Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 174/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4 i art. 8 , art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13,art. 7 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , Protokolant specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. w Radomiu ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R.(dalej także jako: Rada Miejska, organ) [...] grudnia 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w R., działając na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 1538, dalej: specustawa mieszkaniowa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.).

W § 1 uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej pod nazwą: budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i parkingami, zlokalizowanych na części działki nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. (arkusz [...], obręb ewid. [...] – [...], jednostka ewid. [...], m. R.).

Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1 i nr 2 określające granice terenu objętego przedmiotową inwestycją mieszkaniową, planowany sposób zagospodarowania oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych (§ 2 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że [...] października 2021 r. R. Towarzystwo Budownictwa Społecznego "A." Spółka z o.o. z siedzibą

w R. (dalej: RTBS "A.", inwestor) zwróciło się z wnioskiem o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Wniosek został następnie skorygowany przez inwestora [...] października 2021 r.

Na terenie objętym wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. "Zalew [...]" na obszarze

w rejonie zalewu B. przy ul. M., B., K., S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] lutego 2012 r. (dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. wnioskowany przez inwestora obszar znajduje się w terenie strefy zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 1MU. Według inwestora planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń m.p.z.p. w zakresie minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych, maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych i nieprzekraczalnej linii zabudowy (elewacji budynku) od ul. S., D. i M., natomiast jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 1999 r, Nr [...],

z późniejszymi zmianami (dalej: Studium). Teren planowanej inwestycji mieszkaniowej nie jest objęty uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Rada Miejska podała, że nie określiła do dnia podjęcia niniejszej uchwały lokalnych standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych. W związku

z powyższym obowiązują standardy ustalone w specustawie mieszkaniowej, które to przedmiotowa inwestycja spełnia. Wzięto pod uwagę również stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta oraz potrzeby i możliwości rozwoju miasta, wynikające z ustaleń Studium.

Organ w uzasadnieniu uchwały przedstawił zastosowaną wobec wniosku inwestora procedurę wynikającą z art. 7 specustawy mieszkaniowej (zamieścił wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w R., powiadomił właściwe organy o możliwości składania opinii

w terminie 21 dni, przekazał uzyskane stanowiska inwestorowi do wiadomości celem ewentualnej modyfikacji wniosku). Organ wskazał, że do wniosku inwestora wpłynęły uwagi mieszkańca oraz negatywne opinie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i Wydziału Geodezji, co zostało poddane pod rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w toku podejmowania przedmiotowej uchwały.

Pismem z [...] stycznia 2022 r. M. S. (dalej: skarżąca, strona), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1) art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez wyrażenie za pośrednictwem zaskarżonej uchwały zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową, pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie Studium, z pominięciem potrzeb

i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego Studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z m.p.z.p., co doprowadziło do zastosowania

w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej, mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji m.p.z.p., w sytuacji gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia uchwały;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miasta, na terenie której jest lokalizowana

i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi;

3) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie miasta R. i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców;

4) art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a), lit. c) specustawy mieszkaniowej w związku

z art. 7 ust. 9 tej ustawy, a także art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy mieszkaniowej poprzez nieuwzględnienie we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, linii energetycznej, wpływu inwestycji na środowisko oraz w zakresie położenia inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki M., najważniejszego korytarza ekologicznego miasta, oraz zalewu na osiedlu B., na którym ma powstać inwestycja, a w konsekwencji podjęcie uchwały w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi;

5) art. 27 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez sprzeczność § 12 zaskarżonej uchwały z decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i określenia istotnych warunków korzystania z terenu

w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz podjęcie zaskarżonej uchwały, mimo braku prawomocności decyzji środowiskowej, bowiem skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.

z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], doręczonej [...] lipca 2021 r.,

w przedmiocie utrzymania w mocy ww. decyzji środowiskowej Prezydenta i obecnie pod sygn. akt VIII SA/Wa 706/21 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie prowadzone jest postępowanie;

6) art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez niezgodne określenie odległości i liczby kondygnacji w zaskarżonej uchwale od tych wskazanych w m.p.z.p.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Dokonując kwalifikacji tej uchwały z punktu widzenia art. 3 § 2 p.p.s.a. należy wskazać, że charakter prawny tego aktu nie został wprost określony w przepisach, choć w uzasadnieniu do projektu specustawy znalazło się stwierdzenie, że nie jest to akt prawa miejscowego i jako taki nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego (por. uzasadnienie do projektu specustawy druk VIII.2667, s. 9). Uchwała ta przy tym zawiera w sobie zarówno elementy charakterystyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała rady opisana w art. 6-8 specustawy mieszkaniowej wprawdzie dotyczy konkretnej inwestycji, a jej podjęcie jest inicjowane na wniosek inwestora, to jednak nie ma charakteru indywidualnego, a jednocześnie nie jest aktem prawa miejscowego, choć procedura poprzedzająca jej podjęcie jest podobna do procedury uchwalania planu,

a uchwała ustalająca lokalizację podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W konsekwencji zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736; M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy

w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących [w:] J. H. Szlachetka (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019, s. 52-54).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Przeprowadzona zgodnie z tymi regułami sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała ta nie została podjęta

z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak domagała się tego skarżąca.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 specustawy mieszkaniowej, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Podmiotem uprawnionym do zaskarżenia tej uchwały jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z pewnością tym podmiotem jest skarżąca, która zamieszkuje w budynku jednorodzinnym przy ul. M. w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a więc w obrębie jej oddziaływania.

Wątpliwości Sądu nie wzbudziła również terminowość skargi. Skarżąca wniosła bowiem skargę [...] stycznia 2022 r. (data stempla pocztowego), a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu wskazanego w art. 15 specustawy mieszkaniowej, liczonego od dnia opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M., co miało miejsce 31 grudnia 2021 r. (Dz.Urz.Woj. M. 2021, poz. 12601).

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest etapem realizacji procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Z woli ustawodawcy wprowadzają one określone ułatwienia przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej polegające w szczególności na możliwości realizacji inwestycji niezależnie od ustaleń m.p.z.p., a w przypadku jego braku – bez konieczności uzyskania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zamiast tego podjęta musi być jednak przez radę gminy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, poprzedzona odpowiednią procedurą przeprowadzoną przez wójta, burmistrza, prezydenta, w ramach której weryfikowane są przesłanki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały. Uzależnienie możliwości realizacji inwestycji od stanowiska organu reprezentującego mieszkańców z założenia służyć ma zachowaniu zasady autonomii gminy, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu miejscowego albo też zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Określony w specustawie mieszkaniowej sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak

i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości przedstawiają informacje o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku (zob. druk sejmowy nr VIII.2667).

Ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej określił

w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały

o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestycji mieszkaniowej nie lokalizuje się bowiem:

1) na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (w tym otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), chyba że

w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;

2) w przypadku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane;

3) na terenach przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

4) na terenach wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej

z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że żadna z wyżej określonych przesłanek negatywnych nie występuje. Teren objęty kwestionowaną uchwałą nie podlega ochronie przed zabudową na podstawie przepisów odrębnych, nie jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze.

Nie zachodzi tu również przypadek sprzeczności z ustaleniami Studium obowiązującego na terenie inwestycji (X etap zmiany Studium obejmujący tereny położone w rejonie Zalewu B. w R., uchwalony na mocy uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 1999 r.). Przewiduje ono bowiem, że obszar lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej znajduje się w obszarze przeznaczonymi pod zabudowę o funkcji intensywnej, oznaczonej symbolem MW (w części dotyczącej lokalizacji budynków wielorodzinnych, drogi, parkingi) oraz w obszarze systemów terenów zielonych otwartych i usług miastotwórczych, oznaczonych symbolem TO (w części lokalizacji placu zabaw oraz zieleni urządzonej).

Z treści Studium w brzmieniu uchwalonym przez X etap zmiany (3.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczenia terenów oraz załącznik nr 6 do zmiany Studium) wynika, że teren w rejonie zalewu B. został przeznaczony w części pod funkcje sportowo-rekreacyjne, ale i mieszkaniowe, w tym o wysokiej intensywności oraz mieszkaniowo-usługowe. Uchwała obejmująca X etap zmiany Studium nie dokonała żadnych zmian względem uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] grudnia 1999 r. Nr [...] odnośnie do wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego w tym zakresie ma zastosowanie Studium z 1999 r. (punkt 3.2. tekstu), które określa wskaźnik intensywności zabudowy na terenach zabudowy intensywnej (0,7-1,2)

i ekstensywnej (budynki niskie, jednorodzinne: 0,15-0,7). Wskaźnik intensywności

w planowanej zabudowie intensywnej określony we wniosku (strona 6) został ustalony na poziomie 0,81, co jest zgodne z parametrami tego wskaźnika w Studium z 1999 r. (punkt 3.2. Mieszkalnictwo – kierunki rozwoju).

Zatem zamierzone przedsięwzięcie, polegające na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami i parkingami, zlokalizowanych na działce nr [...] (współwłasność 7 osób fizycznych, z którymi zawarto porozumienia

- załącznik nr 15 oraz nr 17.1-17.7 do wniosku) i częściowo na działce nr [...] (własność inwestora – załącznik nr 14 do wniosku) przy ul. S. w R., jest zgodne z obowiązującym aktualnie Studium, a tym samym z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu realizacja inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, którą inwestor pragnie wykonać w trybie tej ustawy, jest możliwa niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wymagana jest jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami Studium.

W związku z powyższymi ustaleniami niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie

1 skargi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, ponieważ nie musi być ona zgodna z m.p.z.p., natomiast organ uchwałodawczy wziął pod uwagę potrzeby i możliwości rozwoju miasta wynikające

z ustaleń Studium, jak również stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej). Wynika to jasno

z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że w Studium zostały wyznaczone tereny pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną oraz intensywną, które obecnie użytkowane są jako tereny niebudowlane, tereny zielone i nieużytki. Zgodnie

z danymi Głównego Urzędu Statystycznego w mieście R. na rok 2019 liczba mieszkań wynosiła ogółem 84.990. Średnia liczba mieszkańców na jedno mieszkanie

w R. to 2,49, a w województwie m. - 2,31. Biorąc pod uwagę te statystyki i prognozy demograficzne dotyczące liczby mieszkańców miasta Rada Miasta uznała, że wyznaczone w Studium tereny pod zabudowę mieszkaniową w pełni zaspokoją przyszłe potrzeby mieszkaniowe miasta. Ponieważ wniosek obejmuje obszar, dla którego Studium określa takie kierunki zagospodarowania, planowana inwestycja mieszkaniowa jest zgodna z polityką przestrzenną rozwoju miasta, zawartą w tym dokumencie i zaspokoi ww. potrzeby mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu Rada Miasta rozważyła powyższe, a Sąd nie ma kompetencji

(w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały) do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, ani potrzeb

i możliwości rozwoju gminy określonych w Studium. Materia polityki społecznej

i gospodarczej organu administracji tylko w ograniczonym zakresie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2090/21, publ. cbosa, wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II Sa/Wr 797/19, publ. cbosa).

Inwestor do wniosku załączył koncepcję urbanistyczno-architektoniczną (załącznik nr 3), która w punkcie 8 części opisowej zawiera kwestionowane przez skarżącą elementy dotyczące charakteru zabudowy terenu inwestycji i jej okolicy oraz wskazania powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Wynika z niej, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie będzie negatywnie oddziaływać na otaczającą zabudowę. Zarzut zawarty w punkcie 2 skargi nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Należy w tym miejscu wskazać, że koncepcja urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona przez osoby uprawnione, zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w związku z art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 503, dalej: u.p.z.p.), tj. przez zespół projektowy składający się z 4 architektów (Pracownia Architektoniczna [...] w R., ul. B. [...]). W dokumencie tym, obejmującym część opisową i graficzną, określono i przeanalizowano teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Wynika z niego, że układ urbanistyczny w najbliższym sąsiedztwie jest zróżnicowany, ponieważ występuje zabudowa jednorodzinna (na północ od terenu inwestycji) oraz zabudowa wielorodzinna (na południe od terenu inwestycji). Wysokość otaczającej zabudowy wynosi od 1 do 12 kondygnacji nadziemnych (budynki mieszkalne wielorodzinne). Budynki planowanej inwestycji zostały wkomponowane

w otaczającą zabudowę oraz w istniejące ukształtowanie terenu. Najwyższy 6-kondygnacyjny budynek został zaplanowany najbliżej względem 12-kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej, usytuowanej przy ul. D. i stanowi do niej nawiązanie. Posadowienie pozostałych budynków 5-kondygnacyjnych przewidziano natomiast od strony północno-wschodniej w ten sposób, aby nie zakłócić charakteru sąsiedniej, jednorodzinnej zabudowy (poprzez odpowiednią kaskadową kompozycję przestrzenną zabudowy).

Zarzut zawarty w punkcie 3 skargi nawiązuje do zarzutu z punktu 1, kiedy to skarżąca wskazuje naruszenie przez organ art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie miasta R. i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Ponownie należy stwierdzić, że tak sformułowany przez stronę zarzut jest niezasadny, ponieważ planowana inwestycja mieszkaniowa jest zgodna z polityką przestrzenną rozwoju miasta zawartą w Studium oraz działaniem w kierunku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Sąd wskazuje, że Rada Miasta wykazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze ww. elementy.

Z treści art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej wynika, że rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy ocenie powyższych parametrów rada gminy korzysta

z pewnego rodzaju swobody (ale nie dowolności).

Swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą Sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną

w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. jw.).

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście tych poglądów Sąd stwierdził, że Rada Miejska należycie oceniła wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie naruszając przy tym granic przyznanej jej swobody.

Przepis art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej przewiduje wymagania formalne w odniesieniu do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji oraz jego załączników. Skarżąca w punkcie 4 skargi zarzuciła podjęcie uchwały w oparciu

o wniosek obarczony brakami formalnymi, wskazując na naruszenie art. 7 ust. 7 pkt 5, pkt 7 lit. a), lit. c), art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy mieszkaniowej.

Wskazane przez skarżącą powyższe zarzuty nie są zasadne. Wniosek

o ustalenie lokalizacji inwestycji złożony przez RTBS "A." zawiera określenie zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zgodnie

z art. 7 ust. 7 pkt 5 specustawy mieszkaniowej (strona 3 wniosku oraz załącznik nr 2 do wniosku), zawiera również zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 7 lit a) tej ustawy charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, sposobu zagospodarowania odpadów, liczbę miejsc parkingowych (strona 4 wniosku), charakterystyczne parametry techniczne inwestycji mieszkaniowej oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. c) ww. ustawy (strona 5-6 wniosku, decyzja środowiskowa z [...] września 2021 r.- załącznik nr 16 do wniosku).

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że planowana inwestycja nie dotyczy terenu uzdrowiska, a więc nie jest konieczna opinia ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 7 ust. 12 pkt 2 specustawy mieszkaniowej), jak również nie była wymagana opinia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska – w odniesieniu do form ochrony przyrody, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody (art. 7 ust. 12 pkt 13 specustawy mieszkaniowej). To samo dotyczy wymagań zawartych w art. 7 ust. 12 pkt 16 specustawy mieszkaniowej. Nie była wymagana w przedmiotowym wypadku opinia starosty, którą należy uzyskać w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, bo nie występują takie czynniki na terenie planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu wniosek inwestora złożony [...] października 2021 r., skorygowany [...] października 2021 r., spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej i nie było potrzeby wzywania do usunięcia braków formalnych w trybie art. 7 ust. 9 tej ustawy. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi mówiący o brakach formalnych wniosku. Zaskarżona uchwała w § 6 określiła zmiany

w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu, wynikające

z wniosku inwestora, a ujęte na stronie 3 wniosku oraz w załączonej do niego analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Nadto w § 8 uchwały w ramach charakterystyki inwestycji mieszkaniowej określono: zapotrzebowanie na wodę (pkt 1 ppkt a), zapotrzebowanie na energię elektryczną (pkt 1 ppkt b), zapotrzebowanie na energię cieplną (pkt 1 ppkt c), sposób odprowadzenia ścieków (pkt 1 ppkt d), inne potrzeby w zakresie uzbrojenia terenu (sposób odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych - pkt 1 ppkt e), liczbę miejsc postojowych (pkt 1 ppkt f), sposób zagospodarowania odpadów (pkt 1 ppkt g).

Powyższe dane zostały przedstawione na stronie 4 wniosku. Z kolei charakterystyczne parametry techniczne inwestycji mieszkaniowej oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko zostały określone w § 8 pkt 3 uchwały,

a ujęte na stronie 5-6 wniosku.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 5 skargi, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazana przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta R.

z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, którą strona zaskarżyła do sądu administracyjnego (sprawa w toku pod sygnaturą VIII SA/Wa 706/21), nie jest załącznikiem do wniosku inwestora. Do wniosku złożonego [...] października 2021 r. załączono bowiem ostateczną decyzję w tym przedmiocie z [...] września 2021 r., znak: [...] (załącznik nr 16), w której również stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych

z garażami podziemnymi i parkingami, zlokalizowanych na części działki nr [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w R. (punkt I decyzji), określono istotne warunki korzystania z terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia (punkt II decyzji) oraz przedstawiono charakterystykę przedsięwzięcia (punkt III decyzji).

Jak wynika z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę decyzja środowiskowa z 12 kwietnia 2021 r. dotyczyła wcześniejszego wniosku inwestora, który nie był procedowany. Planowana wówczas inwestycja mieszkaniowa polegała na budowie zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi naziemnymi i infrastrukturą techniczną wyłącznie na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w R.. Natomiast decyzja środowiskowa z [...] września 2021 r. uprawomocniła się z dniem [...] października 2021 r. (adnotacja na 11 stronie decyzji) i zgodnie z jej treścią należy realizować przedmiotową inwestycję (por.

§ 8 ust. 3 pkt h uchwały). Tym samym § 12 uchwały nie narusza art. 27 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, który przewiduje procedurę wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowej.

Niezasadny jest również zarzut z punktu 6 skargi, ponieważ art. 19 ust. 1 specustawy nie odnosi się w ogóle do zapisów m.p.z.p., co przeczyłoby ratio legis samej specustawy mieszkaniowej jako pozwalającej na inwestowanie w mieszkalnictwo niezależnie od ustaleń planów miejscowych. Natomiast przepis ten nakazuje stosowanie ustawowych standardów urbanistycznych, określonych w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 specustawy mieszkaniowej, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2 tego przepisu. Tymczasem Gmina Miasta R. nie określiła lokalnych standardów urbanistycznych, o czym wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dlatego obowiązują standardy ustalone w specustawie mieszkaniowej oraz w Studium, ale na pewno nie w m.p.z.p.

We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (strona 7) inwestor wskazał jednoznacznie, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. (minimalny wskaźnik miejsc parkingowych, maksymalna wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz nieprzekraczalna linia zabudowy).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wobec powyższego niezrozumiała jest negatywna opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z [...] listopada 2021 r. Z jej treści wynika bowiem, że przedstawiona lokalizacja i rodzaj inwestycji nie wykazują zmian ustaleń m.p.z.p. obowiązującego dla przedmiotowego terenu.

Z akt administracyjnych wynika, że negatywną opinię odnośnie do planowej inwestycji przedstawił również Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w R.. Inwestor w piśmie z [...] listopada 2021 r. wyjaśnił wątpliwości gestorów sieci, tj. [...] S.A. Oddział [...] RE R. oraz R. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej "R." S.A. w R., załączając uzyskane warunki techniczne przyłączenia do sieci dystrybucyjnej i ciepłowniczej, oraz wskazał na wykonane warunki techniczne przyjęcia wód opadowych z terenów przedmiotowej inwestycji, na podstawie których będzie sporządzony w przyszłości projekt budowlany. Tak samo jeśli chodzi o trasy przyłączy, które będą uzgadniane z Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji w R. na etapie projektu budowlanego.

W ocenie Sądu ww. negatywne opinie, które Rada Miejska analizowała przed przyjęciem uchwały, nie przesądzają o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. Opinia ze swej istoty ma charakter niewiążący. Rada Miejska przez uchwalenie przedmiotowej uchwały stwierdziła, że przedłożona przez inwestora koncepcja urbanistyczno-architektoniczna uwzględnia lokalny charakter zabudowy i spełnia standardy określone w specustawie mieszkaniowej. Można zatem uznać, że uwagi zamieszczone

w negatywnych opiniach nie wskazywały na niezgodność planowanej inwestycji

z wymaganiami ww. ustawy.

Kwestionowana uchwała spełnia wymagania treściowe określone w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w szczególności określa minimalną i maksymalną liczbę mieszkań i powierzchnię użytkową mieszkań, powiązanie inwestycji mieszkaniowej

z uzbrojeniem terenu i charakterystykę inwestycji.

Jak wynika z przedłożonej przez organ dokumentacji podjęcie kwestionowanej uchwały poprzedzono odpowiednią procedurą uruchomioną na wniosek inwestora, złożony do prezydenta, zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Sąd nie ma zastrzeżeń do realizacji przez Prezydenta Miasta R. czynności proceduralnych wymaganych przepisami art. 7 ust. 10, ust. 12-15 i ust. 17 specustawy mieszkaniowej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd nie stwierdził, aby Rada Miasta przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego, nakreślone specustawą mieszkaniową. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.