Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 598/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Lutowiska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 marca 2014 r., nr P-II.4131.2.30.2014 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 598/14

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 października 1997 r. nr XXII/126/97 Rada Gminy Lutowiska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Lutowiska 1". Plan ten został zmieniony uchwałą z dnia 14 października 2005 r. nr XXXII/161/05.

W dniu 29 stycznia 2014 r. Rada Gminy Lutowiska podjęła uchwałę nr XXXIV/185/2014 w sprawie kolejnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Lutowiska 1". Obszar zmiany planu obejmuje trzy tereny określone na rysunkach planu, oznaczone symbolami "A", "B" i "C".

Po przekazaniu tej uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, w dniu 25 lutego 2014 r. wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności, a następnie w dniu 5 marca 2014 r. Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr P-II.4131.2.30.2014 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Lutowiska z dnia 29 stycznia 2014 r. nr XXXIV/185/2014.

W jego podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - dalej również w skrócie "upzp".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że ustalenia planu naruszają art. 20 ust. 1 upzp, bowiem przeznaczenie terenów jako rolne oznaczone symbolami 1-RP i 2-RP oraz terenów zieleni nieurządzonej oznaczonej symbolem 2-ZN jest niezgodne z podstawowym i dopuszczalnym kierunkiem wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska. W obowiązującym Studium obszar ten położony jest w terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, oznaczonej symbolem MU, w której dopuszczono zabudowę rekreacji indywidualnej i sezonowej turystycznej bazy noclegowej.

Ustalenia zmiany planu dla terenu oznaczonego 1-MN, w zakresie szczegółowych zasad i warunków scaleń i podziału nieruchomości na działki budowlane o szerokości frontowej 20 m zawarte w § 3b pkt 5 uchwały są niewłaściwe i niemożliwe do zrealizowania, gdyż w miejscu bezpośredniego sąsiedztwa z drogą publiczną teren ma szerokość 13 m. Ponadto dla terenu 1-MN ustalono obsługę komunikacyjna poprzez zjazd istniejący, a zatem w przypadku podziału nieruchomości nie określono dostępu komunikacyjnego do nowo wydzielonych działek. Za niewłaściwe uznano również ustalenia zawarte w § 17a pkt 5 uchwały zmienianej (w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 stycznia 2014 r.) w zakresie zasad i warunków scaleń i podziału działki w ramach terenów przeznaczonych pod tereny rolne, co narusza art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518).

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w przekazanej dokumentacji brak wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu jego projektu, brak również projektu planu z etapu uzgodnień z właściwymi organami. Uchybienia te uniemożliwiają ocenę dochowania prawidłowości procedury określonej w art. 17 upzp, a w konsekwencji skutkują nieważnością uchwały stosownie do art. 28 ust. 1 upzp.

Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Gminę Lutowiska, która wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 10 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków dokumentacji planistycznej oraz nieodniesienie się do wyjaśnień Gminy formułowanych na etapie postępowania nadzorczego;

II. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru nie odniósł się bowiem do wyjaśnień skarżącego, a ponadto wskazując konkretne uchybienia nie wskazał stosownych "podstaw prawnych oraz ich głębszej interpretacji np. w odniesieniu do innych powiązanych przepisów";

III. art. 20 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ww. przepisie pomimo braku ustawowych kompetencji organu do jego stosowania, a także stwierdzenie, że ustalenia zmiany planu miejscowego "Lutowiska 1" dla terenów 1-RP, 2-RP i 2-ZN są niezgodne z kierunkami wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska, jak również że ustalenia dla terenu 1-MN oraz terenów przeznaczonych w zmianie planu pod tereny rolne i zieleń nieurządzoną w zakresie szczegółowych zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości są niemożliwe do zrealizowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że projekt zatwierdzonego planu został sporządzony z dochowaniem obowiązujących procedur wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy Lutowiska przedstawił Wojewodzie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyraził gotowość uzupełnienia braków w dokumentacji formalno-prawnej, mimo braku takiego wezwania ze strony organu nadzoru. Zaniechanie wezwania Gminy do uzupełnienia dokumentacji skutkowało zaś oceną niepełnej dokumentacji planistycznej, tym bardziej, że braki wyszczególnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu mogły zostać bez przeszkód uzupełnione. Wskazując § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") podano, że przepis ten nie przewiduje konieczności dostarczenia projektu planu z etapu uzgodnień i jego wyłożenia. Niemniej jednak projekt ten przekazany został Wojewodzie w celu uzgodnienia pismem z dnia 6 czerwca 2013 r., oraz Wydziałowi Infrastruktury Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Nad rozwiązaniami przyjętymi w planie odbyła się dyskusja publiczna, a zatem zainteresowane strony miały możliwość zapoznania się z projektem planu w wyznaczonym czasie, co z kolei czyni zadość wymogowi udziału społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentu.

Powołując treść art. 20 ust. 1 upzp podniesiono, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, a nie być zgodny ze studium w rozumieniu organu nadzoru, tj. być w istocie powieleniem części graficznej studium. Na terenie Gminy Lutowiska obowiązuje Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska przyjęte uchwałą Rady Gminy Lutowiska z dnia 8 maja 2013 r. nr XXVI/145/2013. Zdaniem skarżącego uznanie obszarów objętych zmianą planu (1-RP, 2-RP i 2-ZN) za niezgodne ze Studium dokonano w związku z analizą fragmentu Studium, zaś analiza całości tego dokumentu prowadzi do wniosków zgoła odmiennych. Obszary te zostały uznane za nieodpowiednie do zabudowy, m.in. na występowanie jarów o głębokości do 3m, nachylenie stoków do 25%, występowanie wody oraz siedlisk wilgotnych pastwisk oraz przebiegającą linię energetyczną, w związku z zapisami Studium odnoszącymi się do zagospodarowania terenów wyłączonych spod zabudowy.

Wskazano, że organem kompetentnym do ostatecznego stwierdzenia, że plan miejscowy lub zmiana tego planu nie narusza studium jest rada gminy, a nie organ nadzoru. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, lecz stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego. Podstawą działań nadzorczych może być natomiast tylko akt prawa powszechnie obowiązującego, a nawet jeżeli uznać, że ustawodawca upoważnił wojewodę do badania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, to nie można uznać, że organ nadzoru ma prawo zastąpić organy gminy w takiej ocenie. Zastosowanie środka nadzorczego nie może bowiem doprowadzić do faktycznego przejęcia kompetencji rady przez wojewodę, a tym samym ingerencji w politykę przestrzenną gminy.

Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenie zasad scalania i podziału nieruchomości stanowi obowiązkowy składnik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i takie zasady zawarto w uchwalonej zmianie planu. W przypadku scaleń i podziału nieruchomości na terenie 1-MN, niezbędne będzie zapewnienie dojazdu lub dojścia do nowo wydzielanych działek poprzez istniejącą infrastrukturę drogową (zjazd) oraz stosowne służebności. Przy takim warunku front wydzielanych działek byłby określany w stosunku do tego dojścia lub dojazdu, z którego odbywałby się główny wjazd lub wejście na wydzielane działki, a zatem możliwe jest wydzielenie działek o szerokości frontowej 20 m. Niezależnie od powyższego wskazano, że na terenie 1-MN nie planuje się scalania lub podziału nieruchomości, w związku z czym nie wyznaczono granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano dodatkowo, że w postępowaniu nadzorczym brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek podania wniesionego przez stronę, zaś postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu. Ponadto niemożliwe jest zastosowanie sankcji określonej w powyższym przepisie (pozostawienie bez rozpoznania), bowiem organ jest obowiązany prowadzić postępowanie nadzorcze pomimo braków dokumentacji przedłożonej przez organ gminy. Wojewoda wszczynając postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przekazał skarżącemu informacje o brakach w dokumentacji, jednakże Gmina braków tych nie uzupełniła. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie odniesiono się do wyjaśnień skarżącego, jednakże wyjaśnienia te nie wniosły niczego istotnego do sprawy i nie wyeliminowały naruszeń prawa. Organ nadzoru wbrew twierdzeniom skarżącego wskazał konkretne przepisy prawa, który zostały naruszone uchwałą.

Zdaniem Wojewody obowiązek należytego udokumentowania przeprowadzenia wszystkich czynności dotyczących postępowania określonego art. 17 upzp ciąży na organie sporządzającym plan miejscowy. Uczestnictwo Wojewody w opiniowaniu projektu planu w zakresie ewentualnej kolizji jego ustaleń z zadaniami rządowymi pozostaje bez związku z kompletnością dokumentacji planistycznej, z którą mają prawo zapoznać się wszyscy zainteresowani. Ponadto z art. 20 ust. 2 upzp wynika, że dokumentacja prac planistycznych winna być przedłożona wojewodzie wraz z uchwałą, zatem nie ma żadnych podstaw do wystosowania w tej sprawie wezwania do gminy.

Wskazano, że w ramach strefy funkcjonalnej "C" Studium wyznaczono tereny funkcjonalne, które doprecyzowują kierunki zagospodarowania terenu oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu jako wytyczne do uszczegółowienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W katalogu terenów funkcjonalnych znajduje się m.in. teren zabudowy mieszkalno-usługowej (MU), na którym zgodnie z założeniami Studium nie uwzględniono możliwości zagospodarowania terenu jako rolniczego. W strefie "C" znajdują się bowiem inne tereny funkcjonalne, które w swoich ustaleniach przewidują zagospodarowanie terenów rolnych (teren oznaczony symbolem R). Zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego w Studium symbolem MU na tereny rolnicze oznaczone symbolami 1-RP i 2-RP, bez uprzedniej zmiany samego Studium w przewidzianym przepisami trybie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jego eliminację z obrotu prawnego, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Zasadniczą podstawą jego wydania był zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Podzielając stanowisko Wojewody w tym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać na założenia planowania przestrzennego w gminie, zawarte w ww. ustawie. Podstawowym dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Pełni ponadto również funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Studium zawiera dwa rodzaje ustaleń, tj. ustalenia (dane) uwzględniane (art. 10 ust. 1 upzp) i ustalenia określane (art. 10 ust. 2 upzp). Pierwszy rodzaj ustaleń zawartych w studium charakteryzuje dotychczasowy stan zagospodarowania przestrzeni w danej gminie. Ich uwzględnienie jest konieczne, aby możliwe było właściwe określenie polityki gminy na przyszłość, tj. określenie kierunków zmian w przestrzeni, zasad jej zagospodarowania, w tym różnego rodzaju obszarów. Drugi rodzaj ustaleń, jakie zawiera studium, określają cele i zadania w zakresie kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy oraz sposoby ich realizacji (P. Sosnowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014).

Konkretyzacją założeń studium jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 upzp). Ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planu (art. 9 ust. 4 upzp), jednakże zaznaczyć należy, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów studium. Oznacza to, że związanie może być silniejsze lub słabsze, a stopień związania zależy od woli organu uchwalającego studium i odnosi się do szczegółowości zapisów studium. Uszczegółowienie to nie oznacza natomiast możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia tych obszarów, bowiem zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków i wskaźników zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Wr 886/12 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził wadliwość planu, związana z faktyczną zmianą przeznaczenia terenów oznaczonych w planie jako 1-RP, 2-RP w stosunku do przeznaczenia tego obszaru określonego w Studium. Obszar objęty uchwalonym planem miejscowym zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w Studium jako C – strefa rolniczo-krajobrazowa z zabudową i w całości pokrywa się z wyszczególnionym w tej strefie obszarem oznaczonym jako MU. Zgodnie z ustaleniami Studium, obszar MU stanowi tereny zabudowy mieszkalno – usługowej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej i sezonowej bazy noclegowej. Jako funkcję podstawową przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi z zakresu turystyki z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej i sezonowej turystycznej bazy noclegowej oraz usługi komercyjne, w szczególności usługi handlu, gastronomii, rozrywki i rzemieślnicze. Jako funkcje uzupełniającą przyjęto usługi inne niż funkcji podstawowej, w tym usługi publiczne, zieleń publiczna, tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja (str. 30 Studium). Tym samym przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obszaru MU, jako terenu rolniczego stanowi naruszenie ustaleń Studium, a zatem narusza art. 20 ust. 1 upzp.

Zarówno w funkcji podstawowej jak i uzupełniającej Studium nie przewiduje zagospodarowania terenów wchodzących w skład obszaru MU jako tereny rolnicze. Zwłaszcza że na obszarze strefy C wyszczególniono obszary terenów rolnych i zieleni nieleśnej z zakazem zabudowy i zalesień (Re), tereny rolne i zieleni nieleśnej z ograniczonym dostępem zabudowy i zalesień (R) oraz tereny rolne i zieleni nieleśnej z dopuszczeniem zabudowy zalesień (Rm). W sytuacji gdy uwarunkowania geograficzne utrudniają bądź uniemożliwiają zabudowę, a teren taki wchodzi w skład obszaru przeznaczonego w studium tylko i wyłącznie pod zabudowę lub usługi, studium takie może zostać zmienione zgodnie z art. 27 upzp. Niedopuszczalne jest natomiast przyjęcie uchwały zatwierdzającej plan miejscowy niezgodny z ustaleniami studium argumentując, że realizacja założeń studium na danym obszarze jest w zasadzie niemożliwa z przyczyn obiektywnych (jak np. duże nachylenie stoku), bowiem w istocie przesądza to wprost o błędnych założeniach bądź wewnętrznej sprzeczności takiego studium.

Zdaniem Sądu wnioskiem zbyt daleko idącym było natomiast stwierdzenie, że obszar zieleni nieurządzonej oznaczony jako 2-ZN jest niezgodny z ustaleniami Studium. Obszar 2-ZN został wyznaczony ze względu na przebiegający na tym obszarze ciek wodny, a zatem można uznać, że uchwalona zmiana przeznaczenia tego terenu mieści się w zakresie kierunków, jakie zostały wyznaczone w Studium. Na powyższe zwraca zresztą uwagę sam organ nadzoru w odpowiedzi na skargę.

Nie sposób przyznać racji wywodzonym w skardze twierdzeniom, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi niedozwoloną ingerencję w politykę przestrzenną gminy. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać idei postępowania nadzorczego, w którym organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia z urzędu nieważności uchwał naruszających prawo. O stwierdzeniu nieważności uchwały zatwierdzającej plan miejscowy nie przesądza odmienna koncepcja polityki przestrzennej gminy wywodzona przez organu nadzoru, lecz niezgodność uchwały z założeniami studium stanowiąca naruszenie art. 20 ust. 1 upzp, a więc swoista wewnętrzna sprzeczność polityki przestrzennej gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi przejęcia kompetencji rady gminy, a jedynie kontrolę prowadzenia polityki przestrzennej gminy pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obligatoryjnie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Dla terenów 1-MN i 2-MN (zlokalizowanych na obszarach oznaczonych w zmianie planu jako "A" i "C"), w szczegółowych zasadach i warunkach scaleń i podziału nieruchomości na działki budowlane ustalono minimalną szerokość frontu działki na 20m. Rację ma organ nadzoru wskazując, że teren 1-MN graniczący z drogą oznaczoną symbolem KDZ, posiada szerokość mniejszą niż 20m (około 13m), a zatem zapis uchwały jest niemożliwy do zrealizowania. Argumenty skarżącej związane z wyjaśnieniem metodyki przyjętej do wyznaczenia frontu działki, podsumowane konkluzją, że na tym terenie nie planuje się scaleń i podziałów są wręcz niezrozumiałe. Wszystkie ustalenia planu winny być wykonalne, a zatem możliwe do zrealizowania, tym bardziej jeżeli chodzi o zapisy, które z mocy ustawy obowiązkowo winny zostać zawarte w takim planie.

W uchwalonej zmianie do tekstu planu dodano § 17a, w którym w pkt 5 minimalną powierzchnię oraz szerokość frontu nowo wydzielanych działek dla terenów oznaczonych 1-RP i 2-RP (zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w zmianie planu jako "C") ustalono jako "bez ograniczeń, w zależności od potrzeb". Takie zapisy uchwały co do zasady stanowią naruszenie ww. przepisów ustawy i rozporządzenia, nie konkretyzują żadnych zamysłów polityki przestrzennej gminy i pozostawiają nieograniczoną dowolność przy formowaniu nowych działek. W istocie odnoszą taki sam skutek, jak gdyby zapisów takich w ogóle nie było.

W rozpoznawanej sprawie słuszne jest jednakże stanowisko Wojewody co do niezgodności ww. zapisu planu z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis ten stosuje się wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a z kolei art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp wymaga szczegółowego określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, ale dokonywanych tylko na podstawie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok m. in. WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Wr 885/12, LEX Nr 1330043). Przytaczana w skardze ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 700) dotyczy natomiast procesu scalania i wymiany gruntów rolnych i do niej nie odnosi się art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp.

Słuszny jest też pogląd wywodzony w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 upzp tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013).

Reasumując stwierdzić należy, że stwierdzone przez Wojewodę naruszenie ustaleń Studium oraz naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dawały podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzorczym.

Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu, iż brak przekazania wraz z uchwałą pełnej dokumentacji planistycznej wymaganej art. 17 upzp uniemożliwił organowi nadzoru ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury, a tym samym stanowi o naruszeniu art. 28 w zw. z art. 17 upzp. Słuszne jest stanowisko Wojewody, o ile wskazuje, że obowiązkiem organu gminy było przekazanie pełnej dokumentacji planistycznej wraz z uchwałą.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 upzp dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-20 dokumentów. Obowiązek przekazania dokumentacji wojewodzie wynika natomiast z art. 20 ust. 2 upzp.

Nie przekazując pełnej dokumentacji prac planistycznych wraz z uchwałą Gmina Lutowska naruszyła więc niewątpliwie ww. przepis. Rzeczą Wojewody było jednak wezwanie o nadesłanie brakujących materiałów i zweryfikowanie prawidłowości zastosowanej procedury planistycznej. W tym zakresie Sąd nie podziela jednak zarzutów skargi co do naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Postępowanie nadzorcze określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym prowadzone jest zawsze z urzędu, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem organ nadzoru jest zobowiązany do stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 ww. ustawy). Nie jest ono uzależnione w żadnym stopniu od wniosku innego organu bądź strony legitymującej się interesem prawnym, a jedyną "uznaniowością" przyznaną przepisami jest możliwość wskazania, że daną uchwałę wydano z naruszeniem prawa w przypadku stwierdzenia jego nieistotnego naruszenia (art. 91 ust. 4).

Zgodnie z art. 91 ust. 5 ww. ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu nadzorczym. Stosowanie przepisów odpowiednio oznacza stosowanie przepisów wprost albo z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę danego postępowania, albo nawet niestosowanie określonych przepisów, jeśli przepisy określonej ustawy zawierają własne uregulowanie danej kwestii. W postępowaniu nadzorczym organ może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego, występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 K.p.a.), czy nawet postępowanie dowodowe (art. 75 i nast. K.p.a.). Nie oznacza to jednak obowiązku po stronie organu nadzoru prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż to organie gminy ciąży obowiązek należytego wykazania, że podczas uchwalania planu miejscowego dochowano procedury określonej ustawą.

Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. uznać należało za niezasadny, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania wszczynanego na wniosek strony. Słusznie podniósł organ nadzoru, że rygor przewidziany we wskazanym przepisie nie może mieć zastosowania do postępowań nadzorczych z uwagi na ich bezwzględny charakter, co wyklucza wezwanie organu gminy do uzupełnienia nadesłanej dokumentacji w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 28.02.2014 r. Wójt Gminy Lutowiska skierował pismo wyjaśniające.

Niemniej jednak, choć Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody co do konsekwencji braku przekazania pełnej dokumentacji planistycznej, to kwestia ta nie mogła wpłynąć na wynik sprawy, jako że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lutowiska nr XXXIV/185/2014 z dnia 29 stycznia 2014 r. - zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Lutowiska 1" były stwierdzone przez Wojewodę Podkarpackiego, wskazane wyżej naruszenia art. 20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.