Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. R. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. R. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2016 r., nr [..] oddalające zarzuty skarżących w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego nr [..], z dnia 18 sierpnia 2016 r.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.23), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599). Organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, że PINB decyzją z dnia 17 września 2001 r. nakazał K. B. i M. B. rozbiórkę: obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 m x 6,0 m wraz z elementami betonowymi, na których obiekt posadowiono oraz obiektu budowlanego ustępu nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] w K. gm. miasta W. W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia 22 lutego 2002 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2354/02 oddalił skargę K. i M. B. na opisaną decyzję WINB. Postępowanie egzekucyjne toczące się wskutek upomnienia z dnia 26 marca 2002 r. zostało początkowo umorzone, a następnie toczy się na nowo wskutek zmiany przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie PINB postanowieniem nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 r. nałożył na K. B. i M. B., każdego z osobna, grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w wysokości 5.000,00 zł w terminie do dnia 30 września 2016 r. Wskutek odwołania zobowiązanych WINB postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. nr [..]. W dniu 7 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji upomnieniem nr [..] wezwał zobowiązanych K. R. i M. B. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [..] z dnia 17 września 2001 r., a następnie w dniu 18 sierpnia 2016 r. tytułem wykonawczym nr [..] wszczął postępowanie egzekucyjne, do którego zarzuty wnieśli M. B. i K. R. Postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. oddalono zarzuty wniesione pismem z dnia 7 września 2016 r. przez M. B. oraz zarzuty wniesione pismem z dnia 12 września 2016 r. przez K. R., co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji dotyczącego tytułu wykonawczego nr [..] z dnia 18 sierpnia 2016 r. Organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie przywołał treść art. 18 i art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie wskazał na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz co zawiera zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy tytuł wykonawczy. Stwierdził organ, że strona, jako zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazała na:

1. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27§ 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

2. nieistnienie obowiązku o charakterze pieniężnym,

3. wykonanie obowiązku;

4. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

Oceniając zarzuty przywołał organ drugiej instancji treść art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, że w przedmiotowym tytule wykonawczym treść podlegającego obowiązku jest dokładnie taka sama jak w decyzji nakazowej nr [..] z dnia 17 września 2001 r., jak również podana jest podstawa prawna. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowo wskazanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej wyjaśniono, że podstawą prawną obowiązku jest orzeczenie, tj. decyzja nr [..] z dnia 17 września 2001 r. Co do nieistnienia obowiązku o charakterze pieniężnym, z uwagi na fakt, że obiekty podlegające rozbiórce nie są obiektami budowlanymi, gdyż nie są budynkami, budowlami czy obiektami małej architektury wyjaśnił organ przedmiotowe obiekty budowlane przez fakt nietrwałego powiązania z gruntem stanowią tymczasowe obiekty budowlane. Przywołał organ treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane odnoszący się do tymczasowego obiektu budowlanego jako obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Co do zarzutu wykonania obowiązku z uwagi na fakt rozbiórki ustępu drewnianego wyjaśniono, że zobowiązani nie wykonali w całości nałożonego obowiązku. Na przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu usytuowany jest obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Jako przedwczesny oceniono zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyż organ pierwszej instancji nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego tj. nie nałożył grzywny w celu przymuszenia ani nie zastosował wykonania zastępczego .

Z tych przyczyn organ drugiej instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, a odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że zostały one omówione w uzasadnieniu postanowienia.

W skardze zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania – art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady dwuinstancyjności przejawiającej się w zaniechaniu przez organ drugiej instancji pełnego, wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenia się tylko do polemiki w zakresie zarzutów podniesionych przez stronę oraz nieodniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżących w zażaleniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się w utrzymaniu w obrocie prawnym wadliwego tytułu wykonawczego.

2. Naruszenie art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niespełnienie wymogów określonych w przywołanych przepisach przejawiające się w braku określenia podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia oraz lakonicznym, częściowym i nierzetelnym ustosunkowaniu się do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących w zarzutach oraz zażaleniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się utrzymaniem w mocy wadliwego, niezgodnego z prawem orzeczenia.

3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czyli nie wyjaśnienie, czy skarżący wykonali nakazaną rozbiórkę oraz w jakiej części, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się w niewłaściwym zastosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 k.p.a, przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem, bez wszechstronnego i rzetelnego rozważenia argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżących w oparciu o "wytyczne dotyczące sporządzenia tytułu wykonawczego" oraz "art. 29" (cyt. z str.2 zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji) nieokreślonych aktów prawnych, w sposób uniemożliwiający ich identyfikację, podmiotu, który akt wydał, a także publikatora, w konsekwencji skarżący zostali pozbawieni możliwości zweryfikowania twierdzeń organu, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego opartych na praworządności, zaufaniu obywateli do organów i poszanowaniu interesu jednostki, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczenia niezgodnego z prawem.

5. Naruszenie art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek niedopuszczalności egzekucji obligujących organ do umorzenia postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się w niewłaściwym zastosowaniu powołanych powyżej przepisów.

6. Naruszenie 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie podstawowych zasadach postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 k.p.a. przejawiające się w nierzetelnym i niepełnym odniesieniu się do podniesionego przez skarżących zarzutu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym tytułem wykonawczym oraz zarzutu ponownego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy wyrażający się w niezastosowaniu art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

7. Naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niespełnienie wymogów określonych w jego treści wyrażające się w nieoznaczeniu podmiotu, który wydał decyzję stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego niezastosowania art. 59 § 1 tej ustawy.

8. Naruszenie art.7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, pomimo że obowiązek określony w treści decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego został w części wykonany, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się w niezastosowaniu art.59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

9. Naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że istnieje tożsamość definicyjna pomiędzy pojęciem "obiekt budowlany" oraz "tymczasowy obiekt budowlany" na gruncie ustawy Prawo budowlane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażający się niezastosowaniu art. 59 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia PINB z dnia 16 września 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący zarzucają organowi drugiej instancji zaniechanie pełnego, wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, brak ustosunkowania się do argumentów podniesionych w zażaleniu i zajęcie stanowiska tylko w odniesieniu do zarzutów stanowiących przedmiot rozpoznania organu pierwszej instancji. Według skarżących organ drugiej instancji nie ocenił ponownie całokształtu sprawy, ale też zaniechał przeanalizowania i odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżących, co narusza art. 15 k.p.a.

Ponadto organ dopuścił się niedopełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez braku określenia podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia oraz lakonicznym, częściowym i nierzetelnym ustosunkowaniu się do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących w zarzutach oraz zażaleniach. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie informuje wyczerpująco o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, wobec czego skarżący pozbawieni zostali możliwości obrony swoich praw, gdyż nie są im znane przesłanki powziętej decyzji. Według skarżących organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz oparcie się wyłącznie na oświadczeniu skarżących co do wykonania obowiązku. Organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie dokonał oględzin nieruchomości na której posadowione były obiekty objęte decyzją. Organ zobowiązany był przeprowadzić dowód z oględzin celem jednoznacznego wyjaśnienia, czy obowiązek nakazujący rozbiórkę został wykonany oraz w jakiej części.

Skarżący nie podzielają też poglądu organu drugiej instancji, jakoby treść obowiązku określona w decyzji nakazującej rozbiórkę oraz w tytule wykonawczym była dokładanie taka sama. W tytule wykonawczym dokonano podziału obowiązku nałożonego w decyzji z 2001 r. na dwa odrębne zobowiązania. Zmiana treści poprzez modyfikację redakcyjną doprowadziła według skarżących do zaistnienia niejasności zapisu zawartego w tytule wykonawczym, czego nie wyjaśnił organ odwoławczy.

Nie zostało także wyjaśnione dlaczego organ uznał za niezasadne zarzuty o braku wskazania podmiotu, który wydał decyzję stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co dotyczy rubryki B pkt 2 tytułu wykonawczego, nadto w pkt. 4 rubryki B wskazano nieodpowiadający prawdzie numer orzeczenia [..]. Jak twierdzą skarżący nie zawarto też żadnych danych identyfikujących podmiot, który decyzję wydał, wobec czego nie sposób zidentyfikować orzeczenia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości.

Skarżący kwestionują też stanowisko organu co do tożsamości pojęciowej pomiędzy "obiektem budowlanym" oraz "tymczasowym obiektem budowlanym". Jak wskazują, na podstawie tytułu wykonawczego organ domaga się rozbiórki dwóch obiektów budowlanych - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym o wymiarach w rzucie poziomym 6 m x 6 m wraz z elementami betonowymi oraz ustępu o konstrukcji drewnianej wprost w decyzji określonego jako niezwiązany trwale z gruntem. Ich zdaniem obowiązek ten jest dotknięty wadą nieistnienia, bowiem rzeczy posadowione na nieruchomości nie stanowią obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W tytule wykonawczym wskazano, że domek letniskowy posiada elementy betonowe na których go posadowiono, stąd powstaje wątpliwość, czy tego rodzaju związanie z gruntem jest nietrwałe, czy też wykazuje cechy trwałości. Według skarżących brak jest jednoznacznego rozstrzygnięcia co do charakteru i rodzaju domku letniskowego i ustępu, których rozbiórki organ się domaga, co prowadzi do konstatacji, że obowiązek nie istnieje wobec nieistnienia rzeczy, których rozbiórki organ żąda.

Nadto zarzucono, że rubryce C w pkt. 10 została wskazana grzywna jako środek egzekucyjny w celu przymuszenia, wobec czego skarżący podnieśli zarzut niewłaściwości jego zastosowania. Zdaniem skarżących powołujących się na art. 7 § 2 oraz art 119. § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrwalony jest pogląd w orzecznictwie, że organy egzekucyjne powinny wybierać jako pierwszy środek egzekucyjny środek wykonania zastępczego jako bezpośrednio prowadzący do wykonania obowiązku. Powołując się na art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują, że organ nałożył już grzywnę na wnoszących skargę postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych na terenie działki nr [..] w K., gmina W.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta odbywa się pod względem zgodności z prawem.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290) sąd uznał, że organy egzekucyjne procedujące w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Niniejsza sprawa dotyczy zarzutów, jak wynika z ustaleń organu i akt sprawy, złożonych odrębnymi pismami przez skarżących – K. R. pismem z dnia 12 września 2016 r., M. B. pismem z dnia 7 września 2016 r. – od tytułu wykonawczego nr [..] z dnia 12 września 2016 r. Tytuł wykonawczy poprzedzony został upomnieniem z dnia 7 lipca 2016 r., doręczonym skarżącym osobno w dniu 8 sierpnia 2016 r. przez organ egzekucyjny pierwszej instancji będący jednocześnie wierzycielem. Upomnienie wystosowano do skarżących w związku z niewykonaniem rozbiórki orzeczonej decyzją PINB z dnia 17 września 2001 r. nr [..], utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 22 lutego 2002 r. nr [..]. Skarga skarżących na decyzję ostateczną została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2354/02. Jak wynika z treści decyzji PINB z dnia 17 września 2001 r. i ustaleń organów egzekucyjnych nakazano skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego – domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 x 6,0 m wraz z elementami betonowymi, na których obiekt posadowiono, oraz obiektu budowlanego – ustępu nietrwale związanego z gruntem, wzniesionych na działce nr [..] w K. gmina Miasta bez pozwolenia na budowę.

Upomnienie poprzedzone zostało kontrolą działki nr [..] dokonaną w dniu 28 października 2015 r., z której wynikało, że zobowiązani nie wykonali przedmiotowego obowiązku rozbiórki obu wymienionych obiektów budowlanych.

Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna i tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4. błąd co do osoby zobowiązanego;

5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż określone w art. 33 u.p.e.a. nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, gdyż zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Wskazywane w zarzutach okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego i świadczą o jego niedopuszczalności, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez właściwy organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie wskazany przez zobowiązanego, to nie może być następnie rozpoznany przez organ egzekucyjny, również w postępowaniu zażaleniowym. Także w skardze do sądu administracyjnego nie będzie można skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu nieuwzględnienia okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzeni tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność.

Zarzuty zgłoszone przez skarżących, jak prawidłowo ustaliły organy egzekucyjne, dotyczyły wykonania i nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8) oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 (art. 33 pkt 8). W tych zatem ramach podlegają kontroli zaskarżone rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych, a twierdzenia skargi które wykraczają poza wymienione zarzuty pozostają bez znaczenia prawnego.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących przywołać należy treść art. 6 § 1 u.p.e.a., według którego w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na podstawie art. 26 § 4 u.p.e.a., w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.

Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

Jako obligatoryjny element treści tytułu wykonawczego ustawodawca zastrzegł w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wskazanie treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Jak wynika z przedmiotowego tytułu wykonawczego w odniesieniu do podanego obowiązku wymieniono decyzję, jej datę i numer, podstawę prawną i treść obowiązku (część D tytułu wykonawczego). Istotnie, nie podano przy oznaczeniu decyzji organu, który ją wydał, natomiast mimo tego uchybienia nie można zgodzić się z oceną takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która uniemożliwia prowadzenie egzekucji. Numer decyzji, jej data, podana podstawa prawna i treść obowiązku jednoznacznie identyfikuje organ, który ją wydał, tym bardziej, że organ ten jest jednocześnie wierzycielem (część C tytułu). W aktach sprawy znajduje się wymieniona w tytule decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o numerze [..] z dnia 17 września 2001 r., a treść obowiązku nakazowego z tej decyzji została dokładnie odwzorowana w tytule wykonawczym. To właśnie treść tej decyzji (utrzymanej w mocy w toku instancyjnym) wyznacza zakres zobowiązania o charakterze niepieniężnym, które musi być powtórzone w tytule wykonawczym bez żadnych modyfikacji. Tak też zostało to dokonane w kwestionowanym tytule w ślad za decyzją dotyczącą nakazu rozbiórki dwóch opisanych obiektów budowlanych, wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Tak więc zgłoszony zarzut wymieniony w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. jest w realiach niniejszej sprawy chybiony, co trafnie przyjęły organy egzekucyjne odnosząc się do niego w kontrolowanych rozstrzygnięciach.

Zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku, a upatrywany przez zobowiązanych w kwestionowaniu oznaczenia obiektów budowlanych w kontekście treści art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w istocie kwestionuje się treść tytułu będącego podstawą egzekucji - decyzji nakazującej rozbiórkę, nr [..] z dnia 17 września 2001 r. Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty czy też środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki w obrocie prawnym, a tak jest w niniejszej sprawie, pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Wadliwość ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę może być ewentualnie podnoszona w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tej decyzji, ale nie w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Gdyby tak sformułowany przez zobowiązanych zarzut uwzględnić, to w istocie organ egzekucyjny orzekałby ponownie o meritum sprawy, a nie należy to do organu wydającego rozstrzygnięcie w postępowaniu egzekucyjnym nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Twierdzenia zobowiązanych o charakterze spornych obiektów budowlanych zmierzające do kwestionowania prawidłowości nałożonego obowiązku dokonanego w decyzji o rozbiórce nie mogą wywołać skutku w sytuacji ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki tych obiektów budowlanych. Niemniej w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ drugiej instancji wypowiedział się co do zgłoszonego zarzutu wyjaśniając, że przedmiotem rozbiórki są tymczasowe obiekty budowlane, jako obiekty niepołączone trwale z gruntem. Takie też stanowisko wywiedzione zostało w decyzji WINB z dnia 22 lutego 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 17 września 2001 r., wskutek złożonego przez zobowiązanych odwołania w toku instancyjnym, wreszcie też zaakceptowane w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2354/02 (decyzja i wyrok w aktach administracyjnych pierwszej instancji). Zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) wywiedziony z merytorycznego kwestionowania decyzji nakazującej rozbiórkę jest zatem również chybiony. Co do wykonania obowiązku, jak twierdzą zobowiązani, w zakresie rozbiórki obiektu pełniącego funkcję ustępu wypowiedział się organ egzekucyjny drugiej instancji trafnie wskazując, że nie świadczy to wykonaniu obowiązku, skoro jego przedmiotem były dwa obiekty budowlane. Zatem również zarzut wykonania obowiązku nie jest zasadny.

Odnośnie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (zaznaczonej w tytule wykonawczym w części C poz. 10 w rubryce w miejscu: "wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego") należy zauważyć co następuje. Jak wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zarzut ten jest przedwczesny, gdyż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Sąd zgadza się z tym stanowiskiem wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. jako środki egzekucyjne w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca przewidział:

- grzywnę w celu przymuszenia,

- wykonanie zastępcze,

- odebranie rzeczy ruchomej,

- odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

- przymus bezpośredni.

W sprawie dotyczącej obowiązku wykonania rozbiórki na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), a zatem obowiązku o charakterze niepieniężnym, przewiduje się dwa pierwsze środki egzekucyjne - grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie doszło jedynie do wydania tytułu egzekucyjnego, który stanowi o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Dopiero na dalszym etapie tego postępowania organ dokona wyboru środka egzekucyjnego spośród wskazanych dwóch jedynie możliwych na podstawie art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. Podejmując taki wybór organ egzekucyjny winien kierować się określonymi zasadami, w tym zasadą wyboru takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi w ogóle egzekucję należności oraz zasadą najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązującej jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. Powołując się na art. 6 § 1 u.p.e.a., stanowiący, że w razie uchylania się zobowiązanego od obowiązku wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy zauważyć, że ustawa nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego ani od uzgodnienia z zobowiązanym rodzaju środka. Co więcej, zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zanim zostanie on zastosowany.

Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki nałożonego na nich decyzją PINB z dnia 17 września 2001 r. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w stanie prawnym wynikającym z Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, ze zm.) podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stało się ostateczne. W niniejszej sprawie miało to miejsce z chwilą wydania decyzji przez WINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, w dniu 22 lutego 2002 r. Jeżeli zobowiązani nie wykonają obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wyjaśnia też, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wykonanie rozbiórki na podstawie ustawy Prawo budowlane z istoty swojej nie ma charakteru obowiązku, którego nie może spełnić inna osoba, niż osobiście zobowiązany, co też świadczy o mniejszym stopniu uciążliwości tego środka. Należy też zaznaczyć, że stosownie do treści art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Nadto w myśl art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Grzywna w celu przymuszenia jako jeden ze środków egzekucyjnych w przypadku obowiązków niepieniężnych nakładanych na podstawie przepisów prawa budowlanego zastosowana może być tylko jednorazowo, a jej celem nie jest wymierzenie kary pieniężnej, a wyłącznie wywarcie na zobowiązanym presji, której skutkiem będzie samodzielne (także przy pomocy innych osób) wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W dalszej kolejności organ egzekucyjny będzie mógł zastosować drugi ze środków przymusu, tj. wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego, z natury swojej środek egzekucyjny znacznie bardziej uciążliwy niż wykonanie samodzielne jedynie pod groźbą zastosowania grzywny. Dla oceny tego środka egzekucyjnego pod kątem stopnia jego uciążliwości istotna też jest wskazana prawna możliwość umorzenia nałożonej grzywny w całości lub w wysokości 75%.

Zgłoszony zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest zatem również nietrafny.

Dalej idące zarzuty skargi w ocenie sądu są także niezasadne. Organ drugiej instancji odniósł się do zażalenia skarżących, którzy ponowili argumenty przedstawione w zarzutach do tytułu wykonawczego, wobec czego sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ani też art. 126, art. 7 i art. 8 k.p.a. W sposób dostateczny wykazano skarżącym niezasadność zarzutów, wymaga też zauważenia sytuacja, że skarżący nie wykonują dobrowolnie od 2002 r. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.

Argumentacja dotycząca naruszenia art. 15 k.p.a. jest chybiona, sprawa została dwukrotnie rozpatrzona w trybie instancyjnym, kwestia lakoniczności uzasadnienia (wskazywana ponownie jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) w sytuacji, gdy odniesiono się do wszystkich zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego nie mogła zaważyć na ocenie takiego naruszenia tego przepisu postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie naruszył art. 59 § 1, 2 i 3 u.p.e.a., ponieważ nie zaistniały okoliczności dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek okoliczności w przepisach tych wymienionych, a więc z uwagi na wykonanie obowiązku, jego nieistnienie i określenie niezgodnie z treścią tytułu wykonawczego. Przeprowadzona w 2015 r. kontrola nieruchomości wykazała istnienie nadal dwóch obiektów podlegających rozbiórce, natomiast skarżący twierdzą, że jeden z obiektów rozebrali (ustęp). Uznając takie oświadczenie za wiarygodne nie byłoby jednak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, skoro nie wykonano obowiązku dotyczącego obiektu pełniącego funkcję rekreacyjną, a na taką okoliczność skarżący nie powoływali się w toku postępowania administracyjnego ani nawet w skardze.

Sąd nie dopatruje się też innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, wobec czego należało uznać, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.