Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 278/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 204/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 204/18 oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Z. S. jest właścicielem nieruchomości gruntowej – działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] - działka stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Za wiedzą i zgodą właściciela tej nieruchomości podmiot zewnętrzny – przedsiębiorstwo [...] – nawiozło na działkę odpady o kodzie 17 05 04 – glebę, ziemię, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Na nieruchomości zdeponowanych zostało 12 566 m³ odpadów, rozmieszczonych na obszarze 10.507,7 m². Nawiezienie odpadów nastąpiło celem podniesienia poziomu działki przed realizacją zamierzenia budowlanego, jednakże Z. S. nie występował o pozwolenie na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych na działce nr [...].

W dniu [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Decyzją ww. organu z dnia [...] października 2017 r. nakazano posiadaczowi odpadów Z. S. usunięcie z nieruchomości nr ewidencyjny [...] obręb [...], gmina [...], odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 12 566 m³, w terminie 90 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W treści decyzji określono, że jej wykonanie nastąpi przez zawarcie z przedsiębiorcą umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów, przy czym przedsiębiorca musi posiadać odpowiednie zezwolenia.

Z. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał obowiązującą regulację prawną, wskazując, że problematyka związana z gospodarowaniem odpadami została uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach". Ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzone domniemanie skutkuje u władających gruntem koniecznością dbałości o porządek na swoich nieruchomościach oraz ich odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia posesji. Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Obowiązek ten ciąży na posiadaczu nieruchomości z mocy samego prawa, bez konieczności jego precyzowania w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nie usunięcia odpadów, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Tym samym wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sytuacji kumulatywnego zaistnienia przesłanek określonych w przepisie. Organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, ale realizuje bezwzględnie obowiązującą normę prawną. Odnosząc powyższe do stanu sprawy podkreślono, że działka nr [...] bezspornie nie jest przeznaczona na składowanie lub magazynowanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Nie ulega także wątpliwości, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżący nie usunął odpadów z należącej do niego działki. Nie wykazał przy tym, by w świetle art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach posiadał stosowne zezwolenie na gospodarowanie odpadami. Jako posiadacza odpadów w rozumieniu ustawy, obciąża go zatem obowiązek ich usunięcia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że w postępowaniu doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zakreślenie przez organy obu instancji kręgu przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W efekcie bowiem braku uwzględnienia adekwatnych dla sprawy przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93), doszło do błędów w ustaleniach faktycznych, eliminujących zdaniem skarżącego z obrotu zaskarżoną decyzję, wraz z decyzją ją poprzedzającą. Gdyby bowiem organ uwzględnił uprawnienie osoby fizycznej do gospodarowania pewnymi ilościami odpadów, doszedłby do słusznego przekonania, że w postępowaniu istniała konieczność poszerzenia zakresu badania wyznaczonego biegłemu o wskazanie ilości mas ziemi, które mogą na działce pozostać. Zauważono, że w decyzji organu odwoławczego błędnie wskazano, że skarżący magazynował odpady, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a-c ustawy o odpadach jest to czynność czasowego przechowywania odpadów, zaś w sprawie nie ustalono, by skarżący magazynował odpady czasowo, przeciwnie – sam wyjaśnił, że przyjął masy ziemi celem wyrównania polderu. Nadto, cytowane rozporządzenie określa w pozycji 40 listy stanowiącej załącznik do niego, że dopuszczalne jest magazynowanie przez osoby fizyczne odpadów klasyfikowanych pod kodem 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 – w ilości 0,2 mg/dm² (200 kg na m²), zaś celem magazynowania powinno być m. in. utwardzenie powierzchni; magazynowanie takie wymaga zgodności z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego. Podkreślono, że skarżący spełnił wskazane warunki magazynowania mas ziemi, albowiem w sprawie mowa o odpadach o powołanym kodzie, które zostały przyjęte z uwagi na to, że – wedle jego słów - na błocie i wodzie nie da się budować, co świadczy o jednym z celów gromadzenia ziemi, wskazanym w rozporządzeniu. W efekcie organ pominął uprawnienie skarżącego do posiadania części mas ziemi i nakazał wywóz ziemi w ilości zbyt dużej, narażając skarżącego na koszty zdecydowanie większe od tych, które zgodnie z prawem może on ponosić. Skarżący rozważał także zgodność gromadzenia przez niego ziemi z prawem budowlanym, konstatując w tym zakresie, że czynności przez niego podjęte nie są budowlą lub pracami budowlanymi, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu prawidłowo zostały poczynione ustalenia przez organy administracji, że zgromadzone na działce nr [...] obręb [...] masy ziemi – stanowią odpad w rozumieniu ustawy, to jest odpad o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Skarżący jednoznacznie w toku postępowania administracyjnego przyznał, że zostały one nawiezione za jego wiedzą i zgodą na teren działki nr [...] przez podmiot zewnętrzny; nie pochodziły z terenu działki i miały na celu podniesienie jej poziomu celem wykorzystania go w przyszłości zgodnie z funkcją przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest pod zabudowę mieszkaniową, po uzyskaniu dla całego polderu kolejnych pozwoleń na budowę. Tym samym, zdaniem Sądu meriti, w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Skarżący będąc właścicielem działki, na której odpady zalegały, jest zatem ich posiadaczem w rozumieniu ustawy, na którym ciąży obowiązek ich usunięcia. Obowiązek ten wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania tego skarżący nie obalił, albowiem między innymi wskazał, że sam wyraził zgodę na przywiezienie odpadów na jego nieruchomość. W rozumieniu ustawy na działce skarżącego znajdowały się zatem odpady, składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, których był on posiadaczem. Jednocześnie skarżący nie legitymował się zezwoleniem na zbieranie odpadów, a w toku postępowania odpadów dobrowolnie nie usunął. Tym samym organ miał obowiązek wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Nie może więc być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez organy art. 7 K.p.a., polegający na nieuwzględnieniu tych okoliczności.

Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia, w takim zakresie w jakim obowiązujące przepisy prawa to umożliwiają. W skardze podniesiono, że nawiezione masy ziemi wykorzystywane były do utwardzania terenu działki nr [...] – co stanowiło (co do ich części) dopuszczalną metodę odzysku odpadów. Niemniej w toku postępowania administracyjnego skarżący utrzymywał konsekwentnie, że nawiezienie mas ziemnych nastąpiło celem podniesienia terenu działki, która jako położona w depresji nie nadawała się do realizacji funkcji przeznaczonej dla niej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – to jest zabudowa mieszkaniowa. Skarżący zauważył wprost, że podniesienie działki umożliwi na niej zabudowę mieszkaniową, po uzyskaniu stosownych pozwoleń na budowę. Tym samym Sąd meriti skonstatował, że skarżący nie dokonywał utwardzania terenu działki nr [...], lecz dokonał niwelacji jej terenu. W realiach sprawy ustalono również, że przed przystąpieniem do prac przygotowawczych na nieruchomości w zakresie niwelacji jej terenu – przez nawiezienie omawianych mas ziemnych, skarżący nie wystąpił o pozwolenie na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. Naruszył zatem przepisy prawa budowlanego w tym zakresie tj. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) – dalej: "ustawa Prawo budowlane".

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., są zgodne z prawem. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w jej rezultacie niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że miał on zastosowanie w sprawie, a czynności skarżącego w postaci nawiezienia mas ziemi na działkę nr [...] stanowiły - w rozumieniu prawa - niwelację terenu, podczas gdy w rozumieniu przepisów prawa nie były taką czynnością;

2) art. 45 ust 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 28 ust. 8 tejże poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do wykorzystywania odpadów bez pozwolenia, w takim zakresie, w jakim powszechnie obowiązujące przepisy prawa to umożliwiają;

3) art. 28 ust. 10 pkt 1 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia w postaci Listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, warunków magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku lub sposobów określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów poprzez odmowę jego zastosowanie w sprawie, w efekcie czego doszło do uznania, że posiadanie odpadów przez skarżącego jest niezgodne z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonej decyzji i utrzymanej ową decyzją w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. ewentualnie zaś, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o wyznaczenie rozprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej właściwą kwalifikacją prawną dla złożenia mas ziemi na działce nr [...], powinno być uznanie ich za utwardzenie, a nie niwelację. Przemawia za tym odmienne od przywołanego przez Sąd Wojewódzki, definiowanie pojęcia "niwelacja" w przepisach ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem ustawodawca przyjął enumeratywny sposób określenia prac przygotowawczych w ramach realizacji prac budowlanych, to niedopuszczalne jest rozszerzając jego interpretowanie, szczególnie w sytuacji, gdy w żaden sposób nie można czynnościom skarżącego przypisać cech właściwych dla realizacji obiektu budowlanego.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. W sprawie nie było sporu, co do zastosowania wskazanej kwalifikacji wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach.

W myśl art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach jej przepisów nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast są przemieszczane ale sposób gospodarowania nimi nie został określony ww. decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego lub prawa wodnego, albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, dla przedmiotowej działki skarżącego nie zostały wydane decyzje, które uprawniałby do nawiezienia na jej teren mas ziemnych. W świetle powyższego nie budzi w sprawie wątpliwości, że nawiezione na teren działki skarżącego masy ziemi są odpadem w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Istotnym jest również fakt, że przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na teren działki skarżącego za jego zgodą i wolą. Prawidłowo zatem uznano, że to skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemania tego skarżący w żaden sposób nie obalił. Skarżący, jako właściciel nieruchomości, a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Skoro bowiem w toku postępowania ustalono, że za zgodą skarżącego zmagazynowano na jego działce masy ziemne stanowiące odpady, a nie dysponował on decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniami z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania, czy przetwarzania odpadów, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane. W świetle prawidłowych ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że działka skarżącego w opisanych uwarunkowaniach, nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżący jako właściciel tej działki, jest posiadaczem odpadów. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o odpadach obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność jest oparta na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Ustosunkowując się zaś do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy stwierdzić, że zanegowanie przez skarżącego ustalenia, że nawieziona ziemia stanowi odpad, opiera się na twierdzeniu, że została ona przywieziona celem podniesienia poziomu działki przed realizacją zamierzenia budowlanego, jednakże jak wynika z akt sprawy skarżący nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych na przedmiotowej działce. Zatem wskazana przez skarżącego argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem (por. NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, LEX nr 2409705). Od obowiązku pozbycia się odpadów skarżący nie może uwolnić się z dwóch zasadniczych względów: po pierwsze - nie wchodził w grę art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Nawieziona ziemia nie została bowiem wydobyta w trakcie robót budowlanych i nie jest wykorzystana dla celów budowlanych, nadto nie została wydobyta na działce skarżącego. Po drugie - skoro skarżący, (jak twierdzi) chce przeznaczyć swój grunt na cele budowlane, to jednak nie dysponuje jakąkolwiek decyzją w tym przedmiocie.

Co zaś się tyczy podnoszonego zamiaru utwardzenia gruntu, to należy wskazać, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega zaś na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Zatem niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Utwardzenie nieruchomości powoduje zaś zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża. Niemniej w toku postępowania administracyjnego skarżący utrzymywał konsekwentnie, że nawiezienie mas ziemnych nastąpiło celem podniesienia terenu działki, która jako położona w depresji nie nadawała się do realizacji funkcji przeznaczonej dla niej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – to jest zabudowa mieszkaniowa. Zatem w tej sytuacji nie mamy do czynienia z utwardzaniem gruntu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.