Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1572/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1, 141 par 4, 3 par 1, 151.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 26/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 26/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy C. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości M., gm. C.. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.

[...] Spółka z o.o. wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. wystąpiła do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt. każdy wraz z niezbędną infrastrukturą.

Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wójt Gminy C., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 34, art. 74 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa o.o.ś.", poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś., organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie planowanej inwestycji. RDOŚ w Warszawie pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu 16 stycznia 2015 r., zwrócił się o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. Wójt Gminy C. wezwał inwestora o uzupełnienie raportu. Inwestor 26 stycznia 2015 r. zwrócił się o wydłużenie terminu na dostarczenie brakujących informacji do 20 lutego 2015 r. Uzupełnienie do raportu wpłynęło do organu 2 lutego 2015 r. Tego samego dnia organ przesłał uzupełnienie raportu do RDOŚ w Warszawie. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu 19 lutego 2015 r., RDOŚ w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Pismem z dnia 5 marca 2015 r., a następnie z dnia 25 marca 2015 r. Wójt, powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o.o.ś., wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji. Opinia sanitarna z dnia 5 maja 2015 r. wpłynęła do organu 18 maja 2015 r.

W przedziale czasowym od 17 marca 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło szereg protestów mieszkańców oraz instytucji.

Dnia 13 kwietnia 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna zwołana na podstawie art. 89-96 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o.o.ś.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. o dopuszczenie go do postępowania. Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej określanej jako "k.p.a.", w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wezwaniem z dnia 11 maja 2015 r. organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu złożenie wyjaśnień dot. raportu do 30 czerwca 2015 r. Wyjaśnienia do raportu wpłynęły do organu 30 czerwca 2015 r.

Przy piśmie z dnia 26 maja 2015 r. organ przesłał inwestorowi pismo Instytutu Upraw Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. z dnia 14 maja 2015 r. Poinformował jednocześnie, że planowany termin załatwienia sprawy nastąpi w terminie 30 dni od daty wydania niniejszego pisma.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2015 r., Stowarzyszenie M. zażądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W dniu 6 lipca 2015 r. organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków wniosku. Następnie, postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu.

Pełnomocnik inwestora w piśmie z 29 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu 3 sierpnia 2015 r., przedstawił stanowisko w kwestiach proceduralnych związanych z przystępowaniem organizacji ekologicznych do postępowania administracyjnego oraz zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ mieszkańcy M., [...] pismem z 26 lipca 2015 r. zgłosili uwagi do wyjaśnień raportu, organ pismem z 10 sierpnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych w piśmie kwestii.

Zawiadomieniem 11 sierpnia 2015 r. organ poinformował, że wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 11 września 2015 r.

Pełnomocnik inwestora pismem z 28 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 2 września 2015 r. wniósł o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień do dnia 15 września 2015 r.

Przy piśmie z dnia 4 września 2015 r. inwestor przedstawił kopie planu nawożenia dla [...] Spółka z o.o. sporządzonego i zaopiniowanego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w Warszawie. W dniu 10 września 2015 r. wpłynęło do organu pismo procesowe pełnomocnika inwestora zawierające wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie.

W zawiadomieniu z dnia 11 września 2015 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 października 2015 r.

Pismem z dnia 29 września 2015 r. organ zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o udzielenie informacji czy inwestor uzyskał pozwolenie zintegrowane dla dotychczasowej działalności z uwagi na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływania.

W dniu 6 października 2015 r., mieszkanka M. [...] zgłosiła wątpliwości do przedłożonego planu nawożenia. W dniu 9 października 2015 r. inwestor przedłożył oryginał planu nawożenia.

Organ w zawiadomieniu z dnia 9 października 2015 r. wyznaczył nowy termin wydania decyzji do 9 listopada 2015 r.

Pismem, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. 29 września 2015 r., pełnomocnik inwestora złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy C.. W dniu 7 października 2015 r. Kolegium zażądało wyjaśnień i nadesłania akt sprawy.

Wójt odpowiedział na to wystąpienie w dniu 13 października 2015 r. Jednocześnie pismem z 13 października 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu m.in. w zakresie dokonania zsumowania potrzebnego areału do zagospodarowania pomiotu kurzego z obecnie eksploatowanej fermy i planowanej inwestycji, wskazania na jakich gruntach inwestor zamierza zagospodarować pomiot z planowanych do wybudowania dziecięciu kurników.

Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z dnia 26 października 2015 r. poinformował, że dla prowadzonej przez [...] Spółka z o.o. instalacji do hodowli drobiu w ilości 774 DJP nie wydał dotychczas pozwolenia zintegrowanego.

Pełnomocnik inwestora w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 28 października 2015 r. przedstawił wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznało zażalenie inwestora za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy C. dodatkowy miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu 6 listopada 2015 r. Wójt zawiadomieniem z 9 listopada 2015 r. poinformował o przedłużeniu terminu wydania decyzji do dnia 6 grudnia 2015 .

W dniu 25 listopada 2015 r. wpłynęły do organu pisma mieszkańców M. dotyczące wyjaśnień inwestora do raportu.

W dniu 7 grudnia 2015 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, które budzi sprzeciw społeczności lokalnej, o czym świadczą liczne protesty, obowiązkiem organu było zapewnienie realnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postępowania administracyjnego. Aby udział społeczeństwa miał charakter rzeczywisty musi mieć ono dostęp do informacji istotnych dla konkretnego postępowania. Informacje te są udostępniane w ramach prowadzonego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, Wójt Gminy C. prawidłowo informował społeczeństwo o istotnych dokumentach wpływających do sprawy i możliwości składania do nich uwag i wniosków w terminie 21 dni, zgodnie z art. 34 ustawy o.o.ś. Z zawiadomienia z dnia 3 grudnia 2014 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie liczba stron przekracza 20, zatem zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego organ prawidłowo stosował art. 49 k.p.a. zawiadamiając strony o czynnościach procesowych i decyzji. Nawet jeśli w odniesieniu do planowanej inwestycji negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich (odory), których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, Lex nr 1328183).

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. i podkreślił, że w art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. stanowi się ogólnie, że organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, ale nie określa się formy prawnej w jakiej są one dopuszczane do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że art. 31 § 2 k.p.a. wprowadza zasadę wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy o.o.ś. forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce, że organ w toku postępowania zbędnie wydawał postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznych: Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. i Stowarzyszenia M. do udziału na prawach strony. Jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania.

Natomiast, w ocenie Sądu, prawidłowo organ zawiadamiał organizacje ekologiczne działające w postępowaniu na prawach strony o czynnościach procesowych i przysługujących im uprawnieniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w sprawie brak jest znamion przewlekłego prowadzenia postępowania i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określaną jako "p.p.s.a.", skargę oddalił.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 1 i 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zrzekając się przeprowadzenia rozprawy,

- zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia przewlekłości postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania,

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie budzi sprzeciw społeczności lokalnej oraz wynikającą z tego faktu, przyjętą przez Sąd ocenę prawidłowości wielokrotnego przeprowadzania postępowania z udziałem społeczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalanie skargi i przyjęcie, iż rzeczywisty charakter udziału społeczeństwa jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z informowania stron w postępowaniu administracyjnym o całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także dokonaniu zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji wyłącznie z uwagi na przystąpienie organizacji ekologicznej do postępowania,

4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, iż w postępowaniu liczba stron przekracza 20, co w efekcie doprowadziło do prawidłowej oceny stosowania przez organ trybu określonego w art. 49 k.p.a. do powiadamiania stron, gdy tymczasem tryb ten był nieprawidłowy albowiem liczba stron w postępowaniu nie przekracza 20,

5) art. 151 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż z planowanego przedsięwzięcia będzie pochodzić immisja odorów na nieruchomości sąsiednie mimo, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - przede wszystkim raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - nie przewidują takich immisji,

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, iż wydanie postanowień o dopuszczeniu organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu na prawach strony pozostawało bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania,

7) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania w poszczególnych czynnościach organu wskazywanych w skardze strony.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż norma ta nakazuje wielokrotne przeprowadzanie postępowania z udziałem społeczeństwa, co w sprawie miało miejsce, tymczasem z normy tej wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa i zapewnienia mu w nim możliwości udziału i nie może być utożsamiany z obowiązkami organu wobec stron postępowania.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ bez żadnej podstawy prawnej żądał od wnioskodawczyni złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, z własnej inicjatywy, posiłkując się insynuacjami zawartymi w niepodpisanych pismach złożonych przez podmioty niebędące stroną postępowania, inicjował bezprzedmiotowe czynności dowodowe, niemające żadnego związku z przedmiotem sprawy oraz w żaden sposób niewpływające na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie zakończono postępowanie wyjaśniające i dowodowe przed upływem kilku miesięcy, a w szczególności uzyskano wymagane prawem uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., a także przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa, w trakcie którego złożono szereg uwag i wniosków. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś., organ ma prawny obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeanalizowaniu wyników i treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składają się m.in. wyżej wymienione elementy. Mając powyższe na uwadze, skarżąca uznała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana najpóźniej już w czerwcu 2015 r.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ rażąco naruszył art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a. dokonując zawiadomienia stron o orzeczeniach oraz innych czynnościach w trybie obwieszczeń w sytuacji gdy stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca, a zatem liczba stron nie przekracza 20. Skutkiem przyjęcia błędnego sposobu doręczeń jest przewlekłość postępowania powodowana koniecznością upływu 14 dni od daty publicznego ogłoszenia koniecznego do stwierdzenia skutku doręczenia.

Sąd prawidłowo ustalił, iż dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie wymagało wydania postanowienia, ale błędnie ocenił, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu w formie postanowień nie miało wpływu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem, zgodnie z przyjętym przez organ zastosowaniem art. 49 k.p.a., od chwili zawiadomienia do chwili gdy postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu stało się ostateczne, mijało 21 dni, co w istocie dwukrotnego, bezprzedmiotowego orzekania prowadziło do przewlekłości postępowania przez co najmniej 42 dni.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. w związku 31 § 3 k.p.a. organizacja ekologiczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Natomiast przepis art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się do strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. W tym zakresie, według strony skarżącej kasacyjnie, ponowne wyznaczanie 7-dniowego terminu na złożenie wyjaśnień i stanowiska w sprawie, wyłącznie z uwagi na przystąpienie organizacji ekologicznej w terminie przed wydaniem decyzji, było nieuzasadnione i doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej Wójt Gminy C. w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. wniósł o podtrzymanie wyroku Sądu I Instancji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie uznała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana najpóźniej już w czerwcu 2015 r., a nie dopiero [...] grudnia 2015 r., co świadczy o przewlekłości postępowania organu. W ramach tak sprecyzowanego przez stronę skarżącą okresu zarzucanej Wójtowi Gminy C. przewlekłości i oceny postępowania organu w tym zakresie dokonanej przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W obowiązujących przepisach brak jest definicji legalnej pojęcia "przewlekłości postępowania". Według poglądów doktryny, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale (por. Z. Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego", PiP 2011, z. 6, s. 33). Za przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie uznaje się m.in. sytuacje, w których organ kilkakrotnie wyznacza nowy termin załatwienia sprawy bez wyraźnej ku temu przyczyny, zbyt długo gromadzi i analizuje uzyskany materiał dowodowy, prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonuje czynności pozorne, mnożąc czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy p.p.s.a. w zakresie obejmującym brak należytej kontroli działań Wójta Gminy C. pod kątem przewlekłości postępowania. Z uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie uczynił przedmiotem swych rozważań m.in. następujących okoliczności.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 10 obiektów inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą. Po raz pierwszy organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w dniu 11 maja 2015 r., powołując się na art. 50 § 1 i art. 106 § 4 k.p.a.

Od 18 maja 2015 r., kiedy to do organu wpłynęła opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., organ dysponował już wymaganym uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.. W dniu 26 maja 2015 r. organ poinformował, w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a., że planowany termin załatwienia sprawy nastąpi w terminie 30 dni.

W dniu 30 czerwca 2016 r. wpłynęły od organu wyjaśnienia inwestora dotyczące raportu.

Następnie, 10 sierpnia 2015 r. organ ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu i przedłużył termin do załatwienia sprawy do 11 września 2015 r. Wyjaśnienia do raportu, datowane na 7 września 2015 r., wpłynęły do organu 10 września 2015 r. Po ich otrzymaniu, zawiadomieniem z 11 września 2015 r., organ ponownie przedłużył termin do załatwienia sprawy do 10 października 2015 r., powołując się na wniosek inwestora o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień, pomimo, że takowe wyjaśnienia inwestora do raportu wpłynęły do organu 10 września 2015 r. Oznacza to, że przedłużenie postępowania o kolejne 30 dni zostało uzasadnione przez organ okolicznością niemającą potwierdzenia w rzeczywistym stanie sprawy.

Dnia 29 września 2015 r. organ wystąpił do Marszałka Województwa z prośbą o udzielenie informacji, czy inwestor uzyskał pozwolenie zintegrowane. Następnie, 9 października 2015 r. Wójt Gminy Cegłów po raz kolejny zawiadomił o przesunięciu terminu wydania decyzji do 9 listopada 2015 r., w związku z koniecznością uzyskania dodatkowych informacji "w związku z prowadzoną oceną oddziaływania na środowisko w ramach trwających konsultacji społecznych".

Zauważyć należy, że w okresie od wpływu do organu akt z Samorządowego Kolegium Odwoławczego po ich zwrocie związanym z rozpoznaniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. od 6 listopada 2015 r., organ, pomimo dysponowania materiałem dowodowym, wydał decyzję po upływie kolejnego miesiąca, tj. 7 grudnia 2015 r., kierując zawiadomienie do stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., dopiero 23 listopada 2015 r.

Powyższe okoliczności Sąd Wojewódzki powinien wziąć pod uwagę oceniając zasadność podejmowania przez organ poszczególnych działań również przez pryzmat właściwej koncentracji czynności procesowych. Zwraca uwagę fakt, że Wójt Gminy C. dysponując raportem od grudnia 2014 r., uzgodnieniem i opinią od maja 2015 r. występował do inwestora z ostatnim wnioskiem o uzupełnienie (wyjaśnienie) raportu dopiero 10 sierpnia 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od organu prawidłowo prowadzącego sprawę oczekiwać należy, iż ewentualne uwagi co do złożonych przez stronę postępowania dokumentów organ zgłosi jednorazowo, zbiorczo, tym bardziej jeżeli istotne okoliczności mające wpływ na przedmiot sprawy wyznaczony zakresem żądania strony inicjującej postępowanie, w jego trakcie nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś., który miałby polegać na ich niewłaściwej interpretacji i przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że norma ta nakazuje wielokrotne przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, a co zdaniem skarżącej kasacyjnej, nie może być utożsamiane z obowiązkami organu wobec stron postępowania, wyjaśnić należy, że art. 29 ustawy o.o.ś., gwarantuje każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś., przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego nie potwierdza, jakoby przyjął on za tożsame zasady udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określone w rozdziale 2 ustawy o.o.ś. z zapewnieniem czynnego udziału stronom postępowania na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że Sąd Wojewódzki zaakceptował potrzebę równoległego stosowania tych zasad nie oznacza, że naruszył art. 29 i art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który został uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej wadliwą oceną stanu faktycznego i uznaniem, że dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony pozostawało bez wpływ na ocenę przewlekłości postępowania został skonstruowany w sposób wadliwy. Art. 151 p.p.s.a stanowi podstawę prawną do wydania wyroku oddalającego skargę. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne jakie winno spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu. Nie sposób uznać, aby uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. było adekwatne do zagadnienia, którego przepis ten dotyczy. Wskazując na uchybienie przez Sąd I instancji postanowieniom art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej winien wskazać, w jakim zakresie uzasadnienie wyroku nie wypełnia norm przepisem tym ustanowionych. Przy tym w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ewentualnej wadliwości ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę wyrokowania.

W związku jednak z tym, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a., zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W jego toku Sąd ten ponownie oceni, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając przede wszystkim charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. W przypadku uznania przewlekłości postępowania Wójta Gminy Cegłów wystąpi również konieczność oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.