Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 598/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 1 ust.2 pkt 7 art. 6 ust 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 889/18 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę nr [...], położoną w [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]; 2. zasadzą od Miasta [...] na rzecz Z. K. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 889/18, oddalił skargę Z. K. na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "[...]".

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącym działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej, jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej plan istotnie i bezprawnie ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, poprzez zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej. Zdaniem skarżącej plan narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.).

Skarżąca podniosła, że zarówno Studium w brzmieniu z daty uchwalania zaskarżonej uchwały, jak i aktualne Studium nie wprowadza ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, mimo to w zaskarżonej uchwale, dla tej nieruchomości, ustalono przeznaczenie w publicznie dostępnej zieleni urządzonej. Skarżąca wykorzystuje nieruchomość na cele mieszkaniowe oraz na cele działalności gospodarczej. Obowiązujące ustalenia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają rozbudowę znajdujących się na nieruchomości budynków, a także uniemożliwiają jej ogrodzenie, i w ten sposób umożliwiają dostęp nieograniczonej liczy osób na teren nieruchomości skarżącej. Co więcej, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wartość terenów o przeznaczaniu ZP.7 nie wzrośnie, w wyniku wejścia w życie uchwały. Jak wynika z § 33 dla terenów nie wskazanych w pkt 1 procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej uchwalono 0%. Objęcie całej nieruchomości przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, stanowi więc nadmierną ingerencję w prawo własności. Ponadto zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące przeznaczenia, w miejscowym planie, terenów na cele publiczne, co prowadzi, zdaniem skarżącej, do nadużycia władztwa planistycznego. Zlokalizowane na terenie zaskarżonej uchwały parki, stadiony oraz pozostałe ogólnodostępne tereny zielone są wystarczające dla ochrony walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska w okolicy rzeki [...]. Brak jest podstaw do rozszerzania tych obszarów kosztem nieruchomości prywatnej skarżącej. Ponadto w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, znajdują się tereny oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.7, zgodnie z przeznaczeniem, jakie nadane im zostało w Studium (w wersji z roku 2008, jak i obecnej). Przeznaczenie całości nieruchomości skarżącej na teren publicznie dostępnej zieleni urządzonej stanowi zatem rażące naruszenie przepisów u.p.z.p. oraz interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszym rzędzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/11, po rozpoznaniu skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "[...]". Powyższe oznacza, że ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości skarżącej nie naruszają przepisów prawa. Działka skarżącej jest bowiem położona w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.7 - Tereny publicznie dostępnej zieleni urządzonej, a teren ten nie został objęty zakresem stwierdzenia nieważności planu. Kolejnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II SA/Kr 1436/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], położoną w [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Jednakże po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...], wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II OSK 1664/16. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przekonujących argumentów związanych z naruszeniem konkretnego i realnego interesu prawnego skarżącej przez normy planu. NSA wskazał, że rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ocena zarzutów skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." pod kątem związku z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim należy zbadać, jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza uwarunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr [...] linii gazociągu. W konsekwencji Sąd meriti winien ponownie ocenić, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę, wskazanym na wstępie wyrokiem, uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten podkreślił na wstępie, że dokonuje kontroli zaskarżonego planu po raz drugi, gdyż pierwszy w sprawie wyrok z dnia 16 lutego 2016 r. sygn., akt II SA/Kr 1436/15, korzystny dla skarżącej i uwzględniający jej żądania został uchylony w wyniku uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...]. W tej sytuacji prawnej, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na etapie sporządzania planu miejscowego organ planistyczny prawidłowo uwzględnił uwarunkowania charakterystyczne dla terenu działki nr [...] stanowiące zdecydowane ograniczenie (wobec jej powierzchni, przebiegu gazociągu i jego stref bezpieczeństwa) jej zdolności do zabudowy. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności rozstrzygnął, że wobec niskiej zdolności do zabudowy teren ten zgodnie z jego faktycznymi uwarunkowaniami, w tym wartościami przyrodniczymi, należy zakwalifikować do objęcia symbolem ZP.7. Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy, jakim jest Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki [...], stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych. W związku z tym, w obszarze objętym planem, tereny przylegające do rzeki, wskazane w Studium pod ZP, zostały przeznaczone pod zieleń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/11 stwierdził, że w Studium dla obszaru, który został objęty planem ustanowionym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej, tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej wskazano ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego, itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych". W konsekwencji powyższych ustaleń, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, kontrolowany plan, w odniesieniu do działki nr [...], nie narusza art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Plan narusza nie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.). Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą.

Sąd meriti wskazał również, że znajdujący się na działce nr [...] gazociąg został wybudowany przed 2001 r. i dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia [...] maja 2006 r., który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej zostało ustalone w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. K. Zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo wskazania przez skarżącą istotnych okoliczności wynikających z dokumentu z dnia [...] sierpnia 2018 r., a wskazujących na możliwość zmiany przebiegu sieci gazowej, co było istotną kwestią w niniejszej sprawie, a jej pominięcie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 153 i 170 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że pomimo wykazania przez skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi, brak jest podstaw do jej uwzględnienia, a okoliczność, że można zmienić przebieg sieci gazowej, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości;

b) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.);

c) art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

d) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ustanowienie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości Skarżącej, mimo iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają jedynie zakaz budowy ogrodzeń w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu;

d) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął istotną okoliczność, wynikającą z faktu, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 16 ust. 7 pkt 3 przewidziano możliwość modernizacji i rozbudowy systemu gazowniczego, w ten sposób, że w przypadku przebudowy lub przełożenia gazociągu, należy wyznaczyć strefę kontrolowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji należy przyjąć, że organ przewidział możliwość zmiany lokalizacji gazociągu. Ponadto, skarżąca przedłożyła pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., którego wynika, że możliwe jest przełożenie lub przebudowa sieci gazowej na działce nr [...]. W dacie jego wydania operator gazociągów nie planował przebudowy gazociągu, jednakże wskazał, że poza odstępstwem od przepisów techniczno - budowlanych zmiana szerokości strefy kontrolowanej może nastąpić poprzez przebudowę istniejącego gazociągu, wykonaną zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że zasadniczo istotne w sprawie było dokonanie oceny legalności zaskarżonego planu w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznający skargę, błędnie ocenił ustalenie w planie, dla terenu nieruchomości skarżącej, przeznaczenia niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją postanowień przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, dostępny, [w:] CBOSA).

Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta, według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.) znajdowała się, w znacznej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN. W pozostałej, niewielkiej części, nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże). Natomiast po zmianie uchwały w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętą w dniu [...] lipca 2014 r. uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...], przeznaczenie nieruchomości skarżącej ustalono w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, niskiej intensywności, o symbolu MNW. Jako kierunki zmian wskazano, że istniejąca zabudowa jednorodzinna powinna zostać utrzymana albo przekształcona. Na podstawie zaskarżonego planu, cała nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie publicznie dostępnej zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZP.7. Zgodnie z § 18 ust. 2 planu, podstawowym przeznaczeniem w terenach ZP.7 jest ogólnodostępna zieleń urządzona - Park Rzeczny. W terenie ZP.7 jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono lokalizację elementów wyposażenia parku, ścieżek pieszych, rolkowych i rowerowych, ścieżek dydaktycznych oraz tras konnych i tras narciarstwa biegowego wraz z niezbędną infrastrukturą, a także mostki i kładki piesze. W terenie ZP.7 można ponadto lokalizować terenowe i nawodne elementy przystani kajakowej wraz z pomostem oraz inne urządzenia niezbędne do uprawiania sportów wodnych i rekreacji. Powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie może być większa niż 40% terenu inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 7 zaskarżonej uchwały w terenach ZP.7 obowiązuje zakaz budowy budynków i wiat. Natomiast Studium, zarówno w brzmieniu z daty uchwalania zaskarżonej uchwały, jak i aktualnie obowiązujące, nie wprowadza ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2018 roku, sygn. akt II OSK 1664/16 wskazał, że konieczne jest zbadanie przez Sąd Wojewódzki, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu miejscowego, w szczególności, jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza ukierunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr [...] linii gazociągu. Rację ma skarżaca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie ocenił wpływ regulacji planistycznych na treść i istotę prawa własności, a zwłaszcza ukierunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr [...] linii gazociągu. W szczególności wskazać należy, że Sąd Wojewódzki pominął istotną okoliczność, wynikającą z faktu, że w § 16 ust. 7 pkt 3 uchwały przewidziano możliwość modernizacji i rozbudowy systemu gazowniczego w ten sposób, że w przypadku przebudowy lub przełożenia gazociągu, należy wyznaczyć strefę kontrolowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji trzeba przyjąć, że organ przewidział możliwość zmiany lokalizacji gazociągu. Ponadto skarżąca przedłożyła dokument - pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., (który Sąd Wojewódzki przyjął jako dowód w sprawie), z którego wynika, że możliwe jest przełożenie lub przebudowa sieci gazowej na działce nr [...]. Operator gazociągów wskazał, że poza odstępstwem od przepisów techniczno – budowlanych, zmiana szerokości strefy kontrolowanej może nastąpić poprzez przebudowę istniejącego gazociągu, wykonaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po przebudowie gazociągu szerokość strefy kontrolowanej zostanie ustalona zgodnie z postanowieniami § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i będzie wynosić dla gazociągu znajdującego się na działce nr [...] 8 m, tj. po 4 m mierząc w każdą stronę od osi gazociągu. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że na działce nr [...] nie ma możliwości zabudowy. Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretował stan faktyczny niniejszej sprawy, wskazując, że pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie może być brane pod uwagę, bowiem jedynie stanowisko operatora gazowego z daty uchwalenia planu jest wiążące. Pominął jednak, że pismo wskazuje na okoliczności zawarte w § 16 ust. 7 pkt 3 uchwały oraz konkretyzuje, że odniesieniu do działki nr [...], możliwe jest przesunięcie przebiegu sieci gazowej. Podkreślić należy, że skarżąca, jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, w ramach prawa do jej zabudowy, może wybrać sposób zagospodarowania nieruchomości, poprzez rozbudowę, czy nadbudowę istniejącego budynku, a także zmianę położenia sieci gazowej.

Uzasadniony jest zarzut kasacji istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej, przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.). Skoro nieruchomość ta, według wskazań Studium, znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, a w pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże), to całe jej przeznaczenie na teren zieleni publicznej narusza Studium. Sąd Wojewódzki nie wykazał, że przesunięcie granicy w planie miejscowym było zgodne z rozdziałem 4.2 pkt. 1 części tekstowej Studium. Okoliczności takie nie wynikają również z dokumentacji planistycznej. Uzasadnianie przesunięcia granic przeznaczenia działki skarżącej z uwagi na gazociąg, który przez nią przebiega nie jest przekonujące. Związane jest to z tym, że sąsiadująca z działką skarżącej, działka nr [...] również została w całości przeznaczona, niezgodnie ze Studium, na teren zieleni publicznej, mimo że gazociąg w ogóle przez nią nie przebiega, a strefa ochronna obejmuje ją jedynie w niewielkim zakresie. Zatem zmiana położenia sieci gazowej powoduje możliwość zabudowy działki nr [...]. Zaznaczyć trzeba, że z jednej strony organ planistyczny sam umożliwia przebudowę sieci, w tym gazowej, na działce nr [...], a następnie rozszerza zakaz zabudowy na całą działkę skarżącej, uniemożliwiając jej zabudowę w całości. W przypadku postanowień Studium, można mówić jedynie o wykluczenia z zabudowy części działki - tej, która stanowi sieć gazową i jej strefę ochronną, to jednak organ, w planie, rozszerzył możliwość zabudowy na całość działki nr [...], uniemożliwiając skarżącej zabudowę nawet w tej części, która nie graniczy i nie koliduje z przebiegającą siecią gazową. Jest to okoliczność, która stanowi podstawę do przyjęcia, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i tym samym naruszono zasady sporządzania planu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy tereny, które były wyłączone z zabudowy - ZP zostały bezprawnie rozszerzone na teren całej nieruchomości, to w takiej sytuacji zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej określoną działkę. Niedopuszczalna jest bowiem zmiana w planie miejscowym granic obszaru, na którym wprowadzony jest całkowity zakaz zabudowy dokonana w taki sposób, że następuje rozszerzenie tego obszaru w porównaniu z granicami przyjętymi w studium. Takie działanie jest nadużyciem władztwa planistycznego i stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Dopuszczalna jest wprawdzie zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego terenu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1348/13, LEX nr 1424911). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, LEX nr 1252010).

Ustalenia zaskarżonej uchwały wyłączyły możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Podkreślić należy, że w pobliżu rzeki [...] znajdują się nieruchomości zabudowane na cele działalności gospodarczej, o parametrach znacznie większych niż nieruchomość skarżącej, a także tereny stanowiące ogólnodostępne urządzenia sportu i rekreacji oraz parku. Nadanie przeznaczenia nieruchomości skarżacej, jako terenu publicznie dostępnej zieleni urządzonej, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym oraz narusza zasadę proporcjonalności, nie znajduje też uzasadnienia w przepisach prawa dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie została wydana żadna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na mocy której teren nieruchomości można by uznać za przeznaczony na cel publiczny, co umożliwiałoby jej wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wartość terenów o przeznaczaniu ZP.7 nie wzrośnie, w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Jak wynika bowiem z § 33 dla terenów nie wskazanych w pkt 1 stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej uchwalono w wysokości 0%. W ten sposób skarżącej organiczono możliwość zabudowy swojej nieruchomości, a ponadto nadane przeznaczenie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Objęcie całej nieruchomości przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, stanowi zatem nadmierną ingerencję w prawo własności. Zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, katalog celów publicznych uzasadniający ingerencję w prawo własności nieruchomości nie kwalifikuje parków rzecznych oraz przystani kajakowych jako celów publicznych. Skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest taki, że właściciel nie może gruntu zagospodarować, a władze miasta nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na jego wykup. Inaczej mówiąc, brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni publicznej jako celu publicznego ogranicza władze miasta w możliwości pozyskania gruntów, gdyż nie podlegają one przepisom o wywłaszczeniu. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą zatem do nadmiernej i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego, ingerencją w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c.

Postanowienia planu miejscowego w zakresie działki nr [...] naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nadmiernie ograniczają chronione konstytucyjnie prawo własności, szczególnie że sąsiednie działki (poza jedną, również należącą do skarżącej) nie podlegają tym samym ograniczeniom. Takie rozwiązanie jest nieracjonalne, nie przemawia za nim żaden interes publiczny i wprowadza niczym nieuzasadnione rozróżnienia sytuacji prawnej podmiotów odznaczjących się jednakową cechą relewantną, pomimo że położenie tych nieruchomości oraz stan ich zagospodarowania, w tym przebieg sieci gazowej, nie daje podstaw do wprowadzania takiego rozróżnienia. Ustalenia planu miejscowego, ograniczające prawo własności, podlegają ocenie z punktu widzenia zachowania konstytucyjnej zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, ale jednocześnie, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, co jednak nie ma miejsca w odniesieniu do zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym nieruchomości należących do skarżącej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, interes jednostki, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 710/12, LEX nr 1216757). Władztwo planistyczne nie może być wobec tego traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1348/13, LEX nr 1424911).

Naczelny Sąd Admnistracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu kasacji naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ustanowienie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej, mimo że przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają jedynie zakaz budowy ogrodzeń w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu, ponieważ skarżaca, na jego poparcie, nie przedstawiła żadnych wniosków i argumentów.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Z. K. na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "[...]". Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej przez normy zaskarżonego planu i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę nr [...], położoną w [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.