Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 297/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: 156  par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust 1 i 2, art. 3 ust 3, pkt 23
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 7 ust 1 pkt 2 i 6, art. 9
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 362
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka - Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na przeprowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej -po uchyleniu decyzji organu I instancji -uchyla ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...]6 i orzeka o odmowie cofnięcia Spółka "A" z siedzibą w S., Gm. Ch. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] znak: [...]; II. oddala skargę w pozostałej części ; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części o jakiej mowa w pkt I wyroku, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze

, po rozpatrzeniu odwołania A. P. i J. P., uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] orzekającą o:

1. uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] znak i o

2. odmowie cofnięcia Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, udzielonego w/w decyzją Starosty z dnia [...]

i w tym zakresie orzekło o:

1. uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] znak: [...] Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J., ,

2. i jednocześnie o odmowie cofnięcia Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J z siedzibą S, gmina C, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów udzielonego w/w decyzją Starosty z dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 105 kpa oraz art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach, organ ten wskazał, iż Przedsiębiorstwo "A" S.C. M. S. i J dysponuje decyzją Starosty z dnia [...], udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów.

Organ podał, że w dniu [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach do Starosty o cofnięcie Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, gdyż w ocenie organu podmiot ten naruszał warunki wydanego zezwolenia, gdyż prowadzono również segregację odpadów.

Organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 lutego 2006 r. postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało umorzone, natomiast wnioskiem z dnia [...] A. P. i J. P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie powyższego postępowania podnosząc, że byli pozbawieni udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, a ponadto że działalność spółki stanowi stałe zagrożenie dla ich zdrowia i życia oraz utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej przez A.P..

Organ II instancji podał, że po rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta decyzją z dnia [...], uchyloną na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], odmówił wznowienia postępowania, uznając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...], odmówił wznowienia postępowania. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że odmowa wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony może nastąpić, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania.

Następnie organ odwoławczy ustalił, że Starosta postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten podał, że A. P. i J. P. przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia wydanego decyzją z dnia [...], gdyż treścią kwestionowanej decyzji nie jest wyłącznie udzielenie firmie "A" S.C. M. S. i J., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, lecz w decyzji tej zgodnie z art. 63 ust. 6 pkt 6 cyt. ustawy określa się miejsce i sposób magazynowania odpadów, a także na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy, zawarte zostały wskazania odnoszące się do min.: rodzaju odpadów, oznaczenia obszaru prowadzonej działalności, a w przypadku zbierania odpadów miejsce, sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu ich dalszego zagospodarowania, jak również sposób i środki transportu odpadów. Zezwolenie to zawiera również wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych w/w działalnością.

Stwierdzając zatem wystąpienie przesłanki uzasadniającej wznowienie, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ I instancji uznał za zasadne uchylenie własnej decyzji z dnia 6 lutego 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia kwestionowanego zezwolenia i konieczność powtórnego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji podkreślił, że przeprowadzane kontrole oraz wyniki badań nie potwierdzają negatywnego oddziaływania działającego zakładu "A" na środowisko, w tym na działki sąsiednie stanowiące własność A.P. i A.P.. Nie wykazano, aby choć jeden czynnik środowiska był narażony na ponadnormatywne oddziaływania w zakresie, który obejmuje aktualnie obowiązujące prawo, przy czym nie można odnieść się wprost do uciążliwości odorowej oraz zadymienia, gdyż polskie prawo nie zawiera żadnych regulacji w tym zakresie.

W związku z powyższym uchylono decyzję Starosty z dnia [...] i odmówiono cofnięcia zezwolenia Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J, udzielonego decyzją Starosty znak: [...] z dnia [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli A. P. i J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podnieśli że decyzja została skierowana do podmiotu gospodarczego, który formalnie nie istnieje, gdyż PPUH "A" S.C. obecnie przybrała nazwę PPUH "A" Spółka Jawna M. S., M. J., a co więcej pozwolenie na budowę -rozbudowę hali magazynowo-garażowej S. i J. M. otrzymali w Urzędzie Gminy C. w okresie kiedy żona S. M. była sekretarzem gminy C..

Skarżący podnieśli, że właściciele firmy samowolnie zmienili przeznaczenie nieruchomości i zorganizowali "składowisko odpadów komunalnych" przywożonych z różnych powiatów i gmin. Wskazali również, że przywołanie przez Starostę art. 63 ust. 6 pkt 6 ustawy o odpadach stoi w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2008 r. C.387/07, a co więcej

o cofnięcie zezwolenia dla PPUH "A" SC na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, na podstawie art. 30 ustawy o odpadach, wnioskował Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

W przekonaniu odwołujących się, w decyzjach Gminy C. i Starostwa występują niespójności w orzekaniu w sprawach dotyczących PPUH "A" SC. A. P. i J. P. podali, że w czasie trwania postępowania wznowieniowego Starosta wydał decyzję z dnia [...] orzekającą o wprowadzeniu zakazu przywozu, przeładunku, segregowania odpadów komunalnych o kodzie 200301 na teren bazy PPUH "A" S.C. w S.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że J.

i A. P nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...]. Mając na uwadze, że skarżący są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, zaś prowadzona działalność powoduje uciążliwości odorowe i akustyczne, posiadają przymiot stron w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów. Skoro zatem skarżący bez swojej winy nie brali udziału w powyższym postępowaniu należało uznać, że wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Przytaczając treść art. 151 kpa organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy w celu stwierdzenia, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję. Uchylona decyzja Starosty z dnia [...] dotyczyła kwestii cofnięcia P.P.U.H. "A" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów udzielonego decyzją tego organu z [...]. Organ orzekający w sprawie zobowiązany był zatem w trakcie tego postępowania ustalić bezspornie, czy wystąpiły przesłanki ustawowe uzasadniające podjęcie decyzji o cofnięciu w/w zezwolenia.

Powołując przepis art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach organ II instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności działań przedsiębiorcy z przepisami ustawy o odpadach i z posiadanym zezwoleniem, nie obejmuje ono kwestii, czy prowadzona działalność oddziałuje negatywnie na środowisko (ta kwestia jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania, rozstrzygniętego decyzją Starosty z dnia [...], co do której toczy się aktualnie postępowanie odwoławcze).

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją z dnia [...] udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na zbieranie i transport wymienionych w tej decyzji rodzajów odpadów, w tym niesegregowanych odpadów komunalnych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsca odzysku lub unieszkodliwienia. W decyzji tej określono, że działalność w zakresie zbierania odpadów będzie prowadzona na terenie bazy Spółki w S. Dozwolono jednocześnie magazynowanie odpadów na terenie tej nieruchomości (nie dłużej niż 3 lata), w celu zebrania uzasadnionej ekonomicznie partii transportowej. W tej sytuacji nie można uznać, że przeładunek odpadów, ich segregowanie w celu oddzielenia odpadów do odzysku bądź unieszkodliwienia oraz magazynowanie odpadów narusza warunki tego zezwolenia.

W przekonaniu organu odwoławczego sortowania odpadów nie można uznać za równoznaczne z niedozwolonym w świetle udzielonego zezwolenia poddawaniem odpadów procesom technologicznym, które mogą zmienić ich charakter fizyczny czy chemiczny, przy czym należy zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...], w którym domagano się ograniczenia decyzji Starosty

z dnia [...] w zakresie przywożenia na teren bazy w S., przeładunku i segregowania odpadów komunalnych niesegregowanych o kodzie 200301, które ze względu na charakter i właściwości mogą być powodem znaczących uciążliwości odorowych, stwierdził, iż w trakcie kontroli zakładu w dniu [...] nie stwierdzono prowadzenia segregacji tego typu odpadów.

Organ odwoławczy podkreślił, że z ustaleń organu I instancji wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach [...] pomiary hałasu przenikającego do środowiska z terenu przedsiębiorstwa PPUH "A", które wykazały brak naruszenia dopuszczalnych norm określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto przeprowadzono również kontrolę pojazdów stacjonujących na terenie przedsiębiorstwa pod kątem zadymienia spalin i z pisma Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] wynika, że poziom zadymienia spalin każdego z przebadanych pojazdów mieścił się w wymaganych normach.

SKO wskazało, że w dniu [...] organ I instancji przeprowadził w siedzibie PPUH "A" kontrolę w zakresie realizacji warunków decyzji Starosty z dnia[...], w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia segregacji odpadów na bazie w S, w tym również niesegregowanych odpadów komunalnych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podniósł, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności, z uwagi na bardzo dużą dotkliwość tego środka, wymaga jednoznacznego i bezspornego wykazania, że przedsiębiorca pomimo wezwania go do zaniechania naruszenia warunków zezwolenia nadal narusza te warunki. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż spełniona jest powyższa przesłanka uzasadniająca cofnięcie PPUH "A" przedmiotowego zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 26 § 4 ksh, spółka cywilna może być przekształcona w spółkę jawną. Z chwilą wpisu tej spółki do rejestru sądowego spółce tej przysługują wszelkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólników. Zgodnie zaś z art. 553 kodeksu spółek handlowych spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Spółka ta pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Jednocześnie wspólnicy spółki przekształcanej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej. Nie można zatem uznać, że decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy przebudowie obiektów budowlanych znajdujących się na terenie zakładu organ podkreślił, że wykraczają one poza ramy niniejszego postępowanie. Nie mogą podlegać również rozpatrzeniu przez Kolegium podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące niespójności między decyzjami dotyczącymi firmy "A" wydawanymi przez różne organy, ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości tych decyzji.

Nie można również w przekonaniu SKO uznać, że art. 63 ust. 6 pkt 6 ustawy o odpadach stoi w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2008r. Przepis ten przywołany został przez organ I instancji jako podstawa do określenia miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zaś ocena prawidłowości udzielenia tego zezwolenia lecz ustalenie czy Przedsiębiorca narusza jego warunki. Przepis powyższy przywołany został w celu wykazania, iż skarżącym należy przyznać status strony w kwestionowanym postępowaniu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ uznał natomiast za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na oczywistą omyłkę zawartą w osnowie decyzji Starosty , co do daty decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie a także ze względu na konieczność uwzględnienia opisanej wyżej zmiany formy prawnej działania Przedsiębiorcy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podnieśli, że od 2005 r. do dnia wniesienia skargi organy Gminy w C. oraz Starosta Powiatu odmawiają im przyznania prawa strony w postępowaniu administracyjnym , przy czym okazało się, że posiadają oni legitymację do "wniesienia skargi o wznowienie postępowania w zakresie decyzji Starosty z dnia [...] Autorzy skargi wskazali, że nie zgadzają się z oceną dokonaną przez SKO

, że nie można stwierdzić "naruszenia warunków określonych w decyzjach wydanych na rzecz spółki "A".

Dodatkowo w piśmie przygotowawczym z dnia [...] skarżący wnieśli

o zobowiązanie Starosty Powiatu do powołania biegłego rzeczoznawcy

w celu opracowania opinii merytorycznej w zakresie "bazy transportowej" zlokalizowanej w S.. Gm C. oraz występujących zagrożeń dla miejscowego środowiska, zdrowia i życia ludzi zamieszkałych w rejonie S. i gospodarstw rolnych.

W uzasadnieniu tego pisma J. i A. P. podnieśli, że z treści odpowiedzi na skargę oraz z analizy dotychczasowego postępowania wynika, że organy administracji w sposób stronniczy i przewlekły rozpatrują ich skargi i "manipulują dokumentami i dowodami" na rzecz S. i J. M., współwłaścicieli PPUH "A" sp. jawna.

W przekonaniu skarżących za powyższym twierdzeniem przemawia fakt, że pomimo zwartej zabudowy mieszkalnej w S., w dniu [...] pozytywnie zaopiniowano wnioski dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania i transportu odpadów przez spółkę "A", na co miał wpływ fakt, że żona S. M., a matka J. M. pozostaje sekretarzem Gminy. Co więcej z mapy opracowanej przez geodetów ze Starostwa Powiatu wynika, iż baza transportu i składowisko odpadów są położone 17,5 m od granicy gospodarstw rolnych J. i A. P..

Ponadto skarżący zarzucili, że istnieje niespójność pomiędzy decyzją Starosty z ustaleniami - decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy C., które wskazują, że wywożenie odpadów powinno odbywać się do miejscowości P., gmina S. Z treści pisma prezesa składowiska w P. – H. Ł. wynika, że śmieci i odpady komunalne zbierane przez spółkę "A" trafiają na składowisko w P. w nieznacznych ilościach. Co więcej z Zarządzenia Nr 31/07 Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 30 marca 2007 r. wynika, że przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zobowiązany jest do przekazywania tych odpadów bezpośrednio na składowiska i nie ma tu mowy o ich przeładunkach.

Autorzy skargi wskazali, że w dniu [...] ze składowiska S. wyjechał samochód specjalny, który posiadał kontener odpadów przywiezionych na "bazę transportu" poprzedniego dnia i udał się w kierunku składowiska spółki "A" , o czym świadczą załączone do akt zdjęcia. Wobec podjęcia interwencji samochód zmienił kierunek jazdy i zatrzymał się na postój w zakładach gospodarki komunalnej

w K. D. i wrócił do bazy ok. godziny 19.30. Takiemu procederowi służą pozwolenia Starostwa Powiatu na przeładowywanie odpadów w S.

Skarżący podnieśli, że wbrew oświadczeniu S. M., złożonemu

w trakcie kontroli w dniu [...], że nie przywozi się już na bazę odpadów, w trakcie kontroli, a także później nastąpił wywóz śmieci z bazy, przy czym przywożone śmieci i odpady na nielegalnie zorganizowane składowisko w S są tam składowane, sortowane wydzielając odór, który następnie jest przenoszony na teren gospodarstwa rolnego J. i A. P, a co więcej odpady te stwarzają zagrożenie dla zwierząt domowych przez przedostawanie się gryzoni.

Autorzy skargi podali, że J. P. była kilkakrotnie hospitalizowana ze względu na zagrożenie zdrowia i życia "w warunkach zatruwania środowiska", a także że kilkakrotnie zwracali uwagę Starostwu na problem niesprawności samochodów Spółki, które powodują intensywne zadymianie spalinami ich gospodarstwa.

Skarżący podnieśli, że w decyzji SKO znak: [...] błędnie stwierdzono, że spółka "A" posiada zezwolenie na sortowanie odpadów, podczas gdy sortownia mechaniczna składu została zlikwidowana. Powyższa okoliczność została również potwierdzona w protokole pokontrolnym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska gdzie ustalono, że odpady są ręcznie sortowane. Ze względu na poddawanie odpadów procesom przeładunku, zakres prowadzonej działalności wykracza poza warunki określone w decyzji Starosty z dnia [...].

Autorzy pisma z dnia [...] wskazali, że SKO ignoruje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w dniach [...] podtrzymywał wniosek o ograniczenie powyższej decyzji. Ponadto zarzucili, że mimo iż kontrola pod kątem zadymiania spalinami nie wykazała przekroczonych norm, jednak zakres badań nie obejmował kumulacji spalin, różnych warunków atmosferycznych w dłuższym przedziale czasowym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 26 czerwca 2009 r. A. P. oświadczył, że nie domaga się cofnięcia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, a jedynie tego, aby na wysypisko w S. nie były odpady te przywożone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która między innymi wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej po uchyleniu decyzji organu I instancji – uchyla ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] i orzeka o odmowie cofnięcia PPUH " A" Spółka Jawna M.S., M.J. z siedzibą w S., gm. C., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...]- została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Postępowanie w wyniku którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 145 – 152 kpa. Granica takiego postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r., SA/Wr 534/92, ONSA 4/93 poz. 92).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny organów administracji w trybie wznowienia była sprawa zakończona ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...]Przedsiębiorstwu "A" S.C. M. S. i J, S. Wbrew treści zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...], wskazana decyzja Starosty z dnia [...] nie dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów (które to zezwolenie również zostało udzielone tą samą decyzją Starosty z dnia [...] Przedsiębiorstwu Produkcyjno- Usługowo- Handlowemu " A" S.C. M.S. i J, S.), lecz tylko umorzenia postępowanie administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Taką więc ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] zakreślone zostały granice sprawy rozstrzygniętej w trybie wznowionego postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Stosownie do takiego zakresu przedmiotowego ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] strony złożyły w dniu [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Niewadliwie również w takiej właśnie sprawie Starosta postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] uchylił ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] i jednocześnie orzekł o odmowie cofnięcia Przedsiębiorstwu Produkcyjno- Usługowo-Handlowemu " A" S.C. M.S. i J, S., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego w/w decyzją Starosty z dnia [...]. Oczywiste omyłki zawarte w decyzji Starosty z dnia [...] polegające na orzeczeniu o uchyleniu decyzji z dnia [...] (zamiast z dnia[...]) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (zamiast tylko w zakresie zbierania odpadów), nie mogły zmienić zakresu rozpoznanej przez ten organ sprawy, skoro rzeczywista treść decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] była inna, niż wskazana w punkcie I decyzji Starosty z dnia [...] Starosta nie mógł więc uchylić własnej decyzji w części, której w niej nie było. Poza tym stanowcze rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] zawarte w jej punkcie II dotyczyło już tylko odmowy cofnięcia PPUH " A" S.C. M.S. i J., S, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie tylko zbierania odpadów.

Mimo tak jednoznacznie zakreślonych granic sprawy administracyjnej rozpoznawanej w II instancji przez SKO, organ ten po uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] Przedsiębiorstwu Produkcyjno- Usługowo- Handlowemu " A" S.C. M.S. i J., S. i jednocześnie o odmowie cofnięcia Przedsiębiorstwu Produkcyjno- Usługowo-Handlowemu " A" Spółka Jawna M.S., M.J. z siedzibą S, gmina C., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów udzielonego w/w decyzją Starosty z dnia [...]. W części więc dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, organ II instancji orzekł mimo tego, że to zezwolenie w ogóle nie było przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia[...], a wznowionego w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji przekroczył więc w tej części granice sprawy poddanej jego osądowi, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tej części jako rażąco naruszającej prawo, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W pozostałej części skarga nie miała uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu.

Po wyjaśnieniu w uzasadnieniach wyroków WSA w Kielcach z dnia 29 marca i 23 sierpnia 2007 r. w jakim stadium postępowania winna nastąpić ocena istnienia interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia Przedsiębiorstwu " A" na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, właściwy w sprawie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie i po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia właściwie ocenił, że A. P. i J. P., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia[...], jako bezpośredni sąsiedzi nieruchomości, na której prowadzona jest działalność objęta zezwoleniem z dnia [...], posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia tego zezwolenia. Pogląd taki został również zaakceptowany przez organ II instancji i nie był kwestionowany przez żadną ze stron. W związku więc z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zasadne było uchylenie dotychczasowej decyzji Starosty z dnia [...] i rozstrzygnięcie o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zasadnie również organ II instancji zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ze względu bowiem na oczywistą omyłkę co do daty uchylonej decyzji Starosty zawartą w osnowie decyzji z dnia [...] oraz z powodu zmiany formy prawnej funkcjonowania przedsiębiorstwa S. i J. M., uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy było konieczne i przyczyniło się do zwiększenia czytelności decyzji organu II instancji.

W związku z zaistnieniem podstaw wznowieniowych do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] i koniecznością wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zadaniem organów administracji było wyjaśnienie, czy zaistniały w sprawie podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego w punkcie I decyzji Starosty z dnia [...] Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu " A" S.C. M.S. i J, S. Podstawa prawna dla rozstrzygnięcia takiej sprawy znajduje się w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39/07 poz. 251 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń (ust. 1). Jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania (ust. 2).

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem cofnięcia zezwolenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, jest uprzednie wezwanie posiadacza odpadów do zaniechania naruszeń oraz zignorowanie go przez dalsze naruszanie przepisów ustawy lub działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Zarówno naruszenia, jak i wezwania do ich zaniechania, o których mowa w tym przepisie mogą dotyczyć przepisów ustawy (przy czym chodzi tu o ustawę o odpadach), jak i warunków udzielonego zezwolenia. Ponieważ celem wezwania z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach jest umożliwienie posiadaczowi odpadów zaniechania dalszego popełniania naruszeń, to skutek w postaci cofnięcia zezwolenia może nastąpić tylko w razie niezaniechania tych naruszeń, do których usunięcia posiadacz odpadów został wezwany. Przy odmiennej wykładni cel wskazanej regulacji nie mógłby być osiągnięty, bo posiadacz odpadów mimo ścisłego i niezwłocznego zastosowania się do wezwania mógłby nie uniknąć cofnięcia zezwolenia w razie stwierdzenia, że narusza inne warunki zezwolenia lub przepisy ustawy, do których zaniechania w ogóle nie został wezwany.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że PPUH " A" było dwukrotnie wzywane w trybie art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach do zaniechania naruszania warunków zezwolenia z [...]. Pierwsze wezwanie z dnia [...] dotyczyło niezwłocznego zaniechania naruszania warunków decyzji z dnia[...], przy czym w samym wezwaniu nie określono jakie konkretnie naruszenia tych warunków przedsiębiorcy zarzucono. Z uzasadnienia tego wezwania oraz z powołanego w nim protokołu oględzin z dnia [...] (k. 57 akt organu I instancji) wynika jednak, że wezwanie dotyczyło usunięcia nieprawidłowości polegających na niewłaściwym, bo niezgodnym z udzielonym zezwoleniem magazynowaniu gruzu, papy i opon. Z kolei z wezwania z dnia [...] wynika, że dotyczyło ono natychmiastowego zaniechania naruszania warunków decyzji Starosty z dnia [...] poprzez: zabezpieczenie terenu przedsiębiorstwa przed dostępem osób postronnych i zwierząt oraz zaprzestanie poddawania odpadów o kodzie 20 03 01 – niesegregowane odpady komunalne, procesom ręcznego lub mechanicznego segregowania odpadów, które mogłyby zmienić ich charakter fizyczny lub chemiczny.

Z porównania tych wezwań wynika, że oba dotyczyły działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem, ale nie takich samych. Cofnięcie zezwolenia udzielonego PPUH " A" w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach mogło więc nastąpić tylko w razie stwierdzenia po dacie doręczenia przedsiębiorcy tych wezwań dalszego działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem polegającego na niewłaściwym magazynowaniu gruzu, papy i opon lub(i) niezabezpieczeniu terenu Przedsiębiorstwa przed dostępem osób postronnych i zwierząt oraz niezaprzestaniu poddawania odpadów o kodzie 20 03 01 – niesegregowane odpady komunalne, procesom ręcznego lub mechanicznego segregowania odpadów, które mogłyby zmienić ich charakter fizyczny lub chemiczny. A contrario stwierdzenie innych działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem lub stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o odpadach, nie mogło stanowić podstawy do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia.

Wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przez Starostę wykazało, że PPUH " A" po dacie doręczenia wezwań z dnia [...] nie dopuściło się wskazanych działań sprzecznych z udzielonym mu zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Żadna bowiem z kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji na okoliczność stwierdzenia realizacji przez PPUH " A" warunków udzielonego zezwolenia z dnia [...] nie wykazała naruszenia tych warunków zezwolenia, do których zaniechania przedsiębiorstwo to zostało wezwane. W szczególności nie stwierdzono w czasie tych kontroli faktu segregacji odpadów komunalnych niesegregowanych, ani też niewłaściwego magazynowania gruzu, papy i opon. Stwierdzono natomiast, że w halach i na zakładzie panował porządek. Analogiczne wnioski wynikły również z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji na podstawie innych postępowań dotyczących działalności PPUH " A". Chodzi tu o pomiary i kontrole przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także o opinie o PPUH " A", jakie uzyskał organ I instancji od Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Prezydenta Miasta i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Żadne z tych postępowań, ani też żadna z tych instytucji nie stwierdziła łamania przez PPUH " A" warunków decyzji Starosty z dnia [...]. Ubocznie należy też wyrazić pogląd, że nawet zarzucane w skardze, a nie potwierdzone wystarczającymi dowodami segregowanie odpadów komunalnych, nie mogłoby być podstawą do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Zgodnie bowiem z ustawową definicją zbierania odpadów zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, rozumie się przez nie każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia. W świetle takiej definicji oraz w kontekście treści przedmiotowego zezwolenia obejmującego prawo magazynowania odpadów na terenie bazy spółki " A" w S. w celu zebrania uzasadnionej ekonomicznie partii transportowej (ale nie dłużej niż 3 lata), nie można by uznać, że segregowanie tych odpadów w celu oddzielenia odpadów do odzysku bądź do unieszkodliwienia jest równoznaczne z niedozwolonym w świetle udzielonego zezwolenia poddawaniem ich procesom technologicznym, które mogą zmienić ich właściwości fizyczne lub chemiczne.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz w piśmie przygotowawczym z dnia [...] należy stwierdzić co następuje.

Okoliczności dotyczące początkowego nieuznawania skarżących za strony wznowionego postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie cofnięcia PPUH " A" zezwolenia na działalność w zakresie zbierania odpadów nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia, ponieważ ostatecznie w całym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją (tj. zarówno przed I jak II instancją) byli oni stronami i korzystali z pełni praw z tym związanych.

Zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] nie mogły być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, gdyż przedmiotem kontroli sądu nie była tamta decyzja udzielająca PPUH " A" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, lecz decyzja odmawiająca cofnięcia tego zezwolenia. Z tej samej przyczyny Sąd nie mógł odnieść się do decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132/96 poz. 622 ze zm.) oraz do Zarządzenia Nr 31/07 tego samego organu z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy i Miasta w C.

Sposób postępowania przez PPUH " A" z odpadami komunalnymi poza terenem bazy położonej w S., a także rozliczenia z tym związane nie mogły być również przedmiotem analizy organów w niniejszym postępowaniu dotyczącym zaniechania naruszania warunków zezwolenia z dnia [...] na bazie w S..

Postępowanie prowadzone przez właściwe organy administracji, tj. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i SKO w trybie art. 362 Prawa Ochrony Środowiska nie mogło mieć również wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. WIOŚ zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. Nr 44/07 poz. 287 ze zm.) jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zgodnie natomiast z art. Art. 362 Prawa ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego(ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:

1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

2) termin wykonania obowiązku(ust. 2).

Z zestawienia przytoczonych przepisów z treścią art. 30 ustawy o odpadach wynika, że zakres przedmiotowy czynności podejmowanych przez wymienione organy administracji publicznej jest różny. Dlatego wynik postępowania toczącego się w sprawie nałożenia na PPUH " A" obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w trybie art. 363 Prawa ochrony środowiska, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Ubocznie tylko można dodać, że jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu [...] postępowanie w tamtej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, gdyż decyzją SKO z dnia [...] decyzja Starosty z dnia [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko została uchylona do ponownego rozpatrzenia.

Podnoszone przez skarżących przekroczenie norm hałasu oraz zadymienie przenikające do środowiska z terenu PPUH " A" nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ wezwania wystosowane do PPUH " A" na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach nie dotyczyły zaniechania tego typu działań. Dlatego też nawet ewentualne przekroczenie norm hałasu czy zadymienia, (które jednak nie zostało stwierdzone w czasie pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ani Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego), nie mogłoby spowodować cofnięcia przedmiotowego zezwolenia.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze i w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r. zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałej, nieobjętej stwierdzeniem nieważności części, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.