Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1965/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 148/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 148/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Gliwicki, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] wprowadził następujące zmiany w ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy numer [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie Gierałtowice:

- działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...], wykreśla się błędnie dotychczas wpisaną powierzchnię [...]ha i wpisuje się poprawną powierzchnię [...]ha oraz wpisuje się zgodnie ze stanem faktycznym, ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], prawo własności na rzecz Z. S.

- działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...], wykreśla się błędnie dotychczas wpisaną powierzchnię [...]ha i wpisuje się poprawną powierzchnię [...]ha oraz wpisuje się, zgodnie ze stanem faktycznym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], prawo własności na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach przeprowadzonego w latach 1980-81 odnowienia operatu ewidencji gruntów błędnie zamieniono oznaczenia działek. I tak działkę nr [...] przypisano Skarbowi Państwa, a działkę nr [...] M. S., przyjmując że odpowiadają one kolejno działkom nr [...] i [...] z parcelacji z 1949 r. Przy tym zmieniono jedynie oznaczenie numerów działek, nie zmieniając ich powierzchni. Uprawniony geodeta ustalił przebieg granic dla kompleksu działek i wynik prac znalazł się w opracowaniu, które było podstawą wydanej decyzji.

Odwołanie od decyzji Starosty Gliwickiego wniósł Z. S.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Gliwickiego, że w wyniku przeprowadzanego w latach 1980-1981 odnowienia operatu ewidencji gruntów, do operatu tego wprowadzono błędną informację, polegającą na tym, że działkę nr [...], która do tego czasu przypisana była M. S., przypisano Skarbowi Państwa, natomiast działkę nr [...], która do tego czasu przypisana była Skarbowi Państwa, przypisano M. S. Powyższe spowodowało, że działce nr [...] zmieniono powierzchnię z [...]ha na [...]ha, natomiast działce nr [...] z [...]ha na [...]ha. Zatem po wykryciu błędnych informacji w operacie ewidencji gruntów i budynków, było dokonanie aktualizacji tego operatu z urzędu, celem doprowadzenia zapisów w tym operacie do aktualności. Czynnościami geodezyjnymi objęto niezbędny obszar gruntu (w tym wymienione powyżej działki), konieczny do jednoznacznego wyjaśnienia sprawy, co zgodne jest z zaleceniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 797/15. Opracowanie geodety przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 sierpnia 2016 r.

Podkreślono przy tym, że nawet jeżeli prowadzona jest w prokuraturze sprawa o poświadczenie nieprawdy przez Starostę Gliwickiego, pozostaje to bez wpływu na ustalenie przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych, a ponadto nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. W wyniku czynności geodety ustalono, że pole powierzchni działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] uległo zmianie z dotychczasowej błędnej powierzchni [...]ha na [...]ha, natomiast działki ewidencyjnej nr [...] z dotychczasowej błędnej powierzchni [...]ha na [...]ha. Jeżeli odwołujący ma wątpliwości, co do położenia zachowanych na gruncie znaków granicznych dotyczących działki, której jest właścicielem, to może złożyć do właściwego organu wniosek o rozgraniczenia nieruchomości. Wbrew twierdzeniom Z. S., Starosta Gliwicki w rozpatrywanym postępowaniu nie ukształtował nowego stanu prawnego działek poprzez zmianę ich położenia na gruncie. Działki te nie zmieniły swego dotychczasowego położenia na gruncie.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. S., zarzucając naruszenie § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 7, 77 i 107 §1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie orzekał już WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 797/15. W powołanym wyroku nie podzielono zarzutów skargi dotyczących zaświadczenia Starosty Gliwickiego z dnia 13 lipca 2010 r. Stwierdzono, że w tym zakresie może być prowadzone odrębne postępowanie przez organy ścigania o czyn poświadczenia nieprawdy, a zatem zarzuty skarżącego dotyczące wskazanej kwestii podlegają rozpoznaniu w innym trybie. W ww. orzeczeniu Sąd wskazał również, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego zasięgnięcia opinii biegłego geodety, bowiem sprzeciwia się temu art. 106 § 3 p.p.s.a.

W wytycznych wskazano natomiast, że sprawa wymaga kompleksowego wyjaśnienia, łącznie z koniecznością przeprowadzenia pomiarów terenowych przez uprawnionego geodetę. Takie pomiary zostały przeprowadzone i nie uchybiono § 36 – 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Geodeta przeprowadzał czynności mając na uwadze dane i położenie różnych działek, nie tylko obarczonych wadliwymi oznaczeniami, co pozwoliło na kompleksową ocenę stanu faktycznego. Pomiary te znalazły odzwierciedlenie w protokole oraz sprawozdaniu technicznym, a opracowanie zostało przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd zwrócił uwagę, że organy biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, przez co musiały również wziąć pod uwagę treść ksiąg wieczystych opisanych w decyzjach, która to treść w toku postępowania administracyjnego, od momentu jego wszczęcia, ewoluowała. Wpisy były bowiem zmieniane na podstawie przesłanych do Sądu wieczysto-księgowego dokumentów, a dotyczyło to m.in. numeracji działek. Stąd organy geodezyjne musiały dane zawarte w ewidencji gruntów dostosować do treści ksiąg wieczystych w zakresie własności poszczególnych działek. Należało również w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], wykreślić błędnie dotychczas wpisaną powierzchnię [...]ha i wpisać poprawną powierzchnię [...]ha, a także wpisać zgodnie ze stanem faktycznym, ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], prawo własności na rzecz Z. S. Z kolei w zakresie działki nr [...], wykreślono na tej podstawie błędnie dotychczas wpisaną powierzchnię [...]ha i wpisano poprawną powierzchnię [...]ha, a także wpisano, zgodnie ze stanem faktycznym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Treść wpisów w ewidencji gruntów była zatem determinowana – po pierwsze – przez aktualną treść ksiąg wieczystych oraz – po drugie – przez ustalenia geodety co do powierzchni działek.

W ocenie Sądu I instancji dokonana aktualizacja operatu miała zatem udokumentowane podstawy faktyczne i odbyła się zgodnie z prawem. Skarżący co najwyżej może w odpowiednim trybie kwestionować treść ksiąg wieczystych, wszczynając postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, jeśli uważa, że dokonano zamiany nieruchomości, bądź że wpisy są wadliwe. Powinien to czynić w odpowiednim trybie i przed Sądem powszechnym. Wydane rozstrzygnięcie będzie ewentualną podstawą dokonanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotem wniosku skarżącego było m.in. "zbadanie zachowania na gruncie kamieni granicznych" Sąd zauważył, że postępowanie ewidencyjne nie służy temu celowi. Jeżeli skarżący ma wątpliwości, co do położenia zachowanych na gruncie znaków granicznych dotyczących działki, której jest właścicielem, może złożyć do właściwego organu wniosek o rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący nie ma przy tym interesu prawnego, by kwestionować ustalenia i postępowanie w zakresie, który nie dotyczy jego własności, co czyni w skardze odnosząc się np. do działki nr [...].

Wskazano także, że jeśli potwierdzą się opinie skarżącego o sfałszowaniu dokumentów istotnych dla niniejszego postępowania i będzie w tym zakresie wydane odpowiednie, prawomocne rozstrzygniecie sądowe, będzie to co najwyżej podstawa do wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. Z tych powodów Sąd uznał, że nie było również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji zgłoszenia przez skarżącego szczegółowych zastrzeżeń oraz wskazana na ewidentne sprzeczności w dokumentacji przedłożonych przez organ;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał na konieczność powołania niezależnego biegłego sądowego w przedmiotowej sprawie;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał na konieczność zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 37-39, § 44 pkt 2, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016 r., poz. 1034) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przejawiającą się w szczególności w:

- braku kompleksowego zbadania prawidłowości danych ewidencyjnych dla kompleksu działek obejmujących oprócz ww. działek nr [...] i [...] także sąsiadujące z nimi działki o nr [...], [...] i [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie i skarżący kasacyjnie potwierdzili, że aktualne dane zawarte w ewidencji gruntów, wynikające z decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] października 2016 r. dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]ha są prawidłowe i zgodne wpisem w Księdze Wieczystej, w której skarżący kasacyjnie Z. S., ujawniony jest jako właściciel działki ewidencyjnej o numerze [...] i powierzchni [...]ha. Natomiast skarżący oczekuje, aby wyjaśnione zostały inne okoliczności dotyczące działania Starosty jako organu ewidencyjnego, a związane zarówno z wydaniem przez organ zaświadczenia Starosty Gliwickiego z dnia 13 lipca 2010 r., jak również wydaniem na przestrzeni lat innych decyzji dotyczących innych podmiotów i działek, a więc kompleksowego zbadania sprawy, a nie tylko sprawy dotyczącej działki skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna jest w sposób oczywisty niezasadna, a jej złożenie jest wyrazem niedostrzegania istoty i charakteru postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć strony tego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać z określonych przepisów prawa materialnego administracyjnego, właściwego dla danego przedmiotu sprawy. W przypadku postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, tym aktem materialnoprawnym jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w rozdziale IV zatytułowanym ewidencja gruntów i budynków (art. 20 do art. 26), reguluje problematykę ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tymi przepisami stroną w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków może być podmiot, który zgodnie z tymi przepisami może być wykazany w ewidencji gruntów i budynków. O tym kogo wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków rozstrzyga art. 20 ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 w ewidencji gruntów wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić właściciela - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stąd też skarżący kasacyjnie mógł żądać wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów wyłącznie odnośnie działki nr [...], której jest właścicielem. Skarżący kasacyjnie nie posiada natomiast legitymacji strony do żądania od organu ewidencyjnego prowadzenia postępowania dotyczącego innych działek ewidencyjnych, które nie są własnością skarżącego tylko innych podmiotów.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Gliwickiego z dnia [...] października 2016 r., którą wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów dotyczące działki nr [...] o pow. [...]ha, której właścicielem jest skarżący kasacyjnie jest prawidłowa, a stan istniejący w ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej, a ponadto sam skarżący obecny na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym potwierdził prawidłowość dokonanych zmian, skarga kasacyjna jest niezasadna. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie może żądać od organu prowadzenia postępowania ewidencyjnego przedmiotem którego byłyby działki ewidencyjne stanowiące własność innych podmiotów, stąd też w tym zakresie skarga kasacyjna nie może być uwzględniona.

Na marginesie sprawy należy tylko zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego w dziale VIII zatytułowanym skargi i wnioski, reguluje zasady składania skarg i wniosków. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, albo przez ich pracowników (...). Dalsze przepisy regulują organy właściwe do ich rozpatrzenia. Jednak skargi o których mowa w dziale VIII k.p.a. nie należą do kognicji sądów administracyjnych, a tym samym na ich rozpatrzenie nie przysługuje skarga do sadu administracyjnego.

W takich okolicznościach wniesiona skarga kasacyjna jest nie tylko bezzasadna, ale przede wszystkim niezgodna z obowiązującym stanem prawnym, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.