Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 624/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Wojewoda (dalej jako Wojewoda) , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej "[...]" od decyzji Starosty "[...]" (dalej jako Starosta) z dnia "[...]", znak "[...]", odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę: budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na dz. nr "[...]" oraz infrastruktury technicznej na dz. nr "[...]" (po zmianie zagospodarowania terenu - nie objęta wnioskiem), obr. "[...]" w miejscowości "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 9 grudnia 2016 r. Gmina Miejska "[...]" złożyła do Starosty "[...]" wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na dz. nr "[...]" w "[...]".

Starosta "[...]" pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. wezwał inwestorów do usunięcia braków formalnych występujących w złożonym wniosku

o pozwoleniu na budowę.

Po usunięciu przez Gminę Miejską braków formalnych

Starosta postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na Gminę obowiązek dostosowania projektu budowlanego do wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia

2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r .w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów,

elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów

przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227) oraz ustaleniami obowiązującego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta "[...]".

W dniu 8 marca 2017 r. do Starosty wpłynęło pismo P.

K. - projektanta, w którym odniósł się on do nałożonego w postanowieniu

z dnia "[...]" obowiązku dostosowania projektu do

przepisów. Projektant wyjaśnił, że dostosowanie zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu, to jest "dostosowanie do funkcji produkcyjno-usługowej, w dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej obiektów nastąpi w dalszym etapie inwestycji, i nie jest objęte niniejszym opracowaniem". Do pisma złączono uzupełniony projekt budowlany.

Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę: budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na dz. nr "[...]" oraz

infrastruktury technicznej na dz. nr "[...]" (po zmianie zagospodarowania terenu - nie objęta wnioskiem) obr. "[...]" w miejscowości "[...]". Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Gmina nie wykonała wszystkich nałożonych obowiązków określonych w postanowieniu w zakresie charakteru zabudowy (wysokości budynku, ilości kondygnacji i rodzaju dachu) i przeznaczenia terenu (usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela) określonego w planie miejscowym.

W szczególności podał, że nałożony powyższym postanowieniem uzupełniony projekt budowlany nie spełnia nałożonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej formy zabudowy dla tego terenu przewidującego budynki dwukondygnacyjne z dachami wysokimi, wielospadowymi lub dwuspadowymi naczółkowymi, gdyż zaprojektowane budynki są obiektami parterowymi z dachami płaskimi. Nadto planowane obiekty nie spełniają określonej w tymże planie miejscowym funkcji terenu, którą jest zabudowa usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela (§ 10 ust. 1 i 3 w/w planu), gdyż projekt budowlany w swym opracowaniu zawiera tylko funkcję mieszkaniową. Starosta dodał, że wydane pozwolenia na poszczególne obiekty jest możliwe jedynie wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich docelową funkcją, sposobem zagospodarowania, a tymczasem projekt zagospodarowania rzeczonych działek nie obejmuje funkcji ani docelowego zagospodarowania, gdyż wnioskodawca nie przedłożył projektu zagospodarowania wszystkich działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nadmienił, że Rada Miejska podjęła działania ukierunkowane na zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", m. in. terenu oznaczonego symbolem F-UPM (działki objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę są zlokalizowane w tej jednostce planistycznej) i docelową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem przeznaczenia dla wiodącej funkcji wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miejska wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że nie zgadza się

z decyzją Starosty, jako, że zamierzenie inwestycyjne przedstawione

w projekcie budowlanym jest zgodne z ustaleniami określonymi w planie miejscowym.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji zagwarantował stronom czynny udział w przedmiotowym postępowaniu, informował strony o podjętych czynnościach, prawidłowo wskazał na czym polega kontrola projektu

budowlanego, a przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, uznając, że projekt budowlany jest sprzeczny

z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej,

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego

obszaru miasta "[...]". Podniósł, że miejscowy plan w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta Iławy dla terenów oznaczonych na rysunku planu F-UPM ustalił podstawowe przeznaczenie jako zabudowa usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela. W zakresie zasad kształtowania zabudowy plan ustalił wysokość zabudowy jednorodzinnej,

jako dwukondygnacyjna z dachem stromym wielospadowym lub dwuspadowym o płaci

dachowej z nachyleniem 25° - 45°. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa. Dlatego też Starosta dokonał poprawnej oceny, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta "[...]". Podniósł, że nie można się zgodzić z wyjaśnienia Gminy Miejskiej i projektanta, że dostosowanie zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z planem, to jest do potrzeb produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela może nastąpić w dalszym etapie inwestycji. Z wniosku i projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że wniosek nie dotyczy inwestycji, która jest podzielona na etapy. Tym samym organ I instancji nie miał podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wywiodła Gmina zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. polegające na: błędnym przyjęciu, że w sprawie w toku I i II instancji wyczerpująco zebrano i oceniono

materiał dowodowy oraz wyczerpująco wyjaśniono stan faktyczny; naruszeniu zasady prawdy materialnej i zasady swobodnej oceny dowodów; naruszeniu obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; braku uwzględnienia przez organ administracji obowiązku równego traktowania stron; nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wniosek strony o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynków

mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zasługuje na uwzględnienie

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: § 16 ust 1 pkt 2, § 16 ust. 4 pkt. 2 oraz § 16 ust. 5 pkt. 1 uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" poprzez ich niezastosowanie; § 60 ust. 7 pkt. 7 powyższej uchwały polegające na nieprawidłowej jego wykładni; art. 35 § 1 Prawa Budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że złożony przez Gminę "[...]" projekt budowlany nie spełniał wszystkich określonych przepisami wymagań.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z 24 października 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji organu I instancji był art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powołane przepisy stanowią zatem podstawę do wydania przez organ decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w zależności od spełnienia przez inwestora określonych obowiązków.

W niniejszej sprawie organ powiatowy – Starosta – po przeanalizowaniu dokumentacji w świetle art. 35 Prawa budowlanego stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem inwestycja polega na budowie budynków parterowych z dachami płaskimi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zaś, że budynki powinny być dwukondygnacyjne z dachami wysokimi, wielospadowymi lub dwuspadowymi naczółkowymi - § 60 ust. 7 pkt 6 i 7 planu miejscowego. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje przeznaczenie terenu objętego wnioskiem pod zabudowę usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela. Tymczasem projekt budowlany (pomimo nałożonego obowiązku jego uzupełnienia) w swym opracowaniu zawiera wyłącznie funkcję mieszkaniowa.

Za organem stwierdzić zatem należy, że projekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jednocześnie wobec nie wykonania nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z wymaganiami planu - słusznie Starosta oraz Wojewoda uznali, że w sytuacji niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego ziściła się przesłanka z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. sytuacja wykluczająca możliwość udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że: "właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę."

Zauważyć należy, że w sprawie Burmistrz "[...]" złożył opinię o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Opinia Burmistrza w sprawie interpretacji planu miejscowego nie jest jednak dla Starosty wiążąca, bowiem organ ten dokonuje samodzielnej interpretacji zapisów planu miejscowego będąc zobowiązanym do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Ustawodawca nie wyposażył żadnego organu w uprawnienie do dokonywania wiążącej wykładni aktu prawa miejscowego na etapie jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany właściwy organ (starosta) sprawdza zgodność projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i właśnie w tej sytuacji mamy do czynienia z wiążącą wykładnią. Zatem stwierdzić należy, że zasadnie uznał Starosta, że w przypadku przeprowadzenia inwestycji w zakładanym projekcie zasady ładu i zagospodarowania przestrzennego zostałyby naruszone.

Starosta zasadnie zatem odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane nie przesądza jednak o niemożności zainwestowania terenu. Ponowne złożenie wniosku wraz z kompletną oraz sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacją projektową spowoduje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zatem uznały i orzekły, że wystąpiły przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca Gmina Miejska "[...]" zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym upatruje w rozdziale 2 tego planu normującego warunki w zakresie architektury i krajobrazu miasta, tj. w § 16 ust. 4 pkt 2 planu wskazującego, że przy uzupełnianiu zabudowy obowiązuje nawiązanie do budynków w sąsiedztwie oraz w ust. 5 pkt 1 statuującego, że przy uzupełnianiu zabudowy obowiązuje nawiązanie do rozwiązań dachów budynków sąsiedzkich w zakresie pokryci i ustawienia kalenic. Owym budynkiem w sąsiedztwie, w rozumieniu przywołanych procesów, jest budynek zlokalizowany na działce nr "[...]". Abstrahując od (nie)odpowiedniości stanu technicznego rzeczonego budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zważyć przyjdzie, że przywołane przepisy w stanie faktycznym badanej sprawy z założenia nie mogły znaleźć zastosowania, jako, że odnoszą się one do uzupełnienia zabudowy, z czym w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia. Nadto, co istotniejsze, wprawdzie przywołane przez Gminę "[...]" przepisy znajdują co do zasady zastosowanie w jednostce planistycznej F, w której zlokalizowane są działki planowanej inwestycji (§ 57 ust. 1 ustaleń planu), jednakże zapisy dla tej jednostki są uszczegółowieniem ustaleń, jak w przywołanym ust. 1 i mają charakter rozstrzygający. W tej zaś sytuacji tym bardziej znaczenia nie do przecenienia nabierają ustalenia dla rzeczonej jednostki zawarte w § 60 ustaleń planu (ustalenia dla strefy zabudowy produkcyjno-składowej i unieszkodliwiania odpadów), które w ust. 7 przewidują, że ustala się podstawowe przeznaczenie – zabudowa usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami F-UPM, w której to jednostce planistycznej zlokalizowane są działki nr "[...]". Nadto przywołane ustalenia stanowią, że cześć mieszkalna nie może być wyodrębniona jako oddzielna nieruchomość i nie może stanowić samodzielnej własności (pkt 2 komentowanego ust. 7 § 60 w/w ustaleń planu). Dodatkowo, wwdług ustaleń tegoż planu, wysokość zabudowy jednorodzinnej: 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe (pkt 6), zaś dachy budynków jednorodzinnych wysokie, wielospadowe lub dwuspadowe naczółkowe (pkt 7 powyższego ustępu).

Skarżąca Gmina "[...]" podaje, że zabudowa przedmiotowych działek ma następować etapami, w pierwszej kolejności ma być realizowana zgłoszona funkcja mieszkalna, co oznacza, że w istocie powołuje się na art. 33 p.b. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1564/15, że co do zasady w świetle art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc - jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. - m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania terenu pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Podsumowując, weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., a projekt zagospodarowania terenu zarówno w części opisowej, jak i graficznej w sposób winien pozostawać w zgodności z treścią § 8 ust. 2 pkt 8 i § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.).

Interpretowany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, jako, że skarżąca Gmina nie przedłożyła projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego., tj. obejmującego także (a właściwie przede wszystkim) zabudowę działek usługami produkcyjnymi i składami. Co więcej, jak dowodzą zapisy przywołanego projektu budowalnego, nie ma takiego zamiaru. W tej sytuacji Gmina Miejska z własnej inicjatywy intencjonalnie pozbawiła się możliwości etapowania inwestycji - w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b. - poprzez realizację wpierw funkcji mieszkalnej na rzeczonych działkach. W realiach uwarunkowań planistycznych przedmiotowych sprawy Sąd w składzie orzekającym wyraża ogólne przekonanie, że o ile za dopuszczalne uznaje etapowanie inwestycji poprzez realizację wpierw zabudowy usług produkcyjnych i składów, a nawet wręcz tylko tej zabudowy (funkcji), co dopuszcza § 60 ust. 7 pkt 2 ustaleń planu in finito "(...) realizacja mieszkania jest dopuszczalna, nie obowiązkowa.", jako, że rzeczona zabudowa może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczaniem w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b., to etapowanie inwestycji poprzez realizację najpierw zabudowy mieszkaniowej jest co najmniej wątpliwe, jeśli w ogóle dopuszczalne. Zwrócić należy uwagę, że część nieszklana (mieszkanie właściciela) nie może być wyodrębniona jako oddzielna nieruchomość (budynkowa), co z założenia wyklucza jej etapowanie, skoro nie mogłaby samodzielnie funkcjonować, jak tego wymaga art. 33 ust. 1 p.b. Uprawnionym jest zatem teza, że cześć mieszkalna winna pozostać w świetle analizowanych ustaleń planistycznych częścią (składową) zabudowy usług produkcyjnych i składów, być wrośniętą w tkankę rzeczonej zabudowy z jednoczesnym niedopuszczeniem wyodrębnienia jej jako samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.2015, poz. 1892 j.t. – dalej jako u.w.l.), skoro plan miejscowy nie dopuszcza, by stanowiła ona samodzielną własność. W reasumpcji powyższego, skoro realizacja mieszkania jakkolwiek dopuszczalna (nieobowiązkowa), nie może być wyodrębniona jako oddzielna nieruchomość budynkowa i nie może stanowić samodzielnej własności, a nadto winna stanowić własność właściciela zabudowy usług produkcyjnych i składów, to w realiach przedmiotowej sprawy wniosek Gminy Miejskiej ograniczający się tylko i wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wyodrębnionej jako oddzielna nieruchomości i mogącej stanowić samodzielną własność z pominięciem zabudowy podstawowej dla terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie mógł w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. spotkać się z decyzyjną aprobatą projektu budowlanego i skutkować udzieleniem pozwolenia na budowę. Dalsza analiza ustaleń planu w zakresie wysokości zabudowy jednorodzinnej (pkt 6 ust. 7 § 60 planu) i geometrii dachu (pkt 7) ma znaczenie wtórne w okolicznościach niniejsze sprawy, skoro projektowany rodzaj zabudowy z założenia nie jest zgodny z podstawowym przeznaczeniem (§ 60 ust. 7 –pkt 2 w/w planu), funkcją podstawową (§ 6 pkt 17 tego planu) terenu zamierzonej inwestycji, choć i w tym zakresie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przywołanym powyżej ustaleniami planu (pkt 6 i 7 ust. 7 planu).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela żadnego z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych ani materialnych. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, iż nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.