Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1039/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 2 217 zł /słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1039/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. M. jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PWIS,) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS,) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wymierzającą J. M. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness.

Jak wynika z akt sprawy, 15 lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w obiekcie [...] w [...] przy ul. [...] prowadzonej przez przedsiębiorcę J. M. w ramach działalności gospodarczej "A.". Podczas kontroli stwierdzono, że obiekt jest czynny i korzysta z niego 10 osób. W trakcie kontroli manager obiektu oświadczył, że osoby znajdujące się w obiekcie należą do Polskiego Stowarzyszenia [....] w [...], jednak nie okazali oni imiennych licencji członkostwa w kadrze narodowej. Ponadto manager wskazał, że wstęp na siłownię mają tylko osoby należące do w/w stowarzyszenia.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Polskie Stowarzyszenie [...] nie znajduje się w wykazie polskich związków sportowych, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1133).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wymierzył J. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845) wskazał, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10000 zł do 30000 złotych.

PPIS wyjaśnił, że wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10000 zł wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także fakt, że skarżący nie zastosował się do norm prawnych, ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID-19, tj. norm prawnych służących ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

W ocenie organu I instancji wymierzona kara jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia, a także uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości skarżącego.

Organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że J. M. nie prowadzi działalności zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 367), czyli nie prowadzi działalności leczniczej oraz nie świadczy usług dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.

Od powyższej decyzji J. M. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. M. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, poprzez umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

J. M. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a także szeregu przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli sanitarnej w dniu 15 lutego 2021 r. pracownicy PPIS w [...] nie zażądali od osób przebywających na siłowni [...] okazania imiennych licencji, co zostało potwierdzone w protokole kontroli, w którym nie znajduje się jakakolwiek informacja o tym, że kontrolujący zwracali się o wydanie lub okazanie licencji imiennych dla osób, które są członkami kadry narodowej.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na wstępie PWIS wskazał, że podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 z późń. zm.), § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 z późń. zm.), § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 367 z późń. zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 z późń. zm.).

Organ II instancji wskazał, że z powodu wystąpienia licznych zakażeń koronawirusem Sars-CoV-2 rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn zm.) z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W celu przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu wywołanym rosnąca liczbą zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2 w trosce o zdrowie i życie obywateli ustawodawca wprowadził liczne ograniczenia, w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

PWIS w [...] wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący miał możliwość wypowiedzenia się oraz przedłożenia dowodów, jednak z tego prawa nie skorzystał i nie dostarczył żadnych dowodów wskazujących na to, że działalność, którą prowadził funkcjonowała zgodnie z obowiązującymi na dany dzień ograniczeniami wynikającymi z aktualnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek ustalenia, że osoby korzystające z siłowni są uprawnione do tego na mocy aktualnie obowiązujących przepisów prawa ciąży na przedsiębiorcy.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, organ I instancji dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja administracyjna nie zawiera wad prawnych uzasadniających jej uchylenie.

Końcowo organ II instancji wskazał, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia.

J. M. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. M. wniósł skargę na w/w decyzję PWIS w [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...], w której zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS w [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...] i o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału [pic]dowodowego, co skutkowało zlekceważeniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, poprzez bezpodstawne przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącego w zakresie wykazania, że osoby przebywające na siłowni w dniu przeprowadzonej kontroli należały do kadry narodowej; art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że skarżący nie stosuje się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, podczas gdy zgromadzony i wykazujący braki materiał dowodowy w sprawie, nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska; art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne powołanie podstawy prawnej, a następnie utrzymanie w mocy decyzji przez organ odwoławczy, w oparciu o którą bezpodstawnie nałożono na skarżącego karę pieniężną; art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej, z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jej treść oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które również miały wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie: art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które bezpodstawnie zakazywało konstytucyjnego prawa do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy taka możliwość jest dopuszczalna jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, zaś przekazanie tych kompetencji w drodze delegacji ustawowej jest niedopuszczalne.

J. M. podniósł, że funkcjonariusze dokonujący kontroli zaniechali zwrócenia się do osób przebywających na siłowni [...] o okazanie imiennych licencji, w związku z czym brak w zakresie materiału dowodowego, nie pozwala na przyjęcie, że skarżący nie świadczył usług dla członków kadry narodowej.

Końcowo wskazał, że do wyraźnego ograniczenia działalności gospodarczej doszło na podstawie rozporządzenia, a nie w drodze ustawy, zatem wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej skarżącemu jest [pic]całkowicie bezpodstawnym działaniem, nie mającym oparcia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy I oraz II instancji nałożyły na Skarżącego karę pieniężną uznając, że strona prowadząc siłownię złamała treść ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, wynikającego z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.). Przepis ten w dacie przeprowadzenia kontroli stanowił, że do dnia 28 lutego 2021r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:

1) dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych;

2) aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness:

a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,

b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych;

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b zapisano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Bezpośrednią podstawą do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej był przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; pkt 4 - zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; pkt 5 - obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 i 8 (pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; pkt 8 - czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Zaznaczyć należy, że organ I instancji w sentencji decyzji błędnie powołał § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020.r. jako przepis składający się na podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Jednakże zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji PWIS wynika, że organy w rzeczywistości podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej oprócz wskazanych powyżej przepisów ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych upatrywały w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., który obowiązywał na dzień przeprowadzonej kontroli w dniu 15 lutego 2021r. a zatem miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. (zakaz prowadzenia siłowni, klubów i centrów fitness) został przez Skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tak wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 583/21, LEX nr 3218329).

Należy natomiast zaakcentować, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. przepisy (art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych (tak wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2021 r., III SA/Gl 625/20, LEX nr 3122818).

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych wyżej ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu, w tym w § 10, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Spod zakazu zostały wyłączone dwa wąskie pod względem przedmiotowym wyjątki, dotyczące siłowni działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Zatem w stosunku do siłowni, które nie działały w podmiotach wykonujących działalność leczniczą, jak również, które nie były przeznaczone dla członków kadry narodowej, obowiązywał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, który wykracza poza pojęcie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Tego rodzaju zakaz został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia z art. 46b pkt 2 ww. ustawy, który umożliwiał jedynie wprowadzenie czasowego ograniczenia, które polega na możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże pod pewnymi warunkami.

Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej. Z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP (tak również wyrok WSA w Szczecinie z 19 sierpnia 2021r., II SA/Sz 368/21, LEX nr 3232023, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 września 2021 r., II SA/Go 564/21, LEX nr 3219629; por. również wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916.). Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Z tych powodów stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju wykonywania (w dniu kontroli) przez Skarżącego działalności należy wskazać, mając na uwadze powyższe rozważania co do wadliwości trybu wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej, że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taka przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz Skarżącego składa się kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego adwokata (1.800 zł – na podstawie § 2 pkt 4 zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).