Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 112/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 77b
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zmiany granic [...] Parku Narodowego na obszarze działania powiatu włodawskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. Dyrektor Poleskiego Parku Narodowego w Urszulinie zwrócił się z wnioskiem do Rady Powiatu Włodawskiego o dokonanie uzgodnienia zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego w Urszulinie na obszarze działania Powiatu Włodawskiego. Wniosek dotyczył włączenia w granice Parku gruntów na terenie Gminy Hańsk, Gminy Urszulin oraz Gminy Stary Brus.

Pismo to, jak wynika z zwrotnego poświadczenia odbioru, zostało doręczone na adres Rady Powiatu we Włodawie w dniu 7 lipca 2008 r.

W dniu 7 sierpnia 2008 r. Rada Powiatu Włodawskiego podjęła uchwałę nr In/157/08 w sprawie uzgodnienia zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego w Urszulinie na obszarze działania Powiatu Włodawskiego. Z treści tej uchwały wynika, że na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 77b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uzgodniono projekt zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego na obszarze Gminy Hańsk i Gminy Stary Brus, natomiast nie uzgodniono projektu zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego na obszarze Gminy Urszulin. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że wydając rozstrzygnięcie co do uzgodnienia projektu zmiany granic PPN na obszarze działania poszczególnych gmin Rada Powiatu wzięła pod uwagę stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organy bezpośrednio zainteresowanych gmin. Rada Gminy Hańsk uchwałą z dnia 25 kwietnia 2008 r. i Rada Gminy Stary Brus uchwałą z dnia 22 kwietnia 2008 r. uzgodniły bowiem projekt zmiany granic PPN na obszarze swego działania, zaś Rada Gminy Urszulin uchwałą z dnia 26 czerwca 2008 r. nie uzgodniła projektu zmiany granic PPN na terenie gminy Urszulin.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Prokurator Rejonowy we Włodawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie przed Sądem wystąpiła w imieniu skarżącego prokurator Prokuratury Apelacyjnej Lublinie A. W.-R., która sprostowała oczywistą omyłkę na stronie 2 skargi, polegającą na użyciu słowa "decyzji" zamiast "skargi" oraz sprecyzowała zarzuty skargi. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, przez podjęcie tej uchwały pomimo upływu w dniu 6 sierpnia 2008 r. 30-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie na takie uzgodnienie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. § 38 statutu Rady Powiatu Włodawskiego i Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego, poprzez przyjęcie, że wniosek o dokonanie uzgodnienia zmiany granic PPN w Urszulinie wpłynął do Rady Powiatu Włodawskiego w dniu 9 lipca 2008 r., podczas gdy został on faktycznie doręczony w dniu 7 lipca 2008 r., tj. w dniu doręczenia pisma w lokalu siedziby Rady Powiatu do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism – pracownikowi Starostwa Powiatowego we Włodawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Włodawskiego wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż wniosek o dokonanie uzgodnienia zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego w Urszulinie został przekazany do Biura Rady Powiatu we Włodawie w dniu 9 lipca 2008 r. i od daty tej należy liczyć 30-dniowy termin określony w art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto Rada Powiatu wskazała, że wniosek Dyrektora PPN o uzgodnienie zmiany granic tego Parku nie stanowi rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 77b ust. 1 i 4 powołanej ustawy, a zatem termin wynikający z tego przepisu nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Rady Powiatu Włodawskiego wyjaśnił dodatkowo, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i została wydana na podstawie art. 10 ustawy o ochronie przyrody z powodu braku innej podstawy prawnej. Przepis ten kwestię zmiany granic parku narodowego zastrzega do kompetencji Rady Ministrów, dlatego zaskarżona uchwała wyraża wstępne stanowisko Rady Powiatu w sprawie rozszerzenia granic PPN, w celu wspomożenia przyszłych starań Dyrektora Parku o zmianę granic Parku.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Poleskiego Parku Narodowego w Urszulinie na rozprawie przed Sądem przyłączył się do skargi i wskazał, że brzmienie art. 10 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 77b ustawy o samorządzie gminnym nasuwa wątpliwości, czy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wniosek Dyrektora, czy projekt rozporządzenia Rady Ministrów.

W piśmie z dnia 6 maja precyzując swoje stanowisko wyrażone na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, iż tryb postępowania w przedmiocie uzgodnienia zmiany granic PPN, który został zastosowany przez Dyrektora Parku w tej sprawie był prawidłowy. Z art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, jak podkreślił pełnomocnik, że przedmiotem podlegającym uzgodnieniu z właściwymi organami jest materia (rozumiana jako: utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja) podlegająca regulacji w formie rozporządzenia rady Ministrów. W odniesieniu do uzgodnienia, o którym mowa wyżej, ustawodawca nie posługuje się pojęciem "rozporządzenia Rady Ministrów", ani pojęciem "projektu rozporządzenia Rady Ministrów". Dodatkowo podniósł, iż w ustępach 6-8 omawianego artykułu, w odróżnieniu do ustępu 2 tego artykułu, wyraźnie określono, że uzgodnieniu podlegają projekty wymienionych w tych przepisach aktów. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania, gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie wymogu uzgadniania projektu rozporządzenia w sprawie zmiany granic parku narodowego, to zapis taki zostałby zawarty w art. 10 ust. 2 ustawy. Skoro przepis ten nie zawiera takiego sformułowania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że taki wymóg istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga prokuratora jest uzasadniona.

W myśl przepisu art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 listopada 2005 r. I OSK 1065/05, nie publ. oraz z dnia 13 października 2006 r. I OSK 978/06, nie publ., dotyczący analogicznego przepisu ustawy o samorządzie gminnym).

Legitymacja prokuratora w sprawie niniejszej nie budzi zatem wątpliwości.

Sąd podziela pogląd prokuratora, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Przepis art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi:

"1. Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

3. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2.

4. Do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania przez organy powiatu rozstrzygnięć innych organów przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku gdy przepisy prawa przewidują zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie przez radę powiatu rozstrzygnięć innych organów, podjęcie uchwały wyrażającej stanowisko rady powiatu nastąpić powinno w terminie 30 dni.

Podkreślić należy, że przedstawienie radzie powiatu określonego rozstrzygnięcia lub jego projektu do wyrażenia stanowiska w trybie art. 77b musi wynikać zawsze z przepisów szczególnych. Przepis art. 77b nie wskazuje bowiem sytuacji, w których na inne organy nałożony jest obowiązek uzgodnienia, zatwierdzenia lub zaopiniowania swojego rozstrzygnięcia.

Przewidziane w art. 77b terminy nie mają charakteru instrukcyjnego, ponieważ ustawa wiąże z ich upływem poważne konsekwencje prawne. W myśl art. 77b ust. 3, jeśli organ, od którego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania uzależniona jest ważność rozstrzygnięcia powiatu, nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie określonym w ustawie, z upływem tego terminu rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ powiatu. Podzielić należy zatem wyrażany w doktrynie pogląd, że z chwilą upływu terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować (por. "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz" pod red. Bogdana Dolnickiego, Zakamycze 2005, s. 471 oraz "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 477).

Stosując ten przepis odpowiednio do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania przez radę powiatu rozstrzygnięć innych organów (art. 77b ust. 4) stwierdzić należy, że po upływie 30 dni od doręczenia radzie powiatu rozstrzygnięcia innego organu lub jego projektu rada traci uprawnienie do zajęcia stanowiska w sprawie tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w trybie określonym w art. 77b rada nie może zająć już stanowiska w sprawie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięcia innego organu. Podjęcie uchwały wyrażającej wiążące stanowisko rady powiatu po upływie trzydziestodniowego terminu stanowi zatem naruszenie przepisu art. 77b.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała podjęta została po upływie trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 77b ust. 2 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek Dyrektora Poleskiego Parku Narodowego o uzgodnienie zmiany granic Parku, noszący datę 27 czerwca 2008 r., wysłany dnia 2 lipca 2008 r., doręczony został przez pocztę na adres Rady Powiatu we Włodawie w dniu 7 lipca 2008 r. Data ta wskazana została na dowodzie doręczenia, którego kopia, potwierdzona za zgodność z oryginałem, znajduje się w aktach przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę.

Z kopii dowodu doręczenia wynika, że przesyłka, adresowana do Rady Powiatu, odebrana została przez pracownika Starostwa Powiatowego, o czym świadczy pieczęć tego Starostwa oraz pieczątka imienna osoby odbierającej przesyłkę. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana.

Nie ulega również wątpliwości, że na tak doręczonym wniosku jako datę wpływu do Rady Powiatu wskazany został dzień 9 lipca 2007 r. Na jednej z kopii wniosku widoczny jest datownik Rady Powiatu we Włodawie, z nieczytelnym podpisem, stwierdzający fakt wpłynięcia pisma do Rady w tym dniu. Dołączona została także kopia fragmentu dziennika korespondencji Rady Powiatu we Włodawie za okres od 11 lipca 2007 r., w której pod poz. 50 odnotowano wpływ wniosku o uzgodnienie z datą 9 lipca 2008 r.

Sporne jest w sprawie niniejszej, czy za datę wpływu pisma do Rady uznać należy datę wynikającą z pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki, będącego w posiadaniu nadawcy, czy też datę faktycznego otrzymania pisma przez Radę i wpisania go do własnego dziennika korespondencji.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że datą doręczenia wniosku o uzgodnienie jest data pokwitowania odbioru przesyłki przez pracownika Starostwa Powiatowego, widoczna na pocztowym dowodzie doręczenia, tj. dzień 7 lipca 2008 r.

Przepis art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, określający termin na zajęcie stanowiska przez organ powiatu, wskazuje, że termin ten liczy się od daty doręczenia rozstrzygnięcia innego organu lub jego projektu w celu zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania. Nie precyzuje jednocześnie sposobu doręczenia. Doręczenie nastąpić może zatem w szczególności przez pocztę. W myśl przepisu art. 3 pkt 5) ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 , Nr 189, poz. 1159 ze zm.), doręczenie to wydanie przesyłki adresatowi, a w przypadkach określonych prawem także innej osobie. Szczegółowy sposób doręczania przesyłek określony został w art. 26 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że przesyłkę doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce. W przypadku organów władzy publicznej przesyłka może być wydana ze skutkiem doręczenia osobie uprawnionej do odbioru przesyłek w urzędzie organu władzy publicznej, jeżeli adresatem przesyłki jest dany organ władzy publicznej. Także w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej skutecznym doręczeniem przesyłki jest wydanie jej osobie uprawnionej do odbioru przesyłek.

Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Organem wykonawczym powiatu jest zarząd, do którego zadań należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady i wykonywanie uchwał rady (art. 32). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33). Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i zarządu określa statut powiatu (art. 19 i art. 32 ust. 4). Organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny (art. 35 ust. 1).

Z powołanych przepisów oraz przedstawionego na rozprawie statutu Powiatu Włodawskiego i regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego we Włodawie wynika, że Rada jako organ Powiatu Włodawskiego wchodzi w skład struktury organizacyjnej Powiatu i nie posiada ani własnego adresu, ani wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, zapewniającej wykonywanie jej zadań. Obsługę Rady zapewnia Starostwo Powiatowe we Włodawie. Również w Biuletynie Informacji Publicznej, mającym na celu udostępnianie informacji publicznej w postaci elektronicznej, jako jednostka obsługująca Radę wskazane jest Starostwo Powiatowe we Włodawie. Doręczanie korespondencji adresowanej do Rady Powiatu we Włodawie dokonywane jest więc na adres taki sam, jak Starostwa Powiatowego we Włodawie. Nie ma zresztą innej możliwości doręczenia przesyłki przez pocztę, skoro Rada nie ma odrębnego od Starostwa adresu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przesyłka adresowana do Rady Powiatu, zawierająca wniosek o uzgodnienie zmiany granic parku narodowego, wydana pracownikowi Starostwa Powiatowego w dniu 7 lipca 2008 r., doręczona została Radzie Powiatu skutecznie w tym właśnie dniu. Jak wynika z regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego we Włodawie oraz zakresu czynności pracownika Starostwa, który pokwitował odbiór przesyłki, przyjmowanie i odbieranie korespondencji należy do obowiązków pracownika Wydziału Organizacyjno – Prawnego, zapewniającego obsługę Rady. Za datę doręczenia nie może być więc uznana data późniejszego wpisania przesyłki do dziennika korespondencji Rady Powiatu. Kwestia sposobu dalszego przekazania korespondencji w ramach struktury organizacyjnej Powiatu nie może mieć wpływu na ustalenie daty doręczenia przesyłki nadanej przez pocztę.

Ustalenie, że wniosek o uzgodnienie w trybie art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym doręczony został Radzie Powiatu Włodawskiego w dniu 7 lipca 2008 r. uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podjętej w dniu 7 sierpnia 2008 r., a więc z przekroczeniem terminu trzydziestodniowego w tym przepisie określonego. Ponownie należy bowiem podkreślić, że z upływem terminu ustawowego Rada utraciła uprawnienie do podjęcia uchwały na podstawie art. 77b. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nakazuje to stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Przepis ten, w brzmieniu z daty podjęcia uchwały (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), stanowi w ust. 1 i 2: "1. Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieprzechodzące w trwały zarząd parku narodowego. Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, kieruje się rzeczywistym stanem wartości przyrodniczych obszaru. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku narodowego następuje wyłącznie w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych i kulturowych jego obszaru.

2. Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag".

W art. 10 ust. 2 ustawy określono, że zmiana granic parku narodowego wymaga uzgodnienia z jednostkami samorządu terytorialnego. W doktrynie wyrażono pogląd, że skoro utworzenie parku, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, to w przypadku planowania utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku, niezbędne będzie uzgodnienie z jednostkami samorządu terytorialnego projektu rozporządzenia. Podkreśla się, że uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. W związku z tym wymagana jest zgoda co do treści aktu prawnego (rozporządzenia) zarówno organu upoważnionego do jego wydania, jak i organu uzgadniającego jego treść (por. Krzysztof Gruszecki, "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Zakamycze 2005, s.50).

Niezależnie zatem od naruszenia przepisu art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, wskazać należy na brak podstaw do podejmowania przez Radę Powiatu Włodawskiego uchwały w sprawie uzgodnienia zmiany granic Poleskiego Parku Narodowego w oparciu o przepis art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia w tym trybie wymaga bowiem projekt rozporządzenia, określonego w art. 10 ust. 1, a nie wniosek dyrektora parku w sprawie zmiany jego granic. Nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika Rady Powiatu Włodawskiego, że Rada miała prawo podjąć uchwałę na podstawie wskazanego przepisu, ponieważ brak było innej podstawy prawnej. Nie sposób również przyjąć, że zaskarżona uchwała była – jak twierdzi pełnomocnik Rady – uchwałą intencyjną, mającą na celu wspomożenie przyszłych starań Dyrektora Poleskiego Parku Narodowego o zmianę jego granic. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że wniosek dyrektora Poleskiego Parku narodowego nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem nie mają do niego zastosowania terminy określone w tym przepisie. Powołanie się przez Radę na przepis art. 10 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym nakazuje ocenę zgodności z prawem uchwały w oparciu o wskazane w niej przepisy.

Przepisy te nie dawały Radzie Powiatu Włodawskiego podstawy do podjęcia w dniu 7 sierpnia 2008 r. zaskarżonej uchwały.

Ubocznie podnieść należy, że wykracza poza ramy niniejszego postępowania ocena rozwiązań legislacyjnych przyjętych przez ustawodawcę w art. 10 ustawy o ochronie przyrody. Wątpliwości, jakie może nasuwać celowość takiego uregulowania oraz brak szczegółowego określenia trybu uzgodnień, nie miały wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.