Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2095/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, 145  par. 1  pkt 1 lit. a i c oraz  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 130  ust. 2, 131  ust. 1,  art. 48, 51, 54,  67, 68
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, 77 par. 1, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą "[...]" w K. przy ul. [...] i ul. [...].

Z przedstawionych akt wynika następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dni [...] września 2004 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., zwane dalej "Stowarzyszeniem", zwróciło się do Wojewody [...] o zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę ludziom starszym i bezdomnym pod nazwą "[...]" w K.. W dniach [...], [...] i [...] grudnia 2004 r. przeprowadzona została kontrola doraźna placówki w budynkach położonych przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] celem sprawdzenia standardu świadczonych usług. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Stowarzyszenie uściśliło wniosek z dnia [...] września 2004 r. ograniczając go do budynku przy ul. [...] i informując równocześnie, że działalność w pozostałych budynkach pełni funkcje noclegowni dla bezdomnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda [...] wezwał Stowarzyszenie do udzielenia informacji o realizacji zaleceń wynikających z przeprowadzonej kontroli oraz pouczył o treści art. 130 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. przewidującego kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oraz za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku przewlekle chorym lub niepełnosprawnym bez zezwolenia. Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. oświadczyło, że rezygnuje całkowicie z ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie placówki na warunkach określonych ustawą o pomocy społecznej i wycofuje swój wniosek z dnia [...] września 2004 r. Oświadczyło, że placówka "[...]" będzie pełnić funkcje noclegowni i schroniska dla osób bezdomnych do czasu uzyskania przez daną osobę miejsca w domu pomocy społecznej. Wskazano, że działalność statutowa Stowarzyszenia w zakresie pomocy osobom starszym i bezdomnym jest oparta na bezpłatnym dzierżawieniu budynku przy ul. [...] i [...] oraz na pracy wolontariuszy. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, nie oferuje świadczeń kompleksowej pomocy społecznej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i nie jest dotowane w budżetu państwa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania Stowarzyszeniu zezwolenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na W. K. - Prezesa Stowarzyszenia kary pieniężnej z uwagi na prowadzenie, bez wymaganego ustawowo zezwolenia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku pod nazwą "[...]" w K.. W dniu [...] lipca 2006 r. dokonano oględzin placówki oraz przesłuchania Prezesa Stowarzyszenia i świadków. W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o nałożeniu na Stowarzyszenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą "[...]" w K., bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że Stowarzyszenie prowadzi działalność w dwóch budynkach, tj. przy ul. [...] i [...]. Oględziny placówki wykazały, że placówka funkcjonuje, ma charakter całodobowy, a na jej terenie w chwili dokonywania oględzin zamieszkiwało 20 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych, starszych i bezdomnych. Długość pobytu mieszkańców w placówce jest zróżnicowana i wynosi od kilku dni do nawet 7 lat. W placówce przebywają osoby kierowane z ośrodków pomocy społecznej, z którymi Stowarzyszenie zawiera umowy określające zasady pobytu i wysokość ponoszonej odpłatności. Placówka świadczy również usługi bytowo-opiekuńcze. Ustalono, że podmiot prowadzący placówkę nie posiada zezwolenia wojewody na jej prowadzenie. Ze statutu Stowarzyszenia wynika, że prowadzi ono działalność odpłatną polegającą na organizowaniu i prowadzeniu ośrodków stałego pobytu dla starszych ludzi bezdomnych i innych osób niepełnosprawnych wymagających opieki. W związku z tym twierdzenie Stowarzyszenia, że placówka w K. pełni jedynie funkcje noclegowni i schroniska dla osób bezdomnych do czasu uzyskania miejsca w domu pomocy społecznej, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] września 2004 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku, a następnie zrezygnowało z ubiegania się o zezwolenie. Powyższe fakty, w ocenie organu, wyczerpują znamiona działania, sprzecznego z postanowieniami art. 67 – 69 ustawy o pomocy społecznej, tj. prowadzenia, w ramach działalności statutowej, placówki, bez zezwolenia wojewody, co skutkuje nałożeniem na podmiot prowadzący kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Od decyzji Wojewody [...] Stowarzyszenie wniosło odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej podnosząc, że Wojewoda nakładając karę pieniężną niewłaściwie uznał, że placówka prowadzona przez Stowarzyszenie jest placówką, o jakiej mowa w art. 67-69 ustawy o pomocy społecznej. Placówka prowadzona przez Stowarzyszenie nie jest placówką stałego pobytu; beneficjenci przebywają w niej czasowo w szczególnych sytuacjach życiowych, do czasu umieszczenia w domach opieki społecznej, innej placówce lub ewentualnego powrotu do rodziny. Jest faktem, że w niektórych przypadkach pobyt beneficjentów trwał dłużej, ale wynikało to wyłącznie z obciążenia placówek pomocy społecznej. Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. poinformowało Wojewodę [...] o rezygnacji z ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie placówki, o jakiej mowa w ustawie o pomocy społecznej, wskazując jednoznacznie, że placówka będzie pełnić funkcje noclegowni schroniska udzielającego doraźnie opiekę tymczasową. Poinformowany o tym organ wojewódzki nie zareagował w żaden sposób, akceptując istnienie takiej placówki bez zezwolenia. Z tych względów okoliczność, że mając wiedzę o sposobie działania placówki organ nie zajął stanowiska i nie poinformował o konieczności uzyskania zezwolenia, natomiast po upływie roku wszczął postępowanie i wymierzył karę pieniężną, świadczy o naruszeniu art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wizytacja placówki wykazała, iż prowadzona w niej działalność ma charakter całodobowej opieki dla osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku. O tym charakterze placówki świadczą też protokoły zeznań świadków wskazujące na całodobowy i kilkuletni pobyt mieszkańców. W świetle tego nie znajduje potwierdzenia argumentacja strony, iż prowadzona działalność nie ma charakteru kompleksowej pomocy społecznej oraz że Stowarzyszenie prowadzi noclegownię i schronisko dla osób bezdomnych. Ponieważ przy rozpatrywaniu wniosku o zezwolenie wojewoda bierze pod uwagę przede wszystkim wyniki oględzin obiektu, w szczególności pod względem spełniania standardów, w dniu [...] września 2006 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nakładającą karę pieniężną na skutek braku zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ niespełnianie wymaganych standardów jest podstawą wydania odmowy zezwolenia i nałożenia kary pieniężnej w przypadku prowadzenia placówki bez zezwolenia, przede wszystkim ze względów celowościowych, zadaniowych i funkcjonalnych prawidłowości działania w tym obszarze pomocy społecznej. Powołując się na ratio legis ustawy organ wskazał, że placówka zapewniająca całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku powinna spełniać określone w ustawie o pomocy społecznej wszystkie standardy ze względu na specyfikę swojej działalności. Surowy wymóg spełniania wszystkich standardów wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w niej przebywających. W związku z powyższym podmiot chcący prowadzić działalność gospodarczą w wymienionym zakresie, powinien posiadać stosowne zezwolenie właściwego wojewody.

Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzja nakładająca karę pieniężną jest niezrozumiała i krzywdząca dla skarżącego. Stowarzyszenie wskazało, że zdając sobie sprawę, iż nie posiada warunków do prowadzenia placówki, o jakiej mowa w ustawie o pomocy społecznej, wycofało swój wniosek o wydanie zezwolenia przez Wojewodę [...] i równocześnie poinformowało, że placówka będzie pełnić funkcję pomocową poprzez udzielanie krótkotrwałego pobytu osobom potrzebującym pomocy do czasu uzyskania miejsca w profesjonalnym domu opieki społecznej. Na potwierdzenie tego skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w tym czasie udzieliło pomocy 53 osobom, z których 11 osób udało się umieścić w domach opieki, 12 osób wróciło do rodziny, a 11 osób zmarło nie doczekawszy się miejsca w domu opieki społecznej. W toku postępowania wszczętego przez Wojewodę [...] Stowarzyszenie ponownie oświadczyło, że nie jest placówką, o jakiej mowa w ustawie, ale pełni funkcję pomocową dla osób oczekujących na miejsce w domu opieki społecznej lub pomoc czasową na okres urlopów opiekunów albo na czas remontów prowadzonych w miejscu zamieszkania beneficjentów. Wymogi ustawowe odnoszą się do stacjonarnych placówek, które przyjmują beneficjentów na stałe. Natomiast brak jest rozwiązań odnośnie osób, które doraźnie potrzebują pomocy. Takich placówek, które świadczą pomoc osobom doraźną jest w kraju więcej, np. Schronisko dla [...] prowadzone przez Towarzystwo [...] w J., z którym Stowarzyszenie współpracuje. Wojewoda [...] nie uwzględnił także faktu, że działalność prowadzona przez Stowarzyszenie jest doceniana przez środowisko lokalne i władze Gminy, a nałożenie kary jest krzywdzące dla zarówno dla sponsorów, pracowników i wolontariuszy, którzy wkładają w tę działalność całe swoje serce.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podkreślając, że dowody przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego zostały ocenione w całokształcie zebranego materiału dowodowego i na jego podstawie stwierdzono, że Stowarzyszenie prowadzi całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co w szczególności oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny bada, czy orzekając w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wymierzenia Stowarzyszeniu kary pieniężnej przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. Zgodnie z art. 131 ust. 1 karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Z treści cytowanych norm wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego ("podlega karze"). W przypadku ustalenia, że placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym działa bez zezwolenia wymaganego przepisem art. 67 ustawy o pomocy społecznej, właściwy wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł.

Jednak podjęcie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej wymaga jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanek przewidzianych w powołanym art. 130 ust. 2.

Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji obowiązany jest do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, do takich jednoznacznych ustaleń nie doszło.

Przystępując do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należało pierwszej kolejności, określić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie. Należy wziąć pod uwagę, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje różnorodne formy niesienia pomocy osobom starszym, życiowo niezaradnym i bezdomnym, w szczególności poprzez zapewnienie miejsca w noclegowni, schronisku, w domu dla bezdomnych (art. 48), w ośrodku wsparcia (który może udzielać także okresowego całodobowego pobytu), lub w środowiskowym domu samopomocy (art. 51), w domu pomocy społecznej (art. 54 i nast.), a także w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku (art. 67). Nie bez znaczenia dla wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania o nałożenie kary pieniężnej wydaje się być okoliczność, że w sprawie przedmiotowej placówki podjęte były starania o uzyskanie przez Stowarzyszenie zezwolenia na prowadzenie jej jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, które jednak wobec niedotrzymania standardów ustawowych określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej, nie doprowadziły do rozstrzygnięcia, gdyż Stowarzyszenie wycofało wniosek o zezwolenie oświadczając równocześnie, że placówka funkcjonuje jako noclegownia i schronisko dla bezdomnych. O takim to charakterze placówki Wojewoda [...] poinformował Starostę [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zwracając się równocześnie o objęcie placówki nadzorem w myśl przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.).

Nowego, odmiennego ustalenia, że przedmiotowa placówka funkcjonuje jako placówka, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej, Wojewoda [...] dokonał w postępowaniu wszczętym z urzędu rok później, tj. w dniu [...] lipca 2006 r. W trakcie tego postępowania, mając na względzie treść powołanego art. 130 ust. 3 w związku z art. 67 ustawy o pomocy społecznej, niezbędne było wykazanie w sposób niezbity, że Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Pojęcie działalności gospodarczej należy natomiast rozumieć zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), w myśl którego działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa (...), a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W postępowaniu wyjaśniającym Wojewoda [...] pominął całkowicie ten istotny element sprawy. Przesłuchując świadków i stronę w osobie prezesa Stowarzyszenia organ nie próbował wyjaśnić, czy rzeczywiście działalność prowadzona przez Stowarzyszenia posiada cechy działalności gospodarczej, o jakiej mowa w powołanym przepisie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewoda ograniczył swoje ustalenia tylko do stwierdzenia, że na terenie placówki w chwili dokonywania oględzin zamieszkiwało 20 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych, starszych i bezdomnych oraz że czas pobytu mieszkańców w placówce jest zróżnicowany i wynosi od kilku dni do nawet 7 lat, a placówka świadczy również usługi bytowo-opiekuńcze. Te fakty, jak również okoliczność, że w placówce przebywały osoby kierowane z ośrodków pomocy społecznej na podstawie umów zawieranych ze Stowarzyszeniem, zdaniem Wojewody [...], były wystarczające dla zastosowania art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wbrew przekonaniu organu, stwierdzenie powyższych faktów nie wyczerpywało znamion działalności, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ nie zajął się w ogóle podstawową kwestią gospodarczego charakteru kontrolowanej działalności. Było to – zdaniem Sądu - konieczne, gdyż nie sposób odczytywać treści art. 130 ust. 2 w oderwaniu od art. 67 ustawy o pomocy społecznej, w którym wyraźnie akcentowany jest gospodarczy charakter działalności jako element, który przesądza o tym, że podmiot podejmujący działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku jest obowiązany uzyskać zezwolenie na taką działalność. Powyższe rozumienie powołanych przepisów jest zgodne z ratio legis wszelkich norm ograniczających konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej. Przy analizie charakteru działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie nie powinno się także pomijać faktu, że posiada ono status organizacji pożytku publicznego, co wynika z wpisu w rubryce 4 działu 3 rejestru Stowarzyszenia i że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) statutowa działalność takiej organizacji nie jest działalnością gospodarczą; może być natomiast prowadzona jako działalność nieodpłatna lub działalność odpłatna.

Aby zatem mogło dojść do zastosowania sankcji z art. 130 ust. 2 musi zaistnieć stan, w którym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że istnieje podmiot prowadzący działalność gospodarczą wymagającą zezwolenia właściwej władzy i że takiego zezwolenia podmiot ten nie posiada.

Wobec tego, że w niniejszej sprawie zabrakło jednoznacznego ustalenia, iż skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu definicji użytej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, należało uznać decyzję wymierzającą karę pieniężną za przedwczesną, a w związku z tym za wydaną z naruszeniem prawa materialnego - art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również prawa procesowego – art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Niezależnie od powyższego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest dotknięte innymi jeszcze wadami, jak np. ta, że cel postępowania w zawiadomieniu o jego wszczęciu został błędnie określony jako nałożenie kary pieniężnej na W. K. - Prezesa Stowarzyszenia, a nie na Stowarzyszenie jako osobę prawną. Niezrozumiałe, a tym samym nie spełniające wymagań art. 107 § 3 kpa, jest uzasadnienie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym pomieszano wątki sprawy o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku i sprawy o wymierzenie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.