Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2081/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15,14,7,9 ust 10 i 12,19
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta M. z [...] czerwca 2019 r. o odmowie podjęcia uchwały o ustaleniu inwestycji lokalizacji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednego budynku mieszkalno-usługowego (wielorodzinnego) z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. L. w M.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

22 marca 2019 r. wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących [(Dz. U. z 2018r., poz. 1496) – zwanej dalej: "ustawą z 2018 r."] polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na terenie położonym w M. przy ul. L. na działkach oznaczonym numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...] M. 26 marca 2019 r. wniosek został opublikowany na stronie internetowej Urzędu Miasta M., nadto na stronie internetowej i na tablicy Urzędu Miasta M. zostało umieszczone Obwieszczenie informujące o publikacji wniosku oraz możliwości i terminie składania uwag do wniosku. Pismem z 27 marca 2019 r. Burmistrz Miasta M. powiadomił o możliwości przedstawienia opinii i uzgodnień właściwe organy. 12 kwietnia 2019 r. wpłynęło do kancelarii Urzędu Miejskiego w M. pismo z uwagami do wniosku z 19 załącznikami od osób fizycznych, nadto zaczęły wpływać opinie. 26 kwietnia 2019 r. wnioskodawca zmienił swój wniosek. 29 kwietnia 2019 r. wpłynęło pismo z uwagami od osoby fizycznej. 30 kwietnia 2019 r. zmieniony wniosek został opublikowany na stronie internetowej Urzędu Miasta M. 30 kwietnia 2019 r. na stronie internetowej i na tablicy Urzędu Miasta M. zostało umieszczone Obwieszczenie informujące o publikacji wniosku oraz możliwości i terminie składania uwag do wniosku. Pismem z 7 maja 2019 r. Burmistrz Miasta M. powiadomił o możliwości przedstawienia opinii i uzgodnień właściwe organy. Pismem z 14 czerwca 2019 r. poinformowano wnioskodawczynię o wejściu w życie uchwały Rady Miasta M. Nr [...] z [...]maja 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M.

Rada Miasta M. [...] czerwca 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. L. w M. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 5 lipca 2019 r., pod poz. [...]. Zaskarżoną uchwałę wraz pismem z 27 czerwca 2019 r. przekazano skarżącej i poinformowano, które organy nie przedstawiły opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie. Wnioskodawca wystąpił o kserokopie uwag złożonych do wniosku przez osoby fizyczne. 2 lipca 2019 r. przekazano wnioskodawcy kserokopie uwag wniesionych przez osoby fizyczne.

[...]sp. z o.o. z siedzibą w M. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2018 r. i pozbawienie skarżącej uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto podjęcie uchwały z naruszeniem art. 7, art. 10 ust. 1 k.p.a. i innymi naruszeniami wskazanymi w uzasadnieniu skargi i naruszeniem art. 2 Konstytucji RP oraz jej sprzeczność z ideami i celem jej uchwalenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

W motywach skargi podniesiono, że Burmistrz Miasta M. dopiero po podjęciu odmowy uchwały, pismem z 2 lipca 2019 r., na żądanie skarżącej, przekazał kserokopie uwag/zgłoszonych żądań osób fizycznych, które wpłynęły po obwieszczeniu informacji o wniosku skarżącej, czyli dopiero po zapoznaniu się skarżącej z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały. Uniemożliwił w ten sposób, zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), czynny udział skarżącej w postępowaniu. W uzasadnieniu do zaskarżanej uchwały lakonicznie odniesiono się do uwag, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Pominięto też, że inwestor uzyskał decyzję Wydziału Środowiska wydaną przez Burmistrza Miasta M. umarzającą postępowania środowiskowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie kwalifikują go do grupy przedsięwzięć wymienianych w § 2 ani w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ma to szczególne znaczenie wobec zarzutów stawianych w uwagach, tj. że inwestycja spowoduje uciążliwości w postaci wzrostu hałasu, zanieczyszczenia powietrza wynikające ze zwiększonego natężenia ruchu samochodów. W sytuacji, gdy strona przedstawia jakikolwiek materiał dowodowy, organ ma obowiązek go ocenić, a nie pomijać, a jeśli go pomija, to powinien uzasadnić przyczynę takiego działania. Burmistrz nie odnosząc się do ww. uwag, pominął je celowo nie rozpatrując czy składający uwagi są stronami postępowania i czy mają interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały brak jest informacji czy którykolwiek z organów przesłał uzgodnienia w terminie, a jeśli nie, to należało przyjąć, że uzgodnił wniosek pozytywnie. Wydział Gospodarki Komunalnej zarządzający drogami gminnymi 15 kwietnia 2019 r. negatywnie zaopiniował dopuszczenie możliwości użytkowania ulicy L. - drogi publicznej gminnej pod względem technicznym dla zadania objętego wnioskiem. Organ w uzasadnieniu odmowy uchwały jedynie zacytował opinię, bez podsumowania merytorycznego i oceny czy treści zawarte w opinii odnoszą się do ustawy, na podstawie której rozpatruje wniosek, a przecież organy powinny stać na straży praworządności. Dalej, skarżąca podkreśliła, że opinia negatywna Komisji urbanistyczno-architektonicznej z 15 kwietnia 2019 r., w której wskazano, że wniosek jest sprzeczny ze Studium - stała się podstawą do modyfikacji wniosku. Również w odniesieniu do negatywnej opinii właściwego starosty z 21 maja 2019 r. określającej, że problem stanowią wody opadowe i wysoki stan wód na działce opracowana została dokumentacja badania podłoża gruntowego (złączona do skargi), która nie potwierdza stanowiska Starosty. Na skutek inwestycji nie przewiduje się zmian warunków geologiczno - inżynieryjnych w podłożu projektowanego obiektu zarówno w trakcie realizacji, jak i w okresie eksploatacji. Odnosząc się do negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. z 25 kwietnia 2019 r. skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ustawą z 2018 r. do wniosku załącza się koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w art. 6 pkt 2, a nie projekt budowlany, do którego odnosi się cała opinia. Koncepcja nie stanowi projektu budowlanego, tylko stanowi bazę, na podstawie której tworzy się następnie szczegółowe projekty budowlane. Skarżąca wskazała, że modyfikacja wniosku została przygotowana ze względu na opinie i zgodnie z art. 7 pkt 16 ustawy z 2018 r. Według skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trudno doszukać się czy Rada Miasta M., podejmując uchwałę, brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (jak wskazuje ustawa) oraz potrzeby i możliwości rozwoju, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym trudno określić czym kierowała się Rada Miasta M. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że inwestycja nie jest zgodna z lokalnymi standardami urbanistycznymi. Uchwała w tym przedmiocie weszła w życie [...] czerwca 2019 r. Burmistrz jako organ administracji na dzień składania korekty wniosku, tj. 26 kwietnia 2018 r. po przeprowadzonej procedurze sprawdzenia pod względem formalnym wniosku ocenił pozytywnie wniosek stwierdzając, że spełnia wszelkie wymagania formalne zgodnie z ww. ustawa oraz pozwolił na jego publikacje w Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej Miasta M. [...] kwietnia 2019 r. Tym samym rozpoczął procedurę zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy. W trakcie trwania wnoszenia opinii i uzgodnień, tj. 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia organ gminy, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, reprezentowany przez komisję urbanistyczno-architektoniczną nie przedstawił stanowiska w tym terminie, tj. do dnia [...] maja 2019 roku. Komisja urbanistyczno- architektoniczna mając wiedzę na temat przygotowanej uchwały w sprawie określania lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., złamała zasadę procedury administracyjnej m. in. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron postępowania. Komisja urbanistyczno-architektoniczna w rozumieniu art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako organ została powiadomiona przez Burmistrza Miasta M. na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta M., o możliwości przedstawiania opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Powiadomiona została również, że nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Mimo to nie wniosła opinii w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie, ani po nim, dodatkowo jako organ administracji publicznej który jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego zataiła stan faktyczny i prawny sprawy. Komisja urbanistyczno-architektoniczna, jako organ reprezentujący Burmistrza złamała zasadę ujętą w art. 8 k.p.a. Nie można uznać, że Burmistrz zatajając stan faktyczny i prawny działał zgodnie z art. 9 k.p.a.

Rada Miasta M. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi podniosła, że: 1) uszło uwadze skarżącej, że podstawą do podjęcia uchwały był fakt, że inwestycja nie jest zgodna z lokalnymi standardami urbanistycznymi, określonymi w uchwale Rady Miasta M. z [...] maja 2019 r., a nie pozytywne, czy negatywne opinie, bądź uwagi od osób fizycznych uzyskane w trakcie procedury przeprowadzonej zgodnie z ustawą z 2018 r. Bezzasadne jest zatem zajmowanie stanowiska przez skarżącą na temat poszczególnych opinii zawartych w uchwale, które nie decydowały o ostatecznym rozstrzygnięciu i odnoszenie się do uwag skarżącej w tym zakresie;

2) nietrafne jest twierdzenie skarżącej, że po sprawdzeniu wniosku przez Burmistrza i niestwierdzeniu braków formalnych "Burmistrz Miasta M. w uzasadnieniu podniósł, że inwestycja nie jest zgodna z lokalnymi standardami urbanistycznymi". Uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji podejmuje nie Burmistrz, ale Rada M. Burmistrz zgodnie z procedurą opisaną w ww. ustawie sprawdza wniosek pod względem formalnym, to znaczy czy spełnia wymóg, o którym mowa w art. 7 i 8 ww. ustawy, ale nie odnosi się merytorycznie do wniosku i złożonych załączników, ocena merytoryczna wniosku i złożonych załączników należy do kompetencji Rady Miasta;

3) jeszcze przed podjęciem uchwały poinformowano skarżącą o wejściu w życie uchwały Rady Miasta M. z [...] maja 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. Skarżąca jako wnioskodawczyni miała czas na zmianę wniosku i dostosowanie go do obowiązujących lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., ale nie skorzystała z tej możliwości;

4) niczym nieuzasadniony jest wniosek skarżącej, że Komisja urbanistyczno- architektoniczna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako organ reprezentujący Burmistrza Miasta M. złamała zasadę ujętą w art. 8 k.p.a. Po pierwsze Komisja nie jest organem reprezentującym Burmistrza, a jedynie organem doradczym. Po drugie do rozdziału 2 ustawy z 2018 r. nie stosuje się ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Po trzecie Komisja mając wiedzę na temat przygotowywanej uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. nie rozstrzyga o treści końcowej takiej uchwały, uchwałę podejmuje Rada Miasta i do czasu wejścia w życie uchwały nie ma ona mocy prawnej;

5) nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej, że "Burmistrz Miasta M. uniemożliwił zgodnie z zasadą ogólną czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Uszło uwadze skarżącej, że zgodnie z art. 14 ustawy z 2018 r. w przedmiotowej procedurze nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096). Jednocześnie skarżąca, ani razu nie podjęła czynności w sprawie uzyskania informacji czy wpłynęły jakiekolwiek uwagi od osób fizycznych, ani nie skorzystała z prawa wglądu w akta sprawy, które były dostępne w czasie procedowania wniosku. Żaden przepis ustawy nie zobowiązuje Burmistrza do przesłania wnioskodawcy uwag wniesionych przez osoby fizyczne;

6) nietrafione jest twierdzenie skarżącej, że organ nie odnosząc się do poszczególnych uwag pominął je celowo, nie rozpatrzył czy składający uwagi są stronami postępowania i czy mają interes prawny w tym postępowaniu [...], o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano do rozdziału 2 ustawy z 2018 r. nie stosuje się ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Burmistrz wszystkie uwagi i opinie przedstawił Radzie Miasta i omówił na posiedzeniach właściwych Komisji Rady Miasta;

7) nietrafione jest twierdzenie skarżącej że "Burmistrz Miasta M. celowo pominął informacje, że nowy wniosek, tzw. korekta została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Miasta M.". Uszło uwadze skarżącej, że ww. przywołanym uzasadnieniu zaraz za informacją o umieszczeniu na stronie internetowej wniosku z 26 marca 2019 r., w następnym akapicie jest informacja o umieszczeniu na stronie internetowej korekty wniosku z 26 kwietnia 2019 r. Daleko idący, nieuzasadniony, ani niczym nie poparty wniosek wysuwa skarżąca, "że miało to na celu wprowadzenie w błąd Rady Miasta M.";

8) Rada Miasta M. nie mogła naruszyć wskazanych w skardze przepisów art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 2018 r. Przepisy te określają warunki jakim muszą odpowiadać lokalne standardy urbanistyczne, tak więc naruszenie tych przepisów mogłoby nastąpić wyłącznie w uchwale, która te standardy by określała, lecz nie w uchwale w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Skarżąca w załączniku do protokołu rozprawy, która odbyła się 20 listopada 2019 r., podniosła naruszenie art. 7 ust. 4 ww. ustawy w zakresie pominięcia i niebadania przewidzianego w ustawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca podkreśliła, że 22 marca 2019 r. złożyła wniosek, a 26 kwietnia 2019 r. zmieniła. Wniosek skarżącej był jedynym wnioskiem w procedurze ułatwienia przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przeprowadzanej przez Burmistrza Miasta M. W czasie złożenia wniosku przez skarżącą Miasto M. nie posiadało uchwały Rady Miasta M. w zakresie ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych, o których mowa w ustawie z 5 lipca 2018 r. Uchwałę o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych podjęto [...] maja 2019 r., na krótko przed upływem terminu do wydania decyzji odnośnie wniosku skarżącej. Ustalono kryteria odbiegające in minus od wniosku skarżącej, tym samym uniemożliwiono skarżącej realizację inwestycji. Na dzień [...] czerwca 2019 r. był wyznaczony termin sesji Rady Miasta M., na którym Rada miała podjąć uchwałę odnośnie odmowy wyrażenia zgody w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. L. w M. Prezes Zarządu skarżącej był zainteresowany wydaniem zgody przez Radę na lokalizację inwestycji, a nie odmową wyrażenia zgody. Uczestniczył w tym dniu w posiedzeniu Rady wraz z urbanistą. Rada nie powinna zajmować się sprawdzaniem wniosku skarżącej pod względem formalnym, ale powinna badać i dyskutować na temat czy istnieją w tym mieście nie zaspokojone dotąd potrzeby mieszkaniowe i jakie są potrzeby i możliwości w zakresie rozwoju gminy Miasta M. Ta kwestia nie była przedmiotem obrad sesji Rady [...] czerwca 2019 r. Nie zawiera jej także uzasadnienie zaskarżonej uchwały, a wskazana wyżej ustawa w art. 7 ust. 4 wskazuje na konieczność uwzględnienia tych warunków. Uchwała Rady już z samego założenia była negatywna dla wnioskodawcy, przed podjęciem dyskusji podczas sesji Rady. Prowadzący posiedzenie Rady udzielił głosu Naczelnikowi Wydziału Urzędu Miasta w M., a ten w swoim wystąpieniu odniósł się jedynie do treści wniosku skarżącej z 22 marca 2019 r. i modyfikacji z 26 kwietnia 2019 r. Swoją wypowiedź rozpoczął od słów, że "Przedmiotem punktu 21 obrad sesji..." "Ma być podjęta uchwała o odmowie lokalizacji inwestycji". Następnie przedstawił miejsce lokalizacji inwestycji, wnioski spółki, a jego wypowiedź w sposób tendencyjny skupiała się na wykazaniu rzekomych uchybień treści wniosku, w tym odnośnie niezgodności z lokalnymi standardami, które obowiązują od 14 czerwca 2019 r. W końcowym okresie obrad sesji nad punktem Nr 21 prowadzący te obrady uniemożliwił urbaniście zabranie głosu. Radni zadali pytania. Urbanista chciała na nie odpowiedzieć. Przewodniczący poprowadził obrady sesji w następujący sposób: "Ja bym chciał przegłosować wniosek o dopuszczenie pani architekt. Nie ma wniosku. Kto jest za przyjęciem uchwały". Po tych słowach Przewodniczącego obrad odbyło się głosowanie nad uchwałą negatywną, niespełniającą kryterium art. 7 ust. 4 ww. ustawy. Tymczasem potrzeby mieszkaniowe w mieście M. nie są zaspokojone w wystarczającej liczbie, co jest znane skarżącej, jako mającej siedzibę w M. i rozliczającej w tym mieście wszystkie podatki z działalności gospodarczej, tym samym przyczyniającej się do dochodu Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli nie akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta M. z [...] czerwca 2019 r. o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej przy ul. L. w M. [(opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] lipca 2019 r., poz. [...]) – zwana dalej: "uchwałą lokalizacyjną").

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) i naruszenie ma charakter istotny, albowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, dochodzi tylko do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do uznania, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. L. w M. nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Rozpoznana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle wspomnianej normy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę organu administracji publicznej posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Dodatkowo skarżąca jako inwestor była legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę na mocy drugiego z przepisów szczególnych, tj. art. 15 ustawy z 2018 r. W świetle powyższego, skarżąca jako inwestor posiada interes prawny i na skutek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Nadto skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 15 ustawy z 2018 r. Zaistnienie wymienionych przesłanek zadecydowało o dopuszczalności skargi wniesionej na uchwałę z [...] czerwca 2019 r., tym samym dopuszczalności jej merytorycznej oceny przez Sąd.

Regulacjami prawnymi, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej były przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących. Inaczej ujmując, zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z 2018 r. Głównym celem ustawy z 2018 r., jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a nadto wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżąca z wnioskiem z 21 marca 2019 r. o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej polegającej na budowie budynków mieszkalnych i budynku mieszkalno – usługowego (wielorodzinnego) wystąpiła 22 marca 2019 r., natomiast wniosek zmodyfikowany złożyła 26 kwietnia 2019 r. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2019 r. Rada Miasta M. odmówiła ustalenia lokalizacji mieszkaniowej zawnioskowanej przez skarżącą. W uzasadnieniu uchwały lokalizacyjnej podano, że w toku postępowania organy opiniujące i uzgadniające przekazały łącznie 7 negatywnych opinii, a następnie je opisano. Ostatecznie jednak wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z lokalnymi standardami urbanistycznymi określonymi w uchwale Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. [(opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2019 r., poz. [...]) – zwanej dalej: "ustawą o lokalnych standardach"] w zakresie: (1) odległości od przedszkoli, (2) wysokości budynków i (3) liczby miejsc parkingowych. Sąd, mając za podstawę regulacje ustawy z 2018 r. i aktu prawa miejscowego, tj. uchwały o lokalnych standardach urbanistycznych oraz treść zaskarżonej uchwały, w kontekście argumentacji przedstawionej w skardze i w załączniku do protokołu rozprawy z 20 listopada 2019 r., wskazuje na poniższe podstawy. Po pierwsze, w myśl art. 14 ustawy z 2018 r., do spraw określonych w niniejszym rozdziale (czyli w Rozdziale 2 zatytułowanym "Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych") nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że argumentacja skargi mająca na celu wykazanie naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1, a nadto art. 28, nie mogła znaleźć aprobaty Sądu. Po drugie, według art. 7 ust. 4 ustawy z 2018 r., to rada gminy, a nie burmistrz, podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast stosownie do treści art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 17 i ust. 18 ustawy z 2018 r., to wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy, wzywa do usunięcia braków formalnych wniosku, gdy wniosek inwestora nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8 ustawy; zamieszcza wniosek inwestora na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy, czy na stronie internetowej gminy; powiadamia o możliwości przedstawiania opinii właściwe organy; przekazuje inwestorowi do wiadomości opinie; występuje o uzgodnienie wniosku z właściwymi organami; przekazuje inwestorowi do wiadomości stanowiska organów uzgadniających; przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień; przekazuje uchwałę inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie. Po trzecie, z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej zawnioskowanej przez skarżącą była niezgodność planowanej przez skarżącą inwestycji ze standardami urbanistycznymi określonymi w uchwale z [...] maja 2019 r. w zakresie odległości od przedszkoli, wysokości planowanej zabudowy i liczby miejsc parkingowych, a nie negatywne opinie czy uwagi od osób fizycznych. Zatem zarzuty skarżącej pod adresem organu co do braku indywidualnego ustosunkowania się do każdej z opisanych opinii i kontrargumentacja skargi mająca na celu wykazanie bezzasadności negatywnych opinii - z racji niemiarodajnego wpływu na ostateczną treść zaskarżonej uchwały pozostały poza oceną Sądu. Po czwarte, pismem z 14 czerwca 2019 r., doręczonym skarżącej 17 czerwca 2019 r., Burmistrz Miasta M. poinformował skarżącą, że 14 czerwca 2019 r. weszła w życie uchwała z [...] maja 2019 r. Do pisma załączył też treść uchwały. Organ umożliwił więc skarżącej prawo skorzystania z możliwości jaką dawała regulacja art. 7 ust. 16 ustawy z 2018 r., to znaczy modyfikacji wniosku do czasu podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej.

Po piąte, przepisy ustawy z 2018 r., wbrew twierdzeniu skarżącej, nie nakładają na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wymogu przedłożenia inwestorowi zgłaszanych uwag. Obowiązkiem odpowiedniego z wymienionych organów jest jedynie przekazanie inwestorowi do wiadomości opinii i stanowisk uzgodnieniowych stosownych organów (art. 7 ust. 13 i ust. 15 ustawy z 2018 r.), co w sprawie miało miejsce. Z kolei uwagi wójt (burmistrza, prezydenta miasta) przedkłada radzie gminy wraz z projektem uchwały lokalizacyjnej, opiniami i wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 ustawy z 2018 r.). Organ w odpowiedzi na skargę zauważył, że skarżąca, ani razu nie podjęła czynności w sprawie uzyskania informacji czy wpłynęły jakiekolwiek uwagi od osób fizycznych, ani nie skorzystała z prawa wglądu w akta sprawy, które były dostępne w czasie procedowania wniosku.

Po szóste, organ zasadnie uznał za obowiązujące standardy w zakresie przedszkoli, wysokości zabudowy i ilości miejsc parkingowych określone w uchwale z 23 maja 2019 r. i wniosek skarżącej ocenił pod kątem ich spełnienia. Standardy, o których mowa w art. 17 ustawy z 2018 r. obowiązują, o ile gmina nie określi ich w drodze uchwały. Moc obowiązująca powyższych standardów została zagwarantowana regulacją art. 19 ust. 1 ustawy z 2018 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały). Zgodnie z tą regulacją, standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2 (czyli w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych m. in. względem przedszkoli), [...], 6 (czyli w zakresie wysokości planowanej zabudowy) i 7 (czyli w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy), obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Z kolei pozostałe normy art. 19 ustawy z 2018 r. określają warunki jakim muszą odpowiadać lokalne standardy urbanistyczne i stanowią, że uchwała o lokalnych standardach stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że może być przedmiotem odrębnej skargi na akt prawa miejscowego (art. 3 ust. 2 pkt 5 P.p.s.a.). I tak, zgodnie z ust. 2 art. 19 - lokalne standardy urbanistyczne: 1) w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, [...], 6 i 7; 2) nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. [...] lub b (czyli w zakresie wskaźnika procentowego dotyczącego przedszkoli). Zaś stosownie do ust. 3 art. 19 - w lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej [...]. To w uchwale o standardach urbanistycznych zostało dochowane.

Po siódme, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z 2018 r. rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca zarzuciła organowi brak spełnienia w zaskarżonej uchwale tego wymogu. Tymczasem, w ocenie Sądu, wymóg brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy winien być bezwzględnie egzekwowany w przypadku podejmowania uchwały o ustaleniu lokalizacji, czy podejmowania uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji związanej z tymi potrzebami. Natomiast w sytuacji, gdy przedmiotem odmowy są inne kwestie, w przypadku sprawy brak spełnienia lokalnych standardów urbanistycznych, to nierozważenie wskazanego wymogu w treści uzasadnienia uchwały o odmowie lokalizacji, nie mogło zostać rozważone jako istotne naruszenie prawa. Sporządzenie bowiem uzasadnienia odpowiadającego omawianemu wymogowi, przy istnieniu niezgodności ze standardami, nie przełożyłoby się na podjęcie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej. Z racji wyszczególnionych podstaw odmowy, brak szczegółowego ich uzasadniona, zwłaszcza w kontekście wykazania niespełniania tych podstaw z odniesieniem się do konkretnego lokalnie określonego standardu urbanistycznego, Sąd ocenił w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa. Trzeba też zauważyć, że wskazane w omawianej normie przesłanki, którymi organ powinien kierować się przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej planowanej przez inwestora, nie są jedynymi przesłankami, które muszą być spełnione, by wniosek mógł zostać rozpoznany pozytywnie. I przesłanki te podlegają szczególnej analizie wówczas, gdy nie występują inne przeszkody wynikające z przepisów ustawy z 2018 r. Zaś przeszkodami, które obligatoryjnie stanowią podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji są: sprzeczność planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3 ustawy z 2018 r.), planowana lokalizacja inwestycji na terenach podlegających ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli inwestor nie uzyskał stosownej zgody (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2018 r.), brak pozytywnego uzgodnienia organu wskazanego w art. 8 ust. 14 ustawy z 2018 r., a także niespełnienie standardów urbanistycznych (ustawowych i lokalnych, jeżeli takowe zostały uchwalone przez gminę). Ostatni z przywołanych warunków wynika z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 13 ustawy z 2018 r., która m. in. określa ustawowe standardy urbanistyczne, tj. standardy lokalizacji i realizacji inwestycji i zobowiązuje inwestora do wykazania w składanym wniosku, że planowana inwestycja odpowiada obowiązującym standardom (wyrok WSA w Warszawie z 15.10.2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/19). Zaskarżona uchwała wskazuje 3 podstawy odmowy lokalizacji inwestycji w zakresie niespełnienia standardów, tj. odległość od przedszkoli, wysokości zabudowy i ilość miejsc postojowych. Zatem w sytuacji, gdy inwestor, po zapoznaniu się z treścią uchwały o standardach, do czasu podjęcia przez Radę Miasta M. uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku w stosownym zakresie, to zaistnienie w sprawie przesłanki dotyczącej niespełnienia lokalnych standardów urbanistycznych - spośród wskazanych ustawowych przesłanek odmowy - obligowało organ do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Po ósme, zasadniczą przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - zgodnie z powyższym wskazaniem - była niezgodność planowanej przez skarżącą inwestycji z lokalnymi standardami urbanistycznymi wprowadzonymi na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2019 r. w zakresie odległości od przedszkoli, wysokości budynków i liczby miejsc parkingowych. Ustalonej przyczyny odmowy nie zakwestionowała skarżąca. Z kolei jej bezsporność wynika z bezpośredniego porównania zmodyfikowanej treści wniosku z 20 kwietnia 2019 r. z postanowieniami uchwały o standardach odpowiadającymi trzem wymienionym w zaskarżonej uchwale podstawom odmowy. Lokalne standardy urbanistyczne dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta M. zostały określone w § 1 ww. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. I tak zgodnie z § 1 uchwały:

1) pkt 3 - inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 1500 m od przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 5 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej;

2) pkt 5 i pkt 6 - budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż: a) 3 kondygnacje nadziemne – wewnątrz strefy zabudowy śródmiejskiej C oznaczonej w załączniku Nr 1 do uchwały, b) 2 kondygnacje nadziemne – w pozostałej części miasta; jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w pkt 5, wówczas maksymalną wysokość budynków wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie;

3) pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 - określa się liczbę miejsc parkingowych dla samochodów osobowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej: a) nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na lokal mieszkalny w strefie zabudowy śródmiejskiej C zgodnie z oznaczeniem w załączniku Nr 1 do uchwały, b) nie mniej niż 1,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w pozostałej części miasta; wymaganą liczbę miejsc parkingowych dla inwestycji, o której mowa w pkt 7 należy powiększyć o 10 % z przeznaczeniem na miejsca parkingowe ogólnodostępne; określa się liczbę miejsc parkingowych dla samochodów osobowych niezbędnych do obsługi części budynków przeznaczonych na działalność handlową lub usługową – nie mniej niż 2 miejsca parkingowe na każde rozpoczęte 100 m² powierzchni użytkowej tych funkcji; miejsca parkingowe, o których mowa w pkt 7, 8 i 9 należy lokalizować na terenie nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja mieszkaniowa. Z kolei wskazania wynikające ze zmodyfikowanego wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2019 r. przedstawiają się w taki sposób, że: 1) przewidywaną inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców – 1500 m, od przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Planowaną liczbę mieszkańców ustala się jako iloraz powierzchni użytkowej mieszkań i wskaźnika wynoszącego 28 m². Określenie ilości mieszkańców 12 339,62 m²: 28 m² = 440 mieszkańców, dzieci uczęszczające do przedszkola zapewniając wychowanie przedszkolne 440 x 3,5 % = 15,42 -16 dzieci; 2) w odległości do 500 m od planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę 4 kondygnacji naziemnych (właściwej dla miast, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000 mieszkańców). W odległości do 500 m od planowanej inwestycji najwyższy budynek to budynek mieszkalny wielorodzinny 5-kondygnacyjny przy ul. W. 77 w M. znajdujący się w odległości ok. 438 m. Zatem maksymalną planowaną wysokością zabudowy ma być zabudowa 5 kondygnacyjna; 3) miejsca postojowe: - przyjęty wskaźnik stanowisk parkingowych 1,0 mp/M, - ilość wymaganych stanowisk parkingowych dla 213 mieszkań – to 213 mp, - ilość stanowisk parkingowych dla lokalu usługowego (228 m²) 18 mp/1000 m² - 5 mp. Razem ilość stanowisk parkingowych wymaganych dla inwestycji wynosi 218 mp (ilość stanowisk w garażu podziemnym 2x54 = 108 mp i ilość stanowisk parkingowych na poziomie terenu = 110 mp). Z analizy wskazań wynikających z lokalnych standardów urbanistycznych i zaplanowanych przez skarżącą – jako inwestora warunków zabudowy wynika: - po pierwsze, że skarżąca lokalizację inwestycji mieszkaniowej zaplanowała w odległości nie większej niż 3000 m od przedszkoli, które są w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, a nie jak wymaga tego lokalny standard urbanistyczny, czyli w odległości nie większej niż 1500 m od przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 5 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej; - po drugie, że skarżąca maksymalną wysokość planowanych budynków mieszkalnych wyznaczyła na 5 kondygnacji nadziemnych, tymczasem lokalny standard urbanistyczny zasadniczo dopuszcza budynki nie wyższe niż 3 kondygnacje nadziemne, a na zasadzie wyjątku maksymalną wysokość może wyznaczyć wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie, ale znajdującego się w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową. W przypadku sprawy takim najwyższym budynkiem jest budynek 5 kondygnacyjny przy ul. W. 77 w M., znajdujący się w odległości ok. 438 m od budynków planowanej inwestycji, czyli w zabudowie nie istniejącej w odległości nie większej niż 250 m od planowanych budynków; - po trzecie, że skarżąca nie zaplanowała liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na miejsca parkingowe ogólnodostępne odpowiadającej 10 % zaplanowanych (wymaganych) miejsc parkingowych. Łącznie zaplanowano bowiem tylko 218 mp, w tym 213 mp dla lokali mieszkalnych (1 mp/M, a mieszkań zaplanowano 213) i 5 mp dla lokalu usługowego.

Wszystko to oznacza, że uchwała odmowna została oparta na istniejących w rzeczywistości i wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, przyczynach, które obligowały organ do jej podjęcia. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, tym samym nieuznania za zasadne zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania sądowoadminstracyjnego, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.