Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 832/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 2, art. 50 ust/ 1, art. 52 ust 1-3, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej w ul. A w Ł. na terenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid.: 88/10, 88/7, 90/20, 90/18, 88/8, 91/11 obręb [...], nr ewid.: 125/11, 124/13, 125/3, 126, 127/3, 128/7, 129/4, 129/10, 129/7, 130/1 i 130/4 obręb [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku B S.A., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej w ul. A w Ł. na terenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid.: 88/10, 88/7, 90/20, 90/18, 88/8, 91/11 obręb [...], nr ewid.: 125/11, 124/13, 125/3, 126, 127/3, 128/7, 129/4, 129/10, 129/7, 130/1 i 130/4 obręb [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w ustawowym terminie, złożyła A Sp. z o.o. wnosząc o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie poprzez usytuowanie sieci ciepłowniczej w granicach działki, tj. w sposób najmniej obciążający nieruchomość odwołującej się, w kształcie zaznaczonym na planie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odwołująca się spółka zarzuciła decyzji naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1073), dalej jako; "u.p.z.p.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji ustalenie dla B S.A. warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej, w sposób naruszający prawo własności skarżącej, a tym samym ograniczający jej prawo do zagospodarowania terenu w obrębie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 21, składającej się z działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 90/20 zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym odwołującej się;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dokonania stosownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji, w szczególności w zakresie działki gruntu nr 90/20, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, co doprowadziło do wyznaczenia przebiegu sieci ciepłowniczej w sposób ograniczający możliwości inwestycyjne odwołującej się Spółki, a wreszcie w sposób ograniczający możliwość ekonomicznego wykorzystania działki 90/20;

- art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. - poprzez błędne zastosowanie, a w rezultacie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wymaganego prawem określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i rozplanowania ułożenia sieci ciepłowniczej w sposób naruszający interesy skarżącej i ograniczający jej prawo własności;

II. prawa procesowego, tj.:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej oraz prawdy obiektywnej, a tym samym niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a w konsekwencji brak zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do zaplanowania przebiegu sieci ciepłowniczej w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie terenu skarżącej zgodnie z jej zamierzeniem inwestycyjnym, a w konsekwencji w sposób naruszający przysługujące skarżącej prawo własności;

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia, co z kolei sprawia, iż rzeczona decyzja nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2017 r.

Organ odwoławczy przytaczając brzmienie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, iż planowany przez inwestora zakres prac - wymiana istniejącej sieci ciepłowniczej - mieści się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Oznacza to, że realizacja zgłoszonych przez inwestora robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle bowiem regulacji art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Kolegium taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, więc niezbędne było uzyskanie przez niego decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego .

Odwołując się do regulacji z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, iż

wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przyporządkowania inwestycji, jako inwestycji celu publicznego jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie dla ustalenia, czy zamierzenie budowlane, które ma zostać zrealizowana wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieistotnym jest, czy inwestorem jest podmiotem prywatny, czy też publiczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008r., sygn. akt II OSK 989/07, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc to do planowanej inwestycji, w ocenie Kolegium, zasadnym jest twierdzenie, że przebudowa osiedlowej sieci ciepłowniczej w ul. A spełnia niezbędne przesłanki do uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p.. Jak już bowiem wyżej wskazano, powołany przepis, przy okazji "inwestycji celu publicznego" odsyła do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie jako cel publiczny określa się budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 ustawy). Ponadto zakres tej inwestycji nie pozostawia wątpliwości, że jest to działanie o znaczeniu lokalnym. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie więc przyjął, że planowane zamierzenie spełnia niezbędne przesłanki do uznania go za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do treści art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Jednocześnie, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2437/14, zgodnie z art. 56 zdanie 1 ustawy, przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Zauważyć jednocześnie należy, że w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy - zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 460, s. 533-534). W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, jest też dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d ustawy określa się jednak warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikające z przepisów odrębnych. W warunkach niniejszej sprawy organ I instancji w pkt 4 podjętej decyzji zawarł takie wymagania. W ocenie Kolegium, zakres ich szczegółowości - z uwagi na etap procesu inwestycyjno-budowlanego - uznać należało za wystarczający.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i tylko wniosek niedotknięty brakami formalnymi może uruchomić postępowanie administracyjne w tym sensie, iż powstaje obowiązek organu rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji w sprawie. W takim postępowaniu organ bada ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie - wynikających z przepisów prawa - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c).

Wszystkie te elementy, w ocenie organu, zostały we wniosku z dnia 11 kwietnia 2017 r. określone w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zmianę lokalizacji ciepłociągu (z pominięciem jego przebiegu przez działkę nr 90/20 w sposób wskazany na mapie stanowiącej załącznik do wniosku), organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, że prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organu stosującego prawo. Jednakże, jak wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego, prawo własności podlega ograniczeniom określonym przez ustawy. Oznacza to, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw (w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, związanie wnioskiem inwestora dotyczy także wskazanej w tym wniosku lokalizacji przedsięwzięcia. Przy czym, co wymaga podkreślenia, żaden przepis ustawy nie zezwala organowi pozytywnie orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na zmianę wskazanego we wniosku obszaru inwestycji, o ile sam inwestor swojego wniosku nie skorygował w tym przedmiocie. Organ orzekający nie ma też możliwości narzucania inwestorowi miejsca usytuowania projektowanego przez niego przedsięwzięcia czy też ustalenia lokalizacji w innym kształcie, niż chce tego inwestor, np. w sytuacji kiedy uzna odmienny przebieg inwestycji liniowej za lepszy, niż proponowany we wniosku. W rozpatrywanej sprawie nie może natomiast budzić wątpliwości, że inwestor teren inwestycji opisał we wniosku z dnia 11 kwietnia 2017r. Teren ten obejmuje również działkę nr 90/20 w obrębie [...].

Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu lokalizacyjnym badana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, w sposób wskazany przez inwestora. Ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 370/14).

W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przytaczając przywołany przepis Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na których planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osób rzeczywiście władających gruntami i aktualny stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 902/08, Lex nr 561987). Organ podkreślił, że w stosunku do tej analizy prawodawca - w odróżnieniu od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy - nie określił szczegółowo jej zakresu oraz formy, jaką powinny przybrać jej wyniki. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza spełnia podstawowe wymogi określone w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten dokonał oceny zasad zagospodarowania terenu wynikającej z przepisów odrębnych, w tym m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - Prawo o ochronie przyrody, ustawy - Prawo ochrony środowiska, uwzględniając charakter planowanej inwestycji oraz stan zagospodarowania nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji zbadał stan prawny terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji oraz terenów bezpośrednio z nimi graniczących. Potwierdzeniem tego są wydruki z rejestru gruntów. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 u.p.z.p., tj. zarządcą drogi i wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Kolegium zauważyło nadto, że w warunkach niniejszej sprawy niezależnie od zawiadomień indywidualnych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o podjętych w jego toku decyzjach strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł.

Powyższe, zdaniem Kolegium, uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Mając natomiast na uwadze zarzuty odwołania organ powtórzył, że powołane wyżej przepisy prawa nie uzależniają ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą częściowo taka inwestycja liniowa ma przebiegać. Organy administracji nie mają też możliwości uwzględniania innych wariantów zgłoszonych przez uczestników postępowania odbiegających od określonych we wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, tj.

— art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, iż powołany przepis zezwala organom administracji publicznej na ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób naruszający istotę tego prawa;

— art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p.- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji ustalenie dla B S.A. warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej, w sposób naruszający prawo własności skarżącej, a tym samym ograniczający jej prawo do zagospodarowania terenu w obrębie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 21, składającej się z działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 90/20 zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej;

— art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dokonania stosownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji, w szczególności w zakresie działki gruntu nr 90/20, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, co doprowadziło do wyznaczenia przebiegu sieci ciepłowniczej w sposób ograniczający możliwości inwestycyjne skarżącej Spółki, a wreszcie w sposób ograniczający możliwość jej wykorzystania;

— art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. - poprzez błędne zastosowanie, a w rezultacie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wymaganego prawem określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i rozplanowania ułożenia osiedlowej sieci ciepłowniczej w sposób naruszającym interesy skarżącej i ograniczający jej prawo własności;

II. prawa procesowego, tj.:

— art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawy materialnej oraz prawdy obiektywnej, a tym samym niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a w konsekwencji brak zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do zaplanowania przebiegu sieci ciepłowniczej w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie terenu skarżącej zgodnie z jej zamierzeniem inwestycyjnym, a w konsekwencji w sposób naruszający przysługujące skarżącej prawo własności;

— art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] oraz przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga odwołania się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Okoliczność zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia, jako inwestycji celu publicznego nie jest kontestowana przez żadną ze stron, zatem skład orzekający za wystarczające uznał wskazanie, że rzeczona inwestycja ma niewątpliwie takowy charakter. Pojęcie inwestycji celu publicznego oraz ogólna charakterystyka inwestycji tego typu zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania tych kwestii.

W myśl art. 52 ust. 1 tej ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosowanie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; w dalszej części (ust. 2 pkt 3) nie mającej zastosowania w sprawie przepis określa warunki lokalizacji składowiska odpadów.

Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W art. 53 u.p.z.p. ustawodawca opisał tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w art. 54 wskazano jakie elementy powinna określać wydana w tym przedmiocie decyzja.

W niniejszej sprawie osią sporu pozostaje kwestia czy organ I instancji poprzedził sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podkreślić należy, że w stosunku do tej analizy prawodawca – w odróżnieniu od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy – nie określił szczegółowo jej zakresu oraz formy, jaką powinny przybrać jej wyniki. Wspomniana analiza dotyczy dwóch elementów. Po pierwsze ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z materialnym prawem administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru inwestycji. Ustalenia te polegają na wskazaniu unormowań obejmujących obszar planowanej inwestycji oraz unormowań dotyczących charakteru planowanej inwestycji ze względu na jej typ. Natomiast drugim elementem analizy jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji. Analiza taka polega więc na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym, co skutkuje przywołaniem w treści decyzji stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, wskazaniem właścicieli tych działek oraz sposobu zagospodarowania każdej działki z osobna. Tak rozumiana analizy została, zdaniem Sądu przeprowadzona, a wskazane elementy znalazły się w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji dokonał bowiem oceny zasad zagospodarowania terenu wynikającej z przepisów odrębnych, w tym m. in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy – Prawo o ochronie przyrody, ustawy – Prawo ochrony środowiska, uwzględniając charakter planowanej inwestycji oraz stan zabudowy nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ zbadał stan prawny i faktyczny terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji oraz terenów bezpośrednio z nimi graniczących. W aktach sprawy zgromadzono wydruki z rejestrów gruntów, dotyczące nieruchomości na których planowana jest inwestycja jak i sąsiadujących. Stan zagospodarowania zobrazowany jest niewątpliwie na dołączonej mapie w prawem przewidzianej skali. Organ I instancji dokonał również niezbędnych uzgodnień, których zakres był zależny właśnie od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja oraz od kompletnej analizy odnośnych przepisów administracyjnego prawa materialnego, kwalifikowanych jako przepisy odrębne.

Biorąc więc pod uwagę rodzaj i rozmiar tej inwestycji należało uznać, że dokonana przez organ I instancji analiza była wystarczająca do stwierdzania, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi.

Niezasadny w związku z tym jest również zarzut skargi dotyczący wyznaczenia przebiegu sieci ciepłowniczej w sposób ograniczający możliwości inwestycyjne skarżącej spółki oraz możliwości jej wykorzystania. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że zarzuty dotyczące wspomnianych utrudnień w zabudowie, czy rozbudowie znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki, nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale na ewentualnym kolejnym etapie postępowania zmierzającego do realizacji planowanej inwestycji, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącej spółki. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i może podlegać ograniczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje ograniczenia prawa własności, aczkolwiek na jej podstawie może inwestor podjąć dalsze działania, które ograniczą prawo własności innej osoby i to nawet wbrew woli danej osoby w drodze np. późniejszego postępowania wywłaszczeniowego. Mimo jednak takiego możliwego w przyszłości skutku Sąd nie stwierdza, aby projektowana inwestycja nie była zgodna z przepisami tak ww. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. lub art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Rację ma organ odwoławczy wskazując, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania nie będących inwestorami. Stwierdzić należy, że organ podejmujący decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, będąc związany wnioskiem inwestora, nie jest zobligowany do badania przedstawionych przez strony alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji. Organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym zaznaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2437/14, Lex nr 2117146).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia interesu i prawa własności strony skarżącej. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Wskazać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi zatem prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że skazana wyżej konkluzja nie budzi wątpliwości w orzecznictwie.

Reasumując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a. i zgodnie z tym artykułem skarga została oddalona.

A.B.