Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1381/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 186
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "Skarżącej" albo "Spółki"), repr. przez adw. F. P., od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] października 2017 r. nr r [...], znak: [...], wydanej w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego, utrzymał decyzję Marszałka w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., wydaną na podstawie art.155 k.p.a., Marszałek orzekł na wniosek Skarżącej z dnia 20 lutego 2017 r. w przedmiocie zmiany własnej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], którą to decyzją udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, zlokalizowanej w G. przy ul. R., eksploatowanej przez Skarżącą (dalej: "pozwolenie (zintegrowane)"). W punktach I, A II, II, III, IV, V, VI, VII decyzji Marszałek zmienił w/w pozwolenie zintegrowane (we wskazanych tam kwestiach), natomiast w pkt B odmówił dokonania zmiany tego pozwolenia w żądanym zakresie, tj:

I. W rozdziale III. Warunki eksploatacji instalacji oraz wprowadzania do środowiska substancji i energii przy normalnym funkcjonowaniu instalacji.

W punkcie 3. Warunki w zakresie gospodarki odpadami.

3.2 Warunki wytwarzania i gospodarowania wytworzonymi odpadami.

3.2.1. Rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku. 3.2.1.2. Odpady wytwarzane w instalacji w części biologicznego przetwarzania odpadów

w zakresie zwiększenia ilości odpadów o kodach:

• 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom; nienadający się do wykorzystania) z ilości 25 500,0 na 35 300,0 Mg/rok

• 19 05 99 (inne niewymienione odpady) z ilości 27 000,0 na 51 500 Mg/rok.

II. W rozdziale III. Warunki eksploatacji instalacji oraz wprowadzania do środowiska substancji i energii przy normalnym funkcjonowaniu instalacji.

W punkcie 3. Warunki w zakresie gospodarki odpadami.

3.3 Warunki w zakresie przetwarzania odpadów.

3.3.1. Rodzaj i masa odpadów przewidzianych do przetwarzania.

3.3.1.1. Instalacja do mechanicznego przetwarzania odpadów

3.3.1.1.2. Linia do przetwarzania odpadów zmieszanych w zakresie zwiększenia w części mechanicznej instalacji ilości odpadu o kodzie:

• 20 03 01 (niesegregowane, zmieszane, odpady komunalne) z ilości 81 750,0 na 100 000,0 Mg/rok

III. W rozdziale III. Warunki eksploatacji instalacji oraz wprowadzania do środowiska substancji i energii przy normalnym funkcjonowaniu instalacji.

W punkcie 3. Warunki w zakresie gospodarki odpadami.

3.3 Warunki w zakresie przetwarzania odpadów.

3.3.1. Rodzaj i masa odpadów przewidzianych do przetwarzania.

3.3.1.2. Instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów w zakresie zwiększenia w części biologicznej instalacji ilości odpadu o kodzie:

• 19 12 12 (inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione wl9 12 11 )z ilości 32 700,0 na 51 500,0 Mg/rok.

2. Spółka wniosła do Ministra odwołanie od w/w decyzji w jej części B, tj. w zakresie przywołanej powyżej odmowy zwiększenia limitów wydajności przedmiotowej instalacji zgodnie ze wskazywanymi we wniosku parametrami.

III. Jak wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister rozpatrzył odwołanie Skarżącej od decyzji Marszałka, utrzymując tę decyzję w mocy w zakresie objętym odwołaniem, tj. w zakresie pkt B.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Zgodnie z art. 35 ust.4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 oraz z 2017 r. poz. 2422) wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz szeregu innych elementów, zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto, wojewódzki plan gospodarki odpadami może wskazywać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych pochodzących z więcej niż jednego regionu gospodarki odpadami komunalnymi.

Plany służą analizie stanu istniejącego oraz określeniu celów i sposobów ich osiągnięcia w zakresie gospodarki odpadami, przy czym szczegółowe informacje dotyczą odpadów komunalnych i niektórych odpadów z przetworzenia odpadów komunalnych. Poprzez plany powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. W zakresie określenia (ujęcia) instalacji oznacza to nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Powyższe wymagania jednoznacznie będą musiały być zawarte w załączniku do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - w planie inwestycyjnym, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1016).

Wzór planu inwestycyjnego, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia, w przypadku regionalnej instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowanych do rozbudowy/modernizacji wymaga podania planowanych po rozbudowie/modernizacji mocy przerobowych w Mg/rok w rozbiciu na część mechaniczną dla odpadów o kodzie 20 03 01 oraz część biologiczną, i to w zestawieniu z prognozowaną masą odpadów planowaną do przetworzenia. Wojewódzkie Plany gospodarki odpadami dopiero po aktualizacji będą zawierać plany inwestycyjne, a w przypadku ich uchwalenia, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, zawierają plany inwestycyjne. Brak jest jednak powodów, aby ujęcie instalacji w dotychczasowym planie rozumieć inaczej, niż wynika to ze znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach wraz z przepisami wykonawczymi. Przez ujęcie takie w przypadku instalacji przeznaczonych do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych należy więc rozumieć nie tylko wymienienie takiej instalacji w planie w ogóle, ale również dopuszczenie jej rozbudowy czy modernizacji i zwiększenie jej mocy przerobowych.

(ii) W kontekście znaczenia planów gospodarki odpadami na gruncie prawa polskiego, jak i prawa Unii Europejskiej, wskazać trzeba, że plany mają podstawowe znaczenie w zakresie gospodarki odpadami. Jak wynika bowiem z dyrektywy z dnia 19 listopada 2008 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L Nr 312, str. 3) planowanie gospodarki odpadami poprzez przyjęcie planów gospodarki odpadami w danym państwie członkowskim jest jednym z podstawowych obowiązków państwa członkowskiego w zakresie prawidłowego wdrożenia przepisów z zakresu gospodarki odpadami (co wynika w szczególności z motywu nr 1, 34, 39, 40, 45 oraz art. 16 i art. 28-33 dyrektywy 2008/98/WE).

Założenie, że gospodarka odpadami ma odbywać się na podstawie dokumentów planistycznych określających z góry sposoby gospodarowania odpadami wynika z tego, iż jest to dziedzina szczególnie wrażliwa na niewłaściwy dobór instalacji do zagospodarowania odpadów. Ten niewłaściwy dobór instalacji ma być korygowany przez wcześniejsze zaplanowanie tego gospodarowania. Jest to szczególnie istotne w przypadku odpadów komunalnych, gdzie niewłaściwy dobór instalacji może spowodować, iż odpady w ogóle nie zostaną zagospodarowane i zostaną porzucone w miastach (np. sytuacja w [...]) bądź też odpady trafią nieprzetworzone na składowiska odpadów (np. państwa członkowskie z Europy Wschodniej) albo też zostaną porzucone (np. w lasach, wyrobiskach). A więc tylko wiążące plany gospodarki odpadami mogą takim sytuacjom zapobiec. W tym zakresie wskazany wiążący charakter planów gospodarki odpadami jest konsekwencją wdrożenia dyrektywy 2008/98/WE do prawa polskiego ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Wskazać więc wypada, iż plany gospodarki odpadami zgodnie z art. 34 ust. 1 w/w ustawy o odpadach przyjmuje się m.in. w celu "utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.". Celem planów gospodarki odpadami jest więc stworzenie świadomej gospodarki odpadami, w której zostaną stworzone i istnieć będą odpowiednio rozmieszczone instalacje do gospodarowania odpadami. Takie założenie wynika wyraźnie z ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f i g tej ustawy, plany gospodarki odpadami zawierają analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

- rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami, *

- identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami.

(iii) Zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. A zatem przepis ten stanowiący podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego (lub jego zmiany) podkreśla rangę planów gospodarki odpadami w kontekście zapewnienia prawidłowości zagospodarowania odpadów, w tym w szczególności odpadów komunalnych. Tylko właściwe planowanie w tym zakresie umożliwi osiągnięcie celów z poszanowaniem zasad konkurencyjności na rynku zagospodarowania odpadów.

(iv) W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, iż żądane przez Skarżącą zwiększenie tzw. przepustowości instalacji nie spełnia przesłanki zgodności z ustaleniami planu.

Maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość, (czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także powstających z nich po przeprowadzeniu mechanicznej obróbki odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 przeznaczonych do biologicznego przetwarzania w ciągu technologicznym instalacji, w analizowanej sprawie nie ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w planie obowiązującym w chwili obecnej.

Z analizy treści uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] (obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego) i uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022" (obowiązującego od dnia [...] maja 2017 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji), którą Sejmik określił regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów, ponad wszelką wątpliwość wynika, że parametry techniczne (tzw. moce przerobowe) instalacji [...], prowadzonej przez Skarżącą, zostały wymienione w Lp. 15 Tabeli 17.3-18 w zakresie wszystkich danych opisujących tę instalację wraz z podaniem mocy przerobowych.

Projekt w/w planu zgodnie z uchwałą [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. był przedmiotem konsultacji społecznych oraz opinii i uzgodnień.

Parametry techniczne instalacji (w tym jej moce przerobowe) określone w pozwoleniu zintegrowanym, które, co oczywiste, zapada na podstawie wniosku Strony, są jej doskonale znane. Dlatego dane te wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr 1008, stanowiąc w zakresie:

1) przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane odpady komunalne) zdolność przerobowa (przepustowość) części mechanicznej w wartości 81 750 Mg/rok),

2) przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11) w wartości 32 700 Mg/rok,

należy uznać za wartości stałe.

Skarżąca zaakceptowała to pozwolenie wraz z ustalonymi w nim mocami przerobowymi, nie wnosząc odwołania od tej decyzji.

Dane te, co jest poza sporem (ustalenia zawarte pod tabelą 17.3-18 WPGO) Marszałek "przeniósł" dla wszystkich eksploatowanych instalacji w tym regionie (w tym instalacji Strony) z posiadanych przez prowadzących te instalacje pozwoleń zintegrowanych.

Dla zbilansowania gospodarki odpadami w poszczególnych regionach Marszałek przyjął najbardziej miarodajne dane, co do posiadanych możliwości przerobowych instalacji, gdyż dane te zaczerpnął z posiadanych przez prowadzących te instalacje decyzji - pozwoleń zintegrowanych. Taka sytuacja powoduje, że dane zawarte w tej tabeli są wiążące dla każdego z podmiotów eksploatujących daną instalację i nie mogą podlegać zmianie w zakresie parametrów technicznych (mocy przerobowych) wynikających z w/w tabeli dla poszczególnych prowadzących instalacje. Jakakolwiek bowiem zmiana tych parametrów polegająca na ich zwiększeniu powodowałaby niezgodność z omówionym powyżej planem, co z kolei implikowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Maksymalne moce przerobowe (tzw. przepustowość, czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji), a więc ilości odpadów przyjmowanych do przetworzenia, jako nieulegające zmianie, stanowią niezmienne wartości, co konsekwentnie powoduje brak możliwości dopuszczenia do zwiększenia ilości poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych przetworzeniu tym bardziej, że w planie gospodarki odpadami dokonano zbilansowania nocy przerobowych .

Pkt 5 ppkt 3 lit b załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 września 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) został "zaopatrzony" znacznikiem "5", który oznacza "największą ilość określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji". Mając na uwadze chociażby synonimy wyrazu "największy", tj. "krańcowy, maksymalny, ostatecznie określający górną granicę", stwierdzić należy, że moce przerobowe instalacji określone zgodnie z w/w przepisem jako największe ilości odpadu (...), to maksymalne ilości odpadu lub odpadów, które w danej instalacji mogą być przetwarzane. Dane te nie stanowią więc dowolnej wartości lecz są inżynierskimi parametrami technicznymi.

Z inżynierskiego punktu widzenia instalacja, zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 Poś, posiada ściśle określone parametry (wartości, moce) i warunki techniczne, które w normalnych warunkach eksploatacji umożliwiają jej prawidłowe i bezpieczne dla środowiska funkcjonowanie. Niezmienność tych parametrów powoduje, że funkcjonowanie instalacji pozostaje stałe i niezależne od przestrzeni czasu, czyli jest takie same teraz i w przyszłości.

Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że parametry i warunki techniczne to zmienne, które można dowolnie zwiększać, co czyniłoby z [...] przysłowiową "studnię bez dna", a z planów gospodarki odpadami groteskowo zbędny dokument.

Tymczasem, co należy z całą mocą podkreślić, kluczowym, niezbędnym do spełnienia warunku "ex ante", tj. przyznania państwom członkowskim, w tym Polsce, środków finansowych na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami było uchwalenie krajowego i wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Środki te zostały Polsce przyznane właśnie dlatego, że Komisja Europejska otrzymała uchwalone w/w plany, co czyni je tym bardziej wiążącymi. W tym miejscu, odnosząc się do argumentacji Strony, która przywołując słownikowe znaczenia słowa "sposób" usiłuje w istocie podważyć znaczenie [...] stwierdzić należy, że przepis art. 186 ust. 1 "poś" należy odnosić do całej jego frazy, tj. w całym kontekście niezgodności postępowania z odpadami określonym w [...].

To strona prowadząca działalność w zakresie gospodarowania odpadami wnioskuje do odpowiednich organów o wydanie wymaganych prawem decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego, podając we wnioskach parametry techniczne instalacji, którą na podstawie wydanych jej decyzji będzie eksploatować. To na niej ciąży zatem obowiązek przedstawienia spójnych danych, gdyż znajdują one w konsekwencji odzwierciedlenie w decyzjach statuujących prowadzoną przez stronę działalność. To ją obciąża również przewidywanie konsekwencji podejmowanych lub niepodejmowanych działań strategicznych co do rozwoju działalności. Jeżeli więc Skarżąca zrealizowała na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pozwolenia na budowę i innych decyzji) instalację o określonych parametrach - niższych niż pierwotnie zaplanowała, a także nie aplikowała do wpisania swoich zamierzeń - rozbudowy instalacji - do Planu Inwestycyjnego, to nie może i nie powinna za swoje działania przerzucać odpowiedzialności na organy ochrony środowiska.

(vi) Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji nie wymienił art. 186 ust. 1 "Poś", niemniej jednak uchybienie to nie wpływa na prawidłowość decyzji Marszałka.

(vii) Powołane przez Skarżącą orzeczenia sądów odnoszą się do uprzednio obowiązującego stanu prawnego.

IV. Pismem z dnia 28 marca 2017 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2018 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności brak dokładnej i wyczerpującej analizy "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 - 2022",

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska Dz.U. z 2017 r. poz. 519 (dalej: "Poś") w zw. z art. 38 ust. 2 i 3b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, Dz.U. z 2018 r. poz. 21 w zw. z uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 — 2022" poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, a to poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jednoznacznie wiąże on organy właściwe do wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym treścią decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych,

4. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 pkt 1 Poś, mając na uwadze treść [...] 2016 - 2022 w wyniku ich błędnej interpretacji i błędnego zastosowania, przy uwzględnieniu treści art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

5. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, lakoniczny i nie wyczerpujący, tj. w szczególności bez wskazania szczegółowych przepisów prawa materialnego, które przemawiały za odmową zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie, co stoi w sprzeczności z funkcją uzasadnienia jako elementu decyzji administracyjnej.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ewentualnie,

2) uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 14 maja 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem w toku postępowania odwoławczego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, niezbędne do jej rozstrzygnięcia. Decyzja ta została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była zmiana na wniosek Spółki, w trybie uregulowanym w art.155 k.p.a. w związku z art.201 i nast. Prawa ochrony środowiska, wydanego na jej rzecz pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji organu I instancji Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka w części kwestionowanej odwołaniem, tj. w zakresie niekorzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia, objętego pkt B. Odnotować w tym kontekście należy, iż w/w rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia odwoławczego, tj. rozpatrzenie odwołania skierowanego wyłącznie przeciwko części decyzji Marszałka, nie zaś przeciwko jej całości, nie został dokładnie oddany w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej (Minister wskazał tam, iż "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję"), co jest niewątpliwie uchybieniem tej decyzji. Stwierdzić zatem kategorycznie należy, iż: (-) zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą doszło do rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Marszałka wyłącznie w zakresie wskazanym w odwołaniu, tj. w zakresie pkt B tej decyzji, (-) w zakresie odwołaniem nie objętym, tj. w zakresie pkt A decyzja Marszałka, w związku jej niezakwestionowaniem przez Spółkę, uzyskała walor decyzji ostatecznej, (-) w świetle powyższego uchylenie obecnie przez Sąd zaskarżonej decyzji odwoławczej (z przyczyn, o których mowa poniżej) nie prowadzi w żaden sposób do wzruszenia stanu ostateczności pkt A decyzji Marszałka, co oznacza, iż niezależnie od perspektywy ponownego procedowania przez Ministra w zakresie rozpatrzenia odwołania Spółki od pkt B decyzji Marszałka (o ile niniejszy wyrok Sądu uprawomocni się), Spółka może w pełni korzystać z uprawnień wynikających z pkt A decyzji Marszałka.

Tym samym w wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji organu I instancji Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka w części nieuwzględniającej żądania Skarżącej co do zwiększenia limitów przetwarzanych odpadów, przewidzianych w obowiązującym pozwoleniu, uznając iż uwzględnienie żądania Spółki w tym zakresie byłoby niedopuszczalne w świetle art.186 ust.1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, wymagającego aby zamierzony sposób gospodarowania odpadami, będący przedmiotem pozwolenia, był zgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Minister stanął zatem na stanowisku, że żądane zwiększenie limitów ilościowych nie daje się pogodzić z wojewódzkim planem gospodarki odpadami w sytuacji, w której plan ten określił maksymalne moce przerobowe instalacji prowadzonej przez Spółkę, odpowiadające limitom ustalonym w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym. Stanowisko Ministra należy uznać za przedwczesne, albowiem ze względu na nieprawidłową wykładnię w/w art. 186 ust.1 pkt 1 Poś stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości.

2. W pierwszej kolejności odnotować należy, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia zintegrowanego jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia powinien znaleźć zastosowanie art. 163 kpa w zw. z art. 192 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej P.o.ś.), nie zaś wskazany w decyzji organu I instancji jako podstawa prawna jej wydania art. 155 kpa i art. 192 P.o.ś.

Stosownie do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, a więc czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co z kolei możliwe jest wówczas, gdy zmiany lub uchylenia nie wykluczają przepisy szczególne. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest więc badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Jeżeli jednak w porządku prawnym istnieje przepis określający przesłanki zmiany decyzji ostatecznej (a taka sytuacja ma miejsce w przypadku pozwoleń zintegrowanych), to podstawą materialnoprawną decyzji zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie jej zmiany, powinien być art. 163 kpa w zw. z tym przepisem szczególnym.

Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 577/12, w uzasadnieniu którego wskazał, że "W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby art. 192 P.o.ś., jeżeli uznałby, że wystarczający do zmiany warunków pozwolenia jest art. 155 k.p.a. Stąd należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 192 P.o.ś., lecz w związku z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Za powyższą argumentacją przemawia także treść przepisu art. 192 P.o.ś., który swoją treścią wyznacza przesłanki (granice) zmiany osnowy wydanej decyzji w odniesieniu do specyfiki każdego rodzaju pozwolenia emisyjnego.".

Należy w tym kontekście również uwzględnić fakt, że oprócz art. 192 P.o.ś. określającego przesłanki zmiany decyzji, przepisami szczególnymi znajdującymi zastosowanie są przede wszystkim także art. 186, art. 188, art. 211, art. 214 P.o.ś. Przepis art. 214 ust. 4 i 5 P.o.ś. precyzyjnie reguluje zarówno treść wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jak też wymagania jakie musi określać decyzja. Nie może być wątpliwości, że nie odwołuje się przy tym do przesłanki interesu społecznego, charakteryzującej treść art. 155 kpa.

3. Uznać należy, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dopuszczalności dokonania zmiany funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Zawnioskowana zmiana dotycząca zmiany mocy przepustowej (zwiększenia) eksploatowanej przez spółkę na podstawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego instalacji została zakwalifikowana przez organ I instancji jako zmiana istotna związana ze zmianą funkcjonowania instalacji, a zatem taka, która mogłaby powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 3 pkt 7 i art. 214 ust. 3 P.o.ś.). Oznacza to, że z tego punktu widzenia organ powinien oceniać dopuszczalność dokonania zmiany funkcjonowania instalacji.

Zgodnie z treścią art. 186 P.o.ś. organ zobowiązany jest do odmowy zmiany decyzji jeżeli wnioskowana zmiana prowadziłaby funkcjonowania instalacji w sposób powodujący naruszenie standardów ochrony środowiska lub naruszenie innych wymogów określonych w obowiązujących przepisach.

Organ odmawia zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli:

- oddziaływanie instalacji może powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska);

- technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach nie spełnia wymagań, przy których określaniu uwzględnia się czynniki wymienione w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- instalacje nie spełniają wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik, oraz mogą one powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych (art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska);

- zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych;

- eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska;

- wydanie zmienionego pozwolenia byłoby niezgodne z programami działań w zakresie programów ochrony środowiska, ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, oraz ochrony przed hałasem (o których mowa odpowiednio w art. 17, 91 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Prawo ochrony środowiska);

- wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia zintegrowanego wskutek nienależytej eksploatacji instalacji lub jej eksploatacją niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym (art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 pkt 1), gdy nie minęły jeszcze 2 lata od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stała się ostateczna;

- eksploatacja instalacji położonej w granicach strefy przemysłowej powodowałaby naruszenie ustaleń zawartych w rozporządzeniu o jej utworzeniu.

Organy rozpoznające przedmiotowy wniosek ograniczyły zakres ustaleń dokonanych w sprawie do zbadania zgodności zawnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Analiza treści tego dokumentu planistycznego została ograniczona jednak wyłącznie do ustalenia, jakie wartości w zakresie mocy przerobowej wskazano w planie dla funkcjonującej obecnie instalacji skarżącej Spółki (wyznaczonej jako instalacja [...] o mocy przerobowej 81 750 Mg/rok dla części mechanicznej i 32 700 Mg/rok dla części biologicznej). Na tej podstawie organy dokonały oceny o niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z właściwym planem gospodarki odpadami.

W ocenie Sądu ocena ta jest przedwczesna, bowiem zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym. To zbyt dalekie uproszczenie pojęcia zgodności, związane z wykorzystaniem pretekstu do uniknięcia oceny dopuszczalności zmiany pozwolenia zintegrowanego z punktu widzenia skutków oddziaływania zmiany funkcjonowania instalacji na środowisko.

Działania o charakterze "gospodarowania odpadami" obejmują według definicji wynikającej z art. 3 pkt. 2 ustawy o odpadach zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie zaś to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 pkt. 21 ustawy o odpadach) Pojęcie gospodarowania odpadami nie wiąże się wprost z mocami przerobowymi instalacji, które mają służyć przetwarzaniu odpadów. Dotyczy charakteru podejmowanych działań, a skoro pozwolenie zintegrowane objęte wnioskiem dotyczy przetwarzania odpadów komunalnych, to z punktu widzenia sposobu gospodarowania odpadami istotne znaczenie ma rodzaj instalacji i stosowane procesy unieszkodliwiania lub odzysku odpadów komunalnych.

Oczywiście w ramach prowadzonej działalności i eksploatowanej instalacji strona skarżąca wytwarza odpady w związku z procesami unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych, a zatem udzielone jej pozwolenie zintegrowane zgodnie z art. 202 ust. 4 ustawy P.o.ś. zawiera określenie warunków wytwarzania i sposobów postępowania z odpadami, dokonane na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach i tym samym określa parametry przepustowości instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów. Wytwarzanie zaś odpadów ma charakter "emisji" , a pozwolenia emisyjne służą określaniu warunków prowadzenia emisji z instalacji. Pozwolenie emisyjne niewątpliwie jest instytucją prawną związaną z ochroną środowiska przed zanieczyszczeniem. Wprowadzanie do środowiska substancji i energii (definicja emisji według art. 3 pkt. 4 P.o.ś.) jest nadzorowane i ograniczane, gdyż wiąże się z możliwością znaczącego oddziaływania na środowisko na skutek jego zanieczyszczenia. Konieczne jest zatem uzyskanie zgody na emisję, określającej jej dozwolony zakres i warunki prowadzenia. Dlatego też pozwolenie zintegrowane obejmuje określenie parametrów dotyczących mocy przerobowej instalacji wykorzystywanych przez podmiot, skoro w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów będą wytwarzane odpady, bowiem te wartości umożliwiają m.in. ocenę o braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Moc przepustowości instalacji związana jest więc z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia planu gospodarki odpadami. Pełnomocnik strony skarżącej zwracał uwagę organu na to, że określenie mocy przerobowej instalacji dotyczy kwestii emisyjności i nie należy do kompetencji sejmiku województwa. Jednak organ nie odniósł się do tych i innych twierdzeń strony skarżącej ignorując ten obowiązek związany z wszechstronną oceną materiału dowodowego, podejmowaniem niezbędnych działań do wyjaśnienia sprawy, przekonującym umotywowaniem zajętego stanowiska, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art.11 i art. 77 § 1 kpa.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie mógł stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane funkcjonujące w obrocie prawnym. Oczywiście nie ma wątpliwości co do tego, że plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi więc dokument planistyczny, którego treść nie zawiera norm obowiązujących powszechnie.

Niewątpliwie jednak wskazany przepis zawiera nakaz oceny zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z tym dokumentem planistycznym. Dlatego możliwa i uprawniona jest odmowa dopuszczalności udzielenia pozwolenia lub dokonania jego zmiany ze względu na taką negatywną przesłankę, jeżeli tylko ocena zgodności z planem gospodarki odpadami została dokonana prawidłowo. Prawidłowa ocena musi uwzględniać właściwy zakres pojęcia zgodności z planem gospodarki odpadami i charakter tego dokumentu. W przeciwnym razie prowadzi do naruszenia zarówno zasady zaufania do organów administracji publicznej, jak też wykraczającego poza granice ustawowe ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 8 kpa, art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2017 r. sygn. sprawy II OSK 1670/15, że wojewódzki plan gospodarki odpadami będąc planistycznym instrumentem opracowywanym dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). Z istoty tego rodzaju dokumentu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów.

Dlatego też zawarte w dokumencie dane (także dotyczące mocy przerobowych instalacji już funkcjonujących, czy tych planowanych do realizacji) nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Słusznie zatem zarzuca strona skarżąca, iż nieuprawniona jest próba dowodzenia przez organ, że każda informacja (a w tym przypadku informacja o możliwościach wydajnościowych instalacji) zawarta w planie gospodarki odpadami ma charakter wiążący.

Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami zarówno na poziomie krajowym czy wojewódzkim opracowuje się realizacji następujących potrzeb: osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

Według art. 35 ust. 1 do ust. 2 tej ustawy plany gospodarki odpadami zawierają obowiązkowo:

1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

a) istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności,

b) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów,

c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym również zbierania odpadów,

f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami;

2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych;

3) przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko odpadów;

4) kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym:

a) rozwiązania dotyczące olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami,

b) określenie polityki w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi technologiami i metodami, lub polityki w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów;

5) harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4;

6) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu na środowisko;

7) określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie;

8) streszczenie w języku niespecjalistycznym.

2. W przypadku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, 831, 961, 1250 i 1579), a w przypadku odstąpienia od jej przeprowadzenia - uzasadnienie, o którym mowa w art. 42 pkt 2 tej ustawy, stanowi załącznik do planu.

Dodatkowo muszą zawierać informacje określone w ust. 4 tego przepisu tj.:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Rację ma strona skarżąca, że organ uchwałodawczy z punktu widzenia potrzeb stworzenia planu gospodarki odpadami i realizacji określanych w nim celów i kierunków działania dokonuje ustaleń faktycznych m.in. w zakresie rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych istniejących już instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i na podstawie tych informacji, a także wynikających z ustaleń faktycznych prognoz dotyczących strumienia wytwarzanych odpadów, dokonuje z kolei prognoz co do mocy przerobowych przyszłych instalacji, których potrzebę realizacji dostrzega. Nie określa tym samym w sposób władczy ani aktualnie istniejących instalacji, ani tych planowanych, gdyż nie posiada tego rodzaju kompetencji. Informacja o mocy przepustowości danej instalacji ma w perspektywie kształtowania w danym regionie polityki dotyczącej odpadów z pewnością znaczenie dla przyznania danej instalacji statusu [...], gdyż aby ten status uzyskać instalacja musi dysponować mocą przepustową wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców (art. 35 ust. 6 ustawy). Ustalenia faktyczne (aktualne i przyszłe) w zakresie mocy przerobowych służą niewątpliwie bilansowaniu, jak wskazuje organ odwoławczy, w określonym przedziale czasowym mocy przerobowych instalacji i napływającego strumienia odpadów, by nie doszło do sytuacji zagrażającej środowisku związanej z brakiem możliwości zagospodarowania tych odpadów w danym regonie zgodnie z zasadą samowystarczalności i bliskości, a także opracowaną hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Należy podkreślić, że sam dokument planistyczny musi podlegać cyklicznej aktualizacji, nie rzadziej niż co 6 lat, bowiem w dłuższej perspektywie czasowej mogłoby się okazać, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę opracowania zupełnie rozmijają się z rzeczywistością. Uwzględnienie w ramach tego bilansowania informacji dotyczącej mocy przerobowej danej instalacji, a nawet brak prognozowania co do planowanej rozbudowy/modernizacji tej instalacji nie pozbawia podmiotu instalację eksploatującego automatycznie możliwości domagania się zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego w zakresie określającym moc przepustową instalacji. Taka możliwość zaistnieje dopiero wówczas w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś, gdy organ wykaże, że tego rodzaju zmiana prowadzi do zagrożenia dla realizacji stawianych w planie celów, dla których przewidziano określone kierunki działania. Twierdzenie organu odwoławczego o tym, że tylko uwzględnienie zwiększenia mocy przerobowej instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do planu gospodarki odpadami uprawnia do dokonania w tym zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego jest nieuprawnione i stanowi rezultat błędnej wykładni zarówno art. 35, jak też art. 35a ustawy o odpadach.

Należy zauważyć, że planowana zmiana dotycząca mocy przepustowej instalacji eksploatowanej przez stronę skarżącą dotyczy zwiększenia tej mocy, co oznacza, że większy strumień odpadów kierowanych do tej instalacji będzie podlegał procesom odzysku lub unieszkodliwienia, co nie zagraża z tej jednak wyłącznie perspektywy, ani statusowi [...], ani zasadzie samowystarczalności i bliskości w gospodarowaniu odpadami. Zmiana funkcjonowania instalacji w tym zakresie nie jest pochodną ani planów rozbudowy tej instalacji, ani jej modernizacji (co wiąże się z zamiarem wprowadzenia ulepszeń w jej funkcjonowaniu) lecz okoliczności związanej z wymianą określonego elementu tej instalacji, co wydaje się być rzeczą naturalną i wynikającą z działań zapewniających funkcjonowanie instalacji. Organ nie może sugerować wnioskodawcy, że w takiej jak ta sytuacji, ponosi odpowiedzialność za brak przewidywalności, albo zamiaru podejmowania działań związanych z rozbudową lub modernizacją.

Rolą organu w tej sprawie w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., która stanowiła wyłączną podstawę wydania przez organ I instancji decyzji odmownej w zakresie zmiany mocy przerobowej instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów było zatem dokonanie oceny, czy sposób gospodarowania odpadami jaki zamierza prowadzić skarżąca spółka jest niezgodny planem gospodarki odpadami na lata 2016 – 2022 w takim znaczeniu w jakim dokument ten kształtuje cele i kierunki działań dotyczące gospodarowania odpadami w tym regionie. Organ zobowiązany był oceniać wskazaną w przepisie zgodność, z pewnością w zakresie określonej planie hierarchii sposobów postępowania z odpadami, respektowania zasady bliskości, samodzielności, stosowanej technologii, wpływu na osiąganie celów związanych z ograniczeniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, czy też możliwości realizacji zamierzonych działań w zakresie maksymalnego zwiększania odpadów poddawanych recyklingowi i założeń co do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Powinien więc ocenić czy planowane funkcjonowanie instalacji zagraża takim celom i koliduje z planowanymi działaniami. Kwestia mocy przerobowej planowanej dla instalacji strony skarżącej jako samodzielna kwestia powinna podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 P.o.ś, a więc akceptowalnych emisji instalacji oddziałujących na środowisko.

Organ odwoławczy oceniając, że niezgodność z planem gospodarki odpadami stanowiła wystarczającą przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części nie podjął jednak wystarczających działań do rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś uzasadniała odmowę dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego. Nie wziął pod uwagę twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu i w trakcie postępowania. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 107 § 3 kpa.

4. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd i wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego, dokona ustaleń w zakresie zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami, biorąc także pod uwagę twierdzenia i zarzuty strony skarżącej, a następnie dokona oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. może stanowić podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie stanowi takiej podstawy rozważy czy konieczność zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.