Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1116/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...]([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], Starosta T. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w zw. z art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 136 ust. 3b, art. 137, art. 140, art. 141, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej powoływana jako ugn) po rozpoznaniu wniosku H. K. S., K. T. N. i K. J. M. (dalej określani również jako Wnioskodawcy) orzekł:

1. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 1,7428 ha, położonej w T., w obrębie numer [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...], na rzecz:

a) H. K. S. w udziale wynoszącym 1/3 części nieruchomości,

b) K. T. N. w udziale wynoszącym 1/3 części nieruchomości,

c) K. J. M. w udziale wynoszącym 1/3 części nieruchomości;

2. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0884 ha, położonej w T., w obrębie nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...];

3. działka, o której mowa w pkt. 1, podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu;

4. o zwrocie przez H. K. S., K. T. N. oraz K. J. M. na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, zgodnie z kwotą ze sprzedaży z aktu notarialnego oraz kwotą odszkodowania przyznanego w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a więc:

- od H. K. S. - [...] zł,

- od K. T. N. - [...] zł,

- od K. J. M. - [...] zł;

5. o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, o której mowa w pkt. 4 (...);

6. o ustaleniu terminów płatności rat o których mowa w pkt. 5 (...);

7. prawomocna decyzja stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta M. T. oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości;

8. wierzytelność G. T. wraz z ewentualnymi odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt. 1 hipoteki na rzecz G. T.; prawomocna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę wpisu hipoteki w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Wnioskodawcy wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,0884 ha oraz nr [...] o pow. 1,7428 ha, położone w T., będące własnością G. T.. Pierwotnie nieruchomość ta stanowiła własność Wnioskodawców w udziałach wynoszących odpowiednio po 1/3 części nieruchomości każdego z nich. H. K. S. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] maja 1987 r., rep. A numer [...], zbyła swój udział w przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Organ wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub umowie zawartej w miejsce decyzji wywłaszczeniowej). Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. Art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 1, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ustęp 2 stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że wysokość odszkodowania po dokonaniu waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości niemożliwym było określenie jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W myśl przytoczonego powyżej art. 217 ust. 2 ugn, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tej nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tej nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 4, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Należy mieć na uwadze, że przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, które pierwotnie były własnością Wnioskodawców, nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3, przepisy rozdziału 6 działu III "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa również na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów oraz doktrynie wielokrotnie prezentowano pogląd, że pojęcie "nabywania" użyte przez ustawodawcę w treści art. 216 ust. 2 ugn należy rozumieć kompleksowo, nie tylko jako wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej i przejęcie z mocy prawa, ale również jako odjęcie dotychczasowemu właścicielowi jego prawa na podstawie umowy

W aktach sprawy znajduje się oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości złożona dotychczasowym właścicielom przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w T. [...].04.1987 r. W ofercie wyjaśniono, że konieczność nabycia nieruchomości wynika z faktu usytuowania jej na terenie przeznaczonym pod budowę zajezdni tramwajowej w T., zgodnie z decyzją lokalizacyjną wydaną [...].11.1986 r. przez Prezydenta M. T..

Decyzją z [...].08.1989 r., [...], wywłaszczono w związku z zamiarem realizacji celu publicznego - zajezdni tramwajowej, z udziałów wynoszących po 1/3 części nieruchomości, stanowiących dotychczas własność K. N. i K. M..

Z uwagi na znaczny upływ czasu od zawarcia aktu notarialnego oraz wydania decyzji administracyjnej, która w swej treści przesądziła o wywłaszczeniu pozostałych udziałów, minęło już ponad 30 lat, nie wydaje się zasadnym założenie, aby cel wywłaszczenia ustalić wyłącznie w oparciu o ogólne stwierdzenia zawarte w treści aktu oraz przytoczonej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu należnego odszkodowania. Z opracowania Biura Projektów Budownictwa Komunalnego dotyczącego założeń techniczno-ekonomicznych związanych z realizacją zadania pod nazwą "Zajezdnia tramwajowa MPK w T." wynika wprost, że celem przedsięwzięcia inwestycyjnego było zaspokojenie rosnących potrzeb miasta w dziedzinie komunikacji masowej szczególnie na terenie nowych dzielnic mieszkaniowych i przemysłowych. Projektowana zajezdnia miała spełnić zadanie przetrzymywania wagonów, bazy technicznej, socjalnej szkoleniowej i administracyjnej. Baza techniczna miała zapewnić właściwe warunki dla przeglądów i napraw codziennych, przeglądów okresowych, a także remontów taboru i trakcji. Pierwotnie teren przeznaczony pod zajezdnię tramwajową obejmował powierzchnię 22,6375 ha, powierzchnia zabudowy miała zająć obszar 5,0418 ha, powierzchnia dróg (jezdni i chodników) - 5,9909 ha, a torowiska - 5,5338 ha. Łączna długość torów miała wynieść 10149 m, w tym 3509 m torów postojowych, przeznaczonych dla 200 sztuk wagonów tramwajowych. Łącznie zajezdnia tramwajowa mogła dać zatrudnienie 2036 pracownikom. Nie ulega tym samym wątpliwości, że było to olbrzymie logistyczne przedsięwzięcie.

Organ ustalił, że przedmiotowe działki znajdowały się w obrębie zadań numer II oraz V, dla których przewidziano wykonanie następujących urządzeń i budowli i zakres czynności:

- zakład sieci i torów oraz służb pomocniczych wraz z dwoma schronami,

- budynek administracyjno-socjalny,

- dyżurka ruchu tramwajowego,

- plac gospodarczy,

- centralny węzeł cieplny,

- zakład transportu gospodarczego,

- dyspozytornia z poczekalnią kierowców,

- stacja paliw,

- garaże samochodów dostawczych oraz ciężarowych,

- myjnia płytowa,

- parkingi,

- plac gospodarczy.

Z legendy opracowań graficznych wynika, że w granicach przedmiotowej nieruchomości zaprojektowano kable oświetlenia zewnętrznego, przewody sieci trakcyjnej górnej oraz szereg precyzyjnie oznaczonych budynków - garaże samochodów dostawczych na 14 i 16 stanowisk, warsztaty szkolne, budynek administracyjno- socjalny z pomieszczeniami biurowymi, socjalnymi, sanitarnymi, przychodnią zakładową, portiernią i stołówką oraz dyspozytornię z poczekalnią dla kierowców.

Przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie Starosta podkreślił, że istnieje wiele dokumentów, z których wynika, że poszczególne działania, tak prawne jak i faktyczne, związane z realizacją zadania inwestycyjnego były podejmowane. Inwestorem była Rejonowa Dyrekcja Inwestycji w T., a budowę zajezdni tramwajowej pierwotnie przewidziano na lata 1988-1991. Wykonanie tylko etapu I zaplanowane zostało na lata 1988-1990. W obszernym materiale dowodowym znajdują się między innymi wnioski Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji o wydanie pozwoleń na budowę dla poszczególnych obiektów, decyzje Urzędu Miejskiego udzielające tych pozwoleń, czy sprawozdania z realizacji poszczególnych zadań wraz z określeniem kwot poniesionych na ich realizację. Z tych dokumentów bezspornie wynika, że począwszy od 1988 r. dokonano wykupu terenów przeznaczonych pod realizację inwestycji, w tym działki nr [...], przygotowano teren budowy nowej zajezdni i uzbrojono go między innymi w dwa ciągi kanalizacji deszczowej, przebudowano linię SN 15 kV oraz linię SN 110 kV, przebudowano trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej.

Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że ostatnie roboty budowlano- montażowe związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały wykonane w 1992 r. W 1993 r. Zarząd M. nie zaplanował już żadnych nakładów na rozpoczęcie budowy, a w konsekwencji, właśnie z powodu braku środków w budżecie miejskim na zadania inwestycyjne o tak dużym zakresie oraz z uwagi na prace nad nowym projektem rozwoju przestrzennego miasta, podjął decyzję o całkowitym zawieszeniu rozpoczęcia budowy zajezdni.

Z korespondencji prowadzonej pomiędzy Miejskim Zakładem Komunikacji w T. oraz Urzędem M. T., która urywa się [...].08.2013 r., wynika, że w związku ze zmianą koncepcji projekty programowo-przestrzenne sporządzone w 1986 r. uznano za nieaktualne. Miejski Zakład Komunikacji w piśmie z [...].02.2012 r. zwracał uwagę na fakt, że "pomimo braku do dnia dzisiejszego aktualnej koncepcji programowo- przestrzennej budowy zajezdni tramwajowej przeznaczonej do obsługi 100 jednostek tramwajowych, powierzchnia terenu przyszłej zajezdni tramwajowej została już znacznie ograniczona - aktualna rezerwa terenu pod zabudowę zajezdni wynosi ok. 14 ha". Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że od podjęcia przez Zarząd M. decyzji o wstrzymaniu realizacji celu wywłaszczenia w 1993 r. aż do 2012 r. nie stworzono żadnej nowej koncepcji przestrzennej dotyczącej budowy zajezdni tramwajowej. Starosta miał na uwadze fakt, że realizacja tego zadania pozostaje cały czas aktualna. Takie stanowisko wyrażone zostało kilkukrotnie przez Miejski Zakład Komunikacji w T. oraz Urząd M. T. i znajduje swoje potwierdzenie w pismach wytworzonych przez te jednostki, zgromadzonych w niniejszej sprawie.

Na dzień dzisiejszy teren przedmiotowej nieruchomości stanowi pas gruntu porośnięty chwastami, krzewami, zdziczałymi drzewami, co więcej, nie znajdują się na niej żadne składniki budowlane, które mogłyby stanowić pozostałości po budynkach związanych z funkcjonowaniem i obsługą zajezdni tramwajowej. Powyższe prowadzi do konkluzji, że od 1992 r., w którym wykonano ostatnie roboty budowlano-montażowe związane bezpośrednio z realizacją celu wywłaszczenia oraz od wstrzymania przez Zarząd M. dalszych działań związanych z budową zajezdni w 1993 r., pozostaje ona sprawą aktualną jedynie w sferze planów Urzędu M., jak również w kontekście nieustannego ujmowania jej w kolejnych koncepcjach zagospodarowania przestrzennego, przewidywanych na następujące po sobie lata.

Zasadniczym zadaniem Starosty rozpatrującego niniejszą sprawę było ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Legalna definicja "zbędności" zawarta jest oczywiście w art. 137 ugn. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od [...].01.1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 termin 10 lat na zrealizowanie tego celu obowiązuje od [...].09.2004 r. Judykatura wskazuje, że nie można tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed [...].01.1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.12.2017 r., I OSK 1276/17, wskazał, że: "Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia".

Przenosząc powyższe rozważania na ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, do chwili obecnej nie został zrealizowany.

Starosty nie zgodził się z poglądem G. T. (dalej powoływana również jako Gmina), że przyznane Wnioskodawcom lokale spółdzielcze traktować należy jako nieruchomości zamienne. Kwestia przyznania nieruchomości zamiennej nie została podniesiona w zapisach umowy przenoszącej własność nieruchomości gruntowej, jak również później w treści decyzji o wywłaszczeniu części udziałów w nieruchomości i ustaleniu odszkodowania.

Realizując wniosek dowodowy Gminy, Starosta zwracał się do gestorów wszystkich sieci uzbrojenia terenu w celu ustalenia, jaki rodzaj urządzeń infrastruktury technicznej posadowiono na przedmiotowej nieruchomości, kiedy te urządzenia powstały, jakie było ich przeznaczenie po wybudowaniu oraz jaki jest ich obecny sposób wykorzystania i stan techniczny, jak również o wskazanie szacunkowej wielkości nakładów poniesionych w związku z ich budową. Z oświadczeń gestorów sieci wynika, że na terenie przedmiotowych działek nie posadowiono żadnych przewodów lub urządzeń infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, gazowej. E.-[...] S.A. w piśmie z [...].05.2019 r. wskazała, że na terenie działki nr [...] znajdują się: linia napowietrzna SN relacji GPZ R.-K. i słup SN stan. nr [...], rok budowy 1979, linia kablowa SN relacji GPZ R.- K.- odcinek między słupami stan. nr [...], rok budowy 2007, linia kablowa SN relacji GPZ R. - Os. B. 1 - rok budowy 1998 i fragment w kierunku ul. [...] - rok budowy 2007. Na działce [...] posadowione są z kolei: linia napowietrzna WN relacji GPZ T. B. -GPZ T. R., rok budowy 1958, linia napowietrzna SN relacji GPZ R.-P. - odcinek między słupami stan. nr [...] oraz słup stan. nr [...] - rok budowy 1988 w stanie dobrym, jak również linia kablowa SN relacji GPZ R.-P. - wejście na słup stan. nr 1- rok budowy 1988. Spółka poinformowała jednocześnie, że wszystkie wskazane powyżej urządzenia są częścią czynnej sieci elektrotechnicznej E.- O. SA.

Należy mieć na uwadze, że Gmina wielokrotnie zwracała uwagę na fakt, że poszczególne prace związane z budową zajezdni tramwajowej były wykonane. Starosta nie neguje tej okoliczności. Nie wydaje się jednak zasadnym, aby konieczne było uzupełnianie materiału dowodowego o wszystkie dokumenty wymieniane przez Gminę, w tym o zdjęcia lotnicze z momentu nabycia nieruchomości oraz ukazujące zmiany w zakresie ich zagospodarowania w 1995 r., operaty szacunkowe określające wartość poszczególnych lokali mieszkalnych, traktowanych przez Gminę jako nieruchomości zamienne, czy wreszcie dokumentów dotyczących rozbiórki wszystkich budynków zlokalizowanych na przejętych nieruchomościach. Obecny stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości jest bowiem taki, że stanowi ona niezagospodarowany pas gruntu, porośnięty chwastami, krzewami i zdziczałymi drzewami, na obszarze którego niemożliwym jest zaobserwowanie żadnych składników budowlanych, które mogłyby stanowić pozostałości po budynkach służących obsłudze i funkcjonowaniu zajezdni, czy też obecności lub pozostałości torów tramwajowych. Fakt ten został potwierdzony zarówno w trakcie wizji lokalnej nieruchomości, jak i w treści operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ostatnie roboty budowlano-montażowe wykonano w 1992 r., a więc blisko 30 lat temu i od tego czasu nie podjęto żadnych nowych robót budowlanych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia.

Gmina również jest świadoma takiego stanu rzeczy. Warto przytoczyć opis nieruchomości stworzony przez Gminę na potrzeby przedstawienia charakterystyki nieruchomości sąsiednich, na przykład działek oznaczonych numerami 72/22, 72/15, 72/16 czy 72/20, które były przez nią sukcesywnie zbywane na zasadach wolnorynkowych. Gmina w swoim opisie stwierdza, że "przez kompleks nieruchomości przebiegają sieci kanalizacji deszczowej kdD300, kdD600, kdD800 i kdD100, które zostały zrealizowane w latach 90-tych na potrzeby zadania inwestycyjnego "Budowa nowej zajezdni tramwajowej w T.". Do chwili obecnej sieci te nie były eksploatowane, a ich stan techniczny nie był badany. Przyjmuje się, że są one do likwidacji". Jako tereny, które zbyto na zasadach wolnorynkowych już w 2008 r., została potraktowana część obszaru pierwotnie przeznaczonego pod zajezdnię tramwajową. Koncepcja zagospodarowania terenu sporządzona w 2013 r. stanowi z kolei, że przy odpowiednim usytuowaniu kompleksu zajezdni na "zarezerwowanych" pod nią nieruchomościach uda się wygospodarować około 8,5 ha bardzo atrakcyjnych terenów komercyjnych do zbycia. Mając na uwadze pewne zasady społecznej sprawiedliwości, wydaje się słusznym stwierdzenie, że w sprzeczności z tymi zasadami pozostaje zamysł Gminy dotyczący zbycia na zasadach wolnorynkowych, na cele czysto komercyjne, części nieruchomości przeznaczonych pierwotnie pod budowę zajezdni tramwajowej.

Podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla którejkolwiek ze stron, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z czyimkolwiek żądaniem, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy jest w ocenie tego organu wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszym postępowaniu. Wszystkie podnoszone przez Gminę zarzuty, również te dotyczące niewykonania przez Starostę poszczególnych wniosków dowodowych, stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu ze stanem faktycznym, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie oraz próbę zakłócenia prowadzonego postępowania.

Trudno nie zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że niektóre prace budowlane zostały wykonane: częściowe uzbrojenie terenu, przebudowa sieci wodno-kanalizacyjnej czy linii elektroenergetycznej. Jednak po dokonaniu wizji lokalnej nieruchomości i zebraniu materiału dowodowego wszystkie okoliczności wskazują na fakt, że celu nabycia nieruchomości nie zrealizowano.

Starosta nie zgodził się z twierdzeniem Prezydenta M. T., że podjęte czynności związane z dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego były przedwczesne. Organ nie widział również konieczności, aby w tej sytuacji celowe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i nie wystąpił ponownie - mimo żądań Gminy - do gestorów sieci w celu ustalenia, jakie urządzenia infrastruktury technicznej przebiegają przez nieruchomości. Ocena, czy i jakie czynności postępowania należy przeprowadzić, to bowiem wyłączna prerogatywa organu prowadzącego postępowanie. Nie można jednak, realizując poszczególne czynności postępowania, pomijać faktu, że bierze w nim też udział druga strona, wnioskodawcy o zwrot nieruchomości, która niezmiennie jest zainteresowana jak najszybszym zakończeniem sprawy i poprzez swoich pełnomocników ponaglała do podejmowania efektywnych czynności postępowania.

Można było odnieść wrażenie, że zamiast aktywnie współpracować i przedkładać wyczerpujące informacje dotyczące przedmiotowych nieruchomości, Gmina celowo odsyłała Starostę do innych jednostek lub instytucji, gdzie ta dokumentacja może się znajdować. W przeważającej części były to przecież dokumenty źródłowe wytworzone przez Urząd M. T. bądź też przez jednostki podległe Prezydentowi. Zdziwienie wzbudził fakt, że Gmina, która zapewniała lokale mieszkalne osobom, od których przejmowano siedliska pod budowę zajezdni, żądała, aby Starosta poszukiwał dokumentów związanych z tą materią, które przecież powinny znajdować się w jej zasobach archiwalnych. Co więcej, w posiadaniu Urzędu M. T. i jednostek podległych znajduje się wszelka dokumentacja dotycząca zarówno samych nieruchomości, taka jak wypisy, wyrysy (zarówno aktualne, jak i archiwalne) oraz dokumenty związane z procedurą nabycia nieruchomości. Niestety, nie została ona dołączona i przekazana w sposób wyczerpujący i kompleksowy wraz z innymi aktami sprawy, które Urząd M. T. przesłał Wojewodzie z wnioskiem o wyznaczenie organu do prowadzenia niniejszej sprawy. Mając to na uwadze, występowano o ich uzupełnienie.

Nie jest prawdą, że przedstawiciel Starosty nie dokonał kwerendy akt znajdujących się w archiwum Urzędu M.. Dokonano bowiem przeglądu akt znajdujących się w zasobach archiwalnych zarówno Wydziału Gospodarki Nieruchomościami jak i Wydziału Architektury i Budownictwa. W tej kwestii Starosta wystąpił do miejskiej jednostki archiwalnej pismem z [...].10.2019 r. Kwerendy dokumentów dokonano [...].11.2019r. i [...].11.2019 r. Oględziny tych dokumentów potwierdzają, że pomimo upływu ponad 30 lat od nabycia nieruchomości dokumentacja jest cały czas gromadzona, ale nie świadczy to, że podjęto czynności związane z realizacją inwestycji.

Za chybione Starosta uznał zarzuty Gminy pod adresem operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. O. szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie, ani Gmina nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Na końcu należy wskazać, że wnioskodawcy są zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (kwoty sprzedaży z aktu notarialnego), jakie za działkę oznaczoną geodezyjnie numerem 52/4 o pow. 1,7428 ha otrzymali jej poprzedni współwłaściciele. Żądanie wnioskodawców zostało faktycznie zaspokojone poprzez orzeczenie w treści niniejszej decyzji o zwrocie nieruchomości w naturze, zatem trzeba uznać również obowiązek wnioskodawców do zwrotu Gminie odszkodowania za działkę nr [...]. Łączna kwota do zwrotu po jej zwaloryzowaniu z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi [...] zł. Obowiązek zwrotu odszkodowania obciąża wnioskodawców proporcjonalnie do wielkości udziałów posiadanych w nieruchomości. Waloryzacji dokonano na podstawie art. 5 ust. 4 oraz art. 140 ugn.

Na skutek odwołań wniesionych przez Wnioskodawców oraz G. T. decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], Wojewoda K.-P. na podstawie art. 2, art. 9a, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140, art. 141 i art. 216 ugn oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

1. uchylił punkt 4 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez Wnioskodawców na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł, tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, zgodnie z kwotą wynikającą z aktu notarialnego sprzedaży oraz kwotą odszkodowania przyznanego w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a to stosownie do wielkości pierwotnie przyznanego, a obecnie zwaloryzowanego odszkodowania, a więc:

- od H. K. S. - [...] zł,

- od K. T. N. - [...] zł,

- od K. J. M. - [...] zł;

2. uchylił punkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w punkcie 1, płatnych na numer rachunku bankowego wskazany każdorazowo przez G. T. (...);

3. uchylił punkt 6 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminów płatności rat, o których mowa w punkcie 2 decyzji (...);

4. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda co do zasady podzielił ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz wywody prawne zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ I instancji przeprowadził dogłębne postępowanie wyjaśniające, żeby zweryfikować i w sposób wnikliwy i jednoznaczny określić cel, w jakim Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia działek była budowa zajezdni tramwajowej. Starosta zauważył, że na przestrzeni lat podejmowano pewne działania celem podjęcia planowanej inwestycji (przygotowano teren budowy, uzbrojono teren w dwa ciągi kanalizacji deszczowej, przebudowano linię 15kV oraz linię 110kV, przebudowano trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej), jednakże ostatnie roboty zostały wykonane w 1992 r. W 1993 r. nie zaplanowano już żadnych środków na ten cel i podjęto decyzję o całkowitym zawieszeniu rozpoczęcia budowy zajezdni.

Choć Gmina podnosi, że realizacja zajezdni tramwajowej w jakimś kształcie pozostaje cały czas aktualna, jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia w kontekście przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Istotą instytucji zwrotu nieruchomości wywłaszczonych jest także zapobieganie przetrzymywaniu i rezerwowaniu takich nieruchomości przez podmioty publicznoprawne ponad ustawowe terminy, co wynika z konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz nadrzędnej zasady możliwości wywłaszczenia tylko na cele publiczne, które następnie są realizowane. Na terenie wskazanej nieruchomości nie zrealizowano nawet poszczególnych elementów planowanej inwestycji, na co wskazują obszerne akta administracyjne przedmiotowej sprawy, a w tym protokół z oględzin nieruchomości z [...].08.2018 r., gdzie stwierdzono, że teren działki nr [...] obecnie jest zadrzewiony i porośnięty krzewami, natomiast na działce nr [...] znajduje się część ekranu akustycznego, chodnika i trawnika (działka ta w ewidencji oznaczona jest jako droga).

Zdaniem Wojewody, organ I instancji w sposób rzetelny i skrupulatny prowadził postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie, co musiało skutkować oceną, że materiał dowodowy jest kompletny i może być podstawą do czynienia ustaleń prawnych na gruncie tak określonego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W kontekście powyższego nie mogą odnieść skutku zarzuty Gminy o nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji wszystkich lub tylko w określonym zakresie dowodów, o które wnioskowano. Nie jest bowiem rolą organu administracji publicznej realizowanie absolutnie wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony, ale ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) niezbędnej do określenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a to w kontekście zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). Organ działa w powyższym zakresie na podstawie przepisów procedury administracyjnej, a te nie zostały przez Starostę naruszone. Powyższą ocenę uprawnia dodatkowo okoliczność, że działania podejmowane przez organ I instancji, choć nie wykonano wszystkich wniosków dowodowych Gminy, pozwoliły na ustalenie istotnych z punktu widzenia podstawy prawnej niniejszego postępowania okoliczności faktycznych sprawy.

Wojewoda w całości podzielił argumentację Starosty, że działka nr [...] nie może zostać zwrócona, ponieważ jej część bezpośrednio wchodzi w skład pasa drogi publicznej i zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów cała powierzchnia działki oznaczona jest jako "dr", tj. droga.

Przesłanki zwrotu nieruchomości, przy braku innych przeszkód, zaistniały jednak w stosunku do działki nr [...]. Cała wywłaszczona nieruchomość miała powierzchnię 1,8312ha (działka nr 52/3 i działka nr [...]). Wywłaszczona nieruchomość pierwotnie oznaczona była inną powierzchnią (1,7458 ha), jednakże w latach późniejszych dokonano ponownych pomiarów i dokładnie tę samą powierzchnię określono na 1,8312 ha. Zwracany obszar, tj. działka nr [...] o pow. 1,7428 ha stanowi zaś 95,17% wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 140 ust. 3 ugn, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

Gmina podnosiła, że osoby wywłaszczane otrzymały także mieszkania, których wartość należy aktualnie uwzględnić przy rozliczeniach związanych ze zwrotem działki nr [...]. Zdaniem Wojewody wielkość oraz charakter odszkodowania, jakie wywłaszczeni otrzymali za stanowiącą ich własność działkę nr [...], można jednak ustalić jedynie w oparciu o treść aktu notarialnego z [...].05.1987 r., Rep. A numer [...] oraz decyzji wywłaszczeniowej z [...].08.1989 r., znak: [...]. We wskazanych dokumentach jedynym wynagrodzeniem za wywłaszczaną nieruchomość było tylko świadczenie pieniężne. Brak jakichkolwiek informacji o przyznaniu nieruchomości zamiennych tytułem wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda nie wykluczył, że być może fakt pozbawienia prawa własności wskazanej nieruchomości spowodował, że niektórym z wywłaszczonych przydzielono niejako "poza kolejnością", ale zgodnie z obowiązującymi wówczas w tym zakresie odrębnymi przepisami, tytuły prawne do lokali mieszkalnych. Okoliczność ta, jako pozostająca poza formalną treścią aktu notarialnego i decyzji wywłaszczeniowej, nie może mieć jednak wpływu na fakt, że tytułem sprzedaży w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem oraz samego wywłaszczenia na drodze administracyjnej dawni właściciele nieruchomości otrzymali jedynie świadczenie pieniężne we wskazanych kwotach.

Wojewoda rozpatrując przedmiotową sprawę, stwierdził, że Starosta zaniechał waloryzacji zwracanego odszkodowania, które zgodnie z treścią aktu notarialnego zostało wypłacone w maju 1987 r., za miesiące czerwiec-grudzień 1987 r., a w przypadku odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej, która stała się ostateczna [...].11.1989 r., za miesiąc grudzień 1989 r. Ponadto od dnia wydania skarżonej decyzji do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę opublikowano także stosowne wskaźniki niezbędne do waloryzacji za miesiące maj-sierpień 2020 r., co także należało uwzględnić, ponieważ przedmiotowe postępowanie pozostawało w toku na skutek wniesienia odwołania. Waloryzacji zwracanego odszkodowania należy dokonać na zasadzie art. 5 ust. 4 ugn, tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ponieważ brak opublikowanych wskaźników zmian cen nieruchomości (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy), które mogłyby zostać wykorzystane w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kwoty, którą Wnioskodawcy są zobowiązani zwrócić Gminie.

Organ odwoławczy wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania sporządzono także operat szacunkowy, gdzie określono wartość działki nr [...] wg stanu na dzień wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wg stanu obecnego i cen aktualnych. Rzeczoznawca wskazał, że wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Ustalenia zawarte w tym opracowaniu nie budzą wątpliwości, sam operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, a zatem słusznie Starosta dopuścił go jako dowód w przedmiotowym postępowaniu.

Zgodnie z art. 140 ust. 4 ugn, "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio". Jak stwierdził NSA w wyroku z 30.05.2012 r., sygn. I OSK 816/11, wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania. Działka nr [...] pozostaje niezagospodarowana i nie wykonano na niej żadnych nakładów dla realizacji celu wywłaszczenia, które powodowałyby tym bardziej wzrost wartości zwracanej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, w związku z korektą zwracanego odszkodowania i warunków z tym związanych, Wojewoda uchylił pkt 4, 5 i 6 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania odwoławczego.

Dalej Wojewoda wskazał, że trudno w okolicznościach niniejszej sprawy czynić zarzut wnioskodawcom, że nadużywają przysługującego im prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Prawo to zostało im przyznane przez ustawodawcę, z woli którego przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, co do zasady, mają także zastosowanie do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestią przesądzającą o zwrocie działki jest okoliczność, że cel wywłaszczenia do dnia orzekania o zwrocie (tj. przez 31 lat) w ogóle nie został zrealizowany.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. T., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 33 § 3 w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie prawy bez udziału strony i pełnomocnika legitymującego się uwierzytelnionym pełnomocnictwem, w sytuacji gdy czynności procesowe nigdy nie zostały potwierdzone przez rzekomego mocodawcę, co spowodowało działanie organu z urzędu w sprawie, która stosownie do treści art. 136 ust. 3 ugn może być prowadzona jedynie na wniosek, a w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania administracyjnego i wydania do decyzji niezgodnej z prawem w postaci kwalifikowanej;

2. art. 7, 8, 9, 11 i 77 oraz art. 136 kpa poprzez to, że w toku postępowania administracyjnego nie wszystkie pisma dotyczące działań organu były kierowane do wiadomości stron postępowania, a organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez Skarżącą we wnioskach dowodowych i nie przeprowadził z urzędu dowodów w związku ze zgłaszanymi przez Skarżącą zastrzeżeniami i wnioskami, a organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego mimo istnienia ku temu podstaw;

3. art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ przed przeprowadzeniem dowodu i bez odniesienia się do wniosku dowodowego może pominąć wniosek dowodowy strony, uznając, że ustalona już została prawda obiektywna, podczas gdy organ nie powinien uchylać się od przeprowadzenia określonych dowodów, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, a chcąc pominąć wniosek dowodowy strony, organ zobowiązany jest wykazać, że ten konkretny dowód nie pozwala na ustalenie okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie;

4. art. 107 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 kpa poprzez:

a) brak właściwego oznaczenia stron postępowania, na które nałożony został obowiązek zwrotu odszkodowania, niewskazanie rachunku bankowego właściwego do wpłaty odszkodowania,

b) niewymienienie w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wszystkich przepisów, na podstawie których organ orzekał, tj. m.in. art. 139 ugn,

c) brak szczegółowego opisu przedmiotowej nieruchomości z chwili nabycia przez Skarb Państwa w 1988 r., co winno zostać skonfrontowane z jej obecnym stanem zagospodarowania,

d) brak uzasadnienia dla przyczyn pominięcia wniosków dowodowych Skarżącej z odniesieniem się do każdego z zawnioskowanych dowodów, brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji, w zakresie postawionego przez Skarżącą zarzutu nadużycia prawa, do oceny podstaw faktycznych zarzutu wskazywanych przez Skarżącą, tj. okoliczności uzyskania przy wywłaszczeniu poza wypłaconym odszkodowaniem, również praw do wielu lokali mieszkalnych, których zwrotu organ nie orzekł w trybie z art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 ugn,

e) brak uzasadnienia różnicy pomiędzy ustaloną przez organ II instancji kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a kwotą tego odszkodowania wskazywaną przez Skarżącą jako prawidłowa;

5. art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 ugn w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 ugn celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu Skarżącej, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ;

6. art. 7 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie postawionego przez Skarżącą zarzutu nadużycia prawa w prawie administracyjnym w sytuacji, gdy sprzeczne z interesem społecznym i niesprawiedliwe społecznie jest orzeczenie zwrotu nieruchomości, w zamian za którą przy wywłaszczeniu nie tylko wypłacono odszkodowanie, lecz przyznano również prawa do wielu lokali mieszkalnych, których zwrotu organ nie orzekł w trybie z art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 ugn.

Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. w zakresie punktów oznaczonych numerami 1, 3, 4, 5, 6, 7 i 8.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ II instancji nie rozpoznał kwestii niezłożenia do akt postępowania administracyjnego uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa umocowującego do działania w imieniu K. N., nie zażądał uzupełnienia braku formalnego ani potwierdzenia czynności procesowych przez stronę postępowania, w żaden sposób nie odniósł się do kwestii prawidłowej reprezentacji K. N. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ II instancji zaaprobował postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, nie uzupełniając go. W ocenie Skarżącej prowadząc postępowanie, organ naruszył m.in. art. 7,10, 75, 77, 78, 107 kpa.

W zakresie zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, Wojewoda poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie jest rolą organu administracji publicznej realizowanie absolutnie wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony, ale ustalenie prawdy obiektywnej niezbędnej do określenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a to w kontekście zasady szybkości postępowania. Decyzja jest zgodna z prawem tylko wówczas, jeżeli pod prawidłowo zrekonstruowaną normę prawa materialnego podciągnięto stan faktyczny ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, co do jego zgodności z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Z takim stanem zaś mamy do czynienia, gdy jego elementy znajdują oparcie w zgromadzonym kompletnym materiale odwodowym, ocenionym przez organ w jego całokształcie. Jeżeli zaś w toku procedowania organ pomija określone dowody lub nie przeprowadza dowodów mogących mieć istotne znaczenie, zwłaszcza takich, o które wnioskuje strona, i przyczyn takiego działania w żaden sposób nie wyjaśnia - mamy do czynienie z dowolnością w przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego. Nie można było z całą pewnością wykazać, że zaoferowane przez Skarżącą dowody nie dostarczą faktów mających znaczenie dla sprawy. Bezpodstawne nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu stanowi naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje szczegółowego opisu przedmiotowej nieruchomości z chwili nabycia przez Skarb Państwa w 1987 r. oraz w 1989 r., co winno zostać "skonfrontowane" z jej obecnym stanem zagospodarowania. W obrębie działki nr [...], co wynika m.in. z mapy zasadniczej, znajduje się wiele urządzeń infrastruktury technicznej, w tym: elektroenergetyczna, kanalizacji deszczowej i wodociągowa. W opisie nieruchomości organ winien wskazać także rodzaj roślinności oraz drzew znajdujących na terenie przedmiotowych nieruchomości w 1988 r. i 1989 r. oraz aktualnie, zwłaszcza że część drzewostanu istnieje do dnia dzisiejszego. W powołanej decyzji z [...].08.1989 r. nadmieniono m.in., że przejęcie nieruchomości następuje wraz ze składnikami, co sugeruje, że znajdowały się tam określone składniki i co winno zostać wyjaśnione. Wskazywano na potrzebę pozyskania przez organ archiwalnych zdjęć lotniczych nieruchomości z momentu jej nabycia przez Skarb Państwa i innych dokumentów, które potwierdzą jaki faktycznie był jej stan w tamtym czasie. Wnioski te nie zostały wykonane.

Z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z [...].05.2018 r. wiadomo, że działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie jej nabycia nie była przeznaczona pod funkcję zajezdni tramwajowej. Znajdowała się w obrębie jednostki planistycznej M11ZP "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu". W związku z tym nabycie w/w nieruchomości nie mogło nastąpić z przeznaczeniem pod funkcję zajezdni tramwajowej w trybie wywłaszczeniowym, a jedynie za zgodą właściciela w drodze tzw. dowłaszczenia. W konsekwencji organ prowadzący niniejsze postępowanie winien poczynić stosowne ustalenia w tym przedmiocie. Z tej przyczyny przedmiotowa działka nie powinna podlegać zwrotowi.

Gmina poinformowała organ prowadzący postępowanie, że w Archiwum Wydziału Architektury Urzędu M. T. znajduje się dokumentacja związana z budową zajezdni tramwajowej oraz że z uwagi na ilość dokumentów zasadny wydaje się ich osobisty przegląd umocowanego przedstawiciela organu. Warto podkreślić, że materiał ten jest bardzo obszerny - zawarty w kilkunastu teczkach. Powołana dokumentacja nie została załączona do akt sprawy. Gmina skierowała do Starosty [...] pismo z [...].02.2020 r., do którego załączono kopie części w/w dokumentacji znajdującej w Archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa. Wśród dokumentacji przekazanej organowi znalazła się kopia wielkoformatowej mapy, na której został przedstawiony Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Zajezdni Tramwajowej MPK w T. z podziałem na poszczególne zadania inwestycyjne. Z mapy tej wiadomo m.in., które budynki istniejące były przeznaczone do wyburzenia, które drzewa przewidziano do likwidacji, w których miejscach zaplanowano: budynki, masywy drzew, grupy krzewów, trawniki. Na mapie tej pokazano, co ma zostać zrealizowane w ramach poszczególnych zadań. W tym przedmiocie wydano też stosowne decyzje o pozwoleniu na budowę, również dołączone przez Gminę. Zadania wynikające z w/w pozwoleń na budowę zostały w części wykonane, w tym np.: w części budynek stacji prostownikowej Nr [...], prace w zakresie sieci infrastruktury technicznej, przejście podziemne itd. Potwierdza to wizja terenowa oraz dokumentacja otrzymana z Miejskiego Zakładu Komunikacji w T. Sp. z o. o., z której wynika zakres dokonanych prac i nakładów w związku z budową zajezdni tramwajowej.

Wszystkie poczynione na nieruchomości nakłady powinny w ocenie Gminy zostać uwzględnione, w tym m.in. w ramach ich wyceny. Jak wynika z operatu szacunkowego, zrealizowane nakłady (w tym w przedmiocie urządzeń infrastruktury technicznej) nie zostały przez rzeczoznawcę wzięte pod uwagę.

W toku postępowania Gmina zgłosiła szereg wniosków dotyczących w/w operatu szacunkowego, które w znacznej części nie zostały wykonane. W pismach tych podniesiono m.in. następujące zastrzeżenia:

Ogłoszenie zamówienia publicznego w zakresie sporządzenia wyceny nieruchomości nastąpiło przedwcześnie gdyż rzeczoznawca majątkowy winien dysponować pełną wiedzą i dokumentami, które są niezbędne do sporządzenia prawidłowych operatów szacunkowych; biegła w wyjaśnieniach nie wskazała rodzaju drzewostanu, który w jej ocenie nie posiada wartości użytkowej, co powoduje, że trudno odnieść się do poprawności ustaleń w tym zakresie.

Gmina nie zgadza się z twierdzeniem rzeczoznawcy, że otoczenie wycenianej działki nie zmieniło się i zostało ocenione jako słabe. Przed nabyciem w/w nieruchomości przez Skarb Państwa była ona wykorzystywana rolniczo (słabe gleby), podobnie jak tereny sąsiednie, z których część stanowiły nieużytki. W jej otoczeniu powstała w międzyczasie bardzo bogata infrastruktura drogowa oraz usługowa, która niewątpliwie ma znaczący wpływ na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości.

Nakłady poczynione w związku z budową zajezdni tramwajowej i poniesione w tym przedmiocie koszty potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym przekazana przez Miejski Zakład Komunikacji w T. sp. z o.o. Dokumenty te potwierdzają szczegółowy zakres prac, działań i nakładów zrealizowanych na terenie nieruchomości po jej nabyciu. Jak wynika z w/w operatu szacunkowego, biegła nie uwzględniła poczynionych na przedmiotowej nieruchomości nakładów, w tym w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnosząc się natomiast do przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości zasadne wydaje się, aby to były jednak nieruchomości przeznaczone pod zieleń a nie funkcje drogowe. Przyjmując nieruchomości porównawcze, lepiej byłoby posłużyć się rynkiem toruńskim. Posiłkowanie się transakcjami z rynku bydgoskiego oraz płockiego może nie odzwierciedlać cen rynkowych nieruchomości na terenie T.. Poza tym nieruchomości przyjęte do porównań różnią się znacząco powierzchnią w stosunku do nieruchomości wycenianej.

Skarżąca zwróciła uwagę na to, że osobom, od których wykupiono nieruchomości w związku z planowaną zajezdnią tramwajową, przekazano łącznie do dyspozycji kilkanaście lokali mieszkalnych. Nie jest prawidłowe założenia dokonane przez organ II instancji, że jedynym źródłem dowodowym w przedmiocie uzyskania nieruchomości zamiennej może być tylko akt notarialny w przedmiocie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Akt notarialny jest jednym z wielu źródłem informacji o faktach istotnych dla spraw. Wykładnia celowościową przepisów art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 ugn przemawia za odmiennym niż uczynił to Wojewoda rozumieniem nieruchomości zamiennej. Wykładnia przyjęta przez organ prowadzi bowiem do wniosków skrajnie niesprawiedliwych, nie dających się pogodzić z konstytucyjną zasada sprawiedliwości społecznej i zasadami państwa prawa. W tym kontekście Skarżąca zwróciła uwagę na pismo Prezydenta M. T. kierowane do Dyrektora Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w T. z [...].09.1987 r., z którego wynika, że cyt: "(...) mieszkańcy prywatnych obiektów przed podpisaniem aktu notarialnego stawiają określone warunki tj. dzielnica, typ mieszkania i ilość mieszkań żądając przy tym gwarancji na piśmie o ich realizacji na aktualnie obowiązujących warunkach finansowych". Można przypuszczać, że ilość lokali, ich powierzchnia, dzielnica itp. były przedmiotem formułowanych warunków i negocjacji poprzedzających sprzedaż nieruchomości - w konsekwencji czego nieujęcie wartości praw do tych lokali w ewentualnych obecnych rozliczeniach byłoby społecznie niesprawiedliwe, a tym samym sprzeczne z interesem społecznym, o którym mowa w art. 7 kpa. Organ w przedmiotowej decyzji o zwrocie nieruchomości winien równocześnie orzec o obowiązku Wnioskodawców do zwrotu otrzymanych lokali mieszkalnych lub oszacowanej wartości przyznanych do nich praw (przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę dokonanych przez te osoby wpłat).

Ponadto Skarżąca wskazała, że trudno zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego (za aprobatą ich właścicieli) traktować jako wywłaszczenie i odbywające się w warunkach przymusu. Nieruchomości nabyte w oparciu o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w formie aktu notarialnego winny być traktowane jako nabyte w drodze cywilnej umowy sprzedaży a nie w trybie wywłaszczeniowym. Jeśli właściciel nieruchomości nie wyrażał woli jej zbycia, to mógł skutecznie odmówić zawarcia notarialnej umowy sprzedaży i poczekać na ewentualne wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie oraz skorzystać z możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W momencie wykupu przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa nie został związany ustawowymi terminami, w ramach których był zobligowany zrealizować inwestycję polegającą na budowie zajezdni tramwajowej. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w swym pierwotnym brzmieniu nie wymieniała w art. 216 - ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji postępowania o zwrot nieruchomości nabytych na podstawie w/w ustawy kończyły się decyzjami o odmowie ich zwrotu. Przełomowym w przedmiotowym zakresie był wyrok Trybunał Konstytucyjnego z [...].12.2017 r. (SK 39/15), który przesądził o ocenie w/w transakcji i zasadne wydaje się, aby to właśnie od tego momentu były liczone terminy w zakresie realizacji celu określonego w umowie, w oparciu o którą została nabyta nieruchomość.

Działka nr [...] na etapie jej nabycia przez Skarb Państwa nie była zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przewidziana była pod funkcję zajezdni tramwajowej. Mimo to zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wiele prac i nakładów związanych z budową zajezdni tramwajowej zostało wykonanych w latach 1988-1992, co w ocenie G. T. daje podstawy do twierdzenia, że rozpoczęcie realizacji tego przedsięwzięcia nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Z powodu bardzo wysokich kosztów wskazana inwestycja została wstrzymana, ale zgodnie z obecnym planem w/w teren został na ten cel zarezerwowany i po zabezpieczeniu stosownych środków finansowych zajezdnia zostanie zrealizowana.

Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę na dużą różnicę pomiędzy wartością działki nr [...] w wysokości [...] zł (średnio po ok. [...] zł za 1m2) - w operacie sporządzonym w ramach niniejszego postępowania, a znacznie niższą kwotą zwaloryzowanego odszkodowania za w/w grunt w wysokości [...] zł (16,82 zł za 1m2), do której zwrotu na rzecz G. T. organ zobowiązał w pkt. 4 powołanej decyzji - Wnioskodawców postępowania.

Zważywszy na całokształt uwarunkowań oraz okoliczności przedmiotowej sprawy zwrot wskazanej nieruchomości można uznać za godzący w interes publiczny i zasady współżycia społecznego, a także prowadzący do nadużycia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek większość jej zarzutów nie była zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.". Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 działu III cyt. ustawy. Stosownie zaś do art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), a więc do sytuacji, jaka wystąpiła w analizowanej sprawie.

W sprawie bezsporne jest bowiem, że pismem z [...].04.1987 r. Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w T. zwróciła się do Wnioskodawców z ofertą nabycia działki nr [...] (stanowiącej obecnie działki nr [...]) o powierzchni 1.8245 ha, która znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budowę zajezdni tramwajowej zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydenta M. T. z [...].11.1986 r. Na skutek ww. pisma K. S. umową sprzedaży zawartą [...].05.1987 r. w formie aktu notarialnego sprzedała Skarbowi Państwa udział wynoszący 1/3 w ww. nieruchomości za ceną [...] zł. Natomiast w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. K. M. i K. N., Urząd Miejski w T. [...].08.1989 r. wydał na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości decyzję o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa 2/3 części przedmiotowej nieruchomości za kwotę odszkodowania po [...] zł dla każdego ze współwłaścicieli. Z treści ww. umowy wynika, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę zajezdni tramwajowej.

Z powyższego wynika w sposób bezsporny, że przedmiotowa nieruchomość, w szczególności mając na uwadze treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, co do zasady może podlegać zwrotowi po uprzednim ustaleniu, że stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak słusznie podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Z tych powodów niewątpliwie umowa sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (tak np. wyroki WSA w Warszawie z 9.07.2020 r., I SA/Wa 2608/19, LEX nr 3078167 i NSA z 15.06.2020 r., I OSK 1946/19, LEX nr 3099569 ). Zatem prezentujący odmienne stanowisko zarzut skargi nie był zasadny.

Kolejną kwestią, która wymaga rozważań, jest problematyka związana z tym, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również ta okoliczność w realiach niniejszej sprawy jest bezsporna. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w latach 1987 i 1989. Bezsprzecznie jego celem była budowa zajezdni tramwajowej, co wprost wynika z treści umowy sprzedaży i decyzji wywłaszczeniowej. Nie znajdują zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia twierdzenia Skarżącej, że w sprawie doszło do tzw. dowłaszczenia, ponieważ z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości nie mogła powstać zajezdnia tramwajowa. Treść mpzp nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia, istotna jest treść decyzji wywłaszczeniowej oraz umowy sprzedaży, z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość jest wywłaszczana na cel związany z budową zajezdni tramwajowej. Zresztą sama Skarżąca wydaje się sama sobie zaprzeczać w tym zakresie, twierdząc z jednej strony, że nieruchomość nie została wywłaszczona pod budowę zajezdni, a z drugiej strony wskazuje na liczne nakłady na niej poczynione właśnie na budowę tejże zajezdni.

Bezsprzecznie również począwszy od 1992 r. zostały zaprzestane wszelkie prace związane z budową projektowanej zajezdni. Jak wynika z akt, de facto zostały podjęte jedynie prace przygotowawcze i związane z projektem zajezdni i uzyskaniem stosownych zezwoleń na budowę. Przy czym prace przygotowawcze na przedmiotowej nieruchomości ograniczyły się przede wszystkim do uporządkowania terenu, budowy instalacji wodociągowej i najprawdopodobniej energetycznej (kwestia zakresu wykonanych na nieruchomości prac będzie szerzej poruszona w dalszej części uzasadnienia).

W związku z tym nie powinno być sporne, że cel, na który wywłaszczono nieruchomość, nie został zrealizowany. Opisany szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Starosty zakres inwestycji wskazywał na plany budowy zajezdni o wielkiej skali - teren przeznaczony pod zajezdnię tramwajową obejmował powierzchnię 22,6375 ha, powierzchnia zabudowy miała zająć obszar 5,0418 ha, powierzchnia dróg (jezdni i chodników) - 5,9909 ha, a torowiska - 5,5338 ha, łączna długość torów miała wynieść 10149 m, w tym 3509 m torów postojowych, przeznaczonych dla 200 sztuk wagonów tramwajowych, łącznie zajezdnia tramwajowa miała dać zatrudnienie 2036 pracownikom. Zestawiając to z wykonanymi pracami, stwierdzić trzeba, że nie ulega wątpliwości, że zaistniały określone ustawowo (art. 136 ust. 3 ugn) przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 137 ust. 1 ugn, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Problematyka wynikająca z cyt. przepisu została przeanalizowana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Jak słusznie wskazuje się, wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. Dodatkowo w dniu 22 września 2004 r. rozpoczął bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r. pod rygorem wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. wyrok TK z 13.12.2012 r., sygn. P 12/11, OTK-A z 2012 r. Nr 11, poz. 135, wyrok TK z 13.03.2014 r., sygn. P 38/11, OTK-A z 2014 r. Nr 3, poz. 38; wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 1454/14; wyrok NSA z 21.04.2016 r., I OSK 1622/14; wyrok NSA z 3.12.2015 r., I OSK 639/14; wyrok NSA z 8.05.2013 r., I OSK 2205/11; wyrok NSA z 10.04.2014 r., I OSK 2391/12; wyrok NSA z 12.02.2014 r., I OSK 1663/12; wyrok NSA z 14.02.2013 r., I OSK 1832/11). Nie ulega wątpliwości, że na obszarze przedmiotowej działki do 22 września 2014 r. nie powstała planowana zajezdnia tramwajowa. Tym samym nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi, że Gmina nadal planuje jej budowę. Przepisy w tym zakresie są jasne i nie pozostawiają żadnego luzu decyzyjnego.

Skarżąca w skardze kwestionowała również ustaloną przez organ na podstawie operatu szacunkowego z [...].07.2019 r. wartość nieruchomości. Sąd jedynie częściowo podziela zarzuty skargi w tym zakresie.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Mając na uwadze powyższe, Sąd dostrzegł, że operat zawiera oczywiste nieścisłości dotyczące tego, że w ocenie jego autora "od dnia wywłaszczenia (...) na terenie wycenianej działki nie poczyniono żadnych nakładów związanych z celem wywłaszczenia, które zgodnie z linią orzeczniczą podlegają wycenie". Organy orzekające w tym zakresie wydają się same sobie zaprzeczać, potwierdzając z jednej strony to stwierdzenie, a z drugiej strony stwierdzając, że doszło do budowy sieci kanalizacyjnej czy linii energetycznej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji "Trudno nie zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że niektóre prace budowlane zostały wykonane: częściowe uzbrojenie terenu, przebudowa sieci wodno-kanalizacyjnej czy linii elektroenergetycznej.". Przy czym stanowisko to podtrzymuje również Wojewoda. Okoliczność ta zatem nie została poddana przez organy prawidłowej ocenie, mając na uwadze w szczególności art. 140 ust. 4 ugn, stosownie do którego "W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu". Nie ulega zatem wątpliwości to, że ustalenie wysokości "nakładów" poczynionych na nieruchomość ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, które winni zwrócić Wnioskodawcy. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Było to skutkiem braku analizy operatu szacunkowego w tym zakresie oraz postawą samego organu, którego stanowisko jest w tym zakresie wewnętrznie niespójne.

Nie były natomiast zasadne pozostałe podnoszone w toku postępowania zarzuty Gminy dotyczące treści operatu szacunkowego, ponieważ ich treść prowadzi do wniosku, że w tym zakresie biegła wyjaśniła w prawidłowy sposób tok swojego rozumowania, zatem jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych mogła dokonać oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Dotyczy to w szczególności kwestii rodzaju przyjętych do porównania nieruchomości, oceny otoczenia przedmiotowej nieruchomości czy oceny wartości znajdującego się na jej terenie drzewostanu. Również twierdzenie, że Starosta przedwcześnie ogłosił zamówienie publiczne w celu wykonania wyceny nieruchomości nie zasługuje na akceptację. Organ zebrał bowiem cały istotny materiał dowodowy (za wyjątkiem kwestii związanych z dokonaniem "nakładów" na nieruchomość, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia), a ewentualne jego uzupełnienie mogło przecież nastąpić również po wyborze konkretnej oferty na wykonanie operatu.

W tym miejscu należy odnieść się do pozostałych zarzutów skargi związanych z wartością nieruchomości. Gmina twierdziła, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych związanych ze stanem nieruchomości na moment wywłaszczenia, w szczególności miało to dotyczyć nieuwzględnienia wartości nasadzeń. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na treść opinii szacunkowej z [...].03.1989 r. sporządzonej na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości. Z jej treści wprost wynika, że nie brano wówczas pod uwagę żadnych innych składników nieruchomości. Wynika z niej, że "wartość gruntu nieuzbrojonego na terenie miasta T. w okolicy ul. [...] wynosi zł. 2.000,-m2". Następnie autor ww. opinii dokonuje przeliczenia polegającego na przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez liczbę jej m2, co daje wynik będący podstawą do wyliczenia odszkodowania przyznanego Wnioskodawcom. Zatem, wbrew twierdzeniom Skarżącej, wartość nieruchomości przyjęta do obliczenia wysokości odszkodowania należnego Wnioskodawcom nie obejmuje żadnych innych składników poza wartością samego gruntu.

Tym samym zasadnie organ pominął wnioski dowodowe składane przez Gminę dotyczące konieczności ustalenia stanu nieruchomości na datę jej wywłaszczenia, w szczególności dotyczy to zdjęć lotniczych. Niewątpliwie organ winien wydać w tym zakresie stosowne postanowienie dotyczące pominięcia wskazanych dowodów, jednakże jego brak nie stanowi naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że w uzasadnieniu decyzji Starosta (a następnie również Wojewoda) wyjaśnił, dlaczego dowody zostały pominięte.

W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów dotyczącym postawy Gminy w toku postępowania, która składała liczne wnioski dowodowe, w szczególności dotyczące zwracania się do jej wydziałów o dostarczenie wskazanej dokumentacji. Takie działanie skarżącej Gminy wymaga wyjaśnienia jej, że jeżeli posiadała ona istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, to winna je przedłożyć sama. Nie można bowiem dokonywać rozróżnienie pomiędzy G. T. reprezentowaną przez Prezydenta a jej poszczególnymi wydziałami/jednostkami/statio municipi. Nadal jest to bowiem ten sam podmiot i w związku z tym organy nie miały obowiązku zwracać się do innych wydziałów Gminy o dostarczenie dokumentów.

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty skargi.

Gmina kwestionowała okoliczności związane z brakiem pełnomocnictwa jednego z Wnioskodawców dla pełnomocnika, który reprezentował go w trakcie postępowania, w tym wniósł on m.in. wniosek inicjujący niniejsze postępowanie. Z akt sprawy wynika, że faktycznie pełnomocnictwo z [...].12.2017 r. od K. N. nie zostało potwierdzone przez reprezentującego go radcą prawnego za zgodność z oryginałem. Jednakże zdaje się nie zauważać Skarżąca, że przy piśmie z [...].05.2020 r. (k. 326 akt adm.) pełnomocnik przedłożył ww. pełnomocnictwo z [...].12.2017 r. poświadczone za zgodność z oryginałem (k. 325 akt adm.). Nie mamy zatem do czynienia z brakiem umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony, a jedynie z brakiem prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy. Zatem pełnomocnik miał umocowanie do reprezentowania wnioskodawcy od samego początku postępowania, co następnie zostało potwierdzone na skutek dołączenia do akt sprawy przedmiotowego pełnomocnictwa.

Gmina zarzucała ponadto, że nie wszystkie pisma dotyczące działań organu były kierowane do stron postępowania. Skarżąca nie wskazuje przy tym na konkretne przykłady takich pism, a w szczególności nie wyjaśnia, w jaki sposób powyższe mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można przy tym zapomnieć, że strony przed zakończeniem postępowania zostały zawiadomione i pouczone w trybie art. 10 § 1 kpa i umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i nie zgłosiły one żadnych związanych z powyższym zarzutem oświadczeń.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, strony postępowania zostały oznaczone w taki sposób, że pozwala to na ich identyfikację (w szczególności mając na uwadze dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które nie pozostawiają wątpliwości w tej kwestii). Równocześnie trzeba wskazać, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakazuje wskazania w decyzji wydawanej m.in. na podstawie jej art. 140 numeru rachunku bankowego, na który ma być zwrócone odszkodowanie.

Nie był również zasadny zarzut Gminy dotyczący braku uzasadnienia różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a kwotę wskazywaną przez nią jako prawidłowa. Sposób ustalania wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które podlega zwrotowi, wynika wprost z przepisów ugn. Zgodnie z jej art. 140 ust. 2, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 i 4 ugn, "1. Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. 4. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.". Organ II instancji w szczegółowy sposób opisał sposób wyliczenia kwoty, jaką winni zwrócić Skarżącej Wnioskodawcy, wyliczenia te wynikają z tabeli, a ponadto Wojewoda skorygował pominięcie przez Starostę wskazanych w decyzji okresów, które winny być uwzględnione przy dokonywanej waloryzacji. Kwestia ta nie była sporna w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy wskazać na treść art. 217 ust. 2 ugn, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W. nieruchomości ustalona została w operacie szacunkowym na [...] zł, natomiast kwota, którą muszą zwrócić Wnioskodawcy, wynosi łącznie [...] zł, zatem stanowi mniej niż 50% aktualne wartości nieruchomości.

Należy w kontekście powyższego wskazać, że zarzuty Gminy dotyczące aktualnej wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego, nawet gdyby uznać je za słuszne, nie miałyby znaczenia dla sprawy. Kwota podlegająca zwrotowi była bowiem ustalana w oparciu wyliczenie wynikające z waloryzacji (art. 140 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 ugn), a nie na podstawie wartości wyliczonej przez biegłego w operacie. Wartość ta ma jedynie pomocnicze znaczenie i jest ustalana w niniejszej sprawie jedynie na potrzebę tego, czy ustalona do zwrotu kwota nie przekracza połowy tej wartości. Ponieważ ustalona w decyzji kwota stanowi mniej niż 50 % wartości nieruchomości, ustalenie, że wartość nieruchomości byłaby teoretycznie większa, nie miałoby żadnego wpływu na treść decyzji. Czym innym jest jednakże pominięcie przez biegłego kwestii związanych ze zwiększeniem wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, o czym była już mowa wcześniej. Okoliczność ta ma bowiem ten skutek, że odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, stosownie do art. 140 ust. 4 zd. 1 ugn.

Wskazany przez Skarżącą brak wymienienia w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 139 ugn nie miał żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Również sama Skarżąca nie uzasadniła tego, jaki mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nie był również zasadny zarzut związany z przyznaniem Wnioskodawcom praw do lokali mieszkalnych w spółdzielniach. Organ w tym celu zwrócił się do licznych spółdzielni mieszkaniowych i żaden dowód nie potwierdza faktu, że wywłaszczanym osobom przyznawano oprócz odszkodowania jakiekolwiek inne zadośćuczynienie za wywłaszczone nieruchomości. Okoliczność ta w szczególności w żaden sposób nie wynika z umowy sprzedaży nieruchomości ani z decyzji wywłaszczeniowej. Należy zatem zgodzić się z organem, że odmienne twierdzenia Skarżącej są gołosłowne, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Trudno sobie wyobrazić, aby Wnioskodawcom przyznano nieodpłatnie(!) prawo do lokali spółdzielczych. Jak słusznie wskazuje organ, Wnioskodawcy mogli uzyskać jedynie przyspieszenie terminów do uzyskania lokali, jednak wiązało się to po ich stronie z koniecznością poniesienia całości kosztów z tym związanych, zatem błędne są twierdzenia Gminy, że Wnioskodawcy winni zwrócić również to "przysporzenie", ponieważ nie nastąpiło ono.

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi związane z rzekomym nadużyciem przez Wnioskodawców prawa. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom Skarżącej, Wojewoda ustosunkował się do powyższego zarzutu w uzasadnieniu swojej decyzji. Należy podkreślić, że Gmina wiązała ten zarzut z tym, że w jej zdaniem przy okazji wywłaszczania Wnioskodawcy otrzymali nieodpłatnie lokale spółdzielcze, co, jak wskazano wyżej, nie miało miejsca. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Wnioskodawcy żądając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym sprawy, w jakikolwiek sposób nadużyli przysługującego im prawa. Wynika to chociażby z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji. Tym samym nie były zasadne zarzuty zawarte w pkt 4.5, 5 i 6 skargi.

Reasumując, organ naruszył przepisy postępowania wskutek nieustalenia, czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (art. 140 ust. 4 ugn), czym naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 p 1 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali, jaka była wartość nakładów dokonanych na nieruchomości, przy czym weźmie pod uwagę okoliczność, że wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (tak słusznie m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11.03.2010 r., II SA/Rz 904/09, LEX nr 606681, wyrok NSA z 21.01.2015 r., I OSK 1323/13; wyrok WSA w Lublinie z 24.04.2018 r., II SA/Lu 156/18, wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2018 r., II SA/Kr 395/18, wyrok NSA z 7.10.2020 r., I OSK 1367/19, LEX nr 3090775).

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).