Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1979/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1369/10 w sprawie ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1979/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 1369/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. W. i A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie legalności wybudowania garażu na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej własność T. i A. małżonków W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał A. i T. małżonkom W. rozbiórkę tego garażu. W uzasadnieniu stwierdził, że według zeznań małżonków W. garaż został wybudowany bez pozwolenia w 1989 r. Nie ma możliwości jego legalizacji gdyż znajduje się na terenie oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łazach Nr XLII/341/06 z dnia 25 października 2006 r. (dalej jako plan zagospodarowania z 2006 r.) symbolem [...] – jako tereny rolne bez prawa zabudowy. Również według wcześniej obowiązujących dla tego terenu miejscowych planów zagospodarowania był to teren upraw polowych.

Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], który podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że działka na której wybudowano garaż nie była w dniu jego budowy i nie jest obecnie przewidziana pod zabudowę, co uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej.

W następstwie wniesionej na tę decyzję przez małżonków W. skargi do sądu administracyjnego została ona uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 108/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego rozstrzygnięcia. Nie ustalono bowiem dostatecznie czy faktycznie garaż został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zaświadczenia co do treści obowiązujących planów zagospodarowania nie były zdaniem Sądu weryfikowalne gdyż na dołączonych do nich mapach nie zaznaczono położenia działki skarżących. Nie wyjaśniono też sprzeczności co do przeznaczenia działki skarżących według znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń z dnia 28 maja 1997 r. i z dnia 6 czerwca 2008 r. oraz nie ustosunkowano się do pozostałych dokumentów, na które powoływali się skarżący.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] nakazał A. i T. małżonkom W. rozbiórkę objętego postępowaniem obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i w zw. z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 4,80 m x 3,00 m i wys. 2,19 m został wybudowany jeszcze przez poprzedników prawnych małżonków W., tj. przez małżonków Z. i S. W., bez pozwolenia. Jest to obiekt o konstrukcji drewnianej w postaci słupów nośnych o wymiarach 12 cm x 12 cm wkopanych w ziemię, ściany zostały wykonane ze starych paneli grzejnikowych, dach o konstrukcji drewnianej kryty papą na deskowaniu pełnym. Obiekt został wybudowany niezgodnie z obowiązującym w czasie jego realizacji planem zagospodarowania przestrzennego bo na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 1979 r. symbolem RP – tereny użytków rolnych z adaptacją istniejącego użytkowania. Jego lokalizacja jest również sprzeczna z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania z 2006 r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w wyniku

rozpoznania odwołania A. i T. W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że skoro garaż wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. to zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do likwidacji tej samowoli będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W przedmiotowej sprawie, w okresie budowy garażu obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł., zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Łazach Nr X/37/79 z dnia 26 czerwca 1979 r. ogłoszoną w Dzienniku Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 30 lipca 1979 r. Nr 6. Z wyrysu i wypisu tego planu dotyczącego działki nr [...] wynika, że działka ta leży na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 1 RP, z wypisu wynika, że tereny oznaczone tym symbolem są użytkami rolnymi. Ustalenia realizacyjne do planu zezwalały na adaptację istniejącego użytkowania i stanowiły o bezwzględnej ochronie występujących wszystkich elementów krajobrazu. Zdaniem organu odwoławczego nawet gdyby odnieść możliwość przewidzianej planem adaptacji istniejącego użytkowania do zabudowy, to dopuszczenie to dotyczyłoby obiektów istniejących, a nie odnosiło się do nowo wznoszonej zabudowy. Zapis ten nie miał zatem zastosowania do przedmiotowego garażu, który nie istniał w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 lipca 1979 r.

Również obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikuje tereny, na których położona jest działka nr [...] jako tereny objęte symbolem [...], czyli tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej, z zakazem lokalizacji zabudowy, w tym ośrodków produkcji polowej lub zwierzęcej.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie może być uwzględniona treść dokumentu nazwanego opinią – zaświadczeniem wydanego przez Urząd Miasta i Gminy Ł. w dniu [...].05.1997 r. znak: [...], informującego poprzednich właścicieli działki nr [...], Z. i S. W. (inwestorów przedmiotowego garażu), że działka nr [...] zlokalizowana jest, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie pod symbolem [...] – na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budownictwa letniskowego. Treść tego zaświadczenia jest bowiem nieprawidłowa, gdyż w dacie jego wydania działka nr [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem [...], jako tereny upraw polowych (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy zatwierdzonego Uchwałą Nr XIX/119/92 z dnia 30.07.1992 r.). W takim przypadku decyduje treść planu zagospodarowania jako prawa miejscowego a nie treść sprzecznego z tym planem zaświadczenia, tym bardziej gdy zostało ono podpisane przez osobę o nieustalonej tożsamości. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej na gruncie przepisów prawa budowlanego z 24 października 1974 r. jest zgodność z planem. Chodzi zatem o zgodność z przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu przewidzianym w planie, a nie z faktycznym sposobem użytkowania. O tym jakie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu nie decydują zapisy ewidencji gruntów i faktyczne użytkowanie, lecz przeznaczenie przewidziane w planie. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego przesądzające znaczenie mają zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego garażu.

O powstaniu garażu w sposób legalny nie mogą też świadczyć, zdaniem organu drugiej instancji, dowody wpłaty podatku rolnego i podatku od nieruchomości, które potwierdzają jedynie istnienie nieruchomości o danym przeznaczeniu, o określonej powierzchni zabudowy na określonej działce.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. i A. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymali w ogólnym zarysie zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Zarzucili w szczególności, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż sporny garaż był budowany na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę lub na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Ustalenie to jest zdaniem skarżących dowolne, gdyż jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dodatkowo podnieśli, że zakres postępowania przed organem odwoławczym wykracza poza dopuszczalne prawem normy. Niezrozumiałe jest zwłaszcza, zdaniem skarżących, dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przy jednoczesnym nie uznaniu za stronę inwestorów garażu. Tym samym naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę T. i A. W. Sąd wojewódzki uznał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organy orzekające treści art. 153 ustawy p.p.s.a. Wytyczne zawarte w poprzednim wydanym w tej sprawie wyroku Sądu z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 108/09 zostały przez te organy w pełni zrealizowane. Dokonana przez organy orzekające ocena prawna zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest też sprzeczna z oceną prawną sądu wyrażoną w przedmiotowym wyroku. W świetle tego materiału nie budzi w ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości ustalenie, którego skarżący również nie zakwestionowali, że objęty postępowaniem obiekt budowlany spełniający funkcję garażu został wybudowany bez pozwolenia w 1989 r. przez poprzedników prawnych skarżących, Z. i S. małżonków W.. Taka data budowy wynika m.in. z aktu notarialnego umowy sprzedaży, którą zawarli oni ze skarżącymi w dniu 12 czerwca 1997 r. Taką datę budowy podali też skarżący do protokołu z dnia 17 lipca 2008 r. (k. 10 akt organu pierwszej instancji ). W konsekwencji zasadnie przyjęły organy orzekające (czego też skarżący nie kwestionują), że w sprawie legalizacji przedmiotowego garażu mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu budowa takiego obiektu wymagała wówczas pozwolenia na budowę, co wynikało z treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Budowa spornego obiektu spełniającego funkcję garażu (co nie było kwestionowane ani przez skarżących ani przez ich poprzedników prawnych przesłuchanych w charakterze świadków) nie mogła być też objęta ewentualnym zwolnieniem (na wydanie takiego zwolnienia skarżący zresztą się nie powoływali), o jakim była mowa w § 43 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) chociażby z tego powodu, że garaż nie był realizowany "na terenie istniejącej zagrody". Wbrew sugestiom skarżących wynikającym z ich odwołania, z żadnego ze zgromadzonego w sprawie dowodu nie wynika też aby małżonkowie W. w dacie realizacji garażu byli w ogóle właścicielami gospodarstwa rolnego. W szczególności nie wynika to z zawartego przez nich aktu notarialnego umowy sprzedaży działki nr [...] z dnia 2 grudnia 1991 r. Z aktu tego wynika zaś (§ 2), że działka ta była położona na terenie przeznaczonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod użytki rolne. Takie przeznaczenie tej działki wynika też, zdaniem Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości z wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 października 1991 r., jak również z części graficznej i tekstowej obowiązującego w 1989 r.(i w 1991 r. – gdyby nawet przyjąć, że garaż został zrealizowany w 1991 r.) planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy z dnia 30 lipca 1979 r., z których wynika, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...], tj. na terenie użytków rolnych z adaptacją istniejącego użytkowania. Był to teren położony w granicach Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" oraz Rezerwatu Przyrodniczego i Krajobrazowego góry Chełm i wywietrzysk rzeki Centurii. W świetle takiej treści tego planu zasadnie przyjęły, zdaniem Sądu, organy orzekające, że nie był to teren przeznaczony pod zabudowę garażami. Dodatkowo Sąd podniósł, że tego rodzaju zabudowa nie jest ani zabudową typową dla użytków rolnych, ani też nie stanowi zainwestowania dla obsługi podstawowej funkcji takich terenów, tj. funkcji ich rolniczego wykorzystania, zwłaszcza gdy zważy się (o czym mowa wyżej), że nie była ona realizowana ani w ramach gospodarstwa rolnego ani w ramach zabudowy siedliskowej. Zasadnie też przyjął organ odwoławczy, że w sprawie nie może być mowy o adaptacji istniejącego użytkowania skoro sporny garaż nie istniał w dacie wejścia tego planu w życie i w ogóle z aktu notarialnego z dnia 2 grudnia 1991 r. wynika, iż w dacie jego zawarcia, objęta nim działka była niezabudowana. Trudno zatem mówić (jak to zasadnie stwierdził organ odwoławczy) o adaptacji istniejącego użytkowania nawet gdyby przyjąć, że przez użytkowanie to należy rozumieć zabudowę terenów rolnych. Wbrew zatem stanowisku skarżących, w świetle treści tego planu w zw. z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., były podstawy do przyjęcia, że działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę garażu, co dawało podstawę do orzeczenia nakazu jego rozbiórki. Zgodnie z treścią art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. decydujące znaczenie ma w tym względzie treść planu zagospodarowania przestrzennego a nie ewentualna treść unormowań dotyczących Jurajskiego Parku Krajobrazowego na które powołano się w skardze.

Biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji całkowicie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie ma znaczenia ewentualne oznaczenie objętej postępowaniem działki w rejestrze gruntów i w księdze wieczystej jako działki budowlanej. W świetle treści tego przepisu bez znaczenia dla podstaw legalizacji samowoli budowlanej miała treść planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy z dnia 31 lipca 1992 r., który już nie obowiązuje i który wszedł w życie już po wybudowaniu garażu. Z tego też względu nie ma w sprawie znaczenia treść zaświadczenia z dnia 28 maja 1997 r., na które powołują się skarżący, a które mogło być wydane jedynie w oparciu o obowiązujący wówczas plan zagospodarowania z 31 lipca 1992 r.

Z uwagi na treść art. 153 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdził, że z poprzedniego wyroku nie wynika w jednoznaczny sposób, treść którego planu powinna mieć w sprawie przesądzające znaczenie. Fragment tego wyroku przytoczony w skardze mógłby wskazywać, że zgodność z planem powinna istnieć zarówno w dacie budowy jak i w dacie orzekania przez organy ("dopuszczał i dopuszcza tego typu zabudowę"). Gdyby przyjąć takie zapatrywanie to niewątpliwie o zgodności z zapisami planu nie może być mowy w odniesieniu do treści planu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy z dnia 25 października 2006 r. Zgodnie bowiem z tym planem działka nr [...] położona w [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej i z zakazem lokalizowania zabudowy, w tym ośrodków produkcji polowej i zwierzęcej (§ 25 tekstu tego planu - część graficzna i tekstowa planu k. 8 akt organu pierwszej instancji). Przy takiej treści tego planu przedmiotowy garaż znajduje się zatem niewątpliwie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym ( w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Skoro jednocześnie, jak wykazano wcześniej, budowa garażu była sprzeczna z przeznaczeniem działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy, to podstawa nakazu jego rozbiórki nie może budzić zdaniem Sądu wątpliwości.

Zdaniem Sądu, wbrew odmiennym zarzutom skarżących w postępowaniu administracyjnym nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Sprawa została bowiem rozpatrzona merytorycznie przez organy obu instancji. Zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie wykroczył poza ramy postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136. Praktycznie zdaniem Sądu postępowanie to stanowiło powielenie dowodów zgromadzonych już w sprawie, względnie dopuszczonych na okoliczności, które zostały już w sprawie udowodnione za pośrednictwem wcześniej przeprowadzonych dowodów. Sam fakt, że nie zostały one w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji omówione nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie zostały one przez ten organ przeprowadzone.

Sąd podzielił też w pełni stanowisko organu odwoławczego, że brak było w sprawie podstaw do potraktowania za strony postępowania inwestorów garażu w sytuacji gdy sprzedali oni w 1997 r. działkę skarżącym i nie dysponowali obiektem, którego postępowanie dotyczyło. Do nich decyzja o nakazie rozbiórki nie mogła być skierowana i dlatego też postępowanie to nie dotyczyło ich interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jednocześnie Sąd dodał, że nawet gdyby przyjąć za organem odwoławczym, że w tej konkretnej sprawie właścicielom działek sąsiednich przysługiwał przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. to ewentualne ich pominięcie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanowi podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która może być uwzględniona na wniosek tych podmiotów a nie z urzędu, czego faktycznie domagają się skarżący. Z tego też powodu nie doszło zdaniem Sądu do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skargę jako nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

T. W. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/GI1369 zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

2. zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. - przez nie uwzględnienie oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r. II SA/GI 108/09,

2. art. 133 § 1 i art.134 § 1 p.p.s.a. w związku z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - przez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, jak również pominięcie dowodów wskazujących, że wybudowany w 1989 r. budynek garażowy w dacie budowy tego obiektu nie znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę,

3. art. 145 § 1 ust. 1b p.p.s.a. w związku z art.28 i art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. - przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

4. art. 145 § 1 ust.1c p.p.s.a. - przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów k.p.a. wymienionych w pkt. ad.2

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że jest poza wszelkim sporem, że w okresie budowy spornego garażu dla działki nr [...] obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Łazach Nr X/37/79 z dnia 26 czerwca 1979 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 30 lipca 1979 r. Z ustaleń tego planu wynika, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] Był to teren użytków rolnych dopuszczający adaptację istniejącego użytkowania. Ustalenia realizacyjne tego planu obowiązujące w okresie budowy spornego garażu zostały jednak uściślone późniejszymi ustaleniami zawartymi w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 20 czerwca 1980 r. Nr III/l 1/80 w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd /publ. w Dz. Urz. WRN w Katowicach z dnia 29.08.1980 r. nr 3, poz.16/.

Z ustaleń tych - cytowanych w skardze do WSA w Gliwicach - wynika jednoznacznie, że dopuszczalne było realizacja budynków garażowych na działce nr [...] także po utworzeniu Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że bez znaczenia jest ewentualna treść unormowań dotyczących Jurajskiego Parku Krajobrazowego. Treść tych unormowań została przecież przyjęta - nie wiadomo jednak w jakiej dacie i jaką uchwałą - do ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 26 czerwca 1979 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie skoro ustalenia uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 20 czerwca 1980 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd w zakresie ochrony przyrody są wprowadzone do obowiązującego już wówczas ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy, to ustalenia tej uchwały dotyczące działalności inwestycyjnej również są wprowadzone do tego planu i obowiązują.

Wbrew zatem stanowisku WSA w Gliwicach prezentowanemu w zaskarżonym obecnie wyroku sprawa ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] w okresie budowy spornego garażu nie została jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy, a kwestia ta ma przecież podstawowe znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wymienionych na wstępie skargi przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że w swym wcześniejszym wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że w okresie od 1992 r. do 2004 r. obowiązywał również plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 31 lipca 1992 r., który dla działki nr [...] objętej symbolem [...] jest mniej rygorystyczny /cyt./ "zezwalając na terenach tych na utrzymanie istniejącego użytkowania". W wyroku tym nie wykluczono więc konieczności uwzględniania także ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/119/92 z dnia 30 lipca 1992 r. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie zakwestionowała twierdzenia Sądu pierwszej instancji wskazujące, że z poprzedniego wydanego w tej sprawie wyroku nie wynika w jednoznaczny sposób treść którego planu powinna mieć przesądzające znaczenie. Skoro zatem WSA w Gliwicach we wcześniejszym wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. dopuszczał możliwość uwzględnienia także ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. - zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie powinno być żadnych wątpliwości, że stroną toczącego się postępowania administracyjnego powinni być również inwestorzy spornego garażu. Na ten aspekt sprawy skarżąca obecnie zwracała uwagę w swym piśmie do WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2011 r. powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne co uzasadnia twierdzenie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.

W piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. T. i A. W. poparli wniesioną skargę kasacyjną i zawarte w niej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Oceniając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd, że budowa przedmiotowego garażu była sprzeczna z przeznaczeniem działki w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy.

Z ustaleń organów administracji, prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany przez Z. i S. W. – poprzednich właścicieli nieruchomości w 1989 r. (lub w 1991 r. lecz powyższa rozbieżność pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie) bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawidłowo organy administracji i Sąd wojewódzki uznały, że – wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) - dla legalizacji tego obiektu będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm. dalej Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie z treścią art. 37 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1), (...). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w okresie budowy garażu obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Łazach Nr X/37/79 z dnia 26 czerwca 1979 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ww. miejscowego planu wynika, że działka, na której został wybudowany garaż leżała na terenie objętym symbolem [...]. Ustalenia realizacyjnie do planu określały ten teren jako "Tereny użytków rolnych. Adaptacja istniejącego użytkowania." Trafna jest uwaga skarżącej kasacyjnie wskazująca, iż ustalenia realizacyjne określały także, że omawiany teren położony był w granicach Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" oraz Rezerwatu Przyrodniczego i krajobrazowego góry Chełm i wywierzysk rzeki Centurii i określał, że wszystkie występujące na tym terenie elementy krajobrazu podlegają bezwzględnej ochronie. Powyższe nie uzasadnia jednak trafności stanowiska T. W., iż skoro zawarte w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 20 czerwca 1980 r. o utworzeniu Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd zezwalały na realizację tego rodzaju inwestycji to inwestycja ta mogła być zrealizowana. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią cytowanego wyżej zapisu art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. legalizacja obiektu budowlanego jest możliwa wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju). A zatem nie ulega wątpliwości, że to postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę (bądź jego legalizacji). Bez znaczenia natomiast dla takiej oceny pozostaje czy ewentualne inne akty prawne odnoszące się do tego terenu zezwalałyby na realizację tego rodzaju inwestycji. W konsekwencji nawet jeśli zapisy uchwały w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd zezwalały na realizację garażu (nie były wymienione jako te, których realizacja jest niedopuszczalna) to okoliczność ta nie mogła być uwzględniona przez organ nadzoru budowlanego oceniający możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. dopóty, dopóki zapisy tej uchwały nie zostaną wprowadzone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak jest natomiast - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - jakiegokolwiek dowodu choćby uprawdopodabniającego, że taka zmiana planu z 1979 r. nastąpiła. Co więcej takiego dowodu nie wskazuje również skarżąca kasacyjnie podając, że treść tych ustaleń została przyjęta do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nie wiadomo w jakiej dacie i jaką uchwałą". Zapis cytowany przez skarżącą znajduje się wprawdzie w "Ustaleniach szczegółowych dla terenów jednostki C sołectwo Hutki – Kanki" jednakże Ustalenia te odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miasta i Gminy Łazy z dnia 31 lipca 1992 r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. (symbol 3RP). Nie ma racji skarżąca, że za słusznością jej stanowiska przemawia fakt, że omawiane akty (plan zagospodarowania przestrzennego i uchwała o utworzeniu Parku Krajobrazowego) nie mogą pozostawać w sprzeczności. O ile bowiem organy gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego biorą pod uwagę uwarunkowania dla danego terenu wynikające z innych aktów już obowiązujących na terenie objętym uchwałą, o tyle organ właściwy do utworzenia Parku Krajobrazowego może wprowadzać ograniczenia jedynie w zakresie ochrony przyrody i nie jest związany postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że akty te mogą wprowadzać odmienne, wręcz wzajemnie się wykluczające ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu i z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wobec powyższego – oceniając istnienie przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. organ ma obowiązek brać pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej oceny, w sposób prawidłowy dokonały organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji. Teren, na którym zrealizowano garaż został sklasyfikowany jako użytki rolne, na których istniała jedynie możliwość adaptacji istniejącego użytkowania. Skoro – jak słusznie wskazał Sąd - w dacie wejścia w życie tego planu nie istniał obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, to omawiany zapis planu nie mógł mieć do tego obiektu zastosowania.

W świetle powyższych rozważań nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materialne dowodowym, jak też pominięcie dowodów wskazujących, że w dacie realizacji inwestycji budynek nie znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Sąd pierwszej instancji dokonał rzetelnej analizy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają prawidłowość dokonanej oceny prawnej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Gl 108/08. Uchylając kontrolowaną wówczas decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2008 r. (jak i decyzję ją poprzedzającą) Sąd ten stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zobowiązał przy tym Sąd organy administracji do wyjaśnienia czy przedmiotowy garaż został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej oraz czy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dopuszczał i dopuszcza tego typu zabudowę. W ocenie Sądu kwestia ta, w aspekcie kilku kolejno obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, przez żaden z orzekających w sprawie wówczas organów nie została wyjaśniona w sposób dostateczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji i Sąd wojewódzki, zgodnie z zawartymi w ww. wyroku wskazaniami co do dalszego toku postępowania, dokonały analizy kolejno obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego to jest planu obowiązującego w dacie realizacji inwestycji – z 30 lipca 1979 r., planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy z dnia 31 lipca 1992 r. oraz postanowień planu obowiązujących obecnie to jest z dnia 25 października 2006 r. Dokonały także oceny mocy dowodowej zaświadczenia z dnia 28 maja 1997 r.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. Sąd nie przesądził w sposób jednoznaczny, który z kolejno po sobie obowiązujących planów winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a wobec braku jednoznacznej oceny Sąd ponownie rozpoznając sprawę uprawniony był do jej dokonania. Prawidłowo – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji uznał, że dla oceny możliwości legalizacji inwestycji nie mogą być brane pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 lipca 1992 r. skoro uchwała ta ani w dacie budowy garażu ani wydawania decyzji (ani nawet wszczęcia postępowania administracyjnego) nie obowiązywała.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, w którym wskazuje się, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., w sprawie II OSK 1978/10, Lex 1112024). Dopuszcza się także sytuacje, w których dla oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej brane będą pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy, o ile są one dla inwestora korzystniejsze niż przepisy planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Natomiast w świetle powyższych rozważań, przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje podstaw do uznania zasadności stosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązuje ani w dacie budowy ani w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą mieć zastosowania ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 lipca 1992 r. nawet jeśli jego postanowienia pozwalałyby na odstąpienie od nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania i niezawiadomieniu o toczącym się postępowaniu inwestorów spornego garażu – poprzednich właścicieli nieruchomości – S. i Z. W. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że wobec utraty prawa własności do nieruchomości przez S. i Z. W. postępowanie zakończone kontrolowaną przez ten Sąd decyzją nie mogło dotyczyć ich interesu prawnego. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, w których prezentowany jest pogląd, że wprawdzie, zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane - nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, jednakże kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 Lex 468723). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również w sposób jednolity pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, z.2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu przez S. i Z. W. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że mimo określonego przepisami p.p.s.a. obowiązku orzekania w granicach określonych przez art. 134 § 1 tej ustawy nie mógłby z urzędu uwzględnić takiego naruszenia prawa. To strony pominięte w postępowaniu, które dotyczyło ich intresu prawnego mogą żądać jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd administracyjny – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.