Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2666/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1764/13 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1764/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], położonej w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wykazało, iż przedmiotowy budynek był użytkowany jako budynek mieszkalny co najmniej od 1983 r. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że właściwy organ administracji budowlanej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. zezwolił na "budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości w K. przy ul. [...] według projektu stanowiącego integralną część decyzji", uzasadniając powyższe potrzebą "modernizacji budynku i poprawą warunków socjalno-bytowych". Ponadto, na podstawie realizacyjnego planu zagospodarowania działki wykonanego na podstawie szkicu geodezyjnego oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin nr [...] ustalono, że przedmiotowy budynek oznaczony nr [...] stanowi: "istniejący budynek mieszkalny murowany – projektowana zmiana przeznaczenia na gospodarczy". Jednakże w późniejszych dokumentach nie ma dowodów, że zmiana przeznaczenia z budynku mieszkalnego na gospodarczy nastąpiła. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Urząd Miasta Kobyłka poinformował, że "dokumentacja najprawdopodobniej uległa zniszczeniu na skutek awarii wodociągowej oraz zagrzybienia w latach 80-tych w archiwum zakładowym Urzędu Miasta Kobyłka".

W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można odmówić mocy dowodowej ww. dokumentom wskazującym jaki charakter ma przedmiotowy budynek. Również M. S. w piśmie z dnia 28 września 2012 r. wskazał, że "od 1980 r. zamieszkałem wraz z rodziną w K. w budynku będącym przedmiotem sporu". W kwestii przedstawionego przez skarżącą wraz z zażaleniem szkicu sytuacyjnego z dnia 29 września 1979 r. organ przyznał rację, iż naniesiony na niej budynek ma charakter budynku gospodarczego, jednakże przedłożona mapa pochodzi z wcześniejszego okresu niż plan zagospodarowania działki wykonany na podstawie szkicu geodezyjnego oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin nr [...] z dnia [...] września 1983 r., podobnie jak decyzja organu administracji budowlanej nr [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. zezwalająca na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, w których to dokumentach wskazano, że przedmiotowy budynek ma charakter budynku mieszkalnego. Ponadto z mapy geodezyjnej z dnia 6 czerwca 2003 r. wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie wynika, aby przedmiotowy budynek był na niej oznaczony jako gospodarczy.

Powyższe ustalenia faktyczne w ocenie organów uzasadniają umorzenie postępowania o zmianę przeznaczenia w sposób samowolny jako bezprzedmiotowego, ponieważ brak jest dowodów, że budynek pełnił funkcję gospodarczą. W przedmiocie zaś robót budowlanych przeprowadzonych przy tym budynku, tj. dobudowy tarasu, ocieplenia i remontu organ nadzoru budowlanego poprowadzi odrębne postępowanie.

K. W. zaskarżyła powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1764/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że budynek wykorzystywany jest na cele mieszkalne przynajmniej od 1983 r. kiedy to inwestor G. S. otrzymała pozwolenie na instalację gazową w tymże obiekcie użytkowanym jako budynek mieszkalny (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin z dnia [...] czerwca 1983 r.). W tej sytuacji organ miał podstawy do uznania, że sprawa samowolnej zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowa. Organ stwierdził bowiem brak podstaw faktycznych do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę administracyjną. Zarówno w zażaleniu, jak i w skardze skarżąca K. W. podnosi, że budynek nie miał początkowo charakteru mieszkalnego, lecz przyznaje, że już po 1980 r. był on wykorzystywany na cele mieszkalne w związku z rozbiórką innego budynku, a potem budową budynku mieszkalnego realizowaną na działce. Według skarżącej budynek pełnił funkcję gospodarczego aż do roku 2011, kiedy to został komfortowo odremontowany (przebudowany, ocieplony styropianem, 2 okna w dachu, odprowadzenie spalin z kominka poprzez rurę wyprowadzoną po zewnętrznej ścianie domu, spusty rynnowe odprowadzające deszczówkę, wykonanie tarasu). Co do tych robót Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie prowadził odrębne postępowanie. W toku tego postępowania organ stosując właściwe przepisy będzie zobowiązany wziąć pod uwagę lokalizację przedmiotowego budynku w stosunku do granic sąsiedniej działki budowlanej, a więc ustosunkować się do zarzutu skarżącej dotyczącego lokalizacji obiektu w odległości 65 cm od granicy działki. W tym bowiem postępowaniu organ zobowiązany jest zbadać, czy budynek został wzniesiony samowolnie i czy istnieje możliwość jego legalizacji, która byłaby możliwa jedynie w przypadku zgodności obiektu z przepisami bądź możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. wniosła K. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przy niewłaściwej kontroli organu administracyjnego ze strony Sądu pierwszej instancji w sytuacji gdy do akt sprawy została złożona przez skarżącą mapa przeglądowa z 1994 r. wskazująca przeznaczenie spornego budynku, tj. w okolicznościach w których organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. którego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł;

• art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. podczas gdy organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie zwrócił się do właściwego organu o odpowiednie dokumenty, czym naruszył zasadę określoną w art. 7 k.p.a., co przeniknęło do postępowania sądowego;

• art. 3 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nie wydaniu postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia dowodu z dokumentu załączonego do skargi i w konsekwencji nie rozstrzygnięcie czy dokument ten może być dowodem uzupełniającym w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, także na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu kopii mapy przeglądowej Starostwa Powiatowego w Wołominie na okoliczność przeznaczenia spornego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. – przeprowadzenia niewłaściwej kontroli sądowej nie znajduje oparcia w zgromadzonych aktach sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do wszystkich dowodów, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca. Dokumenty stanowiące dowód w sprawie, zostały wymienione w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych i są w aktach sprawy przekazanych do Sądu.

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a. podobnie jak zarzut naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. są gołosłowne, nie znajdują uzasadnienia racjonalnego i wiarygodnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie ma obowiązku, lecz może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie można więc z tego powodu czynić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca załączając mapę przeglądową z 1994 r. do skargi z dnia 10 lipca 2013 r. nie wnioskowała o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a., również taki wniosek nie został złożony na rozprawie.

Lakoniczne i nie znajdujące szerszego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są twierdzenia, że "organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie zwrócił się do właściwego organu o odpowiednie dokumenty". Nie wyjaśniono jednak jakich to niezbędnych czynności organ nie podjął do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie do końca też jest prawdziwe twierdzenie, że organ nie zwrócił się do Starostwa Powiatowego o czym świadczy korespondencja z dnia 10 września 2012 r. i 14 września 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowody na których oparły swe decyzje organy pierwszej i drugiej instancji, nie dawały podstaw, aby przyjąć, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i nie mogło zmienić tego poglądu przedstawienie przez skarżącą mapy przeglądowej z 1994 r. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.

Zdaniem NSA celowe było w tej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego wobec braku przekonywujących dowodów o zmianie przeznaczenie przedmiotowego budynku, tym bardziej że zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego odrębne postępowanie dotyczące legalności wybudowania obiektu i przeprowadzonego remontu, czy przebudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.