Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 845/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 § 2, art. 627, art. 734
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1468/17 w sprawie ze skargi A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1468/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia 15 maja 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z 16 stycznia 2015 r., którą ustalono, że w dniach 17 stycznia 2011 r., 14 marca 2011 r. oraz 19 stycznia 2012 r. C. K. (dalej: Wykonawca) podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania umów zawartych z P. O. R. P. z siedzibą w W. (dalej: płatnik składek), do których zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, dalej k.c.), stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W lipcu 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: ZUS) zwrócił się do Dyrektora OW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez Wykonawcę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonania umów o świadczenie usług, do których zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

ZUS podał, że ww. umowy zostały zawarte dnia 17 stycznia 2011 r., 14 marca 2011 r. oraz 19 stycznia 2012 r., a ich stronami był Wykonawca i płatnik składek. Uzasadniając swoje żądanie ZUS poinformował, że w wyniku przeprowadzonej u płatnika składek kontroli ustalono, że Wykonawca nie został z tytułu ww. umów zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Wyjaśnił, że Wykonawca posiadał w tym czasie u innego płatnika składek inny tytuł do objęcia go ubezpieczeniem społecznym.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. Dyrektor OW NFZ ustalił, że Wykonawca podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania na rzecz płatnika składek spornych umów o świadczenie usług.

Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazana art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm., dalej: u.o.ś.), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ ustalił, że sporne umowy, zawarte między Wykonawcą a płatnikiem składek, obejmowały: umowa ze stycznia 2011 r. - "wzięcie przez Wykonawcę udziału w organizowanej przez Zamawiającego debacie pt. "M. p. o K."; umowa z marca 2011 r. - "wygłoszenie przez Wykonawcę wykładu "A., k., d." podczas seminarium, a umowa ze stycznia 2012 r. - przeprowadzenie dyskusji – "R. b. w r. u. i r.". Uznał, że są to umowy o świadczenie usług, a nie umowy rezultatu, ponieważ trudno dopatrzeć się w nich indywidualizacji zamówionego dzieła-rezultatu, czyli takiego jego oznaczenia, które zdecydowanie przydawałoby mu cechy tylko jemu właściwe i niepowtarzalne.

W ocenie Prezesa NFZ udział w ww. dyskusjach oraz seminarium, nawet jeżeli zostały one zmaterializowane i utrwalone na piśmie, nośniku elektronicznym w postaci prezentacji multimedialnej, czy zamieszczone na stronie internetowej, nie może być utożsamiony z dziełem, ponieważ nie spełniają one kryterium uznania ich za samoistny i niezależny wynik w postaci dzieła. Mają one charakter pomocniczy i funkcjonują, jako narzędzia "zmierzające do realizacji misji eksperckiej i edukacyjno-wydawniczej" I. O., jako eksperckiego zaplecza płatnika składek, dla późniejszych ich odbiorców (twierdzenie płatnika składek zawarte w zastrzeżeniach do protokołu kontroli ZUS). Zdaniem organu powyższe materiały, jakkolwiek urzeczywistnione, stanowiły środek przekazu pozwalający "lepiej", "efektywniej" urzeczywistnić cel spornej umowy, poprzez zaznajomienie późniejszych odbiorców z podejmowaną problematyką w trakcie debaty, co wiąże się z bieżącą działalnością statutową płatnika składek.

Zdaniem organu również uzyskana przez odbiorców wiedza na temat danego problemu, czy informacje pozyskane przez uczestników i odbiorców debaty/dyskusji trudno uznać za rezultaty niematerialne, bowiem nie są one określone i pewne w momencie zawierania umowy, ale zależą od subiektywnych uwarunkowań poszczególnych osób. Debaty/seminarium z udziałem publiczności są wynikiem pracy wielu osób, a nie wyłącznym i samodzielnym rezultatem pracy Wykonawcy, jakkolwiek bez jego pracy opisywane wydarzenia nie powstałyby w określonym kształcie.

Za chybiony Prezes NFZ uznał argument płatnika składek, jakoby sporne umowy, ze względu na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 666 ze zm., dalej: u.p.a.) były umowami o dzieło. Wskazał, że zgodnie z treścią ustawy o prawie autorskim, przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia. Jednocześnie na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o prawie autorskim np. wygłoszenie wykładu bywa, zakwalifikowane jako dzieło o charakterze niematerialnym. Umowy o dzieło autorskie nie są jednak tożsame z umowami o dzieło w ujęciu przepisów prawa cywilnego. Przedmiotem umów o dzieło autorskie jest dzieło oznaczone jako utwór w rozumieniu prawa autorskiego, które zawiera inne uregulowania np. w przedmiocie odpowiedzialności, określone w art. 55 ust. 1 u.p.a., który zawiera regulacje dotyczące usterek utworu, a nie wad, jak przy umowie o dzieło.

Prezes NFZ podkreślił, że umowa o świadczenie usług, jak i umowa zlecenie, są przykładem umów starannego działania, podczas gdy umowa o dzieło jest umową rezultatu. Stąd też odpowiedzialność osoby wykonującej umowę o dzieło jest oparta na zasadzie ryzyka, a umowa o świadczenie usług/zlecenia, na zasadzie winy. Wykonawca, jako uczestnik ww. debat/seminarium, w rzeczywistości nie mógł zatem podlegać odpowiedzialności za wady dzieła (art. 637 k.c. i nast.), ale zobowiązany był wykonać swoją pracę sumiennie, według swojej najlepszej wiedzy, ze starannością, jakiej wymaga zakres i charakter pracy. Tymczasem możliwość stosowania przepisów o odpowiedzialności za wady jest elementem konstytutywnym umowy o dzieło (por. Grzegorz Kozieł, Komentarz do art. 627 k.c., Lex Omega). W tym kontekście organ podkreślił, że to płatnik składek, jako Zamawiający, a nie Wykonawca, ostatecznie ponosił odpowiedzialność za całe ryzyko osiągnięcia/nieosiągnięcia zamierzonego skutku.

W jego ocenie również "przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworu stworzonego przez Wykonawcę na potrzeby debaty oraz wypowiedzi wygłoszonych w toku debaty" (§ 1 pkt 2b spornych umów) nie powoduje, że umowy te winny być zakwalifikowane jako umowy o dzieło. Wielu bowiem wykładowców, zatrudnionych na etacie lub wykonujących umowy zlecenia, również przenosi autorskie prawa majątkowe na zamawiającego, np. na uczelnię, nie tworząc przy tym dzieła w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Prezes NFZ wskazał, że poza powyższym, już z nazwy samej umowy ze stycznia 2011 t., tj. "o udział w debacie i przeniesienie praw autorskich", jak i z doprecyzowania wszystkich spornych umów - "wzięcie udziału w debacie", "prowadzenie dyskusji (...) podczas debaty" oraz "wygłoszenie wykładu (...) podczas seminarium" (§ 1 pkt 1 spornych umów) wynika, że jako ich przedmiot zostały wskazane czynności do wykonania, a nie osiągnięcie jakiegoś rezultatu. Zatem jeżeli przedmiotem umów są do wykonania określone czynności, to takie umowy nie mogą być umowami o dzieło bez względu na to, że zakres obejmowanych przez nie czynności wykonywany był jednorazowo (Sąd Najwyższy wyrok z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II UK 115/13).

W nawiązaniu do postanowień umów dotyczących dysponowania wizerunkiem Wykonawcy (§ 4) organ podkreślił, że prawa autorskie nie dotyczą wizerunku, a ewentualnie stworzonego utworu w związku z wizerunkiem. Zdaniem Prezesa NFZ "przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworu stworzonego przez Wykonawcę na potrzeby" debaty, czy seminarium (§ 1 pkt 2b spornych umów) nie powoduje automatycznie, że umowy te powinny być zakwalifikowane jako umowy o dzieło. Wielu bowiem wykładowców, jak już wyżej zwrócono uwagę, zatrudnionych na tzw. etacie lub wykonujących umowy zlecenia, również przenosi autorskie prawa majątkowe na zamawiającego, np. na uczelnię, nie tworząc przy tym dzieła w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

W ocenie Prezesa NFZ organ I instancji zebrał odpowiedni materiał dowodowy, na podstawie którego następnie rozstrzygnął sprawę, ze szczególnym uwzględnieniem treści: spornych umów; protokołu kontroli ZUS; zastrzeżeń płatnika składek do owego protokołu; informacji o sposobie rozpatrzenia ww. zastrzeżeń, czyniąc to w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77, jak i art. 6 k.p.a. uznał za nieuzasadniony i stwierdził – mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ze w sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia kolejnych dowodów.

Płatnik składek - P. O. R. P. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa NFZ, zarzucając między innymi błędne zakwalifikowanie przez organ spornych umów, co było kluczowe dla rozstrzygania o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Skarżąca podkreśliła, że w wyniku przeprowadzonej przez ZUS kontroli, zakwestionowane zostały wszystkie umowy, jakie zawarła z osobami fizycznymi na udział i wystąpienia w debatach. Sprawy te były rozpatrywane przez sądy powszechne, przy czym na chwilę obecną, w zakończonych prawomocnymi wyrokami w sprawach sygn. akt: III AUa 1726/15, III AUa 1489/15, III AUa 1487/15, III AUa 1757/15 oraz III AUa 1462/15, Sąd Apelacyjny w Warszawie uznał, że udział w debatach nie stanowi w żadnym wypadku ani świadczenia usługi, ani też wykonywania zlecenia, ani – co oczywiste – wykonywania umowy agencyjnej.

Zdaniem skarżącej w ramach czynności uzgodnionych w rozpoznawanej sprawie, między nią a Wykonawcą nie występował element cykliczności, ani żadna z przesłanek uznania jego czynności za "wykonywanie pracy", co wynika z powoływanych wyroków Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

Zarzuciła, że organ nie podjął próby przeprowadzenia właściwej analizy charakteru spornych umów, czym uchybił przepisom art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Nie jest bowiem wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, przeanalizowanie zebranego materiału w postaci stanowisk stron i dokumentów ZUS oraz orzecznictwa sądowego, które - zdaniem skarżącej – zostało dobrane w sposób nieadekwatny, nie odpowiadający stanowi faktycznemu rozpoznawanej sprawy. Organ porównał bowiem jednorazowe występy Wykonawcy do wykładów wygłaszanych w ramach kursów uniwersyteckich, lub cyklu spotkań autorskich wg ustalonego scenariusza. Tymczasem to brak cykliczności i powtarzalności jest argumentem najważniejszym dla odrzucenia możliwości zastosowania w tej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1e u.o.ś.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania – C. K., nie zajął stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga jest usprawiedliwiona w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie, o jakim mowa w art. 65 § 2 k.c.

Wskazał, że istotą sprawy było zbadanie czy trzy sporne umowy zawarte między skarżącą a Wykonawcą, których przedmiotami były: udział w debacie, wygłoszenie podczas seminarium wykładu oraz przeprowadzenie podczas debaty dyskusji i przeniesienie praw autorskich, miały charakter umów o dzieło (art. 627 k.c.), czy też umów o świadczenie usług, do których zastosowanie mają przepisy o umowie zlecenia (art. 734 § 1 k.c.).

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit.e u.o.ś. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące. Prawidłowa kwalifikacja wskazanych umów była warunkiem właściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.o.ś.

Odwołując się do przepisów art. 627 k.c. i 734 § 1 k.c. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego i orzecznictwa sądów powszechnych WSA wyjaśnił, że umowa zlecenia to umowa o świadczenie usług (umowa starannego działania), a umowa o dzieło to umowa na wykonanie (umowa skutku), oraz że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, iż umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności.

Wskazał, że Prezes NFZ wyraził w swojej decyzji - prawidłowy w ocenie Sądu - pogląd, zgodnie z którym o charakterze umowy decyduje jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniona osoba (Wykonawca) ma do wykonania oraz istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje. Zgodził się z organem co do tego, że to nie nazwa umowy a jej cel i przedmiot decydują o charakterze współpracy.

Zauważył, że organ rozpoznając sprawę skoncentrował się jednak wyłącznie na jednym z postanowień umownych spornych umów, tj. ich § 1 ust. 2 lit. a), zgodnie z którym przedmioty tych umów obejmowały w szczególności udział Wykonawcy w debacie, prowadzenie dyskusji podczas debaty oraz wygłoszenie podczas seminarium wykładu, wnioskując z nich o charakterze tych umów, jako zobowiązujących Wykonawcę jedynie do czynności starannego działania.

Organy administracyjne obydwu instancji podkreślały przede wszystkim, że podstawową cechą umów o dzieło jest ich rezultat. Za konieczne uznały "aby działania przyjmującego zamówienie prowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego i samoistnego rezultatu".

WSA stwierdził, że organy wskazując na powyższe pominęły w swoich wywodach kolejne postanowienia spornych umów, które stoją w sprzeczności z ich stanowiskiem jednoznacznie kwalifikującym sporne umowy jako świadczenie usług.

WSA zauważył, że z § 1 ust. 2 lit. b) badanych umów wynika, że ich przedmiot obejmuje "przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworów". Natomiast § 1 ust. 2 lit. c) stanowi, że umowy obejmują także "udzielenie przez Wykonawcę Zamawiającemu zgody na dysponowanie wizerunkiem Wykonawcy utrwalonym w trakcie debaty/seminarium".

Zdaniem Sądu I instancji treść spornych umów świadczy o tym, że mają one charakter mieszany, w związku z czym wnikliwej analizy wymaga rozstrzygnięcie, jakiego typu elementy przeważają - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia.

W tym kontekście, w ocenie Sądu I instancji, niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między skarżącą, jako Zamawiającym, a Wykonawcą, co do tego, jakie faktycznie były zadania Wykonawcy, za które miał otrzymać zapłaty określone w § 5 spornych umów. W szczególności zbadania wymagają intencje i zgodny zamiar stron, co do użytych w umowie pojęć - "udział w debacie/seminarium" oraz "utwór", a także jakie znaczenie dla wykonania spornej umowy miał fakt "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności", który uwzględniany był przy realizacji tych umów, a to w myśl ich § 2 ust. 1.

Zbadanie - poza samymi postanowieniami umownymi - zgodnego zamiaru stron i celu umów, jest obowiązkiem ustawowym, wynikającym z art. 65 § 2 k.c. Obciąża on w tym wypadku organy, gdyż stricte kontrolna rola sądów administracyjnych, wynikająca z ich usytuowania ustrojowego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) - wyklucza dokonywanie ustaleń faktycznych, pozostawiając tę kwestię w gestii organów administracji publicznej.

WSA zauważył, że organy administracyjne obydwu instancji dokonały oceny twierdzeń faktycznych stron spornych umów wyłącznie przez pryzmat pism składanych przez pełnomocnika skarżącej. Tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron oraz ewentualnie świadków, które należało przeprowadzić na okoliczność uzgodnionego przez strony celu spornych umów i konkretnych czynności, jakie Wykonawca miał wykonać, nadto jakie rezultaty przewidywały strony, jako spełnienie zobowiązań umownych Wykonawcy.

Strony winny być wezwane do złożenia zapisów wizualnych debaty, dyskusji, czy seminarium (o ile takie rzeczywiście powstały), celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność rezultatów spornych umów, za które należne były Wykonawcy zapłaty.

Przez zgodny zamiar stron, w świetle art. 65 § 2 k.c., trzeba rozumieć uzgodnienie istotnych okoliczności - w kontrolowanej sprawie byłby to faktycznie uzgodniony zakres obowiązków Wykonawcy oraz oczekiwania skarżącej, jako Zamawiającego co do rezultatu, mające być skutkiem spornych umów, za które należały się zapłaty.

WSA zaznaczył, że pełnoprawną odmianą dzieła jest utwór w rozumieniu ustawy Prawo autorskie. Wskazał, że oczywiste jest także, iż w przypadku rezultatów niematerialnych, w postaci spektaklu, bądź performance'u, trudno mówić o wadach fizycznych rezultatu. Nie jest zatem przekonująca argumentacja organu o braku "sprawdzalnego rezultatu", co miałoby dyskwalifikować sporne umowy, jako umowy skutku.

Nie są w ocenie Sądu I instancji trafne również i te wywody organu, w których sporne umowy porównuje do wykładów, które co do zasady, jako mające w przewadze walor edukacyjny i charakteryzujące się powtarzalnością, wygłaszane są na podstawie umów o świadczenie usług (choć nie we wszystkich przypadkach). W niniejszej sprawie istota problemu była inna, sprowadzała się do oceny prawnej spornych umów po uprzednim ustaleniu zakresu obowiązków stron na podstawie dostępnych środków dowodowych.

WSA wskazał, że w rozpoznanej sprawie organ odmówił przeprowadzenia dowodów wskazanych przez strony, w tym dowodu z przesłuchania stron, uznając go z góry za nieistotny. W orzecznictwie sądowym, dotyczącym sporów na tle określenia podstawy prawnej zatrudnienia podnoszono wielokrotne, że w takich sprawach mają zastosowanie reguły wykładni oświadczeń woli określone w art. 65 § 1 i 2 k.c. W ramach tej wykładni należy zatem uwzględnić również zgodny zamiar stron (np. wyrok SN z 4 marca 1999 r., I PKN 616/98, wyrok SN z 18 lipca 2012 r., I UK 90/12). Autonomia woli stron zawierających umowę nie jest oczywiście nieograniczona, nie pozwala bowiem na dowolne określenie natury zawartego zobowiązania, wbrew rzeczywistej jego treści i wbrew prawu. Nie oznacza to jednak, że w sytuacjach wątpliwych o woli i zamiarze stron można przesądzać poza tymi stronami.

Stwierdził, że odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia (umowy o świadczenie usług) wbrew pozorom nie jest zawsze proste. Dlatego też organ wykonujący to zadanie powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, dochodząc do konkluzji, która jest zgodna z regułami logicznego rozumowania i znajduje pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2503/16).

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymagań. Z tego względu WSA podzielił zarzuty skargi co do tego, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób wnikliwy oraz nie ustosunkowały się w sposób pełny do podnoszonych przez stronę okoliczności i dowodów.

Sąd I instancji uwzględnił zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, zaniechania zgromadzenia w sprawie jakichkolwiek materiałów dowodowych poza stanowiskami stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zbadanie charakteru umowy jest możliwe wyłącznie po zbadaniu przesłanek, o których mowa w art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem wywodów prawnych zawartych w wyroku.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, polegające na przyjęciu niedopełnienia przez organy obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania zgodnej woli stron, podczas gdy wola stron wyraźnie wynikała z treści umowy i była przez organy obu instancji badana.

2) błędną wykładnię (domyślnie) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu i charakteru umowy, a tym samym nie jest możliwa (domyślnie) szczegółowa analiza umowy, nawet gdy treść umowy nie budzi wątpliwości, a jej postanowienia jednoznacznie przesądzają o charakterze umowy, a elementy przedmiotowo istotne umowy są ukształtowane w sposób charakterystyczny dla danego typu umowy.

3) błędnej wykładni (domyślnie) art. 86 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż organ ma obowiązek przesłuchać strony na ich żądanie, podczas gdy obowiązek taki dla organu powstaje dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione istotne fakty dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejsze sprawie nie miało miejsca.

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprzecznej z zaleceniami, tj. przypisanie wykonywaniu określonego występu za wynagrodzeniem cech umowy o działo, a nie umowy zlecenia, pomimo wcześniejszego stwierdzenia mieszanego charakteru spornej umowy i zalecenia dokładnego wyjaśnienia sprawy celem stwierdzenia jej przeważającego charakteru, co dopiero umożliwiłoby jej zakwalifikowanie do umów o dzieło lub umów o świadczenie usług, do których zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki został zredagowany pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie.

Formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i naruszenie przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędna wykładnię oraz art. 86 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieprawidłowy, ponieważ wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy są przepisami procesowymi, co wyklucza możliwość rozpoznania ich naruszenia w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

NSA zauważa i podkreśla, że zarzut kasacyjny musi być stawiany w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzut procesowy nie może być wskazywany w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 24.04.2018 r., sygn. akt II GSK 4305/17, publ. CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Przechodząc do oceny tego zarzutu NSA na wstępie wyjaśnia, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynił to skarżący kasacyjnie organ, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. należy przypomnieć, iż w pierwszym z tych przepisów ustawodawca określił niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia, do których zaliczył zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, również wskazania co do dalszego postępowania.

W myśl drugiego z przepisów ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, a w przypadku gdy sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji przedstawia wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego między innymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwi organowi administracji ponownie rozpoznającemu sprawę zastosowanie się do oceny prawnej i zaleceń sądu zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut zarzutu naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł ocenę prawną spornych umów sprzeczną z zaleceniami skierowanymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. do organu administracji.

Zarzucił, że ponieważ Sąd zalecił, by badając charakter spornych umów organ zastosował się do reguły z art. 65 § 2 k.c. pojawiła się rozbieżność, czy organ ma badać przewagę elementów spornych umów, czy przyjąć zgodnie z wolą stron, że miały one charakter umów o dzieło.

Zarzucana sprzeczność miała polegać na tym, że WSA wskazał, iż "umowa, której strona zobowiązuje się do wykonania określonej produkcji artystycznej (udział w dyskusji podczas debaty, udział w debacie, czy wygłoszenie podczas seminarium wykładu) za wynagrodzeniem ma cechy umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia" równocześnie stwierdzając, że "treść spornych umów świadczy o tym, że mają one charakter mieszany, w związku z czym wnikliwej analizy wymaga rozstrzygnięcie, jakiego typu elementy przeważają - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia." oraz, że "W szczególności zbadania wymagają intencje i zgodny zamiar stron...."

Zarzut ten jest nieuzasadniony, przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej spornych umów.

Pierwsze z przywołanych wyżej stwierdzeń Sądu I instancji nie stanowi, w ocenie NSA, rozstrzygnięcia co do charakteru spornych umów, ale jest jedną ze wskazówek interpretacyjnych, którą organ orzekający winien wziąć pod uwagę oceniając umowy pod kątem ich prawnej kwalifikacji.

Zarzut ten jest nieuzasadniony również dlatego, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią wyjęte z kontekstu części skierowanych do organu zaleceń co do dalszego postępowania. NSA zauważa, że skarżący kasacyjnie cytując ww. zapisy uzasadnienia wyroku pominął dalszą część zaleceń WSA co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia przez organ badania, gdzie Sąd stwierdził, iż w kontekście ustalenia czy przeważają elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między skarżącą jako Zamawiającym a Wykonawcą, co do tego, jakie faktycznie były zadania Wykonawcy, za które miał otrzymać zapłaty określone w § 5 spornych umów. WSA wskazał, że zbadania wymagają w szczególności intencje i zgodny zamiar stron, co do użytych w umowie pojęć - "udział w debacie/seminarium" oraz "utwór", a także jakie znaczenie dla wykonania spornej umowy miał fakt "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności", który uwzględniany był przy realizacji tych umów, w myśl ich § 2 ust. 1.

WSA wyjaśnił także, iż przez zgodny zamiar stron, w świetle art. 65 § 2 k.c. trzeba rozumieć uzgodnienie istotnych okoliczności, a w kontrolowanej sprawie byłby to faktycznie uzgodniony zakres obowiązków Wykonawcy oraz oczekiwania skarżącej jako Zamawiającego co do rezultatu, mające być skutkiem spornych umów, za które należały się zapłaty.

Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku również inne szczegółowe wskazania co do kierunku oceny czynności wykonanych na podstawie spornych umów.

Kompleksowe odczytanie zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań Sądu I instancji co do zakresu i sposobu uzupełnienia i oceny materiału dowodowego przez organ administracji pozwala na stwierdzenie, że nie doszło do zarzuconej w skardze kasacyjnej rozbieżności, a zatem i naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.