Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1332/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 5, art. 7, art. 12 ust. 4, art. 13 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: załącznik nr 1
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 91
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz  wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym.
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 18, art. 20  art. 23, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 51
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61 § 3, art. 64 § 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2485/11 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dokonania zmiany wpisu do ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. oddalił skargę B.G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dokonania zmiany wpisu do ewidencji producentów.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. B.G. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o wpis do ewidencji producentów w celu zmiany danych.

Organ, pismem z dnia 31 maja 2010 r., wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych poprzez uzupełnienie pola nr 64 i podanie danych współmałżonka.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że "nie posiada aktualnie żadnego współmałżonka", który by był współposiadaczem jej gospodarstwa. Ponadto zakwestionowała prawo organu do pozyskiwania informacji dotyczących jej stanu cywilnego.

Kierownik BP ARiMR w O. pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. poinformował skarżącą, że zmiana danych w ewidencji producentów nie została wprowadzona.

Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od niniejszej informacji.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na fakt, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją wobec czego nie przysługuje odwołanie od tego pisma.

B.G., pismem z dnia 27 lutego 2011 r., wniosła do Dyrektora D. OR ARiMR we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nazwanego "informacją".

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma informującego z [...] czerwca 2010 r.

Od powyższej decyzji skarżąca w dniu 25 marca 2011 r. wniosła odwołanie do Prezesa ARiMR.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stosując analogię do przepisów art. 13 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów) wskazał, że odmowa dokonania zmiany w ewidencji producentów winna następować w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta.

Wobec takiego rozstrzygnięcia Dyrektor D. OR we W. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując, iż zaskarżona decyzja Kierownika BP ARiMR w O. rażąco naruszała przepisy art. 64 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. złożyła odwołanie do Prezesa ARiMR.

Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, a w doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie to ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W związku z tym przedmiotem badania w sprawie było zbadanie faktu posiadania przez pismo informujące z dnia 29 czerwca 2010 r. przymiotów decyzji administracyjnej, co warunkowało wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Prezesa ARiMR, skoro organ skorzystał z kompetencji kasacyjnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to błędnym jest twierdzenie strony jakoby organ II instancji orzekał w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. co do istoty sprawy, w której rozstrzygało pismo informujące z dnia 29 czerwca 2010 r.

Jak wskazał Prezes ARiMR przepisy ustawy, poprzez akt wykonawczy jakim jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 205, poz. 1490) nakładają na wnioskodawcę obowiązek nie tylko wskazania swojego stanu cywilnego ale również, w przypadku złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego, dołączenia do wniosku pisemnej zgody współmałżonka na dokonanie wpisu do ewidencji producentów (art. 12 ust. 6 ww. ustawy). Prezes ARiMR zaznaczył, że organ, do którego podanie wpłynęło ma obowiązek wezwać wnoszącego (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) do uzupełnienia stwierdzonych braków powołując się na odpowiedni przepis prawa oraz pouczyć wnoszącego o skutkach niedopełnienia w terminie czynności, o których mowa w wezwaniu. Prezes ARiMR zaznaczył, że Kierownik BP ARiMR w O. wystosował odpowiednie wezwanie do strony, jednakże nie zamieścił właściwego pouczenia co do skutków nieuzupełnienia braków w podaniu. Pomimo błędnego pouczenia w wezwaniu, strona w ustawowym terminie odpowiedziała na wezwanie, jednak wyjaśnienia udzielone przez stronę nie usuwały braku formalnego wniosku z dnia 20 kwietnia 2010 r. W związku z powyższym, Kierownik BP ARiMR w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję nazwaną "Informacja o nie wprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów". Prezes ARiMR wskazał, że nieusunięcie braków formalnych podania powoduje skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czyli zaistnienia takiej sytuacji prawnej, jak gdyby wniosek w ogóle nie został złożony. Dopóki bowiem braki formalne podania nie zostaną usunięte, organ nie może ocenić przedstawionego wniosku merytorycznie a co za tym idzie wydać rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Mając powyższe na względzie, Prezes ARiMR uznał, że Kierownik BP ARiMR w O. wydając decyzję o niewprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów rażąco naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a., co wypełniało przesłankę warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca pismem z dnia 7 listopada 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2011 r., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i uznania, że jej wniosek jest kompletny i skutecznie wszczął postępowanie administracyjne. Ponadto B.G. wniosła o rozstrzygnięcie, iż na stronę nie został nałożony ustawowy obowiązek ujawnienia organowi stanu cywilnego strony.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. oddalił skargę.

Sąd odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego zasadności żądania uzupełnienia wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2010 r. poprzez wskazanie stanu cywilnego skarżącej, zaznaczył (odnosząc się do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego), że w niniejszym stanie faktycznym sprawy zasadne było dokonanie czynności materialno-technicznej pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o wpis do ewidencji producentów. Sąd podkreślił, że ogólne warunki do dokonania tej czynności zapisane są w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie może zatem dowolnie kształtować wymogów formalnych podania.

Sąd wskazał, że wymóg podania informacji, czy wnioskodawca w dniu składania wniosku o wpis do ewidencji producentów pozostaje w związku małżeńskim nie narusza art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ustanowiony został w wykonaniu wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Sąd zaznaczył, że delegacja do określenia szczegółowych wymagań wniosku nie została zawężona wyłącznie do informacji wymienionych wprost w przepisie art. 7 ustawy i pozwala Ministrowi na uwzględnienie także innego rodzaju danych, o ile znajdują one uzasadnienie dla "prawidłowego funkcjonowania systemu". W ocenie Sądu przy wykładni opisanych przepisów należy kierować się celami, jakie ma spełniać ewidencja, określonymi w art. 5 tej ustawy, a dotyczącymi zwłaszcza przyznawania płatności i wypłaty płatności, nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję. Sąd wskazał, że treść wniosku i informacje w nim podane muszą korespondować z zasadami ustalonymi przez ustawodawcę w zakresie dokonywanych wpisów do ewidencji.

W związku z powyższym Sąd podkreślił, że skoro w art. 12 ust. 1 tej ustawy ustawodawca postanowił, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, a w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4), to dla prawidłowego funkcjonowania systemu ewidencji organ winien mieć wiedzę, czy wnioskodawca pozostaje, czy też nie pozostaje w związku małżeńskim. Sąd podkreślił, że podważany przez skarżącą wymóg formalny wynika z zakresu przedmiotowego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są bezpodstawne, a kwestionowany przez skarżącą wymóg ujawnienia informacji o pozostawaniu wnioskodawcy w związku małżeńskim, wynika z ustawowego upoważnienia i w konsekwencji, jest to określony przepisem prawa wymóg formalny wniosku. Wymóg ten został ustalony w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz. 1104). Brak uzupełnienia wniosku w tej materii w terminie 7 dni skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż bez takiej informacji organ nie mógłby prawidłowo przeprowadzić merytorycznej oceny wniosku. w związku z powyższym, zarzuty skarżącej, że jej wniosek był kompletny i skutecznie wszczął postępowanie administracyjne Sąd uznał za niezasadne.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nadanie numeru producenta (odwrotnie niż odmowa jego nadania) nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a w formie zaświadczenia, o czym stanowi art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Jak wskazał Sąd, w oparciu o przepis art. 14 ww. ustawy, w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji, organ dokonuje zmiany danych uwzględnionych w ewidencji poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej. Odmowa dokonania wnioskowanej zmiany wpisu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta".

Z przyczyn opisanych, Sąd uznał, że Dyrektor D. OR ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik B.G. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz, U, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), a to:

- art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o błędnie skompletowane przez organ akta postępowania, nie zawierające rzetelnie zgromadzonych dowodów - to jest przede wszystkim wypisu z ewidencji producentów w zakresie wpisu skarżącej, to jest dowodu na istnienie przedmiotu postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy polegające na pomyleniu podania, o którym mowa w art. 64 § 2. k.p.a. z postępowaniem, o którym mowa w art. 104 k.p.a., przy błędnej interpretacji skutków unieważnienia decyzji dla oceny skutków prawnych dokonanej przez organ czynności wszczęcia postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo:

- naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw,

- naruszenie przez organy przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145. § 1 pkt. 8) k.p.a., w oparciu o decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...],

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 2. k.p.a., poprzez uznanie możliwości pozostawienia wszczętego postępowania administracyjnego bez rozpoznania, gdy przepis ten pozwala pozostawić bez rozpoznania jedynie podanie, na etapie przed dokonaniem przez organ czynności wszczęcia postępowania,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 k.p.a., poprzez uznanie możliwości pozostawienia wszczętego postępowania administracyjnego bez rozpoznania, gdy przepis ten nakazuje zakończyć wszczęte postępowanie decyzją,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64. § 2. k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez uznanie, iż unieważnienie decyzji powoduje "unieważnienie" dokonanej przez organ czynności materialno-technicznej wszczęcia postępowania,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 105 § 1. k.p.a., poprzez uchylenie się od zbadania okoliczności istnienia przedmiotu postępowania w sytuacji, gdy organa wszystkich szczebli skutecznie utajniły przed skarżącą i przed Sądem oczywisty i dostępny tylko dla organów dowód na tę okoliczność -stan wpisu skarżącej w ewidencji producentów,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 110 k.p.a., poprzez uchylenie się od uwzględnienia skutków prawnych ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2011m r., w której Prezes uznał, iż rozstrzygnięcia organów ARiMR w przedmiocie wpisu rolnika do ewidencji producentów są rozstrzygnięciami "w zakresie uprawnień producenta" co bezsprzecznie oznacza, iż rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie nadania obywatelowi takiego uprawnienia jest decyzją administracyjną,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Konstytucji, poprzez uznanie, iż obowiązek ujawnienia poufnych danych osobowych przez obywatela może być na niego nałożony rozporządzeniem w sprawie zawartości ramowego formularza wniosku o wpis do ewidencji producentów, wykonanym przez Prezesa ARiMR jego zarządzeniem nr 95/2010, o wprowadzeniu obowiązującego formularza wniosku,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Konstytucji, poprzez uznanie, iż obowiązek ujawnienia poufnych danych osobowych przez obywatela został nałożony na obywateli ustawą z 2004 r., gdy rozporządzenie wykonawcze, z którego organa i Sąd wywodzą ów "obowiązek ustawowy" weszło w życie 6 lat później - w 2010 r., a tym samym uznanie, iż przed 2010 r. ów obowiązek, rzekomo wprowadzony ustawą, nie istniał,

- art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez odmowę stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy organ swym zaskarżonym rozstrzygnięciem uniemożliwił skarżącej wykonanie obowiązku z art. 41 § 1 k.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

2. art. 12 ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

3. art. 2a rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

4. art. 2, 18, 20, 21, 22 i 23 w zw. z art. 8 ust. 2. Konstytucji RP, poprzez odebranie B.G. prawa do czerpania pożytków z jej własności, co Sąd nazywa "prawidłowym działaniem systemu", w oparciu o wywiedziony z rozporządzenia "ustawowy" obowiązek ujawniania danych osobowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie poprzedzających go decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na poparcie wskazanych zarzutów, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania należy wskazać, iż jest ona środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym, o szczególnych wymaganiach formalnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną, stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nadto, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., powinna ona czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Tak więc prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, należy do niezbędnych elementów skargi kasacyjnej, które wymagają uzasadnienia. A contrario brak tych elementów, w skrajnych przypadkach, może prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej jako nie spełniającej wymogów ustawowych. Stąd, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wyjaśnienia, jak według niego przepis powinien być rozumiany, natomiast wskazując na niewłaściwe jego zastosowanie powinien wykazać, tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że albo ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Dodatkowo, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wykazania, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższego trzeba stwierdzić, iż wnosząca skargę kasacyjną nie w pełni wykazała na czym miałoby polegać naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, co sprawia, że większość z tych zarzutów nie pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie. Albo nie korespondują one z treścią przepisów, które w ich ramach zostały podniesione (np. art. 54 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), albo też nie zostały one w sposób właściwy uzasadnione (np. art. 2, art. 18, art. 20 – art. 23 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Wypada też zauważyć, iż mimo obszernie napisanej skargi kasacyjnej podniesiona w niej argumentacja w niewielkim stopniu dotyczy sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bowiem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie odmowy zmiany wpisu do ewidencji producentów, a nie jego wykreślenia.

Z istoty postępowania nieważnościowego, jako że jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, wynika, iż organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Z tych też powodów zmiana interpretacji przepisów czy stanu faktycznego nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja narusza rażąco przepisy prawa.

Oznacza to, że dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej istotne było ustalenie w kontekście przesłanek nieważnościowych, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji.

Powszechnie przyjmuje się, że do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może dojść zarówno w wyniku naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego. W większości przypadków rażące naruszenie prawa odnosi się jednak do przepisów materialnych. W odniesieniu do przepisów postępowania, to naruszenie tylko niektórych z tych norm pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji, tzn. takich, których naruszenie bezpośrednio godzi w decyzję (v. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1400/10).

Dyrektora OR ARiMR we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodne z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przyjmuje się, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga ani formy decyzji, ani postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie organ poinformował wnioskodawczynię o odmowie dokonania zmiany wpisu do ewidencji producentów, a więc rozstrzygnął ten wniosek merytorycznie, co należy uznać za poważne naruszenie prawa. Jak zostało wcześniej wskazane nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków wniosku nie pozwalało na jakiekolwiek "decyzyjne" czynności organu i powinno prowadzić do pozostawienia podania bez rozpoznania. Skoro tak, to zasadnie organy uznał, iż wydana przez organ informacja w rzeczywistości jest decyzję, rozstrzygającą o odmowie wpisu zmian do ewidencji producentów, do której wydania nie było podstaw prawnych.

Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, wniesienie wniosku o zmianę wpisu do ewidencji producentów nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa (v. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ wniosek nie został w sposób prawidłowo wypełniony, a tym samym nie można zarzucać organowi, iż uchylił się od zbadania okoliczności istnienia przedmiotu postępowania. Nie ma też podstawy do uznania, że organ utajnił, jak twierdzi strona, dowód na tę okoliczność. Wypada również zauważyć, iż wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje samego faktu braku uzupełnienia wniosku w żądanym przez organ zakresie, a jedynie zasadność tego żądania. Twierdzi bowiem, że nie była zobowiązana do uzupełnienia poz. 64 wniosku o wpis do ewidencji producentów o informację dotyczące współmałżonka. Jej zdaniem wiązało się to z podaniem informacji na temat swojego stanu cywilnego, a więc danych prawnie chronionych.

W myśl art. 51 Konstytucji RP, do którego odwołuje się wnosząca skargę kasacyjną, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

Zatem ustrojodawca dopuścił możliwość ograniczenia prawa do ochrony tzw. danych wrażliwych, wskazując jednocześnie na ustawę jako akt prawny, którym te ograniczenia mogą zostać wprowadzone.

Zgodnie z art. 17 ustawy o systemie ewidencji minister właściwy do spraw rozwoju wsi został upoważniony do uregulowania w drodze rozporządzenia szczególnych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów, z uwzględnieniem nie tylko danych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, ale również innych, o ile znajdują one uzasadnienie dla "prawidłowego funkcjonowania systemu".

Według załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.), wydanego na podstawie powołanego przepisu, wniosek ten powinien zawierać zgodę na wpis współmałżonka wnioskodawcy wraz z podaniem numeru PRSEL (poz. 64).

Artykuł 17 ustawy o systemie ewidencji nie precyzuje co należy rozumieć pod tym pojęciem. Stąd przy jego wykładni należy kierować się przede wszystkim celami, dla jakich została stworzona ewidencja producentów, określonymi w art. 5 ustawy o systemie ewidencji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy system ewidencji wykorzystuje się w zakresie: przyznawania i wypłaty płatności; nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję; postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności; postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji oraz identyfikacji producentów. Należy też pamiętać, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

Powyższe oznacza, że dla prawidłowego funkcjonowania systemu ewidencji, o czym mowa w art. 17 powołanej ustawy, organ winien mieć wiedzę, czy wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim.

Artykuł 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji zakazujący posiadania przez małżonków dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych, bez względu na łączący małżonków ustrój majątkowy oraz posiadanie i prowadzenie odrębnych gospodarstw rolnych został poddany kontroli konstytucyjności.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12, Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nadanie obu małżonkom numerów identyfikacyjnych, w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej i prowadzenia przez każdego z małżonków odrębnych gospodarstw rolnych, jest zgodny z art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne:

a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji,

b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji."

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Co oznacza, że art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji pozostaje nadal normatywnym wzorcem kontroli decyzji wydanych w okresie jego obowiązywania.

Trybunał Konstytucyjny orzekając o odroczeniu moc obowiązującej orzeczenia uzasadnił to tym, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom.

Podsumowując, w świetle przedstawionej regulacji prawnej, jak też wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawczyni była zobowiązana do uzupełnienia poz. 64 wniosku. Natomiast nieuzupełnienie wniosku we właściwym czasie i zakresie powinno skutkować, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania. Bez takiej informacji organ nie mógłby nadać sprawie dalszego biegu i odnieść się merytorycznie do wniosku. Tym samym twierdzenia wnoszącej skargę kasacyjną, że jej wniosek był kompletny i skutecznie wszczął postępowanie administracyjne są niezasadne.

Na marginesie wypada zauważyć, iż powołany przez Sąd I instancji § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz. 1104), które weszło w życie z dniem 1 października 2010 r. pozostaje bez wpływu na dokonaną przez ten Sąd ocenę. Skoro żądanie organu miało umocowanie w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia z 2004 r.

W kontekście sprawy za pozbawioną racji należy też uznać pozostałą argumentację opartą na art. 3 pkt 3 i art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji oraz art. 2a rozporządzenia WE nr 73/2009. To, w jaki sposób dochodzi do wpisania do ewidencji producentów czy też wykreślenia z niej, albo wprowadzania w niej zmian nie ma dla tej sprawy znaczenia, skoro strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.