Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 795/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców w realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą budowa infrastruktury kanalizacyjnej na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XX/226/2004 z 29 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców w realizacji zadania inwestycyjnego p.n. budowa infrastruktury kanalizacyjnej na terenie gminy, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

W § 1 uchwały ustalono zasady udziału mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą II etap budowy infrastruktury kanalizacyjnej na terenie Gminy. § 2 uchwały stanowił, że wartość świadczeń wniesionych w gotówce przez właścicieli na rzecz budowy urządzeń infrastruktur technicznej zalicza się na poczet opłaty adiacenckiej. W § 3 uchwały wskazano, że udział właścicieli nieruchomości we współfinansowaniu budowy urządzeń infrastruktury technicznej powodującej wzrost wartości nieruchomości jest podstawą do nienaliczenia opłaty adiacenckiej przez Wójta Gminy. Kolejny § 4 zawierał treść: w przypadku podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej bez uzyskania zgody właściciela tych urządzeń mają zastosowanie przepisy karne Ustawy o Zbiorowym Zaopatrzeniu w Wodę i Zbiorowym Odprowadzaniu Ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 72 poz. 747). W § 5 uchwały wskazano, że w przypadku projektowania budowy urządzeń infrastruktury technicznej, Wójt Gminy upoważniony jest do zawierania umów cywilno-prawnych dot. wpłat określonych kwot pieniężnych z właścicielami nieruchomości. Projekt umowy stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 6 i 7 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy oraz ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały oraz art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP i wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwały zawierającej obowiązek ponoszenia daniny publicznej bez podstawy prawnej w postaci upoważnienia ustawowego stanowi niewątpliwie naruszenie w/w przepisów konstytucji.

Zdaniem Prokuratora przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Adresaci uchwały zostali wskazani generalnie, a nie imiennie i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie. Zaznaczył wnoszący skargę, że ustawodawca nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepisy art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym jak i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowią upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały. Za przywołanymi orzeczeniami sadów administracyjnych podkreślił Prokurator, że art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji stanowienia aktów prawa miejscowego.

Zauważył Prokurator, że budowa sieci kanalizacji należy do zadań własnych gminy i nie może ona przerzucać kosztów tej inwestycji na mieszkańców. Mieszkańcy uczestniczą w kosztach budowy takiej infrastruktury jedynie w postaci wnoszenia opłat adiacenckich - zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Art. 148. ust. 4 w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały posiadał treść następującą: "Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Niemniej odnośnie kwestii partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej - istnieje utrwalona linia orzecznicza, że gmina może jedynie apelować bądź postulować, proponować mieszańcom możliwość wnoszenia takich opłat zaliczonych potem na poczet opłat adiacenckich - vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2014r. sygn. VIII SA/Wa 124/14 LEX nr 1493669 " W myśl art. 148 ust. 4 u.g.n., na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich nakładów (w gotówce lub w naturze). Jednak podjęta w tej kwestii ewentualna uchwała nie może mieć w żadnym wypadku charakteru aktu normatywnego, a jedynie aktu o charakterze postulatu, apelu, zwracającego przy tym uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., iż ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich" - vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1902/06. "Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy, niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. - vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013r. sygn. II SA/Lu 438/13, lex nr 1444522"

W ocenie wnoszącego skargę przedmiotową uchwałą organ gminy wiążąco uregulował sposób i wysokość wspierania inwestycji lokalnych przez mieszkańców (vide załącznik do zaskarżonej uchwały). Jest to zatem jednostronne uregulowanie kwestii inwestycji lokalnej z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Nie należy traktować uchwały jako oferty skierowanej dla zainteresowanych mieszkańców, fakultatywnej czy dobrowolnej bowiem wykonanie zadań przez organ gminy jest uzależnione od partycypacji w kosztach, zaś korzystanie z sieci kanalizacyjnej jest koniecznością. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie tego porządku i czystości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej pod karą grzywny zgodnie z art. 10 ust 1 tej ustawy. Ponadto w zaskarżonej uchwale nie ma żadnej wzmianki o owej dobrowolności czy fakultatywności świadczeń mieszkańców Gminy w realizacji inwestycji, a jedynie jest mowa o tym, że wartość świadczeń w gotówce zalicza się na poczet opłaty adiacenckiej. Postanowienia uchwały mają charakter normatywny i władczy świadczy o tym użyty w uchwale sam zwrot: "Ustala się zasady udziału mieszkańców (-)"

"W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18, art. 40, czy art. 41 u.s.g. (...)vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012r. sygn. IV SA/Po 587/12"

W ocenie Prokuratora w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia uchwały wprowadzającej finansowy udział mieszkańców w budowie sieci kanalizacji. Wydanie więc aktu prawa miejscowego zawierającego taki obowiązek z całą pewnością stanowi naruszenie w/w przepisów konstytucji oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Świadczy o tym także bogate orzecznictwo na ten temat: w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Go 432/06 - sąd stwierdził niedopuszczalność obciążania właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Podobnie wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Ke 675/07 sąd stwierdził, że sprzeczne z prawem są wszelkie uchwały rad gmin określające udział mieszaków gminy np. w budowie wodociągu czy kanalizacji ściekowej. Uchwałą SN z dnia 13 września 2007r., sygn. III CZP 79/07 SN wyjaśnił, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz, że udostępnianie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2013r. III SA/Łd 106/13.

Na podstawie powyższej argumentacji mając na uwadze potrzebę ochrony praworządności Prokurator wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności w części odnoszącej się do § 7.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że etap II budowy infrastruktury kanalizacyjnej na terenie Gminy zakończył się w roku 2010, w związku z czym nawet gdyby przyjąć podnoszone przez skarżącego błędne założenie, że skarżona uchwała miałaby wprowadzać obowiązek ponoszenia przez mieszkańców daniny publicznej, bądź obowiązek partycypowania w budowie przedmiotowej infrastruktury (czemu organ zaprzecza) uchwała nie może wywołać jakiegokolwiek skutku na przyszłość. Etap, którego dotyczy uchwała, obejmował miejscowości takie jak [..]-[.]. Obecnie realizowany jest III etap budowy sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy, który w przeciwieństwie do etapów poprzednich, polega na odprowadzaniu nieczystości z objętych nim miejscowości do lokalnych oczyszczalni ścieków, specjalnie budowanych w tym celu.

Po drugie, w ślad za argumentacją zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94), zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Wobec wskazywanego powyżej faktu realizacji infrastruktury kanalizacyjnej w ramach etapu II, przedmiotowa uchwała nie może być stosowana w celu określenia zasad partycypowania mieszkańców w jej budowie, a ujmując rzecz inaczej - dla tej infrastruktury nie jest już możliwe zawieranie umów "na przeszłość". Nadto wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego z mocą ex tunc nie zmieni niczego w zakresie zaliczenia uiszczonych przez mieszkańców wpłat na poczet opłaty adiacenckiej. Wpłaty te i tak musiały zostać na opłatę adiacencką zaliczone, z uwagi na (zmienną od roku 2004) treść art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawsze nakazywał uwzględniać przy wymiarze w/w opłaty świadczenia/nakłady poczynione przez właścicieli nieruchomości na infrastrukturę. Ostatecznie w ocenie organu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie będzie powodowało możliwości stwierdzenia nieważności oświadczeń woli zawartych w umowach cywilnoprawnych, które zostały zawarte przez Gminę na podstawie wzoru określonego uchwałą. Umowy te były bowiem zawierane całkowicie na zasadzie dobrowolności, o czym mowa poniżej. W dalszej kolejności wskazano, iż zdaniem organu bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do "władczego i normatywnego" charakteru skarżonej uchwały, jak również zarzuty dotyczące obciążenia mieszkańców jakimikolwiek obowiązkami oraz zarzuty dotyczące uzależnienia wykonania zadań przez organ gminy od partycypacji w kosztach przez adresatów uchwały. W ocenie organu zaskarżona uchwała ma charakter postulatu i propozycji zawierania przez mieszkańców umów odnoszących się do budowy infrastruktury na terenie Gminy. Uchwały takie co do zasady mogą być podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., bądź powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 124/14). Stąd też zarzut, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej nie jest zasadny - podstawą tą był bowiem art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które pozwalają na przyjmowanie przez rady gmin uchwał mających charakter niewiążących propozycji. Określenie przez Radę Gminy, że udział mieszkańców w budowie infrastruktury ma polegać na wpłacaniu kwot pieniężnych na podstawie umowy cywilnoprawnej jednoznacznie wskazuje na to, że rozwiązania przyjęte w uchwale nie mają charakteru przymusowej daniny publicznej. Wszak podstawową zasadą prawa cywilnego jest zasada swobody umów, która przejawia się tym, że obie strony muszą wyrazić wolę na związanie się węzłem prawnym o określonej treści. Stąd też nieuzasadnione jest twierdzenie, że uchwała nakazuje określone zachowanie generalnie wskazanym adresatom, co czyni ją aktem prawa miejscowego. Samo skorzystanie z instytucji umowy cywilnoprawnej twierdzeniu temu całkowicie przeczy. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. w treści z dnia podjęcia uchwały dopuszczał wnoszenie w gotówce świadczeń na poczet budowy infrastruktury technicznej przez gminę, nie określając jednocześnie jaka jest podstawa prawna tego świadczenia. Celem uporządkowania stanu prawnego w stosunku do osób, które dobrowolnie zechciałyby wnieść takie świadczenie, stworzono jednolitą propozycję umowy, nadając jej formę załącznika do uchwały. Z uwagi na powyższe nie może być również mowy o nakładaniu na kogokolwiek daniny publicznej, jak wskazano w skardze. Danina publiczna powinna być możliwa do wyegzekwowania od osoby zobowiązanej do jej poniesienia, tymczasem bez zawarcia umowy, jakikolwiek obowiązek o charakterze pieniężnym (tym bardziej publicznoprawny) nie mógł na podstawie uchwały powstać. Można zadać pytanie, czy na podstawie projektu umowy, bądź nawet zawartej umowy, mogła zostać wydana decyzja określająca/ustalająca zobowiązanie publicznoprawne? Podkreślił organ, że chybione są twierdzenia skargi dotyczące uzależnienia wykonania przez Gminę zadań (dotyczących budowy infrastruktury) od partycypacji w kosztach. Z treści uchwały i jej załącznika w żaden sposób nie można wywieść takiego twierdzenia. Infrastruktura i tak byłaby budowana, ze względu na zaplanowanie jej realizacji w ramach tzw. "II etapu", co dodatkowo przeczy twierdzeniom skargi. Końcowo organ wskazał, że przedmiotowa uchwała, nawet pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a wszelkie obowiązki dla jej adresatów mogłyby powstać dopiero po dobrowolnym zawarciu przez mieszkańców umów. Mając jednak na uwadze fakt, że kwestia ta może wywoływać rozbieżności (o czym dobitnie świadczy fakt wniesienia skargi przez Prokuratora), Rada Gminy wnosi o rozważenie przez Sąd wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały wyłącznie w części odnoszącej się do § 7, który stanowi o jej wejściu w życie w terminie 14 dni od dnia opublikowania w dzienniku urzędowym. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest co do zasady możliwe, co znajduje odzwierciedlenie nie tylko w orzeczeniach organów nadzoru (które często uchylają tego typu zapisy), ale również w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 278/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Przy tym podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Kontrolowana uchwała podjęta została w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców w realizacji zadania inwestycyjnego p.n. budowa infrastruktury kanalizacyjnej na terenie gminy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 18 ust 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 148 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przywołany wyżej przepis u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r., IV SA/Wr 656/07 (LEX nr 483227), przepis ten nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, z treści tego przepisu nie wynika bowiem prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że przywołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy jej wydania. Podstawą taką nie mógł być tym bardziej art. 148 ust. 4 u.g.n., który określa sposób zaliczenia wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na poczet opłaty adiacenckiej ustalonej w decyzji. Nie ma on zatem zastosowania do zdarzeń poprzedzających wybudowanie tej infrastruktury. Nadto nie zawiera w swej treści upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, (LexisNexis nr 2217760) przyjął, że istotne naruszenie prawa to: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych przepisów wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to zasada wynikająca z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność.