Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 97/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 106, 107
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: Art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia [...] 2019 r. (NR [...]) na podstawie art. 3, art. 7 pkt 5 i 6 art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 lit. 1, art. 50 ust. 2, 3, 5, art. 106 ust. 5, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. póz. 1508 z poźń. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), uchwały Nr XXXVI/366/2017 Rady Miejskiej w C z dnia 28 listopada 2017 r. o określeniu szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Małop. 2017 r. poz. 8653), uchwały Nr XXXVI/461/2013 Rady Miejskiej w C z dnia l października 2013 roku o ogłoszeniu tekstu jednolitego Uchwały LVI/540/06 Rady Miejskiej w C z dnia 17 października 2006 r. w sprawie utworzenia zespołu gminnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej o nazwie "[...] Usług Socjalnych", art. 104, art. 163 kpa Burmistrz Miasta uchylił decyzję Nr [...]) z dnia 31 stycznia 2019 r., jak podał organ dotyczącą pomocy w formie usług opiekuńczych realizowanych przez pracowników [...] usług Socjalnych w C w miejscu zamieszkania A. S.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] 2019 r. A. S. został objęty pomocą w formie usług opiekuńczych w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, w tym: potrzeby gospodarcze, takie jak: sprzątanie, utrzymanie czystości (z wyłączeniem ciężkich prac porządkowych) w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę (w jednym pokoju i kuchni) oraz sprzętu i urządzeń sanitarnych w wymiarze 10 godzin miesięcznie przez 1 dzień w tygodniu oraz usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Uług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania od poniedziałku do piątku w dni robocze, z odpłatnością w wysokości 40%, na okres od 2019/01/02 do 2019/12/31. Na podstawie § 3 uchwały Nr XXXVI/366/2017 Rady Miejskiej w C z dnia 28 listopada 2017 r., zwolniono A. S. z ponoszenia odpłatności za w/w świadczenia.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2019 r. uchylono decyzję z dnia [...] 2019 r. w części dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Usług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania z uwagi na złożoną przez A. S. rezygnację. Pozostała forma w postaci usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania pozostała bez zmian.

Organ wskazał, że w dniu 21 lutego 2019 r. do Ośrodka wpłynęła informacja dot. usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania A. S., z której wynika, że w dniach 13 lutego 2019 r. i 20 lutego 2019 r. pracownicy z [...] Usług Socjalnych w C realizujący usługi opiekuńcze nie zostali wpuszczeni do mieszkania A. S. W dniu 18 lutego 2019 r. został podjęty kontakt telefoniczny z A. S., który oświadczył, że rezygnuje ze świadczonych usług realizowanych w miejscu zamieszkania. W dniu 25 lutego 2019 r. pracownik socjalny wizytował miejsce zamieszkania A. S. Pracownik socjalny nie zastał w/w pod wskazanym adresem, pozostawiono zawiadomienie z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismem nr [...] z dnia 28 lutego 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej wezwał w/w do osobistego stawienia się w OPS w sprawie kontynuacji usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. W dniu 6 marca 2019 r. podczas wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania A. S. zwrócił się z prośbą o kontynuację usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. W/w zobowiązał się, że skontaktuje się telefonicznie z [...] Usług Socjalnych. W dniu 25 marca 2019 r. pracownik socjalny wizytował miejsce zamieszkania A. S. w celu ustalenia wizyty opiekunek, gdyż w/w nie kontaktuje się w żaden sposób z pracownikiem [...] Usług Socjalnych. Zachowanie A. było roszczeniowe i agresywne. Pracownik socjalny nie został wpuszczony na posesję, zachowanie w/w nie pozwoliło na dalszą współpracę. Kolejne próby objęcia usługami opiekuńczymi okazały się bezskuteczne. W dniach 8 kwietnia 2019 r. i 10 kwietnia 2019 r. pracownik socjalny ponownie wizytował miejsce zamieszkania A. S. Ponieważ nie zastano nikogo, pozostawiono zawiadomienie z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 18 kwietnia 2019 r. do ośrodka wpłynęła informacja z CUS, że usługi opiekuńcze u A. S. nie są realizowane, ze względu na brak współpracy za strony podopiecznego. Kolejne próby objęcia w/w usługami opiekuńczymi w dniach 13 marca 2019 r., 26 marca 2019 r., 17 kwietnia 2019 r. okazały się bezskuteczne.

Jak podał organ I instancji strona w dalszym ciągu utrudnia kontakt z opiekunkami, nie wpuszczając pracowników [...] Usług Socjalnych do miejsca zamieszkania oraz ignoruje próby kontaktu telefonicznego. W dniu 13 maja 2019 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania A. S. i zapytał czy jest zainteresowany usługami opiekuńczymi, gdyż od dłuższego czasu CUS nie świadczy usług z powodu braku współpracy. A. S. poinformował ustnie, że nie składa rezygnacji z przyznanej pomocy, jednocześnie uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu. W dniu 19 czerwca 2019 r. pracownik socjalny ponownie wizytował miejsce zamieszkania A. S.; Nie zastano nikogo, dlatego pozostawiono zawiadomienie z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej wezwał w/w do osobistego stawienia się w OPS w celu wyjaśnienia i ustalenia dalszej kontynuacji usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania (w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma). Powyższe pismo zostało odebrane w dniu 10 lipca 2019 r., do dnia dzisiejszego A. S. nie zgłosił się do Ośrodka i nie nawiązał żadnego kontaktu z pracownikiem socjalnym.

Mając na uwadze powyższe organ podał, że zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymaniu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W związku z faktem, że pracownik socjalny nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu aktualizacyjnego, ani kontaktu z A. S. zasadnym było uchylenie decyzji przyznającej powyższe świadczenie.

Jak podał organ, umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest formą współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Ponadto zgodnie z art. 107 ust. 1 w/w ustawy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pozwala ustalić sytuację wnioskodawcy. Z kolei art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej".

Tak więc na podstawie art. 11 ust. 2 ww. zasadnym było uchylenie decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A. S. podnosząc, że w rzeczywistości nie jest mu wiadome z jakich powodów [...] Usług Socjalnych zaprzestało realizacji decyzji, mocą której przyznano mu świadczenia.

Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. ([...]) na podstawie art. 36 pkt 2 lit. m , art. 50 ust. 2, 4 i 5 , art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Materialnoprawną podstawę decyzji objętej odwołaniem stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.). W tym miejscu wskazać należy, że art. 2 powołanej ustawy stanowi, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Prawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej stworzył mechanizmy zabezpieczające przed pobieraniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez osoby do niej nieuprawnione, nadużywające lub marnotrawiące ją oraz wprowadzające w błąd organy takiej pomocy udzielające.

Podstawowym przepisem obowiązującej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odnoszącym się do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie społeczne jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu A. S. pomocy na okres od 2 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w formie:

Usług opiekuńczych poprzez sprawowanie ich w domu podopiecznego przez pracowników [...] Usług Socjalnych w C w wymiarze 10 godzin miesięcznie przez l dzień w tygodniu, w zakresie:

1) pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, w tym:

a) potrzeby gospodarcze, takie jak sprzątanie, utrzymanie czystości (z wyłączeniem ciężkich prac porządkowych) w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę (w jednym pokoju i kuchni) oraz sprzętu i urządzeń sanitarnych.

Usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Usług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w dni robocze.

Dodatkowo na podstawie § 3 uchwały Nr XXXVI/366/2017 Rady Miejskiej w C z dnia 28 listopada 2017 r., zwolniono A. S. z ponoszenia odpłatności za w/w świadczenia.

Powyższa decyzja uprawniająca Stronę do specjalistycznych usług opiekuńczych została decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. uchylona w części dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Usług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania A. S. z uwagi na złożoną przez w/w rezygnację oraz na brak współpracy ze strony osoby uprawnionej.

Z powyższego wynika, że decyzja objęta odwołaniem nie jest orzeczeniem przedmiocie uchylenia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania A. S. w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych.

Co prawda, organ I instancji uchylił własną decyzję administracyjną z dnia 31 stycznia 2019 r. [...] jak stwierdził "w formie usług opiekuńczych realizowanych przez pracowników [...] Usług Socjalnych w C w miejscu zamieszkania A. S.", jednakże w istocie przedmiotem tej decyzji jest uchylenie decyzji z dnia 2 stycznia 2019 r. w części dotyczącej przyznania usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Centrum Usług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania. Uchylenie decyzją objętą odwołaniem (z dnia 7 sierpnia 2019). decyzji uchylającej z dnia [...] 2019 r. rodzi zatem ten skutek, że wraca do obrotu prawnego poprzednia decyzja ostateczna w zakresie przyznania Stronie usług opiekuńczych w postaci przygotowania obiadów w [...] Usług Socjalnych wraz z dowozem do miejsca zamieszkania. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zachowanie Strony dalej wskazywało dalej na brak współpracy z organem.

W przedmiotowej sprawie, uchybieniem organu I instancji było również naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, w myśl którego organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej. Jej świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił Odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 kpa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte w art. 10 § 1 kpa sformułowanie przed wydaniem decyzji - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. I SA/Wa 1239/08; IV SA 595/99).

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa, lecz także przepis art. 81 kpa, w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana zza udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Z kolei w myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne.

Na powyższe rozstrzygniecie A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa. W niniejszej sprawie należy nadto mieć na uwadze treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postawa zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § pkt 2 kpa, zgodnie którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 kpa. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji - art. 138 § 1 pkt 2 kpa - jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 kpa. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna); por. wyrok NSA we Wrocławiu z 14.01.1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1, poz. 32, w którym stwierdzono, że: "Rozpoznając odwołania od decyzji administracyjnych wydanych przez wójta lub burmistrza w sprawach zleconych gminie, wojewoda nie może ograniczyć się do badania zgodności owych decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia".

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Ustalił bowiem, że organ I instancji działał w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 i 107 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 106 ust. 5 ww. ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei w myśl przepisu 107 ust. 4 a ww. ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom organu I instancji, przedmiotem decyzji z dnia [...] 2019 r. nie było przyznanie skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych realizowanych w miejscu zamieszkania A. S. Decyzją tą uchylono bowiem decyzję z dnia [...] 2019 r. w części dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych w postaci przygotowywania obiadów. Tak więc przedmiotem postępowania organu I instancji była sprawa rozstrzygnięta już decyzją z dnia [...] 2019 r., przy czym podczas ponownego postępowania nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani prawne sprawy.

Skoro organ I instancji, nie miał podstawy prawnej do uchylenia decyzji z dnia [...] 2009 r. (powołał się bowiem na przepis art. 107 ust. 4 a ustawy o pomocy społecznej), a strona nadal okazywała brak współpracy z organem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] 2019 r. jako wadliwą w oparciu o przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa i umorzył postępowanie organu I instancji.

Zauważyć należy, że ww. przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 kpa (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2020).

Zgodnie z przepisem art. 105 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. II SA/Sz 984/18). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. I SA/Rz 893/19).

Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie załatwia sprawy merytorycznie. Badanie przez sąd zgodności z prawem takiej decyzji wymaga oceny, czy zasadne jest stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2284/17, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Przyczyną wydania decyzji z dnia [...] 2019 r. uchylającej decyzję z dnia [...] 2019 r. była złożona przez skarżącego rezygnacja z dostarczania obiadów oraz brak współpracy. Bezsprzecznie zaś okoliczność, będąca podstawą wydania wspomnianej decyzji (brak współpracy) nie uległa zmianie w chwili ponownego wszczęcia postępowania z urzędu przez organ I instancji. Konkludując, organ I instancji nie mógł ponownie orzekać merytorycznie w tej samej sprawie - dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych w postaci przygotowywania obiadów, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie uległy zmianie. Postępowanie w przedmiocie objętym decyzją z dnia [...] 2019 r. okazało się więc bezprzedmiotowe.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu o sygn. akt II SA/OL 820/18, zgodnie z którym w sytuacji, gdy istnieje decyzja ostateczna, to korzysta ona z przymiotu trwałości i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ odwoławczy ponownie rozstrzygał w tym samym przedmiocie co decyzja ostateczna, stanowi to naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraża rozstrzygnięcie na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien je umorzyć na podstawie art. 105 kpa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.