Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 12/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 1, art. 130
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] listopada 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 9a, art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 1 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania M. I. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Starosty Powiatu W. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] zmieniającej własną decyzję Nr [...] z [...] lipca 2016 r., w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Gminy W. na cel publiczny, pod drogi publiczne, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0359 ha oraz ustalenia odszkodowania w wysokości 19 754,00 zł za wymienioną nieruchomość na rzecz właścicielki nieruchomości M. I. (KW Nr [...]).

W decyzji z [...] listopada 2016 r. Wojewoda:

1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji Nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...];

2. uchylił decyzję organu I instancji Nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...],w części dotyczącej pkt 1 i pkt 2 decyzji;

3. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Gminy W. na cel publiczny, pod drogi publiczne, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0359 ha i nr [...] o pow. 0,0294 ha, stanowiącej własność M. I. (KW Nr [...]);

4. ustalił odszkodowanie w wysokości 19.754,00 zł za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz właścicielki nieruchomości M. I.,

5. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] lipca 2016 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Starosta Powiatu W. w decyzji Nr [...] z 5 września 2016 r., Nr [...] zmienił własną decyzję Nr [...] z [...] lipca 2016 r. w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Gminy W. na cel publiczny, pod drogi publiczne, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0359 ha oraz ustalenia odszkodowania za wymienioną nieruchomość na rzecz właścicielki nieruchomości M. I. (KW Nr [...]).

W odwołaniu M. I. nie zgodziła się z wysokością ustalonego odszkodowania i wniosła o uchylenie decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] i Nr [...], gdyż jej zdaniem, wskazane działki przeznaczone pod drogi nie stanowią celu publicznego. Strona podniosła również, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie uwzględnił: charakteru miejscowości, która posiada wiele walorów przyrodniczych, wyposażona jest w infrastrukturę techniczną i położenia blisko W., co sprawia, że ceny transakcyjne działek budowlanych są wysokie. Z tych powodów w ocenie strony, ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego odszkodowanie nie można uznać za słuszne, bowiem powinno być ustalone na podstawie cen transakcyjnych działek przyległych, przeznaczonych pod budownictwo. Ponadto skarżąca uważa, że podział nieruchomości w celu wydzielenia działek pod drogi, a następnie ich wywłaszczenie jest zbędne i nie wynika z żadnych planów. Skarżąca wskazała, że z podziałem chciała się wstrzymać do momentu faktycznej potrzeby jej podziału.

Według strony, w uzasadnieniu decyzji nr [...] jak i nr [...] organu I instancji również brakuje wyjaśnienia, czy objęta decyzją nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele publiczne, jakim są drogi gminne, podając odpowiednie argumenty, z których jasno wynika, że wywłaszczone drogi na środku pola są faktycznie potrzebne gminie i kiedy rozpocznie się ich budowa.

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r. organ II instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ II instancji stwierdził, że w podstawie prawnej decyzji wskazano na przepis art. 155 k.p.a., mający zastosowanie wyłącznie do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. W postanowieniu z [...] listopada 2016 r., Nr [...] Starosta Powiatu W. sprostował oczywista omyłkę pisarską w podstawie prawnej decyzji, wskazując na przepis art. 132 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że z prowadzonego postępowania i z pism kierowanych do stron jednoznacznie wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie mające na celu zmianę własnej decyzji w trybie art. 132 k.p.a.

Według organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego w sprawie wykazała, że strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę nieostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Jednak zaskarżona decyzja nie uwzględniała odwołania w całości, co stanowiło naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 132 k.p.a. nie dochował terminu do wydania decyzji na podstawie tego przepisu, gdyż odwołanie M. I. od decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z [...] lipca 2016 r., organu I instancji otrzymał w dniu [...] sierpnia 2016 r. Siedmiodniowy termin do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję Nr [...] upłynął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ I instancji decyzję nr [...] wydał w dniu [...] września 2016 r., a więc po upływie siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 133 k.p.a.

Organ II instancji wyjaśnił, że uchybienie tego terminu spowodowało utratę kompetencji przez organ I instancji, do uchylenia lub zmiany własnej decyzji oraz stworzyło obowiązek przekazania sprawy organowi odwoławczemu. Wojewoda stwierdził, że decyzja Nr [...] z [...] września 2016 r., jako wydana z naruszeniem prawa - art. 132 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. podlegała uchyleniu w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że wymieniona decyzja Nr 9/2016 r. z 5 września 2016 r. została wydana przez Starostę Powiatu W. na skutek wniesionego odwołania przez M. I. od decyzji tego organu Nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy W. na cel publiczny, pod drogi, nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerami działek: [...] o pow. 0,0099 ha, [...] o pow. 0,0308 ha, [...] o pow. 0,0310 ha, [...] o pow. 0,0294 ha, stanowiącej na podstawie księgi wieczystej [...] własność M. I. i ustalenia odszkodowania w wysokości 15.619,00 zł, za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. I., zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę W..

Dokonując oceny tej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 112 ust. 3 u.g.n., a następnie ustalił czy określony cel "pod drogi publiczne" w decyzji o wywłaszczeniu jest celem publicznym oraz czy nieruchomość mogła być nabyta w drodze umowy. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda wskazał, że stosownie do znajdujących się w aktach sprawy wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla miejscowości [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...].06.20011,poz. [...]):

- działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną lokalną oznaczoną symbolem 12 KDL,

- działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 71 KDD,

- działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 76 KDD,

- działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 74 KD,.

- działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 77 KDD.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym. Taki charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o tym, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniu w odwołaniu, strona została poinformowana o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym i konieczności wydzielenia działek pod drogę publiczną, stosownie do ustaleń planu. Organ odwoławczy wskazał również, że fakt prowadzonych rokowań o nabycie nieruchomości w drodze umowy został udokumentowany. Burmistrz W. w pismach z 4 stycznia 2016 r. oraz z 2 marca 2016 r. wystąpił do właścicielki nieruchomości z propozycją wykupu wymienionej nieruchomości po cenie 10,00 zł za m2.

Strona nie wraziła zgody na taką propozycję, co zresztą potwierdziła na rozprawie administracyjnej w dniu 8 lipca 2016 r. (protokół z rozprawy z 8 lipca 2016r.). W konsekwencji prowadzonych rokowań nie doszło do nabycia przez Gminę W. przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy. Na podstawie dokonanych ustaleń organ II instancji stwierdził, że zarówno wniosek Burmistrza W. jak i postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu W. spełniają wymogi przywołanych przepisów działu III rozdziału 4 u.g.n. i niewątpliwie realizacja wymienionych dróg stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaniżonej wysokości odszkodowania oraz prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, organ II instancji wyjaśnił, że operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonana ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości w zakresie wiarygodności jak i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako niezasadny Wojewoda uznał zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), zaznaczając, że kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie miał przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., określający zasady ustalania słusznego odszkodowania. Organ II instancji wskazał, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem tzw. zasady korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Zdaniem organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy A. N. prawidłowo dokonał określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych stosownie do art. 36 ust. 4 rozporządzenia oraz naniesień budowlanych, według stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzenia aneksu do operatu.

W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określona przez biegłego, to zawarta w odwołaniu polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tej materii i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych i faktycznych do sporządzenia nowego operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości, bowiem operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogiem prawa.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie organ II instancji doszedł do wniosku, że został on wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, osobę uprawnioną i posiadającą wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości. Zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Dlatego też zdaniem Wojewody, operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ II instancji odniósł się także do zarzutu strony, że ustalone odszkodowania jest za niskie, nie jest ekwiwalentne za wywłaszczone nieruchomości.

W piśmie z 6 grudnia 2016 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. W skardze skarżąca wniosła o:

1. uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2016r. w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia;

2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji z punktu 3;

3. o zmianę adresu do korespondencji i przesyłanie jej na adres: M. I., ul. R. [...],[...] W.;

4. zasądzenie kosztów postępowania w sprawie;

5. o dopuszczenie dowodu z :

- kopii operatu szacunkowego ze spadku jako wycenę poglądową, w części dotyczącej nieruchomości budowlanej;

- kopii dokumentu dotyczącego wyliczenia szkody NR [...] z [...].10.2015 r., powstałej w [...], jako wycenę poglądową odnośnie odtworzenia, będącego jej własnością;

- kopii stron internetowych w związku z istniejącą sprzedażą działek budowlanych na terenie [...], podobnych do nieruchomości skarżącej, przylegających do wywłaszczanych nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie podniosła, że proponowana cena gruntu 10,00 zł/m2 nie jest dla strony ceną zadowalającą, a nawet jest rażąca, dlatego nie zgłosiła się do Urzędu Miejskiego wraz z dokumentami własnościowymi działek. Skarżąca podnosi w skardze, że słuszne odszkodowanie to takie odszkodowanie, które odpowiada faktycznej wartości rynkowej nieruchomości budowlanej. W skardze zwrócono także uwagę, że w operacie szacunkowym brakuje analizy transakcji porównawczych sprzedaży dotyczących gruntów niezabudowanych, na terenie gminy W., są tylko analizy transakcji gruntów sprzedawanych pod poszerzenie dróg czy pod drogi za obustronną, wstępną ugodą między Urzędem, a właścicielem w wysokości 10-14 zł/m².

Skarżąca wskazuje, że działki na terenie wsi [...] są działkami budowlanymi lub rolno-budowlanymi uprawianymi przez niektórych właścicieli rolniczo. Jest to wieś dosyć spora, z kilkunastoma ulicami i szybko rozwijająca się w przeciwieństwie do innych wsi, o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne. W związku z powyższym, że nie zgadza się na kwotę określoną przez organ na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego w wysokości 19.754,00 zł bez wyrównania skarżącej straty odpowiednim, uczciwym odszkodowaniem, które w operacie szacunkowym zostało nieodpowiednio przedstawione.

Skarżąca nie zgadza się z decyzją Wojewody [...], Nr [...] z [...] listopada 2016 r., ponieważ uważa, że organy I i II instancji nie dokonały prawidłowej oceny sprawy, tylko przywoływały przepisy. Zdaniem skarżącej, w operacie szacunkowym A. N., brakuje analizy transakcji porównawczych sprzedaży dotyczących gruntów niezabudowanych, zawartych w obrębie gminy W., a mianowicie w [...], są tylko analizy wartości gruntowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w których nie wskazano nawet numerów repetytorium aktów notarialnych. Skarżąca podnosi, że rzeczoznawca "nie podszedł do sprawy podejściem porównawczym, ponieważ dokonał analizy rynku lokalnego w zakresie transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne, czy poszerzenia dróg, oraz przedstawił dla porównania inne nieruchomości niż w [...].

Skarżąca uważa, że rzeczoznawca nie opisał dokładnie przedstawionych transakcji, czy były one związane z wywłaszczeniem, jak w sprawie skarżącej, nie wskazał "czy były wywłaszczone ceny gruntu czy polubowne". Nie wyjaśnił dlaczego nieruchomości należące do skarżącej maja zostać wywłaszczone na akurat kwotę 11,40 zł/m². Biegły dokonał wyceny z podobieństwa nieruchomości pod drogi publiczne, nie wykazał czy to są działki wywłaszczone w L., czy są podobnej wielkości i czy przylegają do gruntów budowlanych.

Zdaniem skarżącej, wartość naniesień budowlanych (ogrodzenia) również budzi wątpliwości w zakresie wiarygodności co do metody kosztów odtworzenia bez dokładnego opisu. Według skarżącej, dokonana ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego budzi wątpliwości w zakresie wiarygodności jak i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy określającego zasadę ustalenia słusznego odszkodowania.

Skarżąca zwraca uwagę, że odszkodowanie nie jest odpowiednim odszkodowaniem, absolutnie nie rekompensuje jej wartości nieruchomości wywłaszczonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że w ocenie Sądu, Wojewoda w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.g.n. oraz rozporządzenia .

Oceniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że jest ono prawidłowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę nieostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Jednocześnie jednak zaskarżona decyzja nie uwzględniała odwołania w całości, co stanowiło naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 132 k.p.a. nie dochował także terminu do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Odwołanie M. I. od decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. organ I instancji otrzymał w dniu 9 sierpnia 2016 r. Siedmiodniowy termin do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję Nr [...] upłynął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Należy jednocześnie stwierdzić, że organ I instancji decyzję nr [...] wydał w dniu 5 września 2016 r., a więc po upływie siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 133 k.p.a. Uchybienie tego terminu spowodowało w konsekwencji utratę kompetencji przez organ I instancji, do uchylenia lub zmiany własnej decyzji oraz wywołało obowiązek przekazania sprawy organowi odwoławczemu. W świetle powyższego prawidłowo zatem organ II instancji stwierdził, że decyzja Nr [...] z [...] września 2016 r., jako wydana z naruszeniem prawa - art. 132 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. podlegała uchyleniu w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że działanie organu II instancji nie naruszyło zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym organ odwoławczy: uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji Nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...]; uchylił decyzję organu I instancji Nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w części dotyczącej pkt 1 i pkt 2 decyzji; orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Gminy W. na cel publiczny, pod drogi publiczne, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0359 ha i nr [...] o pow. 0,0294 ha, stanowiącej własność M. I. (KW Nr [...]); ustalił odszkodowanie w wysokości 19 754,00 zł za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz właścicielki nieruchomości M. I., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] lipca 2016 r.

Według Sądu, organ II instancji dokonał też niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ II instancji podjął także w ocenie Sądu, czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda w decyzji z [...] listopada 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania.

W drugiej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przepisów prawa materialnego obejmujących brak wyjaśnienia "czy objęta decyzją nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele publiczne" wskazać należy, że z treści art. 112 ust. 3 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wyznacznikiem zatem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił, że cel "pod drogi publiczne" w decyzji o wywłaszczeniu jest celem publicznym. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla miejscowości [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] czerwca 20011 r., poz. [...]) wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną lokalną oznaczoną symbolem 12 KDL, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 71 KDD, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdowa oznaczoną symbolem 76 KDD, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 74 KD, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem 77 KDD. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że jeżeli plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to wówczas podział, który służy wydzieleniu działek koniecznych do tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim w niniejszej sprawie było zastosowanie przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., który za cel publiczny uznaje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie nieruchomość należąca do skarżącej została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę dróg. Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "cel publiczny", należy uwzględnić także treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z tego powodu w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono także definicję celów publicznych. W art. 6 u.g.n. ustawodawca umieścił katalog różnych czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych.

W skardze skarżąca kwestionuje przede wszystkim proponowaną cenę gruntu – 10,00 zł/m², która nie jest dla skarżącej ceną zadawalającą, a nawet jest rażąca. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona w decyzji Nr [...], na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. A. N.. Wycena dotyczy określenia wartości nieruchomości położonej w obrębie L. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0359 ha i nr [...] o pow. 0,0294 ha. W operacie szacunkowym zamiennym, sporządzonym w dniu 17 sierpnia 2016 r., rzeczoznawca majątkowy mgr inż. A. N. ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0308 ha, nr [...] o pow. 0,0310 ha, nr [...] o pow. 0,0359 ha i nr [...] o pow. 0,0294 ha w wysokości 19.754,00 zł, tj. wartość nieruchomości gruntowej w wysokości 15.619,00 zł oraz wartość naniesień budowlanych w wysokości 4.135,00 zł. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że Wojewoda dokonał oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego zamiennego i tym samym ustaleń w zakresie możliwości ustalenia wysokości odszkodowania na jego podstawie. Ocena ta zasługuje na akceptację. Organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a.

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 i 84 k.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania.

Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów należy wyrazić pogląd, że operat ten nie narusza przepisów określających zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały wyczerpującej oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadały, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Samo niezadowolenie z opinii biegłego wyrażone przez skarżącą w skardze z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości oczekiwanej przez skarżącą, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 u.n.g. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego wynika, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, biegły do określenia wartości nieruchomości, tj. wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oraz wartości odtworzeniowej części składowych - naniesień budowlanych (ogrodzenia) zastosował przepis art. 135 u.g.n. z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami na podstawie analizy transakcji nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca w pkt 6 operatu szacunkowego zamiennego na str. 8-13 przedstawił: wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. W pkt 6.2. obejmującym wybór podejścia i metody wyceny, rzeczoznawca wyjaśnił, że wartość nieruchomości gruntowej określa się przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego na lokalnym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca w niniejszej sprawie dokonał wyceny prawa własności nieruchomości gruntowej po uwzględnieniu celu wyceny i rodzaju nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami.

Na str. 12 operatu szacunkowego zamiennego z 17 sierpnia 2016 r. biegły wyjaśnił, że istotą tej metody jest porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości. Biegły wskazał, że wybór tej metody wyceny uzasadniony jest subtelnymi różnicami pomiędzy nieruchomościami i możliwością wskazania trzech nieruchomości o bardzo wysokim podobieństwie do nieruchomości wycenianej.

W związku z celem wyceny biegły wykonał badanie rynku kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych, które były przedmiotem obrotu na lokalnym oraz szerzej - regionalnym runku nieruchomości (str. 13 operatu szacunkowego zamiennego z 17 sierpnia 2016 r.). Przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji podziałowej przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie drogi gminnej. Badanie rynku biegły przeprowadził pod kątem nieruchomości nabywanych na cele drogowe.

Zgromadzone dane pozwoliły biegłemu na określenie wartości nieruchomości gruntowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W pierwszej kolejności biegły poddał analizie lokalny rynek nieruchomości w okresie dwóch lat poprzedzających niniejszą wycenę. Biegły wyjaśnił, że większość gruntów przejmowana jest przez Gminę W. w drodze niedobrowolnej z ustaleniem wysokości odszkodowania przez odpowiedni organ. Rzeczoznawca stwierdził, że na badanym obszarze występują transakcje gruntami przeznaczonymi na cele drogowe nabywane przez Gminę W. w drodze negocjacji. Transakcje takie zawierane były w miejscowości [...], [...], [...] (str. 14 operatu szacunkowego zamiennego z 17 sierpnia 2016 r.). Biegły uznał, że badanie rynku pozwoliło na zgromadzenie wystarczającej liczby transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym, zawartymi w okresie objętym badaniem o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej, pozwalającym na określenie wartości wycenianej.

Szczegółowa analiza rynku oraz ilość zawartych w badanym okresie transakcji pozwolił biegłemu na zawężenie obszaru objętego badaniem do miejscowości wiejskich powiatu w. Głównym kryterium takiego zawężenia rynku był stan rozwoju wymienionych miejscowości. Wszystkie wskazane nieruchomości wywodzą się zdaniem biegłego, z miejscowości typowo rolniczych, które w ostatnich kilkudziesięciu latach widocznie zmieniły swój charakter w kierunku zabudowy mieszkaniowej jako miejsce zamieszkania dla ludności o głównej strukturze zatrudnienia poza rolniczej. Biegły wskazał, że miejscowość [...] nie jest jednolita pod względem atrakcyjności inwestycyjnej. W miejscowości tej, wyżej oceniany przez potencjalnych nabywców jest obszar położony wzdłuż ul. S., po jej północnej i południowej stronie ograniczony od zachodniej strony drogą [...] oraz od strony wschodniej linią kolejową [...]. Według biegłego, wyższą wartość gruntów wyżej opisanych można uzasadnić lepszym dostępem komunikacyjnym (ul. Szkolna jest drogą utwardzoną, asfaltową łącząca się z drogą [...]), lokalizacją szkoły, kościoła, sklepów w tej właśnie części miejscowości. W tej części miejscowości dostrzegalna jest też większa podaż na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową podzielonych na działki o odpowiedniej do zabudowy powierzchni.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącej (str. 7 skargi), że z operatu szacunkowego nie można się dowiedzieć, dlaczego wymienione zostały w badaniu rynku miejscowości, "które nie mają nic wspólnego z [...], nie są identyczne obszarowo, nie przylegają do [...], nie znajdują się w takim samym obrębie Gminy W., nie mają takiego samego przeznaczenia, ani nie wspomniano czy były to nieruchomości wywłaszczone, przylegające do nieruchomości budowlanych".

Odnosząc się do zarzutu skarżącej (str. 6 skargi), że wartość rynkową nieruchomości należącej do skarżącej powinno się określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a grunty przyległe do wywłaszczonych nieruchomości to grunty budowlane, należy wskazać, że na str. 13- 14 operatu szacunkowego zamiennego rzeczoznawca wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji podziałowej przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi gminne i z tego powodu badanie rynku prowadzone było pod kątem nieruchomości nabywanych na cele drogowe.

Biegły na str. 15 operatu szacunkowego zamiennego wyjaśnił, że na lokalnym rynku (gruntów przeznaczonych na cele drogowe), w badanym okresie przeprowadzonych było około 11 transakcji działkami o przeznaczeniu drogowym, które można uznać za podobne do nieruchomości wycenianej. Ceny jednego m² działek kupowanych z przeznaczeniem drogowym, wyselekcjonowanych jako nieruchomości podobne wahały się od 10 zł/m² do 14,42 zł/m². Po wykonaniu selekcji sporządzono bazę danych zawierających 8 cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości gruntowych kupowanych na cele drogowe, które przedstawiono w tabeli na str. 15-16 operatu szacunkowego zamiennego. Na podstawie przeprowadzonych badan biegły stwierdził, że wielkość i kształt działek nie mają wpływu na wartość metra kwadratowego działki (str. 16 operatu szacunkowego zamiennego). Po dokonaniu selekcji sporządzono bazę danych zawierających 8 transakcji nieruchomościami drogowymi zawartymi na terenie miejscowości [...], [...], [...] i ustalił, że średnia cena tych gruntów wynosi 10,55 zł/m2 (tabela na str. 15 i 16 operatu szacunkowego zamiennego).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że wybrane przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości są inne niż należące do skarżącej i nie są identyczne wskazać należy, że rzeczoznawca na str. 18 operatu szacunkowego zamiennego wyjaśnił, że do porównań przyjęto nieruchomości, które wśród nieruchomości nabywanych na cele drogowe, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Z tego powodu nie mogły to być nieruchomości identyczne jak nieruchomość wyceniana zgodnie z oczekiwaniem skarżącej. Wbrew zarzutowi skarżącej rzeczoznawca przedstawił na str. 18 operatu szacunkowego zamiennego opis trzech wybranych do porównania nieruchomości, opisując m. in. ich: lokalizację, sąsiedztwo, możliwość podłączenia do infrastruktury technicznej, oddalenie od drogi krajowej [...], dostęp do nieruchomości z drogi utwardzonej (asfaltowej) oraz otoczenie nieruchomości.

Biegły wskazał, że na poziom cen nieruchomości drogowych wpływa lokalizacja (35%), dostęp, dojazd (25%), infrastruktura techniczna (20%) oraz otoczenie (20%). Według biegłego, oszacowana wartość jest wartością rynkową, możliwą do uzyskania w obrocie rynkowym przy jej sprzedaży. Określenia wartości naniesień budowlanych (ogrodzenia) biegły dokonał w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, technika elementów scalonych, z uwzględnieniem stopnia zużycia elementów ogrodzenia i ustalił w wysokości 4.135,00 zł. Biegły w pkt. 8.5. operatu szacunkowego zamiennego (str. 20) stwierdził, że po szczegółowej analizie rynku uznał, że nie ma możliwości ustalenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej wraz z naniesieniami, (brak transakcji nieruchomościami na których znajdują się naniesienia jak na wycenianej nieruchomości). W związku z powyższym w celu ustalenia wartości odtworzeniowej naniesień biegły skorzystał z Biuletynu Cen Obiektów Budowlanych, (Wydawnictwo Sekocenbud II kwartał 2016 r.) oraz uwzględnienił informacje z lokalnego rynku obejmujące: ceny usług i materiałów budowlanych i inżynieryjnych. Obmiar naniesień został dokonany podczas oględzin nieruchomości z uwzględnieniem danych wynikających z mapy podziałowej.

Wobec powyższego wartość nieruchomości została określona w wysokości 19.754,00 zł. Biegły do określenia wartości nieruchomości, tj. wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oraz wartości odtworzeniowej części składowych - naniesień budowlanych (ogrodzenia) zastosował przepis art. 135 u.g.n. z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami na podstawie analizy transakcji nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi.

Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem tzw. zasady korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny.

Należy zgodzić się z organem II instancji, według którego rzeczoznawca majątkowy mgr inż. A. N. prawidłowo dokonał określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych stosownie do art. 36 ust. 4 rozporządzenia oraz naniesień budowlanych, według stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.

Wskazać bowiem należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani u.g.n., ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i doboru nieruchomości podobnych, przyjętych do wyceny. Ma rację organ II instancji, który wskazał, że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do sporządzenia nowego operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości, bowiem operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogiem prawa. Analiza operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ uzasadnia stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy w sposób właściwy dokonał wyjaśnień w zakresie doboru procedury określenia wartości nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych, przy zastosowaniu do wyceny metody porównania parami. Opis tych nieruchomości nie budzi wątpliwości Sądu w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a ponadto istnieje możliwość ich identyfikacji i tym samym ustaleń w zakresie właściwego ich doboru. Sąd nie stwierdził, aby operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości naruszał obowiązujące przy sporządzeniu operatu przepisy prawa, w tym art. 153 ust. 1 u.g.n. w zakresie doboru metody i podejścia wyceny nieruchomości oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie doboru nieruchomości porównawczych.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, według którego proponowana cena gruntu wynosząca 10, 00 zł/m² nie jest dla skarżącej ceną zadawalającą oraz że "odszkodowanie nie jest odpowiednim odszkodowaniem, absolutnie nie rekompensuje mi wartości nieruchomości wywłaszczonej" wskazać należy, że w orzeczeniu sygn. akt K 2/90 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4).

Konkludując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 134.

Analizując treść operatu, Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu, opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Zdaniem Sądu, operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Główny zarzut skargi dotyczący zaniżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o wyższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Podać należy, że aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. przełamuje dotychczas obowiązującą zasadę wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 k.p.a. wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości oczekiwanej przez skarżącą, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest - zdaniem Sądu - niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Skarżąca kwestionując stanowisko biegłego nie uprawdopodobniła, że stanowisko to jest błędne. Jeśli skarżąca uważała w trakcie postępowania przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że wycena biegłego budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobą posiadającą wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżącą wyliczenia. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłego uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii. Podnoszony przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego brak akceptacji ceny za jeden m² gruntu oraz ceny za ogrodzenie sam w sobie nie dawał natomiast podstaw do uzupełniania przez organy administracji materiału dowodowego poprzez uzupełnienie sporządzonej już opinii lub dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii biegłego.

Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że organy administracji w toku postępowania naruszyły art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej przedstawiony na str. 3 skargi, że w uzasadnieniu decyzji Starosty Powiatu W. brakuje ustalenia, wyjaśnienia, czy objęta decyzją nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele publiczne. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Starosta Powiatu W. w decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. na str. 2 uzasadnienia ww. decyzji wskazał, że "Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenia nieruchomości można dokonać, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości a prawa te nie mogły być nabyte w drodze umowy". W uzasadnieniu ww. decyzji Starosta Powiatu W. na str. 1 wskazał jednocześnie jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości L. wskazując, że jest to przeznaczenie pod drogi publiczne.

Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w skardze na str. 9 zarzuca, że rzeczoznawca nie powiadomił skarżącej o dniu, w którym będzie dokonywał oględzin nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z operatu szacunkowego wynika, że biegły przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 maja 2016 r. Okoliczność, że skarżąca nie uczestniczyła w czynnościach biegłego nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości sporządzonej przez tego biegłego opinii. Przepisy k.p.a. nie zawierają wymogu umożliwienia stronom postępowania uczestnictwa w czynnościach biegłego, które podejmowane są w celu sporządzenia opinii. Organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne nie mają więc obowiązku powiadamiania stron tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez biegłego oględzin oraz innych czynności przez tego biegłego wykonywanych. Dopiero po sporządzeniu opinii strony mogą wnosić do tej opinii uwagi oraz wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii.

Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków. Nie można uznać, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne są zobowiązane powiadomić strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości.

Odnosząc się do wniosków dowodowych przedstawionych w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia w tej mierze kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji.

Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że Sąd nie mógł prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz przeprowadzić dowodów: z kopii operatu szacunkowego ze spadku jako wyceny poglądowej, w części dotyczącej nieruchomości budowlanej, kopii wyliczenia szkody NR [...], powstałej w L., jako wyceny poglądowej odnośnie odtworzenia ogrodzenia, będącego własnością skarżącej z [...] września 2015 r. oraz kopii stron internetowych w związku ze sprzedażą działek budowlanych na terenie [...], podobnych do nieruchomości skarżącej, przylegających do wywłaszczanych nieruchomości.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a, art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 1 i art. 130 u.g.n. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.