Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 515/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4, art. 12 art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/500/2017 w przedmiocie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w placówkach wymienionych w uchwale stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/500/2017 w części obejmującej jej unormowania zawarte w § 2 i 4.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Prokurator Okręgowy w Katowicach, działając na podstawie art. 3 § 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej także Ppsa) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.) wniósł skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/500/2017 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego przez sąd w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 5867), w części dotyczącej unormowań zawartych w § 2 i § 4 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił - w części jej zakwestionowania - rażące naruszenia prawa, tj.:

1) § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie w § 2 zaskarżonej uchwały powtórzenia definicji pojęć zawartych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) oraz ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.);

2) art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu w § 4 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, w zakresie w jakim Rada Miejska w Jaworznie przyznała dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie lub jego zastępcy na podstawie upoważnienia prezydenta miasta kompetencję do wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania ulgi na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/500/2017, podczas gdy zgodnie z art. 194 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, decyzje administracyjne w przedmiotowym zakresie wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu).

Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 października 2017 r. nr XXXIV/500/2017 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego przez sąd w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej.

Argumentując wymienione w petitum skargi, a przytoczone powyżej, zarzuty podniósł, że w dniu 26 października 2017 r. Rada Miasta Jaworzna (miasto na prawach powiatu) podjęła uchwałę nr XXXIV/500/2017 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego przez sąd w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej. Uchwała tak, jak zaznaczył, została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814, dalej: usp) w zw. z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2017 r. pod pozycją 5867. Podniósł, także iż pomimo braku wskazania w jej treści na odpowiednie w tym zakresie przepisy jest ona również aktem prawa miejscowego. Jego zdaniem uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie należy uznać za niezgodną z prawem w części objętej zaskarżeniem. Wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z treścią tej normy Konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, o której mowa w art. 8 Konstytucji RP, wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podniósł także, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wr 585/06, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów postawionych w skardze, podał, że nieuprawnionym jest powtórzenie w § 2 zaskarżonej uchwały przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a to definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz ustawie o pomocy społecznej. Wskazując przy tym na regulacje prawne wyjaśnił, że zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie podzielając w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 21 listopada 2012 roku, II SA/Go 778/12, stwierdził, iż zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów podniósł, że zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Delegacja ustawowa nie zezwala radzie powiatu na uregulowanie w sposób odmienny kompetencji organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalania, umarzania i rozkładania na raty opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ustawodawca bowiem w art. 194 ust. 1 i 3 przyznał kompetencję w tym zakresie staroście. Dlatego odmienne uregulowanie tej kwestii przez Radę Miasta Jaworzna (wykonującą kompetencję rady powiatu, albowiem Jaworzno jest miastem na prawach powiatu) stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej radzie powiatu przez ustawodawcę w art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na zakończenie dodał, że rada powiatu w ogóle nie jest uprawniona do scedowania uchwałą kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nawet przy założeniu późniejszego wydania stosownego upoważnienia przez właściwy organ. Jedynie bowiem to starosta - na zasadzie art. 38 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu.

Podsumowując skonstatował, że podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy bez wątpienia ma charakter istotnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sytuacji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie wymaga stwierdzenia nieważności w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w § 2 i § 4 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom w niej zawartym § 2 uchwały nie reguluje żadnej kwestii uregulowanej już aktami wyższego rzędu. W jego opinii przepis § 2 uchwały zawiera jedynie definicje pojęć użytych w uchwale. Definicje te są definicjami jedynie na potrzeby rozumienia uchwały. Same w sobie nie zawierają żadnej normy prawnej. Norma taka wynika dopiero z ich połączenia z pozostałymi zapisami uchwały. Tak zdekodowane normy prawne zawarte w uchwale, w jego ocenie, nie wykraczają z kolei poza zakres umocowania wynikającego z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przyznanie w § 4 uchwały kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych uznał, że i ten zarzut jest nieuzasadniony. Zapis ten, na co zwrócił uwagę, nie przyznaje kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Nie odbiera Prezydentowi Miasta prawa wydawania decyzji administracyjnych, a także "sam w sobie" nie jest również dla Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie lub jego zastępcy źródłem umocowania w wydawania takich decyzji. Źródłem takiego umocowania jest bowiem dopiero upoważnienia Prezydenta Miasta Jaworzna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie jawi się uwaga, że sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 usp stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Równocześnie wskazania wymaga, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie powiatowym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu ustanawia rada powiatu, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych. Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11). Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 wyraził stanowisko, podzielane przez obecny skład orzekający, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma zaskarżona uchwała, co nie jest przy tym sporne.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd wskazuje, na przytaczany powyżej art. 147 § 1 Ppsa pozostający w ścisłym w związku z art. 79 ust. 1 usp, zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Stosownie natomiast do artykułu 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – Ustrojodawca zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustaw samorządowych. Jednocześnie jawi się konstatacja, że kontrola tych aktów musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Kryteria kontroli prawa miejscowego stanowią o zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności j.s.t. Samodzielność tę gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11). Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina czy powiat uprawnione są do realizacji powierzonych im zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Nie mogą zatem te jednostki samorządowe wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rację ma prokurator domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w objętej skargą części.

Przystępując do szczegółowych rozważań i przechodząc zarazem do wskazania powodów kwalifikacji zapisów uchwały jako istotnie naruszających prawo wskazać należy, iż Sąd w pełni zaakceptował stanowisko Prokuratora, że postanowienia zawarte w § 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, jako rażąco naruszające prawo winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ stanowiący j.s.t. nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie - tak np. NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 199 r., sygn. akt SA/Wr 1739/93, OwSS 1995, nr 4, poz. 142. Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że powtórzenie takie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 1260/94, OwSS 1996, nr 2, poz. 47, orzekł, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Linię tę podtrzymały następnie sądy administracyjne m.in. w wyrokach: NSA we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 451/08, czy też w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08, a także WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 271/08, WSA w Lublinie: z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, i z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, WSA we Wrocławiu: z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04, z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 366/05, z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 479/05, z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 499/05, z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 696/05, z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 396/05 oraz NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07.

I o ile skład orzekający w pełni zgadza się z aktualnie prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych linią orzeczniczą, w której dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, to podnosi, że jest to możliwe wyłącznie wówczas o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co w sprawie nie zaistniało (zob. np. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., Sygn. akt II SA/Lu 485/08, przypomniany w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 282/12, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1180/06). W ten sposób orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05, uznając, że "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały", a w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, że "przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu" byłoby dopuszczalne, "jeżeli czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały".

W przedmiotowej sprawie co wymaga powtórzenia organ stanowiący zdefiniował pojęcia prawnie zdefiniowane dokonując wybiórczego i fragmentarycznego ich legalnego powtórzenia, jak chociażby ustanowił, że:

1) piecza zastępcza to rodzinna lub instytucjonalna piecza zastępcza w rozumieniu ustawy, nie podając przy tym jakiej ustawy, czy

2) osoba pełnoletnia to osoba, która po osiągnięciu pełnoletności pozostała w pieczy zastępczej na zasadach określonych w art. 37 ust. 2 ustawy, bądź

3) dochód to dochód na osobę w rodzinie, kryterium dochodowe - dochód, dochód na osobę w rodzinie, kryterium dochodowe w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.).

Prezentacja pojęć użytych w § 2 zaskarżonej uchwale czyni ją nieczytelną, zaś wyeliminowanie tego unormowania wręcz przeciwnie. Nadto wskazania wymaga, że brak tej regulacji nie wpływa w żaden sposób na całość normowanego przedmiotu. Podobnież jak wyeliminowanie § 4, w którym - jak słusznie zauważył skarżący prokurator - uregulowano jakby zawężono kompetencje organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalania, umarzania i rozkładania na raty opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i możliwości działania upoważnionych przez niego podmiotów ograniczając ich krąg do wymienionego w nim Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie lub jego zastępcy. Ustawodawca w art. 194 ust. 1 i 3 przyznał w tym zakresie kompetencję staroście. Dlatego odmienne uregulowanie tej kwestii przez Radę Miasta Jaworzna wykonującą kompetencję rady powiatu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej radzie powiatu przez ustawodawcę w art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze i pozostaje w rażącej kolizji z art. 38 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, którego mocą starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu.

Tym samym rację ma prokurator, że rada powiatu w ogóle nie jest uprawniona do wskazywania podmiotów mogących działać z upoważnienia przez właściwy organ. Podsumowując Sąd wskazuje, o czym także szerzej powyżej, że pomimo wyeliminowania spornych postanowień zawartych w § 2 i § 4 uchwała kompleksowo reguluje objęty nią przedmiot, co także dowodzi słuszności argumentów przytoczonych w skardze.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.