Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1621/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 36  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 25 czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestów dotyczących wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej we wsi B skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miejska w W uchwałą z dnia 25 czerwca 2015 r. Nr [...] uznała za bezzasadne protesty mieszkańców wsi B dotyczące wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wsi B.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że została ona podjęta w związku z protestami grupy mieszkańców wsi B na przeprowadzone w dniu 2 maja 2015 r. wybory sołtysa tej miejscowości. W protestach skarżący podnosili, że w trakcie wyborów naruszono zasady prawa wyborczego określone w art. 36 ustawy o samorządzie gminnym.

Komisja Budżetu i Praworządności Rady Miejskiej w W, która na posiedzeniu w dniu 8 czerwca 2015 r. zapoznała się z dokumentacją sprawy (protesty, protokół z zebrania wiejskiego, pisemne oświadczenie M. G., wyjaśnienia pracownika Urzędu obsługującego wybory) wnioskowała do Rady Miejskiej o uznanie protestów za bezzasadne.

Organ podniósł, że kwestia wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest uregulowana w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa statut takiej jednostki. Tak więc w zakresie procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej wyłączone są postanowienia kodeksu wyborczego.

Wskazano również, że możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, nie była dotychczas kwestionowana w orzecznictwie. Powołano się na wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt: II SA 231/99 oraz na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980, z których wynika, że rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestujących dowody, wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 393/08, LEX nr 518520). Rada nie może unieważnić wyborów bez dowiedzenia, że zostały złamane jasno wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 7 ustanawiającego zasadę działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy.

Analiza zgłoszonych zarzutów w kontekście poczynionych ustaleń odnośnie do przebiegu wyborów sołtysa we wsi B pozwala – w ocenie organu - na stwierdzenie, że organizacja i tryb wyborów, które odbyły się w dniu 2 maja 2015 r w Zespole Szkół w W nie uchybiały normom i standardom prawnokonstytucyjnym obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Stąd Rada zajęła stanowisko, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia ustawowej zasady tajności podniesiono, że zarzucany przez skarżących brak kabin z kotarami nie uniemożliwiał głosującym dokonania skreślenia na karcie w sposób anonimowy. Tym bardziej, że dla głosujących przygotowany był w miejscu wyznaczonym stolik do głosowania, znajdujący się bezpośrednio za komisją skrutacyjną, o czym na początku zebrania informował pracownik UMiG W. Ponadto w trakcie prowadzonych wyborów nie były zgłaszane problemy z zapewnieniem tajności ze względu na warunki lokalowe, w których miały one miejsce. Również Statut Sołectwa nie precyzje w jaki sposób tajność wyborów powinna być zagwarantowana. Przede wszystkim jednak autorzy protestów nie wskazali niepodważalnych dowodów, że oddanie głosu poprzez skreślenie kandydatów na kartach wyborczych na sali w obecności wszystkich uczestników zebrania, wpłynęło faktycznie na wynik głosowania.

W ocenie organu brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu, że do wyborów dopuszczono osobę nie posiadającą czynnego prawa wyborczego, czyli nie będącą stałym mieszkańcem sołectwa. Jak wynika ze spisu wyborców uprawnionych do głosowania było 383 mieszkańców sołectwa. Według listy na zebraniu wiejskim zebrało się w pierwszym terminie 31 osób, zaś w drugim terminie zebrało się 35 osób, co spełniało wymóg quorum, niezbędnego dla skutecznego dokonanie wyborów. Analiza porównawcza spisu wyborców sołectwa i listy osób biorących udział w głosowaniu prowadzi do wniosku, że w wyborach wzięły udział osoby dysponujące czynnym prawem wyborczym, a więc osoby znajdujące się w rzeczonym spisie wyborców. M. G. wbrew odmiennym twierdzeniom zgłaszających protesty od lat zamieszkuje w B pomimo braku faktycznego zameldowania w tej miejscowości, stąd jego dopisanie do spisu wyborców uznać należy za w pełni prawidłowe. Pojęcia bycia stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym w żadnym wypadku nie można utożsamiać z zameldowaniem w danej miejscowości. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1956/95, publ.: Orzecz. w sprawach Samorządowych 1997 nr 1, poz. 17) stwierdzając, że odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustalaniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Również w ujęciu cywilistycznym przepis art. 25 Kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt: I SA/Bk 138/13 stwierdził, że "zameldowanie jest kategorią prawa administracyjnego, a o miejscu zamieszkania osoby fizycznej decydują kryteria przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu. Zameldowanie jest więc stanem, który może ułatwić ustalenie miejsce zamieszkania, a nie przesądzać o takim fakcie". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt: IOW 11/11 wskazał, że "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego". Odnośnie do wpisu do gminnego rejestru wyborców wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 479/13. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że "decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie powinna mieć znaczenia rozstrzygającego w przedmiocie oceny posiadania biernego prawa wyborczego". Na gruncie omawianej sprawy fakt zamieszkiwania M. G. w miejscowości B stwierdzony został nie tylko w oparciu o oświadczenie samego zainteresowanego, lecz również znalazł potwierdzenie w oświadczeniach 65 mieszkańców sołectwa, którzy zgodnie przyznali w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r., iż w miejscowości B koncentruje się aktywność życiowa M. G., który zamieszkuje wraz z rodziną w domu teściów. Od października 2013 r. M. G. jest zatrudniony w T w W; na terenie Gminy W zamierza wybudować dom na działce należącej do teściów. Aktualnie oczekuje na zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, które umożliwią realizacje tych planów.

W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, że udział w głosowaniu M. G. niezameldowanego na terenie sołectwa, ale stale tam zamieszkującego, był zgodny z prawem. Nie ma wobec tego podstaw do unieważnienia wyboru organów sołectwa również i z tego powodu.

Biorąc pod uwagę przytoczone argumenty, Rada Miejska uznała protesty wraz z wnioskiem o unieważnienie wyborów sołtysa we wsi B za bezzasadne podejmując w tym przedmiocie uchwałę.

W dniu 10 września 2015 r. S. K. wezwał Radę Miejską w W do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w W podjęła uchwałę z dnia 24 września 2015 r. Nr [...], w której postanowiła nie uwzględnić wezwania S. K. do usunięcia naruszenia prawa.

S. K. zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 25 czerwca 2015 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały i o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dopuszczenie do udziału w głosowaniu M. G., który nie jest stałym mieszkańcem wsi B, co miało istotny wpływ na wynik wyborów i niezapewnienie tajności głosowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 2 maja 2015 r. w zespole szkół w W odbyły się wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej sołectwa B. Wybory zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegało na tym, że w głosowaniu uczestniczył M. G., który nie jest stałym mieszkańcem B. Z prawnego punktu widzenia oznacza to, że M. G. nie powinien zostać dopisany do listy osób uprawnionych do głosowania i w konsekwencji z uwagi na brak legitymacji czynnej nie powinien zostać dopuszczony do udziału w wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej B.

Skarżący podniósł, że M. G. został bezprawnie dopisany do listy osób uprawnionych do głosowania na wyraźne polecenie dotychczasowego Sołtysa A. D., która nakazała radnemu M. M. potwierdzenie, że M. G. zamieszkuje na terenie B. Jest to nieprawda, ponieważ M. G. nie jest stałym mieszkańcem B. Nie pracuje w B, nie prowadzi tam gospodarstwa rolnego, nie jest zameldowany na pobyt stały w B, nie jest wpisany do spisu wyborców prowadzonego w Urzędzie Miasta i Gminy W, nie rozlicza się w Urzędzie Skarbowym w O tylko w Urzędzie Skarbowym w M. Okoliczności te prowadzą do wniosku, że aktywność życiowa i zawodowa M. G. za nie koncentruje się w B i w konsekwencji nie powinien on zostać dopuszczony do udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Skarżący podniósł, że stały mieszkaniec to osoba, która posiada w danej miejscowości stałe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Podobną definicję stałego miejsca zamieszkania określa art. 25 kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z przedstawionych definicji miejsca zamieszkania w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest występowanie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu (podobnie orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1983 r., II UR 4/83, OSP 12/84, poz. 265). W doktrynie prawa cywilnego i administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że o zamieszkaniu z zamiarem stałego pobytu mówi się wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające stwierdzić, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby.

Dla oceny miejsca stałego pobytu nie można kierować się wyłącznie oświadczeniem osoby zainteresowanej, konieczne jest uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście stale przebywa w tej miejscowości (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., III SA/Wr 8/08, Lex, nr 514980). Jedną z przesłanek, która pozwala przyjąć, że dana osoba jest stałym mieszkańcem danej miejscowości jest zameldowanie tej osoby na pobyt stały, wybór urzędu skarbowego właściwego ze względu na aktywność życiową danej osoby.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, dopuszczenie do udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej osoby, która nie jest mieszkańcem sołectwa jest nie tylko rażącym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ale działaniem na niekorzyść sołectwa i jego mieszkańców, ponieważ bezpodstawnie dopuszcza się do podejmowania decyzji w sołectwie osobę, która z tym sołectwem nie jest związana.

Poza powyższymi zarzutami podniesiono także, że dopuszczenie do głosowania osoby, która nie jest mieszkańcem B miało istotny wpływ na wynik wyborów, ponieważ Sołtysem została A. D. zdobywając tylko jeden głos więcej niż drugi kandydat. Zgodnie z wynikami wyborów A. D. otrzymała 15 głosów, K. B. 14 głosów, a S. K. 6 głosów. Mając na uwadze decydujący wpływ A. D. na wpisanie na listę osób biorących udział w głosowaniu osoby niebędącej mieszkańcem B należy stwierdzić, iż wygrała ona wybory dzięki głosowi oddanemu przez osobę spoza kręgu mieszkańców, a więc przez osobę, która w świetle obowiązujących przepisów prawa w ogóle nie powinna zostać dopuszczona do udziału w głosowaniu.

Wybory Sołtysa i Rady sołeckiej zostały ponadto przeprowadzone z naruszeniem zasady tajności głosowania, brak było kabin z kotarami, które umożliwiłyby głosującym oddanie głosu w sposób tajny. Tajność głosowania powinna być zagwarantowana w taki sposób, aby osoba oddająca głoś miała pewność, że robi to w sposób anonimowy. W celu zapewnienia tajności głosowania niezbędne było przygotowanie odpowiednich kabin z kotarami, które zagwarantują każdemu głosującemu oddanie głosu w sposób tajny, co jest podstawowym standardem, przy organizowaniu wyborów w demokratycznym państwie prawa.

Mając na uwadze sposób przeprowadzenia wyborów skarżący stwierdził, że naruszono interes osób kandydujących na Sołtysa oraz interes osób biorących udział w głosowaniu, ponieważ wskutek działań niezgodnych z prawem doszło do wyboru osoby, która nie wygrałaby wyborów, gdyby były one przeprowadzone zgodnie z obwiązującym prawem. Bezpodstawne wpisanie na listę osób, które mogą brać udział w wyborach, osoby spoza mieszkańców B miało istotny i decydujący wpływ na wynik wyborów i w niewątpliwy sposób wypaczyło ich sens. Transparentność, rzetelność i uczciwość wyborów wymaga bowiem, aby do głosowania były dopuszczone tylko i wyłącznie osoby uprawnione. Ma to tym bardziej istotne i doniosłe znaczenie, kiedy istnieje niewielka różnica głosów pomiędzy kandydatami i każdy oddany głos może przesądzić o wyniku głosowania.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz dobro mieszkańców wsi B należy, w ocenie skarżącego, przyjąć, że Rada Miejska w W bezpodstawnie uznała, że protesty mieszkańców wsi B, dotyczące wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wsi B za bezzasadne. Złożone protesty wyborcze były w pełni uzasadnione i powinny zostać uwzględnione, ponieważ wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej sołectwa B w dniu 2 maja 2015 r. zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w W przyjmując uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W z dnia 25 czerwca 2015 r. dopuściła się naruszenia prawa, ponieważ błędnie przyjęła, że M. G. mimo, że nie jest jej stałym mieszkańcem był uprawniony do udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej. Teza ta w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że uchwała z dnia 25 czerwca 2015 r. uznająca protesty wyborcze za bezzasadne jest sprzeczna z prawem, ponieważ sankcjonuje i legitymizuje udział w głosowaniu osoby, która w świetle ustawy o samorządzie gminnym nie jest uprawniona do wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zaskarżona uchwała w sprawie protestów dotyczących wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W. 10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., II OSK 1590/06; por. też postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2673/11). Uchwała rady gminy rozstrzygająca sprawę wywołaną protestami wyborczymi dotyczącymi nieprawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej dotyczy bowiem sprawy o charakterze publicznoprawnym (wyborów osób wchodzących w skład organów jednostki pomocniczej) i jest podejmowana przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji.

Nie budzi obecnie wątpliwości, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Jej kompetencja wynikać może ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. W § 24 ust. 1 Statutu Sołectwa B przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy W wskazano, że "Rada Miejska sprawuje nadzór w zakresie wykonywanych przez sołectwo zadań za pomocą Komisji Rewizyjnej". Nawet jednak w sytuacji, gdyby statut sołectwa nie przewidywał trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 8/08, publ. LEX nr 514980). Przepis ten upoważnia radę gminy do sprawowania kontroli działalności jednostek pomocniczych, przez powołaną w tym celu komisję rewizyjną. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa, mimo że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtys, rada sołecka), a także brak w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów, to nie pozbawia to rady gminy możliwości wypowiadania się w kwestii ważności wyborów sołtysa skoro zarówno powołanie jednostki pomocniczej gminy, jak i określenie zakresu jej działania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która nadto sprawuje kontrolę działalności jednostek pomocniczych gminy. Możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt: II SA 231/99; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980). Jak wyraźnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 3029/12 "rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestujących dowody, wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 393/08 (LEX nr 518520). Rada nie może unieważnić wyborów bez dowiedzenia, że zostały złamane jasno wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 7 ustanawiającego zasadę działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy".

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 54 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Rady Miejskiej w W w dniu 10 września 2015 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 25 czerwca 2015 r. Nr [...] została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Jak stanowi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z art. 5 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze takie jak m.in.: sołectwa i czyni to w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich i inicjatywy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z treści § 18 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa B przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy W wynika, że "Sołtys oraz członkowie Rady Sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wybranym na Sołtysa i członka Rady Sołeckiej może być każdy, komu przysługuje prawo wybierania do danego organu". Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA "czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., II SA 231/99". W sytuacji zatem, gdy skarżący będącym mieszkańcem sołectwa i to takim, który kandydował na stanowisko sołtysa wskazuje, że zaskarżoną uchwałą doszło w istocie do zaakceptowania nieprawidłowego zrealizowania przysługującego mu prawa wyborczego, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający z norm materialnoprawnych określających status członka wspólnoty sołeckiej oraz dysponowania biernym i czynnym prawem wyborczym, został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że również tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w przytoczonym wyżej art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyżej wskazano, zgodnie z jego treścią sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa, a więc kwestie czynnego oraz biernego prawa wyborczego. Przepis ten pomija jednak inne ważne kwestie. Ustawodawca nie określił np. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być sposób głosowania na kandydatów, czy też kwestie czysto techniczne - jak przeprowadzić głosowanie z zachowaniem zasady tajności. Wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane w statucie jednostki pomocniczej jakim jest statut sołectwa. Statuty należą do podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

Zarzut istotnego naruszenia prawa można zatem postawić radzie gminy w sytuacji, kiedy nie podejmuje stosownych środków dla załatwienia protestu wyborczego w sytuacji, kiedy kwestionowane wybory do organów jednostki pomocniczej zostały przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa.

Rozważając zatem kwestie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą odnieść się trzeba, w pierwszym rzędzie, do zarzutów podnoszonych w skardze.

Skarżący kwestionuje prawidłowość dopuszczenia do głosowania M. G., który w jego ocenie nie był uprawniony do głosowania jako "stały mieszkaniec" B. Jest to bowiem osoba, która nie pracuje w B, nie prowadzi tam gospodarstwa rolnego, nie jest zameldowana na pobyt stały w B, nie jest wpisana do spisu wyborców prowadzonego w Urzędzie Miasta i Gminy W, nie rozlicza się w Urzędzie Skarbowym w O tylko w Urzędzie Skarbowym w M, a konsekwencji nie spełnia przesłanek określonych w art. 24 kc, a tym samym również w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę dokonał prawidłowej wykładni i oceny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki, o której mowa w przepisie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazującym na "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Trafnie przyjęto, że kryterium oceny, czy dana osoba jest stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym nie jest kryterium zameldowania ani kryterium wpisu do rejestru wyborców (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 479/13), lecz kwestia przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1999 r., II SA 231/99). Należy podkreślić, że w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Ustawodawca nie może zatem przesądzać o czynnym i biernym prawie wyborczym, bądź o jego pozbawieniu, skoro prawo to wynika z samej ustawy zasadniczej. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05 (OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17) stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Należy podzielić przytoczony przez organ pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt: IOW 11/11, zgodnie z którym "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego". Należy podkreślić, że oświadczenie M. G. zawarte we wniosku z dnia 2 maja 2015 r. o dopisanie do rejestru wyborców z którego wynika, że miejscowość B jest jego stałym miejscem zamieszkania, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu zostało następnie uzupełnione oświadczeniem z dnia 14 maja 2015 r. wskazującym na to, że traktuje on B jako miejsce stanowiące główny ośrodek aktywności życiowej, w którym przebywa z takim zamiarem. W piśmie tym M. G. podał argumenty wskazujące na to, że miejscowość B jest jego stałym miejscem zamieszkania, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro argumenty te są przekonujące, nie zostały podważone przez skarżącego, a oświadczenie M. G. koresponduje z stanowiskiem kilkudziesięciu mieszkańców sołectwa wyrażonym w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r., to nie sposób postawić organowi zarzutu dowolności, a w konsekwencji nieprawidłowości oceny, że M. G. jest "stałym mieszkańcem sołectwa uprawnionym do głosowania" w rozumieniu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei jedna z protestujących osób E. M. – mieszkanka B, twierdząca, że nie zna M. G. stwierdziła jednak, że mieszka niedaleko od M. G. (protokół z posiedzenia Komisji ds. Budżetu i Praworządności odbytego w dniu 8 czerwca 2015 r.). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 479/13, "można uznać osobę za zamieszkałą w rozumieniu art. 25 k.c. w miejscu nie będącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśni przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykaże, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa". W ocenie Sądu M. G. swoim oświadczeniem wyjaśnił przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykazał, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jego aktywność życiowa.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia zasady tajności głosowania, co miało się przejawiać w braku kabin z kotarami, które umożliwiłyby głosującym oddanie głosu w sposób tajny. Kwestii barku kabin z kotarami organ nie kwestionuje. Brak ten jednak nie przekłada się automatycznie na trafność zarzutu naruszenia zasady tajności głosowania. Należy przyjąć za trafne stanowisko organu, że zarzucany przez skarżącego brak kabin z kotarami nie uniemożliwiał głosującym dokonania skreślenia na karcie w sposób anonimowy, skoro przepisy prawa, w tym przepisy Statutu Sołectwa B nie precyzują kwestii formalno-organizacyjnych związanych ze sposobem zapewnienia gwarancji tajności głosowania, a z akta sprawy, w tym protokołu z posiedzenia Komisji ds. Budżetu i Praworządności odbytego w dniu 8 czerwca 2015 r. wynika, że dla głosujących przygotowany był w miejscu wyznaczonym stolik do głosowania, znajdujący się bezpośrednio za komisją skrutacyjną, o czym na początku zebrania informował pracownik UMiG W, a w trakcie wyborów – na co wskazuje również protokół z zebrania wiejskiego w dniu 2 maja 2015 r. i protokół komisji skrutacyjnej - nie były zgłaszane problemy z zapewnieniem tajności ze względu na warunki lokalowe, w których miały one miejsce.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W ocenie Sądu Rada Miejska w W podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, tj. że w wyniku jej uchwalenia doszło do istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, nie podzielając zarzutów skargi i nie dopatrując się z urzędu w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.