Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1199/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 4a ust. 6 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1620
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 694/20 w sprawie ze skargi Instytutu Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN we Wrocławiu na rozstrzygniecie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 11 marca 2020 r. nr BSR-SPP.40.6.2020 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Instytutu Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN we Wrocławiu na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 694/20, oddalił skargę Instytutu Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z 11 marca 2020 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Instytut Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN we Wrocławiu (skarżący) wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "SeCuRe – Centrum Zasobów Mikrobiologicznych" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020; Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego; Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki; Konkurs 3/4.2/2019 alokacja dla regionów słabiej rozwiniętych.

Pismem z 18 grudnia 2019 r. Ośrodek Przetwarzania Informacji (IW, Państwowy Instytut Badawczy nadzorowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w skrócie: OPI PIB) poinformował stronę, iż jej wniosek został oceniony negatywnie.

OPI PIB uznał, że projekt nie spełnił kryteriów dostępu ocenionych w ramach pierwszego etapu oceny. Jak wskazano, projekt o zbieżnym tytule (tj. "SeCuRe – Centrum Zasobów Mikrobiologicznych") znajduje się na liście przedsięwzięć umieszczonych na Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej (dalej: Mapa) z 5 sierpnia 2014 r. w ramach obszaru 4 Wydajna ochrona zdrowia i wzrost efektywności działań prozdrowotnych, jednak jako koordynator występuje tam Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. prof. W. Dąbrowskiego w Warszawie. Ponadto umieszczony projekt miał być realizowany w ramach konsorcjum.

Organ wskazał, że w trakcie trwania naboru, potencjalni wnioskodawcy byli informowani o możliwości wprowadzenia zmian w projektach umieszczonych na Mapie pod warunkiem, że zmianie nie ulegnie tytuł projektu, jego charakter, główne cele i koncepcja. Na zmianę lidera projektu, zmniejszenie składu konsorcjum i zmianę zakresu rzeczowego wnioskodawca musi uzyskać zgodę Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (w skrócie: MNiSW).

OPI PIB wskazał ponadto, iż strona nie uzyskała akceptacji MNiSW na zaproponowane zmiany, co potwierdziły pisma z 13 listopada 2019 r. i z 20 listopada 2019 r. Stąd projekt złożony przez stronę nie spełnia kryterium dostępowego nr 7, tj. "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej".

Instytut złożył protest na powyższe rozstrzygnięcie. W wyniku jego rozpoznania, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (w skrócie: NCBiR, IP) pismem z 11 lutego 2020 r. poinformowało, że protest został uwzględniony. Jak zaznaczył organ, weryfikacji powinno podlegać jedynie, czy projekt znajduje się na Polskiej Mapie Infrastruktury Badawczej lub Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej, a więc ocena powinna być zero-jedynkowa.

Jednakże na skutek ponownej analizy, pismem z 11 marca 2020 r. NCBiR uznał, że projekt nie spełnia kryterium dostępu nr 7 (tj. "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej"), wobec czego nie uwzględniono protestu strony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z treścią opisu kryterium dostępu nr 7 wniosek o dofinansowanie dotyczy przedsięwzięcia wpisanego na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej, o której mowa w ustawie z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668, ze zm.) lub na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej, o której mowa w ustawie z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87, ze zm.), w zależności od tego, która mapa jest obowiązująca na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie.

Na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie obowiązywała Polska Mapa Drogowa Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r., zamieszczona na stronie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod adresem: https://www.archiwum.nauka.gov.pl/dokumenty-strategiczne/polska-mapa-drogowa- infrastruktury-badawczej.html. Projekt ujęto na stronie 4 Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r.

NCBiR podkreślił, że projekt ujęty na Mapie z 5 sierpnia 2014 r. należy rozumieć całościowo jako realizowany przez konkretne podmioty, a nie jako poszczególne komponenty/części składowe. Podniesiono, że jako koordynator projektu wymieniony jest Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. prof. W. Dąbrowskiego w Warszawie. Ponadto, jak wynika ze stanowiska MNiSW z 13 listopada 2019 r., 20 listopada 2019 r. i 13 grudnia 2019 r., projekt "SeCuRe – Centrum Zasobów Mikrobiologicznych" został zgłoszony oraz wpisany na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej jako projekt realizowany przez trzy jednostki naukowe: Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. prof. W. Dąbrowskiego w Warszawie, Instytut Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN oraz Uniwersytet Gdański.

Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z § 1 ust. 10 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki – wynika, że w przypadku realizacji projektu w konsorcjum Wnioskodawcą jest Lider konsorcjum oraz wszyscy Konsorcjanci. Natomiast w przedmiotowej sprawie strona złożyła projekt z pominięciem konsorcjantów.

Zdaniem NCBiR projekt Instytutu nie jest zatem tożsamy z projektem, o którym mowa na str. 4 Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej, a może stanowić jedynie jego część.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy działań Instytucji Pośredniczącej podejmowanych już po dokonanej przez ten organ ocenie protestu 3 stycznia 2020 r., podczas której został on uwzględniony (o czym IP poinformowała Wnioskodawcę pismem z 11 lutego 2020 r.), jednakże pismem z 11 marca 2020 r. NCBiR powiadomiła wnioskodawcę o zmianie swojego stanowiska i nieuwzględnieniu protestu.

W skardze Instytut twierdził, iż wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie protestu w piśmie z 11 marca 2020 r., stanowiącego w istocie ponowną weryfikację i ostatecznie zmianę rozstrzygnięcia, nie znajduje umocowania w zapisach ustawy wdrożeniowej. Dodatkowo poszerzono w sposób nieuprawniony analizę okoliczności, poza obszar rozważań zawartych w rozstrzygnięciu z 18 grudnia 2019 r. oraz wskazanych w treści protestu. Podczas gdy, w ocenie skarżącego, na skutek rozstrzygnięcia z 11 lutego 2020 r., "nabył on prawa" wynikające z korzystnego rozpoznania protestu.

Zdaniem Sądu, z tak przyjętym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ z art. 67 ustawy wdrożeniowej wynika, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Z kolei zapisu art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania (...). Determinuje to obowiązek IP do badania na każdym etapie postępowania (a także po zakończeniu procedury konkursowej) do kontroli spełniania przesłanek warunkujących możliwość zawarcia umowy/wydania decyzji o dofinansowaniu.

Zdaniem WSA, zasadnie organ uznał więc, że zawarcie umowy z Beneficjentem niespełniającym kryterium dostępnego nr 7 "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej" w ramach ogłoszonego konkursu 3/4.2/2019 byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Stąd w opinii Sądu, Instytucja Pośrednicząca nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do wszechstronnej weryfikacji uprzednio pozytywnej oceny protestu i rewizji swojego stanowiska w tym zakresie wobec aspektu zgodności projektu z kryteriami wyboru.

Ustalenie podczas tej ponownej weryfikacji protestu, iż mimo pozytywnego przejścia "pierwszej" oceny, projekt nie spełnia kryteriów mających zastosowanie do danego programu obliguje IP do zmiany przyjętego stanowiska co zasadności protestu.

Zdaniem Sądu, porównanie treści wniosku o dofinansowanie z Polską Mapą Drogową Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r. (obowiązywała na dzień złożenia wniosku o dofinasowanie tj. 21 października 2019 r.) nakazuje stwierdzić, że dotyczy on innego przedsięwzięcia. Projekt pn. "SeCuRe – Centrum Zasobów Mikrobiologicznych" ujęty w ramach obszaru 4 Wydajna ochrona zdrowia i wzrost efektywności działań prozdrowotnych, jest wskazany jako projekt realizowany przez trzy jednostki naukowe – Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. prof. W. Dąbrowskiego w Warszawie (koordynator projektu), Skarżącego (konsorcjant) oraz Uniwersytet Gdański (konsorcjant).

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie projekt został złożony przez jeden z podmiotów zaangażowanych – Instytut Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN we Wrocławiu, bez udziału pozostałych członków konsorcjum SeCuRe. Z § 1 ust. 10 regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki wynika, że w przypadku realizacji projektu w konsorcjum Wnioskodawcą jest Lider konsorcjum oraz wszyscy Konsorcjanci. Lider konsorcjum działa na rzecz i w imieniu własnym oraz Konsorcjantów na podstawie upoważnienia/pełnomocnictwa, które zostało mu udzielone.

Istotne jest przy tym to, że jak wskazał WSA, skarżący działając w ograniczonym składzie podmiotowym, nie byłby w stanie zrealizować inwestycji – co przyznaje wprost w treści protestu – tym samym proponowany przez niego projekt nie jest projektem, o którym mowa w Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej.

Wobec powyższego WSA uznał, że złożony projekt nie jest tożsamy przedmiotowo i podmiotowo z projektem wpisanym na Mapę – zgodnie z kryterium dostępowym nr 7, gdzie weryfikacji podlega to, czy wniosek o dofinansowanie dotyczy przedsięwzięcia wpisanego na Mapę (obowiązującą na dzień złożenia wniosku), stanowiącą wykaz przedsięwzięć w zakresie strategicznej infrastruktury badawczej ustalonej przez ministra właściwego ds. nauki na podstawie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Wnioskodawca nie uzyskał zgody Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na pełnienie funkcji lidera konsorcjum w zakresie ograniczonym do inwestycji zlokalizowanej w województwie dolnośląskim.

Skarżący wprawdzie uważa, że częściowe, sukcesywne wykonanie inwestycji jest uzasadnione i nie szkodzi współpracy stron, a ma jedynie na celu przyspieszenie realizacji projektu i pozytywny wpływ na rozwój nauki, jednak jak wskazano projekt umieszczony na Mapie miał być realizowany w konsorcjum, zaś potencjalni wnioskodawcy byli informowani o możliwości wprowadzenia zmian w projektach umieszczonych na Mapie, przy założeniu, że na zmianę lidera projektu, zmniejszenie składu konsorcjum czy zmianę zakresu rzeczowego wnioskodawca musi uzyskać zgodę MNISW.

W ocenie WSA, pisma Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 listopada 2019 r., z 20 listopada 2019 r. oraz z 13 grudnia 2019 r. świadczą, że Instytut dostrzegł braki w przedstawionym projekcie i potrzebę uzyskania zgody MNiSW na częściową realizację projektu, z pominięciem innych członków konsorcjum SeCuRe. Negatywna odpowiedź ze strony Ministerstwa sprowadzała się do braku akceptacji aplikowania Instytutu "pojedynczo" do konkursu w ramach działania 4.2. POIR 2014-2020. Wskazano na konieczność osiągnięcia porozumienia z wybranymi partnerami i wspólne osiąganie nakreślanych kompleksowo celów. Mimo braku zgody MNiSW, skarżący postanowił aplikować o przyznanie środków nawet wobec faktu, że w okrojonym kształcie podmiotowym nie uda się osiągnąć celów projektu, tj. utworzenia sieci kolekcji naukowych gromadzących zasoby mikrobiologiczne, która następnie ma się stać częścią europejskiego projektu infrastruktury badawczej – MIRRI. Realizacja tak ważnego celu, co wskazało MNiSW, nie jest możliwa siłami najlepszego nawet pojedynczego Instytutu i wymaga współpracy oraz koordynacji innych członków konsorcjum.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej RPO na lata 2014-2020 (w skrócie: SzOOP) działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki, z opisu działania wynika, że celem instrumentu jest wsparcie wybranych projektów dużej, strategicznej infrastruktury badawczej, o charakterze ogólnokrajowym lub międzynarodowym, znajdujących się na Polskiej Mapie Infrastruktury Badawczej oraz zapewnienie skutecznego dostępu do tej infrastruktury dla przedsiębiorców i innych zainteresowanych podmiotów.

Wobec tak postawionych celów, organ dostosował się do nich, co przejawiało się w ustanowieniu jasnych i zrozumiałych kryteriów wyboru projektów i postępowaniu zgodnym z ustanowionymi regułami, wyrażającym się w tym, że wniosek skarżącej o dofinansowanie, jako niespełniający obowiązującego kryterium, dostępu otrzymał ocenę negatywną.

W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia, że ocena wniosku Instytutu naruszyła zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Instytut Immunologii i Terapii Doświadczalnej im. Ludwika Hirszfelda PAN, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z ostrożności, gdyby doszło do oddalenia skargi kasacyjnej, wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena projektu w zakresie spełnienia kryterium dostępowego nr 7 została dokonana w sposób zgodny z prawem, tj. z poszanowaniem zasady przejrzystości, obiektywności i rzetelności i zgodnie z regulaminem konkursu, co poskutkowało ostatecznie nieuzasadnionym nieuwzględnieniem protestu w wyniku przyjęcia, że skarżący nie spełnił właściwych kryteriów wniosku o dofinansowanie projektu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że możliwe jest wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie protestu, pomimo że przepisy regulujące jego rozpoznanie nie przewidują możliwości zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie (po pierwotnym uwzględnieniu protestu);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, wobec istniejących uchybień polegających na: dokonaniu oceny projektu co do niespełnienia kryteria dostępowego nr 7: projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej, w sposób sprzeczny z regulaminem konkursu oraz w oparciu o dodatkowe kryteria, które nie powinny stanowić przedmiotu oceny; przyjęciu, że jeden z podmiotów, które zgłosiły przedsięwzięcie do Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej – nie może podejmować samodzielnej aktywności (zrealizowania projektu cząstkowego) w obszarze działalności związanej z przedmiotem wpisu; przyjęciu, że w sprawie zaszły okoliczności wymagające uzyskania zgody Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jak również że istnieje podstawa do przyjęcia, że taka zgoda w ogóle może być wymagana w ramach konkursu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, a to w następstwie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób prawidłowy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia przez WSA oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz przepisami regulaminu konkursu i uznanie w ślad za instytucją pośredniczącą, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są nietrafne i nieuzasadnione, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez instytucję pośredniczącą narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, a należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie obowiązku rozpoznania skargi i rozstrzygnięcie protestu w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera odniesienia się do wszystkich postawionych przez skarżącego zarzutów, co uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia oraz wskutek zaniechania wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, ograniczając się do powtórzenia argumentacji instytucji pośredniczącej zaprezentowanej w informacji o rozstrzygnięciu wniesionego protestu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną NCBiR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na ściśle powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Warszawie, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego zarzutu - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.( pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej ) poprzez, zdaniem autora skargi kasacyjnej fakt, iż uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera odniesienia się do wszystkich postawionych przez Skarżącego zarzutów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznaje za chybiony. Skarżący w złożonym środku prawnym zarzuca brak odniesienia się do art. 56 ust. 2 oraz 58 (bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej) ustawy wdrożeniowej, wskazuje również § 10 ust. 1 Regulaminu konkursu.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Jednocześnie wbrew stanowisku kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił podnoszone przez Skarżącego kasacyjnie kwestie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że skarżący Instytut nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Jako wadliwie postawione uznać należało też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w oparciu o które skarżący skonstruował zarzuty zawarte w pkt 1- 6 petitum skargi kasacyjnej. Jak trafnie zauważył organ wskazanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył, bowiem w przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł ich zastosować. Podstawę zaskarżonego wyroku stanowi bowiem art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Ewentualne uwzględnienie skargi mogłoby oprzeć się o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a lub lit. b. Przepis ten jako lex specialis uniemożliwia odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 p.p.s.a., bowiem regulacja ustawy wdrożeniowej w zakresie wskazanych wyżej przepisów wynikowych zawartych w art. 61 tego aktu jest kompleksowa przez co uniemożliwia zastosowanie art. 145 i art. 151 ustawy p.p.s.a. W ten sposób zmieniły się przesłanki wydawania rozstrzygnięć (wyroków) po rozpoznaniu merytorycznym skarg w sprawach o udzielenie dofinansowania.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie z następujących powodów.

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, jak trafnie podkreślił WSA w Warszawie, dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich beneficjentów określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., II GSK 131/17; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W odniesieniu do powyższego podkreślić należy znaczenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu – o charakterze wiążącym tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu, którego istota oraz logika świadczy o jego konkursowym charakterze – powinien m.in. określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może również pomijać treści art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 i 14 grudnia 2016 r., II GSK 5172/16).

Przenosząc wskazane wyżej poglądy judykatury na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ogłoszonym konkursie o naborze projektów do dofinansowania oraz w prowadzonym w jego konsekwencji postępowaniu konkursowym organ założenia zawarte w art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej realizował w praktycznym ich wymiarze w takim stopniu oraz w takim zakresie, który nie zakłócał reguł przejrzystej oceny projektów, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. Ocena zgłoszonego do konkursu projektu odbyła się na podstawie kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku nr 2 do Regulaminu Konkursu. Ocena opierała się na całości dokumentacji przedstawionej przez skarżący Instytut. Zdaniem NSA z przedstawionym w skardze kasacyjnej stanowiskiem Instytutu co do nieprawidłowej, bowiem sprzecznej ze wskazanymi wyżej przepisami oceny kryterium dostępu nr 7 zgodzić się nie sposób z następujących powodów.

Uzasadnienie oceny jest wyczerpujące i rzetelne i uwzględnia wymogi zawarte w kryterium. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. Ocena ta powinna być jasna i konkretna. Kryterium oceny dostępu nr 7 zostało sformułowane przez organ w sposób jasny a dokonanie oceny co do jego spełnienia nie narusza zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Rzeczą sądu administracyjnego jest skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe oraz zgodne z regułami konkursu - jednakowymi dla wszystkich uczestników. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem oceniających ale zobowiązany jest sprawdzić czy dokonana przez nich ocena realizuje powołane wyżej zasady. Zawsze wtedy gdy uzasadnienie rozstrzygnięć jest lakoniczne, zawierające sprzeczności lub nie jest powiązane z kryteriami oceny zawartymi w procedurach konkursowych, ocena ta winna być uznana za niezgodną z prawem. W sprawie niniejszej zgodnie z kryterium dostępowym nr 7 pod nazwą Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej weryfikacji podlega to czy wniosek o dofinansowanie dotyczy przedsięwzięcia wpisanego na Mapę (obowiązującą na dzień złożenia wniosku). Zdaniem skarżącego WSA odnosząc się do tego kryterium pominął, iż wniosek ten ma dotyczyć jedynie przedsięwzięcia wpisanego na Mapę co nie oznacza, że zgłoszony projekt ma być tożsamy z projektem znajdującym się na Mapie.

Dokonując analizy kryterium nr 7, Skarżący, jak trafnie zauważa organ traci z pola widzenia, iż w Regulaminie konkursu znajduje się legalna definicja "projektu" (projekt – przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego – zgodnie z § 15 pkt 11 Regulaminu). Tym samym projektem (przedsięwzięciem) nie jest "nazwa projektu", lecz suma czynności zmierzających do uzyskania określonego celu realizowanego przez ściśle określone podmioty. Porównanie treści wniosku o dofinansowanie z Mapą nakazuje stwierdzić, że jak trafnie w sprawie przyjęto zgłoszony w konkursie projekt dotyczy innego przedsięwzięcia. Przy czym jest to, w realiach niniejszej sprawy, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu, brak spójności zarówno przedmiotowej jak i podmiotowej.

Autor skargi kasacyjnej stara się również wykazać, iż Instytut może autonomicznie zrealizować część projektu, natomiast Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że Skarżący działając w ograniczonym składzie podmiotowym nie byłby wstanie realizować inwestycji (s. 7 skargi kasacyjnej). W tym miejscu, jak słusznie zauważa organ zaprezentowana teza stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4a przytoczonej ustawy to na etapie wpisania przedsięwzięcia, w zakresie strategicznej infrastruktury badawczej na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej, są analizowane i oceniane okoliczności podniesione przez Skarżącego kasacyjnie. Wpisanie na PMDIB następuje na skutek decyzji Ministra m.in. po ocenie uwzględniającej kryteria: wartość naukową i zasadność programu badań naukowych lub prac rozwojowych realizowanego przy wykorzystaniu strategicznej infrastruktury badawczej w odniesieniu do posiadanego przez wnioskodawcę potencjału naukowego (art. 4a ust. 6 pkt 2 ustawy o zasadach finansowania nauki), a także zdolność wnioskodawcy do samodzielnego pokrycia kosztów utrzymania strategicznej infrastruktury badawczej i kosztów bieżących (art. 4a ust. 6 pkt 5 ww. ustawy).

W skardze kasacyjnej podnosi się również błędne zastosowanie przepisów Regulaminu dotyczące konsorcjów. Skarżący w proteście przyznał, że doszłoby do częściowego realizowania inwestycji oraz, że wyłącznie jedno działanie zostałoby wykonane w ograniczonym składzie podmiotowym. Powyższe już niezależnie od oceny skali znaczenia danego działania - dowodzi jednoznacznie, że proponowany przez Skarżącego projekt nie jest projektem, o którym mowa w Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej. Potwierdza zatem, że złożony przez Instytut projekt nie jest tożsamy przedmiotowo z projektem wpisanym na Mapę – zgodnie z kryterium nr 7. Projekt Instytutu nie jest również zbieżny podmiotowo.

Z dokumentacji, na podstawie której NCBR wydał zaskarżony akt, wprost wynika, iż Skarżący zdaje sobie sprawę o "niespójności projektów", o czym świadczy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, korespondencja pomiędzy Skarżącym a Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – przez zaakceptowanie oceny projektu przeprowadzonej z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości – nie są więc usprawiedliwione.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu skarżącego, że stanowisko NCBR w przedmiocie uwzględnienia protestu nie podlega zmianie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) – należy również tezę tę zakwestionować, bowiem nie uwzględnia ona faktu, iż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a. z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W judykaturze wskazuje się, na co trafnie zwrócił uwagę organ, że Instytucja Pośrednicząca na każdym etapie oceny projektu ma obowiązek weryfikacji spełniania przez projekt kryteriów oceny i nie jest związana swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w orzeczeniach cytowanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 1.12.2016 r. II GSK 5141/16 publ. Lex 2190695, wyroki w sprawach o sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 786/12), a który w składzie orzekającym w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w całości w całości podziela. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 5141/16) wskazano: jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że instytucja zarządzająca przed zawarciem umowy o dofinansowanie zobowiązana jest do weryfikacji uprzedniej pozytywnej oceny. Nie oznacza to, że na ten etap przeniesiona jest ocena kwalifikująca projekt do dofinansowania. (...) Instytucja zarządzająca zobowiązana jest do sprawdzenia spełnienia warunków dofinansowania przed podpisaniem umowy. Wynika to z treści art. 52 ust. 2 u.z.r.p., zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. W piśmiennictwie podkreśla się natomiast, że bardzo ważny warunek przekazania środków unijnych, wprowadzono na podstawie przepisu art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Sankcjonuje on dotychczasową praktykę, zgodnie z którą konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w momencie zawarcia umowy lub wydania decyzji. Natomiast uprzednio przekazywana jest wyłącznie deklaratywna informacja o pozytywnej ocenie projektu. W konsekwencji, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy/wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. (...) Gdyby beneficjent nabywał prawo do dofinansowania (prawo do pomocy publicznej) przed zawarciem umowy, to ustawowy wymóg zawarcia tej umowy byłby zbędny (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11, dostępny w CBOIS (...) W praktyce często pojawia się problem błędów popełnionych przy ocenie projektów na etapie kryteriów dopuszczających do konkursu. Organy administracji publicznej zobowiązane są ponownie sprawdzić, czy na liście projektów rekomendowanych nie ma projektów lub beneficjentów niespełniających kryteriów konkursowych. (...) Zatem przed przekazaniem dofinansowania, następuje ponowna kontrola prawidłowości oceny projektów (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie I SA/Sz 384/11; WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 75/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wnioskodawcy przysługuje wówczas protest na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie, gdyż de facto stanowi to negatywną ocenę, której prawidłowość musi podlegać kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej. Bez wątpienia odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, w razie gdy właściwa instytucja dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, należy uznać za taką "negatywną ocenę", choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej (R. Poździk Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wydawnictwo Sejmowe, 2016 art. 52).

Z punktu widzenia powyższych zasad, zgodnie z którymi na każdym etapie postępowania (a także po zakończeniu procedury konkursowej) Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest do kontroli spełniania przesłanek warunkujących możliwość zawarcia umowy, istniała w sprawie niniejszej możliwość rewizji rozstrzygnięcia NCBR w przedmiocie złożonego protestu.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 360 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Odnosząc się do wniosku kasatora o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem strona nie wykazała by kwota 360 zł wykraczała poza zakres możliwości finansowych Instytutu,