Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1776/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O . z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 154/12 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Z. W. W.-M. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., 2. zasądza od G. G. na rzecz Z. W. W.-M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 154/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa W.– M. z [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Zarządu Województwa W.-M. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Zarządu Województwa W.-M. na rzecz skarżącej Gminy G. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Województwa W.-M. działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym W. i M. na lata 2007–2012 (dalej: IZ) zawarł z Gminą G. (dalej: skarżąca) w dniu [...] grudnia 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych". Projekt ten był jednym z trzech realizowanych przez Gminę G. ze środków europejskich w ramach ogólnej inwestycji pn. "Rozwój funkcji uzdrowiskowej w G. poprzez urządzenie plaży i budowę parków: zdrojowego i kinezyterapeutycznego".

Na skutek podjętych czynności kontrolnych odnośnie realizacji umowy, IZ stwierdziła nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) w toku przeprowadzonego przez Gminę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy funkcji nadzoru inwestorskiego. W ocenie IZ, wykryte nieprawidłowości skutkowały koniecznością pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o wartość korekt finansowych, naliczonych według zasad określonych w dokumencie opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zatytułowanym: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Z uwagi zaś na brak możliwości wyliczenia korekty finansowej za pomocą metody dyferencyjnej, posłużono się metodą wskaźnikową.

W dniu [...] października 2011 r. doręczono beneficjentowi wezwanie do uregulowania zobowiązań na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Następnie, decyzją z 12 grudnia 2011 r., na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych zobowiązano Gminę do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich i określono termin, od którego nalicza się odsetki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymano w mocy decyzję z [...] grudnia 2011 r., stwierdzając, że podstawę naliczenia korekt finansowych stanowiły ustalenia, w świetle których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem art. 22 ust. 4 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Gmina G. nieprawidłowo uzależniła możliwość udziału w przeprowadzonym w ramach projektu postępowaniu na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego od posiadania przez wykonawcę doświadczenia w pełnieniu usługi nadzoru nad inwestycjami realizowanymi ze środków pochodzących z budżetu państwa, jak i z Unii Europejskiej. W ocenie IZ, powyższy wymóg nie znajdował uzasadnienia w świetle zapisów art. 22 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, którego celem jest zapewnienie realizacji podstawowych zasad ustawy, tj. uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Dla osiągnięcia celu, a więc rękojmi należytego wykonania zamówienia i prawidłowego rozliczenia inwestycji finansowanej ze środków wspólnotowych, nie ma konieczności uzależnienia doświadczenia wykonawcy od źródeł finansowania inwestycji, w których pełnił on nadzór inwestorski. Zasadnicze znaczenie powinien mieć natomiast rodzaj i stopień złożoności inwestycji, na której prowadził on daną usługę. Beneficjent w żaden sposób nie wykazał, na czym polega wyjątkowość rozliczeń inwestycji finansowanych z funduszy strukturalnych powodująca, że podmioty niepełniące funkcji inspektora nadzoru nad tymi inwestycjami nie gwarantowałyby prawidłowego jej rozliczenia. Zaprezentowana teza znajduje uzasadnienie w uchwale Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], w której wskazano, iż nie ma powodów, które by uzasadniały twierdzenie, że jedynie wykonawca dysponujący osobami posiadającymi doświadczenie w realizacji zadań finansowanych ze środków UE gwarantuje prawidłowe wykonanie zamówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę podał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, Instytucja Zarządzająca nie poddała gruntownej analizie wszystkich aspektów związanych z wynikiem przeprowadzonej kontroli działania beneficjenta we wskazanym zakresie. Zabrakło bowiem w szczególności rozważenia wzajemnych relacji między przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a przepisami ustawy o finansach publicznych. Nie wskazano, z jakich powodów Instytucja uznała, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązku przestrzegania przez beneficjenta przepisów ustawy o zamówieniach publicznych należało obrać tryb postępowania, jaki został zastosowany przez Instytucję. Brak ten sam w sobie nie mógłby być potraktowany jako podstawa do uchylenia decyzji, gdyby zachodziła sytuacja oczywistości w zakresie tego trybu, biorąc pod uwagę przepisy prawa i ugruntowaną praktykę.

Na gruncie niniejszej sprawy należało zatem poddać ocenie, jaki podmiot i w jakim trybie był zobowiązany do ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości. Podstawowy akt prawa krajowego, który określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Zadania instytucji zarządzającej zostały określone w art. 26 ust. 1, a w pkt 15 wymieniono uprawnienie odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wskazany przepis stanowił normę kompetencyjną skorelowaną z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), co wprost wynika z treści tego przepisu. Po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) zadania instytucji zarządzającej określone w art. 26 ust. 1 z.p.p.r. w zakresie wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów projektów lub zadań pozostają w bezpośrednim związku z unormowaniem zawartym w art. 207 tej ustawy.

Wprowadzenie do z.p.p.r. przepisu art. 26 ust.1 pkt 15a, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nastąpiło z postulatów jednostek samorządu terytorialnego, które domagały się określenia kompetencji w zakresie nakładania korekt finansowych. Oznacza to, że art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. wraz z odpowiednim przepisem ustawy o finansach publicznych nie był uznawany za dostateczną podstawę prawną do ustalania i nakładania korekt finansowych. W przeciwnym razie wprowadzanie pkt 15a byłoby całkowicie zbędne. W związku z tak zarysowanym problemem należy zastanowić się, czy przepis art. 26 ust. 1 pkt 15, w którym wyraźnie mowa jest o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu, może być traktowany jednocześnie jako podstawa do ustalenia, nałożenia korekt finansowych i do uznania tych kwot jako podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 u.f.p.

Art. 26 ust. 1 pkt 15a nadaje instytucji zarządzającej prawo, ale i obowiązek, ustalania nakładania korekt finansowych. Ustalanie korekt finansowych, aby mogło być uznane za rzeczywisty instrument nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej musi być traktowane jako działanie polegające na stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych, a ponadto musi obejmować ocenę wagi tych naruszeń stosownie do art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/06, bowiem bez tej oceny nie wchodzi w ogóle w grę nałożenie korekt finansowych, które uzależnione są właśnie od wagi naruszeń. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a może badać, czy nie doszło do naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, dokonywać oceny wagi tych naruszeń z punktu widzenia budżetu UE i ewentualnie nakładać korekty finansowe. Użycie zwrotu "nakładanie korekt finansowych" w sposób oczywisty wskazuje na kompetencję o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wskazuje trybu, w jakim ma być zrealizowane zadanie instytucji zarządzającej opisane w pkt 15a, w szczególności zaś co do formy. W zakresie odzyskiwania, w tym zwrotu przyznanych środków ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydawanie decyzji.

Analizując treść umowy o dofinansowanie, a w zasadzie drugiego aneksu do umowy sporządzonego [...] listopada 2010 r., na podstawie którego trudno zorientować się w jakim zakresie umowa uległa zmianie, bo stanowiącego w istocie, podobnie jak pierwszy aneks, nową umowę, uwzględniającą w szczególności fakt wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, nie można mieć wątpliwości, że Instytucja Zarządzająca zrealizowała postanowienia umowne (§ 14 ust. 1 umowy) przewidujące obowiązek beneficjenta do poddania się kontroli i dające Instytucji Zarządzającej uprawnienie do wymierzenia korekt finansowych (§ 14 ust. 10 umowy). Podkreślenia wymaga, że umowa zawarta [...] grudnia 2009 r. nie zawiera w § 14 ustępu 10, który został dodany w aneksie do umowy z dnia [...] marca 2010, z tym że uwzględniał on wówczas jednolity tekst ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych opublikowany w Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz.1655 ze zm.

Biorąc pod uwagę istotę sporu między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą § 14 ust.10 umowy ma szczególnie istotne znaczenie. Przewiduje on bowiem nałożenie na beneficjenta odpowiednich korekt finansowych w przypadku stwierdzenia naruszenia przez niego procedur udzielania zamówień publicznych wspólnotowych lub/i przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, przy czym beneficjent podpisując umowę wyraża zgodę na zastosowanie przez Instytucję Zarządzającą zaleceń określonych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dokumencie pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (tzw. Taryfikator) wraz załącznikiem "Wskaźniki procentowe do obliczania wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE".

Cywilnoprawny charakter umowy o dofinansowanie powoduje, że w zakresie w niej nieunormowanym zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy aktów właściwych dla systemu wdrażania funduszy europejskich, takich jak ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, także procedury, wytyczne i instrukcje wydawane przez właściwe instytucje zaangażowane w proces realizacji programu operacyjnego. Wytyczne, co do zasady nie stanowią źródła prawa, lecz w stosunkach między stronami umowy zawartej [...] grudnia 2009 r. zmienionej następnie dwoma aneksami stały się warunkami umowy poprzez zapis umowny zawarty w §14 ust.10 umowy.

Umowa zawarta między stronami w niniejszej sprawie nie określa jednak, w jakim trybie następuje nałożenie korekt finansowych, przy czym bynajmniej nie jest oczywiste, że powinno to nastąpić przy zastosowaniu art. 207 ustawy o finansach publicznych, który wyraźnie upoważnia Instytucję Zarządzającą do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wydatkowanych sposób określony w art. 207 ust.1 u.f.p.

Skoro w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 26 ust. 1 pkt 15a mowa jest o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje.

Działanie instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym w związku z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych, z uwagi na jego specyfikę jest postępowaniem kilkuetapowym. Na poszczególnych jego etapach ma różny charakter, gdyż ustawodawca nie przewidział np. dla czynności instytucji zarządzającej polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej. Tym samym szereg czynności i aktów, podejmowanych przez ten organ w sprawie z zakresu administracji publicznej poprzedza wszczęcie we właściwym trybie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu określonej części uzyskanego dofinansowania. Instytucja zarządzająca na podstawie własnego postępowania wyjaśniającego i ustaleń powinna stwierdzić, czy w trakcie realizacji projektu objętego dofinansowaniem w ramach regionalnego programu operacyjnego beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Stosownie do wyniku tych ustaleń instytucja zarządzająca zobowiązana jest następnie podjąć właściwe działania, w szczególności mające na celu odzyskanie środków z budżetu Unii, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych przepisami prawa.

W uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji Zarząd Województwa przedstawił własną analizę stwierdzonych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych w kontrolowanych postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych wraz z wykładnią jej postanowień.

Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy analiza treści uzasadnień obydwu decyzji Zarządu Województwa prowadzi do wniosku, iż brak w nich wystarczającego uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, które zgodne byłoby z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie skarżąca zarzuciła, że w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie Sądu, decyzje Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej, w sprawie zwrotu części dofinansowania rozwojowej poddane sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu - nie spełniają wymogów proceduralnych. Brak w uzasadnieniach właściwego odniesienia do podstawy prawnej nałożenia przez Instytucję Zarządzającą korekty finansowej i skutków uprzedniego nałożenia korekty dla przeprowadzonego postępowania administracyjnego powoduje, że nie jest możliwe dokonanie pełnej kontroli sądowej, gdyż nie jest znane stanowisko Instytucji w przedmiocie kardynalnej kwestii znaczenia ostatecznych ustaleń i nałożenia korekt w toku czynności podjętych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy administracyjnej, w której Instytucja Zarządzająca domaga się od beneficjenta zwrotu określonej kwoty wypłaconego dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu, wraz z odsetkami. W sytuacji gdy podstawą żądania, w trybie decyzji administracyjnej, zwrotu dotacji jest brak dobrowolnej wpłaty kwoty ustalonej przez IZ i nałożonej wcześniejszym pismem korekty finansowej, w toku postępowania administracyjnego, to w decyzji organ winien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić cały tryb oraz podstawę faktyczną i prawną ustalenia wysokości konkretnie żądanej do zwrotu kwoty.

W ocenie Sądu wskazane uchybienia przepisom postępowania mają charakter tak istotny, iż mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Instytucja Zarządzająca regionalnym programem operacyjnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna raz jeszcze ustalić stan faktyczny sprawy, a w szczególności dokonać oceny skutków prawnych pisma nakładającego korekty finansowe wraz z dokonaniem pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa W.-M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z

art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że organ administracji publicznej naruszył przy wydawaniu zaskarżonych decyzji I i II instancji wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie w ocenie WSA w O. miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie doprowadziło do nieuprawnionego wniosku Sądu I instancji o braku możliwości dokonania pełnej kontroli sądowej z uwagi na niemożność poznania stanowiska organu administracji publicznej w przedmiocie "kardynalnej kwestii znaczenia ustaleń i nałożenia korekt finansowych w toku czynności podjętych przed wszczęciem postępowania administracyjnego" oraz

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie rozpoznał w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu I instancji skutkowało brakiem określenia w uzasadnieniu organu zasad ustalenia i nakładania korekt finansowych, co nie jest prawdą, ponieważ uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji wskazują, iż powyższe zagadnienie ma charakter cywilnoprawny i uprawnienie organu wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 15 lit. a/ ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) oraz postanowień umownych, tj. § 14 ust. 10 umowy o dofinansowanie, a wobec powyższego zarzut nierozpoznania całokształtu materiału dowodowego przez organ – jest bezzasadny, a nadto naruszenie:

- art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienia obu decyzji organu nie odpowiadały ustawowym wymogom określonym w przywołanych przepisach, w sytuacji gdy uzasadnienia te zawierały zarówno uzasadnienie prawne jak faktyczne podjętych rozstrzygnięć, a w szczególności w sposób jasny i jednoznaczny organ wyjaśnił postępowanie przy nałożeniu korekty finansowej. Co istotne Gmina G. w swojej korespondencji z organem, czy też w pismach procesowych nie kwestionowała uprawnienia organu w zakresie ustalenia i trybu nałożenia korekty, a jedynie twierdziła, że w sprawie doszło do naruszenia Prawa zamówień publicznych i wyłącznie z tego powodu czyni nałożenie korekty, a w konsekwencji obowiązek zwrotu dofinansowania bezzasadnym;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na tym, że nawet przy założeniu, że wskazane przez Sąd I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 8, 11 k.p.a. w kontrolowanych decyzjach organu administracji publicznej rzeczywiście miało miejsce, to błędna wykładnię Sądu I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ polegała na tym, że sąd bezzasadnie przyjął, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest przesłanką zastosowania tego przepisu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej wydał zaskarżone decyzje w I i II instancji z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów procedury administracyjnej uregulowanej w k.p.a., podczas gdy skarga winna być oddalona na mocy art. 151 p.p.s.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi poprzez: niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: " Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Instytucja Zarządzająca regionalnym programem operacyjnym, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania i wyrażone przez Sąd stanowisko, obejmie ustaleniem i rozstrzygnięciem kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony, w szczególności poprzez brak oceny skutków prawnych pisma nakładającego korektę finansową i uniemożliwił Sądowi dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym". Tak sformułowane wskazania w istocie są niewykonalne przez organ, ponieważ nie wiadomo jakie pominięte kwestie Sąd ma na myśli i na czym miałaby polegać ocena skutków prawnych pisma nakładającego korektę.

Skarżący zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 26 ust. 1 pkt 15 lit. a/ u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca w wyżej wymienionym przepisie nie ustalił trybu ani formy w zakresie ustalenia i nakładania korekt finansowych, w sytuacji gdy powyższa kompetencja organu administracji publicznej wynika ze zrozumiałych dla organu jak również uczestników postępowania konkursowego – w tym skarżącego – postanowień umownych wiążących strony w ramach stosunków cywilnoprawnych wynikających w szczególności z art. § 14 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu, której wzorzec jest integralnym elementem dokumentacji konkursowej, będącej częścią systemu realizacji RPO WiM na lata 2007–2013, o którym mowa w art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.

W uzasadnieniu kasator przedstawił argumentację na przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa W.-M. stwierdził, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w uzasadnieniach decyzji obydwu organów brak jest właściwego odniesienia do podstawy prawnej nałożenia na Instytucję Zarządzającą korekty finansowej i skutków uprzedniego nałożenia korekty do przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co powoduje, że nie jest możliwe dokonanie pełnej kontroli sądowej, gdyż nie jest znane stanowisko Instytucji w przedmiocie kardynalnej kwestii znaczenia ostatecznych ustaleń i nałożenia korekt w toku czynności podjętych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu, w sytuacji gdy podstawą żądania w trybie decyzji administracyjnej zwrotu dotacji jest brak dobrowolnej wpłaty kwoty ustalonej przez IZ nałożonej wcześniejszym pismem korekty finansowej, to w zaskarżonej decyzji organ powinien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić cały tryb oraz podstawę faktyczną i prawną ustalenia wysokości konkretnie żądanej do zwrotu kwoty.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących w zasadzie wyłącznie do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, w sytuacji niewyjaśnienia kwestii znaczenia prawnego uprzedniego ustalenia i nałożenia korekt finansowych.

Jednocześnie Sąd I instancji rozważając kwestie związane z charakterem prawnym ustalonej korekty finansowej nie "przesądził" czy korekta ta ma charakter cywilnoprawny, gdyż wynika z zawartej przez strony umowy, czy też powinna być ustalona na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej. Brak jednoznacznego stanowiska Sądu i instancji w tej kwestii ma jednak istotne znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku gdyby Sąd I instancji uznał, iż Instytucja Zarządzająca była uprawniona do nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej jedynie na podstawie § 14 ust. 10 zawartej przez strony umowy o dofinansowanie projektu, to wówczas spory na tym tle podlegałyby właściwości sądu powszechnego zgodnie z § 23 ust. 3, 4 i 5 zawartej przez strony umowy. Nie stanowiłoby to jednak przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu, która w niniejszej sprawie została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż sądy administracyjne dokonując kontroli działalności administracji publicznej w ramach uprawnień wynikających z art. 1 i art. 3 p.p.s.a., nie są upoważnione do badania prawidłowości zawartych przez strony umów cywilnoprawnych.

Odmienna sytuacja miałaby natomiast miejsce w przypadku uznania, iż wcześniejsze nałożenie korekty wymagało wydania decyzji, aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a, gdyż tylko wówczas Sąd I instancji mógłby zastosować art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim, przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, a to nasuwa się dość oczywisty wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to zresztą z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o polityce rozwoju z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy.

W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 omawianej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju.

W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Również w tym ostatnim przepisie kompetencje do dokonania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro w przepisie użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.

Tak więc, skoro w niniejszej sprawie organ stwierdził, iż strona skarżąca popełniła nieprawidłowości o jakich mowa w powyższym przepisie, gdyż – jego zdaniem – realizując umowę naruszyła przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. za nieprawidłowości uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, iż w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Przeszkody do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej nie powinna stanowić okoliczność, iż zasady wyliczenia tej korekty zostały określone w dokumencie opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", który to dokument stał się integralną częścią umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 14 ust. 10 Aneksu z dnia 9 sierpnia 2011 r. do umowy o dofinansowanie projektu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do tego, iż mimo że istnieje przepis prawa materialnego dający podstawę do ustalenia i nałożenia korekty finansowej, to rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze jednostronnej decyzji organu nie byłoby możliwe, gdyż przepisy prawa materialnego nie określają wysokości tej korekty. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, iż racjonalny ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

Stąd też należy uznać, że skoro Instytucja Zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju była uprawniona do ustalenia korekty finansowej, to mimo iż zasady wyliczenia tej korekty, a w konsekwencji jej wysokość określiła jednostronnie w zawartej umowie o dofinansowanie, to tak określona wysokość korekty może stanowić element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 2 pkt 15a omawianej ustawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni powyższe rozważania i oceni, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, i w zależności od wyników tej oceny dokona kontroli zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.