Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2697/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. P. (zwana dalej także jako: "Strona"; "Skarżąca") reprezentowana przez radcę prawnego B. S., wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm. - zwanej dalej także "ustawą zaopatrzeniową"). Wnioskodawczyni podała, że od [...] października 1986 r. do [...] lipca 1990 r., a więc przez niecałe cztery lata, pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa (początkowo w [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a następnie Wydziale [...] MSW). Strona wyjaśniła, że była wówczas osobą bardzo młodą, niedoświadczoną, a realizowane przez nią zadania miały charakter pomocniczy. Dodała też, że po 1990 r. pełniła służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, potem w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ze służby odeszła z dniem [...] lutego 2012 r., będąc [...] w Departamencie [...] ABW, po 26 latach łącznego okresu służby.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako: :MSW"; "Organ") odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczym art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wymieniona decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] listopada 2019 r, który wniósł skargę na wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 218/20) uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i dlatego skarga jest uzasadniona. Jednocześnie Sąd zobowiązał Organ aby ponownie rozpoznając sprawę dokonał wnikliwej oceny okoliczności ponad 25 - letniej służby Skarżącej, ustalił charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie ocenił, czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Sąd wyjaśnił, że Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy służba Skarżącej przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i państwa totalitarnego oraz odnieść się do okoliczności podniesionych przez Skarżącą we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jej służby. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2021 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Decyzja została doręczona Stronie w dniu [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu Organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią: tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek", który zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi.

Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładne wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.

Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 218/20, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy B. P., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny, pod kątem spełnienia przez stronę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Na wstępie wskazał, że służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 10 miesięcy, zaś całkowity okres służby wymienionej wynosi 25 lat i 18 dni. Zatem około 15% całego okresu Strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie MSW przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Niemal 4-letni okres służby wymienionej na rzecz totalitarnego państwa trudno nazwać tymczasowym, doraźnym czy epizodycznym. Poparcie przedstawionego powyżej stanowiska organu niewątpliwie odnaleźć można w orzecznictwie, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, który posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zdaniem organu bezsprzecznie trafnym jest stwierdzenie NSA uwzględnione w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19, w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytaniu pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Organu, podobne refleksje można również odnaleźć w innych orzeczeniach sądowych, w tym m.in. w wyrokach: NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18.

Tym samym uznano, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. .1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej należy wskazać, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez B. P. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby strona uchylała się od wykonywania obowiązków służbowych lub wykonywała je w sposób niewłaściwy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż ww. w toku pełnionej służby posiadała pozytywne opinie służbowe, awansowała w stopniu i stanowisku służbowym, a także podwyższano jej dodatki służbowe do uposażenia. Wnioskodawczyni została również uhonorowana Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę.

Wobec powyższego, zdaniem Organu, Strona spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednakże w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę zainteresowanej można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, iż szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że wnioskodawczyni w sposób świadomy rozpoczęła służbę w Wydziale [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera podanie strony z dnia [...] kwietnia 1986 r., w którym uzasadniając swoją decyzję o podjęciu służby wskazała: "praca w resorcie spraw wewnętrznych odpowiada mi ze względów ideologicznych". Dodała ponadto, że część jej rodziny jest również zatrudniona we wskazanym resorcie.

Przywołane powyżej argumenty wskazują, iż decyzja Strony o podjęciu służby na rzecz totalitarnego państwa nie była podjęta pod wpływem chwili, jak również nie wynikała z jej niewiedzy. Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do ich charakteru struktur, do których wnioskodawczyni przynależała oraz uzyskiwanych z tego tytułu honorariów.

Organ podał, że w aktach prowadzonego postępowania znajduje się dokument pn.: "Świadectwo złożenia egzaminu na [...]" z dnia [...] maja 1987 r. oraz "Świadectwo złożeni i egzaminu na [...]" z dnia [...] stycznia 1989 r., czyli w okresie służby w resorcie spraw wewnętrznych.

Powyższe wskazuje, że B. P. była funkcjonariuszką, co do której przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jej rozwój zawodowy. W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniona awansowała w stopniu i stanowisku służbowymi otrzymała ponadto dodatek specjalny oraz została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej, co również wiązało się z podniesieniem składników uposażenia.

Ponadto wniosek personalny o nadaniu stopnia (karta [...]) zawiera następujące zapisy; "[...] B. P. w resorcie spraw wewnętrznych pracuje od 1986 r. Zatrudniona przy produkcji dokumentów specjalnych. Zdyscyplinowana i zaangażowana w pracy zawodowej. Z nałożonych obowiązków wywiązuje się bardzo dobrze. Członek ZSMP".

Zaangażowanie wnioskodawczyni w realizację powierzonych zadań obrazują również zapisy wniosku o mianowanie wymienionej funkcjonariuszem w służbie stałej z których wynika, że Strona "(...) Powierzone zadania wykonuje w sposób wysoce odpowiedzialny staranny i terminowy. Dzięki osobistemu zaangażowaniu szybko wdrożyła się w zagadnienia zawodowe. Wzorowo wywiązuje się z każdej zleconej pracy. Chętnie, z dobrymi rezultatami podwyższa swoje kwalifikacje poprzez rożnego typu kursy resortowe."

Powyższe bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej strony.

W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku Organ stwierdził także, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawczynię służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z pobudek etyczno-moralnych, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na etacie [...] Wydziału [...] MSW, była częścią wskazanej formacji i czerpała z niej określone, wymierne korzyści. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach państwa totalitarnego, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Ponadto z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (m.in.: indywidualna karta przeglądu kadrowego stanowiącego kartę [...]) wynika, że wnioskodawczyni była członkiem ZSMP, a następnie kandydowała i została członkiem PZPR.

Jednocześnie w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę zainteresowanej można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym wnioskodawczyni otrzymywała w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Rzetelne wykonywanie obowiązków przez stronę oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przysługującego mu uprawnienia.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2021r.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku (powoływanej) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

2. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 18 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwane dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).

Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z istotnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Istota sporu w rozstrzyganej sprawie sprowadza się, w szczególności, do oceny czy w świetle dokonanej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2020r. (sygn. akt II SA/Wa 218/20) wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony o wyłączenie stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2020r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 218/20, uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd działa, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 218/20.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że myśl przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli i treść poglądu prawnego wyrażonego w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 218/20.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).

Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku tII SA/Wa 218/20 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.

Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.10.2020r. (II SA/Wa 218/20) oraz czy Skarżącej zasadnie odmówiono wyłączenia stosowania ustawy przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a tejże ustawy.

W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że wyżej wymienionym wyrokiem Sąd zobowiązał Organ do dokonania wnikliwej oceny okoliczności ponad 25 - letniej służby Skarżącej, ustalenia charakteru służby oraz warunków jej pełnienia, a następnie do oceny czy w świetle zaprezentowanej przez tenże Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Sąd podkreślił, że Organ powinien rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy służba Skarżącej przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i państwa totalitarnego oraz odnieść się do okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jego służby, zaś uzasadnienie decyzji w tym względzie powinno być wyczerpujące, aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie inny sposób.

Zdaniem składu orzekającego, Organ ponownie badając i rozstrzygając sprawę, z wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu tut. Sądu nie wywiązał się w sposób prawidłowy, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. i to w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak: Sąd stwierdza, że Minister, ponownie badając sprawę, pomimo jasnych wytycznych Sądu tak co do konieczności dokonania określonych ustaleń faktycznych, relewantnych z punktu widzenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i oceny prawnej jak należy rozumieć tenże przepis, uchylił się – praktycznie biorąc – od weryfikacji służby Skarżącej przed 31 lipca 1990 r. pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, a tym samym nie wywiązał się z obowiązku oceny czy służba Skarżącej w tym okresie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań na rzecz państwa totalitarnego czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. Sąd po raz kolejny przypomina, że – jak podniósł WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 218/20 - to właśnie w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w wyroku NSA z 13.12.2019r., sygn. akt I OSK 1895/19)).

Organ, opisując służbę Skarżącej podnosi, że "decyzja Strony o podjęciu służby na rzecz totalitarnego państwa nie była podjęta pod wpływem chwili, jak również nie wynikała z jej niewiedzy" oraz, że "(...) Z pewnością nie można mówić o braku świadomości strony co do ich charakteru struktur, do których wnioskodawczyni przynależała oraz uzyskiwanych z tego tytułu honorariów".

W kontekście powyższej konstatacji, Organ nie wyjaśnił jednak ani nie zweryfikował, czy wykonywane przez Skarżącą konkretne zadania służbowe, tak w ramach zakresu czynności w Wydziale [...] MSWiA, a także dalszy okres służby wnioskodawczyni "przy produkcji dokumentów specjalnych" oraz takie cechy osobowe i pracownicze, jak "zdyscyplinowanie", "zaangażowanie w realizację powierzonych zadań w sposób odpowiedzialny, staranny i terminowy" – miały charakter zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, czy też wyczerpują znamiona bezpośredniego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tymczasem, jak tut. Sąd wskazał w wyroku II SA/Wa 218/20, kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka – tj. zgodnie z tezami uchwały SN w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20.

Zadaniem Organu było więc wskazanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadami: proporcjonalności i bezstronności, w kontekście obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasadą przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a., że wykonywane przez Skarżącą zadania służbowe miały "pejoratywną konotację" z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa, czego nie uczyniono.

Tymczasem ustalenia takie mają fundamentalne znaczenie dla sprawy gdyż – jak stwierdzono w powołanym wcześniej wyroku NSA - "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych".

W ocenie Sądu, w świetle powyższej oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA, która – co należy podkreślić – była także podstawą rozważań WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 218/20, irrelewantne z punktu widzenia art. 8a ust. 1 (pkt 1 i 2) ustawy zaopatrzeniowej pozostają ustalenia Organu odnoszące się do przynależności Skarżącej do ZSM, a następnie PZPR, skoro także i w tym przypadku Minister nie wykazał, że przynależność taka, a w szczególności, jej pozycji w strukturach tejże partii, w przypadku Strony, wiązała się z bezpośrednią działalnością w realizacji zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Reasumując tę część rozważań, analiza przedstawionych przez Organ okoliczności pełnienia służby przez Skarżącą, w ocenie Sądu, nie potwierdza, aby ich charakter ukierunkowany był na działalność bezpośrednio nakierowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W ocenie Sądu, Organ zignorował również wyrażoną przez Sąd in meritii ocenę prawną co do rozumienia przesłanki "krótkotrwałości służby".

Sąd przypomina, że w tej kwestii Organ był związany poglądem, aby krótkotrwałość służby Skarżącej jako byłego funkcjonariusza oceniać z uwzględnieniem całego okresu służby. Mianowicie Sąd wyraźnie zaznaczył, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby, można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Mimo tego, Minister ponownie rozstrzygając sprawę, uznał, że 25 – letni i 18 dni okres służby Skarżącej, w zestawieniu z 3 latami i 10 miesiącami służby na rzecz państwa totalitarnego, tj. 15% całego okresu służby, nie można uznać za "krótkotrwały" w rozumieniu komentowanego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Sądu, taki wniosek jest jednak nieuprawniony, skoro sami autorzy projektu ustawy przyjęli, że "(...) nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter", zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę – jak w niniejszej sprawie – proporcję poszczególnych okresów.

W tym miejscu po raz kolejny odwołać się należy do rozważań Sądu w sprawie II SA/Wa 218/20, który stwierdził, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi".

W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że Organ, ponownie rozstrzygając sprawę, po raz kolejny naruszył te zasady i to pomimo tego, że został "naprowadzony" przez tut. Sąd w sprawie II SA/Wa 218/20, jak należy interpretować przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz jakich należy dokonać ustaleń, w celu weryfikacji tej przesłanki. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wyprowadzone przez organ wnioski co do przesłanki niespełnienia tegoż warunku, w okolicznościach sprawy są wadliwe albowiem pozostają w sprzeczności z analizą akt sprawy i zgromadzonymi materiałami dowodowymi.

Dlatego też Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie.

Organ wydając ponownie decyzję winien zatem uwzględnić, że Skarżąca spełnia warunki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Reasumując, z uwagi na stwierdzone naruszenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz Skarżącej od Organu zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł.

.