Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 872/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149, art. 154 § 7, art. 161 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 129/18 w sprawie ze skargi L. K. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 129/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi L. K. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Burmistrza Miasta B. do rozpoznania wniosku L.K. z dnia 29 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, w punkcie drugim stwierdził, że Burmistrz Miasta B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim zasądził od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

L.K., dalej skarżący, pismem z dnia 3 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród finansowych przyznanych w latach 2016 i 2017 przez Burmistrza Miasta B. pracownikom pełniącym funkcje publiczne z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Miasta B. poinformował skarżącego, że wobec tak sformułowanego wniosku (wniosek ad personam) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie wchodzi w zakres przedmiotowy tej ustawy. W ocenie Burmistrza Miasta B. informację o nagrodzie przyznanej konkretnemu pracownikowi z imienia i nazwiska nie należy traktować jako informację o sprawie publicznej, co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w tym zakresie. W ocenie organu, podanie wysokości nagród wypłaconych konkretnemu pracownikowi nie spełnia kryterium informacji publicznej. Podanie zajmowanego stanowiska, czy też wydziału umożliwi bowiem przyporządkowanie tych danych do konkretnej osoby, a zatem spowoduje, że udostępnione zostaną informację o sprawach, które nie są informacjami publicznymi. Organ wskazał również, że informacje dotyczące zarobków, w tym również do poszczególnych składników wynagrodzenia, należą do kategorii dóbr osobistych, natomiast pracodawca zgodnie z treścią art. 111 Kodeksu pracy jest obowiązanych do ich poszanowania.

Mając powyższe na uwadze, skarżący pismem z dnia 26 lutego 2018 r. w trybie art. 227 i 229 pkt 3 k.p.a. wniósł skargę na działalność Burmistrza. Po rozpatrzeniu ww. skargi Rada Miasta podjęła uchwałę [...] w dniu [...] marca 2018 r. i uznała skargę za bezzasadną. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewody M. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewoda M. zakwestionował tryb podjęcia uchwały i stwierdził, że uchwała ta nie została podjęta, nakazując Radzie załatwić sprawę poprzez prawidłowe podjęcie uchwały. W wyniku wskazań organu nadzorczego Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. uznając skargę za niezasadną. Skarżący ponownie zakwestionował ww. uchwałę. Z kolei Wojewoda M. nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazał, iż stanowisko przyjęte przez Radę Miasta mieści się w granicach dopuszczalnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta B. do wydania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 stycznia 2018 r.

Sąd Wojewódzki wskazał, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku, a dotyczące wysokości nagród finansowych przyznanych w 2016 i 2017 r. przez Burmistrza Miasta B. dla pracowników pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta B. z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Są to dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o organizacji oraz organach i osobach sprawujących funkcje publiczne w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Dotyczą one przy tym określonych stanowisk związanych z pełnieniem przez pracowników funkcji publicznej, a nie konkretnych osób. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta B. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie omawianej ustawy.

Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy żądana informacja nie została udostępniona skarżącemu. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W związku z powyższym stwierdzić należało, że Burmistrz Miasta B. powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Ponieważ Burmistrz Miasta B. do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należało stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W aktach sądowych brak jest informacji, że organ wydał decyzję administracyjną. Z tego względu Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta B. do rozpoznania wniosku L. K. z dnia 29 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni. Odpowiedź Burmistrza Miasta B. zawarta w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. nie polegała bowiem na udostępnieniu informacji publicznej, lecz zawierała informację, w której organ stwierdził, że: "żądana informacja publiczna, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie wchodzi w zakres przedmiotowy tej ustawy". Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Odmowa udzielenia informacji powinna bowiem mieć formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, bezczynność Burmistrza Miasta B. nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, której to wykładni Sąd nie podzielił. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Również argumenty przytoczone przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób jednak przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie organu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta B,, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nadto niezastosowanie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji uznanie, że informacja o wysokości nagrody pieniężnej przyznanej pracownikom pełniącym funkcje publiczne, wskazanym imiennie, z wyszczególnieniem stanowiska, stanowi informację publiczną.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Burmistrz, informując wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., II SA/Wa 419/16. Organ wskazał, że stanowisko Sądu mogłoby znaleźć akceptację, gdyby żądana informacja dotyczyła wysokości nagród wypłaconych pracownikom w ujęciu globalnym, całościowym. Sporządzenie natomiast tzw. imiennego wykazu osób, którym zostały przyznane nagrody pracownicze, zawsze będzie stanowić informację indywidualizowaną, "ad personam", ściśle dotyczącej określonej osoby, a zatem taką, która nie jest objęta dyspozycją art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Organ podniósł nadto, że informacja o wynagrodzeniu, w tym również w zakresie dotyczącym wysokości poszczególnych jego składników, należy do kategorii dóbr osobistych, pracodawca zaś zgodnie z art. 11(1) Kodeksu pracy jest obowiązany do ich poszanowania. Dlatego też ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego pensji może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Zdaniem organu, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują wprost, aby wysokość nagród pracowniczych wypłacanych wskazanym pracownikom z imienia i nazwiska, choćby i tym, którzy pełnią funkcję publiczną, stanowiła informację publiczną.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne.

Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. L. K. wniósł o utrzymanie w mocy wyroku WSA w Krakowie oraz odrzucenie skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta B. z uwagi na fakt, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w niniejszej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w ramach której sformułowany został jeden zarzut. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nadto niezastosowanie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji uznanie, że informacja o wysokości nagród pieniężnych przyznanych pracownikom pełniącym funkcje publiczne, wskazanym imiennie, z wyszczególnieniem stanowiska, stanowi informację publiczną, nie znajduje uzasadnienia. Bezzasadność tego zarzutu jest konsekwencją argumentów natury formalnej związanej z naruszeniem przepisów określających wymogi formalne skargi kasacyjnej oraz argumentów natury merytorycznej, wynikających z prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji i tym samym legalności zaskarżonego wyroku. Oprócz tego, zarzut skargi kasacyjnej nie jest najbliższy wymaganej przez prawo precyzji, niemniej uchybienia przepisom prawa nie są tego rodzaju, aby nie można było odczytać rzeczywistej woli autora tego środka zaskarżenia. Chodzi tutaj o sposób sformułowania zarzutu. Właściwe określenie zarzutu naruszenia prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tego wymogu skarga kasacyjna w całości nie spełnia, bowiem skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie przytoczonych powyżej), niemniej jednak uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako nadającej się do rozpoznania z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, które pozwala ustalić rzeczywistą wolę wnoszącego ten środek prawny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji oraz art. 6 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie, co jest konsekwencją dwóch okoliczności. Po pierwsze zgodnie z prezentowanym konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co musi prowadzić do wniosku, iż tak sformułowany zarzut nie może okazać się skuteczny.

Po drugie, autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, skarżący powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, podpunkt, literę albo tiret. Art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech ustępów, a art. 6 u.d.i.p – z dwóch ustępów, przy czym ustęp pierwszy składa się pięciu podpunktów, a każdy z podpunktów podlega dalszym podziałom na litery. Wskazane jednostki redakcyjne, tak Konstytucji, jak i u.d.i.p. zawierają przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i w jaki sposób. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował, naruszenia którego z przepisów art. 61 Konstytucji oraz art. 6 u.d.i.p. się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów art. 61 Konstytucji oraz art. 6 u.d.i.p. nie mógł okazać się skuteczny.

Wymogi formalne spełnia natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja o wysokości nagrody pieniężnej przyznanej pracownikom pełniącym funkcje publiczne, wskazanym imiennie, z wyszczególnieniem stanowiska, stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należało przede wszystkim ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wnioskowane informacje dotyczące wysokości nagród wypłaconych przez Gminę w latach 2016-2017 osobom pełniącym funkcje publiczne, z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska, stanowią informację publiczną. Stanowią one bowiem istotną informację o majątku publicznym, w tym sposobie jego wydatkowania, a informacja ta jako informacja publiczna podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jak również w pewnym sensie stanowią informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, która podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/17, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz jako informacja o ciężarach publicznych, która podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5c u.d.i.p . informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta B. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników Urzędu wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

Wnioskowana informacja mieści się także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3193/15 i z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2273/15.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd odmienny, że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. w wyrokach NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Pogląd ten jest oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominująca część orzecznictwa i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy też zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (vide art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. W rozpoznawanej sprawnie wnioskodawca wyraźnie w swoim wniosku wskazał, iż domaga się informacji na temat wysokości nagród osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Brak jest tym samym wątpliwości, iż wniosek dotyczy informacji publicznej, której udostępnienie, co istotne, nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o nagrodach osób pełniących funkcję publiczne, z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) i zajmowanego stanowiska nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Z tych względów brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.