Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 3859-3860/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że każda działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się, również wydzielenie drogi wewnętrznej.

2. Drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne oraz sięgacze dojazdowe nie muszą mieć statusu dróg gminnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Zgodnie z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi lokalne nie zaliczone do innych kategorii z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

3. W art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./mówi się o ulicach, placach oraz drogach publicznych. Oznacza to, że w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach, ale również ulice czyli drogi wewnętrzne, które nie muszą mieć statusu dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy.

4. W świetle treści art. 93 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie służebności drogowej czyli tzw. drogi koniecznej jest wyjątkiem od zasady tzn. ustala się ją wtedy, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

TEZY

1. Z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że każda działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się, również wydzielenie drogi wewnętrznej.

2. Drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne oraz sięgacze dojazdowe nie muszą mieć statusu dróg gminnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Zgodnie z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi lokalne nie zaliczone do innych kategorii z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

3. W art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./mówi się o ulicach, placach oraz drogach publicznych. Oznacza to, że w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach, ale również ulice czyli drogi wewnętrzne, które nie muszą mieć statusu dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy.

4. W świetle treści art. 93 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie służebności drogowej czyli tzw. drogi koniecznej jest wyjątkiem od zasady tzn. ustala się ją wtedy, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy i Włodzimierza M. oraz Liliany i Michała O. na uchwałę Rady Gminy W. - W. z dnia 29 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, (...).


UZASADNIENIE

Ewa i Włodzimierz M. oraz Liliana i Michał O. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W.-W. i W.-N. Z. w zakresie projektowanej sieci dróg w obrębie K. M.-L., K. J. i K. Przy realizacji swoich domów zostali zobowiązani do uwzględnienia projektowanej drogi osiedlowej łączącej ul. L. i K. przebiegającej równolegle do ulic K. M. i K. J.

Zgodnie z tym warunkiem dojazd do posesji Liliany i Michała O. miał odbywać się od strony projektowanej drogi. Uciążliwości związane z prawem przejścia i przejazdu przez nieruchomość sąsiednią narusza ich interes prawny.

Rada Gminy W-W. uchwałą nr 837 z 29 sierpnia 2002 r. odrzuciła ten zarzut powołując się na art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennego /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.

W uzasadnieniu tej uchwały Rada Gminy wskazała, iż pozwolenie na budowę budynków skarżących wydano w oparciu o ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego W. Z., zatwierdzonego zarządzeniem nr 25 Prezydenta m. st. W. z 28.04.1983 r. Plan ten przewidywał obsługę komunikacyjną działki nr 201/1 od strony projektowanej ulicy wewnątrzosiedlowej równoległej do ulic K. M. i K. J. Ulica ta jednak do chwili obecnej nie została zrealizowana.

Aktualnie obowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. st. W. zatwierdzony uchwałą nr XXX V/199/92 Rady m.st. W. z 28.09.1992 r. /Dz. Urz. Woj. W. nr 15 poz. 184 ze zm./ nie reguluje kwestii komunikacji wewnątrzosiedlowej. Dla tego terenu określa jedynie funkcję podstawową - utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych. Zrealizowane na jego podstawie inwestycje wywołały nieodwracalne skutki prawne i faktyczne. Usytuowanie zrealizowanych obiektów uniemożliwia przeprowadzenie drogi publicznej łączącej ul. K. z ul. L.

Do przedmiotowej działki może być zapewniony dojazd drogą wewnętrzną, albowiem ustalenia projektu planu w rozdziale 16 umożliwiają realizację dodatkowej sieci komunikacyjnej drogowej i pieszej w terenach funkcjonalnych w zależności od potrzeb. Ustalenia te określają warunki, zasady i standardy zagospodarowania terenu w zakresie realizacji dróg wewnętrznych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ewa i Włodzimierz M. oraz Liliana i Michał O. ponowili zastrzeżenia podniesione w zarzucie do projektu planu. Zdaniem skarżących brak drogi publicznej do ich działki powoduje konieczność korzystania z drogi koniecznej tymczasowej przez działkę 201/2. Działka nr 201/1 nie ma "trwałego" dostępu do drogi publicznej. Z tego względu domagają się zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Brak tego dostępu ogranicza ich prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. W. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Nadto Rada podała, iż realizacja ulicy mającej zapewnić skarżącym dostęp do drogi publicznej wymagałaby wykupienia przez gminę gruntów nieruchomości sąsiednich, które zostały zabudowane w sposób uniemożliwiający budowę drogi publicznej. Ponadto droga zapewniająca dostęp do nieruchomości skarżących nie miałaby charakteru drogi publicznej, lecz wewnętrznej. Budowa dróg wewnętrznych nie leży w zakresie działania gminy. Odpowiednie zapisy projektu planu w par. 96 i par. 97 zawierają ustalenia dotyczące możliwości budowy dróg wewnętrznych. Uzyskanie dostępu do drogi publicznej może nastąpić, np. w postępowaniu cywilnym poprzez ustanowienie drogi koniecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Jak wynika z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że każda działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się, również wydzielenie drogi wewnętrznej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma m.in. uporządkować sprawy obsługi komunikacyjnej na terenie objętym planem.

Żądanie skarżących umieszczenia w projekcie planu ciągu pieszo -jezdnego od ulicy L. w kierunku ulicy K. w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki nr 201/1 opierało się na decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-W. z 1986 r. o pozwoleniu na budowę. Wydawane pozwolenia na budowę na działkach tzw. wewnętrznych pomiędzy ul. K. M. i K. J. oraz ul. L. i K. przewidywały utworzenie ulicy do obsługi tych działek.

Z tego właśnie powodu odpowiednio sytuowano budynki mieszkalne i gospodarcze oraz rezerwowano teren pod tę nową ulicę. W wyłożonym projekcie znajduje się fragment takiej ulicy, od ul. L. do działki nr 166/1. Jak wykazali skarżący nie ma żadnych przeszkód w terenie, aby zaprojektowany tzw. sięgacz od ul. L. doprowadzić aż do działki nr 207/8. Na całej długości terenu od działki nr 166/1 aż do działki nr 207/8 nie ma żadnych zabudowań.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że zrealizowane obiekty uniemożliwiają przeprowadzenie drogi publicznej łączącej ul. K. z ul. L. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia wobec odmiennych twierdzeń skarżących.

Jak wynika zarówno z wyłożonego projektu planu jak i z uchwalonego planu dla tego terenu, z wyłączeniem m.in. działki skarżących, plan ten przewiduje drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne oraz sięgacze dojazdowe. Te szlaki komunikacyjne nie muszą mieć statusu dróg gminnych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi lokalne nie zaliczone do innych kategorii z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówi o ulicach, placach oraz drogach Publiczny. Oznacza to, że w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach, ale również ulice czyli drogi wewnętrzne, które nie muszą mieć statusu dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy.

Zarówno wyłożony projekt planu jak i uchwalony plan na znacznej części tego terenu przewiduje drogi dojazdowe, ciągi pieszo-jezdne, drogi wewnętrzne, sięgacze dojazdowe, które nie mają parametrów dróg publicznych o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/.

W tej sytuacji w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu należało tę kwestię szczegółowo wyjaśnić. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała taka musi mieć prawne i faktyczne uzasadnienie. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia odrzucenia wniosku skarżących o umieszczenie w planie ciągu pieszo-jezdnego do działki przy ul. K. M. 24 A, mimo, iż na sąsiednich, nieodległych terenach takie ciągi pieszo-jezdne bądź tzw. sięgacze przewidziano. W świetle treści art. 93 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie służebności drogowej czyli tzw. drogi koniecznej jest wyjątkiem od zasady tzn. ustala się ją wtedy, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

Nieprzesądzając o kwestii skarżących umieszczenia w planie drogi wewnętrznej do obsługi ich działki jest w pełni uzasadniona i daje podstawę do uwzględnienia zarzutu czy też nie. Rada Gminy winna wnikliwie rozpatrzyć tę kwestię i szczegółowo wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu uchwały.

Brak takiego uzasadnienia uchwały uniemożliwia sądowi ocenę jej legalności.

Mając te okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.