Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 348/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 712/18 ze skargi B[...] na decyzję Ministra [...] z dnia 5[...]r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra [...]z dnia 12 [...]r. nr D[...]; 2. zasądza od Ministra[...] na rzecz B[...] kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., I SA/Wa 712/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B[...]na decyzję Ministra[...] z dnia 5 [...]r. nr DO[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda N[...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), dalej jako "u.z.g.g.w.n.", decyzją z dnia 10 lutego 1997 r. nr G[...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowa Komunikacja Samochodowa w Z[...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z[...] przy ul. K[...], stanowiącego działki nr 3[...] o powierzchni 0,0892 ha, nr 310 o powierzchni 0,3660 ha, nr 528/1 o powierzchni 0,0638 ha i nr 5[...] o powierzchni 0,0354 ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Pismem z dnia 13[...] r. Minister[...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części odpowiadającej działkom nr 529/1, nr 306/1 i nr 310/1 jako zajętym pod drogi publiczne. Decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. nr D[...] stwierdził, że decyzja Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. nr G[...], w części dotyczącej działki nr 3[...] została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek nr 5[...]i nr 3[...]. Starosta T[...] i Burmistrz Miasta Z[...] złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister[...] rozpatrując sprawę ponownie ustalił, że z decyzji Burmistrza Miasta Z[...] z dnia 5 grudnia 2005 r. nr W[...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wynika, że działka nr 3[...] powstała z podziału działki nr 3[...], natomiast działka nr 3[...] z podziału działki nr 310, a działka nr 5[...] z podziału działki nr 5[...]. Organ nadzoru wskazał, że dla uwłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.z.g.g.w.n. konieczne było łączne spełnienie kilku przesłanek. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie to nie mogło jednak naruszać praw osób trzecich. Budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie z mocy prawa było stwierdzane decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Uwłaszczenie w trybie zastosowanym przez Wojewodę N[...] było więc możliwe jeśli państwowe i komunalne osoby prawne posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, a uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Wojewoda N[...] w decyzji z dnia 10 lutego 1997 r. wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr 3[...], nr 3[...] i 5[...] były w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowa Komunikacja Samochodowa w Z[...]. Zarząd ten został potwierdzony oświadczeniem Dyrektora i Głównego Księgowego Przedsiębiorstwa z dnia 20 marca 1996 r., zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zatem uwłaszczenie było możliwe, jeśli nie zostały naruszone prawa osób trzecich.

Dalej Minister podniósł, że z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U.1986.30.151) wynika, że droga nr 2[...] relacji Z[...] i ul. K[...] w Z[...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. ww. drogi były drogami publicznymi. Organ nadzoru wskazał, że w skład ciągu drogi relacji Z[...] wchodzi ul. C[...], w skład której wchodzą działki nr 3[...] i nr 5[...], co potwierdza protokół z dnia 6 czerwca 1988 r., w którym wskazano, że ul. C[...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 2[...] relacji Z[...]. Natomiast działka nr 31[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod ul. K[...], która także została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", ulice leżące w ciągu dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, należą do tej samej kategorii co te drogi. Droga relacji Z[...]została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Wobec tego ul. C[...] leżąca w jej ciągu, także jest zaliczona do dróg publicznych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenie z dnia 14 lipca 1986 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 lutego 1997 r., siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej: stopnia wojewódzkiego – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, oraz stopnia podstawowego – w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich, które wykonujące swoje zadania przy pomocy jednostek drogowych. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Wobec powyższego – w ocenie Ministra – brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, tj. działek nr 5[...] i nr 3[...], znajdujących się w pasie drogowym ul. C[...] i nr 3[...], znajdującej się w pasie drogowym ul. K[...], gdyż uwłaszczenie naruszało prawa osób trzecich istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. tj. zarządcy drogi, co oznacza rażące naruszenie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n.

Minister ustalił nadto, że z księgi wieczystej nr N[...]wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 3[...], nr 3[...]i nr 5[...] jest Skarb Państwa. Prawo użytkowania wieczystego tych działek przysługuje w udziale ¼ B[...] oraz w udziale ¾ T[...] Ż[...], który udział ten nabył na podstawie umowy sprzedaży z dnia 15 grudnia 2016 r. Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., I OSK 2639/14, w którym wskazano, że nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy zatem do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2454/12, Lex nr 1574638). Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK 51/15, w którym wskazano, że skutki prawne wynikające z treści decyzji uwłaszczeniowej należy podzielić na skutki prawne o charakterze bezpośrednim i pośrednim. Te ostatnie są irrelewantne prawnie z punktu widzenia treści art. 156 § 2 k.p.a. m.in. dlatego, że pomijają zakaz prowadzenia obrotu prawnego drogami publicznymi i stanowią ciąg zdarzeń prawnych, których bezpośrednio nie warunkowała decyzja uwłaszczeniowa. W związku z tym wystarczające jest, że odwracalność bezpośrednich skutków prawnych tej decyzji znajduje się w kompetencjach i zdolności do działania właściwych organów administracyjnych. Skoro zatem decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości zabudowanej drogą publiczną w znaczeniu urządzenia budowlanego – to z uwagi na treść art. 2a ust. 2 u.d.p. nieruchomość ta, jako droga publiczna nie podlegała i nie podlega obrotowi prawnemu i nie może być w świetle prawa skutecznie oddana w użytkowanie wieczyste. Zatem fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wyeliminował mocy wiążącej bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 2a ust. 2 u.d.p., z których wynika zakaz obrotu prawnego drogami publicznymi. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny i skutkuje tym, że decyzja uwłaszczeniowa z natury i istoty swojej wyjątkowo kwalifikowanej wadliwości – teoretycznie nie podlegała wykonaniu polegającym na wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Za bezpośredni skutek kwestionowanej decyzji Minister uznał zatem wyłącznie potwierdzenie przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowa Komunikacja Samochodowa w Z[...], jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Przy ocenie czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania decyzji uwłaszczeniowej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja uwłaszczeniowa choć obciążona wyjątkowo kwalifikowanymi wadami, pozostawała w obrocie prawnym.

Zdaniem Ministra w dotychczasowym postępowaniu błędnie oceniono, że decyzja Wojewody w części dotyczącej działki nr 3[...]wywołała nieodwracalny skutek prawny oraz błędnie ustalił, że działki nr 5[...]i nr 3[...] nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a ulica C[...] nie posiadała statusu drogi publicznej, do której prawo zarządu przysługiwałoby z mocy prawa zarządcy drogowemu. W ocenie Ministra wykazano w niniejszym postępowaniu, że działki nr 3[...], nr 3[...] i nr 5[...], jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. stanowiły pas drogowy drogi krajowej, a więc stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne powstał z mocy prawa i sprawują go właściwe organy drogowe. Tym samym już przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak i w tej dacie, prawo zarządu sprawowane przez Przedsiębiorstwo Państwowa Komunika Samochodowa w Z[...], niezbędne do wydania decyzji uwłaszczeniowej stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n., było niewykonalne i stanowiło jedynie fikcję prawną kwalifikującą się do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B[...], zarzucając naruszenie: art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak stosownych ustaleń faktycznych i niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1993.23.97 ze zm.) przez przyjęcie, że ww. decyzja Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności ww. decyzji.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej w części tj. w tirecie pierwszym dotyczącym działki nr 3[...], jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: umowy sprzedaży z dnia 15 maja 2005 r. zawartej w formie aktu notarialnego, zaświadczenia Urzędu Miasta Z[...] z dnia 9 października 2014 r. o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Urzędu Miasta Z[...] z dnia 8 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż przedmiotem prowadzonego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowa Komunikacja Samochodowa w Z[...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z[...] przy ul. K[...], w części dotyczącej działek nr 3[...], nr 3[...]i 5[...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody był art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n., zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności miał istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości, którym uwłaszczono ww. przedsiębiorstwo.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niesporne jest, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Podstawą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody było stwierdzenie, że na części objętej uwłaszczeniem nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. zlokalizowane były drogi publiczne, mające wówczas status drogi wojewódzkiej. Taka sytuacja oznaczała zaś, że wyłączona była możliwość ustanowienia na ich obszarze prawa użytkowania wieczystego na rzecz ww. przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartą w art. 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dóbr publicznych, stanowiących jedną z wyróżnionych w nauce kategorii rzeczy publicznych. Skoro zaś użytkowanie wieczyste, pod względem treści zbliżone jest do prawa własności i obejmuje m.in. uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób, to wynikające z tego prawa uprawnienia użytkownika wieczystego są nie do pogodzenia z powszechną dostępnością dróg publicznych (gruntów zajętych drogami). To z kolei musi prowadzić do wniosku, że nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie na nich wspomnianego prawa. Tego rodzaju grunty są bowiem wyłączone z powszechnego obrotu, co ostatecznie potwierdzone zostało wprowadzeniem nowelizacji u.d.p. z dnia 24 lipca 1998 r., wskazującej jako jedynych właścicieli dróg publicznych, w zależności od ich kategorii, Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Zakładając zatem spójność obowiązującego sytemu prawnego uznano, iż na tego rodzaju gruntach prawo użytkowania wieczystego nie mogło także powstać ex lege. Stąd decyzja potwierdzająca nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe wspomnianego prawa do gruntu, na którym w dniu 5 grudnia 1990 r. usytuowane były drogi publiczne rażąco narusza prawo, co prowadzić musi do jej eliminacji ex tunc na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tym, że istotą tego naruszenia nie jest ingerencja w prawa zarządcy drogi jako osoby trzeciej (jak stwierdził Minister), ale rażące naruszenie art. 1 u.d.p. przez potwierdzenie nabycia przez ww. podmiot praw, które w obowiązującym wówczas porządku prawnym (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie mogły zostać wykreowane.

Sąd I instancji wskazał następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji w części. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dla podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w oznaczonej części istotne jest aby kwalifikowane wady kontrolowanego władczego aktu odnosiły do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. W niniejszej sprawie dopiero po uwłaszczeniu przedsiębiorstwa dokonano geodezyjnego podziału m.in. działek nr 3[...], nr 3[...] i nr 5[...]. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr D[...] z dnia 26 lipca 2004 r. Podział, w wyniku którego powstały przedmiotowe działki zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta Z[...] z dnia 5 grudnia 2005 r. Pomimo tego brak było przeszkód do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części odnoszącej się do wydzielonych działek wchodzących w skład dróg publicznych. Jak wynika bowiem z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U.1986.30.151), droga nr 25416 została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. droga relacji Z[...] i ul. K[...] były drogami publicznymi. W dniu 6 czerwca 1988 r. sporządzony został protokół w sprawie przejęcia w zarząd dróg wojewódzkich z terenu Miasta Z[...] i Gminy T[...]dróg wojewódzkich zamiejskich, z którego wynika, że ul. C[...] zgodnie z ww. rozporządzeniem stanowi drogę wojewódzką zamiejską położoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr 2[...], a ul. K[...] stanowi drogę wojewódzką wewnątrz miejską. Brak wskazania w ww. załączniku do rozporządzenia z dnia 14 lipca 1986 r. – wykazie dróg wojewódzkich w województwie nowosądeckim – dróg zamiejskich ul. C[...] nie oznacza, że nie stanowiła ona drogi publicznej, bowiem w wykazie tym wskazana jest droga relacji Z[...], a ul. C[...] leży w ciągu tej drogi wojewódzkiej. Powyższe okoliczności potwierdzają również metryki ul. C[...] i ul. K[...] – obie sporządzone w dniu 25 stycznia 1990 r.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń w zakresie obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, Sąd I instancji uznał, że ta okoliczność pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż jest to okoliczność niewątpliwa i niekwestionowana w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a która prawidłowo doprowadziła organ do ustalenia, że pomimo tego obrotu decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dalej Sąd uznał, że niewątpliwie decyzja uwłaszczeniowa w odniesieniu do przedmiotowych działek narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. gdyż ta część działki nr 3[...], z której powstała działka nr 3[...], ta część działki nr 3[...], z której powstała działka nr 3[...]i ta część działki nr 5[...], z której powstała działka nr 5[...]w dniu 5 grudnia 1990r. wchodziły w skład dróg wojewódzkich, co w konsekwencji oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego drogi publiczne.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii wskazano, iż o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Odnosząc powyższe rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do przedmiotowych działek. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK 51/15, w którym stwierdzono, że skutki prawne wynikające z treści decyzji uwłaszczeniowej należy podzielić na skutki prawne o charakterze bezpośrednim i pośrednim. Te ostatnie są irrelewantne prawnie z punktu widzenia treści art. 156 § 2 k.p.a. m.in. dlatego, że pomijają zakaz prowadzenia obrotu prawnego drogami publicznymi i stanowią ciąg zdarzeń prawnych, których bezpośrednio nie warunkowała decyzja uwłaszczeniowa. W związku z tym wystarczające jest, że odwracalność bezpośrednich skutków prawnych tej decyzji znajduje się w kompetencjach i zdolności do działania właściwych organów administracyjnych. Skoro zatem decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości zabudowanej drogą publiczną w znaczeniu urządzenia budowlanego – to z uwagi na treść art. 2a ust. 2 u.d.p. – nieruchomość ta, jako droga publiczna nie podlegała i nie podlega obrotowi prawnemu i nie może być skutecznie w świetle prawa oddana w użytkowanie wieczyste. A więc fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wyeliminował mocy wiążącej bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 2a ust. 2 u.d.p., z których wynika zakaz obrotu prawnego drogami publicznymi. Okoliczność ta ma fundamentalne, decydujące znaczenie dla oceny, że stopień kwalifikowanej wadliwości, czyli rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej w bezpośrednim połączeniu z faktem, że decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości wyłączonej z mocy prawa/ustawy z obrotu prawnego na podstawie regulacji u.d.p. – skutkuje tym, że decyzja uwłaszczeniowa z natury i istoty swojej wyjątkowo kwalifikowanej wadliwości – teoretycznie nie podlegała wykonaniu polegającym na wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej były w sferze prawa zanegowane skutkiem prawnym wynikającym bezpośrednio z mocy ustawy, a polegającym na zakazie obrotu prawnego drogami publicznymi. W świetle powyższych uwag Sąd I instancji za bezpośredni skutek decyzji uwłaszczeniowej uznał wyłącznie potwierdzenie przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Sąd I instancji uznał, że przy ocenie, czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania decyzji uwłaszczeniowej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja uwłaszczeniowa choć obciążona wyjątkowo kwalifikowanymi wadami, pozostawała w obrocie prawnym. W tej sytuacji w ocenie Sądu obrót cywilnoprawny, który niewątpliwie miał miejsce w niniejszej sprawie nie stanowi bezpośredniego skutku decyzji uwłaszczeniowej, jednocześnie możliwe jest odwrócenie zaistniałych skutków prawnych w drodze powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnych dokonanych z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez organ nadzoru do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 Sąd I instancji stwierdził, że wyrok ten nie uzasadnia zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a.

Konkludując Sąd I instancji uznał, że decyzja Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym braku zaistnienia przeszkód w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych, co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w kwestionowanej części przez Ministra[...]. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia decyzja ta odpowiada prawu.

Jednocześnie Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze z uwagi na fakt, że przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny zaistniały w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie późniejsze zdarzenia, czy też aktualny stan przedmiotowych działek. Stąd przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w żaden sposób nie miałoby wpływu na wynik sprawy i nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Stan faktyczny i prawny sprawy w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie aft. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie istniały podstawy do uwłaszczenia całych działek nr 5[...] o powierzchni 383 m2, nr 3[...] o powierzchni 891 m2, nr 3[...] o powierzchni 3600 m2, podczas gdy organ nadzorczy uznał, że jedynie niewielkie fragmenty tych działek wydzielone jako odrębne jednostki ewidencyjne w dniu 26 lipca 2004 r. nie spełniały przesłanek uwłaszczenia ze względu na włączenie ich w skład dróg publicznych tj. ul. K[...] i ul. C[...], natomiast pozostała część działek nr 5[...], nr 3[...] i nr 3[...] została uwłaszczona zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n;

2. art. 2a ust. 2 u.d.p., co nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668) przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż ten przepis prawny nie obowiązywał w dniu 5 grudnia 1990 r.;

3. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U.1995.26.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej Spółki prawa współużytkowania wieczystego do działek nr 5[...], nr 3[...]i nr 3[...]prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z przedmiotowych działek (por. uzasadnienie decyzji ETPCz z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, Lex nr 41130, orzeczenie ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 2[...]Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece, www.echr.coe.int stwierdzające, że dokonane w latach sześćdziesiątych wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie, tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia).

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd poprawnej kontroli zastosowania przez organ nadzorczy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ nadzorczy nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego na skutek zaniechania przeprowadzenia niezbędnych w sprawie dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, na okoliczność, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. części działek o nr 5[...], nr 3[...] i nr 3[...], obecnie odpowiadające działkom nr 5[...], nr 3[...] i nr 3[...] wchodziły w skład dwóch dróg publicznych o nazwach ulica K[...] i ulica;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie weryfikacji nieprawidłowego zastosowania przez organ nadzorczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n., polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. w części odnoszącej się do działek nr 5[...], nr 3[...] i 3[...], podczas gdy organ nadzorczy ustalił podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stosunku do działek nr 5[...], nr 3[...] i nr 3[...] powstałych dopiero w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Z[...] z dnia 5 grudnia 2005 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd poprawnej kontroli zastosowania przez organ nadzorczy przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 156 § 2 k.p.a. polegające na błędnej ocenie, że organ nadzorczy wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody N[...], która wywarła nieodwracalne skutki prawne ze względu na sprzedaż przez Wojewodę Małopolskiego działającego w imieniu Skarbu Państwa zorganizowanej części przedsiębiorstwa państwowego istniejącego w dacie 5 grudnia 1990 r. wraz z przedmiotowymi działkami na rzecz M[...], a następnie przez tą Spółkę na rzecz osób trzecich w drodze odpłatnych czynności prawnych, czym naruszona została zasada zawarta w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2017.1007), a co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, podczas gdy z art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i ich wykładni zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 wynika, iż organ ze względu na znaczny upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji, winien stwierdzić, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zamiast stwierdzić jej nieważność;

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu zawnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów tj.:

a) zaświadczenia Urzędu Miasta Z[...] z dnia 9 października 2014 r., znak G[...] o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Urzędu Miasta Z[...] z dnia 8 marca 2013 r., znak G[...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analizę zarzutów wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wśród zarzutów opartych o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kluczowe znaczenie ma zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odniesienie się do niego wypada poprzedzić przypomnieniem, że istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie tej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Organ ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, które mogą zostać uzupełnione w postępowaniu nadzorczym. W świetle dotychczas poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że ul. C[...] i ul K[...] w Z[...] w dniu wydania przez Wojewodę N[...] decyzji z dnia 10 lutego 1997 r. miały status dróg publicznych i ta sytuacja pozostaje aktualna. Jest to jedyne istotne ustalenie dokonane w dotychczasowym postępowaniu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika natomiast jaki był przebieg obu ww. ulic w dniu podjęcia decyzji z dnia 10 lutego 1997 r. oraz w dniu 5 grudnia 1990 r., wskazanym jako kluczowa data dla możliwości wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. Z akt sprawy nie wynika w szczególności na jakich działkach zostały owe ulice urządzone i czy urządzone były także na fragmentach działek nr 3[...], nr 3[...] i nr 5[...]. Z pewnością powyższe informacje nie wynikają z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U.1986.30.151), z którego można jedynie wyprowadzić wniosek, że droga nr 2[...] relacji Z[...] i ul. K[...] w Z[...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Z aktu tego nie wynika natomiast przebieg i sposób urządzenia tych dróg. Jakkolwiek organ nadzoru wskazał, że w skład ciągu obu ww. dróg wchodziły działki nr 3[...], nr 5[...] i 3[...], to powyższe nie znajduje oparcia w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy. Nie wynika to w szczególności z protokołu z dnia 6 czerwca 1988 r., na który powołał się organ nadzoru. Z protokołu tego można jedynie wyprowadzić wniosek, że ul. C[...]leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr 2[...] relacji Z[...]. Powyższe ustalenie nie jest jednak kontrowersyjne.

Analizując w powyższym kontekście okoliczności faktyczne sprawy wypada zwrócić uwagę, iż przed wydaniem decyzji z dnia 10 lutego 1997 r. opracowane zostały operaty szacunkowe uwłaszczonych działek m.in. nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...]. Do operatów załączone są mapy, z których nie wynika aby jakakolwiek część tych działek znajdowała się w liniach wyznaczających przebieg ul. K[...] lub ul. C[...]i. Obie te ulice miały wówczas prosty kształt (inaczej niż aktualnie) i przylegały do ww. działek. Krzyżowały się niemal pod kątem prostym, z tym, że na przedłużeniu ul. K[...] znajdował się dworzec PKP w Z[...]. Powyższe, w zakresie zbliżenia do ww. ulic, w istocie pokrywa się z mapą z 1958 r. załączoną do protokołu przekazania tego gruntu Przedsiębiorstwu Państwowa Komunikacja Samochodowa w Z[...], a wg. obowiązujących ówcześnie oznaczeń parceli katastralnych były to: część parceli l.kat 2[...] i parcele l.kat 2[...]oraz l.kat 2[...]. Parcele te także przylegały do działek stanowiących ul. K[...] lub ul. C[...] i nie przekraczały linii rozgraniczającej pas drogowy tych ulic. Powyższe okoliczności, pomimo iż wynikają z akt niniejszego postępowania, nie były poddane analizie w toku dotychczasowego postępowania i nie zostały uwzględnione w ocenie okoliczności sprawy.

Dodatkowo wypada zauważyć, na co trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, iż wydzielenie działek nr 3[...], nr 5[...]i nr 3[...], odpowiednio z działek nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...], nastąpiło na mocy decyzji Burmistrza Miasta Z[...] z dnia 5 grudnia 2005 r., a zatem miało miejsce znacznie później niż okoliczności uwzględnione w decyzji Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. Jakkolwiek zasadnie Sąd I instancji zauważa, iż dokonanie w postępowaniu kontrolnym weryfikacji rozstrzygnięcia odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności, to jednak okoliczności faktyczne, które miały miejsce po dniu wydania takiego rozstrzygnięcia mogą posłużyć do weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Ustalenie celu wydzielenia w 2005 r. działek nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...] wydaje się istotne z tego punktu widzenia, skoro w oparciu o powyższy podział zainicjowane zostało postępowanie nadzorcze tyczące ważności decyzji wydanej w 1997 r. Pomimo wniosków dowodowych skarżącej Spółki zgłoszonych w powyższym zakresie, organ nadzoru nie ustalił jakie były powody wydzielenia ww. działek, jakie było ich przeznaczenie w m.p.z.p. oraz jaki był faktyczny sposób ich zagospodarowania. Powyższe okoliczności zobrazowane na osi czasu zdecydowanie mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności poznania daty urządzenia na działkach nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...] dróg publicznych.

Konkludując tą cześć rozważań należy podkreślić, że organ nadzoru nie tylko nie dysponował tego rodzaju okolicznościami sprawy, które umożliwiałyby ustalenie, że jakakolwiek część działek nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogi publiczne, ale także, że części ww. działek, wyodrębnione w 2005 r. jako działki nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...], już w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły takie drogi. Z okoliczności sprawy, które mają swe źródło w aktach postępowania wynika natomiast, że pierwsze mapy wskazujące, iż działki nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...], w części odpowiadającej wyodrębnionym działkom nr 3[...], nr 5[...] i nr 3[...], znajdują się w liniach rozgraniczających odpowiednio: ul. K[...] i ul. C[...] w Z[...], pochodzą z okresu po 2005 r. Mapy z lat 2013-2015 obrazują natomiast zasadniczą przebudowę skrzyżowania ww. ulic i realizację w tym miejscu ronda, które zajęło znaczną część działki nr 3[...] (ul. K[...]), a inaczej wyprofilowana ul. C[...], w zakresie dojazdu do ronda, urządzona został na działkach nr 5[...] i 3[...].

Powyższe zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowa realizacja obowiązków w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze (art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a nadto swoje stanowisko przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania ustaleń, które będą odpowiadać zasadzie prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) nie spełnia zabieg, który nie odwołuje się do faktów wynikających z konkretnych dowodów, a jednocześnie pomija znajdujące się w aktach administracyjnych dowody zawierające informacje o istotnych okolicznościach sprawy.

W powyższym kontekście nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem aby w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne. Postępowanie nieważnościowe ma charakter weryfikacyjny, a do oceny legalności decyzji Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. wiadomości specjalne nie są konieczne. Okoliczności istotne dla sprawy winny wynikać przede wszystkim z dokumentów obrazujących stan prawny i faktyczny przedmiotowych nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zarzuty dotyczące niewyjaśnienia w dostateczny sposób podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji zostały wyraźnie podniesione w skardze do Sądu I instancji. W konsekwencji doprowadziło to do ich sądowej oceny wyrażonej w motywach zaskarżonego wyroku. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji w sposób naruszający prawo nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nieadekwatnie do okoliczności sprawy podniesiony został zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Powinnością Sądu I instancji była ocena powyższych elementów skargi z punktu widzenia kryterium legalności zaskarżonej decyzji. Ocena taka została wyrażona w motywach zaskarżonego wyroku, a do jej podważenia w postępowaniu kasacyjnym nie jest zdatny przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a. jest niestaranny bowiem pomija wymaganie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli art. 3 p.p.s.a. dzieli się na 4 paragrafy, a § 2 na dalsze 10 punktów, zaś każda z jednostek redakcyjnych reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 p.p.s.a., już tylko z uwagi na niestaranność sformułowania, nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie błędnej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją. Uwagi w tym zakresie wypada poprzedzić uwagą, iż przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Jedną z nich jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Jakkolwiek trafnie wskazał Sąd I instancji, iż rozumienie tego pojęcia nie jest jednoznaczne, to z pewnością istnieją takie jego elementy, które nie są już aktualnie kontrowersyjne, a na ich podstawie możliwe jest wskazanie sytuacji wywołujących skutki nieodwracalne, o których mowa w ww. przepisie.

Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego nie jest definiowane w przepisach k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż odnosi się do takich skutków prawnych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja wywoła zatem nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA/ 1999/1/13; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

Przy czym nieodwracalny charakter skutków prawnych wywołanych konkretną decyzją nie dotyczy tylko skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz także z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności, bowiem należy brać pod uwagę także skutki prawne dotyczące przedmiotu decyzji wywołane późniejszymi orzeczeniami, decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. W szczególności chodzi o sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1374/96, Lex nr 43233; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r., II SA 38/98, Lex nr 41296; wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., IV SA 1205/97, Lex nr 45671; wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81; W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, Z.Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwaga 7 do art. 156; M.Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J.Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901–902; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 148/10, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym nieodwracalny skutek prawny pojawi się także wówczas, gdy w systemie prawa będzie istniała prawna dopuszczalność cofnięcia skutków decyzji, chociażby na podstawie orzeczenia sądowego (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., IV SA 1170/97, Lex nr 47262).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kontrowersyjne, iż nieodwracalny skutek prawny występuje w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 1976/97, Lex nr 45911; wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, Lex nr 45849). Charakter prawny użytkowania wieczystego uniemożliwia uchylenia jego skutków w ramach postępowania administracyjnego, bowiem rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego może nastąpić wyłącznie konstytutywnym wyrokiem sądu powszechnego (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 2002 r., I CKN 704/00, nie publ.; uchwała SN z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 69/02, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2637/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a prawo żądania rozwiązania umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości zostało przyznane "właściwemu organowi", którym nie jest organ nadzoru weryfikujący decyzję Wojewody N[...] z dnia 10 lutego 1997 r. (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.). Stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie przez Sąd I instancji odbiega od powyższego ugruntowanego zapatrywania i nie zasługuje na akceptację.

W okolicznościach badanej sprawy należy także dostrzec kolejność ocen prawnych dokonywanych w ramach postępowania nieważnościowego. Tylko w razie ujawnienia wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., otwiera się pole do oceny możliwości odwrócenia skutków prawych wywołanych decyzją objętą postępowaniem nadzorczym. Ocena organu w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych dokonywana jest na gruncie przesłanek, o których była mowa powyżej. Przesłanką nieodwracalnego skutku prawnego nie jest kwalifikowany charakter wady prawnej ujawnionej w decyzji, a zatem nieprawidłowe jest odwoływanie się do ujawnionego charakteru wady decyzji podczas analizy kwestii nieodwracalności skutków wywołanych decyzją. Szczególnie intensywny charakter ujawnionej wady pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. Stąd też potęgowanie ujawnionego naruszenia pozostaje bez wpływu na ocenę argumentacji prawnej tyczącej ww. przesłanki.

W świetle tego co już powiedziano, kwestia nieodwracalnego skutku prawnego wywołanego decyzją nie dotyczy wyłącznie decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, bowiem nieodwracalny skutek prawny może wynikać także z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Z tego też powodu okoliczności faktyczne istotne dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie ograniczają się do momentu wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, te bowiem mogą wystąpić także w okresie późniejszym. Ich zgromadzenie i wszechstronna ocena pozostaje powinnością organu (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Z kolei utracił swą aktualność zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 art. 158 § k.p.a. i art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie rozumienia pojęcia "znacznego upływu czasu" w sposób sprzeczny z wykładnią powyższych przepisów zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. W dniu 16 września 2021 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), nowelizująca art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a., stanowiąc wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Znowelizowane przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wprowadzają bariery dla możliwości rozstrzygania w kwestii nieważności decyzji z dnia 10 lutego 1997 r.

Ponadto należy dostrzec, iż jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13), to jednak zakresowy charakter wyroku nie spowodował zmiany normatywnej tegoż przepisu, w szczególności nie oznaczał jego derogacji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmowa ze strony Sądu I instancji samodzielnego zrekonstruowania niekonstytucyjnego zakresu normy art. 156 § 2 k.p.a., nie może być zatem postrzegana jako naruszenie prawa, w szczególności naruszenie konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Przytoczona powyżej ocena zarzutów kasacyjnych postawionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. potwierdza zarzucaną wadliwość w zakresie ustaleń istotnych okoliczności sprawy nieważnościowej. Brak ustabilizowanej podstawy faktycznej, przedwczesnym czyni ocenę zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które postawione zostały na gruncie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku. Ten zaś okazał się nieprawidłowy, a zatem niezdatny dla dokonania subsumpcji pod przepisy prawa materialnego, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), weźmie pod uwagę okoliczności sprawy wynikające z akt prowadzonego postępowania i oceni, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. ul. C[...] i ul. K[...] w Z[...] urządzone zostały także na fragmentach działek nr 3[...], nr 3[...] i nr 5[...], w szczególności wydzielonych w 2005 r. działek nr 3[...], nr 3[...] i nr 5[...], a w razie potwierdzenia tej okoliczności oceni decyzję uwłaszczeniową z punktu widzenia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Potwierdzenie kwalifikowanego charakteru wadliwości prawnej decyzji otworzy organowi drogę do oceny przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Oceniając zaś kwestię nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją organ uwzględni fakt ustanowienia na przedmiotowych działkach prawa użytkowania wieczystego, a także późniejszego obrotu tym prawem.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.