Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 528/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art. 1 ust. 2 i 5, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 4, art. 10a
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 528/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A. i Zakładu Fizjografii w B. (zwanego dalej A.) jest uchwała Rady Gminy w [...] z 29.11.2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B. EŻ/2002". W planie tym Rada Gminy [...] uchwaliła przeznaczenie określonych enumeratywnie działek gruntów o powierzchni ok. 22 ha pod odkrywkową eksploatację kruszywa naturalnego i obszar ok. 0,10 ha pod drogę wewnętrzną. Skarżące A. zarzuciło naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak uwzględnienia wymagań ochrony środowiska;

2) art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie faktu położenia w bliskim sąsiedztwie znajdowania się A. oraz obiektów tzw. fortów, chronionych przepisami prawa;

3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14.11.2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów planów zagospodarowania przestrzennego;

4) naruszenie art.3, 65, 66 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak realizacji celów ochrony przyrody, brak ochrony A. w celu zapewnienia prawidłowej działalności i rozwoju, jego potrzeb funkcjonowania, a także brak zawiadomienia dyrektora A. o uchwaleniu planu;

5) naruszenie art. 113 i 114 oraz art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak wskazania poziomu hałasu oraz braku uwzględnienia konieczności ochrony powierzchni ziemi;

6) naruszenia art. 71 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak ustalenia w planie proporcji pozwalającej na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia, a także uwzględnienia szeregu ograniczeń wynikających z przepisów prawa.

Formułując te zarzuty A. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swą skargę strona skarżąca wywodziła, że inkryminowana uchwała została podjęta bez wiedzy i udziału A. Podano również, iż skarga została poprzedzona pisemnym wezwaniem Rady Gminy w [..] do usunięcia naruszenia prawa, na które strona przeciwna udzieliła negatywnej odpowiedzi pismem doręczonym w dniu 8.03.2010 r. Do skargi dołączono statut A., z którego wynika, że strona skarżąca jest jednostką kultury prowadzoną przez Województwo P., posiada osobowość prawną, której celem jest tworzenie, gromadzenie, dokumentowanie, ochrona i udostępnianie kulturowego i przyrodniczego dziedzictwa województwa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystano opracowanie ekofizjograficzne, na podstawie którego podjęta została uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..]. W opracowaniu tym jest ujęte i pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złoże poboru kruszywa naturalnego "B.-1".

W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w piśmie procesowym z 6.10.2010 r. pełnomocnik strony skarżącej – adw. K. K.-C. częściowo zmodyfikował zarzuty skargi, podnosząc iż doszło do naruszenia przepisów ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to:

1) art. 18 ust. 1 pkt 2 poprzez brak poinformowania w sposób zwyczajowy w miejscowości B. o przystąpieniu do sporządzenia planu;

2) art. 9 ust. 1 poprzez brak uwzględnienia przepisów szczególnych w tym ustawy o ochronie przyrody i ustawy "o ochronie środowiska";

3) art. 18 ust. 2 pkt 4 przez brak uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi, w tym z dyrektorem ogrodu botanicznego na podstawie art. 46 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Do pisma pełnomocnika dołączono m.in. tzw. waloryzację przyrodniczą obszaru projektowanej żwirowni na terasie Sanu w B. oraz decyzję Ministra Środowiska z [..].10.2005 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności ogrodu botanicznego w B. na enumeratywnie ujętych w niej działkach. Dołączono również opinię sporządzoną przez prof. dr hab. A.Ł. z Uniwersytetu Śląskiego dotyczącą ukształtowania terenu i stosunków wodnych obszaru w granicach A. w B. i terenów sąsiadujących.

Wyrokiem z 20.10.2010 r. II SA/Rz 353/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uwzględniając skargę A. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [..] z [..].11.2007 r. nr [..]/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok powyższy został zaskarżony skargami kasacyjnymi wniesionymi zarówno przez A., jak i Radę Gminy [...]. Rozpoznając te skargi Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 12.05.2011 r. II OSK 355/11 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 353/10 z 20.10.2010 r., a sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku sąd kasacyjny skoncentrował się na potrzebie zbadania legitymacji skarżącego A. Wyeksponowano, iż skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zatem sąd I instancji zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy skarga ta spełnia wymogi formalne, a następnie należy zbadać legitymację skarżącego. Wynik tego badania winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, tej kwestii sąd I instancji, zdaniem NSA, zaniechał. Sąd winien odnieść się do ustalenia, na czym polegał interes prawny skarżącego A., czy został on naruszony i czy naruszenie to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Inne zarzuty kasacyjne uznano bądź za nietrafne, bądź za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając skargę A. WSA w Rzeszowie prowadził postępowanie pod sygnaturą II SA/Rz 528/11. Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie wniesionym w dniu 4.08.2011 r. podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze oraz jej uzupełnieniu, a także w piśmie wniesionym do NSA. Pełnomocnik wniósł o zawiadomienie o rozprawie Prokuratury Okręgowej w R. Własny interes prawny strona skarżąca wywodzi z dyspozycji art. 140 kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 4 w zw. z art. 10a Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z 27.06.1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. Urz. UE L 1985.175.40, zwana dalej "Dyrektywą z 1985 r.") oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z o ochronie przyrody. Eksponując, że strona skarżąca jest ogrodem botanicznym pełnomocnik wywodzi, iż ustanowienie obszaru wydobycia kruszywa wiązać się będzie niewątpliwie z uciążliwościami, jakie dla tego ogrodu rodzić będzie transport kruszywa (niszczenie nawierzchni drogi, tąpnięcia gruntu, zmiany w poziomu wód gruntowych), powołując się na opinie sporządzone na użytek strony skarżącej. Dodatkowo wskazywano także na aspekt podniesienia hałasu oraz niebezpieczeństw dla pieszych. Wywodzono, że obowiązkiem Rady Gminy [...] było uwzględnienie potrzeby ochrony środowiska. Przywołując podane przepisy ustawy o ochronie przyrody wskazano, że ustanawiają one określone prawem zakazy. Co się tyczy art. 140 kodeksu cywilnego, to upatrywanie w nim legitymacji skargowej ma wynikać z obowiązku powstrzymania się przez osoby trzecie od działań, które naruszają cudze prawo własności, zaś prowadzenie działalności gospodarczej w postaci wydobywania kruszywa ma naruszać to prawo. Pełnomocnik skarżącej przytoczył następnie obszernie stanowisko zajęte przez WSA w Białymstoku w wyroku z 16.08.2010 r. II SA/Bk 76/2010 w aspekcie powoływania się w judykaturze na Dyrektywę z 1985 r. Co się tyczy zasadności zawiadomienia Prokuratury Okręgowej w R. pełnomocnik strony skarżącej powoływał się na stwierdzone przez WSA w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 353/10 uchybienia zawarte w inkryminowanej uchwale Rady Gminy [...] i obawą, że ewentualne przyjęcie braku legitymacji skargowej u A., oznaczać będzie brak możliwości uwzględnienia odrębnej skargi na przedmiotową uchwałę.

W trakcie rozprawy przed Sądem strony podtrzymały w istocie swoje stanowiska. Dyrektor A. N.P. wyjaśnił, że teren objęty zaskarżoną uchwałą nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem ogrodu botanicznego, jest od niego oddzielony pasem działek prywatnych i należących do gminy. Transport kopaliny odbywać się będzie jednak drogą publiczną zlokalizowaną wzdłuż terenu A. Dla terenu samego A. oraz obszarów bezpośrednio sąsiadujących z ogrodem botanicznym nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocniczka organu wnosząc o oddalenie skargi domagała się zasądzenia zwrotu kosztów od strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawą prawną wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego – organu gminy, także stanowiącej akt prawa miejscowego, jest norma art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg).

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 Usg, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może ( po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia ( zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnione zostały wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd związany jest także, na zasadzie art. 190 Ppsa, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, który orzekał kasacyjnie w wyroku II OSK 355/11. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie budzi także wątpliwości, że strona skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy [...]. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem (1.02.2010 r.), datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie (8.03.2010 r.), jak również datę złożenia skargi do sądu administracyjnego (7.04.2010 r.), należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. W tej sytuacji zasadne stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarżące A., jak wynika z akt administracyjnych oraz wyjaśnień jego dyrektora, nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu, teren ogrodu botanicznego znajduje się w sąsiedztwie około 750 m w linii prostej od obszaru objętego ustaleniami planistycznymi. Z tego względu wywód pełnomocnika upatrującego legitymację procesową w normie art. 140 kodeksu cywilnego u strony skarżącej jest nietrafny. Cyt. przepis stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Niesporne jest, że strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest i to, że samo uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego pobór kopaliny na określonym obszarze, nie może powodować skutków, polegających na naruszania cudzej własności – nieruchomości, które nie są objęte uchwała planistyczną, ani nawet nie sąsiadują bezpośrednio z obszarem objętym taką uchwałą.

W judykaturze podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 Usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiwsa 2005, nr 1, poz. 2). Podkreślić należy, że cyt. przepis nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się w zaskarżeniu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, ale także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia w tej samej dacie. Nie jest możliwym działanie przez skarżącego w ogólnie pojętym interesie społeczności lub osób trzecich, chyba że wyrażą oni na to zgodę w trybie art. 101 ust. 2a Usg ("Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę"). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 Usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego za prawidłową uznano przyjętą przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantować ma prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie wyroku z 16.09.2008 r. SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. poz. 121). W skardze należy ponadto wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego ją, przy czym interes ów musi być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu takiego wykazania naruszenia interesu prawnego strona skarżąca nie zaprezentowała.

Przywołane przepisy przez pełnomocnika strony skarżącej w piśmie procesowym z 2.08.2011 r. Dyrektywy z 1985 r. w ocenie Sądu nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Cyt. Dyrektywa z 1985 r. w art. 1 ust. 1 stanowi, że stosuje się ją do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 1 ust. 2 cyt. Dyrektywy z 1985 r. pojęcie "przedsięwzięcie" oznacza: wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych; pojęcie "wykonawca" oznacza: ubiegającego się o zezwolenie na prywatne przedsięwzięcie lub władzę publiczną, która inicjuje przedsięwzięcie; "zezwolenie na inwestycję" oznacza: decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 1 ust. 5 cyt. aktu dyrektywa nie ma zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele tej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym. Samo podjęcie przez radę gminy uchwały przyjmującej plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego wydobywanie kopaliny na określonym obszarze, w ocenie Sądu nie stanowi "przedsięwzięcia" w rozumieniu cyt. Dyrektywy z 1985 r. Przywołany przez pełnomocnika A. art. 6 ust. 4 Dyrektywy z 1985 r. stanowi, że "Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne właściwej władzy lub władzom zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję". Pojęcie zezwolenia na inwestycję użyte w powyższym akcie prawnym nie może być utożsamiane z podjęciem uchwały w sprawie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan nie oznacza decyzji właściwej władzy, na podstawie której wykonawca otrzymywałby prawo do wykonania przedsięwzięcia. Art. 2 ust. 2 cyt. Dyrektywy stanowi, że "Ocena wpływu na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w Państwach Członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, w innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy". Z kolei art. 10a cyt. Dyrektywy z 1985 r. określa, że:

"Państwa Członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes lub ewentualnie,

b) podnoszący wadliwość prawa, gdy administracyjne procedury prawne Państwa Członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Państwa Członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania. Państwa Członkowskie ustalają co stanowi wystarczający interes lub wadliwość prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi określone w art. 1 ust. 2 uważa się za wystarczający do celów lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa dotknięte wadliwością do celów lit. b) niniejszego artykułu. Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego. Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga. W celu dalszej skuteczności przepisów niniejszego artykułu Państwa Członkowskie zapewniają, że praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych są podawane do wiadomości społeczeństwa".

Implementacja powyższej dyrektywy została dokonana ustawą z 18.05.2005 r., o zmianie ustawy ( Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28.07.2005 r. Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz.150 ze zm.) zawierała dział V zatytułowany "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" oraz Dział VI "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Zgodnie z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 15.11.2008 r. zasady wnoszenia uwag i opiniowania projektów planów zagospodarowania przestrzennego określały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie implementację Dyrektywy z 1985 r. zapewnia ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na gruncie tych przepisów i w trybach określonych w cyt. ustawie poszukiwać można by uprawnień strony skarżącej, o ile oczywiście zostałoby wszczęte odpowiednie postępowanie, do ochrony własnego interesu przed naruszeniami, jakie wywołałoby wydobywanie kopalin z obszarów objętych skarżoną uchwałą. Z akt sprawy wynika m.in., że zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją koncesyjną Wojewody P. z [..].09.2005 r. (k. 70 akt sądowych). Sądzić można, że ochrony własnego interesu prawnego A. dochodzić będzie na płaszczyźnie postępowania związanego z wykonywaniem koncesji na wydobywanie kopaliny. W tym obszarze postępowania kwestie związane z udziałem społeczeństwa w sprawach ochrony środowiska, realizowane w trybie w/w przepisów poleskiego porządku prawnego stanowiącego implementację Dyrektywy z 1985 r. nie można wykluczyć.

Interesu prawnego strony skarżącej we wniesieniu skargi, zdaniem Sądu nie można także poszukiwać na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 65 ust. 1 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.) "Ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne oraz tereny przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rozbudowę istniejących lub budowę nowych ogrodów podlegają ochronie w celu zapewnienia ich prawidłowej działalności i rozwoju". Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisy ochrona, o której mowa w ust. 1, polega na zakazie: 1) wznoszenia na terenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z ich działalnością; 2) zmniejszenia obszaru ogrodu botanicznego lub zoologicznego na rzecz działalności niezwiązanej z ich rolą i przeznaczeniem; 3) zmiany na terenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego lub w ich sąsiedztwie stosunków wodnych, w tym obniżenia poziomu wód gruntowych; 4) zanieczyszczania na terenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego lub w ich sąsiedztwie powierzchni ziemi, wód i powietrza; 5) wznoszenia w sąsiedztwie ogrodu botanicznego lub zoologicznego obiektów budowlanych lub urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej, wpływających szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ogrodów. Obszar objęty zaskarżoną uchwałą planistyczną nie jest przeznaczony pod potrzeby ogrodu botanicznego, ani pod jego rozbudowę, przeto określone formy ochrony prawnej tego ogrodu nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Jak wynika z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przez dyrektora A. dla terenu istniejącego ogrodu botanicznego nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, plan taki również nie obowiązuje dla terenów sąsiadujących z obszarem ogrodu. W takim przypadku, gdy ustalane byłyby warunki zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sąsiedztwie ogrodu botanicznego organ gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) działając na zasadzie art. 66 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody miałby obowiązek poinformowania o planowanej inwestycji zarządzającego ogrodem, który w terminie 30 dni mógłby zgłosić zastrzeżenia i wnioski.

Źródłem interesu prawnego strony skarżącej nie może ponadto stanowić, w ocenie Sądu norma art. 66 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Cyt. przepis stanowi, iż "W studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się potrzeby funkcjonowania i rozwoju istniejących lub projektowanych ogrodów botanicznych lub zoologicznych". Jak wynika chociażby z odpowiedzi na skargę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (uchwała Rady Gminy [..] nr [..]/2002 z [..].06.2002 r.) ujęto złoże poboru kruszywa "B.-I", a studium to podjęto na podstawie sporządzonego opracowania ekofizjograficznego. Nie można zatem przyjąć, że działki objęte zaskarżoną uchwałą związane są z potrzebami istniejącego ogrodu botanicznego.

Interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone, a naruszenie to nastąpiło przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7.05.2008 r., II OSK 84/08, Lex nr 448119).

Źródłem interesu dla strony skarżącej nie może stanowić fakt transportu kopaliny drogą publiczną przebiegającą wzdłuż terenu zajmowanego przez A., albowiem brak jest bezpośredniego związku między treścią skarżonej uchwały, a faktem realizacji koncesji na wydobycie kopaliny postaci użytkowania drogi publicznej. Skarżona uchwała nie odnosi się wszak do drogi publicznej, nie obejmuje swymi ustaleniami jej terenu.

Reasumując: w ocenie Sądu brak jest bezpośredniego związku pomiędzy prawem własności nieruchomości należących do skarżącej, a zaskarżoną uchwałą, który wskazywałby na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nie można jednak wykluczyć, że do takiego naruszenia dopiero może dojść na skutek wykonywania planowanego przedsięwzięcia, które polegać będzie na realizacji uprawnień przez posiadacza koncesji na wydobywanie kopaliny. Skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej. Konsekwencją tego stwierdzenia jest oddalenie skargi na podstawie art. 151 Ppsa. Brak legitymacji skargowej po stronie A. uniemożliwił Sądowi rozpatrzenie merytorycznych zarzutów pod adresem inkryminowanej uchwały.

Sąd nie miał ponadto obowiązku zawiadamiania o terminie rozprawy prokuratora, skoro nie był on uczestnikiem postępowania, ani jego stroną. Żądanie pełnomocniczki Rady Gminy [...] zasądzenia zwrotu kosztów od strony skarżącej, nie znajduje prawnego uzasadnienia, sąd I instancji może zasądzać koszty tylko na rzecz skarżącego, tylko gdy o to wniósł w odpowiednim terminie (do czasu zamknięcia rozprawy) i tylko gdy sąd skargę uwzględni.