Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 520/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 5 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z dwiema wiatami w zabudowie zagrodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. odmówił E. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwu lokalowego z dwiema wiatami w zabudowie zagrodowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, na działkach nr 91/6, 91/7, 91/8, 91/16, 91/17, 91/18, 91/19, położonych w obrębie S., gmina W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z przepisami, gdyż nie usunięto w nim wszystkich nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu organu nr [...] Tym samym planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. (uchwała RM w W. nr [...]) z uwagi na naruszenie przepisu § 13 pkt 3 lit.c m.p.z.p. w zakresie wymogu spełnienia odpowiedniej powierzchni działki, na której planowano zabudowę. Działka nr 91/8, na której zaplanowano budynek mieszkalny ma pow. 853 m², a plan dopuszcza możliwość zabudowy zagrodowej na działkach o pow. minimum 0,5 ha.

Na skutek rozpatrzenia odwołania E. K., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w moc zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka, jako nazwę i rodzaj zamierzenia budowlanego wskazała dom mieszkalny jednorodzinny dwu lokalowy w zabudowie zagrodowej, z dwiema wiatami, zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrzną infrastrukturą techniczną, oznaczając jako teren zainwestowania działki opisane we wstępie uzasadnienia. W trakcie postępowania, na potwierdzenie, że przedmiotem wniosku jest inwestycja polegająca na wzniesieniu zabudowy zagrodowej, inwestorka przedłożyła oświadczenie, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości L. gmina M.. Przedłożyła również zaświadczenie Wójta Gminy M., z którego wynika, że na terenie gminy M. posiada gospodarstwo rolne o pow. ogółem 3,0350 ha, stanowiących użytki rolne.

W odniesieniu do spełnienia wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda D. stwierdził, że teren wymieniony we wniosku, jako teren przyszłej inwestycji (wskazanych wyżej 7 działek ewidencyjnych) objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. Nr [...] ( Dz.Urz.Woj. D. Nr [...] ze zm.). Na rysunku planu teren ten oznaczony jest symbolem RP2, dla którego obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1) Funkcja wiodąca terenów: produkcja rolnicza; 2) Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się: wykorzystywanie terenów do celów związanych z produkcja rolniczą z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej; 3) Zasady i standardy urządzania terenów: wyklucza się lokalizację obiektów hodowlanych o obsadzie powyżej 4 DJP, b) wyklucza się lokalizację obiektów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym, c) zabudowa zagrodowa dopuszczalna na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha, d) maksymalna dopuszczalna wysokość budynków liczona jako odległość od naturalnego poziomu terenu do kalenicy dachu: · nowych budynków mieszkalnych maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym jedna jako poddasze użytkowe, jednak nie więcej niż 10m, · nowych budynków inwentarskich nie więcej niż nie więcej niż 10m, ·budynków pomocniczych maksymalnie 6m, e) dachy budynków mieszkalnych dwu- lub wielospadowe o symetrycznych połaciach (kąt nachylenia 35°-45°), kryte dachówką ceramiczną lub innym materiałem imitującym dachówkę.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawową kwestią, którą obowiązany jest wyjaśnić, to po pierwsze ustalenie, czy planowany obiekt stanowi budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, a po drugie, czy lokalizacja tej zabudowy jest przewidziana na działce o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha.

Wojewoda wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera natomiast § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według tego przepisu, pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Organ dalej podkreślił, że pojęciami pokrewnymi są tutaj zabudowa siedliskowa (działka siedliskowa, siedlisko), czy też zabudowa rolnicza. Według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, WN PWN, Warszawa 2008). Podobnie w wyroku NSA z 10 marca 2011r. sygn. akt II OSK 462/10.

W doktrynie przyjęto, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Taką też zabudowę można nazwać zabudową siedliskową (zagrodową). Działka siedliskowa(zagrodowa) może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem, granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową (zagrodową) utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (wyrok NSA z 25 marca 2010 r, sygn. II OSK 922/09).

W rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, obejmuje 7 działek ewidencyjnych (nr: nr 91/6, 91/7, 91/8, 91/16, 91/17, 91/18, 91/19) położonych w S.. Działki te wchodzą w skład niezabudowanego większego kompleksu działek rolnych, stanowiących użytek R – grunty orne (działki ew. od nr 91/1 do nr 91/47). Wszystkie te działki tworzą zwarty, jednorodny zespół działek niezabudowanego kompleksu działek budowlanych, na co wskazuje sposób dokonanego podziału geodezyjnego na działki o pow. od 700 m² do ok. 1000 m², regularny kształt (umożliwiający lokalizację budynku), oraz połączenie każdej z nich - za pomocą drogi wewnętrznej i trzech sięgaczy – z droga publiczną. Dwadzieścia działek ewidencyjnych z tego zespołu (działki: od nr 91/5 – 91/8, od nr 91/16 – 91/22, od nr 91/31 – 91/36 i od nr 91/40 – 91/44), tworzy jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym (KW nr [...]), której właścicielem jest M. S., związany umową dzierżawy z inwestorką. W księdze tej zapisano, że każdoczesnym właścicielom ww. działek przysługuje bezterminowa i nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu, przechodu i przeprowadzania przez działkę gruntu nr 91/47 wszelkich przyłączy (mediów).

Organ II instancji podkreślił przy tym, że na tej nieruchomości, poza terenem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, równolegle, odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę (złożonymi przez innych inwestorów), objęte zostały - sąsiadujące z terenem inwestycji - dwa zespoły działek: po 6 działek (nr 91/20-91/22 i 91/31 – 91/33 oraz nr 91/34 – 91/36 i 91/42 91/44). Wnioski te dotyczą identycznych inwestycji. Jednym z inwestorów jest właściciel nieruchomości M. S. a drugim inwestor, który w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że prawo to wynika z umowy bezpłatnego i bezterminowego użyczenia, zawartej z M. S. (właścicielem) w dniu 30 lipca 2015 r. W toku postępowania inwestorka przedłożył nadto umowę dzierżawy z dnia 25 września 2015 r.

W części opisowej projektu budowlanego wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwu lokalowego, wolnostojącego z poddaszem użytkowym, z przylegającymi wiatami oraz z zadaszonymi tarasami wraz z urządzeniem terenu (dojścia, dojazdy, zieleń). W opisie wskazano, że opracowanie nie obejmuje zbiorników na nieczystości, studni wierconych, zbiornika gazu płynnego oraz przyłącza energii elektrycznej, których wykonanie będzie miało miejsce, na podstawie odrębnych zgłoszeń. Podano, że zakres przedsięwzięcia obejmuje teren o pow. 0, 5748 ha (opisanych wyżej 7 działek ewidencyjnych), przy czym z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany zostanie w całości na działce nr 91/8, na której usytuowano również w układzie symetrycznym dwa odrębne wjazdy na działkę, dwa utwardzone dojścia, dwa śmietniki oraz dwie wiaty (o wymiarach 3m x 5m). Nie zagospodarowany teren tej działki oraz teren pozostałych 6 -ciu działek opisano jako "zieleń projektowana oraz teren upraw polowych."

Z części architektoniczno – budowlanej projektu budowlanego wynika natomiast, że powstaną dwa budynki, które stykać się będą ze sobą przeciwległymi ścianami zewnętrznymi oraz stanowią od fundamentów po dach konstrukcyjnie samodzielne całości. Budynki na całej swojej wysokości oddzielone są od siebie za pomocą odrębnych ścian, które rozdzielone są dylatacją ( rys. A01 rzut parteru, rys. A02 rzut poddasza, rys. A05 przekrój BB, rys. K01 rzut fundamentów, rys.K02 rzut ścian fundamentowych, rys.K03 rzut parteru – ściany konstrukcyjne). W każdym budynku zaprojektowano po jednym lokalu mieszkalnym. W ocenie organu, zaprojektowany obiekt stanowi dwa budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe w zabudowie bliźniaczej (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ II instancji wskazał, że nie można uznać, że objęta przedmiotową inwestycja działka nr 91/31, czy też objęty wnioskiem teren 6-ciu działek, czy nawet patrząc szerzej całą nieruchomość w skład której wchodzi teren inwestycji, można zakwalifikować jako siedlisko, czy też działkę siedliskową(zagrodową). Przede wszystkim brak jest bowiem istniejącego lub projektowanego zagospodarowania w postaci budynków gospodarczych, służących gospodarstwu rolnemu. Wątpliwości pogłębia nadto zamiar inwestora , dotyczący udostępnienia odrębnym podmiotom części nieruchomości rolnej na realizację dalszych identycznych budynków mieszkalnych.

Oznacza to w ocenie organu, że planowana inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, lecz stanowi zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, bliźniaczą.

Ważne jest również to, że skoro istotą zabudowy zagrodowej (zagrody rolniczej) jest zapewnienie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne właściwych warunków bytowych w miejscu prowadzenia produkcji rolnej, to działania inwestorki polegające na ubieganiu się o pozwolenie na budowę na realizację w istocie dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej oraz działania właściciela nieruchomości M. S. użyczającego(dzierżawiącego) innym osobom pozostałe części swojej nieruchomości rolnej w celu realizacji identycznych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, jest działaniem sprzecznym z m.p.z.p.

Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia ustaleń m.p.z.p., dotyczącego dopuszczalności lokalizacji zabudowy zagrodowej na działce o pow. nie mniejszej niż 0,5 ha. Działka nr 91/8, na której zaplanowano zabudowę wraz z zagospodarowaniem terenu, ma bowiem pow. 853 m². Przy czym działka ta z planowaną zabudową wypełnia raczej definicję działki budowlanej, zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje procedurę nałożenia przez organ architektoniczno-budowlany w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym jego upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał [...] r. postanowienie nr [...], w którym w pkt 3 nałożył na inwestorkę obowiązek m.in. wykazania, że teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę wchodzi w skład prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego oraz uzupełnienia projektu o opis całego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora (wraz z podaniem numerów i obrębów oraz wielkości i klasy gruntów poszczególnych działek oraz rodzaju rolniczej działalności). W postanowieniu organ zakwestionował posiadaną umowę użyczenia terenu inwestycji, jako nie tożsamą z prawem do włączenia tego terenu do prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Informacje te służyć miały wykazaniu, że planowana zabudowa jest niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego i tym samym zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ma obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. W sytuacji, gdy plan w tym wypadku dopuszczał zabudowę zagrodową na gruntach rolnych, a więc gruntach które nie zostały przeznaczone na cele nierolnicze, inwestor nie może wznieść zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie będzie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Gruntami rolnymi są bowiem, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolo-spożywczemu. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, wezwanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie wykazania okoliczności zawartych m.in. w pkt 3 postanowienia było zasadne. We wskazanym zakresie projekt nie został uzupełniony o dane dotyczące istniejącego, czy też projektowanego przez inwestora gospodarstwa rolnego, co jest niezbędne do możliwości wzniesienia zabudowy zagrodowej. Pełnomocnik inwestora , w piśmie stanowiącym odpowiedź na postanowienie wskazał, że inwestor zamierza "wybudować w terenie wiejskim budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym, położone w obrębie jednego podwórza." Poinformował, że na przedmiotowym terenie prowadzona była w poprzednim roku produkcja rolna (uprawa kukurydzy) a w kolejnych latach planowana jest – ze względu na planowaną zabudowę - uprawa marchwi i sałaty. Nie odniósł się w ogóle do kwestii związanych w prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego.

Ubocznie już tylko organ dodał, że działalność inwestora i właściciela nieruchomości w kontekście całokształtu działań i planów zabudowy przedmiotowej nieruchomości, nosi raczej znamiona działalności deweloperskiej niż rolniczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. K. zakwestionowała powyższą decyzję Wojewody D. i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniosła o uchylenie postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...].

Decyzji tej zarzuciła:

1) naruszenie art. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej , jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami a w razie spełnienia wymagań określonych w ustawie właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 13 pkr 3 lit. c) uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. poprzez niewłaściwą wykładnię;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową;

4) art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a. bowiem organ winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, będąc zobowiązanym do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ w zakresie innych postępowań o wydanie pozwoleń na budowę na innych działkach objętych księgą wieczystą nr [...] były znane organowi z urzędu lecz w toku postępowania organ nie powiadomił o nich strony i nie umożliwił jej wypowiedzenia się w tym zakresie. Tych okoliczności nie może zatem uznać za udowodnione.

Skarżąca podniosła że wskazanie na str. 4 uzasadnienia decyzji, że dopuszczenie na omawianym terenie zabudowy zagrodowej musi korespondować z regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zupełnie niezwiązane ze sprawą i wskazuje na niezrozumienie istoty zagadnienia.

Na brak zrozumienia przez organy istoty problemu zabudowy zagrodowej, zgodności inwestycji z prawem miejscowym i wymagań prawa budowlanego wskazuje również stwierdzenie zawarte na str. 5 uzasadnienia, iż działka nr 91/8, na której zaplanowano przedmiotową zabudowę wraz z zagospodarowanie ternu niewątpliwie spełnia definicje działki budowlanej zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione prze organ rozumowanie jest wadliwe. O przeznaczeniu zawnioskowanych działek decyduje bowiem m.p.z.p. Tak więc zarówno działka nr 91/8 jak i inne działki objęte projektem budowlanym przeznaczone są pod zabudowę zagrodową.

Inwestor nie ma również obowiązku projektować żadnych budowli ani urządzeń na wszystkich działkach ewidencyjnych wchodzących w skład działki budowlanej, objętej planem zagospodarowania terenu. Ponadto suma powierzchni wszystkich siedmiu zawnioskowanych działek ewidencyjnych wypełnia warunek wymaganej pow. 0, 5 ha pod działkę zagrodową. Przy czym inwestor nie zamierza zrealizować żadnych urządzeń rolnych, gdyż uprawa kapusty i kalafiora tego nie wymaga.

Z zapisu § 4 ust. 13 pkr 3 lit. c) uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] r. nie wynika, zdaniem skarżącej, aby pow. nie mniejsza niż 0,5 ha dotyczyła tylko działki ewidencyjnej. W definicji "działki budowlanej" zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma żadnego odniesienia do działki ewidencyjnej. Dlatego oczywistym jest, że złożony przez nią projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z obowiązującymi przepisami prawa, w tym m.p.z.p.

Błędnym jest też rozumowanie organu, jakoby projektowana zabudowa nie spełniała kryteriów zabudowy zagrodowej w zakresie architektoniczno-budowlanym.

Skarżąca nie akceptuje rozumowania organu, że inwestorka zamierza zrealizować dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Jak podnosi zabudowa bliźniacza to zabudowa, w której są dwa lokale. Jeśli zatem inwestor zgodnie z tym co twierdzi organ zamierza wybudować dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, to musiałoby być cztery lokale w projekcie, gdy tymczasem zaprojektowano dwa lokale. I nie są to dwa konstrukcyjnie samodzielne budynki, gdyż wspólny jest fundament oraz więźba dachowa, a ściana dylatacyjna jest ścianą wewnętrzną konstrukcji.

Ustalenia organu odnośnie innych prowadzonych przez niego postępowań o pozwolenie na budowę na innych działkach stanowiących własność skarżącego a objętych wspólną księgą wieczystą nr [...] nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż organ nie zagwarantował skarżącej możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Zatem co do prowadzonej przez nią rzekomej działalności deweloperskiej nie będzie się odnosił.

Odnośnie zakwestionowanego postanowienia Starosty, skarżąca podkreśla, że brak jest w aktualnie obowiązujących przepisach prawa regulacji, która nakładałaby na inwestora zamierzającego zrealizować zabudowę zagrodową aby zmieścił w projekcie budowlanym opisu całego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora. Inwestor takiego opisu sporządzać nie musi, a jego brak nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozytywnej decyzji. Przepis art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę a przepis art. 34 ust. 3 wskazuje jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. Brak jest zatem w Prawie budowlanym przepisu, który nakładałby na inwestora obowiązek wykazywania, że działka, którą zamierza zabudować, wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego. Ponadto w ocenie skarżącego żaden przepis nie stwierdza, że zabudowa zagrodowa dopuszczalna jest tylko dla osób prowadzących gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o ukształtowaniu ustroju rolnego. Również przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie nakładają na inwestora opisywania całego swojego gospodarstwa rolnego i wykazywania w tym zakresie czegokolwiek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podnoszone w skardze zarzuty są bowiem w większości powtórzeniem argumentacji zawartej w odwołaniu, do której organ odniósł się w pełni w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niepowiadomienia strony przez organ odwoławczy o ustaleniach w zakresie prowadzonych równolegle postępowaniach odwoławczych z wniosków odrębnych podmiotów o pozwolenie na budowę, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, objętej KW nr [...], organ stwierdził , że w przypadku odrębnych postępowań administracyjnych, zgodnie z k.p.a. tylko strony danego postępowania są powiadamiane o ustaleniach w sprawie. Skarżąca nie była natomiast stroną w tych innych postępowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej oraz wówczas gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) lub też złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, iż przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tegoż pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129).

W rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji jest uzasadniona tym, że – jak wskazał organ II instancji – inwestycja ta jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., tj. § 4 pkt 13 ppkt 2 i 3 lit.c uchwały RM w K. Nr [...] z dnia [...] r.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że organy architektoniczno-budowlane w sprawie pozwolenia na budowę zobligowane są do respektowania postanowień planu miejscowego obowiązującego na danym terenie, który - co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - jest aktem prawa miejscowego i tym samym należy do hierarchicznie zbudowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Plan miejscowy ma zatem moc powszechnie obowiązującą na obszarze, który obejmuje i wiąże organy stosujące prawo. Wydawane przez organy decyzje administracyjne podlegają kontroli sądu administracyjnego nie tylko pod względem zgodności z ustawami ale również z prawem lokalnym. Tak więc skutki prawne uchwalenia planu miejscowego są wiążące zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla właścicieli nieruchomości oraz inwestorów, przyznając im określone prawa w zakresie zabudowy, ale również wprowadzając stosowne ograniczenia.

Przyjmując powyższe założenia Sąd zgodził się z ze stanowiskiem organu, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z postanowieniami § 4 pkt 13 ppkt 2 (dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenie RP2) i ppkt 3 lit.c (zabudowa zagrodowa dopuszczalna na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S..

Sąd podziela w całości szeroko przywołane przez organ stwierdzenia (w tym trafnie wskazane orzecznictwo) odnoszące się do określenia pojęcia zabudowy zagrodowej. Otóż w przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej. Nieodłącznym więc elementem zabudowy zagrodowej jest nie tylko realizacja budynku mieszkalnego dla rolnika i jego rodziny ale również towarzyszące zabudowie zagrodowej (siedliska) budynki inwentarskie, budynki rolnicze i całe otoczenie w postaci obejścia (podwórka), a więc służące zabezpieczeniu prowadzonej działalności rolniczej.

Jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Obiekt budowlany objęty projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie ma zatem charakteru zabudowy zagrodowej w rozumieniu powyższego przepisu, ogranicza się bowiem jedynie do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, przedzielonego ścianą z dylatacją, charakteryzującego się symetrycznym układem pomieszczeń z obu stron każdej części "bliźniaka" z osobnymi wejściami, wjazdami na posesję i wiatami.

Wprawdzie objęty projektem budowlanym budynek mieszkalny (faktycznie o zabudowie bliźniaczej) może samodzielnie funkcjonować, ale sam oddzielnie nie spełnia funkcji zabudowy zagrodowej. Tak więc w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na budowę dla takiej inwestycji w świetle warunków m.p.z.p. Tak więc zarzuty naruszenia art. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i § 4 ust. 13 pkr 3 lit. c planu miejscowego są całkowicie bezzasadne.

Ponadto jak słusznie przyjęły to organy, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, działka siedliskowa (zagrodowa) to wydzielony obszar z gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie zagrody (siedliska). W badanej sprawie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek mieszkalny o zabudowie bliźniaczej planuje się w całości zrealizować na działce ewidencyjnej nr 91/8 o pow. 853 m², a więc na działce o powierzchni mniejszej niż minimalna wymagana przepisem § 4 pkt 13 ppkt 3 lit.c planu miejscowego. Podkreślenia wymaga także to, że plan miejscowy wyraźnie posługuje się w § 4 ust. 13 pkr 3 lit. c terminem "działka" a nie "nieruchomość". Wobec tego słusznie przyjęły organy, iż realizacja budynku mieszkalnego na działce nr 91/8 nie jest możliwa również z uwagi na brak wymaganej minimalnej powierzchni tej działki (0,5 ha). Ponadto równie istotnym jest fakt braku bezpośredniego dostępu działki nr 91/8 do drogi publicznej, zaprojektowane bowiem wjazdy i zjazdy na tą działkę zaplanowano z działki nr 91/47, która jest gruntem rolnym (RII), a przy tym nie jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Sąd nie stwierdził również naruszenia wskazanych w pkt 4 skargi przepisów postępowania. Postępowanie prowadzone było zgodnie ze standardami przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, strona i jej pełnomocnik nie byli pozbawieni możliwości uczestniczenia w toczącym się postępowaniu i zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Należy wyraźnie podkreślić, że w przywołanych przez organ odwoławczy informacjach dotyczących równolegle toczących się innych postępowań o pozwolenie na budowę, Wojewoda przytoczył tylko ogólną charakterystykę planowanych identycznych inwestycji, nie włączył natomiast do niniejszego postępowania jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego pozostałych postępowań. Podane ubocznie informacje miały znaczenie tylko jedynie dla zobrazowania całościowych zamiarów inwestycyjnych właściciela całej nieruchomości rolnej objętej KW nr [...] (organ przytoczył całokształt okoliczności związanych z tą nieruchomością) i skarżącej. Sądowi znane są z urzędu okoliczności dotyczące odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla działki nr 91/31 oraz innych działek objętych wnioskiem M. S. (sygn.akt II SA/Wr 426/16).

W aktach sprawy znajduje się przedłożone przez pełnomocnika skarżącej opracowanie mgr J. M. – geologa pt. Opinia geotechniczna podłoża gruntowego w miejscu projektowanej zabudowy mieszkaniowej na działkach nr (1/5-8, 91/16-22, 91/31-36, 91/40-44, 91/47, obręb S. gm. W.. Z opracowania tego wynika, że w miejscu wykonywanych badań geologicznych planowana jest przez skarżącą zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.

Ubocznie już tylko zauważyć należy - co nie miało jednakże bezpośredniego wpływu na wydane przez Sąd rozstrzygnięcie - że z dokonanego podziału geodezyjnego całej nieruchomości i układu działek ewidencyjnych, w tym działki nr 91/47 (kształt drogi wewnętrznej) wynika, że skarżąca oraz właściciel całej nieruchomości rolnej w istocie planują docelowo zrealizować swoje inwestycję w ramach większego przedsięwzięcia na gruntach rolnych.

Posługując się we wniosku o pozwolenie na budowę nazwą inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z dwiema wiatami w zabudowie zagrodowej" skarżąca sugeruje, że zamierza zrealizować zagrodę. Otóż nie nazwa "zabudowa zagrodowa" przesądza o charakterze inwestycji lecz jej faktyczny charakter. Dla organu rozpatrującego wniosek nie może być wiążącym wyznacznikiem nazwa inwestycji przedstawiona przez skarżącą lecz zawartość projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Budowa budynku mieszalnego może stanowić jeden z elementów zabudowy zagrodowej pod warunkiem, że w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu będą zamieszczone także inne obiekty gospodarcze niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżąca, jak podała w skardze, nie zamierza realizować innych budynków czy też budowli o charakterze rolnym na przedmiotowym terenie, co oznacza, że planowana inwestycja ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można zrealizować na gruntach rolnych. Gdyby nawet założyć, że skarżąca mogłaby zasugerować jednak organom, że w przyszłości zamierza zrealizować jakieś obiekty gospodarcze o charakterze rolniczym na tym terenie, to i tak należy pamiętać, że organy architektoniczno-budowlane nie mają żadnych instrumentów prawnych aby przymusić inwestora do ich zrealizowania w przyszłości. Skoro skarżąca zamierza na pozostałych działkach uprawiać kapustę i kalafiory i nie są jej potrzebne do tego celu budynki i budowle rolnicze, to realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinna mieć miejsce na działce budowlanej a nie rolnej a taką jest działka nr 91/8, gdyż na tej nieruchomości nie będzie prowadzona działalność rolnicza lecz tylko i wyłącznie spełniać będzie funkcję mieszkalną.

W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] w zakresie pkt 3 nie może być uznane za pozbawione podstawy prawnej, gdyż organ zobowiązany był ustalić – w świetle wymogów m.p.z.p. i art. 75 par. 1 k.p.a, po pierwsze czy teren objęty wnioskiem wchodzi w skład prowadzonego przez skarżącą konkretnego gospodarstwa rolnego, a po drugie czy to gospodarstwo nie posiada już zabudowy zagrodowej, innymi słowy czy niezbędne jest skarżącemu siedlisko do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego. Oświadczenie skarżącej z dnia 1 września 2015 wraz z zaświadczeniem Wójta Gminy M. nie wyjaśnia tej kwestii, gdyż z zaświadczenia wynika, że E. K. na terenie innej gminy niż W., tj. gminy M. posiada gospodarstwo rolne o pow. ogolęm3,03509 ha fiz , co nie jest tożsame z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie działek ewidencyjnych wymienionych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.