Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 468/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 7, 184, 188, 193, 202 § 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K., E. G., A. B., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 667/20 w sprawie ze skargi G. K., E. G., A. R., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 172/17 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3; 2. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz G. K., E. G., A. R., K. S.,, M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego ze skarżących; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz G. K., E. G., A. R., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R. solidarnie kwotę 493 (czterysta dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w pozostałym zakresie oddala wniosek.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 667/20 w pkt. 1 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2 000 zł; w pkt. 2 stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt. 4 zasądził od Prezydenta [...] na rzecz G. K., E. G., A. R., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R., solidarnie, kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

G. K., E. G., A. R., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R. w piśmie z [...] lutego 2020 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 172/17. W wyroku tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1990 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jednocześnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1 000 zł na rzecz każdego z nich.

W związku z niewykonaniem tego orzeczenia, wyrokiem z 18 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 202/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 18 lutego 2020 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 49 181,70 zł, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 24 590,85 zł, na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że termin na wykonanie wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 172/17 upłynął bezskutecznie 13 grudnia 2017 r. Organ jednak nie wydał dotąd stosownej decyzji, mimo kolejnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 202/18 oraz pisma skarżących z [...] lutego 2019 r., w którym wystąpili do organu wskazując, że z dokumentów dotychczas zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że utrata posiadania nieruchomości nastąpiła bezsprzecznie po 1958 r. Tym samym wszystkie przesłanki wydania decyzji zostały wykazane. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał na przebieg postępowania oraz wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są powodowane dużą liczbą wpływającej do Biura korespondencji. Waga tego typu spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności wymagają wielu czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę w części. Sąd ustalił, że akta sprawy z prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. wpłynęły do organu w dniu [...] września 2017 r. i do dnia wydania wyroku organ sprawy nie rozstrzygnął. W tej sytuacji Sąd uznał, że skoro w terminie wyznaczonym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sprawa nie została załatwiona, a wyrok zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Sąd Wojewódzki podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów, niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też do samej władzy publicznej. Świadczy to też o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez sąd terminu na załatwienie sprawy, wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą, funkcję spełni grzywna w wysokości 2 000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę, stosownie do art. 154 § 2 P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, miała miejsce w sprawie. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu po wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim okres prowadzenia postępowania, w tym także opóźnienia w wykonaniu wyroku oraz to, że organ podejmował działania zmierzające do zakończenia postępowania nie koncentrując w sposób odpowiedni czynności w sprawie.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. Sąd wskazał, że art. 154 § 7 P.p.s.a. ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, ale daje tylko możliwość, nie obowiązek, przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga on zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Skarżący uzasadnili swoje żądanie przyznania sumy pieniężnej faktem rażącej bezczynności organu oraz koniecznością złagodzenia rozgoryczenia spowodowanego długoletnim dochodzeniem swoich praw. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyznanie sumy pieniężnej stanowiłoby jednak zbyt dotkliwą sankcję dla organu za niewykonanie wyroku. Organ podjął bowiem pewne czynności w sprawie nakierowane na jej zakończenie, a wymierzona grzywna oraz stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa skłoni go, zdaniem Sądu, do podjęcia działań w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. K., E. G., A. R., K. S., M. S., M. S., H. R., D. R. i Z. R., zaskarżając go w części, tj.:

1. w zakresie orzekającym o wymierzeniu grzywny, tj. co do pkt. 1 sentencji wyroku,

2. w zakresie oddalającym skargę, tj. co do pkt. 3 sentencji wyroku,

3. w części rozstrzygającej o kosztach postępowania, tj. co do pkt. 4 sentencji wyroku.

W zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 154 § 7 P.p.s.a. przez oddalenie skargi ponad kwotę 2 000 zł tytułem grzywny w zakresie żądania wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w kwocie 49 181,7 zł z tytułu niewykonania wyroku WSA z 20 kwietnia 2017 r. oraz przez oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania na rzecz każdego ze skarżących od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości po 24 590,85 zł z tytułu niewykonania wyroku WSA z 20 kwietnia 2017 r., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do uwzględnienia skargi w całości oraz wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 49 181,7 zł, a także przyznania na rzecz każdego ze skarżących od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości po 24 590,85 zł;

II. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 154 § 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 2 000 zł i uznaniu, że wymierzona grzywna we wzmiankowanej wysokości nie tylko skłoni organ do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera również element represyjny i dyscyplinujący, stanowiący sankcję za ignorowanie przez organ orzeczeń sądowych, podczas gdy przyznaną grzywnę należy uznać za rażąco zaniżoną i nieprzystającą do okoliczności faktycznych sprawy, w tym skali uchybień organu i jego winy, czy też negatywnych następstw niewykonania wyroku w sferze niematerialnej, jak i materialnej skarżących kasacyjnie, a także do aktualnych realiów ekonomicznych i gospodarczych, a przez to jako niespełniającą funkcji represyjnej, dyscyplinującej, sankcjonującej i prewencyjnej,

b. art. 154 § 7 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (tj. po 24 590,85 zł) i wadliwym uznaniu, że w niniejszej sprawie przyznanie sumy pieniężnej stanowiłoby zbyt dotkliwą sankcję dla organu, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie prowadzone jest przez organ od [...] lipca 1990 r. i trwa ponad 30 lat, a ponadto istnieje duże prawdopodobieństwo, że organ nie załatwi sprawy w terminie, ponieważ dotychczas był już skazany na grzywnę, co nie odniosło jakiegokolwiek skutku, a działania organu maja charakter pozorny, oraz że organ w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy po wydaniu wyroku z 20 kwietnia 2017 r. nie wykonywał właściwych czynności merytorycznych celem rozpoznania sprawy, w tym nie zlecił nawet sporządzenia operatu szacunkowego, mimo wielokrotnych zapewnień składanych przez Pracowników Biura Dekretowego, co wskazuje na lekceważące podejście organu do kwestii wykonania wyroku WSA z 20 kwietnia 2017 r.

W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach procesu zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 202 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sposób solidarny, podczas gdy po stronie skarżących kasacyjnie zachodziło współuczestnictwo formalne, co oznacza, że Sąd powinien był zasądzić zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie z osobna.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 3 i 4 sentencji wyroku oraz rozstrzygnięcie merytoryczne przez wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w kwocie 49 181,70 zł; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości po 24 590,85 zł; zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji według norm przypisanych, w tym wpisu od skargi w kwocie 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictw w kwocie 153 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle potrójnej stawki minimalnej w kwocie po 1 440 zł, mając na względzie znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżących kasacyjnie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o zasądzenie od organu na rzecz każdego z nich, z osobna, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej, mając na względzie znaczny nakład pracy ich pełnomocnika.

Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Prezydent [...] przy piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] lipca 2021 r., przesłał w załączeniu decyzję z [...] lipca 2021 r. nr [...] kończącą postępowanie z wniosku M. S. z [...] lipca 1990 r. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega częściowemu uwzględnieniu, zasadny jest bowiem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 7 P.p.s.a.

Przed przejściem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej zasygnalizowania wymaga, że wydanie w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji załatwiającej wniosek poprzedniczki prawnej skarżących kasacyjnie z [...] lipca 1990 r., zgodnie z art. 154 § 3 P.p.s.a., nie może mieć wpływu w okolicznościach niniejszej sprawy na jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Cytowany przepis stanowi wprost, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Ponadto zauważenia wymaga, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

Jako podstawę kasacyjną podano przepisy zarówno art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., deklarując oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem przepisy art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. zawierają regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie - generalnie - procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. Ze względu na zakres zaskarżenia zauważyć przy tym należy, że w konsekwencji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia i okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania. Niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatrują, jeśli chodzi o naruszenia art. 154 § 6 P.p.s.a., w wysokości orzeczonej grzywny, jeśli chodzi zaś o naruszenia art. 154 § 7 P.p.s.a., w braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu i w konsekwencji w nieprzyznaniu sumy pieniężnej.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Każdorazowo kwoty grzywien i sum pieniężnych zasądzonych powinny być zindywidualizowane i zależą od oceny okoliczności sprawy. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych. Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 P.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady zawsze naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą wskazanych środków, jak też na określenie ich wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości.

Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na tezie, że ze względu na wysokość zastosowanego środka prawnego w postaci grzywny i nieprzyznanie sumy pieniężnej wyrok Sądu pierwszej instancji nie wypełni swojej funkcji, nie przymusi organu do załatwienia sprawy, a dotychczasowa bierność organu - mimo uprzednich wyroków - ma być tego dowodem.

Faktem jest, że w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji wyrok z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 172/17 nie został wykonany, ponieważ wniosek o odszkodowanie nie został załatwiony. Jest to okoliczność bezsporna i w konsekwencji uzasadnia zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżących, że zastosowanie środka, ze względu na wysokość, będzie nieskuteczne, podobnie jak poprzednio orzeczonej grzywny i sumy pieniężnej. Okoliczności faktyczne poprzedzające wydanie wyroku i uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym, nie dają oczywistych podstaw do takiego wniosku. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, wynika z nich natomiast, że poprzedni wyrok z 18 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 202/18 nakładający grzywnę w kwocie 500 zł został wraz z aktami przekazany organowi [...] sierpnia 2018 r. Po tej dacie organ podjął czynności zmierzające do ustalenia daty utraty posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela, wynikającej z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). W dniu [...] grudnia 2018 r. organ wystąpił do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] o dokumenty dotyczące lokalizacji inwestycji na gruncie nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, oddelegowano pracownika do Wydziału Archiwum w celu zbadania przydatności dokumentów, [...] stycznia 2019 r. wystąpiono do stron o dostarczenie dokumentów dotyczących następstwa prawnego po dawnym właścicielu, [...] stycznia 2019 r. wystąpiono do Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy [...] o przekazanie dokumentów lokalizacyjnych obejmujących nieruchomość, [...] marca 2020 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego. Jakkolwiek czynności te nie usunęły stanu bezczynności i nie doprowadziły do wykonania prawomocnego wyroku, to nie można ich pominąć przy ocenie przewidywanej skuteczności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Już poprzedni wyrok, zasądzający kwoty niższe, wywołał aktywność organu. Ponieważ aktywność ta była niedostateczna, kwota grzywny została podwyższona.

W tych okolicznościach faktycznych nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest określił wysokość orzeczonej grzywny w sposób nieadekwatny do okoliczności faktycznych i celu regulacji. Z syntetycznego wywodu Sądu nie wynika aby doszło do przekroczenia granic uznania w zakresie wysokości wymierzonej grzywny. Skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów, że wysokość orzeczonej grzywny niweczy jej skuteczność jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, przez co świadczy o niewłaściwym jego zastosowaniu. Niewątpliwie sprawy toczące się na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami są sprawami, w których bardzo często występują skomplikowane zarówno stany faktyczne jak i stany prawne. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest jedynym wojewódzkim sądem administracyjnym w całym kraju, który od prawie dwudziestu lat rozpoznaje sprawy związane z tzw. "gruntami warszawskimi", a zatem wspomniana materia, biorąc pod uwagę zarówno ilość tego rodzaju spraw wpływających stale do Sądu, jak i jej stopień trudności, była doskonale znana składowi orzekającemu, który wydał zaskarżony wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w kwocie 2 000 zł spełni swój cel i doprowadzi do wykonania ww. wyroku.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie trzecim wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej w zakresie żądania wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w kwocie 49 181,17 zł, tj. ponad kwotę 2 000 zł wymierzoną w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 7 P.p.s.a. ze względu na skuteczność spełnienia przez przyznaną sumę pieniężną jej funkcji kompensacyjnej. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, czy wyroku z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 592/19, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Przesłanką przyznania sumy pieniężnej, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Oszacowanie tego rodzaju zadośćuczynienia jest sprawą złożoną, może niewątpliwie zależeć od wielu czynników charakterystycznych dla poszczególnych przypadków. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednym z takich czynników mających wpływ na wysokość sumy pieniężnej, związanym ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 P.p.s.a. Stan taki ma miejsce w niniejszej sprawie. Termin do załatwienia sprawy wyznaczony prawomocnym wyrokiem minął [...] grudnia 2017 r. Do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji upłynęło kolejne prawie 32 miesiące, co przekracza wielokrotnie trzymiesięczny okres wyznaczony do załatwienia sprawy. Jakkolwiek organ ostatecznie podjął pewne czynności, to stało się to głównie dopiero po wydaniu wyroku w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Ten stan faktyczny, a nie stopień dotkliwości dla organu, powinien być punktem odniesienia dla przyznania sumy pieniężnej z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku i ustalenia jej wysokości. Ustawodawca nie określił w przepisie jej dolnej granicy. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w takich okolicznościach sprawy, w sytuacji gdy stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny został określony w wyroku jako rażące naruszenie prawa, brak przyznania sumy pieniężnej nie odpowiada jej funkcji kompensacyjnej, nie może wynagrodzić konieczności ponawiania skarg na niewykonanie wyroku i oczekiwania na załatwienie sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 154 § 7 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w pkt 3 i w pkt. 2 sentencji o przyznaniu od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł na rzecz każdego ze skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwota 2 000 zł, przyznana na rzecz każdego z dziewięciu skarżących, jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna do doznanych przez skarżących dolegliwości. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do żądania sumy pieniężnej w wyższej wysokości - 24 590,85 zł, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 sentencji, oparte o art. 184 P.p.s.a., a dotyczące oddalenia skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, obejmuje także żądanie skargi kasacyjnej zasądzenia od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji, tj. kosztów zastępstwa procesowego wedle potrójnej stawki minimalnej w kwocie po 1 440 zł, ze względu na znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżących kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za niezasadny zarzut naruszenia art. 202 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie przez Sąd Wojewódzki o kosztach postępowania sądowego oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów solidarnie, podczas gdy po ich stronie zachodziło współuczestnictwo formalne, co oznacza, że należało zasądzić zwrot kosztów na rzecz każdego ze skarżących z osobna.

Zgodnie z art. 202 § 1 P.p.s.a., jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Według zaś art. 202 § 2 P.p.s.a., jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie. Wspólność uprawnień lub obowiązków skarżących, w wyniku której zwrot kosztów następuje solidarnie (§ 2), dotyczy sytuacji współuczestnictwa materialnego, natomiast zasada rozdzielnego zwrotu kosztów (§ 1) ma zastosowanie w przypadku współuczestnictwa formalnego. Niniejsza sprawa dotyczyła wspólnych praw skarżących związanych z przedmiotem zaskarżenia, więź między stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego, a jeszcze ściślejszy związek ich praw i obowiązków wynika z faktu, że podmioty te wspólnie (łącznie) stanowią stronę legitymowaną w postępowaniu. Zważyć należy dodatkowo, że skarżący wnieśli wspólną skargę na niewykonanie wyroku przez organ i uiścili od niej solidarnie wpis w wysokości 200 zł. Tym samym z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi wpis i koszty zastępstwa prawnego podlegały solidarnemu zwrotowi. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał również, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wniosek pełnomocnika skarżących o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wyższej niż minimalna wysokości, zwłaszcza że sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy (§ 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by zaistniały przesłanki uzasadniające, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek pełnomocnika skarżących o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wyższej niż minimalna wysokości. Z tego względu wniosek w tym zakresie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., został oddalony (pkt 4 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. Koszty te wynoszą 493 zł i składają się na nie: wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentów pełnomocnictwa (153 zł).

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.