Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 576/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 151, art 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2  lit c) i f), pkt 5 lit c)
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. I. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Krajowego do rozpoznania wniosku skarżącej E. I. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów od 1 do 5 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Krajowego na rzecz skarżącej E. I. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. I. (dalej również jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej również jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. E. I. zwróciła się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych z:

1. G. B. dotyczącą kopii obrazów;

2. J. G. dotyczącą czynności eksperckich i doradczych;

3. E. T., P. N. i J. K. dotyczącą czynności kancelaryjno-biurowych;

4. I. A. dotyczącą prowadzenia księgowości Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej (dalej: "PKZP");

5. M. H. dotyczącą prowadzenia kasy PKZP.

Wnioskodawczyni wystąpiła również o informacje: czy osoby wymienione w punktach 3 - 5 wniosku są pracownikami prokuratury; czy były nimi gdy zawierały umowy wymienione w wykazie umów cywilnoprawnych zawartych przez Prokuratora Krajowego w 2016 r.; z jakich powodów organ zawiera umowy cywilnoprawne w zakresie wykonywania czynności wskazanych w punktach 3 - 5; czy osoby, z którymi zawarto takie umowy spełniają warunki stawiane przez przepisy pracownikom prokuratury?

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na dużą liczbę dni wolnych od pracy w terminie przewidzianym do rozpoznania wniosku, termin rozpoznania wniosku zostaje przedłużony do dnia [...] maja 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia [...] maja 2017 r. wskazując na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w sprawie.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że informacje żądane w punktach 1-5 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie udzielił odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku.

E. I. zaskarżyła bezczynność Prokuratora Krajowego polegającą na nieudzieleniu ww. informacji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji,

- art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.",

- art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez naruszenie terminów do odmowy udostępnienia informacji publicznej (przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej).

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie do wykonania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. odnośnie punktów od 1 do 5 wniosku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może przedłużyć terminu do wykonania wniosku, lecz jedynie do udostępnienia informacji. Ponadto u.d.i.p. nie przewiduje możliwości kilkakrotnego przedłużania terminu do udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli zachodzi taka konieczność, to w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zawiadamia się wnioskującą osobę m.in. o terminie udostępnienia informacji. Zatem bezczynność Prokuratora Krajowego nastąpiła w dniu [...] maja 2017 r., a kolejne pismo datowane na [...] maja 2017 r. nie wywoływało żadnych skutków prawnych.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, zgodnie z którym wnioskowane umowy nie stanowią informacji publicznej. Bezsprzecznie bowiem zakres prawa do informacji obejmuje umowy zawierane w sferze finansów publicznych, zaś organ nie przedstawił żadnych argumentów uzasadniających przyjęte stanowisko. Na poparcie swej argumentacji skarżąca powołała orzeczenia Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca podniosła również, iż orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny ma znaczenie z punktu widzenia aktualności wnioskowanych informacji. Odkładanie udzielenia odpowiedzi, utrudnianie uzyskania informacji, czy też wprowadzanie w błąd musi być napiętnowane. Rolą mediów jest kontrola działania władz oraz bieżące (aktualne) informowanie. Postępowanie organu utrudnia działanie mediów, co powoduje naruszenie art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że żądane umowy nie należą do żadnej z kategorii informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 326/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, bowiem zasadnie odmówił on żądaniom zawartym w punktach 1 - 5 wniosku skarżącej cech informacji publicznej.

W ocenie Sądu organ trafnie wskazał, że żądane informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii podanych w art. 6 u.d.i.p. i nie są też podobne do żadnej z tych kategorii. Sąd uznał, że gdyby wszelkie umowy zawierane przez organ władzy publicznej, w tym również te w sprawach zamówień publicznych, były dostępne w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zbędny byłby przepis art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazuje to na wolę ustawodawcy udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie tego typu umów, które zostały zawarte po przeprowadzeniu procedury określonej w ustawie - Prawo zamówień publicznych, co uzasadnione jest w szczególności wartością takich umów. Oznacza to, że umowy o niewielkiej wartości, takie jak żądane przez skarżącą, nie podlegają przepisom u.d.i.p. - nie stanowią zatem informacji publicznej.

Sąd podkreślił również, że ani we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., ani w skardze skarżąca w żaden sposób nie wykazała, odnosząc się do przedmiotu sprawy (in concreto), dlaczego punkty 1 - 5 wniosku należy traktować jako informację publiczną.

E. I. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak uzasadnienia w przedmiocie wyłączenia z zakresu prawa do informacji publicznej dokumentów jakimi są wnioskowane umowy. Podniosła przy tym, że argumentacja Sądu, zgodnie z którą: "Samo powołanie się na art. 61 Konstytucji RP oraz na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie kreuje danego żądania jako informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy, informacja publiczna musi dotyczyć spraw publicznych. Przykładowy katalog takich spraw zawiera art. 6 ustawy", nie zastępuje uzasadnienia dla oddalenia skargi.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i ich rozpowszechniania, w szczególności w przypadku, w jakim odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mogą być wykorzystywane do oceny działania władz publicznych przez dziennikarzy;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą zakres prawa do informacji określonego w tych przepisach nie obejmuje dokumentów, jakimi są umowy;

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu zakresu informacji publicznej, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uznaniu, że wnioskowane umowy nie stanowią informacji publicznej;

- art. 33 i art. 35 u.f.p. przez ich pominięcie, w zakresie jakim przewidują jawność finansów publicznych i umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] zwróciła się o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił ww. Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1889/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski E. I. oraz Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wyłączenie sędziego.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1889/18 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, była odpowiedź na pytanie, czy wnioskowane umowy należy zakwalifikować jako informację publiczną. Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane umowy nią nie są, zatem zobowiązany był, stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawić argumentację na poparcie swojego stanowiska i odnieść się, do błędnego według Sądu, stanowiska skarżącej. Z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w sposób pozwalający na dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Skarżąca w skardze podniosła, że za zakwalifikowaniem żądanych umów jako informacji publicznej przemawiają uregulowania zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 33 i 35 u.f.p. Aby odpowiedzieć na powstałe w sprawie wątpliwości, należało dokonać szczegółowej oceny żądanych umów z punktu widzenia definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przykładów informacji publicznej a także ich kwalifikacji jako dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Tego jednak Sąd nie uczynił, a przedstawionej lakonicznej argumentacji w przedmiotowej kwestii, nie można uznać za wystarczającą do poznania motywów i oceny stanowiska Sądu.

Zdaniem NSA, powyższego uchybienia nie sanuje przytoczenie stanowiska Prokuratora Krajowego, powołującego się na treść art. 139 ust. 3 u.p.z.p. Ze stanowiskiem tym nie można się bowiem zgodzić. Przepis ten stanowi, że "umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej". Nie budzi wątpliwości, że regulacją tą objęte są tylko umowy, których przedmiotem są zamówienia publiczne, które są objęte przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. W tym zakresie ustawa ta wprost odsyła do stosowania regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta jest lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem nie sposób uznać, że zapisy ustawy Prawo zamówień publicznych, w tym art. 139 ust. 3 u.p.z.p., jako niedotyczącej umów niewielkiej wartości (jak je określają Prokurator Krajowy i Sąd pierwszej instancji), miałyby definiować co jest informacją publiczną i że nie są nią umowy, których procedura zawierania nie jest regulowana przepisami tej ustawy. Przepis art. 139 ust. 3 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym, został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taka regulacja nie jest regulacją szczególną ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a sprecyzowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Postulowane przez Prokuratora Krajowego i Sąd pierwszej instancji wprowadzenie do definicji informacji publicznej kryterium większej wartości zawieranych umów, nie znajduje jakichkolwiek racjonalnych podstaw.

NSA zaznaczył również, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii - zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi wynikającej z treści art. 33 ust. 1 u.f.p.

Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kwalifikacji żądanych umów biorąc w szczególności pod rozwagę przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 33 u.f.p., odniesie się do argumentacji skarżącej i w zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i zmodyfikował wnioski skargi wnosząc o: stwierdzenie, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności; orzeczenie, że bezczynność miała charakter rażący; zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości według uznania Sądu, lecz wyższej niż symboliczna (wobec bezcelowości wymierzenia grzywny płatnej od Skarbu Państwa wobec jego statio fisci); nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd działał w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1889/18. Zgodnie bowiem z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r. wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kwalifikacji umów objętych wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. biorąc w szczególności pod rozwagę przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 33 u.f.p., odniesie się do argumentacji skarżącej i w zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.

Realizując powyższe wskazania, zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3).

Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego treścią informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący.

Użyte w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "sprawa" swoją treścią obejmuje uprawnienia i obowiązki podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczy wszelkich czynności, jakie mogą być podejmowane w ramach prowadzonej przezeń działalności publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. CBOSA).

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt I OSK 205/04; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 523/15; z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 900/15; publ. CBOSA).

Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 523/15; publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogóle na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że umowy objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (punkty: 1 - 5 wniosku) mają charakter informacji publicznej. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są bowiem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez podmiot stanowiący jednostkę sektora finansów publicznych w zakresie wykonywanych zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ władzy publicznej umowy o dzieło bądź o świadczenie usług, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki: NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 634/16; WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt IV SAB/Wr 113/11; publ. CBOSA). Powyższy pogląd wzmacnia zasada jawności finansów publicznych zawarta w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 56/16; publ. CBOSA). Umowy takie stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 5 lit. c u.d.i.p.

W świetle powyższego stanowisko Prokuratora Krajowego, zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., jest błędne. Wniosek skarżącej o udostępnienie treści wskazanych umów zawartych przez Prokuraturę Krajową (osobę reprezentującą Prokuraturę Krajową) dotyczył bowiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem powinna być załatwiona w ustawowym 14-dniowym terminie bądź poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z powołaniem na art. 5 u.d.i.p. w sytuacji ewentualnego uznania, że żądane informacje zawierają tajemnicę ustawowo chronioną. Poprzestanie przez organ na pisemnej informacji o tym, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej nie kończyło w sposób przewidziany prawem sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, co oznacza, że zarzut bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. jest uzasadniony. Sąd zobowiązał zatem organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r., w zakresie punktów 1 - 5 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu ww. przepisu - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17; z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/19; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie (14 dni), jednakże wystosował do skarżącej pisma w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (odpowiednio w dniu [...] maja 2017 r., a następnie w dniu [...] maja 2017 r.) informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2017 r. Z akt sprawy wynika, że powodem przedłużenia terminu załatwienia wniosku (który obejmował nie tylko udostępnienie przedmiotowych umów, ale również uzyskanie odpowiedzi na konkretne pytania), była konieczność poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w oparciu o dane przekazane przez właściwe komórki organizacyjne. Ostatecznie odpowiedź na wniosek, choć błędna w omawianym zakresie, została udzielona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r., a więc przed wyznaczonym (ponownie) terminem. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, że u.d.i.p. nie przewiduje możliwości kilkakrotnego przedłużania terminu do udostępnienia informacji publicznej. Nie ma bowiem przeszkód aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin załatwienia wniosku, jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, w świetle akt sprawy nie można przyjąć, że działanie organu miało charakter celowy, czy też wynikało z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz było skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "sąd (...) może przyznać" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącej, wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej, nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego wniosku. Nie wykazał w szczególności, że przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi dotyczącymi osoby skarżącej. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.