Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 106 par. 3 i 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. T., E. D. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/12 w sprawie ze skargi V. T., E. D. i T. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz V. T., E. D. i T. L. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1191/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. T., E. D., T. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzje Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych - budowy budynku gospodarczego o pow. 35 m² na działce o nr ew. [...], obręb Laski, Izabelin. Organ odwoławczy podtrzymał argumentacje zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził, że wystarczającym powodem do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest to, że działka objęta inwestycją stanowi teren leśny Kampinoskiego Parku Narodowego, pozostaje poza granicami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej ww. działkę jest podporządkowane ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r., (Dz.U. 09.151.1220 t.j.), gdzie zgodnie z art. 15 istnieją ograniczenia inwestycyjne.

Organ II instancji wskazał, że stan prawny działki odzwierciedla wypis z rejestru gruntów, a także księga wieczysta, prowadzona dla tej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli V. T., E. D., T. L. Skarżący zarzucili naruszenia art. 7 i 15 ustawy o ochronie przyrody, art. 3 i 30 ust 6 pkt 2 oraz art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nadto rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 77, 81 i 107 k.p.a. Skarżący wskazali, że nie kwestionują leśnego przeznaczenia działki, ale ona pozostaje z prawem zabudowy począwszy od 1939r. Wojewoda z naruszeniem prawa nie zebrał w tym zakresie materiału dowodowego w sprawie. Tymczasem poprzednicy prawni obecnych właścicieli nabyli w 1939 r. działkę jako leśną ale z prawem zabudowy, wynikającym z planu osiedla Opaleń wykonanym w 1934 r. Następnie akty prawne po 1945 r., przeznaczały działkę na gospodarkę leśną, ale gdyby doszło do odebrania wcześniej istniejącego prawa zabudowy musiałby w tym zakresie zostać wprowadzony zapis w księdze wieczystej, a takiego organ nie ustalił. Skarżący wskazali, że wraz z utworzeniem Kampinoskiego Parku Narodowego w 1959 r., ich działka faktycznie znalazła się w jego granicach., co nie oznacza, że nastąpiło to zgodnie z prawem. Skarżący zaznaczyli, iż początkowo, utworzenie Parku nie odbierało prawa zabudowy działki, a uzależniało je od zgody władz Parku. Jak wynika z art. 14.7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., nie było ustawowych upoważnień do włączenia do Parku nieruchomości bez zgody ich właścicieli.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Sąd podzielił stanowisko organów co do zasadności wniesienia sprzeciw od zgłoszenia przedmiotowej w sprawie inwestycji. Działka, gdzie inwestycja miała być zlokalizowana jest działką leśną, o czym stanowi ewidencja gruntów, ale także stosowny zapis w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Tej okoliczności skarżący nie kwestionują. Ponadto, działka znajduje się na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego, a zgodnie z art. 15 ustawy o ochronie przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody.

W ocenie Sądu, poza niniejszą sprawą pozostają kwestie legalności włączenia nieruchomości do terenu Parku. Nie ma możliwości, ani przed organem budowlanym rozpoznającym zgłoszenia, ani przed Sądem rozpoznającym skargę skutecznego kwestionowania, jak dążą skarżący, zgodności z prawem zaliczenia nieruchomości do obszaru Parku i pozbawienia jej statusu działki z prawem do zabudowy. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości po myśli skarżących może nastąpić tylko w odrębnym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 6, 77 k.p.a. i nie przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego na okoliczność charakteru działki objętej inwestycją, w świetle powyższego, Sąd ocenił jako nieuzasadniony. Dla zbadania dopuszczalności zgłoszenia niniejszej inwestycji organ, czerpał wystarczającą i wiążącą go wiedzę z danych rejestru gruntów i z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej V. T., E. D. i T. L., reprezentowani przez adwokat J. S., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucili: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do skarżonego wyroku, że stan faktyczny tej sprawy został wadliwie ustalony. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy wynikało z naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuchylenie decyzji organu administracyjnego pomimo tego, że jak wynika z uzasadnienia do wyroku materiał dowodowy zebrany przez organ administracyjny nie pozwolił na ustalenie stanu faktycznego sprawy;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w granicach sprawy administracyjnej, a w szczególności niedokonanie pełnej analizy prawnej przepisów, które winny być podstawą decyzji to jest art. 7.2. ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140kc i art. 21 i 64 Konstytucji RP;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w granicach sprawy zawisłej przed sądem i zaniechanie funkcji kontrolnych postępowania przed sądem administracyjnym wynikających z uprawnienia sądu do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w celu wyjaśnienia istotnych jak wynika z uzasadnienia do wyroku wątpliwości;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 125 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. i wydanie wyroku pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne pozostające w bezpośrednim związku z rozstrzyganą sprawą i sąd nie był władny samodzielnie tego zagadnienia rozstrzygnąć;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 3 i 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że przepisami prawa są wypisy z rejestru gruntów i na podstawie wypisów z rejestru gruntów organ administracyjny miał prawo wyrazić sprzeciw w niniejszej sprawie, a także, że wypisy z rejestru gruntów stanowiły w tej sprawie "wystarczającą i wiążącą" wiedzę dla organu administracyjnego;

7) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewyeliminowanie z porządku prawnego skarżonych decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego w niniejszej sprawie, pomimo nieustalenia przez organy administracyjne stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres sprawy określa art. 3 i 30 ust.6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz.1623). Przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie zgodności z prawem zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce leśnej wyposażonej w prawo do zabudowy. Prawo do zabudowy tej działki istnieje od okresu sprzed 1939 r. Zgodnie z art. 7.2 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 92 poz.880 z późn. zm.), w zw. z art. 140 kc i art. 21 i 64 Konstytucji działka ta nie stanowi części obszaru parku narodowego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego sprzeciw może być wyrażony przez organ administracyjny tylko wtedy, gdy przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają na budowę. W granicach tej sprawy organ administracyjny miał obowiązek ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego.

W ocenie skarżących ze stwierdzenia Sądu wynika, że nie był w stanie ocenić i rozstrzygnąć na podstawie akt sprawy, jaki jest stan prawny nieruchomości, a w szczególności czy działka skarżących zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym znajduje się w granicach parku narodowego (str. 3 uzasadnienia wyroku). Z takiego stwierdzenia Sądu jednoznacznie wynika, że materiał w tej sprawie nie został wszechstronnie zgromadzony przez organ administracyjny. Gdyby organ administracyjny zebrał materiał dowodowy zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i nie ograniczył się do listu urzędu gminy Izabelin i wypisu z rejestru gruntów Sąd mógłby dokonać pełnej analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą prawną decyzji organu administracyjnego. Skarżący podnieśli, że Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a i wydał wyrok pomimo przekonania, wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku, że w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne, bez którego rozstrzygnięcie tej sprawy nie jest możliwe. Sąd stwierdził, że ustalenie stanu prawnego nieruchomości "po myśli skarżących" może nastąpić "tylko w odrębnym postępowaniu". Zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. Sąd winien był z urzędu zawiesić postępowanie i zgodnie z § 4 tego przepisu udzielić stronie terminu na wszczęcie takiego postępowania.

Ponadto skarżący ponieśli, że ewidencja gruntów i wpis w księdze wieczystej na podstawie wypisu z rejestru gruntów mają charakter deklaratoryjny i nie sanują stanu prawnego nieruchomości (wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 15 października 2003 r. SA/Rz 897/2001, Stanisław Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece LexisNexis, 2009 str.17). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygający, że organ administracyjny w niniejszej sprawie mógł oprzeć decyzję tylko i wyłącznie na deklaratoryjnych danych z rejestru gruntów i deklaratoryjnym wpisie w księdze wieczystej narusza przepis art. 30 ust. 6 pkt. 2 przez to, że nie powołuje podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Nie istnieje przepis prawa uznający w stanie faktycznym tej sprawy wpisy w rejestrze gruntów za konstytutywne.

Zdaniem skarżących Sąd naruszył również przepis art. 151 p.p.s.a , bo wbrew przepisowi art. 1 p.p.s.a., który nakazuje w wyniku sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych wydanych bez ustalenia stanu faktycznego sprawy nie uchylił decyzji administracyjnych, które zostały wydane bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd nie dokonał oceny prawnej art. 7.2. ustawy o ochronie przyrody pomimo tego, że ocena taka była niezbędna. Sąd pośrednio dokonał tej oceny mając wątpliwość, co do legalności włączenia działki do obszaru KPN (str. 3 uzasadnienia). Sąd mając wątpliwości, co do interpretacji art. 7.2. ustawy o ochronie przyrody w stanie faktycznym tej sprawy mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 157 ustawy o ochronie przyrody utrzymujący w mocy przepisy wykonawcze do uchylonej ustawy między innymi Rozporządzenie Rady Ministrów określające granice Kampinoskiego Parku Narodowego w związku z art. 7. 2 tej ustawy w zw. z art. 140 k.c. jest zgodny z art. 21.1. i art. 64 Konstytucji RP.

Sąd wbrew art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. stwierdził, że może w tej sprawie wydać wyrok pomimo istniejącej i nierozstrzygniętej przez Sąd w tym postępowaniu "kwestii legalności" włączenia działki skarżących do obszaru parku narodowego Rozporządzeniem Rady Ministrów wydanym bez ustawowego upoważnienia do włączenia w granice parku narodowego prywatnej własności bez zgody właścicieli. Zaniechanie przez Sąd oceny legalności włączenia działki skarżących w granice parku jest naruszeniem zasad wymiaru sprawiedliwości i konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 Konstytucji RP. Bez ustalenia stanu faktycznego tej sprawy i na tej podstawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości skarżących zgodnego z porządkiem prawnym ustalonym przez art. 7.2. ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21.1. i art. 64 Konstytucji RP sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 i 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd mając wątpliwości, co do stanu prawnego działki bezpodstawnie powołał się na przepis art. 15 ustawy o ochronie przyrody, jako podstawę prawną zezwalającą organowi administracyjnemu wyrazić sprzeciw w niniejszej sprawie. Wyrok Sądu nie rozstrzygnął, bo w braku ustalonego stanu faktycznego sprawy nie mógł rozstrzygnąć, jakie przepisy prawa narusza zamiar wybudowania domku gospodarczego przez skarżących na działce, która stanowi ich własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarówno naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak i naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny i przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący upatruje naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego.

Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne.

Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jednocześnie podkreślić należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznych stwierdzeń, że organ czerpał wystarczającą i wiążącą go wiedzę z danych rejestru gruntów i z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, nie wyczerpuje znamion przeprowadzenia należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji.

W szczególności Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów procedury administracyjnej w tym, że jedynymi dokumentami, na których oparły się organy obu instancji był wypis z rejestru gruntów i zawiadomienie Sądu Rejonowego dla Warszawy –Mokotowa w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej. Sąd pierwszej instancji – za organami administracji publicznej – przyjął, że działka nr ew. [...] położona w Izabelinie, obręb Laski, znajduje się na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego. W odpowiedzi zaś na zarzut skarżących, iż przedmiotowa działka posiadała status budowlany Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż poza niniejszą sprawą pozostają kwestie legalności włączenia nieruchomości do terenu Parku. Takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji można uznać za ustalenie dokonane na podstawie określonych dokumentów czy też stosownych aktów prawnych. Do takich dokumentów i aktów prawnych nie odwołały się też organy administracji publicznej. Tymczasem, aby uznać, że przedmiotowa działka leży na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego, konieczne jest odniesienie się do aktów prawnych dotyczących utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego i określenia jego granic.

W tym miejscu wskazać należy, iż Kampinoski Park Narodowy powstał na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego ( Dz. U. Nr 17, poz. 91). Według tego rozporządzenia tworzy się Kampinoski Park Narodowy o obszarze około 40.700 ha (§ 1), w skład którego wchodzą: obszary objęte ochroną rezerwatową o ogólnej powierzchni około 20.746 ha (§ 2 ust. 1pkt 1), obszary leśne i nieleśne o łącznej powierzchni około 18.500 ha, spełniające w stosunku do terenów wymienionych w pkt 1 rolę strefy ochronnej (§ 2 ust. 1pkt 2); oprócz obszarów wymienionych w ust. 1 włącza się do Parku dla celów administracyjnych obszary lasów należących do państwowego gospodarstwa leśnego o ogólnej powierzchni około 1.439 ha ( § 2 ust. 2). Granice Parku, obszary wymienione w ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 określił Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w zarządzeniu z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem (M.P. Nr 23, poz.107). Zarządzenie to zmienione zostało zarządzeniami Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego: z dnia 27 maja 1959 r. zmieniającym zarządzenie z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem ( M.P. Nr 51, poz. 246) i następnie z dnia 26 stycznia 1965 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem ( M.P. Nr 8, poz.25 ).

Nadto rozporządzenie z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1975 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego ( Dz.U. Nr 28, poz.144), w tym § 2 rozporządzenia określający obszar Parku. Następnie na mocy § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 132, poz. 876) utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91 i z 1975 r. Nr 28, poz. 144), z wyjątkiem § 1 w części dotyczącej utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego. Według § 1 tegoż rozporządzenia Kampinoski Park Narodowy obejmuje obszar 38.544,33 ha, a w skład Parku wchodzą obszary wymienione w § 2. Wokół Parku tworzy się strefę ochronną, zwaną otuliną, o powierzchni 37.756,49 ha ( § 6 ust. 1) - w skład otuliny wchodzi obszar określony w § 6 ust. 2. Zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia obszary Parku mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową, z tym że obszary o zwartej zabudowie, nieruchomości Skarbu Państwa będące przedmiotem użytkowania wieczystego oraz nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową wyłącznie za zgodą właściciela, wieczystego użytkownika lub zarządcy.

We wskazanych wyżej aktach prawnych granice Parku podane są w sposób opisowy.

Zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Referatu Architektury i Geodezji Urzędu Gminy Izabelin z dnia [...] marca 2012 r., skierowane do pełnomocnika skarżących, że działka nr ewid. [...] w Laskach została pozbawiona statusu budowlanego w 1948 r., kiedy Naczelna Rada Odbudowy Warszawy, uchwalając Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla letniskowego Opaleń, przeznaczyła ten obszar na cele użyteczności publicznej – gospodarkę leśną. W piśmie tym wskazano też na utworzenie Kampinoskiego Parku Narodowego, lecz nie ma jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowa działka leży na terenie tego Parku - zawarto jedynie informację, że osiedle Opaleń włączono w granice parku.

Podkreślić należy, iż powyższe pismo nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego, a następnie Sąd pierwszej instancji są zwolnione od sprawdzenia, czy przedmiotowa działka jest faktycznie położona na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy z zaznaczonym obszarem Kampinoskiego Parku Narodowego i położenia działki skarżących.

W tej sytuacji uznać należy, iż ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zostały poczynione w oderwaniu od aktów prawnych dotyczących Kampinoskiego Parku Narodowego, w tym jego granic i obszarów jakie ten Park obejmuje. Tymczasem od tego ustalenia zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Przypomnieć należy, iż rozporządzenie jest aktem powszechnie obowiązującym. W tym stanie rzeczy nie odniesienie się do aktu prawnego dotyczącego utworzenia i określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego oznacza nienależyte wyjaśnienie i rozważenie sprawy przez organy administracji publicznej i nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Porównanie mapy terenu z zaznaczeniem granic Kampinoskiego Parku Narodowego i położenia działki skarżących pozwoliłoby na ustalenie, czy przedmiotowa działka leży czy też nie leży na terenie Parku Kampinoskiego. W tej sytuacji skarżący mogą mieć wątpliwości co do ustaleń organów administracji publicznej i przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że w Izabelinie znajdują się zabudowania. A zatem, kwestia czy przedmiotowa działka objęta jest granicami Kampinoskiego Parku Narodowego jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentów i wywodów prawnych, które mogłyby przemawiać za prawidłowością stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Przypomnieć też należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Skoro ustawy mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ) i w tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy, to konieczne jest ustalenie, czy w danej sprawie istnieją obowiązujące przepisy prawa, które takie ograniczenia nakładają. Z powyższych względów konieczna jest ponowna ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisów dotyczących Kampinoskiego Parku Narodowego i przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.