Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Jerzy Bujko Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe PKA "C." z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 475/05 w sprawie ze skargi S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe PKA "C." z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn.akt VI SA/Wa 475/05 oddalił skargę S. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe PKA "C." z siedzibą w R., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), nałożył na S. C. karę pieniężną w wysokości 6 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. Organ powołał się na wynik przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2003r kontroli drogowej autobusu marki Karosa o numerze rejestracyjnym [...], należącego do S. C., oraz na wyjaśnienia przewoźnika.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie art.18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego organu. Kierowca pojazdu, stosownie do art. 87 ust. 1 cyt.ustawy o transporcie drogowym, podczas przewozu powinien posiadać przy sobie odpowiednie zezwolenie i okazywać je na żądanie uprawnionego organu kontroli. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowanie jest karą pieniężną w wysokości 6 000 zł, przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy. W sprawie bezsporne jest, że w dniu kontroli S. C. wykonywał krajowy regularny transport drogowy osób na linii [...] Nie ulega też wątpliwości, iż podczas kontroli kierowca pojazdu nie okazał wymaganego zezwolenia. Przewoźnik został powiadomiony o wszczęciu postępowania .Miał też możliwość wypowiedzenia się co zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uprawnienia tego skorzystał, składając stosowne wyjaśnienia

Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego S. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 55 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, polegające na przeprowadzeniu kontroli bez obecności przedsiębiorcy, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego. Stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji w sposób "formalny" przyjęto, iż w dniu kontroli kierowca pojazdu nie przedłożył kontrolującemu zezwolenia na wykonywanie przewozów. Tymczasem w odwołaniu skarżący podniósł szereg okoliczności i faktów świadczących, jego zdaniem, o tym, iż wykonywał usługi transportowe "w ramach ustawy oraz za wiedzą i zgodą odpowiednich organów. Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestii tych nie wyjaśnił, co stanowi naruszenie art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 28 kpa oraz 7 i 9 kpa i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. powyższą skargę oddalił, uznając, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszają. powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów postępowania administracyjnego. S. C. prawidłowo został ukarany za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia wymaganego na przewóz osób. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący sam przyznał, że w dniu kontroli zezwolenia takiego nie posiadał. Uzyskał je dopiero 21 stycznia 2004 r. Skarżący bezpodstawnie powoływał się przy tym na prawną możliwość świadczenia usług przewozowych "za wiedzą i zgodą odpowiednich organów", jak również na to, że wykonywał działalność na podstawie zezwolenia wydanego innemu przedsiębiorcy, który wcześniej realizował przewozy osób na tej samej linii.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia kontroli pojazdu bez obecności S. C., Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 55 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, obecność przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej niezbędna jest jedynie w przypadku, gdy konieczne jest udzielenie przez niego ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów, nośników informacji i udostępnienia innych danych mających związek z przedmiotem kontroli, a także w przypadku wejścia inspektorów na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą (art. 55 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy). Obecność przedsiębiorcy nie jest wymagana dla wykonania innych czynności kontrolnych, takich jak wstęp do pojazdu, kontrola dokumentów oraz urządzeń pomiarowo-kontrolnych znajdujących się w pojeździe, jak również kontrola masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu. Przeprowadzona kontrola nie obejmowała czynności, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut naruszenia art. 55 ust. 1a ustawy jest, zatem nieuzasadniony.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że w myśl § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz. 1025, ze zm.), pracownicy wykonujący kontrolę dokumentów sporządzają protokół kontroli tylko w przypadku ujawnienia nieprawidłowości uzasadniających nałożenie kary pieniężnej. S. C. słusznie zauważył, że w protokole nie odnotowano, iż przedmiotem kontroli była także kwestia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Ponieważ skarżący w toku postępowania w ogóle nie kwestionował ustaleń dotyczących braku takiego zezwolenia, należy przyjąć, że wskazane uchybienie nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy.

S. C. bezzasadnie także zarzuca naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na pozbawieniu go prawa do składania wyjaśnień. Pismem z dnia 14 stycznia 2004 r. skarżący został poinformowany o możliwości składania wyjaśnień z związku z wszczętym postępowaniem. Z akt sprawy wynika, iż z tego prawa korzystał w toku całego postępowania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie S. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1a w związku z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy

o transporcie drogowym, przy uwzględnieniu jej art. 72, 73 i 74, poprzez uznanie, że czynności kontrolne przeprowadzone mimo nieobecności S. C. były zgodne z obowiązującymi przepisami oraz przez przyjęcie, że skarżący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie osobowego transportu drogowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez "formalne" ograniczenie rozpatrzenia sprawy do kwestii posiadania bądź nieposiadania przez S. C. zezwolenia na wykonywanie transportu osobowego na trasie [...], podczas gdy istniały podstawy do zbadania sprawy w szerszym zakresie i uznania, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami, spełniając wszystkie wymogi techniczne, organizacyjne, prawne, dokumentacyjne, finansowo-podatkowe i koordynacyjne.

Skarżący podkreślił, że wprawdzie ustawa o transporcie drogowym pierwotnie nie wymagała, aby inspektor transportu drogowego wykonywał czynności kontrolne w obecności przedsiębiorcy, ale po późniejszych zmianach tej ustawy taki obowiązek istniał w dniu kontroli tj. 2 grudnia 2003 r. Przyjęcie, że skarżący mógł złożyć wyjaśnienia w terminie późniejszym powoduje, że protokół kontroli stanowi wyłączną podstawę uznania, że wykonujący usługę transportową naruszył ustawę o transporcie drogowym.

Nie uwzględniono ponadto, że S. C. w połowie listopada 2003 r. złożył wszystkie dokumenty w celu uzyskania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. W dniu kontroli przedsiębiorca spełniał wszystkie wymogi do otrzymania takiego zezwolenia, jak również to, że usługi transportowe realizował za wiedzą i zgodą Starosty Powiatu [...], Prezydenta Miasta [...], Urzędu Marszałkowskiego w [...] a także Inspekcji Transportu Drogowego. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty wskazujące, że skarżący posiadał "przyzwolenie" na wykonywanie usług transportowych, a w szczególności wymagane uzgodnienia. Uregulował również należności za korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej. Nierozważenie tych kwestii dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

W dodatkowym piśmie z dnia 29 stycznia 2007r pełnomocnik S. C., radca prawny A. T., powołując się na art.185 § 1 pkt.5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw. Podał przy tym , że Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie wszczął postępowania administracyjnego i nie przestrzegał przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, aby kontrolowany miał możność skutecznej obrony swoich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego, co pozbawiło S. C. " możliwości uniknięcia ujemnych skutków z przeprowadzonej kontroli".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Powinna być ona wniesiona w terminie określonym w art.177§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), a stosownie do art.176 tej ustawy spełniać wymagania przewidziane dla pism procesowych oraz zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Właściwe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że dokonuje on oceny zaskarżonego orzeczenia jedynie stosownie do wskazanych podstaw kasacyjnych, nie mając jakichkolwiek uprawnień do ich poprawiania czy rozszerzania. Nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej.

Podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej są wiążące także dla strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Po upływie terminu do wniesieniu skargi kasacyjnej strona nie ma już możliwości zamiany (uzupełniania czy korygowania) samych podstaw kasacyjnych, co najwyżej może "przytaczać nowe uzasadnienie" tych podstaw, a więc powoływać nową argumentację na ich poparcie. Przypomnienie tej zasady było niezbędne w związku ze złożeniem przez pełnomocnika skarżącego pisma z dnia 29 stycznia 2007r (tuż przed rozprawą w dniu 2 lutego 2007r), w którym Sądowi I instancji dodatkowo zarzucił nieważność postępowania z przyczyn określonych w art.183 § 1 pkt.5 P.p.s.a. Próba dokonania w ten sposób uzupełnienia podstaw kasacyjnych była spóźniona, a tym samym należało ja uznać za prawnie nieskuteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nie dopatrzył się natomiast przesłanek nieważności postępowania sądowego. W szczególności w jego ocenie nie zachodzą podstawy przewidziane w art. 183 § 1 pkt.5 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Chodzi tu przy tym o pozbawienie strony możliwości obrony takich praw w postępowaniu sądowym, a nie jak sugerował pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik S. C. został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy i brał w niej udział. Żadna z okoliczności, przewidzianych w powołanym art.183 § 1 pkt.5 P.p.s.a. nie miała zatem miejsca.

Związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Niezbędne jest zatem dokładne określenie normy prawnej, której naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. Dla profesjonalnego prawnika sporządzającego omawiany środek prawny nie powinno ulegać wątpliwości, jak należy rozumieć wymóg powołania w podstawie kasacyjnej konkretnej normy prawnej. Chodzi o najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, a tym samym o podanie nie tylko numeru artykułu, ale także stosownego jego paragrafu, ustępu, czy punktu. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj, art.134 P.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego, między innymi art. 72, art.73 i art.74 ustawy o transporcie drogowym. Zauważyć w związku z tym należy, że pierwszy z powołanych przepisów dzieli się na dwa paragrafy, art.72 -na 5 punktów, art.74 -na 3 ustępy, natomiast art.73 składa się z 2 ustępów, przy czym pierwszy z nich ma 5 punktów. Pełnomocnik S. C. ani w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazał, jaką dokładnie normę prawną zawartą w powołanych przepisach miał naruszyć Sąd I instancji. Brak konkretyzacji tak postawionych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ich rozpoznanie.

Nietrafny jest ponadto zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 55 ust. 1a w związku z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Przypomnieć w związku z tym należy, zgodnie z art.55 ust.1 pkt.5 tej ustawy inspektor wykonujący zadania, o których mowa w art.50, ma prawo żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Powyższe czynności, stosownie do ust.1a art.55 inspektor przeprowadza w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezbłędnie przyjął, że czynności kontrolne poprzedzające sporządzenie protokołu kontroli ograniczały się wyłącznie do wstępu do pojazdu i kontroli dokumentów. Mogły być zatem przeprowadzone w obecności jedynie kierowcy pojazdu. Po zakończeniu kontroli drogowej przedsiębiorca został zawiadomiony o jej wyniku kontroli oraz o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ponadto możliwości składania wyjaśnień. Z uprawnień skarżący niewątpliwie skorzystał. Natomiast ocena tych wyjaśnień oraz przedstawionych w postępowaniu administracyjnym przez S. C. dokumentów, to nie kwestia błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów lecz ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku. Zwalczenie tych ustaleń wymagałoby jednak sformułowania innych zarzutów, a mianowicie związanych z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się bowiem, że naruszenie prawa materialnego nie może polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu., a zatem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych. W skardze kasacyjnej nie można w konsekwencji stawiać zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, gdy w istocie wskazuje się na wadliwe ustalenie ( przyjęcie) okoliczności stanu faktycznego, przy czym skutecznie nie powołuje się żadnego przepisu postępowania, który ewentualnie naruszył Sąd I instancji w toku badania legalności zaskarżonej decyzji.

Tak więc uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że prawidłowo zebrany i należycie oceniony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy obligował organ do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej za wykonywanie w dniu 2 grudnia 2003r transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 55 ust. 1a w związku z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.204 pkt.1 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt.2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.(Dz. U. z dnia 3 października 2002 r.).