Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43,  art. 60  ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że [...] w R. nie podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ uznał, że przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniłby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że mimo braku prawotwórczego charakteru postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I P 107/08, zastosowana w nim wykładania została uwzględniona przez sądownictwo administracyjne.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. J. K. złożył wniosek o wszczęcie postepowania administracyjnego i uchylenie ww. decyzji Wojewody [...]. Wniósł ponadto o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że [...] w R. nie podpadał przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] - na podstawie art. 154 kpa - rozpoznał powyższy wniosek J. K. i odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...].

Uzasadniając to rozstrzygniecie Wojewoda stwierdził, że art 154 § 1 i 2 kpa nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego.

Wojewoda [...] zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 286/2010 przepis art. 154 kpa stanowi podstawę - w przypadku, gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki - do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przy czym ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi - a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art. 154 i 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne i uznaniowe.

Dodał, że w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja, co do której nie zachodzą przesłanki określone w art. 154 § 1 kpa - lecz przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Decyzja ta może być uznana za dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną, poprzez jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek taki wynika z faktu, iż umorzenie przedmiotowego postępowania nastąpiło ze względu na uznanie go za bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do jego rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.

Formułując wskazany pogląd oparł się na argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przedstawionej w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Trybunał umorzył postępowanie w przedmiocie zbadania zgodności § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na utratę mocy obowiązującej powołanego rozporządzenia.

Natomiast w dniu złożenia wniosku przez J. K. istniała w obrocie prawnym uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, stanowiąca orzeczenie sądowe z mocą zasady prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, iż przepis § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W związku z powyższym - z uwagi na wystąpienie przesłanki dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne - organ odmówił uchylenia w trybie art. 154 kpa. ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Minister [...] wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie, w jakim uzasadnienie odnosi się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia powołał treść art. 28 kpa i wskazał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści (vide: wyrok Wojewódzkiego Sadu Admiracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09).

Pismem z dnia 8 listopada 2011 r. do udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji zgłosił się Minister [...] i została mu doręczona decyzja Wojewody [...] nr [...].

W aktach sprawy znajduje się jednak wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa. Natomiast Minister [...] jest trwałym zarządcą tej działki.

Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. W myśl art. 60a ust. 2 pkt 10 ustawy w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z powyższych przepisów wynika, że skarżący - jako trwały zarządca - mógłby podejmować czynności procesowe w odniesieniu do spornej nieruchomości tylko wówczas, gdyby postępowanie dotyczyło najmu, dzierżawy lub użyczenia, które to czynności prawne – zgodnie z art. 43 ust.2 i4 ww. ustawy , mieszczą się w prawie korzystania z nieruchomości w ramach trwałego zarządu. Jednakże ze względu na charakter niniejszego postępowania, Skarb Państwa może być w nim reprezentowany wyłącznie przez Ministra Skarbu Państwa. Odwołujący nie może być uznany za podmiot wykonujący w niniejszym postępowaniu uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca przewidział taką możliwość, to nie czyniłby rozróżnienia pomiędzy różnymi sposobami reprezentacji w art. 60 i 60a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednostki organizacyjne wymienione w pierwszym z powołanych przepisów, wykonując trwały zarząd nieruchomości podejmują, zgodnie z art. 60 ust. 2a pkt 3, czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych. Natomiast w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd, którą to sytuację reguluje art. 60a ustawy, zastosowanie ma przytoczony już art. 60a ust. 2 pkt 10 przewidujący udział ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych.

Odwołujący nie ma również samoistnego interesu prawnego. Trwały zarząd jest administracyjnoprawną formą władania, do której stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Jednakże - jak wskazuje się w orzecznictwie - przepis § 5 rozporządzenia nie stanowi dla podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, a takim prawem jest użytkowanie, podstawy do oczekiwania rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej we władczej formie decyzji administracyjnej kwestii podlegania nieruchomości, na których ustanowiono dla nich te prawa, działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09).

Tym samym Ministra [...] w niniejszej sprawie nie można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Takie rozstrzygnięcie należy wydać także wówczas, gdy odwołujący się, który nie posiada przymiotu strony, był traktowany jako strona postępowania przez organ pierwszej instancji. Uczestniczenie osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony.

Powyższą decyzję Skarb Państwa - Minister [...] zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił jej naruszenie:

- art. 28 kpa w zw. z art. 60a ust. 2 pkt 10 i art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie ma przymiotu strony;

- art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez umorzenie postępowania odwoławczego mimo, że skarżący legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu z wniosku J. K., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Stwierdził, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu służy Ministrowi [...], jako reprezentującemu Skarb Państwa w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa (nieruchomości) oddanego w trwały zarząd. Oddanie w ten zarząd wynika, m.in. z decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] czerwca 1978 r. sprostowanej decyzją Naczelnika z dnia [...] maja 1979 r. i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 1997 r.

Choć zgodnie z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, to jednak w świetle utrwalonego stanowiska doktryny i jednolitej linii orzecznictwa trwały zarząd, w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym, ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Wa 2372/02 (LEX 159015)). Stosowanie do trwałego zarządu odpowiednio (czyli nie wprost) i w zakresie nieunormowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami (czyli nie w odniesieniu do kwestii uregulowanych m. in. w art. 60a ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przepisów k.c. o użytkowaniu, nie pozbawia instytucji trwałego zarządu samodzielności i odrębności od instytucji użytkowania, będącego ograniczonym prawem rzeczowym.

Dodał, że przedmiotem przytoczonego w skarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09, była pozycja procesowa podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi lub tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotem tej oceny nie była natomiast pozycja procesowa podmiotów dysponujących trwałym zarządem. Wyrok ten nie może zatem przesądzać o pozycji procesowej skarżącego.

Także brzmienie art. 60a ust. 2 pkt 10 ww. ustawy nie pozbawia skarżącego przymiotu strony. Przyjęciu stanowiska - iż Minister [...] jest uprawniony jedynie do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia dotyczących oddanych mu w trwały zarząd nieruchomości - w jaskrawy sposób przeczą reguły wykładni gramatycznej. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd prowadzi do wyłączenia kompetencji Ministra Skarbu Państwa w zakresie podejmowania w stosunku do niej czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Brak przymiotu strony nie wynika także z porównania brzemienia art. 60 i art. 60a, gdyż w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy ich brzmienie jest tożsame merytorycznie.

Jednocześnie Minister [...] wywiódł swój interes prawny z pozaadministracyjnych norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych – art. 34 k.c. i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które znalazły swoją konkretyzację w toczącym się postępowaniu z powództwa J. K. przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] oraz wydanym w tej sprawie nieprawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w P. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie sygn. akt [...].

Dodatkowo podniósł, że wniosek J. K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest nierozerwalnie związany z postępowaniem toczącym się przed Sądem Apelacyjnym w L. sygn. akt [...] - a to z uwagi na przyznanie przez ww. Sąd sprawie niniejszej charakteru prejudycjalnego, w zawisłej przed nim sprawie. Jest trudne do przyjęcia, by w sprawie prejudycjalnej uznano, że brak jest interesu prawnego strony, której interesu bezpośrednio dotyczy to postępowanie prejudycjalne i sądowe.

W konsekwencji uznał, że skoro Ministrowi [...] służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, to organ II instancji miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby interes prawny w niniejszym postępowaniu trwałemu zarządcy nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i wskazując, że Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu - bowiem Skarb Państwa jest w nim prawidłowo reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązującego prawa, to skarżącemu Ministrowi [...] - jako podmiotowi mającemu przedmiotową nieruchomość w trwałym zarządzie - przysługuje przymiot strony, zgodnie z art. 28 kpa, czy też legitymację czynną i bierną w tej sprawie posiada Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (tj. Minister Skarbu Państwa).

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania, istniał związek polegający na tym, iż akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechą interesu prawnego jest zatem jego obiektywność, indywidualność i konkretność.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] jest Skarb Państwa i nieruchomość ta znajduje się w trwałym zarządzie Ministra [...] - na mocy stosownych decyzji.

W tym miejscu należy uwagę zwrócić, że już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127) utrwalony był pogląd, że zarząd – jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych – nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno-prawny, lecz jako prawo o określonej treści (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 5 października 1993 r., sygn. akt III CZP 129/93, OSP 1994 r., nr 11, poz. 205, akceptowanej przez G. Bieńka/M. Gdesza w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis 2012 s. 376-377, uw. 1, 5).

Natomiast zgodnie z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd to administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela. Jest to swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 377, uw. 7*; s. 395). Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2372/02, akceptowany przez A. Tułodzieckiego w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 233, nb 1). Prawo to podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 ugn). Na tle tych ostatnich uregulowań przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza (w tym przeciwko właścicielowi), a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa.

Uprawnienia materialnoprawne trwałego zarządcy są określone w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiadają zakresem uprawnieniom wieczystego użytkownika (w szczególności w zakresie prawa zabudowy (pkt 2), oddania nieruchomości lub jej części w najem (pkt 3 ust. 2 art. 43 ugn).

W badanej przez Sąd sprawie Ministerstwo [...] sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela gruntu o stwierdzenie, że nie podpadała ona pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo powołał zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 718/09 wskazujący, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, ale i aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści.

Stosownie zatem do art. 28 kpa, w związku z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) co do zasady trwały zarządca ma interes prawny do występowania jako strona we wszystkich postępowaniach administracyjnoprawnych dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcie takich decyzji może bowiem przesądzać o bezprzedmiotowości trwałego zarządu (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 382, uw. 24*).

Jednak w art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odmiennie uregulował sytuację nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, które zostały przeznaczone na potrzeby ministerstw. Gospodaruje nimi minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Te ostatnie przepisy stanowią, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd (ust.2) oraz ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia (ust.4). Natomiast minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, zgodnie z § 2 pkt 10 ww. przepisu, podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i admiracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Jak wynika z wykładni gramatycznej tego przepisu, w stosunku do nieruchomości które zostały przeznaczone na potrzeby ministerstw (zarówno oddanych w trwały zarząd, jak i nie oddanych w trwały zarząd) - minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i admiracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie i dotyczących podziału nieruchomości. Ponadto podejmuje on czynności w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia – ale tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Natomiast w sprawach dotyczących najmu, dzierżawy lub użyczenia (w odniesieniu do nieruchomości oddanych w trwały zarząd) uprawnienia do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i admiracyjnych ma trwały zarządca.

W tych okolicznościach nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z przytoczonych przepisów legitymację do udziału w tym postępowaniu posiadał Minister Skarbu Państwa, który - jak to jednoznacznie wynika z art. 60a ust. 1 pkt 10, podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych odnoszących się w szczególności do własności i innych praw rzeczowych na nieruchomości.

Za powyższą interpretacją przemawia także treść przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazująca, że nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1 tej ustawy, oddane w trwały zarząd ministerstwom lub części tych nieruchomości mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczenie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Potwierdza to pogląd, że skoro nawet ustanowienie praw obligacyjnych wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa, to zatem temu ministrowi musiały zostać powierzone kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do tych nieruchomości - w postępowaniach dotyczących innych praw, w tym np. prawa własności.

W niniejszym przypadku postępowanie o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, zapadłej w sprawie określenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działania dekretu o reformie rolnej, w rzeczywistości odnosi się właśnie do tego ostatniego prawa, gdyż dotyczy ono w istocie praw rzeczowych spornej nieruchomości. Skarb Państwa jest więc w nim reprezentowany prawidłowo przez Ministra Skarbu Państwa.

Reasumując, nie można się zgodzić z twierdzeniami Ministra [...] że przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z powołanych uprzednio powodów nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie. Interes ten nie daje się także wywieść z innych zdarzeń prawnych i faktycznych, tj. z procesów, które mają miejsce w innych sprawach sądowych i to niezależnie od przebiegu tych postępowań. Wskazany przez skarżącego interes ma charakter jedynie faktyczny.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ słusznie umorzył postępowanie z odwołania Ministra [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane prawidłowo, organ zaś wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył sprawę - co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.