Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3378/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art,. 130 ust. 1, art. 135 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2441/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2441/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł, że nieruchomość, położona w powiecie szydłowieckim, gmina Chlewiska, oznaczona jako działka nr ew. [...], stanowiąca własność D. G., została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 727 na odcinku od km [...] do [...] na terenie miejscowości C.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu na rzecz D. G. odszkodowania w kwocie 15.883,35 zł za utratę prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przyznaniu tej kwoty w całości na rzecz P. S.A. w W. z uwagi na ustanowione na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz zobowiązał zarząd Województwa Mazowieckiego do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo Mazowieckie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. G. w wysokości 15.127 zł za ww. nieruchomość i powiększeniu tej kwoty o 5% wartości rynkowej nieruchomości, tj. o kwotę 756,35 zł z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przekazaniu odszkodowania w kwoce 15.127 zł na rzecz P. S.A. z tytułu wygaszenia ustanowionego na tej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego i przekazaniu kwoty 756,35 zł na rzecz D. G. a nadto o zobowiązaniu Zarządu Województwa do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty wydania decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat z dnia 26 lipca 2016 r. sporządzony przez J. C. Biegła ustaliła, że nieruchomość nie była położona na terenie objętym zapisami planu miejscowego, została wydzielona z działki nr [...] zabudowanej budynkiem zjazdu, nieogrodzona i zabudowana w tym z pozostałościami ogrodzenia (betonowa podmurówka o długości 45m z fragmentem ogrodzenia z przęseł metalowych o długości 1,87m i wysokości 1,54. Obszar nieruchomości zajmował fragment utwardzenia z tłucznia kamiennego o pow. 48m2 wraz z wjazdem o pow. 6,75m2. Reklamy stojące nie zostały uwzględnione. Działka [...] w pozostałej części porośnięta jest trawą z 2 lipami i 2 tujami o powołanych w wycenie wymiarach. Nieruchomość ma dostęp do drogi wojewódzkiej i położona jest na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodociągową i telefoniczną. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chlewiska zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Chlewiska z dnia 28 grudnia 1999 r. nr IX/67/99 nieruchomość położona jest w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową a w pozostałej na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Wskazano, że rzeczoznawca dokonała określenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu-urządzeń budowlanych stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzeniowych, technikę wskaźnikową a wyceniając grunt podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość gruntu wyceniono na 8.056 zł a wartość odtworzeniową części składowych na: wartość podmurówki betonowej – 3.477 zł, wartość utwardzenia, tj. parking i wjazd o nawierzchni z tłucznia – 2.064 zł, wartość nasadzeń roślinnych, tj. krzewów na 195 zł, drzew 2 lip na 1.335 zł.

Zdaniem organu operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Biegła prawidłowo zastosowała zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej "u.g.n.", gdyż nieruchomość nie była przeznaczona pod infrastrukturę drogową. Prawidłowo dokonała analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo i pod drogi opierając wycenę o transakcje nieruchomości zgodnych z aktualnym sposobem użytkowania działki.

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, w tym kwestii nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia kwestii własności nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, gdyż między decyzją wydaną w trybie art. 73 tej ustawy a decyzją w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego, ponieważ dopóki brak jest w obrocie prawnym decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej nie można odmówić podmiotowi wywłaszczonemu odszkodowania. Do dnia wydania decyzji odszkodowawczej taka decyzja w trybie art. 73 tej ustawy nie została wydana.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Województwo Mazowieckie, zaskarżając decyzję w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości 1.282 zł, zarzucając naruszenie art. 4 pkt 8 w zw. Z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.n. i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że sporządzony przez J. C. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegła przedstawiła w opinii swój tok rozumowania, wyjaśniła dlaczego przyjęła takie a nie inne metody i współczynniki, dokonała stosownych wyliczeń matematycznych. W ocenie Sądu nie było podstaw aby taki dokument zakwestionować.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wywłaszczenie części nieruchomości powoduje konieczność zrekompensowania osobie wywłaszczonej straty wynikłej z utraty przysługującego jej prawa. W tym wypadku na szkodę składa się nie tylko wartość utraconego gruntu ale i jego części składowych.

Sąd podkreślił, że z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynika, że wartość odtworzeniowa części składowych została wyliczona na 3.477 zł (podmurówka i ogrodzenie) i 3.477 zł (utwardzenie, parking i zjazd). Z protokołu z wizji lokalnej wynika, że wjazd z tłucznia ma obmiar 6,75m2. W toku postępowania nie zostało wykazane aby parking i zjazd nie były wykonane przez podmiot wywłaszczony, co oznacza, że wartość tych elementów jako stanowiących część nieruchomości wywłaszczonej powinna być zrekompensowana stosownym odszkodowaniem.

Zdaniem Sądu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie mogą stanowić podstawy do obniżenia wartości należnego odszkodowania. Celem postępowania odszkodowawczego jest zrekompensowanie podmiotowi wywłaszczonemu uszczerbku majątkowego powstałego na skutek utraty prawa własności. Bez znaczenia dla takiego postępowania jest jakie czynności zostaną następnie podjęte przez organ na rzecz którego doszło do wywłaszczenia. Poza tym, jak wynika z art. 29 ustawy o drogach publicznych zapewnienie zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległej a więc w tym wypadku właściciela nieruchomości wywłaszczonej w części w jakiej będzie ona przylegała do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając, że w swojej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. w zw. art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę;

2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h w zw. z art 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt, tj. zarządcy drogi;

- obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny; podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, należy wskazać co następuje:

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją zostało ustalone odszkodowanie na rzecz D. G. w wysokości 15.127,00 zł za prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0169ha przejętej z mocy prawa na własność Województwa Mazowieckiego, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 727 na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Na wysokość odszkodowania w kwocie 15.127,00 zł składały się następujące składniki: wartość nieruchomości gruntowej 8.056,23 zł oraz wartość odtworzeniowa części składowych w tym: wartość ogrodzenia w kwocie 3.477 zł, wartość utwardzenia (parking i wjazd) w kwocie 2.064,25 zł, wartość odtworzeniowa krzewów ozdobnych w kwocie 194,92 zł, wartość odtworzeniowa drzew liściastych w kwocie 1.335 zł. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 lipca 2016 r. część składowa nieruchomości stanowiąca utwardzenie o nawierzchni z tłuczenia kamiennego parkingu i wjazdu stanowiła powierzchnię 54,75m2, a wartość tego składnika na kwotę 2.064,25 zł ustalona została w oparciu o katalog "Scalone Normatywy do wyceny budynków i budowli" (obiekt nr 78 z katalogu) według cen za 1 kw. 2016 r., z uwzględnieniem współczynnika zużycia technicznego 30%. Natomiast z protokołu wizji lokalnej sporządzonego 20 lipca 2016 r. wynika, że z 54,75m2 powierzchni utwardzonej, wyjazd (zjazd) stanowi 6,75m2.

W pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego zarzucono ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, w sytuacji gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że ustalone odszkodowanie w kwocie 15.127,00 zł jest niesłuszne co najmniej w części, tj. w wysokości 1.282 zł za naniesienia w postaci zjazdu. Wskazano na treść art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządy drogi. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjne "ten sam podmiot, tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci zjazdu w wartości gruntu w wysokości 2.238,41 zł, a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy zjazdu, gdy zjazd był już posadowiony przy nieruchomości połączonej z drogą, a więc zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące".

Natomiast w pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego zarzucono ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, ale zdaniem skarżącego kasacyjnie stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze w sytuacji gdy rozbudowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy jeszcze raz podkreślić, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tym samym brak jest zarzutów podważających poprawność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Brak zarzutów w tym zakresie oznacza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ i skontrolowane przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane, ani podważone. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący powołuje się na okoliczności faktyczne sprzeczne z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnymi. I tak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i operatu szacunkowego z dnia 26 lipca 2016 r. wynika, że wartość części składowej nieruchomości stanowiącej utwardzenie nawierzchni z tłuczenia kamiennego (parkingu i wjazdu) stanowiła powierzchnię 54,75m2 (w tym wjazd stanowił 6,75m2), a wartość tego utwardzenia wynosiła kwotę 2.064,25 zł. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podaje, że zaskarżoną decyzją ustalone zostało odszkodowanie w kwocie 15.127 zł, w tym odszkodowanie w wysokości 1.282 zł za naniesienie w postaci zjazdu (drugi akapit uzasadnienia), a w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podaje, że wartość naniesień w postaci zjazdu wynosi 2.238,41 zł (piąty akapit uzasadniania). Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wartości naniesień w postaci zjazdu pozostają nie tylko wzajemnie sprzeczne, ale obie wartości pozostają sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ oraz z operatem szacunkowym. Nadto ustalona przez organ wartość utwardzenia w kwocie 2.064,25 zł obejmowała parking i wjazd o łącznej powierzchni 54,75m2, z czego wjazd stanowił powierzchnię 6,75m2, tym samym wartość utwardzenia samego wjazdu stanowiła odpowiednio mniejszą kwotę. Skarżący kasacyjnie nie tylko powołuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej różne wartości naniesień w postaci zjazdu, tj. raz kwotę 1.282 zł, a drugi raz kwotę 2.282 zł, ale nadto nie odwołując się do poczynionych w postępowaniu ustaleń co do samej powierzchni wjazdu (zjazdu), który stanowił 6,75m2, nie wiadomo, czy podane przez skarżącego wartości mają dotyczyć tylko wjazdu (zjazdu) o nieustalonej powierzchni, czy również parkingu. Powyższe uwagi dotyczące treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazują na pewną niekonsekwencję skarżącego kasacyjnie, który nie formułuje zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się do innych elementów stanu faktycznego, niż wynika to z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, równocześnie nie kwestionując ustaleń organu. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę wyrokowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie zostały podważone.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1, dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, które wcześniej zostały szczegółowo wymienione, można stwierdzić, że w istocie zmierzają one do wykazania wadliwości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za zjazd z drogi publicznej na działkę [...], z uwagi na to, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za ową część składową wywłaszczonego gruntu jest jednocześnie zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi na teren nieruchomości pozostawionej byłemu właścicielowi wywłaszczonej działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie wskazuje zatem, że poniesie koszty odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, w tym za istniejący zjazd, a dodatkowo będzie miał obowiązek budowy nowego zjazdu na pozostałą, niewywłaszczoną część nieruchomości.

Odnosząc się tego zarzutu sformułowanego w pkt 1 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest niezasadny. Żaden z przywołanych w owym zarzucie przepisów nie reguluje kwestii zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a przebudowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Co więcej żaden z tych przepisów, uznawanych w skardze kasacyjnej za naruszone, nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym art. 130 ust. 1 u.g.n., jako norma ogólna, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym bezzasadny jest zarzut jego błędnej wykładni.

Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Związku obu regulacji zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, natomiast art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, iż miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie może ulegać wątpliwości, iż w owej dacie nie mogła być przebudowana droga wojewódzka nr 727, dla realizacji której wywłaszczono nieruchomość, a tym samym nie mogły zostać wybudowane nowe lub przebudowane dotychczasowe zjazdy z owej drogi. Natomiast zjazd, który ma być przebudowany dopiero w przyszłości nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nadto okoliczność, iż przepis art. 29 ust. 2 u.p.d. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na stan prawny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Przepis ten bowiem odnosi się do stanu nieruchomości zastanego w momencie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie zaś do stanu, który dopiero może zostać ukształtowany w następstwie wykonania owej decyzji. Tym samy nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona wg jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.

Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych sformułowanego w pkt 2, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej nie był przedmiotem wykładni Sądu I instancji. Zgodnie z tym przepisem, tj. art. 11f ust. 1. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: (...) pkt 8 w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: lit. h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu. Powołany przepis dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie postępowania i decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stąd też przepis ten nie był przedmiotem wykładni i nie mógł być naruszony w przedmiotowym postępowaniu. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przede wszystkim przepis ten dotyczy obowiązków związanych z wydaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast nie ma zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w związku z realizacją inwestycji drogowej. Nadto jak już wyjaśniono w pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek budowy lub przebudowy istniejących zjazdów przez zarządcę drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi nie wpływa na stan nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe sprawia, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2 należy uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.