy.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że rozpatrując protest, pominięto jej argumenty co do przyczyny rozbieżności między audytami energetycznymi a projektem budowlanym. Nie odniesiono się też do zarzutu, iż zgodnie z instrukcją wypełniania załączników, dołączona do wniosku dokumentacja techniczna może mieć większy zakres niż przewidziany w projekcie. IZ nie skorzystała przy tym z możliwości wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Opisane niespójności mogły zostać usunięte na etapie oceny formalnej lub oceny formalno – merytorycznej. Jednak na żadnym z etapów oceny strona nie została wezwana do złożenia wyjaśnień, choć zgodnie z Regulaminem uzupełnieniu podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie wysłanym do wnioskodawcy. Strona nie mogła zatem samodzielnie dokonywać uspójnień w projekcie, ponieważ skutkowałoby to jego odrzuceniem. Komisja nie pytała wnioskodawcy o niespójności w audytach i dokumentacji technicznej, a to stało się powodem odrzucenia projektu. Zatem został on odrzucony na podstawie zupełnie innych braków niż te, o których wyjaśnienie proszono skarżącą na etapie oceny formalno- merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie.

Wskazał między innymi, że wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, nie dokonywano zmian w zakresie kryteriów oceny projektu. Podstawą oceny były zapisy SZOOP oraz Regulaminu Konkursu, który nie ulegał zmianom mogącym mieć wpływ na kryteria oceny projektu skarżącej. Zgodnie ze SZOOP ( str.28 ) a także § 4 ust. 8 Regulaminu Konkursu Wszelkie inwestycje powinny być zgodne ze standardami unijnymi i przepisami w zakresie ochrony środowiska . Organ, biorąc pod uwagę oczekiwania Komisji Europejskiej sygnalizowane w trakcie prac nad RPO i SZOOP, związane z osiągnięciem minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznych budynków, o których mowa w art. 4 Dyrektywy 2010/31/UE , przyjął, że niecelowe jest wspieranie inwestycji, w których przyjęte wskaźniki nie wpisują się w założenia przytoczonych w dokumentacji konkursowej oraz w odpowiedzi na skargę Dyrektyw zgodnych z prawem UE. RPO jest realizowany do 2023r, zatem przyjmowanie jako właściwych, warunków technicznych, które obowiązują jedynie do 2017r. (WT 2014) nie zapewnia prawidłowej realizacji celów RPO oraz nie gwarantuje porównywalnych kryteriów dla projektów realizowanych w tej perspektywie finansowej tj. projektów wybranych w konkursach już zakończonych jak i projektów, które zostaną wybrane w konkursach ogłaszanych.

Organ przyjął jako wiążące do przygotowania projektów oraz ich realizacji, wskaźniki dotyczące charakterystyki energetycznej budynków wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t. j. Dz. U z 2015r. poz. 1422) wykraczające poza stan określony dla WT 2014r. W rozporządzeniu tym określono nowe wymagania dotyczące ochrony cieplnej i energooszczędności budynków oraz systemów technicznych zużywających energię w budynku, a także wskazano tzw. "ścieżkę dojścia" do wymagań określonych na 2021r. Analogiczna sytuacja dotyczy wsparcia w ramach RPO urządzeń do ogrzewania , które powinny od początku okresu programowania charakteryzować się obowiązującym od końca 2020 roku minimalnym poziomem efektywności energetycznej i normami emisji zanieczyszczeń ( na podstawie Dyrektywy 2009/125/WE).

W ocenie organu, zastosowanie innego podejścia przeczyłoby celom ogłoszonego konkursu oraz przytoczonym wytycznym , zawartym we wskazanych Dyrektywach. Organ odniósł się następnie do poszczególnych zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. W szczególności, odwołując się do treści art.43 ustawy wdrożeniowej wywiódł, że niespójności między audytami energetycznymi a projektem budowlanym nie stanowią braków formalnych ani oczywistych omyłek. Instytucja Zarządzająca, działająca przez Komisję Oceny Projektów ( w tym ekspertów dokonujących oceny, jako specjalistów w danej dziedzinie) nie miała możliwości prawnych wezwania skarżącej do poprawienia projektu w zakresie dotyczącym kryteriów merytorycznych obligatoryjnych. W ramach kryterium nr 7, za niespełnienie którego projekt został oceniony negatywnie ekspert weryfikował wykonalność prawną i techniczną , potrzebę jego realizacji i cele, optymalny wariant, sposób realizacji i stan po realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza dokumentacji przedłożonej przez skarżącą Spółdzielnię dała podstawy do uznania zasadności skargi. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej były podstawy do wykluczenia projektu skarżącej Spółdzielni z dalszej procedury wyboru projektu, w oparciu o zastosowane kryterium oceny

Z przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ( Dz. U z 2016r. poz.217 ze zm.) zwanej "ustawą wdrożeniową" wynika, że według reguł określonych w tej ustawie uruchamiane są programy operacyjne, w ramach których różne podmioty mogą ubiegać się o dofinansowanie projektów służących rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju bądź regionu , ze środków Funduszy Europejskich.

W ustawie zostały określone m.in ogólne zasady i tryb postępowania, obowiązujące przy wyborze projektów do dofinansowania. Za podstawową dyrektywę postępowania należy uznać wynikający z art. 37 ustawy obowiązek przeprowadzania wyboru projektów do dofinasowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Dalsze przepisy określają, że powyższa dyrektywa ma być realizowana m. in. poprzez ogłaszanie na stronie internetowej właściwej Instytucji konkursów w celu wyłonienia projektów ( art. 39 ustawy ) Zgodnie z art.41 ust.1 i 2 ustawy konkurs jest przeprowadzany na postawie regulaminu, który musi zawierać informacje obejmujące m.in. kryteria wyboru projektu wraz z podaniem ich znaczenia (ust 2 pkt 7). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Instytucja ogłaszająca konkurs, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie, nie mogą one ulegać zmianie w trakcie trwania konkursu ( art.41 ust.3 ustawy)

Regionalny Program Operacyjny na lata 2014-2020 jest zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa.

W §3 znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu konkursu Nr "[...]" w ramach RPO Województwa na lata 2014-2020 Osi Priorytetowej 4 działania 4.3 ,poddziałania 4.3.2 Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych wskazano, że w ramach konkursu może być dofinansowany typ projektu polegający na głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z możliwością wymiany źródeł ciepła, w tym z możliwością zastosowania odnawialnych źródeł energii.

Wsparcie będzie skierowane na, m.in. ocieplenie obiektu , wymianę okien, drzwi zewnętrznych oraz oświetlenia na energooszczędne , przebudowę systemów grzewczych, wykorzystanie technologii OZE w budynkach, instalację inteligentnych systemów zarządzania energią, audyt energetyczny realizowany jako element projektu.

Wskazano, że warunkiem poprzedzającym realizacje projektów będzie przeprowadzenie audytów energetycznych, które posłużą m.in. do zdobycia odpowiedniej wiedzy o profilu istniejącego zużycia energii danego budynku oraz określą i skwantyfikują możliwości opłacalnych ekonomicznie oszczędności energetycznych i możliwych do wprowadzenia rozwiązań technologicznych.

W § 4 zatytułowanym "Limity i ograniczenia w realizacji" podano m.in., w ust.3, że realizacja projektu musi się zakończyć najpóźniej do 30 września 2018r., natomiast w ust.6 że "Wspierane urządzenia do ogrzewania powinny od początku okresu programowania charakteryzować się obowiązującym od końca 2020r. minimalnym poziomem efektywności energetycznej i normami emisji zanieczyszczeń( Dyrektywa 2009/125/WE)" W myśl ust.8 "Wszelkie inwestycje powinny być zgodne ze standardami unijnymi i przepisami w zakresie ochrony środowiska".

Zgodnie z ust. 9 " Dofinansowanie otrzymają projekty polegające na głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków, w wyniku której oszczędność energii wyniesie min. 25% ( w przypadku projektów kontynuujących wcześniej wykonane inwestycje do wskazanego limitu wliczane będą wskaźniki oszczędności energetycznych z poprzednich etapów realizacji na podstawie audytów energetycznych uzyskanych od 1 stycznia 2007r.)

Według ust.15 preferowane do dofinansowania będą projekty dążące do uzyskania 60 %wskaźnika oszczędności energetycznej

Z przytoczonej treści postanowień regulaminu konkursu, określającego jego przedmiot i ograniczenia nie wynika, by dla typu projektu, wybranego przez beneficjenta i zgłoszonego do dofinansowania, takiego jak wymieniony w §3 ust.2 lit a) tj. ocieplenie obiektu, wymianę okien i drzwi zewnętrznych oraz oświetlenia budynku sformułowano warunek stosowania współczynnika przenikania ciepła dla ścian, stropów itp. przewidziany do osiągnięcia od 1 stycznia 2021r. Taki warunek sformułowano w §4 ust.6 wyłącznie dla urządzeń do ogrzewania.

Wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę kryterium , na podstawie którego projekt był oceniany i został odrzucony na etapie oceny merytorycznej, nie wskazano także w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej. Sąd stwierdza, że odpowiednio na str. 26, 27 i 28 tego dokumentu opatrzonego datą "[...]" sformułowano zasadniczo takie same warunki dla wskazanych typów projektów, jak zapisane w regulaminie konkursu.

Zatem niewątpliwie brak w regulaminie konkursu bezpośredniego wskazania, że dla tego typu projektu, który polega m.in. na ociepleniu ścian konieczne jest osiągnięcie wskaźnika przenikania ciepła, jaki został określony w zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2015r. poz. 1422) , jako mający obowiązywać od 2021r. dla nowo budowanych budynków, a przyjęcie tego kryterium dla oceny merytorycznej projektu przedstawionego przez Spółdzielnię, w oczywisty sposób narusza przepisy art. 37 w związku z art. 41ust.2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.

Jeżeli warunek założony dla oceny projektu nie został wyartykułowany wprost w żadnym postanowieniu regulaminu, to nie można mówić o zachowaniu zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności przy ocenie projektu, a także równego dostępu do informacji o warunkach wyboru projektu. Można domniemywać, że pozytywną ocenę otrzymają projekty zgłoszone przez tych beneficjentów, którzy w inny sposób niż z postanowień regulaminu dowiedzą się o istotnym wymogu wykonalności technicznej.

Na stanowisko Sądu, że w rozpoznawanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, albowiem zastosowano kryterium nie wyrażone w regulaminie, nie może wpłynąć powoływana w odpowiedzi na skargę okoliczność zapisania w SZOOP ( str.28 ) a także w § 4 ust. 8 Regulaminu Konkursu że "wszelkie inwestycje powinny być zgodne ze standardami unijnymi i przepisami w zakresie ochrony środowiska" Ponadto bez znaczenia jest, że " Organ, biorąc pod uwagę oczekiwania Komisji Europejskiej sygnalizowane w trakcie prac nad RPO i SZOOP, związane z osiągnięciem minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznych budynków, o których mowa w art. 4 Dyrektywy 2010/31/UE , przyjął, że niecelowe jest wspieranie inwestycji, w których przyjęte wskaźniki nie wpisują się w założenia przytoczonych w dokumentacji konkursowej oraz w odpowiedzi na skargę Dyrektyw zgodnych z prawem UE. RPO jest realizowany do 2023r, zatem przyjmowanie jako właściwych, warunków technicznych, które obowiązują jedynie do 2017r. (WT 2014) nie zapewnia prawidłowej realizacji celów RPO (...)"

Sąd, nie negując powyższego, podkreśla, że skądinąd słuszne założenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w konkretnych postanowieniach warunków konkursu. Niezależnie od tego Sąd zauważa też, że zgodnie z regulaminem, projekt ma być zrealizowany do 30 września 2018r., zatem okoliczność, że Regionalny Program Operacyjny realizowany będzie do 2023r, nie ma związku z tym konkursem.

Sąd stwierdza, że z art.7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków ( Dz.U UE L 210.153.13 ), który dotyczy budynków istniejących wynika, co następuje:

"Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki celem zapewnienia, aby przy wykonywaniu ważniejszych renowacji budynków charakterystyka energetyczna tego budynku lub jego części poddawanej renowacji została poprawiona tak, aby spełniała minimalne wymagania dotyczące charakterystyki energetycznej określone zgodnie z art.4, na ile to jest możliwe pod względem technicznym, funkcjonalnym i ekonomicznym

Wymagania te stosuje się zarówno wobec budynku, jak i modułu budynku poddawanego renowacji jako całość. Dodatkowo lub alternatywnie wymagania można stosować do elementów budynków poddawanych renowacji.

Państwa członkowskie podejmują ponadto konieczne działania, aby zapewnić spełnienie minimalnych wymagań charakterystyki energetycznej elementu budynku- na ile to możliwe z technicznego, funkcjonalnego i ekonomicznego punktu widzenia- w przypadku gdy element budynku wchodzący w skład przegród zewnętrznych budynku i mający istotny wpływ na charakterystykę energetyczną przegród zewnętrznych jest wymieniany lub modernizowany.

Państwa członkowskie określają minimalne wymagania dotyczące charakterystyki energetycznej zgodnie z art.4".

Z powyższego artykułu ani z żadnego innego artykułu Dyrektywy nie wynikają wprost jakiekolwiek wskaźniki, którym powinny się charakteryzować przegrody zewnętrzne, dla osiągnięcia odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku "starego" poddawanego modernizacji. Należy zauważyć, że w art. 4 ustawodawca unijny nakazując państwom członkowskim podjęcia niezbędnych środków dla zapewnienia ustalenia minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej budynków wskazuje na możliwość zróżnicowania między budynkami nowymi i istniejącymi, a ponadto podaje, że wymagania powinny uwzględniać warunki klimatyczne – aby uniknąć w ten sposób ewentualnych negatywnych efektów , takich jak nieodpowiednia wentylacja – a także warunki lokalne , funkcję i wiek budynków.

Reasumując, odwołanie się w SZOOP do dyrektyw i innych przepisów unijnych, z którymi inwestycje powinny być zgodne, gdy z tych przepisów nie wynikają żadne konkretne wskaźniki, również nie może być podstawą oceny projektu.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie trybu postępowania należy przyznać rację IZ, że art. 43 ust.1 i 2 ustawy reguluje jedynie kwestię uzupełnienia braków formalnych wniosku lub oczywistych omyłek. Weryfikacja wniosku dokonywana jest w tym zakresie według reguł określonych w § 10 Regulaminu. Zatem nie można mówić o naruszeniu art.43 ust.1 i 2 w niniejszej sprawie, gdyż projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej, po pozytywnym jego zweryfikowaniu pod względem wymogów formalnych. Sposób dokonywania oceny formalno - merytorycznej został określony w § 11 Regulaminu. Zgodnie z ust.16 " W trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych ( obligatoryjnych ) dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień /informacji od wnioskodawcy". Ta procedura została zastosowana w przypadku skarżącej.

Zupełnie inną kwestią jest to, że wyjaśnienia Spółdzielni nie zostały uwzględnione, jak to podała IZ w informacji o nieuwzględnieniu protestu, z powodu braku stosownych wyliczeń w audycie, z punktu widzenia spełnienia kryterium technicznego współczynnika przenikania ciepła przegród budowlanych mającego obowiązywać od 2021r. W istocie więc, jak już wyżej Sąd stwierdził, ocena o niespełnieniu merytorycznego kryterium wykonalności technicznej oraz kryterium specyficznego wynika li tylko z oparcia tej oceny na warunku nie zapisanym w Regulaminie.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.61ust.8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności(...) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64 tej ustawy w związku z art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U z 2016 poz.718 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2015r., poz. 1804 ze zm.).

Przy ponownej ocenie projektu Instytucja Zarządzająca weźmie pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę Sądu, że warunek techniczny elementu budynku, nieobowiązujący w momencie ogłaszania konkursu ( według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury) a mający obowiązywać w przyszłości, który nie został wprost wskazany ( zapisany) w Regulaminie, nie może stanowić podstawy oceny spełnienia kryterium merytorycznego projektu.