Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 19 kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...] we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. w dniu [...] 2012 r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z [...] 2012 r., poz. [...]) dalej zwana też w skrócie: m.p.z.p.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." (dalej też: spółdzielnia), po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej W., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MW, co skutkowałoby skreśleniem § 23 zaskarżonej uchwały, a także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, zarzucając naruszenie:

1) art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać w procesie planowania konstytucyjnie gwarantowane prawo własności, polegające na pozbawieniu spółdzielni prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, wskazanym w akcie notarialnym z dnia 28 maja 1979 r., nr [...];

2) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587, dalej powoływanego jako: rozporządzenie planistyczne), polegające na sporządzeniu rysunku planu miejscowego w niewłaściwej skali (1:2000);

3) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia planistycznego, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej uchwały.

W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów strona skarżąca podniosła, że zaskarżony plan narusza w sposób istotny jej prawo do czynienia użytku z przysługującego prawa do wykorzystania dotychczas niezabudowanego terenu na cele wskazane w akcie notarialnym z 28 maja 1979 r., nr [...], na mocy którego stała się jego użytkownikiem wieczystym. Zaskarżonym planem został wyłączył spod możliwości zabudowy mieszkaniowej należący do spółdzielni teren (oznaczony na rysunku planu symbolem 6MW), który został przekazany spółdzielni ze wskazaniem jego wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie strony skarżącej podjęcie zaskarżonej uchwały było celowym działaniem zmierzającym do tego by ostatecznie uniemożliwić spółdzielni zabudowę działki przy ul. M. B. numerze nr [...], AM-1 obręb [...], o co spółdzielnia czyniła starania. Podniesiono, że Prezydent W. dwukrotnie odmówił spółdzielni określenia warunków zabudowy tego terenu, wpierw decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2007 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. W tym drugim jednakże przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. ,sygn. SKO [...], decyzję tę uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem spółdzielni aby ostatecznie uniemożliwić jej zagospodarowanie należącej do niej terenu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, włączono ten teren do zaskarżonego planu - pod zmienioną nazwą i oznaczono jako obszar wyłączony spod zabudowy. Takie działanie w ocenie strony skarżącej całkowicie zniweczyło jej plany inwestycyjne.

Skarżąca spółdzielnia podniosła, że inaczej był nazwany obszar objęty uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia tego planu a inaczej nazwano go w ostatecznie uchwalonym planie. W tytule uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 listopada 2000 r. napisano: "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania w rejonie [...] we W.". Natomiast zaskarżona uchwała - nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 19 kwietnia 2012 r. zawiera tytuł: - "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...]". Zmiana nazwy spowodowała, że na etapie uchwalania planu skarżąca nie zgłosiła żadnych zarzutów i protestów mimo przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia.

W uzasadnieniu zarzutu odnoszącego się do naruszenia ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. spółdzielnia podniosła, że wbrew treści art. 16 ust. 2 u.p.z.p. plan sporządzony został w niewłaściwej skali (1:2000) co spowodowało, że naruszone zostały wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego. Spółdzielnia przekonywała, że zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej załączniki graficzne do uchwały spowodowało, iż są one nieczytelne. Nie do odczytania są zarówno opisy jak i wyznaczone granice zabudowy. Zlewa się kolorystyka - tak samo oznaczono tereny objęte zakazem zabudowy jak i te przeznaczone pod zabudowę. Dopiero po wielokrotnym powiększeniu obrazu ukazują się oznaczenia, które stanowią o najistotniejszych cechach danego terenu. W ocenie skarżącej, plan ma być czytelny gołym okiem. Plan ma umożliwiać jednoznaczny odczyt, nie na zasadzie domysłów ale w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości. Autor skargi zauważył, że samo oznaczenie należącego do spółdzielni terenu w części tekstowej uchwały wprowadzało w błąd, ponieważ w § 23 uchwały stanowi się: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MW ustala się przeznaczenie 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna...". Na rysunku, który stanowi załącznik nr 1, teren ten oznaczony jest takim samym kolorem jak działki, które przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe np. 8MW. Kolorem takim - ciemnobrązowym, w myśl załącznika nr 1 do rozporządzenia planistycznego, oznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie spółdzielni, dopiero po bardzo dużym powiększeniu działki 6MW okazuje się, że teren zabudowy mieszkaniowej został ograniczony tylko do istniejących już budynków. Zdaniem strony skarżącej, rysunek stanowiący integralną część uchwały o miejscowym planie - a więc opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, powinien być na tyle precyzyjny, aby wraz z tekstem tworzył prawidłowe normy determinujące plany inwestycyjne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...] we W. został opracowany na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 15 listopada 2007 r. Plan miejscowy przeszedł całą wymaganą ustawą procedurę formalno-prawną. Wskazano również, że strona skarżąca nie złożyła wniosków ani uwag do projektu planu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że ustalenia planu nie zmieniają (nie obniżają) wartości nieruchomości ze względu na przeznaczenie terenu. Teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi o charakterze osiedlowym, terenowe urządzenia sportowe, skwery, place zabaw, infrastrukturę drogową i techniczną. W § 23 uchwały zawarte są obowiązujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczono m. in. nieprzekraczalne linie zabudowy. Z punktu widzenia ładu przestrzennego wskazano, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe, posiadające strukturę zamkniętą kompozycyjnie, nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Natomiast plan umożliwia ewentualną wymianę budynków o parametrach zgodnych z jego ustaleniami lub ich niewielką rozbudowę. W odpowiedzi podniesiono, że w ramach terenów osiedlowych należało uwzględniać także niemieszkaniowe potrzeby mieszkańców i przeznaczyć część terenów na funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe (m.in. place gier i zabaw, skwery, zieleń, terenowe urządzenia sportowe), parkingi, ciągi komunikacyjne, śmietniki itp. Tym samym, nie cały teren użytkowany przez spółdzielnię może być gęsto zabudowany wyłącznie obiektami mieszkalnymi, bez dbałości o komfort zamieszkiwania. W ocenie organu planowane przez spółdzielnię wybudowanie jeszcze dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych pozbawiłoby mieszkańców osiedla ostatniego terenu funkcjonującego jako niewielki zespół boisk ziemnych i skwer. Wskazał, że gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny, może ona samodzielnie zadecydować o sposobie zagospodarowania terenu, takie prawo daje gminie u.p.z.p. Podkreślił, że w planie nieruchomość strony skarżącej nadal posiada funkcję mieszkaniową z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wbrew zarzutom skarżącej ustalenia planu miejscowego nie pozbawiają spółdzielni prawa do zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Dlatego też w ocenie autora odpowiedzi na skargę, nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż nie pozbawiono skarżącej prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Stąd, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony zapisami planu, ponieważ nieruchomość w dalszym ciągu posiada funkcję mieszkaniową.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zastosowania przy opracowaniu rysunku planu niewłaściwej skali 1:2000 autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że plan został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stanowi: "Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym/kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 (...)". Również rozporządzenie planistyczne stanowi w § 5, że "Projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem." oraz w § 6 ust. 1: "W przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000." Przyjęto zatem, że dla tak dużego opracowania, jakim był sporządzany na obszarze 663 ha projekt planu, zasadne było zastosowanie map w skali 1:2000 bez utraty czytelności rysunku planu, z korzyścią zaś dla całościowej oceny rozwiązań przestrzennych dla obszaru opracowania. Organ podkreślił również, że czytelność i szczegółowość oznaczeń na rysunku planu można prawidłowo ocenić w stosunku do dokumentu w wersji papierowej w oryginalnej skali mapy. Natomiast załączniki graficzne w formie elektronicznej, w tym dostępne na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego, mogą być w mniej czytelnej formie, pełniąc funkcję o charakterze poglądowym. Podyktowane może to być między innymi bardzo dużym rozmiarem plików graficznych, które w przypadku zamieszczenia w wersji niepomniejszonej i nieskompresowanej mogłyby całkowicie uniemożliwić podgląd załącznika graficznego wielu użytkownikom, ze względu na ograniczoną przepustowość internetu lub zbyt mocne obciążenie serwera. Materiał dostępny w internecie nie ma statusu dokumentu.

Wbrew zarzutom przedstawionym w skardze autor odpowiedzi argumentował, że nie doszło do żadnej zmiany nazwy omawianego m.p.z.p., począwszy od uchwały o przystąpieniu do uchwały uchwalającej. W dniu 15 listopada 2007 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...] we W.. W tej uchwale w § 4 pkt 4 uchylono uchwałę [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we W.. Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie został zainicjowany uchwałą z 2000 r., na którą mylnie powołuje się strona skarżąca, lecz uchwałą, przyjętą w 2007 r. Organ podniósł, że w Biuletynie Urzędowym Rady Miejskiej W. Nr 10 poz. 317 dostępna jest treść uchwały, jak załącznik do niej. Granice obszaru objętego planem określa załącznik graficzny, na którym w sposób niebudzący wątpliwości widnieje przebieg granic. Podczas całej procedury planistycznej informacja o granicach projektu planu była dostępna w serwisie mapowym na stronie internetowej UM. Plan miejscowy został uchwalony dokładnie w takich samych granicach, w jakich przystąpiono do jego sporządzania.

Pełnomocnik spółdzielni w piśmie procesowym z dnia 2 października 2012 r. podtrzymując zarzuty i wnioski zawarte w skardze, jednocześnie wyjaśnił, że strona skarżąca nie złożyła wniosków ani uwag do projektu zaskarżonego planu, ponieważ treść i forma projektu planu były nieczytelne i w istocie nie było faktycznej możliwości określenia sposobu zagospodarowania terenu objętego skargą. Zwrócił także uwagę, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym dostępnym w bazie: LEX-I.4131.179.2012.MB, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Regimin stwierdzając, iż rysunek planu jest nieczytelny. Pełnomocnik za błędne uznał również stanowisko skarżonego organu, że ustalenia planu nie zmieniają (nie obniżają) wartości nieruchomości, skoro zakwestionowany zapis planu uniemożliwił planowaną nową zabudowę. To, że teren jest przeznaczony na zabudową mieszkaniową oznacza jedynie, iż organ dopuścił jedynie zachowanie dotychczasowej zabudowy. Za błędny, nieuzasadniony i arbitralny pełnomocnik uznał pogląd organu, że z punktu widzenia ładu przestrzennego przedmiotowe osiedle mieszkaniowe nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Wskazał, że przywołanej w skardze decyzji z 2 czerwca 2011 r. Kolegium uznało, że uchylona decyzja jest wadliwa a organ lokalizacyjny bezzasadnie odmówił spółdzielni ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zarzuciło organowi lokalizacyjnemu, że dokonując oceny możliwości wyznaczenia linii zabudowy, w ogóle, arbitralnie pomija uwarunkowania związane z prawem własności i swobodą zagospodarowania terenu. Według Kolegium organ lokalizacyjny nie rozważa konfliktu interesów prawnie chronionych. W ocenie Kolegium ochrona walorów planistycznych terenu jest co najmniej wątpliwa. Podkreślił też, że ulokowanie budynku na terenie objętym inwestycją w żaden sposób nie zakłóci celów jakie pełni linia zabudowy. Zdaniem pełnomocnika spółdzielni, ta ocena działania organu lokalizującego dokonana przez niezależny organ nie spotkała się ze zrozumieniem Urzędu Miejskiego we W.. W jego ocenie zaskarżony plan wskazuje, że Rada Miejska pominęła wskazania Kolegium w toku postępowania planistycznego. Również za charakterystyczne uznał pełnomocnik to, że decyzja SKO stała się ostateczna z dniem 21 czerwca 2011 r. a zaskarżona uchwała Rady Miejskiej został podjęta w dniu 19 kwietnia 2012 r. czyli po prawie roku później. W ocenie pełnomocnika jest niezrozumiałym dlaczego po otrzymaniu decyzji Kolegium, organ lokalizacyjny nie wykonał zaleceń SKO, skoro był wystarczający czas na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie pełnomocnika, bezczynność Urzędu Miejskiego wynikała z próby usankcjonowania, jak wskazuje to Kolegium, bezprawia planistycznego. Również za całkowicie nietrafny uznany został zarzut Rady Miejskiej, że planowana przez spółdzielnię budowa budynków wielorodzinnych pozbawiłaby mieszkańców osiedla ostatniego terenu funkcjonującego jako niewielki zespół boisk ziemnych i skwer. Zdaniem pełnomocnika, to co Rada Miejska określa jako zespół boisk ziemnych i skwer w istocie nie pełni tej funkcji, ponieważ teren ten nie jest wykorzystywany sportowo czy rekreacyjnie, lecz służy przede wszystkim jako miejsce wyprowadzenia psów. Takie wykorzystywanie terenu nie można traktować jako sportowo - rekreacyjne. Za równie ważne potraktował pełnomocnik zwrócenie uwagi, że mieszkańcy osiedla mają nieskrępowaną możliwość korzystania z bulwarów nadodrzańskich, placów zabaw czy boiska piłkarskiego, które znajdują się w niewielkie odległości (100-300 metrów) od budynków znajdujących się przy ul. Bacciarellego. Budowa budynków wielorodzinnych na działce objętej skargą faktycznie poprawi tak warunki zagospodarowania terenu jak też bezpieczeństwo mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 u.p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie spółdzielni z dnia 2 października 2012 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 18 października 2012 r. nie uwzględniła tego wezwania. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem o treści podjętej uchwały spółdzielnia została zawiadomiona w dniu 26 października 2012 r., a skarga za pośrednictwem organu została złożona do sądu w dniu 22 listopada 2012 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy spółdzielnia posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 101 u.s.g. wnoszący skargę muszą się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że spółdzielnia, jako użytkownik wieczysty terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 6MN (działka nr [...]), niewątpliwie wykazała się interesem prawnym w kwestionowaniu objętej skargą uchwały. Plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu, wyznaczył zakres wykonywania przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza jej interes prawny jako użytkownika wieczystego. Jednak naruszenie tegoż interesu przez uchwalenie zaskarżonego planu mieści się, zdaniem Sądu, w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności (użytkowanie wieczyste) jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00). W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Zaprezentowany powyżej pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie i aprobatę stanowisko spółdzielni, która upatruje w wyłączeniu spod możliwości dalszej zabudowy mieszkaniowej należącego do niej terenu (oznaczonego na mapie symbolem 6MW), który został mocą aktu notarialnego z 28 maja 1979 r. nr 6607/1979, przekazany w użytkowanie wieczyste ze wskazaniem wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe, naruszenia przez Gminę art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez pozbawienie prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

W tym miejscu przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżony fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenie należącego do spółdzielni terenu. Teren ten nadal jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi o charakterze osiedlowym, terenowe urządzenia sportowe, skwery, place zabaw, infrastrukturę drogową i techniczną. W § 23 uchwały określa obowiązujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczono m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę za tym aby zachować dotychczasową zabudowę objętej skargą części planu miejscowego przemawiały względy zachowania ładu przestrzennego, które nakazywały uznać, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe, posiadające strukturę zamkniętą kompozycyjnie, nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Natomiast plan umożliwia ewentualną wymianę budynków o parametrach zgodnych z jego ustaleniami lub ich niewielką rozbudowę. Zaskarżony plan przeznacza część terenów na funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, parkingi, ciągi komunikacyjne, śmietniki. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., plan uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/100).

W ocenie Sądu zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi także znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Podkreślić należy, że wprawdzie zapisy planu nie pozwalają skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłączają takiej zabudowy. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem skarżącej naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż nie pozbawiono skarżącej strony prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Stąd, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony zapisami planu, ponieważ nieruchomość w dalszym ciągu posiada funkcję mieszkaniową wielorodzinną. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że gmina nadużyła władztwa planistycznego. Okoliczność podnoszona przez pełnomocnika skarżącej, że mieszkańcy osiedla mają nieskrępowaną możliwość korzystania z bulwarów nadodrzańskich, placów zabaw czy boiska piłkarskiego, które znajdują się w niewielkiej odległości od budynków znajdujących się przy ul. Bacciarellego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Ponadto nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym zarzut nieuwzględnienia przez Radę stanowiska i wskazań co do dalszego postepowania jakie zawarło Kolegium w decyzji z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...]. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Określa ona nie tak jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. O jej wydanie może ubiegać się więcej niż jeden podmiot (nie tylko właściciel), co oznacza, że w obrocie prawnym może funkcjonować kilka takich rozstrzygnięć. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 911/11). Z decyzji o warunkach zabudowy, nie mówiąc już o kasacyjnej decyzji Kolegium, nie wynika zatem żadne materialne roszczenie ani o pozwolenie na budowę, ani tym samym o pozwolenie na zagospodarowanie działki w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie roszczenie formalne o uwzględnienie przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę warunków zabudowy określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Powyższe oznacza, że wskazania Kolegium, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ lokalizacyjny przy ponownym rozpatrzeniu wniosku spółdzielni o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiązały Rady Miasta podczas uchwalania miejscowego planu. Natomiast jeżeli pełnomocnik spółdzielni twierdzi, że organ lokalizacyjny nie załatwił jej sprawy w terminie to powinien zastosować właściwy środek służący dyscyplinowaniu organu administracji publicznej.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym (art. 17 i art. 28 u.p.z.p.). Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 15 listopada 2007 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzeki [...] we W., który to projekt następnie uwzględniał założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany. Zostały rozpoznane wszystkie uwagi złożone do wyłożonego projektu planu.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W myśl natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zostało dopuszczone przepisami ustawy z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. W przedmiotowym postępowaniu obszar objęty opracowaniem wynosił ok. 663 ha, zatem w takim przypadku zastosowanie do niego mapy w skali 1:2000 można uznać za dopuszczalne.

W świetle dostępnych na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego dokumentów nie znajduje również potwierdzania zarzut dotyczący nieczytelności opublikowanego na tej stronie załącznika graficznego stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku skargi opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego - pod adresem: [...] (metryka aktu) załącznik nr 1 do uchwały zawiera rysunek planu w skali 1:2000. Posługując się udostępniona funkcją powiększenia można w sposób precyzyjny i bez utraty jakości odczytać postanowienia planu, w tym stwierdzić istnienie ograniczeń dotyczących możliwości zabudowy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MN. Przy czym wbrew stanowisku organu opublikowana na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem graficznym ma status nie tylko dokumentu urzędowego, ale co więcej wyłącznie sporządzona w formie dokumentu elektronicznego uchwała wraz załącznikiem podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172, dalej w skrócie u.o.a.n.) w brzmieniu obowiązującym w dacie publikacji zaskarżonej uchwał, podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Zatem wbrew stanowisku organu czytelność i szczegółowość oznaczeń opublikowanego w wersji elektronicznej w wojewódzkim dzienniku urzędowym rysunku planu nie tylko nie powinna różnić się od wersji papierowej (która nota bene jest wydrukiem dokumentu elektronicznego) ale z u.o.a.n. wprost taki obowiązek wynika. Podstawą bowiem ogłoszenia aktu normatywnego, a takim bez wątpienia jest akt prawa miejscowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyłącznie akt w formie dokumentu elektronicznego. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że załącznik graficzny w formie elektronicznej dostępny w wojewódzkim dzienniku urzędowym może być sporządzony i udostępniony w mniej czytelnej formie, pełniąc funkcję o charakterze poglądowym. Takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 u.o.a.n. Organ w przedstawionym stanowisku zdaje się nie dostrzegać istotnych zmian jakie miały miejsce w zakresie publikacji aktów prawa miejscowego o czym świadczy również przywiązywanie nadmiernej wagi do dokumentów w wersji papierowej.

Również w świetle udostępnionego w wojewódzkim dzienniku urzędowym załącznika graficznego nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia planistycznego, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej uchwały.

Wbrew zarzutom skarżącej podkreślić należy, że nie doszło do zmiany nazwy omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, począwszy od uchwały intencyjnej. W dniu 15 listopada 2007 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek [...] we W.. W powyższej uchwale w § 4 pkt 4 uchylono uchwałę [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] we W.. Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie został zainicjowany uchwałą z 2000 r., na którą mylnie powołuje się strona skarżąca, lecz uchwałą, przyjętą w 2007 r. przez Radę Miejską W.. Ponadto pośrednio pełnomocnik spółdzielni przyznał, że spółdzielnia posiadała informacje o toczących się pracach planistycznych nad zaskarżonym planem skoro w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. twierdzi, że powodem braku zgłoszenia uwag do planu nie był brak wiedzy o tym projekcie, ale błąd wywołany nieczytelnością planu.

Reasumując, wprowadzenie w stosunku do należącej do spółdzielni działki ograniczeń w postaci zakazu dogęszczania nowymi budynkami wielorodzinnymi, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę posiadanego przez nią prawa własności. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (niemożność nowej zabudowy) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia w § 23 uchwały dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 6MW obowiązujących ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wskazał, że ustalenia planu z punktu widzenia ładu przestrzennego mają na celu uznanie znajdującego się na przedmiotowym terenie osiedla mieszkaniowego za strukturę zamkniętą kompozycyjnie w związku z czym nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działki spółdzielni zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu.

Dlatego też z przedstawionych wyżej powodów skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącej spółdzielni, wynikające z prawa użytkowania wieczystego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 6MW nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżonego przez skarżących, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.