Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 455/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 772/07 w sprawie ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy w Wielgomłynach z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. J. na rzecz Rady Gminy Wielgomłyny kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 772/07 oddalił skargę W. J. na uchwałę Rady Gminy w Wielgomłynach z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] września 2006 r. nr [...], Rada Gminy Wielgomłyny wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze ustnego, nieograniczonego przetargu niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości K., gmina W., o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczonej nr [...] i [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej powoływanej też jako u.s.g.) oraz art. 13, art. 28, art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej w skrócie u.g.n.).

W. J. pismem z dnia 26 maja 2007 r. wezwał Radę Gminy Wielgomłyny oraz Wójta Gminy Wielgomłyny do uchylenia powyższej uchwały, a następnie uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucił wydanie jej z naruszeniem: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 37 ust. 2, pkt 6 u.g.n. wskutek przyjęcia, że omawiana nieruchomość nie może być sprzedana w drodze bezprzetargowej oraz 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego zbadania całego materiału dowodowego. Skarżący wskazał przy tym, że od dłuższego czasu jest zainteresowany kupnem spornych działek. Pismem z dnia 29 sierpnia 2004 r. wystąpił do Wójta i Rady Gminy Wielgomłyny o sprzedaż części działki nr [...], która została mu wydzierżawiona, a ponadto przylega do jego działki nr [...]. Na sesji wyjazdowej Rady Gminy Wielgomłyny zapadły nawet ustalenia, że nieruchomość ta zostanie mu sprzedana na poprawę warunków zagospodarowania sąsiedniej działki, na której prowadzi działalność gospodarczą. W. J. wyraził również przekonanie, że działki (nr [...] i nr [...]) nie mogą być zbyte i zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z uwagi na ich szerokość (8-12 i 4 metry), minimalną linię zabudowy 6 metrów od krawędzi pasa drogowego oraz sieć wodociągową W90 przebiegająca przez środek działki nr [...] na omawianej nieruchomości nie mogą być wzniesione jakiekolwiek samodzielne obiekty, co wyklucza przydatność tego terenu na cele budowlane, a tym samym możliwość jego zagospodarowania. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, gmina miała prawny obowiązek sprzedać mu nieruchomość na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., gdyż spełnia on wszystkie wymogi do jej nabycia w trybie bezprzetargowym. W skardze W. J. sformułował także zarzuty dotyczące trybu procedowania Rady Gminy Wielgomłyny, zarzucając nieprawidłowości przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wielgomłyny wniosła o jej odrzucenie, gdyż zaskarżona uchwała wywołuje jedynie skutki cywilnoprawne, natomiast nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska, strona przeciwna domagała się oddalenia przedmiotowej skargi jako bezzasadnej. Podkreśliła przy tym, że nieruchomości stanowiące własność gminy zbywane są co do zasady w drodze przetargu, natomiast przypadki dopuszczające tryb bezprzetargowy nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Dodała również, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] jako odrębnej nieruchomości, o czym świadczy fakt, że w zorganizowanym przetargu brało udział dwóch oferentów.

Powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę W. J. oddalił. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga ta została złożona w ustawowym terminie i jest dopuszczalna. Skarżący dopełnił bowiem warunku uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona uchwala została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się bowiem konieczność szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", użytego w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę na to, że działalność gmin (także w odniesieniu do mienia komunalnego) opiera się nie tylko na normach prawa cywilnego, ale także -ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego- na podstawie przepisów prawa samorządowego. Dlatego też działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (wyrok TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 10/94 OTK 1994, cz.II, poz.44 i 46)). Istotne w tym zakresie jest także stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 września 1997r sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz.109), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro skarga przewidziana w art.101 ust.1 usg ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to konsekwentnie należy przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości, co do dopuszczalności drogi sądowoadministracynej na podstawie powołanego przepisu, winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym prawa do sądu. Podobny kierunek rozumienia omawianego pojęcia prezentował Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000r sygn. akt OPS 11/00 ( ONSA 2001/2/52) przyjął, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ust.1 usg. Z tych względów Sąd I instancji, podzielając powyższe poglądy, uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi W. J. jako niedopuszczalnej. Zaskarżona przez niego uchwała Rady Gminy w Wielgomłynach, jako rozstrzygająca o przeznaczeniu danej nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargowym, dotyczyła bowiem sprawy z zakresu administracji publicznej i podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Następnie Sąd I instancji przystąpił do badania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Podkreślił w związku z tym, że uchwała organu gminy w omawianym trybie może być kwestionowana jedynie przez taki podmiot, który skutecznie wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie.

W. J. swoją legitymację do wniesienia skargi wywodził z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zbywane są w drodze przetargu. Oznacza to, że bezprzetargowe zbywanie nieruchomości ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość muszą podlegać ścisłej wykładni. Stąd wbrew twierdzeniom skarżącego rozszerzająca interpretacja takich przepisów jest wykluczona. Nieruchomość może być zbyta w drodze bezprzetargowej między innymi w razie zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie. Zatem możliwość zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu istnieje jedynie wówczas gdy: 1) przedmiotem zbycia jest nieruchomość niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, 2) nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza nabyć sprzedawaną nieruchomość, 3) nieruchomości nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Analiza treści normatywnej omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że niemożność zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może wynikać w szczególności z braku chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości. Dowodem braku możliwości zagospodarowania całej nieruchomości może być na przykład przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na jej sprzedaż (zob. R. Pędrak: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex/el.2006).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Chęć zakupu przedmiotowej nieruchomości wyrażał więcej niż jeden podmiot, a ponadto zainteresowane osoby zgłosiły się do zorganizowanego przetargu. Wobec tego Rada Gminy w Wielgomłynach nie była uprawniona do podjęcia uchwały w trybie art.37 ust.2 pkt.6 ugn. Zatem odstąpienie od obowiązku zorganizowania przetargu stanowiłoby przekroczenie ustawowej kompetencji Rady, a tym samym rażąco naruszałoby prawo.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać należy, że art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego W. J. mógłby skutecznie żądać od Rady Gminy Wielgomłyny zawarcia z nim umowy sprzedaży nieruchomości z pominięciem trybu przetargowego. Z przepisu tego nie wynikają dla skarżącego konkretne prawa podmiotowe, które naruszałaby zaskarżona uchwała. Ma to zaś istotne znaczenie, gdyż dopiero takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznej oceny i rozpoznania skargi. Skoro zatem W. J. nie wykazał by przedmiotowa uchwała Rady Gminy Wielgomłyny naruszała jego interes prawny lub uprawnienie, to tym samym przyjąć należy, iż skarżący nie posiadał legitymacji do jej zaskarżenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. J., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie może być zbyta w drodze bezprzetargowej;

2/ prawa procesowego – art. 106 § 3 i art. 125 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.) poprzez nieustosunkowanie się do wniosków strony skarżącej złożonych na rozprawie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i o zawieszenie postępowania z urzędu.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenia o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie przesłanek do zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, gdyż przepis art. 37 ust. 2 u.g.n. nie stanowi odstępstwa od ogólnej zasady zbywania nieruchomości – będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – w drodze przetargu. Kasator stwierdził ponadto, że niemożliwość zagospodarowania danej nieruchomości w omawianym znaczeniu powinna wynikać nie z braku chętnych do nabycia tej nieruchomości, lecz wyłącznie z warunków obiektywnych (terenowych i technicznych) świadczących o braku możliwości samodzielnego gospodarczego funkcjonowania danej nieruchomości.

Skarżący zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie istotne fakty i okoliczności uzasadniają jego tezę o możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości odrębnej. Strona podtrzymała także twierdzenia, że spełnia wszystkie przewidziane w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n przesłanki do nabycia nieruchomości gruntowej w drodze bezprzetargowej oraz że działki nr [...] i [...] nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Dlatego Gmina Wielgomłyny miała prawny obowiązek sprzedać W. J. nieruchomość w drodze bezprzetargowej na poprawienie warunków zagospodarowania działki przyległej. Niewywiązanie się przez nią z tej powinności powinno zatem skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały.

W opinii skarżącego WSA w Łodzi z naruszeniem art. 106 § 3 i art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a nie rozpoznał nadto złożonych na rozprawie wniosków dowodowych skarżącego, który wnosił o zobowiązanie pełnomocnika Rady Gminy Wielgomłyny do złożenia do akt sprawy oryginalnych dokumentów dotyczących sesji z dnia 29 września 2006 r. oraz o zawieszenie postępowania z powodu uzasadnionego podejrzenia sfałszowania dokumentów dotyczących sesji w dniu 29 września 2006 r. to jest przestępstwa z art. 270 i 271 kodeksu karnego. Według skarżącego ustalenie tych okoliczności w drodze postępowania karnego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Wielgomłynach wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od W. J. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada poparła stanowisko WSA w Łodzi, podkreślając, ze Sąd ten trafnie między innymi odrzucił twierdzenia skarżącego o braku możliwości zagospodarowania omawianej nieruchomości. Łączna powierzchnia działek [...] i [...] wynosi [...] ha, co pozwala na ich zagospodarowanie jako odrębnej nieruchomości. Wprawdzie na nieruchomości tej nie można usytuować samodzielnego obiektu, ale przecież wybudowanie budynku nie stanowi jedynego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Zresztą gdyby nie było możliwości zagospodarowania spornych działek jako odrębnej nieruchomości, to z pewnością w ogłoszonym przetargu nie wzięłoby udziału 2 oferentów. Pełnomocnik Rady Gminy w Wielgomłynach wskazał ponadto, że oryginalne dokumenty dotyczące przebiegu sesji z dnia 29 września 2006 r., zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi w dniu 17 października 2007 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia ani art. 106 § 3 ani art.125 § 1 pkt.2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w ujęciu art.183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Sąd II instancji związany był podstawami kasacyjnymi i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego. Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. WSA w Łodzi, podejmując zaskarżone orzeczenie, zasadnie bowiem doszedł do przekonania, że zakwestionowana uchwała Rady Gminy w Wielgomłynach z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej nie może być przez W. J. skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Stosownie do art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej powoływanej też jako u.s.g.) skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tą uchwałą, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzuconego naruszenia i to wezwanie okaże się bezskuteczne. Taka konstrukcja i treść art.101 usg zobowiązuje sąd administracyjny do badania: 1) czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Tak też postąpił Sąd I instancji w niniejszej sprawie, trafnie przy tym przyjmując, że ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych ze skarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, iż skargę na taką uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot.

W orzecznictwie sądowym od dawna zwraca się uwagę na istotne różnice pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Wystarczy więc na gruncie tego kodeksu, iż w ocenie organu, w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, lub we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, będzie ono dotyczyło interesu prawnego - opartego o konkretny przepis prawa materialnego - danego podmiotu. Odmienna jest natomiast sytuacja w odniesieniu do skargi składanej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art.101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r, sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Okoliczności niniejszej sprawy dowodzą, że W. J. omawianego związku nie wykazał i zajęte przez niego stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący swoją legitymację skargową wywodził z art.37 ust.2 pkt.6 ugn, twierdząc, że zgodnie z tym przepisem gmina była prawnie zobowiązana do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, a zatem przeznaczenie tej nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu było niedopuszczalne. Skarżący powołał się przy tym na fakt dzierżawy nieruchomości objętej kwestionowaną uchwałą, a także na brak- jego zdaniem- możliwości zagospodarowania tego terenu jako odrębnej nieruchomości i niezbędność omawianych gruntów do poprawy warunków zagospodarowania przyległej działki nr [...], stanowiącej jego własność.

Zauważyć zatem należy, że nieruchomość objęta zaskarżoną uchwałą stanowi własność Gminy Wielgomłyny. Zatem gmina ta, wykonując w stosunku do tych gruntów prawnie zagwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa, w tym działań związanych ze sprzedażą nieruchomości. Zbywanie nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej ( art.28 u.g.n.). Zgodnie z art.37 ust.1 ugn nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust.2 i 3. Oznacza to, że generalną zasadą w gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi jest ich sprzedawanie lub oddawanie w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Istnieją jednak w tym zakresie określone wyjątki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zezwala na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale możliwość taką przewiduje wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w jej art.37 ust.2 przypadkach. Wyjątki tam zawarte, stanowiące odstępstwo od zasady skodyfikowanej w ust.1 art.37 ugn, muszą być interpretowane ściśle, a więc- jak słusznie zauważył Sąd I instancji- rozszerzająca wykładnia tych unormowań jest wykluczona.

Według art.37 ust.2 pkt.6 ugn- w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały- tryb przetargowy dotyczy zbycia nieruchomości (lub jej części) niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza nabyć tę nieruchomość lub jej część, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębna nieruchomość. Na gruncie powołanego przepisu ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie poszukiwać nie mogą ani najemcy ani dzierżawcy zbywanych czy przyległych nieruchomości, a zatem odnoszenie się przez W. J. do umowy dzierżawy omawianych działek jest całkowicie nieskuteczne. Norma ta nie legitymuje bowiem wskazanych podmiotów do występowania w tym zakresie z jakimkolwiek żądaniem. Uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym może więc potencjalnie dotyczyć interesu jedynie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, zainteresowanych nabyciem nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej. Nie oznacza to jednak, że podmioty te mają w każdym przypadku bezwzględne prawo do bezprzetargowego nabycia przyległej nieruchomości gminnej. W każdym bądź razie takich uprawnień nie gwarantuje im powołany przez W. J. art. 37 ust.2 pkt.6 ugn, a omawianie dodatkowo innych przepisów jest bezprzedmiotowe z uwagi na niesformułowanie przez kasatora stosownych zarzutów oraz ze względu na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej. Z art. 37 ust.2 pkt.6 ugn jednoznacznie wynika, że samo zainteresowanie mieniem jednostki samorządu terytorialnego- nawet gdyby mienie to było rzeczywiście niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania przyległej nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie zainteresowanej nabyciem nieruchomości gminnej (lub jej części)- nie stwarza jeszcze roszczenia o bezprzetargowe nabycie mienia gminnego, a tym samym nie gwarantuje bezwzględnej ochrony przewidzianej w art.101 ust.1 usg. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu, zgodnie z art.37 ust.2 pkt.6 ugn, wymaga bowiem łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Istotna jest zatem kwestia poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, ale jednocześnie także brak możliwości zagospodarowania nieruchomości jako nieruchomości samodzielnej. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy dana nieruchomość mogłaby służyć poprawie warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, to jej zbycie wcale nie musi prowadzić do przyłączenia do nieruchomości przyległej.

Zauważyć ponadto należy, że warunku braku możliwości zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości- wbrew twierdzeniom skarżącego- nie można sprowadzać tylko do niedopuszczalności wzniesienia samodzielnych i trwałych obiektów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka zabudowa nie stanowi jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Formami zagospodarowania nieruchomościami publicznymi, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępnienie takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji uprawniony jest pogląd Sądu I instancji, że zgodnie z art.37 ust.2 pkt.6 ugn źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości, a ponadto że dowodem braku możliwości zagospodarowania, w omawianym znaczeniu, może być w szczególności przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż takiej nieruchomości.

Z powyższych względów, w tym z uwagi na zasadę przetargowego zbywania nieruchomości gminnych, WSA w Łodzi, w ocenie sądu kasacyjnego, dokonał prawidłowej interpretacji art.101 ust.1 usg oraz art.37 ust.2 pkt.6 ugn, a w konsekwencji zasadnie uznał, że kontrolowana przezeń uchwała nie narusza zindywidualizowanego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego skarżącego. Brak interesu prawnego po stronie W. J. wykluczał możliwość badania innych kwestii związanych z trybem procedowania Rady Gminy Wielgomłyny. Tym samym wytyk złamania pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnych pozbawiony jest również usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie

art.184 P.p.s.a.