Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2073/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 2, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] spółki jawnej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 235/17 w sprawie ze skargi [A.] spółki jawnej z siedzibą w G. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] spółki jawnej z siedzibą w G. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. I SA/Gd 235/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca, wnioskodawca lub strona), która złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie systemu zarządzania przedsiębiorstwem w celu poprawy efektywności w firmie [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Oś priorytetowa 02. Przedsiębiorstwa, Działanie 02.02 Inwestycje profilowane, Poddziałanie 02.02.01. Inwestycje profilowane – wsparcie dotacyjne.

Z uzasadnienia wyroku i akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu oceny skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2016 r., że na etapie oceny strategicznej jej projekt nie został wybrany do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum procentowego. Projekt uzyskał 40 pkt na 87,5 pkt możliwych do uzyskania.

Nie zgadzając się z powyższą informacją w przedmiocie oceny projektu, skarżąca złożyła protest od negatywnej oceny projektu w zakresie następujących kryteriów:

1. kryterium A2 – Potrzeba realizacji projektu,

2. kryterium A4 – Oddziaływanie projektu,

3. kryterium B2 – Komplementarność projektu.

W odniesieniu do kryterium A2 skarżąca zanegowała opinię, że przedmiotowy projekt w niewielkim stopniu wpłynie na zwiększenie zdolności firmy do rozwijania nowych/doskonalenia już będących w ofercie produktów/usług oraz poprawę potencjału konkurencyjnego. Podkreśliła, iż wdrożenie systemu ERP odpowiada zdiagnozowanym potrzebom wskazanym we wniosku o dofinansowanie i wskazała na ponadprzeciętny potencjał konkurencyjny, a co za tym idzie zdolność do rozwijania nowych oraz doskonalenia produktów będących już w ofercie firmy.

Co do kryterium A4 strona nie zgodziła się z opinią, iż projekt nie przyczynia się do wprowadzenia nowej oferty produktów oraz że inwestycja nie ma bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty. Jej zdaniem, projekt przyczynia się do wejścia na rynki zagraniczne z dotychczasową ofertą produktów/ usług oraz do wprowadzenia na te rynki nowych produktów.

Skarżąca przez ostatnie lata zwiększała swoją pozycję na rynku poprzez cykliczne wprowadzanie nowych oraz udoskonalanie będących w ofercie produktów. Za wzrostem oferty produktowej rosła ilość klientów zarówno w Polsce jak i za granicą. Obecnie wykorzystywane systemy informatyczne nie są już wystarczająco wydajne, a co się z tym wiąże, pojawia się brak możliwości wprowadzenia nowych produktów oraz udoskonalenia obecnych z zachowaniem europejskiego standardu. Jednocześnie skarżąca planowała wdrożyć nowe innowacyjne produkty, ale żeby tego dokonać konieczne było użycie odpowiedniego narzędzia informatycznego klasy ERP.

W zakresie kryterium B2 skarżąca wskazała, że wnioskowany projekt jest silnie powiązany z projektami zrealizowanymi w firmie. Realizacja projektów związanych z wprowadzaniem do oferty nowej grupy produktów czy projekty polegające na uczestnictwie w międzynarodowych targach branżowych są elementem strategii i warunkują się wzajemnie gwarantując konkurencyjność i zysk. Sukces projektów związanych z produkcją nowego, często innowacyjnego urządzenia nie zostałby osiągnięty bez wsparcia projektów miękkich związanych z promocją przedmiotowego produktu. Skarżąca w swojej działalności przeprowadziła wiele takich projektów, większość finansowanych ze środków własnych. Wskazała przy tym na projekty finansowane ze środków UE, których rezultaty są obecne w portfolio skarżącej i które przyczyniają się do wzrostu zysków w firmie.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu.

W odniesieniu do kryterium A2 podkreślił, że członkowie Komisji Oceny Projektów (KOP) uznali, że potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, jednak w niewielkim stopniu wpłynie na zwiększenie zdolności wnioskodawcy do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawę jego potencjału konkurencyjnego; wydatki przedstawione w projekcie nie mają bezpośredniego związku z kreowaniem i doskonaleniem oferowanych produktów. W związku z tym projekt uzyskał 5 pkt na 10 pkt możliwych.

Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej głównym celem przedmiotowego projektu jest zwiększenie efektywności działania firmy poprzez wdrożenie systemu klasy ERP, na który składają się cele szczegółowe: obniżenie kosztów bieżącej działalności, redukcja zapasów magazynowych, wzrost wydajności produkcji, obniżenie kosztów w sferze nieprodukcyjnej, bieżące monitorowanie stanu finansów, wzrost jakości obsługi klientów. Wydatki zaplanowane w projekcie związane są z zakupem wartości niematerialnych i prawnych, usługami szkoleniowymi oraz zakupem wyposażenia, maszyn i urządzeń. Ponadto, zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązania przyczyniające się do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawę jego potencjału konkurencyjnego; oparte są na zintegrowanym systemie zarządzania firmą (ERP), co jest rozwiązaniem obecnie występującym na rynku. W związku z tym, w projekcie wykazano, że w wyniku wdrożenia projektu poprawi się potencjał konkurencyjny wnioskodawcy. Nie wykazano jednak, że będzie to ponadprzeciętny potencjał, tj. będzie on wykraczał poza rozwiązania obecnie dostępne na rynku. Na tej podstawie, oraz na podstawie wydatków zaplanowanych w projekcie, należy przyznać rację członkom KOP, że w projekcie niewystarczająco wykazano zdolności do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawy jego potencjału konkurencyjnego. W związku z tym podtrzymano punktację w tym kryterium.

W zakresie kryterium A4 członkowie KOP uznali, że projekt nie przyczynia się do wprowadzenia nowej oferty produktów, przedmiotowa inwestycja nie ma również bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty. W związku z tym projekt uzyskał 0 pkt na 15 pkt możliwych.

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej oraz po zapoznaniu się z argumentacją wnioskodawcy podtrzymano punktację w tym kryterium. Głównym celem projektu jest wdrożenie w firmie wnioskodawcy zintegrowanego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. W wyniku realizacji projektu nie zostaną wprowadzone do oferty żadne nowe produkty. Ponadto, wdrożenie w firmie zintegrowanego systemu do zarządzania przedsiębiorstwem w głównej mierze ma przyczynić się do redukcji materiało- i energochłonności procesów produkcyjnych, gromadzenia wszystkich danych dotyczących bieżącej działalności i przekształcania ich w wiedzę niezbędną do podejmowania trafnych decyzji biznesowych. W związku z tym podzielono opinię członków KOP, że przedmiotowa inwestycja nie ma bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty wnioskodawcy.

Co do kryterium B2, członkowie KOP uznali, że projekt jest powiązany z projektem/projektami zrealizowanymi, w trakcie realizacji lub które uzyskały decyzję o finansowaniu w taki sposób, że ich rezultaty wzmacniają się wzajemnie. W związku z tym przyznali 5 pkt na 10 pkt możliwych.

Wnioskodawca zarówno w dokumentacji aplikacyjnej jak i proteście opisał wiele projektów i przedsięwzięć, które jego zdaniem są komplementarne z przedmiotowym projektem. Na tej podstawie członkowie KOP stwierdzili, że rezultaty przedsięwzięć/projektów już zrealizowanych przez wnioskodawcę wzmacniają rezultaty przedmiotowego projektu. Podkreślono przy tym, że zarówno projekty, których rezultatem było wprowadzenie do oferty wnioskodawcy nowych produktów jak i projekty promujące ww. produkty nie warunkują realizacji przedmiotowego projektu. Wdrożenie systemu ERP ma na celu poprawę zarządzania firmą, zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że gdyby nie realizacja projektów polegających na wprowadzeniu do oferty nowych produktów bądź ich promocja, wnioskodawca nie mógłby wdrożyć systemu zarządzania firmą. W związku z tym podtrzymano punktację przyznaną w tym kryterium przez członków KOP.

W związku z negatywnym rozpatrzeniem protestu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

a) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146), zwanej dalej jako: "ustawa wdrożeniowa", poprzez jego niezastosowanie i dokonania oceny w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny;

b) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny z wybiórczym zastosowaniem kryteriów oceny, podczas gdy owe kryteria literalnie wskazują alternatywne tj.: mogące występować niezależnie od siebie, obszary oddziaływania zamierzenia na funkcjonowanie podmiotów ubiegających się o dofinansowanie;

c) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (załącznikiem nr 2 do uchwały nr 1372/201/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2016 r.) polegającym na niewłaściwym zastosowaniu kryteriów oceny wniosku w efekcie ich wybiórczego odniesienia do wniosku skarżącego oraz w wyniku nieuwzględnienia alternatywnych obszarów oddziaływania zamierzenia na rozwój wnioskującego podmiotu.

Dodatkowo wskazano, że do naruszenia prawa przez organ doszło również w wyniku niewłaściwej oceny wniosku pod kątem kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu przyjętego uchwałą nr 1379/201/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2016 r.

W związku z powyższymi naruszeniami skarżąca wniosła o przekazanie sprawy organowi w celu ponownego jej rozpatrzenia.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi skarżąca wskazała, że organ dokonał nieprawidłowej oceny projektu i bezpodstawnie oddalił protest. Organ rozpatrując wniosek nie kierował się wytycznymi w zakresie jego weryfikacji w sposób jasny i czytelny, ale także w sposób zapewniający jednakowe traktowanie wnioskujących.

Odwołując się do wytycznych wskazanych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 z dnia 29 grudnia 2016 roku, skarżąca podkreśliła, że dyrektywy oceny wniosków wskazują, iż dofinansowanie może być udzielone nie jedynie w celu wprowadzenia na rynek nowego produktu – co ponad usprawiedliwioną miarę akcentuje organ w odpowiedzi na protest – ale również w celu usprawnienia świadczenia usług. Ten aspekt działalności przedsiębiorstwa w kontekście możliwości uzyskania dofinansowania zawarty został w kryteriach wyboru wniosków.

W kontekście powyższego niezrozumienie budzi stanowisko organu, wedle którego wdrożenie systemu zarządzania przedsiębiorstwem nie znajduje przełożenia na jego efektywność i konkurencyjność, a także na możliwość rozwijania świadczonych usług. Istotą wdrożenia tak zaawansowanego narzędzia, jakim jest program do zarządzania przedsiębiorstwem o klasie ERP jest skierowanie przedsiębiorstwa na tory najwyższej z dostępnych metod zarządzania firmą.

Zdaniem skarżącej, oceniając oddziaływanie projektu organ dopuścił się wybiórczego i niekompletnego, przez co niezgodnego z prawem, odwołania się do kryteriów oceny. Organ ograniczył się bowiem do oceny wpływu projektu na wprowadzenie nowych produktów, podczas gdy weryfikacja projektu winna odbywać się również przy uwzględnieniu wpływu wydatku na usługi skarżącej.

Oceniając komplementarność projektu – zdaniem skarżącej – organ naruszył prawo w ten sposób, że odwołał się wybiórczo do kryteriów oceny wskazanych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oraz w kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu przyjętego uchwałą nr 1379/201/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. i przyjął, że miarą oceny wniosku jest fakt uzależnienia możliwość wprowadzenia oprogramowania ERP od wcześniej zrealizowanych programów, podczas gdy zależność taka jest wskazana alternatywnie w wytycznych od oceny wniosków.

W wytycznych wskazano, że nie jedynie wzajemne warunkowanie się projektów pozwala wysoko ocenić wniosek, ale również fakt, że kolejne działania stanowią realizację przyjętego planu działania. Organ w odpowiedzi na protest ograniczył się jedynie do wskazania, że błędne jest w tym zakresie stanowisko skarżącej wskazane we wniosku, ale zaniechał wypowiedzenia się co do twierdzeń skarżącej o konsekwentnym realizowaniu planu rozwój przedsiębiorstwa. Tym samym organ dokonał oceny z wybiórczym zastosowaniem kryteriów.

Podsumowując skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie wszechstronnej oceny wniosku. Akcentując kwestie wpływu wydatku na wdrożenie nowych produktów, powstrzymała się od jednoczesnej analizy wydatku w perspektywie świadczonych usług. Tymczasem wpływ wydatku na świadczone usługi, stanowi równoważną z wpływem na produkt, podstawę oceny wniosku.

Niewątpliwie innowacja i optymalizacja procesu zarządzania, redukcja wydatków i zwiększenie efektywności pracy, znajdują przełożenie na zwiększenie konkurencyjności i możliwość ekspansji na nowe rynki. Organ nie uwzględnił w ocenie wniosku dyrektyw płynących ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, wskazanych na stronach 23-27, z których wynika, że zamierzenia skarżącej mieszczą się w ramach dofinansowania.

Końcowo skarżąca wskazała na przykładowe projekty zakwalifikowane przez organ do dofinansowania, które – jej zdaniem – dotyczyły wydatków analogicznych do wydatków planowanych przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. I SA/Gd 235/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Po przedstawieniu szeregu regulacji ustawy wdrożeniowej (mającej zastosowanie w sprawie oceny przedmiotowego wniosku) Sąd wskazał, że nie jest właściwe odwołanie się przez skarżącą do uchwały nr [...]Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jako wzorca kontroli sądowoadministracyjnej, skoro uchwała została podjęta po sporządzeniu przez Zarząd Województwa [...] informacji z dnia [...] listopada 2016 r. o rozstrzygnięciu konkursu projektów do dofinansowania.

W niniejszej sprawie miał natomiast zastosowanie regulamin konkursu numer RPPM.02.02.01 – IZ.00-22 – 001/16 stanowiący z załącznik do uchwały nr 113/113/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 4 lutego 2016 r. oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, przyjęty uchwałą nr 434/34/15 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 maja 2015 r. ze zmianami. Obowiązująca na potrzeby konkursu wersja została przyjęta uchwałą nr 112/113/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 4 lutego 2016 r.

Jak wynika z przytoczonych regulacji, zdaniem Sądu, celami szczegółowymi działania/poddziałania jest zwiększona zdolność MŚP do rozwijania produktów i usług w tym poprzez zastosowanie innowacji.

Wsparcie powinno posłużyć firmom w przełamywaniu barier rozwojowych i skutkować ich modernizacją w wybranych aspektach, takich jak poprawa ekoefektywności, powiązania międzynarodowe, w tym ekspansja na rynki zewnętrzne, ukierunkowanie na innowacje oraz obszary inteligentnych specjalizacji, pełniejsze wykorzystanie możliwości technologii cyfrowych, a także poprawa efektywności procesów produkcyjnych.

Wspierane będą małe i średnie przedsiębiorstwa, zwłaszcza te dysponujące potencjałem do ekspansji. Finansowane będą przedsięwzięcia inwestycyjne, w tym zmiana procesu produkcyjnego lub sposobu świadczenia usług, zakup maszyn i sprzętu czy rozbudowa zaplecza – umożliwiające istotne poszerzenie rynków zbytu, poszerzenie palety oferowanych produktów lub usług bądź znaczącą poprawę ich jakości.

Wsparcie adresowane będzie do przedsiębiorstw działających w obszarach inteligentnych specjalizacji. Interwencja będzie ukierunkowana także na przedsięwzięcia służące poprawie efektywności przedsiębiorstw dzięki wykorzystaniu technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Wspierane będą również inwestycje i rozwiązania organizacyjne (w tym wdrażanie systemów zarządzania środowiskowego) służące redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych, m.in. dzięki zastosowaniu ekoinnowacji i wykorzystaniu nowych źródeł energii.

Preferowane będą projekty:

1) w zakresie przedsięwzięć wpisujących się w obszary inteligentnych specjalizacji:

a) partnerskie, w tym realizowane w ramach współpracy sieciowej między przedsiębiorstwami,

b) ukierunkowane na zdobywanie nowych rynków, w tym na wzrost aktywności eksportowej,

c) wynikające z Porozumień na rzecz inteligentnych specjalizacji regionu.

2) w zakresie przedsięwzięć dotyczących wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych oraz inwestycji i rozwiązań organizacyjnych służących redukcji wodo-, surowco-, materiało- transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych:

a) wpisujące się w realizację celów Porozumień na rzecz inteligentnych specjalizacji regionu,

b) partnerskie, w tym realizowane w ramach współpracy sieciowej między przedsiębiorstwami,

c) ukierunkowane na zdobywanie nowych rynków, w tym na wzrost aktywności eksportowej.

Skarżąca kwestionowała negatywną ocenę projektu w zakresie kryterium A2 – Potrzeba realizacji projektu. W tym zakresie członkowie KOP uznali, że potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, jednak w niewielkim stopniu wpłynie na zwiększenie zdolności wnioskodawcy do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawę jego potencjału konkurencyjnego – wydatki przedstawione w projekcie nie mają bezpośredniego związku z kreowaniem i doskonaleniem oferowanych produktów. W związku z tym projekt uzyskał 5 pkt na 10 pkt możliwych.

Zgodnie z treścią zgłoszonego wniosku, celem projektu jest zwiększenie efektywności działania firmy poprzez wdrożenie systemu klasy ERP, na który składają się cele szczegółowe: obniżenie kosztów bieżącej działalności, redukcja zapasów magazynowych, wzrost wydajności produkcji, obniżenie kosztów w sferze nieprodukcyjnej, bieżące monitorowanie stanu finansów, wzrost jakości obsługi klientów. Wydatki zaplanowane w projekcie związane są z zakupem wartości niematerialnych i prawnych, usługami szkoleniowymi oraz zakupem wyposażenia, maszyn i urządzeń. Ponadto, zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązania przyczyniające się do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawę jego potencjału konkurencyjnego oparte są na zintegrowanym systemie zarządzania firmą (ERP), co jest rozwiązaniem obecnie występującym na rynku.

System ERP to oprogramowanie dla firm (system aplikacji), którego celem jest zintegrowanie wszystkich procesów zachodzących w organizacji. To zestaw powiązanych ze sobą narzędzi, współdzielących dane, odpowiedzialnych za obsługę najważniejszych sfer działalności przedsiębiorstwa (przede wszystkim związanych z zarządzaniem zasobami finansowymi, materiałowymi i kadrowymi firmy).

W związku z tym nie budzi zastrzeżeń wyrażona w zaskarżonej informacji ocena projektu, w którym wykazano, że w wyniku wdrożenia projektu poprawi się potencjał konkurencyjny wnioskodawcy. Nie wykazano natomiast, że będzie to ponadprzeciętny potencjał tj. będzie on wykraczał poza rozwiązania obecnie dostępne na rynku.

Sąd dostrzegł, iż zgodnie z kryterium strategicznym oceny, najwyżej oceniane są te wnioski, w których potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom i wskazuje na ponadprzeciętny potencjał konkurencyjny zdolność do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług. Zatem ocena wyrażona w zaskarżonej informacji, że w projekcie niewystarczająco wykazano zdolności do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawy jego potencjału konkurencyjnego, nie narusza prawa.

Przechodząc do drugiego kryterium będącego przedmiotem sporu pomiędzy stronami, A4 – Oddziaływanie projektu, członkowie KOP uznali, że projekt nie przyczynia się do wprowadzenia nowej oferty produktów, przedmiotowa inwestycja nie ma również bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty. W związku z tym projekt uzyskał 0 pkt na 15 pkt możliwych.

Zasadniczym kryterium oceny w tym zakresie jest wpływ realizacji projektu na zdobywanie nowych rynków, w tym na wzrost aktywności eksportowej, przy czym nie przyznaje się punktów w sytuacji, gdy projekt nie przyczynia się do wejścia na nowy rynek lub wprowadzenia nowej oferty produktów/usług, bądź też wpływa na wzrost zdolności MŚP do rozwijania produktów i usług oraz ekspansji jedynie w skali regionu, bądź też opis projektu nie pozwala na miarodajną ocenę jego oddziaływania.

Jak wskazano w zaskarżonej informacji, głównym celem projektu jest wdrożenie w firmie wnioskodawcy zintegrowanego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. W wyniku realizacji projektu nie zostaną wprowadzone do oferty żadne nowe produkty. Ponadto, wdrożenie w firmie zintegrowanego systemu do zarządzania przedsiębiorstwem w głównej mierze ma przyczynić się do redukcji materiało- i energochłonności procesów produkcyjnych, gromadzenia wszystkich danych dotyczących bieżącej działalności i przekształcania ich w wiedzę niezbędną do podejmowania trafnych decyzji biznesowych.

W świetle powyższego – zdaniem Sądu – ocena, że przedmiotowa inwestycja nie ma bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty wnioskodawcy, nie narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej ani kryteriów oceny.

Sąd podkreślił, iż właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji.

W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Z tych względów argument skarżącej, iż weryfikacja projektu winna odbywać się również przy uwzględnieniu wpływu wydatku na usługi skarżącej nie mógł mieć wpływu na odmienną ocenę wniosku. We wniosku nie wskazywano tego aspektu działalności skarżącej, w kontekście wpływu realizacji projektu na zdobywanie nowych rynków, w tym na wzrost aktywności eksportowej.

Ostatnią kwestią sporną jest kryterium B2 – Komplementarność projektu. Członkowie KOP uznali, że projekt jest powiązany z projektem/projektami zrealizowanymi, w trakcie realizacji lub które uzyskały decyzję o finansowaniu w taki sposób, że ich rezultaty wzmacniają się wzajemnie. W związku z tym przyznali 5 pkt na 10 pkt możliwych. Niewątpliwie skarżąca opisała wiele projektów i przedsięwzięć, które w jej ocenie są komplementarne z przedmiotowym projektem. Na tej podstawie członkowie KOP stwierdzili, że rezultaty przedsięwzięć/projektów już zrealizowanych przez wnioskodawcę wzmacniają rezultaty przedmiotowego projektu.

Skarżąca argumentowała, że przedmiotowy projekt wykazuje silne powiązanie z przedsięwzięciami/projektami już zrealizowanymi.

Jednak jak słusznie podkreślono w zaskarżonej informacji, zarówno projekty, których rezultatem było wprowadzenie do oferty wnioskodawcy nowych produktów jak i projekty promujące ww. produkty nie warunkują realizacji przedmiotowego projektu. Wdrożenie systemu ERP ma na celu poprawę zarządzania firmą. Organ nie podzielił przy tym stanowiska wnioskodawcy, że gdyby nie realizacja projektów polegających na wprowadzeniu do oferty nowych produktów bądź ich promocja, wnioskodawca nie mógłby wdrożyć systemy zarządzania firmą.

Ocena ta, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń zwłaszcza w świetle kryteriów oceny projektu, gdzie oceniany jest związek projektu z innymi przedsięwzięciami niezależnie od źródła finansowania i podmiotu realizującego (zrealizowanymi, w trakcie realizacji, przesądzonymi co do realizacji w przyszłości), w szczególności z zakresu badawczo-rozwojowych (B+R), oraz stopień, w jakim analizowane projekty i ich rezultaty warunkują lub wzmacniają się nawzajem.

Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Natomiast zadaniem właściwej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej ocena projektu dokonana została zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz z uwzględnieniem kryteriów oceny oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Uwzględniała przy tym stopień wpisywania się projektu w cele, założenia i preferencje określone dla poszczególnych Działań i Poddziałań wynikające z treści Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Przyznana punktacja w zakresie kwestionowanych przez skarżącą kryteriów odpowiada informacjom zawartym we wniosku o dofinansowanie projektu.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł pełnomocnik skarżącej, który wskazując na treść art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a/ ppkt (ii) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny z wybiórczym zastosowaniem – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny z wybiórczym zastosowaniem kryteriów oceny, podczas gdy owe kryteria literalnie wskazują alternatywne, tj.: mogące występować niezależnie od siebie, obszary oddziaływania zamierzenia na funkcjonowanie podmiotów ubiegających się o dofinansowanie;

2) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (załącznikiem do uchwały nr 434/34/15 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 maja 2015 r.) polegającym na niewłaściwym zastosowaniu kryteriów oceny wniosku w efekcie ich wybiórczego odniesienia do wniosku skarżącej oraz w wyniku nieuwzględnienia alternatywnych obszarów oddziaływania zamierzenia na rozwój wnioskującego podmiotu.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uznanie, że ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach wskazano, że przeprowadzona przez organ ocena projektu pozostaje w sprzeczności z wytycznymi wyartykułowanymi w szczegółowych regulacjach mających na celu zwiększenie międzynarodowej aktywności przedsiębiorstw oraz poprawę efektywności działania, celami szczegółowymi zaś są zwiększona zdolność do rozwijania produktów i usług zwłaszcza poprzez zastosowanie innowacji i zwiększenie aktywności eksportowej. Dostrzeżono potrzebę dofinansowania projektu także wtedy, gdy środki te będą przeznaczone nie jedynie na nowe produkty, ale również na nowe usługi, czego nie dostrzegł WSA w Gdańsku.

Zwrócono też uwagę, że Sąd I instancji usankcjonował swoim orzeczeniem brak rzetelności i przejrzystości oceny przyznając priorytet jedynie jednemu z równoważnych kryteriów oceny. Co więcej, w orzeczeniu Sądu ujawnia się zapatrywanie o braku konieczności szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których organ ocenia w przyjęty sposób. Powyższe przekłada się na usankcjonowanie przez Sąd stanu wedle którego, naruszeniem prawa nie jest sytuacja braku uzasadnienia odmowy oparcia oceny wniosków, wyłącznie o jedno z alternatywnych kryteriów oceny. W ocenie skarżącej prawo nie daje ani organowi, ani sądowi kontrolującemu działalność organu, uprawnienia do doprecyzowania kryteriów oceny wniosków. Innymi słowy, ocena wniosku, następnie zaś kontrola zgodności z prawem tej oceny, nakłada obowiązek zweryfikowania, czy ocena uwzględnia wszystkie prawem stawiane wymogi. Jeśli prawem stawianym wymogiem jest ocena wniosku pod kątem alternatywnych i równoważnych kryteriów, wówczas odwołanie się w ocenie i wyroku podtrzymującym ją, jedynie do jednego kryterium, narusza prawo we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, a zatem należy ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Związanie treścią skargi kasacyjnej nakazuje ustalić, iż wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

W tym kontekście wypada wskazać, że w zarzucie pierwszym skargi powołano art. 125 ust. 3 lit. a ppkt (ii) bliżej nieokreślonego aktu normatywnego. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż powołany przepis jest regulacją rozporządzenia ogólnego dot. kryteriów wyboru projektów, które:

i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów;

ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste;

iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8.

Zestawiając art. 125 ust. 3 lit. a ppkt (ii) rozporządzenia ogólnego z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazać trzeba, że ostatni z przepisów wymaga wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a więc zawiera regulacje ramowe, które nie stwarzają oparcia dla tak sformułowanego zarzutu. Z powołanych przepisów nie wynika aby wskazano jakiekolwiek szczegółowe kryteria ocen i to ma dodatek "mogące występować niezależnie od siebie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak powołania się na naruszenie norm postępowania wyklucza – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego – powołanie się na "niewłaściwe zastosowanie tych regulacji i dokonanie oceny z wybiórczym zastosowaniem kryteriów oceny".

Na marginesie wypada zauważyć, że ustawodawca treść art. 125 ust. 3 lit. a ppkt (ii) rozporządzenia ogólnego powiązał z normą art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. jednak – jak wyżej wskazano – Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny modyfikować treści zarzutów.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut opisany w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że rozstrzygnięciu zarzucono obrazę treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. ze Szczegółowym opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, będącego załącznikiem do uchwały nr 434/34/15 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 maja 2015 r., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu kryteriów oceny wniosku w efekcie ich wybiórczego odniesienia do wniosku skarżącego w wyniku nieuwzględnienia alternatywnych obszarów oddziaływania zamierzenia na rozwój wnioskującego podmiotu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że skoro przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok, to za błędną należy uznać tezę, iż to Sąd I instancji stosował niewłaściwe kryteria pomijając alternatywne obszary oddziaływania wniosku; uczynić to mogły jedynie gremia oceniające wniosek, Sądowi I instancji zaś można jedynie przypisać sprawowanie funkcji kontrolnych. Gdyby Sąd I instancji wkroczył w domenę Organów administracji publicznej bezsprzecznie naruszyłby zapisy p.p.s.a.

Na marginesie wskazać trzeba, że w motywach skargi kasacyjnej jej autor usiłuje wykazać niedostatki stanowisk Organów administracji publicznej w zakresie wadliwych ustaleń faktycznych i wadliwego stosowania przepisów prawa materialnego. Motywy te jednak pozostają w rozbieżności z treścią zarzutu opisanego w pkcie drugim skargi kasacyjnej, w którym to sądowi – w wyroku – przypisano naruszenie prawa materialnego.

Jedynym przepisem, który sąd zastosował przy rozstrzyganiu sprawy wyrokiem to art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej; nie ma on jednak charakteru materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena wniosku o dofinansowanie jest dokonywana w oparciu o dane przedstawione przez stronę aplikująca o dofinansowanie, co wprost wynika z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Postępowanie stanowiące ocenę projektu nie toczy się według zasad postępowania administracyjnego, gdzie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. W tego rodzaju procedurze to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie, że projekt wpisuje się w warunki udzielenia pomocy, w tym że spełnia konkretne normy regulujące udzielenie dofinansowania. Podnosząc kwestię równoważnej przesłanki wniosku, jaką – zdaniem składającego skargę kasacyjną – stanowi "nowa usług i wzrost konkurencyjności" należało oczekiwać wskazania tych kwestii we wniosku i to odpowiednio wyeksponowanych, zwłaszcza iż członkowie KOP uznali – w ramach oceny kryterium A2 – że realizacja projektu w niewielkim stopniu wpłynie na zwiększenie zdolności wnioskodawcy do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług oraz poprawę jego potencjału konkurencyjnego. Z kolei – w ramach kryterium A4 – członkowie KOP ustalili, że projekt nie przyczynia się do wprowadzenia nowej oferty produktów, a inwestycja nie ma bezpośredniego wpływu na poszerzenie rynków zbytu dla dotychczasowej oferty.

Reasumując należy stwierdzić, iż w sprawie – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm.

Mając na względzie to, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.