Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2370/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. j. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 236/14 w sprawie ze skargi [...] sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2370/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz [...] ustalił, na wniosek [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid.[...] , położonych w [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez niezapewnienie jej, jako podmiotowi mającemu interes prawny w sprawie, czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie wnoszącej odwołanie przedmiotowa sprawa dotyczy jej interesu prawnego, który wynika z konieczności ochrony przysługującego jej prawa własności do działek o nr ewid.[...], znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] listopada 2012 r. Burmistrz [...] wydał kolejną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w [...].

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że błędnie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz [...] ponownie ustalił [...] warunki zabudowy dla spornej inwestycji, a po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., II SA/Bk 172/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi S. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym decyzja ta została wydana. Odwołująca się spółka nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywodziłaby swój interes prawny, a jedynie na interes faktyczny. Również Kolegium nie ustaliło przepisu, na podstawie którego spółka mogłaby skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Brak przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić uzasadnienie stanowiska o oddziaływaniu planowanej inwestycji na działkę należącą do spółki i z którego mogłaby ona wywieść swój interes prawny, czyni spółkę podmiotem nielegitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz [...] ustalił ponownie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem skarżącej spółki posiada interes prawny w złożeniu odwołania, co wynika z treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., czyli prawa własności działki o nr[...], położonej w [...] przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] o nr geod. [...]. Nieruchomość ta znajduje się jednak po przeciwnej stronie ulicy w stosunku do działek o nr [...], nie jest też zlokalizowana naprzeciw terenu inwestycji, lecz na wysokości działki sąsiedniej - licząc od strony tegoż terenu.

Analizując pojęcie interesu prawnego Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu, w którym została wydana sporna decyzja o warunkach zabudowy. Interes prawny skarżącej powinien się wyrażać w możliwości zastosowania w sprawie konkretnej normy prawa materialnego. Tymczasem zarzuty przedstawione w odwołaniu wyraźnie wskazują na interes faktyczny spółki, która jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Kolegium podkreśliło, że sporny obiekt magazynowo-handlowy planowany jest do realizacji przy ulicy [...], przy której istnieje już obiekt handlowy należący do skarżącej. Wcześniej istniejący obiekt handlowy skarżącej swym charakterem i zakresem oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie odbiega znacząco od charakteru spornej inwestycji, co potwierdza analiza architektoniczna (projektowana inwestycja nie koliduje z rodzajem zabudowy i zagospodarowaniem terenu). Co więcej, prowadzenie działalności handlowej przez skarżącą niewątpliwe musiało się wiązać ze zwiększonym ruchem pojazdów, generowanym z całego miasta (i nie tylko) oraz trudnościami związanymi z koniecznością parkowania pojazdów. W istniejących, wyżej opisanych uwarunkowaniach faktycznych, nie sposób doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania i niedogodności z tym faktem związanych dla skarżącej. Nie można więc uznać, iż dochodzić będzie z tej przyczyny do jakichkolwiek immisji ze strony planowanej inwestycji na nieruchomość, której właścicielem jest spółka. Potencjalne uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu nie będą zakłócać korzystania z nieruchomości spółki ponad przeciętną miarę. Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy, przepis art. 140 i 144 k.c., na który powołuje się skarżąca spółka, nie dowodził istnienia interesu prawego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku spółka podniosła zarzut naruszenia m.in. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez Burmistrza [...] decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nieuchylenie tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w sytuacji, kiedy nie rozstrzygnięto kwestii ostateczności innej decyzji wydanej w tej samej sprawie administracyjnej, co może prowadzić do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści, ale wydanych na podstawie tego samego wniosku i na rzecz tego samego podmiotu, co kłóci się z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w szczególności zasadą legalności, praworządności i zasadą budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz wydanie decyzji, która podważa zaufanie obywateli do organów państwa i prowadzi do niedającej się zaakceptować zmienności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w analogicznych stanach faktycznych i jest sprzeczna z powinnością działania organów mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W skardze zarzucono ponadto zaniechanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, mimo że istniały ku temu oczywiste przesłanki w postaci rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25.06.2013 r., II SA/Bk 172/13, od którego to wyroku wniesiono skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując stanowisko w sprawie wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu, mającego status strony postępowania, bowiem legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Konsekwencją braku przymiotu strony jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bez rozpatrzenia merytorycznych aspektów sprawy. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Podmiot, chcący być stroną postępowania, musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Sąd zauważył, że działka skarżących nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Jest usytuowana po drugiej stronie głównej drogi nr [...] (ul.[...]) przebiegającej przez [...] i nie leży naprzeciwko działek przeznaczonych pod inwestycję. Wjazd na działki inwestora nie będzie odbywał się z tej samej strony drogi (głównej), do której ma dostęp działka skarżących o nr [...]. Zatem, wzmożony ruch samochodowy, jeżeli będzie miał miejsce (po wybudowaniu budynku magazynowo – handlowego), to będzie dotyczył drogi gminnej, niemającej powiązania z nieruchomością skarżących. Należy zaznaczyć, że na działce skarżących znajduje się obiekt handlowy, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza. Stąd istnieje już ruch i hałas w obrębie działki skarżących. Skarżący wskazują na bliżej nieokreślone emisje z działki inwestora, które mogą potencjalnie oddziaływać na ich nieruchomość. Rodzaj, rozmiar i charakter przedsięwzięcia może (ich zdaniem) spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu poprzez wzmożony ruch samochodów, negatywnie oddziaływać na środowisko, a także na psychikę, poczucie bezpieczeństwa i poczucie estetyki skarżących.

Powyższe zarzuty nie wskazują, zdaniem Sądu I instancji, na naruszenie interesu prawnego skarżących w świetle art. 28 k.p.a., bowiem zamykają się w sferze hipotez, niemających obiektywnego oparcia w rzeczywistości. Tym bardziej, przypuszczalne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości skarżących nie należy do zakresu przesłanek pojęcia interesu prawnego, lecz faktycznego.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, sprowadzającej się do twierdzenia, że skoro działka o nr [...] znalazła się w granicach obszaru analizowanego, to należy uważać ją za działkę sąsiedzką, a zatem jej właściciele mają status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Mylne rozumowanie skarżących polega na tym, że przeprowadzenie analizy terenu, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, nie służy wytypowaniu stron postępowania, ale ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, którą w tym przypadku jest budynek magazynowo-handlowy z częścią socjalną. Analiza tzw. "dobrego sąsiedztwa" odnosi się do przyszłego obiektu budowlanego, nie zaś do określenia stron postępowania.

Nie mają racji skarżący poddając w wątpliwość decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia w niej zjazdu na nieruchomość inwestora, który ma być zlokalizowany z drogi gminnej nr [...] na działki o nr [...]. Wszak usytuowanie zjazdu, jak też cała treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego, który będzie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem inwestor nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany przebiegu zjazdu, wykonując go np. z drogi krajowej nr [...] (tj. ul.[...], przy której znajduje się nieruchomość skarżących).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie administracyjnej, jak również zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, z uwagi na nieprawomocność wyroku Sądu z 25 czerwca 2013 r., II SA/Bk 172/13, Sąd uznał je za przedwczesne. Skarżona decyzja dotyczyła wyłącznie oceny, czy spółka posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a skoro Kolegium uznało, że nie, to nie mogło merytorycznie ustosunkować się do powyższych żądań. Wnioski, w tym również dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji czy zawieszenia postępowania, mogą składać jedynie strony postępowania, a skarżąca taką stroną nie jest.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia ochrony prawa własności nieruchomości przysługującej skarżącej i bezpodstawne uznanie, że spółka nie legitymowała się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym, a także niedopuszczalne utożsamianie istnienia interesu prawnego z jego naruszeniem, a poprzez to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca w postępowaniu przed SKO powoływała się na prawo własności nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, zagrożone immisjami ze strony tej nieruchomości oraz na fakt, że z uwagi na rodzaj, rozmiar i charakter planowanej zabudowy jest to przedsięwzięcie mogące znacząco ograniczyć przysługujące skarżącej prawo własności;

- art. 32 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie wyroku, który podważa zaufanie obywateli do organów państwa, gdyż prowadzi do niedającej się zaakceptować zmienności rozstrzygnięć organów administracji publicznej i nie stanowi wyrazu kontroli działalności administracji, lecz jest sprzeczny z podstawowymi założeniami tej kontroli;

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie jedynie pobieżnej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, z pominięciem istotnych argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania co do jej interesu prawnego i uznanie, że skarżąca nie wykazała istnienia tego interesu, podczas gdy spółka wielokrotnie powoływała się na swój interes prawny w sprawie, wywodząc go z przepisów prawa materialnego statuujących ochronę prawa własności;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 8, art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działalności administracji publicznej i utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji SKO bezpodstawnie umarzającej postępowanie z odwołania spółki, podczas gdy skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania, a jej odwołanie winno zostać rozpatrzone merytorycznie, poprzez nieuzasadnioną zmienność decyzji organów administracji publicznej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] w [...], co prowadziło do naruszenia przez organy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, a także uznanie przez Sąd I instancji, że nie zaistniały powody do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że własność jest prawem podlegającym szczególnej ochronie konstytucyjnej, a także ustawowej na mocy art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. Ponadto w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nawet osoba trzecia niebędąca wnioskodawcą, właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości ma prawo domagać się od organu ochrony swojego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Działka skarżącej znajduje się w granicach obszaru analizowanego, tym samym spółka po wszczęciu postępowania domagała się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu powołując się na prawo własności działki nr [...] w [...]. Skarżąca podkreśliła, że źródłem interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo rzeczowe, zwłaszcza prawo własności. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że wymagał wykazania od strony, że jej interes prawny został naruszony, podczas gdy nie jest dopuszczalne utożsamianie interesu prawnego z jego naruszaniem. Oczywistym jest bowiem, że do przedmiotowego naruszenia nie może dojść dopóki inwestycja nie zostanie zrealizowana. Zdaniem skarżącej kasacyjnie realizacja zamierzenia budowlanego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych parametrów wyznaczonych przepisami, w tym związanych z ochroną środowiska, poziomem hałasu, zwiększonym ruchem samochodów, spowoduje znaczne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości sąsiednich. Taka inwestycja może być źródłem immisji niematerialnych, oddziałujących na psychikę, w szczególności na poczucie bezpieczeństwa i poczucie estetyki. W tym kontekście pojawia się problem dóbr osobistych, bowiem gdy immisje naruszają sferę psychiczna właściciela lub osób korzystających z nieruchomości może dojść do zbiegu roszczeń z art. 144 i art. 24 § 1 k.c. Co więcej, planowana inwestycja nie kontynuuje dotychczasowej funkcji tego terenu, gdyż otaczający teren to teren wiejski, obejmujący przede wszystkim zabudowę zagrodową i uprawy. Na działce skarżącej znajduje się niewielki sklep spożywczy, z którego korzystają mieszkańcy [...], a planowana inwestycja to sklep wielkopowierzchniowy.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się tego, że Sąd I instancji w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] uznał, że [...] sp.j., jako właściciel działki nr [...] w [...], nie posiada statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią handlową i socjalną wraz z infrastrukturą techniczną (w tym zbiornikami p. poż. o pojemności ok. 100,00 m3), utwardzeniem terenu (parkingi, dojścia, plac manewrowy), pylonem reklamowym oraz zjazdem na drogę gminną, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w [...].

Przypomnienia wymaga, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Przy czym interes prawny musi być indywidualny i realny, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego.

W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jednak uzyskanie statusu strony w postępowaniu nie jest związane z samym tylko faktem bycia właścicielem nieruchomości, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki nr [...]. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest też dopuszczalne utożsamianie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588) z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż obszar analizowany wyznaczany jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie.

Nie jest trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 140 k.c. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Skarżąca spółka nie wykazała w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez nią z nieruchomości nr [...]. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób gospodarowania nieruchomością spółki. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort psychiczny właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przepisy prawa nie dają obywatelom indywidualnego uprawnienia do domagania się, by sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości uwzględniał ich upodobania estetyczne, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej.

Nie uzasadnia w żaden sposób istnienia interesu prawnego twierdzenie spółki, że zrealizowanie inwestycji spowoduje przekroczenie norm środowiskowych, poziomu hałasu czy zwiększenie natężenia ruchu i przez to spadek wartości nieruchomości sąsiednich. Twierdzenia takie mające charakter przewidywania zdarzeń nie stanowią wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, argument w postaci zwiększenia ruchu pojazdów musi budzić zdziwienie w przypadku, gdy działka oddzielająca nieruchomość skarżącej od działki inwestora jest drogą o kategorii drogi krajowej. Przewidywany spadek wartości nieruchomości może być natomiast rozpatrywany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego.

Nie jest również zrozumiałe wywodzenie interesu prawnego z art. 143 k.c., stosownie do którego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Żadne z postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują bowiem na ingerencję w nieruchomość skarżącej w rozumieniu tegoż przepisu.

Nie może być również skuteczny zarzut oparty na art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c., gdyż Sąd I instancji zasadnie przyjął, że spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, a skoro tak – nie mogły zostać naruszenie jej prawa do ochrony własności w tym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 w zw. z art. 184 Konstytucji w kontekście nieprawidłowej realizacji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że organ odwoławczy, do którego odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony obligowany jest do umorzenia postępowania odwoławczego, nie dokonuje natomiast oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji, nawet pod kątem zaistnienia wad kwalifikowanych. Skoro zatem Sąd I instancji stwierdził, że wnoszący odwołanie nie posiadał interesu prawnego, trafnie za zgodną z prawem uznał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Tym samym w świetle art. 135 p.p.s.a. brak było podstaw do kontroli i ingerencji Sądu I instancji w inne rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei odnosząc się do kwestii niezawieszenia przez Kolegium postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Bk 172/13, to godzi się zauważyć, że rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe argumenty odnoszą się również do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 8, art. 28 k.p.a., które należy uznać za nieuzasadnione z tychże przyczyn. Przekonanie spółki o posiadaniu interesu prawnego nie może być utożsamiane z jego rzeczywistym posiadaniem. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy bowiem od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, jako że okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a., co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., to nie może on być uznany za zasadny. Wbrew wywodom zawartym w skardze sąd I instancji odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności, które w jej ocenie świadczyć miały, że posiada ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Dokonując oceny tych okoliczności doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy spółka nie wykazała się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w [...]. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowej nie oznacza, że kontrola ta była przeprowadzona wadliwie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.