Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2070/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 60
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr KOC/4246/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak: KOC/4246/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 309/URN/2022 odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w zakresie lokali o nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z garażem podziemnym przy ul. [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], między innymi w zakresie lokali mieszkalnych nr [...] i [...].

W dniu 15 czerwca 2022 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w zakresie lokali nr [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m in., że pismem z dnia 5 maja 2022 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia m.in. rysunków rzutów kondygnacji, stanowiących nieistotne zmiany, o których mowa w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2022 r. nr IIOT/67/U/2022. Na podstawie analizy dokumentacji dostarczonej przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia 9 maja 2022 r. organ ustalił, że dwupokojowe lokale mieszkalne nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału czteropokojowych lokal mieszkalnych oznaczonych numerami: [...] i [...] w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 października 2011 r. nr 355/URN/2011, na podstawie której zrealizowano budynek przy ul. [...] w W. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 24 maja 2022 r., organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia analizy nasłonecznienia dla lokali nr [...] i [...] celem wykazania spełnienia wymagań z § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnioskodawca nie przedłożył stosownej analizy w terminie wskazanym w wezwaniu, w związku z czym organ I instancji nie mógł potwierdzić zgodności lokali z udzielonym pozwoleniem na budowę, którego integralną częścią jest analiza nasłonecznienia wykonana dla mieszkań wielopokojowych oznaczonych nr [...] i [...], potwierdzająca zapewnienie minimalnego czasu nasłonecznienia.

Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka [...] sp. z o.o. w W.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie powyższych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Wobec powyższego, w obecnym brzmieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mówi o zaświadczeniu starosty stwierdzającym spełnienie stanu faktycznej samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności sformułowanych w ust. 1a (chyba że starosta stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b) i w ust. 1c zdanie pierwsze (możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali).

Zdaniem Kolegium, nie zasługuje na aprobatę pogląd strony skarżącej, że organ nie jest uprawniony do badania i żądania dokumentów, takich jak analiza nasłonecznienia dokonana po podziale lokali z większych na mniejsze. Powyższe ma potwierdzić zgodność lokali z udzielonym pozwoleniem na budowę, którego integralną częścią jest analiza nasłonecznienia, ale wykonana jeszcze dla mieszkań wielopokojowych (przed podziałem). Nie wiadomo zatem czy po podziale lokali na mniejsze, lokale te będą spełniały warunki samodzielności z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi. Przepis § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1). W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2).

Organ podkreślił, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 646/11 wskazano, że "Kwestia czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Dokonując wykładni normatywnego pojęcia "samodzielność lokalu mieszkalnego" należy wziąć pod uwagę kontekst systemowy jednostki redakcyjnej art. 2 ustawy o własności lokali. Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokali, organ dokonuje bowiem w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ustawy), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 ustawy). Jest to związane z tym, że dany budynek, bądź poszczególne lokale w budynku, mogą zostać od dale wybudowania budynku przebudowane (czasami nawet wielokrotnie) i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą - na skutek m.in. przebudowy - utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi, w oparciu o które mógłby ocenić samodzielność lokalu. Wówczas organ może zażądać także od wnioskodawcy przedłożenia niezbędnej dokumentacji (rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), a także zwrócić się do innego organu o nadesłanie dokumentacji.

Zdaniem Kolegium, nietrafiona jest argumentacja pełnomocnika spółki odnosząca się do braku kompetencji organów i konieczności badania dodatkowej dokumentacji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy mają prawo żądać od wnioskodawcy dodatkowych dokumentów potwierdzających, że budynek i lokale są przeznaczone i spełniają wszelkie kryteria do zaspokojenia potrzeb ludzi (nadają się do zamieszkania). Zatem słuszne jest stanowisko organu I instancji, że brak dodatkowej dokumentacji (analizy nasłonecznienia) uniemożliwia wydanie zaświadczeń, gdyż nie potwierdza zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia. Do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, organ musi mieć pewność po zbadaniu żądanych dokumentów, że owe lokale nadają się na pobyt ludzi i zostały wybudowane legalnie, aby zabezpieczyć także ich przyszłych nabywców.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy istniały przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji, bowiem organ, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej: "u.w.l.") nie jest uprawniony do uzależnienia wydania zaświadczenia o samodzielności lokali od przedłożenia analizy nasłonecznienia lokali mieszkalnych powstałych w wyniku podziału lokali większych na mniejsze, jeśli została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie żądał wydania takiej analizy wobec uznania, iż zmiany te są nieistotne i nie mają wpływu na użytkowanie lokali;

2. art 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż lokale nr [...] oraz [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w W. nie posiadają waloru samodzielności, podczas gdy ww. lokale wydzielone są trwałymi ścianami w obrębie budynku tworząc izbę lub zespół izb przeznaczonych na pobyt stały ludzi i zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę;

3. art. 2 ust. 3 u.w.l. w związku z art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...] oraz [...], podczas gdy ww. lokale w budynku spełniają walor samodzielności, a ustanowienie odrębnej własności lokali ww. lokali będzie zgodne z warunkami zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie;

4. art. 2 ust. 1a u.w.l. w związku z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz w związku z art. 36a ust. 6 oraz art 54 - 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 2 ust 3 u.w.l. w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta st. Warszawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż na etapie wydawania zaświadczenia o samodzielności lokali organ wskazany w art. 2 ust. 3 u.w.l., oceniając zgodność przedłożonej dokumentacji z pozwoleniem na budowę, posiada kompetencje do weryfikowania charakteru zmian uznanych przez projektanta jako nieistotne oraz weryfikowania skutków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy przedmiotem analizy organu wydającego zaświadczenie o samodzielności może być wyłącznie ocena czy lokal jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w kontekście przepisów dot. decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

5. art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w ramach postępowania wyjaśniającego dowodu z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, potwierdzającej urzędowo możliwość użytkowania budynku na cele mieszkalne i braku wykazania dowodem przeciwnym, iż ww. dowód jest nieuprawniony.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokali nie jest uprawniony do żądania przedstawienia przez skarżącą spółkę dokumentów, które dla wykazania zgodności zrealizowanej inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, mogą być wykazane innymi dokumentami urzędowymi, tj. pozwoleniem na użytkowanie, które także wiąże organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokali. O tym, bowiem, czy budynek został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, jak i analizę charakteru zmian w kontekście istotności lub nieistotności rozstrzyga powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który w pełnym zakresie może rozstrzygnąć, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro powiatowy inspektor nadzoru budowlanego uznaje, iż budynek może być użytkowany oznacza to, iż został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami prawa, a kwestia ta, ponownie nie powinna być przedmiotem analizy na etapie wydawania zaświadczenia o samodzielności lokali. W ten sposób inwestor jest poddawany po raz kolejny kontroli realizacji inwestycji i osłabia znaczenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze zaznaczono, iż każdy lokal nr [...] oraz [...] bezsprzecznie jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku jako zespół izb przeznaczony na stały pobyt ludzi w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, co wypełnia normę art. 2 ust. 2 u.w.l., co do której odnosi się przede wszystkim organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokali. W rozporządzeniu zaś w rozdziale 5 (Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi) określone są warunki techniczne, które muszą być spełnione, aby dane pomieszczenia mogły być uznane za przeznaczone na pobyt ludzi, również te przepisy zostały bezsprzecznie spełnione. Już przy uwzględnieniu ww. przepisów istnieje podstawa do uznania, iż wskazane lokale mogą zostać uznane za samodzielne, zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza, iż budynek został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do argumentu, iż kwestionowane przez organ I instancji lokale, powstałe w wyniku podziału większych lokali, mają zapewniony taki dostęp do światła jak w projekcie budowlanym, bowiem usytuowanie, liczba, wymiar okien w tych lokalach nie uległ w żadnej mierze zmianie, więc z tych względów przedmiotowe zmiany w projekcie budowlanym nie są istotne i tym samym nie wymagały uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę. W kwestii zaś wezwania organu do przedłożenia analizy nasłonecznienia dot. przedmiotowych lokali, skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wskazując, iż nie dysponuje dodatkową analizą nasłonecznienia przedmiotowych lokali, oprócz tej która została wykonana i załączona do projektu budowlanego, zaś wskutek wykonania zmian nieistotnych do projektu budowlanego, nie miał takiego obowiązku dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zmiany jakie nastąpiły w zakresie wskazanych lokali były wynikiem jedynie podziału większych mieszkań na mniejsze, przy zachowaniu dotychczasowej funkcji oraz usytuowania, liczby okien i ich rozmiarów. Ponownie należy przywołać, iż przedmiotowe podziały lokali nie zostały wykonane dowolnie, lecz na podstawie projektu sporządzonego przez projektanta, który zakwalifikował te zmiany jako nieistotne, a wydzielenie dwóch mniejszych mieszkań z dużego, nie pogorszyło ich właściwości użytkowych. Tym samym nie stwierdzono konieczności wykonywania oddzielnej analizy nasłonecznienia, co potwierdził powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie bez żądania przedstawienia takiej analizy.

Na etapie zaś wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego weryfikuje, czy wskazane przez projektanta zmiany względem projektu budowlanego jako nieistotne, mają taki walor i czy nie było niezbędne uzyskanie pozwolenia zamiennego. Skoro przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, Prezydent m.st. Warszawy jako organ wskazany w art. 2 ust. 3 u.w.l. w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta st. Warszawy, na gruncie przepisów ustawy o własności lokali nie posiada kompetencji ani uprawnień do weryfikowania lub kwestionowania skutków wynikających z wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tylko organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do zobowiązania inwestora do wykazania podstaw uznania istotności lub nieistotności zmian w projekcie budowlanym, zgodnie z art. 57 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 36a ust. 6 prawa budowlanego. Aktualne zaś przepisy ustawy o własności lokali, nawet jeśli uprawniają organ do badania zgodności wybudowanych lokali zgodnie z pozwoleniem na budowę, to odnosi się do aspektów powiązanych z przeznaczeniem lokalu na stały pobyt ludzi w celu zaspokojenia ich potrzeb życiowych, a nie kolejnej weryfikacji zrealizowanego zadania inwestycyjnego pod kątem przepisów technicznych. Organ, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest związany decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i wynikającymi z tego konsekwencjami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej w skrócie u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Zgodnie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W myśl art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Stosownie do art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Do dnia 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności. Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast obowiązki starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 24 maja 2022 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku m.in. poprzez przedłożenie analizy nasłonecznienia dla lokali nr [...] i [...] celem wykazania spełnienia wymagań § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnioskodawca nie przedłożył takiej analizy w związku z czym organ I instancji nie mógł potwierdzić zgodności lokali z udzielonym pozwoleniem na budowę, którego integralną częścią jest analiza nasłonecznienia wykonana dla mieszkań wielopokojowych oznaczonych nr [...] i [...], potwierdzającą zapewnienie minimalnego czasu nasłonecznienia. To stanowisko podzielił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. organ ma w tym postępowaniu obowiązek badać czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie m.in. z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Przedmiotową inwestycję realizowano w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 października 2011 r. nr 355/URN/2011 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się oświadczenie projektantów, iż mieszkania projektowane w projekcie budowlanym spełniają warunki przesłaniania oraz nasłonecznienia w dniach równonocy (str. 8 projektu budowlanego). Analiza nasłonecznienia została jednak wykonana dla jednego pokoju w mieszkaniach czteropokojowych przed ich podziałem. Przepis § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) stanowi bowiem, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1). W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). Przedstawienie przez inwestora nowej analizy nasłonecznienia ma potwierdzić zgodność tych wydzielonych lokali z udzielonym pozwoleniem na budowę, którego integralną częścią jest analiza nasłonecznienia. Organy słusznie wskazały, że nie wiadomo zatem czy po podziale mieszkań czteropokojowych na dwupokojowe, mieszkania te będą spełniały warunki samodzielności z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi w zakresie zgodnego z przepisami czasu nasłonecznienia, skoro analiza taka była wykonana tylko dla jednego pokoju.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, nie ma przesądzającego znaczenia w tej sprawie okoliczność uzyskania przez inwestora decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2022 r. nr IIOT/67/U/2022 o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Istotny jest zatem zakres tej obowiązkowej kontroli wykonywanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ determinuje on zakres sprawdzeń i ocen dokonywanych przez ten organ. Zgodnie z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego kontrola ta obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Z powyższego przepisu wynika, że zakres ocen (sprawdzeń) organu nadzoru budowlanego dokonywanych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obejmuje zasadniczo zagadnienia odnoszące się do aspektów konstrukcyjnych kontrolowanego obiektu, rzutujących na jego bezpieczeństwo oraz zagadnienia dotyczące zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Nie obejmuje natomiast ustaleń dotyczących tych elementów projektu budowlanego (pozwolenia na budowę), które dotyczą liczby lokali fizycznie wyodrębnionych przez inwestora w ramach realizowanego obiektu budowlanego. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonywania – w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego zmierzającej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - ustaleń i ocen odnośnie zgodności liczby wyodrębnianych lokali z treścią pozwolenia na budowę – powoduje, że zagadnienie to musi zostać zbadane (zweryfikowane) przez starostę, wydającego zaświadczenie o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu. Jest to jeden z aspektów sprawdzeń tego organu, dokonywanych w oparciu o normatywne upoważnienie zawarte w art. 2 ust. 1a u.w.l. Gdyby starosta był pozbawiony powyższej kompetencji, wówczas oceniana sfera pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co należy uznać za niepożądane i niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2022 r., II SA/Kr 647/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w tej sprawie podzielił to stanowisko i uznał, że okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku w zmienionym kształcie, nawet jeżeli chodzi o nieistotne odstąpienia od projektu budowalnego, nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, gdyż organy właściwe w niniejszej sprawie mają obowiązek zbadania czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali jest zgodne z przepisami prawa, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy art. 2 ust. 1a u.w.l. w związku z § 60 rozporządzenia oraz w związku z art. 36a ust. 6 oraz art 54 - 55 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 2 ust 3 u.w.l. w związku z art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta st. Warszawy. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu ma na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego. Organ wydający takie zaświadczenie ma obowiązek sprawdzić czy lokal posiada cechy samodzielności i czy nadaje się na pobyt ludzi, a więc m.in. czy posiada zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi nasłonecznienie, gdyż, jak wskazano powyżej, nie podlega to sprawdzeniu na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe względy zdecydowały o tym, że Sąd nie uwzględnił również zarzutów skargi naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowe lokale nie posiadają waloru samodzielności, podczas gdy ww. lokale wydzielone są trwałymi ścianami w obrębie budynku tworząc izbę lub zespół izb przeznaczonych na pobyt stały ludzi i zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w tym zakresie wystarczająco ustalone, a inwestor, pomimo wezwania, nie przedłożył stosownych dokumentów. W związku z tym, organy nie naruszyły też art. 2 ust. 3 u.w.l. w związku z art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...] oraz [...].

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w ramach postępowania wyjaśniającego dowodu z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak już wskazano, organy nie pomięły tej decyzji, lecz nie wynika z niej, ani z zakresu obowiązkowej kontroli, po przeprowadzeniu której została wydana ta decyzja, że nowo wydzielone lokale spełniają wymogi z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.