Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 377/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 2, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [....] w [...] z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia grupy uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") oraz art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1 i art. 79 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) Komendant Portu Wojennego [...] (dalej także jako: "KPW [...]") ustalił kapitanowi M. K., referentowi prawnemu (zwanemu również dalej: "żołnierzem", "stroną" albo "skarżącym") w okresie od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. grupę uposażenia w wysokości U:13. W sentencji decyzji organ wskazał, iż w związku z wyznaczeniem na niższe stanowisko służbowe żołnierz zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, które było oznaczone na poziomie 13 A.

Decyzja ta zapadła w następstwie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 16 maja 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dowódcy Marynarki Wojennej nr [...] z dnia 28 stycznia 2013 r. w części, to jest w zakresie pkt 3 tej decyzji przyznającego stronie uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:15B.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Portu Wojennego [...] wskazał, że M. K. w okresie kadencji od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym "referent prawny" w KPW [...] na podstawie rozkazu personalnego KPW [...] nr [...] z dnia 12 stycznia 2012 r., w którym ustalono grupę uposażenia na poziomie U:13 (zgodnie z etatem Komendy Portu Wojennego [...] nr [...]).

Organ wskazał, że strona wystąpiła do Dowódcy [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej rozkazu personalnego w zakresie określonej w nim grupy uposażenia. Wniosła jednocześnie o przyznanie grupy uposażenia na zajmowanym stanowisku na poziomie "głównego specjalisty" motywując wniosek treścią przepisu art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w kontekście faktycznego wykonywania czynności radcy prawnego. Dowódca [...] decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] w części kwestionowanej przez stronę.

Organ podniósł dalej, że Dowódca Marynarki Wojennej decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2013 r., uwzględniając odwołanie strony stwierdził m.in. nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Portu Wojennego [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. w części dotyczącej grupy uposażenia oraz przyznał stronie, na zajmowanym przez oficera stanowisku służbowym "referent prawny", uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:15B na okres kadencji określony w tym rozkazie lub też do dnia zaprzestania świadczenia pomocy prawnej wynikającej z ustawy o radcach prawnych. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 28 stycznia 2013 r.

Rezultatem przeprowadzonego postępowania była decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 6 marca 2017 r. orzekająca nieważność w całości decyzji Dowódcy Marynarki Wojennej nr [...] z dnia 28 stycznia 2013 r. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wskazaną decyzją z dnia 6 marca 2017 r. Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia 16 maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] Minister Obrony Narodowej stwierdził, że w zakresie przyznania odpowiedniej grupy uposażenia na zajmowanym przez kapitana M. K. stanowisku służbowym należy sprawę przekazać właściwemu organowi, to jest Komendantowi Portu Wojennego [...].

Komendant Portu Wojennego [...] uzasadniając wydane rozstrzygniecie wyjaśnił, że na przedmiotowe stanowisko nie było i nie jest konieczne posiadanie uprawnień radcy prawnego. Po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w etacie jednostki wojskowej (decyzja [....] z dnia 7 marca 2011 r.) stanowisko "referent prawny" zostało określone z grupą uposażenia 13. Jednakże przed zmianami organizacyjnymi strona otrzymywała uposażenie z grupy uposażenia 13 A. W związku z powyższym, zgodnie z art. 79 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego.

Organ wskazał jednocześnie, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Portu Wojennego [...] ustalał okres kadencji od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 września 2015 r. Jednakże kolejnym rozkazem z dnia 12 września 2012 r. nr [...] oficer został ponownie wyznaczony na stanowisko służbowe "referent prawny" w okresie od 1 października 2012 r. do 30 września 2015 r. Rozkaz personalny nr [...] został przez kapitana M. K. zaskarżony i w chwili obecnej jest rozpatrywany w Dowództwie Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych.

M.K. nie zgodził się z decyzją organu pierwszej instancji i wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu podniesiono zarzuty:

- przyjęcia błędnej podstawy prawnej poprzez zastosowanie przepisów nie obowiązujących na dzień wydania rozkazu personalnego KPW [...] nr [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. wyznaczającego stronę na stanowisko służbowe, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji bez istniejącej i obowiązującej podstawy prawnej oraz rażące naruszenie art. 4 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r, poz. 1355);

- całkowitego i błędnego pominięcia obowiązującej i funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nr [...] Dowódcy Marynarki Wojennej z dnia 28 stycznia 2013 r. stwierdzającej nieważność wyżej wskazanego rozkazu personalnego nr [...] w części dotyczącej grupy uposażenia, a w konsekwencji pominięcie powodów, dla których Dowódca Marynarki Wojennej stwierdził nieważność rozkazu personalnego, to jest wiążącego ustalenia, iż odwołujący się kapitan M. K. na stanowisku referent prawny w istocie wykonuje czynności zastrzeżone dla radcy prawnego (zastępstwo procesowe, opiniowanie umów, decyzji administracyjnych), co jako niezgodne z prawem doprowadziło do naruszenia bezwzględnie obowiązujących zasad postępowania administracyjnego;

- rażącego naruszenia prawa poprzez brak zastosowania przy ustalaniu grupy uposażenia treści art. 8 ust. 1 i 5, art. 22 4 ust. 1, art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2013, poz. 233 ze zm.), co w następstwie narusza prawo odwołującego się do wynagrodzenia zagwarantowanego ustawowo radcom prawnym pozostającym w stosunku służbowym, to jest na poziomie głównego specjalisty;

- naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa poprzez rozstrzyganie sprawy w sposób odmienny niż organ wyższego szczebla oraz sądy administracyjne obydwu instancji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym sprawy w stosunku do innego oficera - referenta prawnego.

Mając powyższe na uwadze odwołujący się złożył szereg wniosków dowodowych, w tym o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków w osobach radcy prawnego R. W. oraz Kierownika Zamówień Publicznych KPW [...], jak również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i rejestrów szczegółowo wymienionych w odwołaniu.

Decyzją z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Następnie podniósł, że w sprawie doszło do niepełnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie kluczowe znaczenie posiada odpowiedź na pytanie, jakie czynności i w jakim charakterze wykonywał skarżący w okresie od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. W tym kontekście niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy odwołujący się mimo wyznaczenia go na stanowisko referenta prawnego w istocie wykonywał obowiązki zastrzeżone dla radcy prawnego, jako ustawowo reglamentowanego zawodu prawniczego. W szczególności chodzi o ustalenie, czy we wskazanym okresie odwołujący się świadczył pomoc prawną w rozumieniu ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym w terminie objętym zaskarżoną decyzją (tekst jednolity ustawy: Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), to jest w szczególności, czy sporządzał opinie prawne i reprezentował jednostkę jako radca prawny, a nie referent prawny.

W ocenie organu odwoławczego odniesienie się do przepisów obowiązujących w terminie objętym zaskarżoną decyzją jest niezbędne także z uwagi na to, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zawarł rozwiązania wprost regulujące sytuację radców prawnych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych. W art. 78 ust. 1a i 1b wojskowej ustawy pragmatycznej, dodanym przez art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 11 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1355) zmieniającej między innymi wskazaną wyżej ustawę z dniem 5 grudnia 2013 r. ustawodawca wskazał, że do stanowisk służbowych zajmowanych przez żołnierzy zawodowych posiadających uprawnienia radcy prawnego, na których nie jest wymagane posiadanie takich uprawnień, na przykład więc referenta prawnego, nie stosuje się przepisu ust. 1a art. 78 ustawy pragmatycznej.

Jednakże z mocy art. 4 ustawy z dnia 11 października 2013 r. regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazany przepis stanowi bowiem, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych.

Organ odwoławczy uchylając decyzje organu pierwszej instancji zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić czy M. K. , w okresie od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r., dysponował (posiadał) pełnomocnictwo (pełnomocnictwa) do reprezentowania KPW [...], jako radca prawny, a nie referent prawny oraz czy sporządzał w tym charakterze pisemne opinie prawne na wniosek uprawnionych organów, dokumentując te okoliczności, w miarę możliwości, załączeniem do akt postępowania, kopii wymienionych (odnalezionych) dokumentów.

Ponadto organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka radcy prawnego R. W. oraz Kierownika Zamówień Publicznych KPW [...] na okoliczność wykonywania przez odwołującego się czynności zastrzeżonych wyłącznie dla radcy prawnego.

W sprzeciwie od powyższej decyzji organu odwoławczego skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji wnoszący sprzeciw zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej mimo tego, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie M. K. organ odwoławczy błędnie żąda od organu pierwszej instancji przeprowadzenia szeregu dowodów wymienionych enumeratywnie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem skarżącego dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzane na okoliczność faktycznego wykonywania czynności radcy prawnego na stanowisku referenta prawnego prowadzi nie tylko do przewlekłości postępowania, ale przede wszystkim jest wyrazem podważania okoliczności, które były już przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Wnoszący sprzeciw podniósł również, że wydana decyzja powoduje zbędne przedłużenie postępowania.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] reprezentowany przez pełnomocnika przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji wydanej w dniu 5 marca 2018 r. pismem z dnia 23 maja 2018 r. (data nadania: 24 maja 2018 r.; data wpływu do WSA w Gdańsku – 29 maja 2018 r.) wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Gdańsku pełnomocnik organu został zobowiązany do nadesłania stosownego pełnomocnictwa oraz do jednoznacznego wskazania organu, którego akt jest przedmiotem wniesionego sprzeciwu.

Odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła do WSA w Gdańsku w dniu 19 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a.

Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji nie pozwolił bowiem - w ocenie organu odwoławczego - na precyzyjne ustalenie charakteru czynności zawodowych wykonywanych przez M. K. w badanym okresie, to jest od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r.

Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, po wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji nr [...] z dnia 30 września 2017 r. a przed wydaniem decyzji kasacyjnej z dnia 5 marca 2018 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym wystąpił do Komendanta Portu Wojennego [...] o informację czy w badanym okresie, to jest od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r., kapitan M. K. wykonywał czynności radcy prawnego, to jest:

1) miał zawartą umowę o zasadach wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w art. 224 § 2 ustawy o radcach prawnych;

2) występował jako pełnomocnik - radca prawny organu pierwszej instancji przed sądami wszelkich instancji i innymi organami państwowymi. Organ drugiej instancji wniósł również o ewentualne wskazanie wykonywania przez stronę innych czynności jako radcę prawnego na rzecz KPW [...] (pismo z dnia 10 stycznia 2018 r. – k. 137 akt administracyjnych).

W odpowiedzi na powyższe zapytanie organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 lutego 2018 r. poinformował, że po analizie posiadanej dokumentacji nie posiada zawartej ze stroną umowy o zasadach wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w art. 224 ust. 2 ustawy o radcach prawnych oraz że strona nie występowała jako pełnomocnik - radca prawny w imieniu KPW [...] przed sądami wszelkich instancji i innymi organami państwowym.

Pomimo tego, Dowódca Jednostki Wojskowej [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji jednocześnie zlecając przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie czy skarżący, w okresie od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 września 2012 r., posługiwał się pełnomocnictwem do reprezentowania KPW [...], jako radca prawny oraz czy sporządzał w tym charakterze pisemne opinie prawne. Ponadto, zalecił przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków radcy prawnego oraz Kierownika Zamówień Publicznych – pracowników KPW [...] na okoliczność wykonywania przez skarżącego czynności zastrzeżonych wyłącznie dla radcy prawnego.

Nie jest zrozumiałe dla Sądu zachowanie organu odwoławczego, który po wezwaniu KPW [...] do przedłożenia stosownych dokumentów oraz po otrzymaniu odpowiedzi w żądanym zakresie nie odniósł się do przedstawionych okoliczności w żaden sposób, jak również nie poddał ich ocenie. Organ odwoławczy wydając własne rozstrzygnięcie ponownie wezwał zaś organ pierwszej instancji do weryfikacji tych samych dokumentów związanych z charakterem wykonywanych obowiązków przez skarżącego w spornym okresie, żądając niemal tych samych wyjaśnień. Ponowne wnoszenie o wyjaśnienie tych samych kwestii będących przedmiotem wezwania na etapie rozpatrywania odwołania możne świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, dotyczących terminów załatwiania spraw i podejmowania czynności wyjaśniających. Nadto, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zgromadzonego na etapie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Uchybił nadto obowiązkowi rzetelnego odniesienia się do zarzutów odwołania. Jeżeli strona w odwołaniu powoływała się na szereg okoliczności wynikających z dokumentów i rejestrów szczegółowo wymienionych w odwołaniu, to obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie do przedłożonych dokumentów, względnie wezwanie właściwego organu do przedłożenia wszelkiej, niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy dokumentacji.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, poprzez ocenę, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu odwoławczego należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów.

Skoro Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wezwał KPW [...] do przedłożenia stosownych dokumentów na okoliczność ustalenia czy skarżący mimo stanowiska na jakie został wyznaczony, faktycznie wykonywał obowiązki radcy prawnego, to powinien zrobić to kompleksowo, a nie w sposób wybiórczy, który powoduje, że organ dalej ma wątpliwości jaką decyzję podjąć.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazuje bardzo ogólnikowo, że "w sprawie, rzeczywiście, doszło do niepełnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co uniemożliwia jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie można uznać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wskazał takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ pierwszej instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy kwestionując poprawność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazał, że organ powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuścić dowód z zeznać świadków: radcy prawnego oraz Kierownika Zamówień Publicznych – pracowników KPW [...] na okoliczność wykonywania przez skarżącego czynności zastrzeżonych wyłącznie dla radcy prawnego. Podkreślić w związku z tym należy, że takie uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości organ drugiej instancji mógł z powodzeniem przeprowadzić we własnym zakresie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] nie wynika nadto w żaden sposób, że uzupełnienie materiału dowodowego przekraczało kompetencje organu odwoławczego tym bardziej, że o przeprowadzenie powyższych dowodów M.K. wnosił już na etapie składania odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Zadaniem Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy miał możliwość i środki proceduralne aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej (w tym reformatoryjnej).

W reasumpcji powyższych rozważań Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako nie tylko wadliwe ale przede wszystkim zaprzeczające nowelizacji k.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów k.p.a. (w tym m.in. art. 136) dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają na celu merytorycznego ukierunkowania organu odwoławczego co do sposobu załatwienia sprawy i nie powinny być w taki sposób przez ten organ postrzegane. Sąd wskazał jednie organowi odwoławczemu, że w aktach znajduje się materiał dowodowy, który pozwala odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zaznaczyć również należy, że gdyby Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w toku ponownej oceny materiału dowodowego podtrzymał stanowisko w przedmiocie wątpliwości co do określonych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy pozostaje uprawniony do przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.