Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku M. C. z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 2 w zw. art. 1 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz 156 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] DKx, ustalającej Zakładowi Przerobu Z. C. , S. Spółka Jawna z siedzibą w T. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej wraz z częścią administracyjno - biurową, wiatą, placem składowym, boksami składowymi, wagą samochodową platformową oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działki nr [...] oraz część działki [...] obręb 49).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż M. C. twierdziła, że w sprawie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego i k.p.a.: art. 59, 60 i 61 w zw. z art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 778 ze zm.) powoływana dalej jako "ustawa", § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) -powoływane dalej jako "rozporządzenie", oraz § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 z zm.) - powoływana dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji", w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - powoływane dalej jako rozporządzenie RM, art. 6, 7, 8, 9 i 10 oraz art. 110 k.p.a.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że sprawa objęta jej wnioskiem już wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. wydaną D. C. i A. S.. Decyzja ta dotyczy tego samego przedsięwzięcia na tym samym terenie. Organ nie mógł wydać kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, będąc związanym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r.

W jej ocenie, organ administracji wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. błędnie także nie określił sposobu użytkowania obiektów budowlanych i nie zakwalifikował przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, choć decyzja dotyczyła wnioskodawcy, który zajmuje się zbieraniem odpadów - złomu i jego przerobem. W ocenie wnioskodawczyni stan faktyczny sprawy i zapisy KRS inwestora wskazują, że jego działalność dotyczy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 80 i 81 rozporządzenia RM) oraz, że należy przyjąć, że zamierzeniem inwestora jest wykorzystanie terenu inwestycji na cele gromadzenia odpadów.

Wnioskodawczyni opisała, że teren inwestycji nie stanowi całości, jest zbiorem kilku działek o różnym statusie prawnym, w skład których wchodzą m.in. działki kolejowe i należące do Skarbu Państwa, znajdujące się w wieczystym użytkowaniu i oddane inwestorowi w dzierżawę. Wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2015 r., Prezydent M. T. zmienił przeznaczenie terenu Skarbu Państwa - działek [...], określając je jako zabudowa usługowa. Wobec tego, zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem decyzja nie była zgodna z przepisami odrębnymi - ustawą o gospodarce nieruchomościami, które nie dają organowi uprawnień do zmiany przeznaczenia gruntu Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu.

Nadto M. C. wskazała, że mieszkańcy ulicy [...] w T., którzy powinni być stronami przedmiotowego postępowania nie mieli zapewnionego udziału w postępowaniu.

Wnioskodawczyni uzasadniła także swój interes prawny uznając, że w sprawie przysługuje jej przymiot strony postępowania. Zwróciła uwagę, że planowane obiekty budowlane mają być umiejscowione po tej stronie działki, gdzie jest najbliższe sąsiedztwo z jej nieruchomością. Wyjaśniła, że planowany profil działalności jest konkurencyjny do funkcji mieszkaniowej występującej przy ul. [...] w T., a tym samym, że planowana inwestycja może oddziaływać na jej interes prawny oparty przede wszystkim na normach regulujących prawo własności oraz ochrony środowiska oraz chroniących interes osób trzecich przy zagospodarowaniu terenu przez inne osoby i podmioty (m. in. art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 6 § 1 pkt 2 ustawy, art. 112 Prawo ochrony środowiska).

P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni przedstawiła i rozwinęła argumenty w sprawie, uzasadniające jej zdaniem, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując wniosek oraz uzupełniające je pismo procesowe z dnia [...] sierpnia 2016 r. doszło do przekonania, że wnioskodawczyni wykazała się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu, gdyż nie będąc właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja, przedmiotowa inwestycja z racji bliskiego położenia może oddziaływać na jej nieruchomość i ograniczać prawo własności poprzez hałas, wibracje, zanieczyszczenia (głównie spaliny).

Natomiast merytoryczna ocena istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w realiach przedmiotowej sprawy, dokonana na podstawie analizy akt sprawy, a w szczególności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...] DKx), w ocenie Kolegium nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ nie zachodzą w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 4 - 7 k.p.a, bowiem nie nastąpiło naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu w zakresie wydania przez Prezydenta M. T. badanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., a kwestionowana decyzja została doręczona stronom postępowania - inwestorowi i podmiotom, którym przysługuje prawo własności lub wieczyste użytkowanie nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a także właścicielom nieruchomości obciążonych służebnościami przechodu i przejazdu. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie jest aktem podlegającym wykonaniu, nie wiąże się z obowiązkiem działania, czy zaniechania i choć otwiera drogę do dalszych czynności prawnych, to nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie można też w ocenie Kolegium mówić w odniesieniu do tej decyzji o niewykonalności faktycznej (pozaprawnej niemożności jej wykonania z przyczyn obiektywnych, nieusuwalnych). Kolegium nie dopatrzyło się także okoliczności wskazujących na to, iż jej wykonanie prowadziłoby do popełnienia czynu zagrożonego pod groźbą kary. Decyzja nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Następnie wskazano, że zaskarżona decyzja nie została wydana "bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.), gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały Prezydenta M. T. do działania, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Podstawą prawną badanej decyzji była ustawa i wydane na jej podstawie rozporządzenie.

Wbrew wywodom wnioskodawczyni, w ocenie Kolegium decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość ta musi dotyczyć podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, a kontrolowana decyzja nie jest tożsama podmiotowo z decyzją z dnia [...] maja 2011 r., (znak: [...]). Wnioskodawcą o wydanie decyzji o warunki zabudowy w przypadku kontrolowanej decyzji jest Zakład Przerobu Z. C., S. spółka jawna, a decyzja z 2011 r. została wydawana wobec osób fizycznych D. C. i A. S.. Brak jest również tożsamości w zakresie przedmiotu żądania strony postępowania, gdyż kontrolowana decyzja dotyczy zamierzenia polegającego na budowie hali magazynowej wraz z częścią administracyjno - biurową, wiatą, placem składowym, boksami składowymi, wagą samochodową platformową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działki nr [...] oraz część działki [...] obręb 49), a decyzja z dnia [...] maja 2011 r., ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno - biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonej na działalności związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów na terenie działek nr ew. 336/2, 335/3, 335/5, 348/14, 348/25, 335/1,348/19,348/20, oraz części działki [...] obręb 49, położonych w T. przy ul. [...].

Zdaniem Kolegium, art. 63 ust. 1 ustawy daje możliwość uzyskania, w tym samym czasie i wobec tego samego terenu wielu decyzji o warunkach zabudowy, natomiast pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, tj. wskazane przez wnioskodawczynię rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., nie jest wadą prowadzącą do nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., lecz wyłącznie do wznowienia postępowania na żądanie strony z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kwalifikowane wady procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Biorąc to pod uwagę Kolegium uznało, że Prezydent M. T. jest związany obiema wydanymi przez siebie decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy - kontrolowaną oraz decyzją z dnia [...] maja 2011 r. i nie ma w sprawie rażącego naruszenia art. 110 k.p.a.

Pozbawiony podstaw, w ocenie Kolegium, jest także zarzut rażącego naruszenia przez kontrolowaną decyzję przepisów ustawy i rozporządzenia, a w szczególności art. 59, 60, 61 w zw. art. 4 i 6 ustawy i § 9 ust. 1 rozporządzenia i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto treść analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazuje, że uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostały rozważone.

Argumenty w przedmiocie niezgodności kontrolowanej decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. T., zdaniem Kolegium nie zasługują na podzielenie, gdyż treść studium nie stanowi podstawy dla ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazano, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, decyzja określa zarówno rodzaj planowanej inwestycji (usługowa), a także wskazuje w wynikach analizy, które są integralną częścią decyzji, iż projektowane obiekty budowlane związane będą ze sprzedażą materiałów budowlanych.

Zwrócono uwagę, że Prezydent M. T. wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż 50 m (minimum określone rozporządzeniem), przy czym w ocenie Kolegium, w toku postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe, brak jest podstaw do dokonywania oceny trafności wyznaczenia tego obszaru w określonym wymiarze, o ile odpowiada on granicznym wymogom wynikającym wprost z przepisów prawa, albowiem przedmiotem kontroli w tym postępowaniu mogą być tylko naruszenia prawa o charakterze rażącym, a nie ewentualna ocena, czy zawężenie (powiększenie) tego obszaru było faktycznie uzasadnione okolicznościami danej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy dla planowanej inwestycji, nie określenia szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej, w ocenie Kolegium, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jak wynika z przeprowadzonej przez organ analizy, teren inwestycji jest oddalony od ul. [...] około 75 m, a od ulicy [...] około 60 m. Znajduje się niejako "na zapleczu" istniejącej od strony tych dróg zabudowy. W takim przypadku przyjęto, że nowa zabudowa możliwa jest bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy - te zostały wyznaczone już na nieruchomościach znajdujących się przed nieruchomością objętą wnioskiem o warunki zabudowy (w wynikach analizy wskazano, iż "linia ta musiałaby przebiegać po nieruchomościach nie objętych wnioskiem"). Na marginesie, samo określenie linii zabudowy nie przesądza, gdzie ostatecznie zlokalizowane będą obiekty budowlane na działce.

Zdaniem organu administracji, nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem, że kontrolowana decyzja nie określa takich wskaźników jak: szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej elewacji frontowej, czy też, że je pomija. Wprawdzie w treści wyników analizy (załącznik 2b - pkt 1 ppkt d) i e)) Prezydent M. T. wskazał dla planowanej inwestycji "nie można ustalić szerokości elewacji frontowej" oraz że "brak jest podstaw do określania wysokości elewacji frontowej planowanych obiektów" to równocześnie przyjmuje te parametry "zgodnie z wnioskiem" inwestora. Należy zauważyć, że organ przeprowadza de facto swego rodzaju "uproszczoną" analizę tych wymagań wskazując m.in., że "szerokość elewacji budynków usługowych, a więc podobnych co planowana, w obszarze analizowanym wahają się od 4 m x 24 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 12,5 m - 20 m x 145 m (budynek na działce [...])". Wskazano też na znaczące różnice w szerokościach elewacji budynków. Natomiast w punkcie 1 ppkt e) załącznika nr [...] do kontrolowanej decyzji wyjaśniono, że "plan miejscowy ustalony dla części obszaru analizowanego (działki nr [...] i 165) ustala maksymalną wysokość zabudowy: 2 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 8 m ponad poziom terenu. Najwyższym budynkiem na tym terenie jest budynek na zapleczu działki nr [...] (wysokość ponad 10 m). W. budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi ok.: 6,5 m (działki nr [...]), 7 m (działka nr [...]), ok. 8 m (działka nr [...]). Jednocześnie dalej organ wyjaśnia, że biorąc pod uwagę konieczność zachowania ładu przestrzennego, w tym niedopuszczenie do tego aby projektowana zabudowa wyróżniała się wysokością spośród otaczającej zabudowy i nie dominowała nad nią uznano, że zasadne będzie ograniczenie wysokości projektowanych obiektów budowlanych do 9 m (wysokość zbliżona do maksymalnej wysokości budynków z obszaru analizowanego)".

Bez wątpienia, wymagania dla nowej zabudowy wskazane w wynikach analizy, w przekonaniu Kolegium powinny być określone w sposób ścisły, nie mniej jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe, skrótowe przeprowadzenie analizy, czy też stwierdzone mankamenty jej uzasadnienia jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Analiza taka jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi, natomiast pozostałe wymagania dotyczące nowej zabudowy wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem.

Kolegium podniosło ponadto, że nie mają znaczenia na gruncie niniejszej sprawy podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie związane z zakresem i wynikami raportu oddziaływania na środowisko, stanowiącego podstawę wydanej decyzji Prezydenta M. T. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]) i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r., gdyż dotyczy on innego przedsięwzięcia. Jego wyników nie można odnosić do innej inwestycji - wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., złożonego przez innego inwestora (spółki jawnej). Decyzja kontrolowana i decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 roku dotyczy dwóch różnych przedsięwzięć i dwóch różnych podmiotów. Na zakres niniejszego postępowania nie wpływają podnoszone zagadnienia i kwestie związane ze wznowieniem postępowania w sprawie ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy z 2011 r.

Z uwagi na zakres niniejszego postępowania - badanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, w ocenie Kolegium, nie mogą być brane pod uwagę kwestie i okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię, a odnoszące się do stanu faktycznego czy prawnego po jej wydaniu. Dla oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia istnienia przesłanek nieważności, nie mają znaczenia okoliczności obecnego faktycznego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, w tym jego niezgodności z wymogami wyznaczonymi decyzjami o warunkach zabudowy wydawanymi dla przedmiotowego terenu, ani kwestie dotyczące zgodnego z prawem bądź bezprawnego prowadzenia robót budowlanych na przedmiotowym terenie, ani argumenty w przedmiocie tego, że inwestycje prowadzone na terenie przedmiotowej nieruchomości wywierają negatywny wpływ na korzystanie z nieruchomości wnioskodawczyni oraz z innych położonych w sąsiedztwie.

Z tych samych względów, w przekonaniu organu administracji, nie można podzielić argumentów wnioskodawczyni co do zakresu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dla obszaru, dla którego wydano kontrolowaną decyzję o warunkach zabudowy. Wykraczają poza zakres (przedmiot) niniejszego postępowania, kwestie prawidłowości oddania gruntów w użytkowanie wieczyste oraz zgodności inwestycji z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Charakterystyka przedmiotowego przedsięwzięcia zawarta we wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2015 r., w ocenie Kolegium wskazuje, że nie dotyczy ono przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec tego nie sposób przyjąć, że w tym konkretnym przypadku istniała konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym, że rażąco naruszono przepisy 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia RM. To, że w profilu działalności spółki jawnej będącej inwestorem, wpisana jest działalność związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów metalowych, w tym złomu, nie oznacza, że prowadzona przez niego działalność ograniczać się może tylko i wyłącznie do prowadzenia takiej działalności, którą zakwalifikować można jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, innymi słowy, że nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla innych przedsięwzięć. Rozważania wnioskodawczyni na temat tego, że inwestor chce na terenie inwestycji, w obiektach budowlanych obejmujących plac składowy i halę magazynową uruchomić instalację do zbierania i odzysku metali (złomu), należy - z punktu widzenia rozpatrzenia przedmiotowej sprawy – uznać za pozbawione znaczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni podtrzymała wszystkie zarzuty do wydanej decyzji, opisane w pierwotnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].05.2016 r. i piśmie uzupełniającym wniosek z [...].08.2016 r., za wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 110 K.p.a., który można pominąć przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, iż projektowane obiekty budowlane związane będą ze sprzedażą materiałów budowlanych i dotyczą działalności usługowej ponieważ jej zdaniem, w treści decyzji nie określono jednoznacznie i wyraźnie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W załączniku zawierającym część tekstową analizy jest tylko wzmianka na ten temat, a tego rodzaju zapis w żaden sposób nie przesądza jednoznacznie o wyznaczonym w decyzji sposobie użytkowania obiektów budowlanych przez firmę, której głównym profilem działalności jest gospodarka odpadami.

Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem decyzji SKO, że w niniejszej sprawie, treść analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały rozważone. Brak ustalenia niektórych parametrów zabudowy tj. obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej ze względu na brak podstaw do ich ustalenia (o czym jest mowa w załączniku do decyzji zawierającym wyniki analizy urbanistycznej) wskazuje, że nie zostało w konsekwencji udowodnione spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym nie znaleziono działek sąsiednich, na podstawie których organ mógłby ustalić te parametry zabudowy. Wynika to z faktu, że plac przy ul. [...] nigdy nie był terenem przeznaczonym pod określony rodzaj zabudowy, ale terenem kolejowym. Doszło więc, w ocenie skarżącej do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia [...] marca 2003 r., bowiem wydano decyzję o warunkach zabudowy, choć żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w tym zakresie nadmiernie rozszerzającą wykładnię przepisów prawa przyjmując stanowisko, że wystarczy przeprowadzić analizę urbanistyczną terenu, ażeby ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wydać decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem, ustawodawca określając w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób ustalania parametrów technicznych zabudowy nie zakłada, że organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko w takich przypadkach, w których możliwe jest ustalenie wskazanych w rozporządzeniu parametrów technicznych, w sposób określony szczegółowo w tym rozporządzeniu. Jeśli organ administracji publicznej stwierdza brak podstaw do ustalenia tych parametrów, to oznacza również brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO dotyczącym zmiany przeznaczenia terenu Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu przez [...] S.A. - kolejowego (działek nr [...] dzierżawionych Zakładowi Przerobu Z.) na inne funkcje (usługowe), w tym na cele budowlane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Pominięcie stron postępowania przez Prezydenta M. T. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...].08.2015 r., w ocenie skarżącej ma charakter rażącego naruszenia przepisów K.p.a., ponieważ było ono świadome i celowe, a także nie znajdowało żadnego uzasadnienia, o czym świadczy fakt, iż w tym samym czasie brała ona udział w postępowaniu wznowieniowym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z [...].05.2011 r. (dotyczącej tego samego terenu inwestycji), wszczętym w związku z tym, że organ wykluczył skarżącą z pierwotnego postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję,.

Na skutek wniesionej przez zainteresowaną skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 542/17 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż w składach SKO w T. rozpoznających sprawę brał udział dwukrotnie M. Ż., a naruszenie przepisu art. 27 § 1a K.p.a. prowadzi do powstania kwalifikowanej wady procesowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] podzielając wcześniej wyrażoną ocenę.

W uzasadnieniu decyzji, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], jak i jej poprzedzającej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podniesione zarzuty nie dotyczą inwestycji na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, a wnioskodawczyni powinna realizować swoje uprawnienia na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, natomiast ocena istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w realiach przedmiotowej sprawy, dokonana na podstawie analizy akt sprawy, a w szczególności decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...] DKx), wydanej przez Prezydenta M. T., nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Sądu wnioskodawczyni podniosła, że w jej ocenie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...].08.2015 r., wydanej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego wniosła o wyeliminowanie jej z obiegu.

Argumentując swoje stanowisko, skarżąca ponownie podkreśliła, że jest właścicielką nieruchomości mieszkalnej - działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w T., zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, znajdującej się wśród szeregu działek mieszkalnych sąsiadujących od strony południowej z terenem kolejowym przy ul. [...], którego północną część zajmuje wskazany w decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji. Z powodu ukształtowania terenu, fizyczną granicą pomiędzy terenami o dwóch różnych sposobach zagospodarowania przestrzennego tj. terenem kolejowym przy ul. [...] i terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...], jest lokalny ciek wodny - Struga T. o szerokości ok. 3 m., a włączając w to nabrzeża, które znajdują się w dyspozycji - z lewej strony Zakładu Przerobu Z. adresata decyzji, a z prawej strony mieszkańców zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] - ok. 7 m. Fakt występowania tego cieku jest uporczywie wykorzystywany przez Prezydenta M. T. jako pretekst do pomijania mieszkańców ulicy [...] w prowadzonych postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawanych decyzji administracyjnych w przedmiocie sposobu zabudowy i zagospodarowania ww. terenu inwestycji, jak również pozwoleń na budowę. Teren inwestycji leży na północnych obrzeżach placu kolejowego (nie w jego centralnej części), więc sąsiaduje z terenem zabudowy mieszkaniowej.

Struga T. nie stanowi żadnej fizycznej bariery przed immisjami ze strony terenu inwestycji, który znajduje się teraz w dyspozycji spółki złomowej tj. zajmującej się gospodarką odpadami (hurtowym skupem i przerobem złomu) - jest to niezabudowana, wolna przestrzeń, więc bez przeszkód mogą przenikać z terenu inwestycji wszelkie zanieczyszczenia: hałas, spaliny, pyły, zapachy, wibracje. Biorąc pod uwagę charakterystykę adresata decyzji, który prowadzi działalność gospodarczą o charakterze przemysłowym przy użyciu ciężkiego sprzętu przemysłowego i ciężkiego taboru samochodowego (ciężarówki), jego działalność będzie powodowała emisje do powietrza, wody i gleby, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, substancji i energii takich jak ciepło, hałas (dźwięki o częstotliwościach od 16 Hz do 16.000 Hz), wibracje.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej przysługuje jej przymiot strony na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jej nieruchomość ze względu na sąsiedztwo, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji przez Zakład Przerobu Z. C., S. Sp. Jawna. Interesy prawne adresata decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie są tożsame z jej interesami prawnymi, ale mogą znacząco kolidować z nimi, bowiem prowadzona działalność gospodarcza przez Zakład Przerobu Z. może w konsekwencji ograniczać realizację funkcji mieszkaniowej na terenie nieruchomości skarżącej, a tym samym wykonywanie prawa własności nieruchomości mieszkalnej, w tym sposobu rozporządzania nieruchomością i pobierania z niej pożytków.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na sąsiednim terenie kolejowym przy ul. [...] nie obowiązują normy ochrony środowiska, w tym hałasu, podczas gdy na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują maksymalne normy hałasu - 50 dB w ciągu dnia i 40 dB w nocy. Zgodnie z przepisami BHP, podmioty gospodarcze mogą emitować hałas nawet na poziomie 85 dB, co pozostaje w rażącej kolizji z maksymalną normą hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie skarżącej, nie można wykluczyć z rozważań, działalności związanej z gospodarką odpadami, która może być na tym terenie prowadzona przez firmę złomową. Pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa utożsamiają profil działalności adresata decyzji z funkcją terenu (stanowisko WAiB opisane we wniosku z [...].12.2016r. o ponowne rozpatrzenie sprawy) i nie określili w treści decyzji sposobu użytkowania obiektów budowlanych - do czego ma służyć waga samochodowa platformowa, boksy składowe (które są związane z gromadzeniem materiałów sypkich) itp. Posługując się tą decyzją, inwestor zainstalował separatory do kanalizacji, które są elementem przedsięwzięcia środowiskowego związanego z instalacją do zbierania i odzysku metali oraz oświadczył PINB w T., że zamierza na przedmiotowym terenie gromadzić kontenery do złomu, które są związane z działalnością polegającą na prowadzeniu skupu złomu. Inwestorzy równocześnie posługiwali się dwiema decyzjami o warunkach zabudowy, w tym decyzją z [...].05.2011 r. dotyczącą przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 punkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem na jej podstawie złożyli w 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a na podstawie zaskarżonej decyzji utwardzali teren.

Zdaniem skarżącej, należy mieć również na uwadze fakt, iż inwestorzy są tylko zainteresowani wykorzystaniem terenu inwestycji na cele gromadzenia odpadów, o czym świadczy wydana nowa decyzja środowiskowa z [...].02.2018 r.; nie odstąpili od planowanego zamierzenia środowiskowego, a nawet zmienili jego koncepcję na jeszcze bardziej uciążliwą dla otoczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem znacząco zwiększyli projektowaną powierzchnię placu składowego, kosztem zmniejszenia powierzchni hali magazynowej.

W odniesieniu do wydanej decyzji o warunkach zabudowy z [...].08.2015 r. skarżąca wskazała, że jest ona obarczona wadami, które można bezpośrednio odnieść do wskazanych przepisów prawa, a w szczególności wydana decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że nie jest uzasadnione stanowisko prezentowane przez SKO w T., że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przeczą temu stanowisku przepisy art. 6 ust. 2 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, §2 pkt. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, które precyzyjnie określają wymagane parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, które powinny być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę wyniki analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do wydanej decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że organ administracji nie znalazł żadnej działki sąsiedniej, która pozwalałaby na określenie wszystkich ww. wymagań dotyczących nowej zabudowy, a więc nie było możliwe wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem Prezydent M. T. stwierdził, że jest spełniony m.in. warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czego w żaden sposób nie potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej, albowiem nie ustalono wymaganych przepisami prawa parametrów zabudowy tj. obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej ze względu na brak podstaw do ich ustalenia.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej Prezydent M. T. nie udowodnił spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym nie znalazł działek sąsiednich, na podstawie których organ mógłby ustalić te parametry zabudowy. Wynika to z faktu, że plac przy ul. [...] w T. nigdy nie był terenem przeznaczonym pod określony rodzaj zabudowy, ale terenem kolejowym. Doszło więc do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia [...] marca 2003r. W ocenie skarżącej, ustawodawca określając w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób ustalania parametrów technicznych zabudowy nie zakłada z góry, że organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko w takich przypadkach, w których możliwe jest ustalenie wskazanych w rozporządzeniu łącznie wszystkich parametrów technicznych w sposób określony szczegółowo w tym rozporządzeniu. Jeśli organ administracji publicznej stwierdza brak podstaw do ustalenia tych parametrów, to oznacza również brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli pewien zbiór działek tworzy urbanistyczną całość, to możliwe jest ustalenie wszystkich parametrów zabudowy wymienionych w ww. rozporządzeniu z [...].08.2003 r. Plac kolejowy przy ul. [...] w T., w przekonaniu skarżącej nie tworzy urbanistycznej całości dla celów określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, bowiem nigdy nie był przeznaczony na cele budowlane, ale służył do realizacji zadań kolei. Jest to zbiór nieregularnych działek geodezyjnych rozrzuconych w nieuporządkowany sposób o różnym statusie prawnym i znajdujących się obecnie w dyspozycji różnych podmiotów gospodarczych. Celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwości uzupełnienia zabudowy na terenie już częściowo zabudowanym, co wynikało przede wszystkim z wygaśnięcia w 2004 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Teren kolejowy nigdy wcześniej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według informacji otrzymanej przez skarżącą z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, posiadał status terenu zamkniętego. [...] S.A. przekazując w przeszłości prawo wieczystego użytkowania niektórych działek wchodzących w skład terenu kolejowego na rzecz przedsiębiorców nie wystąpił z wnioskiem o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydzierżawiając część terenu kolejowego Zakładowi Przerobu Z. na uciążliwą działalność związaną z gromadzeniem złomu i odpadów niebezpiecznych, całkowicie zignorował lokalną społeczność tj. mieszkańców zabudowy mieszkaniowej i działkowców, kierując się tylko własnym interesem prawnym, którego w istocie nadużył rozporządzając własnością Skarbu Państwa na cele nie służące realizacji zadań kolei. Gospodarka odpadami w żaden sposób nie zalicza się do tych zadań. Wobec braku uruchomienia procedury planistycznej żaden z mieszkańców ulicy [...] nie mógł zgłosić uwag do procesu potencjalnego przekształcania terenu kolejowego na inne funkcje, ani zaskarżyć ewentualnej uchwały Rady M. T..

Tym samym, w ocenie skarżącej doszło do dzikiej i chaotycznej urbanizacji tego terenu, gdzie w bezpośrednim sąsiedztwie bocznicy kolejowej generującej zanieczyszczenia środowiska (pyły, kurz z rozładunków miału węglowego, kruszywa) funkcjonuje hurtownia mięsa, wędlin i drobiu, a wydane decyzje Prezydenta M. T. umożliwiają w jej sąsiedztwie również gromadzenie odpadów złomu i ich przerób (cięcie, miażdżenie, zgniatanie, rozbijanie). W następstwie likwidacji Dworca Północnego, niekorzystnego pod względem logistycznym położenia Dworca Głównego (w lewobrzeżnej części T.) oraz znaczącego dopływu funduszy unijnych przeznaczonych na budowę dróg w ostatnich latach, zmieniono sposób użytkowania bocznicy kolejowej na placu kolejowym poprzez znaczące zwiększenie intensywności jej wykorzystania.

W związku z powyższym, każdy kolejny punkt w sąsiedztwie, generujący negatywne immisje na teren sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, w ocenie skarżącej będzie powodował intensyfikację już występujących uciążliwych immisji i w coraz większym stopniu ograniczał realizację funkcji mieszkaniowej.

Skarżąca podniosła również, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Według § 2 pkt 3 rozporządzenia, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Nie jest więc w ocenie skarżącej uzasadnione, prezentowane przez SKO w T. stanowisko, że kwestia przeznaczenia obiektów budowlanych jest rozstrzygana dopiero na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów prawa dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącej wynika, że sposób użytkowania obiektów budowlanych musi być określony już w treści decyzji o warunkach zabudowy, a przedmiotowa decyzja nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów

Skarżąca wskazała też na regulację zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, podczas gdy Prezydent M. T. nie włączając sąsiadujących z terenem inwestycji mieszkańców ulicy [...] do postępowania administracyjnego, pozbawił ich przysługującego im prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu sąsiedniego terenu inwestycji. Postępowanie organu administracji w tym zakresie było celowe i świadome, bowiem w tym samym czasie toczyło się postępowanie wznowieniowe na wniosek skarżącej w sprawie wymienionych w treści skargi decyzji administracyjnych z 2010 r. i 2011 r., dotyczących zmiany sposobu zagospodarowania terenu inwestycji z powodu braku włączenia skarżącej do postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie ww. decyzji. Nieruchomości mieszkalne przy ul. [...] w T. leżą w sąsiedztwie terenu inwestycji, więc nie ma żadnych podstaw, aby zakładać, biorąc pod uwagę przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczące rodzajów emisji, że planowana zmiana sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu, w tym jego funkcja związana z działalnością gospodarczą nie będzie wywierała żadnego wpływu na zabudowę mieszkaniową.

Ponadto, w ocenie skarżącej nie można wykluczyć naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy z dnia [...].10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 punkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na brak w treści decyzji o warunkach zabudowy określenia przeznaczenia planowanych obiektów budowlanych (sposobu użytkowania obiektów budowlanych), co jest niezmiernie istotne, biorąc pod uwagę profil działalności adresata decyzji, którym jest Zakład Przerobu Z. zajmujący się gospodarką odpadami, podlegający przepisom ustawy z [...].10.2008 r. Nie określając w decyzji sposobu użytkowania projektowanych obiektów budowlanych i pozostawiając tą kwestię w gestii adresata decyzji - firmy złomowej, zdaniem skarżącej, Prezydent M. T. nie mógł stwierdzić, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] sierpnia 2015 r., ustalającej Zakładowi Przerobu Z. C., S. Spółka Jawna z siedzibą w T. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej wraz z częścią administracyjno - biurową, wiatą, placem składowym, boksami składowymi, wagą samochodową platformową oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działki nr [...] oraz część działki [...] obręb 49).

Nie może natomiast podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu dotychczasowa działalność inwestora ani potencjalna działalność, oceniana poprzez pryzmat przedmiotu działalności wpisany do KRS. Nie mogą również być oceniane w tym postępowaniu inne decyzje, w tym środowiskowa, wydana na potrzeby innego postępowania czy decyzja o warunkach zabudowy z 2011r., której wnioskodawcą był inny podmiot i dotyczyła innego przedmiotu. Nie mieści się w granicach przedmiotu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy analiza warunków i zasadności oddania inwestorowi gruntu w dzierżawę przez [...], ani uciążliwość zamieszkiwania w sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja, a także udział czy pozbawienie udziału mieszkańców w toczących się z udziałem inwestora postępowaniach. Brak udziału w postępowaniu osób mających interes prawny stanowi podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 702, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA549/90, wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11, CBOSA).

Wskazać należy, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 699). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z uwagi na to, że tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są trybami rozłącznymi to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone w art.145 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. To samo naruszenie prawa nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 1988 r., I SA 636/87).

Postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. We wniosku, zainteresowany podmiot określa przedmiot zamierzenia. Jeśli inwestor nie wskazuje, że rodzaj prowadzonej działalności czy już sam przedmiot inwestycji może oddziaływać negatywnie na środowisko to organ samodzielnie nie może domniemywać, że inwestor będzie prowadził działalność wymagającą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej chyba, że w oczywisty sposób, jest to rodzaj inwestycji, który może mieć negatywne oddziaływanie. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie wskazywał, że będzie prowadził działalność wymagającą przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Decyzja dotyczy zamierzenia o funkcji usługowej. W takiej sytuacji, uzyskana decyzja, nie upoważnia inwestora do wykorzystania decyzji do uzyskania pozwolenia na budowę obiektów, które wykorzysta w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Innymi słowy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. też wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie, skarżąca szeroko uzasadniała swój interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ uznał argumenty skarżącej i ocenił, że posiada ona legitymację do wystąpienia z niniejszym wnioskiem.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, a więc takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nie rodzący rozbieżności w wykładni. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1668/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska /w/: A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozległe lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podane okoliczności świadczą o tym jak wyjątkową i nadzwyczajną instytucją jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Jako podstawę kwestionowania przez skarżącą w trybie nieważnościowym decyzji o warunkach zabudowy stanowiło, jej zdaniem, rażące naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z przytoczoną normą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., akt II OSK 58/07, CBOSA).

Przechodząc do oceny naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie sporządzenie prawidłowej analizy należy, w pierwszej kolejności zdefiniować charakter przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako podstawę do wydania decyzji i zakwestionowania jej z punktu widzenia rażącego naruszenia tej normy, a uprzednio samą istotę i cel analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, hipoteza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter otwarty, wręcz blankietowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym znaczeniu, że - w zakresie wskazanym przez art. 61 ust. 7 u.p.z.p. - jej treść jest definiowana przez unormowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2-5 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W tym właśnie przejawia się cel rzeczonej analizy funkcji, tzn., że jej uregulowania w zakresie od § 4 do § 8 rozporządzenia uszczegółowiają treść normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji umożliwiają jego realną stosowalność ad casum.

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i §7 ust. 4 rozporządzenia), to Sąd wyraża stanowisko, że tylko nieprzeprowadzenie analizy, jej sporządzenie z nieweryfikowalną dowodowo granicą obszaru analizowanego, względnie formalnie jej przeprowadzenie co do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, lecz nie połączone z poczynieniem wiążących (jakichkolwiek) ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, może zostać zakwalifikowane za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Uchybienia takie jak braki w uzasadnieniu decyzji, szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Dodatkowo należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy przede wszystkim wad samej decyzji a nie wad postępowania w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanej decyzji. Opisanych uchybień organ nie stwierdził i Sąd podziela to stanowisko, jakkolwiek decyzja nie jest doskonała.

Elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczność czytania decyzji jako całości tj. wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną całość.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podziela zarzutu, że decyzja nie zawiera ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym, czy rażąco narusza prawo w zakresie wyznaczania linii zabudowy dla planowanej inwestycji, określenia szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej.

Skarżąca uznała, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy brak jednoznacznego określenia sposobu użytkowania obiektów budowlanych wskazując, że w załączniku tekstowym analizy jest wzmianka na ten temat ale tego rodzaju zapis nie przesądza o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca odwołała się przy tym do § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stanowiącego, że ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisuje się przez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Organ wydając decyzję wskazał, że wyniki analizy funkcji i cech zabudowy zawarto w części tekstowej i graficznej załączników do decyzji stwierdzając, że planowana inwestycja (zabudowa usługowa-działalność związana ze sprzedażą materiałów budowlanych) wskazuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym a więc opisanej działalności usługowej. W ocenie Sądu nie można więc stwierdzić, że nie określono funkcji zabudowy. Należy ją rozumieć jako handel i usługi. Nie ma podstaw do twierdzenia, że w związku z zapisem § 2 pkt 2 rozporządzenia musi być określony szczegółowo sposób użytkowania obiektu. Po pierwsze, zapisy rozporządzenia należy interpretować w kontekście zapisów ustawy, gdyż jest to akt niższego rzędu a ponadto w rozumieniu rozporządzenia sposób użytkowania obiektów budowlanych należy interpretować jako funkcję usługową, handlową. Należy zaznaczyć, że np. określając przy zabudowie mieszkaniowej dopuszczalną funkcję usługową nie określa się rodzaju usług a uznaje się za spełnione określenie funkcji jako sposobu użytkowania obiektu.

Jak słusznie wskazał organ, celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jak wynika z przeprowadzonej przez organ analizy, teren inwestycji jest oddalony od ul. [...] około 75 m, a od ulicy [...] około 60 m. Znajduje się niejako "na zapleczu" istniejącej od strony tych dróg zabudowy. W takim przypadku przyjęto, że nowa zabudowa możliwa jest bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy - te zostały wyznaczone już na nieruchomościach znajdujących się przed nieruchomością objętą wnioskiem o warunki zabudowy (w wynikach analizy wskazano, iż "linia ta musiałaby przebiegać po nieruchomościach nieobjętych wnioskiem"). Szczegółowa lokalizacja obiektów na działce zostanie określona w pozwoleniu na budowę. Fakt, że działka będąca przedmiotem wniosku nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną nie oznacza, że nie ma do niej dostępu (tu jest możliwość dostępu z dwóch stron) i nie oznacza jednocześnie braku możliwości jej zagospodarowania i ustalenia decyzją warunków zabudowy. Nie można w takich okolicznościach też stwierdzić, że brak jest możliwości ustalenia dobrego sąsiedztwa. Dobre sąsiedztwo nie oznacza bezpośredniego sąsiedztwa. Należy je rozumieć szeroko w granicach zakreślonych obszarem analizowanym.

Organ dostrzegł występujące nieprawidłowości w procesie analizy. Wymagania dla nowej zabudowy wskazane w wynikach analizy, powinny być określone w sposób ścisły ale nie można się zgodzić się z twierdzeniem, jak słusznie uznał, że kontrolowana decyzja nie określa takich wskaźników jak: szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej elewacji frontowej. Wprawdzie w treści wyników analizy (załącznik 2b - pkt 1 ppkt d) i e)) Prezydent M. T. wskazał dla planowanej inwestycji "nie można ustalić szerokości elewacji frontowej" oraz że "brak jest podstaw do określania wysokości elewacji frontowej planowanych obiektów" to równocześnie przyjmuje te parametry "zgodnie z wnioskiem" inwestora i przeprowadza "uproszczoną" analizę tych wymagań wskazując, m.in., że "szerokość elewacji budynków usługowych, a więc podobnych co planowana w obszarze analizowanym wahają się od 4 m x 24 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 12,5 m - 20 m x 145 m (budynek na działce [...])". Wskazano też na znaczące różnice w szerokościach elewacji budynków. Natomiast w punkcie 1 ppkt e) załącznika nr [...] do kontrolowanej decyzji wyjaśniono, że "plan miejscowy ustalony dla części obszaru analizowanego (działki nr [...] i 165) ustala maksymalną wysokość zabudowy: 2 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 8 m ponad poziom terenu. Najwyższym budynkiem na tym terenie jest budynek na zapleczu działki nr [...] (wysokość ponad 10 m). W. budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi ok.: 6,5 m (działki nr [...]), 7 m (działka nr [...]), ok. 8 m (działka nr [...]). Jednocześnie dalej organ wyjaśnia, że biorąc pod uwagę konieczność zachowania ładu przestrzennego, w tym niedopuszczenie do tego aby projektowana zabudowa wyróżniała się wysokością spośród otaczającej zabudowy i nie dominowała nad nią, uznano, że zasadne będzie ograniczenie wysokości projektowanych obiektów budowlanych do 9 m (wysokość zbliżona do maksymalnej wysokości budynków z obszaru analizowanego)".

Jak słusznie jednak organ zaznaczył, nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe, skrótowe przeprowadzenie analizy, czy też stwierdzone mankamenty jej uzasadnienia jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Słusznie organ ocenia, że analiza jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa a o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących terenu na którym może być realizowana inwestycja, należy wskazać, że w wyroku z dnia [...] grudnia 2007 r., P 37/06, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

W konsekwencji, Sąd uznał, że organ odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie naruszył przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.