Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 297/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 167 ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 1, i ust. 7; art. 220, art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
article: art. 4 pkt 18; art. 159 ust. 1; art. 45 ust. 1 oraz ust. 1a) pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 118 poz 754
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.
article: par. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5, par. 10 ust. 1, par. 11 ust. 2 pkt 1, pkt 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 57 poz 520
law: Rozporządzenie Rady MInistrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do  prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank.
article: par. 12 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 67 poz 480
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla firm  inwestycyjnych i banków powierniczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej spółki P.S.A. z siedzibą w W. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "KNF", "Komisja" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157 poz. 1119) i art. 167 ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 183, poz. 1538 ze zm. – dalej także: "ustawa o obrocie") - utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o nałożeniu na P. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka", "strona skarżąca" lub "P. S.A.") kary pieniężnej w wysokości 5.000,00 złotych za istotne naruszenie przepisów prawa oraz niestwierdzeniu naruszenia zasad uczciwego obrotu oraz interesów zleceniodawcy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...], nałożyła na skarżącą spółkę P. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 5.000,00 złotych za istotne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku należytego nadzoru w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową w związku z przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A. J. B. zatrudnionemu w P. P. S.A. w e-mailu z dnia [...] kwietnia 2003 r., informacji na temat liczby kupowanych akcji spółki S. S.A. w okresie od dnia 15 marca 2003 r. do dnia 8 kwietnia 2003 r. na rachunek funduszy P. Z. P. Otwarty Fundusz Inwestycyjny oraz Pracowniczy Fundusz Emerytalny C. P. S.A. oraz w e-mailu z dnia 2 września 2003 r. parametrów planowanej transakcji na rachunek funduszy zarządzanych przez P. S.A., tj. zamiaru kupna akcji spółki S. S. S.A. w transakcjach pakietowych z dnia 2 września 2003 r. po cenie [...] zł, przy negocjowaniu warunków przeprowadzenia transakcji pakietowych dotyczących spółki S. S. S.A.

Komisja Nadzoru Finansowego za podstawę prawną decyzji przyjęła przepisy art. 11 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 167 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Komisja stwierdziła, że informacje przekazane przez M. A. we wskazanych wiadomościach e-mail stanowiły tajemnicę zawodową, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm., dalej także: "P.p.o.p.w."), który stanowi, że przez tajemnicę zawodową rozumie się informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. W ocenie organu, nadzór wewnętrzny P. S.A. w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie.

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że w aktach sprawy znajdują się kopie raportów z kilkudziesięciu kontroli prowadzonych przez Zespół ds. Nadzoru. W odniesieniu do transakcji zawartej w dniu 2 września 2003 r., Zespół ds. Nadzoru przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w grudniu 2004 r., po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, w wyniku którego stwierdzono prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W raporcie wewnętrznym, sporządzonym w dniu 1 grudnia 2004 r. przez B. B. - Kierownika Zespołu ds. Nadzoru, stwierdzono, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki, czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Natomiast w odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przeprowadzono kontroli, ani czynności wyjaśniających. W konsekwencji Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że nadzór wewnętrzny w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie, co uzasadniało nałożenie stosownej kary pieniężnej.

Skarżąca spółka P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, że zachowanie skarżącej spółki stanowiło istotne naruszenie prawa w związku z działalnością Zespołu ds. Nadzoru w P. S.A. w odniesieniu do zdarzeń polegających na przekazaniu przez pracownika skarżącej spółki - doradcę inwestycyjnego M. A. innej osobie – J. B., informacji dotyczących akcji S. O. S.A. oraz S. S. S.A. Skarżąca spółka zarzuciła także rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem - w jej ocenie - Komisja nie zawiesiła postępowania pomimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność jego zawieszenia z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrywania sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa polegającego na bezprawnym ujawnieniu tajemnicy zawodowej. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 10 k.p.a. - poprzez zastąpienie dowodów ze świadków kopiami protokołów z przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach oraz wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiałów niebędących dowodami.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Komisja uznała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie wobec P. S.A. sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w P. S.A.

Organ stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skarżącej spółki dotyczący naruszenia art. 167 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w związku z rzekomo błędnym ustaleniem przez KNF, że jej zachowanie stanowiło istotne naruszenie prawa, tj. § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. z 2002 r. Nr 57, poz. 520). Zdaniem organu, w toku prowadzonego postępowania ustalono, że naruszenie przepisów prawa przez skarżącą spółkę w związku z brakiem należytego nadzoru w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową zostało stwierdzone w związku z:

- przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego przez skarżącą spółkę P. S.A. J. B. zatrudnionemu w PTE P. S.A., w e-mailu z dnia 10 kwietnia 2003 r., informacji na temat liczby kupowanych akcji spółki S. O. S.A. w okresie od dnia 15 marca 2003 r. do dnia 8 kwietnia 2003 r. na rachunek funduszy P. Z. Plus Otwarty Fundusz Inwestycyjny oraz Pracowniczy Fundusz Emerytalny C. P. S.A., a także

- przekazaniem przez M.A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A. J. B., zatrudnionemu w PTE P. S.A., parametrów planowanej transakcji na rachunek funduszy zarządzanych przez P. S.A., tj. zamiaru kupna akcji spółki S. S. S.A. w transakcjach pakietowych z dnia 2 września 2003 r. po cenie [...] zł, przy negocjowaniu warunków przeprowadzenia transakcji pakietowych dotyczących spółki S. S. S.A.

Organ uznał, że informacje przekazane przez M. A. stanowiły tajemnicę zawodową, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, albowiem informacje te związane były z publicznym obrotem, a ich ujawnienie mogło naruszyć interes uczestników tego obrotu. Organ wskazał, że przekazana informacja dotyczyła: - dokładnych nazw dwóch portfeli, - przyrostu aktywów tych funduszy oraz ich udziału w aktywach (tj. informacji, jaki udział stanowią zakupione w okresie od 15 marca do 8 kwietnia 2003 r. akcje spółki S. O. S.A.), a także informacji, po jakiej cenie były kupowane akcje na rzecz ww. funduszy w dniu 2 kwietnia 2003 r. Zdaniem organu, informacja przekazana przez M. A. w korespondencji mailowej nie była publicznie dostępna, gdyż raport, jaki został przekazany do Urzędu Komisji, nie zawierał ww. danych. Komisja stwierdziła, że w przypadku drugiego z e-maili z dnia 2 września 2003 r., dotyczącego akcji spółki S. S. S.A., M. A. przekazał J. B., zatrudnionemu w PTE P. S.A. informacje dotyczące liczby i ceny akcji spółki S. S. S.A., jakie zamierzał kupić PPIM S.A. dla zarządzanych funduszy. Informacje te zostały przekazane jednocześnie do wszystkich innych podmiotów uczestniczących w ww. transakcji. Zostały one bowiem zawarte w sporządzonej przez J. B. tabeli przygotowanej w formie księgi popytu, która została następnie przekazana do wszystkich pozostałych uczestników tej transakcji. Przekazanie tego rodzaju danych przekraczało zatem dopuszczalny zakres informacji, jakie - zdaniem KNF - mogły zostać przekazane innym podmiotom uczestniczącym w jej zawarciu. Organ wskazał, że przekazanie ww. informacji podmiotom, które podobnie jak P. S.A., występowały po stronie kupującej, nie było elementem koniecznym do zawarcia transakcji, czy też warunkującym jej zawarcie. J. B. nie był pełnomocnikiem E. I. (strony sprzedającej) w odniesieniu do ww. transakcji, co wynika wprost z zeznań świadka S. K. (przedstawiciela E. I.), którego zeznania zostały załączone do akt sprawy.

W ocenie organu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania doprowadziła do wniosku, że nadzór wewnętrzny skarżącej spółki P. S.A. w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie. KNF podniosła, że w aktach sprawy znajdują się kopie raportów z kilkudziesięciu kontroli prowadzonych przez Zespół ds. Nadzoru. Powyższe kontrole przeprowadzone były post factum, tj. po ujawnieniu przez M. A. informacji. Ponadto, w wyniku ich przeprowadzenia nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, czy też naruszenia jakichkolwiek regulacji wewnętrznych dotyczących ochrony tajemnicy zawodowej obowiązujących w P. S.A. Komisja stwierdziła ponadto, że z akt sprawy wynika, iż w odniesieniu do transakcji zawartej w dniu 2 września 2003 r., Zespół ds. Nadzoru skarżącej spółki przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w grudniu 2004 r. po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, w wyniku którego stwierdzono prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W Raporcie Wewnętrznym sporządzonym w dniu 1 grudnia 2004 r. przez B. B. (Kierownika ww. Zespołu) wskazano, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki, czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Natomiast w odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przeprowadzono kontroli ani czynności wyjaśniających.

Zdaniem Komisji, nieprawidłowe funkcjonowanie nadzoru wewnętrznego polegać może także na dokonywaniu błędnych ocen stanu faktycznego zaistniałego w domu maklerskim. Organ uznał, że błędna ocena nie wyłącza odpowiedzialności za funkcjonowanie nadzoru, zwłaszcza, gdy ocena ta stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Komisji stwierdziła, że nie jest zasadny zarzut, jakoby organ przyjął rozstrzygnięcie w sprawie M. A. za podstawę rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji wydanej wobec skarżącej spółki P. S.A. Organ stwierdził, że faktem jest, iż postępowanie administracyjne prowadzone wobec M. A. pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie P. S.A., albowiem oba postępowania dotyczą tego samego stanu faktycznego. Jednocześnie, zdaniem organu, oba te postępowania są względem siebie autonomiczne i niezależne, a rozstrzygnięcie podjęte w jednej z tych spraw nie było warunkiem wydania rozstrzygnięcia w drugiej sprawie.

W ocenie organu, nie jest zasadny również zarzut strony skarżącej dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegający na prowadzeniu postępowania, mimo rzekomego zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej. Organ uznał, że zagadnienie prejudycjalne, na którego rozstrzygnięcie powołuje się skarżąca spółka, może być rozważane jedynie w związku z postępowaniem prowadzonym wobec M. A., natomiast nie może ono mieć bezpośredniego wpływu na postępowanie prowadzone wobec P. S.A., gdyż skarżąca spółka nie jest podmiotem, wobec którego postępowanie karne jest prowadzone, niezależnie od etapu tego postępowania. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję wobec P. S.A. jest zbadanie, czy podmiot ten nie naruszył § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r., a więc ustalenie, czy nadzór wewnętrzny był sprawowany w sposób właściwy, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ stwierdził, że obowiązek Komisji do podejmowania czynności w tym zakresie wynika bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ponadto, zdaniem organu, przesłanka, na którą powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zachodzi zarówno na gruncie art. 97 k.p.a., jak i art. 98 k.p.a. Komisja stwierdziła, że w zakresie wskazanym w przepisie art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, KNF ma prawo do podejmowania czynności administracyjnych wobec podmiotów nadzorowanych, a w przypadku stwierdzenia w ich toku jakichkolwiek nieprawidłowości - organ ten ma prawo do autonomicznej - niezależnej od aspektu prawnokarnego - oceny tych nieprawidłowości.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., organ stwierdził, że w toku postępowania informował w sposób szczegółowy skarżącą spółkę oraz jej pełnomocników o załączaniu do akt kopii protokołów z przesłuchań świadków. Zdaniem organu, strona skarżąca była o wszystkich czynnościach organu podejmowanych w prowadzonym postępowaniu informowana w sposób właściwy. KNF podkreśliła, że w toku prowadzonego postępowania - jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie - ani strona skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie zgłaszali zastrzeżeń w tym zakresie i nie sygnalizowali, że ich prawa zostały w jakikolwiek sposób naruszone.

Komisja nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej dotyczącym naruszenia art. 79 k.p.a., w związku z zastąpieniem dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach. Organ nadzoru wskazał, ze zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też, zdaniem Komisji, organ nadzoru może dopuścić, jako dowód w postępowaniu, również kopie przesłuchań świadków przeprowadzonych w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ. Komisja zauważyła, że strona nie zgłosiła w toku postępowania sprzeciwu co do załączenia kopii protokołów przesłuchań, ani też nie wnioskowała o przesłuchanie tych świadków w toczącym się postępowaniu. W związku z tym, w ocenie organu, nie było jakichkolwiek przeciwwskazań, aby tego rodzaju kopie protokołów nie mogły stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Ponadto organ zauważył, że pełnomocnik strony skarżącej, zarzucając Komisji podjęcie decyzji na podstawie kopii protokołów przesłuchań świadków, z naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, nie wskazał jednak, w jaki sposób naruszenie to spowodowało niemożność ustalenia stanu faktycznego sprawy. Według organu, pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał bowiem okoliczności, jakie jego zdaniem nie zostały wyjaśnione lub też zostały wyjaśnione w sposób niedostateczny, właśnie z uwagi na fakt niemożności zadawania pytań świadkom, których protokoły zostały załączone do akt sprawy. W konsekwencji, zdaniem KNF, oznacza to, iż nie ma podstaw do uznania, że doszło w tym przypadku do naruszenia art. 7 k.p.a.

Ponadto, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie wobec skarżącej spółki P. S.A. sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy obrocie instrumentami finansowymi, ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w spółce P. S.A., a wskazanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Zdaniem Komisji, organ uwzględnił jednocześnie również wszystkie te okoliczności, które uzasadniały wymierzenie przedmiotowej kary w wysokości 5.000 złotych.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. .

Wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca spółka zarzuciła Komisji rażące naruszenie art. art. 167 ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania, mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej. Zdaniem skarżącej, organ rażąco naruszył ponadto przepis art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 10 k.p.a. - poprzez zastąpienie dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach, oraz wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiałów niebędących dowodami, które mogłyby być uwzględnione przy orzekaniu.

W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/09, uchylił obie sporne decyzje Komisji Nadzoru Finansowego. Uwzględniając skargę wniesioną przez P. S.A., WSA w W. uznał, że zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym ustaleniu i rozważeniu stanu faktycznego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego przeprowadziła bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe, dopuszczając szereg dowodów osobowych oraz z dokumentów. Sąd uznał, że dowody te zostały szczegółowo omówione, a ich ocena została powiązana z konkretnymi faktami i poparta przekonującą argumentacją. Zdaniem Sądu, organ umotywował rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia podnoszonych przez skarżącą spółkę zarzutów naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przesłanką wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie były ustalenia Komisji dokonane na podstawie dokumentów oraz informacji uzyskanych w toku czynności urzędowych związanych z oceną organu, że M. A., doradca inwestycyjny zatrudniony w P. S.A., ujawnił osobie nieuprawnionej – J. B., który zarządzał aktywami OFE P. (innego w stosunku do funduszy zarządzanych przez P. S.A. inwestora na rynku papierów wartościowych), informacje stanowiące tajemnicę zawodową. W ocenie Sądu I instancji, w skarżącej spółce P. S.A. kwestie ochrony informacji poufnych oraz informacji stanowiących tajemnicę zawodową regulował "Regulamin ochrony przepływu informacji poufnych i zasady etyki zawodowej P. S.A.". W ocenie Sądu, z Rozdziału 4 § 4 wspomnianego Regulaminu wynika, że pracownicy zobowiązują się na piśmie do przestrzegania tajemnicy informacji niejawnych oraz zasad dotyczących trybu i warunków ich przekazywania oraz zabezpieczania. Sąd doszedł do przekonania, że z akt sprawy wynikało, że M. A. złożył oświadczenie w dniu 2 lipca 2001 r. Sąd zauważył, że z § 4 pkt 3 Regulaminu wynika, że zabronione jest ujawnienie informacji niejawnych komukolwiek z wyjątkiem innych osób zatrudnionych w P. S.A., którym są one konieczne do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności ujawniania informacji: a) odnoszących się do emitenta dowolnych papierów wartościowych będących w posiadaniu klienta, b) na temat klienta, w tym informacji o nabyciu lub sprzedaży, lub rozważanym nabyciu bądź sprzedaży papierów wartościowych w imieniu tego klienta, z wyjątkiem takich informacji, które są konieczne dla przeprowadzenia transakcji w imieniu tego klienta. Sąd pierwszej instancji podniósł jednakże, iż pojęcie tajemnicy zawodowej, na które organ się powołuje, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jako informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. Sąd uznał, że istotnymi elementami tej definicji są określenia "publiczny obrót" oraz "interes uczestników tego obrotu". Sad wyjaśnił, że publicznym obrotem papierami wartościowymi jest proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata (art. 2 ust. 1 P.p.o.p.w.). Zdaniem Sądu, kontrolowane działanie skarżącego dotyczyło negocjacji i nabycia akcji przez określony krąg inwestorów, jednocześnie mniejszy od wskazanego w powołanym przepisie. Ponadto negocjacje i sama transakcja odbyły się poza sesją giełdową i postępowanie to nie naruszało obowiązujących przepisów. Negocjacje i sama transakcja obejmowały więc ściśle określony krąg adresatów, który nie mógł być utożsamiony z powszechną, niczym nielimitowaną dostępnością do akcji. W konsekwencji Sąd uznał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzi do wniosku, że nadzór wewnętrzny skarżącej spółki w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową był sprawowany należycie. WSA w W. stwierdził, że skoro nie została ujawniona tajemnica zawodowa, to podejmowanie działań przez komórkę nadzoru nie było zasadne.

Komisja Nadzoru Finansowego wniosła od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnosząc o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, Komisja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi WSA w W. naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - przez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem art. 5 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 P.p.o.p.w., polegającą na przyjęciu, że wyżej wskazany przepis ogranicza zakres publicznego obrotu papierami wartościowymi wyłącznie do proponowania nabycia lub nabywania emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata i nie obejmuje swoim zakresem zawieranych na rynku regulowanym transakcji pakietowych;

b) art. 4 pkt 18 w związku z art. 159 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz § 10 ust. 2 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank oraz art. 167 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że nie doszło do naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, a w związku z tym stwierdzenia, iż strona nie dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, będącego podstawą nałożenia kary administracyjnej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed KNF doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakich uchybień przepisom postępowania dopuścił się organ administracji oraz jaki był ich wpływ na wynik sprawy, mimo że - jak wykazano w uzasadnieniu - zaskarżone decyzje administracyjne zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka P. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 898/10, uznając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. - uchylił wyrok WSA w W. z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę, powołał jako podstawę swojego orzeczenia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., niewskazując jednakże żadnego przepisu postępowania naruszonego przez organ, a także nie wykazując w uzasadnieniu wydanego orzeczenia prawdopodobieństwa wpływu bliżej nieokreślonych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny.

NSA podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w W. nie uwzględnił żadnego z podnoszonych w skardze zarzutów procesowych oraz nie dostrzegł innych uchybień w tym zakresie. Jednakże NSA uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu jest niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne, bowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, a jednocześnie uznał, że skargę należy uwzględnić z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można uznać, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada warunkom określonym w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA uznał, że z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakiej przyczyny doszło do uwzględnienia skargi na tej właśnie podstawie. Według NSA, tak istotna wada spornego uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe odtworzenie i skontrolowanie toku rozumowania przyjętego przez WSA w W. .

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyżej wykazane uchybienia - stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , rozpoznając sprawę ponownie, obowiązany będzie do przeprowadzenia powtórnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W jej wyniku konieczne będzie sformułowanie jednoznacznej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia dochowania przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganej prawem procedury. Ponadto NSA stwierdził, że Sąd I instancji, badając zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym, powinien rozważyć kwestię stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. W szczególności, jak uznał NSA, oceny będzie wymagała poprawność zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, która weszła w życie 24 października 2005 r. do zdarzeń mających miejsce przed tą datą.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego, reprezentowana przez radcę prawnego, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zagadnienie, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "publicznego obrotu", w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie instrumentami finansowymi. Zdaniem Komisji, właściwe rozumienie tego pojęcia jest bowiem niezwykle ważne dla prawidłowej oceny transakcji zawartej na akcjach spółki S. S. S.A. (transakcja pakietowa). Organ wyjaśnił, że transakcje pakietowe to rodzaj transakcji giełdowych zawieranych poza sesją (systemem notowań). Organ wskazał, że mimo, iż transakcje te są przeprowadzane przez członków giełdy, dochodzi do nich na warunkach ustalonych indywidualnie pomiędzy kontrahentami. Nie oznacza to jednak, zdaniem KNF, że transakcje te są zawierane poza publicznym obrotem. Są to bowiem, jak wskazał organ, transakcje zawierane w ramach obrotu na rynku giełdowym, który jest kwalifikowany jako publiczny obrót. Organ wyjaśnił także, że również w doktrynie wskazuje się, że przez pojęcie publicznego obrotu należy rozumieć obrót papierami wartościowymi, które są dopuszczone do publicznego obrotu. Organ, powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, uznał, że z przytoczonego przepisu cyt. ustawy wyraźnie wynika, że obrót papierami wartościowymi, które zostały dopuszczone do publicznego obrotu, mógł odbywać się wyłącznie w ramach publicznego obrotu. Przepis ten wyrażał zasadę przymusu rynku regulowanego. Komisja uznała, że art. 89 w zw. z art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, pozwala stwierdzić, że każda propozycja nabycia (nabywanie) papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu, która nie była składana w ramach obrotu pierwotnego lub pierwszej oferty publicznej oraz czynności prawne prowadzące do przeniesienia praw z tych papierów mieściła się w zakresie pojęcia obrotu wtórnego. Organ wskazał również, że definicja z art. 2 ust. 1 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi pomija niektóre przypadki, w jakich dokonywany był obrót papierami wartościowymi, a które były uregulowane przez tą ustawę. Definicja ta została jednak rozszerzona o przypadki obrotu wymienione we wspomnianym art. 89 cyt. ustawy.

W konsekwencji Komisja stwierdziła, że w przedmiotowym przypadku, w czasie, w którym doszło do zawarcia transakcji nie obowiązywał żaden przepis, który pozwalałby zakwalifikować transakcję na akcjach S. S. S.A. jako transakcję zawartą poza rynkiem regulowanym. Zatem, zdaniem organu, skoro transakcja zawarta była na rynku regulowanym, była to transakcja dokonana i rozliczona w ramach publicznego obrotu. W ocenie organu, nie można natomiast przyjąć, jak sugeruje strona skarżąca, że publiczny obrót obejmuje wyłącznie proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata (art. 2 ust. 1 ustawy), z wyłączeniem transakcji wskazanych w katalogu zamieszczonym w tym przepisie. Takie rozumienie byłoby - zdaniem organu - zbyt wąskie.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z zawartą w ustawie - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi definicją, tajemnicę zawodową stanowią "informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu" (art. 4 pkt 18 tej ustawy). Zdaniem organu nadzoru, sformułowanie "informacje związane z publicznym obrotem" wskazuje, że ustawodawca zamierzał objąć zakresem tajemnicy zawodowej szeroki zakres przedmiotowy. W tej sytuacji, w ocenie Komisji, każda informacja powinna być kwalifikowana jako tajemnica zawodowa, jeżeli tylko można stwierdzić jej związek z publicznym obrotem papierami wartościowymi, a więc także wtedy, gdy dotyczy papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu. Komisja stwierdziła, że skoro w niniejszej sprawie, w przypadku transakcji na akcjach S. S. S.A. miały miejsce negocjacje, a następnie doszło do nabycia akcji w ramach określonego kręgu inwestorów w wyniku transakcji, do zawarcia której doszło pozą sesją giełdową, to w żadnym wypadku nie oznacza to, iż przedmiotowa transakcja zawarta została poza publicznym obrotem papierami wartościowymi, a w konsekwencji - że nie mogło dojść do naruszenia tajemnicy zawodowej, a tym samym, że nadzór wewnętrzny w skarżącej spółce P. S.A. był sprawowany należycie.

Biorąc powyższe pod uwagę Komisja Nadzaoru Finansowego uznała, że prawidłowo ustalono w toklu postępowania administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do ujawnienia tajemnicy zawodowej, w rozumieniu art. 4 pkt 18 w zw. z art. 159 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Ponadto organ stwierdził, że prawidłowo ustalone zostało rówież, iż nadzór wewnętrzny w skarżącej spółce P. S.A. nie był sprawowany należycie, gdyż nie ustalił on, iż miało miejsce takie naruszenie.

Organ jednocześnie stanowczo podkreślił, że wymiana takich informacji, jakie J. B. otrzymał od M. A. powinna mieć miejsce wyłącznie pomiędzy podmiotem zamierzającym nabyć akcje oraz sprzedającym lub między umocowanymi pełnomocnikami takich podmiotów. Ujawnienie osobie nieuprawnionej informacji o papierach wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu stanowi naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, w szczególności wówczas, gdy informacja taka obejmuje cenę zakupu i liczbę nabywanych papierów wartościowych. Zdaniem Komisji, tego rodzaju informacje ujawnia się domowi maklerskiemu, w którym składane jest zlecenie, na podstawie którego transakcja pakietowa będzie sfinalizowana.

W ocenie organu, niestwierdzenie tej nieprawidłowości przez nadzór wewnętrzny sprawowany w skarżącej spółce P. S.A. stanowi o naruszeniu § 10 ust. 2 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank i uzasadnia nałożenie sankcji, o której mowa w art. 167 ust. 2 ustawy o obrocie. Takim samym naruszeniem, zdaniem Komisji, był brak reakcji nadzoru wewnętrznego P. S.A. na przekazanie przez M. A. mailem z dnia 10 kwietnia 2003 r. informacje o portfelach zarządzanych przez P. S.A. obejmujących cenę, po jakiej do tych portfeli nabywane były akcje spółki S. O. S.A., ze wskazaniem nazw poszczególnych portfeli oraz jaki udział w ich aktywach stanowiły nabyte akcje. W ocenie organu, publiczną informacją była jedynie infomacja o liczbie akcji. Zakres informacji przekazanych przez stronę skarżącą był natomiast dużo szerszy. Zdaniem KNF, takie zachowanie świadczy o naruszeniu obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej oraz o uchybieniach w wykonywaniu obowiązków przez komórkę nadzoru wewnętrznego powołaną w skarżącej spółce P. S.A., która nie wypełniła swoich obowiązków, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1, 4, 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r.

Jednocześnie organ, odnosząc się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 898/10, stwierdził, że ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, uchylając ustawę - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, które regulowałyby zasady nakładania kar administracyjnych za zachowania, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, a postępowanie w takiej sprawie nie było w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ten sposób powstała luka w zakresie kwestii intertemporalnych i konieczne było jej wypełnienie bądź przez przyjęcie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, obowiązującej w chwili wydawania decyzji administracyjnej, bądź przez przyjęcie, że sankcja administracyjna powinna zostać nałożona na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, w którym doszło do naruszenia prawa. Organ wyjaśnił, że kary administracyjne mają charakter represyjny, ktory przemawia za tym, iż ich natura bliższa jest prawu karnemu, niż innym dziedzinom prawa. Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał również, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. sygn. akt U 7/93, OTK 1994, nr I, poz. 5; z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt IC 11/94, OTK 1995, nr I, poz. 12; z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt K 18/03, OTK ZU 2004, nr 10, poz. 103). W związku z powyższym, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że w niniejszej sprawie, wskazując podstawę do nałożenia kary administracyjnej należało odwołać się do wypracowanych na gruncie Konstytucji RP reguł decydujących o podstawie odpowiedzialności karnej. Przede wszystkim należało uwzględnić zasadę zakazu wstecznego działania ustawy surowszej, wyrażoną także w art. 4 § 1 Kodeksu karnego. Komisja, wskazując materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej, po porównaniu brzmienia przepisów obowiązujących w dacie naruszenia z przepisami obowiązującymi w chwili wydawania spornej decyzji administracyjnej - stwierdziła, że przepisy nowe nie są przepisami surowszymi w stosunku do dotychczas obowiązujących. Nadto Komisja wyjaśniła, że przepis prawa materialnego, na podstawie którego wymierzono w niniejszej sprawie karę pieniężną (art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) ma identyczne brzmienie, jak obowiązujący w chwili, w której doszło do naruszenia przepisów, art. 45 ust. la pkt 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie instrumentami finansowymi. Analogicznie identyczne brzmienie miały przepisy art. 167 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie instrumentami finansowymi. Komisja podkreśliła jednocześnie, że również przepisy ustanawiające obowiązki w zakresie kontroli wewnętrznej w domu maklerskim miały identyczne brzmienie w czasie, kiedy doszło do ich naruszenia oraz w czasie, w którym Komisja wydawała decyzję administracyjną. Organ wskazał, że naruszone przez skarżącą spółkę obowiązki wynikające z § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez banki, miały identyczną treść, jak obowiązki ustanowione przez § 11 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez banie (Dz. U. Nr 71, poz. 640), a także identyczną jak w obowiązującym w czasie wydania decyzji administracyjnej § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych i banków powierniczych (Dz. U. Nr 67, poz. 480).

Konkludując, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że skoro ustawodawca, wprowadzając nową ustawę, utrzymał sankcję administracyjną za naruszenia takie, jakich dopuściła się skarżąca spółka, w takim samym kształcie, to oznacza to, że jego zamiarem było utrzymanie zagrożenia odpowiedzialnością administracyjną za takie naruszenie na takich samych zasadach, jak dotychczas. W tej sytuacji, zdaniem organu, ukaranie skarżącej spółki P. S.A. na podstawie przepisów ustawy nowej nie naruszało wynikających z Konstytucji RP zasad dotyczących stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2012 r. skarżaca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, ustosunkowując się do pisma KNF z dnia 27 kwietnia 2012 r., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ustalenie prawidłowego zakresu pojęcia " publicznego obrotu papierami wartościowymi". Strona wskazała, że jako kryterium, na podstawie którego wyodrębnia się obrót publiczny od niepublicznego ustawodawca przyjmuje skierowanie propozycji nabycia nieoznaczonego adresata lub do więcej niż 300 osób. Wskazuje się, że wykazanie przez emitenta, że propozycja nabycia jest skierowana do mniej niż 300 osób (np. przez wprowadzenie odpowiedniego kryterium podmiotowego), pomimo skierowania jej przy wykorzystaniu środków masowego przekazu bez uzyskania uprzedniej zgody KPWiG (KNF) nie stanowiłoby naruszenia Prawa o publicznym obrocie. Skarżąca spółka, powołując się na publikacje doktryny (vide: M. Romanowski, Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003) podniosła, że zarówno prof. M. Romanowski jak i prof. A.W. Wiśniewski są przeciwni stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do art. 2 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, w brzmieniu obowiązującym w datach zaistnienia zdarzeń stanowiących podstawę działań podjętych przez KNF w niniejzej sprawie. Skarżąca spółka stwierdziła, że niezwykle ważne jest ustalenie zakresu logicznego i podziałów logicznych pojęć oscylujących wokół publicznego obrotu. Strona podniosła, że obrót publiczny składa się z obrotu pierwotnego i wtórnego, obok których funkcjonuje autonomiczna definicja pierwszej oferty publicznej. Obrót wtórny z kolei dzieli się na obrót regulowany i nieregulowany. Przypadki obrotu nieregulowanego są wymienione w art. 89 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i nie spełniają one zazwyczaj kryterium publiczności, w rozumieniu art. 2 ust. 1 tejże ustawy, co wynika z istoty tych wyjątków. Zdaniem skarżącej spółki, oznacza to jednak, że pojęcie obrotu wtórnego papierami dopuszczonymi do publicznego obrotu, wykracza poza zasięg pojęcia publicznego obrotu. Zakresy logiczne tych pojęć się krzyżują. Obrót wtórny może następować bowiem również poza publicznym obrotem. Zdaniem strony skarżącej, trafnie podnosząc, że w ramach regulowanego obrotu wtórnego, można wskazać także przypadki, które nie spełniają kryterium publiczności, prof. M. Romanowski podaje przykład giełdowych transakcji pozasesyjnych (por. § 186-192 ówczesnego Regulaminu GPW) - czyli transakcji stanowiącej grunt niniejszej sprawy. Według strony skarżacej, przeprowadzając szczegółową analizę logiczną, prof. M. Romanowski dobitnie dowodzi, że przypadki obrotu wtórnego wymienione w art. 89 cyt. ustawy, a także giełdowe transakcje pozasesyjne nie spełniają kryterium publiczności obrotu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 – ustawy Prawo o publicznym obrocie paierami wartościowymi. Według skarżącej spółki, przesądza to zarazem kolejną istotną dla sprawy konstatację, że nie każdy przypadek, który powinien być zakwalifikowany jako obrót wtórny, może zostać zakwalifikowany jako obrót publiczny, w rozumieniu art. 2 ust. 1 cyt. ustawy . Powołując się na stanowisko prof. M. Romanowskiego, skarżąca spółka P. S.A. stwierdziła ponadto, że gdyby ustawodawca chciał włączyć również te przypadki w krąg regulacji Prawa o publicznym obrocie, odpowiednio zredagowałby przepis, dodając np. zapis: "Przepisy Prawa o publicznym obrocie stosuje się do proponowania nabycia lub przeniesienia praw z papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu w rozumieniu art. 4 ust. 2, chociażby propozycja była skierowana do mniej niż 300 osób.". Brak takiego doprecyzowania przesądza jednak, zdaniem skarżącej, o niemożliwości traktowania transakcji zawieranych w warunkach niemieszczących się w legalnej definicji publicznego obrotu papierami wartościowymi, jako dokonanych w ramach publicznego obrotu. Zdaniem strony skarżącej, nietrafne jest zatem twierdzenie KNF, jakoby pomiędzy pojęciem publicznego obrotu a obrotu papierami wartościowymi dopuszczonymi do publicznego obrotu można było postawić znak równości, zaś wniosek wyprowadzony przez organ z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - jest błędny. Strona stwierdziła ponadto, że nie można zgodzić się również z argumentem Komisji, jakoby fakt dematerializacji papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu i sposób przenoszenia praw z nich wynikających przesądzał o publiczności obrotu nimi.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że kwestionowanie wykładni art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, dokonanej przez WSA w W. w wyroku z dnia 10 marca 2010 r. - jest całkowicie bezpodstawne. Zdaniem strony skarżącej, transakcja zawarta na akcjach spółki S. S. S.A. miała charakter transakcji pakietowej, zawartej poza sesją giełdy, dochodzącej do skutku w szczególnym trybie uregulowanym w Regulaminie GPW. Została ona zawarta w ramach obrotu na rynku regulowanym, lecz nie były spełnione przesłanki uznania jej za dokonywaną w sposób stanowiący publiczny obrót, w związku z czym nie mogło dojść do naruszenia tajemnicy zawodowej. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, nadzór wewnętrzny w spółce P. S.A. był sprawowany należycie, a sankcje ze strony KNF nałożone zostały bezpodstawnie.

Strona skarżąca uznała, że przedstawione powyżej stanowisko w zakresie definicji pojęcia "publicznego obrotu" rzutuje bezpośrednio na ocenę drugiej kwestii podniesionej przez KNF w zakresie prawa materialnego, albowiem przepis art. 4 pkt 18 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi pod pojęciem "tajemnicy zawodowej" każe rozumieć tylko i wyłącznie "informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu". W ocenie strony skarżącej, z uwagi na wielość elementów składowych przywołanej definicji, aby można było mówić o naruszeniu obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, o którym mowa w art. 159 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, zaistnieć muszą następujące przesłanki: po pierwsze - informacja musi być związana z publicznym obrotem, a ponadto - jej ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników publicznego obrotu. Zdaniem strony skarżacej, przedstawiony przez KNF rozszerzający sposób rozumienia tej definicji jest wadliwy, albowiem nie każda informacja związana z papierami wartościowymi dopuszczonymi do publicznego obrotu będzie informację związaną z publicznym obrotem, jak również ujawnienie nie każdej informacji związanej z publicznym obrotem będzie stwarzało możliwość naruszenia interesu uczestników tego obrotu. W ocenie skarżącej spółki P. S.A., informacja przekazana przez Pana M. A. Panu J. B., po pierwsze - nie była informacją związaną z publicznym obrotem papierami wartościowymi, a po drugie - jej ujawnienie nie tworzyło możliwości naruszenia interesów uczestników tego obrotu, a więc niedopuszczalne jest kwalifikowanie jej przez KNF jako informacji stanowiącej tajemnicę zawodową. Skoro zatem, zdaniem strony skarżącej, nie doszło do ujawnienia tajemnicy zawodowej, sposób sprawowania nadzoru w P. S.A. nie może budzić wątpliwości. Według strony skarżacej, podejmowanie jakichkolwiek innych działań, poza podjętymi przez Zespół ds. Nadzoru działający w P. S.A., nie było zasadne. Prezentowany na ten temat pogląd KNF nie znajduje uzasadnienia jako oparty na błędnej i niepełnej logicznie wykładni regulacji zawartych w ustawie - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że niezależnie od faktu poczynienia przez KNF błędnych ustaleń co do naruszenia przez M. A. postanowień Regulaminu ochrony przepływa informacji poufnych i zasad etyki zawodowej P. i Prawa o publicznym obrocie, należy wskazać, że nawet w przypadku ewentualnego naruszenia przez pracownika P. S.A. przepisów w/w Regulaminu lub przepisów prawa, brak stwierdzenia takiego naruszenia przez komórkę nadzoru wewnętrznego w P. S.A., w szczególności pomimo przeprowadzonych kontroli, nie może stanowić automatycznie o naruszeniu przez skarżącą spółkę P. S.A. przepisów § 10 ust. 2 pkt. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem skarżącej spółki, przepisy cyt. rozporządzenia, ani żadne inne unormowania prawne, nie określają wymogu stuprocentowej skuteczności w ujawnianiu i przeciwdziałaniu przez komórkę nadzoru wewnętrznego w domu maklerskim przypadkom naruszania regulacji wewnętrznych lub przepisów prawa. Zdaniem skarżącej spółki P. S.A., brak jest również podstaw prawnych uzasadniających stanowiska, że za prawidłowe wykonywanie przez komórkę nadzoru wewnętrznego zadań określonych w § 10 ust. 2 pkt. 1 i 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, można uważać jedynie podejmowanie takich czynności, których wynikiem jest formułowanie wniosków zbieżnych z oczekiwaniami i poglądami organu nadzoru w zakresie określonej interpretacji przepisów prawa lub Regulaminu, zwłaszcza, gdy oczekiwania te i poglądy wyrażane są ex post, w decyzji administracyjnej wydawanej w okresie kilku lat od zajścia danego zdarzenia.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że Komisja Nadzoru Finansowego błędnie zinterpretowała podstawy zastosowania sankcji określonej zarówno w art. 167 ust. 2 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, jak i jego odpowiedniku - art. 45 ust. la pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, którego zastosowanie nakazał rozważyć Naczelny Sąd Administracyjny w uchylającym wyrok z dnia 28 września 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 898/10.

Strona skarżąca zauważyła, że przesłanką zastosowania takiej sankcji jest istotne naruszenie przez dom maklerski przepisów prawa. Nie chodzi zatem o każdy przypadek naruszenia przepisów prawa, a jedynie o okoliczności o charakterze kwalifikowanym - istotnie naruszające normy prawne. Strona stwierdziła, że nawet, gdyby przyjąć proponowaną przez KNF definicję tajemnicy zawodowej i w razie stwierdzenia jej ujawnienia, badanie istotności naruszenia obowiązków nakreślonych w rozporządzeniu Rady Ministrów musiałoby doprowadzić do oceny ich jako niemieszczących się w kategorii istotnych naruszeń przepisów prawa i nieuzasadniających nałożenia na P. S.A. kary pieniężnej w oparciu o każdą z wyżej wskazanych podstaw prawnych. Aby bowiem spełniona została przesłanka istotności naruszenia, musi zostać ono bezwzględnie i ponad wszelką wątpliwość dowiedzione i uzasadnione przez organ administracyjny w wyniku przeprowadzonego postępowania. Tymczasem, jak zarzuciła strona skarżąca, ustalenia dokonane przez KNF w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z dnia 29 marca 2007 r., w żadnym razie nie wskazują na fakt "istotnego" naruszenia przepisów prawa przez skarżącą spółkę, ani nie zawierają jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego pogląd, że zachowaniu strony skarżącej w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego należało przypisać cechy tego rodzaju "istotnego naruszenia".

Ponadto, działając jedynie subsydiarnie, strona skarżąca podniosła w piśmie procesowym również argumenty związane z oceną prawną zachowania polegającego na nieprzestrzeganiu przez M. A. tajemnicy zawodowej i związanego z tym naruszenia Regulaminu oraz ustawy. Strona zauważyła, że prawidłowość stanowiska KNF wyrażonego w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie administracyjne wobec M. A., została poddana weryfikacji w postępowaniu przed WSA w W. oraz NSA. Skarżąca spółka wskazała, że wskutek skargi wniesionej przez M. A. na decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Komisji z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającą naruszenie przez M. A. ww. regulacji i zawieszającej jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres trzech miesięcy, WSA w W. prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 369/07) uchylił obie te decyzje Komisji, zaś skarga kasacyjna KNF od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. (sygn. akt 487/09). Zdaniem strony skarżacej, fakt uchylenia decyzji dotyczących M. A. podważa przyjęty przez KNF sposób procedowania, w ramach którego rozstrzygnięcie dokonane w zaskarzonej decyzji było prostą konsekwencją rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego w sprawie M. A..

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - nie można uznać, że kontrole w zakresie przestrzegania przepisów prawa i obowiązujących wewnętrznych regulaminów P. S.A. były przeprowadzane przez Zespół ds. Nadzoru w sposób niewłaściwy, a ich wynikiem były błędne ustalenia faktyczne lub błędne wnioski pokontrolne. W ocenie strony skarżącej, wszelkie czynności w ramach zadań Zespołu ds. Nadzoru powołanego w P. S.A., były przeprowadzone w sposób prawidłowy, z zachowaniem najwyższej zawodowej staranności.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w dniu 27 września 2012 r., obie strony sporu, reprezentowane przez pełnomocników, podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumenty zaprezentowane w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga spółki P. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komisji Nadzoru Finansowego, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych - dopuściła się naruszenia przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1290/07).

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. , w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w związku z uchyleniem poprzedniego wyroku Sądu I instancji z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/09 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oceniał ponownie legalność zaskarżonej decyzji organu, będąc związany stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 898/10.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając z przyczyn procesowych wyrok Sądu I instancji, nie wyraził jednak żadnej wiążącej wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, nakazując jedynie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadził powtórną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Jednocześnie NSA nakazał Sądowi I instancji, aby ten - w wyniku ponownej analizy legalności spornej decyzji KNF - sformułował jednoznaczną jej ocenę z punktu widzenia dochowania przez organ nadzoru wymaganej prawem procedury. Ponadto NSA zalecił, aby Sąd I instancji, badając zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem materialnym, rozważył kwestię stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. W tym zakresie NSA nakazał, aby WSA w W. w szczególności ocenił poprawność zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, która weszła w życie 24 października 2005 r., do zdarzeń mających miejsce przed tą datą.

W związku z powyższym, kierując się wskazanymi zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, po dokonaniu powtórnej kontroli legalności obu spornych decyzji administracyjnych wydanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organ nadzoru, nakładając na skarżącą spółkę PPIM S.A. karę pieniężną, dopuścił się istotnej obrazy zarówno przepisów prawa materialnego, jak również stosownych norm postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem nie może pominąć tak zasadniczej kwestii, jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Jak już wyżej zauważono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności obu spornych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z przepisami prawa materialnego, tj. głównie z przepisami art. 4 pkt 18 w związku z art. 159 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi w związku z § 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank, a także art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, przy wydawaniu przedmiotowych decyzji administracyjnych organ nadzoru dopuścił się istotnej obrazy powołanych przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim przepisów art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi związku z § 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zarazem zastosowanie, pomimo prawidłowego - co do zasady - ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, należy podzielić w dużym stopniu stanowisko strony skarżącej i uznać, że Komisja Nadzoru Finansowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a konsekwencji powyższych uchybień - zasadniczej obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Na wstępie, kierując się wyraźnymi zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 898/10, Sąd uznał, że należy dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru do nałożenia kary administracyjnej przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2006 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

Otóż, generalnie należy zgodzić się z Komisją Nadzoru Finansowego, iż na gruncie przepisu art. 6 k.p.a., przyjmuje się w orzecznictwie zasadę, że organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III SA 1111/93; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92, czy też wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 163/82). Na tę zasadę nakładają się jednak również inne standardy, w szczególności wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie, ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, uchylając ustawę - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, które regulowałyby zasady nakładania kar administracyjnych za zachowania, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, a postępowanie w takiej sprawie nie było w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ten sposób powstała luka w zakresie kwestii intertemporalnych, a więc konieczne stało się jej odpowiednie wypełnienie bądź przez przyjęcie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, obowiązującej w chwili wydawania decyzji administracyjnej, bądź też przez przyjęcie, że sankcja administracyjna powinna zostać nałożona na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, w którym doszło do naruszenia prawa.

Należy zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/09, który zapadł w związku z pytaniem prawnym wniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej skargi M. A. - doradcy inwestycyjnego zatrudnionego w skarżącej spółce P. S.A., wniesionej do Sądu na decyzję KNF, udzielając odpowiedzi na pytanie prawne Sądu orzekł, że art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania wcześniejszej ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi jest niezgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie przepisów nowej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi do sytuacji, które miały miejsce jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy, jeżeli są to przepisy o charakterze penalizującym. Oznacza to, że następstwa prawne zdarzeń, z którymi związana jest dolegliwość karna, mających miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, należy oceniać według tych norm nawet, gdy w chwili dokonywania oceny obowiązują już nowe przepisy prawne (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 487/09).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że Komisja Nadzoru Finansowego, wydając decyzję o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężniej, winna zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzeń mających świadczyć o naruszeniu przez spółkę P. S.A. przepisów prawa, a więc przepisy ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, nie zaś ustawę o obrocie instrumentami finansowymi.

Niemniej, należy - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać w tym miejscu, że powyższe uchybienie organu nadzoru nie miało jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem porównując brzmienie przepisów obowiązujących w dacie naruszenia z przepisami obowiązującymi w chwili wydawania spornej decyzji administracyjnej, stwierdzić trzeba, że przepisy nowe nie są przepisami surowszymi w stosunku do dotychczas obowiązujących. Należy bowiem zauważyć, że przepis prawa materialnego, na podstawie którego wymierzono w niniejszej sprawie karę pieniężną (vide: art. 167 ust. ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) ma identyczne brzmienie, jak obowiązujący w chwili, w której doszło do rzekomego naruszenia przepisów - art. 45 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Analogicznie, identyczne brzmienie miały przepisy art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Zdaniem Sądu, również przepisy ustanawiające obowiązki w zakresie kontroli wewnętrznej w domach maklerskich miały identyczne brzmienie w czasie, kiedy doszło do ich rzekomego naruszenia oraz w czasie, w którym Komisja wydawała sporną decyzję administracyjną. Należy bowiem zauważyć, że obowiązki wynikające z § 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez banki miały identyczną treść, jak obowiązki ustanowione przez § 11 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez banki, a także identyczną, jak w obowiązującym w czasie wydania decyzji administracyjnej § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych i banków powierniczych.

W tej sytuacji należy, zdaniem Sądu, podzielić stanowisko KNF wyrażone w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r. i w konsekwencji uznać, że nałożenie na skarżącą spółkę P. S.A. kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy nowej (ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) - choć niewłaściwe - nie naruszało jednak wynikających z Konstytucji RP fundamentalnych zasad dotyczących stosowania przepisów o charakterze sanacyjnym.

Ustosunkowując się do kwestii związanej z zarzutem strony skarżącej dotyczącej wadliwego ustalenia przez Komisję treści pojęcia "publicznego obrotu" papierami wartościowymi, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, należy stwierdzić, iż Sąd nie podziela zarzutów skarżącej spółki P. S.A.

Wprawdzie, dokonując oceny powyższej kwestii, Sąd miał na względzie fakt, że zarówno w judykaturze, jak i literaturze przyjmuje się zasadniczo, iż w procesach wykładni prawa administracyjnego wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne (w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć), niemniej przychylając się do stanowiska organu nadzoru, skład orzekający Sądu uznał, że przez pojęcie publicznego obrotu należy rozumieć obrót papierami wartościowymi, które są dopuszczone do publicznego obrotu. Organ zasadnie, zdaniem Sądu, zauważył - powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - że z przytoczonego przepisu cyt. ustawy wyraźnie wynika, że obrót papierami wartościowymi, które zostały dopuszczone do publicznego obrotu, mógł odbywać się wyłącznie w ramach publicznego obrotu. Przepis ten wyrażał zasadę przymusu rynku regulowanego. W ocenie Sądu, Komisja prawidłowo uznała, że art. 89 w zw. z art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, pozwala stwierdzić, że każda propozycja nabycia (nabywanie) papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu, która nie była składana w ramach obrotu pierwotnego lub pierwszej oferty publicznej oraz czynności prawne prowadzące do przeniesienia praw z tych papierów mieściła się w zakresie pojęcia obrotu wtórnego. Organ prawidłowo wskazał zatem, że definicja z art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi pomija niektóre przypadki, w jakich dokonywany był obrót papierami wartościowymi, a które były uregulowane przez tą ustawę. Definicja ta została jednak rozszerzona o przypadki obrotu wymienione we wspomnianym art. 89 cyt. ustawy. W konsekwencji Komisja zasadnie stwierdziła, że w przedmiotowym przypadku, w czasie, w którym doszło do zawarcia transakcji nie obowiązywał żaden przepis, który pozwalałby zakwalifikować transakcję na akcjach S. S. S.A. jako transakcję zawartą poza rynkiem regulowanym. Zatem, zdaniem Sądu, skoro transakcja zawarta była na rynku regulowanym, była to transakcja dokonana i rozliczona w ramach publicznego obrotu. W ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji przyjąć, jak sugeruje strona skarżąca, że publiczny obrót obejmuje wyłącznie proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata (art. 2 ust. 1 ustawy), z wyłączeniem transakcji wskazanych w katalogu zamieszczonym w tym przepisie. Takie rozumienie byłoby – jak zasadnie zauważył organ nadzoru - zbyt wąskie.

W konsekwencji powyższego należy ponadto uznać, że organ nadzoru zasadnie przyjął na gruncie przepisu art. 4 pkt 18 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, zawierającego definicję tajemnicy zawodowej, że sformułowanie "informacje związane z publicznym obrotem" wskazuje, iż ustawodawca zamierzał objąć zakresem tajemnicy zawodowej szeroki zakres przedmiotowy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że każda informacja powinna być kwalifikowana, jako tajemnica zawodowa, jeżeli tylko można stwierdzić jej związek z publicznym obrotem papierami wartościowymi, a więc także wtedy, gdy dotyczy papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził zatem, że skoro w niniejszej sprawie, w przypadku transakcji na akcjach S. S. S.A. miały miejsce negocjacje, a następnie doszło do nabycia akcji w ramach określonego kręgu inwestorów w wyniku transakcji, do zawarcia której doszło pozą sesją giełdową, to w żadnym wypadku nie oznacza to, iż przedmiotowa transakcja zawarta została poza publicznym obrotem papierami wartościowymi, a w konsekwencji - że nie mogło dojść do naruszenia tajemnicy zawodowej. Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organu, że "tym samym, (...) nadzór wewnętrzny w skarżącej spółce P. S.A. był sprawowany nienależycie", albowiem ta kwestia nie została należycie wykazana przez KNF.

Pomimo niepodzielenia dużej części zarzutów strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , rozpatrując legalność obu spornych decyzji KNF - uznał jednakże, iż przy wydawaniu przedmiotowych rozstrzygnięć organ nadzoru dopuścił się istotnej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim przepisów art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi związku z § 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zarazem zastosowanie, pomimo prawidłowego - co do zasady - ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego, wydając obie decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a konsekwencji powyższych uchybień - zasadniczej obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Otóż należy wskazać, zgadzając się w tym zakresie ze stroną skarżącą, że nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez M. A. - pracownika skarżącej spółki P. S.A. przepisów "Regulaminu ochrony przepływa informacji poufnych i zasad etyki zawodowej P." lub przepisów prawa, brak stwierdzenia takiego naruszenia przez komórkę nadzoru wewnętrznego w P. S.A., w szczególności, pomimo przeprowadzonych kontroli, nie może stanowić automatycznie o naruszeniu przez spółkę P. S.A. przepisów § 10 ust. 2 pkt. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank.

Przepis § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że dom maklerski jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, wydzielić w swojej strukturze organizacyjnej komórkę nadzoru wewnętrznego oraz zapewnić tej komórce odpowiednią niezależność umożliwiającą prawidłowe wykonywanie obowiązków.

Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, do zadań komórki nadzoru wewnętrznego należy m. in.: nadzór nad przepływem informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz zabezpieczenie dostępu do nich (pkt 1), badanie zgodności działalności domu maklerskiego i czynności wykonywanych w ramach tej działalności przez pracowników domu maklerskiego z przepisami prawa, regulaminami wewnętrznymi domu maklerskiego, regulacjami spółek prowadzących giełdę i rynek pozagiełdowy, regulacjami krajowego Depozytu Papierów Wartościowych S.A., regulacjami innych izb rozliczeniowych, których uczestnikiem jest dom maklerski, oraz regulacjami izby gospodarczej, o której mowa w art. 51 ustawy, o ile dom maklerski należy do takiej izby (pkt 4), a także przeprowadzanie systematycznych kontroli w zakresie, o którym mowa w pkt 1-4 (pkt 5).

W tej sytuacji należy, zdaniem Sądu, uznać, że przepisy te, ani żadne inne, nie określają wymogu stuprocentowej skuteczności w ujawnianiu i przeciwdziałaniu przez komórkę nadzoru wewnętrznego w domu maklerskim przypadkom naruszania regulacji wewnętrznych lub przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, skarżąca spółka P. S.A. zasadnie zarzuciła ponadto, że brak jest również podstaw prawnych uzasadniających stanowiska, że za prawidłowe wykonywanie przez komórkę nadzoru wewnętrznego zadań określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r., można uważać jedynie podejmowanie takich czynności, których wynikiem jest formułowanie wniosków zbieżnych z oczekiwaniami i poglądami organu nadzoru w zakresie określonej interpretacji przepisów prawa lub w/w Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych.

Komisja Nadzoru Finansowego wyraźnie stwierdziła zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r., że niestwierdzenie nieprawidłowości przez nadzór wewnętrzny sprawowany w skarżącej spółce P. S.A. stanowi o naruszeniu § 10 ust. 2 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank i uzasadnia tym samym nałożenie sankcji, o której mowa w art. 167 ust. 2 ustawy o obrocie.

Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji wspomnianego przepisów cyt. rozporządzenia Rady Ministrów oraz ustawy o obrocie, jaki proponuje Komisja, zmuszałoby jednak do uznania tych unormowań za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Należy zauważyć, iż w dniu wydawania obu spornych decyzji administracyjnych brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż za prawidłowe wykonywanie przez komórkę nadzoru wewnętrznego biura maklerskiego zadań określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r., można uważać jedynie podejmowanie takich czynności, których wynikiem jest formułowanie wniosków zbieżnych z oczekiwaniami i poglądami organu nadzoru w zakresie określonej interpretacji przepisów prawa.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Komisja, nakładając karę administracyjną za rzekome naruszenie § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów - dopuściła się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.

Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli oraz podmiotów gospodarczych w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela (podmiot gospodarczy) obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia lub pozbawić go takiego uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania organu nadzoru było podjęcie próby uchronienia rynku publicznego przed niewłaściwymi zachowaniami innych jego uczestników – pracowników instytucji finansowych), a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji, w tym również organom samorządu zawodowego, wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego (imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę, niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352).

W ocenie Sądu, organ nadzoru, kierując się słusznymi zasadami ochrony rynku publicznego obrotu instrumentami finansowymi, nie może podejmować jednak decyzji, które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

Ponadto, należy wskazać, że przesłanką zastosowania sankcji określonej zarówno w art. 167 ust. 2 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 Ustawy o obrocie, jak i jego odpowiedniku - art. 45 ust. la pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi - jest istotne naruszenie przez dom maklerski przepisów prawa.

Nie chodzi zatem, jak słusznie zauważyła skarżąca spółka, o każdy przypadek naruszenia przepisów prawa, a jedynie o okoliczności o charakterze kwalifikowanym - istotnie naruszające normy prawne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pomiędzy zakresem pojęcia "brak naruszenia przepisów prawa" a "istotne naruszenie przepisów prawa" występuje całe spektrum okoliczności stanowiących znikome, nieznaczne, ograniczone, umiarkowane, krótko mówiąc "zwykłe" naruszenie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ nadzoru nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy określenia stopnia wadliwości postępowania ze strony skarżącej spółki P. S.A., co należy uznać za uchybienie procesowe o charakterze istotnym, albowiem, aby spełniona została przesłanka "istotności naruszenia", musi zostać ono bezwzględnie i ponad wszelką wątpliwość dowiedzione i uzasadnione przez organ administracyjny w wyniku przeprowadzonego postępowania. Tymczasem ustalenia dokonane przez KNF w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w żadnym razie nie wskazują na fakt "istotnego" naruszenia przepisów prawa przez stronę skarżącą, ani nie zawierają jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego pogląd, że zachowaniu skarżącej spółki w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego należało przypisać cechy tego rodzaju "istotnego naruszenia".

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Komisję do powyższej kwestii, istotnej dla oceny legalności zastosowanej sankcji administracyjnej, nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem organu nadzoru zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej.

Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w W. doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Komisji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 grudnia 2006 r. - nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięć KNF nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Wobec powyższego należy uznać, że Komisja Nadzoru Finansowego, niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 tego aktu normatywnego, dopuściła się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto w ocenie Sądu zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił obie sporne decyzje Komisji Nadzoru Finansowego, działając w tym zakresie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organu nadzoru nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz poniesionych przez stronę kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2, § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).