Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1,2,7
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2010 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] jako następcy prawnego [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...]z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 17 maja 2011 r. (data wpływu do organu) [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "wnioskodawca" lub "beneficjent") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2010 rok.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Kierownik BP decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznał wnioskodawcy przedmiotowe płatności w kwocie [...] zł. Płatności przyznane ww. decyzją przekazane zostały 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy beneficjenta podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi wnioskodawcy na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r.

W konsekwencji powyższego, Kierownik BP decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok z uwagi na utworzenie tzw. sztucznych warunków do otrzymania płatności. W wyniku złożonego przez beneficjenta odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Kierownik BP zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, przyznanych wnioskodawcy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r.

W dniu 9 lipca 2014 r. [...]spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "spółka" lub "strona") jako następca prawny wnioskodawcy złożyła wyjaśnienia w sprawie, w których wniosła o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 786/14 odrzucił skargę spółki na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r., wskazując, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Spółka złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.

Z uwagi na powyższe, w dniu 25 września 2014 r. Kierownik BP zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wszczęte zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2770/14 oddalił ww. skargę kasacyjną spółki. Wskazał przy tym, że postanowienie o odrzuceniu skargi jest prawidłowe mimo błędnego uzasadnienia, bowiem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona stronie postępowania.

W związku z powyższym, Dyrektor ARiMR w dniu 30 lipca 2015 r. ponownie doręczył spółce swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP z [...] lipca 2013 r. odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok wprowadzając tym samym ww. decyzje do obrotu prawnego.

W dniu 2 września 2015 r. do organu I instancji wpłynęła kopia prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 786/14.

W związku z powyższym, Kierownik BP postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. podjął postępowanie w sprawie ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych wnioskodawcy na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. Kierownik BP, działając na podstawie m.in. art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1, 1a, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., zwana dalej: "ustawą o ARiMR"), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: "ustawą o płatnościach bezpośrednich"), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, zwane dalej: "rozporządzeniem 1122/2009"), orzekł o ustaleniu spółce kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na 2010 rok w łącznej wysokości [...] zł.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., na mocy której wnioskodawcy przyznano płatności bezpośrednie na 2010 rok w wysokości [...] zł., a następnie je wypłacono w dniu 1 marca 2011 r., została ostatecznie wycofana z obrotu prawnego decyzją organu I instancji z [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] lutego 2014 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzją spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.: art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7, art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 97 k.p.a., art. 29 ustawy o ARiMR, art. 68 i art. 93 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwana dalej: "o.p.") w związku art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wypłacone nienależnie wnioskodawcy środki publiczne za rok 2010 z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, tj. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż następcą prawnym wnioskodawcy jest spółka, która to wstąpiła we wszystkie obowiązki i prawa beneficjenta. Z akt sprawy wynika, że płatności bezpośrednie za 2010 r. zostały przekazane w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy przedmiotowych płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, iż kwota płatności przekazana w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP z [...] stycznia 2011 r. stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi [...]zł.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, Dyrektor ARiMR stwierdził, że w niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2010 wyniosła [...]zł, a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność. Podał w tym zakresie, że przedmiotem badania w sprawie jest ustalenie, czy doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych, a następnie określenie kwoty tak pobranych środków. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje niewątpliwie wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zadaniem Dyrektora ARiMR w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną - co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek wnioskodawcy nienależnych środków publicznych na 2010 rok w kwocie [...]zł (z funduszu, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR), zasadnym było wszczęcie przez Kierownika BP postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Dyrektor ARiMR za niezasadne uznał zarzuty spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawarte w odwołaniu. Rozpatrując odwołanie nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do wniosku spółki o przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia wnioskodawcy prawa do płatności bezpośrednich wskazał, że nie przychyla się do żądania strony w zakresie wnioskowanych przez nią dowodów. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych.

Za niezasadny Dyrektor ARiMR uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem fakt wniesionej przez spółkę skargi na decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich za 2010 rok pozostaje bez wpływu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych wnioskodawcy decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu należności, organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie tę tematykę reguluje art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm., dalej jako "rozporządzenie Rady nr 2988/95") oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny. Należy stwierdzić, że ww. przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Do takich samych wniosków dochodzi się, analizując przepis art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyłający do "odpowiedniego" stosowania przepisów Działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Reasumując, wbrew twierdzeniom strony, art. 68 o.p. nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów rozporządzeń unijnych.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłowe deklaracje, tj. dzień 17 maja 2010 r. przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez doręczenie w dniu 6 sierpnia 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich na 2010 rok.

Dyrektor ARiMR za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 93 o.p., regulujący kwestię następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia nr 1122/2009 podnosząc, że ww. przepis reguluje kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych.

Jednocześnie Dyrektor ARiMR ocenił, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z ww. przepisu, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W niniejszej sprawie decyzja na mocy której wnioskodawcy wypłacono płatności bezpośrednie została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego oraz zostało wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowych płatności. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Powyższe oznacza, że płatności wypłacone wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r. są środkami nienależnymi. W dacie przyznawania i wypłaty spółce płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z 17 maja 2010 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca.

Dyrektor ARiMR zauważył, że na moment wydania decyzji z [...] stycznia 2011 r. organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego tworzenia przez P. M. spółek w celu obejścia modulacji dotyczących płatności rolnośrodowiskowych i ONW. Dopiero analiza dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2005 - 2013 pozwoliła na określenie schematu jego działania nakierowanego na tworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka (dalej "skarżąca"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania

i prawa materialnego, powołując się na zarzuty tożsame jak w odwołaniu (za wyjątkiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), a nadto naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95.

Zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzą przesłanki negatywne wydania decyzji wynikające z art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009 ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od płatności, gdy ewentualny błąd poprzedniej decyzji dotyczyć miał elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem płatności. Twierdzenia organu I instancji, jakoby zachodziły okoliczności wymienione

w art. 80 ust. 3 zdanie 1 ww. rozporządzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, są chybione i sprzeczne ze stanem faktycznym. Rolnik, mając na uwadze zasadę zaufania do organów państwa, miał prawo skorzystania

z funkcjonującej ówcześnie w obrocie prawnym decyzji organu. Dyrektor ARiMR nie zważył, że w sprawach płatności unijnych nie funkcjonuje zasada sukcesji generalnej praw i obowiązków w sytuacji fuzji spółek. Do przejęcia prawa i obowiązków niezbędne jest zgodnie z art. 82 ust. 4 rozporządzenia 1122/2009 odrębne oświadczenie przejmującego. Organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosku skarżącej o umorzenie postępowania administracyjnego. Taki zaś wniosek był uzasadniony ze względu na spełnienie przesłanek z art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009. Ponadto wnioskodawca był pozbawiony przez organ

I instancji możliwości złożenia wniosków dowodowych, a organ odwoławczy również nie przesłuchał wnioskowanych świadków na okoliczności, że w 2011 r. wnioskodawca prowadził gospodarstwo rolne na własne ryzyko, na rzecz i rachunek. Ewentualny błąd organów nie mógł w tym stanie rzeczy być wykryty przez skarżącą.

Za nieprawidłową skarżąca uznała tezę organu odwoławczego, że przepis krajowy art. 68 o.p. nie może być stosowany, gdyż jest on sprzeczny z przepisem unijnym bezpośrednio stosowanych w krajowym porządku prawnym, a mającym pierwszeństwo przed przepisem krajowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła jako uzupełnienie skargi załącznik do protokołu,

w którym podtrzymując swoją dotychczasową argumentację dodatkowo podniosła, że organy nie dokonały analizy prawno – materialnej zasad sukcesji praw

i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w tym relacji między prawem unijnym i przeniesieniem bezwzględnie obowiązujących regulacji unijnych do krajowego porządku prawnego, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów o.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Organy nie spostrzegły, że art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią potwierdzenie braku sukcesji generalnej praw i obowiązków w prawie unijnym. Skoro bowiem ww. przepisy ograniczają sukcesję w przypadku fuzji do poszczególnych i obwarowanych wymogami przypadków, to nie można wnosić, że co do zasady następca prawny podmiotu przejętego wskutek inkorporacji spółek odpowiada generalnie za wszystkie skutki wynikające ze stosunku prawnego powstałego wskutek wniosku o płatność poprzednika. Ww. brak sukcesji generalnej w prawie unijnym wyklucza stosowanie pełnej sukcesji na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o.p. w krajowym porządku prawnym. Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjmuje, że przepisem regulującym zasady przedawnienia obowiązku zwrotu płatności jest art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95. Norma ta bowiem dawała priorytet zasadom sektorowym, z ograniczeniem minimalnego okresu przedawnienia do lat trzech. Organ nie zważył, że ustawa o ARiMR stanowi prawo sektorowe i określenie w jej art. 29 ust. 7 ustawy odwołujące się do zapisów działu III o.p. – w tym zasada przedawnienia orzekania stanowią uregulowanie tychże zasad przez prawo sektorowe. Nie ma tu żadnej sprzeczności z prawem unijnym. Kolejny kardynalny w skutkach błąd organu stanowi teza, że doręczenie decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję przyznającą płatność - z zasady przerwało bieg przedawnienia. Bieg przedawnienia mógł bowiem przerwać jedynie akt administracyjny wydany w odniesieniu do kar i środków administracyjnych określonych w art. 4 i 5 rozporządzenia Rady nr 2988/1995.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2010 rok.

Spornym w niniejszej sprawie pozostaje zasadność ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych ww. płatności. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca jest następcą prawnym wnioskodawcy w niniejszej sprawie, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Wyjaśnić należy, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skarżącej, organy ARiMR obu instancji prawidłowo dokonały analizy dotyczącej zasad sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów o.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią potwierdzenie braku sukcesji generalnej praw i obowiązków w prawie unijnym co wyklucza stosowanie pełnej sukcesji na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o.p. w krajowym porządku prawnym. Skoro bowiem skarżąca jest następcą prawnym wnioskodawcy, to wstąpiła we wszystkie jego prawa i obowiązki. Powyższe wynika z art. 93-96 o.p. w których to przepisach uregulowana jest sukcesja uniwersalna. Rozumieć przez nią należy wstąpienie następcy prawnego w zasadzie we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika. Następca przejmuje po poprzedniku wszelkie jego obowiązki i prawa.

Następstwo prawne na gruncie o.p. wiąże się z dwiema formami łączenia: przez zawiązanie nowego podmiotu, na który przechodzi majątek wszystkich łączących się podmiotów oraz przez przejęcie, kiedy to następuje przeniesienie majątku jednego podmiotu na inny istniejący podmiot.

Zgodnie z art. 93 § 1 o.p. osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się: osób prawnych, osobowych spółek handlowych, osobowych i kapitałowych spółek handlowych wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązku każdej z łączących się osób lub spółek. W myśl zaś art. 93 § 2 o.p. przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie innej osoby prawnej (osób prawnych); osobowej spółki handlowej. Celem uregulowania w o.p. instytucji następstwa prawnego jest z jednej strony, zapewnienie wierzycielom podatkowym możliwości egzekwowania należności podatkowych ciążących na poprzednikach od ich następców, z drugiej – umożliwienie następcom korzystania z praw poprzedników.

Wynikająca z art. 93 o.p. zasada sukcesji prawnej obejmuje wszelkie konsekwencje zdarzeń prawnych, które zaistniały w spółce przejmowanej. Istota sukcesji uniwersalnej polega na tym, że podmiot będący sukcesorem wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem tak jak by to sukcesor od początku był stroną tych stosunków prawnych.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że płatności bezpośrednie za 2010 r. zostały przekazane w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy przedmiotowych płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, że kwota płatności przekazana w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP z [...] stycznia 2011 r. stanowi płatności pobrane nienależnie.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje niewątpliwie wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek wnioskodawcy nienależnych środków publicznych na 2010 rok w kwocie [...] zł (z funduszu, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR), zasadnym było wszczęcie przez Kierownika BP postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2010 wyniosła [...] zł, a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR prawidłowo za niezasadne uznał zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych.

Słusznie też za niezasadny Dyrektor ARiMR uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem fakt wniesionej przez skarżącą skargi na decyzję ostateczną z dnia 18 lutego 2014 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich za 2010 rok pozostaje bez wpływu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych wnioskodawcy decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że ustawa o ARiMR stanowi prawo sektorowe i określenie w jej art. 29 ust. 7 odwołujące się do zapisów działu III o.p. – w tym zasada przedawnienia orzekania stanowią uregulowanie tychże zasad przez prawo sektorowe.

Zgodnie z ww. przepisem do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 o.p., wynosi 60 dni.

Nie można uznać za słuszne stanowiska, że do płatności bezpośrednich, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe. Przepisy rozporządzeń unijnych są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych.

Organ odwoławczy prawidłowo więc wskazał, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższe przepisy unijne. Należy stwierdzić, że ww. przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Dlatego też ww. przepis nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów rozporządzeń unijnych.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłowe deklaracje, tj. dzień 17 maja 2010 r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez doręczenie w dniu 6 sierpnia 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich na 2010 rok.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Prawidłowo Dyrektor ARiMR ocenił, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z ww. przepisu, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W niniejszej sprawie decyzja na mocy której wnioskodawcy wypłacono płatności bezpośrednie została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego oraz zostało wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowych płatności. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Powyższe oznacza, że płatności wypłacone wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r. są środkami nienależnymi. W dacie przyznawania i wypłaty płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z 17 maja 2010 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii skutkuje w ocenie Sądu uznaniem, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organom podstawę do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w sprawie takiego naruszenia przez organy przepisów postępowania, które prowadziłoby do uchylenia zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzenia ich nieważności.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.