Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 954/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 141 par 4, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 81c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 717/06 w sprawie ze skargi D. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 717/06, w sprawie ze skargi D. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, a także orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 4 sierpnia 2003 r. skarżący D. i P. K., mieszkający w K. na nieruchomości nr [...], pismem z dnia 1 sierpnia 2003 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. G., że "w związku z przełamaniem się wykusza od strony północno-zachodniej" zgłaszają podjęcie natychmiastowych czynności remontowych w celu zapobieżenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Współwłaścicielka części budynku C. S., zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 sierpnia 2003 r., że skarżący wykonali roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia oraz bez jej, współwłaścicielki, zgody.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 września 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie wskazanych robót budowlanych, w dniu 9 października 2003 r. przeprowadził dowód z oględzin obiektu budowlanego i w efekcie decyzją z dnia [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego P. K. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] września 2004 r. zamiennego projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych. Organ ustalił przy tym, że skarżący P. K. wykonał nową konstrukcję dachu oraz wzmocnił zewnętrzne ściany wykusza poprzez dostawienie dwóch drewnianych słupków. Ściany te obił z dwóch stron płytami OSB, ocieplił styropianem i otynkował.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołań D. i P. K. oraz C. S., decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien rozstrzygnąć czy wykonane roboty budowlane były remontem, czy wymagającą pozwolenia na budowę odbudową i w zależności od poczynionych ustaleń zastosować odpowiednio art. 51 albo 48 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. G., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...], powołując się na art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego P. K. "obowiązek dostarczenia w terminie do 20 października 2006 r. oceny technicznej o zgodności wykonania wykusza o wymiarach wewnętrznych w rzucie poziomym 432 cm na 242 cm (...) z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, w szczególności techniczno-budowlanymi, określającej jednocześnie zakres ewentualnych robót w celu doprowadzenia (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że podczas oględzin w dniu 9 października 2003 r. ustalono, iż wykonany przez skarżącego P. K. na przełomie lipca i sierpnia 2003 r. wykusz ma w rzucie poziomym wewnętrzne wymiary wynoszące 242 cm na 432 cm, natomiast z rysunku nr 2 w ekspertyzie wykonanej w maju 2000 r. przez B. L. wynika, iż poprzednie wymiary wewnętrzne tego wykusza wynosiły 233 cm na 338 cm. Zdaniem organu dowód ten jednoznacznie wskazuje, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, lecz polegały na wykonaniu nowego wykusza o innych, większych wymiarach. Roboty te, jak wskazano, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i bez projektu budowlanego w obiekcie budowlanym, którego stan techniczny jest przez inwestora kwestionowany. Dalej organ stwierdził, że uzyskane informacje nie są wystarczające do prawidłowej oceny stanu sprawy. W związku z tym, zdaniem organu, zasadne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor mógł jedynie wykonać zabezpieczające roboty budowlane, zaś pozostałe po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zaś w części określającej termin wykonania tego obowiązku, zmienił je określając go na dzień 31 stycznia 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. rozpatrując skargę D. i P. K. na powyższą decyzję, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, w związku z naruszeniem art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, iż warunkiem jego zastosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istnienie żadnej z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Sam fakt, iż wykonano roboty budowlane bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót budowlanych lub uzasadnione wątpliwości co stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu u podstaw stosowania wobec skarżącego P. K. władczych rozstrzygnięć na podstawie przepisów Prawa budowlanego leży założenie, iż wykonane przez niego roboty budowlane przekroczyły zakres dopuszczalnych bez uzyskania pozwolenia na budowę robót zabezpieczających. Założenie takie jest oparte na niedostatecznie wyjaśnionych okolicznościach faktycznych, czym w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji publicznej winny wyjaśnić zakres uszkodzeń, które powstały w budynku i zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, przy czym należy rozróżnić roboty mające na celu niezwłoczne usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia od robót niespełniających takiej funkcji. Przy dokonywaniu tych ustaleń Sąd zobowiązał organy do użycia wszelkich dostępnych środków dowodowych, a nie tylko do ograniczenia się do dowodów z oględzin i sporządzonych wcześniej na potrzeby innych postępowań ekspertyz i inwentaryzacji. Sąd wskazał, że w szczególności organy winny przesłuchać świadków zdarzeń polegających na uszkodzeniu facjaty i wykonaniu później robót budowlanych oraz, jeżeli zajdzie potrzeba oceny jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego budynku, organy winny nałożyć obowiązek wykonania oceny na wszystkich właścicieli budynku i objąć nią stan techniczny całego budynku, także tej części, która była przebudowywana przez C. S.. Z okoliczności sprawy, a także z innych spraw, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku wynika bowiem, że stan techniczny tego budynku może zależeć nie tylko od robót budowlanych wykonanych przez skarżącego P. K., ale także od robót budowlanych wykonanych przez C. S.. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z zm.) w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego,

2) naruszenie przepisów postępowania, a to konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do analizy stanu technicznego całego budynku, a nie tylko tej części której dotyczyło postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji kwestionował istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu lub jakości robót budowlanych. Tymczasem, sami skarżący również nie kwestionowali złego stanu technicznego obiektu. Zdaniem organu, wobec wykonania przez skarżących, bez niezbędnych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, prac budowlanych części obiektu budowlanego w sposób skutkujący zwiększeniem powierzchni kuchni, sam ten fakt stanowi wystarczającą podstawę dla powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości zastosowanych wyrobów budowlanych. Skarżący nie przedstawili bowiem dokumentacji, która potwierdzałaby, że przebudowa została wykonana w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej oraz że zastosowano materiały dobrej jakości. Skoro zaś organy nadzoru budowlanego nie dysponują wystarczającym materiałem, który pozwalałby na ustalenie poprawności wykonanych robót to uzasadnione jest nałożenie na skarżących obowiązków wymienionych w art. 81c ust. 2. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Po pierwsze, nie sposób uznać za naruszenie tego przepisu odwołanie się przez organy nadzoru budowlanego do ekspertyzy wykonanej w maju 2000 r. przez B. L., z której wynika, że przez wykonaną przez skarżących budową wymiary wykusza wynosiły 233 na 338 cm. Z kolei z pomiarów dokonanych w toku wizji lokalnej ustalono, że obecne wymiary równe są 432 na 242 cm. Na tej podstawie organy nadzoru budowlanego oceniły, że w przedmiotowej sprawie miał miejsce nie remont, lecz budowa. Powołując się na przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wskazano, że nie stanowią odtworzenia stanu pierwotnego takie roboty, w wyniku których dochodzi do zmiany wymiarów wewnętrznych obiektu. Takie prace nie stanowią nawet przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż z przebudowy ustawodawca wprost wyklucza roboty budowlane, w wyniku których dochodzi do zmiany kubatury obiektu. Dlatego też ustalono, że miała miejsce budowa a nie remont. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nastąpiło zakreślenie nowego, szerszego przedmiotu sprawy, bowiem Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego aby przy ponownym jej rozpoznaniu nałożyły obowiązki, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, również na współwłaścicieli tej części, której nie dotyczyło przedmiotowe postępowanie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. i P. K. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a

Związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd wydając zaskarżony wyrok, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu a przy zgłoszeniu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że uchybienie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków na skarżących K. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Złożona od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego skarga kasacyjna oparta została na obu przepisach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do polemiki z ocennym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji, zamierzając do podważenia słusznego rozstrzygnięcia Sądu.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut obrazy przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność tego zarzutu. W przeciwieństwie do zasady obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym związania sądu zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W orzecznictwie, które ukształtowało się na tle art. 51 ustawy o NSA utrwaliło się stanowisko, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (porównaj OSP 1999, z. 4, poz. 79).

Dokonując całościowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, czyli naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

To stanowisko znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku oraz w zaleceniach Sądu, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. W szczególności na podzielenie zasługuje stanowisko Sądu nakazujące wyjaśnienie w sposób szczegółowy i wszelkimi dostępnymi środkami dowodowym, jaki był zakres uszkodzeń powstałych w budynku, którego dotyczy postępowanie, jaki był zakres robót wykonanych przez skarżącego K.. Ustalenie, jakie roboty budowlane były niezwłoczne, celem usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzki lub mienia i robót wykraczających poza taką funkcję. Słuszność tych zaleceń znajduje uzasadnienie w tym, że dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli organom ustalić prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Żadną miarą nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej ani co do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ani art. 141 § 4 p.p.s.a. – w świetle wyżej wskazanych okoliczności sprawy.

Trzeba także stwierdzić całkowitą bezzasadność zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej – o naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Nie ulga wątpliwości, iż art. 81c zawarty jest w rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych.

Zauważyć też należy, iż umiejscowienie powołanych w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu pierwszoinstancyjnym przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania, w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany (architektoniczno-budowlany lub nadzoru budowlanego) żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c.

Takie stanowisko ocenne zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98, niepubl.). Sąd ten stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy – Prawo budowlane.

Słusznie więc Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organy wydając przedmiotowe postanowienie nie wykazały żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniających wydanie postanowienia z nałożeniem obowiązku dostarczenia oceny technicznej.

Zasadnie też Sąd wykluczył dopuszczalność żądania organu by ocena techniczna zawierała też ocenę prawną, co do zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena taka bowiem należy do organu budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne, który w indywidualnych sprawach stosuje obowiązujące przepisy prawa do ustalonego stanu faktycznego.

Dodać należy, iż Sąd pierwszej instancji na podstawie całości materiałów sprawy uznał celowość analizy stanu technicznego całego budynku, a nie tylko części dotyczącej "wykuszu" i uzasadniał tę ocenę faktem, że roboty budowlane w tym budynku wykonywane były nie tylko przez skarżącego K., ale także przez współwłaścicielkę C. S.. Uzasadnione jest więc uzyskanie oceny stanu technicznego całego budynku z uwzględnieniem wszystkich przeprowadzonych robót budowlanych.

W podsumowaniu rozważań powyższych należy stwierdzić, iż bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.