Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 380/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art., 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 73, art. 74 par. 1 i 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 778/16 w sprawie ze skargi A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 778/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. (dalej: A., A.) i B. z siedzibą w W. (dalej: B., B.) zostały dopuszczone do udziału w postępowania administracyjnym wszczętym z urzędu przez Prezesa UTK wobec C w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej.

W dniu [...] maja 2013 r. C. złożyła pismo, w którym przedstawiła informacje dotyczące aktualnie prowadzonych działań w zakresie majątku będącego w posiadaniu C., stanowiące uzupełnienie dotychczasowego stanowiska prezentowanego w postępowaniu wszczętym przez Prezesa UTK z urzędu. Fragmenty tego pisma C. opatrzyła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".

Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Prezes UTK ograniczył uczestnikom prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w piśmie C. z [...] maja 2013 r. oraz w Załączniku 3 i Załączniku 4, w zakresie, w jakim stanowią one "tajemnicę przedsiębiorstwa".

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Prezes UTK utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W ocenie organu, informacje znajdujące się w piśmie z [...] maja 2013 r. oraz w Załącznikach nr 3 i 4 w zakresie, w jakim objęte zostały klauzulą "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawierają dane, które wyczerpują przesłanki art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.; dalej u.z.n.k.). Dotyczą one bowiem ściśle prowadzonej przez C. działalności gospodarczej i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. C. podejmowała i nadal podejmuje działania mające na celu zachowanie poufności tych danych.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd uznał, że ograniczając A. prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie, Prezes UTK oprócz przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zasadnie odwołał się do treści art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz do pojęcia ważnego interesu państwowego, o którym mowa w art. 74 § 1 k.p.a. Prezes UTK wyjaśnił, ze względu na jaki konkretnie ważny interes państwowy wyłączył akta sprawy i dlaczego tak skonkretyzowany interes przemawiał za wyłączeniem tych akt, powołując się zarówno na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa C., jak też na przepisy art. 11 ust. 1 u.z.n.k., art. 18 ust. 1 u.z.n.k. i art. 23 ust. 1 u.z.n.k. Zasadnie zatem organ zwrócił uwagę na fakt, że w takiej sytuacji udostępnienie przez niego informacji zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami, mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.

WSA podzielił stanowisko Prezesa UTK, że przepisy art. 61 Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 u.t.k. dają organowi uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa C.. Pozwalają one na zastosowanie wobec przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowym. C. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji, bowiem Prezes UTK otrzymał te dane z określonym zastrzeżeniem, a ponadto były one przekazywane w dwóch wersjach, a mianowicie w wersji "jawnej" oraz w wersji określonej jako "tajemnica przedsiębiorstwa". Tym samym została spełniona przesłanka "poufności". Po drugie, niewątpliwie zastrzegane w ten sposób informacje miały wartość gospodarczą. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, ze zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, tak jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a., jak również jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ograniczenie zasady jawności prowadzonego postępowania administracyjnego było uzasadnione tajemnicą przedsiębiorstwa C..

W ocenie Sądu organ w toku postępowania wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja prawna Prezesa UTK jest logiczna i obejmuje wszystkie kluczowe zagadnienia rozpoznawanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie

1. przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez:

i. całkowite zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w skardze,

ii. brak uzasadnienia, albowiem dołączone do wyroku uzasadnienie stanowi wierne "przeklejenie" uzasadnienia wyroku z innej sprawy, mianowicie sprawy o sygnaturze VI SA/Wa 1741/15,

iii. całkowite zaniechanie odniesienia się do dowodów powołanych w skardze,

iv. brak wyjaśnienia podstawy prawnej, albowiem Sąd I Instancji nie tylko nie sporządził własnego uzasadnienia, lecz także uzasadnienie pochodzące z innej sprawy takiego wyjaśnienia nie zawiera;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o zaniechaniu rozpoznania tej konkretnej sprawy, braku rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji i braku analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego, jak również ogranicza skarżącemu możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;

2. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a., 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu, mimo tego że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów k.p.a., gdyż organ odmówił udostępniania skarżącemu akt postępowania administracyjnego w sytuacji, w której:

i. akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz

ii. w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia jawności akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa C. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, 18 ust. 1 oraz 23 ust. 1 u.z.n.k. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego przemawiającego za wyłączeniem akt postępowania w okolicznościach sprawy; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że odmowa udostępnienia akt stronie postępowania na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. może nastąpić także w przypadkach innych niż określone w art. 74 § 1 k.p.a., a w konsekwencji oddalenia zasadnej skargi skarżącego;

3. art. 32 Konstytucji, art. 61 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, że powołane przepisy uzasadniają ograniczenie przez organ, działający na podstawie przepisów Konstytucji, u.z.n.k. oraz art. 73 i 74 k.p.a., przewidzianego w art. 73 § 1 k.p.a. prawa strony do dostępu do akt postępowania, mimo braku wyraźnej regulacji odnoszącej się do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w u.t.k. oraz k.p.a., co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a.;

4. art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 u.t.k. oraz art. 61 Konstytucji, dokonanej z:

i. zastosowaniem niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 ustawy prawo telekomunikacyjne określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określający uprawnienia Prezesa UOKiK,

ii. naruszeniem zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków oraz

iii. naruszeniem zakazu rozszerzającej wykładni przepisów przyznających kompetencje organom administracyjnym,

polegającej na przyjęciu, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 u.t.k. oraz art. 61 Konstytucji "tworzą normę prawną pozwalając na zastosowanie wobec przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowym", a tym samym stanowią podstawę ograniczenia prawa strony do wglądu do akt postępowania administracyjnego i uprawniały organ do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2013 roku na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.;

5. przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.z.n.k., poprzez ich błędną interpretację, wyrażającą się w uznaniu, że

i. udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie przepisów u.z.n.k.,

ii. odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, w związku czym Sąd doszedł do błędnego przekonania, że odmowa udostępnienia akt postępowania A., wbrew jasnej dyspozycji art. 73 § 1 k.p.a. była możliwa,

iii. z powołanych przepisów wynika rzekoma odpowiedzialność karna organu za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym udostępnienie A. akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznane "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa", podczas gdy ani organowi, ani jego pracownikom nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 u.z.n.k. za udostępnienie skarżącemu akt postępowania;

oraz z ostrożności:

6. przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez C. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dlatego, że C. zastrzegła poufność tych danych przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez C. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została ani spełniona ani wykazana w toku postępowania.

7. przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo tego, że organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który umożliwiłby ustalenie:

i. czy informacje wyłączone z akt postępowania w ogóle zawierały tajemnice przedsiębiorstwa C. i to mimo upływu czasu (i zapoznania się z tymi informacjami przez skarżącego);

ii. jaki jest status spółki C.

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w sprawie występuje tajemnica przedsiębiorstwa a sprawa dotyczy spółki Skarbu Państwa, co w dalszej kolejności czyniło dywagacje organu na temat interesu państwowego bezprzedmiotowymi.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zaprezentowało swoje stanowisko w sprawie w piśmie z [...] lutego 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż skargi A. na postanowienia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie ograniczenia skarżącemu prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje dotyczące C. w zakresie, w jakim stanowią one "tajemnicę przedsiębiorstwa", były już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargi kasacyjne od wyroków wydanych przez Sądy w I instancji, np. w wyrokach NSA: z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 967/16, z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 842/16.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko o zasadności ograniczenia skarżącemu prawa wglądu do materiału dowodowego, prezentowane w powołanych orzeczeniach, a tezy i poglądy prawne w nich zawarte przyjmuje jako własne i tak je przedstawi poniżej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności, do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i powiązanego z nim art.3 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 822/14, w sprawie dotyczącej również skarżącego kasacyjnie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze, zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie uzasadnia jeszcze oceny o wadliwości kontrolowanego wyroku w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Uzasadnienie spełnia również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia i nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który został wyznaczony granicami wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu każdego wyroku szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co z kolei ma istotne znaczenie dla wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie realizuje ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji – kontroli legalności postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu materiału dowodowego – NSA stwierdza, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia oraz odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności Sąd I instancji zajął stanowisko w kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy pomimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w przepisach u.t.k., Prezes UTK może te informacje chronić korzystając z postanowień Konstytucji w powiązaniu z powołanymi przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie zarzutów skargi i choć w przypadku wskazywanych przez stronę uchybień przepisom postępowania uczynił to w sposób lakoniczny, to okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, a w konsekwencji art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy. Podobnie należy odnieść się do zarzutów kasacyjnych, dotyczących zbieżności treści uzasadnienia Sądu I instancji z innymi uzasadnieniami orzeczeń zapadłych w sprawach skarżącego. Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentacją skarżącego, że w sytuacji gdy Sąd podziela argumentację prezentowaną w innym orzeczeniu sądowym, to naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przedstawienie tej argumentacji w innej sprawie, jeżeli sprawy dotyczą niemalże identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Istotne natomiast jest to, że merytoryczna treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, odnosi się do istoty rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości w której sprawie orzekał Sąd I instancji.

Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów skargi, Sąd I instancji prawidłowo wyprowadził i wyjaśnił normę prawną w oparciu o przepisy Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji i przepisami k.p.a. Konstytucyjna zasada prawa do informacji statuowana w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej może podlegać ograniczeniom z uwagi na m.in. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przykładem takiego ustawowego ograniczenia jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak słusznie się podkreśla, przepisy tej ustawy ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa, mogą one zatem stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa mieści się w pojęciu ważnego interesu państwowego, choć oczywiście wymaga on konkretyzacji w ramach danej sprawy administracyjnej. Zatem rację ma Sąd I instancji, dochodząc na gruncie tych rozważań do wniosku, iż brak bezpośredniego nakazu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w przepisach ustawy o transporcie kolejowym nie oznacza, że Prezes UTK nie ma obowiązku stosowania innych przepisów, tj. Konstytucji RP, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w tej sprawie przepisy, które dają podstawę do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 u.z.n.k., art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k., i dokonały ich właściwej wykładni.

Art. 14 ust. 4 u.t.k. stanowi, że: "Do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stosownie do treści art. 6 k.p.a. (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, zastosowany przez Prezesa UTK przepis procesowy, tj. art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z poglądem doktryny i judykatury odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony postępowania administracyjnego przewidzianych w treści art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 k.p.a. nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Zatem art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa wglądu do akt postępowania zarówno w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w świetle tych argumentów brak uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed organem – Prezesem UTK – stanowiłby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, ponieważ, jak wskazał Sąd I instancji, istnieje norma prawna nakazująca ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed Prezesem UTK, pomimo braku takiej regulacji w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował w tej sprawie niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 ustawy prawo telekomunikacyjne, określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis 69 ust. 1 u.z.n.k. określający uprawnienia Prezesa UOKiK, co w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 u.t.k. i art. 61 Konstytucji oraz stanowi "rozszerzającą interpretację wyjątków" i "rozszerzającą wykładnię przepisów przyznających kompetencje organom administracji". Sąd I instancji jedynie wskazał przepisy prawa regulujące postępowania przed innymi organami, tj. Prezesem UOKiK i Prezesem UKE, gdzie przepisy Prawa telekomunikacyjnego czy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zawierają "własną" regulację dotyczącą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd I instancji zasadnie uznał przy tym, że nieprawidłowym byłoby stanowisko, że tajemnica przedsiębiorstwa – w świetle analizowanych wcześniej unormowań – podlega ochronie wyłącznie w toku tych postępowań administracyjnych, gdzie występują szczególne, ściśle określone regulacje w tym obszarze, natomiast w pozostałych przypadkach ochrona ta nie występuje. Sąd I instancji zasadnie zaakcentował, iż prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zostało przez ustawodawcę przyznane na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wszystkim kategoriom przedsiębiorców. Trafnie wskazano również regulacje prawne zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które rozwijają unormowania zawarte w art. 61 Konstytucji RP. Informacja publiczna podlega udostępnieniu również z zastrzeżeniem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa bez ich podziału na branże (art. 5 ust. 1 i 2 tejże ustawy). Zatem nie można podzielić wywodów skarżącego kasacyjnie odnośnie do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ nie występuje w tej sprawie tworzenie "nowych uprzywilejowań", lecz zapewnienie wszystkim przedsiębiorstwom równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 10, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 k.p.a. poprzez – jak wskazano – zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu mimo tego, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów k.p.a., gdyż organ odmówił udostępnienia skarżącemu akt postępowania administracyjnego w sytuacji, w której: akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa C. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 u.z.n.k. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego .Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika, aby organ uniemożliwił stronie skarżącej kasacyjnie czynny udział w tej sprawie. Jak podkreśla organ: "Uczestnik przedstawił jawne wersje swoich pism i dokumentów, co do których Skarżący miał pełny wgląd i miał zapewnione (...) prawo wypowiedzi." Nadto organ wydał postanowienie, a zatem nie był zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż obowiązek ten dotyczy postępowań zakończonych decyzją.

W ocenie Naczelne Sądu Administracyjnego nie są również zasadne zarzuty kasacyjne opisane w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. ponieważ Skarżący kasacyjnie, nie wykazał, iż organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który umożliwiłby ustalenie, czy informacje wyłączone z akt postępowania zawierały tajemnicę przedsiębiorstwa.

To, że Skarżący wszedł w posiadanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, nie oznacza, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Jak wyjaśniła C. odnosząc się do skargi kasacyjnej, i nie jest to kwestionowane przez skarżącego, stało się to bez wiedzy Spółki, która podjęła niezbędne działania, celem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i działając w zaufaniu do organów państwa, przekazała informacje organowi. Sytuacja ta nie zmienia jednak charakteru informacji.

Na uwzględnienie nie mógł również zasługiwać argument, iż Prezes UTK uznał C. za spółkę Skarbu Państwa, gdy tymczasem, jak wskazał A. w skardze do Sądu I instancji (w skardze kasacyjnej nie zostało to wyjaśnione) według informacji na dzień [...] sierpnia 2014 r. Skarb Państwa posiadał jedynie 33% akcji w kapitale zakładowym. Jak wynika z akt sprawy, tj. chociażby z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez B., Skarb Państwa posiadał większościowy pakiet akcji w C., ale sytuacja ta, jak podnosi skarżący kasacyjnie, zmieniła się, czego nie zauważył organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zmniejszenie udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym Spółki C., czyni argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji bezprzedmiotową. Nadal jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa i jej działania mają znaczenie i wpływ na sytuację gospodarczą państwa. Ponadto nie był to jedyny argument w sprawie. Sąd I instancji, powołując się zarówno na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa C. (art. 11 ust.4 u.z.n.k.), jak też na przepisy art. 11 ust. 1 u.z.n.k., art. 18 ust. 1 u.z.n.k. i art. 23 ust. 1 u.z.n.k., z których wynika odpowiedzialność karna podmiotu za m.in. ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, trafnie zaakceptował, stanowisko organu, uznającego C. za podmiot gospodarczy, uprawniony na równi z innymi przedsiębiorcami do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, która również może stanowić ważny interes państwowy. Udostępnienie przez organ informacji zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa. Państwo to, zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, daje podmiotowi prawo i możliwość ochrony własnych informacji, które zostaną przez ten podmiot właściwie określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" i przewiduje odpowiedzialność za naruszenie tego prawa, nie wyłączając jednocześnie z tej odpowiedzialności organów administracji publicznej.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przejść należy do analizy zarzutów naruszenia przez tenże Sąd przepisów prawa materialnego, które sprowadzają się do naruszenia art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.z.n.k. poprzez ich błędną interpretację wyrażająca się w uznaniu, że: a) udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, b) odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, c) z powołanych przepisów wynika odpowiedzialność karna podmiotu m.in. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym rację ma organ, twierdząc, że w sytuacji zaistniałej w sprawie udostępnienia skarżącemu akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznanie "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa", podczas gdy ani organowi, ani jej pracownikom nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 uz.n.k. za udostępnienie skarżącemu akt postępowania. Nadto, z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. "poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez C. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dlatego, że C. zastrzegła poufność tych danych, przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez C. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została spełniona ani wykazana w toku postępowania."

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego oznacza wadliwe jego zrozumienie. Formułując taki zarzut, strona winna wykazać, w czym przejawia się błędna interpretacja dokonana przez Sąd oraz jak norma prawna winna być – zdaniem strony – prawidłowo odczytana. Omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia. Sposób jego sformułowania świadczy zaś o tym, że strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie powołanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu tak postawionych zarzutów, uznał je za nieusprawiedliwione. W ocenie składu orzekającego NSA, Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu, że informacje przedłożone przez uczestnika (C.), w zakresie, w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zawierają dane, które kumulatywnie wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tzn. są to: a/ wiadomości nieujawnione do publicznej wiadomości b/ informacje techniczne, technologiczne organizacyjne albo inne posiadające wartość gospodarczą, a nadto c/ przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Pierwszą i trzecią z przesłanek zasadnie uznano za spełnione, skoro informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi i nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". Także organ uzyskał te dane z określonym zastrzeżeniem nieujawniania, zgodnym z zasadami przypisanymi ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa przez normy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem ich ujawnienie przez organ innym podmiotom mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., który stanowi, że: "czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy."

Poza sporem jest, iż uczestnik postępowania niewątpliwie podjął działania mające na celu zachowanie ich w poufności.

W rozpoznawanej sprawie, w świetle uzasadnień decyzji, opatrzenie klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" dotyczyło takich dokumentów jak dokumenty zawierające informacje mające charakter strategiczny, dotyczące planów Spółki, a także innych podmiotów z grupy D., pełną treść wewnętrznego aktu korporacyjnego, jak również kwestie podatkowe oraz zasady i przebieg wykonania Decyzji nr [...]. Zgodzić należy się przy tym z Sądem I instancji, że wystarczające dla oceny wartości gospodarczej jest istnienie nieznacznej lub potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, wykorzystanie której przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków. W tym stanie rzeczy Sąd miał uzasadnione podstawy, by podzielić pogląd organu, skoro skarżący A. domagał się ujawnienia tych informacji dla potrzeb prowadzenia własnej działalności w transporcie kolejowym, a informacje miały charakter wiadomości technicznych, technologicznych, organizacyjnych. Plan rozdysponowania majątku, pełną treść wewnętrznego aktu korporacyjnego, jak również kwestie podatkowe oraz zasady i przebieg wykonania Decyzji nr [...] zasadnie uznano zatem za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie mogły być uznane za zasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art.2 05 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz.1804 ze zm.).