Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 934/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1-1a
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 21  ust. 1,2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 6,7,77,10,138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

I

Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor D. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (dalej "BP") we W. z dnia [...]lipca 2014 r. (Nr [...]), w której organ ten odmówił przyznania wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.

W pierwszej części uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji (s. 1-3), Dyrektor ARiMR przedstawił okoliczności stanu faktycznego sprawy i przebieg postępowania wyjaśniającego.

Z wywodów tych wynika, że:

1. W dniu [...] maja 2013 r. zainteresowana zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2013. W sekcji VII wniosku (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) strona zadeklarowała 8 działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo. Natomiast w sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) wnioskodawczyni wskazała do jednolitej płatności obszarowej ("JPO") 16 działek rolnych, o łącznej powierzchni 37,34 ha, w tym 7 działek rolnych (o powierzchni 15,[...] ha) do uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO"), do powierzchni grupy upraw podstawowych.

2. W dniu [...] czerwca 2013 r. strona złożyła pisemne wyjaśnienie, w którym podała, że we wniosku o przyznanie płatności, działki rolne S oraz P, położone na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr 3[...], zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W bieżącym roku działki te będą ugorowane. Także działka ewidencyjna Nr [...], oznaczona jako działka rolna R, była w bieżącym roku oczyszczona z zakrzewień.

3. W dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Agencji przeprowadzili wizytację terenową. Czynność ta została utrwalona na płycie CD.

4. W okresie od [...]kwietnia do [...] maja 2014 r. wnioskodawczyni (lub jej pełnomocnik) przedłożyli Kierownikowi BP szereg dokumentów i pisemnych oświadczeń (dyrektor ARiMR szczegółowo wymienił owe dokumenty i pisma).

5. Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję Nr [...], odmawiając przyznania stronie płatności bezpośrednich na rok 2013, z następującymi sankcjami, które będą potrącane z płatności należnych w okresie następnych trzech lat kalendarzowych: [...] (w odniesieniu do JPO) oraz [...] zł (względem UPO).

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia podano, iż odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na różnicę między powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. W przypadku JPO zadeklarowano 37,34 ha, a stwierdzono 19,[...] ha powierzchni uprawnionej do płatności (wykluczono powierzchnie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]). W odniesieniu do UPO strona zadeklarowała 15,[...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,37 ha. Ponieważ procentowa różnica wyniosła – odpowiednio – 93,37 % (w przypadku JPO) oraz 100 % (w odniesieniu do UPU), przeto zasadne było także nałożenie trzyletnich sankcji.

II

Przedstawiając – na kanwie dopiero co wskazanych okoliczności – stan prawny sprawy, organ wyższego stopnia przywołał przepisy, które – w jego ocenie – powinny mieć zastosowanie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie (s. 3-5 uzasadnienia). W tym fragmencie przytoczono w szczególności postanowienia:

• art. 7 ust. 1-1a i ust. 4 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164);

• art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 26, art. 58 akapit 1 i 3 oraz art. 75 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.[...]6.65);

• art. 17 i art. [...] rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/ 2005, (WE) Nr 247/206, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16 ze zm.).

Uwzględniając cytowane przepisy Dyrektor ARiMR stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na s. 5-7 uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo mechanizm zweryfikowania powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku, na podstawie analizy danych dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, zawartych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych ("LPIS"), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009. System ten ustanawiany jest na bazie map, dokumentów z ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Wykorzystywane są przy tym techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze lub satelitarne, przy zastosowaniu jednolitego standardu, gwarantującego dokładność równą co najmniej dokładności kartografii w skali 1:10.000.

Podkreślono walor kontroli administracyjnej – procesu przeprowadzanego przy wykorzystaniu informatycznego, Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli ("ZSZiK") – dodając, iż dokonując kontroli administracyjnej, Kierownik BP uwzględnił dodatkowo pomiary dokonane podczas wizytacji terenowej (w dniu [...]lutego 2014 r.), w czasie której, na działkach ewidencyjnych Nr [...]i Nr [...], stwierdzono wykarczowany wieloletni las, z widocznymi pozostałościami wystających pni. Na obszarze tym stwierdzono ponadto nasadzenia młodych sadzonek drzew.

Na s. 7-8 uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie Dyrektor Agencji przedstawił efekty analizy materiału dowodowego, dochodząc do konkluzji, że w ich świetle argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły zasługiwać na uwzględnienie.

Zdaniem organu wyższego stopnia, wykarczowanie starego drzewostanu i nowe nasadzenia sadzonkami drzew (tj. zalesienie gruntów) skutkuje tym, że powierzchnie takich działek nie są uprawnione do przyznania płatności obszarowej, w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Grunty zalesione nie stanowią bowiem gruntów rolnych, a przede wszystkim nie są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek.

Wykluczenie z płatności działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] spowodowane było tym, ze nie były one rolniczo użytkowane w 2013 r. Świadczą o tym bezsprzecznie zdjęcia, z których wynika, iż działki te porośnięte były drzewami. Wystające pnie drzew dowodzą również, że działki te nie mogły stanowić ugoru, tym bardziej, że obecnie są zalesione nowymi sadzonkami drzew. W piśmie z dnia [...,]czerwca 2013 r. sama wnioskodawczyni wyjaśniła, że wspomniane działki zostały oczyszczone z zakrzewień i zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. Natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. podała, iż prace oczyszczające z wykarczowanych drzew i krzewów odbywały się do późnej jesieni 2013 r. Z treści tego samego pisma wynika ponadto, że część działek ewidencyjnych Nr [...], Nr [...]i Nr [...] została w poprzednich latach zalesiona i przekwalifikowana na las.

Dyrektor ARiMR podkreślił następnie, iż na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] przeprowadzona była jedynie wizytacja terenowa, w czasie której ustalono stan faktyczny, który nie kwalifikował tych działek do płatności. Uzyskane dane zostały uwzględnione przy wyznaczaniu powierzchni PEG, w trakcie dokonanej następnie kontroli administracyjnej wniosku strony.

Organ odwoławczy stwierdził też – wbrew odmiennemu poglądowi zaprezentowanemu w odwołaniu – brak w sprawie przypadków siły wyższej, ani nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. [...] rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Z akt sprawy nie wynika, aby strona zgłosiła Kierownikowi BP, w wymaganym terminie 10 dni, dokumentację wskazującą na wystąpienie wspomnianej siły wyższej bądź innych nadzwyczajnych okoliczności.

W ostatniej części uzasadnienia swojej decyzji (s. 8) Dyrektor Agencji skonstatował, że zweryfikowane, pierwszoinstancyjne orzeczenie nie narusza przepisów prawa oraz przedstawił szczegółowe wyliczenie sankcji, które należało zastosować.

III

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora ARiMR profesjonalny pełnomocnik strony zarzucił, iż wydana ona została z naruszeniem:

1) przepisów postępowania:

a) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) – poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez organy obu instancji, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istnieje różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i na wyłączeniu w całości z płatności działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów i zasad procedury postępowania administracyjnego,

b) art. 10 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, polegające na odmówienie stronie czynnego udziału w postępowaniu – poprzez uniemożliwienie jej uczestnictwa w kontroli dokonanej w dniu [...] lutego 2014 r. (biorąc pod uwagę, że kontrola dotyczyła oceny stanu działek w 2013 r.), nie sporządzenie protokołu kontroli i uniemożliwienie stronie wniesienia zastrzeżeń do kontroli, w oparciu o ustalenia której organ wyłączył w całości z płatności działki Nr [...] i Nr [...],

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. [...] ust. 5 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – poprzez niesporządzenie raportu z czynności kontrolnych dokonanych w dniu [...]lutego 2014 r. (a jedynie – jak wskazał organ drugiej instancji – notatki służbowej i zdjęć) oraz uniemożliwienie wniesienia przez skarżącą zastrzeżeń do ustaleń poczynionych w toku kontroli, które były podstawą rozstrzygnięcia,

b) art. 7 ust 1-1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez przyjęcie, iż strona nie spełniła wymaganych tam przesłanek.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, wydanych w sprawie w obu instancjach, i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

V

W dodatkowym piśmie procesowym, datowanym na dzień [...] marca 2014 r., (omyłkowo, chodziło zapewne o rok 201), stanowiącym rzekomą replikę samej skarżącej na odpowiedź organu na skargę, sporządzoną jednak przez jej męża (co stwierdził on na rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2015 r. – vide protokół), wymieniono 9 okoliczności, które organy pominęły, dokonując oceny zasadności wniosku o płatności.

W trakcie rozprawy, o której dopiero co wspomniano, strona skarżąca zaoferowała jako dowód kopie dwóch decyzji Dyrektora ARiMR (z dnia [...] kwietnia 2015 r.,), w których organ ten uchylił dwa pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia (z dnia 25 sierpnia 2014 r.), odmawiające przyznania stronie skarżącej pomocy na zalesianie na rok 2013, między innymi działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...].

Sąd dopuścił wnioskowane dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI

Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz.1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie –"p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga, której przedmiotem jest decyzja administracyjna (jak w rozpoznawanym przypadku) może zostać uwzględniona wyłącznie wtedy, gdy sąd administracyjny stwierdzi choćby jedno z naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli natomiast zakwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 1[...] tej samej ustawy.

VII

Dokonana, zgodnie z przedstawionymi kryteriami, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obligowała Sąd do oddalenia skargi, z następujących powodów.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest stan zagospodarowania działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], objętych wnioskiem skarżącej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Jak trafnie podkreślił organ drugiej instancji, warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje w niniejszej sprawie przede wszystkim wielokrotnie już powoływana ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwłaszcza postanowienia pomieszczone w art. 7 ust. 1-1a tego aktu normatywnego. Zważywszy na realia tego konkretnego przypadku, istotne znaczenie należało przypisać zwłaszcza – i tak też uczyniły organy – dwom wymogom: powinności utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a także obowiązkowi przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Obie przesłanki musiały być zatem zachowane przez cały 2013 rok, którego dotyczył wniosek strony skarżącej i to w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych gruntów, także tych, które były usytuowane na spornych działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...].

Zważywszy na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie można – w ocenie składu orzekającego Sądu – skutecznie podważyć stanowiska organów, iż w odniesieniu do obu wskazanych działek wymienione przesłanki nie zostały zachowane.

Strona skarżąca składała co prawda wiele pisemnych wyjaśnień i przedkładała w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty na wsparcie swoich twierdzeń, odmiennych od poglądu organów, jednak nie były one w stanie zaprzeczyć prawidłowości oceny dokonanej przez organy obu instancji.

Już w samych pismach wnioskodawczyni (z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r.) przyznano, że działki o numerach [...] i [...] zostały oczyszczone z zakrzaczeń (prace oczyszczające, również względem wykarczowanych drzew, odbywały się rzekomo do późnej jesieni 2013 r.), w efekcie czego obie działki zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej, choć w 2013 r. będą ugorowane. Już z treści tych wyjaśnień wynika niezbicie, że grunty, o których teraz mowa, nie były utrzymywane przez cały 2013 rok zgodnie z normami gruntów rolnych.

Przywołane wyjaśnienia nie potwierdzały zresztą wcale pełnej prawdy o stanie zagospodarowania spornych terenów w 2013 r. Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2014 r. (już w kolejnym roku kalendarzowym, a zatem po zakończeniu prac oczyszczających) wizytacja wykazała niezbicie występowanie nadal na obu działkach licznych, nieusuniętych pni (czasem dużych rozmiarów), wskazujących na wykarczowanie starego drzewostanu, a dodatkowo – nowe sadzonki drzewek iglastych. Rozmiar stwierdzonych nieprawidłowości przedstawiono na 56 zdjęciach znajdujących się w dokumentacji sprawy (osobno także na płycie), tyczących wyłącznie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]. Zestaw fotografii został uzupełniony dwoma ortofotomapami (zdjęciami satelitarnymi), na których przedstawiono – szczegółowo, skrupulatnie i bardzo czytelnie – kierunki wykonywania zdjęć (z oznaczeniem numerów poszczególnych fotografii). O znaczeniu tego materiału dowodowego dla podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia będzie mowa osobno, w następnej części niniejszego uzasadnienia.

Na tej podstawie organy były w pełni uprawnione do wykluczenia powierzchni obu działek z wnioskowanej płatność. W lutym 2014 r. okazało się bowiem, że nie spełniają one nadal wymogów rolniczego użytkowania, a powinny taki wymóg spełniać przez cały kalendarzowy rok 2013 (tego roku dotyczył wszak wniosek skarżącej). Działki te nie były zresztą rolniczo użytkowane. Wnioskodawczyni zgłosiła je co prawda jako grunty ugorowane w 2013 r. (a więc wyłączone z rolniczego użytkowania, na których prowadzona jest wyłącznie odpowiednia pielęgnacja, mająca zapewnić poprawienie żyzności gleby), ale organy nie mogły przyjąć również takiej kwalifikacji. Normatywnie rozróżniane są dwa typy ugorów: czarny, niezawierający roślinności, nawożony obornikiem, oraz ugór zielony, obsiany roślinami o krótkim okresie wegetacji. Mając na uwadze przedstawiony podział należy stwierdzić, iż sporne działki nie charakteryzowały się cechami właściwymi dla któregokolwiek z wskazanych rodzajów ugoru. Za ugór nie można bowiem uznać gruntów częściowo poddanych już zalesieniu, na dodatek – z wystającymi, licznymi karczami po usuniętym starodrzewu.

W przedstawionej sytuacji istniała podstawa do wykluczenie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] z wnioskowanych płatności. Ponieważ zaś różnica między powierzchnią stwierdzoną uprawniającą do płatności a zadeklarowaną przekroczyła [...] %, przeto – zobligowane do tego postanowieniami art. 58 akapit 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – organy słusznie zastosowały wobec strony sankcje pieniężne, odliczane od płatności należnych za kolejne lata, na podstawie art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Weryfikacja obliczeń dokonanych w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić ich poprawność.

W konkluzji trzeba było przyjąć, iż pomieszczony w skardze zarzut rzekomego naruszenia przez organy art. 7 ust. 1-1a ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie okazał się zasadny.

VIII

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą.

Silnego zaakcentowania wymaga w pierwszej kolejności specyfika uregulowania przez legislatora kwestii proceduralnych w sprawach tego rodzaju, jak rozpoznawana. Przyjmując – jako zasadę – odesłanie w tej materii do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (vide art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a naruszenie przepisów tej właśnie ustawy zarzucono w skardze), wprowadzono jednak istotne, autonomiczne rozwiązania, wykluczające (celowe podkreślenie składu orzekającego) możliwość stosowania w tych przypadkach przepisów k.p.a. (art. 21 ust. 1 in fine dopiero co powołanej ustawy).

Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy, o której mowa, organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej: "1) stoi na straży praworządności; 2) jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania nie stosuje się" (kolejne, celowe podkreślenia Sądu).

Z postanowienia art. 21 ust. 3 analizowanej ustawy wynika z kolei, że to "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać oświadczenia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" (dalsze, celowe podkreślenie składu orzekającego). Podobne rozwiązania przewidziano zresztą w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ocenie Sądu, z cytowanych rozwiązań wynikają jednoznacznie następujące, podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności rolnych, traktowanym przez samego prawodawcę jako postępowanie na tyle szczególne (względem tradycyjnych postępować administracyjnych), iż wymaga ono złamania pryncypialnych nawet zasad przyjętych w k.p.a. i zastąpienia ich owymi regułami autonomicznymi:

1) organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany – bez cienia wątpliwości – w art. 23 ust. 3 (zwłaszcza w końcowym fragmencie tego przepisu) ustawy;

2) wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Zdaniem składu Sądu, który rozpoznawał sprawę, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, iż organy nie naruszyły żadnej z dopiero co wymienionych reguł.

Uwzględniono mianowicie wszystkie materiały dowodowe, także te, które zaoferowała zainteresowana (szczegółowo wymienione w decyzji organu odwoławczego – s. 2 uzasadnienia). Jak już jednak stwierdzono w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia, żaden z tych dowodów nie był w stanie podważyć logicznych wniosków, jakie niezbicie wynikały z ustaleń wizytacji przeprowadzonej na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, które to konstatacje należało uznać za trafne. Strona nie sprostała zatem nałożonemu na nią ciężarowi udowodnienia, że działki, o których mowa, znajdowały się w stanie uprawniającym do płatności, o które się ubiegała. W konkluzji, wbrew odmiennemu twierdzeniu autora skargi, przyjąć trzeba, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a w konsekwencji nie nastąpiło też błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wymienionych działek.

Skoro czynny udział w sprawie zabezpieczany jest stronie na jej własne żądanie, przeto dokonując wizytacji na działkach Nr [...] i Nr [...], organ nie musiał o tym informować strony z urzędu. Niezwłocznego doprecyzowania wymaga zresztą kwestia charakteru i znaczenia tej czynności, a to w związku z zarzutem naruszenia art. [...] ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

Organy nie skorzystały w tym wypadku z formalnej instytucji "kontroli na miejscu", w rozumieniu ostatnio wskazanego przepisu, a to z tej przyczyny, że nie kontrola tego rodzaju miała przesądzać – samodzielnie, jak dowodzi dokumentacja administracyjnych dołączonych do skarg do WSA w innych tego rodzaju sprawach – o sposobie załatwienia wniosku strony. Dyrektor Agencji, dał temu wyraz – dobitnie, szczegółowo i obszernie – w uzasadnieniu decyzji skontrolowanej przez Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, przedstawiając drobiazgowo zasady i tryb dokonywania tzw. kontroli administracyjnej (stanowiącej inny – niż kontrola na miejscu – typ weryfikowania wniosku rolnika), przeprowadzanej z uwzględnieniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, zawartych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), który bazuje na mapach, dokumentach z ewidencji gruntów oraz innych danych kartograficznych. Wykorzystywane są przy tym techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze lub satelitarne. Organ odwoławczy podkreślił tam również walor kontroli administracyjnej – procesu przeprowadzanego przy wykorzystaniu informatycznego, Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), przy zastosowania którego w tej konkretnej sprawie Kierownik BP uwzględnił właśnie ustalenia wizytacji z dnia [...] lutego 2014 r.

Taki specyficzny w swoim charakterze dowód, o uproszczonej procedurze jego przeprowadzenia (bez sporządzania formalnego raportu, wymaganego w razie dokonywania kontroli na miejscu), mógł być wykorzystany przez organy, stosownie do postanowienia art. 75 § 1 k.p.a. Nie można w każdym razie zasadnie przyjąć, co czyni strona skarżąca, iż jego przeprowadzenie pozbawiło wnioskodawczynię (i jej pełnomocnika) prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, prawa wynikającego wprawdzie z art. 10 k.p.a., znacznie jednak ograniczonego w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., na którą powołano się w skardze.

Skoro więc pierwszoinstancyjna decyzja wydana została z respektowaniem przepisów prawa materialnego i bez uchybień proceduralnych, jest oczywiste, że organ wyższego stopnia zobowiązany był wręcz do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i do utrzymania w mocy takiego rozstrzygnięcia.

IX

W ocenie Sądu, również decyzje Dyrektora ARiMR (z dnia [...] kwietnia 2015 r.,), w których organ ten uchylił dwa pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia (z dnia [...] sierpnia 2014 r.), odmawiające przyznania stronie skarżącej pomocy na zalesianie na rok 2013, między innymi działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], nie mogą skutecznie podważyć zasadności orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Decyzje, o których teraz mowa, pozostają w istocie bez związku z rozpoznawanym przypadkiem. Jak wynika z ich uzasadnienia, powodem uchylenia pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć przez organ wyższego stopnia była konieczność dokonania oceny, czy zgłoszone do płatności z tytułu zalesienia grunty były gruntami ornymi w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.).

Akt ten (chodzi o dopiero co przywołane, tzw. "rozporządzenie zalesieniowe") nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, w której nie zadeklarowano zresztą do płatności gruntów ornych, lecz grunty rzekomo ugorowane.

X

Skoro skontrolowana przez Sąd decyzja jest zgodna z prawem, skarga podlegała oddaleniu, według dyspozycji zawartej w art. 1[...] p.p.s.a.