Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2256/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 18, art. 24
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3511/15 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3511/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z [...] września 1954 r. L.dz. [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położone w B. przy ul. [...], zapisane w księdze wieczystej tom [...] wykaz [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako parcela numer [...] oraz w księdze wieczystej tom [...] wykaz [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonej jako parcela numer [...] stanowiące własność spadkobierców S.J., z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania na rzecz E.J. Powyższe orzeczenie wydano w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret". W orzeczeniu tym została określona także wysokość odszkodowania przyznana na rzecz E.J., na kwotę - 2316,48 złotych.

Minister decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 r. wskazując, że orzeczenie Prezydium weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, mogło zatem stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", lecz nie została zrealizowana żadna z przesłanek określonych w tym przepisie, której spełnienie konieczne jest do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Samo przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez udziału córek S.J.: T.T. oraz F.J., mogło stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił także, iż wszystkie czynności podjęte w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zostały poddane szczegółowej analizie pod kątem wypełnienia procedury określonej w dekrecie. W szczególności w ocenie Ministra nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 omawianego aktu prawnego bowiem jedna z faktycznych właścicielek nieruchomości E.J. została skutecznie wezwana do zajęcia stanowiska, zaś brak udziału pozostałych spadkobierców nie stanowił rażącego naruszenia prawa, ponieważ niezależnie od przedstawionego przez nich stanowiska wywłaszczenie było konieczne do nabycia nieruchomości w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister poddał również analizie przepisy art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 6 powołanego dekretu, stwierdzając, że nie doszło do ich naruszenia.

E.S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 26 pkt 1, 2, 3, 4 dekretu oraz brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym wszystkich następców S.J.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskutek wniesienia przez E.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poddał szczegółowej analizie tryb wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1954 r. stwierdzając, iż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Sama wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, a brak udziału stron w postępowaniu może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Zresztą postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym S.J. zostało wydane dopiero [...] listopada 1986 r., zatem zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania wywłaszczeniowego organ uznał za bezzasadny. Nadto E.J. znała warunki wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 8 dekretu, albowiem faktycznie wezwano ówczesną współwłaścicielkę nieruchomości, a wywłaszczenie było niezbędne do nabycia nieruchomości w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Także właściwie zastosowano w ocenie Ministra art. 17 dekretu, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Na podstawie art. 18 ust. 1 dekretu Prezydium zawiadomiło właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś odrębnym zawiadomieniem z dnia 5 lutego 1954 r., które nie zachowało się w aktach poinformowano o wyznaczeniu i miejscu rozprawy. W tej sytuacji w ocenie Ministra nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 ani art. 20 ust. 1 dekretu. Samo orzeczenie spełniało wymogi art. 21 ust. 2 dekretu - określało przedmiot wywłaszczenia, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, datę wywłaszczenia, wysokość odszkodowania oraz pouczenie o możliwości zaskarżenia (termin i podmiot do którego należy go kierować).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła E.S. podnosząc zarzuty rażącego naruszenia przepisów mających wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz rażącego naruszenia przepisów art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 18, i art. 24 dekretu oraz tych przepisów dekretu, w oparciu, o które organ ustalał własność do nieruchomości i pominął w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości S.J. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra podkreślając, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało doręczone jedynie E.J. i orzekało ono o odszkodowaniu na rzecz E.J., z pominięciem pozostałych współwłaścicielek wywłaszczonych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji skarga nie była zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał na art. 16 § 1 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę trwałości decyzji uznając, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy i go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu organ szczegółowo umotywował sposób prowadzenia postępowania Prezydium przez pryzmat poszczególnych przepisów zawartych w dekrecie. Sąd I instancji przyznał rację stronie skarżącej, która twierdziła, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego właściciela nieruchomości, wskazał jednakże, że nie można pominąć racji ekonomicznych lub gospodarczych, które orzeczenie wywołało, a także ustalenia czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Dalej wskazał, iż orzeczenie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, nie tworzy dla stron tego postępowania nowych stosunków prawnych, a tylko potwierdza już istniejące, które zaistniały w chwili śmierci spadkodawcy. Prezydium dokonało zawiadomienia właścicieli nieruchomości poprzez wywieszenie tegoż zawiadomienia na tablicy ogłoszeń właściwej miejskiej rady narodowej. Zatem pozostałe dwie spadkobierczynie miały, w ocenie WSA, obiektywną możliwość dowiedzenia się o toczącym się postępowaniu. Wprawdzie organ nie wysłał zawiadomienia do E.J., a wadliwie do jej nieżyjącego męża, jednakże wymieniona mimo to brała aktywny udział w toczącym się postępowaniu wnosząc pisma, czy też w rozprawie z dnia 5 marca 1954 r. Za pozbawione normatywnych podstaw WSA uznał podnoszone w toku postępowania nieważnościowego zarzuty, iż organ nie wykonał wszystkich ciążących na nim czynności np. w postaci odpowiedniego informowania strony o konieczności przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. E.J. miała obiektywną i realną możliwość do zainicjowania takiego postępowania, co uczyniła dopiero w 1986 r. Sąd zaznaczył, że brak aktywności spadkobierców po S.J. nie może prowadzić do zaistnienia w stosunku do nich pozytywnych skutków prawnych. Mimo braku formalnego potwierdzenia kręgu spadkobierców po S.J., nie można uznać za zasadne twierdzenie, iż nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji chociażby jednej stronie. Niewątpliwie taka sytuacja miała miejsce, o czym świadczy aktywność E.J. Z kolei organy, w ramach procedury wywłaszczeniowej, zażądały wypisów z ksiąg wieczystych, w których ujawniony jako właściciel figurował zmarły S.J. Sąd podniósł, iż rzeczą spadkobierców było ujawnienie swoich praw w dziale II ksiąg wieczystych. Chociaż w sprawie nie brały udziału wszystkie strony, to E.J. aktywnie sprzeciwiła się wywłaszczeniu nieruchomości, a jej udział w rozprawie wywłaszczeniowej świadczy o tym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało jej doręczone. O fakcie doręczenia zawiadomienia z dnia [...] stycznia 1954 r. świadczy także treść pisma E.J. z dnia [...] lutego 1954 r. Okoliczność wskazania przez Prezydium w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 1954 r. S.J. jako właściciela nie stanowi naruszenia prawa, gdyż był on ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel, a jego spadkobiercy nie ujawnili swojego prawa własności.

Nie sposób rozstrzygnąć, że udział w postępowaniu wywłaszczeniowym pozostałych współwłaścicielek T.T. i F.J. mógłby wpłynąć na treść innego rozstrzygnięcia. E.J. podejmowała samodzielnie czynności, nie ujawniając pozostałych spadkobierców (córek), ani na rozprawie administracyjnej, ani w pismach kierowanych do organu wywłaszczeniowego. Sąd nie przychylił się do zarzutów, że wadliwe zawiadomienie jednej ze stron i niezawiadomienie pozostałych dwóch stron stanowi rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeciwko takiej tezie przemawia jednoznaczna treść tzw. przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby doszło do oczywistych i rażących naruszeń postępowania wywłaszczeniowego, w tym art. 24 dekretu. WSA zwrócił także uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Również w tej sprawie znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i konstytucyjne zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 8, art. 18 i art. 24 dekretu, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej oraz nieprawidłowe określenie wszystkich stron postępowania, co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo skierowania jej do osoby zmarłej i uznanie, że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo braku udziału wszystkich następców prawnych w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym.

Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 145 P.p.s.a, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności,

b) art. 145 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 30 § 4 i § 5, art. 77 § 1, art. 109 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie Sądu.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3511/15, w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zmianę tego wyroku poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2014 r., [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W tym miejscu zauważyć należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16, wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyroki NSA z: 5.10.2010r., I GSK125/09; z 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; z 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; z 8.12.2010 r., I GSK 619/09; z 19.07.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.).

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję zarzutów w rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiadają one w pełni wymogom z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Formułując w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej zarzut natury procesowej, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak zarzut dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien zostać powołany w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych tj. art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego. Zupełnie niezrozumiałym jest dlaczego autor skargi kasacyjnej odnosząc się wprost w tym zarzucie do brzmienia przepisu art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a, wskazał, że dotyczy on naruszenia przepisów postępowania.

Nadto należy również zaznaczyć, że wskazany w petitum skargi kasacyjnej w pkt 2 lit. a i b przepis art. 145 p.p.s.a. został powołany wadliwie, gdyż składa się on z trzech paragrafów, w tym paragraf 1 z trzech punktów, a także liter. Nie jest rzeczą Sądu zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika w precyzowaniu naruszenia, którego z przepisów autor skargi kasacyjnej się dopatruje i dlaczego. W ten sam nieprecyzyjny sposób autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 8 k.p.a. (który się składa z dwóch paragrafów) i art. 10 k.p.a. (trzy paragrafy).

Podobny błąd pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poczynił formułując zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 1 lit. a petitum skargi) w postaci art. 8, art. 18 i art. 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 8 ww. dekretu składa się bowiem z dwóch ustępów, przepis art. 18 z sześciu ustępów, a art. 24 z czterech ustępów. Również i w tym wypadku nie jest wiadome, którego z ww. przepisów naruszenia dopatruje się autor skargi kasacyjnej.

Na marginesie wymaga tylko zasygnalizowania, że zarzut naruszenia art. 18 dekretu jest o tyle nieuzasadniony, że z brzmienia art. 1 pkt 18 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r., nr 4, poz. 25 z dnia 31 stycznia 1952 r.) wynika, że przepis ten został skreślony z dniem 31 stycznia 1952 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) i nie obowiązywał w stanie prawnym na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (22 stycznia 1954 r.).

Z uwagi na wadliwą konstrukcję powyższych zarzutów, do merytorycznego rozpoznania pozostał zawarty w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na błędnym uznaniu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo skierowania jej do osoby zmarłej i braku udziału wszystkich następców prawnych w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym.

Istota rozstrzygnięcia, na tle postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu oraz motywów zawartych jej uzasadnieniu, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 roku L.dz. [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem ww. nieruchomości.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie prawa materialnego (wyjątkowo przepisów postępowania) nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. także wyroki NSA z 8.11.2013 r. o sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z 3.06.2014 r. o sygn. akt II GSK 702/13).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dominuje jednolity pogląd w kwestii tego, kiedy można mówić o rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego błędną niewłaściwe zastosowanie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego wskazano fakt skierowania go do osoby zmarłej oraz brak udziału wszystkich następców w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10, Legalis). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, s.163). Pogląd zbieżny z wyżej zaprezentowanym punktem widzenia przyjął także Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, żeby ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Podkreślić także należy, że każdej decyzji przysługuje walor trwałości w czasie (art. 16 § 1 k.p.a.), a zatem można ją zakwestionować tylko wyjątkowo i to w przypadkach przez prawo przewidzianych, a same przesłanki muszą być interpretowane zawężająco.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że decyzja wywłaszczeniowa powinna być wydana w stosunku do aktualnego właściciela nieruchomości. Poza sporem jest fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zapewniono udziału następcom prawnym zmarłego w [...] lutego 1937 r. S.J. – tj. T.T. i F.J., które obok E.J., w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej były właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o ocenę skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) faktu, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] września 1954 r.) S.J., ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie żył (z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1986 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że zmarł on [...] lutego 1937 r., a spadek po nim nabyli żona E.J. oraz dzieci T.T. oraz F.J. – pełnoletnie w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej), a jego następcy prawni – T.T. oraz F.J. nie brały udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie dekretu z 1949 r. ma art. 40 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z powyższego wynika zatem, że skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna), co zbliża orzeczenie wywłaszczeniowe wydawane na gruncie dekretu z 1949 r. do orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego dekretu, wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. W orzecznictwie podkreślono, że na tle tego przepisu orzeczenie o wywłaszczeniu miało w istocie charakter deklaratoryjny (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1565/16, CBOSA). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie Dekretu z 1949 r. świadczy również art. 21 ust. 2 tego aktu prawnego, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). Zasygnalizowania również wymaga, że rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej wskazują również współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń. Przepisy te przewidują bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."). Zatem nawet w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Na znaczenie wskazanych wyżej rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w kontekście orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych przed kilkudziesięcioma laty wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA).

Podsumowując, na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem NSA, ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do wyżej już wskazach art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. W dekrecie z 1949 r. nie przewidziano co prawda wprost takiej regulacji, jak powołane wyżej art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n., ale na gruncie przytoczonych wyżej przepisów dekretu nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności wniosku, że dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem NSA, nie można przy tym tracić z pola widzenia, że dekret z 1949 r., obok wspomnianego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., stanowił podstawowy akt prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości aż do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. art. 56 tej ustawy oraz art. 2 z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 25). Zatem co istotne w tej sprawie, przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m. in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej. Raz jeszcze w tym miejscu warto przypomnieć o powoływanym wyżej art. 113 ust. 5-7 u.g.n., a także tzw. specustawach (m. in. drogowej, kolejowej), gdzie nie budzi wątpliwości, że w omawianej sytuacji śmierci właściciela i nieustalenia spadkobierców w postepowaniu spadkowym wywłaszczenie nie tylko, że nie narusza rażąco prawa, ale i jest z tym z prawem w pełni zgodne. Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe (wykładnia systemowa zewnętrzna). Na znaczenie tych regulacji w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA. Ze znajdującego się w aktach odpisu księgi wieczystej wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S.J. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Po pierwsze, wypis z księgi wieczystej winien być dołączony do wniosku (art. 17 ust. 3 pkt 4 dekretu z 1949 r.). Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Po trzecie, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca może powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W świetle ww. regulacji, odpowiadającym zresztą co do istoty rozwiązaniom przyjętym w kodeksie cywilnym oraz ustawie o księgach wieczystych i hipotece, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto, wobec tego organu osoby uznające się za spadkobierców S.J. mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie spadkobiercy właściciela tabularnego zaniechali przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (uczynili to dopiero w 1986 r.), podobnie jak nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze). W takim przypadku to spadkobiercy S.J, zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powołana zasada prawa znajduje bowiem zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego – zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1016/16 oraz wyrok NSA z 21 października 2015r., I OSK 2535/14 - CBOSA; wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 25 wyd., Leglis 2018, teza 3 do art. 6).

W konstatacji powyższego stwierdzić należy, że również w świetle wykładni systemowej dokonanie na gruncie dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postepowania spadkowego, nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto należy także zwrócić uwagę na to, że w realiach niniejszej sprawy, niezależnie od poczynionych wyżej ustaleń co do rzeczowego charakteru decyzji wywłaszczeniowej oraz uwarunkowań systemowych dekretu z 1949 r., trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa również z tego powodu, że w postępowaniu brała udział żona S.J. – E.J., jako jeden z jego spadkobierców (ww. podejmowała czynności w tej sprawie, które miały zapobiec przejściu na własność nieruchomości na rzecz Ogrodniczego Zakładu Handlowego w B.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał (zob. np. wyroki z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 383/12 oraz z 17 listopada 2010 r. I OSK 129/10 - CBOSA), że w przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. Jednak raz jeszcze zaznaczyć należy, że udział w postępowaniu wszystkich stron to zagadnienie, które ma charakter procesowy i ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być sanowane w ramach instytucji wznowienia postępowania (podkreślił to NSA m. in. w wyroku z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Podkreślić także należy, że adresatem orzeczenia Prezydium z 21.09.1954r. nie była wyłącznie osoba zmarła – S.J., ale "spadkobiercy S.J.", a odszkodowanie ustalono na rzecz E.J.. Nie zachodzi więc tu sytuacja rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej z całkowitym pominięciem jej spadkobierców.

Zdaniem NSA, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju jak i Sąd I instancji prawidłowo, w oparciu o przepisy ww. dekretu z 26 kwietnia 1949 r. dokonali analizy przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności pod kątem oceny czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania wywłaszczeniowego w sposób rażący, jak również czy zapadła na jego kanwie decyzja wywłaszczeniowa nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

W podsumowaniu powyższego należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanych przed ponad 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu. Nadto, w przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Znamienne jest, że następcy prawni właścicieli wywłaszczonej nieruchomości dopiero po ponad 60 latach uznają decyzję za obciążoną wadami kwalifikowanymi, których waga miałaby uzasadniać nawet jej nieważność. Zasadnie więc Sąd I instancji przywołał tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie zatem od wyżej przytoczonej argumentacji, także ponad 60 letni upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i konstytucyjne zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że stanowisko organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie narusza prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.