Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 402/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 168 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz R. Sp. z o.o. w B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z [...] lutego 2022 r. znak [...], którą nakazano R. Spółce z o.o. w B. rozbiórkę ogrodzenia z blachy stalowej trapezowej na słupach stalowych o zmiennej wysokości do 2,60 m wybudowanego na terenie działki nr [...] w S., gmina W.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku informacji od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (pismo oznaczone datą [...] lutego 2020 r. znak [...], data wpływu do PINB [...] lutego 2021 r.), organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające dotyczące obiektów budowlanych na działce nr [...] w S., gmina W., na której prowadzona jest przez R. Spółkę z o.o. w B. (dalej: Spółka, inwestor) działalność wydobywcza Zakładu Górniczego "[...]" (eksploatacja kruszywa).

Przed formalnym wszczęciem postępowania, w marcu 2021 r. PINB przeprowadził kontrole na działce, ustalając wykonanie: ogrodzenia z blachy stalowej trapezowej, na słupkach stalowych, wysokości zmiennej do 2,60 m, z bramą długości 7,20m i wysokości 2,50 do 2,80 m – usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...] (droga); kontenera z funkcją socjalną w odległości 0,5 m od ogrodzenia; wagi najazdowej konstrukcji stalowej oraz dwóch najazdów betonowych; utwardzenia terenu z płyt betonowych wzdłuż ogrodzenia działki; placu z płyt betonowych w południowo-wschodniej części działki. Zgromadził także dokumenty w postaci m.in.: mapy sytuacyjno-wysokościowej założonej w grudniu 2018 r. a przedstawiającej stan Zakładu na 31 grudnia 2019 r.; Planu ruchu zakładu górniczego z listopada 2018 r., obowiązującego do 31 grudnia 2022 r. i zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. (dalej: OUG) z [...] grudnia 2018 r.; mapy sytuacyjno-wysokościowej założonej w grudniu 2017 r. a aktualnej na 31 grudnia 2017 r.; decyzji Marszałka Województwa P. z [...] lipca 2020 r. zatwierdzającej "Projekt robót geologicznych"; decyzji z [...] października 2006 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", decyzji Dyrektora OUG w L. z [...] grudnia 2020 r. zatwierdzającej dodatek nr 1 do planu ruchu zakładu górniczego zatwierdzonego decyzją tego organu z [...] grudnia 2018 r.

Następnie po uzyskaniu informacji o granicach obszaru górniczego i granicach terenu górniczego (pismo OUG w L. z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]), PINB:

- w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. znak [...] wystosowanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. - przekazał do OUG w L. według właściwości pismo interwencyjne PWIOŚ z 25 lutego 2020 r. znak [...]. Wskazał na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) i wyłączenie właściwości organu nadzoru budowlanego odnośnie wyrobisk górniczych i obiektów budowlanych zakładów górniczych;

- skierował do PWIOŚ pismo z 30 kwietnia 2021 r. znak [...] informujące o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonania ogrodzenia metalowego działki nr [...] w S. oraz o znajdowaniu się pozostałych obiektów budowlanych na tej działce - na obszarze zakładu górniczego, co wyłącza właściwość organów nadzoru budowlanego. Powołał się na przepis art. 2 ust. 1 i 2 P.b.

W odpowiedzi na powyższe PWIOŚ w piśmie z 12 maja 2021 r. znak [...] przesłał do PINB pismo OUG w L. z 28 lipca 2020 r. znak [...], z którego wynika, że granice zakładu górniczego nie pokrywają się z granicami działki nr [...] w S., a ogrodzenie metalowe zostało poprowadzone po granicy tej działki oraz po granicy terenu górniczego; natomiast waga najazdowa, kontener do jej obsługi, droga z płyt betonowych oraz utwardzone place znajdują się pomiędzy granicą terenu górniczego a granicą obszaru górniczego, zatem nie znajdują się w granicach zakładu górniczego i nie służą do celów związanych z ruchem zakładu górniczego.

W piśmie z [...] czerwca 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności ogrodzenia działki nr [...] w S. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag i wniosków w trybie art. 10 K.p.a.

W dniu 24 czerwca 2021 r. PINB przeprowadził na działce oględziny stwierdzając, iż stan ogrodzenia nie uległ zmianie od kontroli z marca 2021 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. PINB, orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., wstrzymał Spółce prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy ogrodzeniu działki nr [...] w S. gmina W. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu.

Wniosek o legalizację Spółka złożyła 23 sierpnia 2021 r., co uruchomiło procedurę legalizacyjną, w której:

- postanowieniem z [...] września 2021 r., wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 i 3 P.b., PINB nakazał Spółce przedłożenie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; projektu zagospodarowania działki lub terenu;

- w dniu 17 grudnia 2021 r. Spółka przedłożyła projekt zagospodarowania działki lub terenu;

- postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. PINB wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji o przedłożenie pozostałych dokumentów;

- w dniu 31 stycznia 2022 r. Spółka przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Burmistrza W. z [...] stycznia 2022 r. w sprawie zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym (w treści zaświadczenia stwierdzono, że obiekt budowlany nie uwzględnia ochrony walorów krajobrazowych strefy otuliny Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej).

W tych okolicznościach decyzją z [...] lutego 2022 r. PINB, orzekając na podstawie art. 49e ust. 3 P.b., nakazał inwestorowi rozbiórkę spornego ogrodzenia z blachy stalowej trapezowej na słupach stalowych o zmiennej wysokości do 2,60 m wybudowanego na terenie działki nr [...] w S., gmina W.

Zdaniem organu pierwszej instancji, nie został spełniony wymóg przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, tj. nieprzedłożenia wszystkich dokumentów legalizacyjnych, ww. przepis obliguje organ do wydania decyzji o rozbiórce.

Odwołanie złożyła Spółka, która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 10 § 1 K.p.a. przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co spowodowało naruszenie prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu i finalnie doprowadziło do niemożliwości przedstawienia na etapie postępowania przed PINB wszystkich dowodów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia istotnej okoliczności, iż ogrodzenie zlokalizowane na działce nr [...] w S., gm. W. znajduje się na terenie zakładu górniczego;

3. art. 19 K.p.a. w związku z art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: P.g.g.) przez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ogrodzenia działki w sytuacji, gdy organem właściwym do prowadzenie rzeczonego postępowania był organ nadzoru górniczego.

Na podstawie art. 136 K.p.a. Spółka wniosła do dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z [...] grudnia 2020 r. ([...]) zatwierdzającej dodatek nr 1 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" wraz z rzeczonym dodatkiem, w tym załącznikiem nr 2, tj. mapą sytuacyjno-wysokościową i wyrobisk górniczych na okoliczność rozszerzenia na podstawie ww. decyzji granic terenu zakładu górniczego, aktualnych granic terenu zakładu górniczego oraz zlokalizowania ogrodzenia w granicach terenu zakładu górniczego.

Spółka wskazała, że organ dążył do ustalenia granic terenu zakładu górniczego, bowiem pozyskał decyzję Marszałka Województwa P. z [...] października 2006 r. oraz mapę sytuacyjno-wysokościową i wyrobisk górniczych zakładu górniczego "[...]" według stanu na 31 grudnia 2019 r. Mapa zawierała wyrysowane granice obszaru, terenu i zakładu górniczego. Następnie organ, bazując na posiadanej mapie oraz piśmie OUG w L. z [...] lipca 2020 r. (skierowanego pierwotnie do PWIOŚ) ustalił, iż wykonane ogrodzenie znajduje się poza granicami zakładu górniczego. W trakcie procedury zmierzającej do legalizacji ogrodzenia organ nie zaktualizował jednak posiadanych informacji, w tym nie wystąpił do Spółki (tj. przedsiębiorcy górniczego) o przesłanie aktualnej mapy obrazującej granice obszaru, terenu i zakładu górniczego. Tymczasem decyzją Dyrektora OUG w L. z [...] grudnia 2020 r. ([...]) doszło do poszerzenia granic zakładu górniczego, co wywoływało skutki w zakresie właściwości organów zobowiązanych do rozpoznania sprawy spornego ogrodzenia. Nie dokonał w tym zakresie ustaleń organ prowadzący postępowanie, pomimo iż w informacji uzyskanej od Urzędu Górniczego w L. (pismo z [...] kwietnia 2021 r.) wskazano, że aktualna mapa jest w posiadaniu przedsiębiorcy górniczego. Zdaniem odwołującego, nie może budzić obecnie wątpliwości, że ogrodzenie znajduje się na terenie zakładu górniczego, zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania jest organ nadzoru górniczego na zasadzie art. 168 ust. 2 P.g.g.

Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy precyzując, iż w jego podstawie prawnej powinien być wskazany przepis art. 49e ust. 3 P.b. zamiast art. 49e pkt 3 tej ustawy, które to uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wystąpiły podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż inwestor nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego zgodność wykonanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony dokument zaświadczenia stwierdza wprost, że ogrodzenie nie jest zgodne z obowiązującym planem.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB wywiódł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż ogrodzenie znajduje się w granicach działki nr [...], wzdłuż drogi - działki nr [...], a zatem poza granicą obszaru górniczego "[...]", jednakże na terenie górniczym "[...]". Zdaniem PWINB, pojęcie obszar górniczy i teren górniczy należy rozumieć zgodnie z art. 6 pkt 5 i 15 P.g.g. Wniosek zaś co do położenia ogrodzenia wynika z zestawienia mapy sytuacyjno-wysokościowej i wyrobisk górniczych aktualnej na 31 grudnia 2019 r., dołączonej także do odwołania - z mapą stanowiącą część projektu zagospodarowania terenu, przedłożonego przez stronę w toku postępowania legalizacyjnego. Na ww. mapie sytuacyjno-wysokościowej granica terenu zakładu górniczego "[...]" jest oznaczona kolorem fioletowym i pokrywa się z oznaczoną kolorem żółtym granicą terenu górniczego "[...]". Formułując powyższy wniosek PWINB stwierdził jednocześnie, że kluczowe znaczenie w sprawie ma jednak pismo Dyrektora OUG w L. z [...] lipca 2020 r. znak [...], zgodnie z którym wykonane ogrodzenie nie znajduje się w granicach zakładu górniczego i nie służy do celów związanych z ruchem zakładu górniczego. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że jako załącznik do odwołania Spółka przedłożyła fragment dodatku nr 1 do Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" do 31 grudnia 2022r., datowanego na wrzesień 2020 r., z którego wynika, że "w obrębie terenu górniczego, jak i w granicach zakładu górniczego nie występują obiekty budowlane" (s. 3 pkt 2 Opis terenu zakładu górniczego oraz jego zagospodarowania z określeniem obiektów budowlanych zakładu górniczego, akapit 8). Powyższe oznacza, że w kwestii oceny zgodności z prawem ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...] w S., gm. W., właściwe są organy nadzoru budowlanego i zastosowanie znajdują przepisy P.b. Stanowisko to znajduje, w ocenie WPINB, potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2331/14, zgodnie z którym ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym zakładu górniczego.

Pozostałe zarzuty PWINB ocenił jako nieuzasadnione, tak co do trybu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, kompletności materiału dowodowego jak i ustaleń, na które on wskazuje. W jego ocenie, żaden znajdujący się w aktach sprawy dowód nie potwierdza, że doszło do poszerzenia granic zakładu górniczego w sposób obejmujący wykonane ogrodzenie. Nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W dacie wydawania decyzji PINB obowiązywał przepis §22 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), przewidujący wykonywanie w okresie 24 stycznia – 28 lutego 2022 r. pracy zdalnej w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym, z uwagi na znaczny wzrost dziennych zakażeń wirusem SARS-CoV-2. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, mimo pouczenia w zawiadomieniu z 25 marca 2022 r., Spółka nie skorzystała.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Spółka, która zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia istotnej okoliczności, iż ogrodzenie na działce nr 2 w Studziankach, gm. Wasilków znajduje się na terenie zakładu górniczego,

2) art. 19 K.p.a. w związku z art. 168 ust. 2 P.g.g. przez wszczęcie i prowadzenie w sprawie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy organem właściwym był organ nadzoru górniczego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie ich uchylenie.

W ocenie skarżącej, najistotniejsze w sprawie jest ustalenie czy ogrodzenie znajduje się na terenie zakładu górniczego, bowiem warunkuje to właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Spółka wskazała na art. 168 ust. 2 P.g.g. i wywiodła, że ustawodawca posługuje się w nim pojęciem "terenu zakładu górniczego", które zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 18 tej ustawy. W jej ocenie, słusznie PWINB ustalił, że ogrodzenie znajduje się w granicach działki nr 2, wzdłuż drogi - działki nr [...], a zatem poza granicą obszaru górniczego "Studzianki K", jednakże na terenie górniczym "[...]". Słusznie też organ ten stwierdził, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej aktualnej na 31 grudnia 2019 r. granica terenu zakładu górniczego pokrywa się z granicą terenu górniczego. Niezasadnie natomiast odwołał się PWINB do pisma OUG w L. z [...] lipca 2020 r., w którym OUG dokonał swoistego połączenia dwóch regulacji, tj. art. 168 ust. 2 i art. 106 P.g.g. Tymczasem Spółka nigdy nie kwestionowała konieczności zastosowania przepisów prawa budowlanego w sprawie, ale kwestionuje właściwość organów nadzoru budowlanego w niniejszym przypadku. Zdaniem skarżącej, w realiach sprawy całkowicie irrelewantna jest natomiast kwestia czy ogrodzenie służy do celów związanych z ruchem zakładu górniczego. W jej ocenie, nieadekwatne jest również odwołanie się przez organy nadzoru budowlanego do poglądu NSA w sprawie II OSK 2331/14. Zarówno Urząd Górniczy, jak i PWINB nie zauważyły bowiem, iż zgodnie z art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze i innych ustaw (Dz. U. 2014 poz. 1133) dokonano zmiany brzmienia art. 168 ust. 2 P.g.g. dotyczącego właściwości organów nadzoru górniczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło do ustalenia wszystkich okoliczności, na podstawie których można by w sposób niewątpliwy wskazać organ rzeczowo właściwy w sprawie.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: P.b., ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych (ust. 1); przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego – w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych (ust. 2 pkt 1).

W ustawie P.b. nie zawarto definicji wyrobiska górniczego ani obiektu budowlanego zakładu górniczego czy samego zakładu górniczego. Znajdują się one w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.), dalej: P.g.g. I tak: wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych (art. 6 ust. 1 pkt 17); zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (art. 6 ust. 1 pkt 18); obiektem budowlanym zakładu górniczego - jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego będący obiektem budowlanym w rozumieniu P.b., służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie aktywności szczegółowo wskazanej w punktach a-d tego przepisu (art. 6 ust. 1 pkt 4).

Ustalenie, iż dany obiekt jest wyrobiskiem górniczym wyłącza możliwość jego oceny pod względem legalności przez organy nadzoru budowlanego (art. 2 ust. 1 P.b.).

Nieco bardziej skomplikowana sytuacja występuje, gdy chodzi o obiekt budowlany zakładu górniczego. Wówczas przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 P.b. nakazuje sięgnąć do przepisów odrębnych. Tak też uczyniły organy w sprawie niniejszej i dokonując interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 4 P.g.g. uznały, że obiekt budowlany zakładu górniczego powinien służyć bezpośrednio działalności regulowanej (powinien istnieć bezpośredni związek między obiektem a tą działalnością), a jeśli tak nie jest – właściwym do oceny jego legalności jest organ nadzoru budowlanego. Ten kierunek rozumowania organy zaczerpnęły z poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2331/14. Konsekwentnie przyjęły w sprawie niniejszej, że skoro ogrodzenie nie ma bezpośredniego związku z działalnością regulowaną, właściwymi do orzekania o jego legalności są organy nadzoru budowlanego a nie organy nadzoru górniczego (na zasadzie art. 2 ust. 2 pkt 1 P.b.).

Należy jednak zauważyć, że relacje między P.b. a P.g.g., a tym samym właściwość organów nadzoru budowlanego i organów nadzoru górniczego, regulują także przepisy art. 106 i art. 168 ust. 2 P.g.g.

Zgodnie z art. 106 P.g.g., do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładów górniczych stosuje się przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy niniejszego rozdziału i rozdziału 5. Regulacja ta nie ulegała zmianie na przestrzeni lat.

Z kolei przepis art. 168 ust. 2 P.g.g. przed nowelizacją, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2015 r., miał następujące brzmienie: "W odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Po nowelizacji brzmienie przepisu art. 168 ust. 2 P.g.g. jest następujące: "W odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego".

Różnica jaka zaszła w art. 168 ust. 2 P.g.g. ma, w ocenie sądu, znaczenie dla określenia właściwości rzeczowej organów w sprawie niniejszej. Przed nowelizacją organy nadzoru górniczego były bowiem właściwe w sprawach "obiektów budowlanych zakładu górniczego", podczas gdy po nowelizacji ich właściwość dotyczy "obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego". Inaczej rzecz ujmując, kluczowe znaczenie w sprawie dla ustalenia właściwości organów ma obecnie to, czy określony obiekt budowlany znajduje się na terenie zakładu górniczego. W tym kontekście stwierdzić więc należy, że o ile ocena prawna sformułowana w sprawie II OSK 2331/14 odnosząca się wprost do treści art. 2 ust. 2 pkt 1 P.b. – choć do przepisu art. 168 ust. 2 P.g.g. w ówczesnym brzmieniu nie nawiązywała – pozostawała jednak z nim spójna (bowiem w obydwu tych regulacjach użyte było sformułowanie "obiektu budowlanego zakładu górniczego"), o tyle obecnie, wobec rozbieżności między tymi przepisami, proste zastosowanie poglądu NSA w sprawie niniejszej nie jest uprawnione.

W doktrynie wskazuje się, że "Ustalając wzajemne relacje między Prawem budowlanym a przepisami odrębnymi, trzeba mieć na względzie, że Prawo budowlane stanowi akt prawny o charakterze ogólnym (lex generalis), przepisy odrębne będą zaś występowały w stosunku do tej ustawy jako akty szczególne (lex specialis), o ile ustawodawca nie zawrze w ich treści normatywnej innej reguły kolizyjnej" (vide A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) i inni, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, tezy do art. 2 P.b.).

Należy więc przyjąć, że przepis art. 168 ust. 2 P.g.g. jest lex specialis wobec art. 2 ust. 2 pkt 1 P.b. A jeśli tak, to przewiduje on właściwość organów nadzoru górniczego w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na terenie zakładu górniczego.

Ten kierunek interpretacji wspierany jest przez treść uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej art. 168 ust. 2 P.g.g. (art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1133, uzasadnienie projektu ustawy druk nr VII 2352). Wskazano w nim, że "Zmiana w art. 168 ust. 2 ustawy PGG ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w których dochodzi do ingerencji zarówno organów nadzoru górniczego, jak również organów administracji architektoniczno-budowlanej lub organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego na terenie zakładów górniczych. Proponowane doprecyzowanie spowoduje, że organy nadzoru górniczego będą właściwe dla wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na terenie zakładu górniczego. Takie rozwiązanie usprawni postępowanie administracyjne w odniesieniu do już istniejących obiektów budowlanych, jak również nowych inwestycji na terenach zakładów górniczych, gdyż wyeliminuje wątpliwości inwestorów w zakresie właściwości organów".

Reasumując, kluczowe dla ustalenia właściwości organów nadzoru budowlanego bądź organów nadzoru górniczego w stosunku do obiektów budowlanych, których istnienie ma związek z działalnością górniczą jest zatem to, czy obiekt znajduje się "na terenie zakładu górniczego". Zdaniem sądu, ustalenia tej okoliczności w sprawie niniejszej zabrakło. Co więcej, zgromadzony materiał dowodowy jest nie w pełni jednoznaczny. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne.

Z materiału dowodowego wynika, iż już w połowie 2020 r. doszło do potwierdzenia istnienia na działce nr [...] kilku obiektów budowlanych, tj. spornego ogrodzenia biegnącego wzdłuż granic działki, a także wagi najazdowej, kontenera, drogi z płyt betonowych biegnącej równolegle do ogrodzenia, placu z płyt betonowych, drogi biegnącej w kierunku północnym i utwardzenia terenu przy użyciu gruzu betonowego (vide pismo PWIOŚ z 25 lutego 2020 r., przy czym data jest prawdopodobnie błędna i chodzi o 25 lutego 2021 r., bowiem mowa jest w nim o kontroli przeprowadzonej w okresie czerwiec – grudzień 2020 r.). Z pisma OUG w L. z [...] lipca 2020 r. wynika z kolei, że ogrodzenie metalowe pełne poprowadzone jest po granicy działki nr [...] i granicy terenu górniczego, natomiast pozostałe ww. obiekty budowlane znajdują się między granicą terenu górniczego a granicą obszaru górniczego, czyli nie znajdują się w granicach zakładu górniczego i nie służą do celów związanych z ruchem zakładu górniczego (k. 62 akt adm.). W zasadzie potwierdza powyższe również mapa sytuacyjno-wysokościowa opisana jako założona w grudniu 2017 r. i aktualna na 31 grudnia 2017 r., na której granice zakładu górniczego pokrywają się z granicami obszaru górniczego, zaś teren górniczy pokrywa się z granicą działki nr 2 (k. 11 i 12 akt adm.).

Sąd jednak zwraca uwagę, że ww. pisma, a w szczególności wypowiedź OUG w L. pozostają aktualne na miesiąc lipiec 2020 r., zaś ww. mapa obrazuje stan na 31 grudnia 2017 r.

Na inny stan prawny wskazuje już decyzja z [...] grudnia 2020 r. znak [...] zatwierdzająca dodatek nr 1 do planu ruchu zakładu górniczego. W treści tego dodatku wskazano, iż opracowano go "w związku ze zmianą granic zakładu górniczego", a nadto, że "Granica zakładu górniczego jest równa terenowi górniczemu". Powyższe potwierdza treść mapy sytuacyjno-wysokościowej opisanej jako założona w grudniu 2018 r. i aktualna na 31 grudnia 2019 r., na której granice zakładu górniczego pokrywają się z granicami terenu górniczego. Zdaniem sądu, wskazuje to na prawdopodobne powiększenie granic zakładu górniczego do granic terenu górniczego, czyli de facto do granic działki nr [...]. Nie uszło to co prawda uwadze PWINB (vide s. 3 zaskarżonej decyzji), jednak nie zostało należycie wykorzystane i ponad wszelką wątpliwość zweryfikowane. Z niejasnych powodów organ ten, posiadając powyższe informacje nie podjął próby zweryfikowania stanu prawnego odnośnie granic terenu górniczego i granic zakładu górniczego na datę wszczęcia postępowania i datę orzekania (tzn. czy doszło do zmian w tym zakresie, czy mapa sytuacyjno-wysokościowa aktualna na 31 grudnia 2019 r. jest zatwierdzonym załącznikiem do decyzji z [...] grudnia 2020 r. i jakie skutki prawne ta decyzja wywołała dla granic zakładu górniczego). Za decydujące dla rozstrzygnięcia uznał pismo OUG w L. z [...] lipca 2020 r., a także pogląd sformułowany w sprawie II OSK 2331/14 oraz zapis zawarty w ww. dodatku nr 1 do planu ruchu, iż "w obrębie terenu górniczego, jak i w granicach zakładu górniczego nie występują obiekty budowlane". Tymczasem ww. pismo OUG, sporządzone przed decyzją Dyrektora OUG z [...] grudnia 2020 r., mogło mieć już dla orzekania przez organ nadzoru budowlanego walor jedynie historyczny, podobnie zresztą jak i wykładnia zaprezentowana w wyroku NSA (z uwagi na zmienioną treść art. 168 ust. 2 P.g.g.). Natomiast ww. zapis w dodatku nr 1 do planu ruchu zakładu górniczego nie przesądzał o kwestii najistotniejszej w sprawie, tj. o granicach zakładu górniczego na datę orzekania przez organy nadzoru budowlanego. A nie ma wątpliwości co do istnienia na tę datę spornego ogrodzenia.

Reasumując, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo zmiany granic zakładu górniczego "[...]" na działce nr [...] w ten sposób, że poszerzono je do granic terenu górniczego pokrywających się z granicami działki. Tego jednak organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości nie ustaliły, a ma to niebagatelne znaczenie w sprawie w kontekście art. 168 ust. 2 P.g.g. Ustalenie, że sporne ogrodzenie znajduje się "na terenie zakładu górniczego" wykluczałoby właściwość organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej bez konieczności szerszego rozważania, czy ogrodzenie ma czy nie ma związku z działalnością zakładu górniczego. Przy czym, w ocenie sądu, istotne jest jaki jest stan prawny w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego a nie stan prawny i faktyczny historyczny. Organ bada bowiem swoją właściwość z urzędu (art. 19 K.p.a.) oraz powinna ona być aktualna w dacie wszczęcia postępowania i orzekania.

W związku z powyższym, na skutek niniejszego wyroku organ pierwszej instancji ustali i przesądzi w sposób niebudzący wątpliwości, czy sporne ogrodzenie znajduje się "na terenie zakładu górniczego" w rozumieniu art. 168 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 18 P.g.g. W tym celu rozważy wystąpienie do OUG w L. z zapytaniem o aktualny stan prawny granic zakładu górniczego "[...]" na działce nr [...] w S. gmina W. Celem uzupełnienia materiału dowodowego powinno być ustalenie, z jakiego konkretnie dokumentu (decyzji, mapy) wynikają granice zakładu górniczego, jakie te granice w istocie są na gruncie i jak ma się do nich usytuowanie spornego ogrodzenia. Dalsze decyzje podejmie organ w zależności od wyniku tych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w sprawie niniejszej przez sąd i konieczność przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej (art. 19 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (§ 14 ust 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.