Wyrok NSA, sygn. akt OSK 642/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Powołane przepisy: article: art. 221-256
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 221-256 Kpa/ odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.

TEZY

Czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 221-256 Kpa/ odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krzysztofa K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2004 r. II SA/Wr 2091/03 w sprawie ze skargi Krzysztofa K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 5 sierpnia 2003 r. Nr XII/186/03 w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy N. - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 23 lutego 2004 r. odrzucił skargę Krzysztofa K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z 5 sierpnia 2003 r. Nr XII/186/03 w przedmiocie skargi na działalność burmistrza Miasta i Gminy N.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że Krzysztof K. złożył do Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. z 5.08.2003 r., która uznała jego skargę na działalność Burmistrza Miasta i Gminy N. wniesioną z powołaniem się na art. 227 Kpa za bezzasadną. Uznając uchwałę za niesprawiedliwą, skarżący zarzucił, iż błędnie przypisuje się jego osobie popełnienie wykroczenia polegającego na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie, gdyż strefę parkowania odwołują skrzyżowania. Wskazał na niekonsekwencje w ustawieniu znaków dotyczących ustalenia początku, jak i końca strefy.

Ponadto zarzucił, iż organy administracji samorządowej działają w sposób wadliwy i nieudolny oraz dezinformują obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.

Zgodnie z treścią art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach /art. 3 par. 3 powołanej ustawy/.

Oznacza to, że Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W szczególności nie jest on władny do rozpoznawania skarg w potocznym tego słowa znaczeniu na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Skargi te są rozpatrywane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do skarg i wniosków /dział VIII/ i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zasada ta znajduje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Nie może być wątpliwości, iż skarżący wnosił kolejne skargi w trybie przepisów działu VIII Kpa, bo w każdym piśmie powoływał się na art. 227. Analiza treści uchwały, która informuje o sposobie załatwienia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy N., nie pozwala na przyjęcie, iż jest ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem na wskazaną przez Krzysztofa K. uchwałę Rady Miasta N. nie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego, to zgodnie z treścią art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy skarga wniesiona w takich okolicznościach podlega odrzuceniu.

Sąd zaznaczył, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż skarga Krzysztofa K. mieści się w przedmiotowym art. 3 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd musiałby wziąć pod uwagę treść art. 52 tej ustawy, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

W rozpoznawanej sprawie przysługiwało skarżącemu prawo wezwania Rady Miasta N. do usunięcia naruszeń. W tym zakresie zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, który stanowi, że każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do Sądu Administracyjnego. Ponieważ Krzysztof K. nie wezwał Rady Miasta N. do usunięcia naruszeń, a więc nie wyczerpał przysługujących środków zaskarżenia, także z tego powodu Sąd musiałby stwierdzić niedopuszczalność skargi.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Krzysztof K. reprezentowany przez radcę prawnego Grażynę D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na stanowisko Sądu, a w szczególności art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na odmowie merytorycznego rozpatrzenia skargi mającej swoje przeniesienie w art. 3 par. 2 pkt 4 wskazanej ustawy i uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z zasady skargowości.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odczuciu skarżącego we wnioskowanej przez niego sprawie zachodziły wszelkie przesłanki formalne do rozpatrzenia jej przez Sąd, tym bardziej że prowadzona od dwóch lat korespondencja pomiędzy organami samorządowymi a skarżącym zawiera braki formalne, bazuje na połowicznie powoływanych przepisach i nie zawiera pouczenia o przysługujących skarżącemu środkach zaskarżenia.

Jeżeli, odrzucając skargę, Sąd stwierdza, że w sprawie skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a to nie wezwał Rady Miejskiej do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to właśnie jest również podstawa zarzutu, ponieważ Rada Miejska o takiej możliwości skarżącego nie poinformowała.

W toku działań organów samorządowych, a to zarówno Rady Miejskiej, jak i Burmistrza N. uchybień jest sporo, ale ich weryfikacja została uniemożliwiona poprzez odrzucenie skargi przez ustawowo umocowany do kontroli i nadzoru organ, jakim jest Sąd.

Sąd we wstępnym badaniu sprawy uznał, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności przewidzianych w art. 3 par. 2 ww. ustawy.

Skarżący wyraża odmienny pogląd jako że w ramach zwierzchniej kontroli nad działalnością administracji publicznej sądy administracyjne rozpatrują między innymi skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków innych niż te, które dotyczą decyzji administracyjnych, postanowień i innych. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja Sądu Wojewódzkiego była nieuzasadniona i przedwcześnie wydana, bez poświęcenia jakiejkolwiek uwagi merytorycznej stronie zgłoszonego problemu.

Przedstawienie w chwili obecnej stanu faktycznego wykracza poza ramy niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ jest ona konsekwencją wydanego przez Sąd postanowienia. Dopiero zobowiązanie tegoż Sądu do ponownego jej rozpoznania stwarzałoby podstawy do szczegółowych rozważań co do przedmiotu postępowania. W chwili obecnej wnoszący skargę kasacyjną pozostaje w przekonaniu, że z naruszeniem jego prawa skargowości, zasługujący na ochronę jego interes prawny, a w szerszym kontekście interes użytkowników dróg został zlekceważony. Dlatego skarżący wnioskuje o wnikliwe rozważenie zasadności postanowienia Sądu w kontekście wskazanych przepisów, a także meritum sprawy, której wniesiona skarga dotyczyła. Brak akceptacji skargi przez Sąd stwarza sytuację, w której pozwala się na swobodne łamanie prawa przez organy administracji publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Krzysztofa K. wniosła Rada Miejska w N., wnosząc o oddalenie skargi.

Rada Miejska w N. w dniu 5 sierpnia 2003 r. podjęła uchwałę Nr XII/186/03, której przedmiotem było rozpatrzenie w oparciu o art. 229 pkt 3 Kpa skargi Krzysztofa K. wniesionej w trybie art. 227 Kpa na działalność Burmistrza N. Skarga ta została uznana przez Radę Miejską za bezzasadną.

Uchwała ta została podjęta w wymaganym terminie i zgodnie z obowiązującymi przepisami zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne, a o sposobie załatwienia skargi poinformowano skarżącego.

Niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi z art. 227 Kpa nie może stanowić podstawy zaskarżenia uchwały organu w trybie, o jakim mowa w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości takiej nie przewiduje. Potwierdzeniem takiego poglądu jest ukształtowanie na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nadal aktualne - orzecznictwo NSA, zgodnie z którym uchwały organów gminy podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 Kpa nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a do uproszczonego postępowania w zakresie skarg i wniosków /art. 221-256 Kpa/ nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych. Rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 Kpa nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, gdyż w takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest także to, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność organu. Kognicji Sądu Administracyjnego nie podlega zatem także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kpa Sąd bowiem kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta część działalności administracji nie została wymieniona w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ani w obecnie obowiązującym art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała nie może także stanowić przedmiotu skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem uchwała ta - rozpatrująca skargę w trybie przepisów działu VIII Kpa - nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zauważyć należy, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wcześniejszego wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia, czego zresztą w przedmiotowej sprawie skarżący nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 par. 2. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Krzysztof K. w podstawie kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na stanowisko Sądu, a w szczególności art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej mogłaby sugerować, że skarżący domagał się od Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli zaskarżonego wyroku w odniesieniu do jeszcze innych bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa procesowego, które ewentualnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Otóż pogląd taki byłby nieuzasadniony, ponieważ jak - zaznaczono w podstawie kasacji - zarzut naruszenia prawa musi być postawiony w odniesieniu do konkretnej normy prawnej.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, będąc w rozpoznaniu sprawy ograniczony granicami skargi kasacyjnej, odniósł się tylko do postawionych w skardze tej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa. Postawiony w skardze kasacyjnej Krzysztofa K. zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ jest nietrafny. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym innym aktom, o których mowa w powołanym przepisie, nie odpowiada uchwała Nr XII/186/03 Rady Miejskiej w N. z 5 sierpnia 2003 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Krzysztofa K. na działalność Burmistrza Miasta N.

Uchwała ta podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa stanowi odpowiedź na wystąpienia Krzysztofa K. oparte na przepisach rozdziału 2 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego Skargi i wnioski /art. 227 i art. 229 Kpa/ dotyczące nienależytego wykonywania obowiązków przez Burmistrza Miasta N.

Nie jest to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ww. art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tle stosowania art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. /którego odpowiednikiem jest obecnie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity pogląd, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 221-256 Kpa/ odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym ww. art. 16 ustawy o NSA i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, która w art. 3 reguluje właściwość rzeczową sądów administracyjnych.

W postępowaniu regulowanym tymi przepisami nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Uchwała rady gminy podjęta w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 Kpa jedynie informuje o sposobie załatwienia skargi. Zatem uchwała taka, będąc informacją o sposobie załatwienia skargi na działalność - jak w tej sprawie - organu wykonawczego gminy, nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten pozostaje nadal aktualny pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisie tym - jak to słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia nie mieści się wbrew twierdzeniom wnoszącego tę skargę - uchwała Nr XII/186/03 Rady Miejskiej w N. z 5.08.2003 r., o której wyżej mowa.

Wynika z tego, że skarga kasacyjna Krzysztofa K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę kasacyjną należało oddalić.