Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1533/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 2 ust. 5, art. 11
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu O. w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 128/14 w sprawie ze skargi Redaktora Naczelnego [...] na bezczynność Zarządu O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.G. na rzecz Zarządu O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 128/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Redaktora Naczelnego "Ł." w Gdańsku na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej: zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie do załatwienia wniosku "Ł." w Gdańsku z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej Redaktora Naczelnego "Ł." w Gdańsku kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Redaktor naczelny dziennika "Ł.", wpisany do Rej. Pr. SO w Gdańsku pod nr [...]wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie (dalej: ZO PZŁ) w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej u.p.p.

Z uzasadnienia powyższej skargi wynika, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. dziennikarz dziennika "Ł." – K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p., wystąpił do ZO PZŁ o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz ile zobowiązany był zapłacić każdy uczestnik.

Do dnia wniesienia skargi do Sądu wnioskowana informacja nie została udzielona. Skarżący wniósł o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. w ciągu 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargę, ZO PZŁ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 3 pkt 6 P.p.s.a., wskazując, iż pismem z dnia 8 września 2014 r. Karol Małgorzewicz wystąpił do ZO PZŁ w Koszalinie na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, o udzielenie wskazanej w skardze informacji prasowej.

Pismo sporządzone zostało na papierze z logo "Ł.", zawierało nadto żądanie złożenia odmowy na piśmie w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe - w razie odmowy udzielenia informacji prasowej. Pismem z dnia 26 września 2014 r. Łowczy Okręgowy PZŁ w Koszalinie zwrócił się do redaktora naczelnego "Ł." o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia, zaznaczając, że z chwilą jego otrzymania odpowiedź zostanie udzielona. Redakcja nie przesłała odpowiedzi na to pismo. W tej sytuacji - w ocenie Zarządu Okręgowego - skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. ZO PZŁ w Koszalinie nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ, do którego kierowane jest zapytanie, ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia, ZO PZŁ w Koszalinie nie otrzymał do tej pory stosownego dokumentu.

Organ wskazał, że nie jest mu znany wzór papieru firmowego dziennika "Ł.", ani skład redakcji. Organ nie posiada wiedzy, kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy prawo prasowe, zatem żądanie weryfikacji miało podstawy tak faktyczne, jak i prawne. Skoro pytający powołuje się na ustawę prawo prasowe, a ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat, czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii, należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji w trybie prawa prasowego, jeśli tylko posługuje się papierem wyglądającym na firmowy oraz używając podpisu "redaktor". Zmuszałoby to organ do udzielenia odpowiedzi w trybie prawa prasowego, organ zaś nie miałby prawa do weryfikacji tych uprawnień. To z kolei powodowałoby, że przepis traktujący o prawie prasy do informacji stałby się de facto "przepisem martwym".

Organ podał, że nie pozostaje więc w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje.

Dalej zaznaczył, że jeśliby jednak przyjąć działanie skarżącego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to otwartym staje się zagadnienie działania w ramach interesu publicznego. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, Sąd uznał, że w zakresie dostępu do informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania prowadzić będzie do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego aby uzyskać niczym nieograniczony, jednak nieuzasadniony, dostęp do informacji w trybie prawa dostępu do informacji publicznej. Gdyby K. M. złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się na to, że jest dziennikarzem, a podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu, nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost wskazuje, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe.

Ustosunkowując się do powyższego stanowiska redaktor naczelny "Ł." P. G. podał, iż przyjmując hipotetycznie, że organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 2014 r., bo nie wiedział, czy K. M. wnioskował o udzielenie informacji w imieniu prasy, czy jako osoba fizyczna, to od dnia otrzymania skargi redaktora naczelnego dziennika "Ł." z dnia 9 października do WSA w Szczecinie, podjętej przez organ w dniu 17 października 2014 r., powinien był w ciągu 14 dni informacji udzielić. A ponieważ od dnia otrzymania przez organ skargi minęło już prawie 3 miesiące, a wniosek dalej nie został rozpatrzony, to co najmniej tyle czasu organ pozostaje w bezczynności.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona zasadna.

Sąd ten podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a, dodany do ustawy Prawo prasowe w wyniku jej nowelizacji, stanowi natomiast, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). A zatem udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie przepisów u.d.i.p. W świetle art. 3a u.p.p., dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. W sytuacji, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie zatem tryb określony w przepisach u.d.i.p. Tak zdaniem Sądu I instancji jest w niniejszej sprawie.

Sąd ten podał, że Polski Związek Łowiecki jest niewątpliwie podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.), dalej u.p.ł., przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania, nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów u.d.i.p.

Z art. 42 ust. 9 u.p.ł. wynika, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Dziennikarz "Ł." domagał się wskazania przez organ wysokości kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. PZŁ wydaje też państwowe uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, zatem informacja o tym jest informacją publiczną.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że złożony w dniu 8 września 2014 r. przez K. M., powołującego się na ustawę Prawo prasowe i występowanie w imieniu organu prasowego, wniosek, jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

Oznacza to, że brak odpowiedzi na powyższy wniosek stanowi bezczynność adresata wniosku, tj. Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, na którą redaktorowi naczelnemu "Ł." przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., organ, którego bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, a skoro w niniejszej sprawie to nie nastąpiło, Sąd zmuszony był uznać, iż organ pozostaje w bezczynności.

Oceny tej nie mogą zmienić podnoszone przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie argumenty, iż organ ten mógł mieć wątpliwości co do osoby, która powołuje się na przepisy prawa prasowego oraz występowanie w imieniu organu prasowego o nazwie "Ł." i żądać potwierdzenia tego faktu przez redaktora naczelnego tego wydania.

Kwestia ta stała się jednak bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy organ otrzymał skargę ww. organu prasowego na bezczynność. W świetle art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, a skoro tego nie uczynił, Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę w oparciu o art. 149 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a.

Okoliczność, że organ zwrócił się do redaktora naczelnego wydania prasowego "Ł." o potwierdzenie uprawnienia składającego wniosek o udzielenie informacji prasowej dziennikarza K. M. i do dnia wniesienia skargi redaktor naczelny na ww. pismo nie odpowiedział, daje podstawę do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Koszalinie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy Zarządowi Okręgowemu PZŁ (ZO PZŁ) nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik spraw;

2) art. 50 p.p.s.a polegające na przyjęciu, iż P. G. - Redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;

3) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm), dalej u.d.d.i.p., w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24), dalej u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 8 września 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

4) art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie

oraz z daleko idącej ostrożności procesowej

5) naruszenie art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wniosek obejmuje informację publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." na rzecz organu - Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego - zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jedynie można się domyślać, iż złożenie wniosku ze znakiem oraz nagłówkiem (logo) dziennika "Ł." z powołaniem się na status dziennikarza wystarczyło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że K. M. jest dziennikarzem, tj. w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., tj. zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostając w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 370/14, w którym Sąd ten w identycznym stanie faktycznym wskazał: "Nie można przy tym uznać, by podstawę do takiego umocowania stanowił wyłącznie fakt złożenia wniosku na druku firmowym oraz jego przesłanie w uprzednio opisanej kopercie. Podkreślił, że wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza - podjął czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu u.p.p.

Skarżący kasacyjnie podał, że w identycznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 93/14 wskazał: "Z tych przyczyn jako zasadną, a więc znajdującą oparcie w przytoczonych regulacjach u.d.i.p. i u.p.p., Sąd uznał prośbę Zarządu Okręgowego PZŁ wyrażoną w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r., o nr L.dz.[...], o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia, na które powoływał się K. M. w swym wystąpieniu o udostępnienie informacji z dnia 1 sierpnia 2014 r. Nieustosunkowanie się do tej prośby przez wnioskodawcę, której wykonanie nie powinno dziennikarzowi nastręczyć większych trudności, uniemożliwiało udostępnienie przez Związek Okręgowy PZŁ żądanej w imieniu prasy informacji. Dlatego też nie ma racji strona skarżąca, podnosząc w uzasadnieniu swej skargi, że dopytywanie się o legitymację dziennikarza i upoważnienie redakcji nie ma w świetle przepisów u.d.i.p. znaczenia. Otóż niewątpliwie takie znaczenie ma, co wynika z sensu obowiązywania przytoczonych wyżej unormowań u.p.p. Reasumując, Zarząd Okręgowy PZŁ nie pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny w udzieleniu informacji publicznej".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w dniu wniesienia skargi nie posiadał żadnego potwierdzenia, iż wniosek de facto pochodzi od prasy. Dodał, że poczynił wszelkie kroki jakie mógł, aby wniosek mógł zostać rozpoznany, a status występowania w imieniu prasy potwierdzony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, do momentu potwierdzenia posiadania przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej K. M. statusu dziennikarza brak było możliwości udzielenia prasie odpowiedzi na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a u.p.p.

W orzecznictwie i doktrynie zaznaczony jest pogląd, według którego skarga podlega oddaleniu, gdy zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pogląd ten zachowuje swoją aktualność na gruncie bezczynności organu. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić naruszenia jakichkolwiek norm prawnych przez ZO PZŁ, w szczególności organ miał prawo do potwierdzenia statusu dziennikarza po stronie wnioskodawcy. Wobec powyższego zdaniem organu, skarga winna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności.

Skarżący kasacyjnie powołał się na uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/2008, w której wskazano: "Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego."

A zatem, zdaniem organu, zostało wykazane, iż w dniu wniesienia skargi organ - ZO PZŁ - nie pozostawał w bezczynności wobec skarżącego - tj. redaktora naczelnego redakcji "Ł.", oraz szerzej - wobec redakcji, którą redaktor reprezentuje (art. 25 ust. 1 u.p.p.), bowiem wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem od obowiązku potwierdzenia, iż jest ona przedstawicielem prasy. Ten wniosek opiera się na ogólnej zasadzie, że działając w imieniu innego podmiotu prawa, należy wykazać do tego stosowne umocowanie. W sprawach z udziałem prasy wymóg udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a u.p.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy. Zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania powyższych regulacji. Warto też zauważyć, że także art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera takiego wyłączenia. Tym samym WSA w Szczecinie naruszył art. 50 P.p.s.a., mylnie przyjmując, iż skarżący P. G. posiada legitymację do złożenia skargi. Wobec powyższego, zgodnie z doktryną oraz orzecznictwem, skarga winna zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego w jej wniesieniu.

Organ podkreślił, iż w skardze kasacyjnej wyłącznie z ostrożności procesowej podniesiono zarzut błędnego zastosowania art. 3a u.p.p. tj. czy przedmiot wniosku można zakwalifikować "w zakresie prawa prasy do informacji publicznej" (art. 3a u.p.p.), tj. czy żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż jest to relewantne na płaszczyźnie "instytucji bezczynności", bowiem na gruncie ustawy Prawo prasowe bezczynność nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakowoż zgodnie z ust. 4 tego przepisu, "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". W związku z tego rodzaju odesłaniem należy mieć na uwadze to, że szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.d.i.p., której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw. Przykładowo można wymienić tu ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), czy ustawa z dni 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej u.p.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów u.d.i.p. zarówno w aspekcie rzeczowym, jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. dziennikarz dziennika "Ł." – K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p., wystąpił do ZO PZŁ w Koszalinie o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz ile zobowiązany był zapłacić każdy uczestnik. We wniosku powołał się na przepisy Prawa prasowego. Taka treść wniosku wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego wnioskodawca się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza. Domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Powołanie się przez wnioskodawcę na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności, należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym najpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a Prawa prasowego ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej, w odróżnieniu od udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie nazwą internetową. W stosunku do tego rodzaju bytów wirtualnych nie zachodzi potrzeba ustalenia ich prawdziwych danych, chyba że w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji. Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich, bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "Ł." oraz, że jest jego dziennikarzem. Mimo tego, nie uczynił zadość powyższemu wezwaniu.

Skoro wnioskodawca nie wykazał, że jest dziennikarzem, winien być traktowany jako osoba fizyczna domagająca się udzielenia wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p. W tej sytuacji, wobec bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2014 r., to wnioskodawca, a nie kto inny może złożyć skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 50 P.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. (§ 2). Z powyższego wynika, że P. G. - redaktor naczelny dziennika "Ł." nie mógł wystąpić ze skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej w sprawie wszczętej wnioskiem K. M., który wprawdzie zainicjował postępowanie jako dziennikarz ale nie wykazał, że jest dziennikarzem, w związku z czym należało przyjąć, że wystąpił jako osoba fizyczna – "każdy", z wnioskiem, który miał być rozpoznany w trybie u.d.i.p.

Trzeba wskazać, że ani forma wniosku, ani sporządzenie go na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku.

W tej sytuacji za usprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisu art. 50 P.p.s.a., a także przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Zasadny także okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 8 września 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy oraz zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 11 u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał, że jest dziennikarzem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.