Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1180/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji
Powołane przepisy: article: Par. 13 ust. 1 i par. 23 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za całkowicie niezdolnego do służby w Policji I. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji, II. orzeka, że uchylone orzeczenie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem Nr [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych orzeczono całkowitą niezdolność T. J. do służby w Policji.

Organ podał, że T. J. odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w R Nr [...] z dnia 19 lutego 2014 r. o uznaniu go za niezdolnego do służby w Policji. Do badania komisyjnego został skierowany przez przełożonego w związku z problemami w służbie. Z załączonej dokumentacji wynika, że badany był agresywny, miał problemy ze snem, uważał, że jest śledzony przez nieznane osoby. Nie był leczony psychiatrycznie przed badaniem komisyjnym.

Po wpłynięciu odwołania od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wyznaczyła termin badania w dniu 10 kwietnia 2014 r., a następnie na dzień 15 kwietnia 2014 r. Badany kontaktował się telefonicznie z Komisją informując, że będzie hospitalizowany w Oddziale Psychiatrycznym celem ostatecznej diagnozy. Nie okazał dowodów hospitalizacji.

U T. J. rozpoznano: zespół urojeniowy o strukturze paranoicznej, nadciśnienie tętnicze l/ll, przebyte skręcenie stawu skokowego prawego, otyłość, przebyty uraz głowy z raną twarzy oraz stłuczenie i naderwanie barku prawego.

Stwierdzono, że badany jest zdolny do pracy, zaliczono go do III grupy inwalidzkiej, ustalono, że inwalidztwo istnieje od 17 czerwca 2014 r., ustalono termin badania kontrolnego na czerwiec 2015 r. Stwierdzono, że konieczna jest diagnostyka psychiatryczna w warunkach szpitalnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie znalazła podstaw do zmiany rozpoznania psychiatrycznego na podstawie dostępnej dokumentacji. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych podtrzymała w całości orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za wyjątkiem daty początku inwalidztwa i terminu badania kontrolnego.

Skargę na powyższe orzeczenie Nr [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. J.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 7, art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - m.in. brak przesłuchania świadków i członków rodziny na okoliczność występowania u skarżącego objawów urojeniowych, brak obserwacji pod tym kątem, brak przeprowadzenia specjalistycznych testów – ograniczono się wyłącznie do testów, które skarżący przeszedł przed WKL MSW (nie zostały one okazane do wglądu po ich przeprowadzeniu - zaliczeniu, testy były podpisywane z imienia i nazwiska przez skarżącego), brak diagnostyki psychiatrycznej w warunkach szpitalnych, nie przeprowadzenie wywiadu podmiotowego (autoanamneza),

- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw - orzeczenie trzeciej grupy inwalidzkiej i całkowitą niezdolność do służby w Policji,

- art.10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

- art. 43 § 2 Kodeksu pracy poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego rozpoznanie u skarżącego zespołu urojeniowego o strukturze paranoicznej, w następstwie czego orzeczono trzecią grupę inwalidzką i całkowitą niezdolność do służby w Policji - na podstawie nierzetelnego przeprowadzenia czynności komisyjno-lekarskich,

- art. 6 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, a w szczególności nieprzeprowadzenie diagnostyki psychiatrycznej w warunkach szpitalnych oraz nieprzeprowadzenie wywiadu podmiotowego - co jest niezbędne do zdiagnozowania zespołu urojeniowego o strukturze paranoicznej,

- art. 23 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez uniemożliwienie dostępu (zapoznania się) do dokumentacji medycznej (orzeczniczo-lekarskiej, a w szczególności do opinii psychiatryczno-psychologicznej, pisanych testów, notatek służbowych itp. pomimo ustawowych gwarancji, co uniemożliwiło skarżącemu (już w lutym 2014 r.) podjęcia dodatkowych konsultacji psychiatryczno-psychologicznych, leczenia, a ponadto pozbawiono go prawa do obrony przed utratą pracy.

Skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że Okręgowa Komisja Lekarska MSW podniosła, że zapoznała się z dokumentacją orzeczniczo-lekarską, w tym z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW nr [...] z dnia [...] 2014 r., odwołaniem orzekanego, opinią psychiatryczną i psychologiczną i przeprowadziła badanie własne. Skarżący podniósł, że nie zostały przeprowadzone żadne, nowe dodatkowe testy, obserwacje, rozpytania świadków itp. Skarżący zaznaczył, że Okręgowa Komisja Lekarska MSW podniosła konieczność diagnostyki psychiatrycznej w warunkach szpitalnych.

Zdaniem skarżącego zarówno orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW, jak i orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Pozbawiono skarżącego prawa do prawidłowego przeprowadzenia czynności komisyjno-lekarskich m.in. poprzez pozbawienie go możliwości hospitalizowania dla właściwego zdiagnozowania psychiatrycznego, co zresztą sama podniosła OKL MSW. Oba orzeczenia oparto na dokumentacji w żaden sposób nieuzasadniającej stwierdzenia u skarżącego choroby psychicznej.

Wskazano, że z karty skierowania na badania lekarsko-specjalistyczne z dnia 22 stycznia 2014 r. wynika, że stopień znerwicowania skarżącego jest poniżej średniej (pkt 12). A w punkcie 13 karty badania psychiatrycznego stwierdzono, że skarżący "nie był leczony w PZA." W dokumentacji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o stwierdzeniu choroby psychicznej, a nawet w przypadku wątpliwości, badający lekarz nie zasugerował, że występują u badanego objawy stwierdzonego zespołu urojeniowego o strukturze paranoicznej.

Skarżący podniósł, że nie mógł zapoznać się z dokumentami w swojej sprawie. Nie przeprowadzono wywiadu podmiotowego, nie przesłuchano świadków i rodziny, nie zapoznano także skarżącego z notatkami służbowymi przełożonego, które stanowiły podstawę ustaleń w sprawie.

Skarżący podniósł, że badanie psychiatryczne zmierza do szczegółowego określenia stanu psychicznego pacjenta. Składa się ono z wywiadu podmiotowego i wywiadu przedmiotowego polegającego na uzyskaniu informacji od krewnych, znajomych lub osób mających bezpośredni kontakt z chorym. W badaniu psychiatrycznym tak samo jak w badaniu psychologicznym można się posłużyć dwoma sposobami. Jeden polega na odwoływaniu się do introspekcji, a więc do podmiotowych przeżyć chorego, drugi - na obserwacji zachowania chorego. Badanie może mieć charakter jednorazowego zdarzenia, badanie chorego w przychodni, ale na określenie stanu psychicznego pacjenta zdecydowany wpływ ma również obserwacja chorego kiedy znajduje się on w szpitalu.

Wynik badania psychiatrycznego może mieć daleko idące konsekwencje, zwłaszcza gdy orzeczenia są wydawane dla różnych celów - w niniejszej sprawie na jego podstawie stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy - służby w Policji. Chodzi więc o to, żeby badaniu temu zapewnić, o ile jest to możliwe maksymalny obiektywizm, a bez dodatkowych źródeł informacji zawsze będzie ono zawierało elementy subiektywne.

Skarżący podniósł, że przed wydaniem orzeczenia drugiej instancji brak było przeprowadzenia wywiadu podmiotowego oraz brak hospitalizowania skarżącego pod kątem diagnostyki psychiatrycznej, co uniemożliwiło prawidłowe zdiagnozowanie zespołu urojeniowego o strukturze paranoicznej - a tym samym skarżący został pozbawiony prawa do obrony przed niekorzystnym orzeczeniem zarówno pierwszej jak i drugiej instancji i utratą pracy. Skarżący podał, że ma na utrzymaniu niepracującą żonę i dwoje nieletnich dzieci.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosła o jej oddalenie.

Komisja ustosunkowała się do zarzutów skargi podnosząc, że:

- w zakresie czynności komisji brak obowiązku, a nawet zalecenia przesłuchiwania świadków i członków rodziny na okoliczności występowania objawów chorobowych, jak to sugeruje skarżący (powołano się na rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych);

- orzekany przy powtórnym badaniu psychiatrycznym przez dra R. R. został poinformowany, że badanie to zostało przeprowadzone w związku z notatkami służbowymi podpisanymi przez Komendanta Policji. Rozpoznanie dra R. R.: "Zespół urojeniowy o strukturze paranoidalnej". Wskazano, że dr R. R. jest psychiatrą o długoletnim stażu pracy oraz znającym specyfikę służb mundurowych. Okręgowa Komisja Lekarska MSW nie może negować jego rozpoznania, gdyż nie leży to w kompetencji Komisji. Doktor R. R. nie zlecił obserwacji szpitalnej zapewne kierując się całokształtem prezentowanych przez orzekanego objawów chorobowych i badaniem psychologicznym;

- nieprawdą jest, że rodzina nie zgłaszała niepokojących objawów występujących u orzekanego - notatka służbowa z dnia 15 stycznia 2013 r. Przełożony rozmawiał z orzekanym przedstawiając mu uwagi co do pełnienia służby - notatka służbowa z dnia 19 września 2013 r. W związku z nadal niepokojącymi objawami w zachowaniu orzekanego, a w szczególności objawami prześladowczo-urojeniowymi została sporządzona kolejna notatka służbowa (w przesłanej dokumentacji spis nr rejestracji i marek samochodów mających go śledzić),

- orzekany otrzymał III grupę inwalidzką, a więc nie został pozbawiony środków na utrzymanie i może podjąć pracę (nie służbę) nie kolidującą z otrzymaną rentą.

Organ wyjaśnił, że orzekany nie został pozbawiony prawa do hospitalizacji. Dla ostatecznego zdiagnozowania psychiatrycznego mógł poddać się obserwacji szpitalnej po otrzymaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW. Dlatego Okręgowa Komisja Lekarska MSW w swoim orzeczeniu zaznaczyła, że należy wykonać diagnostykę psychiatryczną w warunkach szpitalnych - wyznaczając kolejne badanie komisyjne za rok, tj. w czerwcu 2015 r. Po obserwacji szpitalnej orzekany może sam zwrócić się o ponowne skierowanie na Komisję - nie czekając na wyznaczony termin.

Wskazano też, że na każdym etapie orzekania orzekany miał możliwość zapoznania się z dokumentacją będącą w posiadaniu Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW. Uzyskał odpowiedź na wszystkie zadawane pytania oraz był również szczegółowo poinformowany ustnie. Orzekany miał wyznaczony pierwszy termin badania w Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW na dzień 10 kwietnia 2014 r. o godz. 10.00 - w którym to dniu się nie zgłosił informując telefonicznie, że podda się obserwacji szpitalnej. Następnie wyznaczono drugi termin orzeczniczy na dzień 17 czerwca 2014 r. na godz. 10.40. Okręgowa Komisja Lekarska MSW wykazała dobrą wolę, aby orzekany mógł zostać dokładnie zdiagnozowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do wydania orzeczenia o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, o co wnosił skarżący w skardze do sądu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., II SA/Wa 930/11; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10 LEX nr 595620; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09, LEX nr 586410). Podkreślić przy tym należy, że "orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby, ustalając stopień zdolności do służby poprzez zaliczenie osoby badanej do jednej z kategorii zdolności do służby. Przedmiotowe orzeczenia w sposób oczywisty łączą więc elementy wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego, co wyraźnie wskazuje na administracyjny charakter orzecznictwa komisji lekarskich" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., I OSK 166/11, LEX nr 1082668).Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687). Przepisy tego rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują materię poszczególnych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby. Ponadto normują tryb odwoławczy w przypadku zakwestionowania orzeczenia przez stronę (§ 26 - § 31). Z kolei zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim przepisy § 1, § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, a w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków – załącznik nr 2a do rozporządzenia, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik nr 3 do Rozporządzenia.

W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne: w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie, a w drugiej - okręgowe komisje lekarskie. Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 Rozporządzenia).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, w świetle którego okoliczność, że w tego rodzaju sprawach obowiązują przepisy szczególne, tj. opisane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie wyłącza automatycznie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2001 r., II SA/Łd 1446/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., II SA/Wa 930/11; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., III SAB 121/98, LEX nr 47437; postanowienie SN z dnia 23 czerwca 1994 r., III ARN 39/94, OSNAPiUS 1994, nr 6. poz. 91; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 960/13). Uzupełniające stosowanie regulacji kodeksowych znajduje swoje oparcie w treści przepisu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - przy jednoczesnym braku wyraźnego wyłączenia stosowania tego kodeksu do spraw orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służb mundurowych (tu: do służby w Policji). Z uwagi jednak na szczegółowe uregulowanie kwestii proceduralnych w omawianym rozporządzeniu, konieczność i zasadność posiłkowania się regulacjami kodeksowymi ujawniać się będzie przede wszystkim na płaszczyźnie realizowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 - art. 16 k.p.a.).

W ocenie Sądu przy wydawaniu orzeczeń obydwu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim uchybiono jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., której szczególnym jest wymóg należytego uzasadnienia wydanego aktu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu [...] 2014 r., natomiast orzeczenie drugoinstancyjne – przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w dniu 17 czerwca 2014 r. W obu orzeczeniach stwierdzono, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby w Policji.

Treść powyższych orzeczeń należy skonfrontować z regulacjami cytowanego wcześniej rozporządzenia. W rozporządzeniu tym zawarto szczegółowe unormowania w zakresie orzekania o zdolności do służby. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do policjantów. W myśl § 11 rozporządzenia stopień zdolności do służby ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria A - zdolny do służby, co oznacza, że stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności nie są przeszkodą do pełnienia służby; 2) kategoria C - zdolny do służby z ograniczeniem, co oznacza, że u osoby badanej stwierdzono przewlekłe schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które trwale lub czasowo zmniejszają sprawność fizyczną lub psychiczną do służby, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na określonych stanowiskach; 3) kategoria D - całkowicie niezdolny do służby, co oznacza, że stwierdzone u osoby badanej schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają jej pełnienie służby.

Z kolei w § 13 ust. 1 rozporządzenia enumeratywnie wymieniono pojęcia i ustalono kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać określenie "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby.

Orzeczenie komisji lekarskiej powinno również zawierać wyszczególnienie wszystkich schorzeń i ułomności fizycznych lub psychicznych, w tym również tych, które nie obniżają zdolności do służby, w tym do służby kandydackiej. Rozpoznania pisze się w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz powołaniem się na paragrafy i punkty wykazu (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

W orzeczeniach Komisji obydwu instancji wskazano na zespół urojeniowy o strukturze paranoicznej z powołaniem się na § 71 pkt 5 wykazu chorób i ułomności zawartego w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1995 r. Nr 146, poz. 712). Z zawartych w powyższym rozporządzeniu wyjaśnień do § 71 wykazu wynika, że "rozpoznanie ustala się na podstawie odpisu historii choroby z zakładu psychiatrycznego".

Tymczasem akta sprawy nie zawierają historii choroby skarżącego z zakładu psychiatrycznego, a z treści zaskarżonego orzeczenia wynika, że skarżący "nie był leczony psychiatrycznie przed badaniem komisyjnym". Dokonane w sprawie rozpoznanie nie odpowiada zatem wymogom cytowanego wyżej rozporządzenia z 1995 r., a zwłaszcza wymogu tego nie spełnia oparcie ustaleń o opinię specjalisty psychiatry sporządzone w wyniku badania w ramach Poradni Zdrowia Psychicznego (opinia z dnia 12 lutego 2014 r. – k. 13 akt adm.).

Zgodnie z treścią § 23 pkt 1 rozporządzenia orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., I OSK 726/07, LEX nr 471495 – "Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o Policji".

Należy zatem przyjąć, że również orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Kilkuzdaniowe uzasadnienia orzeczeń Komisji obydwu instancji nie odpowiadają standardom orzeczeń administracyjnych wyznaczonych treścią art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Okręgowa Komisja Lekarska ograniczyła się do stwierdzenia, że "po zapoznaniu się z całością dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej, odwołaniem orzekanego, opinią psychiatryczną i psychologiczną, a także po badaniu własnym uznała, że badany jest całkowicie niezdolny do służby w Policji i zdolny do pracy (...)". Stwierdzenie takie nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu, do których w żaden sposób Komisja się nie odniosła. Równie lapidarne jest uzasadnienie Komisji pierwszej instancji, gdzie podano, że "stwierdzona w czasie badania i opinii psychiatryczno-psychologicznej choroba czyni badanego całkowicie niezdolnym do służby w Policji (...)". Komisje obydwu instancji nie wskazały w uzasadnieniach orzeczeń motywów, dla których przyjęły występowanie u skarżącego zespołu urojeniowego o strukturze paranoicznej z powołaniem się na § 71 pkt 5 wykazu chorób i ułomności zawartego w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1995 r. Nr 146, poz. 712) pomimo ustalenia, że nie został spełniony wymóg wynikający z zawartych w powyższym rozporządzeniu wyjaśnień do § 71 wykazu, według którego "rozpoznanie ustala się na podstawie odpisu historii choroby z zakładu psychiatrycznego". Powołanie wyłącznie w treści orzeczeń (a nie w ich uzasadnieniach) przepisu § 71 pkt 5 wykazu chorób i ułomności zawartego w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. poza tym, że ma charakter niestaranny, gdyż nie wskazuje w sposób czytelny dla adresata orzeczenia, że chodzi o unormowania zawarte we właściwym załączniku do rozporządzenia, jest niewystarczające dla zrealizowania wymogu "szczegółowego uzasadnienia" i nadaje tym orzeczeniom cechy rozstrzygnięć arbitralnych. Brak uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń jest tym bardziej rażący, jeśli się zważy, że orzeczona wobec skarżącego niezdolność do służby w Policji w istocie zamyka mu dostęp do służby publicznej, gwarantowany w art. 60 Konstytucji RP na jednakowych zasadach wszystkim obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych. Ponadto arbitralne ustalenie o całkowitej niezdolności skarżącego do służby w Policji w związku z orzeczoną w sposób niedostatecznie umotywowany niezdolnością skarżącego do tej służby musi być postrzegana jako godząca w konstytucyjną wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniach rozstrzygnięć motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. zarówno wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jak i przepisy k.p.a. – art. 7, art. 107 § 3 i art. 11. Skarga i podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zatem z tego punktu widzenia zasadne, natomiast zrzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego nie poddają się kontroli w niniejszej sprawie w związku z brakiem należytych uzasadnień orzeczeń obydwu instancji.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie orzeczeń w sprawie zdolności do służby, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne i w ich świetle raz jeszcze ocenić wpływ schorzeń stwierdzonych w sposób wskazany w rozporządzeniu na zdolność skarżącego do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie i szczegółowo uzasadnić.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie komisji pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonywane.