Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 211/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 10, art. 30 par. 4 i 5, art. 97 par. 1 pkt 1, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2009 r., nr [...], 2/ określa, że wskazane w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 5 września 1967 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 35 m, stanowiącej własność Z. P., oraz przyznało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 126 zł.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku Z. P. stwierdził nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 5 września 1967 r. w części dotyczącej ustalonego odszkodowania, utrzymując ją w pozostałej części w mocy.

W konsekwencji wnioskiem z dnia 9 stycznia 2008 r. Z. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia 27 maja 2009 r. Prezydent Miasta– wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej i działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) dalej jako U.g.n. ustalił na rzecz Z. P. odszkodowanie za nieruchomość położoną w G. przy ul. M. [...] (K. [...]), oznaczoną jako działka o nr [...], KW [...] według stanu i wartości na dzień wywłaszczenia – 5 września 1967 r. na kwotę 126 zł. uznając równocześnie, że odszkodowanie te zostało wypłacone w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez oszacowanie jej wartości na dzień wywłaszczenia, po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy w tym przedmiocie, o czym stanowi art. 130 U.g.n. W trakcie postępowania przeprowadzono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, który wyliczając odszkodowanie za nieruchomość potwierdził, że wyliczona obecnie wartość jest tożsama z odszkodowaniem przyznanym w uchylonej decyzji z dnia 5 września 1967 r. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie Z. P., jakoby wysokość odszkodowania powinna być równa aktualnej wartości nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Z. P., Wojewoda działając na podstawie m.in.: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. decyzją z dnia 3 listopada 2009 r., uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i ustalił odszkodowanie w wysokości 64271 zł. Organ odwoławczy zmniejszył równocześnie ustalone odszkodowanie w wysokości 64271 zł. o kwotę 59,49 zł., stanowiącą zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone w 1967 r. Organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni liczonych od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W przekonaniu organu odwoławczego treść art. 130 U.g.n. wskazuje, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania zdanie pierwsze cytowanego wyżej art. 130 ust. 1 U.g.n., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 119 U.g.n. wydaje decyzję o wywłaszczeniu po raz pierwszy.

W konsekwencji zgodnie z twierdzeniami Z. P. sformułowanymi w odwołaniu, w niniejszym przypadku mają zastosowanie przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. Przepis art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. stanowiący podstawę prawną ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi, iż wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (wydania decyzji o jej wywłaszczeniu) natomiast wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że rzeczoznawcy majątkowi prawidłowo wycenili sporną nieruchomość biorąc za podstawę art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. posługując się przy tym podejściem porównawczym stosując metodę skorygowanej ceny średniej wskazując aktualną wartość nieruchomości w wysokości 64271 zł.

Biorąc jednak pod uwagę obowiązek zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez osobę, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja na podstawie której przyznano odszkodowanie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność organ odwoławczy dokonał niezbędnych rozliczeń w tym zakresie. Mianowicie dokonano waloryzacji wypłaconego Z. P. w 1967 r. odszkodowania wysokości 126 zł i ustalono, że po denominacji wynosi ono obecnie 59,42 zł. W konsekwencji Wojewoda przyjął, że kwota 64271 zł odpowiadająca aktualnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości podlega zmniejszeniu o kwotę 59,42 zł, należną Skarbowi Państwa od Z. P., która ta wina zwrócić.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył Prokurator, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II Instancji, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenia art. 5 U.g.n.

Prokurator podał, że waloryzując kwotę 126 zł otrzymaną przez Z. P. w 1967 r. organ zastosował zharmonizowane wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w formie komunikatu w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).

Tymczasem zdaniem Prokuratora w przeciwieństwie do większości towarów nieruchomości pełnią także funkcję tezauracyjną, wobec czego powinna zachodzić oczywista rozbieżność wskaźników zmian cen nieruchomości i zharmonizowanych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Metoda wyceny zastosowana przez organ drugiej instancji jest zbyt dowolna i wadliwa, gdyż już samo odniesienie kwot wypłaconej i żądanej obecnie od Z. P. do przeciętnego wynagrodzenia w latach 1967 i 2009 prowadzi do stwierdzenia nieekwiwalentności świadczeń (wypłacono blisko dziesięciokrotną wartość przeciętnego wynagrodzenia a zażądano wartości zaledwie pięciokrotnej). Tymczasem być może uwzględnienie kształtującego się inaczej niż zmiany przeciętnego wynagrodzenia trendu zmian cen nieruchomości mogłoby zniwelować ten rozdźwięk i urealnić bilans.

W przekonaniu Prokuratora niekompetencja Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego powinna doprowadzić organ do zastosowania art. 84 k.p.a. i zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego i biegłego z dziedziny najnowszej historii gospodarczej, by określili zmiany wartości rynkowych nieruchomości na przestrzeni ostatnich 40 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 U.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w formie obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie natomiast z art. 227 U.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z tym, iż brak jest wskaźnika określonego w art. 5 U.g.n., zasadne było zastosowanie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla zwaloryzowania wysokości wypłaconego odszkodowania, gdyż możliwość taką stwarzał właśnie art. 227 U.g.n. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego metoda zastosowana przez Wojewodę nie jest dowolna.

Skoro wyżej wymienione przepisy wskazują sposób postępowania przy waloryzacji kwot należnych z tytułu określonych w U.g.n. nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 84 k.p.a.

Wojewoda podał dalej, że pismem z dnia 28 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że jego klientka zamarła w dniu 12 lipca 2008 r., czyli przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji, co skutkuje nieważnością decyzji. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, na podstawie pisma Urzędu Miasta, że Z. P. zmarła w dniu 12 lipca 2008 r., nr aktu zgonu [...].

Postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie ze względu na śmierć Z. P. i związane z tym wystąpienie Prezydenta Miasta do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu decyzji.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. Prokurator uzupełnił zarzuty sformułowane w skardze wskazując na uznawaną przez teorię prawa utratę mocy normy prawnej wskutek długotrwałego niestosowania lub nieprzestrzegania w praktyce (desuetudo). Powołując się na stanowisko Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zgodnie z którym organ ten nie będzie określał i ogłaszał wskaźników zmian cen nieruchomości do czego był zobowiązany na mocy art. 5 U.g.n. (publikacja w "Rzeczpospolitej" z dnia 14 stycznia 2008 r.) Prokurator stanął na stanowisku, że przepis ten należy uznać w istotnej dla niniejszej sprawy części za wygasły. Konsekwentnie za wygasłą uznać należało normę łącząca art. 5 U.g.n. i art. 227 U.g.n. gdyż wskazana w tych przepisach chwila rozpoczęcia określania i ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomość nie nadejdzie. W rezultacie do zastosowania pozostaje norma zobowiązująca dokonywania waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w U.g.n. w oparciu o wskaźniki wzrostu cen nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. Prokurator wskazał wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji ze względu na śmierć adresatki tych decyzji przed ich wydaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana przez Sąd analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do uwzględnienia skargi. Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji ponieważ obarczona są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. W sprawie zachodzą bowiem przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 4 K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy obu instancji prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Wojewodę.

Takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (na takim samym stanowisku stanął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten oznacza również konieczność prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego, co z uwagi na treść art. 156 § 1 K.p.a. ma szczególne znaczenie, gdyż jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych.

Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji, w szczególności na etapie postępowania odwoławczego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108).

Podkreślić należy, że jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego strona zmarła, to organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania sprawa może zostać merytorycznie rozpatrzona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wstrzymanie wykonanych zaskarżonych decyzji ma podstawę w przepisie 152 P.p.s.a.