Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 440/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 par. 2 i par. 3, art. 15, art. 121 par. 1, par. 2 i par. 4, art. 122, art 125 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Z. P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 440/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 29.09.2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek C.L. w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności z prawem budowlanym okna istniejącego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanej w granicy z sąsiednią posesją przy ul. A 36.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 12.11.2010 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że w ścianie ww. budynku - usytuowanej w granicy działki - znajduje się okno o wymiarach 0,85 m x 1,40 m. Obecni podczas oględzin współwłaściciele budynku zgodnie oświadczyli, iż okno zostało zrealizowane w 1977 r. Inwestorzy nie posiadają dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], zobowiązującą Z.P. i K.P. do wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na likwidacji otworu okiennego, istniejącego w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, od strony granicy z posesją przy ul. A 36 (poprzez wypełnienie otworu okiennego materiałem przepuszczającym światło, jak np. luksferami lub cegłą szklaną o wymaganej odporności ogniowej). W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Państwa Z. i K.P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Pismem z dnia 05.09.2011 r. C.L. poinformowała organ stopnia podstawowego, iż Zobowiązani nie dotrzymali terminu wykonania obowiązku polegającego na likwidacji spornego otworu okiennego. W wyniku przeprowadzonych w dniu 22.09.2011 r. czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...], nie został wykonany.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 06.12.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 926/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.P. i K.P. na decyzję [...]WINB z dnia [...] r., Nr [...].

W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], nakazującą Z.P. oraz K.P. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie ww. budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. A 36, która to decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. i K.P., została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...].

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26.04.2012 r. na przedmiotowej nieruchomości przedstawiciele organu I instancji ustalili, że obowiązek polegający na zamurowaniu otworu okiennego cegłą pełną nie został wykonany.

W dniu 07.05.2012 r. organ stopnia powiatowego skierował do Z.P. oraz K.P. upomnienie przypominające o konieczności wykonania obowiązku.

Pismem z dnia 16.10.2012 r. organ szczebla podstawowego zawiadomił o wyznaczeniu na dzień 05.11.2012 r. oględzin na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38. Z treści protokołu sporządzonego na ww. okoliczność wynika, iż Zobowiązani nie wykonali obowiązku polegającego na zamurowaniu otworu okiennego cegłą pełną.

W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wystawił tytuł wykonawczy TW Nr [...] i TW Nr [...] oraz wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez Zobowiązanych od wykonania orzeczonego obowiązku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Z.P. oraz K.P.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Wyrokiem z dnia 11.12.2013 r., sygn. akt II SA/Łd 608/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...] r., Nr [...] oraz postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Sąd wskazał, że ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się zamurowania jednego otworu okiennego (zakup materiałów + koszty robocizny), w tym wyważenie, czy zasadnym byłoby może zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżących. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], nakładające solidarnie na Z.P. oraz K.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 1.000,00 zł (słownie: jeden tysiąc złotych 00/100) z powodu uchylania się przez Zobowiązanych od wykonania przedmiotowego obowiązku

W dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia Pani Z.P. i Pana K.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku K.P. i Z.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], [...]WINB podjął z urzędu postępowanie zażaleniowe zawieszone postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], natomiast postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 27.02.2017 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny na terenie spornej nieruchomości, w toku których ustalono, że Zobowiązani nadal nie wykonali ciążącego nań obowiązku.

W dniu 17.08.2016 r. Z.P., będąc w siedzibie organu I instancji, w związku ze skierowanym do niej przez ten organ wezwaniem z dnia 26.07.2016 r., złożyła do protokołu następujące wyjaśnienia: "Obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. dotychczas nie został wykonany. Jestem gotowa -wykonać ten obowiązek, ale chciałabym żeby został zmieniony jego zakres — z zamurowania otworu okiennego cegłą pełną na luksfery. Wtedy jego wykonanie zajmie nam około dwóch miesięcy, bo musimy jeszcze znaleźć murarza. Potrzebne luksfery już z mężem kupiliśmy. Nie dysponuję dokumentem potwierdzającym zakup materiałów, bo kupowaliśmy od rodziny i niewielką ilość, dlatego nie spisywaliśmy umowy".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał Z.P. do sprecyzowania żądania ujętego w jej wyjaśnieniach złożonych w organie w dniu 17.08.2016 r., a mianowicie, czy stwierdzenie: "Jestem gotowa wykonać ten obowiązek, ale chciałabym żeby został zmieniony jego zakres — z zamurowania otworu okiennego cegłą pełną na luksfery", należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...], czy też jako żądanie innego rodzaju, a jeżeli tak, to wówczas należało precyzyjnie wskazać jakie. W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia 29.09.2016 r. Z.P. poinformowała, że wnosi o "zmianę decyzji [...] z dnia [...] r. na materiały przepuszczające światło czyli luksfery".

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po uprzednim wezwaniu skierowanym do pozostałych stron postępowania o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody bądź sprzeciwu odnośnie zmiany decyzji z dnia [...] r., Nr [...], wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 155 odmówiono Z.P. zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie ww. budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. A 36.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K.P. i Z.P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie wniosku Z.P. zgłoszonego do protokołu z dnia 17.08.2016 r., doprecyzowanego pismem z dnia 29.09.2016 r., w przedmiocie zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...].

W dniu 08.03.2017 r. Z.P. i K.P. złożyli - w trybie art. 155 Kpa - wniosek o zmianę ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie ww. budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. [...] 36.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], którym nałożył na Z.P. i K.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 1500,00 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w/w budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. A 36, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł, a ponadto wezwał Z.P. oraz K.P. do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., jednocześnie wskazując, iż w przypadku niewpłacenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym TW Nr [...] i TW Nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia, w przeciwnym razie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze za Zobowiązanego i na jego koszt.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że "Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienie wyboru tego środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył (...) Sytuacja życiowa i majątkowa Zobowiązanych nie pozwala równocześnie na zapłacenie grzywny oraz poniesienie kosztów wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w postaci zamurowania otworu okiennego bez uszczerbku koniecznego dla siebie i rodziny. Zobowiązani nie pracują zawodowo i miesięcznie otrzymują emerytury, które w całości przeznaczają na bieżące utrzymanie. Na miesięczne koszty utrzymania składają się koszty związane z zakupem wyżywienia ok. 600 zł, leków oraz artykułów kosmetyczno-higienicznych ok. 300 zł i ubrań ok. 150 zł. Ponadto zobowiązani ponoszą miesięczne koszty z tytułu dostarczania energii elektrycznej ok. 200 zł, usług telefonicznych ok. 90 zł. Nadto w skali roku koszty utrzymania nieruchomości składają się: zakup opału ok 2.500 zł oraz podatek od nieruchomości ok. 1.000 zł". Skarżący wskazali nadto, iż poczynili " kroki i nakłady do wykonania zobowiązania w postaci zamurowania otworu okiennego cegłą przepuszczającą światło - poprzez zakup materiałów. W tej sytuacji wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jest w oczywisty sposób zbędne ".

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...],

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie zainicjowane wniesieniem przez Z.P. i K.P. zażalenia, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] ,do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Z.P. i K.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...], nakazującą doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie ww. budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. A 36.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19.07.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2322/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. i Z.P., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu ww. postępowanie zażaleniowe. W tej samej dacie organ wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 136 § 1 Kpa zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, celem ustalenia, czy obowiązek w postaci zamurowania otworu okiennego został przez Zobowiązanych wykonany.

W dniu 25.10.2018 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, przy czym jak wynika z protokołu" W trakcie oględzin nie udostępniono wstępu na teren nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, właściciel budynku nie wpuścił na teren posesji, ponieważ jak oświadczył nie otrzymał zawiadomienia z dnia 17.10.2018 r. o terminie przeprowadzenia przez tutejszy organ kontroli. Oględziny zostały przeprowadzone z zewnątrz nieruchomości A 38, w trakcie których stwierdzono, że w ścianie usytuowanej w granicy z nieruchomością A 36 znajduje się otwór okienny, czego potwierdzeniem jest sporządzona dokumentacja fotograficzna (ilość zdjęć 4). Tym samym nakaz wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...] dot. doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez: zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w/w budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. A 36 - nie został przez Zobowiązanych wykonany".

Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w rozumieniu art. 7 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

W omawianej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Z.P. i K.P. nie wykonali obowiązku w przedmiocie doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38 do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie wspomnianego budynku, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36 w Ł. Wobec ich bezczynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie egzekucyjne, mianowicie wystosował upomnienie, a w rezultacie wystawił tytuły wykonawcze. W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], nakładające na Zobowiązanych grzywnę w wysokości 1,500,00 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych 00/100), w celu ich przymuszenia do wykonania nałożonych nań obowiązków.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydanym w dniu 11.12.2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 608/13. W uzasadnieniu tego wyroku sąd podniósł, że "ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się zamurowania jednego otworu okiennego (zakup materiałów + koszty robocizny), w tym wyważenie - na co zresztą zwracali uwagę zobowiązani - czy zasadnym byłoby może zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżących. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia". Sąd zaakcentował ponadto, że "skarżący w trakcie postępowania egzekucyjnego podnosili, że zakupili już materiały do zamurowania otworu okiennego, jednakże powyższe twierdzenie nie zostało w żaden sposób zweryfikowane, chociażby w trakcie oględzin nieruchomości, poprzedzających nałożenie grzywny w celu przymuszenia, mimo iż mogłoby to mieć niebanalne znaczenie przy ustaleniu jej wysokości".

Przed wydaniem rozstrzygnięcia, uwzględniając wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał ustaleń w zakresie kosztów z jakimi będzie wiązało się wykonanie przez podmioty zobowiązane obowiązku w postaci zamurowania przedmiotowego otworu okiennego (tj. koszt zakupu materiału + tzw. robocizna). Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy kosztorysem (k. 326-334), odzwierciedlającym całkowitą wartość robót budowlanych związanych z zamurowaniem spornego otworu okiennego, sporządzonym według cen obowiązujących w marcu 2017 r., a więc w dacie podjęcia kontrolowanego postanowienia, koszt realizacji robót wyniósł 1.368,31 złotych (słownie: jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt osiem złotych trzydzieści jeden groszy).

Uwzględnienie kosztorysu robót nakazanych do wykonania może okazać się pomocne dla określenia wymiaru grzywny w celu przymuszenia, przede wszystkim w kontekście wykazania, że wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego nie jest niższa od kosztów wykonania samego obowiązku. Organ egzekucyjny może w ten sposób uzyskać pewność, że nałożona grzywna będzie odpowiednio dotkliwa, ale nade wszystko skuteczna. Grzywna w celu przymuszenia powinna być bowiem na tyle wysoka, aby w ocenie podmiotu zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poddał nadto weryfikacji okoliczność zakupu przez Z.P. i K.P. materiałów budowlanych w celu wykonania orzeczonego obowiązku. Wobec nieobecności Zobowiązanych podczas wyznaczonych przez organ oględzin na dzień 29.06.2016 r., a następnie na dzień 22.06.2016 r., a co za tym idzie nieudostępnienia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, Zobowiązani zostali wezwani do złożenia wyjaśnień na okoliczność zakupu materiałów niezbędnych do zamurowania otworu okiennego, w tym do przedłożenia dowodu tychże materiałów. Z.P. i K.P., po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, stosownie do art. 233 kk., złożyli w dniu 17.08.2016 r. stosowne wyjaśnienia. I tak zgodnie z wyjaśnieniami K.P. : " Dotychczas nie wykonaliśmy wraz z żoną obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. Jesteśmy gotowi wykonać ten obowiązek, ale zamiast cegły pełnej chcemy zastosować luksfery, które zresztą już kupiliśmy. Nie mam dokumentu potwierdzającego zakup, bo kupiliśmy od rodziny i bardzo matą ilość materiału, dlatego nie została sporządzona umowa sprzedaży na piśmie, a porozumienie zawarliśmy ustnie ". Z.P. zeznała z kolei, że: "Obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. dotychczas nie został wykonany. Jestem gotowa wykonać ten obowiązek, ale chciałabym, żeby został zmieniony jego zakres - z zamurowania otworu okiennego cegłą pełną na luksfery. Wtedy jego wykonanie zajmie nam około dwóch miesięcy, bo musimy jeszcze znaleźć murarza. Potrzebne luksfery już z mężem kupiliśmy. Nie dysponuję dokumentem potwierdzającym zakup materiałów, bo kupowaliśmy od rodziny i niewielka ilość, dlatego nie spisywaliśmy umowy". Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, iż organ stopnia powiatowego poczynił starania zmierzające do weryfikacji argumentacji podnoszonej przez Zobowiązanych, a mianowicie, że zakupili oni materiał niezbędny do wykonania obowiązku zamurowania otworu okiennego. Na podstawie powziętych informacji, a zarazem wobec wyraźnego braku woli współpracy ze strony Zobowiązanych, o czym świadczy chociażby fakt niemożności dokonania oględzin na terenie spornej nieruchomości, nie można - jak słusznie zaakcentował organ szczebla podstawowego - wysnuwać wniosków, że luksfery zostały de facto przez Zobowiązanych zakupione. Faktu niniejszego nie zdołano nadto potwierdzić w toku oględzin wyznaczonych na dzień 25.10.2018 r. (przeprowadzenie tychże oględzin zlecone zostało organowi I instancji przez tutejszy organ w ramach dyspozycji przepisu art. 136 § 1 Kpa), mimo obecności "właściciela" na terenie posesji. Co więcej, okoliczności tej nie udało się ustalić w ramach oględzin wyznaczonych przez tutejszy organ na dzień 25.02.2019 r. Niezależnie od powyższego, z pola widzenia nie może umknąć treść obowiązku nałożonego na Z.P. i K.P., tj. zamurowanie otworu okiennego cegłą pełną. O ile Zobowiązani podejmowali działania — w trybie art. 155 Kpa — zmierzające do zmiany orzeczonego obowiązku, czyli zamurowania otworu okiennego materiałem przepuszczającym światło typu luksfer, to wskazać należy, iż kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie prawomocnym wyrokiem z dnia 19.07.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2322/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. i Z.P., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...].

[...]WINB zaznaczył ponadto, iż w doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane winno być poprzedzone nałożeniem grzywny w celu przymuszenia (tak w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją Piotra Przybysza, Warszawa 2009, wydanie nr 5, zob. komentarz do art. 127, str. 440). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. 2, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § l lub 2, uwzględniając dyspozycję przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4) - zob. wyrok NSA z dnia 13.05.2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 Legalis, wyrok NSA z dnia 16.01.2019 r., sygn. akt II OSK 3294/17, Legalis. W wyroku z dnia 22.02.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należało stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla Zobowiązanych niż wykonanie zastępcze, zwłaszcza, że choć wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to zobowiązany jest odpowiedzialny za szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka, siły wyższej lub przypadku. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17.04.2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, LEX nr 1410753). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót budowlanych przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał wyboru właściwego środka egzekucyjnego. Wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla skarżących, gdyż to organ dokonałby wyboru wykonawcy, a kosztami wykonania robót obciążeni byliby ostatecznie zobowiązani. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek Zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Pogląd niniejszy znalazł odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 18.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15, w tezie którego wskazano, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu p.b. jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § l i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością.

Grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania obowiązku przez samych Zobowiązanych, zaś zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, nastąpiłoby na koszt zobowiązanych. Trzeba mieć na uwadze, iż w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają Zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i 128 u.p.e.a.). Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Konkludując, koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia.

[...]WINB podkreślił raz jeszcze, że dobrowolne przystąpienie przez zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji co do zasadności nałożenia na Zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ dokonując wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego. Co więcej, organ rozważył wysokość nałożonej grzywny z uwzględnieniem sytuacji majątkowej i możliwości finansowych Zobowiązanych, ale również wziął pod uwagę motywację i zachowanie Zobowiązanych w aspekcie zastosowania się do nałożonego nań obowiązku (ujść uwadze nie może bowiem, że przedmiotowy obowiązek nałożony został na Zobowiązanych w 2011 r.). Zastosowane kryteria były, zdaniem tutejszego organu, zgodne z celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada praworządności, określona w art. 6 kpa oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy (wyrok NSA z dnia 28.03.1996 r.). Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania, (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1995r III SA 1127/94). W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem owych zasad. Nie bez znaczenia winno pozostawać, że spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów, jest szczególnie istotne w sprawach, w których uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej (postanowienia) polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Wreszcie organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (zob. wyrok SN z dnia 1994.02.16, III ARN 2/94, OSNAP 1994/1/2 oraz wyrok NSA z dnia 1984.08.06, II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Według skarżących naruszony został przepis prawa materialnego, to jest art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny ma obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za środek taki organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości 1.500,00 złotych. Zawarte już w uzasadnieniu postanowienia poparcie wyboru tego środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył. Organ nakładając grzywnę powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe, aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu. W szczególności organ bezpodstawnie pominął znany mu z urzędu fakt, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy kwestia zamurowania otworu okiennego powinna zamknąć się w kwocie około 1.000 złotych. Takie też byłyby koszty wykonania zastępczego obowiązku zamurowania otworu okiennego. Skoro więc organ egzekucyjny zamiast wykonania zastępczego mogącego kosztować maksymalnie tysiąc złotych zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości wyższej o połowę, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego.

Ponadto sytuacja życiowa i majątkowa Zobowiązanych nie pozwala równocześnie na zapłacenie grzywny oraz poniesienie kosztów wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w postaci zamurowania otworu okiennego bez uszczerbku koniecznego dla siebie i rodziny. Zobowiązani nie pracują zawodowo i miesięcznie otrzymują emerytury w wysokości 850 zł oraz 1.500 zł, które w całości przeznaczają na bieżące utrzymanie.

Na miesięczne koszty utrzymania składają się koszty związane z zakupem wyżywienia ok. 700 zł, leków oraz artykułów kosmetyczno-higienicznych ok. 400 zł i ubrań ok. 200 zł. Ponadto Zobowiązani ponoszą miesięczne koszty z tytułu dostarczania energii elektrycznej ok. 200 zł, gazu ok. 100,00 zł, usług telefonicznych ok. 100,00 zł. Nadto w skali roku na koszty utrzymania nieruchomości składają się: zakup opału ok. 2.500 zł oraz podatek od nieruchomości ok. 1.000 zł.

Koszty które Zobowiązani zmuszeni są ponosić miesięcznie stanowią zatem życiowo uzasadnione koszty. Zobowiązani nie posiadają żadnego majątku, w tym wartościowych ruchomości, które mogliby sprzedać i przeznaczyć na zapłatę grzywny i równocześnie kosztów wykonania obowiązku zamurowania otworu okiennego.

Co więcej, zobowiązani poczynili już kroki i nakłady do wykonania zobowiązania w postaci zamurowania otworu okiennego poprzez zakup materiałów przepuszczających światło, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wyżej wskazana decyzja została zaskarżona i oprócz zakupu materiałów skarżący nie przystąpili do jej wykonania. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą zamurowanie otworu okiennego w ścianie budynku cegłą pełną. W tej sytuacji wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jest w oczywisty sposób zbędne a co więcej bardzo krzywdzące. Dodatkowo skarżący podnieśli, że zgodnie z przepisami zastosowanie luksferów jest dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienia odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na zamurowaniu cegłą pełną otworu okiennego w ścianie usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Nie budzi wątpliwości, gdyż znajduje to potwierdzenie w wielokrotnie dokonywanych oględzinach, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego zamurowania otworu okiennego cegłą pełną. Obowiązek ten nie może być w niniejszym postępowaniu podważany ani nie jest dopuszczalne kwestionowanie zasadności zamurowania otworu cegłą pełną, zamiast materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana). W konsekwencji obecnie zgłaszanie przez skarżących chęci zamurowania otworu okiennego przy zastosowaniu luksferów pozostaje bez wpływu na konieczność egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę, że możliwość zamurowania otworu okiennego z użyciem materiału przepuszczającego światło wynikała z decyzji PINB w Ł. z dnia [...] r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jednak i wówczas skarżący nie zastosowali się do tego obowiązku, a de facto nie skorzystali z możliwości legalizacji robót budowlanych. Podnoszenie zatem zamiaru zamurowania otworu okiennego z użyciem luksferów w ocenie sądu jest spóźnione.

Zgodnie zaś z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zaś ponownie będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Organ skierował do Z.P. oraz K.P. upomnienie przypominające o konieczności wykonania obowiązku już w dniu 7 maja 2012 r., jednak brak wykonania obowiązku musiał wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zostały wystawione tytuły wykonawcze i wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem wymogom określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.

Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżących. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostaliby zatem obciążeni kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 (CBOSA) z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej grzywny, w świetle art. 153 p.p.s.a., należy odwołać się do wyroku tut. Sądu z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 608/13. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie "ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się zamurowania jednego otworu okiennego (zakup materiałów + koszty robocizny), w tym wyważenie - na co zresztą zwracali uwagę zobowiązani - czy zasadnym byłoby może zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżących".

Realizując wskazania sądu wynikające z wyroku organ egzekucyjny poczynił ustalenia co do wartości robót związanych z wykonaniem obowiązku. I tak, zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych kosztorysem (k. 326-334), odzwierciedlającym całkowitą wartość robót budowlanych związanych z zamurowaniem spornego otworu okiennego, sporządzonym według cen obowiązujących w dacie podjęcia postanowienia przez organ I instancji, koszt realizacji robót wyniósł 1.368,31 złotych. Przyjmując taką wartość robót trafnie przyjęły organy, iż aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w takiej wysokości, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki, a więc powinna przewyższać wartość nakładów związanych z dobrowolnego wykonania obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą.

Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanych do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązani mogą uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykonają decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby wysokość grzywny z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanych przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych.

Z treści złożonej skargi, w której skarżący podnoszą, że "Ponadto sytuacja życiowa i majątkowa Zobowiązanych nie pozwala równocześnie na zapłacenie grzywny oraz poniesienie kosztów wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w postaci zamurowania otworu okiennego bez uszczerbku koniecznego dla siebie i rodziny", wynika, że skarżący nie do końca mają świadomość charakteru grzywny w celu przymuszenia, mimo że zagadnienie to było przedmiotem szczegółowego wyjaśnienia w zaskarżonym postanowieniu. Nałożenie grzywny ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, nie stanowi zaś "kary" funkcjonującej niezależnie od obowiązku wykonania decyzji. Kolejny raz powtórzyć zatem należy, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

E.S.