Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1905/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Nadleśnictwa W. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1507/13 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Nadleśnictwa W.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Nadleśnictwa W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...] oraz w pkt 2 (I); stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu (II);

w pozostałym zakresie skargę oddalił (III).

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnik Gminy G. przejął na rzecz Państwa opuszczone gospodarstwo rolne H. M., składające się z działek nr [...] (aktualnie wchodząca w skład działek oznaczonych nr [...] i nr [...]),[...] (aktualnie wchodząca w skład działki oznaczonej nr [...]),[...] (aktualnie wchodząca w skład działek oznaczonych nr [...] i nr [...]),[...] (aktualnie wchodząca w skład działki oznaczonej nr [...]),[...] (aktualnie wchodząca w skład działki oznaczonej nr [...]), położonych na terenie wsi B. oraz z działek nr [...] i nr [...] (aktualnie wchodzące w skład działki oznaczonej nr [...]), położonych na terenie wsi G.. Ogólna powierzchnia przejętego gospodarstwa rolnego wynosiła 13,162 ha.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., w punkcie pierwszym decyzji, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...] oraz orzekł, w punkcie drugim decyzji, że wymieniona decyzja Naczelnika Gminy G. , w części dotyczącej działek nr [...], położonych na terenie wsi B. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że właścicielka przejętego gospodarstwa rolnego, H. M., zmarła dnia 12 marca 1963 r. w B.. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., fakt śmierci właścicielki gospodarstwa był temu organowi znany. Wobec powyższego, Wojewoda [...] orzekł, że prowadzenie postępowania administracyjnego

w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa

i w związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odwołanie złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa W., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonych działkami nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]maja 2012 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...]czerwca 1976 r., w zakresie nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką nr [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] słusznie ustalił, iż objęcie decyzją Naczelnika Gminy G. gospodarstwa rolnego nieżyjącej w dniu wydania tej decyzji właścicielki przedmiotowych gruntów należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Naczelnik Gminy G., wiedząc o śmierci właścicielki gospodarstwa rolnego, powinien ustalić w pierwszej kolejności następców prawnych H. M.. Decyzja Naczelnika Gminy G. nie zawierała jednakże oznaczenia żadnych stron postępowania. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do majątku osoby zmarłej, bez ustalenia stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłej H. M., należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...].

Odnosząc się do zarzutu Nadleśniczego Nadleśnictwa W. dotyczącego niewyjaśnienia przez Wojewodę [...] dlaczego nieruchomości oznaczone działkami nr [...] nie są objęte konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, Minister przywołał treść art 158 § 2 k.p.a. i podniósł, że obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji spoczywa na organie prowadzącym postępowanie tylko w przypadku, gdy nie stwierdza on nieważności decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] nie miał obowiązku wskazywania przyczyn i okoliczności dla których uznał, że ww. decyzja w tej części nie jest objęta konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej.

Ponadto organ wskazał, że podnoszone przez Nadleśniczego trudności w odnalezieniu działek nr [...] (wchodzących obecnie w skład działki nr [...]) oraz powstanie enklawy lasu prywatnego wśród kompleksów lasów państwowych w razie ewentualnego zwrotu tych działek, nie uzasadniają twierdzenia, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Organ odwoławczy stwierdził także, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,171 ha jest co prawda Skarb Państwa, ale znajduje się ona w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, wobec czego Nadleśnictwo W. wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., w zakresie ww. działki, nie posiadało interesu prawnego. Wobec powyższego organ umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie tej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art.156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art.7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i działaniu wbrew interesowi społecznemu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga częściowo podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ rozpoznający sprawę zobligowany jest rozważać czy istnieje wada nieważności, tj. czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. dotyczą zaś takich przypadków, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe (odpłatnie lub nieodpłatnie) na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej bowiem nie może sam unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji.

Sąd w pełni podzielił pogląd Ministra, że trudności techniczne związane z "odnalezieniem" na gruncie działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...], istniejących w ramach większego kompleksu leśnego, nie stanowią przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, że w rozważaniach organu II instancji pominięta została działka oznaczona nr [...] pomimo zarzutów zgłoszonych w tym zakresie przez skarżącego w odwołaniu. Wobec powyższego zarzut skarżącego zawarty w skardze należało uznać za uzasadniony. Brak jest podstaw do dokonania kontroli decyzji w odniesieniu do wymienionej wyżej działki gdyż stan faktyczny i prawny sprawy w tym zakresie nie został ustalony w sposób prawidłowy i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a co za tym idzie zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. są zasadne. W ocenie Sądu uchybienie to mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w odnoszącej się do tej działki części.

W odniesieniu do rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze, co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], Sąd stanął na stanowisku, że jest ono wadliwe, wskazując, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa, to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, że wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym Sąd uznał, że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ II instancji nie wykazał.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa W. w W. Stacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok w części dotyczącej pkt 1 i

pkt 2, wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego i prawnego działki nr [...],

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie nieruchomości oznaczonej działką nr [...], położonej we wsi B., czym zdaniem Sądu naruszył przepis prawa materialnego - art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Minister wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest prawdziwy zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi pominął w uzasadnieniu swojej decyzji stan faktyczny i prawny nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Minister w uzasadnieniu decyzji z dnia

[...] maja 2013 r. wskazał bowiem, po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, że należy się w całości zgodzić z decyzją Wojewody [...] z dnia

[...]maja 2012 r., w której stwierdzono, iż Naczelnik Gminy G. prowadząc postępowanie administracyjne w stosunku do osoby zmarłej i wydając decyzję rażąco naruszył prawo skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko Wojewody [...], że objęcie decyzją Naczelnika Gminy G. gospodarstwa rolnego nieżyjącej w dniu wydania tej decyzji właścicielki przedmiotowych gruntów skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, to nie można twierdzić, że organ nie odniósł się do kwestii działki nr [...], gdyż wchodziła ona w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do majątku osoby zmarłej, bez ustalenia stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłej H. M., należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...]. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na stronie czwartej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. odniósł się do nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] i nr [...] (wchodzących obecnie w skład działki nr [...]), a tylko w tym jednym miejscu nie odniósł się do nieruchomości oznaczonej działką nr [...], gdyż Nadleśniczy Nadleśnictwa W. podniósł zarzut dotyczący powstania enklawy lasu prywatnego jedynie w stosunku do dwóch wskazanych wyżej działek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał zatem kontroli decyzji Wojewody [...] w odniesieniu do wymienionej działki nr [...] ustalając prawidłowo stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, a co za tym idzie nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie nieruchomości oznaczonej działką nr [...], wskazano, iż formalną podstawą prawną wydania decyzji w ww. części nie był art. 105 § 1 k.p.a., tak jak to stwierdził Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., tylko art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego też w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego należy poszukiwać w treści art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania dzielą się na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe. W przedmiotowej sprawie dowiedziono, że właścicielem nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 1,171 ha jest Skarb Państwa, ale znajduje się ona w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, wobec czego Nadleśnictwo W. wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] maja 2012 r., w zakresie ww. działki, nie posiadało interesu prawnego. Interes prawny w takiej sytuacji posiadała Agencja Nieruchomości Rolnych. Skoro wykazano, że Nadleśnictwo W. nie jest stroną postępowania w zakresie działki nr [...], to mamy do czynienia z przyczyną podmiotową, przez którą sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, w korelacji nieruchomości oznaczonej działką nr [...] i brakiem interesu prawnego Nadleśnictwa W..

Minister wskazał ponadto, że do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, w przypadku gdy wnoszący odwołanie twierdził, iż jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa W. zaskarżył wyrok w zakresie pkt 3, opierając skargę kasacyjną na przesłance naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie.

W oparciu o powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem Nadleśniczego, przesłanka negatywna nieodwracalności skutków prawnych w niniejszej sprawie występuje. W jej realiach nadmiernie utrudnione, a wręcz niemożliwe jest odnalezienie działek gruntu objętych postępowaniem w terenie. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest to okoliczność o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Wskazano ponadto, że dawne działki gruntu nr [...] objęte skargą (a wcześniej postępowaniem odwoławczym) wchodzą obecnie w skład zupełnie innej działki o powierzchni ok. 78 hektarów. Tymczasem całość gospodarstwa rolnego podlegającego przejęciu wynosiła 13,162 ha.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że Sąd w swoim orzeczeniu nie bierze pod uwagę okoliczności faktycznej niemożliwości restytucji gospodarstwa rolnego w naturze (do czego prowadzi decyzja Wojewody [...]) i bagatelizuje problem powstania na terenie lasu o jednolitej własności państwowej enklaw lasu prywatnego. Tymczasem jest to kolejna okoliczność wskazująca na istnienie negatywnej przesłanki - "nieodwracalności skutków prawnych" decyzji. Gdyby bowiem udało się nawet podjąć próbę wyznaczenia pierwotnych działek gruntu podlegających restytucji, z całą pewnością powstałyby enklawy obcej własności, a nawet prawo współwłasności do poszczególnych drzew rosnących na granicy nowopowstających działek. To zaś uniemożliwia prawidłową gospodarkę leśną na ich terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony skargą kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz skargą kasacyjną Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok w części dotyczącej punktu 1 i punktu 2, zaś Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa W. zakwestionował rozstrzygnięcie Sądu w części dotyczącej punktu 3, czyli w zakresie oddalającym skargę.

Skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uzasadniona w całości. Trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art.105 §1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie nieruchomości we wsi B. oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził pogląd, że: " bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty".

Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy nie umorzył postępowania z uwagi na bezzasadność żądania strony, lecz ze względu na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego był art.138 §1 pkt 3 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art.105 §1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku: skutecznego cofnięcia odwołania, jak również gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., nie ma interesu prawnego. W dniu 5 lipca 1999 r. w sprawie sygn. OPS 16/98 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Przyjęcie prezentowanej koncepcji oznacza akceptację dla tych kierunków w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie, które przyjmują konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego braku interesu prawnego u podmiotu odwołującego się.

Przywołana uchwała nie jest wprawdzie wiążąca ( z uwagi regulacje zawartą w art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271), to jednak stanowi istotną wskazówkę dla podejmowanych rozstrzygnięć i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyrażone w tej uchwale stanowisko w pełni podziela. Stanowisko to jest także powszechnie akceptowane przez doktrynę ( por. B. Adamiak, J.Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2008,s.628-629; M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2011, s.783-784).

W zaskarżonej decyzji na podstawie art.138 §1 pkt 3 k.p.a. organ umorzył postępowanie odwoławcze wyjaśniając w jej uzasadnieniu, że Nadleśnictwo W. reprezentujące Skarb Państwa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działki oznaczonej nr [...], gdyż działka ta, będąca własnością Skarbu Państwa, znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie zaś Nadleśnictwa W.. To ustalenie Ministra jest prawidłowe i znajduje oparcie w aktach sprawy ( vide: pismo Starostwa Rejonowego w Białymstoku z dnia 2 stycznia 2012 r. ). Dlatego też prawidłowo orzekł Minister o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do działki nr [...] położonej we wsi B., co czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 §1 pkt 1 lit.a w zw. z art.105 §1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakwestionował także wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w rozważaniach organu drugiej instancji pominięta została wskazana działka, nie został też w odniesieniu do niej ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Trzeba zatem zwrócić uwagę, że we wniesionym odwołaniu Nadleśniczy Nadleśnictwa W. zakwestionował decyzję Wojewody [...] w punkcie pierwszym w aspekcie art.156 §2 k.p.a. Spór zatem dotyczy wyłącznie tego, czy w odniesieniu do działki nr [...] ( a także działek [...]) wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że co do działek nr [...],[...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z tym że swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił jedynie w odniesieniu do działek [...], gdyż na zaistnienie przesłanki nieodwracalności skutków prawnych co do tych działek powoływał się odwołujący. Oznacza to, że Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż co do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z tym, że w tym zakresie szczegółowo nie uzasadnił swego stanowiska. W tej sytuacji nie można jednak pominąć, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, a następnie szczegółowo przedstawił stan prawny poszczególnych działek, których dotyczy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja i wyjaśnił, że tylko w stosunku do działek oznaczonych nr [...] ( obecnie wchodząca w skład działek nr [...] i nr [...]), nr [...] ( obecnie wchodząca w skład działki nr [...]) i nr [...] ( aktualnie wchodząca w skład działki nr [...]) wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki te stanowią własność osób fizycznych, a zatem zaistniał skutek, który nie może być odwrócony w ramach czynności administracyjno-prawnych. Należy podkreślić, że w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ rozpoznający sprawę zobligowany jest rozważać czy istnieje wada nieważności, tj. czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Skoro Minister utrzymał w tej części decyzję, to tym samym podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nie zachodziła potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń, bo te ustalenia zostały już w sprawie poczynione. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, które działki stanowią własność osób fizycznych i co do których stan prawny uległ zmianie. Nie zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku. Jednakże zarówno Sąd pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy nie zwrócili uwagi, że działka nr [...] położona we wsi B. o powierzchni 5,985 ha stanowi obecnie część działek: nr [...] o powierzchni 19,44 ha, Kw [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Olsztynie, Filia w Suwałkach oraz nr [...] o powierzchni 2.2945 ha, Kw [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Nadleśnictwa W.. Skoro Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do działki nr [...] uznając brak interesu prawnego Nadleśnictwa W. to powinien także rozważyć, czy w odniesieniu do działki nr [...] w części stanowiącej obecnie działkę [...] odwołujący posiadał interes prawny. W przypadku uznania braku interesu prawnego w tym zakresie po stronie odwołującego się należy także w odniesieniu do tej części działki nr [...] postępowanie odwoławcze umorzyć.

Zasadne są zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Ministra odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], ale jedynie w tej części, w której dotyczy to działki oznaczonej aktualnie nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Nadleśnictwa W.. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W., w której zaskarżono wyrok wyłącznie w punkcie 3, czyli w części oddalającej skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w zakresie dotyczącym działek nr [...] położonych we wsi G., uznając że w odniesieniu do tych działek nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według utrwalonego już stanowiska tak doktryny, jak też orzecznictwa nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art.156 § 2 kpa, zachodzą gdy : 1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, 2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich " znieść" na drodze postępowania administracyjnego, 3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu to prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności. Podnoszone przez Nadleśniczego Nadleśnictwa W. okoliczności, po pierwsze, że działki gruntu o numerach [...] stanowią aktualnie część dużo większej działki nr [...] o powierzchni 78, 07 ha i " utrudnione wręcz niemożliwe będzie odnalezienie tych działek", a po drugie, że na terenie lasu o jednolitej własności państwowej powstanie enklawa lasu prywatnego, co uniemożliwi prawidłową gospodarkę leśną, nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych. Fakt zmiany numeracji działek w ewidencji gruntów nie powoduje " zniknięcia" działki, lecz jedynie zmianę jej oznaczenia i w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że trudności techniczne związane z odnalezieniem na gruncie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], istniejących w ramach większego kompleksu leśnego, nie stanowią przeszkody z art.156 §2 k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna Nadleśniczego Nadleśnictwa W., na podstawie art.184 p.p.s.a. została oddalona. Na zasadzie art. 207 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.