Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1934/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt. 13
journal: Dz.U. 2013 poz 644
law: Rozporzadzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby  policjantów
article: § 4 i 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 251 poz 1859
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom  nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2152/14 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 15 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 2152/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 15 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej A.A. kwotę 240 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] przyznał m.in. [...] A.A. nagrodę roczną za rok 2013, w wysokości 12/12 pełnego wymiaru.

Raportem z dnia 24 stycznia 2014 r. (wpływ do KWP w [...] w dniu 26 lutego 2014 r.) [...] A.A. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wyjaśnienie, dlaczego naliczono jej nagrodę roczną w wysokości 60% uposażenia zasadniczego oraz wniosła o wypłacenie nagrody rocznej w wysokości 100%.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] poinformował [...] A.A., że nagroda została jej wyliczona i wypłacona w sposób prawidłowy. Organ powołał się na treść art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowi, że policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia. W świetle art. 121a ust. 2 tej ustawy, miesięczne uposażenie policjanta za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy, jako okres urlopu rodzicielskiego, wynosi 60% miesięcznego uposażenia, o którym mowa w art. 121 ust. 1. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] powyższe oznacza, iż te 60% uposażenia pobieranego przez policjanta przebywającego na urlopie rodzicielskim, jest jego 100% miesięcznym uposażeniem. W konsekwencji nagroda roczna przyznana w pełnej wysokości miesięcznego uposażenia w przypadku osób pozostających na urlopie rodzicielskim wynosi 100% uposażenia należnego w czasie tego urlopu, czyli 60%. W sprawie jest niesporne, że [...] A.A. przebywa na urlopie rodzicielskim od dnia 17 września 2013 r.. W związku z powyższym organ odmówił wypłaty nagrody rocznej w wysokości 100% miesięcznego uposażenia należnego przed udzieleniem urlopu rodzicielskiego.

W dniu 15 kwietnia 2014 r. [...] A.A. wniosła do Sądu Rejonowego [...] w [...] pozew skierowany przeciwko Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], w którym domagała się zasądzenia kwoty [...] zł brutto, tytułem nagrody rocznej.

Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...], w sprawie z powództwa [...] A.A. przeciwko Komendzie Wojewódzkiej Policji o nagrodę roczną, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], jako właściwemu w sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 1 lipca 2014 r. nr PR-028-50/2014 na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), wezwał [...] A.A., do określenia, czy pozew z dnia 15 kwietnia 2014 r. należy traktować jako skargę, jako odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...], jako skargę na bezczynność organu, czy też jako inny środek prawny przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 marca 2014 r.

[...] A.A. w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. poinformowała, że wzywa do zapłaty pozostałej kwoty nagrody rocznej za rok 2013, tj. wzywa do wypłaty kwoty 2119,20 zł brutto, stanowiącej równowartość 40% przysługującego jej uposażenia zasadniczego. Jednocześnie podtrzymała stanowisko wyrażone w raporcie z dnia 24 stycznia 2014 r. oraz w pozwie z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wyjaśniła, że pozew stanowi kontynuację wcześniej złożonego raportu, zawierającego żądanie wypłaty nagrody rocznej w wysokości 100 % uposażenia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. i odmówił zapłaty żądanej kwoty. Stwierdził, że nagroda roczna, przysługująca [...] A.A., została jej wypłacona zgodnie z rozkazem personalnym z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...], jak i obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. art. 110, art. 121 i art. 121a ust. 1 ustawy o Policji.

W dniu 2 września 2014 r. [...] A.A. wniosła pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r., doręczonej w dniu 19 sierpnia 2014 r.", wskazując w jego treści, że zaskarża w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom, nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz.1859). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie jej żądania o zapłatę pozostałej kwoty nagrody rocznej za 2013 r., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w świetle art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wskazał, że forma decyzji administracyjnej musi w sposób wyraźny lub dorozumiany wynikać z przepisów szczególnych i może być wydana tylko w przypadkach ściśle określonych prawem powszechnie obowiązującym. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ do działania w formie decyzji. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności ustalenia prawa do nagrody rocznej. W świetle § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia, sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Kwestię nagrody rocznej policjantów reguluje art. 110 ustawy o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów. Przepis art. 110 ust. 8c ustawy o Policji, a także § 5 ust. 3 w/w rozporządzenia stanowią, że od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Organ odwoławczy zaznaczył, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu 8 stycznia 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego przyznał [...] A.A. nagrodę roczną za 2013r. w wysokości 12/12 pełnego wymiaru, w uzasadnieniu wskazał na pełnienie służby przez okres pełnego roku kalendarzowego, a zatem przysługiwanie nagrody rocznej w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Jednocześnie zauważył, iż konieczne jest odróżnienie kwestii przyznania nagrody rocznej, a zatem materii z mocy przepisów prawa regulowanej w drodze decyzji administracyjnej, od kwestii wypłaty (tudzież odmowy wypłaty) tej nagrody, a zatem czynności technicznej stanowiącej realizację wydanej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stosownie do powołanych powyżej przepisów rozstrzygnął w przedmiocie prawa [...] A.A. do nagrody rocznej za 2013 r., poprzez przyznanie tego prawa w pełnym wymiarze. Natomiast kwestia wypłaty nagrody w określonej wartości nominalnej pozostaje czynnością techniczną, a zatem nie jest normowana w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, iż nie można uznać, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. stanowi decyzję administracyjną. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia jakiejkolwiek kwestii regulowanej w drodze decyzji administracyjnej. Skoro strona wniosła odwołanie od pisma, które nie jest decyzją wydaną w trybie przepisów K.p.a., to należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania [...] A.A. od tego pisma.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

- naruszenie art. 127 § 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. kształtuje sytuację prawną skarżącej, a więc stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje stronie odwołanie,

- naruszenie art. 110 ust. 8c ustawy o Policji oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo iż pismo z dnia 7 sierpnia 2011 r. stanowi decyzję w przedmiocie nagrody rocznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowała stanowisko organu, zgodnie z którym kwestia wypłaty nagrody rocznej w określonej wartości nominalnej jest czynnością techniczną, a zatem nie jest normowana w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej, pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 sierpnia 2014 r. stanowi decyzję administracyjną, gdyż kształtuje jej sytuację prawną poprzez odmowę wypłaty części przyznanej nagrody rocznej od której stosownie do treści art. 110 ust. 8 c ustawy o Policji oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. przysługuje prawo wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej rozkaz personalny z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] nie wskazywał dokładnej kwoty nagrody rocznej, określał jedynie, iż przysługuje jej nagroda roczna w pełnym wymiarze i nie miała ona żadnych podstaw do tego, aby ten rozkaz skarżyć. Dopiero po dokonaniu wypłaty, kiedy okazało się, że otrzymała jedynie 60% nagrody rocznej, mogła wezwać organ do wypłaty pozostałej kwoty należnej jej nagrody rocznej.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podał, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r., w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów przewidziano formę decyzji administracyjnej dla ustalenia prawa do nagrody rocznej. Przepis ten został uszczegółowiony przepisami § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów. W ocenie organu odwoławczego, z treści § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. nie można wywodzić tezy, że forma rozkazu personalnego w sprawie ustalania prawa do nagrody rocznej dotyczy wszelkich aspektów jakie mogą się pojawić w związku z ustalaniem tego prawa. Rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2006 r. nie przewiduje tej formy dla odmowy wypłaty nagrody rocznej. Odmowa wypłaty nie jest tożsama pojęciowo z ustaleniem prawa do nagrody rocznej, bowiem dopiero ustalenie prawa do nagrody rocznej rodzi po stronie uprawnionej roszczenie o jej wypłatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że o ile nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego, iż wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialno-techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że jest nią również odmowa wypłaty nagrody rocznej, w rozpoznawanej wysokości (w tym wypadku niewypłaconego, zdaniem skarżącej, 40% wysokości nagrody). W orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz.14). W doktrynie jak również w orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSP i KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611).

Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy odmowa wypłaty A.A. różnicy wypłaconej nagrody rocznej, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o Policji nie stanowią, w jakiej formie organ rozstrzyga w tego typu sprawach, zatem w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy wypłaty danego świadczenia) należy zastosować formę decyzji administracyjnej, posługując się w tym zakresie koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, przyjmowaną w doktrynie przy rozważaniu problematyki art. 104 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 402/11).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż w rozumieniu prawa administracyjnego czym innym jest czynność wypłaty świadczenia, a czym innym odmowa jego przyznania albo odmowa wypłaty. W niniejszej sprawie jest niesporne, że przyznanie nagrody rocznej następuje w formie rozkazu personalnego (decyzji), kwestią sporną pozostaje natomiast forma w jakiej winna nastąpić odmowa jej wypłaty w określonej wysokości.

Podstawę prawną do wypłaty danego świadczenia, poprzez wyszczególnienie okoliczności warunkujących przyznanie i dokonanie wypłaty, ściśle określają przepisy prawa – tu ustawy o Policji wraz z przepisami wykonawczymi, jednakże rozpatrując to zagadnienie od strony odmowy przyznania danego świadczenia organ staje przed innym prawnie zadaniem niż sama czynność wypłaty. Musi wykazać, z jakich powodów świadczenie nie jest należne, czyli jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Uzasadnić musi też, iż stan danej sprawy jest inny niż stan określony przepisem warunkującym wypłatę świadczenia. Zatem z uwagi na typowe dla decyzji administracyjnej stosowanie przez organ przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a., tego rodzaju rozstrzygnięcie organu może zostać wyartykułowane jedynie w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, iż przepis ustawy (ewentualnie oparty na nim przepis wykonawczy) sam określa pozytywne warunki wypłaty, zatem sam z mocy prawa kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty. Natomiast odmowa wypłaty wymaga wykazania odmienności danego stanu od przewidzianego w danym przepisie. Odmienność ta musi być wykazana opisowo, nie wynika ona bowiem wprost z samej ustawy (przepisu prawa), ale z procesu myślowego – subsumcji – porównania stanu rzeczywistego ze wskazanym w danym przepisie i przede wszystkim z wykazania nieprzystawalności obu tych stanów. To właśnie owa nieprzystawalność stanu rzeczywistego i prawnego, charakterystyczna dla rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania świadczenia, jest tu decydująca. Od odmownego rozstrzygnięcia organu zainteresowanej stronie musi przysługiwać odwołanie i w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W innym wypadku, bez możliwości odwołania oraz skargi, zagadnienie prawidłowości odmowy przyznania wypłaty danego świadczenia pozostałoby w sferze arbitralnego i niezaskarżalnego rozstrzygnięcia organu i aby stan taki mógł zostać uznany za prawidłowy ustawa musiałby wprost zakazywać odwołania, czego przepisy ustawy o Policji nie przewidują.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że oceniając rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r., które jest skierowane do konkretnego adresata oraz zawiera stanowcze rozstrzygnięcie odmowne poparte wskazanym przepisem prawa, przyjąć należy, iż stanowi ono decyzję administracyjną wydaną przez organ pierwszej instancji w sprawie odmowy A.A. wypłaty wyrównania nagrody rocznej za 2013 r. W związku z powyższym stwierdzenie przez Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania było nieprawidłowe.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 104 K.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o błędne założenie, że organ naruszył w/w przepisy K.p.a., nie uznając pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr PR.028-50/2014 za rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego służyło odwołanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.) w zw. z § 4 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz.1859), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na rozciągnięciu skutków prawnych wynikających z w/w przepisów na odmowę dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty nagrody rocznej określonej kwotowo, mimo że obowiązujące przepisy nie przewidują dla tego typu czynności formy decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego o oddalenie skargi A.A.. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. nie mogło stanowić decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a., a tym samym stanowić przedmiotu zaskarżenia do organu drugiej instancji. W jego ocenie sam fakt, że pismo zostało opatrzone datą, podpisem piastuna organu oraz zawierało określone stanowisko w sprawie nie czyniło go decyzją administracyjną. Za decyzję administracyjną nie można uznać pisma, które stanowi rozwinięcie wcześniej zajętego stanowiska oraz jego potwierdzenie. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, pismo organu pierwszej instancji nie zwiera obligatoryjnych elementów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w tym – co najistotniejsze – pouczenia o środkach zaskarżenia. O decyzji administracyjnej można mówić w przypadku, gdy istnieje przepis prawa, który nakazuje stosowanie tej formy do określonego rodzaju spraw. Zasada "domniemania rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej" nie zawsze znajduje zastosowanie. Co do zasady powinno się poszukiwać uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej w obowiązującym stanie prawnym, jednak w niniejszej sprawie przepis taki nie istniał.

Autor skargi kasacyjnej argumentując drugi z podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mógłby być zasadny jedynie w sytuacji, gdyby przepis pozytywny, tj. § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. oraz § 4 i 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. dotyczyły nie ustalenia prawa do nagrody rocznej, lecz wypłaty tej nagrody w określonej wysokości. W takim przypadku organ w decyzji określałby wysokość tej nagrody oraz obowiązek jej wypłaty w oznaczonym terminie. Tylko w takim przypadku mogłaby wystąpić "nieprzystawalność stanu faktycznego do stanu prawnego", na co wskazuje Sąd. Nieprzystawalność stanu prawnego do stanu rzeczywistego nie może dotyczyć sytuacji, gdy niezgodność ta nie ma żadnego związku z elementami hipotezy pozytywnego przepisu prawa. Wykładnia językowa w/w przepisów nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jakiego rodzaju spraw dotyczy forma rozstrzygnięcia wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. Nie można w tym przypadku wykorzystać zasady obowiązującej przy decyzjach związanych z szeroko rozumianym prawem do uposażenia zasadniczego. Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] ustalono [...] A.A. prawo do nagrody rocznej w wysokości 12/12 uposażenia zasadniczego. Przepisy prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. oraz § 4 i 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. zostały zastosowane w sposób pozytywny. Późniejsza niezgodność wysokości nagrody rocznej, wynikająca z treści w/w rozkazu personalnego a wysokości świadczenia, które rzeczywiście zostało jej wypłacone, nie wchodzi w zakres problematyki uregulowanej w w/w aktach wykonawczych.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób organy orzekające w sprawie miałyby wykonać zaskarżony wyrok. Organ odwoławczy uchylając "decyzję" organu pierwszej instancji mógłby wskazać, że wysokość nagrody została naliczona nieprawidłowo, lecz okoliczność ta, w związku z treścią rozkazu personalnego z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...], nie odniosłaby żadnego skutku prawnego korzystnego dla strony. Organ pierwszej instancji nie mógłby bowiem wydać decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej, gdyż jest to tylko czynność materialno-techniczna, a w/w rozkaz personalny przyznaje tę nagrodę w maksymalnie dopuszczalnym wymiarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że odmowa wypłaty A.A. wyrównania nagrody rocznej za 2013 r. powinna być dokonana w formie decyzji (rozkazu personalnego). Oceniając pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. uznał, że stanowi ono decyzję administracyjną wydaną przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym, stwierdzenie przez Komendanta Głównego na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania było nieprawidłowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w zw. z § 4 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów, nie dotyczą kwestii wypłaty nagrody rocznej w określonej wysokości, lecz ustalenia prawa do tej nagrody. Z tego względu na podstawie art. 134 K.p.a. odwołanie od tego pisma należało uznać za niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy okoliczność, iż przepis art. 110 ustawy o Policji, określający ogólne zasady przyznawania policjantom nagród rocznych, a więc ustalania wysokości należnej nagrody oraz przesłanek warunkujących jej obniżenie lub pozbawienie do niej prawa, który w ust. 8c przewiduje możliwość złożenia od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej odwołania do wyższego przełożonego (niepowołany w skardze kasacyjnej), a także przepis § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, który do spraw osobowych zalicza ustalenie prawa do nagrody rocznej, nie zawierają regulacji dotyczącej formy odmowy wypłaty tej nagrody w określonej wysokości oznacza, że policjant jest pozbawiony możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. PR.028 -50/2014 stanowiło decyzję administracyjną wydaną przez organ pierwszej instancji, a w związku z tym brak było podstawy do wydania przez Komendanta Głównego Policji w oparciu o art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Jednocześnie zauważyć należy, iż powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone § 4 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859) zarówno w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak i w dacie wydania zaskarżonego wyroku, już nie obowiązywały, gdyż z dniem 9 października 2014 r. zostały uchylone przez art. 1 pkt 3 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502). Czyni to zarzut ich naruszenia nieskutecznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej jaką w tej sprawie jest odmowa wypłaty A.A. wyrównania nagrody rocznej za 2013 r., a więc negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien posłużyć się koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy umożliwia kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną, chroni interes społeczny jak i interes strony. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do wypłaty świadczenia w wysokości żądanej przez skarżącą, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1577/09 i 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 761/08).

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa jej dokonania powinna nastąpić w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09, wyroki NSA z dnia: 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03, 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06 i 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 4/13 podał, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, iż jest to sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy wskazano właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca wprost nie określił formy rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że fakt, iż powołany przepis ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów zawierają regulację tylko w zakresie kwestii ustalenia prawa do nagrody rocznej, nie oznacza, że właściwy organ, odmawiając policjantowi wypłaty tej nagrody w określonej wysokości (w tym przypadku, w ocenie A.A. zaniżonej), nie był uprawiony do załatwienia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, prawidłowo przyjął, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr PR.028-50/2014 spełnia podstawowe wymogi dla decyzji administracyjnej, a brak pouczenia o środkach zaskarżenia oceny tej nie zmienia. Pismo to zostało wydane przez właściwy organ, wskazuje adresata, którym jest A.A., zawiera wyraźne stanowisko organu, z powołaniem przepisów prawa, co do odmowy wypłaty żądanej przez nią kwoty nagrody rocznej. Podano w nim również uzasadnienie tej odmowy, odwołuje się ono do wcześniejszego pisma organu pierwszej instancji skierowanego do skarżącej, tj. pisma z dnia 21 marca 2014 r., w którym dokładnie wskazano przyczyny odmowy wypłaty żądanej przez skarżącą kwoty nagrody rocznej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Komendant Główny Policji powinien rozpoznać odwołanie A.A., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 134 K.p.a. nie wystąpiły.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.