Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 235/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a, art. 144, art. 146, art. 147 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako: ustawa), po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. (dalej jako: Spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 148.200 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B oznaczonej jako działki nr ewid. 53/3, 53/67, 53/64, 53/58, 53/55, 53/52, 53/49, 53/46, 53/43, 53/69, 53/66, 53/63, 53/60, 53/57, 3/54, 53/51, 53/48, 53/45 (przed podziałem) o powierzchni 48.882 m2 spowodowanej jej podziałem na działki od nr ewid. 53/79 do nr ewid. 53/209, stanowiącej własność Spółki.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała na naruszenie art. 147 ust. 1 ustawy w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego skutkującym odmową wyrażenia zgody na rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie wszelkich starań celem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do art. 4 pkt. 11 ustawy opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. podziałem nieruchomości. Z treści art. 98a ust. 1 ustawy wynika, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej jest: po pierwsze – dokonanie podziału nieruchomości, po drugie – podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz po trzecie – wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W sprawie – jak zaakcentował organ – zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim organ dostrzegł, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. B stanowiła własność Spółki. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2012 r., która stała się ostateczna z dniem 6 października 2012 r. Uchwałą nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z 2007 r., nr [...], poz. [...]) Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 28 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 6.222.000 zł, po podziale 6.716.000 zł, zatem nastąpił wzrost wartość nieruchomości o kwotę 494.000 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 148.600 zł.

Po analizie operatu szacunkowego, Kolegium nie miało zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy), a sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 ustawy). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ustawy). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 ustawy). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

W sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę porównywania parami, w której zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przepis § 56 ust 1 rozporządzenia określa elementy operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W ocenie Kolegium, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna, zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, zatem Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty ustalone w operacie szacunkowym. Operat nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedstawionej wycenie nie można również zarzucić zawyżenia wartości działek. Rzeczoznawca wskazał także na podstawy prawne sporządzenia operatu szacunkowego, przedstawił zastosowany w operacie tok rozumowania i proces dochodzenia do wartości nieruchomości, a także wskazał na znane mu prawa i zasady funkcjonujące na rynku nieruchomości. Operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy. Z tych powodów organ uznał, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Następnie Kolegium wyjaśniło, iż istotę sporu w sprawie stanowi odmowa uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Ł. wniosku Spółki o rozłożenie opłaty na raty, co organ I instancji uzasadnił trudną sytuacją finansową miasta oraz ograniczonymi możliwościami rozkładania opłat na raty, a co ma na celu intensyfikację pozyskiwania dochodów miasta i jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Z taką argumentacja nie zgadza się Spółka twierdząc, iż jest to lakoniczne uzasadnienie odmowy rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty i wykracza poza granice uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, argument Spółki jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 ust. 1 ustawy opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, a warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Z zacytowanego przepisu wynika, iż decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, rozłożenie opłaty na raty nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. Przepisy nie wskazują przesłanek, którymi powinien kierować się organ rozstrzygając przedmiotową kwestię.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie rozłożenia opłaty na raty, bowiem w motywach rozstrzygnięcia wskazał przyczyny odmowy oraz załączyły do akt dokumenty potwierdzające zajęte stanowisko. W załączonym do akt harmonogramie wskazano na działania mające prowadzić do zwiększenia efektywności i realizacji dochodów budżetu miasta w II półroczu 2014 roku, określono kwotowo dochody, jakie mają wpłynąć do budżetu z tytułu opłat adiacenckich oraz zalecono, by w celu jego realizacji ustalać jednorazowe opłaty adiacenckie, a wyrażenie zgody na ich ratalną spłatę następowało jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w ocenie Kolegium, nie jest trudna sytuacja finansowa Spółki, bowiem nie jest ona spowodowana wyjątkowymi i nadzwyczajnymi okolicznościami, na które nie miała ona wpływu, lecz wynika z określonego sposobu zarządzania i polityki gospodarczej Spółki. Trudności z bieżącą płynnością finansową nie mogą co do zasady skutkować rozłożeniem opłaty na raty, bowiem realia gospodarcze są jednakowe dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na rynku i to od nich samych zależy, w jaki sposób prowadzą działalność gospodarczą, jakie osiągają wyniki finansowe i jakie ryzyko z tym związane podejmują. Skoro Spółka miała wiedzę i świadomość toczącego się postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, które zostało wszczęte w dniu 11 marca 2013 r. na skutek podziału nieruchomości dokonanego na jej wniosek, to oczywistym jest, że winna tak planować i przewidywać swe działania inwestycyjne, by uwzględniały one takie obciążenie finansowe, jak opłatę adiacencką, tym bardziej że Spółka prowadzi działalność deweloperską od wielu lat i znane jej są przepisy regulujące instytucję opłat adiacenckich oraz wynikające z jej ustalenia skutki finansowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania wskazała na naruszenie art. 147 ust. 1 ustawy poprzez odmowę jego zastosowania w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego skutkującym odmową wyrażenia zgody na rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej oraz art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie wszelkich starań celem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony.

W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji odmawiając rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty wyjaśnił, że odmowa uwarunkowana jest trudną sytuacją finansową miasta oraz ograniczonymi możliwościami rozkładania opłaty adiacenckiej na raty w 2014 roku, a działanie organu ma na celu intensyfikację pozyskiwania dochodów dla miasta, co jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Zdaniem organu odwoławczego takie uzasadnienie jest należyte i nie budzi wątpliwości. Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie zgadza się Spółka podnosząc, iż niewystarczające jest ogólnikowe powołanie się przez organ na trudną sytuację finansową miasta oraz ograniczone możliwości rozkładania opłat adiacenckich na raty w 2014 roku. Załączony do akt harmonogram obejmujący działania mające prowadzić do zwiększenia efektywności i realizacji dochodów budżetu miasta w II półroczu 2014 roku tego nie potwierdzają, w tym w szczególności trudnej sytuacji finansowej miasta. Co prawda harmonogram określa kwotowo dochody, jakie mają wpłynąć do budżetu miasta z tytułu opłat adiacenckich w 2014 roku, ale Kolegium nie podjęło działań w celu ustalenia jakie kwoty faktycznie w tym okresie do budżetu miasta wpłynęły i czy rzeczywiście rozłożenie opłaty na raty w sprawie negatywnie wpłynie na realizację wspomnianego harmonogramu. Harmonogram wprowadza zalecenie, by w celu jego realizacji ustalać jednorazowe opłaty adiacenckie w ściśle określonym celu (osiągnięcia pewnego poziomu wpływów z tego tytułu). Z tego też powodu Kolegium winno ustalić, czy ten cel został osiągnięty, czy też jego osiągnięcie jest zagrożone w sytuacji wyrażenia zgody na ratalną zapłatę przez Spółkę należności.

Zdaniem Spółki decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju, a lakoniczne uzasadnienie odmowy wyrażenia zgody na rozłożenie opłaty na raty wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Spółka w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśniła, że prowadzi głównie działalność deweloperską w zakresie kupna i sprzedaży nieruchomości na własny rachunek oraz realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków. Oprócz działalności głównej Spółka uzyskuje również dochody z tytułu świadczenia usług najmu nieruchomości, usług księgowych, biurowych i prawnych, zastępstwa inwestycyjnego, pośrednictwa sprzedaży nieruchomości oraz usług pośrednictwa finansowego. Przychody, które strona w sposób ciągły uzyskuje z działalności usługowej, zapewniają jedynie pokrycie bieżących kosztów utrzymania, nie generują dochodu. Koszty, zwłaszcza z tytułu zapewnienia sobie zewnętrznych źródeł finansowania, które są niezbędne do utrzymania bieżącej płynności są niezwykle wysokie. Strona pokrywa koszty finansowe z prowadzonych przez siebie inwestycji budowy budynków mieszkalnych lub biurowych (obecnie jest w trakcie realizacji inwestycji przy ul. B). Z uwagi jednak na nierównomierny spływ środków finansowych uzależniony od powodzenia sprzedaży wybudowanych lokali, spłata jednorazowo zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej w sposób zdecydowany pogłębiłaby istniejące trudności z bieżącą płynnością finansową Spółki, dlatego rozłożenie spłaty zobowiązania na raty pozwoli na mniejsze obciążenie wypływów środków pieniężnych skarżącego i pozwoli na ustabilizowanie jego sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania. Poza sporem pozostaje również niekwestionowany przez stronę wzrost wartości nieruchomości i sposób wyliczenia wartości nieruchomości po jej podziale jako sumy wartości wszystkich wydzielonych z nieruchomości działek. Przedstawiony w sprawie sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, tak jak wskazał to rzeczoznawca majątkowy. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości, co zresztą jest przedmiotem działalności developerskiej skarżącego. Oczywistym jest przy tym, że cena 1m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych nieruchomości dzielonej właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego sądu, które właśnie taki sposób ustalenia, wyliczenia wartości nieruchomości po podziale ocenia jako prawidłowy. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn .akt II SA/Łd 426/14, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Nie budzi również zastrzeżeń strony skarżącej, ani tym bardziej sądu, prawidłowa ocena organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II SA/Po 392/10; wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn.akt I OSK 1444/08). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn.akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 860/08). Nadto, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanym powinnościom organy w toku postepowania uczyniły zadość.

Zdaniem sądu, zgodzić się należy z organem, że wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla tego dokumentu. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości o kwotę 494.000 zł, co stało się podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej na kwotę 148.600 zł., przy zastosowaniu 30% stawki opłaty adiacenckiej ustalonej Uchwałą RM w Ł. z dnia [...] nr [...].

Istota sporu sprowadza się w zasadzie do rozważenia, czy organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę w sposób wystarczający rozważyły wniosek strony skarżącej o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Stosownie bowiem do art. 147 ust. 1 ustawy, opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Po pierwsze istotnym jest, iż ustawodawca formułując przytoczoną normę prawną posłużył się zwrotem "może być" co oznacza, iż przepis ten przewiduje możliwość rozłożenia nałożonej opłaty adiacenckiej na raty, jednakże ewentualne uwzględnienie wniosku w tym zakresie pozostawiono uznaniu właściwego organu. Rozłożenie na raty, bądź tej jego odmowa, uzależnione są od oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ, a rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie podejmowane jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to w istocie, że organ nie jest związany ściśle określonymi przepisami przy rozpoznawaniu wniosku, ale podejmuje rozstrzygnięcie po dokonaniu kontroli i oceny okoliczności zaistniałych w sprawie. Podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości winien zatem złożyć stosowny wniosek, który powinien należycie uzasadnić, a co najmniej wskazać wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych (wyrok: NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn.akt I OSK 2088/13; WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn.akt III SA/Po 893/07). Zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający w przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a. Zgodnie z ta zasadą treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym.

Uznaniowy charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 147 ust. 1 ustawy oznacza również, iż sądowa kontrola rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania jest ograniczona do badania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie, podjęte w ramach tzw. "uznania administracyjnego", które cechuje specyficzna konstrukcja prawna, pozwalająca organowi na wybór konsekwencji prawnych w konkretnej sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprowadzać się może zatem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organ administracji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi w postaci rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Podkreślić trzeba, iż sąd nie może oceniać tego rodzaju decyzji z punktu widzenia ich słuszności (por. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2014 r., sygn.akt II FSK 2588/12; z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn.akt II GSK 2132/13; z dnia 25 marca 2015 r., sygn.akt I OSK 2259/13).

Po wtóre, mając na uwadze szczególny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 147 ustawy oraz zakres sądowej kontroli takiego orzeczenia, w ocenie sądu lektura argumentacji organu, w świetle zgromadzonego i rozważonego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby zakwestionowanie zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, orzekając o odmowie rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i rozważyły wniosek z uwzględnieniem interesu strony skarżącej, ale i interesu społecznego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że trudna sytuacja i konieczność zwiększenia efektywności i realizacji dochodów budżetu miasta oraz opracowany w tym celu harmonogram działań obliguje do ustalania jednorazowych płatności opłat adiacenckich. Z kolei skarżący, będąc znanym lokalnym developerem operującym na rynku od wielu lat i podejmując z własnej inicjatyw działania, które wiążą się z obowiązkiem ponoszenia opłat, winien liczyć się z ich poniesieniem. Zdaniem sądu wskazanej argumentacji nie można odmówić słuszności akcentując, że niewątpliwie działania Spółki nakierowane są na uzyskiwanie dochodu, czego wyrazem jest jej działalność. Niemniej jednak przy ważeniu w tym wypadku interesu strony i interesu społecznego, związanego z koniecznością realizowania i finansowania przez miasto działań niedochodowych, nie sposób zakwestionować woli organu skutecznego zabezpieczenia środków finansowych pochodzących min. z opłat adiacenckich, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały należytej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową podstawę prawną. Argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. W ocenie sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Organy wykazały, że zebrany materiał dowodowy i okoliczności sprawy, w tym sytuacja finansowa miasta, nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku skarżącej Spółki. Organy wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Podjęta decyzja mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone.

Podsumowując, w ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy odwoławczy podjął w toku postępowania wszelkie wymagane przez ustawodawcę czynności i wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

ds