Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5 a  i par. 5 P.p.s.a., art. 232 par. 1 pkt 1 i par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Nr VI/28/15 Rady Gminy Bielice z dnia 1 czerwca 2015 r. w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Wójta w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Bielice p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych


UZASADNIENIE

Spółka A. wniosła w dniu 5 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr VI/28/15 Rady Gminy z dnia 1 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia kierunków działań Wójta w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy. Uchwale zarzuciła naruszenie m. in. art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) poprzez podjęcie na podstawie tych przepisów uchwały o treści normatywnej, o cechach aktu prawa miejscowego, nie zaś uchwały wyznaczającej kierunki działania Wójta. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) poprzez uregulowanie w uchwale nie będącej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania terenów, co powinno być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Spółka wyjaśniła, że w § 2 uchwały Rada Gminy określiła minimalną odległość pojedynczej przemysłowej elektrowni wiatrowej o mocy do [...] m od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, a o mocy powyżej 2,5 MW odległość nie mniejszą niż [..] m. Uchwała nałożyła też na Wójta obowiązek uzyskania pisemnej zgody właścicieli zabudowań na lokalizację elektrowni wiatrowej. Spółka A. wyjaśniła, że jest inwestorem zainteresowanym wybudowaniem farmy wiatrowej na terenie gminy o mocy MW. W celu realizacji tej inwestycji zawarła umowy z właścicielami nieruchomości na których elektrownie wiatrowe mają zostać wybudowane. Spółka uiszcza czynsz dzierżawy na rzecz właścicieli nieruchomości, który jest co roku waloryzowany i jest uiszczany bez względu na stan zaawansowania inwestycji. Dodatkowo, w razie odstąpienia od planów inwestycyjnych, Spółka A. będzie zobowiązana do przeniesienia na rzecz właścicieli nieruchomości wszelkich dokumentów pozyskanych w czasie procesu inwestycyjnego bez prawa żądania wynagrodzenia z tego tytułu. Spółka A. podjęła także szereg działań mających na celu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, co wiązało się z dodatkowymi kosztami, przeprowadziła szeroko zakrojone rozmowy z mieszkańcami gminy celem wyjaśnienia zasad realizacji inwestycji. Spółka A., w porozumieniu z mieszkańcami, ustaliła minimalne odległości elektrowni od zabudowań mieszkalnych w miejscowości na [...] m w miejscowości . Odległości te zostaną umieszczone w raporcie oddziaływania na środowisko, który jest w trakcie realizacji. Zaskarżona uchwała, uniemożliwia Spółce A. kontynuację inwestycji i jej faktyczną realizację. W tej sytuacji, Spółka A. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego, ponieważ uchwała ingeruje w uprawnienia Spółki A. wynikające z zawartych umów dzierżawy i uniemożliwia realizację planów gospodarczych

Spółki A.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki A., co uniemożliwia skuteczne wniesienie skargi. Zaskarżona uchwała jest tylko aktem wewnętrznym gminy, skierowanym do organu wykonawczego. Nie kształtuje ona praw i obowiązków żadnych podmiotów, w szczególności skarżącej Spółki A. Uchwała wytycza jedyne pożądany przez Radę Gminy kierunek, który organ wykonawczy powinien mieć na względzie w podejmowanych przez niego działaniach. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację podmiotu wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje bowiem sytuacji, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Spod kontroli sądowej wyłączone zostały skargi tych osób, których ani uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny skarżącej Spółki A. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero w przyszłości, w razie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zalecenia zawarte w uchwale Nr VI/29/14, może dojść do ingerencji w sferę praw i obowiązków Spółki A. Jednak zaskarżona uchwała skutku takiego nie powoduje.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki A. poinformował, że z dniem 30 listopada 2015 r. z o.o. została przejęta przez Spółkę B. na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje:

Zgodnie z zasadą skargowości wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez uprawniony podmiot. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony.

Ze skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że skarga została wniesiona przez podmiot, któremu w dacie wniesienia skargi przysługiwało prawo dzierżawy terenów do których odnoszą się skierowane do Wójta Gminy wytyczne dotyczące zasad i kierunków kształtowania polityki przestrzennej, w zakresie odnawialnych źródeł energii. Kryterium interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Skarga została wniesiona z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Spółka A. wezwaniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały, zatem spełniła pierwszy z warunków określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co do drugiego warunku należy stwierdzić, że ze skargi nie wynika, by kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki. Tym samym, w przekonaniu Sądu, Spółka A. nie miała legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, interes prawny strony skarżącej musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to interes o charakterze własnym, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżąca Spółka A. w dacie wniesienia skargi była dzierżawcą terenów do których odnosiły się skierowane do Wójta wytyczne zawarte w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, ze skargi nie wynika, by w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała wpływała na sytuację prawną Spółki A., czy też by doprowadzała do ograniczenia lub pozbawienia tego podmiotu konkretnych uprawnień albo nałożenia pewnych obowiązków. Zaskarżona uchwała zawiera jedynie wytyczne dla organu wykonawczego gminy dotyczące kształtowania polityki przestrzennej Gminy, w zakresie odnawialnych źródeł energii. Uchwała ta nie ingeruje w sferę prawną skarżącej Spółki A. Może natomiast, w przyszłości, i ile wytyczne w niej zawarte zostaną uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie w planie miejscowym, wpłynąć pośrednio na interes faktyczny Spółki A., modyfikując jej plany inwestycyjne. Należy jednak zauważyć, że na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, które wywierają skutek wobec wszystkich innych podmiotów. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy nie przyznaje stronie skarżącej interesu prawnego.

Skarżąca Spółka A. jako dzierżawca nieruchomości, nie byłaby więc uprawniona do zaskarżenia do sądu administracyjnego planu miejscowego, nawet gdyby uwzględniał wytyczne zawarte w zaskarżonej uchwale. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do praw osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym). Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości.

Zaskarżona uchwała zawiera jedynie wytyczne co rozwiązań, jakie powinny znaleźć się w przyszłym studium i planie miejscowym. Nie narusza więc nie tylko prawem chronionego interesu prawnego skarżącej Spółki A., ale nawet jej interesu faktycznego. Dopiero ewentualny plan miejscowy mógłby naruszać interes faktyczny Spółki. Jednak dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Wprawdzie ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12, z dnia 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11 i z dnia 4 września 208 r. II OSK 133/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 530/11 - wszystkie dostępne w na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej Spółki A. Dzierżawa gruntu nie legitymuje dzierżawcy do zaskarżenia uchwały dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro dzierżawca nieruchomości nie jest uprawniony do zaskarżenia planu miejscowego, to tym bardziej nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały zawierającej jedynie wytyczne do planu, która nawet nie inicjuje procedury planistycznej, a taka uchwała jest przedmiotem skargi.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z tego względu, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.