Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1373/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1373/16

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., na podstawie art. 35 ust. 6 i 7, w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), oraz w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23) - zwanej dalej "k.p.a.", po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na rzecz [...] SP. z o. o. Sp. komandytowa, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] jako II etap inwestycji - wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 6 500 zł (sześć tysięcy pięćset złotych).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na mocy przepisów ustawy Prawo budowlane jako organ wyższego stopnia nad organem powiatowym, został zobowiązany do nadzoru nad terminowością wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz do nakładania kar z tego tytułu, stosownie do art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił Starostę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy związanej z wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na rzecz [...] SP. z o. o. Sp. komandytowa, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...].

W toku postępowania ustalono, że pełnomocnik inwestora w dniu 24 września 2012 r., wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla ww. przedsięwzięcia.

W dniu 11 października 2012 r. wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Starosta [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie.

W dniu 19 lutego 2013 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora będące uzupełnieniem wniosku i wniosek o podjęcie postępowania.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 61 § 4 oraz w związku z art. 73 § 1 i 3 ustawy k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 3 dni, od daty otrzymania zawiadomienia.

Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] jako II etap inwestycji.

Dalej Wojewoda wskazał, że termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom, ustalonym w przepisach prawa.

W myśl art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Natomiast zgodnie z ust. 8 ww. artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

W tej sprawie, za dzień wszczęcia postępowania, należało przyjąć datę 24 września 2012 r., czyli dzień wpływu wniosku pełnomocnika inwestora.

Do terminu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, organ wojewódzki nie wliczył okresu, od 17 października 2012 r., do dnia 22 lutego 2013 r. (łącznie 128 dni), z tytułu zawieszenia postępowania.

Od terminu na wydanie decyzji nie można odliczyć natomiast terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o przeprowadzaniu dowodu łącznie z udziałem w jego przeprowadzaniu (art. 79 k.p.a.), czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym na takie zapoznanie (art. 10 § 1 k.p.a.).

Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie.

W ocenie Wojewody [...], badane postępowanie było typowym, związanym z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne. Działania organu ograniczyły się do sprawdzenia kompletności wniosku, analizy sprawy, zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania. W toku postępowania nie pojawiły się nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały opóźnienie załatwienia sprawy i uniemożliwiły ukończenie postępowania w ustawowym terminie.

Analizowane postępowanie trwało 206 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni, wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 128 z tytułu zawieszenia postępowania administracyjnego, Wojewoda stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...], została wydana z 13 dniowym przekroczeniem terminu (206-65-128=13). Przekroczenie terminu o 13 dni skutkowało, karą pieniężna w wysokości 6 500 zł.

Starosta [...] wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z ust. 8 Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie przy obliczeniu terminu w jakim wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, okresów opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu.

W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonywania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu".

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty [...] dnia 24 września 2012 r. Dnia [...] października 2014 r. organ wydał postanowienie o wezwaniu do usunięcia braków wniosku, które ogłosił pełnomocnikowi strony ustnie. Był uprawniony do ogłoszenia postanowienia ustnie na podstawie art. 125 § 2 w związku z art. 14 § 2 kpa. Fakt , iż ogłoszenia ustnego postanowienia wynika również z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika strony w dniu 15 września 2014 r.

Wobec niemożliwości uzupełnienia braków inwestor 18 października 2014 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie. Dzień podjęcia zawieszonego postępowania w związku z uzupełnieniem przez stronę braków oraz dostarczeniem kompletu dokumentacji, powinien być uznany za datę wszczęcia zawieszonego postępowania.

W wyroku z dnia 12 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 65 dni, o którym mowa w art.. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku, kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedomknięte brakami formalnymi" (II OSK 1012/07)

Datą wszczęcia przedmiotowego postępowania powinien być dzień 22 lutego 2013 r. Dlatego decyzja Starosty [...] została wydana w terminie przewidzianym art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane

Dodatkowo w dniu 6 marca 2013 r. wysłano do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i terminie na wnoszenie zastrzeżeń przez strony postępowania. Strony podjęły niniejsze pismo w terminie od 11 do 27 marca 2013 r.

W związku z faktem, iż doręczenie ostatniej ze stron zawiadomienia trwało 21 dni, uznać należy że co najmniej przez ten okres postępowania nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. Okres ten był nawet dłuższy w związku z oczekiwaniem na ewentualne wniesienie zastrzeżeń przez strony.

Organ nie mógł wydać decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wcześniej, gdyż oczekiwał na ewentualne zastrzeżenia, które mogły wpłynąć od stron postępowania

Wojewoda pominął treść przepisu art. 35 ust. 8 Prawo budowlane i wyliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony bądź też z przyczyn niezależnych od organu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r., na podstawie 138 § 2, w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz.290), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 6.500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz [...] SP. z o. o. Sp. komandytowa, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...], przy ul. [...] jako II etap inwestycji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 września 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] jako II etap inwestycji.

W dniu 11 października 2012 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania, który został uwzględniony przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r.

Inwestor pismami z dnia 19 lutego 2013 r. uzupełnił wniosek i jednocześnie zwrócił się o podjęcie postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. podjął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie Starosta [...] pismem z dnia 27 lutego 2013 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...].

Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zgłaszania zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...].

Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, zainicjowany wnioskiem z dnia 24 września 2012 r., rozpoczął swój bieg - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 Kpa - w dniu 24 września 2012 r.

Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 128 dni z tytułu zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 206 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (206 -65 - 128 = 13) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 13 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 6.500 zł.

Wojewoda [...] nie znalazł innych okoliczności, które na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500. zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Ponadto, w myśl art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy przypomnieć, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Starosty [...], iż czas od dnia 1 października 2012 r. do dnia 19 lutego 2013 r. należy uznać za okres uzupełniania braków formalnych wniosku.

W ocenie organu odwoławczego trudno uznać formę ustnego wezwania do uzupełnienia wniosku za formę poprawną z punktu widzenia przepisów Kpa. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie (por. wyrok z dnia 22 października 2007 r. WSA w Warszawie IV SA/Wa 1443/07, wyrok z dnia 26 stycznia 2006 r. NSA w Warszawie IIGSK 327/05) wezwanie do usunięcia braków formalnych jest czynnością materialno-techniczną która aby wywołała zamierzony skutek musi spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 39 Kpa, czyli z zachowaniem zasady pisemności.

Odnosząc się do argumentacji Starosty [...] i przywołanego przez organ (jako uzasadnienie podjętych działań) art. 14 § 2 Kpa, zgodzić należy się, że w określonych okolicznościach sprawy mogą być załatwiane ustnie (" gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie"). Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Pisemne utrwalenie czynności (organu, strony) - w razie wyboru formy ustnej - spoczywa na organie administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie brak jest protokołu organu z ustnego wezwania strony na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków formalnych.

Za potwierdzenie dokonanej ustnie czynności organu nie można uznać wskazywanego przez Starostę [...] oświadczenia inwestora

Wskazany art. 125 Kpa dotyczy natomiast doręczania i ogłaszania postanowień administracyjnych i nie ma zastosowania w tym przypadku. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 Kpa ma bowiem formę pisma.

Niezależnie od formy wezwania do uzupełnienia braków formalnych, ich nieuzupełnienie w ciągu 7 dni skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania. Brak jest w aktach podpisanej przez inwestora adnotacji o tym, iż został on pouczony, że jeśli nie uzupełni braków w terminie 7 dni, wniosek będzie pozostawiony bez rozpoznania. Z akt sprawy (oświadczenie inwestora z dnia 15 września 2014 r.) wynika bowiem, że ustne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało przekazane inwestorowi w dniu [...] października 2012 r., a więc - zgodnie z art. 64 § 2 Kpa - termin uzupełnienia braków minął z dniem 8 października 2012 r. Natomiast inwestor uzupełnił wniosek w dniu 19 lutego 2013 r., tj. po prawie 4 miesiącach od wezwania.

Zdaniem organu odwoławczego czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2410/06 "określone w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6.

Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni".

Ponadto w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 767/07, NSA wyjaśnił, że: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że nie mogą stanowić podstawy do odliczenia terminu czynności organu stanowiące zwykły element prawem przewidzianych działań, nie wymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań. Nie można natomiast za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/14 stwierdził, że "przepis art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organ administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykle elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma ".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, całe postępowanie w sprawie powyższego pozwolenia na budowę trwało 206 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, okresu 128 dni z tytułu zawieszenia postępowania, należy zgodzić się z rozstrzygnięciem Wojewody [...], że w przedmiotowej sprawie doszło do 13 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 6.500,- zł.

Dalej organ wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy przewidują nałożenie kary na organ administracji publicznej w sytuacji naruszenia terminu: 1) 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji albo 2) w zakresie realizacji inwestycji kolejowej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Przywołane w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., przepisy wskazują na prawidłowo zastosowaną procedurę dotyczącą nakładania kar. Z uzasadnienia i dokumentów wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi wyłącznie przypadek zastosowania kary przy naruszeniu terminu 65 dni. Niemniej jednak należy uznać za zasadne przywoływanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego pełnej postaci przepisu, z uwzględnieniem wszystkich jednostek redakcyjnych (w tym przypadku art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając mu:

1. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynika sprawy poprzez błędne uznanie, iż wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia 1 października 2012 r. nastąpiło w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wezwanie nie dotyczyło braków formalnych wniosku, a jedynie braków merytorycznych dokumentacji dołączonej do wniosku i do wezwania powinno stosować się art. 35 § 3 ustawy Prawo Budowlane;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 § 8 Prawa Budowlanego poprzez zaliczenie do czasu trwania postępowania, okresów:

a) od dnia 1 października 2012 r. do dnia 11 października 2012 r., kiedy organ dnia [...] października 2012 r. w obecności strony postępowania, wydał ustne postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, potwierdzone pisemnym oświadczeniem strony postępowania;

b) od dnia 6 marca 2013 r., do dnia 27 marca 2013 r., kiedy organ oczekiwał 21 dni na podjęcie przez "Zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i terminie na wnoszenie zastrzeżeń przez Strony postępowania",

3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie ich treści przy ocenie okoliczności sprawy oraz błędne uznanie, iż zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. jest zasadą nadrzędną nad zasadami:

a) prawdy obiektywnej, wyrażonej w treści art. 7 k.p.a.;

b) informowania stron, wyrażonej w treści art, 9 k.p.a.;

c) czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w treści art. 10 k.p.a.

Skarżący domagał się uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 24 września 2012r. do Starosty [...] wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o. Sp.k. o wydanie pozwolenia na budowę. Dnia 1 października 2012r. doszło do spotkania przedstawicieli organu z wnioskodawcą. Podczas spotkania, jego uczestnicy ustalili listę dokumentów wymaganych do zakończenia procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wnioskodawca mimo braku formy pisemnej zrozumiał i zapamiętał treść wezwania, co udowodnił realizując zobowiązania w toku postępowania oraz podpisując oświadczenie z dnia 15 września 2014 r. Z powodów niemożliwości uzupełnienia brakującej dokumentacji, wnioskodawca w dniu 11 października 2012 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, który [...] października 2012 r. został pozytywnie rozpatrzony przez Starostę [...]

Ponowne wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 22 lutego 2013 r. Natomiast w dniu 6 marca 2013 r. Starosta [...] wysłał pisemne zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego. Zawiadomienia te zostały odebrane przez strony dopiero po 21 dniach. Decyzja kończąca postępowanie zapadła [...] kwietnia 2013 r.

Od dnia 24 września 2012 r. do dnia 18 kwietnia 2014 r. upłynęło 206 dni. W znakomitej większości tego czasu Starosta [...] pozbawiony był możliwości merytorycznego rozpatrywania sprawy.

GINB dokonał wadliwej interpretacji dwóch przedziałów czasowych - pomiędzy 1 a 11 października 2012 r. oraz 6 marca 2013 r. a 27 marca 2013 r. Pomylił instytucje wezwania do uzupełnienia braków formalno-prawnych określoną w art. 64 § 2 k.p.a., z wezwaniem do uzupełnienia braków materialno-prawnych określonym w art. 35 § 3 Prawa budowlanego.

W omawianej sprawie braki dotyczyły materii zawartej w przedłożonych dokumentach. Uzupełnienie tego rodzaju braków wymagało dłuższego terminu i wiązało się z poprawieniem lub ponownym wykonaniem dokumentacji.

Sytuacja w omawianej sprawie była wyjątkowa. Organ czekał na podjęcie korespondencji przez 21 dni, to jest 1/3 czasu przewidzianego przez ustawodawcę na przeprowadzenie całego postępowania.

Organ wyższego stopnia ma możliwość, a nie obowiązek nałożenia kary na organ podległy. Oznacza to, iż może odstąpić od wymierzenia kary.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przewidujący, iż nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno – budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do Starosty [...] w dniu 24 września 2012 r.

W dniu 11 października 2012 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania, który został uwzględniony przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r.

Inwestor pismem z dnia 19 lutego 2013 r. uzupełnił wniosek i jednocześnie zwrócił się o podjęcie postępowania.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie Starosta [...] pismem z dnia 27 lutego 2013 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...].

Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zgłaszania zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek B, oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...].

Zdaniem Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 206 dni, natomiast po odjęciu okresu jaki zgodnie z prawem mogło ono trwać oraz okresu zawieszenia postępowania (206 - 65 - 128 = 13) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 13 dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, skutkującej karą pieniężną w wysokości 6.500 zł.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu: iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, poprzez błędne uznanie, iż wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia 1 października 2012 r. nastąpiło w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy wezwanie nie dotyczyło braków formalnych wniosku, a jedynie braków materialnych dokumentacji, wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wezwania organu (czy to na podstawie art. 64 § 2 Kpa, czy też art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane) kierowanego do inwestora. Natomiast za potwierdzenie dokonania takiej czynności (wezwania) nie można uznać oświadczenia pełnomocnik inwestora.

W orzecznictwie rozróżnia się dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalnoprawne oraz braki materialnoprawne. W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie braków pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06, WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/08). Takiego rozstrzygnięcia, ani takiego rygoru - Starosta [...] w tej sprawie nie stosował.

Wniosek inwestora niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (od momentu jego wydania do mementu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia).

Braki materialnoprawne wniosku mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/08).

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 Kpa) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.

Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma.

Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/10 (lex nr 954432), w którym Sąd wskazał, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Takie stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno – budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Dokonaną przez organ ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać za prawidłową, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowa ocena organu znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.