Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 474/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji", "Wojewoda"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] S.K.A. od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę P.U.H. [...] Spółka Jawna dla inwestycji obejmującej budowę magazynowej typowej hali namiotowej, na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 czerwca 2019 r. P.U.H. [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor"), złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie magazynowej typowej hali namiotowej na terenie działki nr ew. [...] z Obrębu [...]przy ul. [...] w [...].

W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek ich uzupełnienia w określonym terminie. Następnie w dniu 27 września 2019 r., inwestor złożył poprawiony projekt budowlany, zaś w dniu 14 października 2019 r. ostatecznie uzupełnił dokumentację projektową.

Po przeanalizowaniu niniejszej sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji. Pismem z 8 listopada 2019 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] S.K.A. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"). Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...]października 2019 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie wskazanego czternastodniowego terminu. Z kolei uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, której następstwem jest ostateczność decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że jego rolą w postępowaniu wstępnym, jest zbadanie czy odwołanie od kwestionowanego rozstrzygnięcia zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa i oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. Jednocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona Spółce w dniu 24 października 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy. Oznacza to więc, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...], upłynął w dniu [...] listopada 2019 r. Odwołanie Spółki wpłynęło zaś do Urzędu [...] w dniu 8 listopada 2019 r., stąd na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu.

Wojewoda [...] podniósł również, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne. Termin do złożenia odwołania, bądź zażalenia jest terminem zawitym. Czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie wynika, że gdy organ II instancji stwierdzi wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu, to nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w świetle poczynionych ustaleń, pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Podkreślił, że niezachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego, uniemożliwia badanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] po upływie czternastodniowego terminu, licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu 25 października 2019 r., skarżąca otrzymała kwestionowaną decyzję Prezydenta [...] listem poleconym nr [...]. Termin do wniesienia odwołania upływał więc w dniu 8 listopada 2019 r. W tym terminie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji w Urzędzie [...], co oznacza, że zostało one złożone w terminie. Wojewoda [...] błędnie zaś przyjął, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącej w dniu 24 października 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej "p.p.s.a."), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia, stosownie do dyspozycji powołanych przepisów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...]października 2019 r.

Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy też przypomnieć, że w myśl art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Należy zgodzić się z organem, że odwołanie wniesione po terminie jest spóźnione i w tym wypadku, organ II instancji ma nie tylko prawo ale i obowiązek zastosować normę z art. 134 k.p.a.

Podkreślenia wymaga jednak, że zanim organ zastosuje powyższy formalny przepis, jest zobowiązany do jednoznacznego i niewątpliwego ustalenia, czy rzeczywiście odwołanie zostało przez stronę wniesione z uchybieniem terminu.

W ocenie Sądu, Wojewoda nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wnikliwy istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie czy doszło do uchybienia terminu, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.

Sąd stoi na stanowisku, że przepisy postępowania administracyjnego nie mogą służyć do ograniczania stronie prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem normy prawne, które dopuszczają formalne a nie merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego, a taką jest norma wywodzona z art. 134 k.p.a., należy stosować z dużą rozwagą i w całkowitym przekonaniu, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do wypełnienia się jej hipotezy.

Bezspornym w sprawie, jest złożenie odwołania przez skarżącą, bezpośrednio w Urzędzie [...], w dniu 8 listopada 2019 r. (k. 19 akt). Sporna jest natomiast data odbioru przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy (k. 43 akt ), zaskarżona decyzja, została doręczona skarżącej w dniu 24 października 2019 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się stempel skarżącej spółki z datą 24.10.2019 r., nieczytelny podpis odbierającego oraz sporządzona przez doręczającego, adnotacja wskazująca na personalia osoby odbierającej korespondencję.

Na odwrocie potwierdzenia, wypisana jest następująca adnotacja: " [...] Nr rej. [...] Decyzja [...] [...]". U dołu potwierdzenia, w miejscu przeznaczonym na datę i podpis doręczającego, widnieje data 24.10.2019 r. oraz podpis osoby doręczającej. Wskazane wyżej numery, pokrywają się z numerami widniejącymi na decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że potwierdzenie odbioru dotyczyło tej właśnie decyzji.

Nie można jednak pominąć treści dołączonych do skargi dokumentów. Skarżąca do skargi dołączyła fotokopię koperty, w której to kopercie, według jej oświadczenia zawartego w skardze, w dniu 25 października 2019 r. ( a nie jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 24 października 2019 r.) otrzymała listem poleconym przesyłkę nr [...], zawierającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. (Załącznik nr 2, k. 12 akt sądowych). Na kopercie tej znajduje się wpisany ręcznie numer decyzji Prezydenta "[...]". Nie ma zdaniem Sądu podstaw by przypuszczać, że przesyłka o wskazanym numerze znajdującym się na kopercie dotyczyła innego pisma niż decyzja Prezydenta. Ponadto do akt sprawy skarżąca złożyła wydruk z raportu śledzenia przesyłek (k. 14 akt sądowych), z którego wynika, że przesyłka o numerze [...], została doręczona skarżącej w dniu 25 października 2019 r. o godzinie 18 : 04. Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w przypadku rozbieżności w datach pomiędzy raportem śledzenia przesyłek a potwierdzeniem odbioru, należy przyjąć datę ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 703/17, LEX nr 2373321, w przypadku rozbieżności pomiędzy datą widniejącą na zwrotnym poświadczeniu odbioru a datą na wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", rozstrzygająca jest data na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Zwrotne poświadczenie odbioru, na którym strona własnoręcznym podpisem potwierdza datę odbioru przesyłki, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Takiego charakteru nie posiada natomiast wydruk "śledzenia przesyłek" z internetowej strony Poczty Polskiej. WSA w Krakowie zaznaczył, że tego rodzaju dokument nie może stanowić dowodu potwierdzającego datę doręczenia pisma stronie. Opcja "śledzenia przesyłek" przewidziana przez Pocztę Polską ma umożliwić nadawcy i adresatowi ustalenie statusu doręczenia listu. Taki wydruk nie może być przeciwdowodem względem tego, co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru. Należy jednak zaznaczyć, że w cytowanym wyroku, WSA w Krakowie, wskazał, że takim przeciwdowodem, może być natomiast reklamacja uzyskana od operatora pocztowego.

Jako tego rodzaju przeciwdowód, należy w ocenie Sądu zakwalifikować pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 12 lutego 2020 r. (k. 22- 23 akt sądowych), otrzymane przez skarżącą w odpowiedzi na jej skargę z dnia 6 lutego 2020 r.

Z pisma tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika natomiast, że przesyłka o numerze [...], została skarżącej doręczona w dniu 25 października 2019 r.

Odnośnie do dołączonych do skargi, wymienionych wyżej dokumentów, wskazać należy, że sąd administracyjny co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego. Kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala na przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd w ograniczonym zakresie. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, przepis ten nie daje jednak podstaw do przeprowadzenia przed sądem postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, a takimi niewątpliwie są okoliczności wynikające z dołączonych do skargi dokumentów ( por. wyrok NSA z 6.10.2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanego w nim rozstrzygnięcia, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26.07.2017 r., II OSK 2100/16, LEX nr 2358606). Postanowienie organu odwoławczego zapadło w dniu [...] stycznia 2020 r., zaś informacja z Poczty Polskiej, datowana jest na 12 lutego 2020 r. Informacji wynikających z tego pisma, które zbieżne są z informacją z systemu śledzenia przesyłek, nie można jednak zignorować. Wskazują one bowiem na inną datę odebrania decyzji przez skarżącą spółkę a w konsekwencji na wniesienie przez nią odwołania w terminie. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z 7.02.2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129) Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, zaś organ zobowiązany jest do ustosunkowania się do treści dołączonych do skargi dokumentów oraz ich oceny dokonanej przez Sąd przy uwzględnieniu dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.