Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1746/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 90 ust. 3, ust. 3e i 3f, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. [...] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1070/13 w sprawie ze skargi C. [...] Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 Załącznika do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2009 r., 2. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 Załącznika do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2009 r., 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., objętym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: strona, skarżąca), powołując się na art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych funkcjonujących na terenie miasta D., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, (dalej: uchwała), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, a w szczególności w zakresie: § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6, § 6 ust. 3 i 4, § 6 ust. 5-12, § 7 ust. 1 – załącznika do wskazanej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f, art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.o.s.o.) w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, a także z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Strona podała ponadto, że w dniu 8 maja 2013 r. wezwała organ stanowiący Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały. Stwierdzono ponadto, że zaskarżona uchwała traci moc w dniu 1 września 2013 r. Organ podkreślił, że uzasadnieniem nowelizacji u.o.s.o., wprowadzającej art. 90 ust. 3, było zapewnienie celowości i przejrzystości wydatkowania środków publicznych, zatem przepisy uchwały muszą dać realną szansę kontroli wydatkowania dotacji, która jako udzielana ze środków publicznych, podlega szczególnym zasadom rozliczania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę spółki stwierdził, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały skarżąca uczyniła art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z faktu prowadzenia na terenie miasta D. policealnej szkoły dla dorosłych dotowanej przez miasto.

W związku z tym, WSA przesądził, że spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowiącego, że do momentu przekazania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania informacji o wysokości standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku udzielenia dotacji, przy ustalaniu wysokości kwoty dotacji uwzględnia się wysokość standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji, ponieważ wskazany przepis odnosi się wyłącznie do dotacji przyznawanych na podstawie art. 90 ust. 2a u.o.s.o. (dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki). Spółka nie prowadzi na terenie Gminy placówek objętych dotacjami, o których mowa w art. 90 ust. 2a u.o.s.o., gdyż prowadzi policealną szkołę dla dorosłych i otrzymuje dotacje na podstawie art. 90 ust. 3 u.o.s.o. A skoro zaskarżony § 5 ust. 3 załącznika do uchwały nie dotyczy dotacji udzielanej na podstawie art. 90 ust. 3 u.o.s.o., WSA stwierdził, że spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 5 ust. 3 załącznika do uchwały i skargę w tej części należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Co do pozostałych zaskarżonych przepisów uchwały, które w ocenie WSA niewątpliwie zawierały rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację spółki, skarga w tej części podlegała rozpoznaniu przez Sąd, i to niezależnie od tego, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały oraz od tego, że zaskarżona uchwała traci moc w dniu 1 września 2013 r.

Wniosek taki wynika, w ocenie Sądu, z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej. Uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji po rozpoznania skargi w części odnoszącej się do pozostałych wyspecyfikowanych w skardze postanowień uchwały, a to: § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6, § 6 ust. 3, § 6 ust. 4, § 6 ust. 5-12, § 7 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 2 – załącznika do uchwały, stwierdził, że żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA wskazał, że dokonując oceny wszystkich wyżej wymienionych postanowień uchwały miał na względzie okoliczność, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego art. 90 ust. 4 u.o.s.o., do regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych i w tej kwestii należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie, zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach u.o.s.o. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, iż objęte zarzutami skargi zapisy uchwały nie naruszają upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.o.s.o., a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 załącznika do uchwały stanowiącego, że informacja o aktualnej liczbie uczniów, według ewidencji prowadzonej w szkole, przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, przekazywana organowi dotującemu do 10-go dnia każdego miesiąca, zawiera liczbę uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Wbrew przekonaniu skarżącej ten przepis nie pozbawia uprawnionego podmiotu, dotacji na cele oświatowe w związku

z brakiem możliwości przedstawienia danych w zakresie frekwencji słuchaczy zapisanych do szkół po pierwszym dniu danego miesiąca, uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu.

Zdaniem Sądu, brak również podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 5 załącznika do uchwały, który zobowiązuje organ prowadzący do sporządzania

i przekazywania organowi dotującemu do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu sprawozdawczym miesięcznego rozliczenia dotacji, w formie określonej w załączniku nr 4, bowiem art. 90 ust. 4 u.o.s.o. upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 6 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Zdaniem WSA, nie zasługiwało na uwzględnienie żądanie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 załącznika do uchwały, który w ramach kontroli uprawnia kontrolującego do badania dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania oraz liczby uczniów wykazanych w informacji określonej w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. W żadnym wypadku ustawodawca nie nakłada obowiązku wyspecyfikowania dokumentów, których okazania może żądać kontrolujący. Ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.o.s.o. wypowiedział się co do rodzajów dokumentacji podlegającej kontroli i tego zakresu organ stanowiący jednostki samorządu zmienić nie może. Brak natomiast podstaw – a zdaniem Sądu – również możliwości dokonania w uchwale dalszego doprecyzowania rodzajów dokumentów, co do których kontrola może być prowadzona.

Brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym osoba prowadząca szkołę na żądanie kontrolującego jest zobowiązana udostępnić do wglądu, w miejscu prowadzenia działalności oświatowej, dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym. Sąd wskazał, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to uprawnienie do ustalenia sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

W art. 90 ust. 3e u.o.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.o.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

WSA za nieuzasadnione uznał żądanie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 5 - 12 załącznika do uchwały szczegółowo specyfikującego szereg czynności składających się na tryb postępowania kontrolnego. Sąd nie podzielił bowiem poglądu skarżącej, że ten przepis wprowadza tryb wykraczający poza zakres trybu kontroli, czego spółka dopatruje się w szczególności w uprawnieniach kontrolujących do sporządzenia protokołu i sformułowania zaleceń.

Podobnie Sąd ocenił zarzut nieważności § 7 ust. 1 załącznika do ustawy, zgodnie z którym, dotacji nie przyznaje się, jeżeli wniosek o jej udzielenie został złożony po terminie lub jeżeli nie zawiera wymaganych danych, a także § 7 ust. 2 załącznika do ustawy, zgodnie z którym dotacji lub jej części nie przyznaje się także, jeżeli informacja o liczbie wychowanków w danym miesiącu oraz rozliczenie otrzymanych dotacji zostały złożone po terminie lub nie zawierają wszystkich wymaganych danych. Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do planowanej liczby uczniów, skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej podmiotowi uprawnionemu (konkretyzacja wysokości dotacji). Dotacja dla niepublicznej szkoły przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką szkołę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W ocenie WSA, postanowienia § 7 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały są zgodne

z przepisami u.o.s.o. Nie rodzi bowiem skutku prawnego w postaci obowiązku wypłacenia dotacji wniosek złożony po terminie lub/i niezawierający wymaganych prawem danych. Natomiast wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie

z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło C. Sp. z o.o. w Ł., zaskarżając ten wyrok w części, co do rozstrzygnięcia w przedmiocie § 6 ustęp 4 i § 7 ustęp 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...].

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f u.o.s.o.

w związku z § 6 ustęp 4 i § 7 ustęp 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;

2. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z § 6 ustęp 4 i § 7 ustęp 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej

w D. nr [...], a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w G. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rada Miejska w D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna w części, co skutkowało uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku WSA w G. w części oddalającej skargę o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 Załącznika do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2009 r. i stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 2 załącznika do uchwały oraz oddaleniem skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a to art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f u.o.s.o. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Odniesienie się do tak postawionych zarzutów, wymaga w pierwszej kolejności poczynienia kilku uwag natury ogólnej. Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw.

z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94).

Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Monografia, opubl. Oficyna 2007).

W myśl art. 90 ust. 3 u.o.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.o.s.o.).

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.o.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 30 ust. 3g u.o.s.o.).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w ust. 4 art. 90 u.o.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania

i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Przepis art. 90 ust. 4 u.o.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.o.s.o. – prawidłowość wykorzystania dotacji.

O naruszeniu wskazanego przepisu art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w zakresie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz warunków i trybu kontroli można byłoby mówić wówczas, gdyby uchwała nakładała dodatkowe obowiązki, od których spełnienia – przez beneficjenta dotacji – zależałoby jej otrzymanie.

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na treść zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez C. Sp. z o.o. w Ł., należy stwierdzić zasadność tych zarzutów w części dotyczącej zgodności z prawem § 7 ust. 2 załącznika do uchwały.

Zapis § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały został zakwestionowany w zakresie, w jakim dotacji lub jej części nie przyznaje się także, jeżeli informacja o liczbie wychowanków w danym miesiącu oraz rozliczenie otrzymanych dotacji zostały złożone po terminie lub nie zawierają wszystkich wymaganych danych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej kwestii pogląd autora skargi kasacyjnej i uznając, że jest on sprzeczny z prawem, uchylił w tej części zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. oddalający skargę oraz stwierdził nieważność § 7 ust. 2 załącznika do ww. uchwały.

W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu

i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji.

Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. Jest natomiast zgodne z ustawą ustalenie w uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji (vide M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 90).

Jak wynika z powyższego, kwestia wstrzymywania przekazywania dotacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty i wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego j.s.t. określonego w art. 90 ust. 4 ustawy.

W rezultacie stwierdzić więc trzeba, że zakres kompetencji prawotwórczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikający z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. nie obejmuje ustalenia sytuacji, w której dotacja nie podlega przekazaniu. Rada Miejska nie ma możliwości wstrzymania wypłat należnych dotacji lub ich części. Nawet w przypadku nieprzekazania przez prowadzącego szkołę lub przedszkole niepubliczne danych dotyczących ilości osób uczęszczających w danym miesiącu do placówki lub brak rozliczenia dotacji w terminie wypłata dotacji powinna być realizowana na podstawie dotychczasowych, znanych organowi i udostępnionych przez placówkę danych o liczbie uczniów (wychowanków) lub danych o planowanej liczbie uczniów wynikających z wniosku o przydzielenie dotacji składanym do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Przechodząc w następnej kolejności do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie 6 ust. 4 załącznika do uchwały, należy stwierdzić, nie są one uzasadnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 90 ust. 3f u.o.s.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.o.s.o.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego, ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby mógł on zrealizować uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności, w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204). Podzielić należy pogląd wyrażony przez inny skład NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12, publ. CBOSA) zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi

w ramach postępowania kontrolnego. W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m. in. treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej o.p.). W myśl art. 286 § 1 o.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych

z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10).

Podkreślić należy, że przywołane rozwiązania ustawowe są typowymi działaniami, które funkcjonują w ramach procedury kontrolnej.

Kwestionowany zapis § 6 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego na żądanie kontrolującego jest zobowiązana udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym nie narusza prawa. Zawiera on regulacje stanowiące gwarancje realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 90 ust. 3e i 3f u.o.s.o. czynności w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z drugiej zaś, wszystkie określone tym zapisem warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli, i ukształtowane zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Z zakwestionowanego przez skarżącą przepisu § 6 ust. 4 wynika jedynie obowiązek ścisłej współpracy, w celu realizacji w/w założeń kontroli. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, stąd też założenia przyjęte w zaskarżonym przepisie mają tę kontrolę usprawnić i przyspieszyć, i z założenia nie są wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki.

Dla oceny legalności § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest stwierdzenie, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających zasady kontroli.

Tym samym określenie tego typu obowiązków w uchwale nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. II GSK 503/13, publ. CBOSA).

Mając na uwadze powyższe względy, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147§ 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, w pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono wobec braku uzasadnionych podstaw.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.