Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1979/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej także jako: "Prezes", "organ

II instancji") decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwaną dalej "K.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 303) oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017, zwana dalej "ustawa o zakwaterowaniu"), po rozpatrzeniu odwołania G. M. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału [...] Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej także jako: "Dyrektor", "organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty Skarżącemu odprawy mieszkaniowej.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie prawnym:

Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2020 r. wystąpił do Dyrektora o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z rozkazem personalnym z [...] listopada 2019 r. nr [...] Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął z dniem [...] stycznia 2020 r. Zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Wojskowego Biura [...] w [...] nr [...] Skarżący posiada uprawnienia do emerytury od dnia [...] lutego 2020 r. (bezterminowo). Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej Skarżący posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 19 lat, 5 miesięcy

i 1 dzień, liczoną od [...] sierpnia 2000 r. Strona w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] stycznia 2020 r., w którym posiadała następujących członków rodźmy: żonę K. M., syna K. M., syna J. M. oraz córkę A. M., z którymi wspólnie zamieszkiwał w miejscowości [...], przy ul. [...].

Małżonka Skarżącego, K. M., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała pomoc finansową w kwocie 16 632 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r.

Dyrektor decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. odmówił wypłaty Stronie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu ww. decyzji Organ I instancji powołał się na przepis art. 26 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r.o zakwaterowaniu sil zbrojnych.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:

art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu poprzez uznane, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej ze względu na to, że jego małżonek będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej Skarbu Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż przepisy ustawy o zakwaterowaniu;

art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes wydał powołaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu Prezes wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu zawiera bezwzględny zakaz wypłaty odprawy mieszkaniowej, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Prezes wskazał, że analogicznie z ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm., zwana dalej ustawa o Straży Granicznej wynikało (w czasie wypłaty małżonce skarżącego pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariusz ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Prezes stwierdził, że w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych, należy odnieść się do istoty rzeczy, że ustawa o zakwaterowaniu i ustawa o Straży Granicznej mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz Straży Granicznej z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa powyższe, tj. cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu i ustawy o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że otrzymanie pomocy finansowej przez małżonkę Skarżącego, która była funkcjonariuszem, nie może zostać pominięty.

Prezes stwierdził, że udzielona K. M., tj. małżonce Skarżącego pomoc finansowa służyła zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych całej rodziny. W ocenie Prezesa okoliczność ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżącego, który w tym stanie faktycznym ubiega się o wypłatę odprawy mieszkaniowej po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem Organu II instancji skorzystanie przez małżonka żołnierza, będącego funkcjonariuszem Straży Granicznej, z pomocy finansowej, wyłącza dopuszczalność wypłaty odprawy mieszkaniowej żołnierzowi zawodowemu. W ocenie Prezesa uzyskana przez K. M. pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego z uwzględnieniem norm przysługujących członkom rodziny funkcjonariusza stanowi, że Skarżący również skorzystał z wypłaconych z budżetu Państwa środków finansowych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych.

Prezes, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę sprawiedliwości społecznej, przyjął, że w przypadku pełnienia służby przez małżonków w różnych formacjach mundurowych, skoro pomoc finansowa przysługuje na zaspokojenie potrzeb rodziny, to może ją otrzymać tylko jeden z małżonków tak w sytuacji, gdy funkcjonariusze np.: pozostają w konkubinacie i kupują lokal na współwłasność, jak i wówczas gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej. Prezes zwrócił uwagę, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że skoro celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny, to przyznanie uprawnienia do pomocy finansowej jednemu z funkcjonariuszy niejako "konsumuje" uprawnie do tego rodzaju pomocy drugiego funkcjonariusza bez względu na rodzaj pełnionej służby mundurowej. Zachowanie bowiem prawa współmałżonka do pobierania omawianego świadczenia prowadziłoby do sytuacji, że dana rodzina otrzymywałaby na ten sam cel wsparcie Państwa dwukrotnie. Organ II instancji stwierdził, że skoro zarówno Skarżący jak i jego małżonka otrzymali pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, to nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej. Zdaniem Prezesa ustawodawca konstruując normę negatywną określoną w art. 21 ust. 6 pkt 4, objął nią wszelkie stany faktyczne, w których z pomocą Państwa doszło do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza albo jego małżonka. W ocenie Prezesa otrzymanie pomocy finansowej przez małżonka żołnierza na potrzeby mieszkaniowe własne bądź wspólne (na podstawie odrębnych przepisów) odwoławczego - powoduje ten sam skutek jak w przypadku żołnierza, który sam skonsumował pomoc finansową w czasie pełnienia służby w innej niż wojskowej formacji mundurowej.

W związku z powyższym Prezes uznał, że pomoc finansowa jaką otrzymała małżonka Skarżącego to świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powoduje że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel.

Na tej podstawie Prezes uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że Skarżący nie może otrzymać wsparcia ze Skarbu Państwa, obecnie w formie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Zdaniem Prezesa ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. W związku z powyższym Prezes nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Skarżącego, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni rozszerzającej ww. przepisu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu poprzez uznanie, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej ze względu na to, że jego małżonek będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP;

2) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści oraz przyznanie prymatu rzekomej "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nad jego jasną, zrozumiałą i jednoznaczną wykładnią językową;

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia ze wskazaniem jakie okoliczności organ musi wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi wyjątek od zasady, jest językowo zupełnie jasna, precyzyjna i nie pozostawia wątpliwości w jakiej sytuacji może być wyłączona dopuszczalność przyznania żołnierzowi prawa do odprawy mieszkaniowej. Mianowicie, może to nastąpić tylko i wyłącznie wtedy gdy żołnierz lub jego małżonek nabyli pomoc finansową na podstawie ww. przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Skarżący stwierdził, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie dopuszczalności realizacji prawa do odprawy mieszkaniowej lub zakwaterowania ze względu na pomoc otrzymaną na podstawie przepisów dotyczących Straży Granicznej (lub pragmatyk innych służb mundurowych) to w treści tego przepisu musiałyby zostać wprowadzone odpowiednie zmiany legislacyjne i musiałby tego dokonać ustawodawca w treści ustawy, a nie może tego czynić organ stosujący prawo w treści kierowanej indywidualnie decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącego dokonana przez organ interpretacja przedmiotowego przepisu oczywiście i rażąco narusza zasadę praworządności działania organów administracji publicznej zapisaną w art. 6 k.p.a., gdyż organy nie mogą kreować norm prawnych i wkraczać w domenę zastrzeżoną wyłącznie dla prawodawcy. W ocenie Skarżącego organy nie powinny stosować, prymatu "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 o zakwaterowaniu nad jego wykładnią językową, gdyż sens przepisu, ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego, jest jasny, zrozumiały i jednoznaczny.

Skarżący dodał, że powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że Sąd rozpatrując sprawy o podobnych stanach faktycznych i takim samym stanie prawnym wyrokami: z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1084/20, z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/20 oraz z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt

II SA/Wa 390/20 uchylił zaskarżone decyzje Prezesa oraz utrzymane nimi w mocy decyzję organów I instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").

Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ, jak i Skarżący.

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych decyzji, tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

W konsekwencji tego naruszenia, organy obu instancji wadliwie uznały, że w przypadku Skarżącego brak jest podstaw do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż małżonka Skarżącego, K. M., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała pomoc finansową w kwocie 16 632 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., a zatem wnioskodawca skorzystał z pomocy publicznej w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W rozpatrywanej sprawie spór w swej istocie prawnej dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako: "u.z.s.z."), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej – jak w realiach nin. sprawy - małżonka Skarżącego, K. M., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała pomoc finansową z tej formacji (Straży Granicznej).

Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Organ sam przy tym zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy małżonka skarżącego, będąc również funkcjonariuszem Straży Granicznej w [...], otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – już teraz żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. Dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie niniejszej jednak, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Dlatego też Sąd orzekający w pełni akceptuje i traktuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, który wskazał na jasną wykładnię językową ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., której nie można "zmienić", posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten bowiem, ogólnie rzecz ujmując, stanowi jednoznacznie, że żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów, ale dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Inaczej mówiąc, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., niewątpliwie chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw.

Sąd w związku z tym stwierdza, że wykładnia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczna i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Po raz kolejny podkreślić należy, że przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Końcowo Sąd podkreśla, że analogiczne stanowisko co do wykładni zaprezentowanych przepisów zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2021r. w sprawie III OSK 4648/21.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie rolą ani Sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych.

Podzielając uwagę Prezesa AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana, to przyjąć tym bardziej należy, że skoro racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. ze Straży do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę), to takich zmian w płaszczyźnie stosowania przepisów prawa nie mogą dokonywać organy administracji.

Mając zatem na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., Sąd uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z.

Jak już wspomniano wcześniej, tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach.

Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie wskazał tyko tę ustawę.

Zdaniem Sądu, naruszenie ww. przepisów spowodowały niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak poprzedzającej decyzji Dyrektora AMW w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji, Organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.