Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 522/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 5 art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska–Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2017 r. Syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwrócił się do Prezesa Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...] w związku z zawartą umową nr [...] z [...] czerwca 2013 r. pomiędzy [...] S.A. a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. w upadłości układowej, dotyczącej realizacji przez [...] S.A. na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. inwestycji p.n. "[...]" o udzielenie następujących informacji:

1. kiedy [...] S.A. wystąpiło o opracowanie "Regulaminu tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót i czy termin ten był zgodny z obowiązującymi

w PKP PLK S.A. instrukcjami i przepisami?

2. czy do wniosku załączony był Harmonogram uwzględniający zakres robót wszystkich branż?

3. kiedy został opracowany Regulamin Tymczasowy i przez jaki podmiot/podmioty? Czy był to jeden dokument czy też odrębnie był sporządzany Regulamin Tymczasowy dla danego odcinka prac?

4. kiedy [...] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia i do jakiego podmiotu?

5. o jakie zamknięcia torowe w związku z ww. inwestycją występowała [...] S.A. do [...], tj. jak długie miały być poszczególne okresy zamknięć i w jakich terminach (dniach i godzinach) miały być realizowane?

6. czy wnioski o udzielenie zamknięć torowych były zgodne z poszczególnymi fazami Regulaminu Tymczasowego?

7. w jakiej formie [...] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia?

8. kiedy i jakiemu podmiotowi [...] S.A. zgłosiło gotowość do rozpoczęcia robót i czy odbyło to się zgodnie z obowiązującymi w PKP PLK S.A. instrukcjami i przepisami?

9. jakie poszczególne zamknięcia zostały udzielone [...] S.A. i czy były one zgodne

z wnioskami [...] S.A. o udzielenie zamknięć?

10. jakie i kiedy były wdrożone poszczególne zamknięcia?

11. kiedy, od jakiego podmiotu i w jakiej formie [...] S.A. dowiedziało się o udzieleniu i wdrożeniu poszczególnych zamknięć?

12. czy stanowiące przedmiot Umowy roboty zostały ujęte harmonogramie okresowym?

13. czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dokonały obciążenia [...] S.A. karami umownymi związanymi z realizacją Kontraktu, zwłaszcza z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i opóźnienia (zwłoki) w usunięciu wad lub usterek, a jeśli tak, to w jakiej wysokości z poszczególnych tytułów.

W uzasadnieniu Syndyk wskazał, że widzi konieczność ustalenia wszystkich powyżej wymienionych okoliczności, albowiem upadły był podmiotem realizującym kontrakt z ramienia [...] S.A. Jednocześnie [...] S.A. obecnie usiłuje obciążyć PNI karami umownymi zarówno z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i zwłoki

w usunięciu wad lub usterek. W związku z czym udzielenie wyczerpującej odpowiedzi na powyższe zagadnienia, ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny tych roszczeń.

W odpowiedzi na wniosek PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art.5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiły udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku Syndyka z [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu Spółka powołała się na art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 11 ust. 4 ustawy

z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), z którego wynika, że pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Dalej Spółka wskazała, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z [...] grudnia 2012 r.

w sprawie zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (SZBI) zgodnie z normą [...], a następnie uchwałą nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (SZBI) zgodnie z normą [...] oraz wyznaczenia imiennego Pełnomocnika PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do spraw Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji objęła informacje (tekstowe i liczbowe) o rozliczeniach (zobowiązaniach, należnościach, cesjach wierzytelności, ugodach pozasądowych, kompensatach finansowych) pomiędzy Spółką i Spółkami Grupy PKP oraz podmiotami zewnętrznymi, tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

Zdaniem Spółki informacje o udostępnienie których wystąpił syndyk K. G. mają wartość gospodarczą dla PKP Polskich Linii Kolejowych S.A., gdyż odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej działalności, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Konsekwencją skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez Spółkę przedmiotowych informacji, jest brak możliwości ich udostępnienia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zmianę decyzji wydanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z [...] maja 2016 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] maja 2016 r. w pkt 1 – 12 i utrzymało w mocy decyzję

z [...] maja 2016 r. w zakresie wskazanym w pkt 13 przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że informacje żądane przez Syndyka w pkt 1 – 12 wniosku z [...] kwietnia 2016 r. zostaną udostępnione, jednakże z uwagi na konieczność zgromadzenia materiałów termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został wydłużony do dnia [...] lipca 2016 r. Natomiast decyzja odmawiająca udostępnienia informacji wskazanej w pkt 13 wniosku jest prawidłowa. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ww. zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Jednocześnie Spółka wskazała, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy de facto rozliczeń PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z partnerami, z którymi jest powiązana umowami. Dane tego typu są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi podmiotami. Jeśli zatem PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. objęła klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie: informacji (tekstowych i liczbowych)

o rozliczeniach (zobowiązaniach, należnościach, cesjach wierzytelności, ugodach pozasądowych, kompensatach finansowych) pomiędzy Spółką i Spółkami z Grupy PKP oraz podmiotami zewnętrznymi, to dane te, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu. Następnie pismem z [...] lipca 2016 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

z siedzibą w [...] przekazała syndykowi następujące informacje:Ad 1.,4.,5.,6.,9., 10., 11.

W ramach zawartej umowy pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

a wykonawcą pełniącym nadzór nad projektem oraz funkcję Inżyniera do zakresu obowiązków koordynatora dostępu do torów m.in. należy: - organizowanie zamknięć torowych; - koordynowanie zamknięć torowych; - stała współpraca z wykonawcą robót; - reprezentowanie zamawiającego w zakresie sprawowanej funkcji; zamknięć torowych udzielano zgodnie z zasadami przyjętymi w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Ad 2. Przedmiotowy harmonogram był załączony do prac całodobowych obejmujących zakres odcinka. Ad 3. Regulaminy Tymczasowe opracowuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. po otrzymaniu wniosku i materiałów na opracowanie takiego regulaminu od Inżyniera Projektu. Informujemy, że nie był to jeden dokument, regulaminy były sporządzane na obszar określonych odcinków w zależności od planowanego zakresu prowadzonych prac. Ad 7.

[...] S.A. o zamknięcia torowe występowała w formie wniosku.

Ad 8.

Gotowość do rozpoczęcia robót wykonawca zgłosił do Inżyniera Projektu. Czynności te odbyły się zgodnie z zasadami PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

Ad 12.

Prace prowadzone planowo były ujęte w harmonogramie okresowym, prace poza planem określa się jako zamknięcia "awaryjne".

W dniu 3 stycznia 2017 r. Syndyk złożył skargę na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2016 r.

o udostępnienie informacji publicznej, polegającą na udzieleniu niepełnej

i wymijającej informacji publicznej, zgodnie z decyzją dnia [...] lipca 2016 r. (doręczoną skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r.) uchylającą decyzję PKP PLK z [...] maja 2016 r. ([...]) w zakresie wskazanym w punktach 1-12. Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie PKP PLK do wykonania decyzji z [...] lipca 2016 r. uchylającej decyzję PKP PLK z [...] maja 2016 r. ([...]) w zakresie wskazanym

w punktach 1-12 w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz

z aktami sprawy, względnie o zobowiązanie PKP PLK do prawidłowego rozpatrzenia wniosku Syndyka w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, poprzez udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w punktach 1- 12 wniosku Syndyka z [...] kwietnia 2016 r., zgodnie z zakresem żądanych informacji,

2. zasądzenie od na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w przypadku ustanowienia pełnomocnika wraz z kosztami opłaty skarbowej.

Zdaniem Syndyka bezczynność organu stanowi naruszenie następujących przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz art. 4 ust. 1

w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy Syndyk wskazał, że PKP PLK co prawda uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktów 1-12 wniosku i wskazał, że informacje określone w tych punktach zostaną udostępnione, jednakże pomimo wydanej decyzji PKP PLK nie udzielił skarżącemu informacji zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Zakres przekazanych informacji z pewnością nie odpowiada treści wniosku z [...] kwietnia 2017 r., zaś udzielona informacja jest niepełna

i wymijająca, co należy w istocie interpretować jako bezczynność organu.

Dalej Syndyk wywodził, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy PKP PLK udzieliło informacji niepełnej

i nieodpowiadającej treści wniosku. Syndyk sprecyzował bardzo szczegółowo informacje o udzielenie których wnosił, zaś udostępniona informacja jest bardzo ogólna i w żaden sposób nie odpowiada zakresowi wniosku sformułowanego przez Syndyka. Skarżący wnosił o udzielenie dokładnych informacji dotyczących konkretnych terminów, dat oraz formy wystąpień o udzielenie zamknięć torowych, opracowania Regulaminu Tymczasowego i Harmonogramu, zaś otrzymana informacja jest tak pobieżna, że możliwa była do ustalenia na podstawie ogólnie dostępnych dokumentów i była już znana Syndykowi przed sformułowaniem wniosku o udzielenie informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o jej oddalenie, bowiem informacje będące przedmiotem wniosku zostały udzielone skarżącemu w piśmie z [...] lipca 2016 r. Odnosząc się do zarzutu informacji niepełnej i nieodpowiadającej treści wniosku Spółka wskazała, że udzielone informacje są pełne, rzeczowe i zgodne z treścią wniosku skarżącego, a okoliczność, że na pytania 1,4,5,6,9,10 i 11 została udzielona jedna zbiorcza odpowiedź pozostaje tutaj bez znaczenia. Spółka obowiązana była do przekazania konkretnych informacji nie zaś interpretacji czy opracowań danego zagadnienia. Nie można również uznać za udowodnione twierdzenia jakoby udostępnione informacje były niezgodne z treścią wniosku, gdyż skarżący nie przytoczył jakichkolwiek argumentów na poparcie swej tezy. Nadto, skarżący zarzucił Spółce dowolny dobór udostępnionych informacji, jednocześnie nie wskazując na czym owa dowolność miałaby polegać. Skarżący nie wykazał w swym wywodzie, które z informacji objętych wnioskiem zostały przekazane w ocenie Syndyka zgodnie z wnioskiem, a które w sposób niepełny. Powołując się bowiem na rzekomą dowolność w doborze informacji przez Spółkę, zasadne byłoby wykazanie tej dowolności w jej działaniach. Wyrokiem z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...]

w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niewątpliwie w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja dotycząca inwestycji realizowanej na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. p.n. "[...]" w zakresie realizacji, wykonywania i skutkach realizacji tych zadań. Jednakże w ocenie Sądu, wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do ustalenia faktów wynikających z zawartej umowy i sposobu rozliczenia stron tej umowy jak też podwykonawców. Skarżący był podmiotem realizującym kontrakt z ramienia [...] S.A., zatem stroną umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk, czy wiadomości wytworzonych lub odnoszących się do spraw publicznych. W badanej sprawie natomiast żądanie sprowadza się do ustalenia okoliczności wynikających z zawartej umowy obciążających Syndyka w rozliczeniach z [...] S.A., wynikających z umowy cywilnoprawnej. Tym samym żądania zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2016 r.

i ponowione w skardze, w ocenie Sądu, dotyczą informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że ustalenia, których domaga się Syndyk z powołaniem na umowę nr [...] z [...] czerwca 2013 r., są przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a [...] S.A. Spór ten ma charakter niewątpliwie cywilnoprawny, w związku z powyższym żądana informacja nie może zostać uznana za informację publiczną w zakresie spornej kwestii. Ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań dotyczących podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych jakim jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W przedmiotowej sprawie jednakże chodzi o rozliczenia finansowe mające charakter cywilny i w związku z tym w ocenie Sądu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma tutaj zastosowania. Okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy i zakres żądanej informacji wyraźnie jest ukierunkowany na określony cel, co czyni zasadnym stwierdzenie, że stosownie do umowy nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zawartej między stronami przysługują im roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań. Zatem żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w dochodzeniu przedmiotowych roszczeń

w procesie cywilnym. Oznacza to, że PKP PLK w [...] nie pozostaje

w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Syndyka z [...] kwietnia 2016 r.

i ponowionego w skardze. Skoro bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. W wyniku wniesienia przez Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2478/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., 1330 t.j.), zwanej dalej u.d.i.p., a następnie przeprowadzenia analizy przepisów prawnych regulujących zakres zadań i kompetencji PKP PLK S.A. oraz wniosku skarżącego syndyka celem udzielenia odpowiedzi, czy informacje zawnioskowane

w piśmie syndyka z [...] kwietnia 2016 r. stanowią informację publiczną. Pozytywny wynik ustaleń w tym zakresie otwiera pole do badania, czy odpowiedzią zawartą

w piśmie z [...] lipca 2016 r. PKP PLK S.A. udostępniła informację publiczną. Dopiero stwierdzenie negatywne w tym zakresie mogłoby się stać podstawą do stwierdzenia stanu bezczynności, oceny jego charakteru i ewentualnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgodził się z zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacją publiczną nie jest informacja, której uzyskanie służy zaspokojeniu celu i potrzeb prywatnych (indywidualnych) wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądania syndyka zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2016 r. dotyczą informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p., gdyż z akt sprawy wynika, że syndyk zwrócił się o ich udostępnienie celem wykorzystania ich na potrzeby sporu sądowego o charakterze cywilnym prowadzonym z [...] S.A. Do procesu cywilnego doszło na tle realizacji umowy nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., jaka łączyła upadłą spółkę z [...] S.A. Zdaniem sądu I instancji ratio legis u.d.i.p. nie jest zaś zaspokajanie potrzeb prywatnych

w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych, itp. Z tak zaś dokonaną interpretacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie sposób się zgodzić, gdyż przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia informacji publicznej, ani też nie uzależniają jej udostępnienia od charakteru celu, czy też potrzeby, która będzie zaspokajana przez jej uzyskanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błąd poczyniony na etapie wykładni art. 1 ust.1 u.d.i.p. przesądził o treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Przyjęcie bowiem takiego znaczenia pojęcia informacji publicznej wykluczyło dalsze czynności sądu I instancji. Powinny one być związane z ustaleniem, czy zawnioskowane informacje dotyczą spraw publicznych. Te zaś wiążą się

w pierwszym rzędzie z realizacją zadań publicznych. Interpretacja przepisów prawa regulujących zakres zadań PKP PLK powinna nastąpić pod kątem udzielenia odpowiedzi, czy inwestycja p.n. "[...]" jest realizacją zadania publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.d.i.p. Rozważania w tym zakresie winny zostać poczynione w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2019 r., poz. 710, t.j.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 września 2000 r. o komercjalizacji

i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U 2018, 1311). Rolą sądu I instancji winna być także ocena, czy w zakres pojęć: realizacji zadania, sposobu jego realizacji, wykonywania i skutków realizacji zadania publicznego, tj. pojęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. c u.d.i.p., wchodzą wszelkie bardzo szczegółowe czynności techniczne związane z osiągnięciem pewnego pożądanego stanu faktycznego, który wiąże się z wykonaniem pewnego zadania publicznego. Problem ten pojawił się już w praktyce orzeczniczej, lecz na gruncie formalnych procesów podejmowania decyzji w administracji. Posiłkowo należy odwołać się tutaj do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych,

w którym zwrócono uwagę, że prawem do informacji publicznej nie jest objęta całość wewnętrznych procesów decyzyjnych administracji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że działania tego rodzaju były związane z wykonywaniem zadań publicznych. Orzeczenia te zapadły w odniesieniu do procesów decyzyjnych, co do których uznano, że wszelkie materiały ("dokumenty wewnętrzne") i przebieg procesów decyzyjnych do momentu podjęcia decyzji nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

W niniejszej sprawie sąd I instancji zobligowany zaś będzie do udzielenia odpowiedzi, czy wszystkie czynności związane ze sprawowaniem zadań publicznych stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że sąd I instancji

w konsekwencji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie dokonał także oceny czy odpowiedzią zawartą w piśmie z [...] lipca 2016 r. nastąpiło udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie nie zostały poczynione przez Sąd I instancji żadne ustalenia. Stwierdzenie negatywne mogłoby się stać podstawą do stwierdzenia stanu bezczynności. W dalszej kolejności WSA winien ocenić jej charakter i ewentualnie dokonać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się także z zarzutami podniesionymi

w skardze kasacyjnej, że w konsekwencji tego doszło do naruszenia szeregu przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przede wszystkim art. 149 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, które przesądziły w ostateczności o bezzasadnym oddaleniu skargi. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że zakres informacji publicznej zawnioskowanej w punkcie 13 odnosi się do innego zakresu przedmiotowego, niż w części dotyczącej pytań od 1 do 12. Fakt obowiązywania w obrocie prawnym wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1609/16 powinien uwzględnić w toku rozpoznawania skargi na bezczynność PKP PLK S.A. w kwestii rozpatrzenia wniosku Syndyka w zakresie pkt 13 wniosku stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 149 i 151 p.p.s.a. Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla w pełni stanu sprawy. Sąd ograniczył swe ustalenia do przyjęcia, że wnioskowane przez Syndyka informacje w istocie dotyczą okoliczności wynikających z zawartej umowy obciążających Syndyka w rozliczeniach [...] S.A.,

w związku z czym żądana informacja nie może zostać uznana za informację publiczną. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie rozważył publicznoprawnego charakteru realizowanej inwestycji, a w związku z tym nie ocenił możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w świetle cyt. przepisu, ograniczając się do konkluzji o prywatnoprawnym celu, dla realizacji którego wystąpiono o udzielenie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę tutejszy Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493;

z 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 art. 153).

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy stosowania ustawy. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów

i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych

i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega

w szczególności informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok tutejszego Sądu

w niniejszej sprawie wskazał, że czynności sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę powinny być związane z ustaleniem, czy zawnioskowane informacje dotyczą spraw publicznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (zob. H. Izdebski: Samorząd Terytorialny. Podstawy ustroju

i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i unormowań u.d.i.p. przyjmowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która dotyczy faktów i danych i jest związana

z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. wyroki NSA: z 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15, publ. CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.di.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostepnieniu.

W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie sprawę, w oparciu o art. 5 ustawy

z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2019 r., poz. 710, t.j.)

w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 września 2000 r. o komercjalizacji

i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U 2018, 1311) stwierdzić należy, że inwestycja p.n. "[...]" jest realizacją zadania publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.d.i.p. W zakres pojęć: realizacji zadania, sposobu jego realizacji, wykonywania i skutków realizacji zadania publicznego, tj. pojęć, o których mowa

w art. 6 ust. 1 lit. c u.d.i.p., nie wchodzą jednak wszelkie bardzo szczegółowe czynności techniczne związane z osiągnięciem pewnego pożądanego stanu faktycznego, który wiąże się z wykonaniem pewnego zadania publicznego. Prawem do informacji publicznej nie jest bowiem objęta całość wewnętrznych procesów decyzyjnych administracji publicznej. Nie można więc w szczególności za informację publiczną uznać wszelkie żądane przez skarżącego materiały i dokumenty wewnętrzne dotyczące wskazanych we wniosku kwestii technicznych. Nie jest to bowiem sprawa ogółu która koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Żądane kwestie nie są bowiem istotne dla każdego obywatela, a jedynie dla zarządcy kolejowego. Przebieg procesów decyzyjnych do momentu podjęcia decyzji przez zarządcę kolejowego nie jest zaś informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

W związku zaś z tym, że nie wszystkie czynności związane ze sprawowaniem zadań publicznych stanowią informację publiczną, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, odpowiedzią zawartą w piśmie

z [...] lipca 2016 r. dotyczącą pkt 1-12 wniosku skarżącego nastąpiło udostępnienie informacji w takim zakresie, w jakim powinno to nastąpić. Co do pkt 13 wniosku skarżącego podmiot obowiązany wydał z kolei decyzje administracyjne o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tym samym na dzień wniesienia skargi, brak było bezczynności Spółki w sposobie załatwienia sprawy.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.