Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 577/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał A.M. i K.P. - współwłaścicielkom budynku znajdującego się w budynku przy ul. [...] we W. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do tego budynku tarasu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2001 r., na wniosek L.Z. - właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 znajdującego się w budynku przy ul. [...]. W trakcie oględzin nieruchomości organ ustalił, że Z.M. - współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr 1 – dobudował w okresie kwietnia i maja 2001 r. taras o konstrukcji żelbetowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uznając za możliwe doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem, decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r. wydaną na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej tarasu wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonanych robót. Decyzja ta na skutek odwołania została przez organ II instancji uchylona w całości a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zakres wykonanych robót budowlanych nakazuje ich kwalifikację jako samowolną rozbudowę obiektu budowlanego. W takiej sytuacji zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Z dalszych wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że na mocy postanowienia z dnia [...], postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone, ze względu na konieczność ustalenia w postępowaniu spadkowym następców prawnych zmarłego inwestora. Przedmiotowe postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...], gdyż na podstawie orzeczenia o nabyciu spadku ustalono, że następcami prawnymi inwestora a zarazem stronami postępowania, są A.M. i K.P..

Rozpoznając sprawę w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu legalizacji określonego w ust. 2 i następnych tego przepisu. Oceniając, że samowolna dobudowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, organ stwierdził jednak, że nie jest możliwe ustalenie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bowiem obręb K. miasta W. obejmujący obszar na którym dokonano samowoli, nie posiada planu miejscowego. Dla spornej rozbudowy nie uzyskano również ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach organ zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 1 przywołanej ustawy a w konsekwencji do orzeczenia nakazu rozbiórki tarasu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K.P. zarzucając jej: naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie jej prawa udziału w postępowaniu w taki sposób, że wszelkie pisma organu (z wyjątkiem zakwestionowanej decyzji) doręczane były jedynie jej matce A.M.; naruszenie art. 49 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. przez jego niezastosowanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na uzupełnieniu akt sprawy o informację potwierdzającą brak dla przedmiotowego obszaru obowiązującego planu miejscowego – decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że samowola budowlana polega na wykonaniu lub wykonywaniu robót budowlanych bez zawiadomienia odpowiedniego organu lub uzyskania stosownego zezwolenia. Wyjaśnił, że w zależności od charakteru tych robót znajdują zastosowanie odpowiednie procedury, które – jeżeli jest to możliwe - doprowadzić mają do stanu zgodnego z prawem. Jako jeden z przypadków samowoli budowlanej organ wskazał budowę lub wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane). W wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana – obiekt budowlany lub jego część.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ doszedł do przekonania, że mamy w niej do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny. Wobec faktu, że inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę, wykonane roboty budowlane organ uznał za samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Przytaczając przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wywiódł, że wobec braku dla terenu na którym znajduje się samowolnie rozbudowany budynek mieszkalny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec faktu, że inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem jest wydanie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanego tarasu.

Organ drugiej instancji nie podzielił również zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Wskazał, że strona odwołująca się była ujęta jako adresat postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a postanowienie to zostało odebrane przez jej matkę w miejscu jej zamieszkania, co pozostaje w zgodności art. 43 k.p.a. Odwołująca się była zatem świadoma toczącego się postępowania. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 organ wskazał, że strona nie wykazała, iż uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do drugiego zarzutu (nieuwzględnienia przy orzekaniu art. 49 Prawa budowlanego) wyjaśniono, że powołując w odwołaniu przepis przejściowy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zacytowano jego niepełną treść, pomijając końcowy fragment, który brzmi "z zastrzeżeniem ust. 2". Ma on zaś istotne znaczenie w sprawie, gdyż na skutek tego zastrzeżenia do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r., dotyczących obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub pomimo wniesienia sprzeciwu, stosuje się nowe regulacje zawarte w art. 48 ust. 2 znowelizowanej ustawy. Dlatego zarzut niezastosowania art. 49 w brzmieniu sprzed nowelizacji, uznano za nieuzasadniony.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem K.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji, o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu strona postawiła zarzut nieuwzględnienia przez organ odwoławczy podnoszonego przez nią w odwołaniu argumentu wskazującego na niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z tego powodu, że nie doręczono jej postanowienia o podjęciu postępowania, jak też innych zawiadomień o podejmowanych czynnościach i wnoszonych zażaleniach. Skarżąca polemizując z argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy stwierdziła, że sam fakt wskazania jej jako adresata postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie wyczerpuje przesłanek art. 10 k.p.a., skoro wszelkie inne pisma kierowane były wyłącznie do jej matki. Nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że w sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. albowiem warunkiem tego doręczenia jest zobowiązanie się dorosłego domownika do oddania pisma adresatowi. Z tego typu doręczeniem mielibyśmy do czynienia, gdyby pisma były wysyłane w dwóch egzemplarzach a matka odebrałaby również drugie pismo adresowane do skarżącej. Tymczasem odbierając korespondencję adresowaną do siebie, jej matka A.M., nie musiała się zobowiązać do oddania jej komukolwiek.

Skarżąca zakwestionowała ponadto wywody organu w których uznał on, że dla wykazania, iż doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. strona sama musi wykazać, że brak powiadomienia jej o czynnościach mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jej zdaniem sam fakt uchybienia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu daje podstawę do wznowienia postępowania. Przestrzeganie tej zasady stanowi obowiązek organu, natomiast żaden przepis nie wymaga od strony wykazywania związku pomiędzy jej udziałem a wynikiem sprawy. W ocenie skarżącej przywołana przez organ odwoławczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005r. dotyczy zupełnie innej sytuacji a przytoczona teza pozostaje bez związku ze sprawą. Należy ją bowiem odnieść do sytuacji gdy zostało naruszone jedynie prawo strony do wypowiedzenia się na temat zabranego materiału dowodowego. Jak wskazał NSA, w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z brakiem udziału strony w przeprowadzeniu czynności lecz z nieprzeprowadzeniem danej czynności. Jest to więc zupełnie inny rodzaj naruszenia prawa, nie będący podstawą do wznowienia postępowania. Ponadto strona zauważyła, że wątpliwe jest czy w sprawie rzetelnie i wnikliwie zbadano materiał dowodowy, gdyż jej zdaniem z akt wynika iż organ odwoławczy nie dysponował kompletnymi aktami, skoro część z nich znajdowała się w Sądzie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W toku postępowania sądowego uczestnik postępowania w piśmie z dnia 18 października 2007 r. wniósł o oddalenie skargi. Z kolei strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2007 r. wniosła o uwzględnienie przy orzekaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. i w oparciu o to orzeczenie ponowiła wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Jak wskazują akta administracyjne zaskarżona decyzja podjęta została w sprawie "tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (jak określono to w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania). W toku postępowania ustalone zostało bezspornie, że właściciel lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] dobudował do tego budynku mieszkalnego taras którego konstrukcję stanowi płyta żelbetowa wsparta na ścianie budynku oraz na równoległym do niej ceglanym murze. Inwestycja ta zrealizowana została w 2001r. bez pozwolenia na budowę. Ustalony przez organ nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót potwierdza zatem prawidłowość ich klasyfikacji do robót określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) jako rozbudowa obiektu budowlanego, która to rozbudowa mieści się w definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 przywołanej ustawy. W rezultacie trafnie również przyjęto, że realizacja robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras, wymagała w dacie ich wykonania pozwolenia na budowę – co wprost wynikało z art. 28 w związku z art. 29 i 30 wskazanego już aktu prawnego. Brak pozwolenia na budowę oznaczał zaś stan samowoli budowlanej, która podlegała likwidacji w trybie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie ma znaczenie, że obejmujące ją postępowanie wszczęte zostało w roku 2001 i trwało aż do lipca 2007 r. W trakcie tego postępowania, mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, poddany został istotnym zmianom. I tak, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nadała przepisowi nowe brzmienie, wprowadzając zmiany w ust. 1 i dodając ust. 2-5. Według nowego brzmienia ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w ust. 2 określone zostały przesłanki legalizacji samowolnej budowy, które uzależniono od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz od nienaruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przedstawione zmiany powodowały zatem istotne złagodzenie dotychczasowego rygoryzmu cechującego zwalczanie samowoli budowlanej. Nadal nakaz rozbiórki stanowił sankcję działania bez pozwolenia na budowę ale sankcja ta nie miała już charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlegała wyłączeniu w przypadkach określonych w ust. 2 przepisu. Ustawodawca dopuścił więc możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wnoszonego bez pozwolenia na budowę o ile pozostawał on w zgodzie z przepisami oraz regułami sztuki budowlanej. Nowe zasady znalazły zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami znowelizowanych przepisów (tj. od dnia 11 lipca 2003 r.) oraz do stanów faktycznych zaistniałych przed datą 11 lipca 2003 r., jeżeli postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęte zostało przed wskazaną datą i nie zostało zakończone decyzją ostateczną (por. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw). Powyższe oznaczało, że również w niniejszej sprawie zastosowanie musiały znaleźć przepisy art. 48 w nowym brzmieniu. Dodać należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji - z dniem 31 maja 2004 r. - weszła w życie kolejna nowelizacja Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Na mocy przywołanego aktu zmieniono ust. 2, 3 i 5 omawianego przepisu. Na skutek tych zmian zalegalizowanie samowoli budowlanej, również w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej, było możliwe, jeżeli budowa okazała się zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) albo w razie jego braku, z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy (lit. b przywołanego przepisu).

W rozpoznawanej obecnie sprawie podstawę orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki spornego tarasu, na mocy normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. był więc art. 48 ust. 1 i ust. 2 w brzmieniu nadanym mu ww. aktem, a konkretnie art. 48 ust. 1 w związku z jego ust. 2. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta na którym znajduje się budynek mieszkalny objęty samowolną rozbudową oraz wobec braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, organy uznały brak możliwości jej legalizacji, a w konsekwencji orzekły nakaz rozbiórki tarasu.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd miał też na względzie, że kryterium legalności, wiążące go przy kontroli działalności organów administracji rodzi – co do zasady – wymóg przeprowadzenia tej kontroli w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dacie wydania ostatecznej decyzji. W judykaturze wskazuje się jednak, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd rozpoznając sprawę będzie bowiem zobowiązany uwzględnić również takie zdarzenia, które zaistnieją już po wydaniu kontrolowanej decyzji, szczególnie zaś takie zaszłości które dostarczyłyby podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., I FSK 511/06, LEX nr 285269).

W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością jest zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P/37) w którym Trybunał uznał przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodne z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy wyrok ogłoszony został w dniu 29 grudnia 2007 r. i z tym dniem wszedł w życie.

W tych okolicznościach należało ustalić jakie skutki prawne dla rozpoznawanej sprawy wywołał przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważania rozpocząć należy od art. 190 ust. 1 Konstytucji RP który stanowi, że wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, s. 6).

Według poglądów prezentowanych w doktrynie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dzielą się na afirmatywne - stwierdzające konstytucyjność oraz negatywne - stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego. Orzeczenie afirmatywne nie ma wpływu na byt badanego aktu prawnego, natomiast orzeczenie negatywne powoduje utratę mocy prawej danego aktu lub normy, bądź potrzebę wprowadzenia takich zmian ustawowych, które doprowadzą do stanu zgodnego z Konstytucją (J. Trzciński, Orzeczenia...; Z. Czeszejko –Sochacki, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, PiP 2000, z.12. s.20),

Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że należy on do wyroków negatywnych albowiem stwierdzono w nim niezgodność z Konstytucją kontrolowanych przepisów. Zaznaczyć wypada, że skutek niekonstytucyjności dotyczy jedynie zakresu wskazanego w sentencji wyroku. Tym samym w pozostałym zakresie (w jakim nie został wskazany w orzeczeniu), przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją.

Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania.

Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest zatem – w świetle przywołanej normy konstytucyjnej - powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999 r. II SA 1027/99, LEX nr 4680 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309).

Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b stanowiący podstawę dla wydania nakazu rozbiórki tarasu, utracił moc w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z dniem opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. tj. z dniem 29 grudnia 2007 r. Godzi się zatem wyraźnie podkreślić, że choć wyrok Trybunału zapadł już po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji to jednak jeszcze przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez Sąd. W tej sytuacji, rozpoznając wniesioną skargę Sąd związany był powołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie mógł do stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, stosować jako podstawy rozstrzygnięć organów przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b obejmującego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", skoro przepis ten w tym zakresie utracił moc obowiązującą. Ze względu na miejsce Konstytucji w hierarchii aktów prawnych przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków (tak SN w wyroku z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94).

Uwzględniając fakt niekonstytucyjności przepisu stanowiącego dla organów podstawę dla orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Zatem podnoszona okoliczność stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu aktu prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji, jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodać należy, że naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność miedzy treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się też takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to przykładowo niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a.) oraz sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis ustawy niezgodny z Konstytucją, powinno być utożsamiane z wydaniem aktu, który narusza przepisy wyższego rzędu. W doktrynie i judykaturze akceptowany jest więc pogląd, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728, OSP 2000/1/16 oraz podzielające ten pogląd wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., I FSK 511/06, LEX nr 285268; wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 968/06, LEX n 267181; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309). Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. bez znaczenia pozostaje również to, że wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145a § 1 k.p.a. następuje, po myśli art. 147 k.p.a., jedynie na żądanie strony (por. w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05 i przywołane w nim poglądy doktryny i orzecznictwa).

Konsekwencją przedstawionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla niniejszej sprawy jest więc to, że przepisy zastosowane przez organy nadzoru budowlanego przy jej rozstrzyganiu, nie mogą być uznane za prawidłową podstawę tych orzeczeń, niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy też nie.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., w związku z art. 134 i art. 135 tego aktu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ będzie zobowiązany zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającego z przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że uznanie braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej ze względu na brak w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, musi być uznane za pozbawione podstaw prawnych. Przywołane orzeczenie istotnie zmienia zatem sytuację prawną samowoli budowlanych umiejscowionych na obszarach pozbawionych planu miejscowego ułatwiając drogę do ich legalizacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.