Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 46/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 par. 1, art. 105 par. 1, art. 157 par. 2 i 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 844/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz J. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., II SA/Łd 844/12, po rozpoznaniu skargi J. L., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. L. w dniu 25 listopada 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z dnia 16 kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW w Szadku na działce Nr 81, obręb 4.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając, że J. L. nie przysługuje przymiot strony.

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Nie gromadzi sam nowych dowodów, lecz dokonuje oceny decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się dany podmiot. Dokonywanie nowych ustaleń może dotyczyć okoliczności bezpośrednio odnoszących się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy, nie może natomiast prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Kolegium żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków oraz wnioskodawcy, zmierzają w istocie do weryfikacji ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, co w rezultacie prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia sprawy, które może mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Z tej przyczyny organ nie uwzględnił wniosku dowodowego strony.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podstawę do działania właściwego organu administracji publicznej w trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Na podstawie tych przepisów dokonana została ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy oceniać, w stosunku do podmiotów postępowania, w kontekście ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, iż wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jeżeli zatem planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska, zaś oceny zakresu oddziaływania tych emisji na nieruchomości sąsiednie należy dokonywać na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Innymi słowy, badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW. Źródłem uciążliwości w przypadku tego rodzaju przedsięwzięcia może być hałas emitowany przez pracę generatora i szum obracających się skrzydeł wiatraka. Teren, na którym przewidziana została realizacja elektrowni wiatrowej, jest terenem rolnym niezabudowanym (działka nr ewid. 81 o gruntach rolnych klasy Rlllb, RIVa i RV). W promieniu około 480 m wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie grunty rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie akustycznej. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a/-f/ ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, do obszarów akustycznie chronionych zaliczane są tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz na cele mieszkaniowo-usługowe. Dla wskazanych terenów ustawodawca określił dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i dla pory nocnej, których wielkości wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Na kopii mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał izolinie poziomu dźwięku w otoczeniu planowanej elektrowni wiatrowej, z której wynika, że przewidziany przez postanowienia powołanego rozporządzenia najbardziej restrykcyjny dopuszczalny poziom hałasu dla pory nocnej (40 dB), tj. dla terenów strefy ochronnej "A" w uzdrowiskach, terenów szpitali w miastach i poza miastem, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz terenów domów opieki społecznej, rozciąga się na tereny rolne niezabudowane.

Tak więc w zasięgu oddziaływania hałasu o takim natężeniu, emitowanego przez wiatrak, nie ma żadnej zabudowy, a w jego bliższym i dalszym otoczeniu nie występują tereny o wskazanym przeznaczeniu. Działki o nr ewid.: 100/1, 102/2, 103/3, 139 i 96, stanowiące własność wnioskodawcy, znajdują się w dalszym sąsiedztwie planowanej zabudowy (nie graniczącym, ani bezpośrednio, ani pośrednio z terenem działki objętej zabudową), poza zasięgiem oddziaływania hałasu emitowanego przez planowany wiatrak o natężeniu powyżej 40 dB, co wynika z mapy przedstawiającej izolinie poziomu dźwięku. Skoro zatem działki stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie, to nie można mówić, iż są one narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium za błędne uznało stanowisko wnioskodawcy, że organ administracji winien był zbadać uprawnienie strony do kwestionowania decyzji środowiskowej w kontekście norm art. 140 i art. 144 kodeksy cywilnego. Wskazane przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy działania organu administracji w sprawie, ponieważ odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko poddawane jest ocenie na podstawie norm prawa administracyjnego określających szczegółowe warunki, jakie powinno spełniać planowane przedsięwzięcie, aby jego realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Skoro więc wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów postępowania, w którym dokonywana jest ta ocena. Ograniczenia w zakresie emisji substancji i energii do środowiska, wynikające z przepisów szczególnych ustanawiających normy emisji, znajdują symetryczne odbicie w zakresie ochrony prawnej osób trzecich przed skutkami tych emisji. Zastosowanie przepisów art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego do oceny istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego prowadzić będzie do naruszenia owej symetrii, ponieważ zakres ochrony własności przewidziany w powołanych przepisach prawa cywilnego jest znacznie szerszy, niż ochrona wynikająca z odpowiednich przepisów prawa administracyjnego. Oczywiste jest, że działania inwestora dotyczące planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne ograniczenia w ich zakresie nie mogą być oceniane przez pryzmat wymagań określonych w art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, lecz wyłącznie w oparciu o odpowiednie przepisy z zakresu ochrony środowiska. Te same przepisy z zakresu ochrony środowiska stanowią podstawę do oceny interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium, orzeczenia NSA, na które powołał się wnioskodawca, dotyczą kwestii związanych z pozwoleniem budowlanym, wobec czego nie mogą stanowić punktu odniesienia w sprawie.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, iż strona nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości położonych w przewidywanym zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie wykazał w sposób przekonujący, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Przesłanki istnienia interesu prawnego nie może stanowić subiektywne przekonanie skarżącego o negatywnym wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na prowadzoną przez niego hodowlę trzody chlewnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wpływ planowanego przedsięwzięcia należy oceniać również w zakresie normatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji należałoby przyznać prymat subiektywnemu pojęciu interesu prawnego, co w istocie niweczyłoby wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo koncepcję interesu prawnego jako kategorii obiektywnej, rozumianej jako rzeczywista potrzeba ochrony interesu prawnego, dająca się obiektywnie stwierdzić.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344), których naruszenie zarzucił wnioskodawca, adresowane są do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, wobec czego organ, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Wbrew twierdzeniom strony, za źródło interesu prawnego w sprawie nie można uznać art. 64 Konstytucji RP, stanowiącego prawną gwarancję ochrony własności, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, aby jego prawo własności doznało ograniczeń na skutek realizacji przedsięwzięcia, zaś argumenty przytoczone we wniosku nie przemawiają za jego naruszeniem.

W konkluzji motywów rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś postępowanie wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Janusz L. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie - jego pozycji jako strony postępowania, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu, bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, co miało wpływ na wynik postępowania.

Skarżący wskazał także na uchybienie treści art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstawy umorzenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że organ administracji wskazał na podstawie map ewidencyjnych, w jakiej odległości znajdują się elektrownie wiatrowe od nieruchomości skarżącego i na tej podstawie uznał, że znajdują się one poza ich oddziaływaniem. Nie uwzględnił kumulatywnego oddziaływania czterech elektrowni, przez co nie zachował należytej dbałości i staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji nie udzielił żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób skarżący ma wykazać swój interes prawny. Działka stanowiąca własność skarżącego, o nr. ewid. 96, znajduje się w odległości około 160 m od działki nr ewid. 98, na której znajduje się wiatrak, natomiast należące do niego działki o nr. ewid. 100/1, 102/2, 103/3 i 139 położone są w odległości około 600 m i około 400 m od działek nr ewid. 81 i 82, na których także znajdują się wiatraki, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania. W ocenie skarżącego, za oddziaływanie należy również uważać uciążliwości mieszczące się w granicach norm określonych w przepisach prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to należałoby dla takiego terenu wyznaczyć obszar ograniczonego oddziaływania na podstawie art. 135-136 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym skarżący winien być uznany za stronę postępowania nawet wtedy, gdyby emisja hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na jego nieruchomości nie przekraczała dopuszczalnych norm, a uciążliwości akustyczne występowały wyłącznie na terenach upraw rolnych. Kwestia wielkości narażenia jest zagadnieniem wtórnym, nie mającym znaczenia przy ustalaniu kręgu stron postępowania, a zatem nie ma tylko i wyłącznie znaczenia to, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi. Skarżący podniósł, że prowadzi wysoko wyspecjalizowaną hodowlę zarodowej trzody chlewnej, dlatego oddziaływanie monotonnego hałasu, jaki emitują turbiny wiatrowe, będzie miało wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Budowa elektrowni wiatrowej uniemożliwi skarżącemu prowadzenie hodowli trzody chlewnej zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Ochronę jego praw gwarantuje również art. 64 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że podstawą umorzenia postępowania było uznanie, iż skarżącemu, który wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Sąd poczynił uwagi co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu (art. 105 § 1 k.p.a.), a następnie zaznaczył, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie regulują w sposób szczególny problematyki podmiotów uczestniczących w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem znajdować tu muszą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Szczególnie istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku, gdy w postępowaniu nie dojdzie do opracowania raportu, jak w przedmiotowej sprawie, szczególnego znaczenia nabiera treść dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie przez inwestora, czyli przede wszystkim Karta informacyjna przedsięwzięcia, która na dalszym etapie postępowania stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ocenił, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu.

Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Kilka dni po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania skarżący złożył także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując jako podstawę prawną tegoż wniosku przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, iż organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wznowienie postępowania administracyjnego służy do usunięcia skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji.

W przypadku zbiegu postępowań pierwszeństwo powinien mieć ten tryb postępowania, który daje stronie najdalej idące gwarancje ochrony jej interesów prawnych, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podał, że przyczyną, dla której organ nie zajął się rozpoznaniem wskazanej przez J. L. przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.

Dalej Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w miejsce obowiązującego wcześniej art. 157 § 3 k.p.a. Ponadto, jeżeli istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

W przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania, bez badania, czy skarżącemu służy przymiot strony, o czym świadczy brak postanowienia wydawanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., jak również postanowienia organu wydane w przedmiocie zawieszenia i podjęcia postępowania. Skoro zatem organ wszczął postępowanie, to nie powinien umarzać postępowania jedynie z powodu braku interesu skarżącego, lecz winien zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ nie wykazał, także ze względu na przedwczesne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, skoro w sposób szczegółowy organ nie odniósł się do podnoszonych przez niego zarzutów.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, 8, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a., dlatego też uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przy jednoczesnym zastosowaniu art. 135 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez:

a) uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że skoro Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie, to nie mogło go umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) tylko z powodu braku interesu prawnego skarżącego, lecz winno było zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.,

b) uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, przedwcześnie uznało, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony skoro w sposób szczegółowy nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji;

3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Zdaniem Kolegium błędnie Sąd uznał, że organ nie powinien umarzać postępowania z powodu braku interesu prawnego skarżącego, lecz winien zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium ustalenie braku przymiotu strony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zamyka drogę do dalszego badania zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której organ administracji prowadziłby postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo braku żądania strony stanowiącego podstawę wszczęcia tego postępowania.

Sąd nie wskazał jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Stawiając zarzut przedwczesnego uznania braku interesu prawnego po stronie skarżącego Sąd winien był swoje stanowisko poprzeć konkretnymi argumentami i udzielić organowi administracji wskazań w tym zakresie, zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolegium wnikliwie zbadało istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego żądanie, biorąc pod uwagę dane wynikające z karty informacyjnej oraz kopii mapy ewidencyjnej załączonych do wniosku o wydanie decyzji. Na tej podstawie dokonało oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Podkreślono, że Kolegium odniosło się do argumentów skarżącego dotyczących jego interesu prawnego w kontekście oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na nieruchomości skarżącego, jak również w kontekście ochrony wynikającej z art. 140 k.c. i art. 144 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uznać za nieskuteczną, mimo trafności zarzutów w niej zawartych.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Sąd Wojewódzki kwestionując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia wskazał, że w razie braku legitymacji podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium powinno odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a skoro tego nie uczyniło, to nie powinno umarzać postępowania jedynie z powodu braku interesu prawnego skarżącego, lecz winno zbadać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Ocenę Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie podważyło Kolegium, podnosząc trafnie zarzut kasacyjny, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. następuje wówczas, gdy oczywisty jest brak legitymacji po stronie wnioskodawcy.

Natomiast w innych przypadku należy tego dokonać w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wówczas w razie stwierdzenia braku legitymacji wnioskodawcy postępowanie podlega umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że już na tle art. 157 § 3 k.p.a. ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Również aktualnie należy przyjąć, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy złożonego procesu wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2271/12 i powołane tam orzeczenia).

W przypadku gdy brak legitymacji wnioskodawcy nie zostanie stwierdzony na etapie wstępnym to dochodzi do wszczęcia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych.

Dopuszczając ewentualność umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednocześnie zastrzec należy, że powinno to wystąpić w sytuacjach wyjątkowych. Zasadniczo bowiem sprawdzenie interesu prawnego wnioskodawcy, warunkującego w myśl art. 28 k.p.a. nabycie statusu strony, musi być dokonane na etapie wstępnym postępowania, natomiast w dalszym toku czynności wyjaśniające organu administracji powinny służyć załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Podkreślenia wymaga to, że umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wypaczeniem więc sensu unormowań procesowych jest takie prowadzenie postępowania przez organ administracji, kiedy to szereg czasochłonnych czynności wyjaśniających, połączonych ze złożoną niekiedy analizą prawa materialnego nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem istoty sprawy, lecz tylko weryfikacją legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie i chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie zawarł w pełni prawidłowej oceny, to podjęte rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. było właściwe.

Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki wadliwość umorzenia przedmiotowego postępowania nie polegała na tym, że Kolegium przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, lecz na tym, że wyraziło błędną ocenę co do jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Oczywiście autor skargi kasacyjnej ma rację, że tylko pozytywne ustalenie przymiotu strony u wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych, zmierzających do dokonania oceny decyzji pod względem wad nieważnościowych określonych w art. 156 § k.p.a. Dlatego za nietrafny należało uznać wywód Sądu Wojewódzkiego, że wszczęcie postępowania determinowało konieczność merytorycznego zbadania przesłanek nieważności decyzji, a tym samym wykluczone było umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych.

Natomiast na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu co do potrzeby uchylenia decyzji podjętych przez Kolegium celem ponownego rozpoznania sprawy.

Jak bowiem wynika z ustalonego przez organ stanu sprawy, wnioskodawca przedstawił okoliczności w wystarczającym stopniu potwierdzające jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

Tymczasem Kolegium podjęło decyzję o umorzeniu postępowania wychodząc z błędnych założeń w zakresie wykładni art. 28 k.p.a.

W zaskarżonej do Sądu decyzji prawidłowo powołano przepisy prawa administracyjnego, w kontekście których należało badać legitymację procesową wnioskodawcy. Zasadniczo Kolegium trafnie też wskazało, że skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania. Określone więc przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

O ile przytoczone wyżej uwagi ogólne były poprawne, to dokonana przez Kolegium analiza stanu faktycznego konkretnej sprawy budzi zastrzeżenia w kontekście wnioskowania co do braku legitymacji procesowej skarżącego.

Mianowicie organ błędnie uznał, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie (poza zasięgiem oddziaływania hałasu o natężeniu 40 dB) to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Natomiast dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające było ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone.

Istotne było samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Nie mogła być też decydująca okoliczność różnej ochrony akustycznej terenów zabudowanych i terenów rolnych niezabudowanych.

Rozróżnienie takie mogłoby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie sprawy, a nie przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 14 września 2006 r., sygn. II OSK 1090/05, z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1764/10, z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2064/12).

Wobec powyższego analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm.

Ponadto zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości może być dokonywana wyłącznie na podstawie przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska, a więc bez uwzględnienia norm art. 140 i 144 k.c.

Takie podejście organu niezasadnie pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, to istotna jest występująca między nimi współzależność.

Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Skoro w regulacji Prawa budowlanego zawarty jest wymóg uwzględniania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to taki też wzorzec powinien być stosowany w ramach postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia budowlanego. Oznacza to, że interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Istotnym zaś elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2014 r. (II OSK 2064/12) stwierdził, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Zauważył też, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom zawęziło ocenę do przepisów ochrony środowiska, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia interesu prawnego skarżącego, jako podmiotu występującego o zbadanie ważności decyzji środowiskowej.

W konsekwencji stanowisko Kolegium prowadzące do umorzenia postępowania okazało się wadliwe, co oznacza, że sprawa będzie wymagała merytorycznego rozpoznania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.