Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1678/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2456/20 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 6 lipca 2020 r. nr DL.WWC.4171.143.2020/PK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2456/20, oddalił skargę A. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 6 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 stycznia 2020 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynął wniosek obywatela [...] A. A. (dalej: cudzoziemiec lub skarżący) o udostępnienie informacji o umieszczeniu jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany lub w Systemie Informacyjnym Schengen.

W dniu 24 lutego 2020 r. (dokument zawierał datę 24 lutego 2019 r., co było oczywistą omyłką pisarską) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał zaświadczenie, w którym poinformował cudzoziemca o fakcie figurowania jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu. Organ poinformował stronę, że podstawę prawną wpisu danych stanowi art. 435 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 438 ust. 1 pkt 8 oraz art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach). Zgodnie z art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, Szef Urzędu odmówił udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu w związku z faktem, że dane cudzoziemca są umieszczone w wykazie na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach (wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego).

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia 6 lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie zawarte w zaświadczeniu z dnia 24 lutego 2020 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu. Szef Urzędu ponownie wskazał, że podstawę wpisu danych skarżącego w wykazie stanowi zdarzenie prawne, o którym mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. że wjazd lub pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla porządku publicznego oraz narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to okoliczność określona w formie klauzuli generalnej i nie jest wynikiem wydania decyzji administracyjnej lub wyroku.

Szef Urzędu podkreślił, że uwzględniając treść, rodzaj i charakter dokumentu zawierającego informacje niejawne, wchodzącego w skład materiału dowodowego, stoi na stanowisku, iż względy bezpieczeństwa państwa jednoznacznie uzasadniają odstąpienie od szerszego uzasadnienia postanowienia w części uzasadnienia faktycznego. W konsekwencji zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest dopuszczalne przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych, z których wynika podstawa stwierdzenia, że względy bezpieczeństwa państwa legły u podstaw umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie. Działanie przeciwne organu prowadziłoby bowiem do ujawnienia treści dokumentu zawierającego informacje niejawne. W konsekwencji nie jest również możliwe ujawnienie w uzasadnieniu postanowienia relacji pomiędzy faktami wynikającymi z dowodu w postaci dokumentu zawierającego informacje niejawne, a podnoszonymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie okolicznościami dotyczących dotychczasowego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski i jego działalności zawodowej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że z tego względu zobowiązany jest ograniczyć się do stwierdzenia, że twierdzenia strony nie godzą w wiarygodność faktów wynikających z dokumentu zawierającego informacje niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że podstawą odmowy udzielenia skarżącemu informacji o podstawie faktycznej wpisu stanowił art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis ten nie jest sprzeczny z ustawodawstwem unijnym w tym zakresie, a przede wszystkim z art. 43 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) z dnia 20 grudnia 2006 r. (dalej: rozporządzenie 1987/2006) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPC). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma fakt, że dowody, które legły u podstaw wpisu do wykazu objęte są ochroną jako informacje niejawne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 3009/18 (CBOIS) oraz wyroki ETPCz z dnia 15 listopada 1995 r. w sprawie Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 22414/93) i z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga 35289/11).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyczyną, dla której odmówiono skarżącemu zapoznania się z podstawą faktyczną było uznanie, iż cudzoziemiec zagraża bezpieczeństwu państwa, przy czym dowody które potwierdzają powyższe okoliczności zostały objęte klauzulą dotyczącą ochrony informacji niejawnych. W tej sytuacji należało uznać, że podanie informacji w zakresie jedynie podstawy dokonania wpisu - to jest, iż cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa państwa jest informacją, która częściowo, ale jednocześnie w wystarczającym stopniu informuje wnioskodawcę o przyczynach dokonanego wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 32 i 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 7, art. 2 ust. 1 i 2 Protokołu nr 4, jak też art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 14 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 13 Konwencji oraz art. 13, 8, 21, 41 ust. 2 pkt b i c Karty Praw Podstawowych. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa skarżącego do urzędowych dokumentów stanowiących podstawę wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także do Systemu Informatycznego Schengen wynika z ustawy o cudzoziemcach. Artykuł 32 i 51 ust. 3 Konstytucji RP nie zostały więc naruszone. Skarżący ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą jednakże w jego sprawie podstawą wpisu były informacje prawdziwe. Nie były to również informacje niepełne lub zebrane w sposób sprzeczny z ustawą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżącemu zostało zapewnione prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. Także utajnienie przed skarżącym części materiału dowodowego było konieczne ze względu na bezpieczeństwo państwowe. W świetle powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, aby doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Karty Praw Podstawowych w zakresie dyskryminacji skarżącego, zapewnienia mu prawa do dobrej administracji, czy też do sądu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ograniczenie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie oznacza automatycznie, że naruszone zostało prawo skorzystania ze środka odwoławczego i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane w ustawie i szanować istotę tych praw i wolności wynikających z art. 47 Karty Praw Podstawowych. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. A., zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 2352 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) oraz art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC) w zw. z art. 13 EKPC oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: "Protokół nr 7 do EKPC"), poprzez brak rozpoznania wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego zawartych w pkt III 1-4 skargi do WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wydania odrębnych postanowień w przedmiocie wniosków dowodowych ze wskazaniem ich podstawy prawnej w sytuacji, gdy okoliczności objęte wnioskami dowodowymi miały istotne znaczenie dla przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia a jednocześnie tożsame wnioski dowodowe złożone w postępowaniu administracyjnym nie zostały rozpoznane; co skutkowało przeprowadzeniem postępowania przed Sąd pierwszej instancji w sposób nierzetelny poprzez brak wszechstronnego przeanalizowania dowodów wskazujących na rzekome zagrożenie stwarzane przez skarżącego dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz naruszenie zasady równości broni i ograniczenie inicjatywy dowodowej, w tym możliwości przedstawienia swoich racji przez skarżącego, a także naruszeniem prawa do skutecznego środka odwoławczego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC, poprzez brak czytelnego i rzeczowego odniesienia się do wskazanych zarzutów nr 2 i 3 podniesionych w skardze do WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r., tj. zarzutów:

a) ograniczenia przez organ postępowania dowodowego wyłącznie do jednego dokumentu o charakterze niejawnym oraz nie podjęcia żadnych działań w celu weryfikacji wiarygodności tego dokumentu;

b) braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla nieuwzględnienia przez organ wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z:

- poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tłumaczenia przysięgłego listu dot. osoby A. A. od M.C.PESEL [...],

- referencji dla A. A. od K. K.,

- referencji dla A. A. od R. S.,

- przesłuchania tych osób na ww. okoliczności w obecności pełnomocnika skarżącego;

c) nieuzasadnionego uznania przez organ że "fakty lub twierdzenia o faktach (podnoszone przez skarżącego) nie godzą w wiarygodność faktów wynikających z dokumentu zawierającego informacje niejawne, a to z uwagi na rodzaj tychże właśnie faktów";

d) prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o danych zmieszczonych w wykazie cudzoziemców, w sposób który nie budzi zaufania wnioskodawcy do władzy publicznej oraz uniemożliwia zapoznania się skarżącemu z podstawami faktycznymi wpisu w tym wykazie;

e) nienależytego oraz niewyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, jako osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;

f) pozbawienia skarżącego konstytucyjnego prawa do zapoznania się z informacjami gromadzonymi przez władze publiczne, a także uniemożliwienia skarżącemu zakwestionowania informacji, które w jego ocenie są niezgodne z prawdą;

g) ukształtowania postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o podstawach faktycznych wpisu do wykazu cudzoziemców, w sposób który nie przewiduje skutecznego środka odwoławczego w sytuacji odmowy udostępnienia żądanych informacji;

co skutkowało brakiem rzetelnego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej podstawy i motywów zaskarżonego wyroku, co w dalszej kolejności doprowadziło do niezasadnego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się, prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz zasady równego traktowania, a także naruszenia prawa do skutecznego środka odwoławczego;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 444 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 445 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 32 i art. 51 ust. 3 zd. 1 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, art. 2 ust. 1 i 2 Protokołu nr 4 do EKPC gwarantujących niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i w Pierwszym Protokole dodatkowym do Konwencji (dalej "Protokół nr 4 do Konwencji"), art. 6 ust. 1, art. 8 oraz art. 14 EKPC, w zw. z art. 13 EKPC, art. 8, art. 21, art. 41 ust. 2 pkt b) i c) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez odmowę udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu w wykazie cudzoziemców i w Systemie Informacyjnym Schengen, która jest także podstawą faktyczną, na której zostały oparte:

a) decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 października 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w odniesieniu do której Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 12 marca 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na upływ terminu, na który zostało wydane zezwolenie na pobyt czasowy i pracę skarżącego,

b) decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 października 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, od której to decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, które dotychczas nie zostało rozpatrzone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców;

co doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu poznania i odniesienia się do podstaw faktycznych wpisu, w tym jakiejkolwiek możliwości ich rzeczywistego zweryfikowania i zakwestionowania, co w konsekwencji stanowi naruszenie prawa skarżącego do dobrej administracji, rzetelnego postępowania, ochrony jego danych osobowych oraz niezasadne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się, prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz zasady równego traktowania, a także prawa do skutecznego środka odwoławczego;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 41 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) z dnia 20 grudnia 2006 r. (dalej: rozporządzenie 1987/2006) w zw. z art. 51 ust. 4 Konstytucji, poprzez odmowę udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu w Systemie Informacyjnym Schengen z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, wynikające z art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy:

a) z normy odsyłającej do polskiego porządku prawnego, zawartej w art. 42 ust. 2 lit. c rozporządzenia 1987/2006, nie wynika explicite możliwość całkowitego pozbawienia przez prawo krajowe dostępu do informacji obejmujących podstawę faktyczną wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen, a jedynie jego ograniczenie;

b) uregulowanie zawarte w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi nieusprawiedliwione na gruncie rozporządzenia 1987/2006 pozbawienie cudzoziemca prawa do zapoznania się z danymi dotyczącymi jego osoby, wpisanymi do Systemu Informacyjnego Schengen, co skutkuje uniemożliwieniem skarżącemu skutecznego zażądania usunięcia danych z Systemu Informacyjnego Schengen w przypadku stwierdzenia ich niezgodności ze stanem faktycznym, a także blokuje skarżącemu możliwość ustosunkowania się do podstaw faktycznych, na których oparte zostały decyzje administracyjne wskazane w zarzucie nr 6 skargi kasacyjnej, w toku postępowań odwoławczych, co w dalszej konsekwencji stanowi nieproporcjonalne i niezasadne ograniczenie jego prawa do swobodnego przemieszczania się, prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz zasady równego traktowania;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z wydaniem przez organ postanowień w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu skarżącego do wykazu cudzoziemców z naruszeniem z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 51 ust. 3 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 7, art. 2 ust. 1 i 2 Protokołu nr 4, art. 6 ust. 1, art. 8 oraz art. 14 EKPC, w zw. z art. 13 EKPC, art. 8, art. 21, art. 41 ust. 2 pkt b) i c) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., w zw. z art. 32 i art. 51 ust. 3 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 7, art. 2 ust. 1 i 2 Protokołu nr 4, art. 6 ust. 1, art. 8 oraz art. 14 EKPC, w zw. z art. 13 EKPC, art. 8, art. 21, art. 41 ust. 2 pkt b) i c) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych, co wobec braku oceny przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ podstawowych praw i gwarancji procesowych skarżącego, skutkowało niezasadnym i nieproporcjonalnym ograniczeniem jego prawa do swobodnego przemieszczania się, prawa poszanowania do życia prywatnego i rodzinnego oraz zasady równego traktowania;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną, tj. sprzeczną z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 8 EKPC wykładnię polegającą na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji zweryfikowania zasadności wpisu skarżącego do wykazu cudzoziemców poprzez nieprzeprowadzenie testu proporcjonalności ograniczenia jego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w związku z umieszczeniem danych skarżącego w wykazie cudzoziemców;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną tj. sprzeczną z art. 96 ust. 2 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku (Dz.U. UE L. 2000 Nr 239, poz. 19) (dalej: "Konwencja Schengen") wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest wymagane zaistnienie poważnych podstaw lub wyraźnego dowodu na realność rzekomego zagrożenia ze strony skarżącego dla dóbr wskazanych w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 24 lutego 2020 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w skardze kasacyjnej oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

2. W rozpoznawanej sprawie dane skarżącego zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Z przepisu tego wynika, że podstawą umieszczenia w wykazie danych cudzoziemca są względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy prawa krajowego zapewniają gwarancje procesowe dla cudzoziemca, którego dane podlegają wpisowi do wykazu. Zgodnie z art. 444 ust. 1 ustawy cudzoziemiec ma prawo do złożenia wniosku o udostępnieniu mu informacji o umieszczeniu danych w wykazie lub SIS, terminie obowiązywania wpisu oraz podstawie prawnej i faktycznej, sprostowania danych jeżeli są niekompletne lub nieprawdziwe, a także usunięcia danych, jeżeli zostały umieszczone z naruszeniem przepisów ustawy. Z art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika wyraźne rozróżnienie pomiędzy trybem udzielania informacji o danych zawartych w wykazie (pkt 1) oraz dwoma trybami weryfikacji wpisu danych do wykazu (pkt 2 i 3). Cudzoziemiec składając taki wniosek musi zdecydować, czy chce aby udostępniono mu informację o umieszczeniu danych w wykazie, czy też chce sprostowania danych umieszczonych w wykazie bądź też ich usunięcia. W urzędowym formularzu, na którym składany jest wniosek, cudzoziemiec może zaznaczyć tylko jedną właściwą rubrykę. Podkreślić należy, że treść żądania strony określa granice sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 445 ustawy o cudzoziemcach do postępowania w sprawie wniosku, o którym mowa w art. 444 ust. 1, stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na zastosowanie do tego postępowania przepisów działu VII k.p.a. postępowanie w sprawie żądań zawartych we wniosku ma charakter uproszczony.

3. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznaczało przedmiot prowadzonego postępowania. Organ jest bowiem tym żądaniem związany. Zauważyć należy, że wniosek z 28 stycznia 2020 r. został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego na urzędowym formularzu. Wynika z niego, że skarżący wnosił na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, o udostępnienie informacji o umieszczeniu danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany, lub Systemie Informacji Schengen do celów odmowy wjazdu. W wyniku tego wniosku skarżący uzyskał informację o umieszczeniu jego danych w wykazie i systemie SIS, a także o podstawie prawnej dokonania tego wpisu. Nie uzyskał jednak informacji o podstawie faktycznej dokonanego wpisu, ze względu na treść art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu odmawia cudzoziemcowi udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu, jeżeli jego dane są umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy cudzoziemiec złożył wniosek o udostępnienie mu informacji o umieszczeniu danych w wykazie lub SIS (na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach), organ rozpoznając ten wniosek nie weryfikuje prawidłowości i zasadności tego wpisu. Organ udziela jedynie informacji na podstawie posiadanych danych. Weryfikacja danych znajdujących się w wykazie możliwa jest na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Kontrola wpisu w oparciu o ten przepis ma charakter merytoryczny, a zatem ocenie podlegają materialnoprawne przesłanki dokonania wpisu. W rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec nie wnosił jednak o usunięcie danych umieszczonych w wykazie lub SIS. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w rozpoznawanej sprawie nie był zobowiązany do weryfikacji wiarygodności dokumentu o charakterze niejawnym oraz zasadności wpisu cudzoziemca do wykazu. Zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe nie miały zatem znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię (sprzeczną z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 8 EKPC) polegającą na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji zweryfikowania zasadności wpisu skarżącego do wykazu cudzoziemców poprzez nieprzeprowadzenie testu proporcjonalności ograniczenia jego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w związku z umieszczeniem danych skarżącego w wykazie. Z tych samych względów niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię (sprzeczną z art. 96 ust. 2 Konwencji Schengen) polegającą na uznaniu, że nie jest wymagane zaistnienie poważnych podstaw lub wyraźnego dowodu na realność zagrożenia ze strony skarżącego dla dóbr wskazanych w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

4. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 2352 § 2 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC w zw. z art. 13 EKPC oraz art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, poprzez brak rozpoznania wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego zawartych w pkt III 1-4 skargi do WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wydania odrębnych postanowień w przedmiocie wniosków dowodowych ze wskazaniem ich podstawy prawnej. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie tych ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu czy czynności. Podkreślić również należy, że procedura postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest zgoła odmienna od przyjętej w postępowaniu cywilnym, czy karnym. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego zakłada dostępność wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów. W szczególności sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków, który ma istotne znaczenie w pozostałych wymienionych procedurach sądowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości przeprowadzenia wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków i skarżącego. Podkreślić również należy, że wnioski dowodowe skarżącego zmierzały do weryfikacji wiarygodności dokumentu o charakterze niejawnym oraz zasadności wpisu cudzoziemca do wykazu, a nie wykazania braku legalności zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, na którą miałyby być przeprowadzone wnioskowane dowody nie ma znaczenia w sprawie odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu danych cudzoziemca do wykazu. Tym samym przeprowadzenie takich dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. było niedopuszczalne.

5. Przechodząc do kolejnej podstawy skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zawartego w skardze zarzutu nr 2 i 3 należy stwierdzić, że na stronie 9 i 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut nr 2 zawarty w skardze. W zakresie zarzutu nr 3 Sąd pierwszej instancji odniósł się do niego na stronach od 10 do 13 uzasadnienia. Rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich twierdzeń skarżącego np. do tego, że zdaniem strony organ nie podjął żadnych działań w celu weryfikacji wiarygodności dokumentu o charakterze niejawnym. Brak odniesienia się w sprawie do wszystkich zarzutów strony stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

6. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 41 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 2 lit. c rozporządzenia 1987/2006 w zw. z art. 51 ust. 4 Konstytucji. Z art. 42 ust. 2 lit c rozporządzenia 1987/2006 wynika, że informacje o wpisie nie są przekazywane, jeżeli prawo krajowe pozwala ograniczyć prawo do informacji, w szczególności ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, obronność kraju, bezpieczeństwo publiczne oraz w celu przeciwdziałania, wykrywania, ścigania i karania przestępstw. Ustawodawca krajowy przewidział takie ograniczenie w art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wbrew twierdzeniom skarżącego prawo krajowe nie pozbawia całkowicie cudzoziemca dostępu do informacji o podstawie wpisu do wykazu. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że podanie informacji w zakresie jedynie podstawy dokonania wpisu - to jest, iż cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa państwa, jest informacją, która częściowo, ale jednocześnie w wystarczającym stopniu informuje wnioskodawcę o przyczynach dokonanego wpisu.

Podkreślić również należy, że przewidziana w ustawie o cudzoziemcach procedura zapewnia realizację przewidzianego w art. 41 ust. 5 rozporządzenia 1987/2006 uprawnienia do żądania by dane niezgodne ze stanem faktycznym zostały poprawione lub, jeżeli zostały zamieszczone z naruszeniem prawa, usunięte. Artykuł 444 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zapewnia także realizację uprawnienia do kontroli merytorycznej zasadności wpisu.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że pozbawienie cudzoziemca prawa do zapoznania się z danymi wpisanymi do wykazu skutkuje uniemożliwieniem mu skutecznego żądania usunięcia danych z wykazu, wskazać należy, że polskie ustawodawstwo przewiduje instrumenty zapewniające kontrolę działań organów w takich sprawach. Tego rodzaju instrumentem jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć organu realizowana poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądowa kontrola legalności działań Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wykonującego swoje uprawnienia wynikające z art. 444 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści zostało wydane z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych. Obejmuje ono obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym, jak też oceny jego wiarygodności. Uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. Regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli. Odmowa udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu nie pozbawia zatem cudzoziemca możliwości skutecznego żądania usunięcia jego danych z wykazu w odrębnym postępowaniu.

7. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 444 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 445 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 32 i art. 51 ust. 3 zd. 1 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, art. 2 ust. 1 i 2 Protokołu nr 4 do EKPC, art. 6 ust. 1, art. 8 oraz art. 14 EKPC, w zw. z art. 13 EKPC, art. 8, art. 21, art. 41 ust. 2 pkt b) i c) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych.

Wprowadzone w prawie polskim ograniczenie w zakresie dostępu do informacji o dokonanym wpisie dotyczące wyłącznie informacji o podstawie faktycznej wpisu zostało dokonane zgodnie z przesłankami dopuszczającymi ingerencję w przyznane prawa i wolności, określonymi zarówno w Konstytucji RP, jak też w Karcie Praw Podstawowych. Możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia umożliwia art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Ograniczenie w zakresie dostępu do informacji o podstawie faktycznej wpisu do wykazu ma zatem charakter wyjątkowy, związany z ochroną wartości nadrzędnych, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa skarżącego do uzyskania informacji o podstawie faktycznej wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany a także do Systemu Informatycznego Schengen wynika z ustawy o cudzoziemcach. Artykuły 32 i 51 ust. 3 Konstytucji nie zostały więc naruszone. Skarżący ma prawo żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, jednak z tego uprawnienia nie skorzystał. Cudzoziemcowi zostało zapewnione prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 EKPC. Nie został również naruszony art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W polskim systemie prawnym strona postępowania może skorzystać z prawa wywiedzenia środków zaskarżenia zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Na każdym etapie postępowania zarówno organy rozpoznające sprawę, jak i sędziowie – członkowie składów orzekających sądów administracyjnych obu instancji mają pełny wgląd w dokumenty niejawne. W rozpoznawanej sprawie Sądy obu instancji zapoznały się z niejawnymi dokumentami zgromadzonymi przez organ, które świadczą o tym, że postanowienie o odmowie udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu jest zgodne z prawem.

Za bezzasadny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 EKPC. Zauważyć należy, że z art. 8 ust. 2 EKPC wynika, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że art. 8 EKPC nie daje absolutnej ochrony. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że prawo do poszanowania życia rodzinnego może podlegać ograniczeniom. Ustawodawca polski dopuścił możliwość ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w sytuacji, gdy sprzeciwiają się temu względy obronności i bezpieczeństwa oraz porządku publicznego (art. 303 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, zaskarżone postanowienie nie ingeruje w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, albowiem dotyczy ono jedynie odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu do wykazu.

Odnosząc się do naruszenia art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC należy stwierdzić, że przepis ten określa sytuacje, w których cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegoś państwa może być wydalony. W rozpoznawanej sprawie organy nie orzekały o wydaleniu skarżącego z terytorium Polski, a zatem art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC nie miał w niej zastosowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 Protokołu nr 4 do EKPC. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że zakaz opuszczania miejsca zamieszkania oraz kraju stosowany jest na gruncie prawa karnego i nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 14 EKPC dotyczącego zakazu dyskryminacji, należy podkreślić, że przepisy ustawy o cudzoziemcach regulujące kwestię odmowy udostępnienia cudzoziemcowi informacji o podstawie faktycznej wpisu zostały wprowadzone ze względu na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa. Przepisy te dotyczą wszystkich cudzoziemców bez względu na płeć, rasę, kolor skóry, język, religię, przekonania polityczne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowych, majątek, urodzenie bądź też inne przyczyny. Zgodnie z art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu odmawia każdemu cudzoziemcowi udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu, jeżeli jego dane są umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Nie można zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 14 EKPC.

W świetle powyższego nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Karty Praw Podstawowych w zakresie dyskryminacji skarżącego oraz zapewnienia mu prawa do sądu i prawa do dobrej administracji.

8. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odmowa udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu nie wpływa na możliwość korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się. Nie stanowi również niezasadnego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa skarżącego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz zasady równego traktowania.

9. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.