Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 495/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 577/08 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. S. i M. S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Rz 577/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę A. S. i M. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Starosty Mieleckiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], orzekającą o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] zmian dotyczących powierzchni oraz przebiegu granic działek o następujących numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie A. i M. S. nie mogło być uwzględnione, gdyż zarzuty w nim podniesione nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Skarżona odwołaniem decyzja nie narusza przepisów prawa, a wskazane w niej, jako podstawa prawna działania organu geodezyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dają materialną podstawę do dokonania korekty danych ewidencyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Dla takiego rozstrzygnięcia organy znajdują umocowanie w § 44 pkt 2 oraz § 46 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a więc przepisów, które nakładają na starostę obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualnym. Wymóg aktualizacji ewidencji prowadzi do ukształtowania po stronie organu prawa do wprowadzania do ewidencji zmian, które z kolei wynikają ze zgromadzonych i przyjętych do zasobu geodezyjnego dokumentów geodezyjnych. Wprowadzenie tak określonych zmian następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazany tryb aktualizacji danych ewidencyjnych był podstawą do korekty granic działek objętych postępowaniem. Konsekwencją przyjęcia tych zmian była potrzeba nowego określenia powierzchni działek, gdyż ta wielkość jest wprost związana z ustaleniem przebiegu granic. PWINGiK w Rzeszowie, dokonując oceny decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] maja 2008 r., stwierdził, że decyzji tej nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa także z tego powodu, że przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dają podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych z urzędu lub na wniosek, gdyż trzeba przyjąć, że obowiązkiem organów jest doprowadzenie do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Decyzja, od której wniesiono odwołanie, ten postulat realizuje. Z tych względów odwołanie musiało zostać uznane za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. i M. S. wskazali, że nie zgadzają się z decyzją, bo wprowadza ona błędny stan ewidencyjny. Zdaniem skarżących, w ramach modernizacji prawidłowo ustalono przebieg granic działek o numerach [...] i [...] w stosunku do granic działek nr [...] i [...]. Działanie takie nie tylko powoduje zmianę granic na mapach ewidencyjnych, ale prowadzi także do zmian w powierzchni działek, co jest sprzeczne z danymi ewidencyjnymi ustalonymi operatem z 1991 r. Rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym a stanem na gruncie wynikają stąd, że uczestnik postępowania – E. S., przestawił słupki graniczne będące podstawą sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Skarżący, wskazując na powyższe, nie określili kierunku weryfikacji skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację, jakiej użył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za uzasadnioną. Wychodząc poza jej granice, przystąpił do ustalenia podstawy prawnej zaskarżonego aktu. Wprawdzie, jak wskazał, organy obu instancji w podstawie prawnej swoich decyzji nie wskazywały § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak, zdaniem Sądu, tylko na tej podstawie prawnej mogła zostać wydana decyzja. Pośrednio na ten przepis wskazuje wymienienie w decyzji § 44 i § 46 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu, § 47 ust. 3 nie mógł być podstawą decyzji, gdyż ta wymaga oparcia w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Jednak nawet dopuszczenie możliwości wydania decyzji przez organy geodezyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia nie usuwa problemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w skarżonej sprawie. Nie idzie tylko o to, że organy tego przepisu nie wskazują jako zasady swojego działania. Wprawdzie uchybienie takie jest naruszeniem prawa, ale dla orzekania przez Sąd nie musiałoby prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia, skoro byłaby taka podstawa w prawie materialnym. Zdaniem Sądu, w chwili orzekania przez organy obu instancji brak było podstawy prawnej dla wydania decyzji, gdyż w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zatem dla skarżonych orzeczeń brak podstawy prawnej, gdyż nie może być taką § 47 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, jego stanowisko znajduje uzasadnienie w podstawowej regule walidacyjnej, która zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, jednak musi się on znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo – czasowym zostają utrzymane w mocy. Wskazana reguła jest potwierdzona i niewątpliwa w ujęciu doktrynalnym (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński "Zasady techniki prawodawczej" Komentarz, Warszawa 1997, s. 53). Wprawdzie obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), wchodzący w życie z dniem 1 sierpnia 2002 r., stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego, polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych, nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, jednak, w ocenie Sądu, regulacja ta nie spełnia standardu konstytucyjnego, wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania, co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. Tylko taki model spełnia standard właściwy dla demokratycznego państwa prawnego.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Rzeszowie podał, że sędziowie, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przywołana zasada jednoznacznie wskazuje, że przepisy wykonawcze nie wiążą Sądu, jeżeli stwierdza on, że naruszają przepisy Konstytucji i ustaw. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" narusza art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929 ze zm.), gdyż treść przepisu wykonawczego wykracza poza upoważnienie zawarte w tym przepisie, a przez to narusza normę konstytucyjną, wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Sąd stwierdził, iż konsekwencją obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podstawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy, pod warunkiem, że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oznacza to, że upoważnienie ma być zawarte w ustawie i w celu jej wykonania ma mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (ma określać "organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (ma określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (ma określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie tylko określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, ale jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Jeśli rozporządzenie nie spełnia tych wymogów, to jest aktem sprzecznym z Konstytucją i nie może być uznane za akt obowiązujący. Organy stosujące prawo powinny odmówić jego stosowania.

Akt wykonawczy musi spełniać omówione powyżej wymogi nie tylko w chwili jego wydania i początku obowiązywania. Jeśli nawet spełniał je w tym momencie, a później w wyniku zmiany stanu prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z początkiem obowiązywania zmienionego stanu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, bezspornie przyjmuje się obecnie taką właśnie zasadę walidacyjną. Zmianą stanu prawnego, powodującą, że akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, może być: uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany, uchylenie przepisu ustawy upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego, zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących aktu. W tym ostatnim przypadku akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom (zob. T. Borkowski, P. Bielski, K Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warzylewski, G. Wierczyński "Zasady techniki prawodawczej" Komentarz, Warszawa 2003).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał za niekonstytucyjny § 32 ust. 3 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, na rzecz takiego stanowiska przemawiają jeszcze inne argumenty. Gdyby reguła wyrażona we wskazanym przepisie rzeczywiście miała jakiekolwiek znaczenie prawne, to zbędną byłaby regulacja zawarta w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125), w której jednoznacznie wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez ministra administracji publicznej zachowują ważność, pomimo że z chwilą wejścia w życie noweli organem właściwym do wydania takich przepisów stał się minister właściwy do spraw środowiska. Wprowadzenie do ustawy nowelizacyjnej tego właśnie wyjątku potwierdza, że reguła zawarta w § 32 ust. 3 "Zasad techniki prawodawczej" nie prowadzi do skutków w niej wyrażonych.

Sąd, rozważając zakres reguły opisanej w § 32 ust. 2 rozporządzenia, wziął pod uwagę konstytucyjny nakaz wykładni przepisów niższej rangi w sposób zapewniający ich zgodność z przepisami upoważniającymi. Jednak i to podejście nie prowadzi do wniosków przemawiających na rzecz zachowania w porządku prawnym przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pogląd taki Sąd oparł na uniwersalnej zasadzie, że przepisy prawa obowiązują pro futuro, zatem gdyby nawet przyjąć, że § 32 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego "Zasad techniki prawodawczej" ma sens normatywny i prowadzi do zachowania w mocy przepisów wykonawczych, pomimo zmiany ustawy w zakresie właściwości organu uprawnionego do ich wydania, to konsekwentnie należałoby uznać, że opisana tym przepisem reguła ma zastosowanie do zmian organów zobowiązanych do wydania aktu wykonawczego po dniu 1 sierpnia 2002 r., gdyż w tej dacie weszły w życie "Zasady techniki prawodawczej". Wcześniejsza regulacja tej materii, zawarta w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (M. P. Nr 44, poz. 310), nie przewidywała trwania aktu wykonawczego do ustawy na skutek zmiany w upoważnieniu organu, który akt wydał.

Konkludując, Sąd stwierdził, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy, zawsze musi prowadzić do utraty ich mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy takich przepisów, niezależnie od treści § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który przyjmuje, że przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany organu upoważnionego do ich wydania, gdyż przepis ten jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i przez to godzi w zasady wyrażone w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP.

"Zasady techniki prawodawczej" inne skutki wiążą ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego dotyczącą rodzaju aktu wykonawczego, zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści tego aktu, a inne – ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegającą na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania tego aktu. Zasady te określają, że w tym pierwszym przypadku akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, natomiast w drugim przypadku przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą, a organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego, jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Sąd nie zgodził się z tym rozwiązaniem. Nie ma bowiem racjonalnych powodów, które nakazywałyby uważać, że zmiana organu upoważnionego do wydania danego aktu wykonawczego jest taką zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, która nie powoduje utraty mocy aktu wykonawczego. Nie ma takich ustaleń ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Wręcz przeciwnie, można przytoczyć takie wypowiedzi, które przemawiają za przyjęciem stanowiska, że zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego powoduje utratę mocy obowiązującej przez dotychczasowy akt wykonawczy. W opinii co do stanowiska doktryny w kwestiach dotyczących kompetencji do wydawania aktów normatywnych P. Winczorek stwierdził, że jedynie te organy, które dysponują określoną w Konstytucji kompetencją do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogą je stanowić. Za taką wykładnią art. 87 ustawy zasadniczej przemawia konstytucyjny wymóg, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) (opinia powołana w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 28 czerwca 2000 r. o sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141).

W sprawie objętej skargą organy geodezyjne wydawały decyzje, powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano w nowelizacji ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Równocześnie ta ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. Art. 17 zamieszczony w końcowym fragmencie ustawy postanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane tylko na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli ministra właściwego do spraw środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie Sądu, analiza treści art. 17 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji musi prowadzić do wniosku, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą, jeżeli zmianie podlegał upoważniający przepis ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 26 ust. 2 ustawy – Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż art. 6 ustawy o zmianie ustawy o działach zmienił organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Sąd podkreślił, że skutkiem regulacji wskazanej w art. 6 jest zmiana organu, a nie nazwy organu. Wniosek taki wynika z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o działach, który do działu administracja publiczna przeniósł sprawy geodezji i kartografii, pozbawiając tych spraw ministra stojącego na czele działu administracji publicznej budownictwa, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa (art. 1 pkt 3 ustawy). Tak dokonana zmiana ma podstawowy wpływ na ocenę obowiązywania przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Na rzecz utraty mocy obowiązującej tych przepisów Sąd podniósł dwa argumenty. Pierwszy o charakterze konstytucyjnym, wynikający z części pierwszej uzasadnienia wyroku. Drugi, będący skutkiem reguł wykładni przepisów ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej, a w szczególności treści art. 17, który jako zachowujące moc obowiązującą wskazuje niektóre z przepisów wykonawczych. Argument a contrario prowadzi do wniosku, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy, a więc 24 lutego 2007 r., jeżeli nowela ta dokonywała zmian przepisów, w tym właściwości organu upoważnionego do wydania takich aktów normatywnych.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że obie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), toteż, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził ich nieważność.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na przyjęciu, iż brak jest podstawy prawnej do wydawania przez organy administracji decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostów; § 44, § 46, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na uznaniu, iż powołane przepisy prawa nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostów; art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, poprzez uznanie, iż treść § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wykracza poza treść upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według nom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Ustęp 2 tego przepisu precyzuje, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części;

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości.

Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów (ust. 3). Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (ust. 3a). Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej (ust. 4).

Z kolei art. 22 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust. 2). Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust. 3).

Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem.

Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie postępowania unormowanego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, to jest na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co w oczywisty sposób wynika z art. 7 Konstytucji i art. 6 i art. 107 kpa).

Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się także, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.

Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

Tak też jest w przypadku wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków przez starostów. Dokonanie tego rodzaju zmian niewątpliwie wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, dlatego też przepisy art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych. Za błędny zatem należy uznać pogląd Sądu I instancji, że przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwalają starostom w tego rodzaju sprawach podejmować decyzji administracyjnych.

Nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) utraciły moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125).

Obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego, polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych, nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, albowiem w takim przypadku organ wskazany w zmienionym upoważnieniu jest uprawniony do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego.

Niezrozumiałym jest, dlaczego Sąd I instancji uznał ten przepis za niekonstytucyjny w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skoro rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków pochodzi od organu, który wskazany został w upoważnieniu ustawowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania tego aktu wykonawczego. Przecież zastąpienie w art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyrazów "Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa" wyrazami "Minister właściwy do spraw administracji publicznej" nie oznacza, że uchybiono w ten sposób normie konstytucyjnej, bowiem § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie tylko wskazuje, jaki podmiot przejmuje kompetencje podmiotu, który upoważniono w zmienianym przepisie upoważniającym, ale także rozstrzyga zarazem problem intertemporalny. Prezes Rady Ministrów miał podstawy do uregulowania tej kwestii w ten sposób, gdyż upoważnienie w tym zakresie zawarte zostało w art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929 ze zm.). Przepisy zmieniające organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego weszły w życie z dniem 24 lutego 2007 r., zaś "Zasady techniki prawodawczej" w takim brzmieniu obowiązują od dnia 1 sierpnia 2002 r., nie można więc zgodzić się z Sądem I instancji, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do omawianej zmiany nie ma zastosowania. Po zmianie przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązuje tak długo, jak długo upoważniony mocą przepisów zmieniających Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zdecyduje o jego zmianie lub uchyleniu. W chwili orzekania przez organy obu instancji przepisy § 44, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, kwestionowane przez WSA w Rzeszowie, nie zostały ani zmienione, ani uchylone, pozostają zatem w obowiązującym porządku prawnym.

Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, stwierdzając nieważność obu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej do ich podjęcia, dlatego też koniecznym jest ponowne jej rozpoznanie pod względem merytorycznym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.