Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 583/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1-8, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ucpg), regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń. W rozpoznawanej sprawie Regulamin ustala w § 7 minimalne ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć wraz z określeniem pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów. O ile Regulamin traktując o wielkości pojemników posługuje się miarą objętości w litrach, o tyle w § 7 ust. 1 lit. a-i Regulaminu zmienia jednostkę objętości na jednostkę masy odpadów - kilogramy. Stanowi to naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg i powoduje wewnętrzną sprzeczność Regulaminu, który w odniesieniu do tego samego zagadnienia - ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć, wprowadza odrębne jednostki ilościowe. Jednymi z pierwszoplanowych postulatów tworzonego prawa pozostaje jego komunikatywność oraz określoność, dzięki którym adresat normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości winien dowiedzieć się, w jakiej konkretnie sytuacji, jakie obowiązki na nim spoczywają. Stanowi o tym § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy winny być tak zredagowane, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada powyższa odnosi się również do stanowienia aktów prawa miejscowego, należących do przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo, zgodnie z § 10 przywołanych Zasad, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Uchybienie powyższym zasadom skutkuje stwierdzeniem nieważności § 7 punkt 1 lit. b), c), d), e), f), g) oraz i) w całości oraz litery h) w części, w zakresie wyrażenia "60 kg/pracownika/rok, handlowych - 400 kg/pracownika/rok i przemysłowych - 200 kg/pracownika/rok" (art. 147 par. 1 ppsa).

TEZY

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ucpg), regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń. W rozpoznawanej sprawie Regulamin ustala w § 7 minimalne ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć wraz z określeniem pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów. O ile Regulamin traktując o wielkości pojemników posługuje się miarą objętości w litrach, o tyle w § 7 ust. 1 lit. a-i Regulaminu zmienia jednostkę objętości na jednostkę masy odpadów - kilogramy. Stanowi to naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg i powoduje wewnętrzną sprzeczność Regulaminu, który w odniesieniu do tego samego zagadnienia - ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć, wprowadza odrębne jednostki ilościowe. Jednymi z pierwszoplanowych postulatów tworzonego prawa pozostaje jego komunikatywność oraz określoność, dzięki którym adresat normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości winien dowiedzieć się, w jakiej konkretnie sytuacji, jakie obowiązki na nim spoczywają. Stanowi o tym § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy winny być tak zredagowane, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada powyższa odnosi się również do stanowienia aktów prawa miejscowego, należących do przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo, zgodnie z § 10 przywołanych Zasad, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Uchybienie powyższym zasadom skutkuje stwierdzeniem nieważności § 7 punkt 1 lit. b), c), d), e), f), g) oraz i) w całości oraz litery h) w części, w zakresie wyrażenia "60 kg/pracownika/rok, handlowych - 400 kg/pracownika/rok i przemysłowych - 200 kg/pracownika/rok" (art. 147 par. 1 ppsa).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) w § 4 punkty 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, b) w § 7 punkt 1 litery b), c), d), e), f), g), i) – w całości oraz litery h) w części w zakresie wyrażenia "60 kg/pracownika/rok, handlowych – 400 kg/pracownika/rok i przemysłowych – 200 kg/pracownika/rok", c) w § 16 ustęp 3 punkt 1 w zakresie wyrażenia "pełny", 2) w pozostałej części skargę oddala 3) zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz Wojewody W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda W. (dalej Wojewoda) złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (dalej Uchwała bądź Regulamin). Powołując art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) Wojewoda wniósł o: stwierdzenie nieważności § 4 pkt 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15; § 7, § 16 ust. 3 pkt 1 i § 20 Uchwały; zasądzenie od Gminy K. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W części motywującej Skarżący podkreślił, że Rada Miejska w K. (dalej Rada) podjęła Uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., zwaną dalej ucpg bądź ustawą o utrzymaniu czystości). Ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 1 i 2 ucpg zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących jedynie kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy. Oznacza to, że regulamin, uchwalony na podstawie przywołanej regulacji prawnej, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Uregulowanie art. 4 ust. 2 ucpg pozwala na stwierdzenie, że w uchwalanym przez radę regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyliczenie zamieszczone w ustępie 2 wymienionego artykułu ustawy ma bowiem charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ww. ustawy. Jednocześnie wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w treści regulaminu muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ucpg.

W ocenie organu nadzoru, w przepisach § 4 pkt 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15 Regulaminu, Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 ucpg. Uregulowania te odnoszą się bowiem do zagadnień dotyczących estetycznego wyglądu nieruchomości. Również kwestionowanych wyżej zapisów nie można uznać jako mieszczących się w granicach zakreślonych przez art. 5 ust. 1 pkt 5 ucpg. Art. 5 ust. 1 pkt 5 ucpg stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Wprawdzie jest to przepis blankietowy i jego zakres zależy wyłącznie od treści uchwały rady gminy, jednak obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości na podstawie tego przepisu nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny.

W § 7 Uchwały Rada ustaliła minimalne ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć, tak jak i minimalną częstotliwość wywozu odpadów z terenu gminy K. Równocześnie § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu zobowiązuje właściciela nieruchomości jednorodzinnej prowadzącego selektywną zbiórkę odpadów do zawarcia umowy na odbiór przynajmniej czterech frakcji odpadów,... oraz przekazania przedsiębiorcy odbierającemu odpady każdego miesiąca, co najmniej jeden pełny worek, przynajmniej jednej wyselekcjonowanej frakcji. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych urządzeń. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń. A zatem przy określaniu tych kwestii rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń.

W ocenie organu nadzoru z cytowanej normy kompetencyjnej wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych urządzeń. Przy określaniu tych kwestii rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. A zatem norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg nie może stanowić upoważnienia rady gminy do ustalenia ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości oraz obowiązku rozliczenia się z minimalnej ilości odpadów komunalnych.

Rada, podejmując Uchwałę, w § 20 zawarła zapis dotyczący podawania do publicznej wiadomości wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca posiadający lub ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na świadczenie usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ocenie organu nadzoru taki zapis nie mieści się w katalogu spraw objętych regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie, ustalonym w art. 4 ust. 2 ucpg. Zgodnie z art. 7 ustawy, rada gminy określi takie wymagania w formie uchwały, która zgodnie z orzecznictwem jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. W związku z tym zbędny jest nakaz podania wymagań do publicznej wiadomości w sposób inny niż wskazany przepisami rangi ustawowej.

Organ nadzoru podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ucpg są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji rady. Należy wskazać, że w Regulaminie brak zapisów odnoszących się do mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi co stanowi naruszenie prawa (k. 3-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2010 r. Rada Miejska w K. wniosła o uwzględnienie skargi złożonej przez Wojewodę W. Rada Miejska wyjaśniła, że zaskarżone zapisy uchwały nr [...] podjętej [...] marca 2010 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., zostały przygotowane w ramach uczestniczenia Gminy K. w Porozumieniu Międzygminnym w J. (dalej Porozumienie). Na mocy Porozumienia Gmina K. powierzyła Gminie J. przygotowanie i wykonanie zadania p.n. "Zorganizowanie i nadzór nad funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami i osadami ściekowymi dla gmin objętych Porozumieniem wraz z budową Zakładu Zagospodarowania Odpadów J. z siedzibą w W. z ewentualnymi punktami przeładunkowymi".

W stosunku do innych gmin, będących uczestnikami Porozumienia, w podjętych przez nie uchwałach w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku zapisy te zostały zakwestionowane przez organ nadzoru w formie rozstrzygnięć nadzorczych, które nie zostały zaskarżone. Uzasadnienie prawne skargi dowodzi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w ucpg, która nie dawała organowi stanowiącemu, tj. Radzie Miejskiej w K. kompetencji do uchwalania kwestionowanych w skardze zapisów.

Wobec tego, że Radzie nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu prawa miejscowego, w przedmiotowej sprawie możliwość skorzystania z instytucji autokontroli została wyłączona. Ta okoliczność powoduje, że Rada mimo uznania zasadności skargi, nie może w ramach autokontroli uchylić, zmienić, bądź stwierdzić nieważności kwestionowanych zapisów Uchwały. W tym zakresie może wypowiedzieć się wyłącznie sąd administracyjny (k. 20-21 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.,), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Regulamin ten, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy o utrzymaniu czystości, stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu z 16.9.2009 r., IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować między ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., s. 138-139). Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ucpg, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok NSA z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09 - baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w: Białymstoku z 16.02.2010 r., II SA/Bk 627/09, lex nr 566006; Szczecinie z 30.4.2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043; Opolu z 07.4.2009 r., II SA/Op 62/09, lex nr 509623; Bydgoszczy z 06.01.2009 r., II SA/Bd 611/08, lex nr 509625).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg, regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ucpg. Analizując wskazane wytyczne ustawowe, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że zaskarżona Uchwała, wyszła poza zakres obowiązującego w tej materii ustawowego upoważnienia. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości (wyrok WSA w Bydgoszczy z 03.3.2010 r., II SA/Bd 93/10, lex nr 599175). Tymczasem tego rodzaju postanowienia znalazły się w § 4 pkt 9, 11 i 12 Uchwały. Co prawda ustawodawca stanowi w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg o obowiązku określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (zob. też art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg), tym niemniej nie wszystkie kategorie odpadów określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) należą do odpadów komunalnych. Uchwała nakazuje przekazywanie wskazanych w nim odpadów podmiotowi uprawnionemu (§ 4 pkt 9 Regulaminu), nie precyzując o jaki dokładnie podmiot chodzi. Z kolei w § 4 pkt 11 i 12 Uchwały, w nieuprawniony sposób Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości oraz najemców lokali obowiązek utrzymania należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości, wskazując jednocześnie konkretne sposoby do tego prowadzące. Ustawa o utrzymaniu czystości w ogóle nie operuje pojęciem "należytego stanu higieniczno-sanitarnego" (używając sformułowania "w odpowiednim stanie sanitarnym" w innym kontekście normatywnym, w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg), tylko stanowi o zasadach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co jest pojęciem o mniejszym zakresie natężenia czynności zmierzających do osiągnięcia tego stanu. Wykroczeniem poza ustawowe upoważnienie jest nakazanie właścicielom nieruchomości oraz użytkownikom lokali w § 4 pkt 12 Uchwały, usuwania zanieczyszczeń z powierzchni ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych, np. sieni, korytarzy, piwnic, klatek schodowych, wind, studzienek okien piwnicznych, rur spustowych, rynien z kratkami do czyszczenia. Ustawodawca w żaden sposób nie upoważnia rady gminy do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z ustawowego prawa własności, stanowiąc jedynie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości, o obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ograniczając ten wymóg tylko do nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg). Tymczasem Rada w § 4 pkt 11 i 12 Regulaminu w ogóle nie zastrzegła, że określone obowiązki usuwania zanieczyszczeń odnoszą się tylko do tych nieruchomości, które służą do użytku publicznego.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków utrzymywania zieleńców, stosowania zabiegów pielęgnacyjnych terenów zielonych, utrzymywanie estetycznego wyglądu ogrodów jordanowskich, czy też utrzymywanie estetycznego wyglądu nieruchomości będących własnością osób fizycznych i prawnych. Jak bowiem słusznie zauważono w orzecznictwie, pojęcie "utrzymania porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, nie zaś do utrzymania w należytym stanie i porządku estetycznym wyglądu ścian budynków i ogrodzeń nieruchomości (wyrok WSA w Lublinie z 19.9. 2008 r., II SA/Lu 485/08, lex nr 475237). Tego rodzaju obowiązki Rada – bez upoważnienia ustawowego - nałożyła na właścicieli nieruchomości oraz najemców lokali w § 4 pkt 13, 14 i 15 Uchwały.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza postanowienie § 4 pkt 10 Uchwały, nakazujące właścicielom nieruchomości oraz najemcom lokali usuwanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. Ustawa o utrzymaniu czystości odwołuje się do definicji odpadów komunalnych, w rozumieniu przepisów o odpadach (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - t.j. Dz.U. 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm. [obecnie – od 5 października 2010 r. j.t. Dz.U. 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.], zwaną dalej ustawą o odpadach). Z dniem 12 marca 2010 r. weszło w życie nowe brzmienie punktu 4 ustępu 2 artykułu 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu nadanym artykułem 1 punktem 2 literą a ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r. nr 28 poz. 145), które wyłączyło z definicji odpadów komunalnych pojazdy wycofane z eksploatacji. Postępowanie z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (jako odpadami niebezpiecznymi) poddane zostało odrębnej regulacji (w tym w ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji – Dz.U. nr 25 poz. 202 ze zm.). Delegacja ustawowa nie zawiera obowiązku po stronie właścicieli do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w punkcie 1a sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego § 4 Uchwały w części obejmującej punkty od 9 do 15. Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia, jak to już zostało wskazane powyżej, wynika z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 usg. W szczególności należy w tym miejscu dopowiedzieć, że zarówno w doktrynie (P. Chmielnicki, w: red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., s. 663) i w orzecznictwie (wyrok NSA z: dnia 01.10.2008 r., II OSK 955/08, lex nr 511464; 18.9.1990r., SA/Wr 849/90, ONSA 4/90/2) zgodnie przyjmuje się, że przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna jego sprzeczność z prawem. Przesłanki te jednak nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11.2.1998 r., II SA/Wr 1459/97, lex nr 33805). Za istotne naruszenie prawa zostało nadto uznane uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, III SA/Wr 140/08, lex nr 506960). Skutkiem takim wykroczenie przez Radę Miejską poza upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości oraz najemców lokali obowiązków nie przewidzianych w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń. W rozpoznawanej sprawie Regulamin ustala w § 7 minimalne ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć wraz z określeniem pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów. O ile Regulamin traktując o wielkości pojemników posługuje się miarą objętości w litrach, o tyle w § 7 ust. 1 lit. a-i Regulaminu zmienia jednostkę objętości na jednostkę masy odpadów - kilogramy. Stanowi to naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg i powoduje wewnętrzną sprzeczność Regulaminu, który w odniesieniu do tego samego zagadnienia – ilości odpadów komunalnych, z których właściciel musi się rozliczyć, wprowadza odrębne jednostki ilościowe. Jednymi z pierwszoplanowych postulatów tworzonego prawa pozostaje jego komunikatywność oraz określoność, dzięki którym adresat normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości winien dowiedzieć się, w jakiej konkretnie sytuacji, jakie obowiązki na nim spoczywają. Stanowi o tym § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy winny być tak zredagowane, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada powyższa odnosi się również do stanowienia aktów prawa miejscowego, należących do przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo, zgodnie z § 10 przywołanych Zasad, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Uchybienie powyższym zasadom skutkuje stwierdzeniem nieważności § 7 punkt 1 lit. b), c), d), e), f), g) oraz i) w całości oraz litery h) w części, w zakresie wyrażenia "60 kg/pracownika/rok, handlowych – 400 kg/pracownika/rok i przemysłowych – 200 kg/pracownika/rok". Sąd orzekł o tym w punkcie 1b wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził nieważności § 7 ust. 1 lit. h uchwały w części dotyczącej sformułowania "dla jednostek usługowych", gdyż do zakresu przedmiotowego wskazanej części litery h, odwołuje się § 7 ust. 2 Uchwały. Uchylenie zatem całego § 7 ust. 1 lit. h Regulaminu uniemożliwiłoby rekonstrukcję z tekstu prawnego wszystkich elementów normy prawnej nakazującej właścicielom jednostek usługowych, w których jest prowadzona działalność spożywcza lub gastronomiczna ustawienie w miejscu ogólnodostępnym dostatecznej ilości koszy na drobne odpady komunalne. Rozważając poprawne uregulowanie uchwałą tej materii, Rada Miejska w Kórniku może rozważyć posłużenie się regulacją, której zgodność z prawem została potwierdzona np. prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 16 września 2009 r. IV SA/Po 519/09 (w § 18 ust. 1 lit. a – k Rada Miejska w Jarocinie, w niezakwestionowanej części uchwały, posłużyła się miarą odpadów określoną w litrach).

W punkcie 1c wyroku Sąd stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej w § 16 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrażenia "pełny". W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg został wprowadzony wymóg określenia w regulaminie wymagań odnośnie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Realizacją tego wymogu jest właśnie § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Ustawodawca nie przesądził jednak w przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, ani w żadnym innym przepisie ucpg, że właściciel nieruchomości prowadzący selektywną zbiórkę odpadów winien przekazywać przedsiębiorcy odbierającemu odpady każdego miesiąca co najmniej jeden pełny worek, przynajmniej jednej wyselekcjonowanej frakcji. Ustanowienie takiego wymogu stanowi niebezpieczeństwo dla tych właścicieli, którzy nie wytwarzają dostatecznie dużej ilości odpadów, pozwalającej na zapełnienie jednego z czterech 80 litrowych pojemników do pełna. Obowiązek przekazania raz w miesiącu "pełnego" worka stanowi zatem nieuprawnione wykroczenie ponad upoważnienie zawarte w ucpg, wkraczające dodatkowo w uprawnienia właścicielskie. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność § 16 ust. 3 pkt 1 Uchwały w powyżej wskazanym zakresie.

W pozostałym zakresie Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę. Sąd nie podzielił argumentów Skarżącego odnośnie uchylenia całego § 7 Uchwały, stwierdzając jedynie nieważność § 7 pkt 1 lit. b, c, d, e, f, g, i – w całości oraz litery h w części opisanej w punkcie 1 lit. b sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, obowiązek właściciela nieruchomości na której terenie znajduje się jednostka usługowa o profilu spożywczym lub gastronomicznym, do dodatkowego ustawienia w miejscu ogólnodostępnym dostatecznej ilości koszy na drobne odpady komunalne, nie wykracza ponad delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (...), warunków rozmieszczenia tych urządzeń (...) przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń. Przy ustalaniu rodzaju tych pojemników pożądane byłoby zachowanie kompromisu polegającego na tym, by z jednej strony nie doszło do zbyt ogólnego ich określenia, z drugiej zaś – by ich określenie nie było nazbyt drobiazgowe. Decydującym walorem przy ustaleniu rodzaju tych pojemników winny być ich walory użytkowe i estetyczne (P. Chmielnicki, w: red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., s. 143). Rada niewątpliwie mogła nałożyć na właściciela obowiązek ustawienia większej ilości koszy na drobne odpady, gdyż stanowi on realizację dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, a nadto nie stanowi regulacji nazbyt drobiazgowej, czy też niewykonalnej.

Z powodów określonych powyżej Sąd nie podzielił poglądu Skarżącego o konieczności stwierdzenia nieważności całego § 16 ust. 3 rozporządzenia, ograniczając się jedynie do wyrażenia "pełny" w punkcie 1. Jak to już zostało zauważone, analizowana regulacja prawna Regulaminu w pozostałej części stanowi wypełnienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg.

Sąd nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności § 20 Uchwały. Co prawda upoważnienie takie nie mieści się w katalogu spraw objętych regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie, tym niemniej o warunkach, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, określa art. 7 ucpg. Rada w zaskarżonej Uchwale, w żaden sposób nie dokonała modyfikacji warunków uzyskania tego zezwolenia, statuując jedynie obowiązek podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie winien spełniać w tej materii przedsiębiorca ubiegający się o przedmiotowe zezwolenie. Przepis Regulaminu zawiera w tej materii odesłanie do odrębnej uchwały, niczego samemu nie przesądzając. Z jednej zatem strony Rada co prawda zamieściła w zaskarżonej uchwale postanowienie nie mieszczące się w zakresie art. 4 ucpg, a z drugiej strony regulacja ta ma jedynie charakter informacyjny, nie poszerzający obowiązków właścicieli nieruchomości. Dlatego Sąd, dostrzegając w tej mierze naruszenie delegacji ustawowej, nie dopatrzył się istotności naruszenia prawa, przemawiającej za stwierdzeniem nieważności Uchwały w tej części. Przedmiotowe uchybienie z całą pewnością nie może być zaliczone do błędów doniosłych prawnie, gdyż nie rodzi ono niekorzystnych konsekwencji zarówno o dla właścicieli nieruchomości oraz najemców lokali, jak i nie stanowi naruszenia norm ustrojowych organów administracji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi, Uchwała w § 5 pkt 16 wprowadza zakaz naprawy i mycia pojazdów w miejscach publicznych.

O kosztach Sąd orzekł w 3 punkcie wyroku na podstawie art. 206 ppsa, zasądzając od Rady Miejskiej w K. na rzecz Wojewody W. kwotę 120,00 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Sąd miał na względzie, ze stosowanie do art. 100 usg, postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie było wolne od opłat sądowych. Zgodnie z § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.), stawka minimalna radcy prawnego wynosiła w niniejszej sprawie 240,00 zł. Był to zarazem jedyny składnik kosztów postępowania, który Sąd rozdzielił po połowie zasądzając w związku z tym na rzecz Skarżącego jedynie połowę kosztów zastępstwa radcowskiego.

MZ