Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 895/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1  ust. 2  ust. 4art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza Agata Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomieszczenia ekspedycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał M. P. rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji o wym. 5,50m x 3,14m, o powierzchni użytkowej 15,30 m2, kubaturze 69,63 m3, dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr 690, zlokalizowanej przy ul. A [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się M. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz.1118 ze zm.) stwierdzając, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a zatem w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.), zwłaszcza art. 37 oraz art. 40 tejże ustawy dopuszczający samowole budowlane.

Odwołujący się zakwestionował zeznania świadków na których oprał się organ wskazując, iż świadek J. S. nigdy nie mieszkał w budynku sąsiadującym z jego posesją i nie mógł być naocznym świadkiem budowy pomieszczenia ekspedycji. Dlatego jego zeznania, co do daty wybudowania przybudówki są wątpliwe. Państwo K. również nie mogą znać daty wybudowania ekspedycji, stwierdzili to w piśmie, które złożyli w PINB w S. dnia [...], pisząc w nim, że nie mają jednoznacznych dowodów w którym roku przybudówka ta powstała, a do tej pory nie złożyli nowych jednoznacznych dowodów w tej sprawie. Naocznymi świadkami też nie mogli być, ponieważ w latach 1990 - 2000 nie mieszkali przy ul. A, ani w dzielnicy S. – R. Zdaniem skarżącego nowym świadkiem w sprawie jest H. K., który został powołany przez państwa K., lecz z jego oświadczenia wynika, że to jego teściowa i szwagierka pracowały kiedyś w piekarni, on sam pomagał przy krojeniu chleba. Świadek ów nie podał nazwisk ani teściowej ani szwagierki, dlatego nie można stwierdzić czy kiedykolwiek były one zatrudnione w piekarni, zaś sam świadek na pewno w niej nie pracował. Odwołujący się zarzucił, iż organ bezpodstawnie odmawia wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom powołanych przezeń dwóch świadków oraz świadków których sam powołał i przesłuchał. Są to naoczni świadkowie, mieszkający przy ul. A od kilkudziesięciu lat, którzy zeznali, że sporny obiekt powstał przed 1994 rokiem. M. P. stwierdził, że belki stropowe nie mogą świadczyć o dacie wybudowania spornej przybudówki, bowiem to strop ekspedycji wymagał wymiany w 2001 roku, kiedy przeprowadzono jego remont. Nadto zdaniem strony, organ z niewiadomych przyczyn nie chce uznać zdjęć lotniczych, jako materiału dowodowego twierdząc, że nie jest to dokument, choć zdjęcia otrzymał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.

W wyniku rozpoznania odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 1 grudnia 2008r. J. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z wnioskiem o zbadanie legalności wykonania "dobudówki" zlokalizowanej przy ul. A [...] w S., wydanie nakazu jej rozbiórki, jak również demontażu wentylatorów i zamurowania otworów okiennych zrealizowanych w ścianie spornego obiektu, skierowanych na działkę stanowiącą jego własność.

Dalej organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. udzielił M. P. - na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - pozwolenia na użytkowanie spornego pomieszczenia ekspedycji, jednakże powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą nakazał M. P. wykonać rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr 690 w S. - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednak i ta decyzja została uchylona w całości decyzją organu odwoławczego z dnia [...], nr [...] a sprawa przekazana do ponownego załatwienia organowi stopnia powiatowego.

W toku ponownie toczącego się postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] zobowiązał M. P. do przedłożenia opinii biegłego dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia ekspedycji, dobudowanego do budynku piekarni na działce nr 690 w S., w której biegły wskaże przybliżony termin wybudowania obiektu - całkowitego zakończenia budowy - w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, lecz postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w rozstrzygnięcie w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie organ stopnia powiatowego - uznając, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 48 Prawa budowlanego - w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał M. P. do przedłożenia dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu. W uwagi na fakt, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku objętego w/w rozstrzygnięciem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. zastosował sankcję określoną w art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał M. P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia ekspedycji, dobudowanego do budynku piekarni na działce nr 690 w S. - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Owa decyzja została także uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], a sprawa po raz kolejny przekazana została do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. przeprowadził w dniu 20 grudnia 2011r. rozprawę administracyjną, w ramach której M. K. oraz J. K. oświadczyli, że sporny obiekt - został zrealizowany w 2004r. wskazując nadto, że w związku z zamiarem nabycia działki przy ul. A [...] w S., przebywali na tamtej posesji w 2003r., i wówczas dobudówki stanowiącej pomieszczenie ekspedycji nie było. Do nabycia nieruchomości przy ul. A [...] doszło w 2008r. i wówczas dobudówka już istniała. W dniu 20 grudnia 2011r. zeznania w charakterze świadka złożył H. K. i oświadczył, że do 2003r. pomieszczenie ekspedycji nie istniało, w jego miejscu znajdowało się wejście do piekarni oraz rampa do załadunku samochodów wypiekami piekarni. H. K. wyjaśnił, że pomagał swej teściowej i szwagierce przy krojeniu chleba w piekarni M. P.

Dalej przypomniano, iż po zagwarantowaniu stronom postępowania możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. wydał w/w decyzję z dnia [...] o nakazie rozbiórki spornego pomieszczenia ekspedycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż analiza znajdującej się w aktach sprawy ortofotomapy może wskazywać, że istotnie sporna inwestycja istniała już w 1997r., niestety właściwe organy nie dysponują zdjęciami lotniczymi wykonanymi nad tym terenem w latach 1993-1995. Dokument ten nie stanowi zatem, w ocenie organu, jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy budynek ekspedycji został zrealizowany przed 1 stycznia 1995r., co oznaczałoby, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego niemożliwe jest zaaprobowanie takiego żądania odwołującego z tego względu, że budowa dobudówki została faktycznie ukończona po 1 stycznia 1995r. Za takim twierdzeniem przemawia dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu stopnia powiatowego w dniu 14 stycznia 2009r. Ponadto inwestor - M. P. - wniósł do protokołu z czynności spisanego w organie drugiej instancji w dniu [...], że po 2000r. dokonał wymiany stropu i całego dachu (jak również okien i drzwi), ponieważ ta część obiektu znajdowała się w złym stanie technicznym. Wykonanie zaś nowego dachu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej organ wyjaśnił, iż jeżeli obiekt budowlany zrealizowany bez stosownego zezwolenia przed 1 stycznia 1995r. zostanie następnie, tak jak w niniejszej sprawie, przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie bez wymaganego pozwolenia na budowę, wówczas nie można w stosunku do niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, lecz legalizacja takiego obiekt winna przebiegać w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podkreślono, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego nawet gdyby przyjąć że przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1 stycznia 1995r. to fakt, iż inwestor wykonał kolejne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę przy spornym obiekcie już po 1 stycznia 1995r. powoduje, zdaniem organu, że proces inwestycyjny prowadzony w warunkach samowoli budowlanej nawet jeśli rozpoczął się przed 1 stycznia 1995r., ale nie został zakończony do tej daty lecz był kontynuowany już po 1 stycznia 1995r. skutkuje tym, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowlanej.

Ponadto wskazano, że usytuowanie przedmiotowego obiektu - ściana północna dobudówki zlokalizowana jest w odległości 1m od granicy z działką o nr 691/2 - uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do tego obiektu, bowiem został on wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi.

Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ściana skierowana do działki o nr 691/2 pierwotnie posiadała otwór okienny, jednakże w wyniku wykonania decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...], otwór ten został wypełniony luksferami. Okoliczność ta, zdaniem organu nie zmienia jednakże faktu, że usytuowanie spornej dobudówki jest niezgodne z § 12 pkt 2 w/w rozporządzenia, gdyż lokalizacja pomieszczenia ekspedycji jest nadto niezgodna z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia,

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wdrożenia legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz organ pierwszej instancji - po jednoznacznym stwierdzeniu, że sprawa ta winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - winien był od razu orzec jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi bowiem na fakt, iż przedmiotowy obiekt został usytuowany zbyt blisko sąsiedniej działki niemożliwe było doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, a tym samym nieuprawnione było skorzystanie przez organ I instancji z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, iż wadliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego nie stanowi rażącego uchybienia, które uniemożliwiałoby zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, bowiem nawet gdyby legalizacja tego obiektu była możliwa, brak działań inwestora w zakresie przedłożenia stosownej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, udaremniłoby sanowanie skutków tej samowoli.

Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego w ocenie organu odwoławczego wykazuje, że w sprawie należało orzec rozbiórkę spornego budynku - dobudowanego pomieszczenia ekspedycji - a zatem samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Ponieważ sposób rozpoznania sprawy przez organy obu instancji jest tożsamy, a rozbieżność poglądów sprowadza się jedynie do motywów orzeczenia rozbiórki budynku ekspedycji, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S.

Powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], M. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane; art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie miał zastosowania w realiach przedmiotowe] sprawy, co doprowadziło do zrównania sytuacji prawnej osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z sytuacją prawną osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup osób;

- § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, iż sam fakt usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej dziatki uniemożliwiał doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, tj. wdrożenia procesu legalizacji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 15 K.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, a ograniczenie się jedynie do analizy argumentów zawartych w decyzji pierwszo instancyjnej;

- art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez nierozważenie i brak w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy;

- art. 107 K.p.a., poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ nie wskazał dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania skarżonej decyzji za prawidłową;

- art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, zaś w ocenie skarżącego za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995r. gdyż za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania.

Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie mimo, iż pomieszczenie ekspedycji było użytkowane przed dniem 1 stycznia 1995r., co potwierdzi!! w sprawie świadkowie, a także wykazane przez inwestora poprzez wskazanie na przeprowadzone w tym przedmiocie przez Państwową Inspekcje Sanitarną kontrole, taki stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako niezakończenie budowy, przy czym organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazuje, jakie okoliczności - jego zdaniem - zadecydowały o takim uznaniu, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "rozbiórka dachu wraz ze stropem oraz wykonanie nowego stropu i dachu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane", podczas gdy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy sprawy prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.

Skarżący dodał, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania pomieszczenia ekspedycji po dniu 1 stycznia 1995r., zaś uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze.

Dalej skarżący przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. wskazując, iż roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Ponadto skarżący przypomniał, iż za odbudowę uznać należy budowę danego obiektu od nowa, po całkowitym rozebraniu budynku istniejącego, niweczącym jego istnienie. Jeśli natomiast inwestor, wykonując remont obiektu budowlanego, stwierdził konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych jego części, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu, to nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonał odbudowy obiektu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994r., zaś przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy prawa budowlanego nie określają zakresu czy skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami.

W dalszej części skargi zauważono, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie do faktu, że skarżący po wybudowaniu spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r., prowadził działalność gospodarczą. Skarżący wyraźnie wskazywał, że wykorzystywał sporne pomieszczenia. Powyższe okoliczności nie zostały poddane weryfikacji, nie starły się przedmiotem rozważań organu i zostały zupełnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanki zakończenia budowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął za organem pierwszej instancji, że roboty budowlane nie zostały zakończone, tymczasem w niniejszej sprawie obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę, jest to ten sam obiekt, który istniał tam wcześniej i który był już ukończony w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 1995r.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie więc z całą pewnością po dniu 1 stycznia 1995r. dokonano jedynie remontu dachu pomieszczenia ekspedycji, który przez cały czas był użytkowany, a który miał na celu jedynie zapobiegnięcie jego degradacji fizycznej i technicznej oraz miał służyć zapobieżeniu nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu danego pomieszczenia, które nota bene było niezbędne do właściwego prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie organ także całkowicie pominął zeznania złożone przez stronę danego postępowania oraz powołanych świadków, którzy nie stawili się na rozprawę administracyjną, a także przedłożone przez inwestora dokumenty. Organ bezpodstawnie dał wiec wiarę jedynie twierdzeniom J. K. i jego małżonki.

Brak więc dostatecznego postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim brak przedstawienia w rozstrzygnięciach argumentacji uzasadniającej wyrażony w omawianym zakresie pogląd powoduje, że kwestia zasadnicza, czyli przepisów, wedle których należy dokonać oceny legalności spornego budynku nie została należycie ustalona. W rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżącego ustalenie, że w związku z tym, iż po 1995r. remontowi poddany został dach pomieszczenia ekspedycji i elementy stropu, powinny mieć w danym stanie faktycznym zastosowanie przepisy ustawy nowej, jest całkowicie dowolne i gołosłowne.

W sprawie niniejszej istotne było także ustalenie, czy pozostawienie budynku na działce pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - jeżeli takiego nie uchwalono - z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tę okoliczność jednak organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły. Dopiero natomiast dokonanie analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogłoby wykluczyć wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej danego obiektu. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle więc nie poczynił ustaleń związanych z tym, czy przedmiotowy obiekt budowlany mógł zostać zlokalizowany w miejscu zaprojektowanym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, biorąc pod uwagę nie tylko ustalenia planu miejscowego, ale także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenia te mają natomiast charakter kluczowy dla oceny prawidłowości wydanej przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji. W cytowanym rozporządzeniu znajdują się rozwiązania m. in. § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, które mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w odległościach od nieruchomości sąsiednich wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia i mogą znajdować zastosowanie, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości innego usytuowania konkretnego obiektu, oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywanie praw rzeczowych na nieruchomościach sąsiednich. Budowa w granicy nieruchomości może więc mieć miejsce, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wbrew więc twierdzeniom organu nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada. Powyższe oznacza więc, iż orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył więc należycie interesów stron postępowania. Zasady natomiast postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. W razie natomiast konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu.

Zdaniem skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchybił wszystkim zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a., bowiem organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem "materiał dowodowy" rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwoli organom w niniejszej sprawie ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy sporna budowa została zakończona i to w terminie, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do takiego naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem.

Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. nakazujące M. P. rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji o wym. 5,50m x 3,14m, o powierzchni użytkowej 15,30 m2, kubaturze 69,63 m3, dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr 690, zlokalizowanej przy ul. A [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Rozstrzygniecie swoje organ odwoławczy oparł na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie, a mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia było ustalenie w zakresie czasu zrealizowania samowoli budowlanej w postaci pomieszczenia ekspedycji dobudowanego do budynku piekarni, a co za tym idzie właściwego prawa, jakie w sprawie winno mieć zastosowanie.

Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, co do zasady podzielić należy argumentację organu, zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i przyjąć, że właściwie zastosowano przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest nie budząca wątpliwości i niespornie ustalona okoliczność realizowania budowy obiektu przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejną istotną okolicznością, wynikającą z materiału dowodowego, a ustaloną przez organ, jest użycie przez inwestora do budowy stropodachu tegoż obiektu materiałów budowlanych, posiadających stosowny certyfikat i wprowadzonych do obrotu nie wcześniej niż w 2000r., co znalazło w efekcie potwierdzenie w oświadczeniu samego inwestora, że po tej dacie dokonał wymiany stropu i dachu a także okien i drzwi, nie legitymując się jednak stosownym zezwoleniem. Zgodzić należy się przy tym z organem, że taka czynność jak wymiana stropu i dachu na nowy, wymaga pozwolenia na budowę, nie mieści się natomiast, tak jak postuluje to skarżący, w pojęciu remontu. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądowym. Tym samym zgodzić należy się z poglądem, że kolejna samowola w tym samym obiekcie powoduje ciąg zdarzeń samowolnych i w żadnym razie nie likwiduje poprzedniej samowoli. Samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu jej likwidacji lub legalizacji. Tak więc słusznie uznał organ, że jeżeli nawet obiekt budowlany zrealizowany bez stosownego pozwolenia przed 1 stycznia 1995r. ( tak, jak podnosi to skarżący) został następnie po tej dacie przebudowany ( rozbudowany, nadbudowany ) dalej w warunkach samowoli, to wówczas nie można wobec niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a w takiej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 48 tejże ustawy. W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w motywach przywołanego przez organ wyroku z dnia 18 maja 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 782/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczna sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bo nawet przyjęcie, jak chce tego skarżący, że samowolna inwestycja była realizowana przed 1995 r., to kolejne, niewątpliwie samowolne, działania inwestora już po tej dacie, spowodowały "przeniesienie" samowoli jako całości pod regulację ustawy z 1994r. i konieczność jej usunięcia w oparciu o przepisy tejże ustawy. Należy podzielić bowiem stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana jako całość, nie zaś działania ją inicjujące, czy poszczególne jej elementy( por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 110/08 – dostępny j.w.).

W tych okolicznościach za nie mające decydującego znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, uznać należy podnoszone przez skarżącego rozbieżności w zeznaniach świadków co do czasu realizacji inwestycji, a także pewne dostrzeżone przez sąd uchybienia co do sposobu przeprowadzenia tych dowodów (art. 79 i 83 K.p.a.) i brak należytej ich weryfikacji.

Nie sposób również odmówić słuszności argumentacji organu co do zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazany przepis stanowi, że organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do uregulowania zawartego w ust. 2 cytowanego przepisu, do legalizacji obiektu można przystąpić o ile budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie przemawia za konstatacją organu o braku przesłanek przewidzianych w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego. Organ ustalił bowiem, że samowolne pomieszczenie ekspedycji usytuowane jest w odległości 1 m od granicy z działką nr 691/2, narusza więc przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, słusznie przyjmując, że skoro możliwość legalizacji obiektu oceniać należy wedle przepisów aktualnych, to zastosowanie znajdują uregulowania przywołanego rozporządzenia.

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednia działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z dokumentów wynika, że obecnie sporny obiekt nie posiada otworów okiennych od strony działki nr 691/2, bowiem istniejący wcześniej otwór okienny wypełniony został pustakami szklanymi. Sytuowanie takiego budynku – bez otworów okiennych lub drzwiowych dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo z decyzji warunkach zabudowy ( § 12 ust. 2 ). Przyjmuje się przy tym dopuszczenie możliwości sytuowania budynku, tak jak przewiduje to § 12 ust. 2 rozporządzenia, jedynie w takim przypadku, gdy taki zapis bezpośrednio i wprost wynika z planu miejscowego, o ile plan na danym terenie obowiązuje (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 1073/09 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy takiej możliwości nie przewiduje, co wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie. W tej sytuacji, skoro obiekt wzniesiony został w sposób uniemożliwiający jego legalizację, nie ma bowiem możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, to właściwym było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś rygoru przewidzianego w art. 48 ust. 4, po uprzednim nałożeniu obowiązku z art. 48 ust 3 tego prawa, tak jak uczynił to organ I instancji. Nie mniej jednak, skoro istota rozstrzygnięcia to jest nakaz rozbiórki, w obu przypadkach jest taka sama, to słusznie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ II instancji uznał, że zastosowanie przez PINB niewłaściwej podstawy prawnej, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, co pozwala na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego jako prawidłowego co do zasady, z dokonaniem jedynie korekty zastosowanego przepisu i wskazanie art. 48 ust. 1 w miejsce art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Akceptacja argumentacji organu zaprezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu czyni bezzasadnymi zarzuty skargi, w szczególności w zakresie naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano to wyżej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miał, jak postulował to skarżący, zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie przepisy poprzedniego prawa budowlanego z 1974r., choć niewątpliwie takie rozwiązanie byłoby korzystniejsze z punktu widzenia inwestora. Nie można również uznać, że dokonanie takich czynności (zadeklarowanych przez samego skarżącego, choć dopiero po ustaleniu przez organ daty pochodzenia użytych materiałów budowlanych) jak wymiana stropu i dachu, jest jedynie remontem i nie wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym nie jest działaniem samowolnym. Tym samym więc, dla usunięcia przedmiotowej samowoli budowlanej, jaką jest istniejący obiekt pomieszczenia ekspedycji dobudowanego do budynku piekarni w obecnym kształcie, jak wywiedziono to wyżej, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. nie zaś poprzednio obowiązujące regulacje. Nie można również podzielić zarzutu o niewłaściwym zastosowaniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niewątpliwie, obiekt będący przedmiotem postępowania nie odpowiada warunkom techniczno – budowlanym w zakresie odległości od działki sąsiedniej i narusza przepisy prawa w tym zakresie, dlatego też odstępstwo od ogólnej zasady sytuowania obiektów nie było w sprawie możliwe.

Sąd nie podzielił również zarzutów co do naruszenia prawa procesowego, w szczególności ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ nie naruszył zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skorygowanie podstawy prawnej orzeczonego nakazu rozbiórki z zastosowanego przez organ I instancji ust. 4 na ust. 1 tegoż samego art. 48 Prawa budowlanego nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, ze powinnością organu administracji II stopnia jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, na co tym bardziej wskazuje aktualne brzmienie przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

LP