Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2417/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), po rozpoznaniu odwołania G. i W. małż. R. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stwierdzającej, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] nie zostały naruszone stosunki wodne na gruncie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło tę decyzję w całości i odmówiło nakazania M. D. - właścicielce działek o numerach ewidencyjnych [...], położonych w W. oraz Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. - użytkownikowi wieczystemu działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W., stanowiącej własność W. i G. R.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia 18 maja 2015 r. G. i W. małż. R. wystąpili do Burmistrza W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W treści pisma wskazali, że sprawa dotyczy podniesienia terenu na działkach o numerach ewidencyjnych [...], sąsiadujących z ich nieruchomością o numerze ewidencyjnym [...]. Dalej wskazali, że w przeszłości cały wskazany przez nich teren był zaniżony i służył jako naturalne zlewisko wód. W wyniku wykonanych prac inwestycyjnych, właściciele sąsiednich działek [...] podnieśli ich teren, jednocześnie go zabudowując (z jednej strony kurnikiem, natomiast z drugiej zbiornikami na wodę oraz innymi budynkami), co wytworzyło na działce wnioskodawców jeszcze większe zaniżenie terenu. Dlatego też, z powodu niemożliwości odpływu wody z działki wnioskodawców, wytworzył się na niej naturalny zbiornik wodny, który istniał już w 1989 r., w chwili zakupu przez nich przedmiotowej działki. Aktualnie, wnioskodawcy są narażeni na zarzuty ze strony PINB w W. dotyczące zaniżenia terenu i wykopania zbiornika wodnego - co nie jest prawdą, gdyż to właśnie działania sąsiadów skutkują gromadzeniem się wody w zbiorniku na ich działce.

Ostatecznie Burmistrz Miasta W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, czy podniesienie terenu oraz zlikwidowanie możliwości spływu wody na działkach [...] spowodowało naruszenie stosunków wodnych na w/w działkach.

G. i W. R. wnieśli o udostępnienie zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., dotyczących objętych postępowaniem nieruchomości i obejmujących lata 1960-1990, w których czynione były inwestycje naruszające stosunki wodne.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. M. D., reprezentowana przez pełnomocnika wskazała, że wniosek ma na celu wyłącznie uniknięcie przez wnioskodawców odpowiedzialności z tytułu samowolnie wybudowanego stawu na ich działce, mając na względzie toczące się aktualne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i legalizacji stawu. Z uwagi na powyższe, naruszenie stosunków wodnych nastąpiło prawdopodobnie wyłącznie w obrębie działki wnioskodawców nr [...], którzy wykopując zbiornik doprowadzili do zaniżenia w jednym miejscu terenu ich działki, natomiast przemieszczając wykopaną ziemię w jej część frontową od strony ul. [...], doprowadzili do jej znacznego podwyższenia. W piśmie wskazano też, że działka M. D. została zagospodarowana i zabudowana kurnikiem na początku lat 60-tych ubiegłego wieku, co odbywało się zgodnie z przeznaczeniem tej nieruchomości i obowiązującymi przepisami i przez okres 50 lat nikt nie kwestionował tej inwestycji pod kątem naruszenia stosunków wodnych.

W trakcie oględzin w dniu [...] października 2016 r. W. R. stwierdził, że na przedmiotowych nieruchomościach znajdowało się starorzecze, które zostało zablokowane przez Państwa D. oraz PWiK poprzez budowę kurnika i studni. Na okoliczności te wskazują zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu. Dlatego staw na działce wnioskodawców stanowi pozostałość po starorzeczu i z uwagi na podniesienie sąsiednich nieruchomości, został zaadaptowany jako zbiornik retencyjny zbierający wody nie znajdujące odpływu z ich działki. Obecny na oględzinach przedstawiciel PWiK oraz pełnomocnik M. D. stwierdzili, że inwestycje dokonane na działkach PWiK oraz M. D. nie spowodowały naruszenia stosunków wodnych. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

W dniu 6 grudnia 2016 r. G. i W. R. złożyli wniosek o wyłączenie Burmistrza Miasta W. od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mając na uwadze, że postępowanie dotyczy między innymi działki nr [...], na której znajduje się Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., natomiast właścicielem tej Spółki oraz terenu jest Miasto W.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wyłączenia Burmistrza Miasta W. od udziału w niniejszej sprawie.

W ostatecznie złożonej opinii z maja 2017 r. powołany biegły wskazał, iż naturalny spływ wody na objętych postępowaniem działkach odbywał się w kierunku południowo-zachodnim i woda z działki [...] płynęła kolejno działkami: [...] w stronę ul. [...]. Na skutek zabudowania działek, spływ wody został zablokowany i każda z nieruchomości zagospodarowuje własną wodę na własnym terenie. Dalej biegły stwierdził, że w aktualnych warunkach nie przewiduje się możliwości przesiąkania wody na działkę [...], za wyjątkiem katastrofalnych sytuacji powodziowych o skutkach trudnych do przewidzenia.

Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. G. i W. R. ponownie wnieśli o załączenie zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Zakwestionowali również część ustaleń dokonanych przez biegłego w opinii, a mianowicie, iż betonowe ogrodzenie pomiędzy działkami stanowi dostateczną przegrodę zapobiegająca przepływowi wody. Ponadto w ich ocenie, biegły w opinii pominął okoliczność istnienia studni wodnych o wysokości 6-7 m ze ścianą nachylenia spadku w kierunku działki [...] i znajdujących się tuż przy granicy, z których spływająca woda przenika na ich działkę.

Po nadesłaniu fotografii żądanych przez wnioskodawców, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta W. stwierdził, że na działkach [...] nie zostały naruszone stosunki wodne na gruncie.

G. i W. R. wnieśli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu stwierdzili, że sprawa dotyczy między innymi działki [...], która jest własnością Burmistrza Miasta W., a zatem jako organ orzekający jest on niejako "sędzią we własnej sprawie". Ponadto, organ naruszył przepisy postępowania, a mianowicie art. 7 kpa, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie dokonał bowiem żadnych samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, lecz oparł się bezkrytycznie na opinii biegłego i wybiórczo wybrał z niej wyłącznie elementy, które wygodne były dla poparcia tezy zgodnej z decyzją. Dalej odwołujący podnieśli, że opinia biegłego wydana w niniejszej sprawie jest całkowicie odmienna od opinii wyrażonych w innych sprawach. Biegły rozważał bowiem jedynie kwestię zagospodarowania wody na poszczególnych działkach we własnym zakresie, natomiast powinien odpowiedzieć na zasadnicze pytania - jakich zmian na gruncie dokonali właściciele z sąsiednich działek i czy te zmiany spowodowały zmianę stosunków wodnych oraz czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Dalej wskazano, że bezspornym jest, iż na działce [...] istniało zaniżenie (starorzecze), którym odbywał się naturalny spływ wód z tego terenu. Dlatego podstawową rzeczą stało się stwierdzenie, czy w wyniku zasypania tego starorzecza zablokowano spływ wód opadowych z działki [...]. Odwołujący wskazali też, że organ, ani też biegły, nie dokonali prawidłowej oceny tego stanu rzeczy. Ponadto zakwestionowali potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem organowi znane były skutki posadowienia przeszkody na linii naturalnego spływu wód. Odwołujący powołali się również na okoliczność podtopienia ich działki, co miało miejsce w 2010 r. i co również łączą z okolicznością naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wystąpiło do organu I instancji o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego w zakresie ponownego ustalenia pierwotnego stanu wód oraz stanu terenu na objętych postępowaniem działkach, z uwzględnieniem znajdujących się w aktach sprawy fotografii lotniczych przedmiotowego terenu, jednoznaczne sprecyzowanie, czy stwierdzenie o zablokowaniu naturalnego przepływu pomiędzy działkami odnosi się do podnoszonej przez wnioskodawców okoliczności zablokowania istniejącego uprzednio odpływu wód z ich działki i czy stanowi wynik prac wykonanych w obrębie działek [...], ustalenie w jaki sposób powstał zbiornik wodny znajdujący się na nieruchomości nr [...], wskazanie, który ze sposobów przywrócenia naturalnych stosunków wodnych na analizowanym terenie będzie ekonomicznie racjonalny i uzasadniony, najmniej uciążliwy dla stron postępowania przy jednoczesnym zachowaniu warunku skuteczności oraz nie będzie wymagał zgody na jego wykonanie osób postronnych, nie biorących udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

W uzupełniającej opinii biegły wskazał, że pierwotnie na działkach [...] oraz połowie szerokości działki [...] znajdowała się niecka w której stagnowała woda. Aktualnie niecka ta została zasypana za wyjątkiem działki [...], gdzie po pewnych modyfikacjach pozostała w formie zbiornika wodnego. Woda z przedmiotowej niecki nie mogła odpływać, za wyjątkiem spływów powodziowych, kiedy poziom wody spiętrzał się ponad rzędne terenu działek. Dlatego zbiornik wodny na działce [...] powstał w naturalnej niecce w sposób niezależny od prac wykonanych na sąsiednich działkach. Natomiast poziom wody w tym zbiorniku jest wypadkową poziomu wód gruntowych oraz zasilania opadowego w ramach działki. Aktualnie nie jest możliwe przywrócenie naturalnych stosunków wodnych, natomiast odpływ wody z działki [...] po trasie najbardziej zbliżonej do naturalnej może zostać zapewniony poprzez wykonanie rowu opaskowego na działce [...]. Jednocześnie jednak biegły stwierdził, iż ze względu na niewielki spadek terenu, spływ wody przedmiotowym rowem będzie utrudniony.

Pismem z dnia 23 listopada 2017 r. G. i W. R. stwierdzili, że nie można zgodzić się z opinią biegłego, iż zablokowany został dopływ wody na działkę [...] od strony działek [...], na co wskazują ich nagrania wykonane w 2010 r.. Dalej wskazali, że zablokowanie naturalnego odpływu wody z działki jest naruszeniem stosunków wodnych, a nawet okresowe podtopienia gruntu stanowią szkodę. Natomiast okoliczność, że szkoda pojawia się wyłącznie w okresach intensywnych opadów nie świadczy o tym, że ma ona jedynie charakter potencjalny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego w zakresie sporządzenia mapy zawierającej proponowany przez biegłego przebieg rowu opaskowego wraz z jego parametrami.

Po przedstawieniu opracowania dotyczącego trasy i parametrów rowu, G. i W. R. wskazali, że w ich ocenie planowany rów nie będzie w stanie odprowadzić takich ilości wody jakie pojawiły się w trakcie zalania w 2010 r.. Zwrócili również uwagę, że na działce [...] w grudniu 2017 r. prowadzone były prace w zakresie podwyższenia i nawiezienia gruntu, w wyniku których teren tej działki został podwyższony o 50 cm, co spowodowało jeszcze większe naruszenie stosunków wodnych.

Pismem z dnia 18 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło się do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. o udzielenie informacji na temat charakteru prac prowadzonych na działce [...].

Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. poinformowało, że na działce [...] prowadziło prace konserwacyjno-utrzymaniowe na drodze wewnętrznej prowadzącej do bramy wjazdowej, które nie wpłynęły na podniesienie gruntu na tej działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin działki [...] oraz przeprowadzenie kolejnej uzupełniającej opinii biegłego w zakresie ustalenia, czy stan tej działki uległ zmianie od daty ostatnich oględzin i pomiarów dokonywanych przez biegłego, poprzez wskazywane przez wnioskodawców podwyższenie terenu tej działki, czy ewentualna zmiana wpływa na stosunki wodne na działkach [...] oraz sprecyzowanie, w jaki sposób ciągłe użytkownie zaprojektowanego przez biegłego rowu na działce [...] może negatywnie wpłynąć na działkę [...].

W dniu 23 kwietnia 2018 r. organ I instancji nadesłał protokół oględzin działki [...] przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2018 r., podczas których stwierdzono, że na działce [...] nawiezione zostały gruz oraz ziemia, z których wykonana została droga wewnętrzna. Droga ta oddalona jest od działki wnioskodawców od 4 do 6 m. Przy granicy z działką [...] usypana została hałda ziemi, wykorzystywana do zasypywania wykopów. W. R. stwierdził, że w grudniu 2017 r. oraz w lutym 2018 r. na działkę zawieziona została ziemia. Natomiast P. S., reprezentujący PWiK stwierdził, że prowadzone na działce prace związane były wyłącznie z utwardzeniem istniejącej drogi.

W dniu 12 czerwca 2018 r. wpłynęła uzupełniająca opinia biegłego, w której wskazał, że na działce [...] podwyższono wewnętrzną drogę gruntową o 0,2-0,3 m. Ponadto, ukształtowanie tej działki w sąsiedztwie działki [...] zostało nieco zmodyfikowane, gdyż w niektórych miejscach została ona podwyższona, natomiast w niektórych obniżona. Zmiany te nie wpływają jednak istotnie na stan wód na działce [...]. Biegły wskazał również, że wykonanie projektowanego rowu spowoduje, iż spływająca nim woda deszczowa nie zdąży wsiąknąć w grunt i będzie spływać na działkę [...].

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Spółka PWiK wskazała, że zagospodarowanie działki [...] nastąpiło już w latach 70-80 ubiegłego wieku, czyli w okresie, kiedy Państwo R. nie byli jeszcze właścicielami działki [...]. Przez dziesiątki lat żaden z sąsiadów nie kwestionował skutków tej inwestycji pod kątem naruszenia stosunków wodnych. Natomiast W. R. pozostaje w sporze z sąsiadami, dlatego sprawa naruszenia stosunków wodnych stanowi wyimaginowany problem na własny użytek właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zauważyło, że celem postępowania odwoławczego jest ocena, czy wydana przez organ I instancji decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego lub też przepisów prawa materialnego. Badając pod tym kątem decyzję Burmistrza Miasta W. Kolegium stwierdziło, iż co do zasady, wynikające z uzasadnienia decyzji ustalenia odnośnie stanu faktycznego i prawnego uznać należało za prawidłowe, natomiast sposób sformułowania rozstrzygnięcia w sentencji decyzji nie odpowiada prawu, co spowodowało konieczność uchylenia tej decyzji i merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Ponadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stan faktyczny sprawy ustalony w przez organ I instancji, przy uwzględnieniu dodatkowego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa.

Kolegium wskazało, że przepisy regulujące kwestię naruszania stosunków wodnych aktualnie uregulowane są w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Jednakże, przepis art. 545 ust. 4 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, mając na uwadze wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w dniu [...] maja 2015 r., do oceny zaskarżonej decyzji na skutek złożonego odwołania, Kolegium stosowało będący również podstawą prawną zaskarżonej decyzji, przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: prawo wodne).

Art. 29 ust. 1 prawa wodnego stanowił, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie mógł: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciążył obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmiany w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie, wójt burmistrz lub prezydent miasta, mógł w decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Norma wynikająca z treści art. 29 prawa wodnego ustanawiała obowiązek, z mocy prawa skierowany do właściciela gruntu, dotyczący stanu wody. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości", nie powinien być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału, a zwłaszcza od przepisów, które określały obowiązki właściciela gruntu. Zakaz zmiany takiego stanu wody na gruncie, który by oddziaływał szkodliwie na grunty sąsiednie, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu głównie o zmiany pozostające w związku z korzystaniem z wody, czyli będące wynikiem takiego korzystania. W literaturze wyrażono pogląd, według którego ustawodawca wprowadził zakazy zmiany stanu wody na gruncie i wyposażył organy administracji w prawo wydania nakazu dla sprawcy szkody, by przywrócił stan poprzedni lub wykonał urządzenia zapobiegające szkodzie. Z treści art. 29 prawa wodnego wynikał zakaz podejmowania działań, które wstrzymywały naturalny odpływ wód lub zmieniały jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z ogólną zasadą, właściciel gruntu, z tytułu wykonywania prawa własności może użytkować swój grunt zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo to, gdy chodzi o stosunki wodne w gruncie lub na gruncie podlega istotnym ograniczeniom, które wynikały z treści art. 29 prawa wodnego. Właściciel gruntu w wyniku podejmowanych przez siebie czynności, np. związanych z realizacją inwestycji budowlanej, nie mógł zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej nie mogła odbywać się ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana taka nie mogła naruszać spływania wody dzięki naturalnej, istniejącej dotychczas konfiguracji terenu. Jakiekolwiek działania ludzkie polegające w szczególności na zmianie istniejącej naturalnej konfiguracji terenu mogą powodować zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej. Z treści art. 29 prawa wodnego wynikały ograniczenia dla właścicieli gruntu, polegające na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu wykonywania prawa własności.

Z treści przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego wynikało, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie było ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierały szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Wydanie tej decyzji wymagało więc ustalenia:

1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel,

2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych,

3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musiał istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków, wykluczało możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu.

Przepis art. 29 ust. 3 prawa wodnego należało zatem rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne było nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zastosowanie przepisu art. 29 prawa wodnego w konkretnych okolicznościach sprawy było uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody ("wody ... szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie"). Kwestię, czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie, należało rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musiała być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuacje, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Jak wynika z załączonych wypisów z rejestru gruntów, objęta postępowaniem działka [...] stanowi własność Miasta W., lecz pozostaje w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. Stąd też, zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 3 prawa wodnego, obciążające właściciela nieruchomości obowiązki związane z naruszeniem stosunków wodnych, znajdowały odpowiednie zastosowanie do użytkowników wieczystych. Dlatego Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. prawidłowo zostało uznane przez organ I instancji za uczestnika niniejszego postępowania.

Kolegium zauważyło, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku z dnia 18 maja 2015 r., którym G. i W. małż. R. wystąpili do Burmistrza Miasta W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wnioskodawcy stwierdzili, że podniesienie terenu na działkach [...], sąsiadujących z ich nieruchomością nr [...], spowodowało naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla ich nieruchomości.

W ramach ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego bezsporne było, że objęte postępowaniem nieruchomości położone są w meandrującym obniżeniu terenowym, ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim (w stronę centrum miasta), którym co ok. 5 lat spływają wody powodziowe lub roztopowe. Organ ustalił również, że przedmiotowe działki zostały zabudowane, a obniżenia terenowe podniesione w większym stopniu na działkach [...], niż na działce [...].

G. i W. małż. R. w składanych w toku postępowania pismach wskazywali, że podniesienie i zabudowanie działek [...] spowodowało, że spływają z nich zwiększone ilości wody, niezależnie od tego, że pomiędzy działkami znajduje się betonowe ogrodzenie. Natomiast odnośnie działki [...], zdaniem wnioskodawców, podniesienie jej terenu i lokalizacja urządzeń w postaci studni spowodowała, że zablokowany został naturalny kierunek odpływu wód z ich nieruchomości. Powyższe zmiany, w ocenie wnioskodawców, skutkowały zaistnieniem szkód, w postaci pojawienia się na ich działce zbiornika wodnego, do którego spływają gromadzące się wody. Istnienie tego zbiornika wymaga od wnioskodawców uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co powoduje obciążenie ich niepotrzebnymi czynnościami. Ponadto, w okresach intensywnych i gwałtownych opadów atmosferycznych, na działce wnioskodawców pojawiają się znaczne ilości stagnującej i nie znajdującej odpływu wody, co w ich ocenie, związane jest z postulowanym przez nich naruszeniem stosunków wodnych.

Natomiast M. D., właścicielka działek [...] oraz osoby reprezentujące Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W., w toku całego postępowania prezentowali stanowisko, iż podniesienie i zagospodarowanie terenu ich działek nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. Wskazywali, iż inwestycje na ich nieruchomościach dokonane zostały kilkadziesiąt lat temu i przez okres do wszczęcia niniejszego postępowania nie były zgłaszana żadne zastrzeżenia dotyczące naruszenia stosunków wodnych i szkód na sąsiednich nieruchomościach. Tym samym, w ocenie uczestników, wszczęcie niniejszego postępowania stanowi swojego rodzaju odwet ze strony wnioskodawców, motywowany okolicznością, iż pomiędzy stronami toczą się inne sporne postępowania.

Głównymi czynnościami dowodowymi podjętymi przez organ I instancji, było przeprowadzenie dowodów z oględzin nieruchomości oraz z opinii biegłego.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2016 r., organ I instancji odebrał stanowiska stron i sporządził dokumentację fotograficzną.

Natomiast biegły, który w maju 2017 r. sporządził w sprawie opinię wskazał, że zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, objęte postępowaniem działki były częściowo usytuowane na meandrującym obniżeniu terenowym, ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim (w stronę centrum miasta). Aktualnie, teren tych działek został zabudowany, zaś obniżenie terenu zostało podwyższone - w większym stopniu na działkach [...], natomiast w mniejszym na działce [...]. Podwyższenie działek [...] spowodowało zablokowanie dopływu wody do działki [...] z wyższych części zlewni, natomiast podwyższenie działki [...] może stanowić blokadę dla odpływu wody z działki [...]. Dodatkowo, w ocenie biegłego stosunkowo szczelną przeszkodą w spływie wody są również betonowe ogrodzenia z płyt zbrojonych pomiędzy działkami. Biegły ustalił też, że na działce [...] istnieje oczko wodne (staw), które jest odbiornikiem wody powierzchniowej spływającej w ramach tej działki. Ponadto, analizowany teren charakteryzuje się wysokim poziomom wód gruntowych, który w obniżeniach terenowych dochodzi do 0,2-0,3 m poniżej powierzchni gruntu w latach mokrych oraz 1-1,2 m w latach suchych. Dalej biegły stwierdził, że w wyniku wykonanych robót, działka [...] znalazła się w tzw. niecce bezodpływowej. Oznacza to, że zablokowano do niej dopływ wód z górnej części zlewni, jak również jej odpływ przez działkę [...]. W rezultacie, działka ta zasilana jest wodami opadowymi powstającymi na jej terenie oraz na skutek dopływu gruntowego. Biegły stwierdził także, że możliwe są jedynie niewielkie i krótkotrwałe przesiąki wody z działki [...], które jednak nie spowodują powstania szkód na działce [...]. W obecnych warunkach, poza katastrofalnymi sytuacjami powodziowymi, brak jest możliwości wystąpienia wody na powierzchnię działki wnioskodawców. Natomiast stosunki wodne zbliżone do naturalnych mogą zdaniem biegłego zostać przywrócone poprzez wykonane rowu opaskowego wzdłuż granic działki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydając opinię w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, biegły nie brał pod uwagę załączonej na wniosek Państwa R. dokumentacji fotograficznej (załączonej do akt już po wykonaniu opinii). Ponadto, w treści opinii brak było informacji o szczegółowych oględzinach nieruchomości - w tym rozdzielających je ogrodzeń - wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną. Bardziej precyzyjnego wyjaśnienia wymagała również zasygnalizowana przez biegłego okoliczność przesiąkania wody z sąsiednich działek na działkę wnioskodawców, a także sygnalizowana przez wnioskodawców okoliczność powstania zbiornika wodnego na ich działce - co ich zdaniem stanowiło rezultat naruszenia stosunków wodnych na sąsiednich działkach.

Mając na względzie wskazane wyżej braki opinii, działając na podstawie przepisu art. 138 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia 12 października 2017 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego. W uzupełniającej opinii z listopada 2017 r. biegły wskazał, iż znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna (zdjęcia lotnicze) potwierdza ustalenia zawarte w pierwotnej opinii odnośnie pierwotnego stanu wód na gruncie. Fotografia lotnicza z 1980 r., wykonana w okresie wyższego poziomu wody, uszczegóławia, iż na analizowanym terenie w obniżeniu terenowym istniała niecka w której stagnowała woda. Obecnie niecka ta została zasypana, za wyjątkiem działki [...], gdzie po pewnych modyfikacjach pozostała w postaci zbiornika wodnego. Pierwotnie, woda z niecki nie mogła odpływać, za wyjątkiem sytuacji powodziowych, gdy woda w niecce spiętrzała się ponad poziom działek. W szczególności, spływy te mogły mieć miejsce w przypadku dopływu wody z wyższych części zlewni, co obecnie nie jest możliwe na skutek podniesienia terenu działki [...]. Biegły potwierdził także, że zablokowanie naturalnego przepływu wody pomiędzy działkami stanowi rezultat wykonanych na tych działkach prac. Natomiast zbiornik wodny na działce [...] powstał w naturalnej niecce w sposób niezależny od prac wykonanych w obrębie sąsiednich działek. Poziom wody w tym zbiorniku uzależniony jest od poziomu wód gruntowych j zasilania opadowego w ramach działki, na której jest usytuowany. W przeszłości, gdy woda do działki [...] dopływała z wyższych części zlewni, woda w zbiorniku co kilka lat występowała z brzegów na teren działki. Mając na uwadze istniejącą zabudowę, w ocenie biegłego nie jest możliwe przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych, zaś odpływ wody z działki [...] może w najlepszy sposób zostać zapewniony poprzez wybudowanie rowu opaskowego na działce [...], jednak spływ wody w ten sposób będzie utrudniony ze względu na mały spadek terenu. Odnośnie ogrodzeń oddzielających działki, jak wynika z dokonanych przez biegłego oględzin, są one w dobrym stanie technicznym. Na granicy działek [...], w obszarze najniższych rzędnych terenu, elementy betonowe ustawione są na cokole wybudowanym na fundamencie zakotwionym w gruncie na głębokości 20 cm. W miejscu gdzie rzędne terenu są wyższe, elementy betonowe ustawione są na powierzchni terenu. Natomiast na granicy działek [...] elementy betonowe zakotwione są w gruncie na głębokości od 10 do 15 cm, a ich górna krawędź sięga wysokości 10-17 cm nad poziomem terenu.

W treści kolejnej uzupełniającej opinii z lutego 2018 r., dotyczącej ustalenia parametrów projektowanego rowu opaskowego, biegły stwierdził, że aktualnie nie występuje potrzeba wykonania przedmiotowego rowu. Woda gruntowa na działce [...] pozostaje 50-70 cm poniżej powierzchni terenu i na działce tej brak jest śladów szkód spowodowanych podtopieniami. Ponadto, ciągłe użytkowanie rowu może spowodować niekorzystne zmiany wód na działce [...].

W toku postępowania wnioskodawcy zasygnalizowali, iż w grudniu 2017 r. oraz w styczniu 2018 r. na działce [...] zostały dokonane zmiany w postaci nawiezienia ziemi, co w ich ocenie spowodowało dalsze naruszenie stosunków wodnych.

Tym samym, mając na względzie zmianę okoliczności faktycznych w tym zakresie, Kolegium obowiązane było do poczynienia dodatkowych ustaleń, w szczególności odnoszących się do aktualności wydanych uprzednio opinii biegłego oraz potencjalnych zmian stosunków wodnych zaistniałych na skutek wykonanych prac. Stąd też, Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Na oględzinach w dniu [...] kwietnia 2018 r. stwierdzono, że na działce [...] nawiezione zostały gruz oraz ziemia, z których wykonana została droga od bramy przy ul [...] do placu magazynowego PWiK. Odległość tej drogi od działki wnioskodawców waha się od 4 do 6 m. Przy granicy z działką [...] usypana została hałda ziemi, która dochodzi do wydzielonego krawężnikiem pasa, na którym rosną drzewa. W kolejnej w uzupełniającej opinii z czerwca 2018 r. - zleconej w związku z opisanymi wyżej zmianami na działce [...] - biegły stwierdził, że na działce [...] podwyższono wewnętrzną drogę gruntową o 0,2-0,3 m. Ponadto, ukształtowanie działki [...] w sąsiedztwie działki [...] zostało nieco zmodyfikowane, gdyż w niektórych miejscach została ona podwyższona, natomiast w niektórych obniżona. Zmiany te nie wpływają jednak istotnie na stan wód na działce [...]. Biegły wskazał również, że wykonanie projektowanego rowu spowoduje, że spływająca nim woda deszczowa nie zdąży wsiąknąć w grunt i będzie spływać na działkę [...].

Dokonując oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, w kontekście oświadczeń i stanowisk zajętych przez strony postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stanęło na stanowisku, iż organ I instancji dokonał zasadniczo prawidłowych, lecz niepełnych i wymagających uzupełnienia, ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności naruszenia stosunków wodnych oraz braku zaistnienia związanej z tym szkody. Jednakże treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji nie odpowiadała wymogom z art. 29 ust. 1 prawa wodnego, dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wydało merytoryczne rozstrzygnięcie.

Odnośnie przeprowadzonych w sprawie dowodów z opinii biegłego, w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ administracji ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może też ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Ponadto, ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących braku potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Kolegium wskazało, że regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego m.in. na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą.

W ocenie Kolegium, omówione wyżej dowody z opinii biegłego należało potraktować jako wiarygodny materiał dowodowy. Opinie te są bowiem jasne, logiczne oraz nie zawierają wewnętrznych sprzeczności. Również strony nie przedstawiły żadnych dowodów mogących podważyć prawidłowość dokonanych przez biegłego ustaleń. Wprawdzie G. i W. małż. R. powoływali się na inne przeprowadzone w innych postępowaniach opinie biegłych, których ustalenia miały diametralnie różnić się od wniosków zawartych w opiniach przeprowadzonych w niniejszej sprawie, jednakże opinie te nie zostały przez nich złożone, ani też nie wskazali, w jakich sprawach zostały przeprowadzone.

Oceniając pierwotny stan wody na gruncie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że zgodnie z ustaleniami biegłego oraz fotografiami lotniczymi, analizowane działki znajdowały się w obniżeniu terenu, ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim. Stąd też pierwotnie wody opadowe spływały przez działki [...], następnie przez działkę [...] w kierunku działki [...]. Na przedmiotowych działkach znajdowała się niecka, w której stagnowała spływająca woda. Bezsporne było także, iż teren wszystkich przedmiotowych działek został podniesiony. Na działce [...] w latach 60-tych wybudowano budynek gospodarczy przeznaczony do hodowli kur, natomiast na działce [...] wybudowano instalacje w postaci studni głębinowych. Jak wskazywali wnioskodawcy oraz potwierdził w swoich opiniach biegły, prace te spowodowały podniesienie terenu opisanych działek. W wyniku tych działań, wskazana wyżej niecka została prawie całkowicie zasypana, natomiast jedyną jej pozostałość stanowi oczko wodne na działce wnioskodawców. Opisane wyżej okoliczności, które co do zasady nie były sporne- wskazują, że podniesienie działek spowodowało zmianę stosunków wodnych w odniesieniu do stanu sprzed zagospodarowania działek [...]. Podniesienie terenu działek [...] skutkowało tym, że zablokowany został spływ wód z dalszej części zlewni na teren działki [...]. Spowodowało to zmianę stosunków wodnych, która jednak w istocie spowodowała ich faktyczną poprawę na działce wnioskodawców, gdyż została ona w ten sposób odcięta od wód opadowych spływających z wyżej położonych nieruchomości, w wyniku czego ustało regularne wylewanie wody ze znajdującego się na tej działce zbiornika wodnego. Jako nie znaczące należy uznać również ewentualne spływy wody opadowej ze wschodnich części działek [...], mając na uwadze niewielką powierzchnię, z której spływa woda oraz szczelne ogrodzenie oddzielające te działki, co wykazano stosowną dokumentacją fotograficzną.

Natomiast odnośnie podniesienia terenu działki [...], w ocenie biegłego i na co również zwracali uwagę wnioskodawcy, także spowodowało zmianę stosunków wodnych na objętych postępowaniem nieruchomościach, poprzez zablokowanie odpływu wód z działki [...] na uprzednio niżej położną działkę [...].

Należy jednak podkreślić, że nie każda zmiana stanu wody na gruncie powodowała zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływała na grunty sąsiednie. Tym samym organ prowadzący postępowanie musi ustalić zmianę stosunków wodnych na gruncie oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.

Ponadto, art 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 prawa wodnego nie obligował organu do dokonywania oceny rozległości szkód i ich szacunków, niemniej jednak redakcja tych przepisów wskazuje na to, iż nakazanie właścicielowi gruntu wykonania czynności określonych w art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego było uzależnione od ustalenia szkodliwego wpływu zmian stanu wody na grunty sąsiednie. Regulacja art. 29 ust. 3 miała zatem zastosowanie w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem mogło polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Istotne jest przy tym, że jedynie ustalenie związku przyczynowego między bezprawną zmianą stanu wody na gruncie a szkodami, które z tego tytułu wystąpiły, dawało podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musiała być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

W ocenie Kolegium, do tego rodzaju szkody w przedmiotowej sprawie nie doszło. Wnioskodawcy co prawda wskazywali, że zatrzymanie wody odpływowej na ich działce spowodowało szkodę, w postaci powstania zbiornika wodnego, w którym gromadzą się wody spływające z sąsiednich nieruchomości, jednakże w świetle analizy stanu gruntów przed zabudową dokonanej przez biegłego należy stwierdzić, że zbiornik ten powstał w sposób naturalny, gdyż stanowi część zagłębienia terenu istniejącego jeszcze przed dokonaniem zmian na gruntach. Biegły jednoznacznie wskazał, że powstanie tego zbiornika nie jest w żaden sposób związane z podniesieniem poziomu gruntu sąsiednich nieruchomości, natomiast poziom wody w tym zbiorniku uzależniony jest od poziomu wód gruntowych oraz ilości opadów atmosferycznych, przy czym podkreślono, iż poziom wód gruntowych na tym terenie biegły określił jako wysoki. Ponadto brak jest przesiąkania wody na działkę wnioskodawców z działki [...] lub też stagnowania na działce wnioskodawców wody pochodzącej z ich nieruchomości, bowiem jak wynika z opinii, nieruchomości te zagospodarowują na własnym terenie wody pochodzące z opadów atmosferycznych. Również z treści protokołów oględzin oraz sporządzonej w ich toku dokumentacji fotograficznej, a także dokumentacji fotograficznej wykonanej przez biegłego nie wynika, aby na działkę wnioskodawców z sąsiednich nieruchomości przedostawała się woda lub też by na ich działce stagnowała woda nie znajdująca dalszego ujścia. W niniejszej sprawie dwukrotnie przeprowadzono dowody z oględzin oraz dopuszczono kilka opinii biegłego, na potrzeby których stan działek był oceniany w różnych porach roku oraz warunkach atmosferycznych. W toku tych czynności nie stwierdzono zaistnienia jakiejkolwiek szkody na działce wnioskodawców.

Także zmiany na działce [...] dokonane w grudniu 2017 r. oraz styczniu 2018 r., w postaci utwardzenia wewnętrznej drogi gruntowej, co spowodowało miejscowe podniesienie terenu tej działki o 0,2-0,3 m, zdaniem biegłego nie miały znaczącego wpływu na stosunki wodne na działce wnioskodawców oraz nie wpływały na aktualność wniosków zawartych we wcześniejszych opiniach.

Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala również na przyjęcie, aby w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych sytuacji, takich jak ulewne deszcze lub powodzie, dokonane zmiany na gruncie mogły spowodować zwiększenie szkód ponoszonych przez wnioskodawców, bowiem podwyższenie działek [...] powoduje, że działka wnioskodawców jest niejako chroniona przed napływem wody z wyższej części zlewni, co jak wskazał biegły, związane było z gromadzeniem się znacznych ilości wody w znajdującym się na tej działce zbiorniku, a w rezultacie powodowało występowanie wody i zalewanie działki. W takim przypadku, odnoszącym się do nadzwyczajnych i katastrofalnych zdarzeń, do jakich zaliczyć można wskazywane przez wnioskodawców zalanie ich działki w 2010 r., nie można przyjąć, aby zmiany do których doszło na działkach sąsiednich przyczyniły się w jakikolwiek sposób do zwiększenia powstałych w wyniku tej powodzi szkód.

Z art. 29 ust. 3 prawa wodnego wynikała kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodzie, co dotyczyło szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten mógł zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło również pogląd, iż tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach można byłoby uznać, że nawet wobec braku już zaistniałej szkody spowodowanej zmianą stanu lub konfiguracji gruntu, miała miejsce podstawa do nałożenia na sprawcę takiej zmiany określonych obowiązków wynikających z art. 29 praw wodnego, ale taka sytuacja może dotyczyć tylko takich przypadków, gdy z oczywistych powodów, ponad wszelką wątpliwość działania właściciela gruntu wprost i bezpośrednio zmierzają do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim i jest tylko kwestią czasu, aby zdarzenie przyszłe (np. opad deszczu) i pewne (wyrządzenie szkody w związku ze zmianą stanu wody na gruncie) zaistniały. Takim zdarzeniem będzie np. celowe wykonanie rowu, którego jedynym uzasadnieniem będzie zalewanie wodą działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zmiany stosunków wodnych na gruncie miały na celu wywołanie szkody na sąsiednich nieruchomościach.

W tej sytuacji, brak było zdaniem Kolegium podstaw do nakazania właścicielowi działki [...] wykonania urządzeń mających przywrócić pierwotne stosunki wodne oraz zapobiegać szkodom, w szczególności w zakresie wykonania na tej działce rowu opaskowego. Należy bowiem podkreślić, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na objętym postępowaniem obszarze, w szczególności w zakresie zabezpieczenia działki wnioskodawców przed negatywnymi skutkami nadzwyczajnych zdarzeń takich jak powódź, nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art 29 ustawy prawo wodne w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów. Tym bardziej, że jak wynika z opinii biegłego, wykonanie przedmiotowego rowu opaskowego, mogłoby wiązać się ze szkodami na działkach osób trzecich.

Dodać należy, że na gruncie przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko bowiem w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicieli wykonania określonych prac.

Kolegium wskazało, że sentencja zaskarżonej decyzji, w której organ pierwszej I stwierdził że na działkach [...] nie zostały naruszone stosunki wodne na gruncie, nie odpowiada treści przepisu art. 29 ust 3 prawa wodnego, który odnosił się do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podkreślono także, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w konkretnych okolicznościach faktycznych i materiale dowodowym. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie.

Tym samym, wobec stwierdzenia niezgodności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji z treścią przepisu prawa materialnego, organ odwoławczy obowiązany był do zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmówienia nakazania M. D. - właścicielce działek [...], położonych w W. oraz Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. - użytkownikowi wieczystemu działki [...], położonej w W., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...], położonej w W., stanowiącej własność W. i G. R.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, G. R. i W. R. zaskarżyli ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnieśli o jej zmianę, a także o zobowiązanie właścicieli działek [...] do przywrócenia stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zastępczych zapobiegającym szkodom na działce [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę oparto na zarzutach naruszenia:

1. przepisów postępowania:

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 kpa w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów państwa, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością poprzez stwierdzenie, że nie powstała realna szkoda w majątku właścicieli działki [...] w wyniku działań właścicieli działek [...];

- art. 9, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w związku z brakiem działań potwierdzających powstanie szkód na działce [...];

- art. 8 i art.9 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało ustalenie, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja odmawiająca nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zastępczych zapobiegającym szkodom na działce [...];

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasad praworządności;

- art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając sprawę w granicach zakreślonych przez wskazane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są chybione.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa i w całości podzielić należy ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, które Sąd uznał za własne, więc nie ma potrzeby ich powtarzania.

Zauważyć należy, że uzasadnienie skargi stanowi jedynie powtórzenie i rozszerzenie argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, który odniósł się do nich w należyty sposób i tym samym nie mogą być one podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności skarżący powołali się na okoliczność, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ I instancji był niejako "sędzią we własnej sprawie", co miało wpływ na sposób prowadzenia postępowania i treść rozstrzygnięcia. W szczególności zakwestionowali rzetelność opinii biegłego, jako wydanej na korzyść właściciela działki [...]. Dalej skarżący stwierdzili, iż na działce tej istniało zagłębienie terenu (starorzecze), którym odbywał się naturalny spływ wód z przedmiotowego terenu. Natomiast podniesienie terenu tej nieruchomości spowodowało zablokowanie odpływu wód opadowych z działki skarżących, przy czym, bez znaczenia jest także istnienie dopływu z działki nr [...]. Jak wynika z przedłożonego przez skarżących nagrania, skutkowało to zalaniem ich działki w 2010 r.. Dlatego też w ocenie skarżących konieczne jest przywrócenie odpływu wody z ich działki. Dodatkowo powołali się również na inne opinie biegłych, które w ich ocenie potwierdzają przedstawioną wyżej tezę.

Dalej skarżący stwierdzili, iż dokonując ustaleń organ odwoławczy stwierdził naruszenie stosunków wodnych, jednakże nie stwierdził wynikających z tego szkód, co w ich ocenie nie jest prawidłowe. W szczególności powoływali się na liczne inne toczące się postępowania dotyczące przedmiotowych nieruchomości, w toku których - w treści wydanych opinii biegłych - ujawnione zostały szkody na ich działce. Podnieśli również okoliczność powstania szkód w infrastrukturze ogrodowej, infrastrukturze budowlanej oraz zalanie maszyn roboczych, co stanowi przedmiot postępowania sądowego. Dlatego w ocenie skarżących, stanowisko SKO w S., iż na działce nie powstały żadne szkody należy uznać za kuriozalne, gdyż dla zaistnienia szkody stan zalania działki nie musi trwać w sposób permanentny, lecz dla powstania szkód wystarczy, aby posesja raz na jakiś czas została zalana wodą. Stąd też, według skarżących, w sprawie niniejszej spełnione zostały warunki odnoszące się do naruszenia stosunków wodnych oraz zaistnienia szkody, co rodzi obowiązek orzeczenia o przywróceniu pierwotnych stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Końcowo skarżący stwierdzili też, że pozostawienie terenu w jego aktualnym stanie będzie powodowało możliwość wystąpienia w przyszłości nowych konfliktów i związanych z tym nowych spraw dotyczących odszkodowania za szkody.

Przede wszystkim podnieść należy, że organy zastosowały w sprawie właściwe przepisy prawa. Aktualnie problematykę naruszenia stosunków wodnych regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.. Jednakże art. 545 ust. 4 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, mając na uwadze wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w dniu 18 maja 2015 r., wydając orzeczenia organy zastosowało, będący również podstawą prawną zaskarżonej decyzji, przepis art. 29 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.).

Co do kwestii wyłączenia organu I instancji, to przypomnieć należy, że została ona ostatecznie rozstrzygnięta negatywnym dla wnioskodawców postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r..

Słusznie organ przyjął, że na działkach [...] doszło do zmiany stanu wody na skutek ich zabudowania i zagospodarowania. Jednak sama ta okoliczność nie jest wystarczająca do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Istotną okolicznością jest jeszcze powstanie szkody na gruntach sąsiednich. Bezspornie zaś zalanie działki skarżących w 2010 r. stanowiło dotychczas jedyną szkodę po ich stronie.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na oświadczenie złożone przez W. R. w trakcie rozprawy przed Sądem. Wynika z niego m.in.., że przed organem I instancji toczyło się już postępowanie z wniosku skarżących na podstawie art. 29 dawnego prawa wodnego w związku z zalaniem ich działki w 2010 r.. Postępowanie tamto zostało umorzone z uwagi na zawarcie ugody, której przedmiotem była likwidacja urządzenia wodnego (studzienki) z działki M. D. Doszło więc do swoistej konsumpcji normy wyrażonej w art. 29 ust. 1 prawa wodnego, co niweczy możliwość zastosowania art. 29 ust. 3 tej ustawy przy niezmienionym stanie faktycznym.

Okoliczności powyższe czynią bezprzedmiotowymi dla rozstrzygnięcia sprawy opinie sporządzone przez biegłych na potrzeby postępowań cywilnych. Skoro bowiem odnoszą się one do szkody z 2010 r., której przyczyna została usunięta na skutek ugody administracyjnej, to pozostają zupełnie irrelewantne dla aktualnej sytuacji, w której ponowna szkoda nie wystąpiła. To ostatnie jest o tyle istotne, że art. 29 ust. 3 prawa wodnego przewidywał możliwość nakazania przez organ w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Stąd też na nieruchomości skarżących musiałaby powstać nowa szkoda, aby można było zastosować cytowany przepis. Nie wystarczy przy tym sama ewentualność, czy możliwość powstania takiej szkody, co zostało dokładnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków, wyklucza więc możliwość zastosowania powołanego wyżej przepisu.

Odnośnie pierwotnego stanu wody na gruncie, to zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez biegłego w przeprowadzonych w sprawie opiniach, jak również fotografiami lotniczymi, analizowane działki znajdowały się w obniżeniu terenu, ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim. Stąd też, pierwotnie wody opadowe spływały przez działki [...], następnie przez działkę [...] w kierunku działki [...]. Na nieruchomościach tych znajdowała się niecka, w której stagnowała spływająca woda. Bezsporne było także, iż teren wszystkich przedmiotowych działek został podniesiony. Na działce [...] w latach 60-tych wybudowano budynek gospodarczy przeznaczony do hodowli kur, natomiast na działce [...] wybudowano instalacje w postaci studni głębinowych. Prace te spowodowały podniesienie terenu opisanych działek. W wyniku tych działań, wskazana wyżej niecka została prawie całkowicie zasypana, natomiast jedyną jej pozostałość stanowi oczko wodne na działce skarżących. Opisane wyżej okoliczności wskazują, że podniesienie działek spowodowało zmianę stosunków wodnych - w odniesieniu do stanu sprzed zagospodarowania działek [...]. Podniesienie terenu działek [...] skutkowało tym, że zablokowany został spływ wód z dalszej części zlewni na teren działki [...]. W ten sposób działka skarżących została również odcięta od wód opadowych spływających z wyżej położonych nieruchomości, w wyniku czego ustało regularne wylewanie wody ze znajdującego się na tej działce zbiornika wodnego.

Tym samym za nietrafne należało uznać zarzuty skargi, jakoby zmiana stosunków wodnych w zakresie opisanych wyżej prac na nieruchomościach sąsiadujących z działką skarżących spowodowała zaistnienie szkód na ich działce.

Ponadto należy zauważyć, iż bezsporne było, że przywoływane przez skarżących zmiany na sąsiednich nieruchomościach dokonane zostały w latach 60-tych (działki [...]) oraz w latach 70-tych i 80-tych (działka nr [...]) i do czasu wszczęcia niniejszego postępowania, okoliczność szkodliwego oddziaływania tych zmian na sąsiednią nieruchomość nie była podnoszona. Jak wyżej wskazano, jedyna szkoda powstała w 2010 r. na skutek wybudowania przez M. D. studzienki, która następnie została zlikwidowana w związku z ugodą zawartą przez nią ze skarżącymi.

Również zmiana w postaci podniesienia terenu działki [...], w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, spowodowała wprawdzie zablokowanie odpływu wód z działki. [...] na uprzednio niżej położną działkę [...], lecz nie sposób uznać, aby stan ten powodował zaistnienie szkód na działce skarżących.

Powtórzyć można, że szkoda w rozumieniu art. 29 musi być realna i objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy - wbrew twierdzeniom skargi - nie doszło do takiej szkody. Skarżący wskazywali, że zatrzymanie wody odpływowej na ich działce spowodowało szkodę w postaci powstania zbiornika wodnego, w którym gromadzą się wody spływające z sąsiednich nieruchomości. Jednakże dokonanej przez biegłego analiza stanu gruntów przed zabudową wskazuje, że zbiornik ten powstał w sposób naturalny, gdyż stanowi część zagłębienia terenu istniejącego jeszcze przed dokonaniem zmian na gruntach. Z przeprowadzonych opinii jednoznacznie wynika, że powstanie tego zbiornika nie jest w żaden sposób związane z podniesieniem poziomu gruntu sąsiednich nieruchomości, natomiast poziom wody w tym zbiorniku uzależniony jest od poziomu wód gruntowych oraz ilości opadów atmosferycznych, przy czym podkreślić należy, iż poziom wód gruntowych na tym terenie biegły określił jako wysoki. Ponadto, brak jest przesiąkania wody na działkę skarżących z działki [...] lub też stagnowania na działce skarżących wody pochodzącej z ich nieruchomości, bowiem jak wynika z treści opinii, nieruchomości te zagospodarowują na własnym terenie wody pochodzące z opadów atmosferycznych. Również pozostałe przeprowadzone w sprawie dowody (oględziny, sporządzona w ich toku dokumentacja fotograficzna, a także dokumentacja fotograficzna wykonana przez biegłego) nie wskazują, aby na działkę skarżących z sąsiednich nieruchomości przedostawała się woda lub też na ich działce stagnowała woda nie znajdująca dalszego ujścia. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie dwukrotnie przeprowadzono dowody z oględzin oraz dopuszczono kilka opinii biegłego, na potrzeby których stan działek był oceniany w różnych porach roku i warunkach atmosferycznych. W toku tych czynności nie stwierdzono zaistnienia jakiejkolwiek szkody na działce skarżących.

Podwyższenie terenu działek nr ewid. [...] spowodowało, iż zablokowany został dopływ wody do działki skarżących z wyższej części zlewni, co jak wskazał biegły, związane było z gromadzeniem się znacznych ilości wody w znajdującym się na tej działce zbiorniku, a w rezultacie powodowało występowanie wody i zalewanie działki. Nie sposób również przyjąć, aby do zalania działki skarżących w 2010 r. przyczyniło się również podniesienie terenu działki nr [...].

Z ustaleń biegłego zawartych w opinii wynika bowiem, że również w przypadku braku zmian poziomu gruntu na działkach sąsiednich, na działce skarżących również dochodziłoby do stagnowania wody w położonym na terenie działki zbiorniku, która okresowo - w czasie zwiększonych opadów lub roztopów, występowałaby z brzegów, zalewając powierzchnię działki. Dlatego nie można uznać, że zalanie działki skarżących, które zaistniałoby w wyniku wyjątkowo obfitych opadów deszczu, spowodowane byłoby zmianami na sąsiednich nieruchomościach. W takiej sytuacji, brak byłoby podstaw do nakazania właścicielom działek [...] przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych lub wykonania urządzeń mających zapobiegać szkodom. Należy bowiem podkreślić, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na objętym postępowaniem obszarze, w szczególności w zakresie zabezpieczenia działki wnioskodawców przed negatywnymi skutkami nadzwyczajnych zdarzeń takich jak powódź, nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 prawa wodnego.

Ubocznie należy stwierdzić, że z przeprowadzonych w niniejszej sprawie opinii biegłego wynika również, iż pierwotne stosunki wodne mogłyby zostać przywrócone poprzez wykonanie rowu opaskowego wzdłuż działki [...], jednakże mogłoby to wiązać się z powstaniem szkód na nieruchomościach osób trzecich, co nie jest dopuszczalne. Ponadto, jak już wyżej wskazywano, nie jest to również konieczne z uwagi na to, że w wyniku tego na nieruchomości skarżących nie powstają żadne szkody związane z zalewaniem wodami opadowymi.

Nie ulega wątpliwości, że organ zasadnie oparł się na sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego opinii biegłego i została ona właściwie oceniona. Skarżący nie zdołali jej podważyć i nie zaoferowali żadnego innego dowodu, z którego wynikałyby przeciwne wnioski.

Słusznie Kolegium przyjęło, że sentencja decyzji organu I instancji nie odpowiadała treści przepisu art. 29 ust 3 prawa wodnego, który odnosił się do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym organ odwoławczy obowiązany był do zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmówienia nakazania M. D. - właścicielce działek [...] oraz Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. - użytkownikowi wieczystemu działki [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] stanowiącej własność skarżących.

Stąd też za chybione uznać należało zarzucone w skardze naruszenie przepisów postępowania. Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości, które w skardze zostały wyartykułowane w sposób ogólny. Sąd nie dopatrzył się zaś innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.