Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 990/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Ropa z dnia 31 marca 2017 r. nr XXIV/159/17 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Ropa na 2017 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIV/159/17 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ropa na 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 91, 94 i 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:

1) obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gorlice Nr XXIV/159/17 do publikacji w dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej;

2) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XXIIV/159/17 Rady Gminy Ropa stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ropa na rok 2017" konkretnego schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

3) istotne naruszenie prawa materialnego, a to 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 9 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Gorlicach wskazał w szczególności, że w zaskarżonej uchwale w § 3 zawarto zapis, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia; uchwała nie została przekazana do opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Ponadto w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ropa na rok 2017" Rada Gminy Ropa zawarła w § 1 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku na podstawie umowy zawartej przez gminę bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto w § 3 wskazano, ze na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt i celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami gmina zawiera umowę z podmiotem prowadzącym działalność w tym zakresie nie podając konkretnych danych podmiotu, który będzie realizował to zadanie. Ponadto w § 4 zawarto postanowienia z których jedynie ogólnie wynika, że gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W § 6 załącznika również jedynie ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów w tym zakresie bez określenia konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować. Ponadto w § 7 zawarto postanowienie, z którego wynika, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich realizuje się na podstawie umowy zawartej przez gminę z właścicielem gospodarstwa niekonkretyzując w uchwale tego gospodarstwa. Kolejno w § 8 wskazano, iż całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt realizowane jest przez gminę poprzez zawarcie umowy z podmiotem świadczącym usługi całodobowe, również nie konkretyzując podmiotu, które miałby wykonywać taki obowiązek na zlecenie gminy. Natomiast w § 9 załącznika wskazano, iż na realizację zadań wynikających z programu, przeznacza się kwotę 15 000 zł, jednakże nie określono sposobu wydatkowania tych środków.

Przedmiotowa uchwała, w zakresie w jakim nie została przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, jak również w zakresie jakim nie konkretyzuje schroniska dla zwierząt zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt, nie wskazuje gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla zwierząt gospodarskich oraz nie określa określonego konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na realizację programu – jest, w ocenie Prokuratora, sprzeczna z prawem. Dalej Prokurator przytoczył art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – i wskazał, że przedmiotowy program jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Tym samym skoro zaskarżona uchwala zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z brzmienia art. 13 pkt 2 w/w ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez taki akt mocy obowiązującej. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest bowiem jego warunkiem wejścia w życie. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulację zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wdanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie jakim nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków oraz konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zdań programu. W konkluzji Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zm.) oraz art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 7 i 8, jak również art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ropa uznała zarzuty skargi zawarte w pkt 1 i 2 za uzasadnione. Rada Gminy Ropa dalej wskazała w szczególności, że zaniechanie skierowania uchwały do publikacji wynikało z niesłusznego przyjęcia, iż Program jako akt planowania i prognozowania winien być zaliczony do aktów kierownictwa wewnętrznego. Rada Gminy Ropa podzieliła argument, iż nieskonkretyzowanie miejsc i podmiotów w załączniku do przedmiotowej uchwały tj. wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, narusza wymienione w skardze Prokuratora przepisy prawa materialnego ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy Ropa wyjaśniła, że w celu realizacji zadań zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ropa na rok 2017, Gmina Ropa zawarła umowę z J.M. prowadzącym schronisko Plama J.M. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 11a ust. 5 ww. ustawy o ochronie zwierząt należy zaznaczyć, że Rada Gminy Ropa w załączniku do zaskarżonej uchwały wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu opieki, nie wskazując jednocześnie kwot na realizację poszczególnych jego zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 31 marca 2017 r., nr XXIV/159/17 w przedmiocie określenia programu dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ropa na rok 2017 roku.

Na wstępie zauważyć należy, że, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stanowiącego właśnie gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator, zgodnie z którym wykonawcami programu są m.in. organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia, fundacje. Już z tego zapisu wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.cbois.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Będąca przedmiotem oceny legalności sądu w niniejszej sprawie uchwała została wydana (uchwalona) na podstawie m.in. przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy – aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż z dniem 6 stycznia 2017 r. przepis art. 11 a ust 2 uległ nowelizacji poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, wbrew zarzutom skargi, iż w tym zakresie tj określonych w rozdziale 5 skarżonej uchwały zasad promowania prawidłowych postaw i zachowani człowieka w stosunku do zwierząt, uchwała jest wadliwa. Okoliczność ta jest jednak ma drugorzędne znaczenie gdyż skarżona uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2 ustawy, co przesądza o jej wadliwości.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania, co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 tj. regulacje co do zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach, usypiania ślepych miotów, wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierzą. Obligatoryjnym elementem uchwały jest także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy).

Uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Unormowanie danej kwestii tj. stworzenie zapisów prawnych skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności nie może zastąpić umowa, jaką podmiot będący organem wykonawczym gminy zawiera w celu realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Umowa tworząca stosunek prawny obligacyjny, obowiązuje strony które umowę zawarły, nie może jednak zastąpić zapisów mających charakter źródła prawa, skierowanych, jak mowa wyżej do nieokreślonego kręgu odbiorców. Umowa zawarta z podmiotem zewnętrznym może natomiast wypełniać zapisu uchwały w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt w zakresie realizacji tego programu.

Przechodząc do oceny skarżonej uchwały, wskazać należy, iż nie zawiera ona obligatoryjnych elementów, o których mowa wyżej. Mianowicie uchwała nie wskazuje gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, o którym mowa w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy. Zapis, że wymóg o którym mowa wyżej realizuje się na podstawie umowy zawartej przez gminę z właścicielem gospodarstwa, nie wypełnia wymogów, jakie ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego w tym zakresie. Termin "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny. Chodzi w nim o określenie w uchwale, jakie konkretne gospodarstwo rolne będzie przyjmowało zwierzęta gospodarskie porzucone czy zagubione. W orzecznictwie podkreśla się, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców. Brak zatem wskazania w uchwale konkretnego gospodarstwa przyjmującego zagubione czy porzucone zwierzęta gospodarskie skutkuje tym, że walor informacyjny uchwały doznaje uszczerbku. Uchwała w tym zakresie nie wypełnia celów, jakie zgodnie z wolą ustawodawcy powinna realizować.

Skarżona uchwała nie wskazuje także sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych realizację programu. Przepis art. 11a ust 5 ustawy stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Ustawa jednoznacznie nakazuje by uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawierała nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu ale też sposób wydatkowania tych środków. Uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania wskazuje wprawdzie wysokość środków przeznaczonych na realizację programu ale nie zawiera żadnych zapisów co do sposobu ich wydatkowania. Jest to oczywista wadliwość uchwały.

Sąd nie podziela jednakże zarzutów skargi w pozostałej jej części. Jak mowa wyżej wolą ustawodawcy, prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Jest to aspekt który, sąd analizował wyżej a dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu co do pozostałych aspektów jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zawłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że Rada Gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17.

W sprawie będącej przedmiotem oceny sądu, skarżona uchwała reguluje, w różnym stopniu szczegółowości, wszystkie aspekty o których mowa w art. 11a ust 1 ustawy (z wyjątkiem wymogu o którym mowa w pkt 7). Brak wskazania konkretnych podmiotów realizujących program, nie może być zatem oceniany jako naruszający zapisy ustawy a co za tym idzie skutkującym wadliwością uchwały w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147

§ 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.