Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12, art. 35 par. 1 i 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Starosty w przedmiocie nierozpoznania podania z dnia 26 października 2015 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania z dnia 26 października 2015 r. poprzez wydanie aktu lub czynności; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. Wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 zł (słownie pięćset złotych); IV. Zasądza od Starosty na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 100 zł (słownie sto złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania).


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 października 2015 r, uzupełnionym pismami z dnia 29 październik i 10 listopada 2015 r. M. Z. w imieniu własnym i jako pełnomocnik W. Z. i M. Z. wniosła do Starosty "o wydanie solidarnie, odpisu licencjonowanego operatu technicznego, wykonanego przez geodetę upoważnionego A. P.", "o niewłączenie do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Powiatowym Ośrodku Geodezyjno- Kartograficznym operatu technicznego z czynności ustalenia granic wykonanego przez Geodetę Upoważnionego A. P. w dniu 14 października 2015 r.(...)", map i innych dokumentów oraz punków osnowy geodezyjnej: operatu pomiarowego za numerem [...], operatów pomiarowych [...]; znaków i śladów granicznych: operatu pomiarowego nr [...]; znaków i śladów granicznych. Nadto skarżąca wniosła o "usunięcie z urzędu, przedmiotowych nieścisłości oraz przedmiotowych modyfikacji niepożądanych".

W piśmie z dnia 10 listopada 2015 r. M. Z., przekazała Staroście do wiadomości korespondencję kierowaną do Burmistrza w przedmiocie czynności ustalenia granic.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 listopada 2015 r. ([...]) Starosta wyjaśnił, że nie została złożona w PODGiK dokumentacja techniczna dotycząca rozgraniczenia działek [...], [...], [...] i [...] obr. L, zgłoszona przez geodetkę uprawnioną A. P.

Podał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ocenę prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu - granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) przeprowadzający postępowanie rozgraniczeniowe. Starosta jako organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie posiada kompetencji do ingerowania w postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Burmistrza L. PODGiK, przed włączeniem dokumentacji technicznej do zasobu, dokonuje tylko weryfikacji pod względem wykonania pomiarów geodezyjnych i opracowania wyników tych pomiarów oraz kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych.

Wyjaśniono, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w operacie nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego S. Z. zostało wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Protokół ustalenia granic zawiera informację, że właściciele działek [...], [...] i [...] nie akceptują ustalonych granic i odmawiają podpisu. Zgodnie z § 39 ust. 8 w/w rozporządzenia informacja o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych została ujawniona w bazie danych ewidencyjnych oraz na mapie z projektem podziału, na szkicu polowym z ustalenia granic i szkicu polowym z przyjęcia granic do podziału. Podział działek objętych w/w operatem został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza L nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości. Decyzja jest w obiegu i jest obowiązująca. Żądanie więc usunięcia "przedmiotowych modyfikacji niepożądanych" jest niezasadne.

Poinformowano nadto, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej nie posiada dokumentów pozwalających na zmianę przebiegu granic działki [...] obręb L W, ani na usunięcie jej z operatu ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli toczące się w Sądzie Rejonowym postępowanie sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zakończy się stosownym postanowieniem, to zostanie ono ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. M. Z. podniosła, że z ww. pisma wynika, że nastąpiło ustalenie przebiegu granic działek, podczas gdy winno mieć miejsca przyjęcie przebiegu granic zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

W piśmie tym M. Z. zawarła szereg wniosków m. in o włączenie do operatu technicznego sporządzonego przez S. Z. mapy podziału ze stanu na dzień 13 marca 2015 r.; nadania biegu wnioskowi z dnia 19 sierpnia 2015 r.; doręczenie odpisu dokumentacji z rozgraniczenia oraz dokumentacji technicznej mapy.

Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. ([...]) Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 listopada 2015 r.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. M. Z. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. Z. oraz M. Z. złożyła ponaglenie na działanie Starosty "w sprawie znak: [...]." W zakresie wniosku z dnia 26 października 2015 r. o dokonanie zmiany przebiegu granicy działek o numerach [...] oraz [...], [...], [...] i [...] wniosła o niezwłoczne wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ewentualnie decyzji o odmowie dokonania zmiany; w zakresie wniosku dotyczącym wydania licencjonowanego odpisu operatu technicznego wniosła o wydanie odpisu; w zakresie wniosku o wydanie licencjonowanego odpisu wniosła o nadanie biegu ewentualnie o wydanie postanowienia o odmowie wydania odpisu ; w zakresie wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji wniosła o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ewentualnie decyzji o odmowie dokonania zmiany.

Dotychczasową korespondencję M. Z. uzupełniła pismem z dnia 18 października 2017 r.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 listopada 2017 r. ([...]) Starosta poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w pismach z dnia 19 listopada 2015 r. i 11 stycznia 2016 r.

Dodatkowo poinformowano, że w dniu 15 lutego 2016 r. została złożona w PODGiK dokumentacja techniczna pod numerem [...], dotycząca rozgraniczenia działek [...], [...], [...], [...] i [...] obr. L, zgłoszona przez geodetkę uprawnioną A. P. Po przeprowadzeniu weryfikacji dokumentacja ta została wpisana do ewidencji materiałów zasobu w dniu 4 maja 2016 r. - numer identyfikatora ewidencyjnego [...]. Wpisanie powyższej dokumentacji technicznej do ewidencji materiałów zasobu nie spowodowało żadnych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb L.

Wskazano ponownie, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej weryfikacji i włączeniu do zasobu podlega tylko dokumentacja techniczna. Dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości (zgodnie z § 19 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), w skład której wchodzi m.in. protokół graniczny, składana jest do organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe (wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Wyjaśniono, że z uwagami związanymi z ustaleniem granic w postępowaniu rozgraniczeniowym należy się zwracać do organu prowadzącego postępowanie, czyli do Burmistrza L. Poinformowano jednak, że w dniu 18 lipca 2016 r. Burmistrz L, jako organ prowadzący postępowanie administracyjne o rozgraniczeniu nieruchomości wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego znak: [...] (dla nieruchomości składającej się z działek [...], [...], [...] i [...]) oraz znak [...] (dla nieruchomości składającej się z działek [...]), a następnie stosownymi pismami w dniu 1 września 2016 r. przekazał wyżej opisane ostateczne decyzje do Sądu Rejonowego, celem rozpatrzenia sprawy przez sąd. Powyższe decyzje zostały również przekazane stronom postępowania wg rozdzielnika, a więc również i M. Z. została poinformowana o fakcie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd.

Poinformowano, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nigdy nie bierze udziału w czynnościach dokonywanych na gruncie rozgraniczanych nieruchomości i nie jest stroną takich postępowań. O strony, biorące udział w w/w postępowaniu i czynnościach na gruncie, należy pytać upoważnionego geodetę lub organ prowadzący postępowanie.

Z kolei wszelkie zmiany i aktualizacje danych zawartych w bazach zasobu geodezyjnego i kartograficznego, związane ze stanem istniejącym lub powstałym w terenie oraz stanem prawnym, mogą być wprowadzane po zakończeniu postępowań z tym związanych, a prowadzonych przez inne organy. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów.

Odnośnie operatu nr [...] ponownie wskazano, że geodeta uprawniony S. Z. wykonał ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, a następnie protokół przyjęcia granic do podziału w związku z podziałem działek objętych pracą geodezyjną. Wskazano, że to geodeta wykonujący pracę geodezyjną wykonuje analizę materiałów zgromadzonych w PZGiK i decyduje jakie czynności są konieczne do wykonania zgłoszonej pracy oraz czy przyjęcie granic działek w związku z ich podziałem ma być poprzedzone ustaleniem granic ewidencyjnych przedmiotowych działek. Nadto granice działek wnioskodawczyni M. Z., wnioskodawczyni W. Z. oraz wnioskodawcy M. Z. od strony północnej, czyli z działkami [...], [...] i [...] nie były przedmiotem ustalenia w w/w operacie.

Dodatkowo poinformowano, że zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz.1034) zgodnie z którym informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej oraz zgodnie ze stanowiskiem przedstawianym w pismach Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaistnienie sporu co do przebiegu granic działek ewidencyjnych w procesie ustalenia granic ewidencyjnych, nie jest przeszkodą ani podstawą do nie przyjęcia dokumentacji do zasobu ani do ujawnienia tego stanu w bazach ewidencji gruntów i budynków. Również przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi, zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 268 poz. 2663) może nastąpić zgodnie z danymi wykazanymi w katastrze nieruchomości nawet wtedy, gdy niektóre granice są granicami ze statusem "granica sporna".

Wskazano również, że osoby nie mające żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału np. właściciele działek sąsiednich nie są stronami w postępowaniu podziałowym, a uczestniczą jedynie w czynnościach technicznych na gruncie, przy okazywaniu przebiegu granic i przyjęciu ich do podziału przed dokonaniem podziału. Załączone w operacie: mapa do celów prawnych i mapa z projektem podziału nieruchomości zgodnie z § 71 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 z 2011 r.) nie są częścią operatu, a tylko kopiami map wykonanych przez geodetę w wyniku pracy geodezyjnej dla zamawiającego. W związku z powyższym ośrodek nie może wydać kopii tych map, a jedynie organ, do którego złożone zostały oryginały tych map.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie posiada dokumentów pozwalających na zmianę przebiegu granic działki [...] obręb L ani na usunięcie jej z operatu ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli toczące się w Sądzie Rejonowym postępowanie sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zakończy się stosownym postanowieniem, to zostanie ono ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków.

W Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie ma pojęcia "licencjonowanego odpisu operatu technicznego", a udostępnienie informacji, o które zawnioskowano w pismach, m.in. zawartych w operatach geodezyjnych o numerach [...] i [...], zgromadzonych w zasobie PODGiK, jest możliwe w trybie ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, zgodnie z art. 40a. ust. 1 (Dz.U. 2016 poz. 1629). Udostępnianie poświadczonych kserokopii wybranej dokumentacji następuje po złożeniu stosownego wniosku przez zainteresowane osoby i za odpłatnością, ustalaną zgodnie z zasadami przedstawionymi w załączniku do w/w ustawy. Zgodnie z art. 40d. ust. 3 w/w ustawy opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. W celu uzyskania powyższych informacji czy kserokopii oraz sprecyzowania, które konkretnie kartki z żądanej dokumentacji wnioskodawczyni chce zakupić, należy zgłosić się w siedzibie PODGiK, C, ul. Z, pokój 201 lub 211.

Pismem z dnia 25 września 2018 r. ([...]) omyłkowo datowanym na 25 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 65 kpa Starosta zawiadomił o przekazaniu pism M. Z. z dnia 15 września 2018 r i 21 września 2018 r. dotyczących zażalenia/ponaglenia na bezczynność Starostwa Powiatowego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Pismem z dnia 4 października 2018 ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wezwał Starostę o zajęcie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 12 października 2018 r. ([...]) Starosta przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. ([...]) na podstawie art. 35 § 3 oraz art. 37 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. 2101 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu zażalenia M. Z., działającej jako pełnomocnik M. Z. na bezczynność Starosty

1. Uznał zażalenie za uzasadnione w zakresie bezczynności;

2. Wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 stycznia 2019 r.,

3. Zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Organ wyjaśnił, że w ramach przedmiotowego postępowania rozpatrzył kwestie związane z zarzutami dotyczącymi prawidłowości danych ewidencyjnych oraz żądania aktualizacji. Natomiast kwestie dotyczące wydania dokumentów z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego (...) operatu technicznego z czynności ustalenia granic wykonanego przez geodetę A. P. w dniu 14 października 2015 r. zostaną rozpoznane w ramach postępowania prowadzonego pod znakiem [...].

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta w przedmiotowej sprawie pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w celu nadania prawidłowego biegu w zakresie żądań formułowanych przez skarżącą w zakresie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Za takie czynności nie można w szczególności uznać pism kierowanych przez Starotę do skarżącej, które de facto były odpowiedzią i polemiką ze sformułowanymi żądaniami. W ocenie organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy podania wnoszone przez skarżącą dotyczą różnej materii, obowiązkiem organu jest skierowanie na odpowiedni tryb każdego z żądań w zakresie swojej właściwości, bądź też przekazanie tych żądań do innych właściwych organów. Natomiast, jeżeli żądanie nie jest jasne, zgodnie z brzmieniem art. 64 kpa organ ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie o jego doprecyzowanie. Starosta nie skorzystał z ww. możliwości, nie dochował również terminów przewidzianych w art. 35 § 3 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji administracyjnej (ewentualnie w innej przewidzianej przez kpa formie), a także nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa (zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy zostało wystosowane po upływie wcześniej ustalonego terminu).

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. ([...]) Starosta wezwał M. Z. do sprecyzowania żądań zawartych w pismach z dnia 26 października 2015r., 29 października 2015 r., 10 listopada 2015 r., 9 grudnia 2016 r., 16 października 2017 r., 18 października 2017 r. poprzez określenie w czyim imieniu oprócz swojego działa i do wykazania umocowania prawnego do reprezentowania innych osób oraz jednoznacznego sprecyzowania jakich zmian w ewidencji gruntów i budynków M. Z. żąda, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

Powyższe wezwanie M. Z. otrzymała 2 stycznia 2019 r.

W dniu 21 grudnia 2018 r. za pośrednictwem Starosty została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na bezczynność Starosty "w przedmiocie działek o numerach [...] oraz [...] i [...]" "w związku z pismami Starostwa Powiatowego nr [...], [...], [...]".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, wyznaczenie terminu załatwienia sprawy; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie istnienia obowiązku dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie działek o nr [...] oraz [...] i [...]; wymierzenie organowi grzywny.

Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. ([...]) w odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 grudnia 2018 r. M. Z. nadesłała pismo, w którym poinformowała, że działa w imieniu W. Z. i M. Z., nie przedłożyła pełnomocnictwa do działania w ich imieniu.

Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. ([...]) Starosta pozostawił bez rozpoznania podanie M. Z. wobec nieprzedłożenia stosownych pełnomocnictw i niesprecyzowania żądań.

Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. (data wpływu do sądu 8 lutego 2020 r., k.224 akt sądowych) M. Z. uzupełniła skargę z dnia 21 grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie sądu z dnia 11 marca 2019 r. o sprecyzowanie skargi, w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. (data wpływu do sądu 18 marca 2019 r., k. 350) M. Z. podała, że składa skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2018 r. (znak: [...]) oraz skargę na bezczynność w sprawach Starosty znak: [...] i znak: [...] oraz znak: [...].

Ponadto pismem z dnia 21 lutego 2019 r. (data wpływu do tut. Sądu, k. 354) M. Z. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 stycznia 2018 r. ([...]), wnosząc o stwierdzenie bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga M. Z. na bezczynność Starosty "w sprawach znak: [...] i znak: [...] oraz znak: [...]", tj. w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 26 października 2015 r.

Sprawa ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2018 r. ([...]) została wyłączona z niniejszych akt zarządzeniem Sędziego z dnia 18 maja 2020 r. Z kolei sprawa ze skargi na postanowienie z dnia 17 stycznia 2019 r. znak: [...] została rozpoznana pod sygn. akt III SA/Kr 372/19.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a ppsa).

Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 kpa. W niniejszej sprawie został wyczerpany tryb przedskargowy, spełnione więc zostały warunki formalne do wniesienia skargi.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że we wniosku z dnia 26 października 2015 r. M. Z. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik W. Z. i M. Z. wniosła do Starosty "o wydanie solidarnie, odpisu licencjonowanego operatu technicznego, wykonanego przez geodetę upoważnionego A. P.", "o niewłączenie do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Powiatowym Ośrodku Geodezyjno- Kartograficznym operatu technicznego z czynności ustalenia granic wykonanego przez Geodetę Upoważnionego A. P. w dniu 14 października 2015 r.". Skarżąca podniosła, że działania Starosty oraz wykonawcy operatu technicznego podziału nieruchomości prowadzą do powstania niezgodności oraz niepożądanych modyfikacji wymagających usunięcia z urzędu zgodnie z przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym §4 i następne. Skarżąca wniosła o "usunięcie z urzędu, przedmiotowych nieścisłości oraz przedmiotowych modyfikacji niepożądanych".

Z kolei w piśmie z dnia 16 października 2017 r., jak słusznie zauważył organ, w zakresie wniosku o dokonanie zmiany przebiegu granicy działek o numerach [...] oraz [...], [...], [...] i [...] skarżąca wniosła o niezwłoczne wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ewentualnie decyzji o odmowie dokonania zmiany; w zakresie wniosku dotyczącym wydania licencjonowanego odpisu operatu technicznego wniosła o wydanie odpisu; w zakresie wniosku o wydanie licencjonowanego odpisu wniosła o nadanie biegu ewentualnie o wydanie postanowienia o odmowie wydania odpisu; w zakresie wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji wniosła o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ewentualnie decyzji o odmowie dokonania zmiany.

Podanie strony nie było więc jasno sformułowane i było również wielowątkowe. Podanie to wpłynęło do organu dnia 27 października 2015 r., a następnie było uzupełniane pismami skarżącej z dnia 29 października 2015 r. (data wpływu do organu 30 października 2015 r.) i 10 listopada 2015 r. (data wpływu do organu 12 listopada 2015 r.).

W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. organ podjął próbę wyjaśnienia kwestii poruszanych przez skarżącą. Poinformował również, że nie we wszystkich sprawach jest organem właściwym, wskazując jednocześnie organ właściwy do ich załatwienia. Organ pouczył wnioskodawczynię m. in., że z uwagami związanymi z ustaleniem granic w postępowaniu rozgraniczeniowym należy się zwracać do organu prowadzącego postępowanie, czyli do Burmistrza L.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 66 kpa, w myśl którego jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Z ww. przepisu wynika jasno, że w wypadku gdy podanie zawiera żądania załatwienia spraw należących do właściwości różnych organów administracji publicznej, organ administracji publicznej, do którego wniesiono takie podanie, jest obowiązany rozpatrzyć sprawę należącą do jego właściwości, co oznacza, że z dniem doręczenia podania temu organowi zostało wszczęte postępowanie administracyjne (jedynie) w tej sprawie, ewentualnie podanie wywołało skutek prawny wszczęcia postępowania tylko w tej części, w której zawarte było żądanie załatwienia takiej sprawy. Odnośnie do pozostałych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach, których dotyczą te żądania, powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i pouczyć, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia uważa się za wniesione w dniu złożenia pierwszego podania. Powyższe czynności organu administracji publicznej powinny być dokonane niezwłocznie. (por. komentarz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII)

W świetle powyższego trudno się zgodzić ze wskazówkami organu wyższego stopnia zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 października 2018 r., zgodnie z którymi obowiązkiem organu jest skierowanie na odpowiedni tryb każdego z żądań skarżącej w zakresie swojej właściwości. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie zawierające żądania załatwienia spraw przez inne organy administracji publicznej, nie jest obowiązany do sporządzenia odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem (wyrok NSA z 31.01.2018 r., II OSK 912/16, LEX nr 2473621).

Zgodzić się jednak należy z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 października 2018 r, że Starosta winien był skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 64 kpa i wezwać wnioskodawczynię o sprecyzowanie podania, celem ewentualnego wszczęcia postepowania w zakresie, dla którego jest właściwy. Wskazać bowiem należy, że organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie. Starosta nie skorzystał z tej możliwości, nie dochował również terminów przewidzianych w art. 35 §3 kpa, ani nie zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy.

Tymczasem zgodnie z art. 35§1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

W niniejszej sprawie organ administracji udzielił pisemnej odpowiedzi, jednak wbrew wyraźnemu oczekiwaniu strony Starosta nie zmierzał do wszczęcia postępowania i wydania orzeczenia zgodnie z art. 104 kpa. Od dnia 26 października 2016 r. do dnia załatwienia sprawy pozostawieniem podania bez rozpoznania w dniu 14 stycznia 2019 r., w rozumieniu przepisów kpa – organ prowadził postępowanie przewlekle, pozostając także w bezczynności. Czynności podejmowane przez organ, od dnia wpływu wniosku z dnia 26 października 2015 r. (27 października 2016 r.) nie były efektywne. Pierwszą reakcją organu było jego pismo z dnia 19 listopada 2015 r., które nie zmierzało jednak do wyjaśnienia sprawy i wydania aktu. Zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało poddane wymogom procedury administracyjnej dopiero w dniu 17 grudnia 2018 r. poprzez wezwanie do sprecyzowania żądania oraz nadesłanie pełnomocnictwa, a stan ten trwał od dnia 27 października 2015 r. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 3 latach od jego wniesienia. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po 3 latach od dnia jego złożenia. Działając w taki sposób organ dopuścił się bezczynności oraz naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 kpa oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 kpa.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego też, w oparciu o powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Podanie skarżącej nie zostało załatwione w terminie przewidzianym ustawą. Jednak przed wniesieniem skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ostatecznie sprawa została załatwiona pozostawieniem podania bez rozpoznania w dniu 14 stycznia 2019 r. Dlatego też w zakresie żądania dotyczącego zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu postępowanie należało umorzyć. Wyjaśnić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 dnia września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13). Z analizy akt sprawy wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki do pozostawienia podania Skarżącej bez rozpoznania, wynikające z art. 64 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści art. 149 § 2 ppsa wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy należy uznać grzywnę w kwocie 500 zł. Sąd uznał, że grzywna orzeczona w tej wysokości będzie stanowić dostateczną dolegliwość

i przestrogę dla organu. Dlatego też orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych.