Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 768/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/08 w sprawie ze skargi K. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] maja 1999r., którą na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano K. i M. T. wykonanie przeróbek, mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w Kielcach do odpowiedniego stanu technicznego w terminie do dnia 30 sierpnia 1999 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) wznowił na żądanie K. i M. T. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1999r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150 § 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§ 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ podał, że przedłożona przez wnioskodawców opinia biegłego sądowego E. P. nie spełnia warunku zawartego w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to znaczy nie jest to dowód istniejący w dniu wydania decyzji w 1999r., ponieważ opinia opracowana została w 2007r. Ponadto w sprawie przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. były sporządzone opinie dwóch rzeczoznawców w tym jedna z nich była sporządzona na zlecenie K. i M. T.. Organ stanął na stanowisku, że powołana przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została spełniona, jak również żadna z pozostałych przesłanek dających podstawę do . wznowienia postępowania nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r, znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. i M. T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki dopuszczające wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktów płynących z powołanej przez odwołujących się opinii nie można uznać za istotne i istniejące w dniu wydania decyzji, ponieważ opinia została wydana pod koniec 2007r. i bazuje na stanie faktycznym ustalonym podczas wizji lokalnych w dniach 20 i 24 października 2007r. Oparcie opinii na stanie faktycznym z końca 2007r, oznacza, że fakty w niej podniesione nie istniały w dniu wydania badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Zdaniem organu odwoławczego za odmową wznowienia postępowania przemawia również fakt, że badana decyzja oraz decyzja organu l instancji zostały wydane w związku i w wykonaniu wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998r., sygn. akt II SA/Kr 172/98, II SA/Kr 206/98, a ustalony stan faktyczny i prawny sprawy odzwierciedlony w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. był weryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem dnia 17 maja 2000r., sygn. akt II SA/Kr 1768/99, oddalił skargę na tę decyzję, a wznowienie postępowania stanowiłoby naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i M. T. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących stan faktyczny istniejący w chwili sporządzenia opinii z 2007r. nie zmienił się i jest taki sam jak w chwili wydania decyzji przez organ administracyjny, gdyż dotyczy stanu faktycznego istniejącego od 1995 r. Skarżący zarzucili organom przyjęcie, że opinia stanowi nowe okoliczności faktyczne, podczas gdy zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 18 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3505/02 nowymi okolicznościami faktycznymi, które wyszły na jaw nie może być sam fakt wydania opinii, lecz co najwyżej twierdzenia z opinii tej wynikające. Ponadto organy, mimo wskazanej przez NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1998r. konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o sprawdzenie czy są przekroczone normy przenikania hałasu przez ścianę, nie dokonały tego, a opinia z 2007r. to ustala. Skarżący podnieśli, że nakazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeróbki wymagają olbrzymich nakładów finansowych rzędu ok. 50 000 zł., podczas gdy wg opinii przez nich wskazanych ten sam efekt można uzyskać za kwotę ok. 5 000 zł. poprzez wykonanie tego co zostało wskazane w opinii.

Pismem procesowym z dnia 18 lutego 2009r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, uzasadniająca uchylenie dotychczasowej decyzji wydanej w trybie zwykłym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła w skardze strona. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 146 § 1 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi stosownie do treści art. 149 § 2 Kpa podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa wyznaczają przepisy art. 151 Kpa. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 Kpa, to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 Kpa. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa - nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 Kpa, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1 Kpa), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 Kpa. Artykuł ten - jak zaznaczono - zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146 Kpa) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty."

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 146 § 1 Kpa tj. przedawnieniem. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1999r, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce z dnia [...] maja 1999r. została doręczona K. i M. T. w dniu 10 sierpnia 1999r., natomiast A. i J. G. w dniu [...] sierpnia 1999r. Zatem termin określony w art. 146 § 1 Kpa ewidentnie upłynął.

Wskazać należy, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały."

Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine Kpa), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty.

Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a polegające na uwzględnieniu przez Sąd skargi wniesionej przez Państwo K. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Państwo K. i M. T. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ przed wznowieniem postępowania zbadał, czy w sprawie zachowane zostały wszystkie formalnoprawne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania.

Żądanie wznowienia postępowania zostało złożone przez Państwa K. i M. T., którzy posiadali status strony, a więc uznał, że zachowane zostało wymaganie wynikające z przepisu art. 147 k.p.a.

Państwo K. i M. T. wniosek o wznowienie postępowania złożyli pismem z dnia 14 listopada 2007 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, pozwalający na wznowienie postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Jako nową okoliczność wnioskodawcy przedstawili opinię mgr inż. E. P. sporządzoną w październiku 2007 r. na zlecenie Sądu Okręgowego w Kielcach w sprawie o sygn. akt [...]. Z przedmiotowej opinii wynika, że wykonano ją po dniu 24 października 2007 r., bowiem w tym dniu E. P. przeprowadził jedną z wizji lokalnych. Notatka z tej wizji stanowi załącznik do opinii, natomiast wniosek o wznowienie postępowania pochodzi z dnia 14 listopada 2007 r., a zatem organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.

Oceniając zaistnienie bądź brak zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ przypomniał, że przepis ten pozwala na wznowienie postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wszystkie powyżej wskazane trzy przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniała możliwość zweryfikowania przez organ swojej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednakże, że sporządzenie przedmiotowej opinii nie może zostać potraktowane jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Opinia bowiem wydana została na tle stanu faktycznego istniejącego w dacie jej sporządzenia, decyzja natomiast wydana została na tle stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Fakty zamieszczone w opinii nie istniały w dacie wydania decyzji, a ponadto nowe okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie postępowania nie mają charakteru istotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z okolicznością określoną w art. 146 §1 k.p.a., to jest z przedawnieniem. W związku z tym Sąd uznał, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a, oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine k.p.a.) nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraża pogląd, że o ile zastrzeżeń nie budzi stanowisko Sądu, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję do uchylenia decyzji, o tyle stanowisko Sądu, iż po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ traci również kompetencję do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej w postępowaniu zwyczajnym, budzi poważne zastrzeżenia.

Przychylenie się do poglądu wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, iż w każdej sytuacji wznowienia postępowania po upływie okresów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobligowane są do wydawania rozstrzygnięć na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Tym samym więc nawet w przypadku decyzji, co do których brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie w trybie wznowienia postępowania, należałoby stwierdzać, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

Z treści art. 146 § 1 k.p.a oraz art. 151 § 2 k.p.a jednoznacznie natomiast wynika, że dotyczą one wyłącznie tych sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia postępowania, uzasadniającej uchylenie decyzji.

Ponadto organ dodał, że Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 141 § 4 in fine ustawy p. p. s. a. stanowiący, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania takiego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach przytoczonej podstawy oraz wniosku (art. 183 §1 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a.) za oparty na uzasadnionej podstawie należało uznać zawarty w niej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 c p.p.s.a. w związku z art. 146 §1 k.p.a. i art. 151 §2 k.p.a.

Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145- art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W nin. sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 §1 k.p.a.) i zakończył ten etap postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 §2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawa wyodrębnia tutaj kolejny etap procedury wznowieniowej, który polega na "przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia". Organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej w żądaniu strony po stwierdzeniu, że strona wykazała bądź co najmniej uprawdopodobniła, że ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Na tym etapie wstępnym postępowania organ nie badał prawdziwości twierdzonej przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. W kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.),stosując wówczas nowy stan prawny. Granicą pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie materialnej w oparciu o stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej bądź stan prawny sprawy z daty decyzji wznowieniowej, będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Po ustaleniu braku tych okoliczności dopuszczalne jest, na etapie końcowym, stosowanie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Przykładowo, gdyby po włączeniu do materiału sprawy materialnej okoliczności związanych z wykazaną podstawą wznowienia okazało się, że w oparciu o dotychczasowy stan prawny należałoby wydać decyzję taką samą, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku materialnoprawnych wad decyzji dotychczasowej, to organ zastosuje art. 146 §2 k.p.a. (patrz wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2006r., II OSK 503/05 Lex nr 196708).

W nin. sprawie postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawdziwości twierdzonej w żądaniu i wymienionej w postanowieniu podstawy wznowienia, gdyż organ stwierdził nieistnienie tej podstawy. W świetle dotychczasowych wywodów uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji ( art. 146, art. 151 §2 k.p.a.). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby przystąpienie do rozstrzygania o istocie sprawy (art. 149 §2, art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Oczywiście istnienie przesłanek negatywnych uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 §1 i 2 k.p.a) w żaden sposób nie wpływa na treść ocen i sposób zakończenia etapu wcześniejszego. Gdy bowiem organ stwierdzi brak podstawy wznowieniowej z art. 145 §1 lub art. 145a k.p.a., to odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.) i w ten jedynie wówczas dopuszczalny sposób kończy postępowanie wznowieniowe. Natomiast stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 §2 k.p.a.) oznacza, że organ uznał podstawę wznowienia za wykazaną (prawdziwą, istniejącą w okolicznościach danej sprawy), jednak w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu, czy istnieją przeszkody do stosowania art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy), ustalił okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. Istnienie okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ma zatem znaczenie wówczas jedynie, gdy organ stwierdził istnienie przesłanek wznowienia ustanowionych a art. 145 §1 lub art. 145 a §1 k.pa.

Jak wynika z przytoczonych na wstępie okoliczności nin. sprawy w zaskarżonym wyroku wyrażone zostały odmienne od powyższych i dlatego błędne oceny prawne. W opisanym wcześniej stanie sprawy nie zaistniały okoliczności umożliwiające stosowanie art. 146 §1 k.p.a., zatem organ nie mógł rozważać tego stosowania i naruszyć przez to ten przepis w ogóle, a tym bardziej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności błędny był pogląd Sądu I instancji, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co właśnie wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Brak możności stwierdzenia wówczas wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, niewątpliwie nie pozwala na stosowanie art. 151 §2 k.p.a. Przepis ten bowiem wyznacza brzmienie wydanej na jego podstawie decyzji jako "stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" z powodu okoliczności wymienionej w art. 145 k.p.a. Można dodać, że niewykluczone jest w danej sprawie wystąpienie jednocześnie przesłanek negatywnych uchylenia decyzji dotychczasowej wymienionych w §1 i §2 art. 146 k.p.a. Wówczas, gdy organ ustali zaistnienie podstawy wznowienia, to pomimo upływu terminu przedawnienia mógłby badać sprawę co do istoty w celu wyjaśnienia, czy ponadto zachodzi przeszkoda z art. 146 §2 k.p.a.

Jak wiadomo, wstępna ocena organu o istnieniu przeszkody do uchylenia decyzji dotychczasowej nie uzasadnia odmowy wznowienia postępowania (art. 149 §3 k.p.a.) Organ wznawia wówczas postępowanie jednak nie w tym wyłącznie celu, aby wydać decyzję opartą na art. 151 §2 k.p.a., ale - jak o tym była już szeroko mowa – aby najpierw sprawdzić, czy w danej sprawie zaistniała podstawa wznowienia (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.) Powstanie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. wywołuje zakończenie postępowania wznowieniowego. Dlatego zbędne i niedopuszczalne byłoby jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki stosowania art. 151 §2, a następnie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. O ile więc, jak twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, to przecież właśnie Sąd I instancji uchylając decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej sam nakazał prowadzić takie postępowanie, przez co wydał rozstrzygnięcie niezgodne z wyrażoną przez siebie zasadą. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi bowiem stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, co postuluje się w zaskarżonym wyroku.

W świetle powyższych rozważań za nie budzący wątpliwości uznać należało pogląd prawny wyrażony w skardze kasacyjnej, o możności stosowania art. 146 §1 oraz ar. 151 §2 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia postępowania.

Z całokształtu wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mogło wynikać, że Sąd I instancji podzielił ocenę organu o braku podstaw do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, wobec niezaistnienia podstawy wznowienia, a tym samym uznał zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Jednocześnie, popadając w sprzeczność z tymi wywodami, sugerował organom stosowanie w nin. sprawie art. 151 §2 k.p.a., które jak wiadomo polega właśnie na stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 141 §4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarty został zarzut niezawarcia w zaskarżonym wyroku takich wskazań. W wyroku tym wyrażono pogląd prawny, że "upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 §1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie". Pogląd ten był oczywiście trafny. Kolejno podano, że po upływie okresu przedawnienia organ traci kompetencję do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Był to pogląd oczywiście nietrafny. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne naruszenie art. 146 §1 k.p.a., wywołujące skutek z art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.. Należało przyjąć, że zaskarżony wyrok nie zawierał wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny bowiem być wyrażone w sposób wyraźny, stanowczo, w wyodrębnionej części uzasadnienia wyroku, nie powinny zaś wynikać z interpretacji czy logiki wywodów sądu. W ocenie sądu odwoławczego zarzut kasacyjny braku wskazań, nie był w nin. sprawie usprawiedliwiony. Przede wszystkim dlatego, że kasator nie podjął chociażby próby wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto dlatego, że uchybienie procesowe sądu polegało nie tyle na braku wskazań, co na wyrażeniu błędnych i wzajemnie sprzecznych ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.). Istnienie tych sprzeczności, wyżej omówionych, mogło nasuwać uzasadnione wątpliwości, czy w zaskarżonym wyroku w ogóle zostały wyrażone wiążące oceny prawne, skoro pełne dostosowanie się do ich treści byłoby niemożliwe.

Według art. 203 pkt 2 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, przysługuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jednak zgodnie z art. 207 §2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów tych wynikało, że sąd odwoławczy nie mógł rozważać wniosku obecnych na rozprawie uczestników postępowania o przyznanie zwrotu kosztów, skoro nie wnosili skargi kasacyjnej. Z przytoczonych okoliczności sprawy wynikało natomiast niewątpliwie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, wyłączającego obciążenie skarżących kosztami postępowania. Wnosząc bowiem skargę skarżący zrealizowali przysługujące im uprawnienie procesowe. Nie mieli żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe poza zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a.), a przy tym dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi sądu. Obciążenie ich kosztami postępowania kasacyjnego byłoby dodatkową, niczym nie usprawiedliwioną dolegliwością.

Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., a ponadto zgodnie z art. 207 §2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne, w szczególności odnośnie braku podstaw do stosowania przez organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym przepisów art. 151 §2 w związku z art. 146 k.p.a., w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 §1 lub art. 145a k.p.a.