Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1211/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego G. sp. j. z siedzibą w W. kwotę 10 393 (dziesięć tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. Spółka Jawna z siedzibą w W. (dawniej: G. Spółka Jawna z siedzibą w W.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...], określającą wysokość należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kwartał 2002 r. dla G. Spółka Jawna w kwocie 317 522,05 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 557/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Marszalka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kw. 2002 r. dla G. Spółka Jawna w kwocie 317 522,05 zł i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż okoliczność, że Stowarzyszenie [...]" (dalej: "Stowarzyszenie") nie brało udziału w postępowaniu przed organem I. instancji, nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, iż Kolegium wydając ww. decyzję nie wykonało wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07, w którym Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Sąd podniósł bowiem, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien najpierw rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie - z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. sp. j. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 557/08.

Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. G. sp. j., reprezentowane przez adw. R K., wniosło o uchylenie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz o umorzenie postępowania organu I. instancji w niniejszej sprawie. Jednocześnie podtrzymało wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej od ww. wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. W rzeczonej skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut bezpodstawnego powołania się w ww. wyrokach WSA w Warszawie na wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05 z uwagi na to, że dotyczy on innej sprawy i nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie oraz, że przyjęty w nim pogląd jest błędny i nie został należycie uzasadniony. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, G. wskazało, iż zwolnione było z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2010 r. G. wniosło o uchylenie decyzji organu I. instancji i umorzenie postępowania z uwagi na fakt wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 279 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jeśli bowiem G. miało obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na krótkotrwałe magazynowanie osadów przed zastosowaniem ich na polach, ale takiego zezwolenia nie uzyskało, to w świetle powyższych regulacji oczywistym jest, że opłaty nie mogą być wymierzone G., lecz podmiotom, które były wytwórcami tych osadów i przekazały je G..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż jest związane - stosownie do postanowień przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."] - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach WSA.

W pierwszej kolejności Kolegium rozpoznało wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., Kolegium dopuściło Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony. Po zapoznaniu się z treścią wniosku Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2005r. oraz załączonymi do niego dokumentami uznało, iż wniosek spełnia przesłanki z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie kwestii uchylenia decyzji organu I. instancji i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż G. nie było zobligowane do uzyskania zezwolenia na magazynowanie przedmiotowych odpadów, Kolegium wskazało, iż związane jest w tym zakresie wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach WSA w Warszawie. Decyzja Kolegium z dnia [...] lutego

2005. r., nr [...], orzekająca o uchyleniu decyzji organu I. instancji i umorzeniu postępowania została bowiem uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07. W wyroku tym Sąd uznał, że stanowisko Kolegium w tej materii jest błędne i wskazał na konieczność ponownego rozpoznania niniejszej sprawy z uwzględnieniem wyroku NSA z dnia 19 stycznia

2006. r., sygn. akt II OSK 425/05. W ten sam sposób wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 557/08.

Następnie, odnosząc się do kwestii uchylenia decyzji organu I. instancji i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 279 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) Kolegium stwierdziło, iż kwestia ta - w przypadku jej zasadności - nie mogłaby być przeoczona przez WSA i NSA. W obu wyrokach WSA w Warszawie i w wyroku NSA kwestia ta w ogóle nie została poruszona. Jednak w przypadku zasadności tego zarzutu, a zatem w przypadku gdyby podmiotem zobligowanym do poniesienia podwyższonej opłaty był nie posiadacz odpadów (w niniejszej sprawie G.), ale ich wytwórca, decyzja organu I. instancji obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając ją w trybie instancji Kolegium powinno ją uchylić i umorzyć postępowanie I. instancji. Zważywszy na postanowienia art. 153 p.p.s.a. Kolegium jest jednak związane brakiem wykazania oczywistej i kwalifikowanej wady decyzji, jeśli takowa miałaby miejsce.

Dalej Kolegium wskazało, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący konieczności przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny sprawy, obligujący do zastosowania przez organ I. instancji art. 293 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, został ustalony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W., a zatem przez organ właściwy rzeczowo do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Kwartalne ilości przedmiotowych odpadów (osadów ściekowych) składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym określone są w piśmie tego organu z dnia 10 listopada 2004 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...]. Pismo to jest dokumentem urzędowym i w myśl postanowień art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

W ww. piśmie wskazano, że ilość odpadów w I kwartale 2003 r. wynosiła 2717,58 Mg. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 293 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowił: za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Zgodnie z załącznikiem Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. nr 130, poz. 1453 ze zm.) jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (kod - 190805) na składowisku wynosi 12,70 zł/Mg. Korygując wysokość tej stawki o ww. współczynnik 0,1, a następnie uwzględniając ilość dób (92) oraz ilość odpadów (2717,58 Mg) otrzymano wysokość opłaty podwyższonej, która wynosi 317 522,05 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję G. Spółka Jawna z siedzibą w W. wniosło o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] ewentualnie, o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...]. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności minimalnej stawki. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 279 ust. 2 i 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, art. 6 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., przez niezastosowanie powołanych przepisów w sytuacji, gdy znajdują one w niniejszej sprawie zastosowanie, co powoduje, że to nie G., lecz podmioty, które dostarczały osady do G. winny być adresatami decyzji naliczających opłaty podwyższone z tytułu magazynowania osadów bez wymaganej decyzji,

2) art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez: (a) pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty [...]. z dnia [...] października 2002 r., zmienionej następnie decyzją Starosty [...]. z dnia [...] czerwca 2003 r., w której udzielono G. zezwolenia na odzysk m.in. komunalnych osadów ściekowych, w tym określono miejsce i sposób ich magazynowania, a także (b) zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia się do powyższych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie przepisów art. 293 ust. 2 P.o.ś, art. 16 §1 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez naliczenie G. opłat podwyższonych za magazynowanie osadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania w IV kwartale 2002 r., I kwartale 2003 r. i III kwartale 2003 r., pomimo tego, iż od 9 października 2002 r. do końca IV kwartału 2002 r., w całym I kwartale 2003 r. oraz w części III kwartału 2003 r., czyli w okresach, za które opłaty zostały wymierzone, G. posiadało decyzję Starosty [...] z [...] października 2002 r., zmienioną następnie decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., w której udzielono G. zezwolenia na odzysk m.in. osadów oraz określono sposób i miejsce ich magazynowania,

4) art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez (a) pominięcie dowodów z dokumentów w postaci ostatecznych decyzji: Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., z dnia [...] września 2003 r., oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2003 r., w których w sposób wiążący dla G. przesądzono, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania G. decyzji zezwalającej na odzysk oraz określającej miejsce i sposób magazynowania osadów w związku z uprawą przez G. roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, a ponadto (b) zaniechanie odniesienia się do powyższych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji;

5) art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych w zarzutach z pkt 2 i 4 skargi, które zostały załączone do dwóch pism G. z dnia 5 lutego 2010 r., skierowanych do NSA, a ponadto zaniechanie odniesienia się do zawartej w tychże pismach argumentacji, pomimo tego, że G. powołało się na te pisma w pismach skierowanych do SKO w W. z dnia 10 i 22 czerwca 2010 r.,

6) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organy decyzji stojących w kolizji z zasadami sprawiedliwości, demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa,

7) art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r, sygn. akt II OSK 298/09, zgodnie z którym przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej G. z 21 września 2008 r. (powołanych w pkt 2 i 4 skargi), jest konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w niniejszej sprawie;

8) art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się przez organ do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05, a tym samym całkowite zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09,

9) art. 63 ust. 6 pkt 5, art. 27 ust. 1 pkt 5, art. 26 ust. 1 i art. 43 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez (a) błędną wykładnię tych przepisów skutkującą przyjęciem, iż G. winno było posiadać samoistną decyzję określającą sposób i miejsce magazynowania osadów w sytuacji, w której prawidłowa, literalna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż przepisy prawa nie przewidują obowiązku uzyskania takiej decyzji w związku z działalnością, jaką prowadziło G., to jest uprawą roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, a ponadto (b) zaniechanie przez organ wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w powyższym zakresie,

10) art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, iż decyzje organów I. i II. instancji naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ w decyzjach tych naliczono G. opłaty podwyższone (będące karami administracyjnymi) za magazynowanie osadów bez decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania,

11) art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09, zgodnie z którym organ winien rozpatrzyć niniejsze sprawy "merytorycznie", bowiem Kolegium zaniechało wnikliwego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, a nadto pominęło przepisy prawa materialnego mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

12) art. 107 § 1- 3 k.p.a. przez podanie jedynie szczątkowych informacji na temat elementów służących wyliczeniu opłat podwyższonych za IV kwartał 2002 r. oraz I i III kwartał 2003 r., i to nie w uzasadnieniu, lecz w enigmatycznym załączniku do decyzji, a ponadto całkowite zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób organ wyliczył kwotę opłat podwyższonych należnych za powyższe okresy,

13) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia procentowej zawartości wody w magazynowanych osadach, mimo, że jest to jeden ze składników ustawowej formuły służącej wyliczeniu jednostkowej stawki opłaty za składowanie 1 Mg osadów na składowisku - która to stawka jest z kolei jednym z elementów służących za podstawę wyliczenia kwoty opłaty podwyższonej - i mimo tego, że informacje co do procentowanej zawartości wody w osadach przekazywanych G. przez dostawców zawarte są w znajdującym się w aktach sprawy Przeglądzie Ekologicznym G. autorstwa Stacji Chemiczno-Rolniczej w W. w (wyniki analiz osadów),

14) § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130, poz. 1453, ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia przez niezastosowanie przy wymierzaniu opłat za IV kwartał 2002 r. oraz I kwartał 2003 r. formuły uregulowanej w powołanych przepisach, służącej wyliczeniu jednostkowej stawki opłaty za składowanie 1 Mg osadów na składowisku, która to stawka jest z kolei jednym z elementów, na podstawie których oblicza się kwotę opłaty podwyższonej; powyższe naruszenia skutkowały zdaniem skarżącego bezzasadnym, kilkakrotnym zawyżeniem kwot opłat podwyższonych wymierzonych G. za IV kwartał 2002 r. i I kwartał 2003r.,

15) § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2003 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 55, poz. 477) w zw. z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia przez niezastosowanie przy wymierzaniu opłat za III kwartał 2003 r. formuły uregulowanej w powołanych przepisach, służącej wyliczeniu jednostkowej stawki opłaty za składowanie 1 Mg osadów na składowisku, która to stawka jest z kolei jednym z elementów, na podstawie których oblicza się kwotę opłaty podwyższonej; powyższe naruszenia skutkowały, zdaniem skarżącej, bezzasadnym, kilkakrotnym zawyżeniem kwot opłat podwyższonych wymierzonych G. za III kwartał 2003 r.,

16) art. 293 ust. 1 i 3 P.o.ś. poprzez błędne zastosowanie współczynnika 0,1 (przewidzianego w ust 3 artykułu 293 ustawy) zamiast współczynnika 0,05 (przewidzianego w ustępie 1 artykułu 293 ustawy) pomimo, iż sytuacja, w której - jak przyjął organ – G. w ogóle nie posiadało decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania osadów, wypełnia dyspozycję art. 293 ust. 1 ustawy, a nie art. 293 ust. 3 ustawy; naruszenia wskazane w pkt 13-15 skargi oraz w pkt 16 skutkowały bezzasadnym, ponad 6,5-krotnym zawyżeniem opłat podwyższonych naliczonych G. za IV kwartał 2002 r. oraz l i III kwartał 2003 r., bowiem w przypadku prawidłowego wyliczenia opłat za powyższe okresy ich łączna suma stanowiłaby kwotę 166.357.86 zł, a nie 1.115.063,34 zł,

17) art. 293 ust. 1-2 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że G. swoim zachowaniem wypełniło dyspozycję tych przepisów, to jest magazynowało osady "bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania", pomimo tego, że organ I. instancji przyjął, a organ II. instancji pogląd ten podzielił, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości magazynowania osadów: "zgodnie z art. 43 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134. poz. 1140), odpady te mogą być stosowane tylko bezpośrednio na pola bez możliwości ich magazynowania"; powyższe stanowisko organów oznacza, że G. nie mogło magazynować osadów bez wymaganej decyzji, bowiem przepisy prawa nie przewidują możliwości jej wydania, a więc taka decyzja nie może być prawem wymagana,

18) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 288 ust. 2 P.o.ś. poprzez błędne założenie, że G. magazynowało 2.717,58 Mg osadów w każdej dobie IV kwartału 2002r., 5.534,710 Mg osadów w każdej dobie I kwartału 2003 r. i 1.103,600 Mg osadów w każdej dobie III kwartału 2003 r., pomimo tego, że w piśmie [...] WIOŚ z 10 listopada 2004 r., takich informacji nie zamieszczono, a jedynie podano "kwartalne ilości osadów przyjętych przez G.", nie określając w żaden sposób, jakie konkretnie ilości osadów i w których konkretnie dniach poszczególnych kwartałów zostały przyjęte przez G.;

19) art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, jakie konkretnie ilości osadów i w których konkretnie dniach poszczególnych kwartałów zostały przyjęte przez G. - co jest konieczne do prawidłowego wyliczenia opłat podwyższonych z tytułu magazynowania osadów,

20) art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w każdej dobie IV kwartału 2002r., a więc również w każdej dobie października 2002 r., G. magazynowało 2.717,58 Mg osadu, pomimo tego, że [...] WIOŚ w W. w piśmie z 3 listopada 2004 r. poinformował Marszałka Województwa [...], że G. rozpoczęło działalność dopiero w listopadzie 2002r., a więc w miesiącu następującym po miesiącu, za który organy naliczyły G. opłatę podwyższoną z tytułu magazynowania osadów,

21) art. 274 ust. 5a P.o.ś. poprzez błędne niezastosowanie ww. przepisów w sprawach dotyczących opłat podwyższonych za magazynowanie osadów w I i III kwartale 2003 r.; zdaniem skarżącej, gdyby organy zastosowały powyższe przepisy, nie mogłyby naliczyć G. opłat podwyższonych za wskazane kwartały, bowiem w roku 2003 różnica pomiędzy masą osadów przyjętych do miejsca magazynowania, a masą osadów usuniętych z tego miejsca, która stanowi podstawę do wyliczenia kwot opłat podwyższonych, wyniosła 0.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi oraz wszystkie twierdzenia i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09 oddalającego skargę kasacyjną G. Spółka jawna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 557/08 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], uchylającą decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kw. 2002 r. dla G.Spółka Jawna w W. w kwocie 317 522, 05 zł i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji. Decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w myśl art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej uzasadnieniu w wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także w następstwie wzruszenia wyroku.

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy stwierdzić należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA odniósł się do kwestii procesowej, dotyczącej rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym wskazując za Sądem I. instancji, iż organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Stowarzyszenie złożyło bowiem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w dniu 18 stycznia 2005 r., tj. po dacie wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. kończącej postępowanie przed organem I. instancji. Zdaniem NSA, Sąd I. instancji zasadnie uznał, iż rozstrzygnięcie Kolegium przekazujące sprawę do organu I. instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwe, skoro organ odwoławczy nie wykazał potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W konsekwencji Sąd I. instancji prawidłowo orzekł w sprawie na zasadzie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem uchybienie jakiego dopuścił się organ odwoławczy miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie merytoryczne zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie braku podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, NSA wskazał, iż dopiero rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym pozwoli organowi II. instancji rozpatrzyć daną sprawę merytorycznie, z odniesieniem się również do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 425/05), który powołano w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. Stowarzyszenie [...]." zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony.

Następnie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka

Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzja ta, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w z art. 153 i art. 193 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Chodzi o to, aby "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszystkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony" (v. uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiVS 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w I. instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie a nadto rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony - w szczególności podniesionych w toku postępowania odwoławczego - oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnione są zarzuty skargi, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, w konsekwencji nie realizuje wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA z dnia 11 lutego 2010 r., które organ odwoławczy w istocie pominął. Nie rozpatrzył bowiem merytorycznie sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się także do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05.

Organ powołał się natomiast na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 324/07), a następnie z dnia 5 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 557/08). Nie może to jednak zastąpić - nakazanego przez NSA - ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy powołane orzeczenia WSA w Warszawie koncentrowały się zasadniczo na kwestii formalnej, dotyczącej dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nadto, zauważyć należy, że powołanie się przez WSA w Warszawie na wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 425/05), dotyczący - jak zauważyło samo Kolegium - innej sprawy, wynikało z faktu oparcia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. na wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/04, który - w dacie orzekania przez organ odwoławczy - nie był prawomocny. Wymieniona wyżej decyzja Kolegium została uchylona, jako wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 279 ust 2 i 3 P.o.ś., Kolegium wskazało, iż orzekające w sprawie Sądy nie rozważały dotychczas kwestii zastosowania ww. przepisów w przedmiotowej sprawie. Tym samym Kolegium związane jest brakiem wykazania ewentualnej wady decyzji z powodu naruszenia ww. przepisów, jeśli takowa miałaby miejsce.

Jak zasadnie podniesiono w skardze, stanowisko Kolegium w odnośnym zakresie nie jest trafne. Podkreślić należy, że brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. Pod pojęciem "ocena prawna" należy rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Komentarz", Kraków 2006, s. 324). Brak stanowiska Sądu w jakiejś kwestii, niezależnie od powodów takiego braku, nie może w żadnym przypadku być utożsamiany z dokonaniem przez sąd oceny prawnej w znaczeniu powołanego przepisu. Nie można mówić o związaniu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w przypadku, gdy oceny takiej w ogóle nie było. Ani organ, ani sąd ponownie rozpoznający sprawę nie mógł być zatem związany oceną prawną w kwestii, która tej ocenie prawnej w ogóle nie była poddawana (v. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06; z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1077/09).

Bezspornym jest, iż kwestia zastosowania art. 279 ust. 2 i 3 P.o.ś. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie była dotychczas przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Tym samym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż w przedmiotowym zakresie zachodzi związanie prawne, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a.

W konkluzji stwierdzić należy, że wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące konsekwencję naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec

stwierdzonych uchybień, na obecnym etapie postępowania przedwczesne było ustosunkowanie się do pozostałych, merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Rzeczą Sądu jest bowiem ocena legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie zaś merytoryczne rozstrzyganie sprawy.

Orzekając ponownie w sprawie w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno wykonać wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 298/09. Rozpatrując sprawę merytorycznie, winno odnieść się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącej Spółki zawartych w odwołaniu, jak i w późniejszych pismach procesowych, złożonych w toku postępowania odwoławczego. Nadto winno odnieść się do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. Mając na względzie przedmiot sprawy oraz wysokość opłaty nałożonej na skarżącą Spółkę decyzją organu I. instancji, podjęte rozstrzygnięcie winno należycie uzasadnić, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1438 ze zm.) - jak w pkt 3 sentencji wyroku.