Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1343/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1187/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. zasądza od M. J. na rzecz B. M. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 1187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi M. J., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał B. i M. M. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy 163 m² i kubaturze 579,60 m³, na działce nr ew. [...], obręb nr [...] w L. wraz z przyłączem kanalizacyjnym z włączeniem do projektowanego szczelnego zbiornika okresowo wybieralnego wraz z przyłączem energetycznym linią napowietrzną na działce nr ew. [...], obręb nr [...] w L. i przyłączem wodociągowym z istniejącego wodociągu na działce nr ew. [...], obręb nr [...] w L.

W wyniku przeprowadzonej kontroli wskazującej na wybudowanie przez inwestorów na działce nr [...] obr. [...] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób odbiegający od warunków i ustaleń określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w L., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na B. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 czerwca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] w L. w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w decyzji Starosty L. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, który powinien uwzględniać zarówno zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wskazywać jakie czynności czy też roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania M. J., właściciela działki nr [...] oraz M. J., współwłaściciela działki nr [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekając o nowym terminie jego spełnienia (do dnia 30 września 2014 r.), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wyniki przeprowadzonej przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. kontroli na działce nr [...] w L., w czasie której stwierdzono, że na działce wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie udzielonego przez Starostę L. pozwolenia na budowę. Zmiany wprowadzone w trakcie prowadzonych robót naniesione zostały na rysunki zamienne dołączone do wniosku o zakończenie budowy, z wyjątkiem podpiwniczenia. Stwierdzono wykonanie pod częścią budynku podpiwniczenia o wymiarach ok. 9,91 m x 3,74m i wysokości ok. 1,92 m, gdzie inwestor usytuował kotłownię oraz użytkuje tę część na cele gospodarcze. Odnosząc się do kwestii wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez inwestora w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, organ odwoławczy swoje ustalenia oparł na wskazaniu za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L., że zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy (J. H.) doszło w kontrolowanym przypadku do odstępstw polegających na: 1) przesunięciu ścianki wiatrołapu w poziomie parteru i zmienieniu lokalizacji wejścia do pom. nr 6 (łazienka); 2) przesunięcia ścianki wydzielającej pom. nr 5 (łazienka) w poziomie poddasza; 3) wykonaniu nad pomieszczeniem garażu tarasu zamiast nieużytkowego pomieszczenia nad garażem; 4) wykonaniu 2 szt. drzwi balkonowych jako wejścia na taras w poziomie poddasza; 5) zmienieniu lokalizacji drzwi wejściowych w poziomie poddasza do pom. nr 6 (pokój); 6) zlikwidowaniu schodków wejściowych do budynku od strony ul. [...]. Dodatkowo organ wskazał, że w toku kontroli ustalono, iż budynek jest częściowo podpiwniczony, a z pisma inwestora z dnia 25 października 2013 r. dodatkowo wynika, że wykonał on odprowadzenie wód opadowych polegające na ułożeniu rur o przekroju 10 cm na głębokości ok. 70 cm skierowanych w stronę istniejących korytek betonowych drogi zlokalizowanej na działce nr [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył w odniesieniu do zagospodarowania terenu określonego w projekcie budowlanym, iż nie zawierał on żadnych wskazań co do sposobu odprowadzania wód opadowych, a w szczególności nie było przewidziane rozwiązanie zastosowane przez inwestorów polegające na wkopaniu rur odprowadzających wody opadowe do korytek zlokalizowanych na działce nr [...]. W opisie zagospodarowania terenu również nie ma informacji na temat sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ stwierdził równocześnie, że zmiany dokonane w toku prowadzonych robót budowlanych, polegające na rezygnacji z poddasza nieużytkowego nad garażem i zlokalizowaniu w tym miejscu tarasu oraz polegające na wybudowaniu kondygnacji poziemnej (piwnicy) wpłynęły na kubaturę budynku. I jako takie, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, wchodziły w zakres definicji odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że złożenie przez inwestora wymaganego projektu zamiennego będzie umożliwiało pełne zweryfikowanie zmian wprowadzonych w czasie prac budowlanych, zatem będzie obejmowało nie tylko ocenę robót pod kątem przestrzegania zasad sztuki budowlanej, ale również obowiązujących przepisów. Zdaniem organu odwoławczego, wszelkie kwestie związane m.in. z usytuowaniem budynku na działce, sposobem odprowadzenia wód opadowych, niwelacją terenu powinny znaleźć stosowne rozwiązanie w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym. Tym samym ten aspekt sprawy będzie przedmiotem rozważań organu nadzoru budowlanego na etapie analizowania przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

W wyniku rozpoznania skargi M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 1187/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] września 2001 r. nie podano sposobu ustalenia kręgu stron, natomiast w rozdzielniku wymieniono osoby otrzymujące decyzję. Wśród takich podmiotów nie figuruje ani skarżący, ani A. J., ani też M. J.. Odnosząc się do wniosku złożonego w imieniu skarżącego oraz A. J., Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych na działce nr [...] zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego na wniosek rozpoznawany błędnie w trybie skargowym. Z kwestią wszczęcia postępowania pozostaje w łączności zagadnienie jego stron. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących kręgu takich osób, który należało określić na podstawie art. 28 k.p.a. Zgromadzone w aktach administracyjnych materiały, w powiązaniu z rozdzielnikami wydawanych aktów administracyjnych naprowadzają, że za strony postępowania uznano M. J. - będącego właścicielem działki nr [...], inwestorów - których własność stanowi działka nr [...], a ostatecznie także właścicieli ( względnie współwłaścicieli) wszystkich działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. Mając na uwadze, że status strony przyznano M. J. z uwagi na skierowanie wód opadowych z terenu inwestycji na jego nieruchomość poprzez działkę nr [...], nie znajduje uzasadnienia pominięcie jako strony A. J., która w myśl dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych w postępowaniu odwoławczym jest współwłaścicielką działki nr [...]. Powyższa wadliwość jest istotna, albowiem nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego w zakresie ich pominięcia prowadzą do naruszenia zasady z art. 10 § 1 k.p.a. i prowadzą w skutkach do wystąpienia wady kwalifikowanej uzasadniającej wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od tego brak właściwych ustaleń co do kręgu stron z uwagi na jego bezpodstawne rozszerzenie może potencjalnie skutkować rozpoznaniem odwołania wniesionego przez podmiot niemający przymiotu strony, co w efekcie będzie oznaczać wystąpienie wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, zastrzeżenia budzą także ustalenia faktyczne oraz wyjaśnienia organów administracji publicznej w zakresie przyjmowanych przez nie podstaw prawnych rozstrzygania. Sąd wskazał, że o istotnych odstępstwach można mówić wtedy, gdy jedynie w konkretnych szczegółach realizacja obiektu budowlanego różni się od zatwierdzonych założeń pierwotnych przyjętych w decyzji i projekcie budowlanym. W takich przypadkach zasadnym jest wdrożenie trybu określonego w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli natomiast inwestor, mając taką decyzję, realizuje inną inwestycję, niż wskazana w pozwoleniu na budowę, całkowicie ignorując władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, to takie działanie nie stanowi prowadzenia robót z istotnymi odstępstwami, lecz winno być rozważane jako samowola budowlana, o której mowa w art. 48 cyt. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważył, że z wszelkich pism składanych w sprawie niniejszej przez M. J. i A. J. wynika, że ich zdaniem na działce nr [...] zrealizowano zupełnie inny obiekt budowlany niż ten, co do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie wskazując odpowiednich ku temu podstaw, pomimo pisemnego wniosku skarżącego, organ pierwszej instancji nie dokonał pomiarów dotyczących odległości obiektu od granic działek sąsiednich, powierzchni zabudowy i kubatury budynku. Nie uwzględnił także dalszych aspektów, które należało poddać analizie na tle decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego, jak zarzucane przez skarżącego znaczne podwyższenie terenu, które miało mieć wpływ nie tylko na naruszenie stosunków wodnych, czy zmianę pierwotnego charakteru budynku z uwagi na wykonanie podpiwniczenia i użytkowego poddasza. Wskazane fakty mogły mieć, zdaniem Sądu, znaczenie dla oceny czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw, czy też realizacji zupełnie innego obiekt budowlanego.

Kolejnym uchybieniem dostrzeganym przy wydaniu decyzji organu drugiej instancji, jak podał Sąd, było to, że w odwołaniu pojawiły się nowe twierdzenia skarżącego o faktach, które jak podał są znane z urzędu organowi pierwszej instancji, a nie zostały uwzględnione w ramach rozstrzygania sprawy. Wynikały one z prawomocnie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w L. odnośnie do innego przebiegu granic działki nr [...] oraz wskazywały, że rynienki sprowadzające wody opadowej z terenu działki nr [...] nie są ułożone tak, jak podawali inwestorzy, lecz leżą w odległości 1 m od działek nr [...], [...], [...], przy czym dokumenty urzędowe potwierdzają brak możliwości odprowadzania tych wód do kanalizacji opadowej.

Za zasadny uznał Sąd również zarzut skargi dotyczący przewlekłości postępowania, które można uznać za rażące zarówno z powodu podejmowania przez organ pierwszej instancji procedur w trybie skargowym, zamiast w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, jak również z uwagi na stan bezczynności po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji nie koncentrował w wymagany sposób czynności służących gromadzeniu materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi uczestnik postępowania zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż kontrolowane decyzje, w tym decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów k.p.a., podczas gdy zarówno organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przeprowadzając przedmiotowe postępowanie administracyjne, w pełni zadośćuczyniły ww. przepisom, a zatem kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem winny się ostać;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym miało polegać naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., a w ich rezultacie uchybienie zasadom określonym w art. 6 i art. 8 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym orzeczeniu, iż właściciel nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] obr. [...] w L. A. J. winna być uznana za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a brak uznania jej za stronę postępowania narusza jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy A. J. nie posiada legitymacji do bycia stroną postępowania, a więc prawidłowo nie została uznana przez organy administracji publicznej za stronę postępowania administracyjnego, w efekcie czego kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem winny się ostać;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w obu decyzjach organów nadzoru budowlanego brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących kręgu stron, który należało określić na podstawie art. 28 k.p.a., podczas gdy w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, krąg stron winien być ustalony stosownie do art. 28 ust. 2 cyt. ustawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż (1) ustalenia faktyczne oraz wyjaśnienia organów administracji w zakresie przyjmowanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia, a wskazane w uzasadnieniu fakty mające znaczenia dla oceny przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane) nie zostały ustalone i wyjaśnione przed wydaniem kontrolowanej decyzji; (2) organ nie odniósł się i nie uwzględnił twierdzeń i zarzutów powołanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji - podczas gdy organy administracji publicznej wydające decyzję w sposób właściwy, zgodny z odpowiednimi przepisami prawa dokonały ustalenia, zebrania, a następnie rozpatrzenia materiału dowodowego, przyjmując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jak również organ, wydając kontrolowaną decyzję, w sposób należyty i zgodny z przepisami k.p.a. odniósł się do wniesionego przez skarżącego odwołania i umotywował wydaną decyzję;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów Sąd w uzasadnieniu wyroku powiązał z dostrzeżoną w decyzjach organów orzekających w sprawie wadliwością łączącą się z nieprawidłowym określeniem stron postępowania. W odniesieniu do tejże kwestii, Sąd wskazał, że w obu decyzjach brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących kręgu osób uznawanych za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Przyjmując, że status strony organy przyznały M. J. – właścicielowi działki nr [...], a także właścicielom (współwłaścicieli) wszystkich działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], wątpliwości – zdaniem Sądu - budziło pominięcie A. J. (współwłaścicielki działki nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego stanowiska jednakże nie podziela, albowiem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. w sposób wyczerpujący wypowiedział się o podstawach określających krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu naprawczym jako jego strony. Ponadto wskazane przez Sąd pominięcie współwłaścicielki działki nr [...] nie mogło stanowić "istotnej wady proceduralnej", uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z uwagi na to, że prawami procesowymi rozporządza strona także w tym aspekcie, który się wiąże z postawieniem zarzutu bezprawnego wyłączenia od uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (art. 147 k.p.a.), sąd administracyjny faktu pozbawienia określonego podmiotu udziału w postępowaniu administracyjnym nie może traktować jako podstawy uchylenia decyzji, jeżeli takiego zarzutu nie wysunie podmiot pominięty w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wskazana przez Sąd I instancji osoba (A. J.) nie podważyła prawidłowości zaskarżonej decyzji z powodu braku swojego udziału w kontrolowanym postępowaniu, stąd wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko dostrzegające istotną wadę procesową w wydanym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. rozstrzygnięciu nie znajduje uzasadnienia.

Powyższą ocenę należy odnieść również do zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, który wiąże brak przeprowadzenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. szczegółowych ustaleń dotyczących kręgu osób uznawanych za stronę postępowania z możliwością przypisania decyzji wady procesowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, wynika ona z uznania, że powyższy brak może potencjalnie skutkować rozpoznaniem odwołania wniesionego przez podmiot niemający przymiotu strony. Tak formułowane stanowisko jest jednak o tyle niezrozumiałe, że zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu wypowiedź ma wymiar wyłącznie hipotetyczny. Z tego względu trudno jest ocenić, czy wypowiedź ta była podyktowana uznaniem, że jedna ze stron, które wniosły w niniejszej sprawie odwołanie (M. J.; M. J.) mogła nie posiadać interesu prawnego, czy też została wypowiedziana jedynie abstrakcyjnie celem podkreślenia, jaki wpływ na wynik sprawy ma właściwe zastosowanie się przez organ do dyspozycji art. 28 k.p.a.

Można zakładać, że Sąd swoją wypowiedź zamierzał odnieść do osoby M. J., na co może wskazywać stwierdzenie, że w decyzji brak jest rozważań dotyczących podstaw udziału w sprawie M. J., mimo że na wątpliwości w tym zakresie wskazywał on sam w złożonym przez siebie odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednakże to, że tak formułowany zarzut byłby słuszny, o ile sam odwołujący się sprzeciwiałby się włączeniu go do grona stron biorących udział w postępowaniu, co nakazywałoby organowi odwoławczemu w sposób szczegółowy odnieść się do tejże kwestii. W niniejszej sprawie M. J. zarzucił zaś organom nadzoru budowlanego coś zgoła przeciwnego, albowiem stwierdził w odwołaniu, że zdziwienie wywołuje u niego włączenie go do postępowania "dopiero na tym etapie". W tej sytuacji wyłączną podstawę przypisania Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. naruszenia prawa mogło stanowić stwierdzenie przez Sąd, że M. J. nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., ponieważ nie posiadał w tym postępowaniu interesu prawnego. Takiego twierdzenia Sąd w wyroku jednak nie zamieścił, pomimo że był uprawniony do oceny przysługującej stronie odwołującej się legitymacji procesowej. Nie można zgodzić się przy tym z sugestią, że kwestia przyznania M. J. statusu strony wymagała dokonania przez organy nadzoru budowlanego rozważań wykraczających poza stwierdzenie, że jego legitymacja wynika z ustalenia, iż pozostaje współwłaścicielem działki nr ew [...] bezpośrednio graniczącej z działką, na której został usytuowany sporny budynek mieszkalny.

Powyższe uchybienie należy traktować jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uchybia powołanemu przepisowi zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku ocen prawnych, których istotność, wyrażająca się w określeniu wpływu rozstrzyganej kwestii na legalność objętej skargą decyzji, nie da się w sposób niewątpliwy ustalić. Ten element uzasadnienia, którym jest wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie stanowi zasadniczą część uzasadnienia wyroku, który ujawnia przebieg procesu sądowej kontroli działania organu administracji. Z tego względu musi się opierać za stanowczych twierdzeniach, które w spójny i logiczny sposób pozwalają poznać motywy obranego przez sąd kierunku rozstrzygnięcia o zasadności złożonej skargi.

W rozpoznawanej sprawie tak formułowany warunek prawidłowości orzeczenia nie został spełniony także z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakiego rodzaju związek dostrzegł Sąd pomiędzy częścią rozważanych przez siebie kwestii prawnych a legalnością zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności związku takiego nie dostrzega w szerokich rozważaniach Sądu odnoszących się do przypisanej organom nadzoru budowlanego wadliwości wynikającej z prowadzenia na pierwszym etapie postępowania czynności w trybie skargowym (Dział VIII Rozdział 2 k.p.a.), jak też uznania, że kontrolowane postepowanie było prowadzone przewlekle, albowiem organy nadzoru budowlanego nie koncentrowały w wymagany sposób czynności służących gromadzeniu materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia przez nie kodeksowych terminów załatwienia sprawy. Niezależnie od faktu, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, do której zainicjowania wymagane jest złożenie przez uprawnionego odrębnego środka prawnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), wskazane wypowiedzi Sądu I instancji są pozbawione niezbędnego wyjaśnienia, dlaczego zauważone wadliwości były na tyle istotne, że – w ocenie Sądu - prowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej. To, iż Sąd powyższym uchybieniom nadał tego rodzaju kwalifikację ("naruszenie przepisu postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy") wynika z konstrukcji uzasadnienia wyroku, który zaznaczone kwestie traktuje jako "uprzednio podane powody" uznania skargi za zasługującą na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcyjnej poprawności rozważań w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony jest równocześnie ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd poddaje w wątpliwość, jak określa, zasadność "przyjmowanych podstaw prawnych rozstrzygania" przez organy nadzoru budowlanego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły oceny tego, czy w sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, czy też inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt. Kwestia ta powinna zostać ustalona i wyjaśniona przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, albowiem – jak podał Sąd - w sytuacji budowy innego obiektu niż wskazany w pozwoleniu zastosowanie powinien znaleźć tryb określony w art. 48 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie podejmuje polemiki z powyższym stanowiskiem interpretacyjnym dotyczącym wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane, uznając go w całości za słuszny i wpisujący się w utrwaloną linię orzeczniczą tego Sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2563/10). Zasadnicze wątpliwości budzi jednak powód odniesienia się przez Sąd I instancji do tejże kwestii i zarazem uczynienie z niej zagadnienia, które nie zostało zupełnie rozważone przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego przez nie postępowania naprawczego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby, że wybudowany na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny na tyle odbiega od warunków i ustaleń określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym, że jego budowa nie mieści się w zakresie zastosowania art. 36a ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji, gdy na tego rodzaju stanowisku oparł się Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., szczegółowo przedstawiając wykonane przez inwestora zmiany, które organ traktuje jako "istotne odstępstwo" w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, podważenie tego stanowiska przez Sąd nie może polegać jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że nie każde roboty budowlane wykonane przez inwestora przy obiekcie budowlanym, a nieobjęte udzielonym pozwoleniem na budowę, można kwalifikować jako odstępstwo.

Przyczyny przypisania zaskarżonej decyzji w tym zakresie wadliwości nie mogło tez stanowić odwołanie się do poglądu jednej ze stron postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakcentował, że z pism skarżącego M. J. wynika, że jego zdaniem inwestor na działce nr [...] zrealizował "zupełnie inny obiekt budowlany niż ten, co do którego wydano decyzje o pozwoleniu na budowę". Odwołując się do poglądu prezentowanego przez M. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób należyty nie rozważył jednak nie tylko tego, czy ocena przyjęta przez stronę postępowania jest oparta na uzasadnionej podstawie, ale nawet tego, czy przedstawione stanowisko w istocie odpowiada poglądowi prezentowanemu przez stronę. W sytuacji bowiem, gdy strona postępowania nie przedstawia analizy prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych przez pryzmat art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wskazanie, że zrealizowany został "zupełnie inny obiekt budowlany" powinno być odczytywane raczej jako wyłącznie zaprzeczenie zgodności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej postawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu okazały się uzasadnione, co kazało je uwzględnić.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę M. J. rozpoznał i ją oddalił. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane upoważniający organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jeżeli stwierdzone zostanie, że inwestor ten w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków wydanego mu pozwolenia na budowę. Nałożenie wskazanego obowiązku jest tym elementem postępowania naprawczego, które będzie pozwalało na przeprowadzenie pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Przed wykonaniem przez uprawnioną osobę projektu zamiennego taka ocena nie jest przeprowadzana, stąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. swoim przedmiotem mogła obejmować wyłącznie te kwestie, które rzutują na jej prawidłowość. Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę, organ odwoławczy miał podstawy do utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r., ponieważ zaistniały w sprawie warunki do obciążenia B. i M. M. obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...], skoro organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek ten został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2001 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w kontrolowanej decyzji zmiany, które wykonał inwestor w zakresie parametrów budynku oraz zagospodarowania działki uzasadniają uznanie, że inwestor naruszył art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Podniesione przez skarżącego zarzuty miały charakter przedwczesny, albowiem nie były nakierowane na wykazanie, że inwestorzy wykroczyli poza zakres dopuszczalnych zmian w projekcie, który może zostać zatwierdzony decyzją zmieniającą udzielone pozwolenie na budowę. Ich treścią było twierdzenie, że zrealizowana przez B. i M. M. inwestycja obejmująca budowę budynku oraz inne roboty (m.in. budowę odwodnienia) w sposób rażący narusza przepisy prawa, w szczególności pozostaje niezgodna z wydanymi warunkami zabudowy. Kwestia ta może podlegać jednak rozważeniu po ocenie przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniać będzie wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Należy przypomnieć, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1318/13). Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego, które zakończy wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.