Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 791/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 116, art. 119
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej zakazu używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe na wybranych akwenach - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

W dniu [...] czerwca 2009 r. Rada Powiatu w S., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 116 ust. 1 ustawy z dnia

27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu

w S. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] dotyczącej zakazu używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe na wybranych akwenach wodnych Powiatu S. Mocą postanowień powyższej uchwały, organ nadał nowe brzmienie załącznikowi do uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] poprzez rozszerzenie katalogu akwenów objętych w/w zakazem, miedzy innymi

o jezioro K.

Pismem z dnia 16 października 2009 r. M. M. wezwał Radę Powiatu S. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Powyższe wezwanie uchwałą z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zostało uznane za bezpodstawne.

Następnie w dniu 19 listopada 2009 r. M. M. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie prawa polegające na rażącym przekroczeniu upoważnienia wynikającego z art. 116 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do zastosowaniu zakazu w formie prawa miejscowego. Przekroczenie upoważnienia ustawowego polega na nieuwzględnieniu w procesie podejmowania uchwały treści hipotezy art. 116 i zaniechaniu ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jez. K., poprzez pominięcie treści art. 112, 112a, a zwłaszcza 113 w/w ustawy oraz

§ 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Ponadto podniósł nieuwzględnienie faktu, iż w obrębie jeziora K. nie ma obszarów przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, dla której wyłącznej ochrony stosuje się wynikające z art. 116 ograniczenia lub zakazy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w roku 2001 nabył nieruchomość gruntową nad jeziorem K., wybudował tam dom i zamieszkał. Jednym

z motywów wyboru miejsca zamieszkania był dostęp do jeziora i możliwość używania łodzi o napędzie spalinowym do celów wędkarskich. Podał, iż posiada łódkę

z silnikiem o mocy 5 KM, zakupionym w polskiej firmie, posiadającym polską homologację i wytwarzającym falę dźwiękową maksymalną 60 dB, czyli mniej niż przeciętny motorower. Na ten sprzęt wydał ponad 10.000 zł oszczędności. Korzystał z niego do lipca 2009 r. wykupując corocznie stosowną licencję wędkarską. Wprowadzenie przez Radę Powiatu bezwzględnego zakazu używania silników spalinowych narusza jego dotychczasowe prawa.

Skarżący podał, iż art. 116 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska jest jednym

z instrumentów prawnych ochrony przed hałasem ustanowionym do stosowania przez samorząd powiatowy. Ponieważ zastosowanie tego przepisu wiąże się

z ograniczeniem powszechnych praw jednych obywateli na rzecz innych, podczas jego procedowania nie powinno być jakiejkolwiek dowolności lub uznania. Dlatego też, aby można było na jego podstawie wprowadzić powszechnie obowiązujące zakazy lub ograniczenia winne być wyczerpane wszystkie przesłanki określone

w hipotezie tego przepisu. Wskazany przepis zobowiązuje Radę Powiatu do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających o napędzie spalinowym lub niektórych ich rodzajów na określanych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Dyspozycja przepisu wydaje się być dość precyzyjną i jednoznaczną. Sformułowanie "odpowiednie warunki" - oznacza według wykładni językowej -"spełniające określone wymagania". Przy czym nie chodzi tu o potencjalne czy hipotetyczne zagrożenie hałasem wywołanym przez łodzie wyposażone w silniki spalinowe, ale o poziom dopuszczalnego hałasu określony przepisami prawa. Normy te ustala wydane na podstawie art. 113 w/w ustawy, Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - § 1 pkt 1 lit. f, tabela l w pkt 3. Jeżeli zatem przepis prawa określa dopuszczalny poziom hałasu na danym obszarze, to organ wprowadzający ograniczenia lub zakazy w tym zakresie, mając na uwadze treść art. 112 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, powinien dokonać stosownych pomiarów stanu akustycznego akwenu a nie opierać się, jak wynika

z uzasadnienia uchwały na subiektywnych opiniach grupy mieszkańców, rybackiego użytkownika jeziora czy W. Parku Narodowego. Opinie takie nie mają żadnego znaczenia prawnego, gdyż przepis art. 116 nie uzależnia od nich wprowadzenia w życie zakazów lub ograniczeń. Kierowanie się w tym przypadku nie pomiarem hałasu, lecz bliżej nieokreślonym, potencjalnym zagrożeniem jest przejawem dowolności i subiektywnego uznania prowadzącego do nadużycia prawa. Taki sposób interpretowania przepisu zawartego w art. 116 w/w ustawy, polegający na całkowitym zakazie używania silników jest niewłaściwy i spowodował, że

w powiecie suwalskim bezwzględnym zakazem objęto już wszystkie bez wyjątku

42 jeziora, K, jest ostatnim. Ustawodawca zaś nie mówi, że ma być całkowita cisza, lecz - odpowiednie warunki akustyczne, nie mówi też, że na wszystkich jeziorach, ale na określonych. Warto zwrócić uwagę, że przepis art. 116 daje możliwość stosowania go dość elastycznie, mówiąc o rodzajach jednostek pływających, pozwala na zastosowanie rozwiązań podobnych, jakich użyto np.

w powiecie s. ograniczając możliwość pływania z silnikami powyżej określonej pojemności.

Innym warunkiem zawartym w dyspozycji art. 116, który nie został uwzględniony podczas procedury podejmowania skarżonej uchwały jest kwestia terenów, których dotyczy ochrona przed nadmiernym hałasem. Według treści art. 116 chodzi wyłącznie o tereny rekreacyjno - wypoczynkowe. Tereny rekreacyjno wypoczynkowe są jednoznacznie zdefiniowane w prawie geodezyjno – kartograficznym. Podstawowym zaś źródłem informacji o gruntach, klasyfikacji i ich przeznaczeniu jest jednolity dla kraju system ewidencji gruntów i budynków. Informacje pochodzące z ewidencji są wiążące we wszelkich postępowaniach prawnych. Według operatu ewidencyjnego powiatu suwalskiego w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora K. nie ma terenów rekreacyjno - wypoczynkowych

w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów. Przywołane przez organ plany zagospodarowania przestrzennego są aktami planistycznymi i odnoszą się do przyszłości. Ponadto nie przewiduje się w nich terenów rekreacyjno - wypoczynkowych w rozumieniu ustawowym. Nie powinno być w związku z tym tak jak twierdzi organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że "przesłanką do podjęcia zaskarżonej uchwały była konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych dla mieszkańców terenów przyległych do jez. K.", ponieważ ustawodawca nie wymienia mieszkańców z okolic jeziora jako beneficjentów wprowadzanych zakazów, ale mówi o ochronie terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, jako miejsc publicznych, których to de facto w pobliżu tego jeziora nie ma. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż mieszkańcy okolic jeziora K.

z tytułu miejsca zamieszkania nie mają szczególnych praw do tego akwenu. W myśl ustawy prawo wodne, każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania

z powierzchniowych wód śródlądowych, między innymi do uprawiania turystyki, sportów wodnych, wędkarstwa itp. Ponadto nieliczne siedliska rolne wsi K. położone są w odległości nie niniejszej niż 300 - 500 m od linii brzegowej, w związku z tym ewentualny hałas spowodowany przez łodzie jest prawie niedostrzegalny a na pewno mniejszy niż hałas spowodowany przez ruch samochodów i ciągników po drodze powiatowej, przechodzącej przez środek wsi.

W tych uwarunkowaniach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o oddalenie skargi, jako bezpodstawnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, iż wbrew twierdzeniom skarżącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisu art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia podjęcia uchwały wprowadzającej ograniczenia, co do używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe od uprzedniego przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu. Pomiary takie przeprowadza się jedynie w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza aglomeracją, w oparciu o art. 118 b i 118 c ustawy - Prawo ochrony środowiska, czy też uchwały ustalającej programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy.

Przesłanką uprawniającą do podjęcia zaskarżonej uchwały była zaś konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych dla mieszkańców terenów przyległych do jeziora K. Rada podejmując, więc uchwałę w sprawie zakazu używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe kieruje się zatem nie pomiarem poziomu hałasu lecz jedynie potencjalnym zagrożeniem hałasem wywołanym przez łodzie wyposażone w silniki spalinowe. Podejmując uchwałę, Rada Powiatu miała również na uwadze wnioski mieszkańców z terenów wokół jeziora K. oraz opinie W. Parku Narodowego, Wójta Gminy S. i rybackiego użytkownika jeziora.

Za bezzasadny uznano również zarzut o braku wokół jeziora K. terenów rekreacyjno - wypoczynkowych. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska stanowiące podstawę do podjęcia uchwały, nie definiują pojęcia terenów rekreacyjno - wypoczynkowych. Powyższe przepisy nie odsyłają również w kwestii rozumienia tego pojęcia do definicji tych terenów określonych w przepisach geodezyjno – kartograficznych, w tym rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów

i budynków. Z treści art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynika jednoznacznie, że rada powiatu ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Ustalenia przeznaczenia terenów na określone cele dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącego wokół jeziora K. znajdują się tereny przeznaczone na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Tereny wokół tego jeziora objęte są trzema miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i każdy z nich przewiduje funkcję rekreacyjno – wypoczynkową. Są to uchwały Rady Gminy S.: z dnia

[...] maja 2006 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i z dnia

[...] czerwca 2006 r. nr [...]. Końcowo podkreślono, iż nawet w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

o możliwości wprowadzenia zakazów decyduje okoliczność faktycznego wykorzystania terenu na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.

W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2010 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w skardze. Dodatkowo podniósł, iż jeśli chodzi o tereny rekreacyjno - wypoczynkowe wokół jeziora K., to zarówno

w rozumieniu definicji ustawowej, jak i biorąc pod uwagę stan faktyczny, terenów

o takim wykorzystaniu na dzień dzisiejszy nie ma. Przyległe do jeziora grunty to grunty rolne. Zapisanie ich w planie jako tereny rekreacyjno – wypoczynkowe ma "charakter czysto wirtualny". Stąd wprowadzenie już dziś zakazu używania łodzi

o napędzie spalinowym jako konieczności do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno - wypoczynkowych, których w istocie nie ma

i nie wiadomo, kiedy powstaną, i czy w ogóle powstaną jest przedwczesne oraz całkowicie nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2010 r. organ ponownie wyjaśnił, iż przewidziana w art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, delegacja upoważnia radę powiatu do ograniczenia lub całkowitego zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych akwenach, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjne - wypoczynkowe. Redakcja tego przepisu daje radzie całkowitą swobodę czy to do wprowadzenia całkowitego zakazu używania wszystkich jednostek pływających, czy też tylko niektórych ich rodzajów. Rada, wprowadziła zakaz, jednakże nieobejmujący wszystkich jednostek pływających a jedynie jednostek wyposażonych w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla otoczenia z uwagi na hałas, jaki emitują. Mieszkańcy nie są więc pozbawieni możliwości używania jednostek wyposażonych np: w silniki elektryczne, dość powszechnie używane na terenach objętych ochroną. Powoływane, zaś przez skarżącego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wydane zostało do stosowania w ściśle określonych celach przewidzianych w określonych przepisach a mianowicie, do wydawania decyzji

o dopuszczalnym poziomie hałasu, na podstawie art. 115a ustawy, czy też podejmowania przez radę powiatu uchwał, o których mowa w art. 118b i art. 118c ustawy. Gdyby zamiarem ustawodawcy była potrzeba stosowania pomiarów hałasu, przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 116 ustawy, dałby temu wyraz podobnie jak przy innych uchwałach rady powiatu, podejmowanych na podstawie wyżej cytowanych przepisów art. 118b i art. 118c ustawy. Końcowo organ podkreślił, iż skarżący kwestionując uchwałę podjętą przez Radę Powiatu, obowiązany jest wykazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego narusza jego uprawnienia lub interes prawny.

W kolejnym piśmie procesowym złożonym podczas rozprawy w dniu

15 czerwca 2010 r. skarżący wniósł o włączenie do akt postępowania uzasadnienia skarżonej uchwały, jako jej integralnej części, której treść warunkuje prawidłową kontrolę i ocenę jej zgodności z prawem. Skarżący podniósł, iż powyższe uzasadnienie potwierdza zarzuty jego skargi. Uzasadnienie nie odnosi się bowiem

w ogóle go hipotezy art. 116 – czyli warunków akustycznych na terenach rekreacyjno – wypoczynkowych określonych przepisami Rozdziału V ustawy o ochronie środowiska a stanowiącymi jej ratio legis. Ponadto w pierwszym akapicie uzasadnienia zacytowano błędnie treść art. 116. Użycie partykuły "może" wskazuje, że organ nieprawidłowo przyjął, że jest to przepis uznaniowy i wprowadzenie zakazów zależy wyłącznie od woli organu. Tymczasem treść faktyczna stanowi, że przepis ten ma charakter obligatoryjny a jego zastosowanie możliwe jest wyłącznie

w okolicznościach wskazanych w hipotezie, czyli w okolicznościach naruszenia warunków akustycznych na obszarach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Swoboda organu, co do rodzaju jednostek pływających podlegających zakazom bądź ograniczeniom nie jest całkowita, lecz jest konsekwencją wynikającą z celu, jaki chciał osiągnąć tym przepisem ustawodawca

i dotyczy tylko takich jednostek, których użycie powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Wskazana wyżej błędna interpretacja przepisu skutkowała, odstąpieniem od ustaleń faktycznego stanu akustycznego obszaru jez. Krzywe, co było warunkiem wprowadzenia zakazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Podstawą prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym "każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd

w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] dotyczącej zakazu używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe na wybranych akwenach wodnych Powiatu S., jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwanie takie wystosował do organu w dniu

16 października 2009 r. Wezwanie to zostało uznane za bezskuteczne uchwałą Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 w/w ustawy ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na okoliczność, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie do treści tej uchwały (por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 13 października 2008 r., II SA/Ke 363/08, Lex 504545). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie.

Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 87 ust. 1, wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to wskazać należy na orzecznictwo NSA powstałe na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które w omawianym zakresie uznać należy za w pełni aktualne i adekwatne. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:

a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego,

b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"),

c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym,

d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący w konkretnym przypadku nie wykazał, iż w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem,

a jego własną indywidualną sytuacja prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego.

Z uzasadnienia skargi wynika, iż naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w przekroczeniu upoważnienia organu powiatu wynikającego z treści art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.

z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), polegającego na nieuwzględnieniu w procesie podejmowania uchwały hipotezy w/w przepisu i zaniechania ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jeziora K., poprzez pominięcie treści art. 112, 112a, a zwłaszcza 113 w/w ustawy oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Nadto nieuwzględnieniu faktu, iż w obrębie jeziora K. nie ma obszarów przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, dla których wyłącznej ochrony stosuje się wynikające z w/w przepisu ograniczenia i zakazy. Skarżący podnosi, iż wprowadzenie przez Radę bezwzględnego zakazu używania silników spalinowych narusza jego dotychczasowe prawo używania posiadanej łodzi o napędzie spalinowym do celów wędkarskich.

Odnosząc się do powoływanego przez skarżącego art. 116 ust. 1 w/w ustawy wskazać należy, iż przepis ten przyznaje radzie powiatu kompetencje do ograniczenia lub zakazania w drodze uchwały używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących lub wodach płynących. Rada powiatu może takie ograniczenie bądź zakazy wprowadzać, jeśli jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.

Omawiany przepis nie ma charakteru uznaniowego i nie może być stosowany w sposób dowolny. Podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Ustawodawca nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego wprowadzenie powyższych zakazów lub ograniczeń nie zostało uzależnione od uprzedniego zbadania poziomu hałasu w środowisku. Stanowisko skarżącego, iż powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w okolicznościach naruszenia warunków akustycznych na obszarach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, jak również kolejnych pismach procesowych, wskazywane przez skarżącego pomiary przeprowadza się jedynie

w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza nią, w oparciu o art. 118b i 118c ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też uchwały ustalające programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy. Powoływane, zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu

w środowisku, wydane zostało do stosowania w ściśle określonych celach przewidzianych w odpowiednich przepisach i nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych w oparciu o art. 116. Podnoszony zatem zarzut zaniechania ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jeziora Krzywe uznać należy za całkowicie bezzasadny.

Wbrew zarzutom skarżącego w konkretnym przypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 116. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż ustalenia przeznaczenia terenów na określone cele dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tereny wokół jeziora objęte są trzema miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i każdy z nich przewiduje funkcję rekreacyjno – wypoczynkową.

Kompetencja rady powiatu przyznana w/w przepisem stanowi niewątpliwie ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, ponieważ ogranicza lub zakazuje używania jednostek pływających. Ograniczenia dokonywane na podstawie w/w przepisu ustawy nie stanowią jednak naruszenia prawa własności bądź prawa do powszechnego korzystania ze środowiska, które miedzy innymi polega na zaspokojeniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu czy wędkarstwa. Z tego punktu widzenia przepis ten spełnia wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym

i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej

i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności bądź prawa do powszechnego korzystanie ze środowiska wskazuje przepis art. 116 w/w ustawy. Wartością chronioną w tym przepisie jest stan akustyczny środowiska, co również pośrednio wpływa oczywiście na ochronę wód. Ochronie podlega również prawo do wypoczynku.

Rada Powiatu wprowadzając na podstawie w/w przepisu zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe miedzy innymi na jeziorze K. nie przekroczyła swoich uprawnień. Działania organu podejmowane

w powyższym zakresie miały za podstawę przede wszystkim ochronę wyżej wskazanych wartości. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż Rada, wprowadzając omawiany zakaz nie objęła nim wszystkich jednostek pływających a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla otoczenia

z uwagi na hałas, jaki emitują. Skarżący nie został więc pozbawiony możliwości używania jednostek wyposażonych np. w silniki elektryczne. Tym samym jego prawo do uprawiania wędkarstwa nie zostało w żaden sposób naruszone. W tym miejscu podnieś również należy, iż skarżący jako mieszkaniec okolic jeziora K. z tytułu miejsca zamieszkani nie ma szczególnych praw do tego akwenu.

Końcowo stwierdzić należy, iż zrzutów skargi nie potwierdza złożone podczas rozprawy w dniu 15 czerwca 2010 r. uzasadnienie skarżonej uchwały. Argumentacja w zakresie naruszenia przez to uzasadnienie art. 116 ustawy stanowi powtórzenie uzasadnienia skargi i kolejnych pism procesowych. Stanowisko w tym względzie Sąd zaprezentował wyżej.

Reasumując przyjąć należy, iż Rada Powiatu w S. wprowadzając zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe na wybranych akwenach wodnych Powiatu S., w tym na jeziorze K. - § 1 skażonej uchwały - nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego.

Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie) – vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623. Zaakcentować również należy, iż uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09, Lex 553433).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.