Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 771/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 173 par. 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 903/14 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 903/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosku W.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wskazano, że gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Projekt decyzji, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł A.

Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Ponadto wskazano, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze [...] i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, wobec którego obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Stąd też zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że projekt decyzji należy uzgodnić w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie miało miejsce "milczące" uzgodnienie z uwagi na niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uwzględniając zatem okoliczność, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie może analizować powyższej kwestii. Nie jest też uprawniony do oceny, czy słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A., żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, że realizacja zakwestionowanej inwestycji jest sprzeczna z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 20, poz. 506), zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 781/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. Jednakże wyrok ten, na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. wnioskodawczyni wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami w niej sformułowanymi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, wskazując na treść art. 190 P.p.s.a., że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. mają pierwszorzędne znaczenie i są wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W orzeczeniu stwierdzono, że istota sporu w postępowaniu sprowadza się do tego, czy organy orzekające w sprawie związane są uzgodnieniem w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, możliwości jego zaskarżenia w drodze administracyjnej i sądowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego. Powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Z taką sytuacją, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie mamy do czynienia, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego podjętego w formie "milczącego uzgodnienia".

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał na treść przepisów art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku, a następnie wyjaśnił, że sporna działka położona jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska", wobec którego obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Stąd też zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że projekt decyzji należało uzgodnić w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.

W niniejszej sprawie miało miejsce takie "milczące" uzgodnienie. W ocenie Sądu takie uzgodnienie organu jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie przeczy temu okoliczność, że organ uzgadniający nie utrwalił przeprowadzonej przez siebie wizji spornego terenu w postaci protokołu. Nadto Sąd zaznaczył, że działka nr [...] znajduje się w pasie 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...], zalegalizowanych decyzjami Starosty Piskiego z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r. Fakty te wynikają z odwołania A. w K. od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z pisma procesowego wnioskodawczyni z dnia 21 października 2014r. Jednakże analiza map satelitarnych (Google maps, Geoportal) prowadzi do wniosku, że wspomniane zbiorniki wodne mają ewidentnie charakter sztucznych akwenów. Świadczy o tym jednoznacznie ich regularny i równy kształt, a więc taki, który w przyrodzie w przypadku naturalnych zbiorników wodnych praktycznie nie występuje. Poza tym wspomniane wyżej decyzje są decyzjami legalizacyjnymi. Nie może być zatem tak, że na skutek dokonanej samowoli, która następnie została zalegalizowania, doprowadzi się do faktycznego zakazu zabudowy na działce sąsiedniej. Taka wykładnia obowiązujących przepisów jest nie do przyjęcia. Ponadto taka wykładnia prowadziłaby do nierówności wobec prawa i preferowała inwestorów dokonujących samowoli, którzy wskutek ewentualnych późniejszych legalizacji zbiorników wodnych blokowaliby inwestycje właścicielom nieruchomości sąsiednich. Nie ma przy tym znaczenia argument, jakoby wspomniane akweny wodne były uprzednio zbiornikami naturalnymi, a dopiero później na skutek przebudowy zostały przekształcone na zbiorniki sztuczne. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że taka ingerencja spowodowała, iż rzeczone zbiorniki wodne straciły swoje walory przyrodnicze. Stosując zaś przepisy odnoszące się do zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, trzeba mieć na względzie ratio legis tych regulacji prawnych. Celem wprowadzenia wspomnianego zakazu była ochrona zbiorników wodnych reprezentujących wartości i walory przyrodnicze. Tych zaś nie można przypisać istniejącym w niniejszej sprawie sztucznym akwenom wodnym. Ponadto bezpośrednio przy przedmiotowych zbiornikach wodnych znajduje się zabudowa mieszkaniowa i to w odległości mniejszej niż projektowana zabudowa na działce nr [...].

Nadto, w ocenie Sądu, organ uczynił zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ w wyniku przeprowadzonych rozważań stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, z uwagi na to, że projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie w sąsiedztwie istniejących budynków o podobnej funkcji na terenie wsi [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. w [...] kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i analogiczny § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego wprowadzający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie dotyczy sztucznych akwenów wodnych - podczas gdy ww. przepisy nie wprowadzają rozróżnienia zbiorników na naturalne i sztuczne, zaś pod pojęciem "innych zbiorników wodnych" rozumie się zgodnie z utrwalonym orzecznictwem również zbiorniki powstałe w wyniku działalności człowieka; a ponadto zbiorniki wodne występujące w niniejszej sprawie nie są zbiornikami sztucznymi, lecz zbiornikami naturalnymi, przebudowanymi do kształtu charakterystycznego dla zbiorników sztucznych;

b) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 9 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia [...] czerwca 1999 r. wyklucza teren, na którym zlokalizowana jest działka [...] z możliwości zabudowy;

c) art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117 ust. 1 i 2, art. 119 ustawy o ochronie poprzez ich niezastosowanie przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy lokalizacja inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez zastosowanie się do wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13 jedynie w części, tj. dokonanie oceny prawidłowości tzw. "milczącego uzgodnienia" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. wyłącznie w aspekcie odległości inwestycji od zbiorników wodnych oraz niedokonanie oceny tego postanowienia pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 140 K.p.a. w postaci:

- zaniechania wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w szczególności: zaniechania wyczerpującej analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa ochrony środowiska oraz ograniczenie oceny zgodności decyzji z ww. przepisami wyłącznie do stwierdzenia, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał w sprawie milczącego uzgodnienia, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane; nieuwzględnienia zapisów rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zakazującego lokalizacji inwestycji w promieniu 100 m od akwenów wodnych; nieuwzględnienia, że zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzają na terenie objętym inwestycją zakaz zabudowy; nieustosunkowania się do argumentów A. w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji; nieuwzględnienia uchybień proceduralnych przy wydaniu tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (przede wszystkim nieprzeprowadzenia przez ten organ żadnych czynności wyjaśniających, w tym wizji lokalnej, której przeprowadzenie było niezbędne); nieuwzględnienia, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 96-98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; błędnego uznania, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, podczas gdy stanowisko takie nie znajduje poparcia w materiale dowodowym sprawy;

- nierozpatrzenia następujących zarzutów odwołania:

realizacja planowanej inwestycji spowoduje precedens i stworzy możliwości zabudowy sąsiednich działek, co doprowadzi do odcięcia Zatoki [...] od terenów rezerwatu przyrody "[...]" w najbardziej strategicznym miejscu, jakim jest korytarz ekologiczny łączący te dwie formy ochronne, co stanowi naruszenie art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 dyrektywy siedliskowej Rady Europy z 1992 r.; działka nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od Zatoki [...] oraz zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]; obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z 1999 r. wyklucza teren przedmiotowej działki z możliwości zabudowy;

2. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. zaniechanie ponownego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym całokształtu sprawy i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej z licznymi naruszeniami prawa;

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy do następujących zarzutów odwołania:

- realizacja inwestycji spowoduje precedens i stworzy możliwości do zabudowy sąsiednich działek, co w konsekwencji doprowadzi do odcięcia Zatoki [...] od terenów rezerwatu przyrody "[...]" w najbardziej strategicznym miejscu, jakim jest korytarz ekologiczny łączący te dwie formy ochronne, co stanowi naruszenie art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 dyrektywy siedliskowej Rady Europy z 1992 r.;

- działka nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od Zatoki [...] oraz zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...];

- obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z 1999 r. wyklucza teren przedmiotowej działki z możliwości zabudowy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117 ust. 1 i 2, art. 119 ustawy o ochronie przyrody art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 96 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanych przepisów prawa materialnego polegającego na ich niezastosowaniu przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i ograniczeniu badania zgodności decyzji z przepisami odrębnymi wyłącznie do stwierdzenia, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał w sprawie milczącego uzgodnienia inwestycji, które było dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wiążące;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

1. dokonanie niepełnej, wybiórczej oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jedynie w aspekcie odległości planowanej inwestycji od zbiorników wodnych;

2. dokonanie niepełnej, wybiórczej oceny akt sprawy i nieuwzględnienie wynikających z akt następujących okoliczności, mających istotny wpływ na wynik sprawy: działka [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m. od Zatoki [...] oraz zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]; dokonując tzw. milczącego uzgodnienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podjął w sprawie żadnych czynności wyjaśniających, w tym nie przeprowadził wizji lokalnej na terenie działki nr [...], której przeprowadzenie było tym bardziej niezbędne, że wizje lokalne dotyczące działek sąsiednich ujawniły występowanie na tym terenie gatunków chronionych; obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z 1999 r. wyklucza teren przedmiotowej działki z możliwości zabudowy; w sprawie nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 96-98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa materialnego powołanymi w punkcie I lit. a)-c) skargi; zaskarżona decyzja wydana została z licznymi naruszeniami prawa opisanymi w punkcie II lit. b) i c) skargi; 3. błędne, oderwane od materiału dowodowego sprawy i nieznajdujące poparcia w tym materiale ustalenie przez Sąd że: przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 z uwagi na to, że projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie w sąsiedztwie istniejących budynków o podobnej funkcji na terenie wsi [...]; zbiorniki znajdujące się w odległości poniżej 100 m. od inwestycji stanowią zbiorniki sztuczne; organ uczynił zadość obowiązkowi określonemu w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem - podczas gdy powyższe konkluzje nie znajdują poparcia w treści akt sprawy, z których wynikają wnioski wprost przeciwne;

ewentualnie:

- naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. lub art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w sposób opisany w punkcie II lit. d) ppkt 1-3;

e) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami, które winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie - w szczególności niewzięcie pod uwagę przez Sąd przepisów wymienionych w punkcie I lit. b) i c) skargi; nieuwzględnienie przez Sąd licznych uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu decyzji, opisanych w niniejszej skardze, w tym przede wszystkim okoliczności, że: Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało w sprawie przepisów powołanych w punkcie II lit. c) skargi; nie dokonało w żadnym zakresie oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i ograniczyło badanie zgodności decyzji z przepisami regulującymi ochronę przyrody wyłącznie do stwierdzenia, że ww. organ uzgodnił inwestycję w sposób wiążący; Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło uchybień proceduralnych przy wydaniu milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z licznymi naruszeniami prawa opisanymi w punkcie II lit. b) i c) skargi.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., które jednak w tym postępowaniu nie występują.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, publikowane: ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz.62, Lex nr 151232, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 P.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem [...] został potraktowany jako strona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak wątpliwość co do istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy [...] był uprawniony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jego skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a.

Z dyspozycji normy art. 173 § 2 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 P.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 P.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W rozpoznawanej sprawie jak wynika to z akt administracyjnych [...] w K. nie był na początkowym etapie tego postępowania uznawany za jego stronę (patrz pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. znak [...]), natomiast w późniejszym okresie to się zmieniło, przy czym [...] wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie A. za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot ma w rozpoznawanej sprawie tylko interes faktyczny.

Oceniając zatem w tych kategoriach uprawnienie A. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do istnienia w tej sprawie podstaw uzasadniających legitymację skargową A. w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną A. był traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także w postępowaniu przed Sądem administracyjnym I instancji. Z faktycznego traktowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może jednak wynikać status A. jako strony tego postępowania w rozumieniu materialnym. Należy zauważyć, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że A. jest stroną postępowania, a Sąd wojewódzki w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan rozpatrując merytorycznie skargę A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status A. jako strony postępowania. Natomiast A. w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową.

W tych okolicznościach istnieje wątpliwość co do legitymowania się A. interesem prawnym w niniejszej sprawie, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. np. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12). Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego A. jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego - podobnie patrz na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 779/14, z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IIOSK 639/14-publikowane na stronie – nsa.gov.pl.

Kwestia istnienia interesu prawnego A. uzasadniającego jego udział jako strony w rozpoznawanej sprawie, wymaga zatem ustalenia tej przesłanki przez Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten winien dokonać oceny legitymacji skargowej A., uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji winien ustalić, czy A. posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...].

Jednocześnie podkreślić należy, iż w związku z brakiem wykazania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych przez A. w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Natomiast informacyjnie zauważyć należy, iż poprzednio rozpoznając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 781/12 Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zarzutami organu nie mógł kwestionować przymiotu strony A., tak jak czyni to przy skardze kasacyjnej właśnie tego podmiotu, z powołaniem się na powyższą argumentację.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, który winien dokonać oceny istnienia legitymacji skargowej A. zgodnie z wytycznymi wynikającymi z niniejszego wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej z zupełnie innych przesłanek niż te wskazane we wniesionym środku odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.