Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 lipca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.131.2022.AJ w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego egzekucji w celu przymuszenia do rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w kwestii odmowy legalizacji uproszczonej oddala skargę.


UZASADNIENIE

T.Z. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. (wpływ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 4 maj 2022r.), złożył wniosek o udzielenie mu informacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do jego nieżyjącego ojca K.Z., w zakresie rozbiórki elementów budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 20, położonego w K. przy ul. [...], w oparciu o decyzję Prezydenta K. z dnia 27 czerwca 1980 r., jak również o zaniechanie egzekucji i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji uproszczonej tejże zabudowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (w skrócie: "PINB") wezwaniem z dnia 4 maja 2022 r., skierowanym do skarżącego, domagał się wyjaśnienia wniesionego wniosku i żądań w nim zawartych.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 12 maja 2022 r. uzupełnił wniosek z dnia 29 kwietnia 2022 r. i podał, że jego intencją jest zawieszenie postępowania.

PINB w dniu 17 maja 2022 r. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 12 maja 2022 r., stanowiącego doprecyzowanie pierwotnego jego wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r.

Skarżący pismem z dnia 23 maja 2022 r. odpowiedział na wezwanie i poinformował, że jego intencją jest zawieszenie postępowania dotyczącego egzekucji rozbiórki elementów budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 20 przy ulicy [...] w K. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie odmowy jego legalizacji uproszczonej.

W dniu 30 maja 2022 r. PINB wydał postanowienie nr [...], znak [...], w którym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie egzekucji w celu przymuszenia do rozbiórki elementów budynku gospodarczego o wymiarach 6x20m położonego przy ulicy [...] w K. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie odmowy legalizacji uproszczonej, bowiem na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., w skrócie: "u.p.e.a."), nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Powołał się na okoliczność, że w innej jego sprawie w dniu 21 marca 2022 r. PINB wydał postanowienie nr [...], znak: [...], w którym odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego budynku, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje nakazujące K.Z. dokonanie rozbiórki tego budynku. Zdaniem PINB, dopiero wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego umożliwiłoby wydanie powtórnej decyzji, dlatego do tego czasu mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie PINB, w którym zarzucił, że błędnie przyjęto, iż "poprzedni właściciel nie wykonał nakazu rozbiórki pomimo pozostających nadal w obiegu prawnym ww. decyzji, w sytuacji gdy decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia 11.03.1981 r. znak: [...] nie została mu doręczona, a w konsekwencji decyzje organu I i II instancji nakazujące rozbiórkę budynku gospodarczego należy traktować jako nieistniejące w obrocie prawnym". Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku z dnia 15 marca 2022 r. o legalizację obiektu budowlanego w trybie uproszczonym (...)". Zdaniem skarżącego, do czasu rozpatrzenia tego zażalenia nie można odmówić zawieszenia postępowania, dotyczącego egzekucji w celu przymuszenia przedmiotowego budynku gospodarczego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie dalej: "k.p.a."), w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "pr. bud."), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.131.2022.AJ, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 2022 r. W uzasadnieniu podkreślił, że rozpatrując zażalenie nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i obszernie wyjaśnił instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego oraz uznał, że w obecnym stanie prawnym zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Zauważył również, iż ustały przesłanki wskazane w zażaleniu, bowiem w międzyczasie w dniu 21 czerwca 2022 r. ŚWINB wydał postanowienie, znak: WINB-WOA.7722.83.2022.KC, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 21 marca 2022 roku, znak: [...]. Co prawda to postanowienie nie jest jeszcze prawomocne, ponieważ przysługuje od niego środek odwoławczy, jednak zostało ono wydane i jest ostateczne.

W skardze z dnia 14 sierpnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił postanowieniu ŚWINB z dnia 11 lipca 2022 r. naruszenie art. 29 § 1 w związku z art. 6 § 1b i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak uznania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego nie został wykonany przez 40 lat i obecnie toczy się postępowanie w sprawie jego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Stąd też wskazane jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie jest możliwe wykonanie już wydanego przez wierzyciela wezwania z dnia 21 marca 2022 r. do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 1980 r., bowiem wiąże się ono z wystąpieniem nieodwracalnych skutków w postaci faktycznej rozbiórki budynku a tym samym nie będzie możliwe przywrócenie go do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i uznał zarzuty skargi za bezzasadne (k. 11 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie należy zauważyć, że rozpatrywana obecnie sprawa dotyczy wyłącznie zaskarżonego postanowienia ŚWINB z dnia 11 lipca 2022 r., mocą którego uznano, iż zgodne z prawem jest postanowienie PINB z dnia 30 maja 2022 r., odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

W tym miejscu Sąd z urzędu dostrzega, że rozpatrywana obecnie sprawa jest zdaniem skarżącego powiązana z odrębną skargą wniesioną przez niego i dotyczącą odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego opisanego już wcześniej budynku gospodarczego, która zakończyła się nieprawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1158/22 oddalającym skargę.

Tymczasem analiza złożonych przez skarżącego wyjaśnień w zakresie żądań złożonych przez niego w dniach:

- 29 kwietnia 2022 r. (wpływ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 4 maj 2022 r.) o zaniechanie egzekucji i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji uproszczonej tejże zabudowy;

- 12 maja 2022 r. uzupełnienie wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r. i podanie, że jego intencją jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego;

- 23 maja 2022 r. i doprecyzowanie wniosku z dnia 12 maja 2022 r. oraz jednoznaczne określenie, że jego intencją jest zawieszenie postępowania;

prowadzi do wniosku, iż błędnie dostrzega prowadzenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.

Skarżący dostrzega zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w treści wezwania PINB z dnia 21 marca 2022 r., które zobowiązuje do złożenia pisemnej informacji o wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta K. z dnia 27 czerwca 1980 r. (k. 42 akt administracyjnych).

Wezwanie to dla obecnie rozpatrywanej sprawy nie stanowi tytułu egzekucyjnego, jak również nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, bowiem w oparciu o art. 26 u.p.e.a. nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, stąd też nie jest możliwe jego zawieszenie.

Nie ulega wątpliwości, że pogląd o konieczności zawieszenia postępowania został wykreowany na podstawie wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, która całkowicie pomija okoliczności faktyczne istniejące od 1980 r. Jednocześnie skarżący w zażaleniu na postanowienie PINB nr [...] z dnia 21 marca 2022 r., znak: [...], mocą którego odmówiono wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego, jednoznacznie podaje, iż PINB błędnie przyjął, iż: "poprzedni właściciel nie wykonał nakazu rozbiórki pomimo pozostających nadal w obiegu prawnym ww. decyzji, w sytuacji gdy decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia 11.03.1981 r. znak: [...] nie została mu doręczona, a w konsekwencji decyzje organu I i II instancji nakazujące rozbiórkę należy traktować jako nieistniejącą w obrocie prawnym" (cytat str. 1 zażalenia). Zdaniem skarżącego o braku ich doręczenia adresatowi, tj. jego ojcu przekonuje fakt, że przez 40 lat nie były one wykonane i nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, stąd też nie ma zatem żadnych przeszkód w legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.

W tym stanie sprawy należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy i stanowiącej przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100).

Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).

Rozważając zatem zawieszenie postępowania, o co wnioskował skarżący, ŚWINB prawidłowo ocenił, że nie istnieją takie przyczyny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy za niezasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl .