Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2500/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 17 lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...], nakładającej na E. i S. F. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia utwardzenia kostką brukową działki budowlanej nr [...] położonej w miejscowości [...] – [...], gm. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie wskazanych dokumentów, w tym inwentaryzacji budowlanej ww. utwardzenia.

Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w ww. sprawie, stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten wskazał, iż będąca przedmiotem postępowania decyzja, została wydana na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przez S. F. robót budowlanych polegających na utwardzeniu posesji kostką brukową. Roboty te wykonano (zgodnie z oświadczeniem E. i S. F.) w 2005 r., na podstawie dokonanego zgłoszenia. Przy czym, jak wskazał organ, Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że na podstawie dostępnych rejestrów zgłoszeń robót budowlanych na terenie gminy [...], nie stwierdzono dokonania w latach 2003-2005 zgłoszenia dotyczącego przedmiotowego utwardzenia powierzchni działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...]. I dalej, organ wyjaśnił, iż kwestionowaną decyzją z [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na E. i S. F. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia utwardzenia kostką brukową działki budowlanej nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenia w ilości 3 egzemplarzy:

-inwentaryzacji geodezyjnej lub odbitki z mapy zasadniczej wykazującej istniejące utwardzenie kostką brukową na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...],

-inwentaryzacji budowlanej ww. utwardzenia wraz ze wskazaniem kierunku odpływu wód opadowych – w terminie 2 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Organ zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Podkreślił, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym miejscu organ raz jeszcze przypomniał treść badanej decyzji. Przytoczył również art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdził, że organ powiatowy rażąco naruszył art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści rozstrzygnięcia oraz nałożonego na inwestora obowiązku wynika, że organ powiatowy błędnie wydał przedmiotowe orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast prawidłowego art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność badanej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez S. F., a po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2013 r. Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zauważył, że badaną decyzją z [...] lutego 2013 r. PINB w [...] przywołując jako podstawę prawną art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Przepis art. 51 ust. 2 stanowi, że w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Analiza decyzji PINB w [...] jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a jedynie błędnie przywołano jego podstawę prawną. Naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego. Błędne powołanie podstawy prawnej decyzji stanowi jedynie wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 k.p.a., które nie powoduje, że rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nadto, charakter tego naruszenia nie spowodował, aby decyzja nie mogła być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ II instancji przytoczył przy tym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to w istocie (jak zauważył) znalazł zastosowanie w sprawie, i w dalszej części swoich rozważaniach wskazał, że w sprawie należało także ocenić, czy wskazany przepis umożliwia nałożenie obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów. Przywołał w tym kontekście dwa wyroki sądów administracyjnych wyrażające odmienne poglądy w tej kwestii. Stwierdził w konsekwencji, że z uwagi na niejednolite orzecznictwo w zakresie stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można stwierdzić, aby kontrolowana decyzja pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu. Nie można bowiem jako "rażąco" naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Wobec powyższego, organ II instancji przyjął, iż decyzja PINB w [...] z [...] lutego 2013 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Analizując sporne rozstrzygnięcie, w aspekcie wystąpienia którejkolwiek pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdził też, że ww. decyzja z [...] lutego 2013 r. nie zawiera żadnej z wad skutkujących jej nieważnością. Z tych też przyczyn za konieczne uznał uchylenie decyzji organu wojewódzkiego o stwierdzeniu nieważności ww. aktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – A. S. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...],

-art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony oraz niewyczerpującym zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,

-art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w konsekwencji powodujące wewnętrzną sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji i jej pisemnymi motywami,

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nawet czytając uzasadnienie decyzji szczególnie wnikliwie nie jest w stanie zrozumieć argumentacji organu, bowiem to nie realia niniejszej sprawy, a rzekomo niejednolite orzecznictwo spowodowało wydanie takiej decyzji. Skarżąca stwierdziła, że nawet przy różnych poglądach prawnych w tej samej kwestii, każdy organ musi zająć własne stanowisko, w realiach danej sprawy i należycie je uzasadnić. Skarżąca wskazała również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 zaznaczając, że Sąd Naczelny przyjął, iż nakaz nakładany decyzją w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym; nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiane z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen, ale musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. Skarżąca przywołała także inne orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające powyższy sposób interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2. W końcu, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie wykonane utwardzenie powierzchni zostało zrealizowane wadliwie i wymaga przeróbek, bowiem po każdym obfitym deszczu powoduje zalanie jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 28 lutego 2014 r. uczestnik postępowania S. F. nie zgodził się ze skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

-Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak[...].

Decyzją tą organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. wydaną w sprawie w I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2013 r. Nr [...], a orzekając co do istoty – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...]. Główny Inspektor nie podzielił bowiem stanowiska organu wojewódzkiego w sprawie, sprowadzającego się do uznania, iż decyzja PINB w [...] z [...] lutego 2013 r. dotknięta jest wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z uwagi na jej wydanie na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy podstawę prawną tej decyzji winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie zgadzając się z oceną [...]WINB zawartą w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., Główny Inspektor wskazał jednocześnie, iż również z innych względów i w kontekście pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]. Główny Inspektor, weryfikując kwestionowaną decyzję uznał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

-Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne i co wymaga również dostrzeżenia, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola koncentruje się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem.

Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art.156 § 1 pkt 2. Podzielić należy bowiem wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".

-I tak, kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim zgodził się z organem II instancji co do tego, iż uchybienie jakie zostało dostrzeżone i przywołane przez [...]WINB w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., nie uzasadniało stwierdzenia nieważności badanej w tym postępowaniu decyzji. Nie miało bowiem charakteru rażącego.

Zauważyć należy, iż decyzją z [...] lutego 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej utwardzenia powierzchni gruntu kostką brukową na działce położonej w miejscowości [...], gm. [...], nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenia określonej dokumentacji budowlanej. Z sentencji tej decyzji i użytych w niej sformułowań, wyraźnie wynika, iż została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, choć przywołano w jej podstawie prawnej art. 51 ust. 2 tej ustawy. Co więcej, okoliczności ustalone przez organ powiatowy, przywołane w badanej decyzji z [...] lutego 2013 r. i wynikające także z akt administracyjnych sprawy, uzasadniały zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy (tak z uwagi na zakres prac, datę ich realizacji, jak i zrealizowanie ich w całości). Sprawa dotyczyła bowiem robót budowlanych (a nie obiektu budowlanego lub jego części) polegających na utwardzeniu działki, roboty te wykonano w 2005 r., bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia (v. art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nadto, roboty te (zgodnie z aktami sprawy) wykonano w całości, stąd też organ powiatowy stwierdził w badanej decyzji, że nie ma zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. To zaś oznacza, iż nie mógł mieć również zastosowania w sprawie (z tej samej przyczyny) przepis art. 51 ust. 2 tej ustawy (którego zastosowanie ściśle wiąże się z art. 50 i art. 50a Prawa budowlanego), a prawidłowym było zastosowanie jednego z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 (bezpośrednio, tj. bez wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót, bo takie już wówczas nie były prowadzone). Wyjaśnić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 51 ust. 2, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Zgodnie natomiast z art. 50a, przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem.

Tym samym stwierdzić należy za organem II instancji, iż w sprawie doszło do wskazania błędnej podstawy prawnej. Niemniej samo błędne przywołanie przepisu prawa w podstawie prawnej badanej decyzji (w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż nie taki był zamiar organu), jeszcze nie świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z pewnością, w okolicznościach niniejszej sprawy zarzucić można organowi powiatowemu naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przywołanie w sentencji decyzji przepisu art. 51 ust. 2, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ale tego rodzaju wada nie stanowi jednak o rażącym naruszeniu prawa. Nie można przede wszystkim stwierdzić, aby decyzja pozostawała (z ww. przyczyny) w oczywistej sprzeczności z zastosowanym w sprawie i obowiązującym w dacie jej wydania przepisem prawa. Przy czym, dokonując oceny w tym zakresie należało przyjąć, iż badana decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (a nie błędnie/omyłkowo przywołany w jej sentencji art. 51 ust. 2), a przepis ten (w brzmieniu z daty jej wydania) wyraźnie stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (tak, jak to zostało wskazane w sentencji badanej decyzji – "w celu doprowadzenia wykonanych robót do stany zgodnego z prawem"). Nie można także stwierdzić, aby wskazane naruszenie wywoływało skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania, nie do pogodzenia (na takie nie wskazał również organ wojewódzki orzekając o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji), a to ta przesłanka ma charakter decydujący przy kwalifikacji naruszenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

-Sąd zgodził się także z organem II instancji co do tego, iż badanej decyzji nie można zarzucić kwalifikowanej wadliwości z uwagi na charakter obowiązku, jaki został nią nałożony.

Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazany przepis, jak z niego wynika, posługuje się pojęciem "wykonania określonych czynności", przez które w ocenie skarżącej należy rozumieć czynności faktyczne i konkretne roboty budowlane, niezbędne do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu winno więc -zdaniem skarżącej- polegać na określeniu konkretnych czynności, związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. Tak też przyjął WSA w Łodzi w wyroku z 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 559/12, Lex nr 1224059, jak również WSA w Szczecinie w wyroku z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, Lex nr 1234458. Niemniej interpretacja ww. przepisu w orzecznictwie nie jest jednolita, na co zasadnie zwrócił uwagę Główny Inspektor, mając na względzie tryb w jakim orzeka. Oceniając sprawę w tym aspekcie, organ musiał bowiem wziąć pod uwagę, iż zapis wyżej powołanego przepisu wymaga wykładni i rodzi wątpliwości interpretacyjne. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może zaś stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, niezależnie od tego za jaką interpretacją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego opowiedziałby się w sprawie Główny Inspektor, nie mógł przyjąć, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (z tej przyczyny, iż obowiązek nią nałożony ma charakter dowodowy), skoro funkcjonuje w orzecznictwie także inny sposób interpretacji ww. przepisu, tj. taki jaki został zastosowany w sprawie przez PINB w [...]. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/10 (Lex nr 1151905), w którym Sąd Naczelny przyjął, iż "w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Sąd kasacyjny zwrócił także uwagę, że "(...) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa." Tak przyjął m. in. NSA w wyroku z 17 stycznia 2007 r., w sprawie o sygn. II OSK 167/06, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7) oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą." W przywołanym wyroku Sąd Naczelny wskazał również, iż wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przesądzono jednoznacznie, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w ten sposób odniesiono się tylko i wyłącznie do tego jednego dokumentu, nie negując możliwości nałożenia obowiązku przedstawienia innej dokumentacji budowlanej.

-Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi i argumentów w niej zawartych, i uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na koniec Sąd raz jeszcze zauważa, iż niniejsze postępowanie miało na celu jedynie zweryfikowanie w kontekście przesłanek nieważności decyzji PINB w [...]. Nie mogło natomiast odnosić się do istoty sprawy, tj. legalności i prawidłowości wykonania utwardzenia kostką brukową działki. Stąd też zarzuty podniesione w tej materii już tylko z tego powodu (związanego ze specyfiką niniejszego postępowania) nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd zaznacza także, że z uwagi na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wszystkie naruszenia i uchybienia popełnione przez organ przy wydawaniu badanego aktu, w tym postępowaniu mogą zostać uwzględnione, a tylko te, które powodują, iż badany akt dotknięty jest poważną wadą, wypełniającą jedną z przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Nie każde więc naruszenie prawa może w tym postępowaniu mieć znaczenie prawne.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.