Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 145/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203 pkt 1, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 712/14 w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 19 czerwca 2013 r. nr XXXIX/252/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Wąbrzeźno na rzecz M. C. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 712/14, oddalił skargę M. C. na uchwałę Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 19 czerwca 2013 r. nr XXXIX/252/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. C. w skardze na powyższą uchwałę zarzucił zarówno naruszenie zasad sporządzania studium jak i istotne naruszenie trybu sporządzania studium polegające na naruszeniu:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") w zw. § 27 Statutu Gminy Wąbrzeźno poprzez wadliwe zwołanie sesji XXXIX Rady Gminy Wąbrzeźno tj. na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad jak to przewiduje Statut;

2. art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej "u.u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g. i w zw. § 27 Statutu Gminy Wąbrzeźno poprzez wadliwe zwołanie sesji Rady, na której podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium Gminy Wąbrzeźno;

3. art. 27 u.u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "rozporządzenie") poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu jedynie do zmiany studium, i mimo to podjęcie uchwały w dniu 19 czerwca 2013 r. w przedmiocie przyjęcia (całego) nowego studium, mimo spełnienia przesłanek § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia;

4. art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez sporządzenie rysunku Studium na niewłaściwej mapie (nie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego);

5. art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez braku osobnego przedstawiania uwarunkowań w formie tekstowej i ustaleń w formie graficznej określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy;

6. art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak w części tekstowej Studium ustaleń dotyczących kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej - określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne tj. budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

7. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak wskazania w obrębie EW stref wyłączonych spod zabudowy oraz brak wytycznych określających te wymagania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

8. art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak spójności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium;

9. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia rozmieszczenia w Studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu;

10. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, 9 i 10 u.p.z.p. poprzez wskazanie w studium dla tych samych terenów funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają;

11. naruszenie art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy o z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez sporządzenie wadliwej prognozy oddziaływania na środowisko (brak badań hałasu, jaki będą emitowały turbiny wiatrowe), która była podstawą opracowania zaskarżonej uchwały;

12. naruszenie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedstawienia organom do uzgodnienia/ wyrażenia opinii projektu Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, która w tym czasie w ogóle nie była sporządzona,

13. art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia projektu Studium wszystkim organom wymienionym w art. 11 pkt. 5 u.p.z.p.,

14. art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezgodność z polityką województwa, przewidującą iż minimalna odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych wynosi 1000 m wobec dopuszczenia w Studium odległości 500 m.

Skarżący zakwestionował prawidłowość określenia w Studium obszaru EW jako obszaru, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych i na którym będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu. Podkreślił, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z własności położonych w miejscowości Orzechowo – działek nr 197, 198/1, 198/3 i 198/6. Wszystkie te nieruchomości leżą w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar EW tj. obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych czyli na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Tym samym istnieje możliwość, że teren ten będzie wyłączony spod produkcji rolnej lub będą na nim wskazane ograniczenia a nawet zakazy dotyczące zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej czy siedliskowej. Dlatego, choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, ze względu na związanie organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącego, wpływa na jego prawa i obowiązki, kształtując przede wszystkim sposób wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ mieszka w Orzechowie poza granicą obszaru wyznaczonego dla lokalizacji elektrowni wiatrowych, a zapisy Studium gwarantują przy lokalizacji elektrowni wiatrowej zachowanie odległości 500 m od zabudowy mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oceniając naruszenie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wziął pod uwagę charakter prawny skarżonej uchwały. Sąd wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Zdaniem sądu nie można przyjąć, że studium jest aktem, który wywołuje skutki tożsame co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Skarżący, jako właściciel nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny, jednak nie wykazał, że ten interes prawny został naruszony. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego na jego interes prawny oddziałują zapisy Studium opisujące obszar oznaczony jako "EW", w obrębie którego znajdują się nieruchomości skarżącego. Zgodnie z treścią załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały (mapa Studium) obszar EW to "obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych (obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – realizacja elektrowni wiatrowych wymaga sporządzenia mpzp)". Nie można przyjąć, że taki zapis uchwały w sposób bezpośredni, realny i aktualny oddziałuje na prawa skarżącego. Zapis ten ani nie przesądza, że na terenie EW będą umieszczone elektrownie wiatrowe (jedynie dopuszcza taką możliwość), ani nie wskazuje, że cały teren w obrębie obszaru EW ma być obowiązkowo objęty planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym możliwość wzniesienia elektrowni wiatrowych (możliwe jest uchwalenie planu obejmującego tylko część obszaru EW, i to taką część, na której nie ma nieruchomości skarżącego). Istnieje zatem co najwyżej zagrożenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które dopiero w przyszłości może przerodzić się w rzeczywiste naruszenie – poprzez uchwalenie takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który po pierwsze – obejmie tą część obszaru EW, na której znajdują się nieruchomości skarżącego, a pod drugie – poprzez takie konkretne zapisy tegoż planu, z których będzie wynikać, że działki skarżącego będą narażone na oddziaływanie elektrowni wiatrowych.

Sąd stwierdził, że brak legitymacji skargowej wyłącza możliwość badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych zarówno co do treści Studium, jak też co do procedury jego sporządzania.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

M. C. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały lub stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest w całości niezgodna z prawem i nie podlega wykonaniu, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa materialnego:

art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię w z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc poprzez niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania ww. przepisów Konstytucji i art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 6, art. 7, art. 6 ust 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 5 i 8, art. 15 ust. 1, art. 20 ust 1 i art. 28 ust 1 u.u.p.z.p. przejawiające się w błędnym uznaniu przez Sąd, że skarżący nie wykazał, że uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotowa uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącego oraz stanowi podstawę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku zaistniałych uchybień narusza prawo własności działek skarżącego.

niezastosowanie przepisów prawa materialnego w wyniku wadliwego uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego:

art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 27 Statutu Gminy Wąbrzeźno poprzez wadliwe zwołanie sesji XXXIX Rady Gminy Wąbrzeźno tj.: na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad jak to przewiduje Statut,

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, i mimo to podjęcie uchwały w dniu 19 czerwca 2013 r. w przedmiocie przyjęcia nowego studium, mimo spełnienia przesłanek § 8 ust. 2 rozporządzenia;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. i § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez sporządzenie rysunku studium na niewłaściwej mapie;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. i § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez braku osobnego przedstawiania uwarunkowań w formie tekstowej i ustaleń w formie graficznej określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 4 u.u.p.z.p. i § 6 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak w części tekstowej studium ustaleń dotyczących kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieroine tj. budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.u.p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak wskazania w obrębie EW stref wyłączonych spod zabudowy oraz brak wytycznych określających te wymagania w mpzp;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 u.u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak spójności pomiędzy częścią graficzną i tekstową studium;

i

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art.10 ust. 2a u.u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art, 10 ust. 2 pkt 1 i 2, 9 i 10 u.u.p.z.p. poprzez wskazanie w studium dla tych samych terenów funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają;

naruszenie 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. art. 25 ust. 1 u.u.p.z.p. poprzez przedstawienia organom do uzgodnienia/wyrażenia opinii projektu studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, która w tym czasie w ogóle nie była sporządzona;

art. 28 ust, 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.u.p.z.p. i art. 11 pkt 5 u.u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia projektu studium wszystkim organom wymienionym w art. 11 pkt. 5 u.u.p.z.p.;

art. 28 ust. 1 u.u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust, 1 pkt 1 u.u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie aktualnego przeznaczenia i zagospodarowania i uzbrojenia działek skarżącego o nr 197, 198/1,198/3,198/6.

naruszenie przepisów postępowania:

art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 50 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez to, że w wyniku błędnego ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób narusza interes prawny skarżącego, Sąd uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji dopuścił się do nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków;

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 u.u.p.z.p. poprzez brak rozważenia z urzędu, że zaskarżona uchwała narusza swoją treścią art. 10 ust 1 pkt 1 u.u.p.z.p.;

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci uchwały Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 28 marca 2014 r. o nr XILVIIl/353/2014 w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Usprawiedliwione okazały się te zarzuty kasacyjne, w których zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza brak legitymacji procesowej w sprawie.

Zaznaczyć należy, że w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano na naruszenie interesu prawnego skarżącego, jako właściciela kilku oznaczonych działek gruntowych położonych w obszarze oznaczonym w Studium symbolem EW tj. obszarze, w którym dopuszcza się sporządzenie planów miejscowych na cele realizacji elektrowni wiatrowych. Skarżący kwestionując prawidłowość ustaleń Studium przyjętych dla tego obszaru zarzucił, że dopuszczone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – spowoduje, że określony teren będzie wyłączony spod produkcji rolnej lub będą na nim ustanowione ograniczenia, a nawet zakazy dotyczące zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i siedliskowej.

W przedstawionych okolicznościach sprawy należało przyjąć, że skarżący jako właściciel nieruchomości, zainteresowany w ich rolniczym wykorzystaniu z możliwością zabudowy zagrodowej lub siedliskowej, jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie Studium, którego postanowienia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zmianę funkcji (przeznaczenia terenu) oraz stanu i charakteru zagospodarowania na obszarze dopuszczających sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych. Niewątpliwie przeznaczenie w planie miejscowym obszaru pod lokalizację pojedynczych obiektów i farm wiatrowych wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu takiego terenu w odmienny sposób, w tym na cele rolnicze i towarzyszącą zabudowę zagrodową lub siedliskową. Uprawnione jest w konsekwencji wnioskowanie, że ustalenia Studium dotyczące obszaru obejmującego działki skarżącego – wobec określenia jako obszaru realizacji energetyki wiatrowej – w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c. uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Dostrzec przy tym należy, że ewentualna obrona interesu prawnego skarżącego dopiero na etapie kwestionowania ustaleń planu miejscowego mogłaby być spóźniona i bezskuteczna. Dlatego nie zasługiwała na akceptację ocena Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że w analizowanym przypadku istnieje "co najwyżej zagrożenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które dopiero w przyszłości może się przerodzić w rzeczywiste naruszenie – poprzez uchwalenie takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który po pierwsze – obejmie tą część obszaru EW, na której znajdują się nieruchomości skarżącego, a po drugie – poprzez takie konkretne zapisy tegoż planu, z których będzie wynikać, że działki skarżącego będą narażone na oddziaływanie elektrowni wiatrowych".

Wobec takiego stanowiska Sądu Wojewódzkiego zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1).

Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty.

Wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3).

Zaznaczyć należy, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom wynikającym chociażby wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, ale też m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, 25 września 2012 r., II OSK 1377/12, 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12, 12 września 2012 r., II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10, 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12, 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10, 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12, 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12, 25 września 2014 r., II OSK 706/13, 11 września 2012 r., II OSK 1573/12, 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07, 28 kwietnia 2010 r. II OSK 350/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Odniesienie się do dalszych zarzutów kasacyjnych było niemożliwe, skoro Sąd Wojewódzki nie badał zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, ani w zakresie zasad, jak i trybu jej sporządzenia. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.