Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 78/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 33  ust. 1  pkt 3, art. 85  ust. 1 i  ust. 2, art. 111a
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 5  ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 37 poz 212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży  Pożarnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 15 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 15 listopada 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz B. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) nakazuje Kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zwrócić skarżącemu B. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. B. było pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z 15 grudnia 2011r. nr [...] którym organ działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a. zawiadomił pełnomocnika strony, że odwołanie z dnia 29 listopada 2011 r. uznane za skargę dotyczącą pisma płacowego Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 15 listopada 2011 r. nr [...] zostało uznane za bezzasadne.

Wydanie zaskarżonego aktu administracyjnego poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

B. B., posiadający stopień starszego ogniomistrza, był zatrudniony w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] na stanowisku starszego operatora sprzętu specjalnego. W dniu 5 września 2011 r. Dowódca Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej PSP w [...] złożył wniosek do Komendanta Powiatowego PSP w [...] o zmianę wynagrodzenia skarżącego i między innymi w miejsce dodatku służbowego w wysokości 757 zł zaproponował z dniem 1 października 2011 r. taki dodatek w kwocie 1553 zł.

W dniu 15 listopada 2011 r. Komendant Powiatowy PSP w [...], działając na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2008, Nr 37, poz. 212 ze zm.) przyznał B. B. z dniem 1 grudnia 2011 r. uposażenie w łącznej kwocie 4207 zł, w tym dodatek służbowy w wysokości 1100 zł. Ten angaż płacowy został potraktowany przez skarżącego jako decyzja i odwołaniem zawartym w piśmie z 29 listopada 2011 r. B. B. wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie dodatku służbowego w kwocie 1553 zł. Odwołujący się podniósł, że angaż płacowy nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 K.p.a. a ponadto narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę równości wobec prawa przez przyznanie skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego niż dodatek służbowy przyznany innym strażakom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Powołanym na wstępie pismem z 15 grudnia 2011 r. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przyjmując, iż strażak złożył skargę w rozumieniu art. 227 i następnych K.p.a. uznał ją za bezzasadną. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że pismo pełnomocnika strony z 29 listopada 2001 r. nie jest odwołaniem. Odwołanie przysługuje od decyzji.

Tymczasem zaskarżony angaż płacowy jest pismem Komendanta Powiatowego PSP w [...], który określa nową wysokość uposażenia strażaka i nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. W konsekwencji angaż taki nie musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją administracyjną od której strażakowi przysługuje odwołanie są w myśl art. 32 ust. 2 i art. 37d ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 Nr 12 poz. 68 ze zm.) dalej zwanej ustawą decyzje dotyczące :

- mianowania strażaka na stanowisko służbowe,

- przeniesienia na inne stanowisko służbowe,

- powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku,

- zawieszenia w czynnościach służbowych,

- zwolnienia ze służby,

- delegowania albo przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej PSP.

Ponadto Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy strażak otrzymuje do uposażenia dodatek służbowy, a wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego, reguluje akt wykonawczy jakim jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Dodatek służbowy w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia jest ustalany kwotowo w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopnie. Ten składnik wynagrodzenia przyznaje przełożony uprawniony do mianowania lub powołania w tym wypadku Komendant Powiatowy PSP w [...].

Przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego organ uwzględnia następujące okoliczności:

1. dyspozycyjność i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych,

2. udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach,

3. udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej PSP,

4. sprawność fizyczną potwierdzoną wynikami sprawdzianów,

5. inne szczególnie uzasadnione okoliczności.

Wskazując na powyższe uwarunkowania organ odwoławczy podkreślił, że stronie przyznano zaskarżonym angażem dodatek służbowy wyższy o 343 zł od dotychczas pobieranego. Skoro w motywach organ I instancji przyjął dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialnością za podejmowane decyzje służbowe, to nie ma podstaw do zmiany wysokości dodatku, bo ten składnik uposażenia nie jest określany w sposób sztywny. W konsekwencji przy indywidualnym ustalaniu jego wysokości bezzasadne jest porównywanie z dodatkami służbowymi innych strażaków. Wreszcie organ odwoławczy podkreślił, że skarżący utracił uprawnienia do nurkowania wskutek negatywnego orzeczenia lekarza medycyny pracy wydanego 3 listopada 2011r.

Końcowo organ odwoławczy powołał się na przepis art. 239 § 1 K.p.a. cytując jego treść.

Pismem z 22 grudnia 2011 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa uznając , że pozostaje on w bezczynności polegającej na nie wydaniu decyzji na skutek odwołania od angażu płacowego z 15 listopada 2011 r.

Wezwanie to organ pozostawił bez odpowiedzi.

Pismem z 12 stycznia 2012 r. B. B. wniósł skargę sądowoadministracyjną na potrzeby której przyjął, iż akt Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 15 grudnia 2011 r. jest decyzją wydaną na skutek jego odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 15 listopada 2011 r. w sprawie zmiany uposażenia skarżącego w części dotyczącej dodatku służbowego.

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 1 K.p.a.) oraz naruszenie prawa materialnego tj. § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P skarżący wniósł w pierwszym rzędzie o uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy i wydanie decyzji autokontrolnej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., a w przeciwnym wypadku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż akt I instancji jest decyzją, a zatem wniesione w terminie odwołanie powinno być rozpoznane na podstawie art. 127 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 138 K.p.a. Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy mimo nazwania aktu z 15 grudnia 2011 r. pismem i wydaniu go – jak zaznaczono w uzasadnieniu – w trybie skargowym przewidzianym w K.p.a., w istocie wydał decyzję administracyjną. Zaskarżony akt zawiera bowiem elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, którymi są oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentowania organu. Zaskarżone rozstrzygnięcie mimo, że nie zawiera wszystkich składników wyliczonych w art. 107 § 1 K.p.a. to jednak mimo tej ułomności musi być traktowane jako decyzja. Naruszenia przepisów prawa materialnego strona dopatrzyła się w tym, że w myśl art. 33 ustawy akt mianowania będący decyzją musi zawierać określenie uposażenia lub zasad jego ustalania a skoro tak to każda następstwa czynność zmierzająca do zmiany warunków uposażenia jest zmianą decyzji administracyjnej. Zwrócił też uwagę skarżący, że stosunek służby strażaków nie jest regulowany przepisami Kodeksu pracy. Nie mogą więc odwoływać się od tzw. wypowiedzeń zmieniających warunki płacy. Dlatego przyjęcie stanowiska organu odwoławczego oznaczałoby akceptację, iż ta grupa zawodowa znajduje się w o wiele gorszej sytuacji prawnej niż inne zwłaszcza te których stosunek pracy regulowany jest przepisami Kodeksu pracy.

Wreszcie skarżący podniósł naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegający na bezzasadnym zaniżeniu jego dodatku służbowego w porównaniu do innych strażaków mimo, iż pełnił obowiązki związane z dowodzeniem grupą nurków, miał najdłuższy staż pracy i najwyższe kwalifikacje spośród czterech wymienionych członków grupy wodno nurkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zmiana uposażenia strażaka nie wymagała wydania decyzji i mimo, iż w przeszłości istniała praktyka określania nowych składników wynagrodzenia w formie decyzji to jednak taki obowiązek nie wynika z Rozdziału 9 ustawy, ani z § 3 ust. 2 rozporządzenia, czyli przepisów odnoszących się do dodatku służbowego jako składnika uposażenia.

Przy piśmie procesowym z 26 kwietnia 2012 r. organ przedłożył stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 14 marca 2012 r., które kwestionuje ustalanie uposażenia strażaków w czasie służby w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania administracyjnego.

Podstawą materialnoprawną w oparciu o którą organ rozstrzygał są przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 Nr 12 poz. 68 ze zm.) – zwana dalej ustawą oraz powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1 właściwi są przełożeni (...) pkt 3 w komendzie powiatowej (miejskiej) – komendant powiatowy (miejski).

W myśl art. 33 ustawy akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe powinien w szczególności określić;

1. stanowisko i miejsce służby

2. termin rozpoczęcia służby

3. rodzaj mianowania

4. uposażenie lub zasady jego ustalania

Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania strażaka na pierwsze stanowisko służbowe (art. 85 ust. 1 ustawy), a z tytułu służby strażak otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art. 85 ust. 2). Poza uposażeniem strażacy otrzymują dodatki do uposażenia. Jednym z nich jest dodatek służbowy (por. art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Na podstawie art. 88 ust. 5 ustawy wydane zostało cyt. rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia strażakowi przyznaje się , ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są:

1. dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych;

2. udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach;

3. udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę;

4. sprawność fizyczna , potwierdzona wynikami sprawdzianów;

5. inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego.

W myśl § 5 ust. 3 rozporządzenia dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania.

W rozpoznawanej sprawie skarżącemu w przeszłości przyznawano dodatki służbowe, tak jak innym strażakom na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (por. decyzję wydane 11 maja 2011 r. wobec A. B., decyzje z 15 lipca 2011 r. wobec A. H. i decyzję z 11 sierpnia 2011 r. wobec A. K. oraz akta osobowe B. B. w części dotyczącej aktów płacowych). Dopiero ustalając uposażenie skarżącego aktem z 15 listopada 2011 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] odstąpił od tej praktyki i nie użył słowa decyzja przyznając B. B. uposażenie wraz z dodatkami na okres od 1 grudnia 2011 r.. Niezależnie od braku określenia tego aktu mianem decyzji organ I instancji powołał się na § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, określił adresata oraz sformułował rozstrzygnięcie w postaci nowego angażu płacowego. Akt ten nie zawierał pouczenia o ewentualnych środkach odwoławczych.

Odwołanie wniesione przez skarżącego w terminie przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 w związku z art. 127 § 1 i 2 K.p.a. zostało potraktowane przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jako skarga powszechna i załatwiona w trybie unormowanym w art. 227 i następnych K.p.a. Organ odwoławczy w akcie z 15 grudnia 2011 r. uznał odwołanie za bezzasadne, przy czym określił w nim adresata, treść zaskarżonego angażu płacowego, powołał przepisy ustawy i rozporządzenia mające zastosowanie w sprawie określania dodatku służbowego oraz podpisał go jako wyższy przełożony w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy .

W takim stanie faktycznym i prawnym przede wszystkim trzeba rozważyć ogólnie charakter aktu płacowego wydanego wobec strażaka na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia.

Decyzja administracyjna jest pojęciem procesowym. Przepis art. 104 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Treścią decyzji jest zatem "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja administracyjna, wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a.

Brak któregokolwiek z elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a. powoduje, że decyzja jest wadliwa. Skutki tej wadliwości są różne, w zależności od tego, których składników przewidzianych w przywołanym przepisie dana decyzja nie zawiera.

Utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (opubl. na stronach internetowych NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Sąd przyjął, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (por.też wyrok NSA z 11 lutego 1998 sygn. akt III SA 1067/96, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 grudnia 2007 sygn. akt I SA/Wr 885/07 opubl. CBOIS).

Poza tymi ogólnymi uwagami na tle art. 104 K.p.a. i 107 K.p.a. oraz kwalifikowania danego aktu jako decyzji, trzeba zważyć, że zapisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie uległy przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć takiej zmianie, która uzasadniałaby przyjęcie tezy organu, iż brak jest obecnie podstaw prawnych do określania dodatku służbowego strażaka w drodze decyzji. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, wbrew temu co próbuje sugerować pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 14 marca 2012 r. (karta 29 akt), jednolicie akceptowało rozstrzyganie przez organy administracji o dodatku służbowym strażaków w drodze decyzji (por. stany faktyczne wynikające z uzasadnień wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1403/09, wyroku WSA w Gliwicach z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 518/10, wyroku WSA w Olsztynie z 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 445/11 i wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 365 /11 opubl. CBOIS).

Inny pogląd zawarty w postanowieniu WSA w Gliwicach z 10 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 118/08 nie został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1156/08, uchylił postanowienie I instancji przyjmując, że zaskarżona decyzja w sprawie uposażenia strażaka jest zaskarżalna w drodze skargi do sądu administracyjnego. W tej ostatniej sprawie nie budziło zresztą wątpliwości, iż uposażenie strażaka określane jest w formie decyzji administracyjnej, ale wątpliwość co do właściwości sądu administracyjnego pojawiła się na tle zapisu art. 111a ustawy. Zgodnie z nim" sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio."

Wątpliwości rodzące się na tle art. 111a ustawy, który zresztą nie był podstawą rozstrzygania w zaskarżonej obecnie sprawie administracyjnej, wyjaśnia powołane już orzeczenie NSA w sprawie I OSK 1156/8

Według uzasadnienia postanowienia NSA "podlegające rozpoznaniu przez sądy pracy sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego, o których mowa w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powstają w przypadku niewypełnienia obowiązku wypłaty należnego świadczenia, wynikającego z decyzji ustalającej taki obowiązek. Tymczasem przedmiotem skargi wniesionej w sprawie jest podważenie prawidłowości decyzji ustalającej uposażenie w danej kwocie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim przyznaje uposażenie jest zaskarżalna w drodze skargi do sądu administracyjnego".

Można zatem zaakceptować wykładnię, że przepis art. 111a ustawy stosuje się do roszczeń majątkowych wynikających z wydanej przez organ a nie zrealizowanej decyzji, określającej uposażenie strażaka i dodatki do tego uposażenia. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że uposażenie i dodatki do uposażenia nie muszą być określane w drodze decyzji.

Reasumując skoro organy obu instancji wydały akty, które należy traktować jako decyzje administracyjne w sprawie przyznania uposażenia strażaka od 1 grudnia 2011 r., gdyż zawierają minimum elementów do zakwalifikowania ich jako decyzji, a to : oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis właściwej osoby reprezentującej tak, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], jak i Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, to rozważenia wymaga, czy możliwa jest ich kontrola przez Sąd w ramach zgodności z prawem o jakiej stanowi cytowany art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Ocena sprawy w tym aspekcie musi prowadzić do zastosowania przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. a w konsekwencji uchylenia decyzji organów obu instancji. Zgodnie z art. 11 K.p.a. w wydanych aktach administracyjnych organy powinny wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (zasada przekonywania). Z zasadą tą łączy się zasada prawdy obiektywnej uregulowana w art. 7 K.p.a. i znajdująca rozwinięcie w art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Zatem określenie "nowego" uposażenia strażaka musi zawierać rozważania, co do przesłanek uwzględnianych między innymi przy zmianie wysokości dodatku służbowego, a przewidzianych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Bez tego uzasadnienie każdej decyzji pozostawi zbyt wiele wątpliwości a przede wszystkim będzie wymykać się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem sąd administracyjny nawet dysponując aktami administracyjnymi, w tym aktami osobowymi strażaka, nie może się domyślać z jakich przyczyn organ określił dodatek służbowy strażaka w wysokości wskazanej nową decyzją. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a Sąd nie jest kolejną instancją. Obowiązkiem sądu jest kontrola przebiegu postępowania przed organami i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego a nie zastępowanie organów w rozstrzygnięciu sprawy, w tym we właściwym uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów należało uchylić zaskarżone akty obu instancji, a w przedmiocie wykonalności decyzji orzec na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a w związku z art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast na podstawie art. 225 P.p.s.a. Sąd nakazał zwrócić skarżącemu kwotę 500 zł tytułem nadpłaconego wpisu, gdyż taka opłata sądowa została uiszczona przy wniesieniu skargi, a z przepisu art. 239 pkt 1 lit d P.p.s.a. wynika, że nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strony skarżące działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych.