Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1219/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Nr CIX/2890/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony - Wschód" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), podjęła w dniu 12 września 2018 r. uchwałę Nr CIX/2890/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony - Wschód". Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały. Integralnymi częściami tej uchwały są rozstrzygnięcia niebędące ustaleniami planu: 1) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące załącznik Nr 2; 2) rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załącznik Nr 3. W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 1 października 2018 r. poz. 6485.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Rady Miasta Krakowa, wniósł E. S.. Zaskarżył on uchwałę w zakresie, w jakim dotyczy ona wyznaczenia w miejscowym planie na działce nr [...] obr. [...]:

1) drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...], a to wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości,

2) drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] (która obecnie biegnie po działce [...] obr. [...] a to wzdłuż południowej granicy nieruchomości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione istotne ograniczenie prawa własności skarżącego, polegające na wprowadzeniu do planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] bez racjonalnego uzasadnienia i wyznaczenia zakresu tego ograniczenia, a tym samym poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady równości i prawa własności skarżącej przy ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość,

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1587) poprzez brak ustalenia powierzchni (szerokości i długości) drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...],

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i niezgodne z zasadą proporcjonalności sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie poszerzenia drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] (tj. obecnej ulicy [...] położonej na działce [...]) art. l ust. 2 pkt 3) ustawy p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy p.z.p. w zw. z art. 8 i 71 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2018, poz. 799) poprzez wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej [...] oraz poszerzenia drogi publicznej [...] bez uwzględnienia faktu, iż na terenie nieruchomości prowadzone jest przedsiębiorstwo ogrodnicze, przez co cała nieruchomość, w szczególności jej wschodnia i południowa część jest silnie zalesiona i zadrzewiona unikatowymi okazami drzew i krzewów, a przebieg przewidzianych w planie drogi wewnętrznej i poszerzonej drogi publicznej będzie się wiązał z koniecznością usunięcia tej unikatowej roślinności, przez co treść tego planu w zaskarżanym zakresie narusza zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju i nie zapewnia zachowania walorów krajobrazowych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały:

- w części obejmującej § 14 ust. l pkt 5) lit. a) tiret 12 ust. 2 pkt 4) - w zakresie w jakim przewiduje ona wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] oraz stwierdzenie nieważności załącznika graficznego w zakresie, w jakim nieruchomość została przeznaczona pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...],

- w części obejmującej m.in. § 14 ust. l pkt 2) lit. a) - w zakresie w jakim przewiduje ona poszerzenie ulicy [...] oznaczonej symbolem KDD.l. (położonej obecnie na działce nr [...], obr. [...]) poprzez położenie tej ulicy na części nieruchomości oraz stwierdzenie nieważności załącznika graficznego w zakresie, w jakim część Nieruchomości przeznaczona jest w celu realizacji planowanego poszerzenia tj. ulicy [...],

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego.

Wywodząc legitymację skargową, skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], obszar [...]. Zaskarżona uchwała w sposób istotny ingeruje w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, a to poprzez przeznaczenie części nieruchomości na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] (od strony wschodniej działki) oraz na poszerzenie drogi publicznej, oznaczonej symbolem [...] (od strony południowej działki). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżącego w stosunku do nieruchomości, naruszając tym samym interes prawny skarżącego wynikający z przepisu art. 140 k.c. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonej części nieruchomości pod drogę wewnętrzną co prawda nie pozbawia właściciela prawa własności, jednak skutkuje tym, że na wyznaczonym obszarze będzie mogła być zrealizowana tylko i wyłącznie droga wewnętrzna. Stanowi to więc istotne ograniczenie prawa własności (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2518/12, LEX nr 1358514). Ponadto, przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenie ulicy [...], a tym samym konieczne wywłaszczenie części nieruchomości w celu realizacji planu, stanowi daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego, a konkretnie narusza interes prawny skarżącego wynikający z przepisu art. 140 k.c.

Skarżący podniósł, że planowana droga wewnętrzna [...] jest całkowicie niepotrzebna i brak dla niej uzasadnienia. Przedmiotowa droga zaplanowana została pomiędzy trzema działkami: pomiędzy działką [...] a działkami [...] i [...]. Obecnie wszystkie trzy działki posiadają nieskrępowany i odpowiedni dostęp i dojazd do drogi publicznej tj. do ulicy [...] oraz do ulicy [...], a okoliczność ta była cały czas pomijana w procedurze planistycznej. Wskazał, że planowana droga nie służy żadnemu z właścicieli tych nieruchomości, a jedynie zmniejsza ich wartość ze względu na konieczne wywłaszczenie części działek pod planowaną drogę. Planowana droga nie będzie w szczególności służyć nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a to ze względu na istniejące zagospodarowanie działki nr [...] (budynek mieszkalny we wschodniej części nieruchomości). Nawet, gdyby skarżący kiedyś zaniechał prowadzenia działalności gospodarczej i zamierzał podzielić swoją działkę na kilka mniejszych w celu ewentualnej sprzedaży, to i tak takie działanie nie dotyczyłoby wschodniej części nieruchomości, lecz najprawdopodobniej zachodniej części tej działki.

W odniesieniu do zarzutu poszerzenia drogi publicznej [...] kosztem nieruchomości skarżący podniósł, że zaplanowanie poszerzenie ul. [...] nie spełnia głównego celu postawionego planistom tj. ułatwienia mieszkańcom dojazdu do osiedli mieszkalnych położonych (budowanych) w kierunku północnym nad ulicą [...] w K.. Dojazd do nowobudowanych osiedli zapewni poszerzenie ul. [...], która nadto winna zostać przedłużona i połączona z ul. [...]; takie poszerzenie i połączenie ulicy [...] z ul. [...] byłoby tańsze w realizacji (znaczna część terenów graniczących z ul. [...] należy do Gminy K. i nie będzie konieczne ich wywłaszczanie). Nadto obecna ulica [...] jest szersza niż ul. [...] i jej przebudowa (poszerzenie) będzie szybsza, tańsza i efektywniejsza. Poszerzenie ul. [...] spowoduje, iż ul. [...] będzie przebiegać niemal tuż pod oknami domów położonych na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. To spowoduje znacznie zwiększenie dopuszczalnego wskaźnika immisji hałasu i spalin, a nadto będzie umożliwiać bezpieczny wyjazd z garaży posadowionych na tych posesjach. Takie przeznaczenie terenu w planie miejscowym wygeneruje w przyszłości niewspółmierne koszty w stosunku do efektu, który zostanie osiągnięty. Wybudowanie powyżej opisanych dróg wiązać się będzie z koniecznością wywłaszczenia znacznej części nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącej plan zagospodarowania w zakresie w jakim przewiduje poszerzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] jest niezgodny z zasadą proporcjonalności, a zaplanowane poszerzenie, które może prowadzić do przyszłego wywłaszczenia jest istotnym nadużyciem władztwa planistycznego Gminy.

Uzasadniając zarzut obrazy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący wskazał, że prowadzi na terenie nieruchomości przedsiębiorstwo ogrodnicze wraz ze szkółką. ogrodniczą. Na terenie działki znajduje się pokazowy ogród, który został założony w roku 1970 i obecnie zawiera kilkadziesiąt, ponad czterdziestopięcioletnich unikatowych i niezmiennie wartościowych drzew oraz niezliczoną ilość krzewów oraz roślin ozdobnych, które rosną właśnie w okolicach granic działki. Na nieruchomości (w szczególności w obrębie granic tej nieruchomości, które miałyby podlegać wywłaszczeniu) rosną drzewa i krzewy ozdobne rododendronów, ozdobne różaneczniki, jodła japońska, magnolie, klony japońskie' cypryśniki, sosny, świerki srebrne, ostrokrzew, świerki wężowe, kolekcja ozdobnych byli i krzewów, która z uwagi na jej skład rodzajowy, wartość oraz potrzebny do wyhodowania nakład pracy i czas jest nie do odtworzenia. To sprawia, iż w celu realizacji powyżej opisanych, planowanych inwestycji drogowych niezmiernie trudne, o ile w ogóle niemożliwe będzie odtworzenie tego obszaru zieleni w innym miejscu. Skarżący, między innymi w uwagach do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zwracał uwagę Gminy na ten istotny fakt, a także wnosił o przeprowadzenie oględzin na nieruchomości. Gmina w żaden sposób nie odniosła się do uwag skarżącego i nie wzięła pod uwagę istnienia unikatowego ogrodu, co istotnie narusza zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju oraz nie zapewnia zachowania walorów krajobrazowych czego wymagają przywołane na wstępie przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę złożonej w piśmie z dnia 15 października 2019 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi strona przeciwna przedstawiła tok postępowania, które doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniosła się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt 1037/17).

Nie budzi wątpliwości legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

Wobec tego skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działki nr [...] obr. [...], ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 22/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, nie dopatrując się naruszeń w zakresie procedury sporządzenia planu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione istotne ograniczenie prawa własności skarżącego polegające na wprowadzeniu do miejscowego planu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] bez racjonalnego uzasadnienia i wyznaczenia zakresu tego ograniczenia, a tym samym przez nieuwzględnienie przy sporządzeniu planu wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasady równości i prawa własności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Podkreślenia wymaga też, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).

Dokonując na tej płaszczyźnie oceny zaskarżonych postanowień planu, nie można zaaprobować stanowiska strony skarżącej, że w przedmiotowym wypadku organ nadużył władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu przyjęte rozwiązania w istotnym stopniu uwzględniają także słuszny interes strony skarżącej, wynikający z jej praw do nieruchomości objętych planem. Na tej płaszczyźnie należy wziąć pod uwagę, że skarżącemu przysługuje prawo własności terenów objętych planem, przy czym tereny zaplanowane pod, ogólnie ujmując, cele związane z interesem publicznym, stanowią jedynie niewielką część nieruchomości skarżącego. Skarżący może bez większego uszczerbku prowadzić dotychczasową działalność na swojej nieruchomości stanowiącej w dominującej większości teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej MN/Ui.1. Jak bowiem wynika z akt planistycznych i odpowiedzi na skargę teren dróg wewnętrznych oznaczony jako [...] obejmuje powierzchnię 358,1 m2, co stanowi ok. 2% powierzchni nieruchomości skarżącego, stanowiącej skrajną część wschodniej części tej nieruchomości. Teren dróg publicznych oznaczony jako [...] obejmuje powierzchnię 466,7 m2, co stanowi ok 2,7% powierzchni nieruchomości skarżącego.

Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym przeznaczenie to jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jako zgodne ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami. W takiej sytuacji ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (w tym drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustalona dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych (Studium Tom III Wytyczne dla planów miejscowych strona 5 pkt III.1.2 Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią). Jako racjonalne należy przyjąć wyjaśnienia organu, zgodnie z którymi uwzględniając wiążące wytyczne Studium zaskarżony plan miejscowy ustala zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą m.in. relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru oraz powiązania z układem komunikacyjnym miasta i systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej. W tym kontekście teren dróg wewnętrznych (KDW.12) stanowi pewnego rodzaju granicę pomiędzy terenami inwestycyjnymi, który został tak wyznaczony, aby obsługiwać sąsiadujące ze sobą nieruchomości, tzn. działki nr [...] i działek nr [...] i [...]. Na obu nieruchomościach sąsiadujących wyznaczony został w zaskarżonej uchwale pas terenu o szerokości 6 metrów, po 3 m szerokości na każdej z tych nieruchomościach. Jest to pas odpowiadający parametrom drogi dojazdowej do budynków na działkach budowlanych, zgodnych z przepisami odrębnymi, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43, poz. 430).

Istotne jest, że wyznaczony pas terenu dróg wewnętrznych obejmuje skrajną część nieruchomości skarżącego, co sprawia, że nie stoi on na przeszkodzie dotychczasowemu wykorzystaniu terenu nieruchomości. Ponadto, zmiana sposobu wykorzystania terenu stanowiącego [...] (na zgodny z wyznaczonym w planie przeznaczeniem) może odbyć się, w aktualnym stanie prawnym, wyłącznie za zgodą właściciela terenu, o ile będzie odpowiadała przyszłemu (potencjalnemu) zagospodarowaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przywołanego art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika nakaz opracowania projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Nie budzi wątpliwości fakt, iż ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obejmuje normy prawne, które należy uwzględniać w czasie sporządzania projektu planu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z ustaleniami projektu planu ulica [...], na odcinku obejmującym niewielką część nieruchomości skarżącego, będzie mogła docelowo zostać rozbudowana do wymaganej przepisami technicznymi szerokości. Linie rozgraniczające terenu [...] obejmują rezerwę terenu dla ulicy klasy dojazdowej o szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wyznaczony obszar o szerokości ok. 10 metrów ma wielkość adekwatną, aby zapewnić odpowiednią szerokość jezdni, chodnika, a także pasa zieleni.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia dla przeznaczenia części nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej – ul. [...]. Znajdują one odzwierciedlenie w ustaleniach dotyczących zasad obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny zawartych w § 14 uchwały. W świetle tych ustaleń obszar [...] jest elementem układu drogowego uzupełniającego, obejmującego drogi publiczne klasy dojazdowej. Układ komunikacyjny stanowi zatem swego rodzaju "układ naczyń połączonych", wobec czego nieracjonalne byłoby opieranie go na pojedynczych elementach. Przeciwnie, należy dążyć do stworzenia całościowego, kompleksowego układu. W świetle akt planistycznych poszerzenie ulicy [...] ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego, ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Zmierza bowiem do zmiany istniejącego stanu rzeczy, który można ocenić jako dysfunkcjonalny, utrudniający życie członkom lokalnej wspólnoty. Takie ograniczenie prawa własności nie ma zatem znamion dowolności i nieproporcjonalności i, choć dotkliwe dla właściciela, należy je uznać za zgodne z prawem.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z §4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ustalenia powierzchni (szerokości i długości) drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] W ocenie Sądu spełnia wymogi zasady proporcjonalności takie oznaczenie granic terenu dróg wewnętrznych, że jego teren stanowi pas o szerokości 6 m, z czego 3 metry znajdują się na nieruchomości skarżącego, a 3 m na nieruchomości sąsiedniej. To rozmieszczenie spełnia wymogi przepisów odrębnych w zakresie zapewnienia dojazdów do budynków na działkach budowlanych. Tym samym Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym brak jest konieczności regulowania w planie miejscowym parametrów dróg wewnętrznych, odmiennie od przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wystarczające jest zatem wydzielenie terenów pod drogi wewnętrzne, w których możliwe jest wykonanie dojść i dojazdów do działek budowlanych, o parametrach zgodnych z przepisami techniczno-budowlanymi.

Dokumentacja planistyczna oraz argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę przeczą zarzutowi skargi, jakoby doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 8 i 71 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej [...] oraz poszerzenie drogi publicznej [...], pomimo istnienia na tym terenie przedsiębiorstwa ogrodniczego. Zdaniem skarżącego przebieg tych dróg będzie się wiązał z koniecznością usunięcia tej unikatowej roślinności, co stanowi naruszenie zasady ochrony środowiska, zrównoważonego rozwoju i nie zapewnia zachowania walorów krajobrazowych. W ocenie Sądu obawy skarżącego są nieuzasadnione, a ustalenia planu nie naruszają wymogów ochrony środowiska, zasady zrównoważonego rozwoju, ani ładu przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że ponad 95 % powierzchni nieruchomości skarżącego stanowi teren MN/Ui.1 "teren pod zabudowę mieszkaniowo-usługową", umożliwiający skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności. Niezależnie od ustalonego przeznaczenia, działalność ta byłaby możliwa ze względu na przywoływany już §6 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod drogę publiczną, czy drogę wewnętrzną nie oznacza przy tym, że cały teren będzie stanowił jezdnię. Na terenach dróg wewnętrznych i dróg publicznych lokalizuje się elementy drogi, ale także chodnik, czy pas zieleni (zob. § 33 ust. 3 pkt 3, ust. 4 - 5 uchwały). Nawet zatem poszerzenie drogi publicznej nie musi łączyć się ze zniszczeniem znajdującej się na danym terenie zieleni.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.