Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1323/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 40 ust. 8, 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1323/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek, Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.), WSA Halina Jakubiec, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012r., sprawy ze skargi D. W. – Zakład [...] w K, na § 1 pkt 6 i pkt 7 uchwały Rady Miasta, z dnia 6 lipca 2011r. nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochrona dróg I. stwierdza nieważność § 1 pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu 6 lipca 2011r. na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg. W § 1 pkt 6 uchwalono, że paragraf § 5 ust. 1 uchwały z [...] 2004 r. otrzymuje brzmienie:

"1. Stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego:

a) mocowane do elewacji budynku na wysięgnikach, których powierzchnia nie przekracza 1 m2 , związane z działalnością prowadzona w tym budynku – szyldy reklamowe - 1,00 zł

b) informacyjno – ogłoszeniowe umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości do 4,40 m - 2,00 zł

c) informacje o wydarzeniach kulturalno-oświatowych na transparentach - 1,00 zł

d) tablice informacyjno-ogłoszeniowe - 1,00 zł

e) na panelach zintegrowanych z wiatą przystanku komunikacji zbiorowej dla podmiotów, które na własny

koszt wybudowały lub wybudują wiaty przystankowe 0,08 zł

f) markizy - 1,00 zł

g) reklamy i urządzenia reklamowe umieszczone przez Urząd Miasta, Miejskie Jednostki Organizacyjne, oraz Miejskie Instytucje Kultury - 0,00 zł

h) pozostałe reklamy - 4,40 zł

W § 1pkt 7 uchwały uchwalono, że § 6 otrzymuje brzmienie:

"1. Stawka opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w §2. - §5. w pasie drogowym dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych - 2,00 zł

2. Stawka za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod działania niekomercyjne (wydarzenia i imprezy: publiczne, charytatywne, sportowe, promocyjne, reklamowe, kulturalne, itp) finansowane, współfinansowane lub organizowane przez Gminę - 0,00 zł

Powyższa stawka nie obejmuje towarzyszącej tym wydarzeniom działalności komercyjnej (stoiska handlowe, gastronomiczne, ogródki piwne itp), które podlegają opłacie na zasadach ogólnych zgodnie z obowiązującymi."

3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności zarząd drogi pobiera w wysokości odpowiadającej iloczynowi: liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu, zajętej powierzchni w m2 i stawki za 1 m2 w wysokości określonej w ustępie 1.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] 2011r. stwierdził w części nieważność wyżej wymienionej uchwały. Nieważność stwierdzono w części: - § 1 pkt 6 – wprowadzającym zmiany w zakresie § 5 ust.1 lit.g zmienianej uchwały- w zakresie słów "Miejskie Jednostki Organizacyjne oraz Miejskie Instytucje Kultury" , - § 1 pkt 7 – wprowadzającym zmiany w zakresie § 6 ust.2 zmienianej uchwały – w zakresie słów: " współfinansowane lub organizowane".

Natomiast skarżąca D. W. – Zakład [...] wniosła pismem z dnia 30.09.2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w.w uchwałę Rady Miasta z 6 lipca 2011r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części , tj. § 1 pkt 6 i 7 .

Wniesienie skargi poprzedzone zostało pismem skarżącej z dnia 3 sierpnia 2011r., którym wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego podjęciem w.w uchwały z dnia 6 lipca 2011r. Jak wskazała na wstępie, analiza treści uchwały nasuwa liczne wątpliwości co do jej zgodności z prawem, w szczególności z ustawą o drogach publicznych. Zarzuciła również błędy proceduralne na etapie uchwalania uchwały.

Odnośnie tych ostatnich błędów skarżąca wyjaśniła bliżej, że zgodnie

z regulacją zawartą w § 30 ust. 1 pkt. 6 Statutu Miasta, projekt uchwały Rady Miasta powinien zawierać między innymi przepisy przejściowe i derogacyjne. W projekcie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. brak jest takich przepisów, a co za tym idzie, uznać należy powyższą uchwałę za wadliwą. Ponadto, zgodnie z § 30 ust. 2 Statutu Miasta, do projektu uchwały projektodawca dołącza uzasadnienie zawierające także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta. Również i w tym przypadku, jak zauważyła skarżąca, uzasadnienie projektu nie zawiera takich zapisów, co jest o tyle istotnym uchybieniem, że uchwała przewiduje znaczące podwyżki stawek za umieszczanie reklam, ale w stosunku do pewnych nośników reklamowych (reklama wielkoformatowa) uchwała w rzeczywistości obniża stawki, co spowoduje znaczące obniżenie dochodów budżetu.

Dalej skarżąca wskazała na naruszenie przez uchwałę ustawy o drogach publicznych poprzez zwolnienie Urzędu Miasta, Miejskich Jednostek Organizacyjnych oraz Miejskich Instytucji Kultury z obowiązku uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe i dokonanie tym samym niedozwolonego zróżnicowania pod względem podmiotowym (§ 1 pkt 6) oraz wskazała na niedozwolone zróżnicowanie poprzez § 1 pkt 7 uchwały pod względem przedmiotowym poprzez zwolnienie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności pod działania niekomercyjne finansowe, współfinansowe lub organizowane przez Gminę z obowiązku uiszczania opłat.

W szczególności cytując przepisy art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych stanowiące upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w przedmiocie ustalenia jednego ze skalników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie m kw pasa drogowego – skarżąca zauważyła, że art. 40 ust. 9 w/w ustawy zawiera enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy uchwalaniu uchwały. Są to kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Skarżąca podkreśliła przy tym, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną, której podstawowe elementy muszą być uregulowane w ustawie, a jedynie w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie m kw pasa drogowego upoważnienie do jego ustalenia zostało przeniesione na organy gminy, przy czym należy się ściśle kierować kryteriami z art. 40 ust. 9 w.w ustawy. Wysokość stawki opłaty, o której stanowi art. 40 ust. 8 nie można zatem różnicować ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy tez ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9. Dalej skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale (§ 1 pkt 6) naruszenie zasady swobodnej konkurencji podmiotów gospodarczych, zasady wspierania przedsiębiorczości, zasady równego traktowania podmiotów przez władzę publiczne oraz niedyskryminowania w życiu społecznym lub gospodarczym poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie podwyżek stawek opłat w stosunku do poszczególnych sposobów działalności reklamowanej oraz niezasadne ustalenie rażąco wysokiej w stosunku do dotychczasowej stawki opłaty za umieszczenie reklam na słupach ogłoszeniowych. Skarżąca zauważyła w zakresie tego naruszenia, że organ gminy nie wskazał bliższych kryteriów którymi kierował się wprowadzając znacząco wygórowane stawki a także nie poprzedził zmiany konsultacjami społecznymi czy badaniami rynku. Zróżnicowanie przedsiębiorców skarżąca upatruje w tej okoliczności, że opłata za umieszczenie reklamy na tzw. okrąglakach wzrosła czterokrotnie a przedsiębiorcy umieszczający reklamę np. na billboardach (reklama wielkoformatowa) będą opłacać stawkę 1,00 zł , przy czym zmiana uchwały doprowadziła do tego, ze zniesiono obowiązująca dotychczas zasadę, że identyczna stawka odnosi się zarówno do tzw. okrąglaków jak i do tablic informacyjno-ogłoszeniowych o szerokości 2,86 m i wysokości do 2,95.

W kwestionowanej uchwale nie tylko wprowadzono dwa razy niższą stawkę dla tablic informacyjno-ogłoszeniowych ale też zniesiono ograniczenie, że stawka ta odnosi się tylko do tablic małego formatu, co w konsekwencji powoduje, że dwukrotnie niższą stawkę zastosowano również dla reklamy wielkoformatowej. Według skarżącej stanowi to drastyczne różnicowanie sytuacji finansowej przedsiębiorców, niczym nieuzasadnione. Skarżąca odniosła się do własnej sytuacji, wywodząc, że obsługuje krąg klientów typu lokalne instytucje kultury, fundacje, stowarzyszenia osiągających mniejsze przychody niż ogólnopolskie firmy i w sytuacji gdy najczęściej umieszcza reklamę na tzw. okrąglakach konieczność opłacenia reklamy w stawkach zwiększonych w stosunku do tych ogólnopolskich firm umieszczających reklamę czy to billboardach czy citylight – pozostaje w niekorzystnej sytuacji finansowej. Odnośnie natomiast zmienianego § 5 ust. l lit. c zastosowano w ocenie skarżącej nieprzewidziane w ustawie kryterium rozróżniające, jakim jest treść reklamy - wskazano bowiem, iż przepis dotyczy informacji o wydarzeniach kulturalno - oświatowych. Zastosowanie kryterium związanego z treścią reklamy uznać należy w ocenie skarżącej za działanie przekraczające ustawowe upoważnienie organu uchwałodawczego. Odnośnie uchwalonej stawki opłaty na 2,00 zł w stosunku do dotychczasowej 0,55 zl skarżąc wypowiedziała się także, że jest wygórowana i jednocześnie przedstawiła niekorzystną w związku z tą opłatą prognozę działalności małych jak ona firm zajmujących się reklamą. Zarzuciła wobec powyższego Radzie Miasta naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej który określa, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małe i średnie przedsiębiorstwa. Zarzuciła, że wbrew przyjętemu uzasadnieniu, planowane zmiany doprowadzą do nierentowności legalnie działających przedsiębiorców zajmujących się m.in. plakatowaniem.

Rada Miasta nie odpowiedziała na powyższe wezwanie, przedstawiając jedynie pismem z dnia 05.09.2011 r. stanowisko projektodawcy Prezydenta Miasta .

Natomiast w dniu [...] 2011r. Rada Miasta uchwaliła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochrona dróg, w której obniżono stawki opłat za nośniki reklamowe, np. umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości 4,40 m oraz na tablicach do szerokości 2,86 m i wysokości 2,95 m – 0,60 zł pozostałe reklamy – 2,42 zł. Przyjęta została jednolita stawka podwyżki 10 %.

D. W.– Zakład [...] wniosła pismem z dnia 30.09.2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w.w uchwałę Rady Miasta z 6 lipca 2011r., zarzucając jej

- naruszenie § 30 ust. 1 pkt 6 statutu Miasta poprzez uchwalenie uchwały pomimo braku zawarcia w niej przepisów przejściowych i derogacyjnych, naruszenie § 30 ust. 2 statutu poprzez uchwalenie uchwały, w projekcie której nie zawarto uzasadnienia zawierającego przewidywane skutki finansowe dla budżetu miasta,

- naruszenie zasady swobodnej konkurencji podmiotów gospodarczych, zasady wspierania przedsiębiorczości zawartej w art. 8 ust. l ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu społecznym lub gospodarczym, poprzez nieuzasadnione różnicowanie podwyżek stawek opłat w stosunku do poszczególnych sposobów działalności reklamowej, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

( Dz. U 2 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.) i art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego,

- naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), poprzez zastosowanie nieprzewidzianych w ustawie kryteriów rozróżnienia obiektów reklamowych objętych przewidzianymi w zaskarżonej uchwale stawkami opłat,

- naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. l 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm), poprzez zwolnienie Gminy z opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez ustalenie stawki w wysokości 0 złotych.

Wobec powyższych naruszeń skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 pkt. 6 i 7 uchwały Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg, z istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

Skarżąca odniosła się na wstępie do zmienionej uchwały Rady Miasta w przedmiocie stawek w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 14 września 2011r. podnosząc, że na dzień wniesienia skargi uchwała ta nie weszła jeszcze w życie, ale nie zmienia to faktu, że ponad dwa miesiące obowiązywała uchwała z dnia 6 lipca 2011r, wywołując określone skutki prawne i powodując szkodę po stronie skarżącej.

Uzasadnienie skargi w znacznej mierze pokryło się z uzasadnieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy rozwinięciu zarzutu natury proceduralnej w ten sposób, że brak przepisów przejściowych uniemożliwia ocenę stanów faktycznych polegających na tym, że skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przed wejściem w życie uchwały z 6 lipca 2011r., a wydanie decyzji nastąpiło po jej wejściu w życie.

W zakresie zarzutu nierówności w traktowaniu podmiotów gospodarczych skarżąca odwołała się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zwracającego uwagę, że zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie kwestionuje samego faktu zastosowania różnych stawek opłat, ale kwestionuje dyskryminujące i nieproporcjonalne podwyżki stawek opłat w różnej wysokości, bez racjonalnego uzasadnienia, które bezpodstawnie różnicują podmioty znajdujące się

w takiej samej sytuacji. Skarżąca zauważyła przy tym, że rada uznała ten argument, skoro zmieniała uchwałę wprowadzając niedyskryminującą stawkę 10%. Dalej zauważyła, że dokonanie czterokrotnej podwyżki stawki opłat nie jest działaniem nakierowanym na wsparcie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, nie może być również podwyżka uznana za "urealnienie cen" i "przywrócenie stawkom opłat cech regulacyjnych". A co najważniejsze w ocenie skarżącej – w przepisie art. 40 ust. 9 określono w sposób wyczerpujący czynniki, które należy uwzględnić przy ustaleniu wysokości stawki opłaty. Nie można uwzględniać innych elementów niż wymienione

w ust. 9 wysokości stawki opłaty i nie można dokonywać różnic ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy też ze względu na treść reklamy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w ramach doktryny istnieją spory co do możliwości stanowienia przez przepisy będące w istocie postanowieniami regulującymi tryb prac, obrad organów legislacyjnych wzorców kontroli w zakresie postępowań dotyczących nie tylko legalności, ale i konstytucyjności aktów normatywnych. Organ zwrócił tu uwagę, że normy zawarte w 30 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 tego paragrafu uchwały Nr [...] mają charakter wewnętrzny, określający porządek prac ciała uchwałodawczego a zatem nie mnogą stanowić trafnej podstawy uchylenia uchwały. Organ zakwestionował też możliwość przewidzenia skutków finansowych dla gminy ze względu na to, że rynek reklamy cechuje się dynamiką, uwarunkowaną wydarzeniami życia społecznego i kulturalnego.

Odnośnie zarzutów merytorycznych organ zauważył, że przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie określa przesłanek jakimi ma się kierować organ gminy przy ustaleniu wysokości opłaty. Celowościowo należy zatem uznać, że uzasadnieniem opłaty są ochrona pasa drogowego i zapewnienie możliwości bezpiecznego użytkowania infrastruktury drogowej. Pozostawiony względny zakres swobody pozostaje w ramach uznania gminy. Organ zakwestionował stwierdzenie skarżącej by przepis art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej statuował wiążące uprawnienia i obowiązki dla przedsiębiorców, a tym bardziej był wzorcem kontroli aktów prawa miejscowego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, by dokonane zróżnicowanie stawek opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym naruszało równość, zauważając, że skarżąca nie przedłożyła jakichkolwiek wyników badań wskazujących na to, że wykształciła się pewna grupa przedsiębiorców specjalizujących się w umieszczaniu reklam na danej kategorii nośników, przy czym według organu uchwała w sposób jednoznaczny wprowadza zróżnicowanie stawek opłaty według kryterium zajęcia pasa drogowego, nie odnosząc się do kategorii podmiotowych. Jak organ zauważył, przedsiębiorca działający na rynku reklamowym ma możliwość przejawiania, prowadzonej przez siebie działalności zarobkowej poprzez zamieszczenie reklam na każdym nośniku reklamy. Organ podkreślił przy tym szczególne założenie określania stawek jakim jest dobro społeczne – pas drogowy i odniósł to założenie do ewentualnego różnicowania stawek. Następnie organ odniósł się do twierdzenia o braku zasadności w powoływaniu się na dokonywanie podniesienia poziomu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem , utrzymaniem i ochrona dróg w celu wzmożenia ekonomicznego nacisku na zamieszczenie w pasie drogowym wyłącznie elementów posiadających stosowne zezwolenie – iż w kontekście art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest nietrafne. Jak wyjaśnił, zgodnie z postanowieniami tego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy, zarządca wymierza w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości 10-krotnosci opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Zatem im wyższe opłaty za zajęcie, tym intensywniejszy jest ekonomiczny nacisk na podmioty umieszczające w pasie drogowym urządzenia bez stosownych zezwoleń. W kwestii różnicowania stawek ze względu na treść reklamy organ wyjaśnił, że zastosowanie innej stawki opłaty dla tablic informacyjno-ogłoszeniowych determinowane było obejmowaniem przez wskazane pojęcie, określonego typu nośników reklamowych, których wymiary zostały wyraźnie zarysowane w praktyce rynku reklamowego.

W kwestii określenia zakresu reklam uprawnionych do preferencyjnej stawki opłaty, wskazane w zmienionym brzmieniu 5 ust. 1 lit. c, organ zauważył, ze zróżnicowanie zostało dokonane tu ze względu na nośnik reklamy tj. transparent, co jest zgodne z zakresem upoważnienia zamieszczonego w art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie nałożenia na Urząd Miasta stawki 0 zł za umieszczenie reklam i urządzeń reklamowych w pasie drogowym – organ wyjaśnił, że kierował się racjonalnością, tak by dochody, które z mocy prawa należą się gminie (za zajęcie pasa drogowego) nie wpływały od gminy i w ten sposób by nie powodować komplikacji księgowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. W myśl art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wykazała fakt naruszenia interesu jej interesu prawnego poprzez wydanie w oparciu o zaskarżoną uchwałę decyzji określających wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Skarga jest zasadna, albowiem uchwała w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem prawa, zmiana zaskarżonej uchwały, uchwałą z dnia [...] 2011r. Nr [...] (Dz. Urz.woj. z dnia 4 października 2011r.) ) nie czyni bezzasadnym rozpoznanie skargi, albowiem uchwała z [...] 2011r. weszła w życie w dniu 19 października 2011r. , a tym samym do tej daty obowiązywała uchwała z dnia 6 lipca 2011r., stanowiąc podstawę prawną do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele związane z szeroko rozumianą reklamą.

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Natomiast ust. 9. stanowi , Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Wysokość stawki opłaty, o której stanowi art. 40 ust. 8 nie można zatem różnicować ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy tez ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9. Tym samym Rada ustalając stawki opłat z uwagi na treść art. 40 ust. 9 ustawy nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może nastąpić zatem wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi.

Nadto należy stwierdzić, że delegacja zawarta w art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. sformułowana została w sposób jasny i klarowny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów. Przepis ten wskazuje na obligatoryjny charakter opłat i nie daje możliwości stosowania zwolnień. Zasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej który określa, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małe i średnie przedsiębiorstwa. To naruszenie polega na tym, że dotychczasowe stawki za zajęcie pasa drogowego zostały zwiększone w bardzo zróżnicowanej wysokości, w zależności od nośnika na którym umieszczana jest reklama, spowodowało to, ze niektóre stawki wzrosły o kilkaset procent inne o kilkadziesiąt. Np. dotychczasowa stawka 0,55 zł za reklamę małoformatową, z której korzystają głównie mali i średni przedsiębiorcy została podniesiona do 2 zł, w tym miejscu warto zwrócić uwagę, że uchwałą z dnia [...] 2011r. stawka ta została zmieniona na kwotę 0,60 zł., a nadto w tej ostatniej uchwale przyjęto jednolitą zasadę wzrostu stawki na poziomie 10 %.

Natomiast podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące naruszenia przez uchwałę ustawy o drogach publicznych poprzez zwolnienie Urzędu Miasta, Miejskich Jednostek Organizacyjnych oraz Miejskich Instytucji Kultury z obowiązku uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe i dokonanie tym samym niedozwolonego zróżnicowania pod względem podmiotowym (§ 1 pkt 6) oraz niedozwolone zróżnicowanie poprzez § 1 pkt 7 uchwały pod względem przedmiotowym poprzez zwolnienie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności pod działania niekomercyjne finansowe, współfinansowane lub organizowane przez Gminę z obowiązku uiszczania opłat stały się bezprzedmiotowe, albowiem Wojewoda Rozstrzygnięciem Nadzorczym Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011r. stwierdził nieważność w tej części uchwały.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia Statutu Miasta, tj normy zawarte w 30 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 tego paragrafu uchwały Nr [...], które zawarte są w części Statutu dotyczącym rady. Wskazane przepisy regulują co powinien zawierać projekt uchwały Rady, przepisy te mają charakter wewnętrzny, adresowane są i określają porządek prac organu uchwałodawczego, a zatem same te przepisy nie mogą stanowić prawnej podstawy uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności uchwały. Należy jednak zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się projekt przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem w którym m.in. podnosi się, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie były zmieniane od kilku lat dlatego konieczne jest ich urealnienie i przywrócenie im cech regulacyjnych. Można stwierdzić, że powodem podjęcia przedmiotowej uchwały było zwiększenie środków budżetu Miasta, o czym między innymi świadczy skala dokonanych podwyżek opłat za zajęcie pasa drogowego.

O tym, że podjęła w dniu 6 lipca 2011r. uchwała Rady Miasta w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg wydana została z naruszeniem prawa, świadczy również fakt, iż w dniu [...] 2011r. Rada Miasta uchwaliła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochrona dróg, w której obniżono stawki opłat za nośniki reklamowe, np. umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości 4,40 m oraz na tablicach do szerokości 2,86 m i wysokości 2,95 m – 0,60 zł pozostałe reklamy – 2,42 zł. Przyjęta została jednolita stawka podwyżki 10 %. Jednym słowem uchwałą z dnia [...] 2011r. Rada Miasta uchyliła sporne rozwiązania zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia 6 lipca 2011r. Stąd też podnoszonej w odpowiedzi na skargę argumentacji mającej wskazywać, że uchwała Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011r. nie narusza obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów ustawy o drogach publicznych nie da się pogodzić choćby z treścią uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2011r., w której to uchwale sama Rada w istotny sposób odeszła rozwiązań zawartych w zaskarżonej uchwale z dnia 6 lipca 2011r. , uznając tym, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania składa się wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.