Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1069/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
uchylono postanowienie PINB
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. C., M. C., M. C. i A. S. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 25 października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T. C., M. C. M. C. i A. S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania a nadto na rzecz skarżącej A. S. kwotę 257,00 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia 9 września 2014 r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229) nakazał właścicielom obiektu budowlanego B.S. i J.S. wykonanie robót budowlanych, wynikających z ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. arch. M.S. (Upr. Nr [...] ) w miesiącu lipiec 2014 r. - w celu doprowadzenia istniejącego budynku garażowego położonego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości C. , obręb K. , usytuowanego bezpośrednio przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym Nr 1 oraz przy granicy działki oznaczonej nr [...] będącej własnością E.C. i T.C. przy granicy działki oznaczonej nr [...] , będącej własnością P.L. - do stanu zgodnego z prawem. Zakres robót budowlanych przewidywał: m

odprowadzenie wody opadowej z dachu z istniejącej rynny i rury spustowej;

wykonanie wentylacji mechanicznej garażu;

przebudowę istniejącego świetlika dachowego - zdemontowanie istniejących szyb, a w ich miejsce założenie nowej blachy trapezową;

zamontowanie na dachu drabinki;

zabudowę wewnętrznych słupków drewnianych oraz krokwi dachowych płytą gipsowo -kartonową nierozprzestrzeniającą ognia.

Termin wykonania robót określono do dnia 31 grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2013 r. ustalono, że obiekt garażowy (o wymiarach 4,10 m x 9,20 m) usytuowany jest na działce oznaczonej nr [...] położonej w C. obręb K. , bezpośrednio przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym Nr 1, stanowiącym własność B.S. i J.S. oraz przy granicy działki nr [...] będącej własnością E.C. i T.C. oraz przy granicy działki nr [...] , będącej własnością P.L. . B.S. i J.S. nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu 27 lutego 2013 r. Do budynku przylega obiekt garażowy, którego ściana boczna zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy działki stanowiącej własność E. i T.C. Spadek połaci dachu obiektu garażowego jest skierowany w kierunku działki sąsiada. Na okapie dachu założona jest rynna dachowa i rura spustowa, przez którą wody opadowe z dachu obiektu garażowego, kierowane są na pobocze ulicy [...] . Powyższe zostało potwierdzone zdjęciami fotograficznymi. Obiekt wykonany jest w konstrukcji stalowej od wewnątrz ściany wyłożone płytami gipsowymi, dach jednospadowy z pokryciem z blachy. W dachu wykonany jest świetlik z szyb, który doświetla całe pomieszczenie garażowe. Od strony działki nr [...] , ściana obiektu garażowego nie posiada otworów.

Organ ustalił, że inwestorem budowy budynku mieszkalnego i garażu była.

A.S. Obiekt garażowy, który przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi samowolę budowlaną, gdyż nie został ujęty w treści zatwierdzonego projektu technicznego dotyczącego budynku mieszkalnego. Został on wybudowany w latach 1980-tych, w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podał, że art. 40 ustawy umożliwia legalizację obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy tj. sprzeczności z planem oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Pod pojęciem spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć takie naruszenie prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40. Organ nadmienił, że obiekt garażowy zlokalizowany jest przy granicy z działką sąsiednią, dlatego też kwestia ta winna być szeroko ujęta w ekspertyzie technicznej. Wprawdzie samo zlokalizowanie obiektu z naruszeniem warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które skutkuje automatycznie rozbiórką, jednakże już może wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, ponieważ nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp.

Postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wezwał B.S. oraz J.S. do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez dostarczenie:

- opinii urbanistycznej Urzędu Miasta w T. o zgodności wybudowanego obiektu z planem miejscowym - na stan prawny obowiązujący w czasie jego budowy oraz

- ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych - budowy budynku garażowego, w oparciu o inwentaryzację architektoniczno - budowlaną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w tym zakresie.

Termin dostarczenia powyższych dokumentów ustalono do dnia 30 stycznia 2014 r., jednakże w dniu 5 luty 2014 r. do PINB wpłynęło pismo właścicieli z wnioskiem o przedłużenie dostarczenia powyższych dokumentów do dnia 31 maja 2014 r. PINB wyraził zgodę na przedłużenie terminu dostarczenia wymaganych. W dniu 3 czerwca 2014 r. zobowiązani przedłożyli cztery egzemplarze projektu pn; "przebudowy istniejącego budynku garażowego". Opracowanie zostało zaopiniowane pozytywnie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Na żądanie organu (wobec niespełnienia wymagań określonych w postanowieniu), w dniu 8 lipca 2014 r. współwłaściciele przedłożyli dwa egzemplarze uzupełnionego opracowania pn. "ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych budowy obiektu garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną wraz z inwentaryzacją architektoniczno - budowlaną oraz zaleceniami co do dalszych robót budowlanych".

Organ stwierdził, że obie przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zostały wykluczone, o czym świadczy przedłożone zaświadczenie Urzędu Miejskiego w C. z dnia 9 czerwca 2014 r. (wskazano w nim, że "obszar obejmujący działkę. Nr [...] jedn ewid. C. - miasto obręb[...] , zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu Miast [...] Okręgu Przemysłowego południowo - wschodniego rejonu, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 15.01.1979 r. - znajdował się na terenie oznaczonym na rysunku planu 85 MN - tereny budownictwa mieszkaniowego. Plan ten obowiązywał do roku 1990 r. W związku z tym zabudowa towarzysząca przeznaczeniu podstawowemu była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego") oraz ekspertyza techniczna (w punkcie 8 podano, że "wybudowany obiekt garażowy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a w szczególności dla budynków sąsiednich"). Ponadto przedłożona ekspertyza techniczna zawiera w sposób jednoznaczny i czytelny, zarówno w formie opisowej jak i graficznej zakres robót budowlanych do wykonania (pkt. 8).

Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ wyjaśnił, że jedynie sąd powszechny, mógłby wstrzymać postępowanie w celu zabezpieczenia powództwa, lecz jak wskazują akta sprawy, nie toczy się żadne postępowanie dotyczące prawa właścicieli garażu do terenu. Ponadto organ przytoczył § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i wskazał, że rozporządzenie ma zastosowanie tylko i wyłącznie do projektowanych budynków, co w niniejszym przypadku jest wątpliwe, gdyż przedmiotem jest istniejący obiekt budynek garażowy. Przy zachowaniu ściany oddzielenia p. poż (odpowiedniej klasy odporności ogniowej) odległości między budynkami ze względów pożarowych w ogóle nie wymagają normowania, jeżeli nie ma przeciwwskazań z innych względów. Względy i warunki brane są każdorazowo pod uwagę i szczegółowo analizowane. W tym przypadku, rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zaopiniował przedłożoną ekspertyzę techniczną –"bez uwag".

Ponadto organ wyjaśnił, że jeżeli przedmiotowa inwestycja spowodowała pogorszenie stanu technicznego sąsiedniej nieruchomości, to należy sprawę rozstrzygnąć na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, gdyż są to roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. PINB nie jest władny do rozstrzygania kwestii szkód wyrządzonych przez inwestora, bowiem do kwestii odpowiedzialności za szkodę przy wykonywaniu robót budowlanych zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego (art. 415, art. 429, art. 652).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.C., Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo wystąpienia okoliczności określonych w art. 37 ustawy tj. powodowania przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane poprzez nakazanie wykonania robót budowlanych, pomimo niezłożenia w terminie wymaganych dokumentów,

- art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania rozbiórki obiektu, pomimo występowania określonych w nim okoliczności tj. powodowania przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż znajduje on zastosowanie tylko i wyłącznie do projektowanych budynków,

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności: brak zbadania i wyjaśnienia okoliczności wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, zbadania okoliczności zgłoszonych w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę legalizacji i nakazanie jego rozbiórki, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odwołanie od decyzji wniósł również T.C. domagając się "bezwarunkowej likwidacji (rozbiórki) samowoli ściany długości 9,2 m i co najmniej 10 cm wybudowanej na posesji stanowiącego jego własność i murku ogrodzenia wzdłuż jego domu i okien przy ul. [...] Zwrócił uwagę na wadliwe działanie organu nadzoru również w innych sprawach.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia stanu faktycznego oraz rozważania prawne organu I instancji. WINB przychylił się do stanowiska organu I instancji w kwestii braku podstaw do badania w przedmiotowej sprawie przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten w przeciwieństwie do art. 48 ustawy prawo budowane z 1994 r. nie wymaga dla wszczęcia procedury legalizacyjnej stwierdzenia zgodności z wzmiankowanej inwestycji z przepisami. Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Na podstawie zaświadczenia Urzędu Miejskiego w C. z dnia 9 czerwca 2014 r. prawidłowo stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu [...] Okręgu Przemysłowego południowo-wschodniego rejonu, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 15 stycznia 1979 r.

W zakresie oceny, czy wykonany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia organ odwoławczy wyjaśnił z kolei, że przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usuniecie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. Z przedłożonej - na żądanie organu I instancji - ekspertyzy wynika, że wobec przedmiotowego obiektu budowanego możliwe jest wykonanie robót budowlanych zmierzających do zapewnienia realizacji wymagań wynikających z art. 37 § 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Przedstawiona ekspertyza jest spójna, kompletna, a wskazania co do zakresu robót budowlanych konicznych do przeprowadzenia zmierzają do likwidacji negatywnego wpływu obiektu na nieruchomości sąsiednie.

W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko PINB w zakresie nakazania B.S. i J.S. dokonania zmian i przeróbek w obiekcie budowlanym w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W opinii MWINB, organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy celem ustalenia okoliczności warunkujących treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W przedmiocie zarzutów odwołania dotyczących niezasadnego przedłużenia terminu do przedłożenia przez inwestora dokumentacji wynikającej z postanowienia 25 października 2010 r. organ podał, że termin zakreślony wskazanym postanowieniem jest wyłącznie terminem instrukcyjnym, a zatem znajdują do niego zastosowanie podobne uwagi, jak w przypadku terminu realizacji obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane z 1994 r. Termin określony w art. 48 ust. 3 u.p.b. jest terminem instrukcyjnym i dlatego może on być przez organ przedłużany, skracany i zawieszany. Nie można też zobowiązanego inwestora obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny te były od niego niezależne. Organ zauważył, że inwestor ostatecznie dopełnił obowiązku wynikającego z postanowienia przedkładając wymaganą dokumentację.

E.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7

i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowa,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,12 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, a także - brak odniesienia się do zarzutów odwołania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego

niezastosowanie i niezawieszenie przedmiotowego postępowania pomimo istnienia

zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu granicy prawnej pomiędzy

nieruchomościami, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd było niezbędne

do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania decyzji,

- naruszenie art. 40 ustawy 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo wystąpienia okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy tj. powodowania przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- naruszenie art. 40 ustawy 1974 r. - Prawo budowlane poprzez nakazanie wykonania robót budowlanych, pomimo niezłożenia w terminie wymaganych dokumentów,

- naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i brak nakazania rozbiórki obiektu, pomimo występowania określonych w nim okoliczności tj. stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 15 stycznia 1979, z pominięciem ustaleń planu

zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie orzekania przez organ I instancji,

- naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania rozbiórki obiektu pomimo występowania określonych w nim okoliczności tj. powodowania przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- naruszenie art. 48 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że bezzasadne przedłużanie przez PINB terminu do przedłożenia przez inwestora dokumentacji wynikającej z postanowienia z 25 października 2010 roku, jest zgodne z przepisami prawa, gdyż użyte w wskazanym artykule termin jest terminem instrukcyjnym i to uzasadnia w ocenie organu jego przedłużanie, skracanie, zawieszanie bez ograniczeń,

- naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej poprzez jego

błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż znajduje on zastosowanie tylko i

wyłącznie do projektowanych budynków,

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie zarzutów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Kontrola zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu odwoławczego, decyzja organu I instancji, jak i postanowienie z dnia 25.10.2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. naruszają prawo w sposób powodujący konieczność uchylenia tych aktów.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy garaż wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, sporny budynek został zrealizowany przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Zatem zgodnie z art. 2. ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229) inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy:

1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1),

2) powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2),

3) jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1(art.37 ust.2).

Wykluczenia tej ostatniej przesłanki (art.37 ust.2) organy nie dokonały. Dlatego też wydanie decyzji było przedwczesne.

A przecież, jak wynika z przepisu art.40 prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, dopiero jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Zgodnie z powyższymi uregulowaniami obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy nie zachodzą przesłanki obligujące do wydania decyzji o nakazie rozbiórki oraz, czy istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez zmiany i przeróbki obiektu. Oznacza to, że obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zatem zbadać zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kontrolowanej sprawie organ uchylił się od wykonania tej czynności nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia "opinii urbanistycznej Urzędu Miejskiego w C. o zgodności wybudowanego obiektu garażowego na stan prawny obowiązujący w czasie budowy obiektu".

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. II OPS 2/13, zamieszczonej w bazie cbois) wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Wyjaśniono również, że "odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Skoro art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. reguluje definicję oraz skutki samowoli budowlanej, a w wersji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. również warunki jej legalizacji, należy więc przyjąć, że "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które powinny być stosowane do obiektów wskazanych w tym przepisie zamiast art. 48, to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. Stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 738, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 4/01, ONSA 2002 r., nr 2, poz. 58). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w dacie orzekania należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje".

Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA.

Organ zadowolił się tymczasem zaświadczeniem z dnia 9 czerwca 2014 r. (k. [...] ekspertyzy technicznej) wydanym z upoważnienia Burmistrza C. o treści: "obszar obejmujący działkę ozn. Nr [...] jedn. ewid. C. – miasto obręb K. , zgodnie z ustaleniami zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu [...] Okręgu Przemysłowego południowo - wschodniego rejonu, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 15.01.1979 r., znajdował się na terenie oznaczonym na rysunku planu 85 MN - tereny budownictwa mieszkaniowego. Plan ten obowiązywał do roku 1990 r. W związku z tym zabudowa towarzysząca przeznaczeniu podstawowemu była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

Nawiasem mówiąc z zaświadczenia tego nie wynika zgodność wybudowanego obiektu garażowego z planem zagospodarowania przestrzennego z 15 stycznia 1979 r. Nie wiadomo na przykład, czy plan ten zawierał normy o sytuowaniu budynków garażowych przy granicy działki.

Organ winien ustalić zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji.

Nadto, wbrew ocenie organów przedłożona ekspertyza techniczna nie jest "spójna, kompletna". Na stronie 14 ekspertyzy podano, ze "projektowany obiekt jest budynkiem garażowym jednokondygnacyjnym na dwa stanowiska" , a na stronie 21, że "na jedno stanowisko postojowe". Nadto, na stronie 15 ekspertyzy na mapie inwentaryzacji zaznaczono, że ściana garażu znajduje się w odległości 50 cm od granicy działki nr [...] oraz w odległości 420 cm od południowozachodniego narożnika domu skarżących i 240 cm od północnozachodniego narożnika tego domu.

Na szkicu z oględzin (k.4 a.a.) zaznaczono inne odległości. Również ustalenia organu w tym zakresie są sprzeczne. Raz bowiem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że ściana boczna spornego obiektu garażowego zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy działki stanowiącej własność E. i T.C. , by w dalszej części uzasadnienia stwierdzić, że "obiekt garażowy usytuowany jest na działce oznaczonej nr [...] (...) bezpośrednio przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym Nr 1, stanowiącym własność B.S. i J.S. oraz przy granicy działki nr [...] .

Ani w ekspertyzie, ani w rozważaniach organu nie odniesiono się do usytuowania garażu w odległości 50 cm od granicy. Nie ustalono również, czy w domu usytuowanym na działce nr [...] znajdują się od strony przedmiotowego garażu okna i w jakiej ewentualnie odległości oraz jak jest użytkowana ta działka. Organ I instancji sam wskazał w uzasadnieniu decyzji, że obiekt garażowy zlokalizowany jest przy granicy z działką sąsiednią, dlatego też kwestia ta winna być szeroko ujęta w ekspertyzie technicznej. Tymczasem w ekspertyzie wskazano jedynie, że "inwestycja nie narusza bezpieczeństwa stanu użytkowania i konstrukcji istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] ,[...] przy ulicy [...] nr [...] przy ulicy O. " oraz że "nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia w szczególności dla budynków sąsiednich".

Odnośnie do przesłanki "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.) wskazać należy, że będzie ona spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów p.b. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane przez organ w sposób niebudzący wątpliwości. Usytuowanie garażu w odległości 50 cm od granicy działki wymaga szczegółowego rozważenia przez organ, czy nie zachodzi któraś z trzech przesłanek obligatoryjnego nałożenia obowiązku rozbiórki, wymienionych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno - budowlanych. Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę.

Organy nie rozważyły, czy usytuowanie samowolnie wybudowanego obiektu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia oraz czy możliwe jest wyeliminowanie ewentualnych naruszeń. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14.01.2014 r. (sygn. II OSK 1768/12, LEX nr 1502233), że uprawienia osób trzecich korzystają z ochrony również w postępowaniu zmierzającym do oceny samowoli budowlanej i określenia warunków jej ewentualnej legalizacji.

Organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do zbadania i określenia w jaki sposób te ewentualne naruszenia można wyeliminować. W pierwszej kolejności w takim wypadku należy sprawdzić czy w sprawie istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez zmiany i przeróbki obiektu. Nakaz rozbiórki może mieć natomiast zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości usunięcia zagrożeń w oparciu o art. 40 tej ustawy. Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z " niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ", które automatycznie skutkuje rozbiórką.

Ponieważ przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tym bardziej obowiązkiem organu administracji było rozważenie istnienia przesłanek określonych z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18.11.2014 r., sygn. II OSK 1044/13, LEX nr 1658503).

Powyższe rozważania zawierają odniesienie do części zarzutów skargi.

Za niezasadne uznać należy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie przedmiotowego postępowania pomimo istnienia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd było niezbędne do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania decyzji. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości dotyczą więc stosunków własnościowych, mających charakter cywilnoprawny. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej nie jest zależne od wyniku postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 40 ustawy 1974 r. Prawo budowlane poprzez nakazanie wykonania robót budowlanych, pomimo niezłożenia w terminie wymaganych dokumentów. Określony przez organ termin miał charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie mogło samo z siebie być przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki.

Nieprawidłowy jest także zarzut naruszenia art. 48 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że bezzasadne przedłużanie przez PINB terminu do przedłożenia przez inwestora dokumentacji wynikającej z postanowienia z 25 października 2010 roku, jest zgodne z przepisami prawa, gdyż użyte w wskazanym artykule termin jest terminem instrukcyjnym i to uzasadnia w ocenie organu jego przedłużanie, skracanie, zawieszanie bez ograniczeń. Ze względu na zastosowanie w sprawie art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r., przepis art. 48 ust.3 tej ustawy nie miał zastosowania. Ani postanowienie z dnia 25.10.2013 r., ani zaskarżona decyzja nie były wydane na jego podstawie, aczkolwiek treść wspomnianego postanowienia mogła sugerować jego zastosowanie.

Ze względu na pogląd prezentowany w uchwale NSA z dnia art. 48 ust.3 ustawy zasadny jest zarzut, że błędna jest ocena organu, że przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajduje zastosowanie wyłącznie do projektowanych budynków.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego (art. 37 ust. 1 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) oraz przepisów postępowania (art.7,77 i 107 kpa) co uzasadnia rozstrzygnięcie z punktu I wyroku, oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.