Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1697/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1, art. 39-49
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") - odmówił M. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 czerwca 2011 r.

Zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] pismem z dnia [...] września 2011 r. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozstrzygnięcie, w drodze decyzji administracyjnej, o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez skarżącego M. W. pozarolniczej działalności gospodarczej - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach.

[...] Oddział Wojewódzki NFZ pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformował stronę skarżącą o wszczętym postępowaniu, wzywając do nadesłania informacji dotyczących ewentualnych przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej, zgłaszanych w ZUS lub Urzędzie Skarbowym. Poproszono również o nadesłanie stosownej informacji z właściwego Urzędu Skarbowego w przypadku okresowego nieuzyskiwania przychodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej we wniosku. Wskazanym pismem organ poinformował ponadto skarżącego o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy też nadesłania innych dokumentów w sprawie, mogących mieć wpływ na jej rozpoznanie.

Powyższe pismo zostało wysłane przez organ na adres wskazany przez wnioskodawcę i widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, jako adres zameldowania M. W.: [...] ul. [...] i było dwukrotnie awizowane, tj. w dniu [...] września 2011 r. oraz w dniu [...] września 2011 r. i nie zostało podjęte przez skarżącego. Przedmiotowa przesyłka listowa została zwrócona do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" oraz "adresata nie zastano". Jednocześnie ww. pismo zostało wysłane na adres widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, jako adres zamieszkania: [...],[...] i nie zostało podjęte przez M. W. Ww. przesyłka została zwrócona do [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z adnotacją "adresat nieznany 22.09.11".

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jako organ I instancji, działając na podstawie art. 44 k.p.a., doręczenie uznał za dokonane.

W konsekwencji, rozpatrując wniosek ZUS, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego M. W. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 czerwca 2011 r.

Ww. decyzja organu I instancji została wysłana na adres wskazany przez wnioskodawcę i widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, jako adres zameldowania skarżącego M. W.: [...] ul. [...] i była dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 15 listopada 2011 r. oraz w dniu 22 listopada 2011 r. i nie została podjęta przez stronę skarżącą. Przedmiotowa przesyłka w dniu [...] listopada 2011 r. została zwrócona do [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" oraz "adresata nie zastano".

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł w dniu [...] lutego 2012 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżący wskazał, że pisma Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu powiadamiające go o toczącym się postępowaniu administracyjnym z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozstrzygnięcie w drodze decyzji obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 czerwca 2011 r. - otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2012 r., kiedy udał się do siedziby [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Strona skarżąca podniosła, że ww. pisma organu nie zostały skutecznie doręczone w związku z błędnym ich zaadresowaniem. Skarżący wskazał bowiem, iż prawidłowym miejscem zamieszkania są: [...],[...]. Jednocześnie w odwołaniu skarżący zwarł zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący uzupełnił swoje odwołanie, wskazując w jego uzasadnieniu argumenty merytoryczne dotyczące spornej decyzji organu z dnia [...] listopada 2011 r.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący, ponownie uzupełniając odwołanie, załączył do akt sprawy pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] zaświadczające, skarżący nie figuruje w ewidencji Urzędu Skarbowego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz że w bazie danych brak zapisu o prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto w zaświadczeniu wskazano, adres zamieszkania skarżącego, jako: [...],[...].

W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazał na dotykowe argumenty merytoryczne, mające jego zdaniem świadczyć o wadliwości spornej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na przepisy art. 58 i art. 59 § 2 oraz art. 138 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach - postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Prezesa NFZ stwierdził, że sporna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. została wysłana na adres wskazany przez wnioskodawcę i widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, jako adres zameldowania skarżącego: [...], ul. [...] i była dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 15 listopada 2011 r. oraz w dniu 30 listopada 2011 r. i nie została podjęta w terminie. Przesyłka w dniu [...] listopada 2011 r. została zwrócona do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" oraz "adresata nie zastano". Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził ponadto, iż w celu ustalenia prawidłowego adresu strony skarżącej, pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócił się do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] o podanie danych adresowych skarżącego M. W. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła informacja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, nr pisma [...], o danych osobowo-adresowych M. W., z której wynika, iż adres pobytu stałego M. W. od [...] lipca 2005 r. to: [...] ul. [...]. Mając na uwadze powyższe, Prezes NFZ stwierdził, iż decyzja organu I instancji została prawidłowo wysłana na adres skarżącego: [...] ul. [...]. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że przesyłka została doręczona stronie skutecznie.

Prezes NFZ, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdził ponadto w uzasadnieniu postanowienia, że przy ocenie braku winy w uchybieniu terminu organ powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ponadto Prezes NFZ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - nadmienił, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Organ przywołał stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 14 maja 1991 r., II SA 340/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 60, z którego wynika "z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu".

Zdaniem Prezesa NFZ istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 maja 1997 r. (sygn. akt. SA/Sz 630/96). Również nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej, gdy decyzja zawiera wyraźne i prawidłowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt. III SA 101/96).

Ponadto organ podkreślił, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95).

Prezes NFZ przypomniał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94). Organ wyjaśnił, że w przypadku dokonania przez stronę czynności po terminie - organ jest zobowiązany stwierdzić uchybienie terminu. Organ odwoławczy, powołując się ponadto na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, stwierdził, że w przypadku, gdy nastąpił skutek prawny doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżący M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bądź – z ostrożności procesowej - o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił Prezesowi NFZ:

- naruszenie art. 42 i art. 44 k.p.a. - poprzez nieuprawnione przyjęcie doręczenia zastępczego decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...],

- art. 58 k.p.a. - przez nieznalezienie podstaw do przywrócenia terminu,

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez brak analizy wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenie prawdy obiektywnej, brak działania na podstawie przepisów prawa, brak orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz przedstawienie przyczyn wydania zaskarżonego postanowienia w sposób naruszający zaufanie do organów państwa i przyjęcie skutecznego doręczenia decyzji,

- art. 10, art. 77 i art. 81 k.p.a. - poprzez wyłączenie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również przyjęcie za udowodnione okoliczności, do jakich skarżący nie mógł się odnieść,

- art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej,

- art. 134 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, niewskazanie daty skutecznego doręczenia decyzji i daty upływu terminu do wniesienia odwołania oraz przyjęcie dowolnego założenia, iż decyzja została doręczona skutecznie i nastąpiło uchybienie terminu dla jej wniesienia.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona wskazała na wstępie, że sporna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. była doręczana przez organ dwukrotnie, najpierw na adres: [...] ul. [...], następnie zaś na adres: [...],[...]. Zdaniem skarżącego, żadna z podjętych przez organ I instancji prób doręczenia decyzji nie doprowadziła do jej skutecznego doręczenia adresatowi - stronie skarżącej. Ponadto skarżący wyjaśnił, że doręczenie - i to jedynie kopii w/w decyzji - miało miejsce dopiero dnia [...] lutego 2012 r., kiedy to skarżący w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie otrzymał kopię powyższej decyzji organu I instancji.

Skarżący zauważył, że niezależnie od powyżej wskazanej dwukrotnej próby doręczenia, organ II instancji analizował i ocenił jedynie pierwszą z wymienionych (i nieskutecznych) prób doręczenia przesyłki, wprost ignorując okoliczność doręczania w/w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. na adres w W.. Strona skarżąca podniosła, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, iż prawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło "już" na adres [...], ul. [...], uznając, że wobec niepodjęcia jej przez adresata pomimo dwukrotnego awizowania – nastąpiło skuteczne doręczenie. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się natomiast do stanowiska przedstawionego w odwołaniu od powyższej decyzji, w którym skarżący stwierdził wyraźnie, że jego miejscem zamieszkania jest adres: [...],[...].

Skarżący, powołując się na przepis art. 42 § 1 k.p.a., który stanowi, że pisma osobom fizycznym doręcza się w mieszkaniu lub miejscu pracy - stwierdził, że organ I instancji, adresując decyzję na adres w K., nie zastosował się do powyższej regulacji, bowiem adres [...] jest jego adresem zameldowania, a nie zamieszkania ([...],[...]). Skarżący stwierdził, że ze względu na fakt, że wspomniany przepis cyt. ustawy wyraźnie wskazuje na miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania - miejscem, w którym należy doręczyć pismo jest miejsce, w którym adresat rzeczywiście zamieszkuje (skarżący powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 74/11). Skarżący wskazał, że adres, na który wysłana została sporna decyzja organu I instancji, nie był w tamtym czasie miejscem zamieszkania skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ I instancji swoim zachowaniem polegającym na wysłaniu pisma wszczynającego postępowanie w tej sprawie, jak też decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. - także na inny adres (w [...]), przyznał, że posiadał wiedzę o tym, że adres zameldowania skarżącego nie jest rzeczywistym adresem jego zamieszkania. Gdyby bowiem organ I instancji uznawał, że skarżący zamieszkuje pod adresem [...], ul [...], a doręczenie pod powyższy adres jest skuteczne, nie wysyłałby także korespondencji (w tym zaskarżonej decyzji) na adres: [...],[...]. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ I instancji skutecznie obalił domniemanie faktyczne łączące miejsce zamieszkania z miejscem zameldowania. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł ponadto, że - w jego ocenie - nie można również przyjąć, by doręczenia na adres w Wieliczce było skuteczne. Nie mogło być ono skuteczne, gdyż nie jest to prawidłowy adres zamieszkania skarżącego. Skarżący wskazał bowiem, że prawidłowy adres zamieszkania to: [...],[...]. Strona skarżąca stwierdziła więc, że w związku z błędnym wskazaniem adresu zamieszkania skarżącego, decyzja z dnia [...] listopada nie została skutecznie doręczona, aż do momentu osobistego jej odbioru w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] lutego 2012 r.

Skarżący stwierdził, że doręczenie decyzji musi nastąpić z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w przepisach art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne. Zdaniem strony skarżącej, oczywistym jest, że warunkiem doręczenia (a także skutecznego zastosowania fikcji prawnej doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a.) jest przesłanie przesyłki na prawidłowy adres zamieszkania strony (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 646/09; postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 1 lipca 1967 r. sygn. akt III PRN 47/67, oraz z dnia 22 marca 1995 r. sygn. akt II CRN 4/95; wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1297/08, wyrok WSA w Opolu z 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 20/08). Ponadto skarżący wskazał, że w postępowaniu wszczynanym z urzędu ustalenie prawidłowego adresu strony, w celu dokonywania doręczeń korespondencji w toku postępowania, jest obowiązkiem organu (tak: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2010 sygn. akt II SA/Go 758/10).

Skarżący zarzucił, iż żaden z adresów, na jakie organ I instancji wysłał wyżej wymienioną decyzję administracyjną, nie był miejscem zamieszkania skarżącego. Strona wskazała bowiem, iż adres przy ulicy [...] jest jedynie miejscem zameldowania, zaś drugi adres, na który wysłano pismo o wszczęciu postępowania: [...],[...] - jest błędny.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie wystąpiło domniemanie doręczenia na podstawie art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem podstawową przesłanka możliwości zastosowania domniemania wynikającego z tego artykułu jest, aby adresat pisma rzeczywiście mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach. Skarżący zauważył, że takie stanowisko zostało podzielone przez Sąd Najwyższy w odniesieniu do - analogicznego do art. 44 k.p.a. - przepisu art. 139 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący zauważył, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 marca 1995 r., II CRN 4/95) stwierdził, że podstawowym warunkiem skuteczności zastępczego doręczenia, o którym mowa w art. 139 § 1 k.p.c., jest prawidłowy adres osoby, do której pismo sądowe jest adresowane. Przepis ten zakłada bowiem, jak wskazał SN, że adresat mieszka pod wskazanym adresem, a jedynie zachodzi niemożność doręczenia mu pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających. Sąd Najwyższy stwierdził jednocześnie, że "mieszkaniem", w rozumieniu art. 139 § 1 k.p.c., jest lokal w miejscowości, o jakiej mowa w art. 25-28 k.c., w którym adresat (albo osoba wymieniona w art. 26 i art. 27) przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przy tym, Sąd Najwyższy zauważył jednocześnie, że to nie strona pozwana ma obowiązek wykazania, że nie mieszka pod adresem, na który kierowane są przeznaczone dla niej przesyłki sądowe, lecz strona powodowa (art. 126 § 2 k.p.c.) - jeśli powołuje się na skuteczność doręczenia przesyłki pod wskazanym przez nią adresem i wynikające stąd konsekwencje prawne.

Skarżący stwierdził ponadto, że skoro instytucja fikcji doręczenia stanowi wyjątek od zasady rzeczywistego i bezpośredniego doręczania pism adresatowi, aby móc ją zastosować, wymienione w art. 44 k.p.a. warunki muszą być spełnione w sposób nienasuwający wątpliwości. Powołując się na stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 1995 r. (II CRN 4/95), skarżący wskazał, że aby doręczenie zastępcze było skuteczne, miejsce zamieszkania adresata nie może budzić wątpliwości. W związku z powyższym, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie mógł przyjąć fikcji prawnej doręczenia spornej decyzji z dnia [...] listopada 2011, gdyż adres miejsca faktycznego zamieszkania skarżącego M. W. takie wątpliwości budził, o czym świadczy fakt wysłania przez organ I instancji pism w tej sprawie na dwa różne adresy, z których jeden był miejscem zameldowania a nie zamieszkania, a drugi jest błędny.

Skarżący uznał ponadto, że z uwagi na fakt, iż zastosowanie analizowanego przepisu k.p.a. stanowi przykład odejścia od zasady czynnego udziału strony, należy - w celu ochrony obywateli - bardzo restrykcyjnie wymagać spełnienia wszystkich przesłanek stosowania tego przepisu.

Skarżący zarzucił ponadto, że przyjęcie przez organ fikcji doręczenia rażąco narusza prawo także z uwagi na pominięcie jednej z podstawowych przesłanek jej zastosowania, określonej w art. 44 § 4 k.p.a., tj. nie spełniono obowiązku pozostawienia wiadomości, o której mowa w art. 44 § 2 k.p.a. Skarżący stwierdził bowiem, iż nie został zawiadomiony w sposób nakazany w tym przepisie, zaś w aktach sprawy brak jest informacji o pozostawieniu przez pracownika poczty zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej lub innym miejscu przewidzianym w art. 44 § 2 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że koniecznym warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze - jest dysponowanie przez ten organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru. W ocenie skarżącego, z akt sprawy (koperty, potwierdzenia odbioru) wynika jedynie, że przesyłka została awizowana. Brak natomiast potwierdzenia, gdzie zostało pozostawione zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Zawiadomienia takiego nie było. Zdaniem skarżącego, taki sposób awizowania nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w przepisie art. 44 § 2 k.p.a., a co za tym idzie - brak jest możliwości przyjęcia domniemania, o którym mowa w tym przepisie, (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 786/11) Skarżący zauważył ponadto, że ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, że nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego w przypadku braku adnotacji doręczyciela, gdzie w danym przypadku umieścił zawiadomienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2012r, sygn. akt II SA/Kr 1335/10, wyrok NSA z 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II GZ 106/11).

Skarżący stwierdził, że samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym przepisie art. 44 § 2 k.p.a., a jeżeli nie wiadomo, w jaki sposób działał doręczający, nie można uznać doręczenia za dokonane. Zdaniem skarżącego, organ nie może zatem uznać doręczenia za skuteczne, jeżeli z akt sprawy nie wynika gdzie zawiadomienie zostało umieszczone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 489/10). Zdaniem skarżącego, w aktach sprawy winny więc zostać potwierdzone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki, tj. że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. W przeciwnym wypadku, zdaniem skarżącego, dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/08). Skarżący stwierdził ponadto, że odpowiedzialność za błędy doręczającego spoczywa na organie, a nie na stronie. To bowiem organ, jako strona umowy z doręczającym, ma możliwość dyscyplinowania doręczającego do prawidłowego wykonywania obowiązków przy wykonywaniu doręczeń.

Skarżący zarzucił również, że organy administracji "na potrzeby" przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego spornej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. pominęły również naruszenie terminu, na jaki przesyłka powinna pozostawać w urzędzie pocztowym z możliwością odbioru przez adresata. Skarżący wskazał, że jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ, pierwsze awizowanie przesyłki nastąpiło 15 listopada 2011 r. Zgodnie z art. 44 k.p.a., adresat może odebrać przesyłkę w terminie 14 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Ze względu na okoliczność, że termin ten winien być liczony zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., przy obliczaniu go nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., I OSK 1466/08). Ponadto dopiero upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skarżący stwierdził, że skoro pierwsze awizowanie miało miejsce 15 listopada, 14 dniowy termin należy liczyć od 16 listopada. Tak więc koniec terminu odbioru decyzji nastąpił z upływem ostatniego dnia - 30 listopada. Jak jednak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ, 30 listopada poczta zwróciła pismo nadawcy z adnotacją "nie odebrano w terminie". W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, złamana została kolejna przesłanka zastosowania art. 44 k.p.a. - konieczność pozostawienie pisma w urzędzie pocztowym z możliwością odbioru przez adresata przez okres 14 dni.

Skarżący stwierdził, że fikcja doręczenia przewidziana w przepisie art. 44 k.p.a. jest wyjątkiem od reguły bezpośredniego doręczania pism stronie lub jej pełnomocnikowi, więc, aby móc ją stosować nie mogą istnieć żadne wątpliwości wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 44 k.p.a. Co więcej, zdaniem skarżącego, instytucja doręczenia zastępczego nie powinna być w ogóle stosowana w sprawach wszczynanych z urzędu, szczególnie w przypadku wątpliwości organu co do miejsca zamieszkania strony, gdyż pozbawia to stronę możliwości czynnego udziału w sprawie.

Podsumowując, skarżący uznał, że organ II instancji przyjął doręczenie zastępcze za skuteczne pomimo braku szeregu elementów tej instytucji i istotnych wątpliwości, tj. braku wiedzy co do miejsca zamieszkania oraz braku zawiadomienia adresata o pozostawieniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., a ponadto przy istnieniu okoliczności zwrotu decyzji z placówki pocztowej przedwcześnie, czym złamano wymagany 14 dniowy termin do odbioru przesyłki. Takim działaniem, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w sposób rażący naruszył prawo, w tym przede wszystkim zasadę zaufania do organów Państwa, a jego działanie nie znajduje żadnego usprawiedliwienia.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem skarżącego, istnieją uzasadnione podstawy dla przyjęcia, że sporna decyzja organu I instancji nie została do chwili obecnej skutecznie doręczona skarżącemu, bowiem w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący uzyskał w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] jedynie jej kopie. Przyjęcie doręczenia w tej dacie, powoduje zdaniem skarżącego, że odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie, a wniosek o jego przywrócenie został złożony jedynie z ostrożności.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia polegającego na braku: jakiegokolwiek ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej dotyczących bezskuteczności doręczenia. Zdaniem strony, organ odwoławczy nie zbadał zaistnienia podstawowej przesłanki stosowania art. 58 § 1 k.p.a., a mianowicie tego, czy rzeczywiście doszło do naruszenia terminu.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem prawa, albowiem prawidłowe stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania musi zostać poprzedzone ustaleniem niebudzącej wątpliwości daty, w której adresat otrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie badał okoliczności, czy korespondencja była kierowana na rzeczywisty adres jego zamieszkania, co jest wymogiem przyjęcia skuteczności doręczenia. W związku z tym, także data doręczenia nie została ustalona w sposób dokładny i wyczerpujący. Skarżący zarzucił, że ustalenia organu odwoławczego w materii skuteczności doręczenia ograniczyły się jedynie do zbadania adresu zameldowania skarżącego, i to pomimo wskazania w odwołaniu, że adres ten nie jest adresem zamieszkania. Organ odwoławczy przyjął, że miejsce zamieszkania skarżącego było tożsame z adresem zameldowania pomimo faktu, że w odwołaniu wskazano, że tak nie jest. Co więcej, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy uznał ten fakt pomimo tego, że w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jest umieszczony inny adres, jako miejsce zamieszkania skarżącego: [...],[...]. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy wiedząc o tym powinien był dokładnie zbadać kwestię skuteczności doręczenia decyzji, tym bardziej, że problem ten został wskazany w odwołaniu, gdzie poinformowano organ, że widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych adres zamieszkania jest wpisany nieprawidłowo, a poprawnym adresem są: [...],[...].

Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miejsce zamieszkania adresata nie tylko budziło wątpliwości, ale wręcz było błędnie ustalone przez organ I instancji. Okoliczność ta była wyraźnie podniesiona w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012. Mimo to, organ odwoławczy, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wyczerpującego zbadania sprawy, nie wyjaśnił, gdzie znajduje się rzeczywiste miejsce zamieszkania skarżącego, co jest niezbędne dla ustalenia skuteczności doręczenia. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy, nie badając rzetelnie kwestii doręczenia decyzji organu I instancji, a następnie stwierdzając wniesienie tego odwołania po terminie, dopuścił się ewidentnego naruszenia w szczególności przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przepis art. 81 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że okoliczność nie może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Mimo tego przepisu organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wysłana na prawidłowy adres, opierając się na informacji zawartej w notatce z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, o istnieniu której skarżący nawet nie został poinformowany. W konsekwencji, według skarżącego, organ odwoławczy naruszył obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, dopuszczając się tym samym istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co wpłynęło na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie organu odwoławczego jest tym bardziej rażące, że w odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 skarżący wskazał, iż organ I instancji złamał prawo dokładnie w ten sam sposób.

Powyższe okoliczności, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie świadczą o tym, że zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutów skarżącego - stwierdził, że bezsprzecznym jest, iż z wniosku ZUS o rozstrzygnięcie sprawy z zakresu objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego M. W. wynikało, że adres skarżącego to: ul. [...],[...]. Organ wskazał dodatkowo, że powyższe zostało potwierdzone na podstawie danych widniejących w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w trakcie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2012 r. otrzymał informację z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o danych osobowo-adresowych skarżącego, z której wynikało, że adres pobytu stałego skarżącego M. W. od dnia [...] lipca 2005 r. to: [...] ul. [...]. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji została prawidłowo wysłana na adres: [...] ul. [...]. Prezes NFZ wskazał, że sporna decyzja organu I instancji była dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 15 listopada 2011 r. oraz w dniu 22 listopada 2011 r. i nie została podjęta przez skarżącego, wracając w dniu [...] listopada 2011 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" oraz "adresata nie zastano". Wobec powyższego, zdaniem Prezesa NFZ, należało przyjąć skuteczność doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, czy też innego aktu lub czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

W konsekwencji powyższego uchybienia organ odwoławczy dopuścił się tym samym zasadniczej obrazy przepisu art. 58 § 1 k.p.a.

Tym samym Prezes NFZ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ stanowiły przepisy art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

W świetle przepisu art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Mając na względzie powołane przepisy, uznać trzeba, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

W ocenie Sądu, z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności pozarolniczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 czerwca 2011 r., została wysłana na adres wskazany przez wnioskodawcę (ZUS) i widniejący w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych, jako adres zameldowania skarżącego: [...], ul. [...] i była pod tym adresem dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 15 listopada 2011 r. oraz w dniu 30 listopada 2011 r. i nie została podjęta w terminie. Przedmiotowa przesyłka w dniu 30 listopada 2011 r. została zwrócona do organu I instancji z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie" oraz "adresata nie zastano". Ponadto z akt sprawy wynika, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w celu ustalenia prawidłowego adresu strony skarżącej, pismem z dnia 22 marca 2012 r. zwrócił się do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] o podanie danych adresowych skarżącego M. W. Następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła informacja z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dotycząca danych osobowo-adresowych skarżącego, z której wynikało, że adres pobytu stałego M. W. od dnia [...] lipca 2005 r. to: [...] ul. [...]. Mając na uwadze powyższe, Prezes NFZ, jako organ odwoławczy - stwierdził, że decyzja organu I instancji została prawidłowo wysłana na adres skarżącego: [...] ul. [...].

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że przesyłka została doręczona stronie skutecznie, w trybie art. 44 k.p.a.

Z kolei skarżący zarzucił, że adres, na który organ I instancji wysłał sporną decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2011 r., nie był w tamtym czasie miejscem zamieszkania strony skarżącej. Ponadto skarżący, zarzucając nieskuteczność zastępczego doręczenia wspomnianej decyzji administracyjnej, podkreślił dodatkowo, że organ I instancji swoim zachowaniem polegającym na wysłaniu zarówno pisma wszczynającego postępowanie w sprawie, jak też decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. - także na inny adres (w [...]), przyznał, że posiadał wiedzę o tym, iż adres zameldowania skarżącego nie jest rzeczywistym adresem zamieszkania. Skarżący zauważył bowiem, że gdyby organ I instancji uznał, że strona skarżąca zamieszkuje pod adresem [...], ul [...], a doręczenie pod powyższy adres jest skuteczne, nie wysyłałby korespondencji (w tym również spornej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.) także na adres: [...],[...]. W konsekwencji powyższego skarżący zarzucił, że swoim działaniem faktycznym organ I instancji skutecznie obalił domniemanie łączące miejsce zamieszkania z miejscem zameldowania. Ponadto skarżący, działając z ostrożności, zauważył dodatkowo, iż - wbrew stanowisku organu odwoławczego - nie można również przyjąć, by doręczenia na adres w [...] były skuteczne, albowiem nie jest to prawidłowy adres zamieszkania skarżącego, gdyż prawidłowy adres jego zamieszkania to: [...],[...]. W związku z błędnym wskazaniem adresu zamieszkania strony skarżącej, M. W. uznał, że sporna decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nie została skutecznie doręczona, aż do momentu osobistego jej odbioru w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w dniu [...] lutego 2012 r.

Przechodząc do oceny legalności spornego postanowienia Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r., należy zauważyć na wstępie, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. zasadą jest, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w mieszkaniu adresata lub miejscu jego pracy.

Ze względu na fakt, że wspomniany przepis prawa wyraźnie wskazuje na miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania, przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, że miejscem, w którym należy doręczyć pismo jest miejsce, w którym adresat rzeczywiście (faktycznie) zamieszkuje (tak m.in. P. Wajda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 217 i powołane tam orzecznictwo; podobnie np. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 74/11).

Niewątpliwie doręczenie decyzji administracyjnej musi nastąpić ze ścisłym zachowaniem wszelkich zasad doręczania pism organu uregulowanych szczegółowo w przepisach art. 39 - art. 49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Wskazuje się, że skoro przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, to dlatego doręczyciel musi ściśle dochować wszelkich wymogów wynikających z przepisu art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, LEX nr 1145634).

Oczywistym jest również to, że warunkiem doręczenia (a także skutecznego zastosowania fikcji prawnej tzw. doręczenia zastępczego uregulowanej w przepisie art. 44 k.p.a.) jest przesłanie przesyłki na prawidłowy adres zamieszkania strony, a więc warunkiem zastosowania wspomnianego przepisu do adresatów będących osobą fizyczną jest zatem to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem (vide: P. Wajda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 232 i powołane tam orzecznictwo; tak również: m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 646/09, czy też postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 1 lipca 1967 r. sygn. akt III PRN 47/67 oraz z dnia 22 marca 1995 r., sygn. akt II CRN 4/95; por. ponadto m.in. /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1297/08, czy też wyrok WSA w Opolu z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 20/08).

Zdaniem Sądu, nie ulega również wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym ex officio, ustalenie prawidłowego adresu strony, w celu dokonywania doręczeń korespondencji w toku tego postępowania, jest obowiązkiem organu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym rownież jednoznacznego stanowiska strony skarżącej, rodzi się poważna wątpliwość, czy sporna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., wydana w przedmiocie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, została skutecznie doręczona stronie skarżącej. Należy bowiem zauważyć, że żaden z adresów, na jakie organ I instancji wysłał wspomnianą decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nie był miejscem faktycznego zamieszkania skarżącego M. W., gdyż adres przy ul. [...] w [...] był bowiem jedynie miejscem zameldowania, zaś drugi adres, na który wysłano pismo o wszczęciu postępowania ([...],[...]) – był całkowicie błędny. W tej sytuacji pojawia się uzasadniona wątpliwość, czy w ogóle wystąpiło domniemanie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a., skoro jedną z podstawowych przesłanek dla zastosowania tego domniemania jest to, aby adresat pisma rzeczywiście (faktycznie) mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach.

Powyższa okoliczność ma o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, o ile zwróci się uwagę za fundamentalną zasadę, z której wynika, że aby móc w ogóle procesować w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego przysługującego od danej decyzji, czynności lub innego aktu z zakresu administracji publicznej wydanego przez organ administracji publicznej, należy w sposób jednoznaczny ustalić wpierw, czy ów termin w ogóle skutecznie "otworzył się" dla podmiotu wnoszącego o jego przywrócenie, zaś tej kwestii Prezes NFZ w niniejszej sprawie nie wyjaśnił w sposób dostateczny.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., może skorzystać tylko strona, której organ skutecznie doręczył decyzję (tak m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1831/10 i powołane w uzasadnieniu tego orzeczenia wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, publik. ONSA 1998/3/103, LEX nr 33684, z dnia 10 października 2006 r., sygn. II OSK 1209/05, LEX nr 289245, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 505/08, LEX nr 554884, czy też z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1759/06, LEX nr 425313).

Wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdził w jego uzasadnieniu, że przy ocenie braku winy w uchybieniu terminu organ powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ponadto Prezes NFZ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - nadmienił, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Organ przywołał stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 14 maja 1991 r., II SA 340/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 60, z którego wynika "z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu".

Według Sądu, należy uznać, że - co do zasady - wstępnym zadaniem organu jest zbadanie, czy strona wnioskująca o przywrócenie terminu zachowała siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu zachowania powyższego terminu, organ winien przejść do oceny pozostałych dwóch przesłanek koniecznych do przywrócenia terminu, a więc przesłanki braku winy oraz dopełnienia stosownej czynności wraz z wnioskiem.

Niemniej, w ocenie Sądu, Prezes NFZ w niniejszej sprawie nie ustalił w sposób właściwy i wszechstronny, czy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia stronie skarżącej spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, zapominając całkowicie o tym, że aby w ogóle móc rozważać kwestię przywrócenia terminu, przechodząc do oceny w/w przesłanek, należy wpierw ustalić w sposób jednoznaczny, czy dana decyzja została stronie prawidłowo doręczona.

Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, że organ odwoławczy, wydając sporne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., działając wbrew przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W konsekwencji powyższego uchybienia organ odwoławczy dopuścił się tym samym zasadniczej obrazy przepisu art. 58 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, zdaniem Sądy, należy zatem wskazać, że Prezes NFZ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien rozważyć, czy w sposób niewątpliwy zostały spełnione wszelkie warunki konieczne do skorzystania z możliwości zastosowania instytucji tzw. doręczenia zastępczego, uregulowanego w przepisie art. 44 k.p.a. Dopiero po dokonaniu wszechstronnych ustaleń w tym zakresie, po rozstrzygnięciu, czy w ogóle zachodzi możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., organ przejdzie do oceny pozostałych przesłanek koniecznych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2011 r.

Niewątpliwie na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia szczególnie wnikliwego i niepozostawiającego wątpliwości postępowania dowodowego, z uwzględnieniem postanowień przepisu art. 10 k.p.a.

W ocenie Sądu, skoro w sprawie niniejszej - na skutek obrazy wskazanych powyżej norm procedury administracyjnej oraz przepisu art. 58 § 1 k.p.a. - materiał dowodowy, pozwalający na ocenę istnienia ustawowych przesłanek przywrócenia terminu, nie został wyczerpująco zebrany i wszechstronnie oceniony, za wadliwe należy uznać poczynione przez organ ustalenia będące podstawą wydania spornego postanowienia.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, organ może - w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania normy prawnej zawartej w art. 58 § 1 k.p.a., nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) Prezesa NFZ. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności spornego postanowienia.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie prawidłowej, pełnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim możliwości zastosowania przez stronę skarżącą instytucji przywrócenia terminu, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem motywy tego postanowienia nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przywracania terminu do dokonania danej czynności w toku postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że w toku ponownego postępowania organ odwoławczy, kierując się zaleceniami wyrażonymi w niniejszym wyroku, winien nie tylko dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego, mających świadczyć o występowaniu przesłanek do wyrażenia zgody na przywrócenie terminu, ale również rozważy ewentualną przydatność przeprowadzenia dodatkowych dowodów zgłaszanych przez stronę.

Niewątpliwie ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05, LEX nr 315129). Niemniej, aby można było w ogóle przejść do oceny tych przesłanek, wpierw należy wyjaśnić w sposób wszechstronny kwestię związaną z doręczeniem decyzji skarżącemu i tym samym ustalić, czy w jego przypadku doszło w ogóle do "otworzenia się" terminu procesowego na złożenie odwołania od decyzji organu I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone postanowienie Prezesa NFZ nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego M. W. kwotę w wysokości 340 złotych tytułem zwrotu poniesionych przez stronę kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).