Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1276/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie : sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Powiatu w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 147 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., w skład którego wchodzi prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w W., działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...] o powierzchni [...] ha (Sąd Rejonowy w W., księga wieczysta KW nr [...] oraz prawo własności majątku ruchomego wykazanego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stało się z mocy prawa mieniem Województwa L.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w W. od powyższej decyzji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 60 i art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. na treść art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) Minister Skarbu Państwa uznał, że podział mienia, który kwestionuje odwołujący się, dokonany został zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). Paragraf 1 tego rozporządzenia stanowi, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostaną przekształcone w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi (załącznik nr 1 do rozporządzenia), jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi (załącznik nr 2) i jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (załącznik nr 3). Tak skonstruowane przepisy oznaczają, że składniki mienia Zarządu Dróg w W. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia w części Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. i w części Zarządu Dróg w W. Podział mienia został dokonany w oparciu o protokóły zdawczo-odbiorcze z dnia 13 i 14 stycznia 1999 r.

Zarząd Powiatu w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2002 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Skarżący wskazał, że naruszają one art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Artykuł 60 ust. 1 tej ustawy uprawnia Wojewodę do wydania decyzji deklaratoryjnej, tymczasem Wojewoda ukonstytuował nowy stan prawny mienia, które z mocy prawa stało się mieniem Powiatu. Część mienia objętego decyzją Wojewody była we władaniu powiatowej jednostki organizacyjnej, tj. Zarządu Dróg Powiatowych w W., który powstał z przekształcenia Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w L. Protokoły zdawczo-odbiorcze były sporządzone bez udziału Powiatu W., naruszony został w ten sposób art. 61 § 4 kpa. Naruszony został także art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym Powiat stał się z mocy prawa właścicielem mienia, które było we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w W.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, stwierdzając, że w skardze powielone zostały zarzuty i argumentacja podniesiona w odwołaniu, do których organ drugiej instancji odniósł się już w zaskarżonej decyzji. Z tego względu Minister podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia

2004 r., sygn. akt I SA 1094/02 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy staje się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wymieniona ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz "władanie". Pojęcia te są zdefiniowane w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 44 kc mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast władanie jest opisywanej w tym Kodeksie jako synonim posiadania, czyli stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą.

Stwierdzenie nabycia mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, o których stanowi art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających... jest czynnością procesową podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie nabycia mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Nabycie mienia następuje wprawdzie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., ale wymaga wydania przez wojewodę decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych.

Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 powyższej ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących zwłaszcza poszczególnych składników mienia, które podlegają stwierdzeniu nabycia. Częścią tego postępowania jest sporządzenie (§ 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r.) protokołów zdawczo-odbiorczych, które są istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w takiej sprawie.

W postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. Zarząd Dróg w W. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w L. uległa przekształceniu i część mienia, którym władała weszła w skład mienia jednostek samorządowych: Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i Zarządu Dróg Powiatowych w W. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych..., dyrekcje okręgowe dróg publicznych zostaną przekształcone m.in. w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W punkcie 17 tego załącznika wymieniony jest zarząd drogowy we Włodawie jako właściwy do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze powiatu [...], który powstał z Obwodu Drogowego w W. i części Zarządu Dróg w W. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek wymienionych w § 1 rozporządzenia. Protokółem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. Sąd przyjął, że ustalenia organów administracji są w tym zakresie prawidłowe, a sam podział składników mienia objętego tym protokółem został dokonany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1998 r. Ponieważ przekazanie nie obejmowało mienia jednostki organizacyjnej zarządzającej drogami powiatowymi, nie zachodziła konieczność udziału takiej jednostki w sporządzaniu protokółu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 stycznia 1999 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu w W., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez: a) pominięcie przez Sąd przy orzekaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy z 13 października

1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, b) niezastosowanie przez Sąd przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby Iiniowej do organizacji administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), c) niezastosowanie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), d) wydanie decyzji o nabyciu mienia Skarbu Państwa na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu

14 stycznia 1999 r., którego stroną był Rejon Dróg Wojewódzkich w P., a więc organ niewłaściwy. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono: 2) naruszenie przepisów postępowania polegające szczególności na: a) utrzymaniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzji administracyjnych, stwierdzających nabycie mienia wydanych w okolicznościach określonych przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, b) utrzymaniu zaskarżonych decyzji wydanych w okolicznościach, o których stanowi art. 145 § 1

pkt 6 kpa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości, co do przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 156,

poz. 1027) i na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: czy wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych, jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027 ze zm.).

W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższą wątpliwość stwierdził, że "w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego".

W obszernym uzasadnieniu uchwały przedstawiając uregulowania prawne wprowadzone w związku z reformą ustrojową państwa Sąd w szczególności odniósł się do art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym zobowiązano Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia w drodze porozumienia z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 30 listopada 1998 r., organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej, która umożliwić miała dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji tych jednostek do organizacji administracji publicznej określonej w ustawach, o których mowa w art. 1. Chodziło tu o dokonanie reorganizacji dotychczasowych jednostek państwowej administracji drogowej zarządzających drogami publicznymi, która miała zabezpieczyć przede wszystkim nowo powołanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. zarządcom dróg wojewódzkich i powiatowych środki materialno-techniczno-osobowe umożliwiające im realizację od 1 stycznia 1999 r. zadań w zakresie zarządu drogami. Jednocześnie ustawa z dnia 13 października

1998 r. w art. 60, zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia", uregulowała kwestię wyposażenia nowo powstałych jednostek samorządu terytorialnego w majątek stanowiący dotąd mienie Skarbu Państwa. Powołany przepis art. 60 w ust. 1 stanowił, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, przy czym zgodnie z ust. 3 tego artykułu nabycie tego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jakkolwiek nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to badanie czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 ustawy następowało w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Tryb przewidziany w art. 60 ust. 1 ustawy dotyczył także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które po przekształceniu mającym na celu dostosowanie ich organizacji do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce oznaczało to często podział mienia należącego do drogowej jednostki organizacyjnej pomiędzy dwie, a nawet więcej nowo utworzonych jednostek. W wykonaniu postanowień art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027).

Omawiane rozporządzenie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który badał, czy Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydając je przekroczył upoważnienie zawarte w art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, upoważniające Ministra do określenia organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów dróg i drogowej służby liniowej umożliwiającej dostosowanie ich do organizacji administracji publicznej, ponieważ w tym akcie wykonawczym rozporządził mieniem Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych jednostek organizacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt

K 18/00 stwierdził, że rozporządzenie to jest zgodne z art. 21 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również, że nie jest niezgodne m.in. z art. 103 ust. 4 i 5 w związku z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że celem rozporządzenia była reorganizacja istniejących struktur służby drogowej celem przejęcia ich przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje ono jedynie jakie jednostki organizacyjne mają powstać na bazie istniejących, nie rozstrzyga natomiast zdaniem Trybunału o sposobie podziału mienia należącego do jednostek dotychczasowych. Według Trybunału przepis § 3 rozporządzenia powtarzając zasadę nabycia mienia wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje jedynie na potrzebę sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych na dzień 31 grudnia 1998 r. Odniesienie się w rozporządzeniu do protokołów, które z natury rzeczy odzwierciedlają tylko stan faktyczny, pośrednio potwierdza ocenę, iż rozporządzenie nie wkroczyło w sferę kształtowania praw majątkowych.

Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. ma - zdaniem składu poszerzonego - istotne znaczenie przy rozstrzyganiu zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2005 r., a także przy wyrokowaniu w tej sprawie. Podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że celem omawianego rozporządzenia było takie przekształcenie (podział organizacyjny) państwowych jednostek zarządzających drogami publicznymi by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzkich wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, Sąd wyjaśnił jakie znaczenie w tym procesie mają protokoły zdawczo-odbiorcze, o których mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. W świetle art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działania reorganizacyjne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej miały umożliwić dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji dotychczasowych państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej. Wynikało z tego, że działania reorganizacyjne, o których mowa, musiały zostać zakończone do 31 grudnia 1998 r. Jeśli reorganizacja państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi miała pociągać za sobą również przesunięcia ich składników majątkowych do wydzielonych z nich jednostek organizacyjnych, które miały zostać przejęte przez samorząd terytorialny, to proces ten musiał być także zakończony na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to mienie Skarbu Państwa stało się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, które znajdowało się w tym momencie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych we wskazanej ustawie przez samorząd terytorialny. Praktycznie zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki zarządu dróg publicznych, które miały przejąć samorządy, winny być już organizacyjnie z dawnych struktur w pełni wydzielone. Na bazie dotychczasowych państwowych jednostek organizacyjnych zarządu dróg publicznych miały powstać nie tyle nowe jednostki organizacyjne, bo do powołania tych uprawnione były od 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego (powiaty i województwa), chodziło tu o wydzielenie w sposób zorganizowany odpowiednich środków, by umożliwić samorządom, które przejęły zarząd drogami powiatowymi i wojewódzkimi, sprawowanie od 1 stycznia 1999 r. pieczy nad tymi drogami.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w § 1 rozporządzenia. Związane z tym było także przygotowanie do przesunięcia do przekształconych jednostek niezbędnej kadry pracowniczej. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg, co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze - by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r. Mimo, iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego § 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.

Przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu

31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki - jeszcze państwowe -weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek przedstawiony w tezie uchwały. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 § 3 kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt OSK 1266/04) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżonych wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie

art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię zawartą w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. Sąd ten ocenił, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, zarzut zaś naruszenia przez Sąd przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej jest trafny.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w zaskarżonym wyroku z dnia

7 kwietnia 2004 r. przyjęto, iż podział składników mienia pomiędzy nowo utworzone jednostki nastąpił protokołem zdawczo-odbiorczym z 14 stycznia 1999 r., zaś sporna nieruchomość została przekazana przez GDDP Oddział [...] - Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L., a na podstawie § 3 rozporządzenia stała się własnością tej jednostki. Pogląd ten w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt K 18/00, którą za uprawnioną przyjął także Sąd rozstrzygający przedstawioną wątpliwość prawną jest błędny, gdyż podziału mienia pomiędzy nowo utworzone jednostki samorządowe dokonuje się w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wyroku, iż celem rozporządzenia nie było wyposażenie nowo powstających jednostek w mienie, lecz dostosowanie jednostek do nowej struktury i wskazanie w załączniku z jakich państwowych jednostek mają być utworzone jednostki samorządowe i w jakie mienie w przyszłości wyposażone.

Przepis § 3 rozporządzenia powtarzał jedynie zasadę wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i nie wkraczał w sferę kształtowania praw majątkowych. Sporządzenie protokołu było więc jedynie czynnością przygotowawczą, odzwierciedlającą stan faktyczny mienia, a więc swego rodzaju inwentaryzacją obrazującą stan władania mieniem przez zreorganizowane na dzień 31 grudnia 1998 r. jednostki po byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż przepis § 3 rozporządzenia regulował sposób prowadzenia postępowania komunalizacyjnego i stanowił część postępowania administracyjnego poprzedzającą wydanie decyzji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 przez Wojewodę.

Z uwagi na datę wydania rozporządzenia, a także zakreślone przez ustawodawcę terminy dokonania czynności dostosowawczych - czynności protokolarnych, dokonywanych na podstawie § 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. nie sposób traktować jako podjętych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji komunalizacyjnych.

Sporządzenie protokołów nie wszczęło także takich postępowań; była to zatem czynność dokonywana poza postępowaniem administracyjnym, mająca za zadanie zinwentaryzowanie mienia z organizacyjnym powiązaniem mienia z konkretnymi jednostkami, które miały zostać utworzone, a które wymieniono w załącznikach do rozporządzenia.

Taki sposób wykładni przepisu § 3 rozporządzenia, któremu Sąd pierwszej instancji nadał charakter prawnomaterialny powoduje, iż sporządzone protokoły zdawczo-odbiorcze nie są częścią postępowania komunalizacynego, a tylko stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisu art. 76 k.p.a., określając stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny. Skarżący Powiat już w postępowaniu administracyjnym kwestionował prawidłowość dokonanej czynności w dniu 14 stycznia 1999 r. zarówno od strony uczestniczących w niej podmiotów jak i istniejącego w dacie 31 grudnia

1998 r., a następnie w dniu 1 stycznia 1999 r. stanu faktycznego, wywodząc, iż powstały Zarząd Dróg Powiatowych w sposób nieprzerwany władał częścią działki

nr [...], którą z naruszeniem art. 60 ust. 1 uwłaszczono województwo [...].

Ocenie tej, ograniczając się do rozważenia przesłanki § 3 rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił uwagi, co przy przyjęciu zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwiało rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za nietrafne uznał Sąd odwoławczy zarzuty naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Ponadto Sąd zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa. (Dz. U. Nr 13, poz. 114), gdyż przepisy tego rozporządzenia obowiązywały tylko organy przeprowadzające postępowanie komunalizacyjne.

Za chybiony uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kpa, bowiem zarzut braku udziału strony w postępowaniu, której doręczono w tej sprawie decyzję i która składała środki prawne nie może być skutecznie podniesiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznając ponownie sprawę na mocy

art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt OSK 1266/04. Ponadto wiążąca w sprawie jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, co wynika z art. 187 § 2 powołanej ustawy.

W świetle wiążącej Sąd wykładni zawartej w powołanych orzeczeniach, których obszerne fragmenty przytoczono wyżej za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa i Wojewodę [...] art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Jak stwierdził w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające.... protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby Iiniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Protokoły te winny odzwierciedlać stan faktyczny władania wskazanym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, a domniemanie to, zgodnie z art. 76 § 3 kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu.

Skarżący Powiat w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją konsekwentnie kwestionował prawidłowość sporządzenia w dniu 14 stycznia 1999 r. protokołu zdawczo-odbiorczego, zarówno od strony uczestniczących w tej czynności podmiotów, jak i istniejącego w dacie 31 grudnia 1998 r., a następnie w dniu 1 stycznia 1999 r. stanu faktycznego. Twierdzenia skarżącego, że powstały w wyniku reformy Zarząd Dróg Powiatowych w W. władał w sposób nieprzerwany częścią działki nr [...] w W., którą zaskarżoną decyzją w całości uwłaszczono Województwo [...] nie zostały w postępowaniu administracyjnym rozważone i zweryfikowane w świetle dokumentów mających stanowić przeciwdowód w stosunku do treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 stycznia 1999 r. Uchybienie to, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powołanych wcześniej rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając także na uwadze wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt K 18/00, którą Sąd przyjął za uprawnioną podkreślić trzeba, że powołane wcześniej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych... wydane na podstawie art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... nie rozstrzyga o sposobie podziału mienia należącego do jednostek dotychczasowych. Przepis § 3 rozporządzenia, powtarzając zasadę nabycia mienia wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje jedynie na potrzebę sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie można więc uznać, że protokoły te, będące swego rodzaju inwentaryzacją, która winna odzwierciedlać stan faktyczny władania mieniem przez zreorganizowane na dzień 31 grudnia 1998 r. jednostki decydują o podziale mienia pomiędzy nowo utworzone jednostki samorządowe. Podziału tego mienia na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 dokonuje bowiem Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnym.

Powyższe wskazówki winny mieć na uwadze organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.