Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1230/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 75 par. 1, art. 77. art. 78 par. 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1407/14 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. M. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1407/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu d. wpłynął wniosek S. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2013 r. W treści wniosku do przyznania płatności w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariantach:

– 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności),

– 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności),

zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni 102,57 ha.

Wraz z wnioskiem producentka złożył deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, dokumentację dotyczącą przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dot. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu G., na której jest położona działka rolna z wniosku o identyfikatorze D oraz 2 załączniki graficzne.

W dniu [...] czerwca 2013 r. producentka złożyła oświadczenie, w którym poinformowała o zniszczeniach spowodowanych działaniami zwierząt w uprawie sadowniczej jabłoni i czereśni, do usunięcia których zobowiązała się na jesień 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. producentka złożyła do organu I instancji protokół oględzin ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych sporządzony przez przedstawiciela obwodu łowieckiego nr [...] po oględzinach uszkodzonej uprawy przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r., w którym wskazano na stwierdzone na powierzchni 20% z obszaru 95,47 ha zniszczenia drzewek w postaci otarć kory czy ogryzania ich wierzchołków przez zwierzęta. W dniu [...] października 2013 r. producentka złożyła do organu I instancji informację o wykonaniu w terminie pomiędzy [...] października 2013 r. uzupełnienia nasadzeń, wskazując, że na działkach rolnych B i C zagospodarowanych jabłonią wykorzystano 1000 sztuk drzewek, natomiast na działce A z uprawą czereśni dosadzonych zostało 3000 sztuk. Do akt sprawy złożono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2013 r., paszporty roślin oraz rachunki potwierdzające zakup ww. materiału szkółkarskiego.

W dniach pomiędzy [...] października 2013 r. w gospodarstwie producentki przeprowadzono kontrolę na miejscu, w trakcie której w zakresie upraw sadowniczych zadeklarowanych na działkach rolnych A, B i C organ stwierdził drzewka wsadzone pierwotnie oraz nowo dosadzone w terminach wykazanych w rejestrze zabiegów agrotechnicznych. Poza powyższą kontrolą w gospodarstwie producentki przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości. Ponadto Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. (PCBC) sporządziła i przekazała organowi I instancji wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 (wykaz dotyczył producentki o nr identyfikacyjnym 59521381), w którym wskazano powierzchnię 2,60 ha dla wariantu upraw rolniczych (z certyfikatem zgodności - symbol wariantu 2.1) oraz obszar 99,97 ha dla upraw sadowniczych i jagodowych (z certyfikatem zgodności - symbol wariantu 2.9). W kolumnie 18 wykazu jednostka PCBC umieściła informację o treści: "w 2.9 - P. 73,47 ha - uzupełniono obsadę drzew i krzewów".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji przyznał producentce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 1.038,85 zł do powierzchni zadeklarowanej w wariancie - Upraw rolniczych oraz odmówił przyznania wsparcia do działek zagospodarowanych uprawą jabłoni i czereśni. Wskutek złożonego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] maja 2014 r. organ I instancji przyznał producentce płatność środowiskową i wydał decyzję, w której poza przyznaniem wsparcia w kwocie 1.038,85 zł za realizację wariantu 2.1 orzekł o odmowie płatności do gruntów z zadeklarowana uprawa sadowniczą.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalona liczba drzewek na poszczególnych działkach rolnych przed wykonaniem przez producentkę uzupełnień ich obsady, nie była wystarczająca do stwierdzenia, że na działkach A, B i C była utrzymywana minimalna obsada drzew określona w przepisach dot. programu rolnośrodowiskowego.

Wskutek złożonego przez stronę odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 22 września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wyjaśniając, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu 2.9 możliwe jest jedynie po spełnieniu określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego związanych z podjętym zobowiązaniem. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu wymogów, organ I instancji rozstrzygający w sprawie płatności obowiązany był do zastosowania dyspozycji, o której mowa w § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tych wymogów - co w istocie spowodowało konieczność odmowy przyznania tej płatności do uprawy sadowniczej zadeklarowanej do płatności w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności).

S. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy bezzasadnie pominął dowód z oświadczeń złożonych przez skarżąca i członka jej rodziny i nie odniósł do podnoszonych okoliczności. Zatem organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny sprawy oraz oparł się na dowodzeniu pozbawionym logicznej spójności naruszającym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), w sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem PRS2009"), ponieważ skarżąca podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie tego rozporządzenia w zakresie m.in. wariantu dziewiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne (tj. wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe - z certyfikatem zgodności).

Sąd podkreślił, że w przypadku uprawy sadowniczej zadeklarowanej we wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej, jak to miało miejsce w sprawie, płatność za realizację wariantu 2.9 jest przyznawana wówczas, gdy są spełnione warunki do jej przyznania określone w rozporządzeniu z 2009 r.

Powołując się zatem na § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w którym ustawodawca określił warunki, po spełnieniu których jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, Sąd wskazał, że płatność za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w przypadku wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

Jedynie łączne spełnienie przez skarżącą wymienionych w przepisach przesłanek stanowi podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Załącznik nr 2 do rozporządzenia z 2009 r. w zakresie pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne zawiera m. in. następujące wymogi dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności):

a) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa,

b) utrzymywanie minimalnej obsady drzew (...), która w przypadku drzew jabłoni

i czereśni stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni,

c) prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie.

W rozpoznawanej sprawie, z raportu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] października 2013 r. wynika, że stwierdzono drzewka wsadzone pierwotnie oraz nowo dosadzone w łącznej ilości 4.000 sztuk tj. 3.000 sztuk czereśni na działce A, 900 sztuk jabłoni na działce B, 100 sztuk jabłoni na działce C.

Stwierdzona w trakcie kontroli obsada kwalifikowanych, zatwierdzonych do obsady czereśni na działce A wynosiła 9.551 sztuk i obejmowała nowe nasadzenia w ilości 3.000 sztuk. Tak więc obsada czereśni była przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka niewystarczająca względem minimalnej wymaganej dla obszaru 73,47 ha tj. 9.184 sztuki (8.743 sztuki z uwzględnieniem marginesu 5%).

Ta sama okoliczność dotyczyła obsady na działkach B i C (obsada przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka była niedostateczna).

Kontrola przeprowadzona po uzupełnieniu obsady wykazała ponadto duże ilości drzewek martwych i niespełniających parametrów drzewka kwalifikowanego:

– 3.307 sztuk na działce A (882 suche, 2.425 za niskie, odbijające),

– 1.166 sztuk na działce B (374 suche, 792 za niskie, odbijające),

– 46 na działce C (14 suche, 32 za niskie, odbijające).

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że część drzewek nie spełniała określonych wymagań w trzecim roku ich uprawy. Łączna liczba drzewek, które nie spełniały określonych warunków przewidzianych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRS2009 wyniosła 3.249 sztuk (2.245 + 792 +32). W związku z powyższym postępowanie organów obydwu instancji Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. W toku postępowania organy dysponowały zarówno dowodami z przeprowadzonej kontroli (raport z czynności kontrolnych, formularz kontroli działek rolnych) oraz licznymi wyjaśnieniami skarżącej (złożonymi w toku pierwszego postępowania odwoławczego, jak i powtórnego), a także oświadczeniem pełnomocnika skarżącej. W ocenie Sadu rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając do w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.: § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzania PRS2009 poprzez jego oczywiście błędną wykładnie, a także

2. naruszenie następujących norm postępowania:

a). art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie de facto i całkowity brak rzeczywistego odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w treści skargi;

b). art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez praktycznie pozbawione uzasadnienia zaaprobowanie przez Sad mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 22 września 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że zarówno organy jak i Sad I instancji nie uwzględnił podnoszonych w sprawie jej wyjaśnień, że duża liczba drzew zdrowych lecz zbyt niskich, bezspornie odnotowana przez pracowników samego organu w trakcie kontroli, jest wynikiem przeprowadzonych przez nią czynności agrotechnicznych (przycięcia stymulujące), które przeprowadzone zostały przy okazji nowych dosadzeń, a więc bezpośrednio przed kontrolą, lecz zarazem w momencie, w którym liczba drzew zdrowych i odpowiednich rozmiarów na skutek dodatkowych dosadzeń znacząco przekraczała normy, co pozwoliło stronie przeprowadzić wspomniane prace, których celem był dalszy rozwój sadu. Brak odniesienia się do jej wyjaśnień oznaczało, według niej, że przyjęty przez organy stan faktyczny był niezgodny z rzeczywistością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a skarga kasacyjna może być oparta na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie,

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozważania, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wadliwie nie dopatrując się naruszenia przez organy administracyjne przepisów k.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej - poprzedzić należy wskazaniem, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa ONW), do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy ONW).

Z treści powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, w szczególności przez odejście od stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją zasady przyjętej w art. 21 ust. 3 ustawy ONW jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, co zmusza stronę do większej aktywności. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie obciąża wnioskodawcę obowiązkiem udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie wyklucza to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowania w tym postępowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym w szczególności takim dowodem mogą być zeznania świadków. Natomiast zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powyższe oznacza, że organ, co do zasady, musi dopuścić dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

O tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy decyduje hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie prawnej. Skoro zatem organ rozpatrywał wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowy na 2013 r. to ustalenia wymagało, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w § 2 oraz § 50 zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.).

Odnosząc powyższe do zakresu zarzutów objętych skargą kasacyjną ustaleń wymagało, czy na działkach A, B i C deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu dziewiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) utrzymana była minimalna obsada drzew jabłoni i czereśni w ilości 125 szt. drzew na 1 ha powierzchni.

Sąd I instancji zaakceptował dokonane w trakcie kontroli na miejscu przez organy ustalenia faktyczne, z których wynikało, że stwierdzona obsada kwalifikowanych drzew czereśni – po dokonaniu nowych nasadzeń w ilości 3000 szt. na działce A wynosiła 9.551 szt.. Obsada ta z uwzględnieniem marginesu 5 % błędu przed uzupełnieniem była niedostateczna. Podobnie było z obsadą drzew na działkach B i C. Stwierdzono również duże ilości drzew martwych (suchych) i niespełniających parametrów drzewa kwalifikowanego (zbyt niskie, odbijające). Łączna liczba drzewek, które nie spełniały określonych warunków przewidzianych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRS2009 wyniosła 3.249 szt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy nie uchybiły art. 80 k.p.a. jest uzasadniony.

Przypomnieć należy, że w skardze skarżąca zarzucała organom naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie oświadczeń składanych przez nią i jej członków rodziny skarżącej, a tym samym brak pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodniony niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny sprawy, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji w zakresie, w jakim organ nie odniósł się do podnoszonych przez stronę okoliczności, dlaczego dowodom tym odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu skargi S. M. podnosiła wiele argumentów, w których kwestionowała prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy. Przede wszystkim podważała, aby na podstawie dwóch danych, tj. ilości drzewek spełniających normy w chwili kontroli oraz liczby drzewek dosadzonych, można było dokonywać ustaleń o liczbie drzewek spełniających normy w okresie przed wykonaniem nowych nasadzeń. Skarżąca wskazywał, że najpierw dosadziła dużą liczbę nowych drzew, a następnie dopiero przycięła uszkodzone drzewka. Z chwilą dosadzenia nowych roślin liczba pełnowartościowych drzew w przeliczeniu na 1 ha przewyższała na tyle znacząco wymagane minimum, że w ramach tych samych prac mogła dokonać zabiegi pielęgnacyjne w stosunku do tych drzew, które spełniały wymagane normy wysokości i żywotności.

Tymczasem Sąd I instancji odnosząc się do tych zarzutów jednym zdaniem stwierdził, że "nie dopatrzył się również naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., tj. rozpoznania sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa."

Sąd I instancji odniósł się zatem do istotnych kwestii rozpoznawanej sprawy w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych. Twierdzenia Sądu I instancji nie zostały poparte również żadnymi okolicznościami faktycznymi, dotyczącymi spornych zagadnień. Brak jest całkowicie wywodów Sądu I instancji odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 75 § 1 i 78 § 1 i 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści przepisu wywodzi się zarówno w doktrynie jak i judykaturze - że sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieodniesienie się do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2519/11, z dnia 12 marca 2013r., sygn. II OSK 2590/12, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/12). Tym niemniej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi, w ramach których skarżąca zarzuciła organom naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym naruszenie art. 75 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 86 k.p.a. należy uznać, że niewątpliwie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 kwietnia 2008r., sygn. akt II FSK 291/07 i z dnia 11 września 2014r., sygn. akt I FSK 1230/13, LEX nr 1569163.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zasadniczej kwestii dotyczącej minimalnej ilości drzew na działkach A, B i C, a mianowicie nie określił, jaka była w dniu kontroli obsada drzew na tych działkach spełniająca kryteria przewidzianych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRS2009 w przeliczeniu na 1 ha powierzchni. Określił jedynie łączną liczbę drzewek, która ww. wymogów nie spełniała (3.249 szt.). Poza tym nie wyjaśnił, dlaczego postępowanie organów polegające na niezaliczeniu do drzew spełniających parametry drzew kwalifikowanych drzew nowo zakupionych i dosadzonych jest właściwe.

Zauważyć trzeba, że w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, w którym poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Z. o zniszczeniach w uprawie sadowniczej na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych spowodowanych działaniami zwierząt i zobowiązała się do ich usunięcia jesienią 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. złożyła protokół oględzin szacowania szkody, z którego wynika, że na powierzchni 20% z obszaru 95,47 ha stwierdzono zniszczenia drzewek w postaci otarć kory i ogryzania ich wierzchołków przez zwierzęta. Skarżąca zakupiła i posadziła łącznie 4 000 szt. drzew i według jej oświadczenia następnie dokonała przycięcia stożków drzew, które zostały uszkodzone przez zwierzęta, co było zabiegiem pielęgnacyjnym, podyktowanym dbałością o rozwój drzew, lepszym ich ukrzewieniem.

Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, że liczba drzew zdrowych, lecz zbyt niskich, jest wynikiem przeprowadzonych przez nią czynności agrotechnicznych (przycięcia stymulujące), które przeprowadzone zostały przy okazji nowych dosadzeń, kiedy to liczba drzew zdrowych i odpowiednich rozmiarów na skutek dodatkowych dosadzeń przekraczała normy, co pozwoliło stronie przeprowadzić wspomniane prace, których celem był dalszy rozwój sadu.

WSA w ogóle nie poddał tej okoliczności faktycznej analizie, a ewentualne jej potwierdzenie w istotny sposób rzutowałoby na poprawność dokonanych przez organ ustaleń faktycznych.

Podkreślenia wymaga, że szczególna rola sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działania organów administracji publicznej polega m.in. na badaniu, czy w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organy te występują w roli nadrzędnej wobec danej jednostki (wszak sprawują funkcje z zakresu imperium państwa), nie dopuściły się naruszeń prawa. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny nie może poprzestać na wskazaniu, że organ wyczerpująco i prawidłowo wyjaśnił motywy swojego działania, szczególnie gdy strona przeciwko stanowisku organu podnosi konkretne zarzuty faktyczne i prawne. Niezbędne jest wskazanie dlaczego takie, a nie inne postępowanie organu uznać należało w danych okolicznościach za prawidłowe.

Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie zaprzeczała, aby obsada drzew na działkach A,B i C nie spełniała określonych w rozporządzeniu PRS2009 wymogów co do minimalnej liczby drzew na 1 ha powierzchni, przedstawiając na tę okoliczność w toku postępowania administracyjnego szczegółową argumentację. Sąd I instancji zobowiązany był w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARMiR poddać szczegółowej analizie ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie dokonaną przez organ, w tym również, czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione. Tymczasem WSA nie tylko, że nie przedstawił wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, o czym było już mowa, to argumentując swoje stanowisko w zasadzie w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności faktycznych przywołanych przez stronę zarówno w odwołaniu jak i skardze, bez szerszej refleksji wyraził pogląd, że nie stwierdził naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. rozpoznawania sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przypomnieć należy, że – jak już wskazano to wyżej – pierwsza zasada w niniejszym postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – nie ma w sprawie zastosowania. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, a zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z ustosunkowaniem się do argumentów strony skarżącej, które nie zostały zaakceptowane.

W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Sąd I instancji w zasadzie zaniechał kontroli dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego. Organ w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., zobowiązany jest do wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a zatem nie może ograniczyć się jedynie do poszczególnych dowodów, ale powinien uwzględniając wszystkie powołane w sprawie dowody i kierując się dostępną wiedzą, doświadczeniem życiowym, zasadami logiki ocenić je we wzajemnej łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać wnikliwej ocenie wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza w której ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony.

Takie postępowanie Sądu I instancji, polegające na braku kontroli oceny dokonanej przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a.), mające w istotny sposób wpływ na rozstrzygnięcie.

W kontekście tych ustaleń stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo Sąd I instancji nie dokonał wykładni wskazanego w nim § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRS2009, natomiast uznał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji powinien dokonać wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wskazać jakie ustalenia faktyczne należało poczynić, a następnie ocenić, czy organ administracji zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie dowodowe i czy przy tak poczynionych ustaleniach prawidłowo zastosował właściwe w sprawie prawo materialne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.