Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 552/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr WSPN.II.77243-58/08 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 4 grudnia 2008r. nr BN.II7222-108B/06, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0098 ha, obręb 495, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością A. G. – do 7/16 części oraz Cz. P. – do 9/16 części, zaliczonej od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych.

Pismem z dnia [...] r. A. G. oraz pismem z dnia [...] r. Cz. P. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust 1 - 3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 kpa, ustalił odszkodowanie w wysokości 35.385,00 zł, z tego, stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości, kwotę 15.480 zł na rzecz A. G. i kwotę 19.904,06 zł na rzecz Cz. P., ze środków Gminy [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] r. stanie się ostateczna. Jednocześnie organ stwierdził, iż w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną do ustalenia na rzecz A. G. i Cz. P. odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...], nabytą z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...]. W związku z tym, w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego wnioskodawcom, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. B. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności wskazanej działki. Powołany rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 35.385,00 zł., co stanowi ok. 361,07 zł za 1 m². Organ wskazał, iż sporządzony operat szacunkowy uznał jako dowód w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająco uzasadniony. Wyjaśnił, iż w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wyznaczono na dzień 13 listopada 2008 r. rozprawę administracyjną i wskazał, że po zapoznaniu stron z przebiegiem postępowania i sporządzonym przez rzeczoznawcę operatem szacunkowym strony nie wniosły uwag.

Od wskazanej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji Starosty [...] zarzucił naruszenie art. 130 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu odwołania Prezydent Miasta [...] wskazał, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do przyjętej jako podstawa wyceny spornej działki metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i określenie wartości rynkowej działki jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową jednorodzinną, bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 w/w rozporządzenia, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, iż z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 w/w rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych na te cele, a dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Intencją prawodawcy było bowiem takie uregulowanie, by wartość nieruchomości była określana przy porównywaniu nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien podjąć próbę wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustosunkowując się do opinii rzeczoznawcy majątkowego, iż rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz, że istotą takiego przeniesienia własności jest brak negocjacji i transakcji sprzedaży w drodze umowy, a zapłata za przeniesienie własności następuje w drodze odszkodowania, odwołujący podkreślił, że fakt, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, których stan prawny jest uregulowany treścią art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nabywane są z mocy prawa, a potwierdzenie przejścia prawa własności odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, nie oznacza, że na rynku brak jest transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Jako dowód przejścia prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych przedstawił załączone do odwołania kopie umów sprzedaży takich nieruchomości. W celu zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego o braku rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawnymi powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że wykluczenie możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jest nieuprawnione oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskiwana w następstwie notarialnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 87/08, wyrok z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz wyrok z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08). W ocenie odwołującego przytoczone okoliczności wskazują, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, istniejącym stanie faktycznym oraz orzecznictwie administracyjnym. Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła, zdaniem odwołującego, do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości spornej nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Brak wnikliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie odwołującego istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania, dlatego też w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody jest w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza wobec faktu, iż strona kwestionuje dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego dla sporządzania wyceny spornej nieruchomości. Podniesiono również, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wymaga uwzględnienia, że § 36 rozporządzenia w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, a więc w przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 36 ust. 2 tego rozporządzenia ustanawia wyjątki od tej zasady – o czym świadczą słowa użyte przez ustawodawcę "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 (...)". w ocenie organu przejście do stosowania § 36 ust. 2 jest możliwe po wykazaniu, iż ust. 1 nie może mieć zastosowania, dopiero bowiem po dokonaniu takich ustaleń przepis zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Z tego punktu widzenia organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 23 lipca 2008 r. i co prawda z akt sprawy nie wynikało, by organ ten zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Organ zwrócił jednak uwagę, że w operacie szacunkowym lakonicznie wskazano, iż dostępne na rynku ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod rozwiązania komunikacyjne nie są cenami wolnorynkowymi, co wynikać miałoby z faktu, że nie istnieją nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi w obrocie wolnorynkowym, a jedynie rynek przejętych na te cele nieruchomości za określone odszkodowanie, z uwagi na okoliczność, iż właściciel działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę publiczną nie ma możliwości wyboru nabywcy i nie ma wpływu na poziom należnego odszkodowania. Wojewoda wskazał też na pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące przyjętej metody wyceny oraz na ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu, z których wynika, iż rzeczoznawca sporządził operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a rezultatem tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Organ podniósł ponadto, iż została sporządzona opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] r., w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił również uwagę, iż należy zgodzić się z panującymi wśród rzeczoznawców majątkowych poglądami, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania, dlatego też, aby transakcji można przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 cyt. ustawy, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. W ocenie organu nie zmienia to faktu, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Organ podkreślił również, że treść § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania (czy "ceny") za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. z uwagi na wspomnianą wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości, dlatego należy bardzo ostrożnie podchodzić do estymacji wysokości odszkodowania należnego osobom pozbawianym prawa własności na podstawie innych nieruchomości zbywanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Na wstępie strona skarżąca wyjaśniła, iż jej zamiarem objętym treścią odwołania od decyzji organu I instancji nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych (jak to ocenił organ odwoławczy w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy), lecz wykazanie, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości ale również przez osoby fizyczne. Ocena przedłożonych dowodów i potraktowanie ich wyłącznie jako nieruchomości porównawczych, jest w ocenie skarżącej niezrozumiała, ponieważ w dotychczas rozpatrywanych sprawach organ uznawał przedłożone dowody (kopie tych samych umów sprzedaży) i na ich podstawie uznawał zasadność przedstawionych zarzutów oraz udowodnienie faktów. Taka niejednolita ocena dowodów nie odpowiada standardom rzetelnej procedury, gdyż przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, godzi także zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie pogłębiania zaufania. Prezydent zwrócił uwagę, że położenie akcentu na ocenę przedstawionych umów sprzedaży jako transakcji porównawczych spowodowało pominięcie zasadniczego problemu, jakim była ocena przesłanek uzasadniających zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, a sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości drogowych nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona przez organ odwoławczy, skoro bowiem organ odwoławczy zakwestionował dowody przedłożone przez stronę, to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dopiero ustalenie, że na rynku bydgoskim nie występują transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, uzasadniałoby szacowanie nieruchomości zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Według skarżącej nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Gminę Miasto Bydgoszcz nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 59/09), a organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie strony skarżącej jako niezgodne z prawem należy uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji, ponieważ podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007 r. Gmina Miasto [...] zawarła 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że Gmina Miasto [...] nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Ostatecznie strona skarżąca wskazała, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną, możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, a zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno w l jak i w II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Dodatkowo organ wskazał odnosząc się do zarzutu skarżącego, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały tego faktu. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Fakt, że występują transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Istotą bowiem podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych, tymczasem obecnie na rynku można znaleźć jedynie pojedynczą nieruchomość podobną, nie można natomiast utworzyć zbioru takich nieruchomości. Wobec czego z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji i ograniczoną reprezentatywność rynku nie można było dokonać wyceny w oparciu o inne podobne nieruchomości drogowe. Organ podkreślił również, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych oraz, że kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. Aby bowiem określonej transakcji można było przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Zdaniem organu za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przemawia także § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, który wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma analiza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwaną ustawą reformującą). Art. 73 ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Odszkodowanie jest formą naprawienia szkody. W przypadku określonym w cytowanym przepisie stanowi ono rekompensatę za utratę własności ale nie jest już rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty własności nieruchomości, ograniczając odpowiedzialność do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolna od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona prawem władania nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą kompensatę doznanego uszczerbku ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeśli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony.

Ustawodawca łączy obowiązek wypłaty odszkodowania z utratą z mocy prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne i pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania jest pozbawienie własności gruntu, który był już zajęty pod drogi publiczne i pozostawał we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z zakresu odpowiedzialności, odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Ustawa reformująca administrację jest próbą uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, uregulowaniem stanu prawnego dróg, a właściwie zmierza do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Przepisy ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości jakimi są grunty wykorzystywane pod drogi publiczne co wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. uzasadnienie wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 OTK-A Zb. Urz. 2004, Nr 7, poz. 66)

Wydaje się, że ratio legis art. 73 ustawy tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Wymienione więc okoliczności mogły lec u podstaw rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 ustawy reformującej.

Zgodnie z ust. 4 i 5 art. 73 ustawy reformującej odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według reguł określonych w dziale III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Na mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Stosownie do art. 154 ust. 4 ustawy rolą rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy).

Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W § 36 rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Wyraźnie należy podkreślić, że rezygnacja ze stosowania reguły określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwa jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych, w przeciwnym razie nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od zasady wyceny z ust. 1 § 36 rozporządzenia. Jest to uzasadnione przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności a nie wcześniejszego pozbawienia prawa władania.

Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy reformującej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ugn. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny.

W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem.

Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji.

Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.