Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 247/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...] na działce nr [...] w G. przy ul. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 22 lipca 2013 r. i z dnia 24 lipca 2013 r., A. J. – działający w imieniu własnym i mieszkańców K., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r. oraz o stwierdzenie, że poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek wskazał, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem: art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 kpa - poprzez uznanie, że nie przysługuje mu prawo strony w niniejszym postępowaniu, gdy należąca do niego nieruchomość znajduje się w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym; art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 kpa – poprzez nie wyjaśnienie pojęć tj. wiązka, tilt; art. 1, art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 31, art. 32, art. 64 ust. 1, art. 74 ust. 2 i 4, art. 76, art. 77, art. 78, art. 86 i art. 92 ust. 1, art. 59, art. 63, art. 71, art. 72, art. 97 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie; przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 53 ust. 1 ustawy prawo wodne oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Wnioskujący uważa także, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. W jego ocenie orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie pomijając właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wnioskujący podkreślił, że organ wydając kwestionowaną decyzję nie zastosował przepisów regulujących kwestię ochrony przed poziomem pół elektromagnetycznych w środowisku w związku z urządzeniami lotniska, w zasięgu którego mieszkają mieszkańcy, a także nie ustalił określonego poziomu pola elektromagnetycznego zgodnie z ustawą o ochronie środowiska. Ponadto wnioskujący uważa, że inwestor nie wykazał do tej pory, aby planowana inwestycja była inwestycją celu publicznego, a inwestor w złożonym wniosku nie określił charakterystycznych parametrów technicznych tej inwestycji jak też danych charakteryzujących jej wpływ na środowisk. Zdaniem wnioskodawcy inwestycja ta jest transgraniczna i powinna zostać uzgodniona z Marszałkiem Województwa. Organy nie przeprowadziły żadnej analizy w zakresie warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a określenie przyjętej wysokości nie wynika z żadnego przepisu prawa. Konieczne było w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie określanie warunków zabudowy, a w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej nie mają zastosowania ograniczenia wskazane w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił też, że teren obejmujący działkę nr [...] przy ul R. w poprzednim planie zagospodarowania przeznaczony był na funkcje mieszkaniowo - budowlane z ograniczeniem zabudowy wysokości ze względu na lotnisko do 8,5 m, a obecnie decyzję na zabudowę i zagospodarowanie terenu dla obiektów budowlanych przy ul. R. nie objętych planem również wydaje się do wysokości 8,5 m. Dodatkowo teren działki nr [...] znajduje się na terenie [...] i pod tym terenem znajduje się instalacja zbiorcza - melioracyjna. Na terenie posesji planowanej inwestycji znajduje się obszar ujęcia wód podziemnych S. z rzeki R., a teren planowanej na działce nr [...] budowy znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miasta nr [..], pomiędzy terenem o nr [...] o zabudowie do 12 m z zakazem budowy stacji bazowych a terenami o nr [...] i [...] z zabudową do 25 m. Ponadto projektowana stacja występuje po stronie torów kolejowych, która wskazuje na zabudowę niską 8,5 m – 12 m.

Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku A. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że A. J. nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r. Wnioskodawca jest mieszkańcem nieruchomości położonej w G. przy ul. Z. Nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w G. przy ul. R., a w złożonym wniosku w żaden sposób nie odniósł się do sfery prawem chronionego zindywidualizowanego własnego interesu, nie powołał się na prawa rzeczowe jakie służyłyby mu odnośnie nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją i nie wykazał, że inwestycja będzie miała wpływ na jego nieruchomość. Ponadto z wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynikają dla wnioskodawcy bezpośrednio żadne uprawnienia ani obowiązki. Kolegium stwierdziło, że w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz tym właścicielom nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest jednak wykazanie przez ten podmiot, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość.

Jak wskazało SKO w decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r. wyjaśnione zostało, że badając istnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnia się aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. Na podstawie dokumentacji technicznej dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia z listopada 2011 r., opracowanej przez mgr inż. J. S. ustalono, że dla azymutu 0o oś główna wiązki będzie przebiegać na wysokości od 11,2 m do 20,9 m nad powierzchnią dostępną dla ludności. Wobec tych ustaleń stwierdzić należało, że przedmiotowa inwestycja w każdym punkcie, na którym dokonywany był pomiar występuje na wysokości ponad 2 m od miejsc dostępnych dla ludności. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby wyznaczenia terenu, na którym analizowałoby się m.in. wysokość planowanej inwestycji porównując ją z wysokościami innych istniejących budynków. Wskazana przez wnioskodawcę okoliczność dotycząca rozbudowy Portu Lotniczego czy kolei nie podlegały badaniu w niniejszej sprawie, a nadto organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji wyjaśnił, że stacje bazowe telefonii komórkowej należy uznawać za inwestycje celu publicznego.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu A. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem SKO nie przeprowadzając na etapie oceny istnienia po jego stronie interesu prawnego, szczegółowej, kumulatywnej analizy powołanych w złożonym przez niego wniosku norm materialno – technicznych i poprzestając jedynie na ogólnikowym odniesieniu się do regulacji art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 kpa – nie rozpoznało istoty sprawy, co w efekcie doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania zarzutów wniosku. Podkreślił przy tym, że obowiązkiem organu było uwzględnienie podniesionego przez niego zarzutu dotyczącego braku określenia prawidłowego kręgu stron w toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 12 sierpnia 2014 r.

Wyjaśniono, że w przypadku spraw, których przedmiotem jest ustalanie warunków zabudowy, czy też warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, o interesie prawnym świadczy przysługiwanie prawa rzeczowego (prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub ewentualnie ograniczonego prawa rzeczowego) do działki (nieruchomości gruntowej), na której planowane jest przedsięwzięcie, albo do działek graniczących bezpośrednio z tą działką. O interesie prawnym świadczy także wykazanie możliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia przekraczającego wielkości dopuszczalnych przez prawo emisji (chodzi tutaj co do zasady o oddziaływanie polegające na zanieczyszczeniu) na nieruchomość, do której wykazującemu przysługuje prawo rzeczowe. Z materiałów zebranych w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika zaś, aby z jakiegokolwiek przepisu prawa możliwe było wywiedzenie interesu prawnego A. J.: wnioskującemu nie przysługiwało bowiem żadne prawo rzeczowe (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe) do działki (nieruchomości gruntowej), na której planowano przedmiotowe przedsięwzięcie jak również do którejkolwiek z działek graniczących bezpośrednio z tą działką; wnioskujący nie wykazał również ewentualnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia przekraczającego wielkości dopuszczalnych przez prawo emisji na jakąkolwiek nieruchomość, do której przysługuje mu prawo rzeczowe.

Jak twierdzi organ sam wnioskujący nie przedstawił w niniejszym postępowaniu żadnych okoliczności, z których wywiedzenie jego interesu prawnego byłoby możliwe. Wskazane przez niego przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 a także art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 143 ustawy Kodeks cywilny; przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1589) w ogóle nie stanowiły podstawy prawnej decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. SKO stwierdziło, że nie znajduje żadnych okoliczności, która przemawiałaby za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r.

W skardze skarżący domaga się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Wnosi o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego.

Zarzuca organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 § 2 pkt 1 w związku z art. 61 § 1 i § 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 67 § 3 i art. 54 tej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powołanych przepisów oraz art. 28 k.p.a. wywodzi skarżący swój interes prawny, wskazując na wpływ planowanej inwestycji na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z obowiązującymi warunkami zabudowy i linią zabudowy, przy uwzględnieniu zasad ciągłości zabudowy oraz ładu przestrzennego.

Wskazuje nadto, że wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji w związku niemożnością rozbudowy oraz eksploatacji posiadanej przez niego nieruchomości ograniczone zostanie przysługujące mu prawo własności nieruchomości, powołując się na przepisy art. 140 i art. 143 k.c.

W skardze przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do rozumienia pojęcia "dobrego sąsiedztwa" przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponownie wskazano na błędnie wyznaczony krąg stron postępowania zakończonego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodatkowo przywołano argumenty merytoryczne wywodzone między innymi z ustawy Prawo o ochronie środowiska na poparcie tezy o konieczności wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji SKO z dnia 3 stycznia 2013 r., jak również zakwestionowano przymiot przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacją dotychczas w sprawie wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r., jak i postanowienie tego organu z dnia 12 sierpnia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w postaci art. 61a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej "[...] na działce nr [...] w G. przy ul. R. Zaskarżone rozstrzygnięcia podjęte zostały w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji lokalizacyjnej. Kolegium stanęło na stanowisku, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego legitymującego go do wszczęcia i udziału w postępowaniu nadzwyczajnym mającym za przedmiot weryfikację decyzji lokalizacyjnej.

Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć jest przepis art. 61a § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w tym przypadku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności procesowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego .

Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/14, oraz w przywołanym w nim orzecznictwie, dostępny w CBOSA). Nie oznacza to jednak zdaniem sądu, że organ administracji, do którego wniesiono wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pozbawiony jest kompetencji do wstępnej weryfikacji legitymacji procesowej wnioskodawcy. Gdyby bowiem taki był zamysł ustawodawcy, to przepis art. 61a § 1 k.p.a. praktycznie nie miałby zastosowania. Organowi zgodnie z powołanym przepisem przysługuje uprawnienie, jak i obowiązek do wnikliwego zbadania okoliczności całej sprawy mających wpływ na kształtowanie się legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wpływ na sytuację procesową wnioskodawcy i uprawnienie do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności mają zarówno okoliczności dotyczące samej inwestycji, w tym przewidywane jej oddziaływanie, jak i okoliczności związane z położeniem nieruchomości wnioskodawcy względem terenu inwestycji. Na tym etapie rozpoznawania wniosku organ w oparciu o zgromadzone materiały w sprawie głównej oraz o twierdzenia i dowody przedłożone przez wnioskodawcę winien ocenić jego legitymację. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych możliwa jest zaś dopiero wówczas, gdy ocena dostępnych okoliczności sprawy w sposób niewątpliwy prowadzi do wniosku o braku interesu prawnego wnioskodawcy.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ bez przekonywającej analizy okoliczności sprawy i bez dostatecznego uzasadnienia, w konsekwencji co najmniej przedwcześnie, odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nieważnościowego, w sprawie dotyczącej decyzji lokalizacyjnej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyjaśnienia wymaga, że uprawnionym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest co do zasady strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06 (dostępny w CBOSA), według którego nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestię tę należy rozważyć indywidualnie na tle konkretnej sprawy, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Wyjaśnić też należy, że krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż u.p.z.p. nie przewiduje odrębnych regulacji co do przyznania określonym podmiotom statusu strony postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestnictwa jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być zatem nie tylko podmioty sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością objętą lokalizacją, ale także położone w dalszej odległości, o ile planowane przedsięwzięcie należy do tej kategorii, że może niekorzystnie oddziaływać również na inne, dalsze nieruchomości. Konsekwencją tak rozumianego pojęcia strony jest przyjęcie, że dla podmiotów, na których nieruchomościach nie jest realizowana inwestycja, przyznanie statusu strony jest możliwe tylko przy przyjęciu, że lokalizowana inwestycja oddziałuje bądź może oddziaływać na ich nieruchomości (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1204/10 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, CBOSA). Decydujące znaczenie przy ocenie takiego oddziaływania ma rodzaj i zasięg planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości objętej inwestycją względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia materialnego wnioskodawcy do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej należało rozważyć uwarunkowania projektowanej inwestycji i skonfrontować je z twierdzeniami wnioskodawcy, który interes prawny do weryfikowania decyzji lokalizacyjnej wywodzi z przysługującego mu prawa własności działki nr [...].

Tymczasem organ orzekający w sprawie bez żadnej wnikliwości i szczególnej analizy, a dodatkowo uchybiając zasadom uzasadniania decyzji, stwierdził oczywisty brak legitymacji procesowej wnioskodawcy do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. W ocenie sądu takie zakończenie sprawy było przedwczesne i naruszające przepisy art. 61a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie rozważył bowiem wszystkich istotnych okoliczności i regulacji prawnych statuujących interes prawny wnioskodawcy.

Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...], która według jego oświadczenia położona jest w odległości 175 m od terenu objętego inwestycją stanowiącego działkę nr [...]. Również tylko z oświadczeń wnioskodawcy przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej instancji wynika, że obszar analizowany wokół działki zajętej pod inwestycję wytyczony został zgodnie z zasadą trzykrotności szerokości frontu działki, co w niniejszym przypadku wyniosło 378 m. Poza przytoczeniem powyższych danych organ w ogóle się do nich nie odniósł i nie wyjaśnił, dlaczego w tych okolicznościach wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. To bowiem, że wnioskodawca nie został uznany za stronę w postępowaniu zwykłym wynika wprost z akt sprawy administracyjnej, ale nie może stanowić o oczywistości braku uprawnienia do wszczynania postępowania nadzwyczajnego. Nie wyjaśnił organ bezsprzecznie w uzasadnieniu, dlaczego pomimo tego, że - według twierdzeń wnioskodawcy - jego działka znajduje się w wyznaczonym obszarze analizowanym, odmówiono mu uprawnienia do wszczęcia niniejszego postępowania.

Poprzestano na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji lokalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym. Do kręgu stron postępowania zaliczono poza właścicielem działki inwestowanej wyłącznie właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Powołano się również na dane z dokumentacji technicznej, że inwestycja w proponowanym kształcie nie będzie oddziaływać na miejsca dostępne dla ludzi, albowiem według ustaleń organów przedmiotowa inwestycja w każdym punkcie, na którym dokonywany był pomiar występuje na wysokości ponad 2 m od miejsc dostępnych dla ludności. Oparto się zatem wyłącznie na sposobie określenia stron w postępowaniu zwykłym, co jednak nie jest wystarczające dla oceny uprawnienia do inicjowania postępowania nadzwyczajnego. Posłużono się przy tym terminem "miejsc dostępnych dla ludności", który tylko w określonym zakresie może decydować o uprawnieniach procesowych wnioskodawcy. Poza analizą warunków związanych z oddziaływaniem na miejsca dostępne dla ludzi pozostawał jednak cały obszar okoliczności związanych z prawną ochroną własności, której granice zakreśla m.in. art. 140 i art. 144 k.c.

Takie ustalenia organu w aspekcie legitymacji procesowej wnioskodawcy są szczątkowe i z pewnością nie były wystarczające do tego, ażeby wiarygodnie i bezsprzecznie ocenić uprawnienia procesowe wnioskodawcy nawet w trybie art. 61a § 1 k.p.a., w którym ze swojej istoty procesowej organ winien bazować na materiale przedłożonym przez organ i przedstawionym przez wnioskodawcę. Organ całkowicie pominął aspekt ochrony uprawnień właścicielskich przysługujących właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tym miejscu należy podkreślić, że analizy tego oddziaływania nie można było ograniczyć wyłącznie do nieruchomości położonych na azymucie 0° (kierunek północny), przez który przebiegać ma główna wiązka promieniowania. Na podstawie bowiem samych osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie można poprawnie określić obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ obszar ten może być znacznie szerszy.

W naszym systemie prawnym prawo własności traktowane jest jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Do istoty tego prawa należą, z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobieranie z niej pożytków i rozporządzanie rzeczą własną - art. 140 k.c.), z drugiej zaś strony - pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast przepis art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepisy te konstytuują uniwersalną ochronę prawa własności niezależną od tego, czy organ rozstrzygający indywidualną sprawę administracyjną wskazane przepisy uczyni podstawą wydawanej decyzji.

W świetle powyższego analiza legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna odbywać się z uwzględnieniem warunków i możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości występujących na danym terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Warunki te bowiem wyznaczają możliwy sposób zabudowy, w tym rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, co do którego skarżący, zgodnie ze wskazanymi zasadami ochrony własności, nie powinien być ograniczony inaczej, niż dopuszcza to ustawa, w szczególności art. 61 u.p.z.p., skoro na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem według twierdzeń skarżącego jego działka położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tej sytuacji zadaniem organu w zakresie oceny statusu wnioskodawcy jako strony postępowania było ustalenie przede wszystkim charakteru tego sąsiedztwa, w tym położenia nieruchomości wnioskodawcy w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja. Kolegium nie oceniło jednak powyższych okoliczności i nie przeanalizowało wpływu inwestycji na działkę skarżącego. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na bezsprzeczną i jednoznaczną ocenę, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, czym naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Brak ustaleń w tym przedmiocie sprawia, że sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości wydanych postanowień z punktu widzenia ustalenia statusu skarżącego jako strony postępowania tak stanowczo, jak uczyło to SKO. Tymczasem, skoro przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą mieć właściciele działek, na które planowana inwestycja oddziałuje, to tym samym może im również przysługiwać przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym nawet w sytuacji, gdy nie brali udziału w postępowaniu zwyczajnym. Kwestia ta wymagała w przedmiotowej sprawie jednoznacznego i przekonywającego wyjaśnienia, którego jednak zabrakło.

Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących nieważności decyzji lokalizacyjnej, gdyż na tym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego dotyczącego formalnej kwestii jego niedopuszczalności jego wszczęcia jest to przedwczesne.

Jednakże sąd zaznacza, że argumentacja skargi odnosząca się do kwestionowania realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego jest chybiona. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., rozpatrywany w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p, wprost wymienia wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Takie też rozumienie art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjęte jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2189/14, dostępny w CBOSA).

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2014 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO powinno uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące zakresu stosowania art. 61a §1 k.p.a. Stosownie do poczynionych ustaleń ocenić, czy istnieją podstawy podmiotowe do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r. O ile weryfikacja statusu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego nie będzie oczywista w rozumieniu art. 61a § 1 w związku z art. 157 §2 k.p.a., to jest gdy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na sposób wykonywania prawa własności w sposób oczywisty wykluczy go z kręgu uprawnionych do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to jednak organ powinien wszcząć to postępowanie. Wówczas dopiero możliwe będzie zweryfikowanie tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego warunkującego przypisanie statusu strony postępowania.

Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które obok wpisu od skargi składa się również wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące to postępowanie.