Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 133 p.1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3 i art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 24/21 w sprawie ze skargi [...] i ze skargi [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 24/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] i [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), podjęła w dniu [...] kwietnia 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]". Zmiana obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych Gminy [...]. Uchwała zawiera załączniki: 1) Załącznik Nr 1 – Tekst, tom 1: Uwarunkowania przestrzennego rozwoju Gminy, stanowiący podbudowę informacyjną i analityczną uzasadniającą przyjęte w Studium rozwiązania, 2) Załącznik Nr 2 – Tekst, tom 2: Ustalenia Studium wraz z Syntezą, 3) Załącznik Nr 3 – Rysunek Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy w skali 1:5.000, 4) Załącznik Nr 4 – Sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu zmienianego Studium.

Pismem z 29 maja 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...]. Tego samego dnia skarżący skierował też do Rady Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Z kolei pismem z 28 września 2018 r. skargę na tę samą uchwałę wniósł także [...].

W odpowiedzi na skargę [...] organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy [...] wskazała, że – w jej ocenie – skarżący [...] nie ma interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dodatkowo, skarżący wnosząc uwagę do projektu studium żądał zmiany przeznaczenia działek nr ewid. [...],[...] oraz [...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN) oraz likwidacji korytarza ekologicznego. Na takie rozwiązanie, zakładające likwidację lub zmianę przebiegu korytarza ekologicznego nie wyraził jednak zgody ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej także "RDOŚ"), ani Dyrektor [...] Parku Narodowego (dalej także "Dyrektor OPN").

Wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] oraz [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej treści, prowadzi do konkluzji o braku naruszenia kompetencji organu (właściwości miejscowej) oraz o braku istotnych naruszeń zasad i trybu jej sporządzania mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić, aby zakwestionowane ustalenia Studium naruszały zasady jego sporządzania, jak również skutkowały nielegalnym ograniczeniem prawa własności skarżących.

Od ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1068/18 skargę kasacyjną wniósł [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3137/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/18, w części oddalającej skargę [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd wojewódzki naruszył art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), co spowodowało przedwczesne oddalenie skargi i naruszenie art. 151 p.p.s.a. W ocenie NSA kluczowym zagadnieniem w sprawie było uzasadnienie przyczyn, dla których Rada Gminy [...] rozpatrzyła negatywnie wniesioną przez skarżącego uwagę do projektu Studium, a dotyczącą likwidacji planowanego w Studium korytarza ekologicznego i przeznaczenia działek należących do skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. W załączniku Nr 4 Studium na liście uwag zgłoszonych do projektu Studium pod numerem 80 zamieszczono uzasadnienie następującej treści: "Korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN - powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Taką też argumentację przywołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, z tym że Sąd ten nie przedstawił wyników analizy dokumentacji prac planistycznych i nie wyjaśnił, jakie są źródła dokumentujące "oczekiwania przez RDOŚ i OPN" co do przebiegu korytarza ekologicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien wskazać oznaczone akty współdziałania tych organów z organami planistycznymi Gminy [...] oraz ich treść, z których to stanowisk miałaby wynikać przyjęta w wyroku konstatacja. Skoro takich ustaleń nie dokonano, a na nich opierano dalej idące stanowisko Sądu o braku naruszenia przez Radę Gminy przepisów planistycznych, to stanowisko Sądu pierwszej instancji należało uznać za przedwczesne. Ponadto w sprawie należało wziąć pod uwagę szczegółową treść aktów organów współdziałających z Radą Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę ponownie i zaskarżonym wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 24/21, oddalił skargę [...].

Uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji poddał ponownej analizie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym w szczególności zawarte w aktach planistycznych pismo z 9 listopada 2016 r., znak [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W ocenie organu realizacja zabudowy na znacznej części proponowanych terenów wiązałaby się z naruszeniem zakazów obowiązujących w granicach Parku Krajobrazowego [...] i jego otuliny oraz [...] Parku Krajobrazowego wraz z otuliną, w tym w szczególności: zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Jednym z celów ochrony parków jest ochrona wartości przyrodniczych m.in. poprzez zachowanie korytarzy ekologicznych. Na tle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że należy zrezygnować z wyznaczania nowych terenów budowlanych wskazanych na przebiegu korytarzy ekologicznych, w celu zachowania ich drożności. Regionalny Dyrektor wskazał również warunki, których spełnienie umożliwiałoby "pozytywne uzgodnienie".

Sąd I instancji poddał analizie również drugi dokument wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie pismo z 14 listopada 2017 r., znak: [...], którym RDOŚ uzgodnił projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Sąd uwzględnił również fakt, że działki skarżącego położone są na terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego, nie są zaś w granicach otuliny [...] Parku Narodowego. Z kolei, lokalizacja korytarza ekologicznego na obszarze działek skarżącego nie należała do okoliczności, z powodu których organ ten odmówił uzgodnienia. Przyczynę odmowy stanowiło m.in. wyznaczenie w projekcie Studium obszarów, które – według RDOŚ – nie powinny podlegać zabudowie, co jednak nie dotyczyło działek skarżącego. Niewątpliwie więc należało przyjąć, że ustalenia dotyczące działek skarżącego i przebiegu na nich korytarza ekologicznego były przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska aprobowane w 2016 r., a uzgodnienie z 2017 r. stanowiło konsekwencję wcześniejszego stanowiska organu.

W ocenie Sądu I instancji lokalizacja korytarza ekologicznego obejmującego działki skarżącego "została zdeterminowana" przez wyraźne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Braki w uzasadnieniu uchwały rady gminy nie świadczą o wewnętrznej sprzeczności tekstu Studium i nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Postanowienia Studium dotyczące działek nr ewid. [...],[...] i [...] w [...] jako terenu rolnego (RS, fragmenty ZI1 i R3), uwzględniające przebieg korytarza ekologicznego, mają więc uzasadnione podstawy; nie mają tym samym znamion dowolności i nie naruszają granic władztwa planistycznego Gminy.

W opinii Sądu I instancji nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważa się, że w tabeli 2-1 zatytułowanej "Wnioski złożone do zmiany SUiKZP Gminy [...]" i znajdującej się na stronie 23 Załącznika nr 1 do Studium pt. "Uwarunkowania Przestrzennego Rozwoju Gminy. Część tekstowa – Tom I", w części dotyczącej położenia sołectwa względem obszarów chronionych, zamieszczono informację wskazującą na objęcie całego sołectwa [...] obszarem otuliny [...] Parku Narodowego. Informacja ta, choć sprzeczna z wcześniejszymi ustaleniami, nie miała jednak wpływu na ustalenia Studium dotyczące działek skarżącego.

Dodatkowo, Sąd I instancji poddał analizie treść protokołu sporządzonego w dniu 30 kwietnia 2018 r. podczas XXXVIII Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy [...] kadencji 2014-2018. Program Sesji obejmował dwa punkty: uchwalenie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" oraz przystąpienie do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]". Uchwała została podjęta jednogłośnie. Sąd stwierdził, że działania organów Gminy [...] podejmowane były w pośpiechu wynikającym ze zbliżającej się daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] i z zamiarem uniknięcia konsekwencji wynikających z obowiązywania wskazanego planu dla procedury uchwalania Studium. Sąd I instancji nie dopatrzył się jednak w związku z tym naruszeń, przewidywanych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.", tj. naruszeń uzasadniających pozbawienie zaskarżonej uchwały mocy prawnej. Sąd ocenił zgodność z prawem aktu zaskarżonego na dzień jego uchwalenia, biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne i faktyczne wyznaczające granice władztwa planistycznego Gminy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 190 i w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez:

a) oparcie ustaleń faktycznych co do stanowiska RDOŚ w [...] na podstawie gołosłownych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynikało, że:

– lokalizację korytarza ekologicznego na działkach będących własnością skarżącego kasacyjnie wymusiło stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], gdy tymczasem ze stanowiska organu nie wynika, aby nie dopuszczał on zmiany lokalizacji korytarza ekologicznego, a tym bardziej, że "wymusił" lokalizację korytarza. Przeciwnie, w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. do skarżącego kasacyjnie organ uzgadniający wskazywał wprost na możliwość innej lokalizacji korytarza ekologicznego. W konsekwencji nie ma podstaw dla oddalenia skargi z ww. powodu;

– zaniechanie poczynienia ustaleń na podstawie akt sprawy w przedmiocie rzekomego zdeterminowania rozstrzygnięcia organu planistycznego "stanowiskiem wyspecjalizowanych organów", pomimo jasnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie,

b) stwierdzenie, że "lokalizacja korytarza ekologicznego obejmującego działki skarżącego, została zdeterminowana stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]", pomimo że wniosek taki nie wynika z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy;

c) niepoczynienie ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach sądowych pismo Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r., w którym wskazano, że "gmina nie posiada żądanych (...) dokumentów, które byłyby bezpośrednią podstawą do wprowadzenia korytarza ekologicznego", co potwierdza całkowitą dowolność organu planistycznego w tym zakresie;

d) niepoczynienie ustaleń w oparciu o znajdującego się w aktach sprawy Załącznika do Studium (stanowiącego jego integralną część), to jest na podstawie dokumentu pt.: "Uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe", według którego żadna z działek skarżącego kasacyjnie nie jest w pasie "podstawowych ciągów ekologicznych", co sprawia, że wnioski Gminy [...] w kwestii umiejscowienia korytarza ekologicznego na ww. działkach stają się wątpliwe;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw oddalenia skargi m.in. na podstawie twierdzeń strony przeciwnej o indywidualnym rozpatrzeniu uwag, gdy z akt sprawy wynikało bezsprzecznie, że:

a) wszystkie uwagi zostały w sposób automatyczny odrzucone, ponieważ organy Gminy działały w pośpiechu, bojąc się konieczności powtórzenia procedury uchwalania zmian w Studium, a więc w istocie procedura rozpatrzenia uwag miała charakter pozorny,

b) indywidualne rozpatrywanie uwag było przedmiotem posiedzenia połączonych komisji Rady, nie było natomiast przedmiotem prac samej Rady,

c) pomimo nieprzegłosowania przez Komisję negatywnego sposobu rozpatrzenia uwagi nr 82 (załącznik nr 4 do uchwały), uwaga ta nie została uwzględniona w treści Studium,

d) po przyjęciu zaskarżonej uchwały nieuwzględniającej ani jednej uwagi do projektu zmiany Studium podjęto kolejną uchwałę o przystąpieniu do zmiany Studium, co było jaskrawym dowodem na pozorność procedury związanej z rozpatrywaniem uwag, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie (pomimo oczywistego materiału dowodowego znajdującego się w aktach), że:

a) procedura planistyczna na etapie rozpatrywania uwag przez Radę Gminy [...] została przeprowadzona w sposób nierzetelny i wręcz pozorny, a nadto w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.,

b) Rada Gminy [...] przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego w sposób arbitralny wyznaczając korytarz ekologiczny na działkach skarżącego kasacyjnie bez wyważenia interesu indywidualnego i interesu ogółu, a także bez wskazania na żadnym etapie procedury planistycznej (w tym na etapie rozpatrywania uwag), dlaczego korytarz ten nie został poprowadzony w innej lokalizacji dopuszczanej przez RDOŚ w [...],

4) art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 oraz w zw. z art. 28 w zw. z art. 27 u.p.z.p. i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Gminy [...] poprzez przyjęcie, że procedura sporządzania Studium była właściwa,

5) art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 140 k.c., a także art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Gminy [...] poprzez przyjęcie, że Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, gdy tymczasem kwestionowane ustalenia Studium noszą znamiona dowolności i nie zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; a ponadto naruszają konstytucyjne zasady: zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości, a także zasadę ochrony własności prywatnej poprzez dopuszczenie do bezprawnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrzenie uwag przez Radę Gminy może ograniczyć się do zbiorczego głosowania tymi uwagami razem ze Studium i wskazaniem uwag nierozpatrzonych pozytywnie w załączniku do uchwały,

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

– fakt, że działania organu planistycznego "podejmowane były w pośpiechu wynikającym ze zbliżającej się daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] i zamiaru uniknięcia wynikających z tego konsekwencji dla procedury uchwalania Studium" nie stanowiły naruszenia prawa uzasadniającego pozbawienie zaskarżonej uchwały mocy prawnej, gdy tymczasem pospieszne, pozorne rozpatrywanie uwag powinno być uznane za naruszenie uzasadniające pozbawienie zaskarżonej uchwały mocy prawnej,

– brak indywidualnego rozpatrzenia przez Radę Gminy uwag nieuwzględnionych przez wójta nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium (zmian do Studium), co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie,

3) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie uznanie, że Rada Gminy może powierzyć rozpatrzenie uwag do planu swoim komisjom, gdy tymczasem indywidualne rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych przez wójta należy do kompetencji Rady, a nie jej komisji lub innych powołanych przez nią ciał kolegialnych,

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także w zw. z art. 190 p.p.s.a., jak i art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię (a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu: poprzez błędne zastosowanie), czyli przyjęcie, że nieuzasadnione (lub uzasadnione w oparciu o gołosłowne argumenty) ustanowienie korytarza ekologicznego w danej lokalizacji, jak również nierozpoznanie lub rozpoznanie pozorne uwag właściciela w tym zakresie, jak również odmowa uwzględnienia uwag właściciela w oparciu o gołosłowne argumenty nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego, pomimo że:

– jest oczywistym, że działania te niosą znamiona dowolności i nie zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego; a nadto naruszają zasady proporcjonalności i stanowią przypadek bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, a dodatkowo naruszają zasadę równości, bowiem z sobie tylko znanych przyczyn organy gminy spośród różnych akceptowanych przez RDOŚ lokalizacji korytarza ekologicznego, wybrały tę, która przebiega przez działki skarżącego kasacyjnie, a nie uwzględniły tej, która przebiega przez inne działki;

– ocenę prawdziwości przyczyn podanych przez organ planistyczny przedstawił pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że niezbadanie prawdziwości twierdzeń co do rzekomego zdeterminowania studium stanowiskiem RDOŚ stanowiło naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., a także naruszenie art. 190 p.p.s.a.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po zbadaniu materiałów zgromadzonych w aktach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozbudowana argumentacja prawna i faktyczna skargi kasacyjnej obejmuje w sumie trzy zasadnicze zarzuty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł lub orzekając nie wziął pod uwagę naruszeń prawa których dopuściła się Rada Gminy [...], bądź Wójt Gminy [...], a mianowicie:

a) nierzetelnego przedstawiania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w zakresie wytyczenia korytarzy ekologicznych jako uzasadnienia dla pominięcia uwag i żądań skarżącego;

b) niezgodnego z prawem sposobu działania Rady Gminy [...] i Wójta trakcie przygotowywania projektu Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]". Naruszenia prawa w tym zakresie polegało m.in. na działaniu w pośpiechu, naruszeniu kompetencji Rady Gminy, głosowaniu nad uwagami zgłoszonymi przez mieszkańców gminy, w tym skarżącego; przez co doprowadzono do przyjęcia Studium, które narusza prawa skarżącego wynikające z własności działek położonych na terenie objętym Studium. Naruszenie norm procedury planistycznej i przepisów o samorządzie gminnym miało więc wpływ na wynik sprawy, ponieważ powodowało naruszenie norm prawa materialnego;

c) przekroczenia przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego, w szczególności arbitralne i nieuzasadnione (dowolne) ustalenie przebiegu korytarzy ekologicznych. W konsekwencji i w tym zakresie naruszenie przepisów planistycznych miało negatywny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na szczegółowe uregulowanie zasad uchwalania studium i powiązanie poszczególnych rodzajów zarzutów z przepisami prawa, każdy rodzaj zarzutów kasacyjnych wymaga odrębnego i szczegółowego odniesienia się przez Sąd kasacyjny.

A. Odnosząc się sposobu przedstawienia a następnie nierzetelnego wykorzystania stanowiska RDOŚ w zakresie wytyczania korytarzy ekologicznych i pominięcia żądań skarżącego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający obecnie uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie za nie mające uzasadnionych podstaw. Nie doszło zatem do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 190 i w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. ani art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 140 k.c., a także art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno władze Gminy [...], jak i Sąd I instancji zignorowały żądania i uwagi skarżącego wskazując, że w Załączniku Nr 4 stanowiącym integralną część projektu Studium w odniesieniu do uwag skarżącego kasacyjnie (uwaga nr 80) zamieszczono uzasadnienie następującej treści "Korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN - powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Na taką argumentację powołał się również Sąd I instancji, nie wyjaśniając wszak w pełni przekonująco jakie są dowody na twierdzenie że "oczekiwania RDOŚ i OPN" zdecydowały (zdeterminowały) wyznaczenia przebiegu korytarza ekologicznego w miejscu położenia działek skarżącego kasacyjnie.

Oceniając sposób przedstawienia i argumentacyjnego wykorzystania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a także stanowiska Dyrektora [...] Parku Narodowego należy wziąć pod uwagę przede wszystkim dwie istotne okoliczności.

Po pierwsze, pojęcie "korytarza ekologicznego" nie jest wynikiem rozważań Rady Gminy [...] nad możliwymi sposobami zaplanowania i zagospodarowania terenów gminy objętych Studium. W art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm.) stanowi się, że przez korytarz ekologiczny należy rozumieć obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Wskazany termin jest też używany w innych obowiązujących aktach normatywnych (o czym niżej). Należy zatem przyjmować takie znaczenie spornego terminu, jakie wynika z przepisów prawa. W związku z tym w piśmie Dyrektora [...] Parku Narodowego z 30 kwietnia 2019 skierowanym do skarżącego kasacyjnie wyjaśniono, że "korytarz ekologiczny nie jest i nie może być formą przedmiotu tudzież obiektu, który można sobie w sposób dowolny przenieść, przesunąć poprzez wskazanie jego nowej lokalizacji tudzież przebiegu. Korytarz ekologiczny w zasadzie wyznaczają organizmy żywe migrujące w sposób swobodny pomiędzy określonymi obszarami (...) to nie człowiek ustala, tudzież planuje w fazie planistycznej przebieg korytarza ekologicznego a przyroda. (...) [K]ażdy planista organizując plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek ustawowy uwzględniania istniejących (potwierdzonych) korytarzy ekologicznych, tym samym nie ma możliwości swobodnego prowadzenia/nanoszenia ustalanego oczekiwaniami zleceniodawcy przebiegu korytarzy ekologicznych" (k. 506-507 akt sądowych).

Już powołane wyjaśnienie Dyrektora [...] Parku Narodowego mogłoby stanowić uzasadnienie dla uznania żądań skarżącego kasacyjnie za bezpodstawne. Oceniając argumentację obu stron z punktu widzenia przepisów prawa należy przyznać, że Wójt Gminy [...] nie wyjaśnił w żadnym z dokumentów, na podstawie jakich źródeł w projekcie graficznym Studium wyznaczono przebieg korytarzy ekologicznych (patrz mapa na k. 501 akt sądowych). Nie oznacza to jednak, że korytarze zostały ustalone dowolnie, zwłaszcza bez wykorzystania wcześniejszego monitoringu przyrodniczego. Ustalony w projekcie Studium przebieg korytarzy ekologicznych był dziełem zespołu projektantów, w skład którego wchodziła osoba mająca odpowiednie przygotowanie zawodowe. Nie ma jednak podstaw, aby podważać jej kompetencje oraz źródła z których korzystała. Co więcej, wady uzasadnienia stanowiska Wójta Gminy [...] tracą swoje znaczenie, skoro Rada Gminy wystąpiła (zresztą dwukrotnie) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu. Ustalony w projekcie Studium przebieg korytarzy ekologicznych został zatem poddany kontroli wyspecjalizowanego organu administracji, dysponującego najlepszą wiedzą o stanie środowiska przyrodniczego na terenie Gminy [...]. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] o przyjęciu Studium, a nie stanowisko organu uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Nie ma zatem podstaw do badania źródeł, z których korzystał i którymi kierował się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Sąd administracyjny kontroluje legalność określonych aktów administracji publicznej, a nie ich merytoryczną, tj. naukowo ustaloną treść. W tym kontekście zarzuty arbitralności postępowania Rady Gminy [...] i dowolności dokonanego wyboru są zatem bezzasadne.

Po drugie, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej należy ocenić postępowanie organu planistycznego w odniesieniu do przedmiotowych korytarzy. W tym zakresie należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że tzw. postępowanie uzgodnieniowe dotyczące projektu Studium zostało przeprowadzone na podstawie szczegółowych i ściśle określonych przepisów prawa. W odniesieniu do uzgodnienia w zakresie wymogów ochrony środowiska naturalnego były to: (1) art.11 pkt 6j oraz art. 25 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. (patrz k. 500 i 505-506 akt admin.); (2) art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), a także (3) art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; patrz k. 489 i k. 521-522 akt admin.).

Wskazane źródła prawa wiążą zarówno Radę Gminy [...], jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i mają rzeczywiste, a nie tylko formalne znaczenie. Oznaczają one bowiem, że uzgodnienie projektu Studium z organem administracji odpowiedzialnym za ochronę środowiska nie jest wyłącznie nieformalną konsultacją, lecz działaniem poszczególnych organów wyznaczonym przez przepisy prawa zarówno w zakresie kompetencji poszczególnych podmiotów do zajmowania stanowiska w sprawie projektu studium zagospodarowania terenu gminy, jak i sposobów (warunków, przesłanek) wyrażenia przez właściwy organ stanowiska w sprawie. Konsekwentnie rada gminy jako organ przygotowujący projekt Studium jest związana treścią uzgodnień, w tym w zakresie ochrony środowiska. Inaczej mówiąc, Rada Gminy [...] nie mogła po otrzymaniu stanowiska o uzgodnieniu środowiskowym odstąpić od rozwiązań, które zostały zaakceptowane i w ten sposób potwierdzone przez organ uzgadniający. Niedopuszczalne było więc wprowadzanie zmian w projekcie Studium nawet w trakcie zbierania i dyskutowania uwag do projektu Studium przedstawionych przez mieszkańców gminy. Taka ewentualna modyfikacja projektu Studium wymagałaby oczywiście kolejnego uzgodnienia z właściwymi podmiotami. Zdaniem NSA, podobnie jak i Sądu I instancji, Rada Gminy [...] mogła jednak przyjąć, że w sytuacji kilkumiesięcznych konsultacji z RDOŚ (o czym dalej) i w pełni profesjonalnego tej instytucji nie ma podstaw do konsultowania z RDOŚ oraz Dyrektorem OPN każdej indywidualnej uwagi, zwłaszcza takiej, której sens wyraża się w propozycji zmiany przebiegu konkretnego korytarza ze względu na indywidualne plany inwestycyjne właściciela określonych działek. W procesie przygotowywania projektu studium miejscowego planu zagospodarowania, takie rozwiązania jak korytarze ekologiczne wyznaczane są ze względu analizę warunków przyrodniczych w kontekście istniejącej już zabudowy. Wymogi ochrony środowiska naturalne nie mogą być swobodnie modyfikowane ze względu na indywidualne interesy mieszkańców.

Powyższa charakterystyka zasad przygotowywania projektów studium miejscowego planu zagospodarowania wskazuje, że proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia zarówno różnych, często kolidujących wzajemnie interesów, ale i uwarunkowań przyrodniczych, które z uwagi na ich obiektywność są mniej podatne na zmiany lub ograniczenia

Należy przy tym podkreślić, że zarówno przepisy o ochronie środowiska naturalnego, jak i przepisy planistyczne powinny być interpretowane i stosowane z uwzględnieniem faktu, że istotnym standardem działania w tych dziedzinach jest wyrażona w art. 5 Konstytucji RP zasadą zrównoważonego rozwoju. Ani więc organy odpowiedzialne z ochronę środowiska naturalnego, ani organy planistyczne nie mają w tym zakresie swobody działania.

Na tym polega "zdeterminowanie" Rady Gminy [...] przez treść uzgodnień. Z tego względu stanowisko Wójta Gminy [...] powołującego się w trakcie analizy uwag zgłoszonych przez mieszkańców na przesądzające stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było rzetelne, a nie pozorne.

Należy również mieć na uwadze okoliczność podkreślaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., a także przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził swoje stanowisko w sprawie projektu Studium dwukrotnie: w dniu 9 listopada 2016 r., gdy odmówił uzgodnienia oraz w dniu 16 listopada 2017 r. poprzez uzgodnienie projektu. W pierwszym rozstrzygnięciu organ uzgadniający uzasadnił swoje stanowisko twierdzeniem, że projekt Studium przewiduje zbyt intensywna zabudowę terenów gminy, co może stanowić zagrożenie dla środowiska naturalnego (k. 538 akt admin.). To był właśnie przykład konieczności, a jednocześnie trudności ważenie różnych interesów: społecznego (zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska) i indywidualnego, którego przejawem były uwagi mieszkańców do projektu Studium.

Dodatkowo, już we wskazanym pierwszym rozstrzygnięciu RDOŚ podkreślił, że do kluczowych kryteriów oceny projektu Studium należy ochrona wartości przyrodniczych poprzez zachowanie korytarzy ekologicznych. W jednym z przypadków (okolice przysiółka [...]) korytarz ekologiczny był zagrożony przez zamierzenia budowlane. Organ powołał się przy tym na przepisy (§ 10 pkt 3 lit. h) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie gatunkowej ochrony zwierząt (Dz. U Nr 237, poz. 1419), a także na art. 5 pkt 16 ustawy o ochronie przyrody przewidujący prawny obowiązek ochrony bioróżnorodności, co stanowi sposób wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 Konstytucji. Dopiero wprowadzenie przez Radę Gminy [...] zmian do projektu Studium doprowadziło, po roku prac, do uzgodnienia projektu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W przedstawionym kontekście stanowisko skarżącego kasacyjnie, według którego RDOŚ nie przesądził w swoich stanowiskach o przebiegu korytarzy ekologicznych jest błędne. Organ podkreślając rolę takich rozwiązań uzgodnił tj. wyraził zgodę na zaplanowany przebieg korytarzy, co znaczy nałożył na Radę Gminy [...] obowiązek ich zachowania w Studium. Dlatego też stanowisko Wójta o "zdeterminowaniu" treści projektu Studium przez stanowisko RDOŚ było w pełni uzasadnione, wbrew temu jak interpretuje je skarżący kasacyjnie.

B. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy zasad postępowania w przedmiocie przygotowania i przyjęcia uchwały o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw.

Już analiza treści oraz sposobu przedstawienia i wykorzystania przez Radę Gminy [...] uzgodnienia projektu Studium przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pokazuje bezpodstawność zarzutów skarżącego kasacyjnie.

Rozpatrując zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało stwierdzić ich bezzasadność. Powołanie art. 133 p.p.s.a. okazało się nietrafne, gdyż przepis regulujący chronologię i warunki podjęcia czynności procesowych został zinterpretowany przez skarżącego kasacyjnie jako przepis wyznaczający merytoryczne warunki orzeczenia, a przynajmniej polegające na wykazaniu, że zostały przeprowadzone dowody istotne w sprawie i dostrzeżone uchybienia proceduralne organów administracji. Tymczasem wskazany przepis wyraża zupełnie inną normę prawną.

Argumentacji skarżącego kasacyjnie nie poprawia powiązanie art. 133 p.p.s.a. z art. 147 § 1 oraz z art. 151 p.p.s.a. Drugi i trzeci z powołanych przepisów również nie odnoszą się do przesłanek oceny przez sąd I instancji ustaleń przyjętych przez organy administracji w postępowania dowodowym, lecz do sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wyjaśnił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19, LEX nr 3099854. Sąd stwierdził bowiem, że naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi.

W przestawionym kontekście zarzuty niezgodnego z prawem sposobu postępowania przez Radę Gminy [...], np. działanie w pośpiechu, naruszenie kompetencji Rady, głosowanie nad uwagami razem ze Studium, nie znajdują usprawiedliwionej podstawy i uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Dodatkowo analiza materiału zgromadzonego w sprawie wskazuje, że nawet jeśli wskazane przez skarżącego kasacyjnie uchybienia miały miejsce w rozpatrywanej sprawie, to nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Dla przykładu, zarzut pośpiechu w prowadzeniu postępowania i będąca tego skutkiem pozorność czynności lub argumentów organów gminy nie znajdują potwierdzenia w sytuacji, gdy wszystkie uzgodnienia projektu Studium trwały ponad rok i obejmowały między innymi uzgodnienie projektu z Zarządem Województwa [...] (patrz: k. 498–499 akt admin.).

Niezależnie od oceny zastosowania przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA rozpatrzył również zarzuty skargi kasacyjnej sugerujące naruszenie przez Radę Gminy zasad postępowania w przedmiocie przygotowania i przyjęcia uchwały o Studium. Zarzuty te należało ocenić również w kontekście art. 12 u.p.z.p interpretowanego w związku z innymi przepisami tej ustawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że naruszenie prawa w postępowaniu kontrolowanym przez Sądy polegało m.in. na rozpatrzeniu uwag do planu poprzez powołane wcześniej komisje Rady, a nie Radę działającą w ramach własnych wyłącznych kompetencji, a także ograniczono się do zbiorczego głosowania nad tymi uwagami razem z głosowaniem nad Studium.

Badając wskazane zarzuty należy pamiętać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium planu zagospodarowania uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Z powołanego przepisu wynika więc, że uwagi do projektu studium zgłoszone przez mieszkańców są najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Takim organem wykonawczym jest burmistrz lub wójt gminy. Stanowisko organu wykonawczego może być następnie przedłożone bezpośrednio samej radzie lub zgodnie z wcześniejszymi uchwałami specjalnie powołanej komisji rady bądź komisjom rady. Art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza takiej delegacji, gdyż jak stanowi powołany przepis to rada gminy "rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag". Oczywiście przed ostatecznym głosowaniem nad uchwałą rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta i ewentualnie odpowiednich komisji może się do takiego stanowiska lub stanowisk przychylić lub nie. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 820/19, LEX nr 3165033 oraz z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2018/15, LEX nr 2296447).

Przedstawione rozwiązanie jest więc uzasadnione zarówno kompetencją rady do określania postępowania w przedstawianym zakresie, a także względami praktycznymi: oczywistą trudnością indywidualnego obradowania rady in gremio nad kilkudziesięcioma, bądź nawet większą liczba uwag. Głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie studium gminy w sensie prawnym nie jest oczywiście równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnym nie ma wszak podstaw do przyjęcia, że połączenie obu głosowań jest dopuszczalne, jeśli stanowisko wójta lub burmistrza zostało przedstawione radzie lub jej przedstawicielom (np. komisjom) i przez nią lub przez nich ocenione. Należy przy tym pamiętać, że stanowisko jakie w tej kwestii zgłoszonych uwag zajął organ wykonawczy gminy nie ma charakteru wiążącego dla rady (patrz też postanowienie NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 976/20, CBOSA).

Również zamieszczenie listy uwag w załączniku do uchwały o uchwaleniu studium wraz ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag należy uznać za zgodne z art. 12 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p.

C. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również przekroczenia przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego, w szczególności arbitralne i nieuzasadnione (dowolne) ustalenie przebiegu korytarzy ekologicznych i przez to przyjęcie Studium, które krzywdzi skarżącego. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Radę Gminy [...] art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 140 k.c., a także art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że granice władztwa planistycznego są wyznaczone trzema determinantami: (1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne; (2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa; a także (3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności. W tym zakresie kluczowe znaczenia ma też wyrażona w Konstytucji zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3).

Dla przykładu, ingerencja w samą istotę wolności zabudowy poprzez całkowite pozbawienie możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości musi być traktowana jako forma wywłaszczenia (w szerokim rozumieniu tego pojęcia), dopuszczalna wyłącznie dla realizacji konkretnego, normatywnie uzasadnionego celu publicznego, natomiast kształtowanie korzystania z prawa własności w sposób nienaruszający istoty tego prawa może opierać się na ogólniejszej kategorii interesu publicznego, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Granice władztwa planistycznego mogą być w większym zakresie (niż w przypadku celu publicznego) wyznaczane działaniem samego organu wyposażonego w kompetencje (patrz: glosa do wyroku Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 890/19, OwSS 2020/4/99-104, LEX; patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1565/16, LEX nr 2277950).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpatrywanej sprawy nie wynika jednak, aby w przypadku uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r. doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez zaprojektowanie korytarza ekologicznego na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie. Jak wskazano wyżej o przebiegu takich korytarzy decydują zarówno obiektywne procesy przyrodnicze, a w części stanowisko organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska. Uznaniowa władza Rady Gminy [...] była w tym zakresie niewielka. Co więcej, zakwalifikowanie działek skarżącego kasacyjnie jako terenu rolnego (RS) i jako obszaru zieleni izolacyjnej (Zl1 i R3) należało uznać za takie ograniczenie prawa własności, które spełnia wymów proporcjonalności. W art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie postanowiono, że dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeśli są wprowadzane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla potrzeb ochrony środowiska. Odnosząc przy tym formalne kryteria konstytucyjne do praktyki działania organów władzy publicznej można powiedzieć, że właściwie każde rozwiązanie mające na celu ochronę środowiska naturalnego powoduje ograniczenie prawa własności jakiegoś podmiotu. Ograniczeń nie da się więc uniknąć. Istotne jest wszak, aby spełnione były warunki legalności, konieczności i odpowiedniości przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie wymogi prawa zostały zrealizowane.

Tak jak w przypadku omówionych zarzutów, nieusprawiedliwiony również jest argument skarżącego kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) poprzez zaplanowanie korytarza ekologicznego na obszarze działek skarżącego, zamiast na działkach sąsiednich. Skarżący kasacyjnie nie wziął jednak pod uwagę faktu, że zasada równości wobec prawa w istocie opiera się na dwóch innych standardach: zasadzie legalności (zasadzie traktowania każdego tak jak przewiduje prawo) oraz sprawiedliwości formalnej (obowiązku traktowania tak samo każdego, kto należy do tej samej kategorii istotnej). Jeśli zatem przebieg korytarza ekologicznego nie jest oparty na wyłącznie uznaniowym rozstrzygnięciu organu, lecz na legalnie przyjętych i co najmniej zobiektywizowanych kryteriach wyboru osób których swoboda dysponowania własnością będzie ograniczona, to uchwała gminy nie może być uznana za prowadzącą do nierównego traktowania.

Mając na względzie powyższe ustalenia i przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.