Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SAB/Po 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1-3, art. 12 par. 1-2, art. 35 par. 1-3 i 5, art. 36, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji; IV. przyznaje od Starosty [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000,- zł (słownie: tysiąc złotych); V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego 597,- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z 11 stycznia 2012 r., nr [...], podjął z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z 14 lipca 2016 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz P. S., M. K., E. K., Z. S., I. B., G. S. i A. S.-W., nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] (projektowane działki nr [...] i [...]) oraz działkę nr [...] (projektowane działki nr [...] i [...]), a także odmowie zwrotu ww. wnioskodawcom nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], [...], [...] (projektowane działki nr [...]) oraz działkę nr [...] (projektowane działki nr [...]).

Wojewoda [...] decyzją z 3 marca 2017 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Starosty z 14 lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 14 czerwca 2018 r. Urząd Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomości przekazał Staroście plan szczegółowy realizacji m.in. osiedla [...], z którego wynika, że przy ul. [...] w P. zaplanowano budowę Ośrodka B. i K. Ś. wraz z infrastrukturą towarzyszącą - parking i ochronne pasy zieleni wzdłuż ul. [...].

Pismem z 19 września 2018 r. Dyrektor Wydziału Nieruchomości z upoważnienia Starosty, zwrócił się do Urzędu Miasta [...] oraz Archiwum Państwowego [...] z prośbą o odszukanie i przesłanie uwierzytelnionej dokumentacji planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego P. , uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta P. nr 46/416/66 z dnia 20 grudnia 1966 r. i plan realizacji dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. wraz z załącznikiem graficznym.

Urząd Miasta [...] w odpowiedzi z 8 października 2018 r. poinformował, że w zasobie Archiwum Zakładowego brak jest szczegółowego zagospodarowania przestrzennego P. i planu realizacyjnego dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. załączono natomiast fragment mapy z przedmiotowymi działkami. Podobnie jak Archiwum Państwowe [...] nie odnalazło w swoim zasobie planu realizacyjnego dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. dołączyło natomiast uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia 20 grudnia 1966 r. razem z załącznikiem do pkt 4 protokołu nr [...] posiedzenia Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia 25 lutego 1966 r.

Pismem z 1 czerwca 2022 r. J. K. (dalej także jako: "skarżący") złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewoda [...] postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. uznał zażalenie za niezasadne.

Pismem z 20 lipca 2022 r. J. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] i [...] zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

6. przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy, wskazanych w uzasadnieniu, na przytoczone tam okoliczności,

W argumentacji skargi skarżący wskazał, że w dniu 11 czerwca 2010 r. został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że sprawa z tego wniosku toczy się już ponad 12 lat. Skarżący stwierdził, że zachowanie organu świadczy przede wszystkim o świadomym i celowym nierozstrzyganiu sprawy. Skarżący podkreślił, że organ od 2018 r. nie podał żadnego konkretnego terminu i uzasadnienia niewydania decyzji. W związku z tym skarżący stwierdził, że organ działa w sposób przewlekły, co niewątpliwie jest naruszeniem podanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a jednocześnie stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarżący wskazał, że z fotokopii akt sprawy wykonanych w dniu 16 maja 2021 r. wynika, że pismo Starosty z 19 września 2018 r. było ostatnim dokonanym przez niego działaniem. Ponadto, pomimo licznych telefonów do Starostwa, pracownicy również nie udzielili żadnych informacji na temat postępów w niniejszej sprawie. Mimo, że już w maju 2021 r. roku miał zostać dopuszczony dowód z uzupełniającej opinii biegłego (operatu szacunkowego), do końca tego roku Starosta nie zlecił jego sporządzenia. Strony nie otrzymywały także żadnych zawiadomień w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.")

Skarżący wskazał, że pismem z 1 czerwca 2022 r. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to nie zostało uwzględnione przez Wojewodę [...]. Następnie Starosta w dniu 8 czerwca 2022 r. zawiadomił, że całość zgromadzonego w postępowaniu jest wystarczająca do rozstrzygnięcia rzeczonej sprawy. Pomimo tego decyzja nadal nie została wydana i doręczona stronom.

Uwzględniając powyższe skarżący stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak choćby bezsporna bezczynność organu w okresie od wyznaczenia organu przez Wojewodę w dniu 27 lipca 2010 r. do dnia wydania pierwszego postanowienia o podjęciu postępowania z urzędu w dniu 11 stycznia 2012 r.

Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."), skarżący wskazał, że w skutek początkowej bezczynności organu, a następnie przewlekłego prowadzenia postępowania, dotychczas nie doczekał się wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za jego składniki majątkowe, znajdujące się na działce nr [...] i [...] usytuowanej przy ul. [...] w P.. Podkreślił, że od złożenia wniosku upłynęło już ponad 12 lat. Skarżący stwierdził, że w wyniku wadliwego procedowania organu, oprócz szkody majątkowej poniósł także szkodę niemajątkową (krzywdę), związaną z traktowaniem go w sposób lekceważący i niczym nie uzasadnionym odwlekaniem wydania oczekiwanej przez niego decyzji.

Starosta w odpowiedzi na skargę z 3 sierpnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że pismem z 8 czerwca 2022 r. poinformował strony postępowania o zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w dniu 2 sierpnia 2022 r. wydał decyzję o odmowie zwrotu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym organ uznał, że skarga na bezczynność Starosty w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżącego faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania o zwrot opisanej wyżej nieruchomości, prowadzonego przez Starostę, jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie daty wydania orzeczenia przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, w dniu 2 sierpnia 2022 r. Starosta wydał decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, a zatem już po wniesieniu skargi (co nastąpiło 20 lipca 2022 r.).

W związku z tym na wstępie rozważań podkreślić należy, że ustanie stanu bezczynności organu, a tym samym stanu przewlekłego prowadzenia postępowania na skutek wydania orzeczenia już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie sądu wydane w tym trybie ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w okresowym czasie trwania postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że oddalenie skargi tylko z tego powodu, że w momencie orzekania stan bezczynności ustał prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (orzeczenia powołane w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19; uchwała ta oraz wyroki powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (lub obie postaci łącznie) na dzień wniesienia skargi. Wobec powyższego w okolicznościach faktycznej tej sprawy nie znajdzie zastosowania pogląd wyrażony w powołanej uchwale (II OPS 5/19).

Kolejną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie czy skarżący wniósł ponaglenie.

Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wystarczającym do wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem. Przepis ten nie warunkuje natomiast dopuszczalności skargi od tego, czy ponaglenie zostało rozpoznane (wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2019 r., II SAB/Sz 88/19). Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a warunek ten jest spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2019 r., I SAB/Bd 8/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., I SAB/Wa 27/20 i powołane tam orzecznictwo).

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (pismo zatytułowane zażalenie), które zostało negatywnie rozpoznane przez Wojewodę [...] postanowieniem z 28 czerwca 2022 r.

Przystępując do analizy toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze ustawowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Ponadto podkreślić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze dotychczasowy dorobek orzecznictwa stwierdzić można, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przeanalizowanie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności podjętych, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Wskazuje się także, że w konkretnej sprawie administracyjnej przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły wymaga wykazania, że przekroczenie wyznaczonego przez przepisy postępowania administracyjnego terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie, podjęte czynności procesowe nie były zbędne lub pozorne, a także, że organ nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczą m.in.: brak koncentracji materiału dowodowego, niepodejmowanie wszystkich czynności dowodowych odpowiednio szybko i jednocześnie, a także zbyt długie analizowanie zgromadzonego materiału dowodowego i brak koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania.

A zatem, zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r., I SAB/Gd 4/15, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2341/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12).

Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16).

Uznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Podkreślić także należy, że – co do zasady - przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu nie obejmuje samego postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, LEX nr 1666070). A zatem, nawet uwzględniając taką skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności określonej treści (wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., I FSK 2174/15 ).

Badając zasadność zarzutów skargi Sąd zbadał tok postępowania administracyjnego, w tym podejmowane przez organ czynności począwszy od jego wszczęcia (pismo Starosty z 26 października 2010 r. informujące o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości (k. 15 akt admin., tom I))

Analizując akta administracyjne Sąd ustalił, że w toku badanego postępowania administracyjnego, podjęto następujące czynności:

1. wniosek z 11 czerwca 2010 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wpływ do organu w dniu 11 czerwca 2010 (k. 4 akt admin., tom I),

2. postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 1 lipca 2010 r. o przekazaniu według właściwości ww. wniosku (k. bez numeru, między k. 7 a k. 8 akt admin., tom I),

3. postanowienie Wojewody [...] z 27 lipca 2010 r. o wyznaczeniu Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy (k. 8 akt admin., tom I),

4. pismo Starosty z 26 października 2010 r. informujące o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości (k. 15 akt admin., tom I),

5. pismo Starosty z 29 listopada 2010 r. wzywające wnioskodawców do przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę prawną przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa (k. 18 akt admin., tom I),

6. pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 6 grudnia 2010 r. stanowiące odpowiedź na pismo z 26 października 2010 r. (k. 22 akt admin., tom I),

7. pismo wnioskodawców z 6 grudnia 2010 r. - przekazanie kserokopii aktu notarialnego z 6 listopada 1970 r., nr [...] stanowiącego umowę sprzedaży w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o obszarze 2.246 m2 położonej przy ul. [...] i [...] przekazanie odpisu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 22 maja 2003 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez E. K. po matce B. S. ([...]),

8. pismo Starosty z [...] grudnia 2010 r. do pełnomocnika wnioskodawców wskazujące, że do pisma z 6 grudnia 2010 r. nie załączono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (k. 35 akt admin., tom I),

9. postanowienie Starosty z [...] grudnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawców do nieruchomości (k. 38 akt admin., tom I),

10. wniosek z 17 maja 2011 r. o podjęcie postępowania wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 16 lutego 1994 r. stwierdzającym nabycie spadku po S. S., z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 28 stycznia 2011 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po H. S., z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 15 grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po C. S. (k. 45 – k. 48 akt admin., tom I),

11. wnioski Starosty z 25 maja 2011 r. do Sądu Rejonowego [...] o wydanie odpisu dokumentu z akt księgi wieczystej (k. 51 – k. 54 akt admin., tom I),

12. pismo Sądu Rejonowego [...] z 27 maja 2011 r. przekazujące wypis z wykazu zmian gruntowych oraz pierwszy wypis aktu notarialnego z 10 listopada 1932 r. zgodnie z wnioskiem z 25 maja 2011 r. (k. 56 – k. 60 akt admin., tom I),

13. pismo Sądu Rejonowego [...] z 27 maja 2011 r. przekazujące kserokopie dokumentów z akt ksiąg wieczystych zgodnie z wnioskiem z 25 maja 2011 r. (k. 62 - k. 74 akt admin., tom I),

14. pismo Sądu Rejonowego [...] z 30 maja 2011 r. przekazujące kserokopie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] w P. z 16 maja 1969 r. i zawiadomienie PBN w [...] z 11 listopada 1970 r. zgodnie z wnioskiem z 25 maja 2011 r. (k. 76- k. 80 akt admin., tom I),

15. pismo Starosty z 31 maja 2011 r. do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. o przesłanie kserokopii dawnych map ewidencyjnych (k. 81 akt admin., tom I),

16. pismo Starosty z 13 czerwca 2011 r. do pełnomocnika wnioskodawców informujące o braku możliwości podjęcia zawieszonego postępowania (k. 82 akt admin., tom I),

17. wniosek z 28 grudnia 2011 r. o podjęcie postępowania wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 16 listopada 2011 r. stwierdzającym nabycie spadku po S. W. (poprzednio K. ) oraz aktu małżeństwa E. K. (k. 86 – k. 88 akt admin., tom I),

18. postanowienie Starosty z 11 stycznia 2012 r. o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 90 akt admin., tom I),

19. pismo Starosty z 11 stycznia 2012 r. do Urzędu Miasta [...] o wskazanie, jakie było przeznaczenie nieruchomości (k. 93 akt admin., tom I),

20. pismo Starosty z 10 stycznia 2012 r. do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. o przesłanie wycinka mapy zasadniczej (k. 98 akt admin., tom I),

21. pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z 8 lutego 2012 r. stanowiące odpowiedź na pismo z 11 stycznia 2012 r. (k. 104 akt admin., tom I),

22. pismo Starosty z 8 marca 2012 r. do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o przesłanie wycinka mapy zasadniczej (k. 105 akt admin., tom I),

23. pismo Starosty z 8 marca 2012 r. do operatorów mediów o udzielenie informacji kiedy i jakie inwestycje związane z infrastrukturą techniczną zostały wykonana na nieruchomości (k. 111 akt admin., tom I),

24. kserokopia pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z 3 października 2011 r. wraz z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 8 sierpnia 1968 r. (k. 124 akt admin., tom I),

25. pismo Starosty z 26 marca 2012 r. do pełnomocnika wnioskodawców informujące o przeprowadzeniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. oględzin nieruchomości (k. 127 akt admin., tom I),

26. pismo A. S.A. z 19 marca 2012 r. informujące o wykonanych na nieruchomości inwestycjach wodociągowych i kanalizacyjnych (k. 131 - k. 148, akt admin., tom I),

27. pismo [...] Spółki G. Sp. z o.o. z 2 kwietnia 2012 r. informujące o wykonanych na nieruchomości przyłączach gazu oraz zlokalizowaniu na nieruchomości gazociągu (k. 150 - k. 151, akt admin., tom I),

28. pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 5 kwietnia 2012 r. wraz z wypisami i wyrysami z planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. i z 1975 r. (k. 152 - k. 180, akt admin., tom I),

29. pismo [...] Operator z 10 kwietnia 2012 r. informujące o znajdujących się na nieruchomości urządzeniach elektroenergetycznych (k. 184 - k. 188, akt admin., tom I),

30. pismo D. z 10 kwietnia 2012 r. informujące, że na nieruchomości znajdują się urządzenia ciepłownicze (k. 190 - k. 191, akt admin., tom I),

31. postanowienie Starosty z 25 października 2012 r. o powołaniu geodety, jako biegłego, w celu sporządzenia projektu podziału nieruchomości (k. 196 akt admin., tom I),

32. pismo Starosty z 13 marca 2013 r. informujące strony o możliwości zapoznania się z projektem podziału nieruchomości (k. 208 akt admin., tom I),

33. pismo Starosty z 26 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] - przekazanie kserokopii projektu podziału nieruchomości (k. 212 akt admin., tom I),

34. pismo Starosty z 28 marca 2013 r. do pełnomocnika wnioskodawców - przekazanie kserokopii projektu podziału nieruchomości (k. 215 akt admin., tom I),

35. pismo pełnomocnika wnioskodawców z 21 marca 2013 r. o przekazanie kserokopii mapy geodezyjnej obejmującej projekt podziału nieruchomości (k. 218 akt admin., tom I),

36. protokół z 24 kwietnia 2012 r. z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2012 r. (k. 219 - k. 221 akt admin., tom I),

37. protokół z 19 kwietnia 2013 r. z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 19 kwietnia 2013 r. (k. 222 - k. 225 akt admin., tom I),

38. pismo Zarządu Dróg Miejskich z 30 września 2013 r. o zlokalizowaniu na nieruchomości ścieżki rowerowej (k. 227 akt admin., tom I),

39. pismo Zarządu Dróg Miejskich z 15 stycznia 2014 r. z informacją o uwzględnienie przy podziale nieruchomości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (k. 228 akt admin., tom I),

40. pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] z 8 maja 2013 r. informujące, że na działce podlegające znajduje się budynek Inspektoratu oraz drogi dojazdowe i parking (k. 236 - k. 237 akt admin., tom I),

41. pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] z 16 maja 2013 r. informujące, że na działce podlegające znajduje się budynek Inspektoratu oraz drogi dojazdowe, parking i garaże (k. 238 - k. 239 akt admin., tom I),

42. pismo Starosty z 27 sierpnia 2013 r. do pełnomocnika wnioskodawców z zapytaniem, czy wnioskodawcy wyrażają zgodę na przystąpienie do negocjacji ugody administracyjnej (k. 240 akt admin., tom I),

43. pismo Starosty z 27 sierpnia 2013 r. do Zarządu Dróg Miejskich z prośbą o wydanie opinii dotyczącego wstępnego projektu podziału działki [...] (k. 244 akt admin., tom I),

44. pismo pełnomocnika wnioskodawców z 3 września 2013 r. informujące, że wnioskodawcy nie wyrażają zgody na zrzeczenie się prawa własności działek (k. 250 akt admin., tom I),

45. pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] z 4 września 2013 r. informujące, że WIOŚ wyraża zgodę na przystąpienie do negocjacji ugody administracyjnej (k. 252 akt admin., tom I),

46. pismo Starosty z 12 września 2013 r. do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. o udzielenie informacji jakie działania były prowadzone przez spółdzielnię na nieruchomości w latach 1970 - 1980 (k. 253 akt admin., tom I),

47. pismo Starosty z 7 kwietnia 2014 r. do pełnomocnika wnioskodawców informujące, że w dniu 28 kwietnia 2014 r. zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna w sprawie przystąpienia do negocjacji ugody administracyjnej (k. 254 akt admin., tom I),

48. protokół z 28 kwietnia 2014 r. z rozprawy administracyjnej (k. 258 akt admin., tom I),

49. pismo Starosty z 20 maja 2014 r. do WIOŚ [...] o udzielenie informacji kiedy i z czyich nakładów powstał budynek WIOŚ (k. 259 akt admin., tom I),

50. pismo Starosty z 20 maja 2014 r. do Urzędu Miasta [...] Archiwum Zakładowe o przesłanie dokumentacji archiwalnej nieruchomości (k. 263 akt admin., tom I),

51. pismo WIOŚ [...] z 12 czerwca 2014 r. informujące o wybudowaniu na nieruchomości budynku WIOŚ (k. 308 akt admin., tom I),

52. operat szacunkowy z 18 grudnia 2014 r., opatrzony klauzulą aktualności z 18 stycznia 2016 r., określający wartość nieruchomości (bez numeru kart, między k. 308 i k. 309 akt admin, tom I),

53. porozumienie z 5 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia za sporządzenie opinii zawarte między Starostą a rzeczoznawcą majątkowym (k. 309 akt admin., tom I),

54. pismo rzeczoznawcy majątkowego z 18 grudnia 2014 r. o przekazaniu operatu szacunkowego z 18 grudnia 2014 r. (k. 314 akt admin., tom I),

55. pismo z 26 stycznia 2015 r. pełnomocnika wnioskodawców informujące, że zmarła wnioskodawczyni M. W., a spadek po niej nabyła I. B., przekazanie aktu poświadczenia dziedziczenia z 5 czerwca 2014 r. i odpisu zgonu (k. 316 - k. 319 akt admin., tom I),

56. pismo Starosty z 24 kwietnia 2015 r. informujące pełnomocnika wnioskodawców, że w dniu 14 maja 2015 r. zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna (k. 320 akt admin., tom I),

57. protokół z 14 maja 2015 r. z rozprawy administracyjnej (k. 327 akt admin., tom I),

58. pismo WIOŚ [...] z 30 kwietnia 2015 r. o sporządzenie kserokopii operatu szacunkowego (k. 329 akt admin., tom I),

59. pismo Starosty z 25 maja 2015 r. informujące pełnomocnika wnioskodawców, że w dniu 29 czerwca 2015 r. zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna (k. 331 akt admin., tom I),

60. protokół z 29 czerwca 2015 r. z rozprawy administracyjnej (k. 335 akt admin., tom I),

61. pismo Starosty z 21 marca 2016 r. informujące pełnomocnika wnioskodawców, że całość zgromadzone w sprawie materiału jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (k. 340 akt admin., tom I),

62. notatki służbowe z 29 czerwca 2016 r. – obliczenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania w przypadku zwrotu nieruchomości (k. 345 i k. 346 akt admin., tom I),

63. decyzja Starosty z 14 lipca 2016 r. orzekająca o zwrocie nieruchomości (k. 348 – k. 354 akt admin., tom I),

64. odwołanie Miasta [...] z 27 lipca 2016 r. od decyzji Starosty z 14 lipca 2016 r. (k. 358 – k. 362 akt admin., tom I),

65. odwołanie wnioskodawców z 26 lipca 2016 r. od decyzji Starosty z 14 lipca 2016 r. (k. 363 – k. 364 akt admin., tom I),

66. pismo Starosty z 3 sierpnia 2016 r. o przekazaniu Wojewodzie [...] złożonych w sprawie odwołań (k. 7 akt admin., tom II),

67. odwołanie WIOŚ [...] z 2 sierpnia 2016 r. od decyzji Starosty z 14 lipca 2016 r. (k. 11 akt admin., tom II),

68. pismo Starosty z 8 sierpnia 2016 r. o przekazaniu Wojewodzie [...] złożonego w sprawie odwołania przez WIOŚ (k. 12 akt admin., tom II),

69. decyzja Wojewody [...] z 3 marca 2017 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (k. 13 – k. 22 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 7 marca 2017 r.,

70. pismo Starosty z 18 września 2018 r. do Urzędu Miasta [...] i do Archiwum Państwowego [...] o odszukanie i przesłanie kserokopii dokumentacji planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], uchwały Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 20 grudnia 1966 r., planu realizacyjnego dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. (k. 23 akt admin., tom II),

71. pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 14 czerwca 2018 r. wraz z planem szczegółowego realizacji m.in. [...] w [...] (k. 25 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 18 czerwca 2018 r.,

72. pismo Archiwum Państwowego [...] z 18 września 2018 r. wraz z uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z 20 grudnia 1966 r. oraz informacją, że Archiwum nie posiada planu realizacyjnego dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. (k. 28 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 15 października 2018 r.,

73. pismo Archiwum Państwowego [...] z 29 kwietnia 2021 r. wraz z uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z 23 grudnia 1966 r. (k. 30 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 4 maja 2021 r.,

74. pismo Urzędu Miasta [...], Wydział Organizacyjny z 8 października 2018 r. wraz z uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z 20 grudnia 1966 r. (k. 31 – k. 32 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 10 października 2018 r.,

75. pismo Starosty z 20 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta [...] Archiwum Zakładowe i do Archiwum Państwowego [...] o odszukanie i przesłanie kserokopii uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z 23 grudnia 1966 r. (k. 34 akt admin., tom II),

76. pismo Starosty z 20 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta [...] z prośbą o przesłanie kserokopii pisma z 13 maja 2010 r. (k. 35 akt admin., tom II),

77. pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Organizacyjny z 27 kwietnia 2021 r. informujące, że protokołu posiedzeń Prezydium Rady Narodowej [...] wraz z uchwałami zostały przekazane do Archiwum Państwowego [...] w dniu 31 maja 1975 r. (k. 37 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 29 kwietnia 2021 r.,

78. pismo skarżącego z 16 marca 2021 r. skierowane do pani M. H. z prośbą o informację kiedy sprawa zostanie rozpoznana. Adnotacja na ww. piśmie w formie notatki służbowej z 29 marca 2021 r. sporządzonej przez M. H. z wyjaśnieniem, że w dniu 29 marca 2021 r. odbyła rozmowę telefoniczną ze skarżącym (k. 38 akt admin., tom II),

79. Notatka służbowa z 19 kwietnia 2021 r. sporządzona przez M. H.. Z notatki wynika, że skarżący został powiadomiony o konieczności dostarczenia postanowień o nabyciu spadku oraz złożyć wnioski o zwrot nieruchomości na spadkobierców. Skarżący poinformował, że dotychczasowy pełnomocnik wnioskodawców zmarł i wnioskodawcy są na etapie poszukiwania nowego pełnomocnika (k. 39 akt admin, tom II).

Analiza toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w okresie od wszczęcia tego postępowania do rozprawy administracyjnej w dniu 29 czerwca

2015 r., czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki. Sąd zwraca uwagę, że we wstępnej fazie tego postępowania wystąpiła konieczność zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu przez wszystkich aktualnych współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości, co wymagało uzyskania urzędowych dokumentów stwierdzających nabycie praw do spadku. Z tej przyczyn postępowanie było zawieszone w okresie od grudnia 2010 r. do stycznia 2012 r. Ponadto organ prowadzący to postępowanie zobowiązany był do zgromadzenia szeregu niezbędnych dokumentów od innych instytucji (w tym od gestorów sieci (A. , [...] Spółki G. , E. , D. ), Urzędu Miasta [...] (Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Archiwum Zakładowego), G. , MPU, ZDM, Sądu Rejonowego [...], WIOŚ w [...], [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]). W sprawie dwukrotnie przeprowadzono oględziny nieruchomości. Zwrócono się do biegłych: geodety (w celu sporządzenia projektu podziału nieruchomości) i rzeczoznawcy (w celu sporządzenia operatu szacunkowego). Operat szacunkowy został sporządzony 18 grudnia 2014 r. Do wydania pierwszej decyzji przez Starostę (14 lipca 2016 r.) odbyły się trzy rozprawy administracyjne (28 kwietnia 2014 r., 14 maja 2015 r., 29 czerwca 2015 r.), a w toku postępowania prowadzono także negocjacje zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy.

Pierwszy okres bez podejmowania istotnych czynności wystąpił między rozprawą z 29 czerwca 2015 r. a sporządzeniem pisma z 21 marca 2016 r. w trybie

art. 10 k.p.a. (prawie 9 miesięcy). Następnie między tym pismem a wydaniem decyzji z 14 lipca 2014 r. upłynęło ponad 3 miesiące, co tylko w tym okresie daje łączną przewlekłość wynoszącą ponad 12 miesięcy.

Postępowanie drugoinstancyjne formalnie toczyło się od wniesienia pierwszego z odwołań (27 lipca 2016 r.) do wydania przez Wojewodę [...] decyzji uchylającej (3 marca 2017 r.). Akta sprawy zostały przekazane do organu I instancji w dniu 7 marca 2017 r.

Pierwsza czynność organu I instancji to pismo Starosty z 18 września 2018 r. do Urzędu Miasta [...] i do Archiwum Państwowego [...] (czynność podjęta po prawie 18 miesiącach od wpływu akt po kontroli instancyjnej). Wcześniej do akt sprawy wpłynęło pismo Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 14 czerwca 2018 r. wraz z planem szczegółowego realizacji m.in. [...] w [...] (k. 25 akt admin., tom II), wpływ do organu w dniu 18 czerwca 2018 r.

Kolejnie dwie czynności podjęte przez Starostę to dwa ww. wymienione pisma z 20 kwietnia 2021 r. (czynności podjęte po upływie 31 miesięcy). Wcześniej sporządzono w sprawie dwie notatki służbowe w związku ze zgłoszeniem się do postępowania skarżącego (notatki służbowe z rozmów telefonicznych z 29 marca 2021 i z 19 kwietnia 2021 r.).

W dniu 11 maja 2021 r. skarżący złożył do akt sprawy pełnomocnictwo procesowe z 7 maja 2021 r. udzielone zawodowym pełnomocnikom (adwokatom) (tom II, k. 45 akt sprawy). Pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pismo z 28 czerwca 2021 r.

Wobec kolejnych 12 miesięcy bez podejmowania w sprawie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie (pismo zatytułowane "zażalenie" z 31 maja 2022 r.), rozpoznane przez Wojewodę postanowieniem z 28 czerwca 2022 r.

Jak już wyżej wskazano decyzja organu I instancji wydana została 2 sierpnia 2022 r.

Ogólny okres nieuzasadnionych przerw w kontrolowanym postępowaniu wyniósł – w ocenie Sądu - prawie 73 miesiące.

Starosta nie wskazał w odpowiedzi na skargę przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania, poza powołaniem się na ww. postanowienie Wojewody [...] z 28 czerwca 2022 r. nie uwzględniającego ponaglenia skarżącego (postanowienie bez uzasadnienia).

W ocenie Sądu, uwzględniając z urzędu trudną sytuację organów administracji państwowej i samorządowej związaną z pandemią Covid-19 w latach 2020 – 2021, stwierdzona przewlekłość w takim rozmiarze, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na powszechnie uznawaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (np. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2019 r., II SAB/Wa 432/18).

W świetle przedstawionej na wstępie rozważań charakterystyki pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania i powyższej analizy biegu postępowania administracyjnego, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17).

W judykaturze akcentuje się także, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności formalnych, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W takiej sytuacji zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 września 2022 r., II SAB/Wr 794/22).

W sytuacji, gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 1418/21).

W judykaturze zwraca się uwagę, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r., III SAB/Gd 54/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 października 2022r., I SAB/Wr 586/22).

Ustalając wysokość tej kwoty na [...] zł, Sąd wziął pod uwagę znacznie przekroczony okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego. Zauważyć jednak należy, że negatywne konsekwencje dla skarżącego związane czasem załatwienia tej sprawy, nie dotyczą pełnego okresu stwierdzonej przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt sprawy matka skarżącego M. K. zmarła 13 maja 2016 r., skarżący uzyskał akt poświadczenia dziedziczenia w dniu 21 lutego 2017 r., a do postępowania zgłosił się dopiero w kwietniu 2021 r. ( tom II, k. 38-47 akt admin.).

W ocenie Sądu zasądzona kwota [...]zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana (w tym zakresie, tj. ponad kwotę [...]zł, skargę oddalono - punkt V sentencji wyroku).

W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji samorządowej i rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w tym zakresie należało oddalić (punkt V sentencji wyroku).

Stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości

w badanym postępowaniu nastąpiło na podstawie art. 149 § 1 pkt 3

w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (punkt I sentencji).

Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa znalazło uzasadnienie w przepisie art. 149 §1a

w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (punkt II sentencji).

Z uwagi na załatwienie sprawy decyzją Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie VI sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).