Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 208/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 112, art. 113, art. 124
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi C.K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej I uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...]r. [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego C.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Go 208/10

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. [...] S.A., działające przez pełnomocnika radcę prawnego W.K., zwróciło się do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych, położonych w [...], oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 2,7202 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...],[...] o pow. 7,3820 ha, 144/1 o pow. 7.6362 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...] o pow. 34,7700 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiących własność C.K..

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., [...] na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. 2,7202 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...],[...] o pow. 7,3820 ha, [...] o pow. 7.6362 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...] o pow. 34,7700 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiących własność C.K., poprzez zezwolenie [...] S.A. (dalej zwanego w skrócie [...]) na założenie i przeprowadzenie na tych nieruchomościach odcinka gazociągu DN300 i kabla światłowodowego o długości 879,7 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Gazociąg zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, winien być zlokalizowany wzdłuż istniejącego gazociągu DN250, w jego strefie bezpieczeństwa (strefie oddziaływania). Jednocześnie Starosta zobowiązał [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wskazano, iż wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w oparciu o decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Spółka realizuje inwestycję pn. ,,Budowa gazociągu w/c DN300 relacji Mieszalnia [...]" W zakres tej inwestycji wchodzi budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 wraz z kablem światłowodowym. Projektowany gazociąg wraz z kablem światłowodowym zlokalizowany jest wzdłuż istniejącego gazociągu DN250, będzie ułożony w tzw. strefie bezpieczeństwa (strefie oddziaływania) rurociągu DN250 i stanowi najbardziej dogodną jego lokalizację. Zajęta powierzchnia nieruchomości pod inwestycje została określona przez inwestora w wysokości około 1,7254 ha.

Organ powołując się na treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania, między innymi gazów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Analizując przedłożone przez wnioskodawcę dowody w postaci decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (z której wynika przebieg gazociągu) oraz protokoły, na okoliczność prowadzonych z właścicielem przedmiotowej nieruchomości rokowań, organ stwierdził, że inwestycja mieści się w zakresie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (gdzie zostało przesądzone zaliczenie jej do celów publicznych), jest zgodna z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wnioskodawca prowadził rokowania w celu zawarcia umowy na udostępnienie nieruchomości do realizacji inwestycji.

Starosta stwierdził, że możliwości rokowań zostały przez wnioskodawcę wyczerpane a strony nie doszły do porozumienia w sprawie zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję, a zatem przedmiotowy wniosek uznany został za uzasadniony i zgodny z treścią art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik C.K. adwokat F.W., zarzucając jej obrazę przepisów prawa materialnego: art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 niniejszej ustawy poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu na cele inne niż cele publiczne. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku [...] S.A. Odwołujący wskazał, że mając na uwadze charakter inwestycji tj. gazociągu wysokociśnieniowego DN 300 relacji Mieszalnia [...] Kopalnia Ropy Naftowej i Gazu Ziemnego oraz inwestora [...] niemożliwe jest stosowanie trybu przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość może zostać wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, natomiast [...] S.A. nie jest żadnym z tych podmiotów.

Ponadto podniósł, iż projektowana inwestycja nie może być uznana za realizującą cele publiczne w rozumieniu 113 ust. 2 ustawy. Wyszczególnił także, że wydający decyzję organ zupełnie nie brał pod uwagę interesu strony skarżącej ograniczając się w uzasadnieniu decyzji jedynie do stwierdzenia, że przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość odwołującego stanowi najbardziej dogodną jego lokalizację. Natomiast właścicielowi na minimum kolejnych 30 lat uniemożliwia wykorzystanie części nieruchomości zajętej pod gazociąg zgodnie z jej walorami tj. alternatywnie eksploatacje znajdujących się tam pokładów żwiru bądź przeznaczenia nieruchomości i sprzedaż na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda wpierw wskazał na treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego podstawę prawno-materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Norma art. 124 ust. 1 ustawy stanowi możliwość ograniczenia wykonywania m.in. prawa własności poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania. Konstrukcja prawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym ograniczenie to może być dokonywane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3 cytowanej ustawy). Jednakże ograniczenie prawa właściciela nieruchomości może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej.

Organ wskazał, iż wywłaszczenie prawa własności lub użytkowania wieczystego następuje tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przy ograniczeniu tych praw krąg podmiotów wnoszących o ograniczenie tych praw został rozszerzony o każdą osobę lub podmiot realizujące cel publiczny. Ponadto Wojewoda podał, iż to co stanowi cel publiczny określa art. 6 ustawy zgodnie z którym jest nim m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem organu dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy. Jednostką realizującą cel publiczny może być zatem także podmiot prywatny. Okoliczność, że budowa gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Mieszalnia - [...] dla [...] S.A, ma charakter komercyjny nie sianowi przeszkód dla uznania tego rodzaju inwestycji z inwestycje celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niemożności uznania przedmiotowej inwestycji za realizującą cele publiczne w rozumieniu art. 113 ust. 2 w/w ustawy organ uznał go za nietrafny. Przepis ten nie ma zastosowania i nie dotyczy katalogu celów publicznych, który został ściśle określony art. 6 cytowanej ustawy.

Za bezsporne organ uznał zatem, że inwestycja ma charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma wątpliwości, iż realizacja budowy gazociągu, który posłuży do przesyłania gazów mieści się w pojęci celu publicznego, bez znaczenia pozostaje, że będzie służyć jedynie do transportu gazu z miejsca jego wydobycia do mieszalni.

Ponadto organ dodał, iż po wydaniu decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji! publicznego z dnia [...] lutego 2009 roku ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego C.K. nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od ustaleń w niej zawartych i tym samym nigdy nie zakwestionował przebiegu przez swoją nieruchomość budowy gazociągu.

Odnośnie zarzutu pominięcia, przez organ l instancji, interesu strony skarżącej organ wskazał, że jak wyżej wykazany przebieg inwestycji został określony na etapie wydawania decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą C.K. otrzymał i nie kwestionował.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynika, że przeprowadzone były rokowania między stronami, które nie przyniosły one jednak dla stron pożądanego rezultatu. Wobec powyższego organ uznał rozstrzygnięcie Starosty za niebudzące zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że prowadzona inwestycja uniemożliwi wykorzystanie w przyszłości nieruchomości na eksploatacje znajdujących się tam pokładów żwiru bądź zmianę przeznaczenia nieruchomości i sprzedaż na cele budowlane, organ wskazał, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż są to zdarzenia przyszłe i niepewne.

Od w/w decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył C.K. reprezentowany przez pełnomocnika, który wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu na cele inne niż cele publiczne. Zdaniem pełnomocnika tylko inwestycja mająca związek ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym, choćby w skali gminy czy powiatu może mieć charakter inwestycji publicznego. W niniejszej sprawie inwestycja obejmuje jedynie budowę wewnętrznej instalacji przesyłowej podmiotu funkcjonującego na zasadach komercyjnych i nie przekłada się w bezpośredni sposób na świadczenie usług powszechnie dostępnych. W ocenie skarżącego kwestia oceny czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istnieniem ,,pierwiastka publicznego" ma o tyle istotne znaczenie ponieważ zaskarżona decyzja ogranicza prawa rangi konstytucyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentację.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: ppsa ) rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga też, iż podstawą orzekania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 ppsa ).

Przedmiotem kontroli sądowej była w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2010r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2009r., orzekające – na wniosek [...] S.A. - o ograniczeniu korzystania przez skarżącego C.K. z jego nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: ugn ). Zdaniem Sądu, treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają wskazany przepis art. 124 ugn, jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ugn starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ugn.

Dyspozycja art. 124 ust.1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze ugn. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 ugn.

Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 ugn doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

Konkludując stwierdzić należy, iż treść normy art. 124 ust.1 ugn zawiera wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia nieruchomości czasowo. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej tego wymogu nie zachowano.

W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 ugn należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie

art. 112 ust.3 oraz art. 124 ugn. Art. 124 ugn ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ugn, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia wody, pary, gazu czy prądu, po ich założeniu nie stanowią części składowej nieruchomości, lecz własność przedsiębiorstwa. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r. (W 4/91 OTK 191, nr 1, poz. 22) urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem tzn. w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Wynika z tego, że dostęp i korzystanie z nieruchomości skarżącego będzie odbywało się także po zakończeniu inwestycji w celu jej konserwacji czy naprawy. Rodzi się w tym miejscu problem tytułu prawnego umożliwiającego dostęp do nieruchomości.

Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do w/w dokumentów jest niewystarczające.

Wynikające z art.124 ugn uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej.

Zważyć trzeba, że ugn nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003 r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy.

Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n.. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505).

W świetle uregulowania zawartego w art. 124 ugn rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organy obu instancji trafnie przyjęły, iż został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie

art. 124 ust. 1 ugn, bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Inwestor przedstawił skarżącemu protokoły obliczenia wartości szkód oraz trzykrotnie przeprowadził z nim rokowania na temat wyrażenia przez niego zgody na realizację inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przez jego działki gazociągu wraz z kablem światłowodowym i infrastruktura towarzyszącą, z których wynikało, iż proponuje skarżącemu odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości w wysokości 9,80 zł za m kw., natomiast, skarżący konsekwentnie domagał się odszkodowania w wysokości 60 zł za m 2. Ponieważ inwestor nie przystał na takie warunki należy stwierdzić, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, co upoważniało inwestora do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej. Podkreślić bowiem trzeba, że u.g.n. nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, w ust. 3 art. 124 mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości.

Pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rzetelnych rokowań, obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadami, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, co sygnalizowano już wcześniej.

Otóż, zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń. W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów

art. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

W decyzji z dnia [...] listopada 2009r. organ I instancji orzekł o ograniczeniu na rzecz inwestora sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 i kabla światłowodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Decyzja nie określa ściśle zakresu ograniczenia prawa własności. Nie wynika z niej w sposób jasny jednoznaczny przebieg inwestycji oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, nie przekraczający stopnia niezbędnego do wykonania danej inwestycji zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podziela tym samym pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r.( sygn. akt. II SA/Go 579/97, Lex nr 357505), że samo powołanie się w decyzji do planu miejscowego, czy też w decyzji lokalizacyjnej jest niewystarczające. W samym planie zagospodarowania lub w decyzji lokalizacyjnej nie jest bowiem możliwe określenie zakresu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Tymczasem, zarówno organ I jak i II instancji, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji nr [...], a należących do skarżącego, obejmując cały obszar powyższych działek przywołując w zaskarżonej decyzji ich powierzchnię 2,7202ha, 7,3820ha, 7,6362ha i 34,7700 ha. Organy nie określiły więc niezbędnego dla realizacji inwestycji obszaru, nie sprecyzowały także, że chodzi jedynie o część gruntu skarżącego. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości.

W świetle zgromadzonych dokumentów nie wskazano nawet choćby w uzasadnieniu decyzji, bądź przykładowo w załączniku mapowym do decyzji szczegółowego przebiegu trasy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, nie określono szerokości strefy kontrolowanej, jej powierzchni, ani też głębokości posadowienia gazociągu, czy utrudnień w korzystaniu z nieruchomości po zakończeniu inwestycji, jakie mogą się pojawić np. w związku z prowadzeniem w przyszłości na tym terenie prac budowlanych.

To wszystko sprawia, że w istocie nie ma się w omawianym zakresie do czego odnieść. Z treści zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty nie wynika, aby organy w postępowaniu administracyjnym w ogóle zajmowały się kwestią konieczności orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania tylko z części nieruchomości, w uzasadnieniu decyzji organów nie ma w tym względzie ani jakichkolwiek ustaleń, ani też jakichkolwiek rozważań (por. wyrok NSA z dnia 7.09.1989 r., SA/Kr 441/89, LEX nr 10090; wyrok WSA z dnia 31.12.2007 r., II SA/ Go 579/07, LEX nr 35750; wyrok NSA z dnia 10. 11. 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepublik.; wyrok WSA z dnia 22 marca 2005r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031). Czyni to widocznym zasadność tezy nierozważenia przez Starostę i Wojewodę interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. Zauważyć należy, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum ( vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989r., sygn. akt Sa/Kr 441 ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06 - niepublik ).

Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem ograniczenia jest całość nieruchomości skarżącego, obejmująca działki nr [...] o powierzchni 2,7201ha, nr [...] o powierzchni 7,3820 ha, nr [...] o powierzchni 7,6362 ha i nr [...] o powierzchni 34,7700ha, nie precyzuje ona, iż chodzi jedynie o część gruntu skarżącego. Organ I instancji udzielając wnioskodawcy (inwestorowi) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia wskazał jedynie jego planowany przebieg wzdłuż istniejącego gazociągu DN 250 w jego strefie bezpieczeństwa (strefie oddziaływania), stwierdzając jednocześnie, że przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 o długości 879,7 m na działkach skarżącego nastąpi zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z dołączonejn przez inwestora do wniosku kopii decyzji lokalizacyjnej wynika, że budowa gazociągu DN 300 ma przebiegać wzdłuż istniejących gazociągów DN 250 i DN 500 w odległości ok. 7 m, a jego strefa kontrolowana ma mieścić się w strefie odległości podstawowej istniejących gazociągów. Ani w sentencji powyższej decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie określono szerokości strefy kontrolowanej, jej powierzchni, ani też jej głębokości posadowienia gazociągu. Brak jest szczegółowego określenia w decyzji lokalizacyjnej zakresu koniecznego zajęcia gruntu skarżącego dla potrzeb budowy gazociągu i wynikających z charakteru tej inwestycji ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Z decyzji tej nie wynika też, jaka jest strefa ograniczonego użytkowania terenu objętego decyzją, czy w ogóle wprowadzone zostały ograniczenia dla terenów upraw rolniczych w granicach terenu objętego planem. Co prawda dołączono do wniosku kopie mapy przekroju pasa roboczego wraz z przekrojem wykopu, jednakże organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych załączników.

Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. W trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 ugn nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron. Na tej zaś okoliczności podważającej charakter planowanej inwestycji wnioskodawcy, właściciel nieruchomości zbudował podstawowy zarzut skargi, który nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie, a powinien zostać złożony w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż brak analizy wskazanego wyżej materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w jego prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zaskarżone decyzje naruszają również przepisy prawa procesowego. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par 3 Kpa, obligujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku ponownego postępowania organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązane są zebrać i rozpatrzeć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, by rozważyć tak ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku m.in. o wskazanie powierzchni gruntu przewidzianego do zajęcia pod gazociąg, szerokości zajęcia, głębokości jego usadowienia, powierzchni projektowanymi gruntami do ograniczonego użytkowania nieruchomości obejmującej wskazane działki. Organ powinien dysponować precyzyjnym zakresem żądania inwestora, aby nie interpretować go w sposób dowolny.

Dodać trzeba, że organ powinien sporządzić uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 Kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.