Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 630/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") postanowieniem z [...]stycznia 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] w [...] (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "[...]PWIS") z [...]listopada 2019 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS w [...]" lub "organ powiatowy"). Postępowanie organu powiatowego prowadzone było na podstawie wniosku o podjęcie przewidzianych prawem czynności w celu weryfikacji stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego nr [...]przy [...] w [...]w związku z obecnością dużej ilości kotów w lokalu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z [...]lutego 2018 r. skarżąca wystąpiła do PPIS w [...]z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli sanitarnej w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku wielorodzinnym przy [...], z uwagi na uciążliwości natury sanitarnej związane ze stałą obecnością dużej ilości kotów w lokalu.

W odpowiedzi z [...]marca 2018 r. organ powiatowy poinformował skarżącą, że obowiązek utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym spoczywa na właścicielach lub na osobach posiadających nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu. Ponadto wskazano, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą skontrolować mieszkanie prywatne wyłącznie w sytuacji podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej lub uczestniczyć w oględzinach lokalu przeprowadzonych przez właściciela lub zarządcę budynku w charakterze świadka asystującego za zgodą prokuratury.

Kolejny raz skarżąca, pismem z [...] września 2019 r., zwróciła się do PPIS w [...] o zweryfikowanie stanu sanitarno-higienicznego lokalu nr [...] przy [...] w [...]. Organ powiatowy w dniu [...] października 2019 r. poinformował skarżąca, że prośba o przeprowadzenie czynności kontrolnych we wskazanym wyżej lokalu pozostaje poza sferą właściwości rzeczowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2019 r. złożyła do [...] PWIS ponaglenie na bezczynność PPIS w [...].

3. Po rozpatrzeniu ponaglenia [...]PWIS wydał postanowienie z [...] listopada 2019 r., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PPIS w [...] w przedmiocie podjęcia czynności w celu weryfikacji stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego nr [...]przy [...] w [...].

Postanowienie powyższe zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm. – dalej jako: "u.p.i.s.").

[...]PWIS stwierdził, że w stosunku do osób prywatnych stosunek administracyjnoprawny może powstać wyłącznie wówczas, gdy uzyskano informację, że właściciel doprowadził własną nieruchomość do stanu niezgodnego z art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – dalej jako: "ustawa o chorobach zakaźnych"). Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku lokalu mieszkalnego ewentualne postępowanie administracyjne prowadzone przez PPIS w [...]w [...] w celu kontroli przestrzegania powołanego przepisu, dotyczyłoby jedynie podmiotu, na którym ciąży prawny obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego lokalu nr [...]. W konsekwencji podmioty trzecie, niezależnie od interesu faktycznego, który jest oczywisty w odniesieniu do lokatorów nieruchomości sąsiadujących i podmiotu zarządzającego częściami wspólnymi budynku, nie są stronami postępowania, nie są adresatami decyzji administracyjnych ani też nie nabywają żadnych praw lub obowiązków w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze [...] PWIS uznał, że skarżąca nie może być stroną w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PPIS w [...]wobec właściciela lokalu nr [...].

Organ wojewódzki wskazał też, że jak wynika z art. 37 § 1 k.p.a. instytucja ponaglenia służy stronie postępowania administracyjnego w razie bezczynności organu lub w sytuacji, gdy organ ten prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem [...] PWIS skarżąca nie posiada przymiotu strony, a więc nie posiada również legitymacji do wniesienia ponaglenia. Z tego względu w myśl art. 61a § 1 k.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

4. Na postanowienia [...] PWIS skarżąca złożyła zażalenie zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 845 ze zm. – dalej: "u.s.m."), art. 22 ustawy o chorobach zakaźnych, a także art. 7, 28, 37 § 1, 61a § 1 i 77 k.p.a.

Wnosząca zażalenia wskazała, że celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin. Spółdzielnia ma więc obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub mienie nabyte przez jej członków. Ponadto musi ona zarządzać częścią wspólną nieruchomości. Spółdzielnia uprawniona jest zatem do podejmowania działań koniecznych do osiągnięcia celów nałożonych na nią przez ustawę.

Skarżąca w zażaleniu podniosła również, że jako zarządzająca częściami wspólnymi nieruchomości mieści się w kręgu osób będących adresatami art. 22 ustawy o chorobach zakaźnych, gdyż dba o utrzymywanie w należytym stanie sanitarnym budynków będących w jej zasobach, zwłaszcza w tych częściach, do których ma ona prawo dostępu tj. pomieszczeniach technicznych i administracyjnych oraz w pomieszczeniach wspólnych, np. klatkach schodowych i korytarzach. Wykonywanie obowiązków przez skarżącą jest jednak utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe, ze względu na właścicielkę lokalu nr [...] prowadzącą hodowlę kotów.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono również, że działania mieszkanki lokalu nr [...] prowadzą do szkodliwego oddziaływania na mieszkańców innych lokali. Zdaniem skarżącej przedmiotowy lokal stanowi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców sąsiadujących lokali. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie naruszenia obowiązków wynikających z art. 22 ustawy o chorobach zakaźnych powinno być wszczynane wtedy, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie złego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu nr [...]. Podkreślono również, że decyzja nakazująca zaniechanie szkodliwych działań jest wydawana w celu zapewnienia właścicielom odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności. Nie zmienia to faktu, że adresatem takiej decyzji może być tylko podmiot, którego działalność stanowi źródło immisji.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 u.p.i.s.

GIS stwierdził, że chociaż skarżąca zorganizowana jako spółdzielnia mieszkaniowa ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, nie oznacza to jednak, że to na spółdzielni, a nie na właścicielu lub posiadaczu, ciąży obowiązek utrzymania nieruchomości lokalowej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych.

W ocenie organu drugiej instancji skarżąca nie wystąpiła do PPIS w [...] we własnej sprawie, czyli sprawie dotyczącej jej praw i obowiązków wynikających z administracyjnego prawa materialnego, lecz wystąpiła z interwencją domagając się działania organu z urzędu. Stanowi to potwierdzenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony. W rezultacie złożone ponaglenie należy uznać za niedopuszczalne.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji [...] w [...]złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia [...]PWIS oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

I. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.i.s. poprzez ich pominięcie, skutkujące nieuwzględnieniem stanu prawnego stanowiącego, że Państwowa Inspekcja Sanitarna dokonując czynności w ramach prowadzonego nadzoru jest zobowiązana do kontroli przestrzegania przez osoby trzecie przepisów dotyczących w szczególności utrzymania należytego stanu nieruchomości;

b) art. 26 ust. 1 u.p.i.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inspektor sanitarny nie ma prawa wstępu do mieszkania w ramach wykonywania swoich kompetencji i czynności kontrolnych, podczas gdy sprawdzenie stanu sanitarnego nieruchomości, w tym lokali mieszkalnych, mieści się w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

c) art. 22 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wystąpiła w sprawie dotyczącej jej praw i obowiązków, nie ma interesu prawnego w sprawie i nie jest w kręgu adresatów tej normy, podczas gdy skarżąca jako zarządzająca częściami wspólnymi nieruchomości zobowiązana jest do utrzymywania ich w należytym stanie higieniczno-sanitarnym;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie pobieżnej analizy dokumentów, poczynieniu tendencyjnych ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a w szczególności pominięcie przez organ istotnych okoliczności sprawy w postaci uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa materialnego, które uzasadniają interes prawny skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony;

b) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów sanitarnych;

c) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, przy zaniechaniu zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia rzeczywistych cech skarżącej;

d) art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla sprawy, pominięcie istotnych okoliczności, w szczególności dokumentów wskazujących na działania podejmowane przez skarżącą oraz wpływu naruszeń prawa dokonywanych przez mieszkankę lokalu nr [...] na prawa i obowiązki skarżącej.

Skarżąca stwierdziła też, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wyłącza spod kontroli prowadzonych przez inspektorów sanitarnych nieruchomości stanowiących własność prywatną Nie daje to więc podstaw do zawężenia zakresu kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazuje na to m.in. art. 26 ust. 1 u.p.i.s. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu już samo podejrzenie choroby zakaźnej uprawnia inspektora do wstępu do mieszkania osoby fizycznej.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zaznaczyła, że stan lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w [...] niewątpliwie zagraża zdrowiu mieszkańców i stwarza warunki do rozmnażania szkodników, co wiąże się z ryzykiem wystąpienia choroby zakaźnej. Organ te okoliczności całkowicie pominął. W ocenie skarżącej wskazane tego rodzaju okoliczność powinna stanowić podstawę do podjęcia działań przez inspektorów sanitarnych.

Jednocześnie skarżąca ma uzasadnione wątpliwości, czy właściciel przedmiotowego mieszkania utrzymuje je w stanie odpowiadającym wymogom wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych, jak również, czy nie zachodzi w związku z tym zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowym (art. 26 ust. 1).

7. Odpowiadając w dniu [...] marca 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżony akt jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że wbrew opinii skarżącej [...] w [...]zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego jest zgodne z prawem.

Poprzedzając szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów mających zastosowanie należy zauważyć, że stanowisko skarżącej wyraża przekonanie, że organy administracji państwowej powinny kontrolować wszystkie zachowania obywateli, które mogą spotykać się z dezaprobatą członków społeczeństwa, a następnie interweniować w takich przypadkach. Otóż tak nie jest. Oczywiście, współczesny zakres regulacji prawnych jest niezwykle szeroki, co powoduje, że normy prawne wypierają lub choćby zastępują inne normatywne porządki lub systemy wzorców zachowań, w tym normy obyczajowe, zwyczajowe, moralne, religijne, standardy techniczne itp. (patrz np. spór o skutki jurydyzacji pojęcia bułki tartej – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 201/10). Nie oznacza to wszak, że w wyniku takich zjawisk i procesów obywatele zostali lub powinni zostać poddani całkowitej kontroli urzędowej i jednocześnie są zwolnieni z troski o własne sprawy i własne prawa. Jurydyzacja życia społecznego nie powinna też prowadzić do dowolnego rozszerzenia kompetencji organów władzy publicznej. Na tej samej zasadzie nie można przyjmować założenia, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są upoważnione i zarazem zobowiązane ingerować w każdym przypadku dyskomfortu w sprawach sanitarnych.

W rozpatrywanej sprawie ustalono, głównie na podstawie pism skarżącej [...], że właściciel lokalu nr [...]znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...]przy [...]trzyma kilka lub kilkanaście kotów. Istotne jest przy tym, że przetrzymywanie zwierząt w lokalu mieszkalnym powoduje nieprzyjemne, może nawet dokuczliwe zapachy, docierające do sąsiednich mieszkań. Z tego względu skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa żądała, żeby PPIS w [...]podjął "przewidziane prawem czynności w celu weryfikacji stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego nr [...]". Oznaczałoby to wszczęcie postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej lub wszczęcie takiego postępowania z urzędu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po przeprowadzeniu wstępnych czynności w postaci przyjęcia dwóch pism skarżącej (z [...]lutego 2018 r oraz i [...]września 2019 r.), sporządzenia protokołu z przyjęcia interwencji z [...] września 2019 r. oraz udzieleniu odpowiedzi na ww. pisma uznał, że w zakresie zadań organów inspekcji sanitarnej nie mieszczą się działania oczekiwane przez skarżącą. Dlatego ostatecznie, w dniu [...] listopada 2019 r., PPIS w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię organu powiatowego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. należy bowiem wziąć pod uwagę kilka istotnych okoliczności.

Przede wszystkim należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tę samą zasadę formalnej praworządności powtarza art. 6 k.p.a. w stosunku do organów administracji. Organy administracji nie mogę podejmować czynności na podstawie niedookreślonych zasad słuszności, bądź pod wpływem współczucia, empatii, czy choćby zwykłej życzliwości i uczynności. Takie działania rodziłyby bardzo groźne społecznie uzasadnienia dla wykraczanie poza ustawowe kompetencje władz publicznych i rozszerzałyby w sposób niedopuszczalny zakres dyskrecjonalnej władzy (swobodnego uznania) organów administracji, a de facto arbitralności władzy. Takie praktyki byłyby w istocie orzekaniem na podstawie jakiejś całkowicie niekontrolowanej "świadomości rewolucyjnej" lub przekonania, że "prawem jest to, co służy narodowi [a] to oznacza: despotyzm, samowolę, łamanie ustaw ..." (patrz: Gustaw Radbruch, Pięć minut filozofii prawa, w: Tenże, Filozofia prawa, Warszawa 2009, s. 241-243).

Można by powiedzieć, że przesadą jest dopatrywanie się groźby despotyzmu władzy w interwencji w sprawie niemiłych kocich zapachów. Oceniając działania lub zaniechania organów administracji publicznej należy jednak zawsze mieć na uwadze zasadę pierwszą: zasadę praworządności (państwa prawnego) i konsekwencje jej naruszania, nawet – gdyby deklarować działanie w dobrych celach. Przypominają o tym nieustannie sądy administracyjne(patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/20 lub z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3269/19 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19). Pośrednio, ale i bardziej konkretnie sądy administracyjne podkreślają, że zasadą prawa publicznego jest zakaz dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów udzielających organom państwa kompetencji do działania. Przepisy kompetencyjne muszą więc być interpretowane ściśle lub zwężająco (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18 oraz z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2184/19).

Kierując się tymi ogólnymi zasadami, a jednocześnie przepisami ustaw regulujących zakres działania inspekcji sanitarnej, organ powiatowy, a później organ odwoławczy wyjaśniły skarżącej [...], że zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a konsekwentnie zakres jej kompetencji, czyli upoważnień do podejmowania czynności urzędowych, "przewidzianych prawem", jest węższy niż wyobraża sobie tego skarżąca.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, służba ta "... jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: (1) higieny środowiska, (2) higieny pracy w zakładach pracy, (3) higieny radiacyjnej, (4) higieny procesów nauczania i wychowania, (5) higieny wypoczynku i rekreacji, (6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, (7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych" (podkreślenie: WSA). Przepis ten wskazuje więc dwa kluczowe wyznaczniki działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej: ochronę zdrowia oraz publiczny charakter zachowań ludzi jako kryterium wyznaczające zakres czynności organów sanitarnych.

Tymczasem żaden z dwóch wymienionych elementów roli organów sanitarnych nie zaistniał w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca w swoich pismach i interwencjach uprawdopodobniła jedynie dyskomfort właścicieli kilku lokali mieszkalnych sąsiadujących z lokalem nr [...] wiążący z się z "immisjami zapachowymi". Skarżąca nie wskazała jednak, ani przejawów szkodliwości takich immisji, ani też zwiększonego ryzyka powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Sugestia, że posiadanie kilku zwierząt będzie źródłem rzeczywistych zagrożeń nie znajduje wiarygodnych podstaw. Skarżąca nie wykazała również, że w rozpatrywanym przypadku wspomniane immisje zapachowe powodują zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. To są zaś wartości oraz obiektywne przesłanki podejmowania działań przez organy sanitarne. Dodatkowo, rozpatrywany przypadek niełatwo uznawać za sytuację zagrożeń publicznych. Niewątpliwie mamy do czynienia z konfliktem sąsiedzkim, czyli ocenianą negatywnie relacją braku kooperacji społecznej między osobami mieszkającymi bezpośrednio lub w niewielkiej bliskości od siebie. Podobnych konfliktów sąsiedzkich w sferze prawa sanitarnego, budowlanego, rolnego, wodnego itp. są tysiące. Nie ma wszak uzasadnienia, aby instytucją rozstrzygającą konflikty tego rodzaju miał być państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Wracając do bezpośrednich prawnych podstaw stanowiska organów właściwych w sprawie oraz do żądań skarżącej należy zwrócić uwagę na art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ("u.p.i.s."). Skarżąca uznała, że obowiązek oficjalnego zajęcia się sprawą wynika ze szczegółowego upoważnienia (kompetencji) wyrażonego w tym przepisie. Otóż przepis ten stanowi, że "Państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa".

Zdaniem Sądu i ten przepis nie uzasadniał interwencji organu powiatowego w celu sprawdzenia, czy w lokalu nr [...]w budynku przy [...] doszło do naruszenia przepisów sanitarnych.

Po pierwsze bowiem, norma prawna wyrażona w powołanym przepisie formułuje te same warunki faktyczne, które wskazane są w art. 1 u.p.i.s.: istnienie choćby uprawdopodobnionego podejrzenia lub stwierdzenie choroby zakaźnej, bądź zagrożenia zdrowia ludzi. Bez spełnienia któregokolwiek z wymienionych warunków organ sanitarny nie ma prawa żądać od właściciela mieszkania umożliwienia wstępu to tegoż. Co więcej, trzeba pamiętać, że wskazany przepis stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji). Z tego względu upoważnienie udzielone organowi sanitarnemu nie może być interpretowane rozszerzająco, to znaczy w sposób, który przyznawałby organowi władzy publicznej szerszy zakres możliwości działania, niż dopuszczają to wymienione ustawowe warunki. Z pewnością zatem nie może być wstępu do mieszkania osoby fizycznej, jeśli nieuzasadnione jest przypuszczenie o wystąpieniu choroby zakaźnej. Z pewnością ze szczegółowego upoważnienia do wstępu do mieszkania nie można wyprowadzać podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Po drugie, powołany art. 26 ust. 1 u.p.i.s. należy też interpretować systemowo. Przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 3 zatytułowanym "Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej". Upoważnienie do wstępu do mieszkania ma zatem zastosowanie w przypadkach prowadzonej przez organ sanitarny kontroli zgodności budowanych obiektów z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, określonymi w obowiązujących przepisach. Prowadzenie takiej kontroli jest koniecznym warunkiem żądania wstępu do mieszkania, a nie odwrotnie, jakby chciała skarżąca. Samo przeprowadzenie kontroli mieszkania, nie może być uzasadniane obowiązywaniem przepisu o szczególnym trybem kontroli. Takie rozumowanie było przykładem błędu logicznego wyprowadzania twierdzenia silniejszego ze słabszego.

Z podobnych powodów nie sposób zaakceptować argumentu skarżącej, że przeprowadzenie kontroli lokalu nr [...] może znaleźć uzasadnienie w art. 22 ust.1 ustawy o chorobach zakaźnych. Przepis ten nakłada z kolei obowiązki na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Są to jednak obowiązki w zakresie utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Znów cel wskazanego obowiązku: zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym przesądza o możliwości zastosowania tego przepisu. Tak długo jak nie zostanie uprawdopodobnione zagrożenie zakażeniem lub chorobą zakaźną, przepis ten nie może być podstawą legalnego i praworządnego działania organu sanitarnego. Przykre zapachy kociego moczu nie stanowią jednak spełnienia warunku wskazanego w art. 22 ust. 1 ww. ustawy. Literatura medyczna nie wskazuje bowiem, aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między zabrudzeniem pomieszczeń przez koty, a znanymi nam chorobami zakaźnymi.

W przedstawionym kontekście Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze i dotyczące naruszenia art. 26 u.p.i.s. oraz art. 22 ustawy o chorobach zakaźnych, za nieuzasadnione. Podobnie Sąd uznał za niezasługujące na uwzględnienie zarzuty procesowe, tj. w szczególności art. 7 i art. 77 k.pa. oraz art. 8 i art. 28 k.p.a. Natomiast art. 61a k.p.a. został zastosowany prawidłowo.

Nawiązując jeszcze do uznania rozpatrywanego przypadku za przykład konfliktu sąsiedzkiego, można wywieść pragmatyczny argument za zgodnością z prawem rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji. Organy sanitarne są powołane i przeznaczone do realizacji ściśle określonych celów publicznych: zwalczania chorób zakaźnych i ograniczania ryzyka wystąpienia publicznych (zbiorowych) zakażeń takimi chorobami. Gdyby organy sanitarne zajmowały się rozstrzyganiem wszelkich konfliktów społecznych, w przypadku których okolicznością istotną jest posiadanie zwierząt domowych, wówczas – wobec wielkiej liczby takich konfliktów - z pewnością nie miałby możliwości wykonywania powierzonych im ustawowych zadań.

Z tego względu organy sanitarne działające w sprawie uznały, że odpowiednim forum rozstrzygnięcia sporu sprowokowanego przez właściciela lokalu nr [...], będzie sąd cywilny. Taki bowiem sąd jest bowiem właściwy rzeczowo dla rozstrzygania sporów o miedzę, o mur graniczny bądź o immisje. Wynika to przede wszystkim z art. 144 kodeksu cywilnego. Organ administracyjny, a ściśle organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mają natomiast ani podstawy prawnej, ani jednoznacznego obowiązku zajmowania się konfliktami sąsiedzkimi powstałymi w związku z immisjami zapachowymi mającymi swoje źródło w przetrzymywaniu kotów w lokalu nr [...].

10. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.