Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1138/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1144/11 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w S. na rzecz S. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1144/11, w sprawie ze skargi S. J. uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. decyzją dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.) oraz art. 93 w związku z art. 89 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.), zgodnie z ustaleniami protokołu z kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., nałożył na S. J. karę pieniężną w kwocie 8.100 zł, obejmującą kary pieniężne z tytułu:

1) skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy przy wykonywaniu przewozu drogowego w kwocie 1100 zł;

2) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (powyżej 4,5 godziny) bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego w kwocie 2200 zł;

3) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w kwocie 500 zł;

4) przekroczenia łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu transportu drogowego w kwocie 300 zł;

5) nieokazania do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli (wykresówek) lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie w kwocie 4000 zł.

Odnośnie powyższych naruszeń, organ wskazał, że w opisanych w decyzji przypadkach brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania minimalnych norm dziennego odpoczynku, dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu, dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. Z kolei w kwestii nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli (pkt 5) organ wyjaśnił, że nie przedłożono do kontroli wykresówek z tachografu analogowego zamontowanego w pojeździe nr [...], obsługiwanego przez kierowcę S. W., za okres objęty poleceniem wyjazdu służbowego w dniach od [...] marca 2010 r. do [...] marca 2010 r. ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie w okresie od [...] kwietnia 2010r. do [...] czerwca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Okręgowy Inspektor Pracy w S. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r., która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt: II SA/Sz 997/10, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Okręgowy Inspektor Pracy w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust.1 pkt 2 i pkt 8, 92 ust.2 pkt 2, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp.10.2 lit. a i b, Ip. 10.3 lit.a i b, lp.10.4 lit a, Ip. 10.5 lit a i b załącznika do tej ustawy, art. 6 ust 1, art. 6 ust. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4, art. 8 ust. 5, art. 9 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia. Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 2006.102.1) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze zm.), orzekł:

1. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej:

- naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i wysokości kary za to naruszenie w kwocie 4.000 złotych i nałożył karę pieniężną w kwocie 350 złotych za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego,

- naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego i wysokości kary za to naruszenie w kwocie 350 złotych i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części,

2. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 cyt. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 cyt. ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców, wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 30.000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Z kolei art. 92 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. I tak, zgodnie z Ip. 10.3 lit. a i b załącznika do ustawy przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 150 zł., natomiast za każde następne rozpoczęte 30 minut – 200 zł.

Okręgowy Inspektor Pracy w S. po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ocenił, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przywołanych przepisów. W oparciu o analizę danych zawartych w plikach cyfrowych z kart kierowców oraz danych zawartych w tarczkach z tachografu z okresu objętego kontrolą (od dnia [...] kwietnia 2009r. do dnia [...] kwietnia 2010 r.), organ stwierdził, że kierowcy wielokrotnie przekroczyli maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Wskazał, że kierowca S. W. w okresie od godziny 19:14 dnia [...]marca 2010 r. do godziny 00:40 dnia [...] marca 2010 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 56 minut, prowadząc pojazd łącznie przez 5 godzin i 26 minut i nie odbierając wymaganych przepisami prawa przerw. W konsekwencji organ nałożył na przedsiębiorcę karę w wysokości 350 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1) jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Z kolei decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2) jest określana jako decyzja merytoryczno-reformatoryjna. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest w części nieprawidłowa i z tego powodu uchylił decyzję w części i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części (naruszenie polegające na przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego i kary za to naruszenie w kwocie 350 zł), natomiast w części dotyczącej naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i kary za to naruszenie w kwocie 4000 zł, uchylił decyzję i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej za inne naruszenie – tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego w kwocie 350 zł.

Dokonując oceny tego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że jest ono nieprawidłowe. Skoro organ uznał za właściwe uchylenie kary, to winien również orzec o ewentualnym umorzeniu postępowania pierwszej instancji lub wymierzyć karę w takiej wysokości, jaką uznał za prawidłową. Nie jest natomiast dopuszczalne uchylanie kary dotyczącej określonego naruszenia i orzekanie w tym miejscu w przedmiocie innego naruszenia prawa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie narusza nie tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również art. 15 tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Od niej bowiem, stosownie do art. 127 k.p.a., przysługuje stronie odwołanie, które podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przy zastosowaniu jednego z przewidzianych w art. 138 k.p.a. rodzajów rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 15 k.p.a, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia, które nie są tożsame, albowiem organ I instancji nałożył na skarżącego jedną karę, natomiast organ odwoławczy karę tą podzielił, przypisując konkretne kwoty wymienionym w rozstrzygnięciu naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1 pkt 1, drugiej w trybie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Stanem faktycznym sprawy organ odwoławczy był związany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie przepisów art. 138 k.p.a. Innymi słowy, sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy była jedna, niepodzielna decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu jednej kary pieniężnej we wskazanej wyżej kwocie. Stąd, bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł z jednego rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji organu pierwszej instancji uczynić przedmiotu dwóch rozstrzygnięć (decyzji).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że odrębnym zagadnieniem, którego organ jednak nie rozważył wystarczająco na potrzeby zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, jest kwestia uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności na podstawie art. 93 ust. 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym.

Z przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 u.t.d. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji wynika, że karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia wymienione w art. 92a ust. 1 powołanej ustawy odpowiedzialność karno-administracyjną ponosi kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz (art. 92a ust. 2). Stosownie natomiast do przepisu art. 92a ust. 3 wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. Z art. 89 ust. 1 pkt 6 wynika bowiem, że do kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju upoważnieni są inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy.

Sąd podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Ustawa przewiduje bowiem możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 93 ust. 7 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu należy rozważyć, czy zarzucane przedsiębiorcy naruszenia prawa nie były spowodowane w istocie dążeniem do uniknięcia opóźnień w podróży, grożących w związku z przywołanymi przez skarżącego zdarzeniami, i czy pośpiech na trasie kosztem nieliczenia się z elementarnymi wymaganiami bezpieczeństwa, do których należą niewątpliwie wymagania dotyczące czasu pracy i czasu wypoczynku kierowców, może być traktowany jako okoliczność mieszcząca się w dyspozycji art. 93 ust. 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia dyspozycji powyższego przepisu nie jest uzasadnieniem jego niezastosowania stwierdzenie organu, że miał on na uwadze przede wszystkim poprawę warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, która to przesłanka wprost wynika z rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które ustanowiło normy socjalne w przewozie drogowym. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien zbadać, czy okoliczności podnoszone przez przedsiębiorcę należą do kategorii nieprzewidywalnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nałożenia kary na przedsiębiorcę za naruszenie przez kierowcę A. B. przepisów o maksymalnym dziennym okresie prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, w sytuacji gdy za tożsame naruszenie przedsiębiorca został ukarany przez organ przeprowadzający kontrolę transportu drogowego na Litwie, Sąd zauważył, że dokument o nałożeniu kary został sporządzony w języku litewskim. Brak jest natomiast w aktach administracyjnych dokumentu stanowiącego tłumaczenie aktu wydanego przez organ litewski na język polski. Zdaniem Sądu brak tłumaczenia dokumentu wyklucza dokonanie oceny przydatności tego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym.

Okręgowy Inspektor Pracy w S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy, uznając za właściwe uchylenie kary za naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, winien również orzec o ewentualnym umorzeniu postępowania pierwszej instancji lub wymierzyć karę w takiej wysokości, jaką uznał za prawidłową, i że nie jest dopuszczalne uchylenie kary dotyczącej określonego naruszenia i orzekanie w tym miejscu w przedmiocie innego naruszenia prawa i przez uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], gdy w sprawie organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nie występowało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji, w której organ podzielił karę pieniężną, przypisując konkretne kwoty wymienionym w rozstrzygnięciu naruszeniom uzasadniało uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], gdy decyzja organu odwoławczego mieściła się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć, określonym w art. 138 § 1 k.p.a. i nie występowało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, niewskazaniu, w jakim zakresie uznał je za nieprawidłowe oraz niewyjaśnienie dlaczego je za takie uznał i uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na wskazanej podstawie prawnej, gdy w sprawie nie występowało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uznanie, że brak tłumaczenia dokumentu o nałożeniu kary przez organ przeprowadzający kontrolę transportu drogowego na Litwie wyklucza dokonanie oceny przydatności tego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym, i uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na wskazanej podstawie prawnej, gdy w sprawie nie występowało inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. wniósł o oddalenie, ewentualnie odrzucenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych.

W dniu 7 stycznia 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy złożył oryginał uwierzytelnionego tłumaczenia z języka litewskiego protokołu kontroli odpowiednika litewskiego ITD. Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz kwitu ukarania, seria B nr [...], wnosząc o uznanie przedłożonych dowodów jako załączników do skargi kasacyjnej złożonych na poparcie i uzupełnienie argumentacji zaprezentowanej w zarzucie 4 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach i zakresie, które zakreśli strona w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zatem postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a wyłącznie na kontroli zarzucanej wadliwości zaskarżonego orzeczenia na podstawie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a to oznacza konieczność powołania przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że "naruszenie przepisów postępowania" odnosi się do przepisów postępowania sądowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 107/07; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, publ. OSP z. 1 z 2007 r.).

Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, czy też formułowania domysłów co do naruszenia czy też uzasadnienia naruszenia danego przepisów prawa w świetle wywodów skargi kasacyjnej (np. wyrok NSA z 25 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 107/07).

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawierającej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie naruszenia art. 15 i art. 138 k.p.a. (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej).

Przystępując w pierwszym rzędzie do oceny zasadności zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez organ II instancji art. 138 k.p.a., stwierdzić należy, że pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej podważający stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędny.

Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że organ odwoławczy w jednej sprawie administracyjnej załatwionej jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia prawa, nie mógł wydać jednocześnie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać alternatywnie, a nie jednocześnie, następujące rodzaje rozstrzygnięć:

- utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo

- uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo

- umorzyć postępowanie odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09.

Zauważyć należy, że przedmiotem omawianych spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, tj. kwoty 15.000 zł przy kontroli drogowej lub 30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, a o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli, oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli.

W tej sytuacji wniesienie odwołania przez stronę powoduje zaskarżenie całej decyzji o karze i konieczność orzeczenia przez organ II instancji o całej sprawie administracyjnej, gdyż jak wskazano wyżej decyzja o karze z uwagi na sposób uregulowania jej górnej granicy, jest niepodzielna. Zakaz reformationis in peius określa dopuszczalne granice działania organu II instancji. Jeżeli strona zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektóre uchybienia, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ II instancji najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania. Powinien jednak wskazać, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, zatem kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne.

Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła, powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania zakazu reformationis in peius, co powinien mieć na uwadze organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 zaskarżonej decyzji i stanowiska Sądu I instancji o nałożeniu kary w kwocie 350 zł "za inne naruszenie" (art. 139 k.p.a.). Przedwczesne i mniemające wpływu na wynik sprawy jest w tych okolicznościach stanowisko Sądu I instancji o naruszeniu art. 15 k.p.a. Kwestionowanie w odwołaniu tylko niektórych składników kary ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, a taka jest decyzja w zakresie kary nakładanej na podstawie u.t.d., obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze.

W tym stanie rzeczy niezgodna z prawem, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jest decyzja organu II instancji, jak trafnie ocenił Sąd I instancji.

Wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści odwołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli decyzja jest zgodna z prawem organ utrzymuje ją w mocy w całości, jeżeli natomiast uznaje, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) są przy obliczeniu kary uwzględnione nieprawidłowo, uchyla całą decyzję i orzeka na nowo o karze z uwzględnieniem koniecznych zmian wpływających na wysokość orzeczonej kary. Może to prowadzić, po uchyleniu całej decyzji, do wydania decyzji zmieniającej po korekcie obliczeń lub po umorzeniu postępowania I instancji w zakresie niektórych uchybień.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia poprzez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji było wadliwe.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sad I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej, podnieść należy, że cyt. przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może okazać się skuteczny, jeżeli uniemożliwia kontrolę instancyjną m.in. wobec braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych uzasadnienia, czy zaniechania ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze.

Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie podważyć wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Właściwą drogą do zakwestionowania stanowiska w ww. zakresie jest postawienie zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania (poza art. 141 § 4 p.p.s.a.) z obowiązkiem wykazania w tym ostatnim wypadku, iż naruszenie określonych przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane w tym przepisie włącznie ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Natomiast zarzuty podniesione w pkt 3-4 skargi kasacyjnej a dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają jakiegokolwiek przepisy prawa materialnego lub przepisu postępowania, którym według skarżącego uchybił Sąd I instancji.

Zarzuty dotyczące stanowiska Sądu, co do wartości dowodowej dokumentu sporządzonego w języku litewskim (bez tłumaczenia na język polski) o nałożeniu kary na kierowcę A. B. podczas kontroli drogowej na Litwie (pkt 4 skargi kasacyjnej) nie mogą prowadzić do przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnieść należy, że na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu złożył przetłumaczone na język polski protokół kontroli drogowej na terytorium Litwy z [...] maja 2009 r. z udziałem kierowcy A. B. oraz "kwitu ukarania" tegoż kierowcy.

Kwestia podwójnego ukarania przedsiębiorcy za to samo naruszenie wymagała postawienia zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów prawa krajowego i wspólnotowego kształtujących odpowiedzialnością tych podmiotów.

Tego rodzaju zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera.

W tych okolicznościach, przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. należało oddalić tę skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.