Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2634/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/18 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr DLI.6.6615.163.2017.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 3 sierpnia 2018 r., nr DLI.6.6615.163.2017.AS, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/18, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.M. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego (błąd w tych ustaleniach) naruszające interes strony skarżącej, a także nieuczynienie zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły, czy na działce będącej przedmiotem wyceny znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu.

W oparci o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną dokonana w operacie szacunkowym jest nierzetelna, czego, pomimo zgłoszonych w tym zakresie zarzutów, nie uwzględniły organy obu instancji, jak i Sąd I instancji. Analiza ta świadczy o nieobiektywnym wyborze transakcji sprzedaży wykorzystanych przy sporządzaniu operatu. Organy obu instancji, jak i Sąd I instancji bez głębszego uzasadnienia uznały operat za wiarygodny, chociaż zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że na terenach miast grunt przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną posiada wartość wyższą, niż ten przeznaczony pod drogi. Mimo, że należało dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, jak również ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., to jednak w najmniejszym zakresie nie zastosowano się do treści tego przepisu. Ponadto nie ustalono, czy na działce będącej przedmiotem wyceny znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu. Nie wyjaśniono zatem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza dla wysokości odszkodowania.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy. Wydanie zaś wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, a nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli, o której mowa w powyższym przepisie albo, że dokonując tej kontroli, zastosował środek nie przewidziany ustawą.

Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast postulowanego przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawną zaskarżonej decyzji, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z 3 sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 13 stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz ustalił na rzecz R.M. odszkodowanie w wysokości 45.937,00 zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [....] miasto [....], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [....], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [....] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [....], od km [....] do km [.....] drogi krajowej, na terenie gmin J. i W..

Z treści zaskarżonego wyroku wynikało, że wymieniona w zaskarżonej decyzji nieruchomość, położona w obrębie [....] miasto [....], oznaczona jako działka nr [....] o pow. [.....], została objęta decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 2 maja 2012 r., nr 1/12, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...]. W związku z tym oraz z uwagi na uchylenie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3503/15, poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz Strony (to jest decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 września 2015 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 7 października 2014 r.), aktualnie orzekający organ wojewódzki ustalił – na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) należne R.M. odszkodowanie. Rozpatrując zaś odwołanie strony, Minister generalnie podzielił w całości stanowisko Wojewody, a uchylił decyzję organu I instancji jedynie z tego powodu, że nie uwzględniała ona faktu, że przyznana poprzednią decyzją Wojewody Świętokrzyskiego (tj. decyzją z dnia 7 października 2014 r.) kwota odszkodowania została stronie już wcześniej wypłacona. Minister orzekł zatem o zaliczeniu na poczet orzeczonego odszkodowania kwoty już wypłaconej oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty pozostałej części odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Ministra, operat szacunkowy sporządzony w sierpniu 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr inż. J.J., będący w niniejszej sprawie podstawą wyceny, był prawidłowy. Nie zawierał pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła zastosowane w tym przypadku podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. W szczególności, w ocenie Ministra, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem R.M., jakoby dowodem na wadliwie określoną wartość wycenianej nieruchomości, mogła być okoliczność, że cena transakcyjna nieruchomości położonej w niedalekiej odległości od wycenianej była od niej o wiele wyższa. Każda bowiem nieruchomość – jak wywodził Minister - posiadała cechy indywidualne, które wyróżniały ją względem pozostałych, a biegła, wyceniająca daną nieruchomość, która została przeznaczona na cele realizacji inwestycji drogowej, musiała kierować się wytycznymi określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz specustawy drogowej.

Stanowisko Ministra podzielił następnie Sąd Wojewódzki, zwracając zwłaszcza uwagę na fakt, że wprawdzie skarżący twierdził, że biegła w sposób nieprawidłowy i niepełny zebrała w tym przypadku materiał porównawczy, ale jednocześnie w żaden sposób nie sprecyzował, kiedy transakcje, na które skarżący się powoływał, zostały zawarte ani jakich konkretnie nieruchomości dotyczyły. Okoliczność ta oznaczała zatem brak możliwości rozważenia, czy rzeczywiście owe transakcje zostały zawarte w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. W operacie szacunkowym został bowiem wskazany okres objęty monitoringiem, który wynosił dwa lata poprzedzające datę wyceny, tj. od 18 sierpnia 2014 r. do 17 sierpnia 2016 r.

Ponadto, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, ponieważ na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym dla sporządzenia wyceny jest dobranie nieruchomości podobnych do wycenianej, to w treści operatu rzeczoznawca wskazała kryteria doboru oraz ich wagę mającą wpływ na wartość wycenianych działek. Były to: położenie szczegółowe nieruchomości (waga 35%), przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 35%), sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 30%). Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nieuprawnione były zawarte w skardze twierdzenia strony o braku kompletności zebranego materiału porównawczego, oparte jedynie na jednym z kryteriów tj. niedalekim położeniu nieruchomości postulowanej od nieruchomości wycenianej.

Sąd Wojewódzki stwierdził również, że rzeczoznawca słusznie przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż było to zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3503/15. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jasno bowiem wskazał, że w odniesieniu do regulacji z art. 36 ust. 3 cyt. rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę, najpierw porównuje się transakcje drogowe. Tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych. W związku z tym, orzekający obecnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że biegła, dokonała także oceny nieruchomości o przeznaczeniu, jak na gruntach przyległych i w jej wyniku ustaliła, że wartość nieruchomości wg przeznaczenia drogowego była w tym przypadku wyższa niż cena nieruchomości budowalnych. Sposób wyceny dokonany zatem przez biegłą był zgodny z wytycznymi Sądu, zawartymi w w/w wyroku i jednocześnie odpowiadał wymogom przewidzianym w § 26 i z § 36 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w skardze kasacyjnej twierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bo nieprawidłowo (niewyczerpująco) został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności: "w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu". W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej jej autor podnosił również, że w operacie: "bezzasadnie przyjęto dla porównania transakcje i ceny nieruchomości z innych odległych terenów podczas gdy należało wykorzystać w tym celu umowy sprzedaży nieruchomości położonych w stosunkowo bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami wycenianymi. Mimo, że faktycznie zawarto co najmniej kilkanaście umów sprzedaży, których przedmiotem były nieruchomości położone w odległości około 1,5 km od nieruchomości wywłaszczonych gdzie cena 1 m kw. gruntu wynosiła 60-65 zł to na potrzeby wyceny przyjęto do porównania umowy sprzedaży gdzie najwyższa cena to 48,75 zł za metr kwadratowy".

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które toczyło się przed Sądem Wojewódzkim, nie zostało przez stronę skarżącą wykazane, które konkretne nieruchomości "położone w odległości około 1,5 km od nieruchomości wywłaszczonych" zostały sprzedane za wyżej wskazane kwoty i czy fakt ten miał miejsce w okresie dwóch lat, które obejmował operat szacunkowy, sporządzony w sierpniu 2016 r. Ponadto w piśmie z 10 października 2016 r. skierowanym do organu wojewódzkiego, skarżący wskazywał wprawdzie na ceny różnych nieruchomości, ale przytaczał je powołując się na bliżej nieokreślone źródło ("z tego co jest mi wiadomo"). Tego rodzaju zaś twierdzenie należało uznać za całkowicie gołosłowne, a w związku z tym powtórzenie tego rodzaju argumentacji w skardze kasacyjnej nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przepisów procesowych przez organ administracji publicznej, a którego to faktu nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

Kwestia natomiast związana z brakiem ujęcia w wycenie przedmiotowej nieruchomości wartości utwardzonego dojazdu do garażu, również została wyjaśniona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji, a do kwestii tej odniósł się także Sąd Wojewódzki. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził: "Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wyliczenia naniesień – kwestia ta, zawarta w wyroku IV SA/Wa 3503/15 dotyczyła działki o nr ew. [....] a więc nie tej objętej niniejszą decyzją."

W skardze kasacyjnej, poruszając po raz kolejny to samo zagadnienie, dotyczące braku ustalenia odszkodowania za utwardzenie dojazdu do garażu, skarżący również nie wskazał na żadne dowody, które by potwierdzały, że na wycenianym gruncie znajdował się ów utwardzony wjazd. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że i ten zarzut nie był uzasadniony.

Końcowo, odnosząc się do dalszej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dodać również trzeba, że okoliczność, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca ustalały odszkodowanie tylko za część nieruchomości, objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a która dawniej stanowiła własność skarżącego, nie mogło świadczyć o wadliwości tych decyzji. Decyzja ustalająca odszkodowanie ma bowiem charakter podzielny.

W rezultacie, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.