Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 731/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1403
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2003 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] stycznia 2003 r. Komendant [...] Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na podstawie art. 6 f, art. 101 ust.1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.), na mocy którego zaliczył [...] N. G. (dalej jako skarżący) na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na [...] października 2004 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego 5 (pięć) lat, 11 (jedenaście) miesięcy, 1 (jeden) dzień oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na 20 stycznia 2000 r. w wysokości 6%. Łączną wysługę lat na 20 stycznia 2000 r. ustalono na 6 (sześć) lat, 2 (dwa) miesiące i 1 (jeden) dzień.

Pismem z 22 listopada 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2003 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z [...] styczna 2014 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...]Policji z [...] stycznia 2003 r. Decyzji tej nadany został, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że skarżona decyzja narusza jego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Podkreślił, że dotychczas nie kwestionowano dostarczonych przez niego dokumentów, ani nie wnoszono o ich uzupełnienie, a odebranie mu nabytych praw jest krzywdzące. W ocenie skarżącego wysługa lat do celów uposażeniowych została naliczona prawidłowo. Jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców miała bowiem charakter stały.

W konsekwencji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania, wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Nie budzi więc wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W niniejszej sprawie data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat winna być zatem terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby, czy też data przypadająca trzy lata przed faktycznym złożeniem przez funkcjonariusza wniosku w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przedmiotowej decyzji Komendanta [...]o Policji, wbrew wskazanym normom prawnym, skarżącemu został wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowiło rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia, co jest niedopuszczalne, bowiem abstrahuje od pojęcia wymagalności świadczenia.

W dalszej kolejności organ podniósł, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. odnoszą się co prawda do wadliwości samego aktu, a nie postępowania, w którym go podjęto, jednak można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z przepisu art. 7 K.p.a. wskutek ustalenia, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony, a więc co do którego nie można w niewątpliwy sposób przyjąć, że mieści się w hipotezie tej normy prawnej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych można więc mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego albo zastosowano je nieprawidłowo.

W ocenie organu taka właśnie sytuacja miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Rażące naruszenie art. 80 K.p.a., które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej.

Powyższe twierdzenia, jak wskazał organ, wynikają z faktu, iż w przedmiotowej sprawie Komendant [...] Policji bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2003 r. Do wniosku z 20 stycznia 2003 r. nie zostało bowiem dołączone zaświadczenie urzędu gminy, nie wezwano skarżącego do złożenia oświadczenia dotyczącego jego pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyjaśniono czy istniała rzeczywista potrzeba świadczenia przez niego pracy, nie ustalono profilu gospodarstwa, a także jakie czynności skarżący w tym gospodarstwie wykonywał. Nie ustalono także czy skarżący nie zamieszkiwał w internacie lub bursie szkolnej. W ocenie organu nadzoru wydanie decyzji jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego i oświadczenia świadków, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły – w ocenie organu- do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50 poz. 291 ze zm.). Komendant [...] Policji uznał bowiem skarżącego a priori za domownika w okresie od 26 sierpnia 1993 r. do 25 stycznia 1998 r., w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarczał do tego podstaw. Zdaniem organu fakt równoległej nauki co do zasady sprzeciwia się zaliczeniu pracy w gospodarstwie rolnym w poczet stażu pracy. Organ szczegółowo omówił okoliczności faktyczne, które winny być w sprawie wyjaśnione, co jednak nie nastąpiło. Podsumowując organ wskazał, że decyzja z [...] stycznia 2003 r. została wydana, pomimo że:

– w dokumentach brak jest danych na temat faktycznie wykonywanych przez skarżącego czynności w gospodarstwie rolnym, a także jego profilu,

– w świetle zgromadzonych dowodów nie ulegało wątpliwości, że skarżący nie udowodnił, by praca w gospodarstwie każdego dnia wymagała pełnego zaangażowania, nie wskazał przy tym także , jakie czynności wypełniały jego czas pracy w gospodarstwie w okresie zimy,

– brak dyspozycyjności skarżącego wyklucza co do zasady przyjęcie, iż jakakolwiek praca świadczona w gospodarstwie miała charakter stały,

– realizowanie zwykłych obowiązków szkolnych przez skarżącego przeczy możliwości świadczenia deklarowanej pracy w gospodarstwie rolnym,

– nauka w szkole średniej, w innej miejscowości niż miejsce zamieszkania, odbywana w systemie dziennym uniemożliwia - co do zasady - możliwość podjęcia stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na zaliczenie tej pracy do okresu zatrudnienia,

– okolicznością wyłączającą przyjęcie stałości pracy w gospodarstwie rolnym jest wykonywanie przez domownika prac o charakterze dorywczym, okazjonalnie i w wymiarze niższym od połowy pełnego wymiaru czasu pracy, które to czynności należy kwalifikować jako doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika,

– skarżący ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym, co świadczy o tym, że sam nie traktował jej jak pracy stałej,

– istotą regulacji w ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie jest "automatyczne" wliczanie tych okresów i z tego tytułu wypłata zwiększonego świadczenia tylko z tego względu, że skarżący zamieszkiwał w gospodarstwie rolnym.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, N. G. zarzuciła decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2014 r. naruszenie przepisów art. 6,7,8,16,77,80,107,156 §1 pkt 2 K.p.a. i wniósł o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, kwestionując stanowisko organu i przedstawiona ocenę prawną, podkreślił, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego tylko powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym, różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Skarżący podkreślił, że Komendant [...] Policji nie zakwestionował przedłożonych przez niego dowodów, nie żądał uzupełnienia materiału dowodowego, uznając, że ten dostarczony przez skarżącego jest wystarczający i odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący jako nieuprawnione ocenił stanowisko organu, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania świadczy nie o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym w celach zarobkowych, a o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Komendanta Głównego Policji ocena materiału dowodowego, w tym wykładnia pojęcia "domownik", mogłaby mieć znaczenie w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym. Natomiast możliwość odmiennej interpretacji materiału dowodowego, w tym przepisu prawa, nie może prowadzić do twierdzenia, iż przepis prawa został naruszony w sposób rażący.

W przedmiotowej sprawie - w ocenie skarżącego - organ nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie niż to uczynił Komendant [...] Policji wydając decyzję w 2003 r., ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego oraz przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje stwierdzające nieważność rozkazu personalnego Komendant [...] Policji z [...] stycznia 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Skarżący podniósł również, że organ nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie wykazał ważnego interesu społecznego uprawniającego do jego zastosowania.

Podsumowując swoją argumentację skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji, jakkolwiek obszerne, to jednak zawiera szereg uchybień, które w konsekwencji naruszają podstawowe zasady wymienione w art. 6,7 i 8 K.p.a., a rozpatrzony materiał dowodowy w sposób uzależniony od z góry założonej tezy, narusza zasady opisane w art. 77 § 3 i 80 K.p.a., co znajduje także uzasadnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, które pomija fakty udowodnione i dokonuje jedynie subiektywnej oceny materiału dowodowego.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należy rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym. Stąd więc organ nie może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art.156 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny sprawy przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Podkreślenia wymaga, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie budzi natomiast wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W wyroku z 4 lipca 2014 r., II GSK 798/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.

W przedmiotowej sprawie decyzja o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat" opierała się na określonej ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Jeśli zatem nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ w trybie postępowania nieważnościowego pozwala na stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym, miało usterki co do swej rzetelności i wszechstronności, to uchybienia takie w żadnej mierze nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym, odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] stycznia 2003 r., w przedmiocie zaliczenia N. G. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia, wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji, nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] stycznia 2014 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się:

1) okresy służby w Policji,

2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr [...]62, poz. 1118, z 1999 r. Nr [...]06, poz. 1215, z 2000 r. Nr [...]22, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877),

4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku,

5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r., w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

W niniejszej sprawie skarżący, ubiegając się o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, przedłożył Komendantowi [...] Policji zaświadczenie z 15 stycznia 2003 r. wystawione przez Urząd Gminy w [...] o jego zameldowaniu na pobyt stały w miejscowości [...] w okresie od 26 sierpnia 1993 r. do 25 stycznia 1998 r., zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...]z 15 stycznia 2003 r. potwierdzające, iż M. i K. G. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,44 ha, zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dotyczące okresów podlegania przez K. G. ubezpieczeniu społecznemu rolników, złożone na piśmie zeznania dwóch świadków zamieszkałych w tej samej miejscowości co skarżący, na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców.

Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, na podstawie którego orzekał Komendant [...] Policji może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący. Jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby.

To, iż materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień (w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości te Komendant Główny Policji dokładnie omawia) i że w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji, nie znaczy, iż uchybienia takie mogą mieć jakiekolwiek znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie.

Wady natury dowodowej, mniej czy bardziej przekonywujące danie wiary danym dowodom przez organ, wymykają się generalnie z oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 K.p.a.

Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności weryfikowanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego nie są zasadne i uchybienia te (w takiej formie jak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu.

Twierdzenie przeciwne prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wskazanej w art. 16 K.p.a. (tu rzeczonego rozkazu personalnego) i w konsekwencji prowadziłoby do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych.

W uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego, dokładnie wskazano w oparciu o jakie przepisy prawa rozkaz ten wydano i powołano prawidłowe przepisy w tej materii.

Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższego rozkazu personalnego zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z rodzicami.

Zatem nie można zasadnie przyjąć, iż Komendant [...] Policji rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego.

Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe.

Odnosząc się natomiast do postawionych przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, w sposób rażący może być naruszony wyłącznie taki przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 17 września 2008 r., II OSK 1043/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl)). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 1998 r., I SA 409/98 (niepubl.) wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła. Zarówno bowiem przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.), regulujące pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i niewątpliwe. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywało natomiast na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy.

Organ nadzoru zinterpretował natomiast przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanym na tle interpretacji powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 29 lipca 2011 r., I OSK 321/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Także, jeśli chodzi o postawiony przez Komendanta Głównego Policji zarzut rażącego naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne ustalenie daty przyznania skarżącej prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, należy zwrócić uwagę, iż przepisy te nie są jednoznacznie interpretowane w orzecznictwie.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., które wydane zostało m. in. w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji, w § 5 ust. 2 wyraźnie stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 3 tego paragrafu określa zaś, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4 § 5).

To jak należy odczytywać zapis zawarty w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, wywołuje w orzecznictwie rozbieżności, czego przykładem są np. wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 stycznia 2013 r., II SA/Rz 875/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 823/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Zastosowanie zatem przez Komendanta [...] Policji przy wydaniu rozkazu personalnego z [...] stycznia 2003 r. jednej z możliwych interpretacji powyższego przepisu o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to bowiem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie natomiast przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013r., II GSK 1975/11, LEX nr [...]270121).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest ponadto pogląd, że poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11 LEX nr [...]340137 ).

Reasumując, w ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał rażącego naruszenia prawa, lecz odmiennie niż to uczynił to Komendant [...] Policji, ocenił stan faktyczny sprawy oraz zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...]o Policji z [...] stycznia 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.