Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2128/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 7, par 8, par 8a, par 9, par 10 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 102 poz 946
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.
article: art 15b ust 4, art 32 ust 1, art 35 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 441/11 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 441/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrejestrowania z Krajowego Rejestru Automatów do Gier (dalej określanego jako KRAG) 4 automatów do gier o niskich wygranych i zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi, z następującym uzasadnieniem.

B. Spółka z o.o. z siedzibą w W., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w K. polegającą na wyrejestrowaniu z KRAG automatów do gier określonych w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. i domagała się orzeczenia o bezskuteczności tej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi podnosząc, iż czynność polegająca na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrejestrowanie automatów z systemu jest konsekwencją utraty ważności poświadczenia rejestracji na skutek wygaśnięcia zezwolenia, w oparciu o które automat został zarejestrowany. Utrata ważności poświadczenia rejestracji będąca konsekwencją wygaśnięcia zezwolenia wynika wprost z przepisów prawa, a nie z czynności dokonanej przez organy celne. W sytuacji utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem MF z 2003 r.") podmiot traci możliwość prowadzenia i urządzania gier na tym automacie niezależnie od wycofania automatu z systemu KRAG. Dlatego w ocenie organu sama czynność polegająca na wycofaniu automatu z systemu KRAG nie rodzi skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę i odwołując się do art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność materialno-techniczna organu polegającą na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów.

Sąd uznał, że podstawę prawną działania organu w niniejszej sprawie stanowił § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) zgodnie z którym poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych

Sąd stwierdził, że poświadczenie rejestracji automatu jest czynnością materialno-techniczną, którą organ potwierdza spełnienie wymogów określonych przepisami prawa i powołał się na rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 752/10, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 153/11, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Sz 545/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenie przez organ, że w poświadczeniach rejestracji wskazane są zezwolenia na prowadzenie gier, które już wygasły oraz następujące potem wyrejestrowanie automatów, ma charakter czynności faktycznych. Te czynności faktyczne stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń i nie rodzą żadnych obowiązków ani nie przyznają uprawnień, zatem czynności te pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Z tych względów skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatów do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tych automatów, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co przejawia się w błędnym określeniu przedmiotu sprawy i zakresu rozstrzygnięcia oraz odwołaniu się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 752/10, oraz odwołujących się do tego wyroków innych sądów administracyjnych, zamiast przywołania i analizy przepisów regulujących warunki użytkowania automatów do gier.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przedmiotem skargi była czynność materialno-techniczna Naczelnika Urzędu Celnego w K. polegająca na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z KRAG, a nie sama czynność poinformowania o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji. Wyrejestrowanie z KRAG jest czynnością następującą po uznaniu, że poświadczenie rejestracji wygasło i poinformowaniu o tym skarżącej. Są to czynności funkcjonalnie związane, ale mające samodzielny charakter i podlegają niezależnej kwalifikacji z perspektywy dopuszczalności ich zaskarżenia.

Rejestracja automatu nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, bowiem uprawnia do jego legalnej eksploatacji, zaś wyrejestrowanie takiej możliwości pozbawia. Poświadczenie rejestracji pełni funkcję dowodową i odgrywa rolę zbliżoną do zaświadczenia. Poświadczenie rejestracji potwierdza na zewnątrz istnienie uprawnienia. Zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r. w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji, naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację. Cofnięciu podlega zatem rejestracja. Stanowi to doniosłą prawnie czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Ujawnienie w rejestrze jest warunkiem powstania prawa do eksploatacji, a czynność wyrejestrowania pozbawia prawa do eksploatacji, zatem jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlega kontroli sądowej.

Naczelnik Urzędu Celnego w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie wyrażone w niej poglądy są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. powiadomił B. Spółkę z o.o. z siedzibą w Warszawie, iż na podstawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. 4 automatom należącym do spółki, określonym numerami fabrycznymi i rejestracyjnymi zostało cofnięte poświadczenie rejestracji.

W odpowiedzi na to zawiadomienie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. spółka przedstawiła swój pogląd prawny dotyczący zależności zezwolenia na prowadzenie gier i rejestracji automatów. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest prowadzona na dotychczasowych zasadach, a zgodnie z art. 117 ust.1 tej ustawy zezwolenia udzielone na podstawie ustawy z 1992 r. zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Pierwotnym warunkiem ubiegania się o uzyskanie rejestracji jest posiadanie zezwolenia na określoną działalność, a następnie pozytywna opinia techniczna wyznaczonej jednostki o automacie. Wykaz automatów nie należy do treści zezwolenia, akt rejestracji automatu jest niezależny od aktu zezwolenia, które to zezwolenie stanowi podmiotową cechę wnioskodawcy i wskazuje na jego zdolność do uzyskania rejestracji. Spółka wyjaśniła, że jeżeli pismo organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest informacją o wystąpieniu określonych skutków prawnych, to pismo spółki jest informacją o stanowisku spółki w tej kwestii. Jeżeli natomiast pismo organu jest rozstrzygnięciem, to pismo spółki stanowi środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Spółka wskazała, że w jej ocenie poświadczenie rejestracji jest decyzją, a rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymaga zachowania określonego trybu. Spółka wezwała do zaprzestania naruszania prawa poprzez kwestionowanie obowiązywania decyzji w sprawie rejestracji automatów bez uprzedniego wyeliminowania ich z obrotu prawnego oraz do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony w odpowiedniej procedurze i trybie.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. w odpowiedzi na wezwanie spółki ponownie poinformował spółkę o utracie ważności poświadczenia rejestracji wymienionych w piśmie automatów. Wskazał § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. jako podstawę prawną swego działania. Pouczył, że drogę odwoławczą regulują przepisy art. 50 - 62 p.p.s.a. Pismo podpisane jest przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego w K. działającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w K.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka wyjaśniła, że posiada ważne zezwolenia, a wymienione automaty posiadają ważne dopuszczenia do eksploatacji. Przed wygaśnięciem zezwoleń ujawnionych we wnioskach GL-1 o rejestrację wymienionych automatów, spółka przemieściła automaty do innych ważnych zezwoleń i ujawniła to w druku GL-2. Organy celne zaakceptowały przemieszczenie automatów stosownymi postanowieniami i włączyły je do eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę organ okolicznościom tym nie zaprzeczył. Wyjaśnił natomiast, że w jego ocenie nie można uznać, że nabyte na 6 lat prawo z rejestracji automatu uprawnia do jego eksploatacji mimo wygaśnięcia zezwolenia, na podstawie którego je wydano. Podmiot, który posiada ważne zezwolenie i ważne opinie techniczne może dokonać powtórnej rejestracji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla właściwej oceny dopuszczalności skargi należy zanalizować znaczenie prawne zarówno rejestracji automatu, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" oraz zbadać instytucję cofnięcia rejestracji automatu i utratę ważności "poświadczenia rejestracji". Dopiero na podstawie ustaleń dotyczących charakteru prawnego wskazanych działań można stwierdzić, jaki był charakter prawny czynności podjętych przez organ, ocenić czy organ działał prawidłowo, ustalić do jakiego etapu postępowania administracyjnego sprawa została doprowadzona i ocenić czy na tym etapie postępowania służy skarga do sądu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (nowej), zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a zgodnie z art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej, rozporządzenia MF z 2003 r.

Zgodnie z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z 1992 r. automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów.

Z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z 1992 r. wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat.

Jak wynika z powyższego, eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia.

Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego.

Naczelnik urzędu celnego dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.

Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 1992 r. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów.

Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia na drodze dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.

Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu.

Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Omawiany dokument potwierdza dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) oraz stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji.

Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy z 1992 r. Nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej (i wielu podobnych spraw trafiających do sądów administracyjnych) stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności fakt, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy, że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137).

W sprawie niniejszej Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot. Czyni to poprzez wydanie "poświadczenia rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. W świetle wywodów wyżej przedstawionych uznać należy, że Naczelnik Urzędu Celnego wydaje decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa.

Jak wynika z art. 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. muszą być stwierdzone przez organ, a jak wynika ze sprawy niniejszej, mogą być one sporne. Uznać zatem należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej.

Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.

W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.

Mając na uwadze powyższą analizę stanu prawnego, należy przyjąć, iż stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Nie jest więc wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność.

W tym stanie rzeczy uznać należy za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej.

Biorąc pod uwagę wiążącą ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji", jako odbierające stronie posiadane uprawnienie, powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji oceni ponownie działania Naczelnika Urzędu Celnego w K., a w szczególności jego pismo z dnia [...] maja 2011 r. oraz pisma strony z [...] kwietnia 2011 r. Po dokonaniu tej oceny Sąd ustali, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.