Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 150/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2012 r. D. K., zwróciła się o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. - postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną na terenie inwestycji obejmującym działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. (pkt 1) oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej tj. działki nr [...] na działkę nr [...] przy ul. [...] w B. (pkt 2).

W uzasadnieniu wniosku wskazała na toczące się postępowanie o wznowienie granic z działką E. M. (w obszarze inwestycji) oraz powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt: [...], z której wynika, że w stosunku do właściciela działki nr [...], której dotyczy pozwolenie na budowę, toczy się również postępowanie o przywrócenie stosunków wodnych (na działce nr [...] oraz na działkach nr [...], [...] i [...]). W ocenie wnioskodawczyni brak wiedzy na temat przebiegu granic nie pozwala na stwierdzenie, iż zostały zachowane przepisy prawa budowlanego na działce nr [...] i [...], gdyż wytyczone w terenie granice budynku nie zachowują wymaganej odległości 4 m od granicy. Wnioskodawczyni podniosła, że posadowienie budynku tak blisko granicy godzi w jej interesy, uniemożliwiając zabudowę nieruchomości. Zdaniem wnioskodawczyni jest to niezgodne z prawem i planem zagospodarowania przestrzennego.

Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem, Starosta [...] postanowieniem z dnia 20 lipca 2012 r. znak: [...] - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. Nr [...]. Następnie po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia 27 września 2012 r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. uznając, iż okoliczności wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia i do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego nie zachodzą w przedmiotowej sprawie.

Jako podstawę prawną ww. wskazano art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł, iż krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ustalany jest w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.) dalej jako P.b. W świetle przepisów art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 75/06 organ wskazał, że znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie to naruszone są konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

W przedmiotowej sprawie D. K. wywodzi swój interes prawny z faktu, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., a także art. 28 k.p.a. powinna być stroną w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Równocześnie Starosta [...] podkreślił, iż w wyniku ponownego przeanalizowania projektu budowlanego nie stwierdził, by w projekcie tym nie zostały uwzględnione wymagania dotyczące usytuowania budynków określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) zawarte w rozdziale 1 dział II pt. "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", jak również wymagania dotyczące "usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe", zawarte w rozdziale 7 dział VI cyt. rozporządzenia. Organ I instancji zaznaczył, że projektowany budynek garażowo - gospodarczy zlokalizowany jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,6 m od granicy z sąsiednią działką niebudowlaną nr [...] (oznaczoną jako "w"- rowy) oraz 4 m od granicy z działką budowlaną nr [...], stanowiącą własność D. K., a zatem zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia. Budynek został zaprojektowany także w odległości 6 m od budynku gospodarczego (inwentarskiego) znajdującego się na działce nr [...], a więc spełnia wymogi § 271 w związku z § 276 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek, jako garaż zamknięty o dwóch stanowiskach postojowych, zlokalizowany w zabudowie jednorodzinnej o symbolu 1.MN.42, zgodnie z ust. 2 § 276 rozporządzenia nie musi spełniać wymagań § 276 ust. 1, a zatem nie dotyczą go wymagania określone w § 271 jak dla budynków PM o gęstości obciążenia ogniowego 1.000 MJ/m2. Nadto, jak wynika z projektu budowlanego, zaprojektowano ściany parteru i poddasza z materiałów zabezpieczonych przed rozprzestrzenianiem się ognia oraz pokrycie dachu z materiałów nierozprzestrzeniających ognia.

Organ I instancji, badając całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdził także, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza wymogów art. 35 ust 1 P.b. Jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, informację BIOZ, o której mowa w art. 20. ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji sporządzony został na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej przyjętej w dniu 23 lipca 2010 r. do zasobu powiatowego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B., mogącej służyć do celów projektowych. Inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska - budynek nie jest wymieniony jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z 2010 r.). Projekt budowlany jest także zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Śródmieście" w Bochni zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Bochni Nr XVII/174/08 z dnia 27 lutego 2008 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 240 poz. 1513 z 2008 r.). Inwestycja spełnia wymagania dotyczące usytuowania na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 1.MN.42 oraz w strefie "B" - częściowej ochrony konserwatorskiej, dla której zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują obowiązku uzgodnienia inwestycji z właściwą służbą ochrony zabytków, natomiast obowiązek wydania przez organ pozwolenia na budowę w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - wynikający z art. 39 ust 3 P.b. - dotyczy obiektów oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a zatem wbrew twierdzeniu D. K., zawartym w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak również fakt, że, zgodnie z projektem budowlanym inwestycja nie narusza interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 P.b., w tym: nie ogranicza dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wody opadowe mają być rozprowadzone po terenie nieutwardzonym działki, zachowany zostanie ich naturalny kierunek spływu, nie planuje się także przemieszczania mas ziemnych poza obręb działki inwestora, a ukształtowanie działki nie ulegnie większym zmianom - organ uznał, że zasięg i wielkość oddziaływania budynku na otoczenie zawiera się w granicach działek nr [...] i nr [...] oraz, z uwagi na projektowany zjazd, działki drogowej nr [...], a zatem w granicach nieruchomości na dysponowanie których inwestor złożył, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Organ stwierdził, że zarówno działka nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, przynależna (według wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 25 września 2012 r.) do Gminy Miasta B. jako gospodarza zasobem nieruchomości, jak i działka nr [...], będąca własnością D. K., nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym na podstawie art. 3 pkt 20 P.b.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone interesy osób trzecich. W sprawie brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu działki budowlanej nr [...] spowodowane budową budynku na działce nr [...]. Organ podkreślił, że nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji - właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 P.b.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził brak jakichkolwiek przesłanek, które mogłyby spowodować zmianę (poszerzenie) obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym, w świetle art. 28 P.b., uznania D. K. za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnośnie toczącego się postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez przysypywanie cieku wodnego [...] oraz zalewanie działki nr [...] będącej własności D. K. przez działanie właścicieli działki [...] organ stwierdził, że nie stanowi to istotnych okoliczności mających wpływ na wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia 2 grudnia 2011 r.

Bez wpływu na treść decyzji pozostaje także okoliczności, iż jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania, w obrębie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę toczy się postępowanie o wznowienie granicy w przedmiocie rozgraniczenia. Inwestor pod groźbą odpowiedzialności karnej oświadczył, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, na których inwestycja jest realizowana.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. zarzucając, że organ prowadzący postępowanie w sposób niewłaściwy wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji. Odwołująca podniosła, że w wyniku realizacji decyzji Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...] nastąpiła zmiana stosunków wodnych, ponieważ właściciel nieruchomości zmienił kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej poprzez podniesienie gruntu do wysokości 1,60 m. Powyższe spowodowało oddziaływanie na grunty przyległe położone poniżej poprzez ich ciągłe zalewanie. Stanowi to naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Powyższe okoliczności stanowią, zdaniem odwołującej, przesłanki do poszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji. Odwołująca podkreśliła, że w takiej sytuacji nie ma znaczenie, czy działki te graniczą z działką na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny.

Ponadto odwołująca podniosła, że w postępowaniu nie został uwzględniony faktyczny właściciel działki nr [...] A. K.. Niezrozumiałe dla odwołującej jest także uznanie, iż ww. działka nie jest działką budowlaną.

Odwołująca zarzuciła ponadto, że w przeprowadzonym postępowaniu organ popełnił szereg innych błędów, w szczególności wskazane na projekcie zagospodarowania terenu granice działek nie odpowiadają stanowi faktycznemu i zostały zaznaczone na potrzebę uzyskania wymaganych odległości zgodnie z § 12 i § 276 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez m.in. wrysowanie cieku wodnego [...] (do niedawna odkryty) pod budynkiem istniejącym już ponad 80 lat. Faktyczna odległości od projektowanego obiektu do budynku gospodarczego-inwentarskiego znajdującego się na działce nr [...] jest mniejsza niż 6 metrów, a więc nie spełnia wymogów § 271 w związku z § 276 ww. rozporządzenia. Ponadto nie została zachowana wymagana odległość od granicy z działką nr [...], stanowiącej własność A. K.. Przedmiotowa działka została także błędnie zakwalifikowana przez Starostę [...] jako W -"rowy".

Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 28 listopada 2012r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

Jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 81 ust. 1, pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 z roku 2010 poz. 1623) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Śródmieście" w B. - tzn. inwestycja spełnia warunki dotyczące usytuowania budynku na terenach zabudowy mieszkaniowej o symbolu 1. MN.42 oraz w strefie "B" - częściowej ochrony konserwatorskiej, dla której zapisy miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie przewidują obowiązku uzgodnienia inwestycji z właściwą służbą ochrony zabytków. Inwestycja ta zgodna jest z przepisami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu, przedmiotowej inwestycji zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt sporządzony został na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w B.. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że mapa do celów projektowych jest aktualna, gdyż odzwierciedla faktyczny stan przebiegu granic na gruncie. Organ nie miał podstaw do kwestionowania mapy sytuacyjno -wysokościowej sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami przez uprawnionego geodetę. Budynek garażowo-gospodarczy został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki budowlanej [...] zabudowanej budynkiem gospodarczym - stodołą, który bezpośrednio nie sąsiaduje z terenem inwestycji. Odległość od narożnika budynku garażowo - gospodarczego do istniejącego na działce sąsiedniej budynku gospodarczego wynosi 6.00 m, co odpowiada wartości minimalnej wymaganej przepisami bezpieczeństwa pożarowego określonej w § 271 warunków technicznych. Minimalna odległość między ścianami budynków PM gdy jedna ze ścian jest z materiału rozprzestrzeniającego ogień wynosi 12 m. W budynku gospodarczym ściany szczytowe wykonano jako ściany pełne murowane. Zatem zgodnie z ust. 11 tego paragrafu odległość tą można zmniejszyć o 50 %. Zatem przepisy bezpieczeństwa pożarowego w niniejszym przypadku zostały zachowane. Podsumowując, Wojewoda stwierdził że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. K. zarzuciła, że organ II instancji nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całego, w tym dostarczonego przez skarżącą, materiału dowodowego. Organ odwoławczy, uzasadniając swoją decyzję kompletnie pominął kwestię nieprawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Skarżąca podniosła, że przepis art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zabrania właścicielowi gruntu zmieniać stan wody na gruncie, a zwłaszcza zmieniać kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej i kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W wyniku realizacji decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r., nastąpiła zmiana stosunków wodnych, ponieważ właściciel gruntu zmienił kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej poprzez podniesienie gruntu do wysokości 1,60 m. Powyższe spowodowało oddziaływanie na grunty przyległe położone poniżej poprzez ich ciągłe zalewanie. Zdaniem skarżącej, stanowi to przesłankę do poszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji. Organ I instancji uznał, że zmiana stosunków wodnych została dokonana wcześniej, tj. przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wydaniem przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę i jako taka nie ma wpływu na postępowanie. Powyższe założenie w ocenie skarżącej jest absurdalne, gdyż oczywistym jest, że podniesienie terenu o 1,60 m, a tym samym zmiana stosunków wodnych, dokonana została w celu realizacji zamierzonej budowy. Samo uznanie, iż zmiana taka została dokonana (świadczą o tym również dołączone do akt sprawy: pismo Urzędu Miasta w B. z dnia 2 lipca 2012 r., znak: [...] oraz decyzja SKO sygn. akt: [...] z dnia 18 maja 2012 r.) pozostaje w jawnej sprzeczności z zapisami projektu budowlanego iż cyt. "(...) wody opadowe zostaną rozprowadzone po terenie nieutwardzonym działki, zachowany zostanie ich naturalny kierunek spływu", "nie planuje się przemieszczania mas ziemnych poza obręb działki inwestora (...)", "ukształtowanie działki nie ulegnie większym zmianom (...)", który zgodnie z uzasadnieniem przedmiotowej decyzji stanowił jedyną przesłankę przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

Skarżąca zarzuciła także, że w postępowaniu nie został uwzględniony faktyczny właściciel działki [...], pomimo dostarczenia organowi dowodów, iż właścicielem przedmiotowej działki jest A. K.. Znamienny jest fakt, że w postanowieniu z dnia 20 listopada 2012 roku, znak: [...] utrzymującym w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wykonania wstrzymania decyzji Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 roku, znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta [...]. Natomiast w skarżonej decyzji ten sam organ stwierdził, iż działka ta znajduje się we władaniu Gminy Miasta [...]. Powyższe świadczy, że organ nie znając faktycznego właściciela działki nr [...], nawet nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca podniosła również, że ustalając odległości wymagane zgodnie z § 12 i § 276 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ II instancji, analogicznie jak organ I instancji, bazował jedynie na dołączonym do projektu budowlanego projekcie zagospodarowania terenu, pomijając fakt, że wskazane na projekcie zagospodarowania terenu granice działek nie odpowiadają stanowi faktycznemu i zostały zaznaczone na potrzebę uzyskania wymaganych odległości zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. poprzez m.in. wrysowanie cieku wodnego [...] (do niedawna odkryty) pod budynkiem istniejącym już ponad 80 lat. Faktyczna odległość od projektowanego obiektu do budynku gospodarczego-inwentarskiego znajdującego się na działce nr [...] w B. jest mniejsza niż 6 metrów, a więc nie spełnia wymogów § 271 w związku z § 276 ww. rozporządzenia. Ponadto nie została zachowana wymagana odległość od granicy działki nr [...] stanowiącej własność p. A. K.. Przedmiotowa działka została błędnie zakwalifikowana jako "rowy" zarówno przez organ I jak i II instancji.

Mając na uwadze, iż organy obu instancji nie rozpatrzył istotnych dowodów w sprawie lub rozpatrzył je w sposób niewłaściwy, jak również nie uwzględniły stron przedmiotowego postępowania, co jest niezgodne z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z treści art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. W sytuacji, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. następuje wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza z kolei, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasadą jest więc, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania, jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] wydanej w postępowaniu wznowieniowym, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...], z uwagi na to, iż skarżącej, zdaniem organu, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...]. Jak wynika z treści wniosku, skarżąca, domaga się wznowienia postępowania wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 28 ust. 1 ust. 1 P.b. stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/06 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził także, że "z regulacji powyższej (art. 28 ust. 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny."

W przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie, po przeprowadzeniu analizy zgodności inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi tj. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, doszły do przekonania, że skoro warunki te zostały zachowane, to oddziaływanie inwestycji zamyka się na nieruchomości na której inwestycja jest realizowana, a zatem skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1892/06 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, że budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza nieruchomość inwestora.

Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której organ ustalając krąg stron postępowania analizuje jedynie zgodność inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi. Samo spełnienie norm odległościowych, nie zwalnia bowiem organu od ustalenia, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich na podstawie innych przepisów, a nie tylko techniczno-budowlanych. Podnieść w tym miejscu należy, że z akt sprawy nie wynika, by organy w jakikolwiek sposób zweryfikowały twierdzenia skarżącej, iż odległość inwestycji od jej budynku wynosi mniej niż 6 metrów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył jedynie fragmenty projektu budowlanego, w którym wskazano w jakich odległościach zostanie usytuowany budynek garażowo-gospodarczy w stosunku do granic działki, nie dokonując jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem to właśnie organ prowadzący postępowanie powinien w kontekście § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. dokonać oceny, czy zachowane zostały wymagane odległości między budynkiem inwestora, a granicą działki skarżącej.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi w istocie skrótowe powtórzenie twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia tego nie wynika, by organ ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę, do czego obliguje go art. 15 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanym przypadku organ powielił jedynie stanowisko organu I instancji, nie dokonując również wnikliwej analizy zarzutów odwołania.

Przechodząc teraz do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie, iż realizacja inwestycji spowodowała zmianę stosunków wodnych na gruncie i w efekcie doprowadziła do zalewnia działki skarżącej stwierdzić należy, iż jak wskazała sama skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, sprawa dotycząca nawiezienia ziemi na działki nr [...], [...], [...] toczy się już od 8 lat. W związku z powyższym zalewanie działki skarżącej wywołane zmianą poziomów gruntów przez inwestora, choć stanowi niewątpliwie oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, nie może zostać uznane za nową okoliczność w rozumieniu art.145 ust.1. pkt.5 k.p.a. związaną z oddziaływaniem realizowanej inwestycji, na nieruchomość skarżącej. Mając na uwadze te ramy czasowe warto w tym miejscu zauważyć, iż zmiana stosunków wodnych zdaniem samej skarżącej miała miejsce na 8 lat przed złożeniem przez nią wniosku o wznowienie postępowania, natomiast pozwolenie na budowę pochodzi z dnia 2 grudnia 2011r. (projekt budowlany z września 2011r.). Nie można więc także przyjmować, iż naruszenie stosunków wodnych zostało spowodowane realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie zaznaczyć na marginesie należy, że postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych jest postępowaniem odrębnym od kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania wznowieniowego, prowadzonym przez organy gminy.

W ocenie Sądu również niezakończone postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Żaden przepis ustawy nie uzależnia bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć sama w sobie wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07).

Niezasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący pominięcia przez organy właściciela działki nr [...] A. K.. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym tylko strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 wskazując, że "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który działając w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.".

A zatem, to nie skarżąca, a tylko A. K. mógłby podnieść zarzut pominięcia go w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postepowanie powinny także zweryfikować ponownie krąg uczestników niniejszego postępowania. Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej obowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011r. sygn. akt. IV SA/Po 929/10 LEX nr 953974).

Na końcu, Sąd z urzędu zwraca uwagę, iż organy prowadzące postępowanie stwierdziły, iż projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzn. że spełnia warunki usytuowania budynku na terenach zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN.42 oraz w strefie "B" czyli częściowej ochrony konserwatorskiej, dla której zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują obowiązku uzgodnienia inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Tymczasem z mapy sytuacyjno- wysokościowej dołączonej do projektu wynika, iż realizowany budynek garażowo – gospodarczy położony jest częściowo także w strefie A. Również w samym projekcie budowlanym stwierdzono, iż działki nr [...] i [...] położone są w strefie A – ścisłej ochrony konserwatorskiej i B – częściowej ochrony konserwatorskiej. Tym samym ustalenia organów zawarte w decyzjach obu instancji pozostają w sprzeczności z treścią samego projektu i jak wynika z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej są to ustalenia błędne. Nie ulega wątpliwości, że wobec częściowego położenia działek w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno zostać dokonane po uzyskaniu stanowiska organu uzgadniającego, w tym wypadku Konserwatora Zabytków.

Powyższe uchybienie prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Wydany wyrok oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, w celu ustalenia, czy realizacja obiektu budowlanego objętego pozwoleniem Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. Nr [...] będzie miała jakikolwiek wpływ na nieruchomość należącą do skarżącej, a zatem czy skarżącej przysługuje przymiot strony w zakończonym ww. decyzją postępowaniu, jak również uwzględnienie z urzędu okoliczności, iż teren na którym realizowana jest inwestycja znajduje się częściowo na obszarze ścisłej ochrony konserwatorskiej.