Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 492/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5b art 7 ust 1 pkt 17, art 79
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnych – powołanie społecznych asystentów radnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. w dniu [...]r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania społecznych asystentów radnych, której podstawę prawną stanowił art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W jej treści określono, że każdy radny może powołać nieograniczoną liczbę asystentów na okres sprawowania mandatu (§ 1 ust. 1 i 2 oraz § 2) oraz ma prawo w każdym czasie odwołać asystenta (§ 5 ust. 3). W przypadku osób niepełnoletnich niezbędne jest wyrażenie zgody przez rodzica lub opiekuna prawnego asystenta (§ 1 ust. 3). Asystent ma prawo do uczestniczenia w pracach radnego związanych z wykonywaniem mandatu (§ 4). Rejestr asystentów prowadzi kierownik Biura Rady Miejskiej w S. (§ 6 ust. 1), a imię i nazwisko oraz datę powołania asystenta radny podaje Przewodniczącemu Rady Miejskiej w S. , celem udostępnienia do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miasta S. (§ 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 2). Wykonanie przedmiotowej uchwały zostało powierzone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w S. (§ 7).

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina winna podejmować działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Z tego przepisu nie można jednakże wywieść kompetencji dla rady gminy do powoływania społecznych asystentów radnych, a tym bardziej do tworzenia unormowań dotyczących zasad ich funkcjonowania. W ocenie organu nadzoru powołany przepis jest normą ogólną, zawierającą wyłącznie postulat popularyzacji wśród wspólnoty gminnej zagadnień samorządowych oraz podejmowania działań mających na celu przybliżanie i zaangażowanie młodzieży w sprawy istotne dla społeczności lokalnej. Jedyną formą organizacyjną, jaką może utworzyć organ stanowiący w ramach tych działań, jest młodzieżowa rada gminy (art. 5b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego stwierdzono, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości powoływania społecznych asystentów radnych, to rada nie jest upoważniona do działania w tej sprawie.

Gmina S. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 17 oraz 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta w S. nie miała prawa podjąć uchwały o powołaniu społecznych asystentów radnych oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, jak też art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie, iż uchwała naruszyła konstytucyjną zasadę legalizmu. Zdaniem skarżącej, treść art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi uszczegółowienie sposobu realizacji zadania własnego gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, nakładającego na gminę obowiązek wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Gmina zobowiązana jest zatem do podejmowania wszelkich działań, które w jej ocenie mogą przyczynić się do zwiększenia zaangażowania mieszkańców w działalność samorządową oraz podejmowania przedsięwzięć wspomagających rozwój wspólnoty samorządowej. W tym zakresie przepis art. 5b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający utworzenie młodzieżowej rady gminy, nie zawęża stosowania regulacji art. 5b ust. 1, a jedynie wskazuje na jedną z możliwości jego realizacji. Zdaniem skarżącej żaden przepis prawa nie zabrania tworzenia instytucji asystenta radnego a odmienne stanowisko spowodowałoby brak faktycznej możliwości realizacji art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi podniósł, że wbrew ocenie skarżącego w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada "co nie jest dozwolone jest zakazane". W konsekwencji organom jednostek samorządu terytorialnego wolno działać, jedynie wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa. Natomiast żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zezwala na podjęcie uchwały o powołaniu społecznych asystentów radnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które odpowiada prawu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdza on, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Przepis ten rozwija kompetencję rady gminy określoną w art. 7 ust. 1 pkt 17 do wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych oraz wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Z treści przywołanych przepisów nie wynika natomiast podstawa do utworzenia dobrowolnej i nieodpłatnej funkcji społecznego asystenta radnego (por. § 3 uchwały).

Tymczasem w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano tylko możliwość utworzenia młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny i nadania jej statutu (art. 5b ust. 2 i 3). Brak jest zatem legitymacji do tworzenia "funkcji" asystenta i powołania osoby na to stanowisko przez radnego na czas sprawowania mandatu, jak też uczestniczenia asystenta w pracach radnego (por. § 1-4 przedmiotowej uchwały).

Istnieje dodatkowo wewnętrzna sprzeczność w zapisach omawianej uchwały, która co wynika z jej tytułu, została podjęta w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Miasta S., ale w swej treści uzależnia powołanie oraz ilość asystentów od wyboru i uznania samego tylko radnego, co więcej odwołanie asystenta również zależy wyłącznie od radnego. W konsekwencji wskazuje to na poza ustawową kompetencję radnych Miasta S. do powołania quasi organu samorządowego w postaci tzw. społecznego asystenta radnego. Potwierdza to brzmienie zakwestionowanej uchwały, która wiąże asystenta z radnym poprzez procedurę jego wyłonienia (§ 1), czas pełnienia funkcji (§ 3) oraz uczestnictwo w pracach radnego związanych z wykonywaniem mandatu (§ 4).

Uregulowania zawarte w uchwale umożliwiają radnemu dobieranie osób z nim współpracujących, co radny czyni we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność. Ustanowienie tzw. funkcji asystenta stwarza wrażenie, że asystent działa w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego gminy, jakim jest rada. Zatem to rada powinna odpowiadać za funkcjonowanie asystentów. Stwierdzona pozorność nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

Uchwała, pomimo powołania w jej podstawie art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym faktycznie nie określa, w jaki sposób asystent radnego będzie działał na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży. Nawet ogólnie nie zobowiązuje asystenta do podejmowania działań związanych z realizacją tego zadania, czy też pełnego zaangażowania się we wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej. Uregulowania uchwały powierzają w zasadzie radnemu pełne kierownictwo i opiekę merytoryczną nad asystentem, czyniąc go niejako "mentorem". O spełnieniu określonego w treści wspomnianego przepisu ustawowego celu nie świadczy również możliwość powołania na asystenta osoby niepełnoletniej.

Z treści uchwały wynika, że celem powołania społecznych asystentów radnych było wspomożenie tylko i wyłącznie konkretnych radnych w wykonywaniu ich mandatu, co nie działa bezpośrednio na rzecz realizacji obowiązku wynikającego z art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego de facto adresatem jest gmina. Wskazuje na to przypisanie asystenta bezpośrednio do konkretnego radnego i funkcjonowanie pod jego kierownictwem. Znajduje to potwierdzenie w treści protokołu nr [...]z wspólnego posiedzenia Komisji Gospodarki i Komunikacji oraz Komisji Rozwoju Miasta o Ochrony Środowiska z dnia [...]r., na którym omawiano projekt uchwały w sprawie powołania społecznych asystentów radnych.

Zdaniem Sądu, prawidłowa realizacja obowiązku określonego w art. 5b ust. 1 może polegać na prowadzeniu kursów, spotkań informacyjnych, szkoleń, wydawaniu biuletynu gminnego, dystrybucji ulotek, organizowaniu konkursów i festynów. Wszystkie te działania mają na celu wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej, tworzenie warunków mających wpływ na zwiększenie zaangażowania w życie gminej społeczności lokalnej, popularyzację idei samorządowej oraz utożsamianie się członków wspólnoty samorządowej z gminą (por. Komentarz do art. 5b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pod red. B. Dolnickiego, Wyd. ABC 2010r.).

Niemniej, wbrew ocenie skarżącej, art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy powołania społecznych asystentów radnych, gdyż nie następuje w ten sposób bezpośrednia realizacja celu tego przepisu, czyli propagowanie idei samorządowej.

Radny wykonując mandat radnego zobowiązuje się do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnie z celem i charakterem tej funkcji. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalenie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.

Ostatecznie Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze, która wskazuje, że akceptacja stanowiska organu nadzoru "wprowadzi swoisty paraliż decyzyjny organów gminy, które nie mogą decydować o sposobie wdrożenia art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Wbrew ocenie skarżącej regulacja art. 5b ust. 1 może być realizowana w innych, prawnie dopuszczalnych formach, na co już zwrócono wcześniej uwagę. Funkcję społecznych asystentów radnych można zastąpić uregulowaną już instytucją wolontariatu. Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j., Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536), wolontariusze mogą również wykonywać świadczenia na rzecz organów administracji publicznej. Oznacza to, że na rzecz organów gminy mogliby działać wolontariusze propagujący wśród mieszkańców idee samorządowe, bez ich bezpośredniego powiązania z radnymi, co jak już wskazano uzasadnia wątpliwości, co do rzeczywistego celu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Dodatkowo przyjdzie stwierdzić, że funkcjonowanie społecznych asystentów radnych w innych miastach w Polsce pozostaje bez znaczenia na wynik niniejszego postępowania i legalność zakwestionowanej uchwały. Praktyka przyjęta w innych regionach kraju nie może konwalidować braku podstaw prawnych do wydania uchwały w sprawie społecznych asystentów oraz wpływać na ocenę Sądu przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi.

Zauważyć przyjdzie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane bez możliwości ustosunkowania się skarżącej do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, czym uchybiono przepisom ogólnym kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zawiadomienie to wpłynęło do Urzędu Miasta w S. w dniu [...]r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu [...]r. Dostrzeżone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pomiędzy Wojewodą, a skarżącą nie było spornych okoliczności faktycznych, a jedynie istniała rozbieżność w interpretacji konkretnego przepisu prawa. W rezultacie brak ustosunkowania się skarżącej do wszczęcia postępowania nadzorczego nie mógł spowodować podjęcia przez organ nadzoru innego rozstrzygnięcia lub odmiennego jego uzasadnienia (por. pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ka 519/08, Lex nr 506940).

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.