Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 53/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Niemodlina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Niemodlina a Burmistrzem Gminy Trzebnica w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Z. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Trzebnica jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Burmistrzem Gminy [...] poprzez wskazanie organu właściwego - Burmistrza Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku A. Z. (dalej Wnioskodawczyni) o umieszczenie w domu pomocy społecznej (dalej DPS).

We wniosku wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu [...].03.2022 Wnioskodawczyni (dalej też Zainteresowana) złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej OPS w [...]) wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej (bez wskazania DPS). OPS w [...] po zapoznaniu się z wnioskiem oraz sporządzeniu dokumentacji Wnioskodawczyni przebywającej tymczasowo w [...], [...], ul. [...], a zameldowanej na stałe w [...], [...], ul. [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] (dalej OPS w [...]). W odpowiedzi na powyższe OPS w [...] zwrócił OPS w [...] wniosek informując, że nie jest właściwy w sprawie i wskazując jako właściwy - OPS w [...].

Burmistrz [...] nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując, że Wnioskodawczyni jest zameldowana w [...], [...], ul. [...], jednakże od czasu, gdy nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować ze względu na stan zdrowia, a w [...] nie miała zapewnionej całodziennej opieki, przebywała u matki w [...], [...], ul. [...]. Jak informowała sama Wnioskodawczyni, a także jej matka, pobyt Wnioskodawczyni w [...] miał mieć charakter krótkotrwały do czasu umieszczenia w/w w DPS, gdyż matka jest osobą w wieku emerytalnym, schorowaną i nie jest w stanie opiekować się córką przez dłuższy czas. Zdaniem Burmistrza [...] na szczególną uwagę zasługuje oświadczenie Wnioskodawczyni, w którym jednoznacznie wskazuje [...], jako swoje centrum życiowe. Podkreślił, że Wnioskodawczyni nie wiąże swojego centrum życiowego z [...], nie jest osobą bezdomną, a miejscem załatwiania spraw osobistych w/w w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups) w związku z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej kc) jest Burmistrz Gminy [...].

Organ zauważył, że w okresie pobytu Wnioskodawczyni w [...] OPS w [...] przyjął wniosek w/w o umieszczenie w domu pomocy społecznej, uznał się organem właściwym rozpatrzenia wniosku i był przychylny załatwienia sprawy wydając w październiku 2021r. decyzję. Wówczas była to decyzja odmowna z uwagi na fakt sprawowania opieki przez matkę oraz możliwość umieszczenia Wnioskodawczyni w wyspecjalizowanej placówce leczniczej, tj. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym bądź w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym. Wymienione formy pomocy mają jednak charakter czasowy i krótkotrwały.

Ponadto, matka Wnioskodawczyni poinformowała, że jej córka od [...].04.2022r. przebywa czasowo w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...], gdyż w/w ze względu na stan zdrowia nie mogła dłużej zajmować się córką. W konsekwencji obecne miejsce pobytu Wnioskodawczyni, jak i czasowy pobyt u matki nie może być traktowany jako miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania Wnioskodawczyni powinno być rozpatrywane w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozpatrywanego łącznie z przepisem art. 25 kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na względzie Burmistrz [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza Gminy [...] - jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor OPS w [...] wskazał, że Wnioskodawczyni nie miała możliwości zamieszkania pod adresem ul. [...], [...] [...], gdyż tytuł prawny wskazywał na inną osobę (nadmienić należy, że wcześniej w dokumentach odnoszących się do Wnioskodawczyni Dyrektor OPS w [...] w wskazywał: ul. [...]). Ponadto Wnioskodawczyni przeprowadziła się do matki do [...] i tam zamieszkała, koncentrując swoje centrum życiowe i oświadczając, że nie zamierza wracać do [...]. Poinformował, że obecnie Wnioskodawczyni przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...] ze względu na stan zdrowia, który jest właściwą placówką według zmodyfikowanej skali Barthel.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność stanowisk (poglądów) co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania (wniosku) A. Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Burmistrzem Gminy [...] należy zwrócić uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ups. W ust. 1 przywołanego artykułu ups ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 ups wobec tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2 a). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5 a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. Z art. 25 kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle przywołanej normy o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (zob. postanowienia NSA: z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09, z 10 lutego 2009r., sygn. akt I OW 164/08, z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

Z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zwłaszcza, że Wnioskodawczyni i jej matka informowały, że pobyt A. Z. w [...] miał mieć charakter krótkotrwały do czasu umieszczenia w/w w DPS, gdyż matka jest osobą w wieku emerytalnym, schorowaną i nie jest w stanie opiekować się córką przez dłuższy czas. Na szczególną uwagę zasługuje oświadczenie Wnioskodawczyni, w którym jednoznacznie wskazuje [...], jako swoje centrum życiowe. OPS w [...] uznaje się organem właściwym do przyznawania określonych świadczeń [...], utrzymując decyzję przyznającą zasiłek stały i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto w okresie pobytu Wnioskodawczyni w [...] OPS w [...] przyjął wniosek o umieszczenie w/w w domu pomocy społecznej, uznał się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku i był przychylny załatwienia sprawy wydając w październiku 2021r. decyzję. Wówczas była to decyzja odmowna z uwagi na fakt sprawowania opieki przez matkę oraz możliwość umieszczenia Wnioskodawczyni w wyspecjalizowanej placówce leczniczej.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że aktualne centrum spraw życiowych zainteresowanej znajduje się w [...], a tym samym jest jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ups w zw. z art. 25 kc. Z tego względu, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Burmistrza Gminy [...].

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4

i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.