Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3555/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 18/18 w sprawie ze skargi H. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz H. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 18/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia [...] r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy:

Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował skarżącą, iż na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej p.w.k.a.s., z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Ł..

Kolejnym pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącą, że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stosunek pracy ulega wygaszeniu z dniem [...] r.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wezwała organ do przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej wskazując, że nieprzedstawienie propozycji narusza jej dobra osobiste, tj. między innymi jej zdrowie, godność oraz dobre imię. Wskazała, że nie otrzymała żadnej propozycji (tj. propozycji służby lub propozycji pracy), co odbiera jako wyraźny sygnał, iż nie otrzyma żadnej propozycji i tym samym jej status funkcjonariusza ma wygasnąć za 3 miesiące. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie nie otrzymała propozycji ze względu na wiek.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. organ wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Jednocześnie organ zauważył, że propozycja taka nie ma charakteru decyzji.

W dniu [...] r. skarżąca wniosła pismo zatytułowane "odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby", zaskarżając je w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji otrzymanej w dniu [...] r. i tym samym pozostawienie skarżącej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej oraz przedłożenia jej propozycji służby zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

Organ w piśmie z dnia [...] r., odpowiadając na powyższe odwołanie wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie poinformował, że podjęta decyzja o nieprzedstawieniu propozycji znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od informacji o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.

W dniu [...] r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) zażalenie na bezczynność organu I instancji i niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na zażalenie, organ w piśmie z dnia [...] r. poinformował, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów Szef KAS nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła bezczynność organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu strony skarżącej ze służby zawartej w decyzji z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako nieuprawnionej w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w pełni swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie uznał za dopuszczalną skargę na bezczynność organu w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia.

Dalej Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów art. 133, art. 132 i art. 57 k.p.a. i wskazał, że ich brzmienie jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Sąd stwierdził, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy.

Sąd zauważył, że przyjęcie poglądu, iż stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu, przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji zważył, że zasadność skargi w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez organ I instancji odwołania skarżącej z dnia [...] r. od otrzymanego w dniu [...] r. pisma organu zawierającego informację o nieprzedstawieniu jej propozycji zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania tego odwołania nie zwalania okoliczność, że organ uważa, iż pismo z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Sąd zaznaczył, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności nie wynikał ze złej woli organu lecz z uwagi na nowe instytucje i regulacje prawne zastosowane w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a wątpliwości co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 52 § 1 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że stronie przysługuje skarga na bezczynność organu po wyczerpaniu przysługujących jej środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy przedmiot pisma-odwołania skarżącej z dnia [...] r. nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Powołane wyżej przepisy wskazują, jakie kategorie spraw są rozpatrywane przez organy administracji publicznej, w tym Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w ramach k.p.a. Dodatkowo należy mieć na względzie brzmienie p.w.k.a.s. w zakresie regulującym proces składania propozycji pracy/służby, jak również nie przedstawienia propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 169 ust. 6 tej ustawy jedynie w sprawach propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej składanych funkcjonariuszom, stosuje się przepisy k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że pismo informujące o braku propozycji służby doręczone funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy pismo nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być w sposób arbitralny uznawane za decyzję zwalniającą ze służby;

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj., art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., przez uznanie braku propozycji służby za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 w zw. z art. 133 k.p.a., którego nie przekazał Szefowi KAS w sytuacji, gdy brak propozycji służby nie może być utożsamiany z decyzją o zwolnieniu ze służby;

4. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 k.p.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności nie przekazując do Szefa KAS pisma skarżącej zatytułowanego "odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Skoro jednak ustawodawca w przepisach wprowadzających - w zakresie regulującym proces składania propozycji pracy jak i nie przedstawienia propozycji zatrudnienia - nie przewidział formy decyzji, konsekwentnie nie wprowadził środka zaskarżenia w postaci odwołania. W przedstawionym stanie prawnym zasadnym jest zatem twierdzenie o braku zaistnienia okoliczności świadczących o bezczynności organu w postaci nieprzekazania odwołania;

5. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że pisemna informacja o braku propozycji pracy bądź służby wystosowana przez organ funkcjonariuszowi służby celnej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa KAS, a to nie zostało uczynione, a tym samym błędne przesądzenie, że pisemna informacja o braku propozycji zatrudnienia lub służby doręczona skarżącej w dniu [...] r. jest decyzją administracyjną, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy pismo informujące o braku propozycji zatrudnienia lub służby nie rozstrzyga w sposób władczy o istnieniu stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo informujące o braku propozycji pracy lub służby doręczone funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy pismo nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby;

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu do dnia [...] r. nie przedstawiono propozycji zatrudnienia lub pracy, traktuje się jak zwolnienie ze służby i w konsekwencji zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy pismo informujące o braku propozycji zatrudnienia lub służby doręczone skarżącej w dniu [...] r. nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż pismo nie rozstrzyga w sposób władczy o istnieniu stosunku zatrudnienia lub służby.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że powyższe naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest wiążąca. Oznacza to, że organy podatkowe ponownie badając sprawę muszą uwzględnić wskazane przez Sąd przepisy, które mają zastosowanie w tej sprawie, a także sposób ich interpretacji.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Wskazała, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji, w której organ pozostaje w przekonaniu, że propozycja zatrudnienia nie stanowi ani decyzji, ani też innego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, to wówczas jest on zwolniony z obowiązku nadania biegu złożonemu od takiej propozycji odwołaniu?

W pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu odwołania skarżącej z dnia [...] r. Kwestią irrelewantną dla wyniku kontroli tej bezczynności jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania. Zauważyć jedynie wypadnie, że w tej kwestii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, choć niejednolite, to w przeważającej mierze przyjmuje, że przedmiotowa propozycja nie jest ani decyzją, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał dopuszczalność kontroli bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. Z kolei zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniach związanych z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w p.w.k.a.s., dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć m.in. czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 168).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję (zob. E. Iserzon w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu, jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy (zob. podobnie NSA w wyrokach: z 5 października 2018 r., sygn.. akt I OSK 912/18; z 11 stycznia 2018 r., sygn.. akt I OSK 2651/18 i I OSK 2652/18).

Konkludując stwierdzić przyjdzie, że z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, że propozycja dalszej służby zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia (art. 134 k.p.a.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł o zobowiązaniu organu do przekazania Szefowi KAS złożonego przez skarżącą odwołania. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.