Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 660/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83c ust. 3 i 4, art. 83d ust. 2, art. 84 ust. 3, art. 86 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 par. 1, art. 61 par. 1, art. 63 par. 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 206, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 521/17 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 521/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł.:

1. zezwolił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na usunięcie 20 sztuk drzew, w tym formy wielopniowe (których gatunki wskazano w tabeli nr 1 decyzji) znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł. (działki nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...]) z uwagi na kolizję z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej; i zewnętrznych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej; układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi; placu zabaw i dwóch miejsc do gromadzenia odpadów stałych, na nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w Ł., tj. działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...];

2. uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, wymienionych w punkcie 1 decyzji, z wyłączeniem drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] i [...], od zastąpienia ich nowymi sadzonkami drzew w ilości 20 sztuk (18 sztuk drzew bez naliczania opłat - pkt 4 sentencji decyzji tabela nr 4b oraz 2 sztuk w związku z naliczeniem opłaty - pkt 4 sentencji decyzji tabela nr 4a). Wskazał przy tym wykaz nasadzeń zastępczych - tabela nr 2, tj. [...] – 2 sztuki (o obwodzie pnia w cm na wysokości 100 cm = 7 cm) oraz [...] - 18 sztuk (o obwodzie pnia w cm na wysokości 100 cm = 5 cm). Orzekł ponadto, że nowe nasadzenia należy wykonać na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł. (działki ew. nr [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...]);

3. naliczył opłatę za usunięcie 3 sztuk drzew wymienionych w punkcie 1 sentencji decyzji, tj. drzew o nr inwentaryzacyjnych: [...] (brzoza brodawkowata, obwód pnia na wysokości 130 cm = 142 cm, opłata w wysokości 8.221,79), [...] ([...], obwód pnia na wysokości 130 cm = 140 cm, opłata w wysokości 7.789,06 zł) i [...] ([...] - egzemplarz dwupniowy, obwód pnia na wysokości 130 cm = 93 + 103 cm, opłata w wysokości 8.221,79 zł), łącznie w wysokości 24.232,64 zł, wskazując, że należy ją wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4. naliczył opłatę za usunięcie 2 sztuk drzew z numerami inwentaryzacyjnymi: [...] ([...] o obwodzie pnia na wysokości 130 cm = 85 cm, opłata 3.894,63 zł) i [...] ([...] o obwodzie pnia na wysokości 130 cm = 175 cm, opłata 6.231,25 zł), w łącznej wysokości 10.125,88 zł (tabela nr 4a). Wskazał także nasadzenia zamienne za usunięcie drzew bez naliczania opłat za ich usunięcie (tabela nr 4b - tj. drzewa o nr inwentaryzacyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] razem 15 sztuk) w łącznej liczbie 18 sztuk;

5. odroczył termin uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 4 sentencji, do dnia 30 września 2021 r. - tj. opłaty w wysokości 10.125,88 zł za usunięcie drzew wymienionych w tabeli nr 4a w związku z zastąpieniem ich nowymi nasadzeniami (w ilości 2 sztuk drzew), o których mowa w punkcie 2 sentencji decyzji;

6. zobowiązał wnioskodawcę, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do powiadomienia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. o wykonaniu nasadzeń zastępczych, o których mowa w punkcie 2, w terminie 7 dni od daty ich wykonania; do powiadomienia należy dołączyć mapę z lokalizacją posadzonych zamiennie drzew;

7. ustalił następujące, końcowe terminy realizacji zezwolenia, a mianowicie, że usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 sentencji może nastąpić w terminie do 30 listopada 2017 r.; wprowadzenie nasadzeń zastępczych (posadzenie nowych drzew), o których mowa w punkcie 2 sentencji, powinno nastąpić w terminie do dnia 30 września 2018 r.

Od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu 3 odwołała się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., tj. w zakresie, w jakim za usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych: [...],[...] i [...] wymienionych w punkcie 1 sentencji decyzji naliczona została opłata w wysokości 24.232,64 zł.

Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że usunięcie wskazanych drzew wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować i niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji; art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych drzew w miejsce drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] i [...], podczas gdy nie zachodziły przeszkody o charakterze prawnym ani faktycznym, które stanowiłyby przeszkodę uniemożliwiającą orzeczenie o tym obowiązku, co stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego; art. 86 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty za usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnym [...],[...] i [...], pomimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż drzewo jest wypróchniałe, a więc jest drzewem, które najprawdopodobniej nie rokuje szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od skarżącego.

Zdaniem Spółki organ I instancji błędnie przyjął, że usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] i [...] wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować, pomimo że taki wniosek daje się wywieść z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 oraz pkt 4 oraz pkt 5 i orzeczenie, że:

a. wydanie zezwolenia na usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] oraz [...] uzależnione jest od zastąpienia ich nowymi sadzonkami drzew w ilości 5 sztuk oraz, że nowe nasadzenia należy wykonać na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...], [...] i [...], w obrębie geodezyjnym [...]);

b. nalicza się opłatę za usunięcie 3 sztuk drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] oraz [...] zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, z uwzględnieniem art. 86 ust. 1 pkt 10 i 11;

c. termin uiszczenia opłaty za usuniecie drzew o nr inwentaryzacyjnych [...],[...] oraz [...] ulega odroczeniu, w związku z zastąpieniem ich nowymi nasadzeniami.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 6, art. 61 § 1, art. 28 K.p.a., art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., i stwierdził, że w dniu 22 grudnia 2016 r. wpłynął do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie 67 sztuk drzew (określonych we wniosku co do gatunku) z posesji przy ul.W. [...] w Ł., tj. działka o nr [...], [...], [...] obręb [...]. W dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynęła do organu I instancji korekta wniosku, w której wskazano do usunięcia 21 drzew. Następnie, w dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynęła do organu I instancji kolejna korekta, w której do usunięcia przewidziano 20 drzew. Z wniosku wynika, że Spółka jest właścicielem nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa, jest zatem uprawniona do skutecznego złożenia wniosku, o którym mowa w art. 83 u.o.p. Zarówno we wniosku, jak i we wnioskach korygujących, Spółka wskazała na planowane zastąpienie drzew lub krzewów wnioskowanych do usunięcia nasadzeniami zastępczymi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] stycznia 2017 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół. Wprawdzie w aktach sprawy brak dowodów świadczących o prawidłowym zawiadomieniu strony o tej czynności, niemniej jednak z uwagi na to, że pełnomocnik strony brał w nich udział i strona nie kwestionuje ustaleń poczynionych podczas tej czynności, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania tej czynności organu I instancji.

W ocenie Kolegium kwestią sporną w tej sprawie jest jednak to, czy organ I instancji zasadnie uzależnił zgodę na wycięcie trzech drzew - oznaczonych numerami inwentaryzacyjnymi [...],[...] i [...] od uiszczenia opłaty w wysokości 24.232,64 zł. Przy czym strona zakwestionowała brak wyrażenia przez organ I instancji zgody na dokonanie nasadzeń zastępczych również w tym przypadku, tj. w odniesieniu do drzew oznaczonych nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odnosząc się do tej części rozstrzygnięcia stwierdził, że usunięcie drzew rodzimych gatunków, o największej wartości przyrodniczej, z numerami inwentaryzacyjnymi [...],[...] i [...] (obwody pni drzew, mierzonych na wysokości 130 cm posiadają wartości powyżej 100 cm) wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować. Według organu I instancji za zachowaniem drzew przemawia aspekt ochrony przyrody rozumianej jako ochrona zieleni w miastach, jakkolwiek biorąc pod uwagę słuszny interes ekonomiczny wnioskodawcy i prognozowane korzyści dla społeczności lokalnej przychylono się do wniosku strony w zamian za wniesienie opłaty, jedynie za 3 sztuki drzew wymienionych w tabeli nr 3 w punkcie 3 sentencji decyzji, będącej rekompensatą ubytku ekologicznego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 83c ust. 3 u.o.p. i podkreśliło, że art. 83c ust. 4 u.o.p. określa, jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy ustalaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Zatem organ powinien wziąć pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację.

W świetle powyższego w literaturze wskazuje się, że po pierwsze, jeżeli straty w środowisku nie będą znaczące, to nie powinno się nakładać takiego obowiązku" (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83c ustawy o ochronie przyrody [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017 r., lex el.). Po drugie, w literaturze zaznaczono, że "w przypadku (...), gdy usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony. Natomiast jeżeli usunięciu mają podlegać drzewa lub krzewy, w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 u.o.p., gdy nie pobiera się opłat za ich usunięcie, to nałożenie obowiązku dokonania nowych nasadzeń jest bardziej uzasadnione, gdyż jest to wówczas jedyna forma wyrównania uszczerbku w środowisku, poza tym okoliczność ta może mieć wpływ również na wielkość nowych nasadzeń (...)" – K. Gruszecki, Komentarz do art.83c ustawy o ochronie przyrody [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017 r., lex el., K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), ZNSA 2007, nr 5-6, s. 37 i n.

Równocześnie Kolegium zauważyło, że w treści art. 83d ust. 2 u.o.p. ustawodawca wskazał, iż organ administracji ma możliwość określenia w zezwoleniu gatunków lub odmian drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych. W tym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskowane do usunięcia drzewa podlegają obowiązkowi opłatowemu, a co za tym idzie organ I instancji powinien rozważyć, czy ich usunięcie spowoduje uszczerbek dla środowiska, a jeżeli tak, to jaki będzie najlepszy sposób rekompensaty dla środowiska tego uszczerbku. Zdaniem organu II instancji w tej sprawie organ I instancji w zasadzie nie odniósł się do treści art. 83c ust. 4 u.o.p. i nie wyjaśnił powodów odmowy nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Kolegium nie przekonują argumenty, iż nałożenie opłaty w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku. Zdaniem składu orzekającego rekompensata w środowisku w większym stopniu będzie osiągnięta w przypadku nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, niż nałożenia obowiązku dokonania opłaty za usunięte drzewa. Tym bardziej, że organ I instancji dostrzegł możliwość rekompensaty strat w środowisku przyrodniczym przez nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za wycięcie 17 drzew określonych we wniosku poza 2 przypadkami tego samego gatunku tj. brzóz brodawkowatych. Jedynie w odniesieniu do dwóch drzew - oznaczonych nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]) ustalono opłatę, jednak odroczono ją w związku z zastąpieniem tych drzew nowymi nasadzeniami w ilości 2 sztuk drzew. Co więcej, w odniesieniu do 15 drzew określonych we wniosku, tj. 14 [...] (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz 1 [...] (nr [...]) wskazano na konieczność dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za ich usunięcie w liczbie 18 sztuk bez naliczania opłat. W świetle powyższego organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczności, na które zwróciło uwagę Kolegium, biorąc pod uwagę art. 6, art. 7, art.8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami u.o.p. Jednocześnie Kolegium podniosło, że według treści odwołania drzewa nr [...],[...] i [...] są wypróchniałe, a co za tym idzie nie rokują szans na przeżycie. Powyższe okoliczności nie znajdują jednak potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy niniejszej, a co za tym idzie również i ta okoliczność powinna być w sposób niebudzący wątpliwości ustalona, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Kolegium zaznaczyło, że usunięcie drzew, których pnie posiadają ubytki, czy są wypróchniałe nie spowoduje znaczących strat w środowisku. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium bądź ewentualnie o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a. art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady skargowości postępowania odwoławczego i orzeczenie odwoławczo co do wszystkich rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a.,

b. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

c. art. 63 § 2 K.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli strony, w sytuacji gdy w strona we wnioskach odwołania wskazała, że zaskarża decyzję jedynie w zakresie pkt. 3, oraz pomimo tego, że całe uzasadnienie złożonego odwołania dotyczyło jedynie pkt. 3 zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że nie ma przeszkód, aby wystąpić odrębnie o zezwolenie na wycięcie poszczególnych drzew czy też o wycięcie łącznie określonej ich liczby z konkretnej nieruchomości, niemniej jednak zezwolenie na wycięcie drzew jest ściśle powiązane z ustaleniem opłaty za wycięcie bądź też z ustaleniem obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Świadczy o tym chociażby to, że w przepisach u.o.p. ustawodawca wyraźnie określił, jak ma wyglądać treść zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Również treść art. 138 § 2 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że uchylenie decyzji może nastąpić tylko w całości.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 521/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że za podstawę rozstrzygnięcia zawartego decyzji Kolegium przyjęło przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie stwierdza, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14; ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym względzie, w ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Kolegium, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji w zasadzie nie odniósł się do treści art. 83c ust. 4 u.o.p. i nie wyjaśnił powodów odmowy nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Kolegium trafnie przy tym uznało za nieprzekonujące argumenty, iż nałożenie opłaty w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku. Niewątpliwie rację ma Kolegium twierdząc, że rekompensata w środowisku w większym stopniu będzie osiągnięta w przypadku nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, niż nałożenia obowiązku dokonania opłaty za usunięte drzewa.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie także podniosło, że według treści odwołania drzewa nr [...],[...] i [...] są wypróchniałe, a co za tym idzie, nie rokują szans na przeżycie. Powyższe okoliczności nie znajdują jednak potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy. Powoduje to, że także ta okoliczność powinna być w sposób niebudzący wątpliwości ustalona, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Kolegium zaznaczyło, że usunięcie drzew, których pnie posiadają ubytki, czy są wypróchniałe nie spowoduje znaczących strat w środowisku.

Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zasadnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczności, na które zwrócił uwagę, mając na względzie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami u.o.p. Niewątpliwie wykazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosowanie do regulacji art. 136 K.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnej, o której stanowi art. 15 K.p.a.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady skargowości postępowania odwoławczego i orzeczenie odwoławczo co do wszystkich rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., co w ocenie skarżącej, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a. Niewątpliwie przyjęte w K.p.a. rozwiązania dotyczące formuły postępowania odwoławczego nie dają możliwości częściowego "ponownego rozpoznania sprawy" przez organ odwoławczy. Wniesienie odwołania z istoty rzeczy powoduje uruchomienie postępowania drugiej instancji w pełnym zakresie i rodzi po stronie organu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy "w całości", w przeciwieństwie do regulacji kształtujących możliwy zakres zaskarżenia w procedurach sądowych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dopuścił się w powyższym względzie uchybień i tym bardziej jego działaniu nie można przypisać wadliwości, na którą powołuje się skarżąca, wskazując przy tym błędnie na ust. 1 art. 156 K.p.a. w miejsce paragrafu 1, dodatkowo nie precyzując, w oparciu o którą z podstaw miałoby nastąpić w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji.

W tle powyższych rozważań za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 63 § 2 K.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli strony, w sytuacji gdy w strona we wnioskach odwołania wskazała, że zaskarża decyzję jedynie w zakresie pkt. 3, oraz pomimo tego, że całe uzasadnienie złożonego odwołania dotyczyło jedynie pkt. 3 zaskarżonej decyzji. Takiej możliwości nie daje stronie art.138 K.p.a. Przepis ten bowiem, podobnie jak i pozostałe przepisy K.p.a., nie nakłada na organ obowiązku ustalania rzeczywistej woli co do zakresu zaskarżania decyzji organu I instancji. Wniesienie odwołania skutkuje uruchomieniem postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości sprawy podlegającej w tym postępowaniu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Działanie organu w takim kształcie, w jakim proponuje skarżąca, zmierzałoby w istocie do wydania decyzji bez podstawy prawnej i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji.

Ponadto Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, została wydana zgodnie z przepisami prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie mogła skutecznie zaskarżyć w części decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. ponieważ rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze, a wniesienie odwołania skutkuje uruchomieniem postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji przez organ odwoławczy z przekroczeniem granic zaskarżenia uzasadniającym jej uchylenie ze względu na rażące naruszenie przepisów postępowania,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a wskazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosownie do regulacji art. 136 K.p.a., podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy posiadał odpowiedni materiał dowodowy umożliwiający mu poczynienie własnych ustaleń i wydanie decyzji reformatoryjnej,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 155 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na uznaniu, iż organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego dotyczącego decyzji ostatecznej na podstawie której strona skarżąca nabyła prawo,

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienie wyroku zwierającego sprzeczności oraz niejasności przejawiające się w uznaniu przez Sąd, iż Kolegium trafnie przyjęło, że rekompensata w środowisku w większym stopniu będzie osiągnięta w przypadku nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń następczych, niż nałożeniu obowiązku dokonania opłaty za usunięte drzewa przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał do przyjęcia takiej konkluzji,

6) art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonanie niewłaściwej kontroli organów administracji i niezastosowanie środka określonego w ustawie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Argumenty te w istocie sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji w całości, podczas gdy powinien uchylić ją jedynie w zaskarżonej przez Spółkę części. Po drugie, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, brak było podstaw do przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Spółki, organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z językowego brzmienia ww. przepisu wynika, że organ odwoławczy stosując ten przepis musi uchylić decyzję organu I instancji w całości. Stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w oparciu o wykładnię językową jest niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowanie ww. przepisu z uwzględnieniem wykładni systemowej pozwala stwierdzić, że mogą istnieć sytuacje, w których decyzja organu I instancji może zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia jedynie w części, zaś w pozostałej części stanie się ona ostateczna. Może to mieć miejsce wówczas, gdy ta część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, która nie została zaskarżona może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jest to sytuacja, gdy w decyzji zawarte zostaje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które to rozstrzygnięcia w istocie mogłyby same w sobie być przedmiotem odrębnych decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zezwalała na usunięcie dwudziestu drzew. Rozstrzygnięcie co do dwudziestu drzew zawarte zostało w jednej decyzji jednakże organ I instancji mógłby też wydać odrębne zezwolenia na usunięcie każdego z tych drzew. Tym samym za dopuszczalną uznać należy możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. jedynie w odniesieniu do drzew o nr inwetaryzacyjnych [...],[...] i [...]. Nadmienić przy tym należy, że ewentualne uchylenie w części decyzji organu I instancji musi obejmować także zezwolenie na usunięcie tych drzew nie zaś jedynie rozstrzygnięcie o naliczeniu opłaty za ich usunięcie, jak o to wnosiła w odwołaniu skarżąca kasacyjnie Spółka. Rozstrzygnięcie o naliczeniu opłaty bądź też o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych nie może bowiem funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od zezwolenia na usunięcie drzewa.

Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że w odniesieniu do drzew o nr inwetaryzacyjnych [...],[...] i [...] konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. W szczególności przeprowadzenia postepowania dowodowego w znacznej części wymaga ustalenie, czy drzewa te rzeczywiście są spróchniałe, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka. W realiach niniejszej sprawy uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby w istocie do przekształcenia postępowania administracyjnego w postępowanie jednoinstancyjne.

Za bezpodstawny uznać należało zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to odrębny, nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, który nie ma zastosowania w postępowaniu zwykłym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) stwierdzić należy, że ocena jego zasadności jest przedwczesna.

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, co w konsekwencji może wpłynąć na ustalenia faktyczne i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nadto stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i wskazując na czym miałoby polegać ich naruszenie w istocie powołała się na naruszenie przepisów postepowania administracyjnego. Nie można bowiem inaczej zakwalifikować argumentów, że bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż "organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił w całości decyzję organu I instancji" oraz, że "wniesienie odwołania skutkuje uruchomieniem postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości sprawy." Argumenty ten zostały powtórzone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w opisie zarzutów naruszenia przepisów prawa postępowania, które podniesione zostały w skardze kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.