Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 22 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 399/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2014 r. w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w dniu [...] marca 2014 r., na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (Dz.U. Nr 113, poz. 661), włączył do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków województwa [...] obiekty zlokalizowane na terenach stoczniowych w [...] według załączonego wykazu, w tym obiekty stanowiące własność [...] sp. z o.o. w[...] : magazyn główny wydziału A (karta ew. nr[...]), torowisko (karta ew. nr[...]), budynek warsztatów szkolnych (karta ew. nr[...]), ozdobna brama murowana (karta ew. nr[...]).

Skarżąca spółka w piśmie z 8 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił w odniesieniu do wyżej wskazanych obiektów.

Skarżąca wniosła skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie powyższych obiektów (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona czynność odpowiada prawu. Nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącej prawidłowości włączenia do ewidencji torowiska (karta ew. nr[...]) i twierdzeń, że obiekt ten stanowi ruchomość, a zatem ujęcie go w ewidencji mogło nastąpić jedynie za zgodą skarżącej (art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że torowisko stanowi część składową nieruchomości, jest zatem zabytkiem nieruchomym. Odwołał się do definicji zabytku nieruchomego określonej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz do przepisów art. 45-49 Kodeksu cywilnego. Podkreślił, że torowisko, a ściślej odcinki torów zakładowej sieci kolejowej, to budowla o charakterze kolejowym stanowiąca odcinek drogi kolejowej z własną podbudową pod podkładami kolejowymi pełniąca na terenie dawnej Stoczni funkcje komunikacyjne. Zespół tych torów nie mógłby funkcjonować zgodnie ze swym przeznaczeniem bez ulokowania ich na nieruchomości gruntowej i trwałego z nią zespolenia dla realizacji funkcji gospodarczej. Zaakceptował stanowisko w tym zakresie wyrażone w opinii z 2 września 2014 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zabytkowy charakter obiektów włączonych do ewidencji został przez organ prawidłowo zweryfikowany. Wskazał, że włączone obiekty spełniają definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowią one świadectwo minionej epoki i istotnych z punktu widzenia losów Polski zdarzeń historycznych, jakimi były strajk robotników w sierpniu 1980 r. i powstanie Niezależnego Związku Zawodowego "Solidarność", stanowiących impuls zmian polityczno-ustrojowych w Polsce i Europie Środkowo-wschodniej i prowadzących do budowy suwerennego i demokratycznego państwa polskiego. Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków dysponuje odpowiednią kadrą urzędniczą i mógł w ramach własnego urzędu dokonać oceny wartości zabytkowych obiektów, których włączenie co ewidencji skarżąca kwestionuje. Organ poddał ocenie cały obszar dawnej Stoczni Gdańskiej, analizując wartości zabytkowe poszczególnych obiektów w wymiarze kulturowym i historycznym - na wszystkich etapach rozwoju stoczni, począwszy od Królewskiej Bazy Korwet, przez Stocznię Królewską przekształconą w Stocznię Cesarską, przez Stocznię Schichaua, aż po okres powojenny i Stocznię Gdańską im. Lenina. Uwzględniono również aspekt najnowszej historii Polski, w tym walkę polskiego społeczeństwa o wolność i niepodległość od obcych wpływów. Stocznia Gdańska postrzegana jest rozpoznawalnym na świecie symbolem Polski i ruchu wolnościowo-demokratycznego. Sąd I instancji podkreślił, że Konserwator dokonał czynności włączenia kart ewidencyjnych zabytków zidentyfikowanych na terenach postocznionych w oparciu o opracowanie zatytułowane "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej", sporządzone przez autorów: dr inż. arch. A. O., mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. A. W. Stanowiło ono merytoryczną podstawę uznania obiektów postoczniowych za zabytki. Przedmiotem opracowania uczyniono obiekty historyczne dawnej Stoczni Gdańskiej, które w trakcie opracowania zostały rozpoznane i udokumentowane na kartach ewidencyjnych. Ewidencją objęto elementy kultury materialnej pochodzące z różnych okresów działalności Stoczni, reprezentujących zróżnicowane walory architektoniczne, stan zachowania i wartość materialną, składających się jednak na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego. Z opracowania tego wynika, że wykonanie ewidencji obiektów postoczniowych polegało na identyfikacji podczas prac terenowych wartościowych kulturowo obiektów i uporządkowaniu ich na zbiorczej liście ewidencyjnej. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał wykonany został katalog kart ewidencyjnych pokazujących dokładną lokalizację obiektu na terenie Stoczni wraz z podstawowymi danymi administracyjno-adresowymi, uzupełnionymi o przedstawienie stanu zachowania na ilustracjach fotograficznych. Dopełnieniem materiału opracowanego na kartach ewidencyjnych były ilustracje fotograficzne poszczególnych obiektów uporządkowane i zapisane na nośniku elektronicznym oraz zbiorcza mapa obszaru w skali 1:2000. Konserwator poddał przedmiotowe opracowanie krytycznej analizie, co potwierdza fakt, że zaewidencjonowano 290 obiektów na terenie stoczniowym, a tylko 240 spośród nich włączono do ewidencji. Konserwator przy podejmowaniu kwestionowanych czynności poza opracowaniem, o którym mowa powyżej, oparł się również na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania oraz roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne analizowanych obiektów oraz wszelkie zmiany, jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji. Konserwator skorzystał z opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Działu Ekspertyz i Analiz Konserwatorskich w sprawie oceny kategorii zabytków. Walory zabytkowe obiektów objętych skargą wynikają z ciągłości historycznej [...] i narodu polskiego. Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy nie nakładają wymogu uzasadniania kart ewidencyjnych. Pomimo braku takiego uzasadnienia oceniono, że organowi udało się potwierdzić wartość historyczną obiektów na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i dodatkowych wyjaśnień na rozprawie. Brak uzasadnienia karty nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ przy włączaniu karty zabytku do ewidencji nie stosuje się K.p.a. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej, że jej uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone poprzez rozszerzenie opieki konserwatorskiej na obiekty, które w chwili nabycia - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rejestrem zabytków, nie były otoczone taką opieką. Podkreślił, że sporządzanie ewidencji zabytków jest procesem ciągłym i możliwe jest poszerzenie zakresu zainteresowań o kolejne grupy obiektów dziedzictwa kulturowego. Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności, powołując się na preambułę oraz przepisy Konstytucji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 22 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne uznanie przez WSA w Gdańsku, iż włączenie przez organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych (nr:[...]) jest prawidłowe, tj. że powyższe obiekty spełniają przesłanki do uznania ich za zabytki, pomimo braku podstaw do takiego uznania, a tym samym wpisanie tych obiektów do ewidencji bez podstawy prawnej; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie, tj. naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie przez WSA w Gdańsku, że w przedmiotowej sprawie nie ograniczono bezpodstawnie prawa własności skarżącej spółki, oraz możliwości korzystania z tego prawa, podczas gdy włączenie do wojewódzkiej ewidencji ruchomości i nieruchomości, tj. obiektów niespełniających przesłanek do uznania ich za zabytki, stanowi w rzeczywistości bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącej spółki; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w związku z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Gdańsku, że organ przygotowując karty ewidencyjne dochował wszystkich wymogów formalnych i prawidłowo zastosował §14 ust. 1 rozporządzenia włączając karty ewidencyjne zabytków ruchomych i nieruchomych, podczas gdy karty te nie zawierały wszystkich rubryk wymaganych prawem, tym samym nie powinny stanowić wojewódzkiej ewidencji zabytków, a nadto brak tych informacji w kartach świadczy o nierzetelnej i niewszechstronnej ocenie przeprowadzonej przez organ, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabytkami; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "część składowa rzeczy" użytego w art. 47 § 2 i § 3 oraz art. 48 K.c. poprzez nieprawidłowe uznanie przez WSA w Gdańsku i potwierdzenie błędnych ustaleń organu, że torowisko stanowi część składową nieruchomości gruntowej, na której jest posadowione, podczas gdy torowisko należy zakwalifikować jako ruchomość z uwagi na fakt, że nie jest związane z gruntem, na którym jest posadowione w sposób trwały, lecz jedynie dla przemijającego użytku, jakim w odniesieniu do tego torowiska było pełnienie funkcji szlaków transportowych na terenie dawnej Stoczni Gdańskiej, a której to funkcji w chwili obecnej już nie pełni, a w konsekwencji; 5) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie była wymagana zgoda właściciela zabytku ruchomego na jego wpisanie do ewidencji, podczas gdy torowisko jest ruchomością i dla włączenia kart ewidencyjnych rzeczy ruchomych do wojewódzkiej ewidencji wymagane jest uzyskanie zgody właściciela rzeczy ruchomej, a wobec braku jej uzyskania karta ewidencyjna zabytku ruchomego, jakim jest torowisko nie powinna być włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 6) naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 i art. 248 K.p.c. polegające na dopuszczeniu przez WSA w Gdańsku, a następnie na oparciu swego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w zakresie dotyczącym oceny, czy dany obiekt jest rzeczą ruchomą czy nieruchomością na opinii Zespołu ds. dziedzictwa techniki, inżynierii i przemysłu Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2 września 2014 r., która to opinia w swej istocie jest opinią noszącą znamiona opinii biegłego (oceną ekspercką), podczas gdy P.p.s.a. dopuszcza jedynie przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu prywatnego, którym nie może być opinia czy ekspertyza sporządzona na zlecenie strony postępowania.

Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżąca podkreśliła, że obiekty będące jej własnością nie spełniają kryteriów uznania ich za zabytki. Organ powinien był zgromadzić i wszechstronnie zbadać cały materiał dowodowy dotyczący możliwości uznania danego obiektu za zabytek. W sprawie ponadto nie oceniono interesu skarżącej spółki i nie wyważono go z interesem społecznym. Skarżąca podkreśliła, że posługiwanie się przez ustawodawcę nieostrymi pojęciami takimi jak np. "zabytek" nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organ ochrony konserwatorskiej, ale nakłada na ten organ wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności. Organ dokonał wpisów bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez sporządzenia opinii technicznych. Skarżąca wskazała, że od 2004 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano obiekty podlegające ochronie. Zabytkowy charakter prezentowały obiekty, które zostały objęte ochroną w miejscowym planie. Potwierdzał to sam organ w swoich wystąpieniach, zapewniając że zakres ochrony jest satysfakcjonujący i nie będzie zmieniany. Organ nie wykazał, aby doszło do jakichkolwiek zmian uzasadniających objęcie ochroną innych obiektów niż wskazane w planie miejscowym. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko co do tego, że torowisko (karta ew. nr[...]) stanowi obiekt ruchomy i wpisanie go do ewidencji wymaga uzyskania zgody właściciela. Nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, że torowisko stanowi część składową nieruchomości. Pozostałość torowiska nie spełnia już żadnej roli, a wcześniejsza jego funkcja szlaku komunikacyjnego nie jest możliwa do odtworzenia. Brak jest więc powiązania funkcjonalnego torowiska z nieruchomością gruntową, na której się znajduje. Na nieruchomości brak jest innych urządzeń, które umożliwiałyby korzystanie z torowiska. Ponadto zdemontowanie torowiska jest możliwe bez negatywnego wpływu na nieruchomość, na której się znajduje, jak i samo torowisko. Jego brak nie będzie miał żadnego wpływu na użyteczność nieruchomości, bądź jej funkcjonalność. Spółka podniosła, że jej prawo własności zostało naruszone. Organ nie wziął pod uwagę obciążeń finansowych spółki wpisując obiekty do ewidencji, nie uwzględnił też spadku wartości nieruchomości, na których posadowione są obiekty, jej zdaniem, niezasadnie ujęte w ewidencji. W ocenie skarżącej doszło zatem do naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Powołała się przy tym na orzecznictwo ETPCz, w tym wyrok z 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce (nr skargi 33949/05), a także stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Następnie skarżąca wskazała, że karty zabytków dotyczące obiektów będących własnością spółki zostały wykonane niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Podkreśliła, że karty te zostały sporządzone w innym celu niż na potrzeby włączenia do wojewódzkiej ewidencji. Zostały przygotowane na potrzeby inwentaryzacji obiektów stoczniowych "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej" autorstwa dr inż. arch. A.O., mgr inż. arch. A.D. i mgr inż. arch. A.W., co było zgłaszane przed Sądem I instancji, ale nie zostało uwzględnione. Nieprawidłowo przygotowana karta ewidencyjna nie może stanowić części wojewódzkiej ewidencji zabytków. Naruszenie przepisów rozporządzenia nie stanowi jedynie braku formalnego karty, ale świadczy o braku przeprowadzenia należytej oceny co do wartości zabytkowych obiektów, których karty włączono do ewidencji. Naruszenie przepisów postępowania skarżąca uzasadniła tym, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2 września 2014 r. stanowi opinię biegłego. Dopuszczenie takiego dowodu przed Sądem I instancji było niedopuszczalne, dlatego że art. 106 § 3 P.p.s.a. dotyczy możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu wyłącznie z dokumentów.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi do WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego odnośnie zgodności art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi kasacyjnej okoliczność, że skarżąca przestała być właścicielem niektórych obiektów (karty ew.[...]). W chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wydania zaskarżonego wyroku, a także wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca była właścicielem powyższych zabytków, dlatego nie można uznać, aby utraciła legitymację skargową w rozpoznawanej sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, o to: "Czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie, w jakim regulacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami narusza regulacje Konstytucji w zakresie nałożenia dodatkowych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności wynikających z arbitralnej czynności materialno-technicznej właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającej na wpisaniu nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków?". Prawidłowo Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, podkreślił, że prawo własności może podlegać ograniczeniom i jego ochrona nie ma charakteru absolutnego. Czynność materialno-techniczna w postaci włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, której skutkiem jest ujęcie tego zabytku w gminnej ewidencji powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela zabytku jego prawa. Ograniczenia te wynikają z przepisów prawa nakładających na właścicieli zabytków dodatkowe obowiązki, które nie aktualizują się względem właścicieli obiektów niebędących zabytkami. Przykładem są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, które wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Fakt istnienia wskazanych wyżej ograniczeń nie oznacza jednak, aby skarżona czynność naruszała istotę prawa własności, a tym samym powołane przepisy rangi konstytucyjnej. Należy mieć jednocześnie na względzie, że ochrona dziedzictwa narodowego ma także swoje umocowanie w Konstytucji (art. 5 Konstytucji), na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Właścicielowi zabytku służy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na czynność ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w wyniku czego następuje sądowa kontrola legalności podjętej czynności. Powyższe argumenty wskazują na brak podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego ani nie stanowią podstawy do uznania za trafny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani artykułu 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Powołane przez skarżącą orzeczenie ETPCz z 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce (nr skargi 33949/05) nie zmienia powyższej oceny. Istotą wskazanej sprawy było to, że nieruchomość będąca własnością skarżących została wpisana do rejestru zabytków w 1987 r. i według Trybunału stanowiła w istocie wywłaszczenie. Formalnie nie zostali oni pozbawieni własności, ale możliwość spokojnego wykonywania tego prawa zgodnie z przeznaczeniem została poważnie ograniczona. Przeszkody w korzystaniu z własności były przewidziane prawem oraz w ich ramach dążono do osiągnięcia słusznego celu, mianowicie ochrony dziedzictwa kulturowego kraju. Naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji wynikało z tego, że w ramach prawa krajowego nie została zapewniona procedura, przy pomocy której skarżący mogliby dochodzić przed organem sądowym swoich roszczeń w zakresie wywłaszczenia oraz domagać się od władz nabycia ich własności, jak również długi okres, podczas którego skarżący musieli zmagać się z przeszkodami w wykonywaniu swojego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, ażeby istniały przeszkody w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do obiektów objętych skargą, w tym do korzystania z obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, czy pobierania pożytków.

Należy wskazać, że wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r., ale, zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustawa nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, czy jak wskazano w skardze kasacyjnej - opinii technicznych. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, walory zabytkowe obiektów zostały należycie zweryfikowane. Magazyn główny wydziału A (karta ew.[...]) powstał w 1941 r. jako hala montażowa U-bootów, fragment torowiska (karta ew.[...]) pochodzi z pierwszej połowy lat 40-tych XX wieku, budynek warsztatów szkolnych (karta ew.[...]) i ozdobna brama murowana powstały w 1935r. Wartość historyczna i architektoniczna wskazanych obiektów została należycie udokumentowana w kartach zabytków i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że konieczne było dokonanie oceny wartości zabytkowych obiektów w kontekście historycznym obszaru całej dawnej Stoczni Gdańskiej na poszczególnych etapach jej rozwoju. Okolicznością powszechnie znaną jest, że Stocznia Gdańska kojarzy się z walką o wolność i godność człowieka oraz stała się rozpoznawalnym na świecie symbolem przemian demokratycznych. Nie można zatem pomijać, że poszczególne obiekty uznane za zabytkowe na terenach postoczniowych razem składają się na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego i historycznego. Prawidłowo uznał Sąd I instancji za zasadne oparcie się przez organ na opracowaniach zatytułowanych "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej" autorstwa dr inż. arch. A.O., mgr inż. arch. A.D. oraz mgr inż. arch. A.W., w których opisano metodologię i kryteria służące do oceny wartości zabytkowych poszczególnych obiektów. Opracowania te posłużyły do wykazania wartości historycznych obiektów postoczniowych, w tym będących przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Organ, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania, a także roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne obiektów i zmiany jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji, opierając się na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Na podstawie zebranych danych stwierdził niewadliwie, że obiekty te spełniają definicję zabytku i podlegają ochronie. Nie ma znaczenia przy tym, że w ewidencji obiektów postoczniowych wskazano 290 obiektów, a do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ włączył karty 240 z nich. Oznacza to, że organ dokonał analizy zidentyfikowanych podczas prac terenowych obiektów pod kątem ich wartości zabytkowych. W przeciwnym razie bezkrytycznie włączyłby do ewidencji wszystkie obiekty ujęte w wyżej wspomnianym dokumencie. Nie można więc uznać, że działania organu miały charakter dowolny. Nietrafny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 22 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie zostały również naruszone przepisy art. 47 § 2 i § 3 K.c., art. 48 K.c. i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ rację ma Sąd I instancji podzielający pogląd organu, że torowisko (karta ew.[...]) stanowi zabytek nieruchomy, w konsekwencji ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymagało uzyskania zgody właściciela. Torowisko stanowi część składową nieruchomości jako inne urządzenie trwale związane z gruntem, na którym zostało posadowione. Jest połączone z nim funkcjonalnie, co oznacza, że nie mogłoby funkcjonować zgodnie ze swym przeznaczeniem bez ulokowania na nieruchomości gruntowej i trwałego z nią zespolenia dla realizacji funkcji gospodarczej. Nie można zgodzić się, że torowisko zostało połączone z gruntem jedynie dla przemijającego użytku z tego powodu, że aktualnie nie służy już ono do transportu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotna jest bowiem dawna funkcja świadcząca o wartościach historycznych obiektu kwalifikujących go jako zabytek (element historycznego ciągu komunikacyjnego). Nie można uznać, że połączenie obiektu z gruntem nie miało w założeniu charakteru stałego. Na tej podstawie nie jest zasadne twierdzenie, że obiekt był przeznaczony do użytku przemijającego.

Chybiony jest zarzut naruszenia § 14 ust. 1 w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Organ przed włączeniem kart zabytków do wojewódzkiej ewidencji dokonał sprawdzenia danych zawartych w kartach pod kątem tego, czy są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Zebrana dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytków. W § 10 pkt 1 w pozycjach 1-12 wymieniono rubryki, jakie zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru. Karty obiektów zostały sporządzone według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Okoliczność, że niektóre dane dotyczące obiektów nie zostały zamieszczone w kartach ewidencyjnych nie stanowi tego rodzaju wadliwości, która prowadziłaby do wniosku, że karty nie zostały sporządzone i włączone do ewidencji w skuteczny sposób. Na podstawie danych wskazanych w kartach możliwa jest identyfikacja obiektów i ich wartości zabytkowych. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że karty ewidencyjne zostały sporządzone w innym celu niż włączenie ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wykonanie dokumentu w postaci "Ewidencji obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej" polegało na identyfikacji podczas prac terenowych wartościowych kulturowo obiektów i uporządkowanie ich na zbiorczej liście ewidencyjnej. Na podstawie tak zgromadzonego materiału wykonany został katalog kart ewidencyjnych. Brak jest podstaw do uznania za trafną oceny, że taki sposób procedowania przy sporządzaniu kart ewidencyjnych jest nieprawidłowy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 i art. 248 K.c. Opinie Narodowego Instytutu Dziedzictwa przestawione przez organ nie stanowią dowodu z opinii biegłego, ale uzupełniający dowód z dokumentu istotny dla wyjaśnienia kwestii zakwalifikowania przez organ torowiska jako zabytku nieruchomego. Należy wskazać, że pozasądowa opinia biegłego sporządzona na zlecenie strony nie podlega ocenie sądu jako dowód z opinii biegłego (por. wyrok SN z 8 czerwca 2001 r. I PKN 468/00, OSNP 2003/8/197, OSNP-wkł. 2002/5/9, M.Prawn. 2002/7/295), ale traktowana jest jako dowód z dokumentu prywatnego, co oznacza, że stanowi dowód tego, że dana osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie - art. 245 K.p.c. (por. wyrok SN z 9 listopada 2011 r. II CNP 23/11, Lex nr 1110965).

Wobec niezasadności powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

13