Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2508/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/15 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Kalisza (zwanego dalej: Prezydent) z dnia 21 października 2015 r. nr [...] przyznano M.S. (dalej: skarżący) zasiłek celowy w kwocie 90 zł na dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej -- licznik przedpłatowy i napełnienie butli z gazem.

Z akt organu I instancji, w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 października 2015 r., wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej czyli [...]zł. Utrzymuje się z zasiłków, osiąga dochód [...] zł. Nie pracuje na stałe, ani dorywczo, mieszka sam, zajmuje dom po rodzicach 38 m kw usytuowany na działce 900m kw, składający się z 1 pokoju i kuchni. Nie ma nikogo na utrzymaniu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Podkreślono, że organy rozstrzygające w sprawach pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ścisłe określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą ustawowe cele, z uwzględnieniem ilości wniosków i sytuacji życiowej osób ubiegających się o pomoc. Organ orzekający w sprawie musi się kierować wytycznymi zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, tj, uwzględnić to, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Organ szczegółowo przytoczył dane dotyczące budżetu i planu ich wydatkowania na 2015 r. oraz ilości wniosków i już udzielonej pomocy. W szczególności wskazano, że: plan wydatków na 2015 r. na zasiłki i pomoc w naturze wynosi [...] zł; do 30 września 2015 r. wydatkowano kwotę [...] zł; na zabezpieczenie wszystkich potrzeb od października 2015 r. do grudnia 2015 r. pozostaje kwota [...] zł, co miesięcznie daje [...] zł; w miesiącu wrześniu 2015 r. do Ośrodka wpłynęło [...] wniosków o pomoc; zasiłki celowe przyznano dla [...] rodzin; zasiłki okresowe przyznano dla [...] rodzin; pokryto koszty schronienia na kwotę [...] zł; pogrzebów na kwotę [...] zł. Podkreślono, że łącznie w miesiącu sierpniu 2015 r. wydatkowano [...] zł, co znacznie przekracza planowaną miesięczną kwotę wydatków, tj. [...] zł.

Odnosząc się do sytuacji skarżącego organ poinformował, że w kwocie przyznanego zasiłku celowego nie uwzględniono pomocy na zakup żywności i środków czystości, ponieważ skarżący otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego, który winien być wykorzystywany na bieżące potrzeby, m.in. zakup żywności i środków czystości. Wskazano, że na doładowanie do licznika energii elektrycznej przyznano pomoc w wysokości 40 zł, a na dofinansowanie do napełnienia butli gazowej kwotę 50 zł.

Organ wskazał, także, że z posiadanych dokumentów w sprawie wynika, że w roku 2015 skarżący dokonał doładować do licznika energii elektrycznej na łączną kwotę 354,29 zł, co w przeliczeniu na okres 9 miesięcy zużycia stanowi kwotę 39,37 zł miesięcznie, co uzasadnia wysokość przyznanych decyzją świadczeń pieniężnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący domagając się uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na przyznanie zbyt niskiej kwoty pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało ustalone przez organ I instancji okoliczności faktyczne i podkreśliło, że decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego ograniczonego ramami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji obowiązkiem organu pomocy społecznej, orzekającego w sprawie przyznania zasiłku celowego, jest dokonanie ustalenia faktycznej sytuacji życiowej osoby wnioskującej o przyznanie tego zasiłku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ szczegółowo opisał gospodarkę finansową Ośrodka, jego możliwości finansowe oraz planowaną, wnioskowaną i zrealizowaną już w 2015 r. pomoc. W konsekwencji tej analizy organ uznał, że koniecznym jest taki podział pozostałych środków finansowych by zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób. W ocenie Kolegium Prezydent nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji decyzja odpowiada prawu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący domagając się uchylenia decyzji obu instancji , w obszernym uzasadnieniu zarzucając, że przyznana kwota nie jest adekwatna do zgłoszonej potrzeby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. Sąd rozpoznał wniosek skarżącego i przyznał mu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu.

Na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i dodatkowo zarzucił, że organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w tym nie zgromadziły wszystkich niezbędnych dowodów, co do sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r" IV SA/Po 1001/15 oddalił skargę.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze pzm., dalej: u.p.s.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

WSA w Poznaniu zaznaczył, iż pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i jego źródłem dochodu są otrzymywane regularnie zasiłki z pomoc społecznej. Skarżący mieszka w domu sam, nie ma nikogo na utrzymaniu. W 2015 r. korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznając skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu energii elektrycznej i napełnienia butli gazem w wysokości 90 zł. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak wskazano powyżej, przesądza bowiem, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jednakże treść ww. przepisu nie uzasadnia stwierdzenia, że organ pomocy społecznej musi przyznać ją w wysokości oczekiwanej, jak domaga się tego skarżący. W niniejszej sprawie wnioskowaną pomoc skarżący otrzymał, jednakże nie w wysokości przez niego oczekiwanej. Sąd ten zauważył, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jednocześnie ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżący nie został pozbawiony pomocy w tym zakresie, albowiem jak wskazano wyżej korzysta on z pomocy społecznej regularnie. Powyższe oznacza, że organy przyznając zasiłek celowy nie pozbawiły skarżącego pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały oraz sytuację skarżącego, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty jaką mogły przyznać.

Sąd podkreślił też, że organ w sposób jasny, wnikliwy i szczegółowy przedstawił gospodarkę finansowa organu ze wskazaniem konkretnych kwot, ilości wniosków, rozmiarów udzielonej pomocy oraz planów na 2015 r., ale również wyliczył, na podstawie posiadanych dokumentów przeciętny, miesięczny koszt zużycia przez skarżącego prądu i gazu. Łącznie dało to kwotę w wysokości przyznanego zasiłku. Sąd nie dopatrzył się w tej mierze żadnych uchybień i braków.

Obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.S. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K.C. Postawił w niej orzeczeniu aż dziewiętnaście zarzutów, wskazując na naruszenie przepisów: art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a., art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a., w tym w zakresie pozostającym w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów w uchybieniach dotyczących postępowania wyjaśniającego prowadzących do nie zebrania całości materiału dowodowego i wadliwego ustalenia stanu faktycznego, błędnie w jego ocenie przytoczonego w uzasadnieniu skarżonych decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji, co godziło w przytoczone zasady ogólne k.p.a., jak też świadczyło o dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ustosunkowano się do sformułowanych przez niego zarzutów odwołania i przedstawionych dowodów, jak też nie zapewniono mu realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji zdaniem skarżącego nie odniósł się do przedmiotu sprawy i zaniechał zbadania zgłoszonych przez niego zarzutów. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazane uchybienia doprowadziły do błędnego uznania, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wnioskowane cele i żądanej wysokości.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, jak też o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania , która zachodzi w wypadkach określonych w paragrafie drugim tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Bardzo obszerne zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w zasadzie do zarzutów dotyczących nienależytego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego , dowolnej oceny dowodów i zakończenie sprawy pomimo iż nie dojrzała ona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto wadliwość sporządzonego w sprawie uzasadnienia poprzez zaakceptowanie błędnie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego i brak odniesienia się do wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Skarżący , jak twierdzi, nie miał też możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wszystkie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się jednak nietrafne. Trzeba przede wszystkim wskazać, że nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez organ i zaakceptowane przez Sąd I

instancji. Nie są kwestionowane okoliczności dotyczące sytuacji osobistej czy też materialnej dotyczące skarżącego oraz faktu, że korzysta on ze świadczeń pomocy społecznej przekazywanej w różnych formach i na różne cele.

Należy ponadto wskazać , za Sądem I instancji, że decyzja w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy co oznacza, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Podzielić należy pogląd, że w omawianej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie pozbawiły skarżącego pomocy przyznały bowiem zasiłek miarkując jego wysokość stosownie do potrzeb skarżącego i posiadanych przez OPS środków finansowych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy podkreślić, że organ administracji w sposób jasny i szczegółowy przedstawił gospodarkę finansową i sposób rozdysponowania funduszy przeznaczonych na pomoc społeczną. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne wskazane w tym przepisie elementy. Sąd I instancji w sposób logiczny i przekonywujący przedstawia wywód prawny a to, że wyrażony w nim pogląd jest odmienny od reprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie świadczy o jego bezzasadności.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy też stwierdzić , na co wskazywał WSA w swoim uzasadnieniu, że organ administracji w sposób jasny, wnikliwy szczegółowy przedstawił gospodarkę finansową organu ze wskazaniem konkretnych kwot, ilości wniosków i rozmiarów udzielonej pomocy. Obliczył ponadto miesięczny koszt zużycia przez skarżącego prądu i gazu oraz wskazał, że łącznie dało to kwotę przyznanego zasiłku.

Wobec powyższego trafne jest wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonanie, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego a wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwione.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.