Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 371/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 18a ust. 1 i 4, art. 90 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 7 września 2007r. nr [...] w przedmiocie zlecenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej kontroli działania Burmistrza Gminy I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zlecenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej przeprowadzenia kontroli co do ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej S. W., została wydana z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska we W. w dniu 7 września 2007r. na podstawie art. 18a ust. 1 i 4, art. 10 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 80 ust. 1 i 3, § 96, § 97 ust. 1 Statutu Gminy W. (Dz.Urz. Woj. z 2003r. Nr 187 poz. 1678, z 2005r. Nr 84 poz. 1145) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej we W. przeprowadzenie kontroli działania Burmistrza Gminy W. W § 1 ust. 1 uchwały określono, że zleca się Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej we W. przeprowadzenie kontroli działania Burmistrza Gminy W. w kadencji 2002 – 2006 w sprawie ustanowienia nowej strefy ochrony pośredniej ujęcia wody we W. oraz ustalenie podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. S. W. w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 22 marca 2010r. S. W. wezwał Radę Miejską we W. do uchylenia uchwały Nr [...] z dnia 7.09.2007r. Rady Miejskiej we W. w części dotyczącej "ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. S. W. w przedmiotowej sprawie".

Rada Miejska we W. na powyższe wezwanie nie udzieliła odpowiedzi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. W. zaskarżył w części uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej we W. w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 22 marca 2010r. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym podnosząc, iż zakres podmiotowy kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną nie obejmuje kontroli działalności radnych. Takiego uprawnienia nie daje również § 80 Statutu Gminy W., w związku z tym w ocenie skarżącego uchwała w zaskarżonej części została podjęta bez podstawy prawnej. Jednocześnie podkreślono, iż żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie upoważnia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej we W. do prowadzenia "śledztw" lub "dochodzeń" względem radnych tej Gminy, zaś takich kompetencji lub uprawnień nie można domniemywać lub stosować jakichkolwiek metod wykładni prowadzącej do rozszerzenia zakresu podmiotowego kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną.

Rada Miejska we W. przedstawiając Sądowi akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ powołując liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że za odrzuceniem skargi przemawia brak legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący bowiem nie wykazał naruszenia interesu prawnego, który w kontekście przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nadto konstrukcja art. 101 ust. 1 ustawy wymaga wykazania przez skarżącego, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej".

Odrzucenie skargi powinno również nastąpić z uwagi na charakter uchwały, która jest aktem wewnętrznym, a więc skierowanym i dotyczącym tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego. Przywołano pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż dopuszczenie możliwości zaskarżenia aktów tego rodzaju dodatkowo przez inne jeszcze podmioty, spowodowałoby powstanie nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego, w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska we W. wskazała, że art. 18a ust. 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. stanowi podstawę dla komisji rewizyjnej wykonywania innych niż wynikających z ust. 1 art. 18a ustawy zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli. Zapis ust. 3 § 80 Statutu Gminy W. umożliwia tej komisji wykonywanie kontroli nie objętych planem rocznym tylko na polecenie Rady. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie Komisja Rewizyjna posiadała takie uprawnienie, nadane przez Radę Miejską we W. skarżoną uchwałą.

Dodatkowo w uzasadnieniu zajętego stanowiska podniesiono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania Wojewody, w trybie nadzoru pod względem zgodności z prawem i organ ten nie znalazł podstaw do jej wzruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.s.g., w myśl którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając warunki dopuszczalności wniesienia skargi Sąd uznał, że zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi S. W. wyczerpał tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 22.03.2010r. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Z uwagi na regulację powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g., oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem ale, że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżący posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia 7 września 2007r.

Nie daje upoważnienia Radzie Miejskiej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli dotyczącej ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. art. 18a ust. 1 u.s.g. powołany jako jej podstawa prawna. Zgodnie z jego treścią rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Trafnie podnosi skarżący, że w zakresie kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną nie mieści się kompetencja do kontroli działalności radnych. Przepis art. 18a ust. 1 u.s.g. określający kompetencje rady w zakresie podmiotów podlegających kontroli stanowi uzupełnienie przepisu art. 18 u.s.g. ustalającego zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Trzeba wskazać, że przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogi. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., K 25/99 OTK 2000/5/141). Skoro komisja rewizyjna ma kontrolować działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych to znaczy że innych podmiotów, w tym radnych kontrolować nie może.

Uprawnienia Radzie Gminy do zlecenia Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli dotyczącej ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. nie daje także ust. 4 art. 18a u.s.g. stanowiący, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Nie zasługuje na akceptację wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, iż Komisja Rewizyjna posiadała takie uprawnienie nadane przez Radę Miejską we W. skarżoną uchwałą. Jak już wyżej podniesiono kompetencje Rady Gminy jako organu sprawującego funkcję kontrolną zostały uszczegółowione poprzez art. 18a u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy poprzez działalność komisji rewizyjnej prowadzi kontrolę wewnętrzną, do której jest uprawniona. Rada gminy nie może komisji rewizyjnej przekazać kompetencji wykraczających poza własne kompetencje.

Ustawodawca nie przewidział dla rady możliwości wystąpienia o przeprowadzenie kontroli innych podmiotów, niż wskazanych w art. 18 ust. 1 u.s.g. Z tego względu brak podstaw do przekazania przez radę gminy komisji rewizyjnej zlecenia przeprowadzenia kontroli radnego. Zapis § 80 ust. 1 Statutu Gminy W., w myśl którego komisja rewizyjna może wykonywać kontrole nie objęte planem rocznym tylko na polecenie rady nie oznacza więc, że wniosek o przeprowadzenie kontroli może dowolnie określać podmiot kontrolowany i stanowić podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w tej materii w związku z art. 18 ust. 1 i 4 u.s.g.

Trafnie zauważa także skarżący, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie upoważnia komisji rewizyjnej do kontroli radnego. Radny wykonując mandat radnego zobowiązuje się do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.

W świetle przedstawionych rozważań uznać należy, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że prawo gwarantuje radnemu prowadzenie działalności w sferze publicznej na podstawie mandatu i działalność ta pozostaje poza kontrolą Rady Gminy. Zlecenie zaskarżoną w części uchwałą kontroli radnego stanowi więc naruszenie interesu prawnego osoby będącej radnym. Godzi się również podnieść, że jedną z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej demokratycznego państwa prawnego jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest gwarancją swobód obywatelskich, a także ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała w części w jakiej dotyczy "ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. S. W." nie podlega zaskarżeniu. Uchwała ta bowiem w zaskarżonym zakresie nie ma charakteru aktu wewnętrznego, a więc "skierowanego i dotyczącego tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego", albowiem co jest bezsporne, radny nie jest organem funkcjonującym w strukturze jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu oraz mając na uwadze fakt, że przedmiot uchwały odnosi się do spraw z zakresu administracji publicznej, zaskarżenie jej jest dopuszczalne.

Poddanie zaskarżonej uchwały ocenie Wojewody w trybie nadzoru nie stanowi przeszkody do jej wzruszenia przez Sąd w przypadku odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sędziowie sprawując wymiar sprawiedliwości są związani wyłącznie Konstytucją oraz ustawami. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom.

Ustalony stan faktyczny wskazuje, że zlecenie Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej we W. przeprowadzenie kontroli poprzez ustalenie podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. naruszyło interes prawny S. W. Podjęta w tej części bez podstawy prawnej uchwała Nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia 7 września 2007r. dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, co oznacza, że w tej części zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 4 u.s.g. w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie odnosi się zarówno do skutków upływu terminu do wydania orzeczenia jak i do skutków orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organów gminy z prawem. Uwzględniając treść regulacji zawartej w art. 94 ust. 2 należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały skoro upłynął rok od dnia jej podjęcia, uchwała była przedłożona Wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. celem zbadania jej zgodności z prawem, jak również zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.

Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego S. W. uchwałą Rady Miejskiej we W. w części dotyczącej "ustalenia podstaw i zakresu działania radnego Rady Miejskiej we W. S. W. w przedmiotowej sprawie", skutkuje stosownie do art. 94 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. orzeczeniem o niezgodności z prawem zaskarżonej części uchwały. Jak wynika z treści art. 94 ust. 2 zdanie drugie – uchwała ta w zaskarżonej części straciła moc prawną z dniem wydania orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.