Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1319/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 66 § 3 i art. 19
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2290/13 w sprawie ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2290/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Ż., dalej także skarżąca, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę (pkt I wyroku) i orzekł o przyznaniu ustanowionemu dla skarżącej pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wskazał, że ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po zapoznaniu się z pismem skarżącej zatytułowanym "odwołanie od rozstrzygnięcia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. [...] w sprawie przyznania lokalu socjalnego z dnia 10. [...].2013 r.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy S. poinformował skarżącą, że Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2013 r. przyznała jej lokal socjalny znajdujący się w budynku "Dom Nauczyciela" w B. Podpisanie umowy najmu i sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego nastąpić miało w dniu 15 lipca 2013 r. w Urzędzie Gminy S. Wobec odmowy przyjęcia lokalu socjalnego, Wójt Gminy S. pismem z dnia 12 lipca 2013 r. poinformował skarżącą, że Gmina S. nie posiada innych lokali socjalnych.

Skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach pismo nazwane "odwołanie od rozstrzygnięcia o sygn. [...] w sprawie przyznania lokalu socjalnego z dnia 10.07.2013 r.". W piśmie tym zarzuciła, że ww. rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego, nie ma formy decyzji administracyjnej, choć zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po zapoznaniu się z ww. pismem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu podało, że kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia m.in. lokale socjalne (ust. 2). Z faktu, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy nie wynika, zdaniem organu, aby gmina musiała to czynić w formach przewidzianych dla działań organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że z ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Jak wynika bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, zaś obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Tym samym oddanie w najem lokalu mieszkalnego, czy też wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, albowiem w takich sprawach gmina występuje jako podmiot prawa cywilnego, a nie jako organ administracji publicznej wydający władcze rozstrzygnięcie

W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Zarzuciła, że ww. postanowienie jest niezgodne z prawem z tego względu, że przyznanie lokalu socjalnego przez gminę jest działaniem władczym wynikającym z imperium władzy publicznej i jest zadaniem gminy wynikającym z ustawy. Formę cywilnoprawną ma jedynie umowa najmu lokalu, a nie decyzja o przyznaniu konkretnego lokalu oczekującej osobie. Zdaniem skarżącej, zaskarżone do SKO w Siedlcach rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną w związku z czym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna. Wskazał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia, co wynika z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być przedmiotowe lub podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu I instancji, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd ten wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Wójt Gminy S. nie wydał w sprawie decyzji, a jedynie pismem z dnia 10 lipca 2013 r. poinformował skarżącą, że zostało jej przyznane mieszkanie socjalne i wyznaczył termin oraz miejsce podpisania umowy najmu tego mieszkania. Pismo to jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie spełnia określonych w art. 107 k.p.a. wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna.

Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie przewiduje załatwienia spraw przyznawania lokali komunalnych (socjalnych) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Dotyczy to także czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu takiego lokalu. Zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 ustawy), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygają sądy powszechne.

Zapewnienie lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy zgodnie z ww. ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie była uchwała Rady Gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącej do osób oczekujących lub odmowy zakwalifikowania na lokal socjalny, lecz pismo informujące skarżącą o przyznaniu takiego lokalu, wskazujące jednocześnie miejsce i termin podpisania umowy najmu. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując Sąd ten stwierdził, że kwestie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należą do zadań własnych gminy, co jednak nie oznacza, że organ musi to czynić w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej (umowa najmu) i wszelkie spory w takich przypadkach rozstrzygać będą sądy powszechne.

Skoro zatem pismo Wójta Gminy S. z dnia 10 lipca 2013 r. nie było decyzją administracyjną, to pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie", nie mogło być potraktowane przez organ jako odwołanie. Brak było bowiem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. W tej sytuacji prawidłowo zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym głównych zasad postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ bowiem prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie niedopuszczalności odwołania, prawidłowo także ocenił i rozstrzygnął powyższą kwestę oraz prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.

Skarżąca złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę, zarzucając temu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że zaproponowany skarżącej lokal nadaje się do zamieszkania i jest we właściwym stanie technicznym,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez to, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy błędnej interpretacji przepisów art. 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z Protokołem nr [...] Urzędu Gminy S. z dnia 9 lipca 2013 r. w zw. z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wójta Gminy S. w sprawie zamiany lokalu socjalnego bądź jego dostosowania polegającej na przyjęciu, że pisma Wójta nie są decyzją administracyjną, podczas gdy orzeczenie ustalające, że lokal spełnia bądź nie spełnia kryteriów określonych w ustawie jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony, opartym na podstawie administracyjnego przepisu o charakterze materialnoprawnym, a tym samym winno zostać zakończone orzeczeniem w formie decyzji administracyjnej,

4. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. i art 107 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z dokumentów: pism Wójta Gminy S. z dnia 10 i 12 lipca 2013 r., które w swojej treści odpowiadają warunkom decyzji administracyjnej, który to dowód miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz pisma skarżącej z dnia 11 lipca 2013 r. opisującego zły stan lokalu,

5. naruszenie art. 66 § 3 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez to, że organ obowiązany był zastosować ten przepis, jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej, a w przypadku takiego stwierdzenia przekazać pismo skarżącej w formie postanowienia z odpowiednim pouczeniem, na które służy zażalenie,

6. naruszenie art. 9 i art. 8 k.p.a. mówiących o zasadzie informowania stron i zasadzie ogólnej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; niewskazanie skarżącej innych możliwości poszukiwania ochrony prawnej, z których skarżąca skorzystałaby w przypadku wiedzy o nich; organ zwracając podanie ze względu na właściwość sądu powszechnego powinien wskazać sąd właściwy w sprawie,

7. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktyczno-prawnym sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego wyłączające administracyjny tryb przyznawania lokali socjalnych (art. 22, 23 ustawy) w sytuacji, gdy poprawna interpretacja przepisów powołanej regulacji prawnej prowadzi do odmiennych wniosków albowiem tryb zakwalifikowania i umieszczenia na liście do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie ma charakteru sprawy cywilnej, a jest aktem administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego,

8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istny wpływ ma wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że wniesiony przez skarżącą środek odwoławczy jako nie mieszczący się w zakresie unormowań zawartych w treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 2 p.p.s.a. podlega a limine odrzuceniu mimo, że stan faktyczno-prawny sprawy uzasadnia sądowy tryb postępowania administracyjnego w pełnym zakresie.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w przypadku zaś zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. - merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach oparło swoje rozstrzygniecie o niedopuszczalności odwołania w sprawie na podstawie subiektywnej oceny. Stwierdziło bowiem, że z ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że kwestie przydziału lokali socjalnych są załatwianie w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Podniosła, że postanowienie Kolegium Odwoławczego powinno opierać się na konkretnych przepisach prawa w odniesieniu do danego stanu faktycznego. Działanie takie jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony, opartym na podstawie administracyjnego przepisu o charakterze materialnoprawnym, a tym samym winno zostać zakończone w formie decyzji administracyjnej.

Wskazała, że Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. używa sformułowania "decyzja" oraz informuje skarżącą, że decyzja w sprawie przydziału lokalu jest ostateczna i nie będzie zmieniona. Z powyższego wynika, że Wójt orzeka co do istoty sprawy w związku z czym nie należy ww. pisma traktować, jak to przyjął Sąd I instancji, jako czynności materialnotechnicznej. W ocenie skarżącej, pismami z dnia 10 i 12 lipca 2013 r. Wójt Gminy S. orzeka co do istoty sprawy jako przedstawiciel administracji publicznej w odniesieniu do konkretnej, indywidulanej sytuacji. Korespondencja Wójta prowadzona ze skarżącą zawiera elementy składowe decyzji określone w art. 107 k.p.a., od której stronie służy odwołanie.

Okoliczność, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje formy aktu administracyjnego nie oznacza, że nie przewiduje go k.p.a. Aby skierować sprawę do sądu powszechnego należałoby najpierw wydać akt administracyjny o odmowie zamiany lokalu oraz pouczyć stronę o przysługujących jej środkach prawnych.

Z powyższego wynika naruszenie art. 66 § 3 w zw. z art. 19 k.p.a. przez to, że organ obowiązany był zastosować ww. przepis, jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej, a w przypadku takiego stwierdzenia przekazać pismo skarżącej w formie postanowienia z odpowiednim pouczeniem, na które służy zażalenie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z uchybieniem m.in. art, 7, art, 8, art, 9, art. 77, art. 66 § 3 k.p.a. uzasadnionych w petitum skargi kasacyjnej.

Uzasadniony jest również zdaniem skarżącej zarzut naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a. Niewskazanie skarżącej innych możliwości poszukiwania ochrony prawnej, z których skorzystałaby ona w przypadku wiedzy o nich przyczynia się do zmniejszenia zaufania do organów władzy publicznej. Organ, zwracając podanie ze względu na właściwość sądu powszechnego, powinien wskazać sąd właściwy w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do twierdzeń dotyczących stanu technicznego lokalu socjalnego, o którym skarżąca informowała w pismach znajdujących się w aktach sprawy. W sprawie nie zostały również przeprowadzone czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na dokładne sprawdzenie stanu faktycznego nieruchomości oraz pozwoliłyby na odpowiednią interpretację sytuacji prawnej skarżącej w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Zarzuciła, że organ powinien był wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, a przede wszystkim te, które skarżąca wskazywała w korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy S., dotyczące stanu technicznego budynku.

Podniosła również, że organ powinien wypowiedzieć się formalnie aktem administracyjnym w stosunku do każdego kierowanego do niego podania, czy nałożonego zobowiązania.

Sąd, badając warunki formalne dopuszczalności skargi, powinien odnieść się do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 21 maja 2013 r., sygn. I C [...]. W punkcie II tego wyroku przyznano skarżącej uprawnienie do lokalu socjalnego, do dostarczenia którego zobowiązana jest Gmina S.. Okoliczność, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje formy aktu administracyjnego nie oznacza zdaniem skarżącej, że nie przewiduje go k.p.a. W ocenie skarżącej, aby skierować sprawę do sądu powszechnego należałoby najpierw wydać akt administracyjny o odmowie dostarczenia lub zamiany lokalu oraz pouczyć stronę o przysługujących jej środkach prawnych. Skarżąca zarzuciła, że lokal, który jej zaproponowano nie spełnia kryteriów, jakie muszą zostać spełnione zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w sprawie niniejszej można dopatrzeć się również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy rozpatrujące sprawę nie wyjaśniły bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności nie dokonano oględzin lokalu socjalnego.

Z rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie wynika, zdaniem skarżącej kasacyjnie, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez Sąd jako własne, i które stanowiły podstawę oceny naruszenia prawa materialnego.

Powołując się na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołała się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Dokonując oceny w powyższy sposób podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są regulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (j.t.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta w art. 4 stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie - jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - uchwała zarządu dzielnicy (innego uprawnionego organu gminy) wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. uchwałę NSA z dnia 21.07.2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90 oraz wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1735/12, lex nr 1360821). W uchwale z dnia 21.07.2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)."

Z faktu zatem, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy nie wynika aby gmina musiała to czynić w formach przewidzianych dla działań organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że kwestie związane z najmem lokali komunalnych są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie - podjęty przez uprawniony do tego organ gminy - akt o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotem zaskarżenia przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach było skierowane do skarżącej pismo Wójta Gminy S. z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...], którym organ ten informował skarżącą, że Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2013 r. przyznała skarżącej lokal socjalny znajdujący się w budynku "Dom Nauczyciela" w B. . oraz, że podpisanie umowy najmu i sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego nastąpi w dniu 15 lipca 2013 r. w Urzędzie Gminy S. Prawidłowo, mając na względzie treść tego pisma, Sąd I instancji uznał za trafną ocenę tego pisma przez organ jako pismo jedynie informujące skarżącą o przyznaniu jej przez Komisję Mieszkaniową wyżej opisanego lokalu socjalnego oraz o terminie i miejscu podpisania umowy najmu tego lokalu i sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Pismo to zatem nie jest decyzją administracyjną, ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Za nietrafny w tej sytuacji uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez przyjęcie, że pismo Wójta Gminy z dnia 10 lipca 2013 r. nie jest decyzją administracyjną i błędnej interpretacji przepisów art. 1 i art. 104 k.p.a. Zauważyć należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie była - jak to podnosi skarżąca kasacyjnie - ocena, czy proponowany lokal spełnia bądź nie spełnia kryteriów określonych w ustawie o ochronie praw lokatorów, lecz jedynie ocena skierowanego do skarżącej ww. pisma Wójta Gminy S. z dnia 10 lipca 2013 r. Przedmiotem tej oceny nie było także, czy zaproponowany skarżącej lokal mieszkalny nadaje się do zamieszkania i jest we właściwym stanie technicznym, w związku z czym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że zaproponowany skarżącej lokal nadaje się do zamieszkania i jest we właściwym stanie technicznym, nie może odnieść zamierzonego skutku. Powyższe kwestie, w świetle tego co powiedziano wyżej, nie są bowiem załatwiane w trybie postępowania administracyjnego.

Wbrew także odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, w niczym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podniosła, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie dostrzegł. Wbrew jednak twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, Wójt Gminy S. nie wydał w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, bądź innego aktu podlegającego kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego. Prawidło zatem, z powołaniem się na art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od skierowanego do skarżącej pisma Wójta Gminy S. z dnia 10 lipca 2013 r. mającego jedynie charakter informacyjny, co Sąd I instancji trafnie ocenił, w niczym nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Bezprzedmiotowe jest natomiast odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec niesprecyzowania, na czym naruszenie to miałoby polegać.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. i art 107 p.p.s.a. Nie mógł Sąd I instancji naruszyć art. 191 p.p.s.a. albowiem adresatem tego przepisu jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niczym także Sąd I instancji nie naruszył art 107 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieobecność stron lub pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art 107 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, oceniając zasadność wniesionej w sprawie skargi, Sąd I instancji mając na względzie przedmiot zaskarżenia, musiał dokonać i dokonał oceny pisma Wójta Gminy S. z dnia 10 lipca 2013 r., co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W niczym także Sąd I instancji nie naruszył art. 66 § 3 w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 9 i art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że dokonując oceny zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, do czego sądy administracyjny są powołane zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te nie stosują bezpośrednio przepisów k.p.a. Do postępowania przed sądami administracyjnymi mają bowiem zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem sądy administracyjne oceniają, czy organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających zastosowanie do postępowania przed tymi orangami w danej sprawie. W niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 i art. 19 k.p.a. oraz art. 9 i art. 8 k.p.a. Uczynienie przez organy administracji publicznej zadość wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a. zasadom pogłębiania zaufania do organów państwa oraz udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej nie sprowadza się, jak tego chce skarżąca kasacyjnie, do udzielania porad prawnych stronom postępowania. W niczym także nie naruszono art. 66 § 3 i art. 19 k.p.a. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że będące przedmiotem zaskarżenia do organu odwoławczego pismo Wójta Gminy S. miało jedynie charakter informacyjny. Nie rozstrzygało zatem co do istoty sprawy administracyjnej, do załatwienia której byłby właściwy inny organ administracji publicznej. W tej sytuacji ww. przepisy postępowania nie miały zastosowania w sprawie.

Ne mógł także odnieść zamierzonego skutku sformułowany w punkcie 7 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Odniesienie się do tego zarzutu skargi kasacyjnej jest o tyle utrudnione, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ramach tego zarzutu, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały przez Sąd I instancji naruszone.

Za nieusprawiedliwiony również uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne przyjęcie, że wniesiony przez skarżącą środek odwoławczy jako nie mieszczący się w zakresie unormowań zawartych w treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 2 p.p.s.a. podlega a limine odrzuceniu mimo, że stan faktyczno-prawny sprawy uzasadnia sądowy tryb postępowania administracyjnego w pełnym zakresie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wskazane wyżej przepisy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 2 p.p.s.a. nie były podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie odrzucił skargi na podstawie wyżej wskazanych przepisów prawa. Przedmiotem kontroli tego Sądu było bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 134 k.p.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o powyższym wniosku, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.