Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 1 marca 2019 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Starosta [...] orzekł: w pkt. 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w obrębie [...]. ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz: E. W., c. F. i K. – w [...] cz., Z. S., c. F. i K. – w [...] cz., J. S.-P., c. F. i K. – w [...] cz.; w pkt. 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: E. W. – do zwrotu kwoty [...]zł, Z. S. – do zwrotu kwoty [...]zł, J. S.-P. – do zwrotu kwoty [...]zł; w pkt. 3 o sposobie dokonania wpłaty kwot wymienionych w pkt. 2a, 2b i 2c.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość, ozn. jako dz. nr [...], poł. w obr. 2, dn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), zmienioną decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), jako niezbędna pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż stała się ona zbędna na ww. cel wywłaszczenia, skonkretyzowany na podstawie planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. (znak: [...]), jako teren przy wjeździe na obszar zakładów oznaczony [...] – tereny rowerowni. W ocenie organu I instancji o braku osiągnięcia ww. celu wywłaszczenia świadczyła treść pozyskanego do akt sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., którym przekazano Urzędowi Dzielnicowemu w K. na czas nieokreślony m.in. parcelę [...] kat. [...], obj. Iwh [...], b. gm. kat. M., z uwagi na zrzeczenie się prawa użytkowania ww. nieruchomości przez [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", co świadczyło o tym, że już w ww. dacie niemożliwa była realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Zaznaczono również, że z kolejnej pozyskanej do akt dokumentacji (pismo Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia 26 listopada 1982 r., zdjęcia lotnicze z lat 1987, 1993 i 1998, oświadczenia dysponentów sieci infrastrukturalnych zlokalizowanych na dz. nr [...]) wynikało natomiast, że z uwagi na rezygnację przez [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" z realizacji inwestycji ujętej w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. (znak: [...]), teren m.in. przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod realizację osiedla domów jednorodzinnych, które powstało na tym terenie i istniało również obecnie (protokół oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2017 r.). W związku z powyższym oraz wobec braku innych przeszkód prawnych ku temu, w ocenie organu I instancji możliwy był zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyń.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wniosła Gmina K. podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości przedmiotem postępowania zwrotowego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K z dnia 6 czerwca 1987 r. (znak: [...]), od której prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Podkreślono przy tym, że w wyroku tym podzielono pogląd organów, iż obowiązująca wówczas ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała możliwość zmiany celu wywłaszczenia, o ile "nowy" cel wywłaszczenia mieścił się w kategorii celu uzasadniającego wywłaszczenie (art. 74 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a takim było budownictwo jednorodzinne. Podniesiono również, że ocena okoliczności relewantnych dla przedmiotowej sprawy nie mogła abstrahować od standardów prawnych obowiązujących na gruncie ww. z dnia 29 kwietnia 1985 r. Tymczasem w ocenie strony odwołującej się, organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zmieniająca decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]) w ten sposób, iż cel wywłaszczenia został w niej określony odmiennie, jako budownictwo jednorodzinne.

Ponadto w treści odwołania wyrażono wątpliwości odnośnie ustalenia przedmiotu postępowania w terenie podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2017 r. Wskazano bowiem, że z ortofotomapy dostępnej w systemie OTAGO ISDP wynikało, iż dz. nr [...] mogła "wchodzić" w teren budynku nr [...] przy ul. [...]. Dlatego też zdaniem strony odwołującej się, z uwagi na powyższe uzasadnione było przeprowadzenie powtórnej rozprawy administracyjnej z udziałem geodety uprawnionego, który okazałby granice przedmiotowej nieruchomości w terenie.

Następnie podano, że pismem, które wpłynęło do Wojewody w dniu 25 lutego 2019 r., E. W., Z. S. i J. S.-P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, ustosunkowały się do zarzutów odwołania Gminy K., podnosząc m.in., iż w decyzji wywłaszczeniowej został jasno wskazany cel wywłaszczenia – Budowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego [...]", a konkretnie – tereny rowerowni. Zaznaczono również, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż ww. przedsiębiorstwo zrezygnowało ze swojego zamierzenia inwestycyjnego, co było bezsporne, a na którą to okoliczność E. W. uzyskała od [...] zaświadczenia z dnia 20 maja 1985 r. o zaniechaniu inwestycji oraz przekazaniu terenu na rzecz Urzędu Dzielnicowego w N. H. w grudniu 1982 r. Wyjaśniono także, że przeznaczenie działki zmieniono w sposób faktyczny poprzez rozpoczęcie budowy domów jednorodzinnych, natomiast nigdy nie dopełniono obowiązku uregulowania powyższego na drodze wydania właściwych decyzji zmieniających, co potwierdzała nieustanna aktywność osób zainteresowanych odzyskaniem wywłaszczonej nieruchomości, zintensyfikowana w okresie rozpoczęcia budowy domów jednorodzinnych, która rozpoczęła się w nocy 1987 r., gdy bez żadnego powiadomienia dokonano dewastacji ogrodu znajdującego się na dz. nr [...]. Zwrócono też uwagę, że w piśmie Urzędu Dzielnicowego K. – N. H. z dnia 26 maja 1986 r., adresowanym do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, zwrócono się o stanowisko w zakresie pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania wniosku o "odwłaszczenie" gruntów, co świadczyło o wątpliwościach co do kontynuacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie podniesiono, że w decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – N. H. z dnia 21 kwietnia 1984 r. odmówiono zwrotu wywłaszczonej dz. nr [...] z powodu jej położenia na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym wskazano, że powyższe pisma dowodziły, iż gdyby istniała decyzja uchylająca decyzję wywłaszczeniową lub zmieniającą cel wywłaszczenia dz. nr [...] – zostałaby w nich przywołana. Tymczasem zdaniem stron, nie została, bo takiego dokumentu nie było. Podano bowiem, że dopiero w decyzji Urzędu Dzielnicowego K. – N. H. z dnia 21 kwietnia 1986 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji budowlanej obejmującej dz. nr [...], zaś pozwolenie na budowę uzyskano dopiero w dniu 25 sierpnia 1988 r. Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawczyń, w przedmiotowej sprawie nie można było również mówić o związaniu wydanymi w latach 80-tych ubiegłego wieku decyzjami administracyjnymi w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, o których wspominała strona odwołująca się, co szczegółowo i trafnie wyłożył organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wnioskodawczynie nie podzieliły także wątpliwości odwołującej się Gminy K. odnośnie prawidłowości wskazania w terenie granic dz. nr [...] oraz posadowienia na niej części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...], wskazując, iż jedynie dobudowane do tego budynku schody mogły być w granicy przedmiotowej działki.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania była sprawa zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz E. W., Z. S. i J. S.-P., w trybie art. 136 i nast. u.g.n., w którym to zakresie orzeczono decyzją Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. (znak: [...]). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., w oparciu o który wskazał, że w jego ocenie niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśniono bowiem, że po pierwsze ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), zmienioną decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), jako niezbędna pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", a po drugie, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, czyli spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości – F. W., co potwierdzały pozyskane przez organ I instancji postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – N. H. w K. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 13 maja 1985 r. (sygn. akt [...]) i z dnia 15 kwietnia 2004 r. (sygn. akt [...]) oraz odpis aktu małżeństwa z dnia 12 marca 2018 r., nr [...], wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K., zgodnie z którym J. M. S. zmieniła nazwisko na S.-P.. Jednocześnie zaznaczono, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, w tym zwłaszcza "Kompilacji mapy sytuacyjno-wysokościowej z mapą uzupełniającą podziału działek" (opracowania sporządzonego w dniu 18 listopada 2016 r. przez uprawnionego geodetę, inż. K. P., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 grudnia 2016 r.), wynikało, iż nieruchomość aktualnie ozn. jako dz. nr [...], obr[...]. ewid. N. H. m. K., odpowiadała części wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M.. Organ odwoławczy wskazał również, że legalna definicja stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została sformułowana przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 u.g.n., którego treść następnie przytoczono, zwracając również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Mając zatem na uwadze powyższe podano, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości był więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., które to ustalenia miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniesiono bowiem, że zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Dlatego zaznaczono, że z tego właśnie względu przyjmuje się, iż podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Zwrócono jednak uwagę, że często zdarzało się tak, iż cel ten był określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości i w takich przypadkach niezbędna była prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym, w szczególności poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analizę dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza była niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że jak wynikało z treści decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. (znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Podkreślono przy tym, że zgromadzona w sprawie przez organ I instancji dokumentacja bezsprzecznie dowodziła, iż tak opisany cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Podano bowiem, że zgodnie z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" zrzekły się prawa użytkowania m.in. przedmiotową nieruchomością oraz przekazały teren Urzędowi Dzielnicowemu w K. na czas nieokreślony. Z kolei pismem z dnia 26 listopada 1982 r. Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. poinformowano Wojewódzką Komisję Planowania przy Urzędzie Miasta K. o tym, iż: "w związku z rezygnacją KZAGD "[...] z terenu /10 ha/ w M. w Dz. N. H. – teren ten postanowiono przeznaczyć pod budownictwo mieszkaniowe". Zwrócono również uwagę, że w toku postępowania organ I instancji występował do państwowych jednostek archiwalnych w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej budowy [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] w N. H.. Wyjaśniono przy tym, że w wyniku poszukiwań do akt sprawy pozyskano jedynie decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), która zmieniała ww. decyzję wywłaszczeniową m.in. w zakresie oznaczenia nieruchomości wywłaszczonej F. W. (w miejsce wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej parceli l. kat. [...] o pow. 242 m2 wskazano nowe oznaczenie – parcela l. kat. [...] o pow. 1838 m2). Zaznaczono jednak, że decyzja ta nie modyfikowała natomiast w żaden sposób ustaleń decyzji z dnia 30 grudnia 1977 r. w zakresie określenia celu wywłaszczenia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, powyższe przeczyło zarzutowi odwołującej się Gminy K., jakoby organ I instancji nie poczynił żadnych starań w celu wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zmieniająca decyzję wywłaszczeniową. Podniesiono bowiem, że w przeszłości wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzja z dnia 18 maja 1993 r. (znak: [...]) o zwrocie dz. nr [...] na rzecz K. W., E. W., Z. S. i J. S., w uzasadnieniu której wskazano m.in., iż "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany (Budowa Zakładów Gospodarstwa Domowego [...]"), a grunt przejęty na ten cel w tym cz. dz. nr [...] został zwrócony na rzecz Skarbu Państwa". Powyższe w ocenie Wojewody, oznaczało zatem, iż orzekając wówczas właściwy organ również nie miał wątpliwości co do określenia celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej poprzednio własność poprzednika prawnego wnioskodawczyń (tak też w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 20 czerwca 1994 r., znak: [...], dotyczącej zwrotu dz. nr [...] na rzecz ww. osób). Podobne wnioski, zdaniem organu II instancji, płynęły również po analizie treści decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 12 listopada 1989 r., nr [...], wydanej w stosunku do nieruchomości ozn. jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. M., w uzasadnieniu której wskazano m.in., iż "powyższa działka miała być przeznaczona pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Gospodarstwa Domowego "[...]". Inwestor do chwili obecnej nie objął nieruchomości w posiadanie i działka ta do dnia dzisiejszego pozostaje jako nieużytek". W świetle powyższego, zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej kolejności podkreślono, że pozostałe ustalenia organu I instancji w sposób jednoznaczny wskazywały, iż na terenie przejętym pierwotnie przez [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", w tym na przedmiotowej nieruchomości, nie zrealizowano żadnego z elementów inwestycji wskazanej w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), lecz zamierzenie zgodne z planami wskazanymi w powołanym wyżej piśmie Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia 26 listopada 1982 r., tj. osiedle domów jednorodzinnych. W ocenie organu odwoławczego, świadczyły o tym pozyskane do akt, archiwalne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1987, 1993 i 1998, oświadczenia dysponentów sieci infrastrukturalnych zlokalizowanych na dz. nr [...] oraz ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości, jak również pośrednio znajdująca się w aktach dokumentacja geodezyjno-kartograficzna. Zaznaczono również, że okolicznościom tym nie przeczyła też żadna ze stron, co dodatkowo potwierdzało prawidłowość omawianych ustaleń. Z kolei odnosząc się do kwestii wydanych w przeszłości rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. W. oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1987 r. (sygn. akt SA/Kr 850/87), wskazać należało, iż zostały one wydane na gruncie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego treść przytoczono i w oparciu o który podano, że jak słusznie wskazał organ I instancji, redakcja powołanej regulacji dopuszczała możliwość takiej interpretacji, iż możliwe było w oparciu o nią orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy na jej terenie zrealizowana została jakakolwiek inwestycja uzasadniająca wywłaszczenie, a więc realizująca którykolwiek z celów wskazanych m.in. w art. 50 powołanej ustawy w ówczesnym brzmieniu. Podniesiono jednak, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy mają odmienne brzmienie, bowiem za bezwzględnie wiążący przyjmują w pierwszej kolejności cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W tym zakresie wskazano bowiem, że "odpowiednikiem" art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. orzeczeń był art. 229a u.g.n., przy czym zaznaczono, że powołana regulacja została jednak uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) za niezgodną z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP, przytaczając fragment uzasadnienia tego wyroku. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na poglądy orzecznictwa sądów powszechnych, w którym wskazuje się, iż "co prawda na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, ale w art. 34 ust. 1 i 2 wprowadzały obowiązek zwrotu mu w takiej sytuacji tej nieruchomości za jego zgodą. Wykładnia celowościowa tego przepisu, podobnie jak art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości na cel niezwiązany z celem wywłaszczenia, wymaga przyjęcia, że i wówczas wywłaszczony właściciel musiał być powiadomiony o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości lub o dokonaniu tego faktu, chociażby po to, aby umożliwić możliwość zwrotu takiej nieruchomości" (teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I ACa 1404/12). Powyższe zdaniem organu odwoławczego dowodziło zatem, iż aktualnie nie sposób podzielić poglądów o istnieniu podstaw do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezależną od woli poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zmianę celu wywłaszczenia (zauważono bowiem, że obowiązujące w relewantnym okresie przepisy k.p.a. dotyczące zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strony nabyły prawo, wymagały zgody stron zmienianej decyzji).

Z kolei odnosząc się do kwestii poczynionych w sprawie ustaleń terenowych Wojewoda wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach nie wynikało, aby na terenie dz. nr [...] znajdowały się jakiekolwiek części zabudowań zlokalizowanych na posesji przy ul. [...]. Podniesiono bowiem, że zgodnie ze wspomnianym wcześniej opracowaniem pn. "Kompilacja mapy sytuacyjno-wysokościowej z mapą uzupełniającą podziału działek", w teren dz. nr [...] "wchodzą" jedynie schody z posesji przy ul. [...] nr [...] i nr [...], których właścicielki były stronami przedmiotowego postępowania. Niemniej zaznaczono, że kwestia ta nie miała poza powyższym istotniejszego znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem ani nie stanowiła ona przeszkody do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości (mogła natomiast zostać "uregulowana" na zasadach prawa cywilnego), ani też nie wpływała na wysokość rozliczeń orzeczonych w decyzji organu I instancji, bowiem nakłady te nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dlatego też w świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu Gminy K. należało uznać za niezasługujące na uwzględnienie.

Przechodząc natomiast do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnienie tej kwestii, jak również powodów nieuwzględnienia nakładów na przedmiotowej nieruchomości (o których stanowi w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia, należało uznać za prawidłowe. Tym samym zdaniem Wojewody, brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. (znak: [...]).

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania toczyło się już wcześniej postępowanie zwrotowe zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K z dnia 6 czerwca 1987 r. (znak: [...]), od której to decyzji prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy poprzez:

a) niepodjęcie przez organ wszystkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia, czy w związku z budową na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem osiedla domów jednorodzinnych nie zostały wydane stosowne decyzje zmieniające pierwotną decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (zmieniona następnie decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r.);

b) niedokonanie przez organ wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia, czy realizacja na terenie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania osiedla domów jednorodzinnych mieściła się w kategorii celu uzasadniającego wywłaszczenie na gruncie przepisów, które obowiązywały w dacie, w jakiej doszło do zmiany pierwotnie założonego celu wywłaszczenia;

c) niepodjęcie przez organ czynności wyjaśniających w związku ze wskazywanymi na etapie odwołania od decyzji wątpliwościami dotyczącymi przedmiotu postępowania, w szczególności nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających z udziałem uprawnionego geodety, celem okazania granic przedmiotowej nieruchomości w terenie;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy argumentacja wskazana w odwołaniu wniesionym przez Gminę K. uzasadniała uchylenie ww. decyzji w całości;

4. art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie przez organ, iż realizacja na terenie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania osiedla domów jednorodzinnych nie mieściła się w kategorii celu uzasadniającego wywłaszczenie określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]) o wywłaszczeniu działki ozn. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania wadliwej decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości;

5. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]) o wywłaszczeniu działki ozn. nr [...] zmienioną decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 września 2019 r. uczestniczki postępowania E. W., Z. S. i J. S.-P. wniosły o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, względnie oddalenie skargi jako niezasadnej oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, przedstawiając na poparcie swojego żądania szczegółową argumentację.

Na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że interes prawny do udziału w postępowaniu skarżącej wynikał z faktu istnienia na zwrotowej nieruchomości schodów należących do skarżącej, które w ocenie skarżącej stanowiły jedyne sensowne wejście do jej budynku, gdyż w innym przypadku jej wejście do budynku prowadziłoby przez garaż. Zaznaczył również, że od strony garażu znajdują się także tzw. drzwi tarasowe, ale w ocenie pełnomocnika nie nadają się one na drzwi wejściowe do budynku. Jednocześnie podniesiono, że skarżąca obawia się, iż nie uzyska pozwolenia na budowę w sprawie nowego wejścia do budynku, a także, że pomiędzy skarżącą a wnioskodawczyniami o zwrot nieruchomości istnieje konflikt, który może zaważyć na wyniku postępowania cywilnego. Dodano także, że potencjalna utrata schodów zmniejsza wartość rynkową nieruchomości, a wbrew temu co twierdzą uczestnicy postępowania schody nie stanowiły samowoli budowlanej, gdyż były objęte pozwoleniem na budowę, jednak w wyniku nieprzemyślanego podziału działek, na który skarżąca nie miała wpływu schody znalazły się na działce odpowiadającej działce zwrotowej nr [...].

Pełnomocnik uczestniczek podkreślił natomiast, że umowa dzierżawy została zawarta przez skarżącą i gminę w trakcie postępowania administracyjnego i zawierając tę umowę skarżąca nie kwestionowała granic działki. Podkreślił również, że schody prowadzące do budynku zostały dobudowane później i w ich ocenie stanowiły samowolę budowlaną, zaś główne wejście prowadzi od strony ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 1 marca 2019 r., którą organ II instancji - po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r., orzekającą : w pkt. 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w obrębie [...]. ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz: E. W., c. F. i K. – w [...] cz., Z. S., c. F. i K. – w [...] cz., J. S.-P., c. F. i K. – w [...] cz.; w pkt. 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: E. W. – do zwrotu kwoty [...]zł, Z. S. – do zwrotu kwoty [...]zł, J. S.-P. – do zwrotu kwoty [...]zł; w pkt. 3 o sposobie dokonania wpłaty kwot wymienionych w pkt. 2a, 2b i 2c.

W kontrolowanej sprawie podstawą materialnoprawną jest treść art. 136 ust. 1 i ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2018.2204 t.j.

Zgodnie z treścią art. 136 u.g.n. .

"1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. (....)

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".

Na marginesie trzeba jedynie zauważyć, że Tybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W myśl art. 137 u.g.n.: "1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) - art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość, ozn. jako dz. nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), zmienioną decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), jako niezbędna pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]". Z kolei cel wywłaszczenia został skonkretyzowany na podstawie planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. (znak: [...] jako teren przy wjeździe na obszar zakładów oznaczony [...] – tereny rowerowni. Nie budzi także wątpliwości Sądu mając na uwadze treść art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ww. decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (znak: [...]), zmienioną decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), jako niezbędna pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] a konkretnie pod tereny rowerowni, a po drugie, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, czyli spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości – F. W., co potwierdzają pozyskane przez organ I instancji postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – N. H. w K. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 13 maja 1985 r. (sygn. akt [...] i z dnia 15 kwietnia 2004 r. (sygn. akt [...]) oraz odpis aktu małżeństwa z dnia 12 marca 2018 r., nr [...], wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K., zgodnie z którym J. M. S. zmieniła nazwisko na S.-P..

Sąd podziela zrazem ustalenia kontrolowanych organów, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w kontrolowanej sprawie przez organ I instancji, w tym "Kompilacji mapy sytuacyjno-wysokościowej z mapą uzupełniającą podziału działek" (opracowania sporządzonego w dniu 18 listopada 2016 r. przez uprawnionego geodetę, inż. K. P., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 grudnia 2016 r.), jednoznacznie wynika, iż nieruchomość aktualnie ozn. jako dz. nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K., odpowiadała części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. M..

Sąd stwierdza, że skarga nie jest uzasadniona, a kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z umowy dzierżawy nieruchomości "zwrotowej" z dnia 2 marca 2017 r. zawartej przez nią z Gminą K. na okres od 20 lutego 2017 r. na czas nieoznaczony, a także z powodu znajdowania się na działce objętej decyzją "zwrotową" schodów prowadzących do budynku mieszkalnego skarżącej, co związane jest z ochroną sposobu korzystania z prawa własności do tego budynku. A zatem interes ten sprowadza się do prawa udziału skarżącej w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu jurysdykcyjnym po to, aby skarżąca miała prawo kontroli, czy decyzja "zwrotowa" została wydana zgodnie z prawem i nadto, czy okoliczność usytuowania ww. schodów a także zawarta umowa dzierżawy mają wpływ na treść tej decyzji.

Sąd nie podziela najdalej idącego zarzutu Skarżącej podnoszącego wobec kontrolowanych organów naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy uprzednio w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania toczyło się już wcześniej postępowanie zwrotowe zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K z dnia 6 czerwca 1987 r. (znak: [...]), od której to decyzji prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt. SA/Kr/850/87) oddalił skargę. Aby stwierdzić powyższe rażące naruszenie prawa należałoby wykazać tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym zakończonej ww. prawomocną decyzją z obecnie kontrolowaną przez tut. Sąd, czyli ustalić, czy w konkretnym przypadku zachodzi tożsamość elementów podmiotowych (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków), a także elementów przedmiotowych (tożsamość treści tych praw i obowiązków, jak również ich podstawy faktycznej i prawnej). W konsekwencji należy ustalić, czy w danej obecnie kontrolowanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów, przedmiotu, a także stanu prawnego w tym samym stanie faktycznym sprawy ze sprawą zakończoną uprzednio prawomocną decyzją jak wyżej. Skarżąca tego w żadnym wypadku nie uczyniła a kontrolowane organy zdaniem Sądu trafnie uznały, że następcy prawni wywłaszczonego posiadają prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w nowym stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji.

Decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia 6 czerwca 1987 r. Nr [...] z dnia 6 czerwca 1987 r. (znak: [...]), od której to decyzji prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt SA/Kr 850/87, oddalił skargę, została wydana na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W czasie obowiązywania tego przepisu na dzień wydania ww. decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia 6 czerwca 1987 r. ( takie oznaczenie organu wydającego decyzje znajduje się w ww. wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie) dokonywano takiej jego interpretacji, zgodnie z którą odmawiano zwrotu nieruchomości, jeżeli na jej terenie zrealizowana została jakakolwiek inwestycja uzasadniająca w myśl ustawy wywłaszczenie, a więc kiedy nastąpiła realizacja któregokolwiek z celów wskazanych abstrakcyjnie w art. 50 wymienianej ustawy. Skład orzekający zbadał zawartość akt sądowych sprawy o sygn. SA/Kr 850/87.

W ww. wyroku NSA znajduje się stwierdzenie, z którego wynika, że na dzień wówczas kontrolowanej decyzji w zakresie stanu faktycznego przedmiotowa nieruchomość stanowiąca uprzednio własność F. W. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 30 grudnia 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego " [...] i nie została wykorzystana na ten cel w związku z zaniechaniem inwestycji, co potwierdza dołączone do akt sprawy/zaświadczenie [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego [...]" z dnia 20 maja 1985 r. (...)" . Jednak następnie Sąd konkluduje "Jak wynika z akt, a zwłaszcza z treści skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sporne jest jedynie to, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego /art. 207 § 2 pkt 1 kpa w związku z art. 74 i art. 50 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r - powołanymi jako podstawa zaskarżenia /. Jednakże w świetle powołanego powyżej art. 74-go wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi dopiero wówczas jeśli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, stosownie do art. 50 ust 1 wspomnianej ustawy. Skoro jednak w świetle zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, odmowa jej zwrotu znajduje prawne uzasadnienie". Zarazem Sąd ma na uwadze, że "odpowiednikiem" art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. orzeczeń był art. 229a u.g.n., przy czym powołana regulacja została jednak uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) za niezgodną z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP,

Z kolei na podstawie obowiązującego na dzień wydania obecnie kontrolowanej decyzji art. 136 ust. 3 zd. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie przesłanki art. 137 ust. 1 u.g.n., które należy wziąć pod uwagę uznając zbędność celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (upływ 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją określonego celu, albo upływ 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i brak realizacji określonego celu), nakazują organowi prowadzącemu postępowanie o zwrot nieruchomości precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalenie, czy zaszła co do danej nieruchomości przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że nie zachodzi tożsamość sprawy obecnie kontrolowanej ze sprawą zakończoną prawomocną decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia 6 czerwca 1987 r. (znak: [...]), i w konsekwencji uznaje, że nie zachodzi w kontrolowanej sprawie naruszenie art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a

Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu kontrolowane organy w wystarczającym zakresie odpowiadającym wymogom prawdy materialnej podjęły wszystkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia, czy w związku z budową na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem osiedla domów jednorodzinnych nie zostały wydane stosowne decyzje zmieniające pierwotną decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (zmieniona następnie decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r.) w ten sposób, że budownictwo jednorodzinne jest celem decyzji wywłaszczeniowej. Kontrolowana decyzja jest uzasadniona w sposób prawidłowo ustosunkowujący się do wszystkich kwestii relewantnych prawnie. Swoją ocenę Sąd formułuje z uwzględnieniem okoliczności, że w toku postępowania kontrolowany organ I instancji występował do państwowych jednostek archiwalnych w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej budowy [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] w N. H.. Wyjaśnić trzeba przy tym, że w wyniku poszukiwań do akt sprawy pozyskano jedynie decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 1 października 1979 r. (znak: [...]), która zmieniała ww. decyzję wywłaszczeniową m.in. w zakresie oznaczenia nieruchomości wywłaszczonej F. W. (w miejsce wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej parceli l. kat. [...] o pow. 242 m2 wskazano nowe oznaczenie – parcela l. kat. [...] o pow. 1838 m2). Należy zaznaczyć jednak, że decyzja ta nie modyfikowała natomiast w żaden sposób ustaleń decyzji z dnia 30 grudnia 1977 r. w zakresie określenia celu wywłaszczenia. Tym samym zdaniem Sądu powyższe konstatacje przeczą zarzutom skargi jakoby kontrolowane organy nie poczyniły wszystkich możliwych starań w celu wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zmieniająca decyzję wywłaszczeniową. W tym kontekście trzeba mieć refleksowo na uwadze, że w przeszłości wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzja z dnia 18 maja 1993 r. (znak: [...]) o zwrocie dz. nr [...] na rzecz K. W., E. W., Z. S. i J. S., w uzasadnieniu której wskazano m.in., iż "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany (Budowa Zakładów Gospodarstwa Domowego [...]"), a grunt przejęty na ten cel w tym cz. dz. nr [...] został zwrócony na rzecz Skarbu Państwa". Powyższe w ocenie Sądu jak i kontrolowanych organów, oznaczało zatem, iż orzekając wówczas właściwy organ również nie miał wątpliwości co do określenia celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej poprzednio własność poprzednika prawnego wnioskodawczyń (tak też w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 20 czerwca 1994 r., znak: [...], dotyczącej zwrotu dz. nr [...] na rzecz ww. osób). Podobne wnioski, w ocenie Sądu płyną również z analizy treści decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 12 listopada 1989 r., nr [...], wydanej w stosunku do nieruchomości ozn. jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. M., w uzasadnieniu której wskazano m.in., iż "powyższa działka miała być przeznaczona pod budowę odtworzeniową [...] Zakładów Gospodarstwa Domowego [...]". Inwestor do chwili obecnej nie objął nieruchomości w posiadanie i działka ta do dnia dzisiejszego pozostaje jako nieużytek". W świetle powyższego, zdaniem Sądu kontrolowane organy uczyniły zadość poszukiwaniom, czy w związku z budową na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem osiedla domów jednorodzinnych nie zostały wydane stosowne decyzje zmieniające pierwotną decyzję Naczelnika Dzielnicy K. - N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. (zmieniona następnie decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r.). Sąd uznał, dokonując oceny przedstawionych w sprawie dowodów, że organ w prawidłowy i wyczerpujący sposób zbadał stan faktyczny sprawy przez m.in. zbadanie dokumentacji archiwalnej we właściwych państwowych jednostkach archiwalnych. Należy wskazać, że działania podjęte przez organ korespondują z odpowiednimi czynnościami wnioskodawczyń, które również były czynnie zaangażowane w poszukiwanie dokumentacji w tej sprawie. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych możliwych czynności, które faktycznie mógł dokonać organ, badając tę sprawę. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać cały materiał dowodowy, co wedle Sądu zostało dokonane, ale strona, w tym wypadku Skarżąca, może również składać wnioski dowodowe i przedstawić odpowiednie dowody, które posiada w danej sprawie ( art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia został określony trafnie i zgodnie z prawem. Z kolei w ocenie Sądu o braku osiągnięcia/realizacji prawidłowo ustalonego celu wywłaszczenia w postaci terenu rowerowi świadczy treść pozyskanego do akt kontrolowanej sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., którym przekazano Urzędowi Dzielnicowemu w K. na czas nieokreślony m.in. parcelę l. kat. [...], obj. Iwh [...] b. gm. kat. M., z uwagi na zrzeczenie się prawa użytkowania ww. nieruchomości przez [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", co świadczy o tym, że już w ww. dacie niemożliwa była realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei pismem z dnia 26 listopada 1982 r. Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. poinformowano Wojewódzką Komisję Planowania przy Urzędzie Miasta K. o tym, iż: "w związku z rezygnacją KZAGD "[...]" z terenu /10 ha/ w M. w Dz. N. H. – teren ten postanowiono przeznaczyć pod budownictwo mieszkaniowe".

Powyższe prawidłowe w ocenie Sądu ustalenia dowodowe kontrolowanych organów eliminujące podnoszoną przez skarżąca potencjalna możliwość zmiany celu zarazem pozytywnie weryfikują prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższych ustaleń niezasadny jest zarzut skargi podnoszący niedokonanie przez organ wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia, czy realizacja na terenie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania osiedla domów jednorodzinnych mieściła się w kategorii celu uzasadniającego wywłaszczenie na gruncie przepisów, które obowiązywały w dacie, w jakiej doszło do zmiany pierwotnie założonego celu wywłaszczenia. Kwestia ta była też przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku z dnia 15 października 1987 r. Naczelnego Sąd Administracyjnego, sygn. akt SA/Kr 850/87, co nie umożliwiło przeprowadzenia postępowania administracyjnego kontrolowanego obecnie. Nadto trafnie w ocenie Sądu organ odwoławczy zwrócił również uwagę na poglądy orzecznictwa sądów powszechnych, w którym wskazuje się, iż "co prawda na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, ale w art. 34 ust. 1 i 2 wprowadzały obowiązek zwrotu mu w takiej sytuacji tej nieruchomości za jego zgodą. Wykładnia celowościowa tego przepisu, podobnie jak art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości na cel niezwiązany z celem wywłaszczenia, wymaga przyjęcia, że i wówczas wywłaszczony właściciel musiał być powiadomiony o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości lub o dokonaniu tego faktu, chociażby po to, aby umożliwić możliwość zwrotu takiej nieruchomości" (teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I ACa 1404/12).

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut podnoszący niepodjęcie przez organ czynności wyjaśniających w związku ze wskazywanymi na etapie odwołania od decyzji wątpliwościami dotyczącymi przedmiotu postępowania, w szczególności nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających z udziałem uprawnionego geodety, celem okazania granic przedmiotowej nieruchomości w terenie. Ustosunkowując się do tego zarzutu dotyczącego kwestii poczynionych w sprawie ustaleń terenowych Sąd stwierdza, że w sprawie miały miejsce oględziny co dokumentuje protokół oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2017 r. oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji a nadto z wyników ww. oględzin jak i z dokumentacji zgromadzonej w aktach bezsprzecznie nie wynika, aby na terenie dz. nr [...] znajdowały się jakiekolwiek części zabudowań kubaturowych zlokalizowanych na posesji przy ul. [...]. Zgodnie ze wspomnianym wcześniej opracowaniem pn. "Kompilacja mapy sytuacyjno-wysokościowej z mapą uzupełniającą podziału działek", w teren dz. nr [...] "wchodzą" jedynie schody z posesji przy ul. [...] nr [...] i nr [...], których właścicielki były stronami kontrolowanego postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, że omawiany zarzut był podnoszony przez Gminę w postępowaniu odwoławczym, która nie podtrzymała go w ewentualnej skardze do WSA w Krakowie. W ocenie Sądu ta okoliczność polegająca na tym, że w teren dz. nr [...] "wchodzą" jedynie schody z posesji przy ul. [...] nr [...] i nr [...], nie ma poza powyższą konstatacją w zakresie stanu faktycznego istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, ponieważ nie stanowi ona sama w sobie przeszkody do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Nie wpływa też na wysokość rozliczeń orzeczonych w decyzji organu I i II instancji, gdyż nakłady na schody nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Jednocześnie zawierając umowę dzierżawy "działki zwrotowej" już w trakcie postępowania zwrotowego skarżąca nie kwestionowała przebiegu granicy pomiędzy działką zwrotową a działką, do której posiada tytuł prawny. Skarżąca podpisała z Gmina K. umowę dzierżawy nieruchomości z dnia 2 marca 2017 r. oddającą w dzierżawę działki, w tym działkę oznaczoną numerem [...] na okres od 20 lutego 2017 r. na czas nieoznaczony już po wszczęciu przez wnioskodawczynie postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (4 marca 2016 r.). Zgodnie z § 11 pkt 2 tej umowy, umowa ta wygasa w okolicznościach przewidzianych w art. 138 ust. 2 u.g.n. Jedynie na marginesie można dodać ustosunkowując się do ochrony interesu prawnego skarżącej, że przedmiotowe schody są od strony niefrontowej działki skarżącej a na działce objętej przedmiotowym postępowaniem zwrotowym nie znajduje się - w ocenie Sądu - jedyne potencjalnie możliwe sensowne technicznie i prawnie wejście do budynku mieszkalnego Skarżącej, na co wskazuje m.in. wielkość i sposób zagospodarowania działki skarżącej tym bardziej, że "główne" wjazdy i potencjalnie wejścia do domów zlokalizowanych wzdłuż ul. [...], tak jak i dom skarżącej, hipotetycznie mogą znajdować się kierunkowo od strony ul. [...] na co wskazuje sam adres budynku i usytuowanie garażu skarżącej. Skarżąca zarazem nie jest ograniczona w dostępie do drogi. Ustosunkowując się zatem podsumowująco do argumentów podniesionych na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. przez pełnomocnika skarżącej Sąd stwierdza, że te kwestie przywołane odpowiednio szczegółowo powyżej nie mają negatywnego wpływu na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji o zwrocie nieruchomości i nie ograniczają zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Kwestie związane z przedmiotowymi schodami prawnie relewantne dla skarżącej mogą być rozwiązane na gruncie przepisów prawa cywilnego bądź w odpowiednich postępowaniach administracyjnych.

W ocenie Sądu kontrolowane organy nie naruszyły art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż wbrew temu co podnosi skarżąca kontrolowane i co należy podkreślić właściwe organy trafnie i zgodnie z prawem ustaliły, iż realizacja na terenie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania osiedla domów jednorodzinnych nie mieściła się w kategorii celu uzasadniającego wywłaszczenie określonego w ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. o wywłaszczeniu działki ozn. nr [...], co w konsekwencji prowadzi do usankcjonowania zgodnej z prawem decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie w charakterze argumentacji są adekwatne ustalenia Sądu zawarte powyżej co do tego, że kontrolowane organy w wystarczającym zakresie zweryfikowały, że w obiegu prawnym nie znajduje się decyzja weryfikująca pierwotną decyzje wywłaszczającą w ten sposób, że celem wywłaszczenia miała by być realizacja budownictwa jednorodzinnego.

Zdaniem Sądu na aprobatę nie zasługuje także zarzut podnoszący naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., gdyż w ocenie Sądu kontrolowane organy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym trafnie i zgodnie z prawem ustaliły cel wywłaszczenia a następnie trafnie i zgodnie z prawem wykazały, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – N. H. z dnia 30 grudnia 1977 r. o wywłaszczeniu działki ozn. nr [...] zmienionej decyzją ww. organu z dnia 1 października 1979 r., który został skonkretyzowany na podstawie planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. (znak: [...] jako teren przy wjeździe na obszar zakładów oznaczony [...] – tereny rowerowni. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji Sąd stwierdza, że tak opisany cel wywłaszczenia tj. tereny rowerowni nie został zrealizowany w myśl przesłanek art. 137 ust. 1 u.g.n. na przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza, że zgodnie z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego [...]" zrzekły się prawa użytkowania m.in. przedmiotową nieruchomością oraz przekazały teren Urzędowi Dzielnicowemu w K. na czas nieokreślony. Ten fakt świadczy o tym, że już w ww. dacie niemożliwa była realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Następnie zgodnie pismem z dnia 26 listopada 1982 r. Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. poinformowało Wojewódzką Komisję Planowania przy Urzędzie Miasta K., że teren zostanie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, co także świadczyło o tym, że już w ww. dacie niemożliwa była realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Na podstawie akt sprawy, w tym zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie trafne i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanych organów, iż nie doszło do realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 30 grudnia 1977 r., czyli budowy odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" w postaci terenu rowerowni, a zatem prawidłowe jest stanowisko kontrolowanych organów, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość odpowiadająca działce oznaczonej numerem [...] jest zbędna do realizacji celu wywłaszczeniowego i może zostać zwrócona zgodnie z 136 ust. 1 i 3 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.