Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 813/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. M., K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 0,3800 ha, tj. dawnej działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] W powyższym piśmie został zawarty wniosek o wyłączenie Prezydenta Miasta B. od załatwienia sprawy z uwagi na to, że część działek powstałych z podziału dawnej działki nr [...], które zostały objęte wywłaszczeniem, przeszła następnie na własność Miasta B., wobec czego Miasto B. uzyskało status uczestnika w niniejszej sprawie.

2. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. wyłączył Prezydenta Miasta B. od załatwienia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę M. .

3. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. M. B.-L. oświadczyła o przystąpieniu do wniosku A. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. również K. P. oświadczył o przystąpieniu do wniosku A. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta M. odmówił zwrotu na rzecz A. M., M. B.-L. i K. P. udziału w części nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,4596 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność właścicieli wyodrębnionych lokali oraz nr [...], o powierzchni 0,3846 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność właścicieli wyodrębnionych lokali, a także udziału w nieruchomościach położonych w B. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,0676 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność Gminy Miejskiej – Miasta B. oraz nr [...], o powierzchni 0,0351 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność Gminy Miejskiej – Miasta B..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1968 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 351 m˛, stanowiącej nowo oznaczoną działkę nr [...] z nieruchomości o ogólnym obszarze 3800 m˛, położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w której jako właściciel ujawniona była W. P.. Celem wywłaszczenia była budowa dojazdów do mostu na rzece B. w B..

Dalej organ wskazał, że orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1970 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 3449 m kw. oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w której jako właściciel ujawniona była W. P.. Celem wywłaszczenia była rozbudowa w tej lokalizacji zakładu meblarskiego nr [...] w B. B. Fabryk Mebli.

Powołując się na dokumentację dołączoną do akt sprawy organ wyjaśnił, że W. P. zmarła dnia [...] listopada 1977 r., a w wyniku postępowań spadkowych przeprowadzonych po jej śmierci oraz śmierci jej spadkobierców, a także umowy darowizny zawartej pomiędzy K. P. i K. M., umocowani do spadku po niej są K. P. (18/27 części spadku), M. B.-L. (4/27), A. M. (4/27) oraz K. S. (1/27). Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z pismem z dnia [...] października 2020 r. K. S. oświadczyła, że nie zamierza ubiegać się o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...].

W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że dawna działka nr [...] stanowi obecnie nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako:

- działka nr [...], o powierzchni 0,0351 ha,

- działka nr [...], o powierzchni 0,0676 ha,

- części działki nr [...], o powierzchni 0,4596 ha,

- część działki nr [...], o powierzchni 0,3846 ha.

Działki nr [...] stanowią własność Gminy Miejskiej – Miasta B., natomiast działki nr [...] stanowią własność właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej "u.g.n.") organ wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast dawna działka nr [...] w skład której wchodzą obecnie części nieruchomości nr [...] i 232/7, oddana została w użytkowanie wieczyste B. Fabrykom Mebli S.A., zaś wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej KW 1828 dnia [...] stycznia 1993 r., tj. przed wejściem w życie ww. ustawy w dniu [...] stycznia 1998 r.

W odniesieniu do działki nr [...] organ ustalił, że stanowi ona część pasa drogowego ulicy zaliczonej do dróg publicznych zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm. – dalej "u.d.p."). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Starosta podkreślił, że niemożliwe jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy obecnie jest ona zajęta pod drogę publiczną.

5. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. M. żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy lub ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona zarzuciła naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że roszczenie o zwrot spornej nieruchomości nie przysługuje w przypadku sprzedania albo ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i jego ujawnienia w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r., podczas gdy prawidłowo organ I instancji powinien uznać, iż roszczenie o zwrot spornej nieruchomości może być realizowane w takiej sytuacji, gdy według stanu na dzień orzekania prawo własności spornej nieruchomości przysługuje jednostce samorządu terytorialnego. Dalej wskazała na naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że za "osobę trzecią" można uznać następcę prawnego jednostki inicjującej wywłaszczenie, podczas gdy prawidłowo organ I instancji powinien uznać, że taki podmiot będący faktycznym inicjatorem i beneficjentem wywłaszczenia nie korzysta z ochrony art. 299 u.g.n. przewidzianej dla nabywców prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji nie sposób ich uznać za osobę trzecią w rozumieniu ww. przepisu.

Zdaniem strony organ naruszył także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie zwrotu udziałów w przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy prawidłowo organ powinien zbadać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie orzec o zwrocie przedmiotowych udziałów zgodnie z wnioskiem strony.

Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym i niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie zbadania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a także art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, pomimo wyraźnego żądania strony w sytuacji, gdy dowód ten miał istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

6. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeznaczona została pod budowę dojazdów do mostu na rzece B. i cel ten został zrealizowany. Obecnie działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej nr [...], gdzie oznaczono ją jako drogę – ulica [...]. Organ wskazał, że powyższy fakt wynika także z pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że działki nr [...] są częścią pasa drogowego ulicy zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że przez drogę publiczną należy rozumieć zajęty pas gruntu obejmujący także m.in. chodniki, parkingi, zieleń przydrożną, itp. Z tych względów w ocenie organu zwrot ww. działki prowadziłby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, co byłoby sprzeczne z prawem.

W odniesieniu do ówczesnej działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, że została ona oddana w użytkowanie wieczyste B. Fabrykom Mebli S.A., zaś wpisu prawa wieczystego do księgi wieczystej dokonano przed dniem [...] stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślając treść art. 229 u.g.n., a także orzecznictwo sądowe, organ stanął na stanowisku, że nie można uwzględnić roszczenia strony o zwrot przedmiotowych nieruchomości z uwagi na ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przysługującego B. Fabrykom Mebli S.A. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. M. i K. P. (dalej: skarżący), w której wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że za "osobę trzecią" można uznać następców prawnych jednostki inicjującej wywłaszczenie, podczas gdy prawidłowo organ I instancji powinien uznać, że taki podmiot będący faktycznym inicjatorem i beneficjentem wywłaszczenia nie korzysta z ochrony art. 229 u.g.n. przewidzianej dla nabywców prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji nie sposób ich uznać za osobę trzecią w rozumieniu ww. przepisu,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym i niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego nieruchomości oraz zbadaniu przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji również poprzez błędne ustalenia faktyczne w zakresie, w jakim organ II instancji zakwalifikował całość obecnych działek nr [...] i nr [...], jako stanowiących fragment pasa drogowego ul. [...],

- art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości pomimo wyraźnego żądania skarżącej, w sytuacji, gdy dowód ten miał istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zwrotu udziałów w przedmiotowej nieruchomości w powołaniu wyłącznie na przesłanki formalne (status drogi publicznej oraz art. 229 u.g.n.), podczas gdy prawidłowo organ winien zbadać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie orzec merytorycznie o zasadności roszczenia o zwrot przedmiotowych udziałów zgodnie ze złożonym wnioskiem.

8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez pełnomocnika strony skarżącej w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 29 września 2022 r., zaś organ administracji publicznej się temu nie sprzeciwił.

10. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w wyżej określonych granicach kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

11. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., która organ odmówił zwrotu na rzecz A. M., M. B.-L. i K. P. udziału w części nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,4596 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność właścicieli wyodrębnionych lokali oraz nr [...], o powierzchni 0,3846 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność właścicieli wyodrębnionych lokali, a także udziału w nieruchomościach położonych w B. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,0676 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność Gminy Miejskiej – Miasta B. oraz nr [...], o powierzchni 0,0351 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność Gminy Miejskiej – Miasta B..

Zgodnie z przepisem z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto w myśl art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Należy wskazać, że celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie powoduje, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot ( M. Gdesz w: S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064). Jak wynika z treści przytoczonego art. 229 u.g.n. uznanie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wymaga spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem [...] stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. W sytuacji gdy w sprawie zajdą wszystkie wskazane przesłanki mimo, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom roszczenie o zwrot nie przysługuje.

12. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że nie budzi wątpliwości ustalony przez organy krąg stron przedmiotowego postępowania.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1968 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 351 m kw. stanowiącej nowo oznaczoną działkę nr [...] z nieruchomości o ogólnym obszarze 3800 m˛ położonej w B. przy ul. [...] stanowiąca własność W. P.. Grunt został przeznaczony pod budowę dojazdów do mostu na rzece B. w B.. Następnie orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1970 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 3449 m kw. oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy ul. [...], stanowiąca własność W. P.. Celem wywłaszczenia była rozbudowa w tej lokalizacji zakładu meblarskiego nr [...] w B. B. Fabryk Mebli. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta ustalił, że dawna działka [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 0,0351 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,3449 ha. W toku postępowania ustalono, że dawna działka oznaczona nr [...] stanowi obecnie nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponadto ustalono, że dawna działka nr [...] stanowiła część działki [...], która od 2012 r. również ulegała przekształceniom geodezyjnym. Organ I instancji ustalił, że w skład dawnej działki nr [...] o pow. 0,3449 ha obecnie wchodzą części nieruchomości nr [...] o pow. 0,0676 ha, nr [...] o pow. 0,4596 ha i nr [...] o pow. 0,3846 ha. Dawna działka nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste B. Fabrykom Mebli Spółce Akcyjnej decyzją Wojewody B. z dnia [...] września 1992 roku. Wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej KW 1828 dnia [...] stycznia 1993 r. Z wykazu zmian gruntowych z 1968 r. wynika, że działka nr [...] to ulica, a określenie położenia to ul. [...] (K. 228 teczka "kopie akt"). Działka nr [...] obecnie zapisana jest w księdze wieczystej nr [...], gdzie oznaczono ją jako drogę - ulica [...]. Ponadto z pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. wynika, że nieruchomości tj. dz. [...] i [...] obr. [...] są częścią pasa drogowego ulicy, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczonej do kategorii dróg publicznych (k. nr 346 tom II akt administracyjnych).

Obecnie działki nr [...] stanowią własność Gminy Miejskiej – Miasta B., natomiast działki nr [...] stanowią własność właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe ustalenia organy zasadnie uznały, że odnoście dawnej działki nr [...] o pow. 0,3449 ha w skład której obecnie wchodzą części nieruchomości nr [...] o pow. 0,0676 ha, nr [...] o pow. 0,4596 ha i nr [...] na gruncie przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje art. 229 u.g.n. W konsekwencji niezasadny jest zarzut błędnej wykładni tego przepisu. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarżący bezpodstawnie uznaje, że przedsiębiorstwo państwowe (w niniejszej sprawie B. Fabryki Mebli Spółka Akcyjna) nie mogło skutecznie nabyć prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, skoro właścicielem przedsiębiorstwa było państwo. W odniesieniu do zarzutu skargi o błędnej interpretacji przez organy pojęcia "osoby trzeciej" rozważyć należy, czy B. Fabryki Mebli Spółka Akcyjna w B. są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "osoby trzeciej", jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy jest każda – zarówno fizyczna, jak i prawna – osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA 2469/99, z 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1250/10, z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, z 24 maja 2017 r. sygn. I OSK 2199/15. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3013/18, osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Przedsiębiorstwo państwowe jest również osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, ponieważ w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej przedsiębiorstwa państwowe były osobami prawnymi (art. 33 k.c. w zw. z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych). Wobec tego, zdaniem sądu, nie można utożsamiać przedsiębiorstwa państwowego ze Skarbem Państwa, a co więcej, ewentualne dalsze przekształcenia tego przedsiębiorstwa pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem na dzień dokonania wpisu do księgi wieczystej ziściły się przesłanki uniemożliwiające zwrot skarżącemu wywłaszczonych nieruchomości. Artykuł 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem [...] stycznia 1998 r. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; prawo takie powinna mieć osoba trzecia.

Skoro z niekwestionowanych i bezspornych ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie wynika, że dawna działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste B. Fabrykom Mebli Spółce Akcyjnej na mocy decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1992 r., a wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej dnia [...] stycznia 1993 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n., czyli przed dniem [...] stycznia 1998 r., to organy prawidłowo przyjęły, że wobec istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wskazania również wymaga, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy nie została spełniona przesłanka negatywna, wykluczająca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. Należy wyraźnie podkreślić, że ustalenia te mogą dotyczyć wyłącznie takich okoliczności prawnych jak: czy nie doszło do sprzedaży albo ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r. Natomiast w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie może ustalać i badać przesłanek dotyczących powstania prawa użytkowania wieczystego i jego wpisu do księgi wieczystej. Należy jeszcze raz podkreślić, że celem wprowadzenia tego przepisu do systemu prawa jest ochrona praw użytkowników wieczystych nabytych w dobrej wierze przed wejściem w życie przepisów u.g.n. i uporządkowanie (stabilizacja) stosunków własnościowych. Należy także dostrzec, iż art. 229 u.g.n. pozostaje przepisem intertemporalnym. Odnosi się bowiem do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie przepisów u.g.n. i ma na celu specyficzne uregulowanie tych stosunków w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06). Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Wykładnia tego przepisu nie może także prowadzić do nadania mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, deprecjonującego konieczność ochrony praw do nieruchomości nabytych przez użytkownika wieczystego. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organy dokonały prawidłowej wykładni powołanych przepisów stanowiących podstawę do merytorycznej wypowiedzi co do zasadności badania wniosku w kontekście warunków przyjętych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości.

13. Strona skarżąca w skardze skierowanej do Sądu podnosi, że wykluczenie możliwości zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone dokonaniem rzetelnych ustaleń co do realizacji celu publicznego. Organ odwoławczy nie zweryfikował przedstawionych dowodów, ani też nie uzupełnił materiału dowodowego przyjętego za podstawę wydanej decyzji poprzez pominięcie wniosku dowodowego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości z udziałem geodety. W skardze zaakcentowano, że do chwili obecnej część dz. nr [...] wciąż nie jest faktycznie zajęta pod drogę publiczną. Jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowana jest ulica [...], natomiast na pozostałej znajduje się chodnik oraz niezagospodarowany pas zieleni. W odniesieniu zaś do pozostałej części powyżej działki podkreślono, iż obecnie znajdujące się tam konstrukcje z pewnością nie pochodzą z lat 60, czy 70 ubiegłego wieku. Podobnie znaczna część dz. nr [...] nadal nie została zajęta pod drogę publiczną, stanowiąc wyłącznie pas zieleni. W żaden sposób nie jest on jednak powiązany funkcjonalnie z drogą publiczną, stąd strona kwestionuje aby stanowił część pasa drogowego. Jak wynika z powyższych zarzutów skarżący nie kwestionują przeznaczenia nieruchomości na budowę drogi, lecz uważają, że część nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W ocenie Sądu wyżej podniesione zarzuty są niezasadne.

Ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej wskazania wymaga, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia zdaniem Sądu, należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego. Określenie to w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. Dz.U. 2021, poz. 1376 ze zm), należy rozumieć, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z orzecznictwa NSA pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części ( por. wyroki NSA z : 2 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21). Ponadto jak wynika również z orzecznictwa NSA grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por. wyroki NSA z: 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Tak więc decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego – art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje się jezdnia asfaltowa, czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.

14. Reasumując zdaniem Sądu nie doszło w niniejsze sprawie do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz błędnej wykładni art. 229 u.g.n. Organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, wzięły pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a także dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienia zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł w tym względzie naruszeń.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.