Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1498/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: art. 15, art, 23
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 188, w zw. z art. 193 i art. 147, art. 203
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, a co za tym idzie określenia strefy sanitarnej planowanego cmentarza, stanowi niedopuszczalne obejście art. 36 ust. 1 - 3 u.p.z.p. przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza, w tzw. strefie sanitarnej, możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności

TEZY

Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, a co za tym idzie określenia strefy sanitarnej planowanego cmentarza, stanowi niedopuszczalne obejście art. 36 ust. 1 - 3 u.p.z.p. przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza, w tzw. strefie sanitarnej, możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 802/16 w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 802/16 oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej.

Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący faktyczny i prawny sprawy:

M. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...] na rzecz X. W skardze zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez dokonanie darowizny w konsekwencji uznania, że nie istnieje obowiązek lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz przez faktyczne dokonanie darowizny na legalizację cmentarza;

2) istotne naruszenie przepisów postępowania przez niedopełnienie prawnego obowiązku instytucji samorządowych wynikającego z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.k.";

3) istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez błędną wykładnię § 47 pkt 1 w związku z § 66 Statutu Miasta R., poprzez dokonanie zmiany treści uzasadnienia projektu uchwały podczas posiedzenia sesji oraz § 57 pkt 1 Statutu Miasta R. w związku z art. 6 pkt 9 u.g.n. przez przekazanie przez Gminę Miasta R. w drodze darowizny gruntów komunalnych z przeznaczeniem na założenie i utrzymanie katolickiego cmentarza wyznaniowego;

4) wydanie aktu w wyniku przestępstwa, o którym mowa w art. 271 §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137), powoływanej dalej jako "K.k.", tj. poświadczenia nieprawdy przez procedowanie nad dokumentem w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w uzasadnieniu projektu uchwały (z pieczęcią i podpisem J. B. – Zastępcy Prezydenta Miasta) oraz przez procedowanie nad dokumentem w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w analizie prawnej radcy prawnego A.K. z [...] czerwca 2016 r., co wyczerpuje przesłankę z art.145 § 2 K.p.a.,

5) niezgodność uchwały i jej projektu ze stanem faktycznym przez określenie przedmiotu darowizny jako prawa własności nieruchomości niezabudowanej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. Rada Miejska w R. podjęła kwestionowaną uchwałę, a w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zarówno do Rady Miejskiej w R., jak i Prezydenta Miasta R. Wskazał, że kwestionowana uchwała w § 2 stanowi, że darowizny nieruchomości dokonuje się na realizację celu publicznego jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Do momentu dokonania darowizny inwestor posiadał tytuł prawny jedynie do działki nr [...], podczas gdy działka nr [...] to nadal własność Y, a działka nr [...] należy do osoby fizycznej, będącej posiadaczem samoistnym bez prawa własności. Cmentarz został urządzony na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Przekazana w drodze darowizny działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], na całej swej długości graniczy z nieruchomością gruntową skarżącego (działki nr [...] i nr [...], obręb [...]). Od 1991 r. na (niewielkiej) części działki nr [...], obręb [...], znajduje się nielegalne pole grzebalne obejmujące obecnie kilkadziesiąt grobów murowanych i ziemnych. Jedynym ogrodzeniem tej działki jest kamienny mur od strony ul. [...] (z trzech pozostałych stron, w tym nieruchomości gruntowej skarżącego, działka nie posiada żadnego ogrodzenia). Pole grzebalne jest czynne (ostatni pochówek miał miejsce w lipcu 2016 r.), pomimo braku zgody Państwowej Inspekcji Sanitarnej na założenie cmentarza oraz mimo braku badań geologicznych i hydrologicznych terenu, a także wyznaczenia strefy sanitarnej. W odległości mniejszej niż [...] m od działki nr [...], która powinna być strefą sanitarną cmentarza, mieszkają ludzie i prowadzona jest uprawa ziemi. Fakt istnienia bezprawnego pola grzebalnego na części działki nr [...] ma bezpośredni i realny wpływ na obniżenie wartości nieruchomości skarżącego, brak możliwości zabudowy części jego nieruchomości na wysokości miejsca pochówków oraz brak możliwości korzystania ze środowiska, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego. Ponadto wskazał na złe samopoczucie psychiczne związane ze świadomością bliskości pola grzebalnego oraz na istnienie ryzyka epidemiologicznego.

Skarżący uznał, że kwestionowana uchwała narusza zatem jego interes prawny lub uprawnienia, które wynikają z:

- art. 23, art. 140, art. 144 i art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", oraz z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), gdyż uchwała została przyjęta, mimo że cmentarz powstał i funkcjonuje bez zgody Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz bez badań geologicznych i hydrologicznych,

- art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672) poprzez zakłócenie prawa korzystania ze środowiska,

- art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.),

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", gdyż uchwała spowoduje powstanie obszaru oddziaływania obiektu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Powołując się na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. poz. 315), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r.", skarżący stwierdził, że w związku z istnieniem sieci wodociągowej przy ul. [...] w R., wskutek uchwały nie ma możliwości powstania m.in. zabudowań mieszkalnych i zakładów produkujących artykuły żywnościowe w odległości mniejszej niż [...] m od będącej przedmiotem darowizny działki, a zatem na całej powierzchni nieruchomości skarżącego, co narusza jego interes prawny.

Wskazał także, że przedstawił radnym wątpliwości co do legalności darowizny nieruchomości przed rozpoczęciem obrad [...] sesji Rady Miejskiej w dniu [...] lipca 2016 r. Wątpliwości te dotyczą tego, że sporny cmentarz nie jest i nie był w momencie jego powstania objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do obiektu nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 6 pkt 9 u.g.n.). Co więcej działka nr ewid. [...], na której bezprawnie urządzono pole grzebalne, oraz stanowiące przedmiot darowizny działki ewid. nr [...] i nr [...] nie są przewidziane na cel związany z założeniem i rozszerzeniem cmentarza nawet w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Istniejący stan faktyczny stanowi zatem bezsprzeczne naruszenie art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o cmentarzach", zgodnie z którym cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nawiązując do podstawy prawnej uchwały, a zatem art. 6 pkt 9 u.g.n. skarżący dostrzegł, że przepis ten, posługując się aparatem pojęciowym celu publicznego, bez wątpienia należy interpretować łącznie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast według art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tej sytuacji realizacja celu publicznego, jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, nie może nastąpić bez wcześniejszego uwzględnienia jej w planie miejscowym. Tymczasem, w sprawie nie została nawet wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem, choćby tylko z tego względu, cmentarz nie może być obiektem legalnym. W konsekwencji nie istnieje umocowanie prawne pozwalające Radzie Miejskiej na przekazywanie mienia komunalnego w drodze darowizny na rzecz inwestora, który założył, również na będącej przedmiotem darowizny działce nr [...], nielegalny cmentarz. Dodatkowo przedstawiony w uzasadnieniu projektu uchwały cel w postaci (umożliwienia) uregulowania funkcjonowania cmentarza [...], a zatem cmentarza wyznaniowego, nie należy do zadań gminy.

Skarżący uznał, że w sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przez zarządcę cmentarza przestępstwa z art. 165 § 1 pkt 1 K.k., tj. sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób poprzez spowodowanie zagrożenia epidemiologicznego, art. 284 § 1 K.k., tj. przywłaszczenia cudzego prawa majątkowego oraz przestępstwa z art. 286 § 1 K.k., tj. oszustwa.

Ponadto art. 6 pkt 9 u.g.n. należy bez wątpienia interpretować łącznie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), powoływanej dalej jako "ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego". Przepisy te wskazują, że to biskup diecezjalny powinien najpierw wystąpić z wnioskiem o przeznaczenie terenu w planie miejscowym na cel założenia lub rozbudowy katolickiego cmentarza wyznaniowego, a dopiero w przypadku objęcia planem gruntów komunalnych przeznaczonych na katolicki cmentarz wyznaniowy rada gminy może oddać działki w użytkowanie wieczyste lub sprzedać parafii na jej wniosek. Skoro zatem gmina nie ma prawnych możliwości przekazania mienia komunalnego w użytkowanie wieczyste, a nawet sprzedaży (także po cenie rynkowej) kościelnej osobie prawnej, na założenie lub rozbudowę katolickiego cmentarza wyznaniowego w przypadku, gdy plan miejscowy nie przewiduje takiego przeznaczenia działek komunalnych, to tym bardziej nie może dokonać ich darowizny na taki cel. Za powyższym wnioskiem przemawia zastosowanie wykładni celowościowej i logicznej cytowanych regulacji, bowiem gdyby przyjąć jako podstawę prawną uchwały art. 6 pkt 9 u.g.n., zbędna okazuje się zarówno regulacja art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, jak i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Oznaczałoby to jednocześnie zgodę ustawodawcy na całkowitą swobodę jednostek samorządu terytorialnego w zbywaniu mienia komunalnego.

Ponadto skarżący zarzucił nieprawidłowości związane z procedowaniem nad uchwałą i dokonanymi zmianami w uzasadnieniu uchwały. Zgodnie bowiem z § 47 pkt 1 Statutu Miasta R. możliwość dokonania zmian w czasie obrad odnosi się tylko do procedowanego w ich ramach dokumentu, a zatem projektu uchwały. Uzasadnienie natomiast, pomimo prezentowania podstawy prawnej, okoliczności faktycznych i celu przedstawionego projektu uchwały, a zatem elementów mających istotny wpływ na decyzję radnych podczas głosowania, nie stanowi integralnej części rozpatrywanego dokumentu i tym samym nie może być przedmiotem zmian podczas trwania posiedzenia sesji. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchwały napisano, że "Dla potrzeb założenia i prowadzenia cmentarza Parafia uzyskała pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarno-Epidemiologicznego w P. w formie postanowienia [...] z [...] czerwca 1989 r." Oznaczałoby to, że sporny cmentarz spełnia od momentu jego powstania wymogi sanitarno–higieniczne. Jednakże z postanowienia tego wynika, że zgoda Państwowej Inspekcji Sanitarnej na założenie i funkcjonowanie cmentarza, dotyczy zupełnie innej lokalizacji - przy ul. [...], gdzie cmentarz nigdy nie powstał.

Skarżący podniósł także, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że "Miasto R. udostępniło grunt na mocy porozumienia w sprawie eksploatacji cmentarza grzebalnego z dnia [...] listopada 1990 r." Tymczasem przywołane porozumienie pomiędzy proboszczem X księdzem T. C. a Prezydentem Miasta R. M.P., dotyczy jedynie możliwości dokonywania pochówków osób innych wyznań na cmentarzu przy ul. [...] i w żadnym razie nie przewiduje udostępnienia na ten cel gruntów komunalnych, w tym w szczególności działek nr [...] i nr [...]. Porozumienie zostało zawarte w nawiązaniu do wskazań lokalizacyjnych znak sprawy [...] załącznik nr [...] pkt [...] wydanych przez Urząd Miasta w R. Tymczasem wspomniane wskazania lokalizacyjne przeznaczają na cmentarz grzebalny działkę nr [...] przy ul. [...], a zatem bez wątpienia przedmiotem porozumienia jest tylko dokonywanie pochówków osób innych wyznań na cmentarzu przy ul. [...].

Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2002 r. nr [...] nastąpiło stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że działka nr [...] w momencie zawierania porozumienia dotyczącego eksploatacji inwestycji – cmentarz grzebalny z [...] listopada 1990 r., nie stanowiła własności gminy, lecz Skarbu Państwa, zatem nie mogła być objęta porozumieniem, a tym bardziej nie mogła być przeznaczona na cmentarz grzebalny.

Rada Miejska w R. w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", z uwagi na brak legitymacji skarżącego w postaci interesu prawnego do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga została poprzedzona dwoma pismami skarżącego z [...] lipca 2016 r. Pierwsze z nich zostało skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Natomiast drugie adresowane do Prezydenta Miasta R. zatytułowane zostało "Informacja o istotnym naruszeniu prawa dotyczącym uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lipca 2016 roku wraz ze skargą na działanie Rady Miejskiej w R. w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały". Pierwsze z wymienionych pism zostało rozpatrzone w drodze uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2016 r. przez uznanie wezwania za bezzasadne. Wojewoda [...] nie znalazł zaś podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem stwierdził, że uchwała nie narusza prawa. Odnośnie do legitymacji skargowej Rada Miejska wskazała, że skarżący wywodzi swój interes z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, ale nie wskazuje jednak jakiegokolwiek uprawnienia własnościowego, które uległo wyłączeniu, ograniczeniu wskutek zmiany właściciela nieruchomości objętej uchwałą. Realizacja praw właścicielskich skarżącego do jego nieruchomości jest niezależna od tego, jakiemu podmiotowi przysługuje prawo własności do innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie. Wywód w zakresie "zmniejszenia wartości" nieruchomości skarżącego wskutek bliskiego sąsiedztwa z polem grzebalnym czy też negatywne oddziaływanie owego pola na "samopoczucie" skarżącego jawią się jako skutki sąsiedztwa z terenem samego cmentarza, a nie zmiany właściciela tego terenu.

Uchwała nie zakłada, że nie istnieje obowiązek lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n. jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Istniejący na będącej przedmiotem uchwały nieruchomości cmentarz pozostaje cmentarzem wyznaniowym (nie komunalnym), jednakże nie ma wątpliwości, że zakładanie i utrzymanie cmentarzy zarówno komunalnych, jak i wyznaniowych spełnia definicję celu publicznego. W błędzie pozostaje skarżący wskazując ww. przepis jako podstawę wymogu uprzedniego uchwalenia planu miejscowego bądź wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, skoro redakcja powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że takiego wymogu nie zawierają. Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 13 ust. 2 i 2a w związku z art. 6 pkt 9 u.g.n. Żaden z tych przepisów dla dokonania darowizny w omawianym trybie nie wymaga uprzedniego uchwalenia planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przesłankę taką zawiera natomiast art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, regulujący jednak tryb oddania w użytkowanie wieczyste albo tryb sprzedaży gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, kościelnym osobom prawnym na ich wniosek. Procedura opisana w tym przepisie nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem uchwała podjęta została na podstawie art. 13 ust. 2 i 2a w związku z art. 6 pkt 9 u.g.n., zaś przekazanie własności nastąpiło pod tytułem darmym. Brak jest podstaw do analogicznego stosowania w sprawie przesłanek z art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, skoro przepis ten reguluje inną procedurę określoną w innym akcie prawnym i rządzącą się innymi przesłankami materialnymi i trybem postępowania. Ustawodawca uzależnia zastosowanie procedury z art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego od przesłanki uprzedniego przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Nie wymienia natomiast w ogóle przesłanki w postaci faktycznego wykorzystania danej nieruchomości na już istniejący cmentarz (utrzymania już istniejącego cmentarza) jak ma to miejsce w art. 13 ust. 2 i 2a w związku z art. 6 pkt 9 u.g.n. Zabieg taki, w zamierzeniu ustawodawcy, nie jest i nie może być przypadkowy – o ile bowiem zakładanie nowych cmentarzy od początku wymaga sformalizowanej procedury – o tyle w przypadku cmentarzy już istniejących – celowe jest zastosowanie przesłanki uwzględniającej daleko idący w tym przypadku interes społeczny, jakiego ochrona ujawnia się właśnie w przesłance "utrzymania" istniejącego cmentarza.

Bezprzedmiotowe pozostają rozważana skarżącego o potrzebie zastosowania przepisów art. 2 pkt 5 oraz art. 50 ust 1 u.p.z.p., skoro skarżący celowo powołuje argumentację odnoszącą się do sytuacji cmentarzy zakładanych, a nie już istniejących. W sytuacji braku ustawowego odesłania do przepisów innego aktu, a nadto wobec braku uzasadnienia systemowego wobec odmienności stanów faktycznych, w których zastosowanie znajdują oba opisane tryby, to zastosowanie wykładni rozszerzającej (którą sugeruje skarżący) stanowiłoby naruszenie prawa, przekroczenie zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz art. 7 Konstytucji RP. Utrzymanie istniejącego od wielu już lat na nieruchomości będącej przedmiotem uchwały cmentarza oraz stworzenie warunków sprzyjających dalszemu formalnemu uregulowaniu jego stanu prawnego, jest uzasadnione szczególnym interesem społecznym, nad którym gmina obowiązana jest czuwać. Będąca przedmiotem skargi uchwała stanowi wyraz dbałości gminy o interes społeczny i poszanowania prawa. Z tożsamych przyczyn nie sposób przyjąć, jakoby uchwała naruszała art. 304 § 2 K.p.k., skoro do powołanego przepisu się nie odnosi, ani też skutki wejścia jej w życie nie ograniczają ani nie wyłączają obowiązku sygnalizacyjnego zawartego w ww. przepisie.

Statut Miasta nie wymaga uzasadniania uchwał, obowiązek taki wynika natomiast z przepisów odrębnych (§ 143 w związku z § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dlatego pod obrady na sesję Rady Miejskiej w dniu [...] lipca 2016 r. przedłożony został projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z protokołem sesji, treść uzasadnienia projektu uchwały została skorygowana podczas sesji, w zakresie ujawnionej omyłki w zakresie określenia stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej (tj. nieruchomości nie objętej przedmiotem uchwały). Statut Miasta ani też przepisy odrębne nie przewidują obowiązku głosowania nad poprawkami w materiałach pomocniczych, uzasadnieniu, opiniach itp. Korekty uzasadnienia dokonano w obecności i za wiedzą radnych oraz osób obecnych na sesji, co zostało odnotowane w protokole z sesji.

W kontekście § 57 ust. 1 Statutu, zarzut rzekomego braku po stronie Prezydenta Miasta legitymacji co do inicjatywy uchwałodawczej, dla organu, jest niezrozumiały i pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Natomiast zarzut wydania aktu w wyniku przestępstwa z art. 271 § 1 K.k., tj. poświadczenia nieprawdy przez procedowanie nad dokumentem w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w uzasadnieniu Zastępcy Prezydenta Miasta oraz procedowanie nad dokumentem w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w analizie prawnej z [...] czerwca 2016 r. (art. 145 § 2 K.p.a.), również są pozbawione podstaw. Na sesji w dniu [...] lipca 2016 r. przedłożony został projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, który w wyniku dyskusji oraz zaproponowanych poprawek, mógł podlegać modyfikacjom. W protokole z sesji odnotowano, że skarżący zwrócił uwagę na błąd w uzasadnieniu projektu uchwały w zakresie stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej (która nie była przedmiotem uchwały), jak również fakt, że sprostowanie uzasadnienia projektu uchwały w tym zakresie nastąpiło w obecności i za wiedzą skarżącego, jak i radnych obecnych na sesji. Błąd w redakcji uzasadnienia projektu uchwały został wyeliminowany przed uchwaleniem uchwały, czego obecny na sesji skarżący ma świadomość.

Uchwała podjęta została przez legitymowany do tego organ w wymaganym trybie oraz w oparciu o obowiązujące przepisy. Uwzględniając powyższe oraz fakt, że informacja, w zakresie której nastąpiła korekta uzasadnienia nie miała wpływu na treść uchwały (dotyczyła działki nieobjętej przedmiotem uchwały), użyte przez skarżącego sformułowanie "wydanie aktu w wyniku przestępstwa" stanowi nadużycie słowne, mające na celu świadome wprowadzenie w błąd co do okoliczności faktycznych w sprawie. Ponadto uchwała opublikowana nie zawiera uzasadnienia, które zawierał jedynie jej projekt i miało ono charakter pomocniczy. Z kolei kontroli sądowej w trybie przepisu art. 101 u.s.g. nie podlegają projekty uchwał rady (zarządzeń wójta).

Organ również za bezpodstawny uznał zarzut dotyczący "niezgodność treści uchwały i jej projektu ze stanem faktycznym, poprzez określenie przedmiotu darowizny jako prawa własności nieruchomości niezabudowanej". Uchwała zawiera przepis: "wyraża się zgodę na przekazanie w drodze darowizny (...) prawa własności nieruchomości niezabudowanej o łącznej powierzchni [...] ha położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (...)". Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zawarty w uchwale opis przedmiotu darowizny jest zgodny ze stanem w rejestrach publicznych, tj. księgą wieczystą oraz ewidencją gruntów budynków i lokali prowadzoną przez Starostę. Sporna nieruchomość jest niezabudowana i faktu tego nie zmienia okoliczność, że znajdują się na niej naniesienia w postaci nagrobków. Katalog nieruchomości (zabudowanych i niezabudowanych) jest stały i nie każde naniesienie – choćby trwale z gruntem związane i spełniające przesłanki definicji "budowli" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego powoduje zmianę charakteru nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu rzekomego wprowadzenia radnych w błąd w tym zakresie, czy też zatajenia przed nimi omawianej okoliczności i tym samym wpływu na podjętą decyzję, organ wskazał, że jest on niezrozumiały, tym bardziej z uwagi na fakt kilkukrotnego podnoszenia na sesji okoliczności istnienia na będącej przedmiotem darowizny nieruchomości nagrobków, a nadto zaznaczenia tego faktu w uzasadnieniu samej uchwały.

W dniu [...] lutego 2017 r. do akt sprawy pełnomocnik organu złożył odpisy protokołów sesji Rady Miejskiej w R. z [...] i [...] lipca 2016 r. i zaproszenia na ww. sesje Rady Miejskiej. Z odpisu protokołu sesji Rady Miejskiej z [...] lipca 2016 r. wynika, że kwestionowana w skardze uchwała została przyjęta przez radnych jednogłośnie, czyli [...] radnych głosowało za, nikt się nie sprzeciwił ani nie wstrzymał od głosu.

W piśmie z [...] lutego 2017 r. skarżący przedstawił swoje zastrzeżenia do treści dokumentu stanowiącego operat szacunkowy nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w R. przy ul. [...] (nr [...] i nr [...]) sporządzonego w dniu [...] czerwca 2016 r. wywodząc, że dokument ten zawiera fałszywe oceny, co wypełnia znamiona przestępstwa z art. 233 § 4 K.k., tj. przedstawienia fałszywej opinii lub tłumaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 802/16 oddalił skargę. Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Nie zgodził się z oceną organu, że M.S., choć jest właścicielem nieruchomości graniczącej z przedmiotem darowizny, nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały, bowiem nie ma dla niego znaczenia kto jest właścicielem nieruchomości – czy gmina czy parafia, jako zarządca cmentarza. Sąd wskazał, że najistotniejszą kwestią dla dokonania oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu uchwały ma to, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z gruntem będącym przedmiotem planowanej darowizny z przeznaczeniem na cmentarz. Bez wątpienia, w związku z istnieniem na działkach nr [...] i nr [...] cmentarza, możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego ulega ograniczeniu, co przesądza o tym, że ma on interes prawny w kwestionowaniu uchwały Rady Miejskiej z [...] lipca 2016 r.

Sąd dalej wskazał, że dla oceny zasadności zarzutów skargi podstawowe znaczenie mają art. 13 ust. 2 i 2a u.g.n. stanowiące jedną z jej podstaw prawnych. Przepis art. 13 ust. 2 u.g.n. zezwala na dokonanie darowizny nieruchomości na cele publiczne. Do darowizny określonej w komentowanej ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 888 – 902 K.c.), z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych przepisami u.g.n. Zgodnie z przywołanym rozróżnieniem organ uprawniony do reprezentacji może dokonać darowizny na jeden z celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n. Darowizny nieruchomości na cel publiczny może dokonać organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego za zgodą wyrażoną przez radę lub sejmik. Brak takiej indywidualnej zgody w świetle komentowanej ustawy powoduje nieważność umowy darowizny. Sąd podkreślił, że art. 12 ust. 2 u.g.n. wyraźnie określa wymóg sprecyzowania celu, na który ma być przeznaczona darowizna nieruchomości. Ustawodawca ustalił w art. 6 u.g.n. zamknięty katalog celów publicznych. Związanie koniecznością sprecyzowania celu darowania nieruchomości powoduje, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie darowizna podlega odwołaniu (chyba że nastąpią okoliczności przewidziane w art. 12 ust. 2a u.g.n.). Kwestionowana uchwała określa przedmiot darowizny, bowiem wskazuje numer i powierzchnię działki, jej lokalizację oraz numer księgi wieczystej dla niej prowadzonej. Uchwała określa również podmiot, na rzecz którego ma być dokonana darowizna, czyli X. W uchwale wskazano również cel darowizny – zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W ocenie Sądu cel darowizny tak określony jest zatem niewątpliwie celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 9 u.g.n. Argumenty, że nieruchomości nie można przeznaczyć na założenie cmentarza, bowiem takowy już tam istnieje, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w uchwale określając cel darowizny napisano "zakładanie i utrzymywanie cmentarzy".

Ponadto Sąd wskazał, że uchwała – zgodnie z protokołem sesji – została podjęta jednomyślnie przy obecności wymaganego quorum (§ 34 statutu). Statut Rady Miasta dopuszcza możliwość przerwania sesji (§ 32 ust. 2 i 3 statutu). W ocenie Sądu w sprawie zaistniała podstawa do przerwania sesji do dnia [...] lipca 2016 r. z uwagi na niemożliwość wyczerpania porządku obrad zaplanowanego na dzień [...] lipca 2016 r. Fakt, że w pierwszym uzasadnieniu uchwały podano nieprawdziwe dane, nie skutkuje możliwością stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem – jeszcze przed procedowaniem uchwały – uchybienia zostały skorygowane w drugim uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie uchwały (zarówno to pierwsze z błędami, jak i drugie – w ocenie organu – tych błędów pozbawione) nie jest obszerne, dlatego każdy z radnych obecnych na posiedzeniu Rady mógł się z nim zapoznać.

Sąd wyjaśnił, że badając legalność uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości na cel publiczny nie był uprawniony do badania czy istniejący na nieruchomości cmentarz funkcjonuje legalnie, czy został założony zgodnie z procedurami, na wniosek uprawnionego podmiotu. Kwestie te nie były brane pod uwagę w momencie procedowania przedmiotowej uchwały i jako takie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy art. 13 u.g.n. nie przewidują konieczności oceny tych okoliczności. Akta sprawy istotnie pozostawiają wątpliwości, czy cmentarz został założony legalnie. Jednakże ostateczna ocena w tym zakresie należy do innych organów, w tym w szczególności organów inspekcji sanitarnej. Postępowanie w tym przedmiocie powinien zainicjować skarżący kierując wnioski do odpowiednich organów o podjęcie stosownych działań. Podjęcie tych działań nie leżało w kompetencji sądu administracyjnego, dlatego też grupa zarzutów skargi związana z tymi zagadnieniami nie wymaga szerszego omówienia.

Odnosząc się do zarzutów popełnienia określonych przestępstw przez osoby pełniące funkcje publiczne Sąd wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie, jednakże skarżący w razie uzasadnionego przekonania zaistnienia takich czynów popartego stosownymi dowodami powinien powiadomić organy ścigania. Ocena, czy te osoby popełniły określone przestępstwa należy do właściwych organów ścigania i jako taka nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Również podniesione w piśmie z [...] lutego 2017 r. argumenty kwestionujące prawidłowość sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego nie mają wpływu na legalność kontestowanej uchwały, co wynika z art. 13 ust. 2 i ust. 2a u.g.n.

M. S., reprezentowany przez adwokata M. B., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 13 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 3 ustawy o cmentarzach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że darowizna na cel publiczny w postaci zakładania i utrzymywania cmentarzy jest dopuszczalna mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby teren przeznaczony na cmentarze;

b) art. 13 ust. 2 u.g.n. przez ograniczenie badania legalności uchwały wyłącznie do formalnych przesłanek zastosowania tego przepisu, podczas gdy przedmiotem analizy powinna być ocena czy uchwała nie pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa;

c) art. 6 pkt 9 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zakładanie i utrzymywanie cmentarzy" to cele publiczne, które można traktować oddzielnie, podczas gdy treść tego przepisu nakazuje traktować ten cel łącznie, jako jeden cel publiczny;

d) § 143 w związku z § 12 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez pominięcie okoliczności, że uzasadnienie do projektu uchwały nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w tym przepisie;

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 48 § 4 P.p.s.a a contrario przez czynienie ustaleń w sprawie w oparciu o kopie protokołów sesji Rady Miejskiej w R., które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, a tym samym nie mają waloru dokumentów urzędowych;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego oraz brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- pominięcie sprzeczności między treścią projektu uchwały a jej uzasadnieniem w zakresie określenia celu dokonania darowizny, polegającej na tym, że projekt uchwały jako cel darowizny wskazuje "(...) realizację celu publicznego jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (...)" natomiast jego uzasadnienie powołuje się na (...) umożliwienie uregulowania funkcjonowania cmentarza X (...)".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji dokonując badania zaskarżonej uchwały, skupił się tylko i wyłącznie na ustaleniu, czy spełnia ona wymogi formalne wskazane w art. 13 ust. 2 u.g.n. Ocena legalności uchwały powinna też obejmować jej zgodność z przepisami prawa. Skoro na działce nr [...] znajduje się już cmentarz, to pomijając kwestię jego legalności, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. określiła cel darowizny w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Nie jest, bowiem możliwe założenie cmentarza w sytuacji, kiedy on już istnieje. Ponadto prawdziwy cel uchwały wskazuje uzasadnienie jej projektu, który operuje pojęciem "uregulowanie funkcjonowania cmentarza". Jednakże taki cel nie został przewidziany w katalogu celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że ani powołany przez skarżącego art. 13 ust. 2 u.g.n., ani żaden inny przepis, będący materialnoprawną podstawą uchwały z [...] lipca 2016 r., nie wymaga dla dokonania darowizny w trybie ww. przepisu, uprzedniego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto zakładanie i utrzymanie cmentarzy zarówno komunalnych jak i wyznaniowych stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n.

Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie waloru dokumentów urzędowych kopiom protokołów z sesji, Rada podniosła, że protokoły te stanowią informację publiczną zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta R. pod adresem [...] Wobec powszechności dostępu do tych dokumentów nie wymagają one jakiegokolwiek dowodu stosownie do art. 106 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie do wskazanego przez skarżącego pominięcia przez Sąd I instancji sprzeczności między treścią projektu uchwały a jej uzasadnieniem, organ wyjaśnił, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały miało charakter wyłącznie pomocniczy. Ponadto spod kontroli sądowej wyłączone są projekty uchwał rady (zarządzeń wójta). Powołał się w tym zakresie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 507/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał zarówno pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i pkt 2 tego przepisu. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji jednak, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 13 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 9 u.g.n. przez błędną wykładnię. Pierwszy z nich zawiera postanowienia dotyczące możliwości dokonywania darowizn na cele publiczne oraz darowizn pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i pomiędzy tymi jednostkami a Skarbem Państwa. Wprowadza on pewne wyjątki od zasad dokonywania darowizn wynikających z art. 888 - 902 K.c. Przede wszystkim stanowi on, że darowizna może zostać dokonana na cele publiczne na rzecz dowolnego podmiotu. Chodzi tu głównie o darowiznę nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego. Jednak darowizna nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu prywatnego może nastąpić tylko na cel publiczny.

Cel publiczny, na jaki została darowana nieruchomość, ma zostać podany w umowie darowizny. Chodzi tu wyłącznie o cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 1010/00, ONSA 2001/4, poz. 186; z 19 maja 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1499/98, OwSS 1999/4, poz. 116; oraz z 15 lutego 2000 r. sygn akt SA/Bk 901/99, OSP 2001/4, poz. 61). Zgodnie z art. 6 pkt 9 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Jak wskazuje się w "Komentarzu do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami" Ewy Bończak-Kucharczyk (System Informacji Prawnej Lex, pkt 22) w art. 6 pkt 9 u.g.n. cmentarze gminne i wyznaniowe potraktowane zostały jednakowo, zatem zakładanie i utrzymanie jednych i drugich stanowi cel publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że wszystkie te cmentarze pełnią funkcje publiczne. Jest to zrozumiałe, bo art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach nakłada na zarządy cmentarzy wyznaniowych położonych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy gminnych, obowiązek umożliwienia pochowania na cmentarzu wyznaniowym osób innego wyznania i niewierzących bez jakiejkolwiek dyskryminacji.

Prawidłowo więc przyjął Sąd I instancji i Rada Miejska w R., że w rozpoznawanej sprawie cel publiczny traktowany jako zakładanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych jest celem publicznym określonym w art. 6 pkt 9 u.g.n. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 6 pkt 9 u.g.n. wskazać należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby określenie "zakładanie i utrzymywanie cmentarzy" w kontekście spełniania przesłanki celu publicznego było rozumiane jako możliwość realizowania tych celów odrębnie. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, że przedmiotem darowizny będzie nieruchomość na cel publiczny rozumiany jako wyłącznie utrzymanie cmentarza. Będzie to jednak dotyczyło, np. nieruchomości stanowiących dojścia, dojazdy do cmentarza czy zapewnienia miejsc postojowych obok cmentarza. Powszechnie za czynności składające się na utrzymanie cmentarza rozumie się czynności administracyjne związane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki miejscami grzebalnymi oraz zarządzaniem cmentarzami komunalnymi, prowadzeniem i archiwizowaniem dokumentacji cmentarnej, wytyczaniem i oznakowaniem kwater, wyznaczaniem miejsc, pod grób i przyszłe pochówki, pełnienie nadzoru nad wszelkimi pracami wykonywanymi na terenie cmentarzy oraz w pasach przyległych do cmentarzy. Cel publiczny wskazywany zaś w rozpoznawanej sprawie przez Radę Miejską w R. jako utrzymanie cmentarza polega na "stworzeniu warunków sprzyjających dalszemu formalnemu uregulowaniu jego stanu prawnego" i w istocie wyrażenie zgody przez Radę Miejską na dokonanie darowizny ma na celu "zalegalizowanie" istniejącego cmentarza. Z takim rozumieniem utrzymania cmentarza jako realizacji celu publicznego, na który darowana jest nieruchomość komunalna, nie można się zgodzić. Uregulowanie stanu prawnego cmentarza – niewątpliwie niezbędne – powinno odbywać się w innych postępowaniach prowadzonych przed innymi organami administracyjnymi.

Tak jak zostało wskazane powyżej w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. Darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje się za zgodą rady albo sejmiku (art. 12 ust. 2a u.g.n.). Uchwała wyrażająca zgodę na dokonanie darowizny jest aktem administracyjnym, który wywołuje skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego – jest podejmowana z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Ustawodawca wyraźnie określił w art. 13 ust. 2 w związku z ust. 2a u.g.n., że uchwała taka ma charakter intencjonalny, tj. wyrażenie zgody na dokonanie darowizny jest obwarowane wskazaniem celu, na który nieruchomość będzie wykorzystana. Oczywiste zaś jest, że realizacja tego celu musi być zgodna z prawem. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ul. [...] na rzecz X ze wskazaniem celu darowizny – zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (§ 2 uchwały). Zatem, realizacja celu wskazanego w uchwale musi uwzględniać wymagania przewidziane w przepisach prawnych dla zakładania i utrzymywania cmentarzy.

O zakładaniu i utrzymywaniu cmentarzy jest mowa przede wszystkim w ustawie o cmentarzach. Przy czym przepisy tej ustawy regulując sprawy cmentarzy, niezależnie od tego, czy dotyczą cmentarzy komunalnych, czy wyznaniowych, mówią o zakładaniu i rozszerzaniu cmentarzy. Prawidłowa wykładnia art. 6 pkt 9 u.g.n., wskazująca co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy obejmuje zatem w ramach zakładania i utrzymywania cmentarzy, także ich poszerzanie. Konsekwentnie należy przyjąć, że skoro zakładanie cmentarzy podlega określonym wymaganiom i wymusza określony sposób wykorzystania z terenów leżących w pobliżu cmentarza, to również poszerzanie istniejącego cmentarza musi podlegać tym wymaganiom. W rozpoznawanej sprawie przekazanie prawa własności działki nr [...] nie można potraktować inaczej jak właśnie rozszerzenie cmentarza.

Przepis art. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy wskazuje zaś, że założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 3 ww. ustawy należy rozumieć jako tryb szczególny odnoszący się do cmentarzy. W konsekwencji treść tego przepisu, ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie wskazuje, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje w tym przypadku możliwością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Chcąc zatem założyć cmentarz Gmina musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz. Miejscowy plan nie musi obejmować przy tym terenu całej Gminy, a tylko jej część, np. tę, która zostanie przeznaczona na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/11).

Wskazać też trzeba na inny warunek, jaki musi być spełniony przy lokalizacji cmentarza, o którym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Mianowicie cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Wymogi w tym zakresie podlegają kontroli właściwego inspektora sanitarnego, który w myśl art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach wydaje zgodę na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażane było stanowisko, że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione już na etapie uchwalania planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza (wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 161/07 i wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 90/18). Wzgląd na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymagań sanitarnych legł u podstaw określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody; wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze (art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach).

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2). Z tych też przyczyn odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i na potrzeby gospodarcze, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m, pod warunkiem że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Należy zwrócić przy tym uwagę, że prawodawca regulując stosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. do stanu, który istniał przed jego wejściem w życie, w § 7 postanowił, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Oznacza to w rozpoznawanej sprawie, że nawet gdyby przyjąć, że kwestionowana uchwała dotyczy istniejącego cmentarza, rozporządzenie ma zastosowanie do lokalizacji cmentarza na nieruchomości będącej przedmiotem darowizny, gdyż ten został utworzony po wejściu w życie rozporządzenia.

Warunek dotyczący uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na etapie prac planistycznych, w rozpoznawanej sprawie nie został tymczasem w ogóle zbadany przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy okoliczność, że dla potrzeb założenia i prowadzenia cmentarza przy ul. Piaskowej uzyskano pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarno-Epidemiologicznego w P. w formie postanowienia z [...] czerwca 1989 r. nr [...]. Z postanowienia tego wynika bowiem, że zgoda Państwowej Inspekcji Sanitarnej na założenie i funkcjonowanie cmentarza, dotyczy lokalizacji cmentarza przy ul. [...].

Celom zachowania odpowiednich wymagań sanitarnych przy sytuowaniu cmentarzy służą także przepisy regulujące planowanie przestrzenne. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnić w planie miejscowym sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (pkt 11). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wprowadzenie strefy sanitarnej cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie z uwagi na projektowany cmentarz.

Lokalizowanie cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego spełnia rolę gwarancyjną także dla zakładania i rozszerzania cmentarzy z tej przyczyny, że gdyby plan miejscowy nie wprowadzał strefy ochronnej przewidzianej rozporządzeniem, to realizacja cmentarza mogłaby okazać się niemożliwa, gdyż między uchwaleniem planu miejscowego a rozpoczęciem budowy cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym uniemożliwić budowę planowanego cmentarza. Z tej już chociażby przyczyny wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie miejscowym pod cmentarz jest niezbędne. Ponadto za koniecznością wprowadzenia stref ochronnych przemawia wzgląd na potrzebę ochrony prawa własności, jej istotę i dopuszczalne ograniczenia tego prawa.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) lub obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu. Na skutek uchwalenia miejscowego planu przestrzennego dla terenu części gminy, obejmującego planowany cmentarz, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Taki skutek wiąże się z nakazem zachowania odpowiednich odległości zabudowy od cmentarza. Jeśli bowiem na terenie niezabudowanym w dacie uchwalania planu miejscowego – w odległościach określonych w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. - pierwszy powstanie cmentarz, to wymusi to konieczność "odsunięcia" zabudowy, o jakiej mowa w mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia na odległość określoną w tym rozporządzeniu. W pewnych przypadkach może to oznaczać dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza nie tylko ograniczenia w zabudowie, ale i zakaz zabudowy.

Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, a co za tym idzie określenia strefy sanitarnej planowanego cmentarza, stanowi niedopuszczalne obejście art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza, w tzw. strefie sanitarnej, możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podobną rolę pełni art. 1 Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.). Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok z 8 stycznia 2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z 14 listopada 2006 r. w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z 17 lipca 2007 r. w sprawie Rosiński przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z 6 września 2007 r., w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02).

Na uwagę także zasługuje problematyka możliwości zrealizowania celu, na który nieruchomość jest darowana, w kontekście postanowień art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Jak wskazano w cytowanym wyroku NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1611/07 jest to przepis szczególny w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Jego sytuacja prawna jest zatem zgoła odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego (przełożonego zakonnego) co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji cmentarza. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe, z własnej inicjatywy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że założenie i rozszerzenie cmentarza może nastąpić na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego w celu wykluczenia szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Pozostaje do rozważenia kwestia, czy zachowanie wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa, a w szczególności uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren lokalizacji cmentarza, powinno nastąpić przed podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny ze wskazaniem celu - założenia i utrzymania cmentarza, czy może mieć miejsce – jak chce tego Rada Miejska w R. – po podjęciu takiej uchwały.

Zacząć trzeba od tego, że normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. W zakresie dysponowania mieniem komunalnym jego podmioty samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu jednakże wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). A. Szewc w "Komentarzu do art. 45 ustawy o samorządzie gminnym" (System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 31 lipca 2012 r., teza 2 i 3) podaje, że przepis art. 45 u.s.g. nawiązuje do zasad wyrażonych w art. 2 u.s.g., a zwłaszcza do zasady samodzielności gminy w wykonywaniu jej zadań. Stanowi o samodzielności podmiotów mienia komunalnego w decydowaniu o przeznaczeniu składników majątkowych wchodzących w skład tego mienia i sposobie wykorzystania tych składników. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Dotyczą one:

1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji,

2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych),

3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna),

4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych.

Takie wymagania wynikające z przepisów prawa ograniczające samodzielność podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego dotyczą właśnie lokalizacji cmentarza. Teren, na którym mogą być zakładane i utrzymywane cmentarze jest terenem szczególnym ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz. Wskazane wyżej regulacje prawne powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie najpierw w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego planowany cmentarz, a dopiero potem w stosownej uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w R. zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że dla dokonania darowizny w trybie art. 13 ust. 2 u.g.n., której celem jest zakładanie i utrzymanie cmentarza, nie jest wymagane uprzednie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma tu znaczenia powoływany argument, że z art. 13 ust. 2 u.g.n. ani z żadnego innego przepisu, będącego materialnoprawną podstawą uchwały z [...] lipca 2016 r., nie wynika konieczność uprzedniego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten w odniesieniu do uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości na lokalizację cmentarza wynika bowiem z innych przepisów prawa, z którymi kontrolowana uchwała musi pozostawać zgodna.

Skoro zaś Gmina R. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego lokalizacji cmentarza przy ul. [...], należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że przewidziane w powyżej wskazanych przepisach wymagania co do terenów przeznaczonych pod cmentarze powinny być ustalone już na etapie podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie darowizny nieruchomości. Dopuszczenie w istocie do lokalizacji cmentarza w uchwale wyrażającej zgodę na dokonanie darowizny nieruchomości na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 1959 r., bezprzedmiotowym czyniłoby te regulacje prawne, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Poza tym, gdyby podzielić stanowisko Rady, mogłoby się w praktyce okazać, że założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza na terenie przeznaczonym na ten cel w podjętej uchwale o wyrażeniu zgody na dokonanie darowizny nieruchomości nie jest możliwe, ponieważ teren przewidziany na ten cel nie spełniałby wymogów sanitarnych sprecyzowanych w rozporządzeniu z 25 sierpnia 1959 r.

Nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia zapewnienia zgodności lokalizacji cmentarza z przepisami prawa przepis art. 13 ust. 2 u.g.n. zd. 3, zgodnie z którym w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel publiczny darowizna podlega odwołaniu. Zważyć należy, że przepis ten nie określa terminu, w jakim darowana nieruchomość ma zostać wykorzystana na cel podany w umowie darowizny, a tym samym nie określa terminu, w jakim ewentualnie należałoby odwołać darowiznę. Poza tym przyjęcie takiej kolejności jak chce Rada Miejska w R., tj. podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości bez wcześniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie późniejszego braku możliwości zlokalizowania na tej nieruchomości cmentarza - odwołanie darowizny, pozwala na wniosek, wsparty doświadczeniem życiowym, że skutki pośrednie podjętej uchwały w sferze prawa cywilnego byłyby trudne do odwrócenia. Natomiast właściciele nieruchomości znajdujących się w strefie sanitarnej stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem bez możliwości uzyskania rekompensaty. W związku z powyższym przyjąć należy, że założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny stanął też na stanowisku konieczności stosowania kontroli prewencyjnej w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Konieczność taka istnieje pomimo tego, że wszelkie skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstaną dopiero w wyniku złożenia stosownego oświadczenia woli przez organ wykonawczy. Przesądzenie o publicznoprawnym charakterze uchwał umożliwia partycypację obywateli w sądowoadministracyjnym procesie kontroli ich legalności. W tym celu zatem, aby nie było to uprawnienie iluzoryczne rola sądu administracyjnego nie może sprowadzać się wyłącznie do kontroli tego czy uchwała określa przedmiot darowizny, czy precyzuje na czyją rzecz darowizna ma być dokonana, czy ustala cel darowizny i czy cel ten ma charakter publiczny – jak uznał to Sąd I instancji. Kontrola legalności jaką zastosował Sąd I instancji w istocie mogłaby prowadzić do zaaprobowania aktu administracyjnego, który wyraża zgodę na dokonanie darowizny na cel, którego realizacja będzie wręcz niezgodna z prawem. Dlatego właśnie ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wyraźnie obowiązek określenia celu, na który nieruchomość jest darowana. Kontrola sądu zatem powinna obejmować także badanie zgodności z przepisami prawa realizacji celu, na który nieruchomość jest darowana. Okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd Wojewódzki tym bardziej, że wyraził on wątpliwość, czy cmentarz został założony legalnie. Nie oznacza to jednak, że we właściwości Sądu I instancji pozostawało ocenianie legalności lokalizacji cmentarza oraz podejmowanie działań, które leżą w kompetencji innych organów.

Na poparcie stanowiska o kontroli sądowoadministracyjnej o charakterze prewencyjnym można odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku siedmiu sędziów z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 2/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 48) wskazującego, że zasadniczy sens nadzoru nad działalnością gminy, w tym także instytucja skargi przewidziana w art. 101 u.s.g., polega właściwie na tym, że jest to cały system środków, które mają służyć prowadzeniu działalności gminy zgodnie z prawem. Z działalności podlegającej nadzorowi nie można wyłączać jej określonych przejawów bądź to ze względu na podmiot firmujący działanie gminy, bądź to z powodu formy tej działalności, jeżeli prowadziłoby to w końcowym rezultacie do podważenia samej istoty środków kontroli nad działalnością komunalną. Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty sprawy pozwala sądowi odstąpić od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i obejmują one zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł, które zostały wykazane załączonymi do akt sprawy dowodami wskazującymi koszt finansowy poniesionej usługi adwokackiej.