Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 919/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zask. wyr. w części i stw. że bezcz. nie miała miej. z raż. nar. prawa, uch. zask. wyr. w  części i  w tej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1-3 i par. 5, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 98/21 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla punkt 2, 3 i 4 zaskarżonego wyroku i w tej części oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Gl 98/21, w wyniku rozpoznania skargi T.K. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "strona") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wykonaniu czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 2.), przyznał od Wojewody na rzecz strony sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 3.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.), umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt. 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 7 października 2021 r. cudzoziemka wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; – stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu; – przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; - wymierzenie organowi grzywny oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ani nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy.

Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został nadany pocztą 25 listopada 2020 r. i zawierał braki formalne (brak fotografii, brak opłaty skarbowej), zatem nie rozpoczął biegu termin do rozpatrzenia sprawy, w związku z czym organ nie dopuścił się bezczynności. Następnie w dniu 27 maja 2021 r. Wojewoda wezwał stronę do zgłoszenia się do urzędu w dniu 23 lipca 2021 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku i pobrania linii papilarnych, natomiast 28 maja 2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Cudzoziemka w dniu 23 lipca 2021 r. uzupełniła braki formalne wniosku. W dniu 15 października 2021 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 15 grudnia 2021 r., jednocześnie wystąpił do organów opiniodawczych. Uzasadniając czas trwania postępowania Wojewoda wskazał na znaczny wpływ tego rodzaju wniosków do organu, obciążenie pracowników oraz wystąpienie pandemii i wynikające z niej ograniczenia. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że skarżąca nie podała okoliczności wskazujących na poniesione przez nią szkody.

W dniu 10 grudnia 2021 r. do WSA w Gliwicach wpłynęła informacja o wydanej przez Wojewodę decyzji z 6 grudnia 2021 r. nr SOV.6151.4377.2020 o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do 6 czerwca 2023 r.

Zdaniem WSA w Gliwicach skarga okazała się zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Wojewoda był bezczynny w rozpatrzeniu wniosku. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dalej stwierdzono, że został zachowany wymóg skutecznego złożenia skargi dotyczący obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd przytoczył również treść art. 149 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji odniósł się następnie do przepisów k.p.a. regulujących kwestię szybkości, sprawności i terminów procedowania w sprawach administracyjnych. Analizując powyższe przepisy Sąd I instancji ustalił, że terminy te zostały istotnie przekroczone. Wniosek strony z 25 listopada 2020 r. (data nadania przesyłką poleconą) w przedmiocie udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 26 listopada 2020 r. Dopiero pismem z 27 maja 2021 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych oraz wyznaczono termin celem złożenia odcisków linii papilarnych, zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika Skarżącej ponaglenia. W rezultacie przez okres 6 miesięcy, tj. od 26 listopada 2020r. do 27 maja 2021 r. organ nie dokonał żadnych czynności. Postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 6 grudnia 2021 r.

Sąd wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie także bierna postawa organu zwracając uwagę, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – tutaj 26 listopada 2020 r. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni.

Oceniając ten stan faktyczny Sąd I instancji wskazał, iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niedotrzymanie terminów kodeksowych (pkt 1. wyroku). Nie ma znaczenia fakt z jakich powodów organ zwlekał z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Trudności kadrowe organu administracji publicznej, ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Także panująca pandemia nie stanowi wystarczających okoliczności usprawiedliwiających.

Dalej WSA w Gliwicach uwzględniając całokształt sprawy, stopień zawinienia uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny (pkt 2. wyroku). Sąd znalazł także podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt 3. wyroku).

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd wojewódzki zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4. wyroku).

Z uwagi na fakt wydania przez organ decyzji w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z 6 grudnia 2021 r.) uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części (pkt 5. wyroku).

Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1., 2., 3. i 4. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 listopada 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie zostało załatwione w terminach określonych w art. 35 k.p.a., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie zwlekał celowo z podejmowaniem niezbędnych w sprawie czynności, brak działania nie wynikał ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, a na stan braku działania organu wpłynęły okoliczności niezależne od niego, tj. stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;

3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Wojewodzie grzywny oraz przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej pomimo, iż nie zachodziła konieczność zastosowania wobec organu wymienionego środka dyscyplinującego, ani kompensacyjnego, brak działania nie był bowiem zawiniony przez organ, a skarżąca nie poniosła żadnego uszczerbku, ani niedogodności z winy organu,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę stan epidemii i wywołane nim ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1., 2., 3. i 4. oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt 1., 2., 3. oraz 4. i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest w dużej części zasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności miały na celu zakwestionowanie stwierdzonej przez WSA w Gliwicach bezczynności Wojewody. Organ I instancji wywodzi bowiem, że ze względu na pandemię koronawirusa, ograniczenia w pracy Urzędu Wojewódzkiego, niedobory kadrowe i absencje chorobowe pracowników Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, co w konsekwencji powinno spowodować zastosowanie przez WSA w Gliwicach art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na bezczynność. Skarżący kasacyjnie upatruje w w/w wymienionych okolicznościach wyłączenia stanu bezczynności Wojewody.

Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem w ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawem terminie. W odniesieniu do decyzji administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest załatwiona w terminie określonym prawem wówczas, gdy organ wyda decyzję, oraz podejmie czynności w celu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm.) nie zawierały w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz w trakcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy szczególnych terminów, które wydłużałyby podstawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (wniosku). Jednocześnie bez znaczenia był stan dotknięcia tego wniosku brakami formalnymi. W ślad za uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 należy stwierdzić, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.). Wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął drogą pocztową w dniu 26 listopada 2020 r. Na dzień wyrokowania przez WSA w Gliwicach wniosek został załatwiony poprzez wydanie w dniu 6 grudnia 2021 r. decyzji administracyjnej.

Stanu bezczynności prawidłowo zdiagnozowanej przez Sąd wojewódzki w pkt 1. zaskarżonego wyroku nie znoszą wprowadzone wskazanymi w skardze kasacyjnej rozporządzeniami Rady Ministrów ograniczenia w pracy urzędów administracji publicznej. Zawarty w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów odpowiedni przepis niewątpliwe ograniczał wykonywanie zadań i czynności przez urzędników w siedzibie urzędu ze względu na wystąpienie stanu epidemii. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że po pierwsze wprowadzono obowiązek wykonywania zadań niezbędnych i do nich nie zostały zaliczone sprawy legalizacji pobytu cudzoziemców, po wtóre początkowo wprowadzono ograniczoną liczbę interesantów przebywających w tym samym czasie w jednym pomieszczeniu. Powyższe regulacje bezspornie ograniczały efektywność i sprawność załatwiania spraw w urzędach, niemniej okoliczności te nie wyłączały stanu bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w krańcowej części cytowanego przepisu, rozumieć z kolei należy przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania. Nie jest taką przyczyną ograniczenie działalności urzędów administracji publicznej podyktowane stanem epidemii.

Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. II OSK 557/22). Niemniej wskazywane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania - niedobory kadrowe, a nade wszystko ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie postaci naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności. Taki stan faktyczny prowadzi do wniosku, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co zostało stwierdzone w pkt 1. sentencji niniejszego wyroku.

Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 26 listopada 2020 r. Od tego dnia organ miał obowiązek podejmowania działań. Datą bowiem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Wojewoda pierwszą czynność podjął w dniu 27 maja 2021 r., kiedy wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 2 grudnia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2132). Zgodnie z § 21 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia

do dnia 27 grudnia 2020 r. wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Do dnia 27 grudnia 2020 r. w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym dopuszczalna liczba interesantów przebywających, w tym samym czasie, w jednym pomieszczeniu nie może być większa niż 1 osoba na jedno stanowisko obsługi, z wyłączeniem osób realizujących zadania w zakresie obsługi interesantów. Kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316) ponownie ograniczyło pracę administracji publicznej. Zgodnie z § 22 ust. 1 tego rozporządzenia do dnia 28 lutego 2021 r. wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Jako zadania niezbędne nie zostały zakwalifikowane sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu do dnia 28 lutego 2021 r. w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym dopuszczalna liczba interesantów przebywających, w tym samym czasie, w jednym pomieszczeniu nie może być większa niż 1 osoba na jedno stanowisko obsługi, z wyłączeniem osób realizujących zadania w zakresie obsługi interesantów. Następnym rozporządzeniem Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447) zakaz ograniczenia ilości interesantów w jednym pomieszczeniu został utrzymany (§ 21 ust. 2). W konsekwencji ze względu na konieczność osobistego stawiennictwa cudzoziemki w urzędzie podyktowaną normą prawa materialnego i jednocześnie ograniczeniami ilościowymi w wizytowaniu urzędu, organ miał ograniczone możliwości wykonywania czynności procesowych.

Prawo do oceny charakteru bezczynności zostało pozostawione składowi orzekającemu w ramach uznania. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (vide wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22).

W ocenie NSA w realiach tej sprawy nie doszło do oczywistego przekroczenia terminów podjęcia czynności i załatwienia sprawy, bowiem organ w pierwszym etapie postępowania miał obiektywne trudności organizacyjne w wyznaczeniu terminu wizyty cudzoziemki w urzędzie. Stąd dopiero pierwsza czynność procesowa miała miejsce 27 maja 2021 r. w celu uzupełnienia braków. Po tej dacie organ podejmował czynności i gromadził wymagane dowody powoli, ale konsekwentnie i w rezultacie załatwił sprawę wydaniem w dniu 6 grudnia 2021 r. decyzji. Błędnie natomiast w dniu 15 października 2021 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Postępowanie to bowiem zostało wszczęte 26 listopada 2020 r. poprzez doręczenie organowi wniosku o zezwolenie na pobyt (art. 61 § 3 k.p.a.). Niemniej wadliwość ta nie wpłynęła na stwierdzenie stanu bezczynności. Analiza całokształtu terminów podejmowania czynności i załatwienia sprawy prowadzi do konkluzji, że WSA w Gliwicach błędnie zakwalifikował ową bezczynność jako rażącą.

Jako zasadny NSA uznał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Wojewodzie grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie ww. normy twierdzi, że skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku, ani niedogodności z powodu bezczynności Wojewody.

Zdaniem NSA brak podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, uszczerbku itp. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 797/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1915/21; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. II OSK 1051/21). Margines ten jednak nie ma charakteru dowolnego. Stwierdzona kwalifikacja bezczynności w tej sprawie jako nierażącej nie uzasadniała jednoczesnego utrzymania rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny i sumy pieniężnej. Co prawda z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej lub grzywny było uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r. sygn.. akt II OSK 1870/22 i przywołane tamże orzecznictwo), niemniej kwalifikacja naruszenia może być pomocna w ocenie uznania tych żądań. W tej sprawie skarżąca uzyskała uprawnienie, którego się domagała w granicach czasowych adekwatnych do okoliczności. Organ w realiach działał tak szybko, jak to było możliwe. Z tego względu zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny oraz orzeczenie w tym zakresie poprzez oddalenie skargi.

Uznając zatem zasadność w części skargi kasacyjnej NSA przyjął, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi i orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz jej oddalenie w części żądania sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a.

Jednocześnie NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.