Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1178/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 444/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r., nr III/37/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawana napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/37/18.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/37/18 w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r., Nr III/37/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2019 r., poz. 722), w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137; dalej: u.w.t.) polegające na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Odwołując się do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - t.j. ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 12 ust. 1 – 3, art. 14 ust. 1-5 u.w.t.) oraz orzecznictwa wskazywał, że podjęcie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa. Cele ustawy nie stanowią li tylko postulatów, a wiążące radę normy prawne.

Prokurator stwierdził, że określony w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały zakres strefy ochronnej oznacza bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych, zasadniczo wskazującą na bezpośrednie sąsiedztwo. Stanowi więc o wyłącznie iluzorycznym, a nie faktycznym i adekwatnym tworzeniem barier w dostępie do alkoholu, w tym w szczególności dla osób małoletnich. Według Prokuratora, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że nie sposób jest poznać powody, dla których Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim przyjęła za wystarczające wskazanie wyłącznie granicy 20 - 30 metrów, bowiem uzasadnienie uchwały nie przedstawia żadnej informacji na ten temat.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ prawodawczy wskazał, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, reguły w niej wprowadzone, przyjęto na podstawie m.in. braku zakłóceń związanych z funkcjonowaniem punktów handlowych na terenie gminy a także na podstawie pozytywnych opinii członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz sołtysów. Pozytywna opinia członków komisji a nadto sołtysów (posiadających bezpośrednią możliwość zaobserwowania tego na ile takie a nie inne rozmieszczenie punktów sprzedaży nie kłóci się z obowiązkiem odpowiedniego odseparowania punktów od obiektów chronionych) - w ocenie organu - dała wystarczającą podstawę do przyjęcia, że odległość 20 m zapewni realizację obowiązku ustawowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Odwołując się do orzecznictwa Sad I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały powinno poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 3 i 5 u.w.t. Odwołując się do treści tego przepisu Sad I instancji stwierdził, że kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 3). W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Sądu I instancji do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wywodził, że stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej. Jest przy tym elementem samorządności i samodzielności organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał też, że Rada Gminy w Kamieniu Pomorskim podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach swojej właściwości, na podstawie przepisu upoważniającego ją do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, a określone zasady nie pozostają w sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego podstawę ich uchwalenia.

W ocenie Sądu, to ostatnie stwierdzenie wynika z faktu, że w treści art. 12 ust. 3 u.w.t., nie zawarto konkretnych wskazówek czy wytycznych jakim powinna kierować się rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie, w szczególności w jakiej odległości mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że o tym jakie konkretnie odległości wyrażone w metrach powinny być ustalone przez radę gminy decydować powinny uwarunkowania lokalne, tj. układ przestrzenny zabudowy w miejscowościach znajdujących się na terenie gminy. Z kolei orientację w tych lokalnych uwarunkowaniach posiadają osoby zamieszkujące na terenie danej gminy i ich stanowisko powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 12 ust. 5 u.w.t. Kontrolowana uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz sołtysów. Opiniujący wyrazili pozytywne stanowisko co do treści projektu uchwały. Nadto w uzasadnieniu uchwały podano również, że przy jej podejmowaniu wzięto pod uwagę brak zakłóceń związanych z funkcjonowaniem punktów handlowych na terenie gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił również, że brak wyczerpującego uzasadnienia kontrolowanej uchwały stanowi uchybienie, które należy ocenić jako nieistotne i nie może ono prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator Regionalny w Szczecinie zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 oraz art. 1 oraz art. 2 u.w.t. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że określenie granicy strefy ochronnej uniemożliwiającej lokalizację punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do obiektów chronionych na 20 - 30 metrów od obiektów chronionych stanowi o stworzeniu realnej bariery w dostępie do alkoholu, a przez to realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiając argumenty na poparcie tego zarzutu podnosił, że rada dysponuje pewną swobodą w zakresie stanowienia norm prawnych, które mają uwzględniać uwarunkowania i potrzeby lokalne. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której nadużywając owej swobody rada ustali strefy w taki sposób, że nie będą one kreować jakiejkolwiek realnej bariery przed kontaktem z alkoholem, zwłaszcza dla osób małoletnich. Zapisy takie nie będą bowiem realizować celów ustawy.

Skarżący kasacyjnie Prokurator wywodził, że wszystkie działania organów jednostek samorządowych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi muszą wypełniać wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1-2 u.w.t., a także w samej preaumbule do ustawy i dążyć do tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania dostępności alkoholu oraz zapobiegania negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania, bowiem życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Zatem organy jednostek samorządu terytorialnego winny podejmować działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Szczególnie ważne to jest w kontekście uchronienia dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu.

Odwołując się do orzecznictwa, skarżący kasacyjnie podnosił, że podjęcie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa. Trzeba bowiem pamiętać, że cele ustawy to nie tylko postulaty, a wiążące radę normy prawne.

Wobec powyższego nie zgadzał się z Sądem I instancji, że ustalone w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych realizują cele ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Prokuratora odległość 20 - 30 metrów stanowi bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych, które generalnie będą bezpośrednio sąsiadować z punktami sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych. Odległość taka nie może być uznana za faktycznie tworzącą barierę w dostępie do alkoholu, w tym w szczególności dla osób małoletnich. W tym kontekście skarżący kasacyjnie podkreślał, że ani pozytywna opinia sołectw, ani Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie może zmienić faktu, że tak określone zasady usytuowania stanowią wyłącznie iluzoryczną barierę ochronną, nie realizują celów ustawy, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 u.w.t. w zw. z art. 1 i 2 u.w.t.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim wniosła o jej oddalenie i zasadzenie na jej rzecz kosztów postepowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Podzielając stanowisko Sądu I instancji podnosiła, że nie ma jakichkolwiek podstaw do tego, ażeby zakwestionować legalność zaskarżonej uchwały, bowiem przyjęte przez Radę Gminy zasady usytuowania stanowią właściwą barierę ochronną w dostępie do alkoholu i nie stanowią one naruszenia obowiązujących regulacji prawnych i w zupełności realizują cele ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie Prokurator Regionalny w Szczecinie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Postawiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., który to przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Objęty skargą Prokuratora § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r. ustanawia zasady usytuowania na terenie gminy Kamień Pomorski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazując, że punkt sprzedaży tych napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 20 m od obiektów chronionych, zaś punkt sprzedaży tych napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 30 m od tych obiektów.

Odwołując się do treści art. 12 ust. 3 u.w.t. wskazać należy, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy, co zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie Prokurator.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w uchwale zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy wyrażonych w preambule do u.w.t. i doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywiste jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo – wychowawcze. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu - stanowi pewną faktyczną barierę łatwej dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt bliska to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi bowiem do wniosku, że odległość ta w poszczególnych przypadkach wynosi 50m a nawet 60m między obiektami, z tym, że przy tej odległości sporny był przyjęty przez radę sposób jej mierzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r., II GSK 2212/17, Lex nr 249103). Natomiast odległość 10m, 15m czy 20m jest w orzecznictwie uznawana za niewystarczającą dla zagwarantowania celów ustawy (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019r., I SA/Bk 321/19, Lex nr 2719827, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017r., III SA/Łd 755/17 i z dnia 28 marca 2014r., III SA/Łd 1122/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczone w zaskarżonej uchwale minimalne odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów, chronionych mogą oznaczać bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania łatwej dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Nie tylko nie ograniczają one dostępności do alkoholu, ale i nie tworzą warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy, którym jest wychowanie w trzeźwości oraz przeciwdziałanie alkoholizmowi, zatem brak stwarzania warunków ułatwiających dostęp do alkoholu. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że ani pozytywna opinia sołectw, ani Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie może zmienić faktu, że tak określone zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych czynią realizację celów u.w.t. nieefektywną i iluzoryczną, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 u.w.t. w zw. z art. 1 i 2 u.w.t. Podnoszony przez Radę Gminy brak zakłóceń związanych z funkcjonowaniem punktów handlowych na terenie gminy nie stanowi jeszcze o realizacji wskazanych wyżej celów ustawy.

Za usprawiedliwiony uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 oraz art. 1 i art. 2 u.w.t.

W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim w zaskarżonym zakresie.