Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 338/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 13r ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 10a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod ( sprawozdawca ) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 lipca 2019r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych, spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. N. (dalej: wnioskodawca, strona, producent rolny, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) z "[...]", nr "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z "[...]", którą przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w łącznej wysokości 4.057,50 zł. co stanowiło 50% przyznanej pomocy, zgodnie z § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r., poz. 187, ze zm., dalej jako rozporządzenie).

Z akt sprawy wynika, że strona 22 października 2018r. złożyła do Kierownika wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, obejmujące co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy (dalej jako wniosek), na podstawie którego producent rolny ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej do powierzchni 16,23 ha upraw rolnych.

Kierownik decyzją z "[...]" przyznał pomoc finansową w wysokości 4.057,5 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła, iż rozstrzygniecie nie posiada uzasadnienia faktycznego, gdyż brak w niej jakichkolwiek informacji w jaki sposób wyliczona została przyznana płatność. Strona wskazała, iż biorąc pod uwagę protokół załączony do wniosku o udzielenie pomocy, można domyślić się, iż zastosowano stawkę 250 zł/ha. Wnioskodawca zaznaczył, iż z informacji zamieszczonych na stronie internetowej ARiMR, wynika że stawka wynosi 500 zł/ha, co prowadzi do konkluzji, iż przyznana pomoc została obniżona o 50%. W dalszej części odwołania skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią ust. 3.2. załącznika do

uchwały nr 107/2018 Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla rolników i producentów rolnych, którzy ponieśli szkody w gospodarstwach rolnych i gospodarstwach rybackich spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, wysokość pomocy będzie pomniejszona o 50%, gdy w dniu wystąpienia suszy co najmniej 50% upraw nie będzie ubezpieczonych, z wyłączeniem łąk i pastwisk. W przypadku jego gospodarstwa 100% użytków rolnych stanowią, trwałe użytki zielone, a więc nie istnieje przesłanka do obniżenia stawki pomocy do 250 zł/ha.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu i instancji nie jest dotknięta żadną z wad prawnych uzasadniających jej uchylenie, zaś poczynione ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych, należy uznać za prawidłowe.

Wskazał, że w części VIII Wniosku - Oświadczenie dotyczące ubezpieczenia gospodarstwa, w którym wystąpiła szkoda - producent rolny oświadczył, że: w dniu wystąpienia szkód (suszy) w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcie się ziemi, lawiny. Dodatkowo waz z wnioskiem strona złożyła: protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym i dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego - suszy, która wystąpiła w dniach 21 kwietnia - 20 czerwca 2018r., sporządzony w dniu 18 lipca 2018r. przez Komisję ds. szacowania szkód

w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2018r. (dalej jako protokół) oraz wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, w których wystąpiły szkody w wyniku suszy lub powodzi w 2018 r. (dalej jako wykaz). Z protokołu, w ocenie organu, wynikało, że wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym (produkcja roślinna + zwierzęca) wynosiła 35,65% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z wynikami z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym strony przedstawionymi w protokole oraz wykazie - całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym (zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich) wynosiła 16,47 ha, w tym powierzchnia:

- upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) 4,31 ha,

- powierzchnia upraw objęta zjawiskiem suszy 16,23 ha, tj. 100% ogólnej powierzchni upraw ze szkodą w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy.

Natomiast stwierdzona powierzchnia (16,23 ha) dotyczyła następującego rodzaju uprawy: trawy w uprawie polowej na zielonkę 4,07 ha, rośliny pastewne objętościowe z łąk zielonka 12,16 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że zasady udzielania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi zostały określone w rozporządzeniu. Następnie przytoczono treść § 2 ust.1 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazano, że w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia pomoc finansowa jest przyznawana w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, warunkiem udzielenia pomocy jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Z kolei warunki i wysokość udzielenia pomocy zostały określone w § 13r rozporządzenia. Zgodnie z pkt 12 § 13r rozporządzenia Pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk.

W dniu 31 sierpnia 2018r. oraz 12 września 2018r. opublikowano ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stawek pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody w uprawach rolnych w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, wydanych zgodnie z § 13r ust. 8 rozporządzenia.

Agencja udzielała pomocy finansowej do szkód w wysokości:

- co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. Stawka pomocy wynosi 1000 zł na 1 ha powierzchni upraw.

- co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. Stawka pomocy wynosi 500 zł na 1 ha powierzchni upraw.

Natomiast, zgodnie z art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji Nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014 ze zm., dalej jako rozporządzeniem Nr 702/2014) pomoc przyznaną na mocy niniejszego artykułu zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50 % średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń.

W niniejszym przypadku obliczenie kwoty pomocy nastąpiło na podstawie powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku z dnia 18 października 2018r. z uwzględnieniem powierzchni stwierdzonej przez Komisję w protokole:16,23 ha x 500 zł = 8 115,00 zł.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 9 rozporządzenia 702/2014 i § 13r ust. 12 rozporządzenia przyznanie pełnej płatności finansowej ma zastosowanie w przypadku:

- gdy producent rolny posiada wyłącznie łąki i pastwiska, które nie były ubezpieczone;

- gdy producent rolny posiada uprawy, których co najmniej 50% powierzchni (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w 2018r. było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ww. ryzyk.

Obliczenie kwoty pomocy z uwzględnieniem zmniejszenia z tytułu braku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz na podstawie powierzchni deklarowanej z uwzględnieniem powierzchni stwierdzonej przez Komisję w protokole wyniosła:

8.115,00 zł - 50% = 4 057,50 zł

Dyrektor stwierdził, że wymóg określony w § 13r ust. 12 rozporządzenia, dotyczący posiadania stosownej umowy ubezpieczenia upraw, obejmuje swym zakresem zastosowania szerszy katalog upraw, niż wskazano w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2047 ze zm., dalej jako ustawa o ubezpieczeniach upraw rolnych). Wskazał jednakże, że brak nałożenia na rolników obowiązku ubezpieczenia traw w uprawie polowej na zielonkę (trawa na gruntach ornych), w myśl ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych nie przesądza o dopuszczalności odmiennej interpretacji przepisu § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia. Świadczyć to może jedynie o pewnej niespójności systemu prawnego pomiędzy treścią ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych a przepisem rozporządzenia - co nie oznacza w jego ocenie, że nie ma możliwości ich ubezpieczenia bez dopłaty ze środków z budżetu państwa. Ponadto z obowiązku objęcia ubezpieczeniem wykluczone są tylko i wyłącznie łąki i pastwiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący wskazał w odwołaniu, iż zgodnie z treścią ust. 3.2. załącznika do Uchwały nr 107/2018 Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla rolników i producentów rolnych, którzy ponieśli szkody w gospodarstwach rolnych i gospodarstwach rybackich spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, wysokość pomocy będzie pomniejszona o 50%, gdy w dniu wystąpienia suszy co najmniej 50% upraw nie będzie ubezpieczonych, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Producent oświadczył, że jego gospodarstwie taka przesłanka nie zachodzi, gdyż 100% użytków rolnych zgłaszanych we wniosku stanowią trwałe użytki zielone, a więc nie istnieje przesłanka do obniżenia stawki pomocy do 250 zł/ha. Tymczasem w ocenie Dyrektora z § 13r ust. 12 rozporządzenia wynika, iż pomniejszenie wysokości udzielanej pomocy finansowej wystąpi, gdy nie zostanie ubezpieczona wymagana powierzchnia upraw rolnych, przez które należy rozumieć uprawy na gruntach ornych oraz uprawy trwałe, ale z wyłączeniem łąk i pastwisk (trwałych użytków zielonych - upraw wyłączonych ze zmianowania przez okres pięciu lat i dłużej). Grunty orne

stanowią bowiem grunty regularnie uprawniane w systemie płodozmianowym. Kryterium sposobu użytkowania gruntu rolnego stanowi w omawianej sytuacji prawnej decydujące rozróżnienie trwałego użytku zielonego od upraw na gruncie ornym. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy strony wskazuje nie ubezpieczenie wymaganej powierzchni upraw na gruntach ornych. Zaistniała w związku- z tym sytuacja powoduje zredukowanie o 50% wysokości przyznanej skarżącemu pomocy finansowej, udzielanej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w roku 2018 suszy lub powodzi - w trybie § 13r rozporządzenia.

W związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym organ II instancji zwrócił się do czołowych towarzystw ubezpieczeniowych w Polsce z prośbą o udzielenie informacji czy możliwe było w ww. towarzystwach ubezpieczenie upraw rolnych m.in. następującej uprawy: trawy na gruntach ornych. Chodziło zarówno o ubezpieczenie z dopłatą, z budżetu Państwa jak i możliwość ubezpieczenia

komercyjnego. Ponadto poproszono towarzystwa ubezpieczeniowe o udzielenie odpowiedzi na pytania: Jeżeli te ubezpieczenia były możliwe - to w jakim okresie były dostępne na rynku (w 2018r.). Gdzie można znaleźć szczegółowy wykaz roślin objętych ubezpieczeniem w ramach ubezpieczenia upraw rolnych? Jeśli była możliwość ubezpieczenia powyższych upraw to proszę o wskazanie/przesłanie oferty ubezpieczenia wynikającej z OWU (ogólnych warunków ubezpieczenia) lub z indywidualnych ustaleń oferty. Czy ubezpieczenie w zakresie ww. rośliny - jeżeli było możliwe- to obejmowało przynajmniej jedno z ryzyk: susza, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi, lawiny?

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż jedno z towarzystw ubezpieczeniowych (A) oferowało ubezpieczenie ww. uprawy na warunkach komercyjnego ubezpieczenia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego należy wnioskować, że w 2018r. istniała możliwość zawarcia umowy

ubezpieczenia uprawy traw na gruntach ornych. Do uprawy tej nie znajduje zastosowania dopłata do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia od ryzyka wystąpienia skutków zdarzeń losowych w rolnictwie, o której mowa w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych.

W ocenie Dyrektora bez znaczenia dla spełnienia warunku ubezpieczenia jest to czy producent rolny posiadał polisę z dopłatami z budżetu państwa czy też skorzystał z ubezpieczenia komercyjnego, gdyż takiego warunku nie wprowadza ani rozporządzenie ani rozporządzenie Nr 702/2014. Oznacza to, że producent rolny, który chce uzyskać pomoc w pełnej wysokości powinien w dniu wystąpienia przedmiotowej szkody w uprawach rolnych posiadać umowę obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z w/w. ryzyk.

Zgodnie z deklaracją, powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym strony

(z wyłączeniem łąk i pastwisk) w 2018r. wynosiła 4,31 ha, zatem co najmniej 50% tej powierzchni, tj. 2,155 ha powinno zostać objęte przez skarżącego ubezpieczeniem od co najmniej jednego z ryzyk wskazanych w obowiązujących przepisach prawa - § 13r ust. 12 rozporządzenia z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika jednak, że strona nie posiadała takiego ubezpieczenia. Tym samym decyzja Kierownika jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Dyrektor nie przychylił się do żądania strony, zawartego w odwołaniu, odnośnie przyznania skarżącemu przedmiotowej pomocy finansowej w pełnej wysokości.

Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR, zarzucając naruszenie podstawowych przepisów kodeksu postepowania administracyjnego a w szczególności przepisów art. 7, 7a i 8 oraz art.75 , 76 i 77 k.p.a.

Wskazano, że uruchomienie pomocy dla rolników, który ponieśli straty spowodowane suszą w 2018r. nastąpiło na podstawie uchwały nr 107/2018 Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. Uchwała ta określa warunki przyznania pomocy, m.in. w pkt 3.2 określa, iż stawka pomocy będzie określona przez ministra właściwego ds. rolnictwa a wysokość pomocy będzie pomniejszona o 50% gdy w dniu wystąpienia suszy co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych. Skarżący podkreślił, że określenie to jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Identyczny zapis (tj. z wyłączeniem łąk i pastwisk) znalazł się w § 13r p.12 rozporządzenia.

Jednakże ani wymieniona uchwała ani rozporządzenie nie zawierają żadnej delegacji

uprawniającej ARiMR do stosowania dowolnej a tym bardziej zawężającej, niekorzystnej dla producenta, definicji tych pojęć. W nomenklaturze fachowej sformułowania) "łąki" czy "pastwiska" mają określone znaczenie i oznaczają tereny pokryte trawiastymi zbiorowiskami roślinnymi. Zasadnicze różnice pomiędzy tymi pojęciami dotyczą zarówno siedlisk na których one występują (gleby organiczne lub mineralne) jak i sposobu ich użytkowania (kośne lub pastwiskowe). (vide; "Łąkarstwo i gospodarka łąkowa" pod red. Prof. Mariana Falkowskiego PWRiL 1983). Nie ma natomiast znaczenia jak długo istnieje na danej działce takie zbiorowisko roślinne, jeżeli, nie jest ono elementem celowego płodozmianu o krótkiej rotacji. Ponadto we wnioskach o przyznanie płatności, które producent rolny składa corocznie do ARiMR nie występuje możliwość takiego zdefiniowania uprawy. W miejsce "łąk" i pastwisk" należy wpisać "TUZ" co oznacza "trwałe użytki zielone". Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje więc niespójność pojęciowa systemu prawnego.

Na potrzeby oceny wniosków Agencja wprowadziła własną definicje tych użytków; trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe - wg. Agencji oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Co ciekawe w definicji tej nie są wcale wymienione łąki (jako rodzaj użytków zielonych) a dla odmiany występujące tu pojęcie "pastwiska trwałe" nie funkcjonuje nigdzie w dokumentacji dotyczącej dopłat. Tym samym w ocenie skarżącego już na etapie tworzenia definicji zabrakło konsekwencji. Grunty, faktycznie użytkowane jako łąki i pastwiska, są podzielone na dwie kategorie: "TUZ" i "trawy w uprawie polowej". Skarżący zwrócił uwagę, że wymogi obowiązujące producentów rolnych zawierają także znaczne ograniczenia w swobodzie dysponowania gruntami opisanymi jako TUZ, m.in. zakaz ich przeorywania.

Dodatkowo zgodnie z rozporządzeniem w protokole (sporządzanym na urzędowym formularzu ustalonym przez wojewodę i działającym w formacie Excel) nie ma możliwości wyboru jako rodzaju upraw ani "łąk i pastwisk" (jak to ujęto w uchwale Rady ministrów i rozporządzeniu), ani też "TUZ" (jak we wniosku). W to miejsce pojawia się w protokole określenie "rośliny pastewne objętościowe z łąk- zielonka". Nie występuje tu możliwość zdefiniowania uprawy np. jako "rośliny pastewne

objętościowe z pastwisk" choć jak wspomniano na wstępie istnieje zasadnicza różnica znaczeniowa pomiędzy określeniami "łąka" i "pastwisko": Tymczasem zgodnie z art.7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego

jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (co ma miejsce w tej sprawie) , a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wątpliwości dotyczą całkowitego obszaru oraz faktycznego charakteru upraw opisanych we wniosku i protokole jako "trawy w uprawie polowej" w odniesieniu do których Agencja wywodzi istnienie obowiązku ich ubezpieczenia a z kolei brak ubezpieczenia przesądza o obniżeniu pomocy 50%. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest analiza stanu faktycznego upraw istniejących na działkach z tak opisaną uprawą. Analiza dokumentacji (będącej przecież w posiadaniu Agencji) prowadzi do niepodważalnego wniosku, że trawy te zostały zasiane w roku 2013. Charakter tej uprawy nie ulegał zmianie ani w 2014, ani 2015, ani 2016 ani w 2017. We wniosku na rok 2018 uprawa opisana jako "trawy na gruntach ornych" znajduje się na dokładnie tych samych działkach co w roku 2013. Fakty te są znane organowi gdyż oryginały wszystkich wniosków o dopłaty znajdują się w Biurze Powiatowym. W tej sytuacji w lipcu roku 2018 (moment sporządzania protokołu) trawy na tych działkach istniały już szósty rok co w pełni wyczerpuje wymogi trwałych użytków zielonych zawarte w przytoczonej wcześniej definicji ustalonej przez Agencję.

Już we wniesionym odwołaniu skarżący wyraźnie wskazał, iż 100% upraw w jego gospodarstwie stanowią trwałe użytki zielone. Stanowiło to podstawę zwolnienia tych gruntów z obowiązku ubezpieczania znajdujących się na nich uprawa w konsekwencji nie dawało podstaw do obniżenia przyznanej pomocy o 50%.

Tymczasem organ administracji, wbrew ciążącemu na nim obowiązku, zamiast wyjaśnić stan faktyczny upraw co do których zaistniały wątpliwości skupił się na udowadnianiu możliwości ubezpieczania upraw co w przypadku łąk i pastwisk, jak wcześniej wykazano, wcale nie było wymagane. Miało to chyba wyłącznie służyć przedłużaniu postępowania i negatywnemu rozstrzygnięciu sprawy.

Analiza opisanego stanu wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie zarówno wniosku skarżącego o pomoc jak i później odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji tylko pozornie wypełniało nakazane przepisami wymogi prowadzenia postępowania administracyjnego. W rzeczywistości nie przeprowadzono rzetelnej analizy stanu faktycznego, ograniczając się do powierzchownej oceny niespójnych pojęciowo dokumentów. Zatem, jak się okazuje, nie wymagało to czynienia "szeregu ustaleń" jak to podano w piśmie z 6 grudnia 2018 informującym o powodach przedłużenia postępowania i kolejnym takim piśmie z 6 lutego 2019. Niezbędne dokumenty były bowiem cały czas w posiadaniu organu.

Tym samym takie postępowanie organów nie wypełniało wymogów wymogom określonych w art. 8 § 1 k.p.a. nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Dodatkowo organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że rozważania skarżącego dotyczące łąk i pastwisk w kontekście trwałego użytku zielonego są nieadekwatnym sposobem kwestionowania zapadłej decyzji. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 12 rozporządzenia trawa na gruntach ornych jest uprawą i dla spełnienia przesłanki przyznania pomocy w wymiarze 100 % winna być ubezpieczona, a nie była. Zarówno rośliny motylkowe oraz uprawy traw nie mogą być objęte ubezpieczeniem dotowanym, a więc obowiązkowym, z uwagi na fakt, że ustawodawca wyłączył powyższe z ubezpieczenia z dopłatami. Nie oznacza to jednak, że one mogą one zostać ubezpieczone na zasadzie dobrowolnego ubezpieczenia przez rolnika. Taką ofertę posiada Towarzystwo Ubezpieczeń B czy A.

W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektora skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ koncentruje się na prowadzeniu wywodów na temat możliwości dobrowolnego ubezpieczenia łąk i pastwisk. W sytuacji gdy 100 % gruntów stanowiły łąki i pastwiska. W świetle unormowań § 13 ust. 12 rozporządzenia posiadanie przez skarżącego polisy (bądź jej brak) w żaden sposób nie rzutuje na jego uprawnienie do uzyskania pomocy w pełnej wysokości. Postępowanie dowodowe w kluczowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii nie zostało przez organ II instancji przeprowadzone, czy naruszono art. 15 k.p.a.

Na rozprawie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości przyznania przez organy producentowi rolnemu pomocy finansowej w obniżonej wysokości w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie rolnym w 2018 roku. Poza sporem pozostaje powierzchnia upraw objęta wnioskiem – 16,23 ha (4,07 ha trawy w uprawie polowej na zielonkę, 12,16 ha rośliny pastewne objętościowe z łąk - zielonka), fakt wystąpienia szkody ( z protokołu wynikało, że wysokość szkód w gospodarstwie rolnym wynosiła 35,65% średniej rocznej produkcji) oraz brak zawarcia przez producenta rolnego umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw. W tym zakresie dane zostały podane we wniosku skarżącego oraz w protokole.

Zasady udzielania żądanej przez skarżącego pomocy uregulowano w kolejnych przepisach § 13r ust. 1 – 12 rozporządzenia.

Zgodnie z § 13r ust. 1 rozporządzenia w 2018 Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy;

3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014.

Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13r ust. 4). Przywołany przepis zawiera również w ust 6 wyliczenie załączników, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem. Wśród nich wymieniono m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi.

W w/w przepis wskazuje warunki jakie muszą być spełnione, ażeby możliwe było przyznanie pomocy na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi. Wśród tych warunków zostało wymienione zostało powstanie szkód w gospodarstwie rolnym spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, Szkody te mają być szkodami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Szkody te także powinny powstać na powierzchni uprawy i objąć co najmniej 30% danej uprawy. Innymi słowy, jednym z warunków przyznania pomocy jest powstanie szkody w uprawie obejmującej co najmniej 30% uprawy. Pojęcie uprawy rolnej przyjęte w rozporządzeniu powinno zatem odpowiadać pojęciu uprawy rolnej jakim posługuje się ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019r. poz. 477, dalej jako ustawa o ubezpieczeniu upraw). W art. 3 ust. 1 przywołanego aktu ustawodawca zawarł następującą regulację: ze środków budżetu państwa są udzielane dopłaty do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia:

1) upraw zbóż, kukurydzy, rzepaku, rzepiku, chmielu, tytoniu, warzyw gruntowych, drzew i krzewów owocowych, truskawek, ziemniaków, buraków cukrowych lub roślin strączkowych, od zasiewu lub wysadzenia do ich zbioru, od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych przez huragan, powódź, deszcz nawalny, grad, piorun, obsunięcie się ziemi, lawinę, suszę, ujemne skutki przezimowania oraz przymrozki wiosenne lub

2) bydła, koni, owiec, kóz, drobiu lub świń od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych przez huragan, powódź, deszcz nawalny, grad, piorun, obsunięcie się ziemi, lawinę oraz w wyniku uboju z konieczności

- zwanych dalej "umowami ubezpieczenia".

Nie bez powodu zatem przepis rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r. odwołuje się do przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, gdyż to uprawy rolne i zwierzęta gospodarskie podlegają dopłatom do składek do ubezpieczenia z budżetu państwa od wymienionych w ustawie ryzyk. Zatem do gruntu, który nie jest uprawą rolną, a wchodzi w skład gospodarstwa rolnego nie przysługuje dopłata do ubezpieczenia. Przede wszystkim jednak do gruntu, który nie jest uprawą rolną pomoc nie jest przyznawana.

Stosownie do § 13r ust 12 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.

Wskazać należy, że powyższa regulacja stanowi oś sporu. Skarżący uważa bowiem, że skoro posiada wyłącznie łąki i pastwiska to w jego przypadku nie wymaga się w ogóle żadnego ubezpieczenia i tym samym w jego przypadku nie może być mowy o 50% pomniejszeniu.

Dokonując wykładni tego przepisu Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, w pełni podziela zaś stanowisko organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że (co zresztą podniósł prawidłowo Dyrektor) łąki i pastwiska wyłączone są z obowiązkowego ubezpieczenia uregulowanego w ustawie o ubezpieczeniu. Tym samym zawarcie umowy ubezpieczenia w oparciu o przepisy powyższej ustawy wiąże się wyłącznie z limitowanymi dopłatami. Pośród upraw podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu nie wymieniono traw w uprawie polowej na zielonkę czy roślin pastewnych objętościowych z łąk – zielonka. Nie oznacza to jednak, że na zasadzie dobrowolnego ubezpieczenia rolnik nie może zadbać o swoją przyszłość co do plonów upraw zgłoszonych do płatności.

Z jednej strony skarżący podaje, że 100% jego upraw stanowią trwałe użytki zielone, z drugiej z tego faktu wywodzi, że są one wyłączone z obowiązku ubezpieczenia. Tymczasem, jak już wskazywano, gdyby przyjąć stanowisko skarżącego pomoc w ogóle by nie przysługiwała, gdyż do gruntu, który nie jest uprawą rolną pomoc nie przysługuje. Trawa na gruntach ornych, co nie powinno być sporne, nie jest łąką lub pastwiskiem. Między pojęciami "łąki i pastwiska" oraz "trwałymi użytkami zielonymi", czy dalej także "trawami na gruntach ornych", nie można postawić znaku równości. Terminy te nie są tożsame. Sam skarżący we wniosku o przyznanie pomocy zadeklarował "trawy w uprawie polowej na zielonkę" o powierzchni 4,07 ha oraz "rośliny pastewne objętościowe z łąk – zielonka o powierzchni 12,16 ha , a nie "łąki i pastwiska", a tylko te ("łąki i pastwiska") nie podlegają wliczeniu do powierzchni, która stanowi 50% powierzchni ubezpieczonej.

W ocenie Sądu potoczne rozumienie łąki czy pastwiska odpowiada podanej w przepisach prawa unijnego definicji trwałych użytków zielonych jako gruntów zajętych pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej, niepodlegających płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat i dłużej(...). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie przepisów rozporządzenia wyrażony został pogląd (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5576/16 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń www.orzenia.nsa.gov.pl), że o ile przepisy krajowe nie regulują definicji łąk i pastwisk to na potrzeby postępowań w zakresie niektórych zadań Agencji Restrukturyzacj i Modernizacji Rolnictwa przyjmuje się definicję trwałych użytków zielonych określoną w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Mimo, że przytoczony wyrok dotyczył pomocy z tytułu suszy opartej na przepisach art. 13c ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r. obowiązujących w 2015r., to pogląd wyrażony w nim znajduje również uzasadnienie w przedmiotowej sprawie. Rozszerzenie stosowania przepisów przytoczonego powyżej rozporządzenia nr 1307/2013 na postępowania w przedmiocie przyznania pomocy, czy to z tytułu suszy, czy też z tytułu szkody spowodowanej nawalnym deszczem, gradem itp. nie zmienia faktu, że pomoc ta jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku, gdy zdecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielone rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominująca na obszarach wypasu.

Jednak w tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że postępowania – czy to w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, czy też w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wyrównania szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi toczą się na wniosek rolnika. Wbrew argumentacji skargi, organy ARiMR w postępowaniu o przyznanie pomocy z tytułu szkód wyrządzonych przez suszę w 2018r. nie miały obowiązku badania, czy trawy na gruntach ornych, z uwagi na pięcioletnią trwałość tej uprawy nie przekształciły się już w trwałe użytki zielone.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 10a ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art.9, art.10, art.75 §1, art.77 § 1 oraz art.81. Nieuzasadnione jest zatem powoływanie się na wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiocie kwalifikacji gruntów skarżącego , jako stanowiących w całości trwałe użytki zielone( łąki i pastwiska). W każdym wniosku rolnika o pomoc finansową powinny być wskazane wszystkie dane dotyczące m.in. rodzaju upraw i ich obszarów. Jak już wyżej wskazano, w przedłożonej dokumentacji rolnik podaje dla obszaru 4.07 ha "trawy na gruntach ornych" a nie "trwałe użytki zielone". Informacja co do zmiany kwalifikacji gruntów ornych powinna być zgłoszona Agencji we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, i konsekwentnie podana we wszystkich innych wnioskach.

Zasadnie organy, opierając się na danych zawartych we wniosku o pomoc argumentowały, że trawy na gruntach ornych to uprawy, które należało oceniać jako podlegające ubezpieczeniu, dla celów spełnienia warunków przyznania pomocy na podstawie § 13r ust.1 w związku z § 13r ust.12 rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl § 13r. ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014. Art. 25 ust. 9 rozporządzenia nr 702/2014 stanowi, że pomoc przyznaną na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej "zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń". Ustawodawca unijny odwołuje się do kryterium ubezpieczenia 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu, a nie powierzchni upraw. Rozbieżności te nie mają jednak zaznaczenia w niniejszym przypadku.

Skarżący nie wskazał, by posiadał ubezpieczenie jakiejkolwiek części swoich upraw od wymienionych ryzyk. Nie wskazał również by takie dobrowolne ubezpieczenie było obiektywnie niemożliwe. Tymczasem organ odwoławczy w toku postępowania zwrócił się do towarzystw ubezpieczeniowych i uzyskał odpowiedź od jednego z towarzystw (A), że oferuje ono możliwość dobrowolnego ubezpieczenia upraw rolnych m.in. uprawy trawy na gruntach ornych. Wbrew zarzutom skarżącego, organ odwoławczy wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe.

Wskazać należy, że o naruszeniu zasad prawdy obiektywnej, bezstronności i pewności prawa nie może stanowić okoliczność podjęcia przez organ odmiennego rozstrzygnięcia aniżeli oczekiwane przez stronę.

Podsumowując należy stwierdzić, że skoro skarżący w ogóle nie ubezpieczył w roku 2018 posiadanych upraw, to nie kwalifikuje się do otrzymania 100% wnioskowanej pomocy. Tym samym zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.