Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 654/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5. art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015r. Nr ... w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: upzp) na wniosek Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w O. (dalej: WZMiUW) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na odbudowie wałów przeciwpowodziowych rzeki Prosny na terenie Miasta i Gminy G. obręby: S., K., B., D.; na terenie Gminy D., obręb: S. i na terenie Gminy G., obręb: S., na działkach wyszczególnionych w załączniku do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego wystąpił WZMiUW. Wyjaśniono, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też organ w niniejszym postępowaniu przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stwierdzono również, że przed wydaniem decyzji uzyskano niezbędne uzgodnienia.

Pismem z dnia 27 marca 2015 r. W. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie interesów mieszkańców terenów sąsiadujących z nieruchomościami objętymi planowaną odbudową wału przeciwpowodziowego. Powołał się przy tym na uprzednie pisma złożone w sprawie, w których wskazywał, że ów wał ma wedle planów inwestora kończyć się bezpośrednio przed należącymi do niego zabudowaniami, co przy projektowanym podwyższeniu wału prowadzić będzie do zalania należących do niego budynków. W związku z powyższym odwołujący wniósł o częściową zmianę lokalizacji inwestycji i zabezpieczenie należącego do niego terenu przed zalaniem.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja nie obejmuje nowych wałów przeciwpowodziowych, lecz odbudowę wałów istniejących rzeki P. (wał prawy) na terenie gmin G. i D., położonych w powiecie o. (woj. wielkopolskie) oraz na terenie gminy G. położonej w powiecie w. (woj. łódzkie). Planowane przedsięwzięcie ma na celu kompleksową odbudowę prawostronnego wału rzeki P. na odcinku od km 118+000 do km 127+500. Wał ten oddziela rzekę P. od użytków zielonych, gruntów ornych oraz terenów mieszkaniowych m. S., D., K. i B.. Kolegium wskazało, że odbudowa ta ma na celu doprowadzenie parametrów technicznych wału do obowiązujących przepisów prawa oraz faktycznie występujących stanów wody. Inwestor podał bowiem, ze inwestycja polegać będzie na odbudowie istniejącego wału do najniższej wymaganej klasy IV, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579 ze zm., dalej: rozporządzenie). Dlatego nie można podzielić stanowiska odwołującego się, że planowana inwestycja jest budową nowego wału. Zakres inwestycji obejmuje tylko dotychczasową jego trasę, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania W. D. w zakresie zmiany przebiegu spornego wału przeciwpowodziowego tak, aby objąć ochroną jego gospodarstwo. Skoro bowiem istniejący wał kończy się przed zabudowaniami strony, to również jego odbudowa nie może dotyczyć innego przebiegu. Następnie Kolegium powołało przepisy art. 52 ust. 1 i art. 56 upzp oraz § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) i stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Burmistrz Miasta i Gminy G. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta zapadła w oparciu o pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. W świetle tego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów o ochronie środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Również projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedstawiono do uzgodnienia właściwym organom (art. 53 ust. 4 upzp), a uzyskane uzgodnienia (postanowienie RZGW w P. z dnia ... 2014 r. nr ... oraz milczące ze strony Starosty O. i Marszałka Województwa Wielkopolskiego.) potwierdziły, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. W rezultacie organ I instancji zobowiązany był uwzględnić wniosek inwestora. Kolegium stwierdziło też, że nie zostały naruszone przepisy o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 3 upzp w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Burmistrz Miasta i Gminy G. o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie informował Wójta Gminy D. oraz wójta Gminy G., a organy te nie wniosły żadnych zastrzeżeń. Kolegium wyjaśniło też, że nie ulega wątpliwości w świetle art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: ugn) w zw. z art. 2 pkt 5 upzp, że określone w rozstrzygnięciu zamierzenie inwestycyjne ma charakter inwestycji celu publicznego. Ponadto dodało, że to inwestor decyduje o kształcie inwestycji, a organy nie mogą narzucić w jakim miejscu inwestycja ma przebiegać.

W. D., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata W. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i niezastosowanie norm prawa materialnego, jak i brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony,

- art. 8 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 3 upzp poprzez brak innych składników, które powinna zawierać decyzja, a które określają przepisy szczególne tj. brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali,

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należycie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- art. 54 pkt 3 upzp poprzez brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, gdy integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji,

- art. 52 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że organ nie jest uprawniony do modyfikacji lub zmiany zakresu inwestycji, gdy w rzeczywistości związanie organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego nie jest związanie bezwzględnym.

Powołując się na przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi podniósł, iż w odwołaniu zarzucił, że w związku z realizacją inwestycji zostanie podniesiona wysokość wału, co w konsekwencji doprowadzi do zalania budynków. Dlatego w celu zabezpieczenia jego gospodarstwa lokalizacja planowanego wału powinna zostać częściowo zmieniona. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, jakoby przedmiotowa inwestycja polegała na odbudowie wałów, skoro ulegną zmianie parametry techniczne tychże wałów – ich wysokość. W tym zakresie – zdaniem skarżącego organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego. Następnie podniósł, że rażącym naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy było naruszenie art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 3 upzp i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieokreślenie w decyzji organu I instancji linii rozgraniczających teren inwestycji, a ponadto brak wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów stwierdzono, że planowana inwestycja nie jest budową nowego wału, a odbudową istniejącego. W decyzji organu I instancji znalazł się jedynie zapis w odniesieniu do art. 54 pkt 3 upzp, czyli linii rozgraniczających teren inwestycji, że ze względu na specyfikę inwestycji nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji, bowiem przebieg linii wałów pokrywa się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji. Skarżący podniósł, że częścią graficzną decyzji powinna być mapa zasadnicza, a w razie jej braku – kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:100, a w stosunku do inwestycji liniowych także 1:2000. Część graficzna decyzji odpowiada części graficznej wniosku. Braki zaś w treści decyzji, w zakresie elementów wskazanych w art. 54 upzp stanowią naruszenie prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno wniosek inwestora, jak i decyzja organu I instancji nie zawierały właściwych map. Załącznik do wniosku i do decyzji z dnia ... 2015 r. stanowiła jedynie mapa poglądowa oraz projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego poprzez brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji na odpowiednich mapach stanowiących integralną część decyzji organ naruszył art. 54 pkt 3 upzp. Samo określenie, iż przebieg linii wałów pokrywa się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na załącznikach graficznych, nie może zaś zostać uznane za spełnienie formalnych wymogów decyzji. Nie ma bowiem przepisu, który pozwalałby na pominięcie tego elementu decyzji. Załączenie odpowiednich map z naniesionymi liniami rozgraniczającymi jest tym ważniejsze w niniejszej sprawie, że odbudowa wału przeciwpowodziowego wraz z obiektami funkcjonalnie z nimi powiązanymi polegać ma na nadaniu mu nowych parametrów wysokościowo-geometrycznych. To zaś stanowi nie odbudowę wału, lecz jego budowę, gdyż inwestycja wiąże się ze zmianą klasy wału. Nadanie zaś nowych parametrów wałowi może wywierać negatywne oddziaływanie na gospodarstwo skarżącego, ponieważ wał kończy się bezpośrednio przed jego zabudowaniami. Budowa nowego wału wiązać się będzie z likwidacją miejsc przelewowych, jednocześnie zaś podniesienie jego wysokości może doprowadzić do zalania budynków. Zdaniem skarżącego organy orzekające dopuściły się też naruszenia art. 52 ust. 1 upzp, albowiem przed wydaniem decyzji nie zwróciły się do inwestora o modyfikacje wniosku ze względu na zagrożenie dla posesji skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem skargi W. D. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia ... 2015 r., ustalającą na wniosek Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P.. Rejonowy Oddział w O. (dalej: WZMiUW) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na odbudowie wałów przeciwpowodziowych rzeki P. na terenie Miasta i Gminy G. obręby: S., K., B., D.; na terenie Gminy D., obręb: S. i na terenie Gminy G., obręb: S., na działkach wyszczególnionych w załączniku do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), w szczególności zaś przepisy art. 5-56 tej ustawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zamiar inwestora dotyczy budowli przeciwpowodziowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 ze zm., dalej: ustawa). Przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy wśród budowli przeciwpowodziowych wymienia m.in. wały przeciwpowodziowe. Zgodnie z art. 1 ustawy określa ona szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zwanej dalej "inwestycją" oraz organy właściwe w tych sprawach. Jednocześnie za inwestora tych inwestycji uznaje się m.in. regionalny zarząd gospodarki wodnej (art. 2 pkt 2 ustawy).

W związku z powyższym na wstępie należy odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie nie powinny znaleźć zastosowania przepisy niniejszej ustawy, w miejsce przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że przepis art. 14 tej ustawy wskazuje, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w przypadku, gdyby uznać, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego należało zastosować przepisy omawianej ustawy, nie tylko należałoby procedować w innym trybie (określonym tą ustawą), lecz również właściwymi do jej rozstrzygnięcia byłyby inne organy – wojewoda, a w postępowaniu odwoławczy, - minister właściwy do spraw budownictwa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Zważyć należy, iż przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy określa, że w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizacje inwestycji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyłączeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy, a stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy – w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analogiczne brzmienie do powołanych przepisów mają przepisy art. 11i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.). Określono w nich, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777). Na kanwie tych uregulowań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, iż to od inwestora (wnioskodawcy) zależy wybór procedury realizacji inwestycji drogowej. Jeżeli zatem zdecyduje się na złożenie wniosku o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r., IV SA/Po 193/10, Lex nr 795747, również wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 208/12, Lex nr 1251906). Analogicznie należy uznać, że w odniesieniu do inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych wybór trybu realizacji inwestycji zależy od inwestora. Może on złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizacji inwestycji w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych albo wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by po jej uzyskaniu uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe, że skoro inwestor WZMiUW w P. Oddział w O. wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – odbudowę wałów przeciwpowodziowych, to organy orzekające wszczęły postępowanie i wydały w jego ramach rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze stwierdzić należy, iż stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 upzp ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega przy tym również na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania nie będących inwestorami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1576/12, Lex nr 1274543). To bowiem wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12, Lex nr 1241014). W świetle powyższego Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, jakoby organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie były związane wnioskiem inwestora. W powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. II OSK 1639/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "związanie organów tym wnioskiem dotyczyło zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tego obiektu np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe było ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji." Powyższe stanowisko potwierdza tezę, że to inwestor wyznacza formę, gabaryty, przeznaczenie i lokalizację inwestycji, a w sytuacji, gdy organ uzna jeden ze wskazanych elementów za niezgodny z prawem, inwestor przed rozstrzygnięciem sprawy może dokonać modyfikacji wniosku celem jego pozytywnego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie, zważywszy na charakter inwestycji – odbudowa w dotychczasowych granicach wału przeciwpowodziowego – nie było zarówno po stronie inwestora, jak i organów orzekających woli zmiany jej zakresu. Granice terenu objętego planowaną inwestycją (wnioskiem) zostały – zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp – przedstawione na załączonych do wniosku kopiach map zasadniczych w skali 1:1000 załączonych do wniosku. Przepis ów określa bowiem, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W tym miejscu należy również wskazać, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, jakoby wydana w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia ... 2015 r. nie zawiera – wbrew zapisom art. 54 pkt 3 upzp – określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Należy przypomnieć, że przepis art. 54 upzp określa, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że obligatoryjnym elementem decyzji jest ustalenie linii rozgraniczających inwestycję. Linie te muszą zostać wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowej w skali 1:2000. Jest to element graficzny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowi on odpowiednik części graficznej wniosku. Wobec tego załącznik graficzny do decyzji również powinien obejmować teren inwestycji, a także obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zawierać precyzyjne wyznaczenie linii rozgraniczających i nie może w tym zakresie odsyłać do późniejszej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 2108/2010, Lexis.pl nr 2460287, również A. Despot-Mładanowicz w komentarzu do art. 54 upzp, źródło: Lex Omega: stan prawny na 10.08.2014).

Zważyć należy, że w powołanej decyzji Burmistrz stwierdził, iż ze względu na specyfikę inwestycji nie określono linii rozgraniczających tej inwestycji. Przebieg linii wałów pokrywa się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część niniejszej decyzji. Z zapisu tego wynika zatem, że choć wprost organ nie określił przebiegu linii rozgraniczających terenu inwestycji, to wziąwszy pod uwagę, że inwestycja obejmuje odbudowę istniejących wałów przeciwpowodziowych, organ stwierdził, że linie te (jako linie wałów) pokrywają się z przebiegiem i szerokością wałów oznaczonych przede wszystkim na mapie zagospodarowania terenu stanowiącej jako załącznik nr 2 decyzji, jej integralną część. Wskazać bowiem należy, że we wspomnianej decyzji po zapisie odnoszącym się do linii rozgraniczających wskazano, że integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1 – mapa poglądowa, załącznik nr 2 – projekt zagospodarowania terenu – rys. od 2.1 do 2.10 i załącznik nr 3 – decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. nr ... z dn. ... 2014. Projekt zagospodarowania terenu (zał. nr 2) stanowią zaś mapy zasadnicze w skali 1:1000, na których przedstawiono zasięg inwestycji, który należy uznać za linie rozgraniczające teren inwestycji.

W związku z powyższym, choć w decyzji Burmistrza G. z dnia ... 2015 r. stwierdzono, iż nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji, to ich odzwierciedlenie stanowią na mapach projektu zagospodarowania terenu będących częścią decyzji – linie zasięgu inwestycji. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że do ww. decyzji załączono jedynie mapę poglądową, w niewłaściwej skali. Mapa ta stanowi załącznik nr 1, a omówione powyżej mapy zasadnicze od 2.1 do 2.10 składające się na projekt zagospodarowania terenu – załącznik nr 2 do decyzji. W rezultacie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające naruszenia art. 54 pkt 3 upzpz.

Rację przy tym należy przyznać skarżącemu, że w powyższym zakresie organy orzekające z naruszeniem art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa i art. 54 pkt 3 upzp nie zachowały się w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Winny bowiem wyjaśnić zarówno na czym polega specyfika inwestycji jako odbudowy istniejących wałów przeciwpowodziowych, jak i znaczenie projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji, jako jej załącznik. Niemniej jednak powyższe uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem zakres inwestycji, jak i jej faktyczny zasięg (linie rozgraniczające) zostały w decyzji jednoznacznie i precyzyjnie określone, co zostało wyjaśnione powyżej.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego jakoby przedmiotowa inwestycja nie stanowiła odbudowy wałów przeciwpowodziowych, lecz ich budowę. Po pierwsze należy wskazać, że to inwestor określa co jest przedmiotem inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 1 upzp). Ten zaś we wniosku z dnia 31 marca 2014 r. wyraźnie określił, że występuje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla odbudowy wałów przeciwpowodziowych rzeki P. gm. G. i D. w (wał prawy). Jednocześnie charakteryzując swój zamiar wyjaśnił, że aktualny stan techniczny odcinka prawostronnego wału przeciwpowodziowego rzeki P. jest zły ze względu na nieregularność kształtu – różne wysokości wału, szerokości korony oraz nachylenia skarp. Ponadto badania wykazały niejednolity stopień zagęszczenia korpusu wału, nieodpowiadający tego typu budowli. Wskazano, że wizje lokalne wykazały, że ziemny korpus wału na przeważającej części swej długości jest zadarniony oraz porośnięty roślinnością trawiastą. W związku z tym inwestor określił, że trzon odbudowy przedmiotowego wału wraz z obiektami funkcjonalnie powiązanymi (rowy przywałowe) będzie polegał na nadaniu mu nowych parametrów wysokościowo-geometrycznych. Odbudowany wał będzie posiadał koronę o szer. 3 m oraz nachylenie skarpy odwodnej 1:2,5 i odpowietrznej 1:2, a jego wysokość na całej długości zapewni wyniesienie ponad poziom wody miarodajnej o 0,50 m i ponad poziom wody kontrolnej o 0,30 m.

Odnosząc powyższe wyjaśnienia inwestora do podnoszonej przez skarżącego kwestii, czy inwestycja ta w rzeczywistości jest odbudową czy budową wałów przeciwpowodziowych Sąd pragnie wskazać, że zagadnienia tego nie da się rozstrzygnąć w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zawierają one bowiem definicji tychże pojęć. Na gruncie zaś przepisów Prawa budowlanego wywołane przez skarżącego spór jest o tyle bezpodstawny, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m.in. jego odbudowę. Oznacza to, że to czy inwestor zdefiniował przedmiot swych zamiarów inwestycyjnych jako budowa czy jako odbudowa wałów przeciwpowodziowych nie wpływa na ocenę legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Ponadto należy wskazać, że skoro intencją inwestora była odbudowa wałów przeciwpowodziowych w jego dotychczasowym przebiegu, jedynie ze zmianą parametrów wysokościowo-geometrycznych ze względu na ich zniszczenie, to mamy do czynienia z odbudową.

Jednocześnie słusznie stwierdził organ odwoławczy, że inwestor określił sporną wysokość odbudowywanych wałów wedle najniższej klasy IV ważności budowli hydrotechnicznych. Sąd stanowisko to podziela. Zważyć należy, iż stosownie do przepisu § 26 Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579 ze zm.) stałe budowle hydrotechniczne zalicza się do jednej z czterech klas ważności I, II, III, IV. Najwyższą klasą ważności jest klasa I.

Sąd pragnie również stwierdzić, że przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie organ I instancji uzyskał – zgodnie z art. 53 ust. 4 upzp – niezbędne opinie i uzgodnienia. Postanowieniem z dnia ... 2014 r. nr ... Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na podstawie art. 4a pkt 3 Prawa wodnego i art. 54 ust. 4 pkt 11 upzp uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, stwierdzając, że teren inwestycji częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Burmistrz G. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mając przy tym na uwadze, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto projekt decyzji lokalizacyjnej został przedłożony Staroście O. i Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, którzy w terminie 2 tygodni nie przedstawili swych stanowisk. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zważywszy, że powołane wyżej organy nie zajęły stanowiska, słusznie uznano, iż wyraziły milczącą aprobatę.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej co do naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania – art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieprzeprowadzanie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i nienależyte uzasadnienie decyzji Sąd podziela ten zarzut jedynie w zakresie uchybień co do braku uzasadnienia decyzji organu I instancji. Faktycznie zabrakło w nim wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, powołania przepisów prawa, które znalazły w sprawie zastosowanie, jak również wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Właściwie uzasadnienie tejże decyzji sprowadza się do przypomnienia charakteru inwestycji, podania informacji, że dla terenu nią objętego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz wskazania, że w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia. Niemniej jednak w ocenie Sądu zważywszy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera niezbędne elementy, a także postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie w granicach wyznaczonych wnioskiem inwestora było wyczerpujące, Sąd uznał, że naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wymaga dodania, że podnoszona przez skarżącego, tak w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak i następnie w skardze, kwestia obaw o zalanie należących do niego nieruchomości (w tym zabudowań) usytuowanych w sąsiedztwie przedmiotowego wału przeciwpowodziowego, znalazła wyraz w wyjaśnieniach inwestora m.in. w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., w którym wskazał on, że przyjęte parametry wału (IV klasa ważności) były podyktowane koniecznością przyjęcia dla przedmiotowego wału prawostronnego tych samych parametrów wysokościowych co dla zaprojektowanego wcześniej wału lewostronnego. Niedopuszczalna byłaby bowiem sytuacja kiedy wał prawostronny miałby inne (niższe) parametry wysokościowe niż wał lewostronny – skutkowałoby to w przypadku wyższych stanów wód przelewaniem się wody na długości całego wału na tereny po prawej stronie rzeki P. Ponadto wyjaśniono, że zakres przedmiotowej inwestycji przewiduje odbudowę istniejącego wału, zatem obejmuje tylko dotychczasową jego trasę, kończącą się przed zabudowaniami należącymi do W. D. Objęcie zaś pełną ochroną przeciwpowodziową gospodarstwa skarżącego wymaga odrębnego opracowania projektowego zleconego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w O.

W świetle powyższego i wyjaśnień organu odwoławczego odnoszących się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów, Sąd uznał, że naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 kpa), których dopuścił się organ I instancji poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia swej decyzji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Stwierdziwszy zaś, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.