Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1225/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętym uchwałą z dnia [...] r., Rada Miejska w J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." w J. Uchwała, jak wynika z jej części nagłówkowej, podjęta została na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - zwanej dalej: u.p.z.p.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1691 z późn. zm.), stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w całości.

W obszernym uzasadnieniu Wojewoda [...] wyliczył i omówił nieprawidłowości, jakimi jego zdaniem, obarczona jest ww. uchwała. Wskazał, iż:

1) Rada Miejska w J. nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.p. oraz przekroczyła kompetencje wynikające z art. 15 u.p.z.p. przy ustalaniu zapisów § 7 ust. 4 uchwały. W omawianym przepisie ustalono bowiem, że: "Przy budowie oraz robotach budowlanych prowadzonych przy obiektach budowlanych, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ustala się nakaz uwzględnienia aktualnych warunków geologiczno-górniczych związanych ze skutkami eksploatacji górniczej". Zdaniem jednak organu nadzoru, wspartym przywołanym przezeń wyrokiem tut. Sądu z dnia 31 maja 2012 r. - sygn. akt. II SA/GL 363/12 to gmina jest zobowiązana na etapie uchwalania planu miejscowego rozeznać teren pod kątem przydatności do zabudowy, ze względu na skutki eksploatacji górniczej. W efekcie takiego rozpoznania terenu gmina, na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. zobligowana jest do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, w tym wprowadzenia stosownych ograniczeń w ich użytkowaniu, a w razie konieczności również zakazu zabudowy. W omawianej sytuacji Rada Miejska nakazała natomiast uwzględnienie warunków geologiczno -górniczych na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

2) W przepisach § 7 ust. 5 oraz § 7 ust. 8 uchwały Gmina wprowadziła ustalenia, zgodnie z którymi przy realizacji nowych obiektów oraz rozbudowie i nadbudowie już istniejących, ze względu na skomplikowane warunki gruntowe, w tym sąsiedztwo zlikwidowanych szybów wraz ze strefami zagrożenia obowiązują przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Zdaniem organu nadzoru nie leży w kompetencjach rady gminy decydowanie w akcie prawa miejscowego kiedy przepisy aktu wyższego rzędu mają zastosowanie do obszaru objętego planem, a kiedy zastosowania takiego nie mają.

3) W § 7 ust. 6 uchwały Rada Miejska w J. wprowadziła do treści planu informacje, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w następującym brzmieniu: "Gmina J. dysponuje opracowaniem ([...] r.), które określa granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, w podziale na klasy zagrożeń i przypisany dla nich zakres badań lokalnych warunków geofizycznych i gruntowych". Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny wyrażać się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wprowadzanie tego typu treści do aktu prawa miejscowego.

4) W § 7 uchwały zawarte zostały ustalenia odnoszące się w głównej mierze do uwarunkowań związanych z występowaniem w obszarze objętym planem udokumentowanego złoża węgla kamiennego nr [...] WK "[...]" oraz lokalizacji całego obszaru planu w byłym obszarze górniczym J. [...] zniesionym decyzją Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...]r. W § 7 ust. 6 tekstu uchwały zapisano, że Gmina J. dysponuje opracowaniem z [...] r., które określa granice możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi, w podziale na klasy zagrożeń i przypisany dla nich zakres badań lokalnych warunków geofizycznych i gruntowych. W § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 lit. a i b, wskazano, że na rysunku planu pokazano informacje dotyczące uwarunkowań górniczych, w tym lokalizację zlikwidowanych szybów ze strefami zagrożeń oraz granice obszarów możliwego występowania zagrożeń deformacjami nieciągłymi. Jednocześnie w § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały, dla obszarów o których mowa w § 7 ust. 6 pkt 2, wprowadzono ustalenia nakazujące sporządzenie dla nich pełnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej opartej o badania geofizyczne. Powyższe narusza przepisy § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej: rozporządzeniem). Ponadto organ nadzoru zaakcentował, że zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały [...], dla informacyjnych obszarów, o których mowa w § 7 ust. 6 pkt 2, należy wykonać pełną dokumentację geologiczno-inżynierską opartą o badania geofizyczne, których zakres i metodę wykonania Rada Miejska w J. uzależniła od przypisanego stopnia zagrożenia. Narzucenie przez organ gminy obowiązku sporządzenia powyższej dokumentacji opartej o badania geofizyczne, w tym dla terenów dla których możliwe jest wystąpienie dużego zagrożenia deformacjami nieciągłymi, wykonanej co najmniej dwiema metodami, wykracza poza zakres kompetencji, przyznanych Radzie Miejskiej w art. 15 u.p.z.p. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że poprzez ustalenia § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały Rada Miejska w J. naruszyła przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2012 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. Nr 291, poz. 1714). Zapisami wskazanego paragrafu nałożono bowiem na inwestora obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej podczas gdy to gmina na etapie sporządzania planu miejscowego zobowiązana jest określić przydatność terenu do wykonywania obiektów budowanych oraz różnych form zagospodarowania terenu.

5) W § 7 ust. 10 uchwały Rada Miejska w J. ustaliła, że: "Wydobycie węgla należy prowadzić takimi metodami, które ograniczą do minimum zasięg i wpływ eksploatacji na powierzchnię terenu, w sposób nie zagrażający obiektom budowlanym, w tym budynkom, drogom i sieciom infrastruktury technicznej i tak, by korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z przeznaczeniem w planie nie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz nie nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości; maksymalne, dopuszczalne możliwe oddziaływanie eksploatacji górniczej na powierzchnię nie może przekroczyć II kategorii odkształceń". Wojewoda [...] podkreślił, że zapisy te należy odnosić do przyszłej eksploatacji, w oparciu o nowo udzielone bądź zmienione koncesje. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 i § 7 ust. 2 uchwały przedmiotowy plan miejscowy obejmuje teren po zlikwidowanej kopalni "[...]", a cały obszar planu zlokalizowany jest w byłym obszarze górniczym. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym należy określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zważając zatem na lokalne uwarunkowania terenowe, związane z prowadzoną w przeszłości eksploatacją górniczą, gmina winna była wprowadzić na terenach, na których możliwe jest występowanie skomplikowanych warunków gruntowych, ograniczenia w ich użytkowaniu, a w razie konieczności zakaz zabudowy. W omawianym przypadku, poprzez ustalenia § 7 ust. 10 uchwały, gmina wprowadziła natomiast ograniczenia w zakresie przyszłej eksploatacji złóż węgla, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru akt prawa miejscowego nie może także narzucać dopuszczalnych kategorii odkształceń terenu - § 7 ust. 10 uchwały, bowiem przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych określa dopiero teren górniczy, którego granice wyznacza koncesja na wydobywanie kopalin. Powyższe potwierdza również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym już wyżej orzeczeniu — sygn. akt II SA/GL 363/12; "Rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego nie jest zatem władna wprowadzać jakichkolwiek wymogów na użytek udzielania koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy — a nie odwrotnie (...). Taki zakres upoważnienia wynika bowiem z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu". Powyższe odnosi się także do § 7 ust. 11 badanej uchwały, bowiem również w powyższych przepisach prawodawca miejscowy dokonał regulacji prowadzących do ograniczeń przy prowadzeniu przyszłej eksploatacji.

6) W § 9 ust. 10 pkt 2 uchwały Rada Miejska w J. ustaliła, że w ramach zasad gospodarowania odpadami: "dla odpadów pochodzenia przemysłowego i odpadów niebezpiecznych obowiązują zasady składowania i usuwania określone zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach". Zgodnie z § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy, ale tylko wtedy gdy uregulowania w niej zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane przez dany akt. Jednocześnie z powyższego przepisu wynika, że odesłanie to powinno jednoznacznie wskazywać akt normatywny, do którego następuje odesłanie oraz określać zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. W omawianej sytuacji prawodawca miejscowy dokonał odesłania wskazując datę i nazwę ustawy, do której odesłanie następuje, bez wskazania jednak przepisów, które będą miały zastosowanie do spraw regulowanych w § 9 ust. 10 uchwały. Wobec powyższego organ nadzoru postanowił stwierdzić nieważność § 9 ust. 10 pkt 2 planu.

7) W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził naruszenie przepisów § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszcza się wprowadzenie na rysunku planu oznaczeń elementów informacyjnych, ale tylko w odniesieniu do elementów nie będących ustaleniami planu. W przedmiotowej uchwale, w § 3 ust. 2 wskazano oznaczenia dodatkowe -informacyjne, znajdujące się na rysunku planu, nie będące jego ustaleniami. W punkcie 5, wśród oznaczeń informacyjnych planu występujących na rysunku planu prawodawca miejscowy wskazał granice obszaru oddziaływania cmentarza. Potwierdza to także legenda do rysunku planu. Wprowadzając powyższe zakazy i ograniczenia w zabudowie dla informacyjnie oznaczonych granic obszaru oddziaływania cmentarza Rada Miejska naruszyła § 7 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którym elementami warstwy informacyjnej mogą być tylko te oznaczenia, dla których plan nie wprowadza ustaleń.

8) Rażąco naruszono przepisy art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jednocześnie tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi na rysunku planu, a także przypisany im symbol literowy i numer powinny wyróżniać je spośród innych terenów. W przedmiotowej sprawie dla terenów oznaczonych symbolami 1UP i 2UP ustala się przeznaczenie pod zabudowę usług administracji publicznej, szkolnictwa wyższego, nauki, biurowych oraz zabudowę baz, składów, magazynów i handlu hurtowego. Jednocześnie § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uchwały dla wyżej wskazanych terenów dopuszczono lokalizację zakładów produkcyjnych, pod warunkiem ich lokalizacji na odpowiednio dużych działkach. Należy wskazać również, że zgodnie z § 5 pkt 9 uchwały, poprzez usługi publiczne rozumieć należy tereny i obiekty z zakresu: kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, administracji publicznej, obsługi bankowej, turystyki sportu i rekreacji, poczty, telekomunikacji wraz z budynkami biurowymi, socjalnymi, handlowo - usługowymi i gastronomii. W świetle wyżej wskazanych przepisów, powyższe zdaniem organu nadzoru jest niedopuszczalne. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje bowiem, że tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania należy rozdzielić liniami rozgraniczającymi. Co prawda w orzecznictwie dopuszczono możliwość wprowadzenia mieszanych funkcji terenów, jednakże pod warunkiem, że nie będą rodzić one konfliktów przestrzennych. W omawianej sytuacji w ramach jednego terenu dopuszczono na równorzędnych warunkach zarówno usługi szkolnictwa, opieki zdrowotnej, sportu i rekreacji jak i bazy, składy, magazyny oraz handel hurtowy. Ponadto ustaleniami § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uchwały dla tych dopuszczono dodatkowo funkcję produkcyjną.

W konkluzji uzasadnienia organ nadzoru stwierdził, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w części lub w całości. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." w J.

Pismem z dnia [...] r. upoważniony przez Prezydenta Miasta J. pełnomocnik, działając w imieniu Gminy J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

W uzasadnieniu, odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody [...] pełnomocnik wskazał m.in., iż objęty uchwałą Rady Miejskiej w J. obszar to teren pogórniczy zurbanizowany, w którym występują nie w pełni wyeksploatowane złoża węgla kamiennego. Teren nadal zagrożony jest występowaniem deformacji nieciągłych na skutek dotychczasowej płytkiej eksploatacji. Zdaniem pełnomocnika to właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien ten fakt uwzględnić i wdrożyć rozwiązania, na podstawie których dojdzie do zobowiązania inwestorów do respektowania tej specyficznej sytuacji, poprzez zastosowanie się do ograniczeń stanowiących gwarancję prawnej ochrony innych właścicieli nieruchomości położonych w granicach tak zidentyfikowanego obszaru. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. szeroko definiuje zakres dopuszczalnych ustaleń planu zagospodarowania. W szczególności art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 oraz 9 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. pozwalają na zamieszczenie zapisu zakwestionowanego przez Wojewodę [...], dotyczącego konieczności uwzględniania aktualnych warunków geologiczno-górniczych. Organ nadzoru niesłusznie przyjął, jakoby plan powinien rygorystycznie (jednoznacznie i wprost) rozstrzygnąć możliwość zabudowy w tym terenie i określić wszystkie związane z tym warunki. Plan określa wymagania do określonego poziomu szczegółowości. Ostatecznie jednak warunki oraz faktyczne wymogi i zabezpieczenia konstrukcji rozstrzygane są w procesie projektowym przy uwzględnieniu cech danej nieruchomości, jej fizycznych uwarunkowań i zamierzenia inwestora. Nadto Gmina uznała za konieczne zawarcie w zapisach Planu zakwestionowanych przez Wojewodę [...] zapisów, a to w celu zapewnienia dostępu do informacji o istniejących zagrożeniach i wymogach prawa dla mieszkańców, uczestników procesu budowlanego. W zakwestionowanej uchwale Gminy wbrew ocenie organu nadzoru, nie dokonano rozstrzygnięcia o zakresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 roku, a jedynie zwrócono uwagę dla jakich przedsięwzięć w zakresie terenu objętego Planem jest ono istotne.

Z kolei ustalony w Planie wymóg wykonania w pewnych przypadkach dokumentacji geologiczno-inżynierskiej jest powtórzeniem przepisu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Pełnomocnik Gminy podkreślił nadto, że organ nadzoru niekonsekwentnie zarzuca w pierwszej kolejności, że gmina powinna wszystkie warunki umieścić w Planie, a następnie sprzecznie z tym wskazuje, że wszystko rozstrzygają przepisy odrębne, a regulacje zawarte w Planie nie mają prawa o nich wspominać. Odnosząc się do problematyki przyszłej eksploatacji złóż pełnomocnik podniósł, iż Gmina dokonała kwestionowanych przez Wojewodę zapisów przekonana, że realizuje "władztwo planistyczne", które jest wyznaczone poprzez ogół przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 7 i 9 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1. Przyjęcie rygoru maksymalne możliwego oddziaływania na powierzchnię terenu nie ma na celu sensu stricto wprowadzenia ograniczeń w przyszłej eksploatacji złoża. Ma służyć racjonalności wykorzystania złoża w kontekście istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu i ukształtowanych już praw właścicieli nieruchomości na tym obszarze (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Podejmując takie rozstrzygnięcie w Planie Gmina kierowała się zasadą zrównoważonego rozwoju i także dla realizacji tej zasady, wprowadzony przepis znajduje swoje uzasadnienie.

Odnośnie kolejnego zarzutu pełnomocnik wskazał, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że z treści § 22 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, iż odesłanie do innej ustawy winno zawierać również konkretne przepisy tej ustawy, do których to odesłanie ma miejsce. Nadto ustalenia § 9 ust. 10 pkt 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] r. wypełniają dokładnie regulacje § 22 rozporządzenia:

- przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach uzupełniają problematykę regulowana przez plan miejscowy,

- jednoznacznie wskazano akt normatywny do którego następuje odesłanie,

- określono zakres spraw, w odniesieniu do których następuje odesłanie (zasady składowania i usuwania odpadów przemysłowych i niebezpiecznych).

Odnośnie elementów informacyjnych pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że istotnie Plan w "legendzie rysunku ..." umieścił symbol sanitarnej strefy ochronnej cmentarza w grupie informacji, a w tekście użył słowa "obowiązuje" pod nagłówkiem "Ustalenia obowiązujące w wybranych obszarach Planu", co można by uznać za błędne w zakresie tekstu lub rysunku. Należy zauważyć jednak, że Plan nie może ustalić tego, co ustalają już przepisy odrębne - tu: rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315). W tej sytuacji należy rozumieć, że warunki, o których mowa, obowiązują przede wszystkim na mocy rozporządzenia, nie Planu. Plan nie może być z tymi przepisami sprzeczny, dlatego w takim przypadku je powtórzył.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących przeznaczenia terenu w strefach UP1 i UP2 pełnomocnik wskazał, że kwestionowane ustalenia §17 uchwały pozostają w ścisłym związku z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. Nadto tereny UP - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały, oznaczają "tereny usług administracji publicznej, szkolnictwa wyższego, nauki, biurowych oraz zabudowy baz składów i magazynów", a więc ich przeznaczenie to zamknięty katalog funkcji. Wobec powyższego niezrozumiałe jest przywoływanie przez Wojewodę w tym kontekście ustaleń § 5 pkt 9 uchwały, który podaje definicję usług użyteczności publicznej przyjętą na potrzeby uchwały. Spośród nich tylko usługi konkretnie wymienione w § 17 ust. 1 mogą być lokalizowane na terenach UP. Wobec tego błędne jest twierdzenie organu nadzoru iż ,,w ramach jednego terenu dopuszczono na równorzędnych warunkach zarówno usługi szkolnictwa, opieki zdrowotnej, sportu i rekreacji jak i bazy, składy, magazyny oraz handel hurtowy". Akurat spośród wymienionych przez organ nadzoru rodzajów usług na terenach UP dopuszczono wyłącznie usługi szkolnictwa wyższego. Żaden z przepisów prawa nie stanowi, że wyznaczone w planie miejscowym tereny o różnym przeznaczeniu winny być terenami monofunkcyjnymi.

Konkludując pełnomocnik stwierdził, że postawione przez organ nadzoru zarzuty nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ponownie podnosząc i rozszerzając zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu pełnomocnik skarżącej Gminy podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zbyt daleko idące albowiem nawet gdyby istotnie niektóre z zapisów planu były wadliwe to wystarczającym byłoby stwierdzenie nieważności jedynie tych części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie z kolei do art. 148 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, przywołany przepis nie przewiduje bowiem w sytuacji stwierdzenia niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem innego rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż w literaturze powszechnie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu winno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s.466; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s.341. W szczególności podstawę taką stanowić powinno stwierdzenie, iż organ nadzorczy, poprzez błędną interpretację norm prawnych wadliwie zakwestionował legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego bądź też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, sformułował swoje zarzuty w sposób nieprecyzyjny, nie pozwalający na kontrolę prawidłowości kierujących organem nadzoru motywów i poprawności podjętego przezeń rozstrzygnięcia.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż formułując w skardze zarzuty w stosunku do poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały Wojewoda [...] każdorazowo wskazuje, iż z uwagi na występujące wadliwości kwestionuje bądź wręcz stwierdza nieważność określonego paragrafu bądź ustępu. Zacytować w tym miejscu można np. sformułowania: "organ nadzoru zobowiązany był stwierdzić niezgodność zapisów § 7 ust. 4 uchwały z obowiązującym prawem", "tutejszy organ zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zapisów § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały", "wobec powyższego organ nadzoru postanowił o stwierdzeniu nieważności zapisów § 9 ust. 10 pkt 2 planu". W istocie przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze nie stwierdza jednak nieważności zakwestionowanych fragmentów uchwały lecz nieważność uchwały w całości, brak natomiast w rozstrzygnięciu jakiegokolwiek w tej mierze wyjaśnienia. Wojewoda [...] nie wskazał bowiem z jakiej przyczyny niecelowym bądź niemożliwym jego zdaniem było stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w licznych zakwestionowanych częściach i waga której wadliwość przesądziła w jego ocenie o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. w całości. Można jedynie domyślać się, że może chodzić o wadliwość § 17 uchwały dotyczącego strefy 1UP i 2UP albowiem kwestionując paragraf ten Wojewoda [...] posłużył się ostrzejszym sformułowaniem niż w odniesieniu do innych fragmentów uchwały wskazując, że "rażąco naruszono przepisy art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p". Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być jednak przedmiotem domysłów i interpretacji, a jego tezy muszą być klarowne, jednoznacznie sformułowane i należycie umotywowane.

Sposób sformułowania przez organ nadzoru zarzutów wobec § 17 uchwały i brak ich dostatecznego uzasadnienia stanowi, obok kwestii poruszonej powyżej, główną przyczynę dla której rozstrzygnięcie nadzorcze musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, że inkryminowany paragraf w ust. 1 przewiduje, iż dla terenów oznaczonych symbolami 1UP i 2UP ustala się przeznaczenie pod zabudowę usług administracji publicznej, szkolnictwa wyższego, nauki, biurowych oraz zabudowę baz, składów, magazynów i handlu hurtowego. Jednocześnie § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uchwały dla wyżej wskazanych terenów dopuszcza lokalizację zakładów produkcyjnych, pod warunkiem ich lokalizacji na odpowiednio dużych działkach.

Słusznie w odniesieniu do przeznaczenia terenów Wojewoda [...] podkreśla, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania należy rozdzielić liniami rozgraniczającymi Słusznie też podaje, że choć w orzecznictwie dopuszczono możliwość wprowadzenia mieszanych funkcji terenów, jednakże jedynie pod warunkiem, że nie będą rodzić one konfliktów przestrzennych.

Zamiast jednak w tym miejscu wskazać, które z faktycznie licznych przeznaczeń terenu w strefach UP organ nadzoru uważa za rodzące bądź przynajmniej potencjalnie mogące rodzić owe konflikty i dlaczego ich współegzystencję organ uważa za niemożliwą, Wojewoda [...] nie uzasadnia swego stanowiska ani jednym słowem lakonicznie stwierdzając, że ustalenia zawarte § 17 uchwały naruszają art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadto błędnie wskazuje, iż ustalenia dotyczące strefy UP obejmują "usługi publiczne" (i przywołuje ich zawartą w § 5 pkt 9 definicję) pomimo, iż § 17 o usługach takich (za wyjątkiem wyliczonych powyżej) w strefie UP nie wspomina.

W konsekwencji kontrola w tym zakresie prawidłowości stanowiska Wojewody [...] nie jest możliwa. Ustaleń co do przeznaczenia strefy UP i analizy dopuszczalności przewidzenia w strefie tej konkretnych funkcji Sąd we własnym zakresie dokonać zaś nie może. W odróżnieniu bowiem od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego.

W konsekwencji powyższych uwag zaskarżone rozstrzygnięcie musiało zostać w całości wyeliminowane z obrotu prawnego. W całości – albowiem art. 148 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości uchylenia aktu takiego w części, a nadto nawet gdyby ewentualność taką dopuszczał nie mogłaby mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność całości uchwały stanowi bowiem akt z istoty swej jednolity, wynikający z określonych prawem przyczyn i wyodrębnienie w nim jakichkolwiek części nie byłoby możliwe. Jednocześnie Sąd zauważa, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zamyka drogi do ewentualnej przyszłej kontroli przez Sąd przedmiotowej uchwały, w razie jej skutecznego zaskarżenia przez uprawniony podmiot.

W efekcie uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozbawione głębszego celu byłoby szersze odniesienie się do tych kwestionujących poszczególne paragrafy i ustępy uchwały zarzutów Wojewody [...], które Sąd podziela. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania jedynie przykładowo zatem warto w tym miejscu wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu nadzoru w kwestii niedopuszczalności wprowadzania do planu miejscowego ustaleń ograniczających na terenie byłego obszaru górniczego przyszłą eksploatację złóż (pogląd ten wyrażony już był zresztą w odniesieniu do innej uchwały Rady Miejskiej w J. w przywoływanym rozstrzygnięciu nadzorczym prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 363/12). Stosownie bowiem do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym należy określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zważając zatem na lokalne uwarunkowania terenowe, związane z prowadzoną w przeszłości eksploatacją górniczą, gmina winna była wprowadzić na terenach, na których możliwe jest występowanie skomplikowanych warunków gruntowych stosowne ograniczenia bądź zakazy. W omawianym przypadku, poprzez ustalenia § 7 ust. 10 uchwały, gmina wprowadziła natomiast ograniczenia w zakresie przyszłej eksploatacji złóż węgla, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Akt prawa miejscowego nie może także narzucać dopuszczalnych kategorii odkształceń terenu - § 7 ust. 10 uchwały, bowiem przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych określa dopiero teren górniczy, którego granice wyznacza koncesja na wydobywanie kopalin.

Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie też Wojewoda [...] zakwestionował ten fragment uchwały, mocą którego nałożono bez podstawy prawnej obowiązek wykonania pełnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, określając jej metody i zasięg rozpoznania. Przywołanie w skardze rozporządzenie MSWiA w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie Prawo budowlane, a zatem dotyczy obowiązków inwestora nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy nie może takich wymogów modyfikować. Słusznie też organ nadzoru zakwestionował ten fragment uchwały, który stanowi jedynie wykraczającą poza dopuszczalny zakres planu miejscowego informację, iż Gmina dysponuje opracowaniem z [...] r.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto z uwagi na treść art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.