Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 673/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3, art. 133, art. 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 13, art. 24,art. 25
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1133
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw
article: art. 141
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu (obecnie Ministra Klimatu i Środowiska) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 1; 2. oddala skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w W.; 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 1497 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Klimatu decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm.; dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 198 ust. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3 oraz art. 133 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 613, 587, 850; dalej: p.g.g. z 2014 r.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1133 z późn. zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2014 r.) oraz art. 141 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868 z późn. zm.), a także art. 138 § 1 pkt 3 oraz pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków spółek: L.sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z.sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udzielenia spółce K.S.A. z siedzibą w L. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N.: umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie wniosku L.sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. (pkt 1); utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wniosku Z. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt 2).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Wnioskiem z 8 lipca 2014 r., następnie uzupełnianym i zmienianym, K.S.A. z siedzibą w L. (dalej: K.) zwróciła się do Ministra o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N., obejmującym części bloków koncesyjnych nr 263, 264, 265,266,285 i 286. Na mocy art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2014 r. do wszczętego postępowania organ zastosował przepisy p.g.g. z 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 613, 587, 850).

WniosekK.zainicjował postępowanie open door prowadzone na podstawie art. 46 p.g.g. z 2014 r. Minister 18 grudnia 2014 r., przekazał do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informację o złożonym wniosku koncesyjnym, podając w ogłoszeniu wymagane dane: współrzędne obszaru objętego wnioskiem, rodzaj działalności, na którą ma być udzielona koncesja, a także wyznaczając 180 - dniowy termin do składania konkurencyjnych wniosków przez inne podmioty zainteresowane wykonywaniem opisanej działalności. Komunikat został opublikowany 12 lutego 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2015/C 49/04) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej organu koncesyjnego

Po upływie zakreślonego terminu do organu koncesyjnego nie wpłynął żaden inny wniosek.

Skoro nie było potrzeby przeprowadzenia procedury porównania wniosków (art. 46 ust. 3 p.g.g. z 2014 r.) Minister zawiadomił o wszczęciu omawianego postępowania administracyjnego: K., Z.(adresata koncesji nr [...]na poszukiwanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze Z.) oraz L., adresata nieostatecznej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie rud miedzi i srebra w obszarze B..

Podczas postępowania, Minister poinformował spółki -uczestniczki, że jego zdaniem nie legitymują się interesem prawnym. Stwierdził, że na wniosek Z.wydał dwie decyzje administracyjne zmieniające koncesje nr [...] z [...] października 2015 r., znak: [...] oraz z [...] listopada 2017 r., znak: [...], na mocy których koncesja Z. uległa zmniejszeniu do 14,073 km2. W tej sytuacji obszar tej koncesji nie kolidował z obszarem koncesyjnym N., co skutkowało utratą przez Z.statusu strony.

Co do L., organ koncesyjny uważał, że spółka ta nie może wywodzić prawa do udziału w postępowaniu z nieostatecznej decyzji o udzieleniu mu koncesji nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B., która jest obecnie ponownie rozpatrywana.

Po wyznaczeniu przez Ministra ww. spółkom terminu na wykazanie, że przysługuje im status strony, L. nadal wywodziła interes prawny z nieostatecznej decyzji koncesyjnej, a Z.podnosiła, że koncesja Z. koliduje z koncesją N. (na obszarze 22 m2). W oparciu o powyższe Minister podzielił opinię Z.co do statusu strony.

Do Ministra wpłynęło też pismo R. sp. z o.o. wykazujące kolizję granic obszaru koncesyjnego R. z projektowaną koncesją N. i wskazujące na konieczność niezwłocznej korekty przebiegu granicy projektowanej koncesji, aby wykluczyć kolizję z obszarem koncesji R. W odpowiedzi, K. poinformowała organ koncesyjny o uzgodnieniu z R. sp. z o.o. w zakresie korekty granic pomiędzy spornymi obszarami koncesyjnymi.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Środowiska udzielił K. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N., obejmującym części bloków koncesyjnych nr 263, 264, 265, 266, 285 i 286. Minister doprecyzował położenie obszaru poprzez wskazanie miast i gmin oraz dokładnych współrzędnych w układzie współrzędnych 1992 oraz podał, że powierzchnia rzutu pionowego ww. obszaru wynosi 1018,84 km2. Nadto określił, że celem prac poszukiwawczo - rozpoznawczych, prowadzonych w utworach karbonu i permu, jest udokumentowanie w ww. obszarze złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. W decyzji określono zakres prac poszukiwawczo - rozpoznawczych z uwzględnieniem poszczególnych etapów prowadzenia działalności objętej koncesją. Koncesja udzielona została na okres 6 lat, licząc od dnia jej wydania. Minister ustalił też wysokość opłaty. W pozostałym zakresie odmówił udzielenia koncesji.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły spółki: L.oraz Z..

Minister wyjaśnił, że w sytuacji złożenia wielu odwołań/wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien wydać jedną decyzję, rozstrzygającą o wszystkich środkach odwoławczych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku L., którego interes zakwestionowano, Minister uznał konieczność umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie wniosku tej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pism składanych przez strony w toku postępowania i zbadaniu, czy wystąpiły okoliczności, które mogłyby wpłynąć za zmianę kręgu stron, Minister doszedł do wniosku, że ten krąg nie został ustalony prawidłowo. Przyznał, że wszczynając postępowanie błędnie ustalił, że L. legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynikało to z błędnego przekonania referenta sprawy, że Minister, udzielając [...] kwietnia 2014 r. koncesji nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B., zawarł równocześnie z L.umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego, przyznającej użytkownikowi górniczemu prawo do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. Gdyby L.zawarł umowę użytkowania górniczego, interes prawny wynikający z tej umowy przesądziłby o przyznaniu statusu strony postępowania bez względu na to, czy decyzja o udzieleniu na rzecz tej spółki koncesji nr [...]jest nieostateczna.

Powyższa sytuacja odbiegała od utrwalonej praktyki w prowadzącej postępowanie jednostce organizacyjnej Ministerstwa Środowiska, że udzielenie koncesji jest nierozerwalnie związane z zawarciem umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w obszarze objętym koncesją. Utrwalona praktyka organu sprawiła, że referent był błędnie przekonany o zawarciu umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w obszarze B.i nie dokonał weryfikacji tej okoliczności, wszczynając postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skoro udzieleniu koncesji nr [...] nie towarzyszyło zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w obszarze B., L. nie legitymował się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w postępowaniu w charakterze strony.

Ponadto L.próbował wywodzić swój interes prawny z postępowania koncesyjnego dotyczącego obszaru N. oraz B.. Podmiot ten właśnie w nieostatecznej decyzji udzielającej mu koncesji w obszarze B., według której miał nabyć prawa podlegające ochronie, upatrywał swojego interesu prawnego. Z kolei wniosek L.dotyczył udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze N., który kolidował z obszarem spornej koncesji. Towarzyszące udzieleniu spornej koncesji zawarcie umowy użytkowania górniczego będzie odnosiło skutek wobec praw i obowiązków L. jako podmiotu ubiegającego się o udzielenie koncesji w obszarze N..

Odnosząc się do stanowiska L., że organ prowadził odrębne postępowania administracyjne, w których podmioty, które złożyły konkurencyjne wnioski koncesyjne były stronami w sytuacji, gdy co najmniej dwa podmioty ubiegały się o koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny na częściowo pokrywającym się obszarze, Minister podkreślił, że p.g.g. z 2014 r. nie zawierał przepisów regulujących sytuację wydawania różnym podmiotom odmiennych rodzajowo koncesji na częściowo tożsamym obszarze. Okoliczność ta, nie uregulowana przepisami prawa, nie prowadziła do wykreowania interesu prawnego.

W ocenie Ministra L. nie mógł wywodzić swojego interesu prawnego z nieostatecznej decyzji o udzieleniu mu koncesji nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B.. Sprawa koncesji nr [...]w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 oraz akceptującym to orzeczenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 245/16, a także w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, podlega obecnie ponownemu rozpatrzeniu przez Ministra, a kierunek rozstrzygnięcia nie jest jeszcze znany.

Złożenie przez L.wniosku o udzielenie koncesji miedziowej w obszarze N., co do którego Minister w pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie udzielenia koncesji, a obecnie - w związku z sądowym uchyleniem tej decyzji - ponownie go rozpatruje, nie kreuje interesu prawnego, który mógłby podlegać ochronie w innych postępowaniach administracyjnych. Czym innym jest legitymacja do udziału w określonym postępowaniu administracyjnym, a czym innym interes prawny, który wynika z rozstrzygnięcia tego postępowania decyzją przyznającą określone uprawnienia. Przy tym powoływanie się przez L.na skutki umowy użytkowania górniczego zawartej zK.na jej prawa i obowiązki wynikające z koncesji, która zostanie udzielona w obszarze N., Minister uznał za przedwczesne, gdyż nie udzielono jeszcze koncesji. Dopiero ostateczna decyzja administracyjna może przesądzać o istnieniu interesu prawnego z art. 28 k.p.a.

Minister zajął stanowisko, że skutkiem nieostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie działalności w obszarze B., może być jedynie "zapowiedź" wywołania przez decyzję skutków prawnych. Do czasu uzyskania przez decyzję z [...] kwietnia 2014 r. udzielającą koncesji nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra we wspomnianym obszarze przymiotu ostateczności, L. legitymuje się jedynie interesem prawnym do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia tejże koncesji, a nie prawami wynikającymi z decyzji koncesyjnej kończącej to postępowanie.

Na przypisanie ww. spółce posiadania interesu prawnego, nie miał wpływu art. 110 § 1 k.p.a., przewidujący związanie organu wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.

W ocenie Ministra nie powinno się lekceważyć prawotwórczego charakteru umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego, przewidzianej przez art. 16 ust. 1 u.p.g. Natomiast L. niezawarcia umowy użytkowania górniczego, nie jest uprawniony do korzystania z przestrzeni, w tym też do wykonywania jakichkolwiek robót geologicznych i prowadzenia działalności koncesjonowanej.

W tej sytuacji Minister uznał, że umorzenie postępowania jest działaniem proceduralnie prawidłowym.

Umorzenie postępowania czyniło zbędną odpowiedź na zarzuty L., dotyczące nieprawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia koncesji N., niedokonania ograniczenia kwestionowanej koncesji wobec K., w czym podmiot ten upatrywał sprzeczności działania Ministra z interesem publicznym związanym z racjonalną gospodarką złożami kopalin.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Z., Minister nie dopatrzył się naruszenia art. 61 § 3 oraz 64 § 2 k.p.a. (wniosek koncesyjny K. miał być kompletny) co miało oznaczać, że wszczęcie postępowania nastąpiło zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. Zdaniem Ministra nie doszło do nieprawidłowości w zakresie wezwania K. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ dokonał weryfikacji prawidłowości wszczęcia postępowania z wniosku K .oraz spełnienia przesłanek z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. w tymże postępowaniu. Pzy piśmie z 8 lipca 2014 r. K., złożył wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N. wraz z załącznikami. Organ pismem z 19 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., wezwałK.do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie do akt postępowania oryginału pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu. Wezwanie doręczono wnioskodawcy 20 sierpnia 2014 r. i tego samego dnia wpłynęło do organu koncesyjnego pismo K., do którego dołączono odpis pełnomocnictwa. W ocenie Ministra powyższy brak był jedynym brakiem formalnym wniosku. Wobec jego uzupełnienia Minister podjął działania w celu dostosowania wniosku do procedury open door, uregulowanej w art. 46 p.g.g. z 2014 r. Minister uważał, że skuteczne złożenie wniosku koncesyjnego nie gwarantowało, że wniosek ten zostanie poddany ocenie w obowiązującej wówczas procedurze open door. Pismem z 1 września 2014r., doręczonymK.4 września 2014 r., Minister wezwał K .do modyfikacji wniosku poprzez: wskazanie proponowanej wysokości rocznego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego w obszarze N.; określenie - we wniosku oraz w projekcie robót geologicznych - maksymalnego zasięgu opcjonalnego odcinka horyzontalnego otworu wiertniczego zaplanowanego do wykonania w III etapie koncesji; jednoznaczne określenie we wniosku i w projekcie robót geologicznych, czy trzy opcjonalne otwory wiertnicze, zaplanowane do wykonania w III etapie koncesji, powstaną w wyniku przegłębienia już istniejących otworów wiertniczych, czy też będą to otwory nowo zaprojektowane i wykonane; sprecyzowanie, czy zamiaremK.jest wykonanie w I etapie koncesji wyłącznie 20 km obligatoryjnych badań sejsmicznych 2D oraz 40 km opcjonalnych badań sejsmicznych 2D oraz do usunięcia omyłki pisarskiej.

Z. zaś traktował powyższe braki jako braki formalne, które powinny zostać usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a., opierając się na art. 46 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 p.g.g. z 2014 r.

Minister podniósł, że przepisy p.g.g. z 2014 r. wyraźnie rozróżniały wymogi formalne wniosku, określone w art. 24 i 25 tego aktu od kryteriów oceny wniosków, ujętych w art. 44 p.g.g. Przepis art. 44 ust. 1 pkt 3 ww. aktu był skierowany do organu koncesyjnego i wykazanie spełniania kryteriów, o których mowa w tym art., musiało nastąpić przed publikacją wniosku w Dzienniku Urzędowym UE.

Uściślenia wymagały kwestie techniczno - eksperckie. Organ dążył do jednoznacznego sformułowania we wniosku parametrów, aby można było go obiektywnie i bezstronnie porównać w przypadku złożenia konkurencyjnych wniosków. Tak samo organ postąpiłby, gdyby podobne wątpliwości pojawiły się na etapie poprzedzającym ocenę wniosków innych uczestników procedury open door.

Minister podał, że do końca grudnia 2014 r. nie było przepisu, odpowiednika obowiązującego art. 49ec ust. 7 p.g.g., co oznaczało dopuszczalność modyfikacji wniosku koncesyjnego, przed jego publikacją w Dzienniku Urzędowym UE.

Organ wywodził, że art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przez wymogi formalne wniosku rozumiał te wymogi, które zostały wyrażone explicite w przepisach ustawy. Kryteria oceny wniosków mają zaś merytoryczny charakter.

Podobnie wysokość stawki za użytkowanie górnicze organ uznał za kryterium o merytorycznym charakterze, służące ewentualnemu porównaniu wniosków. Na gruncie p.g.g. z 2014 r., brak było przepisów statuujących wymóg formalny wskazania wysokości wynagrodzenia we wniosku inicjującym postępowanie.

W ten sam sposób organ potraktował okoliczności, jak maksymalny zasięg opcjonalnego odcinka horyzontalnego otworu wiertniczego zaplanowanego do wykonania w III etapie koncesji, jednoznaczne określenie we wniosku i w projekcie robót geologicznych, czy trzy opcjonalne otwory wiertnicze, zaplanowane do wykonania w III etapie koncesji, powstaną w wyniku przegłębienia już istniejących otworów wiertniczych, czy też będą to otwory nowo zaprojektowane i wykonane oraz sprecyzowanie, czy zamiarem K. jest wykonanie w I etapie koncesji wyłącznie 20 km obligatoryjnych badań sejsmicznych 2D oraz 40 km opcjonalnych badań sejsmicznych 2D.

Pismem z 5 grudnia 2014 r., doręczonymK.10 grudnia 2014 r., organ koncesyjny wskazał, że karty Projektu robót geologicznych, przesłane wraz z pismem z 18 września 2014 r., nie spełniały wymogów z art. 25 ust. 2 p.g.g. z 2014 r. oraz § 6 rozporządzenia Ministra z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych w tym robót, których wykonanie wymaga wykonania koncesji. Nie zostały bowiem opatrzone podpisem osoby posiadającej stwierdzone, odpowiednie kwalifikacje. Minister też podtrzymał stanowisko co do zakresu badań geofizycznych w obszarze koncesyjnym.

Wnioskodawca 15 grudnia 2014 r. uzupełnił powyższe braki. Przedłożył także dwa egzemplarze ujednoliconego projektu robót geologicznych, zawierającego zmiany dokonane pismem z 18 września 2014 r., mapy oraz płyty CD. Zdaniem organu nie stanowiło to uzupełnienia braku formalnego pisma inicjującego postępowanie koncesyjne, ale brak podania z 18 września 2014 r., którym K .zmodyfikowała pierwotnie złożone podanie.

Organ nie podzielił stanowiska Z., że wskutek błędnie interpretowanej specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie art. 46 p.g.g. z 2014 r. w tzw. trybie open door, dokonał oceny merytorycznej wniosku i wzywał K. do jego uzupełnień w tym względzie przed ogłoszeniem na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu koncesyjnego oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej o możliwości składania wniosków koncesyjnych, powodując nierówne traktowanie i nieuzasadnione faworyzowanie podmiotu, który złożył wniosek koncesyjny inicjujący postępowanie. Twierdził bowiem, że przedmiotem analiz prowadzonych na etapie porównania wniosków mogą być tylko takie wnioski, które - w zakresie okoliczności stanowiących kryteria oceny - są na tyle jednoznaczne, że nadają się do porównania. Porównywanie wniosków niejednoznacznych i nieprecyzyjnych stanowiłoby właśnie procedurę o charakterze korupcjogennym i nie budzącą zaufania co do prawidłowości wyboru.

Minister zauważył też, że Z., podważając przedstawioną przez organ specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 46 p.g.g. z 2014 r. w tzw. trybie open door, nie wskazał własnej, jego zdaniem prawidłowej interpretacji tego uregulowania.

Organ uważał, że strona ma prawo modyfikacji wniosku na etapie przed zainicjowaniem procedury open door, także na wezwanie organu, dostrzegającego konieczność jego modyfikacji, żeby ten wywołał skutki procesowe.

Minister podniósł, że jego pismo z 4 września 2015 r. wzywające K. do złożenia ujednoliconego wniosku i projektu robót geologicznych wraz z wymaganymi załącznikami graficznymi (łącznie 24 egzemplarze), uwzględniającymi wszystkie zmiany dokonane kolejno pismami z 18 i 29 września oraz 15 grudnia 2014 r., miało na celu ułatwienie personelowi 24 urzędów gmin procesu ich opiniowania. Nie stanowiło ono istotnej modyfikacji wniosku. Organ zauważył, że Z. nie określił, na czym miałaby polegać istotna modyfikacja wniosku wskutek wezwania organu z 4 września 2015 r.

Dlatego za bezzasadne uznał twierdzenia Z., że wystąpiło przedawnienie materialnoprawne. K. bowiem złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przepisanym, materialnoprawnym terminie. Późniejsza modyfikacja wniosku przez K., przed rozpoczęciem procedury open door była na gruncie obowiązujących wówczas przepisów działaniem dopuszczalnym. Podobnie późniejsze ujednolicenie dokumentów i sporządzenie ich 24 egzemplarzy również nie może rzutować ujemnie na ocenę dopełnienia wymagań na etapie wszczęcia postępowania. Ujednolicenie dokumentu, będąc zabiegiem o charakterze redakcyjnym, nie stanowiło jego modyfikacji.

Minister wyjaśnił, że wydanie decyzji zostało poprzedzone analizą przesłanek odmowy udzielenia koncesji, wskazanych w art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. Jego zdaniem nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę dla odmowy udzielenia spornej koncesji. Jej udzielenie służy interesowi publicznemu.

Minister podzielił stanowisko K., że twierdzenia przeciwnej strony, dotyczące sprzeczności koncesji dla obszaru N. z racjonalną gospodarką złożami kopalin stanowiły polemikę z decyzją organu koncesyjnego, oderwaną od jej postanowień, stanu faktycznego i stanu prawnego w sprawie. Zaakceptowanie tego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której organ koncesyjny nie może udzielać jakichkolwiek koncesji w obszarach potencjalnego występowania złóż miedzi. Oznaczałoby to w istocie działanie sprzeczne z zasadą racjonalnej gospodarki złożami kopalin.

Organ nie dopatrzył się, aby udzielenie koncesji K. mogłoby mieć ujemny wpływ ma bezpieczeństwo Polski. Przeciwnie, uznał, że udokumentowanie nowych złóż ropy naftowej i gazu przyczyni się do wzmocnienia suwerenności energetycznej państwa, zmniejszając zapotrzebowanie na paliwa sprowadzane do Polski.

Zdaniem Ministra udzielenie koncesji N. będzie mieć pozytywny wpływ na gospodarkę złożami kopalin. Nie znalazł powodów, żeby udzielić koncesji jedynie w części południowo-wschodniej wnioskowanego obszaru, obejmującej zaplanowane w pierwszym etapie prace geologiczne oraz odmówić udzielenia koncesji w pozostałej części.

Organ zgodził się, że rzeczywiście, obszar koncesyjny wyznaczony we wniosku K. częściowo koliduje z obszarem koncesji nr [...] na poszukiwanie rud miedzi i srebra w obszarze Z., udzielonej Z.. Nie stanowiło to jednak przeszkody dla udzielenia K. koncesji na wnioskowany przez nią obszar w całości. Minister nie znalazł podstaw dla ograniczenia wnioskowanego obszaru koncesji. Podkreślił, że przestrzeń wspólna dla obydwu koncesji wynosi 22m2, a więc tyle, ile przeciętny pokój w budynku mieszkalnym lub biurowym. Powierzchnia koncesji N. wynosi natomiast 1018,84 km2, a więc ponad milion metrów kwadratowych. Minister, mając na względzie skalę i charakter działalności, nie dostrzegł ryzyk wynikających z częściowej kolizji obszarów koncesyjnych. Podzielił zapatrywania zaskarżonej decyzji, że najlepszym dowodem na bezkolizyjne współwystępowanie w tym samym obszarze koncesji węglowodorowych i miedziowych jest koncesja nr [...]udzielona na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów w obszarze N.o powierzchni 1161,097 km2, a więc przewyższającym powierzchnię koncesji N.. Na obszarze tym z koncesją węglowodorową N .współwystępują koncesje miedziowe udzielone na rzecz strony niniejszego postępowania, spółki Z.- koncesja nr [...] Z., koncesja nr [...] N. oraz koncesja nr [...]J., a także częściowo koncesja nr [...] W. udzielona na rzecz spółki W. sp. z o.o. oraz koncesja nr [...] M. udzielona na rzecz M. sp. z o.o. Współwystępowanie tych koncesji ma charakter wieloletni, ponieważ zanim organ koncesyjny 21 grudnia 2018 r. udzielił koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów w obszarze N., na tym samym obszarze od 5 lutego 2009 r. funkcjonowała analogiczna koncesja węglowodorowa nr [...]. Z.była stroną postępowania w sprawie udzielenia koncesji węglowodorowej nr [...]N., jednak nie zgłaszała w nim uwag i zastrzeżeń.

Obawa skarżącej spółki, która przypisuje K. intencję opróbowania horyzontu miedzionośnego, nie jest okolicznością istotną, jeżeli rozważana jest zgodność planowanej działalności z interesem publicznym związanym z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Działania podejmowane przez K. na podstawie zaskarżonej decyzji nie mogą bowiem zmierzać do udokumentowania złóż miedzi, a jedynie występujących w horyzoncie miedzionośnym złóż węglowodorów. Stąd obawa przed pobraniem rdzeni z horyzontów gazonośnych wydawała się nieuzasadniona.

Organ nie dopatrzył się sprzeczności decyzji z prawem miejscowym, mając na uwadze art. 23 ust. 2 p.g.g. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone jej zaopiniowaniem przez wójtów gmin położonych w obszarze koncesji.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się spółki: Z., który zaskarżył decyzję w zakresie, w jakim utrzymała wcześniejszą decyzję w mocy czyli zasadniczo co do pkt 2 (sygn. akt VI SA/Wa 673/20) oraz L., który z kolei zaskarżył decyzję co do pkt 1 czyli w całości rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (w sprawie VI Sa/Wa 674/20).

Z.zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. poprzez brak uchylenia decyzji udzielającej koncesji N. w części oraz art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g. i art. 198 ust. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające) poprzez brak ograniczenia jej obszaru do południowo- wschodniej części wnioskowanego przez K. obszaru obejmującej zaplanowane w pierwszym etapie prace i roboty geologiczne (z wyłączeniem obszaru pokrywającego się z obszarem "N.") i odmowę udzielenia koncesji w pozostałej części;

2. art. 46 p.g.g. z 2014 r. poprzez utrzymanie w mocy koncesji N. wydanej w oparciu o błędne przepisy postępowania koncesyjnego;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy postępowanie koncesyjne powinno zostać umorzone, w oparciu o ten przepis;

4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, a także brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i właściwe załatwienie sprawy, zgodnie z zasadą równości stron, co w rezultacie doprowadziło do wydania Koncesji N. w oparciu o błędne podstawy prawa materialnego;

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Koncesji N. (decyzji I-instancyjnej) w całości i wydania orzeczenia o odmowie udzielenia Koncesji N..

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji (koncesji N.) w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

L.z kolei zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania spółki jako strony postępowania w sprawie udzielenia Koncesji N. na rzecz K.;

2. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, poprzez brak bezstronności i równego traktowania. Nadto poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, i w konsekwencji nieuznanie spółki za stronę postępowania.;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia spornej koncesji (decyzji I-instancyjnej) w całości i orzeczeniu o odmowie wydania koncesji N..

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji (koncesji N.) w całości oraz o zasądzenie na swoja rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister w odpowiedzi na skargę Z. wnosił o oddalenie skargi, a w odpowiedzi na skargę L .wnosił o jej odrzucenie.

Uczestnik postępowania K. w pismach procesowych odnoszących się do poszczególnych skarg podzielał stanowisko organu i wnosił jak ten w odpowiedziach na skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Minister w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. wniósł o skierowanie do rozpoznania sprawy ze skargi Z. w trybie uproszczonym (k. – 106 akt sądowych). Skarżący- Z. oraz uczestnik postępowania –K. w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu powyższego wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy (k. -110-113 akt sąd.). W tej sytuacji sprawa o sygn. VI SA/Wa 673/20 została skierowania do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym.

Z kolei w sprawie ze skargi L. o sygn. akt VI SA/Wa 674/20 skarżący w odpowiedzi na wniosek Ministra (k. – 71 akt sąd.), w ustawowym 14-dniowym terminie zażądał przeprowadzenia rozprawy (k.-116 akt sąd.). Wobec tego sprawa ta została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Jednakże następnie zostało wyznaczone w sprawie VI SA/Wa 674/20 posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 3 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19) o treści: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Opisany instrument został wprowadzony w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i przecięciu dróg szerzenia się choroby zakaźnej wywoływanej wspomnianym wirusem (art. 1 pkt 1 ustawa COVID-19). Natomiast zaczął być stosowany dopiero wówczas, gdy na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.) ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r., na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 673/20 i VI SA/Wa 674/20 oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą VI SA/Wa 673/20.

Skarga L.zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że dla L.została przez Ministra udzielona w dniu [...] stycznia 2014 r. koncesja nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", który częściowo koliduje z projektowanym obszarem koncesyjnym "N.", którego z kolei dotyczy kontrolowana obecnie koncesja nr [...] udzielona na rzecz K.. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister wydał także decyzję odmawiającą udzielenia K .koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B.. Obie decyzję zostały zaskarżone przez K.. Minister Środowiska decyzjami z [...] lipca 2014 r. uchylił w całości obie decyzje i przekazał (sobie) sprawy do ponownego rozpatrzenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Wskutek skarg L.WSA w W. wyrokiem z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 uchylił obie decyzje Ministra z [...] lipca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 245/16 oddalił skargę kasacyjną K..

Zatem w chwili obecnej nadal pozostają decyzje z [...] stycznia 2014r., udzielająca L. koncesji nr [...]na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze B. oraz druga-odmawiająca K. udzielenia analogicznej koncesji. Obie są nieostateczne, gdyż nie zostały rozpatrzone wnioski K .o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Środowiska, nie kwestionując opisanych okoliczności, opierając się na tym, że koncesja nr [...]nie jest ostateczna, wywodził, że L.nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o udzielenieK.koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N.. Drugim argumentem przemawiającym za brakiem interesu L.w kontrolowanym postępowaniu miał być fakt niezawarcia przez ten podmiot ze Skarbem Państwa umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w obszarze, którego dotyczy nieostateczna koncesja nr [...]. Dopiero wskutek zawarcia wspomnianej umowy spółka nabyłaby status strony w niniejszym postępowaniu.

Stanowisko organu należało uznać za nieprawidłowe. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że Minister o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzieleniaK.(jako jedynemu ubiegającemu się) koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze N., pismem z 24 sierpnia 2015 r. zawiadomił m.in. L., gdyż uznał tę spółkę za stronę postępowania. Organ następnie tłumaczył ten fakt jako skutek jego błędnego przekonania, że z L.w oparciu o koncesję [...]została zawarta umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego.

Przede wszystkim trudno dopatrzyć się logiki w tłumaczeniu organu, który był właściwy do wydania koncesji nr [...]i [...], i innych wymienionych w decyzji oraz do zawarcia umów ustanowienia użytkowania górniczego, aby koncesje te mogły być wykonywane (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 p.g.g. z 2014 r.) i nie miał wiedzy co do braku tej, jednej umowy. Ponadto na mocy art. 21 ust. 1 pkt 1 p.g.g. z 2014 r. zasadą jest, że działalność w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, może być wykonywana po uzyskaniu koncesji.

L.posiada nieostateczną koncesję nr [...]na poszukiwane złoża rud miedzi i srebra w obszarze B., pokrywającym się z obszarem N., którego dotyczy sporna koncesja. Decyzja ta została wydana [...] stycznia 2014 r. i do chwili obecnej nie została wydana decyzja w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto Minister, odmawiając jakiegokolwiek znaczenia dla statusu L.w niniejszym postępowaniu koncesji nr [...], błednie przyjął, ze nie ma zastosowania art. 110 k.p.a. (Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.). "Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ" (por. . A. Wróbel, komentarz do art. 110 w: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, Związanie to ma znaczenie także dla strony, uzyskuje ona informację o definitywnym – na danym etapie postępowania – stanowisku organu w sprawie (por. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 110, LEX/el.2019; Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, LEX 2014, rozdział VI.1.).

Ten sam Minister udzielił koncesji nr [...]i tym bardziej, w świetle powyższego, nie może pomijać tej okoliczności w kontrolowanym postępowaniu.

Opisane zachowanie organu względem L. stanowiło także naruszenie zasady z art. 8 k.p.a w brzmieniu z daty wszczęcia kontrolowanego postępowania (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.) oraz art. 12 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.). Organ bowiem bez uzasadnionych podstaw zmieniał status tego podmiotu w kontrolowanym postępowaniu, jednocześnie nie tłumacząc, dlaczego nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją postępowanie w sprawie koncesji nr [...], co według stanowiska Ministra miałoby wpływ na status L. w niniejszym postępowaniu.

W konsekwencji Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. (mówiące o umorzeniu postępowania odwoławczego i przesłankach umorzenia) w zw. z art. 28 k.p.a. (określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) w zw. z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części) sąd uznał go za przedwczesny, gdyż organ, odmawiając L .statusu strony, nie rozważał wzajemnego wpływu (ewentualnych kolizji) na siebie wspomnianych koncesji nr: [...]oraz [...].

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić co do pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), co orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz L. orzeczono w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (1.000 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Przechodząc do oceny zasadności skargi Z.na pkt 2 zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu, na mocy której została utrzymana w mocy decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r., skład orzekający nie podzielił jej zarzutów.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skargi w niniejszej sprawie dotyczą koncesji nr [...] udzielonej przez Ministra Środowiska na rzecz K. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze N..

Kwestionującą tę koncesję i decyzję Ministra Klimatu, utrzymującą ją w mocy, jest Z.. Ta spółka z kolei posiada koncesję nr [...] udzieloną na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze Z.. Ten ostatni obszar, wskutek decyzji zmieniających koncesję nr [...], w chwili wydania zaskarżonej decyzji miał obszar 14,073 km2 i kolidował ze sporną koncesją na obszarze 22,63 m2.

Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 31 ust. 2 p.g.g. powierzchnia terenu objętego koncesją na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla nie mogła przekroczyć 1200 km2.

Ostatecznie powierzchnia spornej koncesji nr [...] została ustalona na 1018,84 km2, po uzgodnieniu jej z R. Sp. z o.o. i zaakceptowaniu przez organ. W ten sposób koncesje udzielone spółkom: K.i R. nie pozostają w kolizji, zważywszy, że obie dotyczą poszukiwania i rozpoznawania złóż ropy naftowej i gazu ziemnego.

Z. w skardze odwoływał się do kolizji koncesji nr [...] z nieostateczną koncesją nr [...]udzieloną L.oraz wnioskiem L.o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi i srebra na obszarze N., zakończonego wydaniem nieostatecznej decyzji odmownej (patrz też wyroki WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 3239/14 i wyrok NSA w sprawie II GSK 431/16). Gdy chodzi o nieostateczną koncesję nr [...]i decyzję odmowną co do koncesji na obszarze N., wnioskodawcą był L.i ten podmiot mógł powoływać nie uprawnienia wynikające z tych spraw, a nie Z., który nie występował o udzielenie koncesji na obszarze: B.(koncesja nr [...]) i N. (brak koncesji),a był uczestnikiem z uwagi na ewentualną kolizje wniosków w tamtych sprawach z jego koncesją.

W tej sytuacji Z.mógł podnosić zarzuty dotyczące kolizji spornej koncesji z przydzieloną mu koncesją nr [...].

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. wskutek tego, że Minister rozpatrując przesłankę odmowy – sprzeciwienie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu związanemu z racjonalną gospodarką złożami kopalin, powinien rozważyć także wpływ spornej koncesji na gospodarkę i działalność dotyczącą innych złóż kopalin występujących na tym obszarze.

Z przepisu art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. wynika, że organ odmawia udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin(...)

Ochrona interesu publicznego rozumiana - jak w art. 29 ust. 1 p.g.g. z 2014 r. - jako racjonalne i kompleksowe wykorzystywanie złóż kopalin z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter nie jest uwzględniana w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, gdyż na tym etapie prowadzone są wyłącznie prace geologiczne i nie ma miejsca wykorzystywanie złoża, a wobec tego nie istnieje problem racjonalnej gospodarki złożami. Stąd niesłuszne założenie Z., że podjęcie przez K. działalności poszukiwawczo - rozpoznawczej doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Samo udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego nie może być sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki złożami, gdyż racjonalnie można gospodarować złożami jedynie na etapie wydobywania kopalin. Mając na uwadze ustawowe definicje: "poszukiwania", zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 7 p.g.g. z 2014 r. (wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla) oraz zawartą w art. 6 ust. 1pkt 13 p.g.g. z 2014 r. definicję "rozpoznawania" (wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla) sporna koncesja z istoty rzeczy nie wiąże się z wykorzystaniem złoża. Planowana działalność poszukiwawczo - rozpoznawcza nie jest więc sprzeczna z zasadami racjonalnej gospodarki złożem, a efektem przeprowadzenia, na podstawie udzielonej koncesji, prac i robót geologicznych, będzie sporządzenie dokumentacji geologicznej rozpoznanych złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie – N., której dotychczas nie ma. Stanowisko Z., że planowana przez K. działalność poszukiwawczo - rozpoznawcza doprowadzi do ograniczenia możliwości potencjalnego wydobycia rud miedzi jest pozbawione podstaw zwłaszcza, że poza brakiem udokumentowania tego rodzaju złoża, nie został złożony żaden wniosek o udzielenie koncesji na jego wydobywanie (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r. sygn. akt II GSK 505/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), mając tez na uwadze wielkość wspólnego dla obu koncesji obszaru.

Dlatego też nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g., w myśl którego organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji: w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W niniejszej sprawie Minister odwołał się do innych przepisów – p.g.g. z 2014 r.

Natomiast co do ewentualnej kolizji prac poszukiwawczo-rozpoznawczych objętych porównywanymi koncesjami, należy podzielić stanowisko Ministra, że taka sytuacja nie występuje. Należy mieć na uwadze powierzchnię objętą obiema koncesjami – 22,63 m2, okoliczność, że każda z nich dotyczy innych złóż i porównując zakres prac przewidzianych w koncesji nr [...] (analiza załączników mapowych do wniosku o koncesję przedstawiających lokalizacje prac zaplanowanych przez K. w I, obowiązkowym etapie koncesji wskazywała, że nie zostały zaplanowane na wspólnym obszarze z koncesją Z.). Ponadto, mimo niewielkiego wspólnego obszaru objętego obiema koncesjami i aktualnie braku kolizji między tymi koncesjami, w koncesji nr [...] zobowiązano K. do informowania Z. o terminie realizacji, lokalizacji i zakresie robót geologicznych przewidywanych do wykonania na jej podstawie we wspólnej przestrzeni oraz zakazano realizacji prac geologicznych, które kolidowałyby z zakresem prac objętych koncesją nr [...](pkt 15 koncesji nr [...]).

Zatem zarzuty Z. próbujące wykazać kolizję między koncesją nr [...]i sporną koncesją okazały się niezasadne. Organ w tym zakresie przeprowadził postępowanie dowodowe, zgodnie z regułą z art. 77 § 1 k.p.a. zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który następnie ocenił w zgodzie z wymogami z art. 80 k.p.a., co przedstawił w uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne okazały się także zarzuty kwestionujące prawidłowość przebiegu postępowania z wniosku K., zakończonego udzieleniem koncesji nr [...]. Z. uważał bowiem, że przeprowadzenie wspomnianego postępowania według uregulowań p.g.g. z 2014 r. nie było dopuszczalne. Spółka uważała, że K. nie uzupełniło braków formalnych wniosku z 8 lipca 2014 r. o udzielenie spornej koncesji do 30 września 2014 r. (ostatniego dnia, do którego można było złożyć wniosek o uruchomienie procedury z art. 46 p.g.g. z 2014 r.). Potraktowanie braków wniosku K. jako braków formalnych oznaczałoby, że wniosek nie został złożony w terminie zakreślonym przez art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. (Nie wszczyna się postępowań w sprawie udzielenia lub zmiany koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża węglowodorów na podstawie wniosków, które wpłynęły w okresie 3 miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy, a postępowania wszczęte na podstawie tych wniosków umarza się.) i postępowanie w przedmiocie udzielenia omawianej koncesji powinno zostać umorzone. Sąd nie dopatrzył się w czynnościach Ministra uchybień, podzielił argumenty organu. Mając na uwadze datę złożenia przez K.wniosku o udzielenie spornej koncesji - 8 lipca 2014 r., to został złożony, gdy należało doń stosować art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. W przypadku uzupełnienia braków przed okresem 3 miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do 30 września 2014 r., bo zmiana wchodziła w życie 1 stycznia 2015 r.), na mocy art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2014 r. postępowanie zainicjowane wnioskiem toczyłoby się według przepisów p.g.g. z 2014 r. (z mocy art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2014 r. do postępowań w sprawie udzielenia lub zmiany koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża węglowodorów wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy należało stosować przepisy p.g.g. z 2014 r., o ile wniosek wpłynął przed 3 miesiącami przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2014 r. – ust. 2 art. 11 tego aktu).

Możliwość udzielenia koncesji w trybie wnioskowanym przezK.i zastosowanym przez organ przewidywał art. 46 p.g.g. z 2014 r., który w ust. 1 stanowił, że organ koncesyjny może udzielić koncesji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Informację o złożeniu wniosku przez zainteresowany podmiot organ koncesyjny niezwłocznie ogłaszać miał na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu koncesyjnego oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ogłoszenie zawierało: informację o złożeniu wniosku koncesyjnego (pkt 1), informację o rodzaju działalności, na którą miała być udzielona koncesja (pkt 2), współrzędne geograficzne obszaru objętego wnioskiem (pkt 3), termin składania wniosków koncesyjnych przez pozostałe podmioty zainteresowane działalnością, na którą miała być udzielona koncesja, nie krótszy niż 90 dni od daty publikacji (pkt 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, zainteresowane podmioty mogły składać wnioski koncesyjne na działalność, na którą miała być udzielona koncesja, w terminie określonym w ogłoszeniu. Czyli przed skierowaniem do ogłoszenia wniosek inicjujący postępowanie musiał spełniać wymogi z ust. 1. Skoro był uznany za wniosek koncesyjny, to musiał także odpowiadać warunkom z art. 24 i 25 p.g.g. z 2014 r. określającym te wymagania w odniesieniu do wniosku o udzielenie koncesji (art. 24 p.g.g. z 2014 r.) oraz wniosku o udzielenie koncesji poszukiwawczej lub rozpoznawczej, gdyż tego typu wniosek złożył K.(art. 25 p.g.g. z 2014 r.). W obu przepisach mowa jest bowiem o wniosku o udzielenie koncesji. Czyli złożone pismo, skoro przepisy te traktują jako wniosek, to nie może posiadać braków formalnych, o których mowa w art. 64 k.p.a., np. w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego podanie i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1), kwestie związane z prawidłowym podpisaniem pisma, w tym z pełnomocnictwem do reprezentowania strony czy właściwą reprezentacją podmiotów innych niż osoby fizyczne (§ 2). Nie budzi bowiem wątpliwości, że omawiane postępowanie, skoro miało być zakończone decyzją, to toczyło się także według reguł k.p.a. W p.g.g. nie ma mowy o brakach formalnych wniosku.

Należy zauważyć, że do usunięcia braków formalnych art. 64 § 1 k.p.a. przewiduje rygor pozostawienia podania bez rozpoznania. Natomiast, skoro elementy wniosku o udzielenie koncesji wymienione w art. 24 i art. 25 p.g.g. z 2014 r. nie miały charakteru formalnego i były ustalane w ramach postępowania dowodowego, to do braków w zakresie wspomnianych warunków nie miał zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. Przepis ten mówił bowiem o wpływie wniosku w okresie 3 miesięcy przed dniem wejścia w życie p.g.g. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2014r. Jeżeli więc braki formalne podania zostały uzupełnione przed okresem 3 miesięcy, to należało przyjąć interpretację organu, że wniosek został prawidłowo złożony i nie podlegał rygorom z art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2014 r. Taka sytuacja właśnie wystąpiła w przypadku wniosku K., którego braki formalne zostały przez ten podmiot uzupełnione przed 30 września 2014 r. Dalsze uzupełnienia braków wniosku nie miały charakteru formalnego, gdyż dotyczyły warunków określonych w art. 24, 24 i 46 p.g.g. z 2014r. Procedura uruchamiana na podstawie art. 46 p.g.g. z 2014 r. stanowiła wdrożenie procedury przewidzianej przez art. 3 ust. 2 lit b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz. Urz. WE L 164 z 30.06.1994, str. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 2, str. 262). Należy zauważyć, że w art. 5 wspomnianej dyrektywy jest mowa o kryteriach, warunkach i wymaganiach, których wdrożeniem są m.in. zapisy art. 24, 25 i 45 p.g.g. z 2014 r.

Powołane uregulowania potwierdzają stanowisko Ministra, a nie skarżącej spółki, co do rozumienia braków formalnych oraz warunków wniosku o udzielenie koncesji na rozpoznawanie i poszukiwanie złoża węglowodorów (tutaj złóż ropy naftowej i gazu ziemnego) według p.g.g. z 2014 r.

Nieuzasadnione było także powoływanie się przez Z. na przepis art. 56 ust. 1 pkt 4 p.g.g., gdyż przypadki odmowy udzielenia koncesji, jej zmiany szczegółowo reguluje p.g.g.

W ocenie Sądu, organ, kierując się właściwie zinterpretowanymi wyżej powołanymi uregulowaniami p.g.g. z 2014 r., art. 11 ustawy zmieniającej z 2014 r., k.p.a. przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Swoje stanowisko obszernie i logicznie uzasadnił w decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania przy badaniu ewentualnej kolizji koncesji już realizowanej - nr [...]ze sporną koncesją –nr [...], to skargę Z. jako niezasadną należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.