Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1040/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 19
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na Uchwałę nr XXXV/241/06 Rady Gminy Rytro z dnia 27 stycznia 2006r. w sprawie regulaminu odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 2, § 6, § 10, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 25, § 30 ust.2 załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXV/241/06 Rady Gminy Rytro z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzenia ścieków, w części dotyczącej § 2, § 6, § 10, §20, § 21, § 22, § 24, § 25, § 30 ust. 2 ww. regulaminu stanowiącego tryb powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

I. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i:

– nieuzasadnioną, przekraczającą zakres upoważnienia ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a dostawcą usług poprzez określenie jej poszczególnych postanowień,

– nałożenie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby składające wniosek o zawarcie umowy obowiązku wskazania sposobu rozliczeń różnicy wskazań pomiędzy wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach jak też zasad ich utrzymania,

– wskazanie w § 20, § 24, § 25, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót,

– wskazanie w § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały, że z wnioskiem o przyłączenie może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości,

– nałożenie w § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby składające wniosek o przyłączenie obowiązku dołączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości,

– zawężenie uprawnienia do wniesienia reklamacji poprzez nałożenie obowiązku wnoszenia ich w formie pisemnej bądź też elektronicznej,

II. brak uregulowania mimo istniejącego obowiązku nałożonego treścią art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego poprzez :

– nieokreślenie warunków dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe,

– nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i poprzestanie na wskazaniu w § 2, że przedsiębiorstwo kanalizacyjne zgodnie z przepisami ustawy ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzenia ścieków w sposób ciągły i niezawodny, jak i spełnienie wymagań w zakresie jakości usług kanalizacyjnych, określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Regulaminem odprowadzania ścieków, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy Rytro nr XXXV/241/06 z dnia 27 stycznia 2006 r., określając minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne wskazano, że ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny oraz spełnienie wymagań w zakresie jakości usług kanalizacyjnych, określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków. Następnie w § 6 wskazano, że przedsiębiorstwo kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość zostanie przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, określając jednocześnie jej wzór w załączniku do regulaminu. Następnie w § 10 uwarunkowano zawarcie przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne umowy z korzystającymi z lokali osobami od spełnienia przesłanek w postaci zainstalowania we wszystkich lokalach wodomierzy w sposób uzgodniony z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym, zainstalowania wodomierzy spełniających wymagania polskich norm oraz wymagania uzgodnione z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym odnośnie ich typu, umożliwienia odczytu wodomierzy oraz określenia sposobu rozliczeń różnicy wskazań pomiędzy wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach oraz zasad ich utrzymywania. Kolejno wskazano, ze przyłączenie do sieci kanalizacyjnej następuje po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo, zwanych dalej warunkami przyłączenia, a warunki przyłączenia stanowią podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych i budowlano - montażowych. Jednocześnie wskazano, że warunkiem zawarcia umowy na odprowadzenie ścieków jest dostarczenie protokołu odbioru robót oraz geodezyjnego pomiaru powykonawczego zrealizowanego przyłącza oraz podanie terminu rozpoczęcia odprowadzania ścieków. Określając natomiast warunki jakie winien spełniać wniosek o przyłączenie, zobowiązano wnioskodawcę do załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem sieci kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Końcowo, określając postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów odprowadzonych ścieków wskazano, że reklamacje należy wnosić na piśmie osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa.

W ocenie Prokuratora, powyższe unormowania należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej. Zarówno w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień, pozbawione są zaś legitymacji. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana tak aby nie naruszała norm prawnych wyższego rzędu. Z art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z §115 ZTP.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), która zawiera delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 19 ust. 1 w/w ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu.

Przechodząc do oceny powyższych uregulowań Prokurator wskazał, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać, co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Zatem pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Zakwestionowana regulacja nie realizuje w sposób oczekiwany zapisów art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, jako, że nie zawiera ona uregulowań dotyczących ustalania warunków dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, jak też minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Brak jest podstaw do oceny, że regulacja określona w § 2 czy też § 3 regulaminu ma charakter wyczerpujący. Zasadne jest twierdzenie, iż pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Żaden z kwestionowanych przez skarżącego zapisów § 2 i § 3 Regulaminu nie realizuje wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Skarżący zaznaczył, że nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Powyższe nie zwalnia rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług.

Z kolei uregulowanie § 6 ww. regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, nie zaś przedstawienie jej treści. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy, natomiast Rada Gminy Rytro przygotowując gotowy wzór do jej zawarcia, w sposób istotny ograniczyła te uprawnienia. Zobowiązanie wnioskodawcy do podania danych w postaci sposobu dokonywania rozliczeń na nieruchomości w sposób istotny narusza art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy, a podanie tych danych nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek jaki nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego przedłożenia dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu informacji o zasadach rozliczeń. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek załączania do wniosku informacji o zasadach rozliczania, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę, wynika wprost z art. 6 ust. 6a ustawy. W związku z powyższym żądanie spełnienia poza ustawowych warunków należy uznać za działanie nieuprawnione.

Jednocześnie za istotnie niezgodny z prawem, w ocenie Prokuratora należy uznać również zapis, w którym to postanowiono, iż reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy kluczowej dla sprawy ustawy, w tym jej art. 19, nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, zawężając jednocześnie to uprawnienie do formy osobistego złożenia pisma w siedzibie przedsiębiorstwa. Kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji, ustawodawca nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona. Przyjęty w regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń, co do świadczonych usług.

Przechodząc kolejno do uzasadnienia pozostałych zaskarżonych norm Prokurator wskazał na warunki przyłączenia do sieci w zakresie wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Nie może albowiem ulegać wątpliwości, że ograniczenie możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej tylko do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości jest niezgodny z treścią art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci do wniosku powinna załączyć dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Z pewnością załączenie do wniosku tytułu prawnego określającego stan prawny nieruchomości należy uznać za wykroczenie poza granice kompetencji prawotwórczej wynikającej z powołanego wyżej art. 19 powoływanej ustawy. W ten sam sposób, należy ocenić wyrażony obowiązek załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości wnioskującego wobec położenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wobec tego przewidziany w zacytowanym wyżej przepisie Regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci, innych dokumentów niż wymagane w przepisach rangi ustawowej w tym w przepisach ustawy - Prawo budowlane, nie znajduje uzasadnienia. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że zakwestionowana regulacja regulaminu poprzez modyfikację obowiązków inwestora unormowanych w ustawie - Prawo budowlane, narusza granice delegacji ustawowej, jaką wyraża art. 19 ust. 5 pkt 4 powoływanej ustawy. Brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane.

Także postanowienia § 20, § 23, § 24 i § 25 zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają treść art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. Nie może albowiem ulegać wątpliwości, że powyższa ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodnokanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej, określania warunków przyłączenia oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju uregulowań związanych z przystąpieniem do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych. Z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza, jednak - co trzeba wyraźnie podkreślić - w regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych (zob. art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.).

Konkludując, Prokurator wskazał, że wydane przez Radę Gminy Rytro omówione wyżej przepisy zostały sporządzone z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Wójt Gminy Rytro, w odpowiedzi na skargę podał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą tut. Rady nr XLIV/282/2018 z dnia 28 września 2018 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rytro (Dz.Urz. Małop.z 2018 r., poz. 6708). Zaskarżona uchwała zatem nie obowiązuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art..50 § 1 art. 53 § 3 w związku z art.3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skarga może być wniesiona w każdym czasie.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga okazała się zasadna, jedynie na marginesie należy wskazać, że Prokurator uzasadniając sprzeczność z prawem poszczególnych zapisów regulaminu odwoływał się do niewłaściwych jednostek redakcyjnych art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, cytując brzmienie przepisów jakie zostały im nadane nowelizacjami, które weszły w życie już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm.).

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, który stanowi akt prawa miejscowego, natomiast w ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przyjęto, że regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Jak wynika z zacytowanego wyżej brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określić prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 2 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo, zgodnie z przepisami ustawy ma obowiązek zapewnić: 1. zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny; 2) spełnienie wymagań w zakresie jakości usług kanalizacyjnych określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków.

W orzecznictwie wskazuje się, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Skoro zatem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Tak więc zarzut prokuratora ocenić należy jako zasadny, gdyż minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków powinien określać Regulamin a nie zezwolenie. Jedynie na marginesie Sąd zwraca uwagę, że wywód Prokuratora odnośnie postanowienia § 2 regulaminu niesłusznie odwołuje się również do warunków doprowadzania wody, podczas gdy zaskarżona uchwała nie regulowała tej materii, odnosząc się wyłącznie do kwestii odprowadzenia ścieków.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast w myśl 3 art. 6 umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W regulaminie kwestia ta została uregulowana w § 6 w sposób następujący: "Przedsiębiorstwo kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość zostanie przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, określając jednocześnie jej wzór w załączniku do regulaminu. Wspomniany załącznik kompleksowo reguluje treść umowy, narzucając jednostronnie stronom umowy wzorzec".

Należało zatem podzielić stanowisko Prokuratora, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale przekroczyła delegację ustawową z art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., wprowadzając do regulaminu wzorzec umowy, a więc narzucając stronom umowy tj. przedsiębiorcy i odbiorcy jej treść. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym zawarcie w regulaminie postanowień dotyczących warunków i trybu rozwiązania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18; w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt 4; w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06; w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18; w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. też wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18).

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że regulacja zawarta w § 6 regulaminu, odsyłająca do wzoru umowy stanowiącego załącznik do regulaminu została uchwalona bez upoważnienia ustawowego.

Kolejny kwestionowany przez Prokuratora § 10 stanowił, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego przedsiębiorstwo kanalizacyjne zawiera umowy z korzystającymi z lokali osobami, o których mowa w § 8 i 9, jeżeli: 1) we wszystkich lokalach są zainstalowane wodomierze w sposób uzgodniony z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym, 2) zainstalowane wodomierze spełniają wymagania Polskich Norm oraz wymagania uzgodnione z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym odnośnie ich typu, 3) możliwy jest odczyt wskazań wodomierzy, 4) wnioskodawca i przedsiębiorstwo kanalizacyjne ustali sposób rozliczeń różnicy wskazań pomiędzy wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach oraz zasady ich utrzymania.

Tymczasem materia zawierania na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjne (tu: kanalizacyjnym) została już wyczerpująco unormowana w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. który na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały miał następujące brzmienie:

Art. 6 ust. 6 Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych,

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą,

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody,

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody,

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami,

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu,

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

Natomiast art. 6 ust. 6a stanowił, że właściciel lub zarządca przed złożeniem wniosku, o którym mowa w ust. 6, jest obowiązany do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 3 i 4, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie.

Tak wynika z zestawienia powyższych przepisów postanowienia regulaminu w sposób nieuprawniony powtarzają z określonymi modyfikacjami uregulowania ustawowe.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Dodatkowo w odniesieniu do punktu 4 § 10 regulaminu należy wskazać, że zobowiązanie wnioskodawcy i przedsiębiorstwa do ustalenia sposobu rozlicznia różnicy wskazań pomiędzy wodomierzem głównym a wodomierzami w poszczególnych lokalach oraz zasady ich utrzymania wykracza poza delegację ustawową. Analiza treści art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 6 pkt 3 i ust. 6a prowadzi do wniosku, że to właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3 (a więc dokonując wyboru metody rozliczania kosztów), różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody, dodatkowo będąc zobowiązanym do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń. Dla uchwalenia takiej regulacji jak w § 10 pkt 4 regulaminu brak było upoważnienia ustawowego.

W § 30 ust. 2 regulaminu uregulowano kwestię reklamacji. I tak w ust. 1 wskazano, że odbiorca usług ma prawo zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi. W ust. 2 postanowiono z kolei, że reklamacje, o których mowa w ust 1, wnoszone są na piśmie osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej i rozpatrywane są przez zarząd przedsiębiorstwa., a w ust. 3 zobowiązano przedsiębiorstwo kanalizacyjne do powiadomienia zainteresowanego o sposobie załatwiania reklamacji w terminie 14 dni od daty wpływu. W ocenie Prokuratora powyższe unormowania zawarte w ust. 2 należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej. Stanowisko to należy uznać za słuszne. W orzecznictwie krytycznie oceniono praktykę zawężania sposobu złożenia reklamacji do wyszczególnionych w przepisie form. Prawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona. Przyjęty w regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług Z cytowanego wyżej art. 19 ust. 2 pkt 8 wynika, że kształtując konstrukcję sposobu załatwienia reklamacji ustawodawca nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona (por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/RZ 861/19 i z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1432/19).

Ocenę zakwestionowanych przez Prokuratora dalszych zapisów regulaminu tj. § 20, 21, 22, 24, 25 należy rozpocząć od przytoczenia ich treści:

I tak w § 20 postanowiono, że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej następuje po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" wg. wzoru stanowiącego załącznik Nr 3 do regulaminu.

Kwestionowany w skardze § 21 regulaminu stanowił, że: z wnioskiem o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej może wystąpić osoba, posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci (ust. 1); osoba o której mowa w ust. 1 składa w przedsiębiorstwie kanalizacyjnym wniosek o określenie warunków przyłączenia (ust. 2); wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1 i 2 stanowi załącznik nr 2 do niniejszego regulaminu.

Kolejno, w § 22 wskazano warunki jakie w szczególności winien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej (ust. 1), a także dokumenty mające stanowić załączniki do wniosku tj. a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, b) mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości (...) względem istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (ust. 2).

W § 24 wskazano, że warunkiem zawarcia umowy na odprowadzenie ścieków jest dostarczenie: a) protokołu odbioru robót b) geodezyjnego pomiaru powykonawczego zrealizowanego przyłącza oraz podanie terminu rozpoczęcia odprowadzenia ścieków.

W § 25 ust. 1 postanowiono, że warunki przyłączenia stanowią podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych i budowlano-montażowych. W myśl ust. 2 określone w warunkach o przyłączenie odbiory częściowe oraz końcowe są przeprowadzane przy udziale upoważnionych przedstawicieli stron. Zgodnie z ust. 3. przyłącz może zostać wykonany przez osobę lub przedsiębiorstwo posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania robót instalacyjnych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia wymagane przepisami prawnymi, a następnie należy dokonać odbiorów częściowych i końcowego z których należy sporządzić protokoły. Odbiorów należy dokonywać w obecności upoważnionego przedstawiciela gminy. Natomiast stosownie do treści ust. 4 wyniki odbiorów, o których mowa w ust 2, są potwierdzane przez strony w protokołach, których wzory określa przedsiębiorstwo kanalizacyjne.

Zacytowane regulacje dotyczą takich kwestii jak określenia warunków przyłączania do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4), określenia technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5) oraz sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6). Z racji tego, że uregulowania ta pozostają w ścisłym związku zasadne jest ich wspólne omówienie.

Przede wszystkim należy zatem wskazać, że realizując wymóg wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy w regulaminie odwołano się do wzoru stanowiącego załącznik Nr 3. Załącznik ten stanowi oświadczenie o wyrażeniu przez przedsiębiorstwo zgody na odbiór ścieków bytowych "pod warunkiem spełnienia następujących warunków". Warunki te stanowią powielają regulacje zawarte w § 23- 25. Z kolei w § 21 ust. 3 przewidziano także wzór wniosku o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej połączonego z wnioskiem o określenie warunków przyłączenia. Dane jakie mają być zawarte we wniosku zostały określone również w § 22.

Tymczasem, w ocenie sądu, pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie mieści się określenie wzoru wniosków o przyłączenie do sieci i określenia technicznych warunków (por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. , sygn. II SA/G; 150/13.

Dalej stwierdzić należy, że nieuprawnione było wprowadzenie w § 21 ust. 1 regulaminu ograniczenia, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej może wystąpić wyłącznie osoba, posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Z regulacją tą korespondowała treść § 22 ust. 2 w której nałożono obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Cytowane zapisy przekraczają delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Skoro umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to również osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Tym bardziej żaden z przepisów nie dawał podstaw do żądania od odbiorcy dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą dokumentów. Żądanie tytułu prawnego do lokalu wykracza zatem poza delegację ustawową określającą treść regulaminu.

Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy jak i innych ustawach nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, jako elementu wniosku o przyłączenie do sieci.

W przepisie art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki - techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Z kolei art. 15 ust. 4 tej ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia każdej nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją warunki techniczne do świadczenia usług. Ustalenia regulaminu mają zawierać się w delegacji ustawowej do jego uchwalenia, o której stanowi art. 19 ust. 2 ustawy. Uchwała rady gminy nie może rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki.

W kontekście tego co zostało już powiedziane, treść § 24 w którym sformułowane zostały dodatkowe warunki zawarcia umowy na odprowadzenie ścieków tj. żądanie dostarczenia: a) protokołu odbioru robót b) geodezyjnego pomiaru powykonawczego zrealizowanego przyłącza oraz podanie terminu rozpoczęcia odprowadzenia ścieków pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej art. 6 ust. 2. Skoro w art. 19 ust. 2 pkt 6 regulaminu nałożono obowiązek ustalenia sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorstwo jako podmiot uprawniony do dokonania odbioru jest również w posiadaniu tego dokumentu. Tym samym niecelowe i pozbawione podstawy prawnej jest uregulowanie nakładające obowiązek jego przedłożenia przez odbiorcę. Podobnie, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej żądanie geodezyjnego pomiaru powykonawczego zrealizowanego przyłącza. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (tj. przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne), podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Właściwy organ może nałożyć obowiązek stosowania przepisu ust. 1 również w stosunku do obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia (ust. 2). Obiekty lub elementy obiektów budowlanych, ulegające zakryciu, wymagające inwentaryzacji, o której mowa w ust. 1, podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem (ust. 3). Oznacza to, że obowiązek wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie przyłączy na gruncie został nałożony ustawą. Stąd wymaganie przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej stanowiło nałożenie na odbiorcę usług dodatkowego obowiązku, wynikającego już z innych przepisów ragi ustawowej (por. też Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Wr 863/13). W kwestii terminu należy wskazać, że okres obowiązywania umowy stanowi jeden z elementów umowy o odbieranie ścieków (art. 6 ust. 2 pkt 6).

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Obydwie kwestie winny zostać uregulowane w uchwale. Z racji wspomnianej zależności między poszczególnymi normami jakie powinny się znaleźć w regulaminie, szczególnej wagi nabiera precyzyjne rozłączenie powyższych zagadnień. Tymczasem uważna lektura załącznika nr 3 do regulaminu który jak wynika z § 20 stanowi wzór zgody przedsiębiorstwa na przyłączenie do sieci, prowadzi do wniosku, że załącznik ten zawiera zarówno postanowienia dotyczące możliwości przyłączenia do sieci, jak i kwestie związane już z jego odbiorem. Te ostatnie zostały częściowo powtórzone również w § 25. Ponadto w regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza. Pamiętać przy tym trzeba, że ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do określenia podmiotów które mogą wykonać przyłącz. Wprowadzenie w regulaminie uregulowań związanych z przystąpieniem do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych. Z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie.

Sąd uznał również za celowe stwierdzenie z urzędu nieważności § 23 w którym jest mowa o określeniu przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne warunków przyłączenia. Warunki przyłączenia winny zostać określone w regulaminie (art. 19 ust. pkt 4), a nie w dokumencie wytworzonym przez przedsiębiorstwo.

Na koniec należy wyjaśnić, że okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.