Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2651/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 504/12 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 504/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr SKO-PS-424/1137/3916/2012/AA, którą utrzymano mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2012 r., nr 8211-002133/2012, odmawiającą przyznania zasiłku celowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Katowice odmówił A. W. przyznania zasiłku celowego na zakup obuwia dla dzieci. W motywach tej decyzji organ stwierdził, że strona wprawdzie spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ dochód rodziny jest poniżej kryterium uprawniającego do świadczenia jak również występuje jedna z przesłanek przewidzianych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, jednak jednocześnie rodzina dysponuje samochodem osobowym marki Daewoo Nexia z 1997 r., który jest sprawny i posiada aktualne badania techniczne i jest bieżąco użytkowany na dowóz dzieci na zajęcia sportowe oraz do odwiedzin rodziny w Mysłowicach. Zadeklarowano, że na zakup paliwa rodzina wydaje 20 zł. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że rodzina w październiku 2010 r. zobowiązała się do rozporządzenia swoim zasobem, jednakże nie podjęła w tym kierunku żadnych działań. Zdaniem organu pierwszej instancji odmowa przyznania świadczenia spowodowana została tym, że rodzina winna w pierwszej kolejności wykorzystać posiadane zasoby dla przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a z drugiej strony uznano, że nie wywiązuje się ona ze swoich zobowiązań i nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, a tym samym wyczerpana została przesłanka odmowy przyznania świadczenia przewidziana treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosła J.W., wskazując że powodem odmowy przyznania świadczenia stał się piętnastoletni samochód osobowy, nie mający większej wartości. Zdaniem odwołującej się organ I instancji nie wziął pod uwagę, że wspólnie z mężem są osobami bezrobotnymi, bez żadnych dochodów i środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a sytuacja rodziny z każdym dniem ulega pogorszeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na obowiązek rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w tym na wywiązywanie się z przyjętych porozumień. Kolegium podkreśliło też, że rodzina obowiązana jest w pierwszej kolejności wykorzystać własne zasoby, a dopiero później ubiegać się o przyznanie świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. W., który zaznaczył, iż od dłuższego czasu pozostaje bezrobotny, ponieważ nie jest w stanie znaleźć zatrudnienia. Podkreślił też, że rośnie zadłużenie w opłatach zajmowanego mieszkania, a rodzinie grozi eksmisja i staną się osobami bezdomnymi. Skarżący wskazał też, że organ pierwszej instancji nie tylko nie przychodzi z formami pomocy, lecz grozi nasłaniem komornika.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż w październiku 2010 r. pracownik socjalny podpisał z J.W. porozumienie, będące kontraktem socjalnym, w którym zobowiązała się ona do podjęcia działań zmierzających do rozporządzenia posiadanym samochodem osobowym. W tym okresie skarżący i jego żona byli już osobami bezrobotnymi, a od października 2011 r. naukę w szkole prywatnej podjął syn skarżących, natomiast ich córka podjęła naukę na pierwszym semestrze studiów stacjonarnych drugiego stopnia. Jak wynika z oświadczeń skarżącego jedynym dochodem rodziny w tym okresie był dodatek mieszkaniowy oraz pożyczki od znajomych i posiadane oszczędności. Jednocześnie skarżący odmówił podania danych osobowych osób udzielających mu wsparcia. Sąd podkreślił, że wydatki rodziny, ustalone w trakcie wywiadu środowiskowego, kształtowały się średnio miesięcznie na poziomie ponad 1.900 zł. Zestawienie powyższych danych pozwala uznać, że zasadnie organy administracji dostrzegły w sytuacji rodziny skarżącego występowanie dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową, ponieważ z samego dodatku mieszkaniowego rodzina nie byłaby w stanie funkcjonować jak również podejmować działań dodatkowo obciążających budżet rodziny. Ponadto Sąd podkreślił, iż rodzina skarżącego nie wywiązała się z podpisanego kontraktu socjalnego, zobowiązującego do sprzedaży posiadanego samochodu osobowego. Sąd uznał też, że zgłoszona przez skarżącego potrzeba nie była niezbędną potrzebą wymagającą natychmiastowego zaspokojenia i została zaspokojona we własnym zakresie. Do takiego wniosku skłania treść pism procesowych, w których niezbędność zaspokojenia tej potrzeby nie ujawnia się, lecz zgłaszane są inne, które traktowane są priorytetowo. Zdaniem Sądu organy administracji podejmując decyzje w warunkach uznania administracyjnego nie dopuściły się naruszenia granic tego uznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 w zw. art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej skutkujące przyjęciem, że kontrakt socjalny może zawierać postanowienia, które nakładają na obywatela korzystającego z pomocy społecznej obowiązki które są nieracjonalne i nie zmierzają do polepszenia sytuacji materialnej korzystającego z pomocy oraz jego rodziny, a w konsekwencji uznanie, że niedokonanie sprzedaży pojazdu stanowiło nieusprawiedliwione niedotrzymanie postanowień kontraktu socjalnego, w sytuacji gdy sprzedaż tego samochodu doprowadziłaby jedynie do pogorszenia sytuacji życiowej skarżącego i jego rodziny;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że brak sygnalizowania w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego potrzeby, której ten zasiłek ma służyć (poza wskazaniem tej potrzeby we wniosku o przyznanie zasiłku celowego) stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż sytuacja osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń nie uzasadnia przyznania pomocy społecznej;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż w przypadku rodziny skarżącego występuje dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową rodziny, wskazującą, że rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że skarga była zasadna - w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym organy administracyjne nie dopuściły się naruszeń art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim ustalenia czy sprzedaż samochodu przez skarżącego w jakikolwiek sposób polepszyłaby sytuację materialną rodziny, całkowity brak zbadania sytuacji osób będących na utrzymaniu skarżącego, korzystających z zasiłku celowego na zakup obuwia, jak również brak wszechstronnego oraz obiektywnego zbadania sytuacji majątkowej rodziny skarżącego, skutkującej przyjęciem, iż pomiędzy tą sytuacją a udokumentowaną wysokością dochodu istnieje dysproporcja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 182). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia pomocy. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter jedynie czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie może ona zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących i w żadnym razie nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej.

Bierność o jakiej mowa powyżej przejawiać się może nie tylko w sposób dosłowny, kiedy to strona nie podejmuje jakichkolwiek kroków zmierzających do zmiany jej sytuacji życiowej, ale mamy z nią do czynienia także w sytuacji, gdy strona nie wypełnia zobowiązań podjętych w ramach kontraktu socjalnego. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – w październiku 2010 r. rodzina skarżącego zawarła kontrakt socjalny, w którym zobowiązała się do rozporządzenia posiadanym samochodem osobowym. Podkreślenia wymaga, że bez znaczenia w tej sytuacji była znikoma wartość tego pojazdu – zobowiązanie jakie podjęła rodzina skarżącego obligowało ją do dokonania zadeklarowanych czynności. Jednakże wskazany powyżej samochód sprzedany został dopiero w lutym 2013 r., co wynika z treści pisma z dnia 29 kwietnia 2013 r. Oznacza to, na co uwagę zwróciły zarówno organy jak i Sąd I instancji, że w sprawie nie został wypełniony kontrakt socjalny.

Ponadto słusznie zwrócono uwagę na oczywistą dysproporcję pomiędzy deklarowanymi dochodami rodziny skarżącego, a ponoszonymi przez nią wydatkami. Na dzień wydawania zaskarżonej w sprawie decyzji skarżący oświadczył, iż jedynym dochodem jest dodatek mieszkaniowy, zaś deklarowane wydatki oscylowały w okolicach kwoty 1900 zł. Oświadczenie takie jest w oczywistych powodów niewiarygodne, a szczególnego podkreślenia wymaga, że skarżący wprost odmówił wskazania osób, które – według jego twierdzeń – pożyczają mu środki na bieżącą egzystencję. Brak udokumentowania źródeł dochodu i jawna dysproporcja pomiędzy zadeklarowanymi środkami uzyskiwanymi przez skarżącego i ponoszonymi przezeń wydatkami wypełnia dyspozycję z art. 12 ustawy o pomocy społecznej i uzasadnia odmowę przyznania takiej pomocy. Podkreślenia wymaga, że za dysproporcję pomiędzy udokumentowanymi dochodami, a posiadanym majątkiem uznaje taką sytuację, w której po pierwsze - udokumentowane, niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a po drugie - stan majątkowy takiej osoby wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Istotą wykazania występowania dysproporcji jest to, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoje niezbędne potrzeby pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Z taką dysproporcją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – skarżący z jednej strony deklaruje brak jakichkolwiek właściwie dochodów, a z drugiej ponosi znaczne koszty, związane chociażby z edukacją dzieci na prywatnych uczelniach. Brak wykazania źródeł finansowania i odmowa ich ujawnienia stanowią okoliczność dodatkowo obciążającą skarżącego i wskazującą na prawidłowość działań zarówno organów, jak i Sądu I instancji.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym przez ten przepis, ponieważ zostały spełnione przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia żądanej pomocy wymienione w art. 12 tejże ustawy.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie było słuszne, a zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały prawidłowej i pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok za wydany zgodnie z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.