Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1061/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 41/08 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz T.P. kwotę 970 (dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 41/08, oddalił skargę T. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

T. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wymierzające skarżącej karę w wysokości 75.000,00 zł za przystąpienie do użytkowania części obiektu - lokali o łącznej powierzchni 70,10 m2, przy [...][...], ul. [...] we W., z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 94), (pkt. 1) , zobowiązując w/w do uiszczenie tej kwoty na rachunek bankowy Kujawsko - Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy, (pkt. 2 ).

Strona w dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do użytkowania powyższego budynku. W dniu [...] sierpnia 2007 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę obiektu, w wyniku której stwierdził przystąpienie do użytkowania obiektu wybudowanego samowolnie. W ocenie organu strona narusza zatem art. 55 Prawa budowlanego.

T. P. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu, wnosząc o jego zmianę i odstąpienie od wymierzenia kary. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania w sprawie dopuszczenia do użytkowania obiektu oraz wstrzymanie wykonania pkt 2 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].

Organ, powołując się na art. 55, art. 54 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, uznał zasadność wymierzonej kary. Dodatkowo potwierdził prawidłowość wyliczenia tej kary z uwagi na to, iż użytkowany obiekt jest budynkiem handlowym, gastronomii i usług i zaliczony został do kategorii obiektów budowlanych, wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.).

W końcowej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że postępowanie z wniosku skarżącej o dopuszczenie do użytkowania zostało zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

W skardze do Sądu T. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przez nałożenie grzywny za przystąpienie do użytkowania obiektu przed ostatecznym rozstrzygnięciem toczącego się postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, naruszenie prawa budowlanego, poprzez wymierzenie grzywny jak dla zaplecza do lokali handlowo usługowych, gdy tymczasem dobudowa jest użytkowana jako budynek gospodarczy, służący do przechowywania materiałów. W jej ocenie grzywna powinna być wymierzona w oparciu o współczynnik kategorii III.

Z uwagi na powyższe, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie oraz postępowania egzekucyjnego w przedmiocie ściągnięcia grzywny, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dopuszczenia do użytkowania samowoli budowlanej. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o powołanie biegłego w celu ustalenia kategorii obiektu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ustawy procesowej). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy procesowej, który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek.

Skarżąca jak zaznaczył Sąd nie przedłożyła wraz ze skargą żadnych dowodów z dokumentów. Sąd administracyjny natomiast nie przeprowadza postępowania dowodowego, nie powołuje biegłych i nie przesłuchuje świadków, ponieważ nie ma w tym zakresie uprawnień. Tak więc, stosownie do art. 106 § 3 ustawy procesowej, do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Tylko te dowody mogą więc być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez Sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy procesowej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, czy też piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd dostrzegł uchybienie ze strony organu, niemniej jednak na obecnym etapie sprawy jak uznał nie ma ono istotnego znaczenia, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Mianowicie w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżąca wnioskowała o zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania pkt 2 zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się sprawy z wniosku skarżącej o dopuszczenie do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu.

Zgłoszenie żądania zawieszenia postępowania administracyjnego przez stronę uregulowane jest w art. 98 Kpa. Stosownie natomiast do treści art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie zatem z procedurą organ odwoławczy powinien formalnie rozpoznać wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania.

Również w rozpoznawanej sprawie zabrakło rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 143 K.p.a., niemniej nie miało to o tyle znaczenia w sprawie, gdyż o wstrzymaniu wykonania postanowienia lub o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia organ administracji publicznej orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie.

Powyższe uchybienia organu w zakresie nie wydania formalnie postanowień rozpoznających wnioski skarżącej, nie było w ocenie Sądu istotnym uchybieniem ze strony organu, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy procesowej.

W chwili obecnej, powód, dla którego skarżąca żądała zarówno zawieszenia postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu był nieaktualny, z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu.

Odbiegając od powyższego, Sąd oceniając zasadność wymierzenia kary skarżącej na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego.

W pierwszej kolejności podkreślił, że nałożenie kary za użytkowanie samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego w żaden sposób nie pozostaje w związku z dopuszczeniem do użytkowania, o które skarżąca wnosi na podstawie znowelizowanych przepisów prawa budowlanego uregulowanych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz.665).

Bezsporne w sprawie jest natomiast, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz, że jest użytkowany przez skarżącą. Okoliczności te zostały ujawnione w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w dniu 13 sierpnia 2007 r.

W opisie protokołu stwierdzono, że jest to budynek murowany jednokondygnacyjny, kryty blachą trapezową, składający się z zaplecza oraz części usługowej o wymiarach (3,22x 10,94,x 8,21m).

Zgodnie z treścią art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie natomiast do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Obiekt był wybudowany samowolnie i użytkowany samowolnie, zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wymierzenie kary, która wynika wprost z przepisów prawa i jest niezależna od uznania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do kategorii obiektu budowlanego przyjętej przez organ, to Sąd również w tym zakresie podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego.

Podniesiono, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że w obiekcie skarżąca prowadziła restaurację. Organ przyjął w protokole kontroli, że jest to obiekt składający się z zaplecza oraz części usługowej. Skarżąca podpisała protokół i nie kwestionowała tego faktu. Obiekt jest zatem zaliczany, zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego, do kategorii XVII, która obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Stanowisko skarżącej, że jest to obiekt, który powinien z zostać zaliczony do kategorii III, a więc innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, jak zaznaczono nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zachodziła podstawa do wymiaru grzywny w wysokości 75 000 zł jak dla budynku zaliczonego zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVII, co doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 54 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo wykazania, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że sporny budynek służy do przechowywania materiałów, a więc jest budynkiem gospodarczym tj. należącym do kategorii III, a nie XVII załącznika do ustawy Prawo budowlane jak przyjął Sąd - (str.5 i 6 uzasadnienia). Taki stan faktyczny istniał również w dniu wydania kwestionowanego przeze mnie postanowienia. To oznacza, że na gruncie rozpatrywanej sprawy ma zastosowanie art. 54 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W ocenie skrzącej jak wynika z akt administracyjnych informowała ona organy nadzoru budowlanego o ukończeniu rozbiórki budynku wybudowanego w 1995 r. i zawiadomiła o wybudowanie nowego obiektu w 1996 r. ( pismo z dnia [...] lipca 1996 r.). O wybudowaniu spornego budynku informowała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie uzyskały informacji o jego wybudowaniu z innych źródeł. Pominięcie powyższych faktów doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i uchybienia zasadzie prawdy materialnej ( art. 7 k.p.a.), a w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi uwzględnienie skargi, naruszając w ten sposób przepis postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nawet gdyby przyjąć, iż zawiadomienie właściwych organów było bezskuteczne, to tak nie sposób zaaprobować wymierzenia grzywny w kwocie 75 000 zł w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane, jako że przepis cyt. art. 55 nie odnosi się do budynków wyszczególnionych w kategorii III, tj. m.in. budynków gospodarczych. Błędne ustalenia w zakresie kategorii przedmiotowego budynku tj. zaliczenie go do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego, z pominięciem art. 54 ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...] lipca 2009 r. wpłynęło pismo skarżącej zwierające wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu merytorycznego rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę ścian parteru budynku położonego przy [...][...] we W. Jednocześnie w piśmie tym adwokat T. P. zawarła wniosek o zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień [...] lipca 2009 r. ponieważ od dnia 13 do 27 lipca 2009 r. przebywać będzie na wcześniej zaplanowanym i opłaconym urlopie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem prowadzenie postępowania w sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczącej nakazu rozbiórki ścian parteru budynku nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 124 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 tejże ustawy procesowej. Brak również było podstaw do fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt. 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla podjętych postanowień dotyczących wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy tymi postępowaniami brak jest jakiegokolwiek zależności. Tym samym wobec nie stwierdzenia przesłanek niezbędnych do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie wniosek skarżącej jako niezasadny oddalono.

Nie uwzględniono również wniosku skarżącej będącej jednocześnie adwokatem o " zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na [...] lipca 2009 r.". Wniosek ten z uwagi na użyte w nim sformułowanie "zniesienie terminu rozprawy" a składany przecież przez adwokata nie jest czytelny gdyż nie znajduje wprost odzwierciedlenia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisach tych znajduje się w szczególności pojęcie "odroczenia rozprawy" lecz przedmiotowy wniosek skarżącej nie zawiera tak sformułowanego żądania a w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 109 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki wniosek skarżącej będącej co już wyżej zaznaczono adwokatem można również zinterpretować jako o zdjęcie sprawy z wokandy , lecz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek takiej treści również nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym nie było przeszkód procesowych do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie wobec wskazania usprawiedliwionego zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W kasacji tej zamieszczono zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy procesowej.

Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy procesowej skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w kasacji podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy wskazano, że postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sprawie. Przepis ten został powiązany w motywach skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 7 k.p.a. polegającym na dokonaniu niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych. Skarżąca zarzut ten odniosła do ustaleń w zakresie kategorii obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, albowiem zasadnie przyjęto a nie jest to kwestionowane przez skarżącą, iż część spornego obiektu o łącznej powierzchni 70,10 m- przy [...][...], ul. [...] we W. została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej po czym przystąpiono do jego użytkowania. Nie można również kwestionować jak czyni to kasacja, iż wadliwie ustalono kategorię tego obiektu. Prawidłowo bowiem przyjęto w toku postępowania, że należy zaliczyć go do kategorii XVII, która także obejmuje budynki handlu , gastronomi i usług.

Na taką kategorię budynku wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Przede wszystkim z protokołu kontroli Nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że dotyczy on dobudowy do budynku mieszkalno handlowo- usługowego przy [...][...] ul. [...] we W. Budynek ten jest obiektem murowanym jednokondygnacyjnym kryty blachą trapezową , składającym się z zaplecza oraz części usługowej o wymiarach 3,22 X 10,94 X 8,21 m. Tym samym nie można było przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że mamy do czynienia z niewielkim budynkiem jak dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaże dla dwóch stanowisk zaliczanych do kategorii III.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż mimo zgłoszonego zarzutu kasacyjnego stan faktyczny został prawidłowo ustalony, stąd też nie można w tym zakresie uznać istnienia naruszenia prawa procesowego.

Jednakże w tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji przedstawił wadliwą wykładnię oraz niewłaściwie zastosował przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy , jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Przede wszystkim wskazać należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej.

Zatem co do zasady pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane a do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy.

Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 55 ustawy Prawo budowlane, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Norma ta zaś dotyczy sytuacji gdy : na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX ( pkt. 1), o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3 ( pkt.2 ), czy też do przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych( pkt 3).

Prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach tej normy jest zatem możliwe tylko i wyłącznie gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione w art. 55 ust. 1-3 przypadki w których nałożono przedmiotowy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmuje więc sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany w warunkach całkowitej samowoli budowlanej tak jak w rozpoznawanej sprawie. W takiej bowiem sytuacji nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o taką decyzje o jakiej mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei przepis art. 57 ma charakter normy proceduralnej regulującej tryb postępowania w sprawach zawiadamiania o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) jak też bez pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis ten jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07.)

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji mimo, że prawidłowo skonstatował, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, to wadliwie zinterpretował i zastosował normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności a więc uzyskania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie lecz tego nie czyni samowolnie użytkując zrealizowany obiekt. Sytuacja taka nie może zatem dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na tej podstawie to nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie uzyskując takiej decyzji narusza art. 55. Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia w opisanym trybie samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lecz winno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur zmierzających do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skoro skarżąca nie mogła skutecznie w takich warunkach ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane to nie mogła tym samym naruszyć tej normy prawa a to nie pozwalało więc zastosować w tym postępowaniu kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przyjmując odmienne stanowisko w tej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Dlatego też należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 1 ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji orzeczenia .