Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 960/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 10, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz D. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. 0,0498 ha, stanowiącej własność Państwa A. i D. małż. R., poprzez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z 0.0. z siedzibą w Warszawie zezwolenia na przeprowadzanie przez w/w nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu rozdzielczego niskiego ciśnienia PE 100 DN 110, MOP 10 kPa, na długości 30,9 mb. przez w/w działkę, wzdłuż granicy z pasem drogowym drogi gminnej w odległości 1,00 m od pasa drogowego, wraz z ustanowieniem strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu).

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny.

Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] w uwzględnieniu wniosku Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Tarnowie Oddział w Kielcach, została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającego na budowie gazociągu niskiego ciśnienia PE (w zakresach średnic zawierających się w przedziale dn 40-160, o długości około 243 m) na działkach położonych przy ulicy [...] w [...], w tym między innymi na działce nr [...].

Rozpatrując wniosek Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. w Tarnowie, Oddział w Kielcach z dnia [...] o ograniczenie sposobu korzystania

z przedmiotowej nieruchomości, Starosta decyzją z dnia [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (obręb 18, arkusz 3), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. 0,0498 ha, stanowiącej własność A. i D. małż. R., poprzez udzielenie PSG Sp. z o.o. w Warszawie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia PE 100 DN 110, MOP 10 kPa. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja taka usytuowana za ogrodzeniem może znacząco wpłynąć na jej zagospodarowanie, a w szczególności doprowadzić do uschnięcia istniejącego tam drzewostanu. Ponadto w opinii organu istnieje możliwość lokalizacji tego gazociągu pomiędzy pasem jezdni ul. [...] a ogrodzeniem znajdującym się na działce nr [...].

Na skutek odwołania Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Warszawie Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście wskazując w uzasadnieniu jakie czynności powinien podjąć w celu wyjaśnienia kwestii dotyczącej możliwości zlokalizowania gazociągu w pasie pomiędzy krawędzią ulicy [...], a ogrodzeniem posesji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji wystąpił do zarządcy drogi - ulicy [...], tj. do Gminy o wydanie opinii, czy istnieje możliwość na zlokalizowanie gazociągu w pasie zieleni pomiędzy krawędzią jezdni ul. [...], a ogrodzeniem przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 29.04.2014 r. zarządca drogi poinformował, że nie wyraża zgody na lokalizację gazociągu w pasie jezdni ulicy [...]. Jednocześnie wskazał, że jeżeli inwestor posiada możliwości techniczne do przeprowadzenia sieci gazowej w pasie zieleni pomiędzy krawędzią jezdni, a ogrodzeniem przedmiotowej nieruchomości, nie uszkadzając jezdni drogi, to wówczas uzyska zgodę zarządcy drogi. Inwestor jednak, pismem z dnia 29.05.2014 r. poinformował Starostę, że nie posiada możliwości technicznych, które pozwalałby na zlokalizowanie gazociągu w sposób zaproponowany przez współwłaścicieli działki nr [...]tj. w pasie zieleni pomiędzy istniejącym ogrodzeniem a pasem jezdni ul. [...], w taki sposób aby nie została naruszona nawierzchnia ul. [...]. W oparciu o takie ustalenia organ I instancji uznał, że nie ma możliwości technicznych do przeprowadzenia sieci gazociągu we wspomnianym pasie zieleni. W konsekwencji jedyną alternatywą było zlokalizowanie gazociągu w sposób zaproponowany przez inwestora, tj. na terenie działki nr [...]w pasie pomiędzy ogrodzeniem, a istniejącym na tej działce żywopłotem. Dlatego organ ten wydał decyzję z dnia [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach sprawy ograniczenie to nastąpiło w sposób zgodny z ustaleniami przytoczonej wyżej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...], która w ocenie organu przesądziła o przeprowadzeniu gazociągu przez działkę nr [...], przy czym linie rozgraniczające teren inwestycji i trasa projektowanego gazociągu zostały przedstawione na załączniku graficznym do tej decyzji lokalizacyjnej, która przesądziła przebieg inwestycji.

Odnosząc się do proponowanej przez odwołującego się innej trasy tego gazociągu organ wyjaśnił, że nie ma możliwości technicznych, aby zlokalizować gazociąg w pasie zieleni pomiędzy krawędzią jezdni ul. [...], a ogrodzeniem posesji A. i D. R. Zarządca drogi zgodził się bowiem na zaproponowaną lokalizację tylko pod warunkiem, że nie zostanie naruszona nawierzchnia drogi. Inwestor natomiast wyjaśnił, że nie ma możliwości technicznych przeprowadzenia tego gazociągu w taki sposób, jak zaproponowali współwłaściciele działki nr [...]. Wyjaśnienia takie dają przy tym w ocenie organu podstawę do przyjęcia, że nie ma żadnej innej możliwości niż zlokalizowanie gazociągu w sposób zaproponowany przez inwestora. W związku z tym jakiekolwiek dalsze analizy co do szerokości pasa zieleni między pasem drogowym, a ogrodzeniem działki skarżących, przestają mieć znaczenie. Sprawa ta nie wymagała specjalistycznej wiedzy wskazującej na konieczność zasięgnięcia opinii biegłego również dlatego, że podmiot realizujący przedmiotową inwestycję przy uwzględnieniu liczby dotychczas zakończonych inwestycji związanych z budową gazociągów o różnych parametrach, posiada najpełniejszą wiedzę co do powierzchni niezbędnej do zlokalizowania i eksploatacji gazociągu oraz zachowania warunków bezpieczeństwa. Tym samym jego wiedzę i wyjaśnienia co do braku możliwości zlokalizowania gazociągu w pasie pomiędzy ogrodzeniem posesji, a krawędzią jezdni ul. [...] należy uznać za rzetelne i miarodajne.

Kolejnym argumentem przeciwko usytuowaniu gazociągu w pasie pomiędzy ogrodzeniem a krawędzią jezdni, który według wskazań właściciela ma szerokość 60-70 cm jest to, że w strefie kontrolowanej (o szerokości 1 m) znajdowałoby się ogrodzenie i krawędź jezdni. Kwestia szerokości strefy kontrolowanej dla przedmiotowego gazociągu została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013. poz. 640). Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia strefa kontrolowana dla gazociągu niskiego ciśnienia do 0,5 MPa włącznie wynosi 1 m tj. po 0,5m od osi gazociągu. W związku z tym ustanowiona strefa kontrolowana dla przedmiotowego gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) przy uwzględnieniu lokalizacji zaproponowanej przez D. R.ego ingerowałaby w pas nawierzchni ul. [...].

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie można lokalizować infrastruktury technicznej pod nawierzchnią asfaltową; istnieje jedynie możliwość jej zlokalizowania w pasie drogowym obejmującym nieutwardzony pas pomiędzy jezdnią, a granicą działki. Pas zieleni znajdujący się w sąsiedztwie działki nr [...]jest zbyt wąski aby móc zlokalizować w nim sieć gazową w sposób bezpieczny i niezagrażający nawierzchni asfaltowej ul. [...].

W konsekwencji takich ustaleń organ odwoławczy uznał, że podmiot wnioskujący o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wywiązał się z obowiązku udokumentowania, że planowany przebiegu gazociągu przez przedmiotową nieruchomość wybrany został w sposób optymalny i jak najmniej ingerujący w prawo własności odwołujących się. Również wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ugn organ uznał za spełnione. Przypominał również, że inwestor po zakończeniu prac na działce nr [...]zobligowany został do przywrócenia jej do stanu pierwotnego, a jeśli nie będzie to możliwe, to w odrębnym postępowaniu zostanie ustalone odszkodowanie za wynikłe szkody, o czym stanowi art. 128 ust. 4 ugn. Natomiast wypłata jakiejkolwiek rekompensaty na rzecz właściciela w zamian za zgodę na przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów (m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 02.12.2009r. sygn. akt II SA/Ke 544/09). Jedyne odszkodowanie w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jest przewidziane bowiem w art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i przysługuje ono wówczas, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Z tej regulacji wynika jednoznacznie, iż odszkodowanie może być określone w odrębnej decyzji, jednakże dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

W skardze na tę decyzję D. R. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- obrazy art. 7 kpa w zw. z art. 77 § l k.p.a. w zw. z art. 78 § l kpa i art. 80 kpa poprzez nie przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego wszystkich niezbędnych dowodów, podjęcie decyzji w oparciu o niepoparte dowodami tezy jednej strony, tj. inwestora oraz nie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłych specjalistów z zakresu projektowania i wykonawstwa urządzeń gazowych, budownictwa i geodezji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie,

- obrazy art. 10 k.p.a. w zw. z art. 78 § l k.p.a. poprzez nieudzielenie stronom 7 dniowego terminu przewidzianego przez art. 10 k.p.a. co uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych w postaci zapoznania się z aktami sprawy po zamknięciu postępowania, przedstawienia ostatecznego stanowiska oraz wniesienia wniosków dowodowych (dotyczących kluczowej dla sprawy kwestii, która nie została przez organ ustalona) przed wydaniem decyzji przez organ w I instancji,

- obrazy art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie dokonanie przez organ administracji analizy inwestycji pod kątem jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości,

- obrazy art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 124 ust 1 ugn oraz art. 138§ 1 k.p.a. w postaci utrzymania w mocy decyzji Starosty z dnia [...], która jest niezgodna z punktem 2. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu [...] ponieważ Starosta przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości:

- nie uzyskał zgody właściwego zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji na umieszczenie gazociągu w pasie drogowym,

- nie ustalił okoliczności faktycznych niezbędnych do ochrony drzew i krzewów w rejonie inwestycji,

- nie uzgodnił z właściwym gestorem sieci ewentualnego przełożenia lub zbliżenia inwestycji do istniejących w terenie sieci uzbrojenia podziemnego,

- nie uzgodnił ze skarżącym warunków budowy w zakresie związanym z zajęciem terenu;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż "nie ma żadnej innej możliwości niż zlokalizowanie gazociągu w sposób zaproponowany . przez inwestora".

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że niezależnie od toczącego się postępowania przed Starostą, wystąpił w dniu 22 lipca 2013 r. do Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta i Gminy o wyrażenie zgody na umieszczenie przedmiotowego gazociągu po zewnętrznej stronie ogrodzenia działki nr [...], ze względu na jego cofnięcie od granicy o ok. 60 cm w najwęższym miejscu oraz fakt nieutwardzenia i niezagospodarowania tego pasa. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 1 sierpnia 2013 r., w którym Gmina nie wnosiła uwag do takiej lokalizacji gazociągu, pod warunkiem wykonania gazociągu w taki sposób, aby nie została naruszona konstrukcja drogi w pasie drogowym ulicy [...]. Prace związane z wykonaniem gazociągu wykonać należy ręcznie oraz ustanowić strefę ochronną po 0,5 m wokół gazociągu. W odpowiedzi na to pismo inwestor poinformował Starostwo Powiatowe w [...], że po jego stronie brak jest technicznych możliwości wykonania gazociągu w taki sposób, aby nie została naruszona konstrukcja drogi w pasie drogowym ulicy [...]. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo nie poinformowało jednak, jakie techniczne możliwości są konieczne do wykonania ręcznych prac związanych z wykopem ziemnym pod gazociąg. Nie podano również żadnych dowodów ani okoliczności uprawdopodobniających brak technicznych możliwości wykonania takiego wykopu przez spółkę zajmującą się realizacją wysoko specjalistycznych projektów budowlanych z zakresu energetyki. Budzi to w ocenie skarżącego zdziwienie, skoro taki wykop należałoby wykonać ręcznie przez robotników przy użyciu lekkiego sprzętu.

Ujawnione w sprawie rozbieżności dotyczące technicznych możliwości budowy gazociągu w miejscu zaproponowanym przez skarżącego powinny były spowodować zlecenie wykonania stosownej opinii i rozstrzygnięcia tej wątpliwości przez niezależnego biegłego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 kpa skarżący wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2014 r. Starosta wyznaczył stronom 7-dniowy termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zabranych dowodów oraz złożenia dodatkowych wniosków i wyjaśnień. Tymczasem już w dniu [...], a więc przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu Starosta wydał decyzję na mocy której ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W ten sposób odebrał skarżącemu szansę na przedstawienie i uzasadnienie jego stanowiska oraz wniesienia wniosków dowodowych w obliczu niechęci organu do ich przeprowadzenia z urzędu. Uniemożliwiło to skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych w postaci przedstawienia ostatecznego stanowiska przed wydaniem decyzji oraz wniesienia wniosków dowodowych w toku postępowania przed organem I instancji.

Skarżący zarzucił też lakoniczność uzasadnienia decyzji z [...], w którym organ zignorował stanowisko skarżącego i nie odniósł się do jego wniosków i argumentów. Oparł się jedynie na niepopartym żadnymi dowodami oświadczeniu inwestora odnośnie niemożliwości zlokalizowania gazociągu w lokalizacji zaproponowanej przez D. R. Nie przeprowadził również żadnych nowych dowodów, co budzi zdziwienie, ponieważ Wojewoda w decyzji z dnia [...] wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.

Skarżący powołał się również na zarzuty, jakie podniósł w odwołaniu, dotyczące braku dokładnego określenia lokalizacji obiektów znajdujących się na jego działce (przyłącza, płot, drzewostan, kostka brukowa) oraz ich odległości od infrastruktury naziemnej i podziemnej w pasie drogowym ulicy [...]. Organ nie ustalił też technologii wykonania robót przez inwestora, sposobu wykonania prac, ani sprzętu, jaki miał być użyty.

Skarżący zarzucił również, że Starosta nie dopełnił warunków, jakie nałożone zostały w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] z dnia [...], ponieważ przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organ I instancji: nie uzyskał zgody właściwego zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji na umieszczenie gazociągu w pasie drogowym, nie ustalił okoliczności faktycznych niezbędnych do ochrony drzew i krzewów w rejonie inwestycji, nie uzgodnił z właściwym gestorem sieci ewentualnego przełożenia lub zbliżenia inwestycji do istniejących w terenie sieci uzbrojenia podziemnego, nie uzgodnił ze skarżącym warunków budowy w zakresie związanym z zajęciem terenu. Z powołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie jest wystarczające odwołanie się do treści planu miejscowego lub do decyzji lokalizacyjnej, ale należy precyzyjnie ustalić przebieg inwestycji w samej decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości. Konieczne jest bowiem określenie w nim sposobu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, co ma przy tym nastąpić w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, a ingerencja inwestora w prawa właściciela powinna być ograniczona do niezbędnego minimum. W kwestionowanym postępowaniu natomiast organ I instancji zaakceptował inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora, mimo że ten nie określił żadnych szczegółów dotyczących planowanych prac. W oparciu tylko o projekt gazociągu nie zawierający określenia technologii wykonania robót organ stwierdził, że inwestycja zostanie zlokalizowana w sposób najmniej uciążliwy dla nieruchomości. Nie oparł się przy tym na jakiejkolwiek ekspertyzie. Również Wojewoda bezkrytycznie zaakceptował stanowisko inwestora, iż nie ma on możliwości technicznych na przeprowadzenie gazociągu w pasie pomiędzy krawędzią jezdni, a ogrodzeniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Wojewoda traktuje oświadczenia Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. nie jak wypowiedzi jednej ze stron postępowania, ale jak opinie biegłego, czy eksperta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do żądania dopuszczenia dowodu z opinii biegłego Wojewoda zauważył, że normy i przepisy prawa, jakimi powinien się kierować projektant przy sporządzaniu dokumentacji dotyczącej lokalizacji gazociągu są dokładnie skonkretyzowane i dotyczą wszystkich projektantów. Dlatego nie można uznać, że projektant wykonujący dokumentację na zlecenie inwestora nie jest bezstronny, a co za tym idzie, że jego opinia nie może być rzetelna i zgodna z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy było określenie sposobu i zakresu ograniczenia korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem [...]stanowiącej własność A. i D. małż. R. w celu umożliwienia przeprowadzenia przez tę nieruchomość gazociągu niskiego ciśnienia. Zasadność ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości nie była w sprawie ani sporna, ani wątpliwa. Ograniczenie to wynikało bowiem z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], którą została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającego na budowie w/w gazociągu na działkach położonych przy ulicy [...] w [...], w tym między innymi na działce nr [...].

Spór dotyczył natomiast tego, w którym dokładnie miejscu ma być na tej działce usytuowany gazociąg. Wbrew bowiem stwierdzeniu zamieszczonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trasa projektowanego gazociągu nie została przedstawiona na załączniku graficznym do w/w decyzji lokalizacyjnej, ani też nie mogła zostać w tamtej decyzji precyzyjnie ustalona. Jak bowiem wynika z jednolitej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni art. 124 ust. 1 ugn, precyzyjne określenie obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości, następuje dopiero w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09, Lex nr 588770, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10, Lex nr 852648). Nie inaczej ocenił też tę kwestię Prezydent Miasta w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]. Jak bowiem wynika z punktu 3 tamtej decyzji, w którym ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji, jedynie postulowany, a nie wiążący przebieg tej planowanej inwestycji liniowej, został określony na mapie-załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część tamtej ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu tamtej decyzji wskazano natomiast, że inwestor na etapie ubiegania się o decyzję ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie był w stanie określić przebiegu trasy projektowanego gazociągu, gdyż ustalana jest ona na podstawie indywidualnych negocjacji z właścicielem. Ponieważ mimo przeprowadzenia wymaganych rokowań do takiego uzgodnienia nie doszło, ustalenie szczegółowego przebiegu gazociągu mogło nastąpić dopiero w kontrolowanym postępowaniu.

Nie było również w sprawie kwestionowane, ani nie mogło być skutecznie podważane, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących mogło nastąpić w sposób możliwie najmniej tę nieruchomość obciążający, ale zarazem zgodny z obowiązującymi przepisami. Taki ograniczenie wynikało bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt Sa/Kr 441/89, publ. ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06). W tym zakresie organ I instancji analizował, czy ze względu na postulowane przez skarżących usytuowanie projektowanego gazociągu w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi gminnej leżącej w ciągu ulicy [...] w [...], nie będzie to kolidować z usytuowaniem tej drogi. Dyskwalifikując wnioskowaną przez skarżących lokalizację Wojewoda stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, nie można lokalizować infrastruktury technicznej pod nawierzchnią asfaltową; istnieje jedynie możliwość jej zlokalizowania w pasie drogowym obejmującym nieutwardzony pas pomiędzy jezdnią, a granicą działki. Uznał jednak, że ten pas zieleni jest zbyt wąski aby móc na nim zlokalizować sieć gazową w sposób bezpieczny i niezagrażający nawierzchni asfaltowej ulicy [...].

Odnosząc się do takich stwierdzeń należy zauważyć co następuje.

Wbrew ustaleniu wynikającemu z przytoczonego sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można uznać za wykazane w sprawie, że pomiędzy jezdnią ulicy [...] w [...], a granicą działki skarżących nr [...], znajduje się nieutwardzony pas zieleni będący częścią pasa drogowego. Pas drogowy zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] dotyczącej nie wyrażenia zgody na lokalizację sieci gazowej niskiego ciśnienia w pasie drogowym ulicy [...] będącej drogą gminną położoną na działce nr 70 (obręb 18, ark. 3), pas drogowy ulicy [...] ma szerokość od 3,50 mb do 4,50 mb i na całej tej szerokości położona jest nadkładka asfaltowa. Takie stwierdzenie koresponduje z wywodami A. i D. R., którzy twierdzili w toku postępowania, że budując ogrodzenie swojej działki nr [...], odstąpili od granicy o ok. 60 do 70 cm, w wyniku czego pas zieleni pomiędzy ich ogrodzeniem, a krawędzią jezdni asfaltowej ulicy [...] stanowi ich własność. Potwierdzenie takich ustaleń wskazywałoby, że pomiędzy krawędzią jezdni asfaltowej ulicy [...], a granicą działki nr [...], nie ma pasa drogowego, przez co powołany przez organ II instancji, wynikający z ustawy o drogach publicznych zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie mógłby dotyczyć opisanego wyżej pasa gruntu. Organ II instancji powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych, nie wskazał które z nich poddał analizie. Można się więc tylko domyślać, że chodzi o regulację zawartą w art. 39 tej ustawy. Zgodnie z tym rozbudowanym przepisem, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się między innymi do umieszczania (...) urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania (...) gazu (...) oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (art. 39 ust. 1a). W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi (art. 39 ust. 3).

Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że wbrew stwierdzeniu organu II instancji, dopuszczalne może być zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury służących do doprowadzania gazu. Wymaga to jednak zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa wydania takiego zezwolenia możliwa jest przy tym wyłącznie wtedy, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że jeżeli rzeczywiście pas nieutwardzony znajdujący się pomiędzy krawędzią asfaltowej jezdni ulicy [...], a ogrodzeniem działki nr [...]należącej do skarżących, nie stanowi części pasa drogowego, to przytoczone przepisy art. 39 ust. 1, 1a i 3 ustawy o drogach publicznych, nie muszą być przeszkodą do zlokalizowania przedmiotowego gazociągu na tym pasie. Ograniczenia przewidziane w tych przepisach dotyczą bowiem co do zasady umieszczania w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 39 ust. 1a tej ustawy. Tymczasem propozycja skarżącego nie dotyczy umieszczania gazociągu niskiego ciśnienia dn 110, tj. o średnicy 110 mm w pasie drogowym, ale poza nim - na pasie należącego do niego gruntu nieutwardzonego o szerokości ok. 60-70 cm. Wynika stąd, że gazociąg ten może się w całości zmieścić na tym pasie. Wątpliwość zasygnalizowana przez organ odwoławczy dotyczyła natomiast tego, że wymagana dla takiego gazociągu strefa kontrolowana o łącznej szerokości 100 cm, tj. po 50 cm z obu stron od osi gazociągu, wchodziłaby w części na pas drogowy ulicy [...], co w przypadku wystąpienia awarii mogłoby skutkować zniszczeniami w pasie drogowym. Odnosząc się do takich wątpliwości należy zauważyć, że przewidziana w art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych możliwość odmowy wydania przez zarządcę drogi zezwolenia, dotyczy umieszczenie urządzeń i infrastruktury w pasie drogowym, a nie sytuowania w takim pasie strefy kontrolnej, czyli obszaru wyznaczonego po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu (§ 2 pkt 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dalej przytaczanego jako rozporządzenie ws. warunków technicznych (Dz. U. 2013.640), ). Wydaje się jednak, że ochrona możliwości podejmowania w/w czynności w pasie kontrolnym zabezpieczona jest w treści art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W tym przepisie bowiem, oprócz umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy (infrastruktury telekomunikacyjnej, urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją), mowa jest również o innych czynnościach związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń. Wśród tych czynności mieszczą się, w ocenie Sądu również czynności podejmowane w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, a więc czynności, o jakich mowa w powołanym przepisie § 2 pkt 30 rozporządzenie ws. warunków technicznych. Odkodowując normę zawartą w treści art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 1 tej ustawy należy stwierdzić, że jeżeli warunki techniczne lub wymogi bezpieczeństwa na to nie pozwalają, to w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie innych czynności związanych z eksploatacją urządzeń służących do doprowadzania gazu mogących mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe funkcjonowanie gazociągu. Może to więc oznaczać, że w pasie drogowym nie może mieścić się również strefa kontrolowana gazociągu w całości, czy nawet w części. Ocena jednak, czy usytuowanie takiej strefy kontrolowanej przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym ulicy [...] w [...]byłoby dopuszczalne ze względu na warunki techniczne lub wymogi bezpieczeństwa, nie może być oparta zdaniem Sądu na opinii inwestora, który mimo najpełniejszej nawet wiedzy co do powierzchni niezbędnej do zlokalizowania, eksploatacji gazociągu i zachowania warunków bezpieczeństwa, może być zainteresowany wyborem innego, niż najkorzystniejszy dla właściciela nieruchomości wariantu przebiegu tego gazociągu przez jego działkę. Dlatego przy zaistniałym w sprawie braku wskazania przez inwestora jakie konkretnie warunki techniczne lub jakie konkretnie wymogi bezpieczeństwa nie pozwalają na umieszczenie gazociągu w sposób proponowany przez skarżącego (por. pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. k. 116), wskazane może być w sprawie zasięgnięcie w tej kwestii opinii biegłego, na co pozwala treść art. 84 § 1kpa. Przy rozstrzyganiu o potrzebie zasięgnięcia opinii biegłego i ewentualnie o jej zakresie, organ administracji powinien uwzględnić również, że jeżeli nieutwardzony pas gruntu rozciągający się wzdłuż działki skarżącego nr [...]pomiędzy ogrodzeniem tej działki, a krawędzią pasa drogowego ulicy [...] rzeczywiście ma szerokość 60 – 70 cm, to może nie być potrzeby sytuowania w tym pasie drogowym nie tylko samego gazociągu, ale nawet jego strefy kontrolowanej, skoro ma ona mieć szerokość 50 cm od osi gazociągu. Należałoby jednak wówczas wyjaśnić, czy istnienie takiej strefy kontrolowanej nie będzie kolidować z wybudowanym już ogrodzeniem działki skarżącego. W tym zakresie organ winien się kierować treścią przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych, w tym zwłaszcza treścią § 10. Wydaje się przy tym, że organy obu instancji nie widziały przeszkód, aby ogrodzenie to znajdowało się w strefie kontrolowanej, skoro w decyzji z dnia [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zezwoliły na usytuowanie tego gazociągu w odległości 1,00 m od pasa drogowego ulicy [...], a więc w odległości ok. 30 – 40 cm od tego ogrodzenia.

Powyższe uwagi wskazują, że przy rozpoznawaniu sprawy organy obu instancji dopuściły się zarzuconego w skardze naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem ustalenia, że istnieje techniczna możliwość usytuowania przedmiotowego gazociągu w pasie gruntu pomiędzy krawędzią jezdni ulicy [...], a ogrodzeniem działki skarżącego w sposób nie powodujący kolizji tego gazociągu, ani jego strefy kontrolowanej z pasem drogowym ulicy [...], orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości A. i D. R. mogłoby mieć inną treść. Podobna sytuacja mogłaby zaistnieć nawet wtedy, gdyby okazało się, że część strefy kontrolowanej tego gazociągu będzie jednak kolidować z pasem drogowym. W takiej sytuacji bowiem, zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych może się okazać, że warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa jednak na to pozwalają. Wymagałoby to jednak osobnych, szczegółowych ustaleń, których zabrakło w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zasadny był również drugi z zarzutów skargi dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Rzeczywiście bowiem organ I instancji, mimo zawiadomienia pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które to pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 czerwca 2014 r., nie czekając na upływ zakreślonego przez siebie terminu już w dniu [...]. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W okolicznościach sprawy to naruszenie przepisów postępowaniu mogło przy tym, w ocenie Sądu mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ I instancji, mimo istnienia w sprawie niewyjaśnionych okoliczności faktycznych, które - jak to wyżej wskazano - mogły wymagać opinii biegłego, nie podjął z urzędu takiego wyjaśnienia, to niezachowanie wyznaczonego stronie 7-dniowego terminu z art. 10 kpa uniemożliwiło stronie złożenie już na tamtym etapie postępowania wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania i wykonawstwa urządzeń gazowych, budownictwa i geodezji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ wyjaśni w szczególności, jaka jest szerokość pasa gruntu położonego pomiędzy ogrodzeniem działki skarżącego oznaczonej numerem [...], a pasem drogowym ulicy [...] w [...], do kogo ten pas gruntu należy, a w razie potwierdzenia się w tym zakresie wersji skarżącego, czy na pasie tym możliwe jest usytuowanie projektowanego gazociągu niskiego ciśnienia. Oceniając tę ostatnią kwestię organ rozważy potrzebę zasięgnięcia opinii biegłego lub biegłych stosownych specjalności.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.