Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1540/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: Art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: Art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skarg M. R. – G. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 października 2017 r. nr [...], z dnia 10 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych I. uchyla zaskarżone decyzje; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. R. – G. kwotę 1394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wydanymi po raz czwarty w sprawie, decyzjami z 18 października 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta z [...] 2017 r., którymi orzeczono o zmianie:

- danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] jedn. ewid. K - P, polegającej na aktualizacji użytku gruntowego dla działek nr:

1/ [...] z Tr o pow. 0,0018 ha na Ti o pow. 0,0018 ha,

2/ [...] z Tr o pow. 0,1209 ha na Bz o pow. 0,1209 ha,

3/ [...] z Tr o pow. |0,3077 ha na Ls o pow. 0,3077 ha

- stanowiących własność Gminy, M. R. – G. (dalej określanej jako skarżąca), S. Z. i W. Z. (decyzja nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...]);

- danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] jedn. ewid. K - P, polegającej na aktualizacji użytku gruntowego dla działek nr:

1/ [...] z Tr o pow. 7.3738 ha na Ls o pow. 7.3738 ha,

2/ [...] z Tr o pow. 0.1532 ha na Bz pow. 0.1532 ha,

3/ [...] z Tr o pow. 0.3868 ha na Ls pow. 0.3868 ha,

4/ [...] z Tr o pow. 0.0713 ha na Ls pow. 0.0713 ha,

5/ [...] z Tr o pow. 0.4543 ha na Ls o pow. 0.4543 ha,

6/ [...] z Tr o pow. 6.3529 ha na Ls o pow. 6.3529 ha

- stanowiących własność Gminy, skarżącej, S. Z. i W. Z. oraz umorzeniu postępowania co do aktualizacji użytku gruntowego dla działki nr [...] o pow. 0,3559 pozostawiając dla tej działku użytek "Tp" (decyzja nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...]).

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 7 grudnia 2000 r. S. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta z o aktualizację użytków gruntowych na części z ww. działek poprzez zmianę oznaczenia z tereny różne "Tr" na las "Ls", uzasadniając, że ww. działki porośnięte są roślinnością typowo leśną – 50- letnimi drzewami. Wnioski związane były dążeniem S. Z. do obniżenia jego zobowiązań podatkowych z tytułu posiadanych nieruchomości. Prezydent Miasta 2 sierpnia 2006 r. wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany klas bonitacyjnych i użytków gruntowych działek wskazanych we wniosku, ale również działek sąsiednich znajdujących się wewnątrz konturu "Tr". Skarżąca nie zgadzała się z wnioskiem i zasadnością zmiany klas i użytków gruntowych, powiadamiając o tym organ pismem z 22 sierpnia 2006 r. W tym samym dniu S. Z. wniosek swój wycofał.

Decyzjami z [...] 2007 r. Prezydenta Miasta orzekł o zmianie klasyfikacji gruntów dla obrębu nr [...] i [...] w części dotyczącej ustalenia granic użytków i klas gruntów dla działki [...] z Tr na Ti, działki [...] z Tr na Bz, działki [...] z Tr na LsV o pow. 0,2683 ha i Bz o pow. 0,0394 oraz dla działki [...] z Tr na Ls, dla działki [...] z Tr na Bz o pow. 0,0636 ha i LsV o pow. 0,0896 ha (powstałej z podziału działki [...]), dla działki [...] z Tr na LsV o pow. 0,3868 (powstałej z podziału działki [...]), dla działki [...] z Tr na LsV (powstałej z podziału działki [...], a następnie działki [...]) i działki [...] z Tr na LSV (powstałej z podziału działki [...], działki [...], a następnie działki [...]) zgodnie z operatem technicznym nr KERG [...] ponownej gleboznawczej klasyfikacji, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego 20 listopada 2006 r., sporządzonym przez S. C. 23 października 2006 r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy 12 kwietnia 2007 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Następnie wyrokami z 9 października 2007 r., III SA/Kr 481/07 i III SA/Kr 482/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił decyzje organu I i II instancji. Zdaniem Sądu nie zostały spełnione wymagania § 6 i § 7 ówcześnie obowiązującego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Ze zgromadzonych dowodów nie wynikało bowiem by protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były wyłożone w trybie § 6 ust. 2 do wglądu zainteresowanych, po ich zawiadomieniu o tym oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia inspektor upoważniony przez Wojewodę do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji, w trybie § 7 ust. 1 i 2 sprawdził na miejscu dane z projektu klasyfikacji i sporządził protokół z tych czynności oraz zajął wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń.

Kolejne wydane w sprawie decyzje Prezydenta Miasta z [...] 2009 r. i utrzymujące je w mocy decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2009 r. zostały również uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z 25 listopada 2010 r., III SA/Kr 712/09 i III SA/Kr 713/09. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniach (III SA/Kr 481/07 i III SA/Kr 482/07). Sąd wskazał, że rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg nie zależy od typu gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) oraz załącznika Nr 6 do rozporządzenia odsyłającego do definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.).

W ocenie Sądu nie można było się zgodzić interpretacją organów art. 3 ustawy o lasach, tj. że przeznaczenie do produkcji leśnej nie jest przesłanką zakwalifikowania danego gruntu do użytku leśnego, a skutkiem ustalenia, że grunt o odpowiedniej powierzchni jest pokryty roślinnością leśną. Zdaniem orzekającego ówcześnie Sądu redakcja art. 3 ustawy o lasach nie dawała do tego podstaw. Należało natomiast przychylić się do poglądu wyrażonego przez B. Wierzbowskiego w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 1994 r., III CZP 46/94 (OSP 1995/1/4), iż rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. Orzekający Sąd wywodził dalej, że dla uznania danego gruntu za las powinny być łącznie spełnione następujące warunki: określonej powierzchni, rodzaju roślinności, oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznaczał oczywiście faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynikało, aby organ ocenę taką przeprowadził, natomiast swoje ustalenia co do rodzaju użytku oparł wyłącznie na danych wynikających z gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oraz stwierdzeniu, że teren porasta roślinność leśna.

Wydane w następstwie ww. wyroków decyzje organu I instancji z 19 kwietnia 2016 r. zostały uchylone przez organ odwoławczy 31 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zasadność podniesionego zarzutu braku oznaczenia w decyzji stron postępowania, a w szczególności braku wskazania adresata decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, że stronami są właściciele nieruchomości objętych oboma postępowaniami, tj. Gmina, skarżąca, S. S. Z. i W. S. Z. Dodatkowo uczestnikami tego postępowania byli: Towarzystwo Na Rzecz [...] w K dopuszczone do postępowania na prawach strony postanowieniem Prezydenta Miasta z [...] 2006 r. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców [...], dopuszczone do postępowania na prawach strony postanowieniem Prezydenta Miasta z 15 września 2006 r.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] 2017 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w trakcie wizji terenowej 23 listopada 2015 r. geodeta uprawniony ustalił, że będący przedmiotem kontroli dotychczasowy użytek "Tr" obejmujący działki (położone w obrębie [...] K - P) [...], [...] i [...] nie był zgodny ze stanem na gruncie. Działka nr [...] stanowiła część parkingu w związku z tym ustalono dla niej użytek "Ti" (inne tereny komunikacyjne). Działka [...] stanowiła teren zadrzewiony z usytuowanym na nim pomnikiem i alejkami asfaltowymi stąd też dla tego tereny ustalono użytek "Bz" (terenu rekreacyjno-wypoczynkowe). Działka [...] wraz z innymi działkami porośnięta była drzewostanem leśnym składającym się zarówno z drzew liściastych (brzoza, olsza) jak i iglastych (sosna). Występuje na niej ściółka, runo leśne, podszyt i korona drzew. W związku z powyższym zamiast użytku "Tr" winien być ujawniony użytek "Ls". Nadto działka [...] tworzy z działką nr [...] o pow. 1.0151 ha stanowiły zwarty obszar o roślinności leśnej.

Co do pozostałych działek znajdujących się w obrębie [...] K – P, organ powołując się również na ww. wizję terenową z 23 listopada 2015 r., stwierdził, że geodeta uprawniony ustalił, że będący przedmiotem kontroli dotychczasowy użytek "Tr" obejmujący działki [...], [...], [...], [...] i [...] nie był zgodny ze stanem na gruncie. Działka [...] stanowiła teren zadrzewiony z usytuowanym na nim pomnikiem i alejkami asfaltowymi dlatego też dla tego terenu ustalono użytek - Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe). Działki [...], [...], [...], [...] i Nr [...] (działki [...] i [...] powstały z podziału działki [...]) wraz z innymi działkami porośnięte były drzewostanem leśnym składającym się zarówno z drzew liściastych (brzoza, olsza) jak i iglastych (sosna). Występowała na nich ściółka, runo leśne, podszyt i korona drzew. W związku z powyższym zamiast użytku "Tr" winien być ujawniony użytek – Ls.

W konsekwencji powyższych ustaleń, 25 listopada 2015 r. geodeta uprawniony sporządził operat aktualizacji użytków dla ww. działek nr [...], [...] i [....] oraz [...], [...], [...] i [....] wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 listopada 2015 r. pod numerem [...]. Z kolei, z uwagi na podział działki nr [...], został sporządzony 16 maja 2017 r. przez geodetę uprawnionego operat aktualizacji użytków uwzględniający podział działki [...] działki [...], [...] i [...], wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 maja 2017 r. pod numerem [...].

Dalej organ I instancji odniósł się w obu decyzjach do definicji lasu zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Organ zaznaczył, że przepis ten wyraźnie rozróżnia dwa rodzaje gruntu, który ustawa definiuje jako las. Pierwszy to grunt pokryty roślinnością leśną o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, drugi natomiast to grunt tej roślinności czasowo pozbawiony. Zdaniem organu, warunki wymienione w literach "a", "b" oraz "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, odnosiły się wyłącznie do gruntu przejściowo pozbawionego roślinności. W tym sensie lasem był zawsze grunt o powierzchni co najmniej 0,1000 ha pokryty roślinnością leśną, a także grunt tej roślinności pozbawiony, jeżeli był przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowił rezerwat przyrody czy też wchodziły w skład parku narodowego albo też był wpisany do rejestru zabytków. Organ powołał się wyrok Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 353/08 oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrażonymi w nich poglądami grunt pokryty roślinnością leśną o powierzchni większej niż 0,1000 ha nie mógł zostać zaliczony do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, jak tego chciała skarżąca oraz S. i W. Z. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie rozróżniało bowiem grunty pokryte roślinnością leśną o polu powierzchni poniżej 0,1000 ha (kwalifikowanych jako grunty zadrzewione i zakrzewione) od innych gruntów (enumeratywne wyliczenie po słowach "a także") i były to kategorie rozłączne. Twierdzenie, że teren objęty postępowaniem miał charakter parku nie korespondowało z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Do skupisk drzew i krzewów nie sposób bowiem było zaliczyć jednorodnych obszarów pokrytych roślinnością. Ponadto, organ podkreślał w piśmie z 21 grudnia 2015 r., że Nadleśnictwo M pozytywnie zaopiniowało proponowaną zmianę użytku, a Zarząd Zieleni Miejskiej pismem z 15 grudnia 2016 r. nie dostrzegł przeciwwskazań przy aktualizacji użytków gruntowych działek [...] oraz [...], [...], [...], [...] na las.

Organ wskazał również, że skarżąca pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego o wskazanie procedury umożliwiającej pozyskanie środków z funduszu leśnego na zadania związane z tworzeniem infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej, sporządzaniem planu urządzenia lasu, działaniami z zakresu ochrony przyrody w lasach realizowanymi metodami gospodarki leśnej dla kompleksu leśnego o powierzchni około 14 ha położonego w K. Ustalono także (w oparciu o dokumenty szczegółowo opisane w decyzji: wnioski, decyzji, protokoły z Nadleśnictwa M), że w latach 2011 - 2015 właściciele powyższego terenu prowadzili działalność gospodarczą polegającą na pozyskiwaniu drewna przez kontrolowaną wycinkę drzew, co świadczyło o tym, że teren ten, z którego miały być pozyskane do wycięcia drzewa, był lasem. Uznać zatem należało, że pomimo braku planu urządzenia lasu, właściciele prowadzili gospodarkę leśną w całym objętym współwłasnością kompleksie leśnym do którego zaliczała się także działka [...].

W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji zawierało szczegółowe rozważania poparte zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami potwierdzającymi prawidłowość zaliczenia działek [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] do lasu ponieważ działki te porośnięte były drzewostanem leśnym składającym się z drzew liściastych (brzoza, olcha), jak i iglastych (sosna); na działkach występowała ściółka, runo leśne, podszyt; powierzchnia działki nr [...] wynosiła wprawdzie 0,3077 ha, ale działka ta łącznie z działką nr [...] stanowiły jednolity kompleks leśny posiadający powierzchnię wynoszącą 1,0151 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci nie tylko stanowisk Zarządu Zieleni Miejskiej, ale również Nadleśnictwa M, które to stanowiska zawierały również wnioski, protokoły oraz decyzje administracyjne wydawane w okresie od 2011 r. do 2015 r., w sprawie działek [...], [...], które tworzyły łącznie z ww. działkami jednolity kompleks leśny. Ponadto odwołujący się (tj. skarżąca i S. Z.) występowali o wydanie decyzji administracyjnych stanowiących o zasadach wykonywania gospodarki leśnej w zakresie kompleksu leśnego, w skład którego wchodziła działka [...]. Nadto skarżąca w jednym ze swoich pism wprost oświadczyła, że jest współwłaścicielką kompleksu leśnego położonego w K. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucają naruszenie:

1/ art 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w związku z § 68 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z ust 1 pozycją 10 i 11 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia oraz w związku art. 3 ustawy o lasach - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

– niedostatecznym wyjaśnieniu, czy działki: [...] oraz [...], [...], [...], [...] oraz [...] spełniały wszystkie warunki zaliczenia ich do lasów,

– brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w celu ustalenia czy grunty te nie należałoby zakwalifikować do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oznaczonych symbolem Lz;

2/ art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście oceny prawnej dokonanej w wyrokach: III SA/Kr 712/09 oraz III SA/Kr 713/09 ;

3/ art. 3 pkt 1 ustawy o lasach w zw. z art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez błędną wykładnię pierwszego ze wskazanych przepisów, nie uwzględniały należycie oceny prawnej wyrażonej w sposób wiążący w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, zgodnie z którymi dla uznania danego gruntu za las konieczne było łączne spełnienie trzech warunków, tj. określonej powierzchni, rodzaju roślinności oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, a także poprzez błędne rozumienie przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej;

4/ art. 3 ustawy o lasach - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, jakoby grunty stanowiły las, podczas gdy przesłanka przeznaczenia do produkcji leśnej w odniesieniu do gruntów nie została spełniona,

5/ § 68 ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z ust. 1 pozycja 10 i 11 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym stwierdzeniu, że grunt stanowią las, podczas gdy należało go zakwalifikować jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem "Lz".

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca bardzo szeroko przytaczała orzecznictwo i poglądy doktryny wskazujące, jej zdaniem, że nie jest wystarczające aby działki gruntowe porośnięte były roślinnością leśną, ale dodatkowo musi zostać spełnione kryterium przeznaczenia (jedno z trzech wymienionych w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach). Ponadto skarżąca opisywała dlaczego powołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktyczne (wycinka drzew) nie świadczyły o prowadzeniu gospodarki leśnej na spornych gruntach.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, argumentując jak dotychczas. Wskazał również, że orzekający poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał zebrać materiał dowodowy, i w oparciu o takowy, ocenić czy została spełniona przesłanka pozwalająca zaliczyć ww. działki do lasów.

Na rozprawie 8 marca 2018 r. strony podtrzymały swoje stanowiska, a Prezes uczestnika - Towarzystwa na Rzecz [...] wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że sporne działki są lasem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie oznacza to akceptacji wszystkich twierdzeń skarżącej.

W sprawie sporne było wyłącznie zaliczenie do lasu działek: [...] w obrębie [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] K– P.

W ocenie Sądu został naruszony przede wszystkim art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to w stopniu który wpłynął na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem wykładnię art. 3 ustawy o lasach sprzeczną z oceną prawną wyrażoną przez poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyroki z 15 listopada 2010 r., III SA/Kr 712/09 i 713/09). Nie ocenił natomiast ustaleń faktycznych organu I instancji (tzn., że podejmowane działania skarżącej i części pozostałych współwłaścicieli świadczyły o przeznaczeniu spornych działek do produkcji leśnej) w świetle argumentów podniesionych w odwołaniu od obu decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że zdaniem poprzednio orzekającego Sądu, dla zaliczenia konkretnej działki do lasu zgodnie z art. 3 ustawy o lasach "(...) rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. Dla uznania danego grunty za las powinny być łącznie spełnione następujące warunki: określonej powierzchni, rodzaju roślinności, oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznacza oczywiście faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki" (identyczne stwierdzenia znajdują się w uzasadnieniach obu wyroków). Oznacza to, że orzekający poprzednio Sąd przyjął w sposób wyraźny, że wykładnia art. 3 ustawy o lasach wymaga, w tej konkretnej sprawie, wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: przyrodniczej (pokrycia gruntów roślinnością leśną) i przeznaczenia (przeznaczenie do produkcji leśnej). Co więcej, Sąd wskazał, że "przeznaczenie do produkcji leśnej" nie oznacza "faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku".

Zgodnie z ww. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w powołanym przepisie określenie "ocena prawna" oznacza przede wszystkim wykładnię konkretnych przepisów dokonaną w uzasadnieniu danego orzeczenia. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" są elementem obowiązkowym uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę zgodnie z art. 141 § 4 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołany art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi służy bezpieczeństwu prawnemu stron postępowania (zarówno organów jak i skarżących), aby kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sporu, nie były różnie interpretowane na poszczególnych etapach postępowania. Dodatkowo, w orzecznictwie zwraca się uwagę wielokrotnie, że art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II OSK 866/16 i powołane tam inne orzeczenia).

W rozstrzyganej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, a więc nie został spełniony warunek pozwalający odstąpić organom i obecnie orzekającemu Sądowi, od zastosowania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, a także organy administracyjne, orzekające ponownie i zobowiązane do stosowania dokonanej wykładni istotnych w sprawie przepisów, praktycznie mogłyby odstąpić od wyrażonej na poprzednim etapie "oceny prawnej" i związanych z nią "wskazań co do dalszego postępowania" tylko w szczególnych przypadkach: np. wydania w międzyczasie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w których to orzeczeniach sądy odmiennie zinterpretowałyby istotny w sprawie przepis.

Wprawdzie w obowiązujących przepisach brak tego typu zasady zapisanej literalnie, niemniej jednak, tego typu pogląd wykształcił się w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 wskazano, że "Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny". Uchwała ta w praktyce oznacza, że w przypadku orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny po zaskarżeniu ponownie decyzji poprzednio uchylonych i po wydaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego odmiennie interpretującego kluczowe dla sporu zagadnienie prawne – ponownie orzekający wojewódzki sąd administracyjny (jak i organ) jest związany uchwałą, a nie "oceną prawną" i "wskazaniami co do dalszego postępowania" zawartymi w pierwotnym orzeczeniu. Związanie sądu i organów uchwałą wynika z faktu, że orzekające w sprawie sądy I i II instancji są związane uchwałami, a więc uznają, że odmienna interpretacja przepisów zawarta w decyzjach, będzie interpretacją błędną, naruszającą przepisy (por. A. Kabat, komentarz do art. 269 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa, 2016, uwagi 6 i powołane tam poglądy doktryny).

Podobnie, orzekający w sprawie wojewódzki sąd administracyjny byłby związany przede wszystkim wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej realizując zasadę skuteczności prawa unijnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., I OSK 306/15 i powołane tam orzecznictwo oraz rozważania dotyczące konieczności zapewniania przez sąd administracyjny skuteczności prawa unijnego wobec braku regulacji krajowych zawarte w uchwale NSA z 16 października 2017 r., I FPS 1/17).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie wystąpił. W kluczowej dla sporu wykładni art. 3 ustawy o lasach nie zapadła jakakolwiek uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też nie orzekał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Orzekający Sąd nie mógł też zainicjować tego typu postępowania, ponieważ w ogóle nie jest do tego uprawniony (wobec braku uprzedniej uchwały NSA) w świetle art. 264§2 i 269§3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo oczywistych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie (czego dowodzą stanowiska stron powołujące odmienne poglądy). Sąd nie dostrzegł również samodzielnie analizując problem wykładni art. 3 ustawy o lasach (strony nie wskazywały na jakikolwiek związek z przepisami unijnymi), aby zaistniała konieczność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Reasumując powyższe uwagi, skoro orzekający poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób wyraźny wskazał, że: "Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem przytoczonym przez organ pierwszej instancji w kwestii interpretacji przepisu art. 3 Ustawy o lasach, iż przeznaczenie do produkcji leśnej nie jest przesłanką zakwalifikowania danego gruntu do użytku leśnego, a skutkiem ustalenia, że grunt o odpowiedniej powierzchni jest pokryty roślinnością leśną (podkr. Sądu). Zdaniem sądu redakcja przepisu art. 3 Ustawy o lasach nie daje podstaw do przyjętej przez organ interpretacji. Należy przychylić się w tym miejscu do poglądu wyrażonego przez B. Wierzbowskiego w glosie do uchwały SN z dnia 14.04.1994 r., III CZP 46/94 (OSP 1995/1/4), iż rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. Dla uznania danego grunty za las powinny być łącznie spełnione następujące warunki: określonej powierzchni, rodzaju roślinności, oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznacza oczywiście faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki" (identyczne sformułowania w obu wyrokach z 25 listopada 2010 r., III SA/Kr 712/09 i 713/09) – to obecnie orzekający w niniejszej sprawie Sąd jest tym stanowiskiem bezwzględnie związany na zasadzie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ nie zaistniały żadne okoliczności (o których powyżej) umożliwiające odstąpienie od tej oceny prawnej.

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji podkreślają natomiast fakt przekroczenia 0,1000 ha jako warunek rozstrzygający o zaliczeniu spornych działek pokrytych roślinnością leśną do lasów (str 4 i 5 decyzji organu odwoławczego) w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Co więcej, zebrany w sprawie materiał dowodowy, a właściwie przeprowadzone przez organ I instancji czynności polegające na zgromadzeniu dokumentów dotyczących wycinki drzew, zainteresowaniu skarżącej funduszem leśnym, stanowisk Zarządu Zieleni Miejskiej oraz Nadleśnictwa M - został potraktowany jedynie jako wynik wykonania wydanych w sprawie ww. wyroków. W praktyce jednak organ odwoławczy nie ocenił czy stan faktyczny został w oparciu o zebrane dowody ustalony prawidłowo przez organ I instancji na okoliczność spełnienia przesłanki z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach tj. przeznaczenia działek [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] do produkcji leśnej. Organ II instancji akceptując forsowany przez organ I instancji pogląd o wystarczającym kryterium powierzchniowym i przyrodniczym umożliwiającym zaliczenie ww. działek do lasów – w ogóle nie odniósł się do okoliczności faktycznych podniesionych w odwołaniu, a negujących możliwość uznania, że sporne grunty były przeznaczone do produkcji leśnej.

Zgodnie z art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten dotyczy również organu odwoławczego w zakresie prawidłowości uzasadnienia co do ustalonych okoliczności faktycznych (tu: jakie działania współwłaścicieli gruntów lub też inne okoliczności dotyczące sposobu faktycznego lub potencjalnego wykorzystania ww. działek decydowały o uznaniu, że została spełniona przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśnej"). Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwraca się uwagę, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Może również, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (por. wyroki: WSA w Łodzi z 19 października 2017 r., III SA/Łd 664/17; WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1940/16, WSA w Opolu z 23 lutego 2017 r., II SA/Op499/16 i powołane tam orzecznictwo, WSA we Wrocławiu z 18 marca 2010 r., II SA/Wr 577/09 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowań odwoławczych, gdyż nie rozpoznał w całokształcie merytorycznie sprawy. Skupiając się na akcentowaniu faktu przekroczenia powierzchni 0,10 ha, w ogóle nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniach, a podważających wpływ zebranych w sprawie dowodów na okoliczność spełnienia przesłanki "przeznaczenia do produkcji leśnej".

Naruszony więc został dodatkowo art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który wpłynął na rozstrzygnięcie ponieważ ustalenie czy została spełniona przesłana "przeznaczenie do produkcji leśnej" było istotne przy weryfikacji prawidłowości zmiany użytku gruntowego na "Ls" ww. działek [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...].

Orzekający Sąd wobec braku rzeczywistych ustaleń co do stanu faktycznego (została spełniona czy też nie została spełniona przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśnej) nie mógł samodzielnie badać tej okoliczności ponieważ zgodnie z art. 133 §1 in principio Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zweryfikował w żaden sposób twierdzeń skarżącej i S. Z., że wycinanie drzew miało wyłącznie związek z interwencją straży miejskiej. Sąd nie mógł więc przykładowo samodzielnie wezwać o wskazanie dowodów na tę okoliczność, badać komu i w jakim stanie zostały sprzedane wycięte drzewa, czy skarżąca podjęła współpracę z funduszem leśnym, a jeżeli nie to dlaczego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem oceny Sądu co do związania organów wykładnią art. 3 ustawy o lasach zawartą w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 listopada 2010 r., III SA/Kr 712/09 i 713/09. Organ odwoławczy powinien ponownie ocenić stan faktyczny w odniesieniu do argumentacji zawartej w odwołaniach zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc między innymi ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odniesieniem się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów stron postępowania, przy równoczesnym rzetelnym odzwierciedleniu stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Towarzystwa na Rzecz [...] wyrażonego na rozprawie to Sąd zauważa, przychylenie się do poglądów uczestnika jest niemożliwe z uwagi na popełnione błędy natury procesowej przez organ odwoławczy akceptujący odstąpienie przez organ I instancji od wykładni art. 3 ustawy o lasach zaprezentowanej w wyrokach wydanych przez poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jak już Sąd powyżej zauważył nie zostało również przeprowadzone poprawnie postępowanie dowodowe, a uzasadnienie zaskarżonych decyzji, w tym zakresie, nie spełnia standardu wymaganego art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd ma świadomość, że ww. działki ([...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...]) mogą stanowić istotny dla mieszkańców K obszar chronionej przyrody o charakterze leśnym – niemniej jednak trzeba też zauważyć, że są to grunty prywatne (w części), a zmiana charakteru użytku na "Ls" ogranicza w sposób faktyczny swobodę ich wykorzystania, a co za tym idzie wpływa znacznie na wartość gruntów. W takiej sytuacji Sąd nie może kierować się przekonaniem o konieczności chronienia zasobów przyrodniczych z pominięciem obowiązujących przepisów prawa.

Sąd ponownie podkreśla, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie może być utożsamiane z akceptacją stanowiska skarżącej, że sporne działki ([...] w obrębie [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] K – P) nie są działkami leśnymi. Istotne bowiem w sprawie jest, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentów skarżącej i pozostałych współwłaścicieli, że wycinka drzew miała związek jedynie z zabiegami sanitarnymi w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz wyeliminowania ognisk chorobowych drzewostanu.

Sąd połączył sprawy obu skarg (prowadzonych dotychczas pod sygnaturami III SA/Kr 1540/17 i III SA/Kr 1554/17 do sygnatury III SA/Kr 1540/17) na zasadzie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie obie skargi ze względu na osoby skarżącej oraz uczestników, a także istotę spornych zagadnień prawnych i faktycznych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ten stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 §2). Sąd zasądził więc od organu kwotę 1 394 zł tj. sumę uiszczonych opłat sądowych (400 zł), kosztów zastępstwa procesowego (2x480 zł) oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw (2x17 zł). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika – adwokatki została ustalona w oparciu o §14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).