Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2727/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 3 i art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/18 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. znak SKO ZP 415/337/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/18, po rozpoznaniu skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. znak SKO ZP 415/337/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr AU-2/6730.2/468/2018 (znak AU-02-6.6730.2.1853.2016.TPA), po rozpatrzeniu wniosku R. K. (dalej zwanej inwestorką), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na dz. nr [...] obr. [...][...] wraz z drogą wewnętrzną na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] [...] przy ul [...] w [...] " oraz o umorzeniu dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] w [...] – [...] ". Zaznaczono, że integralną część wydanej decyzji stanowiły załączniki: załącznik nr 1 – warunki zabudowy, załącznik nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, na którym wyznaczono teren inwestycji, sporządzona na mapie określonej w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.), załącznik nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, załącznik nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

[...] w [...] wniosło odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia z dnia 27 czerwca 2018 r., na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że na potrzeby sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, która czyni zadość zasadom wynikającym z rozporządzenia, zawiera charakterystykę terenu i ustalenia poszczególnych parametrów oraz wskaźników, co zostało poprzedzone szczegółowymi ustaleniami średnich wartości tych parametrów z obszaru analizowanego, wyliczonych w oparciu o szereg danych z nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Podkreślił, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na dz. nr [...], jeśli chodzi o zabudowę kubaturową, zaś budowa drogi wewnętrznej ma być realizowana na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...]. Jednocześnie wskazał, że szerokość frontu terenu części dz. nr [...], która została objęta zabudową kubaturową, wynosić ma ok. 50 m, a tym samym, minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosić będzie 150 m. Wyjaśniono również, że w obszarze tym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i są to m.in. dz. nr [...],[...] obr. [...] [...]. Dodatkowo podano, że w obszarze analizowanym, jak podał autor analizy, występowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej. Zwrócono także uwagę, że budynki mieszkalne zlokalizowane w obszarze analizowanym to obiekty wolnostojące, dwukondygnacyjne z użytkowym poddaszem, z wbudowanymi garażami lub bez i towarzyszy im zabudowa gospodarcza, natomiast brak zabudowy zlokalizowanej w granicach sąsiednich działek budowlanych. Ponadto wskazano, że są to budynki tradycyjne, okryte dachami połaciowymi, dwuspadowymi o symetrycznym układzie połaci dachowych, kątach nachylenia od ok. 30° do ok. 45° oraz o kalenicach głównych w układzie równoległym lub prostopadłym do frontu działek. Odnosząc się natomiast do linii zabudowy, organ II instancji podał, że budynki zlokalizowane są w kilku liniach zabudowy, co powodowało, iż brak było wyznaczonych czytelnych linii, wskutek czego należało przyjąć, iż można będzie odległość tą określić tylko, jako odległość od granic z działkami drogowymi. I tak, wskazano, że budynek na dz. nr [...] wyznacza linię zabudowy przebiegającą w odległości ok. 93 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...], tj. ul. [...], zaś budynek na dz. nr [...] wyznacza linię zabudowy w odległości ok. 28 m od granicy z działką ul. [...]. Z kolei teren planowanej inwestycji położony był w odległości ok. 200 m od granicy z działką drogową ul. [...] oraz w odległości ok. 68 m od granicy z ul. [...]. W tej sytuacji organ podkreślił, że organ I instancji odstąpił od wyznaczenia nowej linii zabudowy, ponieważ zdaniem organu, brak było możliwości wyznaczenia linii zabudowy stanowiącej kontynuację linii istniejących. W następstwie powyższego zaznaczono, że w takim przypadku wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa możliwa będzie do skorelowania z zabudową na obszarze. Ponadto podano, że dodatkowym ograniczeniem w lokalizacji obiektów będą na etapie sporządzania projektu budowlanego przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami, jak i przepisy regulujące odległość nowej zabudowy i infrastruktury technicznej. Dodano również, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni terenu (część dz. nr [...]) został wyznaczony w decyzji w przedziale od 9% do 11%, w sytuacji gdy średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosił 11%. Tym samym w ocenie organu II instancji, ustalony wskaźnik był znacznie mniejszy, niż określony we wniosku, bowiem wskazano go na poziomie 21%. Wyjaśniono jednak, że ponieważ planowana zabudowa powinna uzupełniać zabudowę obszaru, uwzględniając, iż teren położony analogicznie cechuje wskaźnik dużo niższy, stąd też organ uznał, że ustalony wskaźnik nie powinien przekraczać wskaźnika średniego. Dodatkowo wskazano, że szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze wynosiła ok. 18 m i ok. 23 m, co powodowało, że średnia szerokość elewacji frontowych wynosiła ok. 21 m. Tymczasem podkreślono, że wskazywane we wniosku szerokości elewacji frontowych od strony ul. [...] wynosiły ok. 16 m. Mając jednak na uwadze, że wszystkie szerokości elewacji od strony ul. [...] były węższe od średniej, ustalono, że należało odstąpić od ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie wartości średniej, tym bardziej, że wnioskowane szerokości mieściły się w przedziale szerokości elewacji budynków i ich brył głównych, usytuowanych od strony ul. [...]. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została, jak podniósł organ odwoławczy, wyznaczona w analizie na poziomie średniej, jako 3,8 m do okapów, zaś kalenic – do ok. 8 m nad poziomem terenu, natomiast we wniosku parametr ten określono jako 5 m do okapów oraz jako 9 m do 10 m do kalenic. Tym samym organ II instancji zaznaczył, że ww. wnioskowane wysokości były znacznie wyższe od wartości średnich, w związku z czym, dla nowej zabudowy wyznaczono wysokość do kalenic wynoszącą 8,5 m z tolerancją ± 0,5 m, co miało zapewnić kontynuację charakterystycznych cech zabudowy z obszaru analizowanego. Dodano również, że geometrie dachów w obszarze analizowanym charakteryzowały dachy dwuspadowe o kącie nachylenia od 30° do 45°, zaś wnioskowany kąt wynosić miał 42°. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podało jednak, że w analizie ustalono, aby nowa zabudowa nawiązywała do geometrii dachów z obszaru, wobec czego w decyzji wartość tę ustalono na poziomie 45°, przy czym formą doświetlenia będą miały być okna połaciowe, facjaty lub lukarny. Wyjaśniono także, że uzasadnieniem działania organu I instancji i ustalenia poszczególnych parametrów odmiennie od wskazanych we wniosku, była okoliczność, iż ww. parametry, wskaźniki i gabaryty będą kontynuowały istniejące w obszarze analizowanym i otoczeniu wnioskowanej inwestycji, co pozwoli zarazem na zachowanie ładu przestrzennego już istniejącego. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że w ocenie osoby sporządzającej projekt decyzji, najwłaściwsze było dostosowanie poszczególnych parametrów nowej zabudowy do parametrów zabudowy sąsiedniej.

Kolegium skonstatowało zatem, że badana decyzja była prawidłowa i brak było podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] w [...], kwestionując jej zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2018 r. stwierdził, że kontrolowana decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 w zw. z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p., w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Jak podkreślił Sąd z art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że planowane przedsięwzięcie powinno spełniać wszystkie wymogi tego przepisu odpowiednio relewantne/istotne wobec jego charakterystyki/opisu we wniosku.

Tymczasem, zdaniem Sądu, organy pominęły przez brak odpowiednej analizy i oceny prawnej oraz faktycznej, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogu o jakim jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i w art. 61 ust. 5 u.p.z.p., co wobec powyższego wniosku interpretacyjnego w przedmiocie łącznego spełniania wymogów treści art. 61 u.p.z.p., może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Argumentował, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kiedy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Sąd przytoczył następnie fragmenty pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 29 listopada 2016 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek inwestorki z datą wpływu 26 października 2016 r., w sprawie wydania informacji technicznej dot. doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków dla projektowanych dwóch budynków na części terenu działki nr [...] obr. [...], j. ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Wyraził przy tym pogląd, zgodnie z którym celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Z tego względu stwierdził, że w kontrolowanej sprawie ta promesa w sprawie zaopatrzenia w wodę jest uwarunkowana przez MPWiK S.A. wymogiem spełnienia względów racjonalności techniczno-ekonomicznej, tzn. spowoduje przyłączenie niemniej niż 90 osób (względnie odpowiadającej tej liczbie wielkości zużycia równoważnej liczby mieszkańców) na 1000 mb budowy sieci (art. 23 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Kraków – Uchwała z dnia 27 maja 2015 r.). W przypadku udokumentowania ilości potencjalnych odbiorców usług w MPWiK S.A. MPWiK podniosło także aspekt przedstawienia stosownej dokumentacji przy czym zainteresowani powinni porozumieć się w sprawie projektowania i realizacji odpowiednich dla swoich potrzeb zakresów sieci wodociągowej i przyjmując trasę i średnicę tej sieci w dostosowaniu do docelowego zagospodarowania i potrzeb planowanych w tym rejonie zabudów. Przy czym ta promesa realizacji sieci wodociągowej przez samą MPWiK jest przesunięta w czasie bez wskazania terminu, gdyż spółka wyraźnie stwierdza, że w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji wodociągowych nie jest przewidziana budowa sieci wodociągowej w tym terenie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarówno organ I jak i II instancji nie przeanalizował, czy spełnienie warunków od których jest uzależniona promesa zawarcia umowy w zakresie aktywności samego inwestora zostało chociażby w jakikolwiek sposób uwiarygodnione, przy czym, co istotne nie wyjaśnił także jednoznacznie, co akurat w realiach kontrolowanej sprawy jest istotne, czy ew. inwestor będzie samodzielnie czy wraz z innymi zainteresowanymi podmiotami realizował ww. sieć wodociągową. W tej sytuacji przedwczesne i nieuzasadnione stanem faktycznym jest stanowisko kontrolowanych organów, że przedsięwzięcie ma zapewnioną dostawę wody. Jednocześnie uznał, że brak jest jakiejkolwiek wyraźnie jasno sformułowanej chociażby gwarancji i promesy w sprawie umowy dot. sieci kanalizacji sanitarnej, gdyż odpowiedź MPWiK S.A. w tej sprawie została wyraźnie przesunięta w przyszłość i uzależniona od spełnienia określonych precyzyjnych warunków technicznych, co do których Spółka nie miała wiedzy, czy mogą być w ogóle spełnione, a co nie zostało przez organy w jakikolwiek sposób zweryfikowane przy udziale inwestora i ocenione. MPWiK SA wyraźnie i jednoznacznie stwierdza, że w sprawie możliwości rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o sieć kanalizacyjną o przekroju 30 cm biegnącą wzdłuż ul. [...] MPWiK S.A. będzie się mógł wypowiedzieć się po przedstawieniu propozycji trasy oraz profilu podłużnego z przedstawieniem skrzyżowań z istniejącymi rowami (przepustami) a także rozwiązań w zakresie układu drogowego. W wypowiedzi tej, w ocenie Sądu, jest jedynie gwarancja ze strony MPWiK S.A. ewentualnej przyszłej wypowiedzi, ale co istotne nie wiadomo o jakiej treści pozytywnej czy negatywnej, w sprawie możliwości rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej. A zatem, jak przyjął Sąd, ta wypowiedź nie stanowi żadnej gwarancji zawarcia odpowiednej umowy.

Niezależnie od tego Sąd uznał, że organy naruszyły także art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z pobieżnym badaniem i oceną analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej zasadniczy materiał dowodowy, a do której nawiązuje kontrolowana decyzja w swoich załącznikach, a co mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

W opinii Sądu analiza nie podaje wyraźnie sformułowanego kryterium wyodrębnienia działek "podobnych" - z uwagi na zamierzoną funkcję budownictwa jednorodzinnego planowanego obiektu - dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie wskazuje bowiem na czym się opiera ta analiza odróżniając, wyróżniając "na oko" z punktu widzenia wartości urbanistyczno-architektonicznych zabudowę zagrodową od zabudowy mieszkalnej z budynkami gospodarczymi, która jest widoczna na działce [...]. W konsekwencji konkretnie nie wiadomo z jakich powodów autorka analizy pomija zabudowę znajdującą się na działce nr [...], co może wpływać na kształtowanie się wskaźników planowanej zabudowy a zatem na wynik sprawy. Autorka analizy nie podaje też jednoznacznych i nierelewantnych kryteriów, w świetle których określa front działek na których są budynki poddane analizie a w konsekwencji elewacje frontowe budynków znajdujących się na działkach "podobnych" poddanych analizie (np. budynek na działce [...] ma w analizie dwie elewacje frontowe). W analizie tej nie ma jednoznacznego wskazania funkcji budynków znajdujących się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są przyjmowane do analizy, (czy i kiedy są pomijane przy ustalaniu wskaźników i parametrów w analizie budynki gospodarcze) – autorka analizy, a w konsekwencji organy też, pozostawia tę kwestię inwencji czytelnika/odbiorcy co w połączeniu z bardzo skrótowym sposobem prezentacji wyliczenia prawnie relewantnych dla sprawy wskaźników zabudowy powoduje, że decyzja organu I i II instancji nie poddaje się w tym zakresie pełnej kontroli.

Tym samym, ocenie Sądu, nie zostało należycie uargumentowane, ani w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, ani w treści kontrolowanej decyzji a także w załącznikach do decyzji organu I instancji dlaczego zabudowa przedmiotowej działki może mieć dla każdego z budynków alternatywnie miejsce przy kalenicy głównej projektowanych budynków zwróconej do frontu działki prostopadle lub równolegle i przy jednoczesnymi stwierdzeniu, że elewacja frontowa każdego z budynków może mieć szerokość od 10-16 m. W tym aspekcie Sąd powołał art. 2 u.p.z.p. i uznał, że kontrolowane decyzje nie zawierają uargumentowanej oceny, czy takie alternatywne określenie warunków zabudowy jak wskazane powyżej w równym stopniu uwzględnia wymagania kompozycyjno-estetyczne istniejące w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. Uznał, że organy nie ustosunkowały się również w swoich decyzjach do zagadnienia zachowania wartości ładu przestrzennego na tle opisanego powyżej zagadnienia. Jak podał, lektura wyników analizy dołączonych do decyzji organu I instancji wskazuje, że analizator faktycznie dąży przede wszystkim do realizacji żądań wniosku inwestora, w którym jest mowa o szerokości elewacji frontowej: 16 m i szer. elewacji bocznej: 10 m - zapewniając te szerokości przez ww. wypowiedź o szerokości elewacji frontowej. Zaznaczył, że nie wyklucza takiego alternatywnego sytuowania budynków, jednak takie rozwiązanie powinno być ocenione przez organy pod względem zachowania wartości ładu przestrzennego z uwzględnieniem proponowanej alternatywności.

Następnie Sąd podał, że kwestia szerokości elewacji frontowej planowanych budynków nie została poddana prawidłowemu aktowi subsumcji prawa przez Kolegium, gdyż rozważania na temat szerokości elewacji zamierzonej inwestycji zawarte w uzasadnieniu "urywają się" bez jakiekolwiek nawiązania do tego właśnie wskaźnika. Tak samo istnieje rozbieżność pomiędzy geometrią dachu w ustaleniach i uzasadnieniach kontrolowanych decyzji: organ I instancji ustala dachy o spadku połaci od 30-45°, a organ II instancji pomimo tego, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji wypowiada się jedynie w tym przedmiocie o 45°. Okoliczności te - zdaniem Sądu - świadczą o braku precyzji organu II instancji podczas ponownego aktu stosowania prawa stanowiącej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., co potencjalnie mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionej powyżej rozpiętości, wg ustaleń organu I instancji, w szerokości frontowych elewacji od 10 do 16 m.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) uchylił obie decyzje organów.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła inwestorka, zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich;

- § 3 ust. 1 w zw. z § 6 i 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że przyjęte w decyzji parametry w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu zostały ustalone nieprawidłowo;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie przyjętych w decyzji parametrów inwestycji odnoszących się do szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia wymogu zapewnienia niezbędnego uzbrojenia terenu (projektowanego lub istniejącego),

2. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 "ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez uchylenie decyzji administracyjnej, która nie narusza przywołanych przepisów prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej wydanej bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej, z uwagi na przeprowadzenie w ramach rozpatrywania sprawy wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również oddalenie skargi na z dnia 27 czerwca 2018 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie ustalenia i wskazania działek sąsiednich zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z treści przedmiotowej analizy w obszarze analizowanym znajdują się działki, które spełniają powyższy wymóg i są to między innymi działki o nr [...] i [...] obr. [...][...]. Autorka analizy wyjaśnia również, że teren objęty analizą zabudowany jest pojedynczymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz towarzyszącą im zabudową gospodarczą, a w głębi obszaru analizowanego występują również obiekty stanowiące pozostałość dawnej zabudowy zagrodowej, usytuowanej na rozległych działkach rolnych. W załączniku graficznym wyraźnie oznaczono działki rolne, co pozowała zidentyfikować zabudowę zagrodową, oznaczono również zabudowę mieszkaniową i gospodarczą. Stąd nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w analizie nie ma jednoznacznie wskazanych funkcji budynków przyjętych do ustalenia wskaźników planowanej zabudowy. Nie ma wątpliwości, że wskaźniki te zostały ustalone w oparciu o istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usytuowaną na wymienionych w treści analizy działkach budowlanych.

W zakresie wskaźnika zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej wskazać należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wyjaśnia, iż jako szerokość elewacji frontowej przyjęto całkowitą szerokość zabudowy w rzucie ortogonalnym od strony frontu działki, co jest zgodne z treścią § 6 rozporządzenia, w którym jest mowa o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu. Z kolei zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 21 m, ale jednocześnie z uwagi na fakt, że elewacja frontowa planowanych budynków jest zlokalizowana od strony ul. Tynieckiej oraz to, że wszystkie elewacje frontowe istniejących budynków zlokalizowane od strony ul. Tynieckiej są węższe od średniej szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, zasadne było zdaniem autorki analizy odstąpić od ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie wartości średniej i ustalić szerokość tej elewacji w przedziale od 10 m do 16 m, co zapewni kontynuację cech i charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Takie wyznaczenie powyższego wskaźnika planowanej zabudowy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie świadczy o dostosowywaniu przyjętych wskaźników do wniosku inwestora, ale stanowi realizację zasady zachowania zastanego na danym terenie ładu przestrzennego.

Także przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki może być równoległy lub prostopadły nie narusza § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej budynki w obszarze analizowanym kryte są dachami dwuspadowymi o symetrycznych kształtach i kątach nachylenia w przedziale od około 300 do ok. 450 oraz o kalenicach równoległych lub prostopadłych. Zatem przyjęcie w decyzji kierunku głównej kalenicy dachu jest zgodne z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. Podobnie jak przyjęty w decyzji kąt nachylenia dachu określony jako przedział od 300-450. Fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazał jedynie górną granicę tego wskaźnika, ale jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, w tym również w zakresie prawidłowo wyznaczonego wskaźnika geometrii dachu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia.

W tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się uchybień także w tym zakresie, co czyni zasadnym zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 3 ust. 1, § 6 i § 8 rozporządzenia, bowiem zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo ustaliły powyższe wskaźniki planowanej zabudowy, w oparciu o wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą również wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, poddały należytej ocenie.

Zasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii czy planowane przedsięwzięcie spełnia w wystarczającym stopniu wymogi w zakresie uzbrojenia terenu, a konkretnie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście, dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Trudno od wnioskodawcy, który nie musi mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. ( por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 20120 r. sygn. akt II OSK 1050/19, LEX nr 3034365, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, LEX nr 3316751, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 4041/19, LEX nr 3318509 oraz wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, LEX nr 2715617).

Analiza treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r., wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie wskazuje na brak możliwości podłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej. Jak wskazało Przedsiębiorstwo planowana inwestycja znajduje się w zasięgu podstawowej strefy zasilania w wodę miasta Krakowa, o rzędnej linii ciśnień wynoszącej średnio 250,00 m n.p.m. i do powyższych warunków należy dostosować rozwiązania projektowe zasilania w wodę przedmiotowej inwestycji. Zatem Przedsiębiorstwo wskazuje na możliwość podłączenia planowanej zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej. Jednocześnie wyjaśnia, że miejska sieć wodociągowa przebiega w ul. [...]. Fakt, że Przedsiębiorstwo z uwagi na warunki ekonomiczne (opłacalność) rozbudowy miejskiej sieci, nie zamierza w tym momencie takiej realizować, nie oznacza, że taka budowa, a w konsekwencji dostarczanie wody do projektowanych budynków, nie jest w ogóle możliwe. Świadczy o tym punkt 7 pisma, gdzie Przedsiębiorstwo wskazuje, że nawet realizacja miejskiej sieci przez samo Przedsiębiorstwo jest możliwa pod warunkiem spełnienia wymogów racjonalności techniczno-ekonomicznej. Nadto w pkt 12 wskazuje, że inwestor może rozbudować miejską sieć wodociągową na warunkach określonych w umowie oraz warunkach podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia sieci. Co niewątpliwe stanowi przyrzeczenie zawarcia takiej umowy w przypadku chęci wykonania sieci przez samego inwestora na własny koszt. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do kwestii własności uzbrojenia terenu, czy też kwestii dotyczących inwestora wykonującego takie uzbrojenie, wskazuje jedynie na istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla określonego zamierzenia budowlanego i takie w tym przypadku istnieje.

W zakresie dotyczącym przyłącza kanalizacyjnego w pkt 25 i 27 oraz 30 powołanego powyżej pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r., wskazano, że w rozpatrywanym rejonie obowiązuje system kanalizacji rozdzielczej (układ lokalny), a miejska sieć kanalizacji sanitarnej przebiega wzdłuż ul. [...] (po jej drugiej stronie). Możliwość rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej uwarunkowana jest zaś możliwościami technicznymi w związku istniejącymi rowami (przepustami). Zatem także w tym przypadku nie została wykluczona możliwość podłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a zawarcie umowy zostało uzależnione od przedłożenia uzgodnionej z właścicielem przepustów dokumentacji projektowej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno od wnioskodawcy, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza. Ponieważ etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 428/13, LEX nr 1378944). Zatem należało przyjąć, że istniejące oraz zaprojektowane zgodnie ze stanowiskiem zawartym w piśmie Przedsiębiorstwa uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny zaskrzonej decyzji, również w kontekście zarzutów zawartych w skardze, zasadnym było na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskrzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżące [...] nie powinno ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.