Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 244/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 3
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej także jako: "Organ"; "MEN") postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 r., nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Powiat [...] z dniem [...] grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w [...].

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] maja 2020 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w [...], ul. [...] (zwanego dalej także jako: "DWD w [...]").

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę, Starosta [...] pismem z dnia [...] maja 2020 r. (znak: [...]) powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji DWD w [...] oraz wystąpił o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Do wymienionego wniosku została załączona uchwała Rady Powiatu wraz z uzasadnieniem.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału, stwierdził brak zasadności likwidacji DWD w [...], na które Starosta [...] złożył zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2020 r uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na obszary, które kurator oświaty powinien dodatkowo zbadać.

W dniu [...] października 2020 r. [...] Kurator Oświaty (dalej zwany także jako: "Kurator"), po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego wydał postanowienie, w którym ponownie negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji DWD w [...]. W uzasadnieniu Kurator stwierdził, że placówka przeznaczona do likwidacji jest placówką bezpieczną, dysponującą dobrymi warunkami lokalowymi i dydaktycznymi, współpracująca z innymi placówkami i nieustannie rozwijającą swoją ofertę. Likwidacja DWD w [...], zdaniem Kuratora, uniemożliwi dzieciom i młodzieży z odległych miejscowości w Polsce skorzystanie z walorów klimatycznych tejże miejscowości i poznawanie, w ramach edukacji regionalnej, [...] Parku Narodowego. Ponadto [...] Kurator Oświaty zaznaczył, że Dom Wczasów Dziecięcych w [...] jest jedyną tego typu placówką położoną nad morzem Bałtyckim w województwie [...].

W dniu [...] października 2020 r. Starosta [...] wniósł ponownie, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty i nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. MEN stwierdził, że likwidacja DWD w [...] jest nieuzasadniona, zaś podniesione w zażaleniu argumenty natury ekonomicznej nie mogą być jedyną przesłanką zamiaru likwidacji tej placówki. Organ podkreślił, że z placówki korzystają dzieci z całej Polski, zaś jej likwidacja ograniczy powszechny dostęp dzieci i młodzieży do tego typu placówki, która realizuje szczególne zadania edukacyjne, wychowawcze i opiekuńcze.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta Powiatu [...] (zwany dalej także jako: "Skarżący"), zarzucając zaskarżonemu:

1) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że Dom Wczasów Dziecięcych w [...] jest placówką oświatową, realizującą obowiązek szkolny poprzez prowadzenie zajęć dydaktycznych w oparciu o program autorski, podczas gdy programy realizowane przez Dom Wczasów Dziecięcych w [...] mają charakter wychowawczy oraz specjalistyczny i są skierowane w głównej mierze do uczestników zielonych szkół;

b) niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji pominięciu okoliczności dotyczących kosztów utrzymania placówki, kosztów niezbędnych do dostosowania placówki zgodnie z zaleceniami wskazanymi przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, wysokości otrzymywanej oświatowej subwencji ogólnej, wypracowanych dochodów własnych placówki, a także skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID -19,

c) zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia interesu ekonomicznego Skarżącego i lokalnej społeczności,

2) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego,

3) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia wbrew wymogom wskazanym w tych przepisach, co uniemożliwiło Skarżącemu zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy,

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2020 r. zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych w [...], ul. [...] z dniem [...] grudnia 2020 r. w mocy.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

2. rozważenie przez Sąd uchylenia postanowienia organu I instancji w całości,

3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał na dowolną ocenę materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Skarżącego, organy nie mogą opierać negatywnej opinii o zamiarze likwidacji placówki na stwierdzeniu, że pełni ona rolę edukacyjną albo że zamiar jej likwidacji uniemożliwi skorzystanie z walorów klimatycznych miejscowości i poznawanie w ramach edukacji regionalnej [...] Parku Narodowego. Gdyby bowiem organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych to doszłyby do wniosku, że profil i zakres działania Domu Wczasów Dziecięcych w [...] opiera się na prowadzeniu zajęć opiekuńczo - wychowawczych. Natomiast element dydaktyki ma jedynie charakter dodatkowy. Rolą Kuratora oraz MEN w procesie likwidacji jest tylko i wyłącznie zbadanie, czy potrzeby uczniów będą zapewnione, co w niniejszej sprawie nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Świadczy o tym choćby fakt, że Skarżący w 2019 r. przeznaczył dodatkowo na realizację niezbędnych zadań oświatowych kwotę 5.289.034,91 złotych, co nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę w przedmiotowej sprawie.

Ponadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło rzetelnej analizy kwestii związanych z niezbędnymi kosztami utrzymania placówki oraz dostosowania placówki, zgodnie z zaleceniami wskazanymi przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., które szacuje się na kwotę 2.535.585,00 zł. W tej materii nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że "wykonanie remontu przed przyjęciem kolejnych turnusów jest niezbędne i wykonalne dla powiatu po odstąpieniu wojewody od decyzji przeznaczenia tego budynku".

MEN w ogóle odniósł się też do czynników ekonomicznych wskazanych przez Skarżącego, a uzasadniających likwidację DWD w [...]. Organ II instancji jedynie lakonicznie wyjaśnił, że "do zadań organu prowadzącego placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania tej placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie", natomiast podjęcie decyzji o likwidacji placówki jawi się jako przedwczesne.

Organy pominęły także tak istotną okoliczność jak to, że Skarżący nie ma możliwości dalszego finansowania działalności placówki z uwagi na znaczną obniżkę przychodów z tytułu subwencji oświatowej w 2021 r. spowodowaną m.in. epidemią. Powoływanie się przez organ II instancji na projekt rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 jest całkowicie niezrozumiałe, ponieważ na Skarżącym spoczywa ciężar finansowania oświaty na jego obszarze i musi on brać pod uwagę realne możliwości finansowania, a nie rozporządzenie, które aktualnie jest na etapie konsultacji społecznych.

Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji dokonały dowolnej, nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto błędnie ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy. MEN z niezrozumiałych powodów skupił się na aspekcie placówki jako ośrodka oferującego dzieciom oraz młodzieży z odległych miejscowości w Polsce skorzystanie z bogatych walorów klimatycznych, co w konsekwencji stoi w sprzeczności nie tylko z interesem Skarżącego, ale również lokalnej społeczności.

Negatywna opinia organów administracji w sprawie likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych w [...] jest oparta przede wszystkim na argumentacji pozaprawnej, zatem nie ma dostatecznego uzasadnienia prawnego oraz nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawa kolidują zamierzenia Skarżącego w zakresie likwidacji placówki.

Ponadto zarówno opinia [...] Kuratora Oświaty, jak i zaskarżone postanowienie, wydano z naruszeniem art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wbrew wymogom wskazanym w tych przepisach, co uniemożliwiło Skarżącemu zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy.

MEN odniósł się jedynie lakoniczne do istotnych argumentów Skarżącego, które były podnoszone w toku niniejszego postępowania i dokładnie wyjaśnić, dlaczego zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji, podczas gdy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie ograniczył się do wskazania, że opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżony akt odpowiada prawu.

W punkcie wyjścia rozważań Sąd zauważa, że zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie którego Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji DWD w [...], a MEN jako organ odwoławczy postanowienie to utrzymał w mocy.

Ponieważ zarzuty skargi zostały szczegółowo opisane w tzw. części "historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuję od ponownej ich prezentacji, akcentując jedynie, że - zdaniem Skarżącego - organy, poprzez w szczególności nieprawidłowe ustalenia faktyczne wadliwie przyjęły, że Dom Wczasów Dziecięcych w [...] jest placówką oświatową, realizującą obowiązek szkolny poprzez prowadzenie zajęć dydaktycznych w oparciu o program autorski, podczas gdy programy realizowane przez Dom Wczasów Dziecięcych w [...] mają charakter wychowawczy oraz specjalistyczny i są skierowane w głównej mierze do uczestników zielonych szkół. Ponadto organy uchybiły obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, gdyż pominęły okoliczności dotyczące kosztów utrzymania placówki, kosztów niezbędnych do dostosowania placówki zgodnie z zaleceniami w zakresie ochrony przeciwpożarowej wskazanymi przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, wysokość otrzymywanej oświatowej subwencji ogólnej, wypracowanych dochodów własnych placówki, a także skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID -19, co w konsekwencji "doprowadziło do nieuwzględnienia interesu ekonomicznego Skarżącego i lokalnej społeczności" i wydania przez organy negatywnej opinii co do zamiaru likwidacji DWD w [...].

Zdaniem Sądu, przy tak zakreślonych zarzutach, dla oceny zasadności powyższych zarzutów niezbędne jest przedstawienie w pierwszej kolejności statusu Domu Wczasów Dziecięcych w [...], a następnie materialnoprawnej podstawy zaskarżonego postanowienia, gdyż to właśnie przepisy materialnoprawne determinują zakres niezbędnych ustaleń faktycznych przy likwidacji tego typu placówek.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, Sąd stwierdza, że DWD w [...] wypełnia zadania określone w § 68 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, wychowawczych, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606), gdyż jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.

Taki status ma potwierdzenie w statucie DWD w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia [...] czerwca 2019 r., z którego wprost wynika, iż jest to placówka oświatowa, do zadań której należy: organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, rozwijających zainteresowania i uzdolnienia wychowanków; organizowanie aktywnych form wypoczynku, rozwijanie zainteresowań turystyczno-krajoznawczych, poprawa stanu zdrowia wychowanków poprzez zapewnienie im racjonalnego trybu życia i żywienia oraz zapewnienie całkowitej opieki wychowawczej: przygotowanie wychowanków do życia społecznego poprzez kształtowanie umiejętności współżycia w grupie, rozwijanie samodzielności oraz systematyczne wdrażanie do czynności samoobsługowych. Do zadań statutowych wpisano także realizację autorskiego programu "[...]" obejmującego edukację regionalną, prozdrowotną, proekologiczną, wychowanie patriotyczne i obywatelskie korelujące z aktualną podstawą programową.

Ze zgromadzonych w sprawie materiałów, w tym w szczególności z zapisów statutowych DWD wynika także, że DWD w [...] realizuje swoje zadania w oparciu o autorski program zawierający w dużej mierze zajęcia dydaktyczne w terenie. Międzyprzedmiotowy komponent tego programu, zawarty w kształtowaniu sfery poznawczej ucznia, stanowi realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego. DWD w [...] przyjmuje dzieci i młodzież od 5 do 18 roku życia. Zajęcia edukacyjne realizowane są przez nauczycieli zatrudnionych w DWD, którzy mają kwalifikacje do nauczania wszystkich przedmiotów, z wyjątkiem matematyki, fizyki i chemii. Z oświadczenia dyrektora SP nr [...] w [...] z dnia [...] września 2020 r. wynika jednak, że "w razie konieczności spowodowanej brakiem nauczycieli danych przedmiotów do realizacji treści programowych podczas pobytu uczniów z innych szkół w ramach zielonych szkół w DWD, istnieje możliwość zaangażowania nauczycieli SP [...] do tych zadań, po ustaleniach i decyzjach formalnych zgodnych z prawem oświatowym".

W tym kontekście jako oczywiście bezpodstawny należało uznać zarzut Skarżącego, że "Szkoła Podstawowa nr [...] nie jest w stanie zapewnić kadry dydaktycznej w razie konieczności zapewnienia realizacji podstawy programowej w DWD". Sąd zwraca przy tym uwagę, że sugestia Skarżącego, iż kadra nauczycielska tej szkoły jest obciążona godzinami ponadwymiarowymi, "balansującymi na pograniczu przekroczenia tygodniowego wymiaru godzin zgodnie z zapisami Karta Nauczyciela" nie ma poparcia w materiale dowodowym i przeczy przytoczonemu wyżej oświadczeniu dyrektora SP nr [...].

Sąd zauważa, że również z pisma dyrektor DWD z dnia [...] września 2020 r. wynika, że w trakcie zajęć wychowankowie podlegają ocenie wykonując zadania w formie kart pracy, testów i odpowiedzi ustnych. Za pomocą testu początkowego i końcowego przeprowadzanych w wybranych kontrolnie turnusach, mierzona jest także wartość dodana wiedzy i umiejętności wychowanków. Dodatkowo zajęcia uzupełniane są zajęciami specjalistycznymi wynikającymi ze współpracy z lokalnymi ośrodkami edukacyjnymi, tj. Międzynarodowym Domem Kultury (spotkania artystyczne, zajęcia muzyczne, koncerty muzyki poważnej), Nadleśnictwem [...] (spotkanie z leśnikiem), Stacją Morską (procesy przyrodnicze zachodzące na plaży, elementy stacji pogody), Biblioteką (zajęcia literacko-plastyczne), Hufcem (gry terenowe), [...] Archiwum Państwowe (zwiedzanie archiwum oraz wystawy).

Reasumując powyższe, nie jest więc zasadny zarzut skargi nakierowany na podważenie ustaleń organów, że Dom Wczasów Dziecięcych w [...] jest placówką oświatową, realizującą obowiązek szkolny poprzez prowadzenie zajęć dydaktycznych w oparciu o program autorski, podczas gdy "programy realizowane przez Dom Wczasów Dziecięcych w [...] mają charakter wychowawczy oraz specjalistyczny i są skierowane w głównej mierze do uczestników zielonych szkół".

Autor skargi pomija bowiem, że DWD jako placówka przeznaczona do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych - zgodnie z § 69 przywołanego rozporządzenia - realizuje także takie zadania, jak: 1) organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych; 2) organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków; 3) organizowanie aktywnych form wypoczynku.

Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że w związku z takim statusem DWD, opinia Kuratora ma kluczowe znaczenie dla bytu prawnego zamiaru likwidacji przez Powiat [...] z dniem [...] grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w [...].

Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, zgodnie z trybem, o którym mowa w przepisach art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe.

Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zastrzec jednocześnie należy, że wymienione przepisy stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem jednak warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego (dlatego też uchwała o zamiarze likwidacji DWD w [...] podaje termin likwidacji placówki z dniem [...] grudnia 2020r.).

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 cyt. ustawy nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, ale – w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego - musi także dokonać oceny skutków likwidacji DWD jako placówki publicznej i to tym bardziej, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, jako placówka w której nie są przewidziane ferie szkolne.

W ocenie Sądu, Kurator takiej oceny dokonał niezwykle rzetelnie i wnikliwie, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dla DWD w [...] aspekty, jak zapewnienie możliwości kontynuowania placówki w kontekście istniejących warunków socjalno-bytowych i oświatowych, sposobu i wysokości jej finansowania, w tym wysokości nakładów do których zobowiązane jest Starostwo wraz z przyznawanymi subwencjami, obciążeniami z tytułu działalności bieżącej i perspektywicznej, zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego, jak i te czynniki, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy – Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół (placówek). Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się zatem do zbadania czy organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także, czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu, przy tak rozumianych granicach uznania administracyjnego nie można podzielić zarzutów skargi, że wydana przez Kuratora opinia nosi cechy dowolnej i arbitralnej, gdyż przeczy temu wprost treść zaskarżonej opinii, zaś zarzuty skargi sprowadzają się w gruncie rzeczy jedynie do polemiki z argumentacją organów.

Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd zauważa, że w związku z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] grudnia 2020 r. DWD w [...], wizytatorzy Kuratorium Oświaty w [...] przeprowadzili w dniu [...] września 2020 r. kontrolę doraźną, w wyniku której m. innymi stwierdzono, że placówka mieści się w dwóch budynkach: przy ul. [...] w [...] i przy ul. [...] w [...]. Budynek DWD w [...] posiada 4 poziomy użytkowe. W latach 2017-2020 przeprowadzono szereg czynności poprawiających bezpieczeństwo pożarowe w budynku: wybudowane zostały schody przeciwpożarowe, zainstalowano czujki dymu, wykonano system hydrantów wewnętrznych. Wykonano także instalację przeciwwłamaniową połączoną z monitoringiem zewnętrznym. Podkreślono, że w sumie obiekt dysponuje 49 miejscami noclegowymi oraz, że budynek posiada wszystkie aktualne przeglądy wymagane prawem. Na terenie posesji DWD znajduje się boisko gruntowe do gry w siatkówkę, teren rekreacyjny do gier i zabaw ruchowych, miejsce na ognisko i utwardzony plac wykorzystywany do zajęć ruchowych na świeżym powietrzu. Odległość siedziby DWD w [...] do centrum miasta wynosi 150 m, natomiast do plaży - 700 m. Wychowankowie DWD mogą korzystać z położonej w sąsiedztwie hali widowiskowo-sportowej, boiska "[...]", budynku szkoły podstawowej oraz biblioteki miejskiej.

Ustalono także, że od czerwca 2016 r. DWD - na mocy porozumienia - dysponuje drugim obiektem położonym w [...] oddalonym od pierwszego budynku o ok. 10 km. Budynek DWD w [...] położony jest w odległości 100 m od centrum miejscowości i 900 m od plaży. Zgodnie z informacjami pozyskanymi przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...], dyrektor DWD w [...] ściśle współpracuje w władzami [...], aktywnie promuje ofertę placówki na zewnątrz.

Jak wynika z pisma Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] z dnia [...] maja 2020 r., użyczony budynek w [...] od paru lat był niewykorzystany, a wcześniej funkcjonował w nim dom dziecka. Budynek ten obecnie wymaga remontu, choć posiada aktualne przeglądy techniczne, przy czym opinia straży pożarnej z [...] stycznia 2019 r. jest negatywna, a decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. zobowiązano DWD do dostosowania budynku w [...] do wymagań przeciwpożarowych. Zgodnie z decyzją remont należy wykonać do [...] maja 2021 r., z tym że z uwagi na wyznaczenie przez Wojewodę [...] tego budynku na miejsce odbywania kwarantanny w związku z sytuacją epidemiczną w kraju budynek ten nie został jeszcze całościowo wyremontowany. Obok budynku znajduje się boisko sportowe, parking, miejsce do organizacji ognisk i imprez plenerowych.

DWD nawiązało współpracę z władzami Miasta [...] i DWD funkcjonującym w powiecie [...], co skutkuje zwiększeniem liczby turnusów organizowanych przez DWD w [...]. DWD w [...] współpracuje także z Nadleśnictwem [...], [...] Parkiem Narodowym oraz Chorągwią [...] Hufca Ziemi [...].

Jak wynika z ustaleń Kuratora, DWD w [...] zapewnia swoim wychowankom całodobową opiekę, 4 posiłki dzienne, a także zajęcia edukacyjne. Zajęcia te rozpoczynają się o godz. 9.30 i trwają do godz. 13.30, a po południu od godz. 15.00 do 18.00. Zajęcia prowadzą nauczyciele zatrudnieni w DWD.

Ponadto, jak wynika z oświadczenia z dnia [...] września 2020 r., załączonego do akt sprawy, Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] zapewnił pomoc w realizacji właściwej polityki kadrowej placówki w razie zwiększenia potrzeb kadrowych DWD w [...] w zakresie prowadzenia zajęć lekcyjnych zgodnie z ramowym planem nauczania dla danego typu szkoły.

W odniesieniu do powyższego opisu, Sąd zauważa, że z uzasadnienia do uchwały z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji DWD w [...] wynika, że jedną z głównych przesłanek podjętego zamiaru jest stan technicznych budynków zajmowanych przez DWD oraz zalecenia straży pożarnej w stosunku do obiektu w [...]. W tym kontekście Skarżący podnosi wysokie koszty remontu, napraw i usunięcia nieprawidłowości przeciwpożarowych, które szacuje na kwotę ok. 2,5 min zł podkreślając, że sytuacja finansowa powiatu uniemożliwia sfinansowanie podniesienia standardu bazy DWD, w tym polepszenia warunków gwarantujących bezpieczeństwo przyjmowanych dzieci.

Jak już wspomniano wcześniej, w dniu [...] lutego 2019 r. Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w istocie wydał decyzję na mocy której wydano polecenie usunięcia stwierdzonych uchybień w terminie do [...] maja 2021 r. tak aby, w szczególności, zostały zapewnione odpowiednie warunki ewakuacji z budynku (tj. aby obudowa klatki schodowej służącej do ewakuacji została dostosowana do wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych).

W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, to organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego placówkę należy, w szczególności, zapewnienie warunków działania tej placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Sąd oczywiście dostrzega, że dla powiatu podjęcie decyzji o zamiarze likwidacji DWD jest decyzją "neutralizującą" koszty związane z remontami, a przy deklarowanej w uzasadnieniu do uchwały sprzedaży lub dzierżawy budynków, nawet przynoszącą "dochód dla powiatu". Sąd podziela jednak pogląd organów oświatowych, że takie rozwiązanie, poprzedzone niedochowaniem przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy - Prawo oświatowe, jest działaniem co najmniej przedwczesnym. Przy wzrastającej efektywności ekonomicznej funkcjonowania DWD, co wynika z całościowej analizy sytuacji finansowej placówki, w tym otrzymywanych subwencji oświatowych, wykonanie zaleceń wskazanych przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w którym Skarżący upatruje największe obciążenie dla budżetu, w postaci prac "dostosowawczych" do pełnych wymogów p.poż., będzie właściwszym rozwiązaniem, niż likwidacja placówki.

Co najistotniejsze, wskazany przez Skarżącego argument ekonomiczny, jako podstawowa przesłanka do podjęcia zamiaru likwidacji placówki, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak bowiem przedstawił MEN w swojej analizie finansowej, której Skarżący – zdaniem Sądu - skutecznie nie podważył, od roku budżetowego 2018 suma kwoty pochodzącej z subwencji oświatowej oraz dochodów własnych DWD przekracza wydatki bieżące (por. str. 6 zaskarżonej decyzji MEN). Nie można zatem mówić o trudnościach ekonomicznych w finansowaniu działalności tejże placówki ani w ujęciu bieżącym, ani długofalowym.

Powyższe zestawienie świadczy jednoznacznie, że od roku budżetowego 2018 suma kwoty pochodzącej z subwencji oświatowej oraz dochodów własnych DWD przekracza wydatki bieżące.

Skarżący podnosi także, że idea likwidacji DWD wynika z "obaw o przyszłość", co wiąże się z założeniem, że kwota, jaką otrzyma powiat [...] na prowadzenie DWD w [...] w części oświatowej subwencji ogólnej, z uwagi na sytuację epidemiczną w kraju w 2020 roku, będzie zdecydowanie niższa i niepokrywająca w żadnym stopniu wydatków na tę placówkę.

Sąd zauważa, że są to jednak jedynie hipotezy, a nie potwierdzone fakty i dlatego nie mogą obiektywnie rzutować na standing finansowy placówki i jej funkcjonowania.

Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom Skarżącego, postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, zaś stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy został wszechstronnie i dokładnie wyjaśniony.

Podkreślenia wymaga, że zwłaszcza MEN jako organ odwoławczy, nie tylko wnikliwie odniósł się do zarzutów Skarżącego, ale w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, po uchyleniu pierwotnego postanowienia Kuratora nakazał dodatkowe uzupełnienie materiału dowodowego, z którego to obowiązku, zdaniem Sądu, Kurator wywiązał się prawidłowo, dokonując między innymi oględzin Domu Wczasów Dziecięcych w [...] w obu opisanych wcześniej lokalizacjach wraz z wnioskami, które przedstawiono w nin. uzasadnieniu.

Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że MEN, wydając postanowienie w wyniku złożonego przez Starostę zażalenia, przeanalizował powtórnie całą dokumentacje zgromadzoną w sprawie, co końcowo doprowadziło do utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kuratora.

Wydając takie rozstrzygnięcie MEN wziął pod uwagę nie tylko interes ekonomiczny Skarżącego, ale także okoliczność, że DWD jest typem placówki, która nie służy bezpośrednio tylko lokalnej społeczności ani też nie przynosi zysku do budżetu powiatu. W ramach systemu oświaty oraz sprawowanego nadzoru pedagogicznego organy winny bowiem także dokonać oceny skutków likwidacji DWD jako placówki publicznej, która służy również dzieciom zamieszkałym na innych terenach, niż Powiat [...].

Dokonując takiej właśnie oceny, MEN wydając zaskarżone postanowienie, szczegółowo zbadał i ocenił wszystkie aspekty zamierzonej likwidacji i – w ocenie Sądu - przedstawił je w sposób zrozumiały w uzasadnieniu, nie naruszając zasad określonych w art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a.

Jedynie ubocznie można zauważyć, że Skarżący, poza sformułowaniem zarzutu w zakresie naruszenia wskazanych wyżej przepisów oraz przywołaniem i zacytowaniem na tę okoliczność stosownego orzecznictwa, nie wskazał na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przez MEN, przy wydawaniu ww. postanowienia, w szczególności art. 124 § 2 k.p.a., co tym samym powoduje, że zarzut ten uchyla się spod możliwości sądowej kontroli.

Wbrew poglądowi skargi, analiza treści zaskarżonego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Organ odwoławczy – tak w zakresie stanu prawnego, jak i faktycznego - wyczerpująco uzasadnił podstawy rozstrzygnięcia w rozstrzyganej sprawie, odnosząc się szczegółowo m.in. do kwestii finansowania oraz funkcjonowania na dzień wydania aktu, wieloaspektowej sytuacji DWD w [...], a przywołana argumentacja jest logiczna i przekonywająca, zaś wydane postanowienie Ministra mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Dlatego też, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.