Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 847/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art, 3 ust, 1 pkt 19, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki [...] w Mieście i Gminie L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1654/14 w sprawie ze skargi Spółki [...] w Mieście i Gminie L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1654/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki [...] w mieście i gminie L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Burmistrz L. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nakazał skarżącej Spółce usunięcie z działki nr [...] obręb [...] zgromadzonych na niej odpadów o kodzie 17 05 04, w ilości 5000 m3, w terminie do dnia [...] września 2013 r., poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca unieszkodliwiania lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i wyznaczyło nowy termin do dnia [...] października 2014 r. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji co do przesłanek zastosowania przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1987).

Kolegium wskazało, że skarżąca Spółka zarządza Wspólnotą Gruntową dawnej wsi B. Spółka włada nieruchomością Wspólnoty nr [...] w L. (właściciel nieruchomości jest nieustalony). Nieruchomość jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego - między wałem przeciwpowodziowym i brzegiem W., w otulinie [...] Parku Narodowego, w strefie szczególnej ochrony ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i na terenie obszarów Natura 2000. Skarżąca na podstawie porozumienia z dnia [...] lutego 2012 r. zawartego z [...] S.A. z siedzibą w W., nabyła nieodpłatnie ziemię z wykopów powstałych podczas budowy centrum handlowego w L. Na podstawie tej umowy [...] S.A. dostarczyła ziemię zmieszaną z innymi odpadami - w tym m.in. z gruzem o różnym rozdrobnieniu, kawałkami nawierzchni asfaltowej i pokruszonym asfaltem, fragmentami elementów odwodnień i wysypała ją na teren nieruchomości skarżącej.

W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że z uwagi na jakość dostarczonej ziemi, zwróciła się w dniu [...] listopada 2012 r. do [...] S.A. z żądaniem usunięcia ziemi i przywrócenia działki do stanu poprzedniego, w terminie do dnia [...] listopada 2012 r.

Organy ustaliły na podstawie oględzin nieruchomości, że część z nawiezionej ziemi została usunięta, pozostała zaś część została wyrównana na powierzchni działki. Teren nasypu został ukształtowany w sposób płaski z niewielkim wzniesieniem w części centralnej zbliżonej do wału przeciwpowodziowego. Na terenie działki pozostały gruz oraz inne odpady zmieszane z ziemią. Wysokość nasypów ziemi od strony północnej wynosi ok. 2 m, od strony południowej stopniowo maleje. Zdaniem organów, nawiezienie odpadów na nieruchomość będącą we władaniu skarżącej, narusza przepis art. 30 ust 1 ustawy o odpadach a ponadto powoduje znaczne szkody w środowisku i zwiększa zagrożenie powodziowe.

Według art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Katalog wymienionych w nim odpadów obejmuje m.in. odpady o kodzie 17 05 04, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, zgodnie z wymaganiami prawa wodnego i prawa budowlanego.

W pkt 17 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), określone zostały warunki odzysku odpadów o kodzie 17 05 04 w procesie odzysku R 14, który zgodnie z art. 222 ustawy staje się procesem R3, R5, R11 i R12. Zastosowanie metody odzysku R14 dla odpadów o kodzie 17 05 04 jest możliwe wyłącznie pod warunkiem, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie, zdaniem organów, powyższe wymagania nie zostały spełnione. Skarżąca nie kwestionuje, że ziemia na teren nieruchomości została nawieziona na skutek porozumienia zawartego przez Spółkę z firmą [...] S.A., bez zachowania warunków umożliwiających zastosowanie metody odzysku R14.

W tej sytuacji zostały spełnione przesłanki, do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca jest bowiem posiadaczem odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Na mocy statutu powołana została do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i jej racjonalnego zagospodarowania, zaś terenem działalności Spółki jest działka nr [...]. Oznacza to, że włada nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy.

W skardze na tę decyzję Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja narusza prawo albowiem organ odwoławczy nienależycie, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, decyzja narusza przepis art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wytwórca, a nie skarżąca jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z nieruchomości (Spółka [...] S.A.). Dlatego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej nie jest ona właścicielem nieruchomości nr [...] (stan prawny nieruchomości nie jest ustalony). Z rejestru gruntów wynika natomiast, że władającym nieruchomością jest Wspólnota Gruntowa dawnej wsi B., choć ten wpis jest nieprawidłowy - sprzeczny z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazał, na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68, z której wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami. Wobec takiego rozumienia tej instytucji realizującej de facto prawo rzeczowe nie może być mowy, aby wspólnota gruntowa spełniała kryterium czy to osoby prawnej, czy jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Nie posiada zatem zdolności do występowania w obrocie prawnym. Legitymację prawną do występowania w obrocie prawnym ma natomiast spółka powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółka jest wyposażona w osobowość prawną, a zasady jej działania określa statut (art. 15 ust.1 ). O ile zatem wspólnota gruntowa stanowi zespół nieruchomości (rolnych, leśnych i zbiorników wodnych), z którymi wiążą się pewne uprawnienia określonych osób (korzystanie z gruntów zgodnie z przeznaczeniem), o tyle spółka o której mowa w art. 14 ustawy, w skład której wchodzą wszyscy uprawnieni do korzystania z tej wspólnoty, jest podmiotem legitymowanym do występowania w obrocie prawnym, w sprawach związanych z zarządzaniem i gospodarowaniem gruntami wspólnoty.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że ziemia i gruz znajdujące się na nieruchomości nr [...] w L. są odpadami zgromadzonymi na terenie do tego nie przeznaczonym. Spór dotyczy tego, kto jest posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, zobowiązanym do ich usunięcia z nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika niedwuznacznie, że Spółka została powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową dawnej wsi B. i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Faktycznie zarządza nieruchomością nr [...] w L. Jest więc jej posiadaczem. Właścicielem czy posiadaczem tego gruntu nie jest wspólnota gruntowa, ponieważ wspólnota stanowi twór o charakterze przedmiotowym a nie podmiotowym. Nie zmienia tego mylący wpis w ewidencji gruntów i budynków, gdzie jako władającego wpisano wspólnotę gruntową. Potwierdzeniem podmiotowych uprawnień spółki jest fakt zwarcia umowy między skarżąca Spółką, a firmą [...] S.A., o dostarczeniu przez Spółkę [...] ziemi na nieruchomość nr [...] i faktyczne przyjęcie tej ziemi przez skarżącą. W ten sposób skarżąca stała się posiadaczem spornych odpadów. Jej wyjaśnienia i zarzuty, że nie jest właścicielem działki nr [...], a posiadaczem nawiezionej ziemi - odpadów jest spółka [...] są zatem całkowicie niezasadne. W tej sytuacji nie wchodzi w grę domniemanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Sąd pierwszej instancji dodał, że ewentualne nienależyte wykonanie przez [...] S.A. umowy rodzi po stronie skarżącej cywilnoprawne roszczenie z tytułu szkody jaką poniosła w wyniku nienależytego wykonania tej umowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 6, art. 9 i art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, art. 26 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz art. 336 k.c,. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi (oraz błędne stwierdzenie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów), poprzez uznanie, że skarżąca Spółka jest posiadaczem nieruchomości nr [...] w L. oraz posiadaczem odpadów o kodzie 17 04 05 nawiezionych na tę nieruchomość, zatem jest biernie legitymowana w sprawie, podczas, gdy Spółka nie jest posiadaczem ww. nieruchomości, ani posiadaczem ww. odpadów i nie jest biernie legitymowana w sprawie, natomiast posiadaczem odpadów jest spółka [...] Sp. z o.o.;

2. art. 103 k.c., art. 26 ust. 1 i 2 i art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi (oraz błędne stwierdzenie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów), poprzez uznanie, że skarżąca Spółka i [...] S.A. (obecnie [...] S.A. w upadłości układowej) zawarły umowę o dostarczeniu przez [...] odpadów o kodzie 17 04 05 na nieruchomość nr [...] w L. oraz, że odpady te znalazły się na działce z woli Skarżącej, zatem Spółka jest biernie legitymowana w sprawie, podczas gdy umowa taka nie jest zawarta z uwagi na fakt podpisania porozumienia z dnia [...] lipca 2012 r. przez osoby nieuprawnione zarówno ze strony skarżącej, jak i ze strony [...] i brak potwierdzenia zawarcia tego porozumienia przez skarżącą Spółkę oraz [...], a więc odpady nie znalazły się na działce z woli skarżącej i nie jest ona biernie legitymowana w sprawie;

3. art. 103 k.c., art. 60 k.c., art. 26 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi (oraz błędne stwierdzenie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów), poprzez uznanie, że nastąpiło faktyczne przyjęcie odpadów przez skarżącą, zatem jest biernie legitymowana w sprawie, podczas gdy skarżąca Spółka nie przyjmowała odpadów od [...] i nie jest ona biernie legitymowana w sprawie;

4. art. 27 ust. 2 i 3 i art. 25 ust. 9 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi (oraz błędne stwierdzenie, że organy administracji nie naruszyły tych przepisów), poprzez pominiecie, że [...] Sp. z o.o. nadal jest posiadaczem odpadów nawiezionych na działkę nr [...] w L. i jako wytwórca i posiadacz opadów, nadal odpowiada za gospodarowanie odpadami nawiezionymi przez spółkę [...] na działkę [...], w tym jest obowiązana do ich usunięcia.

Z kolei na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, dokonanie dowolnej oceny dowodów, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, prowadzące do błędnego ustalenia, że to skarżąca Spółka jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] w L.;

2. art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły art. 75 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w decyzji organu pierwszej instancji określono ilość odpadów do usunięcia na "około 5000 m3", bez zasięgnięcia opinii biegłego geologa celem określenia rzeczywistej ilości odpadów do usunięcia oraz nie powołano biegłego geologa na okoliczność czy jest możliwe usunięcie z przedmiotowej działki odpadów o kodzie 17 05 04, z których miejsc działki należy usunąć odpady, o jakich wymiarach są te miejsca, jakiej grubości warstwa powinna być usunięta w poszczególnych miejscach, w sytuacji gdy powyższe wymaga wiadomości specjalnych, a w odwołaniu Spółka kwestionowała ilość odpadów na działce, powierzchnię ich rozłożenia, zarzucała nieuwzględnienie stanu gruntu sprzed nawiezienia odpadów przez [...];

3. art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach i zachodziły przyczyny z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, ze względu na fakt, iż określa ona odpady do usunięcia w ilości "około" (ok. 5000 m3) oraz nie wskazuje, z których miejsc działki [...] w L. należy usunąć odpady, o jakich wymiarach są te miejsca, jakiej grubości warstwa powinna być usunięta w poszczególnych miejscach;

4. art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach i zachodziły przyczyny z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji w punkcie nakazującym "uzgodnienie" usunięcia odpadów z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, jest wydana bez podstawy prawnej;

5. art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy zachodziły przyczyny z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby (skarżącej Spółki) niebędącej stroną w sprawie.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpatrzeć zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ocenia że organy administracji nie dopuściły się naruszeń wskazywanych przepisów ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej decyzji nie dawała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym są przekonujące.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego określenia w decyzji organu pierwszej instancji ilości odpadów do usunięcia, możliwości ich usunięcia z przedmiotowej działki, braku określenia miejsc działki, z których należy usunąć odpady, o jakich wymiarach są te miejsca, jakiej grubości warstwa powinna być usunięta w poszczególnych miejscach. W ustalonych przez organ pierwszej instancji okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma wątpliwości co do tego, o jakie odpady chodzi. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że na przedmiotowej działce znajdowały się jakiekolwiek inne odpady, aniżeli te, których postępowanie dotyczyło. W takiej sytuacji bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostawały sugerowane przez skarżącą kwestie dotyczące bardziej precyzyjnego określenia w decyzji jej przedmiotu. Tym samym nie było ani potrzeby, ani też uzasadnionych podstaw prawnych do oczekiwania od organu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został przez skarżącą skutecznie podważony, co pozwala na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Tę ocenę wypadnie rozpocząć od przytoczenia konstytucyjnej normy określonej w art. 86 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Ta generalna norma znajduje swoje uszczegółowienie m.in. w przepisach ustawy o odpadach. Przepis art. 1 ustawy o odpadach stanowi, że określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 19 cyt. ustawy, posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Oprócz tego przywołany przepis formułuje domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wypada zwrócić uwagę, że przywołana definicja wiąże pojęcie posiadania odpadów z ich wytwórcą natomiast w żaden sposób nie precyzuje innych przejawów władztwa nad odpadami, które mogłyby stanowić przejaw ich posiadania. Stąd też, wobec braku ustawowej, odrębnej definicji posiadania odpadów, przy ustalaniu tego, kto jest ich posiadaczem należy sięgnąć do regulacji art. 336 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Pozostawiając na uboczu rozważania dotyczące formy posiadania odpadów w kontekście ustawy o odpadach i odpowiedzialności ich posiadacza, wskazać jedynie trzeba, że posiadanie rzeczy, a więc również odpadów można scharakteryzować jako stan faktyczny przejawiający się we władztwie nad rzeczą, które zarazem jest wyrazem woli posiadania. Domniemanie związane z własnością nieruchomości, zawarte w art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów dopiero wtedy, gdy nie da się ustalić posiadacza odpadów. Jeżeli natomiast w toku postępowania ujawnione zostaną okoliczności wskazujące, że to nie właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, obowiązkiem organów jest ich wyjaśnienie i poczynienie niezbędnych ustaleń.

W kontrolowanej sprawie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel działki nr [...] nie został ustalony. Nie zostało również przez żadną ze stron (ani przez skarżącą Spółkę, ani też przez organy) w sposób jednoznaczny wykazane, kto jest posiadaczem spornych odpadów. To ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zresztą możliwe w ramach kompetencji organów orzekających. Skarżąca Spółka broniła się bowiem wskazując m.in. na wady porozumienia z dnia [...] lutego 2012 r. zawartego ze spółką [...] S.A. Tymczasem nie jest rolą organów orzekających w przedmiocie odpadów ocena ważności, czy też skuteczności zawartych przez strony umów o charakterze cywilnoprawnym.

Ustalony przez organy stan faktyczny dawał zatem podstawy do zastosowania domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, które to domniemanie w toku postępowania nie zostało w żaden sposób obalone. Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Ustawa o odpadach nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, to uprawnione jest w tym zakresie odwołanie się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016, poz. 672 z późn. zm.) i stwierdzenie, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje zatem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] obrębu [...] według stanu na dzień [...] lipca 2014 r. Wypis ten potwierdza, że właściciel nieruchomości nie jest ustalony. Jako władający figuruje Wspólnota Gruntowa dawnej wsi B., zaś jako zarządca – skarżąca Spółka. Wspólnota gruntowa nie posiada osobowości prawnej. Nie jest też podmiotem praw i obowiązków związanych z władaniem nieruchomością. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Z kolei art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi, że taka spółka jest osobą prawną. Treść tych przepisów musi zatem prowadzić do wniosku, że w niniejszej sprawie władającym działką nr [...] w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, jest skarżąca Spółka. Tym samym to właśnie ona, jako domniemany posiadacz odpadów, jest odpowiedzialna za ich usunięcie, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Powyższe przesądza zatem o braku podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie, w jakim tego dopatruje się skarżąca Spółka wskazując na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje nie są też dotknięte wadami nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że określenie odpadów w decyzji co do ich ilości oraz innych parametrów, jakkolwiek nieprecyzyjne, to jednak nie uniemożliwiało identyfikacji tych odpadów, a tym samym wykonania decyzji nakazującej ich usunięcie.

Kwestia podmiotowa, w szczególności kwestia legitymacji skarżącej Spółki do bycia adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów wynika z naprowadzonych wyżej uwag, albowiem jak to zostało wykazane, skarżącej przysługiwał przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Również zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jakoby decyzja organu pierwszej instancji w punkcie nakazującym "uzgodnienie" usunięcia odpadów, została wydana bez podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy stanowi normę kompetencyjną do wydania decyzji z urzędu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z kolei przepis art. 26 ust. 6 ustawy wylicza obligatoryjne elementy decyzji, nie zamykając tej listy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". Zawarcie więc w decyzji nakazującej usunięcie odpadów innych elementów aniżeli wymienione w art. 26 ust. 6, nie może być poczytywane jako rażące naruszenie prawa lub jako potwierdzające wydanie decyzji w tym zakresie bez podstawy prawnej. Nie oznacza to wszakże, iż nakazanie uzgodnienia było prawidłowe. Nie nosi ono jednak znamion kwalifikowanego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, a ponadto wobec faktu, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.