Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 905/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. – M. S. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie kwestii rozstrzygniętej postanowieniem tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji B. C. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny 1 M. C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 156 § 1, art. 157 § 2, art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]

W uzasadnieniu SKO przedstawiło stan sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., B. C. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny 1 M. C..

Dnia 21 listopada 2017 r. organizacja społeczna S. A. (dalej: Stowarzyszenie), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, w zw. z art. 63 ust. 2 i art. 71, w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, ze zm., dalej: ustawa), poprzez wydanie przez B. C. postanowienia z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko bez zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przed wydaniem decyzji przez B. C. działań skutkujących wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę, że wniosek pochodzi od organizacji społecznej, pismem z dnia 22 grudnia 2017 r., działając w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., wezwało Stowarzyszenie do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji B. C. jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, pod rygorem uznania tych okoliczności za niewykazane.

Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie wskazało na zasadność wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. bez potrzeby badania celów statutowych Stowarzyszenia oraz interesu społecznego. Na wypadek gdyby Kolegium nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu na w/w podstawie Stowarzyszenie, powołując się na Regulamin działalności stowarzyszenia zwykłego "A.-M. S. IV (dalej Regulamin) wskazało, że żądanie jest zgodnie z celami statutowymi określonymi w § 6 Regulaminu oraz, że wszczęcie postępowania i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału podyktowane jest interesem społecznym. Planowany zakład uzdatniania stłuczki szklanej niewątpliwie będzie źródłem emisji gazów i pyłów z odpylania procesów technologicznych, zanieczyszczeń związanych z transportem, hałasu i wibracji o nietypowym charakterze i skali. W promieniu oddziaływania znajdują się budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej i budynki gospodarskie, które z racji swego przeznaczenia powinny być chronione. Nadto podniosło, że Stowarzyszenie w przeszłości uczestniczyło w wielu postępowaniach z zakresu ochrony środowiska i w jego ocenie, skoro przedsięwzięcie dotyczy ogółu społeczeństwa przebywającego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, po stronie organizacji niewątpliwie istnieje interes społeczny w uczestniczeniu w postępowaniu a cele statutowe wymagają działania w tego typu sprawach.

Po analizie wniosku i złożonych wyjaśnień, biorąc pod uwagę, że wniosek ten pochodzi od organizacji społecznej, Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówiło wszczęcia żądanego postępowania. Kolegium działając w trybie art. 31 § 2 k.p.a. stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż za wszczęciem postępowania w tym trybie oraz za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w ewentualnym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Dnia 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Stowarzyszenia, zachowując ustawowy termin, wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarzucił Kolegium naruszenie następujących przepisów procedury administracyjnej art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie nieważności wszczyna się wyłącznie na żądanie strony, art. 6 k.p.a. poprzez działanie z pominięciem przepisów prawa, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zebranie materiału w sposób niewyczerpujący i całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu stron, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania wniosła organizacja społeczna żądając jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, zastosowanie mają przepisy art. 31 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki wynikające z tego przepisu mają zastosowanie także do postępowań nadzwyczajnych, m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jeżeli organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Powołany art. 31 § 1 k.p.a. daje organizacji społecznej prawo do wystąpienia wobec właściwego organu administracji publicznej z dwoma żądaniami procesowymi: - po pierwsze, z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, - po drugie, żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie. O skuteczności żądania przesądzają przesłanki wskazane w tym przepisie, a mianowicie żądanie to ma być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i ma przemawiać za tym interes społeczny - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. W sytuacji zaistnienia po stronie organizacji społecznej wskazanych przesłanek, jeśli wniosek dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ wszczyna postępowanie na podstawie art. 31 § 2, bada zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i rozstrzyga sprawę w drodze decyzji na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku braku nawet jednej z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie badając czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. - w tej sytuacji upada złożony równocześnie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę podzieliło stanowisko wyrażone przez skład pierwszej instancji, że wniosek Stowarzyszenia będącego organizacją społeczną należało rozpoznać w trybie art. 31 k.p.a. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym Stowarzyszenie, pomimo wezwania, nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nieważnościowego wobec decyzji B. C. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., a jedynie powołując się na swoje cele statutowe wskazało, że żądanie to jest uzasadnione tymi celami. W niniejszym postępowaniu, Stowarzyszenie nie podniosło żadnych nowych argumentów, które uprawdopodobniłyby istnienie interesu społecznego.

Kolegium badając ponownie sprawę zważyło, że załączony do akt sprawy Regulamin wskazuje w § 6, iż celem Stowarzyszenia jest reprezentowanie interesów mieszkańców wobec WE, władz państwowych i samorządowych, w tym miasta i dzielnicy, a zwłaszcza zajmowanie stanowiska wobec decyzji, postanowień i innych rozstrzygnięć administracyjnych i projektów oraz planów z zakresu ochrony środowiska naturalnego i jego ochrony w Polsce. Cele te, stosownie do treści § 7 Regulaminu realizowane są m.in. poprzez: ewidencjonowanie zaniedbań w infrastrukturze wpływających na stan środowiska naturalnego okolicy; organizowanie opinii publicznej dla wsparcia celów Stowarzyszenia, lobbing na rzecz ochrony środowiska naturalnego, prowadzenie badań opinii i współuczestniczenie w opracowywaniu planów rozwoju, przedkładanie postulatów i wniosków mieszkańców władzom samorządowym, państwowym i UE, wypowiadanie się na temat propozycji i planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, współpracę z administracją państwową, w tym szczególną oraz samorządową, stały monitoring zagrożeń środowiska naturalnego poprzez istniejące i planowane do lokalizacji w tym rejonie zakłady przemysłowe. Biorąc to pod uwagę Kolegium ponownie stwierdziło, że pierwsza z przesłanek warunkujących wszczęcie żądanego postępowania i dopuszczenie Stowarzyszenia do jego udziału została spełniona.

Dokonując oceny istnienia drugiej obligatoryjnej przesłanki Kolegium ponownie stwierdziło, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie podniosło m. in., że budowa, a następnie eksploatacja Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. , ze względu na swój nietypowy charakter i skalę działalności będzie oddziaływać na środowisko poprzez emisję gazów, pyłów, hałasu i wibracji, a oddziaływanie to dotyczy ogółu społeczeństwa znajdującego się w rejonie planowanego przedsięwzięcia. Powołanie się przez Stowarzyszenie na tak ogólne wartości jak dbałość o zdrowie i życie ludzi, zwierząt i roślin, konieczność udziału tzw. "czynnika społecznego" w prowadzonych postępowaniach nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Kolegium nie kwestionując, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na środowisko, stwierdziło, że, Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych argumentów, które potwierdzałyby możliwość wystąpienia realnego zagrożenia dla tego środowiska, co mogłoby wskazywać na istnienie interesu społecznego. Ocena w tym zakresie zawarta w badanym postanowieniu pierwszoinstancyjnym została zaakceptowana w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Kolegium wskazało także, że kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny 1 M. C., wszczętej na wniosek spółki K. R. S.A. w O., była już przedmiotem postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...], wydanym dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie B. C. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w wyżej opisanym postępowaniu ze względu na niewykazanie interesu społecznego. Stanowisko Kolegium podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt. IV SA/Po 369/17, oddalając skargę (wyrok nieprawomocny).

Nadto Kolegium wskazało, że po powzięciu informacji zawartych w żądaniu Stowarzyszenia o ewentualnych przesłankach rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji B. C. z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium nie dopatrzyło się okoliczności świadczących o takim naruszeniu, zatem za bezpodstawne uznało wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu w trybie art. 157 § 2 k.p.a., czego domagało się Stowarzyszenie. Organ administracji nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania nieważnościowego w każdym przypadku otrzymania (niepochodzącego od strony postępowania) wniosku o skontrolowanie decyzji w trybie nadzoru. Taki wniosek stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej (w ocenie zawiadamiającego) wadliwości decyzji ostatecznej, ale nie powoduje on każdorazowo wszczęcia postępowania administracyjnego, a dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnej konkretnej formy działania.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Stowarzyszenie, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

(a) art. 31 § 2 k.p.a. poprzez :

1. błędne zastosowanie i stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji B. C. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w sytuacji, gdy stowarzyszenie wskazało na podstawy do wszczęcia postępowania z uwagi na brak przeprowadzenia oceny skutków oddziaływania na środowisko;

2. błędne zastosowanie i odmowę dopuszczenia S. A. - M. S. IV do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy stowarzyszenie wskazało, że żądanie wszczęcia postępowania i dopuszczenie jej do udziału jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i za wstąpieniem organizacji do postępowania przemawia interes społeczny.

(b) Art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz do dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy skarżąca wykazała interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania nieważnościowego, a występowanie w sprawach z zakresu ochrony środowiska naturalnego jest celem Stowarzyszenia określonym w przedłożonym Regulaminie;

(c) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy istnieją podstawy do przeprowadzenia przedmiotowej oceny.

3 a/ art. 63 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska... "Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Zatem - zgodnie z dyspozycją art. 113 § 1 k.p.a. -oczywiste błędy w jego treści muszą być sprostowane także postanowieniem. Tymczasem decyzja B. C. z dnia [...] stycznia 2017 roku ([...]) została wydana na podstawie wadliwego postanowienia - Opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] września 2016 roku ([...]), z której wynika, iż ową opinię wydano dla działki nr ew. [...] obręb miasto C., a analizie poddano otoczenie działki nr [...].

b/ W rezultacie nie wiadomo, czy analizowano otoczenie działki nr [...] czy też działki nr [...].

c/ Tę oczywista pomyłkę (o ile była to oczywista pomyłka) powinien był zasygnalizować Burmistrz żądając stosownego sprostowania, a tego nie uczynił. A zatem jego decyzja z [...] stycznia 2017 roku ([...]) stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna była być uchylona także z tego względu - czego nie dostrzegł organ II instancji.

4/ art. 141 § 4 poprzez niedokonanie oceny zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez organy I i II stopnia, zwłaszcza w odniesieniu do postanowienia RDOŚ stwierdzającego brak potrzeby dokonywania oceny oraz opartej na tym postanowieniu decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach

5/ art. 31 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy powinien być zastosowany art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...

Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie postanowienia je poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego orzeczenia nie budzi wątpliwości. Sporna między stronami jest ocena wykazania przez Stowarzyszenie jednej z przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postaci interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczalnością wszczęcia postępowania na żądanie Stowarzyszenia (przesłankę w postaci uzasadnienia celami statutowymi uznać należy z spełnioną).

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 5/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obowiązkiem organizacji społecznej chcącej wszcząć postępowanie, bądź przystąpić do toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Za zasadnością wszczęcia bądź wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, tylko jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony np. praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia.

Ze względu na ochronę interesów stron postępowania, przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania wszczęcia bądź dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinny być wykładane ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, CBOSA).

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie przytoczyło okoliczności, które przemawiałyby w ocenie Sądu za przyjęciem wykazania interesu społecznego. Wykazanie tych okoliczności obciąża zaś podmiot występujący z żądaniem z art. 31 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem SKO wystosowało do pełnomocnika Stowarzyszenia wezwanie z dnia 22 grudnia 2017 r.

Zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenia, że projektowany zakład będzie źródłem emisji zanieczyszczeń pyłowych a jego działalność wygeneruje też związki chemiczne i spowoduje emisję hałasu i już samo rozpoczęcie prac przy budowie zakładu uzdatniania stłuczki doprowadzi do daleko idących zniszczeń w istniejącym krajobrazie, zieleni, zabudowie i ogólnym zagospodarowaniu nieruchomości gruntowych i lokalowych związanych z prowadzoną inwestycją pozostają na nieweryfikowalnym poziomie ogólności i spekulatywności. Podobnie twierdzenia Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. są bądź ogólnikowe i hipotetyczne: "W postępowaniu niewątpliwie zapadła decyzja, której prawidłowość i zgodność z prawem powinna być nadzorowana także przez czynnik społeczny, jakim niewątpliwie jest udział Organizacji w postępowaniu", "...warto będzie przeanalizować emisję gazów i pyłów nie tylko w odniesieniu do planowanej budowy (...), ale także w odniesieniu do innych źródeł emisji z innych miejsc...", "Dopuszczenie Organizacji do postępowania pozwoli jej dodatkowo ocenić, czy inwestor dobrze oszacował wielkość emisji i czy pomiary uwzględniają faktyczne rozmiary przedsięwzięcia. Po dopuszczeniu do postępowania i po zaznajomieniu się z aktami sprawy Organizacja, jako podmiot działający od wielu lat i znająca istotne problemy związane z emisjami, będzie miała także szanse zaproponować optymalne, korzystniejsze dla społeczeństwa rozwiązania...", "Udział Organizacji w tego typu postępowaniach (...) pozwala organizacji dostrzegać problemy związane z uchwalaniem i stosowaniem prawa.", bądź są oczywistymi co do swej słuszności postulatami: "Istotne jest, by stan jakości powietrza spełniał co najmniej minimalne normy związane z dopuszczalnością poziomu substancji w powietrzu", "Ustawa o ochronie środowiska (...) narzuca normy mające na celu zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska...", "Ochrona zwierząt oraz roślin powinna uwzględniać zachowanie cennych ekosystemów, różnorodności biologicznej i utrzymaniu[e] równowagi przyrodniczej"– k. 41v. – 40v. akt adm.

Marginalnie zauważyć należy, że niezrozumiała jest wzmianka w skardze o destrukcyjnym wpływie planowanej inwestycji na "nieruchomość lokalową zajmowaną przez skarżącego": ani we wniosku z dnia 21 listopada 2017 r., ani w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie nie podnosiło takiej okoliczności.

Stowarzyszenie nie wykazało dlaczego apriorycznie zakłada oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie przekraczające dopuszczalny poziom i na czym in concreto oddziaływanie miałoby polegać. Zauważyć tu należy, że zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia (załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r.) przedsięwzięcie nie będzie negatywnie wpływać na lokalne warunki gruntowo-wodne. Odpady powstające na terenie zakładu będą magazynowane selektywnie, w sposób uniemożliwiający zanieczyszczenie środowiska, a następnie przekazywane podmiotom posiadającym wymagane zezwolenia. Na etapie realizacji przedsięwzięcia może wystąpić niewielka emisja substancji do powietrza związana z powstawaniem pyłów w związku z prowadzeniem prac ziemnych oraz ze spalaniem paliw w silnikach maszyn i urządzeń pracujących na budowie – będzie jednak miała charakter miejscowy, okresowy i o znikomym znaczeniu. Na etapie eksploatacji procesy przerobu odpadów stłuczki szklanej prowadzone będę wewnątrz hali, podobnie jak wszystkie procesy pyłogenne, które prowadzone będą przy zastosowaniu rozwiązań technologicznych zapobiegających wydostawaniu się pyłu do atmosfery. Także niekorzystne oddziaływanie hałasu na środowisko może wystąpić chwilowo jedynie w fazie realizacji przedsięwzięcia. W fazie eksploatacji nie nastąpi przekroczenie standardów jakości środowiska na terenach chronionych akustycznie.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania, czy o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony organy administracji publicznej mają zatem prawo żądać uzasadnienia wniosku, a więc jeśli organizacja twierdzi, że wystąpi np. negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, organy mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji wnoszącej o wszczęcie postępowania, bądź o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiają za tym, że taka sytuacja może wystąpić. W ocenie Sądu ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w skardze do Sądu okoliczności takie nie zostały wskazane.

Podkreślić należy, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 - LEX nr 549644, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., II OSK 107/15, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela też pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 122/11 (CBOSA), że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Skoro w niniejszej sprawie nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to udział w niej podmiotu powołującego się na interes społeczny wymaga przedstawienia takiej właśnie szczególnej argumentacji. Udział organizacji społecznej w takim postępowaniu traktowany musi być więc w kategoriach wyjątku, który wymaga szczególnego uzasadnienia.

Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 949/14 (CBOSA) z analizy przepisów art. 44 ustawy wynika, że ustawodawca zwolnił organizacje ekologiczne (organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska) w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy środowiskowej tj. postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa z obowiązku wykazywania przesłanki interesu społecznego, który przemawiałby za ich uczestnictwem w nich na prawach strony. Artykuł 44 ustawy środowiskowej znajduje zastosowanie we wszystkich postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa prowadzonych zarówno w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, jednak przewidziane w nim zwolnienie organizacji ekologicznej z obowiązku wykazania przesłanki interesu społecznego odnosi się wyłącznie do jednego rodzaju aktywności tej organizacji społecznej określonej w art. 31 k.p.a., a mianowicie do żądania dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed organem, a nie do żądania wszczęcia tego postępowania z urzędu. Takie rozwiązanie w ustawie środowiskowej nie narusza przyjętej przez ustawodawcę zasady prymatu interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym nad interesem społecznym, co wyraża się w przyjętej w art. 31 formule "w sprawie dotyczącej innej osoby". Gdyby zatem w sprawie postępowanie nadzwyczajne już się toczyło na skutek wniosku strony lub z urzędu (co dopuszcza art. 157 § 2 k.p.a.) to organizacja ekologiczna byłaby uprawniona do "zgłoszenia chęci uczestniczenia" w nim bez potrzeby wykazywania, że za jej uczestnictwem przemawia interes społeczny wymagany art. 31 § 1 k.p.a. Żądanie organizacji ekologicznej wszczęcia postępowania środowiskowego i wszczęcia tego postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim na prawach strony może być uwzględnione wyłącznie w przypadku wykazania, że przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia interesu społecznego nie może jednak prowadzić do jego uznania z uwagi na sam rodzaj, czy przedmiot prowadzonego postępowania. W takim przypadku bowiem w regulacji zawartej w art. 44 ustawy środowiskowej ustawodawca wyłączyłby wymóg wykazania tej przesłanki także w odniesieniu do żądania organizacji ekologicznej wszczęcia postępowania, a nie tyko w zakresie dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu.

W tym samym orzeczeniu NSA podkreślił, że interesu społecznego we wszczęciu postępowania nie może uzasadniać odwołanie się do szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym jego oddziaływania na stan zdrowia i życia ludzi. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy wyłącznie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej). Wykaz tych przedsięwzięć zawiera obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związane z brakiem negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz z koniecznością kontrolowania tego oddziaływania i podjęcia środków, które to oddziaływanie maksymalnie zminimalizują i ograniczą. Gdyby zatem uznać, że za przyjęciem interesu społecznego przemawia samo szkodliwe oddziaływanie przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja środowiskowa, to należałoby dojść do wniosku, że uprawnienie organizacji ekologicznej jest w zasadzie szersze niż w przepisie art. 44 ustawy środowiskowej i obejmuje także żądanie wszczęcia postępowania środowiskowego w każdym przypadku w którym istnieje możliwość jego wszczęcia z urzędu, a więc m. in. zawsze w postępowaniu nieważnościowym (art. 157 § 2 k.p.a.). Taka wykładnia podważałaby pewność obrotu prawnego i przyznawała prymat interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania, co nie może być akceptowane.

Podobnie w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie II OSK 822/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zbyt szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. tj. takie, zgodnie z którym w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że postanowienie, które miałoby być skontrolowane w tym postępowaniu rażąco narusza prawo, godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych.

Nie stwierdzając wykazania przez Stowarzyszenie konkretnych okoliczności w sprawie uzasadniających istnienie interesu społecznego, co obciążało skarżącego, Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.