Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 688/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 153,  art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.M. i L.M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dwoma lokalami o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.M. i L.M. od decyzji Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] o odmowie zatwierdzenia skarżącym projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne, usytuowanego na działkach nr 380 i 381 w Sz.P., obręb nr 6., Wojewoda D. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 stycznia 2007r. do kancelarii Starostwa Powiatowego w J.G. wpłynął wniosek M. i L.M. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, określonej jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne, usytuowanego na działkach nr 380 i 381 w Sz.P., obręb nr 6 (przy ul. [...] w Sz.P.).

W wyniku analizy akt sprawy i stwierdzeniu określonych nieprawidłowości postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia 31 marca 2007r. W odpowiedzi na powyższe inwestorzy, w dniu 9 marca 2007 r., przedłożyli stosowne wyjaśnienia. Oceniwszy, iż przedłożone przez inwestora uzupełnienie dokumentacji jest niewystarczające, decyzją Nr [..] z dnia [...]r. Starosta J. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewodę z dnia z dnia [...]r. Nr [...]. W wyniku zaskarżenia tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008r.,sygn. akt II SA/Wr 556/07, sąd uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wydane przez ten organ postanowienie Nr [...] z dnia [...]r. W motywach wyroku sąd wskazał, iż wydane przez Starostę J., w trybie art.35 ust. 3 Prawa budowlanego, wyżej powołane postanowienie, z uwagi na niedostatecznie precyzyjne określenie braków wymagających usunięcia było niewykonalne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 23 września 2008 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym, a następnie uznając, że inwestor nie wykonał obowiązku, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewoda D. uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji dotyczącej funkcji, jaką pełni obiekt, którego dotyczy wnioskowane zamierzenie budowlane.

Organ I instancji kolejną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując argumentację z poprzedniego rozstrzygnięcia. Decyzja to została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji naruszył przepis art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane, tj. zaniechał wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości we wniosku oraz w dołączonych doń dokumentach.

Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie - taksatywne wymienionych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

Po przedłożeniu przez inwestorów skorygowanej dokumentacji, organ I instancji kolejnym postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na wnioskodawców obowiązek dokonania uzupełnień, w ramach których należało "przedstawić projekt budowlany odpowiadający zamierzeniu inwestycyjnemu, to znaczy w części graficznej projektu budowlanego należało przedstawić funkcję obiektu istniejącego przez odpowiednie opisanie pomieszczeń (zgodnie ze stanem faktycznym) oraz zestawienie powierzchni z podziałem na rodzaje powierzchni (np. powierzchnia mieszkalna, pow. usługowa itp.)". Pismem z dnia 20 września 2010 r. inwestorzy dostarczyli uzupełnieniową dokumentację.

W dniu 8 grudnia 2010r. kolejnym postanowieniem organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu, poprzez doprowadzenie do zgodności tego projektu z przepisami § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), wskazując, że zgodnie z tymi przepisami wody opadowe z działki powinny być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej lub sieci ogólnospławnej. W wypadku braku takiej możliwości, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

Inwestorzy odpowiedzieli pismem z dnia 10 stycznia 2011r. stwierdzając, że niezbędne rozwiązania są zgodne z prawem i ukazane w projekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, określonej jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne, usytuowanego na działkach nr 380 i 381 w Sz.P., obręb nr 6. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.innymi, że projektowany budynek jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie art.34 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu nie wszystkie nowe pomieszczenia są pomieszczeniami mieszkalnymi.

Nadto organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów przepisu § 8 ust.3 pkt 6 rozporządzenia w/s projektu budowlanego w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku w sposób określony w § 28 i § 29 rozporządzenia w/s usytuowania budynków. W projekcie nie określono sposobu odprowadzenia wód opadowych w budynku.

Organ I instancji podkreślił, że inwestycja dotyczy budynku o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, a nie mieszkalnej. Ustalenie funkcji obiektu ma wpływ na ustalenie dotyczące konieczności uiszczania oraz wysokości opłaty skarbowej, a ponadto zakwalifikowanie obiektu do właściwej kategorii (art.55 Prawa budowlanego), co z kolei wpływa na konieczność spełnienia odmiennych warunków technicznych dla budynków jednorodzinnych i pensjonatowych.

Od decyzji tej odwołali się skarżący zarzucając m. innymi, że ocena organu o niezgodności projektowanej rozbudowy z decyzją o warunkach zabudowy nie znajduje oparcia w faktach. Nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej starosta wykazał niezgodność w zakresie funkcji projektowanych pomieszczeń.

Zdaniem skarżących, organ nie miał prawa wymagać podania sposobu odprowadzania wód, bo sposób ten jest oczywisty, stąd ustalenia organu w tym punkcie są sprzeczne ze stanem faktycznym.

Skarżący podnieśli, że nieprawdziwy jest zarzut, że inwestycja dotyczy budynku o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, a nie mieszkalnej. W ocenie skarżących tak Burmistrz, jak i Starosta nie odróżniają pojęcia pensjonatu od pokoi gościnnych. To PINB w J.G. słusznie zauważył, że w budynku przy ul. [...] jest zarejestrowana działalność gospodarcza: pokoje gościnne. Nawet gdyby był to pensjonat, to jego właściciel jest uprawniony do polepszenia sobie sytuacji mieszkaniowej. Skarżący odwołali się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 556/07.

Chybiony jest także zdaniem skarżących zarzut, że planowana inwestycja przybliża budynek w kierunku posesji J.N..

Nadto skarżący zarzucili, że organ I instancji powołuje się na S.T., gdy zaś osoba ta nie jest stroną postępowania.

W konsekwencji powyższego, skarżący wnieśli o zapoznania się i przestrzeganie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 556/07 oraz zreformowanie decyzji organu I instancji, poprzez wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z Ich wnioskiem.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że jedną z podstaw poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest właściwe określenie stron tego postępowania. W przypadku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę stronę określa się na podstawie art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z definicją, zawartą w art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1865/04; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, W-wa 2006, str.326). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej dla nieruchomości inwestora jest, co do zasady, stroną w postępowaniu, w sprawie o pozwolenie na budowę jako podmiot posiadający interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę inwestycji na działce bezpośrednio graniczącej z jego nieruchomością.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, przy ustalaniu stron postępowania organ I instancji uwzględnił jedynie właścicieli (użytkowników wieczystych) działki nr 376. Właścicieli (użytkowników wieczystych) pozostałych nieruchomości sąsiednich pominął. Ze względu na parametry rozbudowywanego budynku oraz stosunkowo niewielką powierzchnię działki inwestora, osoby te powinny być uznane za strony postępowania. Niewątpliwie rozbudowa budynku może mieć wpływ na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na rodzaj stwierdzonego uchybienia, nie mógł on merytorycznie odnieść się do istoty sprawy oraz do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Oznaczałoby to bowiem rozpatrzenie istoty sprawy z pominięciem stron postępowania, co byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art.10 k.p.a.). Nakłada ona na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału obejmuje także zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 81 k.p.a.).

Nadto organ podkreślił, że zapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu warunkuje również możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli stronie postępowania, wskutek wadliwego prowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, to oznacza to, że strona została pozbawiona obrony swoich praw przed tą instancją. Naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu nie można sanować w postępowaniu odwoławczym. Oznaczałoby to, że stronie postępowania została odebrana możliwość rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją musi zdaniem organu odwoławczego, prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy w ocenie organu odwoławczego - wziąć pod uwagę wszystkich sąsiadów nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła M.M. i L.M. zarzucając rażące naruszenie prawa, polegające na braku merytorycznego rozpoznania odwołania. Skarżący podkreślili, że to na organie administracji publicznej, który wydał decyzję ciąży z mocy prawa zawiadomienie wszystkich stron postępowania w danej sprawie i skarżący nie mogą ponosić ujemnych z tego zaniechania. Skarżący podobnie jak w odwołaniu powołali się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn.akt II S.A./Wr 556/07, stwierdzając, że sprawa ta była już przedmiotem postępowania sądowego gdzie Sąd prawomocnie stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym bycie stroną jest prawem a nie obowiązkiem. Wówczas organ I instancji zinterpretował milczenie strony, prawidłowo zawiadomionej, jako sprzeciw wobec Ich inwestycji i na tej podstawie odmówił wydania pozwolenia na budowę.

W dalszej części skargi, skarżący zarzucili, że organ I instancji ignorując zarzuty zawarte w skarżonej decyzji Wojewody (dotyczące stron postępowania) nieoczekiwanie nałożył na wnioskodawców kolejny obowiązek usunięcia rzekomych wadliwości projektu, które "wystąpiły" nagle, pomimo pięcioletniego postępowania w sprawie (tj. zapoznawania się z projektem architektonicznym). Żądanie Starosty jest zdaniem skarżących bezpodstawne, ponieważ projektowana budowla nie oddziaływuje negatywnie na środowisko co zostało jednoznacznie stwierdzone w decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeśliby wadliwość projektu była prawnie istotna to wyłączną winę za jej przeoczenie ponosi w ocenie skarżących - zarówno organ I jak i organ II instancji, które nie dochowały należytej staranności w dotychczasowym, wieloletnim, postępowaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz o stwierdzenie, że całe postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę było prowadzone z rażącym naruszeniem zasad obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./-zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a..

Dokonując kontroli legalności podjętej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c w związku z art.153 p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była, wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. - decyzja z dnia [...], Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] o odmowie zatwierdzenia skarżącym projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zatem zasadniczą kwestią która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie, co oznacza, że stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjęte bowiem zostało, że dwuinstancyjność postępowania oznacza, iż złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie.

Wskazać przy tym również należy, że prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda D. wydając zaskarżoną decyzję - w istocie - nie sprostał wymienionym wyżej wymogom, a to z tej przede wszystkim przyczyny, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należało także treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego.

Zważyć należy - jak trafnie podnoszą skarżący, że sprawa przedmiotowego pozwolenia na budowę była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Otóż WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn.akt II S.A./Wr 556/07 uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] oraz decyzję Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia skarżącym projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w Sz.P. przy ul. [...], jak i uchylił postanowienie Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...]. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd w szczególności podkreślił, cyt.: "...po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 (...). Decyzja Starosty. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wbrew zasadzie wpisanej w art. 11 k.p.a. i treści art. 107 § 3 k.p.a. w istocie nie zawiera uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zważyć przecież należy, że przepis art. 11 k.p.a. wymaga od organu administracji publicznej wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy orzekaniu, natomiast przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa formułę prawidłowego uzasadnienia. (...(.Treść uzasadnienia omawianej decyzji stanowi opis stanu sprawy i podjętych w niej dotychczas czynności procesowych, natomiast obowiązki wynikające z obu powołanych powyżej przepisów procesowych organ pierwszej instancji ograniczył do konstatacji zawartej w ostatnim zdaniu uzasadnienia (...). Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że orzeczenia wskazane w punkcie 1 i 2 wyroku wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji."

W niniejszej sprawie, choć organ odwoławczy - zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, czyli ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, to wydając zaskarżoną decyzję, organ ten całkowicie pominął kwestię realizacji wytycznych Sądu zawartą w w/w wyroku Sądu, co dodatkowo powoduje, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z tej to przede wszystkim przyczyny, że jako stronę postępowania organ I instancji uwzględnił jedynie właścicieli działki nr 376, przy pominięciu zaś pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiednich - nie wykazał, że w okresie od wydania opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu do dnia wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan faktyczny bądź prawny niniejszej sprawy, jako, że tylko wówczas tak organ jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie byłby związany opisanym wyżej wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn.akt II S.A./Wr 556/07.

Podkreślić przy tym należy, że tak w powyższym wyroku z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn.akt II S.A./Wr 556/07, jak i w kolejno wydawanych przez Wojewodę D. decyzjach kasacyjnych tj.: z dnia [...]r., Nr [...] jak i z dnia [...]r., Nr [...] – tak Sąd, jak i organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ustawodawca wprowadzając do tekstu art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwrot "obszar oddziaływania obiektu" – odsyła do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art.3 pkt.20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że "obszar oddziaływania obiektu" - wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z akt sprawy wynikałoby, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 19 stycznia 2007r. i od tego czasu w kolejno wydawanych decyzjach organu I instancji, jak i w opisanych wyżej kolejnych decyzjach kasacyjnych Wojewody Dolnośląskiego - strony postępowania zamieszczone w rozdzielnikach do tychże decyzji były tożsame.

Istotne jest przy tym także i to, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] (str.3), wynikałoby, iż organ ten już oceniał przymiot strony S.T. /właściciela działki nr 375/, co zaś umknęło uwadze organu odwoławczego.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, winien był mieć na względzie przepis art.140 k.p.a. zgodnie z którym, w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien był zatem przeprowadzić wszechstronne postępowanie, opierając się nie tylko na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, lecz także korzystając z uprawnień określonych w art.136 k.p.a. ewentualnie rozważyć przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, mając przy tym na względzie, że skorzystanie z uprawnień jakie daje przepis art.138 § 2 k.p.a. uzależnione jest od wykazania przez organ, zaistnienia przesłanek tamże określonych, a czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Powyższe ustalenia dają zatem podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony, stanowi naruszenie nie tylko cyt. wyżej art.153 p.p.s.a., lecz także stanowi istotne naruszenie w/w przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tejże ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.

H.B.26.03.2012r.