Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 589/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w części nakładającej obowiązek przedłożenia uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pkt 1 tiret trzecie), 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 49b ust 2 w związku z art. 81 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290- dalej jako Prawo budowlane), nałożył na G. S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...]2017 r.:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo 30 ust. 2 i 3 – tj. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; szkiców lub rysunków (projekt budowlany), uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu,

3) zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w dniu [...].2015r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (PINB) przeprowadził kontrolę robót budowlanych, polegających na dobudowie m.in. ganku do budynku mieszkalnego nr 5 zlokalizowanego przy ul. [...], na działkach nr [...] i nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącego współwłasność G. S. i M. P.. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że wcześniej przy ścianie znajdowały się dwa drewniane ganki przy narożnikach budynku. Obydwa zostały rozebrane i w miejscu jednego wykonano nowy murowany ganek. Kwestią sporną był czas wykonania ganku oraz to, czy nowy ganek został wykonany o tych samych wymiarach co poprzedni. Jak wskazał PINB, z zeznań M. P., M. M., Z. K. i J. S. wynika, że nowy ganek został wykonany w latach 2006-2008. Z powyższych zeznań wynika również fakt wykonania ganku o większych wymiarach niż poprzednio. PINB odrzucił zeznania P. i G. S., że przedmiotowy ganek został wykonany w latach 1993-1994r. i został odbudowany w tych samych wymiarach. W jego ocenie bardziej wiarygodne były bowiem zeznania pozostałych, bezstronnych osób, niepowiązanych rodzinnie z właścicielami budynku, tym bardziej, że z istniejącego fundamentu drugiej altany wynika, że altany były mniejsze od obecnie istniejącego ganku. Organ zwrócił też uwagę na brak posiadania przez stronę dokumentacji fotograficznej ukazującej stan ganku w latach 1993-1994. Ustalenia organu potwierdzać miała również analiza map Starostwa Powiatowego w [...] prowadzonych do 2014 r., z których wynika, że przy przedmiotowym budynku znajdowały się dwa ganki o tych samych wymiarach. Na aktualnej natomiast mapie geodezyjnej cyfrowej ukazany jest stan faktyczny z jednym gankiem o większych wymiarach niż wcześniej istniejący.

PINB wskazał, że budynek mieszkalny nr [...] zlokalizowany jest na terenie [...] ujętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...], dla którego w rozdziale 3 – "ustalenia szczegółowe" w § 33 pkt 12, nałożono obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania strefy "B" ochrony konserwatorskiej, o której mowa w § 8 pkt 4. Przepis ten ustanawia nakaz zachowania zabudowy historycznej wpisanej do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzez utrzymanie lokalizacji i gabarytów oraz uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przebudowy, remontów modernizacji, zmian sposobu użytkowania budynków. Natomiast z miejscowego planu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...]1991 r. wynika, że przedmiotowy budynek znajdował się w jednostce strukturalnej [...], dla której przewidziano obowiązek uzgadniania koncepcji projektu modernizacji, rozbudowy lub przebudowy budynku z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Jak wskazał organ, oba miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, przewidujące nakaz uzgadniania m.in. uzupełnienia zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowych robót. W ustalonym na podstawie materiału dowodowego okresie wykonania robót budowlanych (2006-2008) wprawdzie wyżej wskazane plany nie obowiązywały, jednak obowiązek uzgadniania planowanych robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wynikał z faktu, że przedmiotowy budynek był obiektem zabytkowym, ujętym w ewidencji obiektów zabytkowych województwa [...].

Organ wskazał, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania, a także wymiary ganku i spełnienie wymogu, że na każde 500 m˛ powierzchni działki mogą przypadać dwa takie obiekty zastosowanie w sprawie miał przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym inwestor powinien dokonać zgłoszenia budowy właściwemu organowi, a tym samym zastosowanie w sprawie miał art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W zażaleniu na powyższe postanowienie G. S. podniosła, że przedmiotowy budynek pochodzi z 1900 r. i jego bryła od tego czasu się nie zmieniła. Wykonano wprawdzie prace związane z przebudowaniem ganku, jednakże przebudowa ta polegała na wymianie materiałów, z których skonstruowany był ganek, bez zmiany jego parametrów. Żaląca się zakwestionowała twierdzenia organu, że powinna zgłosić wykonane roboty, powołując się w tym zakresie na pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] KK. Zwróciła ona ponadto uwagę, że już w 2008 r. na mapie ewidencyjnej wykazany jest jej ganek. Dodała, że zarządzeniem Nr [...] z [...].2017r. należący do niej budynek został wyłączony z ewidencji zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I-instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane postanowienie zostało oparte na prawidłowej podstawie prawnej i ustalonym właściwie stanie faktycznym. W jego ocenie, PINB w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że przy budowie ganku doszło do samowoli budowlanej. Właściwie też ustalił datę, w której wykonano przedmiotowy ganek. Zastrzeżeń organu II instancji nie wzbudziło również zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako budowy ganku. Jak wskazał bowiem WINB, jakkolwiek ustawa z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane nie wyjaśnia pojęcia ganek, to potocznie należy przyjąć, że jest to pomieszczenie, przez które wchodzi się do budynku. Musi ono posiadać otwór drzwiowy, a także otwory okienne. Zgodnie zaś z § 3 pkt. 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz.U. z 2015, poz. 1422; t.j.) ganek musi stanowić przykrytą część budynku.

Organ odwoławczy stwierdził też, że zasadnie organ I instancji uznał, że do kwalifikacji ganku pod kątem legalności jego budowy będą miały zastosowanie przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 443) – postępowanie w sprawie zostało bowiem wszczęte po wejściu w życie wskazanych przepisów. Wskazał następnie, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budowa ganku nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 wymaga zgłoszenia. Ponieważ ganek został wybudowany bez dokonania zgłoszenia, do samowoli mają zastosowanie przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane.

WINB przywołał następnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, z których wynika obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków remontów, modernizacji, adaptacji obiektów zabytkowych, uzupełniania zabudowy, wprowadzania małych form architektonicznych, lokalizacji nowych obiektów, korekty układu przestrzennego, prac rewoloryzacyjnych na obszarze zabytkowej zieleni, prac ziemnych. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie przedmiotowy budynek mieszkalny został obecnie skreślony z wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa [...], jednak jego usytuowanie znajduje się w dalszym ciągu w tzw. strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Nadto zarządzeniem nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] 2015 r. została przyjęta "gminna ewidencja zabytków nieruchomych na terenie gminy [...]", zgodnie z która przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. W świetle powyższego, zdaniem WINB, organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę obowiązki wskazane w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do treści zażalenia WINB wskazał, że załączone do zażalenia zdjęcie z dnia [...].2007r., potwierdza ustalenia organu I instancji dotyczące daty powstania ganku w latach 2006-2008. Zwrócił też uwagę, że wydane przez niego postanowienie nr [...], na które skarżąca się powołała w zażaleniu dotyczyło zupełnie innych robót – tj. robót dociepleniowych. Dodał, że fakt wykreślenia budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza, że nie obowiązują zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu wsi [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję G. S. zarzuciła organom obu instancji, że zataiły dokument, jakim jest mapa ewidencyjna ze Starostwa w [...] z [...].2008 r., na której widnieje jedynie obecny ganek, co przeczy ustaleniom organu, że do 2014 r. na mapie ewidencyjnej dwa ganki. W ocenie skarżącej organu błędnie przyjęły, że ganek został dobudowany, ponieważ wykonane zostały prace związane z przebudową ganku poprzez wymianę materiałów, bez zmiany parametrów obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do treści skargi organ podniósł, że umieszczenie obiektu w rejestrze gruntów nie świadczy o braku samowoli budowlanej. Wyjaśnił też, że roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu i budowie nowego obiektu, nawet gdy budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego, z ewentualnym wykorzystaniem fundamentów obiektu dotychczasowego wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Dodał, że nawet gdyby przyjąć, że odbudowany budynek mieszkalny ma taki sam kształt i gabaryty, jak pierwotne, to i tak z racji wykonania go jako całkowicie nowego obiektu budowlanego od poziomu fundamentów, uznać należało, że taka budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając rozpoznawaną sprawę według kryteriów wynikających z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa.) Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jedynie w części zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...].2017 r.:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo 30 ust. 2 i 3 – tj. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; szkiców lub rysunków (projekt budowlany), uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu,

3) zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organy obu instancji przywołały art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290, ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli budowa zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając prawidłowość kwestionowanego postanowienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego (trafnie sklasyfikowanego przez organy jako ganek), wymagały, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organy uwzględniły w tym zakresie bowiem datę wykonania robót budowlanych i charakter tych robót, a także datę wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił datę budowy obiektu na lata 2006-2008, opierając się w tym zakresie na zeznaniach świadków, ustaleniach dokonanych w toku kontroli, a także analizie map Starostwa Powiatowego w [...] prowadzonych do 2014 r. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących podważać powyższe ustalenia i uwiarygodniać jej twierdzenia, że do przedmiotowych robót budowlanych doszło w latach 1993-1994. W świetle powyższego zastosowanie do przedmiotowej budowy miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło w dniu [...].2016 r., przepisy tejże ustawy należało stosować w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (cyt. wyżej).

Oceniając charakter wykonanych robót budowlanych organy administracji prawidłowo uznały, że mamy do czynienia z budową przydomowego ganku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pod pojęciem "budowy" w świetle art. 3 pkt 6 należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Biorąc zatem pod uwagę, że z ustaleń organu administracji wynika, że wcześniej znajdujący się w tym samym miejscu ganek drewniany został rozebrany i zastąpiony nowym murowanym gankiem, należało przyjąć, że doszło do odbudowy obiektu, nie zaś przebudowy, jak wywodziła skarżąca. Wskazać należy przy tym na trafność stanowiska organu odwoławczego, że bez znaczenia dla klasyfikacji przedmiotowych robót budowlanych jest to czy postawiony w miejsce drewnianego, murowany ganek ma te same wymiary co rozebrany obiekt (jak twierdzi skarżąca), czy też jest większy niż poprzedni ganek (jak ustaliły organy obu instancji).

Ponieważ w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi administracyjno-budowlanemu wymaga budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m˛, których liczba na działce nie przekracza dwóch na każde 500m˛, a bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia, organ administracji miał podstawy do nałożenia na nią obowiązków wskazanych w art. 49 b ust. 2 tejże ustawy.

Wątpliwości Sądu nie budzą nałożone na skarżącą obowiązki, wskazane w pkt 2 i 3 sentencji postanowienia organu I instancji, gdyż wynikają one bezpośrednio z dyspozycji art. 49b ust. 2 pkt 2 i 3 omawianej ustawy. Zastrzeżeń nie można mieć również do wskazania w pkt 1 sentencji omawianego postanowienia obowiązków: przedłożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożenia szkiców lub rysunków (projektu budowlanego), o czym mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu organy administracji wadliwie uznały natomiast, że istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżąca obowiązku uzgodnienia wykonanych robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

Stanowisko o konieczności przedłożenia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków organy obu instancji uzasadniły treścią przepisu § 33 pkt 12 planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], obejmującego zakresem swojego obowiązywania teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Stosownie do treści tego przepisu planu miejscowego, przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na terenie [...], dla którego w rozdziale 3 - "Ustalenia szczegółowe" uchwalono obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania strefy "B" ochrony konserwatorskiej , o której mowa w § 8 pkt 4 planu miejscowego. Na mocy tego przepisu wyznaczona została strefa "B" ochrony konserwatorskiej obejmującej historyczny zespół wiejski z zabudową z końca XIX i początków XX wieku, dla której obowiązuje m.in. nakaz zachowania zabudowy historycznej wpisanej do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzez utrzymanie lokalizacji i gabarytów oraz uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przebudowy, remontów modernizacji, zmian sposobu użytkowania budynków. Przytoczony przepis stanowi jednostkę redakcyjną przepisu określającego ustalenia dla ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U z 2017, poz.1073- dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu), który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu, która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1446 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wprowadzając zatem w planie miejscowym stosowne uregulowania dotyczące ochrony środowiska kulturowego Rada Miejska w [...] zobowiązane była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana ona była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z powyższego wynika, że ustanowienie w § 8 pkt 4 lit. c uchwały w sprawie planu miejscowego obowiązku uzgadniania przez inwestora z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich robót budowlanych w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej polegających na przebudowie, remoncie, modernizacji, niezależnie od tego, czy dotyczą one zabytków wpisanych do rejestru, a więc także w przypadkach, gdy ustawa o ochronie zabytków tego nie wymaga, stanowiło działanie niezgodne z prawem. Z treści art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r.,poz.446 ze zm.) wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia oraz nie naruszać regulacji ustawowych. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W żadnym wypadku nie mogą ich zastępować i uzupełniać, a tym bardziej zmieniać.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z art. 94 Konstytucji RP, z ustawową normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych aktem prawa miejscowego (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w planie miejscowym przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Poczyniona konstatacja wynika z opisanej wyżej istoty wykonawczego charakter aktu prawa miejscowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie wykonywać ustawę, a więc ją uzupełniać. Nie może natomiast ani regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, ani też modyfikować materii ustawowej. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w przypadku zapisu § 8 ust 4 lit.c uchwały w sprawie planu miejscowego mamy właśnie do czynienia z taką niedopuszczalną sytuacją modyfikacji regulacji ustawowej, a w efekcie tego ze sprzecznością tego zapisu planu miejscowego z normą ustawową określającą enumeratywnie katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), bądź współdziałania organów (art. 39 ust.3 prawa budowlanego) i w konsekwencji z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu). Taki natomiast zapis aktu wykonawczego, naruszający przepisy rangi ustawowej (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz konstytucyjnej (art. 7, art. 94 Konstytucji RP) nie mógł stanowić podstawy do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Z tego też powodu, kierując się uprawieniem sądu administracyjnego do dokonania ocena zgodności aktu normatywnego podustawowego (wykonawczego w stosunku do ustawy) z Konstytucją i ustawą, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone w sprawie postanowienie w części nakładającej obowiązek przedłożenia uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pkt1 tiret trzeci). W tym zakresie Sąd rozstrzygnął w punkcie 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. W pozostałym zaś zakresie Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).