Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 369/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  art. 15,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j. t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) Prezydent W. ustalił na rzecz T. H. warunki zabudowy przy ul. P.we W. (obręb W., AM-[...], działki nr [...], [...], [...] i [...]) dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu i budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 11 sierpnia 2015 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Niniejszy wniosek obejmował budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Planowana powierzchnia zabudowy wynosiła do 2544 m2. Z załączonej dokumentacji rysunkowej wynika, że planowana jest budowa 4 szeregów budynków, przy czym dwa szeregi usytuowane są równolegle do ul. [...]jeden równolegle do ul. N.a jeden równolegle do ul. P. Pomiędzy tak ukształtowaną zabudową powstanie skwer. Natomiast budynek bliźniaczy usytuowany jest przy wjeździe od strony ul. P. za istniejącą zabudową. Planowana szerokości elewacji frontowej budynków wynosi od 15 m dla zabudowy bliźniaczej do 72 m dla zabudowy szeregowej. Inwestor planuje przykrycie budynków dachami stromymi. Planowana wysokość gzymsu wynosi od 6 m do 10 m, a wysokość kalenicy od 8 m do 12 m.

W dniu 8 marca 2016 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, która to następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ opisaną na wstępie decyzją ustalił warunki zabudowy dla niniejszej inwestycji uwzględniając przy tym metodologią określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, 1588, zwane dalej rozporządzeniem).

Organ przyjął, iż szerokość frontu działki wynosi 50 m i tym samym przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 3 x 50 m tj. 150 w każdą stronę od wszystkich granic. Podano, że przyjęta do analizy szerokość obszaru analizowanego uwzględnienia pełny obrys działek skrajnych leżących na jego obrzeżu. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek niezabudowanych i drogowych, ponieważ nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w podanym wyżej zakresie. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, przedstawiając wyniki analizy w załączniku nr 2.

Za zasadne organ uznał połączyć odrębne działki w celu wyliczenia wspólnej szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, znajdujących się na tych działkach wywodząc, iż elewacje dwóch segmentów łącznie tworzą wspólną elewację budynku (od ściany szczytowej do ściany szczytowej), który jest postrzegany w obszarze analizowanym jako całość i wpływa na ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej.

Organ wskazał także, że nieruchomość, objęta wnioskiem, położona jest pomiędzy ul. P., [...]a ul. N. i rowem. Teren ten przeznaczony był pod ogrodnictwa. Na działce nr [...] zachowane są nieczynne szklarnie z budynkami gospodarczymi. Dojazd do działek odbywa się obecnie przez działki nr [...] i [...]. Dominującą funkcją w osiedlu W. jest mieszkalnictwo. Na analizowanym obszarze występuje głównie zabudowa jednorodzinna. Obok działek z zabudową jednorodzinną istnieją tu duże działki ogrodnicze z domami mieszkalnymi. Uzupełnienie funkcji mieszkaniowej stanowią niewielkie obiekty usługowe o charakterze lokalnym - przeważnie wolnostojące pawilony i usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Oceniając zagospodarowanie przestrzenne na podstawie analizy mapy stwierdzono, iż budynki rozlokowane są wzdłuż dróg a linia zabudowy przez nie wyznaczona jest charakterystyczna, jednolita i powinna stanowić wzór do powielenia.

Dominującą w obszarze analizowanym cechą zagospodarowania terenu jest usytuowanie budynku mieszkalnego w ogrodzie, wśród licznej zieleni. Średni szacunkowy udział procentowy terenu zielonego na działce przekracza zdecydowanie 30%. Od tej reguły wyjątkami są działki nr [...] i [...] przy ul. S., które nie posiadają lub posiadają w znikomym procencie teren zielony. Z tego powodu, aby nie powodować powielania tych złych wzorców, organ ustalił minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 25%, co jest wartością dużo niższą od przeciętnej powierzchni terenu zielonego na zabudowanych działkach w obszarze analizowanym, ale dającą szansę na wprowadzenie zieleni w ogóle.

Stosownie do przepisów rozporządzenia organ lokalizacyjny ustalił:

1. nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do niniejszej decyzji, na którym ustalono dodatkowo orientacyjną lokalizację zabudowy zgodną z wnioskiem;

2. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działek nr [...], [...], [...] i [...]- do 0,24

3. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25 %

4. szerokość elewacji frontowych dla każdego z ciągów zabudowy (bliźniaczej i szeregowej): od 15 m do 72 m (szerokości ścian szczytowych - nie określono)

5. geometrię dachów - dachy płaskie i / lub dwuspadowe

dla budynków z dachami dwuspadowymi:

- wysokość okapu (tj. dolnej krawędzi dachu) - 7,0 m od istniejącego poziomu terenu

- wysokość kalenicy - do 10,0 m od istniejącego poziomu terenu, kąt nachylenia połaci dachowych: od 30 do 45°

dla budynków z dachami płaskimi

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (łącznie z ewentualną attyką): od 7,0 m do 8,0 m od istniejącego poziomu terenu

- wysokość maksymalną budynku - 8,0 m od istniejącego poziomu terenu

W uzasadnieniu organ przedstawił powody, dla których przyjęto powyższe parametry nadmieniając także, iż uwzględnił stanowisko SKO zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., a odwołujące się do poglądu NSA (wyroki w sprawie II OSK 967/07 i II OSK 496/10) aprobującego możliwość zabudowy "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy jeżeli zachowany zostanie ład przestrzenny.

Niniejsze rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w drodze odwołania przez P. B., J. C., M. L. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą we W., którzy zarzucili naruszenie art. 71 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia przez nieprawidłowe określenie wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 25%, a konieczność zastosowania wspomnianego wskaźnika na poziomie 35%.

Nadto odwołanie złożył J.J., który zawarł zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 1 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, 3 i § 3 ust. 1, § 4 rozporządzenia. Strona argumentowała dodatkowo, że przedłożona analiza architektoniczno-budowlana zawiera niedające się zweryfikować ustalenia oraz zakwestionowała możliwość realizacji inwestycji w głębi działki w drugiej i trzeciej linii zabudowy.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zostały spełnione warunki do wydania decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., a w świetle przeprowadzonej analizy parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego otoczenia.

Organ II instancji uznał, że w sprawie prawidłowo określono obszar analizowany w odległości od około 150 do 280 metrów od granic, nie uwzględniając tylko pełnego obrysu niezabudowanych działek gruntu, ponieważ wybiegają one daleko poza granice obszaru analizowanego, natomiast nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszym zakresie Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanych formach zabudowy (tj. zarówno wolno stojąca, bliźniacza, jak i szeregowa). Tym samym wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację istniejącego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania.

Dalej organ odwoławczy podzielił zasadność twierdzeń organu I instancji co do ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków przy ul. P. [...][...]. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w odwołaniu J. J., który zakwestionował dopuszczalność realizacji zamierzenia w głębi terenu potencjalnego zainwestowania (w drugiej oraz trzeciej linii zabudowy), organ odwoławczy podkreśla, że w świetle ugruntowanego oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym - przede wszystkim - Naczelnego Sądu Administracyjnego, "linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy" (tak NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., IIOSK 779/07, LEX nr 447869, zob. także wyrok NSA z dnia 9 września 2009 r" II OSK 1311/09, LEX nr 746463). Oznacza to, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie, jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095).

Dalej Kolegium podało, że przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji stanowiącej działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] jest identyczny ze średnią występującą w obszarze analizowanym. Podkreśliło także, że ustalona na poziomie od 15 do 72 metrów szerokość elewacji frontowej dla każdego z ciągów zabudowy (bliźniaczej i szeregowej) odpowiada prawu. W tym kontekście podniesiono, iż organ I instancji wyjaśnił, że średnia wielkość szerokości elewacji na analizowanym terenie wynosi ok. 21,01 metrów. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie prawidłowo skorzystano z możliwości wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia i wspomnianą wartość ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy wzorców występujących w najbliższym sąsiedztwie. Należy bowiem zauważyć, że szerokości elewacji ciągów zabudowy szeregowej wynoszą od 18 do 86 metrów, natomiast dla zabudowy bliźniaczej od 15 do 24 metrów.

Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (7 metrów dla dachu płaskiego oraz 7-8 metrów dla dachu stromego), została – zdaniem Kolegium - dostosowana do parametrów zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Jeżeli zaś chodzi o geometrię dachu planowanego budynku (tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), to Kolegium zauważyło, że organ I ustalił ten parametr zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - tj. alternatywnie jako dach płaski lub stromy (w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie jak i strome - dwuspadowe oraz wielospadowe). Przy tym, dla dachu płaskiego ustalono maksymalną wysokość budynku do 8 metrów. Z kolei dla dachu stromego ustalono wysokość kalenicy na poziomie do 10 metrów od istniejącego poziomu terenu oraz kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej nie jest elementem obligatoryjnym decyzji ustalającej warunki zabudowy, który warunkuje prawidłowość tej decyzji. Nie wynika on z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tak jak np. wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji, nie podlega on również badaniu w ramach analizy, o której mowa w rozporządzeniu.

Nawiązując do zarzutów zawartych w odwołaniu J.J., organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna w części obejmującej analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi zawierać danych o parametrach poszczególnych działek i budynków uwzględnionych w tej analizie. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia obligatoryjnym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są jedynie "wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", a nie dane wyjściowe do jej przeprowadzenia. Te wymagane informacje zawiera Załącznik nr 2 do kwestionowanej decyzji. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że stosowne dane wyjściowe, służące do przeprowadzenia analizy, w postaci czytelnego, tabelarycznego zestawienia poszczególnych cech i parametrów zabudowy analizowanych działek gruntu znajdują się w aktach organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, zarówno ustalona funkcja (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz jej forma (zabudowa bliźniacza oraz szeregowa), jak i przyjęte w kwestionowanej decyzji parametry oraz wskaźniki zabudowy pozwalają stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. Kolegium nie dopatrzyło się przy tym naruszenia przepisów postępowania przy wydawania zaskarżonej decyzji.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.J. (zwany dalej jako: skarżący, strona, strona skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1) § 2 pkt 5 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie frontu działki, a tym samym jej długości. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż szerokość frontu działki będącej przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego wynosi 50,00 metrów, podczas gdy front działki wynosi 139,50 metrów. Działka ta bowiem od ul. P. tworzy uskok cofając się w głąb wzdłuż granicy z działką numer [...] a następnie biegnie równolegle do ul. P.wzdłuż tylnych granic działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Stąd należy przyjąć, że frontem działki będącej przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest suma obu tych odcinków a nie wyłącznie odcinek przyległy do drogi.

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego ustalonego jako trzykrotna odległość od granic działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zdaniem skarżącego organ winien ustalić granice obszaru analizowanego w odległości 3X139,50 m a nie 3X50,00 m. Podniósł także, że organ lakonicznie uzasadnił dlaczego przyjął taką wielkość i taki kształt obszaru analizowanego.

3) § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez oznaczenie granic obszaru analizowanego na mapie nie będącej w skali 1:1000 oraz nie załączeniu do decyzji jako załącznika tej mapy w skali 1:1000. Skarżący podniósł, iż załączona do zaskarżonej decyzji mapa opisująca linie rozgraniczające teren inwestycji została wydrukowana z przeglądarki map, a na obu załączonych do decyzji mapach brak jest pieczęci świadczących o przyjęciu ich do zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub świadczących o ich uwierzytelnieniu zgodnie z art. 76 i 76a k.p.a.

4) § 4 ust. 1 rozporządzenia przez jego wykładnię, iż pojęcie "obowiązującej linii zabudowy" należy interpretować jako nieprzekraczalną linię zabudowy oraz przyjęcie, iż istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy. W tym zakresie skarżący podniósł, że w realiach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy, gdyż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym posiada wjazd z ulicy P. oraz N. Nadto podniesiono, że organ dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 1 rozporządzenia przyjmując, iż linię zabudowy należy utożsamiać z nieprzekraczalną linią zabudowy.

5) § 6 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie zbyt szerokiego parametru szerokości elewacji frontowej (od 15,00 do 72,00 metrów) dla każdego z budynków, co czyni ten parametr iluzorycznym i pozostawia zbyt dużą swobodę inwestorowi w ustaleniu gabarytów budynku. W tym zakresie skarżący podniósł, że organ ustalił jeden zbiorczy parametr zabudowy "szerokość elewacji frontowej" dla budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, które znacznie różnią się gabarytami. Zdaniem skarżącej strony organ winien dla każdego z budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej (lub przynajmniej dla każdego rodzaju zabudowy) z osobna ustalić szerokość elewacji frontowej, a nie czynić tego w sposób zbiorczy, gdyż powoduje to, że gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować inwestorowi ustalenia decyzji w sposób dowolny. Nadto podniesiono, że w decyzji organ nie określił ile budynków jednorodzinnych może zostać zaprojektowanych. Takie określenie parametru "szerokość elewacji frontowej" – zdaniem skarżącego - pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. W ocenie strony dla zabudowy na tychże działkach organ powinien był ustalić szerokość elewacji frontowej w sposób przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejących na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Skarżący podniósł też, że z uzasadnienia nie wynika w jaki sposób na podstawie analizy funkcji organ ustalił szerokość elewacji frontowych od 15,00 do 72,00 m.

6) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy sporządziła osoba posiadająca uprawnienia wskazane w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. podczas gdy w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o posiadanych kwalifikacjach zawodowych sporządzającego analizę funkcji oraz cech zabudowy.

7) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez brak zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

8) art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez przyjęcie przez organ II instancji, iż zachodzi przesłanka ustalenia linii zabudowy na działce [...] i [...] w sposób umożliwiający zachowanie ładu przestrzennego, a tym samym wydanie decyzji lokalizacyjnej zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie ochrona ładu przestrzennego wyklucza możliwość zabudowy działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym w 2 i 3 linii zabudowy, albowiem nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na działce [...]oraz [...] w sposób, aby zachować ład przestrzenny w obszarze objętym analizą.

9) art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy oraz naruszenia art. 7 k.p.a. przez pełną akceptację ustaleń faktycznych organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie.

10) art. 6 i 7 k.p.a. przez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów administracji publicznej, przejawiające się w braku prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.

11) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, uzasadnienie skarżonej decyzji.

12) art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2018 r. skarżący podtrzymując swoje stanowisko nadmienił, że pismo [...] Sp. z o.o. Oddział we W. z dnia 13 października 2015 r. informujące, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie dostaw gazu wydane zostało w czasie, kiedy planowanym paliwem do ogrzewania budynków było ciepło pochodzące z sieci ciepłowniczej a nie gaz dostarczany przez [...]. W momencie, kiedy dostawca ciepła z sieci ciepłowniczej - firma F[...] Sp. z o.o. poinformowała, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego inwestor oświadczył, że na potrzeby ogrzewania planowanej inwestycji wykorzysta gaz. Nie przedłożył jednak nowych zapewnień wydanych przez [...]Sp. z o.o. w zakresie dostaw gazu na potrzeby ogrzewania.

Dalej skarżący podniósł, iż wnioskodawca domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budynków z dachami stromymi, tymczasem organ I instancji w zakresie geometrii dachów wykroczył poza wniosek inwestora i ustalił możliwość realizacji przez inwestora również dachów płaskich.

Zdaniem strony organ I instancji zmodyfikował wniosek także w zakresie dojazdu do planowanej inwestycji, gdyż inwestor zaplanował dojazd od strony ul. P.i od strony ulicy N., tymczasem organ bez korekty wniosku ze strony inwestora samodzielnie skorygował wniosek w ten sposób, że pozostawił dojazd do nieruchomości tylko od strony ul. P.

Następnie skarżący podał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych wnioskiem inwestora organ ustalił w wysokości do 0,24 - nie ustalając przy tym minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, co może spowodować, że inwestor na podstawie tak wydanej decyzji lokalizacyjnej uzyska pozwolenie na budowę obiektów o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy wynoszącym np. 0,12 i też zabudowa taka będzie zgodna ze skarżoną decyzją, co w żaden sposób nie będzie służyło zachowaniu ładu przestrzennego a będzie prowadzić tylko do utrwalenia chaosu architektonicznego.

Skarżący podał także, że w kwestii geometrii dachu dwuspadowego (dopuszczonego przedmiotową decyzją fakultatywnie z dachem płaskim) w decyzji nie wskazano jaki ma być kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - także w tym zakresie pozostawiono inwestorowi dowolność, co niewątpliwie nie sprzyja zachowaniu ładu przestrzennego. Wysokość głównej kalenicy dachu powinna zostać wyznaczona w określonym przedziale "od do" jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, tymczasem w decyzji określono tylko kryterium "do".

Wreszcie skarżący podał, że szerokości elewacji frontowych dla każdego z ciągów zabudowy określona w zbyt szerokim przedziale wynoszącym od 15 do aż 72 m. powoduje, że inwestor na podstawie przedmiotowej decyzji może uzyskać pozwolenie na budowę budynków o bardzo zróżnicowanej szerokości elewacji frontowych (np. 16, 20, 50, 70 metrów), co sprzyja dowolności projektowania przyszłej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) ustalającą na rzecz T. H. warunki zabudowy przy ul. P. we W. (obręb W., AM-[...], działki nr [...], [...], [...]i [...]) dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu i budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wydanie niniejszej decyzji lokalizacyjnej wymagało od właściwych instancyjnie organów przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., nie rozpatrzyło okoliczności niniejszej sprawy w zakresie w jakim obligowane jest do tego mocą art. 15 k.p.a., a poprzestało w zasadzie na odniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie zauważył, iż w zakresie ustaleń dotyczących wysokości budynku organ lokalizacyjny przyjął wysokość maksymalną budynku dla dachu płaskiego na 8,0 m od istniejącego poziomu terenu, nie ustalając jednocześnie w tym zakresie parametru minimalnego. W efekcie takich ustaleń pozostawiono inwestorowi w zasadzie dowolność w zakresie wysokości minimalnej, co w efekcie może prowadzić do posadowienia budynku, który nie tworzy harmonijnej całości z otaczającą zabudową i tym samym narusza określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa obligującą do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze architektonicznym. Sąd w składzie orzekającym uznał, iż w realiach badanej sprawy niedopuszczalnym jest ustalenie wysokości maksymalnej budynku wyłącznie w precyzyjnie określonej wysokości – 8 m od istniejącego poziomu terenu, a konicznym jest ustalenie tegoż paramtru w tzw. "widełkach" uwzględniając oczywiście przy tym wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. W tym zakresie Sąd podzielił wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 85/17, CBOSA) pogląd, iż z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego, zasadnym jest określenie wskaźnika wysokości w granicach tolerancji "od – do", co jest tym samym również wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru. Ostateczne dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd nieprecyzyjne w niniejszej sprawie było określenie maksymalnej wysokości 8,0 m od istniejącego poziomu terenu, którego to uchybienia organ odwoławczy błędnie nie dostrzegł.

Rozpoznając w postępowaniu odwoławczym niniejszą sprawę Kolegium nie zauważyło także, iż na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor przedstawiając gabaryty inwestycji oraz koncepcję zespołu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wskazał na dach stromy, tymczasem w decyzji lokalizacyjnej organ I instancji dopuścił dachy płaskie określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz maksymalną wysokość budynku dla budynków z dachami płaskimi. Oznacza to, że organ samodzielnie zmodyfikował wniosek skarżącego, orzekając w zakresie szerszym niż wynikało to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora. Tym samym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora, który jednocześnie w składanym wniosku zakreśla granice inwestycji oraz przedstawia charakterystykę zamiaru budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, co do tego, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem i nie może we własnym zakresie modyfikować parametrów inwestycji, (por. np.: Wyrok WSA w Lublinie z 25 stycznia 2018 r. , sygn. akt II SA/Lu 977/17, CBOSA , wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 758/17, CBOSA, wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3145/16, CBOSA), gdyż sama treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego później rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17). Oczywiście związanie organów lokalizacyjnych treścią wniosku i wskazanymi przez inwestora parametrami technicznymi, takimi jak np. geometria dachu nie ma charakteru bezwzględnego i może być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora, ale dopiero po uzyskaniu jego akceptacji (por. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 18 listopada 2015r. o sygn. akt II SA/Sz 736/15, z dnia 12 listopada 2014r. o sygn. akt II SA/Sz 363/14, CBOSA). Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło. Tym samym naruszającym art. 52 ust. 1 u.p.z.p., było w realiach niniejszej sprawy "dookreślenie" przez organ lokalizacyjny we własnym zakresie wnioskowanej zabudowy ponad zamiar inwestora, wyrażony we wniosku, czego to pomimo obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie zauważył organ odwoławczy.

Odnosząc się dalej do podniesionych w skardze oraz przedłożonym piśmie procesowym zarzutów Sąd uznał, iż Kolegium nie rozważyło należycie również kwestii przyjętego przez inwestora sposobu ogrzewania, które to pierwotnie - zgodnie z treścią wniosku - miało być dostarczane z sieci ciepłowniczej przez F. Sp. z o.o., jednakże z uwagi na położenie terenu poza obecnym zasięgiem sieci ciepłowniczej spółki istniejące uzbrojenie na dzień 4 września 2015 r. nie było wystarczające dla niniejszego zamierzenia budowalnego, o czym to spółka w toku postępowania poinformowała organ lokalizacyjny. W efekcie niniejszego uzupełniając w dniu 5 października 2015 r. wniosek inwestor jako sposób ogrzewania wymienił własne źródła ciepła, przewidując ogrzewanie gazowe. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się pismo [...] sp. z o.o., Oddział we W.z dnia [...] r. wyjaśniające, że w pobliżu planowanej inwestycji występuje dystrybucyjna sieć gazowa, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to jednak na etapie postępowania administracyjnego nie wiadomo było, czy zapewnienie to uwzględnia przewidzianą przez inwestora zmianę w sposobie ogrzewania. Nadto nie wskazano w jaki sposób będzie dostarczany gaz, a jeżeli poprzez przeznaczony do tego odrębny zbiornik, to czy działka inwestycyjna jest do tego odpowiednio umiejscowiona. Stąd w ocenie Sądu rzeczą organu odwoławczego było wyjaśnienie i ustalenie kwestii przewidzianego przez inwestora sposobu ogrzewania w kontekście dopuszczonego decyzją lokalizacyjną przyłączenia do sieci ciepłowniczej przez właściwą jednostkę oraz rozważenie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji.

Przywołane uchybienia Kolegium stanowią o naruszeniu przez ten organ spoczywającego na nim obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co też wypływa wprost z treści wskazanych regulacji procesowych tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i już same w sobie stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji, co też orzeczono w sentencji wyroku. Za zasadne Sąd jednak uznał wypowiedzenie się również co do podniesionych przez stronę zarzutów.

I tak, odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów nieprawidłowego ustalenia frontu działki, jej szerokości, a także granic obszaru analizowanego przychodzi zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy z kolei rozumieć – zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, w której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań. Deklaracja wnioskodawcy w tym przedmiocie powinna wynikać z określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących element charakterystyki inwestycji, będącej – w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 497/10, CBOSA). Wskazać przy tym trzeba, że – co też podkreśla się w orzecznictwie - że teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu przywołanego § 2 pkt. 5 rozporządzenia, natomiast w sytuacji, gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych – o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy inwestor komunikację planowanego zamierzenia budowlanego przewidział od ulicy P., która przylega do działki inwestycyjnej, to tą część działki budowlanej zasadnie należało uznać za front, przyjmując – zgodnie z przywołanym brzmieniem § 2 ust. 5 rozporządzenia – jej szerokość odpowiednio do wielkości w jakiej przylega do drogi, a zatem ok. 50 m. Chybionym jest więc zarzut przyjęcia błędnej szerokości frontu działki oraz nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego, gdyż ten jako trzykrotna szerokość działki winien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki, a zatem w niniejszej sprawie – minimum 150 m wokół terenu inwestycji. Tym samym przyjęte przez organ lokalizacyjny granice obszaru analizowanego w odległości 150-280 m od granic terenu odpowiadają prawu.

Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego w przedłożonym piśmie procesowym zarzutu nieuprawionego zmodyfikowania we własnym zakresie przez organ wniosku przez przyjęcie, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od ul. P., podczas gdy inwestor wskazał na ul. N.i P. należy zauważyć, iż wybór ulicy P.podyktowany był stanowiskiem ZDiUM wyrażonym w piśmie z dnia 8 października 2015 r., w którym wskazano na obsługę komunikacyjną od ulicy P., o czym to skarżący został poinformowany pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Stąd nie można przyjąć, iż organ dokonał samodzielnie i z naruszeniem prawa zmiany wniosku inwestora, w sytuacji gdy ten ostatni już na wstępie ubiegania się o wydanie decyzji lokalizacyjnej dopuścił możliwość wjazdu także od strony ul. P.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia linii zabudowy oraz dopuszczenia możliwości zabudowy "na tyłach" terenu inwestycyjnego. W tym aspekcie Sąd przede wszystkim chce nadmienić, iż w sprawie prawidłowo ustalono linię zabudowy od ulicy P., a nie jak oczekuje tego skarżący również od ul. N., gdyż to przy ul. P. ustalono obsługę komunikacyjną i to ta część terenu inwestycyjnego przylega w sposób bezpośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium odwołujące się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 967/07) oraz z dnia 13 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10) wskazujących na możliwość zabudowy "na tyłach" bez wyznaczania linii zabudowy, jeżeli jest to możliwe do skorelowania z istniejącą zabudową. Przyjęcie poglądu odmiennego w sposób nazbyt rygorystyczny ograniczałoby bowiem uprawnienia dysponenta nieruchomości do jej zabudowania, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego tworząc harmonijną całość i wpisując się w uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne istniejącej zabudowy. Ponadto w świetle akt sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż organ błędnie utożsamił linię zabudowy z nieprzekraczalną linią zabudowy. W treści decyzji I instancji oraz dołączonym do niej załączniku mowa o jest bowiem o nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz orientacyjnej lokalizacji rozbudowy.

Nie znajdują uzasadnienia także podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie zbyt dużego parametru szerokości elewacji frontowej (od 15 do 72 m), co pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji o bardzo zróżnicowanej szerokości elewacji, w tym o maksymalnych parametrach i w efekcie może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia prawodawca co do zasady nakazuje określić parametr szerokości elewacji frontowej budynku na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, jednakże zarazem w ust. 2 dopuszcza możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzona analiza szerokości elewacji frontowych dla zabudowy szeregowej wskazywała na wielkości od 18 m do 86 m, a dla zabudowy bliźniaczej od 15 m do 24 m. Tym samym oznaczenie parametru w zakreślonych widełkach dla ciągów zabudowy szeregowej i bliźniaczej znajduje swoje uzasadnienie w wynikach analizy, z której można wyprowadzić wniosek o różnorodności szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Przyjęte więc przez organ lokalizacyjny wielkości nie będą naruszać ładu przestrzennego. Ponadto Sąd nie podziela twierdzeń skarżącego, iż organ ustalił tu jeden zbiorczy parametr dla zabudowy szeregowej i bliźniaczej, a to z tego względu, iż niniejszy element został określony w tzw. "widełkach", co pozwala na kształtowanie szerokości frontów elewacji w zależności od typu zabudowy.

W kwestii naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. należy nadmienić, iż oczywiście projekt decyzji lokalizacyjnej winien być sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5, albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. M. J. – S., która posiada uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Okoliczność tę potwierdza zamieszczona na projekcie decyzji pieczęć zawierająca oznaczenie uprawnień z przywołaniem numeru ewidencyjnego oraz złożony przez nią podpis. Zdaniem Sądu oznaczenie takie jest wystarczające dla przyjęcia, iż projekt decyzji został przygotowany przez uprawnioną do tego osobę.

Wyjaśnić także trzeba, iż z § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek załączenia do decyzji lokalizacyjnej części graficznej decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz części graficznej wyników analizy z naniesionym granicami obszaru analizowanego w skali 1:500 lub 1:1000. W realiach niniejszej sprawy wbrew twierdzeniom strony do skarżonej decyzji został załączona mapa zasadnicza w skali 1:500, która jakkolwiek została wydrukowana z przeglądarki map to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu braku określenia w decyzji inwestycji, dla której wydano warunki zabudowy w sposób umożliwiający ustalenie dla ilu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej jest ona planowana Sąd zauważa, że zgodnie z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna powinna określać rodzaj inwestycji. Oznacza to, że organ obowiązany jest sprecyzować, jakiej kategorii obiekt stanowi przedmiot decyzji, a zatem czy jest to np. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy wielomieszkaniowego oraz jakie funkcje pełni. Wymóg ten nie może być już jednak utożsamiany z koniecznością sprecyzowania konkretnej liczby planowanych budynków w przypadku, gdy wnioskowane zamierzenie polega na budowie "zespołu budynków". W przywołanym przepisie chodzi bowiem o wskazanie jaki typ zamierzenia inwestycyjnego obejmuje ustalenie warunków i zasad zagospodarowania, nie zaś przedstawienie szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, gdyż temu służy postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wreszcie odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącego dowodzących wadliwość sporządzonych uzasadnień, a zatem uchybienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd zauważa, iż organ odwoławczy pomimo sformułowania takiego zarzutu przez skarżącego również w odwołaniu nie odniósł się w żaden sposób do niego w treści podjętego rozstrzygnięcia pomijając go milczeniem, co też stanowi jeszcze jedną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak bowiem na organie I instancji jak i II spoczywa nie tylko obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego, ale także jego uzasadnienie, które stanowi integralną część decyzji administracyjnej i winno zawierać w sobie aspekt faktyczny i prawny. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdyż celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Tym samym skoro w treści odwołania skarżący podniósł zarzut, iż uzasadnienie decyzji I instancji uniemożliwia ocenę czy organ ten prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, to obowiązkiem organu było wypowiedzenie się w tej kwestii i wskazanie, czy ewentualne niedostaki w zakresie przedstawienia uzasadnienia przyjętych parametrów w kontekście sporządzonej analizy miały wpływ na wynik sprawy.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 KPA, art. 77 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze niniejsze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium zobowiązane będzie do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa procesowego jak i materialnego. Przede wszystkim rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie czy konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., czy też będzie przekraczał jego granice i tym samym koniecznym będzie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.