Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1406/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1. art. 2, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 209, art. 210, art. 250, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 551/13 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 551/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] , Prezydent [...] odmówił W.L. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i leków, nie dając wiary oświadczeniom wnioskodawcy dotyczącym prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego, co w konsekwencji powoduje niemożliwość ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powołaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponowną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] Prezydent [...] odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i leków powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Organ orzekający stwierdził, że wnioskodawca jest osobą uznaną za całkowicie niezdolną do pracy, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2014 r. Z protokołów rozmów z osobami zamieszkałymi w pobliżu mieszkania przy ul. [...] wynika, że W.L. oraz L.C. od kilku lat wspólnie zamieszkują w tym lokalu. Świadczy o tym odbieranie korespondencji oraz wspólne zamieszkiwanie ich obojga w jednym pokoju na turnusie rehabilitacyjnym, mimo, iż wnioskodawca nie wymaga opieki innych osób, a także ponoszenie kosztów opłat za energię elektryczną i gaz przez L.C. Podczas kilkukrotnych wizyt pracowników socjalnych przy ul. [...], podanym jako miejsce zamieszkania L.C., nigdy jej nie zastano. Wnioskodawca wezwany do złożenia oświadczenia o wysokości dochodu L.C., w dniu 2 października 2012 r. odmówił złożenia takiego oświadczenia, co w ocenie organu wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej oraz stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Pismem z dnia 25 września 2012 r. wnioskodawca został pouczony o konsekwencjach wynikających z art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W.L., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. wskazując, że w celu usunięcia rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu pierwszej instancji a stwierdzeniami strony zawartymi w odwołaniu, przeprowadzono w dniu 15 lutego 2013 r. rozprawę administracyjną, na którą został wezwany W.L., przedstawiciele organu pierwszej instancji oraz w charakterze świadka - L.C. W.L. nie przybył na rozprawę, pomimo, iż w dniu rozprawy był widziany przez pracownika socjalnego w budynku, w którym znajduje się siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Na rozprawę natomiast zgłosił się świadek - L.C. oraz pozostałe wezwane osoby - pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Świadek - L.C., uprzedzona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyła, że mieszka w D. na ul. [...] i nie prowadzi z W.L. wspólnego gospodarstwa domowego, który od dnia 16 maja 2011 r. wynajmuje od niej mieszkanie. Razem spotykają się dwa do trzech razy w miesiącu na okoliczność tego wynajmu. Oświadczyła, że opłaca za W.L. media, a on płaci czynsz do spółdzielni mieszkaniowej, natomiast nie wywiązuje się w całości z zapłaty względem niej, bowiem ma ok. tysiąca złotych zaległości. Gdy W.L. prosi, aby go podwieźć do placówki medycznej, to ona go podwozi. Natomiast przed zawarciem umowy najmu nie zamieszkiwała z W.L. na ul. [...] w D., ale zamieszkiwała tam sama, a on korzystał tam tylko z meldunku. Natomiast od dnia wynajmu tego mieszkania już tam nie mieszka, a W.L. mieszka sam. Oświadczyła, że garaż przy ul. [...] jest jej własnością, a W.L. nie posiada kluczy do garażu ani do samochodu i nie prowadzi tego pojazdu. Pracownicy socjalni nigdy nie zastali jej w wynajmowanym mieszkaniu. L.C. podała, że nie dokonują oni wspólnie zakupów i nie spędzają razem wolnego czasu. Odmówiła podania wysokości dochodu z emerytury, przedstawiła natomiast dochód uzyskany w 2012 r. z tytułu najmu (formularz PIT-28) oraz dowody wpłat podatku z tego tytułu od miesiąca maja 2011 r. do miesiąca grudnia 2012 r. Na rozprawie Kolegium zobowiązało świadka do złożenia następujących dowodów: 1) rozliczeń z W.L. za cały rok 2012 do miesiąca lutego 2013 r.; 2) dowodów utrzymania przez świadka mieszkania w D. przy ul. [...], tj. rachunków za prąd, wodę i opał (świadek oświadczył, że nie przedstawi rachunków za zakup opału, gdyż był on zgromadzony przez matkę, która zmarła w 2003 r. i korzysta z tego opału); 3) dowodu na okoliczność dochodu uzyskanego w 2012 r. Kolegium postanowiło dopuścić jako dowód, na okoliczność ewentualnego wspólnego zamieszkiwania W.L. z L.C., zeznania świadków, tj. pracownika socjalnego - A. K. i J. S., koordynatora Zespołu Działu Pomocy Środowiskowej E. R. oraz Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej T. P. L. C. przesłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], listem poleconym, rozliczenie z tytułu opłat wnoszonych przez W.L. za okres od miesiąca stycznia 2012 r. do miesiąca stycznia 2013 r., jak również zestawienie jego zadłużenia w opłatach za rok 2012; kserokopie opłaty podatku rolnego dotyczącego nieruchomości w D. przy ul. [...] za miesiąc luty i marzec 2012 r.; kserokopię zapłaty łącznego zobowiązania pieniężnego dotyczącego tej nieruchomości za miesiąc styczeń i luty 2012 r.; oświadczenie, że nie ma podpisanej umowy o dostarczanie prądu i wody oraz oświadczenie, że w 2012 r. uzyskała dochód z tytułu emerytury i wynajmu mieszkania, bez podania wysokości emerytury. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ drugiej instancji, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy wynosi 542 zł. Natomiast dochód W.L. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku czyli w miesiącu maju 2012 r. pomniejszony o 100 zł "renty alimentacyjnej" na rzecz byłej żony, wynosił łącznie 1.020,07 zł, na który składała się renta (922,16 zł) i dodatek mieszkaniowy (97,91 zł). Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, zatem pomimo, iż w przypadku wnioskodawcy występują okoliczności wymienione w art. 7 pkt 2 - 15 ustawy o pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność i długotrwała choroba, to nie spełnia on wymogów do otrzymania zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji odmówił W.L. wnioskowanego świadczenia powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja organu pierwszej instancji zasługuje jednak na utrzymanie jej w mocy z innej przyczyny, niż w niej wskazano. Podstawą prawną utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest art. 12 ustawy o pomocy społecznej, tj. stwierdzona dysproporcja między deklarowanym przez wnioskodawcę dochodem a ponoszonymi przez niego wydatkami. W ocenie organu odwoławczego dysproporcję tę potwierdza fakt, że z posiadanego dochodu, po opłaceniu czynszu należnego spółdzielni mieszkaniowej i dodatkowo czynszu na rzecz osoby wynajmującej mu lokal mieszkalny - L.C. (łącznie 909,27 zł) pozostaje mu do dyspozycji kwota około 100 zł. Nie jest więc możliwe, aby z tej kwoty mógł zaspokoić swoje wszystkie pozostałe potrzeby bytowe, które są jednak systematycznie zaspokajane przez niego we własnym zakresie. W ocenie pracowników socjalnych MOPS w [...] W.L. jest osobą bardzo dobrze ubraną, nie sprawia wrażenia osoby ubogiej, posiada telefon komórkowy, pali papierosy. Ustaleniu rzeczywistej sytuacji życiowej i dochodowej wnioskodawcy miała służyć przeprowadzona przez organ odwoławczy rozprawa administracyjna w dniu 15 lutego 2013 r., jednak wnioskodawca nie wziął w niej udziału, nie skorzystał więc z możliwości wyjaśnienia swojej sytuacji życiowej. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca z jednej strony opłaca czynsz za mieszkanie (koszt jego wynajmu właścicielce - L.C.), a z drugiej strony korzysta z jej pomocy finansowej, chociażby w postaci wnoszonych przez nią opłat za media w wynajmowanym lokalu mieszkalnym. W rozmowach z pracownikami socjalnymi wnioskodawca wielokrotnie nazywał L.C. "dobrym sponsorem", tym samym potwierdza, że korzysta z jej finansowego wsparcia. W ocenie Kolegium zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że razem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Sam "sponsoring" nie oznacza, że L.C. musi zamieszkiwać wraz z wnioskodawcą. Jednak w takim przypadku, gdyby uznać, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, to musi to prowadzić do konstatacji, że występuje dysproporcja między dochodem przez niego dokumentowanym a środkami, które wydatkuje na swoje utrzymanie. Nie można mieć też żadnej wątpliwości co do tego, że wnioskodawca posiada dodatkowe źródło finansowania i to dotyczące nie tylko opłat za media, którego wielkości i źródła nie chce ujawnić. Przesłanka ta może stanowić samoistną przyczynę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że wnioskodawca jest wspierany finansowo przez L.C. i to przynajmniej w zakresie opłat za media. Zatem z uwagi na wyraźną dysproporcję między udokumentowanym przez wnioskodawcę dochodem, a ponoszonymi przez niego wydatkami oraz nie wskazaniem dodatkowego źródła dochodu, w ocenie organu odwoławczego, zasadna była odmowa przyznania mu pomocy na wnioskowane cele.

Oddalając skargę W.L. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zdefiniował kluczowe w niniejszej sprawie pojęcie "dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową". Z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) wynika bowiem, że wykazana dysproporcja ma być tego typu, że osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. Zatem istotą wykazania występowania wskazanej dysproporcji jest to, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Dokonane w tym zakresie ustalenia organów obu instancji są wystarczające do oceny sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zatem postanowień ustawy, bowiem decyzja organu odwoławczego wykazała, w oparciu o treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej, występowanie u skarżącego dysproporcji uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Pomimo, że sytuacja skarżącego jest trudna, to jednak należy mieć na uwadze, że celem pomocy społecznej nie jest zastąpienie stron w uzyskiwaniu dochodów i zaspokajanie wszelkich ich potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie. Zaskarżona decyzja została więc wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Organy orzekające miały na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele. Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc społeczna, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Każdy wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej ma obowiązek udzielać organowi prawdziwych informacji, bowiem to na ubiegającym się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej spoczywa obowiązek współdziałania z organem pomocy społecznej. Ów obowiązek współdziałania przejawia się w szczególności w obowiązku uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym, jak i rozprawie administracyjnej, których celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ odwoławczy w ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa przyjął taką wersję stanu faktycznego, według której skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ale posiada nieujawnione źródła dochodu, na które wskazują zarówno ponoszone wydatki, jak i jego twierdzenia o otrzymywanym wsparciu (sponsoringu). Należy więc zauważyć, iż tego rodzaju okoliczności równocześnie wyczerpują przesłanki zastosowanego przez organ pierwszej instancji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem odmowa przedstawienia rzeczywistej sytuacji dochodowej oznacza brak współdziałania, o jakim mowa w tym przepisie. Pomijając nawet i to, że przyjęta przez ten organ wersja prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z L.C. była równoprawna i mieściła się w granicach dopuszczalnej oceny dowodów, to ów brak współdziałania jest ewidentny i potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia odmawiającego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Ta kwestia była już poruszana w innych sprawach z udziałem skarżącego, które rozpatrywane były na gruncie tego samego (co do istoty) stanu faktycznego. Należy przywołać chociażby prawomocny wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 864/12, w którym podkreślono okoliczność ponoszenia przez skarżącego niewspółmiernie wysokich wydatków mieszkaniowych w stosunku do deklarowanych dochodów i jego odmowę współdziałania z pracownikiem socjalnym w kierunku obniżania tych kosztów. Ten stan rzeczy został przez Sąd zakwalifikowany do przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ okoliczności faktyczne nie uległy istotnej zmianie, to przedstawione stanowisko nie zdezaktualizowało się i winno korzystać z przypisanej prawomocnym orzeczeniom sądowym mocy wiążącej. Przy ustalonym ponad dwukrotnym przekroczeniu kryterium dochodowego przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej mogłoby nastąpić rzeczywiście w wyjątkowych przypadkach, których w żaden sposób nie można się dopatrzeć po stronie skarżącego. Jego wniosek dotyczy bowiem zaspokojenia zwykłych potrzeb życiowych, z którymi boryka się większość rodzin, zwłaszcza zaś tych które nie osiągają ustawowego kryterium dochodowego. Natomiast sam fakt, że w ramach posiadanych dochodów skarżący przeznacza większość środków na cele mieszkaniowe, bez uzewnętrznionego zamiaru zmiany tej sytuacji, nie daje podstaw do przyjęcia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zwykły zasiłek z art. 39 powołanej ustawy oczywiście nie wchodzi w grę ze względu na przywołane kryterium dochodowe. Pomimo więc mankamentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sprawy nie może być ona z tego powodu zdyskwalifikowana, gdyż prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w pełni pozwalał Sądowi na ocenę prawną tego zagadnienia, która w dodatku jedynie potwierdza trafność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym.

Od omawianego wyroku W.L. złożył skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 41 pkt 1 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegające na nieprzyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w sytuacji, w której skarżący spełniał wymogi stawiane dla osoby ubiegającej się o wskazany zasiłek, tj. spełniał kryteria określone w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej w postaci niepełnosprawności oraz trwałej choroby, a zasiłek jest konieczny w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a jedyną przeszkodą do jego uzyskania była wysokość dochodu, co zobowiązywało organ do ustalenia, iż w okoliczności niniejszej sprawy uzasadniane jest twierdzenie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony,

- art. 12 ustawy o pomocy społecznej polegające na uznaniu, iż sytuacja skarżącego charakteryzuje się dysproporcją pomiędzy deklarowanym przez niego dochodem, a ponoszonymi wydatkami, podczas gdy sytuacja taka nie wstępuje,

- art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na uznaniu, iż skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w sytuacji w której skarżący stosownie do możliwości udzielał pisemnych informacji organom pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której stwierdzono, że wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. Zgodnie z art. 41 pkt 1 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazane świadczenie pieniężne wymaga spełnienia, poza kryterium dochodowym, innych warunków, które najbardziej precyzyjnie zostały określone przy zasiłku stałym, tj. niezbędna potrzeba bytowa związana z występowaniem u wnioskującego o pomoc cech predysponujących go do udzielenia pomocy społecznej wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest osobą niepełnosprawną oraz całkowicie niezdolną do pracy. Jest zmuszony poddawać się leczeniu z powodu licznych dolegliwości, a w tym zakresie chorób układu oddechowego, nadciśnienia tętniczego oraz zespołów bólowych kręgosłupa. Jedyną osobą na której pomoc może liczyć jest wynajmująca mu mieszkanie L.C. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, iż kryterium dochodowe stanowi jedyną przesłankę umożliwiającą przyznanie W.L. zasiłku stałego, co powoduje, iż organy winny rozważyć możliwość przyznania zasiłku specjalnego. Skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z L.C., nie posiada też wiedzy na temat osiąganych przez nią dochodów, dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że odmowa wskazania oświadczeniem dochodów uzyskiwanych przez L.C. może być uznana przez ograny, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana jego nieumiejętność. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami. Z przytoczonym przepisem koresponduje również art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia może stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Pomimo argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, nie można stwierdzić, że skarżący nie współpracował z organami administracji publicznej. Pozostawał bowiem w kontakcie z organami pomocy społecznej, udzielał informacji na temat swojej sytuacji mieszkaniowej zgodnie ze swoim przekonaniem i z całą pewnością zamiarem jego nie było utrudnienie jakichkolwiek czynności podejmowanych przez właściwe organy. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że pomiędzy deklarowaną wysokością dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącego zachodzi dysproporcja uregulowana w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu dokonane w tym zakresie ustalenia organów obu instancji pozwalają na pełną ocenę sytuacji skarżącego, który pomimo tego, iż spełnia większość formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia, nie uzyska go, gdyż jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. W piśmiennictwie podkreśla się, że odmowa udzielenia pomocy na podstawie art. 12 powinna być poprzedzona wnikliwą analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej osoby lub rodziny. Poza tym dobra sytuacja majątkowa, a nawet dochodowa, nie wyklucza wszelkich trudnych sytuacji życiowych. Dotyczy to głównie osób starszych, chorych, nieporadnych. Zamożność nie może być powodem pozostawienia ich bez pomocy i opieki, zwłaszcza wobec unormowania zasad odpłatnego udzielania pomocy i zwrotu świadczeń. Skarżący znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej - jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe oraz niepełnosprawną. Trudno zgodzić się z twierdzeniami organów administracji publicznej jakoby skarżący był w stanie przezwyciężyć trudną sytuację, w której się znajduje. Zachowanie organów można zakwalifikować jako prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do tych organów. Organy naruszają prawo poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Brak należytego wyjaśnienia sprawy wpłynął na wynik postępowania, skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji podstawą uzasadniającą oddalenie skargi był brak możliwości ustalenia faktycznej sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej i materialnej strony, mimo iż możliwość poczynienia takich ustaleń istniała.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego zostały udowodnione. Z akt zebranych przez organy orzekające wynika, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Akta te potwierdzają również ocenę organów o istnieniu dysproporcji między deklarowanym i udokumentowanym przez skarżącego dochodem, a ponoszonymi przez niego wydatkami. Wynika ona jednoznacznie z faktu, że z posiadanego dochodu, po opłaceniu czynszu należnego spółdzielni mieszkaniowej i dodatkowo czynszu na rzecz osoby wynajmującej mu lokal mieszkalny - L.C., pozostaje skarżącemu kwota około 100 zł na miesięczne utrzymanie. Skarżący odmówił zaś wyjaśnienia, w jaki sposób wystarcza mu to na pokrycie pozostałych wydatków, niezbędnych do utrzymania. Należy przy tym podkreślić, iż według oświadczenia skarżącego, opłaca on czynsz za wynajem mieszkania dwukrotnie – do spółdzielni mieszkaniowej oraz L.C. Skarżący nie wykonuje również obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej, ponieważ odmawia udzielania organowi informacji, których celem jest ustalenie jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Świadczą o tym w szczególności takie okoliczności, jak odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym w podejmowaniu przedsięwzięć mających na celu obniżenie wydatków mieszkaniowych, czy też nieprzybycie na rozprawę administracyjną przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], mimo niewykazania, że istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające uczestniczenie w rozprawie w tym dniu. Skarżący nie skorzystał więc z możliwości wyjaśnienia swojej sytuacji życiowej.

W świetle powyższego nie można podzielić zarówno zarzutu naruszenia art. 12 ustawy o pomocy społecznej, polegającego na uznaniu, że sytuacja skarżącego charakteryzuje się dysproporcją pomiędzy deklarowanym przez niego dochodem, a ponoszonymi wydatkami, jak i zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 powołanej ustawy polegającego na uznaniu, że skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Wykazana bowiem w postępowaniu administracyjnym dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową (w niniejszej sprawie jego wydatkami) pozwala uznać, że skarżący jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe.

Odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ze wskazanych przepisów jednoznacznie bowiem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Osoby, które wnoszą o przyznanie im pochodzących z podatków pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają więc bezwzględny obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy o pomocy społecznej) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 powołanej ustawy). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie postępowania wyjaśniającego informacji co do źródła uzyskanych zasobów pieniężnych zasłaniając się np. prawem do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To on w toku postępowania wyjaśniającego ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie, tzn. w tym wypadku określonych w art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ organy nie naruszyły wyznaczonych tym przepisem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie nie znajduje się w takiej sytuacji, a jedynie dąży do tego, żeby ze środków z pomocy społecznej uczynić swoje dodatkowe źródło utrzymania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 ppsa.