Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 15/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 428/17 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 428/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 17 lutego 2017 r. R. O. (dalej: inwestor) wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego na narzędzia i sprzęt rolniczy, planowanej na terenie obejmującym działkę nr [...]/10, obręb [...], gmina L..

W decyzji z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał, że inwestor mieszka w L., a na terenie gminy L. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 10,4 ha, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego gm. L. (9,69 ha). Dalej wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, aby działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołując się z kolei na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ wskazał, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej tylko w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Wójta ww. przepis nie ma zastosowania do wnioskowanej inwestycji, gdyż zamierzona zabudowa nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając jej niezgodność z obowiązującym prawem oraz naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzupełnieniu odwołania przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku magazynowego na terenie obejmującym działki nr [...]/9, [...]/3, [...]/11, [...]/5, [...]/4. Podkreślił, że otrzymał decyzję odmowną na budynek również magazynowy na narzędzia i sprzęt na działce nr [...]/1, pomimo że uwarunkowania dla obu działek są takie same. W ocenie odwołującego, porównanie załączników nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonych dla niego i sąsiada uwidacznia, że obszary przyjęte do analizy zachodzą na siebie, a wnioski z analizy są odmienne, a powinny być jednakowe.

SKO w [...] nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł inwestor zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności na skutek sporządzenia uzasadnienia w sposób lakoniczny, nie odpowiadający wymogom prawa w tym zakresie, tj. przy zaniechaniu ustosunkowania się przez SKO w [...] do istotnych dla sposobu załatwiania przedmiotowej sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu do SKO, a dotyczącej spornej okoliczności spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.;

2) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, do zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1, a stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest czynnym rolnikiem i właścicielem gospodarstwa rolnego o nr [...]. Planowana przez niego zabudowa zagrodowa jest położona i ukształtowana w przestrzeni i krajobrazie wiejskim, a zagospodarowane budynki będą harmonizować z całością urbanistyczną gospodarstw położonych we wsiach S. i N.. W ocenie skarżącego, organy administracji nie powinny ingerować w profil prowadzonej przez niego produkcji w gospodarstwie, a tym bardziej dyskryminować za to, że prowadzi produkcję roślinną.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 7 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 428/17, przypomniał, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w [...] z [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2017 r. orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego na narzędzia i sprzęt rolniczy, planowanego na terenie obejmującym działkę nr [...]/10, obręb [...], gmina L..

Wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowisko odnośnie braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., warunkujących uwzględnienie wniosku skarżącego, Sąd I instancji ocenił jako trafne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że konieczne było ustalenie, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy L..

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zostało jedynie wykazane, że skarżący posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie L.. Ustalenie powyższej okoliczności jest natomiast niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Według Sądu I instancji, dokonując wykładni celowościowej powyższego przepisu należy dojść do wniosku, że jego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", tym niemniej zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które Sąd I instancji również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych.

Zdaniem Sądu I instancji, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy więc rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach.

Zdaniem Sądu I instancji, inwestor już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazuje jakichkolwiek powodów realizacji przedmiotowej inwestycji na działce o nr [...]/10. Nie odpowiedział on nawet na wezwanie organu, czy i jaką działalność rolniczą prowadzi w przedmiotowym gospodarstwie. Sąd I instancji wyjaśnił, że warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie, a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. Także, pomimo wyraźnego wezwania organu (pismo z 21 lutego 2017 r.), skarżący nie wykazał powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym. Jest to warunek konieczny, skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. W każdej bowiem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach.

Według Sądu I instancji, sama okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie jest niewystarczająca do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W odwołaniu, jak również w skardze wniesionej do Sądu, skarżący w ogóle pomija ten aspekt. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu autora skargi organy nie ingerowały ani w profil prowadzonej przez niego produkcji w gospodarstwie, bo skarżący go nie wskazał, a tym bardziej nie dyskryminowały go za prowadzenie produkcji roślinnej.

W skardze kasacyjnej R. O. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. A. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie obowiązujących przepisów bezsprzecznie należało stwierdzić, że inwestycja skarżącego stanowi w istocie zabudowę zagrodową, podczas gdy Sąd I instancji błędnie ocenił rozstrzygnięcie organów administracji wskazujących, że inwestycja skarżącego nie stanowi zabudowy zagrodowej;

2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie obowiązujących przepisów bezsprzecznie należało stwierdzić, że:

- inwestycja skarżącego stanowi w istocie zabudowę zagrodową, podczas gdy Sąd I instancji błędnie ocenił rozstrzygnięcie organów administracji wskazujących, że inwestycja skarżącego nie stanowi zabudowy zagrodowej,

- wniosek skarżącego nie spełnia wymagań w zakresie wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy spełniała te wymagania.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wskutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego, pomimo rażącego naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów postępowania, tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez organy administracji samorządowej zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej w sytuacji, gdy Wójt Gminy L. wydał dwie sprzeczne decyzje na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego, a także w związku z brakiem dostatecznego uzasadnienia wezwania z 21 lutego 2017 r., które w ten sposób stało się dla skarżącego nieczytelnie i niezrozumiałe,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do błędnego przyjęcia, że skarżący nie spełnia przesłanek do uznania, że planowana przez niego inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, podczas gdy analiza zgromadzonego materiału wykazuje jednoznacznie, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową,

- art. 7, 8, 9, 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, pełnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi oraz o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie skargi na rozprawie,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest wątpliwości, że skarżący dąży do wybudowania budynków o charakterze zabudowań zagrodowych.

Według skarżącego kasacyjnie, organy administracji samorządowej kwestionują istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową zagrodową a prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, przy czym w istocie czynią to przez swego rodzaju argumenty natury formalnej, które zostały podzielone przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie uważa, że przedstawił dowody na wykazanie, że prowadzi gospodarstwo rolne, a sam jest rolnikiem. W jego ocenie, to stwierdzenie było wystarczające do zastosowania wobec niego art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie wykonał żadnych dodatkowych czynności, aby wspomóc skarżącego w realizacji celów postępowania administracyjnego, tj. ustalenia prawdy obiektywnej oraz wydania decyzji, która byłaby zgodna z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym.

Sam fakt, że skarżący kasacyjnie prowadzi kilkunastohektarowego gospodarstwo rolne winien skutkować zastosowaniem art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym bowiem jest, że rolnik powinien posiadać zaplecze do prowadzonego gospodarstwa.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestycja planowana przez skarżącego ma charakter siedliskowy. Wybudowane budynki (dom mieszkalny oraz duży budynek gospodarczy na przechowywanie maszyn rolniczych oraz płodów rolnych) stanowić może zaplecze i bazę prowadzonego gospodarstwa rolnego. Otaczające działkę ewidencyjną [...]/10 grunty - co prawda nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie - jednak stanowią całość gospodarczą. Jeśli organ administracji uważa inaczej, to winien to wykazać. Skarżący kasacyjnie uważa, że organ administracji samorządowej w istocie zaniechał pełnego zbadania sprawy, a nawet nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron, co mogłoby w pełni wyjaśnić wszelkie okoliczności w sprawie.

Zaskakujące dla skarżącego była sytuacja, że w tym samym stanie prawnym i faktycznym inwestor na sąsiedniej działce otrzymał warunki zabudowy.

Według skarżącego kasacyjnie, pozostałe przesłanki wydania przez organ administracji samorządowej decyzji o ustalaniu warunków zabudowy zostały spełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie.

Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogła zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji tych zarzutów na podstawie całej treści skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.).

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 tej ustawy, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy zebrały wystarczająco materiał dowodowy do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym nie naruszyły art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 oraz 80 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który nie stwierdził naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, podkreślając, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. To oznacza, że wnioskodawca jest obowiązany współdziałać z organem w toku postępowania. Między innymi to na nim także spoczywa obowiązek wskazania okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku wskazując wyraźnie, o jakie informacje należy ten wniosek uzupełnić. Nie wystarczy zatem, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że skarżący wskaże, co organ powinien był sprawdzić i ustalić, skoro nawet nie powołuje się na konkretne okoliczności i dowody, które wymagałaby podjęcia stosowanych czynności wyjaśniających w toku postępowania. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ administracji samorządowej w istocie zaniechał pełnego zbadania sprawy.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 oraz 80 k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone należytą koncentracją materiału dowodowego sprawy i rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej odpowiadało tak ustalonym kryteriom.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 86 k.p.a. wskazać należy, że art. 86 k.p.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a to wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu (z natury rzeczy posiłkowego) jest więc pozostawione uznaniu organu.

Dowód z przesłuchania stron, zgodnie z art. 86 k.p.a., jest dowodem subsydiarnym (posiłkowym), dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w ostateczności, co wynika z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w sprawie. Jego dopuszczenie jest uwarunkowane łącznym spełnieniem dwóch przesłanek, tzn. wyczerpano inne środki dowodowe lub ich brak oraz pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy. Sam fakt nie przesłuchania stron w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy uchybieniem organów w toku postępowania nie był brak ustalenia na stronie geoportalu położenia nieruchomości wchodzących w skład należącego do skarżącego gospodarstwa rolnego oraz związku tych nieruchomości z wnioskowaną zabudową zagrodową. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. Wnioskodawca jest obowiązany współdziałać z organem w toku postępowania. Na inwestorze także spoczywa obowiązek wskazania okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku wskazując wyraźnie, o jakie informacje należy ten wniosek uzupełnić. Z tychże powodów także zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Nie sposób podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie według którego pojęcie zabudowy zagrodowej w najprostszym ujęciu należy zatem zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (tak: wyrok NSA z 4 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1536/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia tego pojęcia, nie może być jednak uznana za pełną i wystarczającą, gdyż w procesie interpretacji tego pojęcia uwzględnić należy również przesłanki wynikające z dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni prawa. Nie można też pominąć faktu, że znaczenie terminu zabudowania gospodarskie może oznaczać zarówno proste instalacje charakterystyczne dla gospodarstwa rodzinnego, jak i bardziej rozbudowane instalacje związane z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. Jest to tym bardziej uzasadnione, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do gospodarstw o areale większym niż przeciętna. Dotyczy zatem gospodarstw ponadprzeciętnych, co obejmować musi także infrastrukturę i sposób zabudowy tych gospodarstw. Wykładnia językowa pojęcia "zabudowa zagrodowa" uwzględniać musi cały kontekst regulacji, a nie ograniczać się jedynie do ustalenia znaczenia poszczególnych pojęć

Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2157/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego powodu należało podzielić wykładnię pojęcia "zabudowy zagrodowej" dokonaną w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.

W każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozwala jedynie przy zaistnieniu określonych w nim warunków na odstąpienie tylko od zastosowania ust. 1 pkt 1 art. 61, zaś pozostałe warunki tego przepisu muszą być spełnione.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że inwestor już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał jakichkolwiek powodów realizacji przedmiotowej inwestycji na działce o nr [...]/10. Nie odpowiedział na wezwanie organu, czy i jaką działalność rolniczą prowadzi w przedmiotowym gospodarstwie. Ma rację Sąd I instancji, że warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie, a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową.

Pomimo wyraźnego wezwania organu, skarżący nie wykazał powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który wskazuje, że sama okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie jest niewystarczająca do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie organy nią nie dysponowały, a zatem nie były w stanie zbadać, czy są podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy jednocześnie podkreślały brak wykazania przez wnioskodawcę funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z poszczególnymi częściami gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem w rzeczonej sprawie organy administracji a następnie Sąd Wojewódzki kontrolując legalność wydanej decyzji prawidłowo uznały, że w sprawie tej nie zaistniały przesłanki do uznania, że zabudowa na działce inwestora będzie miała charakter zabudowy zagrodowej przy areale gospodarstwa przekraczającego średnią wielkość gospodarstwa na terenie gminy, zaś projektowane zabudowania nie pozostają w funkcjonalnym związku z zabudową istniejącą, to brak było podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie w sposób wyczerpujący ustaliły okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie prawne w kontekście m.in. braku spełnienia warunków niezbędnych do uznania, że w stosunku do planowanej inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. tzn., że planowana inwestycja nie będzie mieścić się w granicach pojęcia zabudowy zagrodowej.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.