Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 30/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. M.-C., K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 17 października 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 152 ust. 4 i ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014r., poz. 317 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. M. i K. C. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości M. z uwagi na przekroczenie standardów jakości środowiska – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 lipca 2019 r. do Wójta Gminy M. wpłynęło zgłoszenie przydomowej oczyszczalni ścieków zainstalowanej na dz. nr [...] w miejscowości M.. W związku z brakami formalnymi, na podstawie art. 152 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zostało wystosowane wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia. Prowadzący instalację, K. C. oraz A. M., dokonali uzupełnienia zgłoszenia w dniu 19 sierpnia 2019 r.

Wójt Gminy M., decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 378 ust. 3 pkt 3, art. 152 ust. 1 oraz ust. 4 i 4a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) oraz art. 104 i art. 122a § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w związku z § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 317 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 22 lipca 2019 r., uzupełnionego w dniu 19 sierpnia 2019 r., K. C. i A. M. prowadzących instalację – przydomową oczyszczalnię ścieków na dz. nr [...] w miejscowości M. – wniósł sprzeciw wobec rozpoczęcia eksploatacji tej instalacji z uwagi na przekroczenie standardów jakości środowiska.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wójt Gminy M. wskazał, że z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, iż na działce nr [...] w miejscowości M. K. C. i A. M. w 2019 r. zainstalowali przydomową oczyszczalnię ścieków [...], spełniającą normę EN:12566-3+A2:2013, dla której wartości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do ziemi tj. BZTs, ChzT, Z i NH4-N wynoszą odpowiednio 20 mg/l, 67 mg/l, 27 mg/l oraz 0,4 mg/l. Montaż oczyszczalni ścieków został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Krakowskiego z dnia 27 listopada 2014 r., Nr [...] Nieruchomość, na której została zainstalowana oczyszczalnia ścieków, znajduje się na obszarze aglomeracji Kraków wyznaczonej uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXIX/415/16 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r. poz. 6481), co potwierdza pismo z dnia 27 sierpnia 2019 r., znak: [...] Jednocześnie działka ta jest zlokalizowana w regionie wodnym Górnej Wisły wyznaczonym rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły, wydanym na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.).

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, z uwagi na konieczność ochrony zasobów wodnych, ustala na wybranych obszarach podwyższone standardy jakości środowiska, o których mowa w art. 152 ust. 4a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym wprowadza ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, na obszarze regionu wodnego, jego części lub dla wskazanych jednolitych części wód, niezbędne dla osiągnięcia ustalonych celów środowiskowych. Jednym z takich ograniczeń jest wprowadzony w § 17 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia zakaz wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż zakaz wprowadzania ścieków obowiązuje na wskazanym obszarze niezależnie od wartości charakteryzujących je wskaźników zanieczyszczeń. Wyklucza on zatem możliwość eksploatacji na terenie regionu wodnego Górnej Wisły, w granicach aglomeracji Kraków, przydomowych oczyszczalni, niezależnie od wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi z tych instalacji. Ciecz opuszczająca oczyszczalnię ścieków zgodnie z ustawową definicją zawartą art. 16 pkt 61 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nadal pozostaje ściekiem.

W ocenie Wójta Gminy M. powyższe okoliczności wskazują, że eksploatacja przez K. C. i A. M. przydomowej oczyszczalni ścieków na dz. nr [...] w M. powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. Zarówno przywołane rozporządzenie, jak i uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXIX/415/16 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków, zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej, stanowią akt prawa miejscowego i są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które go ustanowiły, o czym mówi art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy M., wniesionego przez A. M. i K. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 października 2019 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadza zasadę, że jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Zasada ta doznaje jednak ograniczeń wynikających nie tylko z aktów prawa miejscowego, jak w niniejszej sprawie z rozporządzenia Dyrektora RZGW, ale z innych przepisów rangi ustawowej. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowił art. 152 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Eksploatacja przez K. C. i A. M. przydomowej oczyszczalni ścieków na dz. nr [...] w M. powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., dlatego też konieczne stało się zgłoszenie sprzeciwu wobec rozpoczęcia eksploatacji tej instalacji.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy przytoczył § 1 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXIX/415/1 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków, § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły oraz art. 43 ust. 1 ustawy Prawo wodne – i skonkludował, że przepisy te wykluczają możliwość eksploatacji na terenie regionu wodnego Górnej Wisły, w granicach aglomeracji Kraków, przydomowych oczyszczalni ścieków, niezależnie od wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi z tych instalacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zauważyło, że w dniu 27 listopada 2014 r. Starosta Krakowski wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków. Niemniej jednak w dacie zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków działka nr [...] położona w M. , objęta przedmiotowym zamierzeniem, znajdowała się w obszarze objętym aglomeracją Kraków przewidzianym do skanalizowania, zgodnie z § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły oraz z uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXIX/415/16 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków. Inny jest organ właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia robót budowlanych przydomowej oczyszczalni ścieków (Starosta Krakowski), a inny organ jest właściwy do zgłoszenia przystąpienia do eksploatacji (użytkowania) – Wójt Gminy M.. Organ odwoławczy dostrzegł, że w wyniku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do przeprowadzenia przez inwestorów procesu budowlanego. Nieobowiązująca w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków nie determinuje jednak obligatoryjnej zgody na eksploatację (użytkowanie) obiektu, szczególnie w przypadkach, gdy zastosowanie mają przepisy dotyczące ochrony środowiska. Przywołane rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły i uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXIX/415/16 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków stanowią akty prawa miejscowego, które są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, o czym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego, zasadnym i koniecznym jest obligowanie właścicieli nieruchomości do przestrzegania tych przepisów.

Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. A. M. i K. C. złożyli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy administracji publicznej naruszyły prawo zgłaszając sprzeciw co do rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący wykonali ją jako element konieczny całości przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestycja zatwierdzona ostateczną i prawomocną decyzją kompetentnego organu okazała się – zdaniem innych organów – niedopuszczalna prawnie. Rozstrzygnięcia wydane przez Wójta Gminy M., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, stanowią niedopuszczalną prawnie ingerencję w skonkretyzowaną już postać uprawnień budowlanych przyznanych mocą wcześniejszego pozwolenia na budowę. Obydwa organy nie uwzględniły szeregu istotnych okoliczności sprawy. Pominięte zostały kwestie szczegółowo opisane w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej. Dodatkowo nie zostało wzięte pod uwagę, iż: uchwała nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków nie zawiera regulacji intertemporalnej; brak jest przepisów przejściowych również w przypadku rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. W konsekwencji należy uznać, że uregulowania objęte tymi aktami prawnymi wiążą jedynie na przyszłość (reguła bezpośredniego działania nowego aktu normatywnego). Odnoszą się zatem wyłącznie do sytuacji, które zostały ukształtowane (zaczęły się kształtować) po ich wejściu w życie. Objęcie postanowieniami tych aktów jakiegokolwiek procesu inwestycyjno-budowlanego zapoczątkowanego – choćby w części – przed dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego było niedopuszczalne prawnie bez przepisów przejściowych. Na dzień uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę (27 listopada 2014 r.) formalnie obowiązywało jedynie ww. rozporządzenie (choć nie obejmowało ono swym zasięgiem terytorialnym działki skarżących). Inwestorzy nie mogli zatem dostosować swoich zamierzeń do restrykcyjnych wymogów, skoro te pojawiły się dopiero w późniejszym czasie (z chwilą wejścia w życie uchwały Sejmiku). Nie można aprobować sytuacji, w której dany podmiot uzyskuje prawomocne uprawnienie do określonych działań, następnie realizuje je, by na samym końcu wpaść w pułapkę zmian prawodawczych. Zmiany w prawie mają to do siebie, że nie mogą abstrahować od wcześniej zindywidualizowanych i skonkretyzowanych – w jednostkowym procesie stosowania prawa – uprawnień. W przeciwnym razie nikt nigdy nie mógłby mieć pewności, że decyzję organu administracyjnego będzie w stanie efektywnie zrealizować. Taka praktyka administrowania całkowicie wypacza zaufanie obywateli do organów władzy oraz prawa przez nich stanowionego, jak również stosowanego.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy "formalnie" dostrzegł fakt legitymowania się przez skarżących prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, ale kwestia ta – o fundamentalnym znaczeniu dla wyniku sprawy – została jednak pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia. Organy I i II instancji naruszyły następujące postanowienia Konstytucji RP: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3. Własność nieruchomości gruntowej z urzędowo zaaprobowanym i prawidłowo zrealizowanym zamierzeniem budowlanym (tzn. wykonanym w sposób odpowiadający w 100% warunkom pozwolenia na budowę) ma wyższą wartość ekonomiczną, aniżeli grunt niezabudowany, którego właściciel nie posiada jeszcze takiego pozwolenia. Samo zaś pozwolenie na budowę jest sui generis prawom majątkowym (tym bardziej, że może być przeniesione na inny podmiot). Możliwość stosowania ww. aktów prawa miejscowego do zdarzeń przeszłych, bądź trwających (będących w toku), wymagała odpowiedniej regulacji intertemporalnej. W przeciwnym razie obydwa akty normatywne mają zastosowanie jedynie na przyszłość. Nie mogą zatem ingerować w stany faktyczne całkowicie już ukształtowane w okresie poprzedzającym wejście w życie przedmiotowych aktów normatywnych, jak i w te sytuacje, które w dacie początkowej obowiązywania któregokolwiek z ww. aktów prawda miejscowego były dopiero fazie realizacji. Zmiany w prawie stanowią zasadniczo odpowiedź na określone zjawiska społeczno-gospodarcze. W konsekwencji nie mogą pomijać sytuacji, które wystąpiły wcześniej, względnie zostały rozpoczęte i są kontynuowane. Zmiany te muszą uwzględniać postępowanie tych podmiotów, które w zaufaniu do dotychczasowych regulacji prawnych podjęły określone działania, a w szczególności te związane z istotnymi nakładami/wydatkami finansowymi. Kwalifikowaną postacią takiego zaufania jest realizacja procesu budowlanego na bazie uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżących, brak było podstaw do uchylenia lub zmiany (w trybach nadzwyczajnych) przysługującego im pozwolenia na budowę z dnia 27 listopada 2014 r. Niemniej, nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, Starosta Krakowski mógł próbować doprowadzić do zainicjowania przez właściwy organ postępowania w trybie art. 161 k.p.a. Nie miało to miejsca. W ocenie skarżących brak jest również przepisów szczególnych, o których mowa w art. 163 k.p.a. Obydwie te okoliczności tym bardziej utwierdzają w przekonaniu, że powaga rzeczy rozstrzygniętej (materialnoprawny skutek decyzji z dnia 27 listopada 2014 r.) ustabilizowała na trwałe sferę możliwości budowlanych skarżących. Z treści art. 161 i 163 k.p.a. można wyprowadzić uzasadniony wniosek, iż prawo nabyte na mocy decyzji może być realizowane przez beneficjenta rozstrzygnięcia bez żadnych przeszkód, dopóki tylko decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym.

Skarżący podnieśli dalej, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W rezultacie sądy administracyjne powinny odmówić zastosowania takich przepisów rangi pozaustawowej, które uznają za sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy (art. 153 p.p.s.a.). Dzięki temu organ, załatwiając ponownie sprawę zgłoszenia, może nie uwzględnić formalnie obowiązujących przepisów prawa zawartych w ww. aktach prawa miejscowego. Będzie do tego legitymowanym na skutek treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Ani rozporządzenie z 2014 r., ani też uchwała z 2016 r. nie mogły zatem stanowić punktu odniesienia dla oceny, czy dana inwestycja została wykonana prawidłowo. Zgłoszenie sprzeciwu przez ww. organy ma – pod względem skutków materialnych – skutek tożsamy z uznaniem, że zamierzenie budowlane wykonano nieprawidłowo. Tymczasem inwestorzy zastosowali się do wszelkich wymogów prawnych, jakie wynikały z uzyskanej przez nich decyzji budowlanej. Konieczność jednakowej dla wszystkich ochrony prawnej własności i praw majątkowych oznacza wymóg analogicznego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznym, względnie nieistotnie zróżnicowanym, położeniu faktyczno-prawnym. Taki sposób załatwienia sprawy zgłoszenia oznacza ich ewidentną dyskryminację prawną; stawia skarżących w całkowicie odmiennej – i bez porównania gorszej – sytuacji, aniżeli właścicieli tych nieruchomości, którzy w ramach swoich zabudowań mieszkalnych (zwłaszcza na terenie M. ) korzystają już z przydomowych oczyszczalni ścieków. Mogą oni nadal czynić użytek ze swoich inwestycji tylko dlatego, że zamierzenia budowlane zrealizowali przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXIX/415/16 (z dnia 28 października 2016 r.). Taki stan rzeczy nie ma należytego usprawiedliwienia prawnego. Żaden organ nawet nie podjął jakichkolwiek działań, by poinformować skarżących o możliwych problemach z dopuszczeniem ich inwestycji do użytkowania. Nie miała też miejsca próba wzruszenia ich pozwolenia na budowę w trybie nadzwyczajnym. Skarżącym nie chodzi jedynie o niemożność korzystania z samej przydomowej oczyszczalni ścieków, ale przede wszystkim o brak możliwości przejścia przez procedurę prawną dopuszczenia ich domu do użytkowania. Organy nie wzięły również pod uwagę wysokiej skuteczności technologicznej zamontowanej instalacji. Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie, skoro chodzi o ochronę środowiska. Skarżący krytycznie ocenili uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, jak również podtrzymali jako zarzuty skargi okoliczności opisane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

W skład materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji wchodzi przede wszystkim art. 152 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219, dalej u.o.ś.), który obliguje organ do złożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny, jeżeli jej eksploatacja powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. Standardy emisyjne i standardy jakości środowiska wyznacza w szczególności rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 317 ze zm.), które w § 17 wprowadza ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające m.in. na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne (pkt 2 b). W wykonaniu upoważnienia zawartego w ust. 2a wspomnianego art. 43 ustawy Prawo wodne Sejmik Województwa Małopolskiego podjął w dniu 28 października 2016 r. uchwałę nr XXIX/415/16 w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 6481). Wspomniane akty prawa miejscowego zachowały moc także po wejściu w życie "nowego" prawa wodnego (art. 565 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310).

Na tle powołanych przepisów wyraźnie rysuje się norma zakazująca wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, obejmująca swym zakresem przedmiotowym obszary aglomeracji w regionie wodnym Górnej Wisły – działka skarżących nr [...] w M. w tym zakresie się mieści. Ciecz opuszczająca oczyszczalnię ścieków niezależnie od stopnia jej puryfikacji pozostaje ściekiem – zarówno w świetle "starego" prawa wodnego (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a), jak i w świetle "nowego" prawa wodnego (art. 16 pkt 61 lit.a). Eksploatacja instalacji będącej przedmiotem zgłoszenia naruszałaby zatem odnośną normę (zakaz) i tym samym powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. W tym stanie rzeczy zaistniały opisane w art. 152 ust. 4a pkt 1 u.o.ś. podstawy do wniesienia sprzeciwu.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Argumentacja przytoczona na poparcie skargi zasadza się na założeniu, że na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nabyli prawo nie tylko do wybudowania, ale także do korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków – i tego prawa nie mogą być pozbawieni późniejszym aktem normatywnym, zwłaszcza gdy nie jest to wyraźnie przewidziane przepisami przejściowymi; w tym kontekście skarżący akcentują, że uchwała nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji Kraków weszła w życie po wydaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a zatem po nabyciu przez nich prawa. W ocenie Sądu, zreferowane założenie skarżących nie jest trafne, i to z kilku powodów. Przede wszystkim, mimo wszystko, nie można pomijać różnicy między prawem do wybudowania określonej instalacji a prawem do eksploatacji tejże instalacji – pozwolenie na budowę kreuje to pierwsze prawo i ono w istocie nie zostało naruszone (skarżącym nie jest stawiany zarzut bezprawnego czy też samowolnego działania w procesie inwestycyjnym). Ale, abstrahując od wspomnianej różnicy, trzeba też podkreślić, że ukształtowana decyzją norma indywidualna czy też – inaczej rzec ujmując – uprawnienia i obowiązki w rozumieniu podmiotowym mogą być przedmiotem następczej ingerencji prawodawcy polegającej na ich modyfikacji lub zniesieniu. Ta ingerencja może być albo pośrednia (gdy ustanawiane są normy kompetencyjne pozwalające organom administracji na zmianę dotychczasowych rozstrzygnięć), albo bezpośrednia (gdy akt normatywny sam przez się wywołuje skutki w sferze istniejących uprawnień i obowiązków). Tego typu rozwiązania normatywne mogą oczywiście podlegać legalnościowej ocenie, ale organ administracji nie może ich pomijać ani odmówić ich stosowania. Tytułem przykładu wypada tu wskazać choćby przepisy prawa miejscowego, które z uwagi na ochronę środowiska następczo wykluczają eksploatowanie określonych pieców czy kominków, a statuowany nimi zakaz obejmuje także urządzenia już uprzednio wybudowane (mimo że inwestorzy w czasie procesu inwestycyjnego działali legalnie i mogli zakładać dopuszczalność ich eksploatacji). W ocenie Sądu, brak przepisów przejściowych w odnośnych aktach prawa miejscowego oznacza, że relewantna norma zakazująca wprowadzania do ziemi ścieków działa wprost, a w szczególności cezurą jej stosowania nie jest data udzielenia pozwolenia na budowę; innymi słowy – nie ma podstaw do wyłączenia jej stosowania tylko z tego powodu, że pozwolenie na budowę zostało wydane wcześniej. Przeciwnie, to właśnie takie wyłączenie wymagałoby wyraźnej regulacji intertemporalnej.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza przepisów powołanych w skardze, w tym przepisów Konstytucji RP. W związku z zawartą w skardze supozycją dokonania w niniejszym postępowaniu legalnościowej kontroli nie tylko jurysdykcyjnych działań organów administracji, ale także aktów prawa miejscowego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – warto zwrócić uwagę na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których podkreślano wydanie tychże aktów prawa miejscowego w ramach upoważnienia ustawowego i akcentowano ich moc wiążącą (zob. np. powołany przez organ wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1594/16). Poza tym akty prawa miejscowego mogą stanowić samoistny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej (zob. art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a.), toteż zasadniczo nie podlegają ocenie przy rozstrzyganiu o legalności aktu indywidualnego wydanego na ich podstawie.

Skarżący transponują do skargi zarzuty odwołania, toteż wypada zauważyć, że odwołanie to zawiera ujęte w piętnastu punktach twierdzenia, mające po części charakter twierdzeń co do faktów (pkt 1-3 oraz 14), a po części charakter argumentacji prawnej (pkt 4-13 oraz 15). Gdy chodzi o twierdzenia co do faktów, to są one generalnie bezsporne, ale organy uznały, że nie mogą one wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy – i Sąd tę ocenę podziela. Dotyczy to w szczególności twierdzeń o istnieniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, kategorii obiektu oraz stopnia puryfikacji ścieków. Z kolei twierdzeń mających charakter argumentacji prawnej Sąd – z przyczyn wskazanych wyżej – nie uznał za trafne.

Ponieważ skarżący powołują się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2015 r., II SA/Kr 865/15, wskazując na podobieństwo stanu faktycznego – należy zauważyć, że wyrok ten dotyczy tej samej sprawy administracyjnej co późniejszy wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1594/16, powołany przez organ. I w tym drugim wyroku Sąd wyjaśnił, że przepis art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, wprowadza zasadę, w myśl której jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Zasada doznaje jednak ograniczeń wynikających nie tylko z aktów prawa miejscowego, w tym rozporządzenia Dyrektora RZGW, ale także z innych przepisów rangi ustawowej. Wyposażenie nieruchomości bądź w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych musi zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Za takie przepisy odrębne należy uznać regulacje ustawowe dotyczące możliwości odprowadzania ścieków wraz z ich konkretyzacją w formie przepisów prawa miejscowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę to stanowisko podziela.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.