Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 745/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.T. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 poz. 647) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) na wniosek inwestora T. R. ustalił warunki zabudowy w obszarze działki ozn. nr [...] i części dz. nr [...] obręb L., jedn. ewid. C. - obszar wiejski, dotyczące budowy bazy sprzętu obsługi rolnictwa na działce nr [...] z dojazdem wydzieloną drogą wewnętrzną w pasie o szerokości 6 m przy granicy północno-wschodniej działki nr [...], z uwzględnieniem budowy zjazdu o charakterze publicznym z drogi powiatowej ul. S. (dz. nr [...]).

Rodzaj inwestycji określony został jako "zabudowa usługowa". W uzasadnieniu wskazano między innymi, że działka nr [...] jest położona w północno-wschodniej części wsi, poza granicami pasa (szerokości ok. 60 m) istniejącej skupionej zabudowy po północno zachodniej stronie ul. S.. Teren działki posiada dostęp do drogi powiatowej ul. S. (w obszarze działki nr [...]). W programie inwestycji jest budowa bazy sprzętu obsługi rolnictwa na działce nr [...] z dojazdem wydzieloną drogą wewnętrzną w pasie o szerokości 6 m przy granicy północno-wschodniej działki nr [...], z uwzględnieniem budowy zjazdu o charakterze publicznym z drogi powiatowej ul. S.. Ustalono obowiązek dostosowania do warunków terenowych urządzeń terenowych i obiektów zagospodarowania terenu w sposób harmonizujący z otoczeniem, rzeźbą terenu z dbałością o zachowanie walorów sytuacyjno-ekspozycyjnych. Podano dalej, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ustalenia dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, geometrii dachu, nie mają zastosowania. Grunt przeznaczony do zabudowy jest użytkiem rolnym, zatem przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, należy zwrócić się do Starostwa Powiatowego w C. o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Dalej organ I Instancji wskazał, że o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji inwestor, właściciele i użytkownicy terenu położonego w sąsiedztwie obszaru inwestycji zostali zawiadomieni na piśmie. M. T. i K. S. (odpowiednio w dniu 12 września 2012 r., i w dniu 25 września 2012 r.), złożyli uwagi do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W złożonych pismach wnoszą sprzeciw w sprawie budowy bazy sprzętu obsługi rolnictwa, gdyż w/w inwestycja będzie powodowała dużą uciążliwość dla użytkowników (mieszkańców) terenów sąsiednich oraz negatywny wpływ na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. T. podnosząc, że planowana inwestycja w sposób znaczący przyczyni się do degradacji obszarów, z którymi będzie sąsiadować, a także w sposób trwały spowoduje uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Zwrócono uwagę, że dotychczasowa działalność inwestora nie ma nic wspólnego w rolnictwem, a jej przedmiotem jest transport ciężki oraz sprzedaż kruszyw budowlanych. Strona odwołująca szczegółowo opisała uciążliwości związane z dotychczasowym korzystaniem z nieruchomości, której dotyczy planowana inwestycja. Podkreślono, że na Powiatowy Inspektor Ochrony Środowiska w C. zarządził kontrolę działalności T. R..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym w szczególności art. 59 oraz art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, ze zamierzenie inwestycyjne wymagało ustalenia warunków zabudowy (zakres inwestycji obejmuje budowę bazy sprzętu obsługi rolnictwa na działce nr [...] z dojazdem wydzieloną drogą wewnętrzną w pasie o szerokości 6 m przy granicy północno - wschodniej działki nr [...], z uwzględnieniem budowy zjazdu o charakterze publicznym z drogi powiatowej), także przy założeniu, że zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy obiektów kubaturowych. Ostateczny kształt zamierzenia powoduje, że w niniejszej sprawie brak jest konieczności ustalania takich charakterystycznych parametrów niniejszej inwestycji, jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W sprawie spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a w szczególności istniejąca zabudowa usługowa związana z użytkowaniem rolniczym gruntów w obszarze analizowanym, umożliwia określenie w decyzji wymagań dotyczących zabudowy w zakresie planowanej infrastruktury technicznej.

Weryfikując zaskarżoną decyzję, dodatkowo stwierdzono, że zawiera ona ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji.

Projekt decyzji Organu I instancji podlegał wymaganym prawem uzgodnieniom, w szczególności ze Starostą Powiatu C. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 18 września 2012 r.), w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Powiatowym Zarządem Dróg w C. (postanowienie z dnia 21 września 2012 r.), a w zakresie melioracji wodnych oraz w odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nastąpiła w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. "milcząca zgoda" organów współdziałających, do których wystąpiono o stosowne uzgodnienia.

Nawiązując do zarzutów Strony odwołującej, Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T. podnosząc, że inwestor prowadzi działalność nie związaną w żaden sposób z rolnictwem i nie wykorzystuje sprzętu rolniczego, lecz sprzęt budowlany (koparko - spycharki, ciężarówki wielotonażowe itp.). Taka działalność "rujnuje prywatność i prawo do odpoczynku" osobom zamieszkałym w sąsiedztwie. W rzeczywistości inwestycja nie będzie obejmować bazy dla sprzętu rolniczego, lecz parking dla sprzętu transportowo - budowlanego.

Pismem z dnia 16 września 2013r. pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie przez organy, że brak jest obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy zgodnie z ewidencją gruntów tereny te są gruntami rolnymi;

2. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego oraz braki analizy w zakresie kontynuacji funkcji dla nowej inwestycji;

3. art. 7 i 77 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie nazwy i zakresu przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W niniejszej sprawie pierwszy wniosek inwestora z dnia 11 czerwca 2012r. dotyczył "budowy zjazdu publicznego wraz z przepustem Ø400 z drogi powiatowej nr [...] ul. S. zlokalizowana na dz. nr [...] do nieruchomości [...] w m. L.".

W dniu 20 lipca 2012r. inwestor złożył pismo w którym rozszerzył zakres inwestycji określając go jako "budowę zjazdu publicznego wraz z przepustem Ø 400 z drogi powiatowej nr [...] ul. S. zlokalizowanej na dz. Nr [...] do nieruchomości [...] oraz budowa parkingu dla samochodów osobowych (do 4 miejsc postojowych) na działce nr [...] w m. L.".

Kolejna zmiana wniosku nastąpiła pismem z dnia 31 lipca 2012r. (k. 26 akta administracyjnych), gdzie inwestor wskazał, że charakterystyka inwestycji obejmuje dodatkowo "budowę budynku obsługi o pow. 30m kw. dla urządzenia placu składowego materiałów budowlanych na dz. Nr [...] w m. L.". Poinformował, że budynek będzie zasilany agregatem prądotwórczym.

W dniu 4 września 2012r. wniosek został zmodyfikowany po raz czwarty w ten sposób, że na piśmie z dnia 31 lipca 2012r. dokonano przekreślenia słów: "budowę budynku obsługi o pow. 30m kw. dla urządzenia placu składowego materiałów budowlanych na dz. Nr [...] w m. L.", zaś odręcznym pismem dopisano: "korekta wniosku - charakterystyka obejmuje: urządzenie terenu działki [...] dla bazy sprzętu obsługi rolnictwa z dojazdem wydzielonym drogą wewnętrzną szer. 6.0 m od strony pw-wschodniej dz. Nr [...] oraz zjazdem z drogi powiatowej o charakterze publicznym"

Jak zatem wynika z wszystkich wyżej opisanych wniosków ostatecznie zamierzeniem inwestora była prawdopodobnie : budowa zjazdu wraz z przepustem z drogi powiatowej nr [...] ul. S. do nieruchomości [...], budowa parkingu dla samochodów osobowych (do 4 miejsc) na działce nr [...] (wniosek z 11.06.2012 oraz 20.07.2012r.); urządzenie terenu działki [...] dla bazy sprzętu obsługi rolnictwa wraz z dojazdem wydzielonym droga wewnętrzna szer. 6 m oraz zjazdem z drogi powiatowej. Ustalenie to jest poczynione przy założeniu, że modyfikacja wniosku dokonana w dniu 4 września 2012r. nie jest w rzeczywistości nowym wnioskiem, gdyż w decyzji brak ustaleń dotyczących parkingu dla samochodów osobowych (do 4 miejsc). Okoliczności tej organy nie wyjaśniły. Tak określonemu zamierzeniu inwestycyjnemu nie odpowiada treść złożonego wniosku, którą to okoliczność organy zaakceptowały bez zastrzeżeń.

Inwestor zmieniał kilkakrotnie rodzaj inwestycji, jednakże w ślad za tymi modyfikacjami nie miała miejsca korekta całości wniosku, który jak wyżej wskazano, obejmuje nie tylko nazwę inwestycji ale jej charakterystykę, na która składa się również określenie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek nie spełnia żadnego z tych warunków, a lektura decyzji o warunkach zabudowy nie daje odpowiedzi na pytanie w jaki sposób inwestor zamierza rzeczywiście zagospodarować działkę nr [...] oraz czym w istocie jest "baza sprzętu obsługi rolnictwa". Wiadomo jedynie, że na działce nie planuje się budowy urządzeń kubaturowych, gdyż nie ustalono ich parametrów. Organy nie ustaliły nawet tego, czy budowa bazy ma polegać na utwardzeniu terenu działki, a jeśli tak, to jaki jest przewidywany sposób utwardzenia i jakiej części nieruchomości (całości – części). Ustalenie, że wody opadowe będą odprowadzana na "własny teren nieutwardzony" w istocie niczego nie wyjaśnia – na jaki konkretnie teren, czy objęty inwestycją czy może sąsiedni. Budzi również wątpliwości czy wobec charakteru inwestycji ("baza sprzetu") nie będzie istniała konieczność oczyszczania wód opadowych. Sfomułowanie "baza" wskazuje na to, że nie będzie to tylko parking ale również będą tam wykonywane określone czynności związane choćby z bieżącą konserwacją i naprawą tego sprzętu, co z kolei może nieść za sobą określone wymagania i konsekwencje co do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi. W szczególności w tym kontekście sfomułowanie zawarte analizie urbanistycznej, że nie będą naruszone stosunki wodne może być przedwczesne.

Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu' zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art.61 ust.6 ustawy, upoważniającym ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nie tylko nowej zabudowy, ale i wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por, np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Wykonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, przyjęta bez zastrzeżeń przez organ l i II instancji, jest wadliwa.

Granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone jako trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest to bowiem jak wskazano w analizie wyłącznie działka [...] ale również część działki [...] W analizie nie wymieniono numerów ewidencyjnych działek położonych w obszarze analizowanym, podano w niej jedynie ogólnikowo, że w obszarze analizowanym po obu stronach ul. S. jest zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z budynkami towarzyszącymi zaś strona zachodnia jest terenem rolnym łąk i pól – wolnym od zabudowy. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji o charakterze usługowym, co wynika nie tylko z jej literalnego brzmienia ale także i z tego, że wskazano w niej, że teren będzie wymagał wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Do jakiej zatem zabudowy usługowej w sąsiedztwie nawiązuje planowana inwestycja – nie wyjaśniono.

Tym samym wydane decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, jednakże źródłem tych naruszeń jest niewłaściwe przeprowadzenie postepowania a zatem również naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszego postepowania.

Wskazać na końcu należy- w odniesieniu do zarzutu skargi - że zgodnie z powoływanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy spełniony jest również warunek polegający na tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Kwestia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uregulowana została w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004 nr 121 poz.1266 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 7 powołanej wyżej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ust. 2 art. 7 wskazuje jakie grunty wymagają tej zgody – są to grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, grunty leśne stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałe grunty leśne. Oznacza to, ze użytki rolne klas niższych niż III zgody takiej nie wymagają, a zatem zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie musi odbywać się w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest natomiast kwestia wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, którą przewiduje art. 11 i następny ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie w aktach znajdują się wydruki z ewidencji gruntów i budynków dla działek objętych wnioskiem ( [...] oraz [...]) z których wynika, że są to użytki rolne klasy bonitacyjnej IV, zatem nie wymagają zgody na przeznaczenie nierolnicze. W tym zakresie zarzuty skargi nie są zasadne.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.