Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 712/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

System Gazociągów Tranzytowych "E." S.A. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]), utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2017 r. (znak [...]), o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji opłaty rocznej w związku z niezakończeniem rekultywacji gruntów zdewastowanych.

Starosta L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty wynikającej z niewykonania obowiązku rekultywacji nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]), dotyczącą części działki nr [...] w obrębie K. w gminie T.

W odpowiedzi na zawiadomienie Pełnomocnik Spółki System Gazociągów Tranzytowych E. S.A. wniósł o umorzenie postępowania w całości.

W dniu [...] lutego 2017 r. decyzją znak: [...] Starosta L. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) umorzył postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu uwzględniając jednocześnie żądanie skarżącej o umorzenie postępowania zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia opłaty wynika wprost z ustawy, jej obliczenie następuje w drodze czynności materialno - technicznej typu wykonawczego, a nie decyzji administracyjnej. Na poparcie stanowiska organ powołał wyroki sądów administracyjnych: NSA II SA 771/83, WSA w Olsztynie II SA/Ol 366/08 oraz uchwałę NSA z 23 czerwca 1997 r. OPK 1/97.

Od powyższej decyzji skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie, w którym zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości, ale jednoczenie wniosła o jej utrzymanie w mocy, z odmiennym jednakże uzasadnieniem w zakresie powinności uwzględnienia przyczyn niewykonania rekultywacji przy wymiarze sankcji z tego tytułu. W ocenie Spółki, w przypadku sankcji z tytułu niewykonania rekultywacji, należy stosować reguły wypracowane i przedstawione w orzecznictwie dotyczącym sankcji związanych z korzystaniem ze środowiska, w którym przyjęto, że odpowiedzialność z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji nie jest uniezależniona od przyczyn, które spowodowały brak wymaganego aktu administracyjnego (uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. II OPS 2/11).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji wyjaśniając na wstępie, że skarżąca w odwołaniu kwestionuje uzasadnienie decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał się na poglądy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, niepubl., wyrok z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z. 1, poz. 51, wyrok z 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72, wyrok z 20 maja 1998 r., I SA 1896/97). Organ powołał się również na glosę do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowskiego, w której autor podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Organ wskazał również, że w glosie do wyroku z 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K. Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przytoczyło treść art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis w ust. 3 stanowi, że: "w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną, podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona".

Zdaniem organu, treść przepisu wyraźnie wskazuje, że w sprawie opłaty rocznej podwyższonej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, w innym przypadku ustawodawca przyjąłby treść przepisu analogicznie, jak ma to miejsce w ust. 4 tj.: "W razie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych ustala się, w drodze decyzji, obowiązek corocznego wpłacania na wyodrębniony rachunek bankowy zarządu województwa, o którym mowa w art. 22b ust. 2, lub na Fundusz Leśny, przez osobę powodującą ograniczenie wartości użytkowej gruntów, równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów."

Organ wyjaśnił, że Spółka System Gazociągów Tranzytowych E. S.A. z siedzibą w W. uzyskała zgodę na czasowe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na czas budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 mm na terenie gminy T. W decyzji została ustalona opłata roczna za czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, którą to opłatę strona zobowiązana była uiszczać do czasu zrekultywowania i oddania gruntów do użytkowania. Opłata ta była ponoszona przez stronę od 1997 r.

Do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie dokonała rekultywacji gruntów, z uwagi na niemożność uzyskania prawa dostępu do nieruchomości. Strona podejmowała starania mające na celu umożliwienie jej przeprowadzenia czynności rekultywacyjnych, jednakże z uwagi na kategoryczny sprzeciw właścicieli nieruchomości (byłych i obecnych) obowiązku tego nie wykonała.

Zdaniem Kolegium, upływ terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej (wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r. IV SA/Po 513/13).

W ocenie organu II instancji, postępowanie w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej w związku z niezakończeniem rekultywacji gruntów zdewastowanych na części działki nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina T., jest bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2016 r. VIII SA/Wa 341/16).

Organ odwoławczy, mając na uwadze, że spór dotyczy wyjaśnienia, czy sankcje z tytułu niewykonania obowiązków związanych z rekultywacją mają charakter bezwzględny, czy też przepisy prawa dopuszczają możliwość ich zmiany bądź niestosowania w przypadku, gdy strona, mimo podejmowanych działań, nie może zadośćuczynić nałożonym obowiązkom, wyjaśnił, że wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do jednoznacznego wniosku. Organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy (co ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy). Poza polem widzenia organu winny jednakże pozostać okoliczności, które spowodowały to naruszenie oraz fakt, czy strona ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako u.o.g.r.l.) oraz art. 29 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez błędne przyjęcie, że przy wymiarze sankcji związanych z niewykonaniem obowiązku rekultywacji brak jest podstaw dla uwzględnienia przyczyn, które spowodowały powstanie stanu niezgodnego z prawem oraz działań podjętych przez podmiot zobowiązany w celu wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zaś okoliczności, które spowodowały to naruszenie oraz fakt, czy strona ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy nie mogą być uwzględniane.

Zdaniem skarżącej, w przypadku sankcji z tytułu niewykonania rekultywacji, należy stosować reguły wypracowane i przedstawione w orzecznictwie dotyczącym sankcji związanych z korzystaniem ze środowiska.

Skarżąca przytoczyła przykłady z orzecznictwa, zgodnie z którym, w przypadku opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, odpowiedzialność z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji nie jest uniezależniona od przyczyn, które spowodowały brak wymaganego aktu administracyjnego (uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11). W powyższej uchwale wskazano m.in., że ocenić należy: czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej działalności. Pogląd powyższy był szeroko powtarzany i rozwijany w dalszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z dnia 26 kwietnia 2012 r. II OSK 263/11, z dnia 13 czerwca 2013 r. II OSK 450/12, z dnia 20 listopada 2014 r. II OSK 1070/13, z dnia 22 stycznia 2014 r. II OSK 1959/12, z dnia 22 stycznia 2014 r. II OSK 1960/12 i z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 355/12. Zdaniem skarżącej, linię orzeczniczą w powyższym zakresie należy uznać za utrwaloną.

W ocenie Spółki, analogiczne stanowisko należy przyjąć w sprawie dotyczącej niewykonania obowiązku rekultywacji. Spółka podejmowała wszelkie działania w celu zapewnienia możliwości wykonania rekultywacji gruntu i pomimo ich podjęcia - obowiązek ten nie został wykonany, a to z uwagi na fakt, że właściciele nieruchomości odmawiają od wielu lat jej udostępnienia. Szczegółowe okoliczności z tym związane Spółka przedstawiła w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r.

Nie można zatem przyjmować stanowiska wyrażonego w wyroku NSA w sprawie II SA 2169/00 i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w decyzji w sprawie [...], do których odwołał się Starosta L. Po pierwsze, oba te rozstrzygnięcia dotyczą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia, nie zaś niewykonania rekultywacji - nie mają one zatem bezpośredniego przełożenia na okoliczności w niniejszej sprawie. Po drugie, rozstrzygnięcia te zostały wydane przed ukształtowaniem się linii orzeczniczej dotyczącej opłat za korzystanie ze środowiska, którą przywołano powyżej. Po trzecie, wskazany wyrok NSA w sprawie II SA 2169/00 dotyczył sytuacji, w której wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w zakresie nieobjętym wymaganą decyzją nastąpiło na skutek błędu wykonawcy prac dokumentacyjnych, to jest podmiotu działającego na zlecenie i na rzecz inwestora. W niniejszej sprawie przyczyną niewykonania rekultywacji jest sprzeciw właścicieli nieruchomości, za zachowania których skarżąca nie ponosi odpowiedzialności.

Jak wskazywano w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., Spółka od wielu lat usiłuje wykonać ciążące na niej obowiązki związane z rekultywacją powyższego gruntu, jednak właściciele nieruchomości (obecni, jak i poprzedni) sprzeciwiają się wstępowi na ich nieruchomość, co uniemożliwia wykonanie czynności rekultywacyjnych. Spółka wielokrotnie zwracała się do właścicieli o udostępnienie nieruchomości w tym celu, jednak bezskutecznie. W związku z powyższym, Spółka podjęła szereg działań formalnych w celu zapewnienia rekultywacji przedmiotowego gruntu. Zostały one szczegółowo przedstawione w odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r., gdzie wskazano również na orzeczenie w tej sprawie WSA w Bydgoszczy (wyrok z dnia 8 października 2014 r. II SA/Bd 903/14) oraz NSA (wyrok z dnia 5 lipca 2016 r. I OSK 513/15).

W ocenie Spółki, wykładnia wskazanych przepisów u.o.g.r.l. nie może prowadzić do wniosku, że odpowiedzialność podmiotu zobowiązanego do wykonania rekultywacji ma charakter absolutny i niedopuszczalne jest uwzględnienie jakichkolwiek przyczyn niewykonania rekultywacji przy wymiarze sankcji z tego tytułu. Okoliczność, iż ustawodawca - jak wynika z dotychczasowych działań Spółki - nie zagwarantował skutecznego środka prawnego, który pozwalałby pomiotowi zobowiązanemu na uzyskanie w rozsądnym terminie dostępu do nieruchomości celem przeprowadzenia rekultywacji - nie pozwala przyjąć, że podmiot taki powinien ponosić sankcje z tego tytułu, niezależnie od podejmowania działań z należytą starannością.

Skarżąca dodała, że na zaprezentowany przez nią kierunek wykładni przepisów o sankcjach wskazuje również wprowadzona mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako ustawa zmieniająca). Skarżąca nie twierdzi, że przepisy wchodzące w życie 1 czerwca 2017 r. mają zastosowanie do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, wydanej [...] kwietnia 2017 r. Argumenty te zostały powołane dla przedstawienia kierunku interpretacji przepisów prawa publicznego, dotyczących wymiaru sankcji administracyjnych.

Mocą przepisu art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej, w k.p.a. wprowadzono dział IVa Administracyjne kary pieniężne. Regulacja ta określa m.in. przesłanki wymiaru administracyjnych kar pieniężnych (art. 189d k.p.a.). Skarżąca wskazała, że na podstawie decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu przez organ nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków. Dlatego też stanowisko organu w zakresie zastosowania sankcji z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi.

Skarżąca podkreśliła, że wprowadzone przepisy jednoznacznie wskazują na konieczność - uwzględnienia, w postępowaniu dotyczącym wymiaru kary, m.in. stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 i 5 k.p.a.), a także sytuacji zaistnienia siły wyższej.

Powyższe wspiera argumentację skarżącej co do konieczności badania przyczyn zaistnienia stanu naruszenia prawa. Ponadto, konstrukcja przepisu art. 29 ust. 2 u.o.g.r.l. jest poddawana krytyce w doktrynie prawa od ponad 20 lat (W. Radecki, Kary pieniężne w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1996, s. 149; W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2012, teza 2 do art. 29 u.o.g.r.l.), gdzie wprost wskazuje się na brak dookreślenia zasad i przesłanek odpowiedzialności na podstawie powyższego przepisu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji opłaty rocznej w związku z niezakończeniem rekultywacji gruntów zdewastowanych na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909).

W skardze skarżąca wypowiedziała się, że zaakceptowała treść zapadłego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji). Spór natomiast dotyczy wyjaśnienia, czy organ mógł w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wyrazić stanowisko, że przy wymiarze sankcji związanych z niewykonaniem obowiązku rekultywacji brak jest podstaw dla uwzględnienia przyczyn, które spowodowały powstanie stanu niezgodnego z prawem oraz działań podjętych przez podmiot zobowiązany w celu wykonania obowiązku.

Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie nie kwestionowana jest możliwość zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji, tym niemniej w takim wypadku sądowa kontrola tej części decyzji odbywa się każdorazowo z uwzględnieniem także ujętego w decyzji rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji, wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012/6/101). Stwierdzenie zaś, że decyzja obarczona jest istotną wadą prawną prowadzić winno do jej uchylenia w całości, chyba że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoi zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej – o czym stanowi art. 134 § 2 p.p.s.a. Oczywiście możliwe jest także wyeliminowanie wyłącznie uzasadnienia decyzji (jako jej części) w sytuacji, kiedy samo rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04, OSP 2006/2/15). Nie jest jednak dopuszczalne eliminowanie przez sąd fragmentów uzasadnienia, choćby nawet zawarto w nich ustalenia stanu faktycznego w sposób niezgodny z obiektywnie istniejąca rzeczywistością, jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia te nie mają charakteru relewantnego. Godzi się bowiem zauważyć, że uchylenie decyzji (a więc także jej części) ze względu na naruszenie prawa procesowego następuje - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, kontrolując niniejszą sprawę należy podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przez Starostę L. z urzędu, o czym świadczy zawiadomienie w aktach administracyjnych z dnia [...] grudnia 2016 r. (k- 2).

W treści zawiadomienia organ I instancji wyraźnie wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu dotyczy sprawy wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty wynikającej z niewykonania obowiązku rekultywacji nałożonego na E. S.A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie K. gm. T. w związku z całkowitą utratą wartości użytkowych na powierzchni [...] ha. W zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania opisany został stan faktyczny w zakresie niewykonania obowiązku rekultywacji, który odpowiada sankcji zawartej w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Sankcja przewidziana w art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. ma za zadanie skłonienie podmiotów zobowiązanych do terminowego wykonania obowiązku. Należy wobec tego zauważyć, że upływ terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. nadal oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji, spoczywający na zobowiązanym do czasu jej zakończenia, przy czym od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna być zakończona, strona zobowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej.

We wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o umorzenie postępowania wskazując, że w związku ze wszczętym z urzędu postępowaniem brak jest podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty rocznej podwyższonej, w związku z niezakończeniem rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4.

Okoliczności ocenianej przez Sąd sprawy wskazują na trafność rozstrzygnięcia organu o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do nałożenia opłaty rocznej podwyższonej w drodze decyzji. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona". Zawarte w tym przepisie sformułowanie "stosuje się" oznacza konieczność stosowania opłaty rocznej podwyższonej z mocy ustawy, w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4. Podwyższenie rocznej opłaty następuje od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, opłata roczna podwyższona, która jest sankcją administracyjną, ma charakter czynność materialno-technicznej i nie wydaje się decyzji administracyjnej w tym zakresie, a wszczęte postępowanie z urzędu przez organ powinno zostać umorzone. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie decyzji administracyjnej skutkuje umorzeniem wszczętego postępowania z urzędu.

W kontrolowanej sprawie, wpływ na zawartość uzasadnienia zaskarżonych decyzji miał wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., w treści którego wskazała ona na brak interesu prawnego T. i A. S. oraz brak winy w nieprzeprowadzeniu rekultywacji po stronie skarżącej.

W ocenie Sądu, zgłoszenie przez skarżącą zastrzeżeń na etapie wszczętego z urzędu postępowania obligowało organ do odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji zawartej we wniosku. Stanowisko organu, co do wykładni art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontekście zasadności zastosowania wobec podmiotu zobowiązanego opłaty rocznej podwyższonej w związku z niewywiązaniem się z obowiązku, nie ma wpływu na wynik sprawy. Co do konieczności ponoszenia ciężaru opłaty rocznej podwyższonej w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 513/13 - LEX nr 1382965, stwierdzając, że: "Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji, z tym że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej".

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie ma obowiązku oceniać zasadności zastosowania wobec skarżącej sankcji z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ decyzja o umorzeniu postępowania nie nakłada i nie może nałożyć żadnych obowiązków na skarżącą. Poza tym, zagadnienie sankcji administracyjnej wykracza poza granice sprawy na podstawie art. 134 § 1p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W przedmiotowej sprawie, Sąd miał na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i kontrolował wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji Starosty rzeczywiście (jak uznało SKO) istniały podstawy do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania.

W tej sytuacji skarżąca nie może oczekiwać w związku z wydanym rozstrzygnięciem o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania przez organ jakichkolwiek gwarancji, co do obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej w zakresie niezakończenia w terminie rekultywacji gruntów.

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.