Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 497/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1, par. 3 ust. 1, ust. 2, par. 4 ust. 1, ust. 2, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg P.G. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. oraz J. S. i S. S. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na założenie cmentarza wyznaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz P. G. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz J. S. i S. S. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez P. G. K. Sp. z o. o. w B., A. W. oraz J. i S. S., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na założenie cmentarza wyznaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r. i [...] marca 2011 r., Parafia Rzymsko - Katolicka w H. wniosła o wyrażenie zgody na założenie cmentarza wyznaniowego w miejscowości H., gm. B. na działkach nr 392/3 i 392/4. Do wniosku strona dołączyła wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., projekt budowlano – wykonawczy cmentarza grzebalnego w H., projekt prac geologicznych opracowany przez "G. G. – I. F. P. – U. s.c." w Z., dokumentację hydrogeologiczną opracowaną przez "G.", decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia [...] marca 1998 r. zatwierdzającą projekt prac geologicznych projektowanego cmentarza, decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającą dokumentację hydrogeologiczną projektowanego cmentarza oraz odpis zwykły księgi wieczystej.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. wyraził zgodę na założenie cmentarza wyznaniowego w miejscowości H., gm. B. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 392/3 i 392/4, w części oznaczonej w projekcie budowlano - wykonawczym wyłącznie jako "etap I", pod warunkiem zastosowania rozwiązań technicznych zapewniających utrzymanie poziomu wody gruntowej w obszarze projektowanych pól grzebalnych na głębokości min. 2,5 m poniżej otaczającego terenu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym założenie cmentarza wyznaniowego przez właściwe władze kościelne może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.

Na podstawie dołączonych przez wnioskodawcę dokumentów organ ustalił, że projektowany cmentarz zlokalizowany jest na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, projektowany cmentarz spełnia wymagania wynikające z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), który stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność oraz studzien służących do czerpania wody powinna wynosić co najmniej 150 metrów. Odstąpienie inwestora od pochówki ludzi w miejscu oznaczonym w projekcie budowlano - wykonawczym jako "etap II" i urządzenie w tym obszarze zieleni izolacyjnej pozwala na zachowanie odległości 150 m od istniejącej studni głębinowej na działce nr 394/2 oraz 50 m od zakładów produkujących żywność. Odległość studni głębinowej od miejsca pochówku w I etapie wynosić będzie około 170 m. Studnia głębinowa na terenie zakładu P. M. w H. dostarcza wodę tylko na potrzeby tego zakładu. Organ podniósł, że przedstawiony w dokumentacji geologicznej i hydrogeologicznej opracowanej przez "G." i aneksie do operatu na pobór wód podziemnych z ujęcia wody P. M. w H. opracowanym przez "E." P. G. i O. Ś. w L. wynika, że na terenie projektowanego cmentarza występuje południowo - zachodni kierunek spływu wód podziemnych, a więc w stronę istniejącego lasu.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że zachowanie odpowiedniego poziomu wód gruntowych na terenie projektowanego cmentarza poprzez nadsypanie terenu zostało zaproponowane w dokumentacji hydrogeologicznej opracowanej przez "G." i zatwierdzonej przez Urząd Wojewódzki w Z. decyzją z dnia [...] maja 1998 r.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania: P. G. K. Sp. z o. o. w B., A. W. oraz J. i S. S.

P. G. K. Sp. z o. o. w B. zarzuciło, że w decyzji nie uwzględniono problemu ochrony zasobów wód podziemnych.

A. W. zarzucił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił sprzeczności co do kierunku spływu wód podziemnych określonych w dokumentacji hydrogeologicznej opracowanej przez "G." oraz opracowanej przez "E." i ewentualnego zagrożenia ze strony cmentarza dla perspektywicznego ujęcia wody dla B., ujęcia wody dla P. M. oraz wód podziemnych podlegających szczególnej ochronie. Zdaniem strony organ nie wyegzekwował zalecenia obniżenia poziomu wód podziemnych w obrębie projektowanego cmentarza.

J. i S. S. zarzucili brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysoki poziom wód gruntowych na terenie projektowanego cmentarza, zbyt małą powierzchnię działki nr 392/4, nieaktualność dokumentów zgromadzonych od 1998 r., negatywne oddziaływanie cmentarza na zabudowania skarżących, brak potrzeb lokalnych oraz naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.

L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odstąpienie przez Parafię Rzymsko - Katolicką w H. od urządzenia pól grzebalnych na działce nr 392/4 i zagospodarowanie jej zielenią skutkuje możliwością zachowania minimalnych odległości od ujęć wody oraz istniejącej zabudowy określonych w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. Najbliższe zabudowania, zaopatrywane w wodę z wodociągu zaopatrzenia zbiorowego w H., należące do państwa S., znajdują się na działce nr 392/1 w odległości około 75 m od granicy etapu I objętego zgodą na założenie cmentarza. Minimalna odległość zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. wynosi 50 m. Najbliższe ujęcie wody znajduje się na terenie P. M. w H. w odległości około 170 m od granicy etapu I objętego zgodą na założenie cmentarza, a odległość określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. wynosi 150 m.

Organ za bezzasadny uznał zarzut braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wskazał na wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydany przez Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynika, że uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wprowadzono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na przeznaczeniu działek nr 392/3 i 392/4 na cele cmentarza.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu pominięcia problemu ochrony zasobów wód podziemnych znajdujących się w H. Organ wyjaśnił, że studnie tzw. perspektywicznego ujęcia wody dla Bi. znajdują się w kierunku na północ i północny wschód, w odległości odpowiednio ok. 400 m, 550 m, 1500 m od projektowanego cmentarza. Warunek 150 m odległości cmentarza od studzien służących do czerpania wody do picia dla potrzeb gospodarczych, o którym mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. jest zdaniem organu dotrzymany. Według dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wraz z projektem strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych P. M., sporządzonej przez "P." S.A. w L., kierunek spływu wód jest południowo - zachodni, a więc od studni w kierunku cmentarza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. G. K. w B. wniosło o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę na konieczność ochrony zasobów wodnych, które jako jedyne w okolicy, w ramach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...], nie wymagają uzdatniania i które powinny ze względu na swoje walory zasobowe i jakościowe stanowić rezerwuar wody na przyszłość.

Strona podkreśliła, że przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz ustawa - Prawo wodne nie pozwalają założyć cmentarza w odległości mniejszej niż 500 m od ujęcia wody o charakterze zbiornika wodnego służącego jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i dla potrzeb gospodarczych, podczas gdy najbliższa studnia dla perspektywicznego ujęcia wody leży w odległości około 400 m od projektowanego cmentarza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. i S. S. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, zgłaszając zastrzeżenia i uwagi co do lokalizacji cmentarza w sąsiedztwie zabudowań oraz zakładów produkujących żywność. Skarżący zarzucili, że na terenie projektowanego cmentarza występuje wysoki poziom wód gruntowych, a w odległości mniejszej niż 500 m znajduje się ujęcie wody pitnej. Podnieśli, że przyjęcie możliwości nadsypania terenu do wysokości 60-115 cm jest niezgodne z ustawą - Prawo wodne i zakłóci stosunki wodne na sąsiednich działkach. Ponadto zarzucili, że dokumenty przedstawione przez Parafię w H. dotyczą badań wykonanych w 1998 r. Skarżący zwrócili również uwagę, że teren przeznaczony pod planowany cmentarz należy do obszaru Natura 2000, w obrębie którego lokalizacja uciążliwych dla środowiska inwestycji jest niemożliwa.

W odpowiedzi na skargę P. G. K. w B. oraz skargę J. i S. S. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. uczestnik postępowania A. W. zarzucił m.in. nieodniesienie się przez organ do przesłanek warunkujących zbliżenie lokalizacji cmentarza do ujęć wody na odległość poniżej 150 m określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz pominięcie przez organy obu instancji opinii hydrogeologicznej P. G. "P." S.A. w L., negatywnie oceniającej wpływ cmentarza na ujęcie wody na terenie P. M.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarządził połączenie spraw III SA/Lu 497/11 i III SA/Lu 499/11 do łącznego rozpoznania i wyrokowania pod wspólną sygnaturą III SA/Lu 497/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego(dalej w skrócie: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny i powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 333).

Obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego ciąży zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80 i 136 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Sprawa niniejsza dotyczy zgody państwowego inspektora sanitarnego na założenie cmentarza wyznaniowego. Zakładanie cmentarzy uregulowane jest w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

W myśl przepisu art. 1 ust. 3 ustawy, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne, z tym że założenie cmentarza może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (obecnie: państwowego inspektora sanitarnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.).

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Ustawa nie określa, jaki tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) do określenia tych terenów w drodze rozporządzenia upoważniony został Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury (aktualnie, po nowelizacji ustawy dokonanej w 2001 r. : minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska). Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenie powinno określać w szczególności: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

W wykonaniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływane dalej jako "rozporządzenie".

Dodać należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Z przepisu art. 1 ust. 3 ustawy, uzależniającego założenie cmentarza wyznaniowego od uprzedniej zgody państwowego inspektora sanitarnego oraz z przepisu art. 5 ust. 1, dopuszczającego założenie cmentarza jedynie na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym wynika, że w postępowaniu o wyrażenie zgody na założenie cmentarza obowiązkiem państwowego inspektora sanitarnego jest zbadanie czy spełnione zostały wymogi wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Bez zbadania tych warunków inspektor sanitarny nie jest w stanie ocenić, czy założenie cmentarza na określonym terenie nie wpływa negatywnie na zdrowie ludzi. Państwowa Inspekcja Sanitarna została bowiem powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, a jej celem jest ochrona zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych oraz zapobieganie powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych (art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Zgoda na założenie cmentarza może być zatem wyrażona tylko wówczas, gdy przeprowadzone przez inspektora sanitarnego postępowanie wykaże, że spełnione zostały warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego.

Postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że warunki te zostały spełnione. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, co powoduje, że wyrażenie zgody na założenie cmentarza uznać należy za przedwczesne.

Wątpliwości budzą przede wszystkim ustalenia co do warunków hydrogeologicznych terenu planowanego cmentarza i ich wpływu na zdrowie ludzi, ponieważ ustalenia te dokonane zostały w oparciu o dokumentację sporządzoną w 1998 r. (dwa opracowania, sporządzone przez "G. – G.-I. F. P.-U. w Z."). Organy nie wyjaśniły, czy mimo tak znacznego upływu czasu dokumentacja ta zachowała aktualność. Wyjaśnienie tych okoliczności jest o tyle istotne, że jak wynika ze sporządzonych przez firmę "G." opracowań: "Projektu prac geologicznych na wykonanie dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne w związku z inwestycją mogącą zanieczyścić wody podziemne" (k. 20 akt adm.) oraz "Dokumentacji hydrogeologicznej" (k. 22 akt. adm.), na terenie planowanego cmentarza w przeszłości istniała wytwórnia mas bitumicznych oraz gminne wysypisko odpadów. W dacie sporządzania opracowań przez "G." teren ten nie był wykorzystywany. Stwierdzono wówczas, że na powierzchni istnieją lokalne wylewki asfaltowe i ubite nasypy gruzowe.

Organ nie wyjaśnił, czy taki stan trwa do chwili obecnej, nie poczynił też jakichkolwiek ustaleń co do sposobu wykorzystania terenu. Tymczasem z dokumentacji hydrogeologicznej wynika, że występowanie na terenie planowanego cmentarza asfaltu i nasypów gruzowych może blokować infiltrację wody w podłoże. Nie sposób nie zauważyć, że ewentualne późniejsze prace mające na celu likwidację opisanych wyżej pozostałości po wytwórni mas bitumicznych i wysypisku śmieci miałyby istotny wpływ na ukształtowanie terenu, a w konsekwencji na stosunki hydrogeologiczne.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie). Stosownie natomiast do § 5 rozporządzenia, grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia.

Ustalenie, czy wskazane wyżej warunki sanitarne zostały spełnione, wymaga uprzedniego zbadania, zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia, gruntów do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej, lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określenia ich rodzaju, struktury, zawilgocenia, zawartości węglanu wapnia oraz stopnia kwasowości, a także stosunków wodnych, w szczególności kierunków spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych i kierunku ich spadku.

Cmentarz stanowić może istotne zagrożenie dla wód podziemnych, a zatem dokumentacja zawierająca dane pozwalające na ocenę stopnia zagrożenia dla zdrowia ludzkiego musi być pełna i aktualna, tylko wówczas bowiem państwowy inspektor sanitarny może stwierdzić, czy istnieją podstawy do wyrażenia zgody na założenie cmentarza.

Taką dokumentacją organ nie dysponował. Należy ponadto zauważyć, że organ drugiej instancji, ustosunkowując się do zarzutów uczestnika postępowania, powołał się na dwa dodatkowe opracowania dotyczące stosunków hydrogeologicznych (sporządzone przez "P." i "E."), w aktach sprawy brak jednak tych dokumentów (na k. 232 znajduje się tylko strona tytułowa opracowania "P."). Nie sposób zatem odeprzeć zarzutów, iż opracowania te podważają ustalenia zawarte w dokumentacji przyjętej przez organ. Zarzuty te znajdują potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], uchylającej postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., wyrażające zgodę na budowę cmentarza w H. Na decyzję tę powoływali się skarżący S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż opinia hydrogeologiczna sporządzona przez "P." w 2001 r. odmiennie określa odporność wód podziemnych na zanieczyszczenia infiltrujące z powierzchni terenu. Podkreślił również konieczność ochrony zbiornika wód podziemnych [...], którego strefa ochronna obejmuje rejon H. Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez organy w sprawie niniejszej.

Wątpliwości budzi także dokonanie ustaleń w oparciu o projekt budowlano- wykonawczy, zawierający projekt zagospodarowania terenu cmentarza grzebalnego w H., sporządzony w 2001 r. (k. 18 akt adm.). Z uwagi na upływ czasu nie można było - bez dokonania dodatkowych ustaleń - przyjąć, że zawarte w tym projekcie dane, w szczególności dotyczące zagospodarowania działek objętych projektem oraz działek sąsiednich są aktualne, zwłaszcza gdy chodzi o opis istniejących zabudowań i studni oraz pomiary odległości zabudowań i studni od planowanego cmentarza.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§ 3 ust. 2).

Zachowanie tych odległości było w toku postępowania kwestionowane, tym bardziej więc istotne było szczegółowe wyjaśnienie, na jakiej podstawie ustalone zostały poszczególne odległości, świadczące według organu o zachowaniu wymogów rozporządzenia.

Dodatkowo podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wniosek dotyczy tylko działki nr 392/3 oraz wyjaśniono, że odstąpienie przez wnioskodawcę od urządzania pól grzebalnych na działce nr 392/4 pozwoli na zachowanie minimalnych odległości od ujęć wody oraz istniejącej zabudowy. Tymczasem zarówno z wniosku i jego modyfikacji, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika wprost, że zgoda na założenie cmentarza dotyczy obu działek, tj. działki nr 392/3 i działki nr 392/4, jednak tylko w części oznaczonej w projekcie budowlanym jako I etap budowy cmentarza. Powierzchnia części obejmującej I etap budowy wynosi, jak wynika z projektu, 4355 m 2. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że zgoda dotyczy tylko działki nr 392/3 o pow. 1600 m 2 jest więc błędne i nie pozwala na uznanie za prawidłowe dokonanych na tej podstawie dalszych ustaleń co do zachowania odległości minimalnych od zabudowań i ujęć wody.

Należy również zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają w ogóle ustaleń co do spełnienia wymogów określonych w § 6 rozporządzenia, który stanowi, że miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza. Ustalenia co do kierunku wiatrów oraz stanowisko organu odwoławczego zawarte zostały dopiero w odpowiedzi na skargę, co narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia te powinny bowiem znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wątpliwości co do aktualności przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy bez uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).

Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. Z uwagi na to, że uchybienie przepisom postępowania dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił także i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Konieczne będzie przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest z kolei warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Dokładnego wyjaśnienia wymagać będzie w szczególności wskazana wyżej wątpliwość co do aktualności opracowań hydrogeologicznych. Organy powinny ustalić, czy wobec faktu, że od daty sporządzenia tej dokumentacji minęło kilkanaście lat jest ona aktualna, czy też istnieje konieczność powtórzenia badań. Można to uczynić poprzez zażądanie przedstawienia przez wnioskodawcę oświadczenia autorów opracowań co do aktualności danych i opinii zawartych w dokumentacji albo poprzez przesłuchanie w toku postępowania administracyjnego autorów tychże badań oraz dokumentacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Dla oceny, czy spełniony został wymóg zachowania minimalnych odległości od obiektów wskazanych w § 3 rozporządzenia konieczne będzie dołączenie przez wnioskodawcę aktualnej mapy, na której naniesione będą wszystkie obiekty wraz z niezbędnymi miarami. W razie potrzeby organ może zarządzić oględziny.

Szczegółowego ustosunkowania się wymagać będzie także kwestia ochrony zasobów wód podziemnych, wskazanych w przez skarżące Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej. Organ powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, z jakiego powodu nie widzi podstaw do uwzględnienia tych zasobów w ocenie spełnienia warunków sanitarnych, określonych w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia, dotyczącym ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych.

Organ powinien także odnieść się do powoływanych w toku postępowania opracowań hydrogeologicznych "P." i "E.", których brak w aktach sprawy. Jeśli rzeczywiście opracowania te zawierają inne ustalenia i wnioski, rozważy organ zobowiązanie wnioskodawcy do przedstawienia nowej dokumentacji, zawierającej aktualną ocenę warunków hydrogeologicznych i ustosunkowanie się do opracowań wcześniejszych.

Uzasadnienie decyzji powinno, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do wszystkich zarzutów skarżących. Należy jednak przyznać rację pełnomocnikowi skarżących S., iż w przypadku uznania, że zgoda na założenie cmentarza może być wyrażona pod warunkiem zapewnienia wymaganego poziomu wód gruntowych, organ powinien był, zgodnie z § 4 rozporządzenia, określić nie tylko wymagany poziom zwierciadła wód gruntowych, ale i kierunek nachylenia tego zwierciadła. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 zwierciadło wód gruntowych nie może być nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Zwrot kosztów należnych skarżącemu P. G. K. Sp. z o. o. w B. obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 200 zł, natomiast zwrot kosztów należnych skarżącym J. i S. S. obejmuje uiszczony wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wynoszące zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" powołanego wyżej rozporządzenia 240 zł.