Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4728/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 600/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 600/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA" oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości, dalej jako "Minister", z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez ich nieprawidłowe zastawanie i uznanie za prawidłowe rozstrzygnięć organów I i II instancji, zgodnie z którymi udostępnienie uzasadnień wyroków w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], sygn. akt [...] oraz przed Sądem Apelacyjnym w [...], sygn. akt [...], naruszy prywatność osób w nich wymienionych, zaś dokonanie anonimizacji nie będzie wystarczające i doprowadzi do utraty przez te dokumenty charakteru informacji publicznej, podczas gdy Sąd orzekający nie uzasadnił powyższego stwierdzenia, zaś dokonanie zaawansowanej anonimizacji będzie wystarczające do ochrony prywatności osób trzecich oraz co najwyżej może stanowić przesłankę do uznania danej informacji za przetworzoną,

2. "naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA, że prawo do prywatności osób fizycznych uzasadnia decyzje organów I i II instancji o odmowie udostępnienia uzasadnień wyroków w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], sygn. akt [...] oraz przed Sądem Apelacyjnym w [...], sygn. akt [...] i tym samym stanowi powód ograniczenia prawa skarżącego do uzyskania żądanych informacji publicznych, pomimo braku należytego uzasadnienia powyższego i jedynie lakoniczne stwierdzenie, że anonimizacja danych osób fizycznych nie będzie wystarczająca do ochrony ich prywatności",

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy organy postępowania administracyjnego dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 7, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.") polegającej na braku dokładnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, braku podjęcia działań mających na celu dogłębne wyjaśnienie sprawy, a w szczególności zbadanie, czy anonimizacja uzasadnień wyroków żądanych przez skarżącego byłaby wystarczająca do ochrony prywatności osób w nich wymienionych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym (jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości). Ponadto skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że WSA "powołując się na ochronę prawa do prywatności oddalił skargę skarżącego prezentując w tym zakresie jedynie lakoniczne uzasadnienie swej decyzji" – WSA nie wskazał, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za tym, że nawet dokonanie zaawansowanej anonimizacji uzasadnień nie wystarczy do ochrony prywatności osób występujących w sprawie. W ocenie skarżącego brak przekonującego wykazania potrzeby ochrony prywatności osób fizycznych, których dane zawarte są w żądanych przez skarżącego uzasadnieniach wyroków, sprawia, że wydane orzeczenia uznać należy za błędne. Dalej skarżący zaznaczył, że WSA nie zbadał, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie zaawansowanej anonimizacji, która pozwoliłaby na ochronę prywatności osób fizycznych. Ponadto WSA "z góry przyjął, iż dokonanie anonimizacji wpłynie na utratę przez dokumenty charakteru informacji publicznej, nie badając przy tym czy wówczas stanowić one będą informację przetworzoną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w nieprawidłowym zastawaniu i uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięć organów I i II instancji, zgodnie z którymi udostępnienie uzasadnień wyroków w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], sygn. akt [...] oraz przed Sądem Apelacyjnym w [...], naruszy prywatność osób w nich wymienionych, zaś dokonanie anonimizacji nie będzie wystarczające i doprowadzi do utraty przez te dokumenty charakteru informacji publicznej, podczas gdy Sąd orzekający nie uzasadnił powyższego stwierdzenia, zaś dokonanie zaawansowanej anonimizacji będzie wystarczające.

Należy zaznaczyć, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż żądane przez skarżącego orzeczenia sądowe są informacją publiczną a Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej.

Istota rozstrzygnięcia sprawy sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy udostępnienie żądanych przez skarżącego orzeczeń sądowych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów i powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznał, że udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności skazanego i osób pokrzywdzonych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Organ władający informacją publiczną prawidłowo dokonał oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych) (Dz. Urz.UE. L Nr 119). Rozporządzenie to przesądza, że sfera prywatności człowieka podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie danych osób fizycznych. Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalniała jednakże organu z udostępniania wnioskowanej informacji publicznej. Co do zasady organ winien ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych).

W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci orzeczeń sądowych powinien rozważyć, czy charakter popełnionego czynu, okoliczności i czas jego popełnienia, nawet po usunięciu imienia nazwiska osoby podejrzanej, oskarżonej, skazanego lub świadków czynu, nie pozwala na ich identyfikację. W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki: NSA z 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11 i WSA w Gdańsku z 13 maja 2020 r., II SA/Gd 6/20).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pewnych sytuacjach, w szczególności kiedy wnioskujący zna część danych osobowych osób ujawnionych w żądanych orzeczeniach, anonimizacja tych orzeczeń nawet w bardzo szerokim zakresie może nie spełnić swojej funkcji ochronnej. Z kolei zanonimizowanie w treści żądanych orzeczeń większości ich fragmentów, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osób i poznanie danych wrażliwych dotyczących ich życia prywatnego, czyniłoby taką informację nieczytelną i jako taką nieprzydatną do celu jakiemu służy prawo do informacji publicznej. W takich okolicznościach adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej uprawniony jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych orzeczeń sądowych, bowiem za spełnione uznać wówczas należy przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, wskazane w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za dopuszczalne ograniczenie skarżącemu dostępu do żądanych orzeczeń sądowych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na ochronę prywatności skazanego i osób pokrzywdzonych. Za Sądem pierwszej instancji należy też powtórzyć, że Prezes Sądu Okręgowego w [...], a następnie Prezes Sądu Apelacyjnego w [...], zasadnie przyjęli, że z uwagi na znajomość przez skarżącego danych osobowych uczestnika postepowania karnego, którego dotyczą żądane wyroki i ich uzasadnienia, tj. jego nazwiska oraz numeru PESEL, nawet po ich anonimizacji nie zostałaby zagwarantowana ochrona jego prywatności. Nie zostałaby również zagwarantowana ochrona tożsamości i prywatności osób pokrzywdzonych. W tej sytuacji, nawet anonimizacja orzeczeń, nie wyeliminowałaby istniejących zagrożeń, a ponadto prowadziłaby de facto do całkowitej nieczytelności uzasadnień wyroków. Podlegające ochronie z mocy odrębnych przepisów, w tym zawartych w Konstytucji RP (art. 47), dobra tych osób nie zostałyby w należyty sposób ochronione przed ich naruszeniem. Z podanych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Autorka skargi kasacyjnej nie uzasadnia na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Skoro nie można poznać argumentacji skarżącego wskazującej na naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. to nie sposób odnieść się do tego zarzutu, co czyni ten zarzut bezskuteczny.

Chybiony jest również zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się (z modyfikacjami) do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a nie do całego postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Zatem w przypadku ustalenia, że zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej organ stosuje przepisy k.p.a. Odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się tylko do decyzji. Jednakże wydaje się uzasadnione stosowanie przepisów procesowych k.p.a. w zakresie niezbędnym do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Tym niemniej zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie nie mógł być uwzględniony, bowiem wszystkie istotne okoliczności ustalono. Wyjaśniono czego domaga się skarżący, kogo dotyczą wyroki i jakie były zarzuty oraz kwalifikacja prawna sądów.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.