Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1231/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Anna Żak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2582/07 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. (IV SA/Wa 2582/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Michałowice (skarżąca) na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. (IV SA 3063/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39 z dnia 19 lipca 2003 r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. F. Chopina. Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Mazowieckiego na powyższe orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 1151/04, Lex 157374). W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ze względu na następstwa, wymagało określenia terenów obejmujących taki obszar, a więc jego granic. Następstwa utworzenia obszaru bowiem mają znaczenie zasadnicze, gdyż powoduje to powstanie uprawnień w zakresie odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 prawa ochrony środowiska). Z tego względu precyzyjne określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu tworzącego taki obszar. Dalej NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji o obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przy istnieniu przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 prawa ochrony środowiska. W kwestii natomiast utworzenia podobszarów NSA stwierdził, że ani art. 135 ust. 1, ani inne ustępy tego artykułu, nie zawierają regulacji o możliwości tworzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania podobszarów, które określa rozporządzenie nr 39 Wojewody Mazowieckiego. Nie była to jednak wada uzasadniająca wzruszenie tego rozporządzenia. Dopuszczalne było bowiem zróżnicowanie ograniczeń na utworzonym obszarze ograniczonego użytkowania, odnoszących się do określonych nieruchomości. Rozważając natomiast problem wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, NSA stwierdził, że to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania.

Wskutek powołanych wyroków sądów administracyjnych rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 156, poz. 4276) w oparciu o art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) został utworzony obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina w Warszawie.

Skargę na powyższe rozporządzenie wniosła Gmina Michałowice i działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- rażące naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zmianami) poprzez błędne przyjęcie, iż przegląd ekologiczny wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko może stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w sytuacji, gdy każdy z tych dokumentów może stanowić podstawę ustanowienia obszaru na innym etapie inwestycji: przegląd ekologiczny na etapie jej funkcjonowania, a raport - na etapie jej planowania;

- rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 53 tejże ustawy, poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania m.in. w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko Portu Lotniczego im F. Chopina w Warszawie dla prognozowanego rozwoju ruchu lotniczego z pominięciem przepisów o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach których sporządzany jest ten raport, w szczególności z pominięciem przepisów o zapewnieniu udziału społeczeństwa w tym postępowaniu;

- rażące naruszenie Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. Nr 78/2003, poz. 706 (K)), w szczególności art. 8, poprzez pozbawienie społeczeństwa udziału przy wydawaniu zaskarżonego Rozporządzenia; rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania oraz strefy M, w sposób uniemożliwiający precyzyjne ustalenie czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze, a w szczególności w strefie M, w której wprowadzono ograniczenia w zabudowie mieszkaniowej;

- rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez brak jasnego określenia ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z terenu na skutek posługiwania się w Rozporządzeniu pojęciami nieprecyzyjnymi oraz nieposiadającymi normatywnej definicji;

- rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez brak określenia sposobu korzystania z terenów wynikającego z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego;

- rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez niewskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości.

W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Rozporządzenia nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu przypomniał, że kwestia ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a to w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2004 r. (sygn. akt IV S.A. 3063/03) i w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 1151/04). Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. W związku z powyższym Sąd rozpatrując sprawę na obecnym etapie zobowiązany był w pierwszej kolejności do zbadania czy zaskarżone rozporządzenie uwzględnia wszystkie wskazówki zawarte w powołanych wyrokach, a także czy przyjęte w nim zapisy zgodne są z oceną prawną tamże wyrażoną.

Przede wszystkim zostały sporządzone mapy jako załączniki graficzne do rozporządzenia określające wyraźnie przebieg granic obszaru ograniczonego użytkowania. Skala, w jakiej zostały sporządzone te dokumenty pozwala na określenie położenia wszystkich działek objętych obszarem. Przebieg granic obszaru został ustalony wzdłuż izofon określających poziom hałasu, zgodnie ze stanowiskiem WSA zawartym w wyroku z dnia 31 marca 2004 r., który stwierdził, że przebieg granic obszaru w liniach rozgraniczających ulic powoduje, że o prawach i obowiązkach właścicieli przesądza układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości lotniska. Tym samym zarzut, iż granice winny zostać przeprowadzone wzdłuż granic działek ewidencyjnych jest bezzasadny, skoro sąd administracyjny poprzednio rozpoznając skargę wypowiedział się za koncepcją poprowadzenia granic obszaru zgodnie z przebiegiem linii oddziaływania hałasu mającego źródło w funkcjonowaniu lotniska. Kwestia rozbieżności pomiędzy granicami obszaru ograniczonego użytkowania określonymi na mapach, a granicami ustalonymi w oparciu o opis wynikający z załącznika nr 2 do rozporządzenia została wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. Otóż omyłkowo określone współrzędne zostały sprostowane rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 64 z dnia 17 grudnia 2007 r. Wobec powyższego nie można uznać, aby zarzut powyższy mógł być zasadny. Nie może także skutkować stwierdzeniem nieważności rozporządzenia zarzut, że część z działek objętych obszarem ograniczonego użytkowania, a leżąca w granicach gminy Michałowice, nie została wymieniona w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Otóż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Naruszenie owo musi mieć swoje źródło w prawie materialnym jakim jest prawo własności. Tymczasem działki wskazane w skardze nie stanowią własności Gminy Michałowice, co zostało przyznane na rozprawie przed sądem administracyjnym. Wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, nawet wadliwy w podnoszonym zakresie akt nie może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Zaskarżeniu bowiem w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie podlegają akty prawa miejscowego niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego - wywołujące negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia. Dla powodzenia skargi nie wystarczy wykazanie obiektywnej "nielegalności" zaskarżonej uchwały. Konieczne jest także udowodnienie, że łączy się z tym naruszenie sfery prawnej skarżącego rozumianej jako jego prawa i obowiązki oparte na prawie powszechnie obowiązującym. Zarzut, że treść rozporządzenia poprzez użycie niezdefiniowanych w aktach prawnych pojęć, nie pozwala w sposób jednoznaczny określić ograniczeń wprowadzonych na obszarze ograniczonego użytkowania, w ocenie Sądu, należy uznać za bezzasadny. Przede wszystkim nie każde pojęcie prawnicze a zatem zawarte w ustawie, wymaga zdefiniowania. Istotne jest aby język aktu normatywnego był zrozumiały dla adresata, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne zawsze mogą powstać. Wątpliwości co do wykładni aktu prawnego nie mogą być poczytane jako niezgodność z prawem uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca twierdzi, że rozporządzenie nie określa sposobu korzystania z terenu, a postanowienie takie zgodnie z art. 136 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska winno znaleźć się. Nie sposób oczywiście polemizować z treścią powołanego przepisu, bo jest ona jednoznaczna. Niemniej jednak ów zapis nie oznacza, że rozporządzenie ma zawierać odrębny paragraf wskazujący sposób korzystania z terenów. Wydaje się, że zasadnym jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanego art. 136 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdzenie, że sposób korzystania z terenu pozostaje taki sam jak dotychczas z modyfikacją o wymienione w rozporządzeniu ograniczenia. W ocenie Sądu bowiem nie ma możliwości enumeratywnego wyliczenia wszystkich możliwości korzystania z terenu o tak różnorodnych funkcjach, jakim jest obszar oddziaływania lotniska. Zatem sposób korzystania z terenu opisują w pośredni sposób ograniczenia i zakazy zawarte w rozporządzeniu. Kwestia wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości została wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2004 r. Otóż NSA stwierdził, że do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska. Związanie zarówno Wojewody, jak również orzekającego obecnie Sądu zaprezentowanym wyżej poglądem prawnym powoduje, że zajęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne. Nie narusza zatem prawa brak wskazania w treści zaskarżonego rozporządzenia podmiotu, który staje się zobowiązanym do zrekompensowania skutków aktu prawnego ograniczającego wykonywanie prawa własności. Pozostaje do rozważenia czy znajdujący się w aktach przegląd ekologiczny wraz z raportem jako jego integralną częścią stanowił wystarczający i właściwy dokument do wydania rozporządzenia. Trafnie bowiem skarżący wskazuje, że norma prawna wymienia dokumenty, które mogą stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a jednocześnie z wniosków stamtąd płynących wynikać musi, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu. Funkcje i cele tych dokumentów są zaś odmienne. O ile przegląd ekologiczny sporządzany jest dla istniejącego i działającego przedsięwzięcia, o tyle raport sporządzany w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dotyczy planowanego dopiero w przyszłości obiektu. Co do zasady stanowisko skarżącego należy uznać za trafne, jednakże w tej konkretnej sytuacji nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach to którego jest sporządzany raport. Tym samym nie można uznać, że raport mógłby stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy rozbudowa lotniska polegająca na modernizacji Terminalu I i budowie Terminalu II wpływa na zasięg oddziaływania istniejącego lotniska. Terminale bowiem służą do obsługi ruchu pasażerskiego, usprawnienia tego ruchu, a w konsekwencji unowocześnienie istniejącego i budowa zupełnie nowego terminala prowadzi do zwiększenia liczby obsługiwanych przez ten port podróżnych, nie zmienia zaś zasadniczo zasięgu oddziaływania portu lotniczego, bowiem hałas spowodowany przez statki powietrzne i tak przekracza wszelkie dopuszczalne normy. Oczywiście większa liczba przelotów powoduje zwiększenie natężenia tego hałasu, nie mniej jednak przegląd ekologiczny okoliczność tę uwzględnił i przedmiotem jego analizy jest natężenie ruchu, i w konsekwencji hałasu przezeń powodowanego, z uwzględnieniem rozbudowy portu lotniczego. Dokumenty, stanowiące podstawę ustanowienia obszaru, nazwane przeglądem i w jego ramach sporządzonym raportem, w istocie muszą spełniać analogiczne wymagania. Informacje bowiem, jakie powinien zawierać przegląd ekologiczny przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, są analogiczne do tych, jakie ma zawierać raport opracowany na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych. Ze względu na specyfikę przedsięwzięcia jakim jest port lotniczy w Warszawie na obecnym etapie rozwoju, nie byłoby możliwe opracowanie obszaru ograniczonego użytkowania jedynie w oparciu o istniejący zasięg oddziaływania lotniska, bez uwzględnienia rozwoju ruchu lotniczego w związku z rozbudową. Przy czym ta rozbudowa służy głównie rozładowaniu istniejącego ruchu, oczywiście z dalszą perspektywą jego rozwoju. Nie stoi zatem na przeszkodzie, w związku z planowanym rozwojem portu opracowanie w przyszłości nowego przeglądu ekologicznego celem ewentualnej zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania, ustalonych zaskarżonym rozporządzeniem zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania, ustalonych zaskarżonym rozporządzeniem.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA zgodnie z art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA w Warszawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 4 listopada 2004 r. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 135 ust 1 i 3a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie dokonał – wbrew wskazaniom NSA zawartym w wyroku z dnia 4 listopada 2004 r. – "jednoznacznej oceny zgromadzonego materiału w zakresie równowartości dla przeglądu ekologicznego". Skarżąca stwierdziła również, że WSA w Warszawie naruszył art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że sposób korzystania z terenu, stanowiący wymóg treści aktu tworzącego obszar ograniczonego użytkowania może zostać opisany w sposób pośredni, domyślny. Sąd uznał, że rozporządzenie spełnia nałożony ustawą wymóg określenia sposobu korzystania z terenu w sposób pośredni, poprzez określenie ograniczeń i zakazów. Ponadto, zdaniem skarżącej, naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 52 i 237 tej ustawy było przyjęcie, że raport o oddziaływaniu na środowisko, o którym mowa w art. 52 Prawa ochrony środowiska sporządzony bez przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może stanowić wraz z przeglądem ekologicznym, o którym mowa w art. 237 Prawa ochrony środowiska podstawę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie naruszył art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, uznając, że przesłanki do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania istnieją, pomimo iż nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, obowiązkowe przy planowaniu budowy obiektu. Wreszcie skarżąca uznała, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, iż rozporządzenie przy określaniu ograniczeń na obszarze ograniczonego użytkowania może się posługiwać nie zdefiniowanymi w tym akcie normatywnym ani tez w innych przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w ramach takiego zarzutu skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania, które jego zdaniem Sąd naruszył, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, Monitor Prawniczy 2004, nr 14, s. 632). Tym samym poprawnie sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, powinien w zasadzie dotyczyć przepisów postępowania, w oparciu o które orzekał Sąd pierwszej instancji, a więc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak nie można w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pominąć i takiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kiedy w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie przepisu k.p.a., bez powiązania go z zarzutem naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji właśnie z uwagi na błędną ocenę wskazanego przepisu k.p.a., który został naruszony przez organ w zaskarżonej decyzji (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem skarżącej NSA w wyroku z 4 listopada 2004 r. stwierdził, że istnieje konieczność zgromadzenia materiałów pozwalających na jednoznaczną ocenę o ich równoważności dla przeglądu ekologicznego, do czego WSA w zaskarżonym wyroku się nie zastosował.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ze względu na przedmiot kontroli, jakiej dokonywał Sąd pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, kwestia jego związania wcześniejszymi orzeczeniami w przedmiocie kontroli legalności rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39 z dnia 19 lipca 2003 r.: WSA w Warszawie, stwierdzającym nieważność tego rozporządzenia (wyrok z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3063/03) oraz NSA oddalającym skargę kasacyjną na to orzeczenie (wyrok z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 1151/04) na zasadzie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, nie jest oczywista. Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa nie stanowi bezpośredniej kontynuacji sprawy załatwionej wskazanymi wyżej wyrokami WSA i NSA, tym bardziej, iż po stwierdzeniu nieważności rozporządzenia z roku 2003, Wojewoda Mazowiecki wydał kolejne rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego "Okęcie" im. Fr. Chopina w Warszawie – rozporządzenie nr 93 z 30 września 2005 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 222, poz. 7241 (zmienione rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2005 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 288, poz. 10886), które zostało uchylone przez Wojewodę rozporządzeniem dnia 6 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 48, poz. 1543 weszło w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, 10 marca 2006 r.).

Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego (podstawa prawna i podstawa faktyczna). Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że będące uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 39, jak i będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu rozporządzenie nr 50, dotyczą zagadnień związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina w Warszawie.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, sama analogia przedmiotu regulacji, a w konsekwencji podobieństwo także innych elementów (m.in. katalogu adresatów aktu administracyjnego, wpływu na prawa i obowiązki jednostek, oraz charakteru wprowadzanych ograniczeń i zasad korzystania z przysługujących im uprawnień) nie jest wystarczające dla przyjęcia, że rozpatrując skargę w niniejszym postępowaniu, WSA w Warszawie nie mógł rozpoznać skargi co do istoty, ze względu na związanie oceną prawną i wytycznymi co do przyszłego postępowania wyrażonymi w wyrokach oceniających legalność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39. Należy zatem uznać przyjęty przez Sąd pierwszej instancji pogląd o związaniu w rozpoznawanej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. za błędny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie ocenie legalności podlega nowy, autonomiczny akt prawny, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania, że jego ocena mieścić się będzie w ramach tej samej sprawy administracyjnej, która została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z 4 listopada 2004 r.

Ponadto należy podkreślić, że – wbrew twierdzeniu skarżącej – WSA w Warszawie nie miał obowiązku dokonać "jednoznacznej oceny zgromadzonego materiału w zakresie równowartości dla przeglądu ekologicznego". Z akt sprawy wynika, że przegląd ekologiczny wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko Portu Lotniczego im F. Chopina dla prognozowanego rozwoju ruchu lotniczego w celu ustalenia potrzeb do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania został sporządzony w maju 2005 r., a więc w dacie wydania rozporządzenia nr 50 (7 sierpnia 2007 r.) nie było w ogóle konieczności zgromadzenia materiałów równoważnych dla przeglądu ekologicznego.

Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak trafnie podkreślił WSA w zaskarżonym wyroku, art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że rozporządzenie ma zawierać odrębny paragraf wskazujący sposób korzystania z terenów. WSA słusznie zauważył, że "sposób korzystania z terenu pozostaje taki sam, jak dotychczas z modyfikacją o wymienione w rozporządzeniu". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że nie jest możliwe enumeratywne wyliczenie wszystkich możliwości korzystania z terenu o tak różnorodnych funkcjach, jakim jest obszar oddziaływania lotniska. Nie ma również racji skarżący, twierdząc, że WSA naruszył art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, poprzez uznanie, iż rozporządzenie może się posługiwać pojęciami nie zdefiniowanymi w tym akcie normatywnym ani też w innych przepisach prawa". Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że "nie każde pojęcie prawnicze, a zatem zawarte w ustawie, wymaga zdefiniowania. Istotne jest, aby język aktu normatywnego był zrozumiały dla adresata, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne zawsze mogą powstać". Również zarzut, że raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z przeglądem ekologicznym nie może stanowić podstawy utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przegląd ekologiczny sporządzony został dla istniejącego i działającego przedsięwzięcia, natomiast raport dotyczy planowanego dopiero w przyszłości obiektu. W rozpatrywanej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny na środowisko, w ramach którego sporządzany jest raport. Tym samym, jak trafnie zauważył WSA, nie można uznać, że raport mógłby stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem sądu pierwszej instancji rozbudowa lotniska, polegająca na modernizacji Terminalu I i budowie Terminalu II nie zmienia zasadniczo zasięgu oddziaływania portu lotniczego. Sąd zwrócił uwagę, że oczywiście większa liczba przelotów powoduje zwiększenie natężenia hałasu, ale przegląd ekologiczny tę okoliczność uwzględnił. Sąd w zaskarżonym wyroku podkreślił słusznie, że informacje, jakie powinien zawierać przegląd ekologiczny przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, są analogiczne do tych, jakie ma zawierać raport opracowania na podstawie art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Z kolei twierdzenie skarżącego, że zakres treściowy raportu o oddziaływaniu na środowisko, określony w art. 52 Prawa ochrony środowiska jest "znacząco odmienny" od wymogów dla przeglądu ekologicznego, określonych w art. 238 tej ustawy jest niczym innym, jak nieuzasadnioną polemiką ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.