Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1221/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 414 ust2 i ust.3,ust.6, art.545 ust.7
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy Prezes PGW Wody Polskie, organ), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej: Spółka, skarżąca, wnioskodawca) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) z [...] września 2019 r., znak [...], wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] listopada 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r., Spółka wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych z odwodnienia wiaduktu drogowego drogi gminnej nr [...] na terenie wsi B., gmina S., powiat [...] dla potrzeb modernizowanego szlaku kolejowego E65 [...] w km 87+998, udzielonego [...] S.A. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji z [...] listopada 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i przeanalizowaniu złożonego wniosku organ I instancji w decyzji z [...] września 2019 r. odmówił przedłużenia przedmiotowego terminu, wskazując między innymi, że operat wodnoprawny sporządzony w 2009 r. jest niekompletny w świetle wymagań zawartych w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł wnioskodawca zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: art. 414 ust. 2, 3,6 i 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: p.w.) przez odmowę ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, art. 414 ust. 2 p.w. przez wskazanie przez organ, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r., art. 1 p.w. przez prowadzenie sprawy w sposób dążący do ponoszenia przez wnioskodawcę nieracjonalnych kosztów oraz art. 104 k.p.a. - przez wydanie decyzji na podstawie art. 414 ust. 2 zamiast art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne; oraz art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie art. 61a § 1, który dotyczy postanowień, nie zaś decyzji; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający wnioskodawcy zrozumienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy w zakresie wyjaśnienia, w jaki sposób wnioskowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 p.w.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. wskazał, że teoretycznie możliwe jest przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wydanego w 2009 r., a zatem niesłusznie organ I instancji uznał, że przepis art. 414 ust. 2 p.w. znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do tych pozwoleń wodnoprawnych, które zostały wydane na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r.

Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że należy zwrócić uwagę, że w art. 409 p.w. rozszerzona została niezbędna zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r., ponadto zmianie mógł ulec stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zatem relatywnie mała jest szansa, żeby operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy mógł zachować aktualność wymaganą do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Według organu II instancji, traktowanie jako jedynej przesłanki przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia aktualności operatu wodnoprawnego (rozumianej jako prawdziwość informacji w nim zawartych, a nie aktualność w kontekście wymagań co do tego operatu), obligowałoby organy właściwe do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego do każdorazowego przedłużenia tego terminu, o ile nie zajdą okoliczności określone w art. 399 ust. 1 p.w., bez względu na treść udzielonego pozwolenia i warunki jego wydania. Oznaczałoby to między innymi niemożność jakiejkolwiek modyfikacji udzielonego pozwolenia, np. przez nałożenie dodatkowych warunków realizacji pozwolenia bądź wyeliminowanie warunków nałożonych bezpodstawnie lub niewymaganych już do realizacji.

Zdaniem Prezesa PGW Wody Polskie, intencją racjonalnego ustawodawcy nie było umożliwienie podmiotom posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle ww. przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie.

Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m. in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Jak słusznie zauważono w odwołaniu dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 p.w., znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat - sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy - jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność - nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 p.w.

W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że sporządzony w 2009r. operat wodnoprawny nie spełnia obowiązujących obecnie wymogów prawa. Wśród brakujących informacji należy wymienić chociażby wskazane wyżej ustalenia wynikające z: a) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, b) planu zarządzania ryzykiem powodziowym, c) planu przeciwdziałania skutkom suszy, d) programu ochrony wód morskich, e) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, f) planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym.

W tym kontekście niemożliwe było zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji - wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia. Organ II instancji odniósł się także do zawartych w odwołaniu twierdzeń dotyczących kwestii aktualizacji ww. dokumentów, odbywającej się w sześcioletnim cyklu, który w ocenie skarżącego, uniemożliwia de facto przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydawanego co do zasady na okres dłuższy niż 6 lat.

Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek organu w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie.

Prezes PGW Wody Polskie podkreślił, że w kontekście ustawicznie zmniejszających się zasobów wodnych na terenie kraju szczególnej uwadze organów administracji publicznej powinien podlegać każdy sposób korzystania z wód, mogący mieć wpływ na stan tych zasobów. Do takiego sposobu korzystania należy odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zawierających zanieczyszczenia o charakterze antropogenicznym. W związku z tym podjęcie decyzji w sprawie ewentualnego przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia na takie korzystanie z wód musi być poprzedzone szczegółową analizą kompletnej dokumentacji.

Według organu II instancji, nie sposób uznać, że efektem wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia będzie poniesienie przez wnioskodawcę nieracjonalnych kosztów. Sporządzenie nowego operatu, który zostanie dołączony do wniosku o udzielenie nowego pozwolenia na podstawie przepisów p.w. nie musi bowiem oznaczać konieczności przygotowywania tego dokumentu w całości od początku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie nastąpiły żadne zmiany w sposobie korzystania z wód, ale może polegać jedynie na uzupełnieniu jego treści o niezbędne elementy wymienione w obecnie obowiązujących przepisach.

Organ odwoławczy uważa, że należy mieć na uwadze, że ciężar udowodnienia danej okoliczności spoczywa na osobie, która z tej okoliczności wywodzi skutki prawne. W związku z tym to po stronie [...] S.A., jako zakładu zainteresowanego uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, leży obowiązek udowodnienia, że uprawnienie to nie będzie naruszać ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, a także - że będzie spełniać wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.

W skardze [...] S.A. (dalej: Spółka, skarżąca) zaskarżyła decyzję Prezesa PGW Wody Polskie z [...] marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z [...] marca 2020r., zarzucono naruszenie art. 414 ust. 6 p.w. polegające na błędnym uznaniu, że brak zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy stanowi o braku aktualności informacji zawartych w tym operacie, co doprowadziło do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020 r., - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2) rozważenie przez Sąd uchylenia, w całości, decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019r., na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. 3) zobowiązanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy umożliwiające przedłużenie ważności pozwolenia wodnoprawnego stanowią ułatwienie dla podmiotów zobowiązanych do posiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Do tej pory, po upływie określonego w decyzji czasu pozwolenie wygasało i konieczne było uzyskanie nowego pozwolenia. Nowe przepisy umożliwiają złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń. Jest to ukłon racjonalnego ustawodawcy, w stosunku do zakładów eksploatujących trwałą infrastrukturę, polegający na rezygnacji z procedury każdorazowo uzyskiwania nowego pozwolenia wodnoprawnego gdy upłynął okres obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz uproszczonej procedury przedłużania okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego bez zbędnych formalności i nadmiaru dokumentacji, a co za tym idzie nakładów finansowych.

Zarówno w 2009 r., jak i obecnie przedmiotem postępowania było i jest rozpatrzenie wniosku dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia wiaduktu drogowego drogi gminnej nr [...]. Zarówno rodzaj odprowadzanych wód, ich ilość jak i sposób odprowadzania czy przywołane w operacie parametry techniczne nie uległy zmianie.

Według skarżącej, zmianie uległa tylko nazwa procesu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ze "szczególnego korzystania z wód" na "usługę wodną". Zachowana została natomiast ciągłość przepisów dotyczących konieczności posiadania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju działalność. Potwierdza to chociażby art. 545 ust. 7 p.w.

W związku z powyższym skarżąca skorzystała z prawa przedłużenia ważności pozwolenia, przedkładając zgodnie z art. 414 ust. 2 i 3 p.w. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wraz z operatem, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność co do sposobu oraz zakresu korzystania z wód.

Zdaniem skarżącej, poza przepisem art. 414 ust. 2 p.w., ustawa ta nie zawiera innych regulacji wprowadzających możliwość przedłużania pozwolenia wodnoprawnego oraz nie reguluje kwestii przedłużania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Jedynie w przepisie art. 545 ust. 7 p.w. wskazano, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001r. zachowują moc.

Zgodnie z art. 414 ust. 3 p.w., do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Skarżąca wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność.

Przepis ten nie zawiera zwrotu "dołącza się operat, spełniający wymagania o których mowa w art. 409 (...)". Brak takiego sformułowania treści przepisu jednoznacznie wskazuje, że załącza się operat w treści dotychczasowej. Przepis ten nie definiuje, że można z niego korzystać wyłącznie w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydawanych np. na 4 lata, w ciągu których nie ulega zmianie przykładowo dany plan gospodarowania wodami wymieniony w art. 396 ust. 1 i art. 399 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przepis jest ogólny, dotyczy wszystkich pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na czas określony np. 4, 10 co zobowiązuje organy właściwe do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych do jego respektowania.

W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest wymaganie od wnioskodawcy, aby operat spełniał wymagania przepisów, które weszły w życie 10 lat po dacie wykonania dotychczasowego operatu wodnoprawnego. W art. 414 ust. 6 p.w. wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. W kontekście art. 14 ust. 2 p.w. wątpliwości skarżącej budzą zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020r., zdania: 1) "ponadto zmianie mógł ulec stan prawny nieruchomości (...)"; 2) "zatem relatywnie mała jest szansa" - wskazujące jedynie na domniemania organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.). Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżąca w niniejszej sprawie wystąpiła z wnioskiem w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do ziemi wód opadowych i roztopowych z odwodnienia wiaduktu drogowego. Stwierdzić należy, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w decyzji z [...] listopada 2009 r.

Zgodnie z art. 412 ust. 2 p.w., pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń.

Wniosek skarżącej został złożony w terminie 90 dni przed upływem okresu obowiązywania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.

W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowego fragmentu szlaku kolejowego, objętego poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym z 2009 r., konieczne jest dalsze odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie w przesłanych do aktach administracyjnych tej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zmianie uległy warunki odprowadzania tych wód (ich ilość bądź jakość, czy instalacje służące do ich odprowadzania, itp.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy na podstawie art. 414 ust. 2 i następne p.w. można było przedłużyć obowiązywanie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. (jak twierdzi strona skarżąca), czy też należało odmówić ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego - jak rozstrzygnął organ w tej sprawie.

Argumentem wskazanym przez organy Wód Polskich obu instancji rozstrzygające niniejszą sprawę, przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 414 ust. 3 p.w., do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie wnioskująca Spółka wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Organy obu instancji ustaliły, że są podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 p.w., uznały bowiem, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, które byłoby możliwe tylko w razie braku zmian warunków pozwolenia.

Odnosząc się do tej argumentacji podkreślenia wymaga, jak słusznie zauważyła skarżąca, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 545 ust. 7 p.w. ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotycząca obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 zachowują moc. Art. 545 p.w. jest przepisem intertemporalnym. Celem tego przepisu jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Stwierdzić również należy, że w art. 414 ust. 6 p.w. wyraźnie jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji zawartych w operacie, a skarżąca podnosi, że okoliczności te nie uległy zmianie. Prezes PGW Wody Polskie wskazuje, że "relatywnie mała jest szansa, żeby operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy mógł zachować aktualność wymaganą do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego". Rozważania organu mają charakter abstrakcyjny i teoretyczny. Nie odnoszą się w sposób indywidualny do treści złożonego przez skarżącą operatu wodnoprawnego.

W art. 414 ust. 6 p.w. ustawodawca użył słów "W razie stwierdzenia". Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek stwierdzenia tego, co wynika z treści art. 414 ust. 6 p.w. Przepis ten wyznacza dla organu nakaz określonego zachowania się. Zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony organu Wód Polskich jako adresata obowiązku wynikającego z ustawy. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że teoretycznie możliwe jest przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wydanego w 2009 r. Odnosząc się do tego stanowiska organu II instancji wskazać należy, że ustawodawca wprowadzając do p.w. przepisy art. 545 ust. 7 p.w. oraz art. 414 ust. 6 p.w. nie miał na celu uregulowanie jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Przyjęcie przez organ założenia stanowiącego punkt wyjścia oceny treści złożonego przez Spółkę operatu wodnoprawnego, że ustawodawca wprowadził do ustawy przepis, który miałby jedynie znaczenie teoretyczne jest błędne, biorąc pod uwagę cele regulacji zawartej w art. 545 ust. 7 p.w.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu Wód Polskich przepisy te mają istotne znaczenie praktyczne, w szczególności dla adresatów pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Z art. 545 ust. 7 p.w. wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych.

Ustawodawca wprowadził treść art. 545 ust. 7 p.w. mając pełną świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej. Jest to całkowicie nowa instytucja prawna, która nie występowała w treści ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Organ II instancji podał, że wśród brakujących informacji w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym należy wymienić ustalenia wynikające z: a) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, b) planu zarządzania ryzykiem powodziowym, c) planu przeciwdziałania skutkom suszy, d) programu ochrony wód morskich, e) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, f) planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Odnosząc się do tego stanowiska organu odwoławczego wskazać należy, że organ powołał się na dokumenty programowe o charakterze ogólnym i nie wyjaśnił w jakim indywidualnym zakresie tej sprawy dotyczą wniosku skarżącej oraz braku zgodności z treścią operatu wodnoprawnego. Organ w sposób ogólny powołuje się na ustalenia wynikające z ww. dokumentów.

Organ nie dokonał jednak żadnej oceny czy sposób korzystania z wód w niniejszej sprawie narusza ustalenia ww. dokumentów planistycznych, które wskazał w uzasadnieniu decyzji.

Organ odwoławczy nie rozważył również w żaden sposób, czy i ewentualnie, które z wymogów ww. dokumentów programowych i planistycznych w istocie mogłyby znaleźć zastosowanie odnośnie złożonego operatu. Kwestionowane przez skarżącą stwierdzenie organu nie jest więc poparte żadnymi ustaleniami indywidualnymi, a jedynie wynikiem mechanicznego zastosowania przepisu i przypuszczeniami organu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast m.in. do tego, by organ ocenił na ile wskazane wymogi ww. dokumentów programowych dotyczyły danego operatu i w konsekwencji pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazać należy, że sprawa, której przedmiotem jest ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., co oznacza, że sprawa taka nie powinna być rozpatrywana w sposób ogólny, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy Wód Polskich, ponieważ decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie konkretyzują normy p.w., wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy. Z mocy art. 80 k.p.a. organy Wód Polskich uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody takie jak operat wodnoprawny i powołane przez organ II instancji dokumenty programowe i planistyczne dotyczące gospodarowani wodami powinny być ocenione we wzajemnej łączności z treścią operatu wodnoprawnego, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ Wód Polskich rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Przedstawiona przez organ ocena materiału dowodowego nie spełniała wymogów wynikających z przepisu art. 80 k.p.a. Organ co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego bez przeprowadzenia w sposób indywidualny oceny treści operatu wodnoprawnego w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały jakie konkretne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne z punktu widzenia przepisów p.w. (ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), a nieaktualność dokumentacji w jakim indywidualnie stwierdzonym przez organ zakresie uniemożliwia przedłużenie terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Z rozważań orzekających organów Wód Polskich wynika jedynie przypuszczenie, że informacje zawarte w operacie mogą być nieaktualne zgodnie z treścią ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W ocenie Sądu, organ mógł poczynić samodzielnie ustalenia odnośnie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 p.w. oraz wymagań o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.

Zgodnie z ar. 396 ust. 1 pkt 7 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; 5) ustaleń programu ochrony wód morskich; 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Ustalenia o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt. 1-7 mają zróżnicowanych zakres przedmiotowy. Organ Wód Polskich miał obowiązek wskazać, które ustalenia nie zostały uwzględnione w treści przedłożonego operatu wodnoprawnego na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Organ nie pochylił się również nad kwestią, czy w okolicznościach tej sprawny odprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych z odwodnienia wiaduktu drogowego może naruszać wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.

Z uwagi na to, że zasadniczą podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego jest operat, istotnego znaczenia nabiera ocena treści operatu przez organ Wód Polskich. Operat - mimo że przepisy p.w. nie wymagają, aby był on przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowi dowód, który powinien podlegać ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zastrzeżenia (teoretyczne) dotyczące aktualności operatu, które wskazały orzekające w sprawie organy Wód Polskich nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte wiedzą specjalistyczną, które w sposób udokumentowany wskazują na brak jego aktualności zgodnie z przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia byłaby uzasadniona, gdyby wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie przeprowadzonej przez organ Wód Polskich byłyby sprzeczne z informacjami zawartymi w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę występującego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

P.w., zastąpiło ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do projektu p.w., zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r. Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie:http://www.sejm.gov.pl).

Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w p.w. jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania: prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowane w art. 414 p.w. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Należy podkreślić, że organ nie był związany oświadczeniem skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z dokumentów planistycznych wskazanych przez organ, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.

Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje uwaga Prezesa PGW Wody Polskie, że wobec ustawicznie zmniejszających się zasobów wodnych na terenie kraju szczególnej uwadze organów administracji publicznej powinien podlegać każdy sposób korzystania z wód, mogący mieć wpływ na stan tych zasobów. Skoro bowiem racjonalny ustawodawca stworzył możliwość ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego uchwalając stosowną normę, to nie może być ona traktowana jedynie jako (teoretyczna).

Ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tylko wówczas można przedłużyć okres jego obowiązywania na dotychczasowych warunkach. Jeżeli zaś w sposobie wykonywania pozwolenia nastąpiły jakiekolwiek zmiany, które wynikały np. z ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i zostały przez organ opisane w decyzji, to należałoby uznać, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym straciły aktualność i dopiero wtedy byłyby podstawy do odmowy przedłużenia dotychczasowego pozwolenia z uwagi na konieczność wszczęcia postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

W tym zakresie Sąd podzielił argumentację skarżącej, zmierzającą do wykazania, że celem racjonalnego ustawodawcy przy wprowadzaniu nowej regulacji Prawa wodnego nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 p.w. okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wobec tego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły art. 414 ust. 6 p.w., wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy, z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozważą, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne - w znaczeniu wyjaśnionym w uzasadnieniu tego wyroku. Mogą również, w razie potrzeby, wezwać Spółkę do ich uzupełnienia. Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwa dopiero, gdy informacje te okażą się nieaktualne. Do tego czasu, zgodnie z art. 414 ust. 2 p.w. dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z 2009 r. nie wygasa, bowiem taki jest skutek złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r., znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.