Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 162/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 10, art. 68, art. 77, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Jan Bała NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 33/11 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę "S." Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie transportu drogowego i przewozów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił w całości decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z [...] maja 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji pismem z [...] września 2010 r. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, w oparciu o które zaewidencjonowano czas pracy zatrudnionego w charakterze kierowcy L. Z. w okresie [...] stycznia do [...] lutego 2010 r. (wykresówki, zaświadczenia o działalności, zapisy z kart kierowcy). Pismem z [...] września 2010 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że dokumenty, do przedłożenia których inspektor pracy wzywał, znajdują się w gestii Policji i nie ma możliwości przedłożenia ich.

Inspektor Pracy decyzją z [...] września 2010 r., powołując się na ustalenia kontroli, nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 40.400,00 zł, którą ograniczył do kwoty 30.000,00 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przypomniał przepisy mające zastosowanie do pracy kierowców.

Organ podkreślił, że postępowaniem wyjaśniającym objęty został nie tylko okres, co do którego podniesiono okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i co do którego powołano się na postępowanie przed właściwymi organami powołanymi do ścigania przestępstw. Wobec czego inspektor pracy wypełnił swój obowiązek dotyczący dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. W ocenie organu, fakt nieuwzględnienia przez inspektora pracy okoliczności powoływanych w trakcie postępowania administracyjnego nie może być utożsamiany z brakiem właściwego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, tym bardziej, że osoba reprezentująca podmiot kontrolowany miała możliwość zapoznania się ustaleniami stanu faktycznego, udokumentowanymi w protokole kontroli. Ponadto została pouczona o możliwości wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w tym protokole, a nie skorzystała z tego prawa, mimo że w protokole tym brak było ustaleń, co do przyczyny braku dokumentów. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że korespondencja, na którą powołuje się pełnomocnik skarżącej opatrzona jest datami obejmującymi czas po zakończeniu czynności kontrolnych. Ponadto dokumenty te dotyczą jedynie Pana L. Z. i nierozliczenia się przez niego z posiadanych wykresówek. W trakcie kontroli stwierdzono natomiast brak żądanych dokumentów dotyczących również innych pracowników objętych postępowaniem kontrolnym.

W odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego zawartych w protokole kontroli organ zaznaczył, że z jego treści nie wynika, by w trakcie czynności kontrolnych podmiot kontrolowany podnosił zarzuty dotyczące gromadzonego materiału dowodowego. Brak stosownych postanowień protokołu kontroli nie został również zakwestionowany przez osobę uprawnioną do reprezentacji podmiotu kontrolowanego, mimo prawidłowego pouczenia w tym zakresie. Wynika z tego, że strona postępowania nie skorzystała z możliwości czynnego udziału w postępowaniu ani z możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Organ uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.), ponieważ art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do kontroli drogowej, a nie do kontroli przeprowadzanej przez inspektorów pracy Państwowej Inspekcji Pracy, którzy dokonują czynności kontrolnych, co do zasady w siedzibie przedsiębiorcy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. organ wskazał, iż w ustawie określono wykaz naruszeń obowiązków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w zakresie stosowania urządzeń rejestrujących. Tak więc kontrolowany nie może stawiać zarzutu, iż nie wie, jakie obowiązki go dotyczą oraz jakie sankcje grożą w przypadku ich niedopełnienia. W tej sytuacji oczywistym jest, że przedsiębiorca w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego inspektora pracy wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie.

Wobec powyższego organ uznał za bezzasadne argumenty skarżącej, jakoby w sprawie miał zastosowanie przepis art. 93 ust. 7 u.t.d., ze względu na sam fakt zgłoszenia kradzieży wykresówek przez kierowcę-pracownika, ponieważ ma on zastosowanie, w przypadku gdy naruszenie przepisów zostało spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności. W ocenie organu odwoławczego nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie dokumentacji potwierdzającej faktyczny stan aktywności kierowców w okresie objętym kontrolą nie był jednak spowodowany wystąpieniem okoliczności, o których mowa w powyższym przepisie, a zatem nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę, wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia możliwości wymierzenia przez organ administracyjny kary za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę L. Z. w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r.

Przypomniawszy przepisy regulujące czas pracy kierowców i obowiązki przedsiębiorcy w zakresie jego przestrzegania, Sąd wskazał, że to przedsiębiorca zobligowany został do przedstawienia organom uprawnionym do kontroli stosownych dokumentów, w szczególności wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorstwo. Odstępstwem od tego obowiązku jest przedstawienie zaświadczenia o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Zatem zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia braku wykresówek w związku z podejrzeniem ich zawłaszczenia przez kierowcę zatrudnionego u przedsiębiorcy nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u. t. d., WSA uznał, że przedsiębiorca nie wypełniając obowiązków związanych z koniecznością ewidencjonowania czasu pracy kierowców oraz nie realizując obowiązku właściwego gromadzenia dokumentacji pracowniczej kierowców, godził się na możliwość naruszenia przepisów. Gdyby przedsiębiorca prawidłowo wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków w wyżej wskazanym zakresie oraz we właściwym czasie zawiadomił o niewypełnieniu przez kierowcę obowiązku zdania wykresówki, wówczas należałoby rozważać ewentualność umorzenia postępowania. W takim bowiem przypadku można uznać, że prowadząc prawidłowo odpowiednie ewidencje i rejestry nie uszłoby uwadze przedsiębiorcy, że taki czy inny pracownik nie zdał dokumentacji do przechowywania której zobowiązany jest pracodawca. W takim też przypadku, w czasie kontroli należałoby zgłosić wskazane okoliczności. To bowiem na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że nie mógł przewidzieć zaistnienia okoliczności, od których uzależniona jest jego administracyjna odpowiedzialność za naruszenie przepisów. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że takie okoliczności u przedsiębiorcy istotnie wystąpiły. Zaakcentować należy, iż, jak wynika z protokołu kontroli, pracodawca nie dysponuje programem do sczytywania i analizy danych z wykresówek. Sczytywanie to nie jest dokonywane w żadnej formie. Co więcej, pracodawca nie dokonywał jakiegokolwiek rozliczenia czasu pracy kierowców zarówno w okresie tygodniowym, jak i miesięcznym oraz trzymiesięcznym. Taka sama sytuacja występuje przy kartach kierowców oraz tachografie cyfrowym i danych o eksploatacji pojazdu. Te okoliczności wskazują, że pracodawca godził się na nieprzestrzeganie zarówno przez kierowców, jak i niego samego powszechnie obowiązujących przepisów prawa, więc musi on ponieść odpowiedzialność za takie działania. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż w okresie od stycznia 2010 r. do lutego 2010 r., a więc do czasu zwolnienia, kierowca L. Z. prowadził pojazdy należące do pracodawcy, natomiast za pewne dni w tym okresie brak jest wykresówek dla wskazanego kierowcy. Za okres ten przedsiębiorca nie przedstawił również stosownych zaświadczeń dotyczących przebywania kierowcy na urlopie, czy zwolnieniu lekarskim.

Zdaniem WSA organy administracji prawidłowo ustaliły pozostałe elementy stanu faktycznego sprawy. W wyniku kontroli ustalono szereg naruszeń przez pracodawcę przepisów związanych ze skróceniem dziennego czasu odpoczynku kierowców, a także przekroczeniem maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczeniem maksymalnego dopuszczalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy podczas wykonywania przewozu drogowego. Ustalenia dokonane w toku kontroli nie budzą wątpliwości i w ocenie Sądu dają podstawę do nałożenia kary w wysokości określonej w kontrolowanej decyzji. Poszczególne kary wymierzone zostały na podstawie obowiązujących przepisów, w ich granicach, a podjęcie decyzji poprzedzone zostało wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

W ocenie WSA uzasadnienie decyzji spełnia wymagania wynikające z regulacji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze z.; dalej k.p.a.), ponieważ wyjaśnia zarówno podstawy faktyczne wymierzenia kary, jak i zawiera poprawne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 74 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że protokół stanowiący podstawę nałożenia kary pieniężnej nie zawiera podpisu osoby w sposób należyty reprezentującej podmiot kontrolowany – Prezesa Zarządu Pawła Ławickiego;

- art. 74 u.t.d. poprzez ujęcie zasadniczych dla odpowiedzialności skarżącej zmian ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowym protokole w nieprzewidzianej ustawą formie załącznika nr 5 do protokołu ("korekta protokołu"), przesłanym spółce w formie listownej – i niesporządzonym w wymaganej przepisem formie protokołu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 68 k.p.a. poprzez:

a) ujęcie zasadniczych dla odpowiedzialności skarżącej zmian ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowym protokole w nieprzewidzianej ustawą formie załącznika nr 5 do protokołu ("korekta protokołu");

b) brak wskazania w protokole kontroli, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny;

c) nieodczytanie protokołu stronie;

d) brak uzyskania wymaganego podpisu osoby reprezentującej spółkę – Prezesa Zarządu Pawła Ławickiego;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu wydania prawomocnego wyroku karnego, od którego zależy wynik niniejszego postępowania w zakresie ustalenia odpowiedzialności skarżącej spółki;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu okoliczności prowadzenia w/w postępowania karnego, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wobec braku doręczenia w sposób prawem przewidziany protokołu z kontroli, braku pouczenia o prawie wniesienia zastrzeżeń, a wobec tego uniemożliwienia ich zgłaszania;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu zarzutów skarżącej odnośnie nieprzyczynienia się do naruszenia obowiązków przewidzianych w u.t.d.;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których odmówiono mocy dowodowej zarzutom podnoszonym przez stronę dotyczącym toczącego się postępowania karnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. A zatem – jak już wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny i na co notabene zwrócił uwagę także autor skargi kasacyjnej – w świetle tych przepisów, nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Jako pierwsze – w pkt I tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej – podniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego przez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" art. 74 ust. 1 u.t.d., w tym również w powiązaniu z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d.

Odnosząc się do tych zarzutów, na wstępie należy przypomnieć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zawiera dwie odrębne przesłanki naruszenia prawa materialnego – tj. "błędnej jego wykładni" oraz (lub) "niewłaściwego zastosowania", które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Właściwe uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest tym bardziej istotne, gdy się zważy, że – jak to już na wstępie wskazano – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a zatem nie może ani zgadywać, ani tym bardziej dopowiadać, co autor skargi kasacyjnej mógł mieć na myśli tak, a nie inaczej formułując zarzuty kasacyjne.

W kontekście przywołanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że kasator zdaje się utożsamiać obie określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a przesłanki, bowiem w skardze kasacyjnej (ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu) nawet nie wskazano, na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd I instancji czy to "błędna wykładnia", czy też "niewłaściwe zastosowanie" art. 74 ust. 1 u.t.d. (również w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d.). Wobec braku stosownego uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza niewyjaśnienia, na czym konkretnie, zdaniem kasatora, polegać miała błędna wykładnia art. 74 ust. 1 u.t.d. (w tym w powiązaniu z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d.), czy też jego niewłaściwe zastosowanie/niezastosowanie w okolicznościach tej sprawy, nie jest możliwe przeprowadzenie ich pełnej, prawidłowej kontroli kasacyjnej. Już tylko z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, należało uznać za nieuzasadnione.

Niezależnie od tego należy też zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni art. 74 ust. 1 u.t.d. Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, ponieważ postępowania kontrolne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy regulują odrębne przepisy, tj. przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), a nie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Wskazany przez kasatora art. 74 ust. 1 u.t.d. odnosi się wyłącznie do kontroli przeprowadzanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Natomiast – co trzeba podkreślić – w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy kasator nie zarzucił.

Jako równie nieuzasadnione należy także ocenić sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) w pkt II petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z szeregiem innych przepisów, m.in. w związku z przepisami art. 68, 97 § 1 pkt 4, 7, 77, 138 § 2, 10, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie należy zauważyć, że powołany przez kasatora art. 3 § 2 p.p.s.a. składa się z ośmiu oddzielnych jednostek redakcyjnych (punkty 1 – 8), jednakże kasator nie wskazał, o którą z nich chodzi. Art. 3 § 2 w pkt 1 p.p.s.a stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. kontrola działalności organu (Okręgowego Inspektora Pracy w K.) odnosiła się do wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej, a zatem Sąd w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, ani też, tym bardziej, uregulowań wynikających z dalszych punktów artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Całkowity brak uzasadnienia nawiązującego do treści tego przepisu, uniemożliwia przeprowadzenie właściwej, pełnej kontroli opartego m.in. na tym przepisie zarzutu. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sądząc z kontekstu, a zwłaszcza z uwagi na powołany w tymże pkt II petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., kasatorowi prawdopodobnie chodziło nie o art. 3 § 2 lecz o art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", jednakże przepis ten (art. 3 § 1 p.p.s.a.), w skardze kasacyjnej (ani w petitum skargi, ani nawet w jej uzasadnieniu) nie został wskazany.

Jeśli natomiast chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (powołany w pkt II petitum skargi kasacyjnej wraz z art. 151 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasadniczo, aby w ogóle można było mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ (w tym również w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a., czy też z art. 3 § 1 p.p.s.a), należałoby wykazać, że Sąd "stwierdził" (art. 145 § 1 pkt 1 in fine) "inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a mimo to nie uchylił decyzji. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, kontrolując skarżoną przed nim decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a), nie stwierdził żadnego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do tego prawidłowo zastosował "środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.), tj. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza tym, jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1661/10, "nie może być przyjęta za skuteczną podstawa kasacji wskazująca na naruszenie niezastosowanego w sprawie przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy autor kasacji nie wykazał naruszenia takich norm prawa, które pozwalałyby przyjąć, iż nastąpiło wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a." (LEX nr 1102523). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Kasator bowiem nie wykazał, aby w tej sprawie doszło do naruszenia jakichkolwiek norm prawa, które pozwalałyby przyjąć, iż nastąpiło wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

Trzeba również przypomnieć, że aby oparty na drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzut mógł okazać się skuteczny, należy wykazać, nie tylko to, że doszło do naruszenia określonego przepisu postępowania, ale też, że owo uchybienie mogło mieć (choćby potencjalnie) istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej tego nie wykazano.

Dodać też należy, że hasłowo i ogólnikowo sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do "braku uwzględnienia" przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w tej sprawie organy przepisów art. 68, art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77, art. 138 § 2, art. 10, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., opierają się wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu autora skargi kasacyjnej, że organy dopuściły się naruszenia tych przepisów (a WSA tego nie uwzględnił, czy też wadliwie to ocenił) i są one całkowicie oderwane od prawidłowo ustalonych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktycznych tej sprawy. Poza tym należy także zauważyć, że w przeważającej części wszystkie te zarzuty oparte są na przyjętym przez kasatora założeniu – błędnym, jak to już wyżej wskazano, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 74 ust. 1 u.t.d., mimo że wyraźnie odnosi się on do kontroli przeprowadzanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, a nie do postępowań kontrolnych prowadzonych przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w zasadzie przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była jedynie kwestia możliwości wymierzenia przez organ administracji kary za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę L. Z. w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2010 r. Zdaniem skarżącej spółki, dopiero po wyjaśnieniu kwestii związanych z toczącym się przeciwko temu kierowcy postępowaniem karnym powinno się ustalić, czy w istocie wina w nieposiadaniu wykresówek leży po stronie pracodawcy. Natomiast zdaniem organu, to na przedsiębiorcy ciążył obowiązek przechowywania i okazywania wykresówek, a zatem spoczywał na nim również ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, przy pomocy których wykonuje działalność gospodarczą.

Sąd I instancji uznał, że to stanowisko organu, a nie skarżącej, jest prawidłowe, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażoną przez ten Sąd ocenę.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno w świetle przywołanych (i szeroko omówionych) przez Sąd I instancji przepisów unijnych (wspólnotowych), tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (...) oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), jak i przepisów krajowych, tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (...), to przedsiębiorca jest zobligowany przechowywać wykresówki oraz je okazywać, a ich kopie wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek (...), na przedsiębiorcy ciąży obowiązek należytego przeszkolenia kierowców w zakresie ich obowiązków oraz dopilnowania przestrzegania przepisów oraz to przedsiębiorca (przedsiębiorstwo transportowe) odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeżeli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.

A zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni uzasadniona jest konstatacja Sądu I instancji, że zarzuty skarżącej spółki, dotyczące nieuwzględnienia braku wykresówek w związku z podejrzeniem ich zawłaszczenia przez zatrudnionego kierowcę i toczącym się postępowaniem karnym, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, gdyby przedsiębiorca prawidłowo wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów, i we właściwym czasie zawiadomił o niewypełnieniu przez kierowcę obowiązku zdania wykresówek, wówczas sytuacja byłaby inna i należałoby rozważać ewentualność umorzenia postępowania. W takim bowiem przypadku, prowadząc prawidłowo odpowiednie ewidencje i rejestry, nie uszłoby uwadze przedsiębiorcy, że dany pracownik nie zdał dokumentacji, do przechowywania której przedsiębiorca był zobowiązany. W takim też przypadku, w czasie kontroli należałoby zgłosić wskazane okoliczności. Nie bez racji więc organ odwoławczy podkreślił, że przedsiębiorca podjął działania w celu ewentualnego odzyskania skradzionych wykresówek dopiero po przeprowadzeniu kontroli oraz wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek ujawnionych w jej toku nieprawidłowości.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wbrew stanowisku kasatora, brak było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku karnego, ponieważ wynik postępowania w sprawie kierowcy L. Z. nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia uzależnione byłoby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie w tej sprawie decyzji. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało uznać za nieuzasadniony.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez – jak to ujęto w skardze kasacyjnej – naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wobec braku doręczenia w sposób prawem przewidziany protokołu z kontroli, braku pouczenia o prawie wniesienia zastrzeżeń, a wobec tego uniemożliwienia ich zgłaszania. Odnosząc się do tego zarzutu, dla porządku na wstępie wypada nadmienić, że art. 10 k.p.a. składa się z trzech oddzielnych jednostek redakcyjnych (§ 1, 2 i 3), zaś kasator nie wskazał, o którą z nich chodzi. Niezależnie od tego, zakładając, że zarzut ten odnosi się do art. 10 § 1 k.p.a., przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 679/09, a także powołane w nim wyroki: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 z glosą aprobującą W. Taras, opubl. OSP 2007/3/26; wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1192/06; LEX nr 427561). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też podkreślał, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 679/09 i powołane w nim orzecznictwo). Innymi słowy, jak trafnie zauważył NSA w ww. wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie tego nie wykazano.

Trzeba przy tym zauważyć, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (i w ogóle art. 10 k.p.a.) po raz pierwszy został podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej. Wcześniej, ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie kwestionowała prawidłowości działania organów w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego w kontekście wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady. Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (a ściślej art. 10 k.p.a.), jej autor w żaden sposób nie wykazał, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, ani też nie wykazał (nawet nie wskazał), jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć uchybienie przedstawionemu przepisowi. Już chociażby z tych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Równie nieuzasadnione, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są także pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, w tym odnoszące się do naruszenia art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami zamieszczonymi (wyłącznie) w petitum skargi kasacyjnej, żaden z tych zarzutów nie został stosownie (w ogóle) uzasadniony. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny jedynie pobocznie stwierdza, że w pełni podziela wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu I instancji co do tego, że wszelkie ustalenia dokonane przez organy administracji w przedmiotowej sprawie są właściwe. Oparte zostały na zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, który nie wymagał uzupełnienia, w sposób wyczerpujący został rozpatrzony oraz oceniony zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie skarżonej przed Sądem I instancji decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera bowiem wszystkie wymienione w tym przepisie elementy, w tym również wyjaśnia zarówno podstawy faktyczne wymierzenia kary, jak i zawiera poprawne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.