Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 967/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 170, art. 174 pkt 1 I 2, art. 183 § 1 I 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., E. R.-M. i A. R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1506/09 w sprawie ze skargi A. R., E. R.-M. i A. R.-Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R., E. R.-M. i A. R.-Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia, z wniosku A. R., E. R.-M. oraz A. R.-Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. Decyzją tą utrzymane zostało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...]. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z uwagi na fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. został już rozpatrzony decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. R., E. R.-M. oraz A. R.-Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ administracji orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź to z przyczyn przedmiotowych, bądź podmiotowych. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Ta kwestia może być wyjaśniona dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z 1950 r. została już wydana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 1998 r., która poddana została kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok oddalający skargę z dnia 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1044/98). Oznacza to, że wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno orzeczenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 1950 r., jak i decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. jest niedopuszczalne, bowiem w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku mogłaby zapaść decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocena legalności decyzji dekretowych została już bowiem raz dokonana i decyzje w tym przedmiocie pozostają w obiegu prawnym.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R., E. R.-M. oraz A. R.-Z., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 50, poz. 279), poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 4 tego dekretu, pomimo że przepisy te wynikając z jednego uprawnienia, a mianowicie złożenia wniosku dekretowego, ustanawiają odmienne prawa i obowiązku stron stosunku administracyjnoprawnego;

2/ art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] lutego 1998 r. dotyczącą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa, ze sprawą niniejszą, pomimo jednoznacznego wskazania naruszenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez decyzję dekretową odrębnej podstawy materialnoprawnej (art. 7 ust. 4 dekretu), tj. wydania jej bez zbadania istnienia zasobu nieruchomości zamiennych równoważnych użytkowo, które ewentualnie mogłoby zostać przyznane dawnym właścicielom, a w konsekwencji uznanie, że w ramach postępowania wyjaśniającego, dotyczącego kwestii formalnych z uwagi na istnienie w obrocie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r., nie może dojść do badania przyczyn nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r.;

3/ art. 7, 77 i 80 k.p.a., przez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności niezbadania, czy postępowania zwykłe, zakończone wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. oraz postępowanie nadzorcze, zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r., dotyczyło roszczenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 4 dekretu, a zatem braku dokonania ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego decyzję o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, jaki zakres praw i obowiązków zawartych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym był objęty rozstrzygnięciem w postępowaniu nadzorczym.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje konieczność przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a nie merytorycznych.

Przyczyną niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest również istnienie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a także sytuacja, w której uprawniony podmiot występuje z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że we wstępnym etapie postępowania organ nadzoru nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sytuacji wniesienia przez stronę do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powstaje konieczność wstępnego zbadania przez organ nadzoru przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Wynika to z faktu, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Istotną treścią takiego wyroku jest bowiem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę stanowi więc przeszkodę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie jest już wiązany oceną prawną sądu administracyjnego. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Skoro zatem kwestionowana decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 1950 r., odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], była już przedmiotem postępowania nadzorczego, którego wynik poddany został kontroli sądu administracyjnego, prawomocnie oddalającego skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r., to zamknięta została już droga do stwierdzenia przez organ administracji jej nieważności, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, stanął na stanowisku, że możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Sąd ten stwierdził, że uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy mógłby zatem spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Jednakże taka sytuacja, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zaszła w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r., stwierdził w wyroku z dnia 8 września 1999 r., że w złożonej skardze "zarzucono naruszenie art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..", a także że "stan faktyczny i prawny ustalony w wyniku wznowienia postępowania, do którego były pełne podstawy procesowe, dawał jedynie podstawę do odmowy przyznania własności czasowej i decyzja taka jest w pełni zasadna". Oznacza to, że kwestionując prawidłowości wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji skarżący powołał jako podstawę prawną swojego żądania - tak samo jak i obecnie - art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ocena prawna wydanych decyzji administracyjnych była zatem dokonana przez Sąd przez pryzmat istnienia (lub nieistnienia) w rozpatrywanej sprawie chociażby jednej z podstaw do stwierdzenia nieważności wynikającej z treści art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki określonej w pkt 2 § 1 art. 156. Zakres mocy wiążącej powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r. obejmuje zatem ustalenie przez ten Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji administracyjnych na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Nie ma także żadnych podstaw do tego by przyjąć, że Sąd rozpatrując skargę nie miał wiedzy o treści całego art. 7 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa i dlatego rozpatrywał ją jedynie z punktu widzenia treści art. 7 ust. 2 dekretu. Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną orzeczenia administracyjnego odmawiającego byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) był ust. 1 i ust 2 art. 7 dekretu. Kwestie regulowane ust. 4 art. 7 dekretu nie stanowiły natomiast ani podstawy prawnej do wydania orzeczenia w sprawie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy, ani nie zawierały przesłanek dopuszczalności odmowy ustanowienia tego prawa na rzecz dotychczasowego właściciela. Przepis ten nie mógł zatem być naruszony przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa wieczystej dzierżawy wydanego w trybie ust. 1 i 2 art. 7 dekretu, ponieważ nie stanowił podstawy prawnej do wydania tego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpił zatem, w ocenie Sądu I instancji, uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Naczelnego Sądu Administracyjnego o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, który mógłby spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej pozostała kwestia prawidłowości decyzji kwestionowanych przez skarżącego w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 8 września 1999 r.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnianie ponownego żądania zbadania legalności decyzji wskazaniem naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu nie stanowi zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w innej przedmiotowo sprawie. Skarżący bowiem nadal opiera swoje żądanie na naruszeniu prawa o charakterze rażącym, czyli określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną złożonego wniosku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r. skargę kasacyjną złożyli A. R., E. R.-M. i A. R.-Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

1/ naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez uznanie, że żądanie zbadania legalności decyzji przez pryzmat braku wydania w niej obligatoryjnego rozstrzygnięcia, które powinno było zapaść na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, w wypadku odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, jest domaganiem się stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rozpoznawaną uprzednio przez organ nadzorczy – w sytuacji, gdy stawiany zarzut miał na celu wykazanie nieistnienia decyzji w jej obligatoryjnym zakresie,

art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 1999 r. oraz sprawy niniejszej, polegającej na braku wydania przez Ministra Budownictwa, w decyzji z dnia [...] października 1950 r. jakiegokolwiek obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości równoważnej użytkowo w ramach odrębnej podstawy matarialnoprawnej, tj. art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego.

c) art. 3 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, skutkujący oddaleniem skargi, polegający na zaakceptowaniu stanowiska organu administracyjnego, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy nadzorczej zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. oraz sprawy niniejszej, pomimo braku jakiegokolwiek sprawdzenia, czy postępowanie w zakończonej sprawie nadzorczej opierało się na zbadaniu przesłanek nieistnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., bądź naruszenia przez nią art. 156 § 1 k.p.a. przez pryzmat rozpoznania wniosku w ramach przepisu art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego.

2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na utożsamieniu roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem z art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, pomimo że roszczenia wynikające z tych przepisów ustanawiają odmienne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnego wynikającego z prawidłowego złożenia wniosku dekretowego.

Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa ustanawiał dwufazowy system rozpoznawania wniosków dekretowych byłych właścicieli w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W pierwszym etapie rozpoznawania wniosku dekretowego organ był zobowiązany do rozważania, czy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego). Natomiast drugi etap rozpoznawania wniosku dekretowego był uzależniony od dokonania odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. W takim wypadku organ był zobowiązany do zaoferowania dawnym właścicielom, w ramach posiadanych zapasu gruntu, nieruchomości zamiennej równoważnej użytkowo (art. 7 ust. 4).

Zatem ze złożonego wniosku dekretowego wypływają dwie oddzielne kategorie postępowań organu administracyjnego: po pierwsze - konieczność ustalenia obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia nieruchomości w tym planie; po drugie - konieczność zbadania, czy w zasobie gminy istnieją grunty o równoważnej wartości użytkowej do nieruchomości, w odniesieniu do której odmownie został rozpoznany wniosek dekretowy - celem zaoferowania tej nieruchomości jako zamiennej. Innymi słowy w wypadku odmowy ustanowienia prawa własności czasowej nieruchomości, do której został złożony wniosek, organ obligatoryjnie powinien rozstrzygać o działce zamiennej na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego.

Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 7 dekretu warszawskiego przypadek uwzględnienia (art. 7 ust. 2), jak i nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 7 ust. 4) powinien być uregulowany w jednej decyzji administracyjnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. (sygn. I S.A./Wa 574/08) skarżący kasacyjnie stwierdzili, że brak rozważania w decyzji dekretowej odmawiającej dawnym właścicielom ustanowienia prawa własności czasowej nieruchomości, do których został złożony wniosek dekretowy, przyznania prawa własności czasowej nieruchomości równoważnej użytkowo, stanowi przesłankę uchylenia takowych decyzji z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego.

Nie sposób zatem uznać za zasadne twierdzenia Sądu I instancji, że inicjowanie postępowania nadzorczego z uwagi na braku obligatoryjnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (elementu konstytutywnego) jest przesłanką nieważności, która była zbadana w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. Brak obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia stanowi o wadliwości decyzji administracyjnej, która przełamuje klasyfikację przyczyn stwierdzenia nieważności zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest zatem w niniejszej sprawie adekwatna ta linia orzecznictwa, zgodnie z którą organ w postępowaniu nadzorczym jest obowiązany do zbadania z urzędu, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie autorów skargi kasacyjnej mylne jest również zapatrywanie Sądu I instancji, akceptujące pogląd organów nadzorczych, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 1999 r. oraz sprawy niniejszej, zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dniu [...] lipca 2009 r.

W postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie było ani w sposób formalny ani merytoryczny prowadzone postępowanie nadzorcze w zakresie obligatoryjnego rozpoznania wniosku dekretowego przez pryzmat art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego. Znamiennym jest bowiem, iż prawomocna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego (nadzorczego) była związana wyłącznie z odmową ustanowienia prawa własności czasowej. Tymczasem o tożsamości spraw stanowi charakter i zakres praw nabytych w decyzji lub brak nabycia albo ustanowionych nią obowiązków. Sąd I instancji w żaden sposób nie zastosował się do poglądu wyrażonego przez skład siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. FSP 12/99 ONSA Nr 1/2001) zgodnie, z którym tożsamość sprawy. tj. "granice rozpoznania sprawy" należy rozpatrywać przez elementy podmiotowe oraz przedmiotowe w ujęciu tej samej materii sprawy.

Skoro więc odrębnymi są roszczenia wynikające z wniosku dekretowego, tj. roszczenia do rozpoznania wniosku dekretowego (art. 7 ust. 2 dekretu) oraz roszczenie polegające na uzasadnionym prawnie oczekiwaniu przez dawnego właściciela na zaoferowanie przez Skarb Państwa działki zamiennej równoważnej użytkowo (art. 7 ust. 4 dekretu), to rozstrzyganie w decyzji nadzorczej o ewentualnym wydaniu decyzji dekretowej z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie pozbawia możliwości żądania zbadania przez organ nadzorczy decyzji dekretowej przez pryzmat braku wydania obligatoryjnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, jako odrębnej podstawy materialnoprawnej wymagającej zbadania w postępowaniu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Jednakże uzasadnienie obydwu wskazanych podstaw kasacyjnych sprowadzają się w istocie do jednej okoliczności. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje mianowicie fakt przyjęcia przez Sąd I instancji, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. i z dnia [...] lutego 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., oraz sprawy niniejszej, zakończonej zaskarżonym wyrokiem oddalającym skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...].

Autor skargi kasacyjnej podważa ustalenie, że zaistniała tożsamość spraw, podnosząc, że we wcześniejszych postępowaniach zakończonych decyzjami z 1998 r., na które Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 września 1999 r., IV SA 1044/98, oddalił skargę, badane zostały jedynie przesłanki nieważności postępowania w odniesieniu do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), ustanawiającego przesłanki dopuszczalności uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu, gdy tymczasem obecnie przesłanki nieważności powinny być badane pod kątem nieuwzględnienia w orzeczeniach z 1950 r. przepisu art. 7 ust. 4 dekretu. Tak więc, według skarżących, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych spraw, bowiem Prezydent m. st. Warszawy nie zawarł w orzeczeniu z dnia [...] maja 1950 r. owego obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości zamiennej.

Pogląd ten jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę.

Przede wszystkim podkreślić należy, że kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej orzeczenie odmawiające ustanowienia własności czasowej gruntu warszawskiego wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w obydwu decyzjach z 1998 r., wyraźnie stwierdził, że orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zaistniały również żadne inne przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia, określone w pozostałych punktach art. 156 § 1 k.p.a. Ocenę dokonaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 1999 r. oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, co legło u podstaw takiej oceny.

Tymczasem obecnie skarżący ponownie domagają się stwierdzenia nieważności tych samych decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Trudno zatem zaakceptować pogląd, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość przedmiotowa spraw.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 722/08).

Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1044/98, oddalającym skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego. Zatem wydanie, w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej było w pełni uzasadnione.

Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza bowiem, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Skoro zaś, stosownie do obowiązującego w dniu wydania wyroku z 1999 r. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sąd nie był związany granicami skargi, to w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r., zakończonym wyrokiem oddalającym skargę, z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Zaznaczyć trzeba, że żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wyrokiem z dnia 8 września 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, nie stwierdziwszy zaistnienia żadnej z przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z 1950 r.

Nie ma zatem obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., I OSK 468/07).

Takie też stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 280/10, orzekając w identycznej niemal sprawie. W wyroku tym Sąd podniósł m.in.: "Skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że decyzją ostateczną odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., to nie było rzeczą organu oraz Sądu Wojewódzkiego badanie, czy w poprzednim postępowaniu nieważnościowym rozważano taką wadliwość, jaką strona podała we wniosku z 2008 r., tj. rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, polegające według ujęcia skargi kasacyjnej na tym, że organ administracji w orzeczeniu z [...] kwietnia 1952 r. nie zawarł obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przy orzekaniu w sprawie nie mogło dojść do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów dekretowych. Organ administracji, stwierdzając niedopuszczalność ponownego, merytorycznego badania nieważności decyzji, nie miał potrzeby rozważania kwestii wskazanej przez autora skargi kasacyjnej, a dotyczącej tego, że organ administracji powinien wobec odmowy ustanowienia prawa własności czasowej nieruchomości warszawskiej orzec w tej samej decyzji o roszczeniu w zakresie działki zamiennej, na podstawie art. 7 ust. 4 cyt. dekretu". Sąd w cytowanym wyroku stwierdził również, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W tym kontekście niezrozumiały jest wywód w skardze kasacyjnej co do "nieistnienia decyzji" czy "nieaktu", skoro organ nadzorczy nie mógłby orzec o nieważności decyzji w zakresie, w jakim ona nie istnieje, tzn. w zakresie, w jakim organ w postępowaniu zwykłym nie podjął rozstrzygnięcia, które według strony powinno być zawarte w kwestionowanej decyzji.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygał w granicach danej sprawy, które to granice wyznaczone zostały przez przedmiot zaskarżenia, a więc decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1950 r., odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Na marginesie tylko podnieść należy, że wykładnia funkcjonalna przepisu art. 7 ust. 4 dekretu prowadzi do wniosku, iż przepis ten, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w ust. 2 tego artykułu. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie było możliwe zawarcie w orzeczeniu z dnia [...] maja 1950 r. rozstrzygnięcia o zaoferowaniu dzierżawy wieczystej gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawa zabudowy na takim gruncie.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.