Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 679/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi D. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. , nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących D. R. i J. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2016 r. Nadleśnictwo C. zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy C., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem użytkowym, ewentualnie do adaptacji, z garażem w bryle budynku wraz z budową niezbędnych przyłączy i zagospodarowaniem działki. We wniosku wskazano, że inwestycja realizowana będzie na działce oznaczonej nr [...] w obrębie geodezyjnym C. P., która zostanie podzielona na 8 działek wraz z drogą wewnętrzną.

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. organ wezwał Nadleśnictwo C. do uzupełnienia wniosku, wskazując między innymi na konieczność jego doprecyzowania oraz przedłożenia uzgodnień z dysponentami sieci, które zaopatrzą planowaną inwestycję w wodę i energię elektryczną.

Nadleśnictwo C. w dniu 28 listopada 2016 r. przedłożyło projekt wraz zapewnieniem dostaw energii elektrycznej i oświadczeniem złożonym przez Spółkę A, z którego wynika, że planowane i istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenie planowanych 8 budynków z mocą przyłączeniową w wysokości 12 kW x 8 = 96 kW.

Po raz kolejny, pismem z dnia 1 grudnia 2016 r., organ wezwał Nadleśnictwo C. do uzupełnienia wniosku o kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 w dwóch egzemplarzach, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu.

D. i J. R., pismem z dnia 10 grudnia 2016 r. wyrazili sprzeciw przeciwko planowanemu podziałowi działki [...] wskazując, że w czasie gdy nabywali grunty zapadła decyzja, że docelowo na tym terenie miało powstać 5 działek, łącznie z ich trzema, a nie 11. Nadmienili, że zagwarantowano im dzierżawę gruntów od południowej granicy ich działek do linii kolejowej. Na terenie tym na własny koszt doprowadzili wodę i prąd elektryczny.

Przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy planowane przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S., który przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. przeprowadził wizję lokalną w terenie. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy została pozytywnie uzgodniona przez Starostę W. (postanowienie z dnia [...] r.) oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (postanowienie z dnia [...] r.).

W toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki w części opisowej i graficznej stanowią załączniki do wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy C. ustalił dla Nadleśnictwa C. warunki zabudowy, ustalając dla planowanej inwestycji następujące parametry:

a) linia zabudowy:

- od wydzielonej drogi wewnętrznej: maksymalna nieprzekraczalna wyznaczona w odległości 5 m od frontów wydzielonych działek,

- od drogi wojewódzkiej: maksymalna nieprzekraczalna wyznaczona w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni,

b) wielkość powierzchni zabudowy: maksymalna powierzchnia zabudowy dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych – 150 m2 ,

c) szerokość elewacji frontowej: dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych maksymalnie 15,0 m,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - do 2 kondygnacji nadziemnych, max wysokość do 9,0 m,

e) geometria dachu: dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° z dopuszczeniem realizacji lukarn i okien połaciowych, maksymalna wysokość do kalenicy budynku - 9,0 m,

f) miejsca parkingowe: dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustala się min. 2 miejsca postojowe w obrębie wydzielonych działek (do bilansu wliczają się miejsca postojowe w garażu),

g) inne: linie ewentualnego podziału przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji.

Nadto organ nałożył na inwestora wymóg spełnienia ustaleń zawartych w przepisach szczególnych, a zwłaszcza w ustawie z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – j.t. ze zm.), oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – j.t.).

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu wskazano na konieczność stosowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 – j.t.), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – j.t.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1987 – j.t. ze zm.).

Organ wskazał, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i będzie realizowana w obszarze sieci Natura 2000 Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...] - obowiązują wymogi przepisów odrębnych, jak również, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 – j.t.) i nie znajduje się w katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono ponadto, że na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji, przed jej wydaniem przeanalizował w/w zakres inwestycji w oparciu o posiadane Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Człopa zatwierdzone uchwalą nr XL/291/2010 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 10 listopada 2010 r. i ustalił, że inwestycja nie ma znaczącego wpływu na Obszary Natura 2000 [...]. i [...].

W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 j.t.) jeżeli w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkryty zostanie przedmiot, co do którego zachodzi przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, istnieje obowiązek wstrzymania wszelkich robót mogących uszkodzić lub zniszczyć odkryte przedmioty, zabezpieczenia, przy użyciu dostępnych środków, tego przedmiotu i miejsca jego odkrycia, i niezwłocznego zawiadomienia o tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, Burmistrza C.

W decyzji zawarto również następujące ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej:

a) dostępność komunikacyjna: dostęp do drogi wojewódzkiej (dz. nr [...]) przez drogę gminną (dz. nr [...]) - projektowanymi zjazdami

b) zaopatrzenie w media:

- sieć energetyczna: zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci,

- sieć wodociągowa: z ujęcia wody znajdującego się na działce nr [...]

- sieć kanalizacyjna: do szczelnych zbiorników bezodpływowych,

- odprowadzenie wód opadowych - po terenie własnej działki,

- odpady stałe - wywóz na wysypisko komunalne na podstawie umowy z przedsiębiorstwem posiadającym koncesję.

Wskazano na konieczność ochrony interesów osób trzecich przed:

a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji, Burmistrz Miasta i Gminy C. wyjaśnił, że teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze sieci Natura 2000 Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przeprowadził analizę, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W analizie uwzględnił, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. Ponadto uwzględnił, że wnioskowana inwestycja realizowana będzie w sąsiedztwie obszaru sąsiadującego z zabudowanym terenem miejscowości C. P., gdzie w występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W związku z powyższym analiza wykazała, że inwestycja nie ma znaczącego wpływu na Obszary Natura 2000 [...] i Obszary Natura 2000 Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk [...] i możliwa jest realizacja zabudowy na działce nr [...].

Dalej organ podał, że pismem z dnia 10 grudnia 2016 r., strony postępowania wniosły sprzeciw co do realizacji niniejszej inwestycji, powołując się na wcześniejsze decyzje i umowy z Nadleśnictwem co do sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu oraz co do ewentualnego wykorzystywania istniejących sieci zrealizowanych swoim kosztem.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ podkreślił, że wnioskowany teren, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a sposób jego zagospodarowania wynika z analizy sąsiedztwa oraz przepisów art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie ewentualnego wykorzystania istniejących sieci organ wyjaśnił, że bez zgody właściciela i zarządcy tych sieci nie ma możliwości ich wykorzystywania.

Końcowo podano, że projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został sporządzony przez mgr inż. arch. B. H.-M. Warunki wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. wnieśli D. i J. R. podnosząc, że ustalenia dotyczące terenu inwestycji były inne. Gdy nabywali działki budowlane otrzymali w dzierżawę działki sąsiednie, ale w 2008 r. odebrano im prawo dzierżawy. W ocenie stron zapisy decyzji zawierają nieprawdziwe informacje dotyczące uzbrojenia działki inwestycyjnej w sieć wodociągową. Wskazali, że na działce znajduje się odwiert, który miał zaopatrywać w wodę 5 działek i został przez nich uzbrojony. Podnieśli, że korzystają z tego odwiertu, za co Nadleśnictwo od 2009 r. nalicza im kary za bezumowne użytkowanie.

W uzupełnieniu odwołania D. i J. R. podnieśli, że planowana inwestycja całkowicie zmienia poprzednie zamiary i charakter terenu, bowiem plan zagospodarowania w 1992 r., czyli wówczas, gdy nabywali działkę [...], dotyczył docelowo budowy 5 domów włączając w to ich dom i ewentualnie budowy leśniczówki. Budując się na działce uwzględnili budowę jeszcze 4 domów, ale nie 10.

Strony wskazywały na to, że z własnych zasobów finansowych uzbroiły teren z uwzględnieniem w przyszłości korzystania z mediów dla jeszcze czterech domów. Wyjaśniły, że posiadały zgodę Nadleśnictwa na korzystanie z wykonanego odwiertu. W 2009 r. Nadleśnictwo wymówiło im zgodę na korzystanie z odwiertu, gdyż miała go przejąć gmina, co nie nastąpiło i obecnie są obciążani karami za bezumowne korzystanie z odwiertu, nie wykazując chęci podpisania umowy użyczenia i nie wyrażając zgody na jego odkupienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, krótko opisał stan faktyczny, a następnie przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – j.t.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 r.), zwane dalej "rozporządzeniem".

Dalej organ odwoławczy wywodził, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że w okolicznościach niniejszej sprawy za nie mające doniosłości prawnej (na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy) należy uznać podnoszone w odwołaniu zarzuty, związane z takim kwestiami jak: odmienne ustalenia z czasów gdy strony nabywały działki tj. z roku 1992 (budowa dodatkowych 8 budynków mieszkalnych zmienia zupełnie poprzednie zamiary oraz charakter terenu), dzierżawienie gruntów działki nr [...], ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, uzbrojenie z własnych zasobów finansowych, wypowiedzenie zgody na korzystanie z odwiertu.

Organ podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnili twierdzenia, iż przedsięwzięcie, którego dotyczy postępowanie, negatywnie - w sensie prawnym - wpływa na działki pozostające w ich władaniu.

Końcowo organ dowołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. II OSK 1048/15 (LEX nr 2226864) w którym Sąd ten stwierdził, że za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy uznać takie zarzuty jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

D. i J. R. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięcie naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji,

b) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wyjaśnienia w treści decyzji innego wskaźnika powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji niż ten, który został określony w analizie urbanistycznej,

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia wszystkich parametrów wskazanych w tym przepisie, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności stosunku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki,

d) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora zapewnienia pochodzącego od dostawcy wody, że wynikające z użytkowania takiej inwestycji zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca,

e) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak wyjaśnienia, czy projektowane indywidualne ujęcie wody na działce inwestora może być wykorzystywane z uwagi na jakieś szczególne okoliczności oraz czy odpowiada ono przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska.

Nadto Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak określenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji; przez brak wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodzą jakieś szczególne okoliczności do tego, aby działka inwestora nie musiała być podłączona do sieci miejskiej wodociągowej i mogła posiadać własne ujęcie wody, a także brak wskazania, czy owo ujęcie wody odpowiada odrębnym przepisom prawa; brak szczegółowego wyjaśnienia w treści decyzji okoliczności związanych z promesą dzierżawy gruntów przez strony postępowania oraz kwestią poniesienia przez strony postępowania nakładów na uzbrojenie terenu w przyłącza i sieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku wraz z infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną wraz z wydzieleniem działek z działki nr [...] w obrębie C. P., gm. C. Organy obu instancji uznały, że realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle przepisów prawa. Parametry nowej zabudowy określono w oparciu o wyniki sporządzonej dla potrzeb postępowania analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu.

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Oznacza to, że od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje odwołanie, a organ drugiej instancji – w przypadku wniesienia odwołania ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Wydana na skutek rozpatrzenia odwołania decyzja powinna spełniać wymogi stawiane w art. 107 k.p.a., w szczególności zawierać uzasadnienie sporządzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, czy organ pierwszej instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy, sprostał wymaganiom stawianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zakresem badania Kolegium powinna zostać objęta, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu. Obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy dokument ten został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu, w szczególności w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, występującej w tym obszarze zabudowy, jej parametrów i cech charakterystycznych oraz funkcji, a także kontynuacji tych cech i funkcji w planowanej zabudowie.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ odwoławczy poddał jakiejkolwiek analizie prawidłowość parametrów nowej zabudowy, ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium ograniczyło się bowiem do przytoczenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych przepisów rozporządzenia, nie odnosząc ich jednak do poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie kontynuacji cech i funkcji zabudowy.

Jakkolwiek można się zgodzić, że w odwołaniu od decyzji zakwestionowano tylko niektóre zapisy decyzji dotyczące nowej zabudowy – dotyczące zaopatrzenia nowowybudowanych domów w media (prąd i wodę), a podniesiona w odwołaniu argumentacja odnosiła się również do ustaleń czynionych przez strony i Nadleśnictwo w odległych czasach, które to ustalenia miały charakter nieformalny, to pomimo tego obowiązkiem organu było zbadanie sprawy w jej całokształcie i ustalenie, czy wszystkie parametry nowej zabudowy zostały ustalone zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji.

Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo przeprowadzona analiza akt sprawy doprowadziłaby organ odwoławczy do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, o których mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie prawidłowego określenia parametrów planowanej zabudowy.

Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Podstawowym narzędziem, pozwalającym na takie ukształtowanie nowej zabudowy, aby spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Pierwszą czynnością jaką należy wykonać celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyznaczenie obszaru analizowanego, w sposób określony w 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Następnie dla tak wyznaczonego obszaru analizowanego ustala się występujący w jego granicach rodzaj zabudowy, jego cechy w zakresie wysokości, szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy, geometrii dachów oraz dominujące funkcje tej zabudowy, celem takiego określenia cech nowej zabudowy, aby wpisywała się ona w dotychczasowy krajobraz i nie stanowiła dysonansu dla istniejącej zabudowy, bądź nie wprowadzała uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, jeżeli chodzi o jej funkcje użytkowe.

Przepisy rozporządzenia szczegółowo określają sposób ustalenia poszczególnych parametrów, tak aby zagwarantowane zostało zachowanie ładu przestrzennego.

Z analizy powinno zatem wynikać, w jaki sposób organ ustalił granice obszaru analizowanego, które działki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy, jakiego rodzaju i o jakich parametrach zabudowa na tych działkach występuje, jakie pełni funkcje.

Dopiero tak ustalone cechy istniejącej zabudowy należy odnieść do planowanego zamierzenia i na podstawie tych szczegółowych ustaleń określić parametry dla nowej zabudowy, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Analiza została co prawda przeprowadzona, ale jej wyniki nie poddają się kontroli. Po pierwsze z analizy nie wynika w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany – nie wiadomo, w jaki sposób określono front działki, co z kolei uniemożliwia zbadanie, czy granice obszaru zostały wyznaczone prawidłowo. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy na fakt, iż działka ma kształt nieregularny. Jednak nawet pobieżna analiza załączonej do akt mapy, na której zaznaczono granice obszaru analizowanego wskazuje na to, że został on wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem żadna z odległości do granic obszaru nie stanowi trzykrotności szerokości działki przy założeniu, że front działki znajduje się od drogi publicznej, co wydawałoby się najbardziej logicznym sposobem jego określenia.

W analizie brak jest również szczegółowego wskazania, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisaniem parametrów i funkcji tej zabudowy, co z kolei dałoby organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiłoby organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń. Podobnie brak jest możliwości ustalenia w jaki sposób została ustalona linia zabudowy.

Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości parametrów nowej zabudowy, a analiza została sporządzona w sposób, który uniemożliwia ustalenie, czy dla ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu.

Rację należy przyznać Skarżącym, że wielkość powierzchni zabudowy określono w decyzji na poziomie 150 m2 dla każdego z budynków, natomiast w analizie parametr ten został określony na poziomie 20%, co – przy braku informacji o wielkości planowanych do wydzielenia działek uniemożliwia ustalenie, czy wynikająca z analizy wielkość została zachowana. Przede wszystkim jednak – jak już wyżej wskazano, wobec braku szczegółowych danych, brak jest możliwości ustalenia, czy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona prawidłowo.

Sąd podzielił również argumentację dotyczącą niewyjaśnienia, czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Ustalenia w tym zakresie organ oparł wyłącznie na złożonym przez wnioskodawcę oświadczeniu, iż zaopatrzenie w wodę przewiduje się ze znajdującego się na działce nr [...] ujęcia wody. W sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują możliwość zaopatrzenia w wodę z tego ujęcia budynków w planowanej liczbie, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższej okoliczności, zwłaszcza, że – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest to warunek niezbędny dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać przy tym należy, że nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia podnoszone przez Skarżących kwestie dotyczące wcześniejszych uzgodnień w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, jeżeli nie przybrały one postaci sformalizowanej – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie nie ma znaczenia fakt wcześniejszego złożenia przez Nadleśnictwo C. promesy oddania Skarżącym w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważyło Kolegium – Nadleśnictwo C., jako dysponujący nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa mogło podjąć decyzję o innym wykorzystaniu działki. Skarżący nie wykazali przy tym, aby przysługiwało im do Skarbu Państwa - Nadleśnictwa C., roszczenie o zawarcie umowy dzierżawy, czy też aby podjęli jakiekolwiek kroki żeby z przysługującego im prawa skorzystać.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.