Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1332/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6,  art. 52,  art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013r. sprawy ze skargi R.G. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej "[...]" do usunięcia naruszenia prawa – R. G. Powołując się na przepis art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 4, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 101 u.s.g. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zakwestionowanej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust 1 pkt 1, 5 i 8 oraz ust. 2 pkt 3, art 11 pkt 6 ppkt "b" i "k", art 11 pkt 12, art. 12 u.p.z.p. polegające na: zawarciu w uchwale zapisów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych; pominięcie w uchwale zapisów odnoszących się do elektronenergetyki, zapisów dotyczących form ochrony przyrody będących przeciwwskazaniem do budowy elektrowni wiatrowych (Park Krajobrazowy Puszczy, Obszar Krajobrazu Chronionego Puszczy, Obszar Natura 2000 oraz korytarze ekologiczne), jak również pominięcie kosztów przebudowy istniejącej sieci energetycznej i kosztów przyłączenia farmy wiatrowej do sieci oraz zwiększonych kosztów pracy sieci; niewskazanie w uchwale, że budowa farm wiatrowych będzie wymagała przebudowy i rozbudowy istniejącej sieci dróg; niewskazanie, że budowa farm wiatrowych powoduje znaczny i stały hałas, wibracje, promieniowanie; nie wyznaczenie korytarzy energetycznych; pominięcie bilansu emisji CO2 przy wytwarzaniu i instalacji a także eksploatacji i likwidacji wiatraków; uwzględnienie zapisów odnoszących się do województwa podlaskiego i odsyłających do planu zagospodarowania przestrzennego tegoż województwa.

2. naruszenie art. 46, art. 51 ust. 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) polegające na: niesporządzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; niesporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko; nie przeprowadzeniu postępowania transgranicznego pomimo wiedzy, że gminy ościenne również planują podobne inwestycje, co w konsekwencji prowadzi do znacznego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi zwrócił również uwagę, że zakwestionowana uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa, z kolei organ samorządu terytorialnego podejmując decyzję o dopuszczeniu budowy farm wiatrowych na terenie gminy "[...]" kierował się tylko i wyłącznie czynnikiem ekonomicznym. Podniesiono też, że sam wniosek o przystąpienie do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" został wniesiony przez Sekretarza Gminy poza ustalonym wcześniej porządkiem obrad sesji jako dodatkowy punkt, co narusza § 17 ust. 2 pkt. 3 Statutu Gminy. Ponadto, nie przeprowadzono konsultacji społecznych, a uchwała została podjęta pomimo ogromnego sprzeciwu mieszkańców wobec budowy farm wiatrowych. Dodał, że uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dubeninki podjęta została bez uzasadnienia, co narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Argumentował m.in., że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Pierwszy warunek proceduralny określony art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, został przez skarżącego spełniony z chwilą złożenia w dniu "[...]" pisma skierowanego do Rady Gminy "[...]", wzywającego do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęta uchwałą z dnia "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". Drugim warunkiem ustawowym, uzasadniającym zaskarżenie uchwały, jest naruszenie interesu prawnego. Z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżący ma zatem obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia", albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela), albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W sprawie skarżący nie wykazał aby doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu, z kolei samo przekonanie skarżącego o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" członka społeczności lokalnej, i tym samym nie legitymuje go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowa uchwała była badana pod względem zgodności z prawem przez nadzór prawny Wojewody i nie została uchylona. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wyznaczenie w studium obszarów predysponowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych i wyznaczenie terenów najmniej konfliktowych dla lokalizacji elektrowni wiatrowych pod względem ekologicznym, krajobrazowym i sozologicznym, nie przesądza o ich wielkości, zasięgu oddziaływania i uciążliwości, daje wyłącznie możliwość przystąpienia do opracowania dokumentu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w trakcie procedury tworzenia planu winny być uwzględnione i rozwiązane uwarunkowania wynikające z wartości przyrodniczych, krajobrazowych i minimalizujących ich negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Studium nie przesądza jednakże o konieczności realizacji takiej inwestycji. Argumentował, iż w żaden sposób nie naruszono trybu uchwalania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]", w tym spełniono obowiązek wynikający z art. 11 i art. 12 u.p.z.p., dokonując stosownych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrując złożone wnioski i uwagi do projektu zmiany Studium. Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko uzyskała pozytywne uzgodnienia i opinie. Ponadto projekt zmiany Studium był uzgadniany i opiniowany stosownie do dyspozycji art. 11 pkt 5, 6, 7 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodał również, że Wójt Gminy "[...]" przedstawił na sesji rady gminy listę uwag złożonych do projektu Studium oraz projekt przedmiotowego Studium Radzie Gminy "[...]" do uchwalenia projektu zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag przez wójta i przyczyn ich nieuwzględnienia, a Rada Gminy "[...]" rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu zmiany Studium.

W piśmie procesowym z dnia "[...]" R. G. wskazał m.in., iż posiada, wbrew twierdzeniu organu, interes prawny w zaskarżeniu Studium bowiem obejmuje ono jego nieruchomości jako obszar planowanej przemysłowej farmy wiatrakowej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 19 lutego 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, że uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", przystąpiono do zmiany Studium przyjętego zaskarżoną uchwałą, co pozwoli rozstrzygnąć sporne kwestie dotyczące lokalizacji farm wiatrowych. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż uchwała z dnia "[...]" w żaden sposób nie wpływa na zmianę skarżonej przez stronę uchwały, gdyż uchwala ta obejmuje jedynie nowe obszary i nowe inwestycje w zakresie odnawialnych źródeł energii, jak również ich stref ochronnych. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał, iż część jego nieruchomości gruntowych, na których prowadzi działalność agroturystyczną znajduje się na terenie wskazanym w studium, jako potencjalny teren do lokalizacji farmy wiatrowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd – w przypadku dokonywania oceny merytorycznej zaskarżonego aktu – wypowiada się tylko o jego zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Gminy podjętej w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie powyżej powołanego przepisu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami u.p.z.p. stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów powyższej ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie przesądzają jednoznacznie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak w art. 7 u.p.z.p. wskazano jedynie, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Ponadto przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. określa kompetencje sądu do orzekania w sprawach wszystkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium należy jednak podkreślić różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 oraz z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Po 443/08 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić również, że podzielając pogląd, że uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., wiele sądów administracyjnych wskazuje, że prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 – dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zwrócić uwagę, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium, a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Oceniając stopień związania studium i planu należy zatem mieć na uwadze, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest zatem uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX nr 1217253).

Mieć zatem należy zawsze na uwadze, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona przez R. G. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę Rady Gminy "[...]" podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy była co do zasady dopuszczalna.

Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego - zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. - są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga R. G. została poprzedzona wezwaniem (tożsamym w treści ze skargą) do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym przepisami art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ.: LEX Nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ.: LEX Nr 81964).

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 roku, sygn. II OSK 790/12, publ.: LEX Nr 1212683).

Uzasadniając wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skarżący wywodził m.in., że część jego nieruchomości gruntowych, na których prowadzi działalność agroturystyczną znajduje się na terenie wskazanym w studium, jako potencjalny teren do lokalizacji farmy wiatrowej.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem m.in. nieruchomości gruntowych - działka nr "[...]", "[...]’ (obręb geodezyjny "[...]") oraz działka nr "[...]" (obręb geodezyjny "[...]") – wskazanych w studium jako potencjalny teren do lokalizowania farmy wiatrowej (v: mapa stanowiąca załącznik do studium uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]"). Ponadto, z analizy części tekstowej studium - zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (str. "[...]") – wynika, że na terenach wsi "[...]" i "[...]" przewidziano do lokalizacji farm wiatrowych. Powyższe wskazuje, że skarżący miał interes prawny w kwestionowaniu uchwały z dnia "[...]".

Jednakże, zdaniem Sądu, analiza treści oświadczeń skarżącego i przytoczonych powyżej zapisów zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał aby przysługiwała mu legitymacja do zaskarżenia uchwały Nr "[...]" podjętej w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". Przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że wykazał on naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zauważyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, publ.: LEX Nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170).

Z podanych przez skarżącego okoliczności nie wynika naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wykazał bowiem, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Opisane powyżej zapisy uchwalonego studium, w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną skarżącego. Dopiero bowiem w uchwalonym na jego podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada zdefiniuje w jaki sposób prawo własności skarżącego będzie wykonywane, a przede wszystkim określi dokładne granice obszarów przeznaczonych pod famy wiatrowe. Dopiero zatem na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie w sposób wiążący ustalone w jak sposób Rada postanowi wpłynąć na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności przedmiotowych działek. W niniejszej sprawie zatem to dopiero uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc wydany na podstawie u.p.z.p. akt prawa miejscowego, ukształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należących do skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. II OSK 529/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2687/11, publ.: LEX Nr 1138193).

Należy przy tym podkreślić również, że dopóki ustalenia zaskarżonego studium nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione i doprecyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą one stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX Nr 1217253).

Brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w tym całej procedury dotyczącej jej uchwalania). Dopiero pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącego otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1765/07 (publ.: LEX Nr 437511), dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX Nr 1217253). Nie jest zatem dopuszczalne, jak to próbował wykazać skarżący, aby swą legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. opierać na argumentacji, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów dotyczących trybu jej uchwalania. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.:Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 roku, sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008 nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.