Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 513/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1, art. 95 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 5 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również jako: skarżący, GDDKiA) wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta o podział działki o nr ewid. [...], w ciągu Trasy [...], w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Jako cel podziału wnioskodawca wskazał regulację pasa drogowego drogi krajowej – wydzielenie części zbędnych na cele drogowe GDDKiA.

Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku. GDDKiA uzupełnił wniosek, poprzez wskazanie celu dokonania podziału – wydzielenie części zbędnych na cele drogowe, zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 w powiązaniu z uprawnieniami zarządcy drogi oraz przedstawił propozycję zapewnienia dostępu do drogi dla działek po podziale. Nadto strona wyjaśniła, że decyzja ZRID została zrealizowana, bowiem drogę wybudowano i wydano pozwolenie na jej użytkowanie. Obecnie obszar ten posiada status istniejącej drogi krajowej. Skarżąca wyjaśniła również, iż GDDKiA nie posiada uprawnienia do sprzedaży nieruchomości, będących w trwałym zarządzie. Formą zbycia takich nieruchomości jest wygaszenie tego prawa. Dokonanie podziału działki i wszczęcie procedury wygaszenia trwałego zarządu nad częścią nieruchomości zbędnej jest konieczne dla prawidłowego wykonywania przez GDDKiA obowiązków zarządcy dróg krajowych oraz właściwego przestrzegania zasad dyscypliny finansów publicznych.

Następnie Prezydent Miasta w treści pisma z [...] listopada 2021 r. poinformował skarżącą, że nie neguje jej prawa do występowania o podział nieruchomości oraz faktu, że do wygaszenia trwałego zarządu na części nieruchomości konieczny jest wcześniejszy jej podział, przy czym dla dokonania podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. wymagane jest wskazanie roszczenia, którego zaspokojenie wymaga podziału nieruchomości. Skarżąca w udzielonej odpowiedzi na powyższe wezwanie wyjaśniła, że podział nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie GDDKiA dotyczy jej interesu prawnego. Strona powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą oraz przepisy prawa zaznaczyła, iż po dokonaniu podziału nieruchomości możliwe będzie wystąpienie o wygaszenie trwałego zarządu na części zbędnej nieruchomości.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] działając na podstawie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości o nr dz. ewid. [...].

Zdaniem organu I instancji przedstawione przez GDDKiA w toku postępowania stanowisko dotyczące określenia wydzielanych działek jako "zbędne" stanowi bieżącą ocenę wnioskodawcy, skutkującą złożeniem wniosku o podział. Przy czym wniosek o podział nie jest roszczeniem w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n. Organ wskazał, że traktowanie każdego wniosku o podział nieruchomości jako roszczenie, czyniłoby zbędnym pozostałe unormowanie określone w art. 93, 94 i 95 u.g.n., co jest niedopuszczalne.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] utrzymało w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał treść art. 95 pkt 4 i podkreślił, że w jego ocenie źródłem roszczenia musi być przepis ustawy, natomiast roszczenie GDDKiA polegające na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe nie może stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z doktryną pojęcie roszczenia oznacza wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. Nadto z treści art. 95 pkt 4 u.g.n. wynika, że dotyczy takich roszczeń, które za swój przedmiot mają część nieruchomości wyodrębnioną określonymi granicami i możliwą do wskazania na gruncie - chodzi tu więc o sytuację, w której uprawniony rości sobie prawo do skonkretyzowanej w ten sposób części nieruchomości, twierdząc, że uprawnieniu temu odpowiada obowiązek konkretnego zachowania po stronie innej osoby, i że może je w oparciu o przepisy prawa zrealizować na drodze postępowania cywilnego bądź administracyjnego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo podkreślił, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przekonaniu Kolegium to z przepisów u.g.n. lub odrębnych ustaw winien wynikać obowiązek GDDKiA polegający na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe, tymczasem przywołane przez GDDKiA we wniosku o podział przepisy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej jako: ustawa o drogach publicznych), stanowią jedynie definicje legalne pasa drogowego oraz drogi. W przekonaniu Kolegium z przepisów tych nie można wyinterpretować możliwości domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu, a tym samym istnienia obowiązku wydzielenia części nieruchomości zbędnych na cele drogowe.

Dalej Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi złożył wniosek o podział nieruchomości znajdującej się już w trwałym zarządzie, a nie objętej zamiarem jej nabycia. W związku z powyższym organ nie zgodził się z argumentacją GDDKiA, iż w przypadku realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, o których mowa w art. 20 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n. Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji, że działka ewidencyjna [...] jest w całości częścią drogi krajowej, wobec czego mieści się ona w definicji pasa drogowego [...]. Zgodziło się także ze stanowiskiem organu I instancji z którego wynika, że na działce [...] znajdują się przede wszystkim jezdnie drogi [...], dlatego zasadne jest pozostanie tej działki w pasie drogi ekspresowej [...]. Natomiast wg wyjaśnień wnioskodawcy projektowana działka [...] jest drogą zapewniającą komunikację z drogą zlokalizowaną na działce [...]. Działka [...] miałaby powstać w wyniku podziału dz. [...], która obecnie w całości jest częścią pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Jednak ani projektowana działka [...] ani [...] nie mają zjazdu na inną drogę publiczną oprócz drogi [...].

SKO nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy, że określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obszar można dowolnie modyfikować. Podkreśliło, iż za prawidłowością takiego stanowiska przemawia szczególna ochrona, o której mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, z której wynika, że nawet decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 95 pkt 4 (omyłkowo wpisano w skardze ust. zamiast pkt) u.g.n. przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zatwierdzenie podziału,

2. art. 4 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18, art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - przez przyjęcie, iż przepisy te są jedynie definicjami lub przepisami kompetencyjnymi a zupełne pominięcie, iż powyższe normy określają również obowiązki skarżącego jako zarządcy dróg krajowych oraz wyznaczają zakres obowiązków skarżącego w dziedzinie zarządu drogami, a tym samym są normami nie tylko kreującymi uprawnienia skarżącego, ale przede wszystkim są normami wyznaczającymi - jak każdemu organowi władzy publicznej - obowiązki określonego w nich postępowania,

3. naruszenie art. 12 u.g.n. poprzez jego całkowite pominięcie i przez to pominięcie przy rozstrzygnięciu obowiązku skarżącego wykonywania prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, co w przypadku skarżącego sprowadza się do obowiązku prawidłowego sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w pasie dróg krajowych,

4. naruszenie art. 47 ust 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż daje on jedynie możliwość wygaszenia trwałego zarządu a nie nakłada żadnego obowiązku, co w okolicznościach składania wniosku przez organ administracji rządowej, działający na podstawie ustaw oraz zobowiązany przepisami szeregu ustaw do dyscypliny budżetowej oraz prawidłowej gospodarki nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa w istocie nakłada na skarżącego obowiązek (a nie jedynie daje możliwość) takiego postępowania i działania aby nie można mu było postawić zarzutu niegospodarności czy prowadzenia działalności niezgodnej z nałożonymi obowiązkami ustawowymi - podczas gdy w istocie powyższa norma nakłada na skarżącego obowiązek sprawowania trwałego zarządu tylko na nieruchomościach niezbędnych dla sieci dróg (zgodnie z definicją drogi) i obowiązek niesprawowania zarządu gruntami które są zbędne z punktu widzenia pojęcia drogi.

II. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6 k.p.a. przez oparcie orzeczenia na wybranych przepisach prawa bez wzięcia pod uwagę przez organ orzekający całości przepisów prawa regulujących sprawy związane z zarządzaniem drogami, tj. oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisach u.g.n. bez uwzględnienia obowiązków nałożonych na wnioskodawcę - zarządcę drogi - ustawą o drogach publicznych oraz szczegółowe przepisy innych ustaw zakreślające zakres obowiązków organu - zarządcy drogi krajowej,

2. pominięcie art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy ten sam skład SKO w tym samym dniu rozpoznawał pozostałe odwołania skarżącego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym winno stać się oczywiste, iż działki gruntu, których zatwierdzenia podziału domaga się skarżący mają uregulować całościowo, funkcjonalnie i kompetencyjnie zarząd gruntami przy drodze [...] pozostawiając tylko te grunty, które są niezbędne dla prawidłowego zarządzania drogą [...], a pozostałe grunty – zbędne – oddać w zarząd lub własność odpowiednim innym organom. Organy nie ustaliły, iż wnioskowana do podziału działka była w istocie rowem melioracyjnym, który został ,,przecięty" przez drogę [...] i w związku z tym zmieniono jego bieg. Dopiero teraz, po dokonaniu całości inwestycji – GDKiA jako zarządca jest w stanie ocenić, które z części gruntów przejętych pierwotnie na potrzeby budowy drogi – są mu zbędne. Dlatego reguluje kompleksowo pas drogowy w ramach obowiązku prawidłowej gospodarki gruntami Skarbu Państwa. Podział z obu stron jest uzasadniony faktem, iż z jednej strony wydzielana część jest w istocie pasem drogowym ulicy [...] (objętej innymi wnioskami o zatwierdzenie podziału) a z drugiej strony – na skutek zmiany biegu odwodnienia – część gruntu nie spełnia żadnej roli z punktu widzenia zarządu drogą.

I dalej - w nieustalonym stanie faktycznym pominięcie i niezastosowanie art. 10 ust. 4, 5 i 5a ustawy o drogach publicznych.

3. pominięcie art. 8 § 1 k.p.a. naruszenie zasady bezstronności poprzez orzekanie przez organ I instancji organ "we własnej sprawie" – gdyż po wygaszeniu trwałego zarządu na wydzielonych działkach – obowiązek ich utrzymania i zarząd przejdzie najprawdopodobniej na Gminę (Miasto),

4. art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę jednolitości postępowania i orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym - Skarżący jest organem rządowym i wniosków o zatwierdzenie podziału w celu uporządkowania stanu prawnego pasów drogowych po wybudowaniu dróg krajowych na podstawie decyzji ZRID, złożył dosłownie setki a w skali kraju zapewne tysiące, i wszystkie są rozpoznawane przez właściwe organy zgodnie z wnioskiem skarżącego,

5. art. 77 ust. 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieustalenie obiektywnego stanu faktycznego - iż wydzielane działki gruntu z jednej strony są częścią ulicy [...], a z drugiej – na skutek zmiany biegu przez odwodnienie – straciły swoje pierwotne przeznaczenie i nie służą w tej chwili celom drogowym,

6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy w okolicznościach sprawy, tj. rozpoznawanie sprawy podziału każdej pojedynczej działki bez oceny całego materiału zebranego we wszystkich sprawach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Nie było sporne, że stanowiąca przedmiot wniosku działka stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren drogi krajowej. Słusznie zatem w tych okolicznościach organy przyjęły, że skarżący jako zarządca nieruchomości był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o jej podział zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Treść uzasadnienia skarżonej decyzji oraz podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Spór koncentruje się na kwestii rozumienia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "roszczenie". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organy przyjęły rozumienie tego pojęcia wypracowane na gruncie prawa cywilnego, jako wynikającą z przepisów prawa

i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania,

w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. W ocenie organów tak rozumianym roszczeniem nie jest możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanką do zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. nie jest wyłącznie realizacja roszczeń w rozumieniu cywilistycznym. W przypadku części pasa drogowego, który nie może być przedmiotem obrotu prawnego, takim roszczeniem jest według skarżącego również przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu, co w dalszej kolejności prowadzić ma do przejęcia zarządu nad wydzieloną częścią nieruchomości przez gminę jako zarządcę dróg gminnych.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego. W doktrynie wskazuje się na istnienie w prawie administracyjnym roszczenia do władzy publicznej o określone pozytywne zachowanie odpowiadające interesowi prawnemu jednostki. Na tle analizy pojęcia publicznego prawa podmiotowego, wskazano, że prawo to nie istnieje bez roszczenia. Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Roszczenie stanowi zatem relewantną przesłankę istnienia prawa podmiotowego. Roszczenie to ma aspekt zarówno materialny, jak i formalny, gdyż wynika nie tylko z prawa materialnego, ale również z norm procesowych. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie ma inny niż cywilnoprawny charakter. Wyposażony w roszczenie podmiot może przez odpowiednią czynność konwencjonalną, np. przez wniesienie wniosku zaktualizować obowiązek odpowiednich organów państwa wydania określonej decyzji dotyczącej spraw tego podmiotu (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 218-222 i powołana tam literatura i orzecznictwo).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowe rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. pojęcia "roszczenie", obejmuje nie tylko roszczenie rozumiane cywilistycznie, jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, ale również roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego.

Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrot "w celu realizacji roszczeń" powinien być rozumiany nie tylko jako dążenie wnioskodawcy do przysporzenia, ale może obejmować również dążenie do zmniejszenia obciążeń

i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 października 2022 r., II SA/Go 541/22).

Zaprezentowane wyżej rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrotu

"w celu realizacji roszczeń" prowadzi do wniosku, że przepis ten obejmuje również przewidzianą w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość domagania się wygaszenia trwałego zarządu do części nieruchomości, która stała się zbędna dla zarządcy. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie zarządu do części nieruchomości musi być poprzedzone ewidencyjnym wydzieleniem tej części. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do wygaszenia zarządu określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości.

Podkreślić również należy, że przepisy u.g.n. nie uzależniają dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości od tego czy roszczenie skierowane do jej części jest uzasadnione, czy też nie. Organy zatwierdzające podział nie oceniają w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. Podział ten jest dokonywany niejako na przedpolu realizacji roszczeń (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 446/10, wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 135/15 E, Bończak-Kucharska, U.g.n. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, t. 5 do art. 95, P. Czachowski, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 6 do art. 95). W związku z tym nie było związane z przedmiotem niniejszego postępowania, czynienie rozważań co do zasadności żądania wygaszenie trwałego zarządu co do części nieruchomości, do czego w istocie sprowadza się stanowisko organów przesądzające w sposób stanowczy, że działki objęte wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowią drogę krajową w świetle definicji zawartych w u.d.p. Podobnie należało ocenić zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie, że wygaszenie trwałego zarządu nie jest możliwe dopóki pozostaje w obrocie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której skarżący nabył do przedmiotowej nieruchomości - z mocy prawa - prawo trwałego zarządu. Stąd jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego kwestionującego możliwość modyfikacji obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez wygaszenie trwałego zarządu do części nieruchomości. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd może prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości - w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. - nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa (por. wyroki NSA z 20 października 2017 r. I OSK 7/16, z 10 stycznia 2018 r., I OSK 625/16, z 19 września 2017 r. I OSK 3228/15 oraz z 30 listopada 2017 r., I OSK 117/16).

Reasumując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powoływał się na określone w przepisie ustawy – art. 47 ust. 1 u.g.n. prawo domagania się wydania decyzji wygaszającej sprawowany przez niego trwały zarząd do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a realizacja tego prawa wymaga wcześniejszego wydzielenia tej części, został spełniony przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. warunek podziału tej nieruchomości. Co za tym idzie, organ orzekający o zatwierdzeniu podziału powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podziału nieruchomości z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, nie dokonując przy tym oceny zasadności wniosku o wygaszenie trwałego zarządu. Zwrócić również należy uwagę, iż organy obu instancji w uzasadnieniach poczyniły rozważania odnoszące się do dostępu do drogi publicznej nowoutworzonych działek, jednakże ustalenia w tym zakres nasuwają wątpliwości co do ich prawidłowości w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów, wskazujących, że wydzielane działki tworzą w sposób faktyczny ulicę [...].

W związku z tym należało uznać, iż z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy nie oceniły powyższych okoliczności w sposób wszechstronny. Ponadto nie dokonały subsumpcji tych okoliczności pod żaden przepis prawa, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., nie czyniąc ich wprost podstawą faktyczną odmowy wnioskowanego podziału nieruchomości. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu w tym zakresie, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ organy stwierdzając brak możliwości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n., co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 47 ust. 1 u.g.n., nie dokonały prawidłowej oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości, z wyłączeniem warunku jego zgodności z planem miejscowym, konieczne było – uwzględniając dodatkowo stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej jako p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535.); - wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).