Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 184, 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 451/15 w sprawie ze skargi M. J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Ojciec skarżącego J. I. O. przebywa od dnia [...] sierpnia 2013r. w Domu Pomocy Społecznej w [...], do którego został skierowany na mocy decyzji Dyrektora MOPS w Suwałkach Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. W decyzji tej ustalono odpłatność pensjonariusza za pobyt w DPS w kwocie odpowiadającej 70% jego renty, a w uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie pokrytą z renty podopiecznego pozostałą częścią pełnego kosztu utrzymania w pierwszej kolejności- stosownie do zapisów ustawy o pomocy społecznej - zostaną obciążeni wskazani w uzasadnieniu członkowie rodziny, między innymi syn – skarżący M. J. O.

Pierwotne ustalenie wysokości partycypacji M. J. O. w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS nastąpiło decyzją z dnia [...] marca 2014r. ([...]), obciążającą skarżącego od [...] lutego 2014r. kosztami w kwocie 364,10 złotych miesięcznie (w punkcie 1 decyzji) oraz odmawiającą częściowego oraz całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS (w punkcie 2 decyzji). Decyzja stała się ostateczna w toku instancji a skarga [...] na decyzję SKO w Suwałkach z [...] maja 2014r. ([...]) została oddalona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 30 września 2014r. sygn. IISA/Bk 670/14. M. J. O. wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, która została w NSA zarejestrowana pod sygn. I OSK 410/15.

Decyzją zaś z dnia [...] sierpnia 2014r. (nr [...]) Dyrektor MOPS w Suwałkach orzekł po raz pierwszy o zmianie wysokości partycypacji skarżącego w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS ustalając należną od niego odpłatność od dnia [...] sierpnia 2014r. na kwotę 299,19 złotych miesięcznie. Decyzja ta również została utrzymana w mocy w toku instancji przez SKO w Suwałkach decyzją z dnia [...] października 2014r. ([...]) a skarga M. J. O. na decyzję ostateczną została odrzucona przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. IISA/Bk 1172/14.

W lutym 2015r. Dyrektor MOPS w Suwałkach wszczął kolejne postępowanie w sprawie zmiany wysokości partycypacji skarżącego w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS tj. zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2014r, zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2014r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] marca 2015r. decyzji nr [...] mocą której należną od skarżącego opłatę za pobyt ojca w placówce opiekuńczej ustalono od [...] marca 2015r. na kwotę 778,71 złotych, a od [...] grudnia 2015r. na kwotę 445,38 złotych (pkt 1 decyzji). W punkcie 2 decyzji określono zasady uiszczania opłaty. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 106 ust. 5 i ust. 3 b, art.8 ust. 1 pkt 1, ust. 11 i ust. 12, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 104 ust. 3 oraz art. 109 ustawy o pomocy społeczne i przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że wszczęcie postępowania w sprawie zmiany kwoty partycypacji skarżącego w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS, było następstwem ustalenia w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego w styczniu 2015r., że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej. Skarżący nadal prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a jego źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę, które w styczniu 2015r. wyniosło 2 071,38 złotych. Nadto za dodatkowy dochód skarżącego organ I instancji uznał uzyskaną w grudniu 2014r. z kasy zapomogowo - pożyczkowej pożyczkę w kwocie 4 000 złotych, której 1/12 część w wysokości 333,33 złotych przypisał do dochodu strony za styczeń 2015r. Łączny dochód za styczeń wyniósł – według organu - 2 404,71 złotych a ponieważ w porównaniu do dochodu z sierpnia 2014r. tj. kwoty 1925,19 złotych, wzrósł on o sumę przekraczającą 10 % kryterium dochodowego tj. 54,20 złotych, gdyż wyniósł 479,52 złote, to uzasadnione było ustalenie kwoty partycypacji na nowo. Zdaniem organu za okres, w którym do wynagrodzenia skarżącego należałoby dodawać 1/12 kwoty uzyskanej pożyczki, różnica między łącznym dochodem skarżącego (2 404,71 złotych) a kwotą konieczną do pozostawienia mu na życie według ustawy o pomocy społecznej (trzykrotnością kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. sumą 1 626 złotych), wynosi 778,71 złotych i taka suma stanowić winna odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS do listopada 2015r. tj. do wyczerpania rozliczenia uzyskanej pożyczki. Po wyczerpaniu doliczania uzyskanej pożyczki do kwoty dochodu strony tj. od grudnia 2015r. partycypacja skarżącego w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS zamykać się winna kwotą 445,38 złotych (wynagrodzenie w kwocie 2071,38 złotych minus konieczne do pozostawienia skarżącemu środki finansowe w kwocie 1 626 złotych).

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach zaskarżoną decyzją orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i merytorycznej zmianie decyzji Dyrektora MOPS w Suwałkach z dnia [...] marca 2014r., zmienionej po raz pierwszy decyzją z [...] sierpnia 2014r., w ten sposób, że Kolegium zmieniło obie ww. decyzje w części dotyczącej odpłatności skarżącego za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...], ustalając tę odpłatność od [...] marca 2015r. na kwotę 445,38 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, regulującego zasady i przesłanki zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Nawiązując do treści art. 106 ust. 3 "b" , organ II instancji podkreślił, kiedy zmiana dochodu osoby partycypującej w kosztach pobytu członka rodziny w DPS, nie wpływa na zmianę wysokości odpłatności. W odniesieniu do skarżącego, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, co do tego, że jego sytuacja dochodowa uległa poprawie wskutek wzrostu wynagrodzenia względem wynagrodzenia stanowiącego podstawę ustalania poprzedniej odpłatności. Po potrąceniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz podatku, wynagrodzenie poprzednie wynosiło 1925,19 złotych, a obecne 2071,38 złotych. Wzrost wynagrodzenia jest wyższy niż 10 % kryterium dochodowego, co uzasadniało potrzebę zmiany wysokości odpłatności w świetle uregulowań ustawy o pomocy społecznej. Kolegium nie podzieliło natomiast oceny organu I instancji co do zaliczenia do dochodu skarżącego, mającego wpływ na ustalenie wysokości odpłatności, kwoty uzyskanej pożyczki z kasy zapomogowo- pożyczkowej. Kolegium zwróciło uwagę, że przychody składające się na dochód strony powinny mieć charakter przysparzający, a takiego charakteru nie ma pożyczka zwrotna. Z tytułu wzrostu wynagrodzenia skarżącego wzrost kwoty odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, stanowi sumę 445,38 złotych (2071,38 zł minus wolne od potrącenia 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej -1626 zł.).

Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że sformułowane zarzuty w większości odnoszą się do decyzji organu I instancji, zmienionej na korzyść strony przez Kolegium.

W dniu [...] września 2015r. wpłynęło do sądu pismo procesowe ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu, w którym na nowo sprecyzowane zostały granice zaskarżenia, zarzuty oraz wnioski skargi. Granicami zaskarżenia pełnomocnik strony objął poza bezpośrednio poprzedzającą skargę decyzją SKO w Suwałkach z dnia [...] maja 2015r.(zwaną dalej decyzją zmieniającą zasady odpłatności), również decyzję ostateczną Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Suwałkach z dnia [...] marca 2014r. o ustaleniu zasad odpłatności (dalej zwaną zmienianą decyzją w sprawie zasad partycypacji skarżącego w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w DPS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarga podlegała oddaleniu albowiem ani zarzuty sformułowane przez skarżącego we własnoręcznie sporządzonej skardze ani zarzuty sprecyzowane w toku postępowania przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, nie prowadzą skutecznie do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na materialnoprawną i proceduralną prawidłowość wydania decyzji w sprawie zmiany wysokości partycypacji skarżącego w kosztach pobytu jego ojca w DPS.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez niewykonanie przez sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, niewyjście poza zarzuty skargi i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § i pkt. 2) k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.) albowiem ustala dla skarżącego obowiązek uiszczania opłat za pobyt jego ojca w Domu Opieki Społecznej w określonej wysokości z mocą wsteczną;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pominięcie kwestii konstytutywnego charakteru zaskarżonej decyzji oraz skutków ustalenia w zaskarżonej decyzji obowiązku uiszczania opłat za pobyt w Domu Opieki Społecznej z mocą wsteczną,

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. Zrzekł się rozprawy. Wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji SKO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki określone są w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Podstawowy problem prawny w sprawie, zakreślony przez zarzuty skargi kasacyjnej, polega na ustaleniu, czy organ wydał wobec skarżącego decyzję w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną i czy, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, skutkuje to stwierdzeniem nieważności decyzji, czego nie uczynił sąd pierwszej instancji. Wskazać bowiem trzeba, że skarżący na obecnym etapie postępowania nie kwestionuje ustaleń faktycznych (zwłaszcza prawidłowości decyzji co do wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej), lecz zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wydaniu decyzji z mocą wsteczną.

Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy przede wszystkim, że organ nie wydał w rzeczywistości swojej decyzji z mocą wsteczną. Taka sytuacja miałaby m.in. miejsce, gdyby organ przyznając świadczenie na konkretnie wskazany okres wskutek zaistnienia późniejszego zdarzenia stanowiącego przesłankę zmiany decyzji zmienił to świadczenie nie tylko na przyszłość (od chwili wydania decyzji), ale także za czas (lub część tego okresu) określony w pierwotnej decyzji. Z tak rozumianym wydaniem decyzji z mocą wsteczną nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja wydana wobec skarżącego określa obowiązek ponoszenia części kosztów za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej od [...] marca 2015 r. oraz od [...] grudnia 2015 r. Okoliczności stanowiące przesłankę zmiany decyzji miały zaś miejsce na przełomie 2014 i 2015 r. Decyzja została wydana [...] marca 2015 r. Z całą pewnością stwierdzić można, że decyzja nie tylko nie odnosi się do okresu przed zaistnieniem okoliczności skutkujących zmianą decyzji pierwotnej, ale także nie został nim objęty czas od samego początku zaistnienia zdarzeń będących przesłankami zmiany decyzji. Nie może być więc mowy o wydaniu tej decyzji z mocą wsteczną. Wskazać ponadto trzeba, że poprzednia decyzja zmieniająca decyzję pierwotną określała obowiązek skarżącego od sierpnia 2014 r. W decyzji wskazano tylko początek tego okresu, nie był on zatem zamkniętym przedziałem czasowym. Dlatego też sama modyfikacja decyzji nie stanowi jej zmiany z mocą wsteczną.

Nie zmienia tej interpretacji fakt wydania decyzji [...] marca 2015 r. (a następnie utrzymania jej w mocy zaskarżoną decyzją), co stanowi główny argument skargi kasacyjnej. Wydanie decyzji kilkanaście dni później, niż początek okresu, jakiego dotyczy samo w sobie nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji z mocą wsteczną. Jak wskazano wyżej, do uznania, że decyzja została wydana z mocą wsteczną, potrzeba jeszcze rozważenia okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie całokształt okoliczności faktycznych nie pozwala na uznanie, że decyzja została wydana z mocą wsteczną. Nie ma zatem również konieczności prowadzenia rozważań co do tego, czy taka wada decyzji skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sąd, m.in. na s. 9 wyroku, szczegółowo odnosi się do kwestii wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wobec tego oba zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Wskazać trzeba także, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w obliczu zrzeczenia się rozprawy (co skutkuje wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym), nie został rozpoznany. Nie byłoby to bowiem celowe i bezzasadnie przedłużałoby postępowanie.

Odnośnie do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu wskazać trzeba, że w tej sprawie właściwy jest WSA w Białymstoku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.