Wyrok NSA, sygn. akt V SA 117/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1-2, art. 13 ust. 1, art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 49
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Teza: Obowiązywanie aktu wykonawczego jest ściśle powiązane z uregulowaniami ustawowymi jako aktami nadrzędnymi. Błędny jest, więc pogląd organów administracji państwowej, że uchwała Rady Państwa nr 37/56 stanowi szczególne uregulowanie prawne, które niezależnie od treści ustawowych normuje instytucję utraty obywatelstwa polskiego.

Uchwała ta wydana została jako akt wykonawczy, powołując upoważnienie ustawowe z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/, zakończyła więc swój byt prawny w dacie, gdy nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. /Dz.U. nr 10 poz. 49/ weszła w życie, wobec braku innych uregulowań zawartych w przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy.

TEZY

Obowiązywanie aktu wykonawczego jest ściśle powiązane z uregulowaniami ustawowymi jako aktami nadrzędnymi. Błędny jest, więc pogląd organów administracji państwowej, że uchwała Rady Państwa nr 37/56 stanowi szczególne uregulowanie prawne, które niezależnie od treści ustawowych normuje instytucję utraty obywatelstwa polskiego.

Uchwała ta wydana została jako akt wykonawczy, powołując upoważnienie ustawowe z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/, zakończyła więc swój byt prawny w dacie, gdy nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. /Dz.U. nr 10 poz. 49/ weszła w życie, wobec braku innych uregulowań zawartych w przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2000 r. sprawy ze skargi Hubertusa R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) - uchyla; (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda O. decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r. wydaną w powołaniu na art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Hubertusa R., odmówił stwierdzenia posiadania przez wymienionego polskiego obywatelstwa.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Hubertus R. w związku z wyjazdem na stałe za granicę złożył w dniu 2 lutego 1971 r. prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego do Rady Państwa, która do 1989 r. była organem właściwym w tej sprawie stosownie do art. 16 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy.

Na podstawie dokumentu podróży seria DEA nr 21711 wydanego w dniu 21.01.1971 r. przez Biuro Paszportów i Dowodów Osobistych MSW Hubert R. wyjechał na stałe do RFN i nabył obywatelstwo tego kraju.

W związku z powyższym w ocenie organu I instancji wymieniony utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim.

Po rozpatrzeniu odwołania Hubertusa R., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 6 grudnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia posiadania bądź utraty obywatelstwa polskiego ma charakter obligatoryjny i jest oświadczeniem organu administracji, z którego wynika, że według jego oceny prawnej danej osobie przysługuje bądź nie przysługuje polskie obywatelstwo.

Do uzyskania decyzji w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego należy wykazać tytuł prawny jego nabycia i nieprzerwane posiadanie do chwili wydania decyzji.

Utratę obywatelstwa ocenia się według przepisów obowiązujących w chwili zdarzenia powodującego utratę obywatelstwa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w dacie wyjazdu Hubertusa R. do Niemiec na pobyt stały utrata obywatelstwa polskiego następowała, jeżeli kumulatywnie spełnione zostały następujące przesłanki:

- uzyskanie zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego,

- nabycie obywatelstwa obcego.

Wskazano w odniesieniu do pierwszej przesłanki, iż została ona spełniona.

Hubertus R. złożył do Rady Państwa podanie o zezwolenie jemu i dzieciom na zmianę obywatelstwa, uzasadniając to posiadaniem narodowości niemieckiej i wyjazdem na stały pobyt do RFN.

W aktach sprawy brak wprawdzie decyzji Rady Państwa zezwalającej na zmianę obywatelstwa, ale znajduje się w nich kserokopia dokumentu podróży wystawionego przez Biuro Paszportów i Dowodów Osobistych MSW zawierająca adnotacje, że posiadacz tego dokumentu nie jest obywatelem polskim. Podkreślono, że w praktyce decyzje Rady Państwa zezwalające na zmianę obywatelstwa nie były wymagane dla osób, które wyjeżdżały jako repatrianci do RFN lub NRD na podstawie uchwały Rady Państwa (...) z dnia 16 maja 1956 r., która dawała generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego wyżej określonym osobom, które wystąpiły z wnioskiem do Rady Państwa.

Przedmiotowa uchwała obowiązywała do 8 marca 1984 r. Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że Hubertus R. poprzez uzyskanie dokumentu podróży uzyskał zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego. Wskazano, że bezsporne jest również spełnienie drugiego warunku, bowiem Hubertus R. nabył obywatelstwo niemieckie, co potwierdza stosowne zaświadczenie.

Według organu odwoławczego oznacza to, że wymieniony utracił obywatelstwo polskie z dniem nabycia obywatelstwa niemieckiego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Hubertus R. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przez przyjęcie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa jest równoznaczne z jego utratą, a ponadto zakwestionował by powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Państwa mogła stanowić podstawę prawną skutecznej utraty polskiego obywatelstwa, skoro dotyczyła kwestii uregulowanych późniejszą ustawą oraz przy uwzględnieniu faktu, że nigdy nie była opublikowana.

W skardze podkreślono, że nabyć obywatelstwo obce można było jedynie za zgodą Rady Państwa na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.

Brak powyższej zgody powoduje, iż samo nabycie obywatelstwa niemieckiego nie skutkuje utraty obywatelstwa polskiego, co zdaniem skarżącego oznacza, iż nie utracił polskiego obywatelstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Hubertus R. uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo niemieckie na podstawie przepisów uchwały Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., która była aktem szczególnym o charakterze generalnym, w związku, z czym w stosunku do osób, które spełniały warunki w niej przewidziane nie były wydawane odrębne akty administracyjne, gdyż przez sam fakt spełnienia przesłanek przewidzianych w uchwale osoby zainteresowane uzyskiwały zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawa z dnia 15.02.1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/, która ma zastosowanie w sprawie niniejszej, przewiduje utratę obywatelstwa polskiego:

- z mocy prawa przez nabycie obywatelstwa obcego po uzyskaniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego,

- w drodze oświadczenia osoby do tego uprawnionej i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ w formie decyzji,

- na mocy decyzji o pozbawieniu obywatelstwa polskiego.

Nabycie obywatelstwa obcego tylko wówczas powoduje utratę obywatelstwa polskiego z mocy prawa, gdy dotyczy to sytuacji opisanej w art. 6 ust. 1 i 2 oraz na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli uzyskała ona zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa /art. 13/.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 - o nadaniu, zezwoleniu na zmianę i pozbawieniu obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Ustawa stanowiąc zasadę generalną, że nabycie obywatelstwa obcego przez obywatela polskiego może nastąpić jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego, dopuszcza jednak pewne wyjątki. Dotyczy to przypadku utraty obywatelstwa polskiego na skutek wyboru dla dziecka obywatelstwa obcego /art. 6 ust. 1 i 2/ oraz złożenia odpowiedniego oświadczenia przez kobietę i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ polski w formie decyzji /art. 14/.

Omawiany akt prawny w art. 13 stanowi jednak zasadę generalną, że - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych - obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uprzednim zezwoleniu właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Dopiero wówczas nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego /por. W. Ramus - Prawo o obywatelstwie polskim. Wydawnictwo Prawnicze 1968/.

W sprawie niniejszej, organy administracji państwowej twierdzą, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie aktu szczególnego, jakim była obowiązująca do 1984 r. uchwała Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.

Uchwała ta /niepublikowana/ została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/ i stanowiła, że:

"1. Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie obywatelom polskim, którzy opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i udali się lub udadzą jako repatrianci do Niemieckiej Republiki Demokratycznej lub Niemieckiej Republiki Federalnej.

2. Zezwolenie rozciąga się na dzieci pozostające pod władzą rodzicielską osób określonych w ust. 1, które wraz z rodzicami opuściły lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

3. Osoby wymienione w ust. 1 i 2 tracą obywatelstwo polskie po przekroczeniu granicy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej".

W dniu 08 marca 1984 r. Rada Państwa powzięła uchwałę nr 26/84, w której postanowiła uchylić uchwałę Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. /Uchwała ta również nie była publikowana/.

Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego winien był być rozpatrzony w myśl art. 13 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. To znaczy, jak podniesiono wyżej, uzyskanie zezwolenia Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego było warunkiem koniecznym do jego utraty. Dopiero wówczas, bowiem nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego.

Powołany przepis, art. 13 ust. 1 nie mógł stanowić w świetle ustawodawstwa innego państwa zakazu nabycia jego obywatelstwa przez obywatela polskiego, lecz oznaczał, że osoba, która nabyła obywatelstwo obce bez takiego zezwolenia, nie traciła obywatelstwa polskiego i nie może być w świetle prawa polskiego uznawana za obywatela obcego /por. W. Ramus - Instytucje prawa o obywatelstwie polskim - PWN 1980 r. str. 247 i 249/.

Rada Państwa jako upoważnienie ustawowe uchwały nr 37/56 powołała art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie.

Nawet gdyby przyjąć, że treść powyższej uchwały mieściła się w ramach upoważnienia ustawowego i akt ten stanowił udzielenie generalnego pod względem podmiotowym zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, to stwierdzić należy, że akt ten w dacie wszczęcia postępowania o zmianę obywatelstwa polskiego przez skarżącego już utracił moc prawną.

Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w art. 20 stanowi, że traci moc ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/, co jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych.

Powyższa zasada jest niesporną regułą doktrynalną i nakazuje za nieobowiązujący uważać akt wykonawczy, jeżeli uchylono ustawę udzielającą upoważnienie do jego wydania /Zasady techniki prawodawczej - Komentarz - S. Wronkowska, M. Zieliński/. Utrata mocy obowiązującej przez dany akt wykonawczy następuje z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej ustawę upoważniającą, w tym przypadku po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.

Jak z powyższych rozważań wynika, obowiązywanie aktu wykonawczego jest ściśle powiązane z uregulowaniami ustawowymi jako aktami nadrzędnymi. Błędny jest, więc pogląd organów administracji państwowej, że uchwała Rady Państwa nr 37/56 stanowi szczególne uregulowanie prawne, które niezależnie od treści ustawowych normuje instytucję utraty obywatelstwa polskiego. Uchwała ta wydana została jako akt wykonawczy, powołując upoważnienie ustawowe z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r., zakończyła więc swój byt prawny w dacie, gdy nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. weszła w życie, wobec braku innych uregulowań zawartych w przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy.

Jeżeli więc uchwała ta nie może stanowić w omawianym przypadku podstawy do uznania, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego zostało skutecznie udzielone, to organy administracji państwowej winny rozważyć, czy w myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelskie polskim - mogła nastąpić utrata obywatelstwa polskiego mimo nabycia obywatelstwa niemieckiego.

Z tych przyczyn na podstawie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.