Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1121/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 651/16 o zawieszeniu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 651/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu Sąd ten podał, że w myśl art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Skład Sądu I instancji orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że przesłankę upoważniającą sąd administracyjny do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy jego rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy ujmować szeroko, a przyjmowana interpretacja zdaje się wychodzić poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, przyjmując, że każde postępowanie przed organami państwa może być uznane za prejudycjalne dla toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GZ 141/11).

Sąd ten podał, że przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną takiej decyzji stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Z powyższego przepisu wynika, że aby ustalić odszkodowanie musi dojść do "przejścia na własność gminy działki gruntu". Kwestia ta jest jednak sporna. Jak oświadczył pełnomocnik powoda do protokołu na rozprawie w dniu 20 października 2014 r., w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu (sygn. sprawy IC 1512/14), "decyzje SKO we Wrocławiu stwierdzają, że w ogóle nie utraciliśmy prawa własności, a Gmina Wrocław ich nie nabyła. Rozstrzygnięcie Kolegium było zawarte w dwóch punktach: pierwszy dotyczy przejścia prawa własności na własność Gminy Wrocław, a w drugim organ orzekł, że chociaż były przesłanki do unieważnienia decyzji Prezydenta [...], ale w pozostałej części nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji Kolegium uznało, że drugiej części decyzji unieważnić nie mogło, ale stwierdziło, że została objęta rażącym naruszeniem prawa."

Dalej Sąd I instancji podał, że w pozwie wskazuje się m.in., że "powód P. R. domaga się doprowadzenia treści księgi wieczystej do aktualnego stanu prawnego, chociaż jeśli chodzi o żądanie należnego powodowi wpisu prawa własności, poprzez wykreślenie tego wpisu w tej części w tym prawie na rzecz Gminy Wrocław, to ten stan prawny jest identyczny z tym, jaki istniał w przeszłości, tj. w dniu 27 października 1998 r., w którym aktem notarialnym Rep. [...] dokonano umowy zniesienia współwłasności. Od tamtej pory nie nastąpiły żadne zmiany własnościowe w działkach objętych żądaniem pozwu [...]." (k. 13 pozwu). Zdaniem powoda, "główna podstawa wpisu w postaci unieważnionej części decyzji z dnia [...], odpadła" (s. 4 pozwu), "wobec unieważnienia tej części decyzji Prezydenta Wrocławia ([...]), akt notarialny umowy zniesienia współwłasności Rep. [...] z dnia 27 października 1998 r., stanowi jedyną ważną podstawę do dokonania wpisów" (k. 5 pozwu). Z koli lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że Wojewoda jest zdania, że w prowadzonym postępowaniu był uprawniony do badania skutków prawnych decyzji podziałowej i doszedł do przekonania, że "z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie doszło do przejścia własności działek (...) na rzecz Gminy Wrocław. Tym samym organ odwoławczy zanegował wystąpienie z mocy samego prawa quasi wywłaszczeniowych skutków podziału".

Sąd I instancji podniósł, że fakt nabycia prawa własności do konkretnego gruntu potwierdza prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Takim orzeczeniem mogło być orzeczenie ustalające nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu (art. 189 K.p.c.), orzeczenie usuwające niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Z tej ostatniej drogi skorzystał uczestnik postępowania. Udzielenie odpowiedzi na pytanie (przez kompetentny organ – sąd powszechny), w sposób przewidziany przez cywilne prawo materialne da ostateczną i wiążącą odpowiedź na podstawowe zagadnienie skutków decyzji z dnia 22 lipca 1998 r.

W ocenie Sądu I instancji koniecznym staje się zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu (sygn. IC 1512/14) o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego.

W zażaleniu, P.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ogłoszenie merytorycznego wyroku w przedmiocie istnienia lub nieistnienia obowiązku ustalenia odszkodowania "z tytułu nabycia czy też niebycia z mocy prawa albo z samego prawa własności gruntu nie zajętego pod drogę;" rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku zgłoszonego w dniu 25 stycznia 2017 r., aby to skład sędziowski WSA we Wrocławiu rozpatrujący niniejszą skargę Gminy Wrocław złożył do Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Prezydenta Wrocławia R. D., co w istocie jest powodem zawieszenia postępowania przed WSA we Wrocławiu, a nie konieczność rozstrzygnięcia innego toczącego się postępowania sądowego oraz zasądzenie na rzecz żalącego się kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest niezasadne.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), dalej P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak wynika z powyższego przepisu, podstawowa kwestia wymagająca rozważania w ramach wniosku o zawieszenie postępowania sądowego to istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy prowadzonym postępowaniem a wynikiem innego, jeszcze niezakończonego postępowania. Pośredni wpływ nie stanowi natomiast przesłanki zawieszenia postępowania na tej podstawie. Dla sądu kwestią wstępną jest bowiem wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I GZ 461/10 oraz z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OZ 286/13). Jak podkreśla się również w orzecznictwie, przesłankę zawieszenia należy badać także pod kątem celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości. Celowość zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Kwestią priorytetową jest bowiem konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nawet w przypadku złożenia wniosku o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją sąd ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 569/09, Wspólnota 2010, nr 19, s. 43). Zatem sytuacja z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy okoliczności, w której występuje zagadnienie prejudycjalne pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, a sąd nie jest władny samodzielnie tego zagadnienia rozstrzygnąć (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2012 r., sygn. akt II FZ 822/12 oraz z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II FZ 788/13).

Dodać należy, że zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. I FSK 845/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.pl).

Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną takiej decyzji stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Z powyższego przepisu wynika, że aby ustalić odszkodowanie musi dojść do "przejścia na własność gminy działki gruntu". Kwestia ta jest jednak sporna.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że fakt nabycia prawa własności do konkretnego gruntu potwierdza prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Takim orzeczeniem mogło być orzeczenie ustalające nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu (art. 189 K.p.c.), orzeczenie usuwające niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Z tej ostatniej drogi skorzystał uczestnik postępowania. Udzielenie odpowiedzi na pytanie (przez kompetentny organ – sąd powszechny), w sposób przewidziany przez cywilne prawo materialne da ostateczną i wiążącą odpowiedź na podstawowe zagadnienie skutków decyzji z dnia 22 lipca 1998 r.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym staje się zawieszenie postępowania w sprawie do zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu (sygn. IC 1512/14) o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr WR1K/00113785/1 z rzeczywistym stanem prawnym albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.