Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1557/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91  ust. 1 , ust. 4, art. 94  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: rt. 12  ust. 1, ust. 2 , art. 14 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B. K. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016r.

W dniu 8 lipca 2015r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXI/321/15 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków, liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.). W § 1 i 2 tej uchwały podano łączną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży na terenie Krakowa, jak i liczbę tych punktów przypadającą na poszczególne dzielnice Krakowa.

Pismem z dnia 19 października 2015r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i § 3 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, sposób wyznaczenia limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych określony w zaskarżonej uchwale narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepis art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa zakresu upoważnienia zawartego w tym przepisie. W ocenie skarżącego nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w tym przepisie uprawnienie rady gminy do konkretyzowania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych odrębnie w wydzielonych administracyjnie obszarach gminy (sołectwach, dzielnicach, osiedlach itp.). Ustawodawca upoważnił bowiem organ stanowiący gminy do określania liczby punktów dla terenu gminy, nie upoważnił natomiast rady do dodatkowego limitowania liczby punktów dla terenu jednostki pomocniczej gminy, czy dla terenu jakiegokolwiek innego jednoznacznie wyodrębnionego w oparciu o jakiekolwiek kryterium obszaru - fragmentu tej gminy. Organ nadzoru wskazał, że wprawdzie co do zasady organ gminy został upoważniony do swobodnego limitowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, niemniej jednak swoboda ta nie jest całkowicie nieograniczona. Po pierwsze, liczba punktów winna być bowiem dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności do alkoholu wynikających z gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który to wymóg wynika wprost z art. 12 ust. 4 ustawy. Po drugie, organ gminy ustalając liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych winien wyznaczyć tę liczbę w sposób zgodny z normami wyższego rzędu, w tym przypadku z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skoro przepis wskazuje na określenie tej liczby w odniesieniu do terenu gminy i jednocześnie nie zezwala organowi stanowiącemu na modyfikację ustawowej treści, to niedopuszczalnym jest, zdaniem skarżącego, działanie organu gminy prowadzące w istocie do zmiany zakresu upoważnienia wynikającego z ustawy. Takie działanie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego do działania w określonym w tym upoważnieniu zakresie. Wojewoda Małopolski dodał, że możliwości takich nie daje organowi stanowiącemu gminy art. 12 ust. 2 ustawy, gdyż przepis ten upoważnia radę do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych również wyłącznie na terenie całej gminy. W ocenie skarżącego nie mieści się w pojęciu zasad usytuowania określenie liczby miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w poszczególnych wyodrębnionych obszarach gminy (tu - w poszczególnych dzielnicach Miasta Krakowa), tym bardziej, iż kompetencja do ustalenia liczby punktów wynika z odrębnej regulacji prawnej. Zatem także i art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie daje radzie gminy uprawnień do modyfikacji zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda Małopolski podniósł również, że taki sposób wyznaczenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych jak zastosowany w zaskarżonej uchwale powoduje, iż przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w obszarze Dzielnicy I Stare Miasto (a więc w dzielnicy, dla której Rada Miasta Krakowa przewidziała ponad 60% wszystkich punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży) mogą być uprzywilejowani w porównaniu do takich samych przedsiębiorców prowadzących identyczną działalność w pozostałych dzielnicach Krakowa. W ocenie skarżącego, taki sposób wyznaczenia liczby punktów może powodować nierówną sytuację prawną przedsiębiorców wynikającą wyłącznie z faktu miejsca prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Powyższe stanowi więc naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, przy jednoczesnym braku uzasadnionych przesłanek ustawowych wskazujących na okoliczności usprawiedliwiające ową nierówność i uzasadniające tym samym odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w drodze uchwały, dla terenu miasta liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ zwrócił uwagę, że dzielnice Krakowa są oficjalnymi jednostkami pomocniczymi samorządu (gminy), a ich zasięg terytorialny jest ściśle określony. Zdaniem organu, fakultatywność tworzenia jednostek wskazuje, że jeśli gmina zdecyduje, że skorzysta z tej kompetencji, wyznacza w ten sposób zakres terytorialny zastosowania tej opcji organizacyjnej, tj. całe terytorium (teren) gminy może być podzielone pomiędzy jednostki pomocnicze. Zatem ustalenie limitu z podziałem na poszczególne jednostki pomocnicze nie wykracza poza upoważnienie ustawowe przysługujące radzie do ustalenia limitu dla punktów sprzedaży dla terenu miasta, obejmującego swym zasięgiem jednostki. Tym bardziej, że w projekcie uchwały dot. limitu punktów sprzedaży dla poszczególnych dzielnic został określony również łączny limit dla terenu całej gminy, który jest dostosowany do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W ocenie organu skarga w sposób nieuprawniony kwestionuj prawo rady gminy do wykorzystania pomocniczego podziału terytorialnego dla realizacji zadań własnych. Posługuje się przy tym określeniami: "administracyjnych dzielnic", "wydzielonych administracyjnie dzielnicach", "wyodrębnionych administracyjnie obszarach gminy", które w żaden sposób nie odnoszą się do wypracowanego w ramach prawa publicznego pojęcia "pomocniczego podziału terytorialnego". Pomocniczy podział terytorialny został wprowadzony dla Miasta Krakowa w trybie i na zasadach przewidzianych w powszechnie obowiązujących przepisach. Uchwały rady gminy w tej sprawie mają charakter aktów prawa miejscowego i są również źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Twierdzenie więc o braku podstaw prawnych dla korzystania przy realizacji zadań publicznych (zwłaszcza zadań własnych) z tak rozumianego pomocniczego podziału terytorialnego opiera się na nieporozumieniu.

Nadto organ podkreślił że zgodnie z obowiązującym Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2015, należy ograniczać dostęp do alkoholu poprzez "zmniejszenie gęstości sieci punktów sprzedaży alkoholu w Krakowie", a bez zastosowania podziału pomocniczego cele te nie mogą zostać osiągnięte. W ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, postulat ograniczania dostępności alkoholu nie powinien być utożsamiany z prostym ograniczeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Ograniczanie dostępności może się bowiem odbywać także poprzez stanowienie obostrzeń dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, czasu jego sprzedaży lub np. w drodze podnoszenia cenzusu wieku osób wpuszczanych do lokalu. Wybór środków, które pozwolą odpowiednio realizować politykę gminy w tym względzie, należy do kompetencji gminy, której ustawodawca przyznał wyłączne prawo decydowania o liczbie i usytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu, ramowo jedynie określając ograniczenia swobody decydowania w tym zakresie.

Za chybiony organ uznał podniesiony w skardze zarzut uprzywilejowania przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w obszarze Dzielnicy I Stare Miasto. Z uwagi na wzmożony ruch turystyczny, w centrum miasta znajduje się bardzo duża liczba lokali gastronomicznych. Z tego powodu w Krakowie od wielu lat istnieje ogromna różnica w liczbie lokali gastronomicznych prowadzących działalność (w tym sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych) na terenie Dzielnicy I w porównaniu z innymi obszarami miasta, w szczególności dzielnicami peryferyjnymi. Z tego też powodu w uchwale przyjęto taką liczbę limitową punktów mogących prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Dzielnicy I. Zdaniem organu zróżnicowanie przestrzenne miasta i odmienne funkcje poszczególnych dzielnic uzasadniają różne limity - w zależności od warunków miejscowych (np. szczególna funkcja dzielnicy centralnej w porównaniu do osiedli mieszkaniowych). Twierdzenie o "uprzywilejowaniu" przedsiębiorców prowadzących działalność w dzielnicy I pomija powyższe. Poza tym zezwolenia, których dotyczy zaskarżona uchwała mają charakter terminowy i w żadnym razie nie można mówić o jakimś "prawie" do otrzymania zezwolenia. Ustawową zasadą jest bowiem zakaz sprzedaży alkoholu. W ocenie organu, uchwalony akt prawa miejscowego mieści się więc w granicach udzielonego Radzie Miasta Krakowa upoważnienia ustawowego.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2016r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa potwierdził, że na terenie Miasta Krakowa obowiązuje odrębna uchwała w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że zaskarżona uchwała wejdzie w życie w terminie 12 miesięcy od jej ogłoszenia, natomiast obecnie nadal obowiązuje uchwała z 2009r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody Małopolskiego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, a zatem skarga jest dopuszczalna.

Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynił wskazane konkretnie w samej skardze części uchwały. W związku z tym w niniejszej sprawie uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej jedynie w zakwestionowanych przez skarżącego częściach, tj. § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonych części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane przez skarżącego przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.). W § 1 ust. 2 i § 2 ust. 2 tej uchwały podano łączną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży na terenie Krakowa, natomiast w § 1 ust. 1 oraz w § 2 ust. 1 podano liczbę tych punktów przypadającą na poszczególne dzielnice Krakowa. W § 3 uchwały wskazano, że "Granice Dzielnic Miasta Krakowa, o których mowa w niniejszej uchwale, zostały określone w Statutach Dzielnic - uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2014 r. od Nr XCIX/1495/14 do Nr XCIX/1512/14".

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonych części uchwały należy stwierdzić, że w ustawie z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r. poz. 1356 z późn. zm.) przewidziano dwa różne upoważnienia ustawowe dla rady gminy. W art. 12 ust. 1 tej ustawy przewidziano mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W osobnym upoważnieniu, w art. 12 ust. 2 tej ustawy, rada gminy została natomiast upoważniona do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Treść delegacji ustawowej wynikających z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi zatem wątpliwości i wynika z nch, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Przepis art. 12 ust.1 omawianej ustawy dopuszcza jedynie, aby rada określiła w drodze uchwały liczbę punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta), jako całości. Z kolei upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 1240/14). Liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć wpływ na ustalenie ilości przewidywanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odnosi się ono jedynie do liczby punktów sprzedaży w ujęciu całościowym, dotyczącym całego obszaru gminy/miasta, a nie poszczególnych jej części. W tym kontekście nie daje ono podstaw do wprowadzania ograniczeń sprzedaży alkoholu w zależności od rejonizacji.

W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustaw. Zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy upoważnienie ustawowe skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Zatem określenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży dla poszczególnych terenów danej gminy byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby norma kompetencyjna stanowiła wprost o takiej możliwości. Realizując bowiem kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w upoważnieniu ustawowym. Art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z kolejnymi przepisami tej ustawy nie przewiduje możliwości ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla poszczególnych części gminy, w tym dla poszczególnych jednostek pomocniczych tej gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Należy zatem podzielić pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że treść zakwestionowanych skargą przepisów zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w przytoczonym art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dodatkowo trzeba podkreślić, że kwestionowana skargą część uchwały ma niejasną treść, albowiem wykraczając poza zakres upoważnienia z art. 12 ust. 1 tej ustawy, poprzez uregulowanie liczby punktów sprzedaży w danej dzielnicy, pośrednio reguluje także zasady usytuowania miejsc sprzedaży, a więc w sposób nieprawidłowy reguluje materię objętą upoważnieniem z art. 12 ust. 2 tej ustawy. Należy zakwestionować zgodność z prawem regulacji, wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obejmującej nie tylko wskazanie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu dla terenu całej gminy, do czego upoważnia art. 12 ust. 1, ale także dodatkowo ustalającej liczbę punktów sprzedaży dla poszczególnych części gminy tj. dla poszczególnych jej dzielnic, tj. wkroczenie w materię objętą zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Niezależnie zatem od uznania, że taka regulacja uchwałą wychodzi poza dopuszczalny zakres "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" o czym była mowa powyżej, to jeszcze taka treść zaskarżonej uchwały - wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy - wkracza w materię będącą przedmiotem odrębnej regulacji. Tymczasem, co należy podkreślić, zaskarżona uchwała wydana została wyłącznie na podstawie pierwszego z przytoczonych upoważnień, tj. na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co wynika wyraźnie z jej treści. Potwierdził to również pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem, wskazując dodatkowo, że Rada Miasta Krakowa uchwaliła odrębną uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy, dotyczącą zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie działanie Rady Miasta Krakowa, polegające na podjęciu dwóch osobnych uchwał na podstawie dwóch osobnych upoważnień ustawowych, dotyczących dwóch różnych materii regulacji, było zresztą zgodne z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej. Z treści § 119 ust. 1 i 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 282) wynika, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, natomiast w przypadku, gdy jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. W niniejszej sprawie za niezgodne z prawem uznać zatem należy regulowanie tej samej materii "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" w dwóch różnych aktach wykonawczych do ustawy, tj. w zaskarżonej uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem podzielić pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że zaskarżona uchwała w części objętej skargą wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy Miejskiej Kraków liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.