Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2109/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2012r. sygn. akt IV SA/Po 10/12 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W.P., dalej Inwestor, w dniu 5 maja 2008 r. złożył podanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, dobudowy garażu, budowy zbiornika na ścieki w [...], przy ul. [...], na działce nr [...].

Decyzją Starosty Krotoszyńskiego z [...] marca 2010 r. nr [...], znak (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.), udzielono Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...].

Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania A.W., właściciela sąsiedniej nieruchomości, dalej zwanego Skarżącym, decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., IV SA/Po 499/10 (dalej wyrok IV SA/Po 499/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) po rozpoznaniu skargi A.W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 26 kwietnia 2011 r. Inwestor złożył zmieniony projekt budowlany obejmujący rozbudowę budynku mieszkalnego w [...], przy ul. [...], na działce nr [...] w granicy z działką sąsiednią nr [...] wraz z nową opinią Konserwatora Zabytków i projektem zagospodarowania działki sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych. Inwestor uzyskał pismem z 17 marca 2011 r. nr [...] (dalej pismo z 17 marca 2011 r.) wyjaśnienie Ministra Infrastruktury dotyczące lokalizacji obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.), Starosta Krotoszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...].

Na skutek wniesionego przez A.W. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia 23 sierpnia 2011 r. Inwestor dostarczył Staroście poprawioną dokumentację opracowaną zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133, dalej rozporządzenie z 2003 r.), dostosowując projekt budowlany do wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej i projektu odprowadzenia ścieków do istniejącego zbiornika. Na potwierdzenie dostępu do drogi publicznej Inwestor załączył wypis z księgi wieczystej, gdzie w Dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia w Rubryce 3.4.- treść wpisu - zapisano - "bezpłatna służebność drogi polegająca na prawie przejazdu i przechodzenia przez działkę nr [...]do działki nr [...] zapisanej w KW [...] na rzecz każdoczesnego właściciela tej nieruchomości - tu przeniesiono po odłączeniu działki [...]". Elewacja frontowa znajduje się od strony wjazdu z działki [...] na działkę [...] i jest zgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2005 r. nr [...]. Jej szerokość wynosi do 8,00 m (k. 213 akt Starosty).

Starosta Krotoszyński decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], (dalej decyzja z [...] września 2011 r.), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę W.P., obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego w [...].

Odwołanie od decyzji z [...] września 2011 r. wniósł A.W. zaskarżając ją w całości. Odwołujący zauważył, że z uzasadnienia decyzji z [...] września 2011 r. nie wynika, by Starosta rozważył, czy rozmiary działki inwestora umożliwiają rozbudowę budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Taka analiza miała w ocenie skarżącego kluczowe znaczenie w tej sprawie.

Skarżący podniósł , iż skoro przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2002r. ma charakter odstępstwa od zasady, to jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. To oznacza, że by można było usytuować budynek przy granicy ze względu na rozmiary działki, musi być zgromadzony materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wskazujący na konieczność takiego odstępstwa, a takich dowodów (że działka jest za wąska) w aktach sprawy nie ma. Organ nie wykazał, że nie jest możliwe zachowanie odległości 3 lub 4 metrów od granicy. Nie wzięto pod uwagę tego, że możliwa, a nawet wskazana jest rozbudowa w kierunku wschodnim i to bez ograniczeń, po uprzednim przełożeniu nitki wodociągu.

A.W. podniósł również, iż warunek sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki w postaci przylegania całą powierzchnią ściany do ściany budynku istniejącego dotyczy wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Starosta w tej konkretnej sprawie w ocenie skarżącego błędnie ocenił, że nie ma wymogu przylegania ściany projektowanego budynku całą długością bądź powierzchnią do ściany już istniejącego obiektu.

Zaskarżona obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2011 r.) Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że dla rozpoznawanej sprawy wiążąca jest decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2005 r.) ustalająca warunki zabudowy terenu. Decyzja ta dla przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego określiła liczbę kondygnacji - 2, szerokość elewacji frontowej - do 8,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - do 5,00 m, geometrię dachu - dostosowaną do istniejącego budynku mieszkalnego.

Analizując projekt budowlany pod kątem tych warunków Wojewoda uznał, że zostały one spełnione. Z uwagi na to, że Inwestor posiada wjazd na swą posesję z działki nr [...] (bezpłatna służebność drogi polegająca na prawie przejazdu i przechodzenia przez działkę nr [...] zapisanej w KW [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę [...]) przyjął, że elewacja frontowa znajduje się od strony wjazdu z działki nr [...] i jest zgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2005 r.

Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje odprowadzanie ścieków do istniejącego zbiornika bezodpływowego, co spełnia wymagania zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazany w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2005 r. obszar, na którym przewidziano możliwość realizacji planowanej rozbudowy, uwzględnił możliwość lokalizacji tej inwestycji w granicy z działką sąsiednią.

Inwestor złożył wniosek w Starostwie dnia 5 maja 2008 r., w związku z czym dla tej sprawy obowiązujące są przepisy rozporządzenia z 2002 r., obowiązujące w dacie złożenia wniosku.

Inwestor za pośrednictwem Starosty wystąpił do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Pismem z 17 marca 2008 r. Minister Infrastruktury poinformował, że przepisy § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia dopuszczają sytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie ona przylegała do ściany budynku istniejącego bezpośrednio przy granicy na sąsiedniej działce budowlanej. W piśmie tym wskazano, że przepisy nie określają zakresu przylegania ani wielkości ściany projektowanej w stosunku do wielkości ściany istniejącej. W tym przypadku nie występuje naruszenie przepisów § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że przepisy § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowią, że ściana projektowana może przylegać do ściany istniejącej, nie określając gabarytów budynku projektowanego w stosunku do budynku istniejącego, ani też nie narzucając zakresu przylegania ścian, a zatem dopuszcza się, by ściana budynku projektowanego była wyższa lub szersza od ściany budynku istniejącego. Wyjaśnienia udzielone przez Ministra Infrastruktury są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości co do możliwości realizacji projektowanej inwestycji w zatwierdzonej lokalizacji.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany. Faktem jest, że obecnie obowiązujące przepisy cytowanego rozporządzenia wskazują, że w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Jednak zakładając racjonalność dokonywanych zmian w obowiązujących przepisach, za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię przepisów, skutkiem której zmiana przepisów nie powodowałaby zmiany w sposobie ich stosowania. § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. nie określa zakresu przylegania, tym samym nie ma wymogu by projektowany budynek przylegał całą długością lub powierzchnią do ściany budynku istniejącego.

Ustosunkowując się do podnoszonej w odwołaniu kwestii braku analizy stwierdzającej czy rozmiary działki Inwestora umożliwiają, czy też uniemożliwiają rozbudowę budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną organ uznał, że nie ma konieczności jej dokonania. Z pisma Ministra Infrastruktury z 17 marca 2008 r. wydanego w tej konkretnej sprawie jednoznacznie wynika, że nie występuje naruszenie § 12 rozporządzenia z 2002 r.

Organ odwoławczy uznał, że projektowane przedsięwzięcie zgodne jest z decyzją o warunkach zabudowy z [...] listopada 2005 r. i rozporządzeniem z 2002 r.

Skargę do WSA na decyzję z [...] listopada 2011 r. wniósł A.W. Decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 242, poz. 2421, dalej rozporządzenie z 2004 r.) przez jego niezastosowanie, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 i § 13 rozporządzenia z 2002 r.

W uzasadnieniu Skarżący zauważył, że zaprojektowana przez Inwestora rozbudowa obiektu budowlanego nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i jest zaprzeczeniem wywodzonych z Konstytucji RP zasad równości i wzajemności.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wskazał, iż podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd I instancji podkreślił, iż miał w szczególności na uwadze, że wyrokiem z 20 października 2010 r., IV SA/Po 499/10, WSA uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2010 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...], nr działki [...].

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Po 499/10 WSA w Poznaniu zauważył, że Wojewoda nie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując jedynie, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 pb do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy oraz że Inwestor taką decyzję dołączył. Organ, wbrew nałożonym nań obowiązkom, nie dokonał oceny kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Sąd wskazał wówczas , iż organ dokonując owej oceny winien dać temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Brak jakiejkolwiek wzmianki, mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów sugeruje, że organ przed wydaniem decyzji nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Dokonując analizy projektu budowlanego WSA zauważył, że projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie, nie określa on dokładnie granic działki budowlanej, nie zawiera usytuowania, obrysów i układu istniejących i projektowanych urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Nie oznaczono w nim wejść i wjazdów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaju i zasięgu uciążliwości. W projekcie zagospodarowania działki nie oznaczono układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, jak również nie określono układu chodników. W analizowanym projekcie budowlanym nie zostało określone ukształtowanie zieleni z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo wykonały wszystkie wskazania zamieszczone w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 499/10, wobec tego złożona skarga podlegała oddaleniu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z [...] lutego 2011 r, Starosta wezwał Inwestora do przedstawienia planu zagospodarowania działki opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych. Inwestor został nadto zobowiązany do dostosowania projektu budowlanego do wymagań decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2005 r., decyzji Wojewody z [...] stycznia 2011 r. i do uzgodnienia projektu budowlanego z konserwatorem zabytków.

Dnia 26 kwietnia 2011 r. Inwestor przedłożył organowi I instancji zmieniony projekt budowlany obejmujący rozbudowę należącego doń obiektu budowlanego wraz z opinią konserwatora zabytków i projektem zagospodarowania działki sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że Wojewoda odniósł się w wyczerpujący sposób do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego we wniesionym odwołaniu. Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym miarodajnymi dla rozpoznawanej sprawy winny być przepisy rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez Inwestora podania o dokonanie rozbudowy należącego do niego obiektu budowlanego, tj. dnia 5 maja 2008 r.

Organy obu instancji opierając się na piśmie Ministra Infrastruktury z 17 marca 2008 r. nr [...], trafnie w ocenie Sądu Im instancji wywiodły, że § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. dopuszczał sytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli przylegała ona do ściany budynku istniejącego bezpośrednio na sąsiedniej działce budowlanej. Przepis ów nie określał zakresu przylegania ani wielkości ściany projektowanej w stosunku do wielkości ściany istniejącej. W sprawie w ocenie Sądu I instancji nie znajdował zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., ponieważ odnosił się on do innego stanu faktycznego, w którym cześć budynku sytuowana jest w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki budowlanej, a nie istniejącego w granicy tej działki obiektu budowlanego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Poza tym Sąd miał na uwadze, że planowana przez Inwestora rozbudowa budynku mieszkalnego w części graniczącej z budynkiem należącym do Skarżącego polega na przebudowie istniejącej już ściany i zmiany jej funkcji z osłonowej na nośną. Po dokonanej rozbudowie dostęp światła do działki sąsiedniej nie zostanie ograniczony, a sama wysokość ściany usytuowanej w granicy działki ulegnie zmniejszeniu. W rozpoznawanej sprawie nie dojdzie do naruszenia określonej przez Skarżącego jako "zasada dobrego sąsiedztwa – równości i wzajemności", ponieważ rozbudowa budynku Inwestora nie pogorszy sytuacji faktycznej Skarżącego.

W prowadzonym postępowaniu organy obu instancji dostatecznie rozważyły również kształt oraz lokalizację działki budowlanej należącej do Inwestora mając na względzie, że przez działkę nr [...] przebiega rurociąg wodociągowy. Wobec tego, że zaproponowany przez Inwestora w projekcie budowlanym sposób rozbudowy znajdującego się na działce nr [...] budynku mieszkalnego nie był sprzeczny z przepisami rozporządzenia z 2002 r., nie zachodziła konieczność poszukiwania innego rozwiązania architektonicznego. Już sam kształt działki Inwestora i przebiegający przez tę działkę wodociąg, pozwala na uznanie, że organy nie miały obowiązku prowadzenia dalszych ustaleń dla oceny, czy projekt budowlany w ostatecznej wersji, winien zostać zatwierdzony.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał twierdzenia Skarżącego odnoszące się do zmiany stanu prawnego § 12 rozporządzenia z 2002 r. na przestrzeni od 2008 r. do dnia dzisiejszego, skoro dowiedzione zostało, że miarodajnym dla niniejszej sprawy jest stan prawny z dnia wniesienia przez Inwestora podania o rozbudowę należącego do Niego budynku mieszkalnego, tj. 5 maja 2008 r.

W sprawie , w ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. Nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ani pkt 2 kpa w postaci opisanej w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.W.. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 710 zł

W zarzutach skargi wskazał na naruszenie :

1/ art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisu postępowania polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym

2/ art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 ppsa tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisu postępowania polegające nie na kontroli ustaleń organów administracji publicznej, ale na dokonaniu samodzielnych własnych ustaleń nie mających oparcia w materiale dowodowym aktach sprawy).

3/ art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ppsa tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisu )stępowania polegające na nie dostrzeżeniu, że organy nie wywiązały się należycie obowiązków wynikających z art. 7, 9, 77, 80 kpa w związku z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

4/ art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ppsa tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisu postępowania polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów odniesionych w skardze - tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego odniesienia się przez WSA w Poznaniu do wszystkich zarzutów skarżącego, które to chybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty.

5/ art. 174 pkt l tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie w związku z § 12 ust. 3 pkt 2) i § 12 ust. 4 pkt 2) wprowadzonym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i mającym zastosowanie z uwagi na przepis § 2 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego porządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich 1:uowanie i obowiązującego od dnia 08.07.2009 r., w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie; zaskarżone pozwolenie na budowę narusza w/w przepisy prawa.

6/ art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ppsa tj. naruszenie przez WSA w Poznaniu przepisów postępowania polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze - tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego odniesienia się przez WSA w Poznaniu do zarzutu skarżącego odnoszącego się do sporządzenia decyzji odmiennej od ustalonego prawem wzoru i zawierającej błędne zapisy, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

7/ art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 35 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niezastosowaniu.

8/ art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy - Prawo )stępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A.W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ w sprawie postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu bezkrytycznie zaakceptował brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, co oznacza, iż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie wyjaśniono zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz nie wskazano w uzasadnieniu decyzji, na jakich konkretnie dowodach organ oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie a także niedostatecznie wyjaśniono podstawę prawną decyzji, co skutkowało, zdaniem skarżącego, wydaniem wyroku z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. oraz z art. 7, 9, 77, 80 k.p.a. w związku z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Bezspornym jest, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy zaś obydwu instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a. obligującego je do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zasadnie dokonały jego oceny pod kątem przesłanek z art. 35 ustawy Prawo budowlane, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji tych organów. Nie można zgodzić się przy tym, iż w zaskarżonych decyzjach nie wskazano na jakich dowodach organy orzekające oparły swoje ustalenia bowiem z treści uzasadnień tych decyzji wynika wprost jakie dowody i oparte na nich ustalenia faktyczne legły u podstaw zaskarżonych do sądu decyzji administracyjnych.

Ponadto uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższego, mimo wielości zarzutów naruszenia przepisów postępowania zabrakło. Wykazanie wpływu ww. wad postępowania administracyjnego nie może polegać na przytoczeniu przepisu, w tym przypadku § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych , i wskazanie, iż możliwość zacienienia istnieje a Sąd nie rozważył tej kwestii należycie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a , istotnie Sąd pierwszej instancji gołosłownie wskazał, iż po dokonanej rozbudowie dostęp światła do działki sąsiedniej nie zostanie ograniczony. Ustaleń w tym zakresie nie dokonał, ani organ I, jak i II instancji. Nie oznacza to jednakże, iż zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a należało uznać za zasadny. Skarżący kasacyjnie poza wskazaniem, iż planowana rozbudowa ewidentnie ograniczy dostęp światła do działki sąsiedniej, nie wykazał, aby przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały w tym zakresie naruszone. Istotny wpływ na ocenę, iż Sąd I instancji naruszył ten przepis miałoby wykazanie przez skarżącego, iż w niniejszej sprawie istotnie inwestycja narusza przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w takim stopniu, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji musiałoby być inne z uwagi na możliwość naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera oświadczenie uprawnionego projektant o zgodności tegoż projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Skarżący kasacyjnie nie podważył prawidłowości powyższego oświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto, zważyć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Więc nawet, gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, że nie wyjaśnia ono w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak byłoby to uchybienie nieistotne, bo pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. , zawartych w punktach 1, 4 i 6 skargi kasacyjnej wskazać należy, iż po pierwsze , z żadnego zapisu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo opisał stan faktyczny sprawy. Zarówno z uzasadnienia, jak również akt administracyjnych sprawy wynika, iż przebudowie uległa jedna z części budynku stanowiącego wcześniej jeden obiekt. Nie ulega również wątpliwości, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w cytowanych przez skarżącego fragmentach uzasadnienia, iż po prawnym podziale powyższego budynku należy go traktować jak dwa budynki zbliźniaczone, z których jeden zgodnie z wolą jego właściciela ulega przebudowie. Po drugie wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się, w warunkach tej sprawy, z zarzutem, iż brak rozważań Sądu co do braku analizy, czy rozmiary działki inwestora umożliwiają usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działka budowlaną, miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy przez działkę inwestora przebiega wodociąg, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość rozbudowy budynku w kierunku akceptowanym przez skarżącego. Ponadto ocenie Sądu I instancji zostały poddane decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na rozbudowę części budynku usytuowanej niewątpliwie w granicy działek budowlanych. Zatem rozważania co do możliwości sytuowania budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy nie miały znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. w dniu 5 maja 2008 r.

Po trzecie , co do zarzutu braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu sporządzenia decyzji odmiennej o ustalonego prawem wzoru i zawierającej błędne zapisy, skarżący nie wykazał w jaki sposób powyższe naruszenie wpłynie na zakres jego praw i obowiązków wynikających z prawa własności działki sąsiedniej. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż uchybienie powyższe mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, lecz w żadnej mierze go nie uzasadnia. W szczególności nie wskazano przepisów, które zostały w jego ocenie naruszone. Zarzut powyższy jest zatem bezzasadny.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 i § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odniesieniu do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według stanu prawnego z dnia wydania decyzji ostatecznej, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjęto w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, iż z § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia nie wynikają gabaryty budynku projektowanego w stosunku do istniejącego ani też zakres przylegania ścian, z zastrzeżeniem jednakże m.in. § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W pierwotnym brzmieniu § 12 (wówczas ust. 6 pkt 2 lit. a) rozporządzenia, zezwalał na usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli na sąsiedniej działce istniał już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany. Na mocy postanowienia § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) § 12 rozporządzenia zmienianego uzyskał brzmienie, w świetle którego brak było wymogu przylegania ściany wznoszonego budynku całą swoją długością. Następnie, na mocy kolejnego rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2009r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), po części przywrócony został wymóg przylegania ściany budynku projektowanego całą jej powierzchnią do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce.

Analiza powyższych przepisów obowiązujących na przestrzeni lat daje podstawy do twierdzenia, iż wymogi dotyczące sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią dotyczące przylegania do ściany budynku istniejącego ulegały zmianie. Poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż w okresie od dnia 27 maja 2004r. do dnia 8 lipca 2009r. nie wynikał z nich warunek przylegania ściany projektowanej do już istniejącej na działce sąsiedniej całą długością czy też powierzchnią, a z tego czasu pochodzą przepisy obowiązujące w tym zakresie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Zakładając racjonalność dokonywanych zmian w obowiązujących przepisach, za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię przepisów, skutkiem której zmiana przepisów nie powodowałaby zmiany w sposobie ich stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiane rozporządzenie nie wprowadzało wymogu, aby ściana wznoszonego obiektu przylegała do obiektu istniejącego na działce sąsiedniej całą swą długością. Tym samym taka ściana projektowanego budynku jak w rozpoznawanej sprawie nie musiała się pokrywać z już istniejącą ścianą budynku skarżących. W konsekwencji nie można w tej sprawie przyjmować wskazywanego w kasacji naruszenia prawa materialnego § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż przepis ten należy stosować łącznie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia dotyczy sytuacji, gdy niezależnie od zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce budowlanej możliwe jest posadowienie budynku w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy ze względu na rozmiary działki uniemożliwiające zachowanie odległości odpowiednio 3 i 4 m od granicy. Niezależnie natomiast od rozmiarów działki, zgodnie z § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia możliwe jest sytuowanie ściany nowego budynku bezpośrednio w granicy, jeżeli przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Każdy z tych przepisów odnosi się zatem do innej sytuacji faktycznej.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, najprawdopodobniej omyłkowo wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Skarżącemu chodziło zapewne o przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący powołał się przy tym na konstytucyjny nakaz równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy o ochronie własności. Z uwagi na to, iż zarzut został sformułowany na tle wynikającego z ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę, i dotyczy możliwości zabudowy działki sąsiedniej, nie sposób odnieść się do zarzutu bez wskazania ogólnej zasady wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego. Przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane, gdy zaistnieją podstawy przewidziane w przepisach prawa, w niniejszej sprawie jest to § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Działanie w granicach obowiązujących przepisów, i korzystanie z uprawnień w nich przewidzianych przez jedną ze stron postępowania nie oznacza automatycznie, iż dochodzi do naruszenia praw osoby, która z uprawnień tych nie korzysta. Dopiero odmowa przyznania uprawnień przyznanych stronie przeciwnej, znajdującej się w takiej samej sytuacji prawnej mogłaby być uznana za naruszenie zasady równości płynącej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W niniejszej, kontrolowanej przez sądy administracyjne sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne oznacza w sferze prawa administracyjnego to, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać wydania tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych. Tym samym zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest uzasadniony.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku

| |