Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 665/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 27, art. 17, art.14, art.19, art. 22
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W. L. złożył w dniu 12 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na Uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że Rada Miasta Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z..

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 27 ustawy zmiana planu następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 1 ww. ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie W. L. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że pojęcie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu), począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (zmiany planu), a skończywszy na uchwaleniu planu (zmiany planu). Tryb ten został unormowany w przepisach art. 14 ust. 1 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 19 ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). Rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy (art. 20 ust. 1 ustawy).

Zdaniem organu nadzoru powołane przepisy ustawy w sposób wyczerpujący i kompleksowy określają przebieg procesu sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, uczestników postępowania oraz terminy wykonywania czynności procesowych.

Teren objęty zmianą planu przyjętego uchwałą Nr [...] przeznaczono m. in. pod teren parkingu w zieleni urządzonej oznaczony na rysunku planu symbolem KS. Zmiana obejmuje lokalizację miejsc postojowych dla pojazdów mieszkańców bloku przy ul. [...] na działkach oznaczonych nr geod. [...] należących do SM "[...]

W. L. wskazał, że z analizy dokumentacji toku planistycznego przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że w trakcie procedury planistycznej do projektu zmiany planu wpłynęła jedna uwaga zbiorowa mieszkańców ul. [...] w Z. złożona przez E. M., dotycząca ustaleń w projekcie planu dla terenu oznaczonego symbolem 23.28a KS - teren parkingów w zieleni urządzonej. Wskazanej uwagi nie uwzględnił Prezydent Miasta Z., podlegała ona zatem ponownej analizie co do jej zasadności oraz rozstrzygnięciu przez Radę Miasta Z..

Powołując się na piśmiennictwo organ nadzoru wskazał, że przyjmuje się, iż rozpatrzenie uwag przez Radę powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006 r., s. 190) Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (m. in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 2635/13).

Zdaniem W. L. rozstrzygnięcie uwagi skarżących odbyło się z oczywistym naruszeniem procedury uchwalenia zmiany planu miejscowego.

Z analizy treści protokołu Nr [...] sesji Rady Miasta Z., która odbyła się w dniu 22 czerwca 2015 r. wynika, iż w trakcie sesji nad rozpatrzeniem uwagi do planu, Rada Miasta głosowała dwukrotnie.

W pierwszym głosowaniu, złożona przez E. M. w dniu 21 kwietnia 2015 r. uwaga została przez Radę Miasta w Z. uwzględniona.

Rada Miasta głosowała następująco: za - 10 głosów, przeciw - 6 głosów, wstrzymujących się - 3 głosy.

Po przeprowadzonej dyskusji Przewodniczący obrad poddał pod głosowanie wniosek o reasumpcję głosowania uwagi zgłoszonej przez E. M.. Wniosek ten został przyjęty (za - 6 głosów, przeciw - 5 głosów, wstrzymujących się - 8 głosów).

W ponownym głosowaniu nad przedmiotową uwagą za jej przyjęciem głosowało 7 radnych, również 7 radnych głosowało za odrzuceniem uwagi, 5 radnych wstrzymało się od głosu.

Następnie Rada Miasta przystąpiła do głosowania nad przyjęciem uchwały.

Uchwala w sprawie zmiany planu miejscowego została przyjęta 10 głosami - za, przy 4 głosach - przeciw, oraz 5 głosach - wstrzymujących się.

Po przerwie w obradach radni powrócili do dyskusji nad przyjęciem planu miejscowego. Z uwagi na powstałe wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia głosowania na wniosek jednej z radnych przewodniczący poddał pod głosowanie wniosek o reasumpcję głosowania uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu. Wniosek został przegłosowany 10 głosami - za, 1 - przeciw, 5 - wstrzymujących się.

Następnie przeprowadzone zostało głosowanie, za podjęciem uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Nr [...] została przyjęta (za - 7 głosów, przeciw - 6, wstrzymujących się - 6).

Organ nadzoru wskazał, że przyjmując tzw. "reasumpcję głosowania", Rada Miasta Z. rażąco naruszyła przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Jak wynika z powyższego uwzględnienie uwagi przez radę powoduje konieczność dokonania stosownych zmian w projekcie planu.

W. L. wskazał, iż uwzględnienie przez Radę Miasta uwagi E. M., której treścią był sprzeciw wobec budowy parkingu dla samochodów osobowych, a więc de facto sprzeciw wobec ustaleń projektowanej zmiany planu spowodowało, iż uchwała w sprawie zmiany planu nie mogła być w dalszej części sesji procedowana. Inaczej mówiąc, przyjęcie przedmiotowej uwagi przez Radę Miasta uniemożliwiło dokonanie zmian w planie miejscowym Miasta Z.

Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że poza odmiennymi przypadkami określonymi ustawowo - uchwały tego organu gminy podjęte według innego trybu są sprzeczne z prawem. Przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia podstawowe warunki ważności uchwał, a tym samym rozstrzygnięć rady w podejmowanych przez nią sprawach, w tym dotyczących rozpatrywania uwag złożonych do planu miejscowego.

W kwestii powtórnego głosowania w tym samym przedmiocie, ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania, ale w tej materii statuty jednostek samorządowych mogą na tle art. 22 ustawy wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczając taką możliwość. W statucie Miasta Z. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Z. nie przewidziano żadnych rozwiązań w zakresie powtórnego głosowania przez Radę Miasta.

Powołując się na literaturę przedmiotu W. L. wskazał, że "(...) niemniej jednak można byłoby przyjąć, iż dokonanie reasumpcji głosowania byłoby możliwie mimo braku stosownej regulacji szczegółowej w statucie jednostki samorządowej - nie naruszając prawa - lecz jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" Oficyna Wyd. Branta, 2003, str. 291).

Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że aby ustalić przesłanki powtórzenia głosowania uchwały w całości lub w części można posiłkowo przyjąć zasady stosowane w innych aktach prawnych, np. w § 56 Regulaminu Senatu (uchwała Senatu z dnia 23 listopada 1990r. MP z 2014 r., poz. 529, ze zm.), zgodnie z którym reasumpcja uchwały jest dopuszczalna tylko w trakcie tego samego posiedzenia Senatu i wyłącznie w przypadku ujawnienia oczywistego błędu w uprzednio podjętej Uchwale. Podobne rozwiązania prawne przewiduje również art. 189 regulaminu Sejmu (uchwała Sejmu RP z 30 lipca 1992r., MP z 2012 r., poz. 32, ze zm.) dopuszczając możliwość reasumpcji tylko wówczas, gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości.

Głosowanie uznaje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny (np. wyrok NSA z 14 stycznia 2003 r. sygn. II SA/Po 1101/01, OSS Nr [...], poz. 102).

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03, oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wobec wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia "pożądanego" z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2010r, II SA/Lu 402/09).

Zdaniem W. L. wnikliwa analiza protokołu z obrad Rady Miasta Z. nie pozwala na uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie reasumpcji głosowania nad zgłoszoną uwagą do planu.

Przewodniczący Rady Miasta Z. poinformował radnych o konieczności przeprowadzenia głosowania w sprawie uwagi do planu przed przystąpieniem do właściwego glosowania nad uchwałą słowami: "Proszę Państwa w pierwszej kolejności będziemy głosowali zgłoszoną uwagę przez Pana E. M., z tym że jest to uwaga zbiorowa, a później jeżeli ta uwaga zostanie odrzucona to będziemy głosowali projekt uchwały, jeżeli zostanie przyjęta to projektu uchwały nie będziemy już głosowali."

Następnie Przewodniczący przedstawił, czego dotyczy uwaga i wskazał, że Prezydent Miasta Z. nie uwzględnił uwagi w całości.

Przed przystąpieniem do głosowania Przewodniczący zwrócił się do radnych z pytaniem: "Jeszcze przed głosowaniem, czy Państwo macie jakieś uwagi, czy coś jest niejasne? Jeszcze powtórzę, że jest taka procedura przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Mieszkańcy zgłaszają uwagi do wyłożonego planu zagospodarowania przestrzennego, te uwagi rozpatruje w pierwszej kolejności Pan Prezydent. Jeżeli Prezydent nie uwzględni uwagi mieszkańców, wtedy Rada Miasta głosuje jeszcze tą uwagę i głosowanie przebiegnie w ten sposób pozytywne: Kto z Państwa radnych jest za przyjęciem uwagi i tak jak mówiłem jeżeli uwaga zostanie przyjęta to projektu uchwały nie będziemy już głosowali. Czy są jakieś pytania, jeśli nie ma to przejdziemy do głosowania nad uwagą zgłoszoną przez mieszkańców".

W protokole odnotowano, że żadne zgłoszenia ze strony radnych nie padły. W związku z brakiem zgłoszonych wniosków Przewodniczący zwrócił się do radnych z pytaniem: "Kto z Państwa radnych jest za uwzględnieniem w całości uwagi mieszkańców z rejonu ul. [...] dot. sprzeciwu dla zamierzonej budowy parkingu dla samochodów osobowych? Kto jest przeciwny? Kto się wstrzymał?".

W wyniku przeprowadzonego w ten sposób głosowania Rada Miasta uwzględniła w całości uwagę mieszkańców z rejonu ul. [...] dotyczącą sprzeciwu dla zamierzonej budowy parkingu dla samochodów osobowych: za - 10 głosów, przeciw - 6 głosów, wstrzymujących się - 3 głosy.

Zdaniem organu nadzoru przytoczone zapisy protokołu sesji świadczą o tym, że radni zostali dokładnie poinformowani o przebiegu głosowania o i skutkach proceduralnych uwzględnienia uwagi. Mieli również możliwość zadawania dodatkowych pytań, z której to możliwości nie skorzystał żaden z radnych.

W ocenie W. L. przebieg opisanego wyżej głosowania nad uwagą E. M. był prawidłowy. Nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie decyzji o ponownym głosowaniu. Reasumpcja głosowania jest sytuacją wyjątkową i rzadką. Organy nie mogą za pomocą tej instytucji nadużywać możliwości zmiany wyniku głosowania.

Podsumowując W. L. stwierdził, że głosowanie nad przyjęciem projektu uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w sytuacji uwzględnienia uwagi co do całokształtu jego ustaleń stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie, podnosząc, że na dowód błędnego przekonania niektórych radnych, co do zasad głosowania przemawia wypowiedź radnego W. N. "proszę Państwa na Komisji Budżetu odrzuciliśmy tą uwagę, ponieważ dla nas ważniejsze jest żeby mieszkańcy bloku mieli gdzie parkować. Nie wiem czy dobrze słyszeliście wypowiedź Pani ile tam jest mieszkań, a ile mają miejsc parkingowych. W tej chwili wystąpiliście w imieniu kilkunastu rodzin przeciwko kilkudziesięciu". Wola niektórych radnych została ujawniona przez powyższą wypowiedź radnego W. N. i wskazuje w jakim duchu prowadzone były dyskusje na Komisji i do jakich wniosków Radni podczas nich doszli.

Reprezentujący Radę Miasta Z., Prezydent Miasta wskazał, że budowa parkingu dla samochodów osobowych dotyczy mieszkańców bloku przy ul. [...], w liczbie około 35 miejsc postojowych. Uwaga zbiorowa została złożona przez mieszkańca domu w zabudowie jednorodzinnej. Należy w tym względzie wspomnieć o tzw. interesie społecznym kilkunastu mieszkańców bloku, a interesie indywidualny kilku mieszkańców zabudowy domów jednorodzinnych, którzy nie mają problemu z brakiem terenu wyznaczonego do parkowania, ponieważ parkują na swoich posesjach.

Prezydent Miasta wskazał, że niektórzy radni podczas głosowania nad uwagą mieszkańców ulicy [...], nie zrozumieli do końca konsekwencji bycia "za" lub "przeciw" uwadze. Przewodniczący Rady Miasta zadał pytanie, czy ktoś z Państwa Radnych przed przystąpieniem do głosowania nie wiedział, nie zrozumiał sposobu głosowania. Jak się okazało mimo starań Przewodniczącego Rady Miasta wyjaśnienia, co do sposobu procedowania i skutków przyjęcia uwagi okazały się zbyt mało przystępne dla niektórych radnych. Np. radny J. O. na pytanie Przewodniczącego Rady Miasta Z. stwierdził "Czy ja zrozumiałem sposób głosowania? Natomiast zagłosowałem "za" bo się pomyliłem".

Kwestia przyznania się do błędnego zrozumieniem zasad głosowania, wymaga odwagi i nie jest rzeczą łatwą tym bardziej, że na sesjach Rady Miasta, nie tylko uczestniczą radni, władze miasta, ale również mieszkańcy miasta Z., czyli wyborcy oraz przedstawiciele mediów. Przewodniczący stwierdził, że z powodu pomyłki nie będziemy robić reasumpcji głosowania, natomiast wyniki głosowania nad uwagą na sesji Rady Miasta zdecydowanie odbiegały od wyników głosowania przeprowadzonych na Komisjach.

W dalszej części radny P. K. stwierdził wprost, że nie zrozumiał sposobu procedowania nad uwagą, zmianą planu i konsekwencjami przyjęcia uwagi, czyli zamknięciem tym samym drogi do procedowania nad uchwałą o zmianie planu i w konsekwencji jej nie przyjęcia.

Radny K. S. poprosił nie tylko w swoim imieniu, ale również w imieniu innych radnych o reasumpcję głosowania.

Niektórzy radni mogli nie zrozumieć i nie zrozumieli, czego dowodem jest wniosek chociażby radnego K. S., że jeżeli będą za przyjęciem uwagi będącej de facto sprzeciwem mieszkańców ulicy [...] to są jednocześnie są przeciwko budowie parkingu dla mieszkańców ul. [...], jak również jednocześnie są przeciwko wszystkim rozwiązaniom znajdujących się w projekcie uchwały o zmianie zagospodarowania przestrzennego.

Faktyczna wola radnych nie była uzewnętrzniona w pierwszym głosowaniu nad zgłoszoną uwagą ze względu na bycie w błędzie. Na nie zrozumienie konsekwencji takiego, a nie innego głosowania wskazują następujące okoliczności. Podczas drugiego głosowania nad uwagą E. M. radni głosowali inaczej niż podczas pierwszego głosowania nad zgłoszoną uwagą, a mogli przecież potwierdzić swoją wcześniejszą decyzję, dając tym samym wyraz, że właśnie takiego a nie innego wyniku głosowania oczekiwali.

Podczas obrad sesji nie padło żadne sformułowanie, że radni zmienili zdanie czy, że zmieniły się okoliczności od czasu obradowania Komisji. Radni przyjęli ostatecznie całą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby radni podczas pierwszego głosowania nad uwagą rozumieli, że przyjęcie tej uwagi spowoduje "odrzucenie" w całości projektu uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie przygotowanym na sesję i nadal mieliby wolę "odrzucenia" tejże uchwały, to podczas głosowania nad nią mogli dać temu wyraz, a jednak przyjęli tą uchwałę.

Zdaniem Prezydenta Miasta Z. stan faktyczny sprawy pokazuje, że konsekwencje prawne przyjęcia uwagi nie zostały do końca zrozumiane przez niektórych radnych.

Na wniosek radnego K. S., Przewodniczący Rady Miasta Z. poddał pod głosowanie wniosek o reasumpcję głosowania za 6 głosów, przeciw - 5, przy 8 głosach wstrzymujących się. Przewodniczący Rady Miasta Z. nie zdecydował o tym sam. Radni w demokratyczny sposób zdecydowali o ponownym przeprowadzeniu głosownia.

W przedmiotowej sprawie wniosek o reasumpcję uchwały rozstrzygnięty był w głosowaniu jawnym po przeprowadzeniu nad nim dyskusji i po zgłoszeniu wniosku formalnego przez radnego. Nie ulega wątpliwości, że reasumpcja uchwały oznacza, że poprzedni wynik głosowania uważa się za niebyły.

W związku z tym, po przegłosowaniu wniosku o reasumpcję głosowania w tej sprawie, przystąpiono do ponownego głosowania nad uwagą. Rada Miasta Z. nie uwzględniła uwagi. W ponownym głosowaniu nad uwagą za jej przyjęciem głosowało -7; przeciw - 7, wstrzymujących 5 głosów.

Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Procedura uchwalenia planu jest to szereg kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższej ustawy uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy. Wprowadzenie instytucji uwag do projektu planu ma na celu uwzględnienie udziału podmiotów spoza administracji samorządowej w kształtowaniu treści planu.

W sprawie rozstrzygnięcie uwagi nie odbyło się z naruszeniem procedury uchwałodawczej. Za wiarygodny przebieg sesji Rady Miasta Z. należy uznać protokół sesji z dnia 22 czerwca 2015 r. Reasumpcja oznacza jedynie uchylenie skutków prawnym samego głosowania, taka sytuacja z reguły jest nadzwyczajna.

Niektórzy radni byli w błędnym przekonaniu co do zasad głosowania, przebiegu głosowania i tym samym skutków przyjęcia uwagi zbiorowej mieszkańców, jako skutkujących brakiem uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Przewodniczący poddał pod głosowanie wniosek w sprawie reasumpcji i po jego przyjęciu - od razu zarządził ponownie głosowanie nad uwagą. Po powtórnym głosowaniu (reasumpcji) zgłoszona uwaga nie została uwzględniona.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały winien odpowiadać określonym procedurom. Niewątpliwie do wymogów formalnych uchwały należeć będzie kwestia prawidłowego przeprowadzenia głosowania nad projektem uchwały, w tym ewentualnej reasumpcji głosowania.

W tym celu, w pierwszym rzędzie należy przyjąć przy analizie protokołu z sesji odzwierciedlającego wypowiedzi radnych - oddzielić w nich treści dotyczące sfery faktów co do głosowania i reasumpcji - od treści, które odnoszą się do sfery wyrażanych przez radnych opinii.

Podsumowując Prezydent Miasta Z. Należy zwrócił uwagę, że sesja Rady Miasta Z. w części dotyczącej głosowania nad uwagą zbiorową, jak i projektem uchwały o zmianie zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. była pełna emocji. Protokół nie oddaje tego w pełni, stanowi "suchy" zapis przebiegu i wypowiedzi radnych. Niniejszą okoliczność również należy brać pod uwagę w niniejszym stanie faktycznym.

Powtórzenie głosowania oznacza równocześnie unieważnienie poprzedniego dokonanego w tej samej sprawie. W doktrynie uważa się, że reasumpcja głosowania powinna zostać przeprowadzona niezwłocznie, w trakcie posiedzenia, na którym odbyło się kwestionowane głosowanie (z uwagi na kworum i podobny skład osobowy rady przy pierwszym głosowaniu nad projektem uchwały), co miało miejsce w omawianym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W zakresie procedury planistycznej wymaga podkreślenia wyjątkowość trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura uchwalenia planu miejscowego ma za cel nie tylko umożliwienie innym organom władzy publicznej zaopiniowania przyszłej treści planu miejscowego, ale daje gwarancję udziału lokalnej społeczności we współdecydowaniu w zakresie omawianej materii, w tym poprzez zgłaszanie uwag, które organ stanowiący przed podjęciem uchwały zobowiązany jest rozpatrzeć.

Kolejność oraz czynności, jakie winien podjąć wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określa art. 17 ustawy o planowaniu. Stosownie do pkt 9-14 powyższego artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu opinii i uzgodnień wprowadza do projektu planu wynikające z nich zmiany i ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). W ogłoszeniu, o którym mowa, wyznacza nadto termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu (pkt 11). Następnie rozpatruje uwagi, które wpłynęły (pkt 12) i wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13). Wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14). Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o planowaniu, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu czynności, o których mowa w art. 17 powyższej ustawy ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Przedstawiona powyżej kolejność dokonywania przez organ wykonawczy gminy poszczególnych czynności jednoznacznie przesądza zatem o tym, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzeniu publicznej dyskusji wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wprowadzać jedynie zmiany wynikające z uwzględnionych uwag. Dopuszczalne zmiany wynikające z uwzględnienia zgłoszonych uwag wymagają ponowienia stosownych etapów procedury. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, niejako wymuszające na organie aby przedłożył radzie gminy do zatwierdzenia ten sam projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia i dyskusji gwarantuje społeczności lokalnej, że przedłożony radzie plan nie będzie zawierał koncepcji wprowadzonych bez wiedzy i udziału społeczności.

Podobną gwarancję, już na innym etapie, zawiera art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego rada gminy może do przedłożonego jej projektu planu wprowadzić dalsze zmiany, w tym wynikające z uwzględnienia uwag do projektu planu. Zmiany te, co do ich treści i wagi nie zostały przepisem tym ograniczone, jednak w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu, ponawia się.

Istotnym i integralnym elementem procedury planistycznej jest zapewnienie możliwości zgłaszania uwag przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, żeby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Aby zaś rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że w trakcie procedury planistycznej do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wpłynęła uwaga zbiorowa mieszkańców ulicy [...] w Z., złożona przez E. M.. Powyższa uwaga nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta Z., toteż podlegała stosownie do art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięciu przez Radę Miasta Z..

W trakcie sesji Rady Miasta Z., która odbyła się w dniu 22 czerwca 2015 r. rozpatrywano uwagi do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując uwagę złożoną przez E. M., Rada Miasta Z. zagłosowała następująco: za uwzględnieniem uwagi - 10 głosów, przeciw uwzględnieniu uwagi - 6 głosów, wstrzymujących się - 3 głosy.

Powyższe uwzględnienie uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno skutkować koniecznością dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu oraz ponowienia w niezbędnym zakresie czynności określonych w art. 17 powyższej ustawy. W konsekwencji uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła być w dalszej części sesji procedowana.

Jednakże po przeprowadzonej dyskusji Przewodniczący obrad poddał pod głosowanie wniosek o reasumpcję głosowania uwagi zgłoszonej przez E. M.. Wniosek ten został przyjęty (za - 6 głosów, przeciw - 5 głosów, wstrzymujących się - 8 głosów).

W ponownym głosowaniu nad przedmiotową uwagą za jej przyjęciem głosowało 7 radnych, również 7 radnych głosowało za odrzuceniem uwagi, 5 radnych wstrzymało się od głosu.

Następnie Rada Miasta przystąpiła do głosowania nad przyjęciem uchwały.

Uchwala w sprawie zmiany planu miejscowego została przyjęta 10 głosami - za, przy 4 głosach - przeciw, oraz 5 głosach - wstrzymujących się.

Po przerwie w obradach radni powrócili do dyskusji nad przyjęciem planu miejscowego. Z uwagi na powstałe wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia głosowania na wniosek jednej z radnych przewodniczący poddał pod głosowanie wniosek o reasumpcję głosowania uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu. Wniosek został przegłosowany 10 głosami - za, 1 - przeciw, 5 - wstrzymujących się.

Następnie przeprowadzone zostało głosowanie, za podjęciem uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Nr [...] została przyjęta (za - 7 głosów, przeciw - 6, wstrzymujących się - 6).

W sprawie doszło więc do sytuacji, że uwaga o tej samej treści, złożona przez tę samą osobę została poddana pod głosowanie dwukrotnie, a wynik głosowania był odmienny.

Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z przepisu tego jasno, bez potrzeby dalszej jego wykładni, wynika, że uchwały rady gminy są podejmowane:

- zwykłą większością głosów,

- w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady,

- w głosowaniu jawnym.

Dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te 3 elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie. Jakiekolwiek zaś odstępstwa od tak określonej procedury podejmowania uchwał muszą (obligatoryjnie) mieć podstawę prawną w konkretnym przepisie rangi ustawowej. Przepis powołanego art. 14 nie zawiera żadnej klasyfikacji czy rozróżnienia rodzajów uchwał, których dotyczy. Ustawodawca nie przewidział zatem żadnych wyjątków od tak określonych zasad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1997/12) .

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania, ale w tej materii statuty jednostek samorządowych mogą na tle art. 22 tej ustawy wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczające taką możliwość. Reasumpcja głosowania nie została jednak objęta przedmiotem regulacji w Statucie Miasta Z. z dnia 12 kwietnia 2012 r., gdzie normując procedurę głosowania nie przewidziano żadnych rozwiązań w zakresie powtórnego głosowania. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że dokonanie takiej reasumpcji byłoby możliwie mimo braku stosownej regulacji szczegółowej w statucie jednostki samorządowej - nie naruszając prawa - lecz jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Na stronie 32 protokołu Nr [...] z sesji Rady Miasta Z. z dnia 22 czerwca 2015 r. istnieje zapis odzwierciedlający sposób głosowanie na zgłoszoną uchwałą. Przewodniczący Rady Miasta dwukrotnie wskazywał radnym, sposób procedowania, podkreślając, że jeżeli zgłoszona uwaga zostanie przyjęta to nie będzie głosowania na projektem uchwały dotyczącej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Dwukrotnie przed głosowaniem pytał radnych "czy macie Państwo uwagi, czy coś jest niejasne"? Z dalszej części protokołu wynika, że to Prezydent Miasta Z. w pierwszej kolejności wskazał na możliwość reasumpcji głosowania, jednakże rada [...] wskazała "czy Pan Prezydent sugeruje radnym, w jaki sposób mają głosować, jeżeli głosowanie rady przebiega nie po myśli Pana Prezydenta to mamy to głosowanie powtórzyć".

W tym miejscu podkreślić należy, że oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia "pożądanego" z różnych względów rezultatu.

Odnosząc się natomiast do podkreślanej wielokrotnie w odpowiedzi na skargę argumentacji Prezydenta Miasta Z., że "niektórzy radni byli w błędnym przekonaniu co do zasad głosowania i przebiegu głosowania" to podkreślić należy, że jest ona nie do przyjęcia wobec obowiązków radnego wynikających z art. 23 ustawy o samorządzie gminnym, a także w kontekście tekstu ślubowania składanego przez radnego (art. 23a powyższej ustawy), że obejmując mandat radny zobowiązuje się przestrzegać prawa i rzetelnie wykonywać swoje obowiązki. Obecni radni Rady Miasta Z. zostali wybrani w wyborach samorządowych w listopadzie 2014 r., a głosowanie nad uchwałą kontrolowaną w niniejszej sprawie odbyło się 22 czerwca 2015 r., a więc radni od ponad 6 miesięcy sprawujący swój mandat, powinni doskonale orientować się w sposobie głosowania.

Wobec dokonania przez Radę Miasta Z. procedury powtórnego głosowania w tym samym przedmiocie, nieprzewidzianej w ustawie o samorządzie gminnym, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego należało na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzić nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z..