Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2470/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art 2 ust. 1 okt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2- 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nakazującej Gminie [...] całkowitą rozbiórkę ulicy [...] i części ulicy [...], tj. usunięcie nawierzchni z bloczków betonowych i obrzeży betonowych na odcinku o łącznej długości około 240 mb i szerokości 4,30 mb na terenie działek o nr ew. [...] z obrębu [...] (ulica [...]) i działek o nr ew. [...] z obrębu [...],[...]z obrębu [...] (ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy [...]) w [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [w Warszawie] z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1980/13 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...]WINB" podał, że niniejsza sprawa — ulicy [...] i części ulicy [...], położonych na terenie działek o nr ew. [...], tj. ulica [...], i działek o nr ew. [...],[...], tj. ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy [...] w [...] była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji jak również parokrotnie podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

[...] WINB wskazał, że ostatnim wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie był wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1980/13, którym uchylono decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], nakazującą Gminie [...] całkowitą rozbiórkę ulicy [...] i części ulicy [...], tj. usunięcie nawierzchni z bloczków betonowych i obrzeży betonowych na odcinku o łącznej długości około 240 m i szerokości 4,30 m na terenie działek o nr ew. [...], tj. ulica [...], i działek o nr ew. [...],[...], tj. ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy [...], w [...] , oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 17 kwietnia 2014 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zlecił organowi pierwszej instalacji przeprowadzenie w wyznaczonym terminie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin - z udziałem stron postępowania, w celu zbadania aktualnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, w celu ustalenia dokładnego zakresu robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, z wyjaśnieniem czy zostały one wykonane w związku z przebudową drogi już istniejącej czy też w związku z budową nowej drogi. W postanowieniu tym wskazano także, że dokonane ustalenia powinny zostać poparte odpowiednimi dokumentami, w tym protokołem kontroli oraz przejrzystą dokumentacją zdjęciową.

W związku z brakiem odpowiedzi na to postanowienie, [...] WINB pismem z dnia [...] lipca 2014 r. wezwał organ powiatowy do wskazania, jakie czynności zostały podjęte w celu wykonania dyspozycji wynikającej z postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., a PINB w [...] przesłał żądane w sprawie informacje wraz z dokumentacją przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r.

3. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ administracji jest obowiązany sprawę rozpoznać ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 1160/09). Organ wskazał, że niniejsza sprawa była już kilkakrotnie poddana ocenie tutejszego organu, jak również ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ostatnim wyrokiem wydanym w sprawie, tj. wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1980/13 - uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

[...] WINB, mając na uwadze wytyczne WSA w Warszawie zawarte w tym wyroku oraz ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznał, że zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji nakazującą Gminie [...] całkowitą rozbiórkę ulicy [...] i części ulicy [...], w [...], należy utrzymać w mocy, a argumenty przedstawione w odwołaniu Miasta i Gminy [...] nie zasługują na uwzględnienie.

Organ wskazał, że zakwalifikowanie uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...]w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulicy [...]oraz fragmentu ulicy [...]w [...], do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie spowodowało, że ulice te należy uznać za obiekty budowlane - budowle, lecz wydzielone pasy terenu, i uznał, że sprawa nie dotyczy przebudowy drogi już wcześniej istniejącej.

Stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Miasto i Gmina v dokonało w dniu [...] czerwca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia przebudowy ciągu ulic [...] i [...] w [...], zlokalizowanych przy ulicy [...] na działkach o nr ew.: [...],[...], przy ulicy [...] działki o nr ew. [...] . W zgłoszeniu podano, że roboty będą prowadzone w istniejącym pasie drogowym i nie będą wymagały pozyskiwania gruntów na prowadzenie robót budowlanych. Jednakże, zdaniem [...] WINB, zgłoszenie to jest nieskuteczne, gdyż jak wskazał WSA w Warszawie, niemożliwym jest wykonanie przebudowy nieistniejącego obiektu budowlanego, gdyż w związku z decyzją organu powiatowego nawierzchnia przedmiotowych ulic została w 2010 r. rozebrana. Miasto i Gmina [...] w wyniku wykonania decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] dokonała rozbiórki nawierzchni ulicy [...] i części ulicy [...] co spowodowało, że przywrócono te ulice do stanu poprzedniego, tj. do wydzielonych pasów terenu, nie zaś do istniejącej drogi. Dokonane przez inwestora zgłoszenie dotyczyło przebudowy, co zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Taki obiekt nie istnieje, wobec czego realizacja omawianej inwestycji powinna odbywać się w oparciu o pozwolenie na budowę, nie zaś zgłoszenie.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie w wyznaczonym terminie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenia oględzin, z udziałem stron postępowania, w celu zbadania aktualnego stanu faktycznego sprawy, w celu ustalenia dokładnego zakresu robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, z wyjaśnieniem, czy zostały one wykonane w związku z przebudową drogi już istniejącej czy też w związku z budową nowej drogi. W postanowieniu tym wskazano także, aby dokonane ustalenia zostały poparte odpowiednimi dokumentami, w tym protokołem kontroli oraz przejrzystą dokumentacją zdjęciową. Zdaniem organu, z przesłanej przez PINB w [...] dokumentacji, tj. z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2014 r. i przejrzystej dokumentacji zdjęciowej, wynika, że w wyniku wykonanych na podstawie zgłoszenia z 2010 r. robót budowlanych (po rozbiórce uprzednio istniejącej nawierzchni ulic wykonanej także samowolnie) powstały nowe obiekty budowlane (ulice) o innych niż wcześniej parametrach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wykonane roboty nie polegały na przebudowie istniejących obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do wyjaśnień przedstawiciela Miasta i Gminy [...] do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2014 r. [...] WINB wskazał zaś, że nawet gdyby uznać, że w ramach wykonania kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej teren ulic [...] i [...] został przykryty zasypką z kruszywa naturalnego, a prace te wykonano w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z 2009 r., to nie zmienia to faktu, że następnie nawierzchnia ta została rozebrana w 2010 r. na skutek decyzji PINB w [...] nr [...], a zatem zgłoszenie nie mogło dotyczyć przebudowy drogi, jak wskazał powyżej. [...] WINB stwierdził więc, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane na istniejącej już drodze, lecz stanowiły one budowę nowego obiektu budowlanego, na wykonanie którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na co inwestor decyzji nie uzyskał, stąd organ pierwszej instancji słusznie przeprowadził czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2.

W niniejszej sprawie PINB w [...] nie stwierdził, aby omawiana inwestycja naruszała przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy przepisy techniczno-budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wstrzymał Gminie [...] roboty budowlane przy budowie tej drogi oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia: (-) zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; (-) 4 egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego; (-) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z nieprzedłożeniem przez Miasto i Gminę [...] stosownej dokumentacji zgodnie z art. 48 ust. 4, który brzmi: "W przypadku niespełnienia, w wyznaczonym terminie, obowiązków o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.1", organ powiatowy orzekł w drodze decyzji obowiązek rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

W ocenie [...]WINB, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja zostaje przeprowadzona skutecznie, jeśli inwestor zastosuje się do rozstrzygnięć organu nadzoru budowanego w tym przedmiocie. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym nie jest bowiem prawem inwestora, lecz jego obowiązkiem, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Jednakże w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że stanowisko takie potwierdza przyjęta linia orzecznicza sądów administracyjnych, wyrażona m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 120/05: "Niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej".

Organ podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca nie zastosowała się do postanowienia PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Wobec faktu, iż nie przedstawiono dokumentacji w wyznaczonym terminie, której dostarczenie niewątpliwie niosło za sobą korzystne skutki dla inwestora, organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej drogi. Stanowiło to bowiem przewidzianą prawem konsekwencję niespełnienia w terminie obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor mógł przedłożyć wymaganą dokumentację, która umożliwiłaby zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, jednakże od możliwości takiej odstąpił. Zdaniem organu, należy mieć również na uwadze treść wyroku NSA z dnia 9 maja 2013 r. II OSK 2714/11, zgodnie z którym, nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia kompletnej dokumentacji. Niewątpliwie takie działania organu z urzędu byłyby zawsze z pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw i oczekiwać, iż może inwestor zmieni zdanie. Tak więc bezsprzecznie w tym zakresie inicjatywa leży zawsze po stronie inwestora i to on winien przedłożyć w zakreślonym przez organ, realnym terminie odpowiednie dokumenty pozwalające na legalizację samowoli budowlanej, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Tak więc, zdaniem organu, organ pierwszej instancji podejmował wszelkie możliwe kroki, aby umożliwić inwestorowi legalizację spornej inwestycji.

4. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienia czy na podstawie zgłoszenia z 2010 r. robót budowlanych powstały nowe obiekty budowlane (ulice), czy były to już istniejące drogowe obiekty budowlane powstałe wskutek wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty [...] - zezwolenie na położenie kanalizacji zgodnie z projektem budowlanym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]) a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, ponieważ ta okoliczność nie wynika z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2014 r. wykonanego przez PINB, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji -

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nakazującą Gminie [...] całkowitą rozbiórkę ulicy [...] i części ulicy [...], tj. usunięcie nawierzchni z bloczków betonowych i obrzeży betonowych na odcinku o łącznej długości około 240 m i szerokości 4,30 w [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1980/13 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Stwierdzić należy, że kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja [...] WINB została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1980/13, którym to wyrokiem uchylono decyzję [...] WINB uchylającą w całości decyzję PINB w [...] nakazującą Gminie [...] całkowitą rozbiórkę ul. [...] i części ul. [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wyrokiem tym był związany organ rozpatrujący sprawę, i jest nim związany niniejszy skład orzekający. Stosownie bowiem do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – w brzmieniu obowiązującym w dniu wyrokowania, natomiast w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] września 2014 r. przepis ten miał brzmienie następujące: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, m. in., że "(...) zaliczenie ulic [...]i [...] do dróg gminnych w 1988 r. nie stanowiło uznania ich za budowle, a za wydzielone pasy terenu. Ani to zaklasyfikowanie ulic, ani późniejsze zmiany w ustawie nie spowodowały, że drogi te stały się budowlami. (...) sporna droga nigdy nie powstała wskutek wydania pozwolenia na ich budowę, a więc wykonanie postanowienia nakazującego rozbiórkę doprowadziło do zlikwidowania obiektu budowlanego, który powstał w wyniku samowoli budowlanej. Zgłoszenie dotyczyło przebudowy, co zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. A contrario, niemożliwe jest wykonanie przebudowy nieistniejącego obiektu budowlanego. Sąd stwierdza, że zgłoszenie inwestycji, która następnie jest realizowana w zakresie nie podlegającym zgłoszeniu, a wymagającym pozwolenia na budowę, co do zasady nie wywiera żadnych skutków dla takiej inwestycji."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził również, że "droga" w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r., to "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchy lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Dopiero po nowelizacji ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r., art. 4 pkt 2 tej ustawy stanowił, że – droga, jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wynika z tego, że zaliczenie ulic [...] i [...] do dróg gminnych w 1988 r. nie stanowiło uznania ich za budowle, a jedynie za wydzielone pasy terenu. Ani zaklasyfikowanie ulic ani późniejsze zmiany w ustawie nie spowodowały, że drogi te stawały się budowlami, jak stwierdził Sąd.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 27 maja 1990 r., zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Podkreślić zatem należy, że zakwalifikowanie uchwałą rady narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie spowodowało, że ulice te należało uznać za obiekty budowlane – budowle, lecz były to nadal wydzielone pasy terenu, drogi, stosownie do ustawy o drogach publicznych. Uchwała w sprawie zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii dróg - nie ingerowała w przepisy prawa budowlanego. Nie można było zatem uznać, w oparciu o uchwałę z dnia 26 maja 1988 r., że jest to przebudowa drogi już wcześniej istniejącej.

Słusznie [...] WINB stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane na istniejącej już drodze, lecz stanowiły budowę nowego obiektu budowlanego, na wykonanie którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednakże inwestor nie uzyskał, dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2.

Skoro PINB w [...] nie stwierdził, aby przedmiotowa inwestycja naruszała przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy przepisy techniczno-budowlane, to postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wstrzymał Gminie [...] roboty budowlane przy budowie tej drogi oraz nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów, takich jak zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarze projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego, czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponieważ stosowna dokumentacja nie została przedłożona, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji.

Słusznie [...] WINB uznał, iż PINB w [...] prawidłowo zastosował procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co było konsekwencją niespełnienia w terminie obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Wskazać równocześnie należy, że przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych przez organ dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Wobec zaś nieprzedłożenia stosownej dokumentacji przez Miasto i Gminę [...] , stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – organ zasadnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki.

Podkreślić należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego prawem, a wobec powyższego organ powinien, w określonych sytuacjach, legalizację tę inwestorowi umożliwić, jednakże nie może do niej inwestora zmuszać. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej – organ wszczął procedurę legalizacji, a skoro inwestor z możliwości tej nie skorzystał, bowiem nie przedłożył określonych szczegółowo przez organ dokumentów, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.