Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 727/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 62 poz 574
law: Rozporządzenie Ministra Robót Publicznych z dnia 13 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy wodnej.
article: art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego A. P.-K. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii ... od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2412/15 w sprawie ze skargi Parafii ... na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 1 czerwca 2015 r. nr BAP-po.026.103.2015.MS w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. oddalił skargę [...] w P. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z 1 czerwca 2010 r. [...] w P. wystąpiła do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o ustalenie i wypłatę przez Skarb Państwa odszkodowania w wysokości 12 634 390,00 zł za zajęcie i nacjonalizację gruntów Parafii zalanych przez wody Jeziora Maltańskiego w latach 50-tych XX wieku. Wniosek oparła na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1953 r. (Dz. U. z 1928 r., Nr 62, poz. 574, ze zm.). Do wniosku załączyła m. in. kserokopię pisma skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 22 października 1953 r.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania w wysokości 12 634 390,00 zł za zajęcie i nacjonalizację gruntów zalanych w latach 50-tych XX wieku przez wody Jeziora Maltańskiego.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 kwietnia 2013 r.

Po rozpoznaniu skargi, złożonej przez [...] w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/13, uchylił postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 16 lipca 2013 r. i postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 kwietnia 2013 r.

Rozpatrując ponownie wniosek [...] w P. z dnia 1 czerwca 2010 r., Marszałek Województwa Wielkopolskiego postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, w trybie administracyjnym, wysokości i wypłaty odszkodowania za zajęcie i nacjonalizację gruntów zalanych w latach 50-tych XX wieku przez wody Jeziora Maltańskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że właściwość rzeczowa Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiotowej sprawie wynika z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Dalej organ wskazał, że do drogi administracyjnej, zgodnie z art. 1 pkt. 1 k.p.a. należą sprawy indywidualne należące do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie Parafii objęte wnioskiem z dnia 1 czerwca 2010 r. nie mieści się w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej. Dochodzone wnioskiem żądanie wskazuje na cywilnoprawny charakter sprawy wykluczający rozpatrywanie go w postępowaniu administracyjnym

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 1 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r. Organ podał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniego ustalenia przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Natomiast przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym nie oznacza, że brak jest podstaw do rozpatrzenia takiego żądania przez sąd powszechny.

Skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 1 czerwca 2015 r. złożyła [...] w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/13, którym uchylono uprzednio wydane w sprawie postanowienia organów oby instancji. Sąd ówcześnie orzekający stwierdził, że organy obu instancji nie wykazały należycie zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., dokonując przy tym oceny prawnej wniosku skarżącej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd zauważył, że organy jako podstawę prawną postanowienia uczyniły jedynie przepis art. 61a § 1 k.p.a. i nie wyjaśnił podstaw prawnych właściwości rzeczowej swojego działania. Z tego powodu kwestionowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organy prawidłowo zastosowały art. 61 a § 1 k.p.a. względem żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej trafnie wskazał, że art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne określa właściwość rzeczową organów. Właściwość tę ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy szkoda jest następstwem wydania pozwolenia wodnoprawnego, czy też nie. W tym pierwszym przypadku decyzję wydaje ten organ, który jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w tym drugim zaś przypadku - marszałek województwa i w sprawach tych rozstrzyga na podstawie przepisów działu VIII wymienionej ustawy (regulującego zagadnienie odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej za szkody). W ocenie Sądu organ drugiej instancji prawidłowo wywiódł, że żaden ze stanów dających podstawy do dochodzenia odszkodowania nie wiąże się ze sztucznym zbiornikiem wodnym i brak podstaw do rozstrzygania o odszkodowaniu za zajęcie i nacjonalizację gruntów zalanych pod jego wody w (przedsądowym) trybie administracyjnoprawnym na gruncie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo wodne. Powyższe, z racji uznania zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny niemożności skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, poza przyczyną wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną, dało organom podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 1 czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2010 r. nie jest ponowieniem "pisma" z dnia 22 października 1953 r., w którym powoływano się na ustawę wywłaszczeniową. I jako taki, oparty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. uchylonej mocą art. 169 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, nie mógł być oceniany w kontekście przepisów przejściowych, kolejno następujących po sobie ustaw z zakresu prawa wodnego.

W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że wniosek skarżącej, jako wniesiony dnia 1 czerwca 2010 r., nie mógł być rozstrzygany na wskazanej w nim podstawie prawnej, z racji jej nieobowiązywania od 13 grudnia 1962 r. Skoro zaś w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2010 r., to bez wątpienia zaszła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] w P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61a § 1, art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. oraz art. 1 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez:

- niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2014 r.,

- błędne uznanie, iż Marszałek Województwa Wielkopolskiego oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawidłowo zastosowali art. 61a § 1 k.p.a., w szczególności, że została spełniona przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", przejawiająca się brakiem materialnoprawnej podstawy do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym i załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 61a § 1 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania, gdyż taką podstawę materialnoprawną wyznaczają drogę administracyjną stanowił art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1992 r., a skarżąca Parafia wielokrotnie wskazywała, że:

a) złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od zalania jej gruntów i zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. wniosek Parafii powinien zostać rozpoznany w postępowaniu administracyjnym;

b) złożyła wnioski odszkodowawcze z dnia 22 czerwca 2005 r. oraz z dnia 5 lipca 2005 r. w terminie rocznym od dnia 23 lipca 2004 r., tj. daty podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie II CZP 34/04 albo dnia 9 listopada 2004 r., tj. daty wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2004 r.; orzeczenia te były de facto pierwszymi aktami pochodzącym od organu władzy, w których stwierdzono, iż co do zasady własność przedmiotowych gruntów przeszła na własność Państwa ex lege na podstawie ustawy wodnej z 1922 r.;

c) złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od dnia 2 czerwca 2009 r., tj. daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I C 627/06), w którym po raz pierwszy określono skutek przestrzenny nacjonalizacji na podstawie art. 13 ustawy wodnej z 1922 r.;

2. art. 133 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia, przez Sąd I instancji, dlaczego za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2010 r. nie jest "ponowieniem" pisma z dnia 22 października 1953 r. podczas gdy Parafia konsekwentnie wskazywała, że złożenie tego pisma było wnioskiem odszkodowawczym za zalane grunty Parafii wodami Jeziora Maltańskiego, który nie został dotychczas rozpoznany w oparciu o właściwe przepisy, tj. art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r.;

- nieodniesienie się przez Sąd I instancji do argumentacji Parafii dotyczącej zachowania rocznego terminu do złożenia wniosków odszkodowawczych w trybie art. 13 ust. 1 ustawy 19 września 1922 r. w kontekście podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie III CZP 34/04, wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2004 r. będącymi de facto pierwszymi aktami pochodzącym od organu władzy, w których stwierdzono, iż co do zasady własność przedmiotowych gruntów przeszła na własność państwa ex lege na podstawie ustawy wodnej z 1922 r., wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I C 627/06, w którym po raz pierwszy określono skutek przestrzenny nacjonalizacji na podstawie art. 13 ustawy wodnej z 1922 r.

3. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

- nieprzestrzeganie reguły związania oceną prawna dokonaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i akceptowanie przez Sąd I instancji zupełnego pominięcia przez organy administracyjne okoliczności złożenia przez Parafię wniosku z dnia 22 października 1953 r., podczas gdy z uzasadnienia wyroku z dnia 21 maja 2014 r. wprost wynika, iż rozważania na okoliczność charakteru prawnego pisma z dnia 22 października 1953 r. oraz konsekwencje z tego płynące powinny mieć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej o treści, której w poprzednim postępowaniu Sąd nie przesądził, a Marszałek Województwa Wielkopolskiego ponownie rozpoznający sprawę w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2014 r. przemilczał fakt powołania się przez Parafię na wniosek z dnia 22 października 1953 r.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie dla potrzeb ustalenia przesłanek pozwalających wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zalane przez wody Jeziora Maltańskiego w Poznaniu, co doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania przez organ administracji oraz błędnego zaaprobowania stanowiska organów administracji przez Sąd I instancji skutkującego oddaleniem skargi, podczas gdy wskazany przepis stanowił podstawę materialnoprawną zgłoszonego żądania, pozwalającą na jego rozpoznanie na drodze administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną i powinien znaleźć zastosowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 13 ust 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. oraz art. 171 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, art. 139 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, art. 204, art. 14 ust. 2-3 i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie oraz w związku z art. 186 ust. 3 w zw. z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do naprawienia szkód, o których mowa w tej ustawie, podczas gdy przepisy te powinny znaleźć zastosowanie na podstawie art. 204 ustawy - Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że sprawa o odszkodowanie za grunty [...] w P. zajęte przez zalanie wodami Jeziora Maltańskiego jest sprawą cywilną, a w związku z tym nie może toczyć się postępowanie administracyjne o odszkodowanie w trybie administracyjnym. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji, że jest to sprawa cywilna, której rozpoznanie należy do właściwości sądów powszechnych. To, że początek tej sprawy ma miejsce w czasie obowiązywania ustawy wodnej z 1922 r., tj. że do zajęcia tych gruntów, przez zalanie wodami Jeziora Maltańskiego doszło pod rządami ustawy wodnej z 1922 r., nie zmienia faktu, że o właściwości organu administracji do załatwienia sprawy o odszkodowanie decyduje przepis ustawowy, który upoważnia organ aktualnie funkcjonujący do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne takiego przepisu nie zawiera. Natomiast ustawa wodna z 1922 r. zawierała taki przepis (art. 13 ust. 1), że o odszkodowaniu orzeka się w postępowaniu administracyjnym, jednak już nie obowiązuje. Powołany przepis może być źródłem roszczenia, jednak nie może stanowić podstawy wywiedzenia właściwości organu do załatwienia sprawy, gdyż właściwość organów określają aktualnie obowiązujące przepisy z daty rozpoznawania sprawy. Ponieważ z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. nie wynika by była to sprawa administracyjna załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, wobec tego organ administracji w tej sprawie nie jest właściwy. Nawet gdyby przyjąć, że sprawa o odszkodowanie, na skutek zdarzenia jakim było zalanie gruntów wodami Jeziora Maltańskiego, wymagała przedsądu, to zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 186 ust. 3) w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody otwarciu podlega z woli ustawodawcy droga sądowa, już bez wyczerpania drogi administracyjnej. Tym samym upływ czasu (określony ustawowo) czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne i otwiera drogę do sądu powszechnego. To znaczy, że organ traci kompetencje do załatwienia sprawy cywilnej. Nawet przy takim załażeniu, że niniejsza sprawa wymagała przedsądu, to przedsąd ten stał się już bezprzedmiotowy. Kwestią oceny pozostaje również, czy organ właściwie załatwił sprawę stosując art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też powinien zastosować inną formę rozstrzygnięcia, np. umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że organy wybrały taką formę zakończenia postępowania, w postaci odmowy jego wszczęcia nie jest uchybieniem przepisom postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, albowiem wynikiem sprawy jest zakończenie tego postępowania administracyjnego w sposób formalny stwierdzający, że organ administracji nie jest właściwy do załatwienia sprawy. Uchybienie przepisowi art. 61a k.p.a. nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem wynikiem sprawy jest przesądzenie, że do załatwienia sprawy o odszkodowanie za grunty zajęte pod Jezioro Maltańskie właściwy jest sąd powszechny. Taka sprawa przed sądem powszechnym zawisła, jednak z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym została zawieszona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.