Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 473/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa małej obwodnicy - drogi gminnej klasy "G" (...)" wydanej dla Burmistrza .

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.").

Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Nr [...] zostało wszczęte na wniosek Burmistrza . Temu podmiotowi decyzja została doręczona w dniu 20 marca 2012 r., na co wskazuje znajdujące się w aktach analizowanej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru.

Ponadto analiza materiału dowodowego wykazała, że o wydaniu zaskarżonej decyzji Starosta zawiadomił pozostałe strony postępowania w trybie obwieszczenia (stosownie do art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej) poprzez:

- wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w dniach 20 marca -13 kwietnia 2012 r.

-wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach 20 marca -13 kwietnia 2012 r.

-zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w dniach 21 marca -13 kwietnia 2012 r.

W dniu 30.03.2012 r. (na co wskazuje prezentata) do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Pana Z.P. zam. S. ul. S. 8, zatytułowane "zażalenie na decyzję Starosty z dnia[...].03.2012 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji tzw. Małej obwodnicy ", które tut. organ zakwalifikował jako odwołanie od decyzji Starosty z dnia[...].03.2012 r. znak: [...].

W tymże odwołaniu Pan P. wskazał, że działa w imieniu własnym oraz wszystkich podpisanych pod odwołaniem osób, dołączając stosowną listę osób popierających odwołanie tzn. mieszkańców, których zabudowania mają sąsiadować z projektowaną inwestycją, W związku z powyższym, pismem z dnia 9.05.2012 r. znak: [...] wezwano Pana P. do złożenia wyjaśnień - czy w przedmiotowym postępowaniu działa jako pełnomocnik osób "popierających zażalenie", a także wezwał do przesłania i stosownego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 17.05.2012 r. (data wpływu do organu) Pan Z. P. wyjaśnił, iż wolą mieszkańców podpisanych pod pismem z dnia 28.03.2012 r. jest, aby zostało ono potraktowane jako wniesione w ich własnym imieniu. Na potwierdzenie takiego stanu rzeczy, Pan Z. P. dołączył pisemne oświadczenie enumeratywnie wymienionych osób, w którym wskazali oni, iż chcą, aby przyjęto podpisane przez nich pismo z dnia 28.03.2012 r. jako zażalenie na decyzję Starosty z dnia 9.03.2012 r.

Z porównania osób, które złożyły odwołanie od ww. decyzji Starosty w piśmie z dnia 28.03.2012 r. z osobami, które złożyły stosowne wyjaśnienia w piśmie z dnia 13.05.2012 r. ustalony został krąg osób odwołujących obejmujący: Pana Z.P., Panią M. C., Panią H. D., Pana R. D., P. J. E., Pana T. F., Panią C. G., Pana J. G., Pana W. G., Pana H. G., Panią A. H., Panią Ł. K., Panią M. L., Pana W. L., Pana J. M., Pana B.M., Panią M. N., Pana R. P., Pana H. P., Panią M. S., Pana M. S., Pana K. S., Panią A. S., Panią J. S., Pana A. S., Pana L. S., Pana S. T., Panią C. W., Panią J. Z., Pana F. B., Pana P. P., Panią D.P. oraz Panią E.P. Podkreślić też należy, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalono, że prawa do działki oznaczonej nr ewid. 946 położonej po zmarłym Panu H. G. nabył Pan M. S. (por. Akt Notarialny Repertorium A nr [....]).

Mając powyższe na uwadze oraz opierając się na treści art 49 K.p.a. organ II instancji, uznał za dokonane doręczenie decyzji po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z uwagi na to, że pierwsze publiczne ogłoszenie decyzji nastąpiło w dniu 20 marca 2012 r. przyjął, że domniemanie doręczenia nastąpiło dniu 3 kwietna 2012 r., a termin do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczął bieg w dniu 4 kwietnia 2012 r. W związku z tym odwołanie wniesione w dniu 30 marca 2012 r. uznał za przedwczesne, co mając na uwadze orzekł, jak w sentencji.

Jak wynika z akt sprawy kwestia terminu wniesienia odwołania była kilkakrotnie przedmiotem badania zarówno organu odwoławczego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po raz pierwszy badając kwestię terminu do wniesienia odwołania, wyrokiem z dnia 20 grudnia 21012 r, sygn. akt II SA/Rz 674/12 oddalił skargę na postanowienie Wojewody ego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 962/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyżej wymieniony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1214/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Wojewody ego z dnia [...] maja 2012 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 474/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Odnosząc się do wskazań zwartych w ostatnio wymienionych orzeczeniach w aspekcie art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") i wynikającego z niego związania organu wskazaniami wyroku sądu, organ wyjaśnił, że po wydaniu tych wyroków, w dniu 27 lutego 2017 r. zapadła uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II OPS 2/16, w której wyrażone zostało stanowisko, że stosownie do art 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art 49 K.p.a.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zajął odmienne stanowisko od reprezentowanego w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewoda , że w takiej sytuacji uchwałą będzie miała pierwszeństwo przed wyrokiem.

W skardze na powyższe postanowienie Zdzisław P. zarzucił organowi, że pomimo wiążących wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 474/15 organ orzekł im wbrew.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Do tych postanowień należą postanowienia wydane na podstawie art. 134 P.p.s.a.

Na wstępnie niniejszych rozważań podkreślić należy, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W niniejszej sprawie należy mieć jednak na względzie, iż NSA w Warszawie w dniu 27.02.2017 r. podjął uchwałę sygn. II OPS 2/16 w której wyrażone zostało stanowisko, iż stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż dopuszczalna jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej samej sprawie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji, w której - po wydaniu tego wyroku zostanie podjęta uchwała NSA zawierająca odmienną wykładnię prawa. Z chwilą bowiem podjęcia takiej uchwały, w związku z art, 269 P.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sąd rozpatrujący sprawę w warunkach określonych przez art. 153 P.p.s.a. Mając zatem na uwadze stanowisko zajęte przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne - w stosunku do zaprezentowanego w wydanym uprzednio w sprawie wyroku, uchylającym postanowienie Wojewody ego - pierwszeństwo należy dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA. Art. 153 P.p.s.a. powinien być tak rozumiany, że organ - w trakcie prowadzonego ponownie postępowania - nie jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd w wyroku uchylającym, jeżeli nastąpiła zmiana stanu faktycznego w postaci odmiennej uchwały NSA (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08).

Wojewoda wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm., dalej "specustawa").

Przedmiotem swej skargi Z. P. uczynił postanowienie Wojewody ego wydane w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda przyjął-w swym rozstrzygnięciu, że z uwagi na nierozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego w dniu jego złożenia odwołanie było przedwczesne. Za datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda uznał dzień 3 kwietnia 2012 r. czyli po upływie 14 dni od dnia najwcześniej opublikowanego obwieszczenia, tj. opublikowania obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego oraz na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w dniu 20 marca 2012 r. Wniesione przez skarżącego w dniu 30 marca 2012 r. odwołanie zostało złożone wg Wojewody przedwcześnie, przed wejściem do obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r.

Zdaniem Sądu, wydane przez Wojewodę na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, stąd musiało zostać uchylone.

Zastosowany przez Wojewodę art. 134 K.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania, w którym następuje badanie środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 K.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia.

Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania.

Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Jeżeli odwołanie zostało wniesione zanim decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 K.p.a. to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Jeżeli jednak decyzja znalazła się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesione odwołanie był przedwczesne (zob. np. Wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08).

Ponadto publikacja decyzji w sposób, który pozwala na zapoznanie się z nią stron postępowania w dniu 20 marca 2012 r. jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem (art. 110 K.p.a.), stanowi także uzewnętrznienie decyzji w stosunku do stron. Zatem od chwili publikacji decyzja istnieje w porządku prawnym.

Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14).

Sąd nie podziela ustalenia, że odwołanie z 30 marca 2012 r. zostało złożone przed wejściem decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 K.p.a. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Inwestorowi w tej sprawie, tj. Burmistrzowi decyzja Starosty została doręczona 20 marca 2012 r.

Tak więc w okolicznościach sprawy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania było wadliwe, odwołanie złożono po wejściu decyzji do obrotu prawnego. Przesądza to o naruszeniu art. 134 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Pozostaje zatem kwestia ustalenia terminowości jego wniesienia.

Kwestie związane z zakomunikowaniem stronie o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały unormowane w przepisach powołanej już specustawy.. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Dodać należy, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, co wynika z kolei z art. 11 f ust. 4 specustawy.

W sprawie miał także zastosowanie przepis art. 49 K.p.a., i co należy podkreślić, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zmieniono treść art. 49 K.p.a. oraz dodano art. 49a i 49b K.p.a. Uczyniono to w art. 1 pkt 11 i 12 tej ustawy.

Zgodnie z art. 16 w/w ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1.

Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie rozpoczęło się w 2016 r., a na dzień 1 czerwca 2017 r., tj. datę wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. decyzja I – instancyjna nie była ostateczna. W sprawie ma więc zastosowanie art. 49 K.p.a. w "starym" brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.

Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, iż NSA w cytowanej uchwale z 27 lutego 2017 r., o sygn. II OPS 2/16, stwierdził: Stosownie do art. 11fust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 K.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine K.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania.

Mając na uwadze tak ustalony stan prawny oraz jego wykładnię dokonaną przytoczoną uchwałą abstrakcyjną NSA, należało stwierdzić, iż termin na wniesienia odwołania dla stron zawiadomionych o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 11f ust. 3 specustawy, rozpoczyna swój bieg stosownie do art. 49 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę, że przewidziana w art. 49 K.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli środek zaskarżenia od decyzji wniesiony jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest on niedopuszczalny, jako wniesiony przedwcześnie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/16; z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15; z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3166/14; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 339). Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2259/12).

Skoro zatem, jak wyżej wywiedziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 364/18). Odwołanie zostało więc złożone w terminie.

Reasumując wadliwe w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 134 K.p.a. przełożyło się na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.