Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 986/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 72 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1 i par. 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia NSA Paweł Janicki, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 roku sprawy ze skarg L. R., G. R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. oddala skargi G. R. i J. R.; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S., prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy al. [...], wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A Sp. z o.o. z siedzibą w W., obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. 149/4, położonej w obrębie geodezyjnym [...], w gminie B.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 stycznia 2018 roku K. W., pełnomocnik A Sp. z o.o., wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Pismem z dnia 14 lutego 2018 roku organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz możliwości zapoznania się przedłożonym projektem. W odpowiedzi na zawiadomienie L. R., uznany za stronę w niniejszym postępowaniu, w piśmie z dnia 1 marca 2018 roku poinformował, że podtrzymuje swoją decyzję o zablokowaniu budowy masztu telefonii komórkowej A.

W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonym wniosku o m.in. informację o obszarze oddziaływania obiektu, przedłożenie stanowiska właściwego organu do przeprowadzenia przedsięwzięcia na środowisko, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawiciel inwestora w dniu 20 kwietnia 2018 roku złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, zmieniony pismem z dnia 23 kwietnia 2018 roku na wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków zgodnie z postanowieniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...]. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] zmienił własne postanowienie w zakresie wskazanego w nim terminu i określił nowy termin do usunięcia wymienionych w postanowieniu braków i nieprawidłowości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty [...], inwestor przedłożył wymagane uzupełnienie w wyznaczonym terminie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. R., G. R. i J. R., wnosząc o zablokowanie inwestycji. L. R. jako strona brał udział w postępowaniu, natomiast G. R. i J. R. nie byli uznani za stronę postępowania przez organ I instancji.

W związku z powyższym Wojewoda [...] wezwał G. R. i J. R. do uzupełnienia odwołania w kwestii wykazania indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przedłożyli dokumenty: oświadczenie, że nie posiadają gospodarstwa rolnego, nieruchomości ani też działki, zaświadczenie Wójta Gminy B. o ich zameldowaniu na pobyt stały oraz pełnomocnictwo L. R. dla G. R. i J. R. Z treści ww. pełnomocnictwa nie wynikało jednoznacznie, czy L. R. udzielił skarżącym pełnomocnictwa do działania w jego imieniu w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu odwoławczym, czy jest to wyłącznie jego stanowisko, że G. R. i J. R. posiadają interes prawny w sprawie.

Wobec powyższego, Wojewoda [...] wezwał L. R. do wskazania, czyjego pismo jest pełnomocnictwem upoważniającym G. R. i J. R. do reprezentowania i dokonywania w jego imieniu czynności prawnych w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu, czy jest jedynie opinią w sprawie posiadania interesu prawnego przez J. R. i G. R. W odpowiedzi na wezwanie L. R. wskazał, że G. R. i J. R. są jego pełnomocnikami w sprawie prowadzonej przez Wojewodę [...].

Po rozpatrzeniu wyżej wskazanego odwołania Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej A nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą (działka ewid. nr 149/4, obr. [...] gm. B.), nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zgodnie z art. 50, art. 51 oraz art. 53 - 56, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r, poz. 1073 ze zm.), Wójt Gminy B. decyzją z [...], znak: [...], ustalił dla A Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w powyższej decyzji organ określił rodzaj inwestycji, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej sieci A nr [...], składająca się z m.in.: wieży stalowej konstrukcji kratowej wraz z umieszczonymi na niej antenami sektorowymi, radioliniowymi; fundamentu pod ww. wieżę; urządzeń nadawczo - odbiorczych umieszczonych na gruncie; niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami; ogrodzenia; wewnętrznej linii zasilającej.

Ponadto w pkt. 2 powyższej decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

- całkowita powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 20 % powierzchni terenu inwestycji (wg projektu budowlanego: 0,1 %),

- powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 50 % powierzchni terenu inwestycji (wg projektu budowlanego: 99,9 %),

- łączna wysokość wieży kratowej nie może przekroczyć 65,0 m n.p.t. (wg projektu budowlanego: 61,95 m),

- wysokość zawieszenia anten sektorowych 59,0 m n.p.t. ±1,0 m (wg projektu budowlanego: 59,0 m).

Organ II instancji dodał, że wyżej wymieniona decyzja w postępowaniu odwoławczym została uchylona w części dotyczące ustalenia linii rozgraniczającej i w tym zakresie ustalono linię rozgraniczającą zgodnie z załącznikiem do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] ([...]), a w pozostałej części decyzja Wójta Gminy B. została utrzymana w mocy.

W dalszych motywach decyzji Wojewoda [...] wskazał na zgodność dokumentacji projektowej z ustalonymi w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] z warunkami i zasadami zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz możliwości lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ewid. nr 149/4 w obrębie [...] oraz z linią rozgraniczającą teren inwestycji zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ważną kwestią w przedmiotowej sprawie jest ewentualne zakwalifikowanie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71).

Organ II instancji wskazał przy tym, że z akt sprawy wynika, iż K. W., pełnomocnik inwestora, wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] na terenie działki nr149/4 w miejscowości K. K., obręb geod. [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek organ pismem z dnia 26 lutego 2018 roku poinformował, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy, w rozumieniu ustawy, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga wydania decyzji środowiskowej.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy dodał, że przedłożony projekt budowlany zawiera kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko, opracowaną przez mgr inż. U. K., spec. systemów ochrony atmosfery. Według autora ww. opracowania, dla zaprojektowanej konfiguracji anten sektorowych, rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna, zgodnie z ww. rozporządzeniem, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

Organ II instancji wskazał również, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie wieży stalowej o łącznej wysokości wynoszącej 61,95 m n.p.t., na której zostaną zamontowane anteny sektorowe skierowane na azymuty: 30°, 160° oraz 300°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59,0 m n.p.t. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku omawianej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostały określone w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, parametrami na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli budowa instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Dokonując dalszej analizy sprawy organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art.124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że EIRP dla anten sektorowych wyniesie 475,34 W i 1037,77 W. W rozpatrywanych odległościach, zgodnie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i c cytowanego rozporządzenia, wynoszących 20 m i 70 m od środka elektrycznego anten, główne wiązki promieniowania znajdują się na wysokości powyżej 46 m n.p.t., t.j. w miejscach niedostępnych dla ludności.

Następnie organ II instancji dodał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 (tabela 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883), w przypadku, gdy częstotliwość pola magnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nie przekraczającym 0,1 W/m2. Określony w graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko, na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2, dla minimalnego i maksymalnego tiltu (0° i 10°) wystąpi na wysokości powyżej 51 m, czyli w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności.

W odniesieniu do powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co zdaniem organu II instancji, potwierdza również pismo Wójta Gminy w B. Organ II instancji dodał przy tym, że miejsca dostępne dla ludności nie wystąpią w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i w obszarze, w którym gęstość pola elektromagnetycznego przekracza dopuszczalne wartości.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że przedstawiony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. (Dz.U.2015.1554) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak również organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada jego autor. W celu potwierdzenia ich prawidłowości projektant, a także sprawdzający, dołącza w myśl art. 20 ust. 4 ww. ustawy oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, w otoczeniu planowanego obiektu nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, wyznaczony na podstawie zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, w tym nieruchomość skarżącego, wystąpi na wysokości powyżej 51 m n.p.t. W ocenie organu odwoławczego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ewid. nr 149/4 nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich.

Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że działalność organów administracji publicznej w zakresie udzielania pozwoleń na budowę określają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a także ustawa Kodeks postępowania administracyjnego i zgodnie z tymi przepisami rozstrzygnięto niniejszą sprawę. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, który powołał się w tym względzie na wyrok WSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/06, podnoszone w toku postępowania zarzuty nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli L. R., G. R. i J. R., zarzucając, iż przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana zbyt blisko ich domu i gospodarstwa. Wskazali również, że inwestycja nie jest im potrzebna, ponieważ występuje dobry zasięg. Mieszkają i prowadzą gospodarstwo role o kierunku mleczno-mięsnym, z wypasem pastwiskowym krów mlecznych. Dodali również, że działka 149/4 znajduje się blisko gospodarstwa skarżących, na której ma zostać wybudowany masz antenowy A.

Ponadto w skargach podniesiono, że od 1980 roku gospodarstwem zajmowali się G. i J. R. W roku 2012 przepisali gospodarstwo na syna – L. R. L. R. wskazał, że jest młody (24 lata) i chciałby założyć rodzinę. Jednakże przebywanie 24 godziny na dobę w polu elektromagnetycznym, emitowanym przez tę wieżę, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia skarżących oraz ich zwierząt, a także mieszkańców wioski i ich zwierząt.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – powoływanej dalej jako: " k.p.a.", w związku z:

1. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten,

2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie, czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności,

3. § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla faktycznej mocy przedsięwzięcia i nie wymaga również oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co już w R. doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia,

4. art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008.199.1227) w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne,

5. niepodaniem mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

6. nieokreśleniem danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7. niedokonaniem wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, powołując się przy tym na orzecznictwo, iż należy uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Skarżący dodali przy tym, że najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Jak również wskazali, że organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.

W dalszych motywach skarg, również powołując się na orzecznictwo, skarżący wskazali, że nie można się zgodzić z organami, że nie istnieje potrzeba uwzględniania najgorszego wariantu dla środowiska, czyli uwzględniania faktycznych mocy anten oraz maksymalnych tiltów anten. Skarżący podkreślili przy tym, że stanowisko organu II instancji nie znajduje aprobaty również w wyrokach WSA w Łodzi, przykładowo w prawomocnym wyroku II SA/Łd 916/17 z dnia 23 stycznia 2018 roku.

Dodatkowo skarżący, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podnieśli również, że świetle orzecznictwa wydana decyzja, jest przedwczesna, tym bardziej, że nie wynika z niej, jakie tilty organ analizował i jaką dokumentacją dysponował, a w szczególności czy w aktach sprawy znajdują się karty kantalowe anten. Ponadto organ nie zbadał, dlaczego inwestor zmierza realizować stację o tak małych mocach, jeżeli po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie natychmiast ją wielokrotnie zwiększa.

Reasumując, skarżący wskazali, że brak przeprowadzenia kwalifikacji dla faktycznych mocy anten, do których zostały przystosowane mając na uwadze, iż inwestor natychmiast po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie zwiększa ich moc (przykład wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 440/18 z dnia 18.07.2018 roku), ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, a tym samym ponownego przeprowadzenia postępowania w całości tym bardziej, że żaden z organów nie zweryfikował tego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 roku pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę i wszystkie dotychczas zgłoszone argumenty, a także wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej, oświadczając przy tym, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga L. R. podlega uwzględnieniu.

Natomiast skargi G. R. i J. R. podlegają oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W ocenie Sądu, w kontekście zgłoszonych przez skarżącego L. R. w skardze zarzutów kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy na organie orzekającym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek zbadania we własnym zakresie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

W rozważanym względzie przede wszystkim wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami tej ustawy, zwanej "inwestycja KZN".

Dodać przy tym należy, że myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie zauważyć należy, iż w powołanym na wstępie przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane określony został zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że organ ten został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Nie ulega jednak wątpliwości, iż konieczne jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również weryfikacja kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Wychodząc z powyższych przesłanek wskazać należy zatem, na co zwrócono już na wstępie uwagę w kontekście zarzutów skargi L. R., że w świetle przywołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy miała ocena, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodzić się wprawdzie należy, że organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też oceny zapadłych w tymże postępowaniu rozstrzygnięć, to jednak nie może on pominąć okoliczności, że pomimo wniosku inwestora złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie takie w ogóle nie zostało zakończone w formie decyzji.

Należy zauważyć, iż podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 dnia listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016 r. poz. 71), a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 wspomnianego rozporządzenia wyszczególniono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1) lub potencjalnie znacząco (§ 3 ust. 1) oddziaływać na środowisko wskazując jednocześnie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W przepisach tych przyjęto dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Powyższe przepisy obligują do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia.

Zauważyć przy tym należy, iż w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1.

W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje obecnie stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Akcentuje się także, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (vide: np. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 roku sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 26 września 2017 roku sygn. akt II OSK 126/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 roku sygn. akt II OSK 243/18; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 roku sygn. akt II OSK 907/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 roku sygn. akt II OSK 243/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenia wymagała kwestia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wypełniono należycie powyższego obowiązku.

Z uwagi na powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i dokonać istotnych ustaleń faktycznych, które pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe.

Wychodząc z powyższych ustaleń, należało zatem stwierdzić, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia stosowanie do poczynionych w sprawie ustaleń i przepisów znajdujących w niej zastosowanie, w sposób odpowiadający regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.

W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii skarg wniesionych przez G. R. i J. R. (rodziców skarżącego, będących jego pełnomocnikami w postępowaniu administracyjnym) wyjaśnić należy, iż zgodnie z art.50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 wspomnianego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślane jest, iż pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu niemającego legitymacji procesowej jako strony (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 rok, sygn. akt I OSK 478/12, LEX nr 1372097). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się również, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (vide: postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2012 roku, sygn. akt I OSK 2719/12, LEX nr 1239442).

Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, iż nie budzi wątpliwości, że skarżący G. R. i J. R. nie są stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż właścicielem działki nr 151 obręb geodezyjnym [...] w gminie B. jest L. R. Tytuł własności wskazanej nieruchomości nie przysługuje zatem G. R. ani J. R. Ponadto jak wskazali skarżący w przedmiotowych skargach, w 2012 roku gospodarstwo rolne przepisali na swojego syna – L. R. W świetle zatem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie przysługuje G. R. ani J. R. przymiot strony postępowania. Zgodnie z powyższą regulacją stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Powyższa konstatacja przesądza, iż G. R. i J. R. nie posiadają interesu prawnego, o którym stanowi przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. Wskazani skarżący nie należą również do kręgu podmiotów, o których stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. Nie przysługuje im zatem legitymacja do kwestionowania decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, co tym samym przesądza o konieczności oddalenia ich skarg w całości.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględniając skargę L. R. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] (w pkt 1 sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. z podanych wyżej względów oddalił skargi G. R. i J. R. (pkt 2 sentencji wyroku).

W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art.250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).

M..K.