Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 874/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 559/12 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M.S. (dalej jako "skarżąca") uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Starosta Średzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "inwestor", "Spółka" bądź "skarżąca kasacyjnie") pozwolenia na budowę "zespołu elektrowni wiatrowych [...] z etapowaniem przedsięwzięcia: etap I budowa linii kablowej SN oraz światłowodowej dla całego przedsięwzięcia". Jako podstawę prawną organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane").

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że jako właścicielka działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] objętą obszarem oddziaływania wnioskowanej inwestycji, nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca wskazała również, że jest właścicielką działki [...], która także znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowych.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje należących do skarżącej działek.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że realizacja inwestycji zaplanowana została na działkach znajdujących się w obrębach: [...]. W przypadku w ten sposób zlokalizowanej inwestycji zakres obszaru oddziaływania ogranicza się jedynie do nieruchomości, przez które będzie ona przebiegać. Linia SN oraz światłowód poprowadzone będą przez działkę nr [...] (która jak wskazuje skarżąca graniczy z jej działką nr [...]) stanowiącą drogę oraz będą umieszczone pod powierzchnią ziemi. Tym samym realizacja inwestycji w żaden sposób nie obejmie swoim zasięgiem działek odwołującej się.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślił również, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" wpływ ma, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta ma znaczenie w przypadku dużych przedsięwzięć, których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu budowlanego.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie dla określenia zakresu postępowania ma również okoliczność, że decyzja organu I instancji obejmuje pozwolenie na realizację pierwszego z etapów zamierzenia inwestycyjnego polegającego, zgodnie z wnioskiem inwestora, na budowie zespołu elektrowni wiatrowych.

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy wniosek dotyczy istotnie części zamierzenia inwestycyjnego i czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. W przypadku etapowania inwestycji, organ zatwierdza projekt budowlany – w tym projekt zagospodarowania terenu – dla danego etapu objętego wnioskiem. Ponadto, żeby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zamiarem inwestora jest realizacja zamierzania polegającego na budowie zespołu 42 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną, a nie tylko linii kablowej SN oraz linii światłowodowej. Obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Budowlą jest więc elektrownia wiatrowa rozumiana jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy. Racjonalne uzasadnienie dla budowy elektrowni wiatrowej ma związek z podłączeniem z tym obiektem linii kablowej SN oraz światłowodowej. Poddana etapowaniu całość zamierzenia budowlanego obejmuje więc budowę kilkudziesięciu obiektów budowlanych stanowiących elektrownie wiatrowe w przedstawionym wyżej znaczeniu.

W ocenie Sądu I instancji, uwzględniając zamiar inwestora, kwalifikacji prawnej i przeznaczenia obiektu budowlanego nie zmienia okoliczność, że objęta pozwoleniem na budowę instalacja kablowa może ewentualnie służyć nie tylko dla obsługi elektrowni wiatrowej. Nawet przyjęcie, że na pewnych odcinkach omawiana linia może być również wykorzystana do przesyłania energii elektrycznej nie pochodzącej z elektrowni wiatrowej, jak też, że z planowanym zamierzeniem budowlanym związana jest przebudowa istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz relacja GPZ, nie zmienia całości kwalifikacji jako części większego zamierzenia budowlanego, która nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd I instancji podkreślił, że w projekcie budowlanym zaznaczono wyraźnie, że sieci linii kablowej SN realizowane są "w celu wyprowadzenia mocy z projektowanych turbin wiatrowych do projektowanego GPZ [...]", natomiast sieć światłowodowa jest siecią wewnętrzną zaprojektowaną dla "potrzeb wymiany danych pomiędzy stacją elektroenergetyczną a urządzeniami poszczególnych elektrowni wiatrowych (...) umożliwiająca transmisję wszystkich wymaganych danych".

Sąd I instancji wskazał, że nie wykluczając dopuszczalności etapowania zamierzenia, np. w postaci budowy kilku elektrowni wiatrowych, w takiej sytuacji wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej. W innym przypadku ubieganie się przez inwestora o udzielenie kilku pozwoleń na budowę – odrębnych dla poszczególnych wież oraz odrębnych dla niezbędnej z punktu widzenia ich działania i obsługi infrastruktury technicznej prowadzić może do ominięcia przepisów prawa, a w konsekwencji przełożyć się na ograniczenie kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu I instancji, skoro w przypadku etapowania inwestycji, mamy do czynienia z pewnego rodzaju ograniczeniem stron postępowania (tylko dla danego etapu), to przy ocenie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, konieczne jest również zbadanie, czy etapowanie zgodne z wnioskiem inwestora, było dopuszczalne w świetle art. 33 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie ocenił, czy w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem prawidłowego etapowania zamierzenia budowlanego, przyjmując, że jest to etap w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i dla tego etapu określając krąg stron postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego było więc przedwczesne.

Zdaniem Sądu I instancji, tylko w przypadku prawidłowego etapowania zamierzenia budowlanego dopuszczalna jest ocena interesu prawnego odwołującej się strony w odniesieniu do konkretnego etapu. W innym przypadku ocena istnienia interesu prawnego dokonana zostanie z naruszeniem wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane zasady ochrony uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowość prezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do obszaru oddziaływania inwestycji, może być oceniona dopiero w przypadku zgodnego z przepisami Prawa budowlanego wydania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał ponadto, że także w przypadku drugiej z działek będących własnością skarżącej, tj. działki nr [...] obręb [...], nie można wykluczyć, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z działką na której projektowana jest realizacja jednej z projektowanych wież elektrowni wiatrowej ta działka powinna również zostać objęta obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Stanowić może zatem część terenu objętego zamierzeniem budowlanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, a także w związku z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") i w związku z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie inwestora, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, co skutkowało także ich niewłaściwym zastosowaniem. Zdaniem inwestora, błędna wykładnia tych przepisów polegała na przyjęciu, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów stanowiących część całego zamierzenia budowlanego, powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu. Inwestor wyjaśnił, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów, stanowiących część całego zamierzenia budowlanego, powinien przedstawić dodatkowo (tj. poza projektem oraz dokumentami wymaganymi do udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego objętego danym etapem inwestycji) jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego bez oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych tym projektem.

Po drugie, art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 1 lit. b/ w związku z art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie inwestora, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów polegającej na przyjęciu, że budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlanego jest elektrownia wiatrowa rozumiana jako całość. Zdaniem inwestora, w przypadku elektrowni wiatrowych budowlą są wyłącznie części budowlane urządzeń technicznych – do której to kategorii w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zaliczane są elektrownie wiatrowe – jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, którymi w przypadku elektrowni wiatrowych są jedynie fundamenty, maszty, wieże i słupy.

Po trzecie, art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3a w związku z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że poszczególne obiekty budowlane składające się na całość zamierzenia budowlanego obejmującego zespół elektrowni wiatrowych [...], wyodrębnione przez inwestora w ramach poszczególnych etapów tego zamierzenia budowlanego oraz objęte poszczególnymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę, tj. linia kablowa SN oraz światłowodowa, a także wieże (maszty) elektrowni wiatrowych, nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinien być ustalany nie w odniesieniu do danego etapu, ale w odniesieniu do całości przedsięwzięcia budowlanego podzielonego na etapy. Inwestor wskazał, że prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wybrane obiekty stanowiące część całego zamierzenia budowlanego, co do których inwestor wystąpił z odrębnymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę (tj. w szczególności obiekty liniowe w postaci linii kablowej SN oraz światłowodowej, a także wieże [maszty] elektrowni wiatrowych) mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie zatem z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, dotyczącym wybranych obiektów. W takim przypadku (tj. zgodnego z prawem etapowania całości zamierzenia budowlanego), obszar oddziaływania obiektu dla potrzeb ustalenia kręgu stron postępowania, powinien być ustalany tylko w odniesieniu do obiektu objętego danym wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zaś w odniesieniu do innych obiektów (np. masztów elektrowni wiatrowych, wchodzących w zakres całości zamierzenia budowlanego podlegającego etapowaniu i objętych kolejnymi etapami). Krąg stron postępowania powinien być zaś oceniany wyłącznie w odniesieniu do danego etapu.

Po czwarte, art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w odniesieniu do terenów użytkowanych rolniczo, powinny być dokonywane z uwzględnieniem rodzaju rolniczego wykorzystania nieruchomości, w tym ewentualnego wpływu inwestycji na rodzaj i wielkość upraw. Zdaniem inwestora, prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w dotychczasowym zagospodarowaniu tego terenu, co wiązać się musi z naruszeniem przez planowane zamierzenie budowlane określonych przepisów prawa.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem inwestora, Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz błędnie przyjął, że organ odwoławczy umarzając postępowanie wywołane odwołaniem wniesionym przez skarżącą, naruszył powołane przepisy k.p.a. oraz przepisy Prawa budowlanego, bowiem nie dokonał należytego ustalenia i zbadania okoliczności istotnych dla sprawy, w tym nie zbadał poprawności podziału całości zamierzenia budowlanego na etapy oraz w kontekście tego ustalenia nie ocenił legitymacji skarżącej do udziału w sprawie w charakterze strony.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego przez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem inwestora, Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwe objęcie etapem większego zamierzenia budowlanego obiektu liniowego w postaci linii kablowej SN oraz linii światłowodowej, chociaż linie te nie stanowią elementów wewnętrznych innych obiektów budowlanych, ale same w sobie stanowią obiekty budowlane i mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie wyjaśnił także dlaczego linia kablowa SN oraz linia światłowodowa mają charakter linii wewnętrznych, skoro z opisu inwestycji wynika, że linie te mają połączyć osobne obiekty budowlane w postaci masztów elektrowni wiatrowych ze stacją elektroenergetyczną, zaś same linie również funkcjonują jako samodzielne obiekty budowlane, które – ze względów technicznych – nie mogą zostać podzielone na fragmenty. Inwestor zarzucił także brak wyjaśnienia, w jakim zakresie wniosek o pozwolenie na budowę dla etapu farmy wiatrowej w postaci masztu elektrowni wiatrowej, powinien obejmować niezbędną dla funkcjonowania – wydzielonego z większego zamierzenia budowlanego – obiektu budowlanego, infrastrukturę techniczną w tym w szczególności linię kablową SN i światłowodową. W ocenie inwestora, doszło ponadto do braku wyjaśnienia, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu obejmującego działki należące do skarżącej powoduje realizacja przedmiotowej inwestycji oraz braku wyjaśnienia, naruszeniem jakich przepisów techniczno-budowlanych może skutkować realizacja przedmiotowej inwestycji, co pozwala przypuszczać, że działki należące do skarżącej objęte są obszarem oddziaływania inwestycji. Dodatkowo Sąd I instancji nie rozważył i nie wyjaśnił podstawy stwierdzenia, że będąca własnością skarżącej nieruchomość składająca się z działki nr [...], sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której projektowana jest realizacja jednej z projektowanych wież elektrowni wiatrowych.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać zbadania, w oparciu o wyżej wskazane przepisy procedury administracyjnej, czy zastosowany w niniejszej sprawie podział zamierzenia budowlanego na etapy jest prawidłowy oraz w konsekwencji, czy nieruchomości stanowiące własność skarżącej objęte są obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, oraz czy skarżąca posiada przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie inwestora, w niniejszej sprawie doszło do wyjaśnienia tych okoliczności na etapie poprzedzającym wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, a zatem ponowne badanie tych kwestii jest bezprzedmiotowe i zbędne. Z planu zagospodarowania terenu dla całości przedsięwzięcia wynika ponadto, że skarżąca nie byłaby stroną postępowania w sprawie nawet jeżeli zamierzenie budowlane nie byłoby podzielone na etapy.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna chociaż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest częściowo nieprawidłowe.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, podstawową kwestią w tej sprawie jest wbrew pozostałym zarzutom kasacyjnym, ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na tej podstawie powyższy organ umorzył bowiem postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca, tj. M.S. nie jest stroną tego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budowy linii kablowej SN oraz światłowodowej dla tej części całego przedsięwzięcia, tj. zespołu elektrowni wiatrowych [...] co spowodowało, że z tej przyczyny Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Dlatego też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz także art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest chybiony. Wynika to z tego, że organ odwoławczy nieprawidłowo z góry założył, iż skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu liniowego z powodu uznania, że jest w tej sprawie realizowany dopiero jego etap I, tj. budowa linii kablowej SN oraz światłowodowej dla całego tego przedsięwzięcia. Ponadto ustalenie przez organ odwoławczy obszaru oddziaływania danego obiektu liniowego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, musi polegać także na kontroli w tym zakresie ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Należy bowiem zaznaczyć, że ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia, iż postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego danego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania takiego obiektu liniowego. To jaki jest obszar jego oddziaływania może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, LEX nr 340189).

Po drugie, należy podkreślić, że postępowanie administracyjne ma w szczególności na celu zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji dotyczące udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać biorąc pod uwagę wszelkie dowody domagającego się uznania za stronę postępowania zainteresowanego podmiotu, co nie przesądza o treści decyzji kończącej postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, LEX nr 668544). Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji nie może być uznane za prowadzące do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Natomiast szeroki zakres badania oddziaływania takiego przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości wynika także z realizacji zasady ochrony prawa własności (art. 140 k.c.) jak i oczywiście poszanowania występujących w obszarze oddziaływania takiego obiektu liniowego uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ponadto wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego – wyczerpującego postępowania dowodowego przez właściwy organ prowadzący postępowanie. Z kolei bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw, stanowi naruszenie prawa procesowego (tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po trzecie, należy zaznaczyć, że za przyjęciem powyższego stanowiska świadczy także to, że inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołów obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub takiego terenu. Ponadto należy zaznaczyć, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2009 r. (nr [...]) ustala środowiskowe uwarunkowania realizacji dla całego tego przedsięwzięcia, tj. budowy zespołu 47 elektrowni wiatrowych, a nie dla jego poszczególnych etapów.

Po czwarte, zbędne są natomiast rozważania podjęte w uzasadnieniu w wyroku Sądu I instancji, już na tym etapie I realizacji tego przedsięwzięcia w zakresie obowiązku przedstawienia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, przy czym w tej sprawie nie było to przecież przesłanką do umorzenia postępowania odwoławczego przez właściwy organ II instancji.

Po piąte, całkowicie chybiony jest także pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że skarżąca nie byłaby stroną tego postępowania nawet gdyby nie było podzielone to całe przedsięwzięcie na poszczególne etapy w rozumieniu art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3a oraz w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była bowiem kwestia przymiotu strony dla skarżącej w zakresie pozwolenia na budowę dla całego tego przedsięwzięcia tylko dla jego etapu pierwszego. Dlatego też zbędne są rozważania Sądu I instancji dotyczące oceny prawidłowości etapowania tego całego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sprawie organ odwoławczy nie orzekał bowiem merytorycznie tylko umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie uznając skarżącej za jej stronę już na pierwszym etapie jej realizacji tego przedsięwzięcia podzielonego na etapy. Dlatego też w tym zakresie ocena Sądu I instancji jest zbędna gdyż ta kwestia nie była objęta osnową zaskarżonej decyzji organu odwoławczego umarzającej przecież nie z tej przyczyny postępowanie odwoławcze. Natomiast wszystkie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego są chybione gdyż Sąd I instancji dokonywał tylko kontroli zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po szóste, należy przypomnieć, że dla całego tego przedsięwzięcia toczyło się już postępowanie z udziałem społeczeństwa, kiedy wydawana była decyzyja o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji. Ponadto to właśnie przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że "Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym". Dlatego też organ odwoławczy ponownie rozpatrując tę sprawę powinien brać pod uwagę, przy ustalaniu czy skarżąca jest stroną tego postępowania w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w ramach prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania tego obiektu liniowego, także jego oddziaływanie na środowisko, które wynika z przepisów odrębnych tj. prawa ochrony środowiska.

Dlatego też pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 184 p.p.s.a. zaskarżone orzecznie Sądu I instancji odpowiada prawu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administraycjny orzekł jak w sentencji wyroku.