Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SAB/Po 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Szymon Widłak Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji w sprawie cofnięcia Skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; II. stwierdza, że Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu wyżej wskazanego postępowania; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, V. przyznaje od [...] Inspektora Farmaceutycznego na rzecz M. F. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; VI. oddala skargę w pozostałym zakresie; VIII. zasądza od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektor Farmaceutyczny (dalej również jako "organ") po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2568/20.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2568/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. F., uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 października 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektor Farmaceutyczny z dnia 24 marca 2020 r..

W dniu 14 października 2021 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił Stronę o toczącym się postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w L. przy ul. [...].

W dniu 21 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o umorzenie ww. postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2022 r.

W dniu 16 lutego 2022 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny przekazał do Inspektor Farmaceutyczny odpis prawomocnego wyroku.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2022 r.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2022 r.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2022 r.

Pismem z dnia 4 lipca 2022 r. organ wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień.

Skarżący pismem z dnia 13 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 18 lipca 2022 r.) złożył wyjaśnienia.

Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. organ wezwał ponownie Skarżącego do złożenia wyjaśnień.

Odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący udzielił pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu dnia 5 sierpnia 2022 r. ).

Zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił Skarżącego o rozszerzeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2022 r.

Pismem z dnia 7 września 2022 r. Skarżący wniósł ponaglenie.

Pismem z dnia 19 września 2022 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość organu wnosząc o:

- stwierdzenie, że Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się w sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a także że stwierdzona bezczynność i przewlekłość organu rozpatrującego sprawę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, jednak w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc od daty zwrotu organowi akt,

- wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w ww. art. 154 § 6 p.p.s.a,

- zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w dniu 9 marca 2021 r. zapadł w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynika brak przesłanek do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem Skarżącego obowiązkiem organu było umorzenie postępowania, o co wnioskował w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r.

Skarżący podniósł, iż przedmiotowe pismo pozostało przez długie miesiące bez żadnej odpowiedzi, a organ w tym czasie wyłącznie wysyłał do niego powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy.

Skarżący wskazał, iż w przedmiotowych pismach organ powoływał się na konieczność prowadzenia bliżej niesprecyzowanego postępowania dowodowego, bez wskazania jakie konieczne czynności dowodowe należy jeszcze w sprawie przeprowadzić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania, iż prowadzona z podmiotem korespondencjia oraz podejmowane przez Organ czynności świadczą o regularnych działaniach Inspektor Farmaceutyczny, a fakt informowania strony o konieczności przedłużenia postępowania stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa art. 36 § 1 Kpa. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wobec podmiotu, powinno być prowadzone ze szczególną wnikliwością, a materiał dowodowy zgromadzony w ramach takiego postępowania powinien uwzględniać rzeczywisty stan faktyczny i prawny, w jakim rzeczony podmiot się znajduje. Z powyższych względów zasadne było rozszerzenie ram czasowych postępowania zarejestrowanego pod sygnatur [...] Organ wskazał, że strona postępowania udzielała w postępowaniu odpowiedzi niepełnych, a co za tym idzie utrudniała gromadzenie materiału dowodowego w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2022 r. Skarżący wskazał, iż organ nie zauważa, że wniesiona przez niego skarga obejmuje okres po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i dlatego całkowicie bezzasadnie i bez związku ze sprawą są opisywane przez organ czynności, jakie poczynił przed zapadnięciem ww. wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (zob. pismo z dnia 7 września 2022 r.) .

Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana 28 listopada 2022 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone.

Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości jak i bezczynności w okresie wskazanym w skardze.

Przed omówienie powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość organu w okresie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2568/20, co wprost wynika z pisma Skarżącego z dnia 14 listopada 2022 r..

Z tych też względów wskazać należy, iż ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji.

Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a (który dotyczy sytuacji gdy akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej, a więc nie ma zastosowania w tej sprawie), odpisu orzeczenia.

Jednakże należy pamiętać, iż w przypadku wydania wyroku uchylającego decyzje obu instancji dla biegu terminu załatwienia sprawy istotne jest nie tylko data zwrotu akt z odpisem prawomocnego orzeczenia organowi odwoławczemu ale również sam fakt dalszego przesłania akt do organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że zwrot akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku do Głównego Inspektora Farmaceutycznego nastąpił w dniu 14 października 2022 r. (data prezentaty na piśmie przewodnim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2021 r.).

Natomiast dalsze przekazanie prawomocnego wyroku nastąpiło dopiero dnia 16 lutego 2022 r. Tym samym należałoby przyjąć, iż bieg terminu do załatwienie niniejszej sprawy przez Inspektor Farmaceutyczny rozpoczął się w tym dniu.

Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze, iż organ już w dniu 10 grudnia 2021 r. zawiadomił Skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz że w dniu 9 lipca 2021 r. organ uzyskał odpis wyroku wraz z informacją od Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że ten nie będzie wnosić skargi kasacyjnej, to jednakże w świetle art. 286 § 2 p.p.s.a. należało przyjąć, iż bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg dopiero w momencie doręczenia odpisu prawomocnego wyroku organowi I instancji.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zwłoka Głównego Inspektora Farmaceutycznego w dalszym przekazaniu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku nie może obciążać organu I instancji.

Przyjmując powyższą datę jako początek terminu do załatwienia sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż organ dopuścił się zarówno przewlekłego prowadzenia postępowania jak i bezczynności.

W odniesieniu do przewlekłości postępowania wskazać należy, iż w okresie od 16 lutego 2022 r. do 4 lipca 2022 r. (wezwanie strony do złożenia wyjaśnień) czynności podejmowane przez organ polegały wyłącznie na wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy (zob. postanowienie 28 lutego 2022 r., z dnia 29 kwietnia 2022 r., z dnia 30 czerwca 2022 r.) oraz próby przeprowadzenia w dniu 6 maja 2022 r. kontroli apteki. W ocenie Sądu dopiero po 4 lipca 2022 r. tj. po upływie prawie 5 miesięcy od przesłania prawomocnego wyroku, organ podjął działania w sprawie, choć i te nie można uznać, iż były podejmowane bez zbędnej zwłoki. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż po otrzymaniu w dniu 5 sierpnia 2022 r. odpowiedzi na wezwanie z dnia 20 lipca 2022 r. organ dopiero dnia 31 sierpnia 2022 r. a więc po upływie prawie miesiąca, zawiadomił o rozszerzeniu postępowania i wydał postanowienie o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 października 2022 r.. Następnie organ dopiero dnia 20 września 2022 r., pomimo złożenia przez Skarżącego kolejnych wyjaśnień jak i ponaglenia, wygenerował z systemu ZSMOPL wydruk zawierający informacje o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych.

W ocenie Sądu opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi zatem o sytuację, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności.

Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Z akt sprawy nie wynika, by organ, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, w międzyczasie podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do jej zakończenia, w tym prowadził postępowanie dowodowe, pomimo iż każdorazowo w wydawanym postanowieniu jako przyczynę przedłużenia terminu wskazywał konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przypomnieć należy, iż z przewlekłością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z 31 marca 2019r., I OSK 2497/17, z 8 lutego 2018 r., I OSK 2192/17). Z zestawienia dat podejmowanych przez organ czynności wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i mało skuteczny, naruszając standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań.

Z tych też względów uznać należy, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący.

Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA).

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

W niniejszej sprawie taka sytuacja w odniesieniu do przewlekłości postępowania niewątpliwie wystąpiła.

Odnosząc się natomiast do bezczynności organu przypomnieć należy, iż w przypadku bezczynności chodzi o niezałatwienie sprawy w terminie czy to wynikającym z ustawy czy też terminie przedłużonym przez organ.

W tej części rozważań wskazać należy, iż każdorazowo organ przed upływem poprzednio wyznaczonego terminu wydawał kolejne postanowienie wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jednak analiza akt sprawy wskazuje, iż postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2022 r. Następnie pomimo upływu powyższego terminu organ nie zakończył postępowania, ani nie wyznaczył nowego terminu jego zakończenia popadając tym samym w bezczynność.

Tak jak wskazano powyżej, o bezczynności można traktować, gdy w prawnie określonym (ustawowo albo wyznaczonym przez tenże organ) terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Sąd podkreśla, że tak sformułowana definicja nawiasowa (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) stanowi wyraz statycznej koncepcji wykładni prawa, jaką przyjmuje sam prawodawca. Należy zatem spoglądać na tę definicję traktując termin w nim wskazany jako determinantę ścisłego określania terminowości załatwienia sprawy. Niedotrzymanie tego terminu implikuje stan bezczynności.

Na ocenę powyższą nie ma wpływu wydane następnie postanowienie z dnia 31 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu do dnia 31 października 2022 r. Fakt wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy w momencie kiedy organ popadł już w bezczynność uznać należy za bezskuteczne.

Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Należy mieć na uwadze, iż po wydaniu postanowienia z dnia 30 czerwca 2022 r. organ pismami z dnia 4 lipca 2022 r. i 20 lipca 2022 r. wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień, to jednakże akta sprawy wskazują, że każdorazowo Skarżący niezwłocznie pismem z dnia 13 lipca 2022 r. i z dnia 2 sierpnia 2022 r. udzielał odpowiedzi na wezwanie organu. Tym samym okres oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi od Skarżącego tj. pomiędzy 4 lipca 2022 r. a 18 lipca 2022 r. (wpływ wyjaśnień do organu) oraz 20 lipca 2022 r. a 5 sierpnia 2022 r., pomimo, iż nie wlicza się go do terminu załatwienia sprawy nie mógł skutkować uznaniem, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Z tych też względów Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednakże mając na uwadze podniesioną wyżej interpretację pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa" oraz ww. okoliczności oczekiwania na odpowiedzi Skarżącego Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, a brak terminowego wydania kolejnego postanowienia przedłużającego termin załatwienia sprawy wynikał z faktu, iż w tym czasie organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności oraz przewlekłości (pkt II sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności oraz przewlekłości– jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku), a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt IV sentencji wyroku).

Powyższe okoliczności, a przede wszystkim wskazujące na rażącą przewlekłość, Sąd wziął również pod uwagę rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Sąd miał przy tym na uwadze, iż fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA).

Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał Skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.

Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, jak również fakt wydania decyzji oraz argumentację Skarżącego uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego w kwocie wskazanej przez Skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Jednakże Sąd mając na uwadze, iż organ podejmował jakieś działania w sprawie uznał, iż przyznanie Skarżącemu 1000 zł jest wystarczające aby cel omawianego środka został zrealizowany.

Z tych też względów Sąd skargę w części obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę 1000 zł oraz wymierzenia organowi grzywny oddalił (pkt VI sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.. W odniesieniu do oddalenia skargi w części obejmującej wniosek o wymierzenie organowi grzywny wskazać ponadto należy, iż zastosowanie tego środka w pierwszym rzędzie uwarunkowane musi być celem skargi, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

Skoro w niniejszej sprawie postępowania zostało już zakończone, to w ocenie Sądu nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

O kosztach postępowania, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).