Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 463/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 5, art. 52 ust. 2 pkt 5 i pkt 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 50 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 1-5.
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

Uzasadnienie

Decyzją z 26 lutego 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Burmistrza [...] i Gminy B. z 15 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia, na rzecz gminy B., lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie placu zabaw przy ulicy [...] w B. oraz budowie miejsc parkingowych związanych z zagospodarowaniem terenu placu zabaw przy ulicy [...] w B., zlokalizowanych na nieruchomościach nr ewid. [...] i nr [...] obręb B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Gmina B. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie placu zabaw oraz budowie miejsc parkingowych związanych z zagospodarowaniem terenu placu zabaw przy ul. [...] w B., zlokalizowanych na nieruchomościach nr ewid. [...] i 1839 obręb B., gm. B.. Organ stwierdził, że jak wynika z akt sprawy zakres przedsięwzięcia stanowi element projektu technicznego rewitalizacji miasta B.. W zakresie przedsięwzięcia będą się mieścić: urządzenia zabawowe, altana drewniana, nawierzchnia syntetyczna, powierzchnia z kostki brukowej, trawnik, wjazd i wejście na teren placu zabaw, dwa miejsca parkingowe i ogrodzenie.

Sprawa z ww. wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego była już przedmiotem rozpoznania organów I i II instancji. Kolegium, działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 04.08.2020r. uchyliło w całości poprzednio wydaną w tej sprawie przez Burmistrza [...] i Gminy B. decyzję z dnia 24.04.2020r. Po zwrocie akt z Kolegium, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem stanowiska Kolegium, a następnie wydał ponownie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącą przedmiotem obecnego postępowania odwoławczego.

Analizując zakres przedsięwzięcia określony w rozstrzygnięciu kwestionowanej decyzji w odniesieniu do zakresu inwestycji wskazanej we wniosku, Kolegium stwierdziło, że obecnie uzupełniony, przy piśmie z dnia 27.04.2020r., wniosek inwestorski jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 52 ustawy o planowaniu.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, teren ww. inwestycji znajduje się na obszarze, który podlega ochronie prawnej w aspekcie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika z akt sprawy, obszar objęty wnioskiem inwestorskim usytuowany jest na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr [...] - jako układ przestrzenny (rozplanowanie oraz krajobraz wewnętrzny i zewnętrzny) oraz wpisany jest do rejestru zabytków archeologicznych nr [...] obejmującego teren miasta otoczonego murami.

Przytaczając treść art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu Kolegium stwierdziło, że to przepis szczególny w stosunku do art. 49 k.p.a., który wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a inne - w drodze obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK [...], dostępny na [...]).

Użyty w treści przepisu zwrot "także" przesądza, zdaniem Kolegium, że wymagane jest zarówno obwieszczenie jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. Wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania (w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), czy też wydaniu decyzji kończącej postępowanie, wymaga dokonania obwieszczenia na tablicy urzędu miasta, ale także poinformowania mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja w inny sposób (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., II OSK [...], lex nr 1329823). Samo obwieszczenie następuje zależnie od miejscowych warunków, w prasie lokalnej, w innym medium publicznym np. w internecie, również przez zamieszczenie go na tablicy ogłoszeń urzędu gminy czy w innym miejscu publicznym.

W ocenie Kolegium, wszystkie wymienione wyżej wymogi prawne zostały w sprawie spełnione.

Nadto, stosownie do wymagań określonych w przepisie art. 54 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

W zakresie parametrów dla nowej inwestycji, w tym dla małej architektury, ustalono:

-wysokość obiektów - max. 2,60m,

-powierzchnia zabudowy - max. 80%,

-powierzchnia biologicznie czynna - min. 20%,

-linia zabudowy oraz minimalna odległość stref technicznych dla projektowanej inwestycji zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami technicznymi.

Wbrew stanowisku odwołującej się, w kwestionowanej decyzji organ I instancji ustalił, zdaniem Kolegium, wielkość kluczowych parametrów wnioskowanego przedsięwzięcia w wystarczającym zakresie i nie zawarł odstępstw od warunków technicznych. Wręcz przeciwnie, w punkcie 2.1.1 rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał m.in., że niniejsze przedsięwzięcie należy projektować i realizować w oparciu o obowiązujące przepisy, P. N. i zasady wiedzy technicznej dotyczące programu techniczno-budowlanego.

W zakresie podniesionej w odwołaniu kwestii odprowadzania wód powierzchniowych i roztopowych, organ I instancji wskazał, że wody opadowe i roztopowe z utwardzonych dróg, placów i parkingów będą odprowadzane do istniejącego systemu kanalizacji deszczowej zgodnie z przepisami odrębnymi.

W zakresie oddziaływania planowanej inwestycji organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na działki sąsiednie, ponieważ nie stanowi inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko ani inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jednocześnie, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d ww. ustawy, organ określił w punkcie 4 rozstrzygnięcia, w sposób zabezpieczający interesy strony skarżącej, warunki w następujący sposób: inwestycję należy projektować i realizować w sposób zapewniający ochronę przed:

1) uciążliwościami powodowanymi przez: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

2) zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby,

3) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej,

4) pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności.

Analizując kwestionowaną decyzję, w aspekcie zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego.

Organ wydający decyzję w tym przedmiocie nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w zakresie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do dalszej treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że na obecnym etapie inwestycyjnym wszystkie jego zarzuty są niezasadne, ponieważ istotą decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi. Badana decyzja nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji.

Kolegium wyjaśniło także, że organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję związany był zakresem złożonego przez inwestora wniosku, co oznacza, że organ I instancji mógł orzec tylko w zakresie jednoznacznie określonej przez inwestora inwestycji oraz w granicach nieruchomości wskazanych we wniosku. Dokonał więc analizy projektowanego, konkretnie wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zgodności z prawem. Granice rozstrzygnięcia organu wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego i organ ich nie naruszył w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez Skarżącą kwestii organ wskazał, że ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego nie może ani modyfikować, ani interpretować wniosku w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Nie może też uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ww. ustawy). Organ ustalający lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie miał zatem również podstaw prawnych dla dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji w innym zakresie niż wskazany przez inwestora. Decyzja organu I instancji w żaden sposób nie konkretyzuje lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji względem granic nieruchomości. Uszczegółowienie lokalizacji planowanej inwestycji będzie miało miejsce na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, prowadzonego przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, który przed jego wydaniem dokona analizy i oceny zgodności odległości planowanej inwestycji od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich pod kątem spełnienia wszystkich warunków technicznych wynikających z poszczególnych przepisów wykonawczych i norm technicznych, określających dopuszczalne odległości. Wówczas wszyscy zainteresowani winni zgłaszać swoje zastrzeżenia i uwagi tak, by zostały uwzględnione w projekcie budowlanym wówczas opracowywanym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, K. T., powołując się na naruszenie zaskarżoną decyzją jej interesu prawnego wynikłego z ustalenia lokalizacji inwestycji na nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością, wniosła o stwierdzenie jej nieważności.

Zarzuciła organowi II instancji rażące naruszenie przepisów prawa, a to:

naruszenie art.138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że ta była wydana z rażącym naruszeniem:

1. art. 50 ust. 1 i 4 w zw. z art.4 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. t.j. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) polegającym na ich zastosowaniu i wydaniu przez organ I instancji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pomimo, że planowane zamierzenie nie spełnia przesłanek art. 2 pkt 5 ww. ustawy, ponieważ nie mieści się w katalogu celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) do którego odsyła ten przepis, ani nie jest celem publicznym wskazanym w żadnych przepisach odrębnych;

2. art.6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) poprzez uznanie, że budowa placu zabaw jest celem publicznym objętym hipotezą tego przepisu, podczas, gdy celem publicznym wskazanym w tym przepisie przez ustawodawcę, jest "opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", a budowa placu zabaw do zadań "opieki nad..." nie należy.

Ze względu na powyższe skarżąca stanęła na stanowisku, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wydane w zupełnie innej procedurze niż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (które są zasadą, w przeciwieństwie do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego), rażąco naruszają prawo czym wypełniają przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z czym wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Z ostrożności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a to:

art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że ta była wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 ustawy z 23 łipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. t.j. z 2020 r. poz.282) poprzez uznanie, że decyzja dotyczy "opieki nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki" wskazanej w art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) przy jednoczesnym zaniechaniu uzyskania opinii Konserwatora Zabytków, obligatoryjnej w takim przypadku.

Jednocześnie wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c PPSA o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu żądania stwierdzenia nieważności skarżąca zauważyła, że zasadą przy realizacji inwestycji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym jest czynienie ich podstawą decyzji o warunkach zabudowy. Sam fakt, że wnioskodawcą jest Gmina, nie czyni automatycznie każdej inwestycji - inwestycją celu publicznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje inwestycję celu publicznego odwołując się do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak podstaw do uznania, że zadanie polegające na budowie placu zabaw i miejsc parkingowych dla dwóch samochodów przy nim jest inwestycją celu publicznego. Błędne zakwalifikowanie tej inwestycji jako inwestycji celu publicznego sprawia z kolei, że całe postępowanie jest obarczone wadą prawną, a wydane w jego toku decyzje, są wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W. 2015, s. 395-396, także wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK [...], [...]).

Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak: NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK [...], [...]).

Nie można też przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową miejsc parkingowych służy celom publicznym. Co ważne podkreślenia, miejsca parkingowe są zgodnie z definicją elementami pasa drogowego i są celem publicznym, jeśli stanowią element ściśle powiązany w zamierzeniu z drogą. Nie można uznać, że przesądzają o charakterze inwestycji dwa miejsca parkingowe przewidziane do parkowania dla korzystających z placu zabaw (tak są przewidziane w projekcie).

Uzasadniając żądanie skargi złożone z ostrożności, skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. t.j. z 2020 r. poz.282) w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, zarówno decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Prawdą jest, że cały teren inwestycji jest pod ochroną Konserwatora Zabytków, co według skarżącej nie stanowi samo w sobie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jednak skoro tak uznaje organ, to decyzja ta powinna zawierać ustalenia Konserwatora Zabytków co do obiektów znajdujących się na terenie inwestycji - natomiast takich ustaleń brak.

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego powinien być projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK [...]) W tym postępowaniu żadna decyzja nie zawierała wspomnianego uzgodnienia.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że:

- nie rozstrzygnięte zostały kwestie dotyczące wskazanych w decyzji projektowanych do realizacji obiektów budowlanych dla projektowanej inwestycji pomimo tego, że w swej pierwszej decyzji dotyczącej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uchylającej decyzję Burmistrza, Kolegium wskazało jej wady i braki o czym w swym rozstrzygnięciu podkreślało SKO, a które nie zostały usunięte w kolejnej decyzji wydanej w tej sprawie przez Burmistrza [...] i Gminy B., od której wniosła ponowne odwołanie,

- nie wypełniono delegacji związanej z ustaleniem lokalizacji poszczególnych obiektów wskazanych w decyzji w aspekcie stref ochronnych wymaganych przy ich projektowaniu i użytkowaniu lub ich ewentualnych odstępstw jakże ważnych parametrów użytkowych dla inwestycji i to zarówno dla osób korzystających z tej przyszłej infrastruktury ale także w kontekście oddziaływania na tereny sąsiednie,

nie wypełniono delegacji związanej z ustaleniem parametrów technicznych altany co ma niebagatelne znaczenie na strefy użytkowania, strefy pożarowe oraz inne parametry użytkowe, co daje dowolność dla przyszłego inwestora w zagospodarowaniu tej publicznej przestrzeni będącej pod opieką konserwatora zabytków,

nie rozstrzygnięty został sposób odprowadzania wód, bowiem wody opadowe i roztopowe z projektowanego terenu inwestycji nie mogą tak jak stwierdza SKO bezpośrednio bez zastosowania odbiorników i separatorów bez minimalnego podczyszczenia być bezpośrednio wprowadzone do kanalizacji deszczowej, a dalej do odbiornika jakim jest ciek lub rzeka. Jest to bezwzględnie ważne do rozwiązania na tym etapie, gdyż od tego zależy zakres prac oraz wpływ na nieruchomości sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że z uwagi na to, że teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się na obszarze, który podlega ochronie prawnej w aspekcie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ I instancji zasadnie zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego. Organ miał przy tym obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania w zakresie ochrony konserwatorskiej, jeśliby takie obowiązywały.

Odnośnie zarzutu braku uzgodnienia planowanej inwestycji z Konserwatorem Zabytków organ wyjaśnił, że projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został uzgodniony ze Ś. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w formie milczącej w trybie art. 106 § 5 kpa. Pismem bowiem z 14 października 2020 r. organ I instancji przekazał Konserwatorowi projekt decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z prośbą o jego uzgodnienie w trybie art. 106 kpa. Organ ten nie zajął jednak w tej sprawie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, w związku z czym jest to równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia. O ile bowiem według art. 106 § 5 kpa zasadą jest, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, to z mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu zasada ta w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego doznaje modyfikacji, o jakiej mowa w zdaniu drugim tego przepisu, przewidującym skutek tzw. milczącego uzgodnienia w przypadku niezajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni. Organ powołał się tu na wyrok WSA w Rzeszowie z 9 października 2019 r., II SA/Rz [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2014 r., II OSK [...].

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic swojej kognicji Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020.293 ze zm.), dalej ustawa o planowaniu w zw. z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020.1990), dalej u.g.n., polegającego na błędnym uznaniu, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była inwestycja celu publicznego stanowiąca realizację celu określonego w art. 6 pkt 5 u.g.n., tj. opieki nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naruszenie to miało przy tym wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym szczegółowo będzie niżej mowa.

Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., miała prawo wnieść skargę w niniejszej sprawie, ponieważ brała udział w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i do niej, jako do właścicielki nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji skierowana został zaskarżona decyzja. Podmiot uznany za stronę postępowania administracyjnego ma interes prawny w tym, aby kwestionować wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia organu administracji, a zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy skarżący oprócz interesu procesowego, o którego istnieniu przesądził organ administracyjny, ma także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa administracyjnego materialnego (Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Komentarz do art. 50 p.p.s.a. Teza 37. Opublikowano: WK 2016, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, LEX nr 384145, i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r., I SA/Wr 1301/10, LEX nr 751141).

Stwierdzenie posiadania przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia skargi nie wyczerpuje jednak zagadnienia posiadania przez nią przymiotu strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. O interesie prawnym właścicieli i użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2019 r., II SA/Gd 17/19 - dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).

Z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie były podnoszone zastrzeżenia co do posiadania przez skarżącą - właścicielkę nieruchomości oznaczonej numerem [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem - statusu strony, co sugeruje brak wątpliwości co do tego. Z drugiej strony jednak, wbrew wynikającemu z przytoczonego przepisu obowiązkowi, we wniosku z dnia 27 stycznia 2020 r., ani też w jego uzupełnieniach, nie znalazło się obligatoryjne określenie granic obszaru, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać. Również organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek działań w celu ustalenia obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że "uzupełniony przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2020 r. wniosek inwestorski jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 52 ww. ustawy", co w omawianym zakresie (tj. w zakresie określenia we wniosku granic obszaru, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać) - nie jest prawdą. W tej sytuacji, nie wykluczając prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji posiadania przez K. T. przymiotu strony przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, stwierdzić należy naruszenie w tym zakresie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasygnalizowaną wadliwość wniosku i przeprowadzonego postępowania, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uzupełnić.

Przechodząc do omówienia wspomnianego wyżej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 6 pkt 5 u.g.n., należy zauważyć, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Koniecznym i niejako wstępnym warunkiem dopuszczalności wydania decyzji wymienionej w przytoczonym przepisie, w przypadku, gdy – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest to, aby planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie miało charakter inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu jako inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Ten ostatni przepis w punkcie 5 przewiduje, że celem publicznym jest m.in. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołane w art. 6 pkt 5 u.g.n. przepisy, to ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2020.282 ze zm.),dalej przytaczana jako ustawa o ochronie zabytków. Jedną z przewidzianych w tej ustawie form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1).

Nie było w sprawie wątpliwe, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze, który podlega ochronie prawnej na podstawie ustawy o ochronie zabytków, gdyż został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego jako układ przestrzenny (rozplanowanie oraz krajobraz wewnętrzny i zewnętrzny) oraz wpisany jest do rejestru zabytków archeologicznych obejmującego teren miasta otoczonego murami. Również pojęcie opieki nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki (co w związku z tym, że zabytkami podlegającymi ochronie mogą być również zabytki nieruchome – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - należy na gruncie ustawy o ochronie zabytków rozumieć jako opiekę nad zabytkami), zostało zdefiniowane w tej ustawie. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji za wystarczającą kwalifikację przedmiotowego przedsięwzięcia jako celu publicznego polegającego na opiece nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki, uznały to, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, który podlega ochronie prawnej w aspekcie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Tymczasem prawidłowe odczytanie normy prawnej zakodowanej w art. 6 pkt 5 u.g.n. nie pozwala na taką wykładnię. Sąd wyraża pogląd, że za inwestycję celu publicznego realizującą cel publiczny określony w art. 6 pkt 5 u.g.n., nie można uznawać każdej inwestycji realizowanej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ przestrzenny, czy urbanistyczny otoczony murami, a tylko taką, która z opieką nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki jest ściśle związana. Przepis art. 6 pkt 5 u.g.n. dotyczy bowiem opieki nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki, a nie zagospodarowywania nieruchomości stanowiącej zabytek w sposób nie mający z ochroną zabytków nic wspólnego.

Prezentowana wąska wykładnia pojęcia celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 5 u.g.n., znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku NSA z 28 października 2010 r., II OSK [...] stwierdzono, że nie można przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, brać tylko pod uwagę przepisu art. 6 pkt 5 u.g.n. zapominając o punkcie 10 tego przepisu, który pozwala uwzględnić inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Taką odrębną ustawą jest ustawa z 1996 r. o muzeach, z art. 1 i 2 której wynika jednoznacznie, że muzea są jednostkami organizacyjnymi realizującymi cele publiczne. W konsekwencji w tamtej sprawie dotyczącej inwestycji polegającej na budowie nowego budynku muzeum oraz przebudowie obecnego budynku muzeum, taka inwestycja nie została uznana za inwestycję celu publicznego stanowiącą realizację opieki nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki, ale za inwestycję stanowiącą realizację innego celu publicznego określonego w odrębnych ustawach, w szczególności w ustawie z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.). Ten aspekt sprawy, tj. ewentualna możliwość zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji stanowiącej realizacją celów, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n., tj. innych niż wymienione w art. 6 pkt 1 – 9d u.g.n. celów publicznych, określonych w odrębnych ustawach, nie został w sprawie przeanalizowany i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji choćby jednym zdaniem, co będzie musiał uzupełnić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Należy też zauważyć, że organy administracji nie wyjaśniły, w jaki sposób budowa placu zabaw oraz miejsc parkingowych związanych z zagospodarowaniem tego placu, ma realizować cel opieki nad nieruchomością gruntową będącą fragmentem podlegającego ochronie układu urbanistycznego miasta B. otoczonego murami. Nie wyjaśniono w szczególności, który z przewidzianych w art. 5 pkt 1 – 5 ustawy o ochronie zabytków sposobów opieki nad zabytkami, miałby być przez planowaną inwestycję realizowany. Aczkolwiek nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie za organy administracji brakujących ustaleń faktycznych i uzupełnianie motywacji zaskarżonej decyzji administracyjnych, można zauważyć, że jedynym z wymienionych w art. 5 pkt 1 – 5 ustawy o ochronie zabytków sposobów sprawowania opieki nad zabytkami, który mógłby być analizowany w kontekście charakteru i rodzaju planowanej w sprawie inwestycji, jest zapewnianie warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Sąd wyraża jednak wątpliwość, czy inwestycja polegająca na prawdopodobnie zupełnie nowym, odmiennym od dotychczasowego sposobie wykorzystania przestrzeni stanowiącej układ przestrzenny wpisany do rejestru zabytków (prawdopodobnie, gdyż w sprawie nie ma na ten temat żadnych ustaleń), rzeczywiście mieści się w pojęciu zabezpieczenia i utrzymania tego zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, tj. czynności typowo zachowawczych, a więc nakierowanych na pozostawienie dotychczasowego stanu, właśnie ze względu na jego zabytkowe walory. Trudno ponadto nie zauważyć, że określone w uzupełnieniu wniosku z 27 kwietnia 2020 r. (k. 81-91) projektowane elementy zagospodarowania przedmiotowego terenu w postaci urządzeń zabawowych, altany, nawierzchni syntetycznej przez swoją nowoczesną formę i użyte materiały, z pewnością nie zapewniają warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku w postaci układu urbanistycznego miasta B. otoczonego murami, czy nawet jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Przede wszystkim jednak zarzucić należy organom obu instancji to, że w uzasadnieniach ich decyzji zabrakło jakichkolwiek rozważań dotyczących powyższych, złożonych zagadnień znajdujących się na styku trzech powiązanych ze sobą, ale jednak zupełnie różnych regulacji prawnych; ustawy o planowaniu, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ochronie zabytków. Dokonanie takich ustaleń oraz ich subsumcja przy zastosowaniu wskazanych przepisów prawa wyłożonych w przestawiony wyżej sposób, będzie obowiązkiem organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Ze względu na wykazane wyżej naruszenie prawa materialnego, która miało wpływ na wynik sprawy, ubocznie tylko należy zauważyć popełnione przez organy obu instancji kolejne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na braku dokonania niezbędnych w sprawie ustaleń dotyczących drugiej niezbędnej przesłanki uznania danego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, tj. ustalenia, wskazania w treści decyzji i wykazania w jej uzasadnieniu, czy i jakie ewentualnie znaczenie miało mieć zamierzone przez gminę B. przedsięwzięcie w kontekście rodzajów działań, jakie w myśl art. 2 pkt 5 u.g.n. mogą być kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.g.n. i z art. 7 oraz z art. 107 § 3 kpa, nie ustaliły one bowiem, czy planowane przez gminę B. przedsięwzięcie będzie działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), czy też o znaczeniu krajowym.

W związku z tym trzeba wyjaśnić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., o czym była już wyżej mowa. Drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK [...], LEX nr 597750 oraz tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 grudnia 2015 r., II OSK [...], LEX nr 1989271 oraz 28 listopada 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2436501). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić wypadnie prezentowany w wyroku II OSK [...] wywód, wedle którego posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, nie znalazły się jakiekolwiek rozważania na powyższy temat. Nie można bowiem uznać za takie rozważania stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji SKO w K. z 26 lutego 2021 r., że "jak wynika z akt sprawy zakres przedsięwzięcia stanowi element projektu technicznego rewitalizacji miasta B.". Pomijając brak wskazania przez organ, z jakich konkretnie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy miałaby wynikać wskazana okoliczność, należy wyrazić pogląd, że omawiana, konieczna przesłanka uznania danego działania za inwestycję celu publicznego, musi być przez organy administracji szczegółowo i jednoznacznie stwierdzona i wykazana w toku postępowania administracyjnego oraz w uzasadnieniu decyzji lokalizacyjnej. Kontrola przez sąd administracyjny prawidłowości ustaleń organów administracji, poprawności zastosowanej przez nie wykładni przepisów prawa, a w konsekwencji legalności podjętej decyzji administracyjnej nie jest możliwa bez wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Ocena omawianej przesłanki dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach Sądu, nawet, jeśli dana okoliczność - w tym przypadku to, że przedmiotowa inwestycja może mieć znaczenie co najmniej lokalne - wydaje się bardzo prawdopodobna. Również to wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania będzie musiał uzupełnić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Również ubocznie z powodów wskazanych już wyżej, trzeba zauważyć kolejne naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organy obu instancji.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Z przedstawionych Sądowi akt nie wynika, aby o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie zawiadomiono w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w B., który to sposób nie został w sprawie ujawniony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 11 lutego 2020 r. (k. 13 akt administracyjnych), zostało bowiem doręczone jedynie stronom postępowania. Z akt sprawy nie wynika również, aby o decyzji organu I instancji kończącej postępowanie, strony zostały zawiadomione w sposób zwyczajowo przyjęty w B.. Mimo dostrzeżenia i zasadnego wytknięcia tej wadliwości, SKO w K. błędnie uznało, że "wszystkie wymienione wyżej wymogi prawne są spełnione" (k. 178 odwrót in fine).

Nie było natomiast w sprawie wątpliwości i nie wyrażała ich również żadna ze stron, że Burmistrz B. był na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy wnioskodawcą i inwestorem tej inwestycji była Gmina B.. Sfera władztwa administracyjnego często w sposób zamierzony łączona jest ze sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formułują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Kr [...]).

Niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący zaniechania uzyskania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wymaganej opinii konserwatora zabytków.

Trafnie organ II instancji w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jak trafnie jednak organ ten zauważył, stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Ponieważ więc sporządzony w sprawie projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 134-137, 140) został przez organ I instancji przesłany do Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o jego uzgodnienie w terminie 2 tygodni, a organ ten w tym terminie nie zajął w tej sprawie żadnego stanowiska, to zasadne było przyjęcie, że projekt ten został uzgodniony w formie milczącej.

Ze względu na brak wyjaśnienia i przesądzenia w sprawie, czy inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rzeczywiście ma taki charakter, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, a także pozostałych wywodów i argumentów zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając powyższe rozważania WSA w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił alternatywne żądanie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] i Gminy B..

Nie mogło natomiast być uwzględnione żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z 26 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] i Gminy B. z 15 grudnia 2020 r. Sąd nie stwierdził bowiem, aby decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Według podzielanych przez Sąd w niniejszym składzie poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - wyrok NSA z 8 marca 2012 r., I OSK [...], LEX nr 1145109, wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK [...], LEX nr 2590801).

Wskazane powyżej wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz braki w ustaleniach faktycznych nie pozwalają, zdaniem Sądu, na uznanie istnienia oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią zastosowanych w sprawie przepisów, a rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną decyzją. Nie można też twierdzić, aby gospodarcze lub społeczne skutki wydania takiej decyzji nie nadawały się do zaakceptowania, skoro nie można wykluczyć, że planowana przez gminę B. inwestycja, w tym samym miejscu i o tym samym kształcie, jednak będzie mogła powstać po usunięciu stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa. Jeśli bowiem nawet okaże się, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, ponieważ nie realizuje żadnego z celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., to jej realizacja może okazać się możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, w celu oceny posiadania przymiotu strony przez osoby biorące w sprawie udział, wezwie wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez określenie granic obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Następnie ponownie oceni, czy planowana inwestycja istotnie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 6 u.g.n. Organ uwzględni przy tym przedstawioną przez Sąd wykładnię tych przepisów, a także przepisów ustawy o ochronie zabytków, w szczególności art. 5 tej ustawy. W razie potrzeby uzupełni przy tym ustalenia faktyczne o okoliczności wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Następnie, w zależności od wyników dokonanych ustaleń i ponownej oceny wniosku Gminy B. o ustalenie inwestycji celu publicznego, wyda stosowną decyzję biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ będzie również pamiętał o obowiązkach, jakie nakłada na niego dyspozycja art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - uiszczonego przez stronę skarżącą wpis od skargi.