Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1323/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 i 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 22 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj.: 1. w zakresie rysunku planu: a. w zakresie obszaru położonego w sołectwie Dębnik oznaczonego na rysunku planu symbolem R1 położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GZE; b. w zakresie obszaru położonego w sołectwie Dubie oznaczonego na rysunku planu symbolem R1 położonego w sąsiedztwie terenu P1; c. w zakresie obszarów położonych w sołectwie Siedlec oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 położonych po północno wschodniej stronie części sołectwa bezpośrednio sąsiadujących z sołectwem Dubie; d. w zakresie obszarów położonych w sołectwie Dubie oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 położonych po południowej części sołectwa Dubie bezpośrednio sąsiadujących z sołectwem Siedlec; e. w zakresie obszaru położonego w sołectwie Siedlec oznaczonego na rysunku planu symbolem MNR2 położonego w centralnej części sołectwa sąsiadującego z terenami ZE,MU2,UK; f. w zakresie obszarów położonych w sołectwie Dębnik, Dubie, Siedlec oznaczonych na rysunku planu symbolem RM; 2. w zakresie tekstu planu: a. § 18 ust. 3 w zakresie słów: "wolnostojąca zabudowa zamieszkania zbiorowego"; b. § 19 ust. 3 pkt 2; c. § 20 ust. 1 w zakresie słów: "mieszanej", "usługowej", "produkcyjnej"; d. § 20 ust. 2 w zakresie słów: "wraz z zabudową produkcyjną komplementarną dla rolnictwa, w tym specjalistycznego, przechowalnictwa, ogrodnictwa, przetwórstwa rolno-spożywczego, hodowli"; e. § 20 ust. 3 pkt 1; f. § 20 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów: "wolnostojące budynki zamieszkania zbiorowego"; g. § 20 ust. 6 pkt 3 lit. d w zakresie słów: "oraz wolnostojących budynków usługowych"; h. § 21 ust. 3; i. § 22 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów "i zamieszkania zbiorowego".


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr XLV/532/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice. Powołał się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj.:

1. w zakresie rysunku planu:

- w zakresie, obszaru położonego w sołectwie Dębnik oznaczonego na rysunku planu symbolew R1 położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GZE

- w zakresie obszaru położonego w sołectwie Dubie oznaczonego na rysunku planu symbolem R1 położonego w sąsiedztwie terenu P 1

- w zakresie obszarów położonych w sołectwie Siedlec oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 położonych po północno wschodniej strome części sołectwa bezpośrednio sąsiadujących z sołectwem Dubie

- w zakresie obszarów położonych w sołectwie Dubie oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 położonych po południowej części sołectwa Dubie bezpośrednio sąsiadujących z sołectwem Siedlec

- w zakresie obszaru położonego w sołectwie Siedlec oznaczonego na rysunku planu symbolem MNR2 położonego w centralnej części sołectwa sąsiadujący z terenami ZE, MU2, UK

- w zakresie obszarów położonych w sołectwie Dębnik, Dubie, Siedlec oznaczonych na rysunku planu symbolem RM

2. w zakresie tekstu planu:

< § 18 ust. 3 w zakresie słów "wolnostojąca zabudowa zamieszkania zbiorowego"

< §19 ust. 3 pkt 2

< § 20 ust. 1 w zakresie słów: "mieszanej", "usługowej", "produkcyjnej"

< § 20 ust. 2 w zakresie słów "wraz z zabudową produkcyjną komplementarną dla rolnictwa, w tym specjalistycznego, przechowalnictwa, ogrodnictwa, przetwórstwa rolno-spożywczego, hodowli"

< § 20 ust. 3 pkt 1

< § 20 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów " wolnostojące budynki zamieszkania zbiorowego"

< § 20 ust. 6 pkt 3 lit d w zakresie słów "oraz wolnostojących budynków usługowych"

< § 21 ust. 3

< § 22 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów "i zamieszkania zbiorowego".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą nr XLV/532/2014 z dnia 22 października 2014 r. Rada Miejska w Krzeszowicach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice.

Wojewoda podniósł dalej, iż zgodnie z normą art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) Burmistrz Gminy Krzeszowice pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. wystąpił do organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wystąpienie o uzgodnienie projektu planu skierował również do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie ze względu na położenie obszaru objętego planem w Parku Krajobrazowym Dolinki Krakowskie, a także w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z 31 maja 2012 r. (znak: OP-I.610.1.13.2012.MMr/PWa) uzgodnił projekt miejscowego planu na warunkach określonych w postanowieniu.

W wyniku uwzględnienia wielu uwag, złożonych do projektu planu trzykrotnie wykładanego do publicznego wglądu, projekt planu uległ zmianom - głównie w zakresie układu drogowego (likwidacja terenów przeznaczonych na drogi wewnętrzne w terenach budowlanych), ale również wyznaczania nowych terenów zabudowy zagrodowej (RM) oraz zmiany przeznaczenia z terenów zieleni nieurządzonej (ZE) na tereny rolne (R1 - z dopuszczeniem realizacji budynków gospodarczych oraz obiektów związanych z prowadzeniem całorocznych upraw rolnych i ogrodniczych oraz hodowli, w rym również w ogrzewanych obiektach krytych; utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością przebudowy, rozbudowy i nadbudowy do wysokości 9 m dla budynków mieszkalnych; R2 - zakaz realizacji nowej zabudowy). Pomimo uwzględnienia wielu uwag, Burmistrz nie ponowił uzgodnień.

Ze względu na to, że zmian (w tym przeznaczenia terenu) dokonano na obszarze parku krajobrazowego oraz otulin parków krajobrazowych, zmieniony projekt planu winien zostać przedłożony do ponownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, stosownie do wymogu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym burmistrz wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Strona skarżąca podniosła, że brak wystąpienia o ponowne uzgodnienie projektu planu w zakresie określonym w żądaniu skargi powoduje naruszenie trybu sporządzania planu w sposób istotny, poprzez niespełnienie wymogu zapisów normy art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji uzasadniania wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskiem Wojewody Małopolskiego, zgadzając się z przedstawionymi w skardze argumentami.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 3 grudnia 2015 r pełnomocnik organu przedłożył do akt część graficzną planu z naniesionymi oznaczeniami zgodnie z wezwaniem, jakie Sąd wystosował do organu w dniu 23 listopada 2015 r. wraz z literowym opisem oznaczonych na mapie obszarów. Pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli że zakres skargi jest dla nich w pełni jasny i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu w żądanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje, zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 P.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r. nr 1 poz. 7).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1949/11 (opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ) zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Naruszenie przepisu art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania wymaganej zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Obowiązek uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie w części dotyczącej parku krajobrazowego Dolinki Krakowskie i jego otuliny, a także otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego wynikał z art. 17 pkt 6 "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) występuje o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych") w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 6 "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wypowiadał się na temat mocy prawnej uzgodnień planu miejscowego. W wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2024/12 (LEX nr 1291954) wskazał: "Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu". Podobnie wypowiedział się w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1145/13 (LEX nr 1658440): "Uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje ten skutek, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Za wiążącym charakterem uzgodnień wypowiedziały się również Wojewódzkie Sądy Administracyjne: we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 marca 2012 r., sygn. II SA/Wr 910/11 (LEX nr 1145940) oraz w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. II SA/Po 482/11 (LEX nr 898088).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 31 maja 2012 r. znak: OP-I.610.1.13.2012.MMr/PWa uzgodnił projekt miejscowego planu na warunkach określonych w postanowieniu.

W okresie późniejszym plan miejscowy był wykładany trzykrotnie do publicznego wglądu. Kolejne wyłożenia odbywały się w dniach: od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r., od 26 września 2013 r. do 25 października 2013 r. i od 16 kwietnia 2014 r. do 19 maja 2014 r. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny rozpatrzył pozytywnie część złożonych do projektu planu uwag i wprowadził do projektu planu ustalenia wynikające z ich uwzględnienia.

Stosownie do treści art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatruje wniesione uwagi dotyczące projektu planu i później, zgodnie z pkt 13, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w zakresie zmian dokonanych na obszarze parku krajobrazowego oraz otulin parków krajobrazowych istniał obowiązek ponownego uzgodnienia z Dyrektorem RDOŚ. Obowiązek ten nie został jednak spełniony, a mimo to Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu pominięcie etapu ponownego uzgodnienia wersji planu po wprowadzeniu zmian wynikających z wniesionych uwag stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części, w jakiej zmiany nie zostały uzgodnione z RDOŚ. Zaznaczyć przy tym należy, że tego samego zdania był Burmistrz Gminy Krzeszowice występujący w niniejszej sprawie w imieniu Rady Miejskiej w Krzeszowicach, który w całości poparł skargę, zgadzając się z przedstawionymi w niej argumentami.

Skutkiem powyższych uchybień zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego, a to ze względu na naruszenie przepisu art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.