Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 49/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Andrzej Irla ( spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 350/08 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 350/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę T. P. wniesioną na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, orzekł w sentencji wyroku w następujący sposób: w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. II określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, zaś w pkt. III zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 22 stycznia 2008 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło odwołanie T. P. - użytkownika wieczystego działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Słupsku. Powyższa działka graniczy z terenem inwestycji, co zdaniem skarżącego przesądza o konieczności uznania go za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego. Podstawę wniosków sformułowanych przez odwołującego się stanowią ewentualne immisje mogące powstać na etapie budowy i użytkowania obiektu, a bezpośrednio oddziaływujące na nieruchomość T. P.. Podniósł także szereg innych aspektów dotyczących prowadzonego przed Prezydentem Miasta Słupska postępowania.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał na treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis w stosunku do regulacji art. 28 kpa i będącego jedyną podstawą uznania za stronę. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Z powyższych regulacji wynika, że przymiotem strony dysponuje właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub zarządca), którego nieruchomość - w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym - obiektywnie (nie zaś poprzez subiektywne odczucia) dozna ograniczenia w zagospodarowaniu. Organ II instancji stwierdził także, że ewentualne ograniczenia wypływać mogą jedynie z konkretnych norm prawa. Oceniając prawidłowość wytyczenia przez Prezydenta Miasta Słupska granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem w tym zakresie dowodów stanowiących podstawę określenia stron postępowania, jak również zważywszy na obowiązujący stan prawny, organ administracji wywiódł, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Tym samym brak jest przesłanek do przyznania T. P. statusu strony. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1221/2005, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której będzie zrealizowane dane przedsięwzięcie nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Użytkownik wieczysty (właściciel, zarządca), aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę musi wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji skarżący nie był w stanie wskazać takiego przepisu, podnoszone natomiast wielokrotnie argumenty dotyczące narażenia nieruchomości na ewentualne czynniki typu hałas, wibracje lub pola elekromagnetyczne nie mogą stanowić podstawy uznania, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Są to jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te mogą natomiast uzasadniać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepisy zawarte w tym akcie prawnym przewidują środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochronie przed różnego rodzaju immisjami służą również przepisy prawa cywilnego (art. 222 § 2 w związku z art. 144 kc). Okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania wnoszącemu odwołanie statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/2005). Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jednoznacznie wykazano, iż w świetle planowanego zagospodarowania terenu brakuje uzasadnionych podstaw do uznania powyższych czynników za zagrożenie dla terenów sąsiednich. Analiza akustyczna wykazała brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, zaś w decyzji stwierdzono, że "oddziaływanie inwestycji na środowisko nie będzie przekraczać granic działek przeznaczonych pod realizację planowanego zamierzenia budowlanego".

Odnosząc się do innych zarzutów zawartych w odwołaniu, tj. uznania działek nr [...], [...] (obręb 11) oraz [...] (obręb 9) za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, odmiennie niż to miało miejsce w przypadku działki skarżącego, organ II instancji wskazał, że wymienione działki przeznaczone są pod drogi publiczne, na które planowane są wjazdy i wyjazdy z projektowanego obiektu, stąd też odmienny jest status, jaki im przysługuje.

Organ II instancji powołał się na treść art. 138 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję - umarza postępowanie organu pierwszej instancji lub 3) umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa następuje w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006r. sygn. akt I SA/Wa 514/06). Uwzględniając przedstawione okoliczności sprawy oraz stan prawny, organ II instancji postanowił zatem jak w sentencji rozstrzygnięcia.

W skardze, jaką 27 marca 2008 r. T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy dopuścił się następujących naruszeń przepisów prawa: art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - poprzez podzielenie oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji, że w obszarze oddziaływania obiektu nie mieści się nieruchomość skarżącego; art. 7 oraz art. 12 kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, co skutkuje naruszeniem art. 10 kpa wskutek pozbawienia strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto zarzucił skarżący naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego poprzez ustalenie przez organ, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Z kolei uczestnik postępowania "[...]" S.A. z siedzibą w Kielcach w piśmie procesowym z dnia 11 września 2008 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko zajęte przez Wojewodę Pomorskiego.

Uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a konsekwencji wniesiona skarga jest zasadna, Sąd kierował się następującymi względami.

Zaskarżona decyzja podjęta została przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, które zasadniczo pozostają niesporne. Jak zatem wynika z akt sprawy i prawidłowych ustaleń Wojewody Pomorskiego, T. P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...], działki nr [...], obręb 11 miasta Słupska, sąsiadującej z terenem przewidzianym dla budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego oraz rozrywkowego pod nazwą "Arena", zlokalizowanego w kwartale ulic [...], Szczecińskiej, Krzywoustego, Malczewskiego, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb 11 miasta Słupska. Pozostaje także poza sporem, że skarżący nie był adresatem decyzji organu I instancji - Prezydenta Miasta Słupska nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Spółce Akcyjnej [...] z siedzibą w Kielcach dla Centrum Handlowo-Rozrywkowego "[...] " wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje wewnętrzne, parkingi, drogi wewnętrzne, urządzenia techniczne, kategoria obiektu - XVII, nie brał także udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania. Odwołanie od wymienionej decyzji skarżący wniósł natomiast w terminie otwartym na wniesienie odwołania dla podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie uczestniczył także jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Słupska z dnia 6 września 2007 r. Nr 37/07 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, poprzedzoną sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Status strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), stanowiący lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 28 kpa, na co trafnie wskazuje organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Przepis ten obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r., został wprowadzony do Prawa budowlanego nowelą z dnia 23 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do postępowań, które zostały wszczęte po tym dniu. Podlega zatem zastosowaniu w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne z wniosku [...] Spółki Akcyjnej w Kielcach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wszczęte zostało w dniu 10 września 2007 r.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znaczenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnia art. 3 pkt 20 stanowiąc, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem, aby ocenić, że dana nieruchomość gruntowa lub zabudowana pozostaje w obszarze lub poza obszarem, o którym mowa wyżej, należy w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego wyznaczyć odpowiedni teren, z uwzględnieniem takich przepisów, regulujących między innymi warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, w tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu, z uwagi na istnienie w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów, jak ustalił organ architektoniczno - budowlany I instancji, obejmuje nieruchomości o numerach geodezyjnych 210, 223 obręb 11, 882/6 obręb 9. Nie są to nawet, jak wynika z treści decyzji, działki, na których usytuowane zostaną projektowane obiekty budowlane, lecz działki, jak wskazuje organ odwoławczy, przeznaczone pod drogi publiczne, na których planowane są wjazdy i wyjazdy z tych obiektów. Przyjmując wprost i bezkrytycznie tak ustalony obszar oddziaływania obiektów budowlanych, w ślad za organem I instancji Wojewoda Pomorski wywiódł, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Tymczasem ustalenia dokonane przez organ I instancji są całkowicie dowolne, nie zostały poparte żadnymi dowodami, zaś wyznaczony obszar oddziaływania obiektu nawet nie obejmuje działek, na których projektowane są przedmiotowe obiekty budowlane, co stanowi o jego wadliwości w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tymczasem tak stanowczo wyrażone stanowisko organu I instancji, przy tym bez należytego uzasadnienia, skutkowało ograniczeniem kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Gwarantowało bowiem możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, poza wnioskodawcą - [...] Spółką Akcyjną w Kielcach, posiadajacym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy użyczenia, jedynie użytkownikowi wieczystemu terenu - [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Kielcach, Zarządowi Dróg Miejskich w Słupsku i pełnomocnikowi inwestora D. H. (HS 99 H. i Ś. w Koszalinie). Z kolei dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawidłowości wytyczenia przez Prezydenta Miasta Słupska granic obszaru oddziaływania obiektu sprowadzona do konkluzji, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, jest tak samo dowolna i nie poparta żadnymi dowodami, jak ta poczyniona przez organ I instancji. Nie sposób mianowicie wywieść z zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie uznał organ odwoławczy, że projektowane obiekty nie spowodują ograniczeń bądź zagrożeń (o charakterze prawnym) dla nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącego, skoro w ogóle nie określił obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zaaprobował jako prawidłowe jednozdaniowe i wątpliwe ustalenie w decyzji Prezydenta z dnia 28 grudnia 2007 r. (vide: decyzja II instancji str. 2v). Wskazano również, że organ czyniąc ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę błędnie odwołał się do decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], gdyż ta ostatnia podjęta została w odrębnym, zaskarżalnym postępowaniu (w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), w którym o przymiocie strony decyduje przepis art. 28 kpa. Ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (vide: decyzja z [...].09.2007 r. oraz decyzja SKO z dnia [...].12.2007 r. w aktach administracyjnych I instancji) nie ma zaś wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja Wojewody podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 kpa przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego). Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 kpa i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 kpa) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 kpa). Wojewoda Pomorski nie wskazał w zaskarżonej decyzji ani też nie uzasadnił innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niż przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Z treści uzasadnienia i wywodów organu odnoszących się do art. 138 § 1 pkt 3 kpa wynika, iż umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez organ II instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem zdaniem sądu I instancji ocena ta jest co najmniej przedwczesna, a stanowisko organu odwoławczego nieuprawnione wobec braku wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń, które należało poczynić dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w świetle przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została w warunkach naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne bowiem przyznanie skarżącemu statusu strony i rozpatrzenie jego odwołania musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 3 kpa. Sąd nie polemizował jednocześnie z przytaczanymi przez Wojewodę Pomorskiego orzeczeniami sądownictwa administracyjnego na tle wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy opisana wyżej wadliwość postępowania przed organem odwoławczym uniemożliwiła prawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu.

Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 7 i art. 12 kpa należało w konsekwencji uznać za trafne. W ocenie Sądu nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, a brak wyczerpujących ustaleń uniemożliwiał kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontekście umorzenia postępowania odwoławczego wobec uznania jego bezprzedmiotowości, przez przyjęcie braku przymiotu strony. Opisana wadliwość postępowania stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 77 i art. 80 kpa, a to oznacza również, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 kpa, w tym prawdy obiektywnej. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Opisane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Nie można bowiem wykluczyć, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] grudnia 2007 r., co doprowadziłoby do uznania T. P. za stronę postępowania zakończonego tą decyzją.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski dla właściwej oceny, czy skarżący posiada przymiot strony postępowania administracyjnego winien przede wszystkim usytuować nieruchomość skarżącego względem projektowanych obiektów budowlanych oraz ustalić jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbadać przepisy dotyczące zabudowy zgodnej z tymi przepisami pod kątem wprowadzenia ograniczeń dla nowej zabudowy lub modyfikacji zabudowy istniejącej.

Sąd nie odniósł się do tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przez organ I instancji w szczególności przepisu art. 34 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Umorzenie postępowania odwoławczego wobec ustalenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji oznacza, że sprawa nie została rozpatrzona merytorycznie co do jej istoty, ponieważ w wyniku postępowania odwoławczego nie zapadła decyzja utrzymująca w mocy bądź uchylająca i rozstrzygająca na nowo (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa), ewentualnie w określonych warunkach decyzja kasacyjna, uchylająca i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 3 kpa). Przedwczesna byłaby zatem ocena co do ewentualnych innych naruszeń przepisów prawa materialnego, bowiem Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji ich nie stosował, Sąd zaś kontroluje tylko zgodność z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych, nie może natomiast zastępować organów administracji przy ich wydawaniu.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu jej wykonalności.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek skarżącego, zgodnie z art. 200 w związku z art. art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez stronę skarżącą koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500,00 zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła w dniu 21 listopada 2008 r. spółka akcyjna "[...]" z siedzibą w z Kielcach, reprezentowana przez radcę prawnego P. D.. Zaskarżając w całości wyrok sądu I instancji zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Pomorski wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. naruszył art. 3 pkt 20 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

- art. 145 §1 pkt 1 lit c) poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Pomorskiego

z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 3), art. 105, art. 127 § 1 kpa oraz art. 77 i art. 80 k.p.a.)

które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, jak również zasądzenie kosztów sądowych na jej rzecz według norm przepisanych.

Po zrelacjonowaniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści skargi T. P. oraz ustaleń poczynionych przez sąd I instancji, pełnomocnik "[...]" S.A. z siedzibą w z Kielcach wskazał na następujące okoliczności.

Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest skutkiem błędnego nieuwzględnienia przez sąd, iż organy administracji w sposób prawidłowy oceniły, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania planowanych obiektów. Ocena postępowania organów administracji w tym zakresie wymagała bowiem wyraźnego podkreślenia kwestii wzajemnego współoddziaływania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym T. P. oraz planowanej inwestycji.

Odnosząc się szczegółowo do wspomnianej problematyki wzajemnego współoddziaływania obu spornych nieruchomości wskazano w skardze kasacyjnej, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości T. P. projekt budowlany przewiduje strefę zieleni ochronnej o szerokości 5 metrów. Następnie planowany jest zaś parking wraz z drogami dojazdowymi i dopiero właściwy budynek centrum handlowego usytuowany w odległości 54 metrów od granic działki skarżącego. Nieruchomość T. P. graniczy z terenem inwestycji jednym bokiem i to w miejscu, gdzie realizowane będą parkingi zewnętrzne. Jednocześnie w miejscu gdzie nieruchomość T. P. graniczy z terenem inwestycji nie znajdują się żadne urządzenia, które mogłyby wpływać na sposób zagospodarowania przez niego przedmiotowej nieruchomości.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zwrócił uwagę, iż takie zaprojektowanie inwestycji powoduje, że nieruchomość T. P. nie doznaje ograniczeń w zagospodarowaniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, bowiem nie ma żadnego przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie powodowałoby zaistnienie takich ograniczeń. Takie też ustalenie poczynił Wojewoda Pomorski wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że "zważywszy na obowiązujący stan prawny wywieźć należy, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego". Przesądza to zdaniem skarżącej spółki, że Wojewoda Pomorski dokonał analizy istniejących przepisów i nie znalazł żadnego, którego zastosowanie wprowadzałoby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości T. P.. W jej ocenie organy administracji zgromadziły całość materiału dowodowego, bowiem wszystkie przesłanki do stwierdzenia, iż nieruchomość T. P. nie znajduje się w strefie oddziaływania projektowanego obiektu wynikają z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Ocena sądu I instancji, że Wojewoda nie zgromadził w niniejszej sprawie całego materiału dowodowego jest więc niezasadna, tym bardziej, że sąd ten nie wskazał, jakie to jeszcze konkretne czynności winien przeprowadzić Wojewoda, bądź też jaki materiał zebrać, aby można było uznać, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone prawidłowo.

Niezależnie od powyższych konkluzji wskazano w skardze kasacyjnej, iż T. P. składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] grudnia 2007 r., dążąc tym samym do przyznania mu statusu strony w toczącym się postępowaniu, powinien był wskazać konkretny przepis prawa materialnego dający podstawę do uznania, iż jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. Z powinności tej skarżący jednak się nie wywiązał. Wszystkie argumenty przedstawione przez niego w celu wykazania, iż jest stroną postępowania, są chybione. Wojewoda w sposób wyczerpujący odniósł się do tych zarzutów i jednoznacznie wykazał, że są bezzasadne.

Z tego powodu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia sądu I instancji. Według sądu Wojewoda Pomorski nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy. Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, iż nieruchomość T. P. może znajdować się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.

Składając skargę kasacyjną "[...]" S.A. z siedzibą w Kielcach stwierdza, iż sprawa została wyjaśniona przez Wojewodę Pomorskiego w sposób dostateczny. Zdaniem inwestora nie ulega wątpliwości, że nieruchomość T. P. nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanego obiektu. Powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji na decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji nie świadczy o nieprawidłowym wyjaśnieniu przez organ okoliczności sprawy (a więc kwestii, czy nieruchomość T. P. znajduje się strefie oddziaływania obiektu), a jedynie stanowi potwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływaniu obiektu.

Brak wyszczególnienia działek, na których planowana jest inwestycja wśród obszaru oddziaływania obiektu w decyzji organu I instancji - Prezydenta Miasta Słupska z dnia 28 grudnia 2007 r. jest zdaniem skarżącej spółki oczywistą omyłką pisarską. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że działki te znajdują się w tym obszarze, skoro na nich będzie realizowany obiekt. Potwierdza to fakt, że organ l instancji uznał za stronę postępowania nie tylko inwestora - "[...]" S.A. z siedzibą w Kielcach, ale również i wieczystego użytkownika nieruchomości "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Kielcach. Ta okoliczność wskazuje zaś na to, iż w ocenie organu nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym tej spółki znajdują się w strefie oddziaływania planowanych obiektów. Niemniej jednak uchybienie to nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość oceny dotyczącej wprowadzenia - wskutek realizacji inwestycji - ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości T. P..

Zdaniem skarżącej dokonana przez WSA w Gdańsku ocena postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego jest nieprawidłowa. W efekcie tego wydany wyrok narusza art. 145 § l pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem uznano, że Wojewoda Pomorski prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i prawidłowo wyjaśnił istotę sprawy, sąd ten powinien był rozpoznać skargę T. P. merytorycznie i rozstrzygnąć, czy przysługuje mu status strony, czy też nie.

Powołane powyżej względy przemawiają zdaniem pełnomocnika "[...]" S.A. z siedzibą w Kielcach za uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie niniejszej sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją takiej konkluzji jest oddalenie skargi kasacyjnej.

Ponieważ w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi ze wskazanych zarzutów. Taka kolejność czynności kontrolnych, jakie podejmuje Naczelny Sąd Administracyjny ma swoje uzasadnienie w tym, iż dopiero uprzednie ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy bądź też nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej, warunkuje prawidłowe działanie kontrolne w odniesieniu do procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Wskazana powyżej kolejność czynności podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny jest uzasadniona również z uwagi na fakt, iż wojewódzki sad administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz jedynie dokonuje oceny prawidłowości ich stosowania przez organy administracji publicznej.

Analizując zatem drugą z podstaw kasacyjnych, zmierzającą do podważenia stanowiska sądu I instancji, w myśl którego organ administracji przed wydaniem skarżonej decyzji nie przeprowadził prawidłowego i dokładnego postępowania dowodowego, wskazać należy na brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dostrzegł, iż ustalenia faktyczne poczynione wpierw przez organ I instancji, a następnie zaaprobowane przez organ odwoławczy, są ustaleniami dowolnymi. W szczególności za ich uzasadnienie nie mogą posłużyć argumenty powołane przez organy obu instancji. Należy przyznać rację sądowi I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż wadliwość wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu wynika z tego, iż wyznaczenie to nie obejmuje działek, na których projektowane są obiekty budowlane mające zostać zrealizowane przez inwestora. Takie działanie organów administracji może skutkować naruszeniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten pod pojęciem "obszar oddziaływania obiektu" rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu. Jest zatem wymogiem niezbędnym, aby wyznaczenie tegoż obszaru było precyzyjne i staranne. Czynności wyjaśniające jakie należy podjąć, aby owo wyznaczenie nastąpiło w sposób zgodny z prawem, muszą respektować regulację kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącą się do postępowania dowodowego. Tymczasem wymogu tego z pewnością nie spełniają działania organów orzekających

w sprawie, skoro organy te nie wskazały w sposób wyraźny na działki gruntu, na których mają zostać wzniesione projektowane budynki. Bez dokładnego określenia owych działek – stanowiących swoisty punkt odniesienia dla obszaru oddziaływania obiektu - nie sposób bowiem ocenić, czy został on wytyczony prawidłowo. Przesądzenie zatem przez organy obu instancji, iż obszar oddziaływania obiektu został wskazany w sposób odpowiadający przepisom prawa nie zasługuje - z uwagi na zupełną arbitralność takiego stwierdzenia - na aprobatę. Brak bowiem było wystarczających podstaw do zajęcia takiego stanowiska.

Negatywnym skutkiem powyższego stanowiska organów administracji było zawężenie kręgu stron postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Na uchybienie to słusznie zwracał uwagę w swym odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej T. P.. Powołując się na przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Słupsku wskazał, iż działka ta graniczy z terenem inwestycji realizowanej. Skoro więc obszar oddziaływania obiektu nie został wyznaczony poprawnie pod względem prawnym, to co najmniej przedwczesną ocena było kategoryczne przyjęcie, iż odwołujący się nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zupełna dowolność działań organu I i II instancji w tym zakresie doprowadziła zatem do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 10 kpa. Przepisy te formułują zasady prawdy materialnej oraz czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Nie można zarazemz góry wykluczyć, iż również inne osoby – oprócz odwołującego się T. P. – pozbawione zostały prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, skoro organy nie ustaliły w sposób poprawny obszaru oddziaływania obiektu. Mogło zatem dojść do tego, iż naruszone zostały uprawnienia procesowe szerszego kręgu podmiotów, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości mieszczących się we wspomnianym obszarze. W tej sytuacji podkreślana jest waga czynności, jakie składają się na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Zarazem bardziej uchwytna staje się w tym kontekście wzajemność powiązań pomiędzy obu tymi elementami kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wadliwość postępowania dowodowego w tym zakresie automatycznie przekłada się na błędne określenie wspomnianego obszaru.

Powyżej przedstawiona analiza wskazuje, iż przypisane zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji uchybienia proceduralne były słusznie wytkniętymi organowi II instancji błędami. Tym samym nie ma racji skarżący kasacyjnie gdy twierdzi, iż nie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 77 i 80 kpa.

Również pozostałe przepisy, jakie powołano na poparcie drugiej z podstaw kasacyjnych (tj. art. 138 § 1 pkt 3, art. 105, art. 127 § 1 kpa) zostały - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej - naruszone w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Za takim stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to, że umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Zakończenie bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją tego typu jest wyjątkiem od zasady, która wynika z art. 104 § 2. Zgodnie z powołanym przepisem decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub

w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Właśnie zakończenie w inny sposób sprawy w danej instancji (a więc poprzez umorzenie postępowania) zakłada wystąpienie określonych przesłanek pozwalających na wydanie tego typu rozstrzygnięcia.

Skoro wiadome jest, iż organ I instancji co najmniej przedwcześnie - gdyż w sytuacji niedostatecznych ustaleń faktycznych - nie uznał T. P. za stronę prowadzonego przez siebie postępowania, to obowiązkiem organu II instancji było rozpatrzenie złożonego odwołania i zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie jednej z decyzji, jakie przewiduje w unormowanie art. 138 kpa - w zależności od ustaleń poczynionych w postępowaniu drugoinstancyjnym. Względy te przemawiają niewątpliwie za słusznością stanowiska sądu I instancji odnośnie naruszenia przepisów art. 105 kpa, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Prowadzi to, z mocy przepisu art. 184 p.p.s.a. do jej oddalenia.