Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2756/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 201 par. 1, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 91/15 w sprawie ze skargi K. D. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od H. D. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 91/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi K. D. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz K. D. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęła skarga z [...] sierpnia 20015 r. K. D. (dalej skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej Wojewoda) w sprawie o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej uzrid). Skarżąca wskazała, że sprawa dotyczy nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej budowy drogi wojewódzkiej (na odcinku od [...] do skrzyżowania ulic [...]) i rozbudowy ulic: [...] (droga wojewódzka nr [...]),[...],[...] (droga krajowa nr [...]),[...] (DK nr [...]), na podstawie projektu budowlanego, opracowanego w ramach zadania inwestycyjnego, polegającego na budowie [...] wraz z rozbudową istniejącego układu komunikacyjnego, będącego wynikiem budowy obiektu handlowo-usługowego na terenach sąsiednich, położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: numer [...] o powierzchni 0,1050 ha i numer [...] o powierzchni 0,0223 ha, zapisanej w księdze wieczystej pod numerem [...], nabytej na własność Województwa [...], stanowiącej do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. dnia [...] kwietnia 2012 r. własność A. Z. w udziale 3/8 części, R. Z. w 1/8 części, K. D. w udziale 3/8 części, H. S. w udziale 1/16 części, M. U. w udziale 1/16 części.

W ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 12 ust. 4 a i b uzrid przez rażące przekroczenie terminu do wydania przedmiotowej decyzji, a przewlekłości ta doprowadziła do niepowetowanych szkód po stronie skarżącej. Organ naruszył art. 8, 12, 32 "§ 2", art. 35 i 36 kpa przez prowadzenie postępowania w sprzeczności z przepisami, skutkujące niewydaniem decyzji przez okres co najmniej 3 lat.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna dnia [...] kwietnia 2012 r. i do chwili obecnej nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem skarżącej, Wojewoda dokonywał czynności w zbyt dużym odstępie czasowym. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji dokonano pismem z [...] października 2012 r. Pierwszy operat szacunkowy wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego w tej sprawie już dnia [...] grudnia 2012 r. Mimo to dopiero dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda dokonał publicznego ogłoszenia dotyczącego zaproszenia rzeczoznawców majątkowych do wydania kolejnego operatu szacunkowego. Od dnia doręczenia organowi operatu szacunkowego, nawet uwzględniając fakt, że Prezydent Miasta [...] zgłosił zastrzeżenia do wniosków tego operatu - do dnia "zaproszenia" rzeczoznawców do składania ofert na wykonanie nowego operatu minęło prawie 3 lata. Skarżąca wywiodła, że nie można stwierdzić, że wywiązywanie się przez organ z obowiązku informowania stron o konieczności przedłużenia postępowania jest równoznaczne z prowadzeniem postępowania zgodnie z zasadą szybkości i profesjonalizmu. Niekończące się informowanie i przedłużanie okresu do wydania decyzji administracyjnej powoduje nie tylko utratę zaufania obywatela do organów administracji publicznej, ale przede wszystkim wymierne szkody majątkowe. Skarżącą pozbawiono własności nieruchomości, a także środków niezbędnych do utrzymania – pobierania pożytków z nieruchomości. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca nie otrzymała nawet części kwoty odszkodowania, która pozwoliłaby na złagodzenie skutków wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca dodała, że organ zaczął informować dotychczasowych właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu dopiero na skutek wezwania do zapłaty skierowanego do Urzędu Miasta [...] dnia [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowości, bowiem decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] rozstrzygnął sprawę; ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Organ wskazał, że na dłuższy okres rozpatrywanie sprawy wpłynęła skomplikowana sytuacja faktyczna, z którą wiązał się obowiązek ustalenia, czy działka nr [...], o powierzchni 0,0223 ha podlegała nabyciu przez Województwo [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur). W kwestii objęcia działki regulacją owej ustawy organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] pismem z [...] maja 2014 r. Ostateczną odpowiedź, odnoszącą się do braku możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji komunalizacyjnej organ otrzymał dnia [...] grudnia 2014 r., a więc ponad 7 miesięcy po wystosowaniu zapytania. Czynności te prowadzone były w interesie właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej. W trakcie wyjaśniania wskazanych okoliczności stracił aktualność wykonany w sprawie operat szacunkowy, w związku z czym zaszła konieczności ponownego sporządzenia wyceny. Wobec wprowadzenia nowej procedury wyłaniania rzeczoznawców majątkowych i konieczności pozyskania środków budżetowych na ich finansowanie, termin sporządzenia operatu oddalił się. Zdaniem Wojewody, podjętych przez organ czynności poprzedzających zlecenie rzeczoznawcy wykonanie operatu i zapewnienia źródeł finansowania w żadnym wypadku nie można poczytywać jako nieistotnych z punktu widzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda wywiódł, że wszystkie podejmowane przez niego czynności w toku postępowania wynikały z konieczności wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Pogląd co do niezbędności podjętych działań podzielił Minister Infrastruktury i Rozwoju, uznając zażalenie skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Przedłużający się termin rozpoznania sprawy powodowany był m.in. dążeniem do zapewnieniem wszystkim stronom postępowania możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, w szczególności operatem szacunkowym, wniesieniem przez nie uwag i udzieleniem odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia. Decyzję wydano w terminie 1 miesiąca od sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania. Skarżąca nie wskazała, którą z podjętych przez organ czynności uznaje za pozorną czy zbędną w świetle obiektywnego stanu sprawy, sprzeczną z zasadą szybkości i koncentracji materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 54 § 3, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sad I instancji wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], położonej w [...], obręb [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się jedynie zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, skoro, jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, po wniesieniu skargi została wydana decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania.

Sąd administracyjny, by wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania, winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 [ze zm.], dalej kpa). Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Wojewodę nosi cechy działania przewlekłego.

Postępowanie to prowadzone było przez Wojewodę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031). Zgodnie z art. 12 ust. 4b uzrid, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 kpa, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4g uzrid, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Bezsprzecznie Wojewoda nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości skarżącej, objętej decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (klauzula o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności została zawarta w tejże decyzji).

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, decyzję ustalającą odszkodowanie wydano dopiero [...] września 2015 r., a więc niemal po czterech latach od wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Akta administracyjne w sposób jednoznaczny wskazują na to, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Od momentu uprawomocnienia się decyzji z [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] kwietnia 2012 r.), do dnia zlecenia rzeczoznawcy opracowania operatu szacunkowego ([...] października 2012 r.) minęło [ponad] 6 miesięcy. Organ otrzymał operat szacunkowy dnia [...] grudnia 2012 r. i dopiero ponad 5 miesięcy później ([...] maja 2013 r.) zgłosił do niego uwagi, zwracając się w związku z tym do autora wyceny o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Wprawdzie Wojewoda podejmował we wskazanych wyżej okresach również inne czynności procesowe, których część została udokumentowana w aktach administracyjnych, a na część wskazuje jedynie wyliczenie zawarte w piśmie Wojewody z [...] czerwca 2015 r. skierowanym do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Orzecznictwa I, stanowiącym odpowiedź na zażalenie pełnomocnika skarżącej, jednakże nie można uznać by wszystkie te czynności zmierzały do załatwienia sprawy i nie można ich było przeprowadzić jednocześnie z innymi istotnymi z punktu widzenia zakończenia postępowania czynnościami (dotyczy to w szczególności korespondencji z pełnomocnikiem skarżącej w okresie między otrzymaniem przez organ operatu szacunkowego a złożeniem przez Wojewodę uwag do tego operatu).

W toku postępowania Wojewoda dwukrotnie zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o przesłanie nowego operatu uwzględniającego jego uwagi ([...].5.2013, [...].8.2013 r.), a także o ustosunkowanie się do zastrzeżeń, co do wyceny, Prezydenta Miasta [...] ([...].6.2013 r., [...].10.2013 r.). Podejmował też inne czynności, między innymi w celu wyjaśnienia wątpliwości co prawidłowości danych o przedmiotowej nieruchomości zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej (pismo z [...] października 2013 r.), mające na celu ustalenie, czy działka nr [...] podlegała nabyciu przez Województwo [...] w trybie art. 73 pwur (pismo do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z [...] maja 2014 r.; pisma do Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w [...] z [...] września 2014 r. i [...] listopada 2014 r.), a także wyjaśnienie czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość była zamieszkała (pismo z [...] maja 2015 r.). W ocenie Sądu czynności mające na celu wyjaśnienie powyższych wątpliwości można było wykonać znacznie wcześniej, razem z innymi podejmowanymi w toku postępowania. Zajęcie się powyższymi zagadnieniami po kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu miesiącach od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej świadczyć może o braku dochowania przez organ należytej staranności i wnikliwości w toku prowadzonego postępowania, a także o braku umiejętności koncentracji materiału dowodowego. Zajmowanie się każdą kwestią po kolej znacznie przedłużyło czas trwania postępowania, powodując konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (i przeprowadzenia całej procedury z tym związanej), gdyż poprzedni utracił ważność.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości przejętej nieruchomości jest postępowaniem skomplikowanym pod względem faktycznym i prawnym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długoterminowym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, to nie te okoliczności spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.

Wpływu na ocenę czy doszło do przewlekłości postępowania nie może mieć kilkukrotne wyznaczanie przez Wojewodę nowego terminu załatwienia sprawy i informowanie o tym strony.

Termin, w którym wojewoda winien dokonać ustalenia wysokości odszkodowania, ma charakter terminu prawa procesowego i może być przedłużany według reguł określonych w art. 36 kpa, które wskazują, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Prawna dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego przewlekłość w tym postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności czy też przewlekłości (wyrok WSA w Krakowie z 7.11.2011 r. II SAB/Kr 79/11, Lex 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd zbadane. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 386, [uw. 1], 405).

W ocenie Sądu postępowanie w sprawie mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował jednocześnie i szybciej czynności, i właśnie to świadczy o przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał, że podejmowane przez organ czynności były niezbędne do załatwienia sprawy i dlatego też Sąd uznał, że przewlekłość w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd miał na względzie, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy i stopień przekroczenia terminów. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (wyrok NSA z 20.5.2015 r. I OSK 9/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 10.4.2014 r. II SAB/Wr 14/14, cbosa). Oceny charakteru przewlekłości należy dokonać w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego charakteru nie miała przewlekłość w niniejszej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd umorzył postępowanie w zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej należnego skarżącej odszkodowania (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Uwzględnienie przez organ skargi w trybie art. 54 § 3 ppsa nie pozbawia prawa do żądania poniesionych kosztów postępowania, gdyż stosownie do treści art. 201 § 1 ppsa w przypadku umorzenia postępowania z tej przyczyny skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów; na podstawie tego przepisu i art. 205 § 1 ppsa Sąd orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną wywiodła K. D., reprezentowana przez adw. P. K., zaskarżając wyrok II SAB/Bd 91/15 w części – w zakresie punktu 1 (pierwszego) i 3 (trzeciego), zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 149 § 1a ppsa przez bezzasadne stwierdzenie w punkcie pierwszym wyroku, że dopuszczenie się przez organ przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy już z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przewlekłość postępowania Wojewody była rażąca;

b. art. 8, 12, 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 149 § 1a ppsa przez stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy w tym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia prawa;

c. art. 149 § 2 w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi skarżącej w zakresie, w jakim żądała przyznania od organu na jej rzecz kwoty 18.917,30 zł, stanowiącej połowę dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia za pracę w gospodarce narodowej za 2014 r. (które wynosiło 3.783,46 zł), mimo uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie;

d. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącej co do wniosku złożonego w piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r., stanowiącego element stanu faktycznego sprawy, o przyznanie na jej rzecz określonej kwoty z jednoczesnym oddaleniem skargi w tym zakresie bez wyjaśnienia przyczyn tego oddalenia, ani podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy żądanie skarżącej przyznania kwoty było uzasadnione w szczególności mając na uwadze czas, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, a brak takiego uzasadnienia uniemożliwia także przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do jej istoty przez Naczelny Sąd Administracyjny, wnosząc o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuści się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 18.917,30 zł; zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. J. M., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego według norm prawem przewidzianych.

Dnia [...] kwietnia 2018 r. zmarła skarżąca K. D. Dnia [...] lipca 2018 r. zgłosiła udział w sprawie w miejsce skarżącej K. D. jej następczyni prawna – H. D., legitymująca się wypisem aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2018 r. Repert. A nr [...], z którego wynika, że spadek po K. D. na podstawie ustawy nabyła wprost H. D. w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącą kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa okazał się niezasadny.

Norma prawna wyrażona w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna wyrażona w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r. II GSK 35/06, Lex 209715; 19.7.2013 r. I OSK 2275/12; 4.4.2013 r. I OSK 2673/12; 1.10.2010 r. I OSK 1167/10; 12.5.2016 r. I OSK 2258/15; cbosa; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex 597633; 26.7.2016 r. I OSK 795/16, Lex 2118118). Zarzut ten winien być zatem zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Art. 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia [...] kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie – nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania maiło miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit., uw. 1 do art. 12 kpa).

Zasada szybkości postępowania może jednakże doznawać pewnych ograniczeń, np. ze względu na obowiązek przeprowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego służącemu urzeczywistnieniu zasady prawdy materialnej (art. 7 kpa), konieczności rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej (art. 97 § pkt 4 kpa), ale także ograniczeń kadrowych i finansowych zachodzących po stronie organu. Mimo że zaistnienie tych ostatnich przyczyn obciąża organy władzy publicznej, to może być do pewnego stopnia usprawiedliwione. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że organy administracji mają do rozpatrzenia wiele analogicznych - do niniejszej - spraw, jak również, że istnieją przeszkody natury finansowej do ich szybkiego załatwienia (wyrok NSA z 9.5.2018 r., I OSK 1613/17, cbosa). Okoliczności te nie eskulpują organu, choć łagodzą zakres jego odpowiedzialności. Dlatego też Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, choć nie przypisał mu kwalifikowanej postaci - rażącego naruszenia prawa.

Wypada też podkreślić, że w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku WSA w Gdańsku (wyrok z 19.11.2014 r., II SAB/Gd 113/14, cbosa) Sąd wskazując jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", stwierdził także, że ustalając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Organ podejmował określone czynności zmierzające do zakończenia sprawy - na co uwagę zwrócił Sąd I instancji (np. dwukrotne zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przesłanie nowego operatu uwzględniającego uwagi organu; ustosunkował się do zastrzeżeń, co do wyceny Prezydenta Miasta [...]; podejmował czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości co prawidłowości danych o przedmiotowej nieruchomości zawartych w ewidencji gruntów i budynków, i księdze wieczyste). Rażące naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (wyrok NSA z 15.3.2016 r., I OSK 165/16, cbosa). Tak jednak nie było w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 i art. 12 kpa w zw. z art. 149 § 1a ppsa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów wskazując, że nie każde stwierdzenie przewlekłości postępowania przybiera postać kwalifikowaną.

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 36 kpa w zw. z art. 149 § 1a ppsa.

Do jego naruszenia może dojść bowiem jedynie w przypadku, w którym organ nie wypełnia (lub wypełnia nieprawidłowo) obowiązku informacyjnego w zakresie określonym w art. 36 kpa. Przepis ten nie wpływa zatem na szybkość postępowania, a w konsekwencji na jego ewentualną przewlekłość. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób organ administracji naruszył normę zawartą w przywołanym przepisie.

Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 151 ppsa był nieusprawiedliwiony.

Art. 149 § 2 ppsa umożliwia sądowi przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd nie ma prawnego obowiązku przyznania rzeczonej sumy. Jej zasądzenie leży w zakresie jurydycznego luzu decyzyjnego.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zasądzenia sumy pieniężnej. Przewlekłość w znacznym stopniu wynikała z dawności, które skutkowały koniecznością starannego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych sprawy (wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; w księdze wieczystej oraz czy działka nr [...] nie podlegała nabyciu w trybie art. 73 pwur). Sprawa została już rozstrzygnięta przez organ, co ogranicza celowość jej zasądzenia. Przewlekłość nie miała rażącego charakteru (choć nie jest to warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej). Należy jednak przede wszystkim podkreślić, że art. 149 § 2 ppsa nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Odszkodowania można bowiem dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Brak zaś było uzasadnionych powodów do zastosowania normy zawartej w art. 149 § 2 ppsa.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dwuzdaniowego wniosku skarżącej, zawartego w piśmie z 21 grudnia 2015 r. (k. 51 akt sądowych).

WSA w punkcie 3 sentencji wyroku "oddalił skargę w pozostałym zakresie". Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że Sąd oddalając skargę w pozostałym zakresie rozpoznał wniosek z [...] grudnia 2015 r. Brak wzmianki o wniosku, ustosunkowania się do niego, a także podania podstawy prawnej jego oddalenia niewątpliwie świadczy o wadliwości zaskarżonego wyroku. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa jest zasadny. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że jest on niewystarczający do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, ponieważ - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej (pkt 3 sentencji).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia od H. D. - jako następczyni prawnej K. D. - na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.