Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 71/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200. art. 205 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr), Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Protokolant sek. sądowy - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. ze skargi [...] w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, złożonej przez [...] z siedzibą w [...] (dalej: Strona, Zakład, Skarżący, Wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ, Prezes PGWWP), nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ I instancji, Organ regulacyjny, Dyrektor RZGW) z dnia [...] sierpnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 stycznia 2021 r. [...] w [...] przedłożył Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, uzasadnienie do wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], na okres 3 lat.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...], odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Powyższą decyzją, Organ regulacyjny nałożył jednocześnie na Wnioskodawcę obowiązek poprawienia projektu taryfy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, Organ regulacyjny wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do dokonania oceny zasadności zastosowanej kalkulacji przy opracowywaniu projektu taryfy.

Nie zgadzając się z rezultatem procedowania Organu I instancji, [...] w [...] złożył odwołanie do Prezesa PGW WP - jako Organu II instancji. Formułując zarzuty postawione w odwołaniu, Skarżący podniósł naruszenie następujących przepisów:

1) art. 24c ust. 3 uzzwoś poprzez niewskazanie elementów uzasadnienia wniosku wymagających poprawienia;

2) art. 24b uzzwoś poprzez uznanie, że przedłożona taryfa i korekta wniosku złożona przy piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. nie wykazują w sposób jednoznaczny wysokości niezbędnych przychodów;

3) art. 24c ust. 1 i 2 uzzwoś poprzez odmowę zatwierdzenia taryfy.

Jednocześnie Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie taryfy.

W wyniku rozpoznania sprawy, Prezes PGWWP, jako właściwy organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Prezesa PGWWP, postępowanie przed organem regulacyjnym przeprowadzono prawidłowo, bez zarzutu dokonano także analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywanej działalności.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że ostatecznie spółka wskazała na konieczność podwyższenia cen ścieków w wysokości 0,4% w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 4,6% w drugim roku i 9,5% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących.

Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji przeanalizował w toku prowadzonego postępowania projekt taryfy w sposób prawidłowy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jako przyczyny uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu taryfy wskazując, iż przedstawione we wniosku informacje są niepełne, ponadto organ podniósł, iż Wnioskodawca nie uzasadnił wzrostu kosztów opłaty abonamentowej oraz nie wyjaśnił wzrostu kosztów materiałów. W ocenie organu brak jest także uzasadnienia zaplanowanego kosztu zakupu wody.

W ocenie Organu odwoławczego w zawiadomieniu z dnia 15 lipca 2021 r. Organ regulacyjny informując wnioskodawcę w trybie art. 79a kpa szeroko przedstawił przesłanki, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wnioskodawca posiadając wiedzę na temat oceny zgromadzonego przez organ regulacyjny materiału dowodowego, przedstawił co prawda kolejne wyjaśnienia, które w ocenie Organu odwoławczego okazały się niewystarczające.

Z posiadanych przez organ odwoławczy dokumentów wynika również, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny projektu taryfy pod względem zgodności z przepisami uzzwoś i rozporządzenia taryfowego. Bez zarzutu w stosunku do organu regulacyjnego pozostawia się również dokonaną analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań.

Przechodząc do omówienia zarzutów odwołania Organ stwierdził, iż nie podziela zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego naruszenia art. 24c ust. 1, 2 oraz 3 uzzwoś. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku taryfowego zależy od wyniku oceny, weryfikacji lub analizy. Jeżeli wynik ten jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji, natomiast jeżeli jest on negatywny to organ w drodze decyzji odmawia zatwierdzenia taryfy. Przepis art. 24c ust. 3 uzzwoś wskazujący na przesłanki odmowy zatwierdzenia taryfy odwołuje się zarówno do wyniku oceny zgodności taryfy z przepisami uzzwoś oraz Prawa wodnego (art. 24c ust. 1 pkt 1 uzzwoś), wyniku analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marży zysku (art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś), wyniku weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś pod względem celowości ich ponoszenia. Wskazano, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego organ regulacyjny wskazał przyczyny, z powodu których wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy. Dodatkowo Prezes uznał, że każda z przyczyn uzasadniających odmowę zatwierdzenia taryfy została szeroko omówiona przez organ regulacyjny.

Prezes stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest także umieszczenie w tabeli C ujemnej marży zysku. Co zaś się tyczy samej tabeli C, czyli najbardziej podstawowego zestawienia niezbędnych przychodów w poprzednich 2 okresach obrachunkowych wnioskodawca zdaje się nie uwzględniać również zasady, że w części dotyczącej okresów poprzednich wykazuje się realnie poniesione koszty, tj. zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy. Nie ma zatem możliwości, by w realnie poniesionych kosztach wykazywać ujemną marżę zysku, którą w usłudze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków właśnie wykazuje zakład. Z tego też powodu nie sposób stwierdzić, jakie faktycznie Wnioskodawca miał niezbędne przychody z działalności - wszak, co podkreślono - niejasności dotyczą poprzednich okresów obrachunkowych a zatem i kosztów poniesionych, których faktyczną wysokość niewątpliwie można ustalić. Podstawowym warunkiem zatwierdzenia taryfy jest zgodność z przepisami, która musi zostać w każdym przypadku potwierdzona. Mowa tutaj o uzzwoś, wraz z rozporządzeniem taryfowym, jako aktem wykonawczym, oraz o ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Tymczasem, Organ regulacyjny nie dysponował kompletnym wnioskiem odpowiadającym przepisom.

Na marginesie zauważono też, że dane zawarte w tabeli C oraz D są nieprawidłowe, gdyż w sytuacji gdy przedsiębiorstwo ma wprowadzoną opłatę abonamentową to wartość niezbędnych przychodów w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ujawniona w tabeli C nie może być tożsama z wartością niezbędnych przychodów przedstawioną w tabeli D. Tak błędnie przedstawione dane już na wstępie powodują, iż Organ regulacyjny nie dysponuje prawidłowo skonstruowanym wnioskiem taryfowym.

Odwołując się do zarzutów wskazanych w treści odwołania Organ wskazał, iż Organ regulacyjny w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., nałożył na Zakład obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia wskazując jakie dokładnie elementy wymagają poprawy. Wspomniano, że Organ regulacyjny w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania szeroko opisał przesłanki, które w jego ocenie nie zostały spełnione by móc wydać decyzję zgodną z jej żądaniem, natomiast w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wspomnianych przesłanek i wskazał co nie zostało przez Wnioskodawcę udokumentowane.

Jednocześnie Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu regulacyjnego w odniesieniu do wzrostu kosztów materiałów. Wspomniano, iż to na przedsiębiorstwie spoczywa obowiązek wykazania, że wzrost kosztów materiałów był konieczny i uzasadniony. Organ regulacyjny w swojej decyzji nie kwestionuje zasadności wzrostu kosztów materiałów o określone wskaźniki ale kwestionuje zasadność ich ponoszenia. Ponadto organ odwoławczy podtrzymał stanowisko dotyczące braku udokumentowania wzrostu stawki opłaty abonamentowej, gdyż Wnioskodawca na żadnym etapie postępowania nie stosownych wyjaśnień w tym zakresie.

Na powyższą decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z siedzibą w [...] skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 ppsa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa, w zw. z art. 140 Kpa. oraz art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez sporządzenie decyzji w sposób wadliwy, jako że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

2. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa. w zw. z art. 140 Kpa. oraz art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

3. prawa materialnego - art. 24b ust. 4, 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 3-15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf, pomimo że organ dysponował sporządzonymi zgodnie z wymogami przywołanych przepisów danymi i informacjami wystarczającymi do zweryfikowania prawidłowości ustalonych we wniosku o zatwierdzenie taryf cen i stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: ustawa, uzzwoś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.

Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej: "rozporządzenie taryfowe"), wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie Strona skarżąca pismem z 21 stycznia 2021 r. wniosła o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Jak już wspomniano, w myśl art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:

1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;

2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;

3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:

1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:

a) przepisami uzzwzoś,

b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.:

• zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny,

• odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada w pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ w ramach postępowania z wniosku o zatwierdzenie taryfy nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu, czy zawarte w projekcie taryfy ceny i stawki opłat w rzeczywistości zapewniają pokrycie niezbędnych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wnoszące o zatwierdzenie ustalonej przez nie taryfy, ma interes prawny w wykazaniu niezbędnych przychodów, na podstawie których określa taryfę stosownie do art. 20 ust. 2 uzzwoś, uwzględniając koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 uzzwoś. Natomiast rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest jedynie weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.

We wniosku z 21 stycznia 2021 r. Strona skarżąca przedstawiła projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, wskazała m.in. na rosnące koszty konserwacji i remontów infrastruktury kanalizacyjnej, jej monitoringu, wykrywania i usuwania awarii kanalizacyjnych, bieżącej obsługi odbiorców, wzrost cen energii elektrycznej, czy planowane inwestycje. Dodała, że przedstawiona kalkulacja przewiduje pełne pokrycie bieżących kosztów funkcjonowania działalności. Wniosek został uzupełniony wieloma pismami, w tym ostatnim pismem z 22 lipca 2021 r.

Organ I instancji odmówił zgody na obowiązywanie nowej taryfy wskazując na konieczność ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat poprzez weryfikację wartości niezbędnych przychodów, zwrócił uwagę na to, iż informacje przedstawione w projekcie taryfy oraz uzasadnieniu są niespójne z zawartymi w tabelach, przez co uniemożliwiają weryfikacji złożonego wniosku.

Kolejną przesłanką determinującą organ do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem Wnioskodawcy był brak uzasadnienia wzrostu stawki opłaty abonamentowej w okresie od 1 do 36 miesiąca obowiązywania nowej taryfy w stosunku do stawki obowiązującej o 170% z stawki 1,85 zł netto do stawki 5,00 zł dla odbiorcy usług. Wnioskodawca przedłożył zestawienie planowanych kosztów uwzględnionych w kalkulacji opłaty abonamentowej, jednakże w sposób ogólny wskazał, iż główną przyczyną wzrostu tych kosztów jest konieczność zmiany systemu odczytu wodomierzy na zdalny odczyt oraz wzrost kosztów wynagrodzeń i materiałów. W ocenie organu regulacyjnego Wnioskodawca nie przedstawił wystarczającego udokumentowania oraz uzasadnienia zaplanowanego wzrostu stawki opłaty abonamentowej. Zakład nie przedstawił też żadnych dokumentów, planów zakupowych które wskazywałyby na to, jakie koszty oraz w jakiej wysokości zostały zwiększone z powodu planowanej zmiany systemu odczytu wodomierzy. Organ regulacyjny stwierdził, iż w przedstawionych wyliczeniach Wnioskodawca wskazuje, że przychody z abonamentu zostały w znacznym stopniu skalkulowane na podstawie kosztów wynagrodzeń, które stanowią 82% ogólnej wartości niezbędnych przychodów rozliczanych stawką opłaty abonamentowej.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Organ regulacyjny ustalił nadto, że w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy: wrzesień 2020 - październik 2018 nastąpił wzrost kosztów materiałów o 94%. W tym samym okresie na działalności zbiorowego dostarczania wody nastąpił wzrost kosztów usług obcych o 61%. Wnioskodawca nie wyjaśnił organowi regulacyjnemu, z czego wynika tak znaczny wzrost poniesionych kosztów w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy. Zakład przedstawił wyliczenia kosztów, strukturę rodzajową zaplanowanych w nowej taryfie oraz poniesionych kosztów w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, jednakże w sposób pobieżny odniósł się do uzasadnienia zmiany warunków ekonomicznych kosztów.

Organ I instancji stwierdził też, że Wnioskodawca przedstawił drastyczny wzrost wartości niezbędnych przychodów w okresie od 1 do 36 miesiąca planowanej taryfy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę o 48% i zbiorowego odprowadzania ścieków o 21% w stosunku do przychodów w okresie ostatnich kolejnych 12 miesięcy z okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowych taryf, co bezpośrednio przełożyło się na wzrost cen i stawek opłat.

Kolejną przesłanką do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem Strony był brak uzasadnienia zaplanowanego kosztu zakupu wody od [...] Sp. z o. o. w [...] w okresie od 1 do 36 miesiąca obowiązywania nowej taryfy.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że nie dopatrzył się uchybień zarzucanych przez Stronę skarżącą i uznał za właściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji. Podkreślił, iż ostatecznie spółka wskazała na konieczność podwyższenia cen ścieków w wysokości 0,4% w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 4,6% w drugim roku i 9,5% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. Dodatkowo Prezes wskazał, że nie bez znaczenia dla sprawy jest także umieszczenie w tabeli C ujemnej marży zysku, zaznaczając - co się tyczy samej tabeli C, czyli najbardziej podstawowego zestawienia niezbędnych przychodów – że w poprzednich 2 okresach obrachunkowych wnioskodawca zdaje się nie uwzględniać również zasady, że w części dotyczącej okresów poprzednich wykazuje się realnie poniesione koszty. Prezes stwierdził też na marginesie, że dane zawarte w tabeli C oraz D są nieprawidłowe, gdyż w sytuacji gdy przedsiębiorstwo ma wprowadzoną opłatę abonamentową to wartość niezbędnych przychodów w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ujawniona w tabeli C nie może być tożsama z wartością niezbędnych przychodów przedstawioną w tabeli D. Tak błędnie przedstawione dane już na wstępie powodują, iż organ regulacyjny nie dysponuje prawidłowo skonstruowanym wnioskiem taryfowym. Ogólnie w ocenie Organu odwoławczego projekt taryfy przeanalizowano w sposób prawidłowy.

Sąd stwierdza tym samym, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych w kontekście oceny, analizy i weryfikacji wniosku taryfowego, jakie zostały podniesione w odwołaniu. Organ ten przyjął ogólnie za stanowiskiem organu I instancji, że w niniejszej sprawie Wnioskodawca nie wykazał zasadności podwyższenia opłat za świadczenie usług. Tymczasem w odwołaniu wskazano kilka okoliczności, do których organ odwoławczy powinien był się szczegółowo odnieść i je wyjaśnić, czego bynajmniej w żadnej mierze nie uczynił.

Prezes PGWWP odnosząc się do zarzutów wskazanych w treści odwołania wskazał ogólnikowo, iż Organ regulacyjny w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., nałożył na zakład obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia wskazując jakie dokładnie elementy wymagają poprawy, wspominając przy tym, że Organ I instancji w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania szeroko opisał przesłanki, które w jego ocenie nie zostały spełnione by móc wydać decyzję zgodną z jej żądaniem, natomiast w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wspomnianych przesłanek i wskazał co nie zostało przez wnioskodawcę udokumentowane.

Analizując zaskarżoną decyzję, jak i treść decyzji Organu regulacyjnego i odwołanie Strony skarżącej, Sąd zauważa też podnoszony przez Stronę problem marży zysku. Trzeba tym samym wskazać, że w świetle cyt. norm prawnych "nieuzasadniony wzrost cen" ma jedynie odniesienie do marży zysku. Nie można pominąć, że w treści § 7 cyt. rozporządzenia uregulowano sposób planowania kosztów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6 (czyli z wyłączeniem marży zysku). W tym zakresie przedsiębiorstwa wodociągowe są związane określonymi dyrektywami (wytycznymi). W konsekwencji nie mają one pełnej swobody w kształtowaniu wysokości tych kosztów, a zatem ich ewentualnie podwyższenie, wynikające przykładowo ze wzrostu podatków, nie może być uznane za przyczynę nieuzasadnionego wzrostu cen. Skoro bowiem określone koszty uległy podwyższeniu, a poniesie tych kosztów jest celowe, co nie jest negowane w niniejszej sprawie, cena musiała wzrosnąć w sposób uzasadniony. Tym samym przedsiębiorstwa mają jedynie swobodę w kształtowaniu wysokości marży zysku, ale, jak słusznie wskazuje organ, nie mają one w tym zakresie dowolności. Jej wysokość powinna być oceniana w ramach kryterium nieuzasadnionego wzrostu cen.

Organ podnosząc, iż przedstawiona taryfa prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen w żaden sposób nie wykazał, aby wykazane wzrosty kosztów były nieuzasadnione. Podnosi jedynie, iż wysokość marży jest nieuzasadniona. Argumentuje przy tym, że Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób tego, co uzasadnia wskazywany przez nią poziom marży zysku, utrzymywany na wysokim poziomie w aktualnych realiach, w których to składany jest wniosek taryfowy. W kontekście obowiązku wykazania uzasadnionych kosztów i ustalenia przychodu jako niezbędnego, a także ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, Strona skarżąca wskazując na wzrost cen spowodowany wymienionymi przez nią kosztami, nie wykazała tego, co uzasadnia ustalenie marży zysku na wskazanym przez nią poziomie. Marża zysku stanowi element cenotwórczy i to wraz z innymi czynnikami w tym kosztami wskazywanymi przez Stronę skarżącą będzie decydowała o cenach za wodę i ścieki. Ustalony poziom taryf nie może prowadzić do nieuzasadnionego wzrostu cen, a nie do nieuzasadnionej, pod względem jej wysokości, ceny. W ocenie Sądu tylko taka wykładnia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest prawidłowa.

Trzeba przy tym wskazać, że brak jest aktów prawnych limitujących wysokość marży zysku. Co istotne, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie treść decyzji Komisji PGWWP z dnia PGWWP grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z dnia 11.1.2012).

W ocenie Sądu, aby uznać, że wysokość marży zysku jest niedopuszczalna prawnie należy wykazać, iż ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen (skoro inne koszty nie mogą być kształtowane w pełni swobodnie, a ich uzasadniony wzrost przekłada się na uzasadniony wzrost cen). W niniejszej sprawie Organ jednak nie wykazał tej przesłanki. Gdyby nawet przyjąć, jak sugeruje Organ, że wysokość marży zysku, w realiach niniejszej sprawy, powinna być obniżona, bowiem wzrastają koszty, mające wpływ na końcową cenę, to z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby wysokość marży zysku była nadmiernie zawyżona, choćby poprzez odwołanie się do sytuacji innych przedsiębiorstw, i przyjętych przez nie poziomów marż zysku, działających w podobnych warunkach ekonomicznych, o podobnym "portfelu" odbiorców usług oraz podobnej wielkości.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Stronę skarżącą w odwołaniu argumenty.

W ocenie Sądu Prezes PGWWP pominął szereg wyżej wskazanych okoliczności, istotnych dla sprawy. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym Sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Z dyspozycji art. 15 k.p.a. wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił.

Wyrażona przez Prezesa PGWWP w odpowiedzi na skargę próba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotycząca wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy, nie może zastępować zaskarżonej decyzji i wskazanych w niej braków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy winien w wydanej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia przez organ regulacyjny, jak również co do podnoszonych przez Stronę skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu, a ujętych w odwołaniu.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

W związku z powyższym kontrola legalności decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydane została z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia decyzji.

Niezależnie od tego, naruszenie wskazywanych wcześniej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwzględnianiem szczegółowej analizy zarzutów odwołania dotyczącej warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym zweryfikowanie kosztów związanych ze świadczeniem usług. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 sentencji).

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w pkt 2 wyroku w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.