Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 906/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/15 w sprawie ze skargi S. S. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz: a. S. S. i M. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, b. M. K. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/15 oddalił skargę S. S. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] lutego 1961 r. wywłaszczyło na rzecz Państwa parcele l.kat. [...]o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 pochodzące z Kw nr [...], położone w gm. [...] i stanowiące własność W. K. na cele przebudowy ul. [...] w K.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z [...] grudnia 1997 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. K., M. K. i S. S. - spadkobierców W. K., orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] (odpowiadającej parceli gruntowej l. kat [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz ww. osób oraz o zobowiązaniu właścicieli do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Organ uznał, że nieruchomość nie została w całości zagospodarowana na cel związany z wywłaszczeniem, gdyż nie weszła w skład pasa drogowego tej ulicy i pozostawała we władaniu wnioskodawców.

A. A. wniosła w dniu [...] listopada 1998 r. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z [...] grudnia 1997 r. Wskazała, że organ administracyjny orzekając o zwrocie działki nr [...] nie uwzględnił nabycia przez zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1978 r. tej działki przez J. K. i A.K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...] oraz tego, że jej poprzedniczka prawna – J. K. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Spadkobiercami tych osób są A. A. i S. S. Prawo to nie zostało ujawnione przez właścicieli działki w księdze wieczystej.

Prezydent Miasta [...], po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] lipca 1999 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...]ha obr. [...] na rzecz sądownie ustalonych spadkobierców poprzedniego właściciela W. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 1999 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r. uznając, że skoro działka nie stanowi własności Skarbu Państwa ani gminy, to roszczenie o zwrot nie może być zrealizowane.

Postanowieniem z [...] czerwca 2001 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] oddalił wniosek A.A. o wpis w księdze wieczystej nr [...] prawa własności na rzecz A. A., S. S., M. K., S. S. i S. K. działki nr [...]. Sąd wskazał, że wnioskodawczyni nie przedłożyła wykazu zmian gruntowych korespondującego z tytułem własności, na który się powołuje, a Sąd w postępowaniu wieczystoksięgowym nie może ustalać kto jest właścicielem oznaczonej nieruchomości, przy różnych tytułach własności. Geneza powstania działki nr [...] i działki oznaczonej takim samym numerem objętej księgą wieczystą [...] nie jest tożsama.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2001 r., po rozpoznaniu wniosku A. A. o zwrot działki nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2001 r. nr [...] uchylił tę decyzję i odmówił zwrotu działki nr [...]na rzecz A. A. uznając, że nie posiada ona legitymacji procesowej w postępowaniu o zwrot działki, gdyż spadkobiercami dawnego właściciela są S. K., S. S. i M. K.

S. S. i M. K. w dniu [...] października 2014 r. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r. Wniosek został skierowany do Wojewody [...], który zawiadomieniem z [...] listopada 2014 r. przekazał go do Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu właściwego w sprawie. Minister przy piśmie z [...] listopada 2024 r. przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego w sprawie wskazując, że ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1999 r. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2015 r. nr [...].

Odnosząc się do właściwości rzeczowej w sprawie Kolegium wskazało, że w dacie wydania decyzji z [...] października 1999 r. działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani Gminy. Zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z Nr 115, poz.741 ze zm.) dla postępowań objętych tą ustawą, w których decyzja została wydana przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przysługuje stronie odwołanie do wojewody jedynie w sprawach dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a zatem odwołanie przekazano według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Organ uznał, że kwestionowana decyzja został wydana w oparciu o posiadane dowody, które przesądzały, że w dacie tej nieruchomość stanowiła własność A. A. i S.S. Wnioskodawczynie zaś nie wykazały się odrębnym tytułem własności do działki nr [...] obr. [...]. Kolegium nie miało też podstaw do kwestionowania tytułów prawnych potwierdzonych prawomocnymi wyrokami czy wpisami w księgach wieczystych. Przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji zostały prawidłowo zastosowane. Podnoszony we wniosku brak tożsamości pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem decyzji z [...] grudnia 1997 r. o zwrocie działki nr [...] a nieruchomością będącą przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. nie został w dacie wydania decyzji wykazany. Wątpliwości zostały podniesione dopiero w trakcie następnych postępowań administracyjnych i wieczystoksięgowych. Okoliczności te są jednak bez znaczenia dla sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1999 r.

S. S. oraz M. K., działające przez pełnomocnika J. S., wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciły naruszenie

1) przepisów postępowania:

a) art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i odmowę zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. nr Kol. Odw. [...] z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 156 §1 pkt 1 w związku z art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. nr [...] z naruszeniem przepisów o właściwości;

c) art. 156 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. nr [...];

d) art. 7 w związku z art. 77 §1 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wybiórcze i niedokładne zbadanie stanu sprawy oraz sposobu procedowania organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co świadczy o braku wnikliwego zbadania materiału zgromadzonego w sprawie i braku przeprowadzenia we właściwy sposób kontroli nadzorczej zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji oznacza prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 9a w związku z art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy jego prawidłowe zastosowanie prowadziłoby do uznania, że decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydał wskutek wniesienia odwołania niewłaściwy organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w miejsce Wojewody, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 1 K.p.a.,

b) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/15 oddalił skargę. Sąd uznał, że trafnie dokonano oceny istnienia przesłanki określonej w art. 156 §1 K.p.a. na dzień [...] października 1999 r., a nie na datę późniejszą. Byłoby bowiem niczym nie uzasadnionym, aby obciążać organ administracji odpowiedzialnością za rażące naruszenie prawa, jeżeli w dacie wydania takiej decyzji o takim naruszeniu nie mogło być mowy. Okoliczność natomiast, że później, po wydaniu danej decyzji, zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub prawne, które – gdyby zaistniały wcześniej – mogłyby doprowadzić do wydania decyzji o innej treści, nie spełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa w dacie wydania tej wcześniejszej decyzji. Sąd dokonując oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji uwzględnił ocenę (na dzień [...] października 1999 r.) obowiązującego wówczas stanu prawnego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (ustalonego stanu faktycznego).

Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że na [...] października 1999 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] grudnia 1997 r. orzekającej o zwrocie działki nr [...] na rzecz S. K., M. K. i S. S. i odmawiającej dokonania zwrotu na rzecz tych wnioskodawców. Przede wszystkim wydając decyzję z [...] grudnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nie miał żadnej wiedzy o wydanym postanowieniu stwierdzającym zasiedzenie działki nr [...]. Tym samym późniejsze (decyzją z [...] lipca 1999 r.) uchylenie decyzji z [...] grudnia 1997 r. i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] na rzecz spadkobierców po W. K. stanowiło powrót do stanu sprzed [...] grudnia 1997 r. Działka nr [...] nie została zwrócona ani na rzecz spadkobierców po W. K. ani na rzecz J. i A. K.(lub ich spadkobierców). Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym w tej sprawie ustalonym na dzień [...] października 1999 r. nie można było bez wątpliwości stwierdzić, że działka nr [...] winna była być zwrócona na rzecz S. K., M. K. i S. S. jako spadkobierców po W. K. To jeszcze dodatkowo podkreśla, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" na datę [...] października 1999 r. nie zaistniała.

Okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. w dniu [...] czerwca 2001 r. postanowienia o sygn. akt [...] oddalającego wniosek o wpis prawa własności na rzecz A. A., S. S., M. K., S. S. i S. K. nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie może stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z [...] października 1999 r. Postanowienie to ma niewątpliwy wpływ na ustalenie stanu faktycznego co do ewentualnego zwrotu działki nr [...], ale z racji wydania go po upływie prawie dwóch lat od [...] października 1999 r. nie mogło stanowić elementu stanu faktycznego na dzień [...] października 1999 r.

Także decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2001 r. nr [...]odmawiająca zwrotu działki na rzecz A. A. nie może być okolicznością potwierdzającą rażące naruszenie prawa przez Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] października 1999 r. i to nie tylko z racji wydania jej prawie 2 lata po decyzji z [...] października 1999 r., ale także i tego, że Wojewoda wydając decyzję z [...] maja 2001 r. stwierdził, że A.A. nie wykazała, że jest spadkobierczynią po W. K., a ten warunek jest konieczny do orzekania o zwrocie na rzecz następców prawnych po byłym właścicielu.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym na [...] października 1999 r. treść art. 9a z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami była odmienna od obecnie obowiązującej. Zgodnie z ówczesną treścią tego przepisu wojewoda był organem odwoławczym od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli sprawa dotyczyła nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Taka treść ww. przepisu pozwalała na uznanie, że w przypadku postępowań wznowieniowych, organem drugiej instancji będzie nie wojewoda, ale samorządowe kolegium odwoławcze. Dopiero późniejsze zmiany art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami sprecyzowały, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, stał się wojewoda. Z dniem 15 lutego 2000 r. na mocy ustawy art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. poz. 70) zmieniono art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości, przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Kolejna zmiana miała miejsce 22 września 2004 r. na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. poz. 1492 ze zm.), zgodnie z którą organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, stał się wojewoda. Tym samym dopiero od 22 września 2004 r. ustawodawca przesądził a limine, że organem zarówno rozpoznającym odwołania, jak i wyższego stopnia nad organami pierwszej instancji zostali wojewodowie. Zmiany te wynikały ze sporów kompetencyjnych, do jakich dochodziło w okresie od 2000 r. i w latach następnych, w których rozstrzygano o właściwości albo wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. Późniejsze zmiany stanu prawnego i poglądów orzecznictwa sądowego nie mogą w tej sprawie zmienić oceny na datę [...] października 1999 r.

W ocenie Sądu znaczenie ma i ta argumentacja, zgodnie z którą w stanie faktycznym i prawnym ustalonym na [...] października 1999 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]mogła być uznana przez Kolegium Odwoławcze jako nieruchomość stanowiąca własność nie Skarbu Państwa, ale innych osób – J. i A. K. lub ich spadkobierców.

Tym samym Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut co do braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w załatwieniu sprawy decyzją z [...] października 1999 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 §1 i art. 8 K.p.a. Sąd wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie może dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie postępowanie to ma się skupić na ustaleniu, czy zaistniała przesłanka nieważnościowa.

M. K., reprezentowana przez adwokata M. M., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 (nieprawidłowo oznaczony jako "ustęp") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 §1 i art. "145 §1 ust. 2" P.p.s.a. w związku z art. "156 § 1 ust. 2" K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieuwzględnienie skargi skarżącej i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r., spowodowane niewłaściwym sprawowaniem kontroli przez Sąd pierwszej instancji nad organami administracji oraz dokonaniem przez Sąd błędnej subsumpcji art. "156 §1 ust 2" K.p.a., ze stanem faktycznym sprawy, tj. uznaniem przez Sąd, że w decyzji z [...] października 1999 nie występuje przesłanka nieważności - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy właściwa analiza przesłanki rażącego naruszenia prawa skorelowana ze stanem faktycznym sprawy winna prowadzić do wniosków odmiennych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 3 §1 oraz art. 134 §1 P.p.s.a. w związku z art. 365 §1 K.p.c. poprzez ich niezastosowanie, tj. brak sprawowania właściwej kontroli przez Sąd nad organami administracji, spowodowany brakiem wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi - celem skontrolowania poprawności ustalenia przez organ administracyjny prawnego i faktycznego zakresu związania organu - wydającego decyzję z [...] października 1999 r. - wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...] ze względu na jego literalną treść, a który to zakres, błędnie ustalony przez organy, stanowił o podstawie rozstrzygnięć wydanych przez organ zarówno w decyzji z [...] października 1999 r. jak i stanowił podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1999 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 §1 w związku z art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. sprawowanie niewłaściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji nad organami administracji, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżące zarzucając naruszenie przez organ drugiej instancji art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. domagały się ponownego merytorycznego zbadania sprawy, podczas gdy z treści samej skargi jak i akt sprawy, wynika wprost, że zarzut ten zmierzał do wykazania, że organ drugiej instancji błędnie wyjaśnił sprawę w zakresie procedowania o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 1999 r. Okoliczność ta mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w związku z możliwością błędnej analizy sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co mogło doprowadzić do błędnego rozstrzygnięcia;

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 141 §4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia tj. sporządzenie nieprecyzyjnego uzasadnienia wyroku, z którego treści nie wynika czy Sąd uznaje, że w czynności wydania decyzji z [...] października 1999 r. doszło do naruszenia prawa, jednakże nie było ono rażące czy też Sąd wskazuje, że przy wydaniu decyzji z [...] października 1999 r. nie doszło do żadnego naruszenia prawa, a wątpliwości w tym zakresie, nawet jeśli powstały, to zaistniały dopiero po dacie decyzji (wątpliwości nasuwa porównanie treści uzasadnienia wyroku str. 7 i 8 oraz 9 i 10), a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z możliwością błędnej analizy sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co doprowadziło do błędnego, a co najmniej niepoddającego się kontroli ww. zakresie rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. "145 §1 ust. 3" P.p.s.a. w związku z art. 156 §2 K.p.a., tj. nieuwzględnienie alternatywnego wniosku skargi skarżącej i niestwierdzenie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. z naruszeniem prawa ze względu na upływ czasu mimo wystąpienia w tej decyzji wady nieważności - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - podając za uzasadnienie wszystkie argumenty wyrażone w zarzutach od 1-4.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, w trybie art. 176 §2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analizując postanowienie o zasiedzeniu oraz wniosek skarżącej o zwrot nieruchomości należy zauważyć, że J. K. i A. K. zasiedzieli nieruchomość - działkę nr [...] i działkę nr [...] powstałe z działki nr [...] - powstałą z działek [...] i [...]. Natomiast skarżąca domaga się zwrotu działki nr [...] powstałej z działki [...] i od samego początku winna zostać zwrócona m.in. skarżącej, nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa. Takie skutki decyzji z [...] października 1999 r., która podtrzymała decyzję z [...] lipca 1999 r. są nie do zaakceptowania z punktu widzenia działania organów w praworządnym państwie prawa.

Biorąc za podstawę tak określone przedmioty obu postępowań (o zasiedzenie i administracyjnego) nie ulega wątpliwości, że organ odmawiając zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej w sposób jasny, niewątpliwy i rażący dopuścił się naruszenia przepisów prawa nakazujących, po wznowieniu postępowania, dokładne, rzetelne i niepozostawiające wątpliwości wyjaśnienie sprawy. Tymczasem organ, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając decyzję z dnia [...] października 1999 r., nawet nie porównał treści postanowienia Sądu z katastrem. Gdyby bowiem do takiego porównania doszło, organ dostrzegłby fakt, że ze względu na treść postanowienia Sądu nie można mieć pewności co do zmiany właściciela tej konkretnej nieruchomości, tj. działki nr [...] powstałej z działki [...], o której zwrot ubiegała się skarżąca. Tym samym Prezydent Miasta [...] uchylając decyzję i zwrocie nieruchomości na rzecz m.in. skarżącej i odmawiając zwrotu wydał decyzję w oparciu o rażąco błędnie ustalony stan faktyczny. Co więcej następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., badając sprawę jako organ drugiej instancji także nie zauważyło, że postępowanie cywilne i administracyjne dotyczyło różnych nieruchomości, a w szczególności nie wychwyciło wątpliwości w zakresie treści dowodu - postanowienia Sądu - będącego podstawą samego wznowienia.

Jeśli chodzi o związanie organów administracyjnych orzeczeniami sądów cywilnych, autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy były związane nim, ale tylko i wyłącznie w takiej treści sentencji, jaka wynikała z tego postanowienia. Tym samym organy nie miały prawnej możliwości interpretacji tego orzeczenia, a już tym bardziej modyfikacji tej treści na potrzeby postępowania administracyjnego. Postanowienie o zasiedzeniu dotyczyło działek nr [...] i nr [...] powstałych z działki nr [...], a która to działka [...] powstała z działki nr [...] i nr [...]. Tylko i wyłącznie taka nieruchomość podlegała zasiedzeniu i tylko w takim zakresie treść postanowienia wiązała organ administracyjny. Jeśli więc złożony wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył innej działki nr [...] powstałej z działki nr [...], to organ, który już wyjaśnił, że zwrot ten należy się m.in. skarżącej, winien wydać taką właśnie decyzję. Dlatego też organ administracyjny zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, słusznie wskazując, że jest związany z postanowieniem o zasiedzeniu winien zwrócić nieruchomość na rzecz m.in. skarżącej, ponieważ A. A. nie wykazała, że jest następczynią prawną dawnego właściciela działki nr [...] powstałej z działki nr [...]. Ta okoliczność prawna jest bardzo istotna, ponieważ organy (zarówno w postępowaniu zwykłym jak i organy orzekające o stwierdzeniu nieważności) działały w całkowicie błędnym przekonaniu co do prawa, jak i co do stanu faktycznego, choć jako organy praworządnego państwa miały w obowiązku budować zaufanie obywatela do swoich działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie jednak należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo oznaczył poszczególne jednostki ustaw: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeks postępowania administracyjnego (ustępy i punkty). Przepisy art. 174 P.p.s.a. są ujęte w jednostki redakcyjne oznaczone jako punkty, tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazując podstawę prawną formułowanych zarzutów oznacza ją jako "ustęp" (art. 174 ust. 2). Odwrotnie zaś czyni w pkt 1 i 5 zarzutów skargi kasacyjnej – zarzucając naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a. wskazuje w obu przepisach "ust. 2" zamiast "pkt 2" (art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.). Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Należało jednak uznać, że uchybienia te, jeśli chodzi o wskazanie przepisów art. 156 §1 K.p.a., zostały sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a poza tym nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic skargi kasacyjnej.

Wskazać jeszcze trzeba, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. Jeśli chodzi o wady decyzji, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., przypomnieć należy, że ze swojej istoty nie są one wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, pozostając na gruncie wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Przechodząc do rozpoznania sprawy rację trzeba przyznać skarżącej kasacyjnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieprawidłowo uznało, że decyzja z [...] października 1999 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r. nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, orzekającą o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...]ha obr. [...] na rzecz sądownie ustalonych spadkobierców poprzedniego właściciela W. K., nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaś zaakceptował tę ocenę prawną.

Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha obr. [...] na skutek wniosku A. A. W postanowieniu z [...] marca 1999 r. nr [...] o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 145 §1 pkt 4 i 5 K.p.a., wskazano, że działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] została nabyta przez zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1978 r. przez J. K. i A. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...] oraz że J. K. nie brała udziału w postępowaniu o zwrot działki nr [...]. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §2 K.p.a.). W postępowaniu zatem zakończonym decyzją z [...] lipca 1999 r. nr [...] organ powinien był wykazać, czy działka, co do której orzeczono o zasiedzeniu odpowiada działce, co do której orzeczono o zwrocie decyzją z 1997 r. Dopiero bowiem ustalenie, że działki te są tożsame stanowiłoby podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 i 5 K.p.a., uprawniałoby do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości stosownie do art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. Z treści decyzji z [...] lipca 1999 r. nr [...] ani z utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r. nr [...] nie wynika, aby organy wykazały zmiany w ewidencji gruntów w taki sposób, aby ustalić, że korespondują one z tytułem własności wynikającym z postanowienia o zasiedzeniu. Wobec podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności i przedstawionych dokumentów rolą organu działającego w trybie nadzoru było zbadanie ustaleń organów poczynionych w postępowaniu wznowieniowym dotyczących tytułu własności działki nr [...] i dokumentacji geodezyjnej dołączonej do stosownych ksiąg wieczystych. Czynności te pozwoliłyby na ustalenie, czy okoliczności wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu m. in. działki nr [...] stanowiły podstawę do uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości i orzekania o odmowie zwrotu działki nr [...]. Dodatkową okolicznością, którą organy powinny były wziąć pod uwagę, zarówno przy wznowieniu postępowania, jak i kolejno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, było to, że przed dniem 1 października 1990 r. wyłączone było zasiedzenie nieruchomości państwowych. Nie ulega wątpliwości bowiem, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 1961 r. parcela gruntowa l.kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa na cele przebudowy ul. [...] w K. Wskazane powyżej okoliczności istniały już w dacie wznowienia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wydawania decyzji z 1999 r., jednakże nie zostały zbadane dokładnie ani przez organ właściwy do wznowienia postępowania ani organ badający legalność decyzji wydanych w wyniku wznowienia postepowania.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 §1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej ma to znaczenie tylko w takim zakresie, w jakim poprzedzające ją postępowanie może być elementem prowadzącym do ukształtowania stanu prawnego z rażącym naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z [...] lipca 1999 r., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - decyzję z [...] października 1999 r. rażąco naruszyły przepisy o obowiązku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Nie wykazały bowiem, że uchylenie decyzji o zwrocie i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości zostało oparte o obiektywnie istniejące podstawy wznowieniowe. Tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] marca 2015 r. naruszyły prawo poprzez przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji niezbadania podstaw wznowieniowych. Zasadny zatem jest zarzut przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez niezastosowanie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić się przy tym trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że do rażącego naruszenia prawa nie może dojść ze względu na fakt, że w dacie orzekania ([...] października 1999 r. ) organ nie mógł mieć wiedzy o nowych okolicznościach, które powstały po wydaniu decyzji. W sprawie jednakże rażące naruszenie prawa bierze się nie z nowych okoliczności wynikających z dokumentów przedstawionych przez wnioskujących o stwierdzenie nieważności, ale z braku ustalenia, czy działka nr [...], o której mowa w postanowieniu o zasiedzeniu jest tożsama z działką, która została wywłaszczona i następnie zwrócona spadkobiercom dawnego właściciela. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, że przesłanka zwrotu nieruchomości została spełniona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi albo jego spadkobiercy. Wznowienie postępowania, uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości może nastąpić w takiej sytuacji wyłącznie na wniosek wskazanych w tym przepisie osób.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie art. 3 §1 P.p.s.a. mogłoby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. jest o tyle niezasadny, że przepis nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem sąd stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przyczyny nieważności przy tym muszą odnosić się do zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2015 r. z przyczyn wymienionych w art. 156 K.p.a., ale z powodów niedostrzeżenia przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji z [...] października i [...] lipca 1999 r.

Zarzutów naruszenia art. 133 §1 i art. 134 §1 P.p.s.a. nie można utożsamiać z zarzutami, za pomocą których można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie to może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2015 r. nr [...]. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).