Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3060/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 1 w zw z art. 50 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J., J. J. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 56/20 w sprawie ze skargi Z. J., J. J. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 56/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę Z. J., J. J. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (DWINB) z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu poprzedniego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...] (decyzja organu I instancji), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.), nałożył na D. K., Z. J. i J. J. – inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. – wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] we W. wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal, poprzez demontaż zamontowanych drzwi balkonowych oraz tymczasowych balustrad zewnętrznych w powiększonych dwóch otworach okiennych na elewacji północnej, a dalej odtworzenie ścianek podokiennych (ze wszystkimi ich warstwami) wraz z montażem stolarki okiennej odpowiadającej kolorem i podziałem poprzednio istniejącej.

Z uzasadnienia tejże decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem pełnomocnika współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] we W., który zgłosił rozpoczęcie prac budowlanych, polegających na poszerzeniu otworu okiennego od parapetu do podłogi w elewacji północnej w zajmowanym przez D. K. lokalu nr [...], należącym do wspólnej nieruchomości (małego domu mieszkalnego). W treści pisma podano, że inwestorzy nie uzyskali zgody na wykonywanie prac w obrębie elewacji budynku.

Kolejno wskazano, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych przedmiotowego, D. K. oświadczyła, że inwestorem robót w przedmiotowym lokalu jest ona oraz jej rodzice – J. i Z. J. Wzmocnienie elementów konstrukcji dachu (wymieniono słup, wzmocniono płatew) wykonano zgodnie z zaleceniami projektanta. W pomieszczeniu pokoju połączonego z aneksem kuchennym rozebrano ścianki podokienne i w to miejsce wstawiono drzwi balkonowe. Nie zmieniono szerokości otworów oraz położenia nadproża. Inwestorzy zamierzają zamontować barierkę zewnętrzną.

W tych okolicznościach PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we . a ponadto postanowieniem z [...] lipca 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, która winna odnosić się do wykonanego wzmocnienia więźby dachowej i uwzględniać wpływ wykonanych robót na nośność elementów konstrukcyjnych, spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Postanowienie powyższe zostało wykonane poprzez przedłożenie w dniu 14 września 2016 r. powykonawczej oceny technicznej, w której autorzy wyjaśniono, że roboty budowlane prowadzono zgodnie z aktualnymi przepisami BHP, przeciwpożarowymi, warunkami technicznymi, polskimi normami i sztuką budowlaną, a wszelkie odstępstwa od projektu uzgodniono z projektantem.

Miejski Konserwator Zabytków we W. pismem z 19 września 2016 r. przekazał, że przebudowa elewacji budynku, polegająca na powiększeniu dwóch okien poddasza (rozbiórka ścian podparapetowych w dwóch oknach i wstawienie stolarki typu porte-fenetre) naruszyła kompozycję elewacji i wartość zabytkową obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, usytuowanego w zespole osiedla [...] objętego ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków (decyzja z [...] lutego 1979 r.). Dodatkowo organ ten wyjaśnił, że elewacja budynku winna być przywrócona do stanu poprzedniego, a polepszenie doświetlenia poddasza mogłoby nastąpić poprzez montaż okien połaciowych.

Następnie sąd pierwszej instancji w wyroku wskazał, że po dokonaniu tych ustaleń PINB decyzją z [...] września 2016 r., Nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek wykonania oznaczonych w decyzji robót we wskazanym w niej terminie z tym, że decyzja ta została w całości uchylona decyzją DWINB z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku kontynuowanego postępowania organ uzyskał decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r., Nr [...], zezwalającą na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych (w pionie, poprzez wyburzenie ścian podparapetowych) otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej budynku, informującą również o montażu w świetle powiększonych otworów (i w płaszczyźnie elewacji) balustrad z tafli szklanych o wymaganej przepisami wysokości, z określonym terminem wykonania w/w robót. Od w/w decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2018 r. stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania.

W decyzji organu I instancji podano, że organ powiatowy otrzymał odrębne pisma właścicielek lokali mieszkalnych nr 2 i nr 1 budynku przy ul. ul. [...] we [...], informujących o tym, że nie wyrażały zgody na roboty budowlane w elewacji północnej na poziomie lokalu nr 3, a inwestorzy nie przejawiają żadnej woli porozumienia się i uregulowania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy wyjaśnił, że wezwano inwestorów do złożenia wyjaśnień w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 uPb. W dniu 7 marca 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo D. K., w którym poinformowała, "iż tytuł prawny stron do dysponowania nieruchomością w zakresie prac objętych przedmiotowym postępowaniem był tożsamy z tytułem prawnym, jakim mogli dysponować właściciele lokali nr 1 i 2 nieruchomości (...), wobec których również toczą się analogiczne do niniejszego postępowania administracyjne". Nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bądź wskazujących na chęć uzyskania zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny.

PINB eksponował, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb wstrzymał postanowieniem prowadzone roboty budowlane w obrębie lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] we W. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponadto brak uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na realizację rzeczonej inwestycji świadczy o wykonaniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego, zdaniem PINB brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 uPb, ponieważ nie można w niniejszym przypadku mówić o istotnych odstąpieniach od zatwierdzonego projektu budowlanego (roboty nie były realizowane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego), jak i brak było przesłanek do nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do zgodności z przepisami z powodu braku prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane. W wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło naruszenie przepisów, które obligują organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych uznano, że jedyną możliwością eliminacji stanu niezgodnego z przepisami jest nakaz przywrócenia stanu poprzedniego ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku w obrębie lokalu nr 3 poprzez demontaż zamontowanych drzwi balkonowych oraz tymczasowych balustrad zewnętrznych w powiększonych otworach okiennych na elewacji północnej, odtworzenie dwóch ścianek podokiennych (ze wszystkimi ich warstwami) wraz z montażem stolarki okiennej.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona odwołaniem Z. J. i J. J.

W wyroku przytoczono dalej, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego DWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków pozwalająca na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej. DWINB zauważył jednak przy tym, że prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50-51 uPb organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać weryfikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wyłącznie do ich zgodności z przepisami prawa administracyjnego, a zobligowany jest również do zbadania kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości.

Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych nieruchomości, przeto budowa, nadbudowa obiektu budowlanego na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi warunek zalegalizowania samowoli budowlanej.

W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie tzw. zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na powyższe zasadnym było nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku w obrębie lokalu nr 3.

W końcowych motywach uzasadnienia swej decyzji organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutu odwołania – wyjaśnił, że był zobligowany do uzyskania stanowiska organu konserwatorskiego, który decyzją zezwolił na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej, zaś kwestia wadliwego doręczenia tej decyzji nie podlegała badaniu w przedmiotowym postępowaniu.

Dalej w wyroku przywołano, że skargę na decyzję DWINB wnieśli Z. J., J. J. i D.K.

W jej petitum zarzucono naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jego zastosowania i zalegalizowania samowoli budowlanej skarżących, albowiem doprowadzili wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem administracyjnym (w szczególności budowlanym),

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie w związku z nieuprawnionym przyjęciem przez organy obu instancji, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem musi polegać nie tylko na dostosowaniu do przepisów prawa administracyjnego (w szczególności budowlanego), ale również cywilnego,

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 oraz z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 i art. 104 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana pomimo braku rozstrzygnięcia na etapie postępowanie przed tym organem zagadnienia wstępnego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zawartych w skardze zarzutów. Eksponowano w nim m. in., że skarżący przedłożyli wszelkie dokumenty, pozwalające ustalić, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a to powinno skutkować wydaniem przez właściwy organ decyzji legalizującej dokonaną samowolę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Jedyną okolicznością, jakiej skarżący nie wykazali przed organami był tytuł prawny do samodzielnego dysponowania przedmiotową nieruchomością wspólną na cele budowlane, którego wykazanie uniemożliwił brak porozumienia skarżących z pozostałymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostały do akt sprawy przez H. W. pisma procesowe opisujące sytuację istniejącą na przedmiotowej nieruchomości oraz relacje pomiędzy współwłaścicielami budynku.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki podzielił stanowisko uznane jako przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 uPb wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec ustalenia, że inwestorzy nie dysponowali i nie dysponują wymaganym prawem do nieruchomości wspólnej, stanowiącej okoliczność wyłączającą możliwość wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb i kontynuowania procedury naprawczej, zbędne było oczekiwanie na decyzję organu konserwatorskiego, która nie mogła wyeliminować przeszkody w doprowadzeniu wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem tegoż sądu, powołując się przy tym raz jeszcze na judykaturę, organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 1 uPb dopóki nie ustalą w sposób nie budzący wątpliwości, że adresatem takiej decyzji jest podmiot (inwestor) dysponujący nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 4 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. J., J. J. i D. K. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

W oparciu o art. 63 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) skarżący kasacyjnie wnieśli o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Następnie wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji wg norm przepisanych.

Oświadczono, że skarżący zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię, w tym także w związku z art. 32 § 1 Konstytucji RP, a w efekcie niezastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, pomimo iż zaistniały przesłanki do jego zastosowania i zalegalizowania samowoli budowlanej skarżących, albowiem doprowadzili oni wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem administracyjnym materialnym (w szczególności budowlanym), co jest wystarczające do zastosowania ww. przepisu, zaś sąd pierwszej instancji (za organami administracji publicznej obu instancji) wadliwie przyjął, że wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wymaga również udowodnienia przez skarżących, że posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a więc spełnienia wymogu o charakterze cywilnoprawnym,

2) art. 51 ust. 1 pkt 1, w tym także w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, oraz w związku również z art. 32 "§ 1", a także art. 45 "§ 1" Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w związku z nieuprawnionym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji (za organami obu instancji), że zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione w sytuacji doprowadzenia przez skarżących wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym materialnym (w szczególności budowlanym), o ile jednocześnie nie doprowadzili oni do zgodności tych robót również z prawem cywilnym, tj. jeżeli nie wykazali w postępowaniu przed organami administracji publicznej (budowlanej) swojego prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie objętym przedmiotem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji skarżący w szczególności przedłożyli wszelkie dokumenty oraz projekty pozwalające organom obu instancji na ustalenie, że doprowadzili samowolnie wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem budowlanym (administracyjnym), w efekcie czego w sprawie zasadne było wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

Zaznaczono przy tym, że współwłasność nieruchomości wspólnej we wspólnocie mieszkaniowej ma charakter trwały i przymusowy, tj. nie można jej w żaden sposób znieść, dopóki istnieje nieruchomość wspólna. Wskazuje to na istotną odmienność współwłasności nieruchomości wspólnej w ramach wspólnoty mieszkaniowej (zwłaszcza "małej") od typowej współwłasności, która może podlegać podziałowi lub też zniesieniu na żądanie każdego ze współwłaścicieli, które to uprawnienia co do zasady są nieograniczone w czasie.

Skarżący kasacyjnie uwypuklają, że współwłaściciele mniejszościowi w małej wspólnocie mieszkaniowej (dysponujący mniejszą liczbą udziałów w nieruchomości wspólnej niż co najmniej 50%), zwłaszcza w przypadku skonfliktowania pomiędzy współwłaścicielami (jak w przypadku nieruchomości wspólnej skarżących), nie mają żadnej prawnej możliwości skorzystania z uprawnień (ochrony) na gruncie art. 199 i n. Kodeksu cywilnego, a tym samym są trwale pozbawieni prawnych możliwości uzyskania zastępczej zgody sądu powszechnego na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. W konsekwencji podnosi się w skardze kasacyjnej, że tacy współwłaściciele mniejszościowi nie mają realnych możliwości, aby legalnie przeprowadzić jakiekolwiek roboty budowlane (np. modernizację, przebudowę, czy nawet remont – czyli roboty, które nie wprowadzają żadnych nowych zmian w obrębie nieruchomości wspólnej, a polegają jedynie na "odświeżeniu" jej stanu pierwotnego) w swoim odrębnym lokalu, stanowiącym ich wyłączną własność, o ile prace te wymagają jakiejkolwiek ingerencji w nieruchomość wspólną.

W odpowiedzi pełnomocnika H. W. (uczestnik) na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 180 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa, ewentualnie jej oddalenie, zgodnie z dyspozycją art. 184 Ppsa. W odpowiedzi tej wskazuje się na toczące się odrębne postępowania przed organem nadzoru budowlanego, których przedmiotem są inne roboty budowlane wykonane przez pozostałych współwłaścicieli budynku, informuje się o próbach uzyskania przez nich w postępowaniu przed sądem powszechnym tzw. zgody zastępczej na przeprowadzenie robót budowlanych. Poinformowano także o odrębnej sprawie dotyczącej naprawy dachu w przedmiotowym budynku. Uczestnik postępowania podnosi, że skarżący kasacyjnie nie wykazują żadnej woli porozumienia i nie podejmują żadnych czynności w tym kierunku, chcą tylko rozstrzygnięcia sądów.

W odpowiedzi H. G.-K. (uczestnik) na złożoną skargę kasacyjną oświadczono, że zakres robót wykonanych przez nią przy budynku celowo został w skardze wyolbrzymiony i jest niezgodny ze stanem faktycznym, uwidocznionym w protokołach przeprowadzonych przez PINB. Nadto uczestniczka wniosła do sądu powszechnego o uzyskanie zgody zastępczej na samowolnie wykonane roboty, skarżący kasacyjnie nie wykazują postawy koncyliacyjnej, angażując za to w spór liczne organy i sądy.

Postanowieniem z 15 listopada 2020 r., II OSK 3060/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Wniosek H. W. o odrzucenie skargi kasacyjnej, zawarty w odpowiedzi na nią, nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony, Sąd Naczelny nie dostrzega z urzędu przyczyn, które miałyby prowadzić do uwzględnienia takiego wniosku.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 Ppsa zd. 2.)

A. Wniesiony środek odwoławczy został ograniczony do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzając się do zarzutu błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, a w konsekwencji jego niezastosowania, a nadto nieuzasadnionego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Istota zarzutów kasacyjnych zmierza do stwierdzenia, że wadliwie WSA we Wrocławiu oddalając skargę zaakceptował stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, które wymagały od inwestorów w toku tzw. postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 uPb, odnośnie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wykazaniem się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością wspólną zabudowaną budynkiem mieszkalnym w tzw. małej wspólnocie mieszkaniowej. W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok nie narusza wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela prezentowany przez sąd wojewódzki wywód, z którego wynika, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50-51 uPb, którego celem jest przecież, jak stanowi chociażby przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, doprowadzenie wykonywanych (uwaga Sądu: w przedmiotowej sprawie – już wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy winny badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na wykorzystanie jej na cele budowlane.

Jak to wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) taki nakaz ma swe źródło w art. 4 uPb, wedle którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W judykaturze nie budzi obecnie ponadto wątpliwości, że w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych (por. motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiwsa 2011, Nr 2, poz. 22). Naczelny Sąd Administracyjny skłania się ku tej argumentacji, która została zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, a sprowadza się do tego, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ma obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, wskazującego na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Stanowisko to znajduje wsparcie w licznych orzeczeniach tut. Sądu (por. np. wyroki z dnia: 1 marca 2018 r., II OSK 2009/17; 19 grudnia 2017 r., II OSK 710/16; 28 października 2015 r., II OSK 435/14, 9 grudnia 2015 r., II OSK 912/14, 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12 – publik. CBOSA.www.nsa.gov.pl). Przywołane w skardze kasacyjnej judykaty zapadły przed podjęciem uchwały II OPS 2/10, przeto nie uwzględniają stanowiska argumentacyjnego w niej przyjętego, a zastosowanego przez WSA we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem.

B. W skardze kasacyjnej zarzuca się sądowi pierwszej instancji, jakoby miał wywodzić, iż do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb konieczna jest zgoda wszystkich (podkreśl. Sądu) współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w małej wspólnocie mieszkalnej na dysponowanie tą nieruchomością, co ma stawiać współwłaścicieli "mniejszościowych" na gorszej pozycji, a co z kolei trudno zaakceptować w szczególności w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – art. 32 "§ 1" Konstytucji). Rzecz w tym, że sąd pierwszej instancji nie posłużył się przywołanym w skardze kasacyjnej sformułowaniem odnośnie konieczności dysponowania przez inwestorów zgodą "wszystkich" współwłaścicieli budynku stanowiącego małą wspólnotę mieszkaniową, w motywach zaskarżonego wyroku na s. 15 dość ogólnie sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazywał, że oznacza to "konieczność przedstawienia przez inwestora zgody współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu". Na marginesie wypadnie zwrócić uwagę fachowemu pełnomocnikowi, że artykuły Konstytucji RP nie dzielą się na paragrafy, jak to ujęto w zarzutach skargi kasacyjnej, a na ustępy. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb formułowano w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis stanowi, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Z treści skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, aby wydając zaskarżony wyrok sąd pierwszej instancji miałby naruszyć to unormowanie konstytucyjne. Trafnie WSA we Wrocławiu naprowadzał w zaskarżonym wyroku, że przejawem ignorowania zasady równości wobec prawa byłoby różnicowanie wymagań wobec legalnych inwestorów i inwestorów samowolnych, polegające na rezygnacji wobec tych drugich z obligowania ich do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako niezbędnego warunku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z treści zaskarżonego wyroku nie wynika przeto, aby sąd ten wykluczał możliwość uzyskania przez inwestorów tytułu do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w drodze orzeczenia sądu powszechnego.

C. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, wobec nieuzasadnionego zastosowania tego pierwszego przepisu nie jest trafny. Wskazane w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane jest składane w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Jak wynika z przywołanej w zaskarżonym wyroku argumentacji zawartej w uchwale II OPS 2/10, "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Trafnie w realiach przedmiotowej sprawy sąd a quo (por. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu) przywołał tę część motywów w/w uchwały, gdzie wskazywano, że "...nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor ... nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy w toku postępowania naprawczego – będąc uprzednio wezwanymi – nie przedstawili tytułu prawnego w rozumieniu art. 3 pkt 11 uPb do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takim "tytułem" nie może być – jakby to wynikało ze wstępnej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej – usprawiedliwienie faktem innych samowoli budowlanych dokonanych przez pozostałych współwłaścicieli budynku.

D. Chybione jest także podnoszenie zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (a nie art. 45 "§ 1" – por. uwagi w pkt. B niniejszego uzasadnienia). Z motywów skargi kasacyjnej wynikałoby, że jej autor zarzut ten konstruuje antycypując potencjalne postępowanie przed sądem powszechnym, wywołane przez inwestorów, zmierzające do uzyskania tzw. zgody zastępczej. Rzecz w tym, że wniesiona skarga kasacyjna dotyczy wyroku II SA/Wr 56/20, zatem wyroku wydanego w sprawie sądowoadministracyjnej, nie zaś potencjalnej sprawy przed sądem powszechnym.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.