Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 842/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: zał nr. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 887/15, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku polegającego na ograniczeniu masy odpadów komunalnych. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. Akt II SA/Łd 887/15, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku polegającego na ograniczeniu masy odpadów komunalnych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Wola Krzysztoporska decyzją z dnia 5 maja 2015 r. nałożył na [...] Spółkę z o.o. karę pieniężną w wysokości 3.518,39 zł za nieosiągnięcie za rok 2014 poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska wydanym na podstawie art. 3c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1339 z późn. zm., dalej "ustawa"). Stanowi to niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy.

Organ ustalił, że Spółka jest przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Wola Krzysztoporska. Podstawą świadczenia usług nie jest jednak umowa, o której stanowi art. 6f ustawy. Wobec tego, z mocy art. 9g ustawy, na Spółce ciąży obowiązek osiągania w danym roku kalendarzowym poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz.U. z 2012 r. poz. 676). dopuszczalny poziom masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. w roku 2014 wynosi 50%. Natomiast z przedstawionych obliczeń (punkt 8) wynika, że [...] Sp. z o. o. w 2014 r. osiągnęła poziom 89%, przekraczając go o 39%. Poziom przekroczenia obliczono na podstawie złożonego przez Spółkę sprawozdania za rok 2014.

Organ wyjaśnił ze poziomy masy odpadów biodegradowalnych określa - wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 3c ust. 2 - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy tych odpadów. Zgodnie z załącznikiem nr l tego rozporządzenia w roku 2014 dopuszczalny poziom masy odpadów komunalnych na terenie gminy, ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określony jest procentowo i wynosi 50 % w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Zgodnie z ust. 3 art. 9x tej ustawy, karę pieniężną oblicza się jako iloczyn stawek za składowanie odpadów i brakującej masy odpadów komunalnych dla wymaganego poziomu.

Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że kara została nałożona bez uwzględnienia przez organ okoliczności braku winy po stronie skarżącej i oceny szkodliwości czynu, co narusza przepisy Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa polskiego. Jednocześnie organ ten naruszył art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w regionie II województwa łódzkiego, do którego zaliczana jest gmina Wola Krzysztoporska, istnieje tylko jedna instalacja, a mianowicie Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Dylowie, której moce przerobowe nie wystarczają do obsługi całego regionu. Zdaniem Spółki organ nie zebrał w sprawie pełnego materiału dowodowego. Zdaniem strony, kary za niedopełnienie obowiązku winny być egzekwowane dopiero wtedy, gdy w regionie będzie odpowiednia ilość instalacji, by zagospodarować odpady wytworzone w całym regionie. Nałożenie na stronę odpowiednich limitów poziomów masy odpadów komunalnych, w sytuacji gdy nie jest zapewniona odpowiednia ilość Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, jest w istocie przerzuceniem odpowiedzialności na odwołującego za obowiązki i zadania gminy.

Zdaniem Spółki organ gminy nakładając karę pieniężną, poza oceną stopnia zawinienia i szkodliwości czynu, winien brać pod uwagę także zakres dokonanych naruszeń oraz dotychczasową działalność podmiotu, jako całokształt okoliczności mających wpływ na wysokość i zasadność naliczanej kary.

Strona zakwestionowała również sposób wyliczenia kary, który dokonany został z naruszeniem art. 9x ust. 2. Błędem jest przy tym obliczanie poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji skierowanych do składowania, gdy brak jest przepisów regulujących sposób liczenia masy odpadów przypadających na nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe. Wadliwe jest więc odnoszenie podziału do ilości odebranych w 2014 r., skoro wzory i poziomy odnoszą się do r. 1995. Nadto w metodzie obliczeń nie rozróżniono odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych przez inne podmioty działające na terenie gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium z mocy art. 9g ustawy osiągnięcie w danym roku kalendarzowym poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych (...), określonego w rozporządzeniu z dnia 25 maja 2012 r., jest obowiązkiem, którego niewykonanie rodzi odpowiedzialność tego podmiotu i skutkuje stosowną karą pieniężną przewidzianą w art. 9x ust. 2 pkt 2 ustawy Przepisy w tym względzie należą do bezwzględnie obowiązujących. Przepisy nie przewidują okoliczności, które mogłyby rzutować na ocenę działalności w tej materii podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy. Przepisy te nie przewidują też odpowiedzialności podmiotu w zależności od stopnia zawinienia, wagi i szkodliwości w działaniu niezgodnym z prawem. W ocenie Kolegium nie mają jednocześnie istotnego znaczenia, poruszane przez stronę skarżącą kwestie związane z funkcjonowaniem RIPOK w Dylowie i jej mocy przerobowych. Wyznacznikiem zakresu naruszenia ustawowego obowiązku z art. 9g ustawy jest ilość i poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w załączniku nr l rozporządzenia z dnia 25 maja 2012 r. Zatem dopuszczalny poziom masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. w 2014 r. wynosi 50%. Wprawdzie z mocy ust. 3c art. 1 ustawy do ograniczania masy tych odpadów obowiązane są gminy, jednakże w sytuacji, o której mowa w art. 9g ustawy , do osiągnięcia odpowiedniego poziomu odpadów określonych rozporządzeniem zobowiązany jest podmiot wymieniony w tym przepisie, do której to kategorii podmiotów zalicza się strona skarżąca.

Poza poziomami ograniczenia odpadów, w załączniku nr 2 rozporządzenia z dnia 25 maja 2012 r. prawodawca określił równocześnie sposób obliczania poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w roku rozliczeniowym poprzez normatywne wskazanie kryteriów i wzorów stosowanych w obliczeniach. Według obowiązującej metodologii, punktem wyjścia dla obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów, jest ich masa wytworzona w 1995 r. na terenie gminy, a następnie masa odpadów ozn. symbolem mbr o kodzie 19 12 12 oraz masa odpadów ozn. symbolem mwr o kodzie 20 03 01, zebranych z terenu gminy i przekazanych do składowania. W rozpoznawanej sprawie masy tych odpadów w 2014 r. organ gminy ustalił na podstawie informacji i sprawozdań podmiotów odbierających odpady komunalne, wskazując je w pkt 1 i 2 skarżonej decyzji. Ilości tam wskazane nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Ustalona natomiast przez organ gminy kara pieniężna, znajduje oparcie w art. 9x ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy Odpowiada ona iloczynowi jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie l Mg niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w wysokości 119,68 zł, określonej w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. z 2013 r. poz. 729) i wymaganej do ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Udział wymaganej masy przedmiotowych odpadów odebranych przez stronę skarżącą w dozwolonej masie tych odpadów na terenie gminy wynosi 13,3 %, co stanowi 37,5 Mg. Obliczenia dokonane przy uwzględnieniu obowiązujących wzorów wskazują, że masa odpadów ulegających biodegradacji zebranych przez skarżącą Spółkę w 2014 r. wynosi 66,9 Mg, a zatem dopuszczalny ich poziom został przekroczony o 29,4 Mg.

Spółka [...] w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na terenie gminy istnieje tylko jedna instalacja - Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych, której moce przerobowe nie wystarczają do obsługi całego regionu, a w konsekwencji poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez przyjęcie danego sposobu wyliczenia kary pieniężnej, nie mając do tego odpowiedniej podstawy prawnej.

Ponadto w ocenie spółki zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj.: art. 9x ust. 2 ustawy , poprzez nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie poziomu masy odpadów komunalnych, przekazanych do składowania, w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r., jak również naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nałożenie kary administracyjnej bez uwzględnienia braku winy, w tym pominięcia okoliczności braku winy po stronie skarżącego, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a także naruszenie art. 417 K.c., poprzez wyrządzenie skarżącemu szkody, w postaci nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy podmiot nakładający karę, sam jest odpowiedzialny za zaistnienie podstawy do nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę SKO w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że stosownie do art. 9g ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 ustawy i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach oraz sposób obliczania poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, uwzględniając uzasadnione szacunki masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych na mieszkańca w 1995r., dane statystyczne dotyczące liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę oraz procentowy udział odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów. Zgodnie z załącznikiem nr l tego rozporządzenia w r. 2014 dopuszczalny poziom masy odpadów komunalnych na terenie gminy, ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określony jest procentowo i wynosi 50 % w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Stosownie do art. 9x ust. 2 pkt 2 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na zasadach określonych w art. 9g ustawy, który nie wykonuje obowiązku określonego w tym przepisie podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną, o której wyżej mowa, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy ).

Zatem decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy ma charakter związany, a samo obliczenie wysokości kary jest działaniem arytmetycznym, uwzględniającym dane przekazane przez przedsiębiorcę, działającego w wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 9n ustawy. W odróżnieniu od decyzji uznaniowych organ administracji nie może odstąpić od wydania decyzji związanej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na tych samych zasadach niedopuszczalne jest również miarkowanie wysokości kary. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności odnoszące się do braku winy przedsiębiorcy nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary. Tym samym też nie mogą odnieść skutku zarzuty sformułowane jako zastrzeżenia do sposobu wyliczenia odszkodowania, a odnoszące się w istocie do przyjętych rozwiązań prawnych w tym zakresie. Zarówno zasady odnoszenia poziomu odpadów do ich ilości w określonym przez ustawodawcę okresie, jak i brak rozgraniczenia na nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe czy nieuwzględnienie pojawienia się na obsługiwanym przez firmę sklepu wielopowierzchniowego nie są okolicznościami, które organ mógłby badać w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział żadnych możliwości miarkowania kar.

W ocenie Sądu organ administracji I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie w sprawie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a następnie – w oparciu o dane uzyskane od skarżącej – prawidłowo zastosował art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9g ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach i w oparciu o przepisy rozporządzenia właściwie naliczył karę pieniężną za przekroczenie w 2014r. poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 9x ust. 2 ustawy oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nałożenie kary administracyjnej bez uwzględnienia braku winy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości jak również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na przebieg sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na terenie gminy istnieje tylko jedna instalacja - Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych, której moce przerobowe nie wystarczają do obsługi całego regionu;

art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie danego sposobu wyliczenia kary pieniężnej, nie mając do tego odpowiedniej podstawy prawnej.

b) prawa materialnego tj.: art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku gminy, poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP i jednoczesne błędne zastosowanie ww. przepisu ustawy polegające na nałożeniu kary administracyjnej w sytuacji, gdy podmiot, na który kara taka jest nakładana nie ma wpływu na możliwość jej uniknięcia, ponieważ niezależnie od swojego niezawinionego zachowania, w sytuacji faktycznej będącej przedmiotem niniejszej sprawy, nałożenie kary pieniężnej staje się sankcją obligatoryjną, stanowiącą przejaw nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej sankcji. Tymczasem stosowanie sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernych do skali danego zachowania, a także automatyzm dolegliwej sankcji i brak możliwości jej miarkowania uznawane są w orzecznictwie TK za naruszenie zasady proporcjonalności (wyroki TK: z 30.11.2004 r., SK 31/04; z 15.10.2013 r., P 26/11).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił okoliczności, iż na terenie gminy działa tylko jedna instalacja — RIPOK. Spółka odbierając odpady przekazuje je bezpośrednio do RIPOK w Dylowie i nie ma żadnego wpływu na to, co się z nimi stanie w instalacji wskazanej w WPGO dla regionu II (jedyna w regionie). W związku z brakiem odpowiedniej ilości instalacji by zagospodarować odpady w tym regionie, kara za niespełnienie przedmiotowego obowiązku nie powinna być egzekwowana. Nałożenie na Spółkę odpowiednich limitów poziomów masy odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy nie jest zapewniona odpowiednia ilość RIPOK jest w istocie przerzuceniem odpowiedzialności na [...] sp. z o.o. za obowiązki i zadania gminy. Spółka nie ma wpływu ani możliwości zapewnienia prawidłowej realizacji nałożonych na nią ustawowych obowiązków. Tego rodzaju działanie jednostki samorządu terytorialnego, w oparciu o zaistniały stan faktyczny, niewątpliwie zawiniony przez Gminę, z całą pewnością narusza zasadę demokratycznego państwa prawa zawartą w art. 2 Konstytucji, wpływa również negatywnie na poczucie sprawiedliwości społecznej, a także jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zawartą w art. 8 K.p.a., który na to wskazuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu opartemu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., Sąd Wojewódzki nie naruszył tych przepisów przy kontroli zaskarżonej decyzji. Zasadnie bowiem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające pozwoliło zgodnie z wymogami proceduralnymi na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożonej na stronę kary pieniężnej.

Zaznaczyć należy, że organy uwzględniając przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji przedstawiły szczegółowo wszystkie dane, które warunkowały zarówno nałożenie przedmiotowej kary, jak też ustalenie jej wysokości. Nie były sporne w sprawie okoliczności, iż spółka jest na mocy art. 9g ustawy podmiotem zobowiązanym w zakresie osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonego przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania a niewykonanie tego obowiązku skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci kary pieniężnej przewidzianej w artykule 9x ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z kolei art. 9g ustawy wskazuje na obowiązek podmiotu odbierającego odpady komunalne osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Stosownie do art. 9x ust. 3 ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wyznacznikiem zakresu naruszenia ustawowego obowiązku z art. 9g ustawy jest ilość i poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 25 maja 2012 r. Jak wskazał organ odwoławczy według obowiązującej metodologii punktem wyjścia dla obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów, jest ich masa wytworzona w 1995 r. na terenie gminy, a następnie masa odpadów oznaczonych symbolem MBR o kodzie 191212 oraz masa odpadów oznaczonych symbolem MWR kodzie 200301, zebranych z terenu gminy i przekazywanych do składowania. W rozpoznawanej sprawie masy tych odpadów w 2014 r. organ gminy ustalił na podstawie informacji i sprawozdań podmiotów odbierających odpady komunalne, wskazując je szczegółowo w decyzji. Podane w tym zakresie ilości w decyzji nie zostały zakwestionowane przez stronę. Z kolei wyliczenie wysokości kary pieniężnej jest wynikiem działania arytmetycznego. Według danych przedstawionych w decyzji udział wymaganej masy przedmiotowych odpadów odebranych przez stronę skarżącą w dozwolonej masie tych odpadów na terenie gminy wyniosła 13,3% co stanowił 37,5 Mg. Obliczenia dokonane przy zastosowaniu obowiązujących wzorów wskazują, że masa odpadów ulegających biodegradacji zebranych przez spółkę w 2014 r. wyniosła 66,9 Mg, a zatem dopuszczalny ich poziom został przekroczony o 29,4 Mg. Wymienione dane warunkowały naliczenie wysokości kary pieniężnej. Żadne z wymienionych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji nie zostały przez stronę podważone. Trafnie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie nie miała istotnego znaczenia kwestia związana z funkcjonowaniem Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Dynowie i jej mocy przerobowych.

Podkreślić należy, że uregulowana w omawianych przepisach odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest oparta na zasadzie winy. Twierdzenie, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie ponosi winy w naruszeniu obowiązku określonego w art. 9g ustawy nie może być podstawą nienakładania na Spółkę kary administracyjnej.

Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy ma charakter związany. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności odnoszące się do braku winy przedsiębiorcy nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości.

W przedstawionym stanie prawnym należało zaakceptować wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zakresu okoliczności faktycznych, które należało uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut dotyczący podstawy faktycznej przyjętej w zaskarżonym wyroku nie wykazał z jakim unormowaniem wiąże okoliczność, iż na terenie gminy istnieje tylko jedna – Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych, której moce przerobowe nie wystarczają do obsługi całego regionu. Jeżeli w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie nie była to okoliczność relewantna, to zarzut sformułowany w tym zakresie należało uznać za nieskuteczny.

W konsekwencji niezasadny też okazał się zarzut, że kara za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy cechuje się brakiem proporcjonalności w stosunku do wagi naruszonego obowiązku, czy też jest niewspółmierna do skali danego zachowania, jak twierdzi strona skarżąca. Podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kary w zależności od okoliczności danej sprawy.

Z przyczyn omówionych wyżej za niezasadny uznać należało zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 6 K.p.a. oraz art. 9x ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji. Brak uzasadnienia do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego nie pozwala na szersze odniesienie się do niego. Nie mogło być skuteczne ogólnikowe odwołanie się do wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy odnoszą się one do innych rodzajowo sankcji administracyjnych i nie są adekwatne do stanu prawnego występującego w niniejszej sprawie.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.