Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 4407/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 62/16 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 62/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2016r. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na niewydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w należącym do niej lokalu użytkowym przy [...] w S. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że organ ten nie prowadzi postępowania administracyjnego dotyczącego wydania zezwolenia, wniosek w tej sprawie złożyła zaś R. L.-N. w dniu 18 września 2015 r., wynajmująca od skarżącej lokal w celu prowadzenia w nim sklepu. Postępowanie to zostało jednak zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia 26 października 2015 r. w związku z wniesieniem przez skarżącą pozwu do Sądu Okręgowego w S. o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 3 lipca 2014 r. dotyczącej zgody na sprzedaż alkoholu w tym lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej ppsa), wskazał przede wszystkim, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa), a zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony.

Z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 ppsa wynika zaś, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w lokalu przy [...] w S. złożyła R. L.-N. Zatem tylko ta osoba będzie adresatem decyzji, która zostanie wydana w wyniku rozpoznania tego wniosku i ma interes prawny w zaskarżeniu bezczynności organu do sądu administracyjnego.

Z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2016 r. poz. 487 ze zm.) wynika bowiem, że stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest przedsiębiorca który złoży stosowny wniosek do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Żaden inny podmiot, poza osobą która złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu i nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność, iż przedsiębiorca składający wniosek o wydanie zezwolenia jest zobowiązany, stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dołączyć do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych, nie oznacza, że właściciel tego lokalu staje się stroną w tym postępowaniu. B. S. wniosła do Sądu skargę na bezczynność organu w sprawie, w której nie wystąpiła do organu z żądaniem przyznania jej określonego uprawnienia. Nie ma więc własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy WSA odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. S. Orzeczeniu zarzuciła: Na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego tj.:

a. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 ppsa i art. 28 kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że jest ona niedopuszczalna ze względów podmiotowych, gdy tymczasem kwestia ustalenia interesu prawnego skarżącego winna być badana w procesie (na rozprawie), a jego ewentualny brak skutkuje oddaleniem skargi w wyroku, nie zaś jej odrzuceniem w postanowieniu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b. art. 50 § 1 ppsa, poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności organu administracyjnego, w sytuacji, gdy skarżąca posiada interes prawny oraz status strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem kształtuje bezpośrednio i pośrednio jej uprawnienia wynikające z przepisów prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 28 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 140 kc art. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego i przez to nie posiada statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacji, gdy skarżąca jest właścicielem lokalu oraz stroną umowy najmu, na mocy której brak uzyskania zezwolenia jest podstawą do wypowiedzenia przedmiotowej umowy, co przesądza o fakcie, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa a zatem jest podstawą do uznania skarżącej za stronę postępowania, bowiem wynik tego postępowania będzie miał wpływ na prawo własności skarżącej,

b. art. 28 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 140 i art. 3531 kc oraz art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego i przez to nie posiada statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacji, gdy skarżąca jest właścicielem lokalu oraz stroną umowy najmu, natomiast wynik prowadzonego postępowania administracyjnego będzie miał przełożenie na zawartą umowę najmu, co będzie miało wpływ na swobodę kontraktową skarżącej, ponieważ ograniczy jej prawo swobodnego korzystania z prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz prawo pobierania pożytków a ponadto wpłynie na ograniczenie swobody działalności gospodarczej skarżącej, co przesądza o fakcie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem jest podstawą do uznania skarżącej za stronę postępowania,

c. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że stroną postępowania jest wyłącznie osoba składająca wniosek o wydanie zezwolenia, w sytuacji, gdy stronami postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są również inne podmioty jak właściciele, współwłaściciele oraz podmioty dla których decyzja będzie wpływała na ich prawa i obowiązki.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj.: umowy najmu z dnia 15 stycznia 2014 r. i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2000 r. na okoliczność, zawartej przez skarżąca umowy najmu, treści zawartej umowy, praw i obowiązków skarżącej wynikających z umowy, w szczególności: możliwości wcześniejszego rozwiązania umowy przez najemcę, przekształcenia lokalu położonego w S. przy ul. [...] na lokal u funkcji sklepu spożywczo-monopolowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, podstawy na których ją oparto nie mają bowiem usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że skarżąca nie posiada w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego - w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.

Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

O interesie prawnym w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) wyraził pogląd, że kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

W tej sytuacji jedynie osoba mogąca wykazać się interesem prawnym - w przedstawionym wyżej rozumieniu - może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei sąd administracyjny, do którego została wniesiona skarga, jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do oceny, czy wnoszący skargę posiada interes prawny do jej wniesienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił legitymację B. S. do złożenia skargi, uznając jej brak za oczywisty w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że zezwolenie, na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy. Niewątpliwie zatem stroną postępowania o wydanie opisanego zezwolenia, jak i postępowania w przedmiocie bezczynności organu w zakresie wydania tego zezwolenia jest przedsiębiorca składający do właściwego organu wniosek o wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z podanych niżej względów, nie sposób z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jak i innych, wskazanych w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, wywodzić legitymacji B. S. – jako właściciela lokalu – do złożenia skargi na bezczynność w zakresie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w postępowaniu wszczętym z wniosku R. L.-N.

I tak, odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej co do sytuacji skarżącej, jako właściciela lokalu - a mianowicie, że wynik prowadzonego postępowania administracyjnego będzie miał wpływ na zawartą przez skarżącą umowę najmu z wnioskodawczynią, co z kolei będzie miało przełożenie na swobodę kontraktową i swobodne korzystanie z prawa własności przez B. S., w tym prawo do pobierania pożytków - należy zakwalifikować je jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów (interesu faktycznego) i to faktów niemających w istocie znaczenia dla samego postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Poza tym, uzależnienie w umowie ewentualnego jej kontynuowania od uzyskania zezwolenia przez R. L.-N. na sprzedaż alkoholu (warunek), wynika właśnie ze swobody kontraktowej (art. 3531 Kodeksu cywilnego) jak i z wolności w korzystaniu z przedmiotu własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na sytuację prawną B. S. w uregulowanym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Należy też podnieść, że podkreślona w skardze kasacyjnej swoboda działalności gospodarczej, gwarantowana w art. 22 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, co wprost potwierdza art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Ustawą taką jest m. in. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, regulująca m. in. tryb uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – w tym określająca krąg podmiotów będących stronami tego postępowania.

Ograniczenia swobody działalności gospodarczej uwzględnia również podniesiony w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Za takie warunki należy uznać ustawowe ograniczenia dotyczące trybu uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Podsumowując, zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w świetle art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skarżąca - nie będąc wnioskodawcą postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie z uwagi na brak interesu prawnego.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Nie ulega przy tym kwestii, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot.

Wprawdzie można zgodzić się z tezą, że brak interesu prawnego może uzasadniać oddalenie skargi ale dotyczy to sytuacji gdy kwestia ta wymaga wnikliwego badania a zatem merytorycznych ustaleń a w konsekwencji merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli jednak – jak w rozpoznawanej sprawie - skarga została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, skarga podlega odrzuceniu (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I FSK 866/15 i powołane tam orzecznictwo oraz postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1055/16 – utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 5390/16).

Z tych względów nietrafny jest także zarzut sformułowany w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.