Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 463/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 lit. b
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1910/05 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1910/05 oddalił skargę Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005r. powołując się na przepisy art. 276 ust. 1, 284 ust. 1, 285 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. w sprawie opłat - za korzystanie ze środowiska i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004r. orzekającą o wysokości należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za I kwartał 2003r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L.

Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 2 stycznia 1997r. udzielił Gminie L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w M. do rzeki W. Pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony tj. do dnia 31 grudnia 2002r.

Pismem z dnia 27 września 2002r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L.- wystąpił do Starosty w N. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dla Stacji Uzdatniania Wody w W. i odprowadzanie wód popłucznych z płukania filtrów po oczyszczeniu. Starosta uznał, że wniosek jest niepełny i zwrócił się do wnioskującego o jego uzupełnienie - w tym o dokumentację hydrogeologiczną dla studni nr 1, 2 i 3 oraz uzupełnienie operatu wodnoprawnego.

Korespondencja dotycząca uzupełniania wniosku pomiędzy starostą a Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w L. trwała do stycznia 2004r., kiedy to uzyskano od geologa wojewódzkiego informację, że brak jest dokumentacji hydrogeologicznej dla miejscowości W. Geolog Powiatowy zaakceptował zastępczą dokumentację hydrologiczną i w dniu 24 lutego 2004r. zostało wydane przez Starostę pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych i odprowadzanie oczyszczonych ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L.

Przeprowadzona kontrola przez inspektora Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Urzędzie Gminy w L. wykazała, że ścieki z oczyszczalni w M. były odprowadzane bez pozwolenia wodnoprawnego, w okresie od dnia 1 stycznia 2003r. do dnia 23 lutego 2004r. W tym okresie uiszczano opłatę za korzystanie ze środowiska według stawek jakie obowiązują przy posiadaniu pozwolenia wodnoprawnego. W wykonaniu zarządzenia pokontrolnego Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzje określające wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za poszczególne kwartały 2003r. i zobowiązujące Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. do uiszczenia różnicy pomiędzy wniesioną i należną opłatą. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę w odwołaniu, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako jednostka budżetowa nie może być podmiotem praw i obowiązków, organ odwoławczy stwierdził, powołując się na przepis art. 29 kpa oraz uchwałę 5-ciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001r., że stroną postępowania administracyjnego może być jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, o ile przepisy prawa materialnego przyznają jej status strony. W omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska. Według art. 30 pkt 20 lit. b tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska - rozumie się przez to także jednostkę organizacyjną , która nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że w sprawach unormowanych w ustawie, a zatem i w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska może występować jako strona podmiot nie mający osobowości prawnej, a będący jednostką organizacyjną. Takim podmiotem jest Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. Według statutu jest to jednostka budżetowa, a przedmiotem jej działalności jest między innymi zawieranie umów i pobieranie należności za odprowadzanie ścieków i doprowadzanie wody. Jest to jednostka organizacyjnie wyodrębniona ze struktury gminy, co dodatkowo przemawia za tym, że słusznym jest potraktowanie Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. jako strony postępowania w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Według organu odwoławczego zarzut, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. nie mógł być adresatem decyzji, że z tego powodu decyzja jest dotknięta wadą nieważności jest niesłuszny. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu odwołującej się gminy, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. nie ponosi winy za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego. Przytoczoną argumentację, że przed upływem okresu ważności pozwolenia Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do starosty o wydanie nowego pozwolenia i że nałożenie przez starostę obowiązku dostarczenia dokumentacji hydrogeologicznej nie mogło być wykonane, bo takiej dokumentacji mimo poszukiwań nie znaleziono, uznał za niezasadną. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. określała jakie dokumenty dołącza się do operatu, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Gmina wiedziała o tym i miała czas na przygotowanie wymaganej ustawą dokumentacji.

Organ odwoławczy ocenił, że w świetle zebranego materiału dowodowego niewątpliwym jest, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. korzystał ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego, a to uzasadnia wydanie decyzji określającej wysokości podwyższonej opłaty i zobowiązującej do jej zapłaty.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L. W skardze podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Kolegium już wcześniej decyzją z dnia 19 stycznia 2005r. rozpatrzyło odwołanie gminy od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego w sprawie podwyższonej opłaty co oznacza, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje rozstrzygające tą samą sprawę.

Nadto skarżąca Gmina zarzuciła, że decyzja dotycząca opłat za korzystanie ze środowiska została skierowana do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., podczas gdy podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat jest podmiot, którego dotyczy pozwolenie, a więc w przedmiotowej sprawie Gmina L., a nie Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L.

Według strony skarżącej organ odwoławczy błędnie ustalił, że winą strony jest zbyt późne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia. W chwili złożenia wniosku istniały przesłanki do wydania pozwolenia i nie ma żadnego usprawiedliwienia dla starosty za dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesowych według norm określonych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje rozstrzygające tę samą sprawę, organ stwierdził, że w wyniku autokontroli skarga gminy została uwzględniona w całości i decyzja z dnia 19 stycznia 2005r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 6 kwietnia 2005r. Odwołanie Gminy zostało ponownie rozpatrzone i wydano decyzję, która została zaskarżona do Sądu i jest obecnie przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji rozważył, czy Gmina L. posiada legitymację procesową do wniesienia skargi, gdyż kwestionowana decyzja adresowana jest nie do Gminy, ale do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. - jednostki budżetowej gminy. Jednostka ta działa na podstawie statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 6 marca 1996r., z którego wynika, że Zakład pokrywa koszty działalności ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Gmina zatem, z której budżetu pokrywane są wydatki tej jednostki ma interes prawny do wniesienia skargi gdyż zaskarżona decyzja stanowi źródło obowiązku ponoszenia wydatków przez należącą do niej jednostką budżetową.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. odprowadzał do wód oczyszczone ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie od dnia 1 stycznia 2003r. do dnia 24 lutego 2004r. Za korzystanie ze środowiska w tym okresie uiszczał opłatę według stawek, jakie przysługują podmiotom posiadającym pozwolenie. Stosownie do treści art. 276 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 cyt. ustawy). W zakresie opłaty podwyższonej ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 292 tej ustawy z uwzględnieniem zmiany z dnia 12 stycznia 2003r.

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] września 2004r. uznając, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest podmiotem korzystającym ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego określił wysokość należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za I kwartał 2003r. i zobowiązał Zakład do zapłaty ustalonej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a uiszczoną.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako podmiot korzystający ze środowiska, zobowiązany do ponoszenia podwyższonej opłaty. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktury, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest między innymi odprowadzanie ścieków do wód jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków do wód. Nie można kwestionować decyzji zobowiązującej do ponoszenia opłaty za odprowadzanie ścieków jednostkę budżetową gminy odpowiadającą za realizację zadań w tym zakresie tylko dlatego, że nie ma osobowości prawnej, skoro z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika możliwość skierowania decyzji do tego rodzaju podmiotu. Zgodnie z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie mające osobowości prawnej.

Sąd pierwszej instancji zważył, ze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli ustawodawca wyposaży taki podmiot w zdolność administracyjnoprawną na gruncie określonej dziedziny prawa administracyjnego materialnego.

Zdolność ta pojmowana jest szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa (patrz uchwała NSA z 26 lutego 2001r., sygn. akt OPU19/01, wyrok NSA z 22 sierpnia 2000r., sygn. akt V SA 2001/94, Lex 50150).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że należy rozważyć, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako jednostka organizacyjna gminy może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 276 ust. 1 tej ustawy. Art. 3 pkt 20 lit. b ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Oznacza to że w sprawach unormowanych w tej ustawie dotyczących korzystania ze środowiska jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Może być zatem stroną postępowania w sprawie o ustalenie wysokości opłaty na wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut strony skarżącej, że pozwolenie wodnoprawne w 1996r. zostało wydane na rzecz Gminy L., że w związku z tym to gmina, a nie Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest stroną postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty, nie jest zasadny.

Pozwolenie wodnoprawne z 1996r. rozszerzone w 1998r. zostało wydane na czas określony i wyekspirowało w dniu 31 grudnia 2002r. W dniu 27 września 2002r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. a nie gmina wystąpił o wydanie nowego pozwolenia i takie pozwolenie otrzymał. Kwestionowana decyzja obejmuje okres korzystania ze środowiska przez Zakład zanim starosta wydał na jego wniosek pozwolenie wodnoprawne. Nie ma więc zastosowania w sprawie art. 279 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. nie może być zobowiązany do uiszczenia podwyższonej opłaty, gdyż nie ponosi winy za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego. Według twierdzeń strony brak pozwolenia był spowodowany nieusprawiedliwioną zwłoką starosty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego zarzutu i uznał, że jest niezasadny. Przytoczone przez organ argumenty Sąd pierwszej instancji w całości podzielił. Ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. W art. 132 określa, jakie dokumenty dołącza się do operatu, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Organ wydający pozwolenie nie może odstąpić od wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. składając wniosek o pozwolenie dziewięć miesięcy po wejściu w życie ustawy miał obowiązek załączyć do wniosku wymagane dokumenty w tym dokumentację hydrogeologiczną (wniosek obejmował także pobór wody), czego nie uczynił. Niekompletny wniosek wymagał uzupełnienia, o co starosta zwrócił się pismem z dnia 13 listopada 2002r. Dopiero w dniu 14 stycznia 2004r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do geologa wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia wody w miejscowości W. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał w dniu 24 lutego 2004r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody i odprowadzanie ścieków. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe wskazuje, że zaniedbania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. opóźniły wydanie pozwolenia i że nie można mówić o nieuzasadnionej zwłoce starosty. Nadto należy wskazać, że jeżeli wnioskujący o pozwolenie wodnoprawne oceniał, że organ uprawniony do jego wydania pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce, mógł złożyć skargę na bezczynność.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. wydał w dniu 19 stycznia 2005r. decyzję, którą Gmina zaskarżyła do sądu administracyjnego. W wyniku autokontroli organ uwzględnił skargę w całości i wyeliminował decyzję z obrotu prawnego (stwierdził jej nieważność decyzją z dnia 6 kwietnia 2005r.) Stwierdzenie nieważność decyzji ma ten skutek, że odwołanie podlega ponownemu rozpatrzeniu. W obrocie prawnym wbrew twierdzeniom strony skarżącej pozostaje nie dwie decyzje a jedna. Jest to zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2005r.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę Gminy L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina L. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest:

1) art. 29 kpa przez błędną jego wykładnię i art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że adresatem zaskarżanej decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L., mimo iż nie był stroną postępowania,

2) art. 7 i art. 77 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd wynikających z art. 7 i art. 77 kpa obowiązków organów administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji o wysokości opłaty i decyzji utrzymującej ją w mocy;

3) art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakresem tego przepisu objęta jest jednostka organizacyjna gminy.

Wskazując na powyższe podstawy strona skarżąca wniosła o:

1) zmianę w całości zaskarżonego wyroku w ten sposób, że wyrok uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i zasądza na rzecz skarżącego koszty postępowania w tym koszty zastępstwa;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż stroną postępowania administracyjnego może być jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego – nieposiadająca osobowości prawnej, zgodne jest z literalną wykładnią przepisu, ale jest oderwane od stanu faktycznego i z pominięciem treści art. 28 kpa. Zdaniem skarżącego stroną postępowania powinna być Gmina L., a nie Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L., który mimo, iż jest jednostką organizacyjną gminy, nie mógł być adresatem obowiązków skonkretyzowanych w zaskarżonej decyzji. Organizacyjne wyodrębnienie Zakładu Wodociągów i Kanalizacji nie miało wpływu na oznaczenie strony postępowania. Dla poparcia swojej argumentacji skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993r., sygn. akt I SA 1725/93, z którego wynika, że jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, w świetle art. 28 kpa, nie ma przymiotu strony. Skarżący podniósł, że nie można adresować decyzji do podmiotu innego niż strona, co nastąpiło w przypadku decyzji organu pierwszej instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, a czego Sąd pierwszej instancji, wskutek błędnej wykładni art. 29 kpa, nie wziął pod uwagę.

Ponadto skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 7 i art. 77 kpa, podzielając argumenty przytoczone przez organ odwoławczy dotyczące pominięcia działań, jakie organ pierwszej instancji podjął w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego nie uwzględnił również organ odwoławczy.

Ponadto skarżący wskazał, że przedłużeniem postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie można obciążać Gminy L., w tym Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., albowiem wymagana dokumentacja hydrogeologiczna nie istniała w wymaganej postaci, a stosowne pozwolenie wodnoprawne wydano ostatecznie na podstawie dokumentów zastępczych. Gmina świadoma swoich obowiązków, równolegle ze staraniami zmierzającymi do uzyskania pozwolenia, prowadziła na rzecz mieszkańców działania w zakresie dostaw wody i kanalizacji. Te okoliczności, organ pierwszej instancji winien uwzględnić w toku postępowania, na podstawie art. 7 i art. 77 kpa, dzięki czemu zapoznałby się z okolicznościami opóźnienia w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe naruszenia prawa, które nie zostały uwzględnione również przez organ odwoławczy, prowadziły do ukarania podmiotu nie ponoszącego winy za niemal dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Nowodworskiego.

Skarżący zarzucił również, że nie jest trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, iż samoistną podstawą kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. może stanowić art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego przepis ten stanowi jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem podmiot korzystający ze środowiska. W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie, korzystanie ze środowiska przez jakiego rodzaju podmioty obciążone jest obowiązkiem ponoszenia opłat. Definicja ta nie przesądza jednak kto ma status trony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Możliwość skierowania decyzji w przedmiocie należnej opłaty bezpośrednio w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji L. powinna wynikać z innego niż powyższy przepisu prawa materialnego, zgodnie z treścią art. 28 kpa. Takiego przepisu organ administracji nie wskazał. Ponadto skarżący podniósł, że art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska należy rozumieć w ten sposób, że jednostką organizacyjną, o jakiej w nim mowa, może być Gmina, nie mieszcząca się w zakresie lit. a) i b) art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nietrafnym jest zatem interpretowanie użytego tam pojęcia w taki sposób, by bezpośrednio objęta była nim jednostka budżetowa jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym w ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 29, art. 28, art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo ochrony środowiska).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej polegającej na zarzucie naruszenia prawa materialnego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przepisy powyższe określają bowiem zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Nie zawierają zatem norm prawa materialnego, a więc w ogóle nie można go obejmować zarzutem w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nawet jednak, gdyby autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania, zarzut taki również nie zasługiwałby na uwzględnienie. Zważyć bowiem należy, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej, polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny. Należało uznać, że brak powołania, przy podnoszeniu zarzutu naruszenia przepisu postępowania, jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSAiwsa 2004, nr 1, poz. 12; wyrok NSA z dnia 31 maja 2004r., FSK 103/04, POP 2005/3/57; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004r., GSK 1149/04 niepubl.).

Powyższe rozważania nie odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 29 kpa oraz art. 28 kpa. Przepisy te zostały prawidłowo objęte podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 kpa wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 kpa określa natomiast art. 29 kpa, który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że art. 28 kpa oraz precyzujący go art. 29 kpa są przepisami prawa materialnego.

W ramach powyższego zarzutu skarga kasacyjna zarzucała naruszenie art. 29 kpa poprzez błędną wykładnię, zaś art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że adresatem zaskarżonej decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie oznacza nieprawidłowe odniesienie normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwe skonfrontowanie określonego stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddania tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy.

Powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 29 kpa, zgodnie z którym stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być co do zasady osoby fizyczne i osoby prawne. Jednakże gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl tego przepisu, stronami postępowania administracyjnego mogą być także jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 29 kpa stanowił podstawę do przyznania Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w L. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zakład stanowił bowiem jednostkę budżetową, której zadaniem było m.in. odprowadzanie ścieków, zaś obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wiąże się bezpośrednio z odprowadzaniem ścieków do wód.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa przez niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował powyższego przepisu, zatem tak sformułowany zarzut nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów prawa może dotyczyć wyłącznie przepisów zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 28 kpa, dalej zaś, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż stroną postępowania administracyjnego może być jednostka organizacyjna gminy nie posiadająca osobowości prawnej jest oderwane od stanu faktycznego oraz pomija treść art. 28 kpa. Skoro w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 28 kpa w jednym miejscu przez niewłaściwe zastosowanie, w innym zaś miejscu poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, oznacza to, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na wykluczające się wzajemnie formy naruszenia przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem nie zawiera prawidłowo przytoczonej podstawy kasacyjnej. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004r., nr 3, poz. 142).

Powyższe błędy autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jednak rozpoznania tej skargi z uwagi na podniesiony w punkcie trzecim skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 20 lit. b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny uznał że zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew uzasadnieniu powyższego zarzutu Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż samoistną podstawą kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. może stanowić art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska. Słusznie podniósł skarżący, iż definicja zawarta w tym przepisie nie przesądza, kto ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Przywołana w przepisie art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazuje jedynie, jakie podmioty obciążone są obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Z regulacji zawartej w art. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że podmioty określone w lit. a) i b) art. 3 pkt 20 ustawy są zawsze uznawane za podmioty korzystające ze środowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie z art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, iż pojęcie jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą jest szerokie i obejmuje wszelkie twory organizacyjne, niezależnie ich statusu prawnego. Jednakże ocena, czy określona jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą, może zostać uznana za podmiot korzystający ze środowiska zależy od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sytuacji. Jeżeli działalność określonej jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą polega na korzystaniu ze środowiska w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednostka ta staje się podmiotem praw i obowiązków o charakterze administracyjnym określonych w tej ustawie. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwała NSA z dnia 26 lutego 2001r., OPK 19/01, ONSA 2002/2/68).

W sprawie bezsporne jest, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. odprowadzał do wód oczyszczone ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie od dnia 1 stycznia 2003r. do dnia 24 lutego 2004r. Za korzystanie ze środowiska w tym okresie uiszczał opłatę według stawek, jakie przysługują podmiotom posiadającym pozwolenie. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił również w dniu 27 września 2002r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenie takie uzyskał. Obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej dotyczy okresu korzystania ze środowiska przez wymieniony Zakład przed wydaniem na jego wniosek nowego pozwolenia wodnoprawnego. Działalność polegająca na odprowadzaniu do wód oczyszczonych ścieków stanowi korzystanie ze środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a zatem należało uznać, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. stał się adresatem, określonego w art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Z powyższych rozważań wynika, że status Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., jako strony postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska wynika bezpośrednio z przepisów prawa materialnego tj. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Potwierdzeniem możliwości przyznania Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w L., jako jednostce organizacyjnej gminy, statusu strony postępowania administracyjnego jest również treść art. 29 kpa, zgodnie z którym stronami, gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, mogą być jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Skoro Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest jednostką budżetową Gminy L., należało uznać, że jest samorządową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, a tym samym może posiadać status strony w postępowaniu administracyjnym, o ile postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jak wskazano wyżej postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło obowiązku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., skoro jest on podmiotem korzystającym ze środowiska, a przepis art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nakłada na takie podmioty obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie środowiska.

Nie jest trafny argument autora skargi kasacyjnej, w którym podnosi on, że art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska, należy rozumieć w ten sposób, że jednostką organizacyjną, o jakiej w nim mowa, może być gmina, nie mieszcząca się w zakresie wskazanym w lit. a) i b) tego przepisu, albowiem pojęcie jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą może obejmować zarówno osoby prawne, do których zalicza się gminy - por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku.