Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 417/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 8 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...]stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w B. i nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w B.

W jego uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym) organy nadzoru sprawują nadzór nad działalnością gminną. "Działalnością gminną jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w ustawie jednostek" (uchwała TK z 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994/2/46). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia terminowego doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1).

W toku badania legalności zarządzenia nr [...] organ nadzoru stwierdził, iż zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem przepisu: § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra i Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 189, poz. 1855 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły .

Zarządzeniem nr [...] Burmistrz unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w B. Jako podstawę zarządzenia wskazał przepis § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz wskazał, że przesłanką stwierdzenia nieważności konkursu było naruszenie przepisu art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej ustawa o systemie oświaty) polegające na tym, że dwóch przedstawicieli rodziców do komisji konkursowej zostało wybranych przez Radę Rodziców, a nie przez ogół rodziców uczniów gimnazjum. Zdaniem Burmistrza Rada ta nie miała kompetencji do wybierania przedstawicieli rodziców do komisji konkursowej.

Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli a) rady pedagogicznej, b) rodziców; 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Organizację szkoły regulują przepisy ustawy o systemie oświaty, rozporządzeń oraz statutu szkoły. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty statut szkoły lub placówki powinien określać w szczególności: 1) nazwę i typ szkoły lub placówki oraz ich cele i zadania; 2) organ prowadzący szkołę lub placówkę; 3) organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje; 4) organizację szkoły lub placówki; 5) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 6) zasady rekrutacji uczniów; 7) prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów.

Jednym z organów szkoły może być rada rodziców stanowiąca reprezentację rodziców uczniów. Zgodnie z przepisem art. 53 ustawy o systemie oświaty w szkole i placówce może działać rada rodziców (ust. 1 tego przepisu). Zasady tworzenia rady rodziców uchwala ogół rodziców tej szkoły lub placówki (ust. 2). Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, który nie może być sprzeczny ze statutem szkoły lub placówki (ust. 3). Reprezentacja rodziców może także przybrać inną nazwę niż określona w ust. 1 (ust. 4).

Rada rodziców jest organem fakultatywnym. Nie jest ona środkiem realizacji indywidualnych praw rodziców, lecz realizuje prawa zbiorowe. Rodzice nie występują w ich ramach jako wyraziciele swojego partykularnego interesu, lecz w interesie ogółu, a więc niejako pomocniczo współdziałając z władzami szkolnymi. Jednym z takich praw jest prawo do delegowania dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Jeżeli w szkole nie została powołana rada rodziców, oczywistym jest, że uprawnienie to jest zrealizowane przez ogół rodziców uczniów danej placówki, na zebraniu rodziców. Jeżeli jednak w szkole funkcjonuje organ, który reprezentuje rodziców i realizuje ich prawa zbiorowe, to należy przyjąć, że jest on upoważniony do delegowania przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora. Odmienna interpretacja art. 53 ustawy o systemie oświaty jest sprzeczna z ratio legis tego przepisu. Racjonalność działania ustawodawcy nie pozwala przyjąć, że organ reprezentujący rodziców nie może wykonywać przysługujących im praw.

Należy przy tym podkreślić, że w Publicznym Gimnazjum w B. na podstawie § 10 ust. 1.1 statutu szkoły została powołana rada rodziców, która jest demokratycznie wybranym przedstawicielstwem wszystkich uczniów. Statut szkoły określił zadania rady rodziców, do których należy m. in. delegowanie dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora gimnazjum (§ 10 ust. 1.2 lit "j" statutu szkoły). Uprawnienie to nie jest zatem oparte wyłącznie na funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty, lecz wynika wprost z literalnej treści przepisów statutu szkoły. Zapis ten jest zgodny z prawem, albowiem zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 60 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy statut określa organy szkoły i ich kompetencje. Należy również podkreślić, że wyżej wymieniony przepis statutu obowiązywał od dnia 19 kwietnia 2006 r., a jego zgodność z prawem nie została zakwestionowana przez kuratorium oświaty, ani przez organ założycielski, aż do momentu rozstrzygnięcia konkursu na dyrektora Publicznego Gimnazjum w B.

Delegowanie przez radę rodziców przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora gimnazjum nie stanowi więc nieprawidłowości, która mogłaby być podstawą do unieważnienia konkursu w rozumieniu § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Z uwagi na to, że skutkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza nr [...] konieczne było również stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum w B., ponieważ Burmistrz nie posiada kompetencji do ogłaszania nowego konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum w sytuacji, gdy poprzedni konkurs został przeprowadzony zgodnie z prawem i wyłonił kandydata na dyrektora gimnazjum.

W skardze na to rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta i Gminy B. reprezentowany przez radcę prawnego A. M. wniósł o jego uchylenie i zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez uznanie, że zarządzenia nr [...] i [...] podlegają kontroli Wojewody D. na podstawie powyższego przepisu oraz naruszenie § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły poprzez przyjęcie, iż wyłonienie reprezentantów rodziców przez radę rodziców przy proteście rodziców nie stanowiło nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. W skardze wniesiono również o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu odnośnie pierwszego zarzutu wskazano, że zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje przyjąć, że pojęcie "zarządzenie" zostało użyte przez ustawodawcę w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwienia konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach. A zatem należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu monokratycznego, dla określenia zakresu zastosowania instytucji, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (P. Chmielnicki: Zaskarżanie ..., s. 39). Jak zaznacza ten autor, rozszerzająca interpretacja pojęcia "zarządzenie" na gruncie przepisów o nadzorze nad działalnością gminną nie może mieć miejsca także z uwagi na zasady: a) ochrony samodzielności gminy; b) ścieśniającej wykładni granic kompetencji nadzorczych, co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Ingerencja nadzorcza wojewody może zatem dotyczyć tylko zarządzeń w znaczeniu materialnym, czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Ingerencja nadzorcza wobec aktu nie noszącego nazwy "zarządzenie" jest dopuszczalna tylko w wypadkach, kiedy wójt użyje innej nazwy dla określenia formy działania, podczas gdy ustawodawca nakazał załatwienie sprawy (np. powołanie zastępcy wójta) w tej właśnie formie. Jest ona wówczas zarządzeniem "w sensie materialnym" (P. Chmielnicki: Zaskarżanie, s. 40; tenże: Przepisy..., s. 26-30). Należy zgodzić się z cytowanym autorem, iż zakres przedmiotowy stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po nowelizacji z 2002 r., jest węższy niż w przypadku uchwały organu gminy na podstawie tego przepisu przed nowelizacją, ponieważ zakres spraw załatwianych przez wójta w formie zarządzenia jest znacznie węższy niż spraw załatwianych przez zarząd gminy (przed nowelizacją) w drodze podjęcia uchwały przez ten organ kolegialny. Analogiczne wnioski można wyprowadzić co do zakresu przedmiotowego wskazania, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym po nowelizacji w 2002 r.), porównując go do zakresu przedmiotowego wskazania, iż uchwała organu gminy została wydana z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 powołanej ustawy przed tą nowelizacją).

Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy ustawodawca expressis verbis wskazuje na formę zarządzenia jako prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest wójt gminny. Są to: 1) art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę; 2) art. 31b ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeśli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia; 3) art. 33 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia; 4) art. 41 ust. 2 ustawy, normujący wydanie przez wójta przepisów porządkowych w formie zarządzenia, w przypadkach niecierpiących zwłoki; 5) art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przy czym bez znaczenia jest dla powyższej wykładni fakt, iż decyzje o unieważnieniu konkursu i wyznaczeniu nowego przybrały formy zarządzeń burmistrza. Nie zmienia to faktu, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym nie są to zarządzenia w znaczeniu materialnym. Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] i [...] nie są więc zarządzeniami podlegającymi kontroli, o której mowa w art. 91 powołanej ustawy. Tym samym stwierdzenie ich nieważności zostało dokonane z naruszeniem art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Należy wskazać, że zgodnie z orzeczeniem ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 1993 r. (SA/Wr 1856/93) uchwała zarządu gminy o powierzeniu nauczycielowi funkcji dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie może być zaskarżona do NSA przez organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podjęte zaś w tym trybie zarządzenia są również częścią trybu ustalania osoby, z którą stosunek pracy będzie nawiązany i jako takie również nie podlegają kontroli organu nadzoru. Nie ma żadnych podstaw prawnych do wskazania, że akt kończący postępowanie nie podlega kontroli, a wydane w trakcie postępowania zarządzenia kontroli takiej nie podlegają.

Nie są znane przyczyny z jakich zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podpisał wicewojewoda, a nie wojewoda, wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do wskazania, jakie okoliczności przemawiają za podpisaniem tego rozstrzygnięcia przez wicewojewodę w sytuacji, gdy to wojewoda zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.) sprawuje nadzór nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w toku postępowania nie miało miejsce uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania konkursowego (§ 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora). Przede wszystkim należy wskazać, że w powyższym przepisie mowa jest o nieprawidłowości, która mogła mieć, a niekoniecznie miała mieć wpływ na wynik postępowania.

Według art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rodziców; 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Należy podkreślić, że to właśnie skarga rodziców złożona do Kuratorium Oświaty, a dotycząca wadliwości wyłonienia reprezentantów ich społeczności do komisji konkursowej była podstawą wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Ustawa wprost wskazuje, że w komisji konkursowej mają być przedstawiciele rodziców, a nie rady rodziców. Zdaniem organu niewłaściwa reprezentacja danej grupy społecznej jest okolicznością mogącą wpłynąć na wynik konkursu. Należy wskazać, że pomimo, iż rada rodziców reprezentuje interes zbiorowy, to nie można uznać, iż jest legitymowana do wskazania przedstawicieli rodziców do składu komisji konkursowej, albowiem wykracza to poza jej uprawnienia określone ustawą o systemie oświaty. Wybór przedstawicieli do komisji konkursowej i ich praca w tej komisji są analogiczne do działania przez pełnomocnika bez upoważnienia. Sytuację powyższą potwierdza fakt zgłoszenia przez część rodziców zastrzeżeń co do trybu wyboru ich delegatów. Wadliwy wybór przedstawicieli jest niewątpliwie okolicznością, o której mowa w § 8 ust. 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia. Dokonana przez organ nadzoru interpretacja art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest pozbawiona podstaw prawnych, a wskazanie że z samych ogólnych zasad określonych w art. 53 tej ustawy wynika, że rada rodziców jest upoważniona do delegowania przedstawicieli rodziców jest nielogiczny. Zasada logicznego działania ustawodawcy wskazuje, że w przypadku gdyby jego wolą było przyznanie delegowania radzie rodziców osób, które mają reprezentować rodziców w komisji konkursowej, to oczywiście wskazałby to wprost w ustawie. Wskazania takiego brak zarówno w art. 36a, jak i w art. 53 ustawy o systemie oświaty.

Fakt, że zapisy regulaminu szkoły lub placówki oraz regulaminu rady rodziców nie zostały przez organ nadzoru zakwestionowane nie świadczy o tym, że są zgodne z prawem, lecz jedynie o tym, że organ ten ich we właściwym czasie nie uchylił. Niewątpliwie nie ma żadnej delegacji ustawowej do stanowienia przez kogokolwiek prawa w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego w trakcie trwania postępowania konkursowego jednemu z kandydatów – L. Ś. uniemożliwiło to zaprezentowanie jej materiału określonego w ogłoszeniu o konkursie. Jest to również okoliczność przemawiająca za unieważnieniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Należy podkreślić, że zgodnie z cytowanym wyżej § 8 pkt 3 rozporządzenia okoliczność powyższa, chociaż pominięta w uzasadnieniu zaskarżonych zarządzeń i w piśmie wyjaśniającym do Wojewody, również była nieprawidłowością mogącą mieć wpływ na wynik konkursu. W załączeniu przedłożono skargę L. Ś.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i dodatkowo wskazał, że pismem nr [...] zwrócił się do Burmistrza o przesłanie zarządzeń nr [...] i [...] oraz wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z konkursem na stanowisko dyrektora Gimnazjum Publicznego im. [...] w B. Odpowiedź na pytanie Wojewody stanowi pismo Burmistrza nr [...] wraz z załącznikami.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Wojewoda wskazał, że są one nietrafne, gdyż przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje mu jako organowi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego prawo do badania pod kątem zgodności z prawem uchwał rad i zarządzeń organów wykonawczych gminy.

Z ustawy tej wynika, iż formą działania burmistrza jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest wielokrotnie w ustawie tej wskazywana jako właściwa do dokonania przez burmistrza określonych czynności (przykładowo: wydanie przepisów porządkowych - art. 41 ust. 2, powołanie zastępcy – art. 26a ust. 1, nadanie regulaminu organizacyjnego urzędu – art. 33 ust. 2).

Funkcja organu wykonawczego gminy (art. 26 ust. 1 powołanej ustawy) jest jednak tylko jedną z funkcji przypisanych burmistrzowi. Jest on bowiem także organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ustawy), kierownikiem urzędu gminy (art. 33 ust. 3), a tym samym przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych oraz zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5), ustawowym reprezentantem gminy (art. 31), w tym także w zgromadzeniach związków komunalnych (art. 70 ust. 1), szefem terenowej obrony cywilnej (§ 41 ust. 2 rozporządzenia w sprawie obrony cywilnej), podmiotem odpowiedzialnym za sprawy ochrony przed powodziami i skutkami klęsk żywiołowych (art. 31a i 31b), wreszcie ex lege kierownikiem urzędu stanu cywilnego (art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego).

Dopuszczalne jest zatem również wydawanie przez burmistrza decyzji administracyjnych, w oparciu o kompetencję wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także podpisywanie umów cywilnoprawnych, w tym umowy o pracę, gdyż burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz i jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 i art. 31 ustawy), jednocześnie wykonuje też czynności pracodawcy wobec pracowników urzędu gminy i kierowników jednostek organizacyjnych (art. 4 pkt 2a i 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.).

Argumentacja strony skarżącej, jakoby organ nadzoru posiadał uprawnienia tylko i wyłącznie do badania legalności tych zarządzeń, które wprost wymieniono w ustawie o samorządzie gminnym jest bezpodstawna. Prowadziłoby to do wniosku, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca nie określił formy działania burmistrza celem jego było pozbawienie tych czynności jakiejkolwiek kontroli.

Unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani nie jest czynnością z zakresu prawa pracy, nie przewidziana została też dla dokonania tej czynności jakaś szczególna forma. Należy więc uznać, że jest to czynność organu wykonawczego gminy, która przybiera formę zarządzenia. W związku z powyższym wobec dokonanego powołania stosuje się art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru podtrzymał również swoje stanowisko w sprawie posiadania przez działającą w gimnazjum radę rodziców kompetencji do delegowania dwóch członków do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły.

Dodatkowo wskazano, że w Publicznym Gimnazjum im. [...] w B. na mocy § 10 ust. 1.1 statutu szkoły powołana została Rada Rodziców, która jest demokratycznie wybranym przedstawicielstwem wszystkich uczniów. Statut szkoły określił zadania Rady Rodziców, do których należy m. in. delegowanie dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora gimnazjum (§ 10 ust. 1.2 lit "j" statutu).

Podtrzymano także stanowisko, iż uprawnienie Rady Rodziców nie jest oparte wyłącznie na wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy o systemie oświaty, lecz wynika wprost z literalnej treści przepisów statutu szkoły oraz że statut ten obowiązywał w dniu 19 kwietnia 2006 r., a jego zgodność z prawem nie została zakwestionowana przez kuratorium oświaty ani przez organ założycielski aż do momentu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły Publicznego Gimnazjum w B.

Delegowanie przez Radę Rodziców przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi nieprawidłowości, która w ocenie Wojewody, mogłaby być podstawą do unieważnienia konkursu w rozumieniu § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Wojewoda wskazał również, że wbrew zapisowi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdzie wśród załączników do skargi wymieniono skargę – L. Ś. i odpowiedź skarżącego, dokumenty te nie zostały załączone. Natomiast sam argument jakoby nastąpiło przerwanie prezentacji jednej z kandydatek na stanowisko dyrektora szkoły (L. Ś.) - co zdaniem kandydatki miało uniemożliwić jej zaprezentowanie materiału określonego w ogłoszeniu o konkursie i wniosek strony skarżącej, że okoliczność ta przemawia za unieważnieniem konkursu, jest chybiony i bezpodstawny. Argument ten nie znajduje również potwierdzenia ani w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] ani też w korespondencji skierowanej do Kuratorium Oświaty we W. dotyczącej unieważnienia konkursu.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz wskazał jedynie nieprawidłowy wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej. W uzasadnieniu tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do skargi kandydatki na stanowisko dyrektora szkoły – L. Ś. Również w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r, nr [...] skierowanym do Kuratorium Oświaty we W. Burmistrz wskazał jako podstawę unieważnienia konkursu – niezgodny z prawem wybór rodziców do składu komisji konkursowej.

Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podpisane przez Wicewojewodę D. – R. K. wskazano, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 782 ze zm.) Wojewoda wykonuje zadania i kompetencje przy pomocy I i II Wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Przepis § 5 Statutu D. Urzędu Wojewódzkiego we W. nadanego Zarządzeniem Wojewody z dnia 27 września 2006 r. nr 204 (ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 21 listopada 2006 r. nr 243, poz. 3626) przewiduje tylko jedno stanowisko wicewojewody.

Według art. 28 ustawy o administracji rządowej w województwie wicewojewodów powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody. Wojewoda określa zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.

Wskazane ustawowe kompetencje wicewojewody potwierdza treść § 5 ust. 3 Statutu DUW, który stanowi, iż "jeżeli Wojewoda nie może pełnić obowiązków służbowych zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody".

Biorąc pod uwagę treść regulacji ustawowej i statutowej, w przypadku braku możliwości pełnienia obowiązków przez wojewodę jego wszystkie kompetencje i zadania wykonuje Wicewojewoda. Wojewoda jako organ uprawniony do określania zakresu zadań i kompetencji wicewojewodów (art. 28 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie), na podstawie § 5 Statutu Urzędu potwierdził ustawowe umocowanie Wicewojewody do podejmowania wszelkich czynności i działań w przypadku braku możliwości wykonywania obowiązków służbowych oraz ustawowych kompetencji przez wojewodę , w tym również do podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych.

W skardze wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych prawem.

W toku postępowania sądowego na pierwszej rozprawie w dniu 10 października 2007 r. pełnomocnik Burmistrza zarzucił ponadto, że Wojewoda przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przekroczył kryterium legalności – zgodności z przepisami przez to, że w sposób nieuzasadniony wkroczył w sferę uznania wskazując, iż: "takie, a nie inne przesłanki mogą uzasadniać bądź nie uzasadniać unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły".

Dodatkowo na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. pełnomocnik wojewody złożył pismo z dnia 21 stycznia 2008 r., nr [...], z którego wynika, m. in. że w dniu 13 lipca 2007 r. Wojewoda nie mógł pełnić obowiązków służbowych na terenie D. Urzędu Wojewódzkiego, ponieważ tego dnia przebywał służbowo w O. w podróży służbowej. W piśmie tym ustosunkowano się również do podniesionego wyżej zarzutu przekroczenia kryterium legalności wskazując, że Wojewoda nie określił, że "takie, a nie inne przesłanki" mogą uzasadniać bądź nie uzasadniać unieważnienie konkursu na podstawie § 8 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia, lecz zbadał czy zarządzenie Burmistrza zostało podjęte zgodnie z prawem i w granicach przyznanej mu kompetencji. Wskazano, że z uwagi na konstrukcję przepisu § 8 pkt 3 rozporządzenia badanie zarządzenia Burmistrza nie mogło być oderwane od zbadania, czy procedura wyboru dyrektora szkoły została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i statutów. Skoro zaś nie stwierdzono żadnych naruszeń prawa w trakcie wyłaniania dyrektora publicznego gimnazjum w B., należało uznać, że Burmistrz stwierdzając nieważność konkursu naruszył prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją.

Skarga nie jest zasadna z następujących względów.

1. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny nieważności uchwały lub zarządzenia.

Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które w sposób istotny naruszają prawo.

Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż zarządzenia organu gminy w sprawach ogłoszenia i unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie podlegają organowi nadzoru, ponieważ nie mają charakteru materialnego, gdyż nie zostały enumeratywnie wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.

Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym.

W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 LEX nr 186661 stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu.

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06, LEX nr 236479, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.

W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43).

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, iż zarządzenia będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody nie podlegają kontroli organu nadzoru, ponieważ są częścią trybu ustalania osoby, z którą stosunek pracy będzie nawiązany. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 6/96, ONSA 1997/2/48) wskazano bowiem, iż akt administracyjny wywołujący dodatkowe pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Dopuszczalne jest zatem unormowanie aktem administracyjnym (zarządzeniem) stosunków pracy.

Nie można również podzielić zarzutu, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez uznanie, że zarządzenia nr 31/2007 i 32/2007 podlegają kontroli Wojewody. Z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji wynika, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Natomiast art. 171 tego aktu poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności, co potwierdza także art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Konstytucja nie ustala zatem żadnych ograniczeń nadzoru, wskazuje jedynie, iż jest on wykonywany na podstawie kryterium legalności. Powyższe oznacza, że każda działalność w tym także polegająca na wydaniu zarządzeń, bez względu na ich przedmiot i charakter podlega nadzorowi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 631/04).

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza też art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gdyż przewidziany w tym przepisie zakres niezależności i swobody działania samorządu terytorialnego jest zbieżny z przytoczonymi uregulowaniami zawartymi w Konstytucji.

2. Zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponownie jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych niż wymienione w pkt 1 i pkt 2 nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Natomiast w myśl art. 36a ust. 5 tej ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rodziców; 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

W szkołach i placówkach mogą działać rady rodziców, stanowiące reprezentację rodziców uczniów (art. 53 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Ponadto rada rodziców może występować do organu prowadzącego szkołę lub placówkę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, dyrektora, rady pedagogicznej oraz rady szkoły lub placówki z wnioskami i opiniami dotyczącymi wszystkich spraw szkoły lub placówki (art. 54 ust. 1 tej ustawy).

Z powyższego wynika, że rada rodziców w publicznym gimnazjum jest organem społecznym szkoły, którego powołanie nie jest obowiązkowe, zaś do jej ustawowych kompetencji należy reprezentacja rodziców uczniów we wszystkich sprawach szkoły w stosunku do organów wskazanych w art. 54 ust. 1 ustawy.

Szczegółowe kompetencje organów szkoły określa statut szkoły (art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty). Zadania Rady Rodziców w Publicznym Gimnazjum w B. zostały określone w statucie tej szkoły, w § 10 tego aktu. Stosownie bowiem do postanowień § 10 ust. 1 pkt 2 lit "j " statutu do zadań rady rodziców należy delegowanie dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora gimnazjum. Ponadto z ust. 1 pkt 1 tego przepisu wynika, iż rada rodziców jest demokratycznie wybranym przedstawicielstwem rodziców i opiekunów wszystkich uczniów gimnazjum.

Z przepisów art. 53 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 lit "j" Statutu Publicznego Gimnazjum w B. wynika, iż rada rodziców jest organem ustawowo i statutowo uprawnionym do reprezentacji wszystkich rodziców uczniów szkoły, w tym do delegowania dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora gimnazjum. Rodzice, którzy zostali wybrani do rady rodziców są bowiem przedstawicielami wszystkich rodziców uczniów szkoły, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit "b" ustawy o systemie światy, uprawnionymi na podstawie art. 53 ust 1 tej ustawy do reprezentacji ogółu rodziców, w tym rodziców spoza rady. Upoważnienie do reprezentacji obejmuje prawo do podejmowania wszystkich czynności dotyczących spraw szkoły w stosunku do organów wskazanych w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy, w tym, na mocy postanowień statutu szkoły, do wyboru dwóch przedstawicieli do komisji konkursowej.

W związku z powyższym niezasadny jest pogląd skarżącego, iż wybór przedstawicieli do komisji konkursowej i ich udział w tej komisji są analogiczne do działania przez pełnomocnika bez upoważnienia.

Rację ma przy tym Wojewoda twierdząc, iż skarga jednego z rodziców wniesiona do kuratorium oświaty dotycząca pozbawienia go prawa do prezentacji swojej kandydatury na stanowisko dyrektora gimnazjum nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci unieważnienia konkursu z uwagi na to, iż w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu Burmistrz wskazał jedynie jako podstawę niezgodny z prawem wybór rodziców do składu komisji konkursowej.

3. Dotychczasowe rozważania wystarczająco świadczą, iż organ nadzoru dokonując kontroli zarządzeń Burmistrza nie wykroczył poza zakres legalności; ocenił bowiem ich trafność w świetle przepisów obowiązującego prawa.

4. Nie znajduje usprawiedliwienia także zarzut podpisania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez wicewojewodę, ponieważ w dacie jego podjęcia był on umocowany do wykonywania wszystkich kompetencji wojewody. Stosownie bowiem do art. 27 ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda wykonuje zadania i kompetencje przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Przepis § 5 Statutu D. Urzędu Wojewódzkiego we W. nadanego Zarządzeniem Wojewody z dnia 27 września 2006 r. nr 204 przewiduje tylko jedno stanowisko wicewojewody.

Natomiast w myśl art. 28 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie Wojewoda określa zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez Wicewojewodów. Jeżeli Wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I Wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje Wojewody. W dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda przebywał w delegacji służbowej, co wynika ze złożonego na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. pisma pełnomocnika z dnia 21 stycznia 2008 r. nr [...].

Skoro istnieje organiczna więź między zarządzeniem Burmistrza stwierdzającym nieważność konkursu a zarządzeniem w sprawie ogłoszenia konkursu, a pierwsze z nich dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa to i drugie zarządzenie naruszające wspomniany przepis § 8 pkt 3 rozporządzenia podlegało unieważnieniu.

Odnośnie zaś wniosków stron o zasądzenie kosztów postępowania sądowego stwierdzić trzeba ich niezasadność, gdyż w postępowaniu przed sądem I instancji zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego w sytuacji, gdy sąd uwzględnił skargę (art. 200 p.p.s.a.). Takiego zaś rozstrzygnięcia Sąd nie podjął.

W tym stanie rzeczy, przyjąć trzeba, iż organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył prawa. Nie powstały więc przesłanki do uchylenia tego aktu, określone w art. 148 p.p.s.a.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd zatem skargę oddalił.