Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 321/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 321/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lipca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.), WSA Barbara Pasternak, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r., sprawy ze skargi M. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzecz skarżących M. C. i S. C. kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] 2017 r. znak [...] umarzającą w całości postępowanie z wniosku M. i S. C. (dalej w skrócie skarżących) o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej.

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej jako: u.d.p.) w zw. z § 77 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124).

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:

Skarżący zwrócili się do Zarządu Województwa pismem z dnia 30 września 2015 r. (data wpływu do organu 10 listopada 2015 r.) o "podanie warunków urządzania zjazdu z DW [...] w miejscowości R w km 2+939 odcinka [...] po stronie lewej do działek [...], [...], [...], [...] i [...]". Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, skarżący sprecyzowali żądanie w ten sposób, że przedłożyli wypełniony formularz (z daty 4 marca 2016 r.) o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] do nieruchomości rolnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] poprzez działkę o nr ew. [...] i działkę o nr ew. [...] w miejscowości R. Przebudowa istniejącego zjazdu miała polegać na poszerzeniu istniejącego zjazdu do normatywnej szerokości oraz wykonaniu geometrii i utwardzaniu nawierzchni zjazdu. Oś przebudowanego zjazdu miała przebiegać wzdłuż granicy pomiędzy działką ew. nr [...] a działką nr ew. [...].

Zarząd Województwa, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uznał, że przebudowa istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu indywidualnego jest zgodna z § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 77 i 79 ww. rozporządzenia i w dniu 12 maja 2016 r. na podstawie decyzji nr [...] zezwolił skarżącym na przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu indywidualnego na odcinku nr [...] w km 2+949 drogi wojewódzkiej nr [...] relacji T – Granica Państwa (działka nr ew. [...]) na działkę o nr ew. [...] w R na określonych w decyzji warunkach. Podstawą decyzji było uznanie, że skarżący są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu, gdyż przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe – służebność przechodu i przejazdu przez działkę leżącą przy drodze o nr [...] szlakiem o szerokości 4,5, co potwierdza dołączony do akt sprawy wypis z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. oraz wydruk z elektronicznej księgi wieczystej.

Wskutek odwołania się od ww. decyzji właścicieli działek o nr [...] i [...] J. G. i S. G., kwestionujących legitymację skarżących do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na przebudowę zjazdu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie decyzji [...] 2016 r. znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniem zbadania legitymacji skarżących do złożenia przedmiotowego wniosku.

Zarząd Województwa, ponownie rozpoznając sprawę, wydał w dniu [...] 2017 r. decyzję znak [...] umarzającą w całości postępowanie z wniosku skarżących o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej.

Organ wskazał, że w dniu 6 grudnia 2016 r. przeprowadzono przy drodze wojewódzkiej nr [...] w km 2+949 oględziny miejsca, podczas których stwierdzono, że istniejący zjazd do działki [...] posiada nieregularny kształt i nie posiada przepustu ani murków czołowych. Powierzchnia zjazdu jest utwardzona częściowo kostką brukową a częściowo tłuczniem i żwirem. Zjazd nie posiada geometrii zgodnej z przepustami ww. rozporządzenia i zlokalizowany jest na prostym odcinku drogi. W sąsiedztwie zjazdu zlokalizowany jest znak "przystanek autobusowy". Brak jest peronu i zatoki autobusowej. Zjazd spełnia warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie widoczności (do 100 m). Planowana przebudowa w ocenie organu nie pogorszyłaby warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż nie zmieniłaby przeznaczenia zjazdu istniejącego, który pozostałby zjazdem indywidualnym a nie zostałby zmieniony w publiczny.

Kluczową jednak kwestią jednak jest, że skarżący nie posiadają legitymacji czynnej do występowania w charakterze strony w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa w związku z wniesionym wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do działki o nr ew. [...] w R. Organ wskazał w szczególności, że przebudowa wymagałby ingerencji w prawo własności nieruchomości gruntowej, w tym bramy, które stanowią część nieruchomości należącej do J. G. i S. G. a dysponowanie ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością przechodu i przejazdu nie może stanowić podstawy do dokonania bez zgody zainteresowanych istotnej ingerencji w prawo własności polegającej na przebudowie zjazdu wraz z bramą posesji.

Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucili jej naruszanie przepisów art. 105 § 1 i 28 Kpa w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazali, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu mogą być jedynie przepisy prawa materialnego art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stronami niniejszego postępowania mogą być właściciel bądź użytkownik gruntu przyległego do drogi. W ocenie odwołujących użytkownikiem jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy, jest nim także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. W sytuacji obciążenia nieruchomości służebnością, właściciela nieruchomości władnącej obciążają koszty przeprowadzenia zmiany treści sposobu wykonywania służebności drogi koniecznej, przede wszystkim wykonania na gruncie urządzeń, które umożliwią dogodny dostęp do nieruchomości. Skoro odwołujący dążą do wykonywania prawa służebności drogi gruntowej przejazdu i przechodu, nie można im odmówić uprawnienia do występowania o zgodę na przebudowę zjazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu odwoławczej decyzji wskazało, ze wyrażenie zgody na dokonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej uzasadnione jest jedynie względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77 – 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, niemniej jak Kolegium podkreśliło, na pierwszy plan wysuwa się kwestia legitymacji skarżących z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Brak tej legitymacji powoduje konieczność odmowy wszczęcia postępowania lub jeśli postępowanie wszczęto, jego umorzenie. Skarżący nie są w stosunku do działki przyległej do drogi ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi, czy użytkownikami w rozumieniu art. 252 k.c.

Kolegium zwróciło uwagę, że ugruntowane orzecznictwo sądowe przyjmuje, że na gruncie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stroną jest jedynie właściciel i użytkownik gruntów przyległych do drogi publicznej. Przyjmując nawet, że użytkownikiem w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na rzecz, którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej, nie oznacza to, że taki użytkownik ma interes prawny. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej do działek nr [...] i [...].

Kolegium wyraziło stanowisko, iż gdyby przyjąć, że skarżący są uprawnieni z tytułu służebności drogowej obciążającej działkę o nr [...] do wystąpienia o lokalizację zjazdu będącego wykonaniem tej służebności, nie oznacza to jednocześnie, że są uprawnieni do samodzielnego wystąpienia o przebudowę istniejącego zjazdu, do którego prawa mają właściciele działki o nr [...]. Koszty dostosowania urządzeń na nieruchomości obciążonej ponosi właściciel nieruchomości władnącej, ale nie oznacza to, że jest on samodzielnie uprawniony do ich dokonywania wbrew wyraźnej woli właściciela nieruchomości obciążonej. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że sposób i zakres wykonywania uprawnień ze służebności nie jest przedmiotem właściwości organów administracji publicznej i nie mogą one we własnym zakresie rozstrzygać sporów, co do zasady cywilnoprawnych o zakres wykonywania tego ograniczonego prawa. Brak, zatem zgody właścicieli działki nr [...] rozumianej, jako wspólne wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu czyni niepełnym stronę podmiotową stosunku administracyjno-prawnego, jaki miał zostać zawiązany w niniejszym postępowaniu. W ocenie Kolegium o przebudowę istniejącego zjazdu powinni wystąpić wszyscy każdorazowi właściciele i użytkownicy gruntu przyległego do drogi, niezależnie od tego jak szeroko ma być rozumiane pojęcie użytkowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. C. i M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że brak zgody właściciela działki nr [...] rozumianej jako wspólne wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu czyni niepełną stronę podmiotową stosunku administracyjno-prawnego, jaki miał zostać zawiązany w niniejszym postepowaniu.

Zdaniem skarżących stanowisku organu przeczy sama treść przepisu art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, która legitymuje właściciela lub użytkownika (alternatywnie a nie łącznie). Brak konieczności zgody wszystkich właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1186/14, wskazując, że wymagane jest jedynie zezwolenie zarządcy drogi. Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. Akt II SA/Łd 504/10 skarżący raz jeszcze wskazali, że podmiotem legitymowanym jest również podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości przyległej do drogi publicznej (w tym posiadający służebność). Wskazali ponadto, że na działce o nr [...] istnieje już zjazd z drogi wojewódzkiej do działki o nr [...] a możliwość wykonywania służebności wiąże się z poszerzeniem istniejącego zjazdu, co nie oznacza żadnej ingerencji w bramę na działce nr [...], gdyż jest ona usytuowana poza pasem służebnym. Stanowisko organu zdaniem skarżących jest ponadto niezasadne z tego punktów widzenia, iż służebność obciążająca działkę o nr [...] na rzecz działek własności skarżących ma na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jaką jest droga wojewódzka nr [...]. Nie jest to zatem służebność łącząca nieruchomości skarżących, ale służebność gwarantująca dostęp do drogi publicznej. Skoro skarżący dążą do wykonywania prawa służebności przejazdu i przechodu, nie można im odmówić uprawnienia do występowania o zezwolenie na przebudowę zjazdu. Wnioskowana przebudowa zjazdu nie prowadzi w żaden sposób do przebudowy drogi dojazdowej, ogrodzenia czy bramy posadowionych na działce nr [...]. Poszerzenie istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nie wiąże się z żadną ingerencją w infrastrukturę na działce o nr [...]. Potwierdziła to wizja lokalna.

Uczestnicy postępowania J. G. i S. G. w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi, uznając za organem, że skarżący nie posiadali legitymacji do wniesienia wniosku o przebudowę zjazdu.

Na rozprawie w dniu 16.07.2019r. przedłożony został przez skarżących wyrok (kserokopia) Sądu Okręgowego z dnia 18 06.2019r. sygn. akt [...] w sprawie o ustalenie wygaśnięcia ewentualnie zniesienie służebności gruntowej z powództwa S. G. i J. G. przeciwko S. C. i M. C., który zapadł wskutek apelacji pozwanych od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 4.04.2018r. [...], a zmieniający ten wyrok w ten sposób, że " oznacza go jako częściowy i nadaje mu treść: " oddala powództwo o ustalenie wygaśnięcia służebności gruntowej przechodu i przejazdu" ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż J. G. oraz S. G. są współwłaścicielami działki nr [...], natomiast skarżący M. i S. C. są współwłaścicielami nieruchomości rolnych – działek o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie na rzecz skarżących ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe – służebność przechodu i przejazdu przez ww. działkę leżącą przy drodze o nr [...] szlakiem o szerokości 4,5, co znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt sprawy wypisie z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. oraz wydruku z elektronicznej księgi wieczystej.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Na wstępie należy wskazać, iż błędne jest zapatrywanie SKO, zgodnie, z którym brak zgody właścicieli działki nr [...], rozumianej, jako wspólne wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu, czyni niepełnym stronę podmiotową stosunku administracyjno-prawnego, jaki miał zostać zawiązany w niniejszym postępowaniu, o przebudowę istniejącego zjazdu powinni wystąpić wszyscy każdorazowi właściciele i użytkownicy gruntu przyległego do drogi, niezależnie od tego jak szeroko ma być rozumiane użyte we ww. przepisie pojęcie użytkowania.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do stanowiska, zgodnie, z którym już sama wykładnia językowa art. 29 ust. 1 prowadzi do konkluzji, iż do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu legitymowany jest właściciel lub użytkownik – alternatywnie, nie zaś łącznie. Przyjęcie odmiennej wykładni przeczyłoby sensowi istnienia tego rodzaju konstrukcji użytej przez ustawodawcę; skoro użytkownik nieruchomości przyległej do drogi i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na złożenie przedmiotowego wniosku, brak byłoby konieczności uwzględniania in genere użytkownika w treści tego przepisu. Nie sposób również nie zauważyć, iż ustawodawca użył w treści normy spójnika (funktora zdaniotwórczego) "lub", co jednoznacznie wskazuje na zastosowanie alternatywy zwykłej a nie koniunkcji. Brak jest racjonalnych argumentów, które przemawiałaby za odmienną niż wskazana wykładnią tego przepisu.

Przyjęcie, iż użytkownik nieruchomości przyległych do drogi jest samodzielnie legitymowany do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu i brak w tym zakresie normy statuującej współuczestnictwo konieczne po stronie właściciela i użytkownika, pozwala na szerszą analizę pojęcia "użytkownika" w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p.

Sąd podziela zapatrywanie zgodnie, z którym wobec braku legalnego zdefiniowania w powyższej normie pojęcia "użytkownika", brak podstaw do przyjęcia, iż jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (czyli uprawnienie do używania i pobierania pożytków z rzeczy). Sąd również stoi na stanowisku, iż użytkownikiem, w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim zatem także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej (tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., III SA/Łd 504/10, Legalis). Odmienne stanowiska przyjmowane w orzecznictwie zakładają, że służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie uprawnia właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, do domagania się od zarządcy drogi przebudowy zjazdu. W tym zakresie taka służebność nie daje podstawy do stwierdzenia interesu prawnego, a jedynie faktycznego. Ten ostatni zaś nie może być podstawą żądania przebudowy zjazdu, ponieważ podmiot, któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Przyjąć należy, że źródłem interesu prawnego może być również norma o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności wynikająca z prawa rzeczowego. Jest to stanowisko powszechnie aprobowane w orzecznictwie i doktrynie. Wskazuje się, że interes prawny powinien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi to być wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (por. uchwała NSA z 11 października 1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 6; uchwała NSA z 28 maja 2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146; wyroki NSA z 11 kwietnia 2018 r. II OSK 1007/17; wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. I OSK 607/16) . Konieczne jest w tym kontekście zauważenie, iż ustanowiona zgodnie z prawem służebność drogi koniecznej stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Prawomocne orzeczenie sądu w tym zakresie podlega wykonaniu, a w razie, gdy nie ma technicznej możliwości wykonywania tego prawa, należy bezwzględnie je umożliwić. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez skarżącego wyroku z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98 (OTK 1999/4/78) stwierdzając, że do istoty służebności drogowej należy prawo do korzystania z przejazdów, przechodów i przegonów, ale również prawo do utrzymania szlaku w stanie zdatnym do przejazdów (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., II SA/Ol 974/09; jakkolwiek powyższe rozważania odnosiły się do służebności drogi koniecznej nadmienić należy, iż w niniejszej sprawie ustanowiona służebność drogowa spełnia w analogiczną (zbliżoną) funkcję, tj. zapewnia skarżącym dostęp do drogi publicznej). Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu podkreślił, iż istnienie wolności i praw innych osób – stanowiących także konstytucyjną wartość – usprawiedliwia pewne ograniczenie w zakresie wyłącznego korzystania z prawa własności, w celu umożliwienia bądź ułatwienia korzystania z innych nieruchomości. W stosunkach sąsiedzkich niejednokrotnie jest celowe – a czasem ze względów gospodarczych nawet konieczne – korzystanie z cudzej nieruchomości nie w pełnym, lecz ograniczonym zakresie. Zaspokojeniu tych potrzeb czyni zadość prawo rzeczowe ograniczone, zwane służebnością gruntową.

Zdaniem Sądu błędna jest konstatacja, zgodnie z którą właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej, co do zasady nie posiada legitymacji czynnej w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z art. 29 ust. 1 u.d.p. Tego rodzaju wąskie rozumienie pojęcia "użytkownika" nie uwzględnia charakteru służebności gruntowej, jako ograniczonego prawa rzeczowego, tj. funkcjonalnie ze sobą powiązanych uprawnień i obowiązków z jednej strony istotnie modyfikujących zakres dozwolonych działań właściciela nieruchomości obciążonej, z drugiej strony dających szeroką gamę uprawnień właścicielowi nieruchomości władnącej. W konsekwencji zauważyć należy, iż służebność drogowa stanowi (częściowo) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – związane właśnie z treścią ograniczonego prawa rzeczowego, tj. z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Nie sposób twierdzić, iż ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości może kreować jedynie interes faktyczny, skoro znajduje ono oczywiste oparcie w normie prawnej o charakterze prawnorzeczowym, – jako pochodna prawa własności - wynikające z zawartej umowy bądź też orzeczenia sądowego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż nie jest kwestią problematyczną w niniejszej sprawie ustalenie legitymacji czynnej skarżących do zainicjowania postępowania przewidzianego w art. 29 ust. 1 u.d.p. Odrębnym zagadnieniem jest jednak możliwość merytorycznego rozpoznania niniejszego wniosku przez organy obu instancji.

Analiza zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie prowadzi Sąd do wniosku, iż mamy do czynienia ze sporem o charakterze cywilnoprawnym. Mianowicie – uczestnicy postępowania J. i S. G., tj. współwłaściciele nieruchomości obciążonej, odmawiają skarżącym – współwłaścicielom nieruchomości władnącej – wyrażenia zgody na wzniesienie nowego urządzenia na szlaku służebnym, tj. wykonania zjazdu z drogi publicznej do ich nieruchomości. Jest to zatem kwestia interpretacji umowy o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w powiązaniu z treścią art. 288 k.c. Podkreślić należy, iż w razie znaczącego i ciągłego ograniczenia korzystania z nieruchomości obciążonej, jej właściciel może, na podstawie art. 222 § 2 w zw. z art. 251 i 288 k.c. wystąpić z powództwem o zakazanie wykonywania działań sprzecznych z zakresem służebności. Pozycję właściciela nieruchomości obciążonej wzmacnia dodatkowo możliwość wystąpienia z roszczeniem o zmianę treści lub sposobu wykonywania służebności z powodu ważnych potrzeb gospodarczych, powstałych po ustanowieniu tej służebności. Na podstawie art. 294 k.c. Istnieje również możliwość zniesienia służebności za wynagrodzeniem, na żądanie właściciela nieruchomości obciążonej w przypadku, gdy w skutek zmiany stosunków służebność stała się dla właściciela nieruchomości obciążonej szczególnie uciążliwa, a nie jest konieczna do prawidłowego korzystania z nieruchomości władnącej (zob. też rozważania zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku TK z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98). Prawo przewiduje określone środki o charakterze cywilnoprawnym, które mogą służyć ustaleniu istnienia po stronie skarżących uprawnienia do wzniesienia określonego urządzenia na szlaku służebnym; w tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym sposób i zakres wykonywania uprawnień ze służebności nie jest przedmiotem właściwości organów administracji publicznej i w konsekwencji nie mogą one samodzielnie rozstrzygać cywilnoprawnych sporów o zakres wykonywania tego ograniczonego prawa rzeczowego.

Przedłożone na rozprawie orzeczenie Sadu Okręgowego oraz Sądu Rejonowego potwierdzają istnienie pomiędzy stronami sporu co do służebności, który aktualnie został częściowo rozstrzygnięty poprzez oddalenie powództwa o ustalenie jej wygaśnięcia. Z treści wyroku Sadu Okręgowego wynika, iż nadal toczy się postępowanie o jej zniesienie.

Trafnie zostało w trakcie postępowania podniesione, iż teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1984 r. (sygn. [...]) odnosi się stricte do kosztów przeprowadzenia zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności drogi koniecznej, przede wszystkim zaś wykonania takich urządzeń na gruncie, które umożliwią dogodny dostęp z tej nieruchomości do drogi publicznej. Nie wskazuje zaś, że wykonanie takiego urządzenia dopuszczalne jest bez zgody właściciela nieruchomości obciążonej. Jednakże ponownie należy podkreślić, iż rozstrzygania sporów z tego tytułu należy do właściwości sądu powszechnego, którego orzeczenie może zastąpić oświadczenie woli wyrażające zgodę właściciela nieruchomości obciążonej służebnością na przebudowę zjazdu, natomiast organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania istniejącego sporu cywilnoprawnego.

W tej sytuacji uznać należy, że organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję, naruszył prawo materialne poprzez błędne uznanie, iż skarżącym – jako podmiotom dysponującym ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przejazdu i przechodu - nie przysługuje legitymacja czynna na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., gdyż brak zgody współwłaścicieli nieruchomości obciążonej na przebudowę zjazdu i istniejący spór cywilnoprawny w tym zakresie wpływa na kwestię legitymacji, a nie stanowi przesłanki merytorycznej rozpoznania przedmiotowego wniosku. Powyższe naruszenia uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. znak [...] oraz decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] 2017 r. znak [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję uwzględniającą fakt posiadania przez skarżących legitymacji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz okoliczność wystąpienia cywilnoprawnego sporu między skarżącymi a uczestnikami postępowania, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, jako przesłanka merytoryczna wydania decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s .a.