Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1257/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, 61 pkt 1, 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, 188,193,203 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B.-M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/17 w sprawie ze skargi M. B.-M. i A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016r. [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. B.-M. i A. M. kwotę 927zł (słownie: dziewięćset dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M.B.-M i A.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "WINB" lub "organ I Instancji") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. B.-M. i A.M., w sprawie stanu technicznego bramy wjazdowej w ekranie akustycznym nr [...] zlokalizowanym przy ul. W. w K..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby niebędące stronami. WINB podkreślił, że w sprawach dotyczących odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych, stronami są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści takich obiektów, a osoby trzecie przymiotu strony nie posiadają.

Na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. M. B.- M. i A.M. wniosły zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ odwoławczy ustalił, że M.B.-M. i A.M. nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego bramy wjazdowej w ekranie akustycznym nr [...] zlokalizowanym przy ul. W. w K.. Stwierdził, że nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny M.B.-M i A.M. uzasadniający dopuszczalność prowadzenia postępowania z ich wniosku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M.B.-M i A.M. (dalej również jako: "Skarżące" lub "Skarżące kasacyjnie") wniosły skargę do Sądu I instancji na postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2016 r.

Skarżące zaskarżyły przedmiotowe postanowienie w całości zarzucając naruszenie rozmaitych przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 377/17 Sąd I Instancji oddalił przedmiotową skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym status strony postępowania administracyjnego można uzyskać wyłącznie wówczas, gdy zainteresowany wykaże, że przysługuje mu interes prawny, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że Skarżące jako właścicielki sąsiadującej ze spornym ekranem akustycznym nieruchomości, posiadają prawa lub obowiązki - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 286/10, zgodnie z którym nie ma przeszkód, by właściciel sąsiedniej nieruchomości jeżeli uważa, że zagrożone są jego prawa wystąpił o ich ochronę na drodze cywilnoprawnej.

M.B.-M i A.M. nie zgodziły się z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji i wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące kasacyjnie zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące orzeczeniem przez Sąd administracyjny, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 66 Prawa Budowlanego w przedmiocie stanu technicznego bramy wjazdowej zlokalizowanej w ekranie akustycznym Nr [...] przy ul. W. w K., oraz uznanie, w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66 Prawa Budowlanego, że przepis art. 28 K.p.a. nie znajduje zastosowania, a krąg stron takiego postępowania został ograniczony przez treść art. 61 Prawa budowlanego co według Sądu orzekającego zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych ograniczając tym samym prawo Skarżących kasacyjnie do możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik wpływa bezpośrednio na wykonywanie ich prawa własności, gdzie w ocenie Skarżących kasacyjnie taka przyjęta droga postępowania w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest nieuzasadniona. Tak jak Sąd uznał interes faktyczny Skarżących kasacyjnie w zainicjowaniu postępowania administracyjnego, tak odmówił im interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego wynikałby dla danego podmiotu, tj. skarżących kasacyjnie, prawa i obowiązki. W kontekście art. 28 K.p.a. norma prawa materialnego nie musi być normą administracyjno-prawną, ale może także wynikać z przepisów prawa cywilnego czy innych aktów normatywnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009, II GSK 62/09). Interes prawny może być wywodzony z norm prawa cywilnego na gruncie postępowania administracyjnego, co musi przejawiać się w charakterze osobistym, własnym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym danego podmiotu. Interes prawny skarżących kasacyjnie wynika z przepisów regulujących prawo własności. Jak zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14 "Gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskakuje na ograniczenia w swobodnie korzystania z prawa własności to nie można przyjąć, że nie jest stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny tego podmiotu, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c.)". Pomimo wydania powyższego orzeczenia w nieco odmiennym stanie faktycznym, dotyczącym realizacji inwestycji drogowej, wydaje się zasadnym zastosowanie powyższego poglądu odnośnie przepisów będących gwarantem pełnego korzystania z przedmiotu prawa własności. Prawo własności Skarżących kasacyjnie zostało naruszone przez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stanu technicznego bramy w ekranie akustycznym. Brama wjazdowa w ekranie akustycznym jest jedyną drogą dostępu do nieruchomości Skarżących kasacyjnie, a przez swój zły stan techniczny utrudnia Skarżącym w znacznej mierze wykonywanie ich podstawowego prawa - prawa własności. Interes prawny powstaje po ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym miedzy obowiązującą normą prawa - wskazanym art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., a sytuacja prawna określonego podmiotu wynika z decyzji administracyjnej kształtującej prawa również w zakresie prawa materialnego. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 842/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 K.c. może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Wnikliwe ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu wydającego decyzje administracyjne. Skarżącym kasacyjnie niewątpliwie przysługuje prawo strony w świetle art. 28 K.p.a. Posiadają zarówno interes faktyczny, jak i prawny do udziału w postępowaniu na prawach strony, którego wszczęcia im odmówiono.

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu mającym postać:

- niepodjęcia czynności w przedmiocie należytego ustalenia stanu faktycznego, gdzie organy I i II instancji nie zbadały w żadnej mierze czy Skarżącym kasacyjnie przysługuje prawo strony, a swoje odmowne decyzje oparły na "utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych" bez wnikliwego wyjaśnienia faktycznej sytuacji Skarżących kasacyjnie co stanowiło nierozpoznanie istoty sprawy. Zarówno organy wydające decyzję, jak i Sąd nie dokonały ustaleń czy Skarżące kasacyjne nie posiadają prawo do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jako strona.

- niedokonania wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, odmówienia skarżącym przeprowadzenia eksperymentu procesowego,

- niedopełnienia obowiązku w postaci zbadania, czy obecny stan obiektu może oddziaływać na nieruchomość skarżących kasacyjnie, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy służy im prawo strony w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego bramy wjazdowej w ekranie akustycznym nr [...] zlokalizowanym przy ulicy W. w K.. Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania i stanu przedmiotowej bramy, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych w tym dowodu z opinii biegłego. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.,

- nieodniesienia się przez Sąd orzekający do wszystkich zarzutów podniesionych w wniesionej przez Skarżące kasacyjnie w skardze, zwłaszcza w zakresie posiadania interesu prawnego w oparciu o przepisy regulujące prawo własności oraz lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia, skupiającym się w głównej mierze na wykładni treści przywołanych przepisów w sposób abstrakcyjny, bez przełożenia ich na podnoszone w skardze zarzuty, powielając uzasadnienia organów wydających decyzję. Sąd orzekający nie rozpoznał istoty sprawy oraz nie skupił się na podstawowych zarzutach skarżących.

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Skarżące kasacyjnie nie są mogą być stroną w zainicjowanym przez nie postępowaniu co skutkowało odmową wszczęcia postępowania, co w przypadku dopełnienia przez organy I i II instancji obowiązku wnikliwego sprawdzenia stanu faktycznego skutkowałoby uznaniem, iż Skarżące kasacyjnie mogą w sprawie występować z przymiotem prawa strony. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do podstaw takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA, zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13). Uzasadnione wątpliwości budzi oczywistość nieuprawnienia Skarżących kasacyjnie, co organy I i II instancji uznały bez jakiegokolwiek postępowania w oparciu o stanowisko orzecznicze, które wbrew ich twierdzeniom nie jest słuszne, a stosowanie ogólnie przyjętej wykładni powinno mieć miejsce w przypadku dokonania rzeczywistej i rzetelnej analizy sprawy. Powyższego nie dopełniły organy zarówno I i II instancji, jak i Sąd Administracyjny orzekający w sprawie. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołanymi podstawami prawnymi. Należy bowiem zaważyć, iż "przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakłada na sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenia wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07). Innymi słowy o ile w przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. "Wskazuje się wyraźnie, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, o tyle w orzecznictwie podkreślano, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów — przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych" (tak: red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 134 P.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa jest typowym przykładem nie zastosowania się Sądu do dyspozycji przepisu art. 134 P.p.s.a. w zakresie wskazanym powyżej. WSA bowiem w żaden sposób nie odniósł się do zdecydowanej większości zarzutów formalnych skarżącego, zwłaszcza w zakresie art. 61 a § K.p.a., nie badając w żaden sposób czy skarżące kasacyjnie są podmiotem oczywiście nieuprawnionym, a organy wydające decyzję prawidłowo oparły je na art. 61 a § 1 K.p.a.

W następnej kolejności Skarżące kasacyjnie zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 66 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie kręgu podmiotów posiadających prawo do inicjowania i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszczętym w trybie art. 66 Prawa budowlanego do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, uznając iż te podmioty są wyłącznie uprawnione do uczestniczenia w postępowaniu mającym na celu podjęcie działań pozwalających na utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym niezagrażającym bezpieczeństwu oraz spełniającym wymogi z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich, gdzie taka wąska interpretacja wskazanych przepisów wynika jedynie z przyjętej linii orzeczniczej, nie zaś stanu faktycznego danej sprawy. Wykładnia językowa przepisu art. 61 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że krąg adresatów decyzji administracyjnej nie jest przez ten przepis w żaden sposób ograniczony, użycie spójnika "lub" oznacz określenie podmiotu, będącego adresatem obowiązków, nie zaś uczestnikiem postępowania, co nie stoi na przeszkodzie w kształtowaniu stron postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. Celem tego unormowania jest określenie podmiotu, który ma obowiązek należytego dbania o stan techniczny budowli lub obiektu, co nie wyklucza interesu zainteresowanych stron w realizacji tego celu. Nieuzasadnione jest tym samym ograniczenie prawa skarżących kasacyjnie do żądania czynności organu ze względu na ich interes prawny. Wskazane przez Sąd I instancji dochodzenia praw skarżących kasacyjnie stanowi nieuzasadnione przeniesienie kognicji do sądu cywilnego, co miałby skutkować rozpoznaniem przez sąd cywilny materii regulowanej przez przepisy art. 61-66 Prawa Budowlanego poza procedurą administracyjną. Nadto wskazanie jako jedynej możliwości przez organy I i II instancji ochrony praw Skarżących kasacyjnie poprzez możliwość składania zawiadomień do właściwego inspektora nadzoru budowlanego, pozostawią mu jedyne uprawnienie do wszczęcia postępowania, stanowi w przedmiotowej sprawie rażące organicznie praw skarżących kasacyjnie związanych z ich prawem własności - dostępem do nieruchomości.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz w poprzedzających go postanowieniach organów nadzoru budowlanego.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy materialnoprawne pozwalają na uznanie M.B.-M i A.M. za strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Skarżące kasacyjnie wystąpiły z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego bramy wjazdowej w ekranie akustycznym nr [...] zlokalizowanym w K. przy ul. W.. Zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy. Ustawodawca potwierdził powyższą regulację w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazując, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

- może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

- jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

- jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

- powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Trafnie zatem Sąd I instancji i organy administracji publicznej uznały, że decyzja, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wydana w odniesieniu do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, naruszającego obowiązek z art. 61 pkt 1 tej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że Skarżące kasacyjnie nie są ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego, co wyklucza je z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu I instancji powołane przepisy wyznaczają jedynie krąg adresatów rozstrzygnięcia z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie krąg stron postępowania, w którym rozstrzygnięcie to ma być wydane.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, w świetle którego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; z dnia 01 marca 2012 r. sygn. II OSK 2444/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. II OSK 286/10; z dnia 04 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06). Za powyższą interpretacją przepisów Prawa budowlanego przemawia treść art. 5 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy. Przepis ten, od daty wejścia w życie jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ale jedynie przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego usunięto istniejące w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. sprzed ww. nowelizacji, sformułowanie o użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego. Innymi słowy, w 2003 r. odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie przy użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, co zostało zauważone również w doktrynie (T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 132).

Konsekwentnie przyjmuje się, że zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego, co do zasady może prowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, którego stronami będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej zasada dotycząca wyznaczania kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Podkreślenia przy tym wymaga, że udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu ma charakter wyjątkowy, co może mieć miejsce, gdy obiekt budowlany poprzez swój szeroko rozumiany nieodpowiedni stan techniczny, ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności (por. A. Fronczak, Udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, Kwartalnik Prawa Publicznego 2015, Nr 1, s. 81). Udział w takim postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich wymaga jednak wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem musi być wyprowadzony z przepisu prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym.

Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego (m.in. ustawy - Prawo budowlane). Jak powyżej wskazano, samo posiadanie tytułu prawnego do działek sąsiednich w stosunku do obiektu budowlanego w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. By skutecznie wywieść istnienie interesu prawnego konieczne jest wykazanie więzi prawnej pomiędzy sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. K.c.), o ile osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z obiektem budowlanym, którego stan techniczny jest kwestionowany, wskaże konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w przedmiotowej sprawie okoliczność powyższa ma miejsce, gdyż prawo własności Skarżących kasacyjnie zostało naruszone przez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stanu technicznego bramy w ekranie akustycznym. Mieć bowiem należy na względzie, że brama wjazdowa w ekranie akustycznym jest jedyną drogą dostępu do nieruchomości Skarżących kasacyjnie. A więc jej zły stan techniczny może utrudnić Skarżącym w znacznej mierze wykonywanie ich podstawowego prawa – prawa własności, poprzez ograniczenie zakresu dostępu do nieruchomości będącej ich własnością. Tym samym rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 66 Prawa budowlanego bezpośrednio ma wpływ na sferę praw wnoszących skargę kasacyjną – istnieje bezpośrednia więź pomiędzy ich sytuacją prawną, a rozstrzygnięciem, jakie może zapaść w postępowaniu administracyjnym. Wadliwie zatem organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd I instancji przyjęły, że opisany powyżej stan faktyczny można utożsamiać jedynie z istnieniem po stronie Skarżących kasacyjnie interesu faktycznego. Tak rzeczywiście byłoby, gdyby skarżący nie mogli powołać się na żaden przepis prawa materialnego, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie chroni ich art. 140 K.c. i 144 K.c. Podkreślenia bowiem wymaga raz jeszcze, że na podstawie powyższych przepisów właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą być uznani za stronę, jeżeli stan techniczny budynku lub sposób jego użytkowania bezpośrednio zagraża prawnie chronionym prawom właścicieli sąsiedniej nieruchomości, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji naruszył zatem art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 K.c. błędnie przyjmując, że skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego bramy wjazdowej w ekranie akustycznym. Sąd I instancji zaaprobował bowiem błędną interpretację powołanych przepisów, zaprezentowaną przez organy nadzoru budowlanego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie rozstrzygnięty Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 193 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych powyżej rozważań dotyczących interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.