Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1365/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 176 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 211 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1029/14 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. N. na rzecz Zarządu Województwa Ł. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1029/14 oddalił skargę C. N. (dalej: skarżący lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego (dalej: Zarząd lub IZ) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., przyznała C. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." C. N. dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego w kwocie nie przekraczającej 722 400 zł na realizację projektu pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "C.' poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT".

W dniu [...] kwietnia 2011 r. beneficjent poinformował Instytucję Zarządzającą o sprzedaży projektu "P. C." dotyczącego m.in. wniosku o nr [...] przesyłając umowę sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 2010 r. pomiędzy "C." C. N. N.Spółka z o.o., w przedmiocie sprzedaży ogółu praw i obowiązków wynikających z przyznanego dofinansowania na podstawie umowy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o braku zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy oraz zażądała wyjaśnień ze strony beneficjenta. Na pisma te beneficjent nie udzielił odpowiedzi, co zdaniem organu, wypełniło przesłankę warunkującą rozwiązanie umowy, określoną w § 31 ust. 2 lit. d umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym przepisem Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę, gdy beneficjent w sposób uporczywy uchyla się od wykonywania obowiązków, o których mowa w § 26 ust. 1, czyli nie realizuje obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że umowa nr [...] pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "C." poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" została decyzją Zarządu rozwiązana z dniem 30 czerwca 2011 r., na podstawie § 31 ust. 1 lit. a oraz § 31 ust. 2 lit. d. oraz w związku z rażącym naruszeniem § 34 umowy o dofinansowanie projektu. Jednocześnie w piśmie tym beneficjent został poinformowany również, iż zgodnie z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w terminie określonym w § 19 ust. 2, to jest w ciągu 14 dni od doręczenia pisma, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia ich zwrotu.

W odpowiedzi na to C. N. w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Marszałka Województwa Łódzkiego zadeklarował, że w przypadku braku zgody Marszałka Województwa Łódzkiego na kontynuowanie dofinansowania projektu, zwrócone zostaną uzyskane dotychczas transze dofinansowania wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia [...] lipca 2011 r., Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że z dniem 30 czerwca 2011 r. umowa o dofinansowanie projektu: [...] pod nazwą: "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "C." poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" została rozwiązana przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ, a termin zwrotu dotychczas uzyskanych transz dofinansowania wraz z odsetkami upłynął w dniu [...] lipca 2011 r. Beneficjent został ponownie wezwany do niezwłocznego zwrotu otrzymanych transz dofinansowania wraz z odsetkami.

W związku z niedokonaniem zwrotu przedmiotowych środków, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Zarząd Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 313 600,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] (doręczonym stronie w dniu [...] stycznia 2012 r.), Instytucja Zarządzająca zawiadomiła beneficjenta o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej także: u.f.p. z 2009 r.) w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Pismem tym beneficjent został również poinformowany o możliwości składania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. W dniu [...] stycznia 2012 r. z dokumentacją zgromadzoną w sprawie zapoznał się pełnomocnik beneficjenta.

Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa Łódzkiego określił C. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." C. N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600 zł, zobowiązując jednocześnie do zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu [...] marca 2012 r. pełnomocnik beneficjenta złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, w tym min. rażące naruszenie 40 § 2 w zw z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) poprzez pominięcie pełnomocnika strony i doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]Zarząd Województwa Łódzkiego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] i określił C. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." C. N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Uzasadniając, organ uznał za zasadny zarzut naruszenie art. 40 § 2 Kpa. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma należy doręczać pełnomocnikowi. Tak więc decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie. Pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych. W świetle powyższego Zarząd Województwa Łódzkiego zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Na powyższą decyzję C. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 665/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekł w przedmiocie jej wykonalności oraz w przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadniając stwierdził, że wydanie przez Zarząd Województwa Łódzkiego decyzji kasacyjno-reformatoryjnej z uwagi na niedoręczenie decyzji wydanej w I instancji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, stanowiło ewidentne uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 Kpa, mające postać rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd ten wskazał nadto, że z uwagi na stwierdzone zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, organ administracji winien rozważyć wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sprawie. Z uwagi na powyższe naruszenie Sąd uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi.

Mając to na uwadze Zarząd Województwa Łódzkiego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego, decyzja ta nie weszła do obrotu nie służy od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do momentu prawidłowego wydania i doręczenia decyzji organu I instancji. Następnie decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. określił C. N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600 zł, zobowiązując jednocześnie do jej zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Wskazał przy tym, że zgodnie z § 34 zawartej umowy o dofinansowanie prawa i obowiązki z niej wynikające nie mogą być przenoszone na osoby trzecie. W ocenie organu zamiarem beneficjenta było przeniesienia praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy na rzecz spółki N., o czym świadczy zawarta w dniu [...] grudnia 2010 r. umowa sprzedaży projektu "P. C.", jak również fakt zmiany w dniu [...] stycznia 2011 r. nazwy spółki N.

Równocześnie Sąd meritii podkreślił, że działa w warunkach określonych art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 665/12, w którym stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241, ze zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ wsparcie udzielone zostało skarżącemu na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej u.f.p. z 2005 r.), co też - jak zaznaczył - prawidłowo zauważył organ odwoławczy.

W jego ocenie niewątpliwie zatem, Zarząd Województwa Łódzkiego winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o finansach publicznych z roku 2005, a nie z roku 2009, jak to uczynił. Niemniej jednak uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy, albowiem przesłanki zwrotu środków, są na tyle zbieżne w powoływanych przepisach obu ustaw o finansach publicznych, że ewentualnie wadliwe powołanie podstaw prawnych przy badaniu zaistnienia tych przesłanek nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Wskazał przy tym, że ocenę zbieżną z prezentowaną wyraził NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Zaakcentował przy tym, że merytoryczna treść decyzji w przedmiotowej sprawie byłaby jednakowa także w sytuacji, gdyby wydano ją na podstawie przepisów u.f.p. z 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych 2005 r., w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 211 ust. 4 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W myśl natomiast jej art. 208 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zatem zamiast art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., organ winien był powołać w zaskarżonej decyzji, odpowiadający temu przepisowi, art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Powołanie niewłaściwej podstawy prawnej nie miało jednak, jak zaznaczono wyżej, wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie jest więc, zdaniem sądu I instancji, zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa i wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Jednakowoż Sąd pierwszoinstancyjny ocenił pozostały zarzuty skargi. Jego zdaniem decyzja wydana została zgodnie z przedstawionymi zasadami wynikającymi ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a przy jej wydaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego. Przede wszystkim zauważył, że uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, zawierając prawidłowo ustalony stan faktyczny, obszerną ocenę prawną przyjętych ustaleń oraz odniesienie się do zarzutów strony skarżącej. Przypomniał, że żądane do zwrotu środki zostały wypłacane C. N., jako beneficjentowi Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, na podstawie umowy zawartej z nim przez instytucję zarządzającą, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego. Umowa ta zawarta została w dniu dnia [...] listopada 2009 r., zmieniona aneksem z dnia [...] marca 2010 r. i przyznawała mu, jako prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." C. N. , dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego w kwocie nie przekraczającej 722 400 zł na realizację projektu pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "C." poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT". Zaznaczył, że w umowie określono szczegółowo zasady jej realizacji, prawa i obowiązki stron oraz konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości. Umowa ta została rozwiązana przez Zarząd Województwa Łódzkiego w związku z przesłaniem do Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego za pismem beneficjenta z dnia [...] kwietnia 2011 r. umowy sprzedaży przez firmę "C." C. N. praw i obowiązków wynikających z realizacji projektu o numerze [...] pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "C." poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" na rzecz firmy N. . Zarząd uznał, że wobec braku zgody Instytucji Zarządzającej na dokonanie przedmiotowej sprzedaży, powyższe stanowiło rażące naruszenia art. 34 umowy o dofinansowanie projektu, który stanowi, iż: "Prawa i obowiązki Beneficjenta wynikające z umowy nie mogą być przenoszone na osoby trzecie". O rozwiązaniu tejże umowy nr [...] z dniem [...] czerwca 2011 r. poinformowano skarżącego pismem z tej samej daty. Poinformowano przy tym, że zgodnie z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent w terminie określonym w § 19 ust. 2, t.j. w ciągu 14 dni od doręczenia niniejszego pisma, jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania w wysokości 313 600 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia zwrotu środków. Przypomniał także, że w § 32 ust. 1 umowy nr [...] ustanowiono, iż: "w przypadku rozwiązania umowy, Beneficjent zwraca otrzymane dofinansowanie w całości z zastrzeżeniem ust. 2 wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3".

Sąd I instancji stwierdził, iż oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez Zarząd Województwa Łódzkiego ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Jeśli zatem skarżący chciał uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, mógł wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego. Nie należy bowiem do kompetencji sądów administracyjnych ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym te podmioty stosunkiem cywilnoprawnym. Wskazanie okoliczności odnoszących się do treści umowy i faktu jej rozwiązania ma w sprawie znaczenie w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Na skutek rozwiązania umowy, skarżący przestał bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utracił status beneficjenta Programu. Powyższa okoliczność stanowi istotny element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji. Decyzja ta (jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2013 r.) wydana została na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (odpowiednio: art. 211 u.f.p. z 2005 r.) i jest przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem tej kontroli nie jest jednak i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11). Unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. W krajowym porządku prawnym zasady realizacji programów operacyjnych określa ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zadania instytucji zarządzającej określone zostały szczegółowo w art. 26 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm., dalej: z.p.p.r.). W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. nałożone na tę instytucję zadanie "odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych". Po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez Zarząd Województwa Łódzkiego postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu - postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2011 r. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2014 r., gdyż decyzja o nałożeniu korekty finansowej została w sprawie wydana przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia 11 lipca 2004 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm.), jedynie do spraw z zakresu ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, w których właściwa instytucja przed dniem wejścia w życie ustawy nie nałożyła korekty finansowej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 90, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi w szczególności naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, takich jak: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia zasad prawdy materialnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz kompletności materiału dowodowego. Odnosząc się do tych zarzutów, stwierdził, że skarżący miał niewątpliwie zapewniony w postępowaniu aktywny udział.

W tym zakresie Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania stwierdzając, że poczynione przez organ ustalenia nie odpowiadają tezom strony skarżącej.

Skargę kasacyjną złożył C. N. , domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

I. przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 207 ust, 9 i 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych polegające na odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego w ocenie strony charakter rażący, tj. zlekceważenia oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 665/12, a w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o niewłaściwy akt prawa materialnego,

2) art. 145 § 1 pkt. i lit a/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a, oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241), art. 207 ust. 9 i 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego - wydania decyzji w oparciu o niewłaściwy akt prawa materialnego, w sytuacji gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przez organ zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 Kpa poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny arbitralnej, w szczególności w zakresie w jakim organ, a za nim Sąd I Instancji:

a) przyjął, że strona dokonała sprzedaży projektu "P. C." umową z dnia 31 grudnia 2010 r. spółce N. Sp, z o.o., podczas gdy przedmiotowa umowa jest bezwzględnie nieważna, a tym samym nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych;

b) przyjął, że w okresie od stycznia do kwietnia strona poświadczyła nieprawdę składając wnioski o płatność wskazujące C. N. jako beneficjenta, w sytuacji, gdy w ocenie organu sprzedał on projekt spółce N. Sp. z o.o., podczas gdy wnioski o płatność prawidłowo wskazywały stronę jako beneficjenta, albowiem umowa z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wywoływała żadnych skutków prawnych;

c) ustalił, że strona uchylała się od obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej informacji i wyjaśnień, podczas gdy w żadnym piśmie nie wezwała ona strony do złożenia wyjaśnień i nie zakreśliła do ich złożenia stosownego terminu;

d) przyjął wzajemnie sprzeczne, nielogiczne i wykluczające się ustalenia, w tym, że strona zbyła prawa do projektu przy jednoczesnym ustaleniu, że umowa sprzedaży była ab initio nieważna,

e) bezzasadnie przyjął, że strona nie kwestionowała faktu rozwiązania umowy;

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo nie zawarcia w niej wyczerpującego uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienia prawnego zawierającego dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

6) art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia, prawnego oraz opieranie się w uzasadnieniu na ocenach wykraczających poza ramy oceny legalności;

7) art 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I Instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, w tym zwłaszcza nie przeprowadził kontroli aktu w oparciu o kryterium legalności, lecz posiłkował się pozaprawnymi kryteriami oceny postępowania administracyjnego i zapadłych w nim rozstrzygnięć;

8) art 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kompletne zlekceważenie w decyzji wiążącej organ oceny prawnej, zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 665/12 zwłaszcza w zakresie, w jakim Sąd ten jednoznacznie i definitywnie rozstrzygnął, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych, nie zaś przyjęte przez organ za materialnoprawną podstawę orzekania przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niewłaściwy akt prawa materialnego nie ma wpływu na wynik sprawy;

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegającą do przyjęciu, że do oceny naruszenia procedur w wykorzystaniu środków bada się nie ich obiektywne naruszenie, lecz zamiar strony, podczas gdy przepis ten warunkuje zwrot środków od stwierdzenia rzeczywistego, obiektywnego naruszenia procedur, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego stosowania w tej sprawie i orzeczenia o zwrocie środków w sytuacji, gdy organ nie wykazał, że beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Zdaniem kasatora ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji jest błędna, gdyż podjęte przez stronę działania nie stanowiły naruszenia umowy jo dofinansowanie, nie dawały podstaw do rozwiązania umowy i nie uzasadniają żądania zwrotu wypłaconych środków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna C. N. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w drugiej kolejności naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania tej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena poprawności stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna C. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Jednocześnie wskazania wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym poniżej wyraził NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1364/15, zapadłym także w sprawie strony skarżącej kasatoryjnie.

W ocenie NSA nietrafne merytorycznie i wadliwie formalnie są stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. Oznacza to, że jego skuteczność zależy przede wszystkim od spełnienia przez stronę wymogów formalnych, jakie zostały ustalone w obowiązującym prawie. Skarga kasacyjna C. N. tych wymogów nie spełnia. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 p.p.s.a. strona występując z takim środkiem prawnym ma obowiązek wskazać naruszenia prawa, na podstawie których buduje zarzuty oraz ma je uzasadnić, zatem wskazać na czym polega wadliwe stosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji, jak powinny być one stosowane w sposób poprawny oraz wykazać związek jaki istnieje między podnoszonymi naruszeniami a rozstrzygnięciem, gdyż w zakresie naruszeń prawa procesowego skuteczne mogą być tylko takie zarzuty, które wskazują na istotny wpływ naruszeń na rozstrzygnięcie. Wprost wynika to z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim jej uzasadnienie nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz jaki był wpływ ewentualnych naruszeń na rozstrzygnięcie. Tylko z tych powodów zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów postępowania należało uznać za niezasadne. Jednak nawet gdyby przyjąć ich formalną poprawność, to byłyby i tak nieskuteczne ze względów merytorycznych. Strona podnosi wadliwość ustaleń faktycznych sprawy, w której zapadł skarżony wyrok, nie zauważa jednak, że stan sprawy jest oczywisty i bezsporny. Dla orzekania w sprawie istotne są tylko trzy okoliczności: fakt zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, okoliczność rozwiązania tej umowy oraz wypłacenie stronie określonej kwoty przyznanych środków unijnych i ich niezwrócenie do chwili wydania decyzji. Wskazane ustalenia faktyczne są konieczne i wystarczające do orzekania o zwrocie pobranych kwot dofinansowania. Z tych więc powodów wszelkie zarzuty procesowe nie mogły mieć w sprawie żadnego znaczenia, nawet przy założeniu, że byłyby formalnie prawidłowe, co w sprawie nie ma miejsca.

Analogicznie należy ocenić zarzut kasatora naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Wszak Sąd pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że działa w warunkach określonych art. 153 p.p.s.a., będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 665/12, w którym stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro wsparcie udzielone zostało skarżącemu na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104, dalej u.f.p. z 2005 r.). Tym samym stwierdził, że Zarząd winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o finansach publicznych z roku 2005, a nie z roku 2009, jak to uczynił, jednakże w jego ocenie naruszenie to nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy, gdyż przesłanki zwrotu środków w tych regulacjach, są na tyle zbieżne, że ewentualne wadliwe powołanie podstaw prawnych, przy badaniu ich zaistnienia, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Zasadnie podając przy tym, że pogląd zbieżny z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13. W przedmiotowej sprawie - co wymaga podkreślenia - merytoryczna treść decyzji byłaby jednakowa zarówno w sytuacji, gdyby wydano ją na podstawie przepisów u.f.p. z 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 211 ust. 4 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z jej art. 208 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Z kolei zarzut materialny wskazujący na błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. z 2009 r. jest merytorycznie nietrafny. Bez wątpienia zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków unijnych, jeżeli środki takie są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p. W ocenie NSA rozwiązanie umowy przez Zarząd ze względu na niezrealizowanie jej treści, prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur. Nie ulega wątpliwości, że środki unijne mogą być przyznawane beneficjentom na podstawie różnych aktów prawnych. Jednym z nich jest umowa, jeżeli właściwe przepisy przewidują taką formę ich przekazywania. W umowie strona ubiegająca się o środki zobowiązuje się do określonego działania, zatem jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Złamanie tych zasad jest zawsze naruszeniem procedury o jakiej stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., czy też us. 9 i 12 tej ustawy, zwłaszcza gdy ze względu na skalę naruszeń umowa zostaje wypowiedziana. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem trudno uznać trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie, w którym podnosi naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na błędnej wykładni przepisu.

Sąd II instancji podkreśla, że dla zwrotu przekazanych kwot dofinansowania nie może mieć znaczenia trafność rozwiązania umowy. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ orzekając o zwrocie nie mogą uzależniać zwrotu od prawidłowości wypowiedzenia umowy. Gdyby tak było, to doszłoby do niedopuszczalnego badania umowy przez podmioty nieuprawnione. Dlatego trafnie podkreślił Sąd I instancji, że kwestia rozwiązania umowy mogła być rozstrzygana we właściwym postępowaniu, przed sądem cywilnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie korzystała z takiej drogi, zatem faktem istotnym dla orzekania o zwrocie środków jest to, że w chwili wydania decyzji zwrotnej umowa, na podstawie której przyznano stronie środki, nie wiązała stron, tym samym odpadła podstawa prawna przyznania środków, co musiało skutkować ich zwrotem.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.