Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2420/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 zd. 2, art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7,75,77 par. 1, art. 80,97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. K. na rzecz Miasta [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Miasta [...] , uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] , w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], wywłaszczył, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 Nr 10, poz. 64, ze zm.), nieruchomość o pow. 21.525 m2, położoną w [...], przy ulicy [...] oraz przy ul. [...]. Własność nieruchomości odjęto O. K. Części wywłaszczonej nieruchomości figurowały w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami [...]. Według decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], z dnia [...] czerwca 1974 r., celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Jednak w granicach lokalizacji znajdowała się tylko część o pow. 8.778 m2 położona przy ul. [...] obejmująca siedlisko właścicielki, a pozostała część gospodarstwa przy ul. [...] o pow. 5.675 m2 oraz cała część przy ul. [...] o pow. 7.072 m2 były poza lokalizacją i zostały wywłaszczone na żądanie właścicielki, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dnia 4 marca 1981 r. poprzednia właścicielka wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r., nr [...], Naczelnik [...] odmówił zwrotu całej nieruchomości uznając, że cel wywłaszczenia jest realizowany, a nie utraciły mocy decyzje o lokalizacji osiedla mieszkaniowego i usług motoryzacji. W dniu 25 kwietnia 1983 r. O. K. złożyła kolejny wniosek o zwrot nieruchomości wskazując, że mimo upływu 5 lat nie rozpoczęto budowy, a teren jest zajęty przez osoby nie będącymi działkowcami.

W dniu 4 listopada 1999 r. O. K. wniosła do Starosty [...] o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości o pow. 21.525 m2. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], Starosta [...] odmówił zwrotu części wnioskowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] , o pow. 14.453 m2 stwierdzając osiągnięcie celu wywłaszczenia poprzez posadowienie budynków mieszkalnych, oddanie terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i zachowanie aktualności decyzji lokalizacyjnej. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda [...] uchylił powołaną decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie ze względu na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z 1982 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1922/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] ponieważ poprzednia właścicielka wniosła o zwrot tylko części nieruchomości objętej lokalizacją, o pow. 8.778 m2, dlatego orzekanie o zwrocie było dopuszczalne, wobec radykalnej zmiany stanu prawnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Wojewoda [...] ponownie uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r.

Po przeprowadzeniu kilku różnych postępowań administracyjnych, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...], obecnie stanowiącą działkę nr [...], o pow. 10 m2 w obrębie [...], a także części położonej przy ul. [...], aktualnie oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...], o pow. 6.676 m2, działka nr [...] o pow. 105 m2, działka nr [...] o pow. 2.998 m2 i działka nr [...] o pow. 190 m2 (każda w obrębie [...] ). Jednocześnie O. K. zobowiązano do wpłacenia [...] kwoty 122.642 zł. Organ orzekający podkreślił, że decyzja jest częściowa, gdyż wnioskodawczyni postulowała rozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku w zakresie działek nr [...]. Wniosek odnośnie działek nr [...] (z obrębu [...] ), nr [...] z obrębu [...] przekazano zaś Prezydentowi [...] zgodnie z właściwością. Zdaniem Starosty [...], zwracane działki nr [...] objęte były decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, wydaną w dniu [...] czerwca 1974 r. Podczas oględzin organ ustalił brak zagospodarowania działek nr [...], pozostałości ogródków działkowych i zieleń. Natomiast na działce nr [...] ustalił drogę utwardzoną kostką betonową i gruzem. Działek nie dotyczą roszczenia Polskiego Związku Działkowców, a tylko w latach 1985-2000 oddawano je osobom trzecim w roczne dzierżawy, bez prawa zabudowy i nasadzeń wieloletnich. Działki nie leżą też w pasie drogowym żadnej z dróg publicznych. Mimo wielokrotnych poszukiwań, organ nie stwierdził też jakiegokolwiek planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę dotyczącego w/w działek. Zgodnie zaś z planem realizacyjnym dla działki nr [...], powinien tam się znajdować nasyp wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...].

W wyniku odwołania złożonego przez Prezydenta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Uwzględniając skargę Miasta [...] na powołaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zawarte w pełnomocnictwie z dnia 2 listopada 2010 r. ograniczenie w reprezentowaniu skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez pełnomocnika w zakresie spraw, gdzie wartość przedmiotu sporu nie przekracza 500.000 zł. Jeżeli bowiem przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia – zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa. W niniejszej sprawie przedmiot sporu nie dotyczy decyzji, której rozstrzygnięcie ustala pewną wartość pieniężną w wysokości przekraczającej kwotę 500.000 zł (np. ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie). W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy tego, czy organy zasadnie orzekły o zwrocie działek nr [...] na rzecz O.K. W tego typu sprawach wartość przedmiotu sporu nie jest skorelowana ze sporną należnością pieniężną. W ocenie Sądu, załączone do skargi pełnomocnictwo uprawniało zatem radcę prawnego M. P. do reprezentowania Miasta [...] przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Sąd stwierdził również, że Starosta [...] błędnie wydał decyzję częściową orzekając o zwrocie przedmiotowych działek. Na wniosek Urzędu [...] z dnia [...] maja 1977 r. wywłaszczono bowiem grunt stanowiący działkę nr [...] o pow. 8.778 m2 przy ul. [...] (8.734 m2 –osiedle mieszkaniowe i 44 m2 – ulica). Obecnie gruntowi temu odpowiadają działki ewidencyjne nr: [...]. Natomiast na wniosek właścicielki nieruchomości O. K. z dnia 16 maja 1977 r. został dowłaszczony grunt położony przy:

- ul. [...] stanowiący działki nr [...] o łącznej pow. 5.675 m2; obecnie działce nr [...] odpowiadają działki nr [...];

- ul. [...] stanowiący działkę nr [...] o pow. 7.072 m2; obecnie grunt ten stanowi działki nr [...].

W orzecznictwie sądowym wypowiedziano zaś pogląd, że zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie. Rację ma zatem Miasto [...] twierdząc, że Starosta [...] nieprawidłowo rozstrzygnął o zwrocie jednej działki niezbędnej na cel wywłaszczenia (dz. nr [...] ) i czterech działek dowłaszczonych, które ubiegającemu się o wywłaszczenie nie były niezbędne na cel wywłaszczenia, a o których wywłaszczenie wnioskowała właścicielka (dz. nr [...]). W sytuacji, gdy dawna nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową obecnie składa się z wielu działek gruntu, wówczas organ w pierwszej kolejności powinien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela. Wobec tego organ mając wniosek o zwrot dotyczący gruntów niezbędnych na cel wywłaszczenia i gruntów dowłaszczonych powinien rozpoznać wniosek w części dotyczącej tych pierwszych gruntów, zawieszając przy tym postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w zakresie dotyczącym gruntów dowłaszczonych, do czasu, aż stanie się ostateczna decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji kryterium decydującym o wydaniu decyzji częściowej (pomijając kwestię wyłączenia organu – art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest to, czy wniosek o zwrot dotyczy gruntów niezbędnych na cel wywłaszczenia, czy gruntów dowłaszczonych. Jeżeli wniosek o zwrot dotyczy obu kategorii gruntów – organ wydaje osobne decyzje odnoszące się do każdej z grup nieruchomości (decyzje częściowe). Sposób orzekania w niniejszej sprawie, jaki przyjął Starosta [...] , orzekając w jednej decyzji o obu tych grupach nieruchomości – zdaniem Sądu – był błędny i naruszył art. 104 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, jaki element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...] stanowiła działka nr [...] o pow. 10 m2, czy inwestycja na tym gruncie została rozpoczęta przed upływem terminu 7 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i czy w terminie 10 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 2 powołanej ustawy oraz jaki element infrastruktury osiedla mieszkaniowego przewidziany do realizacji na działce nr [...] został zrealizowany. Ocenę tego aspektu sprawy należało zacząć od tego, że Sąd nie znalazł dowodu wskazującego położenie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej nr [...] oraz położenie tejże działki na fragmentach dokumentacji realizacyjnej - projektu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu [...].

Zważywszy na to, że działka nr [...] ma pow. 10 m2 koniecznym jest dokładne umiejscowienie tej działki, aby ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować. Na przedłożonych dokumentach realizacyjnych brak legendy wskazującej na to, jak graficznie oznaczony jest nasyp (skarpa) i opisu wskazującego na ten element zagospodarowania terenu. Oba dokumenty realizacyjne na pierwszy rzut oka różnią się sposobem zagospodarowania i nie wynika z nich jednoznacznie, czy działka nr [...] miała stanowić fragment drogi łączącej ul. [...] z proj. ul. [...], czy element o spiczastym zakończeniu w kierunku ul. [...] – zdaniem organów - stanowiący nasyp. W żadnym ze znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów nie wynika, aby na terenie obejmującym działkę nr [...] miał być posadowiony nasyp i że w okresie czasowym, wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jedynie w projekcie opracowanym w dniu 21 lipca 1988 r., dotyczącym Zespołu Warsztatów [...] (wjazd nr [...]) mowa jest o nasypie, ale przy ul. [...] , a nie przy proj. ul. [...].

W sprawie brak jest też stanowiska użytkownika gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], odnoszącego się do celu wywłaszczenia i jego realizacji w terminach, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zdjęć lotniczych obrazujących wywłaszczony teren, w okresie wynikającym z tego przepisu.

W ocenie Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta [...] przeprowadzi postępowanie administracyjne o zwrot odnośnie działek ewidencyjnych, niezbędnych ubiegającemu się o wywłaszczenie pod realizację osiedla mieszkaniowego [...] i wyda rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu działek zgodnie z właściwością rzeczową. W zakresie działek dowłaszczonych organ pierwszej instancji zawiesi postępowanie, do czasu aż stanie się ostateczna decyzja w sprawie zwrotu działek niezbędnych na cel wywłaszczenia. W postępowaniu dotyczącym zwrotu działek niezbędnych na cel wywłaszczenia organ rozważy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem umiejscowienia na mapie wywłaszczeniowej i mapach realizacyjnych tychże działek i zadba o to, aby biegły sporządził odpowiedni komentarz do materiałów mapowych, co do tego jakie elementy zagospodarowania osiedla znajdują się na mapach. Organ wystąpi też do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o przedstawienie stanowiska odnośnie realizowanej na działce nr [...] inwestycji oraz zgromadzi zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania osiedla [...] w latach 1884 -1988. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organ oceni przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, O. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 49 ust. 1 w zw. z art. 36 pkt 1 ppsa oraz poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji, na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 in fine ppsa - nieważność postępowania,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 216 i w zw. z art. 36 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że ograniczenie w reprezentowaniu skarżącego wynikające z treści pełnomocnictwa nie ma znaczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, podczas gdy: Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął dokonanie wykładni oświadczeń woli tego pełnomocnictwa; pełnomocnictwo to, wbrew ustaleniom Sądu, zostało ograniczone - nie jest pełnomocnictwem ogólnym; z treści pełnomocnictwa nie wynika by odnosiło się ono do wartości przedmiotu zaskarżenia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że: do czasu rozstrzygnięcia przez organ o nieruchomościach niezbędnych do realizacji celu wywłaszczenia organ powinien zawiesić postępowanie w stosunku do nieruchomości dowłaszczonych na wniosek byłego właściciela; dopiero po ustaleniu, że jedna z nieruchomości wywłaszczonych jako niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organ powinien podjąć postępowanie względem nieruchomości dowłaszczonych na wniosek byłego właściciela,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 2 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ pierwszej instancji w sposób błędny wydał decyzję częściową, której przedmiotem są następujące nieruchomości: nieruchomość uznana przez organ za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz nieruchomości dowłaszczone na wniosek właściciela,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 i w zw. z art. 106 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a w szczególności niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji w sposób niewyczerpujący zebrały i nie rozpatrzyły wszechstronnie całego materiału dowodowego świadczącego o zbędności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jak również, że organy obu instancji w uzasadnieniu faktycznym swych decyzji pominęły istotne elementy tych uzasadnień, podczas gdy Sąd kierując się wiedzą notoryjnie znaną powinien odczytać dowody świadczące o projekcie budowy nasypu (skarpy), co implikuje zbędność działki nr ew. [...] w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 oraz w zw. z art. 113 § 1 ppsa w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i wydal wyrok pomimo tego, że zdaniem tego Sądu brakiem tamującym rozstrzygnięcie sprawy jest brak dowodu z opinii biegłego - dowodu uzupełniającego z dokumentu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że w pierwszej kolejności Sąd powinien był przeprowadzić wykładnię oświadczenia woli pełnomocnictwa, czego zaniechał. Przepisy ppsa nie przewidują instytucji pełnomocnictwa domniemanego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Bez względu na okoliczności wymagane jest, aby udzielenie pełnomocnictwa miało charakter wyraźny. Do wykładni pełnomocnictwa stosuje się zasady ogólne, zgodnie z art. 65 kc. Sąd zaniechał przeprowadzenia wykładni oświadczeń woli niejednoznacznego pełnomocnictwa. Zaniechanie to skutkowało niezastosowaniem przez ten Sąd art. 49 § 1 ppsa, co miało istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż błąd ten skutkuje nieważnością postępowania. Kwestionowanego pełnomocnictwa nie można uznać za pełnomocnictwo ogólne, gdyż w jego treści zawarte zostały ograniczenia. Pełnomocnictwo to upoważnia bowiem do występowania w sprawach o wartości przedmiotu sporu nie przekraczającej 500.000 zł, z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych dotyczących nieruchomości - upoważnia ono do występowania w sprawach o wartości przedmiotu sprawy nie przekraczającej 2.000.000 zł. Ograniczenia kwotowe dotyczą wszystkich wymienionych spraw, tj. przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi, a także przed innymi organami orzekającymi i egzekucyjnymi. Z treści pełnomocnictwa wynika więc ograniczenie kwotowe, co do wszystkich rodzajów spraw wymienionych w tym pełnomocnictwie. Pełnomocnictwo to nie zawiera wyłączenia od ograniczenia w nim wskazanego co do spraw przed sądami administracyjnymi. Jako przykład można wskazać sprawy o wydanie nieruchomości, w których wartość przedmiotu sporu należy oszacować i wskazać w pozwie, pomimo, że spór dotyczy wydania nieruchomości. W sprawach o wydanie nieruchomości szacowana jest wartość przedmiotu sporu, gdyż podobnie, jak w sprawie niniejszej, spór dotyczy praw majątkowych. W wyniku rozpoznania sprawy przed Sądem O. K. liczyła na zwrot nieruchomości o wartości szacowanej na kwotę ponad 18.000.000,00 zł, a [...] o taką kwotę w wyniku pozytywnego załatwienia sprawy dla uczestniczki (strony) zubożeje. Dla Prezydenta [...] ma znaczenie kwotowy zakres pełnomocnictw. Również z tego względu wnioskowanie Sądu jest błędne.

Powyższa wykładnia pełnomocnictwa, jako jednostronnego oświadczenia woli (opartego na zaufaniu pomiędzy mocodawcą i pełnomocnikiem), znajduje również dodatkowe potwierdzenie w Zarządzeniu Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. - Regulaminie Organizacyjnym Urzędu [...]. Zarządzenie to ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi, który je wydał. Jak wynika z § 16 ust. 1 Zarządzenia, obsługa prawna Urzędu wykonywana jest przez Biuro Prawne, wydziały dla dzielnicy właściwe w sprawach obsługi prawnej dzielnicy, radców prawnych obsługujących inne komórki organizacyjne Urzędu, a także przez kancelarie prawne oraz niezatrudnionych w Urzędzie: adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, nauczycieli akademickich posiadających wyższe wykształcenie prawnicze oraz sędziów w stanie spoczynku. Z §16 ust. 5 pkt. 1 Zarządzenia wynika, że Biuro Prawne wykonuje zastępstwo procesowe przed sądami powszechnymi, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sądem Najwyższym i innymi organami orzekającymi w sprawach: w których wartość przedmiotu sporu przewyższa kwotę 500.000 zł; z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych dotyczących nieruchomości - w sprawach, których wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 2.000.000 zł. Z przytoczonych przepisów Zarządzenia wynika, że zapis dotyczący kompetencji Biura Prawnego Urzędu [...] dotyczy wszystkich spraw tam wymienionych (w tym dotyczących występowania przed sądami administracyjnymi), których wartość przedmiotu sporu przewyższa kwotę 500.000 zł, z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych dotyczących nieruchomości - w sprawach, których wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 2.000.000 zł. Zarządzenie w swej treści nie normuje odrębnie kwestii zastępstwa Biura Prawnego w sprawach przed sądami administracyjnymi, nie rozróżnia osobno spraw, których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (stanowiąca wartość przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu art. 216 ppsa). Z powyższego wynika, że Zarządzenie wprowadza generalną zasadę ograniczającą kompetencje wydziałów dla dzielnic właściwych w sprawach obsługi prawnej dzielnic, radców prawnych obsługujących inne komórki organizacyjne Urzędu, a także kancelarii prawnych oraz niezatrudnionych w Urzędzie: adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, nauczycieli akademickich posiadających wyższe wykształcenie prawnicze oraz sędziów w stanie spoczynku, w sprawach których wartość przedmiotu sporu przewyższa kwotę 500.000 zł, z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych dotyczących nieruchomości, których wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 2.000.000 zł na rzecz Biura Prawnego. A zatem występowanie w niniejszej sprawie radcy prawnego z Wydziału Prawnego [...], powinno wprowadzić Sąd co najmniej w wątpliwość, co do wykładni oświadczenia woli zawartego w pełnomocnictwie z dnia 2 listopada 2010 r. Celem wydania przez Prezydenta [...] Zarządzenia było między innymi ustalenie w sposób generalny zasad zastępstwa procesowego we wszelkiego rodzaju sprawach, by uniknąć nieporozumień związanych z jego wolą, co do umocowania swych pełnomocników. Pomimo zarzutu podnoszonego przez uczestnika w postępowaniu przed Sądem, Sąd nie ustosunkował się w ogóle do treści Zarządzenia, pozostającego w symetrycznym związku z treścią pełnomocnictwa i uzasadniającym dodatkowo jego treść. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał wykładni oświadczeń woli pełnomocnictwa, poprzestając wyłącznie na lapidarnym stwierdzeniu, że ograniczenie w reprezentowaniu skarżącego w postępowaniu przed Sądem nie ma znaczenia. Z faktu stwierdzonego przez Sąd, że pełnomocnictwo zawiera ograniczenie wynika, że pełnomocnictwo to nie jest pełnomocnictwem ogólnym, jednak Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jak należy interpretować ograniczenie zawarte w treści pełnomocnictwa. Zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia wykładni oświadczenia woli zawartej w pełnomocnictwie oraz w Zarządzeniu, skutkuje bezzasadnością przytoczenia art. 216 ppsa na poparcie stanowiska tego Sądu, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. Stwierdzenie Sądu jest oderwane od treści kwestionowanego pełnomocnictwa, gdyż nie zawiera ono w ogóle sformułowań zawartych w art. 216 ppsa.

Sąd błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji wydał decyzję częściową z naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne. Nie zachodziła bowiem taka sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego warunkowane było koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ, niż organ właściwy do załatwienia sprawy merytorycznej (głównej) lub też przez sąd. Strona na etapie postępowania przed Starostą Warszawskim Zachodnim złożyła żądanie, zgodnie z którym wyznaczyła zakres przedmiotowy tego postępowania. Wniosek o zwrot modyfikowany był pismami uczestniczki z dnia 20 stycznia 2012 r., a następnie z dnia 16 maja 2012 r.

Organy obydwu instancji przeprowadziły bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe, w sposób wyczerpujący zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu uznając, że materiał ten daje podstawę do rozstrzygnięcia przez te organy o zwrocie nieruchomości stanowiących przedmiot orzekania. Organy prowadziły postępowanie stojąc na straży praworządności. Wbrew ustaleniom Sądu organy obydwu instancji, a w szczególności Wojewoda [...], wszechstronnie i wnikliwie przeanalizował materiał dowodowy. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organy doprowadziło je do słusznego wniosku, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], ponad wszelką wątpliwość stanowiła działkę wywłaszczoną na wniosek inwestora na cel publiczny, który na tej działce nie został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr [...] stanowiła tę część nieruchomości, która została wywłaszczona na cel realizacji osiedla mieszkaniowego, na wniosek inwestora; na części tej nieruchomości stanowiącej obecnie dz. ew. nr [...] planowano zrealizować nasyp wzdłuż drogi prowadzącej do ul. [...], (obecnej ul. [...]). Działka ew. nr [...] stanowiła część nieruchomości uznanej za niezbędną dla celów realizacji wywłaszczenia. Potwierdza to między innymi pismo Biura Geodezji i Katastru, [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Z dokumentu tego wynika, że część nieruchomości o powierzchni 8.778 m2, znajdująca się w granicach lokalizacji oraz będąca niezbędną na cele realizacji wywłaszczenia według decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r., stanowi między innymi działkę ewidencyjną nr [...].

Dodatkowe dowody na potwierdzenie faktu, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi tę cześć nieruchomości, która była niezbędna na cel wywłaszczenia (o pow. 8.778 m2) zawarte są ponadto w: piśmie Biura Geodezji i Katastru adresowanym do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia 26 września 2011 r.; wydruku z geomapy załączonego do pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia 31 sierpnia 2010 r.; w piśmie sporządzonym przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru [...] z dnia 27 grudnia 2004 r.; opracowaniu autorstwa geodety uprawnionego K. O. "Wstępny projekt podpału nieruchomości [...] do postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości KW [...] dawny adres ul. [...]. Dodatkowym potwierdzeniem zlokalizowania działki nr [...] w obszarze stanowiącym powierzchnię 8.778m2, wywłaszczoną na wniosek inwestora, jest również fakt, że Starosta [...] dokonał oględzin nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot i z oględzin tych sporządzony został protokół z dnia 19 lipca 2011 r. W oględzinach udział wziął uprawniony geodeta, dlatego jakakolwiek wątpliwość co do faktu, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła część nieruchomości wywłaszczonych na wniosek inwestora, jako niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia, jest wykluczona.

Działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona była do wykonania nasypu wzdłuż drogi mającej prowadzić do ul. [...] (obecnej [...]), co w swoich ustaleniach uwzględniły organy obydwu instancji, oraz poparły ten fakt licznymi dowodami wskazanymi przez Wojewodę [...]. Fakt ten został uznany przez organy za udowodniony między innymi na podstawie karty nr 65 z I tomu akt administracyjnych. Na mapie tej, w miejscu działki ew. nr [...], widoczne jest oznaczenie graficzne oznaczające nasyp. Wojewoda [...] umiejscowił projektowany nasyp na podstawie bardzo licznej dokumentacji mapowej znajdującej się w aktach sprawy, odnosząc usytuowanie działki ewidencyjnej nr [...] na licznych mapach, porównując charakterystyczny układ zabudowań siedliska gospodarstwa rolnego byłej właścicielki O. K., odwzorowany między innymi na karcie 109 w tomie II akt wywłaszczeniowych, a także porównując położenie działki z kart 70-73 tomu I akt. Projektowane ulica i skarpa (nasyp) miały przylegać do inwestycji pawilonów motoryzacyjnych, jednak jeszcze w 1982 r. ulica zwana w projektach "ul.[...]", nie powstała, czego dowodzi str. 2 pisma z dnia 14 stycznia 1982 r. [...] Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] (tom II, karta 140 akt wywłaszczeniowych). Planowanie do wykonania "ul. [...]" potwierdza również mapa znajdująca się w skoroszycie geodety uprawnionego K. O. Na mapie tej "ul. [...] " została zaznaczona kolorem żółtym. Projektowany nasyp miał być wykonany po obydwu stronach "ul. [...] " i łączyć miał te ulicę z ul. [...] (obecnie ul. [...]). Ponieważ nasypu przy dz. ew. nr [...] nie wykonano, połączenie w tym miejscu z ul. [...] nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc w szczególności konieczność dokładnego i jednoznacznego umiejscowienia położenia działki nr ew. [...], skoro od oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia zależy zwrot kilku tysięcy metrów kwadratowych części nieruchomości dowłaszczonej na wniosek byłej właścicielki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, pomimo słuszności niektórych zawartych w niej zarzutów, nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.

Zarzut kasacyjny nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przedmiotem tego postępowania nie była wartość majątkowa, od której pobierany jest wpis stosunkowy, lecz pobrany został wpis stały. Z tego względu ograniczenie w pełnomocnictwie przedłożonym przez pełnomocnika [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, skoro wyznacznikiem ustalenia dopuszczalności przyjęcia jej do rozpatrzenia przez Sąd był wpis stały ustalany na podstawie przedmiotu zaskarżenia, a nie wartości tego przedmiotu. Również mocodawca kwestionowanego w skardze kasacyjnej pełnomocnictwa w żaden sposób nie podważał prawidłowości swojej reprezentacji w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, dlatego nie można uznać, aby pełnomocnik [...] nie był należycie umocowany, jak również nie można uznać, aby [...] zostało pozbawione możności obrony swoich praw w tym postępowaniu.

Jakkolwiek zaś większość rozważań Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędna, to jednak rozstrzygnięcie tego wyroku odpowiada prawu.

Prawidłowo bowiem Sąd uznał za konieczne precyzyjne ustalenie przez organy administracji położenia działki nr ew. [...] względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie, skoro od tego ustalenia zależy ocena, czy działka ta obejmuje obszar wywłaszczony w przeszłości na wniosek inwestora, jako niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też działka ta obejmuje obszar wywłaszczony na wniosek byłej właścicielki, który nie był objęty lokalizacją celu wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest bowiem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela.

Jeżeli więc nie zostało w przedmiotowej sprawie jednoznacznie ustalone, czy działka nr ew. [...] obejmuje teren wywłaszczony na wniosek inwestora realizującego cel wywłaszczenia, to było to wystarczającym powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ od takiego ustalenia w niniejszej sprawie zależy dopuszczalność orzeczenia o zwrocie pozostałej części terenu objętego decyzjami organów administracji.

Nieprawidłowo natomiast Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne procesowe rozdzielenie postępowania o zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłej właścicielki i części terenu wywłaszczonego na wniosek inwestora. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają bowiem podstaw prawnych, z których wynikałaby taka konieczność, a nawet dopuszczalność. Przedmiot postępowania o zwrot nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości – jak w niniejszej sprawie – zakreśla zawsze wnioskodawca, ponieważ postępowanie to wszczynane jest, co do zasady, na wniosek byłego właściciela (por. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jeżeli więc przedmiotem wniosku o zwrot są zarówno części terenu wywłaszczone w przeszłości na wniosek byłego właściciela oraz części terenu wywłaszczone na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia, to ocena dopuszczalności zwrotu tych części dokonywana jest w jednym postępowaniu. Zwłaszcza w wypadku, gdy organ ustali spełnienie przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości lub jej części byłemu właścicielowi, orzeczenie o zwrocie wskazanych wyżej obu części terenu zapewnia jednoczesność rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. O ile bowiem zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zależny od oceny zbędności części terenu wywłaszczonego na wniosek inwestora celu wywłaszczenia, to jednoczesne wnioskowanie o zwrot obu tych części wyklucza dopuszczalność stosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zakresie wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, skoro sprawa zwrotu objęta jest jednym wnioskiem i pozostaje do rozstrzygnięcia przez ten sam organ.

Wskutek powyższego błędnie Sąd pierwszej instancji określił organom administracji wytyczne odnośnie zawieszenia postępowania o zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłej właścicielki do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu części wywłaszczonej na wniosek inwestora.

Również błędnie Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uzyskanie w sprawie dowodu w postaci zdjęć lotniczych a także map z odpowiednim komentarzem biegłego opracowującego takie mapy, skoro w myśl art. 77 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutu, że organ nie uzyskał konkretnie oznaczonego dowodu w postaci zdjęć lotniczych, skoro brak jest ku temu wystarczających podstaw prawnych, aby przypisywać organowi administracji obowiązek uzyskiwania tak konkretnego rodzaju dowodu w sprawie.

Wskazania Sądu pierwszej instancji formułowane w uzasadnieniu wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję – zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 ppsa – nie mogą ograniczać ustawowego zakresu uprawnień dowodowych organu administracji, określonych w art. 75 kpa.

Sąd pierwszej instancji nie był więc uprawniony do wskazania organowi administracji (ponownie rozpatrującemu sprawę) uzyskania konkretnie określonych dowodów w sprawie, lecz do wskazania okoliczności wymagających wyjaśnienia i ustalenia. Natomiast do organu administracji należy ocena doboru takich środków dowodowych, zgodnie z art. 75 kpa, które okażą się niezbędne do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.