Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 4 art. 90 art. 18 ust. 2 pkt 9 art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Małgorzata Malinowska - Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy S. K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 i § 4 uchwały Rady Gminy w S. K. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie utworzenia spółki pn.: [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie nieważności § 3 i § 4 uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...]marca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy S., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), podjęła na sesji w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę w sprawie utworzenia spółki pn: "A" z/s w S.. W kwestionowanej uchwale rada postanowiła:

"§ 1. Wyraża się zgodę na utworzenie spółki pod nazwą: ""A"" z.s w S. z udziałem Gminy S. oraz firmy pn: "B". z/s we W.".

§ 2. Podstawowym celem spółki będzie budowa i eksploatacja elektrowni fotowoltaicznej (elektrowni słonecznej) na terenie Gminy S. i tym samym możliwość zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie dostawy energii elektrycznej. Szczegółowe zasady i zakres działania spółki określi umowa spółki".

§ 3. Kapitał zakładowy spółki w chwili zawiązania wynosić będzie 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy) i dzielić się będzie na 100 (sto) udziałów, o wartości nominalnej 50 zł (pięćdziesiąt) każdy udział - przy czym udziały wnosi się w pieniądzu.

§ 4. Gmina S. obejmie w kapitale zakładowym spółki 51 udziałów o łącznej wartości nominalnej [...] zł, zaś wspólnik "B". z/s we W. obejmie [...] udziałów o łącznej wartości nominalnej [...] zł.

§ 5. Przedmiotem działania spółki będzie:

- [...]

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi.

§ 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

W toku badania legalności uchwały, która wpłynęła do organu nadzoru dnia 9 kwietnia 2015 r. organ ten stwierdził, że jej § 3 i § 4 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności uchwały. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa obliguje Wojewodę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W skardze, odwołując się do wyroku WSA z dnia 13 grudnia 2007 r.,sygn. akt III SA/Wr [...]/07, Wojewoda wywodził, że aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej, są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem uchwały jest więc mienie gminne. Wskazane § 3 i § 4 uchwały dotyczą zatem sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Stosownie zaś do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym rada gminy określa zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Wojewoda dalej wywodził, że z porównania cytowanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W podstawie prawnej zaskarżonego aktu organ stanowiący gminy powołał między innymi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, jednakże treść § 3 i § 4 uchwały wskazuje jednoznacznie, że odnoszą się one do objęcia udziałów w spółce, a zatem zastosowanie winna znaleźć również dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej organ uzasadniał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Artykuł 12 tej ustawy stanowi, że do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji. Przepisem ustawy o samorządzie gminnym odnoszącym się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Według Wojewody wskazany przepis upoważnia więc organ stanowiący gminy jedynie do ustalenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, przez które rozumieć należy ogólne reguły dokonywania czynności gospodarowania mieniem. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydawania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał. Dalej Wojewoda podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że: "art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy stanowi podstawę do podejmowania uchwał o charakterze generalnym. Powyższy przepis przewiduje wyłączną dla rady gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Użycie przez ustawodawcę zwrotu «dotyczących określania zasad» wskazuje na konieczność ustalenia przez radę gminy ogólnych norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00,wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r" I OSK 1917/10).

Tak więc, w ocenie Wojewody, skoro przepisy ustaw, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, nie przewidują upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na objęcie udziałów w konkretnej spółce, to brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje. Wojewoda podniósł także, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wskazano, że: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym "nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Ponieważ analizowana ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez organ wykonawczy gminy decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami, skargę należało uznać za zasadną" (wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2007 r" III SA/Wr 429/07.

W kwestionowanej uchwale doszło więc w ocenie organu nadzoru do naruszenia przez Radę, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji, które należą do organu wykonawczego gminy, co uzasadnia wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła oddalenie skargi w całości.

Strona przeciwna podniosła, że istotnie, zgodnie z art.18 ust.2 pkt 9 lit.g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących: określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Tymczasem w chwili podejmowania zaskarżonej w części uchwały w sprawie utworzenia spółki pn: ""A"" z/s w S., zasady te nie były w ogóle uchwalone. Zostały one przyjęte dopiero [...] marca 2015 r. kolejną uchwałą Nr [...]Rady Gminy S. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, która weszła w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Uchwała została opublikowana w dniu [...] kwietnia 2015r. poz. 1763.

W tej sytuacji, według strony przeciwnej, Rada Gminy S. mogła uchwalić zaskarżone zapisy § 3 i § 4 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5,podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5,6,7 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 – dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 93 cytowanej ustawy zaskarżył uchwałę Rady do Sądu Administracyjnego. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w podjętej przez Radę uchwale w sprawie utworzenia spółki pn: ""A"" z/s w S. zaskarżone zapisy § 3 i § 4 uchwały – znajdują umocowanie w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych.

Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę na przedmiot i podstawę prawną podjętej przez Radę uchwały.

W omawianym akcie, Rada wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, podjęła na sesji w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę w sprawie utworzenia spółki pn: ""A"" z/s w S. o treści:

"§ 1. Wyraża się zgodę na utworzenie spółki pod nazwą: ""A"" z.s w S. z udziałem Gminy S. oraz firmy pn: "B". z/s we W.".

§ 2. Podstawowym celem spółki będzie budowa i eksploatacja [...] na terenie Gminy S. i tym samym możliwość zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie dostawy [...]. Szczegółowe zasady i zakres działania spółki określi umowa spółki".

§ 3. Kapitał zakładowy spółki w chwili zawiązania wynosić będzie 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy) i dzielić się będzie na 100 (sto) udziałów, o wartości nominalnej 50 zł (pięćdziesiąt) każdy udział - przy czym udziały wnosi się w pieniądzu.

§ 4. Gmina S. obejmie w kapitale zakładowym spółki [...] udziałów o łącznej wartości nominalnej [...] zł, zaś wspólnik "B". z/s we W. obejmie [...] udziałów o łącznej wartości nominalnej [...]zł.[...]

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi.

§ 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

W ocenie Wojewody zapisy § 3 i § 4 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W skardze, Wojewoda wywodził, że § 3 i § 4 uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Z porównania cytowanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Skoro przepisy ustaw, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, nie przewidują upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na objęcie udziałów w konkretnej spółce, to brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje. W kwestionowanej uchwale doszło zatem do naruszenia przez Radę, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji, które należą do organu wykonawczego gminy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty i twierdzenia skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, wbrew twierdzeniom Wojewody, że podjęta uchwała dotyczy wyrażenia zgody na utworzenie spółki prawa handlowego przez Gminę i nie jest to uchwała strice "w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w spółce", jak również nie jest to uchwała określająca zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zostały one przyjęte [...] marca 2015 r. kolejną uchwałą Nr [...]Rady Gminy S. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, która weszła w życie po upływie 14 dni, od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.

Według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Artykuł 12 tej ustawy stanowi, że do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji. Oczywistym jest, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Stosownie zaś do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. rada gminy określa zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Oczywistym jest również, że z porównania cytowanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem – w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego.

W podstawie prawnej zaskarżonego aktu Rada przywołała wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Według Wojewody treść, jak i określenie przedmiotu uchwały, wskazuje jednoznacznie, że odnosi się ona do objęcia udziałów w nowotworzonej spółce, a zatem zastosowanie winna znaleźć również dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy. W ocenie Sądu zapisy podjętej uchwały nie naruszają w istotny sposób przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Zaskarżona uchwała jest uchwałą wyrażającą zgodę na utworzenia spółki przez gminę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają norm określających treści wyrażenia takiej zgody. Dlatego też odpowiedzi należy szukać na gruncie przepisów kodeksu spółek handlowych. Według art.151§1 k.s.h. spółka z ograniczona odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przez umowę spółki handlowej wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu przez wniesienie wkładów oraz jeżeli umowa spółki tak stanowi, przez współdziałanie w inny określony sposób. Natomiast zgodnie z art.157§1k.s.h. umowa spółki z ograniczona odpowiedzialnością powinna określać: 1. firmę i siedzibę spółki, 2. przedmiot działalności spółki, 3.wysokość kapitału zakładowego, 4. czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, 5. liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników, 6. czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Umowa spółki z ograniczona odpowiedzialnością powinna być zawarta w formie aktu notarialnego( §2 art.157 k.s.h.). Osoby zamierzające utworzyć spółkę z o.o. mogą wcześniej zawrzeć umowę przedwstępną, w której określą istotne postanowienia przyszłej umowy oraz termin jej zawarcia. Skoro zaskarżona uchwała Rady podjęta na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich dotyczy właśnie wyrażenia zgody na utworzenie przez Gminę spółki z o.o. ze spółką akcyjną "B"., to Rada Gminy, zdaniem Sądu, powinna była w tejże to uchwale określić oprócz nazwy, celu i przedmiotu również inne istotne warunki przyszłej umowy spółki. Zapisy zaskarżonych paragrafów 3 i 4 uchwały dotyczą więc istotnych elementów przyszłej umowy spółki (wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników), którą to będzie wykonywać wójt gminy zgodnie z zasadami gospodarowania mieniem komunalnym. Rada nie przekroczyła więc swoich kompetencji określonych przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., ani przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Z akt sprawy wynika, że kolejną uchwałą Nr [...]z 31 marca 2015r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. u.s.g. określiła zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez wójta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. w dniu[...] kwietnia 2015r. W tym miejscu należy zgodzić się z przytoczonym przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy stanowi podstawę do podejmowania uchwał o charakterze generalnym. Powyższy przepis przewiduje wyłączną dla rady gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "dotyczących określania zasad" wskazuje na konieczność ustalenia przez radę gminy ogólnych norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji". Przepis upoważnia więc organ stanowiący gminy jedynie do ustalenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, przez które rozumieć należy ogólne reguły dokonywania czynności gospodarowania mieniem. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydawania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał.

Zaskarżona w części uchwała, w ocenie Sądu, nie była indywidualną uchwałą wyrażającą zgodę na objęcie udziałów przez wójta lecz uchwałą podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g wyrażającą zgodę na zawiązanie przez Gminę spółki prawa handlowego ze spółką akcyjną o określonej treści, wynikającej z norm prawa handlowego. Dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym, oprócz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f), jak chce tego Wojewoda, mogłaby znaleźć zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, gdyby ogólne reguły zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta były uchwalone przed podjęciem kwestionowanej uchwały. W rozpatrywanej sprawie Rada uchwaliła te zasady późniejszą uchwałą Nr [...].

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.