Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2037/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 139, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 47  art. 288 ak. 2
law: Wersja Skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59  art. 26
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3  art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg B. A. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...], [...], [...], [...], [...]) wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rybołówstwie" oraz zgodnie z § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar" uchylił zaskarżone decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w całości i wymierzył B. A. armatorowi statku rybackiemu [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł ([...]), 6.000 zł ([...]), 5.000 zł ([...]), 3.500 zł ([...]), 3.200 zł ([...]) za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), zwanego dalej "rozp. Nr 804/2007".

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

1. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...],[...],[...],[...],[...]) na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 39 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wymierzył B. A. armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 1.000 zł (każdorazowo) za naruszenie ustawy o rybołówstwie.

2. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami ([...],[...],[...],[...],[...]) z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje organu I instancji w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzając kary pieniężne za prowadzenie połowów organizmów morskich których ogólna kwota połowowa została wyczerpana zastosował zły przepis rozporządzenia w sprawie wysokości kar (miast § 4 pkt 39 winien zastosować § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar).

3. Ponownie procedujący w sprawie Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. ([...],[...],[...],[...],[...]) na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wymierzył B. A. armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 2.000 zł (w każdej sprawie) za naruszenie ustawy o rybołówstwie.

Organ ustalił, że w dniach 1-3 października 2007 r., 5-6 października 2007 r., 9-10 października 2007 r., 15 października 2007 r. i 28 października 2007 r. statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie których złowiono i przywieziono do portu 673 kg ([...]), 936 kg ([...]), 784 kg ([...]), 585 kg ([...]), 556 kg ([...]) dorszy w relacji pełnej, co narusza wyżej wskazane przepisy.

2. W odwołaniach od powyższych decyzji organu pierwszej instancji B. A. nie kwestionując faktu połowu na obszarze objętym zakazem wskazał, że wyjścia w morze miały miejsce z uwagi na niesprawiedliwość przepisów rozp. Nr 804/2007 sankcjonującego odpowiedzialność zbiorową i jego sprzeczność z prawem polskim – armator posiadał zezwolenie połowowe na 2007 r. i do końca tego terminu nie miał wyłowionego przyznanego limitu połowowego, a zezwolenie nie zostało cofnięte przez organ. Zakaz z rozp. Nr 804/2007 uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, a więc w sposób oczywisty narusza Konstytucję R.P., a w konsekwencji pozbawia armatora środków finansowych do życia. Podniesiono również, że Rząd Polski wielokrotnie zapewniał, że nie będzie karał rybaków za złamanie zakazu połowu. Wskazano, że pomimo wprowadzenia zakazu połowów, Rząd Polski nie wypłaca odszkodowania tym armatorom, którzy nie wykorzystali przyznanego limitu na połowy dorsza.

3. Wymienionymi na wstępie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżone decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w całości i wymierzył B. A. armatorowi statku rybackiemu [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł ([...]), 6.000 zł ([...]), 5.000 zł ([...]), 3.500 zł ([...]), 3.200 zł ([...]).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z kart dziennika połowowego i dokumentów sprzedaży wynika, że jednostka rybacka [...] złowiła i przywiozła do portu ok. 673 kg (1-3 października 2007 r.), 936 kg (5-6 października 2007 r.), 784 kg (9-10 października 2007 r.), 585 kg (15 października 2007 r.), 556 kg (28 października 2007 r ) dorszy w relacji pełnej, osiągając odpowiednio korzyść w kwocie 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł. Korzyść osiągnięto w skutek naruszenia art. 2 rozp. Nr 804/2007.

Odnosząc się do zarzutu niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej wskazano, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozp. nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.

Następnie wskazano, że pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika I do rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związanych z nimi warunkami dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mającego zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L 367, str. 1 ze zm.), dalej jako "rozp. Nr 1941/2006" wynosiła w 2007 r. 13613 ton (kwotę 3118 ton dorszy na obszar 22-24 oraz kwotę 10794 ton dorszy na obszar 25-32). Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. Nr 34, poz. 145). Zauważono, że corocznie podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków.

Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Lex Nr 562830 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozp. Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Odnosząc się do kwestii zapewnień polskich władz o nie karaniu rybaków za łamanie zakazu połowów wskazano na akty które są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce a także na bezpośrednią skuteczność przepisów rozp. Nr 804/2007 bez konieczności uprzedniej transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (nie wyeliminowania z obrotu prawnego specjalnego zezwolenia połowowego, w którym stronom przyznano prawo do połowu dorszy w 2007 r.) wskazano, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe - nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określona z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozp. Nr 804/2007.

Nie zgodzono się także z zarzutem braku rekompensat za czasowe zaprzestanie działalności połowowej, bowiem w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.) przewidziano pomoc finansową dla rybaków z tytułu zawieszenia działalności połowowej dorsza w 2007 r. (wskazano na art. 132aa w/w rozporządzenia).

W oparciu o powyższe stwierdzono, że wymierzenie kary niewątpliwie było zasadne, bowiem strona nie miała żadnych podstaw, aby nie stosować się do obowiązującego prawa.

Stwierdzono, że wysokość kary powinna zostać ustalona w taki sposób, by skutecznie pozbawić podmioty odpowiedzialne za dane naruszenie korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się naruszenia, bez uszczerbku dla prawa wykonywania zawodu. Kary mają być proporcjonalne do wagi naruszenia i mają skutecznie odstraszać od dopuszczania się tego rodzaju naruszeń w przyszłości.

Następnie powołano się na ogólne zasady dotyczące wymiaru kar, zawarte m.in.: w preambule do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 847/96, (WE) nr 2371/2002, (WE) nr 811/2004, (WE) nr 768/2005, (WE) nr 2115/2005, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz (WE) nr 1966/2006 (Dz. Urz. UE. L 343, str. 1), dalej zwanym "rozp. Nr 1224/2009"; preambule do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1005/2008 z dnia 29 września 2008 r. ustanawiającego wspólnotowy system zapobiegania nielegalnym, nieraportowanym i nieuregulowanym połowom oraz ich powstrzymywania i eliminowania, zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1936/2001 i (WE) nr 601/2004 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1093/94 i (WE) nr 1447/1999 (Dz. Urz. UE. L 286, str. 1), dalej zwanym "rozp. Nr 1005/2008" stwierdzając, że kary mają być odstraszające. Zaś wymierzając karę należy brać pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim, wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego naruszenia, sytuację ekonomiczną i powtarzalność naruszenia. Kara powinna działać również prewencyjnie na potencjalnych sprawców naruszeń.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister stwierdził, że wartość uzyskanych przez armatora korzyści jest wyższa niż wymierzone przez organ I instancji kary, bowiem strona osiągnęła korzyść w kwotach 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł, natomiast wymierzone kary wynoszą każdorazowo 2.000 zł. Minister stwierdził, że wymierzone kary w najniższej wysokości naruszają wyżej wymienione zasady wymiaru kary i powinny zostać zmienione stosowanie do wagi naruszenia. Dlatego też organ II instancji wymierzył kary w kwotach 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł uznając, iż będą one pozbawiać stronę korzyści płynących z nielegalnego połowu, a także mieć działanie prewencyjne, skutecznie zniechęcające do popełnienia w przyszłości podobnych naruszeń.

Minister uznał, iż nie zachodzi potrzeba uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślił, że orzeczenie co do istoty sprawy nie narusza w niniejszych sprawach zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw, ponieważ organ odwoławczy nie orzekał w innym zakresie niż uczynił to organ I instancji. Rozpoznawane sprawy są bowiem tożsame ze sprawami rozpoznawanymi przez organ I instancji pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Podkreślono, że rozstrzygnięcia nie pozostają również w sprzeczności z art. 139 kpa, gdyż w niniejszych sprawach zachodzą przewidziane w powyższym przepisie przesłanki dotyczące możliwości niezastosowania zakazu reformationis in peius. Wskazano, że rozstrzygnięcie narusza interes społeczny. Armatorzy którzy mimo zakazu prowadzili połowy dorszy narazili na straty rybaków, którzy powstrzymywali się od dokonywania połowów. Wskazano, że w analogicznych sytuacjach rybakom, którzy również prowadzili połowy dorsza pomimo wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wymierzone zostały kary pieniężne w wysokości co najmniej równej uzyskanym korzyściom. Dlatego też uznano, że wymierzone przez organ I instancji kary pieniężne, niższe niż korzyści uzyskane przez armatora z popełnienia naruszenia godzi w zasady sprawiedliwości społecznej, a przez to rażąco narusza interes społeczny.

W skargach (zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Wa 2037/10, IV SA/Wa 2038/10, IV SA/Wa 2039/10, IV SA/Wa 2040/10, IV SA/Wa 2043/10) decyzjom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. B. A. zarzucił:

- naruszenie przepisów kpa przez organ wydający zezwolenie połowowe wobec nie cofnięcia lub zmiany zezwolenia z urzędu, do czego organ był zobowiązany na mocy art. 2 rozp. Nr 804/2007,

- naruszenie § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, gdyż nie wzięto pod uwagę przy wymiarze kary charakteru winy armatora, stopnia tej winy, braku cofnięcia zezwolenia połowowego przez organ, okoliczności sytuacji materialnej i osobistej armatora i jego rodziny oraz ochronny bytu i pracy pracowników.

W uzasadnieniach skarg podtrzymano wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto nie zgodzono się z wyrażonym w zaskarżonych decyzjach stanowiskiem, że organ nie musiał cofać zezwolenia połowowego. Gdyby bowiem zaakceptować takie stanowisko organu, to można by przyjąć, że organ nie musiał wydawać zezwolenia połowowego dla armatora, bowiem ogólną kwotę połowową wydają unijne organy, więc armator musi je znać i może sobie "sam łowić ryby" dopóki nie wyczerpie limitu połowowego. Zatem karanie armatora za zaniechanie przez organ wykonywania prawa wspólnotowego przez bierność w podejmowaniu działań administracyjnych jest złamaniem zasady praworządności przez organ.

W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 2037/10, IV SA/Wa 2038/10, IV SA/Wa 2039/10, IV SA/Wa 2040/10, IV SA/Wa 2043/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz zdecydował sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2037/10.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, iż kwota nielegalnych korzyści ustalona przez organ stanowiła czysty przychód jaki uzyskał armator ze sprzedaży określony na podstawie dokumentu sprzedaży, w którym wskazuje się ilość towaru oraz uzyskaną cenę. Podkreślono, że z przepisów wspólnotowych wynika, iż kara musi stanowić swoistą dolegliwość dla podmiotu łamiącego obowiązujące przepisy (przywołano rozporządzenia z lat 2008 - 2010) i dlatego powinna przewyższać kwotę osiągniętego przychodu z połowu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd, badając legalność zaskarżonych decyzji uznał, iż wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że statek rybacki [...], o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, w dniach 1-3 października 2007 r., 5-6 października 2007 r., 9-10 października 2007 r., 15 października 2007 r. i 28 października 2007 r. prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25) w trakcie których złowiono i przywieziono do portu odpowiednio 673 kg, 936 kg, 784 kg, 585 kg i 556 kg dorsza. Połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozp. Nr 804/2007. Za działanie to Skarżącemu będącemu armatorem statku rybackiego zostały wymierzone kary pieniężne (każdorazowo w wysokości 2.000 zł). Na skutek wniesionych odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczeniami reformatoryjnymi uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcia organu I instancji i wymierzył kary pieniężne odpowiednio w wysokości 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym (ustawy, rozporządzenia) i lokalnym (akty prawa miejscowego), lecz również bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Analogiczne zasady dotyczyły okresu, gdy wystąpiło zdarzenie, prowadzące do wymierzenia kary, której legalność jest kwestionowana, przy czym stosowne uwagi odnieść należy do instytucji Wspólnoty Europejskiej. Wynikało to z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864). Rozporządzenia stanowione przez instytucje UE wpisują się jako element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, hierarchicznie wyższego rzędu wobec ustaw, jako akt organu organizacji międzynarodowej, której Polska jest członkiem od dnia 1 maja 2004 r. Obecnie analogiczne regulacje zawarte są w art. 288 ak. 2 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r. s. 47). Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej taką organizację, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień.

Podstawą wymierzenia Skarżącemu kar za prowadzenie połowów dorsza po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej jest rozp. Nr 804/2007. Na fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 wskazuje zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozp. Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Wskazać należy, iż podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., t. 5, s. 460), dalej jako "rozp. Nr 2371/2002". Stosownie bowiem do treści art. 26 rozp. Nr 2371/2002 Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozp. Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 107, s. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu nawet zaskarżenie rozp. Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w niniejszych sprawach istniały przesłanki do wymierzenia kary za prowadzenie połowów dorsza po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej. Okoliczność faktyczna wyczerpania ogólnej kwoty połowowej została ustalona w akcie prawnym powszechnie obowiązującym i bezpośrednio skutecznym (rozp. Nr 804/2007), którego legalność nie została dotychczas zakwestionowana. Jednocześnie z treści art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, iż nakładanie kar za wykonywanie rybołówstwa wbrew przepisom ustawy oraz przepisom Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej jest obligatoryjne. Twierdzenia Skarżącego o niesprawiedliwości przepisów rozp. Nr 804/2007 sankcjonujących odpowiedzialność zbiorową oraz mniemanie, iż w związku z treścią zezwolenia połowowego może on kontynuować działalność, pomimo wprowadzenia stosownego zakazu, nie mogły być negatywnymi przesłankami wymierzenia kary.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia połowów w oparciu o ważne zezwolenie połowowe stwierdzić należy, co następuje. W krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa), powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego pomiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia (informowano w nim jedynie o ograniczeniach wynikających z wyczerpania kwot przydzielonych na podmiot), jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią (patrz m.in. expressis verbis sformułowanie w art. 3 zd. 2 rozp. Nr 804/2007), naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa unijnego.

Dlatego też, po wprowadzeniu rozp. Nr 804/2007 zakazu prowadzenia połowów, z zezwolenia połowowego nie wynikały już dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozp. Nr 804/2007, a nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Należy wskazać, iż gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na wcześniej wskazaną konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Tym bardziej nie podobna domniemywać, aby wolą polskiego prawodawcy było takie ukształtowanie zasad ograniczenia połowów wobec wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, gdy nie wynika to bynajmniej expressis verbis, jak wskazano, z żadnych obowiązujących regulacji stanowionych na szczeblu krajowym.

Jak wskazuje organ administracji rybacy, którzy ponieśli określone szkody w związku z ograniczeniem możliwości połowów, zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych. Tego rodzaju rozwiązania nie zostały ustanowione jednak, jako konkretna zasada w regulacjach o charakterze normatywnym stosownego rzędu stanowionych na szczeblu krajowym. Kwestia ta nie ma jednocześnie znaczenia dla meritum sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej, nie zaś ewentualne zaniechanie legislacyjne.

Bez znaczenia pozostają także podnoszone kwestie, jakoby strona została mylnie poinformowana przez władze państwowe i urzędników wysokiej rangi, iż połowy pomimo zakazu Komisji mogą być kontynuowane, bez zagrożenia sankcją. Przypadki w których udzielone przez organy państwa informacje odnośnie interpretacji przepisów, mogą kreować sytuację materialnoprawną podmiotów są w polskim porządku prawnym rzadkie i regułą jest ich wskazywanie w aktach normatywnych expressis verbis. Należą do nich instytucja interpretacji podatkowej oraz interpretacji, w rozumieniu art. 10 ust. 1 w związku z treścią art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 tj. ze zm.). Przedmiotowe instytucje nie miały jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast o ile wskazane fakty dezinformacji przez funkcjonariusza publicznego, co do możliwości kontynuacji połowów bez ponoszenia sankcji, bez adekwatnie szybkiej reakcji osób odpowiedzialnych – stosownego sprostowania miały miejsce, wymagałoby rozważenia czy czyny konkretnych funkcjonariuszy publicznych nie wyczerpały znamion przestępstwa, o którym mowa w art. 231 kodeksu karnego. Jednocześnie wypada zauważyć, iż Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej z naruszeniem prawa m.in. w następstwie czynów funkcjonariuszy publicznych (art. 417 § 1 kodeksu cywilnego). Roszczenia w tym zakresie dochodzone są jednak nie na drodze administracyjnej, lecz przed sądami powszechnymi.

Zaskarżone decyzje podlegają wyelimowaniu z obrotu z uwagi na następujące przyczyny. Orzeczenia reformatoryjne organu II instancji zostały wydane na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż kary w wysokości 2.000 zł zostały podniesione do wysokości 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł. Przepis art. 139 kpa przewiduje możliwość odstępstwa od zakazu niepogarszania sytuacji strony w postępowaniu (reformationis in peius), bowiem w końcowej części dopuszcza wyjątek od tego zakazu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ uzasadniając odstępstwo od zakazu reformationis in peius wskazał, że wymierzone przez organ I instancji kary pieniężne, niższe niż korzyści uzyskane przez armatora z popełnienia naruszenia godziły w zasady sprawiedliwości społecznej, a przez to rażąco naruszają interes społeczny. W rozumieniu organu, kwota nielegalnych korzyści uzyskanych przez Skarżącego była równoznaczna z przychodem jaki uzyskano ze sprzedaży ryb po powrocie z rejsów połowowych (oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie). Odwołano się również do prawa unijnego twierdząc, że kara musi stanowić swoistą dolegliwość dla podmiotu łamiącego prawo. Zatem utrzymanie rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy powodowałoby de facto, wzbogacenie się armatora na bezprawnych rejsach połowowych (kwoty uzyskane ze sprzedaży ryb przewyższają nałożone kary). Jednakże w samych uzasadnieniach zaskarżonych decyzji brak jest wskazania co organ rozumie pod pojęciem "korzyści", a ponadto ustaleń w oparciu o jakie kryteria organ przyjął, że armator uzyskał na skutek prowadzonych połowów konkretne, faktyczne korzyści odpowiednio w kwotach 4.197,50 zł, 5.600 zł, 4.020 zł, 3.000 zł, 2945 zł. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów sprzedaży ryb wynika, iż po zakończeniu rejsu połowowego dokonywano natychmiastowej sprzedaży złowionych i przywiezionych do portu ryb (wartość transakcji sprzedaży stanowiła masa ryb pomnożona przez cenę za 1 kg). Zatem w dokumentach sprzedaży jest mowa wyłącznie o przychodzie jaki uzyskano ze sprzedaży. Wartość przychodu ze sprzedaży ryb odpowiada wartości jaką organ każdorazowo uznał za korzyść osiągniętą przez armatora z nielegalnego połowu. Jednakże organ nie poczynił ustaleń w zakresie relacji w jakiej pozostają uzyskane przez armatora przychody z każdorazowego rejsu połowowego do ponoszonych przez niego kosztów działalności (koszty eksploatacji statku, zatrudnienia załogi, opłaty z tytułu prowadzenia działalności). Dopiero bowiem po przeprowadzeniu wskazanej operacji, a następnie po zestawieniu jej wyników z karami nałożonymi przez organ I instancji uprawnione byłoby twierdzenie, że armator (osoba, która we własnym imieniu uprawia żeglugę statkiem morskim własnym lub cudzym – definicja w art. 7 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski – Dz. U. z 2009 r., Nr 217, poz. 1689 tj. ze zm.) uzyskał korzyści przewyższające kary nałożone przez organ I instancji, a więc stan rzeczy rażąco godzi w interes społeczny pozwalający odstąpić od zakazu reformationis in peius. Dlatego też, brak wyjaśnienia wskazanych kwestii (co musiałoby znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia), a które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście oceny możliwości odstępstwa od zakazu reformationis in peius, stanowi o naruszaniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), obligującym Sąd do uchylenia orzeczenia.

Wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dyrektywy dotyczące wymiaru kary zawarte w rozporządzeniach Rady (WE) które weszły w życie w dniu 23 grudnia 2009 r. - rozp. Nr 1224/2009 i w dniu 29 października 2008 r. - rozp. Nr 1005/2008 nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż oba akty unijne zostały wydane po przeprowadzeniu przez Skarżącego połowów.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzut Skarżącego dotyczący naruszenie § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar z uwagi na nie wzięcie pod uwagę przy wymiarze kary charakteru winy armatora, stopnia tej winy, braku cofnięcia zezwolenia połowowego przez organ, okoliczności sytuacji materialnej i osobistej armatora i jego rodziny oraz ochronny bytu i pracy pracowników jest przedwczesny. W wyniku bowiem wyroku kasacyjnego, organ raz jeszcze będzie musiał rozważyć wysokość kary w kontekście zakazu pogorszenia sytuacji strony w granicach art. 139 in fine kpa, wymierzając ją w wysokości adekwatnie najniższej.

Uchybieniem normom art. 138 § 2 i art. 139 kpa było przekazanie decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. do ponownego rozpatrzenia spraw jedynie z tej przyczyny, iż organ I instancji przywołał niewłaściwą podstawę prawną orzeczenia. Jednakże nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (brak możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), skoro Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzając ponownie administracyjne kary pieniężne wyznaczył je w wysokości adekwatnie najniższej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Orzekając ponownie w sprawach organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.