Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1383/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2, art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 588/14 w sprawie ze skargi K. W. i Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt III Sa/Lu 588/14 oddalił skargę K. W. i Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. Z. W. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w miejscowości[...] , od drogi gminnej. We wniosku podano, że zaświadczenie jest niezbędne w celu zgłoszenia budowy ogrodzenia.

W dniu 28 listopada 2013 r. Wójt Gminy [...] wydał zaświadczenie o lokalizacji ogrodzenia, w którym zaświadczył, że droga gminna działka nr ewid. [...] na wysokości działki nr [...] ma szerokość w liniach rozgraniczających 3,40 m od wschodniej granicy działki oraz 2,50 m od zachodniej granicy działki. Organ wskazał, że ogrodzenie należy zlokalizować w odległości 1,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną z działką nr[...] .

Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. pełnomocnik Z. i K. W. wystąpił o zmodyfikowanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia poprzez wskazanie, że ogrodzenie należy zlokalizować na wysokości linii rozgraniczającej działkę nr [...] z drogą gminną, tj. drogą nr[...] , przy uwzględnieniu, że ogrodzenie nie będzie wykraczało poza własność Państwa W. W uzasadnieniu wskazano, że usytuowanie ogrodzenia zgodnie z wytycznymi wydanego zaświadczenia pozbawiałoby właścicieli 26 m nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy [...] odmówił modyfikacji zaświadczenia o treści żądanej. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy o ochronie przeciwpożarowej, które jego zdaniem uniemożliwiają modyfikację zaświadczenia w sposób żądany przez zainteresowanych, gdyż nie zostanie zachowania minimalna szerokość drogi pożarowej.

Po rozpoznaniu zażalenia zainteresowanych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy działu VII K.p.a. nie przewidują instytucji modyfikacji już wydanego zaświadczenia. Zainteresowany może wystąpić w każdym czasie o wydanie nowego zaświadczenia. Obowiązkiem organu I instancji było wezwanie pełnomocnika zainteresowanych do sprecyzowania charakteru jego wniosku z 16 grudnia 2013 r., w szczególności pod kątem ustalenia, czy stanowi on żądanie wydania nowego zaświadczenia o wskazanej w tym piśmie treści.

Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Wójt Gminy [...] wezwał Z. i K.W. do sprecyzowania charakteru wniosku z 16 grudnia 2013 r. Wezwanie wysłano zarówno do zainteresowanych, jak i ich pełnomocnika.

K. i Z. W. złożyli w dniu 20 lutego 2014 r. wniosek o wydanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia "na wysokości linii rozgraniczającej działkę nr ewid. [...] z drogą gminną, tj. działką ewid.[...] ". We wniosku wskazali, że zaświadczenie niezbędne jest w celu zmiany ogrodzenia na nowe betonowe. Z kolei z kancelarii adwokackiej pełnomocnika zainteresowanych nadesłano informację, że adw. P. D. przebywa na urlopie poza granicami kraju, w konsekwencji czego kancelaria nie będzie precyzować wniosku złożonego w dniu 16 grudnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ uzasadnił odmowę faktem, że przedmiotowa droga ma szerokość zmienną i na wysokości posesji zainteresowanych szerokość ta wynosi od 2,5 do 3,4 m. Z uwagi na to, że droga stanowi dojazd do trzech gospodarstw rolnych organ stoi na stanowisku, że ze względów bezpieczeństwa i funkcjonalności korytarz komunikacyjnych nie może być mniejszy niż 4,0 m.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zainteresowani zarzucili, że Wójt nie sprecyzował, czy wniosek złożonych przez właścicieli traktuje, jako nowy w sprawie, czy jako kontynuację sprawy przyjętej do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej sytuacji postanowienie powinno być doręczone pełnomocnikowi, a nie zainteresowanym. W drugiej sytuacji, Wójt nie wykonał wytycznych SKO. Zaświadczenie powinno mieć charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, ma stwierdzać stan prawny, a nie tworzyć go.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nowym wnioskiem zainteresowanych, albowiem ustanowiony przez nich pełnomocnik odmówił sprecyzowania wniosku wcześniejszego. Ponadto z treści pełnomocnictwa wynika, że został on ustanowiony jedynie dla prowadzenia sprawy z wcześniejszego wniosku. Do wniosku złożonego w dniu 20 lutego 2014 r. nie dołączono pełnomocnictwa, należy więc uznać, że skoro w sprawie został złożony nowy wniosek przez samych zainteresowanych, zaś ustanowiony poprzednio pełnomocnik odmówił podjęcia działań procesowych, co w konsekwencji powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, to zainteresowani występują w niniejszej sprawie osobiście bez pełnomocnika. Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kwestia istotna dla wydania żądanego zaświadczenia jest sporna, nie można wykluczyć bowiem sytuacji uznania budowy nowego ogrodzenia za nielegalną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że strona nie wykonała wezwania organu do sprecyzowania wniosku z 16 grudnia 2013 r., skoro pełnomocnik z uwagi na urlop nie był w stanie zająć stanowiska w sprawie, a stanowisko zajęte przez skarżących osobiście błędnie zostało potraktowane, jako wniosek inicjujący nowe postępowanie. Naruszenia tego samego przepisu pełnomocnik upatruje również w pozostawieniu wniosku bez rozpoznania i niepowiadomieniu o tym ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżących. Zarzucono także naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. przez wysłanie przez organ I instancji pisma z dnia 18 lutego 2014 r. do skarżących osobiście oraz pełnomocnika, a także poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaświadczenie stanowi jedynie oświadczenie wiedzy, a nie woli. Wydając zaświadczenie organ jedynie stwierdza jakiś stan faktyczny czy prawny, a nie dokonuje jego modyfikacji poprzez ustalenie praw czy obowiązków strony. Nie można drogą zaświadczenia rozstrzygać sporów prawnych co do prawidłowości (zgodności z prawem) umiejscowienia ogrodzenia na działce. Zaświadczenie wydaje się wówczas, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę jest możliwe wówczas, gdy istnieje przepis prawny nakazujący potwierdzenie takich faktów lub stanu prawnego lub też, gdy potwierdzenie tych faktów lub stanu prawnego leży w interesie prawnym wnioskodawcy, czyli ma wpływ na sferę jego praw i obowiązków.

Z pierwotnego wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że zaświadczenie miało służyć zgłoszeniu budowy ogrodzenia. W późniejszym wniosku z 20 lutego 2014 r. skarżący wskazali, że zaświadczenie jest niezbędne w celu zmiany ogrodzenia na nowe betonowe. Biorąc pod uwagę charakter zaświadczenia i obowiązujące przepisy, z których można wywodzić obowiązek uzyskania zaświadczenia tego rodzaju lub jego wpływ na sferę prawną skarżących w grę wchodzą dwie możliwości: po pierwsze zaświadczenie mogłoby stwierdzać stan faktyczny – sposób zlokalizowania istniejącego już na działce ogrodzenia, w oparciu o dane, którymi dysponuje Wójt. Po drugie, mogło chodzić o zaświadczenie dotyczące stanu prawnego – o wynikających z planu miejscowego wymogach prawnych co do lokalizacji ogrodzenia, przy czym w grę wchodzi albo sytuacja, gdy wnioskujący dopiero zamierza wybudować ogrodzenie i podlega obowiązkowi zgłoszenia budowy, względnie stara się o stwierdzenie zgodności lokalizacji już istniejącego ogrodzenia z planem miejscowym w procedurze legalizacji samowoli budowlanej (art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.; dalej jako: Prawo budowlane). W ocenie Sądu pierwszej instancji nic w sprawie nie wskazuje, aby przedmiotem żądań skarżących było uzyskanie zaświadczenia o wymogach prawnych lokalizacji ogrodzenia wynikających z planu miejscowego, ani tym bardziej, że uzyskanie takiego zaświadczenia jest wymagane przepisami prawa w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Treść zmodyfikowanych żądań skarżących wskazuje, że chodzi im nie o określenie, jak ogrodzenie jest faktycznie zlokalizowane, ile o rozstrzygnięcie, jak powinno być zlokalizowane. Rozstrzyganie takiego zagadnienia nie jest możliwe w drodze zaświadczenia, które nie może kształtować praw czy obowiązków adresatów, a jedynie potwierdzać stan prawny czy faktyczny już istniejący. Kwestia tego, czy zamierzona lokalizacja ogrodzenia jest zgodna z wymogami prawnymi rozstrzygana jest w procedurze zgłoszeniowej, regulowanej przepisami Prawa budowlanego, która kończy się albo wydaniem decyzji administracyjnej, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) zgłasza sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji, albo też w ustawowym terminie takiego sprzeciwu nie wnosi, co skutkuje możliwością wykonywania zamierzonych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że rzeczywistą wolą skarżących jest uzyskanie nowego zaświadczenia, o treści wskazanej w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. Sprawa pierwotnego wniosku o wydanie zaświadczenia została załatwiona wydaniem zaświadczenia z 28 listopada 2013 r. Zaświadczenie, jako akt wiedzy nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i strona niezadowolona z treści uzyskanego zaświadczenia może bez przeszkód żądać wydania nowego zaświadczenia, którego treść będzie odpowiadać jej żądaniom. Wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują procedury "modyfikacji" wydanego zaświadczenia – taki wniosek powinien być potraktowany, jako wniosek o wydanie nowego zaświadczenia, o innej treści. Biorąc pod uwagę tożsamość treści żądań można było przyjąć, że pisma z dnia 16 grudnia 2013 r. i z dnia 20 stycznia 2014 r. tworzą w istocie jeden i ten sam wniosek o wydanie nowego zaświadczenia o wyżej wskazanej treści. Należało zatem wydać nowe zaświadczenie lub odmówić jego wydania, przy czym trzeba było też przyjąć, że skarżący są reprezentowani przez pełnomocnika, który złożył pismo z dnia 16 grudnia 2013 r.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy strona działa przez pełnomocnika pisma należy doręczać temu pełnomocnikowi. Wezwanie z dnia 18 lutego 2014 r. należało doręczyć pełnomocnikowi. Nie można jednak traktować wezwania samych stron, jako błędu i to istotnego. Brak doręczenia pełnomocnikowi postanowienia z dnia 6 marca 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia wynikał z faktu, że organ przyjął, iż wniosek złożony przez skarżących w dniu 20 stycznia 2014 r. jest wnioskiem w nowej sprawie, gdzie skarżący działają już osobiście, bowiem pełnomocnictwo dotyczyło poprzedniego wniosku, który pozostawiono bez rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. i Z. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu, skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracji obu instancji, pomimo wysłania przez organ I instancji wezwania do sprecyzowania wniosku o wydanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia zarówno do skarżących osobiście, jak i ich pełnomocnika, co doprowadziło do bezzasadnego rozpatrzenia odpowiedzi skarżących na wzmiankowane wezwanie, które stanowiło dla nich jedynie charakter informacyjny;

2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji, pomimo niedoręczenia przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżących, co doprowadziło do rozpatrzenia przez Organ II instancji zażalenia od postanowienia, które nie weszło do obrotu prawnego;

3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo uznania przez organ I instancji, że osobista odpowiedź skarżących na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia stanowi nowy wniosek, inicjujący nowe postępowanie;

4) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie wadliwych postanowień organów obu instancji, pomimo pozostawienia przez organ I instancji wniosku o wydanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia bez rozpoznania i niepowiadomienia o tym pełnomocnika skarżących, w konsekwencji czego uniemożliwiono mu wniesienie skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a jest niezrozumiały. Sąd zwraca uwagę, że P.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej "art. 1 § 1 i 2". Prawdopodobnie skarżącym chodziło o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), jednak skoro nie zostało to wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika to Naczelny Sąd Administracyjny, związany jej podstawami, nie może samodzielnie dokonywać identyfikacji podniesionych zarzutów. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów sanując zaistniałe braki skargi kasacyjnej. Z tych samych powodów nie można zidentyfikować zarzutu naruszenia: "art. 134 § P.p.s.a." Jednostka redakcyjna – art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów. Sąd nie może się domyślać, który z paragrafów art. 134 P.p.s.a. stanowi podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a., jak i z samą konstrukcją szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna. Kwestia ta była wielokroć tłumaczona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II GSK 238/15, [w:] CBOSA), jak i w piśmiennictwie (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 689-690).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., ponieważ te przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących wystąpił o zmodyfikowanie zaświadczenia o lokalizacji ogrodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że przepisy działu VII K.p.a. nie przewidują instytucji modyfikacji już wydanego zaświadczenia, a zainteresowany może wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia. Skarżący zarzucają, że Wójt Gminy [...] został zobligowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ustalenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jaki charakter ma złożony przez nich wniosek z dnia 16 grudnia 2013 r. Jednakże wezwanie do usunięcia braków formalnych tego wniosku organ powinien skierować tylko i wyłącznie do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a nie również do skarżących. Skutki prawne doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi, więc doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne. W ocenie skarżących na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, tj. art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem pomijając pełnomocnika w sprawie organ orzekający ograniczył skarżącym prawo do czynnego udziału w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter zbliżony do tego postępowania. Postępowanie to ma charakter uproszczony, niemniej jednak muszą być w nim zachowane minimalne rygory proceduralne. Niewątpliwie jest to szczególny rodzaj postępowania, do którego w ograniczonym zakresie mają zastosowanie pozostałe regulacje K.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń toczy się przed organami administracji publicznej. Nie kończy się jednak wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzującym normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016 r.).

Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. W piśmiennictwie wskazuje się, że "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241).

Zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (zob. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09, [w:] CBOSA). Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006 r., nr 2, poz. 64), w którym Sąd stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. - które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organ, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia".

Trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, że treść zmodyfikowanych żądań skarżących wskazuje, że chodzi im nie o określenie, jak ogrodzenie jest faktycznie zlokalizowane, lecz o rozstrzygnięcie, jak powinno być zlokalizowane. Rozstrzyganie takiego zagadnienia nie jest z kolei możliwe w drodze zaświadczenia, które może jedynie potwierdzać stan prawny czy faktyczny już istniejący. Kwestia tego, czy zamierzona lokalizacja ogrodzenia jest zgodna z wymogami prawnymi rozstrzygana jest bowiem w procedurze zgłoszeniowej, regulowanej przepisami Prawa budowlanego, która kończy się albo wydaniem decyzji administracyjnej, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłasza sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji, albo też w ustawowym terminie takiego sprzeciwu nie wnosi, co skutkuje możliwością wykonywania zamierzonych robót budowlanych. Zatem w pełni prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że nie można o żądaniach skarżących rozstrzygnąć poprzez wydanie zaświadczenia, albowiem nie jest to czynność do tego adekwatna.

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi i analizy należy uznać za całkowicie chybione zarzuty skargi naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, ale nie jest, z woli ustawodawcy, takim postępowaniem (art. 1 pkt 4 K.p.a.). Kodeks nie określa też stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. W sprawach wydawania zaświadczeń nie mają, więc zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te odnoszące się do strony postępowania, jak również przepisy dotyczące ustanawiania pełnomocników i doręczania im pism. Z treści art. 32 i art. 33 K.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa ma miejsce w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Podkreślić bowiem należy, że pełnomocnictwo udzielone jest zawsze przez stronę w postępowaniu administracyjnym i może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.