Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1750/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 28
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: 1. Ogrodzenie nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze nie może być interpretowane jako naruszenie obowiązku planowej zabudowy terenu.

2. Odmowa wyrażenia zgody na budowę ogrodzenia na nieruchomości /działce/ z powołaniem się na rolnicze przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem praw podmiotowych właściciela nieruchomości /działki/ do korzystania z gruntu zgodnie z własnymi potrzebami i zamierzeniami.

3. Uzależnienie udzielenia pozwolenia na wykonanie ogrodzenia od ustalenia zasad zagospodarowania przewidzianej do ogrodzenia nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

4. Nietypowość rozwiązań architektonicznych nie jest równoznaczna z brakiem harmonii z otoczeniem lub obniżeniem estetyki otoczenia, o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.

TEZY

1. Ogrodzenie nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze nie może być interpretowane jako naruszenie obowiązku planowej zabudowy terenu.

2. Odmowa wyrażenia zgody na budowę ogrodzenia na nieruchomości /działce/ z powołaniem się na rolnicze przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem praw podmiotowych właściciela nieruchomości /działki/ do korzystania z gruntu zgodnie z własnymi potrzebami i zamierzeniami.

3. Uzależnienie udzielenia pozwolenia na wykonanie ogrodzenia od ustalenia zasad zagospodarowania przewidzianej do ogrodzenia nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

4. Nietypowość rozwiązań architektonicznych nie jest równoznaczna z brakiem harmonii z otoczeniem lub obniżeniem estetyki otoczenia, o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja Wojciecha J. na decyzję Wojewody (...) z dnia 12 października 1992 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w E., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w E. decyzją z dnia 12 sierpnia 1992 r., wydaną z powołaniem się na art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, odmówił Andrzejowi Wojciechowi J. udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia działki nr 130/2 od strony drogi we wsi B., gmina E. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy E. z 1986 r., ze zmianami dokonanymi uchwałą Rady Gminy E. z dnia 19 grudnia 1991 r., teren działki nr 130/2 stanowi użytek rolny nie przewidziany do zabudowy. Z dalszych wywodów uzasadnienia wynika, że forma ogrodzenia tego użytku rolnego od strony drogi, w postaci muru o wysokości 2,39 m z bramą krytą dachem o wysokości 5,85 m, w miejscu nie przewidzianym pod siedlisko, nie harmonizuje z otoczeniem i nie uwzględnia walorów krajobrazowych terenu z pobliskim lasem i rzeką otoczoną zielenią. Zdaniem organu orzekającego, budowa tego ogrodzenia znalazłaby się w sprzeczności z art. 4 prawa budowlanego.

Andrzej Wojciech J. odwołał się od tej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E., ale Wojewoda (...) nie uwzględnił odwołania i decyzją GP.III-G7351/59/92 z dnia 12 października 1992 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia 12 sierpnia 1992 r. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że działka nr 130/2 we wsi B. w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona do użytkowania rolniczego. Ponieważ nie podlega ona ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia nr 6/91 Wojewody (...) dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarze chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa (...) /Dz. Urz. Woj. ... Nr 17 poz. 167/, jej właściciel ma prawo wzniesienia odpowiedniego zaplecza produkcyjnego potrzebnego do prowadzenia przeszło 4-hektarowego gospodarstwa rolnego. Urząd Rejonowy w E. mylnie więc poinformował stronę o całkowitej niemożliwości budowy na tej działce. Stanowisko to jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ogrodzenia działki nr 130/2. Problemu ogrodzenia i bramy przejazdowej na tej działce nie można rozpatrywać w oderwaniu od przyszłego jej zagospodarowania. Organ wyraził pogląd, że znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny działki z zaprojektowanym budynkiem i opinią Urzędu Gminy E. z dnia 30 lipca 1992 r. nie wskazują, aby zamiarem strony była realizacja siedliska rolniczego, a więc zamierzenia zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Bez sprecyzowania zatem charakteru przyszłej zabudowy i przesądzenia możliwości jej wzniesienia na tym terenie nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy ogrodzenia i usytuowania bramy przejazdowej.

Organ odwoławczy zauważył, że po wizji lokalnej we wsi B. podziela pogląd Urzędu Rejonowego w E. o udziwnionej formie bramy oraz przesadzonej skali ogrodzenia. Ponadto projektowane ogrodzenie koliduje z kablową linią elektromagnetyczną 15 kV między N.W. a E.

Andrzej Wojciech J. zaskarżył decyzję Wojewody (...) z dnia 12 października 1992 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, widząc w niej sprzeczności i niekonsekwencje. Sprzeczności te skarżący dostrzega zwłaszcza w utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy mimo stwierdzenia, że została ona wydana z uchybieniem. Skarżący podnosi, że występuje nielogiczność w decyzji, wynikająca z przyznania, że organ I instancji wyraził mylny pogląd o całkowitej niemożliwości budowy na działce, z jednoczesnym uznaniem, że nie miało to merytorycznego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy budowy ogrodzenia działki. Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem, że problemu ogrodzenia i wzniesienia bramy przejazdowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od przyszłego zagospodarowania działki. Oświadcza, że obecnie chce wybudować ogrodzenie siedliskowe, natomiast nie jest w stanie przewidzieć, jak będzie wyglądać posiadłość w końcowym kształcie; ma na to wpływ wiele czynników. Niezrozumiałe, a nawet obraźliwe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że szkic sytuacyjny nie wskazuje, aby zamiarem inwestora była realizacja siedliska rolniczego. Powstaje pytanie, jak - zdaniem organu orzekającego - ma wyglądać zabudowa rolnicza. Dziwić też muszą sformułowania "udziwniona forma" lub "przesadzona skala", użyte w odniesieniu do projektowanego ogrodzenia i bramy przejazdowej.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda (...) nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie. Andrzej Wojciech J. jako właściciel przeszło 4 ha gruntów rolnych może z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem, podejmując wszystkie czynności, które nie są zabronione prawem /art. 140 kodeksu cywilnego/. Prawa własności są przy tym chronione Konstytucją. W rozpoznawanej sprawie ograniczenia przez organy orzekające praw inwestora do korzystania z nieruchomości w zamierzony przez niego sposób wynikają z dowolnej wykładni prawa, zastosowanej w sposób rozszerzający na niekorzyść właściciela nieruchomości. Należy uznać za uzasadnione uwagi zawarte w skardze do sądu administracyjnego, wskazujące na niekonsekwencje w orzeczeniu organu II instancji i wadliwość wywodów uzasadnienia. Zwłaszcza wyraźnie brak konsekwencji w wywodach organu odwoławczego, który stwierdza wydanie decyzji organu I instancji według niezgodnych z prawem przesłanek i jednocześnie utrzymuje tę decyzję w mocy. Właściciel nieruchomości może korzystać z nieruchomości zgodnie ze swoimi potrzebami i podejmować związane z tym czynności nie kolidujące z prawem powszechnie obowiązującym. Czynności te może podejmować w takiej kolejności, jaka odpowiada jego potrzebom. Organy administracji publicznej mogą właściciela ograniczać w tych uprawnieniach tylko wtedy, gdy z mocy ustawy są do tego wyraźnie upoważnione.

W tej sytuacji nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej oparte jest w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie organu odwoławczego, że problemu ogrodzenia i bramy przejazdowej na nieruchomości skarżącego nie można rozpatrywać w oderwaniu od jej przyszłego zagospodarowania. Ogrodzenie nieruchomości ma na celu ochronę interesów właściciela nieruchomości, wyraźne zaznaczenie sfery jego interesów, a nawet izolowanie się od otoczenia, jeżeli widzi on taką potrzebę. Żaden przepis nie uzależnia dopuszczalności wykonania ogrodzenia nieruchomości od zamierzonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Prawo dopuszcza ingerencję w uprawnienia właściciela do ogrodzenia nieruchomości /działki/ jedynie w razie naruszenia powszechnie obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, oraz w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawa właściciela nieruchomości do jej ogrodzenia mogą być także ograniczone z powołaniem się na wymagania ochrony środowiska /np. konieczność umożliwienia dostępu do wód ogólnodostępnych/. Wszystkie te ograniczenia są skuteczne tylko wtedy, gdy zostały przewidziane ustawą.

Wykonanie ogrodzenia nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze w żadnym wypadku nie może być interpretowane jako naruszenie obowiązku planowej zabudowy terenu. Odmowa zaś wyrażenia zgody na budowę ogrodzenia na takiej nieruchomości /działce/ z powołaniem się na rolnicze przeznaczenie tej nieruchomości /działki/ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest naruszeniem podmiotowych praw właściciela nieruchomości /działki/ do korzystania z gruntu zgodnie z własnymi potrzebami i zamierzeniami.

Należy zauważyć, że wydanie orzeczenia administracyjnego na podstawie domysłów lub przypuszczeń co do sposobu przyszłego wykorzystania danego gruntu przez właściciela jest naruszeniem ustawowego obowiązku uwzględnienia w postępowaniu jedynie udowodnionych faktów oraz przesłanek jednoznacznie wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie zatem budowa ogrodzenia i bramy przejazdowej jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym inwestora. Dopuszczenie tej budowy nie może być uzależnione od przedstawienia przez inwestora dalszych zamierzeń co do przyszłej zabudowy nieruchomości.(...)

Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego ogrodzenia i bramy przejazdowej, powołały się również na naruszenie art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Przepis ten nie może być traktowany jako upoważniający do dowolności rozstrzygnięć. Wymaga on, by forma architektoniczna obiektów budowlanych była zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniała walory krajobrazu i wpływała na estetykę otoczenia. Sprowadzenie tych wymagań w odniesieniu do ogrodzenia i bramy projektowanych przez Andrzeja Wojciecha J. - do określeń "udziwniona forma bramy", "przesadzona skala" nie daje odpowiedzi na pytanie, czy wskazane elementy ogrodzenia stanowią dysharmonię w stosunku do otoczenia, czy tylko nie podobają się osobom przygotowującym decyzję. Nie można przy tym zapominać, że inwestor jest z wykształcenia również architektem, a więc ma przygotowanie do zawodu, w którym poczucie estetyki lub harmonii jest jednym z podstawowych elementów. Różnice poglądów w sprawach estetyki również wśród osób kompetentnych zawodowo, jak wskazuje doświadczenie, są rzeczą normalną. Powoływanie się w ocenie obiektu architektonicznego na "udziwnioną formę" lub "przesadzoną skalę" może wskazywać tylko na zaskoczenie czymś niecodziennym, odbiegającym od prozy życia codziennego. Tego rodzaju odczucia nie mieszczą się w art. 4 prawa budowlanego. Estetyka jest odczuciem subiektywnym. Najbardziej cenione dzieła architektoniczne spotykały się i spotykają ze zróżnicowaną oceną. Nie zostało wykazane, że występowanie w pobliżu projektowanej inwestycji lasu lub pasma zieleni wzdłuż rzeki, na co powołano się w decyzji organu I instancji, narzuca sposoby rozwiązania architektonicznego projektowanego ogrodzenia i jego elementów. Przyzwyczajenie do najprostszych rozwiązań, często o charakterze typowym, nie jest dobrym punktem wyjścia do oceny rozwiązań w budownictwie. Trzeba przy tym pamiętać o prawie właściciela do indywidualizowania sposobu zaspokajania swoich potrzeb, o prawie do realizacji własnych idei bytowych.

Zarzut kolizji z istniejącą linią kablową również nie stanowi uzasadnienia do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia i bramy przejazdowej. (...)

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega na naruszeniu przepisów art. 29 ust. 3 i 4 prawa budowlanego w związku z przepisami par. 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Wyraża się ono w uzależnieniu udzielenia pozwolenia na wykonanie ogrodzenia i bramy przejazdowej od ustalenia zasad zagospodarowania przewidzianej do ogrodzenia nieruchomości, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Naruszeniem prawa materialnego jest również naruszenie art. 54 ust. 5 w związku z art. 4 prawa budowlanego. Powołując się na art. 4 prawa budowlanego jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wskazano jedynie na nietypowość projektowanych rozwiązań bramy przejazdowej i ogrodzenia, co nie może być równoznaczne z brakiem zharmonizowania z otoczeniem lub obniżeniem estetyki otoczenia.

Prawo procesowe zostało naruszone przede wszystkim przez to, że sprawa nie została w pełni wyjaśniona, czego wymagają zwłaszcza art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, orzeczenie natomiast częściowo oparto na przypuszczeniach i domysłach co do zamierzeń inwestora w zakresie zagospodarowania przez niego nieruchomości. Wskazane naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczyły decyzji organów obu instancji. Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa- należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 208 Kpa.