Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 18/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2 lit. k w zw. z art. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 19, art. 3 ust. 5 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 2 pkt 1, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1899
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
article: art. 61a par. 1, art. 124 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] września 2017 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Energii na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. Minister Energii utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z [...] września 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.; dalej: u.s.d.g.).

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżący, spółka, wnioskodawca), działając w oparciu o art. 10 u.s.d.g., wniosła o wydanie pisemnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1210; dalej ustawa o zapasach), z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie. We wniosku sformułowała następujące pytanie: "Czy w świetle art. 2 pkt 2 lit k) w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, a także w związku z art. 2 pkt 19, art. 3 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, paliw w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy wymienionych we wniosku będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, w sytuacji, gdy Wnioskodawca utworzy wymagane prawem zapasy obowiązkowe w magazynach, mając do nich tytuł prawny w postaci na przykład umowy dzierżawy, a nie na podstawie umów, o których mowa w art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach?".

Zdaniem spółki w świetle obowiązujących przepisów dokonanie czynności stanowiącej przywóz paliw w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach, wymienionych we wniosku, które ze względu na swoje właściwości nie nadają się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, nie będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, w sytuacji, gdy wnioskodawca utworzy wymagane prawem zapasy obowiązkowe w magazynach, mając do nich tytuł prawny w postaci na przykład umowy dzierżawy, a nie na podstawie umów, o których mowa w art. 10 i art 11 ustawy o zapasach.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 10 u.s.d.g. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1644/11, organ przyjął, iż przedmiotem interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. mogą być sprawy, które odnoszą się do zakresu i zastosowania wyłącznie przepisów, z których wynika obowiązek dokonania przez przedsiębiorcę świadczenia pieniężnego o charakterze publicznoprawnym, innego, niż podatek. Przepis ten nie obejmuje swoim zakresem interpretacji indywidualnych innych przepisów, z których wynikają obowiązki o charakterze niepieniężnym. Jak podkreślił, obowiązek o charakterze pieniężnym należy rozumieć w ten sposób, że podmiot jest zobowiązany do uiszczenia oznaczonej sumy pieniężnej. Z kolei obowiązkiem niepieniężnym będzie zobowiązanie podmiotu do dokonania określonych czynności faktycznych. Wskazał, że wykonanie obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw polega na zachowaniu się przedsiębiorcy w inny sposób aniżeli poprzez spełnienie świadczenia pieniężnego. Przedsiębiorca będący producentem lub handlowcem zobowiązany jest tworzyć i utrzymać zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw w określonej ilości, przez określony czas oraz w określonej postaci na wypadek wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o zapasach. Obowiązek ten ma charakter niepieniężny. Sprowadza się on do ograniczenia prawa do dysponowania określonymi ilościami ropy naftowej lub paliw, które producent lub handlowiec zobowiązany jest przeznaczyć na zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw. Zdaniem organu w sytuacji gdy wniosek wnioskodawcy dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których z kolei wynika obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, pozostaje on poza zakresem interpretacji, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., albowiem obowiązek ten nie ma charakteru pieniężnego. Jak zaznaczył organ, wniosek o wydanie interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarcze, nie może dotyczyć przepisów, z którymi związane są dalsze konsekwencje prawne w postaci odrębnie uregulowanego obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych. Ewentualne wymierzenie kary pieniężnej jest konsekwencją niewywiązania się podmiotu z obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych. Wydanie interpretacji indywidualnej w tym zakresie byłoby rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, co z uwagi na istotę i cel wydania pisemnej interpretacji byłoby niedopuszczalne. Jak wskazał organ interpretacja zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy o zapasach, z których wynika obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw wykracza poza dyspozycję art. 10 ust. 1 u.s.d.g. i dopuszczalny zakres interpretacji, co skutkuje brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w tym zakresie.

Pismem z [...] września 2017 r. spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi naruszenie art. 61a kpa w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez niesłuszną odmowę wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego w sytuacji, gdy spółka była uprawniona do zadania pytania dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o zapasach, które stanowią daninę publiczną; art. 61 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od treści wniosku oraz w sposób, który zniekształca jego treść; art. 61a kpa poprzez błędną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia formułuje wnioski i oceny dotyczące merytorycznej zawartości wniosku spółki, co wyklucza możliwość wydania postanowienia w ww. trybie.

W uzasadnieniu podkreśliła, iż złożony przez nią wniosek spełniał wszystkie przesłanki wyznaczone przez art. 10 u.s.d.g.: został złożony przez wnioskodawcę w jego indywidualnej sprawie; dotyczył określonego zdarzenia przyszłego; jego przedmiotem były przepisy nakładające na spółkę obowiązek świadczenia daniny publicznej. Organ nie miał zatem prawa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania pisemnej interpretacji przepisów.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Energii utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji z [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy nawiązał do nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która miała miejsce w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W jego ocenie do wymierzenia kary pieniężnej przez Prezesa Agencji na podstawie art. 63 § 1 ustawy o zapasach mają zastosowanie przepisy Działu IVa kpa. Stosowanie tych przepisów musi być poprzedzone dokonaniem przez organ określonych ustaleń faktycznych. Organ administracji, wydając interpretację co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, związany jest stanem faktycznym lub opisem zdarzenia przyszłego, przedstawionym we wniosku przez przedsiębiorcę, organ nie może wydać interpretacji, jeżeli z wniosku o jej wydanie wynika, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych. Jak wskazuje wniosek spółki składa się z dwóch połączonych ze sobą zagadnień: obowiązku utworzenia zapasów przez spółkę-handlowca oraz kary pieniężnej przewidzianej w art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach w związku z nieutworzeniem i nieutrzymaniem zapasów obowiązkowych ropy, o których mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie pytanie zawarte we wniosku o wydanie interpretacji, dotyczy kwestii, czy w opisanym we wniosku zdarzeniu przyszłym, Prezes Agencji wymierzy spółce karę pieniężną, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, zdaniem organu analiza przepisów Działu IVa kpa wskazuje, że do wdania interpretacji w zakresie wskazanym we wniosku, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Natomiast w przypadku wniosku o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, organ nie może prowadzić postępowania, którego celem są dodatkowe ustalenia faktyczne. Powyższe zdaniem organu czyni wniosek spółki niedopuszczalnym, co w konsekwencji skutkuje odmową wszczęcia postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 124 kpa poprzez wydanie postanowienia niezawierającego oznaczenia strony;

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy postępowania tj.:

- art. 61a kpa w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez niesłuszną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy spółka była uprawniona do zadania pytania dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o zapasach, które stanowią daninę publiczną, a zatem przepisy, na mocy których organ może takie kary nałożyć należą do zakresu przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej i jako takie mogą być przedmiotem wniosku o interpretację złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., a organ pierwszej instancji ma obowiązek taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie;

- art. 61 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 8 kpa poprzez dokonanie analizy wniosku spółki - i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia – w całkowitym oderwaniu od jego treści oraz w sposób, który zniekształca jego sens, w celu uzasadnienia niezgodnej z prawem odmowy rozpatrzenia wniosku, co stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, a także niesłusznie ogranicza przysługujące spółce uprawnienie wynikające z art. 10 u.s.d.g;

- art. 61a kpa poprzez błędną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania formułuje wnioski i oceny dotyczące merytorycznej zawartości wniosku spółki, co wyklucza możliwość wydania postanowienia w ww. trybie;

- art. 61a kpa poprzez błędne uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania przez Prezesa Agencji była słuszna, choć nie wyjaśnił on w swoim uzasadnieniu, która przesłanka wynikająca z tego przepisu zaistniała;

3. art. 10 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 189d kpa poprzez błędne uznanie, iż brak możliwości wydania interpretacji wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia wymiaru kary administracyjnej, co całkowicie wypacza sens instytucji wiążących interpretacji indywidualnych i powoduje, że nie ma możliwości zadania pytania dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych;

4. art. 189d w zw. z art. 189a § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że ww. przepisy mają zastosowanie do kary nakładanej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach;

5. art. 15 kpa poprzez oparcie się przez organ na okolicznościach i argumentacji nie będącej przedmiotem analizy Prezesa Agencji, co narusza zasadę dwuinstancyjności.

Powołując się na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem spółki dokonana przez organ I instancji w sposób nieuprawniony i niezgodny z prawem analiza jej wniosku doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od jego treści oraz w sposób, który zniekształca jego sens. Organ przekroczył ponadto, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 61a kpa, granice możliwości odmowy wszczęcia postępowania, bowiem dokonując analizy wniosku rozpoczął jego merytoryczne badanie, co uniemożliwiało wydanie postanowienia w trybie art. 61a kpa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 u.s.d.g. oraz art. 189d kpa wskazała, że jej zdaniem zaprezentowane przez organ stanowisko całkowicie wypacza sens instytucji interpretacji indywidualnej i powoduje, że w ogóle nie jest możliwe zadanie pytania dotyczącego przepisów nakładających karę pieniężną. Podnosi, że przywołany przez organ przepis art. 189d kpa jest przepisem o charakterze ogólnym, odnoszącym się do wszystkich rodzajów kar administracyjnych i zawiera jedynie dyrektywy wymiaru kary. Przepis ten nie przesądza o tym, czy w danym przypadku można nałożyć karę, a jedynie wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy wymierzeniu kary. Zdaniem skarżącej przepis ten nie ma zastosowania do przepisów będących przedmiotem wniosku spółki. Ma on bowiem zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych, których wymiar nie wynika z przepisu, który ją nakłada. Przepisy ustawy o zapasach odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych grożących za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych są jasne i nie pozostają w zakresie uznania administracyjnego. Ewentualne wymierzenie kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i ustalenia okoliczności faktycznych wykraczających poza opis zdarzenia przyszłego opisanego we wniosku spółki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Energi z [...] października 2017 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 u.s.d.g. co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej prawa, w zw. z wnioskiem skarżącej spółki z [...] sierpnia 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy ww. wnioskiem skarżąca, działając w oparciu o art. 10 u.s.d.g., zwróciła się do Prezesa Agencji Rezerw o wydanie pisemnej interpretacji przepisów ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie. We wniosku sformułowała następujące pytanie: "Czy w świetle art. 2 pkt 2 lit k) w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, a także w związku z art. 2 pkt 19, art. 3 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, paliw w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy wymienionych we wniosku będzie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, w sytuacji, gdy Wnioskodawca utworzy wymagane prawem zapasy obowiązkowe w magazynach, mając do nich tytuł prawny w postaci na przykład umowy dzierżawy, a nie na podstawie umów, o których mowa w art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach?".

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis art. 10 ust. 3 u.s.d.g. stanowi natomiast, iż przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Z kolei w myśl art. 10 ust. 5 u.s.d.g., udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 10 u.s.d.g. określa zakres, elementy oraz procedurę wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Zakresem interpretacji mogą zatem być objęte jedynie przepisy prawne dotyczące świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.

Celem regulacji zawartej w art. 10 u.s.d.g. jest uzyskanie przez przedsiębiorcę pewności co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia określonych danin publicznych. Wykładnia celowościowa rozważanego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]). Użyty w art. 10 u.s.d.g. termin "daniny publicznej" (który nie został zdefiniowany w powołanym akcie prawnym) należy łączyć z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest przy tym jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne (por. Komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, autor: Krzysztof Trzciński, system LEX Omega). Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r., II OW 134/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ właściwy do nałożenia kary pieniężnej, jest również organem właściwym do wydania pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisu stanowiącego podstawę do jej nałożenia, na podstawie art. 10 u.s.d.g

Ponadto, w wyroku z dnia 29 września 2017 r., II GSK 3556/15 Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał pogląd Sądu I instancji akceptujący stanowisko Ministra Gospodarki, zgodnie z którym organ ten może udzielać interpretacji o jakiej stanowi art. 10 ust. 1 u.s.d.g. tylko w odniesieniu do danin publicznych rozumianych jako świadczenia pieniężne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. NSA stoi na stanowisku, że użyte w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. Zatem pod pojęciem tak rozumianych danin publicznych należy rozumieć wszelkie obowiązki ciążące na podmiocie prawa, zarówno o charakterze osobistym, rzeczowym i pieniężnym (np. podatki). Ten kontekst analizowanego pojęcia został zauważony przez TK, który w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 83 przyjął, że pojęcie ciężarów publicznych nie ogranicza się tylko do podatków, co jest konsekwencją art. 84 Konstytucji RP. Na gruncie tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Ciężary i świadczenia to dwie różne kategorie ciążących na podmiotach obowiązków. Z art. 217 Konstytucji RP wynika, że podatki to daniny publiczne obok innych danin o jakich stanowi ten przepis. Analiza treści obu regulacji pozwala stwierdzić, że pojęcie danin publicznych jest kategorią szeroką, obejmuje obowiązki zarówno o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym. Obowiązkami niepieniężnymi może być obowiązek świadczenia określonych usług lub czynności albo konieczność podjęcia nakazanych prawem działań na rzecz interesu społecznego. Dla uznania określonych obowiązków spoczywających na podmiocie za daninę publiczną istotne jest to, by realizacja tego obowiązku wiązała się z aktywnością, czyli jakąś formą działania lub zaniechania, zawsze powiązaną z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależnych podmiotowi.

Wykładnia celowościowa art. 10 u.s.d.g. wskazuje na to, że wprowadzenie omawianej regulacji jest podyktowane umożliwieniem zapewnienia przedsiębiorcy uzyskania uprzedniego stanowiska organu co do tego, czy planowane przez niego działanie nie będzie podstawą obciążenia go sankcjami karnoadministracyjnymi. Uzyskanie formalnego stanowiska organu w tej kwestii stanowić ma zabezpieczenie prawidłowej działalności przedsiębiorcy w ramach przyznanej mu prawnie swobody wykonywania działalności gospodarczej oraz uchronienie go przed niezamierzonym wykroczeniem poza ramy podlegające ochronie prawnej. Należy stwierdzić, iż omawiana instytucja prawna służy bezpieczeństwu obrotu gospodarczego, a tym samym przedsiębiorcom. Zarazem służy interesowi publicznemu, gdyż przeciwdziała niepożądanym z tego punktu widzenia przypadkom wykraczania przedsiębiorców poza sferę dopuszczoną prawem.

W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 kpa uznając, iż w sprawie występuje bezwzględna przeszkoda do wszczęcia postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji (art. 10 u.s.d.g.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na wniosek strony z [...] sierpnia 2017 r. były nieprawidłowe poglądy organów tak w zakresie pojęcia "danina publiczna", jak i konieczności stosowania przy wydaniu interpretacji przepisów ustawy o zapasach przepisów działu IVa kpa. Powyższe skutkowało wykluczeniem z zakresu działania art. 10 u.s.d.g. przypadku, w którym strona domaga się a priori wyjaśnienia, czy podjęte przez nią działania, opisane w stanie faktycznym wniosku o udzielenie pisemnej interpretacji, będą zgodne z prawem, czy też wypełnią przesłanki nałożenia na nią kary pieniężnej. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie. W złożonym na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 u.s.d.g. wniosku o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne przedsiębiorca jest obowiązany przedstawić nie tylko stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe, ale też własne stanowisko w sprawie. Stan faktyczny musi mieć charakter kompleksowy, a tym samym zawierać wszystkie jego elementy, istotne z punktu widzenia możliwości oceny stanowiska wnioskodawcy. Oznacza to, że przedsiębiorca żądający udzielenia interpretacji ma obowiązek wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego tak, aby sam mógł zająć stanowisko wobec prezentowanego stanu rzeczy, a uprawniony organ udzielić na tej podstawie jednoznacznej odpowiedzi. Prawidłowo zredagowany wniosek o wydanie interpretacji powinien opisywać stan faktyczny, wskazywać przepisy, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, budzące w ramach podanego stanu faktycznego wątpliwości oraz przedstawiać własne stanowisko (interpretację) podmiotu występującego z wnioskiem, celem uznania jej za właściwą i obowiązującą w ramach ustalania obciążających autora wniosku obowiązków. Wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. spełnia powyższe kryteria. Wniosek dotyczy interpretacji w odniesieniu do ryzyka nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach w związku z nieutworzeniem i nieutrzymaniem zapasów obowiązkowych ropy, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Intencją wnioskodawcy było oszacowanie ryzyka nałożenia kary w sytuacji nie dopełnienia ww. obowiązku.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka -przedsiębiorca, miała prawo a priori domagać się wydania pisemnej interpretacji w zakresie wystąpienia - bądź nie - jednej z przesłanek normy penalizującej określone zachowanie strony, jakie miało być przedmiotem jej działalności gospodarczej.

Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania wydane przez organ I instancji i niezasadnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, w sposób istotny naruszają art. 61a kpa w zw. z art. 10 u.s.d.g. Przyjmując powyższe poglądy i wskazania wniosek strony o wydanie pisemnej interpretacji należy rozpatrzyć merytorycznie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 124 § 1 kpa, poprzez brak oznaczenia strony postępowania, Sąd dostrzega w tym zakresie uchybienie ze strony organu. Art. 124 § 1 kpa zawiera katalog niezbędnych elementów, które muszą znaleźć się w każdym prawidłowym postanowieniu. Oznaczenie strony winno znaleźć się w sentencji postanowienia. Rozstrzygniecie poddane sądowej kontroli nie jest jednak całkowicie pozbawione tego elementu. W treści uzasadnienia oraz w rozdzielniku wskazano kogo dotyczy postanowienie, co nie pozostawia wątpliwości, co do tożsamości stron postępowania administracyjnego. Uchybienie to stanowi jedynie błąd techniczny polegający na niewłaściwym rozmieszczeniu danych, który sam z siebie nie powodowałby konieczności wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Takie uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ powinien jednakże podjąć działania, aby w przyszłości wyeliminować tego typu nieprawidłowości.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

.