Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 98 ust. 1 , art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: § 15
journal: Dz.U. 2002 nr 99 poz 898
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i  tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 354/14 w sprawie ze skargi R. Kl. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 354/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 19 kwietnia 2012 r. R. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przydział lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania organ wywodził z niedysponowania żadnym wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby być przedmiotem przydziału. Wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1902/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje uznając, że brak przesłanek do uznania sprawy za bezprzedmiotową i należy zakończyć ją merytorycznie.

Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, decyzją Nr [...] z 19 września 2013 r. wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667) w związku z art. 92 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.) oraz § 10 i § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898, ze zm.) odmówił przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżącemu będącemu emerytowanym oficerem Straży Granicznej przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 21-30 m2, co odpowiada 3 normom zaludnienia. Jako, że nie łączy go z pracodawcą stosunek służbowy oparty na podległości służbowej i dyspozycyjności, przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju. Skarżący znajduje się na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego. Zauważył również, że skarżący wyzbył się lokalu mieszkalnego, przekazując swoje udziały, w drodze darowizny, na rzecz syna. Po wyjaśnieniu tej kwestii uznał jednakże, że udział we wskazanym lokalu nie spełniał przysługujących skarżącemu norm zaludnienia. Organ wskazał również na odmowę ze strony skarżącego przyjęcia lokali mieszkalnych w miejscowości Ch. Dalej podkreślił, iż aktualnie w zasobach Straży Granicznej brak jest wolnych lokali mieszkalnych o metrażu przysługującym skarżącemu 3 normom zaludnienia, położonych w Warszawie bądź okolicach, wobec czego brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia przedłożonego wniosku. Jednocześnie podkreślił, że skarżący pozostaje na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie przepisów:

a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 6 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące odmową przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego z powodu braku w zasobach Straży Granicznej wolnych lokali mieszkalnych o metrażu odpowiadającym przysługującym skarżącemu 3 normom zaludnienia położonych w Warszawie lub okolicach;

b) art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (....) Straży Granicznej (...) oraz ich rodzin w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju oraz że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w dniu zwolnienia ze służby.

2) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że skarżący w okresie oczekiwania na przydział lokalu posiadał, a następnie wyzbył się udziału w lokalu mieszkalnym.

Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją Nr 135/II/13, z 16 grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe skarżącego reguluje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Uwzględniając, że przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio, organ uznał, że skarżącemu, który nie pełni już służby, można przydzielić lokal w dowolnej miejscowości. Zważając na brak w Warszawie i okolicy wolnych lokali mieszkalnych organ mógł orzec tylko o odmowie przydziału lokalu. Odmowa przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego nie jest tożsama z zaprzeczeniem przysługującemu prawa do lokalu mieszkalnego. Komendant Główny przypomniał, że przed wydaniem decyzji proponowano skarżącemu lokal mieszkalny w miejscowości Ch., ale nie skorzystał on z tej możliwości. Organ wskazał, że skarżący nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Odmowa przydzielenia lokalu mieszkalnego z powodu nieposiadaniem przez organy Straży Granicznej wolnego lokalu na terenie Warszawy i miejscowości pobliskich nie jest tożsama z zaprzeczeniem przysługującego skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zawarł te same zarzuty, które sformułował w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie kwestionują przysługującego skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego. Prawo to w sposób jednoznaczny wynika z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepisy ustawy nie przewidują ani możliwości, ani konieczności potwierdzenia tego prawa w drodze decyzji. Konieczność wydania decyzji zachodzi dopiero wówczas, gdy dochodzi do realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Może to jednak nastąpić, gdy właściwy organ dysponuje lokalem, który może stanowić przedmiot przydziału, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Decyzja o przydziale odnosi się bowiem do konkretnego lokalu mieszkalnego. Forma działania organów w tego rodzaju sprawach została określona w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) (art. 98 ust. 1 ustawy), które zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio do mieszkań dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Formę decyzji merytorycznej powinna przyjąć również odmowa przydziału lokalu mieszkalnego, która to okoliczność w przedmiotowej sprawie została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1902/13. Oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu organ był związany.

Sąd uznał, że przysługujące skarżącemu prawo do lokalu mieszkalnego nie mogło zostać zrealizowane, ponieważ skarżący nie wyraził zgody na przydział lokali pozostających w dyspozycji organu. Innymi lokalami mieszkalnymi, odpowiadającymi przysługującym skarżącemu normom zaludnienie, organ na datę wydawania decyzji nie rozporządzał. Nie oznacza to jednak, że sytuacja nie może ulec zmianie. Nastąpi to niewątpliwie wówczas, gdy w zasobach organu znajdą się lokale mieszkalne realizujące należne skarżącemu nomy zaludnienia. Sąd podkreślił, że przydział lokalu mieszkalnego skarżącemu nie może nastąpić poza ustaloną kolejnością. Możliwość taką przewidywał przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), który jednak został zmieniony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 57, poz. 499) i szansa na wcześniejszą realizację wniosku została zniesiona.

Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez brak potwierdzenia przez organ w decyzji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia i że skarżący pozostaje na liście oczekujących na przydział. Dla działania organu w formie decyzji potwierdzającej powyższe uprawnienie brak umocowania w przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Organ dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowo uznał, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane na terenie całego kraju, a nie jedynie w Warszawie i okolicy. Sąd odnotował, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powyższy przepis powinien być stosowany odpowiednio w sprawach związanych z prawem do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Sąd wyjaśnił rozumienie określenia odpowiednie stosowanie. Następnie zwrócił uwagę, że w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mówi się, że "funkcjonariuszom w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej", natomiast art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mówi jedynie, że "funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego". Zdaniem Sądu, już sama wykładnia językowa wskazuje na różne zakresy przedmiotowe zastosowania norm zawartych w powyższych przepisach. O ile ustawa o Straży Granicznej czyni zastrzeżenie, że lokal mieszkalny musi być położony w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o tyle art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera już takiego zastrzeżenia, wskazując jedynie, że emerytom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Również zastosowanie wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo odczytał powyższe przepisy. Celem regulacji zawartej w ustawie o Służbie Granicznej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy z uwzględnieniem charakteru pełnionej przez nich służby, a w szczególności wymaganej od nich dyspozycyjności, realizacji której ma sprzyjać zamieszkiwanie w niewielkiej odległości od miejsca pełnienia służby. Trudno jednak dopatrywać się takiego ratio legis w stosunku do osób, które służby już nie pełnią. W ich przypadku miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby nie pozostaje w takiej korelacji, jaka występuje w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast względy osobiste czy rodzinne pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na realizację uprawnienia wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sąd odwołał się również się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., U4/09 (OTK-A 2008/8/141), w którym Trybunał, analizując nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy wskazał, że chodzi o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. A zatem, w sprawach w przedmiocie przydziału lokali mieszkalnych emerytom organ z ustawy o Straży Granicznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeń winien jedynie stosować przepisy określające przysługujące norm zaludnienia i procedurę odnoszącą się do orzekania w tego rodzaju sprawach.

W skardze kasacyjnej R. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego skarżącemu z powodu braku w zasobach Straży Granicznej wolnych lokali mieszkalnych o metrażu odpowiadającym przysługującym zainteresowanemu 3 normom zaludnienia położonych w Warszawie lub okolicach, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organy nie negują uprawnień skarżącego w tym przedmiocie.

b) art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (....) Straży Granicznej (...) oraz ich rodzin w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju, oraz że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w dniu zwolnienia ze służby.

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości w sytuacji, gdy zaskarżone decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do jej utrzymania w mocy, w związku z naruszeniem art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 §1 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. na skutek przyjęcia, iż organy administracji nie będą związane merytorycznym rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonych decyzjach Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji o braku stosownych uprawnień do przydzielenia lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw przypomnieć trzeba, że organy i Sąd pierwszej instancji związane były oceną prawną zawartą w orzeczeniu wydanym już w tej samej sprawie, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1902/12. Według tej oceny, skoro został złożony wniosek o przydział lokalu dla wnioskodawcy będącego emerytowanym funkcjonariuszem Straży Granicznej, to organ powinien wydać decyzję merytoryczną.

W warunkach tego związania należy poddać analizie zarzut materialny sprowadzający się do tezy, według której, Sąd zaakceptował decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego, wbrew unormowaniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 708). Procesowym aspektem tego naruszenia jest zarzut błędnego przyjęcia, że organy nie będą związane merytorycznym rozstrzygnięciem o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji o braku uprawnień skarżącego do lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Przedmiotem postępowania administracyjnego był przydział lokalu mieszkalnego. Forma decyzji dla przydziału lokalu wynika z regulacji ustawowej, tj. przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1643). Formę decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych wynika także z przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy zawierającego upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego m.in. warunki przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 94. Wydane w wykonaniu tego upoważnienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1005) w przepisach § 15 określa właściwość organów wydających decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych - wydają organy wymienione w ust. 1, właściwe ze względu na aktualne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty.

Z przepisów art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że decyzji o przydziale lokalu nie można utożsamiać z decyzją o przysługiwaniu emerytowi Straży Granicznej uprawnienia do lokalu mieszkalnego. Uprawnienie to, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, przysługuje emerytowi z mocy prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego jest konsekwencją przysługiwania emerytowi uprawnienia do lokalu mieszkalnego.

W sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o przydziale lokalu, jego uprawnienie do lokalu, wynikające z art. 29 ust. 1, nie było kwestionowane, ale organ nie dysponował lokalem, który mógłby być wnioskodawcy przydzielony, nie było podstaw do wydania decyzji o przysługiwaniu prawa do lokalu. Jednocześnie nie było możliwe wydanie decyzji o przydziale z uwagi na brak w dyspozycji organu odpowiedniego lokalu. Odnotować przy tym można, że ta okoliczność faktyczna nie została w skardze kasacyjnej podważona.

Wynikająca ze związania organu, oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku Sądu, konieczność załatwienia wniosku decyzją merytoryczną determinowała wydanie decyzji o odmowie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego. Taka decyzja została przez Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej wydana. Zaakcentować należy, że już z sentencji decyzji tego organu z dnia 19 września 2013 r. wynika odmowa przydzielenia lokalu mieszkalnego, a nie odmowa przyznania wnioskodawcy uprawnienia do lokalu. Uzasadnienie decyzji, jak również decyzja organu odwoławczego potwierdzają, że rozstrzygnięcie nie polega na odmowie przyznania prawa do lokalu, czy też pozbawieniu skarżącego prawa do lokalu, o którym mowa w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony jako pkt 1 a).

Drugi zarzut materialny, oznaczony jako pkt 1 b), sformułowany został jako naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) Straży Granicznej (...) oraz ich rodzin w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju, oraz że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w dniu zwolnienia ze służby. Odniesienie się do tego zarzutu sprowadza się przede wszystkim do uwagi, że wyprowadzona przez skarżącego z przepisów art. 29 i art. 92 ust. 1 norma określająca miejscowość, w której emerytowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, nie była w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji stosowana. Rozstrzygnięcie nie polegało na przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscowości nieodpowiadającej, zdaniem skarżącego, przywołanej normie. Raz jeszcze przypomnieć należy, że przyczyną odmowy przydziału lokalu był, jak to stwierdził w uzasadnieniu decyzji Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, brak w zasobach Straży Granicznej wolnych lokali mieszkalnych o metrażu odpowiadającym przysługującym R. K. 3 normom zaludnienia, położonych w Warszawie bądź w okolicach. W związku z tym wypowiedzi organów i Sądu pierwszej instancji dotyczące możliwości realizacji uprawnienia skarżącego do lokalu na terenie całego kraju nie były związane z rzeczywistym rozstrzygnięciem sprawy.

Skoro jednak skarga kasacyjna podlega oddaleniu celowe jest wskazanie, że ocena Sądu pierwszej instancji, według której, z odpowiedniego stosowania art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika możliwość przydzielenia emerytowi lokalu na terenie całego kraju, nie uwzględnia uregulowania art. 101 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Tymczasem z przepisu § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika nie tylko właściwość organu, uzależniona od aktualnego miejsca zamieszkania emeryta lub rencisty. Nadto, organy te są określane jako dysponenci lokali. Organy te są dysponentami lokali mieszkalnych położonych na obszarze ich właściwości. Przydział lokalu może być zatem orzeczony przez organ na obszarze jego właściwości rzeczowej i miejscowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a.