Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1006/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.10
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1006/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu na realizację nakazów zmiany organizacji ruchu drogowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa złożył wniosek 3 lipca 2018 r. do Wojewody Małopolskiego odnośnie zmiany terminów realizacji nakazów Wojewody z 18 czerwca 2018 r. a to nakazu

1. zmiany organizacji ruchu poprzez usunięcie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na przejściu, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. Strefę ograniczonego ruchu a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotów wskazanych na tabliczkach pod znakami;

2. na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.

Prezydent argumentował wniosek koniecznością dłuższego czasu na dokonanie stosowanych zmian w terenie. Wniósł o zmianę terminów realizacji w/w nakazów do 30 listopada 2018 r. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2018 r. uzupełnił wniosek stwierdzając, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie przygotował projekty organizacji ruchu celem realizacji w/w 3 nakazów z dnia 18 czerwca 2018 r. Wskazał, że opracowywane są dodatkowe projekty organizacji ruchu, celem wypracowania nowych rozwiązań uwzględniających wydane nakazy. Zatwierdzenie organizacji ruchu winno nastąpić na podstawie projektu organizacji ruchu uwzględniającego wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu {S 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 6 ust 1), okoliczności stanowiące o charakterystyce ruchu na drodze, a także winno zostać poprzedzone wytworzeniem lub pozyskaniem dokumentacji (w tym konsultacji i uzgodnień) stanowiącej podstawy materialne zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i uzasadnienie dla wprowadzenia obecnie obowiązującej organizacji ruchu. Niemożność realizacji nakazu ma w tym przypadku charakter obiektywny. Jest to spowodowane koniecznością inwentaryzacji oznakowania na całym obszarze miasta Krakowa, koniecznością zlecenia prac wybranemu podmiotowi profesjonalnemu.

Ze względu na swoją rangę, ochrona życia, zdrowia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad innego rodzaju prawami i interesami. Tym samym w związku z zakwestionowaniem dotychczas istniejących rozwiązań organizacji ruchu konieczne jest wypracowanie nowych rozwiązań umożliwiających utrzymanie wysokiego poziomu ochrony niechronionych uczestników ruchu drogowego na obszarach o zwiększonym ruchu pieszych, jak obszar dotychczas objęty strefą ograniczonego ruchu na Kazimierzu, co nie jest możliwe do wykonania w terminie wyznaczonym na realizację nakazu.

Ponadto termin na realizację nakazów może z dużym prawdopodobieństwem spowodować nieodwracalne szkody finansowe w związku z wystąpieniem przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą z roszczeniami odszkodowawczymi na skutek poniesionych w związku ze zmianą organizacji ruchu szkód majątkowych, w szczególności w związku z niemożnością terminowej realizacji zamierzeń inwestycyjnych wskutek zaprzestania wydawania zezwoleń na wjazd na drogi z ograniczeniem tonażu będące w zarządzie ZIKiT na obszarze miasta Krakowa, co jest niezbędne dla prowadzenia budowy albo wykonywania robót.

Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu wniosku dnia 17 lipca 2018 r . działając na podstawie art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, oraz biorąc pod uwagę ważny interes ogólnospołeczny uwzględnił wniosek o zmianę terminu realizacji nakazów z 18 czerwca 2018 r., wyznaczył nowy termin 21 grudnia 2018 roku na realizację nakazów zmiany organizacji ruchu drogowego poprzez usunięcie: 1. na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-l zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu, a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotom wskazanym na tabliczkach pod znakami; 2. na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.

Wojewoda Małopolski uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, że ustawodawca nie wskazał żadnych szczególnych elementów składowych nakazu wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. W związku z tym przyjąć należy, że treść nakazu zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Dotyczy to także terminu wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Nie został on narzucony przez ustawodawcę, lecz pozostawiony do decyzji organu nadzoru i winien być podyktowany okolicznościami danego przypadku. Zatem jest zasadnym wniosek, że nakaz zmiany organizacji ruchu może zostać zmieniony poprzez zmianę daty jego wprowadzenia. Za racjonalną wojewoda uznał argumentację odnośnie czasochłonności rozwiązań zastępczych, biorąc pod uwagę, że nakazy co prawda dotyczyły konkretnych ulic i sytuacji, ale ich celem było przede wszystkim zwrócenie uwagi na szerszy problem.

Zdaniem Wojewody decyzja o przedłużeniu terminu wynika z następujących okoliczności. Po pierwsze, stan rzeczy wynikający z działań ZIKiT uderzyłby podwójnie w mieszkańców Krakowa (wliczając w to mieszkańców dzielnic objętych nieprawidłowym oznakowaniem, użytkowników dróg w tych dzielnicach, przedsiębiorców prowadzących działalność w tych dzielnicach i ich klientów, itp.): zadawalając jednych kosztem drugich oraz przez ewentualne odszkodowania obciążające budżet miasta, a wynikające z błędnego oznakowania dróg publicznych. Po drugie, przepis będący podstawą wydania nakazów wskazuje na jedną istotną przesłankę, a mianowicie ważny interes ogólnospołeczny, którym w tym przypadku jest przeprowadzenie jak najbardziej płynnej i spokojnej zmiany. Po trzecie, konstatacja, że Prezydent Miasta Krakowa, działający poprzez ZIKiT, podjął działania, co wydaje się prowadzić do przyjęcia rozwiązań zgodnych z prawem, a nadal użytecznych.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wyżej wskazany akt Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. wyznaczający nowy termin to jest do 21 grudnia 2018 r. na realizację nakazów 1.na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-l zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu, a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotom wskazanym na tabliczkach pod znakami; 2. na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta Krakowa skargi podniósł iż przedmiotowy akt Wojewody Małopolskiego narusza interes prawny skarżącego poprzez błędne wyrzeczenie w treści aktu z dnia 17 lipca 2018 r. polegające na tym, że zamiast rozstrzygnięcia "zmieniam termin realizacji nakazu" dokonał rozstrzygnięcia w następujący sposób "wyznaczam nowy termin, to jest 21 grudnia 2018 r. na realizację nakazów zmiany organizacji ruchu drogowego". Nadto zarzucił naruszenie:

1/ art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym polegające na pominięciu, że w celu realizacji powierzonych mu zadań wojewoda wydaje zarządzenia, co dotyczy także czynności dotyczących sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach;

2/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewskazanie, do kogo ten akt jest skierowany: czy do Prezydenta Miasta Krakowa pełniącego na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych funkcję zarządy dróg publicznych na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu czy do Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu;

3/ dokonanie błędnego rozstrzygnięcia w zaskarżonym akcie poprzez błędne wyrzeczenie w treści aktu z dnia 17 lipca 2018 r. polegające na tym, że zamiast rozstrzygnięcia "zmieniam termin realizacji" organ dokonał rozstrzygnięcia "wyznaczam nowy termin".

W konkluzji skarżący - Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawodawca dając Wojewodzie uprawnienie określone w art. 10 ust. 2 pkt 5 w związku z ust. 10 Prawa o ruchu drogowym nie wskazał jednakże expressis verbis podmiotów, którym organ ten może nakazać wspomnianą zmianę organizacji ruchu. Pomimo braku w tym względzie wyraźnej regulacji adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy ustalić w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną. Zgodnie z regulacją art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W przypadku miasta Krakowa kompetencja ta należy do Prezydenta Miasta Krakowa jako zarządzającego ruchem na drogach publicznych w mieście. Określenie działań w ramach zarządzania ruchem zostało wskazane w § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, z którego wynika że działania w zakresie zarządzania ruchem, poprzez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, a w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem - realizują, odpowiednio do kompetencji między innymi organ zarządzający ruchem oraz zarząd drogi. Organ zarządzający ruchem (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów, przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji, prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Organ zarządzający ruchem może przy tym samodzielnie przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia). Żarząc drogi z kolei, zgodnie z § 11 rozporządzenia, realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu. Jak wynika z zapisów § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że podstawą do wykonania tego nakazu musi być zmiana organizacji ruchu , czego konsekwencją jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Organizacja ruchu, której realizacja leży w kompetencji zarządcy drogi, musi być wobec tego zgodna z organizacją ruchu zatwierdzoną przez organ zarządzający ruchem, co ten ostatni czyni zgodnie z przypisaną mu kompetencją. Oczywiście na terenie miasta Krakowa obie te kompetencje zostały skumulowane w osobie Prezydenta Miasta Krakowa, jednakże z cala stanowczością należy podkreślić, iż co do zasady organ zarządzający ruchem na drodze nie jest zarządcą drogi, tak jak zarządzanie ruchem na drodze nie jest tożsame z zarządzaniem drogą. Tymczasem z zaskarżonego aktu nie wynika czy adresatem jego jest zarządca drogi Prezydent Miasta Krakowa, czy zarządzający ruchem na drodze Prezydent Miasta Krakowa.

Skarżący wskazał ponadto, że wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę terminu realizacji aktu z 18 czerwca 2018 r. Wniosek taki został uwzględniony i zaskarżonym aktem organ dokonał błędnego rozstrzygnięcia poprzez błędne wyrzeczenie w treści aktu z 17 lipca 2018r. polegające na tym, że zamiast rozstrzygnięcia; "zmieniam termin realizacji nakazu z 18 czerwca 2018r. z terminu 30 dni od dnia jego otrzymania, na termin realizacji nakazu zmiany organizacji ruchu na dzień 31 sierpnia 2018r", Organ dokonał rozstrzygnięcia w sposób wskazany powyżej. To doprowadziło do sytuacji, że w obiegu prawnym funkcjonują dwa akty Wojewody, których adresatem jest Skarżący: jeden dotyczący zmiany organizacji ruchu drogowego we wskazanym w nim zakresie i na wskazanym w nim terenie wraz z wskazanym terminem oraz drugi z wyznaczeniem tylko nowego terminu, co prowadzi do niepewności w obrocie prawnym odnośnie realizacji przez Skarżącego obowiązków wynikających z tych dwóch aktów, które w dalszym ciągu obowiązują w nałożony obowiązek z tych dwóch aktów może być przez organ wyegzekwowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Organ wskazał, że Wojewoda Małopolski, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach województwa małopolskiego. W ramach pełnionego nadzoru, w oparciu o podstawę prawną zawartą w art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Wojewoda jako organ sprawujący nadzór umocowany został przez ustawodawcę do wydawania nakazów zmiany organizacji ruchu. Wydając zaskarżony akt Wojewoda Małopolski działał w granicach nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji, w związku zaistnieniem przesłanek określonych w art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wojewoda wyjaśnił również, że ustawodawca w art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wskazuje formy prawnej w jakiej Wojewoda winien wydać akt (nakaz ) dotyczący zmiany organizacji ruchu czy wyznaczenia nowego terminu na dokonanie tej zmiany. Powszechnym w doktrynie jest natomiast stanowisko, że zarządzenia, jako forma prawna działania Wojewody, wydawane w oparciu o treść art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odnoszą się przede wszystkim do realizacji zadań związanych ze zwierzchnictwem nad administracją zespoloną, w tym - jej organizacją. Wydany akt Wojewody Małopolskiego nie stanowi aktu związanego ze zwierzchnictwem nad administracją zespoloną, w związku z powyższym nie ma do niego zastosowania wprost art. 17 ww. ustawy. Przepis ten dla ważności i skuteczności wydanego rozstrzygnięcia nie musiał tym samym znaleźć się w podstawie prawnej wydanego aktu. Nawet gdyby przyjąć, że wydany akt winien mieć formę prawną zarządzenia zgodnie z art. 17 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to nie zmienia to faktu, że wydany akt Wojewody odpowiada prawu, bowiem zarówno, co do podstawy prawnej działania organu (art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym) jak i jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, jak również pozostałych elementów jakie taki akt winien zawierać (określenie organu wydającego, data wydania aktu, rozstrzygniecie, podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu, adresaci sprawy) spełnia on niezbędne wymogi dla uznania go za akt kompletny. Brak nazwy aktu jako "zarządzenia" pozostaje tym samym bez wpływu, dla zgodności wydanego aktu z prawem i jego mocy prawnej.

Ponadto zgodnie z treścią zaskarżonego aktu oraz mając na względzie, ze został on wydany w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3.07.2018 r. o zmianę terminu realizacji nakazów Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r., adresatem aktu jest Prezydent Miasta Krakowa, jako organ zarządzający ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zarząd ruchem na drogach gminnych należy do kompetencji starosty, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem - prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach naprawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z uwagi na brzmienie przywołanego przepisu, stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Krakowa, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, zarówno jest zarządcą drogi jak i organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Akt skierowany jest tym samym prawidłowo do Prezydenta Miasta Krakowa, będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, co wynika z treści wyrzeczenia aktu Wojewody jak i treści uzasadnienia tego aktu.

Z treści zaskarżonego aktu jednoznacznie wynika, jaki termin i w którym akcie Wojewody Małopolskiego podlega zmianie. Akt ten ponadto nierozerwalnie związany jest z uprzednio wydanymi nakazami, do których wprost w treści się odnosi. Zaskarżony akt stanowi przy tym odpowiedź na wniosek strony skarżącej o zmianę terminu realizacji nakazów zmiany organizacji ruchu, w którym Wojewoda przychyla się do prośby wnioskodawcy, co dodatkowo czynić powinno wyrzeczenie aktu jasnym dla skarżącego. W związku z powyższym zarzut funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch aktów Wojewody z dwoma terminami realizacji uznać należy za nietrafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. nr VI-V.8170.49.2017 wyznaczający nowy termin to jest 21 grudnia 2018 r. na realizację nakazów zmiany organizacji ruchu drogowego poprzez usunięcie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na przejściu, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. Strefę ograniczonego ruchu a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotów wskazanych na tabliczkach pod znakami; na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.

Wskazać w tym miejscu należy, że samo zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym.

W uchwale tej zwrócono m.in. uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Tak również zakwalifikować należy akt Wojewody Małopolskiego będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Aktem tym Wojewoda zmienił termin realizacji nakazu zmiany organizacji ruchu a zatem jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 4 - 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organami zarządzającymi ruchem są odpowiednio: na drogach wojewódzkich marszałek województwa, na drogach powiatowych i gminnych starosta, na drogach położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, prezydent miasta. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy Minister Infrastruktury wydał przywołane wyżej rozporządzenie, w którym w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a-d określił, iż działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu. Działania te wykonują odpowiednio: organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej, dokonuje poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu organ zarządzający ruchem (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), który czyni to na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia nadzorczego w tej sprawie. Jest niesporne, że wojewoda jest organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych i powiatowych. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 i 10 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - takie uprawnienia posiada. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi z całą stanowczością należy stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym Wojewoda Małopolski sprawuje nadzór nad zarządzeniem ruchem na drogach województwa małopolskiego, to już choćby z samej zasady legalizmu wynika, że Wojewoda miał uprawnienie do wydania zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu zmiany organizacji ruchu.

Wskazać ponadto wypada, że skoro w myśl at. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, to zgodnie z tym nie ma wątpliwości do jakiego organu zaskarżony w niniejszej sprawie akt został skierowany. Z uwagi na brzmienie powyższego przepisu Prezydent Miasta Krakowa w tej sytuacji jest zarówno zarządca drogi jak i organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych na terenie miasta Krakowa (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Zaskarżony akt prawidłowo zatem został skierowany do Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta na prawach powiatu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi a dotyczącego tego, że Wojewoda niewłaściwe sformułował treść aktu poprzez błędne wyrzeczenie zamiast zmieniam termin realizacji nakazu (...) organ wyrzekł o wyznaczeniu nowego terminu na wykonanie nakazów zmiany organizacji ruchu stwierdzić należy, że jest on całkowicie bezpodstawny. Przede wszystkim jeszcze raz podkreślić należy, że nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych, publicznych położonych w miastach na drogach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie, a także na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). W ramach sprawowanego nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach organy sprawujące taki nadzór mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 Prawa o ruchu drogowym). Taka zmiana organizacja ruchu nakazywana jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., o czym była już mowa wcześniej. Jednocześnie ustawodawca w żadnym przepisie nie ustanawia obostrzeń jak dokładnie ma brzmieć wyrzeczenie organu, szczególnie w akcie zezwalającym na wydłużenie terminu realizacji zmiany organizacji ruchu. Bez wątpienia treść zaskarżonego aktu jest logiczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Akt ten ponadto nierozerwalnie związany jest z uprzednio wydanymi nakazami, do których wprost nawiązuje jego treść. Z całą mocą należy również podkreślić, że akt Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. został wydany ze względu na żądanie Prezydenta Miasta Krakowa zawarte w piśmie z dnia 3 lipca 2018 r. o zmianę terminu realizacji nakazów Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. Tym samym akt ten jest spełnieniem żądania strony skarżącej. Jednocześnie z treści zaskarżonego aktu bez najmniejszych trudności interpretacyjnych można wywnioskować o tym, że termin został przedłużony. Wnioskowanie strony skarżącej w tym przedmiocie jest pozbawione logiki, a ponadto jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że Wojewoda Małopolski pozostaje w bezczynności w przedmiocie zmiany terminu realizacji nakazu, a takich zarzutów strona skarżąca nie podniosła.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły legalności kwestionowanego aktu wyznaczenia nowego terminu na realizację nakazu zmiany organizacji ruchu drogowego.

Reasumując, wobec ustalenia, iż zaskarżony akt Wojewody Małopolskiego nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a nadto przy jej podejmowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w tym określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.