Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 140/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej N. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2010 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U z 2004 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego u zbiegu ul. [...] w [...], na terenie działek o nr ew. [...] oraz części działki [...] w obrębie [...], na obszarze uznanym za Pomnik Historii ,,[...]’ – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawą zapadłego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna.

[...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego u zbiegu ul. [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku uchylił przedmiotowe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu wady proceduralnej postanowienia. Nadto ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I Instancji budziły wątpliwości a rozstrzygnięcie nosiło cechy dowolności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku [...] Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że planowana inwestycja umiejscowiona będzie w rejonie [...], w zabytkowym obszarze ,,[...]’’ uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem [...]. Przedmiotem zainwestowania ma być budynek biurowy usytuowany w kwartale zabudowy ograniczonej ulicami [...] o zróżnicowanej wysokości – III kondygnacje( max 11,5 m) w części frontowej od ul. [...] oraz IV kondygnacje (max 18 m) w głębi działki. Dla części III kondygnacyjnej przewidziano dach płaski, natomiast dla głównej wyższej bryły budynku- dach czterospadowy, o nachyleniu połaci 30 -45 º.

Organ I Instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia ważne jest aby przedmiotowy teren, pozostający obecnie jednym z niewielu niezabudowanych obszarów [...] nadal pozostał wolny od zabudowy. W ocenie organu ta przestrzeń powinna pozostać niezabudowana, ponieważ właśnie w takiej formie stanowi największy walor tego miejsca i jako taka jest najbardziej reprezentatywna dla tradycyjnie pojmowanego charakteru [...]. Teren ten wymaga bowiem odnowy krajobrazowej, uporządkowania i naprawy zaniedbań.

Organ dla poparcia swojego stanowiska powołał się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 roku). W studium obszar [...] wyłączony został spod zabudowy, a ochronie podlega pierwotne ukształtowanie terenu, element obronny, czynnik ekologiczny i rola ekspozycyjna w panoramie. Następnie organ wskazał na wnioski wynikające z ,,Wytycznych konserwatorskich dla rejonu [...]’’ – opracowanych w 2006 roku na zlecenie organu przez ,,S.’’ oraz z opinii dotyczącej zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] – autorstwa [...] K. G. z 2007 roku i opinii S. przy Prezydencie W. z dnia [...] września 2008 roku. Wskazane opracowania negatywnie oceniają planowaną możliwość zabudowy przedmiotowego obszaru.

Rozpoznając odwołanie strony skarżącej, organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy oraz w oparciu o własną wiedzę uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie.

Organ II instancji podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków odnośnie planowanej inwestycji uznając za merytorycznie prawidłową obecnie prowadzoną politykę konserwatorską w stosunku do [...], a zwłaszcza jej najcenniejszego odcinka przebiegającego od [...] do [...], a polegającą na zachowaniu istniejących jeszcze walorów krajobrazowych, w szczególności utrzymaniu otwarć widokowych pozwalających na właściwą ekspozycję w panoramie. Takie postrzeganie walorów tego terenu wiąże się z maksymalnym ograniczeniem jej zabudowy, zwłaszcza na terenie jej [...], ale także w strefie korony. Planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z ochroną [...] przy zachowaniu zarówno naturalnej rzeźby terenu, jak i ekspozycji widokowej. Zdaniem organu stanowisko o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w zgodzie z unormowaną w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadą stanowiącą, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy działań mających na celu zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Według organu odwoławczego częściowa zabudowa tego miejsca, zwłaszcza realizacja szeregu obiektów degradujących walory [...] (przedwojenna zabudowa mieszkaniowa w rejonie D.) nie może być powodem, aby dopuszczać do całkowitego zniszczenia tych terenów, stanowiących element krajobrazowego ukształtowania miasta.

Odnosząc się do zarzutu, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na wniosek N., postanowieniem nr [...] z [...] marca 2005 roku zaopiniował pozytywnie zamiar zabudowy działki położonej przy zbiegu ulic [...] w W., organ zauważył, że postanowienie to nie zawiera uzasadnienia, wobec czego niemożliwe jest prześledzenie toku rozumowania i odniesienie się do zasadności tak dokonanej oceny. Nadto nie bez znaczenia jest okoliczność, że powyższa opinia nie rozstrzyga sprawy i stanowi w rzeczywistości zalecenie konserwatorskie, określające zakres dopuszczalnych zmian przy zabytku, przedstawione na wniosek właściciela zabytku w formie pisma urzędowego. Zalecenia konserwatorskie nie są zaś w tym samym stopniu wiążące dla organu, co akty administracyjne. Z tego względu należało uznać, że organ odniósł się do zarzutu dotyczącego rozbieżności oceny planowanej inwestycji w tym samym rejonie.

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się również do opinii opracowanych na zlecenie inwestora, dopuszczających możliwość zabudowy na rzeczonym terenie. Inwestor zaprezentował opracowania autorstwa M. W. z 2007 roku ,,Opinia dotycząca koncepcji zagospodarowania przy ul. [...] w W., ,,Analiza historyczna rozplanowania i zagospodarowania terenu przy ulicy [...] dla potrzeb projektowanej zabudowy’’, autorstwa M. W. z 2008 roku, oraz autorstwa [...] A. B. z lipca 2009 roku.

Organ uznał, że dostatecznie zostało dowiedzione, że z konserwatorskiego punktu widzenia niedopuszczalna jest budowa nowego budynku w tej części zabytkowego obszaru miasta.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 20 grudnia 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, powtórzyła zasadnicze elementy argumentacji faktycznej i prawnej prezentowane uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie oraz w związku z art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, w wyniku pominięcia w zaskarżonym postanowieniu wcześniejszych wiążących wytycznych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartych w postanowieniu tego organu z dnia [...] maja 2009 roku na mocy, którego uchylono decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano między innymi, że bezzasadne jest odwoływanie się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. albowiem akt ten nie stanowi prawa miejscowego. Ponadto we wcześniej wydano postanowieniu wskazano na wiążący charakter postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku, które pozytywnie opiniowało zamiar zabudowy działki położonej u zbiegu ulic [...];

- obrazę przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się utrzymaniem w mocy postanowienia organu I Instancji, pomimo, że rozstrzygnięcie to narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i wydane zostało w następstwie nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz dowolnych ustaleń faktycznych, co przejawiło się w szczególności – bezzasadnym stwierdzeniem, że inwestycja planowana przez skarżącą nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie historycznego zagospodarowania przestrzeni objętej ochroną, która powinna w zakresie planowanej inwestycji pozostać otwarta i niezabudowana, pomimo tego, że materiał zgromadzony( opinie biegłych) wyrażał również przeciwne opinie. Organy ograniczyły się tylko do omówienia treści opinii zgromadzonych bez własnego, merytorycznego stanowiska uzasadniającego brak zgody na realizację zabudowy, brak ustalenia istotnej okoliczności jak lokalizacja przedmiotowej inwestycji (na stoku [...], czy też na górnej [...] wobec rozbieżności w tej kwestii w opiniach biegłych);

- obrazę przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków, ze względu na brak jednoznacznego określenia, która z form prawnych ochrony zabytków przemawiały za odmową uzgodnienia inwestycji planowanej przez skarżącą, z jednoczesną nieuprawnioną konstatacją, że planowana inwestycja nie stanowi architektury o ważnej randze społecznej, co również miało wpływ na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy takie kryterium nie wynika z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- obrazę przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 1 oraz § 3 ust. 1 zarządzenia [...] – poprzez bezzasadne uznanie przez organy iż [...] podlega ochronie jako ,,krajobraz kulturowy‘’ uznany za pomnik historii, podczas gdy taki wniosek w żaden sposób nie wynika z treści z przywołanych przepisów.

Uzasadniając skargę skarżący wskazywał, że w sprawie istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne i prawne:

- istnienie w obiegu prawnym postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku na mocy, którego pozytywnie zaopiniowano zamiar zabudowy działki położonej u zbiegu ulic [...]. Postanowienie to wydano po otrzymaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komisji Konserwatorskiej z [...] marca 2005 roku;

- postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2009 roku, w którym organ wyższego stopnia przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji – sformułował wiążące wytyczne, które powinny być wzięte pod uwagę przez organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skarżący wskazywał, że z punktu widzenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) nie może być akceptowana sytuacja, w której organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ignorował, czy też zmieniał wiążące wytyczne wskazane mu przez organ nadrzędny. W niniejszym postępowaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku wcześniejsze postanowienie organu I Instancji wskazał, że "organ administracji publicznej nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na projekcie planu miejscowego, bowiem dopóki nie zostanie on uchwalony, nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., gdyż zgodnie z art. 9 ust.4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego’’. Organ I Instancji ponownie rozpoznając sprawę nie przyjął stanowiska organu nadrzędnego z wyżej wskazanego postanowienia, lecz zaprezentował pogląd prawny odmienny i takie stanowisko zostało zaakceptowane w zaskarżonym postanowieniu.

Nadto skarżący zauważał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie zamiar zabudowy przedmiotowego obszaru. Organ rozpoznając niniejszą sprawę zmienił pogląd w tym zakresie. W ocenie skarżącego zmienność poglądów właściwego organu w ocenie podobnych stanów faktycznych i prawnych nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

Również w ocenie skarżącego organy nie wywiązały się w należyty sposób z obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ co prawda dość obszernie cytuje zgromadzone w sprawie opinie biegłych, które prezentują odmienne poglądy co do możliwości zabudowy, lecz nie przedstawia własnego merytorycznego stanowiska, którego wynikałoby dlaczego odmawia wiarygodności opiniom biegłych dopuszczających możliwość realizacji planowanej inwestycji w tym terenie. Nawet w tak istotnej kwestii jak lokalizacja budynku biurowego ([...]) istnieją wśród biegłych rozbieżności i w tym zakresie organ nie przedstawił własnego stanowiska. W tym kontekście zdaniem skarżącego ocena materiału dowodowego nosi cechy dowolności. Swobodna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Według skarżącego w przedmiotowej sprawie organy nie wykazały merytorycznie, z jakich przyczyn zajmują stanowisko o braku możliwości zabudowy terenu [...]. Twierdzenie jakoby planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z zasadami kształtowania zabudowy, w sposób sprzeczny z założeniami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest merytorycznie niezasadna. Mimo, że rozstrzygnięcia uzgodnieniowe organów mają charakter uznaniowy, to jednak orzecznictwo podkreśla, że decyzja uznaniowa wymaga szczególnie precyzyjnego merytorycznego uzasadnienia oraz szczegółowej analizy całokształtu materiału dowodowego.

Skarżąca również wskazuje, że organy ochrony zabytków jednoznacznie nie wyjaśniły, które z ustawowych kryteriów (form) ochrony zabytków mogło zostać potencjalnie w wyniku realizacji inwestycji planowanej przez skarżącą. Zarzut dotyczący potrzeby historycznego sposobu zagospodarowania przestrzeni jest nietrafiony, albowiem teren planowanej inwestycji historycznie był zabudowywany. Zaś zarzut dotyczący zaburzenia widoku na teren [...] nie może się ostać, chociażby przez wzgląd na istniejącą sąsiednią zabudowę.

Skarżący podnosi także, że organy błędnie zdefiniowały teren [...] pojęciem ,,krajobrazu kulturowego’’. Brak jest uzasadnienia normatywnego dla definiowania tego terenu jako ,,krajobrazu kulturowego’’, a w szczególności taka konstatacja nie wynika z zarządzenia [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkich powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. i może następować w różnych formach - opinii, uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i będzie to najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 425).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działa on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie. Wspomnieć należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony.

W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243).

Sądowa kontrola tego typu orzeczeń – w tym przypadku postanowień uznaniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd dokonując kontroli orzeczeń obu instancji uznał, iż słuszny jest zarzut skargi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 75 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 80 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy.

Jak już powiedziano powyżej, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania orzeczenia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. w przypadku decyzji lub wymogów z art. 124 k.p.a. w przypadku postanowienia. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Organ zgodnie z art. 75 § 1 kpa obowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowód (art. 80 k.p.a.) odmówić wiarygodności, z tym że obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Według poglądów orzecznictwa zaniedbanie organu administracji publicznej w kwestii ustosunkowania się do wszystkich opinii zgromadzonych w sprawie, ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., sygn. SA 645/80, ONSA1981, Nr 1, poz., 2).

W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się jedynie do przytoczenia i omówienia treści zgromadzonych w sprawie opinii, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie, wbrew powyższym zasadom, organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora do ogólnikowego stwierdzenia, że planowana inwestycja "otworzyłaby możliwość zabudowy innych nieruchomości na [...]", nie odnosząc się w ogóle do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Innymi słowy, postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera argumentacji wskazującej na powody przyjęcia, że planowana inwestycja z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być zrealizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Powyższe prowadzi do wniosku, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

W takim przypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Wymaga podkreślenia, że w przypadku orzeczeń o charakterze uznaniowym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy nie został naruszony art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem i wyważeniem interesu i słusznego interesu strony oraz czy uzasadnienie spełnia wymogi z art. 124 k.p.a., a więc dokonać oceny wydanego orzeczenia w zakresie prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego, w szczególności czy nie nosi ono znamion arbitralności.

W tych warunkach zaskarżone postanowienie, jako naruszające przepisy postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie mogło się ostać.

Również błędne jest powoływanie się przez organy administracji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała nr [...] Rady. W. z [...] października 2006 r.). Należy wskazać, że w świetle orzecznictwa zapadłego na tle obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a ponadto z kategorycznego brzmienia art. 9 ust. 5 powołanej wyżej ustawy można wywieść iż studium nie jest aktem normatywnym, ani aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za słuszne stanowisko organu, iż opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wyrażona w postanowieniu z [...] marca 2005 r., nr [...] nie rozstrzyga sprawy i stanowi w rzeczywistości zalecenia konserwatorskie. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest samodzielnym postępowaniem, które kontroluje przedstawiony projekt decyzji pod względem ochrony konserwatorskiej.

Faktycznie zgodnie z twierdzeniami skarżącej w doktrynie prezentowany jest pogląd, iż w świetle art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1658 ze zm., dalej ustawa o ochronie zabytków), na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Jak wskazuje się w doktrynie, zalecenia konserwatorskie, o których mowa w komentowanym przepisie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia. Co więcej, instytucja wspomnianych zaleceń została wprowadzona właśnie w celu uchronienia dysponenta zabytku przed ponoszeniem nakładów na projekt zamierzenia inwestycyjnego nie mający szans na faktyczną realizację (por. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Wydawnictwo Lex, Warszawa 2010, str. 138).

Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienia wskazań organu odwoławczego uchylającego decyzję i przekazującą ją do ponownego rozpatrzenia należy uznać za nietrafne.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I Instancji. Tak więc powołanym tu wskazaniom nie można nadawać mocy wiążącej co do oceny prawnej prezentowanej przez organ odwoławczy.

Należy zgodzić się ze skarżącą odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 3 pkt 14 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak jednoznacznego określenia przez organy administracji, które z form prawnych ochrony zabytków przemawiały za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji oraz bezzasadne uznanie, iż [...] podlega ochronie jako "krajobraz kulturowy".

Formą ochrony zabytków, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, jest uznanie za pomnik historii. Przedmiotowa inwestycja dotyczy posesji leżącej na obszarze uznanym za pomnik historii "[...]" zarządzeniem [...] i jako taki podlega ochronie i nadzorowi konserwatorskiemu. Na gruncie obowiązującej w 1994 r. ustawie z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150) za pomnik historii mogły zostać uznane zabytki nieruchome o szczególnej wartości dla kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

W dniu [...] października 2005 r. Rada Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury przyjęła i zarekomendowała do stosowania opracowane przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków "Kryteria i procedury uznawania obiektu za Pomnik Historii".

Jako pomnik historii mogą zostać zakwalifikowane m.in. krajobrazy kulturowe (w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.o.z.), układ urbanistyczny i zespół budowlany (w rozumieniu art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.) oraz dzieła architektonicznie, dzieła budownictwa obronnego i inne. Należy zauważyć, że krajobraz kulturowy podlega ochronie poprzez utworzenie na podstawie uchwały rady gminy parku kulturowego zgonie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków. Z materiału dowodowego nie wynika aby miejsce projektowanej inwestycji zostało uznane jako park kulturowy i podlegało rygorom konserwatorskim właściwym dla tego rodzaju miejsca.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, z przedstawieniem stanowiska co do oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów. W przypadku opinii specjalistycznych nie może ograniczyć się tylko do powołania się na konkluzję lecz winien sprawdzić na jakich przesłankach opinia została oparta i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ winien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.