Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3248/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami art. 188, art. 203 pkt  art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami art. 188, art. 203 pkt  art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierp
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. i E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 424/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A.P. i E.P. solidarnie kwotę 1724 (tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz nr [...], Prezydent Miasta Łódź orzekł o obowiązku zapłaty na rzecz gminy opłaty adiacenckiej przez A. P. w wysokości 9.750,00 zł oraz w takiej samej przez E. P. Każde ze zobowiązanych jest współwłaścicielem w ½ nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr: [...] (przed podziałem), obręb W-45. Opłatę adiacencką wymierzono z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości po podziale na działki: 216/39-216/41.

Odwołania od powyższych decyzji wnieśli A. P. i E. P..

Decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że zostały spełnione wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej I do wydania decyzji w tym zakresie. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 sierpnia 2012 r., został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości na działki o nr od 216/39 do 216/41. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. P. oraz E. P. po 1/2 części. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 6 sierpnia 2013 r. wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych, tj. działającej na zlecenie gminy K. W. oraz działającej na zlecenie strony I.W., które w ramach wzajemnego uzgodnienia stanowisk, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustaliły, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 280.000,00 zł, zaś po podziale 345.000,00 zł, co oznaczało, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 65.000,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziale strony w nieruchomości wynoszącym 1/2 dało kwotę 9.750,00 zł. Kolegium, dokonując oceny operatu szacunkowego, stwierdziło, że nie można mieć zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Za takim wnioskiem przemawiała dodatkowo ocena tego dowodu, dokonana przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, który uznał powyższy operat za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zespól ten ocenił, że operat może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony,

Skargi na powyższe decyzje wniesione zostały przez A. P. i E. P., którzy zarzucili naruszenie art. 98a i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił połączyć sprawę ze skargi A. P. ze sprawą E. P. celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał: Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale. Wartość ta została wskazana przez biegłych rzeczoznawców majątkowych, stosownie do wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy dopuściły dowód z dwóch operatu szacunkowych, a ich rozbieżne wnioski skłoniły prowadzących postępowanie do dalszego postępowania wyjaśniającego, które zaowocowało kolejnym operatem, sporządzonym wspólnie przez autorki dwóch wcześniejszych opinii. Trzeci operat zawiera już wspólne ustalenia i zgodne wnioski biegłych rzeczoznawców. Co więcej, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. pozytywnej oceny tego operatu dokonał na żądanie organu zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznając, iż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz mogący być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony. Nie jest trafny zarzut, że organy oparły swe wnioski na jednym, bezkrytycznie przyjętym źródle. Przyjęto bowiem ustalenia trzeciego z kolei operatu, uzgodnionego przez dwójkę biegłych rewidentek, którego wnioski zostały pozytywnie zweryfikowane w trybie art. 157 u.g.n. W takiej sytuacji organy, które, jak wskazano wyżej dokonują oceny dowodu, jakim jest operat, nie miały wystarczających podstaw do zakwestionowania wniosków uzgodnionych przez biegłe rewidentki. Gruntownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i rzetelna - wbrew zarzutom skarg – ocena materiału dowodowego nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżący kwestionują ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek, wskazując na brak podstaw do ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych po podziale. Jednakże wbrew zarzutom przyjęta metoda odpowiada prawu. Autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Co istotne w niniejszej sprawie, jak wynika z operatu szacunkowego, każda z działek powstałych w wyniku podziału stanowi już własność osób trzecich. Zatem podział spornej nieruchomości nastąpił w celu zbycia poszczególnych działek gruntu, z których obecnie każda stanowi odrębną nieruchomość, posiadającą odrębną księgę wieczystą. To również przemawia za prawidłowością przyjęcia, iż wartością nieruchomości po podziale jest suma wartości rynkowej poszczególnych działek. Z tego tez względu nie można skutecznie postawić organom w niniejszej sprawie zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem było metodą niewłaściwą. Błędem organów było natomiast wydanie dwóch odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli. Stanowi to naruszenie normy art. art. 98a ust.1 u.g.n. Jednakże sposób rozstrzygnięcia przez organy w niniejszej sprawie, aczkolwiek wadliwy w tym zakresie, nie wpływa na ocenę zasadności skarg. Każdy bowiem ze współwłaścicieli został zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości wynikającej z posiadanego udziału we własności nieruchomości, decyzje określały sposób uiszczenia opłaty. Tym samym uchybienie powyższe, choć narusza normę art. 98a ust.1 u.g.n., nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. P. i A. P., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 146 ust. 1a, w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami/ oraz art. art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że operaty szacunkowe wykonane w toku postępowania sporządzone zostały w sposób prawidłowy, a w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do ich odmiennej oceny na podstawie zasady swobodnej oceny dowodów;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj, nie uznanie że decyzja będąca przedmiotem skargi, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, a tym samym winna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "ppsa", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione, w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

W sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia i obliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Podstawę materialnoprawnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a).

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela nieruchomości;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przyjętej przez ustawodawcę procedurze ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaistniałej w wyniku jej podziału, fundamentalne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości, tak przed, jak i po podziale, co z kolei przekłada się na ustalenie samej opłaty.

O ile określenie wartości nieruchomości przed podziałem nie budzi w praktyce, jak i orzecznictwie zasadniczych wątpliwości, to wątpliwości te powstają przy ustalaniu wartości tej nieruchomości po podziale. Istnieją bowiem dwie możliwości ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Pierwsza z nich, prezentowana przez skarżących, sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Natomiast stosownie do drugiej możliwości przyjętej przez rzeczoznawców majątkowych w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, następnie w wydanych w sprawie decyzjach i ostatecznie przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa.

Przeprowadzając proces interpretacji tego przepisu przypomnieć należy, czym w pierwotnym zamyśle ustawodawcy miały być opłaty adiacenckie z tytułu podziału – próbą odzyskania części wzrostu wartości wywołanego wydzieleniem części nieruchomości pod drogę publiczną i stworzenia przez to dużo lepszych warunków dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiucenckich? /w:/ Opłaty Samorządowe w Polsce – problemy praktyczne, pod red. Grzegorza Liszewskiego, Wydawnictwo Temida 2, s. 111).

W literaturze przedmiotu zauważa się natomiast, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości, które w całości lub w części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11).

Sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości.

Nie można jednak przyjmować, jak czyni to Sąd Wojewódzki, że skoro poszczególne, wydzielone działki będą stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to należy uwzględniać wartość nowopowstałych działek, a suma ich wartości będzie odpowiadać wartości całej nieruchomości. Dla takiej interpretacji brak jest podstaw w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową, zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych znajduje się również definicja działki gruntu (art. 4 pkt 3 u.g.n.), przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką, na co zwraca się uwagę również w piśmiennictwie (por. A. Lorek, Opłata adiacencka i renta planistyczna, Persscom Sp. z o.o., Wrocław 2010, s. 27).

Pojęcia te różnicowane są również w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III CZP 9/09), w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.) każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a u.g.n.), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 u.g.n.), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów.

Także w piśmiennictwie podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. (por. M. Gdesz, op. cit.). Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 59/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2342/12, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania wartości działek na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując zarówno w metodzie porównywania parami, jak i metodzie korygowania ceny średniej, operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawcy, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonali oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że przyjęta przez biegłe sporządzające w sprawie operat szacunkowy metoda odpowiada prawu. Autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji podzielił stanowisko biegłych zajęte w opracowanym operacie szacunkowym. Podkreślił, że podstawową zasadą określania wartości nieruchomości jest jej wartość rynkowa, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, o czym stanowi art. 151 ust. 1 u.g.n. W ocenie tego Sądu, w rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Stanowisko to w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należy za błędne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zauważa istnienie wśród rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnych stanowisk w zakresie ustalania wartości nieruchomości po jej podziale dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd ten wskazał, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych z tego względu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w tych wyrokach, nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że znane są mu także orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość" w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej, a za trafnością takiego stanowiska przemawia fakt, że organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n., a ocena tego dowodu nie jest lakoniczna i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomość, a podział został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji w świetle wyżej przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za błędne. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja art. 98a ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na aprobatę ze względów zaprezentowanych powyżej. W sprawie niniejszej rzeczoznawcy określili wartość nieruchomości po podziale dokonując oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie było zatem dopuszczalne wyznaczenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego. Oznacza to, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wartość nieruchomości.

W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 (wyrok dostępny w cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych." (...) "Szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian zatem pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko.

W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ale także zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji winien był bowiem, z wyżej podanych względów, uchylić wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r., czego nie uczynił, naruszając tym samym art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.