Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 157/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/12 w sprawie ze skargi J.W. na orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J.W. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze. zm.), po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko J.W. – [...], obwinionemu o to, że:

a) pomimo mianowania decyzją personalną nr [...] z dniem [...] września 2011r. na stanowisko [...], nie stawił się w miejscu pełnienia służby i nie podjął obowiązków służbowych, czym zaniechał wykonania czynności służbowej, tj. o przewinienie dyscyplinarne, o którym mowa w art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym,

b) wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 177, poz. 1311), nie uprzedził bezpośredniego przełożonego Naczelnika Wydziału [...] o niemożności stawienia się do służby, przyczynie takiej nieobecności oraz przewidywanym okresie jej trwania, a także nie usprawiedliwił swojej nieobecności, tj. o przewinienie dyscyplinarne, o którym mowa w art. 107 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym,

uznał J.W. winnym zarzucanych mu czynów oraz orzekł karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

W dniu [...] grudnia 2011 r. J.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg zdarzeń w okresie od dnia [...] września 2011 r. (mianowanie na stanowisko [...] z dniem [...] września 2011 r.) do dnia [...] października 2011 r. (stawienie się do służby w Delegaturze CBA [...]). Wskazał, że po mianowaniu go na stanowisko eksperta w Delegaturze CBA [...] do dnia [...] października 2011 r. wykonywał badania lekarskie (w tym całodniowe badania [...]). Stwierdził, że w dniu [...] września 2011 r. na rozmowie kadrowej nie został poinformowany jakie dokładnie czynności będzie wykonywał. Wyjaśnił, że w dniu [...] września 2011 r. skontaktował się z Dyrektorem Delegatury CBA [...] i poinformował go o skierowaniu na badania lekarskie i aktualnie posiadanym orzeczeniu komisji lekarskiej MSWiA dopuszczającym go do wykonywania czynności administracyjno-technicznych. Podał, że Dyrektor Delegatury CBA [...] nie wydał mu polecenia stawienia się do służby w dniu [...] września 2011 r., ale po zakończeniu badań lekarskich. W ocenie J.W., skoro w dniu [...] września 2011 r. nie posiadał aktualnych badań lekarskich, to pełnienie przez niego służby byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że Dyrektor Delegatury CBA [...], w okresie jego nieobecności w dniach [...] września 2011 r. – [...] października 2011 r. nie podjął żadnych prób ustalenia przyczyn z powodu których nie stawił się on do służby. Przesłał mu jedynie informację o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz wezwanie na przesłuchanie. Ponadto obwiniony podał, że pracodawca nie zapewnił mu noclegu w [...]. Zarzucił również, iż został ukarany podwójnie za przewinienie dyscyplinarne – karą dyscyplinarną oraz potrąceniem uposażenia za okres nieobecności w służbie.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 133 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w toku postępowania dyscyplinarnego zostało udowodnione, że J.W., po wyrażeniu w dniu [...] września 2011r. zgody na przeniesienie na stanowisko eksperta w Wydziale [...], nie stawił się do służby w wyznaczonym przez przełożonego terminie i miejscu. Nie zaprzecza temu sam obwiniony, stwierdza jednak, że zarówno podczas rozmowy kadrowej w dniu [...] września 2011 r., jak i w rozmowie telefonicznej z Dyrektorem Delegatury CBA [...] takiego polecenia nie otrzymał. Ponadto wydanie mu takiego polecenia byłoby żądaniem wykonania czynności niezgodnej z prawem.

Stwierdził, iż obwiniony nie stawił się do służby, pomimo tego, że jego przełożony wyznaczył mu zakres obowiązków i odpowiedzialności odpowiedni do posiadanego przez niego orzeczenia lekarskiego. Nie usprawiedliwił również swojej nieobecności w służbie, a po rozmowie telefonicznej z Dyrektorem Delegatury CBA [...] z dnia [...] września 2011 r. nie podejmował dalszego kontaktu z bezpośrednim przełożonym i nie określił czasu trwania swojej nieobecności. Do siedziby Delegatury CBA [...] stawił się dopiero w związku z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym, po otrzymaniu wezwania z dnia [...] października 2011 r. na przesłuchanie w charakterze obwinionego w dniu [...] października 2011 r.

Zdaniem Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wobec udowodnionego stanu faktycznego bez znaczenia pozostaje twierdzenie obwinionego, że stawił się do służby w Delegaturze CBA [...] niezwłocznie po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej. Orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...], stwierdzające niezdolność obwinionego do pełnienia służby związanej z wykonywaniem czynności [...] zostało wydane w dniu [...] października 2011 r., natomiast obwiniony stawił się do służby dopiero w dniu [...] października 2011 r., na wezwanie wystawione w postępowaniu dyscyplinarnym.

Udokumentowana nieobecność obwinionego w służbie skutkowała tym, że w dniu [...] września 2011 r. przyjął stanowisko służbowe, z określonymi obowiązkami w strukturze jednostki organizacyjnej CBA i nie wykonywał swoich obowiązków przez okres od dnia [...] września do dnia [...] października 2011 r.

W ocenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, fakt posiadania przez obwinionego stosownego orzeczenia lekarskiego, jest nieistotny dla stwierdzonych naruszeń dyscypliny służbowej, albowiem sam obowiązek stawienia się do służby nie jest równoznaczny z obowiązkiem podjęcia czynności służbowych. Do warunków bezpieczeństwa i higieny służby w CBA odpowiednie zastosowanie mają przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy m.in. art. 211 pkt 5 i art. 237³ § 1 K.p.

Istotą przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego jest popełnienie przez J.W. przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niewykonaniu podstawowego obowiązku służbowego, jakim jest stawienie się do służby i powiadomienie o przyczynie ewentualnej nieobecności bezpośredniego przełożonego, nie zaś dopuszczenie go do wykonywania konkretnych obowiązków służbowych i odmowa ich wykonania z uwagi na brak odpowiednich badań lekarskich.

W sprawie bezsprzeczenie udowodniony został fakt, że obwiniony nie powiadomił bezpośredniego przełożonego o przyczynie nieobecności i przewidywanym czasie jej trwania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności służbowej. Pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz rodzaj zastosowanej kary należy rozważać z uwzględnieniem zadań funkcjonariusza. Przy wykonywaniu zadań obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej. Organ dyscyplinarny decydując o wymiarze kary ocenia popełnione przewinienie i stopień zawinienia oraz uwzględnia okoliczności popełnienia czynu, jego skutki i następstwa dla służby oraz rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że obwiniony od dnia przyjęcia do służby sprawował wysoką funkcję kierowniczą [...], co w ocenie organu odwoławczego, powinno przesądzić o profesjonalnej znajomości prawa, zasad organizacji CBA oraz szczególnej dbałości o zgodność z prawem podejmowanych czynności.Obwiniony posiadał doświadczenie i umiejętności zawodowe, aby zakwalifikować swoje zachowanie jako niezgodne z przepisami i pragmatyką służbową. Po wyrażeniu zgody na przeniesienie do służby w Delegaturze CBA [...], będąc mianowanym na stanowisko eksperta, nie wykonał polecenia przełożonego, nie dochował podstawowego obowiązku funkcjonariusza CBA.

Postawa obwinionego po popełnieniu przewinienia, okoliczności jego popełnienia oraz jego poważne skutki zarówno w aspekcie kadrowym, finansowym jak i zachowania dyscypliny i atmosfery służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w szczególności w Delegaturze CBA [...], wpływają na zaostrzenie wymiaru kary.

Zdaniem Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, skoro nieusprawiedliwione niestawienie się do pracy stanowi naruszenie obowiązku pracowniczego o charakterze podstawowym i jako takie uzasadnia rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, to w przypadku funkcjonariusza odpowiedzialność za podobne naruszenie obowiązków służbowych, tym bardziej powinna być bezwzględnie egzekwowana.

W rozpoznawanej sprawie, zgromadzone materiały jednoznacznie wskazują na konieczność uznania obwinionego winnym naruszenia dyscypliny służbowej.

Odnosząc się do twierdzenia obwinionego, dotyczącego ponoszenia przez niego kosztów zakwaterowania w [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 94 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, funkcjonariuszowi przysługują świadczenia pieniężne z tytułu przeniesienia do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, m.in. zwrot kosztów przejazdu i zasiłku osiedleniowego. Do dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obwiniony nie złożył zarówno wniosku o wypłatę świadczeń z tytułu przeniesienia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, jak i wniosku o sfinansowanie kosztów zakwaterowania tymczasowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podwójnego karania za to samo przewinienie dyscyplinarne wskazał, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym, wyczerpująco uregulowanym w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Potrącenie wynagrodzenia, zostało dokonane w związku z pozostawaniem poza miejscem pełnienia służby i niepodejmowaniem służby, na podstawie decyzji personalnej (§ 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2006r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności (Dz. U. z 2010r. Nr 45, poz. 259). Potrącenie wynagrodzenia, jako skutek finansowy stwierdzonych nieprawidłowości, jest niezależne od przewinienia dyscyplinarnego obwinionego i w żadnym wypadku nie może substytuować skutków dyscyplinarnych w postaci wymierzonej kary wydalenia ze służby.

Powyższe orzeczenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie jako wadliwe powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżone orzeczenie, dokonał ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W świetle powołanej wyżej normy prawnej na organie ciąży obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jednolitego i spójnego przebiegu zdarzeń. W sytuacji, gdy materiał dowodowy stanowiący podstawę ustalenia stanu faktycznego, był rozbieżny, organ winien wyjaśnić, które twierdzenia uznał za udowodnione i dlaczego. Winien też wyjaśnić motywy jakimi się kierował, nie dając wiary twierdzeniom przeciwnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z treści powołanego art. 107 § 3 K.p.a.

Analiza uzasadnienia skarżonego orzeczenia wskazuje, iż organ przytoczył jedynie twierdzenia poszczególnych świadków i skarżącego. Nie dokonał jednak ich oceny pod kątem wiarygodności, a w konsekwencji nie zbudował na ich podstawie spójnej i jednolitej wersji zdarzeń. W szczególności nie wyjaśnił zasadniczej w rozpoznawanej w sprawie kwestii rozbieżności pomiędzy twierdzeniami Dyrektora Delegatury CBA [...], że wydał on skarżącemu polecenie służbowe stawienia się do służby w dniu [...] września 2011 r. a twierdzeniem skarżącego, że otrzymał od Dyrektora Delegatury CBA [...] polecenie stawienia się do służby dopiero po zakończeniu badań lekarskich. Bez oceny tej sprzeczności, nieudowodnione pozostaje to, czy w rzeczywiście doszło do naruszenia przez skarżącego dyscypliny służbowej zarzucanej skarżonym orzeczeniem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe uchybienie organu jest na tyle istotne, że uniemożliwia dokonanie analizy poprawności merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia. Brak ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawia, że Sąd nie posiada materiału, w odniesieniu do którego można by dokonać oceny zasadności zastosowania przepisów prawa powołanych w skarżonym orzeczeniu.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego rozpoznając sprawę ponownie będzie zobligowany do poprawnego ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 621, 627 i 664), zwanej dalej "ustawą o CBA", poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest postępowaniem administracyjnym, podczas gdy rozdział 7 ustawy o CBA wyczerpująco reguluje to postępowanie, a art. 135 ust.1 tej ustawy wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania karnego w kwestiach nieuregulowanych;

2) art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o CBA poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzeczenie dyscyplinarne wydawane przez przełożonego dyscyplinarnego na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, ma charakter decyzji administracyjnej i jako takie winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr.98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.).

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Regulacja dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy CBA jest zawarta w rozdziale 7 ustawy o CBA oraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 listopada 2006 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 203, poz.1495). Określone w art. 135 cyt. ustawy odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania karnego dotyczy doręczeń, terminów, wezwań i świadków, przy czym nie można ich stosować w całości. Orzeczenia i postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne podlegają kontroli sądu administracyjnego (art.139 powołanej ustawy).

Przedmiot postępowania oraz szczególna regulacja zawarta w ustawie o CBA wskazują, że do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy CBA nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał treść art. 135 ust. 1 ustawy o CBA, dopuszczając możliwość stosowania do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy CBA przepisów K.p.a. i dokonując oceny przeprowadzonego postępowania przez pryzmat przepisów tego kodeksu. Rozpoznając sprawę powinien rozważać prawidłowość przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego w oparciu o powołane przepisy ustawy o CBA oraz rozporządzenia.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeń podał, że nie można pominąć kwestii porównania normy art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 129 ust. 2 ustawy o CBA, który wskazuje na essentialia negotii orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając treść art. 107 § 3 K.p.a. oraz zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie temu przepisowi, wskazać należy, iż ustawa o CBA przewiduje odpowiednik tego przepisu na gruncie postępowania dyscyplinarnego, tj. art. 129. Zgodnie z tym przepisem na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o:

1) uniewinnieniu albo

2) odstąpieniu od ukarania, albo

3) ukaraniu, albo

4) umorzeniu postępowania.

Wydane przez przełożonego orzeczenie powinno zawierać:

1) oznaczenie przełożonego dyscyplinarnego;

2) datę wydania orzeczenia

3) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe obwinionego;

4) opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną;

5) rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia;

7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania;

8) podpis, z podaniem imienia i nazwiska przełożonego dyscyplinarnego; oraz pieczęć jednostki organizacyjnej CBA.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w tym przypadku, ustawodawca dla uzasadnienia orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego, w zakresie jego zawartości nie przewidział, tak jak w art. 107 § 3 K.p.a., szczegółowych wytycznych. Przepis art.129 ust. 2 pkt 6 ustawy o CBA wskazuje jedynie, że orzeczenie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprawdzie kontrola tych orzeczeń przez sądy administracyjne (art. 139 ustawy o CBA) obliguje organ dyscyplinarny do określonej, podobnej do decyzji administracyjnych, konstrukcji ich uzasadnień, to jednak wykładnia literalna obu powołanych przepisów w zakresie części składowych uzasadnienia prowadzi do wniosku, że nie są to konstrukcje tożsame.

Podkreślił, że przepisy ustawy o CBA nie formułują wskazówek dla przełożonego dyscyplinarnego jak ma oceniać i interpretować zebrane w toku postępowania dowody oraz jakie, na podstawie tychże dowodów, ma podjąć rozstrzygnięcie.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że podstawowym uchybieniem organu dyscyplinarnego, było niedokonanie oceny wiarygodności świadków, a w konsekwencji brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy ich zeznaniami a wyjaśnieniami obwinionego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle przedstawionych wyżej argumentów natury prawnej, teza Sądu nie może być obroniona.

W postępowaniu dyscyplinarnym świadkowie zdarzenia są jednym z podstawowych źródeł dowodowych. Na taką zależność wskazuje zarówno art. 125 ustawy o CBA, jak i obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe na gruncie spraw dyscyplinarnych. Wobec braku ustawowych wytycznych w zakresie interpretacji uzyskanych dowodów, przyjąć należy, iż probierzem wiarygodności zeznań świadków dla przełożonego dyscyplinarnego, jest art. 233 § 1 Kodeksu karnego, który nakłada na świadka obowiązek zeznawania i niezatąjania prawdy. Obwiniony funkcjonariusz ma prawo w toku postępowania dyscyplinarnego złożyć wyjaśnienia, w których jednak nie ma prawnego obowiązku przedstawiania i niezatąjania prawdy. W tym miejscu nie sposób uniknąć porównania z rolą procesową oskarżonego i świadków w procesie karnym. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania karnego oskarżonego nie obciąża powinność dowodzenia ani w sensie formalnym, ani materialnym, ani tzw. prawny obowiązek dowodzenia (art. 74 § 1 K.p.k.). Oskarżony, jako podstawowe źródło informacji o popełnionym czynie może zarówno ujawniać wszelkie związane z nim okoliczności jak i składać wyjaśnienia fałszywe. Reguły rozkładu ciężaru dowodu ukształtowane zostały w dużej mierze przez domniemanie niewinności – zasadę obowiązującą również na gruncie postępowania dyscyplinarnego. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji tezy, że organ dyscyplinarny uchybił ocenie wiarygodności świadków, jest jednoznaczne z zarzutem sprzeniewierzenia się przez organ dyscyplinarny – art. 126 ust. 2 ustawy o CBA. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi to znaczne nadużycie.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego stwierdził, że wydane w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko J.W. orzeczenie jest wyrazem oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich zasad przewidzianych przez ustawę o CBA. Korzystając z przekazanego przez ustawodawcę przełożonemu dyscyplinarnemu uprawnienia do oceny dowodów zebranych w postępowaniu dyscyplinarnym, orzekając o uznaniu obwinionego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, rozstrzygnął konflikt pomiędzy zeznaniami Dyrektora Delegatury CBA [...] i wyjaśnieniami J, na niekorzyść obwinionego. Taki wniosek wypływa bezpośrednio z analizy całokształtu sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Podkreślił, że z przepisów ustawy o CBA nie wynika szczegółowe postępowanie przełożonego dyscyplinarnego, które miałoby być podjęte w celu oceny wiarygodności zeznań poszczególnych świadków. Organ dyscyplinarny kierując się ustawowymi przesłankami ma obowiązek dokonać oceny zebranego materiału dowodowego – w tym zeznań świadków i dać jej wyraz w wydanym orzeczeniu.

W rozpoznawanej sprawie J.W. uznano winnym popełnienia zarzucanych przewinień, w uzasadnieniu orzeczenia szczegółowo odniesiono się do okoliczności zdarzenia, w szczególności wpływających na ocenę zawinienia oraz, w dalszej kolejności, na złagodzenie lub zaostrzenie wymiaru kary. Dowód z zeznań świadka Dyrektora Delegatury CBA [...], był jednym z kilku dowodów przeprowadzonych w postępowaniu dyscyplinarnym. Poza zainteresowaniem Sądu pozostały zeznania innych świadków oraz zgromadzone w postępowaniu dyscyplinarnym dokumenty, oraz bezsprzecznie ustalony fakt, iż pomimo prawnego obowiązku stawienia się do służby, obwiniony nie stawił się do niej w czasie i w miejscu wynikającym z decyzji personalnej Szefa CBA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu dyscyplinarnym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a orzeczenie dyscyplinarne stanowi decyzję administracyjną i winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 tego Kodeksu.

Uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest określone w rozdziale 7 ustawy o CBA "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego". Jest to pełna regulacja materialnoprawna, jak i procesowa postępowania dyscyplinarnego. Dotyczy ona zarówno wszczęcia jak i przebiegu oraz formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Zauważyć należy, iż jedynie przepis art. 135 ust.1 powołanej ustawy zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz zatrzymania i doprowadzenia świadków. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się art. 184 Kodeksu postępowania karnego.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w ustawie o CBA brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowi jej również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza CBA nie jest bowiem sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie o CBA regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy CBA nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem również art.107 § 3, określającego wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej.

W postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego przepisem określającym wymogi formalne orzeczenia dyscyplinarnego jest art. 129 ust. 2 ustawy o CBA, którego pkt 6 stanowi, iż orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Treść tego przepisu nie jest jednak tożsama z treścią art. 107 § 3 K.p.a., który dokładnie określa, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej. Wynika z niego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem ustawodawca, w przypadku uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego nie określił szczegółowych wytycznych w zakresie jego zawartości. Nie sformułował wskazówek dotyczących oceny dowodów zebranych w postępowaniu dyscyplinarnym. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawił organowi dyscyplinarnemu możliwość dokonania swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów. W związku z powyższym, sądowa kontrola oceny dowodów w istocie oznacza jedynie sprawdzenie, czy nie wykazuje ona błędów natury faktycznej lub logicznej, bądź, czy nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając orzeczenie dyscyplinarne nie ustalił stanu faktycznego w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonał oceny wiarygodności zeznań świadków i nie wyjaśnił istniejących pomiędzy nimi a obwinionym rozbieżności. W konsekwencji uznał, że dokonanie analizy merytorycznej orzeczenia dyscyplinarnego nie jest możliwe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju wniosek był nieuprawniony. Wynikał on bowiem z błędnego założenia dopuszczającego możliwość stosowania w tej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i oceny przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, w tym orzeczenia dyscyplinarnego przez pryzmat tego Kodeksu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu o przepisy regulujące to postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.