Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 24/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi O. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego. skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu [...]04.2006r. O. P. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla W. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. R. w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. decyzją nr [...] z dnia [...]04.2006r., znak: [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wybudowanym na w/w nieruchomości, z uwagi na brak kompletu dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 - z póż. zmianami) jak również z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku mieszkalnego i garażowego.

W dniu [...].07.2006r. przedstawiciel Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. dokonał kontroli na w/w nieruchomości, w wyniku której ustalono, że inwestor zrealizował budynek mieszkalny jednorodzinny niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].12.2002r. o pozwoleniu na budowę, przeniesioną następnie decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2004r. na aktualnego inwestora O. P.

Zwiększono powierzchnię zabudowy i kubaturę przedmiotowego obiektu oraz powierzchnię zabudowy. Zmieniono ilość, wielkość oraz usytuowanie okien. Ponadto zwiększono powierzchnię dachu, powierzchnię zabudowy ganku i zmieniono usytuowanie ścianek działowych.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2006r., znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i ust.2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. R. w W., z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].12.2002r. o pozwoleniu na budowę, przeniesioną następnie decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2004r. na O. P.

Po rozpatrzeniu zażalenia O. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. nie czekając na orzeczenie II instancji w sprawie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzją nr [...] z dnia [...].08.2006r., nałożył na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane na O. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...], przy ul. R. w W., sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z planem zagospodarowania wykonanym na aktualnej mapce.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. stwierdzając w uzasadnieniu, że organ I instancji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprawnie zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu do swojego postanowienia również z dnia [...] października 2006r.

Organ II instancji uznając zmiany dokonane przez Inwestora w przedmiotowej sprawie za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu stwierdził, że na wykonanie w/w zmian Inwestor nie wystąpił ze stosownym wnioskiem, o zmianę pozwolenia na budowę. Tym samym w/w odstępstwa zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Istotne odstąpienia powstałe w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez wstrzymanie prowadzenia robót, a następnie nałożenie obowiązku doręczenia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie.

W skardze strona skarżąca podnosi, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2006 roku tj po upływie ponad trzech miesięcy od dnia złożenia sprzeciwu została poinformowana i wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego . Skarżącej został wyznaczony termin siedmiu dni na złożenie wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń. Jednak w tym samym dniu zostało także wydane przez organ I instancji skarżone postanowienie, uniemożliwiające tym samym skorzystanie z uprawnień, opisanych w zawiadomieniu.

Skarżąca podnosi również , że :

przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadkach określonych w cytowanym przepisie, a będący podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku,

kwestia istotnego odstąpienia od projektu została uregulowana dopiero w nowelizacji ustawy - prawo budowlane Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2002 roku ( SA/Rz 855/2000 ) - " Pojęcie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę należy do sfery uznania administracyjnego i tym samym rodzaj odstępstwa ( istotne, nieistotne) ocenia właściwy organa administracji na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. " W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd stwierdził, że na podstawie całokształtu przepisów Prawa budowlanego można sformułować jedynie ogólne pojęcie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, " przeto kwestia czy zachodzi takie odstępstwo może być zbadana tylko na tle konkretnej sprawy ". Sąd podkreślił również, że " nieistotne odstąpienia nie uzasadniają zastosowania art. 50 — 51 Prawa budowlanego lub inaczej pozostają poza sferą kontroli organów nadzoru budowlanego ".,

3. w przekonaniu Strony Skarżącej - w postępowaniu należało także uwzględnić, czego nie uczynił organ, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku -o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 z póź. zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa sądowa kontrola.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Decyzją Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynków. W uzasadnieniu decyzji zarzucono inwestorowi, że do zawiadomienia nie zostały dołączone wszystkie wymagane dokumenty, a ponadto zapisano, że,, z oświadczenia kierownika budowy oraz złożonych przy zawiadomieniu kopii rysunków z naniesionymi zmianami wynika, iż w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynków mieszkalnego i garażowego. "

Powyższa decyzja stała się ostateczna.

W tej sytuacji zawiadomienie o zakończeniu budowy było nieskuteczne. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji zgłosi sprzeciw to wiąże się z obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie obiektu jest wówczas traktowane jako zakończenie robót budowlanych.

Powyższe oznacza oczywiście, że po zgłoszeniu sprzeciwu powinny być niezwłocznie podjęte przez organ czynności, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane co w niniejszej sprawie nastąpiło, ze znacznym opóźnieniem. Opóźnienie to nie czyni jednak nieskutecznym wszczęte postępowanie na podstawie przepisu art.50 i 51 prawa budowlanego.

W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że organ nie mógł zastosować art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nawet jeśli ustalenie tego odstępstwa nastąpi już po zawiadomieniu przez inwestora o zakończeniu robót może skutkować wstrzymaniem robót budowlanych jeśli organ ustali, że miało miejsce prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – art.50 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd nie podzielił również zarzutu strony skarżącej, że w sprawie niniejszej miały miejsce nieistotne odstąpienia nie uzasadniające zastosowania art. 50 — 51 Prawa budowlanego jako, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonując kontroli na w/w nieruchomości w dniu [...].07.2006r. ustalił, że zwiększona została powierzchnia zabudowy ( ze 133,8 m2 na 167,5 m2) i kubatura przedmiotowego obiektu (ze 598,7 m3 na 757,20 m3). Zmieniono ilość, wielkość oraz usytuowanie okien. Ponadto zwiększono powierzchnię dachu, powierzchnię zabudowy ganku i zmieniono usytuowanie ścianek działowych.

Nawet przyjmując za słuszną tezę stron skarżącej, że "pojęcie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę należy do sfery uznania administracyjnego" nie można podzielić stanowiska, że w tej sprawie inwestor dokonał nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nadmienić należy, że inwestor przedstawił organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny domu jednorodzinnego, który tylko potwierdza wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nadmienić również należy, że nowelizacja ustawy -Prawo budowlane, która weszła w życie 31 maja 2004 precyzuje jedynie i uściśla pojęcie nieistotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, które to pojęcie również w nowym brzmieniu nie pozwala na zakwalifikowanie opisanych wyżej robót budowlanych jako nieistotnych.

Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W tym też kierunku idzie orzecznictwo sądowoadministracyjne. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie Sądu, organ I instancji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprawnie zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez wstrzymanie prowadzenia robót, a następnie nakładając obowiązek doręczenia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie. Jeżeli po upływie wyznaczonego terminu organ I instancji stwierdzi wykonanie nałożonego obowiązku to, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4, wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. W przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku, organ na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jej części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Niewątpliwie organ I instancji nie ustrzegł się błędów w postępowaniu administracyjnym zawiadamiając stronę dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od dnia złożenia sprzeciwu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu co słusznie podnosi w skardze strona skarżąca. Błędy te nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wydanie decyzji na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Natomiast wydanie decyzji na podst. art. 51 ust. 1 przed terminem ważności nawet gdy wskutek zażalenia postanowienie o wstrzymaniu robót jest nieostateczne nie uniemożliwia wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Wskazać przy tym należy, że skarżącej został wyznaczony termin siedmiu dni na złożenie wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń z których strona mogła skorzystać bowiem organ nałożył na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane na O. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...], przy ul. R. w W. decyzją z dnia [...].08.2006r.,

Odnosząc się do ostatniego zarzutu strony skarżącej, że w sprawie tej należało uwzględnić art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku -o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) Sąd może jedynie podzielić ten pogląd jako, że postępowanie w tej sprawie (postępowanie dot. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – art.50 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo budowlane ) wszczęte zostało po wejściu w życie przepisów wyżej cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust.1 cyt. ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych ostateczną decyzją.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.