Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1509/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 177
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 23/10 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do świadczeń 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], a także decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2009r. nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz N. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. ( sygn. akt II SA/Po 23/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku do świadczenia rodzinnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 4, 5, 6 ust. 1, 7, 8 – 15, art. 23 ust. 1 i 4, art. 24 i 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania N. K. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna F. K. Zdaniem Burmistrza, dla otrzymania w/w dodatku niezbędnym bowiem było, aby wnioskodawczyni, bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, pozostawała w stosunku pracy przez okres sześciu miesięcy. Z ustalonego natomiast stanu faktycznego wynikało, że taka sytuacja w omawianej sprawie nie miała miejsca.

Organ ustalił, iż N. K. podjęła pracę w firmie D. w dniu [...] października 2008 r. a w dniu [...] maja 2009 r. urodziła trzecie dziecko – F. K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. wypłacił wnioskodawczyni zasiłek macierzyński za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. W czasie trwania urlopu macierzyńskiego, w dniu [...] maja 2009 r. została rozwiązana z N. K. umowa o pracę za wypowiedzeniem, z powodu likwidacji zakładu pracy.

W dniu [...] września 2009 r. N. K. podjęła na nowo pracę w innym zakładzie pracy ("P." K. K. w S.) i od tego dnia została zgłoszona do ubezpieczenia społecznego - jako pracownik w/w firmy. Następnie, zakład pracy ( "P." K. K.) udzielił N. K. urlopu wychowawczego, na syna F. K., w terminie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2012 r.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez zainteresowaną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. stwierdzając, że regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie art. 186 Kodeksu pracy.

Organ odwoławczy podkreślił, że dla ustalenia faktycznej długości zatrudnienia skarżącej nie można było w tym przypadku brać pod uwagę wszystkich okresów zatrudnienia, które zostały wskazane w odwołaniu, lecz jedynie okres zatrudnienia w firmie "P." tj. od dnia [...] października 2009 r. Tym samym, N. K. nie spełniała warunków uzasadniających przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego.

Na wyżej przedstawioną decyzję N. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc m. in., że zgodnie z treścią art. 177 kodeksu pracy pracodawca nie może rozwiązać umowy o pracę za wypowiedzeniem w okresie urlopu macierzyńskiego, za wyjątkiem sytuacji, w której wypowiedzenie jest wynikiem upadłości lub likwidacji zakładu pracy. W myśl natomiast ustępu 4 w/w artykułu, w razie niemożności zapewnienia w tym okresie innego zatrudnienia, pracownicy przysługują świadczenia określone w odrębnych przepisach, przy czym okres pobierania tych świadczeń wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W przedmiotowej sprawie utrata pracy przez skarżącą w firmie D. była właśnie rezultatem likwidacji powyższego zakładu pracy, co w zaistniałej sytuacji wykluczało utratę uprawnień przez skarżącą.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej: P.p.s.a. – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd Wojewódzki na wstępie stwierdził, że niewątpliwie przy ocenie przesłanki z art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować odpowiednio przepisy kodeksu pracy ( k.p.) a w szczególności przepis art. 186 § 1 k.p. bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych operuje pojęciami właściwymi dla prawa pracy i odnosi się do instytucji właściwych tej dziedzinie prawa. Skoro zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie: urlopu wychowawczego, uzyskanie prawa do tego urlopu, czy pozostawanie w stosunku pracy, to należy w tym zakresie posiłkować się przepisami prawa pracy.

Przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że zawarty w ustawie regulującej stosunki administracyjnoprawne, stanowił też – wg Sądu - element szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych. Bez odniesienia się do przepisów prawa pracy, normujących problematykę pozostawania w stosunku pracy i nabywania prawa do urlopu wykonawczego, nie byłoby bowiem możliwe stosowanie przepisu art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach indywidualnych.

Mając powyższe na względzie Sąd Wojewódzki jednak zaakcentował, że choć z treści art. 186 § 1 k.p. wynika, iż aby uzyskać prawo do urlopu wychowawczego pracownik musi spełnić łącznie jedynie dwa warunki: posiadać staż pracowniczy w wymiarze 6 miesięcy i opiekować się dzieckiem do lat 4, to jednak przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla przyznania dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie przebywania na urlopie wychowawczym, dodatkowo wymaga, aby bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego ubiegający się o przedmiotowe świadczenie pozostawał w stosunku pracy nieprzerwanie przez 6 miesięcy. Z tego względu – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – należało uznać, że art. 10 ust. 5 pkt. 2 powołanej powyżej ustawy ma charakter przepisu szczególnego, który wprowadza dodatkowe warunki, jakie spełnić musi osoba ubiegająca się o uzyskanie dodatku do świadczenia rodzinnego. W tym świetle więc, postanowienia ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter postanowień autonomicznych, dla wykładni których nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy, dotyczące wliczania do okresu zatrudnienia okresów, w których pracownicy przysługiwało świadczenia określone w odrębnych przepisach.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących art. 177 § 4 k.p., Sądu pierwszej instancji uznał, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku obliczania okresu zatrudnienia, niezbędnego dla uzyskania prawa do urlopu wychowawczego.

W rezultacie Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że okres otrzymywania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego nie mógł zostać uznany za tożsamy z pozostawaniem w stosunku pracy, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tego powodu zgodził się z organem, iż skarżąca w omawianym stanie faktycznym nie spełniła przesłanek uzasadniających przyznanie na jej rzecz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bo pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż sześć miesięcy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego.

W skardze kasacyjnej N. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż w przypadku skarżącej została spełniona przesłanka wyłączająca prawo do przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego,

2. niewłaściwą interpretację oraz brak zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 177 § 4 k.p., zgodnie z którym w przypadku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem w okresie urlopu macierzyńskiego w związku z ogłoszeniem upadłości lub likwidacją pracodawcy "w razie niemożności zapewnienia w tym okresie innego zatrudnienia, pracownicy przysługują świadczenia określone w odrębnych przepisach. Okres pobierania tych świadczeń wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze".

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżąca kasacyjnie wnosiła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji wraz z zasadzeniem kosztów postępowania sądowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza treść art. 177 k.p. wskazując, że zgodnie z § 1 tego artykułu, pracodawca nie może rozwiązać umowy o pracę za wypowiedzeniem w okresie urlopu macierzyńskiego, a wyjątkiem od tego jest przypadek ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, wymieniony w § 4 wspomnianego artykułu. W przypadku skarżącej taka właśnie sytuacja miała miejsce, gdyż rozwiązano z nią umowę o pracę z dniem [...] maja 2009 r. w związku z likwidacją pracodawcy ("D.").

W art. 177 § 4 k.p. wyraźnie przy tym wskazano, iż w razie niemożności zapewnienia w tym okresie innego zatrudnienia, pracownicy przysługują świadczenia określone w odrębnych przepisach. Okres pobierania tych świadczeń wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Zatem przepis ten wyklucza utratę uprawnień przez pracownicę w zaistniałej sytuacji.

Podkreślono też, że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż przy ocenie przesłanek z art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, bo przepis ten operuje pojęciami właściwymi dla prawa pracy i odnosi się do instytucji właściwych tej dziedzinie prawa, ponadto przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć zawarty w ustawie regulującej stosunki administracyjnoprawne, stanowi element szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych, ale pomimo wyrażenia takiego stanowiska, Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do niego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej, sprowadzające się do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, należało uznać za zasadne.

Stan faktyczny w analizowanej sprawie nie był sporny a sprowadzał się do ustalenia, że skarżąca, pozostając w stosunku pracy od dnia [...] października 2008 r., po upływie siedmiu miesięcy, licząc od dnia zatrudnienia, urodziła w dniu [...] maja 2009 r. trzecie dziecko i w trakcie korzystania przez nią z urlopu macierzyńskiego, dotychczasowy pracodawca rozwiązał z nią w dniu [...] maja 2009 r. umowę o pracę za wypowiedzeniem, z powodu likwidacji zakładu pracy.

Z uwagi na treść art. 177 § 4 k.p., pomimo wypowiedzenia skarżącej umowy o pracę, otrzymała ona od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pełną kwotę zasiłku macierzyńskiego, tak jakby nadal pozostawała w zatrudnieniu i korzystała z przysługującego jej urlopu macierzyńskiego, który ( gdyby nie wypowiedzenie umowy o pracę) winien ulec zakończeniu w dniu [...] września 2009 r.

Z dniem [...] września 2009 r. N. K. została na nowo zatrudniona w innym zakładzie pracy, w którym z dniem [...] października 2009 r. udzielono jej urlopu wychowawczego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu, jeżeli to dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 cytowanej ustawy zawęża jednak krąg w/w osób uprawnionych do przedmiotowego dodatku stanowiąc, iż dodatek ten nie przysługuje, jeżeli osoba uprawniona bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż sześć miesięcy.

Doktryna i orzecznictwo są przy tym zgodne, że warunkiem uzyskania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest pozostawanie w ciągłości zatrudnienia przez w/w okres bezpośrednio przed uzyskaniem urlopu a w związku z tym nie ma w tym wypadku zastosowania zasada wyrażona w art. 186 k.p., która pozwala zliczać wszystkie okresy zatrudnienia w różnych okresach czasu .

Wskazać jednak trzeba, że choć generalnie omawiany przepis należy rozumieć, zgodnie z jego brzmieniem, to jednak, dokonując jego wykładni, nie można tracić z pola widzenia, że – jak słusznie w tym wypadku zauważył Sąd Wojewódzki - przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi element szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych i bez odniesienia się do przepisów prawa pracy, normujących problematykę pozostawania w stosunku pracy i nabywania prawa do urlopu wychowawczego, nie mógłby być on w ogóle stosowany. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w prawie pracy, szczególnej ochronie prawnej podlega stosunek pracy kobiet będących w ciąży i w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego ( art. 177 k.p.). Istotną rzeczą jest także okoliczność, iż zasada ta nie jest określona jedynie przez przepisy kodeksu pracy, ale przede wszystkim ma swoje źródło w przepisach konstytucyjnych. W myśl bowiem art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa.

Realizacją powyższej zasady w stosunkach pracy, jest zatem unormowanie zawarte w wyżej wspomnianym art. 177 § 4 k.p., zgodnie z którym rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę za wypowiedzeniem w okresie ciąży lub urlopu macierzyńskiego może nastąpić tylko w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy. (...) W razie przy tym niemożności zapewnienia w tym okresie innego zatrudnienia, pracownicy przysługują świadczenia określone w odrębnych przepisach. Okres pobierania tych świadczeń wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Powyższy przepis gwarantuje zatem matce ( i ojcu wychowującemu dziecko w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego – art. 177 § 5 k.p.), którym w trakcie urlopu macierzyńskiego wypowiedziano umowę o pracę ze względu na upadłość lub likwidację zakładu pracy, posiadanie takich samych uprawnień, jakie przysługują matkom pozostającym w stosunku pracy i korzystającym z urlopu macierzyńskiego.

Powyższe w konsekwencji ewidentnie dowodzi, że wolą ustawodawcy w tym przypadku było uczynienie zadość konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

W myśl tej zasady, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie zatem wykładnia art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być dokonywana w taki sposób, aby pozwalać na różnicowanie w prawie do świadczenia pieniężnego osoby pobierające zasiłek macierzyński i jednocześnie pozostające w stosunku pracy z osobami pobierającymi ten zasiłek, ale nie pozostającymi w stosunku pracy ze względu na utratę zatrudnienia w trakcie korzystania z urlopu macierzyńskiego. Dlatego też w sytuacji, gdy pracownica przebywająca na urlopie macierzyńskim, bez własnej winy, bo z powodu likwidacji zakładu pracy, przestaje pozostawać w stosunku pracy, a pobiera świadczenie w wysokości zasiłku macierzyńskiego, to okres pobierania tego świadczenia winien być traktowany w tym przypadku tak samo, jakby pracownica ta, pozostając w zatrudnieniu, przebywała na urlopie macierzyńskim, a który to urlop jest zrównany z okresem zatrudnienia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 188 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 w/w ustawy.