Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 683/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: "Dyrektor Śląskiego OW NFZ" lub "organ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 z późn. zm. - dalej "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 kwietnia 2018 r., złożonego przez A Spółka z o.o. w K. (dalej: "odwołująca", "oferent", "wnioskodawca" lub "skarżąca"), w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2021 r., o kodzie:[...] w rodzaju świadczeń - leczenie szpitalne, w zakresie zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Dyrektor Śląskiego OW NFZ w dniu 29 września 2017 r. na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy, ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ogłoszeniu podano między innymi wartość zamówienia nie większą niż 844.293.00 zł., termin złożenia ofert do dnia 26 pażdziernika.2017 r. oraz obowiązujące przepisy, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty, których treść była dostępna na stronie internetowej, w tym określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wymogi, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert.

W postępowaniu ogółem złożono 14 ofert.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert oraz potwierdziła spełnienie przez dziewięciu oferentów wymagań określonych w przepisach prawa stwierdzając, że oferty braków formalnych nie zawierają. Pięć ofert zostało odrzuconych. W części niejawnej postępowania Komisja Konkursowa działała na podstawie art. 148 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 z późn. zm.).

W dniu 28 lutego 2018 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru czterech ofert. - w tym oferty skarżącego, która została wybrana na zakres podstawowy - okulistyka zespół chirurgii jednego dnia kod produktu [...]

W odwołaniu z dnia 5 marca 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 149 ust. 3 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie oferenta do usunięcia braków formalnych złożonej oferty, § 18 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 roku w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 153 ustawy poprzez uznanie złożonego protestu z dnia 14 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadny, w sytuacji gdy nie mógł być za takowy uznany oraz art. 153 ustawy, poprzez uznanie złożonego protestu z dnia 27 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadny i pozostawienia go bez rozpatrzenia, przy uznaniu, że taki środek odwoławczy skarżącemu nie przysługuje, i rozstrzygnięcia postępowania, podczas, gdy złożony protest nie mógł być uznany za bezzasadny. Wniosła o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ze skarżącym postępowania w trybie rokowań.

Dyrektor Śląskiego OW NFZ decyzją z dnia [...[ nr.[...] oddalił odwołanie skarżącej i nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności uznając, że postępowanie wyjaśniające wywołane wniesionym odwołaniem nie wykazało, by komisja konkursowa naruszyła zasady postępowania, nadto podejmowane przez nią działania były prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa.

Od powyższej decyzji z dnia [...] skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawiła przebieg postępowania podkreślając, że dopiero w dniu 12 lutego 2018 r. podczas spotkania negocjacyjnego poinformowano ją, że złożono ofertę jedynie w zakresie podstawowym. Zaakcentowała, że zgodnie z zakresem postępowania złożyła ofertę w zakresie okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia oraz okulistyka- zespół chirurgii jednego dnia B18, B19. Natomiast oferta zawierała w swej treści omyłkę spowodowaną błędem systemu, który to nie wygenerował ostrzeżenia o potrzebie, czy możliwości wyboru skojarzonego. Powyższe spowodowało, że pracownik wypełnił ofertę jedynie w zakresie podstawowego produktu. Zdaniem skarżącej taka sytuacja winna zostać uznana jako omyłka, która może zostać konwalidowana w dalszym toku postępowania. Stwierdziła, że na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy komisja ma obowiązek wezwać do usunięcia braków w sytuacji, gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem komisji konkursowej, która w odpowiedzi z dnia 21 lutego 2018 r. postanowiła o nieuwzględnieniu protestu skarżącej ze względu na jego bezzasadność. Ponadto zakwestionowała stanowisko komisji konkursowej, która pozostawiła bez rozpatrzenia protest skarżącej z dnia 27 lutego 2018 r. uznając go za oczywiście bezzasadny. W opinii skarżącej oferta składana była na obydwa zakresy i ten fakt znany był komisji konkursowej od początku postępowania. Skoro zatem oferta szczegółowa nie zwierała informacji o produkcie skojarzonym, to komisja konkursowa winna była wezwać skarżącą do uzupełnienia braku.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Śląskiego OW NFZ , utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy prawa i wywiódł, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Warunki wymagane do realizacji świadczeń oraz warunki dodatkowo oceniane były podane do publicznej wiadomości od początku postępowania konkursowego i nie podlegały zmianie podczas jego trwania. Dodatkowo podkreślił, że przed złożeniem ofert dział merytoryczny Śląskiego OW NFZ przeprowadził spotkanie informacyjno- szkoleniowe dla potencjalnych oferentów, podczas którego wyjaśniano wszelkie wątpliwości i niejasności związane z warunkami wymaganymi oraz dodatkowo ocenianymi, mającymi zastosowanie w postępowaniu. Każdy oferent miał również możliwość wyjaśnienia wątpliwych kwestii w dziale merytorycznym Śląskiego OW NFZ w trakcie przygotowywania swojej oferty.

W toku prowadzonego postępowania komisja konkursowa dokonała weryfikacji złożonych ofert. W przypadku powstania wątpliwości komisja konkursowa, w każdym przypadku prowadziła z oferentami korespondencję, której celem było ostateczne ustalenie czy spełnione zostały warunki udziału w postępowaniu.

Organ, ponownie rozpatrując sprawę, podtrzymał wszystkie ustalenia poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, zawarte w jej uzasadnieniu wraz z ich prawną oceną. Zaakcentował, że podczas trwania postępowania konkursowego nie miała miejsca żadna czynność oraz nie podjęto żadnej decyzji, które mogłyby zostać uznane za nierówne traktowanie świadczeniodawców. Prowadzone przez komisję konkursową czynności były zgodne z obowiązującymi przepisami i dotyczyły wszystkich oferentów w takim samym zakresie. Działanie systemu informatycznego służącego do wsparcia obsługi postępowania konkursowego uniemożliwia pominięcie któregokolwiek z kryteriów oceny w stosunku do wszystkich ofert uczestniczących w postępowaniu konkursowym. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia oraz łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń.

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że brak oferty w części dotyczącej zakresu skojarzonego, tj. [...] - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia - B18, B19, nie może stanowić omyłki pisarskiej, jak również nie jest brakiem formalnym do uzupełnienia którego komisja konkursowa byłaby obowiązana wezwać oferenta. Wnioskodawca nie mógł zostać wybrany do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19 z tej przyczyny, iż na rzeczony zakres nie złożył on oferty.

Podkreślił, że poprawienie oczywistej omyłki nie może prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Wskazał, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2012 skarżąca złożyła ofertę zarówno na zakres podstawowy jak i skojarzony, zatem wiedziała w jaki sposób przygotowuje się ofertę. System informatyczny udostępniony przez NFZ, umożliwiający złożenie oferty, w tym zakresie, nie zmienił się od 2012 r. Dodatkowo wskazał należy, że skarżąca posiadała wiedzę, iż zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami zakres skojarzony nie jest możliwy do realizacji jako "samodzielny" produkt jednostkowy. Druk "Oznaczenie oferty" w rubryce obejmującej rodzaj, zakres świadczeń oraz obszar kontraktowania jest generowany zgodnie z treścią ogłoszenia o postępowaniu, co wynika wprost z treści informacji zawartej w tej rubryce. Zauważył, że właściwy oddział Funduszu prowadzący postępowanie w trybie konkursu ofert nie wymaga od oferentów, ani nie narzuca oferentom konieczności realizacji produktów skojarzonych. Natomiast z części VII formularza ofertowego "Podsumowanie" - karta 84 oferty - parafowanej przez oferenta -- jednoznacznie wynika, że wskazany został jedynie zakres podstawowy, tj. [...] - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia.

Organ podniósł, że każdy z oferentów odpowiada za złożoną przez siebie ofertę, potwierdzając własnoręcznym podpisem każdą ze stron formularza ofertowego. To na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami prawa. Stwierdził, że to oferent był obowiązany do sporządzenia oferty z najwyższą starannością i rzetelnością, a zatem nie może przerzucać odpowiedzialności za nieprawidłowe sporządzenie oferty na działanie aplikacji informatycznej "Ofertowanie", tym bardziej, że nie wykazał, aby aplikacja ta działała w sposób wadliwy. Podkreślił, że oferty złożone przez pozostałych uczestników postępowania konkursowego, zostały sporządzone w sposób umożliwiający złożenie oferty także na zakres skojarzony. Stąd też organ uznał za bezzasadne twierdzenia skarżącej o wadliwości działania aplikacji ofertowej.

Dalej stwierdził, że nie można uznać braku oferty w części dotyczącej zakresu skojarzonego - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19 - jako braku formalnego nadającego się do uzupełnienia w trakcie postępowania. Wyjaśnił, że skoro oferent nie złożył w tej części oferty to nie mogła ona zawierać braków formalnych. Brak oferty na zakres skojarzony nie powodował braku możliwości procedowania złożonej oferty. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 66 § 1 K.c. oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeśli określa istotne postanowienia tej umowy. Istotne postanowienia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera część VII formularza ofertowego "podsumowanie" , Zauważył, że ani w części VII formularza ofertowego, ani też w żadnej innej części złożonej oferty skarżąca nie określiła istotnych postanowień umowy na zakres skojarzony okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19.

Ponownie podkreślił, że w świetle zasad, regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wnioskodawca, zgodnie z zarządzeniem Prezesa Funduszu Nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, posiadał prawo uzupełnienia swojej oferty pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wnioskodawca mógł również przed upływem terminu składania ofert złożoną przez siebie ofertę wycofać i złożyć na nowo. Jednakże po upływie terminu składania ofert, zarówno oferent, jak i komisja konkursowa są związani ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania (§18 ust. 1-4 zarządzenia).

Zdaniem organu komisja konkursowa mogła pozostawić bez rozpoznania pismo spółki, które zostało złożone w dniu 27 lutego.2018 r. i oznaczone jako protest od nieuwzględnienia protestu z 14 lutego 2018 r., ponieważ żaden przepis ustawy nie przewiduje środka odwoławczego w postaci protestu od rozstrzygnięcia protestu.

W ocenie organu, ponownie rozpatrującego sprawę, wszystkim świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy, a zarzuty podnoszone w stosunku do decyzji organu I instancji okazały się być bezpodstawne. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata P. K. - pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. złożyła skargę zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 154 ust. 6 ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Śląskiego OW NFZ w Katowicach z dnia [...]

2. art. 6 oraz art 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 ustawy, poprzez uznanie, w ślad za komisją konkursową, złożonego protestu z dnia 14 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadny, w sytuacji gdy nie mógł być za takowy uznany;

3. art. 6 oraz art 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 ustawy , poprzez uznanie, w ślad za komisją konkursową, złożonego protestu z dnia 27 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadny i pozostawienia go bez rozpoznania,

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz argumentów uzasadniających nieuwzględnienie zarzutów skarżącego,

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 149 ust. 3 ustawy, poprzez bezpodstawne uznanie, iż w niniejszej sprawie komisja konkursowa nie była zobowiązana do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonej oferty,

6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z § 18 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez uznanie, iż komisja konkursowa prawidłowo zastosowała § 18 wskazanego zarządzenia, podczas gdy przepis ten nie mógł mieć zastosowania z uwagi na upłynięcie terminu składania ofert. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu z dnia [...] w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi konsekwentnie wskazywała na błąd systemu, przez który to oferta zawierała w swojej treści omyłkę, skarżąca wskazała w oznaczeniu oferty poprawną informację w zakresie świadczenia jakich usług jest składana, jednakże formularz ofertowy nie zawiera w swojej treści informacji dotyczącej świadczenia usług okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19. Stwierdziła, że z oświadczenia pracownika skarżącej, który wprowadzał ofertę do systemu wynika, iż w trakcie wypełniania oferty o rodzaju świadczeń, pracownik używając definicji postępowania nr [...] uzupełnił ofertę w zakresie podstawowego produktu o kodzie [...] tj. okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia, nie wskazując produktu skojarzonego o kodzie[...], tj. okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, bowiem system nie wygenerowała ostrzeżenia o potrzebie, czy nawet możliwości wyboru produktu skojarzonego.

Zaakcentowała, że organy administracji, ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Konsekwentnie wskazał, że brak oferty w zakresie produktu skojarzonego - pomimo jego zawarcia przez oferenta w oznaczeniu oferty - winien zostać uznany przez komisję konkursową za brak formalny, czego konsekwencją powinno stać się wezwanie oferenta do jego usunięcia. komisja konkursowa nie uczyniła zadość obowiązkowi nałożonemu na nią przepisami wskazanej ustawy, tj. obowiązkowi do wezwania oferenta do uzupełnienia braków formalnych złożonej oferty. Skarżąca stwierdziła, że wina w zakresie braków formalnych oferty nie leży po stronie oferenta, a przede wszystkim stanowi błąd systemowy. Za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznała przyjęcie przez organ, że skarżąca celowo pominęła w ofercie produkt skojarzony. Sama okoliczność, że skarżąca od 2012 r. wykonuje świadczenia, które obejmowała oferta powinna skłonić komisję konkursową do złożenia zapytania, dlaczego złożona oferta nie zawiera szczegółowej oferty w zakresie skojarzonym pomimo wykonywania tych świadczeń przez skarżącą oraz oznaczenia oferty jako składaną na oba zakresy. Na marginesie, odnosząc się do kwestii podziału kwoty konkursowej pomiędzy zakresy zauważył, że na żadnym etapie wprowadzania oferty do systemu, nie pojawił się wymóg wskazania wartości dodatkowych, poza ogólną kwotą wyszczególnioną przez oferenta z czego oferent mógł słusznie wnioskować, iż składa ofertę na oba zakresy jednocześnie. Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję pominął wskazanie w uzasadnieniu pełnego stanu faktycznego w sprawie, pozwalającego na polemizowanie z argumentami organu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem składu orzekającego, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem organowi skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszone zostały obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, nadto szczegółowo wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca.

Za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Śląskiego OW NFZ z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2021 r., o kodzie:[...] w rodzaju świadczeń - leczenie szpitalne, w zakresie zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19.

Należy podkreślić, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (w skrócie jak dotychczas "ustawa"), która określa m.in. warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego do nich dostępu (art. 1 pkt 2, 3 i 7 ustawy).

Realizacja ustawowych obowiązków organu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określony w nim tryb i zasady postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służą wypełnianiu celów wskazanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z których wynika, że: każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1), nadto obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa (ust. 2).

Postępowanie powyższe stanowi specyficzną procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i cechuje go wysoki formalizm, czego przykładem jest art. 149 ustawy określający przypadki, w których organ obligatoryjnie odrzuca ofertę. Ponadto, ustawodawca stworzył szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia postępowania. Co do zasady, zawieranie umów odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy) i w tym celu powoływana jest komisja (art. 139 ust. 4 ustawy).

Skarżąca wskazuje na wadliwość postępowania komisji konkursowej poprzez brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych złożonej przez nią oferty, która zdaniem skarżącej obejmowała zarówno zakres podstawowy, jak i skojarzony świadczeń. Jak stwierdziła z powodu błędu systemu w postaci braku ostrzeżenia o potrzebie lub możliwości wyboru produktu skojarzonego pracownik skarżącej wypełnił formularz jedynie co do zakresu podstawowego świadczenia.

Organ z kolei powołując się na podstawy prawne prowadzenia i rozstrzygania postępowań konkursowych oraz wymagania określone przez Ministra Zdrowia wskazuje na bezpodstawność zarzutów.

Zauważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi swoistą, znaną tylko tej ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest sformalizowane, a ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Szczegółowo tryb postępowania regulują przepisy art. 132 - 161 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz.1980), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zarządzeń wykonawczych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 18 i 23/2017/DSOZ z dnia 14 i 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów świadczeń opieki zdrowotnej.

Art. 139 ustawy reguluje tryby zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne – m.in. ust. 1 pkt 1 stanowi, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147). W myśl art. 134 ustawy NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06, publ. W ONSAiWSA 2007/4/101). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. III SA/Lu 940/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że Dyrektor Śląskiego OW NFZ przeprowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz wskazane na wstępie szczególne przepisy wykonawcze, a Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy podając jego podstawą prawną i faktyczną; szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania.

Zasadnicze zarzuty podnoszone w skardze stanowią powielenie argumentów środka odwoławczego i dotyczą działania komisji konkursowej w toku postępowania konkursowego, jej nieprawidłowości oraz nie dochowanie przez organ wymogów i warunków determinujących zawarcie umów o świadczenia opieki zdrowotnej. W tym zaś zakresie należy zauważyć, że kryteria ocen oraz zasady i tryb przyznawania punktów były tożsame dla wszystkich oferentów, znane im i sztywno przestrzegane przez komisję; ogłoszenie o konkursie zawierało bowiem wszystkie wymagane prawem elementy.

Zaakcentować należy, że umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości stosowania uznania administracyjnego, dowolności oceny czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych.

W ocenie Sądu zatem organ orzekający prawidłowo wyjaśnił prawidłowość poczynionych ustaleń i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych; również szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącej. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Stwierdzając prawidłowość działań komisji konkursowej i w konsekwencji legalność wydanego przez organ rozstrzygnięcia koniecznym stało się rozważenie i ustosunkowanie do poszczególnych zarzutów strony skarżącej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego działania systemu informatycznego, które to było przyczyną złożenia oferty przez skarżąca oferty jedynie w zakresie podstawowym wyjaśnić należy, że skarżąca nie poparła żadnym konkretnym argumentem. Wskazała, że błąd systemu wpłynął na sposób wypełnienia formularza ofertowego jedynie w zakresie podstawowym, a błąd systemu został zauważony przez skarżącą już po upływie terminu do złożenia oferty. Zauważyć należy, że oferty złożone przez pozostałych oferentów zostały wypełnione i zgłoszone w zakresie podstawowym i skojarzonym. Tym samym zarzut ten należało uznać za chybiony, co prawidłowo uczynił organ.

Odnosząc się do najbardziej akcentowanego zarzutu braku wezwania skarżącej do uzupełnienia złożonej przez nią oferty o zakres skojarzony zauważyć należy, że zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Oznacza to, że oferent nie może zmieniać oferty po upływie określonego terminu, o czym wszyscy oferenci zostali poinformowani. Weryfikacja obejmuje tylko dane zawarte w formularzu ofertowym wraz z udzielonymi odpowiedziami na pytania ankietowe i dokonuje się ona w trakcie negocjacji. Komisja weryfikuje oferty pod kątem ich zgodności z wymaganymi warunkami oraz prawdziwości złożonych oświadczeń potwierdzających spełnianie warunków dodatkowo ocenianych. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonych w ogłoszeniu.

To, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Przy czym rację ma organ że każdy z oferentów odpowiada za złożoną przez siebie ofert, a na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że wbrew zarzutom skarżącej, organ zgromadził w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przeprowadził postępowanie w związku z przedstawianymi przez skarżącą zarzutami i dokonał szczegółowej ich analizy oraz odniósł do nich. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.