Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 340/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Tadeusz Cysek Protokolant Natalia Filipiak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1327/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 1327/06 uwzględnił skargę J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2006 r. nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i orzekł nieważność tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2005 r. nr [...]. Sąd określił również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd oparł się następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 30 listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w R., po rozpoznaniu wniosku J. G. z dnia 19 września 2005 r., odmówił skarżącej umorzenia zaległych należności ze składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, uznając, że skarżąca nie spełniła zawartych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887) dalej jako u.s.u.s., przesłanek warunkujących umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Z ustaleń własnych organu wynika, że skarżąca jest właścicielką samochodu osobowego marki PEUGEOT 206, rok produkcji 2002 r., tym samym możliwe jest zabezpieczenie należności. Ponadto podkreślił, że istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na drugiego wspólnika, a tym samym wyegzekwowania tych należności. Decyzję podpisała G. S., Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R., na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora tej placówki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosków J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionych w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i decyzją z dnia 21 lutego 2006 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie. Decyzję podpisał Dyrektor Oddziału Regionalnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – L. K., działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa Zakładu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając skargę na tę ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na tej podstawie stwierdził ich nieważność.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestię, którą należało przesądzić, była ta, czy Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych G. S. była osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajduje się "pełnomocnictwo" z dnia 7 stycznia 1999 r. udzielone wyżej wymienionej przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym G. S. została upoważniona m.in. do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, wynikających z u.s.u.s.

Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes Zakładu. Zatem decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinna być sygnowana jego podpisem. Ponadto, zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Ponieważ powołana ustawa nie stanowi inaczej, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych procesową regułą jest stosowanie tychże przepisów k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, postanowień oraz zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Sąd uznał, iż takie upoważnienie organu musi posiadać również zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Jeżeli upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu administracji publicznej, to upoważnienie nie może być udzielone przez pracownika innemu pracownikowi. Z powyższego wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. – L. K., działając na podstawie upoważnienia Prezesa Zakładu nie mogła udzielić swojemu zastępcy – G. S. "pełnomocnictwa" do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Zakładu zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych musiałby posiadać upoważnienie Prezesa jako jedynej osoby personifikującej organ. Wobec braku takiego upoważnienia Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Zakładu nie miał kompetencji do podpisywania decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu, § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U Nr 80 poz. 914) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. Prezes Zakładu nie może bowiem upoważniać dyrektorów komórek organizacyjnych do udzielania pełnomocnictwa innym pracownikom oddziału do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu, ustawodawca udzielając Ministrowi delegacji do wydania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może, w odmienny sposób niż czyni to ustawa, uregulować kwestię udzielania pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w tym na wyrok z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, w myśl którego rozporządzenie nie może ingerować w sferę materii prawnej, zawartej w innych aktach normatywnych o randze ustawowej w ten sposób, że nie może ono powtarzać, przekształcać, modyfikować lub syntetyzować treści ustaw. Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują art. 268a k.p.a., zatem zdaniem Sądu, należy odmówić ich stosowania.

Na tej podstawie Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu w I instancji została wydana przez osobę nieupoważnioną i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję również jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego należało stwierdzić nieważność obydwu wydanych w sprawie decyzji Zakładu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 181 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. i art. 123 u.s.u.s. przez nieuwzględnienie faktu, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.;

- art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że Prezes jest kierownikiem urzędu państwowego, załatwiającego indywidualne sprawy, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz, że stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje prawo do wystąpienia do Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 268a k.p.a. przez błędne przyjęcie, że powołany przepis stoi w sprzeczności z treścią § 3 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że Prezes Zakładu nie może upoważnić Dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania pracowników Zakładu do jego reprezentowania i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organem właściwym do wydawania decyzji w I instancji jest ZUS. Zgodnie z art. 5 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes Zakładu jest jedynie organem administracji w postępowaniu w II instancji. Prezes Zakładu występuje jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej określający zakres zadań pracowników tej jednostki. W rezultacie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielając, na podstawie § 3 ust. 2 statutu upoważnienia dyrektorom oddziałów regionalnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do podejmowania decyzji w imieniu Zakładu i udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom oddziału nie występuje jako organ administracji publicznej, gdyż w zakresie tych spraw właściwy jest Zakład. Zatem § 3 ust. 2 statutu nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a. ponieważ odnosi się do wewnętrznej regulacji kompetencji organów Zakładu, a nie do kompetencji organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżony wyrok opiera się na błędnym poglądzie Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie należało odmówić zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), zwanego dalej statutem, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (patrz: M. Żabicka-Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40-41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS, jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. art. 268a k.p.a. tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Już tylko na marginesie należałoby odnieść się do kwestii podnoszonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku i przez ZUS, dotyczącej określenia organu administracyjnego, wydającego decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tym organem jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Sąd I instancji wypowiadając się w kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zwrócić również uwagę na to, że w art. 83 ust. 4 zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponowne rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie omawianego § 3 ust. 2 statutu ZUS.

W konkluzji należy stwierdzić, że z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd skorzystał z możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącej J. G.