Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1802/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 134 ust. 1, 148, 152 ust. 1, 153, 154 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I. w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem/Prezesem NFZ) decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – I. w [...] (zwanego dalej odwołującym/skarżącym), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 roku w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania tomografii komputerowej o kodzie postępowania nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ działał w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwany dalej K.p.a.).

Ustalono, że dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] listopada 2011 r. ogłosił postępowanie konkursowe [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania tomografii komputerowej (TK).

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 1 591 200,00 na cały okres rozliczeniowy. Oferty należało złożyć w terminie do dnia 23 listopada 2011 r. Zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. przedłużono termin składania ofert do dnia 25 listopada 2011 r., oraz wyznaczono nowy termin otwarcia przedmiotowych ofert na dzień 29 listopada 2011 r.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 2 oferty. Przedmiotowa oferta została złożona w terminie ofertę i została opisana jako nr [...].

W części jawnej postępowania konkursowego, stwierdzono prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Z rankingu otwarcia wynika, że oferta Odwołującego zajęła 3 pozycję uzyskując łączną liczbę pkt. oceny 58,333, w tym za:

1. Ofertę cenową 10,00 pkt.;

2. Kompleksowość 15,000;

3. Jakość 20,00 pkt.;

4. Dostępność 13,333.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania na podstawie rankingu kwalifikacyjnego, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

Komisja konkursowa w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadziła z Odwołującym negocjacje, w wyniku których strony ustaliły cenę jednostkową w wysokości 8,00 zł oraz liczbę świadczeń 50000.

Protokół końcowy z negocjacji zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji do ilości i ceny.

Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta Odwołującego zajęła 3 pozycję uzyskując łączną liczbę pkt. oceny 58,333, w tym za:

1. Ofertę cenową 10,00 pkt.;

2. Kompleksowość 15,000;

3. Jakość 20,00 pkt.;

4. Dostępność 13,333

Wskazano, że oferty o takiej samej liczbie punktów oceny zajmują tę samą pozycję w rankingu. Ponadto ranking sporządzany jest dla każdego miejsca udzielania świadczeń wskazanego w danej ofercie. Odrębne miejsce udzielania świadczeń jest identyfikowane adresem i zakresem. Stąd w postępowaniu konkursowym ilość złożonych ofert nie odzwierciedla ilości pozycji utworzonych w rankingu otwarcia i końcowym. W przedmiotowym postępowaniu W. w [...] złożył ofertę na 2 miejsca udzielania świadczeń.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty Odwołującego.

Odwołujący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie Oferenta, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia odwołania.

W odwołaniu do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Odwołujący zarzucił, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem:

1. Art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie przez komisje konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a mianowicie zastosowanie jedynie kryterium ceny, jakości, dostępności i kompleksowości podczas gdy powyższe zarządzenie wprowadziło pięć kryteriów oceny ofert, a mianowicie jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny;

2. Art. 73 i 74 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia pełnych akt postępowania w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców, pomimo że dane w nich zawarte nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a odmowa wglądu do tych dokumentów pozbawia świadczeniodawcę możliwości weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia komisji konkursowej, co uniemożliwia odwołującemu się obronę swoich spraw.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia [...] marca 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyznaczonym terminie strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Prezes NFZ rozpoznając ww. odwołanie wskazał, że stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy oświadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Prowadząc postępowanie w II instancji, organ wskazał, że ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Jego zdaniem przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o miejscach w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria oceny ofert. Organ wskazał, że orzecznictwo NSA postuluje wyłączenie z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych ofert innych świadczeniodawców czyli tzw. ofert konkurencyjnych. Zdaniem organu, nieprzedstawienie odwołującemu ofert innych oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. "Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe." (wyrok sygn. akt II GSK 554/10). Jego zdaniem, udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi odwołującemu, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji Odwołujący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

Podstawą przyznania Odwołującemu określonej ilości punktów jest treść oferty oceniana w oparciu o zasady zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

Szczegółowe parametry kryteriów niecenowych oceny ofert oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do przedmiotowego postępowania określone zostały w "Tab. 1.13.2 ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne kosztochłonne" załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ określającego kryteria oceny ofert.

Na stronie internetowej oddziału [...] zostały wykazane wszelkie dokumenty, informacje, komunikaty dotyczące zawierania umów na rok 2012, w tym zostały podane kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania zostało wskazane zarządzenie nr 54/2011/DSOZ, z którym oferenci przystępujący do konkursu mogli się zapoznać.

W związku z powyższym stawiany zarzut pominięcia przez komisję części kryteriów należy uznać za bezzasadny. Komisja konkursowa dokonując oceny ofert działała zgodnie z przepisami zarządzenia nr 54/2012/DSOZ.

Należy wyjaśnić, że oferty Odwołującego nie pominięto w kontraktowaniu, tylko oferta Odwołującego nie została wybrana, pomimo, że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne, warunki zawierania umów, w tym warunki wymagane w zakresie sprzętu i aparatury medycznej oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem w przedmiotowym konkursie złożono ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza w przeznaczonej wartości zamówienia została wybrana w celu zawarcia umowy w zakresie badania tomografii komputerowej (TK).

Łączna liczba punktów oferty podmiotu wybranego do udzielania świadczeń w przedmiotowym zakresie była wyższa o 14,167 pkt od punktacji uzyskanej przez ofertę Odwołującego. Łączna liczba punktów różniła się od oferty Odwołującego uzyskanymi punktami w kryterium ceny oraz w kryterium jakości oraz dostępności.

Różnica punktów wynikała z otrzymania mniejszej liczby punktów w kryterium ceny o 10 pkt. mniej od oferty wybranej; w kryterium jakości - o 2,5 pkt mniej, w kryterium dostępność o 1,667 pkt. mniej.

Jego zdaniem, decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert. Natomiast pozycja w rankingu końcowym uzależniona jest od sumy punktów uzyskanych za kryteria cenowe i niecenowe. Należy podkreślić, iż wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym w kryterium cenowym, tj. jeśli oferent zaproponuje cenę niższą, niż oczekiwana cena Funduszu, skutkuje możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, co w konsekwencji skutkuje zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców.

Zdaniem organu, zgodnie z art. 142 ust 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa nie jest zobligowana do przeprowadzania zawsze negocjacji w ramach danego postępowania, a w przypadku podjęcia takiej decyzji nie musi ich przeprowadzać ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym komisja odstąpiła od przeprowadzania negocjacji z oferentami, gdyż wybrana oferta spełniała stawiane wymogi i dawała gwarancję prawidłowej oraz oczekiwanej przez Fundusz realizacji świadczeń.

Komisja konkursowa przeprowadziła z Odwołującym negocjacje w wyniku, których strony ustaliły cenę jednostkową oraz liczbę świadczeń. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji ze zbieżnym stanowiskiem. Odwołujący podpisał protokół końcowy z negocjacji, pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: " Podpisanie przez strony protokołu z negocjacji (uzgodnienie liczby i ceny planowanych świadczeń, nie stanowi podstawy do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawą tą jest dokonanie wyboru oferty w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu konkursu ofert/rokowań (art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Dz. U z 200, nr 164, poz. 1027). Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. "

W trakcie negocjacji strony uzgadniają, w myśl art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz cenę za te świadczenia. Zatem w trakcie negocjacji, Odwołujący i inni oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania komisji konkursowej ostatecznego kształtu swojej oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia.

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzono, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Biorąc pod uwagę powyższe nie został naruszony interes prawny odwołującego. Nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Zdaniem organu, wobec odwołującego nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach. Dokonany przez komisję konkursową wybór ofert gwarantuje dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej i wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a co za tym idzie interesu prawnego Świadczeniodawcy, złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r., a także stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucił:

I naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pominięcie przez komisję konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a mianowicie zastosowanie jedynie kryterium ceny, jakości, kompleksowości i dostępności nie narusza wskazanego przepisu, podczas gdy powyższe zarządzenie wprowadziło łącznie pięć kryteriów oceny ofert, a mianowicie jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny;

II naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 73 i 74 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odmowy udostępnienia pełnych akt postępowania w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców, pomimo że dane w nich zawarte nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a odmowa wglądu do tych dokumentów pozbawia świadczeniodawcę możliwości weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a w konsekwencji zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw.

Wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 roku, uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 roku, w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania tomografii komputerowej (TK) o kodzie postępowania nr [...]. Ponadto wnosił o zobowiązanie organu do złożenia całości akt postępowania, zawierających oferty złożone przez pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie (na wypadek gdyby organ nie dopełnił obowiązku z art. 73 § 1 k.p.a.).

Wskazał, że rozstrzygnięcie postępowania, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania co wywołało uszczerbek interesie prawnym skarżącego, który polega na pozbawieniu go możliwości zawarcia umowy.

Wskazał, że udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów.

1) jakość;

2) kompleksowość;

3) dostępność; dni:

4) ciągłość;

5) cena. gdy

Zgodnie z tabelą nr 1.8. "świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie" zawartą w załączniku nr 1 do powyższego zarządzenia, która została wprowadzona zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r. Prezesa Narodowy Fundusz Zdrowia, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie powyższe kryteria należało wziąć pod uwagę. Komisja konkursowa dokonała oceny ofert jedynie w oparciu o kryterium 1, 2, 3 i 5, pomijając kryterium ciągłości. Działanie takie jest sprzeczne z wyżej powołanym zarządzeniem i narusza art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach. Jego zdaniem Komisja nie ma dowolności w wyborze kryteriów oceny ofert, lecz związana jest stanowiskiem Prezesa NFZ w tym przedmiocie.

Podniósł, że zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie akt postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił udostępnienia większości dokumentacji. Odmowa ta jest bezzasadna i stanowi naruszenie art. 73 k.p.a. Podniósł, że organ z jednej strony nie udostępnia odwołującemu się danych dotyczących innych świadczeniodawców, a z drugiej publikuje na swojej stronie internetowej zaskarżoną decyzję I instancji, która zawiera dane dotyczące odwołującego się, co do których organ stwierdził niedopuszczalność ich udostępniania w przypadku pozostałych oferentów. Stanowi to przejaw naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Wskazał, że na skutek prowadzonych negocjacji ustalono, że propozycje odwołującego się są zbieżne z propozycjami Narodowego Funduszu Zdrowia zarówno co do ilości świadczeń, jak również ich ceny, która była na tym samym poziomie jak rok wcześniej.

Wskazał, że powyższe naruszenia w toku postępowania konkursowego powinny być wzięte pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity z 2012 r., poz. 270 dalej także: "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 roku [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 roku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ – naruszają przepisy prawa.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a., natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych wskazał, iż można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych ( art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć że zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżący, jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącego. Ograniczenie skarżącemu dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu obu decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.