Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 901/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 2, ust. 6, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 12, art. 13, art. 17, art. 20, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg I. S., A. P., E. H., E. P., J. W. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg I. S., J. W., A. P., E. P., E. H., T. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], o uchyleniu w części decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i objęciu zakresem prac poscaleniowych dodatkowych działek, utrzymaniu w mocy decyzji Starosty w pozostałej części, oraz o umorzeniu postepowania odwoławczego w zakresie odwołań części stron postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Postępowanie scaleniowe we wsi [...] gm. [...] zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej wsi [...], w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi, wskutek projektowanego przebiegu autostrady [...]. Do obszaru scalenia włączono północną część wsi o pow. 352,34 ha, co stanowi 43,24 % całego obszaru wsi [...].

Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane w dniu 29 sierpnia 2010 r. na zebraniu uczestników scalania zwołanym przez Starostę i wywieszone na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] i we wsi [...]. Na zebraniu uczestników scalenia, uczestnicy wybrali spośród siebie radę uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Starosta powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalania oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalania gruntów. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta zmienił skład Komisji.

Uczestnicy scalenia w dniu 24 października 2010 r. na zebraniu uczestników zwołanym przez Starostę, w drodze uchwały, wymaganą większością ¾ głosów ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów. Wyniki oszacowania gruntów poddanych scaleniu zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 6 lutego 2011 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w dniach od 7 lutego 2011 r. do 15 lutego 2011 r.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 27 lutego 2011 r., obecni na zebraniu uczestnicy scalenia większością trzech czwartych głosów podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] o łącznej pow. 0,51 ha.

Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Starosta poszerzył obszar scalenia o działkę ew. nr 2038/1 o pow. 0,12 ha położoną we wsi [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Starosta działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 7, art. 8 ust. 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej w skrócie: "u.s.w.g.") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi [...], gm. [...], o ogólnym obszarze wynoszącym 354,3295 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, wyjaśniając także powody uwzględnienia albo nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu scalenia zastrzeżeń. Następnie Starosta stwierdził, że na ogólną liczbę 1122 uczestników scalenia zastrzeżenia zostały zgłoszone przez 96 osób, a zatem w świetle art. 27 u.s.w.g. zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu okołoautostradowego scalenia części gruntów wsi [...]. Ponadto Starosta wyjaśnił motywy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...]:

- w pkt 1 stwierdziło niedopuszczalność odwołań złożonych przez [...];

- w pkt 2 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań złożonych przez [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na skutek rozpatrzenia odwołań [...], SKO orzekło o uchyleniu decyzji scaleniowej w części, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 8/14 uchylił pkt 1 postanowienia SKO z dnia [...] października 2013 r. w zakresie stwierdzającym niedopuszczalność odwołań. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1315/15 oddalił skargę kasacyjną SKO od wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 377/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r.

Następnie SKO decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po rozpoznania odwołań złożonych przez [...] od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1247/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] na decyzję SKO z dnia [...] września 2017 r.

Następnie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1247/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje SKO z dnia [...] września 2017 r. nr [...], oraz z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]:

I. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2), art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 2, art. 17, art. 27 ust. 4, art. 28 u.s.w.g. na skutek rozpatrzenia odwołań: [...]:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr ewid. 2089 o pow. 0,1100 ha i orzekło o przyznaniu jej własności G. P. i R. P., ustalając obowiązek G. P. i R. P. wniesienia dopłaty pieniężnej w kwocie 999,00 zł za przydzielony w wyniku scalenia ekwiwalent w działkach ew. nr 3018, 4016, 4110 i 2089, o łącznej wartości 104,38 punktów szacunkowych;

2) orzekło o objęciu zakresem prac poscaleniowych określonych w załączniku nr 2 do decyzji Starosty następujących dodatkowych działek ew.:

- nr 4501 o pow. 0,1833 ha - likwidacja odłogu na pow. 0,10 ha i nr 3142 o pow. ogólnej 0,3948 ha - likwidacja odłogu na pow. 0,24 ha, przydzielonych w projekcie scalenia T. W.,

- nr 4068/1 o pow. 0,3245 ha - likwidacja starej drogi, odłogu i zakrzaczenia na pow. 0,06 ha, przydzielonej w projekcie scalenia J. R.,

- nr 4522 o pow. 0,2097 ha - likwidacja odłogu na pow. 0,1250 ha, przydzielonej w projekcie scalenia A. K.,

- nr 4364 o pow. 0,2389 ha - likwidacja zadrzewienia na pow. 0,0420 ha i likwidacja odłogu na pow. 0,11 ha, przydzielonej w wyniku scalenia B. S.;

3) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy,

II. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. w zakresie odwołań: [...] - umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji SKO dokonało streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, dokonało omówienia ogólnych zasad postepowania scaleniowego oraz analizy art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 2 ust. 3 u.s.w.g., a następnie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w poszczególnych odwołaniach.

Odnosząc się do zarzutów T. B., która we wniesionym odwołaniu zakwestionowała przydzielenie jej w wyniku scalenia działki ew. nr 4461, która jest znacznie mniej wartościowa od działki ew. nr 1217 nabytej przez nią w drodze zasiedzenia, z czym wiązały się znaczne koszty, ponadto jest to jedyna działka przeznaczona na uprawę warzyw i przylega do zabudowanej działki skarżącej, SKO wskazało, że działka ew. nr 1217 stanowiła własność uczestnika scalenia S. M. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, iż T. B. i J. B. nabyli z dniem 31 grudnia 1989 r. przez zasiedzenie, na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, działkę ew. nr 1217. Zmiana ta została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w dniu 5 lutego 2013 r. W związku ze stwierdzeniem nabycia przez zasiedzenie w/w działki T. i J. B. stali się uczestnikami scalenia. Dalej SKO wskazało, że S. M. - dotychczasowemu właścicielowi działki ew. nr 1217 w projekcie scalenia wydzielono jako ekwiwalent działkę ew. nr 4461 o pow. 0,07 ha. W ocenie SKO uzasadnionym i racjonalnym było przydzielenie T. i J. B. jako ekwiwalentu działki ew. nr 4461, przyznanej w projekcie poprzedniemu właścicielowi działki nr 1217. SKO podkreśliło, że wykazanie zmiany prawa własności działki ew. nr 1217 nastąpiło na końcowym etapie postępowania scaleniowego, po sporządzeniu projektu scalenia i na kilkanaście dni przed wydaniem decyzji zatwierdzającej ten projekt.

SKO wskazało ponadto, iż obszar przedscaleniowej działki ew. nr 1217 w sporządzonym projekcie został włączony w nowo wydzielone działki ew. nr 4459 i 4463 o odmiennie skonfigurowanej powierzchni, które zostały przyznane innemu uczestnikowi scalenia w ramach ekwiwalentu za posiadane przez niego grunty. Pozostawienie działki ew. nr 1217 w dotychczasowym stanie, wbrew twierdzeniom skarżącej, kolidowało więc ze scaleniem innych działek. SKO zwróciło również uwagę, że działka ew. nr 4461 posiada regularny kształt i jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie przedscaleniowej działki ew. nr 1217. Ponadto skarżąca nabyła działkę ew. nr 1218 (obecnie nr 4464) dopiero w dniu 28 maja 2014 r.

SKO wskazało również, że wartość działki ew. nr 1217 wynosi 19.40 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 3% potrącenia), zaś działki nr 4461 - 14 punktów szacunkowych. Wobec różnicy w wartości szacunkowej działki nr 1217 i działki nr 4461 zastosowanie znalazł art. 8 ust. 2 u.s.w.g., na podstawie którego ustalono dopłatę za 4,82 pkt szacunkowych w kwocie 723 zł z tytułu wydzielenia ekwiwalentu o mniejszej wartości.

Odnosząc się do zarzutów E. H., która w odwołaniu podniosła, iż w wyniku scalenia powierzchnia jej działki o nr przedscaleniowym 1373 uległa zmniejszeniu z 0,09 ha do 0,0789 ha, od zachodniej strony tej działki, w odległości 1,5 m od budynku mieszkalnego przebiega droga nr 4569, co jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych, a ponadto Starosta naruszył art. 2 ust. 3 u.s.w.g., bowiem objął scaleniem działkę siedliskową skarżącej, bez jej zgody, SKO stwierdziło, że z zalegającej w aktach sprawy mapy wynika, iż granice działki poscaleniowej o nr ew. 4580 w całości pokrywają się z granicami działki przedscaleniowej o nr ew. 1373, a zatem stan posiadania skarżącej nie uległ zmianie. Zdaniem SKO, nieznaczna różnica w powierzchni obu działek wynika z dokonanych pomiarów jej granic, które względem stanu przedscaleniowego nie zostały przesunięte. SKO wskazało, że powierzchnia działki ew. nr 1373 wynikająca z ewidencji gruntów mogła być zawyżona, natomiast ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia.

Następnie SKO przytoczyło treść art. 17 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 października 2013 r., i wyjaśniło, że w uwarunkowaniach niniejszej sprawy na obszarze objętym scaleniem nie było gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zatem nie było również możliwości wydzielenia gruntów pod drogi publiczne z gruntów tego Zasobu. Uprawniało to zatem do zastosowania dyspozycji zawartej w ust. 2 omawianego przepisu i wydzielenia dróg z gruntów uczestników scalenia.

Zdaniem SKO, objęcie scaleniem działki ew. nr 1373 zostało dokonane w taki sposób, że w pełni została zachowana możliwość właściwego wykorzystania posadowionych na niej budynków i nie zachodziła konieczność ich rozbiórki lub przeniesienia. Działka ta została w pełni zachowana w dotychczasowych granicach.

Odnosząc się do zarzutów E. i A. P., którzy zakwestionowali zasadność utworzenia drogi na działce ew. nr 4569, która przecięła dotychczas posiadaną przez nich działkę o nr przedscaleniowym 1147/3, wskutek czego w wyniku scalenia utworzono działki ew. nr 4577 i 4555, co spowoduje rozbiórkę ogrodzenia istniejącego od ponad 20 lat, prowadzi do zniszczenia działki, na której znajduje się sad, ponadto za budynkiem gospodarczym na działce ew. nr 1147/3 znajduje się transformator, co w związku z budową drogi na działce nr 4569 utrudni w przyszłości uzbrojenie działki w media oraz jej zagospodarowanie, wreszcie wzdłuż drogi nr 4576 poprowadzona jest sieć elektryczna wysokiego napięcia, której przewody w okresie letnim opadają na wysokość 3,5 m, co zagraża przejeżdżającym pojazdom, SKO wskazało, że skarżący przed scaleniem posiadali działki o łącznej pow. 3,41 ha i wartości 389,55 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 3% potrącenia), zaś w wyniku scalenia otrzymali oni ekwiwalenty gruntowe o łącznej pow. 3,4224 ha i wartości 397,34 punktów szacunkowych. Różnica ta mieściła się w granicach dopuszczonych ustawą scaleniową różnic w ekwiwalentności gruntów i nie wymagała ustalenia dopłaty, zaś sposób wydzielenia ekwiwalentów gruntowych nie naruszył zasad wynikających z ustawy scaleniowej.

SKO wyjaśniło, że droga dojazdowa wydzielona na działce ew. nr 4569 zapewnia obsługę komunikacyjną nie tylko nieruchomościom skarżących, ale także innym uczestnikom scalenia. Ponadto obszar dawnej działki przedscaleniowej o nr ew. 1147/3 wydzielony pod drogę na działce nr 4569 jest niewielki, bowiem droga ta nie jest szeroka. Konieczność likwidacji ogrodzenia istniejącego na tej działce dotyczy jedynie jego niewielkiego fragmentu, nie zaś całej działki. Droga ta przebiega w znacznej odległości od posadowionego na nowo wydzielonej działce ew. nr 4577 budynku gospodarczego, a zatem nie wpłynie w żaden sposób na możliwość korzystania z niego. Natomiast antycypowane przez skarżących trudności w uzbrojeniu w przyszłości działki w media oraz jej zagospodarowaniu zostały w sformułowane w sposób ogólny, a zatem SKO nie ma możliwości się do nich szczegółowo odnieść. Kwestia zaś opadania przewodów linii wysokiego napięcia przebiegającej wzdłuż działki ew. nr 4576 może stanowić co najwyżej podstawę do zwrócenia się do właściciela przedmiotowej sieci o usunięcie istniejącego zagrożenia.

Odnosząc się do zarzutów J. W. i I. S., którzy w odwołaniu zakwestionowali opis przebiegu granicy pomiędzy działką ew. nr 4587, a działką ew. nr 4567, której są właścicielami, SKO wyjaśniło, że jednocześnie rozpatrzyło zarzuty K. S. - właściciela działki ew. nr 4587. W ocenie SKO decyzją scaleniową nie dokonano ustalenia nowego przebiegu granicy pomiędzy działkami odwołujących się. Granica ta została pozostawiona według stanu prawnego ustalonego w trakcie postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego w 1985 r., zaś w ramach postępowania scaleniowego Starosta nie dokonywał rozgraniczenia działek nr 4587 oraz 4567/1 i 4567/2. Natomiast czynności związane z oznaczeniem prawnie ustalonej granicy w terenie (stabilizacja znaków granicznych) stanowią czynności techniczne, zaś ich ewentualne wadliwe wykonanie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

SKO stwierdziło, że wśród odwołań podlegających merytorycznemu rozpatrzeniu, dostrzegło podstawy do uwzględnienia tych wniesionych przez [...]. Pozostałe zaś odwołania nie mogły zostać uwzględnione i odnieść zamierzonego skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Uznaniowy charakter decyzji scaleniowej nakazuje bowiem przyjąć, iż zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Na poparcie swoich twierdzeń SKO przytoczyło pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1672/06.

Zdaniem SKO wydana w sprawie decyzja odpowiada przepisom prawa, zaś poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. SKO stwierdziło, iż wydana w sprawie decyzja scaleniowa zawiera wszystkie elementy wymagane art. 27 ust. 4 u.s.w.g., a jej uzasadnienie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania Starosta prawidłowo zawiadamiał uczestników scalenia o terminach zebrań oraz podejmowanych czynnościach w drodze obwieszczeń, zaś uchwały podejmowane na zebraniach uczestników scalenia zapadały przy zachowaniu wymaganego ustawą trybu ich podejmowania. Sposób przeprowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie nie budzi zastrzeżeń SKO w zakresie istnienia ewentualnych uchybień przepisom procesowym.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli I. S. i J. W., A. i E. P. reprezentowani przez adw. A. M., E. H. oraz T. B.

W swojej skardze I. S. i J. W. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 113 § 1 p.p.s.a, a ponadto art. 24 ust. 2 u.s.w.g.

Skarżący wskazali, że decyzją scaleniową dokonano ustalenia nowego przebiegu granic, pomijając przy tym całkowicie ustalenia protokołu granicznego z 1985 r. oraz protokołu z czynności i przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 30 stycznia 2001 r. Skarżący wnieśli o sprostowanie błędu we współrzędnych punktów granicznych działek ew. nr 4567/1, 4567/2 oraz nr 4587, poprzez umiejscowienie ich w miejscu w którym przebiegało stare ogrodzenie z 1985 r. oraz nowe ogrodzenie właścicieli działki nr 4587, a także o zastabilizowanie granic słupkami granicznymi. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący wnieśli o dołączenie akt sprawy, która toczyła się w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Rz 672/17 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych. Skarżący podnieśli, że na błędy powstałe na przestrzeni wielu lat przy określaniu granic ewidencyjnych ww. działek wskazał również Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w piśmie znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Skarżący A. i E. P. zaskarżyli decyzję SKO w zakresie pkt 3 decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oparcie decyzji o wybiórczy materiał dowodowy, polegające na błędnym przyjęciu, iż wydzielenie przez działkę skarżących drogi jest w pełni zasadne, podczas gdy droga ta ingeruje w działkę skarżących, co obniża jej wartość, a także burzy dotychczas ukształtowany i przyjęty porządek granic nieruchomości,

2) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego przez organ w stopniu na tyle wystarczającym, aby stwierdzić, że w wyniku scalenia uzbrojenie nowopowstałej działki ew. nr 4555 będzie znacznie utrudnione,

3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji, a w szczególności stwierdzenie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż istnieją przesłanki do scalenia przedmiotowych gruntów celem utworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania i poprawę struktury obszarowej, podczas gdy w wyniku scalenia gruntów granice działek skarżących ukształtują się niekorzystnie,

4) art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na nieprzeprowadzeniu oględzin działki skarżących, podczas gdy dokonanie oględzin było konieczne w celu dokładnego przeanalizowania i odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów dotyczących niekorzystnego wpływu scalenia gruntów na przedmiotową działkę,

Skarżący wnieśli o uchylenie pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym scalenia gruntów A. i E. P., uchylenie decyzji Starosty w zakresie dotyczącym scalenia gruntów A. P. i E. P. i przywrócenie granic działek sprzed scalenia, a także o zasądzenie solidarnie od organów na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że organ wydając decyzję w ogóle nie przeanalizował innych, alternatywnych rozwiązań dojazdu do działek, aniżeli przez działkę skarżących, w sytuacji gdy budowa drogi nr 4569 drastycznie przekształci ich działkę, a także diametralnie zmieni jej przeznaczenie i dotychczasowy kształt, bowiem od ponad 20 lat na wysokości planowanej drogi stoi płot, wzdłuż którego ukształtowała się granica. Skarżący na spotkaniach konsultacyjnych zostali zapewnieni, że projektowana droga nie naruszy ogrodzenia stałego, wobec czego wyrazili oni zgodę na jej wybudowanie. Zdaniem skarżących, drogi gminne w okolicy w zupełności rozładowują cały ruch komunikacyjny, a tworzenie nowej infrastruktury dojazdowej do innych nieruchomości jest zbędne, ponieważ mają one zapewniony dojazd z innych stron. Ponadto na obszarze gdzie planowana jest droga nr 4569 rośnie sad owocowy, którego zniszczenie pozbawi skarżących pożytków oraz diametralnie zmieni wygląd ich działek.

Skarżący zarzucili również, że organ nie przeanalizował zarzutu dotyczącego braku możliwości uzbrojenia nowopowstałej działki nr 4555. W szczególności organ nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie o jaki transformator chodzi skarżącym, gdzie jest usytuowany i czy odległość od niego powoduje trudności w uzbrojeniu nowej działki.

Reasumując skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia celów zawartych w przepisach u.s.w.g., w szczególności w art. 1 ust. 1 ustawy. Scalenie gruntów zaproponowane przez Starostę jest niezgodne z potrzebami ludzi, niepraktyczne, oraz burzy cały dotychczasowy porządek ukształtowania granic.

E. H. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz - w razie konieczności - także decyzji Starosty, co najmniej w części dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia w zakresie działek ew. nr 4580 oraz nr 4578, a także o zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 6 u.s.w.g. przez niedopuszczalne rozszerzenie granic i powierzchni obszaru scalenia ustalonych ostatecznym postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. w drodze wydania kolejnych postanowień z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., zmieniających bez podstawy prawnej ostateczne postanowienie w ten sposób, że granice i obszar scalenia został powiększony z pow. 352,34 ha do pow. 354,3295 ha;

2) naruszenie art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez niezastosowanie przepisu art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r., pomimo iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 16 października 2013 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r.;

3) naruszenie art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r. przez:

a) błędne przyjęcie, że działka ew. nr 4580 zabudowana budynkiem mieszkalnym w części obejmującej grunt pod budynkiem oraz obszary przyległe, w tym podwórze oraz otoczenie wokół budynku umożliwiające właściwe wykorzystanie tego budynku jako mieszkalnego, nie jest gruntem zabudowanym, podczas gdy w tej części jest to grunt zabudowany, a dodatkowo zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt scalenia zbliżył granicę pomiędzy powyższym budynkiem mieszkalnym a drogą nr 4578 na odległość poniżej 1 m (poprzednio ok. 2 m) od ściany budynku mieszkalnego, na której usytuowane są otwory okienne oraz otwór drzwiowy, co jednoznacznie potwierdza, że powierzchnia o szerokości co najmniej 1-2 m jest obszarem przyległym do gruntu pod budynkiem, umożliwiającym prawidłowe z niego korzystanie;

b) rażące pominięcie uzyskania przez organ scaleniowy wyraźnej zgody właściciela działki nr 4580 na objęcie zabudowanej części tej działki scaleniem;

4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. przez odmowę jego zastosowania, pomimo iż przepis ten został dodany przez ustawę z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (która weszła w życie w dniu 21 września 2011 r. a więc w toku przedmiotowego postępowania) i wobec braku przepisów intertemporalnych w ustawie zmieniającej powinien był być stosowany bezpośrednio, a ponadto jego treść w pełni odpowiadała stanowisku sądów administracyjnych co do interpretacji zwrotu "grunty zabudowane" na gruncie u.s.w.g.;

5) naruszenie art. 20 u.s.w.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmniejszenie w wyniku czynności pomiarowych w postępowaniu scaleniowym powierzchni działki nr 4580 z 0,09 ha (przed scaleniem) na 0,0789 ha (po scaleniu) i dokonana w ten sposób "korekta" powierzchniowa tej działki nie naruszyła związania organu scaleniowego danymi ewidencyjnymi z ewidencji gruntów (m.in. co do powierzchni), podczas gdy prawidłowa interpretacja i zastosowanie art. 20 u.s.w.g. wymagała ustalenia przed podjęciem czynności scaleniowych stanu zgodnego z danymi z ewidencji gruntów, zgodnie z którymi działka przedscaleniowa o nr ew. 1373 miała powierzchnię 0,09 ha; ponadto wadliwe było nieuwzględnienie danych ewidencyjnych dotyczących działki drogowej nr 4578;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenia faktyczne w zakresie przedscaleniowego stanu ewidencyjnego w zakresie podmiotów władających, granic i powierzchni działek co do działek ew. nr 1121/3 (działka drogowa) i nr 1373 (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym), oraz stanu poscaleniowego w tym zakresie co do działek ew. nr 4580 i 4578, czego ewidentnym dowodem są ustalenia i rozważania organu odwoławczego (s. 23-24 zaskarżonej decyzji SKO), w których błędnie stwierdzono m.in., że:

a) z jednej strony: "granice działki poscaleniowej nr 4580 w całości pokrywają się z granicami działki przedscaleniowej nr 1373", a z drugiej strony: "Nieznaczna różnica w powierzchni obu działek wynika z dokonanych pomiarów jej granic, które względem stanu przedscaleniowego nie zostały przesunięte" (s. 23); organ twierdzi zatem, że granice nie uległy żadnej zmianie, a jednocześnie przyznaje, że zachodzi "nieznaczna różnica w powierzchni obu działek";

b) wbrew art. 20 u.s.w.g. organ stwierdził, że: "Nie można wykluczyć, iż powierzchnia działki nr 1373 wynikająca z ewidencji gruntów była zawyżona, natomiast ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia" (s. 23); działka drogowa nr 1121/3 (nr 4578 po scaleniu) istniała przed scaleniem, jednak rażąco błędne jest twierdzenie, że przebieg jej granicy z działką ew. nr 1373 (nr 4580 po scaleniu) nie uległ zmianie, skoro doszło do zbliżenia tej granicy do budynku mieszkalnego na działce ew. nr 1373 na odległość poniżej 1 m.

Skarżąca T. B. w swojej skardze zarzuciła:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej winien decyzję Starosty uchylić w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uwzględniając zastrzeżenia skarżącej co do decyzji organu pierwszej instancji,

2) naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 2 ust. 1 i 4, a także art. 9 ust. 1 u.s.w.g. oraz art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez:

- niesłuszne objęcie nieruchomości skarżącej scaleniem,

- przeprowadzenie scalenia w sposób sprzeczny z dyrektywami zawartymi w art. 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt 9 u.s.w.g., gdyż w jego wyniku struktura obszarowa jej nieruchomości uległa pogorszeniu, a przy tym doszło do powstania zbędnych miedz i dróg,

- uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w wyniku decyzji wydanych w niniejszej sprawie pozbawiona została prawa własności działki ew. nr 1217. Zdaniem skarżącej, scalenie odnośnie jej gruntów nie było potrzebne. Działki ew. nr 1218 i 1217 stanowiły jedną całość, o regularnym kształcie. W wyniku scalenia struktura obszarowa gruntów rolnych skarżącej uległa pogorszeniu. Działka ew. nr 4464 nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki ew. nr 4461, lecz oddziela je działka ew. nr 4463, tak więc aby dostać się do niej skarżąca musi przejść przez dwie miedze, których wcześniej nie było.

Skarżąca zarzuciła również, że organy prowadzące postępowanie w sprawie nie zapewniły jej (na równi z pozostałymi uczestnikami scalenia) możliwości czynnego udziału w sprawie. Skarżąca ustaliła, że z każdym uczestnikiem scalenia przeprowadzono indywidualne "spotkanie" na gruncie podczas, którego mógł się on wypowiedzieć, co do planowanych zmian, mógł się także im sprzeciwić. Natomiast w stosunku do skarżącej nic takiego nie miało miejsca.

Skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji Starosta powziął wiadomość, że Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie przeze nią w drodze zasiedzenia prawa własności działki ew. nr 1217 z dniem 31 grudnia 1989 r. Dlatego tez w ocenie skarżącej, wszelkie czynności organu dokonane odnośnie działki ew. nr 1217 ze S. M. nie powinny odnieść jakiegokolwiek skutku prawnego, gdyż zasiedzenie wywołuje skutek z mocą wsteczną.

W odpowiedzi na skargi, SKO podtrzymując swoje stanowisko, wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W ocenie Sądu organy właściwie zebrały i oceniły materiał dowodowy, w oparciu o który prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Poprawnie zrekonstruowano podstawę prawną rozstrzygnięcia wywodząc z niej skutki prawne adekwatne do dyspozycji składających się na nią norm. Realizując swoją ustrojową kompetencję do kontroli działalności administracji publicznej w kontekście jej zgodności z prawem, Sąd nie znalazł podstaw do formułowania negatywnych ocen w tym zakresie.

Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego Sąd przyjął, że postępowanie w sprawie scalenia gruntów zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej wsi [...] (z [...] kwietnia 2010 roku), w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi, wskutek projektowanego przebiegu autostrady [...]. W ocenie Sądu na podstawie takiej konfiguracji faktycznej, wszczęcie postępowania z urzędu, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.w.g. było prawnie uzasadnione. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek (...) przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych (...) zostało lub zostanie znacznie pogorszone.

Do obszaru scalenia włączono północną część wsi o pow. 352,34 ha, co stanowi 43,24 % całego obszaru wsi [...]. Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 29 sierpnia 2010 i wywieszone na okres 14 dni w Urzędzie Gminy [...] oraz u sołtysa Wsi [...]. Postanowienie zawiera elementy wskazane treścią art. 7 ust. 2 pkt 1-3 us.g.w.

W dniu 29 sierpnia 2010 r. uczestnicy scalenia dokonali wyboru rady uczestników scalenia. Postanowieniem Starosty z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.g.w. powołano komisję, pełniącą funkcję doradczą przy dokonaniu szacunku gruntów oraz opracowaniu projektu scalenia w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego.

W dniu 24 października 2010 r. w drugim terminie zebrania, uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o zasadach szacunku gruntów tworzących obszar scalenia – metoda szacunku porównawczego – art. 11 u.s.g.w.

Wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego ogłoszono uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu 6 lutego 2011 roku oraz poinformowano o prawie do ich sprawdzenia i wniesienia zastrzeżeń. Wyniki oszacowania zostały udostępniane do publicznego wglądu na okres 7 dni – w dniach 7-15 lutego 2011 roku w Domu Kultury

w [...]. W wyznaczonym okresie nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia, co zostało zakomunikowane uczestnikom na zebraniu w dniu 27 lutego 2011 roku.

W konsekwencji uczestnicy – w drugim terminie - podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów – art. 12 i 13 u.s.g.w.

W okresie od 27 lipca 2011 roku do 17 września 2011 roku uczestnicy scalenia zapoznali się z wartością szacunkową ich nieruchomości. W tym też okresie zbierano od nich życzenia dotyczące lokalizacji nowo projektowanych gruntów,

a także wnioski o pomniejszenie lub zwiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty wsi [...] o łącznej pow. 0,51 ha. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Starosta poszerzył obszar scalenia o działkę ew. nr 2038/1 o pow. 0,12 ha położoną we wsi [...].

W dniach od 2-20 lipca 2012 r. po uprzednim indywidualnym powiadomieniu przez wykonawcę prac, uczestnikom scalenia okazano opracowany przez geodetę - projektanta przy udziale komisji doradczej, projekt scalenia gruntów. Projektowany przebieg nowo wyznaczonych granic został okazany na gruncie, natomiast okazanie części opisowo – kartograficznej, w skład której wchodzą: rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz mapa obszaru scalenia odbywało się

w siedzibie zespołu scaleniowego – art. 23 u.s.g.w.

Z ogólnej liczby uczestników scalenia – 1122 (987 pozycji rejestrowych) do projektu scalenia wniesiono 96 zastrzeżeń; 55 zastrzeżeń uwzględniono, 15 zastrzeżeń cofnięto, pozostałych zastrzeżeń nie uwzględniono.

Powyższe postępowanie było podstawą do wydania przez Starostę decyzji

z [...] lutego 2013 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...]. Została ona odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 lutego 2013 roku, oraz wywieszona przez okres 14 dni na tablicach ogłoszeń wsi w Urzędzie Gminy [...] oraz wsiach [...], [...], i [...] (gm. [...]). Dnia 14 marca 2013 roku na zebraniu, protokolarnie wprowadzono uczestników

w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

Przed odniesieniem się do zarzutów poszczególnych skarg należy wyeksponować kwestie o charakterze systemowym, mające zastosowanie uniwersalne, we wszystkich sprawach scaleniowych.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych

z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym - por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14. Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów

w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności, czy nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego – wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. II OSK 1706/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13.

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 u.s.g.w. i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie

z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń – wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r. II SA/Ke 1079/14.

Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.g.w., nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca

w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe

w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.g.w. - wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04. Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

I. Skarga J. W. i I. S.

Zarzuty skargi co do wadliwego ustalenia granic pomiędzy stanowiącymi ich własność działkami 4567/1 i 4567/2 a działką 4587 stanowiącą własność uczestnika K. S. są nietrafne. Sąd potwierdza oceny organu, że granica pomiędzy powołanymi działkami została ustalona protokołem rozgraniczenia w roku 1985. W roku 2001 protokolarnie przyjęto przebieg granic. Jednocześnie

z załączonego do akt sprawy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, sygn. [...] wynika, że uczestnik K. S.

w roku 2007 wybudował od strony północnej działki 4587, a więc od strony działek skarżących, na całej szerokości tej działki ogrodzenie. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku ogrodzenie to nie zostało wybudowane w granicy, lecz

z przesunięciem w stronę południową, w głąb działki 4587. Oznacza to tym samym, że granica nie przebiega po zewnętrznej ścianie ogrodzenia na działce 4587, lecz

w innym miejscu, w stronę działek 4567/1 i 4567/2. Przedłożony przez skarżących

w toku postępowania scaleniowego wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, sygn. akt [...] dotyczył powództwa o ochronę posiadania, a z jego uzasadnienia wynika, że Sąd w ogóle nie analizował kwestii zasięgu prawa własności, opierając się wyłącznie na faktycznym stanie władania – bo do tego sprowadza się istota sporu posesoryjnego. Z zalegającej w aktach sprawy mapy wynika jednoznacznie, że w wyniku scalenia granice ewidencyjne, stanowiące odzwierciedlenie granicy prawnej ustalonej w 1985 roku pomiędzy działkami 4567/1

i 4567/2 a działką 4587, nie zostały w żaden sposób zmienione. Sąd jednocześnie odnotowuje, że wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 października 2017 roku, sygn. II SA/Rz 672/17 prawomocnie oddalono skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]

w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych. Zgodnie z art. 20 us.g.w. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Granice pomiędzy spornymi działkami w wyniku scalenia nie uległy zmianie, stąd brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Jeżeli skarżący kwestionują granice prawne ujawnione w ewidencji jeszcze przed scaleniem, mogą inicjować stosowne postępowania (aktualizacyjne) celem ich skorygowania. Na gruncie niniejszej sprawy organ posiłkował się danymi

z ewidencji i uczynił to prawidłowo. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. i materialnego – art. 24 ust. 2 u.s.g.w. okazały się niezasadne.

II. Skarga A. P. i E. P.

Skarżący podnieśli zarzuty niewłaściwego przeanalizowania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych ustaleń, które okazały się dla skarżących krzywdzące. Oś argumentacji skarżących sprowadza się do zakwestionowania przeprowadzenia powstałej w wyniku scalenia drogi nr 4569 przez ich działkę o nr przedscaleniowym 1147/3, co doprowadziło do jej podziału na dwie działki nr 4577 i 4555. Skarżący dowodzili nieracjonalności i bezzasadności takiego rozwiązania. Wskazywali na trudności z uzbrojeniem nowopowstałej działki 4555, obniżeniem wartości działek

w związku z podziałem, konieczność częściowej rozbiórki istniejącego ogrodzenia trwałego, braku potrzeby organizowania dodatkowej drogi wobec wydolności istniejących szlaków komunikacyjnych.

Wstępnie Sąd podaje, że skarżący przed scaleniem posiadali działki o łącznej pow. 3,41 ha i wartości 389,55 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 3% potrącenia), natomiast w wyniku scalenia otrzymali ekwiwalenty gruntowe o łącznej pow. 3,4224 ha i wartości 397,34 punktów szacunkowych. Do naruszenia art. 8 u.s.g.w. wobec powyższego nie doszło. Do rozważenia pozostaje jedynie, czy decyzja scaleniowa w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie narusza dyrektywy substancjalnej wyartykułowanej w art. 1 ust. 1 u.s.g.w. - celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie

i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów

i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Adekwatnie do postanowień art. 17 ust. 1 u.s.g.w. grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne (...) wydziela się

z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów ZWRSP i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia. W takiej sytuacji, uczestnikom scalenia, przysługują dopłaty, które uiszcza gmina. W sprawie nie ma sporu, że na terenie, na którym zlokalizowano drogę 4569 nie ma gruntów gminy lub ZWRSP.

Jak wynika z akt sprawy droga dojazdowa wydzielona na działce ew. nr 4569 zapewnia obsługę komunikacyjną nie tylko nieruchomościom skarżących, ale także innym uczestnikom scalenia. Z mapy scaleniowej wynika, że droga 4569 pozwala na lepsze skomunikowanie z drogami publicznymi działek: m. in. 4568, 1375 1376/2,1381/2,1377. Z mapy tej wynika jednoznacznie, że w wyniku scalenia powstała cała sieć dróg, które podobnie jak droga 4569 przebiegają równolegle do drogi 1377R i prostopadle do drogi 4487 (numer drogi niewyraźny). Jest to z punktu widzenia poprawy komunikacji rozwiązanie racjonale i celowe. Odnotować trzeba, że obszar wydzielony pod drogę na działce nr 4569 z działek skarżących jest niewielki, a likwidacja istniejącego ogrodzenia dotyczy jedynie jego fragmentu. Droga 4569 przebiega w znacznej odległości od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ew. nr 4577, a zatem nie wpłynie negatywnie na możliwości jego wykorzystania. W ocenie Sądu trudności z uzbrojeniem działki 4555 są ogólnikowe

i niepoparte żadnymi konkretnymi argumentami. Sąd zauważa że w wyniku scalenia działka 4555 będzie znacznie lepiej skomunikowana z drogami publicznymi, niż przed scaleniem. Jest to działka duża, nadająca się do zabudowy.

Trudno również mówić o zniszczeniu uprawianego przez skarżących sadu, jeżeli uwzględni się szerokość i długość drogi wobec wielkości działek 4577 i 4555.

Skarżący formułują szereg zarzutów o charakterze bardzo ogólnym, wskazując że scalenie burzy dotychczas ukształtowany układ własnościowy, z czego niezadowolona jest większość uczestników. Podać trzeba, że scalenie ze swej natury przekształca układ własnościowy, ukierunkowując go na realizację celów, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 u.s.g.w. Usieciowienie drogowe przedstawione na mapie scaleniowej w ocenie Sądu jest prawidłowe, racjonalne i wpisuje w kontekst pragmatyczny wytyczony art. 1 u.s.g.w. Sąd potwierdza, że w wymiarze indywidualnym, odnoszącym się wyłącznie do skarżących, powstanie drogi 4569 może być przez nich postrzegane negatywnie. Niemniej jednak w kontekście celów scalenia, to jest: stworzenie korzystnych warunków gospodarowania poprzez dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg, jest to działanie legalne. Nie znajdują również potwierdzenia teza, że ze scalenia niezadowolonych jest większość uczestników: na 1122 uczestników wniesiono do sądu 4 skargi. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu.

III. Skarga E. H.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 6 u.s.w.g. przez niedopuszczalne rozszerzenie granic i powierzchni obszaru scalenia ustalonych ostatecznym postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r.

w drodze wydania kolejnych postanowień z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., zmieniających bez podstawy prawnej ostateczne postanowienie

w ten sposób, że granice i obszar scalenia został powiększony z pow. 352,34 ha do pow. 354,3295 ha. Sąd zwraca uwagę, że poszerzenie obszaru scalenia nie dotyczyło działek (obszaru), do którego skarżącej przysługiwałyby jakikolwiek prawa; poszerzenie obszaru scalenia dotyczyło trzech działek, 2089 i 2404 stanowiących własność T. D. i Z. D. oraz działki 2294 stanowiącej własność T. K. i J. K. Wymienione osoby od chwili poszerzenia obszaru scalenia miały zapewniony udział w postępowaniu. Nie wnosiły zastrzeżeń, odwołań ani skargi do sądu. Z tego względu przyjmując nawet, iż faktycznie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.g.w., to nie ma podstaw do oceny, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podmioty, których prawa ewentualnie mogłyby zostać naruszone poprzez brak udziału we wcześniejszych fazach postępowania scaleniowego, nie monitowały takiej oceny poprzez składanie środków zaskarżenia. Należy więc przyjąć, że w ich ocenie postępowanie przebiegło niewadliwie, bez naruszenia przysługujących im praw. Ogólna ocena jaką prezentuje w tej materii skarżąca, nie przekłada się na wadliwość zaskarżonej decyzji i w konsekwencji na skuteczność skargi.

Co do zasady należy zgodzić się ze skarżącą, że organ z naruszeniem art. 2

ust. 3 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zastosował art. 2 ust. 3 u.s.w.g.

w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 roku i nie uzyskał zgody na objęcie scaleniem jej zabudowanej działki 4580. W ocenie Sądu i to naruszenie nie przekładało się jednak na wynik sprawy. Powołany art. 2 ust. 3 u.s.g.w.

w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 roku stanowił: Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Z treści powołanego przepisu wynika wprost, że zgoda właściciela gruntów zabudowanych była niezbędna nie do objęcia ich scaleniem, lecz do dokonania rozliczeń za pozostawiane przez niego zabudowania na gruncie, który po scaleniu nie stanowił już jego własności. Na kanwie niniejszej sprawy taki układ faktyczny nie zachodzi. Należy bowiem odnotować, że skarżąca przed scaleniem była właścicielem działki nr 1370 o pow. 0,09 ha. Po scaleniu skarżąca utrzymała tę samą działkę, tyle że o innym oznaczeniu: 4580. Jeżeli więc w wyniku scalenia, skarżąca nadal pozostaje właścicielem tej samej działki zabudowanej, kwestia wyrażenia przez nią zgody na objęcie jej scaleniem jest irrelewantna.

Sąd nie podziela również naruszenia art. 20 u.s.w.g., które miałoby polegać na zmniejszeniu w wyniku czynności pomiarowych w postępowaniu scaleniowym powierzchni działki nr 4580 z 0,09 ha (przed scaleniem) na 0,0789 ha (po scaleniu). Zdaniem skarżącej taka korekta powierzchni działki narusza wynikające z art. 20 u.s.g.w. związanie organu scaleniowego danymi z ewidencji gruntów. Wyeksponować trzeba, że po myśli powołanego art. 20 u.s.g.w. organ ma obowiązek określenia stanu własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów według danych ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że organ tak właśnie postąpił. Prawidłowo ustalono bowiem przedscaleniowe granice działki 1370 oraz jej powierzchnię – 0,09 ha. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że granice działki poscaleniowej 4580 odpowiadają w całości granicom działki 1370. Innymi słowy, skarżąca w wyniku scalenia nadal pozostaje właścicielem tej samej działki w tym samych granicach. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 21 marca 2011 roku skarżąca otrzymała zawiadomienie o czynnościach projektowania w terenie działek siedliskowych i okazania ich w terenie. W dniu 5 kwietnia 2011 roku działający w imieniu skarżącej brat J. W. złożył oświadczenie, że okazano mu w terenie projektowane działki, w jego obecności utrwalono granice, do których nie składa zastrzeżeń. Kwestia ostatecznego ustalenia powierzchni działki na 0,0789 nie stanowi naruszenia art. 20 u.s.g.w. Przepis ten został zastosowany do określenia granic i powierzchni działki przedscaleniowej

i wyłącznie na tym etapie postępowania organ był tymi danymi związany. W toku prac scaleniowych granice działki 4580 (1370 przed scaleniem) nie uległy zmianie. Dokonano natomiast obmiaru powierzchni tej działki i ustalono, iż nie ma ona powierzchni 0,09 ha lecz 0,0789 ha. Dowodzi to wyłącznie tego, że powierzchnia działki ujawniona dotychczas w ewidencji była wadliwa, zawyżona. Zmiany ujawnionej powierzchni działki nie można natomiast odczytywać, jako korekty jej granic, albowiem te pozostały niezmienione. Związanie ustanowione treścią art. 20 u.s.g.w. nie oznacza, że organ w toku postępowania scaleniowego nie może zmieniać określonych jego treścią danych ewidencyjnych. Istota postępowania scaleniowego sprawozda się właśnie do tego, że takie dane, jak prawo własności, granice działek, ich powierzchnia ulegają zmianom. Potwierdzeniem powyższych wniosków jest treść art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. c i d i ust. 7 ustawy – Prawo geodezyjne

i kartograficzne, który wskazuje, że dane z decyzji scaleniowych stanowią samoistne źródło ewidencyjne i podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków

w terminie 30 dni od dostarczenia decyzji scaleniowej staroście.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącej, iż doszło do zmiany zachodniej granicy jej działki poprzez zbliżenie jej do budynku mieszkalnego na odległość poniżej 1 m. Skarżąca twierdziła, że jej działka uległa zmniejszeniu kosztem drogi. Twierdzeniom skarżącej przeczą mapy przed i poscaleleniowe, z których wynika, że granice działki skarżącej nie uległy zmianie. Kwestia ta była również przedmiotem analizy Komisji rozpatrującej zastrzeżenia, która doszła do analogicznych wniosków – s. 55 i 56 uzasadnienia decyzji organu I instancji.

IV. Skarga T. B.

T. B. po scaleniu stała się właścicielem działek nr 4464 – przed scaleniem 1218 oraz 4461. Skarżąca zarzuca, że przydzielenie jej w wyniku scalenia działki nr 4461 jest wadliwe i narusza podstawową dyrektywę scaleniową z art. 1 ust. 1 u.s.g.w. – działanie w celu poprawy warunków korzystania z gruntów. Skarżąca zwraca uwagę, iż pomiędzy działką nr 4464 (1218) a działką 4461 znajdują się działki 4463 i 4459, składające się z dawnych działek 1217 i 1222. Działki 4461 i 4464 nie są więc zlokalizowane bezpośrednio obok siebie, co w ocenie skarżącej jest nieracjonalne. Skarżąca domaga się, aby zamiast działki 4461 przyznać jej dawną działkę 1217, której dotychczas była właścicielem. Odnosząc się do wzmiankowanych zarzutów należy podnieść dwie kwestie: po pierwsze, skarżąca może powoływać się na prawo własności dawnej działki 1217 dopiero od dnia

[...] stycznia 2013 r., kiedy to Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem o sygn. akt I Ns [...] stwierdził, iż T. B. i J. B. nabyli własność przedmiotowej działki na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej z dniem 31 grudnia 1989 r. przez zasiedzenie. Zmiana ta została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w dniu 5 lutego 2013 r. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma podwójny skutek: z jednej strony ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza nabycie prawa własności z datą wsteczną, z drugiej zaś ma walor konstytutywny, gdyż na owo nabycie prawa własności z mocą wsteczną – in casu z dniem 31 grudnia 1989 roku – można powoływać się dopiero od dnia jego wydania. Przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia prawa własności w drodze zasiedzenia stan prawny nieruchomości – w kontekście zasiedzenia – jest niepewny, albowiem wyłącznie Sąd posiada kompetencje, by tę kwestię rozstrzygnąć. Z tego też względu, do czasu ujawnienia prawa własności skarżącej w ewidencji gruntów organy były związane art. 20 u.s.g.w. i prawo własności działki 1217 obowiązane były ustalać w oparciu o dane ewidencyjne. Na podstawie przedmiotowych danych uczestnikiem postępowania scaleniowego, jako właściciel działki 1217 był S. M. T. i J. B. nabyli status uczestników postępowania z dniem 5 lutego 2013 roku. Sąd nie podziela oceny skarżącej, iż wszystkie czynności procesowe dokonane uprzednio wobec S. M. powinna ulec powtórzeniu. S. M. był poprzednikiem procesowym skarżącej,

a podejmowane wobec niego czynności procesowe były legalne i zachowały swoją skuteczność. Skarżąca w wyniku zasiedzenia "weszła" w dotychczasową sytuację procesową swojego poprzednika S. M., co nie przekłada się na bezskuteczność prawną podjętych wcześniej wobec niego czynności. Skarżąca mogła powoływać się na własność działki 1217 od dnia 8 stycznia 2013 roku, prawo własności skarżącej do tej działki zostało ujawnione w ewidencji w dniu 5 lutego 2013 roku, natomiast decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia została wydana w dniu [...] lutego 2013 roku. Wykazanie zmiany prawa własności działki

nr 1217 nastąpiło zatem na końcowym etapie postępowania scaleniowego, po sporządzeniu projektu scalenia i na kilkanaście dni przed wydaniem decyzji zatwierdzającej ten projekt. Obszar przedscaleniowej działki nr 1217 w projekcie scalenia włączono w nowo wydzielone działki ew. nr 4459 i 4463 o odmiennie skonfigurowanej powierzchni, które przyznano innemu uczestnikowi scalenia

w ramach ekwiwalentu za posiadane przez niego grunty. Tak przepisy K.p.a., jak

i przepisy u.s.g.w. nie przewidują, aby w takim układzie zachodziła konieczność ponawiania wszystkich czynności procesowych i scaleniowych wobec podmiotu, który wstąpił w miejsce dotychczasowego uczestnika postępowania scaleniowego.

W ramach ekwiwalentu za działkę 1217 została skarżącej przyznana ta sama działka, jaka była wyasygnowana dla S. M.

Kluczowe znaczenie ma również i ta okoliczność, że skarżąca własność działki 1218 (obecnie nr 4464) nabyła dopiero w dniu 28 maja 2014 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia. Powoływanie się na naruszenie zasady prowadzenia scalenia w celu optymalizacji korzystania z gruntów – art. 1 ust. 1 u.s.g.w. - w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji scaleniowej skarżąca była właścicielem wyłącznie działki 1217, a nie była właścicielem działki 1218 jest zatem nietrafne.

Nie doszło również do naruszenia art. 8 u.s.g.w. Wartość działki nr 1217 określono na 19.40 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 3% potrącenia), zaś działki nr 4461 na 14 punktów szacunkowych. Wobec różnicy w wartości szacunkowej działki nr 1217 i działki nr 4461 ustalono dopłatę za 4,82 pkt szacunkowych w kwocie 723 zł z tytułu wydzielenia ekwiwalentu o mniejszej wartości. Należy raz jeszcze odnotować, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. II OSK 2062/14. Celem scalenia jest wprawdzie poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, co jednak nie oznacza, że cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. II SA/Bk 150/15.

Z wszystkich wyżej wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.