Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3228/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art 123
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda,, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku E.P. i A.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rz. C., utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., wraz z postanowieniami z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2003 r., prostującymi oczywiste pomyłki, Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na energetyczne korzystanie z wód rz. C. w ilości 1,20 m3/s i piętrzenie istniejącym jazem, do rz. 125,16 m npm (zmienione postanowieniem z dnia na [...] października 2003 r. na "z piętrzenia"). Pozwolenie wydano na czas do 30 czerwca 2013 r. W wyniku odwołania złożonego przez A. i K.G., Wojewoda [...] decyzją dnia [...] sierpnia 2003r. przedmiotową decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy i jednocześnie uzupełnił o punkt III A zobowiązujący Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do opracowania instrukcji gospodarowania wodą i przedłożenia jej do zatwierdzenia, w terminie 3 miesięcy od dnia ukazania się rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zakresu tematycznego Instrukcji.

Pismem z dnia 30 października 2006 r. E.P. i A.M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części określonej punktem IIIA, w wyniku czego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził nieważność tej decyzji w całości, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji tego, Wojewoda [...] po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb MEW oraz na wykonanie służących do tego urządzeń.

Odwołanie od tej decyzji złożono z naruszeniem terminu, i stała się ona prawomocna.

Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. E.P. i A.M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności: decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2007 r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., z uwagi na to, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes KZGW nie stwierdził istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a., i decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podzielił stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, że byt prawny decyzji organu I instancji jest uzależniony od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, lecz jednocześnie zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie była decyzją utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], ale rozstrzygnięciem zawierającym instytucję nieznaną przepisom Kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E.P. i A.M. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że organ nadzoru wydając kolejną decyzję wycofał się ze swojego oświadczenia woli, tak jakby decyzja pierwszoinstancyjna była dotknięta wadą nieistotną, podczas gdy naruszała ona przepisy prawa materialnego i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących organ nie uzasadnił należycie motywów rozstrzygnięcia, ustalenia faktyczne i dokonana subsumcja norm prawa naruszają granice swobodnej oceny dowodów i wymagają zmiany decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku.

Analizując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych w nim decyzji, a także posiadane przez organ akta sprawy organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Stwierdził, że przedmiotem postępowania jest obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja ta stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., który w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisu art. 138 Kpa, w punkcie I utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], udzielającą E.P. i A.M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rz. C. dla potrzeb MEW, a w punkcie II dodał do orzeczenia ww. decyzji Starosty [...] pkt IIIA nakładający na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] obowiązek opracowania Instrukcji gospodarowania wodą i przedłożenia jej do zatwierdzenia organowi.

Organ wywiódł, że każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże postępowania prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na potrzeby MEW E.P. i A.M. od początku prowadzone są na wniosek uprawnionych.

O stwierdzenie w części nieważności decyzji Wojewody [...], który w postępowaniu odwoławczym utrzymał w mocy pozwolenie wodnoprawne dla MEW, nakładając dodatkowo na osobę trzecią obowiązek opracowania instrukcji gospodarowania wodą wystąpili sami uprawnieni i również Oni składali kolejne wnioski o stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku E.P. i A.M. z dnia 30 października 2006 r. organ nadzoru uznał, że z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przy udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego, niezbędne jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. i decyzją Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] nie tylko w części, jak wnioskowali zainteresowani, ale w całości. Decyzja ta stała się prawomocna.

Zdaniem wnioskujących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi uchybienie obowiązkowi stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, a także sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem. Zdaniem wnioskodawców, wywodzonym z uzasadnienia decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2007 r., jednym z argumentów było niesłuszne uznanie Państwa G. za strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w km 4+820 rz. C.

Takie stanowisko nie jest, zdaniem organu zasadne, bowiem w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...], Prezes KZGW zwrócił jedynie uwagę na brak podstaw do gwarantowania wody dla planowanej MEW Państwa G., ponieważ w dacie wydawania decyzji nie posiadali Oni uprawnień do korzystania z wody. Organ zwrócił uwagę, że brak uprawnień do korzystania z wody nie eliminuje Państwa G. z bycia stroną w postępowaniu, bowiem jak wynika z operatu wodnoprawnego, są oni właścicielami młyna wodnego, i jako właściciele urządzenia wodnego położonego w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód, są stroną prowadzonego postępowania. Nie można zatem uznać zarzutu, że decyzja Starosty [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną, i że powinno to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odmowa stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nastąpiła w wyniku rozpatrzenia zebranej w sprawie dokumentacji oraz po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, wśród których nie stwierdzono istnienia takiej, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Strona kolejny raz podnosi, że istnieje rozbieżność między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, jednakże nie wskazuje na czym ta rozbieżność polega. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. tutejszy organ zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody [...], została wydana na podstawie przepisu art. 138 Kpa, jednakże nie odpowiadała ona żadnej regulacji, wymienionej w tym przepisie. Chcąc zreformować decyzję Starosty [...], Wojewoda [...] mógł tego dokonać na podstawie § 1 pkt 2, ale wówczas musiałby w całości lub w części uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i w tej części orzec co do istoty sprawy. Utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] i jednocześnie dodając do niej dodatkowe obowiązki Wojewoda [...] wydał decyzję bez podstawy prawnej.

Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (zob. komentarz do art. 136).

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], decyzją Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2007 r. nie nastąpiło z naruszeniem prawa, nie ma sprzeczności między treścią decyzji a jej uzasadnieniem, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada trwałości ostatecznych decyzji, zaś stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu nadzoru, warunki takie nie zostały spełnione.

Prezes KZGW nie stwierdził, aby własna decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. zawierała wady, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 Kpa. Powyższa decyzja została wydana przez właściwy organ, opiera się na istniejącej w dacie wydania podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skierowano ją do właściwej strony postępowania, nie była decyzją niewykonalną, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Należy podkreślić, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dawałyby podstawę do zastosowania powyższego przepisu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli E.P. i A.M.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. skarga A.M. została prawomocnie odrzucona (k 19 akt sądowych).

Ostatecznie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności:

1. decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].05.2015 r. znak [...],

2. decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] dnia [...].08.2015 r. znak: [...].

Zarzucili tym aktom administracyjnym rażące naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uchybienie obowiązkowi stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] w części dotyczącej braku stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez Starostę [...] dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...],której zarzucamy naruszenie prawa :

- art. 156 § 1 pkt 2 art. 131 i 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganych prawem dokumentów i nie wezwanie do uzupełnienia braków wniosku,

- art.156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 123 w zw. z art. 37 ustawy Prawo wodne przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 i art. 104 kpa w zw. z art. 122 oraz art. 127 ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 19e Prawa wodnego poprzez niewydanie decyzji pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych.

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej poprzez oznaczenie w decyzji niedozwolonych klauzul, niewymienionych w ustawach,

-art. 156 § 1 pkt 6 kpa w przypadku jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

W uzasadnieniu skargi ww przywołali ustalony w sprawie a zawarty w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny. Przypomnieli, że organ I instancji w decyzji z dnia [...].05.2015 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...], w której stwierdził, że co prawda, powołane orzecznictwo odnosi się do stanu faktycznego prawidłowo, jednak decyzja ta, czego nie zauważono, była wydana bez podstawy prawnej, a nie z rażącym naruszeniem prawa. Niestety, takie sformułowanie nie zostało tam umieszczone. Organ II instancji Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji administracyjnej wydanej dnia [...].08.2015 r. znak: [...] tym razem odniósł się do zarzutów skarżących i chociaż potwierdził jeden ewidentny fakt wydania decyzji bez podstawy prawnej w części dotyczącej bezpodstawnego zabezpieczenia wody dla właścicieli młyna, to pominął jej znaczną część i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Obie te decyzje są wadliwe, albowiem decyzja Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] obarczona jest sankcją nieważności, nie tylko z tej jednej przyczyny i winna ulec derogacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W decyzji Prezesa KZGW nie tylko decyzja Wojewody [...] ale i Starosty [...] z dnia 2003.06.[...]. znak: [...] jest wadliwa i winna być usunięta z obrotu prawnego prawidłowo, tj. poprzez stwierdzenie jej nieważności, a nie przez uchylenie, z uwagi na ich inne następstwa, które było niekorzystne dla ochrony praw nabytych wnioskodawców przez co zostali obarczeni błędami organów. Jest to działanie nie dające się pogodzić z porządkiem prawnym, bowiem jak stwierdza NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. II OSK 256/2011: "Ciężar gatunkowy wad przesądzających o stwierdzeniu nieważności decyzji powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna".

Pierwszą wzmiankowaną, oczywistą niezgodnością wskazania nieprawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia 2003.06.[...]. znak: [...] było sygnalizowane w decyzji Prezesa KZGW bezpodstawne zabezpieczenie wody dla nieposiadających aktualnego pozwolenia wodnoprawnego właścicieli nieczynnego młyna. Zapisana w sentencji decyzji w punkcie 10 powinność dla adresatów decyzji jest bezspornie sprzeczna z prawem, ergo zapis pkt. 11 także nie ma prawa bytu (niezgodność arytmetyczna). W takim przypadku udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w pkt. I sentencji decyzji jest niezgodne z prawem, albowiem rażąco narusza art. 126 ust. 2 oraz art. 128 ustawy Prawo wodne. Oznacza to nieoznaczenie w decyzji podstawowego jej charakteru, czyli zakresu szczególnego korzystania z wód. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem obciążenie strony skutkami wadliwego działania organów.

Prezes KZGW dał wyraz w powołanej podstawie prawnej, iż przedmiotem postępowania jest brak projektu instrukcji gospodarowania wodą, którego zobowiązanymi do przedłożenia są wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy ustawy wymagały, aby integralną część pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowiła instrukcja gospodarowania wodą, zatwierdzona w tym pozwoleniu. Podjęcie zaś decyzji bez kompletu wymaganych prawem dokumentów narusza normy ustawy Prawo wodne przez Prezesa w decyzji wykazane. Skoro do wniosku o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych należało dołączyć projekt instrukcji gospodarowania wodą. "to tym samym wydanie decyzji, bez dołączenia tego opracowania, należy ocenić jako rażące naruszenie prawa" (VII SA/Wa 1580/2011). Rażąco naruszono zatem przepis art. 64 § 2 kpa, który nakłada na organ taki obowiązek, który jest realizacją wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego stanowiącej, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powołując się na wyroki NSA z 8 lutego 2008r. II OSK 327/06 i z 12 października 1999 r" IV SA 1303/97 - Lex nr 47923 należy wskazać, że niezastosowanie się do tego obowiązku przez Starostę [...] i nie wezwanie Wnioskodawców do usunięcia braku wniosku należy ocenić jako rażące naruszenia zarówno art. 64 § 2 kpa jak i art. 9 kpa.

Nie można się, zdaniem skarżącej, zgodzić a wywodem organu II instancji Prezesa KZGW odnośnie udziału na prawach strony Państwa G., albowiem w pierwszej kolejności organ I instancji, czyli Starosta [...] powinien ustalić, czy przysługuje im status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes chroniony przez przepisy prawa materialnego, przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz stanowiące podstawę do formułowania uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli więc postępowanie, w której podmiot żąda uczestnictwa, nie dotyczy go bezpośrednio, powinien wykazać, że postępowanie wszczęte przez inną osobę powoduje równocześnie ograniczenie lub zniesienie przysługującego mu prawa. Pojęcie obowiązku, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to wymóg zachowania się określonego nakazem lub zakazem, wynikającym z prawa materialnego. Obowiązek, podobnie jak interes prawny, powinien mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny. Status strony postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa materialnego, dającego określonemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego na niego obowiązek. Wymagane jest zatem zawsze ustalenie związku między normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na określeniu wpływu decyzji administracyjnej (stosującej normy prawa materialnego) na sytuację prawną podmiotu. Jeżeli więc akt stosowania prawa (postępowanie) nie wywiera jakiegokolwiek skutku na sytuację danego podmiotu, nie można mówić o jego interesie prawnym i tym samym o legitymacji strony. Mając na uwadze powyższe skarżąca stwierdziła, że A. K. G. nie przysługiwał status stron. Skoro nie posiadali własnego pozwolenia wodnoprawnego, to pozwolenia adresowane nie do nich nie mają żadnego wpływu na ich obecną sytuację prawną oraz nie powodują także w stosunku do nich żadnego ograniczenia lub zniesienia prawa. O tym monitował Prezes KZGW w decyzji z 2007 r. frazą, iż Wojewoda winien rozpatrzyć, czy odwołanie zasługuje na uwzględnienie poprzez te czynniki. Powinność ta spoczywa na wydającym pozwolenie Staroście [...], a nie Wojewodzie [...], którego decyzję nieważność stwierdzono.

Skarżąca zwróciła uwagę, że z treści zaś art. 123 ustawy Prawo wodne wynika, iż pozwolenie wodnoprawne dotyczy tylko "szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń.(..). Stronami stosunku uprawniającego do szczególnego korzystania z wody są: organ administracji uprawniony do wydania pozwolenia wodnoprawnego i adresat decyzji. Osoby pozostające poza tym kręgiem określa się mianem osób trzecich. J. Szachułowicz. Prawo wodne. Komentarz. Warszawa 2002. str. 242 - 243. Pokłosiem decyzji z 1974 r. było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], dla WZMiUW w [...] na piętrzenie wód. Wymieniona jest tam, jako strona postępowania, T. G. poprzedniczka prawna powołanych na stronę. Jej status ograniczał się do smarowania mechanizmów wyciągowych i koszenia skarp (trawy), które nie są szczególnym korzystaniem z wód, a tylko techniczną czynnością na nieruchomości, z którą to czynnością i rzeczą ustawodawca nie wiąże nawiązania stosunku publicznoprawnego. Istotą pozwolenia wodnego jest tylko zgoda władzy publicznej na podjęcie przez wnioskodawcę określonych działań mających znaczenie z punktu widzenia regulacji Prawa wodnego (art. 122), w oderwaniu jednak od zagadnienia uprawnień (zwłaszcza własności) do przedmiotów (rzeczy) niezbędnych do ich realizacji. Tak m. inn. w wyroku WSA w Warszawie -V SA/Wa 771/04. W omawianym przypadku tak wyznaczony podmiot posiada interes jedynie faktyczny, co nie czyni z niego strony tego postępowania. Decyzja ta, jak stwierdził Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., nie daje temu podmiotowi żadnych uprawnień do szczególnego korzystania z wód. Upoważnia tylko do korzystania na zasadach powszechnych, co przesądza o tym, iż nie posiada legitymacji czynnej do występowania jako strona przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjęcie przeciwnego poglądu, jak stwierdził WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2009, sygn.. akt. SA/Gl 717/2008, musiałoby skutkować traktowaniem dowolnej osoby "każdy" - jako ewentualnej strony postępowania, co jest oczywiście bezzasadne (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. III SA 1976/99, z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1639/97, z dnia 9 marca 1999 r. I SA 627/99, II SA/Wr 634/2005).

Wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości instalacji MEW na proponowanym przez właściciela urządzeń wodnych, WZMiUW w [...], gruncie Skarbu Państwa, w postępowaniu wcześniejszym, poprzez uzurpację, co do własności tych urządzeń oraz sprzeciw właścicieli młyna, przenieśli inwestycję na przeciwległą stronę jazu, aby nie było jakiekolwiek wpływu i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód na nieczynne urządzenie wodne. Organ II instancji KZGW stanowczo więc twierdzi, że ich właściciel mimo wszystko ma legitymację czynną do uczestnictwa w tym postępowaniu i została ona do nich należycie skierowana. Niestety zapis art. 127 ust. 7 pkt, na który powołuje się organ, został wprowadzony do ustawy dopiero nowelizacją w 2005 r. i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powoływanie się na zapis operatu wodnoprawnego, którego autor kilkukrotnie konsultował z organem I instancji tę kwestię, to zawsze pojawiała się wg. organu ważność pozwolenia wodnoprawnego dla właścicieli młyna, którzy na tej podstawie uczestniczyli w postępowaniu. I chociaż prawdziwość tej tezy spoczywa na organie, to "Czynienie podstawę ustaleń wadliwego operatu stanowi naruszenie reguł procedury zawartych w art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80 kpa" - wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2007 r. II SA/Po 351/07 Są to czynności usuwalne. Rażąco zatem naruszono zatem przepis art. 64 § 2 kpa, który nakłada na organ taki obowiązek, który jest realizacją wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego stanowiącej, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powołując się na wyroki NSA z 8 lutego 2008r. II OSK 327/06 i z 12 października 1999 r., IV SA 1303/97 - Lex nr 47923 skarżąca wskazała, że niezastosowanie się do tego obowiązku przez Starostę [...] i nie wezwanie Wnioskodawców do usunięcia braku wniosku należy ocenić jako rażące naruszenia zarówno art. 64 § 2 kpa jak i art. 9 kpa.

Powołane zasady determinują tezę, że organ miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji w każdej sytuacji, gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (Wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1427/2011), bowiem uchybienie to narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej można stwierdzić, że w innym przypadku nastąpił błąd wobec osoby, który wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż nie ma wątpliwości, że dana osoba, czyli właściciele młyna, nie mogą być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy, por. wyr. NSA z 5.10.1989 r. (II SA 973/89, ONSA 1989, Nr 2, poz. 90).

Sprzeczność polega na tym, że przedmiotem postępowania był, powołany w podstawie prawnej, brak instrukcji gospodarowania wodą, czyli art. 128 ust 3 i 132 ust. 7 ustawy Prawo wodne, a prawdziwym powodem rażące naruszenie art. 138 k.p.a. Lecz to Starosta [...], a nie Wojewoda [...] zatwierdza tę instrukcję, to Starosta, a nie Wojewoda opierał się na nieważnej decyzji dla właścicieli młyna. Stąd niesłuszne obarczenie niesumienności tylko Wojewody, a nie Starosty [...]. Zaskarżone orzeczenie w tej sytuacji w ogóle nie rozstrzyga sprawy w przedmiocie legalności decyzji, bowiem oceny Prezesa KZGW w tym zakresie wzajemnie się znoszą. Wojewoda bowiem uchylił decyzję mimo zawartych kwalifikowanych wad z art. 156 kpa. i rozpatrując ponownie odwołanie A i K. G. (w obrocie funkcjonowała już decyzja ostateczna dla tego podmiotu, udzielająca im pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych). Zatem czynności organu nadzorczego nie przyniosły pożądanego efektu, a wręcz ją pogorszyły, co jest sprzeczne z jego głównym zadaniem. Obowiązkiem organu nadzoru jest przecież wydanie orzeczenia - stwierdzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Tak min. wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 951/2009 LexPolonica nr 2586962. Chodzi bowiem o to, że stwierdzenie nieważności decyzji I instancji pociąga za sobą przywrócenie stanu zgodnego z prawem i uregulowanie wnioskowanej przez inicjatorów postępowania pożądanej ilości wody dla potrzeb MEW, w dalszej kolejności dla młyna. Stałoby się diametralnie inaczej, gdyby stwierdzono, a nie uchylono decyzji przez organ nadzorczy.

Wskazany we wniosku cel szczególnego korzystania z wód, czyli budowa małej elektrowni wodnej jednoznacznie wskazuje, że złożono wniosek o wykonanie urządzenia wodnego. Starosta [...] nie zaznaczył, że takiego pozwolenia udziela, i chociaż opisuje w sentencji decyzji warunki jego wykonania, należy ocenić je jako wadliwe (brak charakterystycznych parametrów). Z uwagi na usuwalne błędy zawarte w operacie wodnoprawnym starosta nie dokonał wezwania wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. Nie zachowanie tego obowiązku należy uważać za rażące naruszenie prawa, albowiem popełniony błąd naraża na szwank prawa i istotne interesy skarżących i powoduje szkodę. Natomiast zawarcie niedozwolonych klauzul, tj. ograniczenia czasowego, jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Decyzja Starosty [...] naraziła adresatów na sankcję art. 156 § 1 pkt 6 kpa, albowiem zapisana w art. 192 ustawy Prawo wodne sankcja przewiduje karę pozbawienia wolności za czyn szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub z przekroczeniem jego zakresu zawartym w pkt. 10 decyzji organu podstawowego sentencji, zabezpieczającego dla właścicieli młyna bezprawnie wodę.

Jeżeli na pierwszy rzut oka widoczna jest oczywista niezgodność i ułomność decyzji administracyjnej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], stwierdzająca jedynie nieważność decyzji Wojewody [...], która nie w pełni odzwierciedla i konkretyzuje przewiny organów wydających pozwolenia wodnoprawne, to niemożliwe jest powrócenie do stanu zgodnego z prawem, ani tym bardziej ten akt administracyjny nie może stanowić wiarygodnego dowodu dla sądu. /z uwagi na chaotyczność skargi sąd przywołał ją w całości w brzmieniu nadanym przez stronę/. Skarżąca złożyła także pismo z dnia 14 grudnia 2015 r. stanowiące uzupełnienie skargi.

W piśmie tym podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. Z art. 16 i 76 K.p.a. i 123 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji podważającej oraz zmieniającej rozstrzygnięcie i zapisy decyzji ostatecznej z [...] lutego 2007 r. w której stwierdzono jedynie nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa całego postępowania a nie tylko poprzez brak podstawy prawnej przez niedopuszczalne dodatnie do decyzji Starosty [...] pkt III A;

-art., 6 kpa w zw. Z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej określającej w decyzji przepis nieistniejący w dacie wydania decyzji;

-art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] lutego 2007 r. jako rażąco naruszającej prawo poprzez wydanie decyzji której uzasadnienie rozmija się z orzeczeniem, wypełniającego znamiona uchybienia w części dotyczącej braku stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] czerwca 2003 r.

-art., 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 ust. 2 oraz 126 ust. 2 i 128 Orawa wodnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne zabezpieczenie wody dla podmiotu nieposiadającego do tego praw albowiem tylko zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne lub występujący z obowiązkowym wnioskiem może zostać beneficjentem danych praw;

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 128 i 131 prawa wodnego w zw. z art. 64 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie decyzji bez wymaganych prawem elementów i nie wezwanie do uzupełnienie wniosku;

-art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i 123 w zw. z art. 37 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 i 104 kpa w zw. z art. 122 i 127 ust. 5 w zw. z art. 9 ust.1 pkt 19e i 64 ust. 5 prawa wodnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak wydania decyzji pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych zobowiązującego zakład do rozbiórki urządzeń wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego;

-art. 156 pkt 5 kpa jako niewykonalnej z uwagi na błędne wydanie innych decyzji tj. pozwoleń wodnoprawnych uniemożliwiających sporządzenie instrukcji gospodarowania wodą;

- art. 156 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 65 ust. 5 i 192 prawa wodnego w zw. z art. 18 kk której czyn powoduje zagrożenie karą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności tak jak tego domagała się skarżąca czy też uchylenia do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 P.p.s.a. Organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Wniosek o stwierdzenie nieważności (pismo z dnia 12 listopada 2014 r.). dotyczył:

1. decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.

2. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

3. decyzji Starosty [...] z [..]. czerwca 2003 r.

Organ dokonał oceny istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2007 r. jako tej w wyniku której doszło do wydania wymienionych w pkt 2 i 3 decyzji.

Należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2003 r. gdyż ta mocą decyzji z [...] czerwca 2007 r. Wojewody [...] została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta stała się ostateczna – na co zwracał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagę organ II instancji. Nie można stwierdzić nieważności decyzji nieistniejącej.

Decyzja z [...] lutego 2007 r. stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r. czyli decyzji utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym i dodająca do niej pkt IIIa o nałożeniu dodatkowych obowiązków na podmiot trzeci. Powodem stwierdzenia nieważności tej decyzji było ustalenie przez organ, iż została ona wydana z naruszeniem art. 128 ust. 3 ustawy prawo wodne ponieważ wnioskodawcy nie złożyli instrukcji gospodarowania wodą, zatwierdzonej w tym pozwoleniu. Brak tego dokumentu, jak wskazał organ, było powodem stwierdzenia, że postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego było prowadzone bez niezbędnych dokumentów. Udzielone pozwolenie również nie zatwierdzało instrukcji gospodarowania wodą przez ubiegających się o jego wydanie. Brak było również podstaw do zobowiązywania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do jej opracowania i przedłożenia Staroście do zatwierdzenia (pkt IIIa decyzji).

Decyzja z [...] czerwca 2003 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. Było to konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Tym samym decyzja z [...] czerwca 2003 r. nie występuje w obrocie prawnym a zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Wszystkie zatem wywody na ten temat zawarte w uzasadnieniu skargi nie mogą odnieść żądanego przez stronę skutku. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. mogłaby otworzyć drogę do ponownej oceny decyzji z [...] czerwca 2003 r.

Skarżąca, jak się wydaje w pierwszej kolejności domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2007 r. Obecnie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej w części dotyczącej braku stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] czerwca 2003 r. tj. decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wywodząc, że decyzja nieważnościowa powinna także rozstrzygać o nieważności decyzji organu I instancji a nie tylko organu II instancji.

Skarżąca podnosi szereg zarzutów a forma w jakiej to czyni utrudnia rozróżnienie które z nich odnoszą się do decyzji z [...] lutego 2007 r. a które do pozostałych wymienionych w skardze decyzji.

Tak jak w poprzednim wypadku należy stwierdzić, że Skarżąca we wniosku domagała się także stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej na podstawie innej decyzji, której nieważność stwierdzono;

3. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej podczas gdy decyzja zawierała kwalifikowane wady które należało wyeliminować stwierdzeniem nieważności.

Wbrew wywodom skargi nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z sytuacją w której decyzja ta została wydana na podstawie decyzji która była nieważna. Zgadzając się oczywiście z tezą że w sytuacji gdy decyzja zależna była nieważna nie można wydać na jej podstawie innej decyzji, stwierdzić należy że na skutek uchylenia decyzją z [...] czerwca 2007 r. decyzji pierwszoinstancyjnej organ I instancji miał obowiązek rozpoznać na nowo wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i tak też uczynił wydając decyzję z [...] października 2007 r o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Konieczność wydania powtórnej decyzji przez organ I instancji była wynikiem uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji miał zatem obowiązek ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego subsumpcji pod określoną normę prawną, co też uczynił a co wynika z jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Taki tok postępowania potwierdza powołana przez skarżącą uchwała NSA z 9 listopada 1998 r. OPK 4/1998 (in fine cytatu). Brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zamiast żądanego jej uchylenia doprowadziłoby do konieczności ponownego wydania przez organ II instancji decyzji.

Skutek stwierdzenia nieważności decyzji polega wyłącznie na jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego i nie oznacza że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zapadnie taka sama jak poprzednio decyzja lub odwrotnie, że zapadnie inna decyzja. Gdyby zatem została stwierdzona nieważność decyzji z [...] czerwca 2007 r., tak jak chce skarżąca i tak pozostałoby do rozpoznania odwołanie od decyzji organu II instancji, który mógłby także uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Trzeba podkreślić, że badając przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji bez względu na podniesione przez stronę okoliczności uzasadniające takie żądanie organ ma obowiązek badania całej decyzji pod kątem istnienia lub nie podstaw nieważnościowych z art. 156 kpa. Organ administracji wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzyganej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przysługuje mu kompetencja do oceny czy decyzja nie zawiera wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a natomiast nie jest władny do rozstrzygnięcia o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87 w ONSA 1990, Nr 1, poz.1).

Z decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. wynikało, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było m.inn. ustalenie faktów, których ustalenie musiało być dokonane przed organem I instancji (złożenie przez wnioskodawców kompletu dokumentów czy ustalenie stron postępowania). Nie są to kwestie które mogą być rozpoznawane pod kątem przesłanek do stwierdzenia nieważności. Są to uchybienia natury procesowej mające wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyłącznie uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania jest w pierwszej kolejności przedmiotem ustaleń organu I instancji podobnie jak ciążący na podmiocie ubiegającym się wydanie pozwolenia wodnoprawnego obowiązek złożenia niezbędnych dokumentów. W tym aspekcie należy wskazać, że skarżąca błędnie rozumie pojęcie "skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie" (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Pod tym pojęciem rozumie się skierowanie decyzji a więc rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach do podmiotu nieuprawnionego. Inaczej mówiąc ukształtowanie decyzją sytuacji prawnej osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. Komentarz do art., 156 w Lex). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Państwo G. nie nabyli żadnych praw ani nie nałożono na nich żadnych obowiązków żadną z decyzji. Byli tylko stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jako osoby na których nieruchomość oddziaływała planowana inwestycja. Nawet gdyby brak było podstaw do ich udziału w postępowaniu to i tak decyzja nie byłaby obarczoną wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej. Wszystkie podnoszone przez skarżących kwestie związane z tym osobami, wynikające z nieposiadania przez nich pozwolenia wodnoprawnego nie przekładają się zatem na podstawę nieważnościową. Nawiasem mówiąc sami skarżący na str. 2 skargi wskazują że to organ I instancji powinien ustalić czy PP G. mają przymiot strony. W związku z tym to nie organ wydający decyzję z 25 czerwca 2007 r. (organ II instancji) powinien ustalić krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Nieustalenie tego kręgu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w postaci wskazanej przez skarżącą (art. 64 § 2 i 9 K.p.a.). Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy strony wnioskującej o wszczęcie postępowania która nie usunie braków formalnych wniosku. Skutkiem nieusunięcia braków formalnych wniosku jest jego pozostawienie bez rozpoznania. W sytuacji w której to skarżąca była osobą składającą wniosek niezrozumiałe jest wskazanie tego przepisu jako ewidentnie działającego na niekorzyść strony wnioskującej. Z kolei art. 9 K.p.a wyraża zasadę informowania stron o obowiązku informowania przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki stron. Twierdzenie, że organ nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez prawidłowe wskazanie stron postępowania ma stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej nie da się obronić nie tylko z ww powodów ale i dlatego, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów procesowych jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach, gdy naruszenie to ma charakter oczywisty i rażący. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn.. akt II GSK 828/13 opubl. w Legalis). Jak wskazał NSA "nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". W związku z tym wskazane przez skarżącą naruszenia nie noszą, w ocenie Sądu znamiona "rażących".

Rozważania strony na temat braku możliwości prowadzenia postępowania o wznowienie i postępowania o stwierdzenie nieważności nie mają w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie gdyż to pierwsze nie toczyło się.

Nie został sprecyzowany w skardze zarzut dotyczący oznaczenia w decyzji klauzul niedozwolonych a zatem odniesienie się do niego nie jest możliwe. Podobnie należy ocenić zarzut sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem decyzji z [...] lutego 2007 r. z jej uzasadnieniem. W sentencji stwierdzono nieważność całej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazano przyczyny które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. W uzupełnieniu skargi skarżąca czyni w dalszym ciągu rozważania na temat pierwotnej decyzji – pozwolenie wodnoprawne, która została już usunięta z obrotu prawnego, np. kwestionuje zapisy pkt 10 tego pozwolenia.

Jeszcze raz Sąd w tym miejscu podkreśla, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organ nie bada sprawy merytorycznie jak organ w postępowaniu zwyczajnym ale wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek z art. 158 k.p.a.

Sumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2007 r. nie zawiera żadnych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.