Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2013/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 6, art.38
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 34, art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 683/10 w sprawie ze skargi P. K. P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 683/10 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Z wniosku PKP zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków–Nowa Huta, w obrębie 33, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1557 ha i nr [...] o pow. 7,2986 ha.

Zawiadomieniem z dnia 8 maja 2009 r. Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę Kraków - w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W tej sytuacji postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 października 2009 r., nr [...], stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Kraków nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków–Nowa Huta, w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1557 ha i [...] o pow. 7,2986 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, gdyż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem dla PKP nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić o wyłączeniu gruntu z komunalizacji. Podniósł też, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na cele PKP, nie stanowiło automatycznego nabycia przez PKP zarządu nad nieruchomością.

Wojewoda ustalił, że zachodzą przesłanki opisane w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wskazując, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki istniejącej w dniu 27 maja 1990 r., która podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że prowadzone, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), postępowanie uwłaszczeniowe nie ma znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z tego względu art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie stanowią przesłanek negatywnych w postępowaniu komunalizacyjnym – bowiem postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r.

Komisja wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej.

Komisja stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Komisja wskazała, że według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości, przedstawiła też tryb uzyskiwania prawa zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej.

Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Faktyczne władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8, 10, 15, 77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę ma charakter deklaratoryjny.

Sąd podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Sąd wskazał, że decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony w art. 38 ustawy sposób. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Sąd podkreślił, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP.

Sąd podał, że zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością prowadzi do wniosku, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Powoduje to zatem, że sporny grunt odpowiada przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Sąd uznał za nieuzasadniony wniosek, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie PKP, wyprowadzony z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) stwierdzając, że przepisy te, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do konkretnej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art.145 § 1pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek

- błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlega komunalizacji z mocy prawa;

- błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 15, poz. 301) poprzez błędne przyjęcie, iż jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do w.w. rozporządzenia podlega wyłączeniu z komunalizacji;

- błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr

22, poz. 99 ze zm. ) polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd a zatem błędne przyjęcie, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjna poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wbrew przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości, komunalizacja "następowała", a nie jak wynika z zaskarżonego orzeczenia "nie następowała", co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdzono, że wyłączenie spod komunalizacji dotyczyło w oparciu o treść art. 11 ustawy mienia przeznaczonego do wykonywania zadań określonych w ust. 1 w pkt od 1 do 3, w tym należącego do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem art. 14. PP PKP - poprzednik prawny skarżącego, wprawdzie wykonywał zadania o charakterze ogólnokrajowym i ponadwojewódzkim, jednakże przedsiębiorstwo nie podlegało organom administracji terenowej, było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej podległym administracji centralnej (naczelnym organom administracji), wobec czego brak było podstaw dla umieszczenia PP PKP w wykazie przedsiębiorstw określonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301), co nie oznacza, że mienie PKP podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Wskazano, że Sąd pierwszej instancji, dla jednorodnych podmiotowo osób prawnych jakimi były przedsiębiorstwa państwowe stosuje różne kryteria przesądzające o statusie prawnym mienia tych podmiotów w dacie 27 maja 1990 r. pomimo iż przepis takiego rozróżnienia nie przewiduje.

Zdaniem skarżącej należenie mienia do t.o.a.p. i należenie mienia do przedsiębiorstw państwowych należy badać z uwzględnieniem wykonywania wobec tego mienia czynności władczych przez te podmioty. Treść art. 5 ust. 1 pkt przesądza, że w zakresie komunalizacji mienia przedsiębiorstw państwowych skutkom powstania prawa własności na rzecz gminy podlega wyłącznie mienie należące do przedsiębiorstw podległych radom narodowym i t.o.a.p., a contrario mienie nie należące do tych przedsiębiorstw nie podlega komunalizacji. Wobec czego nie można przyjąć tezy, że mienie nie należące do innych przedsiębiorstw -podległych organom administracji centralnej podlega komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem skarżącej art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowił podstawy do przyjęcia obowiązku po stronie państwowych osób prawnych uzyskiwania "tytułu prawnego" do nieruchomości. Przepis ten wskazywał jedynie sposób przekazywania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Nie kreował jednak obowiązku, jak również nie tworzył, po stronie państwowych osób prawnych, tytułu prawno rzeczowego. Podobnie art. 87 ustawy nie zobowiązywał posiadaczy gruntów państwowych do wystąpienia ze stosownym wnioskiem.

Zdaniem skarżącej przedsiębiorstwa państwowe nie były zatem zobowiązane do składania wniosków o wydanie decyzji o zarządzie, to terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd.

Podniesiono, że zarząd jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania, stanowił podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Wobec czego ustalenie, w trakcie postępowania komunalizacyjnego, że dana cześć mienia służy wykonywaniu zadań państwowej osoby prawnej oznacza, że należała ona w dacie 27 maja 1990 r. do tego podmiotu, a zatem nie należała do terenowego organu administracji.

Wskazano, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów..." Trybunał Konstytucyjny uznał że, komunalizacja mienia przedsiębiorstw państwowych dla których organem założycielskim był jeden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej oznacza zmianę podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości. Jednakże, zdaniem skarżącej, ewentualna bezczynność właściwych organów administracji, w wykonywania obowiązków ustawowych art. 87 ust. 2, nie może skutkować odjęciem Skarbowi Państwa na mocy obecnie obowiązujących przepisów mienia, które według założeń ustawodawcy powinno pozostać jego własnością.

Odwołując się do treści art. 87 ust. 2, wskazano, że zarząd nieruchomością wynikał z posiadania, a decyzja wydana w trybie art. 87 ust. 2 potwierdzała jedynie istnienie zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego, miała charakter deklaratoryjny i jej brak nie może przesądzać o komunalizacji mienia. W toku postępowania organ administracji zobowiązany był zatem, w sytuacji braku decyzji, ustalić przesłanki przywołanego wyżej art. 87 ust. 2, która to okoliczność, wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, została pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zaznaczono również, że działki ewidencyjne oznaczone jako [...] i nr [...] stanowią infrastrukturę kolejową i powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. wskazano, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie gruntów kolejowych we władztwie Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej grunty należące do PP PKP nie zostały objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. , a PP PKP nie zostało objęte zakresem podmiotowym tego przepisu. Wykładnia celowościowa nie pozwala także na przyjęcie przeciwnej tezy.

Zarzucono ponadto, że Sąd w sposób wadliwy ocenił również stosowanie się przez organy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznając, iż nie zostały one naruszone, tymczasem organy w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności w sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy, w szczególności decyzji wywłaszczeniowej, jak również decyzjom o opłatach za użytkowanie, nie podważając jednocześnie ich zgodności z prawem. Ponadto nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia. Organy nie rozpatrzyły ewentualnych negatywnych przesłanek komunalizacji wskazanych w art. 11 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Dodatkowo wskazano, że z treści art. 14 tej ustawy wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie, które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu kolejowego. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania i nie wykazały, że powyższe przesłanki negatywne w niniejszej sprawie nie zachodzą.

Stwierdzono, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 stycznia 2010 r. w sposób rażący narusza art. 15 k.p.a., który gwarantuje stronie prawo dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Stwierdzono ponadto, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody Małopolskiego nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te obejmowały zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że wskazywanie przez skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., w powiązaniu z art. 6,7,8,15,77 §1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było trafne.

Niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. spowodowane było bowiem uznaniem, że skarga wniesiona do Sądu przez PKP nie była zasadna, czemu Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że wprawdzie, po myśli art. 7 i 77 § 1 k. p. a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ale – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – okoliczność ta nie zwalniała strony od aktywności dowodowej. Formułowanie przy tym zarzutu kasacyjnego w trybie przypuszczającym (cyt. "istnieje możliwość, że organ przeprowadzający postępowanie w niniejszej sprawie, nie wyczerpał wszystkich możliwości procesowych") należało uznać za całkowicie wadliwe. Zarzuty kasacyjne muszą być bowiem zredagowane w sposób konkretny i precyzyjny, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń i domniemywań.

Niezasadne były także zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów przedłożonych przez skarżącą. Istota decyzji o wysokości opłaty z tytułu ponoszonej z tytułu zarządu, jaką legitymowała się PKP, jest bowiem rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza natomiast o istnieniu samego prawa zarządu. Z tego powodu tego rodzaju decyzja nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący samego prawa do danego gruntu.

Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych należy stwierdzić, że również i one okazały się niezasadne.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że błędnie skarżąca kasacyjnie Spółka określiła w skardze kasacyjnej sam przepis prawa materialnego, który – jej zdaniem - naruszył Sąd Wojewódzki, cyt. "art. 5 ust. l pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wynikało z treści zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, które odnosiło się do tego ostatniego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odnieść się do powyższej regulacji.

W ocenie składu orzekającego, Sąd Wojewódzki, oddalając skargę PKP, nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej to jest z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja Wojewody miała jedynie charakter deklaratoryjny. Strona postępowania nie wykazała bowiem swojego tytułu prawnorzeczowego do spornego mienia a więc, oceniając ustawodawstwo obowiązujące w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do gruntu nie mogła skutecznie przeciwdziałać stwierdzeniu jego komunalizacji ex lege.

Niezasadnie także wskazywano w skardze kasacyjnej na przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu wprawdzie pewne, określone w nim składniki mienia zostały wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa, ale przepis ten nie miał zastosowania w stosunku do Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe. Wykonywane bowiem przez to Przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim jego był minister nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku zaś do wydanego na podstawie przepisów w/w ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, powyższe Przedsiębiorstwo nie zostało wymienione. Z tego też powodu wywody zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do w/w przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja – Przepisy wprowadzające (...) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., należało uznać za chybione.

Odnosząc się do zarzutu opartego na naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w powiązaniu z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które to naruszenie – wg skarżącej - polegało na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że to przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a zatem błędnym przyjęciu, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjną poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkował komunalizacją mienia, należy zauważyć, że istotą przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy Gmina Kraków nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Dla tego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP przysługiwało do w/w gruntu prawo zarządu. Organ był zatem zobowiązany do przeprowadzania postępowania dowodowego mającego ustalić, czy została wydana tego rodzaju decyzja. Nie było natomiast obowiązkiem organu badanie w tym postępowaniu przyczyn, dla których Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie uzyskało decyzji przyznającej mu prawo zarządu do w/w nieruchomości. Wykraczało również poza ramy tego postępowania ustalanie podmiotów odpowiedzialnych za brak takiej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego istotne było jedynie – jak wyżej wspomniano - czy taka decyzja została wydana. W związku z tym twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do obciążania organów administracyjnych winą za niewydajnie w/w decyzji w trybie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej a związanej z możliwością uwłaszczenia PKP spornym gruntem, którą to możliwość przewiduje art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wskazać przede wszystkim trzeba, że uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych.

Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona została usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.