Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 522/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41  i 12
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 511/07 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 511/07 oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej, która zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Prowadząc postępowanie po raz pierwszy organ pierwszej instancji (decyzją z [...] lipca 2006 r. odmówił J. H. przyznania zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, niespełnienie przesłanek z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz posiadanie środków na nabycie lokalu mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] września 2006 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zlecając przeprowadzenie dokładnego rozpoznania sytuacji finansowej strony: dokonania analizy wydatków i ustalenie źródeł finansowania zakupu mieszkania.

W toku ponownego postępowania organ ustalił, iż środki na zakup mieszkania własnościowego strona uzyskała ze sprzedaży swego poprzedniego lokalu mieszkalnego, a nadto z dwóch zaciągniętych pożyczek. Miesięczne wydatki strony w czerwcu 2006 r., a to w miesiącu złożenia wniosku, wynosiły [...] zł, a w grudniu 2006 r. - [...] zł. Strona uzyskiwała natomiast tytułem dochodów kwotę [...] zł.

Z posiadanych miesięcznych dochodów, poza pokrywaniem przedstawionych wydatków, J. H. spłacił w całości pożyczkę zaciągniętą w [...] Banku w łącznej kwocie [...] zł dokonując tej spłaty w ciągu 10 miesięcy.

Drugą pożyczkę zaciągniętą u D. G. w wysokości [...] zł i zabezpieczoną w dniu [...] października 2005 r. wekslem, zadeklarował spłacić do dnia [...] października 2009 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Katowice na podstawie art. 38 i 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ponownie odmówiono J. H. zasiłku okresowego. Organ uznał, że nie jest możliwe, aby strona dokonywała spłaty zaciągniętych pożyczek wyłącznie z deklarowanych dochodów. Zachodzi więc dysproporcja, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższą decyzję utrzymało w mocy SKO podzielając stanowisko organu I instancji o zachodzącej dysproporcji pomiędzy deklarowanym dochodem a rzeczywistą sytuacją majątkową. W konsekwencji wskazuje to na możliwość przezwyciężenia trudności życiowych bez udziału pomocy społecznej.

W skardze na powyższą decyzję J. H. podał, że od kwietnia 2007 r. uległy zwiększeniu jego wydatki na utrzymanie mieszkania. Kryteria dochodowe, na które powołuje się organ są niezgodne z Konstytucją RP, natomiast co do posiadanego zadłużenia stwierdził, iż jest to jego prywatna sprawa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Pomocą społeczną przeto mogą zostać objęte takie podmioty, których sytuacja życiowa i majątkowa, w sposób niebudzący wątpliwości, wskazuje na konieczność wsparcia ze strony Państwa, a rodzaj, forma i rozmiar udzielonej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie.

Organy administracji udzielające takiej pomocy są zobligowane do wyjaśnienia sytuacji życiowej i finansowej osób ubiegających się o świadczenia. Celowi takiemu służy przeprowadzany wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 5), w ramach którego pracownik socjalny może domagać się oświadczenia o dochodzie i stanie majątkowym osób ubiegających się o świadczenia. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia podlega regułom procedury administracyjnej a obowiązkiem organu jest wyjaśnienie wszelkich okoliczności pozwalających na prawidłowe rozstrzygnięcie, przy współdziałaniu strony w zakresie ustalania istotnych okoliczności. Odmowa złożenia koniecznych oświadczeń jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

W ocenie Sądu postępowanie w tej sprawie prowadzone było zgodnie z zasadami procedury administracyjnej jak też stanowiło wypełnienie obowiązków organów ciążących z mocy ustawy o pomocy społecznej. Podjęto bowiem próbę ustalenia możliwości finansowych skarżącego poprzez porównanie jego dochodów i wydatków. Ustalone fakty oceniono zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie da się także podważyć słuszności rozumowania organów administracji w zakresie oceny budżetu domowego J. H.

Sąd zaznaczył, iż ustalenia organu, które uznano za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, opierały się głównie na oświadczeniach składanych przez skarżącego. Brak udzielenia informacji, które mogłyby rzucić inne światło na jego sytuację materialną, skutkował odmową przyznania pomocy społecznej. Sytuacja powyższa nie pozwala przypisać organowi naruszenia zasad postępowania dowodowego, gdyż do obowiązków występującej o pomoc strony należy współdziałanie z organem i ujawnianie ważnych dla oceny sprawy okoliczności.

Konsekwencją przedstawiania niepełnych, co do źródeł pochodzenia, a wydatkowanych faktycznie przez skarżącego środków pieniężnych było uznanie, iż ujawnione dochody skarżącego nie przekładają się na jego rzeczywistą sytuację majątkową. Mając na względzie możliwość wystąpienia takich właśnie, jak w stanie faktycznym sprawy, dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami, a rzeczywistą sytuacją majątkową, ustawodawca zastrzegł w art. 12 ustawy o pomocy społecznej prawo do odmowy udzielenia wsparcia przez Państwo.

Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. reprezentowany przez adw. I. S. ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 8 ust. 1, art. 12, art. 38 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że organ pomocy społecznej, dokonujący wyjaśnienia okoliczności w sprawie przyznania skarżącemu uprawnień do tejże pomocy ma polegać w dużej mierze na oświadczeniach skarżącego bez wykazania z własnej strony inicjatywy zmierzającej do wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z przesłankami nabycia przez skarżącego uprawnienia do otrzymania pomocy, oraz że wykazana w oparciu o art. 12 ustawy dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodów skarżącego a jego sytuacją majątkową uzasadnia twierdzenie, że jest on w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, a w szczególności, że posiada on zasoby finansowe, przedmioty majątkowe lub nieruchomości.

Naruszenie przedmiotowych przepisów polega na nieprzyznaniu (z naruszeniem art. 38 i 106 ustawy) zasiłku okresowego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone zarówno w części jak i w całości przez skarżącego.

Sąd I instancji rozpatrując odwołanie skarżącego pominął istotne kwestie związane z zaskarżaną decyzją, a zwłaszcza związane z postępowaniem dowodowym oraz prawidłowym ustaleniem ewentualnej dysproporcji, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Podstawą skargi są przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 8 ust. 1, art. 12, art. 38, art. 106.

Sąd I instancji stwierdził, iż obowiązkiem organu pomocy społecznej jest dążenie do pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności, które mogą pozwolić na prawidłowe rozstrzygnięcie, co nie oznacza całkowitej bierności ze strony skarżącego, który winien współdziałać w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Zdaniem Sądu odmowa skarżącego w kwestii złożenia koniecznych oświadczeń jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Natomiast w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdza, że ustalenia organu pomocy społecznej, które uznano za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, opierały się głównie na oświadczeniach składanych przez skarżącego. W kolejnym zdaniu Sąd stwierdza, że brak udzielenia przez skarżącego informacji, które mogłyby rzucić inne światło na jego sytuację materialną, skutkował odmową przyznania pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego przedstawiony wyżej tok rozumowania zawiera błąd logiczny idem per idem.

Uzasadniając swoje roszczenie w zakresie uzyskania pomocy społecznej skarżący wskazał, że jego miesięczne wydatki w czerwcu 2006 r. wyniosły [...] zł, zaś w grudniu 2006 r. [...] zł, natomiast dochód [...] zł. Organ prowadzący postępowanie ustalił również, iż skarżący nabył mieszkanie własnościowe ze środków, które uzyskał ze sprzedaży poprzedniego lokalu mieszkalnego, a nadto z dwóch zaciągniętych pożyczek. Pierwsza z nich na kwotę [...] zł została uregulowana w terminie [...] miesięcy. Druga natomiast na kwotę [...] zł m zostać spłacona do dnia [...] października 2009 r.

Wobec powyższego organ pomocy społecznej uznał, że skarżący nie miał możliwości spłaty obu pożyczek z deklarowanego dochodu i przy ustalonej wysokości wydatków, a w związku z tym uznał, że zachodzi dysproporcja, o której mowa w art. 12 przedmiotowej ustawy, w efekcie tego nie przyznał skarżącemu świadczenia. Organ pomocy społecznej nie dopełnił tym samym obowiązku wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, swoje wnioski oraz ocenę faktów oparł na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, natomiast nie wskazał jakie to przesłanki miały uzasadniać dysproporcję. Zdaniem skarżącego sam fakt spłaty jednej pożyczki w kwocie 220 zł miesięcznie nie uzasadnia dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami a wydatkami. Druga pożyczka ma dopiero zostać spłacona w terminie do [...] października 2009 r. W przedmiotowej sytuacji nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 12 ustawy, a w szczególności skarżący nie posiada znacznych zasobów finansowych - jeśli nawet miał jakiekolwiek oszczędności to zostały one spożytkowane na zakup mieszkania (spłatę pożyczki) i nie miały one charakteru znacznych zasobów finansowych; skarżący nie posiada także wartościowych przedmiotów majątkowych, natomiast nieruchomość stanowi jego miejsce zamieszkania, do którego ma prawo i jest jedynym wartościowym składnikiem majątku. Trudno jednakże wymagać od skarżącego aby sprzedał mieszkanie by mieć za co żyć, sam zaś mieszkał nie wiadomo gdzie. Skarżący podnosi, iż organ pomocy społecznej nie odniósł się w żadnej mierze do przesłanek z art. 12, a jedynie oparł ocenę dowodów na ogólnikowo wskazanych zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co samo w sobie wskazuje na istotne naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i niewłaściwy tok postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego przepisu. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, Sąd odwoławczy ograniczył się więc do zbadania zasadności postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W myśl art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu natomiast niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, czyli jest to tzw. błąd subsumcji.

Prawidłowej oceny naruszenia prawa materialnego można dokonać tylko wówczas gdy stan faktyczny nie jest kwestionowany i nie wymaga uzupełnienia postępowanie dowodowe.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego oprócz powołania właściwych przepisów, a więc oprócz artykułu także mniejszej jednostki redakcyjnej, gdy przepis dzieli się na ustępy, w skardze kasacyjnej należy wskazać na czym polega to naruszenie i uzasadnić, która z postaci naruszenia prawa, wymieniona w art. 174 pkt 1 miała miejsce.

Skarga kasacyjna nie konkretyzuje, które z ustępów art. 38 i 106 ustawy o pomocy społecznej miałby naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem przepisy te mają rozbudowaną strukturę.

Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej sprawia, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania bądź uzupełniania środka odwoławczego.

Przyjęta w skardze kasacyjnej podstawa jest wadliwa nie tylko z powodu niedokładnego wskazania naruszonych przepisów prawa materialnego lecz także dlatego, iż w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podważa sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i ograniczenie się przez organ do wyjaśnień strony bez wykazania własnej inicjatywy, zmierzającej do wyjaśnienia sprawy.

Oznacza to, że w istocie środek odwoławczy podważa nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez organ.

W takim przypadku niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to zarzuty winny być sformułowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze wskazaniem naruszonych przez ten Sąd przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy wyrokowaniu, opisem na czym naruszenie to polegało i wykazaniu, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia przyjęcie, iż skarga kasacyjna skutecznie podważyła ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności istotnych z punktu widzenia stosowania przepisów materialnoprawnych.

Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej uznał wniesiony środek za nieposiadający usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.