Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1168/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 36, 39, 55, 80
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1168/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Barbara Pasternak (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r., sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów wniesionych do danych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 września 2019 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2019.725 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. znak [...], o odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K, jedn. ewid. K, wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 26 listopada 2015 r. nr [...], dotyczących przebiegu granicy działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i nr [...].

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. A. B. wniosła zarzuty do danych ewidencyjnych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K, jed. ewid. K, dotyczących (m.in.) przebiegu "granicy działki ewidencyjnej nr [...] od strony południowej". Zarzuciła, że granica ta jest "niezgodna z rzeczywistością i użytkowaniem". Wskazała na prawidłowy jej zdaniem przebieg granicy, oraz że "czarna linia", zaczynająca się od działki nr [...] na nowej mapie ewidencyjnej pozbawia ją drogi wjazdowej do domu, przejścia na dalszą działkę a siostrę pozbawia przejścia i przejazdu do pola. Na nowej mapie nie jest uwidocznione ogrodzenie J. K., fundamenty i granicznik betonowy, które wskazują granicę działki od strony południowej. Powołała się – jeżeli chodzi o przebieg granicy - na akt własności ziemi z 18 kwietnia 1975 r. nr [...], projekt zagospodarowania działki z 1 sierpnia 2006 r. oraz wyrys z m.p.z.p. Do kolejnego pisma (wpł. 9.02.2016 r.), zawierającego w istocie takie same zarzuty, A. B. dołączyła kopie : AWZ nr [...], planu zagospodarowania działki zatwierdzonego 5.11. 1974 r. , aktu notarialnego Rep. A nr [...] - umowy darowizny. Wniosła nadto ponownie o dokonanie ponownego pomiaru w terenie.

W związku z wniesionymi zarzutami Starosta przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego zgromadził materiał dowodowy, dokonał jego analizy i zakończył go wydaniem decyzji z dnia [...] 2019 r. o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych.

Od powyższej A. B. złożyła odwołanie. Zarzuciła, że geodeta uprawniony, który przeprowadził 26 października 2018 r. czynności związane z ustaleniem przebiegu granic "nie uwzględnił granicy działki [...] z dz. ewid. nr [...], [...] wynikającej z ostatniego spokojnego stanu posiadania".

Ponadto odwołująca się na wskazała na przebieg granicy dz. nr [...] i [...] oraz zawnioskowała o zawieszenie postępowania do zakończenia sprawy o zasiedzenie działki ewid. nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny, sygn. akt [...].

Organ drugiej instancji, WINGiK po przeprowadzeniu postępowania wywołanego wniesieniem przez A. B. odwołania, wydał opisaną na wstępie decyzję.

Wskazując na istotę, tryb i zasady przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz podstawy wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych organ podał, że na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w latach 2014-2015 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jednostka ewidencyjna K. Miała ona na celu dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu oraz poprawę ich jakości i aktualności.

W dniach od 14 października do 3 listopada 2015 r. został wyłożony (zgodnie z art. 24a ust. 4 ustawy) przez okres 15 dni roboczych do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony dla obrębu K. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie mógł, stosownie do art. 24a ust. 6 ustawy, w okresie wyłożenia zgłaszać uwagi do tych danych. Dane zawarte w ww. projekcie stały się z dniem 26 listopada 2015 r. danymi ewidencyjnymi i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o powyższym, działając na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 grudnia 2015 r, poz. 8487 oraz 5 stycznia 2016 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa. Dokumentacja geodezyjna zwierająca rezultaty wykonanych prac modernizacyjnych została włączona przez Starostę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 26 listopada 2015 r. za numerem [...]. Uznając, że zarzuty A. B. zostały zgłoszone w wymaganym prawem terminie, WINGiK wskazał, że do czasu przeprowadzenia modernizacji obowiązywała ewidencja gruntów i budynków dla obrębu K założona w latach 70-tych operatem [...], a dokumentem określającym przebieg granic przedmiotowych działek była mapa ewidencyjna w skali 1:2880 powstała na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880.

Z dotychczasowej mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...], objęta zgłoszonym zarzutem, graniczy od strony południowej z działkami nr [...] i nr [...]. Powstała ona w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K nr [...] z 3 listopada 1994 r., przedstawionego na mapie uzupełniającej sporządzonej przez geodetę uprawnionego W. Z. Operat techniczny zawierający dokumentację geodezyjną dotyczącą tego podziału wpisano do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 grudnia 1994 r. za nr [...]. Z kolei w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...]. Został on zatwierdzony decyzją Wójta Gminy K nr [...] z 13 lipca 1990 r., a przedstawiony na mapie uzupełniającej sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. K. (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 lipca 1990r. za nr [...].

WINGiK stwierdził, że przebieg przedmiotowej granicy na ww. archiwalnych mapach uzupełniających przedstawiony jest odmiennie. Jednakże przebieg granic uwidoczniony na mapie uzupełniającej z operatu podziału działki nr [...] z 1994 r. jest zgodny z przebiegiem wykazanym na dotychczasowej mapie ewidencyjnej.

Ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.0922 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiąca własność A. B. ujawniona jest w rejestrze gruntów obrębu ewidencyjnego K w jednostce rejestrowej nr [...]. Natomiast działki sąsiednie nr [...] oraz nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...] wykazane są w jednostce rejestrowej nr [...] jako współwłasność (ustawowa małżeńska) M. i J. K.

Dnia 20 grudnia 2014 r. uprawniony geodeta (nr uprawnień [...]), ustalił przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] z wykorzystaniem kopii ortofotomapy. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że ustalenia dokonano na podstawie "ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie" pomiędzy punktem granicznym nr [...] (stanowiącym wówczas punkt wspólny działek nr: [...], [...], [...], [...]), a punktem nr [...] pochodzącym z operatu nr [...] (punkt wspólny działek nr: [...], [...], [...]). Na szkicu granicznym zawierającym treść ortofotomapy oraz w protokole ustalenia przebiegu granic geodeta zawarł informację, iż jest to granica sporna. Na tak ustaloną granicę wyrazili zgodę M. K. oraz J. K. (właściciele działki nr [...]). Natomiast nie zaakceptowała jej przebiegu A. B. oświadczając cyt.: "niezgodna powierzchnia, granicy nie akceptuję, proszę o pomiar w terenie".

Stwierdzono jednak zaistnienie niespójności pomiędzy zapisami w protokole ustalenia przebiegu granic, a zmodernizowaną mapą ewidencyjną. Położenie punktu granicznego nr [...] jest bowiem niezgodne z jego położeniem wykazanym w dokumentacji technicznej nr [...], mimo iż dokumentacja ta jest wskazana w operacie opisowo-kartograficznym jako źródło informacji o jego położeniu.

W związku z powyższym pismem z dnia 19 października 2016 r. wykonawca wyjaśnił, że w wyniku ponownej analizy materiałów dotyczących wniosku, stwierdzono zaistnienie błędu - omyłkę pisarską, która wystąpiła w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych: odnośnie granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] w ten sposób że: w wierszu Lp 22666, kolumna 7 treść powinna być następująca: Sposób ustalenia przebiegu granic: 3 Na podstawie mapy ewidencyjnej granica biegnie pomiędzy punktami [...], [...]. Granica działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] nie została zmieniona podczas ustaleń granic dnia 20 grudnia 2014 i jest zgodna z obowiązującą mapą katastralną na czas rozpoczęcia modernizacji EG/B dla obrębu K.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Starosta wezwał wykonawcę do ponownego przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działką nr [...]. Organ stwierdził, że przeprowadzone uprzednio czynności nie są zgodne z wymogami § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a obowiązujące przepisy nie przewidują procedury uzupełniania, czy prostowania wpisów do protokołu po zakończeniu czynności ustaleń. Ponadto "szkic graniczny stanowiący integralną część protokołu nie obejmuje wszystkich elementów określonych w § 39 ust. 6 rozporządzenia, tj. m.in. brak jest podpisu A. B. bądź adnotacji wykonawcy o odmowie jego złożenia. Jak wynika z protokołu A. B. brała udział w czynnościach ustalenia granic".

Pismem z 20 lutego 2018 r. M. i J. K. wnieśli o sprostowanie przebiegu granicy między ich działkami nr [...] i nr [...] z uwagi m.in. na niezgodność jej przebiegu przedstawionego na mapie ewidencyjnej po modernizacji z przebiegiem wykazanym na dotychczasowej mapie ewidencyjnej. W ślad za tym Starosta wystąpił do wykonawcy o wyjaśnienie tej kwestii. Wykonawca sporządził stosowną dokumentację geodezyjną do wprowadzenia zmian, wpisaną do zasobu 24 kwietnia 2018 r. za nr id. [...], a Starosta zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków w ww. zakresie. Powyższe działania, co istotne w przedmiotowej sprawie, przywróciły sąsiadowanie działki nr [...] z działką nr [...], jak to miało miejsce na mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji.

Ponowne czynności ustalenia w trybie § 39 rozporządzenia południowej granicy działki nr [...] z już działkami nr [...] i nr [...] (a nie tylko z działką nr [...]) odbyły się na gruncie 26 września 2018 r., w obecności A. B. oraz M. i J. K. Strony o czynnościach na gruncie zostały prawidłowo zawiadomione zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia tj. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. Z uwagi na brak zgodnego oświadczenia stron, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia oraz niemożność zastosowania § 39 ust. 2 w związku ze stwierdzeniem, że stan faktyczny na gruncie jest rozbieżny w sposób znaczący ze stanem ujawnionym na mapie ewidencyjnej, wykonawca ustalił granicę wg § 39 ust. 3 rozporządzenia, wykorzystując do tego celu mapę ewidencyjną. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że w istniejącej dokumentacji geodezyjnej występują niespójności w przebiegu przedmiotowej granicy. Sporządzony przez geodetę uprawnionego A. S. szkic graniczny nr 1 w skali 1:500 przedstawia ustalony i pomierzony przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...], nr [...], nr [...] oraz położenie pomierzonego w ramach modernizacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Szkic zawiera również numerację pomierzonych punktów granicznych (oznaczonych na nim numerami: [[...], nr [...], nr [...]) oraz miary liniowe między sąsiednimi punktami. Z uwagi na brak złożenia do protokołu zgodnego oświadczenia stron, nieustalenie przez geodetę spokojnego stanu posiadania na gruncie, odmowę złożenia oświadczeń oraz podpisów, rozbieżności między przebiegiem przedmiotowej granicy w dokumentacji geodezyjnej i na gruncie oraz stwierdzenie sporu granicznego, granica między punktami nr [...], nr [...], nr [...] została ustalona w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej. Wymaga podkreślenia, że w wyniku ustalenia współrzędne przedmiotowych punktów granicznych nie uległy zmianie w stosunku do ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Wyniki z ww. prac geodezyjnych przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 grudnia 2018 r. za numerem [...]. Dokumentacja ta dowodzi, że nie dokonano zmian danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym.

Organ uznał zatem, że podnoszona przez skarżącą kwestia, że geodeta uprawniony, który w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia przeprowadził 26 października 2018 r. czynności związane z ustaleniem granic "nie uwzględnił granicy działki [...] z dz. ewid. nr [...], [...] wynikającej z ostatniego spokojnego stanu posiadania" została wyjaśniona.

W związku z faktem, że w postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o własność tylko rejestruje stany ustalone uprzednio w stosownym trybie wykonawca prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia i ustalił granicę na podstawie mapy ewidencyjnej. Starosta słusznie stwierdził, że zasięg faktycznego użytkowania gruntu nie może stanowić podstawy do zmiany granic nieruchomości ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na to, że materię tę regulują przepisy prawa cywilnego, co pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, która jest rejestrem mającym za zadanie ujawnianie a nie kreowanie stosunków własnościowych.

Po porównaniu przebiegu południowej granicy działki nr [...] przedstawionej na dotychczas obowiązującej mapie ewidencyjnej (w skali 1:2880) z jej przebiegiem ujawnionym w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, podzielić należy stanowisko Starosty, że wykazany w nim przebieg granicy jest zgodny z przebiegiem przedstawionym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880, obowiązującej przed modernizacją - w granicach jej dokładności. Wynika to z przedstawionej mapy dołączonej do akt sprawy oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.

Zdaniem organu zgromadzone dokumenty potwierdzają niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym na gruncie. Należy jednak podkreślić, iż podstawą zmian w operacie ewidencyjnym nie może być tylko odmienna ocena stanu faktycznego na gruncie ale przede wszystkim przewidziana prawem dokumentacja. Przepis § 39 ust. 2 rozporządzania, który określa okoliczności, jakie muszą zaistnieć, by przebieg granicy ustalić według ostatniego spokojnego stanu posiadania (czyli według stanu użytkowania czyli stanu faktycznego), wskazuje wprost, że ten stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek.

Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazać należy, że

w przypadku prowadzonego przed sądem postępowania o zasiedzenie działki nr [...], zakończenie takiego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności nie może bowiem mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów. Dlatego zawisłość sprawy o zasiedzenie działki ewidencyjnej nr [...] nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie rozpatrzenia zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencyjnych.

Spory graniczne nie wstrzymują czynności prowadzonych w związku z modernizacją ewidencji, a informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących zasięgu własności, co wynika z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się bowiem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian (por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 125/09). Powyższe regulacje mają na celu uniezależnienie modernizacji od rozpatrzenia sporów własnościowych dotyczących działek, dla których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego przed organami administracji lub sądem powszechnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła, że została naruszona zasada ewidencjonowania punktów granicznych względem osnowy geodezyjnej, z błędami przekraczającymi 0,60 m przy przyjęciu, że osnowa geodezyjna to zbiór punktów, które mają położenie wyznaczone w państwowym systemie odniesień przestrzennych, na których wyznaczono wielkości fizyczne charakterystyczne dla danego jej rodzaju oraz błąd ich wyznaczenia. Osnowy geodezyjne realizują fizycznie przyjęty układ współrzędnych, czyli tworzą układ odniesienia dla prac geodezyjnych i kartograficznych. Inaczej punkty osnowy geodezyjnej pełnią rolę nawiązania dla wszystkich robót geodezyjnych, których wynikiem są współrzędne określone w państwowym układzie współrzędnych.

Nadto zarzuciła skarżąca, że istnieje wcześniejsza ewidencja i nie było konieczności ani przyczyny dokonywania modernizacji ewidencji. Tę można przeprowadzać jedynie w wypadkach określonych w przepisie § 80 ust. 1 i 2 r.e.g.b. Skarżąca przytoczyła treść ust. 1 p[kt. 1)-3) powyższego przepisu a nadto wskazała na uregulowanie dotyczące obowiązku starostów zapewnienia przeprowadzenia okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, a także zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie.

Zdaniem skarżącej wskazane przez organ niespójności lub niekonsekwencje w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej organu geodezji nie uzasadniają w żadnym wypadku pozbawienia jej własności. Należało odnieść się do znaków granicznych w terenie, ewidencji sporządzonej nie tak dawno, bo zaledwie kilka lat wcześniej, której nikt nie kwestionował, natomiast nie ma podstaw do zabrania jej części nieruchomości, którą spokojnie użytkowała od ponad 30 lat jako swoją, a wcześniej jej rodziców.

Podkreśliła, że dotychczasowe granice nie były kwestionowane. Sprawa zaczęła się od działań geodezji, która bez powodu zaczęła na nowo wyznaczać granice działek nie bacząc na stan istniejący od wielu lat. Zdaniem skarżącej najpierw musi zaistnieć spór graniczny, w następstwie tego geodezja przeprowadza pomiary i wyznacza z zachowaniem procedur wskazanych w tym przepisie punkty graniczne, co powinno zakończyć spór.

Nadto, zdaniem skarżącej wykonawca, a w ślad za nim organy prowadzące postępowanie w tej sprawie dysponowały ortofotomapą, która ujawnia prawdziwy i zgodny z prawem stan, a która została pominięta.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018. 1302 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Opisana na wstępie decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2019.725 ze zm.) zwanej dalej pgik. Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgik, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pgik, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019.393), dalej rozporządzenie egib, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.). Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a pgik.

W świetle uregulowań zawartych w tym przepisie, dotyczących terminów i sposobów kwestionowania przez podmioty, które wykażą się interesem prawnym, danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, bądź w operacie ewidencji gruntów i budynków, uznać należało za prawidłowe ustalenie organów co do zakwalifikowania pisma skarżącej z dnia 25 stycznia 2016 r. skierowanego do Starosty, jako zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku przeprowadzonej modernizacji. Jak wynika z akt administracyjnych, informacja Starosty, iż dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego dla obr. K stały się z dniem 26 listopada 2015r. danymi ewidencji gruntów i budynków, została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 grudnia 2015 r. Zatem zarzuty skarżącej zostały zgłoszone w 30-dniowym terminie określonym w art. 24a ust. 9 pgik. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji - ust. 10. Zgodnie z art. 24a ust. 10 pgik Starosta rozstrzygnął w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w drodze decyzji.

Przepis art. 24a ust. 1 pgik stanowi, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 egib.

Treść powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że modernizacja jest zespołem działań określonych przepisami art. 24a pgik, oraz § 55 i nast. rozporządzenia egib, oraz że działania te podejmowane są celem aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Co istotne z punktu widzenia zarzutów skargi - starosta zarządza przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z urzędu. Z tej przyczyny, podmioty ewidencyjne tj. poszczególni właściciele lub władający gruntami, budynkami czy lokalami (§ 10 rozporządzenia egib) nie mają wpływu na zarządzenie przez starostę modernizacji ewidencji na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych ani na zakres zarządzonej modernizacji. Bezskuteczne są więc jakiekolwiek zastrzeżenia podmiotów ewidencyjnych odnośnie do faktu zarządzenia przez starostę przeprowadzenia modernizacji, bądź braku podejmowania takich działań. Takie rozwiązanie ustawowe czyni całkowicie bezzasadnymi zarzuty skargi dotyczące braku podstaw przeprowadzenia przez Starostę w latach 2014-2015 modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jedn. ewid. K. Zarzuty te są bezpodstawne także i z tej przyczyny, że wbrew stanowisku skarżącej, przepis § 80 rozporządzenia egib nie wskazuje, w jakich przypadkach przeprowadzenie modernizacji ewidencji jest dopuszczalne, ale wskazuje na cele, jakie winna zapewnić prowadzona modernizacja. Cele te służą utrzymaniu ewidencji w stanie ciągłej aktualności a także w zgodności z obowiązującymi standardami. Modernizacja zdefiniowana jest przez ustawodawcę jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu ( § 55 rozporządzenia egib). Odnośnie natomiast do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej obowiązków starosty, o których mowa w § 54 rozporządzenia egib, tj. przeprowadzania okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych wskazać należy, że obowiązek ten nie zastępuje w żadnym wypadku i nie może zastąpić modernizacji ewidencji. Natomiast stwierdzenie w toku weryfikacji niezgodności danych ewidencyjnych w zakresie wskazanym w § 54 ust. 1 pkt. 1) i 2) może doprowadzić do zarządzenia przez starostę modernizacji ewidencji celem ich usunięcia - § 54 ust. 6 rozp. egib. Czym innym jest zatem modernizacja ewidencji a czym innym weryfikacja danych ewidencyjnych. Działania te prowadzą do całkowicie odmiennych rezultatów. W szczególności działania podjęte na podstawie § 54 ust. 1-5 rozporządzenia nie prowadzą bezpośrednio do aktualizacji operatu ewidencji gruntów ale poprzedzają przeprowadzenie modernizacji ewidencji, względnie jej aktualizacji, na podstawach wskazanych w § 54 ust. 6 rozp. egib. W świetle powyższego oczywiście niezasadne jest stanowisko skarżącej, że istnienie "wcześniejszej ewidencji" nie powodowało konieczności dokonywania jej modernizacji. Zwrócić należy przy tym uwagę, że Starosta szczegółowo podał w uzasadnieniu decyzji, jakimi wadami obarczona była dotychczasowa mapa ewidencyjna obrębu K i z jakiego powodu wykonawca prac modernizacyjnych przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic (str. 3-4 uzas, dec. I inst.).

Jak wynika z § 56 rozporządzenia egib, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio. Rozdział 2 reguluje problematykę zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje § 19-43. Z uwagi na treść wniesionych przez skarżącą zarzutów, organ prawidłowo wskazał na przepisy §§ 36-39 rozporządzenia egib określające podstawy i sposób przedstawiania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych, oraz tryb i kolejność czynności poprzedzających owo przedstawienie. § 36 rozporządzenia określa jako podstawy wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych dokumentację sporządzoną we wskazanych postępowaniach (pkt. 1-5) lub w toku określonych czynności (pkt. 6-8), przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta jest podstawą wykazania przebiegu granic w pierwszej kolejności. Dopiero w jej braku podstawę wykazania przebiegu granic na mapie ewidencyjnej stanowią dane pozyskane w sposób określony w dalszych przepisach, tj. w § 37, 38 i 39. Treść powyższych przepisów przytoczył in extenso zarówno Starosta jak i organ drugiej instancji, nie jest więc konieczne przytaczanie ich kolejny raz. Jak wskazał organ, okolicznością powodującą dokonanie w toku modernizacji czynności ustalenia przebiegu granicy (południowej) działki skarżącej (nr [...]) na odcinku z działkami nr [...] i nr [...], (początkowo tylko z działką [...], zaś po zaktualizowaniu operatu w toku nin. postępowania w zakresie przebiegu granicy m. działkami uczestników nr [...] i [...]) było stwierdzenie w wyniku analizy materiałów zasobu, że jest to granica dla której brak w zasobie wiarygodnych materiałów określających jej przebieg (str. 5 uzas.II inst.,k. 64 akt adm., str. 5 uzas. I inst., k.238 akt adm.). W toku przeprowadzonej modernizacji, w dniu 20 grudnia 2014 r. odbyło się ustalenie przebiegu tej granicy (między punktami wskazanymi w uzasadnieniu), na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania na gruncie, z wykorzystaniem kopii ortofotomapy, jednakże z informacją, że jest to granica sporna. Skarżąca bowiem nie zaakceptowała jej przebiegu. W toku postępowania wszczętego wniesieniem przez skarżącą zarzutów wyszło na jaw, że zaistniała niespójność dotycząca położenia punktu granicznego nr [...] w porównaniu z położeniem wykazanym w dokumentacji nr [...] wskazanej jako żródło położenia tego punktu, dlatego wykonawca dokumentacji modernizacyjnej został wezwany przez organ do ponownego przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic działki skarżącej z działką nr [...] ( następnie z także z działką nr [...], o czym wyżej). Czynności te odbyły się w dniu 26 września 2018 r. Właściciele działek nr [...], [...] i [...] odmówili złożenia podpisów pod protokołem, nadto skarżąca w trakcie czynności wskazała granicę jako sporną, co zostało uwidocznione na szkicu polowym nr 1 (k. 187), oraz w protokole (k. 198). W rezultacie, przebieg południowej granicy działki skarżącej (nr [...]) z działkami uczestników ([...] i [...]) został wykazany na podstawie przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia egib, na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej. Treść § 39 rozporządzenia, stan faktyczny sprawy w tym treść protokołu ustalenia przebiegu granic uprawnia do stwierdzenia ponad wątpliwość, że za nieuzasadniony należało uznać kolejny zarzut skargi – dotyczący błędnego zastosowania § 39 rozporządzenia. Skarżąca, powołując się na treść § 39 pkt. 2 (zacytowany na str. 6 skargi) twierdzi, że granice jej działki z działkami uczestników wytyczone zostały przez spokojny stan posiadania istniejący "od dawna", tj. od 55 lat. Jednakże skarżąca pomija dalszą treść tego przepisu, zgodnie z którą przebieg granic może być ustalony wg. ostatniego spokojnego stanu posiadania, ale tylko w przypadku, gdy ten stan nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Zastrzeżenie powyższe, zawarte w treści § 39 ust. 2 rozporządzenia oddaje właśnie istotę i funkcję ewidencji gruntów i budynków, tj. na jej rejestrowy charakter, czyli wtórny względem zarejestrowanych w określonej formie i przez określone organy zdarzeń prawnych. Istotę i funkcję ewidencji gruntów i budynków oddaje także regulacja § 39 pkt. 3 rozporządzenia egib, który przy wykazywaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej ma zastosowanie w przypadku niemożności stwierdzenia spokojnego stanu posiadania lub jego sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. Okoliczność, że jak podkreśla skarżąca "granice powstały ok. 55 lat wcześniej" sama w sobie nie ma znaczenia, o ile nie zostało wykazane to stosownym dokumentem, z katalogu określonego w § 36 rozporządzenia. Tylko bowiem tam wymienione dokumenty określają stan prawny nieruchomości, tj. zasięg prawa własności na gruncie. Z tej przyczyny organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są władne zasięg ten ustalać i określać, władne są jedynie treść wymienionych w § 36 rozporządzenia dokumentów rejestrować w sposób szczegółowo uregulowany ustawą i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Zadośćuczynienie żądaniom skarżącej prowadziłoby do rażącego naruszenia przepisów ustawy pgik. Całkowicie błędne jest więc twierdzenie skargi, że "przepis powyższy" (tj. § 36 rozporządzenia egib) ma zastosowanie do "sytuacji sporów granicznych, "czyli najpierw musi być spór graniczny, w następstwie tego geodezja przeprowadza pomiary i wyznacza (....) punkty graniczne, co powinno zakończyć spór. Twierdzenie takie dowodzi, że skarżąca nie dostrzega istoty ewidencji i nie odróżnia jej od istoty sporu granicznego, który jest sporem o zasięg prawa własności, rozstrzyganym kompleksowo w dwuetapowym postępowaniu, którego pierwszym i obligatoryjnym stadium jest postępowanie przed organem administracji publicznej, drugim zaś jego etapem – w zależności od wyniku postępowania administracyjnego - jest postępowanie przed sądem powszechnym (art. 29 – 36 pgik). Sądy administracyjne w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie wielokrotnie podkreślały, że błędne jest oczekiwanie, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków co do wykazania przebiegu granicy działek ewidencyjnych na mapie, dojdzie do rozstrzygnięcia sporu dotyczącego przebiegu granicy nieruchomości na gruncie, tj. do określenia zasięgu prawa własności podmiotów uczestniczących w takim postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10 (LEX Nr 9550515) stwierdził: "Jakkolwiek w § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym." Podobnie w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 138/12 (Lex Nr 1556976), NSA wskazał : "Granice nieruchomości wyznaczają zasięg przysługującego do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o prawo własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego. O przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.).

Stanowisko skarżącej prezentowane w toku kontrolowanego postępowania jak i zarzuty skargi uprawniają do przyjęcia, że niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia ze sporem granicznym. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokonanych przez geodetę adnotacjach na szkicu granicznym i w protokole ustalenia przebiegu granic, dotyczących granicy działki skarżącej (nr [...]) z działkami uczestników ([...] i [...]), że jest to granica sporna. W tej sytuacji zasadnie organy podkreśliły, że postępowanie ewidencyjne nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów o prawa do gruntów, ponieważ organy ewidencyjne są tylko rejestratorem tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Dopóki więc skarżąca nie przedłoży organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków prawomocnego orzeczenia sądowego (lub innego dokumentu wskazanego w § 36 rozporządzenia), to brak będzie podstaw do dokonywania zmian w przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej. Odnosząc się w tym miejscu także do zarzutu dotyczącego sprzeczności działań Starosty z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP który to organ zdaniem skarżącej, decyzją administracyjną ogranicza/narusza własność i spokojne posiadanie skarżącej, stwierdzić należy całkowitą bezzasadność tegoż zarzutu, powołując się na wcześniejsze wywody dotyczące istoty ewidencji gruntów i budynków a także zasadniczych różnic między postępowaniem w przedmiocie ewidencji, którym jest także postępowanie wszczęte wniesieniem zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym a postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. Kolejno, Sąd stwierdza, że gołosłowny jest zarzut dotyczący naruszenia "zasady ewidencjonowania punktów granicznych względem osnowy geodezyjnej". Skarżąca, poza przytoczeniem istoty pojęcia osnowy geodezyjnej nie wskazuje nawet, o które punkty graniczne chodzi. Podkreślić jednak należy ustosunkowując się do tego zarzutu, że zgodnie z nie dającym się podważyć wskazaniem organu mającym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, przebieg granicy między dz. ew. skarżącej i działkami [...] i [...] ustalony został na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, w tym celu została wykorzystana mapa ewidencyjna, w operacie [...] skorygowano błąd ujawniony przez organ, tj. oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą opisu przebiegu granic i co najistotniejsze, wykazany na mapie zmodernizowanego operatu opisowo-kartograficznego przebieg spornej granicy jest zgodny z przebiegiem przedstawionym na mapie ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją. Odmienny jest natomiast stan posiadania, co jednak nie daje podstaw organom ewidencyjnym do przedstawiania go na aktualnej mapie ewidencyjnej. Podstawy takie mogą wynikać jedynie z dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia egib, o czym wyżej. Z tego też względu prawidłowo organy uznały, że przedstawione przez skarżącą dokumenty w postaci projektu zagospodarowania działki, także z uzgodnieniami branżowymi, dokumentacja do celów projektowych, wypis z części graficznej mpzp, nie stanowią w świetle uregulowań pgik oraz rozporządzenia egib podstawy do wykazywania przebiegu granic na mapie ewidencyjnej.

Całkowicie bezzasadny jest również ogólnie sformułowany zarzut pozbawienia skarżącej praw w kontrolowanym postępowaniu. Prowadząc postępowanie, organy przestrzegały przepisów kodeksu postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego w nim udziału. Skarżąca była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, korzystała z możliwości uzyskania z akt sprawy kopii dokumentów, osobiście odebrała decyzję organu pierwszej instancji. Co zaś najistotniejsze – została prawidłowo, bo zgodnie z treścią § 38 rozporządzenia egib zawiadomiona o mających się odbyć w dniu 26 września 2018 r. czynnościach podjętych celem ustalenia przebiegu granic (t.I k. 206, 221) akt adm.) i w czynnościach tych brała osobiście udział, odmawiając podpisania protokołu.

Sąd stwierdza nadto, że organ drugiej instancji prawidłowo ocenił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie, zawisłej przed Sądem Rejonowym do sygn. [...]. Po sprecyzowaniu przez skarżącą podstawy zawieszenia, WINGiK zasadnie uznał, że wynik sprawy o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu.

Reasumując, organy prawidłowo ustaliły obowiązujące przepisy, ich treść i znaczenie oraz poprawnie je zastosowały, wyjaśniły wszelkie istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowo oceniły zgromadzony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie materiał dowodowy. W następstwie przeprowadzonego postępowania wydały prawidłowe, zgodne z prawem rozstrzygnięcie, zaś jego uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z zasadą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził uchybień skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.