Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2182/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1257/13 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. na rzecz K. T. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1257/13 (dalej wyrok z 29 maja 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. T. (dalej Skarżąca albo Wnioskodawczyni) na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Dyrektorem ARiMR) z 22 sierpnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2009 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskodawczyni złożyła w dniu 9 kwietnia 2009 r. podanie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przedmiotowym wniosku Wnioskodawczyni zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w województwie z., w powiatach d. i g., w gminie K. P., G. i N., w obrębach ewidencyjnych S. K., Ś., B., M. i B. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła 236,51 ha.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] (woj. z., powiat g., gmina G. obręb Ś., nr obrębu [...]) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Uprzednia kontrola przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. na tej działce u innego producenta, metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej 110,29 ha, co skutkowało trwałym wykluczeniem działki z płatności obszarowej do gruntów rolnych.

W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu g. z siedzibą w N. (dalej zwany Kierownikiem ARiMR) decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) przyznał Wnioskodawczyni płatności na rok 2009 w łącznej wysokości 108.734,26 zł, wynikającej z pomniejszenia o powierzchnię o stwierdzonym braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej płatności do gruntów rolnych na rok 2009 w pełnej, wnioskowanej wysokości.

Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem, rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2013 r. za zasadne uznał uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ I instancji żądanych przez Wnioskodawczynię dowodów z zeznań świadka – D. A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor ARiMR uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wskazując, że dopiero przesłuchanie D. A. pozwoliłoby organowi I instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednakże, że należałoby wyjaśnić Wnioskodawczyni, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...], ponieważ (jak wynika z pism kierowanych do ARiMR) Wnioskodawczyni przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia, czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja, czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR), powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. W opinii Dyrektora ARiMR, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ I instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że w ogólne dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

W skardze do Sądu Wnioskodawczyni zwróciła się o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR, zarzucając jej:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r.;

– art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2007 r., nr 35, poz. 217 ze zm., dalej ustawa o płatnościach), art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia argumentacji przedstawionej przez skarżącą bądź do przedstawienia własnego stanowiska organu II instancji niepołączonego z analizą argumentów podnoszonych przez Skarżącą;

– art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez zaniechanie zapewnienia Skarżącej, pomimo zgłoszenia stosownego żądania w tym przedmiocie, czynnego udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym, a przed wydaniem decyzji, umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy pozostały do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a wydając decyzję kasacyjną organ bezzasadnie uwolnił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r., dalej rozporządzenie nr 1782/2003) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r. co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. są wiążące dla wykluczenia działki 15/2 z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki 15/2.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła swoją argumentację oraz przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Motywując przedstawiony na wstępie wyrok z 29 maja 2014 r. sąd I instancji uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdziła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie ww. działki z płatności. To zaś było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że Skarżąca kwestionowała zarówno okoliczności i sposób jego sporządzenia, jak i zapisy w nim zawarte. W szczególności, organ I instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem, tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast, jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole. Przy czym, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem WSA, Kierownik ARiMR w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej.

Organ I instancji nie mógł także, nie naruszając ww. przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez Skarżącą, pomijając pozostałe. W szczególności nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez Skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

W świetle uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez Skarżącą, za zasadne WSA uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj. przesłuchania samej Skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd I instancji uznał ponadto, że działanie organu odwoławczego - aczkolwiek dotyczące spraw płatności za wcześniejsze lata 2007-2008, to jednak w istocie nastąpiło w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co rozpoznawana sprawa – wyczerpuje wskazania co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i ocenę prawną wyrażoną przez WSA w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11, wydanych na skutek wyroków NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 972/11 i II GSK 969/11, którą to oceną i wskazaniami w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) związany jest organ ponownie rozpoznający sprawę, jak również każdorazowo Sąd. Podkreślić bowiem należy, że Sąd może odstąpić od tej wykładni tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy, które były przedmiotem wykładni przez tenże Sąd, a także wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia przez ten Sąd zmienił się stan prawny. Skoro więc rozstrzygnięcia organu w istocie tych samych okoliczności sprawy, dotyczących bowiem jedynie innych lat, zostały uznane za wadliwe w świetle ww. wyroków NSA, to tym bardziej organ ten ma obowiązek dokonywać oceny nie zmienionych zasadniczo okoliczności występujących w niniejszej sprawie w kontekście tych orzeczeń.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji.

W ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić także podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wywiodła K. T. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok z 29 maja 2014 r. w całości oraz zarzucając:

1) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd I instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu II instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy dopiero właściwa ocena dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście wymienionych zarzutów pozwalała na stwierdzenie, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego skutkiem było uchylenie się przez Sąd I instancji od należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

2) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z 134 k.p.c. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. wynikającą z niezasadnego odmówienia przez WSA racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 138 § 2 k.p.a. oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, iż wydaniu decyzji kasatoryjnej sprzeciwiała się możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji, zaś za wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej przemawiało należyte uwzględnienie zasady dwuinstancyjności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania oraz zasady reformationis in peius, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości,

3) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. art. 136 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd I instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ II instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd I instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

4) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 153 § 1 p.p.s.a. wynikającą z przyjęcia, że wobec oparcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to zdjęcie WSA w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt. I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11, uznał za niewystarczające organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., z czym nie sposób się zgodzić, albowiem organ odwoławczy nie uchylił decyzji z tej przyczyny, zaś Sąd I instancji uprawniony był do oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek uchylenia podanych w decyzji, a organ II instancji celem uczynienia zadość wytycznym powinien był we własnym zakresie ocenić wartość dowodową tego zdjęcia, co w istocie uczynił, choć jego ocenę (czemu dano wyraz w skardze) skarżąca kwestionuje, i nie był uprawniony w tym celu decyzji organu I instancji uchylać, a nadto oparcie wyroku Sądu I instancji o ocenę prawną wyrażoną w w/w wyrokach, jeśli by takowa wystąpiła, oznacza, że Sąd I instancji wykroczył poza granicę danej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczy płatności za inny rok, niż lata, których dotyczyły w/w wyroki, co jednocześnie oznacza, że nie sposób mówić o związaniu Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w w/w wyrokach.

5) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a wynikającą z braku prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu lI instancji zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i ograniczenia się w tym względzie przez Sąd do przyjęcia, iż wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocena prawna wyrażona przez WSA w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11, I SA/Sz 1045/11 warunkują zastosowanie przepisów prawa materialnego naruszenie, których zarzuca Skarżąca w skardze, bez podania uzasadniających to przyczyn, podczas gdy obowiązkiem Sądu odmawiającego racji stawianemu w skardze zarzutowi było dokładne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska, w tym przypadku określenia, z czego dokładnie wynika owo związanie uprzednio wydanym wyrokiem. Sąd I instancji tego zaniechał, gdy tymczasem, w sprawie nie wystąpiło związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena ta powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować. Nadto zarzucono, że oparcie wyroku Sądu I instancji o ocenę prawną wyrażoną w w/w wyrokach, jeśli by takowa wystąpiła, oznacza, że Sąd I instancji wykroczył poza granicę danej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczy płatności za inny rok, niż lata, których dotyczyły w/w wyroki, co jednocześnie oznacza, iż nie sposób mówić o związaniu Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w w/w wyrokach.

6) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię. Podkreślono, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki 15/2 na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji.

7) obrazę prawa materialnego, a to:

- art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003,

- art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2004, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003,

w przypadku każdej z obu podstaw poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w -przyjęciu, że w realiach sprawy ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji

- obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...], podczas gdy działka [...], w roku którego dotyczy wniosek o płatności, znajdowała się w dobrej kulturze rolnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zasadny jest jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 1 P.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wskazany przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Okoliczność, iż sąd I instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny przedmiotowej sprawy w zarzutów skargi, w szczególności sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyli organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji. Kwestia ta jest niezwykle istotna zwłaszcza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego dosłowny odpowiednik pierwotnie obowiązującej regulacji - por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wyjaśniono również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji oparł pogląd dotyczący związania w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez WSA w prawomocnych wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11.

Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji odniesie się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

W tej sytuacji ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej byłaby przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.