Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody D. z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (Nr [...] z dnia [...]) Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., przewidzianych do realizacji przy ul. [...] we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. przedstawił przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określający zakres czynności sprawdzających, jakie zobowiązany jest przeprowadzić właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił treść przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 3 powołanej powyżej ustawy oraz art. 35 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że przedmiotem niniejszej inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu we W., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., przewidzianych do realizacji przy ul. [...] we W. Z ustaleń dokonanych na podstawie przedłożonego projektu budowlanego oraz pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki zainwestowania - nr [...], [...], [...], [...], a także działki położone w jej sąsiedztwie: nr [...] (własność A Sp. z o.o.), nr [...] (własność Gminy Miejskiej W.), nr [...] (własność Gminy Miejskiej W., w zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta), nr [...] (współwłasność Z. B. i M. B.), nr [...] (własność A Sp. z o.o.), nr [...] i [...] (własność Gminy Miejskiej W.), oraz nr [...] (współwłasność Gminy Miejskiej W. i A Sp. z o.o.), [...], w obrębie B.

Na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] we W. Działki objęte przedmiotową inwestycją położone są na terenie oznaczonym na rysunku mpzp symbolem [...]. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 mpzp, na terenie tym przewidziano, między innymi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W treści § 19 ust. 3 uchwały dla działek położonych na tym terenie ustalono następujące wymagania dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

- budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolno stojące lub w zabudowie bliźniaczej, z zastrzeżeniem pkt 2 (pkt 1),

- wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, nie może być większy niż 10 m (pkt 4),

- liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż 3, z zastrzeżeniem pkt 6 (pkt 5),

- trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50° i ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,20 m (pkt 6),

- nie dopuszcza się sytuowania względem siebie budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 8 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę sąsiedniego budynku mieszkalnego (pkt 7 lit. a), lub 6 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych w stronę sąsiedniego budynku mieszkalnego (pkt 7 lit. b),

- wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej nie może być większy niż 1 (pkt 8),

- powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej, przy czym co najmniej 75 % powierzchni terenu biologicznie czynnego musi stanowić powierzchnia terenu z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację lub wody powierzchniowe (pkt. 9).

Dodatkowo zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a mpzp, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono obowiązek zapewnienia 2 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie w domu mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym lub w zabudowie bliźniaczej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał ponownej analizy zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z przepisami mpzp, w wyniku której ustalił, że dojście i dojazd do działek zainwestowania "przewidziano od drogi wewnętrznej działki nr [...] (str. [...] projektu budowlanego). Zgodnie z informacjami z Katastru W., działka jest oznaczona symbolem RII (grunty orne klasy II) i stanowi współwłasność Gminy Miejskiej W. i A Sp. z o.o. Z rysunku planu wynika natomiast, że działka ta oznaczona została symbolem [...], i w istocie została przeznaczona docelowo pod drogę wewnętrzną (§ 43 mpzp). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika obowiązek projektowania (i budowania) inwestycji w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając - między innymi - poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej r.w.t.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Z kolei z definicji dostępu do drogi publicznej, zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.), wynika, iż należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, z powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, iż "pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/17, Legalis nr 1790940; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 609/17).

Zdaniem organu odwoławczego – uwzględniając przedstawione powyżej poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i okolicznościach istniejących w rozpoznanej sprawie należy stwierdzić, że działki, na których planowana jest inwestycja nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś dojazd do drogi publicznej przewidziano przez działkę nr [...], która w chwili obecnej nie może zostać uznana za drogę wewnętrzną. Projektowana inwestycja posiada zatem faktyczną możliwość dojazdu i dojścia do drogi publicznej, jednak nie został spełniony wymóg zapewnienia dostępu prawnego. Przedłożony przez inwestora z dniu 24 września 2018 r. projekt budowlany uzupełniony został o pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 5 czerwca 2018 r., (str. [...] projektu budowlanego), ale z jego treści wynika, że uzyskanie pozytywnego stanowiska zarządcy dróg w sprawie zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji (i tym samym spełnienie wymogu zapewnienia także dostępu prawnego do drogi publicznej) będzie możliwe dopiero po "przedłożeniu projektu budowlanego branży drogowej na przebudowę drogi [...] - ul. [...], budowę drogi [...] oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem - działkami nr [...], [...], nr [...],[...], obręb B. (droga [...]) na cele budowlane od obu współwłaścicieli działek (tj. A Sp. z o.o. i Gminy W.) oraz zawarciu z Zarządem umowy cywilnoprawnej określającej szczegółowe warunki techniczne budowy/przebudowy drogi [...],[...] wraz z budową/przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej (oświetlenie, odwodnienie, MKT) i przełożeniem kolizyjnego uzbrojenia". Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w treści pisma wskazano wprost, że "niniejsza opinia nie stanowi zezwolenia (decyzji, uzgodnienia) zarządcy drogi o połączeniu działki z drogą publiczną". Odnosząc się do zarzutu skarżącej, podniesionego w uzasadnieniu odwołania, dotyczącego zasadności żądania Prezydenta W. przedłożenia przez skarżącą uzgodnienia projektowanej inwestycji z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta w zakresie obsługi komunikacji działek zainwestowania, Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie ze wskazanym przez skarżącą art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać - stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a stanowisko Spółki jest błędne, bowiem z treści przepisów przytoczonych powyżej nie wynika, by obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działek zainwestowania uzależniony był od kategorii drogi, do której ma zostać włączona obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji.

Organ odwoławczy dokonał także oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami mpzp, w wyniku której ustalono, że zaprojektowane budynki posiadają 3 kondygnacje naziemne, zaś kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 30°. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika także, że wskaźnik intensywności zabudowy dla każdej z działek zainwestowania wynosi 0,7,.zaś powierzchnia zieleni zajmuje [...] m2, co stanowi 46% powierzchni każdej z działek (str. [...] projektu budowlanego). Z powyższego wynika, że w tym zakresie spełniono wymienione powyżej ustalenie planu.

Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego z § 19 ust. 3 pkt 4 mpzp Wojewoda D. zwrócił uwagę, że z rysunku [...] (str. [...] projektu budowlanego) przedstawiającego "Elewacje boczne, północną i południową", wynika, iż ściany szczytowe projektowanych budynków stanowić będą najwyższy punkt budynków, osiągając wysokość 10,54 m, co może stanowić naruszenie § 19 ust. 3 pkt 4 mpzp.

Oceniając zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w § 19 ust. 3 pkt. 7 uchwały planistycznej, organ wskazał, że zapis ten w istocie kształtuje wymagania tożsame wobec tych, które określono w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl tych przepisów budynek należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki w przypadku, gdy budynek zwrócony jest ścianą bez okien i drzwi w stronę jej granicy (pkt 2), zaś w sytuacji, gdy budynek zwrócony jest ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy - odległość ta musi wynosić co najmniej 4 m (pkt 1). Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 r.w.t., określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy stwierdził, że każdy z projektowanych budynków usytuowany został ścianą z oknami i drzwiami w odległości 3,00 m od północnej lub odpowiednio południowej granicy działki, na której został zaprojektowany. Powyższa okoliczność stanowi zatem naruszenie wskazanych przepisów. Powyższe stanowisko tutejszego organu znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym w orzecznictwie stanowisku, z którego jasno wynika, iż w sytuacji, gdy najbliższa odległość ściany z oknem od granicy działki, niezależnie od odsunięcia od tej granicy fragmentów ściany, w której faktycznie zaprojektowano okno bądź drzwi, byłaby mniejsza niż 4,00 m, doprowadziłoby to do stanu niezgodności z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 534/10)

Następnie Wojewoda D. przedstawił w uzasadnieniu ocenę rozwiązań projektowych dokonaną w odniesieniu do przepisów § 13 i § 60 powoływanego rozporządzenia. Wyjaśnił, że przepis § 13 określa wymagania dotyczące odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, która umożliwiać będzie naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zaś przepis § 60 dotyczy wymaganego czasu nasłonecznienia dla określonych rodzajów pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, który w przypadku pokoi mieszkalnych powinien wynosić co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700-1700. Załączone do projektu budowlanego (strona [...] i [...]) rysunki przedstawiające widok perspektywiczny projektowanych budynków nie spełniają wymaganych kryteriów, które w myśl powyższych przepisów pozwalałyby na dokonanie rzetelnej analizy.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wstępnego lub wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Dodatkowo – odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego – wyjaśnił istotę decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu orzekającego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wykazane wyżej niezgodności, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z akt sprawy organu pierwszej instancji nie wynika, by wskazane powyżej kwestie były w sposób właściwy rozstrzygnięte. Zdaniem organu należy także mieć na uwadze, że wskazane kwestie winny zostać doprowadzone do zgodności z przepisami przez inwestora, zaś w przypadku braku możliwości dokonania odpowiednich zmian w zakresie naruszeń powoływanego wcześniej rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwe jest uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych (zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego). Niezależnie od powyższego, z uwagi na zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, Wojewoda D. uznał, że zobowiązany był uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W.

Opisana powyżej decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciwem wniesionym przez A Sp. z o.o. Sp. komandytową – powstałą z przekształcenia Spółki B Sp. z o.o. dokonanego uchwałą wspólników Spółki Nr 1/2018 podjętą dnia 23 listopada 2018 r.

W sprzeciwie reprezentujący Spółkę Prezes Zarządu zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty przedstawiciel Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśnił m.in., że wątpliwości, na które powołuje się Wojewoda D. uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji były już wyjaśnione przez skarżącą w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W.

Kwestionując stanowisko przyjęte przez Wojewodę D. przy orzekaniu w uzasadnieniu sprzeciwu wskazano:

- odnośnie naruszenia § 19 ust. 3 pkt 4 mpzp (wysokości budynku) – ustalenia organu II instancji są błędne, bowiem wysokość budynku liczy się do kalenicy budynku, nie bierze się pod uwagę dodatkowo wysokości ścianki attykowej, ani ogniomurków. Stanowisko skarżącego potwierdzają zarówno definicja wysokości określona w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki, jak i bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne; zgodnie z rozporządzeniem "wysokość budynku służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części (....) do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi."

- odnośnie naruszenie § 19 ust. 3 pkt 7 mpzp (usytuowania budynku od granicy działki) – ustalenia organu II instancji również są błędne, bowiem pomijają doprecyzowanie zapisów projektu jakiego skarżący dokonał po wątpliwościach organu I instancji (rysunki [...] i [...] str. [...] projektu), z którego wynika, że wskazana przez Wojewodę ściana budynku nie posiada okna tylko profile szklane nieprzezierne, które stanowią element dekoracyjny ściany. Nie jest natomiast oknem (okno określono na rysunku projektu 01, 02 itp.). Zgodnie z § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia można wypełnić otwory materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana, jeśli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 210/08, zgodnie z którym ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z oknem, a jako ściana pełna. W projekcie użyto sformułowania ściana szklana bowiem na rynku pojawiły się nowe materiały "ładniejsze", które nie są luksferami, a spełniają wszelkie parametry nieprzezierności i klasa I30, ale w przeciwieństwie do luksferów nie są kwadratowe tylko prostokątne.

Zdaniem Spółki powyższe wskazania organu II instancji również nie stanowią żadnych istotnych okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nie zostały przez organ I instancji objęte przedmiotem postępowania. Wątpliwości organu II instancji w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione przez pogłębioną analizę dokumentów oraz odniesienie ich treści do przepisów prawa, ewentualnie mogły zostać rozwiane poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie np. wyjaśnienia projektanta.

Jednocześnie w uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym miejscu do dokumentów, twierdzeń i wyjaśnień spółki składanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem spółki spełnienie wymagań określonych w § 60 rozporządzenia przedstawiono graficznie na str. [...] -[...] przedstawiając zacienienie obiektu w godzinach od 7.00-10.00 (3 godz.) dla dni równonocy czasu strefowego, nie przedstawiono zacienienia w pozostałych godzinach, jako nie mające już wpływu na spełnienie tego warunku, bowiem wtedy to budynki rzucają cień na drogę, a nie na siebie.

W ocenie wnoszącej sprzeciw Spółki, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem nie wskazał żadnych istotnych dla sprawy okoliczności, co do których organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego wpływ na wynik sprawy lub okoliczności budzących wątpliwości, których organ odwoławczy nie mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa.

Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że nawet po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji decyzja i tak będzie odmowna, bowiem w ocenie organu odwoławczego inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Spółki. Zatem efektem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego byłoby wydanie przez organ I instancji ponownie decyzji odmownej, jedynie uzupełnionej o ewentualne dodatkowe argumenty, wskazane przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie znalazł takich okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, a miałyby lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

W doręczonej Sądowi w dniu 28 sierpnia 2019 r. odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej była stwierdzona potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do określonych w jej uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, czy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Postanowieniem z dnia 2 października 2019 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym Sąd postanowił na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto - poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64ep.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, CBOSA).

Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego ani wady decyzji w tym postępowaniu podjętej nie upoważniają organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

W orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA).

Zważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić taki dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa zamiast uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotne przy tym jest, że postępowanie odwoławcze nie może zostać ograniczone jedynie do kontroli decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym.

Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Działając w tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa, a Wojewoda D. orzekając w sprawie w sposób nieprawidłowy wykorzystał szczególną kompetencję kasacyjną przyznaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym.

W ocenie Sądu - mimo przedstawienia w uzasadnieniu poddanej kontroli Sądu decyzji z należytą starannością argumentacji - nie wykazano w niej, zaistnienia przesłanek koniecznych do uchylenia w trybie powoływanego przepisu decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym i przekazania sprawy, w której została ona podjęta do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu nie można też uznać za zasadne twierdzenia organu odwoławczego o niemożności - w warunkach istniejących w tej sprawie – skorzystania z inicjatywy dowodowej przyznanej organowi odwoławczemu w przepisie art. 136 § 1 kpa, które skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, statuowanej art. 15 kpa.

Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że orzekając kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda D. uznał konieczność wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – ze względu na wymóg zastosowania się do zasady dwuinstancyjności – kwestii dostępu nieruchomości zamierzonego zainwestowania do drogi publicznej, zapewnionego w sposób wypracowany przez doktrynę i judykaturę administracyjną, a ponadto zgodności projektu budowlanego przedłożonego do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z ustaleniem przyjętym w § 19 ust. 3 pkt 4 obowiązującego na terenie potencjalnego zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności tego projektu z ustaleniem zawartym w § 19 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego i treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w zakresie odległości projektowanych budynków od granicy działek budowlanych sąsiadujących od strony południowej i północnej) oraz dostosowania koncepcji projektowej do warunków określonych w treści § 13 i § 60 wskazanego powyżej rozporządzenia (w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w projektowanych budynkach oraz wymaganego czasu nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w dniach równonocy; zdaniem organu odwoławczego sposób graficznego przedstawienia zachowania tych warunków techniczno-budowlanych nie spełnia kryteriów umożliwiających prawidłową ocenę tych kwestii).

W zawartej w uzasadnieniu decyzji argumentacji zmierzającej do wykazania zasadności zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 kpa Wojewoda D. wskazuje że: "... z uwagi na wykazane wyżej niezgodności, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wyjaśnić, że z akt sprawy organu pierwszej instancji nie wynika, by wskazane powyżej kwestie były w sposób właściwy rozstrzygnięte. Należy także mieć na uwadze, że wskazane przez tutejszy organ kwestie winny zostać doprowadzone do zgodności z przepisami przez inwestora ...".

Istotne w takim kontekście jest, że rozstrzygnięta ma być sprawa administracyjna, a nie poszczególne kwestie, czy okoliczności, które dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymagają właściwego wyjaśnienia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ten warunek został w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W. – przy uwzględnieniu regulacji materialnoprawnej właściwej dla przedmiotu sprawy – zachowany.

Zważyć bowiem należy, że tryb uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego został określony w powoływanej wcześniej ustawie – Prawo budowlane.

Ustawodawca wskazując wymogi pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego w tym przedmiocie w organie administracji architektoniczno-budowlanej w sposób zasadniczy warunkuje to zgodnością dokumentacji projektowej z przepisami prawa, w tym ustawą i aktami wykonawczymi.

Jednocześnie umożliwia wnioskodawcy – potencjalnemu inwestorowi doprowadzenie przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Dyspozycja ustawodawcy została zawarta w przepisie art. 35 ust. 3, z którego wynika, że w takim przypadku (tj. stwierdzenia naruszeń) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Do tej dyspozycji zastosował się organ pierwszej instalacji podejmując w dniu [...] postanowienie Nr [...], którym nałożył na inwestora – na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami w sposób określony w tym orzeczeniu.

Z treści postanowienia wynika, że Prezydent W. uwzględnił w zakresie nałożonego obowiązku wszystkie kwestie, które wskazał w zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy, jako wymagające wyjaśnienia i mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wnioskodawca odniósł się do treści postanowienia i nałożonych obowiązków w piśmie doręczonym organowi 24 września 2018 r., ponadto wyjaśnienia złożył również projektant, a stanowisko przyjęte w omawianym zakresie przez te osoby zostało potwierdzone i podtrzymane w treści odwołania wniesionego od odmownej decyzji Prezydenta W. w imieniu A Sp. z o.o. przez Prezesa Zarządu.

Zważyć zatem należy, że to wnioskodawca – przyszły inwestor jest dysponentem żądania skierowanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej i treści wniosku – rozumianego kompleksowo, a wolą ustawodawcy nie było chyba zmuszenie go do podjęcia czynności gwarantujących – w ocenie organu – uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

W ustawie – Prawo budowlane uregulowany został w istocie jeden sposób wyjaśnienia kwestii, które wywołują wątpliwości, co do ich zgodności z przepisami, a w konsekwencji są istotne przy orzekaniu o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego tj. postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w którego treści ustawodawca zastrzega też możliwość odmownego orzeczenia w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Ten ustawowy instrument wykorzystał organ pierwszej instancji, a wnioskodawca w sposób uznany przez siebie za właściwy i prawidłowy odniósł się do nałożonych postanowieniem obowiązków.

Zasadnie zatem w sprzeciwie wskazano na nieuprawnione twierdzenie organu odwoławczego, że wskazane przez ten organ kwestie nie zostały wyjaśnione, a jednocześnie organ ten nie wskazuje w jaki sposób miałyby one być dodatkowo wyjaśnione. Na akceptację zasługuje też zarzut sprzeciwu naruszenia art. 136 § 1 kpa, bowiem Wojewoda D. uznając konieczność zweryfikowania koncepcji projektanta w określonym zakresie powinien skorzystać z uprawnienia dowodowego, przyjętego we wskazanym powyżej przepisie procesowym.

Prawidłowo też – zdaniem Sądu w sprzeciwie zwrócono uwagę na niezgodne z prawem uchylenie zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa przy jednoczesnym stwierdzeniu organu odwoławczego, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogu zapewnienia dostępu prawnego do drogi publicznej, a to wyłącza możliwość uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda D. orzekając w sprawie nie wykazał zaistnienia przesłanek warunkujących skorzystanie z kompetencji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa i stosownie do przepisu art. 151a § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu.