Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 65/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych z ogrodzeniem i oświetleniem na działce nr (...) część, arkusz (...), obręb Jpołożonej w P. przy ul. S. i J.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu (...) r. wpłynął wniosek Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych z ogrodzeniem i oświetleniem na działce wskazanej we wniosku.

Na podstawie danych zawartych we wniosku oraz załącznikach graficznych ustalono, że inwestycja obejmuje realizację parkingu dla około 18 samochodów osobowych o powierzchni około 650m². Zaplanowano ją w części północnej działki wzdłuż granicy z działką nr (...). Dojazd zaplanowano z ul. J. istniejącym zjazdem, dalej przez południową część działki nr (...) (nieobjętą wnioskiem).

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium wskazało, ze jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką zajmującą się dostarczeniem odpowiednich usług. Według Kolegium wymóg taki nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie, zaś załączone do akt sprawy pismo A. SA ma charakter dokumentu prywatnego, a zatem organ I instancji pochopnie i bezpodstawnie przyjął, że wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p został spełniony. Ponadto organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronom we wszystkich stadiach postępowania (art. 10 K.p.a.), ponieważ nie zawiadomił ustanowionego pełnomocnika strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także nie doręczył pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji.

Przystępując do ponownego rozparzenia sprawy, organ I instancji wezwał inwestora do dostarczenia umowy gwarantującej odpowiednie odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W dniu (...) r. przedłożono umowę nr (...) zawartą w dniu (...) r. pomiędzy inwestorem a Zarządem Dróg Miejskich gwarantującą realizacje brakującego uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji deszczowej, której realizacja umożliwi odbiór wód opadowych z projektowanego parkingu. Ponadto zawiadomiono strony postępowania o podjęciu czynności w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia.

Ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w dniu (...) r. w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu (...) r.. Sporządzono nowe załączniki do decyzji zawierające wyniki analizy w formie pisemnej oraz w formie graficznej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji powołując treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie) wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 81 m od granic terenu objętego wnioskiem. Za front działki przyjęto tę jej część, z której ma odbywać się główny wjazd na teren, tj. z ul. J. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3x27m). Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ul. J. nr (...) i (...) z budynkami mieszkalnymi (jednorodzinnymi, wielorodzinnymi), budynkami oświaty oraz biurowymi, działki położone wzdłuż ul. S.(...), (...) przy ul. N.S. nr (...) z budynkami biurowymi i mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Rozpatrując wniosek uznano, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu pod realizację parkingu oraz ustalenie takich wymagań dla nowego budynku, które zapewnią kontynuację funkcji, parametrów oraz cech zagospodarowania sąsiedniej zabudowy usługowo-biurowej i mieszkaniowej.

W obszar analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa: mieszkalna jednorodzinna, biurowa, usługowo-biurowa (ul. S.(...), J.(...)). Uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej stanowią budynki gospodarcze i garażowe, zaś zabudowy usługowej i biurowej – niezbędna infrastruktura w postaci np. parkingów (ul. S. (...)). Linia zabudowy wzdłuż głównych ulic terenu analizowanego ma przebieg regularny, w odległości 5m-7m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 23% powierzchni działek. Budynki posiadają od II do IV kondygnacji nadziemnych i ewentualne podpiwniczenie. Dominuje zabudowa z dachami płaskimi.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową usługowo-biurową uzupełnione o obiekty pomocnicze, niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania, a w szczególności działka nr (...) położona przy ul. S.(...) z urządzonymi miejscami postojowymi.

Planowane zamierzenie stanowi uzupełnienie funkcji usługowej i jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku biurowo-usługowego inwestora.

Istotna w rozstrzygnięciu jest funkcja jaką pełni wnioskowane przedsięwzięcie względem obecnego zagospodarowania terenu przy ul. J. i S. Jako niezbędny element zagospodarowania terenu mieści się w standardach urbanistycznych analizowanego obszaru. Teren wnioskowany jest w pełni predysponowany pod realizację miejsc postojowych. Posiada bezpośredni wjazd z ulicy Janickiego, możliwe jest na nim rozmieszczenie kilkunastu miejsc postojowych. Przy słabo rozwiniętej infrastrukturze parkingowej w tym rejonie, zamierzenie jako całość spełnia "zasady dobrego sąsiedztwa".

Wyznaczone parametry dla planowanej zabudowy pozwolą na jej harmonijne wkomponowanie w istniejący stan rzeczy, a inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymagania art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p.

Odnosząc się do uwag strony - właściciela nieruchomości sąsiedniej przy ul. J. (...) wyjaśniono, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W pkt III w zakresie ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej określono, że odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji winno zostać zapewnione zgodnie z umową nr (...) zawartą w dniu (...) r. pomiędzy inwestorem a Zarządem Dróg Miejskich.

Odnosząc się do wnioskowanego przez stronę przeprowadzenia dowodów stwierdzono, że w toku postępowania w dniu 3 listopada 2009 r. sporządzono dokumentację fotograficzną nieruchomości objętej wnioskiem Ponadto do akt sprawy, jako dowód, zostały dołączone zdjęcia dokumentujące stan nieruchomości przy ul. S. ze skutkami spowodowanymi opadami atmosferycznymi. Powyższe fotografie zostały złożone przez pełnomocnika strony postępowania. Przy rozstrzyganiu w sprawie wzięto także pod uwagę, jako dowód, umowę zawartą przez inwestora z Zarządem Dróg Miejskich, w której określono warunki podłączenia do kanalizacji deszczowej projektowanego parkingu. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że inwestor spełnił wymagany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (art. 61 ust. 5) warunek zawarcia umowy z właściwą jednostką organizacyjną, w przypadku braku uzbrojenia terenu w sieć. Organ I instancji nie posiada jednak uprawnień do badania czy warunki podane przez Zarząd Dróg Miejskich ww. umowie są poprawne i faktycznie wystarczające do realizacji uzbrojenia terenu i prawidłowego obioru wód opadowych. Zebrane materiały uznano za wiarygodne i jako odpowiednie oraz w pełni wystarczające do rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast kwestia związana z odprowadzaniem wód opadowych, zostanie uszczegółowiona i zbadana na etapie sporządzania projektu budowlanego, bowiem konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwych organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Niniejsza decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z p. z: Zarządem Dróg Miejskich - pismo nr DR/7331/10a/1494/09 z dnia 26.11.2009 r. oraz z Miejskim Konserwatorem Zabytków - postanowienie nr (...) z dnia (...) r. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ul. J. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia (...) r. Z. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, który pozwoliłby w sposób kompleksowy wyjaśnić przedmiotową sprawę; art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie technicznych możliwości odprowadzenia wody z terenu objętego inwestycją, zarówno obecnie, jak i po realizacji inwestycji; art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez odwołującego, w szczególności w pismach z dnia (...) r. i (...) r., w sytuacji, gdy wnioski tam zawarte zmierzały do ustalenia kluczowych okoliczności sprawy; art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1, 2 i 5 oraz art. 125 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o wystąpieniu o uzgodnienie przedmiotowej decyzji z właściwymi organami oraz nie doręczenie skarżącemu postanowień uzgadniających przedmiotową inwestycję, tj. postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) r.; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy ani istniejące, ani projektowane uzbrojenie w zakresie kanalizacji deszczowej nie jest wystarczające dla zapewnienia odbioru wody deszczowej po powstaniu planowanego zamierzenia oraz naruszenie art. 5 ust. 1 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z art. 15 tej ustawy w zakresie, w jakim wskazane wyżej przepisy nakazują uwzględnić obiektywne możliwości przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie odprowadzenia ścieków w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że obecnie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie jest w stanie zapewnić właściwego odbioru wody deszczowej.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób szczegółowy doskonal analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Prawidłowo też ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz mieszkalnej -jednorodzinnej z usługami. Wnioskowane zmierzenie inwestycyjne znajduje się na nieruchomości, która sąsiaduje z terenami zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze. Sąsiadujące działki, na których występują budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji na ocenianym terenie istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowane zamierzenie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowej i jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku biurowego wnioskodawcy Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość postępowania w niniejszej sprawie Kolegium wskazało, że skarżący nie precyzuje na czym polega podnoszone przez niego naruszenie prawa art. 7,77 i 80 K.p.a. i czy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Wskazuje on jedynie na, istotne zdaniem strony, zaniechanie zwrócenia się do biegłych o wydanie opinii w przedmiocie możliwości odprowadzania wody z terenu objętego inwestycją. Odpowiadając na taki zarzut Kolegium podkreśla, że projekt niniejszej decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich, zatem wyspecjalizowany organ, również w powyższym zakresie, wypowiedział się w podnoszonej przez skarżącego kwestii. Ponadto z uwagi, że uzgodnienie projektu decyzji może być zaskarżone wyłącznie przez inwestora-wnioskodawcę, nie można czynić zarzutu wobec decyzji z faktu, że nie zawiadomiono skarżącego o wystąpieniu o jej uzgodnienie.

Odpowiadając na żądania odwołującego organ II instancji podkreślił też, że subiektywnie pojmowany interes faktyczny strony postępowania nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś organ orzekający w sprawie ocenia planowaną inwestycję w zakresie w jakim została sformułowana we wniosku. W przypadku postępowania o wydanie warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji, inne prócz wnioskodawcy, strony postępowania, aby móc skutecznie zakwestionować ustalone dla sąsiedniej nieruchomości warunki zabudowy muszą wykazać na czym polega naruszenie ich interesu prawnego wywiedzionego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Odwołujący nie podaje jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania ze swojego prawa własności może spowodować planowana inwestycja, zaś organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołujący kwestionuje głównie ustalenia dotyczące odprowadzania wody deszczowej z terenu inwestycji, co jego zdaniem narusza przepis art. 61 ust 1 pkt. 3 u.p.z.p Pomijając fakt, że obawy strony o niewystarczające odprowadzanie wody z przedmiotowej nieruchomości mają charakter całkowicie subiektywny i nie poparty żadnymi konkretnymi ustaleniami, należy wskazać, co już powiedziano wcześniej, że planowana inwestycja została w tym zakresie uzgodniona z właściwym organem. Ponadto przepis ten nie uzależnia wydania pozytywnej decyzji od faktycznego istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że takie powstanie i zagwarantuje prawidłowe korzystanie z inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie o potencjalnej lokalizacji zamierzenia budowlanego. W niniejszej decyzji wyraźnie określono, że odprowadzanie wód opadowych powinno zostać zapewnione zgodnie z wcześniejszą umową zawartą pomiędzy inwestorem a Zarządem Dróg Miejskich, zaś pozytywne uzgodnienie w tej kwestii jest miarodajną wskazówką dla organu orzekającego w sprawie, że uzbrojenie terenu na etapie wydania warunków zabudowy jest wystarczające i podczas realizacji inwestycji również zostanie wykonane. Decyzja powyższa, wskazuje jedynie na możliwość przeprowadzenia planowanej inwestycji ale w żadnym razie o tym nie przesądza i czy dojdzie do faktycznej jej realizacji zadecyduje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym takie kwestie jak roboty budowlane czy stosunki wodne na nieruchomości nie są przedmiotem szczegółowego rozpatrywania podczas postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są one bowiem przedmiotem regulacji zawartych w innych przepisach m.in. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów zawartych w tych przepisach nie podlega badaniu w trakcie ustalania warunków zabudowy, nie są to też przepisy odrębne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak kwestie dotyczące warunków technicznych, także te podniesione w niniejszym odwołaniu muszą zostać rozstrzygnięte w przypadku udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Innymi słowy, to dopiero organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ocenić i ustalić techniczne wymogi odprowadzania wód i ewentualny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie konkretyzując poprzez projekty budowlane ogólne ustalenia organu orzekające w sprawie warunków zabudowy dla danej nieruchomości. Na etapie rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku którego zapada decyzja o wyłącznie deklaratoryjnym charakterze jest to przedwczesne.

W skardze na powyższą decyzję Z.R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności sprawy; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a. , art. 80 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. i art. 84§ 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności zaniechanie następujących ustaleń: a) czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji deszczowej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wymagało wiedzy specjalnej, b) czy umowa przedłożona przez wnioskodawcę gwarantuje wykonanie uzbrojenia adekwatnego do planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy sama umowa z dnia (...) r. zakłada limit wprowadzenia wody opadowej w żaden sposób nie relatywizując tego limitu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, ponadto umowa ta bazuje na już istniejącej kanalizacji deszczowej, a istniejąca kanalizacja deszczowa już obecnie nie spełnia swoich zadań, co uprawdopodobnił skarżący oraz co nie było kwestionowane przez m. in. A. (pismo z dnia (...) r.); naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez odesłanie skarżącego, by poszukiwał ochrony prawnej w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wnioskodawca wybierze wariant budowy parkingu do 10 miejsc postojowych w ramach limitu 18 miejsc określonego decyzją, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę może w ogóle się nie toczyć i kwestia funkcjonalności kanalizacji deszczowej na tym terenie nigdy nie zostanie zweryfikowana.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, iż istniejąca kanalizacja deszczowa nie zapewnia adekwatnego uzbrojenia terenu (choćby dokumentacja fotograficzna). W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – umowa zawarta przez wnioskodawcę z Zarządem Dróg Miejskich nie dotyczy bowiem w ogóle zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu, a jej przedmiotem jest wyłącznie ograniczone (limit objętości) włączenie zamierzenia inwestycyjnego do już istniejącej kanalizacji (już obecnie nie funkcjonującej prawidłowo). Organy nie spełniły warunku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., bowiem przedłożenie umowy z Zarządem Dróg Miejskich, która to w ogóle nie dotyczy gwarancji wykonania uzbrojenia terenu, nie spełnia tego warunku. Umowa ta dotyczy jedynie zapewnienia przyłączenia do już istniejącej kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżącego ustalenie adekwatności uzbrojenia terenu jest okolicznością kluczową wymagającą wiedzy specjalnej. Organy administracji w ogóle nie badały adekwatności tego uzbrojenia. Co więcej, nie dokonały chociażby oględzin nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Ponadto organ powołuje się na dokonanie stosownych uzgodnień z podmiotami trzecimi. W żadnym z tych uzgodnień nie uczestniczył skarżący jako strona postępowania. Nawet gdyby uznać, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia i tak skarżący winien mieć zapewniony czynny udział w tej fazie postępowania. Organ nie dostrzega również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie. Decyzja w przedmiotowej sprawie określa maksymalnie limit 18 miejsc. Możliwym jest zatem wybór takiego wariantu przez wnioskodawcę, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie będzie się toczyć (znajdzie zastosowanie tryb zgłoszenia). W takiej konfiguracji skarżący w żadnym postępowaniu nie uzyska ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca swoje umocowanie w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej P.p.s.a.) i zgodnie z tą zasadą Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji, stanowił m.in. art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność zamierzenia z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu.

W myśl zaś art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, jeżeli zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, rozumianymi szeroko, a więc także ze znajdującymi w sprawie zastosowanie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest sprzeczna z przepisem obowiązującego prawa, organ może odmówić wydania pozytywnej decyzji. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Nie ma więc tu miejsca na uznanie administracyjne, czyli tzw. luz decyzyjny organu.

Jeśli więc żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, stosownie do art. 56 u.p.z.p., opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja polega na budowie parkingu dla samochodów osobowych z ogrodzeniem i oświetleniem.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zarzuty skargi koncentrowały się na nie spełnieniu przez inwestora wymogu z art. 61 ust. 1 pjkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego.

Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczenia. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej. Jest możliwe, że w trakcie postępowania strona stosownie uzupełni wniosek i spełni wymagania stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostka organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem usług (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 522-523).

W niniejszej sprawie strona spełniła wymagania stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i przedłożyła umowę zawartą w dniu (...) r. pomiędzy inwestorem a Zarządem Dróg Miejskich, w której ZDM wyraził zgodę na podłączenie się inwestora do miejskiej kanalizacji deszczowej zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez A.SA z dnia (...) r.

Zatem wobec powyższego inwestor spełnił wymagania zawarte w ww. przepisie i zarzut dotyczący braku gwarancji wykonania uzbrojenia terenu uznać należy za chybiony.

Natomiast zarzut dotyczący nie ustalenia przez organy administracji adekwatności uzbrojenia terenu, która to okoliczność jest kluczowa dla sprawy i wymaga wiedzy specjalnej wskazać należy, że zbadanie, czy uzbrojenie terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest wystarczające oraz czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości możliwe jest dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym etapie dopiero ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi określonymi w przepisach prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu -przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach.

Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, LEX 28355). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do badania poruszonych w skardze uciążliwości związanych z nieprawidłowo funkcjonującą kanalizacją deszczową.

Również, przy założeniu skarżącego, że w sytuacji kiedy inwestor odstąpi od budowy parkingu na 18 miejsc postojowych i wybuduje tylko 10 takich miejsc, dla których nie będzie wymagane pozwolenie na budowę, lecz tylko zgłoszenie tej inwestycji, zarzut, że nie otrzyma wówczas ochrony prawnej nie zasługuje na uwzględnienie.. W takiej sytuacji kiedy dochodzi do zgłoszenia inwestycji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 p. b. inwestycja jest również weryfikowana i organ przyjmujący zgłoszenie może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Natomiast w sytuacji kiedy organ architektoniczno- budowlany takiego sprzeciwu nie wniesie pozostaje jeszcze możliwość przeprowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego w celu zweryfikowania prawidłowości wykonania przedmiotowej inwestycji. W art. 84 p.b. zostały określone zadania organów nadzoru budowlanego. Zadania wymienione w tym przepisie w pełni odzwierciedlają kompetencje przypisane nadzorowi budowlanemu w art. 83 i potwierdzają inspekcyjno-kontrolny charakter czynności przypisanych tym organom. Przepis nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej o wydawanych decyzjach i postanowieniach. W wielu przypadkach są to informacje niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przez tamte organy. Prowadzenie odpowiednich ewidencji wydawanych aktów prawnych oraz otrzymywanych rozstrzygnięć zapadających w organach administracji architektoniczno-budowlanej to nie tylko statystyki, to jest materiał informacyjny pozwalający w sposób zorganizowany pełnić nadzór nad budownictwem (Komentarz do art. 84 ustawy Prawo budowlane z 1 stycznia 2006 r. Robert Dziwński, Paweł Ziemski).

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut nie zapewnienia stronie czynnego udziału w fazie uzgodnieniowej postępowania z innymi organami. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Z powyższego wynika, że art. 106 K.p.a. zapewnie stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, dlatego tylko strona, w tym wypadku inwestor, ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie.

Zatem skoro skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe, to tym samym nie mógł brać czynnego udziału w tym postępowaniu. Natomiast jako uczestnik postępowania w przedmiocie warunków zabudowy miał prawo wglądu w akta zgodnie z art. 73 K.p.a. i z przedmiotowym postanowieniem mógł się zapoznać.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.