Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 173/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  w zw. z art. 7 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Stare Bogaczowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1182/13 w sprawie ze skargi Gminy Stare Bogaczowice na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1182/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 89 pkt 2 i art. 9 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1c, art. 7 ust. 1, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wpisał do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego: ruinę kościoła poewangelickiego, położoną na działce nr [...], we wsi G., gm. S., pow. W.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (oględziny ruin z dnia [...].03.2012 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy we W. z dnia [...].02.2012 r., karta ewidencyjna zabytku wykonana w czerwcu 2012 r. aut. E. D., opracowane w 1999 r. Studium środowiska kulturowego gminy S., orzeczenie techniczno-ekonomiczne budynku kościoła ewangelickiego, opr. przez inż. C. P. (1981 r.), protokół z dnia [...].04.2012 r. spisany przez inż. M. W. na okoliczność przeprowadzonych oględzin ruin) organ I instancji wskazał, że o ile nie ulega wątpliwości, że stan techniczny dawnego kościoła ewangelickiego jest zły, to okoliczność ta nie może przesądzać o braku kwalifikacji kościoła do wpisu do rejestru zabytków. Zaznaczono, że organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny ocenić, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej." Organ stwierdził, że kościół poewangelicki w S. zachował w stopniu dostatecznym rdzeń wartości zabytkowych, o czym świadczy treść opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy we W. z dnia [...].02.2012 r. Stwierdzono w niej, że mimo złego stanu zachowania, obiekt reprezentuje wybitne wartości artystyczne, historyczne, architektoniczne, rzeźbiarskie i naukowe. Ruina kościoła poewangelickiego w S. jest dziełem człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki, gdyż obiekt został wzniesiony w [...] r., a jego forma architektoniczna jest charakterystyczna dla śląskich kościołów ewangelickich z 2 poł. XVIII w. Pomimo złego stanu zachowania jest to budowla o wybitnych wartościach artystycznych, z odniesieniami do Kościoła Ł. w K. autorstwa M. F., architekta czynnego na Śląsku w I pol. XVIII w. Na wysokim poziomie wykonany został detal architektoniczny i rzeźbiarski, w tym rokokowy wazon zdobiący portal w elewacji południowej. Architektura jest przykładem długotrwałego oddziaływania na lokalne środowisko twórcze k. kościoła ewangelickiego i dojrzałego baroku rozwijanego w kręgu k. cystersów. To również przykład śląskiego barokowego, sakralnego budownictwa ewangelickiego i kultury materialnej śląskich ewangelików. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy wpis do rejestru jest jedną z form ochrony zabytków, która ma na celu ich zachowanie. W tym wypadku zachowanie ruiny kościoła poewangelickiego, ze względu na posiadane wartości artystyczne, naukowe i historyczne.

Gmina S. zakwestionowała powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zanim Gmina stała się z mocy prawa na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2008 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości przez wszystkie lata powojenne do 2009 r. działka stanowiła mienie Skarbu Państwa. Skarb Państwa nie podejmował żadnych czynności prawnych jak i budowlanych w celu zachowania "tego dziedzictwa". Złożone w toku postępowania orzeczenie techniczno-ekonomiczne z 1981 r. stwierdzało, że remont budynku jest technicznie możliwy lecz ekonomicznie nieuzasadniony. Przywołując treść art.13 ust. 1 ustawy, wskazano, że brak jest podstaw do wpisu do rejestru przedmiotowego obiektu, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zdaniem skarżącej obiekt ten kwalifikował się do wykreślenia z rejestru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze treść art. 3 pkt 1 ustawy, organ odwoławczy zaznaczył, że zakwalifikowanie nieruchomości jako zabytku w rozumieniu przepisów ustawy zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Niemniej ocena ta nie może być arbitralna. Zważywszy na fakt, że wpis do rejestru zabytków jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ustawa ta nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami muszą być interpretowane ściśle i mogą być stosowane jedynie do stanów faktycznych, objętych ich dyspozycją.

Zaznaczono, że mimo obecnego bardzo złego stanu technicznego, przedmiotowy obiekt wzniesiony w [...] r., nadal posiada wartość historyczną, a także wartość artystyczną. Nadal czytelne są charakterystyczne cechy stylowe budowli świadczące o wybitnych walorach, zachował się detal architektoniczny i rzeźbiarski. Obiekt posiada też wartość naukową jako przykład śląskiego, barokowego, sakralnego budownictwa ewangelickiego oraz długotrwałego oddziaływania na lokalne środowiska budowlane Kościoła Ł. w K., autorstwa M. F. Istotnym składnikiem wartości zabytkowych kościoła poewangelickiego jest jego autentyczność - walor historycznego dowodu oraz jego utrwalona rola krajobrazowa. Powyższe wynika z analizy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego we W. z dnia [...].02.2012 r., którą organ odwoławczy uznał za w pełni miarodajną i rzetelną.

Dalej stwierdzono, że Wojewódzki Konserwator Zabytków właściwie ustalił stan faktyczny i określił przedmiot ochrony na podstawie rozpoznanych wartości. Na ogólną wartość zabytku składa się wiele różnych aspektów (np. wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, integracyjna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość lub typowość zabytku), lecz w niektórych przypadkach jeden konkretny aspekt wartości ma tak istotne znaczenie, że wystarczy, aby uzasadnić potrzebę ochrony, nawet wówczas, gdy brakuje innych aspektów.

W odniesieniu do zarzutu odwołania tj. katastrofalnego stanu technicznego obiektu, wiążącego się z koniecznością poczynienia znacznych nakładów finansowych, Minister wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. W postępowaniu o wpis do rejestru zabytków stan techniczny obiektu nie ma decydującego znaczenia. Zaznaczył, że pogląd wyrażony w powołanym przez Gminę wyroku NSA z dnia 28.07.1994 r., mówiący, że: "opinia biegłych, że remont zabytkowego budynku wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji oznacza, że budynek stracił wartość zabytkową na skutek całkowitego zniszczenia" nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem do rejestru zabytków wpisywana jest trwała ruina kościoła poewangelickiego i nie jest wymagane, by obiekt został odbudowany w swej pierwotnej bryle. Zatem dla właściciela zabytku skutki finansowe przedmiotowej decyzji będą się wiązały z zabezpieczeniem i utrzymaniem ruin kościoła w niepogorszonym stanie, renowacją zachowanych murów obwodowych nawy oraz wieży i przeciwdziałaniem zagrożeniu katastrofą budowlaną.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kwestia kosztów pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności wpisu. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wpisu do rejestru zabytków od kosztów renowacji (remontu) zabytku.

Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, że ruina kościoła poewangclickiego jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasługującym na trwałe zachowanie i należyte utrzymanie tak, by służyła nauce oraz popularyzacji wiedzy, jako trwały element rozwoju i czynny składnik życia współczesnego społeczeństwa. Wskazane przez specjalistów wartości zarówno historyczne jak i architektoniczne zabytku, w pełni uzasadniające wpis do rejestru zabytków, sprawiają, że obiekt należy bezwzględnie ocalić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].03.2013 r. Gmina S. (dalej jako skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podniesione zostały zarzuty naruszenia przez organ:

1. art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważenia słusznego interesu strony;

2. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że zły stan techniczny ruin kościoła nie stanowi przeszkody dla dokonania wpisu do rejestru zabytków; art. 3 pkt. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zachowanie ruin jako zabytku leży w słusznym interesie społecznym;

3. art. 13 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie stanu technicznego ruiny jako czynnika, warunkującego możliwość zaliczenia do kategorii zabytku;

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie opinii o stanie technicznym budynku, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego;

5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy administracji przekroczyły granicę dopuszczalnej uznaniowości i nie rozważyły słusznego interesu strony. W ocenie skarżącej w ramach przysługującej organom uznaniowości należało zwrócić uwagę na skutki finansowe zakwalifikowania ruin kościoła poewangelickiego, jako zabytku podlegającego wpisowi do rejestru. Wydana w sprawie decyzja nie dokonuje właściwego wyważenia pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, ingerując w prawo własności w sposób nieproporcjonalny do potrzeb wymagających ochrony. Zwróciła uwagę, że obiekt jest w stanie postępującej dewastacji, której w sposób trwały nie powstrzymają doraźne zabezpieczenia, generujące niepotrzebne koszty. Wpis do rejestru zabytków był zatem nieracjonalny i sprzeczny z art. 13 ust. 1 ustawy. Jej zdaniem ustawodawca uzależnił wartość historyczną i artystyczną obiektów, wymagającą ochrony, od stanu technicznego i stopnia zniszczenia zabytku. Wskazała na brak w materiale dowodowym opinii odpowiednich służb nadzoru budowlanego, czy stopień zniszczenia obiektu nie wyklucza możliwości wpisania go do rejestru zabytków.

Podkreśliła, że zamiast pozytywnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Gminy, wydano decyzję, ingerującą w prawo własności i narzucającą obowiązki, wbrew wszelkim zasadom racjonalnego i ekonomicznego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1182/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że w świetle przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej cześć lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, wskazaną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jednocześnie zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie ma wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może powodować skreślenia z rejestru (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). Wskazana w tym przepisie przesłanka skreślenia zabytku z rejestru może równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym.

Odwołując się do treści oraz wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, słusznie uznając, że ruina kościoła poewangelickiego jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji brak było podstaw do zanegowania wartości historycznej ruin kościoła. Wskazał, że zakwalifikowanie ww. ruin jako zabytku w rozumieniu przepisów ustawy, zostało dokonane po rzetelnej ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu swej decyzji zasadnie wskazał, że niezależnie od obecnego bardzo złego stanu technicznego, obiekt wzniesiony w [...] r., nadal posiada wartość historyczną, a także wartość artystyczną. Nadal czytelne są charakterystyczne cechy stylowe budowli świadczące o wybitnych walorach, zachował się detal architektoniczny i rzeźbiarski. Istotnym składnikiem wartości kościoła jest jego autentyczność - walor historycznego dowodu oraz jego utrwalona rola krajobrazowa.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ bezpodstawnie uznał, że ruina kościoła poewangelickiego stanowi zabytek w sytuacji, gdy jego aktualny stan takiego wniosku nie uzasadnia. Organy wyczerpująco uzasadniły dlaczego, w tym przypadku zły stan budynku nie stanowił przeszkody do wpisania obiektu do rejestru zabytków. Wykazały również w sposób przekonujący wartość historyczną i artystyczną ruin kościoła, jak również istotne ich znaczenie dla zachowania historycznego świadectwa śląskiego, barokowego, sakralnego budownictwa ewangelickiego. Wobec powyższego Sąd zaprzeczył twierdzeniom skarżącej by przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w szczególności nietrafne były zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy przez wpisanie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, pomimo złego stanu technicznego i tym samym utraty wartości historycznej. Oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, organy bez przekroczenia granic uznania administracyjnego ustaliły, że stan zachowania obiektu nie jest na tyle zły, iż nie przedstawia już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie dowodzi, że ruiny kościoła, pomimo zniszczeń zaistniałych w skutek upływu czasu i zaniedbań poprzedniego właściciela (wskazywanych przez skarżącego), nie utraciły swojej wartości historycznej i artystycznej.

Wobec podnoszonej przez skarżącą kwestii katastrofalnego stanu technicznego obiektu, wiążącego się z koniecznością poczynienia znacznych nakładów finansowych Sąd zauważył, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wpisu do rejestru zabytków od kwestii kosztów renowacji (remontu) zabytku. Twierdzenie, iż z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie mogło w tej sprawie przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Sąd podkreślił, że do rejestru zabytków wpisywana została tzw. trwała ruina kościoła poewangelickiego. Nie jest zatem wymagane, aby obiekt został odbudowany w swej pierwotnej bryle. Właściciel zabytku będzie miał jednak obowiązek zabezpieczenia i utrzymania ruin kościoła w niepogorszonym stanie oraz przeciwdziałania zagrożeniu katastrofą budowlaną.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę.

Gmina Stare Bogaczowice wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W pierwszym przypadku zarzucono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni:

1. art. 13 a contrario w zw. z art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), polegającej na przyjęciu stanowiska, iż zły stan techniczny budynku oraz całkowite jego zniszczenie wymagające przeprowadzenia pełnej rekonstrukcji i kompleksowych prac remontowych nie stanowi przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej wpisanie obiektu do rejestru zabytków;

2. art. 3 pkt. 1 u.o.z. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż zachowanie ruin kościoła poewangelickiego, będących w katastrofalnym stanie technicznym leży w słusznym interesie społecznym.

Zdaniem skarżącej Sąd naruszył także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieproporcjonalną, w stosunku do wymagającego ochrony interesu społecznego - ingerencję w prawo własności strony w stopniu naruszającym jego istotę, a przejawiającą się w autorytarnym nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązków, które pozostają w sprzeczności z zasadami racjonalnego i ekonomicznie uzasadnionego postępowania.

W zakresie uchybień proceduralnych skarżąca wskazała na naruszenie art. 145 par. 1 pkt. 3 oraz par 2. P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącego naruszenia przepisu art. 7 kpa, a przejawiającego się w odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z opinii odpowiednich służb nadzoru budowlanego i tym samym wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, pozwalających na ustalenie stopnia zniszczenia obiektu oraz realnych, ekonomicznie uzasadnionych i proporcjonalnych względem antycypowanych przez ustawodawcę celów, możliwości zachowania obiektu, w stanie niepogorszonym i nie zagrażającym katastrofą budowlaną oraz rokującym możliwość względnie trwałego zachowania wartości artystycznych, naukowych i historycznych, które to uchybienia skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu postępowania, a to art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku uznania, iż zachodzą okoliczności wskazane w art. 1885 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pozytywne ustalenie, że sporny obiekt należy uznać za zniszczony, powinno wykluczać możliwość uznania, iż budowla charakteryzuje się walorami historycznymi, naukowymi, artystycznymi, mogącymi służyć jakiemukolwiek interesowi społecznemu. Zły stan techniczny budowli (potwierdzony zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym) powoduje, iż w konkretnych okolicznościach sprawy, nie może być urzeczywistniony jakikolwiek interes społeczny, skoro stan obiektu, któremu zagraża katastrofa budowlana, uniemożliwia postronnemu obserwatorowi poznanie owych walorów, artykułowanych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...].02.2012 r.

Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok abstrahuje od znaczenia jednej z zasadniczych przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie ruchomości bądź nieruchomości jako zabytku. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 3 ustawy, wartości historyczne, artystyczne i naukowe nie stanowią same w sobie przesłanki dla uznania, iż mamy do czynienia z zabytkiem w rozumieniu ustawy albowiem w każdym przypadku, winien być uwzględniony interes społeczny, wyznaczający zasadność i potrzebę zachowania danego obiektu jako zabytku. Z treści części motywacyjnej wyroku nie wynika, aby Sąd Administracyjny dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem kryterium interesu społecznego. Uzasadnienie Sądu stanowi odzwierciedlenie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych na wstępie skargi oraz jest konsekwencją nierozważenia słusznego interesu strony, zobligowanej do spełnienia obowiązków, których wykonanie narusza istotę prawa własności.

Sąd dopuścił się naruszenia art. 64 Konstytucji RP bowiem Sąd dokonał nienależytego wyważenia interesu indywidualnego strony oraz interesu społecznego i rzeczywistej potrzeby jego ochrony, w sytuacji konieczności nadmiernej ingerencji w cudze prawo własności.

Mając na uwadze wartość historyczną obiektu i konieczność zapewnienie mu adekwatnej ochrony podkreślono, że do 2009 r. właściciel ruin tj. Skarb Państwa nie był obligowany do poczynienia nakładów na obiekt, co w konsekwencji doprowadziło do pogorszenia stanu kościoła w stopniu zagrażającym katastrofą budowlaną.

Skarżąca wskazała, że obiekt jest w stanie postępującej dewastacji, której w sposób trwały nie powstrzymają doraźne zabezpieczenia, generujące niepotrzebne koszty. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż wpis do rejestru zabytków jest nieracjonalny i sprzeczny z treścią art. 13 ust. 1 ustawy. Stan techniczny obiektu nie ulegnie poprawie, a wręcz przeciwnie, w perspektywie lat skutkować będzie koniecznością zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 13 ust. 1 ustawy. Działanie organów administracji jest nieuzasadnione w świetle treści cytowanego przepisu i w istocie stawia pod znakiem zapytania racjonalność i ekonomikę przyjętego trybu postępowania względem rzeczonego obiektu.

Skarżąca zauważa, że skoro ustawodawca, wyraźnie zdaje się uzależniać wartość historyczną i artystyczną obiektów, od stanu technicznego i stopnia zniszczenia zabytku, podstawę faktyczną orzeczenia wypacza brak w materiale dowodowym sprawy, opinii odpowiednich służb nadzoru budowlanego, a których uzyskanie jest uzasadnione treścią art. 13 ustawy oraz potrzebą ustalenia, czy istotnie stopień zniszczenia obiektu nie wyklucza możliwości jego wpisania do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócono uwagę, że ruiny mogą stanowić zabytek na co wskazał przykłady. Wskazał, że w orzecznictwie brak jest przypadków, w których mimo niewątpliwej wartości zabytkowej obiekt nie zostałby wpisany do rejestru ze względu na interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei z art. 13 ust. 1 ww. ustawy wynika, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

Błędna wykładnia przepisu prawa polega na nieprawidłowym odtworzeniu normy prawnej wynikającej z tego przepisu, to jest nieprawidłowe rozumienie określonej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przytoczonych wyżej przepisów. Skreśleniu z rejestru zabytków bądź też niewpisaniu do rejestru zabytków, podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków bądź też, by taki przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wartości.

W niniejszej sprawie przedmiot wpisu do rejestru zabytków uległ znacznemu zniszczeniu, jednak zachował wartości artystyczne i historyczne. Znajduje to potwierdzenie w opinii sporządzonej Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy we W. Nie było więc podstaw do kwestionowania prawidłowości decyzji o wpisie do rejestru zabytków ruiny kościoła poewangelickiego znajdującej się we wsi G.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zachowanie ruin kościoła poewangelickiego będących w katastrofalnym stanie technicznym leży w słusznym interesie społecznym. Z definicji zabytku zawartej w treści powyższego przepisu wynika, że jedną z przesłanek uznania nieruchomości lub rzeczy ruchomej za zabytek jest to, by zachowanie nieruchomości lub rzeczy ruchomej leżało w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W toku postępowania organy administracji wykazały, że ruiny kościoła poewangelickiego posiadają wartość artystyczną i historyczną. Jak wynika ze sporządzonej opinii jest to budowla o wybitnych wartościach artystycznych oraz stanowi świadectwo kultury materialnej śląskich ewangelików. Okoliczności te pozwalają stwierdzić, że zachowanie ruin kościoła poewangelickiego leży w interesie społecznym ze względu na wartość artystyczną i historyczną. Z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika wymóg, by wpis nieruchomości lub rzeczy ruchomej leżał w "słusznym interesie społecznym". Z przepisu tego wynika jedynie wymóg, by wpis do rejestru zabytków leżał w "interesie społecznym".

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Organy administracji nie kwestionowały faktu, że obiekt wpisany do rejestru zabytków jest zniszczony jednakże jak to zostało już wcześniej wskazane okoliczność ta sama w sobie nie stanowi podstawy do odmowy wpisania obiektu do rejestru zabytków. Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego opisuje stan techniczny obiektu. Wynika z niej, że stan ten nie kwalifikuje obiektu do remontu lub podjęcia działań zachowawczych. Zły stan techniczny obiektu, jak to już zostało wcześniej wskazane nie stanowi przeszkody do wpisania go do rejestru zabytków.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność skarżącej kasacyjnie Gminy poprzez wpisanie kościoła poewangelickiego do rejestru zbytków. Wpis do rejestru zabytków tego obiektu został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności. Cel jakim jest zachowanie ruin kościoła poewangelickiego jako świadectwa kultury materialnej śląskich ewangelików stanowi uzasadnioną podstawę do ograniczenia przysługującego Gminie prawa własności łączącego się z wpisaniem tego kościoła do rejestru zabytków.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.