Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1 i 2 , art 4 ust 1 , art 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w przedmiocie" udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku L. G. z dnia 13 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. dopuściło się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na rzecz skarżącego L. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ł.G. pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. skierował do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W oparciu o art. 24 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwracam się do Państwa z prośbą o udzielenie informacji jaki jest zakres obowiązków dyrektora koordynacji inwestycji w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej S.A. Zgodnie z przepisami prawa (ww. art. 24 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) radny ma prawo wglądu w działalność m. in. spółek miejskich oraz uzyskiwania informacji i materiałów w tym zakresie. Z uwagi na fakt, że MPEC S.A. jest jednoosobową spółką Miasta Krakowa i dysponuje środkami publicznymi, w interesie mieszkańców miasta leży pozyskanie wspomnianej informacji". Wnioskodawca sformułował też prośbę o przesłanie odpowiedzi na wskazany adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. poinformowało wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane informacje nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej; wskazano, że informacje z zakresu prawa pracy co do zasady nie mają charakteru informacji publicznej. Zakresy czynności poszczególnych pracowników wykonujących pracę umysłową, wręczane są w momencie nawiązania stosunku pracy albo już w trakcie jego trwania. Ponadto MPEC S.A. podniosło, iż dokumenty pracownicze mają charakter wewnętrzny, nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznych. Nie są one bowiem skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą kwestii organizacji pracy zarówno w zakresie obowiązków, jak i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. MPEC S.A. zwróciło również uwagę na okoliczność, iż stanowisko dyrektora koordynacji inwestycji nie łączy się w żaden sposób ze sprawowaniem funkcji publicznej, tj. jego sprawowanie nie jest związane z podejmowaniem działań mających wpływ bezpośredni na sytuację prawną innych osób, ani też przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobami pełniącymi funkcje publiczne są członkowie organów spółki tj. Zarządu i Rady Nadzorczej.

W dniu 5 lipca 2019 r. (data doręczenia MPEC S.A. – 10 lipca 2019 r.) wnioskodawca skierował do MPEC S.A. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując argumentację MPEC S.A. zawartą w piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. i podkreślając, że informacja, o którą wystąpił, jest informacją publiczną. Wskazał również na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wnioskodawca zaznaczył, iż pismo MPEC S.A. z dnia 25 czerwca 2019 r. uznaje za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy – oznaczone jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie "decyzji" z dnia 25 czerwca 2019 r. – MPEC S.A. podtrzymał argumentację i dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji kiedy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz zawiadamia w formie pisma informacyjnego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. MPEC S.A. wyjaśniło, iż pismo z dnia 25 czerwca 2019 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej, o której mowa a art. 16 ust. 1 w związku a art.17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2019 r. Ł.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie – zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że informacja w przedmiocie zakresu obowiązków dyrektora koordynatora inwestycji w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej S.A nie stanowi informacji publicznej; 3) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Funkcja publiczna jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne dostarczanie energii cieplnej stanowi zadanie własne gminy, która zaspokajając zbiorowe potrzeby mieszkańców odpowiada za planowanie i organizację zaopatrzenia w ciepło. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. jako spółka celowa powołana została w związku z realizacją tego podstawowego zadania gminy i odpowiada za utrzymanie ciągłości dostaw energii cieplnej, podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej nowych odbiorców, likwidację kotłów i pieców węglowych. Nie można zatem przyjąć, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a odmienne stanowisko prowadziłoby do obchodzenia prawa przez gminę poprzez powierzanie wykonania zadań publicznych spółkom celowym. Działania inwestycyjne i modernizacyjne Spółki pozostają w ścisłym związku z planami rozwoju Krakowa określonymi w Strategii Rozwoju Krakowa, Wieloletniej Prognozie Finansowej, Planie Gospodarki Niskoemisyjnej oraz Założeniach do planu zaopatrzenia Gminy Miejskiej Kraków w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Zgodnie ze schematem organizacyjnym, według stanu na dzień 1 czerwca 2019 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej S.A. łącznie utworzonych zostało tylko dziesięć stanowisk dyrektorskich, z których zajmowaniem wiąże się wykonywanie najważniejszych zadań w spółce. Obowiązki dyrektora do spraw inwestycji opierają się na zarządzaniu sprawami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych, a nie na pełnieniu funkcji usługowych czy technicznych. W związku z powyższym dyrektor do spraw inwestycji pełni funkcję publiczną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z którego wynika prawo dostępu do informacji publicznej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Żądane informacje w przedmiocie zakresu obowiązków dyrektora do spraw inwestycji przedstawiają sposób działania oraz wskazują jak zorganizowany jest podmiot dysponujący publicznymi środkami pieniężnymi. Zakres czynności osoby pełniącej funkcję w spółce, w której 100% udziałów posiada jednostka samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną, a odmowa jej udostępnienia nie może być podyktowana stwierdzeniem, iż jest to informacja z zakresu prawa pracy. Niewątpliwie znaczna część danych, które wynikają z dokumentów umieszczonych w aktach pracowniczych, odnosi się do sfery publicznej. Takimi dokumentami będą np. umowy o pracę, zakresy obowiązków, świadectwa i dyplomy ukończenia szkół, świadectwa pracy, kwestionariusze, życiorysy itp. Informacją publiczną nie będą natomiast informacje o zainteresowaniach, stanie rodzinnym czy stanie zdrowia pracownika zawarte np. w kwestionariuszach osobowych, czy dokumentach, które są podstawą do korzystania ze szczególnych uprawnień z zakresu stosunku pracy. Nie można zatem przyjąć, jak chce tego Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A., że wnioskowana informacja nie ma waloru publicznej. Spółka jest w posiadaniu wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej i powinna zakończyć wszczęte wnioskiem z dnia 13 czerwca 2019 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielając Skarżącemu żądanej informacji publicznej, a nie – jak to zrobiła – wysyłając pismo informacyjne, w którym stwierdza, że żądane informacje nie podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem do dnia dzisiejszego wniosek Skarżącego nie został załatwiony w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zaistniały warunki do stwierdzenia bezczynności. Wniesienie skargi stało się konieczne i jest uzasadnione. Skarżący zaznaczył, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie wniosło o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów MPEC S.A. wskazało w szczególności, że zdefiniowane w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy pojęcie "informacja publiczna" interpretowane w świetle art. 61 Konstytucji jest pojęciem co prawda pojemnym i szerokim, jednakże z pewnością nie obejmuje wszelkich informacji, w postaci wszystkich materiałów i dokumentów posiadanych przez organ władzy, a szczególnie przez spółki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Dla ustalenia, czy dana informacja ma walor informacji publicznej, konieczna jest każdorazowa dokładna weryfikacja stanu faktycznego sprawy. Zakres przedmiotowy tej ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie tworzy podstawy do publicznego dostępu do wszelkich informacji związanych z funkcjonowaniem spółki. Nie może zatem utrzymać się stanowisko skarżącego, iż skoro MPEC S.A. jest spółką realizującą zadania publiczne, to każda informacja związana z funkcjonowaniem spółki, w tym także informacje o charakterze pracowniczym z zakresu prawa dotyczące poszczególnych pracowników, którzy de facto nie pełnią funkcji publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zawierając umowy o pracę, umowy zlecenia lub inne umowy regulujące zasady współpracy z kadrą kierowniczą (ustalając zakres obowiązków) Spółka nie działa i nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako pracodawca (kierownik zakładu pracy). MPEC S.A. jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Krakowski Holding Komunalny Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie. Spółka nie jest jednostką sektora finansów publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Krakowski Holding Komunalny S.A. jako jednoosobowa spółka Gminy Miejskiej Kraków jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością MPEC S.A. jako spółki prawa handlowego, nie jest zaś majątkiem Gminy. Ze względu na powyższe oraz biorąc pod uwagę tajemnicę przedsiębiorstwa, każdy wniosek o udostępnienie danych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest rzetelnie i szczegółowo analizowany oraz rozpatrywany w terminach ustawowych. Nie do zaakceptowania jest zatem sposób wnioskowania zaprezentowany przez skarżącego, który założył, że z uwagi na realizację przez MPEC S.A. zadań statutowych dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną mieszkańców miasta, przysługuje mu uprawnienie do uzyskania wszelkich informacji, w tym także z zakresu prawa pracy, co do zakresu obowiązków pracowniczych związanych z zajmowaniem określonego stanowiska w spółce. W rozpatrywanym stanie faktycznym mamy do czynienia z danymi o charakterze pracowniczym, kreującymi zakres obowiązków i odpowiedzialności pracownika. Dokument określający zakres obowiązków jest dokumentem wewnętrznym, związanym z umową o pracę. Opisy stanowisk pracy stanowią narzędzie zarządzania zasobami ludzkimi w organizacji, mogą być wykorzystywane w kilku rożnych elementach procesu zarządzani kadrami. Dokument ten może być wykorzystywany przy planowaniu rozwoju zawodowego pracownika. Określony poziom umiejętności i kompetencji niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku pozwala pracodawcy wybrać szkolenia odpowiednie dla pracownika zajmującego dane stanowisko. Informacje w nim zawarte mają charakter organizacyjny, nie mają elementów publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje z zakresu prawa pracy, w tym zakresy czynności, wręczane w momencie nawiązania stosunku pracy albo już w trakcie jego trwania, nie mają charakteru informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, nie zawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają zatem walor organizacyjny i porządkowy. Pracodawca nie ma obowiązku jego sporządzania, choć z art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy wynika obowiązek pracodawcy zaznajomienia pracownika podejmującego zatrudnienie z zakresem jego obowiązków. Rozpatrywane stanowisko, tj. dyrektora koordynatora inwestycji w MPEC S.A., nie łączy się w żaden sposób ze sprawowaniem funkcji publicznej, a jego sprawowanie nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną innych osób ani też z nie wiąże podejmowaniem określonych decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobami pełniącymi funkcje publiczne są członkowie Zarządu i Rady Nadzorczej ujawnieni w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie można MPEC S.A. przypisać bezczynności w działaniu. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; w takim stanie rzeczy, organ nie jest bowiem zobowiązany ani o udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano jednak, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Skoro obecnie ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem – to nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. "Aktualność zachowuje ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazujące, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w k.p.a. Podobnie też u.d.i.p., jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, stanowiąc przy tym rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, także nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nadal przyjmuje się, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., II SAB/Kr 49/19, CBOSA, zob. też powołane tam orzecznictwo). Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

W niniejszej sprawie to, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie, choćby jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, generalnie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne jest także to, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie nie udzieliło skarżącemu żądanej informacji ("jaki jest zakres obowiązków dyrektora koordynacji inwestycji w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej S.A.") ani nie wydało w tym przedmiocie decyzji odmownej. Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a zarazem okolicznością, wokół której ogniskuje się spór między stronami – pozostaje zatem to, czy odnośna informacja jest informacją publiczną. W ocenie Sądu, ma ona status informacji publicznej, mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle art. 6 u.d.i.p. status informacji publicznej mają w szczególności informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji i o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach; informacją publiczną są także zasady funkcjonowania odnośnych podmiotów. Nie ulega wątpliwości – zdaniem Sądu – że informacja o zakresie obowiązków dyrektora koordynacji inwestycji jest jednym z desygnatów wymienionych pojęć. Eksponowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że – z innego punktu widzenia – ów zakres obowiązków przynależy do sfery prawa pracy i jest elementem kształtującym stosunek pracy, nie ma tu znaczenia. Zakwalifikowanie informacji jako informacji z zakresu prawa pracy nie wyklucza jednoczesnego uznania jej za informację publiczną, ilekroć obrazuje ona organizację tudzież sposób funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, również to, czy pełnienie funkcji dyrektora koordynacji inwestycji może być utożsamiane z pełnieniem funkcji publicznej, czy też nie – pozostaje bez wpływu na kwalifikację objętej wnioskiem informacji jako informacji publicznej. W tym kontekście warto zauważyć, że skarżący domagał się informacji o zakresie obowiązków przypisanych do określonego stanowiska, a nie informacji zrelatywizowanej do określonej osoby.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia; nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza zatem, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie, a w szczególności wyrok ten nie przesądza tego, czy w ogóle i ewentualnie w jakiej formie żądana informacja powinna być udostępniona, czy też powinna zapaść decyzja o odmowie jej udostępnienia.

Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie prowadziło korespondencję ze skarżącym i prezentowało swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził zatem rażącego naruszenia prawa; Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.