Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1039/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 1,  art. 59 - 60,  art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Kierownik Działu ds. Osób Starszych i Niepełnosprawnych oraz Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...]r., ustalając odpłatność za pobyt Z.K. w Domu Pomocy Społecznej w C., w ten sposób, iż:

- od dnia 1 maja 2014 r. mieszkaniec domu pomocy społecznej uiszcza 70% dochodu netto, tj. 1 673,59 zł od dochodu netto 2 390,84 zł.;

- od dnia 1 lipca 2014 r. mieszkaniec domu pomocy społecznej uiszcza 70% dochodu netto, tj. 1 403,70 zł. od dochodu netto 2 005,28 zł.;

- od dnia 1 kwietnia 2015 r. mieszkaniec domu pomocy społecznej uiszcza 70 % dochodu netto, tj. 1447,50 zł od dochodu netto 2 067,85 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej Z.K. wszczęto postępowanie dotyczące jej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie decyzji ZUS z dnia 1 marca 2015 r. i pisma z ZUS z dnia 16 lipca 2015 r. oraz wywiadu środowiskowego z dnia 22 kwietnia 2015 r. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2015 r. do rąk jej opiekuna prawnego i zarazem brata – A.K. (zwanego dalej skarżącym).

Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bowiem organ nie wskazał kwoty, która została nadpłacona za pobyt w DPS w okresie od 1 maja 2014 r. do 1 kwietnia 2015 r., jak i terminu, w jakim powinien nastąpić zwrot tej kwoty na rachunek bankowy.

W piśmie z dnia 2 października 2015 r., oznaczonym jako uzupełnienie odwołania, skarżący dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "k.p.a.") w związku z art. 106 ust 5 ustawy przez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji i nie wykazanie, dlaczego przyjął za zasadne zmianę odpłatności za pobyt w DPS w C. od dnia 1.05.2014 r. Jego zdaniem, organ powinien ją określić ze skutkiem ex nunc, tj. od wydania decyzji, a wcześniejsze nadpłacone środki powinny być przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń. Tym czasem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. prowadzi również do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania i przekonywania oraz legalizmu, bowiem nikt nie wie, czym kierował się organ przyjmując określone rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania i jego uzupełnienia z dnia 2 października 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że organ pierwszej instancji na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]r. ustalił odpłatność za pobyt Z.K. w Domu Pomocy Społecznej w C. Pismem z dnia 05.05.2015 r. (doręczonym w dniu 26.05.2015 r.) skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji. Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że Z.K. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, otrzymuje rentę socjalną, rentę rodzinną oraz dodatek pielęgnacyjny i dodatek dla sieroty zupełnej. Zgodnie z decyzją ZUS z dnia [...]r. o waloryzacji renty rodzinnej jej renta rodzinna po waloryzacji od 1 marca 2015 r. wynosi 1 124,53 zł., do tego świadczenia przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie 208,17 zł. oraz dodatek dla sieroty zupełnej w kwocie 391,26 zł. Zatem rentę rodzinną zwiększa się o kwotę ustaloną w decyzji o podwyższeniu renty, tj. o 636,37 zł., a od 1 marca 2015 r. wysokość łącznie świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 2 067,85 zł. Pismo z ZUS z dnia 30.06.2015 r. i z dnia 16.07.2015 r. potwierdza, że Z.K. jest uprawniona do dodatku dla sieroty zupełnej od dnia 01.02.2014 r. Wypłata dodatku wraz z wyrównaniem od lutego 2014 r. nastąpiła w miesiącu kwietniu 2014 r. Sam dodatek dla sieroty zupełnej od dnia 01.02.2014 r. kształtował się następująco: w miesiącu 02/2014 - 382,50 zł., w miesiącu 03/2014 r. - 388,62 zł., w miesiącu 04/2014 - 388,62 zł. Kwota tego dodatku wypłacona w miesiącu 04/2014 r. w wysokości 1159,74 zł obejmowała wyrównanie od 02/2014 r. do 03/2014 r. łącznie z bieżącą wypłatą za miesiąc 04/2014 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "ustawa") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.

2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.

2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

4. Dochód mieszkańca domu podejmującego pracę ze wskazań terapeutyczno-rehabilitacyjnych lub uczestniczącego w warsztatach terapii zajęciowej, stanowiący podstawę naliczania opłaty, zmniejsza się o 50% kwoty otrzymywanej z tytułu wynagrodzenia za tę pracę lub o kwotę odpowiadającą wysokości kieszonkowego wypłacanego z tytułu uczestnictwa w tych warsztatach.

Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, art. 53a i art. 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł ( do 30.09.2015 r. - 542 zł.), zwanej dalej "kryterium dochodowym". Z kolei w myśl ust. 3 tego artykułu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

4. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693);

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

W myśl art. 8 ust. 12 ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Natomiast w myśl art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3b tego artykułu ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dyrektor MOPS w S. był więc uprawniony do prowadzenia postępowania dotyczącego zmiany ostatecznej decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt w DPS. Zmiana wysokości dochodu przekroczyła bowiem 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 8 ust. 12 ustawy i kwotę uzyskanych jednorazowo dochodów uwzględnił w dochodzie strony przez okres, za który uzyskano ten dochód. Prawidłowo zostało ustalone, że wyrównanie świadczenia z ZUS w postaci dodatku dla sieroty zupełnej przyznano za okres 2 miesięcy, tj. luty i marzec 2014 r. Ustalona miesięcznie wysokość otrzymanego jednorazowo dochodu, w kwocie 771,12 zł. (za 02/2014 - 382.50 zł. i za 03/2014 r. - 388,62 zł.) uwzględniona została w dochodzie przez okres, za jaki świadczenie zostało przyznane, tj. przez okres 2 miesięcy. Zatem na dochód Z.K. od miesiąca kwietnia 2014 r. do maja 2014 r. składała się renta rodzinna oraz renta socjalna w wysokości 1 616,66 zł., dodatek dla sieroty zupełnej - 388,62 zł., oraz połowa kwoty wyrównania w wysokości 385,56 zł., ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, co stanowi łącznie kwotę 2 390,84 zł., natomiast 70% z tej kwoty wynosi 1 673,59 zł. Od czerwca 2014 r. dochód Z.K. wynosi 2 005,28 zł. (renta rodzinna oraz renta socjalna w wysokości 1616, 66 zł., dodatek dla sieroty zupełnej - 388,62 zł.), a 70% z tej kwoty wynosi 1 403,70 zł. Natomiast od marca 2015 r. dochód wynosi 2 067,85 zł. w związku z waloryzacją świadczeń rentowych, a 70% z tej kwoty wynosi 1 447.50 zł. Tym samym z związku ze zmianą dochodu zachodziła konieczność zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od miesiąca maja 2014 r. oraz lipca 2014 r. a także kwietnia 2015 r. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji określa odpłatność Z.K. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w C., która to odpłatność jest bezpośrednio uzależniona od miesięcznego jej dochodu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, w szczególności: art. 106 ust. 5 ustawy przez wydanie decyzji ze skutkiem ex tunc (wstecz) w związku z art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady przekonywania i niewystarczające uzasadnienie wydanej decyzji organu I instancji, jak również nienależyte uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. W ocenie skarżącego art. 106 ust. 5 ustawy stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w k.p.a. W redakcji artykułu 106 ust. 5 ustawy legislator posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla". Wskazując tym samym, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy art. 161 k.p.a. Tym samym, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, jednak nie są one wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (wyrok WSA w Krakowie z 15.X.2008 r. o sygn. akt III SA/Kr 104/08; podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z 18.3.2004 r. o sygn. akt I SA 2337/2003). Decyzja organu I instancji z dnia [...]r. mogła mieć jedynie charakter konstytutywny, tzn. ustalenie nowej wysokości odpłatności za pobyt w DPS mogło zacząć obowiązywać dopiero w okresie po wydaniu tej decyzji, a nie - jak orzekł organ I instancji - od dnia 1.05.2014 r., tj. od dnia, w którym organ I instancji orzekł o zmianie decyzji z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS i ustalił określoną kwotę odpłatności. Skarżący uważa, że taka wykładnia przepisu art. 106 ust 5 ustawy stanowi jego naruszenie. Organ I instancji nie może uchylić decyzji dotychczasowej od oznaczonej daty. Zmieniając ją winien określić zakres, w jakim wprowadza zmiany do stosunku łączącego go ze stroną. Ograniczenie lub cofnięcie prawa w związku z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję dotychczasową następuje od dnia, w którym decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie staje się ostateczna. W sentencji tej decyzji organ I Instancji nie może wskazywać ani daty, z jaką następuje skutek w postaci zmiany decyzji dotychczasowej, ani też rozstrzygać o nie przysługiwaniu praw, które zostały już zrealizowane przez wypłatę świadczenia lub udostępnienie przedmiotu usługi bądź wydanie rzeczy. Nie zmienia to faktu, że organ administracyjny posiada na gruncie ustawy dodatkowe instrumenty prawne, które może zastosować w przedmiotowej sprawie, jak choćby obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia wobec osoby, która nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej. Art. 104 ust. 1 ustawy stanowi, że: "Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1. podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.". W ocenie skarżącego, ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, że art. 104 ustawy znajduje wyraz zasada odpłatności, wyrażająca się w tym przypadku w powinności zwrotu wydatków poniesionych w związku z udzieloną pomocą. Zwrot dotyczy zarówno nakładów poniesionych na świadczenia, jak i opłat określonych w ustawie. Chodzi tu w szczególności o opłaty za usługi opiekuńcze oraz pobyt w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Nie ma również wątpliwości, że zwrot wydatków dotyczy świadczeń nienależnie pobranych. Do wyegzekwowania zwrotu środków poniesionych na udzielone świadczenia oraz zwrotu innych opłat stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Celem tego postępowania jest doprowadzenie do wykonania tych obowiązków z zastosowaniem środków przymusu. Podstawą prawną przeprowadzenia egzekucji jest tytuł egzekucyjny. Tytułem tym są w szczególności decyzje i postanowienia, w tym decyzja ustalająca obowiązek zwrotu należności z tytułu przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. Organ może czynić tylko to, do czego upoważnia go prawo, i to w formie, i trybie przez prawo przewidzianym. Zatem prowadząc postępowanie zobowiązany jest przestrzegać prawo i to w jego materialnej, jak i formalnej (Łaszczyca G. Martysz Cz. Matan A. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz s. 99, wyd. II ). Wydanie decyzji z naruszeniem art. 106 ust 5 ustawy narusza zasadę legalizmu. Nie jest możliwe przyjęcie, iż rozliczenie nadpłaconych środków stanowi czynność techniczną, gdyż nie mamy tożsamości podmiotów rozliczających nadpłacone środki, przy przyjęciu, że rozliczenie następuje w ramach kompensaty należności wówczas zastosowanie powinny mieć przepisy prawa cywilnego zawarte w treści art. 498 i art. 499 Kodeksu cywilnego. A co do formy potrącenia stanowiące, że: "potrącenia dokonuje się przez oświadczenie złożone drugiej stronie", przy czym w przedmiotowej sprawie wymagane jest uwzględnienie przepisów związanych z ubezwłasnowolnieniem.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi- ustrojowymi, proceduralnymi i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa"). Przepis art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1).

W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust.2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wynika z powyższego, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu.

Z analizy akt administracyjnych, wynika, że Z.K. uzyskała podwyższenie wypłacanych jej świadczeń przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co ustalono na podstawie waloryzacyjnej decyzji ZUS z dnia [...]r., dodatkowego pisma z ZUS z dnia 16 lipca 2015 r. oraz wywiadu środowiskowego z dnia 22 kwietnia 2015 r., dlatego organ zmienił decyzję dotyczącą odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą jej sytuacji dochodowej.

Zauważyć przyjdzie, że już wydana w dniu [...]r. decyzja organu I instancji nr [...] również dotyczyła zmiany odpłatności za 2012 r.

Na taką zmianę decyzji zezwala art. 106 ust. 5 ustawy, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W niniejszej sprawie taka zmiana niewątpliwie nastąpiła, co skarżący nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego, bowiem otrzymywał stosowne decyzje ZUS jako opiekun prawny Z.K..

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że opłata uiszczana za pobyt w domu pomocy społecznej przez mieszkańca domu wynosi nie więcej niż 70% jego dochodu. W przypadku ustawy dochód należy ustalać w oparciu o treść art. 8 ust. 3 ustawy, w którym wskazano, że jest to suma miesięcznych przychodów (...) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wymienione w tym przepisie świadczenia (miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób).

Dodatkowo, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy , do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

5a) 6 świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693);

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Tak więc tylko takie kryteria należy mieć na uwadze przy ustalaniu dochodu na potrzeby art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej, wnoszącego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Podstawowy problem prawny w sprawie, zakreślony przez zarzuty skargi, jak również uzupełnienie odwołania polega na ustaleniu, czy organ wydał wobec skarżącego decyzję w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną i czy, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, skutkuje to jej uchyleniem.

W tym miejscu wskazać trzeba, że skarżący nie kwestionuje poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych (zwłaszcza prawidłowości decyzji co do wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej), lecz zarzuty skargi koncentrują się na wydaniu decyzji z mocą wsteczną.

Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. o sygn. III PO 7/08, publ. OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151 oraz por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1129/12 - wszystkie wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy przede wszystkim, że organ nie wydał decyzji z mocą wsteczną. Taka sytuacja miałaby m.in. miejsce, gdyby organ przyznając świadczenie na konkretnie wskazany okres wskutek zaistnienia późniejszego zdarzenia stanowiącego przesłankę zmiany decyzji, zmienił to świadczenie nie tylko na przyszłość (od chwili wydania decyzji), ale także za czas (lub część tego okresu) określony w pierwotnej decyzji. Z tak rozumianym wydaniem decyzji z mocą wsteczną nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Decyzja wydane w rozpatrywanej sprawie określają obowiązek ponoszenia części kosztów za pobyt Z.K. w domu pomocy społecznej, która przebywa tam od 2007 r., z uwagi na kolejne waloryzacje świadczeń wypłacanych na jej rzecz z ZUS. Okoliczności stanowiące przesłankę zmiany decyzji miały zaś miejsce na przełomie 2014 i 2015 r., o czym skarżący jak już wspomniano był informowany jako opiekun prawny Z.K., bowiem otrzymuje całą korespondencję kierowaną do niej, w tym decyzje ZUS o waloryzacji przysługujących jej świadczeń. Z całą pewnością stwierdzić można, że decyzja organu I instancji nie tylko nie odnosi się do okresu przed zaistnieniem okoliczności skutkujących zmianą decyzji pierwotnej, ale także nie został w niej objęty czas od samego początku zaistnienia zdarzeń będących przesłankami wydania decyzji o ustaleniu odpłatności. Nie może być więc mowy o wydaniu tej decyzji z mocą wsteczną.

Wskazać ponadto trzeba, że poprzednia decyzja zmieniająca decyzję pierwotną określała odpłatność i uwzględniała wyrównanie świadczeń od miesiąca czerwca 2013 r. (decyzja organu I instancji z dnia [...]r.). W zaskarżonej decyzji wskazano tylko początek tego okresu, nie był on zatem zamkniętym przedziałem czasowym, dlatego też sama modyfikacja decyzji nie stanowi jej zmiany z mocą wsteczną.

Nie zmienia tej interpretacji fakt wydania decyzji organu I instancji, a następnie utrzymania jej w mocy zaskarżoną decyzją, co stanowi główny argument skargi. Wydanie decyzji później, niż początek okresu, jakiego dotyczy sama wypłata przysługujących świadczeń i wyrównań nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji z mocą wsteczną. Jak wskazano wyżej, do uznania, że decyzja została wydana z mocą wsteczną, potrzeba jeszcze rozważenia okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie całokształt okoliczności faktycznych nie pozwala na uznanie, że decyzja została wydana z mocą wsteczną. Nie ma zatem również konieczności prowadzenia rozważań co do tego, czy taka wada decyzji skutkowałaby jej uchyleniem.

W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa wymienionych w skardze.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.