Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 406/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 15 par. 1, art. 26 par. 1, art. 26 par. 4, art. 26 par. 5 pkt 1, art. 27 par. 1 pkt 9, art. 33 par. 1 pkt 5, art. 34 par. 1, art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowo-akcyjną z siedzibą w W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 17 § 1, art. 33 oraz art. 34 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.e.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowo-akcyjną w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r.

W zażaleniu na to postanowienie spółka A podtrzymała twierdzenia i argumenty zgłoszone w zarzutach oraz pismach kierowanych do organu pierwszej instancji z 28 listopada 2019 r. i 17 grudnia 2019 r. Skarżąca stwierdziła, że decyzja w zakresie wyłączenia z użytkowania budynku wielorodzinnego jest czasowo niewykonalna. W dacie wydania tytułu wykonawczego nie posiadała i nadal nie posiada możliwości prawnych zezwalających na przymusowe usunięcie ostatnich lokatorów zajmujących budynek objęty decyzją, a w konsekwencji niemożliwym jest wykonanie nałożonego na nią obowiązku.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał spółce A wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B 107 oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów poprzez ich podstemplowanie, odłączenie wyłączonego z użytkowania budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie wyłączonego z użytkowania budynku przed dostępem osób postronnych, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku oględzin przeprowadzonych 20 listopada 2019 r. przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany w całości. Budynek był w dalszym ciągu użytkowany. Zamieszkały był jeden lokal na piętrze – lokal nr [...] (pozostałe lokale mieszkalne zostały wyłączone z użytkowania). Budynek nie był odłączony od mediów. Nie wywieszono na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania. Częściowo, lecz niewłaściwie, wykonano doraźne zabezpieczenia zagrożonych elementów konstrukcyjnych poprzez ich podstemplowanie.

Upomnieniem z 21 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał spółkę A do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na upomnienie 4 grudnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej. W piśmie tym skarżąca wskazała, że w stosunku do lokatorów zamieszkujących budynek ma zastosowanie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Lokatorzy otrzymali wypowiedzenia umów najmu ze skutkiem na [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 32 tej ustawy w razie wypowiedzenia najmu na podstawie jej art. 11 ust. 2 pkt 4, właściwa gmina do 31 grudnia 2021 r. jest zobowiązana zapewnić lokal zamienny najemcy, który opłacał w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany. Skarżąca pomogła lokatorom w przygotowaniu i złożeniu wniosków. Jednak zgodnie ze stanowiskiem miasta Ł. z dostarczonych przez lokatorów umów najmu nie wynika, że zostały one zawarte na podstawie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w dniu zawarcia umów z lokatorami nie obowiązywał ich czynsz regulowany. W związku z powyższym zgodnie ze stanowiskiem miasta Ł., nie było obowiązku zapewnienia lokali zamiennych. Spółka zapewniła, że złoży przeciwko lokatorce i osobom z nią zamieszkującym pozew o wydanie lokalu w celu uzyskania tytułu wykonawczego i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu odebranie lokalu.

6 grudnia 2019 r. został wystawiony tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...], który doręczono skarżącej 16 grudnia 2019 r.

20 grudnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło kolejne pismo skarżącej, stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na upomnienie. W piśmie tym skarżąca stwierdziła, że wskazała lokatorce zamieszkującej budynek mieszkalny przy ul. B 107 w Ł. lokal tymczasowy. Jednakże odmówiła ona przeprowadzki do tego lokalu. W związku z tym spółka nie miała możliwości prawnych wykonania decyzji.

W odpowiedzi na powyższe organ pierwszej instancji wskazał, że art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje jedynie organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji, o której mowa w pkt 1, organowi właściwemu do zapewnienia lokali zamiennych, a więc w istocie do dokonania czynności technicznej, polegającej na "przesłaniu" decyzji. Organ nadzoru budowlanego nie ponosi natomiast odpowiedzialności za to, czy i w jakim czasie organ właściwy w sprawach lokalowych faktycznie konieczne do wykonania decyzji lokale udostępni. Fakt braku możliwości usunięcia lokatorki z lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. B 107 w Ł. pozostaje bez znaczenia. Bez znaczenia pozostają też ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego lokatorom. Subiektywne przekonanie strony o niemożności zapewnienia lokali zastępczych nie może zostać uznane za okoliczność, która przekreśla możliwość wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Nie skutkuje to bowiem obiektywną niewykonalnością, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu egzekucji.

31 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu spółka powołała się na niewykonalność decyzji z [...] r. i przytoczyła argumenty powołane już we wcześniejszych pismach kierowanych do organu z 28 listopada 2019 r. oraz 9 grudnia 2019 r.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ pierwszej instancji wydał postanowienie z [...] r.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji (a w konsekwencji – obowiązku wynikającego z decyzji) ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, czy innych podmiotów do wykonania decyzji. O niewykonalności obowiązku polegającego na wyłączeniu z użytkowania budynku nie świadczy podnoszona przez skarżącą okoliczność braku możliwości doprowadzenia do opróżnienia jednego z lokali w budynku. Stanowi to jedynie utrudnienie wykonania obowiązku. Nie może być jednakże traktowane jako nieusuwalna przeszkoda o charakterze technicznym lub prawnym. Jest to inna kwestia niż obiektywna niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Akceptacja stanowiska skarżącej prowadziłaby do sytuacji, w której grożący zawaleniem budynek, mogący stworzyć zagrożenie dla osób w nim przebywających (co stanowiło przyczynę ingerencji organów nadzoru budowlanego) miałby nadal stanowić zagrożenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie spółka A wniosła o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w określonym terminie postanowienia ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy w ten sposób, że organ pierwszej instancji uwzględni zarzuty złożone przez stronę skarżącą i umorzy egzekucję administracyjną, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 15 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 4 u.p.e.a. w związku z 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nakładającej na stronę skarżącą obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B 107, podczas gdy nie istniały przesłanki ku temu, tj. skarżąca nie uchylała się od wykonania obowiązku stwierdzonego decyzją, a obiektywnie nie mogła go wykonać, o czym poinformowała organ pierwszej instancji pismem z 29 listopada 2019 r. oraz z 9 grudnia 2019 r. w odpowiedzi na upomnienie organu pierwszej instancji z 21 listopada 2019 r.;

2. art. 7 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że wobec dopuszczalności wszczęcia egzekucji prawidłowe było zawarcie w tytule wykonawczym wystawionym przez organ pierwszej instancji 6 grudnia 2019 r. wniosku o zastosowanie wobec strony skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (część C, pkt 10 tytułu wykonawczego), podczas gdy organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych, jeżeli prowadzą one bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jak wynika z materiału dowodowego oraz obszernych wyjaśnień skarżącej składanych w toku sprawy, środek przymuszający zawarty w tytule egzekucyjnym nie mógł doprowadzić do pożądanego skutku, tj. wykonania obowiązku wobec obiektywnej niemożliwości jego wykonania przez skarżącą;

3. art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 34 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów z 31 grudnia 2019 r. w sprawie nieuprawnionego wszczęcia egzekucji administracyjnej, mimo istnienia w tym czasie obiektywnych okoliczności skutkujących czasową niemożliwością wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r., tj. brakiem możliwości przymusowego opróżnienia przez skarżącą lokalu zajmowanego bez podstawy prawnej przez lokatora (bezumowne korzystanie) w budynku objętym obowiązkiem, przy jednoczesnym dołożeniu wszelkiej i należytej staranności przez skarżącą w celu wykonania tego obowiązku, w tym m. in. złożenia zajmującej lokal oferty przeprowadzki do lokalu zamiennego oraz skierowania 20 grudnia 2019 r. – przeciwko zajmującej lokal – pozwu o wydanie i opróżnienie lokalu (sygn. akt [...]);

4. art. 7 k.p.a. w związku art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do uznania, że skarżąca miała obiektywną możliwość wykonania obowiązku nałożonego na nią decyzją z [...] r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dołożyła wszelkiej i należytej staranności, by obowiązki nałożone decyzją wykonać. O stanie realizacji obowiązków oraz o przeszkodach w ich wykonaniu informowała organ pierwszej instancji, w tym m. in. w piśmie z 28 listopada 2019 r. w odpowiedzi na upomnienie. Przeszkody, o których organ pierwszej instancji został poinformowany, były w tym czasie przeszkodami o charakterze obiektywnym i wynikającymi z braku zgody jednej z lokatorek budynku na opróżnienie lokalu, mimo upływu okresu wypowiedzenia złożonego przez skarżącą i mimo faktu zajmowania tego lokalu bez podstawy prawnej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne mimo braku ustawowych przesłankę ku temu, w tym w szczególności mimo braku "uchylania się" od wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Nie tylko nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ale również w razie jego wszczęcia, nieprawidłowym było zawarcie w tytule wykonawczym wniosku o zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wszelkie obowiązki nałożone decyzją zostały niezwłocznie wykonane, z wyjątkiem nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego (jednego) z lokatorów. Pozostała część budynku została zabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Umieszczono stosowną informację o stanie zagrożenia katastrofą budowlaną. Częściowe niewykonanie decyzji, również w przypadku nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, żadną miarą nie mogłoby mieć wpływu na jej dalsze postępowanie. Tym bardziej nie mogłoby wymusić wykonania decyzji, która wobec obiektywnych i istniejących w tym czasie przeszkód była niewykonalna w zakresie, w jakim nie było możliwe skuteczne i natychmiastowe wyegzekwowanie opróżnienia lokalu przez lokatorkę. W związku z tym cel nałożenia środka egzekucyjnego, a w konsekwencji zasadność i prawidłowość jego zastosowania, nie mógł zostać osiągnięty i w tym zakresie również należy uznać działanie organów pierwszej i drugiej instancji za nieprawidłowe.

Zdaniem skarżącej, w odniesieniu do obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, który wiąże się z koniecznością uprzedniego zapewnienia lokali zamiennych lokatorom, bądź koniecznością uprzedniej eksmisji osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego i niewyrażających zgody na jego dobrowolne opuszczenie, interpretacja pojęcia niewykonalności musi uwzględniać wskazane wyżej dodatkowe okoliczności. O ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w związku z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie, na właściwej gminie. W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu zamiennego obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone, nie jest możliwe wykonanie obowiązku.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że nie przysługują jej i nie przysługiwały w dacie złożenia zarzutów środki prawne pozwalające na przymusowe opróżnienie lokalu, a w konsekwencji całego budynku. Tym samym decyzja nakazująca wyłączenie budynku z użytkowania była w okresie relewantnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obiektywnie i czasowo niewykonalna. Skarżąca stwierdziła przy tym, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność, że w lutym 2020 r. ostatnia lokatorka opuściła lokal (na skutek zawarcia porozumienia ze skarżącą, która dostarczyła jej lokal tymczasowy). W dacie złożenia zarzutów przez skarżącą oraz wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji obiektywna przeszkoda o charakterze prawnym, istniała.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz stwierdził, że argumentacja skarżącej nie zawiera zarzutów mogących podważyć zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej służyło skarżącej zażalenie i takie zażalenie skarżąca wniosła. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jest niezależne od woli stron, zaś uprawnieniem sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W rozpoznawanej sprawie sąd za zasadne uznał rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Dodać należy, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa [...]ego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi. Mając na uwadze realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego sądu wskazać należy, że nie jest możliwy do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] r. o odmowie uwzględnienia zarzutu wniesionego przez skarżącą w piśmie nadanym w placówce operatora pocztowego 23 grudnia 2019 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z 6 grudnia 2019 r. dotyczącego wykonania obowiązku polegającego na wyłączeniu z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. B 107 oraz wykonaniu doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów poprzez ich podstemplowanie, odłączenie wyłączonego budynku z użytkowania od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczeniu wyłączonego budynku z użytkowania przed dostępem osób postronnych, umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzję z [...] r. doręczono skarżącej 4 czerwca 2018 r. Podczas kontroli przeprowadzonej 20 listopada 2019 r. stwierdzono, że decyzja z [...] r. nie została wykonana. Budynek jest użytkowany. Na piętrze w lokalu nr [...] zamieszkuje 5-osobowa rodzina. Budynek nie został odłączony od energii elektrycznej. Nie umieszczono na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania. Częściowo, lecz niewłaściwie, wykonano doraźne zabezpieczenia zagrożonych elementów konstrukcyjnych poprzez ich podstemplowanie.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.).

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te – zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Według art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jego granice wyznacza sam zobowiązany decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów jest zamknięty. Rozszerzenie zarzutów lub zgłoszenie nowych po upływie terminu określonego w art. art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. jest niedopuszczalne i nie podlega rozpoznaniu w trybie art. 34 u.p.e.a. (por. np. wyrok WSA z 30 października 2007 r., I SA/Gl 306/07; z 20 maja 2020 r., I SA/Gl 1746/19; WSA w Łodzi z 12 grudnia 2018 r., III SA/Łd 606/18).

Podobnie ograniczone są formy rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego. Jak wynika z art. 34 u.p.e.a. organ winien rozpatrzyć zarzuty dłużnika i wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, chyba że – tak jak w niniejszej sprawie – wierzycielem jest organ prowadzący egzekucję. W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, prowadzącym egzekucję na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego nie ma bowiem potrzeby uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Nie zachodzą wówczas podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu – najpierw jako wierzyciel i oddzielnie – jako organ egzekucyjny. W kwestii tej szczegółowo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, zaś sąd w pełni podziela zaprezentowaną tam argumentację. Postanowienie to – jeżeli zarzuty są uzasadnione – winno być postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, wystawionym wobec skarżącej, a wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Wykonalności decyzji nie wstrzymano i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym decyzja z [...] r. podlega wykonaniu. Pomimo wejścia do obrotu 4 czerwca 2018 r., tj. w dacie doręczenia skarżącej, decyzja ta nie została wykonana przez ponad rok, co wykazała kontrola przeprowadzona 20 listopada 2019 r. Okoliczności tych skarżąca nie kwestionuje.

Skarżąca jest zatem zobowiązana do wykonania obowiązków polegających na wyłączeniu z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. B 107 oraz wykonaniu doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów poprzez ich podstemplowanie, odłączenie wyłączonego budynku z użytkowania od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczeniu wyłączonego budynku z użytkowania przed dostępem osób postronnych, umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania określonych w ostatecznej decyzji z [...] r. Jest to niewątpliwie obowiązek stanowiący zobowiązanie o charakterze niepieniężnym. Obowiązku tego skarżąca w całości w dacie wystawienia tytułu wykonawczego i wniesienia zarzutów dobrowolnie nie wykonała.

Tytuł wykonawczy z 6 grudnia 2019 r. został wystawiony wobec skarżącej przez uprawniony organ, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Upomnienie z 21 listopada 2019 r. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] r. prawidłowo doręczono skarżącej 26 listopada 2019 r. Następnie prawidłowo doręczono skarżącej 16 grudnia 2019 r. tytuł wykonawczy. Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca w prowadzonym wobec niej postępowaniu egzekucyjnym zgłosiła jedynie oparty na treści art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca uzasadniła swój zarzut tym, że lokatorka odmówiła przeprowadzki do lokalu położonego przy ul. C 17 m [...], o czym organ został poinformowany pismem z 17 grudnia 2019 r. W celu nawiązania stosunku najmu skarżąca podpisała umowę z agencją pośrednictwa obrotu nieruchomościami i przedstawiła lokatorce mieszkanie wskazane przez agencję, na co lokatorka nie wyraziła zgody. Skarżąca wniosła przeciwko lokatorce i pozostałym osobom zamieszkującym lokal powództwo o jego opróżnienie i wydanie wraz z wnioskiem o zabezpieczenie powództwa. Do czasu wydania prawomocnego wyroku lub postanowienia o zabezpieczeniu, skarżąca nie może wykonać decyzji wbrew woli lokatorów. Decyzja jest zatem czasowo niewykonalna. W dacie wydania tytułu wykonawczego skarżąca nie posiadała i nadal nie posiada możliwości prawnych zezwalających na przymusowe usunięcie ostatnich lokatorów zajmujących budynek.

Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji interpretacja art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nie budzi zastrzeżeń. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast same trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny co oznacza, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05; z 12 lipca 2011 r., II OSK 1163/10; z 26 października 2011 r., II OSK 1603/10; z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13wyrok WSA w Gdańsku z 17 marca 2011 r., II SA/GD 643/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 lipca 2009 r., II SA/Wr 113/09). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 131-132).

Tak więc subiektywne przekonanie strony o niemożności zapewniania lokali zastępczych osobom wciąż zajmującym mieszkania w wyłączonym z użytkowania budynku nie może zostać uznane za okoliczność, która przekreśla możliwość wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego. Nie skutkuje ona bowiem obiektywną niewykonalnością obowiązku, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu egzekucji. O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy również okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku posiadania przez samorząd terytorialny lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2018 r., II SA/Łd 26/18). Należy bowiem uzmysłowić sobie ewentualne konsekwencje niewykonania nałożonego obowiązku, biorąc pod uwagę zły stan techniczny budynku, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z decyzji nakładającej obowiązki będące przedmiotem egzekucji i duże prawdopodobieństwo jego zawalenia się wraz z zamieszkującymi w nim wciąż ludźmi. Poza sporem jest, że skarżąca przed doręczeniem jej upomnienia, a następnie odpisu tytułu wykonawczego, nie tylko nie wykonała decyzji z [...] r. w zakresie dotyczącym wyłączenia budynku z użytkowania, ale również nie wykonała jej w pozostałym zakresie, tj. nie odłączyła budynku od energii elektrycznej, nie umieściła na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania, w nieprawidłowy sposób wykonała zabezpieczenie zagrożonych elementów konstrukcyjnych poprzez ich podstemplowanie (protokół z kontroli z 20 listopada 2019 r.). Z akt sprawy wynika także, że dopiero doręczenie upomnienia 26 listopada 2019 r. spowodowało, że skarżąca podjęła bardziej aktywne działania w celu opróżnienia ostatniego lokalu w budynku przy B 107 w Ł., o czym świadczą załączone do zarzutów skierowane do lokatorki T. W. pismo z 2 grudnia 2019 r., jej oświadczenie z 2 grudnia 2019 r. oraz umowa pośrednictwa najmu z 2 grudnia 2019 r. zawarta przez skarżącą z firmą D. W postępowaniu przed organami skarżąca nie wykazała, że wniosła powództwo przeciwko osobom zajmującym lokal. Z pisma do organu pierwszej instancji z 9 grudnia 2019 r. wynika jedynie, że deklarowała dopiero taki zamiar. W skardze skarżąca natomiast przyznała, że już w lutym 2020 r. ostatnia lokatorka opuściła budynek na skutek zawartego porozumienia. W tej sytuacji nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce niewykonalność obowiązku określonego w decyzji z [...] r. Wręcz przeciwnie wszczęcie egzekucji spowodowało, że skarżąca podjęła odpowiednie działania i obowiązek ten wykonała w spornym zakresie.

Dodać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie mogą być kwestie związane z zasadnością zastosowanego wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. skarżąca tego rodzaju zarzutu nie sformułowała. Jaki już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, po upływie wymienionego terminu niedopuszczalne jest uzupełnianie zarzutów lub zgłaszanie nowych podstaw zarzutów. Z uwagi na to, że zarzut spółki w tym zakresie nie został zgłoszony w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. to jako spóźniony nie podlega rozpatrzeniu w niniejszej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że został on zgłoszony dopiero w skardze. Z akt administracyjnych natomiast wynika, że nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. [...] kwietnia 2020 r. wydał postanowienie nr [...]. Postanowienie to doręczono skarżącej 30 kwietnia 2020 r.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

dc