Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 69/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr IF-O.7840.41.2019.MMJ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy od decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 3 stycznia 2019 r., nr 17/2019, którą - po wznowieniu postępowania - odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 maja 2018r., nr 1359/2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Z. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, z lokalem usługowym wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. K., na działce nr [...], obręb R., jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 16 lipca 2018 r. do Starosty Powiatu Wrocławskiego wpłynął wniosek R. H. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 15 maja 2018 r. Wnioskodawca wskazywał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę pomimo, że przysługuje mu przymiot strony postępowania – jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowania. Wskazał także dzień 24 czerwca 2018 r. jako dzień rozpoczęcia wykopów pod budowę fundamentów, co miało być dowodem na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Starosta Powiatu Wrocławskiego – po wznowieniu postępowania - decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 15 maja 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje działki sąsiedniej należącej do wnioskodawcy, gdyż nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania. Tym samym brak podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli R. H. oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda podzielił stanowisko, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego ocenę, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę przeprowadzać należy zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 30 tej ustawy, w którym to przepisie zdefiniowano obszar oddziaływania obiektu.

Mając na uwadze, że wnioskodawca swój interes prawny w sprawie udzielania pozwolenia na budowę wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, organ II instancji stwierdził, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze odziaływania planowanej zabudowy. Biorąc pod uwagę funkcję, formę, cechy charakterystyczne obiektu, jego program użytkowy, układ komunikacyjny oraz potencjalne immisje np. hałas, czy emisje zanieczyszczeń powstałe w związku z wnioskowanym obiektem budowlanym, nie można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie ogranicza nieruchomość skarżącego w możliwości jej zagospodarowania. Z informacji zawartej w projekcie budowlanym (str. 28) wynika, że inwestycja nie emituje hałasu stanowiącego zagrożenie dla zdrowia ludzi. Przegrody zewnętrzne i wewnętrzne posiadają izolacyjność akustyczną zgodną z Polską Normą. Obiekt nie emituje hałasu ani wibracji mogących negatywnie wpływać na otoczenie. Organ zaznaczył, że pewnych uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu nie należy utożsamiać z oceną oddziaływania obiektu na tereny sąsiadujące. Nadto brak jest przepisów zakazujących wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy dociera na nią hałas o określonym poziomie, czy też przepisów z których wynikałby np. zakaz określonego wykorzystania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. Hałas oraz nieczystości powstające w wyniku korzystania z projektowanego budynku nie mogą być podstawą do uznania, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Są to przede wszystkim okoliczności faktyczne powodujące zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Mogą one uzasadniać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepisy tej ustawy przewidują środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczeniem powietrza oraz przed hałasem. Ochronie przed różnego rodzaju immisjami służą również przepisy k.c. Okoliczności te nie mogą natomiast być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Nadto przepis art. 144 k.c. nie może być podstawą do uznania wnioskodawcy za stronę, gdyż nie wynikają z niego żadne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w związku z planowaną inwestycją.

W dalszych rozważaniach organ zauważył, że na działce nr [...] nie zostały przewidziane do realizacji jakiekolwiek roboty budowlane objęte decyzją z dnia 15 maja 2018 r. Realizacja projektowanego przedsięwzięcia nie będzie zatem naruszać prawa własności (lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) do działki nr [...]. Wnioskowane zamierzenie nie pozbawia także odwołującego się dostępu do drogi publicznej oraz nie powoduje ograniczenia w dostępie do graniczących z nim nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej potencjalnie usytuowanych na nich obiektów oraz nie pozbawi ich dostępu do światła słonecznego.

Oceniając obszar oddziaływania planowanej inwestycji w kontekście § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda zauważył, że nieruchomość odwołującego się jest niezabudowana. Tym samym bezzasadne byłoby rozważanie potencjalnego zacienienia jego działki przez projektowany obiekt. Nie można bowiem mówić o przysłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. Niezależnie od powyższego zauważył, że skoro wysokość projektowanego budynku wynosi 8,92 m, to przy odległości 10 m od granicy działką nr [...] nie istnieje możliwość przesłaniania sąsiedniej działki.

W dalszych rozważaniach zaznaczono, że projektowany budynek usytuowany został w odległości 10 m od granicy z działką nr [...] ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych. Organ przypomniał, że przepisy warunków technicznych dopuszczają, pod szczególnymi warunkami, zmniejszenie określonych w nim minimalnych odległości, nigdy natomiast nie dopuszczają ich normatywnego zwiększenia. Skarżący bezpodstawnie zatem wskazał w swoim wniosku, że odległość projektowanego obiektu od granic jego działki, tj. [...] jest odległością minimalną, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wynosi ona 10 m.

Organ odwoławczy ocenił także, że ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej nie wynika z usytuowania wydzielonych miejsc postojowych i miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe. Ustalona odległość projektowanych 4 miejsc postojowych wynosi około 19 m od granicy działki nr [...] - przy minimalnej dopuszczonej przepisami odległości 3 m, a miejsca gromadzenia odpadów stałych ulokowane zostały w odległości 50 m od granicy działki wnioskodawcy.

W ocenie Wojewody interes prawny wnioskodawcy nie wynika także z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż brak w nich jakichkolwiek prawnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania należącej do niego działki. Z tego względu rozstrzygnięcie organu I instancji uznane zostało za właściwe.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu zarzucając Wojewodzie:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1/ art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedochowaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego a w konsekwencji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu społecznego i interesu obywatela w wyniku błędnego ustalenia, że R. H. nie posiada statusu strony, gdyż jego nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1/ art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że R. H. nie przysługuje status strony we wznowionym na jego wniosek postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi Z. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolno stojącego, z lokalem usługowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że wnioskodawca jest stroną postępowania z uwagi na potencjalną możliwość oddziaływania projektowanego budynku na jego nieruchomość a nadto, przez błędne przyjęcie, że immisje pośrednie nie mogą dać podstawy do uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy z prawidłowej wykładni w/w przepisów wynika, że immisje pośrednie stanowią o tym, że obiekt budowlany w sposób niedozwolony oddziałuje na sąsiednią nieruchomość.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 3 stycznia 2019r.

W uzasadnieniu skargi wykazywano, że organ naruszył przywołane przepisy postępowania administracyjnego oraz dokonał błędniej wykładni przepisów prawa materialnego skutkujących nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji Starosty. Przede wszystkim wadliwe jest przyjęcie przez Wojewodę, że immisje pośrednie nie mogą ze swej natury wprowadzać ograniczeń w zabudowie sąsiedzkiej, a tym samym, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Zdaniem Prokuratora organ nie dochował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla ustalenia, czy działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Poprzestał tylko na projekcie budowlanym i uznając go za miarodajny i wiarygodny nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo sporządzoną analizę hałasu. Tymczasem rolą organu było zweryfikowanie, czy sporna inwestycja gwarantuje zachowanie norm dających ochronę przed hałasem (art. 112 Prawo ochrony środowiska) a nie odsyłanie wnioskodawcy na drogę innych postępowań. Organ powinien także zbadać zgłoszoną we wniosku o wznowienie postępowania wątpliwość, że powstająca inwestycja nie stanowi budowy domu jednorodzinnego ale obiekt handlowy typu magazynowego z częścią biurową, który stanowi jedynie przybudówkę do budynku głównego. Zdaniem autora skargi wnioskodawca winien uzyskać przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż organ zobowiązany był rozważyć wpływ planowanej inwestycji na jego nieruchomość. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano odpowiednie poglądy orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, z lokalem usługowym wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu.

Istotne jest, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, po uprzednim wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć trzeba, że instytucja wznowienia postępowania umożliwienia ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym wydano tę decyzję dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub zachodzą przesłanki z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z urzędu lub na wniosek, w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się dwuetapowość wznowienia postępowania, która polega na tym, że w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu czy też wskazane przez stronę przesłanki wznowienia, natomiast w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Jeżeli organ stwierdzi, że okoliczności sprawy nie wskazują na istnienie, którejś z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. - co jest równoznaczne z brakiem podstaw wznowienia - wówczas postępowanie nadzwyczajne kończy się odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania organ może wydać decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej, rozstrzygając jednocześnie sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i była wynikiem oceny organów obu instancji, że nie wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia – tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Istota sprawy sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości zajętego przez organu stanowiska.

Stwierdzić zatem należy, że w postępowaniu wznowieniowym punktem wyjścia do przyjęcia, że zachodzi podstawa wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a jest wykazanie interesu prawnego przez podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie. Skuteczność zgłoszonej przez wnioskodawcę podstawy wznowienia jest bowiem uwarunkowania nie tylko tym, że nie brał on udziału w dotychczasowym postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, koniecznym jest także ustalenie, że w dotychczasowym postępowaniu przysługiwał mu przymiot strony.

W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania wyznaczany jest po myśli art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12 (Lex nr 1457693) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym jego zabudowy. Do przepisów odrębnych w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu, zaliczyć należy nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, CBOSA). Przy interpretacji analizowanego przepisu nie można także pomijać art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z przywołanych przepisów wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Trafnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć jednak należy, że to jaki jest obszar odziaływania obiektu, może być – i często jest – przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest zaś przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora (por. NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007r. II OSK 208/06, CBOSA). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien bowiem, mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego działki (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano także, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy bowiem rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z 17 kwietnia 2013 r. II OSK 2508/11, z 5 grudnia 2018 r. II OSK 85/17 CBOSA).

Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem tego przepisu jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17, CBOSA). W konsekwencji uznaje się także, że również w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, z dnia 12 grudnia 2013 r. II OSK 1721/12, z dnia 15 lipca 2016 II OSK 2759/14). Istnienie interesu prawnego jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm ale od tego, czy dana inwestycja może w ogóle oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania" abstrahuje bowiem od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, istniałby interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem.

Skład orzekający podziela także wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że właściciele nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką na której planowana jest inwestycja są z reguły stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Oczywiście warunkiem przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony jest istnienie interesu prawnego, który wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania istnienie swojego interesu prawnego wiązał z prawem własności nieruchomości, a więc z prawem, które wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Jak natomiast wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn.akt II OSK 2701/19, źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas lub inne immisje które wynikają z charakteru planowanej inwestycji – w niniejszym przypadku budynku o funkcji nie tylko mieszkalnej ale także usługowej. Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie więc oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu inwestycyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). Dla oceny tej – jak wcześniej zauważono - nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie np. w przez zacienienie, dostęp do drogi publicznej czy też parkowanie pojazdów lub gromadzenie odpadów. Brak ponadnormatywnego odziaływania nie wyklucza jednocześnie, że przedmiotowa inwestycja może, w ogólności, oddziaływać na nieruchomość wnioskodawcy, tym bardziej, że w prawie inwestycyjnym nie ma dla tej oceny znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo lecz to, czy mamy do czynienia z "nieruchomością sąsiednią", które to pojęcie obejmuje nie tylko bezpośrednie sąsiedztwo inwestycją ale także inne nieruchomości na które może ona oddziaływać choćby przez immisje pośrednie.

Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 140 i art. 144 K.c. nie może być uznany za przepis dający podstawę do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, gdyż jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co organ oparł, między innymi, na ocenie, że immisje pośrednie w postaci np. hałasu i nieczystości nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu tego obszaru. Stanowisko takie nie uwzględnia przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa w świetle których, prawo własności może być źródłem interesu prawnego a każde - nawet niezabronione przepisami prawa cywilnego - zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Stawiając tezę, że w sprawie brak jest przepisów z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy organ niezasadnie odrzucił ww. regulacje.

Zdaniem Sądu przedwczesne jest także twierdzenie Wojewody, że interes prawny skarżącego nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie wskazuje bowiem skarżący, że uchwała planistyczna precyzując usługi jakie mogą być lokalizowane na terenie oznaczonym symbolem MN/U muszą spełniać warunek w postaci niepowodowania negatywnego odziaływania poza granicami własności, przez co prawodawca lokalny rozumie nie tylko ponadnormatywne zanieczyszczenia ale także "zakłócenia środowiska i konflikty sąsiedztwa". Z powyższego wynika, że skoro przepis prawa materialnego – jakim jest akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nakłada na inwestora obwiązek niepowodowania negatywnego odziaływania poza granicami własności, to niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowalny spełnia te wymagania, właściciel działki sąsiedniej jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (por. przywołane wyżej orzeczenia NSA).

Biorąc powyższe pod uwagę należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wojewoda na skutek błędnej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 K.c. odmówił bowiem uczestnikowi postępowania przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdzone naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uczestnik, będąc właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycji miał prawo wynikające z własności, uczestniczyć w postępowaniu w którym wyjaśniane było, czy planowany obiekt budowlany spełnia wymania wynikające z przepisów prawa – w tym planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, warunków technicznych – w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego własność. Przesądzenie tej kwestii na etapie nadania interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej – jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie – stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu a nie jego istnienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ uwzględni wskazania i ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i rozważny ponowie przymiot strony uczestnika postępowania a co za tym idzie oceni istnienie podstawy do wznowienia postępowania. Następnie organ dokona oceny, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę.