Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2280/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 164/18 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 maja 2018r., sygn. akt II SA/Gd 164/18, w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił na wniosek Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wydzieleniem działek na działce nr [...] w obrębie W., gmina P., przy czym każda wydzielona działka powinna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 1000 m2. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzono projekt podziału ww. nieruchomości o powierzchni 0,3050 ha, w którym wydzielono trzy działki o nr. [...],[...],[...].

P. P. i P. P. jako nabywcy działki nr [...] złożyli w dniu [...] września 2015 r. wniosek o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r., na co Spółka pismem z dnia 12 lipca 2015 r. wyraziła zgodę w zakresie dotyczącym ww. działki.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2015 r. zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez przeniesienie ustaleń decyzji na P. P. i P. P. (pkt 1), zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w W., gmina P. (pkt 2), a pozostałe ustalenia decyzji pozostawił bez zmian (pkt 3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Kolegium po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) jako wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 155 k.p.a., polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.) oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną. Zauważył przy tym, że mimo powołania w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Wójt nie wydał decyzji o przeniesieniu warunków zabudowy w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji o warunkach zabudowy, nie stosując w istocie przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Organ argumentował, że nabywcy nieruchomości nie wskazywali, że żądają zmiany decyzji o warunkach zabudowy w jakikolwiek sposób. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji z dnia 22 września 2015 r. zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji pierwotnej, co pozostaje w rażącej sprzeczności z treści art 155 k.p.a. Zdaniem Kolegium, zgoda stron na zmianę decyzji w tym trybie jest konieczna, bezwarunkowa i nie może być wyrażona w sposób dorozumiany. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 tej decyzji zostało podjęte z urzędu bez uzyskania zgody stron postępowania, co stanowi naruszenie wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdził także, że ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla działki o nr [...], czyli terenu o powierzchni 0,3050 ha, zaś decyzja z dnia [...] września 2015 r. orzekająca o zmianie oznaczenia działki z nr [...] na działkę o nr [...] o pow. 0,1013 ha doprowadziła w efekcie do zmiany terenu objętego rozstrzygnięciem pierwotnej decyzji, co nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a.

Organ dodał, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto, gdyby przyjąć, że pkt 1 sentencji kontrolowanej decyzji był rozstrzygnięciem o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy podjętym w zwykłym trybie jurysdykcyjnym, to także w tym przypadku Wójt Gminy łącząc w jednej decyzji rozstrzygnięcia podjęte w dwóch rożnych sprawach i dwóch różnych trybach - przeniesienie decyzji na inną osobę w trybie zwykłym i zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym, dopuściłby się rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nie przewidują regulacji pozwalających na łączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć w dwóch różnych sprawach administracyjnych (nie wynikających z tej samej podstawy prawnej) i to w dwóch różnych trybach administracyjnych.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując przyjęcie, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kierując się ugruntowaną wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz mając na uwadze zasadę stabilności decyzji ostatecznych statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a. stwierdził, że analizowana decyzja z dnia [...] września 2015 r., mimo ewidentnych naruszeń, nie jest dotknięta wadami tej kategorii, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd nie miał wątpliwości, że podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] września 2015 r., stosownie do żądania stron, winien być art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym Wójt wadliwie przywołał również treść przepisu art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu powołanie tego przepisu stanowi naruszenie prawa, jednak w sytuacji takiej jak niniejsza, to jest w której organ co prawda powołał treść kilku przepisów, w tym również prawidłową podstawę wydanej w sprawie decyzji, nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa. Skoro decyzja zawierała prawidłową podstawę prawną, powołanie innych, nieznajdujących w sprawie zastosowania przepisów prawa należało uznać za zbędne. Z okoliczności sprawy wynika, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja, mimo oczywiście wadliwie przywołanego przepisu art. 155 k.p.a., nie została wydana na tej podstawie, lecz na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Sąd argumentował, że analiza wszystkich okoliczności wydania przedmiotowej decyzji, to jest złożonego w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wniosku oraz oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie, wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku, wreszcie treść decyzji i jej uzasadnienie prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że Wójt Gminy nie miał zamiaru doprowadzić do zmiany treści całej pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości przez zmianę jej zakresu i ograniczenie treści decyzji obejmującej działkę nr [...] wyłącznie do działki nr [...] powstałej w wyniku jej podziału. Jego zamiarem było w istocie uwzględnienie wniosku złożonego w trybie 63 ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie było zatem podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszała przepisy prawa z uwagi na jej błędne wydanie na podstawie art. 155 k.p.a., wadliwe łączne zastosowanie trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego oraz dokonanie w decyzji niedopuszczalnej zmiany treści decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją a także wydanie decyzji bez uprzedniej zgody strony.

Następnie Sąd wskazał, że Wójt zawarł w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. określenie warunków podziału. Decyzja ta została wydana nie dla jednej działki lecz

dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji

zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Zauważył, że określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania tej decyzji, zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że określono w niej parametry zabudowy, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego itp. w odniesieniu nie do całości powierzchni działki o nr [...], lecz w stosunku do każdej z poszczególnych działek powstałych po podziale. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] nie narusza warunków podziału, posiada też niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki, a zabudowa ta nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Sąd skonstatował zatem, że naruszenia prawa zaistniałe w badanej w trybie nadzoru decyzji oraz w postępowaniu prowadzonym w celu jej wydania niewątpliwie należy ocenić negatywnie, niemniej nie mają one charakteru rażącego, a przede wszystkim brak jest podstaw do uznania, by decyzja ta wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy dosłowna treść decyzji, lecz decydują o tym okoliczności wydania decyzji i zamiar organu co do sformułowania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na jawnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i w rezultacie uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym wraz z umorzeniem tego postępowania w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy jako wydana w trybie wyznaczonym przepisem art. 155 k.p.a. rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był oddalić skargę na decyzję Kolegium;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p. expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 powołanej ustawy;

4. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 pkt 1

lit. a p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie

w uzasadnieniu wyroku, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie od Spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, obciążenie organu kosztami postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu prawomocnej decyzji nr [...] - pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r. na okoliczność wydania pozwolenia na budowę przez Starostwo Powiatowe w P. w zakresie działki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się trafne.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienie skargi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 §

4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, dostępny w CBOSA). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy i wprost wynikają z niego przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając kwestionowane orzeczenie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17, dostępny CBOSA).

Trafne natomiast okazały się pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że zarówno w nauce prawa, jak i w judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i nie wymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak podnosi skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1494/19, dostępny w CBOSA). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, LEX nr 318335 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] września 2015r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz P. P. i P. P., ale jednocześnie dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z działki nr [...] na nr działkę [...]. W ten sposób Wójt Gminy P. de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że działki te nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] o powierzchni 0,1013 ha jest trzykrotnie mniejsza oddziałki nr [...] o pow. 0,3050 ha. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni 0,3050 ha o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z dnia [...] września 2015 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,1013 ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach. Nadto podmiot na rzecz, którego wydana była decyzja o warunkach zabudowy wyraził zgodę na jej przeniesienie w części dotyczącej nowo utworzonej działki a nie w całości. Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności.

Zauważyć należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji pierwotna decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...] o pow. 0,3050 ha. Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym, i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym, czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zapis określający jedynie minimalną powierzchnię (1000m2) potencjalnie możliwych do wydzielenia działek. Podkreślić również należy, iż w decyzji tej organ nie ustalił warunków zabudowy dla konkretnych budynków, planowanych na konkretnych działkach, a jedynie wskazał na możliwość ich realizacji na terenie działki nr [...]. Z treści decyzji wynika jedynie, że przewiduje ona możliwość realizacji trzech budynku mieszkalnych jednorodzinnych z wydzieleniem działek wchodzącej w skład terenu inwestycji. Także okoliczność, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2011. wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z nich jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 651/13, Lex nr 1664502). Zatem dopuszczalność wydzielenia poszczególnych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek.

Dalej zauważyć również należy, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości.

Za rażąco naruszające prawo ze względu na społeczno-gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia, uznać zatem należy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Te same parametry i wskaźniki zabudowy odnoszone do terenu inwestycji jako całości umożliwiają bowiem realizację inwestycji o odmiennych gabarytach i usytuowaniu, niż odnoszone do poszczególnych, wydzielonych fragmentów tegoż terenu. Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma także istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć bowiem będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też stwierdzić należy, iż gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obszar samej działki nr 39/66 to wówczas inny byłby obszar analizy dla tej działki, w stosunku do obszaru wyznaczonego dla terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...], co mogłoby skutkować ustaleniem innych warunków zabudowy, albo nawet brakiem możliwości ich ustalenia, o ile w wyznaczonym dla działki nr [...] i co za tym idzie mniejszym obszarze analizowanym w ogóle brak byłoby jakichkolwiek już zabudowanych działek.

Powyższe dodatkowo wskazuje, iż nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się.

Także okoliczność, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nadto jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ w trybie art. 65 ust. 5 u.p.z.p. możliwe jest tylko przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w całości, a nie w części jak uczynił to Wójt Gminy P. Zwrócić należy również uwagę, że cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Natomiast w niniejszej sprawie strona na rzecz, której wydana została decyzja o warunkach zabudowy wyraziła jedynie zgodę na przeniesienie decyzji w zakresie dotyczącym nowo utworzonej działki nr [...], zatem brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Trafnie również zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że decyzja Wójta Gminy P. zawiera kolejną wadę, którą należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wada ta polega na tym, że w jednym postępowaniu wydano jedną decyzję zarówno w zakresie przeniesienia warunków zabudowy w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p., jak i dokonania jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 154 § 2 k.p.a. Łączenie różnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym nie może mieć miejsca. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy zgodę na taką zmianę wyraziły strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, podstawowym dowodem, w oparciu o który warunki te są ustalane jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, w oparciu o którą określa się poszczególne parametry przyszłej inwestycji. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie odbywa się na podstawie nowo prowadzonego postępowania dowodowego, to należy uznać, że treść art. 61 u.p.z.p. sprzeciwia się dokonywaniu zmiany warunków zabudowy bez przeprowadzenia odrębnej analizy urbanistyczno-architektonicznej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W związku z tym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalała warunki zabudowy dla trzech działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż trzech budynków mieszkalnych, na terenie inwestycji oznaczonym jako działka nr [...], ponieważ w dacie wydania decyzji nie było jeszcze wydzielonych innych działek i nie było możliwości ustalenia dla nich warunków zabudowy, nie wiedząc jaki kształt i jaką powierzchnię oraz jakie położenia będą miały poszczególne działki.

Takie ustalenie Sądu pierwszej instancji, skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2015 r. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 155 k.p.a. , co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji SKO, mimo że decyzje te nie naruszały prawa.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę J. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy. Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.