Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 781/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art.156 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.82 ust.3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant st. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II zasądza od Wojewody na rzecz Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej 200(dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej Izby [...] od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmowie opracowania i udostępnienia informacji z zakresie wyszczególnionych we wniosku z dnia 2 lipca 2004 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] wystąpił z wnioskiem z dnia 7 maja 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w 2003 r. oraz o wyszczególnienie decyzji obejmujące numer, tytuł (przedmiot) decyzji, nazwisko autora części architektonicznej projektu. Starostwo w dniu 21 maja 2004 r. poinformowało wnioskoda2wcę, że wykazy zostaną przekazane, ale bez danych personalnych: nazwiska i danych autora projektu, gdyż autor projektu nie jest osobą publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przy piśmie z dnia 31 maja 2004 r. przekazano wnioskodawcy żądane informacje bez nazwisk projektantów.

Wystąpieniem z dnia 2 lipca 2004 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] ponowił wniosek, jednocześnie rozszerzając zakres swojego żądania o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z rozszerzeniem o tytuł decyzji (nazwę i adres inwestycji) oraz nazwisko i przynależność do Izby autora części architektonicznej projektu dla wszystkich pozwoleń inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego, a także w takim samym zakresie decyzji na wznowienie robót budowlanych. Uzasadniając swoje żądanie powoływał się na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podnosząc, iż zainteresowany ma prawo do uzyskania informacji publicznej, również przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu społecznego. Dowodem istotności wskazanych informacji dla interesu publicznego, w przekonaniu wnioskodawcy jest fakt powołania izb architektów, jak i cel ich działania, tj. zapewnienie ochrony społeczeństwa przed wszystkimi możliwymi uchybieniami, między innymi w procesie projektowania. Wnioskodawca wskazywał również na przepis art. 8 pkt 1 ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów uzasadniając swój tytuł do ubiegania się o dostęp do żądanej informacji publicznej, podnosząc, iż dostęp do informacji publicznej w wynikającym z niego zakresie nie może być ograniczony dla organu powołanego do ochrony, kontroli i weryfikacji osób pełniących funkcje techniczne w budownictwie.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Starosta, decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił opracowania i udostępnienia informacji w zakresie wyszczególnionym we wniosku, podając w uzasadnieniu swojej decyzji, iż opracował i przekazał nieodpłatnie wnioskodawcy wykazy udzielonych pozwoleń na budowę przy piśmie nr AB.0.7360-26/2004 z dnia 31 maja 2004 r. Podniósł także, iż sporządzenie i udostępnienie imiennego wykazu autorów opracowań projektowych jest niemożliwe, gdyż żądane wykazy nie pokrywają się z prowadzonymi przez tutejszy organ wymaganymi rejestrami i wykazami, a żądane informacje dotyczą osób fizycznych i prawnych, które nie wyraziły zgody na przetwarzanie ich danych osobowych, a nie są jednocześnie osobami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto, że wnioskodawca nie podaje celu, w jakim zamierza informacje wykorzystać. Starosta podniósł także, iż jako organ administracji architektoniczno – budowlanej posiada prawnie określony zakres sporządzania sprawozdań, a wnioskowany zakres do nich nie należy, a ponadto, że sporządzenie wykazów wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. W związku z tym też, zakwalifikowanie wykazów, jako działania kontrolnego, jest niezgodne z prawem budowlanym, gdyż ustawa określa organy kontrolne w procesie inwestycyjnym i zakres ich działania. Ponadto podniesiono, iż nie jest zasadny pkt II rozszerzonego wniosku, albowiem wydawanie decyzji o wznowienie robót budowlanych nie należy do kompetencji starosty, jako organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie udostępnienia żądanych informacji. Zaskarżonej decyzji zarzucał błędną interpretację ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów, ustawy prawo budowlane, jak również brak podstawy prawnej i merytorycznej do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazując przedmiot żądania wnioskodawcy podniósł, iż jedną z przyczyn wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, było uznanie przez organ I instancji, iż żądane informacje w zakresie dotyczącym danych autorów projektów nie są informacją publiczna w rozumieniu ustawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jakkolwiek wskazano, iż nie jest prawidłowe ustalenie organu I instancji, iż informacja, kto jest autorem projektu nie jest informacją publiczną, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają między innymi treść i postać dokumentów urzędowych, a zatem dane autora projektu budowlanego zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę są informacja publiczną i udostępnienie Okręgowej Izbie [...] danych dotyczących autora projektu nie naruszałoby przepisów ustawy, ani też ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazano jednakże, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał również, że spełnienie żądania wymagałoby przetworzenia informacji, co prowadziłoby jednocześnie do przetworzenia danych osobowych projektantów, a to wymaga udokumentowania celu uzyskania tych informacji, a przypisywane w tym kontekście Izbie zadania kontrolne nie uzasadniają tego w sposób dostateczny, a ponadto wymaga to zaangażowania nadmiernych sił i środków ze strony organu, gdyż organ takich rejestrów nie prowadzi. Akceptując ten pogląd, organ II instancji podniósł jednocześnie, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, a żaden przepis prawa na pozwala na zobowiązanie decyzją administracyjną do dokonania tego rodzaju czynności. W związku z tym, za zasadne uznano podanie, jako przyczyny odmowy udostępnienia informacji faktu, iż żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia uzyskanie informacji przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a ustawa daje możliwość szerokiego dostępu do informacji publicznej z wyjątkiem informacji przetworzonej, co oznacza, iż ustawa daje możliwość szerokiego dostępu do informacji publicznej, z wyjątkiem informacji przetworzonej. Ograniczenie to wiąże się z koniecznością nakładania na podmioty zobowiązane dodatkowych czynności wykraczających w rozpatrywanych przypadkach poza możliwości techniczne organu. W tym kontekście, wskazano, iż prawo to nie jest prawem bezwzględnym i pozostawione jest uznaniu, czy uzyskanie powyższych danych uzasadnione jest szczególnie uzasadnionym interesem publicznym.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro Izba żąda przetworzenia informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przetworzenia danych osobowych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, co może być wykonane wyłącznie na zasadach określonych w tej ustawie, to zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest możliwe, między innym i wtedy, gdy jest niezbędne zrealizowania uprawnienia lub spełnieni a obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dlatego też organ ma prawo badać niezbędność wynikającą z przepisów prawa żądania przetworzonej w powyższy sposób informacji i uzasadnionego interesu wnioskodawcy w uzyskaniu tej informacji.

Organ II instancji wskazał, iż argumentacja skarżącego, odwołująca się do spoczywającego na samorządzie zawodowym obowiązku nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem funkcji technicznych w budownictwie - art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów - nie uzasadnia konieczności sporządzania dla Izby list autorów zatwierdzonych projektów. Z ustawy tej nie wynika, bowiem, aby izba miała obowiązek kontrolowania przynależności do izby projektantów, których projekty zostały zatwierdzone przez organy administracji architektoniczno – budowlanej ani obowiązek sporządzania i udostępniania Izbie rejestrów projektantów przez organy wydające pozwolenia na budowę. Wskazano także, iż ustawowy obowiązek sprawdzania przynależności do izb zawodowych projektantów mają organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego o udzieleniu pozwolenia na budowę bądź pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co wynika z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a ponadto, iż Izba ma inne możliwości nadzorowania wykonywania funkcji technicznych w budownictwie w oparciu o ustawę o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż ustawa Prawo budowlane nie nakłada na organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę wykazywania w rejestrach wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę autorów projektów, a organy administracji nie są uprawnione do tworzenia dowolnych rejestrów danych czy zestawień, które nie są przewidziane przepisami ustawy. Podniesiono, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów rejestrów, wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, szczegółowo określa, jakie dane należy umieszczać w rejestrach decyzji i kopie tych rejestrów Izba może uzyskać w ramach wykonywania swoich ustawowych zadań – współdziałanie z organami administracji architektoniczno – budowlanej i organami nadzoru budowlanego - ewentualnie może uzyskać żądaną informację w każdej uzasadnionej indywidualnej sprawie.

Od tej decyzji Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zawarł żądanie uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucał wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza w zakresie dotyczącym właściwości organu w sprawie, jak również obrazę przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji z ostatecznym rozstrzygnięciem decyzji.

W uzasadnieniu żądania skargi, skarżący odwołując się do chronologii zdarzeń, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji, podniósł, iż w jego przekonaniu Urząd Wojewódzki nie jest właściwy w sprawie, jako organ II instancji orzekający w przedmiocie odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, jakkolwiek decyzja wydana w I instancji zawierała pouczenie, wskazujące na Wojewodę, jako organ odwoławczy, to jednak w jego przekonaniu organem II instancji właściwym w sprawie winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze– w tym kontekście skarżący odwołał się również do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. Akt II SA/Kr 253/04.

Ponadto skarżący wywodził, iż wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega między innymi treść i postać dokumentów urzędowych, z czego wnosić należy, że również dane dotyczące autora projektu budowlanego zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę są informacja publiczną. W przekonaniu skarżącego, więc, udostępnienie tych danych nie naruszałoby przepisów ustawy, ani też ustaw o ochronie danych osobowych. Uzasadniając swoje stanowisko w tym względzie, skarżący odwoływał się do poglądu wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z którego wynika, iż projekt budowlany należy uznać za informacje publiczną, jak również, iż niewątpliwie w interesie publicznym działają również organy samorządu zawodowego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazywał, że rażącym naruszeniem prawa jest również odwoływanie się do argumentu o konieczności zaangażowania nadmiernych sił i środków ze strony organu. W tym względzie skarżący ponownie przywołał pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 253/04, a mianowicie, iż "działalność architektów w zakresie projektowania obiektów budowlanych nie jest generalnie objęta żadną tajemnicą państwową, służbową, ani też ich nazwiska nie są objęte sferą prywatności. Wręcz przeciwnie działalność ta odbywa się w sposób jawny.", co oznacza, iż "wspomniane dane jako dostępne dla każdego, stanowią zarazem informacje publiczną w rozumieniu ustawy". Niezależnie od tego, skarżący odwołując się do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy Prawo budowlane kwestionował i w tym zakresie odmowę prawa do sprawdzania przynależności do izby zawodowej i uzyskania w ten sposób nazwisk projektantów części architektonicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W przekonaniu Sądu zarzut skargi, w zakresie, w jakim kwestionuje wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu odwoławczego (organu II instancji) uznać należy za trafny i słuszny. W związku z tym zasadne jest również twierdzenie, iż zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowana wadą prawną nakazującą stwierdzenie jej nieważności – tym samym bezprzedmiotowe i zbędne jest odwoływanie się do pozostałych zarzutów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu w zakresie, w jakim skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów; oznacza to, iż kwestia ta, z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, w niniejszej sprawie musi pozostawać poza oceną Sądu i w zakresie odnoszącym się do merytorycznej oceny zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej musi być poddana kontroli instancyjnej w toku ogólnego postępowania administracyjnego przez właściwy w sprawie organ odwoławczy.

Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia wniosek wydania jej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, z naruszeniem przepisów o właściwości, co nakazuje stwierdzić jej nieważność.

Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi.

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie udostępnienia informacji – sporządzenia wykazu i udostępnienia szczegółowych danych o autorach opracowań projektów budowlanych odmówił opracowania i udostępnienia informacji w zakresie wyszczególnionym we wniosku. Pouczając o terminie i środku zaskarżenia, organ I instancji wskazał na Wojewodę, jako organ odwoławczy w sprawie. Zgodnie z tym pouczeniem skarżący odwołał się do Wojewody, a ten merytorycznie odwołanie rozpatrzył.

W przekonaniu Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów o właściwości, w zakresie, w jakim przepisy obowiązującego prawa regulują tok instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, co prowadzi do wniosku, iż wbrew tymże przepisom nie dość, że doszło do wadliwego pouczenia o prawie do odwołania, przez wskazanie na niewłaściwy organ, to zwłaszcza do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji przez niewłaściwy organ odwoławczy.

Poza sporem jest, iż Starosta był, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, właściwym adresatem wniosku (żądania), z którym w dniu 7 maja i 2 lipca 2004 r. wystąpił do niego Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...]. Zasadność tego stanowiska nie może budzić żadnych wątpliwości, nie dość, że w kontekście konstytucyjnych gwarancji jawności administracji oraz konstytucyjnie gwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, to zwłaszcza w kontekście treści (przedmiotu) wniosku determinującej konkretną treść informacji o udostępnienie, której zabiegał wnioskodawca. Wyznaczała ona przedmiot, w którym informacja ta miała być udzielona. Skoro przedmiot wniosku dotyczył udzielenia informacji z zakresu szeroko rozumianej sfery realizowania procesu inwestycyjnego w budownictwie, to zasadnie zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpienie skierowane zostało do Starosty - – jak wynika z przepisu art. 82 b ustawy Prawo budowlane, organy architektoniczo – budowlane, w zakresie swojej właściwości prowadzą między innymi rejestry, o których mowa w tym przepisie, które prowadzone są według wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, co do zasady, jest starosta, zaś jak stanowi ust. 3 art. 82 ustawy Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane, nie dają jednak żadnych podstaw ku temu, iżby zasadnie w oparciu o nie wnioskować, że organem odwoławczym od decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, a wydanej przez starostę, jako organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, był wojewoda. Wnioskowanie tego rodzaju jest wadliwe i nieuprawnione. Nie uwzględnia ono, bowiem w swoim wyniku przedmiotowego zakresu obowiązywania ustawy Prawo budowlane. Ten zaś jasno i precyzyjnie wskazany został w przepisie art. 1 ustawy, z którego wynika, iż ustawa – prawo budowlane normuje działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zakres przedmiotowy regulacji ustawą Prawo budowlane, wskazanej w niej sfery stosunków poddanej prawnej reglamentacji na zasadzie kompleksowości i zupełności jest, więc jasny i precyzyjny. Ponadto, odwołując się do obowiązujących zasad techniki prawodawczej – "skodyfikowanych" w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – w zakresie, w jakim regulują one budowę ustawy, wyraźnie widoczne jest, iż intencją ustawodawcy była realizacja zasady kompleksowości regulacji, czemu dał wyraz w: 1) sformułowaniu rzeczownikowym określenia tytułu ustawy – "Prawo budowlane"; 2) treści przepisów szczegółowych, zwłaszcza zaś w wyodrębnieniu wśród nich, oprócz przepisów prawa materialnego, również przepisów o organach (tj. przepisów ustrojowych) – Rozdział 8 "Organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego" – z określeniem ich właściwości, a także przepisów proceduralnych – Rozdział 4 ustawy – określających zasady i tryb postępowania przed tymi organami, jako organami właściwymi, w sprawach regulowanych ustawą. Organami właściwymi, w tym sprawach, tj. w sprawach wskazanych w przepisie art. 1 ustawy Prawo budowlane są, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 17 ustawy organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8 ustawy.

Wobec powyższego, brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, iżby uznać, że organem odwoławczym do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty, jako organu właściwego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wojewoda. W tym przypadku nie mają, bowiem zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, albowiem ani starosta, jako organ I instancji, ani wojewoda, jako organ II instancji, w postępowaniu prowadzonym z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie występują, jako organy administracji architektoniczno – budowlanej, tj. jako organy właściwe w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotem sprawy administracyjnej o udzielenie informacji publicznej, nie jest, bowiem sprawa administracyjna, o jakiej mowa w przepisie art. 1 ustawy Prawo budowlane. Są to dwie różne sprawy administracyjne, charakteryzujące się: 1) różnym, zdecydowanie odbiegającym od siebie przedmiotem, ściśle determinowanym właściwymi dla nich ustawami – ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa Prawo budowlane; 2) tym samym odrębnym trybem postępowania w tych sprawach; 3) trybem realizowanym w postępowaniu przed zdecydowanie różnymi organami administracji. Tym samym, o ile, co do zasady, starosta, zawsze będzie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno budowlanej I instancji (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 82), zaś wojewoda w rozumieniu tej ustawy zawsze będzie organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, to z całą pewnością, tego rodzaju relacja, nie ma żadnego normatywnego uzasadnienia, w sytuacji starosty orzekającego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, jako organ I instancji. Tok instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym determinowany jest, bowiem sprawą administracyjną, jej przedmiotem. O ile, więc, tak jak w przypadku ustawy Prawo budowlane - precyzyjnie określony przedmiot regulacji, odrębne przepisy ustrojowe (tj. przepisy o organach i ich właściwości) oraz przepisy proceduralne – ustawa nie stanowi inaczej, zastosowanie mają ogólne zasady obowiązujące w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Skoro, więc ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 16 ust. 2, w zakresie dotyczącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji umarzającej postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji, odsyła wprost do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – odrębności tego postępowania, wyraźnie wskazane w ustawie, ograniczają się li tylko do terminu rozpoznania odwołania oraz formy decyzji, co determinowane jest realizacją celu w postaci transparencji działania administracji publicznej, w tak wrażliwej społecznie sferze, jak jawność administracji – to w pełni uzasadnione zastosowanie będzie miał przepis art. 127 § 2 kpa stanowiący, iż właściwy do rozpatrzenia sprawy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia, w zakresie właściwości organu odwoławczego, żadnych wyjątków od zasad ogólnych, a próżno by takiego wyjątku poszukiwać na gruncie odrębnej zupełnie ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, że przecież orzekając w sprawie o udostępnienie informacji publicznej starosta nie orzeka, jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, to zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w przepisie art. 127 § 2 kpa, organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania, jest w rozumieniu tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasadność tego stanowiska jednoznacznie potwierdza przepis art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, a jak podkreślono ustawa o dostępie do informacji publicznej, w zakresie dotyczącym właściwości organów w postępowaniu administracyjnym, nie ustanawia żadnych wyjątków od zasad ogólnych - jak również przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie, właściwość rzeczowa Starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej determinowana była konkretną treścią wniosku (żądania) – udostępnienie informacji publicznej - i wynikała z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś z przepisu art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego zasadnie należało stwierdzić, iż decyzja wydana z upoważnienia Wojewody, jako organu odwoławczego od decyzji Starosty odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Obarczenie jej tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną nakazywało stwierdzenie jej nieważności.

Należy w tym kontekście też podkreślić, iż jakkolwiek decyzja administracyjna wydana w I instancji, zawierała oczywiście wadliwe i błędne pouczenie o organie odwoławczym, jako właściwym do rozpoznania odwołania, to jednak, nie zwalniało to Wojewody, wskazanego, jako organ odwoławczy, do badania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, do czego obliguje przecież przepis art. 19 kpa i wydania w rezultacie uznania się za organ niewłaściwy – co w sprawie było i jest oczywiste - postanowienia w trybie przepisu art. 65 kpa, przekazującego sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Zaniechanie realizacji tego nakazu, brak należytej refleksji prawnej w tym względzie, skutkował naruszeniem przepisu art. 127 § 2 kpa, a w konsekwencji, wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co czyni ją nieważną w rozumieniu przepisu art. 156 § pkt 1 kpa.

W sprawie niniejszej, zważywszy również na zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie ustrzec się kolejnej refleksji. W tej mierze, zasadnie w przekonaniu Sądu, należy oczekiwać od organów orzekających w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w tym zwłaszcza właściwych organów odwoławczych, prawidłowego pouczenia o sądowym trybie wzruszenia i weryfikacji decyzji ostatecznej. Musi ono uwzględniać, bowiem to, iż od zasady wyrażonej w przepisie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca, w przepisie art. 22 ustawy, ustanowił wyjątek od zasady ogólnej właściwości sądów administracyjnych, wskazując na konkretne kategorie spraw – są one determinowane podstawą wydania decyzji odmawiającej prawa dostępu do informacji publicznej – do rozpoznania, których właściwe są sądy powszechne (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 1306/03). Obliguje to, więc właściwe w toku instancji, organy odwoławcze do realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w sprawach administracyjnych również poprzez prawidłowe wskazanie sądu właściwego w sprawie, a wskazanie to determinowane będzie, w każdym konkretnym przypadku z osobna, podstawą tak prawną, jak i faktyczną odmowy udostępnienia informacji publicznej, co w każdym z tych przypadków wymagało będzie przeprowadzenia wnikliwej analizy i refleksji prawnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.