Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 344/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 października 2016 r., nr XXIII/182/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny w rejonie ul. Głowackiego w Tczewie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] w T., 2. zasądza od Rady Miejskiej w Tczewie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 1277 zł (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XXIII/182/2016 z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny w rejonie ul. [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 11 stycznia 2017 r., poz. 120).

Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 10 marca 2017 r. skarżący, będący właścicielem działki nr [.] położonej w T., zwrócił się do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale poprzez przywrócenie dla terenu działki nr [..] dotychczasowego przeznaczenia i ujęcie jej w planie w strefie MW.03.2, z którą to strefą działka ta graniczy. Skarżący wskazał, że do czasu uchwalenia ww. uchwały, należąca do niego działka nr [..] przeznaczona była pod budownictwo jedno i wielorodzinne a dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana jej przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe z jednym lub dwoma lokalami mieszkalnymi jest dla niego niekorzystna. Zmian ta powoduje zmniejszenie jego praw i powoduje powstanie straty. Skarżący podkreślił, że zmiana przeznaczenia działki nie została dokonana ani na jego wniosek, ani na wniosek urbanistów ale na wniosek właścicieli działek sąsiednich o nr [..] i [..], mimo, że dotyczy jego działki. Skarżący dodał, że uchwalenie tej zmiany budzi jego zdziwienie, ponieważ działki nr: [..]-[..] położone są w sąsiedztwie działki nr [..], gdzie jest wybudowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponadto działki nr [..] i [..] graniczą ze strefą MW.03.02 obecnego planu, przeznaczoną pod budownictwo wielorodzinne i brak jest naturalnej granicy pomiędzy tymi strefami, która uzasadniałaby różne ich przeznaczenie.

Uchwałą nr XXVIII/245/2017 z dnia 30 marca 2017 r. Rada Miejska odmówiła uwzględnienia złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na konieczność dokonania zmian w zakresie układu drogowego. Rada wyjaśniła, że w toku podjętej procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwała Rady Miejskiej nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. właściciele nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi w obrębie jednostki urbanistycznej 03.MN wnieśli o zmianę przeznaczenia tego terenu poprzez rozdzielenie od budownictwa jednorodzinnego budownictwa wielorodzinnego w celu uporządkowania zabudowy. W jednostce tej, jako podstawowe przeznaczenie, wskazano bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną i wyznaczono rezerwę terenu - jako wydzielenie wewnętrzne w jednostce 03MN, teren 1.2.KW.X dla dojazdu o szerokości 12,5 m w liniach rozgraniczających. Przeprowadzona, również przez urbanistę, analiza terenu uprawniała do uznania żądanej zmiany za zasadną. Z punktu widzenia warunków zamieszkania i użytkowania własnej nieruchomości, mieszanie zabudowy - zarówno dla użytkowników jednorodzinnego, jak i wielorodzinnego budownictwa, może być bowiem uciążliwe. Obecny stan zainwestowania również wskazuje na zasadność rozdzielenia funkcji. Ukształtowanie nowo stworzonych jednostek MU.03.01 i MW.03.02 wykonano w oparciu o kameralne otoczenie wewnętrznego dojazdu, określonego w zmienionym planie symbolem KWD.46. Rozdział funkcji poprzez naturalne granice zwiększyłby efektywność takiego zabiegu, niemniej jednak dokonano podziału funkcji w najbardziej optymalny sposób w danym terenie, w dużej części już zainwestowanym. Projekt planu był oceniany przez specjalistów współpracujących z Prezydentem Miasta na posiedzeniu w dniu 17 marca 2016 r. w ramach Miejskiej Komisji Urbanistyczno

– Architektonicznej. Wnioskujący miał przy tym sposobność powzięcia wiedzy o zamiarach organu gminy co do planowanych zmian w planie, wnoszenia wniosków i udziału w debacie publicznej.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podnosząc, że wydana został ona z naruszeniem:

- art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w brzemieniu obowiązującym przed 26 października 2016 r. - poprzez pozbawienie skarżącego praw uprzednio nabytych na podstawie cytowanego powyżej prawa miejscowego w postaci uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 27 i art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmian, które nie były objęte zawiadomieniem o rozpoczęciu prac związanych ze zmianą planu;

- art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wprowadzenie zmiany sprzecznej ze studium zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, które nie wykluczało możliwości mieszania obu stref budownictwa a nie wprowadzało sztywnych ram oddzielających jeden rodzaj budownictwa od drugiego;

- art. 140 Kodeksu cywilnego - poprzez poprawę jakości życia właścicieli sąsiednich działek kosztem uprawnień właścicielskich skarżącego;

- art. 9 i art. 10 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Radę Miejską faktu wskazania przez skarżącego podstawy prawnej naruszenia prawa w postaci konkretnego zapisu planu miejscowego, który został naruszony poprzez jego zmianę;

- art. 9 i art. 10 k.p.a. – poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu stanowiska Rady czyjej poprawy warunków życia dotyczyła zmiana; pominięcie faktu, że dookreślenie obszarów budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego już nastąpiło uprzednio a teraz wyłącznie nastąpiło przesunięcie granic, kosztem posiadanych dotychczas praw przez skarżącego; zaniechanie podania na czym polega optymalny sposób dokonanej zmiany i to w sytuacji, kiedy na terenie zostały poczynione inwestycje.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący przytoczył argumenty uprzednio podniesione w wystosowanym do Rady Miejskiej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo podkreślił, że Rada nie dokonała kwestionowanej zmiany planu dla szerszej grupy osób, interesu publicznego – lecz dla partykularnego interesu właścicieli innych nieruchomości, zaś skarżący został pozbawiony praw uprzednio nabytych. Dodał, że w związku z dokonaną zmianą planu nastąpił paraliż działań inwestycyjnych jego firmy. Firma nie posiada bowiem środków finansowych na zakup nowych terenów inwestycyjnych a prowadzenie budowy według zmienionych parametrów nie jest ekonomicznie opłacalne. Skarżący podkreślił ponadto, że ogłoszenie o rozpoczęciu procedury zmiany planu nastąpiło w związku z koniecznością dokonania zmian w zakresie układu drogowego a nie w związku z koniecznością dokonania rozgraniczenia stref budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego od wielorodzinnego. Zakres zmian podany w ogłoszeniu nie uzasadniał zatem, w ocenie skarżącego, jego udziału w pracach nad zmianą planu. Skarżący zauważył także, że studium zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru nie wyklucza możliwości mieszania obu stref budownictwa i nie wprowadza sztywnych ram oddzielających jeden rodzaj budownictwa od drugiego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 2 sierpnia 2017 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. działki nr [..] i podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki znajdują się budynki wielomieszkaniowe - w szczególności budynek wielomieszkaniowy znajduje się na działce zlokalizowanej po drugiej stronie ulicy, oznaczonej symbolem w planie KDD.09, jak również wielomieszkaniowy budynek zlokalizowany jest na dwóch działkach nr [..] i [..].

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga A. K. spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania przez Sąd w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; w skrócie jako "u.s.g."), z uwzględnieniem, stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), jego brzmienia przed 1 czerwca 2017 r.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżący, pismem z dnia 10 marca 2017 r., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XXIII/182/2016 z dnia 27 października 2016 r. poprzez przywrócenie dla terenu działki nr [..] dotychczasowego przeznaczenia i ujęcie jej w planie w strefie MW.03.2, z którą to strefą działka graniczy. Uchwałą nr XXVIII/245/2017 z dnia 30 marca 2017 r. Rada Miejska odmówiła uwzględnienia wystosowanego przez skarżącego wezwania. Odpis tej uchwały skarżący otrzymał 7 kwietnia 2017 roku, a 4 maja 2017 r. skarżący złożył w niniejszej sprawie skargę do Sądu.

Co więcej, skarżący wykazał, że ustalenia skarżonego planu miejscowego - odnoszące się do terenu działki nr [..], dotyczą jego interesu prawnego i ten interes prawny naruszają.

Skarżący jest właścicielem działki nr [..] i działka ta położona jest na terenie objętym ustaleniami skarżonego planu a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196).

Sąd uznał też, że ustalenia skarżonego planu miejscowego odnoszące się do terenu działki nr [..], naruszają interes prawny skarżącego. Zgodnie bowiem z zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej nr XXIII/182/2016z dnia 27 października 2016 r. działka skarżącego znalazła się w karcie terenu MU.03.01 o powierzchni 1,42 ha. Teren ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo – usługową za wyjątkiem lokalizacji budynków usługowych, których nie dopuszcza się na terenie MU.03.1. Jako zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania tego terenu ustalono m.in.: dopuszczalna wysokość do 12,0 m; do 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe); budynki o innej funkcji zlokalizowane na tej samej działce budowlanej, co budynek mieszkalny lub mieszkalno – usługowy nie mogą być od niego wyższe; powierzchnia zabudowy – maksymalna 30% powierzchni terenu objętego inwestycją; intensywność zabudowy – minimalna - nie ustala się, maksymalna - do 1,0; powierzchnia biologicznie czynna – minimum 40% powierzchni terenu objętego inwestycją.

Takie ustalenia planu miejscowego niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Są to przy tym ustalenie mniej korzystne, niż zasady kształtowania zabudowy ustalone dla tej działki obowiązującą dotąd na tym terenie uchwałą Rady Miejskiej nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. ("Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy G., pomiędzy droga nr 1 na południe od osiedla G. I i II" zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r.; Dz. Urz. Woj. Pom. z 16 grudnia 2003 r. nr 162, poz. 3355), z której wynikało, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MM.03, a więc przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, z możliwością przeznaczenia pomieszczeń na lokale użytkowe. Jako zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu ustalono w nim dla tego terenu m.in.: maksymalną wysokość zabudowy - 12,5 m; maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze) – 4.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; w skrócie jako "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, a standardy dokumentacji określa - wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego a skończywszy na jego uchwaleniu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gmina zobligowana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym też wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu.

W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Odnosząc się do zasady proporcjonalności, zwanej też zakazem nadmiernej ingerencji, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Natomiast zasadę równości należy pojmować jako nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych oraz dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, s. 270 i n.).

Prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1). Jednak nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze względu na to, że z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, każdy posiada prawo

- w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony - z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga zatem bezwzględnie wykazania, że gmina - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu stanowiącego jego własność terenu i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić czy to w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności, czy też wynikać z materiałów planistycznych w taki sposób, by odnaleźć argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Władcze decydowanie o zagospodarowaniu terenu, jak to już wykazano powyżej, musi bowiem uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (art. 32 i 33 Konstytucji).

Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych w stosunku do terenu działki skarżącego nr [..] doprowadziła do wniosku, że Rada Miejska w T. uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego.

Niewątpliwie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Teren działki skarżącego, zgodnie z zapisami skarżonego planu, znalazł się w karcie terenu oznaczonej symbolem MU.03.1, który przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo – usługową za wyjątkiem lokalizacji budynków usługowych, ze wskazaniem, że: "dopuszcza się wysokość zabudowy do 12,0 m lub do 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), budynki o innej funkcji zlokalizowane na tej samej działce budowlanej, co budynek mieszkalny lub mieszkalno – usługowy nie mogą być od niego wyższe; powierzchnia zabudowy: maksymalna 30% powierzchni terenu objętego inwestycją; intensywność zabudowy: minimalna – nie ustala się; maksymalna do 1,0; powierzchnia biologicznie czynna: minimum 40% powierzchni terenu objętego inwestycją".

Przedstawione w materiale planistycznym oraz w pozostałych aktach sprawy przez Radę Miejską w T. argumenty, mające przemawiać za wprowadzeniem takiego ograniczenia zabudowy dla terenu MU.03.1, nie stanowią – w ocenie Sądu, racjonalnego uzasadnienia tego rozwiązania, istotnie ograniczającego prawo własności skarżącego.

Zauważyć bowiem należy, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, działka skarżącego - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy G., pomiędzy drogą nr 1 na południe od osiedla G.I i II a południową granicą miasta w T., znajdowała się na terenie oznaczonym NM.03, dla którego ustalono przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe zarówno jednorodzinne, jak i wielorodzinne - ze wskazaniem, że ustala się maksymalną ilość 4 kondygnacji naziemnych zabudowy (w tym poddasze), maksymalną wysokość zabudowy jako 12,5 m oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 0,8. Zaskarżona uchwała wydzieliła z tej jednostki planistycznej MM.03 jednostkę MU.03.1, wprowadzając dla niej przedstawione powyżej ograniczenia zabudowy, w szczególności wyłączając możliwość zabudowy wielorodzinnej, i jednocześnie pozostawiała dla reszty tej jednostki planistycznej możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (teren MW.03.2).

Jak wynika z akt planistycznych Rada Miejska, wprowadzając dla terenu MU.03.1 ograniczenie co do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. wyłączając na tym terenie możliwość takiej zabudowy, działała jedynie na wniosek właściciela działki nr [..] Ł. L. (tylko ten wniosek jest w aktach planistycznych i został złożony w toku procedury planistycznej). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada powołała się dodatkowo na wcześniejszy wniosek tego właściciela działki objętej omawianą zmianą oraz wniosek R. Z. (działka nr [..]), wskazała bowiem, że zmiany dokonała na wniosek Ł. L. i R. Z. z 21 czerwca 2012 roku – dotyczący działek nr [..] i [..] (brak go w aktach planistycznych), a także powołała się na wniosek Ł. L. z 21 marca 2014 roku - działka nr [..] (wniosek w aktach planistycznych). Rada nie zawarła natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jakichkolwiek rozważań, które mogłyby świadczyć o tym, że wprowadzając przedmiotowe ograniczenie wzięła pod uwagę i rozważyła także interesy innych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na wyodrębnionym terenie MU.03.1.

W ocenie Sądu, zarówno w toku procedury planistycznej, jak i postępowania sądowego, Rada nie wykazała także żadnego innego powodu, niezależnego od interesu prywatnego właścicieli dwóch działek zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem MU.03.1, którzy chcieli wprowadzić na tym terenie tylko zabudowę jednorodzinną, który mógłby uzasadniać wprowadzone na terenie działki skarżącego istotne ograniczenie jego prawa własności. W szczególności, jak słusznie zarzuca skarżący, uzasadnienia takiego nie stanowi przywoływana przez Radę poprawa warunków życia (jak należy rozumieć – Ł.L. i R. Z.), skoro dokonywana jest ona kosztem uprawnień właścicielskich skarżącego. Skarżący słusznie wskazywał też, że pomiędzy dwoma wyodrębnionymi na dotychczasowym terenie MM.03 strefami – zabudowy jednorodzinnej (MU.03.1) i zabudowy wielorodzinnej (MW.03.2) – co przyznała Rada, nie ma żadnej wyraźnej naturalnej granicy, a nadto – na co należy zwrócić szczególną uwagę, w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego i działek wnioskodawców istniała już w chwili uchwalania planu także zrealizowana zabudowa wielorodzinna (np. budynek wielomieszkaniowy zlokalizowany na działce znajdującej się naprzeciwko działki skarżącego, po drugiej stronie ulicy oznaczonej symbolem w planie KDD.09, a także budynek na działce nr [..]).

Zauważyć też należy, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr X/71/2015 z dnia 24 września 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny w rejonie ul. G. w T. wskazywała, że "zmiana planu dotyczyć będzie przebiegu ulicy N., weryfikacji ustaleń dla tej ulicy, wprowadzenia lokalizacji nowej ulicy łączącej teren dawnego poligonu z terenem objętym niniejszym planem oraz rozpatrzenia ewentualnych wniosków", słusznie zatem skarżący wskazywał, że mógł nie spodziewać się, iż w wyniku tej zmiany dojdzie do istotnego ograniczenia możliwości zabudowy na jego terenie. Podkreślić również trzeba, że wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego jest jedynie uprawnieniem osoby, której interesu prawnego dotyczą zamierzone regulacje. Nie jest to bynajmniej obowiązek, którego uchybienie powodowałoby wygaśnięcie możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące możliwą podstawę wniesienia uwagi, w ramach skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego skutku nie sposób odczytać z jakiegokolwiek przepisu prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Sąd uznał, że Rada Miejska, nie uzasadniając szczegółowo podjętych rozwiązań planistycznych względem działki skarżącego, dopuściła się istotnego naruszenia władztwa planistycznego, a to stanowi z kolei istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak słusznie wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09 (wyrok dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzasadnia co do zasady tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe, co ma miejsce w tej sprawie w odniesieniu do działki skarżącego.

Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby pozostałe podniesione w skardze zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. To, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." nie wyklucza możliwości mieszania obu stref budownictwa, a także nie wprowadza sztywnych ram oddzielających jeden rodzaj budownictwa od drugiego, nie oznacza, że Studium – jak zarzuca skarżący, wyklucza możliwość rozdzielania tych stref. Niezasadnie także skarżący podnosił zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uchwalanie planów miejscowych nie jest regulowane tymi przepisami. Zakres stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) został określony w art. 1 i art. 2 tego aktu, z których wynika, że nie ma on zastosowania podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Jedynie na podstawie szczególnego przepisu, mianowicie art. 24 ust. 1 u.p.z.p., dopuszczono odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. do uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten tym samym potwierdza, że w pozostałym zakresie do uchwalania planu miejscowego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1827/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

- na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; w skrócie jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki skarżącego.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, określając je na kwotę 1277 zł, obejmującą 300 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 977 zł (960 zł – wynagrodzenie pełnomocnika /radcy prawnego/, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa procesowego).

Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego, związany z czynnościami podjętymi w sprawie, w tym udział pełnomocnika skarżącego w rozprawie.