Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 378/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136,137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 411/15 w sprawie ze skargi H.B. I Z.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 411/15, po rozpatrzeniu skargi H.B. i Z.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją częściową z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmówił zwrotu H. i Z.B. nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej obecnie działki nr [...]i [...]oraz część działek nr [...]i [...], położonych w G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...]maja 1981 r. A.B. i W.B. sprzedali Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), działkę gruntu nr [...]o pow. 9666 m2, położoną w G., na cele budowy osiedla K. w W.

Wnioskiem z 2013 r. H. i Z.B. wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości składającej się z działek nr: [...], jako zbędnej cel wywłaszczenia.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]listopada 1989 r., sygn. akt [...], spadek po W.B. nabyła jego żona A.B. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]lipca 1990 r., sygn. akt [...], spadkobiercami A.B. zostali Z. i H.B.

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2013 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w G., w części oznaczonej aktualnie jako działki nr: [...]oraz wyznaczył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej ustalił, że działka nr [...]uległa przekształceniom geodezyjnym i obecnie stanowi działki nr [...]oraz część działek nr [...], będących własnością Gminy Miasta G. W związku z tym Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją częściową z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...], ponieważ nie zawierają się w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że budowa osiedla K. zrealizowana została w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego z dnia [...]grudnia 1979 r. nr [...]zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym ogólny plan realizacyjny osiedla K. Organ odnalazł także decyzję z dnia [...]stycznia 1986 r. nr [...], mocą której zaktualizowano dotychczasowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla K. Zgodnie z załącznikiem do decyzji, korekta dotyczyła jedynie zmiany usytuowania budynków mieszkalnych w zadaniu IV oraz ustaleń dotyczących posadowienia pawilonu handlowego. Jak wynika z wytycznych urbanistycznych budowy zespołu osiedli mieszkaniowych w W. (opracowanie z 1983 r.) oraz innej dokumentacji (np. pismo I. z 1980 r.) układ strukturalny osiedla K. przewidywał w szczególności zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną, zespół urządzeń sportu i wypoczynku dla różnych grup wiekowych czy infrastrukturę osiedlową. W obrębie terenu wywłaszczonego, tj. obecnie działki nr [...], są dwa boiska sportowe, jedno nieutwardzone, porośnięte trawą, z metalowymi bramkami i oświetleniem, drugie pokryte asfaltem, ogrodzone siatką, ponadto znajdują się także schody, miejsce do ćwiczeń skoku w dal z piaskownicą, którego rozbieg wyłożony jest płytami betonowymi, ciągi piesze pomiędzy tymi obiektami oraz trybuny z ławeczkami posadowionymi na podmurówkach z betonu. Ponadto część terenu działki nr [...]znajduje się także poza ogrodzeniem opisanego terenu i stanowi również wyłożoną płytami betonowymi drogę ul. Z. Z informacji Zarządu Dróg i Zieleni wynika, że działki położne w obrębie ul. Z. nie są zajęte pod drogi publiczne. Z kolei działka nr [...]stanowi skarpę porośniętą trawa i krzewami. Część jej terenu znajduje się w strefie ochronnej ujęcia wód podziemnych "S.", na terenie ochrony pośredniej. Teren zagospodarowany pod urządzenia sportowe, znajdujące się na części działki nr [...]oraz działka nr [...]są ogrodzone płotem, zaś od strony ul. S. znajduje się brama. Bezpośredni dostęp do opisanego terenu znajduje się od strony Szkoły Podstawowej nr [...]przy ul. S. Z kolei obszar działek nr [...]i [...]stanowi obecnie pas zieleni, porośnięty trawa i drzewami, najprawdopodobniej w całości leży w granicach ogrodzonego terenu wraz z działką nr [...].

Organ I instancji wskazał, że zarówno przeprowadzona w dniu [...]kwietnia 2014 r. wizja lokalna przedmiotowych działek, jak i pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie lotnicze wykonane w 1996 r. potwierdzają wyżej opisany sposób zagospodarowania terenu. Zauważył, że na zdjęciu lotniczym, na terenie działki nr [...]utrwalony został także obiekt niewiadomego pochodzenia i przeznaczenia (być może budowla), położony w sąsiedztwie granicy z działką nr [...], na temat którego, pomimo poszukiwań, nie udało się odnaleźć żadnych informacji. Wyjaśnił także, że w wyniku przeanalizowania zdjęcia lotniczego i mapy ewidencyjnej ustalono, że południowa część działki nr [...]leży poza ogrodzonym terenem rekreacyjnym i stanowi właśnie drogę, ul. Z. Działka nr [...]natomiast, jak już opisano wyżej, prawdopodobnie w całości leży w granicach ogrodzonego terenu wraz z działką nr [...]. Szczegółowy opis uzasadnia fakt, że w trakcie wykonywania czynności wyjaśniających organ opisywał, iż obiekt o niewiadomym pochodzeniu, na temat którego poszukiwał informacji, usytuowany był na działce nr [...], a w rzeczywistości był on na działce nr [...]. Powyższe jednakże w żaden sposób nie wpływa na błędną ocenę miejsca stanowiącego przedmiot zainteresowania, bowiem do każdego z pism załączana była kopia zdjęcia lotniczego ze wskazaniem dawniej położonego obiektu (pisma z dnia [...]września 2014 r. i [...]listopada 2014 r.). Ponadto organ I instancji zaznaczył, że jak wynika z informacji uzyskanej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta, na terenie działek nr [...]oraz [...]znajduje się infrastruktura podziemna, w postaci sieci elektroenergetycznej, sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Jak wynika z udzielonej informacji, część przewodów elektroenergetycznych i sieci kanalizacji deszczowej ujawniona została na mapie zasadniczej już w 1987 r., co do pozostałej zaś części, brak jest informacji z bezpośredniego pomiaru geodezyjnego. Powyższe wskazuje zatem na fakt, że budowa infrastruktury podziemnej miała miejsce w związku z realizacją inwestycji budowy osiedla.

Zdaniem organu I instancji, zgodnie z przyjętym orzecznictwem, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki, ale także cała infrastruktura osiedlowa ściśle z nią związana i wykorzystywana na potrzeby ogółu mieszkańców. Organ wskazał w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, z których wynika, że w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę budynków, ale także innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, zieleń, boiska sportowe czy garaże. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że miała miejsce realizacja celu wywłaszczenia, czyli budowa osiedla K. Teren działek objętych roszczeniem o zwrot zagospodarowany został pod infrastrukturę osiedla, w szczególności został wykorzystany pod urządzenie kompleksu sportowego (rekreacyjnego), składającego się z dwóch boisk, miejsca do skoku w dal, ciągów pieszych, zieleni czy drogi wyłożonej płytami betonowymi. Wszystkie te elementy zagospodarowania terenu służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla i jak wynika ze zdjęcia lotniczego, już w 1996 r. przedmiotowy teren był właśnie w ten sposób zagospodarowany. Na uwagę zasługuje tu również wskazanie, że na owym zdjęciu widoczny jest również nieustalony pod względem przeznaczenia obiekt budowlany, którego obecnie nie ma, co wynika z kolei z przeprowadzonych oględzin. W ocenie organu, nie ma wątpliwości co do jego istnienia, bez względu na spełniane przez niego dawniej funkcje, w kontekście ogólnie przyjętego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla. Organ wyraził przy tym pogląd, że przyjętej oceny okoliczności sprawy nie zmieniają także terminy, określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 518, ze zm.). Realizacja celu miała miejsce do 1998 r., co potwierdza przede wszystkim zdjęcie lotnicze, ale również odnaleziona dokumentacja w postaci chociażby szczątkowych dzienników budowy z 1986 r. czy 1988 r. Organ uznał, że nie można ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac (7 lat od daty wywłaszczenia) oraz terminu zrealizowania celu wywłaszczenia (10 lat od daty od wywłaszczenia) odnosić do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy, tj. odpowiednio przed 1998 r. oraz przed 2004 r. Wywłaszczenie i realizacja celu wywłaszczenia do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość stosowania przedmiotowych terminów.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, H. i Z.B. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili organowi brak podjęcia z urzędu niezbędnych czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpania wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz niewyczerpanie możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami postępowania. W ich ocenie organ nie dołączył do akt sprawy decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...]grudnia 1979 r. zatwierdzającej ogólny plan realizacyjny osiedla K., zgodnie z wówczas obowiązującym planem miejscowym ogólnym zagospodarowania terenu, obrazującej w formie graficznej ten plan, jak również zaktualizowanego planu w formie załącznika do decyzji z dnia [...]stycznia 1986 r., nr [...], mocą której zaktualizowano dotychczasowy plan realizacyjny. Ponadto, w ocenie skarżących organ nie wyjaśnił przesłanek swojej decyzji w zakresie zastosowania przepisu art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli także, że organ nie wyjaśnił swego stanowiska procesowego dotyczącego uznania, że odmowa dotyczy części działek o nr [...]. Wskazali również, że w przypadku, kiedy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólnikowy, organ powinien być zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki powinien być zrealizowany na danej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. Zdaniem organu odwoławczego - w oparciu o wykazy zmian gruntowych i mapę z porównaniem granic działki wywłaszczonej z obecnym przebiegiem granic, sporządzoną w dniu [...] marca 2013 r. - organ I instancji prawidłowo ustalił, że w wyniku przekształceń geodezyjnych dawna działka nr [...]stanowi obecnie działki nr [...]oraz część działek nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest częściowa, ponieważ organ ten wcześniej, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r., wydał decyzję umarzającą przedmiotowe postępowanie w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami [...]. Wyjaśnił też, że wywłaszczona działka nr [...]nie znajduje się w granicach całych działek nr [...], co zostało zobrazowane na mapach znajdujących się w aktach sprawy, a stanowiących załączniki do pisma Urzędu Miasta z dnia [...]kwietnia 2013 r. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji nie mógł orzekać w niniejszej sprawie co do części ww. działek, które znajdują się poza granicami dawnej działki nr [...]. Wojewoda przypomniał dotychczasowy stan sprawy i ponownie omówił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokonana ocena była zgodna ze stanowiskiem organu I instancji w tej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie każdy metr kwadratowy wywłaszczonej nieruchomości został zagospodarowany pod boisko lub inne urządzenia sportowe. Na części nieruchomości są drzewa, krzewy i trawa. Należy jednak uznać, że działki utworzyły całość w postaci terenu sportowo-rekreacyjnego. Skoro zatem działka nr [...]została przejęta przez Skarb Państwa w dniu [...]maja 1981 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego, natomiast na podstawie zdjęcia lotniczego z 1996 r. wiadomo, że na jej terenie znajdował się teren sportowo-rekreacyjny (który istnieje do dnia dzisiejszego), a ponadto na jej części znajduje się infrastruktura podziemna, oznacza to, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Organ odwoławczy podniósł też, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz z art. 77 § 1 kpa. Jednakże strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niego określone, pozytywne skutki prawne, powinien również sam przedstawić dowody, względnie konkretne wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca podejmował w rozpoznawanej sprawie inicjatywę dowodową, przez którą zmierzałby do podważenia stanowiska organu pierwszej instancji, prezentowanego odnośnie do istotnych w sprawie kwestii. Organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających zasadność żądania, a zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku tego postępowania. W opinii Wojewody organ I instancji w niniejszej sprawie wyczerpał inicjatywę dowodową. Skoro organowi temu, mimo poszukiwań, nie udało się odnaleźć dokumentacji wskazującej jednoznacznie, co miało zostać zrealizowane na wywłaszczonej działce nr [...], a dokumentów tych nie przedstawiła również strona odwołująca się, to nie ma podstaw do powoływania biegłego w celu ustalenia zakresu rzeczowego inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości. Biegły bez dokumentów, których nie ma, nie byłby w stanie określić powyższego. Ponadto wobec faktu, że w niniejszej sprawie zostało udowodnione, iż brak jest przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawieranie ugody administracyjnej jest niecelowe.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli H.B. i Z.B. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- art. 77 § 1 kpa wobec braku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie,

- art. 107 § 1 kpa wobec braku podania w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia faktycznego i prawnego w oparciu o zebrane dokumenty i inne dowody,

- art. 8 kpa poprzez zaniechanie dokonania powyższych czynności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że podjęli w toku postępowania inicjatywę dowodową, dołączając do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokumentację zdjęciową, z której wynika, że teren wskazany do zwrotu w istocie jest łąką, porośniętą krzakami i drzewami, a to organ I instancji dysponował wszelkimi narzędziami prawnymi, aby zgromadzić i ocenić zebrany materiał dowodowy. Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia nie jest znany, albowiem organ nie dysponował decyzją z dnia [...]grudnia 1979 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacji osiedla K. Bez przedstawienia załącznika graficznego do tej decyzji nie jest możliwe sprawdzenie realizacji celu wywłaszczenia, a także przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nie mógł się oprzeć na innych dokumentach i dowodach, które według treści zaskarżonej decyzji świadczą o istnieniu głównej decyzji. Podnieśli, że na przedmiotowym terenie znajduje się jedynie rozbieg do skoku w dal zakończony piaskownicą. Twierdzenie, że na tym terenie znajduje się zagospodarowany kompleks sportowo-rekreacyjny stanowi naruszenie art. 8 i art. 11 kpa. Wskazali, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzaków, czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Posadowienie na gruncie infrastruktury przesyłowej nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wykryta za pomocą zdjęć satelitarnych infrastruktura nie może poza tym świadczyć, że jest związana z budową osiedla – nie zostało ustalone, jaka to infrastruktura, do czego służy i dokąd prowadzi. Taka infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadków nie należy, o ile nie jest zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". W ocenie skarżących należy odnieść istniejące urządzenie nieruchomości do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Obszar objęty wnioskiem nadal jest łąką zarośniętą krzakami i drzewami, nie licząc bieżni do skoku w dal i piaskownicy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. skarżącemu i jego pełnomocnikowi okazano mapy obejmujące sporne nieruchomości oraz zdjęcie lotnicze. Na tym zdjęciu skarżący okazał swoja nieruchomość oraz budynek szkoły (łącznie 4 budynki przylegające do terenu sportowego z dostępem na "boisko" i dojściem na basen). Oświadczył, że teren jest ogrodzony, jest wykorzystywany przez szkołę, ale nie jest w ogóle zagospodarowany. Na jego teren można dostać się "przechodząc przez płot".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 411/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W regulacji tej ustawy przepisy rozdziału III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej, jak i decyzji administracyjnej (art. 216 ust. 1 powołanej ustawy). Sąd I instancji przywołał treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 powołanej ustawy. Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w skardze, tj. art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 kpa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci umowy notarialnej oraz pozostałe dokumenty archiwalne, w zestawieniu ze sporządzonymi przez organ opisem aktualnego stanu nieruchomości, której dotyczy żądanie, w tym przedłożone mapy, pozwalają na ustalenie, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była realizacja osiedla K., a rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło w terminach określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie realizacja osiedla mieszkaniowego rozpoczęła się przed upływem 7 lat od dnia zawarcia umowy z dnia [...]maja 1981 r. Brak w aktach sprawy decyzji z dnia [...]grudnia 1979 r. nr [...]zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan ogólny zagospodarowania osiedla K., wbrew zarzutom skargi nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej ustalenie celu wywłaszczenia działki nr [...]oraz tego, czy cel ten został osiągnięty. Takie ustalenia umożliwiają materiały archiwalne w zestawieniu ze sporządzonym w sprawie opisem stanu nieruchomości, których dotyczy żądanie zwrotu. Na cel, którym jest realizacja osiedla K., powołano się w umowie z [...]maja 1981 r., jak również w innych dokumentach archiwalnych, w tym powołujących się na decyzję z [...]grudnia 1979 r. nr [...], zatwierdzającą Plan ogólny zagospodarowania kolonii "K.". M.in. w piśmie Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. z dnia [...]stycznia 1980 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w G. w sprawie dotyczącej osiedla K. przekazano wyjaśnienia dotyczące uwag Urzędu Miejskiego do decyzji nr [...]zatwierdzającej Plan Ogólny zagospodarowania kolonii "K.", w których w zakresie dotyczącym szkoły podstawowej wskazano, że rezerwuje się dla niej wielkość 3,5 ha, a jednocześnie wskazano, że szkoła ogólnokształcąca nie wchodzi w zakres przedsięwzięcia "K." oraz że w K. zaprojektowano zespół urządzeń sportu i rekreacji. Następnie w dniu [...]maja 1986 r. zostało wydane orzeczenie o organizacji Szkoły podstawowej nr [...]w G., która została powołana z dniem [...] września 1986 r. Z pisma Urzędu Miejskiego wynika, że teren działek [...]oraz część działek nr [...]był użytkowany przez Szkołę Podstawową nr [...], a obecnie przez Zespół Szkól nr [...] (Szkoła Podstawowa nr [...]i Gimnazjum nr [...]), a obszar dawnej działki nr [...]zajmują przede wszystkim dwa boiska szkolne oraz ciągi piesze związane z obsługą tych obiektów sportowych. Nadto do akt sprawy zostało złożone zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w G. z dnia [...] czerwca 1993 r., w którym Sąd zawiadamia Urząd Miejski, że w dniu [...] czerwca 1993 r. w miejsce dotychczasowego właściciela działek, m.in. objętych żądaniem zwrotu działek [...], tj. Skarbu Państwa Wydziału Oświaty i Wychowania U.M. wpisano jako właściciela Gminę Miasta G.

Kwestionowane przez skarżących dokumenty archiwalne, które jak podniesiono są bezprzedmiotowe w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, takie jak złożona decyzja z dnia [...]stycznia 1986 r. nr [...]o aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z korektą usytuowania budynków mieszkalnych na zadaniu K. oraz uwarunkowania dotyczące budowy pawilonu handlowego na zadaniu II, wprawdzie nie odnoszą się do działek objętych żądaniem zwrotu, jednakże wskazują na realizację celu wywłaszczenia, którym była realizacja osiedla K. oraz na tę okoliczność, że była realizowana w terminie, o którym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w latach 80-tych ubiegłego wieku).

W ocenie Sądu organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego przedmiotem było ustalenie stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. W wyniku tych ustaleń informacje zawarte w dokumentach archiwalnych znajdują potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym dotyczącym opisu stanu nieruchomości sporządzonym w trakcie wizji lokalnej w dniu [...]kwietnia 2014 r. tych nieruchomości, tj. działek nr[...], które obejmują dwa boiska sportowe na działce nr [...]oraz pas zielni wzdłuż boiska (działki nr [...]) wraz ze skarpą i drogą z płyt betonowych (działka nr [...]). Wejście na tereny sportowe ma miejsce od strony szkoły, a teren ten jest ogrodzony płotem z siatki. Budynek szkolny (łącznie 4 budynki) przylega do terenów boiska, teren jest przez Szkołę wykorzystywany. Stan zagospodarowania działki nr [...]w ocenie Sądu nie ma w sprawie wpływu na ocenę zasadności żądania zwrotu nieruchomości. Jak wynika z opisu nieruchomości działka ta w przeważającej części stanowi boisko sportowe pokryte trawą z bramkami, na działce znajdują się też drzewa, krzewy, trawa, betonowe schody oraz częściowo utwardzony teren wykorzystywany do zajęć sportowych (rozbieg do skoków w dal wraz z piaskownicą). Teren jest też zagospodarowany pod drugie boisko wyasfaltowane, z bramkami i wytyczonymi liniami oraz częścią trybun – teren tego boiska też jest ogrodzony. Na działce znajdują się zatem w istocie dwa boiska, przy czym jedno z nich jest wyasfaltowane, z bramkami i wytyczonymi liniami oraz częścią trybun, natomiast drugie jest terenem częściowo utwardzonym, w części porośniętym trawą, teren jest oświetlony. Taki sposób zagospodarowania terenu wynika również z przedłożonego zdjęcia lotniczego wykonanego w 1996 r., na którym w sposób jednoznaczny uwidocznione są tereny obu ww. boisk wraz z trybunami. Pozostałe działki, których dotyczy żądanie, to obszar wzdłuż boiska stanowiący pas zieleni i skarpę. Nie są to, wbrew zarzutowi skargi, tereny zieleni miejskiej, które nie są związane z istniejącym obiektem, co chociażby wynika z zestawienia powierzchni tych działek z powierzchnią działki nr [...]oraz z map wraz z objaśnieniami, złożonych do akt sprawy. Wynika z nich, że działki nr [...], o łącznej powierzchni 300 m2 stanowią zieleń położoną wzdłuż południowej granicy działki nr [...], czyli ww. boisk, a działka nr [...]stanowi skarpę wraz z ułożonymi płytami betonowymi służącą obsłudze boiska, również położoną wzdłuż boiska. Skoro celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego K., to w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że realizacja celu, jakim jest budownictwo mieszkaniowe, powinna obejmować nie tylko wybudowanie budynków, spełniających funkcje mieszkalne, ale powinna zmierzać do zapewnienia mieszkańcom realizacji także innych funkcji, w szczególności związanych z edukacją oraz wypoczynkiem, sportem, w tym dla dzieci i młodzieży, bowiem są one nierozerwalnie związane z tą pierwszą. Sąd podzielił stanowisko powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko domy mieszkalne, a wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców są m.in. szkoły, boiska sportowe, zieleń osiedlowa. W konsekwencji Sąd uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a po stronie skarżących brak jest podstaw do żądania zwrotu opisanych we wniosku działek jako niewykorzystanych na ten cel.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 411/15 złożył Z.B. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawy kasacyjne zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz

- naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że w wydanym wyroku Sąd nie wziął pod uwagę faktu braku decyzji z dnia [...]grudnia 1979 r. nr [...]Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan ogólny realizacyjny osiedla K., która to decyzja była podstawą zawarcia umowy notarialnej sprzedaży działki nr [...]. Jak wynika z materiałów sprawy, decyzji taka nie została odnaleziona. Przyjęcie przez Sąd I instancji opisanego w wyroku stanu faktycznego powoduje zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisu art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż niezależnie od treści decyzji nr [...]o zatwierdzeniu Planu Ogólnego zagospodarowania kolonii "K.", której nie odnaleziono, jasno wynika, że szkoła podstawowa nie wchodzi w zakres przedsięwzięcia "K." oraz że w K. zaprojektowano zespół urządzeń sportu i rekreacji. Zdaniem strony skarżącej tym samym naruszono ww. przepisy ustawy, gdyż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie dochowano także trybu umożliwienia poprzednim właścicielom wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podniósł, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego Sąd nie zamieścił w treści uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ I instancji nie odnalazł przedmiotowej decyzji i bez ustalenia przedmiotowego "zasięgu" tej decyzji nie można ustalić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz o ile został zrealizowany, to w jakim czasie od daty wywłaszczenia.

Sąd naruszył przepisy postępowania wymienione w treści art. 145 § 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy I i II instancji zdecydowanie naruszyły zasadę prawdy obiektywnej opisane w art. 7 kpa. Zdaniem skarżącego nie podjęły one wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w słusznym interesie obywateli. Organ nie wyjaśnił, dlaczego podjął decyzją opisaną jako "częściową", co jest niegodne z treścią art. 104 § 2 kpa, a kiedy i w jakim zakresie zostanie wydana decyzja całkowita nie było podane.

Zdaniem skarżącego sąd administracyjny naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powinien uchylić w całości decyzje organów I i II instancji, stwierdzając ich nieważność, gdyż zachodziły przyczyny określone w art. 156 kpa, a szczególnie w § 1 pkt 2 tego przepisu.

Decyzje organu I oraz organu II instancji nie zostały wydane w oparciu o prawo materialne, jakim są przepisy art. 136 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wydane zostały bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Obie decyzje powołują się jedynie na ogólne przepisy kompetencyjne według kpa, nie powołują się na prawo materialne z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że składał 5 zdjęć terenu zawnioskowanego do zwrotu, na których brak jest boisk oraz bramek do gry w piłkę oraz stwierdził, że jeżeli chodzi o boiska i bramki, to znajdują się one na ogrodzonym przez szkołę terenie, a więc poza działkami zawnioskowanymi do zwrotu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że przytoczenie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zadaniem skarżącego (art. 176). Sąd nie ma kompetencji do modyfikowania granic zaskarżenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Nie wystarczy powołanie się w skardze na treść art. 174 powołanej ustawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające warunkom określonym w art. 174 i art. 176 uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Z tych względów obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.), co powinno gwarantować, że pismo to będzie profesjonalnie przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 p.p.s.a., bowiem w postępowaniu kasacyjnym, jak zaznaczono na wstępie, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada tym wymogom. Samo bowiem powtórzenie w skardze kasacyjnej brzmienia art. 174 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza jeszcze trafności zarzutu ani poprawności jego sformułowania w konkretnej sprawie i w stosunku do konkretnego przepisu, tym bardziej że na podobnym stopniu abstrakcji i ogólnikowości zostało również opracowane uzasadnienie skargi kasacyjnej, które jest raczej polemiką a nie merytorycznym wywodem prawnym opartym na przepisach i faktach zaczerpniętych z akt sprawy. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. z. 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 (w związku z art. 156 kpa) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie skarżący oparł zatem skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 (w związku z art. 156 kpa) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił lub nie stwierdził nieważności zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ lub wymagałyby stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub wymagałoby stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji w kontekście zastosowania zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 104 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. art. 136 ust. 1 i 2 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydanych przez organy decyzji administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za niezasadny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1, 2, 3 i art. 137 ust. 1 i 2 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Zgodzić należało się z Sądem I instancji, że z ustaleń, których ponowne powtarzanie w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznaje za zbędne, znajdujących oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że sporna nieruchomość nie okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie wykazało, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (rozumianego szeroko jako budowa osiedla mieszkaniowego). Zrealizowano bowiem na niej zespół urządzeń sportu i wypoczynku dla różnych grup wiekowych, składający się z dwóch boisk, miejsca do skoku w dal, ciągów pieszych, zieleni czy drogi wyłożonej płytami betonowymi. Wszystkie te elementy zagospodarowania terenu służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, już w 1996 r. przedmiotowy teren był właśnie w ten sposób zagospodarowany. W niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy orzekające ustaliły na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, omówionych szczegółowo w wydanych orzeczeniach, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, zaś skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tych ustaleń. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za niezasadny.

Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jest rzeczą oczywistą, że osiedle mieszkaniowe musi składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej, począwszy od obiektów usługowych przez obiekty techniczne, aż do rekreacyjno-sportowych. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 687/10, czy też z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12) prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna, rekreacyjna i tereny zielone. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie terenów pełniących funkcje rekreacyjno-sportowe. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza, że w rezultacie okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Podkreślić przy tym należy, że o realizacji celu wywłaszczenia po dacie nabycia nieruchomości w terminach ustawowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, na które Sąd I instancji się powołał w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Ich ponowne powtarzanie i analizowanie w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznaje za zbędne wobec faktu, że ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.