Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 6, art. 7, art. 9, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/213/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 22.01.2020 r., sygn. akt SKO.NP/4115/323/2020 utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 23.11.2020 r., którą organ I instancji, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony z dnia 4.08.2020 r. odmówił skarżącej H. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem W. F., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 17.08.2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z ustaleniem, że niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia, a ustalony stopień datuje się od 21.07.2017 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał na cztery przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Pierwszą stanowi okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 25 roku życia, a tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako drugą przesłankę odmowy świadczenia organ wskazał zaś fakt pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w jego ocenie również uniemożliwia przyznanie dochodzonego przez stronę świadczenia, wobec zaistnienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Kolejną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia była okoliczność, że wnioskodawczyni pozostaje z osobą wymagającą opieki w związku małżeńskim i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zdaniem organu wypełnia przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Organ wyjaśnił także, że strona pozostawała ostatnio w zatrudnieniu w okresie od 18.05.2015 r. do 17.10.2015 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony, natomiast orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża zostało wydane w dniu 17.08.2017 r., zatem w ocenie organu nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia bądź rezygnacją z wykonywania pracy zawodowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuciła także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka, a także błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i nieprawidłowe przyjęcie, że normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, kiedy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 (lub ust. 1 a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreślił, że poprzednio wydana z upoważnienia Burmistrza S. decyzja z dnia 3.09.2020 r. odmawiająca H. F. świadczenia pielęgnacyjnego, w wyniku jej zaskarżenia odwołaniem, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21.10.2020 r., sygn. akt SKO.NP/4115/239/2020 i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał na błędną wykładnię prawa dokonaną przez organ pomocowy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 oraz zalecił dokonanie bardziej jednoznacznych ustaleń co do wskazywanego w decyzji braku związku przyczynowego, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem. Kolegium zaleciło także dokonanie oceny wniosku skarżącej o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego po ewentualnym ustaleniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro ww. deklaruje, iż ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt IlI SA/Kr 447/21 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Tarnowie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt SKO.NP/4115/323/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA stwierdził, że aprobuje zaprezentowaną przez Kolegium wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13, jednakże decyzja organu odwoławczego nie jest prawidłowa z tej przyczyny, że organy nie ustaliły w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) stanu faktycznego sprawy. Zdaniem WSA organy nie dokonały w zasadzie żadnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia W. F. i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Z adnotacji urzędowej z 23 listopada 2020 r. wynika bowiem, że skarżąca pomaga mężowi we wszystkich czynnościach życiowych, w których potrzebuje on pomocy. Prowadzi dom, przygotowuje posiłki, podaje leki. Brak natomiast informacji, w jakich czynnościach życiowych W. F. potrzebuje pomocy. WSA - nie przesądzając wyniku postępowania - zwrócił uwagę, że ustalenia w ramach stanu faktycznego sprawy nie mogą być dowolne. W zaleceniach WSA w Krakowie stwierdził, że ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna W. F. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z dnia 29.04.2022 r. organ I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem wskazując, tak jak poprzednio, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez H. F. nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jak bowiem zostało ustalone w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego W. F. nie jest osobą obłożnie chorą i cały czas leżącą. Nie wymaga on wsparcia ze strony skarżącej, jak również sprawowania całodziennej opieki w zakresie wymaganym przez art. 17 ust. 1 ustawy, której przedmiotem powinno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej.

Organ pomocowy stwierdził także, że W. F. ma trójkę dorosłych dzieci, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji w pierwszej kolejności zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wobec tego wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki mogłyby tak zorganizować sprawowanie tejże opieki, żeby umożliwić skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niewielkim wymiarze.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji:

błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,

dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje,

naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec męża,

dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych niekwestionowanych względów nie sprawują nad nią opieki,

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 9.06.2022r., sygn. akt SKO.NP/4115/233/2022, będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził bowiem, że W. F. nie wymaga sprawowania nad nim stałej opieki i pielęgnacji w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje,

zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem skarżącej W. F.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 17.08.2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z ustaleniem, że niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia, a ustalony stopień datuje się od 21.07.2017 r.

Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd podziela pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowisko organu I instancji uznając za błędne. Kwestia powyższa była już przedmiotem rozważań tut. Sądu w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt IlI SA/Kr 447/21. Raz jeszcze należy podkreślić, że przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu skarga nie jest jednak uzasadniona. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Jest to zatem świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Winno ono zatem być przyznawane wówczas, gdy potencjalny beneficjent świadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zapewnić właściwego wsparcia osobie bliskiej, przy wykorzystaniu innych dostępnych środków.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek pracy.

Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki.

Przyczyną niepełnosprawności męża skarżącej, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, są choroby układu oddechowego i krążenia.

Wnioskodawczyni pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem w okresie zasiłkowym 2019/2020 do dnia 31.10.2020 r. Skarżąca złożyła także wniosek o ten zasiłek na bieżący okres świadczeniowy 2020/2021, jednak postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że "na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych H. F. (dokonując wyboru świadczenia) jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Stanowisko to skarżąca podtrzymała w oświadczeniu z dnia 23.11.2020 r.

W oparciu o ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego organy ustaliły, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem, który choruje na chorobę nowotworową. Skarżąca prowadzi dom, sprząta, pierze przygotowuje posiłki, podaje mężowi leki zgodnie z zaleceniami lekarza, robi zakupy, umawia wizyty i towarzyszy mężowi podczas nich. W. F. mimo choroby jest osobą samodzielnie funkcjonującą w środowisku, porusza się bez pomocy i opieki drugiej osoby. Osobiście załatwia sprawy urzędowe, np. w dniu 11.01.2022 r. osobiście złożył wniosek w siedzibie organu o ustalenie prawa do dodatku osłonowego. Również samodzielnie prowadzi samochód i jeździ na rowerze oraz robi zakupy, bez pomocy bez osób towarzyszących.

Skarżąca nie wykonuje zatem w związku z opieką nad mężem żadnych specjalnych, ekstraordynaryjnych czynności opiekuńczych. Czynności, które wykonuje, wykonywałaby również dla siebie samej. Są to czynności które wykonują osoby pracujące po powrocie z pracy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad mężem a tym, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwala na wyprowadzenie powyższych wniosków.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione, organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany z urzędu:

1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681);

3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;

4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Z zasadą prawdy obiektywnej wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu (onus probandi) w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, co oznacza, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865).

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Nie naruszyły także zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ani zasady informowania (art. 9 k.p.a.).

Należy też zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, że wcześniejsze pobieranie przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza automatyzmu w przyznaniu następnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.