Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 165/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 222/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu warsztatowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 222/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. K. na zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu warsztatowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 28 lipca 1998 r. Wójta Gminy [...] udzielającej E. K. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] w gminie S. (decyzją Dolnośląskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r.), Dolnośląski WINB, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy ww. budynku. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dolnośląski WINB, na podstawie 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w powiecie wrocławskim z dnia [...] września 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej spornego obiektu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spowodowało, że sporny budynek warsztatowy funkcjonuje nielegalnie a kwestia jego legalności powinna być ponownie rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego.

W toku ponownego postępowania organ I instancji przeprowadził z udziałem stron postępowania dowód z oględzin, ustalając, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako warsztat; jakie są jego wymiary, odległości od ogrodzeń z sąsiednimi działkami; to, że w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości 0,9 m od strony działki należącej do uczestników postępowania znajdują się dwa otwory okienne; do przedmiotowego budynku dostawiona jest wiata stalowa o dachu dwuspadowym ze spadkiem w stronę działki strony skarżącej. Ponadto podczas postępowania skarżąca oświadczyła dwukrotnie (podczas ww. oględzin i podczas rozprawy), że ww. budynek powstał w latach 1990-1993, natomiast uczestnik postępowania podczas rozprawy podał, że budynek powstał przed powodzią, tj. przed 1997 r., jednak wobec niepewności co do dokładnej daty powstania budynku odmówił podpisania protokołu z rozprawy. Natomiast w dniu 1 grudnia 2010 r. uczestnicy postępowania złożyli pisemne oświadczenie, że budynek "przypuszczalnie został wybudowany w latach 1993-1999".

Organ I instancji ustalił również, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], działka nr [...] położona jest na terenie oznaczony symbolem MN, KD 2.

W rezultacie powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. PINB w powiecie wrocławskim, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku warsztatowego na działce nr [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. K., podnosząc, że brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ w okresie budowy ww. obiektu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto obiekt ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu zakwestionowano również prawidłowość stosowania przez organ rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w powiecie wrocławskim z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzając, że z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów zależy od daty ich powstania. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji w tym zakresie, Dolnośląski WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie PINB w powiecie wrocławskim prawidłowo przyjął, że sporny obiekt wybudowany został przez skarżącą przed 1 stycznia 1995 r., ponieważ inwestorka podała konkretną datę budowy obiektu, natomiast uczestnik nie potrafił tej daty jednoznacznie wskazać.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., wywodząc na podstawie analizy materiału dowodowego, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 r. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem MN, KD2 dla którego funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażowymi. Powyższe oznacza, że przedmiotowy warsztat jest niezgodny z ww. planem miejscowym. Stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 należało nakazać jego rozbiórkę.

Zdaniem organu, zbadanie przedmiotowej inwestycji z aktualnym planem miejscowym jest zasadne, bowiem jak wynika z materiału dowodowego w chwili samowolnej budowy obiektu dla obrębu [...] nie uchwalono planu miejscowego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe, z którego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy bowiem rozumieć przepisy Prawa budowlanego a nie przepisy o planowaniu przestrzennym.

Z tego też względu chybiony okazał się zarzut odwołania, że organ I instancji nie mógł badać przedmiotowej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że w dacie budowy brak było planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie było natomiast podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i w tym względzie nie można podzielić stanowiska organu I instancji. Samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowanych dotyczących odległości od granicy, w jakich mogą być sytuowane budynki, nie wystarcza dla przyjęcia, że naruszenie to automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Wykazanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, bez udowodnienia przez organ, że pogorszenie to nosi cechy niedopuszczalności, nie stwarza zatem podstawy dla orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu (lub jego części).

Wykazując powyższe organ odwoławczy uznał jednak, że uchybienie jakiego dopuścił się organ I instancji poprzez oparcie nakazu rozbiórki również na podstawie wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., pozostaje dla prawidłowości rozstrzygnięcia bez znaczenia, gdyż dla zastosowania przepisu art. 37 ww. ustawy, wystarczy wystąpienie tylko jednej z określonych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, dlatego też decyzję organu I instancji uznano za prawidłową.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

- art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8 K.p.a., przez brak wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego efektem jest wadliwa, dowolna i wybiórcza ocena przeprowadzonych w sprawie dowodów;

- art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 75 K.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn da których innym dowodom odmówił przyznania waloru wiarygodności.

Podniesiono również zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez błędne przyjęcie, że obiekt posadowiony na działce nr 231 naruszał przepisy o planowaniu przestrzennym, podczas, gdy w chwili wznoszenia przedmiotowego budynku brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 1981 r., sygn. akt I SA 1933/81, publ. ONSA 1981/2/94; LEX nr 9639).

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 222/11, oddalając skargę wskazał, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku, ponieważ została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Już po wydaniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 148/07, doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego (w dniu [...] stycznia 2009 r. Dolnośląski WINB stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Ponadto w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny dla właściwego ustalenia stanu faktycznego i uprawniał do podjęcia rozstrzygnięcia, organy oceniając zaś ten materiał mieściły się w granicach swobodnej oceny dowodów. Z tych względów w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd stwierdził, że organy prawidłowo w sposób niesporny ustaliły datę budowy przedmiotowego budynku, która nastąpiła samowolnie w latach 1990-1993, a więc przed 1 stycznia 1995 r. W tak ustalonych okolicznościach sprawy prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że materialnoprawną podstawę podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a to na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd, powołując się na treść art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stwierdził, że podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując powyższą kwestię organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły w niniejszej sprawie - podzielany w pełni przez skład orzekający - pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Strona skarżąca stanowisko powyższe kwestionuje podkreślając, że w chwili wznoszenia obiektu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc w takiej sytuacji nie można oceniać zgodności przeznaczenia obiektu z planem miejscowym, który został uchwalony po wybudowaniu obiektu. Przywołuje również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1981 r., w którym wyrażono pogląd, że niemożliwie jest przymusowe nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdy w chwili wznoszenia obiektu brak było planu zagospodarowania przestrzennego, chociażby budynek wznoszony był bez pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do tej argumentacji Sąd zauważył, że przywołane w skardze orzeczenie NSA nie może stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie jako, że zapadło w odmiennym stanie prawnym, gdy legalizacja samowoli budowlanej następowała bezpośrednio i tylko na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z 1974 r. a nie jak obecnie - na zasadzie odesłania do przepisów już nieobowiązujących. Nie można bowiem pomijać, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji obowiązane są orzekać o obowiązkach i uprawnieniach według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zasada ta może doznawać wyjątków, gdy ustawodawca, w odniesieniu do stanów przeszłych, odsyła do przepisów już nieobowiązujących. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, oraz z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, stwierdzając, że opowiada się za przyjęciem wspieranej powyższą argumentacją linii orzeczniczej. Jednocześnie zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym również w orzecznictwie tut. Sądu - por. wyrok z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 622/10) odchodzi się od linii orzeczniczej polegającej na uznaniu, że podstawy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego należy oceniać przez pryzmat przepisów i planów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej (por. przywołane wcześniej orzeczenia NSA, oraz wyroki tego Sądu z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09, z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 238/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, i inne).

W rezultacie Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie prawidło zbadały czy istnienie spornego budynku nie narusza przepisów aktualnie obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia [...] października 2003 r. [...]. Według ustaleń tego planu, obiekt wybudowano na terenie przeznaczonym przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za zgodną z tym przeznaczeniem w planie uznano również lokalizację budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, lokalizację towarzyszących budynków gospodarczych, lokalizację sieci infrastruktury technicznej, wprowadzenie zieleni wysokiej i średniej oraz urządzanie ogólnodostępnych terenów sportu i rekreacji. W tej sytuacji prawidłowo w zaskarżonej decyzji oceniono, że przedmiotowy warsztat jest niezgodny z ww. planem. Wybudowany został bowiem na terenie na którym przewidziano innego rodzaju zabudowę, co powodowało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi wskazujący, że organ dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując, że brak planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wznoszenia obiekt równoznaczny jest z bezwzględnym zakazem wznoszenia budynków. Po pierwsze, w świetle przedstawionych wyżej wywodów organ prawidłowo zinterpretował i zastosował ww. przepis. Po drugie, w zaskarżonej decyzji, w żadnym miejscu nie stwierdzono, aby brak planu miejscowego równoznaczny był z bezwzględnym zakazem wznoszenia obiektów. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że wobec braku planu miejscowego w chwili wznoszenia obiektu, zasadnym jest zbadanie zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.

Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, pozostaje też argumentacja wskazująca, że wzniesienie obiektu blisko granicy nie powoduje automatycznie podstawy do dokonania jego rozbiórki, jeżeli nie wykaże się, że obiekt ten powoduje pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, że podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki jest wyłącznie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1, nie podzielając stanowiska organu I instancji co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Tym samym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że organ II instancji zweryfikował, w ramach przyznanych mu kompetencji orzeczniczych podstawy prawne nakazu rozbiórki wyłącznie do art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej wcześniej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez nienakazywanie rozbiórki przedmiotowego budynku, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez wadliwe zastosowanie powyżej wskazanych przepisów i uznanie, że do przedmiotowego obiektu budowlanego należy stosować przepisy

art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., przy jednoczesnym zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że skarżąca korzystała z ochrony praw nabytych na podstawie decyzji administracyjnej legalizującej wzniesiony obiekt budowlany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 154 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 K.p.a., który został powiązany z zakwestionowaniem prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia cztery tryby postępowania - tryb zwykły w którym wydawane są decyzje administracyjne oraz trzy tryby nadzwyczajne, tj. "wznowieniowy", "nieważnościowy" i "uchylenia lub zmiany", które prowadzone są przeciwko decyzjom wydanym w trybie zwykłym postępowania. Każdy z wymienionych trybów rządzi się swoimi regułami postępowania, ponieważ postępowania te oparte są o zupełnie różne przesłanki, co oznacza, że nie ma możliwości mieszania trybów postępowania. Tak jak w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły wyłącznie w trybie wznowienia postępowania prowadzonego zgodnie z przepisami art. 145-152 K.p.a. Nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie wznowieniowym nie mógł mieć i nie miał zastosowania, w tym przez Sąd I instancji, art. 154 K.p.a., który dotyczący zupełnie innego trybu postępowania, a mianowicie uchylenia lub zmiany decyzji. Z tego względu zarzut dotyczący naruszenia art. 154 K.p.a. należało uznać jako błędnie sformułowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z uwagi na bezsporne w niniejszej sprawie ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku warsztatowego, tj. przed 1 stycznia 1995 r., z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej miał zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji czyniąc wywód w tym zakresie w żadnej mierze nie wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd I instancji wskazał tylko, że odesłanie zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest niezbędne do realizacji dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. ewentualnego stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej i jej skutków. Takie stwierdzenie nie jest jednoznaczne z przyjęciem poglądu, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., lecz wykazaniem, że zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. może wywołać te same skutki prawne względem samowoli budowlanej, co wynikające z art. 48 Prawa budowlango z 1994 r. Ww. zarzut w zakresie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. pozbawiony jest więc usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zasadniczego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujacego planu zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ma na względzie to, że interpretacja treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. budziła i budzi poważne rozbieżności, w zakresie wykładni pojęcia przepisów o planowaniu przestrzennym. Kwestią sporną jest bowiem to, czy badaniu winny podlegać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w okresie budowy (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 522/05, LEX nr 194370; z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 119/06, LEX nr 319415; z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 196/96, LEX nr 47287), czy też w dacie rozstrzygania sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 875/08, LEX nr 558439; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/11, LEX nr 1088793).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Dokonując wykładni językowej wskazania wymaga, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wskazuję wprost, które przepisy o planowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie, czy te z daty popełnienia samowoli, czy te z daty rozstrzygania sprawy przez organ. Przepis ten w wymiarze czasowym odnosi się nie do jakiejś konkretnej daty, lecz tego na jakim terenie "znajduje się" samowola budowlana, tj. takim terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Posłużenie się formą czasownika "znajduje się" wskazuje na użycie przez ustawodawcę czasu teraźniejszego, w stosunku do obiektu, który gdzieś się mieści, występuje, przebywa, a więc sugeruje zastosowanie przepisów o planowaniu przestrzennym z daty rozstrzygania sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej przez organ administracyjny. Wykładnia językowa ww. przepisu nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi.

Dokonując wykładni celowościowej (funkcjonalnej) wskazania wymaga, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Co oznacza, że przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Skoro celem ww. unormowania jest restytucja, czyli przywrócenie porządku prawnego to fizyczna rozbiórka przedmiotowego obiektu oznaczać będzie, że obecnie w jego miejsce nie powstanie nowy budynek o podobnej funkcji. A zatem zalegalizowanie przedmiotowego budynku warsztatowego nie mogłoby w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzić do przywrócenia porządku prawnego. Taki skutek mogło wywołać wyłącznie wydanie nakazu rozbiórki. Przyjęcie odmiennego stanowiska przeczyłoby celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej, któremu służy właśnie procedura legalizacyjna, czy to prowadzona w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czy w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Natomiast mając na względzie wykładnię systemową wskazania wymaga, że przy przymusowej rozbiórce mamy do czynienia z sytuacją, w której dobro publiczne, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym osoby, która zrealizowała inwestycję budowlaną z naruszeniem prawa lub która stała się właścicielem nieruchomości, na której inwestycję taką wzniesiono. Poza tym należy mieć na względzie, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma wyłącznie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wymiaru zastosowania konkretnej procedury legalizacyjnej ale już nie wymiaru czasowego stanu prawnego, który winien być uwzględniony przy użyciu tej konkretnej procedury. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami Prawa budowlanego winny znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ponadto w ramach wykładni systemowej wskazania wymaga, że podmiot popełniając naruszenie prawa musi się liczyć też z negatywnymi dla siebie skutkami wywołanymi zmianą w przyszłości obowiązującego prawa. Takiej sytuacji w obowiązującym porządku prawnym nie można całkowicie wykluczyć.

Wyniki przeprowadzonej powyżej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykazują, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stanął na stanowisku, że w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki uregulowanym ww. przepisem, organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, tj. w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo przywołał aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, które opowiada się właśnie za takim stanowiskiem. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Celem rozwiania wszystkich wątpliwości strony wnoszącej skargę kasacyjną, a zmierzających do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna kwestia, tj. jaki skutek prawny wywoływało to, że w dacie budowy przedmiotowego warsztatu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Otóż jak już wyżej wskazano konsekwencją przyjęcia, że obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. jest to, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. obowiązywania innych przepisów z daty budowy obiektu, mogłoby prowadzić do zastosowania rozwiązań niezgodnych z obecnie obowiązującym systemem prawnym, jak również pojawieniem się skutków tych bardziej dotkliwych dla inwestora. Mowa tu o zasadzie zabudowy planowej. Stosownie do przepisu art. 3 tej ustawy, obowiązującej w dacie postawienia obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przepis ten stał się podstawą do sformułowania w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego "zasady zabudowy planowej", która to zasada obowiązywała do dnia 31 grudnia 1994 r. Co prawda z początkiem lat osiemdziesiątych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc już na początku jego funkcjonowania pojawiła się linia orzecznicza, która chciała odejść od tej zasady. W trakcie postępowania sądowego strona skarżąca kasacyjnie właśnie powoływała się na tą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak owa linia Naczelnego Sądu Administracyjnego została podważona przez Sąd Najwyższego w wyroku z dnia 28 czerwca 1985 r., sygn. akt III ARN 11/85 (OSNC 1986, nr 3, poz. 40), będącym skutkiem rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Kr 1039/83. Według "zasady zabudowy planowej" przyjmowano, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczegółowym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Tak pojmowana zasada zabudowy planowej przetrwała długo, nawet poza okres PRL. W odniesieniu do zamierzeń prywatnych, formalnie biorąc, funkcjonowała jako obowiązująca zasada prawa budowlanego oraz prawa o planowaniu przestrzennym do końca 1994 r. Oznacza to, że nawet przyjęcie odmiennego stanowiska niż w niniejszym wyroku mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że również uwzględnienie stanu prawnego z daty budowy przedmiotowego budynku warsztatowego w związku z brakiem obowiązującego planu, nie mogłoby prowadzić do legalizacji przedmiotowego budynku jako warsztatowego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.