Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3615/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 106 § 3, art. 145 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175, art. 176
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońksa Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "A." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1909/16 w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "A." w G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "A" w G. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1909/16, oddalił skargę Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej "A." w G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego w punkcie pierwszym ustanowiła w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej "A." w G. z dniem [...] sierpnia 2016 r. zarządcę komisarycznego do czasu wykonania zadań określonych w punkcie czwartym decyzji; w punkcie drugim powołała na zarządcę komisarycznego A. S.; w punkcie trzecim ustaliła wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości 24.000 zł miesięcznie brutto, wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o skok), koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności Kasy, a wynagrodzenie będzie płacone z dołu do 25 dnia każdego miesiąca; w punkcie czwartym zobowiązała zarządcę komisarycznego do: 1) zgłoszenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego, 2) przekazania Komisji Nadzoru Finansowego informacji o objęciu funkcji w Kasie, w tym informacji o podjętych działaniach prawno-organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia, 3) sporządzenia sprawozdania finansowego Kasy na koniec dnia poprzedzającego dzień objęcia zarządu przez zarządcę komisarycznego oraz poddania tego sprawozdania badaniu przez biegłego rewidenta wskazanego przez KNF, 4) opracowania, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w pkt 3 i uzgodnienia z KNF programu postępowania naprawczego lub wypracowania koncepcji restrukturyzacji Kasy w uzgodnieniu z KNF oraz skutecznego jej przeprowadzenia, 5) przedkładania KNF oraz Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań, 6) informowania Rady Nadzorczej Kasy, nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań restrukturyzacyjnych; w punkcie piątym, na podstawie art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) upoważniła zarządcę komisarycznego do doręczenia wydanej decyzji Radzie Nadzorczej Kasy oraz Kasie, a także zobowiązała do przekazania KNF dowodu doręczenia decyzji.

KNF orzekła również, że z dniem [...] sierpnia 2016 r., stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy o skok, członkowie Zarządu Kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów Kasy ulegają zawieszeniu, a na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy.

Organ podał, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka określona w art. 73 ust. 1 ustawy o skok w zakresie nieprzekazania realnego programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72 a ww. ustawy, ponieważ SKOK "A." do dnia wydania decyzji nie przedłożyła dokumentu, który mógłby zostać uznany za program postępowania naprawczego umożliwiający ustabilizowanie sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy i dawałby szansę prowadzenia restrukturyzacji. Kasa przedkładała kolejne wersje i aktualizacje dokumentu określanego jako program postępowania naprawczego, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji żaden z przedstawionych dokumentów nie został zaakceptowany przez KNF, jako realny i możliwy do realizacji.

KNF wskazał, że w sprawie należało rozważyć, czy w Kasie zaistniały okoliczności, wskazujące na realne prawdopodobieństwo zaprzestania spłacania zobowiązań w dającym się przewidzieć czasie. Spełnienie tej przesłanki uprawniało bowiem Komisję do podjęcia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w ramach swobodnego uznania administracyjnego, z uwzględnieniem kompleksowej oceny sytuacji Kasy oraz jakości zarządzania nią.

Komisja przeanalizowała kondycję finansową Kasy, stwierdzając, że jej sytuacja ekonomiczno-finansowa stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach jej członków. W Kasie występował m.in. niedobór aktywów do pokrycia zobowiązań, który został pokryty pomocą z Kasy Krajowej w grudniu 2015 r. w kwocie 18 649,93 tys. zł. Nadwyżka aktywów nad zobowiązaniami ulegała jednak istotnemu zmniejszeniu z miesiąca na miesiąc, z kwoty 3 224,10 tys. zł na koniec grudnia 2015 r. do kwoty 180,74 tys. zł według stanu na koniec maja 2016 r.

KNF wskazała również, że w analizowanym okresie Kasa generowała stratę bilansową, mającą bezpośredni wpływ na wielkość funduszy własnych, które w miesiącu maju 2013 r. oraz w okresie lipiec - listopad 2014 r. przyjmowały wartość ujemną. Tym samym wyniki Kasy nie mogą stanowić źródła zasilenia funduszy i budowy kapitałów SKOK A.

Organ dokonał także analizy zmiany współczynnika procentowej relacji kredytów do depozytów, wskazując, że w okresie od marca 2013 r. do maja 2016 r. spadł on o ponad 15 punktów procentowych i wynosił mniej niż minimalny zalecany, bezpieczny, współczynnik kredytów do depozytów na poziomie 75%. Zdaniem KNF, istnieje duże zagrożenie, że Kasa nie jest w stanie generować dodatnich wyników z działalności podstawowej. Nierentowna działalność Kasy powoduje, że coraz więcej środków pozyskiwanych od członków Kasy przeznaczanych jest na pokrycie jej bieżących kosztów, a coraz mniej może generować przychody i dodatni wynik finansowy.

KNF wskazała ponadto, iż w dniu [...] grudnia 2015 r. zawarte zostało porozumienie pomiędzy Kasą Krajową a SKOK A., na mocy którego przyznano Kasie pomoc stabilizacyjną w wysokości 2 150 tys. zł., w formie kredytu na warunkach zobowiązania podporządkowanego. Określona w umowie kredytu pomoc została zamieniona w formę objęcia przez Kasę Krajową w SKOK A. udziałów nadobowiązkowych w kwocie 2 149,94 tys. zł. Pomoc Kasy Krajowej zrealizowana została w grudniu 2014 r. oraz w grudniu 2015 r. gdy aktywa Kasy nie wystarczały na zaspokojenie jej zobowiązań. Jednakże pomimo kapitałowego zaangażowania Kasy Krajowej w obejmowanie udziałów nadobowiązkowych w Kasie na łączną kwotę 26 730 tys. zł, na dzień 31 maja 2016 r. nadwyżka aktywów nad zobowiązaniami wynosiła jedynie 180 tys. zł, co wskazuje na wystąpienie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tj. groźby zaprzestania spłaty zobowiązań przez SKOK A.

KNF zauważyła też, iż obejmowanie udziałów nadobowiązkowych w Kasie przez Kasę Krajową, na warunkach określonych w zawartych umowach stabilizacyjnych, nie wpływa na ustabilizowanie sytuacji Kasy w sensie realnym, na co wskazuje brak możliwości dysponowania przez Kasę środkami uzyskanymi z pomocy Kasy Krajowej do bieżącej działalności Kasy, brak możliwości pokrywania strat Kasy udziałami nadobowiązkowymi, a ponadto możliwość jednostronnego wypowiedzenia umów stabilizacyjnych przez Kasę Krajową. Dotychczasowa pomoc uzyskana przez SKOK A. z Kasy Krajowej w postaci objęcia udziałów nadobowiązkowych poprawia jedynie warstwę prezentacyjną wielkości funduszy własnych Kasy, nie stanowi natomiast żadnego bufora bezpieczeństwa w sytuacji wystąpienia groźby zaprzestania spłaty zobowiązań przez Kasę. W ocenie organu, sama konieczność zaciągnięcia kredytu na poprawę płynności finansowej świadczy ponadto o niestabilnej sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK A.

Zdaniem Komisji, pomimo istotnej pomocy Kasy Krajowej oraz podejmowania działań restrukturyzacyjnych w postaci dwukrotnych operacji wydzielenia ZCP, które nie wiązały się z przepływem gotówki i ostatecznie wywierają wpływ na wielkość funduszu z aktualizacji wyceny, sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy nie uległa poprawie. Działania podejmowane przez Zarząd Kasy są nieefektywne i nie przyczyniają się do jej stabilizacji, a sytuacja ekonomiczno-finansowa ulega trwałemu pogorszeniu. Sytuacja Kasy ma również wpływ na bezpieczeństwo środków w niej zgromadzonych, które w związku z nieprzekazaniem programu postępowania naprawczego, a więc z brakiem strategii mającej na celu restrukturyzację SKOK A., jest istotnie zagrożone.

Komisja wskazała również na posiadane przez A. S. kwalifikacje i doświadczenie zawodowe niezbędne do kierowania i sprawowania funkcji zarządcy SKOK A. W ocenie KNF, niniejsza decyzja jest także zasadna z uwagi na cel nadzoru określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o skok, tj. zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych w kasach.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Nadzorcza Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej "A." w G. wniosła o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na podjęte działania naprawcze przeprowadzone przez nowy Zarząd Kasy, a także na jego wysokie kompetencje i doświadczenie nowo powołanych członków zarządu SKOK A., pozwalające poprawić sytuację ekonomiczno-finansową kasy. Skarżąca podniosła ponadto, że zarząd w krótkim terminie, dokonał zasadniczej zmiany strategii zarządzania kasą w kierunku radykalnej obniżki kosztów oraz inicjował szereg przedsięwzięć opisanych w korekcie Planu Postępowania Naprawczego, a także działania z zakresu nadzoru i organizacji pracy, powodujące stopniową poprawę sytuacji SKOK A. Wskazała, że w omawianym przypadku nie zachodzą już podstawy do ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie przepisów ustawy o skok. Przeciwnie, dalsze kierowanie działalnością SKOK A. przez jej nowy zarząd byłoby rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia bezpieczeństwa zgromadzonych oszczędności członków Kasy.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy o skok i stwierdził, że ustanowienie zarządcy komisarycznego, o którym mowa w tym przepisie, ma służyć wprowadzeniu skutecznych działań naprawczych przede wszystkim w celu usunięcia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w kasie depozytów. WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał oceny zaistnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, celem stwierdzenia zasadności ustanowienia w SKOK A. zarządcy komisarycznego, ponieważ działania podejmowane przez Zarząd Kasy są nieefektywne i nie przyczyniają się do jej stabilizacji, a sytuacja ekonomiczno-finansowa ulega trwałemu pogorszeniu.

Zdaniem Sądu, przedstawiona w sprawie sytuacja finansowa Kasy jest potwierdzeniem istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, co oznacza ziszczenie się przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Wykazanie powyższego, jako jednej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, jest z kolei wystarczające do uzasadnienia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Dodatkowym argumentem jest również okoliczność, iż do dnia wydania decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego Kasa nie przedstawiła projekcji danych ekonomiczno-finansowych, które w sposób wiarygodny wskazywałyby, iż wypracowywane przez nią wyniki pozwolą na jej bezpieczne funkcjonowanie. Sąd podniósł, że wprawdzie Kasa prowadziła działania naprawcze, jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji były to działania niewystarczające w stosunku do złej sytuacji ekonomiczno-finansowej podmiotu. Zła sytuacja Kasy jest faktem, okolicznością obiektywną, która przekłada się wprost na bezpieczeństwo środków w niej zgromadzonych, a w związku z niedoborem funduszy własnych wpływała negatywnie na jej kondycję finansową, zagrażając kontynuacji działalności.

Sąd podkreślił, że działania podejmowane w ramach programów naprawczych, przed ustanowieniem zarządcy komisarycznego, muszą wykazywać taką skuteczność, by nie tylko eliminowały w całości zagrożenie dla bezpieczeństwa złożonych depozytów, ale przede wszystkim, by usuwały na stałe ryzyko niedoboru aktywów kasy w stosunku do jej zobowiązań. Zatem skuteczność realizowanych programów naprawczych winna być mierzona nie tyle ich założeniami, ale realnymi efektami, które eliminują zarówno ryzyko zagrożeń, jak i wprowadzają bezpieczeństwo dla złożonych w kasie depozytów. Ryzyko zagrożeń zostaje wyeliminowane skutecznie dopiero wówczas, gdy aktywa kasy nie wykazują niedoboru w stosunku do jej zobowiązań. Plany i programy naprawcze muszą więc w praktyce wykazywać swą skuteczność, aby w następstwie ich realizacji nie doszło do podjęcia przez Komisję decyzji o ustanowieniu w kasie zarządcy komisarycznego. Reasumując WSA uznał, że okoliczności faktyczne sprawy niewątpliwie świadczą o wystąpieniu realnej groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę i spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

W związku z powyższym WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru, podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i k.p.a., nie wykraczając poza granice uznania administracyjnego (art. 73 ust. 1 ww. ustawy o skok). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z prawa materialnego, a więc nie została naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, bowiem sprawę rozstrzygnięto po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77, art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie wymagał dodatkowych ustaleń, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ nadzoru argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji, która de facto zabezpiecza zarówno działalność samej Kasy, jak i bezpieczeństwo złożonych w niej depozytów, co ma doniosłe znaczenie prawne z punktu widzenia ochrony i stabilności rynku finansowego. Zdaniem Sądu, sam fakt, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem KNF nie przesądza o naruszeniu obowiązujących przepisów.

Za nieuzasadniony WSA uznał zawarty w skardze wniosek dowodowy, biorąc pod uwagę prawidłowe ustalenia organu nadzoru, dające podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Jedynie w przypadku istniejących wątpliwości zachodziłaby podstawa do uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże takich wątpliwości Sąd nie nabrał przy rozstrzyganiu tej sprawy.

Sąd I instancji podniósł, iż podstawą oceny przez organ sytuacji ekonomiczno-finansowej i występowania przesłanki istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez SKOK A. były:

a) informacje sprawozdawcze Kasy za kolejne okresy sprawozdawcze, począwszy od marca 2013 r., o których mowa art. 62c ust. 1 ustawy o skok, przekazywane do Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 stycznia 2013 r., rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 września 2013 r. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r.;

b) przekazane na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok, zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe za 2013 r. SKOK A. oraz raport i opinia z badania sprawozdania finansowego za 2013 r.;

c) przekazane na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok, zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe za 2014 r. SKOK A. oraz raport i opinia z badania sprawozdania finansowego za 2014 r.;

d) umowy stabilizacyjne zawarte przez Kasę z Kasą Krajową na obejmowanie przez Kasę Krajową udziałów nadobowiązkowych w SKOK A.

Zdaniem WSA, moc dowodowa tych dowodów nie budzi wątpliwości. Sąd uznał je za jednoznaczne i wiarygodne. Same dane sprawozdawcze przekazane przez Kasę do Komisji pozwoliły na ustalenie, że sytuacja ekonomiczno-finansowa SKOK A. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych w Kasie, a podejmowane dotychczas działania przez Zarząd Kasy okazały się nieefektywne i nieskuteczne, bowiem naraziły ją na powstanie strat, tj. stratę z lat ubiegłych w wysokości (-) 53 361,90 tys. zł i stratę bieżącą (-) 2 780,02 tys. zł.

Sąd przypomniał, że w świetle ustaleń KNF bezsporne jest, iż Kasa popadała w coraz to gorszą sytuację, realnie zagrażającą jej członkom (depozytariuszom pieniędzy ulokowanych w SKOK A.). Należało zatem podjąć szybkie i skuteczne działania w celu zapobieżenia pogarszaniu się i tak już złej sytuacji Kasy. W konsekwencji WSA za prawidłową uznał decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, zaś zarzuty uznał za nieuzasadnione i mające jedynie charakter polemiczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Nadzorcza Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej "A." w G., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie:

I. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo występowania w sprawie rażącego naruszenia prawa materialnego;

II. art. 73 ust. 1 ustawy o skok poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż legalnym jest ustanowienie zarządcy komisarycznego w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej w sytuacji gdy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami nie zostało ustalone czy w Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej "A." w G. występuje realna groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez ww. Kasę;

III. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci Korekty Programu postępowania naprawczego SKOK A. na okres od dnia 31 maja 2016 r. do 30 czerwca 2025 r. oraz raportu z jego wykonywania (w posiadaniu Organu administracji na okoliczność realizowania przez SKOK "A." Programu postępowania naprawczego;

IV. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji celem przekazania sprawy do organu administracji publicznej ze wskazaniem zakresu postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić by uczynić zadość obowiązkowi wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy;

V. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o ustanowieniu nadzorcy komisarycznego w SKOK "A. " w G. w sytuacji gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Z kolei podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zmierzać do wyjaśnienia, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, stanowiły próbę zwalczenia ustaleń faktycznych. W orzecznictwie NSA podnosi się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96).

Konieczne jest także szczegółowe sformułowanie przepisów, których naruszenie się zarzuca, to jest w przypadku w przepisu składającego się z kilku jednostek redakcyjnych, powinno się wskazać konkretne jednostki (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, Lex nr 1364261, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530 i przywołane tam orzecznictwo).

Z drugiej zaś strony sąd II instancji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przy tym na sądzie kasacyjnym spoczywa obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 938/06, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawienie powyższych uwag było niezbędne z powodu mankamentów ocenianej skargi kasacyjnej, które zostały opisane poniżej.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Sformułowana w niej podstawa kasacyjna sugeruje, że skarżący wadliwości zaskarżonego wyroku upatrywał w przeoczeniu przez WSA naruszenia prawa materialnego którego dopuścić się miał organ administracji. Skarżący uznał, że nieuchylenie w tej sytuacji decyzji KNF naruszało art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wobec takiej konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy wskazać, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

Skarżący, twierdząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego, winien był wskazać który był to przepis i sformułować zarzut naruszenia prawa materialnego w jednej z dwóch postaci o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis wskazany jako podstawa kasacyjna - art. 145 § 1 p.p.s.a. jest jednak przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego.

Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała także jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a., który to przepis zawiera trzy punkty (a punkt 1 dodatkowo trzy podpunkty –a, b, c) co dodatkowo powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej, nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej - profesjonalnego pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Nie wskazuje bowiem przepisów prawa materialnego naruszonych przez organ ani przez sąd. Zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mógłby być samodzielną podstawą kasacyjną jeżeli np. sąd pierwszej instancji nie zastosuje tego przepisu pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też zastosuje ten przepis w sytuacji gdy stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, lecz ze sformułowanego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu ani z zawartego w niej uzasadnienia tego rodzaju zastrzeżenia nie wynikają.

Skarżący kasacyjnie zarzuca w niej naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 p.p.s.a., wyrażające nieuchyleniem decyzji KNF w sytuacji naruszenia tym rozstrzygnięciem przepisu prawa materialnego, czyli stawia zarzut, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotknięty jednak - jak wskazano wcześniej - zasadniczymi wadami konstrukcyjnymi. Z powyższych przyczyn, w ocenie składu orzekającego, zarzut ten nie poddaje się merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż legalnym jest ustanowienie zarządcy komisarycznego w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej w sytuacji gdy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami nie zostało ustalone czy w Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej ,,A." z siedzibą w G. występuje realna groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez ww. Kasę. Treść tego zarzutu wskazuje, że w istocie nie dotyczy on zatem naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy o skok przez błędną wykładnię (interpretację) lub niewłaściwe zastosowanie, ale sprowadza się do tego, że nie zostały prawidłowo wyjaśnione i ocenione istotne okoliczności sprawy, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Mimo to, oceniając ten zarzut należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dane sprawozdawcze Powszechnej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej "A." były wystarczające dla ustalenia przez KNF, że sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych w Kasie, a podejmowane dotychczas działania przez Zarząd Kasy okazały się nieefektywne i nieskuteczne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie dostępnych w postępowaniu administracyjnym danych zarówno organ, jak i Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjęły zatem, że działania Zarządu SKOK pozwoliły na powstanie znacznych strat, tj. straty z lat ubiegłych w wysokości (-) 53 361,90 tys. zł oraz straty bieżącej (-) 2 780,02 tys. zł.

W świetle ustaleń KNF, dokonanych na ww. podstawie, ponad wszelką wątpliwość i bezspornie należało uznać, że Kasa popadała w coraz to gorszą sytuację, która realnie zagraża jej członkom (depozytariuszom pieniędzy ulokowanych w SKOK A.). Należało zatem podjąć szybkie i skuteczne działania w celu zapobieżenia pogarszaniu się - i tak już złej - sytuacji Kasy. Z powyższych względów właściwa jest konstatacja WSA, iż podjętą przez KNF decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego należy uznać za prawidłową.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Korekty Programu postępowania naprawczego SKOK A. oraz związane z tym zaniechanie uchylenia decyzji celem przekazania sprawy do organu ze wskazaniem zakresu postępowania dowodowego.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne - kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro, jak trafnie zauważył Sąd I instancji same dane sprawozdawcze przekazane przez SKOK do KNF pozwoliły na ustalenie, iż sytuacja ekonomiczno-finansowa SKOK A. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych w Kasie, podejmowane działania przez Zarząd Kasy okazały się nieefektywne i nieskuteczne, bo naraziły SKOK na stratę w wysokości (-) 53 361, 90 tys. zł i stratę bieżącą (-) 2780, 02 tys. zł, a zatem wystarczyły dla uznania, iż decyzja nie narusza prawa.

Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245). Ustalenia faktyczne można podważyć podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04, ONSA i wsa 2005/5/95). Ze względu zatem na wadliwą konstrukcję tej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej, wskazane zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. podnieść należy, że - co oczywiste - brak wstrzymania wykonania decyzji KNF o ustanowieniu nadzorcy komisarycznego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie skargi nie zależy bowiem od tego, czy zostało wstrzymane wykonanie decyzji wydanej w granicach rozpoznawanej przez sąd sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 726/08 oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 900/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.