Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1149/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. uchyla postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 roku nr [...]; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1149/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) września 1992 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) sierpnia 1950 r. nr (...), którą uznano, iż nieruchomość ziemska p.n. "W. w Z." o ogólnym obszarze (...) ha stanowiąca hipoteczną własność małż. M. i A. N. podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu ż dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny skargę B. N. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 28 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2264/92, oddalił.

W dniu 23 lutego 1994 r. B. N. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) września 1992 r.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia (...) listopada 1994 r. nr (...) odmówił wznowienia postępowania. Wskutek uchylenia tego rozstrzygnięcia - ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1996 r. Minister wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną decyzją z dnia (...) września 1992 r.

Decyzją z dnia (...) października 1996 r. nr (...) Minister odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia (...) września 1996 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2212/96 oddalił skargę B. N. na decyzję z dnia (...) października 1996 r..

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2149/03 Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 11 marca 1998 r. i wyrok ten zmienił w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) października 1996 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd podniósł, iż wniosek B. N. o wznowienie postępowania sądowego zasługuje na uwzględnienie bowiem zostały wykryte nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Dowodami tymi nie dysponował także organ orzekający rozpoznający sprawę w postępowaniu wznowieniowym. Sąd wskazał, iż należy rozważyć potrzebę przeprowadzenia rozprawy, a w razie zaistnienia wątpliwości co do tego czy przejęty

IV SA/Wa 1149/07

na własność Państwa majątek "W. w Z." miał rzeczywiście obszar powyżej 50 ha użytków rolnych, również dowód z opinii biegłego. Dopiero wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwoli na jego obiektywną ocenę.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2—3r. Minister wznowił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) lipca 1950 r.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowił:

1. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 158 § 1 KPA stwierdzić nieważność wymienionej decyzji w części dotyczącej nieruchomości o pow. (...) ha oznaczonej według aktualnego wypisu z rejestru gruntów w jednostce ewidencyjnej (...) S. (miasto) obręb (...) – S. następującymi numerami działek; (...), (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...) oraz w jednostce ewidencyjnej (...) S. (o.wiejski) obręb (...) Z. działkami o numerach: (...) oraz (...) i (...),

2. na podstawie art. 158 § 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa stwierdzić, że w odniesieniu do pozostałych gruntów o łącznej pow. (...) ha wchodzących w skład nieruchomości "W. w Z." decyzja Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) lipca 1950 r. została wydana z naruszeniem prawa i wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części. Dotyczy to następujących działek położonych w Z. stanowiących obecnie własność prywatną osób trzecich i działek będących w użytkowaniu wieczystym, położonych w S. o numerach (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...) (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...).

W wyniku rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) uchylił w całości własną decyzję z dna (...) stycznia 2005r. a następnie na podstawie art. 151§1pkt. 2kpa w zw. z art. 145§1pkt5 kpa oraz art. 156§1 pkt. 2i158§2kpa:

IV SAM/a 1149/07

uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) września 1992 r. (znak: ...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) lipca 1950 r. (nr Zn....) w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie przepisów art 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13zezm.);

* stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w

L. z dnia (...) lipca 1950 r. w części dotyczącej działek nr (...), (...), (...), (...),

(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),

(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni

* (...) ha, które

wchodziły w skład wyżej opisanej nieruchomości "W. w Z.";

* stwierdził, że w/w decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w L. z dnia (...) lipca 1950 r. w części dotyczącej działek nr (...), (...), (...), (...),

(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o

łącznej powierzchni (...) ha, wchodzących w skład przedmiotowej

nieruchomości, wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił

stwierdzenia jej nieważności w tej części z powodu wystąpienia nieodwracalnych

skutków prawnych.

Uzasadniając powyższą decyzję Minister podniósł, iż w świetle art. 149 § 2 kpa postanowienie wznawiające postępowanie, stanowi podstawę do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 145 § 1 kpa, które zakończyć się powinno wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 kpa.

W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1996 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) września 1992 r. Organ rozpoznał (zgodnie z cytowanym wyżej art. 149 § 2 KPA) ponownie sprawę i wydał decyzję z dnia (...) października 1996 r. Rozstrzygnięcie to, zostało jednak uchylone wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r.

Po uchyleniu decyzji z dnia (...) października 199& r., organ powinien więc ponownie rozpoznać sprawę na podstawie art. 145 § 1 kpa kierując się opinią prawną wyrażoną w wyżej cytowanym wyroku z dnia 28 sierpnia 2003 r. i wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 kpa.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2005 r. została jednak wydana po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia

IV SA/Wa 1149/07

nieważności na podstawie art. 156 kpa - a więc przy zastosowaniu niewłaściwego trybu postępowania i zarazem z powołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja jest więc, zdaniem Ministra, niezgodna z prawem i podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jedną z podstaw wydania wskazanej wyżej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, jest zaistnienie sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie -wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję.

W sprawie niniejszej pojawiły się nowe dowody nieistniejące w dniu wydania decyzji z dnia (...) września 1992 r. i nieznane Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Dowodami tymi są dokumenty z lat 1945-1949 wskazujące, iż powierzchnia użytków rolnych majątku "W. Z." wynosiła (...) ha.

Najważniejszą przesłanką - na podstawie której Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił decyzją z dnia (...) września 1992 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 1950 r. - było uznanie, że powierzchnia użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości wynosiła (...) ha i tym samym podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W celu jednoznacznego ustalenia czy przejęty na własność państwa majątek miał rzeczywiście obszar powyżej 50 ha użytków rolnych - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził dowód z opinii biegłego K. C., zgodnie z którą powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład majątku "W.Z." w dniu 13 września 1944 r. wynosiła (...) ha.

W/w ekspertyza została następnie poddana weryfikacji przez - przedstawioną przez Urząd Miasta S. - opinię geodezyjną, sporządzoną przez firmę "S.C. G." Usługi Geodezyjno - Kartograficzne w Ł., której wynika, że powierzchnią użytków rolnych majątku wynosiła (...) ha.

Wobec zaistnienia dwóch różniących się w znacznym stopniu opinii geodezyjnych Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciło się do Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. - jako niezależnej i cieszącej się autorytetem instytucji w zakresie

IV SA/Wa 1149/07

gleboznawstwa - w celu ostatecznego i jednoznacznego ustalenia powierzchni użytków rolnych przedmiotowego majątku.

W świetle ekspertyzy I., analiza dokumentów z lat 1945-1949 wskazuje, iż powierzchnia użytków rolnych majątku "W. Z." wynosiła (...) ha. Z tego właśnie powodu w ewidencji nieruchomości ziemskich z dnia 1 października 1946 r. - będącej zestawieniem majątków z terenu powiatu łukowskiego, podlegających w/w dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej -przedmiotowa nieruchomość nie została uwzględniona.

Także analiza zdjęcia lotniczego z 1949 r. - po uwzględnieniu błędu analizy -pozwoliła oszacować powierzchnię użytków rolnych na wartość bardzo zbliżoną do wykazanej w dokumentach z lat 1945-1949, a mianowicie na (...). ha.

W podsumowaniu stwierdzono, iż biorąc pod uwagę wskazywane przez świadków, możliwe w latach 1944 - 1949 zmiany badanego terenu - przyjęcie powierzchni użytków rolnych na poziomie (...) ha jako stanu z 1944 r. jest merytorycznie uzasadnione.

Powyższe ustalenia pozwalają, zdaniem organu, stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu.

Wobec tego decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) września 1992 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady-Narodowej" w L. z dnia (...) lipca 1950 r. - jest nieprawidłowa.

Zgodnie z art. 146 § 1 nie uchyla się decyzji z powodu m. in. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi (art. 145 § 1 pkt 5), jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W sprawie niniejszej decyzja z dnia (...) września 1992 r. - jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru - doręczona została pełnomocnikowi Pani B. N. w dniu 22 września 1992 r.

Strona składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 23 lutego 1994 r. przerwała bieg wskazanego wyżej pięcioletniego okresu przedawnienia, gdyż od dnia doręczenia decyzji z dnia (...) września 1992 r. do dnia, w którym strona podjęła działanie (tj. do dnia 23 lutego 1994 r.) upłynął 1 rok i 5 miesięcy.

Bieg przedawnienia rozpoczął się na nowo po doręczeniu B. N. wyroku z dnia 11 marca 1998 r. Jednak złożenie przez stronę w dniu 3 marca 2003 r.

IV SA/Wa 1149/07

wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 11 marca 1998 r., ponownie przerwało bieg przedawnienia przed upływem pięciu lat. Od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania sądowego - sprawa niniejsza jest w toku.

Zdaniem więc organu wskazany w art. 146 § 1 pięcioletni termin przedawnienia, nie upłynął.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przejęciu podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Jak wskazują zebrane w niniejszej sprawie materiały powierzchnia użytków rolnych nieruchomości "W. w Z." w dacie przejęcia na rzecz Państwa wynosiła (...) ha i tym samym nie podpadała pod wyżej cytowany przepis art. 2 ust. 1 lit. e.

Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) lipca 1950 r. wydana więc została z rażącym naruszeniem prawa i zgodnie z wyżej cytowanym art. 156 § 1 kpa stanowi to podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W świetle jednak art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej, decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności.

W niniejszej sprawie, wskazana w powyższym przepisie art. 156 § 2 KPA sytuacja, zaistniała właśnie w odniesieniu do działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha - w stosunku do których prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nabyte zostało na podstawie aktów notarialnych.

Prawo własności pozostałych gruntów, tj. działek nr (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha -zostało nabyte na podstawie decyzji administracyjnych, a zatem stan prawny tych

IV SAM/a 1149/07

działek ustalony decyzją z dnia (...) lipca 1950 r. może być zweryfikowany w postępowaniu administracyjnym.

Nadto Minister wyjaśnił, że pozostałe grunty o łącznej powierzchni (...) ha stanowią działki pod wodami powierzchniowymi płynącymi;, a więc zgodnie z art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowią własność Skarbu Państwa.

Reasumując organ stwierdził, że wskutek wydania zaskarżonej decyzji w niewłaściwym trybie, organ zobligowany jest do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Orzekając natomiast co do istoty niniejszej sprawy w trybie wznowieniowym, należało uchylić decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) września 1992 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Wydając nową decyzję należało z kolei stwierdzić częściowo nieważność, a częściowo naruszenie prawa przez decyzję z dnia (...) lipca 1950 r., gdyż -przyjmując nieprawidłową powierzchnię użytków rolnych przedmiotowego majątku -decyzja ta w sposób rażący naruszyła przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Jednocześnie wyjaśniono, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W świetle powyższego - osoby trzecie, które nabyły działki wchodzące w skład przedmiotowego majątku na podstawie aktów notarialnych, nie posiadają przymiotu strony, gdyż niniejsza decyzja nie godzi w ich prawnie chronione interesy, ani też nie ogranicza ich praw.

Na powyższą decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Wspólnota Gruntowa Rolników Miasta S., Miasto S.oraz J., A. i K. R.

W jednobrzmiących skargach Wspólnota Gruntowa Rolników Miasta S. Miasto S. zaskarżyli decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia (...) lipca 1950 r. w części dotyczącej działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha oraz stwierdzającej wydanie powyższej decyzji z

IV SAM/a 1149/07

naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucono jej naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zebranych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawą merytoryczną wydania zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości "W.w Z." w dniu 13 września 1944 r. nie przekraczała 50 ha. Okoliczność tę Minister ustalił na podstawie opinii Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wskazują w konkluzji, że przyjęcie powierzchni użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości na poziomie (...) ha jest merytorycznie uzasadnione.

Tymczasem, skarżący wskazują, iż w aktach sprawy znajdują się jeszcze co najmniej dwie opinie dotyczące powierzchni gruntów, to jest opinia której autorem jest K. P. z Biura Usług Geodezyjnych i oraz "S.C. G." Usługi Geodezyjno - Kartograficzne w Ł., których Minister nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji czym naruszył wskazane wyżej przepisy kpa.

Nadto w aktach znajduje się pismo I. w P. z dnia 29 stycznia 2007 r., które podważa obiektywność osób wydających w imieniu Instytutu opinię w niniejszej sprawie. Reasumując strona skarżąca podniosła, iż Minister nie ocenił prawidłowo całości zebranego materiału dowodowego, a nawet pominął poszczególne dowody.

J., A. i K. R. zaskarżyli decyzję Ministra z dnia (...) kwietnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr (...). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium z dnia (...) lipca 1950 r. w odniesieniu do działki (...) bowiem w odniesieniu do tej działki stwierdzić należało, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu podniesiono, iż prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) nabyte zostało na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 listopada 1977 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste M. i J. małż. R. i

8

IV SA/Wa 1149/07

wpisane zostało do Księgi Wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w Państwowym Biurze Notarialnym w Ł.

Nabycie prawa własności przedmiotowej działki na rzecz spadkobierców po M. R. – J., K. i A. R., nastąpiło na podstawie decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta S. z dnia (...) marca 1999 r. wydanej na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.). Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa współwłasności skarżących.

Jak wynika, zdaniem skarżących, z powyższego, w odniesieniu do działki (...) zaistniała sytuacja, w której decyzja z dnia (...) lipca 1950 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 września 2007r. skarga Wspólnoty Gruntowej Rolników Miasta S. została odrzucona wobec jej nieopłacenia i nieuzupełnienia jej braków formalnych.

Decyzją z dnia (...) maja 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 155kpa - zmienił decyzję z dnia (...) kwietnia 2007r. w części dotyczącej działki nr (...) w ten sposób, że stwierdził, iż co do tej działki kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na to, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Wobec cofnięcia skargi - postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A., K. i J. R.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. pełnomocnik Miasta S. zmodyfikował zawarty w skardze wniosek i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 146 kpa poprzez błędne wyliczenie terminu określonego w art. 146 kpa.

Uczestniczki postępowania B. N. i K. M. wniosły o oddalenie skarg.

IV SA/Wa 1149/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec zakończenia postępowania ze skargi A., K. i J. R. i Wspólnoty Gruntowej Rolników Miasta S. pozostała do rozpoznania skarga wniesiona przez Miasto S., która, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, ma usprawiedliwione podstawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 146 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa).

Art. 146 § 1, jak i § 2 wyprowadzają ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W danym wypadku organ będzie więc zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I S.A. 1956/98, Lex nr 48560). Termin, o którym mowa w powołanym przepisie wynosi 5 lub 10 lat i liczony jest od daty doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia

10

IV SA/Wa 1149/07

stronie. Jest to termin prekluzyjny. Wprowadzenie jego ma na celu stabilizację stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 865/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 68). Termin ten nie może być przywrócony na ogólnych zasadach z art. 58 kpa. Dotyczy on bowiem czynności organu, nie zaś czynności zainteresowanego. Przemawia też za tym wykładnia celowościowa.

A zatem jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Należy przy tym podkreślić, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47 227).

Kluczowe znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Pojęcia tego nie należy mylić z faktem wydania decyzji. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji. W żadnym razie faktu doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie można domniemywać (wyr. NSA z dnia 11 maja 2001 r., IV SA 505/99, LEX nr 53 446). Obowiązkiem organów administracyjnych jest zatem wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone lub ogłoszone.

Reasumując - termin wskazany w art. 146§1 kpa liczy się w latach od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji. Brak jest w zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i w innych uregulowaniach, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie takiego przepisu, który pozwalałby na przyjęcie, że bieg w/w terminu ulega zawieszeniu na skutek zaistnienia takich zdarzeń jak złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Minister - po uchyleniu decyzji z dnia (...) stycznia 2005r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) września 1992r. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodu doręczenia w/w decyzji jednakże biorąc pod uwagę, że była ona kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może ulegać wątpliwości, że decyzja ta była doręczona stronom. Co więcej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi B. N. dnia 22 września 1992r. Od tej daty zatem zaczął biec 5letni termin, o którym mowa w art. 146§1 kpa, po upływie którego nie może nastąpić

11

IV SA/Wa 1149/07

uchylenie decyzji. Termin ten upłynął zatem 22 września 1997r. Nie znajduje poparcia w przepisach prawnych twierdzenie organu, iż bieg omawianego terminu został przerwany na skutek złożenia przez uczestniczki wniosku o wznowienie postępowania dnia 23 lutego 1994r. a następnie wniosku z dnia 3 marca 2003r. A zatem w omawianej sytuacji (przy stwierdzeniu, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 145§1 kpa) organ winien był ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) września 1992r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wydanie decyzji w oparciu o treść art. 151§1 kpa i uchylenie decyzji mimo upływu terminu określonego w art. 146§1 kpa skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 151§1 pkt. 2 w zw. z art. 146 kpa), które miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie na marginesie wskazać należy, że pomimo iż wskazane przepisy zostały umieszczone w ustawie o charakterze procesowym - kodeksie postępowania administracyjnego - przyjąć należy, że mają one charakter materialno prawny albowiem regulują kwestie, od zaistnienia których uzależnione jest wydanie decyzji określonej treści.

Częściowo zasadny jest także zarzut skarżącego Miasta S. wskazujący na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania a to art. 7, 77, 107§3 kpa oraz 80 kpa.

Treść art. 80 kpa wskazuje, że to czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Jednocześnie ustawodawca w art. 107§3 kpa wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Jak trafnie wskazał skarżący w aktach niniejszej sprawy znajduje się kilka opinii a mianowicie K. C., sporządzona przez "S.C. G." Usługi Geodezyjno - Kartograficzne w Ł., oraz opinia Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa państwowego Instytutu Badawczego w P. i K.P. Autorzy każdej z tych opinii w odmienny sposób przedstawiają wielkość użytków rolnych nieruchomości ziemskiej będącej przedmiotem postępowania. Prawidłowo zatem organ - dysponując dwoma opiniami (K. C. i sporządzonej przez "S.C. G." Usługi Geodezyjno - Kartograficzne) różniących

12

IV SA/Wa 1149/07

się w znacznym stopniu zwrócił się o sporządzenie dodatkowej ekspertyzy do kolejnego biegłego w tym wypadku Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. Opierając następnie swoje ustalenia o treść tej ostatniej opinii organ tym samym ocenił dwie poprzednie decyzje a zatem, mimo że uzasadnienie nie wskazuje jednoznacznie, której opinii organ dał wiarę - poczynienie ustaleń faktycznych o treść tej ostatniej opinii w połączeniu z faktem, że była ona sporządzona w związku z rozbieżnościami zawartymi w dwóch poprzednich opiniach nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisu art. 107§3 kpa, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast uszło uwadze organu, że do akt postępowania została złożona także opinia sporządzona przez K. P. Nie trafny jest zarzut pełnomocnika uczestniczek, że opinia ta - jako złożona przez Miasto S. "nie może być dowodem w sprawie tym bardziej, że K. P. jest pracownikiem Urzędu Miasta". Na marginesie jedynie wskazać należy -mimo że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia - że ten ostatni zarzut nie został potwierdzony albowiem - jak wynika z oświadczenia skarżącego Miasta - Opiniujący jest pracownikiem Starostwa Powiatowego a nie skarżącego. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z treścią art. 75 kpa za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W konsekwencji zatem - wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestnika opinia ta również stanowi dowód w niniejszej sprawie. Autor opinii inaczej przedstawia wyliczenia powierzchni gruntów rolnych pomimo, że dokonał ich tą samą metodą co I. tzn. na podstawie zdjęcia lotniczego z 1949r. Wskazał przy tym na to, że wyliczona przez Instytut powierzchnia gruntów rolnych nie obejmuje (...) ha gruntów, które zostały uznane jako o wątpliwym użytkowaniu rolniczym z uwagi na ich jakość i brak śladów użytkowania rolnego. Zdaniem opiniującego tereny te należy zaliczyć do gruntów rolnych.

A zatem w dacie wydawania decyzji organ administracji posiadał co najmniej dwa dowody, które w odmienny sposób wyliczały wielkość użytków rolnych. Do każdego z tych dokumentów organ miał obowiązek się ustosunkować, ocenić go z punktu widzenia jego mocy dowodowej a ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak rozważań w tym zakresie czyni niemożliwym ocenę legalności decyzji przez sąd administracyjny.

13

IV SA/Wa 1149/07

Reasumując - w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wskazanych w art. 7, 77§1, 107§3, 75 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji dokona wnikliwej analizy opinii sporządzonej przez T. S. i J. J. z Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. oraz K. P. oraz rozważy - wobec rozbieżności w zapisach tych opinii - wyznaczenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89§2 kpa i przesłuchanie w/w osób celem uzupełnienia opinii i wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Następnie oceni ponownie zebrany materiał dowodowy wskazując, którym opiniom przyznaje moc dowodową i dlaczego. Oceniając powyższe organ zobowiązany będzie również ocenić znajdujące się w niniejszej sprawie dokumenty archiwalne.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że opinie biegłych sporządzone na zlecenie stron noszą walor dokumentu prywatnego. Natomiast organ w żaden sposób nie jest związany oceną zawartą w takim dokumencie co do treści innej opinii. Nie rzeczoznawca bowiem jest uprawniony do oceny opinii sporządzonej przez innego biegłego lecz organ administracji.

Jednocześnie Sąd uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2003r., którym wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) września 1992r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003r. - po wznowieniu postępowania sądowego zmienił swój wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) października 1996r. Tym samym pozostało "w obiegu" postanowienie z dnia (...) sierpnia 1996r. którym Minister wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) września 1992r. Uchylenie decyzji z dnia (...) października 1996r prowadziło do konieczności przeprowadzenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1996r., wydanie zatem kolejnego rozstrzygnięcia w tym zakresie było zbędne.

Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a należało orzec jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.