Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2816/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 oraz 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1,4,5
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 770/17 w sprawie ze skargi W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 770/17 oddalił skargę W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 264 m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...]1 o pow. 254 m2 i dz. nr [...]2 o pow. 10 m2 z obrębu [...], na rzecz A. W. w udziale 30/104, M. W. w udziale 30/104, M. i M. małż. W. w udziale 14/104, E. W. w udziale 10/104, K. O. w udziale 10/104 i P. W. w udziale 10/104. Organ ustalił jednocześnie czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa w wysokości 264 zł.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili w dniu 31 grudnia 2015 r. A. G. i W. W. (dalej jako "wnioskodawcy"), będący najemcami lokali znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazali, że w przypadku nieuznania ich za stronę postępowania, organ powinien wszcząć przedmiotowe postępowanie z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2016 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2009 r. Organ wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania, w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na gruncie budynku, nabytych uprzednio od gminy lub Skarbu Państwa. Postępowanie takie nie dotyczy natomiast najemców prawnych takich lokali, którzy nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Skoro zatem wnioskodawcy są najemcami lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...], to posiadają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny, a w konsekwencji nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 27 lutego 2009 r. Skoro żądanie wszczęcia postępowania złożone zostało przez osoby nie będące stroną, to brak było podstaw do merytorycznego jego rozpoznania.

Na skutek wniosku W.W. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 8 marca 2017 r. utrzymało swoje postanowienie z 5 maja 2016 r. w mocy.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi W.W. (dalej: skarżący), którą WSA w WArszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko SKO, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Sąd podzielił przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie ww. dekretu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy. Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych lub zarządu częściami wspólnymi, ani też osób, które posiadają jedynie roszczenia o ewentualne odpłatne ustanowienie w drodze cywilnej służebności drogi koniecznej, jako że osoby te nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień ani nie uniemożliwia ewentualnego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.W., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny decydujący o uzyskaniu statusu strony nie może wynikać ze stosunku obligacyjnego ewentualnie może z niego wynikać w sytuacji, w której skutkiem wykonania decyzji administracyjnej jest wygaśnięcie tego stosunku prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), odwołał zarządzeniem z 19 października 2020 r. posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zatem rozstrzygnąć należało czy dopuszczalne jest, w świetle art. 15 zzs4 uCOVID-19, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, na pytanie to należy odpowiedzieć pozytywnie. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Konkludując powyższe uwagi, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie podważono w niej skutecznie stanowiska Sądu I instancji. Stanowisko tego Sądu i argumentację na jego poparcie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Po pierwsze podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżący nie sprecyzował jednak w treści swojego zarzutu, czy chodzi mu o naruszenie prawa materialnego postaci jego błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Jak wskazano wyżej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Tymczasem sposób sformułowania zarzutu nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni, czy prawidłowość dokonanej subsumcji art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżący kasacyjnie także w uzasadnieniu zarzutu w żaden sposób nie wskazał na czym polegało błędne rozumienie tych przepisów prawa przyjęte przez Sąd I instancji i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, czy też, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który powinien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Autor skargi ograniczył się do przytoczenia dwóch wyroków sądów administracyjnych oraz konkluzji, że prawa wynikające ze stosunków obligacyjnych również mogą stanowić podstawę do kreowania interesu prawnego strony w prawie administracyjnym.

Po drugie zwrócić należy uwagę, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu, stanowiącego jedyną podstawę prawną poddanego kontroli sądów administracyjnych aktu, nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej i już z tego powodu nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Po trzecie przedmiotem wniosku z dnia 31 grudnia 2015 r. było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 lutego 2009 r., o ustanowieniu na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 264 m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...]1 o pow. 254 m2 i dz. nr [...]2 o pow. 10 m2 z obrębu [...], na rzecz A. W., M. W., M. i M. małż. W., E. W., K. O. i P. W. w odpowiednich udziałach. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem stroną (wnioskodawcą) postępowania o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy mająca być weryfikowana decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji takiej decyzji ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem podmiot, który wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego. Dlatego też pojęcie strony w konkretnej sprawie administracyjnej musi odnoszone do przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, istoty interesu prawnego upatruje w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192; J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s.374-375; G.Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: Fenomen prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 592 i nast.). Wynikanie interesu prawnego z normy prawnej oznacza, że nie może być on wywodzony z obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego (konkretyzującego wzajemne uprawnienia i obowiązki między jego stronami), o ile sama norma prawa materialnego wyraźnie tego nie przewiduje.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98; LEX nr 47898). W niniejszej sprawie decyzja Prezydent m.st. Warszawy z 27 lutego 2009 r., która miała być przedmiotem weryfikacji, została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Zatem w nawiązaniu do tych przepisów skarżący powinien był wykazać istnienie swojego interesu prawnego, czego w najmniejszym stopniu nie uczynił. Okoliczność ta uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent m.st. Warszawy z 27 lutego 2009 r. z wniosku A. G. i W. W. oraz potwierdza prawidłowość zapadłego przed Sądem I instancji rozstrzygnięcia - co czyni zarzut skargi kasacyjnej bezpodstawnym.

Po czwarte w niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisów art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które wyznaczają treść stosunku najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. I tym zakresie należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie ww. dekretu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (np. wyroki NSA z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, z 8 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 427/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych lub zarządu częściami wspólnymi, ani też osób, które posiadają jedynie roszczenia o ewentualne odpłatne ustanowienie w drodze cywilnej służebności drogi koniecznej, jako że osoby te nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień ani nie uniemożliwia ewentualnego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Co czyni przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej oczywiście bezzasadnym.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.