Wyrok NSA, sygn. akt V SA 2820/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Paszporty
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 261 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 152 poz. 725
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych.
Teza: 1. Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ na postanowienie o zaniechaniu wydania paszportu jako na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty przysługuje skarga do NSA. Z treści art. 261 par. 3 Kpa wynika możliwość wniesienia zażalenia w odniesieniu do zwrotu podania jako następstwa nie uiszczenia opłaty, nie zaś zaniechania czynności uzależnionej od opłaty.

2. Ustalenie winy obejmuje zarówno ustalenie okoliczności faktycznych zdarzenia jak i subiektywnych polegających na ustaleniu wzorca-typu zachowania w danych warunkach oraz odniesienia tego wzorca do cech subiektywnych osoby, której zachowanie ocenia się jako zawinione. Dokonywanie tego rodzaju ocen jest zazwyczaj domeną organów sądowych, nie zaś administracyjnych. Nie można jednak z tego powodu uznać, że wprowadzenie tego terminu do przepisów prawa administracyjnego zwalnia organ dokonujący oceny od uwzględnienia okoliczności subiektywnych, związanych z psychiką konkretnej osoby, której ustalenia winy dotyczy. Pojęcie winy jest bowiem okolicznością wymagającą tego rodzaju zsubiektywizowanych ocen.

TEZY

1. Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ na postanowienie o zaniechaniu wydania paszportu jako na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty przysługuje skarga do NSA. Z treści art. 261 par. 3 Kpa wynika możliwość wniesienia zażalenia w odniesieniu do zwrotu podania jako następstwa nie uiszczenia opłaty, nie zaś zaniechania czynności uzależnionej od opłaty.

2. Ustalenie winy obejmuje zarówno ustalenie okoliczności faktycznych zdarzenia jak i subiektywnych polegających na ustaleniu wzorca-typu zachowania w danych warunkach oraz odniesienia tego wzorca do cech subiektywnych osoby, której zachowanie ocenia się jako zawinione. Dokonywanie tego rodzaju ocen jest zazwyczaj domeną organów sądowych, nie zaś administracyjnych. Nie można jednak z tego powodu uznać, że wprowadzenie tego terminu do przepisów prawa administracyjnego zwalnia organ dokonujący oceny od uwzględnienia okoliczności subiektywnych, związanych z psychiką konkretnej osoby, której ustalenia winy dotyczy. Pojęcie winy jest bowiem okolicznością wymagającą tego rodzaju zsubiektywizowanych ocen.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marka I. na postanowienie Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania paszportu - uchyla zaskarżone postanowienie; (...).


UZASADNIENIE

Marek I. zaskarżył postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lipca 2000 r. (...), utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z 5 czerwca 2000 r. (...) o zaniechaniu czynności wystawienia paszportu. Oba postanowienia powoływały się na podstawę prawna art. 261 Kpa.

Wojewoda M. w kwietniu 2000 r. otrzymał podanie Skarżącego o wydanie paszportu w zamian za paszport utracony. Skarżący złożył jednocześnie opłatę 50 zł za wydanie nowego paszportu i wyjaśnił okoliczności utracenia paszportu. Jak podaje, paszport ten (...) został mu skradziony w pociągu, w czasie podróży do Antwerpii. W czasie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż Skarżący otrzymał najpierw paszport (...) z terminem ważności do 22 czerwca 2004. W maju 1996 r. Skarżący zgłosił kradzież tego paszportu w parku w Londynie. Skarżący wrócił do kraju na podstawie paszportu blankietowego. W tym samym roku otrzymał nowy paszport (...) ważny do 12 lipca 2006 r. Ponieważ utratę paszportu uznano za zawinioną, Skarżący wniósł wówczas wyższą opłatę paszportową, którą się stosuje na wypadek utraty paszportu w okolicznościach, które pozwalają uznać odpowiedzialność strony za utratę dokumentu. W obecnej sprawie Skarżący domaga się wydania utraconego paszportu za opłatą ulgową, stosowaną wobec rencistów. Skarżący korzysta z pomocy opieki społecznej Organ administracji otrzymawszy wniosek wezwał Skarżącego na podstawie art. 261 Kpa do dopłaty kwoty 350 zł, opłaty podwyższonej, uznając, iż strona utraciła już drugi paszport z własnej winy. Skarżący opłaty nie wniósł i Wojewoda M. na podstawie art. 261 par. 1 i 2 Kpa zaniechał wydania paszportu Skarżącemu, powołując się także na par. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych /Dz.U. nr 152 poz. 725/. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący złożył na to postanowienie zażalenie, uważając ze krzywdzące. Organ drugiej instancji uznał postanowienie instancji pierwszej za uzasadnione. Dodatkowo /w odpowiedzi na skargę/ wyjaśnił, że skoro Skarżący utracił paszport w pociągu dlatego, że stawił go w toalecie, przeto odpowiada za utratę dokumentu, a to czyni prawidłowym wymierzenie opłaty na zasadach par. 6 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. W aktach administracyjnych sprawy (...) znajduje się adnotacja Skarżącego, który wyraża zgodę na wniesienie opłaty dodatkowej, której brak jest przyczyna negatywnego rozstrzygnięcia sprawy o wydanie paszportu, jednakże nie czuje się winny utraty paszportu. Zaskarżone postanowienie zawiera pouczenie o możliwości złożenia skargi do NSA.

Skarżący w bardzo obszernej skardze powołuje się na pogwałcenie praw człowieka, konstytucji oraz rozmaitych aktów prawa międzynarodowego humanitarnego, bez wskazywania wszakże konkretnych faktów związanych ze sprawą i o tym świadczących. Zarzuca też zaskarżonej decyzji kierowanie się pobudkami antysemickimi i totalitarnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W sprawie pojawia się element o procesowym charakterze. Rozpatrzenie sprawy nastąpiło w trybie postanowienia, zaś Skarżący był pouczany o możliwości zażalenia i wniesienia skargi do NSA. Jak wynika z art. 261 par. 3 Kpa, wymienia się tu możliwość wniesienia zażalenia /a co za tym idzie, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., także możliwość złożenia skargi do NSA/ tylko w odniesieniu do zwrotu podania jako następstwa nieuiszczenia opłaty, nie zaś zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonego postanowienia było postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu. Pozornie wydawać być się więc mogło, iż na postanowienie w tej sprawie nie służy zażalenie. Jednakowoż nie podobna przeoczyć, że "zaniechanie wydania paszportu" z powodu braku wniesienia opłaty żądanej przez organ prowadzi do skutków identycznych jak odmowa wydania paszportu, a więc rozstrzygnięcie obwarowane od strony materialnoprawnej bardzo rygorystycznymi przesłankami /wskazanie okoliczności kiedy może nastąpić/ i procesowej /decyzja zaskarżalna do sądu/. Niepodobna zatem przyjąć interpretacji pozbawiającej jednostkę środków odwoławczych w wypadku postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu stawiającej ją w sytuacji gorszej nie tylko wobec odmowy paszportu, lecz i nawet zwrotu podania jako nieopłaconego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 istnieje skarga do NSA na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tak jest zaś właśnie w odniesieniu do postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu. Dlatego też trafnie uczyniły organy administracji traktując sprawę zaniechania dokonania czynności z uwagi na brak wniesienia opłaty od strony charakteru czynności zaniechanej i poddając ją gwarancjom proceduralnym przewidzianym dla załatwiania spraw administracyjnych.

Wymiar podwyższonej opłaty paszportowej wynikający z powołanego przepisu rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych wyraźnie wymaga winy strony, co do utraty tego dokumentu, jako przesłanki obciążenia opłatą dodatkową za wydanie nowego dokumentu. Przesłankę winy rzadko spotyka się w aktach normatywnych określających powinności organów administracji. Jest to bowiem pojęcie wymagające oceny okoliczności nie tylko czysto faktycznych, ale i subiektywnych, obejmujących stany psychiczne. Dokonywanie tego rodzaju ocen jest zaś zazwyczaj domeną organów sądowych, nie zaś administracyjnych. Nie można jednak z tej przyczyny uznawać, że wprowadzenie tego terminu /zamiast np. terminu bardziej zobiektywizowanego w postaci "okoliczności za które można stronie przypisać odpowiedzialność" czy podobnego zwrotu/ jest bez znaczenia i zwalnia organ dokonujący oceny od uwzględniania okoliczności subiektywnych, związanych z psychiką konkretnej osoby, której ustalanie winy dotyczy. Pojęcie winy jest bowiem okolicznością wymagająca tego rodzaju zsubiektywizowanych ocen. W konkretnej sprawie, w której zapadło zaskarżone postanowienie, Skarżący powoływał się na fakty subiektywne: silne wzburzenie wynikające z okoliczności, iż - jak podaje - w Amsterdamie padł ofiarą zamachu o podłożu antysemickim i faszystowskim. To spowodowało napięcie emocjonalne /zwłaszcza w połączeniu z problemami rodzinnymi/, owocujące pozostawieniem przez zapomnienie saszetki z dokumentami i pieniędzmi w toalecie pociągu. Sąd podziela ocenę, iż w normalnych warunkach, w odniesieniu do typowych okoliczności w jakich ludzie podróżują, tego rodzaju zachowanie daje podstawy do wniosku, iż można przypisać winę za utratę paszportu. Tym niemniej w sprawie nie chodzi o podanie okoliczności stypizowanych, ale o ocenę, czy osoba o cechach właściwych Skarżącemu, znajdująca się w sytuacji, a jakiej się znalazł, powinna czy nie powinna zdaniem orzekającego organu być potraktowana jako winna w rozumieniu par. 6 rozporządzenia z 1996 r. Ustalanie winy obejmuje sobą bowiem ustalenie okoliczności faktycznych zdarzenia, ustalenia wzorca-typu zachowania w tego rodzaju warunkach oraz odniesienia tego wzorca do cech subiektywnych osoby, której zachowanie ocenia się jako zawinione. Tego ostatniego elementu oceny i ustalenia zabrakło w niniejszej sprawie i w tym zakresie działanie organu administracji powinno być uzupełnione po to, aby mówić o prawidłowym posłużeniu się art. 7, art. 77 par. 1 i /w niniejszej sprawie/ art. 107 par. 2 Kpa.

Zdaniem sądu brak jest podstaw do dopatrzenia się w załatwianiu sprawy przez organy administracji działań dyskryminujących czy uchybiających prawom człowieka, co podnosił w swych pismach Skarżący. W szczególności należy uznać, że złożona na rozprawie w dniu 23 marca 2001 r. deklaracja ze strony przedstawiciela organów administracji zajmujących się sprawami paszportowymi, iż nie kierowały się one w zakresie załatwiania niniejszej sprawy żadnymi uprzedzeniami, znajduje zdaniem sądu odzwierciedlenie w materiałach sprawy.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.