Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 155/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej T. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku interwencji T. Ś., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął z urzędu w dniu 21 marca 2012 r. postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonywanych przez A. i J. N. robót budowlanych na działce nr a w [...], przy ul. [...] nr [...], polegających m.in. na rozbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku gospodarczego. Podczas przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2012 r. oględzin stwierdzono, że inwestorzy realizują roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na podstawie decyzji Starosty Opolskiego z dnia 19 czerwca 2007 r., nr [...], z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, które polegało na powiększeniu o ok. 10 m² powierzchni zabudowy budynku gospodarczego oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki jako nr 1. Ustalono ponadto, że dokonano również zmian nieistotnych, jak wbudowanie komina typu [...] w części gospodarczej.

Postanowieniem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazał inwestorom wstrzymanie robót, a decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym), nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz ewentualne czynności i roboty budowlane celem doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. W dniu 27 kwietnia 2012 r. J. E. K. - autor projektu zatwierdzonego decyzją nr [...] dostarczył w imieniu inwestorów kopię decyzji wydanej przez Starostę Opolskiego w dniu 29 września 2011 r. o numerze [...], która zmieniała decyzję nr [...] ze względu na zamiar realizacji rozbudowy budynku gospodarczego wg projektu zamiennego. Do kopii decyzji projektant dołączył kserokopie rysunków z naniesionymi zmianami (określone jako nieistotne), jakie nastąpiły w trakcie robót w części A i B obiektu (wg oznaczenia na rysunkach).

Decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2012 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), umorzył prowadzone w sprawie postępowanie. Organ uznał je za bezprzedmiotowe wobec przedłożenia przez projektanta decyzji zmieniającej z dnia 29 września 2011 r. wraz z projektem zamiennym, które to dokumenty potwierdzają, że rozbudowywany budynek gospodarczy realizowany jest wg projektu zamiennego. Decyzja ta została uchylona w dniu 8 listopada 2012 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (decyzja nr [...]), który stwierdził, że dokumentacja przedłożona przez projektanta nie stanowi rysunków zamiennego projektu budowlanego, tj. załącznika nr 1 A do decyzji Starosty Opolskiego z dnia 29 września 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, dokumentacja ta nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, zaś uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor winien wyjaśnić, czy po wydaniu decyzji nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. w obrocie prawnym znajdują się decyzje Starosty Opolskiego, a jeśli tak, to czy zmiany objęte niniejszym postępowaniem były wcześniej objęte postępowaniem zakończonym zmianą decyzji nr [...] i zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia przez A. i J. N. od zatwierdzonego projektu rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że dokonane porównanie dostarczonych przez inwestora rysunków projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z 29 września 2011 r. z rysunkami archiwalnymi znajdującymi się w zatwierdzonym decyzją nr [...] projekcie i decyzją zmieniającą decyzję nr [...] wraz z zamiennym projektem oraz stanem robót w dniu oględzin, jednoznacznie wskazuje na fakt, iż rozbudowa budynku gospodarczego w części A, w stosunku do którego wszczęto postępowanie, jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym zamiennym projektem budowlanym. Wprowadzone w trakcie realizacji robót zmiany w części A i B są zmianami nieistotnymi. Ponadto organ wyjaśnił, że z uzyskanych od Starosty Opolskiego wyjaśnień wynika, iż w wyniku decyzji nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. nie została uchylona decyzja nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r. i zmieniająca ją decyzja z dnia 29 września 2011 r. W ocenie Powiatowego Inspektora, tak ustalony stan faktyczny rodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ brak naruszenia przepisu prawa materialnego oznacza brak istnienia przedmiotu postępowania.

W złożonym odwołaniu T. Ś. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i "przywrócenie stanu zgodnego z prawem" lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi. Podniosła, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie ewidentnie narusza prawo materialne i zasady postępowania administracyjnego. Wskazała, że jedynie w ogólnikowy sposób stwierdzono, iż zmiany w projekcie budowlanym są nieistotne, przy czym oparto się na niewiarygodnym dokumencie, o czym organ odwoławczy został poinformowany już w dniu 28 maja 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 6 marca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Relacjonując stan faktyczny sprawy odnotował m.in., że T. Ś. domagała się zbadania sprawy budowy komina na sąsiedniej posesji. Z pisma Starosty Opolskiego z dnia 13 marca 2012 r. wynika, że na rzecz A. i J. N. organ wydał decyzję nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r., obejmującą rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Projekt budowlany nie przewidywał budowy komina. T. Ś. była stroną tego postępowania i wniosła odwołanie od decyzji. Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], obejmującą dobudowę budynku gospodarczego T. Ś. nie została uznana za stronę, ponieważ zakres inwestycji, który nie obejmował budowy komina, nie naruszał jej interesu prawnego. Do pisma dołączone zostały: decyzja z 19 czerwca 2007 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i J. N. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy; decyzja z 29 września 2011 r., nr [...], zmieniająca decyzję własną nr [...], co polegało na zwiększeniu zakresu inwestycji o dobudowę wykusza wejściowego i zmianie konstrukcji dachu, tj. wykonaniu lukarn budynku gospodarczego oznaczonego na planie literą B oraz rozbudowie budynku gospodarczego oznaczonego literą A, według projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy podał, że także inwestorzy przedłożyli 27 kwietnia 2012 r. kserokopię decyzji Starosty Opolskiego z 29 września 2011 r. zmieniającą decyzję nr [...] oraz rysunki zamienne do projektu, na których kolorem czerwonym projektant zaznaczył nieistotne zmiany wprowadzone do projektu, a polegające na: wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym budynku B komina wewnętrznego o suchym trybie pracy typu [...] o śr. min. 20 cm, wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym budynku B ścian działowych wraz z otworami drzwiowymi, wykonaniu otworu drzwiowego pomiędzy budynkiem A i B, wykonaniu w elewacji północnej i południowej otworów okiennych. W rozważaniach Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że skarżona decyzja jest prawidłowa. Wyjaśnił, że po myśli art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestorzy – A. i J. N. w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego przez dobudowę wykusza wejściowego i zmianę konstrukcji dachu polegającą na wykonaniu lukarn budynku gospodarczego oznaczonego na planie literą B oraz rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego literą A. Roboty budowlane wykonane w powyższy sposób powodują zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. jego kubaturę. Zdaniem organu, bezsporne w sprawie także jest, że na opisany wyżej zakres robót budowlanych inwestorzy uzyskali decyzję Starosty Opolskiego z 29 września 2011 r. o zmianie decyzji własnej z 19 czerwca 2007 r., nr [...], dlatego wykonanym robotom budowlanym nie można zarzucić nielegalności. Odnośnie pozostałych zmian wprowadzonych do projektu uznano, że nie mają one charakteru istotnego. Dalej organ odnotował, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia. W ocenie organu odwoławczego, nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wymagającego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przeprowadzenie przez inwestorów robót polegających na wbudowaniu w pomieszczeniu gospodarczym budynku B komina wewnętrznego o suchym trybie pracy typu [...] o śr. min. 20 cm, wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym budynku B ścian działowych wraz z otworami drzwiowymi, wykonaniu otworu drzwiowego pomiędzy budynkiem A i B, wykonaniu w elewacji północnej i południowej otworów okiennych. Zmiany te nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, nie zmieniają także kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Wprowadzenie tych zmian nie spowodowało także naruszenia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne oraz nie doprowadziło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotowe zmiany nie dotyczą także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Dodatkowo odnotowano, że otwory okienne wykonane są w elewacji północnej i południowej, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością T. Ś. Ponadto za prawidłowe uznano umieszczenie analizowanych zmian na rysunkach projektu budowlanego, do czego projektant jest zobowiązany. Stąd, oceniane dokumenty stanowią wiarygodny dowód w sprawie. W przedstawionej sytuacji, zdaniem organu, nie można inwestorom skutecznie postawić zarzutu samowolnego, istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Dlatego też wadliwe były działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zmierzające do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, także w ocenie organu odwoławczego należało umorzyć niniejsze postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która występuje, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Końcowo odnotowano, że Starosta Opolski, pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, do czasu zakończenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie uchylił własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zastępczego i prowadzenia dalszego postępowania w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję T. Ś. wniosła o jej uchylenie i "przywrócenie do stanu zgodnego z prawem" lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła ogólnie naruszenie prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego oraz podniosła, że ustalono stan faktyczny w sposób wybiórczy. Wskazała, że już z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż wydawano różnego rodzaju decyzje, wzajemnie się wykluczające. Wedle organu odwoławczego, dla potwierdzenia uprawnień inwestorów wystarczające było oświadczenie złożone przez urzędnika, a nie prawomocna decyzja. Skarżąca za niewystarczające uznała ustalenia co do tego, w jakim zakresie inwestorzy naruszyli przepisy Prawa budowlanego. Nadto zaskarżona decyzja nie wyjaśnia zgłaszanego już wcześniej zarzutu posługiwania się przez projektanta dokumentem, który nie może być uznany za wiarygodny.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważono, że skarżąca nie wskazała przepisów, które jej zdaniem zostały naruszone. Tymczasem organy obu instancji prowadziły postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych procedury administracyjnej. Zapewniono skarżącej czynny udział w postępowaniu, doręczano jej wszystkie pisma i rozstrzygnięcia. Poza tym dokonano wnikliwej i wszechstronnej analizy przepisów Prawa budowlanego, która znalazła wyraz w skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżąca domagała się zwrotu kosztów postępowania i ponowiła zarzut braku wyjaśnienia kwestii wiarygodności złożonego projektu budowlanego, w oparciu o który dopuszczono się samowoli budowlanej. Nie jest zdaniem skarżącej dopuszczalna sytuacja, by po wielu latach dokument ten był "korygowany", bez powiadomienia osób zainteresowanych. Ponadto skarżąca stanowczo zaprzeczyła, by była zawiadamiana o podstawowych czynnościach toczącego się postępowania.

W toku postępowania sądowego wezwano organ odwoławczy do przedłożenia m.in. akt administracyjnych w sprawach zakończonych decyzją Starosty Opolskiego z dnia 19 czerwca 2007 r., nr [...], oraz z dnia 29 września 2011 r. W odpowiedzi organ poinformował, że zwrócił się do Naczelnika wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Opolu o przesłanie żądanych akt bezpośrednio do Sądu. Do dnia wydania wyroku akta te nie zostały nadesłane.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte, podnosząc dodatkowo, że sporne budynki powstały częściowo na jej gruncie i że sąsiedzi odprowadzają na jej nieruchomość ścieki oraz wodę deszczową. Także dojazd do działki sąsiada odbywa się "po jej gruncie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto odnotować trzeba, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (sądowych i administracyjnych), co oznacza, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Obowiązkiem sądu jest zatem dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i wystarcza do podjęcia, na jego podstawie, rozstrzygnięcia określonej treści.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te podjęto z naruszeniem art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 K.p.a.

Rozważania w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej istotnego odstąpienia przez A. i J. N. od zatwierdzonego projektu rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Wskazane rozstrzygnięcia zapadły w ramach szerszego postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a zmierzającego do legalizacji wykonywanej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego - decyzją Starosty Opolskiego nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r. (zwana dalej także decyzją nr [...]) - projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Właśnie z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa, czyli zwiększenie powierzchni zabudowy w części garażu o ok. 10 m² (kubatury - o ok. 33 m²), Powiatowy Inspektor wstrzymał postanowieniem nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. roboty związane z rozbudową budynku, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, po czym ostateczną decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. (zwana również decyzją nr [...]), podjętą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia do 30 czerwca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego. Po myśli ostatnio wskazanego przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada - określając termin wykonania - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W wyznaczonym decyzją nr [...] terminie inwestorzy przedłożyli kopię decyzji Starosty Opolskiego z dnia 29 września 2011 r., którą zmieniono decyzję nr [...] ze względu na zamiar realizacji inwestycji wg zamiennego projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji zmieniającej. Oceniając zakres robót wynikających z przedłożonej przez stronę kserokopii decyzji z 2011 r., w tym dołączonych do niej rysunków, oraz - jak podano - z nadesłanego przez Starostę Opolskiego oryginału tej decyzji, organy decyzyjne obu instancji zgodnie uznały, że na stwierdzony w wyniku oględzin zakres robót budowlanych inwestorzy uzyskali wymagane pozwolenie, stąd prowadzone wobec nich postępowanie legalizacyjne (naprawcze) stało się bezprzedmiotowe. Dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zdaniem Sądu, powyższa ocena prawna organów decyzyjnych jest przedwczesna z dwóch powodów.

Po pierwsze, nie jest możliwa weryfikacja stanowiska o konieczności umorzenia postępowania, gdyż nadesłane do Sądu akta administracyjne są niekompletne i nie zawierają oryginałów dokumentów, które stanowiły podstawę do jego sformułowania. Podkreślenia wymaga, że akta administracyjne odgrywają zasadniczą rolę w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej, gdyż sąd administracyjny bada jego legalność w aspekcie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Sygnalizowano też wcześniej, że po myśli art. 133 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy, które w niniejszym przypadku nie zawierają dwóch kluczowych dla rozstrzygnięcia decyzji, tj. decyzji nr [...] i decyzji z dnia 29 września 2011 r. W sytuacji niepełnego materiału dowodowego Sąd nie mógł stwierdzić, czy dokonano rzetelnej i prawidłowej oceny co do zakresu robót wynikających z zatwierdzonych przez Starostę Opolskiego projektów budowlanych, nie mógł również ocenić zasadności zarzutów skarżącej. Wprawdzie Powiatowy Inspektor podał, że dokonał porównania dostarczonych przez projektanta kserokopii rysunków z zamiennego projektu budowlanego z rysunkami archiwalnymi znajdującymi się w zatwierdzonym decyzją nr [...] projekcie oraz decyzją zmieniającą decyzję nr [...] wraz z zamiennym projektem, co może wskazywać, że posiadał oryginały tych decyzji, natomiast organ odwoławczy odnotował, że do pisma Starosty Opolskiego z dnia 13 marca 2012 r. dołączono decyzję z dnia 19 czerwca 2007 r., nr [...] i decyzję zmieniającą z dnia 29 września 2011 r., jednak w aktach sprawy brakuje tych oryginalnych dokumentów, a tylko na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy można dokonać oceny prawnej sprawy. Marginalnie już tylko Sąd zauważa, że brakuje również pism, z których wynikałoby, że organy zwracały się o nadesłanie decyzji zmieniającej z dnia 29 września 2011 r., i że została ona przez Starostę przekazana. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, w piśmie z dnia 13 marca 2012 r. nie ma mowy o przesłaniu organowi nadzoru wskazanej decyzji zmieniającej. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że materiał dowodowy powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, lecz z takim stanem rzeczy nie mamy do czynienia w rozważanym przypadku, co w efekcie zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywiście, nie można wykluczyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej organy dysponowały stosowną dokumentacją, lecz w zaistniałej sytuacji, gdy także na żądanie Sądu nie została ona nadesłana, nie jest możliwe potwierdzenie wyrażonego przez organy poglądu dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania oraz zgodności z oryginałem nadesłanych przez projektanta materiałów, uznanych przez Powiatowego Inspektora za jeden z dowodów w sprawie. Takie potwierdzenie jest konieczne nie tylko dlatego, że w odwołaniu oraz w skardze podważano wiarygodność zgromadzonych dowodów, w tym przedstawionych przez projektanta, ale również z uwagi na wyrażone w decyzji nr [...] z dnia 8 listopada 2012 r. kategoryczne stanowisko organu odwoławczego, że "dokumentacja przedłożona przez autora projektu (...) nie stanowi rysunków zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej". Nie można też nie zauważyć, że był to jeden z głównych powodów uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej (nr [...] z dnia 23 maja 2012 r.), którą po raz pierwszy umorzono postępowanie administracyjne. Wówczas, organ odwoławczy - odnotowując fakt posiadania dokumentacji Starosty Opolskiego - stwierdził także, że przedłożona przez stronę decyzja z dnia 29 września 2011 r. oraz opracowania (rysunki) nie powodują bezprzedmiotowości postępowania. W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ drugiej instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji powodów zmiany swego wcześniejszego stanowiska i nie odniósł się do podstawowego zarzutu T. Ś., kwestionującej legalność złożonych przez inwestorów materiałów, zaś takie działanie z pewnością nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, nakazującej oparcie się przez organ na przekonujących podstawach i danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Dlatego nie dziwi argument skarżącej dotyczący naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz podejmowania sprzecznych ze sobą decyzji, które nadto nie zostały poparte stosownymi dowodami. Warto jeszcze zaznaczyć, że już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie Starosta Opolski nadesłał część żądanej przez Sąd dokumentacji, jednocześnie jednak poinformował, iż nie może odszukać akt dotyczących decyzji zmieniającej decyzję nr [...].

Po drugie, podejmując decyzję nr [...] z dnia 22 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor - z oczywistym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. - nie wyjaśnił dostatecznie stanowiska o prowadzeniu przez inwestorów robót budowlanych w sposób legalny. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, jaki stan faktyczny sprawy przyjęto za miarodajny, co świadczy o prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz dodatkowo uzasadnia zarzut nierozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i formułowania wniosków w sposób dowolny (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Organ ogólnie tylko stwierdził, że porównał wydane na rzecz inwestorów decyzje ze stanem robót w dniu oględzin, i dalej uznał, że rozbudowa budynku gospodarczego w części A jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, zaś wprowadzone zmiany w części A i B budynku są zmianami nieistotnymi. Nie podał przy tym, jakie faktycznie wykonane roboty budowlane oceniał i jednocześnie nie wskazał, na jakie roboty budowlane inwestorzy posiadali wymagane pozwolenie. Inaczej mówiąc, w decyzji pierwszoinstancyjnej nie podano, które z wykonanych i stwierdzonych w trakcie kontroli prac stały się przedmiotem porównania z zakresem robót objętych zezwoleniem, a także które z nich, i dlaczego, uznano za zmiany nieistotne. Również organ odwoławczy, wbrew wymogom art. 107 § 3 K.p.a., nie przedstawił wystarczających ustaleń w tej kwestii, co dopiero pozwoliłoby na subsumcję występującego w sprawie stanu faktycznego do konkretnej normy prawnej. Pamiętać trzeba, że tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy tworzy podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie będzie przekraczało granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Tymczasem organ drugiej instancji, z pominięciem tej zasady, skoncentrował się przede wszystkim na ocenie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 29 września 2011 r. i wynikających z niego zmian w stosunku do decyzji nr [...], oraz analizował, czy zmiany te można uznać za nieistotne, tak jak przyjął projektant. Nie ma natomiast pewności, bo nie wynika to z akt spawy, czy przeprowadzone w tym zakresie oceny odnoszą się do konkretnych, wykonanych przez inwestorów robót (o czym jeszcze poniżej). Znajomość stanu robót pozwoliłaby z kolei stwierdzić, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czy też wykonane prace stanowiły lub nie stanowiły przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, i w konsekwencji, czy ewentualnie zaktualizowała się przesłanka do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego) lub na podstawie art. 51 ust. 5 tego Prawa (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórka obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Podkreślić trzeba, że dopiero przedstawienie w uzasadnieniach podjętych decyzji ustaleń odnośnie faktycznie przeprowadzonych (a nie tylko planowanych) robót i porównanie ich z zakresem robót objętych stosownymi decyzjami stworzy możliwość skontrolowania stanowiska organów obu instancji w kwestii posiadania przez inwestorów zgody na istotne odstąpienie od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, a to zmianę kubatury obiektu budowlanego i zmianę konstrukcji dachu. W tym zakresie argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do budynku gospodarczego, którego części oznaczono literami A i B, nie koresponduje z przeprowadzonymi w dniu 3 kwietnia 2012 r. ustaleniami z oględzin obiektu. W protokole z tych oględzin nie wskazano, by ujawnione w stosunku do decyzji nr [...] zmiany dotyczyły konstrukcji dachu, czy dobudowanego wykusza wejściowego, a które to zmiany oceniały organy w wydanych decyzjach. Wynika z niego natomiast, że istotne odstąpienie polega na powiększeniu powierzchni zabudowy o ok. 10 m², jednak nie określono, której części budynku zwiększenie powierzchni dotyczy (w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania odnotowano, że chodzi o część garażową). Ponadto osoba sporządzająca protokół nie posługiwała się żadnymi oznaczeniami literowymi budynku, które z kolei pojawiły się w kontrolowanych decyzjach organów. W istocie, nie jest więc jasne, czy oceniając - w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego - charakter dobudowy wykusza wejściowego oraz zmiany kubatury obiektu i konstrukcji dachu, organy decyzyjne oparły się na ustaleniach z kontroli, czyli kierowały się stanem wykonanych robót, czy też posługiwały się jedynie rysunkami projektu budowlanego zamiennego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 29 września 2011 r., na którym naniesione zostały zmiany przewidziane dopiero do realizacji. Powiedziane dotąd świadczy o niepełnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia i złamaniu zasady swobodnej oceny dowodów.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. Dalszy tok postępowania będzie zależeć od przeprowadzonych przez organ ustaleń, a w zależności od ich wyniku konieczne może okazać się też rozważenie potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 10 kwietnia 2012 r.