Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 865/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r,. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2014r., odmawiającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na cyt. "dociepleniu" budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na części działki o nr geod. [...]obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2013r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót. W wyniku rozpatrzenia odwołań właścicieli wyodrębnionych lokali, w budynku objętych planowana inwestycją Wojewoda [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Następnie, zapadła opisana już powyżej decyzją organu pierwszej instancji nr [...]z dnia [...] lutego 2014r. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie o odmowie zatwierdzenia projektu i uzyskania pozwolenia na budowę Prezydent Miasta [...] wskazał, że w dniu 14 stycznia 2014r., zwrócił się do inwestora o dostarczenie aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] w dniu 21 stycznia 2014r,. złożyła w Urzędzie Miasta [...] pismo wyjaśniające. Zdaniem Spółdzielni, skoro jest ona zobowiązana do zarządu nieruchomością to ma tez prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Inwestycja, to remont polegający na termomodernizacji. Ponadto, do organu wpłynęły pisma wyjaśniające od współwłaścicieli budynku mieszkalnego objętego planowaną inwestycja tj. S. H., J. H., F. C., G. C., A. K., K. K., K. L., S. L. i H. M. w którym podkreślono, że realizacja inwestycji wiąże się z przekroczeniem przez inwestora zakresu zwykłego zarządu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw, związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W granicach zwykłego zarządu mieści się bieżące gospodarowanie rzeczą, niepociągające nadzwyczajnych wydatków i nieprowadzące do zmiany przeznaczenia rzeczy. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu. Docieplenie budynku przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, dlatego też potrzebne jest uzyskanie zgody na przedmiotową inwestycję wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W wyniku rozpoznania odwołania inwestora zapadła, opisana na wstępie, decyzja Wojewody [...] – zaskarżona w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarząd powierzony nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...],[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje, w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że uzyskanie zgody przez spółdzielnię mieszkaniową w ramach sprawowania z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jako zarządu powierzonego, zależy od rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej), podejmowanych w konkretnej sytuacji przez spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną, rozwiązanie tego zagadnienia będzie zawarte w kodeksie cywilnym (dalej k.c.). Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego kodeksu. Z art. 199 k.c. wynika zaś, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Wojewoda [...] wskazał, że zastosowanie powyższego przepisu w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Natomiast, jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. W prawie cywilnym przyjmuje się, że czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwienie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia (bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, odnowienie elewacji budynku). Pozostałe czynności zarządu należą do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ich dokonanie jest objęte szczególnym reżimem prawnym. Za czynności przekraczające zwykły zarząd można zatem uznać – poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem – m.in. modernizację i większy remont, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości i łączenie lokali.

W ocenie organu zakres robót objętych wnioskiem inwestora przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, zatem prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor dysponuje pisemnymi zgodami tylko większości osób posiadających prawa do lokali, zebranymi w postaci oświadczeń na przeprowadzenie remontu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Mając na uwadze brak zgody części współwłaścicieli posiadających prawa do lokali na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia.

Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną powyżej decyzję Wojewody [...] złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], zarzucając jej naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zgodę na termomodernizację budynku przy ulicy [...] w [...] wyraziła większość współwłaścicieli; 2) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr. 80 poz. 903 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli na termomodernizację budynku przy ulicy [...] w [...]; 3) przepisów art. 4 ust 4 i art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku; 4) przepisów art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. z 2008 r. nr 233 poz. 1459 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rodzaj robót mających być przedmiotem pozwolenia ma charakter termomodernizacji, a tym samym remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku; 5) przepisu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuznanie, że termomodernizacja budynku przy ulicy [...] w [...] ma charakter remontu w rozumieniu lei ustawy; 6) zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a.: prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80. k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że termomodernizacja budynku przy ulicy [...] w [...] nie ma charakteru remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że termomodernizacja w/w budynku ma taki charakter.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca Spółdzielnia dodatkowo wskazała na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 1/12 wydaną na tle art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ale także inną niż tam przedstawiona wykładnię ww. przepisu wynikającą z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014r., podjętą w sprawie o sygnaturze akt III CZP 122/13.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie zwrotu na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela przedstawioną tam argumentacje, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty zgłoszone skardze nie zasługują na uwzględnienie.

I tak Sąd w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym objęte wnioskiem o pozwolenia na budowę roboty stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższa teza znajduje ugruntowane potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1477/10, ale także wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008r.,w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 913/07).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy nowelizujące Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003r., wprowadziły w miejsce dotychczasowego obowiązku inwestora wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. W przypadku, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 k.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli współwłaściciela nieruchomości wspólnej o braku zgody na realizację inwestycji, to powinien ocenić brak tej zgody i jej wpływ na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06). W razie stwierdzenia nieprawidłowości, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy).

W okolicznościach sprawy jest bezsprzeczne to, że budynek objęty planowana inwestycja pozostaje we współwłasności Spółdzielni oraz właścicieli lokali wyodrębnionych, wśród których, co w oświadczył na rozprawie pełnomocnik Spółdzielni, są właściciele pozostający członkami Spółdzielni, jak również tacy właściciele, którzy członkami nie są.

Skoro planowana inwestycja wykraczała poza zakres zwykłego zarządu, to niezbędna była analiza art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ w tym zakresie przeprowadził prawidłowy wywód w świetle, którego inwestor Spółdzielnia nie mogła powoływać się na zarząd sprawowany w oparciu o ten przepis.

Sądowi znany jest pogląd odmienny wyrażony w uchwale powołanej w skardze, a podjętej przez Sąd Najwyższy

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., która zapadła w sprawie o sygnaturze akt II OPS 2/12. Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zatem wyłącznie w zakresie zarządu zwykłego.

W świetle powyższej argumentacji w kwestii istnienia po stronie Spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym jej członkami, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. Przepis stanowi - do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym podpisanym przez S. H. – z dnia 21 października 2014r., Sąd stwierdza, że kwestie związane z wysokością kosztów planowanej inwestycji, kredytami nie mogły stanowić przedmiotu kontroli w niniejszym postępowaniu z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, o którym wspomniano na wstępie rozważań.

Należy wskazać, że Spółdzielnia nie musi odstępować od realizacji podjętego zamierzenia inwestycyjnego. Przygotowując jednak dokumentacje w celu wydania w tym zakresie pozwolenia na budowę musi mieć świadomość, że inwestycja ta wiąże się z przekroczeniem zarządu zwykłego, a w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu. Czynność przekraczająca ten zakres wymaga zgoda wszystkich współwłaścicieli. Powyższe stanowisko odpowiada orzecznictwu wskazanemu powyżej, a ponadto zbieżne jest poglądami wyrażonymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2283/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1683/08, Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r. - sygn. akt II SA/GI 912/07 (powołane orzecznictwo dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.