Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 778/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 266 ust. 4, par. 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.," utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...], wydane w oparciu o normę art. 71a ust. 2 i 3 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", ustalające dla P. Z. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł. z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni i sanitariatu (obiekt kategorii III), znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211/3 w Z.

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...]. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek I. K.-P. i K. P. o rozbiórkę garażu jednostanowiskowego z poddaszem i pomieszczeniem gospodarczym, który jest dostępny również jako budynek gospodarczy do 25 m - zlokalizowanego na działce rolnej nr 211/3 w m. Z., gmina D., którego inwestorem jest P. Z.

Pismem z dnia [...] organ szczebla powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ewid. 211/3 znajduje się budynek murowany otynkowany o wymiarach 6,00 x 4,25 m z dachem dwuspadowym krytym dachówką ceramiczną. Obiekt usytuowany jest w odległości 3,00m od ogrodzenia działki nr 211/1 oraz 7,85 m od ogrodzenia z siatki stalowej od strony działki nr 211/4, drugie ogrodzenie z płyt betonowych znajduje się w odległości 6 – 7 cm od ogrodzenia z siatki. Wysokość ogrodzenia z płyt betonowych wynosi od strony drogi 2,25 m, a od strony podwórka 1,85 m. Według oświadczenia inwestora budynek powstał w 2008r. Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy na wykonanie spornego obiektu wydane zostało pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przesłał w odpowiedzi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zgłoszenia budowy wraz z załącznikiem graficznym.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał P. Z. do przedłożenia w terminie do dnia [...] dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało sprostowane przez organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] w zakresie znaku, którym opatrzone było zgłoszenie zamiaru wykonania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 211/3.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia I. K.-P. oraz K. P. na postanowienie organu stopnia podstawowego nr [...]. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ szczebla wojewódzkiego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że P. Z. wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego postanowieniem nr [...] terminu wykonania obowiązków wskazanych w ww. orzeczeniu, z uwagi na fakt, że druga strona postępowania zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję o warunkach zabudowy. Ostatecznie przedłożenie dokumentacji przez zobowiązanego nastąpiło w dniu [...]. Po stwierdzeniu, że dokumentacja ta spełnia wymogi określone w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...]. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 6,06 m x 4,24 m, zlokalizowany w miejscowości Z. na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211/3.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń P. Z. oraz I. K.-P. i K. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu między innymi na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość funkcji obiektu, w odniesieniu do którego prowadzone jest niniejsze postępowanie.

Kontynuując postępowanie w omawianej sprawie organ stopnia powiatowego przeprowadził w dniu [...] oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości. Z treści protokołu sporządzonego na ww. okoliczność wynikało, że na nieruchomości został wybudowany parterowy budynek murowany, z poddaszem nieużytkowym, na które można się dostać przez klapę włazową w stropie za pomocą spuszczonej, składanej drabinki. W budynku zamontowano piec c.o. o mocy 15 kW dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego, usytuowanego obok. Zamontowano również wannę z bojlerem i sedes. W budynku nie ma grzejników c.o. Wrota garażowe są z blachy i nie są ocieplone. Strop nad pomieszczeniem parteru wykonano z belek drewnianych, do których zamocowano panele stropu podwieszanego (lekkie płyty styropianowe). W budynku w ścianie zewnętrznej od strony z działką sąsiednią nie ma żadnego okna. Obecna podczas oględzin J. Z. oświadczyła do protokołu, że urządzenia sanitarne używane są tylko w okresie letnim. Piec c.o. zamontowano dla wygody w utrzymaniu porządku przy załadunku opału, nie brudzi się w domu i jest gdzie przechowywać ekogroszek. Na poddaszu budynku przechowywane są tylko lekkie materiały budowlane, zbędne śruby, drobne narzędzia itp. Następnie organ pierwszej instancji podjął działania związane z wyjaśnieniem kwestii, dotyczącej użytkowania przedmiotowego budynku jako garażu, zwracając się do stron postępowania o przedłożenie dowodów, świadczących o takiej właśnie funkcji obiektu.

Pismem z dnia [...] organ zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, wskazując, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, że prowadzone postępowanie dotyczy legalizacji samowolnie wybudowanego budynku pełniącego funkcję kotłowni i sanitariatu. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...], którym - według wytycznych zawartych w postanowieniu kasacyjnym organu II instancji nr [...] z dnia [...] - uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia [...], zaś w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], mocą którego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku kotłowni i sanitariatu, zlokalizowanego na działce nr ewid. 211/3, położonej w m. Z., gm. D. i nałożył na P. Z. obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia [...] - dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Pismem z dnia [...] I. K.-P. i K. P. złożyli wyjaśnienia w sprawie, podnosząc, że ich wniosek dotyczył garażu budowanego bez pozwolenia. Garaż nie jest budynkiem gospodarczym. Wyposażenie garażu w kocioł c.o. oraz sanitariat nie zmienia faktu, że rzeczywistym zamiarem inwestora była budowa garażu. Zamiar został urzeczywistniony poprzez zamontowanie drzwi garażowych.

W dniu [...] P.Z. złożył w siedzibie inspektoratu pismo, w którym poinformował, że samowolnie zamontowane sanitariaty w jego budynku gospodarczym zostały zdemontowane i nie stanowią już przedmiotu w dalszym procesie postępowania administracyjnego. Z kolei w piśmie złożonym w organie w dniu [...], zatytułowanym: "Sprostowanie", P. Z. wyjaśnił, że sanitariaty te są dopiero do zdemontowania w każdym terminie, ponieważ są dla niego zbędne i przeznaczone do likwidacji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ I instancji - w następstwie wniosku P. Z. z dnia [...] - zmienił termin dostarczenia dokumentacji nałożonej postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnioskiem z dnia [...] P. Z. ponownie zwrócił się do organu stopnia powiatowego o przedłużenie terminu do przedłożenia ww. dokumentacji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...]. Jednocześnie organ stopnia powiatowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek kotłowni na działce nr ewid. 211/3, położonej w m. Z., gm. D.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia P. Z. organ II instancji uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie powyższego, w dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku kotłowni i sanitariatu znajdującego się terenie spornej nieruchomości oraz nałożył na P. Z. obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia [...] - wymaganej prawem dokumentacji.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał nadto decyzję administracyjną nr [...], mocą której, nakazał w terminie do dnia 15 grudnia 2015r. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku kotłowni i sanitariatu znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gr. 211/3 w m. Z., D., należącego do P. Z. Przedmiotowa decyzja została następnie uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. Jednocześnie tym samym aktem administracyjnym nakazano P. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt: II SA/Łd 714/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]. W motywach orzeczenia podniesiono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany legalnie, wobec funkcjonującego w obrocie prawnym zgłoszenia jego budowy. Inwestor wykonując w przedmiotowym budynku sanitariaty i montując piec centralnego ogrzewania, dostarczający ciepło do stojącego obok budynku mieszkalnego jednorodzinnego, samowolnie zmienił sposób jego użytkowania na budynek kotłowni i sanitariat. Zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący nie dysponuje zgodą właściwego organu w tym zakresie i dlatego też zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Organ nadzoru budowalnego powinien jednakże sprawdzić i przeanalizować w pierwszej kolejności zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy w świetle przesłanek materialnoprawnych, umożliwiających zalegalizowanie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku i ocenić, czy te dokumenty, którymi dysponuje, mogą stanowić dostateczną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 71a ust. 2 p.b. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że są one niewystarczające do zakończenia procesu legalizacji, powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b., wydając postanowienie w trybie art. 71a ust. 1 p.b. Wynik tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia sporządzonego z poszanowaniem regulacji art. 107 § 3 k.p.a.

Kontynuując postępowanie legalizacyjne organ powinien zatem w pierwszej kolejności zweryfikować posiadany materiał dowodowy i ocenić, czy jest on wystarczający dla zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni i sanitariat. Dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi uzasadnioną przepisami prawa potrzebę przedłożenia przez inwestora innych dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b., winien zastosować art. 71a ust. 1 pkt 2 p.b. W zależności od wyniku postępowania legalizacyjnego organ zobligowany będzie zakończyć je albo ustaleniem opłaty legalizacyjnej w trybie art. 71 ust. 2 i 3 p.b., albo wydać decyzję nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 4 p.b.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni i sanitariatu (obiekt kategorii III) znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211/3 w m. Z., należącego do P. Z., w kwocie 5.000,00 zł.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. Z., który w zażaleniu z dnia [...] zakwestionował fakt zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, albowiem montaż instalacji pieca centralnego ogrzewania został wstrzymany, wskutek czego nigdy nie zaistniała działająca kotłownia. W ocenie skarżącego, prowadzone postępowanie jest bezzasadne i nadinterpretowane, a odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy ponosić ma organ stopnia powiatowego, który zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211/3 w m. Z., podczas gdy w projekcie przewidziane było ogrzewanie pomieszczeń centralne zasilane ze znajdującej się w budynku gospodarczym kotłowni węglowej. Nadto P. Z. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] nieuwzględnienie złożonego przez niego pisma z dnia [...] w procesie oceny materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z normą art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie k.p.a w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wzmiankowaną ustawą. Jednocześnie w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2017r. w myśl przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2255) co do zasady stosuje się przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej przedmiotową ustawą, za wyjątkiem art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, które w takiej sytuacji stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy administracji, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ II instancji przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 15 lutego 2017r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 714/16, decyzję tutejszego organu nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu szczebla powiatowego nr [...] z dnia [...], jednoznacznie przesądził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do legalnego wykonania przez P. Z. budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wyroku wprost przy tym wskazano, że inwestor wykonując w przedmiotowym budynku sanitariaty i montując piec centralnego ogrzewania dostarczający ciepło do stojącego obok budynku mieszkalnego jednorodzinnego, samowolnie zmienił sposób jego użytkowania na budynek kotłowni i sanitariat. Zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dysponuje zgodą właściwego organu w tym zakresie i dlatego też zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Powyższe spowodowało konieczność prowadzenia przy udziale P. Z. postępowania w trybie art. 71 i 71a Prawa budowlanego.

Zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na aktualnym jej etapie pozostaje przy tym argumentacja podnoszona przez skarżącego, że instalacja pieca centralnego ogrzewania w budynku gospodarczym nastąpiła z poprzedzeniem weryfikacji takiego działania inwestora przez organy administracji publicznej, albowiem okoliczności te były już podnoszone na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania, a co za tym idzie znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi przy wydawaniu wyroku. W tym stanie rzeczy na zasadność prowadzenia postępowania nie ma wpływu również okoliczność, że montaż instalacji pieca centralnego ogrzewania został wstrzymany i w budynku nigdy nie zaistniała działająca kotłownia.

Organ odwoławczy podkreślił, że w wykonaniu zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie przeanalizował materiał dowodowy w sprawie i uznał, że stwierdzona zmiana sposobu użytkowania nie narusza wymogów przewidzianych przepisami prawa, tj. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a złożona kompletna dokumentacja dopuszcza nowy sposób użytkowania. Pogląd ten podzielił organ II instancji wskazując, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do zalegalizowania samowolnie zmienionego sposobu użytkowania niezbędne jest przedłożenie organom nadzoru budowlanego opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, wymagane jest złożenie do akt sprawy ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, a w zależności od potrzeb dodatkowo pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W aktach postępowania znajdują się złożone przez P. Z. decyzje wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy: z dnia [...] dla budynku gospodarczego i z dnia [...] dla budynku kotłowni, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczego, z lutego 2013r. i budynku kotłowni z dnia 28 sierpnia 2014r., wraz z wymaganymi przepisami opiniami, uzgodnieniami i zaświadczeniami. Osoby opracowujące projekt budowlany budynku kotłowni oświadczyły, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe determinuje, w świetle wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że pomimo fizycznego niezłożenia przez P. Z. dodatkowych dokumentów, do których dostarczenia zobowiązany był mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...], organ szczebla powiatowego winien prowadzić dalsze postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego tj. poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią normy art. 71a ust. 3 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty legalizacyjnej, określona w art. 59f pr. bud. stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego wynosi 500 zł. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - budynek gospodarczy, który zmieniono na kotłownię i sanitariat - został zaliczony do III kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) = 1,0. Organ zażaleniowy, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która w stanie faktycznym niniejszej sprawy wynosi: (500 zł x 10) x 1,0 x 1,0 = 5.000 zł. Tym samym, zdaniem organu II instancji, nie ma podstaw do kwestionowania trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonego postanowienia organu szczebla podstawowego. Ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył skarżącego o terminie i sposobie wnoszenia ustalonej opłaty legalizacyjnej oraz ewentualnych skutkach jej nieuiszczenia (art. 59g ust. 2 i 3 w zw. z art. 71 a ust. 3 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zawartej w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że pozostaje ona bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności podkreślono, że w aktach sprawy przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie odnaleziono pisma P. Z. z dnia [...], na które powołuje się skarżący w zażaleniu. Tym niemniej analiza całości akt postępowania, jak również dalszej części złożonego zażalenia prowadzi do wniosku, iż argumentacja P. Z. koncentruje się wokół bezzasadnego, w jego ocenie, przyjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] faktu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni. Fakt ten został jednak ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a ocena prawna dokonana co do tego faktu przez Sąd w niniejszej sprawie wiąże organy administracji publicznej na podstawie art. 153 p.p.s.a. Przepisy ustawy Prawo budowlane obligują właściwy organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej w przypadku spełnienia przesłanek umożliwiających legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie ma zatem możliwości prawnych odstąpienia od jej ustalenia. Sposób wyliczenia wysokości opłaty jest określony w sposób sztywny przepisami co oznacza, iż nie ma możliwości zmiany jej wysokości przez organy administracji. Tym samym w wypadkach przewidzianych w ustawie organy nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty, ani też zmieniać jej wysokości.

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożył P. Z. podnosząc, że doszło do błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w tej sprawie i niewłaściwej nadinterpretacji stanu faktycznego w zakresie, iż budynek gospodarczy pełni funkcję kotłowni i dostarcza ciepło do budynku mieszkalnego.

Skarżący wyjaśnił, że wykonane przeze niego podłączenie pieca CO jest częściowe i ograniczone do montażu rur na podstawie instrukcji producenta pieca. Wykonane podłączenia nie były jeszcze sprawdzane przez osobę z właściwymi uprawnieniami i nie wiadomo czy wykonanie podłączonych elementów będzie spełniało wymogi instalacji CO. Kluczowym tematem jest niepodłączona automatyka sterująca pieca, która wychodzi poza umiejętności skarżącego i musi być wykonane przez autoryzowanego serwisanta. Twierdzenie, że w budynku gospodarczym istnieje działająca kotłownia, która wytwarza ciepło i tym samym zmienia sposób użytkowania jest nieprawdziwe i zmyślone, bo takiego faktu nigdy nie było z uwagi na to, że jest to fizycznie niemożliwe.

Skarżący stwierdził, że budynek mieszkalny na ten czas nie potrzebuje ciepła z instalacji CO ponieważ jest w trakcie budowy i nie jest użytkowany. Jego zdaniem, w budynku gospodarczym zaistniały elementy przyszłej kotłowni, która może będzie ogrzewać budynek mieszkalny, ale obecnie same w sobie takiej kotłowni nie stanowią, a toczące się postępowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania odnosi się do sytuacji jeszcze nie zaistniałej.

Skarżący podniósł, że rozważa również nie realizować spornej kotłowni z piecem CO na paliwo stałe, "na inne ekologiczne sposoby pozyskiwania energii cieplnej, niestanowiących kotłowni".

Skarżący dodał, że to organ administracji przyjął projekt instalacji CO z umiejscowionym piecem w budynku gospodarczym. Skoro fakt taki powoduje zmianę sposobu użytkowania budynku urząd powinien wstrzymać się z wydaniem pozwolenia na budowę do momentu uzyskania przeze niego odpowiednich zmian sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na kotłownię.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia [...] uczestnicy postępowania I. K. – P. i K. P. wnieśli o odroczenie rozprawy, podnosząc, iż w toku jest postępowanie, którego przedmiotem jest prawidłowość wykonania wylotu dymowego z kotłowni, będącej przedmiotem sprawy. Jak wskazali, budynek ten nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego w związku z lokalizacją wylotu dymowego w odległości 3 m od korony dorosłych drzew na działce przyległej. Skarżący uniemożliwia natomiast przeprowadzenie kontroli obiektu przez Państwową Straż Pożarną w P. celem sprawdzenia bezpieczeństwa pożarowego obiektu.

Jak podnieśli, organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania, które miałoby na celu ustalenie, czy sporny obiekt spełnia warunki techniczne, umożliwiające jego użytkowanie zgodnie ze zmienionym sposobem użytkowania. Na działce sąsiedniej zlokalizowany jest las, wspomniany wylot dymowy znajduje się w odległości 3 m od koron drzew, co jest niegodne z treścią § 266 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015, poz. 1422 ze zm.)

Postanowieniem z dnia [...] oddalono wniosek uczestników postępowania o odroczenie rozprawy oraz dopuszczono dowód z dokumentów, znajdujących się na kartach 10-12 akt sprawy II SA/Łd 797/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co obligowało do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 lutego 2017r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 714/16, którym uchylono poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że budynek gospodarczy, będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, został usytuowany legalnie jako obiekt gospodarczy, zaś skutkiem podjętych przez skarżącego działań nastąpiła samowolna zmiana sposobu jego użytkowania na budynek kotłowni i sanitariat. Okoliczności te w sposób nie budzący wątpliwości zanalizował i ocenił Sąd poprzednio wyrokujący w sprawie, zatem wszelka polemika skarżącego, odnosząca się do powyższych zagadnień, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Dotyczy to także kwestii wpływu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na "legalność" tak dokonanej zmiany, w związku z zapisem projektu budowlanego "o zapewnieniu centralnego ogrzewania z projektowanej kotłowni". Kwestię tę Sąd poprzednio wyrokujący w sprawie przesądził w sposób nie budzący wątpliwości. Okoliczność natomiast, że kotłownia "na dzień dzisiejszy nie działa i nie wiadomo czy będzie działać", gdyż podłączenie kotła wymaga obecności "autoryzowanego serwisanta", pozostaje bez znaczenia dla oceny dokonanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania budynku. Zamontowanie sanitariatów oraz montaż kotła co, stanowiło bowiem, jak podkreślił Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 15 lutego 2017r., samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni o sanitariat.

Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy spełnione są przesłanki materialnoprawne, umożliwiające zalegalizowanie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku. Organ winien był przy tym w pierwszej kolejności dokonać oceny już przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a dopiero w przypadku, gdyby okazała się ona niewystraczająca do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązać inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowalnego. W obu wypadkach, wynik tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia, sporządzonego z poszanowaniem regulacji art. 107 § 3 k.p.a.

Kontrolując zatem zaskarżone postanowienie, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych.

W zakresie obowiązku dokonania oceny możliwości legalizacji zmienionego samowolnie sposobu użytkowania budynku, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się wyłącznie do konkluzji, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja budowalna oraz przedłożona decyzja o warunkach zabudowy, spełnia wymogi legalizacyjne. Poza wszakże tak sformułowanym wnioskiem oraz szczegółowo opisanym przebiegiem postępowania, brak jest jednak rozważań, które wniosek taki uzasadniają.

Ustawodawca przewidział natomiast określoną ścieżkę doprowadzenia samowoli budowlanej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do jej zalegalizowania, jednakże tam jedynie, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa, poprzez przedłożenie dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. - takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję prawidłowej oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Dopiero jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Przedłożone przez skarżącego dokumenty, wbrew obowiązkowi, nie zostały zaś, w sposób prawidłowy, ocenione. Przedłożona dla celów zgłoszenia budowy z dnia 20 czerwca 2008r. mapa z projektem zagospodarowania działki, znajdująca się w aktach administracyjnych (k.4) wskazuje, że sąsiednia nieruchomość, stanowiąca działkę nr 211/1, w części bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, w ewidencji gruntów stanowi użytek o symbolu Ls. Przedłożony projekt budowlany kotłowni z projektem zagospodarowania informacji tejże już nie zawiera, w aktach sprawy brak jest natomiast aktualnego wypisu z rejestru gruntów, który by kwestię wspomnianą wyjaśniał. W świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wydaje się jednak niewątpliwe, że działka sąsiednia jest w każdym razie działką zadrzewioną w pasie kilku metrów, na całej długości granicy z nieruchomością skarżącego. Ma to zaś znaczenie o tyle, że budynek, którego dotyczy prowadzone postępowanie legalizacyjne, położony jest w odległości 3 m od granicy z działką nr 211/1. Jak podnoszą zaś uczestnicy postępowania, lokalizacja wylotu przewodu dymowego narusza przepisy § 266 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, co wielokrotnie sygnalizowali organom przeciwpożarowym. Wskazać też należy, że przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia określa minimalne wymagania odległościowe dla budynków ZL, PM, IN od granicy konturu lasu. Brak ustaleń w zakresie charakteru działki sąsiedniej oraz kategorii obiektu, nie pozwala na ocenę prawnej dopuszczalności legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, czyniąc wydane postanowienie, ustalające opłatę legalizacyjną, przedwczesnym.

Oddalając wniosek o odroczenie rozprawy uznano, że kwestie związane z postępowaniem, prowadzonym przez organy ochrony przeciwpożarowej, nie stanowią przeszkody do procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że organy nie wykonały wytycznych, sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 15 lutego 2015r. w sposób prawidłowy, nie wyjaśniając zagadnień, związanych ze spełnieniem przesłanek, warunkujących dopuszczalność legalizacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienie organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Prowadząc ponowie postępowanie, organy prawidłowo przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przesłanek materialnoprawnych, umożliwiających zalegalizowanie zmienionego sposobu użytkowania spornego budynku, wykonując wytyczne, zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 15 lutego 2017r. oraz uwzględniając poglądy prawne, sformułowane powyżej.

M.K.