Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 514/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem.

2. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, w tym jego uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uwzględnienia zarzutu, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

3. W obowiązującym systemie prawnym brak jest regulacji, które nakładałyby na zarząd gminy obowiązek występowania do właściwego organu o zmianę przeznaczenia gruntów w każdym przypadku, gdy ich właściciele wyrażają taka wolę, stąd z faktu, że takiego wystąpienia zarządu gminy do właściwego organu o zmianę przeznaczenia działki nie będącej terenem budowlanym na inwestycyjne wykorzystanie nie było, nie można poczytywać jako naruszenie prawa. Gmina w projekcie planu teren obejmujący działkę skarżących pozostawiła w dotychczasowym wykorzystaniu a zatem nie zmieniła uprawnień skarżących co do sposobu wykorzystania własności i dysponowania tą działką.

3. Z art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę.

TEZY

1. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem.

2. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, w tym jego uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uwzględnienia zarzutu, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

3. W obowiązującym systemie prawnym brak jest regulacji, które nakładałyby na zarząd gminy obowiązek występowania do właściwego organu o zmianę przeznaczenia gruntów w każdym przypadku, gdy ich właściciele wyrażają taka wolę, stąd z faktu, że takiego wystąpienia zarządu gminy do właściwego organu o zmianę przeznaczenia działki nie będącej terenem budowlanym na inwestycyjne wykorzystanie nie było, nie można poczytywać jako naruszenie prawa. Gmina w projekcie planu teren obejmujący działkę skarżących pozostawiła w dotychczasowym wykorzystaniu a zatem nie zmieniła uprawnień skarżących co do sposobu wykorzystania własności i dysponowania tą działką.

3. Z art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa Sz., Piotra K., i Franciszka N. na uchwały Rady Gminy N. z dnia 10 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.-W. w gminie N. - skargi oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi uchwałami Rada Gminy N. w powołaniu na art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ i art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ odrzuciła zarzuty skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.-W. w gminie N.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada podała, że na terenie gminy N. występują ciągi ekologiczne o znaczeniu regionalnym, a bazą ich tworzenia są między innymi doliny rzek; Utraty, Zimnej Wody i Mrówki. Obszary te stanowią system odnowy i zasilania przyrody, należą do większych struktur biologicznie aktywnie kształtujących potencjał ekologiczny gmin N., B. i G.-M. Teren ten winien pozostać otwartym przyrodniczo aktywnym. Takie też jego przeznaczenie ustala obecnie obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Teren ten dotychczas wykorzystywany był na cele rolne z adaptacją siedlisk rolniczy, plan miejscowy dopuszczał zabudowę jednorodzinna i usługowa jedynie wzdłuż istniejącej ulicy G. w pasie do 100 m. Obecna sytuacja ekonomiczna nie sprzyja wprawdzie utrzymywania gruntów rolnych, jednak nie wszystkie grunty rolne, których uprawa nie jest ekonomicznie uzasadniona muszą być zabudowane. W obszarze gminy znajduje się kilka enklaw terenu, które zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju muszą pozostać otwartymi i jedną z nich jest działka nr 44/3 której współwłaścicielami są skarżący, projekt planu przewiduje dla tej działki dotychczasowe przeznaczenie wynikające z dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 kwietnia 1994 r.

W skardze na wymienioną uchwałę Piotr K., Krzysztof Sz. i Franciszek N. zarzucają że przyjęte w projekcie planu zapisy co do przeznaczenia działki nr 44 naruszają ich interes prawny wobec nie przeznaczenia tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżący podnoszą, że grunty wymienionej działki to nieużytki, nie nadające się do gospodarczego wykorzystania i w ocenie skarżących na cele budownictwa mieszkaniowego winien być przeznaczony pas tej działki, o szerokości 180 m a nie tylko o szerokości 100 m. Skarżący zarzucają, że zaskarżone uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem powołano się przy ich podjęciu na interes prawny ogólny nie biorąc pod rozwagę interesu prawnego skarżących. Przy rozpatrywaniu zarzutów nie mogą być chronione tylko interesy społeczne nawet wówczas, gdy obejmują słuszne cele. ale w pierwszym rzędzie muszą być brane pod rozwagę interesy poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. III RN 192/00 - OSNAPU 2002 nr 15 poz. 346 skarżący wywodzą, że rozpatrując zarzut rada gminy zobowiązana jest ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić czy zarzutem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Skarżący podnoszą, że z naruszeniem prawa rozpatrując zarzut Rada Gminy wzięła pod rozwagę interes ogółu przyjmując zasadę zrównoważonego rozwoju terenu objętego planem i stawiając go nad interesem skarżących. Skarżący podnoszą, że projekt planu zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością a tym samym narusza interes prawny skarżących. Decyzja o ewentualnym wykorzystaniu i przeznaczeniu gruntu należy do właściciela i stanowi jeden z atrybutów prawa własności oraz uzależniona jest od sytuacji majątkowej właścicieli. Dlatego nie jest uzasadniony zarzut strony przeciwnej o niewykorzystaniu na cele budowlane części terenu należącej do skarżących a przeznaczonego w obowiązującym planie na cele budowlane, bowiem teren nie jest wyposażony w media co uniemożliwia inwestycje. Rzeczą organu było wykazanie dlaczego teren ten winien pozostać otwartym, czego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wykazało. Przedmiotowy grunt nigdy nie był rolniczo wykorzystany a jego wartość ekologiczna wbrew stanowisku Rady Gminy jest wątpliwa.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przyjęte w projekcie planu rozwiązania niewątpliwie wkraczają w uprawnienia skarżących jako właścicieli działki, bowiem nie przewidują przeznaczenie dalszej jej części dla realizacji budownictwa mieszkaniowego a takie zamiary jej wykorzystania manifestowali skarżący w złożonych zarzutach.

Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z konstytucją która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem /art. 21 ust. 2/.

Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, w tym jego uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uwzględnienia zarzutu, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem, przeciwnie Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał. wykazała, że proponowane w projekcie planu rozwiązania podyktowane zostały treścią art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ i wynikającym z niego obowiązkiem uwzględniania w planach miejscowych zasad zrównoważonego rozwoju. Wbrew zarzutom skarżących Rada Gminy w uzasadnieniach uchwał wykazała, że przyjmując kwestionowane zapisy projektu planu dała prymat rozwiązaniom, które wypełniają wymagania wynikające z przywołanego przepisu. Bezpodstawny jest zarzut skarżących, że gmina z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w uzasadnieniu nie podała przyczyn, dla których nie uwzględniła zarzutów. Gmina, choć dała pierwszeństwo interesowi publicznemu polegającemu na zachowaniu zasady zrównoważonego rozwoju, przed interesem prawnym skarżących wykazała przyczyny swego wyboru.

W myśl art. 140 Kc właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i prawie budowlanym. Należąca do skarżących działka nie jest terenem budowlanym, a zatem jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie jest jej inwestycyjne wykorzystanie aczkolwiek co przyznaje strona przeciwna jest ona gruntem o niskiej klasie bonitacyjnej. W odniesieniu do gruntu należącego do skarżących nie zostały wydane akty zezwalające na zmianę jego przeznaczenia z rolnego na cele inwestycyjnego wykorzystania. W obowiązującym systemie prawnym brak jest regulacji, które nakładałyby na zarząd gminy obowiązek występowania do właściwego organu o zmianę przeznaczenia gruntów w każdym przypadku, gdy ich właściciele wyrażają taka wolę, stąd z faktu, że co do działki skarżących takiego wystąpienia zarządu gminy do właściwego organu o zmianę przeznaczenia działki nr 44/3 nie było, nie można poczytywać jako naruszenia prawa. Gmina w projekcie planu teren obejmujący działka skarżących pozostawiła dotychczasowym jej wykorzystaniu a zatem nie zmieniła uprawnień skarżących co do sposobu wykonywania własności i dysponowania ta działką.

Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżących. Sąd administracyjny w ramach przysługujących mu kompetencji bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów, natomiast nie ocenia ich pod względem celowości i słuszności, stąd nie do sądu należy ocena czy przyjęta rozwiązania planistyczne są celowe.

Analiza przedstawionych akt wskazuje, że rozpoznanie zarzutów skarżących i podjęcie zaskarżonych uchwał zostało poprzedzone spełnieniem procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska skarżących, że zaskarżona uchwala zapadła z naruszeniem prawa.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.