Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Teza: organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze.

TEZY

organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (sprawozdawca) Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak Anna Łukaszewska-Macioch Joanna Runge-Lissowska Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "czy organem II instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też wojewoda" podjął następującą uchwałę: organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 6 lutego 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych - czy organem drugiej instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też wojewoda?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały wskazującej organ drugiej instancji właściwy w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, powołał się na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w wykładni tego przepisu występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w dwu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. II OW 47/06 i II OW 66/06, właściwość instancyjną samorządowego kolegium odwoławczego w powyższych sprawach wywodzić należy z art. 17 pkt 1 k.p.a., w świetle którego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jeżeli inaczej nie stanowią ustawy szczególne, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Redakcja przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.), lecz jest zadaniem własnym starosty. Ustawodawca expressis verbis wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno-budowlanej". Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie dotyczącym właściwości organów. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07, stwierdzając, że skoro przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują organu właściwego do rozpoznawania zażaleń (organu wyższego stopnia) w sprawach odmowy wydawania zaświadczeń w trybie art. 219 k.p.a., organ ten należy ustalić na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. i przyjąć, że jest nim samorządowe kolegium odwoławcze. Analogiczną ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. II OW 131/08, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze a Wojewodą Dolnośląskim poprzez wskazanie pierwszego z wymienionych organów jako właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Odmiennie do problematyki określenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia na podjęte przez starostę postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 31 maja 2007 r. sygn. VII SA/Wa 313/07. Sąd uznał za błędny pogląd, zgodnie z którym dla przypisania kompetencji organu drugiej instancji w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zastosowanie może mieć ogólna zasada wyrażona w art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowiąca, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawodawca w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali do rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazał starostę, albowiem widział w nim organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro to kryterium zdecydowało o kompetencji organu pierwszej instancji, to takie samo kryterium musi decydować o określeniu kompetencji organu drugiej instancji, którym będzie w tym przypadku wojewoda. Zdaniem Sądu, za powyższym poglądem może przemawiać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. II SA/Lu 393/00, ONSA 2003/3/12, w którym Sąd nie zakwestionował właściwości wojewody jako organu drugiej instancji w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje, że sądy nie kwestionowały właściwości wojewody do rozpatrywania zażaleń na postanowienia starosty podjęte w sprawach wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu również w innych przypadkach poza wymienionym (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. III SA/Po 392/06 i III SA/Po 393/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2007 r. sygn. III SA/Po 990/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2007 r. sygn. II SA/Po 265/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Bd 935/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. VII SA/Wa 318/08). Powyższe wskazuje na to, że zachodzi rozbieżność pomiędzy orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, a orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, która powinna zostać wyeliminowana poprzez podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiając własną ocenę przepisów, których wyjaśnienie ma stać się przedmiotem wnioskowanej uchwały wskazał, że popiera jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w postanowieniach rozstrzygających spory kompetencyjne, zgodnie z którym, organem właściwym do rozpatrywania zażaleń na postanowienia starostów odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali są samorządowe kolegia odwoławcze. Rzecznik wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do twierdzenia, iż pomimo nowelizacji ustawy o własności lokali wprowadzonej przez art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.), w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały, wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta jako organ pierwszej instancji i wojewoda jako organ wyższego stopnia.

W pisemnym stanowisku prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały, że organem drugiej instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest samorządowe kolegium odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko, prokurator przywołał argumenty zbieżne z twierdzeniami wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Odnosząc się do rozpatrywanego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy stwierdzić, że zostały spełnione ustawowe przesłanki podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przedstawione zagadnienie prawne. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje bowiem na występowanie w nim rozbieżności w zakresie stosowania art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. W treści pytania Rzecznika Praw Obywatelskich nie nawiązano co prawda do wymienionego wyżej przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., niemniej zarówno z uzasadnienia wniosku, jak i z orzeczeń sądów w tym wniosku wymienionych wynika, że przedmiotem niejednolitej wykładni pozostaje regulacja normatywna konstruowana nie tylko w oparciu o normę art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, ale również normę przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazującego na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia względem starosty odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W tych orzeczeniach sądów, w których pogląd prawny polegający na uznaniu wojewody za organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, wyprowadzony mógłby zostać nie tyle z faktu oddalenia przez sąd administracyjny skargi, co z bezpośredniego odniesienia się do zagadnienia właściwości organów, sądy jednoznacznie zanegowały możliwość traktowania art. 17 pkt 1 k.p.a. jako podstawy ustalenia właściwości samorządowego kolegium odwoławczego w analizowanym postępowaniu o wydanie zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. VII SA/Wa 313/07). Ponadto, z samej treści pytania wywieść można, że składającemu wniosek o podjęcie uchwały nie chodzi o dokonanie wykładni art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, traktowanego jako zamknięta (pełna) regulacja prawna. Wprawdzie Rzecznik posłużył się w pytaniu niewystępującym w Kodeksie postępowania administracyjnego terminem "organu II instancji", pomijając używane w tym zakresie prawidłowe pojęcie "organu wyższego stopnia" (art. 17 pkt 1-4 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a.), jednakże nie zmienia to istoty rzeczy, a więc niezbędności określenia toku instancji w postępowaniu prowadzonym w sprawie (odmowy) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu (art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zróżnicowanie w stosowaniu przepisu prawa administracyjnego zachodzące między orzecznictwem tego Sądu a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych nie sprawia, że kontrastującym ze sobą stanowiskom orzeczniczym nie można przypisać charakteru rozbieżności, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie bowiem stwierdza, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie "w orzecznictwie sądów administracyjnych", ma szeroki zakres i daje podstawę do uznania, iż rozbieżności, uzasadniające podjęcie inicjatywy mającej na celu usunięcie występującej różnicy stanowisk, mogą mieć miejsce zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego lub wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i pomiędzy orzecznictwem NSA a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych (por. uchwała NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08; R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, nr 2, s. 29). Zgodzić się należy również z poglądem, że jeżeli rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego, można mówić o występowaniu realnej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku wskazał wprawdzie na różnicę stanowisk w sposobie interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, zachodzącą pomiędzy orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, ale warto zauważyć, że rozbieżności występujące w stosowaniu przywołanego przepisu mają zakres szerszy.

Po pierwsze, tok instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali odmiennie określany jest w orzecznictwie samych wojewódzkich sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. II SA/Op 123/04, prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Sz 959/07, z których można wywieść - w odróżnieniu od przytoczonych przez Rzecznika orzeczeń innych wojewódzkich sądów administracyjnych - właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania zażalenia od postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu). O różnicach interpretacyjnych występujących w analizowanym zakresie mówić można w ramach nawet tego samego sądu administracyjnego (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. III SA/Gd 596/05 oddalający skargę na postanowienie wojewody w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. II SA/Gd 378/07 oddalający skargę na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia). Ewidentność zaistniałych rozbieżności w sądach pierwszej instancji, dotyczących oceny znaczenia art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, najpełniej potwierdza to, że odmienne oceny prawne wskazujące na właściwość wojewody bądź samorządowego kolegium odwoławczego poszczególne składy sędziowskie tego samego sądu administracyjnego wyrażały niejednokrotnie w przeciągu nawet bardzo krótkiego okresu czasu (por. prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r. sygn. II SA/Sz 418/08 oraz z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SA/Sz 515/08).

Po drugie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie samego Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie właściwości organu wyższego stopnia w sprawie zaświadczeń o samodzielności lokalu było przyjmowane niejednolicie. W przywołanych już wyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. II OW 47/06 i II OW 66/06, czy też w postanowieniu z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 zawarte zostały zapatrywania rozbieżne z tymi, które zdają się wynikać ze stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 3628/02, LexPolonica nr 360645. W orzeczeniu tym, kwalifikując złożone do starosty podanie jako wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wadliwość działania orzekających w sprawie organów (starosty i wojewody), jednakże zakresem tejże wadliwości nie objął naruszenia przez organ II instancji przepisów o właściwości. W świetle art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać zatem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenił, by przyjęcie przez wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty właściwości do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, było wadliwe. Podobnie ocenić trzeba też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. II SA/Lu 393/00, w którym Sąd oddalił skargę na postanowienie wojewody utrzymujące w mocy postanowienie prezydenta odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Rzecznik w swoim wniosku wskazał wprawdzie, że powyższy wyrok "zapadł w innym stanie prawnym", jednakże z oceną tą nie można w całości się zgodzić. Co prawda, podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji był art. 2 ust. 3 ustawy o samodzielności lokali w brzmieniu poprzednio obowiązującym, jednakże postanowienie wojewody z dnia 25 lutego 2000 r. wydane zostało, na co zwrócić należy uwagę, na podstawie przywołanego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136).

Nie można wreszcie nie dostrzec, że wątpliwości interpretacyjne w analizowanym zakresie dotyczącym stosowania art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali zgłaszają organy administracji publicznej (wojewodowie i samorządowe kolegia odwoławcze), wnosząc o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych. Co prawda ten rodzaj kolizji w wyniku przyjmowanej wykładni prawa sam w sobie w żadnym razie nie może uzasadniać podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, niemniej zgłaszanie wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych ogniskujących się wokół omawianego zagadnienia prawnego, wskazuje na jego aktualność (por. siedem postanowień NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. I OW 124/08, sygn. I OW 125/08, sygn. I OW 126/08, sygn. I OW 127/08, sygn. I OW 128/08, sygn. I OW 129/08, sygn. I OW 130/08; trzy postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. I OW 131/08, sygn. I OW 132/08, sygn. I OW 133/08).

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożony w niniejszej sprawie wniosek za uzasadniony, dostrzegając, że ustalenie prawidłowej wykładni analizowanych przepisów wywołujących rozbieżności w orzecznictwie pozwoli wyeliminować różnicę stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne w tej kwestii.

Przystępując do wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej należy stwierdzić, że wiąże się ona z koniecznością odpowiedzi na pytanie o przyjętą przez ustawodawcę na gruncie ustawy o własności lokali strukturę administracyjnego toku instancji w sprawie polegającej na wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu. Od sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem w sposób bezpośredni to, jakiemu organowi administracji będzie możliwe nadanie uprawnień organu wyższego stopnia względem starosty w analizowanym zakresie.

W prawie administracyjnym ukształtował się pogląd, że przez tok instancji należy rozumieć sposób rozpoznawania sprawy (przebieg postępowania) przed organami różnych instancji, przy czym posługiwanie się pojęciem instancji (toku instancji) staje się uzasadnione wówczas, gdy prawo przewiduje działanie przynajmniej dwóch instancji, ich kolejność i sposób działania (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji , Kraków 1986, s. 11 i nast.). Tok instancji jednocześnie łączyć trzeba z tą kategorią prawną, która w literaturze oraz w orzecznictwie sądowym nazywana jest właściwością instancyjną organu administracji publicznej. Pojęcie to definiowane jest albo jako "zdolność prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 123), albo szerzej, jako "upoważnienie danego organu do załatwiania sprawy w pierwszej bądź drugiej instancji" (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 76; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 47). Niezależnie od tego, która z przedstawionych koncepcji teoretycznych wydaje się bardziej trafna, nie może budzić wątpliwości, że w procesie poszukiwania podstawy do ustalenia właściwości instancyjnej organu uprawnionego do rozpoznania danej sprawy, poza zakresem rozważań nie można pozostawić sposobu ukształtowania przez ustawodawcę kompetencji organu pierwszej instancji. Nie bez racji w piśmiennictwie podkreśla się bowiem, że określenie właściwości instancyjnej powinno rozpoczynać się od umiejscowienia kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, ponieważ kompetencja organu drugiej instancji jest od tamtej pochodną. Przywołując w tym zakresie stanowisko J. Zimmermanna, wskazać za tym trafnym poglądem trzeba, że kompetencja organu pierwszej instancji powinna być ustalana na podstawie normy prawa administracyjnego materialnego, wyznaczającej zakres danej sprawy administracyjnej. Kompetencja organu drugiej instancji "(...) da się określić za pomocą norm prawa administracyjnego procesowego, które wprowadzając zwyczajny środek prawny i posługując się zwrotem: "organ wyższego stopnia" lub podobnym wskazują kierunek poszukiwania tej kompetencji. (...) W systemie merytorycznego toku instancji tak wyznaczona kompetencja nie przestaje jednak być kompetencją do załatwienia sprawy administracyjnej, a oparta na niej kategoria właściwości, właściwością należącą do prawa materialnego. Zawsze wyznaczenie organu drugiej instancji zależy od tego, jak została zlokalizowana kompetencja instancji pierwszej. Reguły te, związane z właściwością instancyjną, powinny w jednakowym stopniu dotyczyć kompetencji organu II instancji uruchamianej przez wniesienie odwołania i przez wniesienie zażalenia." (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2001 r. sygn. III SA 1247/00, OSP 2001/10, poz. 525).

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali reguluje sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak definiowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, odnosząc się do kwestii sensu stricto cywilnoprawnych (prawa własności). Objęty zakresem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowi jednak, że spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdza starosta w drodze zaświadczenia. Warunki, o których wyżej mowa, traktowane jako wyznacznik samodzielności lokalu, dotyczą spełniania przez lokal odpowiednich wymagań techniczno-budowlanych. Od ich spełnienia zależy to, czy możliwe będzie ustanowienie w budynku odrębnej własności lokalu (mieszkalnego lub użytkowego). Powyższa regulacja prawna nawiązuje do regulacji zawartej w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94, poz. 848), która w art. 2 przyjmowała, że ustanowienie odrębnej własności lokalu powinno nastąpić w formie aktu notarialnego, a akt ten powinien między innymi określać "rodzaj, położenie i rozmiar poszczególnych lokali z powołaniem się na plan". W uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. W. 6/96 (OTK ZU 197/1 poz. 14) Trybunał Konstytucyjny nawiązując do art. 2 ust. 3 obowiązującej ustawy o własności lokali oraz jej historycznego odpowiednika wskazał, że wprowadzenie wymogu stwierdzenia przez właściwy organ administracji o samodzielności określonego lokalu (w formie zaświadczenia) musi być traktowane jako niezbędne, albowiem każda nieruchomość lokalowa winna być dokładnie oznaczona, skoro nie może być rzeczą coś, co nie jest wydzielone trwałymi ścianami i z czego nie można samodzielnie korzystać.

Nie może być wątpliwości, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217-220). Zwrócić należy jednakże uwagę, że stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia /dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej/ (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. OSK 1653/04). Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niekwestionowane uznane być musi stanowisko, zgodnie z którym określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu, użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 21 stycznia 1997 r. sygn. SA/Łd 3105/95, OSP 1998/6/106 z aprobującą glosą E. Ochendowskiego; podobnie wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r. sygn. I OSK 588/08), niemniej zasada ta nie oznacza, że stwierdzenie samodzielności lokalu, z tej przyczyny, że opiera się na dokumentacji złożonej organowi, nie będzie przyjmowało formy zaświadczenia (zaświadczenia sui generis). Stwierdzenie przez starostę, że lokal spełnia warunki techniczno-budowlane potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Wydanie przez starostę zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu w sposób pośredni wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie będzie jednakże wynikał z faktu wydania zaświadczenia. Odróżnić z tego względu zatem należy tak kwalifikowaną czynność materialno-techniczną starosty od aktów administracyjnych organu, które władczo ustalają z mocy prawa konkretne uprawnienia (por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 38; Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10, s. 59-61). Pomimo, że postępowanie wyjaśniające w sprawie samodzielności lokalu ma przebieg częściowo odmienny od rozwiązań ogólnych przyjętych w k.p.a., do wydania zaświadczenia, w tym także do kwestii odmowy jego wydania (lub odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści), przyjąć trzeba, że zastosowanie mieć będą zasady kodeksowe, przewidujące obowiązek nadania odmowie wydania zaświadczenia formy postanowienia wydawanego przez starostę (art. 219 k.p.a.).

Przyjęcie, że czynność starosty polegająca na stwierdzeniu samodzielności lokalu ma charakter zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, ma przesądzające znaczenie dla kwestii określenia toku instancji w przedstawionej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności ma również charakter kodeksowej zasady ogólnej z uwagi na to, że została wyrażona w art. 15 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności, polegająca na wymogu dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem strony, poza ogólnym postępowaniem administracyjnym, obowiązuje również w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako postępowaniu opartym na przepisach k.p.a. Przepisy działu VII k.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza jednakże, iż powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. III RN 9/97, OSNP 1997 r. Nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009/1/5) jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII, do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i art. 125 k.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepis art. 141 i nast. k.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy wymóg traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 k.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 465/08, OSP 2009/1 str. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści stosowane być powinny przepisy rozdziału 11 działu II k.p.a. (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001/6 poz. 284).

Biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę, przyjąć trzeba, że na zasadzie odesłania do przepisów ogólnych, w stosunku do zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia obowiązuje, stosownie do art. 141 § 2 k.p.a., zasada, iż zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Na mocy art. 144 k.p.a., odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym znajdzie również przepis art. 127 § 2 k.p.a. wskazujący, że organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyżej wymieniona reguła oznacza, że poprzez bezpośrednie zastosowanie art. 17 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie jest organ wyższego stopnia względem organu, który to postanowienie wydał, chyba że ustawa szczególna uregulowała tę kwestię odmiennie.

Przedstawiony sposób wyznaczenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia uzupełniony być musi w tym miejscu koniecznym zastrzeżeniem, że o toku instancji w sprawie wydania zaświadczenia może być mowa jedynie w sytuacji, gdy organ nie wydał na żądanie osoby uprawnionej stosownego zaświadczenia. Od wydanego zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w związku z czym brak jest podstaw, by w przypadku wydania zaświadczenia mógł zostać uruchomiony jakikolwiek tok postępowania instancyjnego. Jeżeli osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie zgadza się z jego treścią, powinna domagać się wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Tylko w sytuacji, gdy nie zostanie spełnione żądanie - dla wzmocnienia pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie - kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uruchomienie toku instancji, w którym dwa organy będą upoważnione do orzekania odnośnie do podstaw odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się jednak będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. Organ ten będzie właściwy także do rozpoznania zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Reguła ta opiera się na podkreślanej w piśmiennictwie konieczności odróżniania wydania zaświadczenia oraz wydania postanowienia w sprawie zaświadczenia (por. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002, s. 216; L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 94). Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując niniejszą uchwałę, w całości aprobuje wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko odnośnie do zawężonego (kasacyjnego) zakresu uprawnień organu drugiej instancji w rozważanej sprawie.

Wobec tego, że przepisy ustawy o własności lokali, poprzestając na wskazaniu, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, w żadnym miejscu nie określiły w tych sprawach organu wyższego stopnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie należy uznać, że stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) również wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy). Przyznanie kolegium charakteru organu wyższego stopnia względem starosty w sprawach wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, opiera się na wyznaczeniu właściwości instancyjnej organu za pomocą reguł ogólnych. Reguły te nie podlegały wyłączeniu, skoro brak jest "przepisów szczególnych", które odmiennie określałyby kwestię właściwości organu wyższego stopnia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za regulacje prawne wyłączające możliwość wyznaczenia samorządowego kolegium odwoławczego jako właściwego w rozpatrywanej sprawie nie mogły być w szczególności uznane przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), które określają wojewodę organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy), jak i przepisy prawa budowlanego. Tak sformułowane kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., mając na uwadze art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie czynią z wojewody organu wyższego stopnia w stosunku do organu samorządu terytorialnego, w tym wypadku starosty, w rozpatrywanej sprawie. Przyjęte stanowisko oparte jest również na twierdzeniu, że zaprezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd upatrujący właściwość wojewody, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, pozbawiony jest jakiegokolwiek normatywnego uzasadnienia. W ustawie - Prawo budowlane, w szczególności w jej rozdziale 8, nie można odnaleźć regulacji prawnej stanowiącej podstawę wyznaczenia wojewody jako organu właściwego instancyjnie w sprawie (odmowy) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Stosownie bowiem do art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów.

Trudno zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzec, by na określenie właściwości instancyjnej wojewody w oparciu o zasady wynikające z ustawy - Prawo budowlane mógł również wpływać, wynikający z art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, warunek dokonania zaznaczeń lokali na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku lub na wyrysie z operatu ewidencyjnego "zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego". W kontekście powyższego argumentu, zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w postanowieniu z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07, że przytoczone obowiązki posługiwania się dokumentacją techniczną budynku nałożone zostały na podmioty ustanawiające odrębną własność lokalu na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, nie są natomiast adresowane do organu wydającego żądane zaświadczenie.

Należy wreszcie zwrócić uwagę na to, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za tym, iż właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w analizowanym zakresie mogłaby zostać zakwestionowana poprzez zastosowanie wykładni historycznej przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Powyższa konkluzja nie wynika przy tym z przypisywanego wykładni historycznej ograniczonego znaczenia. Nieskuteczność odwołania się do brzmienia przepisu art. 2 ust. 3 cyt. ustawy w momencie jego uchwalenia wiązać należy w rozpoznawanej sprawie raczej z tym, że motywy, którymi kierował się ustawodawca nowelizując ustawę o własności lokali, każą przyjąć, że modyfikacja art. 2 ust. 3 ustawy była zamierzoną zmianą, która miała celowo doprowadzić do zmiany właściwości organów administracji upoważnionych do (odmowy) wydania zaświadczeń o samodzielności lokali.

Na charakter wprowadzonych do ustawy o własności lokali zmian trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w dwu postanowieniach z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. II OW 47/06 i II OW 66/06. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 22 lutego 2000 r. stanowił, że "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdzają w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego." Nowe brzmienie powyższego przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), która przepisem art. 33 nadała art. 2 ust. 3 brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w obu przywołanych orzeczeniach, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie miała na celu tylko zmiany nazwy organu - z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego" na "starostę". Wskazywało na to uzasadnienie projektu ustawy, w którym podano, że "dotychczasowe brzmienie przepisu nie było spójne z nową organizacją administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" (Uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1378, s. 123). Należy przyjąć, że gdyby celem ustawodawcy było zachowanie spójności organizacyjnej administracji, bez zmiany charakteru zadań dotąd wykonywanych przez organy architektoniczno-budowlane, modyfikacja przepisu polegałaby jedynie na wprowadzeniu do ustawy nowego nazewnictwa organów administracji architektoniczno-budowlanej, ukształtowanego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Istotne znaczenie ma to, że ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno - budowlanej" i w żadnej mierze nie odwołał się do przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie kompetencji organów, czym dał wyraz przyznaniu organowi samorządu powiatu nowej kompetencji - art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Powyższa zmiana legislacyjna, analizując piśmiennictwo dotyczące ustawy o własności lokali, nie została do końca jednakże właściwie uchwycona, czego najlepszym przykładem jest posługiwanie się w dalszym ciągu przez komentatorów nieobowiązującym już terminem "organy nadzoru architektoniczno-budowlanego" (por. G. Bieniek, Z. Marmaj, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2006, s. 41; G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2005, s. 356).

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazanie kolegium jako organu właściwego instancyjnie do rozpoznania środków odwoławczych od postanowień odmawiających wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu lub też prowadzenia postępowania nadzwyczajnego wobec ostatecznego postanowienia starosty wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, wynika z uznania, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 17 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.