Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 87/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska -Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 listopada 2015 r,. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwaną dalej również Spółką), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 29 października 2014 r., nr [...] ([...]), odmawiającą udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr a, ark. m. [...], obręb [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2010 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza Gogolina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr a w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania administracyjnego został uzupełniony.

O wszczęciu postępowania Burmistrz Gogolina zawiadomił użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z działką nr a, tj. B Sp. z o.o. w [...] oraz C S.A. [...]. Informację o złożeniu wniosku podał również do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...].

W dniu 8 listopada 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Burmistrz Gogolina dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie D w [...].

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem, uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 29 grudnia 2006 r., Nr III/19/2006 - zwanego dalej także planem. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., na podstawie której sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Gogolina - decyzją z dnia 24 maja 2012 r. - powtórnie odmówił zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jako w całości niezgodnego z ustaleniami obowiązującego planu. Ta decyzja organu pierwszej instancji została jednak uchylona przez organ odwoławczy, decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gogolina.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego w kwestii zaistnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji wymaganej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrywał oddziaływanie projektowanej inwestycji jedynie w kontekście zapisów planu i to w sposób niekompletny oraz nie sprecyzował (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu.

W ponownym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym uzyskaniu opinii z maja 2013 r. sporządzonej przez biegłego na podstawie postanowienia z dniu 22 kwietnia 2013 r. wydanego przez organ w trybie art. 84 K.p.a., Burmistrz Gogolina decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. ponownie odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając brak jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. i sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

O ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Gogolina zawiadomił strony postępowania, jak również poinformował o tym w drodze obwieszczenia z dnia 5 września 2014 r.

W dniu 29 października 2014 r. Burmistrz Gogolina wydał decyzję nr [...], odmawiającą zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W jej obszernym uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy, w tym szczegółowo omówił zgromadzony materiał dowodowy. Przedstawił charakterystykę planowanej do realizacji inwestycji i wskazał, że należy ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w jej skład wchodzić będzie instalacja do wytwarzania paliw alternatywnych, łącznie z ich podsuszaniem, oraz instalacja termicznego przekształcania odpadów przemysłowych - spalarnia odpadów innych niż niebezpieczne, z której energia elektryczna i cieplna będzie wykorzystywana w instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego. Następnie, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powołując się w tym zakresie na wymogi art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą. Co do oddziaływania na stan powietrza i stan klimatu akustycznego stwierdził, że dane zawarte w raporcie nie mogą w pełni potwierdzić dotrzymania standardów emisyjnych w procesie spalania odpadów w piecu obrotowym. Ponadto organ nie może potwierdzić, że przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych i wartości odniesienia emitowanych substancji w powietrzu. Z przedstawionych w raporcie wyników obliczeń rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wynika, że w otoczeniu przedsięwzięcia wystąpią stężenia substancji bliskie granicznych wartości dopuszczalnych i wartości odniesienia emitowanych substancji w powietrzu, a to ograniczyłoby rozwój istniejących podmiotów, związanych z przemysłem górniczym, zaś w dalszej konsekwencji stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie kopalin. Poza tym na rozważanym terenie konieczna jest redukcja pyłu, więc inwestycja nie służy realizacji celów wymienionych w "Programie ochrony powietrza dla strefy opolskiej (...)". Dla tego terenu nie przewidziano też w planie miejscowym wzrostu poziomu hałasu przemysłowego i wzrostu natężenia ruchu drogowego, który nie jest związany z przeznaczeniem tego terenu. W zakresie gospodarki odpadami oraz oddziaływania na wody i ziemię organ dopatrzył się przy realizacji przedsięwzięcia znacznego wzrostu uciążliwości ruchu samochodowego związanego z transportem odpadów, co jest niezgodne z zapisami planu, oraz powstania poważnego ryzyka pogorszenia jakości ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Organ nie stwierdził oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zabytki, natomiast uznał, że inwestycja negatywnie wpłynie na dobra materialne, bo spowoduje nadmierną eksploatację dróg publicznych oraz zagrożenie dla stanu wód służących zaspokajaniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. Organ odniósł się również do kwestii wymaganego zakresu monitoringu, a ponadto rozważał - w kontekście zgromadzonych dowodów - stanowiska wyrażone w ramach zaopiniowania i uzgodnienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu wskazując w tym zakresie, że nie zostały one uwzględnione w całości, ze względu na wystąpienie przesłanki niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. Jednocześnie organ nie zgodził się z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu, który uznał, że z punktu widzenia warunków środowiskowych i ekonomicznych najlepszym z rozwiązań technologicznych jest wariant proponowany przez inwestora. W dalszej części decyzji organ podzielił większość wniosków i uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonując w tym zakresie szczegółowej analizy wskazał, że inwestycja planowana jest na działce o pow. ok. [...]ha, położonej w granicach terenu górniczego [...], w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], symbolem P, dla którego to terenu obowiązują ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 9, § 9 ust. 1 pkt 1-2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 1, § 31, § 32, § 34 ust. 1 i ust. 2 oraz § 36 planu miejscowego. Wskazując na ustalone w planie dla terenu inwestycji przeznaczenie podstawowe i drugorzędne organ stwierdził, że planowanego zakładu - jako zakładu przetwarzania odpadów - nie można uznać za instalację do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o jakiej mowa w planie, który dopuszcza jej sytuowanie w przypadku, gdy będzie nierozerwalnie związana z podstawowym przeznaczeniem terenu. Uznał, że inwestor faktycznie planuje budowę zakładu zagospodarowania odpadów, a instalacja wytwarzać będzie odpady z odpadów oraz utylizować je poprzez spalanie. W konsekwencji, w instalacji produkującej paliwa alternatywne w rzeczywistości będą wytwarzane trzy kategorie odpadów: odpady palne (paliwo alternatywne) w ilości 165200 Mg/rok, które są produktami wytwarzanymi na linii technologicznej, ale w świetle obowiązujących przepisów pozostają dalej odpadem i jako odpad mogą być kierowane do procesów odzysku lub termicznego przekształcenia, a także odpady inne niż niebezpieczne oraz odpady niebezpieczne. Planowane przedsięwzięcie nie należy więc do przedsięwzięć związanych z produkcją, lecz z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją związaną z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem metodami termicznymi. Skoro też "produkcja paliw alternatywnych" nie jest zaklasyfikowana do produkcji, tylko do gospodarki odpadami, nie można uznać, że lokalizacja "zakładu produkcji paliw alternatywnych" na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P, jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi ponadto zabudowy usługowej, czyli nie jest także zgodna z ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniem drugorzędnym, co do którego i tak należy przyjąć, że może być zastosowane jedynie po spełnieniu wymagań planu odnośnie przeznaczenia pierwszorzędnego, co niewątpliwie nie zostało wypełnione. Na podstawie zapisu § 12 ust. 1 planu, ustalającego przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem P, organ uznał, że skoro podstawowym przeznaczeniem terenu, oznaczonego symbolem P są obiekty produkcyjne, składowe i magazyny, a w tym także instalacje do rozdrabniania dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów, to oznacza to, że plan dopuszcza tego typu instalacje wyłącznie jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym, czyli z prowadzoną na ww. terenie produkcją lub magazynowaniem i składowaniem w tym szczególnie związane będą z działalnością górniczą. Jednocześnie, skoro przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym, a infrastruktury technicznej, związanym z gospodarką odpadami (ZZO), to jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna z ustaleniami § 12 ust. 1 i ust. 2 planu. Ponadto w zasadniczy sposób narusza ogólne ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 2 oraz wymogi § 32 i § 36 planu. W świetle dokonanej oceny za nieprawidłowe organ uznał stwierdzenie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko, że profil planowanej inwestycji odpowiada w pełni podstawowemu przeznaczeniu terenu. Ustosunkował się również do ocen wynikających z uzyskanych w toku postępowania opinii, przy czym opinię S. B., jako sporządzoną bez dogłębnej analizy, uznał za nieważną i odrzucił wnioski oraz argumenty przedstawione w opinii L. S. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wyjaśnił, że dopiero w toku postępowania, po zapoznaniu się ze wszystkimi dowodami ujawniony został realny obraz przedsięwzięcia, dlatego wcześniej wyraził błędny pogląd o zgodności inwestycji z planem. Podkreślił też, że paliwo alternatywne nie jest produktem, lecz odpadem, a w chwili orzekania musiał oprzeć się na obowiązującym stanie prawnym. Wskazał również, że wykorzystując opinie biegłych kierował się ocenami technologii działalności przedsięwzięcia, a nie ocenami co do zgodności z planem. Podsumowując dokonaną ocenę organ wyjaśnił, że pomimo pozytywnych uzgodnień, bezzasadne stało się uwzględnianie warunków realizacji przedsięwzięcia ujętych w pismach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 11 lipca 2011 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 listopada 2010 r., a to z uwagi na brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu nie był też wiążący zgromadzony materiał dowodowy, w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na niezgodność z planem, odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie wymaga bowiem, ani wyczerpania trybu wstępnego, ani sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w art. 77-79 ustawy.

Od powyższej decyzji Spółka A wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - dalej: K.p.a.), przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dysponuje swobodą zastosowania się do wskazówek organu drugiej instancji, w zależności od wyników ponownie przeprowadzonego postępowania, co doprowadziło do zastosowania odmiennej i wadliwej wykładni zapisów planu oraz błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 planu przez przyjęcie, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia związanego z produkcją, a z gospodarowaniem odpadami, co w konsekwencji spowodowało odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, kiedy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie w pełni dopuszczalne zapisami planu. W związku z tymi zarzutami Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty przez organ drugiej instancji, przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ pierwszej instancji w sposób wybiórczy i dowolny zastosował się do wytycznych organu odwoławczego, co doprowadziło do błędnych ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Skoncentrował swoje działania jedynie na pierwszej części wytycznych, tj. potencjalnym oddziaływaniu planowanej inwestycji, całkowicie pomijając drugą część, tj. ewentualne środki zaradcze. W sposób całkowicie dowolny również przyjął, że nie jest związany wykładnią prawa materialnego dotyczącą interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej z dnia 27 lipca 2012 r. Wskazując na konkretne przykłady Spółka wywodziła, że organ pierwszej instancji był związany wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń, które potwierdzałyby fakt uwzględnienia wytycznych Kolegium. Odnośnie zarzutu wadliwej wykładni zapisów planu, Spółka zauważyła, że § 12 ust. 1 uchwały jedynie przykładowo wskazuje, jaki rodzaj działalności może być prowadzony na terenie oznaczonym symbolem P. Skoro planowana przez skarżącą inwestycja stanowi zakład produkcyjny, to pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza między innymi "instalacje do produkcji (...) odpadów innych niebezpieczne". Wobec powyższego, niezrozumiałe jest - przy braku legalnej definicji pojęcia "obiekt produkcyjny" - koncentrowanie się jedynie na procesach pośrednich koniecznych do produkcji paliwa alternatywnego, a mianowicie spalarni odpadów, celem wykazania, iż proces pośredni w postaci spalania odpadów nie mieści się w pojęciu "produkcja". Ponadto na terenie oznaczanym literą P, w opisie przeznaczenia podstawowego, wskazano na możliwość "rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne", a więc wszelkie twierdzenia o niedopuszczalności gospodarowania odpadami są chybione, bo już w samym przeznaczeniu terenów produkcyjnych przewidziano taką możliwość. Dalej, Spółka zakwestionowała dokonaną w decyzji wykładnię pojęcia "obiekt produkcyjny", a także stwierdzenie organu, że wykładnia pojęcia "tereny zabudowy usługowej", która to zabudowa jest dopuszczalna na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, ma drugorzędne znaczenie i nie wymaga dalszego opisu. Podkreśliła, że zwiększenie uciążliwości dla społeczności lokalnej oraz zwiększenie natężenia ruchu pojazdów nie są przejawem zarzucanego istnienia konfliktów przestrzennych. Natomiast zgodność inwestycji z zasadą zrównoważonego rozwoju gwarantuje w niniejszej sprawie przede wszystkim postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Odnosząc się z kolei do kwestii wykładni § 36 ust. 5 planu, Spółka argumentowała, że gdyby organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "obiekt produkcyjny" w kontekście planowanej inwestycji, której celem zasadniczym nie jest gospodarka odpadami, a produkcja paliwa alternatywnego, niewątpliwie byłby uprawniony do stwierdzenia, iż inwestycja ta jest zgodna z przeznaczeniem terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. W podsumowaniu stwierdziła, iż organ wadliwie uznał, że inwestycja nie jest związana z działalnością produkcyjną. Sam fakt, że wsadem do produkcji paliwa alternatywnego są odpady, nie może eliminować pojęcia produkcji paliw alternatywnych. Końcowo zauważyła, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne pozostają bezsporne, a jedyna sporna kwestia dotyczy wykładni zapisów miejscowego planu, dlatego możliwe jest wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 29 października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] podziela stanowisko wyrażone w decyzji Kolegium z dnia 27 lipca 2012 r. W szczególności podkreśliło, że w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "obiekt produkcyjny". Podobnie, definicji tej brak jest w przepisach szczególnych, wobec czego należało sięgnąć do reguł wykładni gramatycznej, która jest podstawową formą wykładni. Kolegium wywodziło, że brzmienie § 12 ust. 1 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż lokalny prawodawca uznał za obiekty produkcyjne m.in. instalacje do rozdrabniania odpadów. Za obiekty produkcyjne w rozumieniu planu mogą być zatem uznane także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych, prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku. Chodzi tu np. o przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu (R 15); rozdrabnianie odpadów stanowi przecież formę przetwarzania. W ocenie Kolegium, wykładnia gramatyczna zapisów planu w sposób wystarczający i precyzyjny pozwala na ustalenie normy prawnej, zaś odwoływanie się przez Burmistrza Gogolina do argumentów pozaprawnych i językowych prowadzi do naruszenia zasady clara non sunt interpretanda. Wykładnia gramatyczna § 12 ust. 1 planu nie pozwala na przyjęcie, że instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów dopuszczalne są wyłącznie, jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym terenu, czyli prowadzoną na ww. terenie produkcją, magazynowaniem lub składowaniem. Takie ograniczenie stanowi przejaw niedopuszczalnej nadinterpretacji postanowień planu. Dalej, organ odwoławczy uznał, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Zarzucił, że Burmistrz nie sprecyzował, na czym opiera przekonanie, iż objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2006 r., który zaleca stosowanie niskoemisyjnych źródeł ciepła. Odnotował również, że przyjęta w art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju, do której odwołuje się § 4 ust. 2 planu miejscowego, ma charakter normy ogólnej, umożliwiającej interpretację przepisów z zakresu ochrony środowiska i polityki przestrzennej. Na marginesie podkreślił, że opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym zasadniczo służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 Kpa), a nie ustaleniu stanu prawnego, bowiem organy muszą same dokonywać wykładni prawa w celu jego zastosowania. Opracowanie R. S., w części oceniającej zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym, nie może być więc traktowane jako opinia biegłego. Przechodząc do merytorycznej oceny przedsięwzięcia, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Gogolina wypowiedział się jedynie w sposób szczątkowy na temat wpływu przedsięwzięcia w odniesieniu do elementów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie przeprowadzając w istocie postępowania z zakresu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ pierwszej instancji wskazał na liczne zagrożenia dla środowiska, w tym poważne ryzyko pogorszenia jakości ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, jednak stwierdzenia te nie zostały poparte jakąkolwiek analizą. Kolegium zarzuciło, że w aktach sprawy brak jest wiarygodnej i rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto organ nie przeprowadził rzetelnego postępowania w kierunku ustalenia rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie podjął też rzetelnej próby rozpoznania ewentualnych zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Wszelkie twierdzenia organu w tym zakresie mają charakter gołosłowny, co czyni dokonaną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia - oceną pozorną. Poza tym - zdaniem Kolegium - organ nie odniósł się w ogóle do pozostałych elementów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy i ewentualnych środków zaradczych, choć w tej kwestii związany jest prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r. Nie odniósł się również do wymaganego zakresu monitoringu. W podsumowaniu, organ odwoławczy uznał, że Burmistrz naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto Kolegium wskazało, że w przypadku uznania, że wariant zaproponowany przez inwestora nie jest wariantem najkorzystniejszym, nie może organ w sposób gołosłowny poprzestać na takim twierdzeniu. Wówczas zastosowanie znajduje art. 81 ustawy, jednak organ pominął ten przepis. Natomiast w sytuacji, gdy organ uznaje twierdzenia strony za nieprawdziwe lub podważa dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, winien zgromadzić w tym zakresie wiarygodny materiał dowodowy oraz może wezwać stronę do złożenia wyjaśnień. Odnosząc się od argumentacji odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na koniec wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gogolina winien uwzględnić zakres związania wynikający z wyroku WSA w Opolu, w szczególności zobowiązany jest do zebrania materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku ujawnionych zagrożeń powinien wskazać na możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalić wymagany zakres monitoringu.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Spółkę A, wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 190/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że planowane przedsięwzięcie prawidłowo zostało zakwalifikowane przez organy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 40 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, wadliwie jednak uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do kwestii związania wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA.Op 555/12, oddalającym skargę od decyzji Kolegium z dnia 27 lipca 2012 r. Sąd, przytaczając fragmenty tego wyroku wyjaśnił, że nie wynika z niego, jak błędnie uznało Kolegium, że Sąd wyraził ocenę prawną czy wskazania co do dalszego postępowania odnośnie konieczności przeprowadzenia przez Burmistrza Gogolina oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem wymogów art. 62 ust. 1 ustawy. Wręcz przeciwnie, Sąd wyraźnie zaznaczył, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyrażono pogląd jedynie odnośnie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie zgodził się z Kolegium, że poglądu tego nie oparto o kompletny materiał dowodowy. Stwierdził nadto, że Burmistrz Gogolina nie sprecyzował (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań planu. Sąd, a także organ odwoławczy, orzekały zatem w okolicznościach, gdy badane było oddziaływanie projektowanej inwestycji wyłącznie w kontekście zapisów planu i tylko tej problematyki dotyczyła wiążąca ocena prawna. Wprawdzie w uzasadnieniu komentowanego wyroku pojawiły się również uwagi na temat oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko w związku z wyjaśnieniem, że brak było podstaw do dokonania takiej oceny przez organ odwoławczy w tym konkretnym postępowaniu. Związanie oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a., dotyczyło problemu zgodności inwestycji z planem. W tym kontekście, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2015 r., Sąd podkreślił, że stwierdzona przez organ pierwszej instancji kolizja charakteru przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązywała organ odwoławczy - w pierwszej kolejności - do poddania kontroli tego stanowiska. Od ustaleń w tym zakresie zależało bowiem ewentualne, dalsze postępowanie, związane z merytoryczną oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie zgodziło się z interpretacją postanowień planu dokonaną przez Burmistrza Gogolina w przedmiotowej sprawie, jednak jednocześnie nie wyraziło poglądu, czy planowane do realizacji przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem. W spornych kwestiach powieliło stanowisko prezentowane w decyzji odwoławczej z dnia 27 lipca 2012 r., jednak nie dostrzegło, że oceniana obecnie decyzja organu pierwszej zdecydowanie różni się od decyzji wydanych poprzednio, bo tym razem organ poddał szczegółowej ocenie zgromadzony, obszerny materiał dowodowy, a następnie - w jego kontekście - analizował poszczególne zapisy planu i na tej podstawie sformułował wniosek o sprzeczności zamierzenia z planem, przy czym wniosek w tej mierze szeroko uzasadnił. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu z 11 lutego 2013 r. W tej sytuacji, rzeczą organu odwoławczego było poddanie argumentacji Burmistrza Gogolina wszechstronnej ocenie i przedstawienie własnego stanowiska co do zgodności inwestycji z zapisami planu. Za niewystarczające Sąd uznał ograniczenie się do zakwestionowania ocen organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji planu i poprzestanie na wskazaniu kierunku jego wykładni, podczas gdy równocześnie nie występuje potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Wskazał, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy zobligowany był do przeprowadzenia samodzielnej wykładni zapisów planu miejscowego i zajęcia konkretnego stanowiska odnośnie zgodności zamierzenia z planem, a powstrzymywanie się przez Kolegium od przesądzenia tej zasadniczej kwestii nie znajdowało żadnego usprawiedliwienia. W odniesieniu do regulacji art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił również, że wprawdzie organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Ocena dowodów i zastosowanie przepisów prawa materialnego należą natomiast do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Oczekiwanie przez kilka lat na wyrażenie przez Burmistrza Gogolina pożądanego przez Kolegium stanowiska i uchylanie z tego powodu kolejnych rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, świadczy z kolei o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do przedstawionej oceny Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też Sąd zauważył, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, tylko przesądzenie o zgodności lokalizacji inwestycji z planem czyni przedmiotowym przeprowadzenie postępowania odnośnie oddziaływania jej na środowisko, z uwzględnieniem m.in. art. 62 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, postępowanie w tej mierze zostało natomiast przeprowadzone, pomimo stwierdzenia przez Burmistrza Gogolina sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Było to konsekwencją wyraźnych wytycznych Kolegium, zawartych w decyzji odwoławczej. Uważna analiza treści decyzji Burmistrza Gogolina potwierdza przy tym, że organ ten - na wielu stronach uzasadnienia rozstrzygnięcia - przedstawił ocenę i analizę wpływu inwestycji na środowisko w kontekście wymogów art. 62 ust. 1 ustawy, przy której uwzględnił dane wynikające z przedłożonego i uzupełnionego przez inwestora raportu, wyjaśnienia stron postępowania, a także uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia organów oraz opinie biegłych. Z tego też względu argument, że organ nie poparł zaprezentowanego stanowiska "jakąkolwiek analizą" jest bezpodstawny, zaś dalsze zgłoszone w tym kontekście zarzuty pozostają w zdecydowanej sprzeczności z treścią decyzji. Jeśli natomiast Kolegium uważa, że argumentacja organu pierwszej instancji co do występujących zagrożeń jest "niewiarygodna" czy "nierzetelna", to powinno – w toku instancji - dokonać w tym zakresie oceny w sposób uznany przez siebie za prawidłowy. Sąd dostrzegł, że Kolegium nie zarzucało, by w sprawie konieczne było uzupełnienie materiału dokumentacyjnego sprawy, zatem - realizując swe ustawowe obowiązki - zobowiązane było do dokonania samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów i wydania na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego. W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane w zaskarżonej decyzji braki lub nieprawidłowości będą mogły zostać uzupełnione w ramach postępowania dowodowego, jakie możliwe jest do przeprowadzenia przed organem odwoławczym. Materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już bowiem w zasadzie zgromadzony, a jego uzupełnienie lub nawet podjęcie dodatkowych działań, mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 136 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 29 października 2014 r. odmawiającą wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało kolejno na regulacje art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) i dokonało oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 19 grudnia 2006 r., nr 111/19/2006, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Górażdże II (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r. Nr 12, poz. 421). W tym zakresie, stosownie do zapisu § 36 ust. 5 planu organ ustalił, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 planu, wywodził, że jego zapisy dotyczą terenu górniczego, który został zdefiniowany w art. 6 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, z późn. zm.). Planowane przedsięwzięcie dotyczy natomiast gospodarki odpadami nie dostarczanymi przez funkcjonujące na terenie górniczym zakłady górnicze, gdyż te wykorzystywane są przez E S.A. Wskazując, że gospodarowanie odpadami zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), gospodarka odpadami w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a przetwarzanie, odzysk odpadów oraz odzysk energii odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 21 i pkt 14 i pkt 15 tej ustawy, organ stwierdził, że potwierdzeniem charakteru planowanej inwestycji, dotyczącej gospodarki odpadami jest także umieszczenie wniosku Spółki o wydanie decyzji środowiskowej (str. 22 poz. 6) w Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012 - 2017. Uwzględniając zapisy przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko uznał, że planowana inwestycja dotyczy gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze, wobec czego jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 1 planu określającym wprost, że celem zawartych w nim regulacji jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "[...]", pozostających w związku funkcjonalnym z działalnością regulowaną przepisami art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. W odniesieniu do § 4 ust. 2 planu organ odwoławczy wyjaśniał z kolei, że w części dotyczącej ochrony powietrza atmosferycznego raport przedłożony przez Spółkę stwierdza, że instalacja termicznego przekształcania odpadów jest newralgicznym elementem zakładu z punktu widzenia oddziaływania na powietrze atmosferyczne i że funkcjonowanie tej instalacji nie tylko może powodować przekroczenie standardów jakości powietrza, ale że w wyniku emisji ze środków transportu i maszyn roboczych wykorzystywanych do przeładunku odpadów występują zarówno średnioroczne, jak i godzinowe przekroczenia dopuszczalnych stężeń dla dwutlenku azotu poza terenem objętym wnioskiem Spółki, które to przekroczenie oznacza naruszenie norm zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1032). Zauważył też, że w części dotyczącej charakterystyki procesu technologicznego inwestycji raport stwierdza, iż proces ten prowadzony będzie w trzech powiązanych liniach technologicznych, z których dwie stanowić będą linie do wytwarzania i suszenia paliwa alternatywnego z sortowanych frakcji odpadów o przepustowości 100000 Mg/rok każda, a trzecia - do termicznego przekształcania odpadów przemysłowych, w tym odpadów niebezpiecznych, o przepustowości 25000 Mg/rok, czyli ok. 75 Mg/dobę. Zgodnie natomiast z ust. 5 pkt 2 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) do instalacji takich zalicza się instalacje w gospodarce odpadami do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton (Mg) na dobę. Skoro zatem jedna z trzech planowanych instalacji spełnia kryteria skutkujące zaliczeniem jej do mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, to nie sposób uznać, że spełnia standardy zachowania zasady zrównoważonego rozwoju. W ocenie wyników analizy oceny akustycznej raport zawiera ponadto informację, iż na kierunku zachodnim izolinia 40 dB obejmuje częściowo posesje zlokalizowane na dz. nr b, c, d, e i f, na których dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej wynosi 40 dB, a na których może wystąpić przekroczenie tego poziomu o 1 dB, co z kolei stanowi naruszenie normy zawartej w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomo w hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) stanowiącej, iż dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jak w niniejszej sprawie), terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej i terenów szpitali w miastach dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej nie może przekraczać 40 dB. Dodatkowo, skoro jedna z instalacji przewiduje produkcję energii cieplnej wykorzystywanej na własne potrzeby, a ponadto zintensyfikowany byłby w znaczącym stopniu ruch pojazdów ciężarowych dowożących odpady do produkcji paliwa alternatywnego (80 pojazdów na dobę) to, realizacja inwestycji z całą pewnością nie umożliwi także planowanej ochrony powietrza - zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/417/2013 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 25 października 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej, ochrony powietrza m.in. poprzez redukcję szkodliwych pyłów, ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu wraz z planem działań krótkoterminowych (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r. poz. 2367). Dokonując następnie oceny w kontekście § 12 ust. 1 planu Kolegium wskazało, że dla jego wykładni konieczne jest uwzględnienie także innych zapisów planu, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1, które mają bezpośrednie odniesienie do przeznaczenia związanego z górnictwem. Kluczowy dla interpretacji § 12 ust. 1 planu jest też zwrot: "istniejące" tereny obiektów produkcyjnych, bowiem oznacza tereny związane funkcjonalnie z działalnością, o której mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Przedstawiając swoje stanowisko Kolegium uznało, że poza sporem pozostaje charakter planowanej działalności wypełniającej hipotezę art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. gospodarowanie odpadami, którego nie można uznać za produkcję. Odzysk energii polegający na termicznym przekształcaniu odpadów (ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach) nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa, nie jest obiektem produkcyjnym. O odmowie wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, w zakresie wytwarzania paliw alternatywnych, pomimo rozbieżności stanowisk co do tego, czy jest ono, czy nie jest produkcją, a instalacje, w których ów proces ma miejsce są, czy nie są obiektami produkcyjnymi w rozumieniu § 12 ust. 1 planu, przesądza z kolei fakt, iż wskazana norma nie dotyczy instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Skoro działka nr a przeznaczona jest na działalność produkcyjną, a inwestycja dotyczy gospodarki odpadami, to jej realizacja skutkowałaby naruszeniem obowiązku zachowania dotychczasowego przeznaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy. Odnosząc się do wskazanych w raporcie wartości opadu pyłu Kolegium dostrzegło, że jest ona "niewiele mniejsza od dopuszczalnej", co w połączeniu z przekroczeniem norm w zakresie emisji hałasu w porze nocnej dla ww. działek i emisji dwutlenku węgla do powietrza uniemożliwi - przewidzianą w § 12 ust. 2 planu - możliwość rozwoju istniejącym podmiotom gospodarczym związanym z wydobyciem i przetwórstwem złóż kopalin, polegającą na rozbudowie istniejących oraz budowie nowych budynków i budowli. Podsumowując dokonaną ocenę organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdził, że planowana przez Spółkę budowa zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych jest sprzeczna z postanowieniami § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu. Na podstawie art. 80 ust 2 zd. 1 ustawy uznał też, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania dalszych czynności w sprawie, tj. postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami oraz oceny oddziaływania na środowisko. W związku z brakiem obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko organ nie jest również zobligowany do dołączania do decyzji, wydanej w trybie art. 82 ust. 2 zd. 1 ustawy, charakterystyki przedsięwzięcia, jak również określenia środków zaradczych stosownie do art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy. Dokonując oceny działań organu pierwszej instancji Kolegium dostrzegło, że pomimo braku takiego obowiązku, Burmistrz Gogolina uzgodnił planowane przedsięwzięcie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] oraz z Dyrektorem Regionalnym Ochrony Środowiska w Opolu, zwracał się o opinie do urbanistów, do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, a w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w kontekście przesłanek określonych w art. 62 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów strony wskazało, że organ pierwszej instancji nie był związany wykładnią prawa materialnego dokonaną przez organ odwoławczy. Zauważyło również, że intencje jakimi kierowała się Rada Miejska w Gogolinie podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone zostały wprost w treści § 4 ust. 1 planu, z którym sprzeczne jest planowane zamierzenie. Zapis § 12 ust. 1 planu dopuszcza wprawdzie gospodarowanie odpadami, jednak chodzi tu o odpady powstałe w wyniku działalności związanej z górnictwem i w regulacji tej jest mowa wyłącznie o trzech konkretnych formach gospodarowania odpadami, tj. rozdrabnianiu, dozowaniu i transporcie odpadów oraz o ich magazynowaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Spółka A, zarzuciła organowi odwoławczemu:

- naruszenie art. 8 K.p.a., przez niczym nieuzasadnioną zmianę stanowiska negującego dotychczasową wykładnię uchwały nr 111/19/2006 Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Górażdże II dokonywaną przez organ pierwszej instancji i przyjęcie - w ślad za organem pierwszej instancji, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu, w sytuacji, kiedy nie zaistniały żadne zmiany w stanie faktycznym oraz parametrach i opisie inwestycji, które uzasadniałyby zmianę uprzedniego poglądu,

- błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2, § 12 ust. 1-2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Górażdże II, poprzez przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącą nie stanowi przedsięwzięcia związanego z produkcją, a z gospodarowaniem odpadami, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą Spółkę, podczas gdy przedsięwzięcie to dotyczy produkcji paliwa alternatywnego z odpadów, stosowanego w cementowniach i innych zakładach energetycznych jako paliwo stałe zastępujące węgiel kamienny i/lub brunatny i tym samym pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skarżąca wskazała, że Kolegium w żaden sposób nie wyjaśnia, jakie czynniki zadecydowały o zmianie dotychczasowego stanowiska. Taki sposób postępowania niewątpliwie budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości działań organu i może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. Uzasadniając zarzut wadliwej wykładni i zastosowania zapisów planu miejscowego podniosła, że w planie, a w szczególności w § 4 ust. 1 pkt 1 planu, nie można doszukać się normy, która wykluczałaby możliwość działalności innej niż górnicza. Dlatego organ odwoławczy wadliwie przyjął, że § 4 ust. 1 pkt 1 wyklucza taką inną działalność. Przedmiotowa wykładnia niewątpliwie świadczy o nadinterpretacji postanowień planu i całkowicie pomija pozostałe punkty § 4 ust. 1 planu. Wątpliwości budzi również interpretacja § 4 ust. 2 planu miejscowego, przy której dokonując wykładni pojęcia "zrównoważony rozwój" organ odwołuje się do szczegółowych aktów podstawowych i tym samym poza planem poszukuje rozwiązań prawnych, aby uzasadnić brak możliwości realizacji inwestycji w zamierzonej przez skarżącą lokalizacji, co jest sprzeczne z art. 80 ust. 2 ustawy. Jednocześnie, przywołanie pozaplanistycznych uregulowań w żadnej mierze nie uzasadnia prawidłowości stanowiska o niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem. Jak wyjaśniała skarżąca, na skutek zmian wprowadzonych do raportu wykluczone zostały odpady niebezpieczne, co miało wpływ na obliczenia emisji substancji do powietrza czy hałasu. Tym samym stwierdzenie o przekroczeniu stężenia dwutlenku azotu i naruszeniu norm rozporządzenia, pozwalające na sformułowanie tezy o niezgodności planowanej inwestycji z zasadą zrównoważonego rozwoju, wyrażoną w § 4 ust. 2, jest całkowicie błędne i dokonane na podstawie nieaktualnej wersji raportu. Nieaktualna wersja raportu była też podstawą dokonania błędnej oceny w kwestii przekroczenia hałasu w porze nocnej oraz zanieczyszczenia powietrza i przekroczenia standardów emisyjnych. Jako wadliwą skarżąca też wskazała wykładnię dokonaną na podstawie § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu. W tym zakresie wywodziła, że Kolegium przyjmując błędne założenie, iż plan dotyczy wyłącznie działalności górniczej, dochodzi do kolejnego wadliwego wniosku, tj. że pomimo dopuszczonej w planie działalności z zakresu gospodarowania odpadami, dotyczy ona wyłącznie gospodarki odpadami z działalności górniczej, kiedy brak jest podstaw w postanowieniach planu dla tak daleko idących ograniczeń. Plan bowiem nie zawęża postanowień wyłącznie do działalności górniczej, a mówi o działaniach podejmowanych na terenach górniczych. Poza tym, nawet gdyby plan należało interpretować poprzez prymat działalności górniczej - co skarżąca kwestionuje - to przecież § 12 ust. 1 w opisie przeznaczenia podstawowego wprost wskazuje na możliwość "rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne". Tym samym, wszelkie twierdzenia o niedopuszczalności gospodarowania odpadami są chybione, albowiem już w samym przeznaczeniu terenów produkcyjnych na taką możliwość wskazano. Co więcej, § 12 ust. 1 planu jedynie przykładowo określa, jaki rodzaj działalności może być prowadzony na terenie oznaczonym symbolem P, na co wskazuje użyte sformułowanie "między innymi". Planowana inwestycja jest przy tym zakładem produkcyjnym, gdyż głównym i zasadniczym założeniem jest linia produkcyjna paliwa alternatywnego. Należy zwrócić także uwagę na dopuszczalne drugorzędne przeznaczenie terenu, całkowicie pominięte przez Kolegium przy wykładni § 12 planu, w ramach którego dopuszcza się "tereny zabudowy usługowej".

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało wykładnię § 12 ust. 1 planu miejscowego przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. organ wywiódł, że naruszenie takie może miejsce w razie nieuzasadnionej zmienności poglądów organu, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji dokonano kompleksowej wykładni zapisów planu i uzasadniono stanowisko odmienne od dotychczasowego. Dalej organ wskazał, że brak jest podstaw do podważania wykładni § 4 ust. 2 planu, odwołującej się do przepisów rangi subustawowej. Bez znaczenia jest bowiem to, w jakim akcie normatywnym, będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zamieszczone są normy pozwalające ocenić, czy zasady zrównoważonego rozwoju nie są naruszone. W odniesieniu do analizy dotyczącej emisji hałasu i dwutlenku azotu stwierdził natomiast, że w obu wersjach raportu brak jest różnic, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zawartej w zaskarżonej decyzji oceny co do sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z wyrażoną w § 4 ust. 2 zasadą zrównoważonego rozwoju z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych emisji. Wykazane w decyzji przekroczenia dopuszczalnej emisji hałasu i dwutlenku azotu potwierdzają bowiem zasadność takiej oceny.

Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2016 r. swoje stanowisko w sprawie wyraziło Stowarzyszenie D, będące uczestnikiem postępowania. Wskazując na znaczny okres prowadzenia postępowania w sprawie zwróciło uwagę, że w tym okresie zmianie uległa ustawa o odpadach oraz akty podstawowe dotyczące standardów emisyjnych. Wywodziło też, że planowana instalacja, produkująca paliwa alternatywne z odpadów komunalnych wykazuje znamiona instalacji mechaniczno-bilogicznego przetwarzani odpadów komunalnych (MBP) i powinna być wpisana na wojewódzką listę (w ramach WPGO). W przeciwnym razie natomiast, zgodnie z art. 38a ustawy o odpadach, organ z urzędu powinien odmówić wydania decyzji środowiskowej.

Pismem procesowym z dnia 29 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała w całości zarzuty skargi. Odnosząc się do stanowiska Kolegium przedstawionego w odpowiedzi na skargę podniosła, że organ odwoławczy zmieniając swoje stanowisko, w istocie kwestionuje swoje dotychczasowe decyzje, które nie wpisują się w nową wykładnię planu. Wskazała też, że z ujednoliconej wersji raportu wynika, iż nawet niewielka różnica punktowa źródła hałasu wpływa na całkowite natężenie hałasu na tereny przyległe do zakładu, a nowe obliczenia i pomiary potwierdziły mniejszą emisję źródeł hałasu i nie stwierdzono możliwości wystąpienia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach chronionych zarówno w porze dziennej, jak i nocnej, co doprowadziło do skorygowania wniosków w ujednoliconym raporcie. Zgodnie z jego ostateczną wersją należało też stwierdzić brak przekroczeń szkodliwych zanieczyszczeń do środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr a, ark. m. [...], obręb [...]. Należy też dostrzec, że działania organów podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia były już przedmiotem kontroli sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12 i z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 190/15. Stosownie do tego przyjdzie wyjaśnić, że na zasadzie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wskazany przepis ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący.

Związanie oceną prawną powoduje tym samym, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Przyjąć ponadto też można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując oceny legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanych wcześniej orzeczeniach sądowych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium uwzględniło przedstawioną w nich ocenę prawną i zastosowało się do wskazań, które dla organu odwoławczego określone zostały w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 190/15. W konsekwencji tego prawidłowo też Kolegium dokonało oceny na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą i stwierdzając niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zauważyć trzeba, że wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, Sąd oddalił skargę wniesioną na wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium, w konsekwencji czego doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i następnie, na skutek wniesienia od niej odwołania, wydania przez Kolegium kolejnej decyzji kasacyjnej, która została jednak uchylona wyrokiem Sądu z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 190/15. W ostatnim z wyroków Sąd jednoznacznie ustalił, że planowane przedsięwzięcie, prawidłowo zakwalifikowane przez organy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dostrzegł, że w związku z tą oceną w postępowaniu administracyjnym dokonano wymaganego uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu i uzyskano opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej w [...], stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 78 ustawy. Dokonując oceny legalności decyzji organu odwoławczego z uwzględnieniem wcześniejszej oceny prawnej i wskazań sformułowanych w wyroku z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, Sąd wyraźnie wskazał, że z wyroku tego nie wynika, aby Sąd wyraził pogląd odnośnie konieczności przeprowadzenia przez Burmistrza Gogolina oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem wymogów art. 62 ust. 1 ustawy. Wręcz przeciwnie, Sąd wyraźnie zaznaczył, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyrażono pogląd jedynie odnośnie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie zgodził się z Kolegium, że poglądu tego nie oparto o kompletny materiał dowodowy. Burmistrz Gogolina nie sprecyzował bowiem (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań planu. Sąd, a także organ odwoławczy, orzekały zatem w okolicznościach, gdy badane było oddziaływanie projektowanej inwestycji wyłącznie w kontekście zapisów planu i tylko tej problematyki dotyczyła wiążąca ocena prawna. Wprawdzie w uzasadnieniu komentowanego wyroku pojawiły się również uwagi na temat oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko w związku z wyjaśnieniem, że brak było podstaw do dokonania takiej oceny przez organ odwoławczy w tym konkretnym postępowaniu.

W kontekście związania taką oceną prawną, uznając za wadliwą decyzję kasacyjną Kolegium wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, Sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r. wskazał, że stwierdzona przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 29 października 2014 r., kolizja charakteru przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązywała organ odwoławczy - w pierwszej kolejności - do poddania kontroli tego stanowiska. Od ustaleń w tym zakresie zależało bowiem ewentualne, dalsze postępowanie, związane z merytoryczną oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd wyraźnie przy tym przyznał, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, tylko przesądzenie o zgodności lokalizacji inwestycji z planem czyni przedmiotowym przeprowadzenie postępowania odnośnie oddziaływania jej na środowisko, z uwzględnieniem m.in. art. 62 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zauważył, że organ pierwszej instancji przeprowadził w tej mierze postępowanie pomimo stwierdzenia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Przedstawił ocenę i analizę wpływu inwestycji na środowisko w kontekście wymogów art. 62 ust. 1 ustawy, przy czym w analizie tej uwzględnił dane wynikające z przedłożonego i - co wymaga szczególnego podkreślenia z uwagi na zarzuty skargi wniesionej w niniejszej sprawie - uzupełnionego przez inwestora raportu. Nadto uwzględnił wyjaśnienia stron postępowania, a także uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia organów oraz opinie biegłych. Poddał szczegółowej ocenie zgromadzony, obszerny materiał dowodowy, a następnie - w jego kontekście - analizował poszczególne zapisy planu i na tej podstawie sformułował wniosek o sprzeczności zamierzenia z planem, przy czym wniosek w tej mierze szeroko uzasadnił. Rzeczą organu odwoławczego było natomiast poddanie argumentacji Burmistrza Gogolina wszechstronnej ocenie co do zgodności inwestycji z zapisami planu. Sąd wyraźnie wskazał, że organ odwoławczy zobligowany był do przeprowadzenia samodzielnej wykładni zapisów planu miejscowego i zajęcia konkretnego stanowiska odnośnie zgodności zamierzenia z planem. Dopiero w sytuacji uznania, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachodziłaby potrzeba przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego.

W kontekście tak sformułowanej, wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, badając w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej należy dostrzec, że Kolegium, stosując się do wyroku Sądu i rozpoznając ponownie sprawę, dokonało na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy samodzielnej wykładni zapisów planu miejscowego oraz przedstawiło własne stanowisko w kwestii zgodności inwestycji z jego postanowieniami. Tym samym rozpoznało sprawę merytorycznie w postępowaniu odwoławczym. Na podstawie tak dokonanej oceny, zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia.

Podstawę odmowy wyrażenia zgody stanowiło zgodne ustalenie przez organy obydwu instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego obowiązującego na terenie jej realizacji. Zarzuty skargi wniesionej w niniejszej sprawie zmierzały do wykazania, że planowane zamierzenie nie narusza zapisów planu, a ocena Kolegium w tym zakresie jest nieprawidłowa. Zasadnicza kwestia sporna, jaka powstała na gruncie niniejszej sprawy, sprowadza się zatem do tego, czy w świetle zapisów obowiązującego planu miejscowego można uznać za dopuszczalną realizację zamierzenia i czy wobec tego istniały podstawy do przeprowadzenia, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji też, przy uwzględnieniu elementów określonych w art. 80 ust. 1 ustawy, do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Rozstrzygając tę kwestię Sąd podzielił ocenę wyrażoną w tym względzie w zaskarżonej decyzji Kolegium i uznał, że realizacja przedsięwzięcia w postaci budowy zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, w planowanej przez skarżącą lokalizacji, tj. na terenie działki nr a, ark. m. [...], obręb [...], jest niezgodna z zapisami § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. ust. 1 i ust. 2 pkt 1 obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 29 grudnia 2006 r., nr III/19/2006, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego Górażdże II (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., Nr 12, poz. 421). W konsekwencji takiego ustalenia Sąd stwierdził, że brak było podstaw do dokonania przez organ odwoławczy ustaleń i oceny co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy i prawidłowo zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jedynie wobec stwierdzenia niezgodności lokalizacji inwestycji z zapisami planu. Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy przyjąć bowiem należy, że zgodność z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu na każdym etapie postępowania zwalnia organy z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny w szerszym zakresie. W konsekwencji skutkuje to odmową zgody na realizację przedsięwzięcia bez względu na to, czy przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też nie, a w przypadku jej przeprowadzenia bez względu na wynik takiej oceny.

Przechodząc na grunt wykładni spornych postanowień planu miejscowego należy podkreślić, że do ustalania właściwego ich rozumienia należy stosować takie same reguły, jakie obowiązują przy wykładni przepisów innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, czy systemową. Ta ostatnia ma przy tym istotne znaczenie z punktu widzenia zasady hierarchiczności źródeł prawa. Zauważyć należy, że na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy plan miejscowy, zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy. Chodzi tu przy tym nie tylko o ustawę zawierającą delegację do jego ustanowienia, ale również przepisy Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wykładnia celowościowa z kolei odwołuje się do celu, jakiemu ma służyć określona regulacja prawna i zmierza do nadania przepisom prawa takiego znaczenia, które pozwoli na realizowanie celu stojącego u podstaw wydania aktu normatywnego.

Dokonując wykładni zapisów planu miejscowego, na podstawie którego należało dokonać oceny w niniejszej sprawie, dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że na podstawie art. 36 ust. 5 dopuszcza on lokalizowanie na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem zgodności rodzaju i zakresu przedsięwzięcia z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, szczegółowymi warunkami jego zabudowy i zagospodarowania oraz z ustalonymi w planie zakazami i ograniczeniami. Jego zapisy, co wymaga podkreślenia, dotyczą jednak terenu górniczego, co wynika wprost z nazwy aktu oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 planu. Pojęcie "terenu górniczego" zdefiniowane zostało w art. 6 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196, z późn. zm.), zgodnie z którym terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Takie też znaczenie temu pojęciu nadano w § 9 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego. Zakład górniczy to z kolei, zgodnie z art. 6 pkt 18 Prawa geologicznego i górniczego, wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. W § 9 ust. 1 pkt 7 analizowanego planu wskazano natomiast, że na gruncie tego aktu "zakład górniczy" oznacza, wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze. Cel zapisów planu miejscowego został wyraźnie natomiast wskazany w § 4 ust. 1, zgodnie z którym celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do: wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "Górażdże" (pkt 1), zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego (pkt 2), rozwoju przestrzennego i przekształceń obszarów niezwiązanych z górnictwem, położonych w granicach ustanowionego terenu górniczego (pkt 3), ochrony środowiska naturalnego i kulturowego (pkt 4). W § 4 ust. 2 planu wskazano przy tym, że założone cele planistyczne powinny być realizowane w zgodzie z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. Niewątpliwie zatem zapisy planu ustalają zasady zagospodarowania w zakresie działalności związanej bezpośrednio z górnictwem i działalnością górniczą. Tylko działalność związana z działalnością górniczą umożliwia bowiem wykonywanie uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopalin.

Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, planowane przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami, przez którą w myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) rozumie się, wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że gospodarowanie odpadami oznacza zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie odpadów to z kolei procesy ich odzysku lub unieszkodliwienia, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (ust. 1 pkt 21), a odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (ust. 1 pkt 14). Szczególnym przypadkiem odzysku jest odzysk energii polegający na termicznym przekształcaniu odpadów w celu uzyskania energii (ust. 1 pkt 15). Gospodarka odpadami w zakresie planowanego przedsięwzięcia nie dotyczyłaby jednak odpadów dostarczanych przez zakłady górnicze funkcjonujące na terenie górniczym objętym zapisami planu, gdyż te wykorzystywane są przez E S.A. Ponadto, z opisu przedstawionego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wynika, że miałby to być zakład przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, składający się z instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego z odpadów komunalnych, suszarni paliwa alternatywnego i z instalacji do termicznego przekształcania odpadów przemysłowych stanowiącej źródło ciepła dla suszarni odpadów. Niewątpliwie zatem planowane przedsięwzięcie, które należy zakwalifikować jako zakład przetwarzania odpadów, nie służy integracji działań podejmowanych na trenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "Górażdże". Dotyczy bowiem gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze i nie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością górniczą. Tym samym nie realizuje celu zapisów planu miejscowego, określonego w § 4 ust. 1 pkt 2.

Prawidłowo też Kolegium dokonało wykładni § 4 ust. 2 planu i na tej podstawie przyjęło, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. Wobec braku wyjaśnienia w planie miejscowym, co należy rozumieć pod pojęciem zasad zrównoważonego rozwoju prawidłowo organ odwołał się do pojęcia "zrównoważonego rozwoju" zdefiniowanego w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumieć należy rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Należy bowiem dostrzec, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 z póżn. zm.), przez zrównoważony rozwój na gruncie tej ustawy należy rozumieć, rozwój zdefiniowany w art. 3 pkt 50 w Prawie ochrony środowiska. Uwzględniając znaczenie wskazanego pojęcia podzielić zatem też trzeba pogląd organu, że w ramach zrównoważonego rozwoju mieści się ochrona środowiska, kształtowanie ładu przestrzennego, troska o rozwój społeczny i uwzględnianie potrzeb poszczególnych ludzi oraz ich wspólnot, a realizacja omawianej zasady odbywa się poprzez zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w szczególności poprzez uwzględnianie nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Przyjąć bowiem przyjdzie, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega na poszanowaniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony ważnego indywidualnego interesu, a z drugiej - konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa. W niniejszej sprawie należy zatem uwzględnić, że stosownie do § 4 ust. 2 planu miejscowego, jakiekolwiek cele planistyczne nie powinny być realizowane z naruszeniem zasad ustalonych przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Skoro natomiast, jak wykazano w zaskarżonej decyzji analizując zapisy raportu o oddziaływaniu na środowisko, planowane przedsięwzięcie mogłoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm ustalonych w zakresie ochrony akustycznej przed nadmiernym hałasem i ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, to niewątpliwie jego realizacja narusza zasady zrównoważonego rozwoju wynikające z ochrony środowiska. Co więcej należy dostrzec, że nawet gdyby nie stwierdzono naruszeń w tym zakresie, to i tak na postawie § 4 ust. 2 planu należałoby uznać, że planowane zamierzenie nie może być realizowane z uwagi na to, że nie odpowiada celom planistycznym, które - co już wskazano wcześniej - wiążą się niewątpliwie z prowadzeniem działalności bezpośrednio związanej z górnictwem. Planowana do realizacji inwestycja dotyczy z kolei gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze i nie pozostaje w związku prowadzoną działalnością górniczą.

Odnośnie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako niezgodnego z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu przewidzianego pod jego realizację Sąd również podzielił ocenę organu co do tego, że jest ono sprzeczne z zapisami § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.

Lokalizacja przedsięwzięcia przewidziana została na działce nr a, położonej w granicach terenu górniczego [...], w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem P, którym to symbolem - w myśl § 5 ust. 1 pkt 9 planu - określone zostały istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu wskazano, że na terenach, o których mowa w § 5, a więc także terenie oznaczonym symbolem literowym P, w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin, ustalono m.in. przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2). W § 12 ust. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem P wskazano natomiast jako przeznaczenie podstawowe istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym między innymi: instalacje do produkcji wapna, instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, instalacje do sortowania kamienia wapiennego, magazyny materiałów i surowców, magazyny odpadów oraz zaplecze transportowe, remontowe, socjalne i administracyjne. Jako przeznaczenie drugorzędne wskazano natomiast tereny zabudowy usługowej. Zauważyć należy, na co uwagę słusznie zwróciło Kolegium, że redakcja wskazanej regulacji nie jest do końca precyzyjna. Dokonując jej wykładni, w ocenie Sądu, zgodzić się jednak należy z tym, że istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów trzeba rozumieć jako istniejące tereny tych obiektów związanych funkcjonalnie z działalnością górniczą. Tym samym, jakkolwiek instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, a także magazyny odpadów, o których mowa w § 12 ust. 1 planu, dotyczą gospodarowania odpadami, to jednocześnie powinny być związane funkcjonalnie z gospodarką odpadami powstałymi w związku z działalnością górniczą na terenie objętym planem.

Jak ustaliło Kolegium, znajdująca się na terenie górniczym E S.A. posiada instalacje i urządzenia służące do odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, wytwarza na własne potrzeby paliwa alternatywne, wykorzystując odpady powstałe w trakcie prowadzonej przez siebie działalności i nie widzi możliwości wykorzystania paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Stąd brak było podstaw do przyjęcia, że planowana przez skarżącą działalność w zakresie gospodarowania odpadami w jakikolwiek sposób może być związana z działalnością górniczą tego podmiotu. Zauważyć też można, że ustalając w rozdziale 5 planu miejscowego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w § 32 wprowadzającym ustalenia w zakresie zaopatrzenia obszaru planu w energię cieplną, nie zostało przewidziane rozwiązanie umożliwiające wykorzystanie przez zakłady związane z działalnością górniczą objętą koncesją, paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Nie określono bowiem możliwości wykorzystania w zakresie działalności górniczej paliwa alternatywnego wytwarzanego przez instalacje inne niż własne.

Poza tym stwierdzić trzeba, że planowane przedsięwzięcie w rzeczywistości nie jest związane z produkcją lecz z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem ich metodami termicznymi. Nie jest więc obiektem produkcyjnym lecz obiektem i instalacją związaną z gospodarowaniem odpadami. Podzielając ocenę Kolegium co do tego, że gospodarowania odpadami nie można uznać za produkcję, zauważyć można, że planowane w zakresie przedsięwzięcia instalacje będą faktycznie służyły do utylizowania odpadów przez ich spalanie oraz wytwarzanie paliwa alternatywnego, które nadal pozostanie odpadem. W efekcie zatem będzie to działanie polegające na gospodarowaniu odpadami, a nie produkcja związana z działalnością górniczą. W całości zaakceptować należy stanowisko Kolegium, że odzysk energii, polegający na termicznym przekształcaniu odpadów, nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna, nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa nie jest obiektem produkcyjnym. Przyjąć też, w ocenie Sądu należy, że wytwarzanie paliw alternatywnych nie jest produkcją, a przetwarzaniem odpadów. Dostrzec ponadto trzeba, że instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi także zabudowy usługowej, która wskazana została jako dopuszczalna w zakresie przeznaczenia drugorzędnego dla terenu oznaczonego symbolem P. Stąd też, uwzględniając charakter planowanego przedsięwzięcia, należało w niniejszej sprawie uznać, że jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna również z ustaleniami § 12 ust. 1 planu.

Na podstawie § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego należało z kolei wywieść, że skoro planowane przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym lecz związane jest z gospodarką odpadami, to jego realizacja jest niezgodna także z tą regulacją, która w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem P wprowadza obowiązek zachowania dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu dopuszczając modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenia i zmiany funkcji budynków i budowli na inne funkcje produkcyjne, magazynowo - składowe i usługowe, oraz budowę nowych budynków i budowli, z uwzględnieniem ograniczeń określonych w § 14. Można zauważyć, że powyższy zapis planu wskazuje, iż wolą organu uchwalającego plan było zachowanie istniejących na tym terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zagwarantowania im rozwoju, a nie dopuszczenie do zmiany dotychczasowego wykorzystania tego terenu.

Reasumując, stwierdzić należy, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawę zastosowało się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonych we wcześniejszym wyroku i stosownie do tego rozpoznało ponownie sprawę, dokonując w pierwszej kolejności oceny na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy. Wobec wykazanego braku zgodności planowanego do realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego planu miejscowego, tj. § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. ust. 1 i ust. 2 pkt 1, prawidłowo też zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wyrażenia zgody na jego realizację. Zaznaczyć wyraźnie trzeba, że bez znaczenia dla wydania takiej decyzji było dokonanie pozytywnych uzgodnień co do warunków jego realizacji i uzyskanie pozytywnej opinii w trybie art. 77 ust. 1 ustawy. Brak było bowiem podstaw do dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która - co należy zauważyć - pomimo to i tak została dokonana przez organ pierwszej instancji. Nie miało to jednak znaczenia wobec stwierdzonej niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Jak już wcześniej wskazano, taka ocena na każdym etapie postępowania zwalnia bowiem organy z prowadzenia postępowania w szerszym zakresie, w tym dokonania analizy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej zmierzających do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny braku zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami planu uznając, że organ dokonał prawidłowej wykładni zapisów § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu i przyjął, że z planu wynikają ograniczenia dotyczące realizacji na terenie oznaczonym symbolem P obiektów innych niż obiekty produkcyjne, składy i magazyny, funkcjonalnie związana z działalności górniczą. Stosownie do przedstawionej w tym zakresie argumentacji strony skarżącej dostrzec trzeba, że faktycznie w § 4 ust. 1 pkt 3 planu wskazano na integrację działań zmierzających także do rozwoju przestrzennego i przekształceń obszarów niezwiązanych z górnictwem, położonych w granicach ustanowionego terenu górniczego. Niemniej jednak nie można uznać, że chodzi tu o taki rozwój przestrzenny i przekształcenia, które nie byłyby związane z działalności górniczą. Z § 2 ust. 1 planu jednoznacznie wynika bowiem, że zapisy planu dotyczą utworzonego już koncesją Ministra Środowiska terenu górniczego oraz obszaru w granicach planowanego powiększenia terenu górniczego związanego z udokumentowaniem nowych zasobów wapieni. Ponadto, w § 4 ust. 1 planu wskazano, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest integracja działań podejmowanych na terenach górniczych. Z treści § 6 ust. 1 planu wynika z kolei, że w planie dokonano ustaleń w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia, związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin. Co do zapisu § 12 ust. 2 pkt. 1 planu zauważyć natomiast przyjdzie, że o ile dopuszcza on modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenie i zmiany funkcji budynków i budowli, to jednak tylko na inne funkcje produkcyjne, magazynowo-składowe i usługowe. Przewiduje też wprawdzie budowę nowych budynków, ale przy zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, które wynika z kolei z § 12 ust. 1 planu. Drugorzędna funkcja usługowa, wynikająca z § 12 ust. 1, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 planu możliwa jest natomiast do realizacji przy zachowaniu funkcji podstawowej terenu, a nie jej zmianie na całkiem usługową.

Nie można też, jak wywodzi skarżąca, zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 K.p.a. przez zmianę stanowiska dotyczącego wykładni zapisów planu, w stopniu mogącym prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dostrzec trzeba, że we wcześniejszych decyzjach Kolegium choć nie zgadzało się z interpretacją postanowień planu dokonaną przez organ pierwszej instancji, to jednocześnie jednak nie wyraziło poglądu, czy planowane do realizacji przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem. Nie dokonało w tym zakresie wszechstronnej analizy i nie przedstawiło swojej oceny dotyczącej wykładni poszczególnych zapisów planu, co jednoznacznie stwierdzono we wcześniejszym wyroku. Trudno tym samym mówić o zmianie stanowiska dotyczącego wykładni zapisów planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.