Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 395/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na decyzję Wojewody z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Z. i T. Z., dalej także skarżący, wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 1 kwietnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 7 listopada 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 9 kwietnia 2019 r., udzielającej Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 9 kwietnia 2019 r. Starosta udzielił Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Dnia 29 kwietnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło odwołanie D. i T. Z. od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na ww. odwołanie Wojewoda w dniu 3 czerwca 2019 r. wydał postanowienia, w których stwierdził uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Jednocześnie Wojewoda uznał odwołanie D. i T.Z. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty i przekazał go według właściwości organowi pierwszej instancji.

Pismem z 1 lipca 2019 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego D. i T. Z. podtrzymali zarzut pominięcia ich jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r.

Postanowieniem z 26 września 2019 r. Starosta wznowił na wniosek D. i T. Z. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r., udzielającą Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach o nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..], w miejscowości K., gmina K.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Starosta decyzją z 7 listopada 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 9 kwietnia 2019 r., udzielającej Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli D. i T. Z.

Wojewoda po przedstawieniu instytucji wznowienia postępowania wskazał, że z treści pisma skarżących z 29 kwietnia 2019 r. wynika, że decyzję Starosty z 9 kwietnia 2019 r. skarżący otrzymali w dniu 25 kwietnia 2019 r. Wskazaną datę potwierdza znajdujący się w aktach sprawy dokument udostępnienia przedmiotowej decyzji w ramach dostępu do informacji publicznej, na wniosek D.Z. z 24 kwietnia 2019 r. Zatem wniosek o wznowienie złożony do Starosty przez skarżących 29 kwietnia 2019 r. należy uznać za wniesiony z zachowaniem miesięcznego terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania.

Biorąc pod uwagę, że ww. wniosek wskazywał ustawową przesłankę wznowienia postępowania - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), doprecyzowany w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji przy piśmie z 17 lipca 2019 r. oraz został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa, uznano, że Starosta prawidłowo wznowił postanowieniem z 26 września 2019 r. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 9 kwietnia 2019 r., udzielającą Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Oceniając zasadność wniosku wskazał Wojewoda, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zdaniem Wojewody celem przywołanego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w odróżnieniu od art. 28 Kpa definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w użytkowaniu lub zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenia te, wynikające z konkretnych przepisów prawa, muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie użytkowania lub zagospodarowania ich nieruchomości.

Dalej wskazał organ odwoławczy, że działki stanowiące współwłasność skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r. Jak wynika bowiem z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego skarżoną decyzją, narożnik działki nr [..] znajduje się w odległości ok. 16 m od terenu inwestycji. Z kolei działki nr [..] i [..] obręb ewidencyjny nr [..] w K. są jeszcze bardziej oddalone od przedmiotowego zamierzenia. Natomiast przywołana w odwołaniu działka nr [..] nie stanowi własności skarżących.

W ocenie Wojewody nie istnieją również jakiekolwiek podstawy do tego, aby przyjmować, że omawiana inwestycja, polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 4 m, spowodować może jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działek. Ograniczenia takie nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów, jak również nie pozbawiają tej działki dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości.

Nie podzielił organ odwoławczy obaw skarżących dotyczących naruszenia art. 234 ustawy Prawo wodne w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r. Zgodnie z przywołanym artykułem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, z uwagi na zaprojektowaną niweletę ciągu pieszo-rowerowego przedstawioną na rysunku nr 4.1 TOMU II Projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, znikome spadki - rzędu 0,3% i przełamania trasy, jak również szerokość ciągu 4,0 m i jego pochylenie poprzeczne daszkowe wynoszące 2%, nie stwarzają zagrożenia zalewania wodami opadowymi pochodzącymi z terenu inwestycji działek należących do skarżących. Tym bardziej, że działki nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w K. stanowiące współwłasność skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej wznowionym postępowaniem. Zatem z uwagi na znaczną odległość nieruchomości skarżących od projektowanego ciągu pieszo-rowerowego oraz fakt, iż nie będzie on graniczył bezpośrednio z nieruchomością skarżących, wykluczył Wojewoda jakiekolwiek oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego, choćby potencjalne, na nieruchomość skarżących poprzez jej zalewanie wodami opadowymi. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie sposób przyjąć, aby projektowana inwestycja ograniczała czy utrudniała dotychczasowe korzystanie z nieruchomości skarżących.

Natomiast podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty w przeważającej mierze nie dotyczą inwestycji objętej decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r., udzielającą Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..]. W szczególności należy zatem wyjaśnić, że ocenie we wznowionym postępowaniu w ww. sprawie nie mogą podlegać zarzuty dotyczące utraty dostępu do drogi publicznej dla działki nr [..] poprzez budowę drogi wewnętrznej na działkach na [..] i [..], czy ewentualne zagrożenia dotyczące nieuprawnionego kierowania wód opadowych na nieruchomość obejmującą działkę nr [..], związane z połączeniem parkingu z drogą wewnętrzną na działkach nr [..] i [..]..

Tak więc, mając na uwadze usytuowanie projektowanego obiektu, jak również jego rodzaj, stwierdził organ odwoławczy, że sporna inwestycja nie narusza prawa własności działek należących do skarżących. Brak jest również przepisu prawa materialnego, który by powodował prawne ograniczenia w korzystaniu z ww. nieruchomości należącej do skarżących, w związku z przedsięwzięciem objętym kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Innymi słowy sporna decyzja o pozwoleniu na budowę nie kształtuje sfery praw i obowiązków skarżących, nie są więc oni stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. Decyzja podjęta przez Starostę z 7 listopada 2019 r., odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 9 kwietnia 2019 r., udzielającej Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K., jest w ocenie Wojewody słuszna, ponieważ obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących, którym w sprawie przysługuje co najwyżej interes faktyczny.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego celowego etapowania inwestycji pod nazwą "Budowa ciągu pieszo-rowerowego w K. nad Jeziorem K.", podkreślono, że brak zaistnienia podstaw wznowieniowych wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Z kolei argument skarżących dotyczący wprowadzenia w błąd przez organ pierwszej instancji co do statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie rzutuje na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślił Wojewoda również, że do skarżących nie zostało skierowane ani zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, ani tym bardziej decyzja o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika również, że informacje o toczącym się postępowaniu skarżąca uzyskiwała w trybie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (wnioski D. Z. z dnia 7.03.2019 r., 22.03.2019 r., 26.03.2019 r. i 24.04.2019 r.). Z kolei z treści pisma skarżących z 27 lutego 2019 r. adresowanego do Starostwa Powiatowego wynika, że stanowiło ono faktycznie uwagi kierowane do inwestora i projektanta w związku z realizacją inwestycji na sąsiadujących działkach. Starosta przekazał przedmiotowe pismo pełnomocnikowi inwestora dnia 28 lutego 2019 r. Natomiast z treści uzasadnienia do decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z 9. Kwietnia 2019 r. wynika, że uwagi skarżących dotyczyły równolegle prowadzonego postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 18 kwietnia 2019 r., udzielającą Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..], [..] obręb nr [..]. W odwołaniu skarżący przywołują również treść uzasadnienia decyzji Wojewody z 1 października 2019 r., decyzję Starosty z 18 kwietnia 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśnił Wojewoda, że obszar oddziaływania inwestycji analizowanej w niniejszym postępowaniu oraz obszar oddziaływania inwestycji, do której nawiązują skarżący nie jest tożsamy. Tym samym powielane zarzuty skarżących nie mogą podlegać ponownej ocenie biorąc pod uwagę inny stan faktyczny spraw.

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżących zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe uznanie, że działki stanowiące współwłasność skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r. a nadto, przyjęcie, że nie istnieją żadne podstawy do tego, aby uznać, że ciąg pieszo rowerowy o szerokości 4m, spowodować może jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działek [..]-[..] stanowiących własność skarżących;

naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez ogólną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że działki stanowiące współwłasność skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 r. a nadto, przyjęcie że nie istnieją żadne podstawy do tego, aby uznać, że ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 4m, spowodować może jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działek [..]-[..] stanowiących współwłasność skarżących.

Wniósł pełnomocnik o uchylenie decyzji Wojewody w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty z powodu powyższych naruszeń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Uzasadniając sformułowane zarzuty wskazali skarżący, że w orzecznictwie podkreśla się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowalnymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013r. sygn. akt: II OSK 332/12) oraz, że do obszaru oddziaływania projektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej.

Zdaniem skarżących, organy tj. Starosta i Wojewoda zbyt automatycznie podeszli do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Brak poczynienia prawidłowych ustaleń w tej kwestii z właściwym odniesieniem się do twierdzeń skarżących zgłoszonych w toku postępowania w konsekwencji doprowadził do arbitralnego uznania, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony. Zdaniem skarżących nie może być tak, że jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu jest wyłącznie dokumentacja projektowa i przyjęte w niej założenia projektanta i inwestora. Na gruncie przedmiotowej sprawy zabrakło szczegółowej oceny i krytycznej analizy weryfikacji organów obu instancji, które w oparciu o wyznaczony obszar oddziaływania obiektu ustalają krąg stron postępowania.

Szczególnie sądowi nie może umknąć fakt, że inwestor Gmina z premedytacją podzieliła realizację inwestycji pod nazwą "Budowa ciągu pieszo rowerowego w K. nad Jeziorem K." na dwie części tylko po to, aby oddalić inwestycję od posesji skarżących, w wyniku czego pozbawiono ich możliwości egzekwowania od inwestora przestrzegania prawa własności nieruchomości i norm z tym związanych. Ponadto wskazane wyżej działanie miało na celu pomniejszenie wrażenia wielkości przewidzianej inwestycji. Inwestor skutecznie pomija fakt, że cała inwestycja będzie stanowiła obszar ponad 2000 m2 i co niewątpliwie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości (w tym na działki nr [..]-[..]). Co więcej powyższe działania inwestora służą temu, aby uniemożliwić skarżącym zgłaszanie nieprawidłowości w zakresie kwestii odprowadzania wód opadowych - co już jest kwestią podnoszoną przez skarżących i badaną przez Wojewodę w zakresie inwestycji na działce [..] i [..]. Zdaniem skarżących ze względu na istniejące ukształtowanie terenu i przy zaprojektowanym nachyleniu wszystkich części inwestycji gminnych nie będą wdrożone należyte systemy odwodnienia. Podział inwestycji na dwa etapy ma zasadnicze znaczenie, ponieważ w większości zrealizowana inwestycja określona decyzją Starosty z 9 kwietnia 2019 tj. pozwolenie na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach o nr ew. [..]-[..] łączy się z planowanym przez Gminę następnym fragmentem tej samej inwestycji. Została na nią przez Starostę wydana decyzja z 18 kwietnia 2019 r. udzielająca Gminie pozwolenie na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach on [..] i [..].W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda wydał decyzję z 1 października 2019, którą uchylił zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie Wojewody okoliczność, że projekt objęty zaskarżaną decyzją, według wyjaśnień zawartych w piśmie pełnomocnika inwestora przewiduje zagospodarowanie wód opadowych na działce nr [..] objętej pozwoleniem z 9 kwietnia 2019 r. świadczy o tym, że poszczególne części jednego zamierzenia polegającego na budowie ciągu pieszo - rowerowego w K. nad Jeziorem K. są od siebie zależne". Wojewoda w decyzji przywołanej powyżej wskazał również, że "Starosta zobowiązany jest rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z tą inwestycją na podst. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na zagadnienie wstępne" - czyli postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy drogi na działkach [..] i [..], na zasadzie zgłoszenia robót budowlanych do Starosty pod tytułem "Przebudowa drogi" na działkach [..] i [..]. Co stanowi zastosowanie błędnej podstawy prawnej tej inwestycji więc powinno być właściwie traktowane jako samowola budowlana i rozpatrywana przez organ zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego.

Tym samym skoro zdaniem Wojewody inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to oczywistym jest, że skarżący winni być traktowani jako strona postępowania z tego względu, że sąsiadują bezpośrednio co najmniej z jedną inwestycją (budowa drogi [..] i [..]) wchodzącą w skład całej inwestycji budowa ciągu pieszo-rowerowego w K. Prócz tego co powyżej za warte uwagi uznali skarżący stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Go 56/20. "Uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości." .

Zdaniem skarżących ze względu niewłaściwe ustalenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach [..]-[..] i wykazanie przez skarżących interesu prawnego w tym, aby być stroną postępowania powinno przyczynić się do uchylenia decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzję Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kolejno wskazać należy, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego wobec podniesionej przez skarżących przesłanki braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z 9 kwietnia 2019 r.

Co się tyczy postępowania wznowieniowego uregulowanego przepisami rozdziału 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślić należy, że ta instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz art. 145 b § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego w zamierzeniu ustawodawcy ma zatem doprowadzić do usunięcia wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne (i postanowienia od których przysługiwało zażalenie) czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z powołaniem się na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po myśli art. 147 k.p.a. należy wyłącznie do strony.

Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

Kolejną po wznowieniu postępowania czynnością organu I instancji po tym jak wznowił postępowanie powinno być ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie przysługującego jej przymiotu strony. W odniesieniu do pozostałych przesłanek brak po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowiły przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Przedmiotem postępowania wznowieniowego była decyzja Starosty z 9 kwietnia 2019 r. udzielająca Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Wskazać należy w pierwszej kolejności, że Sąd w niniejszym postępowaniu rozpatruje jedynie kwestię przesłanek wznowienia postępowania w sprawie wydania ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..]. Stąd przedmiotem oceny może być jedynie ocena wystąpienia, bądź braku, okoliczności wskazanych w art. 145 i nast. k.p.a.. Sąd nie ma uprawnień, by wypowiadać się w kwestiach przekraczających te granice, a w szczególności w zakresie, w którym winny być prowadzone, bądź są prowadzone odrębne postępowania. Treść skargi zawiera szereg zarzutów i podnosi wiele okoliczności, które nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, jako że przekraczają granice wyznaczone w art. 145 k.p.a. Dotyczy to w szczególności kwestii takich, jak ewentualne podzielenie inwestycji na etapy przez inwestora, potencjalny brak projektu zagospodarowania dla całości inwestycji i uchylenie przez Wojewodę decyzji odnoszącej się do innego fragmentu ciągu pieszo-rowerowego i prowadzenie wobec tego odcinka postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Te kwestie pozostają poza granicami niniejszej sprawy i sąd nie wobec nich zajmował stanowiska.

W niniejszym postępowaniu w granicach sprawy mieści się ocena mająca na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania był uprawniony do uczestniczenia w zakończonymi postępowaniu w charakterze strony i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony.

Wobec przedmiotu sprawy objętej wnioskiem weryfikacyjnym skarżących organy właściwe instancyjnie uznały, że postępowanie w opisywanym wcześniej zakresie należało prowadzić stosując przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który określa kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

W myśl przywoływanego już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy.

Te uwarunkowania prawne zostały uwzględnione przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, a Sąd dostrzegł staranność z jaką rozważyły wpływ przedmiotowej inwestycji na możliwość zagospodarowania działek skarżących.

Sąd przede wszystkim podziela przyjętą przez organy przy tej czynności tezę, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu obiektu, lecz o możliwość spowodowania ograniczeń w zabudowie na terenie otaczającym działkę inwestora w związku z realizacją projektowanej inwestycji.

Taka ocena Sądu wynika również z aprobaty poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przywoływanych także w skardze) sprawowanym w odniesieniu do przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. W bogatym w tej materii dorobku judykatury administracyjnej zwracano uwagę na konieczność wieloaspektowego postrzegania omawianej kwestii, uznając m.in., że zbyt represyjne i zawężające interpretowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, samego w sobie bardziej restrykcyjnego niż art. 28 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2192/15). Podkreślano też, że kryterium ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych, a interpretacja taka umożliwia obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Uznano też, że samo wystąpienie w postępowaniu wątpliwości, czy dochodzi do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, bez względu na wynik postępowania świadczy o tym, że właścicielowi temu powinien być przyznany status strony w postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14; 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uwzględnił również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2114/16), zgodnie z którym właściwy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ powinien każdorazowo na potrzeby konkretnej inwestycji ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania, a ponadto należy pamiętać, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes temu podmiotowi przysługuje.

W uznaniu Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy też wyjaśnić, że definicja zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". W tym zakresie zgodzić się należy z argumentacją skargi.

W ustawowym określeniu tego pojęcia jest uwzględniony teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, przy czym przepisów odrębnych nie można ograniczać do przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotne też jest, że fakt braku bezpośredniego graniczenia przez poszczególne działki z działką potencjalnego zainwestowania nie może przesądzać o braku interesu prawnego po stronie podmiotu ubiegającego się o status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nigdy nie była ograniczana tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok działki, na której usytuowana ma być inwestycja (tzn. bezpośrednio z nią graniczących).

W orzecznictwie wykluczono też możliwość uznania, że obszar oddziaływania obiektu to jedynie obszar zabudowy, czyli sama powierzchnia obiektu, wskazując na definicję ustawową w której mowa jest o terenie wyznaczonym wokół obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 427/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2714/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 306/14). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowisko to również podziela.

Niezależnie od powyższego istotne jest, że kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego, a skarżący domagają się ochrony swojego interesu twierdząc, że wobec zaprojektowania spadków terenu na budowanym ciągu pieszo-rowerowym spływ wód odbywał się będzie w kierunku ich nieruchomości. Dodać tutaj należy, że działki należące do skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji zatem w istocie skarżący istnienia własnego interesu prawnego upatrują w potencjalnej możliwości przedostania się wód z projektowanego ciągu pieszego przez inną działkę na teren należących do nich nieruchomości. Sąd nie dostrzega w takiej sytuacji istnienia nawet potencjalnego interesu prawnego po stronie skarżących, któremu ochronę należałoby zapewnić. Wbrew twierdzeniom skargi analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że żaden taki interes prawny w sprawie się nie ujawnił. Świadczy o tym bowiem to, że z racji usytuowania spornego ciągu pieszo-jezdnego zgodnie z projektem budowlanym w sposób wykazujący brak oddziaływania tego obiektu na działki sąsiednie i dalsze, w tym skarżących, w zakresie przesłaniania, nasłonecznienia, bezpieczeństwa pożarowego, poziomu emisji hałasu, czy też jakiegokolwiek innego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie nie może być mowy o takim oddziaływaniu na działki należące do skarżących. Zatem prawidłowo skarżący nie zostali uznani za stronę postępowania w toku czynności zakończonych przez Starostę wydaniem decyzji z 9 kwietnia 2019 r. udzielającej Gminie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego na działkach nr [..]-[..] obręb ewidencyjny nr [..] w miejscowości K.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżących zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego nie powołał się na żadne okoliczności, które mogłyby przemawiać za przyznaniem skarżącym statusu strony. Natomiast samo ogólne przywoływanie tez orzecznictwa sądowoadministracyjnego i jednoczesne zarzucanie organom orzekającym w sprawie braku rozważenia potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących nie mogło spowodować uwzględnienia skargi. Zarzuty odnoszące się do pominięcia przez organy faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości skarżących winny w efekcie prowadzić do precyzyjnego wskazania na czym te oddziaływanie polega. Tego w skardze zabrakło. Natomiast brak wykazania istnienia interesu prawnego po stronie skarżących powoduje, że nie istnieje prawna możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.