Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2059/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 135,  art. 38  ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1417
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego F. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. F. B. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udzielenie informacji publicznej w zakresie m.in. udostępnienia orzeczenia Trybunału Arbitrażowego wydanego w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym wyrok opisuje historię proceduralną postępowania arbitrażowego od momentu wniesienia notyfikacji o zaistnieniu sporu do dnia wydania wyroku z dnia [...]16490200073134

00559007734509675587

lipca 2010 r.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (dalej jako Prezes Prokuratorii Generalnej SP) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia kopii orzeczenia wydanego przez Trybunał Arbitrażowy z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pkt 3 – 4 (s. 3 – 13), pkt 7 częściowo (s. 14, s. 15, s. 18 – 19). Organ przyjął, mając na względzie ogólne zasady poufności postępowania arbitrażowego wyrażone w art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., iż w sprawie konieczne stało się zapewnienie ochrony informacji dotyczących tajemnic przedsiębiorstwa M. udostępnionych w toku toczącego się postępowania arbitrażowego. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że poszczególne fragmenty orzeczenia, albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa M., albo też mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych M. i w związku z tym nie powinny być udostępnione jakiejkolwiek osobie trzeciej bez naruszenia tajemnicy wskazanego przedsiębiorstwa.

W wyniku rozpatrzenia wniosku F. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Prokuratorii Generalnej SP podtrzymał zaprezentowane wcześniej stanowisko w sprawie i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. B., wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/14 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

Prezes Prokuratorii Generalnej SP zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1522/15 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Prokuratorii Generalnej SP wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/14. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "nie ma podstaw do twierdzenia, że każda informacja objęta sporem w arbitrażu inwestycyjnym spełnia te przesłanki (zachowania informacji w poufności – dopisek własny) z uwagi na jego istotę. Odmowa może tymczasem dotyczyć tylko tych informacji i w tym zakresie, w jakim są objęte zamanifestowaną wolą objęcia ich poufnością przez przedsiębiorcę i mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie wartość gospodarczą, której zasadność ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Nie można też tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie żądanie wniosku odnosi się do orzeczenia wydanego w arbitrażu inwestycyjnym, a zatem takiego, w którym stroną sporu jest państwo. Wobec tego spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. W tym kontekście wskazać wypada, że Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd II instancji przyjął, iż organ nie wykazał spełnienia przesłanki podmiotowej i przedmiotowej z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) uzasadniającej odmowę udostępnienia określonej w decyzji z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako Prezes Prokuratorii Generalnej RP) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.) i na podstawie art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261) w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym udostępnienie kopii orzeczenia wydanego przez Trybunał Arbitrażowy z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 grudnia o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261). Ustawa ta wprowadza m.in. pojęcie tajemnicy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (rozdział IV) obejmującej czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności (art. 38 ust. 1). Do zachowania tajemnicy Prokuratorii obowiązani są m.in. członkowie kierownictwa PGRP (art. 39 ust. 1 pkt 1), radcowie (art. 39 ust. 1 pkt 2), czy inni pracownicy zatrudnieni w Prokuratorii Generalnej.

Zgodnie z art. 122 pkt 1 zadania Prokuratorii Generalnej SP przejmuje Prokuratoria Generalna RP, tym samym to Prezes Prokuratorii Generalnej RP był obowiązany ukończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skierowanym przez F. B. z dnia [...] lutego 2014 r. do Prezesa Prokuratorii Generalnej SP. Wobec braku odmiennych przepisów przejściowych winny w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy nowej.

Skoro zatem zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych powinny zostać uznane za dokumenty stanowiące podstawę dokonywania czynności Prokuratorii Generalnej (wcześniej Skarbu Państwa, a obecnie Rzeczypospolitej Polskiej), to tym samym podlegają one ochronie jako tajemnica Prokuratorii

Generalnej i jako takie nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. przez Prokuratorię Generalną RP (jej organy czy pracowników).

Organ dodał, iż obowiązków związanych z ochroną tajemnicy Prokuratorii (w istocie tożsamych z tajemnicą zawodowa adwokatów czy radców prawnych) nie mają podmioty reprezentujące Skarb Państwa, które zastępowane są w postępowaniach sądowych czy arbitrażowych przez Prokuratorię Generalną.

F. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. podnosząc, iż organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego nie udostępnił informacji publicznej objętej wnioskiem pomimo wyraźnego upoważnienia do jej udostępnienia "po zakończeniu sprawy", zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Nadto, organ nie zastosował się do treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/14 oraz wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1522/15.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia Prezes Prokuratorii Generalnej RP decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał zaprezentowane wcześniej stanowisko podkreślając przy tym, iż wyrok arbitrażowy, będący przedmiotem wniosku, powinien zostać uznany za dokument stanowiący podstawę dokonywania czynności Prokuratorii Generalnej przed organami międzynarodowymi. Tym samym podlega on ochronie jako tajemnica Prokuratorii Generalnej i jako taki nie może zostać udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez Prokuratorię Generalna RP (jej organy czy pracowników).

Organ podniósł, iż Prokuratoria Generalna nie jest objęta obowiązkiem udostępnienia wyroku arbitrażowego po zakończeniu postępowania. Bowiem jak stanowi art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalna, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy. Przez właściwą jednostkę, o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć podmiot reprezentujący Rzeczypospolitą Polską w toku postępowania arbitrażowego. Jak zostało to wyjaśnione w projekcie ustawy o Prokuratorii Generalnej RP (druk sejmowy nr 1055): " (...) podlegać ochronie będą informacje pozyskane przez Prokuratorię Generalną w trakcie przygotowywania lub wykonywania zastępstwa zarówno w Prokuratorii Generalnej, jak i podmioty zastępowane (tak stationes fisci jak i pozostałych) zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3. Udostępnianie informacji publicznej przez podmioty zastępowane będzie następować w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc ewentualna nadinterpretacja podstaw do odmowy udostępnienia informacji podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. Projektowany przepis wskazujący, że udostępnianie informacji odbywać się będzie w ramach działalności podmiotów zastępowanych, nie zaś Prokuratorii Generalnej (wynika to z brzmienia art. 38 ust. 2 i 5 oraz art. 39 ust. 1 doprowadzi do pełnej równowagi pomiędzy położeniem prawnym profesjonalnych pełnomocników procesowych a Prokuratorią Generalną. Prokuratoria Generalna (jej władze, radcowie, pozostali pracownicy, członkowie Kolegium czy Sądu Polubownego) obowiązani będą do zachowania tajemnicy Prokuratorii (art. 39 ust. 1), zaś obowiązek zachowania tych informacji w tajemnicy obciążać będzie ich również po ustaniu zatrudnienia czy sprawowania funkcji ".

Decyzja Prezesa Prokuratorii Generalnej RP z dnia [...] października 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez F. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] siernia 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 oraz art. 13 u.d.i.p., poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r.;

2) art. 38 ust. 1 oraz art. 28 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261), poprzez zastosowanie pomimo braku podstawy prawnej do ich zastosowania do wniosku złożonego przed wejściem w życie wskazanej ustawy, względnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

3) art. 107 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej;

4) art. 8 k.p.a., poprzez całkowite zignorowanie przez organ wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie, tj. WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II/SA/Wa 1305/14 oraz NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt l OSK 1522/15;

5) art. 153 p.p.s.a., poprzez całkowite zignorowanie przez organ ww. wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji Prezesa Prokuratorii Generalnej RP i wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania od Prezesa Prokuratorii Generalnej RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wnioskowany wyrok zapadł w postępowaniu arbitrażowym, w którym pozwanym była Rzeczypospolita Polska, której obywatele mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie arbitrażowe zostało prawomocnie zakończone. Ustawa o Prokuratorii Generalnej RP nie wskazuje, aby tajemnica Prokuratorii Generalnej miała zastosowanie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przed jej wejściem w życie (wniosek został złożony w dniu [...] lutego 2014 r., a ustawa o Prokuratorii Generalnej weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.). Gdyby nawet przyjąć odmienny pogląd to zwrócić należy uwagę, iż art. 38 ust. 1 tej ustawy, swoim zakresem przedmiotowym obejmuje wyłącznie "czynności" organu oraz informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania czynności organu. Natomiast wyrok nie był "czynnością" organu lub dokumentem stanowiącym podstawę dokonania czynności organu, bowiem został wydany przez trybunał arbitrażowy (sąd polubowny) po zamknięciu rozprawy i po zakończeniu wszystkich czynności podejmowanych przez organ. O ile zatem pisma procesowe stron postępowania, analizy prawne, opinie i inne dokumenty składane w toku postępowania można uznać za objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej, o tyle wyrok zapadły w postępowaniu arbitrażowym (lub analogicznie przed sądem powszechnym) nie jest objęły tajemnicą Prokuratorii Generalnej. W rezultacie brak jest podstawy prawnej do odmowy udostępnienia wnioskowanego wyroku. Skoro bowiem przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej RP w zakresie tajemnicy Prokuratorii Generalnej są "kodyfikacją" dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, organ powinien uwzględnić dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej w postaci wyroków sądów polubownych (trybunałów arbitrażowych).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Prokuratorii Generalnej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (patrz wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2719/16, publik. LEX nr 2571938).

Jak wynika z treści art. 135 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 216 r. poz. 2261 ze zm.), ustawa, z wyjątkami określonymi w tym przepisie, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Z brzmienia zaś art. 122 tej ustawy wynika, iż z dniem 1 stycznia 2017 r. zadania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przejęła Prokuratoria Generalna RP. Przepisy przejściowe i dostosowujące, określone w Rozdziale 12 ustawy, zawierają przepisy intertemporalne regulujące materię: wstąpienia w ogół praw i obowiązków Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie ustawy, w szczególności dotyczących mienia Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, wierzytelności i zobowiązań Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a także umów i porozumień, zawartych przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa; rozliczenia kosztów zastępstwa procesowego zasądzonych lub przyznanych na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, zasad kontynuowania czynności zastępstwa procesowego wykonywanych przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa; stosowania dotychczasowych przepisów do spraw przekazanych przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa do prowadzenia właściwym jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast ustawodawca nie określił w powołanej ustawie przepisów przejściowych regulujących zasad rozstrzygania innych postępowań prowadzony przez Prezesa Prokuratorii Generalnej SP, a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, w tym postępowań prowadzonych na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec tego powstaje wątpliwość, czy przepisy nowej ustawy mogą być stosowane do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życia tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (publik. ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71) zaznaczył, iż: "Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 – publik. OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych".

W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)."

W analizowanym przypadku mamy do czynienia ze sprawą otwartą, która nie znalazła jeszcze swego zakończenia, (stosunkiem prawnym nieuregulowanym, w toku), zatem należy przyznać prymat zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej. W wymiarze praktycznym oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ nie był związany oceną prawną wyrażoną w powołanych na wstępie wyrokach sądowoadministracyjnych (o sygn. akt II SA/Wa 1305/14 i I OSK 1522/15), albowiem zmianie uległ stan prawny sprawy – weszła w życie powołana ustawa wprowadzająca w Rozdziale "Tajemnicę Prokuratorii Generalnej", na której przepisy, co do zasady, organ Prokuratorii Generalnej mógł się powołać. Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi zarzucjących organowi naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

Inną natomiast kwestią pozostaje, czy w niniejszej sprawie Prezes Prokuratorii Generalnej prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanego orzeczenia arbitrażowego z powołaniem się na tajemnicę Prokuratorii Generalnej.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Ustęp 2 powołanego artykułu zaś stanowi, iż dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy. W przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy (ust. 3).

Podejmując próbę ustalenia intencji przyświecających ustawodawcy wprowadzającemu instytucję "tajemnicy Prokuratorii Generalnej" należy sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy o Prokuratorii Generalnej RP (Druk sejmowy VIII.1055 – pkt IV Tajemnica Prokuratorii Generalnej). Autor uzasadnienia projektu wskazuje: " ... Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej jako instytucjonalny pełnomocnik procesowy występować będzie przed sądami powszechnymi na jednakowych zasadach co inni pełnomocnicy profesjonalni. W oczywisty sposób "równość broni" będącą podstawą kontradyktoryjnego postępowania w sprawach cywilnych zaburza sytuacja, w której jeden z pełnomocników obowiązany jest ujawniać wszelkie informacje (w tym dotyczące kontaktów z klientem), drugi zaś informacje te utrzymuje w tajemnicy. W praktyce funkcjonowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pojawiały się wnioski o udostępnienie dokumentów pochodzących od stationes fisci, a kierowanych do Prokuratorii Generalnej dotyczących np. stanowiska reprezentowanego organu, czy także pism (opinii) prawnych Prokuratorii Generalnej kierowanych do stationes fisci, a zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego. Udostępnienie tego rodzaju dokumentów musiałoby powodować znaczne trudności w skutecznej obronie interesów Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym. (...) W konsekwencji ww. wątpliwości oraz praktyki sądów administracyjnych za zasadne należy uznać zapisanie w projekcie ustawy wniosków płynących z ukształtowanego orzecznictwa i swoista "kodyfikacja" rozwiązań przyjętych dla zapobieżenia problemom związanych z potencjalną "nierównością broni" w postępowaniach cywilnoprawnych, w których zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna. Tym samym należy uznać, że podlegać ochronie będą informacje pozyskane przez Prokuratorię Generalną w trakcie przygotowywania lub wykonywania zastępstwa zarówno w Prokuratorii Generalnej, jak i podmioty zastępowane (tak stationes fisci jak i pozostałe) zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3. Udostępnianie informacji publicznej przez podmioty zastępowane będzie następować w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc ewentualna nadinterpretacja podstaw do odmowy udostępnienia informacji podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych".

Wykładnia uwzględniająca ratio legis art. 38 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje przyjąć, iż wskazanej powyższej tajemnicy zawodowej podlegać powinny informacje i dokumenty pozyskane lub wytworzone w trakcie przygotowywania lub wykonywania zastępstwa przez Prokuratorię Generalną. Będą to w szczególności dokumenty obrazujące wykonywanie zastępstwa, opinie, raporty, analizy i stanowiska, utrwalające przebieg negocjacji i mediacji w postępowaniach, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności. Najogólniej mówiąc, chodzi tu o wyłączenie z jawności tych wszystkich istotnych z punktu widzenia procesowego i interesu strony czynności podejmowanych przez pełnomocnika Skarbu Państwa, które mają doprowadzić do uzyskania korzystnego dla państwowej jednostki organizacyjnej orzeczenia kończącego postępowanie prowadzone przed sądami, trybunałami i organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych. Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie, finalizuje etap aktywnego postępowania, w którym strony przedstawiały swoje racje aby uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Konieczność zapewnienia stronom postępowania cywilnego tzw. "równości broni" traci rację bytu z momentem rozstrzygnięcia sporu, czy zawarcia ugody.

Jak wskazał w niniejszej sprawie WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/14, najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności, orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrok sądowy jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Podzielając w pełni zaprezentowany pogląd należy przyznać rację skarżącemu, który twierdzi, iż art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP swoim zakresem przedmiotowym obejmuje wyłącznie "czynności" organu oraz informacje i dokumenty stanowiące podstawę podjęcia takich czynności, zaś orzeczenie wydane przez trybunał arbitrażowy nie jest czynnością podejmowaną przez Prokuratorię Generalną organu, lecz orzeczeniem podejmowanym po zamknięciu rozprawy i po zakończeniu wszystkich czynności podejmowanych przez organ. Także art. 38 ust. 2 powołanej ustawy, posługując się pojęciem "dokumentu sporządzonego (...) przez Prokuratorię Generalną", zakreśla przesłankę przedmiotową tej regulacji w odniesieniu do ściśle określonej kategorii dokumentów, do których bez wątpienia nie należą orzeczenia trybunału arbitrażowego.

Reasumując, w analizowanym przypadku mamy do czynienia z prawomocnym orzeczeniem Trybunału Arbitrażowego z dnia [...] lipca 2010 r. rozstrzygającym sprawę, której stroną była Rzeczypospolita Polska, nie zaś czynnościami, informacjami i dokumentami Prokuratorii Generalnej, o których mowa w art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP. Zatem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, co obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Prokuratorii Generalnej RP będzie obowiązany przyjąć, iż przedmiotowe orzeczenie arbitrażowe nie podlega ochronie prawnej przynależnej tajemnicy Prokuratorii Generalnej RP, a tym samym winien zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II/SA/Wa 1305/14 oraz wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt l OSK 1522/15.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.