Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 671/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]maja 2014 r. nr [...]stwierdzającej z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] czerwca 1988 r. znak [...] udzielającej T.P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] od strony ulicy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym, wyjaśnił, że postępowanie to ma na celu ocenę legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z analizy projektu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją z [...] czerwca 1988 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje wykonanie ogrodzenia działki o nr ew. [...]położonej w W. de facto powiększając teren nieruchomości przy ul. [...] (działka o nr ew. [...]). Przedmiotowe ogrodzenie zaprojektowano w granicy między działkami o nr ew. [...], a działką o nr ew. [...] (ul. [...]) i działką o nr ew. [...] (ul. [...]) położonymi w W.

Organ II instancji podzielił argumentację Wojewody [...], który -powołując się na treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego- wskazał, że w dokumentacji dołączonej do wniosku inwestora brak jest dokumentu stanowiącego potwierdzenie prawo inwestora do dysponowania działką nr ew. [...]z obrębu [...] na cele budowlane.

Przywołał treść przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 1 czerwca 1988 r.) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Następnie organ wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że inwestor – T.P. wraz z wnioskiem z 2 maja 1988 r. o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie dołączył dokumentu, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...], obręb [...], na cele budowlane. Działka inwestycyjna nr ew. [...], obręb [...], w dniu wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, tj. [...] czerwca 1988 r., stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. Następnie decyzją z [...]października 1996 r. Nr [...]Wojewoda [...]stwierdził nabycie własności ww. nieruchomości z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę [...], obecnie W.. Również w chwili obecnej ww. działka inwestycyjna nr ew. [...], stanowi własność W., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...][...]Wydział Ksiąg Wieczystych.

Z uwagi na powyższe inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę miał obowiązek uzyskać zgodę Skarbu Państwa na planowane roboty budowlane.

Ponadto organ wskazał, że w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. (stanowiącego odpowiedź na wezwanie GUNB z dnia 30 lipca 2014 r. znak: [...]) inwestor – T.P. oświadczył, iż nie posiadał on prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane.

Materiał dowodowy w pełni uzasadnia stwierdzenie, że kontrolowana decyzja z [...] czerwca 1988 r. znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdyż inwestor – T. P. - w dniu wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę nie posiadał (ani nie posiada w chwili obecnej) prawa do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...]na cele budowlane. Zatem decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, naruszono bowiem interes podmiotu uprawnionego do działki inwestycyjnej. Naruszone zostało zatem konstytucyjne prawo własności, najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo w ściśle określonych przepisami prawa przypadkach. Wymaga także podkreślenia, że naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Należy zatem zauważyć, że wszelkie unormowania regulujące kwestię ochrony prawa własności winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie.

Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie przepisów procesowych przez Wojewodę [...] - tj. art. 7. art. 8. art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ wojewódzki rozpatrzył przedmiotową sprawę po wnikliwej analizie całokształtu materiału dowodowego, czego dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argument odwołania wskazujący, iż sporne ogrodzenie stanowiło odbudowę dotychczasowego ogrodzenia, zniszczonego podczas wojny, gdyż T. P. w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. oświadczył, iż cyt.: "z mojej strony fikcją było stwierdzenie, że odtwarzam ogrodzenie zniszczone w czasie wojny".

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska odwołującej, zgodnie z którym, z uwagi na okoliczności, że w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, wydawanie pozwoleń na budowę, jak i gospodarka gruntami należała do terenowych organów administracji państwowej, należy domniemywać, iż samo udzielenie pozwolenia na budowę przez organ, który był uprawniony również do wyrażania zgody na zabudowę nieruchomości Skarbu Państwu, świadczy o wyrażeniu zgody na zabudowę. Z pisma Urzędu [...] z 26 listopada 2014 r., znak: [...], wynika, że Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Dzielnicowym [...]był odpowiedzialny za wykonywanie czynności z zakresu prawa budowlanego a nie gospodarowania mieniem w imieniu Skarbu Państwa.

Ponadto wymóg posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikał wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Organ uznał, że na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty odwołującej się, iż ze względu na długość istnienia przedmiotowego stanu skutki społeczno-ekonomiczne wywołane decyzją pozwoleniu na budowę nie są niemożliwe do zaakceptowania. Należy wskazać, że okres funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym pozostaje bez wpływu na możliwość stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., znak: [...], dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. złożyła T.Sp. z o.o. z siedzibą w W., dochodząc jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 i 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99 ze zm.) przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1988 r. została wydana bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

-naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału, to jest nie wyjaśnienie, czy oświadczenie T. P. co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zgodne z pozostałym materiałem dowodowym;

-naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka jest nieważna.

W skardze strona skarżąca -rozwijając argumentację zawartą w powyższych zarzutach- wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że w świetle art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ błędnie przyjął, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że brak w aktach postępowania dokumentu jednoznacznie potwierdzającego prawo inwestora (T. P.) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, iż uprawnienie to nie zostało udzielone.

Z treści projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę jasno wynikało (również w ocenie GINB), iż przedmiotowa inwestycja obejmowała wykonanie ogrodzenia działki o nr ew. [...] stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa.

Ponadto, inwestorzy T. P. i Z. P. w piśmie z 2 maja 1988 r. występując o wydanie pozwolenia na budowę, wnosili o wyrażenie zgody na budowę ogrodzenia stałego wokół posesji położonej przy ul. [...] zgodnie z załączonym projektem. Co więcej w opisie technicznym projektu jasno wskazano, że "projekt ogrodzenia nawiązuje do ogrodzenia sąsiada przy ul. [...]". Wnioskujący jasno zatem określili przebieg ogrodzenia wskazując, że nie będzie ono przebiegało wzdłuż granicy należącej do nich działki, ale na nieruchomości, której właścicielem był Skarb Państwa.

Bezspornym zatem jest, że organ administracji wiedział, iż planowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Nie można zatem przyjąć, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tak jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była rozpoznawana w przedmiotowej sprawie. Wynika to z faktu, że jak już wskazano, ze złożonego przez państwa Z.i T.P. wniosku jednoznacznie wynikało, iż ogrodzenie będzie biegło przez grunt stanowiący własność Skarbu Państwa. Należy również uznać, że w wypadku gdyby organ administracji, wydający Pozwolenie na budowę stwierdził, iż zgoda na dysponowanie nieruchomością nie została wyrażona przez Skarb Państwa jako właściciela gruntu, wezwałby wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedstawienie powyższej zgody.

Istotnym jest również fakt, że brak było w dacie wydania pozwolenia na budowę, przepisu, który wymagałby uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na piśmie pod rygorem nieważności. Zgoda taka nie musiała zostać zatem wyrażona przez Skarb Państwa w formie oddzielnego dokumentu, a zawierała się w pozwoleniu na budowę obejmującym zezwolenie na zrealizowanie inwestycji na nieruchomości Skarbu Państwa.

Następnie skarżąca wskazała, że zgodnie z dominującym w literaturze i orzecznictwie poglądem, aby przypisać danemu uchybieniu charakter "rażącego naruszenia prawa" niezbędne jest również uznanie, iż skutki społeczno-ekonomiczne wywołane wadliwym rozstrzygnięciem są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazane przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w niniejsze sprawie spełnione.

A zatem, przede wszystkim, w ocenie Skarżącej, organ II instancji błędnie dokonał oceny, że skutki społeczno-ekonomiczne wywołane pozwoleniem na budowę są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Gdyby organ prowadząc postępowanie uznał, że wniosek zawiera braki w zakresie dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane, winien był wezwać państwa P. do uzupełnienia wniosku.

Nie można też uznać, że zostało dokonane "szczególne" naruszenie prawa własności, jeżeli to właśnie właściciel (Skarb Państwa w imieniu którego działał organ) zezwolił na zajęcie nieruchomości w drodze pozwolenia na budowę - szczególnie, że do kompetencji Naczelnika Dzielnicy [...] należało zarówno dysponowanie gruntem Skarbu Państwa, jak i udzielenie pozwolenia na budowę.

Nadto, przy ocenie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę upływ czasu, jaki nastąpił od dnia wydania pozwolenia na budowę i związaną z tym niemożność oceny kompletności akt postępowania przeprowadzonego przed wydaniem pozwolenia na budowę, w związaną z tym niemożność ustalenia, czy nie istniały inne, niż obecnie posiadane, dokumenty potwierdzające udzielenie przez Skarb Państwa prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak długi upływ czasu przemawia za przyjęciem, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należałoby dać prymat zasadzie stabilności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. udzielającej T. P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]od strony ulicy.

Organy orzekły w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

W niniejszej sprawie kontroli w postępowaniu nieważnościowym poddana była decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. udzielająca T. P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

W dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 i 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a.

A także przepis § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w oparciu o który do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.

Przy kontrolowaniu decyzji sprzed blisko 27 lat nie można jednak zapominać o istnieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W tym miejscu przywołać należy tezę oraz fragment treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". "Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. rozwiązanie prawne [...] stanowi nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad."

Sąd wojewódzki orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela argumentację zawartą w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie zaistniała analogiczna sytuacja prawna i faktyczna. Na mocy kontrolowanej w sprawie decyzji T.P. nabył prawo, trudno się też zgodzić z rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu omawianego pozwolenia na budowę skoro istnienie spornego ogrodzenia przez blisko 26 lat nikomu nie przeszkadzało. Już sam fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji przez prawie trzy dekady nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności, tym bardziej z łatwością z jaką dokonał tego organ, bez głębszej analizy sytuacji.

Organ I instancji w ogóle nie podjął się analizy akt sprawy, które jak słusznie zauważyła strona skarżącą, mogą być po tylu latach niekompletne. Wobec czego nie zbadał kwestii własności gruntu działki nr [...] ani tego kto wydał pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy rozszerzył zaś argumentację rozpatrując - na kanwie zgromadzonej w sprawie dokumentacji - nie wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania działką nr ew. [...]na cele budowlane w sytuacji, w której organ wydający pozwolenie był jednocześnie dysponentem prawa do tej nieruchomości. A zatem organ odwoławczy dostrzegł kwestię własności nieruchomości, której nie analizował organ I instancji, jednak błędnie przyjął, że organ wydający pozwolenie nie musi wiedzieć o postępowaniu toczącym się w sprawie należącej do niego nieruchomości, a wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że wyraził jednocześnie zgodę na wykorzystanie jego nieruchomości na cele budowlane. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt rygorystycznie i bez szczegółowej analizy stanu faktycznego i przepisów w kontekście pewnego rodzaju "przedawnienia" zastosował przesłankę nieważnościową w odniesieniu do decyzji i praw nią nabytych bez uwzględnienia zasady bezpieczeństwa prawnego wynikającego z demokratycznego państwa prawa oraz z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji prawnej.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że ze złożonego przez Z. P. i T. P. wniosku z dnia 2 maja 1988 r. jednoznacznie wynikało, iż ogrodzenie będzie biegło wokół posesji położonej przy ul. [...] przez grunt stanowiący własność Skarbu Państwa - zgodnie z załączonym projektem. Wnioskujący jasno zatem określili przebieg ogrodzenia wskazując, że nie będzie ono przebiegało wzdłuż granicy należącej do nich działki, ale na nieruchomości, której właścicielem był Skarb Państwa.

Bezspornym w sprawie jest zatem fakt, że działka nr [...] należała w dniu wydania kontrolowanej decyzji i należy po dziś dzień do Skarbu Państwa - Miasta W. Dzielnicy [...]. Prawdą jest również, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączył dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania tą nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane. Bezspornym w sprawie jest również, że organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę był Urząd Dzielnicowy [...], a zatem urząd dysponujący prawnym tytułem własności spornej nieruchomości (działki nr [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie uprawnia do przyjęcia domniemania udzielenia zgody przez organ będący właścicielem nieruchomości (działki nr [...]) na inwestycję opisaną we wniosku T. P. i Z. P., ówczesnych właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W..

"Treść decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez podmiot, który jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji i reprezentuje osobę, która posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej pozwoleniem stanowi - mimo braku wcześniejszej umowy dzierżawy - przyzwolenie na dysponowanie nieruchomością ze strony jej właściciela". (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 1977 r., IV SA 1308/95, LEX nr 60569). "Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w istocie już w chwili złożenia wniosku o wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej. W razie nieudokumentowania tej okoliczności w czasie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy powinien, stosując art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego do usunięcia braków. W sytuacji, gdy posiadacz prawa do terenu wie o toczącym się postępowaniu w kwestii wydania pozwolenia na budowę, bierze w tym postępowaniu czynny udział, otrzymuje decyzję o pozwoleniu na budowę i nie wnosi od tej decyzji odwołania, a następnie jest informowany o prowadzeniu robót budowlanych a jedyne jego zastrzeżenie w sprawie realizacji inwestycji dotyczy cywilnoprawnej kwestii odpłatności z tytułu korzystania z nieruchomości, brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2000 r. w sprawie IV SA 869/98, LEX nr 59653).

Stwierdzić wobec powyższego należy, że organ mógł a nawet powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o przedłożenie brakującego dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Skoro tego nie zrobił uznać należy, że wiedział o toczącym się postępowaniu i nie miał przeciwskazań, a zatem wyraził domniemaną zgodę na prowadzenie inwestycji, która zawierała się w pozwoleniu na budowę obejmującym zezwolenie na zrealizowanie inwestycji na nieruchomości Skarbu Państwa.

Sąd Wojewódzki orzekający w sprawie nie zgodził się zatem z twierdzeniem organu, że w świetle art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ błędnie przyjął że brak w aktach postępowania dokumentu jednoznacznie potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, iż uprawnienia takiego inwestorzy nie mieli.

Bezspornie stwierdzić należy, że organ administracji wiedział, iż planowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Za stroną skarżącą należy również stwierdzić, że nie można uznać, że zostało dokonane "szczególne" naruszenie prawa własności, jeżeli to właśnie właściciel (Skarb Państwa w imieniu którego działał organ) zezwolił na zajęcie nieruchomości w drodze pozwolenia na budowę.

Na marginesie już tylko wskazać trzeba, że jeżeli na dzień dzisiejszy, tj. po upływie 27 lat od wydania pozwolenia na budowę, właściciel gruntu chciałby go odzyskać winien wystąpić o wydanie gruntu na drodze cywilnej.

Konkludując, Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w kwestii uznanej w sprawie przez organ przesłanki nieważnościowej - skoro przez 26 lat nikomu nie przeszkadzał zaistniały stan faktyczny, nie można uznać że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, nadto takiej której skutki społeczno-gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji takie wady nie występują, czego nie dostrzegł organ I instancji, a błędnie przeanalizował i zinterpretował organ odwoławczy.

Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane - należy stwierdzić, że organ wydający zgodę na budowę będący jednocześnie właścicielem gruntu inwestycyjnego - udzielając pozwolenia na budowę wyraził domniemaną zgodę na zabudowę własnej nieruchomości.

W ocenie Sądu, w świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organ odwoławczy orzekł z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec czego należało uchylić decyzję organu II instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu i uwzględniając je, dokona wyczerpującej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.