Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1521/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 2  pkt 12, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 22  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a i c i art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2016 roku, znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2017 roku, znak: [...], orzekającą o odmowie K. K. (dalej: "skarżący") ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr: [...] o powierzchni 0,08 ha, [...] o powierzchni 0,08 ha, [...] o powierzchni 0,18 ha oraz [...] o powierzchni 0,19 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym J, gmina B, na podstawie danych z operatu technicznego z dnia 1 czerwca 2017 roku, nr [...], sporządzonego przez klasyfikatora M. S.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 20 lutego 2017 roku skarżący wystąpił z wnioskiem do Starosty B o zmianę klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych w postaci działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] J. We wniosku wskazał, że gleboznawczą klasyfikację gruntów wykona M. S.

Decyzją z dnia [...] 2017 roku, znak: [...], Starosta B orzekł o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr: [...] o powierzchni 0,08 ha, [...] o powierzchni 0,08 ha, [...] o powierzchni 0,18 ha oraz [...] o powierzchni 0,19 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym J, gmina B, na podstawie danych z operatu technicznego z dnia 1 czerwca 2017 roku, nr [...], sporządzonego przez klasyfikatora M. S.

W uzasadnieniu Starostwa wskazał, że podstawą odmowy dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów była ocena i zebrany całokształt materiału dowodowego. Klasyfikator nie odniósł się do ustalenia zasięgu konturów typu gleb oraz klas bonitacyjnych na sąsiednich działkach, na który to obowiązek wskazuje przepis § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dokonana przez organ analiza wskazuje, że poza przedmiotowymi działkami, kontur klasyfikacyjny RIIIa obejmuje także działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Starosta wskazał, że zmiana klasyfikacji nie dotyczyła trwałej zmiany użytku zielonego na grunty orne i odwrotnie. W operacie nie stwierdzono odbiegających różnic w zakresie określenia typu, rodzaju i gatunku gleby. Wskazany w działkach nr [...], [...], [...] i [...] klasoużytek "RIIIa" odpowiada opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Opis gleby wykazany w mapach klasyfikacyjnych, glebowych i opisie odpowiada kategorii klasy "RIIIa". Decydującym czynnikiem jest więc powierzchnia ogólna konturu klasyfikacyjnego gruntów "RIIIa", wśród którego znajdują się działki nr: [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Starosty nie można tej powierzchni rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do przedmiotowych działek. Nie można też uznać, że wymienione działki wyczerpują powierzchnię, skoro z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że również działki sąsiednie spełniają kryteria zakwalifikowania ich do użytku "RIIIa". W operacie nie wskazano, aby nastąpiła jakaś szczególna sytuacja powodująca degradację gleby i decydująca o tak znacznym obniżeniu klasy gruntu. Procesy w glebach zachodzą bardzo powoli, co powoduje, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonywana jest w sytuacjach wyjątkowych. Organ podkreślił również, że zgodnie z § 12 rozporządzenia klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

Starosta wskazał, że ani wnioskodawca ani klasyfikator nie udowodnili, że tak istotna zmiana gleboznawczych klas gruntu w działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] ma wystarczające podstawy faktyczne i prawne. Z treści przedłożonych dokumentów nie wynikają żadne okoliczności wyjątkowe, które stanowiłyby przyczynę dezaktuazalicji dotychczasowego stanu i obniżenia klas gleboznawczych gruntu.

Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że organ nie wskazał w swym uzasadnieniu oraz w zgromadzonej dokumentacji żadnych materiałów, które mogłyby stanowić kontrargument dla operatu M. S. W odwołaniu wnioskował o włączenie klasyfikatora M. S. jako strony postępowania, a w przypadku podtrzymywania stanowiska przez Starostę B o zobowiązanie Starosty do sporządzenia kontroperatu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów kluczową sprawą jest ustalenie wystąpienia zmiany w profilu glebowym. Skoro klasyfikacji gleby dokonuje się z uwagi na jakość produkcyjną z uwzględnieniem cech genetycznych gleby, a więc de facto z uwagi na zmiany w jej profilu, to zmiana ta powinna być wykazana niezależnie od trybu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu. W przeciwnym razie brak jest podstaw do uwidocznienia zmiany w ewidencji. Dodano, że powinna to być zmiana stosunkowo trwała i mająca charakter zmiany wpływającej na naturalne właściwości gruntu, a zatem powinna wpływać na jego jakość produkcyjną. Trwałość tej zmiany nie jest obecnie przesłanką normatywną, ale zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przemawiają za taka interpretacją przepisów o klasyfikacji gleboznawczej, która dopuszcza ewidencjonowanie zmian istotnych, dotyczących jakości gleby, też trudno odwracalnych, wpływających na naturalny charakter gleby gdy powrót do poprzedniego stanu (klasy bonitacyjnej) wymaga lat lub nastąpił już w istotny sposób na przestrzeni lat.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie w operacie ewidencyjnym wskazane są działki nr: [...] o powierzchni 0,08 ha – użytek RIIIa, [...] o powierzchni 0,08 ha - użytek RIIIa, [...] o powierzchni 0,18 ha - użytek RIIIa oraz [...] o powierzchni 0,19 ha - użytek RIIIa. Przedmiotowe działki są częścią dużego konturu klasyfikacyjnego "RIIIa" – gruntów ornych o klasie bonitacyjnej IIIa. Obowiązująca dotychczas klasyfikacja gruntów na terenie wsi J została przeprowadzona w 1977 roku na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku w sprawie klasyfikacji gruntów. Klasyfikacja ta została przeprowadzona według jednolitych zasad dla całego kraju. Klasy bonitacyjne zostały wyodrębnione ze względu na jakość produkcyjną gleb, ustaloną na podstawie ich cech genetycznych, a czynniki te są względnie stałe. Z treści mapy klasyfikacyjnej, sporządzonej w 1977 roku, wpisanej do ewidencji w dniu 9 listopada 1982 roku, wynika, że działka pierwotna nr [...] zaklasyfikowana została do konturu klasyfikacyjnego "RIIIa", część powierzchni działek w typie B – gleby brunatnej, część w typie F – mady, rodzaj gleby – wytworzone z lessów, gatunek – brak określonego w mapie klasyfikacyjnej. Natomiast z załączonego do akt sprawy operatu technicznego, sporządzonego przez klasyfikatora M. S., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 czerwca 2017 roku pod nr [...] wynika, że kontur klasyfikacyjny "RIIIa" – w obszarze działek nr [...], [...], [...] i [...] – został zakwalifikowany do konturu "RIVb", co oznacza obniżenie o trzy klasy bonitacyjne.

Organ odwoławczy podniósł, że z opisu odkrywek glebowych załączonych do operatu wynika, że na obszarze przedmiotowych działek występują gleby w typie gleb brunatnych (południowa część przedmiotowych działek – odkrywka nr 1 i 2) oraz w typie mad (północna część działek – odkrywka nr 3 i 4). Z opisu odkrywek nr 1 i 2 wynika, że grunty w typie B – gleby brunatnej wykształcone zostały z lessów (ozn. 6), gatunek b – ozn. "B-6-b". Z opisu odkrywki nr 3 i 4 wynika, że grunty w typie F – mady średniej, wykształcone są z pyłów, gatunek b – ozn. "F-b". Organ odwoławczy zauważył, że ustalenia klasyfikatora potwierdziły obowiązującą obecnie na tym obszarze klasyfikację gruntów w zakresie typów gleb, rodzaju dla gleby brunatnej i ich zasięgów. Jako przyczynę znacznego obniżenia klasy klasyfikator M. S. wskazał występujące w profilach glebowych wytrącenia i oglejenia.

Po analizie operatu organ odwoławczy stwierdził, że ujawniony w działkach nr: [...], [...], [...] i [...] użytek "RIVb" (grunt orny klasy IVb) nie odpowiada opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Podniósł, że opis "klasy IVb", wynikający z Tabeli, wskazuje, że do tej klasy należy zaliczyć gleby podmokłe z silnym oglejeniem na głębokości ok. 60 cm, z plamami glejowymi, występującymi płycej. Klasyfikator wskazał w opisie odkrywki nr 1 jedynie oglejenie średnie, a w warstwie 50-75 cm – nawet oglejenie słabe. W całym profilu glebowym nie występuje oglejenie silne. W opisie odkrywki nr 2 klasyfikator wskazał w całym profilu – oglejenie średnie. W całym profilu glebowym nie występuje oglejenie silne. Zatem, brak silnego oglejenia nie tylko na głębokości ok. 60 cm, ale w całym profilu glebowym wyklucza możliwość zakwalifikowania tego obszaru do "klasy IVb". Obniżenie klasy badanego gruntu jest zatem nieuzasadnione.

Natomiast zawarty w Tabeli opis gleby "klasy IVb" określonej jako mady, wskazuje, że do tej klasy należy zaliczyć gleby podmokłe, skutkiem czego już na głębokości 40-50 cm występują liczne konkrecje żelaza lub plamy glejowe. Z opisów odkrywek glebowych nr 3 i 4 nie wynika, aby w profilach glebowych występowały liczne konkrecje żelaza lub plamy glejowe. Nie potwierdza tego również załączona dokumentacja fotograficzna odkrywek glejowych. Klasyfikator wskazuje w odkrywce nr 3: "pojedyncze pieprze i plamy Fe" w warstwie 20-55 cm, przy jednoczesnym "słabym oglejeniu" w tej warstwie. W opisie odkrywki nr 2 klasyfikator wskazał "pieprze i plamy Fe" na tej głębokości, przy jednoczesnym "słabym", później "średnim oglejeniu" – występującym aż do 70 cm. Mocne oglejenie występuje dopiero poniżej 70 cm. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, brak "licznych konkrecji żelaza lub plam glejowych" nie tylko na głębokości około 40-50 cm, jednocześnie przy braku "silnego oglejenia" wyklucza możliwość zakwalifikowania tego obszaru do "klasy IVb". Obniżenie klasy badanego gruntu jest nieuzasadnione.

Ponadto organ zauważył, że we wszystkich czterech odkrywkach klasyfikator określił stosunki wodne jako "okresowo/stale za wilgotne" lub "stale za wilgotne", przy występowaniu wody od 45 do 70 cm i określa te grunty jako podmokłe. Podmokłe a nie "zbyt mokre", co charakteryzuje grunty "klasy IVb". Jednocześnie klasyfikator nie wskazuje, że na przedmiotowym obszarze występuje roślinność charakterystyczna dla gruntów podmokłych. Również oględziny, przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 20 lipca 2017 roku, wraz z załączoną do protokołu bogatą dokumentacją fotograficzną nie wskazują, aby na przedmiotowych działkach występowała jakakolwiek roślinność charakterystyczna dla gruntów podmokłych. Oględziny potwierdziły, że działki nie zostały poddane uprawie mechanicznej, utrzymywane są w stanie odłogu, a w przeważającej części obszaru działek znajdują się zakrzaczenia. Organ wskazał, że ugorowanie bądź odłogowanie gruntu nie pozbawia go charakteru użytku rolnego kwalifikowanego jako grunt orny oznaczony symbolem R, jak również nie jest przesłanką do zmiany klasy takiego gruntu.

Organ odwoławczy w ramach oceny operatu wskazał również na bardzo dużą różnicę w poziomie wód gruntowych wykazaną w odkrywkach sporządzonych przez klasyfikatora tj. dla gleby brunatnej między odkrywką nr 1 (poziom wód 70 cm) i nr 2 (poziom wód 45 cm) oraz dla mady między odkrywką nr 3 (poziom wód 45 cm) i nr 4 (poziom wód 65 cm). Tak duże różnice w poziomie wód gruntowych w ramach jednego typu gleb wskazują, że na tym obszarze kontury klasyfikacyjne powinny zostać zróżnicowane. Natomiast dla całego obszaru tego obszaru klasyfikator wskazał tylko kontur "RIVb". Być może w środkowej części analizowanego obszaru (tam gdzie wykonane były odkrywki nr 2 i 3) zasadne byłoby obniżenie klasy bonitacyjnej gruntu. Jednakże powołana przyczyna zmiany klasy bonitacyjnej jako wysoki poziom wód gruntowych (przy ustalonym poziomie poniżej 65-70 cm w odkrywkach nr 1 i 4) nie klasyfikuje tej gleby do klasy IV. Zatem już sam fakt niedostrzeżenia zróżnicowania z tej przyczyny ustalanej klasy gleby badanej gleby budzi wątpliwości co do prawidłowości wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że zaniechania właściciela (obecnego bądź jego poprzednika prawnego) w zakresie utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz urządzeń melioracji szczegółowych nie mogą stanowić podstawy do obniżenia klasy gleby, w sytuacji gdy zdarzenia skutkujące zmianą przydatności produkcyjnej gleby są możliwe do odwrócenia w toku działań rekultywacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, iż w sprawie wystąpiły czynniki, które mogłyby spowodować przyśpieszenie zmian w jakości gleby.

Resumując, organ odwoławczy stwierdził, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie wynika, by doszło do nieodwracalnych i trwałych oraz wywołanych czynnikami obiektywnymi (niezależnymi od działalności człowieka) zmian w gruncie działek nr [...], [...], [...] i [...] skutkujących obniżeniem ich klasy bonitacyjnej.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W szczególności organ obowiązany jest ocenić czy przedłożony dokument geodezyjny lub kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa rozstrzygnięcia z uwagi na przedmiot postępowania. Organ odwoławczy uznał, że operat włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 czerwca 2017 roku, nie może stanowić podstawy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...], [...], [...] i [...].

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił błędną interpretację § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wskazał, że prawdopodobnie na przedmiotowych działkach nie były wykonywane w przeszłości odkrywki glebowe, zaś klasa bonitacyjna została ustalona na zasadzie generalizacji. Obecne ustalenia klasyfikacji gruntów nie wynikają więc z pogorszenia się warunków glebowych, ale tylko i wyłącznie z przeprowadzonych na obszarze badań terenowych (odkrywek glebowych). W ocenie skarżącego błędnie przyjęto, że przeprowadzona w przeszłości klasyfikacja gruntów została wykonana prawidłowo. W tym przypadku tylko biegły z zakresu klasyfikacji gruntów może tę okoliczność stwierdzić (poprzez analizę materiałów archiwalnych). W ocenie skarżącego organ błędnie interpretuje przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w części dotyczącej Urzędowej Tabeli Klas Gruntów. Organ odwoławczy wybiórczo potraktował dokumentacje operatu technicznego, próbując dowieść, że klasyfikator błędnie ustalił klasyfikację gruntów, poprzez nieodpowiedni dobór gatunków gleb ze wskazanej Urzędowej Tabeli. W swoim wywodzie nie zwrócił uwagi, że klasyfikator na bloczkach opisujących poszczególne odkrywki glebowe, w rubryce "uwagi", zamieścił wpis: "najbardziej zbliżony gatunek – b". Z powyższego wynika, że klasyfikator uznał, że podane gatunki gleb nie są identyczne z opisem odkrywek glebowych, ale większość cech fizykochemicznych przemawia do zakwalifikowania ich do tych właśnie gatunków. Podkreślił, że nie jest możliwe, by Urzędowa Tabela obejmowała wszystkie możliwe przypadki występujące w przyrodzie. Dalej skarżący podniósł, że organ odwoławczy błędnie skupia się tylko na pojedynczych cechach charakteryzujących opisy gleb, z czego wynika, że albo nie zaznajomił się z całością materiału albo celowo wybiórczo potraktował operat techniczny. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ jednoznacznie stwierdza, że obniżenie klasy gruntów jest nieuzasadnione, a jednocześnie w żaden sposób nie odnosi się do tego czy przedmiotowe odkrywki odpowiadają klasie bonitacyjnej RIIIa (próbując szczegółowo udowodnić dlaczego nie jest to klasa bonitacyjna RIVb). Dodatkowo organ wywodzi, że dla gruntów podmokłych, które charakteryzują klasę bonitacyjną RIVb powinna występować na działkach roślinność charakterystyczna dla terenów podmokłych. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie chodzi o grunt orny odłogowany, a więc niekoniecznie porośnięty wieloletnią roślinnością. Organ nie wskazał jakie gatunki roślin miał na myśli, a jedynie stwierdził, że takowych nie ma, wyłącznie w oparciu o "bogatą" dokumentację fotograficzną. Skarżący zwrócił uwagę na brak wizji organu w terenie, brak opinii biegłego z zakresu botaniki. Dodatkowo organ błędnie przyjął, że zróżnicowanie poziomu wód gruntowych w zakresie głębokości 45-70 cm winno skutkować zróżnicowaniem klasy bonitacyjnej. W ocenie skarżącego w żadnych przepisach związanych z klasyfikacją gruntów, ani w literaturze fachowej nie ma takiego wskazania. Skarżący podniósł również, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ w żadnym miejscu nie wskazał aby doszło do degradacji gleby, zatem przywoływanie tych przepisów jest bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) – dalej "P.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano przywołaną na wstępie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 października 2017 roku, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty B z dnia [...] 2017 roku o odmowie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym J, stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], których właścicielem jest K. K.

Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez wymienione organy stanowiły przepisy art. 2 pkt 12, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101), dalej jako "pgik" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pgik ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 2 pkt 12 pgik zawiera definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą, że jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Natomiast w art. 20 ust. 3 pgik wskazano, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w przywołanym rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 pgik. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Natomiast w ust. 2 określono, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. Nie wynika z tego przepisu, aby klasyfikator był zobowiązany lub uprawniony do przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli określone w tym przepisie. Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia:

1) sporządzenie opisu fizjograficznego;

2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji;

3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań;

4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych;

5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych;

6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej;

8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.

Stwierdzić zatem należy, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu zasadnicze znaczenie posiada dowód w postaci operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dokonana przez Starostę B, a następnie podzielona przez organ odwoławczy, ocena prac klasyfikacyjnych, wykonanych przez upoważnionego w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia klasyfikatora M. S., była negatywna, podważająca prawidłowość poczynionych przez niego ustaleń. Należy mieć na względzie, że bez dowodu weryfikującego poprawność pierwszego operatu nie można w sposób rzetelny, bazując w istocie tylko na danych wynikających z dotychczasowej klasyfikacji, wydać prawidłowiej decyzji, tym bardziej wbrew ustaleniom dokonanym przez uprawnionego klasyfikatora. Występujące u Starosty zasadnicze wątpliwości co do poprawności sporządzenia operatu, w ocenie Sądu, obligowały Starostę do uzupełnienia dotychczasowej lub sporządzenia nowej klasyfikacji przez niezależnego klasyfikatora, który mógłby przeprowadzić własne badania i ustalić klasyfikację gleboznawczą przedmiotowych gruntów. Taka opinia mogłaby stanowić podstawę do rzetelnej polemiki z operatem sporządzonym przez klasyfikatora M. S. i wykazania, że aktualny stan gleb na przedmiotowych działkach odpowiada klasie bonitacyjnej RIIIa. Starosta bezpodstawnie odstąpił od przeprowadzenia tych czynności, wydając decyzję wbrew ustaleniom zawartym w operacie technicznym sporządzonym przez klasyfikatora M. S.

Tym samym organ naruszył przepis art. 7 statuujący zasadę prawdę obiektywnej, nakładający obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zasady postępowania dowodowego określone w art. 75 i art. 77 K.p.a., błędnie opierając się na niepełnym, częściowo tylko zgromadzonym materiale dowodowym, bez podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy, merytorycznych argumentów. W tym przypadku konieczna jest wiedza specjalistyczna, więc należało biegłemu przedstawić zastrzeżenia celem wyjaśnienia wątpliwości w drodze opinii uzupełniającej, bądź też uzyskać odrębną opinię sporządzoną przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tymczasem w niniejszej sprawie organy podnosiły argumenty poddające w wątpliwość poprawność sporządzonego przez klasyfikatora operatu, ale jednocześnie nie powołały innego eksperta - innego klasyfikatora - celem sporządzenia opinii potwierdzającej czy zaprzeczającej dotychczasowym ustaleniom. W toku postępowania – w ramach weryfikacji operatu - przeprowadzone zostały jedynie oględziny działek [...], [...], [...] i [...]. Z protokołu tej czynności, przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2017 roku przez przedstawicieli Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego, wynika bowiem, że dokonanie oględzin uzasadnione było zaistnieniem wątpliwości co do zasadności zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W toku oględzin stwierdzono, że przedmiotowe działki nie zostały poddane uprawie mechanicznej, mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, a nadto, że działki utrzymywane są w stanie odłogu oraz że w przeważającej części obszaru działek znajdują się zakrzaczenia. Do protokołu załączona została dokumentacja fotograficzna. Spostrzeżenia dokonane w trakcie oględzin, ujęte w protokole i w załączonych zdjęciach, nie mogą skutecznie podważać ustaleń zawartych w zakwestionowanym operacie. Jak wyżej wskazano, do skutecznego podważenia operatu sporządzonego przez uprawnionego klasyfikatora, niezbędna jest wiedza specjalistyczna.

W konsekwencji twierdzenia obu organów, sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości ustaleń klasyfikatora, uznać należy za gołosłowne, nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.

Powyższe okoliczności dowodzą, że doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ nie został zebrany i oceniony cały dostępny materiał dowodowy. Wskazane uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjęły, że nie należy dokonywać zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z mocy art. 145 § 1 pkt lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję Starosty B. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu stanowisko Sądu.