Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 337/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. art. 15 ust. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 września 2017 r., nr XXXIV/434/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Wiśniowej i Bukowskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr XXXIV/434/17 Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dopiewo w rejonie ulic Wiśniowej i Bukowskiej. Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upzp) poprzez określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania na terenie objętym planem obiektów malej architektury, reklam, urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych, ogrodzeń i ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych z których mogą być wykonane. Skarżący wyjaśnił, że w § 6 Uchwały, określając zasady kształtowania krajobrazu, Rada Gminy ustaliła warunki sytuowania na terenie objętym planem miejscowym reklam, urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych, ogrodzeń, ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tymczasem 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze zm.; zwana też dalej "ustawą zmieniającą"), która z tym dniem uchyliła, określoną w art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, kompetencję do określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów. Ponieważ rozpoczęcie procedury planistycznej miało miejsce po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej (uchwała nr XVI/238/16 Rady Gminy z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Wiśniowej i Bukowskiej), to Rada Gminy była zobowiązana stosować przepisy upzp znowelizowane ustawą zmieniającą – a te nie przewidują możliwości regulowania zasad i warunków sytuowania tablic, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury tudzież ogrodzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej również w skrócie "mpzp"), lecz w odrębnej uchwale wydawanej na podstawie art. 37a upzp (tzw. uchwale reklamowej). Tym samym, w ocenie Wojewody, Rada Gminy zawierając w § 6 Uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków sytuowania urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i 3 upzp, istotnie naruszając zasady sporządzania planu miejscowego. Z ostrożności procesowej Skarżący podniósł, że nawet gdyby uznać kompetencje Rady Gminy do określania w planie miejscowym ww. zasad i warunków, to wprowadzenie w § 6 ust. 2 lit. c Uchwały nakazu lokalizacji na budynkach tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów związanych wyłącznie z działalnością prowadzoną na terenie, na którym zlokalizowane są budynki, stanowi przekroczenie zakresu ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 upzp, albowiem nie przyznaje on radzie gminy kompetencji do ingerencji w treść umieszczanych na budynku reklam, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolności rozpowszechniania informacji, szczególnie wypowiedzi o charakterze reklamowym.

W skardze wskazano też, że zgodnie z § 9 ust. 1 Uchwały teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej, oznaczony został symbolem "P/U". Na rysunku znajduje się natomiast teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej, który oznaczony został symbolem "PU". Jednocześnie brak na rysunku planu jakiegokolwiek terenu oznaczonego symbolem "P/U". W ocenie Wojewody w tej sytuacji doszło do sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu a rysunkiem, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dopiewo wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że § 6 zaskarżonej Uchwały został wprowadzony na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3a upzp, który stanowi o obligatoryjnym wprowadzeniu do mpzp ustaleń w zakresie kształtowania krajobrazu. Zdaniem organu ustalenia w zakresie sytuowania urządzeń reklamowych, tablic informacyjnych i szyldów są bowiem wyznacznikiem kształtowania krajobrazu. Wskazano również, że brak tożsamości pomiędzy symbolami "P/U" a "PU" jest bezsporny. Jednak – jak wyjaśniono – jest to efekt oczywistej omyłki pisarskiej i w ocenie organu spójność tekstu nie rodzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Dopiewo wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "usg").

W świetle art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 usg. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 02 października 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 usg.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXIV/434/17 Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dopiewo w rejonie ulic Wiśniowej i Bukowskiej, która przez Wojewodę została zaskarżona w całości.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 usg oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "upzp"). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 09 października 2017 r. (poz. 6466) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 17 Uchwały).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 upzp. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ppsa, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 upzp W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18.11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności mpzp z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności mpzp. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W okolicznościach badanej sprawy Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności całej uchwały, odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do przebiegu zrealizowanej procedury planistycznej należy wskazać, że w badanej sprawie Rada Gminy Dopiewo dnia 21 marca 2016 r. podjęła uchwałę nr XVII/238/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Wiśniowej i Bukowskiej, gmina Dopiewo.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 upzp Wójt Gminy Dopiewo o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Wiśniowej i Bukowskiej, gmina Dopiewo ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza, w dodatku regionalnym Poznań z dnia 14 kwietnia 2016 r., oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i w Biuletynie Informacji Publicznej. Określono również termin składania wniosków do tego planu w terminie do 15 września 2015 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 14 kwietnia 2016 r. do 10 maja 2016 r. (wyjaśnienia na k. 48 i k.50).

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 upzp Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia (k.6). Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody Wielkopolskiego (doręczono 19.04.2016r.), Zarządu Województwa Wielkopolskiego (doręczono 19.04.2016r.), Zarządu Powiatu Poznańskiego (doręczono 19.04.2018 r.); Geologa Powiatowego (doręczono 19.04.2016 r.), Marszałka Województwa Wielkopolskiego (doręczono 19.04.2016 r.); Powiatowego Konserwatora Zabytków (doręczono 19.04.2016 r.), Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu (doręczono 19.04.2016 r.); Zarządu Dróg Powiatowych (doręczono 19.04.2016 r.), Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (doręczono 19.04.2016 r.), Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (doręczono 19.04.2016 r.), Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (doręczono 18.04.2016 r.) Komendy Wojewódzkiej Policji (doręczono 19.04.2016 r.), Grupy Energetycznej ENEA S.A (doręczono 20.04.2016 r.), Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (doręczono 19.04.2016 r.); Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu (doręczono 19.04.2016 r.), Wielkopolskiej Spółki Gazownictwa (doręczono 19.04.2016 r.); Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (doręczono 18.04.2016 r.); Zakładu Usług Komunalnych Dopiewo (doręczono 18.04.2016 r.), Polskich Sieci Elektroenergetycznych – Zachód sp z.o.o. (doręczono 18.04.2016 r.), Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim (doręczono 21.04.2016 r.); Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (doręczono 18.04.2016 r.), Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; Dyrektora Urzędu Lotnictwa Cywilnego (doręczono 19.04.2016 r.).

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Geologa Powiatowego, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, WZM i UW w Poznaniu, Enea Operator Sp. zo.o., Zarządu Dróg Powiatowych, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Urzędu Marszałkowskiego, Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Wnioski te zostały uwzględnione.

Następnie, we wrześniu 2017 r. sporządzono Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W Prognozie zawarto w szczególności: prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych (k.54-57 akt sądowych).

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna zgodnie z art. 17 pkt 6 upzp w dniu 25 kwietnia 2017 r. zaopiniowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagami

Stosownie do treści art. 54 ust 1 i art. 58 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Wójt wystąpił o opinię do projektu mpzp do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Projekt zyskał opinie: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w których sformułowano konkretne warunki uchwalenia planu, Starosty Poznańskiego, Marszałka Województwa Wielkopolskiego.

Pismem sporządzonym dnia 01 czerwca 2017 r. z powołaniem na treść art. 17 pkt 6b upzp Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu mpzp do: Wojewody Wielkopolskiego, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Zarządu Powiatu Poznańskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska, Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu.

Uzgodnień projektu dokonał Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Zarząd Dróg Powiatowych, Starosta Poznański, Zarząd Powiatu i Zarząd Województwa Wielkopolskiego, który uzgodnienia dokonał pod warunkiem pozytywnego zaopiniowania przez organ administracji geologicznej. W tym zakresie należy zauważyć, że jakkolwiek w toku procedury planistycznej zwrócono się do Starosty Poznańskiego z wnioskiem o zaopiniowanie, to organ pozytywnie zaopiniował plan w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas ziemnych i w zakresie udokumentowanych zasobów złóż kopalin i wód podziemnych. W postanowieniu opiniującym z dnia 19 czerwca 2017 r. organ ten wskazał, że teren objęty granicami opracowania zlokalizowany jest w granicach obszaru zasobowego ujęcia wód termalnych Tarnowo Podgórne GT-1 i właściwym organem administracji geologicznej w sprawach dotyczących ujęcia wód termalnych jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Stanowisko Starosty znajduje oparcie w przepisach prawa, bowiem w myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2017, poz. 2126 – dalej jako: PGG) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 tego przepisu. Starostę uznano za właściwego do spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych (art. 161 ust. 2 pkt 1 PGG). Własnością górniczą ustawodawca objął złoża kopalin przewidziane w art. 10 ust 1 PGG, a także zgodnie z art. 10 ust. 2 PGG złoża wód termalnych. To oznacza, że ciążącym na Radzie Gminy Dopiewo obowiązkiem było zwrócenie się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako właściwego organu administracji geologicznej o opinię, o której mowa w art. 17 pkt 6) lita tiret czwarte upup. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że wody termalne są kopalinami, o czym stanowi art. 5 ust. 1 PGG. Starosta jednoznacznie wskazał w postanowieniu opiniującym, że pozytywne uzgodnienie dotyczy złóż kopalin i zasobów wód podziemnych dla których właściwym organem jest starosta. Analiza tabeli zawierającej, jak i przekazanych zwrotek wskazuje, że do marszałka Województwa Wielkopolskiego zwrócono się pismem które doręczono w dniu 06 czerwca 2017 r. i organ ten w zakreślonym terminie nie zajął stanowiska, co oznacza, że uzgodnienie nastąpiło w trybie art. 25 ust. 2 upzp. Wojewoda Wielkopolski uzgodnienia dokonał w trybie art. 25 ust. 2 upzp, a wniosek o uzgodnienie doręczono mu 08 czerwca 2017 r.

W maju 2017 r. sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko, spełniająca wymagania art. 51 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia.

Stosownie do art. 17 pkt 10 upzp uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O wyłożeniu projektu Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza dodatek regionalny Poznań z dnia 13 lipca 2017 r.) oraz w drodze obwieszczenia o wyłożeniu planu miejscowego. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 03 sierpnia 2017 r. o godz. 10.00 określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Gminy Dopiewo, ul. Leśna 1c. Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 25 sierpnia 2017 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od 21 lipca 2017 r. do 11 sierpnia 2017 r. Obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 13 lipca 2017 r. do 25 sierpnia 2017 r. .

Do publicznej dyskusji doszło w dniu 03 sierpnia 2017 r., a do projektu nie wniesiono uwag (k.196).

Dnia 25 września 2017 r. Rady Gminy Dopiewo podjęła uchwałę nr XXXIV/434/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dopiewo w rejonie ulic Wiśniowej i Bukowskiej

W treści zaskarżonej Uchwały w jej § 3 określono przeznaczenie terenów w skazując, że plan obejmuje teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku symbolem "PU" (pkt 1). W treści Uchwały uregulowano zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem "P/U" (§ 9 ust. 1). Na załączniku graficznym do uchwały w jej legendzie zamieszczono symbol "PU" opisany jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej. Podkreślić trzeba, że kwestia rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzna, w okolicznościach badanej sprawy jest bezsporna. Należy też zauważyć, że jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie określa się - obowiązkowo - zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: "rozporządzeniem "), zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Kwestią bezsporną pozostaje fakt, że określenie tych parametrów było obowiązkiem Rady Gminy Dopiewo również w odniesieniu do trenów oznaczonych symbolem "PU". Nie ulega również wątpliwości, że stosowne wskaźniki określono ale w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "P/U". Ta wada, ma w ocenie Sądu istotne znacznie w okolicznościach badanej sprawy, kiedy uchwała zarówno w części graficznej, jak i tekstowej posługuje się symbolem "PU", a nie jak wskazano w § 9 ust. 1 uchwały "P/U", którym to symbolem posłużono się dla zdefiniowania parametrów, dla obszarów o przeznaczeniu opisanym w sposób tożsamy jak w przypadku terenów oznaczonych symbolem "PU". Jednocześnie jednak, na części graficznej wytyczono wyłącznie obszar oznaczony symbolem "PU". Podkreślić trzeba, że stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające - jednoznaczne - powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Nie może również budzić wątpliwości fakt, że to część tekstowa planu zawiera normy prawne, a rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r. sygn. II OSK 1795/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że część tekstowa zaskarżonej Uchwały reguluje zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem "P/U". Nie ulega również wątpliwości, że wbrew wymogom § 8 ust. 2 rozporządzenia posłużenie się przez Radę Gminy Dopiewo w części tekstowej symbolami "PU" oraz "P/U" uniemożliwia jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego tekstem. Nie jest, bowiem jasne, czy postanowienia § 9 Uchwały – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – w istocie dotyczą obszaru "PU", czy też intencją prawodawcy lokalnego było określenie zasad kształtowania zabudowy dla innych terenów, które oznaczono symbolem "P/U". Wskazana wada uchwały, w ocenie Sądu powoduje stan niepożądanej niepewności prawnej co do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "PU". Sąd podziela przy tym pogląd, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2106/15, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 15 ust. 1 upzp określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Nie ulega wątpliwości Sądu, że plan musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Nie może jednak budzić wątpliwości fakt, że jeżeli już na terenie objętym planem wystąpią okoliczności uwzględnienia obligatoryjnych ustaleń, o których mowa w art. 15 upzp, to nastąpić to musi w sposób prawem przepisany. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp obowiązek określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, stanowią element obligatoryjny planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności samego § 9 Uchwały oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, która tak ja ma to miejsce aktualnie nie określa zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu "PU", który widnieje na rysunku planu. Brak ten w sytuacji gdy obszarem planu objęto w zasadzie głównie teren "PU" oraz graniczący z tym teren pas zieleni izolacyjnej, oznaczonej symbole "Zl" i pas terenu drogi publicznej "KDD" ma kluczowe znaczenie dla obowiązywania całego planu. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji odpowiedzi na skargę, co do sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a rysunkową planu, iż doszło do oczywistej omyłki pisarskiej – należy wskazać, że w judykaturze nie budzi wątpliwości fakt, że nawet oczywiste omyłki planu, wymagają zmiany w trybie przewidzianym dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 05 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2660/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadny jest nadto w ocenie Sądu również drugi podniesiony przez Wojewodę zarzut. W ocenie Sądu trafnie Wojewoda powiązał zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, z późn. zm.; zwaną dalej "ustawą zmieniającą"). Mocą ustawy zmieniającej do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po art. 37, dodano przepisy art. 37a–art. 37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c upzp) – zwanej potocznie "uchwałą reklamową" – szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b upzp), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e upzp). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 upzp) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 upzp), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 upzp). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 upzp). Natomiast w odniesieniu do szyldów określa się w uchwale zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 upzp). Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 upzp uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych – nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały – z tym że zarazem może ona:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

Jednocześnie mocą ustawy zmieniającej, z dniem 11 września 2015 r.:

– w art. 15 ust. 3 upzp uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";

– do art. 15 ust. 2 upzp., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".

Ustawa zmieniająca zawiera we wskazanym zakresie również przepisy przejściowe – art. 12 ust. 1–3 – w następującym brzmieniu:

"1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.

2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7 [tj. upzp. – uw. Sądu], w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w piśmiennictwie (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12), jak i w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 339/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a upzp (tak A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Podkreślić należy, że taki wybór miejsca regulacji – mpzp. albo uchwała reklamowa – nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, a więc gdy procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy.

Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej doszło, co bezsporne, już po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (bo 21 marca 2016 r., kiedy to Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XVII/238/16 w sprawie przestąpienia do sporządzenia przedmiotowego mpzp), to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów upzp. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu – czyli w szczególności z dodanym art. 37a i nast. upzp oraz bez uchylonego art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp.

W ocenie Sądu istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Należy wyrazić pogląd, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a upzp z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej (zob. wyrok WSA z 08.11.2017 r., II SA/Wr 586/17, CBOSA) – co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji kwestie przewidziane do uregulowania w ww. uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 upzp. – choć niewątpliwe wiążą się z kształtowaniem krajobrazu w potocznym znaczeniu – nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3a upzp. (por. wyrok WSA z 19.10.2017 r., II SA/Wr 595/17, CBOSA). Tożsamości obu pojęć przeczy wzgląd na jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, zwanej zakazem wykładni synonimicznej, zgodnie z którym to zakazem nie można różnym zwrotom ustawowym nadawać tego samego znaczenia. Z kolei przeciwko uznaniu, iż zagadnienia, o których mowa w art. 37a ust. 1 upzp, zawierają się w bardziej ogólnym pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu" w znaczeniu przyjętym w art. 15 ust. 2 pkt 3a upzp, przemawia – oprócz argumentów już wyżej podniesionych – także i to, że nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy zamiaru, aby zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania w odrębnej uchwale (reklamowej), podejmowanej w szczególnej procedurze, o charakterze fakultatywnym, stanowiły jednocześnie materię planistyczną, i to o charakterze obligatoryjnym.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Gminy, zamieszczając w § 6 Uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym Planem miejscowym obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 upzp. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia mpzp. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp.

Tym samym również w tym zakresie skarga okazała się zasadna.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).