Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1494/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 4 pkt 1 i art. 33 ust 2 pkt 3 oraz art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1184/17 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia C lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1184/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. D., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek przy ul. W. [...] w Opolu, na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami A/12, B/12, C/16 k.m. 7, obręb [...] .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. D. od powyższej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie GINB, jakkolwiek sporna inwestycja narusza ustalenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, to jednak nie można uznać, że naruszenia te mają charakter rażący. W szczególności nie można wskazać, iż wywołują one skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Organ odwoławczy uznał, że zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. W. [...] w Opolu nie narusza rażąco ustaleń aktualnego planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenu. Z posiadanej dokumentacji nie wynika też, aby sporne przedsięwzięcie uchybiło rażąco innym wymogom planu miejscowego obowiązującego aktualnie. Tym samym, dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego budynku bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Organ odwoławczy podkreślając, że nie wszystkie naruszenia jakimi obarczone jest rozstrzygnięcie powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności stanął na stanowisku, iż kontrolowana decyzja, jakkolwiek narusza prawo, to jednak naruszenia, z uwagi na swój rodzaj i ciężar nie stanowią kwalifikowanej wady prawnej o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. D., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że organy zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w omawianej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie prawa.

Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji, ponieważ takie skutki wywołuje tylko rażące naruszenie prawa.

Oceniając powyższe naruszenie prawa, Sąd stwierdził, że rację ma organ II instancji, iż nie nosi ono cech rażącego. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację organu i przyjął ją za własną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Rozprawa została wyznaczona na dzień 3 kwietnia 2020 r.

Sprawę zdjęto z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 13 marca 2020 r. w związku z zarządzeniem Prezesa NSA nr 7 z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 2 lipca 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 13 lipca 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 24 lipca 2020 r., pełnomocnik wnoszącego kasację oświadczył, że skarżący wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 14 stycznia 20C r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom dwukrotnie umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej,

a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Stąd też formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może być oderwane od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej od razu należy zauważyć, że skarga

ta co prawda zawiera podstawy kasacji ale podstawy te zostały wadliwe skonstruowane. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że chodzi o postępowanie o stwierdzenie nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mający w sprawie o stwierdzenie nieważności charakter normy prawa materialnego, został natomiast powołany w podstawie procesowej.

Odnotować jeszcze można, że w podstawie proceduralnej nie wskazano, czy podniesione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jednak z uwagi na treść opisów naruszeń oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej możliwe jest potraktowanie zarzutów jako materialnej podstawy kasacji, sprowadzającej się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Najpierw doprecyzować należy podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Opola z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 16B ze zm.). Natomiast w dacie wydania decyzji Wojewody Opolskiego (dalej także: "Wojewoda"), o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały, w zakresie wymogu dysponowania decyzją o warunkach zabudowy, te same normy ustawy – Prawo budowlane, z tym, że jednolity tekst tej ustawy był opublikowany w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Dotyczy to także zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB").

W dalszych rozważaniach powołana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane będzie określana jako: "Prawo budowlane", z doprecyzowaniem, w razie potrzeby, jaki stan prawny, tzn. stan prawny z jakiej daty, w danej kwestii miał zastosowanie.

Utrwalony jest pogląd, według którego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie wymaga złożonego procesu wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2020, art. 156, III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności. A. Uwagi ogólne. Uwaga 2. C. Rażące naruszenie prawa. Uwaga 9).

To, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy stanowiło rażące naruszenie prawa, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Najpierw ustalić należy przedmiot sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę i zakres uprawnienia udzielonego decyzją Prezydenta Opola z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...].

Decyzją tą organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. P. pozwolenia na wykonanie robot budowlanych polegających na przebudowie budynku usługowego na żłobek przy ul. W. [...] w Opolu, dz. nr A/12, B/12, C/16 k.m. 7, obręb [...] .

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Jest bezsporne, że teren inwestycji nie był objęty unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spoczywał na organie gdy decyzja ta była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Decyzję tę należało dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę).

Oceniając wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy terenu, organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywał wykładni powołanych przepisów Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do planowanych robot budowlanych.

W myśl art. 59 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przypomnieć również trzeba, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił wówczas, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wynikający z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest oczywisty, nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. W świetle przytoczonych norm art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przykładem takiej sytuacji inwestycyjnej jest budowa budynku. Natomiast przebudowa, co do zasady, nie wymaga decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, chyba że powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmienia jego formę architektoniczną, a także jest zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W zakresie przebudowy obiektu budowlanego normy art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są oczywiste, mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Nie ma zatem podstaw do formułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię tych przepisów w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Do rażącego naruszenia prawa nie doszło także w zakresie zastosowania tych przepisów w decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie pominął zagadnienia zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na przebudowę, jakkolwiek lakonicznym, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji Prezydenta Opola o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak natomiast odnotował Wojewoda Opolski, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r., w aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola z dnia 2 sierpnia 2010 r., w którym Naczelnik ten stwierdził, że przedstawione zamierzenie nie zmieni istniejącego zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na przedmiotowym terenie, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej.

Opierając się wskazanym piśmie Naczelnika Wydziału Urbanistyki,

Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola z dnia 2 sierpnia 2010 r., Prezydent Opola uznał, że inwestor nie miał obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił w zaskarżonej decyzji, że w kontrolowanym postępowaniu o pozwolenie na przebudowę decyzja o warunkach zabudowy była wymagana. Stanowisko Głównego Inspektora, według którego, Prezydent Opola dopuścił się naruszenia prawa, nie zostało zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji i nie jest przedmiotem kasacji.

Jak wynika z poprzedzających rozważań, spór dotyczy tego, czy naruszenie miało charakter rażący. W tym zakresie należy przyjąć, że oparcie się Prezydenta na tym, błędnym co do meritum, piśmie Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola z dnia 2 sierpnia 2010 r., jest jedną z okoliczności wskazujących na to, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1167/18).

Ponadto, należy zaaprobować stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego, nie można wskazać, że naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się do okresu wydania decyzji lecz dotyczy tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20).

W odniesieniu do inwestycji stanowiącej przedmiot badania w niniejszej sprawie negatywne skutki społeczno-gospodarcze nie występują. Jak ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, od daty wejścia w życie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 marca 2013 r., nr XXXIX/6B/13, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów WDPS II (Wschodnia Dzielnica Przemysłowo-Składowa) w Opolu (Dz. Urz. Wojewody Opolskiego z 2013 r. poz. 1092), działki inwestycyjne stanowią teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 3MN/U – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług i usług opieki zdrowotnej (§ 5 ust. 3). Natomiast według § 3 ust. 2 pkt 2, przez usługi należy rozumieć usługi z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi z ich obsługą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Głównego Inspektora, zgodnie z którą, usługi realizowane w spornym obiekcie mogą służyć obsłudze ludności, jest trafna. Skoro zaś zmiana sposobu użytkowania nie narusza rażąco ustaleń obowiązującego w dacie rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym planu miejscowego, to dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach podstaw kasacji. W podstawach skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano się na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art.

35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, który to przepis wskazano w procesowej podstawie kasacji.

W podstawach kasacji nie wskazano innych przepisów, które decyzja o pozwoleniu na przebudowę ewentualnie rażąco naruszyła. Nie powołano przepisów, z których wynikałoby rażące naruszenie konkretnych przepisów gwarantujących

ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego).

Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poruszono zagadnienia odnoszące się do takich naruszeń, możliwe jest odniesienie się do tych kwestii.

Najpierw skonstatować warto, że jak wynika z poprzedzających uwag, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak decyzji o warunkach zabudowy doprowadził do rażącego naruszenia sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro funkcja pełniona przez budynek jest obecnie zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Nie można także, w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], o pozwoleniu na przebudowę, skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa t.j. wskazanego w uzasadnieniu przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), poprzez braku wskazania urządzonych miejsc postojowych na terenie działek inwestycyjnych. Przepisu § 18 ust. 1 nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji. Wymóg ten jest uwarunkowany okolicznościami sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15). Taki charakter powołanego przepisu skutkuje tym, że ewentualne naruszenie prawa, wynikające z błędnej oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie, może stanowić okoliczność odwoławczą, ale nie oznacza rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezależnie od tego stanowiska, z uwagi na charakter powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), nie jest możliwe przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa (§ 2 pkt 6 tego rozporządzenia) poprzez nieokreślenie liczby miejsc parkingowych. Z przepisu tego, mającego zastosowanie w przypadku określenia w decyzji o warunkach zabudowy miejsc parkingowych, nie można wyprowadzać wniosku o obowiązywaniu wymogu określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę ilości miejsc parkingowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., oddalił skargę.