Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 599/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1354/11 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 2 lutego 2012 r. w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i zasądził od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Skarżąca spółka wniosła do Zarządu Województwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, II Oś Priorytetowa: Gospodarka regionalnej szansy, Działanie 2.1 Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw.

Pismem z [...] września 2011 r. Zarząd Województwa poinformował spółkę, że powyższy wniosek został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej ze względu na fakt uzyskania 43,00 punktów, co stanowi 58,11% maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z zapisami rozdziału 1.6. "Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO" Uszczegółowienia RPO, § 9 pkt 7 lit. a Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów, a także § 19 pkt 31 lit. f Regulaminu konkursu, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów (w ramach przedmiotowego konkursu maksymalna możliwa do uzyskania liczba punktów wynosi 74, a zatem warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest uzyskanie co najmniej 44,5 pkt).

Pismem z [...] września 2011 r. skarżąca spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała dokonaną przez organ ocenę swojego projektu w zakresie spełnienia kryterium 1, 3 i 5. Skarżąca spółka stwierdziła, że ocena jednego z asesorów została znacznie zaniżona, a przedstawione argumenty nie odnoszą się do stanu faktycznego, a jedynie do wątpliwości dotyczących wykonalności projektu nieopartych na faktycznych założeniach wnioskodawcy oraz że w zakresie kryterium 3 i kryterium 5 ocena asesorów jest nieadekwatna do opisu projektu. Ponadto w zakresie kryterium 3 spółka winna uzyskać maksymalną ilość punktów ze względu na bardzo znaczący wpływ zarówno na rynek (krajowy i międzynarodowy, nie zaś lokalny i regionalny, jak wskazano w ocenie), jak i wewnętrzny potencjał przedsiębiorstwa, zaś w zakresie kryterium 5 wskazano niezastosowanie niestandardowych rozwiązań, które zdaniem spółki mają być przez nią stosowane. W ocenie Spółki ocena jest znacznie zaniżona, co wpłynęło na obniżenie ogólnej punktacji i pomimo poprawności projektu, wpłynęło na negatywną ocenę merytoryczną.

Pismem z [...] października 2011 r. Zarząd Województwa poinformował skarżącą, iż protest nie został uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny projektu w ramach kryterium 1, Zarząd Województwa wskazał, iż z uzasadnienia przedstawionego przez asesora wynika, że punkt został odjęty za brak doświadczenia w prowadzeniu działalności związanej z projektem, brak nagród i certyfikatów oraz za to, że ilość osób zatrudnionych i planowanych do zatrudnienia jest niewystarczająca do wdrożenia i utrzymania projektu, zatem nie jest prawdą, jak twierdzi wnioskodawca, że punkt został odjęty tylko za niewystarczającą liczbę osób zatrudnionych i planowanych do zatrudnienia w projekcie. Zdaniem organu, nieprawdą jest również, że oceniający nie wziął pod uwagę doświadczenia właściciela. Jak wskazał Zarząd, uzasadnienie oceny znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej, bowiem z biznesplanu wynika, że wnioskodawca nie posiada dużego doświadczenia w prowadzeniu działalności związanej z projektem, a wcześniej prowadził działalność w wielu innych branżach, niezwiązanych z tematyką projektu, co więcej w biznesplanie nie zaznaczono posiadania certyfikatów, nagród czy wyróżnień. Ponadto, zdaniem organu, z uwagi na skalę projektu podana przez spółkę liczba pracowników może się okazać niewystarczająca do prawidłowej realizacji projektu, czego nie zmienia nawet opisany w biznesplanie stopień automatyzacji produkcji.

Zarząd Województwa stwierdził również, że nieznaczne rozbieżności, wynikające z odmiennych doświadczeń życiowych lub zawodowych dwóch niezależnych, zewnętrznych ekspertów, są dopuszczalne i nie oznaczają, że ocena została dokonana w sposób nieprawidłowy, a sam fakt wystąpienia w punktacji rozbieżności nieprzekraczających 50% (zgodnie z § 21 pkt 2 lit. c Regulaminu konkursu) nie stanowi samoistnej podstawy do uznania oceny za przeprowadzoną w sposób niepoprawny.

Organ wskazał ponadto, iż projekt został ostatecznie, pod względem finansowym, oceniony jako możliwy do wykonania, choć obarczony pewnym ryzykiem. Zarząd Województwa zaznaczył także, że nie jest błędem asesora wskazanie, iż zwiększenie konkurencyjności nastąpi w wymiarze lokalnym i regionalnym, podczas gdy w biznesplanie wskazano, że przedsiębiorstwo planuje sprzedaż w wymiarze krajowym i międzynarodowym, ponieważ sam fakt wskazania określonych rzeczy w biznesplanie nie obliguje asesorów do ich bezkrytycznego przyjęcia oraz do oceny w sposób identyczny z przedstawionym przez wnioskodawcę.

Zarząd Województwa wskazał ponadto, iż projekt będzie miał neutralny wpływ zarówno na politykę równości szans, jak i politykę zrównoważonego rozwoju i propagowania ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, ponieważ aby wpływ jakiegoś projektu na daną politykę można było uznać za pozytywny, musi się on wykazywać pewnym minimalnym natężeniem, poniżej którego, choć projekt wciąż w pewnym zakresie będzie oddziaływał pozytywnie na określoną politykę, przyznanie mu dodatkowych punktów w tym zakresie byłoby nieusprawiedliwione. Zarząd stwierdził, iż z powyższego opisu nie wynika, aby zastosowanie wskazanego przez skarżącą spółkę rodzaju płyt warstwowych było rozwiązaniem dotychczas w firmie niestosowanym, ani też nie stanowi to żadnego novum na rynku usług budowlanych, czy to w skali lokalnej czy regionalnej.

Pismem z [...] listopada 2011 r. H. Sp. z o.o. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] października 2011 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Strona skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie zasad oceny projektów określonych w zapisach Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2011 r. i w Regulaminie Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów małych przedsiębiorstw ze środków RPO na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw" stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z [...] marca 2011 r. oraz w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego poprzez bezzasadne uznanie, iż projekt skarżącej nie spełnił wymogów kryteriów oceny w stopniu uzasadniającym przyznanie mu co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów, co w konsekwencji doprowadziło do jego odrzucenia na podstawie § 19 pkt 31 lit. f Regulaminu konkursu.

Zdaniem strony skarżącej, przyznana w ramach oceny punktacja została zaniżona, w szczególności odnośnie do kryteriów 1 (Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu), 3 (Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) i 5 (Realizacja polityk horyzontalnych UE). Skarżąca spółka podtrzymała swoje szczegółowe uzasadnienie odnośnie do kwestionowania oceny dokonanej w ramach ww. kryteriów i stwierdziła, że w ramach kryterium nr 1 jej projekt winien otrzymać 8/8 pkt, w ramach kryterium nr 3 – 20/20 pkt, a w ramach kryterium nr 5 – 2/4 pkt.

W ocenie strony skarżącej wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienie prawidłowości dokonanej oceny projektu pozostaje w sprzeczności z zasadami oceny merytorycznej projektu określonymi w dokumentacji konkursowej, a w szczególności z zapisami Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa i zasądził od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia wskazanych kryteriów, była niezgodna z prawem. Z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co – jak wskazał Sąd – wyklucza weryfikację zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. WSA podkreślił, że podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania rozumianego jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ (najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP). Sąd wskazał, że środek odwoławczy, o którym mowa w art. 30 b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien te minimalne wymagania spełniać, zatem niezależnie, co stanowi w tej kwestii konkretny system realizacji programu operacyjnego, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu). Nawet jeżeli – co wskazał Sąd I instancji – działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania pod względem prawnym oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny projektu", to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy, będąca istotną gwarancją obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy. Ponadto WSA podniósł, że rozstrzygnięcia organu winny być należycie uzasadnione, gdyż tylko wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja ustawowych wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być, zdaniem Sądu, szczegółowo, w sposób niebudzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie trafne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia prawa z powodu wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia organu, gdyż wszystkie trzy zakwestionowane w niniejszej sprawie kryteria miały ogólny charakter i przy stosunkowo dużej rozpiętości punktacji nie precyzowały w sposób szczegółowy metody oceny i sposobu punktacji poszczególnych ocenianych elementów i z tego powodu szczególnie istotne (dla zapewnienia ustawowych wymogów równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności) jest dokonanie jasnego, wyczerpującego uzasadnienia ilości przyznawanych punktów za poszczególne kryteria z dokładnym wyjaśnieniem jakie braki dostrzega organ w ramach danego kryterium i dlaczego z powodu tych braków odejmuje akurat taką ilość punktów. Zdaniem Sądu uzasadnienie przydzielenia określonej ilości punktów w ramach danego kryterium w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełniają, będąc nadmiernie ogólne i niejasne, ograniczając się do stwierdzenia niezrealizowania poszczególnych kryteriów i przyznania danej liczby punktów. Uzasadnienie nie zawiera precyzyjnego wskazania, na czym niespełnianie wymogów przez skarżącego polega, co więcej mógłby w ramach danego kryterium zrobić, a zwłaszcza – dlaczego odejmowana jest konkretnie taka liczba punktów. Wątpliwości sądu wzbudziła zwłaszcza ocena kryterium 3, gdzie na 20 możliwych punktów skarżąca uzyskała jedynie 12,5 punktu i ani uzasadnienie zawarte w samej ocenie, ani rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu nie wyjaśniają konkretnych podstaw, na których oparto pogląd kwestionujący prognozy sprzedaży i analizy cen sporządzone przez skarżącego. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego zakwestionowano wymiar ponadkrajowy planowanego przedsięwzięcia przewidziany w biznesplanie, ani też nie wiadomo, dlaczego asesorzy uznali, że ich wątpliwości co do spełniania tego kryterium obligują do odjęcia akurat 7,5 punktu. Sąd zwrócił uwagę, że mimo niewielkiej różnicy w punktacji przyznanej przez poszczególnych asesorów, zasadniczo różni się ich ocena merytoryczna planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia tego kryterium (jeden ocenia je całkowicie pozytywnie, wskazując na znaczący wpływ na działalność wnioskodawcy, rosnące możliwości produkcyjne, nowe oferty produktu, znaczny wzrost dochodu, poprawę płynności i rentowności oraz konkurencyjności, drugi natomiast krytykuje planowaną wielkość sprzedaży oraz analizę cen). Zdaniem Sądu, nie sposób uznać takie oceny za rzetelne, wiarygodne i przekonująco uzasadniające liczbę przyznanych punktów.

W ocenie Sądu organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r., przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Sąd zalecił, by organ w ponownie prowadzonym postępowaniu uzasadnił swoje rozstrzygnięcie precyzyjnie, w sposób przekonujący, szczegółowo wyjaśniając, dlaczego za dane kryterium przyznaje określoną liczbę punktów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa M. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i uznanie, że sposób sporządzenia przez ekspertów uzasadnienia oceny projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, podczas gdy zasady przewidziane w tych przepisach nie zostały przez Instytucję Zarządzającą naruszone, a przepisy te nie odnoszą się do sposobu uzasadnienia oceny projektu.

2. błędną wykładnię art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i uznanie, że sposób sporządzenia przez ekspertów uzasadnienia oceny projektu stanowi naruszenie wymogu rzetelności i bezstronności dokonywanej oceny, podczas gdy nie naruszono dyspozycji tego przepisu, który stanowi o możliwości uczestnictwa ekspertów zewnętrznych w procesie oceny projektu w celu zachowania zasad rzetelności bezstronności. Instytucja Zarządzająca zapewniła udział takich ekspertów, a przepisu tego nie można odnosić do sposobu dokonywania oceny przez ekspertów.

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, t.j.:

1. art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na stwierdzeniu, że ocena merytoryczna projektu pn. "[...]" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M., w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, a uzasadnienie dokonanej oceny jest prawidłowe i zgodne z wymogami konkursu.

H. sp. z o.o. nie skorzystała z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza zarazem pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, a zatem w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego co do zasady możliwe jest na tle niewadliwie ustalonego (niekwestionowanego) stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu pomiędzy uchybieniem procesowym sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi zatem zachodzić potencjalny związek przyczynowy.

W ramach tej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na stwierdzeniu, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M., w sytuacji gdy – jak to ujęto w skardze kasacyjnej – przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, a uzasadnienie dokonanej oceny jest prawidłowe i zgodne z wymogami konkursu.

Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Art. 30 c ust. 3 pkt 1 stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może "uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą". A zatem do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie uwzględnił skargi lub nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, albo gdyby np. uwzględnił skargę, mimo że nie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej w – notabene niezwykle lakonicznym - uzasadnieniu odnoszącym się do tego zarzutu, w ramach art. 30 c ust. 3 pkt 1 Sąd "musi wskazać naruszenie prawa". Dlatego też należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał "naruszenie prawa", stwierdzając, iż w jego ocenie "organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju..., a także art. 31 ust. 1 ustawy wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu". Natomiast fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wyrażoną przez WSA oceną, w żadnym razie nie dowodzi (nie uzasadnia zarzutu), że Sąd dopuścił się naruszenia art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Dodatkowo należy przypomnieć, że podnosząc zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy wykazać nie tylko to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale i że takie uchybienie mogło mieć (choćby potencjalnie) istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też zauważyć, że szczególne zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulacje, odbiegające od uregulowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jak m.in. wskazany wyżej art. 30 c ust. 3 pkt 1), nie dotyczą tych przepisów p.p.s.a, które regulują kwestie odnoszące się do skargi kasacyjnej, w tym i związanych ze skargą kasacyjną wymogów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieuzasadnione należy także ocenić sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, natomiast w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 31 ust. 1 tejże ustawy.

W związku z tym przede wszystkim wypada zauważyć, że formułując zarzut oparty na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (norm) prawa materialnego oraz jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, należy stwierdzić, iż w skardze kasacyjnej wskazano, na czym – według kasatora - polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz jaka powinna być, jego zdaniem, prawidłowa jego wykładnia, jak również na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2. Tak więc, od strony stricte procesowej, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób prawidłowy, natomiast okazały się one nieuzasadnione ze względów merytorycznych.

Błędnej wykładni art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Sąd I instancji dopuścić się miał – jak to zostało ujęte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – poprzez "uznanie, że sposób sporządzenia przez ekspertów uzasadnienia oceny projektu stanowi naruszenie wymogu rzetelności i bezstronności dokonywanej oceny, podczas gdy nie naruszono dyspozycji tego przepisu, który stanowi o możliwości uczestnictwa ekspertów zewnętrznych w procesie oceny projektu w celu zachowania zasad rzetelności i bezstronności. Instytucja Zarządzająca zapewniła udział takich ekspertów, a przepisu tego nie można odnosić do sposobu dokonywania oceny przez ekspertów". W skrótowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszącym się do tego zarzutu (vide trzy akapity na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej), jej autor stwierdził, że "Norma tego przepisu adresowana jest do Instytucji Zarządzającej, która może, lecz nie musi, powołać ekspertów, aby w pełni realizować zasadę rzetelności i bezstronności oceny projektów. Literalna wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Stąd uznanie przez Sąd I instancji, że (...) IZ naruszyła obowiązek rzetelności i bezstronności oceny projektu przewidziany tym przepisem, jest wynikiem błędnej wykładni tego przepisu". Zdaniem kasatora, "potencjalne naruszenie tego obowiązku można byłoby określać, jako właśnie zaniedbanie powołania ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę i pozostawienie oceny projektów pracownikom urzędu, niekoniecznie posiadającym kwalifikację do oceny wysoko wyspecjalizowanych projektów".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska organu i uważa, że wykładnia art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., dokonana przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 tej ustawy, jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Wynika więc z tego, że przedkładane projekty zawsze muszą być rzetelnie i bezstronnie ocenione i w tym celu instytucja zarządzająca może, ale nie musi – na co słusznie zwrócił uwagę kasator – dopuścić do uczestnictwa w tej ocenie ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Należy wszakże zauważyć, że to instytucja zarządzająca udziela pomocy, o czym stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy, oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ona dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego, i to na niej – zgodnie z art. 26 ust. 2 – spoczywa obowiązek (a ściślej, powinność) przy dokonywaniu tego wyboru uwzględniania zasady równego dostępu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. A zatem nie ulega wątpliwości, że udział ekspertów w procesie wyboru projektu jest fakultatywny, natomiast to instytucja zarządzająca, a nie powołani przez nią eksperci, podejmuje ostateczną decyzję co do zakwalifikowania danego projektu do dofinansowania. Ta kwalifikacja zawsze powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez pracowników urzędu ("...niekoniecznie posiadających kwalifikację do oceny wysoko wyspecjalizowanych projektów" – jak to ujął kasator na str. 6 skargi kasacyjnej), czy też przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że "potencjalne naruszenie tego obowiązku można byłoby określać, jako właśnie zaniedbanie powołania ekspertów...". Powołanie przez Instytucję Zarządzającą ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z konkretnych dziedzin objętych danym programem, samo przez się nie zwalnia Instytucji Zarządzającej od wynikającego z przywołanych wyżej przepisów art. 31 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązku dochowania rzetelności i bezstronności, jak również zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie (i wyborze) projektu.

Z podobnych względów – tj. przede wszystkim niewłaściwego zrozumienia przez wnoszącą skargę kasacyjną Instytucję Zarządzającą ciążących na niej z mocy wskazanych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązków związanych z oceną i wyborem projektów – jako równie nieuzasadniony należy także ocenić podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jak to zostało sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 miało nastąpić poprzez "uznanie, że sposób sporządzenia przez ekspertów uzasadnienia oceny projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, podczas gdy zasady przewidziane w tych przepisach nie zostały przez Instytucję Zarządzającą naruszone, a przepisy te nie odnoszą się do sposobu uzasadnienia oceny projektu". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 obowiązki Instytucji Zarządzającej (IZ) "... zostały zrealizowane. Istnieją kryteria wyboru projektów, dokumentacja konkursowa oraz brak dyskryminacji podmiotów starających się o dofinansowanie. (...) Skoro Instytucja Zarządzająca (IZ) zapewniła realizację wymogów z art. 26 ust. 2 , w tym przejrzystość reguł przy ocenie projektów (...), to nie można twierdzić, że ewentualne braki w uzasadnieniu oceny dokonywanej przez niezależnych ekspertów, będą stanowiły naruszenie przez IZ tych obowiązków. (...) IZ zapewniła bowiem wszelkie niezbędne warunki do tego, aby dokonano właściwej i rzetelnej oceny projektu. Żeby móc postawić zarzut naruszenia przez IZ jej obowiązków z art. 26 ust. 2 ustawy, należałoby wykazać w jaki sposób nie zapewniła przejrzystości reguł czy też równego dostępu przy wyborze projektów. Uzasadnienie oceny projektu jest tylko pochodną ustalonych reguł. Ewentualny zarzut powinien dotyczyć dokumentacji konkursowej" (vide str. 3 skargi kasacyjnej).

Innymi słowy, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Instytucji Zarządzającej, jej rola i odpowiedzialność sprowadza się – i ogranicza – wyłącznie do etapu przygotowania dokumentacji konkursowej (ustalenia zasad i kryteriów wyboru, itd.), tak jakby kwestia "końcowej" oceny i wyboru projektu do dofinansowania w ogóle jej nie dotyczyła, zaś powołanie ekspertów ("niezależnych ekspertów" – jak to podkreśla autor skargi kasacyjnej) całkowicie wyłączało jej odpowiedzialność związaną z oceną i wyborem projektu do dofinansowania i kwestia oceny prawidłowości (zgodności z prawem) dokonanej przez owych "niezależnych ekspertów" oceny projektu – uzewnętrznionej w uzasadnieniu – nie podlegała żadnej weryfikacji.

Z takim podejściem nie można się zgodzić. Podnosząc (w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) zarzut "niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2" ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, autor skargi kasacyjnej w istocie nawet nie wskazał, na czym owo "niewłaściwe zastosowanie" art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 miało polegać. Po pierwsze, wszelkie zawarte w skardze kasacyjnej rozważania odnoszą się wyłącznie do art. 26 ust. 2 ww. ustawy, a po drugie, całkowicie pomijają treść art. 26 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że to do instytucji zarządzającej należy "wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego".

Ani z treści pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ani też z treści jej uzasadnienia (w części odnoszącej się do tego zarzutu) nie wynika, na czym, konkretnie, miało polegać niewłaściwe zastosowanie przez WSA art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem cała argumentacja w istocie sprowadza się do polemiki z oceną Sądu I instancji, który uznał, że "Wszystkie trzy zakwestionowane przez organ w niniejszej sprawie kryteria miały ogólny charakter i przy stosunkowo dużej rozpiętości punktacji (...) nie precyzowały w sposób szczegółowy metody oceny i sposobu punktacji poszczególnych ocenianych elementów". Z tego powodu, jako szczególnie istotne dla zapewnienia ustawowych wymogów równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności, WSA uznał "dokonanie jasnego, wyczerpującego uzasadnienia ilości przyznawanych punktów za poszczególne kryteria z dokładnym wyjaśnieniem jakie braki dostrzega organ w ramach danego kryterium i dlaczego z powodu tych braków odejmuje akurat taką, a nie inną ilość punktów". Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji co do tego, że "uzasadnienia przydzielenia określonej ilości punktów w ramach danego kryterium w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełniają. Są one nadmiernie ogólne, niejasne. Ograniczają się właściwie jedynie do stwierdzenia o niezrealizowaniu poszczególnych kryteriów i przyznania danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania na czym to niespełnianie wymogów przez skarżącego polega (...), a zwłaszcza – dlaczego za dostrzegane braki odejmowana jest akurat taka a nie inna liczba punktów."

Nawiązując do tego ostatniego stwierdzenia, należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że "...ekspert nie odejmuje punktów, a je przyznaje", jednakże użycie przez WSA tego sformułowania w żadnym razie nie rzutuje na prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny. Ponadto, na marginesie wypada zauważyć, że o "odejmowaniu" punktów wspomina także sam wnoszący skargę kasacyjną organ, m.in. w powołanym na wstępie rozstrzygnięciu z [...] października 2011 r.

Ograniczając w zakresie omawianego zarzutu argumentację skargi kasacyjnej jedynie do polemiki z ocenami Sądu, kasator nie wykazał, aby doszło do niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, na przykład w odniesieniu do kryterium 3, że Sąd zgodził się z organem, że "w punktacji poszczególnych asesorów rzeczywiście jest niewielka różnica", natomiast zwrócił uwagę, że zasadniczo różna jest "ich ocena merytoryczna planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia tego kryterium: jeden z nich ocenia je całkowicie pozytywnie, wskazując na znaczący wpływ na działalność wnioskodawcy, rosnące możliwości produkcyjne, nowe oferty produktu, znaczny wzrost dochodu, poprawę płynności i rentowności oraz konkurencyjności, ale jednak nie przyznaje maksymalnej ilości punktów, drugi natomiast krytykuje planowaną wielkość sprzedaży oraz analizę cen". Słusznie zatem WSA uznał, że "nie sposób uznać takich ocen za rzetelne, wiarygodne i przekonująco uzasadniające liczbę przyznanych punktów" i w konsekwencji stwierdził, że w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.