Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 673/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 26 października 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek S. G. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") reprezentowanego przez pełnomocnika – adw. M. Ż., o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. ojcem – M. G. (ur. w 1945 r.). Wnioskodawca pobiera rentę. Jego ojciec jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca odgórnie podniósł zakresową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej "u.ś.r."). Powołany przepis został uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim uzależnia się przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo oraz wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony na formularzu SR-5, kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia 24 września 2021 r., nr [...], w którym stwierdza się, że M. G. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia wydania orzeczenia na stałe. Przedłożono także orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy, ważne do dnia 31 października 2025 r.

Dnia 12 listopada 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy, w którym ustalono, że wnioskodawca i jego ojciec wspólnie zamieszkują, prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. M. G. pobiera świadczenie emerytalne, wnioskodawca – rentowe. Ojciec wnioskodawcy jest po przebytym udarze niedokrwiennym mózgu, cierpi na wieloogniskowe naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, nadciśnienie tętnicze, niewydolność serca po przebytym zawale, cukrzycę, miażdżycę oraz chorobę płuc. Wnioskodawca cierpi z kolei na schizofrenię paranoidalną.

M. G. jest wdowcem, ma 76 lat. Jego syn i opiekun zarazem – wnioskodawca do roku 2014 prowadził działalność gospodarczą – przedsiębiorstwo budowlane. Następnie zachorował i uzyskał uprawnienie do świadczenia rentowego. Działalność została wyrejestrowana w dniu 25 marca 2016 r. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym do dnia 31 października 2025 r. i jest częściowo niezdolny do pracy.

Wnioskodawca pomaga ojcu we wszystkich codziennych czynnościach. Po przebytym w 2020 r. udarze mózgu, stan zniedołężnienia M. G. pogłębia się, przez co nie może samodzielnie się poruszać, wykonywać czynności fizjologicznych. Ponadto wnioskodawca dba o terminowe wizyty lekarskie, wykup leków, realizowanie recept, przygotowuje ojcu posiłki, prowadzi dom, sprawdza poziom ciśnienia i cukru, dba o właściwe zażywanie leków przez ojca.

Do protokołu z wywiadu środowiskowego dołączono wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z której wynika, iż rzeczywiście wnioskodawca wyrejestrował swoją działalność gospodarczą w dniu 25 marca 2016 r.

W toku postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy D. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") ustalił, że wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł brutto. Potwierdziło to zatem fakt, że ze względu na orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności jest częściowo niezdolny do pracy.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...] Burmistrz odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, ojcem.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem I instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą wydania decyzji kasatoryjnej było niedokładne ustalenie przez Burmistrza stanu faktycznego. Otóż stwierdzono, że z ustaleń przeprowadzonych podczas wywiadu środowiskowego nie wynika jednoznacznie, czy i w jakim zakresie M. G. jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności sam wykonuje w domu i w związku z samoobsługą, bez pomocy osób trzecich. Burmistrz powinien także ustalić, od kiedy wnioskodawca nie podejmuje aktywności zawodowej i czy to ma związek z opieką nad ojcem.

Kolegium wskazało także, że niezgodne z prawem jest jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W tym zakresie należy dokonać wyboru świadczenia.

W dniu 12 maja 2022 r, odbył się ponowny wywiad środowiskowy. Podczas tego wywiadu ustalono, że po tym jak wnioskodawca zachorował na chorobę psychiczną, do roku 2018 przebywał w szpitalu. Długotrwałe leczenie schorzenia oraz częste przyjmowanie specjalistycznych leków sprawiło, że uzyskał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskodawca przyjmuje specjalne zastrzyki, które hamują jego chorobę w takim stopniu, że może samodzielnie funkcjonować oraz opiekować się ojcem.

Wnioskodawca opiekuje się ojcem od 2021 r. M. G. jest osobą de facto leżącą. Potrafi usiąść na łóżku, ale dalej potrzebuje pomocy. Dotyczy to każdej czynności.

Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie jest wiadome, kiedy powstała niepełnosprawność M. G.. Wiadomym jest tylko to, że powstała po 25. roku życia, co można wyprowadzić z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zezwala w takiej sytuacji na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda w tym zakresie orzeczono niekonstytucyjność powołanego przepisu, ale nadal jest on elementem obrotu prawnego i nie można odmówić jego zastosowania, dopóki odpowiednich zmian legislacyjnych nie uczyni ustawodawca.

Wnioskodawca jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na chorobę psychiczną pozostawał na zwolnieniu. Zamknął działalność gospodarczą, poddał się operacji przepukliny, a następnie przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym [...]. Jego stan zdrowia jest stabilny, jak zeznał, dzięki zastrzykom może normalnie funkcjonować i opiekować się tatą. Od 2014 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, wnioskodawca pobiera rentę. Obecnie jest bierny zawodowo.

Zdaniem Burmistrza, bierność zawodowa nie ma związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. Zaniechanie pracy było wywołane chorobą psychiczną wnioskodawcy oraz pobytem w szpitalu związanym z operacją. Tym samym nie spełniono wymogu z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Trzecią negatywną przesłanką, która uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez wnioskodawcę świadczenia rentowego. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest to przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, pełnomocnik wnioskodawcy zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie faktu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono zakresową niekonstytucyjność tego przepisu tj. w części w jakiej różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną;

3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że organ I instancji mimo świadomości wydania wyroków zakresowych Trybunału Konstytucyjnego, w których stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ ten zastosował je, chociaż powołane przepisy w tym właśnie zakresie, w jakim orzeczono ich niekonstytucyjność, nie mogły stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa. Zakresowość wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do tego, że akt normatywny czy też jego jednostka redakcyjna nie tracą mocy obowiązującej, ale tracą ją normy prawne w zakresie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym.

Żaden z wymienionych wyroków nie odroczył utraty mocy obowiązującej. Te przepisy stały się zakresowo niekonstytucyjne z momentem ogłoszenia tych wyroków. Powołując liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, wnioskodawca uznał, że zakresowość wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest rozumiana jednolicie i nie może doznawać wyjątków.

Z tego też względu data powstania niepełnosprawności M. G. nie ma żadnego znaczenia dla sprawy jak również fakt, iż wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że istotnie – przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, jest on niekonstytucyjny. Przyjęcie, że jest inaczej, godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. musiał zostać pominięty w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o związek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., SKO podkreśliło, że musi to być opieka o charakterze długotrwałym i stałym. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki, tylko z uwagi na to, że opiekun nie ma faktycznej możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowaną opiekę.

Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że ten związek, zdaniem SKO, zachodzi. Stan zdrowia M. G. wskazuje na całkowitą zależność od syna w zakresie funkcjonowania. M. G. jest zasadniczo osobą leżącą. Po wstaniu z łóżka nie może podjąć żadnej czynności dnia codziennego bez pomocy syna. To zaś sprawia, że wnioskodawca rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, ponieważ to odbyłoby się ze szkodą dla zdrowia jego ojca. Gdyby nie konieczność opieki nad ojcem, wnioskodawca mógłby podjąć pracę. Na ten moment, jest to niemożliwe.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunowi, jeżeli ten ma ustalone prawo do renty. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 orzekł niekonstytucyjność tego przepisu w zakresie, w jakim odmawia się opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli ten pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie po upływie sześciu miesięcy po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej tj. w dniu 9 stycznia 2020 r.

Zdaniem SKO, wnioskodawca powinien dokonać wyboru świadczenia, które chce pobierać. Nie może pobierać dwóch. Jeżeli chce pobierać, co oczywiste, korzystniejsze, wnioskodawca powinien skierować się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zawieszenie jego prawa do renty. Tylko wówczas możliwe będzie przyznanie jemu wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Kolegium powołało szereg orzeczeń sądowych, z których wynika stanowisko o braku możliwości pobierania tych dwóch świadczeń. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego także wynika, że wnioskodawca powinien doprowadzić do zawieszenia jego prawa, aby odpadła przesłanka przyznania jemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji świadczy o braku woli zawieszenia prawa do renty i dalsze wnioskowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To, zdaniem SKO, jest niedopuszczalne, stąd utrzymano w mocy decyzję Burmistrza.

Pełnomocnik Skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli więc wnioskodawca pobiera rentę i wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego to fakt pobierania renty nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie wiążącą i jest ostateczny, a każdy podmiot stosujący prawo musi uwzględniać konsekwencje z niego wynikające. Niniejszą sprawę należy rozstrzygnąć z pominięciem zakresowo niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mimo utraty mocy obowiązującej tego przepisu we wskazanym zakresie, ustawodawca nie poczynił zmian w przepisach u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził w swoim wyroku, że można pobierać świadczenie pielęgnacyjne i rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czego Skarżący zdaje się nie dostrzegać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 10 listopada 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku ze sprawowaną opieką nad jego ojcem – M. G. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Skarżący – osoba w wieku produkcyjnym tj. taka, która nie osiągnęła wieku emerytalnego – posiada świadczenie ubezpieczeniowe w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jest osobą niepracującą. Bezspornym jest, że z uwagi na stan zdrowia jego ojca – M. G. – Skarżący sprawuje nad nim opiekę. Tych okoliczności nikt nie zakwestionował, również nie kwestionuje tego Sąd. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO uznało, że Skarżący nie może otrzymać prawa do pobierania rzeczonego świadczenia z uwagi na fakt – primo – pobierania renty, – secundo – zachodzi zbieg świadczeń.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na prawidłowe stanowisko SKO, które odniosło się do założeń decyzji organu I instancji w przedmiocie oparcia tegoż rozstrzygnięcia o art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także do faktu istnienia związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie niezrozumiałe jest dla Sądu to, dlaczego Kolegium w dalszej części swojego wywodu w uzasadnieniu swojej decyzji, odstąpiło od prawidłowej argumentacji. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd nadal stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co zasadnie podkreśliło Kolegium. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, bez przeprowadzenia wykładni celowościowej. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA". Zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z Konstytucją RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny pozbawił mocy obowiązującej zakres normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. To powoduje, że w tym właśnie zakresie powołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej. Gdyby było tak jak twierdzi Burmistrz, wyrok Trybunału Konstytucyjnego były fikcyjny i nie wywoływałby żadnego skutku prawnego. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność.

Ponadto SKO wskazało, że istnieje związek przyczynowy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący jest osobą niepracującą. Intencjonalnie nie podejmuje pracy z uwagi na sprawowaną opiekę nad ojcem, a zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje względem niego nie pozwala jej na podjęcie pracy, szczególnie, że jej niezdolność do pracy jest tylko częściowa. Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił to stanowisko SKO w odniesieniu do tej części wywodu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wielokrotnie stwierdził tut. Sąd, sprawowanie opieki, o której mowa w przepisach u.ś.r. musi przybierać takie rozmiary, że opiekun nie może faktycznie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowaną opiekę.

Skarżący, jako osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, nie może podjąć pracy w pełnym zakresie. Innymi słowy, może podjąć pracę w zakresie częściowym. Należy mieć na względzie, co zasadnie podkreśliło Kolegium, że stan zdrowia jego ojca uniemożliwia jemu to. Gdyby Skarżący podjął zatrudnienie, nawet na kilka godzin dziennie, jego ojciec pozostałby bez opieki, a to z kolei, przy tak znacznych schorzeniach, jak chociażby brak możliwości samodzielnego poruszani się, cukrzyca, nadciśnienie, stan po przebytym udarze mózgu mogłoby spowodować znaczny rozstrój jego zdrowia. Wszystko to mogłoby mieć miejsce pod nieobecność Skarżącego, który przebywałby w pracy. Mylne było przekonanie Burmistrza, że Skarżący może podjąć pracę.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, powyższe względy, a więc zakresowa niekonstytucyjność przepisu prawa świadczy o tym, że argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji, w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także istnienia związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. odpowiada prawu. Mimo że Kolegium prawidłowo zastosowało to wnioskowanie w kontekście przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium wskazało jednak, że Skarżący pobiera rentę i zamierza pozyskać świadczenie pielęgnacyjne, a więc, w jego ocenie, dochodzi do zbiegu świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. To zaś, zdaniem organu II instancji stanowi przeszkodę w przyznaniu Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przechodząc do oceny zastosowania przez Kolegium przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r., należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17. Trybunał Konstytucyjny orzekł w sentencji wyroku, że: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto Trybunał Konstytucyjny w pkt II. sentencji swojego wyroku odroczył moment utraty mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. we wskazanym zakresie na okres sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten (zakresowo) utracił moc obowiązującą w dniu 9 stycznia 2020 r.

"Za szczególny środek unikania eliminowania norm, a więc minimalizowania ingerencji w system prawa, można uznać tzw. orzeczenia interpretacyjne oraz zakresowe polskiego negatywnego ustawodawcy [Trybunału Konstytucyjnego – przyp. Sądu]. Dokonując kontroli konstytucyjności norm, rezygnuje on z kompetencji do wydania orzeczenia wywołującego derogacyjny skutek i wybiera inne, według swego przekonania, mniej drastyczne rozwiązanie." (S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", "Państwo i Prawo" 2008, z. 10, s. 18). Trybunał Konstytucyjny, który określa się mianem "ustawodawcy negatywnego" posiada kompetencje, umocowane konstytucyjnie, między innymi do orzekania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP. Powołanym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 orzeczono zakresową niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że przepis w zakresie, w jakim uniemożliwia się osobom pobierającym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją RP. W tym zakresie, przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa mimo, że powołana jednostka redakcyjna u.ś.r. jako cała, nie utraciła mocy obowiązującej. Każdy więc organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania tego przepisu z wyłączeniem niekonstytucyjnego zakresu (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 68/22, dostępny w CBOSA).

Tutejszy Sąd w analogicznej sprawie stwierdził, że: "W następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 norma prawna zakodowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. (...) Osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskać mogą na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej samej ustawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 758/20, dostępny w CBOSA).

Kolegium poparło swoją argumentację okolicznościami, w której Skarżący, w wyniku aplikacji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, miałby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, będzie finalnie pobierać dwa świadczenia tj. świadczenie pielęgnacyjne oraz pobierane dotychczas – renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. To zdaje się, w ocenie organu II instancji, przeczyć przepisowi art. 27 ust. 5 u.ś.r. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie. Pierwsza to taka, że powołany przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy zbiegu świadczeń rodzinnych, które zostały wyczerpująco uregulowane w u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym przypomina jednocześnie, że renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest przyznawana na podstawie innych przepisów tj. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504). Przepisy tej ustawy wyznaczają odmienny system świadczeniowy, a pomiędzy poszczególnymi świadczeniami regulowanymi w tej ustawie a świadczeniami uregulowanymi w u.ś.r. nie ma żadnego związku. Nie da się zatem wywodzić, że zbieg świadczenia rodzinnego (świadczenie pielęgnacyjne) i ubezpieczeniowego (renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy) jest nie do pogodzenia. Niezasadnym jest twierdzenie, że Skarżąca musi zawiesić swoje prawo do renty, którą pobiera.

Drugi aspekt, jaki należy wyjaśnić jest taki, że Kolegium wyeksponowało poniekąd twierdzenie o tym, że dochodzi do uprzywilejowania sytuacji prawnej osoby pobierającej rentę. Sąd rozumie to twierdzenie, ale należy zauważyć, że w wyniku wydania wyroku o sygn. akt SK 2/17 nie doszło do żadnych zmian ustawodawczych, które dostosowałyby stan prawny powstały po tym wyroku. Trybunał Konstytucyjny jest tzw. "ustawodawcą negatywnym", a więc orzeka, czy prawo ustanowione przez ustawodawcę (parlament) jest zgodne z przepisami Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do tego, aby, niejako "w miejsce" ustawodawcy rozwiązać problem, jaki powstaje po wydaniu przez niego orzeczenia. Do czasu unormowania skutków wynikłych z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17, nie ma żadnych przeszkód do tego, aby Skarżąca pobierała jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 257/22, dostępny w CBOSA). Zarzut o nierówności pozycji opiekunów nie może być skutecznie stawiany. Ustawodawca powinien rozwiązać to zagadnienie, jednakże na ten moment nie ma żadnego przepisu prawa, który uniemożliwiałby jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń z dwóch, odrębnych systemów świadczeniowych. Jak bowiem wskazał tut. Sąd w innym orzeczeniu: "Przyznanie osobie posiadającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy świadczenia pielęgnacyjnego trudno uznać za takie, które prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Osoba posiadająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskująca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie się rzecz jasna w korzystnej świadczeniowo sytuacji. Temu nie sposób zaprzeczyć. Nie jest to jednak stan rażący i przez to nieakceptowalny. Nie prowadzi on wszakże do automatycznej dyskryminacji innych opiekunów osób niepełnosprawnych." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 643/21, dostępny w CBOSA). Należy jedynie dopowiedzieć do tego stanowiska, że wnioskodawcy tj. opiekunowie osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, którzy pobierają rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie mogą ponosić odpowiedzialności za zaniechanie ustawodawcze, jakie trwa od momentu utraty mocy obowiązującej w części przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd w składzie orzekającym odnosząc się do stanowiska SKO zawartego w odpowiedzi na skargę wskazuje błędne przekonanie organu II instancji o skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium wskazało bowiem, że Skarżący nie dostrzega tego, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku nie przewidział możliwości pobierania dwóch świadczeń. Należy uznać, że Trybunał postąpił całkowicie prawidłowo. W niniejszym uzasadnieniu kilkukrotnie przywołano inne określenie Trybunału Konstytucyjnego – "ustawodawca negatywny". Trybunał Konstytucyjny ocenia tylko, czy prawo stanowione jest zgodne z przepisami Konstytucji RP i w związku z tym decyduje czy w zakresie objętym wnioskiem, przedmiot kontroli jest zgodny albo niezgodny z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie miał uprawnienia przesądzenia w swoim orzeczeniu o sposobie stosowania prawa. Sąd w składzie orzekającym przypomina jednocześnie, że moc obowiązującą posiada sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Samo jego uzasadnienie jest istotną częścią, ale to z sentencji wyroku można i należy odczytywać skutku zapadłego orzeczenia (zob. P. Tuleja, Dopuszczalność tzw. odżycia norm po wyroku Trybunału Konstytucyjnego [w:] Konferencja. Tekst jednolity ustawy wobec orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa, 25 kwietnia 2013 r., pod red. M. Laskowskiej i Z. Wrony, Warszawa 2013, s. 94).

Sądowi w składzie orzekającym znane jest stanowisko orzecznictwa, na które SKO się powołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże Sąd nie jest przekonany o jego prawidłowości. Skoro Trybunał Konstytucyjny przesądził, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wpływa na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie można wywodzić przesłanki negatywnej dla Skarżącego, skoro jej już nie ma. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uzyskał nowe znaczenie według zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skoro według tego wyroku w katalogu przesłanek negatywnych brakuje faktu pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, należy uznać, że nie jest to przeszkoda.

Co więcej, Skarżący pobierając rzeczoną rentę nadal może pracować, co już wyjaśniono, a zresztą akceptuje to również SKO. W związku z tym, że Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, należało stwierdzić, że pobieranie obu świadczeń nie czyni tego stanu rzeczy niesprawiedliwym, szczególnie wobec zaniechań ustawodawczych.

Podsumowując, Skarżący mimo częściowej zdolności do podjęcia pracy nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ stale i długotrwale opiekuje się swoim ojcem, co spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu, tenże zakres normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast fakt pobierania jednocześnie renty oraz świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żaden sposób limitowane przepisami prawa. Zaniechanie ustawodawcze nie może w tym momencie stanowić przeszkody do obierania dwóch odmiennych świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sposób, który wymaga wyeliminowania jego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził kwotę 480 zł, na którą złożyła się opłata dla adwokata reprezentującego Skarżącego przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO odstąpi od zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.