Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 847/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu dla zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu I. S. płatności bezpośrednich (OB) do gruntów rolnych na 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł., w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2010 r. beneficjentka złożyła [...] maja 2010 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności OB wynosiła [...] ha. W wyniku kontroli dokonanej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) i kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Dla działki rolnej o symbolu F, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie K., zadeklarowano powierzchnię [...] ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła [...] ha. Dla działki rolnej o symbolu E, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie K., zadeklarowano powierzchnię [...] ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła [...] ha. Przedmiotowa działka wobec niespełnienia warunku minimalnej powierzchni dla działki rolnej, tj. [...] ha została wykluczona z pomocy. Dla działki rolnej o symbolu J, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie M., zadeklarowano powierzchnię [...] ha.

W wyniku jednak kontroli na miejscu, przeprowadzonej w związku z wykryciem konfliktu kontroli krzyżowej stwierdzono, iż powierzchnia tej działki stanowi [...] ha. Całkowita powierzchnia działek wykluczonych z płatności wyniosła [...] ha.

Wobec ustalenia, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do JPO, a stwierdzoną wyniosła [...] %, tj. powyżej 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Do płatności JPO strona zadeklarowała grunty o powierzchni [...] ha. Z płatności (w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu) wykluczono działki zadeklarowane na działce J1 (powierzchnia użytków rolnych [...] ha) o łącznej powierzchni [...] ha. Powierzchnia zaś stwierdzona przez organ, co do której naliczono płatność wyniosła jedynie [...] ha.

Z kolei różnica procentowa pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze UPO zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wyniosła [...] %, tj. powyżej 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dlatego też organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu I. S. wniosła o "powtórną kontrolę w jak najszybszym czasie" lub "powtórne rozpatrzenie sprawy w oparciu o dokumenty z Policji", tj. protokół policjantów, którzy uczestniczyli w interwencji, gdy zostały zniszczone w dniu [...] maja 2010 r. uprawy na działce nr [...]. Jej zdaniem, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a uprawianą może wynosić najwyżej jedynie od [...] do [...] arów. Podniosła, iż nie zgadza się ustaloną przez organ (w wyniku kontroli administracyjnej i na miejscu) powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności na 2010 r. Wskazała, iż całkowita powierzchnia działki F wynosi [...] ha, do płatności zadeklarowała [...] ha i na takiej powierzchni uprawa jest realizowana, a nie jak wskazuje organ na [...] ha. Za niezrozumiałą beneficjentka uznała decyzję organu w odniesieniu do wykluczenia z płatności działki E o powierzchni [...] ha, zadeklarowanej w odniesieniu do [...] ha. Odwołująca się stwierdziła, że takie działanie organu jest skutkiem błędu jaki "wdarł się" do dokumentacji ARiMR w 2009 r., gdzie zamiast [...] – część zabudowana, było wpisane [...] ha. Część uprawianej przez nią działki wynosi bowiem [...] ha.

Odnosząc się do ustaleń organu dotyczących powierzchni działki J położonej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] , strona przedstawiła historię konfliktu z M. S.. Wniosła o przeprowadzenie przez pracowników ARiMR ponownej kontroli przedmiotowej działki wskazując, że grunt ten pozostaje we współposiadaniu od [...] lat i niezbędna jest konfrontacja beneficjentów. Podkreśliła, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2010 r. została pozbawiona czynnego udziału w prowadzonych przez ARiMR czynnościach kontrolnych, natomiast M. S. miał zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w toku kontroli. Zaznaczyła również, że [...] lipca 2009 r. całe jej gospodarstwo rolne, a zwłaszcza działka nr [...] były kontrolowane, zdjęcia zaś z tej kontroli znajdują się w posiadaniu organu.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności obszarowych strona zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych [...] ha do płatności jednolitej i [...] ha do płatności uzupełniającej. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie dopuścił jako dowód raport

z weryfikacji w terenie działek rolnych przeprowadzonej na działce ewidencyjnej nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r. (dotyczący kampanii za 2009 r.) oraz korektę złożoną [...] lutego 2011 r. przez M. S..

Organ odwoławczy wskazał, że obszar stwierdzony, uprawniony do pomocy ustalony został w oparciu o system informacji geograficznej o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16), kontroli na miejscu oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów. Na tej podstawie ustalono, że powierzchnia działek rolnych wskazana we wniosku została zawyżona w odniesieniu do powierzchni uprawnionej do pomocy.

W trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że działka J, z uwagi na powierzchnię stwierdzoną [...] ha jest mniejsza niż zadeklarowano we wniosku ([...] ha) nie spełnia minimalnego warunku uznania za działkę rolną i została wykluczona z pomocy. Strona potwierdziła powyższy stan rzeczy w odwołaniu. Powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza działki F, w oparciu o pomiar otofotomapy i dane z systemu informatycznego, ustalona została na [...] ha. Działka nr [...] jest przedmiotem konfliktu rodzinnego pomiędzy beneficjentką a M. S., wskutek czego obaj producenci rolni zgłosili ją do płatności na 2010 r. Powierzchnia użytkowanej rolniczo działki rolnej I/I1 (o numerze ewidencyjnym [...]) - [...] ha ustalona została na podstawie danych uzyskanych w wyniku kontroli na miejscu z listopada 2010 r., określających w sposób bezsporny powierzchnię faktycznie użytkowaną przez stronę. Dane te korespondują z treścią korekty złożonej przez Mieczysława Szwagierka.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, iż protokół z oględzin Policji z [...] maja 2010 r. nie stanowi podstawy dla określenia powierzchni w jakiej beneficjentka posiadała część działki nr [...]. Przedmiotowy protokół sporządzony został bowiem przed ostatecznym terminem składania wniosków oraz zawiera jedynie opis zniszczonej uprawy, co do której strona zgłosiła, że uległa ona zmianie. Pozostałych podnoszonych przez odwołującą się okoliczności organ odwoławczy nie uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła I.S. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanym rozstrzygnięciom postawiła zarzut sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Podniosła, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja podjęta została zapewne na podstawie dokumentów sfałszowanych przez M. S. lub jego córkę E. G. w celu otrzymania dopłaty. Za nieprawidłowe uznała także czynności dokonywane przez organ w toku kontroli na miejscu wskazując, iż pomimo wezwania do udziału w tych czynnościach, faktycznie wobec decyzji osoby kontrolującej nie mogła w niej uczestniczyć.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W złożonym na rozprawie w dniu [...] stycznia 2011 r. piśmie procesowym skarżąca podniosła ponadto, że raport z kontroli na miejscu sporządzony został "na podstawie kłamstw i fałszerstw M. S.", który zadeklarował nieprawidłową powierzchnię będących w jego posiadaniu użytków rolnych. Działanie drugiego producenta rolnego, który do płatności zadeklarował użytkowaną przez nią część działki nr [...] uznała za nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącej przysługujące jej płatności bezpośrednie, tj. jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz uzupełniającą płatność podstawową (UPO). Powyższego pomniejszenia dokonano ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej stwierdzono bowiem mniejszą powierzchnię działek rolnych niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiega się skarżąca. Powyższe ustalenia jak wskazują organy potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który to składa się w szczególności kontrola administracyjna wniosku, raport z weryfikacji w terenie działek rolnych przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu [...] listopada 2010 r. (dotyczący płatności na 2009 r.) oraz korekta złożona przez innego rolnika, uczestnika konfliktu krzyżowego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.,), zwanej dalej ustawą o płatnościach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej :

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wyjaśniają wszystkich istotnych dla sprawy, a podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności. Przede wszystkim nie wyjaśniają dlaczego (mimo wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu) nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu dotyczącej wszystkich spornych działek, a ograniczono się jedynie do przyjęcia za wystarczający dowód sprawie raportu z weryfikacji w terenie dotyczącego tylko jednej z nich. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącej rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś - co należy podkreślić - ustalenie powyższego uzasadniało dokonanie stosownego pomniejszenia przyznanych płatności.

Zauważyć także należy, że organy nie wyjaśniły czy skarżącej doręczono raport weryfikacyjny z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczący spornej działki rolnej o nr [...], na podstawie którego to, jak i w oparciu o dokonaną przez uczestnika kontroli krzyżowej korektę pomniejszono skarżącej płatności. Okoliczność ta, w szczególności w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu może mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Analiza zgromadzonego i przedstawionego w niniejszej sprawie przez organy materiału dowodowego budzi więc poważne wątpliwości co do tego, czy umożliwiono skarżącej jako stronie prawo udziału w toczącym się postępowaniu, tj. złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Z przedstawionych w sprawie akt, a w szczególności ze znajdującego się w nich raportu z weryfikacji w terenie sporządzonego w ramach kontroli krzyżowej w dniu [...] listopada 2010 r., na który to powołują się organy, nie wynika bowiem, aby w ogóle przekazano skarżącej kopię przedmiotowego raportu. Organy nie przedstawiły w przekazanych aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącej ww. dokumentu. W sytuacji więc, gdy jak podnosi skarżąca - z uwagi na decyzję osób kontrolujących - nie brała ona udziału w kontroli, należy uznać, że organy pozbawiły ją również możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do przedmiotowego raportu. Na podstawie zaś tego właśnie raportu, jak i korekty dokonanej przez drugiego rolnika - uczestnika kontroli krzyżowej pomniejszono skarżącej przysługujące jej płatności. Organy nie wyjaśniły również, czy w sytuacji konfliktu krzyżowego umożliwiono skarżącej złożenie takiej korekty i dlaczego uwzględniono jedynie korektę dokonaną przez ww. rolnika. Powyższe oznacza, że niewątpliwie materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w wyczerpujący sposób.

Skoro zaś organy nie wyjaśniły, czy skarżącej doręczono raport z czynności kontrolnych, trudno ustalić w jakim terminie upłynął 14 dniowy termin na złożenie umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, które to skarżąca mogła zgłosić nie zgadzając się z ustaleniami kontrolujących. Organy bowiem powinny przede wszystkim jednoznacznie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości wykazać, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i mimo upływu stosownego czasu (14 dni), nie skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń.

Za dowolne należy też uznać ustalenie organu odwoławczego dotyczące działki o symbolu J (zarówno organ pierwszej instancji w swojej decyzji, jak i skarżąca w odwołaniu określają ją jako działkę o symbolu E), że nie spełnia ona minimalnego warunku uznania za działkę rolną, ponieważ jej powierzchnia jest mniejsza niż zadeklarowane [...] ha i wynosi jedynie [...] ha. Skarżąca w swoim odwołaniu nie potwierdziła bowiem powyższego faktu, a wręcz przeciwnie kwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została również wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej okoliczności. Przede wszystkim wyjaśnić należy, dlaczego nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu dotyczącej wszystkich spornych w niniejszej sprawie działek rolnych. Nadto, wyjaśnienia wymaga kwestia doręczenia skarżącej raportu z czynności weryfikacyjnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r. Powyższe jest bowiem niezbędne do wyjaśnienia czy skarżąca miała możliwość zgłoszenia jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione.

Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.