Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 263/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 6 art. 28 ust 1 art. 29 ust 2 pkt 6 art. 30 ust 6 pkt 1 art. 48 ust 2 i ust 3 art 50 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 § 4 art.  145 § 1 pkt 1 lit a art 151 art. 188 art. 200 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 84/19 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. nr 2077/2018 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 października 2018 r. Nr R/153/2018, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2018 r., nr 2077/2018 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 lutego 2018 r. przedstawiciel PINB dla m. st. Warszawy przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., w trakcie których ustalił, że na nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy o całkowitej wysokości ok. 15,0 m w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach 4,0 x 12,0 m każda, mocowanych względem siebie na rzucie w kształcie litery V.

PINB dla m.st. Warszawy w piśmie z 9 marca 2018 r. wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy z pytaniem, czy wydawał zgodę na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie omawianego nośnika reklamowego, a ponadto pismem z 9 marca 2018 r. wezwał właściciela nieruchomości do przesłania aktualnej umowy dzierżawy (najmu) nieruchomości, na której posadowiony jest nośnik.

W piśmie z 18 czerwca 2018 r. PINB wezwał J. sp. z o.o. sp. k. do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów, na postawie których zrealizowano nośnik, wraz z umową dzierżawy (najmu) nieruchomości, na której jest posadowiony. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 1 lipca 2018 r. wezwana Spółka przedłożyła m.in. kopię zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 223/07 z 17 maja 2007 r. o niewniesieniu sprzeciwu dotyczącego zainstalowania konstrukcji reklamowej jednotablicowej o wym. 12 x 14 m oraz kopię umowy dzierżawy gruntu z 20 września 2006 r. W załączeniu do pisma z 8 marca 2018 r. Urząd m.st. Warszawy przekazał potwierdzone za zgodność z oryginałem zgłoszenie wykonania robót budowlanych oraz oryginalny projekt budowlany, dotyczący nośnika reklamowego usytuowanego na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W.. Ww. pismo uzupełniono 7 sierpnia 2018 r. o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia nr 223/07 oraz mapkę sytuacyjną, dołączoną do zgłoszenia z 23 listopada 2006 r.

W piśmie z 21 sierpnia 2018 r. PINB dla m.st. Warszawy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W..

Następnie 28 września 2018 r. ponownie przeprowadzono oględziny nieruchomości, których ustalenia zawarto w protokole nr 1347/IIOT/2018. W protokole tym stwierdzono, że: na terenie działki ustawiony jest nośnik reklamowy wolnostojący; konstrukcja stalowa składa się ze słupa nośnego i przytwierdzonych do niego dwóch tablic reklamowych, ustawionych względem siebie w kształcie litery V; tablice wzdłuż dolnej krawędzi posiadają po dwa pomosty robocze i podświetlenie trzema halogenami od dołu; wymiary tablic 4 x 12 m, a całkowita wysokość konstrukcji 16 m nad poziomem gruntu; fundament całkowicie schowany w gruncie; na przedmiotową reklamę inwestor posiada prawomocne zgłoszenie w Urzędzie Dzielnicy W. z 23 listopada 2006 r. – dotyczyło nośnika z tablicą pojedynczą; w trakcie kontroli przedłożono do akt sprawy zgłoszenie z 3 września 2018 r. wraz z projektem konstrukcji, dotyczące montażu na istniejącym nośniku dodatkowej tablicy reklamowej.

Postanowieniem z 8 października 2018 r. nr R/153/2018 PINB dla m.st. Warszawy nałożył na spółkę J. sp. z o.o. sp. k. z obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie wniosła J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W..

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Spółki Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 23 listopada 2018 r., nr 2077/2018, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia, reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jedynie zgłoszenie właściwemu organowi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 235/14; WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 445/14). Organ odwoławczy przytoczył ponadto wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 440/11 pogląd, że pojęcie "instalowania" używane jest w ustawie Prawo budowlane przez ustawodawcę w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem, np. instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14), instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, (...) ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących niezwiązanych trwale z gruntem (stojących na gruncie)". Omawiany nośnik reklamowy całkowitej wysokości 16,0 m, w postaci dwóch podświetlanych od dołu tablic reklamowych o wymiarach 4,0 x 12,0 m każda, przytwierdzonych do słupa stalowego na planie litery "V", umocowany jest w fundamencie zagłębionym w gruncie, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W.. Te ustalenia potwierdza protokół nr 1347/IIOT/2018 z 28 września 2018 r. Według organu odwoławczego analizowany nośnik reklamowy to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na realizację tego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią, jaką należało wyjaśnić, było to czy sporny nośnik reklamowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. czy inwestor przed jego realizacją nie otrzymał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź nie dokonał skutecznego zgłoszenia. W odwołaniu skarżący podnosił, że nośnik został zrealizowany w oparciu o zgłoszenie z 23 listopada 2006 r. dokonane przez F. sp. z o.o. Zaświadczeniem nr 223/07 z 17 maja 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy potwierdził, że nie wniesiono sprzeciwu w ciągu 30 dni wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru zainstalowania konstrukcji reklamowej jednotablicowej o wym. 12 x 4 m na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., w Dzielnicy W.. W wyniku analizy projektu budowlanego, dołączonego do zgłoszenia, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nośnik reklamowy będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy zawiera niezgodności, w stosunku do nośnika objętego zgłoszeniem, w zakresie jego konstrukcji. Zgłoszenie z 23 listopada 2006 r. dotyczyło nośnika reklamowego składającego się z jednej tablicy o wymiarach 12 x 4 m oraz całkowitej wysokości 11 m, co potwierdza załączony do zgłoszenia projekt budowlany, sporządzony 29 września 2003 r. przez mgr inż. P. F. oraz B. Z.. Według ustaleń organu powiatowego, ujętych w protokole nr 1347/IIOT/2018 z 28 września 2018 r., analizowany nośnik ma dwie podświetlane od dołu tablice reklamowe o wymiarach 4 m x 12 m każda oraz całkowitą wysokość 16 m. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższych ustaleń nie można uznać za skuteczne w stosunku do spornego obiektu zgłoszenie z 23 listopada 2006 r., bowiem organ architektonicznobudowlany nie wyrażał zgody na usytuowanie nośnika o takiej konstrukcji i wysokości jaki został wybudowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Według organu odwoławczego bez znaczenia jest fakt wniesienia 4 września 2018 r. zgłoszenia dotyczącego zamiaru zainstalowania dodatkowej (drugiej) tablicy na istniejącym nośniku reklamowym, ponieważ dokonano go w momencie, kiedy nośnik reklamowy miał już dwie tablice, co potwierdza protokół nr EN/153/2018 z 28 lutego 2018 r. oraz dokumentacja fotograficzna stanowiąca jego załącznik. Według organu odwoławczego analizowany nośnik reklamowy wybudowano w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania od właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zasadnie organ I instancji wdrożył postępowanie przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych. Wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie omawianych robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istota regulacji zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa, zrealizowana przez niego bez wymaganego pozwolenia, spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy technicznobudowlane i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami technicznobudowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora, w zakreślonym terminie, określonej w przepisach dokumentacji.

W skardze na postanowienie MWINB z 23 listopada 2018 r. skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia w oparciu nienależytą, nieodzwierciedlającą istoty sprawy analizę materiału dowodowego, w szczególności polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wykonanie obiektu, polegające na budowie konstrukcji reklamowej jednotablicowej oraz instalacja dodatkowej tablicy reklamowej na istniejącej konstrukcji, winny być rozpoznawane jako jedno zamierzenie budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w treści postanowienia;

2. art. 62 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na prowadzeniu sprawy i wydaniu jednego postanowienia w sytuacji, w której nie zachodziła tożsamość stanu faktycznego oraz podstawy prawnej co do inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych polegających na budowie nośnika reklamowego oraz wykonaniu prac instalacyjnych dodatkowej tablicy reklamowej;

3. 8 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uwzględnienia okoliczności, iż właściwy organ nie wniósł sprzeciwu co do zamierzenia wykonania obiektu budowlanego, polegającego na budowie nośnika reklamowego jednotablicowego, co było działaniem wymaganym przepisami w sytuacji, w której budowa nie była zgodna z przepisami, a tym samym wprowadził skarżącego w błąd co do prawidłowości wykonania robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w treści postanowienia;

4. art. 15 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia, w którym organ pierwszej instancji nałożył bezpodstawnie na skarżącego obowiązki przedstawienia dokumentów w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane;

5. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te stanowić winny podstawę prawną prowadzonego postępowania, pomimo iż brak było przesłanek do ich zastosowania wobec faktu, iż wykonanie robót budowlanych poprzedzone zostało zgłoszeniem, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu, zaś wykonanie instalacji dodatkowej tablicy w ogóle nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;

6. art. 50 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten winien stanowić właściwą podstawę prawną prowadzonego postępowania, w związku z faktem, iż budowa obiektu poprzedzona została zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, zaś instalacja dodatkowej tablicy nie wymagała pozwolenia na budowę.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uznał za prawidłowe poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne szczegółowo opisane w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu, art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, które wymagają jedynie zgłoszenia.

W rozpoznawanej sprawie z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wynika, że będący przedmiotem postępowania nośnik reklamowy wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest to tablica lub urządzenie, które zostało zainstalowane na obiekcie istniejącym, lecz jest to samodzielny obiekt budowlany (budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), na który składa się metalowy słup trwale umocowany w gruncie za pomocą fundamentu oraz przymocowane do niego dwie tablice reklamowe wraz instalacją elektryczną i z oświetleniem. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 470/10, z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1360/09, z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09).

Skarżący nie dysponuje pozwoleniem na budowę dla znajdującego się na działce nośnika reklamowego o parametrach ustalonych przez organy nadzoru budowlanego w protokołach z oględzin tego obiektu. Przedstawione przez skarżącego zgłoszenie z 27 listopada 2006 r. dotyczyło zainstalowania konstrukcji reklamowej jednotablicowej o wymiarach 12 x 4 m, a z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego reklamy jednotablicowej wynika ponadto, że wysokość objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego miała wynosić 11 m. Wobec niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ zgłaszający roboty budowlane nabył prawa do prowadzenia robót budowlanych określonych zakresem zgłoszenia (art.30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego). Natomiast zrealizowane na podstawie tego zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tego co w nim zamieszczono, gdyż został wykonany nośnik reklamowy z dwoma tablicami o wymiarach 12 x 4 m i wysokości 16 m, co stanowi znaczne odstępstwo od parametrów budowli określonych w projekcie budowalnym, złożonym wraz ze zgłoszeniem. Skoro w rzeczywistości został wybudowany obiekt inny niż wskazany w zgłoszeniu, inwestor nie może powoływać się na to, że nabył uprawnienie do wykonania tych robót budowlanych poprzez niezłożenie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organy prawidłowo przyjęły więc, że wykonane roboty budowlane należy potraktować jako budowę nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego samowola spełnia przesłanki właściwe dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Strona w toku postępowania nie wykazała, że wykonała nośnik budowalny zgodnie ze zgłoszeniem z 27 listopada 2006 r., a później została zamontowana na nim druga tablica reklamowa. Istniejący nośnik reklamowy rożni się bowiem od budowli przewidzianej w projekcie budowlanym dołączonym do zgłoszenia nie tylko ilością tablic reklamowych ale jest także wyższy o 5 m. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlano – wykonawczego reklamy dwutablicowej z lutego 2007 r., wynika, że projekt ten nie przewiduje montażu drugiej tablicy reklamowej na istniejącym nośniku reklamowym, tylko budowę nośnika reklamowego dwutablicowego o wysokości 16 m, czyli takiego jaki w rzeczywistości znajduje się na działce. Projekt ten został złożony przez skarżącego podczas drugich oględzin obiektu i stanowi załącznik do protokołu z 28 września 2018 r., jako projekt konstrukcji tablicy reklamowej objętej zgłoszeniem z 3 września 2018 r. Potwierdza to ustalenia organu, że inwestor nie zrealizował nośnika reklamowego określonego w zgłoszeniu z 27 listopada 2006 r. zgodnie z załączonym projektem budowlanym reklamy jednotablicowej z 29 września 2003 r. tylko inną budowlę, w oparciu o niezatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany reklamy dwutablicowej z lutego 2007 r., który też nie stanowił załącznika do zgłoszenia z 27 listopada 2006 r.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych przez skarżącego postanowień PINB oraz MWINB i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych postanowień mimo wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

─ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia w oparciu nienależytą, nie odzwierciedlającą istoty sprawy analizę materiału dowodowego, w szczególności polegającą na:

─ nieuzasadnionym przyjęciu, iż wykonanie obiektu polegające na budowie konstrukcji reklamowej jednotablicowej oraz instalacja dodatkowej tablicy reklamowej na istniejącej konstrukcji winny być rozpoznawane jako jedno zamierzenie budowlane;

─ niezgodnym z dokumentacją zgromadzoną w sprawie przyjęciu, że wykonany w 2007 roku obiekt niezgodny był ze zgłoszeniem, pomimo, że zgłoszenie nie wskazywało na wysokość obiektu;

─ pominięciu, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji dodatkowej tablicy reklamowej wskazywało na prawidłową wysokość obiektu;

─ błędnym przyjęciu, że zgłoszenie z roku 2007 dotyczyło nośnika reklamowego o wysokości 11 metrów, podczas gdy głoszenie nie wskazywało na wysokość obiektu, a jedynie na jego wymiary, tj. 12 m x 4 m, które zostały zachowane co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w treści postanowienia;

2. art. 62 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu sprawy i wydaniu jednego postanowienia w sytuacji, w której nie zachodziła tożsamość stanu faktycznego oraz podstawy prawnej co do inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych polegających na budowie nośnika reklamowego oraz wykonaniu prac instalacyjnych dodatkowej tablicy reklamowej, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w treści postanowienia;

3. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia okoliczności, iż właściwy organ nie wniósł sprzeciwu co do zamierzenia wykonania obiektu budowlanego polegającego na budowie nośnika reklamowego jednotablicowego, co było działaniem wymaganym przepisami w sytuacji, w której budowa nie była zgodna z przepisami, a tym samym wprowadził skarżącego w błąd co do prawidłowości wykonania robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego obowiązków wskazanych w treści postanowienia;

4. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te stanowić winny podstawę prawną prowadzonego postępowania, pomimo iż brak było przesłanek do ich zastosowania wobec faktu, iż wykonanie robót budowlanych poprzedzone zostało zgłoszeniem, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu, zaś wykonanie instalacji dodatkowej tablicy w ogóle nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;

5. art. 50 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten winien stanowić właściwą podstawę prawną prowadzonego postępowania, w związku z faktem, iż budowa obiektu poprzedzona została zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, zaś instalacja dodatkowej tablicy nie wymagała pozwolenia na budowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organów administracji oraz twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że inwestor zrealizował obiekt budowlany inny niż ten, który wskazany został w zgłoszeniu. Inwestor dokonał zgłoszenia realizacji konstrukcji reklamowej jednotablicowej o określonych parametrach zawartych w załączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym. Inwestor nie zrealizował zamiast konstrukcji reklamowej np. garażu czy też innego rodzaju budynku. Zrealizowana została konstrukcja reklamowa tylko z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Zrealizowany został bowiem obiekt o znacznie wyższej wysokości oraz zamiast konstrukcji jednotablicowej zrealizowana została konstrukcja dwutablicowa. W takim zaś przypadku organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych m.in. w projekcie architektoniczno-budowlanym. Nie ulega wątpliwości, że do zgłoszenia załączony został projekt budowlany, w którym określono parametry inwestycji. Jak to zostało już wcześniej wskazane, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie zaś w oparciu o art. 48 tej ustawy.

Zrealizowanie inwestycji nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Celem wydania tego postanowienia nie jest bowiem jedynie wstrzymanie realizacji inwestycji ale również otwarcie biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że art. 50 tej ustawy nie posiada takiej jednostki redakcyjnej. Ustęp siódmy znajduje się w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Kwestia wykonania drugiej tablicy reklamowej została należycie wyjaśniona przez organy administracji oraz Sąd I instancji. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zgłoszenia dotyczącego zamiaru zainstalowania dodatkowej, drugiej, tablicy na istniejącym nośniku reklamowym, dokonano gdy nośnik reklamowy miał już dwie tablice. Brak jest również postaw do kwestionowania poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie do tego jakie parametry zostały przewidziane w projekcie budowlanym i jakie parametry ma zrealizowany obiekt budowlany.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.