Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2188/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8 i § 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 521/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 521/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] skarżącemu A. J. będącego emerytem policyjnym, przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 wraz z odsetkami i wywiódł, że należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w roku 2006 i dołączył oświadczenia mieszkaniowe za powyższe lata. Natomiast powyższy organ pismem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformował, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy z dnia [...] marca 2010 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty spornego równoważnika pieniężnego, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku A. J. z dnia [...] lutego 2010 r.

Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w. zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, cofnął A. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 3 norm zaludnienia, przyznane wspomnianą już wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant, a w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny, przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Uchylony § 8 stanowił podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych, a skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w powyższym przepisie, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje.

W wyniku odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i w uzasadnieniu podzielił pogląd, że cofnięcie stronie uprawnień do przedmiotowego świadczenia nie narusza praw nabytych, które jako tako nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Wskazał przy tym, że zarówno ustawa o Policji, jak i policyjna ustawa emerytalna nie dawały jednoznacznych podstaw do wypłaty tego równoważnika, a uprawnień takich nie można domniemywać. Ponadto nie zaistniała zasada działania prawa wstecz, bowiem z retroakcją ma się do czynienia wówczas, gdy ustawodawca nakazał wydawać decyzję o cofnięciu uprawnienia do przyznanego stronie równoważnika z datą wsteczną. Natomiast w rozpoznawanej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, a organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Ponadto następstwem decyzji wydanej w trybie postępowania zwyczajnego o cofnięciu uprawnień, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej. Zatem wobec cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanych decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], skarżący nie może skutecznie żądać wypłaty omawianego świadczenia za lata 2006 – 2010 zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnoprawnym.

W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Go 700/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podano, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a ewentualnie gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, to wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto stwierdził, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, w sprawie o wypłatę skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 orzekły w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z [...] lutego 2010 r. nie określił. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011, Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił skarżącemu A. J. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu wskazano, że realizacja spornego uprawnienia wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Ponadto ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Niezależnie od powyższego podano, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych, a przyznając skarżącemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określono, że będzie on wypłacany corocznie, przy czym jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro zaś od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., nie ma podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Wobec powyższego decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

W wyniku odwołania się od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 cytowanego już wyżej rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w K. właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 700/10 i dodał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych, a na mocy tej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Nadto przyznanie A. J. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia od dnia 1 stycznia 2006 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skarżący wniósł o skontrolowanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 P.p.s.a.) Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1403/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania, a ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 P.p.s.a., zaś w rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za 2011 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zarówno zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa. Mianowicie cytowanym już wyżej wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 700/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a ewentualnie, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Zatem ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w powyższym wyroku i stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Powyższe zmiany stanu prawnego, przy czym pogląd ten wyrażono w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (vide: teza 1 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 541/10 w którego uzasadnieniu powołano także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1576/09, jak również wyrok z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1713/10. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wieloletniej praktyce organów Policji nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej. Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego mogło nastąpić w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych, zaś obie te sytuacje w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego wskazano, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem, a wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zaznaczono przy tym, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący. Natomiast odnosząc się do przypadku drugiego, to żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r., nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. Dodano ponadto, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2389/04). Ponadto nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10). Stad też Sąd mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) i zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) stwierdził, że decyzja administracyjna z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] przyznająca A. J. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych. Na koniec zaś stwierdzono, jeśli chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, że pogląd ten nie jest zasadny, bowiem – jak już wyżej podkreślono – źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] kwietnia 1998 r., a zarówno ta decyzja, jak i pozostałe wydawane w tego typu sprawach, nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdorazowego brzemienia przepisów wykonawczych, tj. cytowanych już wyżej rozporządzeń i wedle tych przepisów, to jest w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej według corocznie waloryzowanych stawek następowało wyliczanie równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, w tych latach, w których było ono realizowane i taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyrugowanych z obrotu prawnego decyzji.

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego w K. z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia A. J. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny,

d) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 roku II SA/Go 700/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych, a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...];

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm.), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania A. J. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych,

b) naruszenie art. 16 §1 k.p.a.:

– poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem A. J. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem A. J. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,

– bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...].04.1998 roku Nr [...] podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika,

c) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 78, Nr 483) poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] A. J. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym i o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów tj. opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W dalszej części wywiódł, że skoro Sąd z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w zaskarżonym wyroku, to powinien w ramach opisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołać przepisy prawa, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tymczasem Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] i nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji przy wydaniu uchylonych decyzji oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. O ile z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można więc wywieść, że podstawę procesową uchylenia dwóch decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., o tyle konkretnej materialnoprawnej podstawy ich uchylenia nie można ustalić. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotknięte tym brakiem nie będzie się poddawało kontroli kasacyjnej. Ponadto zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu, a jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. § 1 ust 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Uprawnienia emerytów policyjnych do omawianego uposażenia nie można ponadto wywodzić z art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, bowiem powyższa ustawa jako uprawnienia tychże emerytów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.10.2008 roku sygn. akt U 4/08 – OTK-A 2008/8/141). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej, po corocznie składanym oświadczeniu mieszkaniowym uwzględniającym stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Zatem od stycznia 2006 r. A. J. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia i od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu narusza więc powyższe przepisy prawa materialnego. Stwierdzono również, że organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu nabycia prawa emerytalnego przez skarżącego, bowiem przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom policyjnym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązywały od stycznia 2006 roku, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro zaś nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 roku), odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Stąd też zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają więc przepisów prawa materialnego, a tym samym nie zachodzi procesowa podstawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.) ich uchylenia. Dodatkowo zarzucono, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie rozważono wpływu na zakres uprawnienia A. J. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej 1998 roku. Tak więc postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd I instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającej okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 1998 r. konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydal pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Uwzględnienie powyższych okoliczności wynikających z treści decyzji z 1998 r. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku prowadzi w ocenie organu do konstatacji, że walor trwałości decyzji z 2001 r. nie obejmuje przedmiotu uchylonych przez Sąd decyzji, których podstawa faktyczna i prawna jest inna albowiem dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika, a nie uprawnienia do równoważnika. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie ignorują skutków prawnych mocy wiążącej wydanej już decyzji ostatecznej z 1998 r. oraz nie stanowi próby bezprawnej jej weryfikacji. Ponadto walor trwałości decyzji z 1998 r. nie skutkuje uprawnieniem A. J. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego niezależnie od zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, wspomniana trwałość zgodnie z treścią decyzji skutkuje uprawnieniem skarżącego do otrzymywania równoważnika pod warunkiem istnienia podstawy prawnej do jego wyliczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych. Skoro już nie obowiązuje § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) dające podstawę do wyliczenia i wypłaty równoważnika skarżącemu, to należy uznać, że obecnie nie przysługuje jemu uprawnienie do wypłaty takiego równoważnika z powodu niemożności jego wyliczenia tj. uchylenia podstawy prawnej w tym zakresie. W dalszej części skarżący kasacyjnie wskazał także, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia i zarządzenie w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo poprzedniej mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 1999 r., Nr 106, poz. 1212) oraz § 12 ust. 1 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 76, poz. 708) na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. W tych okolicznościach prawnych wywodzenie uprawnień tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z decyzji wydanej na podstawie niezgodnej z ustawą podstawie prawnej narusza wyartykułowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naczelną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W państwie prawa liczą się przede wszystkim spójność systemu prawnego i eliminacja wadliwych aktów. Tymczasem Sąd ignorując tę zasadę wywodzi uprawnienie skarżącego do świadczenia na podstawie decyzji która sankcjonuje niezgodność rozporządzenia z przepisami ustawy. Sąd w takich okolicznościach ma obowiązek odmowy zastosowania takiej decyzji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powodując wszak jej trwałej eliminacji z porządku prawnego a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu). Na zakończenie Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 roku II SA/Go 700/10 dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji dotyczącej cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedstawiona w nim ocena prawa co do uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego nie była więc oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Te pierwsze sprowadzały się bowiem do cofnięcia uprawnienia do równoważnika, z kolei okoliczność niniejszej sprawy dotyczą czynności odmowy wypłaty równoważnika z powodu niemożliwości jego wyliczenia. Brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 9 listopada 2010 roku II SA/Go 746/10 nie wiąże Sądu ani organów w niniejszej sprawie (tak też wyrok NSA z 15.10.2010 roku, I FSK 1713/09).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w K. w swojej decyzji, która została zaakceptowana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. w rozstrzygnięciu uznał, iż decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3-ch norm zaludnienia należy zignorować i tym samym odmówić wypłaty wspomnianego równoważnika. W dalszej części stwierdził, że pomimo powołania w uzasadnieniu przepisów ustawy pragmatycznej oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), organ nie wskazał konkretnego przepisu, który został naruszony oraz nie określił tego naruszenia, jak i również nie wskazał żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który dałby mu podstawy do odmowy wypłaty mu wspomnianego równoważnika przyznanego ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym, przyznającą mu w istocie bezterminowo konkretne uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w skardze kasacyjnej wywodził, że uprawnienia emerytów policyjnych do przedmiotowego równoważnika nigdy nie wynikały z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji jak i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...)., a przecież w czasie trwania w obiegu prawnym decyzji przyznającej mu przedmiotowy równoważnik pieniężny obowiązywało rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), które w §11 ust. 1 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz.214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i z 1998 r. Nr 162, poz.1118). Tym samym zapisy te stanowiły materialnie prawną podstawę przyznania dla tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powoływane rozporządzenie MSWiA, w ocenie skarżącego, całkowicie obala koncepcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ponadto, twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej i postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, naraża organ na śmieszność i świadczy o dużej arogancji wobec obowiązującego prawa. Wywodził, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. przyznająca mu przedmiotowy równoważnik, została wydana na czas nieokreślony i w swojej treści nie zawiera sformułowania, że dotyczy tylko okresu jednego roku. Przez cały okres przebywania na świadczeniu emerytalnym, co roku składał oświadczenie mieszkaniowe na podstawie którego naliczano mu wysokość przedmiotowego równoważnika, a następnie dokonywano jego wypłaty aż do 2005r. Nigdy po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego nie został poinformowany, że wszczęto w sprawie oświadczenia odrębne postępowanie administracyjne jak i też nie otrzymywał żadnych nowych decyzji. Wskazał dalej, że idąc tokiem rozumowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. nasuwa się pytanie, na jakiej podstawie wypłacano mu jako emerytowi wspomniany równoważnik oraz rozważał, czy w związku z tym Komendant Powiatowy Policji w K. jak i Wojewódzki Komendant Policji w Gorzowie Wlkp. przekroczyli swoje uprawnienia i popełnili przestępstwo wypłacając zarówno jemu jak i innym emerytom/rencistom przez tyle lat nienależny przedmiotowy równoważnik. Podkreślił, iż uważa, że zawarte wywody w skardze kasacyjnej dotyczą jakieś "wirtualnej" przyszłości i nie posiadają odzwierciedlenia w obowiązującym rzeczywistym prawie. Wywodził też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując jego skargę przed wydaniem wyroku dokonał wszechstronnej analizy i badał kompleksowo wszystkie przepisy dotyczące tego tematu oraz doszedł do wniosku, że jego decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., przyznająca mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostaje w obiegu prawnym i powinna być zrealizowana. Dalej podkreślił, że w sprawie tej również wypowiedział się Sąd Najwyższy w piśmie Biura Studiów i Analiz z dnia 02 lutego 2009 r. nr BSA m - 055 - 4/09, gdzie stwierdził, że "zagadnienie pozbawienia emerytów i rencistów prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to sprawę należy uznać za rozstrzygniętą na korzyść emerytów i rencistów, którzy decyzję przyznającą prawo do tego równoważnika otrzymali przed dniem 1 stycznia 2006 r." Zaprzeczeniem wywodom zawartych w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. są działania Komendanta Miejskiego Policji w K., który po uprawomocnieniu się wyroku sygn. akt II SA/Po 320/10 z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przeprowadził czynności materialno – techniczną w postaci naliczenia i wypłacenia wspomnianego równoważnika pieniężnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., który zdołał ustalić dla swoich emerytów i rencistów wysokość przedmiotowego równoważnika i zaczął go wypłacać, a Komendant Powiatowy Policji w K. jak i Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. takie trudności posiadają. W dalszej części zaznaczył, że postępowanie zarówno Komendanta Powiatowego Policji w K. jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. ma na celu przekonanie go, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok, który uchyla w całości wcześniej wydane decyzje i stwierdza, że jego decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. pozostaje w obrocie prawnym, ale naliczenie i wypłacenie należności (równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) i tak nie jest możliwe, bo nie istnieją stosowne przepisy. To postępowanie zatem należy odczytać jako celową manipulację faktami w celu ośmieszenia i podważenia w jego oczach wiarygodności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz jako złośliwe, bezprawne działanie mające na celu odwleczenie w czasie załatwienia tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa i wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej, jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 700/10 dotyczył sprawy wypłaty (cofnięcia) równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata A. J. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 28 kwietnia 1998 r. nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek A. J. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że podstawę decyzji przyznającej A. J. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Podkreślić należy, że A. J. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.

W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 24 kwietnia 1998 r. przyznającej A. J. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.