Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2093/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] zgodnie z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] zgodnie z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyli odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżyli w całości decyzję Starosty [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...] o powierzchni [...], czyli zmiany użytku leśnego oznaczonego symbolem [...] na nieużytek oznaczony symbolem [...]. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 kpa poprzez błędy proceduralne, polegające na braku rzetelnego i prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia decyzji. Skarżący zarzucili także naruszenie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z 2011 r. Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w zakresie spełnienia definicji gruntu leśnego wynikającej z właściwych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nieprawidłowej wykładni przepisów zastosowanych przy ocenie dokumentacji technicznej. Ponadto skarżący zarzucili organowi wybiórczą analizę materiału dowodowego i błędne ustalenia stanu faktycznego.

Rozpatrując odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. [...] właściciele działki nr [...] wykazanej jako użytek gruntowy [...], położonej w obrębie [...] gmina [...] wystąpili do Starosty o uwzględnienie ich wniosku o zmianę lasu na użytek rolny [...]. Jako uzasadnienie wniosku wskazali, że na działce znajduje się kilka sztuk sosny. Nieruchomość jest w sąsiedztwie z terenami zabudowanymi z możliwością podłączenia do instalacji elektrycznej. W związku z tym zamierzają podjąć produkcję rolniczą. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że ustawodawca nakłada na właścicieli lasów szczególne obowiązki w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, przy czym sposób realizacji tych obowiązków nie został określony wyczerpująco w ustawie o lasach, z uwagi na zwrot "w szczególności". Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym szczególnie uzasadniona potrzeba musi być analizowana w kontekście rzeczywistych potrzeb w zestawieniu z zasadą ochrony i utrzymania lasów.

Z protokołu przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzonego przez klasyfikatora wynika, że w części działek [...] znajdują się elementy wydmy piaskowej o charakterze nieużytku. Większość opisywanego obszaru to grunt pod lasami, siedlisko bór suchy. Gatunek wiodący sosna. Protokół został podpisany przez klasyfikatora i przez właściciela działek, który przy podpisie dopisał uwagę, że grunt jest użytkowany jako rola. Wnioskodawcy wnieśli zarzuty do opracowania wykonanego na zlecenie Starosty. Skarżący nie zaakceptowali projektu operatu gleboznawczej klasyfikacji wykonanego przez klasyfikatora. Starosta przesłał złożone zarzuty do klasyfikatora wykonującego projekt klasyfikacji o zajęcie stanowiska. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. klasyfikator udzielił odpowiedzi na zgłoszone zarzuty.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Starosta odmówił zmiany użytku [...] na inny w działce nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji powinien przeprowadzić dogłębne i wnikliwe odkodowanie wniosku stron i po ustaleniu żądania poddać go rozpatrzeniu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskodawcy złożyli korektę wcześniej złożonego wniosku poprzez żądanie przeprowadzenia klasyfikacji gruntu na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. poz. 1246). Zwrócili uwagę, że klasyfikacja wykonana przez klasyfikatora była prowadzona pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 2012 r.

Organ I instancji zlecił kolejne opracowanie dotyczące aktualizacji użytków gruntowych i klasyfikacji gruntów, które wykonał w dniu [...] maja 2018 r. inny klasyfikator. Z mapy klasyfikacyjnej wykonanej przez klasyfikatora wynika, że dokonał on zmiany rodzaju użytku gruntowego w całej działce nr [...] z dotychczasowego gruntu leśnego [...] na nieużytek występujący w całej działce (tj. niezgodnie z wnioskiem strony). W ocenie organu klasyfikator nie uzasadnił jednak, na jakiej podstawie dokonał zmiany rodzaju użytku gruntowego leśnego na nieużytek w przypadku usunięcia drzewostanu bez zezwolenia wymaganego przepisami prawa ustawy o lasach. Starostwa wystąpił do Referatu Zarządzania Środowiskiem w Starostwie w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zmiany użytku grunty leśne [...] na inny m.in. dla działki nr [...] o udzielenie informacji, czy była wydana decyzja o zmianie oznaczenia rodzaju użytku leśnego na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach oraz czy prowadzone było jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej działki. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że nie były wydawane decyzje zmieniające użytek z lasu na użytek rolny dla działek nr [...], jak również że zostały wysłane zawiadomienia do Komisariatu Policji w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. i w dniu [...] kwietnia 2018 r., które dotyczyły usunięcia całego drzewostanu z przedmiotowych działek, zamiast wskazanego podczas oględzin w protokole z dnia [...] lipca 2013 r. zabiegu pielęgnacyjnego trzebieży późnej. W tej sytuacji Starosta decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] zgodnie z danymi zawartymi w operacie wykonanym przez klasyfikatora, przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawcy wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez błędy proceduralne polegające na braku rzetelnego i prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia decyzji. W odwołaniu postawiony został również zarzut naruszenia ustawy o lasach w zakresie spełnienia definicji gruntu leśnego.

Rozpatrując odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). Organ II instancji przywołał treść § 3, § 4 oraz § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Wyjaśnił, że klasyfikacja gruntów w obrębie [...] została przeprowadzona w 1963 r. i zatwierdzona orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1963 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Dla działki nr [...] wykazany był użytek [...], od której to klasyfikacji nie wniesiono odwołania. W związku z koniecznością przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i założeniem ewidencji budynków dla obrębu [...] Starosta zarządził w 2010 r. przeprowadzenie kontroli klasyfikacji gruntów dla tego obrębu. Kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonał gleboznawca, klasyfikator gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz tabelą klas gruntów stanowiącą załącznik do rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami i załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokonane zmiany klasyfikacji Starosta zatwierdził decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], orzekając z urzędu o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej klasyfikacji zmieniającej klasy gruntów i użytków rolnych dla obrębu [...]. Mapy klasyfikacyjne, protokoły i rejestry były wyłożone do wglądu zainteresowanych w Starostwie w dniach od 29 listopada 2010 r. do 7 grudnia 2010 r. Zawiadomienie o terminie i miejscu wyłożenia zostało ogłoszone przez sołtysa wsi w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Kontrolę dokumentacji geodezyjno-klasyfikacyjnej wykonał inspektor d.s. nadzoru kontroli i odbioru robót gleboznawczej. Na mapie zmienionych użytków gruntowych w całej działce nr [...] w 2010 r. wykazano klasoużytek "[...]". Organ podkreślił, że przepis § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. stanowi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

Organ II instancji przywołał treść art. 20 ust. 1 i ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wyjaśnił, że klasyfikacja gleboznawcza gruntów nie jest samodzielnym bytem, lecz jest częścią składową informacji, jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków, wymienionych w tym przepisie. Definicję rodzajów i oznaczenia użytków gruntowych zawiera załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zostały wymienione w tabeli załącznika nr [...]. Organ przywołał także treść art. 3 i art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2129). Wyjaśnił, że Urzędowa Tabela Klas Gruntów będąca załącznikiem do powołanego rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów definiuje w części VII pojęcie "nieużytki", mówiąc, że nieużytki stanowią grunty niewymienione w częściach I-VI nienadające się do jakiejkolwiek produkcji. Do nieużytków zalicza się:

1 - bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty);

2 - piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy);

3 - naturalne utwory fizjograficzne, takie jak urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadlisk, nisze osuwiskowe, piargi.

Ponadto organ przypomniał, że art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, co oznacza, że art. 20 ust. 3a stanowi lex specialis w odniesieniu gruntów leśnych, gdzie w pierwszej kolejności należy uwzględnić przepisy ustawy o lasach. W ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia powierzchnia działki w jej granicach ewidencyjnych, która wynosi [...], gdyż działka nr [...] znajduje się w kompleksie leśnym o zwartej powierzchni kilku hektarów. Sytuacja, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach dotyczy powierzchni mniejszej od [...] całego kompleksu pokrytego roślinnością leśną, a nie powierzchni jednej działki w tym kompleksie, z czym mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.

Stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów i może nastąpić w wyniku uzyskania zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny. W ocenie organu II instancji zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie mają znaczenia w sytuacji dokonanego samowolnie usunięcia drzewostanu na gruntach leśnych. Zmiana rodzaju trwałego użytku gruntowego lasu nie może odbywać się wbrew obowiązującym przepisom ustawy o lasach oraz przepisowi art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Niezasadny jest, w ocenie organu odwoławczego, zarzut odwołujących, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego art. 7, art. 77, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. W aktach postępowania zgromadzono bowiem wszelkie informacje mające znaczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie gleboznawczej klasyfikacji lasów. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Starostę przepisów ustawy o lasach ani przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przedłożone bowiem Staroście do zatwierdzenia opracowanie klasyfikatora zostało sporządzone wbrew obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie, tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o lasach. Uzasadnienie klasyfikatora wskazującego na zmianę rodzaju użytku gruntowego jest sprzeczne z legalną definicją tego użytku zamieszczoną w załączniku nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak i w Urzędowej tabeli klas gruntów. Tym samym, po przeanalizowaniu podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy uznał je za niezasadne i niemające usprawiedliwionych podstaw.

Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (uzupełnioną pismem z dnia [...] marca 2019 r.) złożyli [...]. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I - postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję,

- art. 77 § 1 w związku z art.7 i 9 oraz w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 10, art. 11, art. 24 § 1 pkt 5 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 80 w związku z art. 6 kpa poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 84 § 1 kpa poprzez brak przedstawienia klasyfikatorowi uwag do sporządzonej opinii w sprawie oraz brak powołania dodatkowego biegłego;

II - prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z art. 3 ustawy o lasach,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

- art. 7d pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1, 3 i 3a oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2101, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) poprzez brak zawiadomienia o którym mowa w § 9 pkt 1.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów dojazdu do delegatury [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1257 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246).

Definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera słowniczek zawarty w art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którą jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12). Art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 3 i § 4 tego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". W rozporządzeniu wymieniono sytuacje, w których postępowanie tego rodzaju prowadzone są z urzędu. Ma to miejsce:

- na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane,

- na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych,

- na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym,

- na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji,

- po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego,

- po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Przed przejściem do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonych w sprawie decyzji Sąd pragnie wyjaśnić, że co do zasady w całości zgadza się z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgodnie z którym przeznaczenia do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenie do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 6 ze zm.), dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne, nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru: w tym wypadku leśnego. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Czasowy natomiast brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 540/11, 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 901/17 oraz z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2800/18, dostępne w CBOiS).

Jednakże Sąd postanowił uchylić zaskarżone decyzje, ponieważ uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a przede wszystkim art. 84 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek skarżących. Ustawodawca nie określił, w jakich sytuacjach tego rodzaju postępowania mogą być prowadzone na wniosek, należy jednak wnioskować, że dotyczy to każdej sytuacji, innej niż wymieniona w przytoczonym wyżej przepisie. Wszczęcie postępowania obliguje zaś organ do jego prowadzenia zgodnie z zasadami wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zaś organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób taki, aby został wyjaśniony wyczerpująco stan faktyczny sprawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. W ust. 2 § 5 rozporządzenia wskazano, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Z powyższego wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie klasyfikacji wymaga, aby określone czynności zostały wykonane przez osobę wykwalifikowaną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, zwaną klasyfikatorem. Z przepisów rozporządzenia nie wynika, żeby ustawodawca uzależnił konieczność przeprowadzenia określonych czynności przez klasyfikatora od jakichkolwiek czynników. W szczególności brak jest podstaw do tego, aby bez przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora z góry przesądzić, że zmiana klasyfikacji jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu tylko prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi podstawę do wydania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.

W rozpatrywanej sprawie obowiązująca klasyfikacja gruntów w obrębie [...] została przeprowadzona w 1963 r. i zatwierdzona orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1963 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Dla działki nr [...] wykazany był użytek [...]. W związku z koniecznością przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i założeniem ewidencji budynków dla obrębu [...] Starosta zarządził w 2010 r. przeprowadzenie kontroli klasyfikacji gruntów dla tego obrębu. Kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonał gleboznawca, klasyfikator gruntów. Dokonane zmiany klasyfikacji Starosta zatwierdził decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Na mapie zmienionych użytków gruntowych w całej działce nr [...] w 2010 r. wykazano klasoużytek "[...]". Zgodnie z treścią § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na skutek złożonego przez skarżących wniosku w sprawie sporządzone zostały dwie opinie klasyfikatorów gruntu. Pierwsza z dnia [...] grudnia 2015 r., z której wynikało, że brak jest podstaw do zmiany obecnego oznaczenia działki nr [...] z gruntu leśnego na inny, ponieważ charakter leśny gruntu nie uległ zmianie. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany użytku leśnego. Jednakże organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił tę decyzję, zalecając by organ I instancji przede wszystkim ustalił zakres wniosku skarżących, a następnie prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie. Ponownie prowadząc sprawę, organ I instancji zlecił klasyfikatorowi wykonanie ponownej opinii uprawnionego klasyfikatora gruntu. Druga zatem w sprawie opinia została sporządzona przez innego klasyfikatora w dniu [...] maja 2018 r. Z jej treści wynika, że m.in. na działce nr [...] zgodnie ze stanem na gruncie należy zmienić użytek [...] na [...] (nieużytek). W wydanej jednak przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce ewidencyjnej nr [...], a organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, powodem takich decyzji był fakt, że wnioskodawca samowolnie usunął drzewostan na przedmiotowych gruntach leśnych, a zmiana rodzaju trwałego użytku gruntowego lasu nie może odbywać się wbrew obowiązującym przepisom ustawy o lasach oraz przepisowi art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy nie uznały także prawidłowości przedłożonej nowej opinii klasyfikatora, mimo przyjęcia operatu do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ponieważ w ich ocenie zostało ona sporządzona wbrew obowiązującym przepisom prawa, czyli ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o lasach. Organ II instancji samodzielnie ocenił, że uzasadnienie klasyfikatora wskazujące na zmianę rodzaju użytku gruntowego jest sprzeczne z legalną definicją tego użytku zamieszczoną w załączniku nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w urzędowej tabeli klas gruntów.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jeśli istnieją takie rozbieżności zarówno w dwóch sporządzonych na zlecenie organu opiniach klasyfikatorów, jak i w ocenie biegłego klasyfikatora i organów administracyjnych, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę było rzetelne i wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ mógł przecież wystąpić do klasyfikatora o wyjaśnienie powstałych wątpliwości, dokonać wizji i oględzin bezpośrednio na gruncie, a w razie dalszych wątpliwości powołać kolejnego biegłego, który zweryfikuje zarówno stanowisko klasyfikatora, jak i twierdzenia organu. Wątpliwości organów powstałe w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego co do prawidłowości końcowych wniosków klasyfikatora nie zostały zgłoszone do biegłego. Organ nie zobowiązał biegłego do wydania w tym zakresie uzupełniającej opinii, jak również nie zlecił przeprowadzenia opinii w sprawie poprawności proponowanych zmian ujawnionych w operacie przez innego niezależnego klasyfikatora.

Zdaniem Sądu w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez klasyfikatora, zasadne i niezbędne było, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 kpa nakładającą na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 75 i 77 kpa, powołanie biegłego specjalisty w tym zakresie, który mógłby przeprowadzić własne badania i ustalić klasyfikację gleboznawczą przedmiotowych gruntów. Dopiero taka opinia dawałaby podstawę do rzetelnej polemiki z operatem klasyfikatora i ewentualnego podważania jego ustaleń oraz wykazania, że aktualny stan gleb na przedmiotowej działce odpowiada charakterystyce klasy bonitacyjnej nieużytki.

Sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów. W tym przypadku konieczna jest jednak wiedza specjalistyczna, należało zatem biegłemu przedstawić zastrzeżenia celem wyjaśnienia wątpliwości, ewentualnie zlecić sporządzenie kolejnej opinii przez osobę dysponująca stosownymi kwalifikacjami. W niniejszej sprawie organy wskazały argumenty poddające w wątpliwość poprawność sporządzonej opinii, jednakże wątpliwości te nie zostały poparte stanowiskiem eksperta w tej dziedzinie, czyli opinią innego klasyfikatora. Operat znajdujący się w aktach sprawy został sporządzony przez klasyfikatora, posiadał on stosowne upoważnienia o którym mowa w art. 5 § 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organy administracyjne nie powołały innego biegłego w celu zweryfikowania opinii klasyfikatora, w tej sytuacji takie twierdzenia są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy. Powyższe okoliczności dowodzą, że organy orzekające w sprawie z naruszeniem zasad określonych art. 7 i 77 kpa nie zebrały i nie ocenioły całego dostępnego materiału dowodowego. W szczególności, skoro organy zakwestionowały opinię biegłego w zakresie wiadomości specjalnych, to organy winne były wnieść swoje uwagi do sporządzonej opinii i zażądać od biegłego uzupełniającej opinii w zakresie występujących wątpliwości bądź dopuścić dowód z opinii innego biegłego gleboznawcy. Powyższe naruszenia przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjął, że nie należy dokonywać zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Konkludując, należy podkreślić, że w świetle obowiązujących, powołanych wyżej przepisów nie można uznać za zasadne stanowiska organu odwoławczego podtrzymującego ustalenia organu I instancji. Zanim bowiem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wszelkie kontrowersje nie zostaną usunięte, a sporne okoliczności należycie zbadanie, czego organy w rozpatrywanej sprawie nie uczyniły, brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podstawą dokonania zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest niewątpliwe aktualny stan gleby na działce, zatem przedmiotem oceny w toku prowadzonego postępowania winna być ocena, czy klasa bonitacyjna gleby od czasu poprzedniej klasyfikacji uległa zmianie na tyle, by ją uwzględnić w ewidencji gruntów i budynków.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do przedstawionej przez Sąd w niniejszym wyroku oceny, dopuści dowód z uzupełnienia operatu klasyfikacji gleboznawczej bądź zleci sporządzenie nowej opinii przez innego klasyfikatora i dopiero wówczas, mając na uwadze treść obu opinii, i w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie dokona właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawi swoje stanowisko w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, w pierwszej zaś kolejności odnośnie treści wszystkich sporządzonych projektów klasyfikacji gruntów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.