Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1; art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59-64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c; art. 200 i 209 i art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], Wójt K. (dalej: "organ I instancji") ustalił na rzecz J. O. (w skrócie: "inwestor") warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, na terenie działek o nr ewidencyjnych 1 i 2, położonych w Gminie K.

Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, P. W. (dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku podał, że zna postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczające zabudowę na tym terenie, dlatego rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowych działkach było dla niego zaskoczeniem. Działki te sąsiadują z działkami należącymi do skarżącego o nr 3, 4, 5, 6. Inwestor przez jego działki realizuje dojazd i transport materiałów budowlanych, z dala od istniejących zabudowań zagrodowych. Wszystkie działki inwestora nie mają prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej. Są to tereny rolnicze wyłączone z wszelkiej zabudowy. Skarżący wskazał, że nie był stroną ani postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ani też zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, pomimo istnienia interesu prawnego i faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., po uzupełnieniu postępowania dowodowego, umorzyło w całości postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu podało, że organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. wskazał, iż przedmiotowe działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...]r.) są przeznaczone pod tereny rolnicze (oznaczone symbolem R), na którym ustalono zakaz zabudowy. Jednocześnie organ I instancji w kwestionowanej decyzji z [...] r. określił teren inwestycji jako użytki rolne (oznaczone symbolem RZ) z dopuszczeniem budynków i urządzeń związanych z budową rolniczą. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ustalenie stron postępowania sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Stąd też uprawnienie właściciela sąsiedniej działki do bycia stroną w takim postępowaniu nie jest bezwzględne, ale istotne jest określenie jego interesu prawnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z tego, że działki nr 3, 4, 5 i 6 stanowią jego własność i sąsiadują z działkami inwestora, na których prowadzone są prace budowlane. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w decyzji z [...] r. określono, że droga gminna gruntowa, którą organ I instancji uznał za drogę publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej w skrócie: "p.z.p."), przebiega po niektórych z wyżej wymienionych działkach skarżącego, a inwestor realizuje po nich dojazd. W tym przypadku interes prawny wyznacza oddziaływanie inwestycji na inną nieruchomość przekraczającą przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Decyzja z [...] r. ustala warunki zabudowy terenu dla zabudowy zagrodowej (budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego), zatem obszar oddziaływania zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją, tj. działek 1 i 2. Wobec powyższego, sprawa kwalifikuje się do rozpoznania w postępowaniu cywilnym, bowiem zagadnienia dotyczące naruszenia prawa własności stanowią przedmiot postępowania przed sądami powszechnymi. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma również roszczenia o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji, zatem umorzenie postępowania nieważnościowego jest w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia 5 marca 2020 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję organu II instancji z dnia [...] r. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że posiada przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Ponadto, przez działki stanowiące jego własność nie przebiega droga gminna, a dojazd do działek, na których powstaje zabudowa inspektora jest fikcją. Zdaniem skarżącego, inwestycja na działkach sąsiadujących z jego działkami oddziałuje na jego własność, skoro w decyzji o warunkach zabudowy terenu jego działki są określone jako część drogi stanowiącej dostęp do realizowanej inwestycji. Dodatkowo, inwestor wielokrotnie zwracał się do skarżącego o możliwość przejazdu przez jego działki. Aktualnie, działki należące do skarżącego są wykorzystywane przez inwestora w celu dojazdu do jego nieruchomości, na których realizowana jest inwestycja. Sytuacja taka godzi w jego prawo własności oraz zaufanie obywateli do organów państwa.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. skarżący jeszcze raz podniósł, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zaznaczone na mapach szlaki są ścieżkami nie mającymi statusu drogi, a tym bardziej drogi publicznej. Inwestor przemieszcza się po działkach skarżącego mimo braku jego zgody i to skutkuje oddziaływaniem inwestycji na jego prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ocenie Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...] r., nr [...], umarzająca postępowanie nieważnościowe wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., dotyczącym decyzji organu I instancji z dnia [...] r., mocą której ustalone zostały na rzecz inwestora warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, na terenie działek o nr ewidencyjnych 1 i 2, położonych w Gminie K. Skoro, sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "p.z.p.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164, poz. 1588).

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. "trybem nadzwyczajnym", odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym zasadniczo takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny, zwany też dalej "postępowaniem nieważnościowym" stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne.

Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6-7).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Tylko zatem wtedy, kiedy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało złożone przez podmiot (osobę), któremu można przypisać status strony, możliwe jest wszczęcie, prowadzenie takiego postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną. Natomiast zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ujawnienie się okoliczności braku statusu strony w toku postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania.

Wstępną czynnością organu, który w oparciu o złożony wniosek ma prowadzić postępowanie nieważnościowe, powinno być zatem zweryfikowanie, czy wniosek ten złożyła strona.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ II instancji z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu w świetle podnoszonych przez niego okoliczności przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym.

W kontrolowanej sprawie organ II instancji, mając na względzie zarzuty i argumentację skarżącego, skoncentrował się na analizie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i w efekcie stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją i z tego powodu nie ma interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem organu II instancji, zakres oddziaływania tej decyzji dotyczy wyłącznie działek inwestora i zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją, stąd też naruszenie prawa własności skarżącego nie ma uzasadnienia, ale może być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Z tego powodu brak skutecznego wykazania interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie uprawniał do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. z punktu widzenia przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Skoro, skarżący nie ma interesu prawnego, to nie ma również roszczenia do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji, z tego powodu postępowanie nieważnościowe zostało umorzone.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyższego stopnia (nadzoru) prowadzi nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją wydana w trybie zwykłym, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania nadzwyczajnego droga do weryfikacji takiej decyzji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał każdemu podmiotowi w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z powyższego wynika, że nawet jeżeli konkretna osoba nie była uznana za stronę postępowania zwykłego, to nie można automatycznie odmówić jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wobec tego stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwał w dniu wydania decyzji organu I instancji status strony w postępowaniu, nie może przesądzić o braku możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Z drugiej strony, zbadanie tylko tej okoliczności jest niewystarczające dla określenia statusu skarżącego w postępowaniu. Tak jak powyżej wskazano, organ II instancji powinien ocenić, czy pomimo braku udziału w postępowaniu zwykłym jako strony skarżącemu można przypisać status strony w postępowaniu nieważnościowym ze względu na to, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a). Wymaga to przede wszystkim zbadania podnoszonych przez skarżącego okoliczności, tj. tego, że jest właścicielem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ II instancji nie dokonał takiej oceny, a ponadto nie zgromadził w aktach sprawy dowodów, które powyższe okoliczności pozwoliłyby ocenić. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści decyzji organu I instancji, której nieważności domagał się skarżący, nie dokonując jakiejkolwiek analizy jej treści. Poprzestając na ocenie kwestii proceduralnych w postępowaniu nieważnościowym należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonanie konkretnych czynności procesowych. Jednocześnie wskazać należy, że przepisy p.z.p. określają zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone, tzw. władztwem planistycznym, ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Wskazuje na to art. 6 ust. 2 p.z.p. stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 p.z.p. mówiący o tym, iż: "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.). Art. 60 i nast. p.z.p. określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, co w niniejszej sprawie nastąpiło w decyzji organu I instancji z dnia [...] r.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl 291/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 820/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Gl 885/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 840/18; wszystkie orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS").

Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, natomiast zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.

Stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Celem normy prawnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, której to określenie jest obowiązkiem organu.

Rozważyć również należy co oznacza pojęcie "działka sąsiednia". Nie można tego terminu rozumieć wąsko, ale są to nieruchomości położone w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Nowa zabudowa musi być zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem. Kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną. Jednak bez ustalenia rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy, nie jest możliwe rozważenie tego zagadnienia w warunkach konkretnej sprawy. Dopiero wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie istniejącej zabudowy pozwala na ocenę, czy wykonana dotychczas analiza, w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, może stanowić podstawę orzekania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednak przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, jaką planuje inwestor i uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok Wojewódzki/ego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 48/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 937/19, CBOS).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że w sąsiedztwie działek objętych decyzją organu I instancji z dnia [...] r. znajdują się działki skarżącego.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.z.p. ład przestrzenny, to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niewątpliwie również każda działka inwestycyjna musi mieć dostęp do drogi i to do drogi publicznej art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Stosując powyższy przepis trzeba mieć na uwadze, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie stosuje się w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie i to w dniu wydania konkretnej decyzji.

W tym miejscu wskazać należy, iż aby uwzględnić w sprawie wszystkie okoliczności w tym świadczące o tym, iż szlaki komunikacyjne istniejące na działkach inwestora, jak i skarżącego nie są drogami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, dotyczących ograniczenia wykonywania prawa własności, trzeba zaznaczyć, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Zakres ochrony prawa własności nie jest zatem bezwzględny, a organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 861/19, CBOS).

Należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym nie podlega badaniu to, czy dana decyzja jest niewadliwa, czyli, innymi słowy, czy poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i czy w jego wyniku zapadła decyzja o właściwej treści, a jedynie to, czy owa decyzja jest dotknięta szczególnie ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Konsekwentnie, w sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji opiera się, tak jak w kontrolowanej sprawie na przesłance rażącego naruszenia prawa, badaniu podlega nie to, czy dana decyzja w jakikolwiek sposób narusza prawo, lecz to, czy narusza je w sposób rażący. Wszystko to oznacza, że prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości weryfikowanej decyzji, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 in fine p.z.p. nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, ani nawet bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in: wyroki NSA: z dnia 9.02.2005 r. sygn. akt OSK 1134/04; z dnia 13.07.2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15; z dnia 24.01.2018 r. sygn. akt II OSK 1931/17, CBOSA, oraz publ.: W. Chruścielewski [w:] W. Chruścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOS; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 231). Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

Zarazem w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. To ogólne sformułowanie wymaga doprecyzowania w ten sposób, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, tak długo nie będziemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak długo podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie da się uzasadnić na gruncie przyjętych (uznanych) reguł wykładni (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204); czyli dopóki będzie się ono mieścić w granicach jednego z uprawnionych, w świetle powyższych reguł, wariantów interpretacyjnych. Trafnie myśl tę oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949), zgodnie z którą, jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa" (por. też wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, CBOS).

W rozumieniu przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 p.z.p. teren musi mieć dostęp do drogi publicznej, a w myśl pkt 4 tego samego artykułu, "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Jak wynika z treści skargi skarżący upatruje przeszkody do uznania przedmiotowej inwestycji za prawidłową z powodu braku dostępu do drogi nawet wewnętrznej, jak też braku wokół jakiejkolwiek zabudowy.

Obecnie wskazuje się na ewolucję sposobu rozumienia "zabudowy zagrodowej", jaka dokonuje się w orzecznictwie sądowym w ostatnich latach na tle wykładni art. 61 ust. 4 p.z.p., oraz na związane z tym istotne rozbieżności w judykaturze dotyczące powyższej kwestii. Nie ulega wątpliwości, że żaden przepis rangi ustawowej z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego terminu "zabudowa zagrodowa" nie definiuje. Jego definicję legalną zawiera wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), które w § 3 pkt 3 przez "zabudowę zagrodową" nakazuje rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych", jednak definicja ta, już choćby z uwagi na podustawowy charakter cytowanego przepisu oraz jego przynależność do dziedziny prawa budowlanego, nie może formalnie wiązać przy wykładni art. 61 ust. 4 p.z.p.

W rezultacie pojęcie jest obecnie interpretowane w judykaturze przy zastosowaniu wykładni językowej, jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA: z dnia 23.08.2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06; z dnia 04.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07; z dnia 15.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10; z dnia 27.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2333/12; z dnia 23.07.2015 r. sygn. akt II OSK 3066/13, CBOS). Z przywołanej "definicji" wynika, iż w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden powinien mieć charakter mieszkalny (por. wyrok NSA z dnia 29.05.2012 r. sygn. akt II OSK 609/11, CBOS). Jednocześnie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody, rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego, ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda, czy siedlisko (por. np. wyrok NSA z dnia 08.11.2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16, CBOS).

Mając na uwadze powyższe, wypada stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowego zastosowanie art. 61 ust. 4 p.z.p. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy planowana zabudowa, określana jako zagrodowa, ma powstać w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ów związek gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując zarazem cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok WSA z dnia 14.11.2012 r. sygn. akt II SA/Sz 866/12, CBOS). Za gospodarstwo rolne należy uważać, zgodnie z art. 553 z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W związku z tym trzeba przyjąć, że zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest możliwe wówczas, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Planowana zabudowa musi więc stanowić faktycznie bazę lub zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest (lub będzie) działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służy bowiem przede wszystkim działalności gospodarczej (rolniczej), a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego zależny, stanowiąc niejako jego pochodną (por. wyrok WSA z dnia 30.06.2006 r. sygn. akt V SA/Wa 362/06, CBOS).

Należy w tym miejscu podkreślić, że nie było rzeczą organu II instancji prowadzącego kontrolowane postępowanie nieważnościowe, a w konsekwencji: także Sądu formułowanie własnej oceny, czy inwestycja inwestora w postępowaniu zwykłym ma dostęp do drogi, czy też powinna być uznana za zabudowę zagrodową, a jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nie naruszało prawa w sposób rażący, zwłaszcza, jeśli się uwzględni istniejące okoliczności faktyczne oraz orzecznictwo sądowe.

Przede wszystkim przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, jak już wyżej wskazano poza interesem prawnym i faktycznym, należy wyjść od stwierdzenia, czy nie naprowadził on żadnych argumentów ani dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji z dnia [...] r., co mogło polegać na wadliwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2376/10; wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z dnia 23.10.2014 r. sygn. akt IV SA/Po 736/13, CBOS). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części, z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 21.10.2009 r. sygn. akt I OSK 40/09, CBOS). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (por. wyrok NSA z dnia 6.03.2003 r. sygn. akt I SA 2038/01, CBOS).

Sąd uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., a także art. 59-64 p.z.p., orzekł jak w punkcie 1 sentencji, natomiast o kosztach wypowiedział się, na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji, biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.