Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2252/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 170 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 326/12 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. Powiatowa Komisja do Spraw Uwłaszczenia w Ł., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), uznała Z. G. za właściciela nieruchomości o obszarze [...]ha położonej w R..

Decyzją z dnia [...] marca 1976 r. Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. uchyliła, na podstawie art. 137 § 1 pkt 7 k.p.a.

( Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168), decyzję Powiatowej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z dnia [...] maja 1975 r. i stwierdziła, że Z. G. nie nabył z mocy prawa własności tej nieruchomości.

A. G. (żona Z. G.) wnioskiem z dnia 18 września 2008 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1976 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. G., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez A. G., Minister utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję

W ocenie Ministra od dnia wejścia w życie przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700), tj. od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a postępowanie w tych sprawach należy umorzyć.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/10 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r.

Sąd podkreślił, że decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] marca 1976 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym. Jej podstawą był bowiem przepis art. 137 § 1 pkt 7 k.p.a.

(w brzmieniu na dzień [...] marca 1976 r.), nie zaś ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Powołany natomiast art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyklucza prowadzenie postępowań nadzwyczajnych w stosunku do decyzji wydanych w oparciu o ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie, wskutek wyroku Sądu, rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie m. Ł.z dnia [...] marca 1976 r.

Zdaniem Ministra nie było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1976 r. o stwierdzeniu nieważności aktu uwłaszczenia z dnia [...] maja 1975 r., albowiem kwestionowana decyzja nie naruszała prawa. Jednocześnie organ uznał, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1975 r. rażąco naruszała art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

A. G. zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 137 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez uznanie, że decyzja z dnia [...] marca 1976 r. o stwierdzeniu nieważności aktu uwłaszczenia nie narusza w sposób rażący prawa.

Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia

w Ł. z [...] marca 1976 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa, ponownie rozpoznając sprawę stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1976 r., że nie było podstaw prawnych do zastosowania takiej sankcji prawnej ponieważ kwestionowana decyzja nie zawierała wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Błędnie jedynie powołano w jej podstawie prawnej art. 137 § 1 pkt 7 dawnego k.p.a. zamiast art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem tego organu, istniała podstawa prawna do uchylenia jako nieważnej decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1975 r.

Zdaniem Sądu, z wywodów organu wynika, że podjął się on merytorycznej oceny decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W szczególności uznał, że istniały podstawy prawne do uchylenia decyzji Powiatowej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w Ł. z dnia [...] maja 1975 r., jako nieważnej. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700) stanowi tymczasem, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Sąd podkreślił, że zakaz stosowania do spraw uwłaszczeniowych uregulowanych wspomnianą ustawą o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji oznacza, że w takich sprawach nie mogą być w ogóle wszczynane i prowadzone postępowania administracyjne. Tym bardziej nie można poddawać decyzji administracyjnych podjętych w tych sprawach merytorycznym ocenom. Z taką oceną, zdaniem Sądu, mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ze względu na treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, organ powinien więc odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] marca 1976 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz A. G..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów:

1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.), w sytuacji, gdy przepisu tego w sprawie się nie stosuje;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/10 i zgodnie z wytycznymi w nim zawartymi, a wyrok ten wiąże strony, sąd, który go wydał, inne sądy i organy państwowe,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ww. ustawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które narusza powyższy przepis, nie zawierając podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przez co nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając przedstawione zarzuty wskazano, że skoro Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. uznał, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie ma zastosowania do decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] marca 1976 r., znak: [...], to ustaleniem tym związany był nie tylko organ, ale także inne podmioty wskazane w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do przyjęcia, że w sprawie znajduje jednak zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wobec czego nie jest możliwe wszczynanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Ustalenie to jest bowiem sprzeczne

z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., zgodnie

z którymi organ został wprost zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając wyrok, nie zawierając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani jej wyjaśnienia.

Skarżąca kasacyjnie A. G. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ administracji w niniejszej sprawie powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] marca 1976 r.;

2. przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta Ł. z [...] marca 1976 r. na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 137 § 1 pkt 2 i 7 d.k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w Ł. z dnia [...] marca 1976 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zastosowanie art. 137 § 1 pkt 7 k.p.a. w decyzji z [...] marca 1976 r. było nieprawidłowe i przesądza o jej nieważności, ponieważ żaden przepis prawa, a zwłaszcza przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie pozwalały na uchylenie decyzji - Aktu Własności Ziemi z [...] maja 1975 r., jako nieważnej z mocy wyraźnego przepisu prawa.

Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyklucza prowadzenie postępowań nadzwyczajnych tylko w stosunku do ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych w oparciu o ustawę z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nie odnosi się natomiast do ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w trybie art. 137 k.p.a. Decyzją uwłaszczeniową była decyzja z [...] maja 1975 r. Akt Własności Ziemi wydany na rzecz Z. G., zaś decyzja z [...] marca 1976 r. uchylająca ten akt, jako nieważny była decyzją nieważnościową.

Niedopuszczalne jest zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powołaniem się na treść art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ponieważ przepisy te odnoszą się wyłącznie do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a nie decyzji nieważnościowych wydanych w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 137 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną A. G. złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jej uwzględnienie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz A. G..

Rozważania rozpocząć należy od podnoszonego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli art. 63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Obie strony w tej kwestii prezentują stanowisko, że wskazany przepis nie ma zastosowania w sprawie, gdyż wniosek A. G. o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z dnia [...] marca 1976 r., wydanej na podstawie art.137 §1 pkt 7 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, czyli do decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko to jest efektem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/10 i prowadzi do stwierdzenia, że przepisu art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie stosuje się do postępowań nadzwyczajnych zakończonych decyzją wydaną na podstawie art. 137 k.p.a. orzekającą o wadliwości bądź braku wadliwości aktu własności ziemi. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w zaskarżonym skargami kasacyjnymi wyroku z dnia 8 maja 2012 r., zwrócił uwagę na treść art.63 ust.2 wskazanej powyżej ustawy i stwierdził, ze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien, z uwagi na brzmienie tego przepisu, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W związku z powyższym pojawiły się w sprawie dwa istotne zagadnienia.

Pierwszym z nich jest ocena stosowania art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji wydanych w trybie, wówczas obowiązującego art. 137 k.p.a., w wyniku postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem była ocena aktów nadania ziemi wydanych w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Drugim zagadnieniem jest kwestia związania Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dopuszczalność wydania, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyroku wyrażającego odmienny pogląd, w sytuacji nie powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a.

Przystępując do rozstrzygnięcia pierwszego z postawionych problemów przypomnieć należy, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstwa rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art.1 tej ustawy. Zgodnie z art.12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów ( art.15 ustawy). Stosownie zaś do art.16 ustawy: "Do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje uwłaszczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Zatem w sytuacji wszczęcia postępowania nadzwyczajnego znajdował zastosowanie art.137 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu do dnia 28 marca 1980 r. stanowił, że: " Podlega uchyleniu, jako nieważna decyzja, która:

1) została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji, 2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) jest niewątpliwie niewykonalna, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa." Przepis ten otrzymał nowe brzmienie mocą ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. Nr 4, poz. 8), a następnie został zastąpiony art.156 k.p.a. ( Dz.U. 1980, Nr 9, poz. 26). Dla potrzeb rozważań w niniejszej sprawie ważny jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji tj. w dniu [...] marca 1976 r.

Powracając jednak do losów ustawy uwłaszczeniowej przypomnieć należy, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art.4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności ( Dz.U. Nr 11, poz.81), a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art.8§2 wskazanej ustawy nowelizującej odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi ( art.8 § 4). Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy tj. od dnia 6 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych.

Kolejne istotne zmiany dotyczące uwłaszczeń nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz.U. tj. 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Mocą art. 63 ust.1 skreślony został § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś w ust.2 ustawodawca postanowił, że: " Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r., Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust.2, podlegają umorzeniu ( ust.3).

Z regulacji tej wynika, że od dnia jej wejścia życie, czyli od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dotyczy to też sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. ocena sprowadza się w istocie do takiej oto wykładni art.63 ust.2 ustawy z 1991 r., że przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi wydanych w trybie ustawy z 26 października 1971 r., a z treści przepisu nie wynika, aby obejmował on także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym ( dawniej art.137 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumowanie jest błędne i przeczy dokonanym przez ustawodawcę, a wyżej opisanym zmianom w zakresie dotyczącym uwłaszczenia gospodarstw rolnych na podstawie ustawy z 1971 r. Skoro bowiem ustawodawca uchylił ustawę uwłaszczeniową, następnie postanowił przekazać w 1982 r. wszystkie sprawy z tego zakresu sądom powszechnym, a od 1 stycznia 1992 r. wprowadził w istocie zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i stosowania przepisów k.p.a. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r., to celem takiego działania ustawodawcy było zamknięcie możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi. Tymczasem zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. stanowisko otworzyło drogę do wzruszenia aktu własności ziemi i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydania aktu uwłaszczeniowego.

Kwestionowana decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie m. Ł. z dnia [...] marca 1976 r. została wydana, jak wynika wprost z jej treści, "na podstawie art.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. 27, poz. 250), § 1 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie organizacji, składu oraz zasad i trybu postępowania komisji do spraw uwłaszczenia ( Dz.U.Nr 37, poz. 334) oraz art.137 §1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168)." W uzasadnieniu tej decyzji dokonano oceny spełniania przez Z. G. przesłanek art.1 ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. i wywiedziono, że przesłanki te nie zostały spełnione. Komisja uznała, że akt własności ziemi został wydany niezgodnie z przepisami ustawy z 1971 r. i w konsekwencji tego stanowiska uchyliła decyzję Powiatowej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] maja 1975 r. oraz orzekła, że Z. G. nie nabył z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości Nie można zatem podzielić poglądu, że decyzja ta została wydana wyłącznie na podstawie art.137 k.p.a., nie zaś na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Wymaga podkreślenia, że zarówno na tle ustawy o zmianie ustawy kodeks cywilny z 26 marca 1982 r., jak również ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w orzecznictwie wypracowano pogląd o niedopuszczalności wzruszania aktów własności ziemi wydanych w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się także Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r.( por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5, wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110).

W uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że : " Wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania wskazanych decyzji administracyjnych zniechęcałaby także do inwestowania w gospodarstwo rolne właściciela, który na drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabył tytuł własności."

O trafności stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi także, odnosząca się do decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 165/92, publ. OSNC 1993/6/104. W powyższej uchwale Sąd Najwyższy rozważał, czy za datę przekazania sądowi przez organ administracji sprawy o uregulowanie własności nieruchomości po stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej - aktu własności ziemi - stosownie do art. 8 § 4 ustawy z dnia 8 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych należy uznać datę wydania decyzji stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi i przekazującej sprawę właściwemu sądowi, czy też datę, w której decyzja ta stała się ostateczna. W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził, że: " Decyzja administracyjna stwierdzająca nieważność wcześniejszej decyzji - aktu własności ziemi, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania sądowi w trybie art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), jest skuteczna, jeżeli nie została zaskarżona w terminie upływającym po wejściu w życie wymienionej ustawy." Z tego również wywieść należy, że art.63 ust.2 ustawy z 19 października 1991 r. dotyczy także decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art.63 ust.2 ustawy 19 października 1991. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej A. G. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 137 § 1 pkt 2 i 7 d.k.p.a., skoro niedopuszczalne jest co do zasady orzekanie w sprawach decyzji wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r.

Odnośnie do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Przede wszystkim nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia - w rozumieniu przytoczonego przepisu - co do zasady dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Istota tak ustanowionego związania prawomocnym orzeczeniem wyraża się w tym, że określone przepisem podmioty muszą brać pod uwagę istnienie treści prawomocnego orzeczenia. Tego typu związanie zdecydowanie różni się jednak od regulacji objętej art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą moc wiążącą wykazuje uzasadnienie, i to w zakresie, w jakim zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Tak więc zarzut nieuwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania nie może znaleźć skutecznego oparcia w art.170 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r. , sygn. II OSK 2250/11, publ. Lex nr 1152151 oraz wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98, publ. LEX nr 51062).

Nietrafnie również skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.141§4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał art.145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art.141 § 4 p.p.s.a., przedstawił także motywy rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art.184 p.p.s.a.