Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 591/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 8, art. 11.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz T. L. kwotę 1957 (tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez T. L. była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą uchylono w części dotyczącej terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, z dnia [...], nr [...], o nałożeniu na M. D., K. G. oraz P. i D. D., obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym z częścią usługową – piekarnią wraz z przyłączami w K. przy ul. [...], na działce nr A, określając nowy termin przedstawienia tegoż projektu na dzień 5 grudnia 2008 r. i utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja wydana została na skutek przeprowadzonego postępowania w przedmiocie legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, podlegało już kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której, wyrokiem z dnia 11 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 238/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 czerwca 2004r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 20 stycznia 2004 r., nr [...]. Uchylona przez sąd decyzja odwoławcza uchylała decyzję pierwszoinstancyjną wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakładała, w oparciu o powołany przepis, na inwestora – S. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz czynności i roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w tym wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), wykonanie ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Opolu. Dokonując oceny legalności decyzji będącej przedmiotem kontroli w tamtym postępowaniu Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Jednocześnie też Sąd uznał, że ustawodawca dając w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem" nie miał na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów jak np. ekspertyza techniczna, ocena techniczna , inwentaryzacja czy też uzgodnienia. Do tego celu, jak wskazał Sąd, służy postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, a nie decyzja. Decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt i pkt 3 wydaje się natomiast jedynie w sytuacji, kiedy niezbędne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zaś konieczności przedstawienia określonych dokumentów, gdyż to nie są "określonymi czynnościami". W świetle powyższego, jako błędne uznał Sąd stanowisko organów obu instancji, że nałożenie na inwestora czysto formalnych obowiązków obligujących do przedstawienia dokumentów znajduje podstawę prawną w cytowanym przepisie Prawa budowlanego.

W trakcie jednak zawisłości sprawy przed Sądem, przed wydaniem powyższego wyroku, decyzją z dnia 24 marca 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, stwierdzając między innymi wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego w decyzji organu odwoławczego z dnia 14 czerwca 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu S. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową – hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod. – kan., elektrycznym oraz szambem, jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2005 r.

Wyrokiem z dnia 25 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 38/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, orzekł jednak o uchyleniu decyzji OWINB w Opolu z dnia 19 maja 2005 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W trakcie toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania, sygn. akt II SA/Op 38/06, organy nadzoru budowlanego nie zaprzestały jednak, do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd, dalszych działań dotyczącego legalizacji spornych robót. W ich konsekwencji decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...], umorzono postępowanie w przedmiocie budowy przez S. D. niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę piekarni. Decyzja ta została uchylona przez OWINB w Opolu decyzją z dnia 25 stycznia 2006 r. Następnie decyzją z dnia 24 lutego 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, umorzył postępowanie legalizacyjne dotyczące, jak wyraźnie zaznaczył w jego treści, budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową – hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wodno – kanalizacyjnymi, elektrycznym oraz szambem. Stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania wskazał, iż decyzją z dnia 19 maja 2005 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stosownie zaś do obowiązku nałożonego w tej decyzji inwestor uzyskał, w dniu 22 września 2005 r., decyzję o pozwolenie na użytkowanie, a następnie wykonał czynności zastrzeżone do wykonania w tej decyzji. Wszystkie te działania, w ocenie organu spowodowały, że budowa spornego obiektu doprowadzona została do zgodności z prawem.

Powyższa decyzja PINB w powiecie głubczyckim, z dnia 24 lutego 2006 r., utrzymana została w mocy przez OWINB w Opolu decyzją z dnia 21 kwietnia 2006 r.

Następnie, w dniu 13 kwietnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim wydał ponownie decyzję, nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie spornej budowy. Wyraźnie przy tym wskazał, że rozstrzygniecie oraz stwierdzona bezprzedmiotowość, odnosi się do postępowania w przedmiocie budowy budynku.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 12 lipca 2007 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, uchylił jednak w całości zaskarżoną decyzję z dnia 13 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dalszym toku postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 9 października 2007 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2006 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową – hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wodno – kanalizacyjnym, elektrycznym oraz szambem. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie organ powołał, wydanie przez sąd administracyjny wyroków w sprawach o sygn. akt II SA/Op 238/04 i II SA/Op 38/06. Wskazał także na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanie oceną prawną i wskazaniami sądu.

W ramach wznowionego postępowania, decyzją z dnia 11 października 2007 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił z kolei decyzję własną z dnia 21 kwietnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o umorzeniu postępowania w sprawie budowy spornego budynku i stwierdził, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Z akt administracyjnych wynika, że w obrocie prawnym pozostała nadal decyzja PINB w powiecie głubczyckim z dnia 24 lutego 2006 r., nr [...].

Decyzją z dnia 19 lutego 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim postanowił o umorzeniu postępowania w sprawie budowy. W uzasadnieniu przywołując stan faktyczny stwierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem zmiany sposobu użytkowania części budynku i połączenia go z obiektem przyległym, co doprowadziło do powstania nowego obiektu budowlanego nie będącego już "budynkiem mieszkalnym z częścią usługową – hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. L.

W aktach administracyjnych brak rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie rozpoznania tego odwołania, pomimo iż organ obowiązany był do przedłożenia kompletnych akt administracyjnych.

Następnie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 2003 r., rozpoznając ponownie sprawę dotyczącą budowy budynku mieszkalnego z częścią użytkową wraz z przyłączami wodno – kanalizacyjnym, elektrycznym oraz szamba na nieruchomości w K. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na M. D., D. D., P. D. i K. G. (będących właścicielami nieruchomości) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Jednocześnie też określił, że wskazany projekt zamienny winien być wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę i należącą do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż nałożenie określonego w decyzji obowiązku nastąpiło z uwagi na to, że budynek nie posiada żadnej dokumentacji. Wykonane wcześniej projekty budowlane, inwentaryzacje, orzeczenia techniczne, oceny i ekspertyzy straciły bowiem ważność, wskutek uchylenia aktów prawnych, na podstawie których zostały sporządzone i którymi zostały zatwierdzone.

M. D., K. G., P. D. i D. D. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Wskazali w nim, iż w odniesieniu do spornej nieruchomości wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie opracowany został projekt zmiany użytkowania części usługowej na piekarnię oraz remont starej piekarni, który przyjęto bez zastrzeżeń. Odwołujący oświadczyli także, że zarówno budynek jak i przyłącza wykonano zgodnie z opracowanym projektem zamiennym, co odnotowane zostało przez komisję sprawdzającą inwestycję przed wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie. Z tego też względu w ich ocenie wykonanie ponownie projektu, już raz zatwierdzonego, uznać należy za marnotrawstwo.

Odwołanie od decyzji wniósł również T. L. Nie zgadzając się z możliwością legalizacji spornej budowy, wniósł w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji z poleceniem wydania decyzji o częściowej rozbiórce spornego obiektu budowlanego, w części przekraczającej odległość wymaganą prawem budowlanym, pomiędzy tym budynkiem, a budynkiem odwołującego. Powołując się na orzeczenie sądu uchylające wcześniejszą decyzję, którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego podniósł, iż drogą nałożenia takiego obowiązku nie przywróci się spornej budowie stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, określając w tym zakresie nowy termin na dzień 5 grudnia 2008 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazując stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy powołał regulacje art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego. W oparciu o wskazane przepisy uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W odniesieniu do dokonanych ustaleń wyjaśnił, że w wyniku wznowienia postępowania z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji. To zaś jak wskazał, daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do ponownego prowadzenia postępowania i wydawania aktów w sprawie legalności wykonanych robót. Skoro jednak zgłoszona została zmiana sposobu użytkowania hurtowni na piekarnię, z uwagi na dokonaną w tej kwestii zmianę, konieczna jest nowa dokumentacja tj. projekt budowlany zamienny. Odnosząc się do wniosku odwołania organ uznał ponadto, że brak jest w sprawie podstaw do nakazania rozbiórki spornego obiektu, a to wobec uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przez starostę projektu budowlanego spełniającego wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero zaś na podstawie projektu budowlanego zamiennego możliwe będzie sprawdzenie, czy spełnione zostały warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Geodezyjne inwentaryzacje powykonawcze zawierające wymiary obiektu, jak również odległości od granic nieruchomości pozwolą na ocenę prawidłowości posadowienia budynku, a także ocenę odległości budynku od granic działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, T. L., reprezentowany przez adwokata E. P., wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, określenie że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a także o zasądzenie kosztów procesu i dopuszczenie w sprawie dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w sprawach o sygn. akt II SA/Op 38/06 i II SA/Op 238/04, na okoliczność wykazania, że los projektu zamiennego przesądzony został wydanymi w tych sprawach wyrokami, a dalsze decyzje w tym przedmiocie zmierzają do obejścia przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie, że nałożenie na inwestora czysto formalnych obowiązków obligujących do przedstawienia dokumentów (projektu budowlanego zamiennego), przywróci na nieruchomości sąsiedniej stan zgodny z prawem budowlanym. W odniesieniu do spornej inwestycji podniósł, iż narusza ona wymagane prawem odległości od granicy jego działki oraz że częściowo budynek powinien podlegać rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Powołując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz wskazując, iż przedmiotowa sprawa dotyczy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do budynków "sytuowanych". Tym samym, jego zakresem objęte są projektowanie i budowa nowych budynków lub inne działania określone w § 2 tego rozporządzenia. Dalej organ zakwestionował także zasadność wnioskowanych przez stronę kosztów zastępstwa procesowego.

Podczas rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 20 stycznia 2009 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując skargę zwrócił uwagę, iż w dniu 13 stycznia 2009 r. organ pierwszoinstancyjny ponownie wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c P.p.s.a.

Z uwagi na charakter stwierdzanych uchybień od razu też zaznaczyć trzeba, iż w niniejszej sprawie sąd nie dokonywał oceny legalności merytorycznego rozstrzygnięcia w świetle przepisów prawa materialnego. Dokonanie takiej oceny możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu nie budzą wątpliwości, a postępowanie administracyjne czyni zadość zasadom przewidzianym dla niego przez ustawodawcę. Dodatkowo też wskazać należy, że działając w granicach niniejszej sprawy, sąd nie był uprawniony do dokonywania oceny w kwestiach, które rozstrzygane były przez organy w drodze odrębnych decyzji, podejmowanych w następstwie wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skoro bowiem skarga wniesiona została na decyzję nakładającą ten obowiązek, na mocy art. 134 § 1 P.p.a., ocenie legalności podlegały działania organów administracji publicznej dotyczące wyłącznie w przedmiocie nałożenia tego obowiązku.

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć jednak należy od wskazania, iż sprawy związane z legalizacją, w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) robót budowlanych, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, były już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie objętej przedmiotem niniejszego postępowania, a dotyczącej nałożenia na inwestora (bądź jak to ma miejsce w zaskarżonej decyzji - jego następców prawnych) obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 11 lipca 2005 r., Sygn. akt II SA/Op 238/04.

Mając też na uwadze powołany wyrok, wskazać należy na regulację art. 153 P.p.s.a. stanowiącego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przy tym, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, czy do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN Sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, Sygn. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000). Co więcej, nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., Sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w wyroku z dnia 11 lipca 2005 r., Sygn. akt II SA/Op 238/04, podzielić tym samym należy stanowisko, że w niniejszej sprawie materialno – prawną podstawę zaskarżonej decyzji winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz.U. Nr 93, poz. 888). Wskazać przy tym trzeba, że konsekwencją powyższego wyroku, był powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego, a co za tym idzie konieczność dokonania ustaleń stanu faktycznego oraz przeanalizowania sprawy przez organ nadzoru budowlanego w kontekście okoliczności związanych z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jako prawidłowe uznać zatem należy, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia właśnie w oparciu o powołaną regulację art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w tym działania podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, stanowiące władcze rozstrzygnięcia, a także treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że pomimo prawidłowego zastosowania podstawy materialnej, decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a.

Stosownie do art. 7 K.p.a, obowiązkiem organu, który realizowany jest poprzez nakazy dotyczące postępowania wyjaśniającego w tym wynikające z art. 77 i art. 80 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dokonane w tym zakresie ustalenia, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia.

Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 K.p.a., w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają wymogom wynikającym z tego przepisu. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że związanie organów nadzoru budowlanego wcześniejszym wyrokiem Sądu nie zwalniało ich z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń, w zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie też wynik tych ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdzić natomiast trzeba, że zarówno w zaskarżonej decyzji odwoławczej jak i pierwszoinstancyjnej brak w tym zakresie stosownego uzasadnienia. Przede wszystkim zaś nie przedstawiono w nich analizy stanu faktycznego, co do braku potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, organ odwoławczy nie wskazał na motywy dokonania zmiany terminu wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie wyjaśnił też związku, jaki według jego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu, istnieje pomiędzy wyeliminowaniem z obiegu prawnego wydanej na skutek postępowania legalizacyjnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a uprawnieniem do ponownego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności wykonanych robót.

Wszystkie te braki, dotyczące pominięcia w uzasadnieniu decyzji wskazanych okoliczności oraz oceny dokonanej w tym zakresie, jako uzasadniających treść rozstrzygnięcia, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., uznać zatem należało za naruszające określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stwierdzić też należy, iż konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu, jako istotne w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że powyższe uchybienia stwarzają wątpliwości co do przestrzegania przez organy nadzoru budowlanego również innych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7 K.p.a. tj. obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie poza wątpliwościami, co do przestrzegania art. 7 K.p.a. w odniesieniu do okoliczności istotnych dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wątpliwości te dotyczą jednak również okoliczności faktycznych związanych z przebiegiem przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Dostrzec wszak przyjdzie, że z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, czy dokonując w sprawie ustaleń oraz oceny, uwzględniono wszystkie okoliczności związane z podejmowanymi wcześniej w sprawie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięciami. Z lektury akt administracyjnych wynika natomiast, że postępowanie w przedmiocie legalizacji spornej budowy było kilkakrotnie umarzane. Przypomnieć zatem trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony i kończy bieg postępowania na etapie określonej instancji. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jednak dowodów potwierdzających wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej o umorzeniu postępowania z dnia 24 lutego 2006 r.. nr [...]. Jak wynika z akt, wydana w dniu 11 października 2007 r. decyzja organu odwoławczego uchylała jedynie decyzję wydaną w drugiej instancji, na mocy której decyzja z dnia 24 lutego 2006 r. utrzymana została w mocy. Ponadto brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek potwierdzenia wydania rozstrzygnięcia na skutek odwołania od kolejnej decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z dnia 19 lutego 2008 r.

Pomimo wezwania organu w niniejszej sprawie, przez sąd, do przedłożenia kompletnych akt administracyjnych, nie można jednak na ich podstawie jednoznacznie przyjąć, że obrazują one wykonywane kolejno przez organy prowadzące postępowanie czynności merytoryczne. Wynika to chociażby z tego, że nie zawierają one ciągłej numeracji i wskazują na okoliczność przedłożenia ich Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek informacji, co do przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia wyrażającego stanowisko tego organu w niniejszej sprawie. W szczególności zaś niemożliwym jest stwierdzenie na ich podstawie, czy decyzje umarzające postępowanie w przedmiotowej sprawie wyeliminowane zostały z obiegu prawnego, czy też nie. Wątpliwości w tym względzie rodzi chociażby fakt, że od decyzji z dnia 19 lutego 2008 r. wniesione zostało odwołanie, a w aktach nie ma podjętego w konsekwencji jego wniesienia aktu administracyjnego. Brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie wyklucza z kolei możliwość dokonania przez sąd prawidłowej i całościowej oceny legalności prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Z tego też względu, wobec braku możliwości wyjaśnienia przez sąd nasuwających się wątpliwości, za naruszające regulację art. 107 § 3 K.p.a, uznać można również nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych związanych z podejmowanymi w sprawie rozstrzygnięciami, w tym okoliczności dotyczących bytu prawnego decyzji umarzających postępowanie. Jednocześnie też przyjąć trzeba, iż istniejące w tym zakresie wątpliwości budzą zastrzeżenia co do przestrzegania przez organy zasad wynikających z K.p.a.

Stosownie do powyższego uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia należycie przesłanek i motywów rozstrzygnięcia, a w sprawie istnieją wątpliwości, co do istotnych okoliczności, które organy prowadzące postępowanie winny wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia, sąd postanowił o uchyleniu decyzji odwoławczej. Odnotować przy tym należy, iż o ile stwierdzone uchybienie odnieść należy również do decyzji pierwszoinstancyjnej, jej uchylanie w ocenie sądu nie było konieczne. Z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, dla organu odwoławczego wynikał bowiem obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W zakresie prowadzonego postępowania zobowiązany był on przy tym do podejmowania działań służących usunięciu naruszeń zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i podjęcia w tym celu właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 K.p.a. Przedłożone w sądzie akta administracyjne, nie pozwalają jednak na dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniały okoliczności do wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej i ewentualnie też decyzji wcześniejszych, czy też możliwe było usunięcie zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uchybień przez organ odwoławczy i wydanie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu istnieją bowiem wątpliwości, co do kompletności akt przedłożonych w postępowaniu sadowoadministracyjnym.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także dotyczących bytu prawnego decyzji wydawanych na wcześniejszych etapach postępowania i w tym zakresie ewentualne uzupełnienia akt administracyjnych o dokumentu potwierdzające te okoliczności.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 2 zdanie drugie w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).