Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1103/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 35  ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w W. z dnia 30 czerwca 2015r. nr [ ] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej [....] w W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Zarządu Powiatu w W. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządu Powiatu w W uchwałą z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) rozwiązał z E. Z. - dyrektorem Domu Pomocy Społecznej [...] w W - umowę o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczynami rozwiązania stosunku pracy jest brak umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z podległymi pracownikami oraz konfliktowy sposób wykonywania pracy, prowadzący do powstania konfliktu z większością załogi, w wyniku czego od 2013 r. do Starosty W i Rady Powiatu kierowane są skargi pracowników dotyczące pracy Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] w W.

Podniesiono, że trudności pracowników w kontaktach z Dyrektorem, naruszanie przez Dyrektora zasad współżycia społecznego wynikających wprost z art. 94 pkt 2, 9 i 10 Kodeksu pracy w kontaktach z pracownikami wyrażają się w szczególności w nieuzasadnionym podnoszeniu głosu w rozmowach z pracownikami, naruszaniu godności pracowników, poczucia ich wartości, bezzasadnym krytykowaniu pracowników w przypadku kierowanych przez nich informacji zgodnie z podległością służbową, a nie bezpośrednio do Dyrektora placówki (dot. np. nieobecności pracownika), krytykowaniu wykonywania przez pracowników ich obowiązków, pomimo wykonywania tych obowiązków zgodnie z przepisami prawa. Zwrócono uwagę na częstą zmianę oceny tych samych okoliczności przez Dyrektora, to jest w jednym dniu krytykowanie pracowników z powodu wykonywania przez nich obowiązków pracowniczych, a w kolejnym chwalenie ich za to, zmienność podejmowanych decyzji wobec pracowników, poruszanie spraw osobistych pracowników, ich wzajemnych relacji (w szczególności pracowników 2 piętra) na forum publicznym, niezgodne z przepisami wydawanie poleceń dotyczących układania leków osobom nieposiadającym w tym zakresie stosownych uprawnień.

W ocenie organu brak rozwiązania istniejącego konfliktu z pracownikami, który ciągle pogłębia się, pomimo kierowania do Dyrektora w tym zakresie pism i zaleceń ze strony innych podmiotów. Negatywne relacje Dyrektora z pracownikami wpływają na poczucie bezpieczeństwa mieszkańców Domu Pomocy Społecznej oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności, co jest niezgodne z art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej.

Podniesiono, że podstawą rozwiązania umowy o pracę jest również uznana za zasadną przez Radę Powiatu w W uchwałą nr [...] z dnia [...] 2015 r. skarga Komisji NSZZ "Solidarność" na działania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w W.

Organ wskazał, że nieumiejętność właściwego ułożenia relacji z pracownikami powoduje zagrożenie dla właściwej realizacji zadań Domu Pomocy Społecznej w W.

W konsekwencji powyższych okoliczności nastąpiła utrata zaufania do pracownika pełniącego funkcję Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, który ponosi odpowiedzialność za prawidłowe działanie wyżej wymienionej placówki, a który jak się okazało nie posiada wystarczających zdolności do kierowania placówką, zapewnienia prawidłowej organizacji pracy i prawidłowego ułożenia relacji z pracownikami.

Skargę na powyższą uchwałę Zarządu Powiatu w W z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. Z., poprzedzając ją wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 lipca 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Powiatu uchwałą z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmówił uwzględnienia powyższego wezwanie.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca zatrudniona była na stanowisku dyrektora Domu Pomocy Społecznej w W do dnia 30 września 2015 r. Do zwolnienia skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska pracy doszło w bezpośrednim następstwie skargi B. S., pracownicy Domu, z dnia 23 marca 2015 r., adresowanej do Starosty Powiatu w W. W skardze z dnia 23 marca 2015 r. B. S. pomówiła skarżącą o cały szereg działań i zachowań sprzecznych z prawem oraz z interesem pracowników i mieszkańców kierowanego przez skarżącą Domu Pomocy Społecznej. Pośród postawionych skarżącej zarzutów, które legły o podstaw zaskarżonej uchwały zarządu Powiatu z dnia 30 czerwca 2015 r., pomówiono ją, między innymi: o "poniżanie" i "przedmiotowe traktowanie" mieszkańców Domu, o przenoszenie mieszkańców Domu do innych pokoi i na inne piętra bez ich zgody (istotne jest w tym kontekście przytoczenie słów B. S., według której "Mieszkańcy czują się sfrustrowani, są poniżani, traktowani przedmiotowo, zazwyczaj bez ich zgody przenoszeni do innych pokoi i na inne piętra, przez co zagubieni, zdezorientowani na terenie budynku. Mieszkańcy, w rozmowach indywidualnych, zgłaszają swój niepokój, obawy związane z postępowaniem pani Dyrektor. Tracą poczucie własnej wartości, bezpieczeństwa. Mówią o swoich lękach i obawach. Powyższe działanie nie jest profesjonalne, zaburza cały rytm funkcjonowania DPS-u wypracowany przez 25 lat pracy (...) "); o prowokowanie "zwolnień z pracy", spowodowanych domniemanym stanem psychicznym personelu mającym wynikać z działań skarżącej, o "poniżanie" oraz "przedmiotowe traktowanie" pracowników Domu, o "inwigilacje" personelu oraz "wtrącanie się przez skarżącą do życia prywatnego" pracowników, o dyskryminacje pracowników, o wprowadzanie "chaosu" organizacyjnego.

Skarżąca podała, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały konieczne jest przedstawienie szczególnych okoliczności proceduralnych, w jakich została ona podjęta. Zwróciła uwagę, że w ślad za skargą B. S. z dnia 23 marca 2015 r. odbyło się w dniu 8 kwietnia 2015 r. spotkanie, w którym udział wzięli: autorka skargi – B. S., przewodniczący oddziału NSZZ Solidarność Z. S., wicestarosta Powiatu A. G., dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie B. P. – P., przewodniczący komisji rewizyjnej Powiatu Z. F., oraz kilku pracowników DPS, których tożsamości nie ujawniono do dziś skarżącej. Spotkanie w dniu 8 kwietnia 2015 r. odbyło się bez udziału i bez poinformowania skarżącej. O spotkaniu tym, jak i o treści zarzutów podniesionych w jego trakcie przez anonimowych pracowników, poinformowano skarżącą dopiero pismem przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 12 czerwca 2015 r., które otrzymała w dniu 15 czerwca 2015 r., to jest po zakończeniu w dniu 10 czerwca 2015 r. postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez komisję rewizyjną Powiatu. Pismo z dnia 12 czerwca 2015 r. skarżąca otrzymała w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o wydanie protokołu oraz nagrania z posiedzenia komisji rewizyjnej, które odbyło się w dniu 11 maja 2015 r. z jej udziałem.

W następstwie spotkania z dnia 8 kwietnia 2015 r., Starosta Powiatu przekazał skargę B. S. Radzie Powiatu, pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r., przewodniczący Rady Powiatu zlecił komisji rewizyjnej Powiatu zbadanie zasadności skargi B. S. oraz przygotowanie wniosku z postępowania wyjaśniającego w formie uchwały Rady Powiatu.

W odpowiedzi na wyżej wskazane pisma Starosty oraz Przewodniczącego Rady Powiatu, zwołane zostało w dniu 11 maja 2015 r. posiedzenie komisji rewizyjnej Powiatu W, na którym B. S. podtrzymała swoje zarzuty. Na posiedzeniu tym, na które skarżąca została zaproszona, przedstawiła ona komisji obszerne wyjaśnienia, zmierzające do wykazania dyfamacyjnego charakteru skargi B. S. Skarżąca wniosła również o dołączenie przedłożonych przez nią dokumentów do protokołu z posiedzenia.

Przedstawiane przez skarżącą wyjaśnienia nie przeszkodziły jednak komisji rewizyjnej w zarządzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie zasadności skargi B. S. W tym właśnie celu zdecydowano o powołaniu zespołu kontrolnego komisji rewizyjnej, w składzie J. S., A. K., R. M., Z. F. Skarżąca podkreśliła, że dodatkowe postępowanie wyjaśniające zostało zlecone, mimo że prowadzona przez skarżącą placówka była trzykrotnie kontrolowana przez organy Powiatu w okresie roku poprzedzającego skargę B. S. Pierwsza z tych kontroli, prowadzona przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, odbyła się w dniach od 31 marca do 7 lipca 2014 roku. Miała ona charakter kompleksowy. Druga, prowadzona przez zespół kontroli wewnętrznej Starostwa Powiatowego w W, odbyła się w dniach od 4 do 29 sierpnia 2014 r. Miała ona również charakter kompleksowy. Trzecia kontrola, mająca charakter kontroli "problemowej", przeprowadzona została przez zespół kontroli wewnętrznej Starostwa w dniach od 19 do 23 stycznia 2015 r. Kontrole te nie wykazały żadnych poważnych nieprawidłowości.

W ocenie skarżącej postępowanie zlecone zespołowi kontrolnemu komisji rewizyjnej miało jedynie pozornie charakter wyjaśniający. W rzeczywistości, postępowanie to zostało wszczęte przez komisję rewizyjną w porozumieniu z B. S., ze z góry powziętym zamiarem usunięcia skarżącej ze stanowiska dyrektora DPS. Może o tym świadczyć choćby istnienie pomiędzy B. S. i komisją rewizyjną ustaleń poprzedzających posiedzenie z dnia 11 maja 2015 r., a dotyczących jego przebiegu i zapadłych w jego trakcie decyzji. Na posiedzeniu komisji rewizyjnej w dniu 11 maja 2015 r. skarżąca zażądała bowiem możliwości konfrontacji z pracownikami, którzy mieli zwrócić się do komisji zakładowej NSZZ Solidarność ze skargami pod jej adresem, na co B. S. stanowczo zaprotestowała, podnosząc "ustaliliśmy, że nie będzie żadnej konfrontacji". Do wnioskowanej przez skarżącą konfrontacji nigdy nie doszło. Ze względów, których można się jedynie domyślać, wątek ten nie został podjęty w protokole z posiedzenia komisji, który nie został przedłożony skarżącej przed jego przyjęciem. Wątek ten znajduje jednak odzwierciedlenie w nagraniu z posiedzenia komisji, którego skarżącej nie wydano, mimo stosownego wniosku zgłoszonego w tym celu, powołując się przy tym na "błąd operatora" mający skutkować utratą nagrania.

Również dalszy przebieg postępowania wyjaśniającego świadczy o rażącej stronniczości cechującej działania komisji rewizyjnej.

Było tak w wypadku kontroli przeprowadzonej w DPS przez zespół kontrolny komisji rewizyjnej w dniu 21 maja 2015 r. Do chwili sporządzania niniejszej skargi, tj. do dnia 15 lipca 2015 r., nie przekazano bowiem skarżącej protokołu ani wniosków z tejże kontroli. Wizytacja przeprowadzona w dniu 21 maja 2015 r. nie zakończyła czynności wyjaśniających prowadzonych przez zespół kontrolny w związku ze skargą B. S. W tym samym dniu, jak dowiedziała się później skarżąca od osób postronnych, zespół kontrolny udał się bowiem również, nie informując o tym skarżącej, na spotkanie z pracownikami Domu, które miała zorganizować B. S., a na którym miało być obecnych ponad 50 osób. Na spotkaniu tym, przeprowadzonym w godzinach podwieczornych, poza murami kierowanej przez skarżącą placówki, obecni na nim pracownicy mieli poprzeć skargę B. S. Jak dowiedziała się później od osób postronnych skarżąca, na spotkaniu tym miała krążyć wśród pracowników lista obecności, która miała później zostać przedstawiona komisji rewizyjnej jako lista poparcia pod skargą B. S.

O dalszych czynnościach prowadzonych przez zespół kontrolny komisji rewizyjnej skarżąca dowiadywała się również wyłącznie od osób postronnych, post factum.

Wobec bezskutecznych prób uzyskania w tej sprawie spotkania u Starosty Powiatu, skarżąca wystosowała do Starosty w dniu 30 maja 2015 r. pismo, informując w nim o wytoczeniu B. S. powództwa cywilnego o naruszenie dóbr osobistych. Pismo to, zawierające odpowiedź na podniesione przez B. S. zarzuty, pozostało jednak bez odpowiedzi.

W ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez komisję rewizyjną Powiatu, krytyczny wobec skarżącej głos miała również zabrać na piśmie dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, B. P. - P. Treść jej pisma pozostaje jednak skarżącej nieznana.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez zespół kontrolny zostało zakończone na posiedzeniu komisji rewizyjnej Powiatu w dniu 10 czerwca 2015 r., o którym skarżąca nie została poinformowana.

Z informacji przekazanych skarżącej w dniu 12 czerwca 2015 r. przez J. J., byłego Starostę Powiatu oraz obecnego członka komisji rewizyjnej Powiatu, wynika, że na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2015 r. odmówiono mu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed podjęciem przez komisję rewizyjną głosowania w sprawie przyjęcia protokołu oraz wniosków z postępowania wyjaśniającego. Możliwość tą miał on uzyskać on dopiero w dniu 11 czerwca 2015 r., a więc po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, mimo iż zgłaszał się on dwukrotnie do przewodniczącego komisji rewizyjnej Powiatu, za pośrednictwem koordynatora rady Powiatu, z wnioskiem o udostępnienie materiału dowodowego przed posiedzeniem komisji przewidzianym na dzień 10 czerwca 2015 r.

Na posiedzeniu komisji rewizyjnej w dniu 10 czerwca 2015 r., jak dowiedziała się później skarżąca od J. J., zakończono postępowanie w sprawie oraz przyjęto protokół z czynności wyjaśniających prowadzonych przez zespół kontrolny. Komisja rewizyjna wypowiedziała się tym samym o zasadności skargi B. S., przy jednym tylko głosie sprzeciwu podniesionym przez byłego starostę J. J. Wnioski komisji oraz protokół pokontrolny zostały skierowane na obrady Rady Powiatu przewidziane na dzień 18 czerwca 2015 r.

Uchwałą z dnia [...] 2015 r. Rada Powiatu uznała skargę B. S. za zasadną. Na posiedzenie Rady skarżąca nie została zaproszona. Zarząd Powiatu wezwał natomiast skarżącą na dzień 30 czerwca 2015 r. na spotkanie, które, jak wynika to z treści zaproszenia z dnia 25 czerwca 2015 r., miało posłużyć do omówienia sytuacji panującej w DPS. Wbrew deklarowanemu przez zarząd Powiatu tematowi spotkania, posiedzenie zarządu w dniu 30 czerwca 2015 r. miało w rzeczywistości na celu wręczenie skarżącej o uprzednio już przygotowanej i uzasadnionej decyzji starosty, dotyczącej zwolnienia jej z zajmowanego stanowiska. Posiedzenie zarządu, które odbyło się z udziałem skarżącej w dniu 30 czerwca 2015 r. miało bowiem charakter czynności pozornie wyjaśniającej. W rzeczywistości zarząd zaprosił skarżącą ze z góry powziętym zamiarem zwolnienia jej ze stanowiska dyrektora DPS. Składane przez nią na posiedzeniu wyjaśnienia w ogóle nie zostały wzięte przez zarząd pod uwagę. Świadczy o tym szereg okoliczności:

- niezwłocznie po złożeniu wyjaśnień przez skarżącą, Starosta odczytał uprzednio przygotowane i umotywowane pismo o sygnaturze [...], zawierające oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy o pracę oraz odniesienie do zaskarżonej uchwały nr [...], po czym wręczył je skarżącej;

- Zarząd nie obradował na posiedzeniu przed wręczeniem skarżącej decyzji o wypowiedzeniu umowy o pracę, wyjaśnienia, które skarżąca złożyła na posiedzeniu, nie były więc przedmiotem żadnych obrad które poprzedzałyby podjęcie decyzji o zwolnieniu;

- J. T., który objął w dniu 30 czerwca 2015 r. stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora DPS w W po zwolnieniu skarżącej, został zaproszony na posiedzenie Zarządu Powiatu na dzień 30 czerwca 2015 r. Decyzja o obsadzie stanowiska zapadła więc jeszcze przed wysłuchaniem skarżącej przez zarząd, podobnie jak decyzja o powierzeniu funkcji pełniącego obowiązki dyrektora DPS w I (stanowisko zwolnione przez J. T.) M. K., wezwanej na posiedzenie zarządu w tym samym dniu;

- uzasadnienie decyzji Starosty o wypowiedzeniu (załącznik "B"), jak i uzasadnienie zaskarżonej uchwały zarządu (załącznik "J") nie zawierają żadnego odniesienia do złożonych przez skarżącą w tym dniu wyjaśnień. Wyjaśnienia te nie mogły jednak zostać wzięte pod uwagę przez członków zarządu, bowiem decyzja o zwolnieniu skarżącej została podjęta i sporządzona jeszcze przed jej wysłuchaniem.

Celem udokumentowania powyższych okoliczności w sprawie podlegającej kognicji sądu pracy, skarżąca wniosła w dniu 3 lipca 2015 r. o wydanie nagrania z posiedzenia zarządu z dnia 30 czerwca 2015 r. Wniosek ten spotkał się jednak z odmową.

Jak dowiedziała się ponadto skarżąca na posiedzeniu zarządu w dniu 30 czerwca 2015 r., Wicestarosta miał spotkać się w dniu 25 czerwca 2015 r. z pracownikami kierowanego przez nią DPS, o czym nie została ona uprzednio poinformowana.

W trakcie posiedzenia w dniu 30 czerwca 2015 r. Zarząd Powiatu domagał się ponadto od skarżącej, aby odniosła się do zebranych przez zarząd dokumentów, z którymi nie miała ona możliwości zapoznać się przed posiedzeniem. W szczególności, odczytano skarżącej fragment pisma, jakie komisji rewizyjnej wysłała w toku postępowania wyjaśniającego Dyrektor PCPR P.- P., domagając się, aby skarżąca odniosła się do odczytanego fragmentu.

Na koniec podkreślono, że po zakończeniu przez zespół kontrolny komisji rewizyjnej wizytacji, która odbyła się w DPS w dniu 21 maja 2015 r., dalsze czynności wyjaśniające (tak samo jak wcześniejsze spotkanie, które odbyło się w Starostwie Powiatowym w dniu 8 kwietnia 2015 r.), odbywały się nie tylko bez udziału skarżącej, ale i bez jej wiedzy. Przed przyjęciem przez komisję rewizyjną protokołu z postępowania wyjaśniającego, który przekazany został Radzie Powiatu, nie została ona również poinformowana o jego treści, ani też o zgromadzonych w jego toku informacjach bądź też dokumentach. Nie miała więc ona możliwości, ani wypowiedzieć się co do zgromadzonego przez komisję rewizyjną materiału dowodowego, ani zgłosić stosownych wniosków dowodowych uzupełniających postępowanie wyjaśniające, ani też zgłosić zastrzeżeń do protokołu przyjętego przez komisję, który stał się podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie została też zapoznana z wnioskami komisji rewizyjnej przed przekazaniem ich Radzie Powiatu.

Rada Powiatu podjęła w dniu [...] 2015 r. uchwałę w sprawie uznania skargi B. S. za zasadną, nie dając skarżącej możliwości wypowiedzenia się ani zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami.

Podobnie było w wypadku posiedzenia Zarządu Powiatu, które odbyło się w dniu 30 czerwca 2015 r., a które posłużyło do wręczenia skarżącej uprzednio przygotowanej i uzasadnionej decyzji starosty o wypowiedzeniu stosunku pracy. Wyjaśnienia, jakie w dniu 30 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła na Zarządzie Powiatu nie były przedmiotem żadnej deliberacji i nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę, o czym świadczy nie tylko wręczenie jej uzasadnionego wypowiedzenia w trakcie posiedzenia zarządu, ale i brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wszelkiego odniesienia do wyjaśnień złożonych przez skarżącą. Na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2015 r. skarżąca nie miała też możliwości zapoznać się z dokumentami i wnioskami przygotowanymi przez zarząd i komisję rewizyjną, nie dano jej więc okazji do uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę.

W kwestii dopuszczalności skargi skarżąca wskazała, że niniejsza skarga wniesiona została w oparciu o artykuł 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W kwestii legitymacji skargowej wskazano, że zgodnie z poglądem ustalonym w doktrynie i w orzecznictwie, artykuł 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter lex specialis w stosunku do artykułu 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawężając tym samym krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu. Do wniesienia skargi na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym konieczne jest bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ powiatu konkretnego, przysługującego mu interesu prawnego, wywiedzionego z normy o charakterze administracyjno- i materialnoprawnym. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała zarządu Powiatu w W narusza w sposób ewidentny jej interes prawny. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżąca powołała uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku (sygn. OPS 6/96), zgodnie z którą "legalność uchwały zarządu powiatu odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego (...) zupełnie inną kwestią jest natomiast dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunków pracy". Opierając się na cytowanej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., (sygn. III SA/Łd 562/08) stwierdził, że "Sprawa odwołania nauczyciela ze stanowisk dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej (oświaty) wykonywaną przez organ jednostki samorządu terytorialnego zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły. Uchwała taka wpływa na sytuację prawną odwołanego dyrektora i osoba odwołana z tego stanowiska może dochodzić ochrony interesu prawnego przed sądem administracyjnym. W obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o istnieniu interesu prawnego po stronie nauczyciela w zaskarżeniu do sądu administracyjnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2005 r. I OSK 456/05; z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06; z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08 i z dnia 28 listopada 2006 r., I OSK 1285/06.

Przyjęta w tym orzecznictwie interpretacja interesu prawnego, o którym mowa w artykule 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, znajduje przy tym zastosowanie nie tylko do skarg podniesionych przez odwołanych dyrektorów szkół, ale i w sprawach ze skarg innych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych na uchwały prowadzące do zwolnienia ich z zajmowanego stanowiska. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości że wypowiedzenie stosunku pracy kierownikowi samorządowej jednostki organizacyjnej narusza w sposób ewidentny jego interesy prawne, które dają się wywieść z całego szeregu przepisów o charakterze materialnoprawnym. Tak też jest w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w W z dnia 30 czerwca 2015 r. narusza interesy prawne skarżącej, chronione przez przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy ustawy o pracownikach samorządowych.

Ze wszystkich powyższych względów, nie ulega żadnej wątpliwości, iż skarżąca legitymuje się interesem prawnym naruszonym przez zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu, co pozwala jej na wniesienie skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W przedmiotowej sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki dopuszczalności skargi przewidziane w tym artykule, a w szczególności administracyjnoprawny charakter zaskarżonego aktu. Skarżąca podniosła, że mimo zaistniałych w przeszłości rozbieżności orzeczniczych, administracyjnoprawny charakter uchwały zwalniającej ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej nie budzi w obecnym stanie prawnym żadnych wątpliwości. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem, uchwała taka ma charakter administracyjnoprawny, ze względu na skutki organizacyjne, jakie wywołuje ona w zakresie wykonywania ustawowych zadań samorządu terytorialnego. Jest tak, między innymi, w wypadku decyzji dotyczących kierownictwa zakładów opieki zdrowotnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 1814/09), placówek oświatowych (wyroki NSA: z dnia 30 maja 2012 r., VIII SA/Wa 133/12; z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Sz 948/08), instytucji kultury (wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10), jak i ośrodków pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 września 2002 r., SA/Sz 388/02; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., IV SA/Wr 428/09).

Jak wielokrotnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, personalny charakter aktu zwolnienia z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, bowiem obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej (por. choćby wyroki NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96; z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05).

Skarżąca wskazała również, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie artykułu 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidującego, że "do zadań zarządu powiatu należy w szczególności (...) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu". Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2012 roku (sygn. I OSK 2475/12), "uchwała podjęta w ramach upoważnienia z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym mieści się w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda przyjmuje się, że akty tam pomieszczone mają charakter generalny (akty indywidualne to akty opisane w art. 3 § 2 pkt 1-4a), lecz odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska nie jest wyłącznie ograniczone do tej tylko osoby, bo wywiera szerszy skutek, zatem tylko pozornie do tej kategorii nie należy". Podobnie orzekał NSA w cytowanym już wyroku z 19 stycznia 2000 (sygn. I SA 1670/99), zaznaczając iż "nie można podzielić poglądu, aby zaskarżona uchwała - tylko dlatego, że dotyczy sprawy personalnej - nie była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej", o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Personalne odniesienie uchwały nie stanowi o indywidualnym charakterze sprawy, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną przez organ prowadzący, zarządzanie zaś szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej, która obejmuje administrację oświatową". Dopuszczalność skargi przewidzianej w artykule 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uzależniona jest ponadto od warunku proceduralnego, który został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Na tle wspomnianych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie przez organ Powiatu obarczone zostało całym szeregiem istotnych uchybień proceduralnych, skutkujących wadliwością zaskarżonej uchwały.

Pierwsze uchybienia – jak to wyżej wskazano - popełnione zostały już na spotkaniu zorganizowanym w Starostwie Powiatowym dniu 8 kwietnia 2015 r., w odpowiedzi na skargę B. S. Zorganizowanie spotkania w celu wyjaśnienia sprawy bez udziału głównej zainteresowanej stanowi jawne pogwałcenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, przewidzianej w artykule 10 § 1 k.p.a., do którego odsyła przepis § 37 ust. 6 Statutu Powiatu w W w sprawach dotyczących rozpatrywania skarg i wniosków.

Ponadto, niezależnie od uregulowań statutowych, sądy administracyjne stosują zasadę czynnego udziału w postępowaniu do czynności wyjaśniających prowadzących do zwolnienia kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej (wyrok NSA z dnia 27 wrześni 2012 r., I OSK 1386/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 876/12).

Kolejne uchybienia proceduralne popełnione zostały na posiedzeniu komisji rewizyjnej Powiatu w dniu 11 maja 2015 r. (jedynym, o którym skarżąca została poinformowana i jedynym, na którym była obecna). W trakcie posiedzenia w dniu 11 maja 2015 r. odmówiono bowiem skarżącej możliwości konfrontacji z pracownikami, na których powołała się w swojej skardze z dnia 23 marca 2015 r. B. S.

Odmowa konfrontacji z wypowiadającymi się anonimowo osobami stanowi pogwałcenie artykułu 7 k.p.a. Odmowa konfrontacji z wypowiadającymi się anonimowo osobami stanowi jednocześnie pogwałcenie artykułu 78 § 1 k.p.a. Trudno uznać bowiem, aby roztrząsanie zarzutów stawianych skarżącej nie miało znaczenia dla postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozpoznania zasadności skargi B. S. Złamano tym samym artykuł 75 § 1 k.p.a. Odmowa konfrontacji z wypowiadającymi się anonimowo osobami stanowi również pogwałcenie artykułu 79 § 2 k.p.a. i artykułu 95 § 1 k.p.a. W tym kontekście skarżąca przytoczyła orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim zapadłe w dniu 5 marca 2014 r., II SA/Go 57/14.

W kontekście odmowy konfrontacji z anonimowymi skarżącymi, podkreślono również, że odmowa ta nastąpiła, jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, na wyraźny protest obecnej na posiedzeniu w dniu 11 maja 2015 r. B. S. Jak świadczy o tym nagranie z posiedzenia, którego wydania odmówiono skarżącej pod pretekstem "błędu operatora", na wniosek o konfrontację z pracownikami B. S. zaprotestowała podnosząc "ustaliliśmy, że nie będzie żadnej konfrontacji". Świadczy to wymownie o istnieniu, pomiędzy B. S. a niektórymi przynajmniej członkami komisji rewizyjnej, ustaleń poprzedzających posiedzenie przewidziane na 11 maja 2015 r., dotyczących jego przebiegu. Taka stronnicza postawa organu powołanego do rozpatrzenia skargi stanowi rażące pogwałcenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych m.in. w artykule 7 jak i w artykule 8 k.p.a.

Kolejne poważne uchybienia popełniono w związku z wizytacją przeprowadzoną w DPS w dniu 21 maja 2015 r. przez członków zespołu kontrolnego, powołanego przez komisję rewizyjną na posiedzeniu w dniu 11 maja. Zgodnie bowiem z § 43 ust. 1 statutu Powiatu, "zespół kontrolny w terminie 7 dni od zakończenia kontroli sporządza protokół z kontroli, który podpisują członkowie zespołu oraz kierownik kontrolowanej jednostki, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu. Zespół niezwłocznie przedstawia podpisany protokół komisji rewizyjnej". Zapis ten został pogwałcony w całej rozciągłości, nie tylko bowiem nie udostępniono skarżącej we wskazanym terminie protokołu celem zgłoszenia zastrzeżeń, ale i nie przekazano jej go również po zakończeniu czynności wyjaśniających. Komisja rewizyjna zakończyła więc swoje prace, w dniu 10 czerwca 2015 r., nie dając skarżącej możliwości zapoznania się z protokołem z kontroli. Protokół ten pozostaje jej do dziś nieznany.

Kolejne rażące uchybienia popełnione zostały przez zespół kontrolny w związku z późniejszymi czynnościami wyjaśniającymi, które dokonane zostały nie tylko bez udziału skarżącej, ale i bez jej wiedzy. Jak to bowiem wspomniano wyżej, skarżąca dowiedziała się jedynie od osób postronnych, post factum, o zebraniu z pracownikami Domu, zorganizowanym przez B. S. i zespół kontrolny w dniu 21 maja 2015 r., po zakończeniu wizytacji w DPS. Spotkanie to miało odbyć się w godzinach podwieczornych, poza murami kierowanej przez skarżącą placówki, co stanowi pogwałcenie art. 42 ust 2. Statutu Powiatu w W, zgodnie z którym "zespół kontrolny wykonuje czynności kontrolne w dniach i godzinach pracy kontrolowanej jednostki".

Zaznaczono przy tym, iż zaproszenie skarżącej na pierwsze z posiedzeń komisji rewizyjnej w dniu 11 maja 2015 r., oraz zakomunikowanie jej treści skargi B. S. z dnia 23 marca 2015 r., nie spełniają wymogu zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Tak samo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 grudnia 2006 r., I OSK 706/06.

Postępowanie wyjaśniające zostało zakończone przez komisję rewizyjną Powiatu, bez udziału i bez poinformowania o nim skarżącej, na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2015 r. Na posiedzeniu tym komisja rewizyjna uznała skargę B. S. za zasadną, kierując swoje wnioski na Radę Powiatu. Pogwałcono tym samym § 43 ust. 2 Statutu Powiatu, obligującego komisję rewizyjną do skierowania wystąpienia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki (zgodnie z cytowanym przepisem, "komisja rewizyjna na podstawie protokołu kontroli, sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanej jednostki oraz do zarządu powiatu wystąpienie pokontrolne zawierające wnioski i zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie").

Zakończenie postępowania wyjaśniającego odbyło się tym samym z pogwałceniem artykułu 9, 10 § 1 k.p.a., nie umożliwiono bowiem skarżącej, przed sformułowaniem wniosków z kontroli, zapoznania się z ustalonym przez komisję rewizyjną stanem faktycznym oraz wypowiedzenia się co do zebranych przez nią dowodów. Złamano jednocześnie artykuł 73 § 1 k.p.a., odmawiając skarżącej wydania nagrania oraz protokołu z posiedzenia z dnia 11 maja 2015 r. przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego, które nastąpiło w dniu 10 czerwca 2015 r.

Niezależnie od przepisów obowiązujących w sprawach skarg i wniosków, orzecznictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało na konieczność udostępnienia materiału dowodowego stronie przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w wypadku, kiedy postępowanie wyjaśniające prowadzi do zwolnienia kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Jak bowiem podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny, w jednej ze spraw dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, "w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie" (wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwalniany kierownik winien być "powiadomiony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów" (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., I OSK 544/10). Obowiązek ten nie został dopełniony w przedmiotowej sprawie ani przez komisję rewizyjną, ani przez radę, ani tez przez zarząd Powiatu.

W związku z powyższym, zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o wadliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez komisję rewizyjną.

Rada Powiatu nie podjęła żadnych kroków zmierzających do sanowania popełnionych przez komisję rewizyjną uchybień. W szczególności, nie zaproszono skarżącej na posiedzenie w dniu 18 czerwca 2015 r., na którym przyjęto sprawozdanie komisji rewizyjnej uznające skargę B. S. za zasadną, mimo iż Statut Powiatu przewiduje wyraźnie, że "przewodniczący rady powiatu, po zasięgnięciu opinii starosty, ustala listę gości zaproszonych na sesję", a "do udziału w sesjach rady powiatu mogą zostać zobowiązani kierownicy wydziałów starostwa, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek organizacyjnych powiatu" (§ 15 ust 1 i 3 Statutu).

Posiedzenie Zarządu Powiatu, na które wezwano skarżącą na dzień 30 czerwca 2015 r. w celu wręczenia jej wypowiedzenia, nie tylko nie pozwoliło na sanowanie popełnionych w sprawie uchybień, ale samo stanowiło pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego. Tymczasem to na tym właśnie posiedzeniu zapadła zaskarżona uchwała. Jest ona obarczona następującymi wadami:

Po pierwsze, podobnie jak miało to miejsce w wypadku postępowania prowadzonego przez komisję rewizyjną, członkowie zarządu prowadzili w sprawie czynności wyjaśniające bez udziału skarżącej, która nie była o nich informowana. Na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2015 r. Wicestarosta powołał się w szczególności na swoje spotkanie z pracownikami DPS, które miało odbyć się w dniu 25 czerwca 2015 r.. Treść ustaleń dokonanych w wyniku tego spotkania pozostaje jednak skarżącej nieznana.

Po drugie, podobnie jak miało to miejsce w wypadku postępowania prowadzonego przez komisję rewizyjną, Zarząd Powiatu nie dał skarżącej możliwości zapoznania się z zebranymi w toku czynności wyjaśniających dokumentami, nie mówiąc już o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności, nie udostępniono skarżącej dokumentów zebranych w toku czynności prowadzonych przez komisję rewizyjną, ani też protokołu z wizytacji DPS przeprowadzonej przez zespół kontrolny komisji w dniu 21 maja 2015 r., mimo ze obowiązek ten wynika wprost z § 41 ustęp 1 Statutu Powiatu. Nie przeszkodziło to członkom zarządu w powoływaniu się w trakcie posiedzenia w dniu 30 czerwca 2015 r. na ustalenia komisji rewizyjnej oraz dokumenty zebrane przez nią w toku postępowania wyjaśniającego. Dla przykładu, w trakcie posiedzenia w dniu 30 czerwca 2015 r., odczytano skarżącej fragment pisma skierowanego do komisji rewizyjnej przez Dyrektora PCPR P. – P., domagając się, aby odniosła się ona do cytowanego fragmentu. Pismo to nigdy nie zostało skarżącej doręczone, ani nawet okazane.

Po trzecie, posiedzenie zarządu w dniu 30 czerwca 2015 r. miało charakter czynności pozornie wyjaśniającej, a posłużyło w rzeczywistości do zakomunikowania skarżącej uprzednio przygotowanego i umotywowanego oświadczenia woli Starosty o wypowiedzeniu umowy o pracę. Niezwłocznie po złożeniu przez skarżącą wyjaśnień Starosta Powiatu odczytał bowiem na posiedzeniu umotywowane oświadczenie o wypowiedzeniu umowy o pracę, oznaczone sygnaturą [...], zawierające odniesienie do zaskarżonej uchwały zarządu nr [...]. Oświadczenie to zostało wręczone skarżącej w trakcie posiedzenia, zaskarżona uchwała została natomiast doręczona skarżącej dopiero dwa dni później. W związku z powyższym, przed wręczeniem skarżącej wypowiedzenia, zarząd nie obradował wcale na temat złożonych przez nią wyjaśnień, nie mogły być więc one wzięte pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Świadczy o tym wymownie fakt, że w uzasadnieniu decyzji Starosty, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, brak jest wszelkiego odniesienia do treści tych wyjaśnień.

Ta ostatnia okoliczność związana jest z istotnymi uchybieniami natury formalnej, którymi obarczone zostały akty Zarządu Powiatu prowadzące do wypowiedzenia skarżącej umowy o pracę.

Dalej skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała zarządu Powiatu z dnia 30 czerwca nie spełnia wymogów formalnych wynikających z konieczności odpowiedniego jej uzasadnienia. W celu omówienia uchybień, jakimi jest ona obarczona z tego punktu widzenia, skarżąca najpierw podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały opiera się w znacznej mierze na uzasadnieniu uchwały Rady Powiatu z dnia [...] 2015 r (załącznik "A"), do której zresztą odwołuje się ono expressis verbis. W związku z powyższym, w odniesieniu do uchwały Rady Powiatu z dnia [...] 2015 r. (załącznik "A"), podkreślono, w pierwszej kolejności, iż odnosi się ona jedynie do niektórych aspektów skargi B. S. z dnia 23 marca 2015 r., pomijając kompletnie inne jej wątki, jak również treść wyjaśnień złożonych przez skarżącą wobec komisji rewizyjnej Powiatu.

Jak wynika to bowiem z treści i z uzasadnienia uchwały z [...] 2015 r., Rada uznała skargę B. S. z dnia 23 marca 2015 r. za zasadną. Tymczasem, jak już wspomniano wyżej, skarga ta zawierała poważne oskarżenia dotyczące "poniżania" oraz "przedmiotowego traktowania" przez skarżącą mieszkańców DPS. Do oskarżeń tych Rada Powiatu nie odniosła się wcale, stwierdzając jedynie zdawkowo, iż skarga B. S. dotyczyła "przede wszystkim niewłaściwego, zdaniem pracowników, zarządzania kadrami". Z taką interpretacją nie można się zgodzić. Uzasadnienie uchwały rady z [...] 2015 r. opiera się bowiem w istocie na stwierdzeniu, iż "negatywne relacje Dyrektora z pracownikami niewątpliwie wpływają na poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (...). Organizacja domu, za którą odpowiada Dyrektor powinna zapewnić utrzymanie właściwych więzi międzyludzkich oraz gwarantować poczucie bezpieczeństwa jego mieszkańcom". Skoro więc skarga B. S., jak i podjęta jej śladem uchwała rady, motywowane są dobrem mieszkańców Domu, Rada Powiatu winna była odnieść się w szczególności do poważnych zarzutów dotyczących ich rzekomego "poniżania" oraz "przedmiotowego traktowania". W uzasadnieniu uchwały rady z [...] 2015 r. brak jednak wszelkiego odniesienia poczynionego w tym kierunku.

W drugiej kolejności podkreślono wady obciążające tę część uzasadnienia uchwały rady, która odnosi się do związków przyczynowych między stwierdzonym przez Radę Powiatu konfliktem z częścią załogi a stanem zdrowia mieszkańców Domu. W tym celu przytoczono najistotniejszy fragment uzasadnienia zaskarżonej uchwały: "negatywne relacje Dyrektora z pracownikami niewątpliwie wpływają na poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (...). Organizacja domu, za którą odpowiada Dyrektor powinna zapewnić utrzymanie właściwych więzi międzyludzkich oraz gwarantować poczucie bezpieczeństwa jego mieszkańcom. Mając powyższe na uwadze oraz charakter zakładu, jakim jest dom pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych Rada Powiatu wyraża zaniepokojenie z powodu istniejącej sytuacji i zwraca uwagę na możliwe zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców".

Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność zawartą w cytowanym fragmencie uzasadnienia. Z jednej bowiem strony, rada stwierdza wyraźnie "niewątpliwy wpływ", jaki wywrzeć miały "negatywne relacje Dyrektora z pracownikami" na pogorszenie się "fizycznej i psychicznej sprawności" mieszkańców Domu. Z drugiej jednak strony, rada przyznaje iż związek przyczynowy, jaki stwierdziła, ma jedynie charakter domniemany, ewentualny, wskazując w tym zakresie na "możliwe zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców". Rada Powiatu traktuje więc za dowiedzione w przeszłości to, czego obawia się jedynie na przyszłość. Wobec powyższego, skarżąca przytoczyła orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 marca 2009 (sygn. II SA/Sz 948/08), wydane na skutek nielegalnego odwołania przez organa Powiatu dyrektora szkoły. W sprawie tej WSA w Szczecinie stwierdził co następuje: "w części IV uzasadnienia uchwały zawarty został zarzut przyczyniania się przez E. M. [tj. dyrektora] do konfliktów wewnątrz placówki. Poza ponownym powołaniem się przez Zarząd Powiatu na podnoszone już we wcześniejszych punktach zarzuty "nieprawidłowego przepływu informacji w szkole" i "ciągłego podważania decyzji organu prowadzącego", Zarząd Powiatu powołał się na eskalację konfliktu pomiędzy Skarżącą a pracownikiem szkoły, wywodząc, że dalsze pozostawienie E. M. na stanowisku dyrektora spowoduje pogłębienie dezorganizacji pracy szkoły, a być może i obniżenie poziomu kształcenia oraz spowoduje pogłębienie niechęci uczniów i ich rodziców do kontynuowania nauki w szkole. Oceniając tak sformułowane zarzuty nie sposób ponownie nie dostrzec ich nieprecyzyjności. Oparcie zaś uzasadnienia dla konieczności odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora celem niedopuszczenia do "pogłębienia dezorganizacji pracy szkoły", której organ nie wykazał, nie może być zaakceptowane, stanowiąc w takich okolicznościach swego rodzaju nadużycie". Podobnie orzeka WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5 marca 2014 (sygn. II SA/Go 57/14), w sprawie dotyczącej odwołania dyrektora szkoły na tle konfliktu z pracownikami. W sprawie tej Sąd stwierdził jednoznacznie: "okoliczność, że występuje konflikt między dyrektorem szkoły, a określoną grupą pracowników może rzutować na wyniki osiągane przez szkołę w procesie nauczania dzieci, ale to nie oznacza iż faktycznie tak jest. Jeżeli nawet zauważalne jest obniżenie tych wyników organ winien wykazać, że jest to następstwem błędnych decyzji podejmowanych przez dyrektora, a nie następstwem innych okoliczności, (...) co również organ winien wykazać w uzasadnieniu, a co znajdowałby potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym".

W kontekście tego ostatniego orzeczenia, zauważono, że w uchwale z dnia 18 czerwca 2015 r. Rada Powiatu nie wskazała na żadne konkretne okoliczności faktyczne mające świadczyć o rzeczywistym pogorszeniu się stanu zdrowia mieszkańców Domu. Nie wskazano, którzy mieszkańcy, ani nawet ilu, mieliby ponieść z tego tytułu szkodę, nie wskazano też na naturę stwierdzonego przez radę ubytku zdrowia. Ogólnikowe stwierdzenia dotyczące zaistniałego (czy też jedynie przewidywanego) pogarszania się stanu zdrowia mieszkańców, jak również wpływu organizacji pracy na ich bezpieczeństwo, nie sposób uznać za stosowne uzasadnienie takich okoliczności.

W trzeciej kolejności podkreślono, że zasadnicza część uzasadnienia uchwały Rady sprowadza się do stwierdzenia zaistnienia konfliktu pomiędzy dyrekcją i częścią załogi Domu. Fakt ten pozostaje jednak poza sporem, a samo jego stwierdzenie nie może stanowić o zasadności stanowiska zajętego przez jedną ze stron tego sporu, tj. B. S. Obszerne uzasadnienie sformułowane w tym względzie przez Radę Powiatu pozostaje jednocześnie niekompletne, nie zawiera ono bowiem żadnej wzmianki o wskazanych przez skarżącą w toku postępowania wyjaśniającego źródłach stwierdzonego przez Radę Powiatu konfliktu. Konflikt ten wynika w ocenie skarżącej nie z "niewłaściwego zarządzania kadrami", jak domniemuje to Rada Powiatu w ślad za B. S. (nie uzasadniając przy tym w żaden sposób swojego stanowiska), a z podejmowanych przez skarżącą niezbędnych działań, mających na celu usunięcie nieprawidłowości zaobserwowanych w Domu.

W szczególności, uzasadnienie zaskarżonej uchwały kompletnie pomija wskazane przez skarżącą nieprawidłowości dotyczące nagminnego nadużywania przez pracowników Domu środków przymusu bezpośredniego, nagannego funkcjonowania Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej, czy też niepokojących praktyk związanych z wydawaniem przez pracowników Domu "30% dochodów mieszkańców" w ramach zakupów dokonywanych na rzecz tych ostatnich. Nieprawidłowości te zostały przedstawione członkom zespołu kontrolującemu komisji rewizyjnej. Całkowite pomijanie okoliczności, na które skarżąca powołała się w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez komisję rewizyjną, świadczyć może jedynie o stronniczym, nierzetelnym i niepełnym rozpatrzeniu sprawy.

W ostatniej kolejności, w związku ze stronniczością, jakiej dowód dały w sprawie organy Powiatu, podkreślono, że uchwała rady z 18 czerwca 2015 r. odnosi się jedynie do treści zarzutów podniesionych przez pracowników (cyt. "Pracownicy zakładu wskazywali na nieprzestrzeganie przez Dyrektora ich praw oraz zasad współżycia społecznego wynikających wprost z art. 94 pkt 2, 9 i 10 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy"), nie odnosi się natomiast wcale do wyjaśnień składanych przez skarżącą. Tymczasem skarga B. S., na którą powołuje się w tych okolicznościach Rada, opiera się w większości nie na dowodach, ani też na skonkretyzowanych okolicznościach faktycznych, ale na ocenach i na zarzutach sformułowanych w sposób ogólny i ocenny.

Obok nielicznych faktów zawartych w skardze B. S. - jak choćby stwierdzenia o rzekomym przenoszeniu mieszkańców Domu na inne piętra i do innych pokoi bez ich zgody, którego fałszywości skarżąca dowiodła w toku postępowania wyjaśniającego - skarga ta opiera się bowiem głównie na zarzutach pozbawionych jakiejkolwiek konkretnej podstawy faktycznej. Skarżąca została w ten sposób pomówiona, między innymi, o "poniżanie", "dyskryminację" i "przedmiotowe traktowanie" pracowników, jak również o "wybuchowość" oraz "labilność emocjonalną". Rada powiatu ograniczyła się jedynie do powielenia niektórych z tych zarzutów, nie wskazując żadnej podstawy faktycznej mogącej uzasadniać ich sformułowanie. Dla oceny tej ostatniej części uzasadnienia uchwały Rady Powiatu, skarżąca przytoczyła fragment wyroku wydanego przez WSA w Gliwicach w dniu 22 lipca 2014 (sygn. IV SA/GI 1356/13). W cytowanym orzeczeniu Sąd odniósł się w szczególności do treści skargi rodziców na działania odwołanego dyrektora szkoły. Takiego wyjaśnienia nie zawiera ani skarga B. S., ani uchwała Rady Powiatu.

Te same uchybienia stwierdzono wobec zaskarżonej uchwały zarządu Powiatu z dnia 30 czerwca 2015 r. Uzasadnienie tej uchwały obarczone jest bowiem istotnymi wadami formalnymi.

W pierwszej kolejności, zwrócono uwagę na jeden z ostatnich fragmentów uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Podstawa rozwiązania umowy o pracę jest również uznana za zasadną przez Radę Powiatu w W uchwałą nr [...] z dnia 18 czerwca 2015 r. skarga Komisji NSZZ Solidarność". Tak sformułowane uzasadnienie wskazuje na istnienie, obok skargi B. S. oraz poczynionych w związku z nią ustaleń komisji rewizyjnej Powiatu, innych przyczyn mających uzasadniać wypowiedzenie umowy o pracę. Jest to nieprawdą. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zarządu Powiatu opiera się bowiem wyłącznie na skardze B. S. z dnia 23 marca 2015 r., na ustaleniach komisji rewizyjnej Powiatu, oraz na uchwale rady Powiatu z dnia [...] 2015 r. podjętej w sprawie tej właśnie skargi. Pozostałe fragmenty uzasadnienia zaskarżonej uchwały wypowiedzenia nie zawierają bowiem żadnych istotnych elementów, które wykraczałyby poza treść skargi B. S., poza treść ustaleń komisji rewizyjnej, lub też poza treść uchwały Rady Powiatu z dnia [...] 2015 r.. Przeciwnie, sama treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały zarządu opiera się w przeważającej mierze na cytatach ze skargi B. S. i na cytatach z uchwały Rady Powiatu.

Jedynie dwa fragmenty uzasadnienia zaskarżonej uchwały wykraczają rzeczywiście poza literalną treść skargi B. S. i poza treść uchwały rady z 18 czerwca 2015 r. Pierwszy z tych fragmentów odnosi się do rzekomego ignorowania przeze skarżącą "pism i zaleceń" zmierzających do poprawy sytuacji panującej w Domu. Drugim ze wspomnianych fragmentów jest natomiast stwierdzenie dotyczące wydania przez skarżącą polecenia służbowego zmierzającego do "układania leków" przez pracowników "nieposiadających w tym zakresie stosownych uprawnień". Tymczasem, pozostałe fragmenty uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowią powielenie treści zawartych w skardze B. S. oraz w uchwale Rady Powiatu z dnia 18 czerwca 2015 r. W konsekwencji, uzasadnienie to obarczone jest tymi samymi wadami, co sama uchwała rady Powiatu oraz skarga B. S. Z jednej bowiem strony, podobnie jak uchwała Rady Powiatu z dnia [...] 2015 r., zaskarżona uchwała z dnia 30 czerwca 2015 r. zawiera sprzeczne ze sobą stwierdzenia dotyczące skutków, jakie dla zdrowia mieszkańców Domu miał już wywołać konflikt z załogą (cyt. "Negatywne relacje Dyrektora z pracownikami wpływają (...) na stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności, co jest niezgodne z art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej") oraz stwierdzenia dotyczące ryzyka, jakie konflikt ten mógłby dopiero nieść w przyszłości dla wykonywania przez Dom jego ustawowych obowiązków (cyt. "Nieumiejętność właściwego ułożenia relacji z pracownikami powoduje zagrożenie dla właściwej realizacji zadań Domu Pomocy Społecznej"). Podobnie jak Rada Powiatu, Zarząd nie wykazał przy tym, którzy mieszkańcy Domu ponieśli uszczerbek na zdrowiu, ani też czym uszczerbek ten miałby się objawiać. Podobnie jak Rada Powiatu, zarząd ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzeń dotyczących istnienia sytuacji konfliktowej panującej między dyrekcją a częścią załogi, nie wskazując w jaki sposób konflikt ten wpłynął konkretnie na dezorganizację pracy, czy też na pogorszenie się sytuacji mieszkańców Domu. Przypisano jednocześnie skarżącej "konfliktowy sposób wykonywania pracy", obarczając ją tym samym skarżącą winą za powstałe trudności, nie odnosząc się przy tym wcale do treści składanych przez nią wyjaśnień.

Z drugiej bowiem strony, podobnie jak Rada Powiatu, Zarząd Powiatu ograniczył się jedynie do powtórzenia zarzutów podniesionych w skardze B. S. z dnia 23 marca 2015 r. Zarzuty te mają charakter ogólny, często subiektywny i ocenny, nie zostały sprecyzowane, i nie opierają się na konkretnych okolicznościach faktycznych, które winny być wskazane w uzasadnieniu bądź też pozostają możliwe do zidentyfikowania wobec znanych skarżącej okoliczności sprawy. Zarząd zarzucił bowiem skarżącej, między innymi, "nieuzasadnione podnoszenie głosu w rozmowach z pracownikami". Zarzut taki ma jednak jedynie pozornie charakter konkretny. Nie sposób na jego podstawie zidentyfikować okoliczności, do których zarzut ów miałby się odnosić, zwłaszcza iż w toku postępowania wyjaśniającego odmówiono skarżącej konfrontacji z anonimowymi skarżącymi.

Zarzuca się również skarżącej bezzasadne krytykowanie pracowników w wypadku podejmowania przez nich działań zgodnych z prawem, ale nie wiadomo kiedy, ani wobec których pracowników miała ona dopuścić się takiej krytyki. Nie wiadomo też, o jakie przepisy prawa chodzi. Trudno się więc odnieść do takich zarzutów, do czego skarżąca zmierzała w toku postępowania wyjaśniającego, starając się bezskutecznie o uzyskanie konfrontacji z anonimowymi pracownikami. Podobnie jest z zapożyczonym ze skargi B. S. zarzutem dotyczącym nieuzasadnionych zmian w podejmowanych przez skarżącą decyzjach (zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżącej zarzuca się "częstą zmianę oceny tych samych okoliczności, to jest w jednym dniu krytykowanie pracowników z powodu wykonywania przez nich obowiązków pracowniczych, a w kolejnych chwalenie ich za to"). Nie sposób jednak odnieść się do tak ogólnie sformułowanego stwierdzenia. Podobnie bowiem jak skarga B. S., Zarząd Powiatu ogranicza się w tym zakresie do sformułowania zarzutu, który pozostaje oderwany od konkretnych okoliczności faktycznych. Nie wiadomo więc do jakich decyzji skarżącej zarzut ten ma się odnosić. Skarżącej zarzuca się jednocześnie "naruszanie godności pracowników" oraz "poczucia ich wartości", ale podobnie jak skarga B. S., zaskarżona uchwała nie precyzuje okoliczności faktycznych uprawniających do sformułowania takich zarzutów. Trudno zgadywać do jakich faktów zarzuty te mają się odnosić, zwłaszcza, że komisja rewizyjna odmówiła skarżącej prawa do konfrontacji z anonimowymi pracownikami. O niewystarczającym dla odwołania kierownika placówki samorządowej charakterze takich ocennych zarzutów wypowiadał się obszernie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (22 lipiec 2014, sygn. IV SA/GI 1356/13). W cytowanej sprawie, dyrektor przedszkola samorządowego odwołana została m.in. w następstwie skargi rodziców wystosowanej w tym celu do władz gminy. Obserwacje poczynione przy tej okazji przez WSA w Gliwicach są przy tym niezmiernie przydatne dla oceny skargi B. S. oraz podjętej jej śladem zaskarżonej uchwały zarządu.

Zaistniałe w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wady formalne pozostają w ścisłym związku z wadami materialnymi, którymi jest ona obciążona. Uchwała ta jest bowiem pozbawiona nie tylko odpowiedniego uzasadnienia, ale i wszelkich podstaw merytorycznych, co stanowi o nadużyciu przez Zarząd Powiatu przysługującemu mu uprawnień oraz o pogwałceniu przez zaskarżoną uchwałę przepisów prawa materialnego.

W ramach zarzutów dotyczących wad materialnoprawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, skarżąca odniosła się do wyżej już sygnalizowanych dwóch fragmentów zaskarżonej uchwały zarządu, które wykraczają poza treść skargi B. S., jak i poza treść uchwały Rady Powiatu z dnia [...] 2015 r. Pierwszy z tych fragmentów wskazuje na rzekome ignorowanie przez skarżącą "pism" zmierzających do poprawy sytuacji panującej w Domu. Zarzut ten jest niezmiernie istotny dla oceny "utraty zaufania", na którą powołał się zarząd w zaskarżonej uchwale z 30 czerwca 2015 r. W związku z powyższym, podkreślono, że żadne pisemne zalecenia tego typu nie zostały sformułowane, a ogólnie zredagowane w tym punkcie uzasadnienie nie pozwala odgadnąć, do jakich pism odnosi się w tym zakresie zarząd Powiatu. W szczególności, przypomnieć wypada w tym kontekście, że komisja rewizyjna pogwałciła w sprawie § 43 ustęp 2 Statutu Powiatu, obligujący ją do sformułowania wobec kierownika jednostki organizacyjnej zaleceń zmierzających do usunięcia stwierdzonych naruszeń, co nigdy nie miało miejsca. Składając wyjaśnienia na posiedzeniu zarządu w dniu 30 czerwca 2015 r., skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że zalecenia pokontrolne sformułowane przez Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, po kompleksowej wizytacji w prowadzonym przez skarżącą Domu, zostały zrealizowane, zaś żadne inne zalecenia nie zostały jej przedstawione przez "inne podmioty", na które powołuje się enigmatycznie zaskarżona uchwała. Wyjaśnienia te nie przeszkodziło jednak zarządowi Powiatu na zawarcie wyżej wymienionego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co wyraźnie wskazuje na fakt, że uzasadnienie tej uchwały sporządzone zostało przed wysłuchaniem skarżącej w dniu 30 czerwca 2015 r.

Drugim (i ostatnim) ze wspomnianych fragmentów zaskarżonej uchwały, które nie stanowią powielenia treści skargi B. S. ani treści uchwały Rady z dnia [...] 2015 r., jest stwierdzenie dotyczące wydania przez skarżącą polecenia służbowego zmierzającego do "układania leków" przez pracowników "nieposiadających w tym zakresie stosownych uprawnień" (2 akapit uzasadnienia uchwały, infine). Stwierdzenie to wynika najwyraźniej z treści zebrania, które odbyło się w Starostwie Powiatowym w związku ze skargą B. S. w dniu 8 kwietnia 2015 r., pod nieobecność niepoinformowanej o nim skarżącej. Jak świadczy o tym załączony protokół z zebrania, stwierdzenie to zostało sformułowane na zebraniu przez B. P. – P., dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Jest ono niezgodne z prawdą. O ile bowiem rzeczywiście skarżąca zasugerowała jednej z opiekunów medycznych zapoznanie się z lekami podawanymi podopiecznym, nie wydała ona żadnego polecenia w tym kierunku, a czynności te nie mogą być zarezerwowane przepisami prawa dla wyłącznej kompetencji pielęgniarek zatrudnionych w DPS. Świadczy o tym brak wszelkiego prawnego obowiązku zatrudniania pielęgniarek przez domy pomocy społecznej. Skoro więc ustawodawca uznał, że DPS może legalnie funkcjonować nie zatrudniając personelu pielęgniarskiego, trudno uznać jednocześnie, aby układanie leków przez opiekunów medycznych, na podstawie recepty wystawionej przez lekarza, było jednocześnie niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia. Ktoś musi to bowiem robić, a trudno przypuszczać, aby układanie leków ustawodawca pozostawił mieszkańcom DPS przeznaczonego dla osób ze schorzeniami psychicznymi. Gdyby bowiem literalnie zinterpretować przepis artykułu 84 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, która przewiduje karę grzywny za dokonywanie czynności pielęgniarskich przez nieuprawnione do tego osoby, uznać by trzeba, że matka układająca i podająca swojemu dziecku leki w domu rodzinnym, zgodnie z receptą wystawioną przez lekarza, podlega karze grzywny.

Dla oceny wspomnianego zarzutu, najistotniejsze jest jednak przytoczenie rzeczywistych okoliczności, w których skarżąca zasugerowała jednej z opiekunek medycznych zapoznanie się z lekami podawanymi jej podopiecznym. W omawianej sytuacji, jeden z opiekunów wskazał skarżącej na częstą nieobecność pielęgniarek przy porannych czynnościach pielęgnacyjnych u osób obłożnie chorych posiadających rany odleżynowe (fachowa ocena takiej rany jest ważna dla procesu jej gojenia i wystąpienia ewentualnych powikłań). W celu rozwiązania wskazanego jej problemu, skarżąca zwróciła się do kierownika Zespołu Pielęgniarek z prośbą o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi otrzymała informację, że w miarę możliwości kadrowych pielęgniarki starają się brać udział w takich czynnościach. To w tym właśnie kontekście skarżąca zapytała jedną z opiekunek medycznych (w obecności Kierownik pielęgniarek), czy zechciałaby ona zaznajomić się z podawanymi jej podopiecznym lekami, co pozwoliłoby w razie takiej potrzeby odciążyć pielęgniarki. Wobec negatywnej odpowiedzi, jaką otrzymała, skarżąca spytała, co wydarzyłoby się wobec okresowej nieobecności personelu pielęgniarskiego, i czy w takim wypadku mogłaby ona podjąć się układania leków. Wobec ponownej negatywnej odpowiedzi, skarżąca zapytała się zainteresowanej, czy podjęłaby się ona wysiłku zmierzającego do nauczenia się układania leków na wyraźne polecenie służbowe wydane w tym kierunku. Odmawiając, zainteresowana poinformowała skarżącą, że może ona co najwyżej "nałożyć maść do oka", ale nie ma zamiaru zapoznawać się z lekami podawanymi jej podopiecznym. Skarżąca powiedziała wówczas, że pod nieobecność pielęgniarek ktoś musiałby to jednak zrobić, a odmowa wykonania polecenia służbowego, która stanowiłaby w takich warunkach sytuację niebezpieczną dla mieszkańca (np. nieprzyjęcie leku nasercowego), mogłaby skutkować wypowiedzeniem umowy o pracę. Rozmowa ta miała przy tym charakter hipotetyczny i nie wynikało z niej żadne bezpośrednie polecenie służbowe. Z tej okoliczności uczyniono jednak skarżącej zarzut, który ma uzasadniać zwolnienie jej z zajmowanego przez nią stanowiska pracy.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały (ab initio), wskazuje na "brak umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z podległymi pracownikami oraz konfliktowy sposób wykonywania pracy". Osąd ten został sformułowany na podstawie subiektywnych odczuć niektórych pracowników, które wyraz znalazły w skardze B. S. z dnia 23 marca 2015 r., a które nie zostały nigdy skonfrontowane z wyjaśnieniami, jakie skarżąca złożyła w sprawie. Jak wskazywała na to skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego, opór pracowniczy, na jaki napotkała ona ze strony części załogi, nie wynikał z konfliktowego sprawowania przez nią obowiązków, a z podejmowanych przez nią niezbędnych działań, mających na celu skorygowanie licznych nieprawidłowości stwierdzonych w Domu (jak nagminne nadużywanie środków przymusu bezpośredniego, rażące nieprawidłowości w funkcjonowaniu Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej, niepokojące praktyki związane z wydawaniem 30% dochodów mieszkańców, wypadki nieposzanowania godności mieszkańców Domu). Rażące uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy Powiatu, a w szczególności odmowa konfrontacji z anonimowymi pracownikami, przesądziły o niemożności wyrobienia sobie przez organ Powiatu obiektywnego osądu co do okoliczności sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje również na "bezzasadne krytykowanie pracowników w przypadku kierowanych przez nich informacji zgodnie z podległością służbową, a nie bezpośrednio do dyrektora (dot. np. nieobecności pracownika)". Ten fragment uzasadnienia odnosi się w przekonaniu skarżącej do polecenia, jakie wydała ona w szczególnych okolicznościach, a które zmierzało do tymczasowego informowania jej o zmianach dokonywanych in extremis w ustalonych wcześniej grafikach oraz o zwolnieniach ze służby wnioskowanych przez pracowników w czasie służby. Zgodnie z utrwalonymi praktykami, zmiany w grafikach zgłaszane z wyprzedzeniem zatwierdzane były bowiem zwykle przez kierownika działu Opiekunczo-Terapeutycznego (OT), a prośby o zwolnienie w trakcie służby kierowane były bezpośrednio do dyrekcji Domu. W związku jednak z dwukrotną sytuacją, w której pracownicy zwrócili się do kierownika działu OT w późnych godzinach nocnych, kiedy personel Domu pozostaje w ograniczonej liczbie, z prośbą o natychmiastowe zwolnienie z pracy, skarżąca poleciła, aby tymczasowo kierować do niej wszystkie prośby związane ze zmianami w grafiku oraz zwolnieniami ze służby. Polecenie to motywowane było zaobserwowaną multiplikacją modyfikacji dokonywanych w grafiku przez pracowników, co groziło w ocenie skarżącej dezorganizacją pracy. Jako dyrektor DPS, skarżąca zmierzała w omawianej sytuacji do zachowania kontroli nad stanem liczebnym załogi, co trudno jej zarzucać, niezależnie od przyjętych uprzednio praktyk w zakresie zatwierdzania zmian w grafiku.

Dalej podniesiono, że za podstawę zaskarżonej uchwały przyjęto "utratę zaufania". Uzasadnienie to ma charakter pozorny. O utracie zaufania można mówić bowiem jedynie w wypadku jego uprzedniego zaistnienia. Tymczasem, wobec zatrudnienia skarżącej przez poprzedniego Starostę, wyłonione w drodze ostatnich wyborów samorządowych organy powiatu dały w sprawie wyraz szczególnej niechęci i stronniczości wobec osoby skarżącej, co przełożyło się w szczególności na rażące uchybienia proceduralne popełnione na drodze do zaskarżonej uchwały. Mimo kilkakrotnych próśb wystosowanych przez skarżącą w tym kierunku, Starosta Powiatu nie znalazł czasu na przyjęcie jej w sprawie. Jedyna rozmowa na ten temat odbyła się na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 30 czerwca 2015 r., które posłużyło do zakomunikowania jej uprzednio już przygotowanego wypowiedzenia.

Okoliczności te stoją w sprzeczności z możliwością przyjęcia utraty zaufania jako rzeczywistego motywu uzasadniającego zaskarżoną uchwałę. Zgodnie bowiem z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2009 r. (sygn. II PK 251/08), "utrata zaufania do pracownika może stanowić przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę, jeżeli znajduje oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej oraz nie jest wynikiem arbitralnych ocen lub subiektywnych uprzedzeń. Nie tyle istotna jest sama utrata zaufania pracodawcy do pracownika, co przyczyny, które ją spowodowały. Inaczej mówiąc, jeżeli przyczyny utraty zaufania do pracownika są prawdziwe, obiektywne i racjonalne, to mogą uzasadniać wypowiedzenie".

W przedmiotowej sprawie trudno jednak doszukiwać się rzeczywistej próby obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez organy powiatu, a przyjęte w uzasadnieniu motywy wypowiedzenia nie znajdują oparcia w faktach.

Podobnie o "utracie zaufania" wypowiadają się sądy administracyjne, wskazując na konieczność odpowiedniego i konkretnego uzasadnienia tak sformułowanej przyczyny zwolnienia. Przytoczono w tym kontekście orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. III SA/Lu 609/11). W odniesieniu do powołanego orzeczenia, przypomniano, iż komisja rewizyjna Powiatu nie skierowała do skarżącej żadnych zaleceń ani wniosków, mimo iż obowiązek taki wynikał wyraźnie ze statutu Powiatu. Zgodnie bowiem z § 43 ust. 2 statutu, "komisja rewizyjna na podstawie protokołu kontroli, sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanej jednostki oraz do zarządu powiatu wystąpienie pokontrolne zawierające wnioski i zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie". Brak wszelkich wniosków lub zaleceń wyraźnie wskazuje na brak merytorycznych podstaw, które uzasadniałyby ich wydanie. Dla oceny zarzutu mającego polegać na "utracie zaufania" skarżąca przytoczyła również fragment wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. (sygn. VIII SA/Wa 368/12). Podobnie wypowiadał się w wyroku z 5 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. II SA/Go 57/14), wskazując na to, że sam fakt wystąpienia konfliktu pomiędzy dyrektorem placówki a jej pracownikami, lub też reprezentującym ich związkiem zawodowym, nie stanowi przesłanki pozwalającej na stwierdzenie, iż konflikt ten negatywnie wpływa na funkcjonowanie takiej placówki, co mogłoby rzeczywiście prowadzić do utraty zaufania.

W kontekście powoływanych orzeczeń, podkreślono, że wskazany w zaskarżonej uchwale konflikt z pracownikami miał zgodnie z jej uzasadnieniem wpływać negatywnie na stan zdrowia mieszkańców DPS. Zarząd Powiatu nie wykazał jednak w żaden sposób, jakoby zaistniała sytuacja konfliktowa wpływała rzeczywiście na jakość opieki świadczonej w Domu, nie wskazał też którzy jego mieszkańcy mieliby ponieść z tego tytułu uszczerbek na zdrowiu, ani też na czym uszczerbek ten miałby polegać. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera zresztą wymowny fragment, wskazujący na hipotetyczny charakter ryzyka, jakie konflikt z pracownikami mógł nieść dla prawidłowego wypełniania przez DPS jego ustawowych zadań (cyt. "Nieumiejętność właściwego ułożenia relacji z pracownikami powoduje zagrożenie dla właściwej realizacji zadań Domu Pomocy Społecznej w W", in fine uzasadnienia zaskarżonej uchwały).

Na koniec skarżąca odniosła się do zarzutu, zawartego w zaskarżonej uchwale, a związanego z rzekomym "poruszaniem spraw osobistych pracowników na forum publicznym". Jak wyjaśniła to skarżąca komisji rewizyjnej w dniu 11 maja 2015 r., osobiste sprawy pracowników nie były przedmiotem jej zainteresowania, w zakresie w jakim nie powodowały one negatywnych dla funkcjonowania Domu skutków. Podjęta zaś przez nią decyzja, która dotyczyła zmiany przydziału opiekuna G. S. do innego piętra, oparta została na faktach, a nie na "domniemanych plotkach", jak przedstawia to skarga B. S. z dnia 23 marca 2015 r. Faktem jest bowiem, że małżonka Pana G. S. przyszła do skarżącej z oskarżeniem, że Pani A. P. zatrudniona w Domu na stanowisku koordynatorki rozbija jej małżeństwo. Faktem jest również, że omawiana sytuacja wpływała niekorzystnie na pracę pracowników. W omawianym czasie, kierownicy i koordynatorzy zauważyli rozluźnienie dyscypliny zespołu, którym kierowała koordynator A. P., co było sygnalizowane dyrekcji. Nie do zaakceptowania było ponadto zaistniałe w omawianych okolicznościach ryzyko prywatnej zależności wynikłe pomiędzy koordynatorem i opiekunem, choćby ze względu na fakt, że koordynator decyduje wstępnie o wysokości comiesięcznej oraz rocznej premii opiekuna. W związku z powstałym konfliktem interesów, skarżąca zdecydowała o zmianie miejsca pracy wykonywanej przez jednego z zainteresowanych. Zauważono, że pracownik podpisujący umowę o pracę z Domem Pomocy Społecznej nie jest przypisany, na mocy stosunku pracy, do określonego piętra czy też sali. Przydzielanie pracowników Domu do poszczególnych pięter czy też pokoi należy bowiem do podstawowych kompetencji organizacyjnych przysługujących dyrekcji, a kompetencje te wykonywane były przez skarżąca w najlepiej rozumianym interesie placówki i nie naruszały żadnych praw pracowników. Nie złamano też w tej kwestii przepisów prawa, jak to podniosła to w swojej skardze B. S., zarzucając skarżącej "poniżanie" zainteresowanych, ich "stylu życia", oraz dyskryminację mającą polegać na "łamaniu zasad równego traktowania".

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała pomija wszystkie powyższe wyjaśnienia, które składane były komisji rewizyjnej Powiatu w dniach 11 i 21 maja 2015 r., jak i Zarządowi Powiatu w dniu 30 czerwca 2015 r. Mimo że do postępowania prowadzonego w sprawie przez komisję rewizyjną zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z wyżej przytaczanym § 37 ust. 6 Statutu Powiatu), nie sporządzono żadnego protokołu z przesłuchania, w którym skarżąca brała udział w dniu 21 maja 2015 r. (co przewiduje artykuł 67 § 2 pkt 2 k.p.a.), a co wywnioskować można z faktu, że skarżącej nie przedłożono takiego protokołu do podpisu (co winno było nastąpić zgodnie z artykułem 69 § 1 k.p.a.).

W związku z powyższym, trudno nie postawić organom Powiatu zarzutu pogwałcenia artykułu 77 § 1 k.p.a. i artykułu 80 k.p.a.

Przytoczone wyżej wyjaśnienia i okoliczności wyraźnie wskazują bowiem, że zaskarżona uchwała zarządu podjęta została w oderwaniu od jakichkolwiek przesłanek merytorycznych, a sporządzona została jeszcze przed wysłuchaniem skarżącej w dniu 30 czerwca 2015 r.

Taki arbitralny sposób sprawowania przez zarząd Powiatu przysługującej mu władzy publicznej nie mieści się w standardzie demokratycznego państwa prawa, chronionym przez artykuł 2 Konstytucji RP. Taki sposób sprawowania władzy publicznej nie sposób również uznać za zgodny z zasadą legalizmu, która wyraz znalazła w artykule 7 ustawy zasadniczej.

W szczególności, zaskarżona uchwała narusza art. 123 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący iż do zatrudniania pracowników domów pomocy społecznej zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie natomiast z tą ostatnią (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych), właściwym stosunkiem prawnym dla zatrudniania kierowników DPS jest nie tryb powołania, a tryb zatrudnienia w ramach umowy o pracę, która przybiera docelowo charakter umowy na czas nieokreślony. Wskazuje to jednoznacznie na wolę ustawodawcy, zmierzającą do przyznania kierownikom DPS większej ochrony prawnej, niż ma to miejsce w wypadku tych pracowników samorządowych, którzy zatrudniani są na mocy powołania, i którzy mogą być w związku z tym swobodnie odwoływani przez zarząd powiatu. Przyjęte w tym zakresie rozwiązanie oznacza, ze ustawodawca zmierzał do zagwarantowania kierownikom domów pomocy społecznej warunków niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków dyrektorskich, w tym niezbędnej niezależności politycznej wobec organów powiatu. To w tym kontekście oceniać należy zasadność i legalność decyzji podejmowanych w zakresie zatrudniania lub też zwalniania kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych. Decyzje te nie powinny mieć bowiem charakteru politycznego, a charakter merytoryczny. Zgodnie bowiem z artykułem pierwszym ustawy o pracownikach samorządowych, jej przepisy zmierzają do "zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny".

Wykładnia celowościowa przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w zakresie w jakim dotyczą one zatrudniania kierowników placówek samorządowych w ramach umowy o pracę (na zasadach określonych w kodeksie pracy, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych), prowadzić musi do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała stanowi nadużycie prawa w rozumieniu artykułu 8 kodeksu pracy.

Jak już wyżej wskazano, sądy administracyjne nierzadko stosują artykuł 8 kodeksu pracy dokonując oceny legalności aktów administracyjnych podejmowanych przez organa samorządu mających skutki w zakresie stosunków pracy (wyroki NSA z dnia 21 września 2010 r., II OSK 723/10; z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 3133/13; z dnia 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14; wyroki: WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Ke 931/13; WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r., IV SA/Po 772/14). Artykuł 8 kodeksu pracy winien również znaleźć zastosowanie dla oceny zaskarżonej uchwały. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że uchwała podjęta przez zarząd Powiatu w odpowiedzi na pomówienia sformułowane przez B. S., na podstawie postępowania wyjaśniającego obarczonego całą serią rażących uchybień proceduralnych, nie znajdując przy tym żadnej podstawy merytorycznej, stanowi nadużycie prawa przysługującemu zarządowi na mocy artykułu 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Starosta W wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu w zakresie uchwały Zarządu Powiatu z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] skarga podnosi zarzuty, których rozpoznanie leży w kognicji sądu pracy. Organ stwierdził, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202) oraz ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 595 ze zm.) określają kompetencje poszczególnych organów do zatrudniania pracowników oraz tryb i formę zatrudnienia pracowników samorządowych. Natomiast samo ukształtowanie stosunku pracy, prawa i obowiązki stron, w tym przyczyny rozwiązania stosunku pracy określają przepisy kodeksu pracy. Zarzuty podniesione w skardze w odniesieniu od uchwały Zarządu Powiatu sprawdzają się do tego, że Zarząd działał z góry powziętym zamiarem wypowiedzenia umowy o pracę, nie było w tej sprawie żadnej dyskusji, a w uzasadnieniu nie powołano się na wyjaśnienia skarżącej, uchwała opiera ona na skardze B. S., a podane w uzasadnieniu uchwały przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę są bezzasadne. Zarzuty te dotyczą wiec zagadnień, dla rozpoznania których właściwy jest sąd pracy. Niemniej jednak z uwagi na ich zawarcie w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, konieczne staje się ustosunkowanie się do nich również w odpowiedzi na skargę.

Skarga na uzasadnienie stawianych w niej zarzutów powołuje się przede wszystkim na orzeczenia dotyczące zwalniania osób, których podstawą zatrudnienia są przepisy ustawy o systemie oświaty oraz przepisy ustawy - Karta Nauczyciela. Przepisy te nie mają jednak związku z niniejszą sprawą. Wyjaśniono, że skarga - która w ocenie skarżącej była podstawą rozwiązania stosunku pracy - nie była kierowana przez pracownika, ale przez Komisję Zakładową NSZZ "Solidarność", której przewodniczącą jest B. S. Podkreślono również, iż zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 167, ze zm.) związki zawodowe są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane w ramach ustawowych uprawnień do obrony praw pracowniczych, w sytuacji gdy prawa te są naruszane. W przypadku kierowania przez pracowników skarg dotyczących ich pracy związki zawodowe nie powinny pozostać bierne, ale spełniać swe ustawowe zadania, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej jednostce.

Podnoszenie wobec tego zarzutów, iż związki zawodowe wypełniają swe zadania broniąc prawa pracowników - co jest w tej sprawie bezsprzeczne - świadczy o braku umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z pracownikami, w tym zrzeszonymi w związkach zawodowych, co potwierdza zasadność działań pracodawcy.

Najistotniejsza jest, w ocenie organu, okoliczność, że skarżąca przyznała fakty będące podstawą rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem jako bezsporne, a przede wszystkim fakt, iż od dłuższego czasu istnieje konflikt pomiędzy nią a większością załogi.

W trakcie spotkania z Zarządem Powiatu w W w dniu 30 czerwca 2015 r., przyznała również, że nie jest w stanie samodzielnie rozwiązać tego konfliktu i widzi zakłócenia w pracy codziennej placówki, a to są między innymi przyczyny wypowiedzenia jej umowy o pracę. Skarżąca nie kwestionowała więc okoliczności, które są przyczyną wypowiedzenia jej umowy o pracę, ta okoliczność została również wskazana w skardze.

Skargi pracowników na działania skarżącej jako Dyrektora pozwanej placówki miały miejsce już w 2013 r., a więc za kadencji poprzedniego Starosty. Od tego czasu podejmowano różnorakie próby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej w zakresie zarządzania pracownikami i prawidłowych relacji Dyrekcji z pracownikami, które to próby okazały się nieskuteczne. Konflikt przez ten okres czasu - jak się w efekcie okazało - ciągle narastał i pogłębiał się.

We wrześniu 2013 r. odbyło się spotkanie pomiędzy przedstawicielami załogi, w tym związków zawodowych, Dyrektorem, przedstawicielami jednostki sprawującej nadzór merytoryczny (to jest Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie - zwanego w dalszej części skargi w skrócie PCPR) oraz Starostą. Jednym z ustaleń tego spotkania były spotkania pracowników z Dyrektorem z udziałem Dyrektora, spotkania te odbywały się ponad rok, i jak niestety okazało się, nie przyniosły one oczekiwanego efektu. Za poprzedniej kadencji również były kontrole placówki, w tym kontrole Komisji Rewizyjnej. Nadmienić również trzeba, iż Dom Pomocy Społecznej w W jest jedną z 24 jednostek organizacyjnych Powiatu W.

Za poprzedniej kadencji przeprowadzono konkursy na stanowiska kierownicze praktycznie we wszystkich jednostkach Powiatu, w tym jednostkach gdzie nie ma kadencyjności kierowników.

Odnosząc się do zarzutu niejasności czy ogólności wypowiedzenia umowy o pracę podniesiono, iż jest on całkowicie bezpodstawny.

Przyczyny wypowiedzenia umowy zostały nie tylko wskazane w sposób jednoznaczny w oświadczeniu o wypowiedzeniu umowy o pracę (m.in. brak umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z podległymi pracownikami, brak rozwiązania istniejącego od 2013 r. konfliktu z pracownikami i inne szczegółowo opisane w wypowiedzeniu przyczyny), ale również były one znane pracownikowi nie tylko z wypowiedzenia, gdyż zapoznał się z nimi między innymi w trakcie postępowań prowadzonych przez organy Powiatu w W. O tym, że przyczyny te są konkretne świadczą chociażby zarówno pisma, jak i wyjaśnienia skarżącej składane w trakcie postępowania prowadzonego przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu w W, a także jej wyjaśnienia składane w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu w dniu 30 czerwca 2015 r., nie mówiąc już o wielokrotnych spotkaniach mających miejsce z udziałem przedstawicieli organu nadzoru merytorycznego, których przedmiotem były okoliczności wskazane w wypowiedzeniu.

Powołane w skardze wyniki kontroli, które w ocenie skarżącej mają podważać zasadność wypowiedzenia, dotyczyły przede wszystkim funkcjonowania pensjonariuszy placówki, a nie relacji służbowych czy przestrzegania praw pracowniczych. Tymczasem przyczynami wypowiedzenia były przede wszystkim niewłaściwe relacje skarżącej z pracownikami, a nie skargi rodzin.

Skarga w zasadzie stanowi powtórzenie argumentów zawartych w pismach skarżącej, które mają świadczyć o tym, że jest ona atakowana przez związki zawodowe, że jest grupa pracowników, która ją atakuje. Przyczyny rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę za wypowiedzeniem, nie są konsekwencją wyłącznie skargi B. S., ale działań podejmowanych przez skarżącą, które zostały wskazane w wypowiedzeniu. Nie można zgodzić się z tym, że nie stanowi naruszenia praw pracowników, poszanowania ich godności czy prywatności, rozmowy i organizowanie spotkań ze wszystkimi pracownikami na temat spraw osobistych innych pracowników bez ich wiedzy i zgody. Poruszanie spraw osobistych czy wręcz intymnych pracowników publicznie wobec osób, w ogóle tym niezainteresowanych, a nawet nie mających w tym zakresie żadnej wiedzy, trudno nie nazwać naruszaniem praw pracowniczych osób, których te kwestie dotyczą.

Odnosząc się do rzekomych relacji osobistych między pracownikami powołanych w skardze, to po pierwsze brak było w tym względzie jednoznacznych dowodów (gdyż były to jedynie plotki i domysły, a nie "zawiadomienie współmałżonki"), a po drugie sytuacja ta w żaden sposób nie wpływała na jakość pracy pracowników, a tym bardziej na powołaną w skardze możliwość przyznawania premii, gdyż kwestie te reguluje regulamin wynagradzania, a poza tym decyzję w zakresie premii podejmowała skarżąca, a nie koordynatorzy.

Zauważono, iż pracodawca w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w wykonywaniu przez pracowników ich obowiązków ma szereg możliwości rozwiązania tych kwestii przewidzianych w kodeksie pracy, np. kary porządkowe. Takimi możliwościami niewątpliwie nie są zebrania ze wszystkimi pracownikami i omawianie spraw prywatnych pracowników. Niestety poruszanie spraw osobistych pracowników niemających żadnego związku z pracą nie były jednostkowymi przypadkami. Sytuacje te miały miejsce już po serii spotkań z Dyrektorem PCPR.

Sprawa krytykowania pracowników, również wobec osób trzecich, w związku z wykonywaniem przez nich obowiązków pracowniczych, stawianie ogólnych zarzutów, że np. ktoś się do pracy nie nadaje, podważanie ich kompetencji, w tym pracowników wieloletnich, krytyka obowiązujących w jednostce zasad postępowania, była również tematem spotkań pomiędzy personelem, skarżącą i Dyrektorem PCPR. Jednak rozmowy te nie odniosły oczekiwanych rezultatów.

Skarżąca niejednokrotnie zarzucała pracownikom niekompetencje i brak profesjonalizmu, nie zapoznając się z tym co faktycznie miało miejsce, dotyczyło to m.in. ocen postępowania pracowników wobec pacjentów. Zdarzało się też niejednokrotnie tak, że skarżąca krytykowała pracownika w jednym dniu z powodu wykonywanych przez niego obowiązków, w kolejnym dniu krytykę tę starała się potraktować jako żart. Częste zmiany decyzji dotyczące tych samych zagadnień np. wpisów, bądź też braku wpisów do raportu stanu zdrowia pacjentów określonych sytuacji czy też, co może wydawać się dziwne, zastrzeżenia skarżącej budziło używane w raportach czy prowadzonej dokumentacji słownictwo.

Często przy rozmowach z pracownikami, zwłaszcza gdy wobec nich podnoszone były przez skarżącą zarzuty, skarżąca mówiła podniesionym głosem, tak że rozmowy słyszały inne osoby.

Trudno uznać za prawidłowe relacje z pracownikami w sytuacji, gdy pracownik jest otwarcie krytykowany za to, że postąpił zgodnie z obowiązującym prawem i procedurami np. wzywając karetkę do pacjenta, którego stan zdrowia tego wymagał. Dotyczy to również zgłaszania przez pracowników różnych problemów zgodnie z zasadami podległości służbowej to jest bezpośredniemu przełożonemu. Skarżąca miała pretensje o to, że pracownicy nie informują jej bezpośrednio, choć nie była ich bezpośrednim przełożonym, dotyczyło to np. zgłaszania konieczności opuszczenia miejsca pracy spowodowanej przyczynami losowymi. Obecnie w skardze powołuje się na to, że były to rozwiązania "tymczasowe", gdyby jednak faktycznie tak było tzn. wprowadzone byłyby tymczasowe rozwiązania, to przecież nie byłoby z tego tytułu zarzutów do pracowników, a niestety takie sytuacje miały miejsce. Należy więc te wyjaśnienia traktować jako wyjaśnienia użyte na potrzeby niniejszego postępowania. Postawione w tym zakresie zarzuty dodatkowo świadczą o tym, że relacje pomiędzy skarżącą a pracownikami były złe, a nadto, że skarżąca stara się przedstawiać - co wydaje się zrozumiałe – sytuacje w sposób dla niej korzystny, pomijając przy tym istotne fakty czy przepisy prawa. Dotyczy to okoliczności wskazanej w wypowiedzeniu, a mianowicie wydawanie niezgodnych z prawem poleceń dotyczących układania leków.

Zgodnie z obowiązującą ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1435), a zwłaszcza treścią art. 4 ust.1 pkt 1 do 6 w zw. z art. 84 tej ustawy, w przypadku gdy w placówce zatrudnione są osoby posiadające kwalifikacje, a tak jest w przedmiotowej jednostce, wydawanie poleceń układania leków osobom nieposiadającym odpowiednich kompetencji jest sprzeczne z art. 100 § 1 k.p.

Takich sytuacji było o wiele więcej. Sytuacje te negatywnie odbijały się nie tylko na atmosferze pracy w jednostce, ale również na zdrowiu części pracowników, którzy musieli korzystać z pomocy specjalistów. W szczególności trudno uznać za układanie prawidłowych relacji z pracownikami kierowanie przeciwko osobie pełniącej funkcje w związkach zawodowych pozwu o ochronę dóbr osobistych bez próby rozmowy, zstępując rozmowę kierowaniem wyłącznie oficjalnych pism.

Nie można zgodzić się z tym, że ze strony Starosty brak było wsparcia, skoro przez okres kilkunastu miesięcy po rozmowach ze Starostą odbywały się spotkania z udziałem Dyrektora PCPR, a później w związku ż eskalację konfliktu zaangażowano również inne organy Powiatu. Trudno również zgodzić się z tym, że istniejący konflikt nie był poważny i nie stanowił wystarczającej przyczyny rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia, skoro zaangażowano do niego nie tylko Starostę (w dwóch kolejnych kadencjach), ale konieczny był udział przez okres kilkunastu miesięcy Dyrektora PCPR.

Skarżąca zarzuca, że nie miała żadnych zaleceń, że wszystko było w porządku, tymczasem zupełnie co innego wynika nie tylko ze zgłaszanych przez pracowników skarg, ale przede wszystkim z ustaleń ze spotkań ze skarżącą jako Dyrektorem jednostki, a pracownikami w obecności Dyrektora PCPR. Nie powtarzając wszystkich szczegółów zawartych w piśmie Dyrektora PCPR z dnia 22 lipca 2014 r., zalecenia dotyczyły m.in. następujących problemów:

- omawiania i oceniania pracy pracownika w obecności innych pracowników Domu,

- nagłej rotacji pracowników biorąc pod uwagę schorzenia mieszkańców i ich przywiązanie i potrzebę stabilizacji,

- obawy pracowników przed swobodnym wyrażaniem własnego poglądu i prowadzeniem rozmów na tematy dotyczące organizacji pracy Domu,

- brak jednolitego przekazu informacji, ustaleń wszystkim pracownikom na piętrze,

- sposobu wprowadzania procedur, problemy z ich czytelnością i jednoznacznością

- otwartości kadry zarządzającej, a zwłaszcza Dyrektora Domu na uwagi dotyczące organizacji Domu.

Kwestie te były przedmiotem spotkań na przestrzeni kilkunastu miesięcy i jak się okazało nie odniosły one skutku, pomimo wypracowania rozwiązań, które miały zapewnić prawidłowe relacje pomiędzy Dyrektorem jednostki a pracownikami. Okazało się bowiem, że problemy te nadal istnieją a wręcz potęgują się.

Przywołanie wszystkich sytuacji spowodowałoby, że niniejsze pismo byłoby bardzo obszerne, a poza tym są to zagadnienia, dla rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy.

Odniesiono się jednak do zarzutu podniesionego w skardze, iż nie wykazano, aby zaistniała sytuacja miała wpływ na pacjentów. Podniesiono, że taki wniosek wynikał nie tylko ze spotkań pomiędzy personelem, Skarżącą a Dyrektorem PCPR, czego wyrazem jest pismo z Dyrektora PCPR z 22 lipca 2014 r., jak i pisma NSZZ "Solidarność". Wyrazem tego jest również pismo z Dyrektora PCPR z dnia 28 maja 2015 r. kierowane do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w W wskazujące na konieczność pilnego rozwiązania sytuacji konfliktowej z uwagi na dobro pacjentów. Wpływ tej sytuacji na codzienne funkcjonowanie jednostki został przyznany przez skarżącą w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu w W w dniu 30 czerwca 2015 r.

Nie można przy tym zgodzić się, że przyczyny wypowiedzenia skarżącej umowy o pracę pokrywają się ze skargą złożoną przez NSZZ "Solidarność", o ile częściowo pokrywają się, gdyż uznanie przez Radę Powiatu w W uchwałą z dnia [...] 2015r. numer [...] za zasadną skargi NSZZ "Solidarność" jest jedną z przyczyn wypowiedzenia skarżącej umowy o pracę, to jednak nie jest to wyłączna przyczyna, co wyżej wskazano.

Od pracownika zajmującego stanowisko kierownicze wymaga się odpowiednich umiejętności organizacyjnych, umiejętności pracy w zespole czy nawiązywania prawidłowych relacji interpersonalnych. Skarżąca przyznała, że nie posiada w tym względzie doświadczenia, choć jak wskazywała pracowała w zespole i nie było do niej zastrzeżeń, jednak praca skarżącej w pozwanej jednostce, która ze względu na przedmiot swej działalności jest jednostką specyficzną wykazała, że skarżąca nie posiada wystarczających zdolności do kierowania placówką w szczególności ułożenia prawidłowych relacji z pracownikami, co jest podstawą funkcjonowania każdej jednostki.

W świetle powyższego rozwiązanie ze skarżącą umowy o pracę z zachowaniem 3 - miesięcznego okresu wypowiedzenia było zasadne. Dotyczy to również kwestionowanej przez skarżącą przyczyny utraty zaufania. Skarga podnosi, że o utracie zaufania nie może być mowy, gdyż zaufania nie było z tego względu, iż skarżąca została Dyrektorem przedmiotowej jednostki za poprzedniej kadencji. Jak już wyżej wskazano w sprawie te okoliczności nie mają żadnego znaczenia, zwłaszcza chociażby w kontekście innych kierowników jednostek organizacyjnych Powiatu powołanych za poprzedniej kadencji.

Trudno uznać za brak utraty zaufania sytuację, gdy Dyrektor jednostki zapewnia, zwłaszcza w trakcie spotkań z Dyrektorem organu nadzoru, iż m.in. rozwiąże konflikt, usprawni działanie jednostki, a okazuje się, że te zapewnienia nie tylko nie są realizowane, a wręcz dochodzi do eskalacji konfliktu. Natomiast na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 30 czerwca 2015 r. Dyrektor oświadczyła, że nie jest w stanie rozwiązać tej sytuacji, a ma ona wpływ na codzienne funkcjonowanie jednostki. Gdyby nie było zaufania, to organy Powiatu nie podejmowałyby próby rozwiązania tej sytuacji.

Organ powołał orzeczenia, jakie zapadły w podobnych sprawach a dotyczyły one zwalniania osób pełniących funkcje kierownicze oraz utraty zaufania:

- brak umiejętności organizacyjnych może stanowić uzasadnioną przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku kierowniczym, pomimo wysokiej oceny jego kwalifikacji zawodowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt IPKN 355/99),

- obiektywnie uzasadnione dążenie pracodawcy do usprawnienia pracy, zapewnienia lepszej realizacji stojących przed nim zadań (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1976 r., I PRN 59/76; oraz wyrok SN z dnia 2 sierpnia 1985 r., sygn. akt I PRN 61/85;),

niezawiniony przez pracownika brak umiejętności pracy w zespole (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt I PKN 14/99;),(...)(...) Pracodawca może utracić - niezbędne z punktu widzenia prawidłowego wykonywania umowy o pracę - zaufanie do pracownika nie tylko wówczas, gdy zasadnie przypisuje mu winę w niedopełnieniu obowiązków, ale także wtedy, gdy nie dochodzi do zawinionego naruszenia obowiązków pracowniczych (Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt IPK 81/08)

- pojęcie "zaufanie do pracownika" jest bardzo ważne dla pracodawcy, gdyż utożsamia je z pracownikiem, na którego pracy może polegać, który wykonuje swoje obowiązki starannie i sumiennie, a przede wszystkim jest lojalny wobec pracodawcy. Utrata zaufania do pracownika może więc być przyczyną uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 1999 r., I PKN 148/99; oraz wyrok Sądu Najwyższego z 10 września 1998 r., sygn. aktl PKN 306/98;). (...)

- w stosunku do pracowników na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych stosuje się ostrzejsze kryteria oceny przyczyn uzasadniających wypowiedzenie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8.3.1977 r., sygn. akt I PRN 17/77, OSNC Nr 9/1977, poz. 172).

Co prawda są to orzeczenia, które dotyczą zagadnień rozpatrywanych przez Sąd Pracy, niemniej jednak z uwagi na treść skargi ich powołanie stało się konieczne.

Podniesiono, że Zarząd Powiatu skorzystał z przysługujących mu w zaistniałej sytuacji uprawnień, które wymagały w świetle zaistniałej sytuacji niezwłocznego wykorzystania. Stawianie w tej sytuacji zarzutu nadużycia prawa jest nieporozumieniem, zwłaszcza w kontekście przedmiotu działania jednostki. Absolutnie nie można zgodzić się z tym, aby wypowiedzenie skarżącej umowy o pracę stanowiło jakikolwiek przejaw dyskryminacji, zwłaszcza polityczny. Przedstawione w wypowiedzeniu okoliczności opierają się na faktach, a nie przypuszczeniach czy pomówieniach jak sugeruje skarżąca.

Podkreślono przy tym, że wbrew zarzutom skargi nie naruszono ani przepisów prawa materialnego, ani zasad procedowania. Skarga na działanie kierownika jednostki Powiatu w W została rozpoznania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz Statutu Powiatu.

Nie można zgodzić się z tym, aby Skarżąca była pozbawiona swych praw przy rozpoznawaniu tej sprawy, skoro została zapoznana ze skargą NSZZ "Solidarność", mogła i ustosunkowała się do niej na piśmie, jak również w trakcie posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w W. Skarżąca była również zapoznana z wszystkimi uchwałami, a także protokołem ze spotkania z pracownikami, dokumenty te są w posiadaniu skarżącej o czym świadczy treść skargi, jak i wcześniej kierowanych przez nią pozwów.

Wcześniej w tej sprawie - co również przyznała skarżąca - odbyło się szereg spotkań z udziałem Dyrektora PCPR. W świetle chociażby powyższego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. czy art. 10 k.p.a. jest bezpodstawny, zwłaszcza że jak wskazano w skardze określone w tych przepisach zasady stosuje się w drodze analogii. Skarżąca domagała się ujawnienia danych pracowników, a przecież wgląd do danych pracowników jako Dyrektor posiadała. Skarżąca zarzuca również, że nie przeprowadzono konfrontacji pomiędzy nią a pracownikami, co ma naruszać jej prawa. Przypomnieć jednak należy o szeregu spotkaniach, jakie się w tej sprawie odbyły, a ponadto Komisja Rewizyjna, zgodnie z procedurą wysłuchała stanowisk obydwu stron i każda ze stron mogła się swobodnie wypowiedzieć. Tym bardziej, że jak wynika chociażby z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. syn.akt I OSK 1149/12 (LEX nr 1372729) za spełnienie przesłanek wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. uważa się "możliwości zgłoszenia swoich uwag na piśmie, ewentualnie przedstawienie w innej formie spostrzeżeń i wyjaśnień", co miał miejsce w niniejszej sprawie.

Stosowanie w drodze analogii przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także odnosząc się do przywołane w skardze orzecznictwa w odniesieniu do okoliczności mających miejsce w niniejszej sprawie, powoduje że zarzuty skarżącej nie są zasadne. Na marginesie wspomniano, iż większość tych orzeczeń dotyczy zarzutów naruszenia ustawy o systemie oświaty i przepisów materialnych prawa administracyjnego, a nie przepisów procedury. W skardze powołano się również na orzeczenia dotyczące kierowników Domów Pomocy Społecznej, które zapadły w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt SA/Sz 388/02).

Zwrócono uwagę, że przepisy ustawy o pomocy społecznej 12 marca 2004 r. (Dz.U.2015.163), to jest art. 112 ust. 1 oraz ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r.( Dz.U.2014.1202) to jest art. 4 ust.1 pkt 3 nie statuują szczególnego stosunku zatrudnienia osób pełniących stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, jak sugeruje skarga. Osoby pełniące te funkcje są zatrudniane na podstawie umowy o pracę przy zastosowaniu procedury określonej w rozdziale 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. ( w drodze konkursu). Natomiast podstawy i przyczyny rozwiązania z takimi osobami umowy o pracę określają przepisy kodeksu pracy. Przepisy te nie zostały naruszone.

W odniesieniu do skargi zauważono, iż na gruncie prawa pracy przy rozwiązywaniu z pracownikami stosunku pracy przepisy nie wymagają wysłuchania pracownika. Taki wymóg statuują przepisy w przypadku nakładania na pracownika kar porządkowych.

W niniejszej sprawie skarżąca miała możliwość złożenia zarówno ustnych, jak i pisemnych zastrzeżeń w tej sprawie.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że Zarząd Powiatu oraz Starosta działali "z góry powziętym zamiarem" zwolnienia skarżącej. Zaznaczono, iż przed podjęciem kolegialnej uchwały w tym przedmiocie zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, Zarząd Powiatu przez ponad 2 godziny wyjaśniał całą sytuację wspólnie ze skarżącą oczekując na przedstawienie przez nią rozwiązania problemu, który jak oświadczyła - co już wyżej wskazano - nie była w stanie samodzielnie rozwiązać, pomimo wcześniejszej pomocy ze strony Dyrektora PCPR. Skarżąca miała zapewnioną możliwość nieskrępowanej wypowiedzi, przedstawienia swego stanowiska. Stąd też twierdzenia o "z góry powziętym zamiarze" czy naruszeniu praw skarżącej są niezasadne, tym bardziej, że Zarząd działa kolegialnie.

Całkowicie bezpodstawne są również twierdzenia, że przy wypowiadaniu umowy o pracę naruszono przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

Po pierwsze przed podjęciem uchwały - co wyżej wskazano - odbyła się długa rozmowa ze skarżącą. Skarżąca wbrew twierdzeniom zawartym w skardze po raz kolejny miała możliwość wypowiedzenia się w tej sprawie.

Po zakończeniu dyskusji z skarżącą Zarząd podjął uchwałę, a dopiero później wręczono skarżącej wypowiedzenie umowy o pracę, z którym została zapoznana. Skarga została skonstruowana w taki sposób, że wynika z niej, iż od razu skarżącej wręczono wypowiedzenie. Tymczasem najpierw podjęto uchwałę, a później wręczono wypowiedzenie. Okoliczność, że treść uzasadnienia uchwały jest taka sama jak treść uzasadnienia wypowiedzenia, nie zmienia charakteru tych czynności, ani nie świadczy o tym, że odczytanie propozycji uchwały było równoznaczne z oświadczeniem woli, jakie następnie złożył Starosta.

Skarżąca po otrzymaniu przez nią wyciągu z protokołu posiedzenia Zarządu, wniosła do niego zastrzeżenia, które zresztą zostały uwzględnione. Skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała treści protokołu w zakresie przebiegu dyskusji czy kolejności podejmowanych w trakcie posiedzenia czynności. Stąd też podniesiony zarzut naruszenia art. 32. ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, rozpatrywać należy wyłącznie w kategorii zarzutu podniesionego na użytek niniejszego postępowania, a zwłaszcza nie można stawiać zarzutu naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 8 kodeksu pracy poprzez skorzystanie z pracodawcy z przysługujących mu uprawnień.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia przez Zarząd Powiatu wyjaśnień skarżącej i jej stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż w uzasadnieniu znalazły się okoliczności, które zostały przyznane przez skarżącą to jest fakt konfliktu, którego skarżąca nie potrafiła rozwiązać, co miało wpływ na funkcjonowanie jednostki. Natomiast z materiałem dowodowym w tej sprawie, co już wyżej zaznaczono - skarżąca mogła się zapoznać, gdyż otrzymała te materiały ze strony Powiatu i mogła do nich się ustosunkować. Równocześnie skarżąca była obecna w trakcie kontroli przeprowadzanych w jednostce oraz w trakcie spotkań z Dyrektorem PCPR, a więc wiedziała, jakich zagadnień te kontrole dotyczą i jakie są wnioski.

W związku z postawionymi w skardze zarzutami oraz żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 88/15 i podniesiono, że żadna z opisanych w wyroku okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Podniesione w skardze kwestie dotyczące naruszenia prawa przy wypowiedzeniu skarżącej umowy o pracę były na wniosek skarżącej przedmiotem badania na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym przez Wojewodę. Wniosek o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego zawierał w zasadzie takie same zarzuty jak niniejsza skarga. Wbrew twierdzeniom skarżącej zarzuty te okazały się niezasadne. Wojewoda nie stwierdził, aby kwestionowana przez skarżącą przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu była sprzeczna z prawem i wymagała eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle powyższego, zdaniem Starosty, skarga zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym jest niezasadna.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2015 r. E. Z. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze i podniosła, że nie umożliwiono jej zapoznanie się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, w związku z czym nie miała możliwości zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika, że skarżąca skierowała swoją skargę przeciwko uchwale Zarządu Powiatu w W z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie rozwiązania z E. Z. - dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w W umowy o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zaskarżona uchwała w sprawie rozwiązania z E. Z. - dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w W umowy o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej, zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem domu pomocy społecznej jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Jednakże okoliczność, że uchwały w sprawie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem domu pomocy społecznej wywołują skutki z zakresu prawa pracy, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących nie tylko odwołania dyrektora ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., IV SA/Wr 428/09), lecz także odwołujących dyrektorów instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., II OSK 598/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Bd 829/09; wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1579/02), odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 10/12; z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 637/08; z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06; z dnia 2 września 2005 r., I OSK 456/05; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 1814/09). Jeżeli zatem wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej zwolnionemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania (zwolnienia) dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Kr 1342/13).

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą występując z takim wezwaniem do Zarządu Powiatu W z dnia 3 lipca 2015 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Starostwa powiatowego w tym samym dniu. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Zarządu Powiatu w W z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 1747/14). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii przedstawionego powyżej rozumienia legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) jest jednolite od wielu lat. Podkreślić należy, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tak jak i przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta (zarządzenie) nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę (zwolnienia) z dyrektorem domu pomocy społecznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Niewątpliwie powierzenie stanowiska dyrektora domu pomocy społecznej określonej osobie kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje (uprawnienia i obowiązki) określone w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202). Dyrektor domu pomocy społecznej jest kierownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, w tym art. 24-43 tej ustawy. Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią zatem źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora domu pomocy społecznej, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku zwolnienie takiej osoby ze stanowiska dyrektora domu pomocy społecznej. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10, LEX nr 737512). W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonej uchwały niezasadnie zwolniono ja ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w W, gdyż w jej przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze, że jej podstawę stanowiła norma wynikająca z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jednocześnie w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy wskazano, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Analiza art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym wykazuje, że ustawodawca nie jest precyzyjny w terminologii, jaką się posługuje, odnosząc w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie zadań do jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, a w art. 35 ust. 2 tej ustawy do organu powiatu, jakim jest zarząd powiatu. O ile bowiem według ugruntowanego stanowiska doktryny pojęcie zadania jest zakresowo szersze i wiąże się zasadniczo z obowiązkiem stawianym danemu podmiotowi, o tyle pojęcie kompetencji administracyjnej oznacza jednocześnie upoważnienie, jak i obowiązek skorzystania z tego upoważnienia zgodnie z wymogami szeroko rozumianego interesu publicznego (którego realizacja jest zasadniczym obowiązkiem administracji publicznej) i jako takie odnoszone jest do kategorii organu administracji publicznej stanowiąc instrument realizacji przysługującego mu władztwa administracyjnego. Skoro zatem ustawodawca w treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem zadań organu powiatu jednocześnie wskazując na zadania samej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, to uprawniona jest wykładnia, według której w istocie upoważnia zarząd powiatu do podejmowania aktów w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Norma wynikająca z art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym ma zatem charakter normy kompetencyjnej.

Analiza przepisów obowiązującego prawa wykazuje także, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczynił np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) czy dyrektora szkoły (art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, z późn. zm.). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy.

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza prawo. Uchwała ta została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje – w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały - że było ono dowolne, chociaż nastąpiło z poszanowaniem prawa do wcześniejszego wysłuchania skarżącej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącej, do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w wyniku postępowania wyjaśniającego, w którym zapewniono skarżącej prawo do jej wysłuchania. Uchwała podejmowana w oparciu o art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.

Jak wynika z dokumentacji sprawy skarżąca miała pełną informację o zastrzeżeniach, kierowanych pod jej adresem do organów powiatu i miała możliwości ustosunkowania się do nich. Skarżąca zaprezentowała swoje stanowisko w piśmie do Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z dnia 11 maja 2015 r., w którym ustosunkowała się do skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" z dnia 23 marca 2015 r., brała też udział w posiedzeniu tej komisji, co potwierdziła w czasie posiedzenia Zarządu Powiatu w W z dnia 30 czerwca 2015 r., na którym była obecna, a w czasie którego dyskutowana byłą kwestia rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą, co wynika ze wskazanego w protokole posiedzenia jego porządku. Z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu w W wynika, że skarżąca nie kwestionuje faktu niezadowolenia ze sposobu wykonywania przez nią funkcji dyrektora domu pomocy społecznej, potwierdzając fakt złożenia na nią pierwszej skargi w 2013 r. i licznych spotkań z pracownikami w wyniku jej złożenia, uważa jednak, że zarzuty kierowane pod jej adresem są nieuzasadnione, atmosfera w DPS w W nie była zła. Nie kwestionowała również zdarzeń wskazywanych w skardze Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" z dnia 23 marca 2015 r. stojąc na stanowisku, że jej reakcja na te zdarzenia była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę podpisaną przez większość załogi DPS skarżąca wiąże ze skierowanym przeciwko niej atakiem związków zawodowych. Twierdzi również, że w postępowaniu prowadzonym przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu W z dnia 11 maja 2015 r. popełniono szereg błędów proceduralnych. Również we wniosku z dnia 20 lipca 2015 r. nie zakwestionowała wyżej wskazanych okoliczności.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa skarżącej do udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały. Sposób rozpoznawania skargi w trybie działu VIII k.p.a. nie ma – wbrew stanowisku skarżącej - rozstrzygającego znaczenia dla oceny postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały. Okoliczności podnoszone w tej skardze i ich ocena przez Komisję Rewizyjną, jak i samą skarżącą były dyskutowane w czasie posiedzenia w dniu 30 czerwca 2015 r., a zatem Zarządowi Powiatu w W nie można skutecznie postawić zarzutu rozpoznania sprawy bez udziału skarżącej.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje jednak, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak – zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle ogólne, że nie daje podstaw do przyjęcia przez Sąd, że organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z treści uzasadnienia wynika, że organ przyjął jako kryterium zwolnienia skarżącej z zajmowanego stanowiska kryterium "utraty zaufania". Przyjęcie takiego kryterium w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw normatywnych, a z całą pewnością podstawy takie nie zostały przez organ wskazane. Dodatkowo przyjmując takie wartościujące kryterium organ nie wskazał podstaw dla przyjęcia stanowiska, że niekwestionowany w sprawie konflikt trwający od dłuższego czasu w Domu Pomocy Społecznej uzasadnia utratę zaufania do jednej strony tego konfliktu, tj. dyrektora tej jednostki. Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do jednej – wybranej przez organ - stron konfliktu. W uzasadnieniu uchwały wskazano na "brak umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z pracownikami", "konfliktowy sposób wykonywania pracy" – nie podając jednocześnie powodów, dla których zarzuty kierowane pod adresem skarżącej organ uznał za wiarygodne. Uzasadnienie koncentruje się na wymienieniu przypisywanych skarżącej uchybień, jednakże zaprezentowane motywy przedstawiono bez wskazania dat określonych pism, skarg, informacji i stanowisk, na które organ się powołuje. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak i odpowiedzi na skargę wynika, że o ile okoliczność konfliktu nie jest kwestionowana przez jego strony, to każda z nich prezentuje własne racje co do jego przyczyn, których organ wzajemnie nie rozważył i nie ocenił. Niewątpliwie konfliktowa sytuacja w placówce pomocy społecznej, nie służy realizacji wymogu wynikającego z art. 55 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności m.in. poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu. Nie można jednak automatycznie przyjmować, że konflikt ten rozwiąże zwolnienie skarżącej z funkcji dyrektora, bez zaprezentowania w tym zakresie szczegółowych i udokumentowanych motywów. Nie jest rolą sądu poszukiwanie w zgromadzonej dokumentacji uzasadnienia dla tez i wniosków prezentowanych przez organ.

Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza brak podstaw do kontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości realizowania norm prawa pracy, a także rozstrzygania sporów pomiędzy skarżącą a organizacją związkową, Sąd doszedł do przekonania, że w świetle motywów zaskarżonej uchwały sposób skorzystania przez organ w realiach niniejszej sprawy z władczych kompetencji administracyjnych nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferę prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadnienia. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w rozumieniu art. 79 ust. 1 i 4 tej ustawy, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i 4 tej ustawy o samorządzie powiatowym.