Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 697/10 w sprawie ze skargi L.D. i K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 697/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.D. i K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie, określił, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], Wojewoda Wielkopolski uzgodnił warunki zabudowy terenu działki nr 2, położonej w miejscowości M. dla inwestycji D. i J.M., polegającej na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, 2 silosów zbożowych, 8 silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej.

W dniu 18 maja 2007 r. zażalenie na przedmiotowe postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc jednocześnie, iż nie zostało ono im doręczone jako stronom postępowania. Stwierdzili również, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wójt Gminy Niechanowo nie przeprowadził gruntownej analizy całego terenu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji.

Wskutek skargi inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1989/07, uchylił przedmiotowe postanowienie. Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia, stosując w tym zakresie przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa. Minister tego nie uczynił, a skoro nie ma dowodów doręczenia postanowienia organu I instancji stronom to nie wiadomo, czy w dacie składania zażalenia postanowienie to było już ostateczne, czy też nie. Minister nie wyjaśnił również, czy skarżący mieli przymiot strony i tym samym, czy byli uprawnieni do wniesienia zażalenia. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 543/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K.D. od wyroku Sądu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego zażalenie skarżących. W uzasadnieniu wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, w zakresie gruntów rolnych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uogr, należą do starosty powiatu. Oznacza to, że z dniem tym organem I instancji w tego typu sprawach z terenu powiatu gnieźnieńskiego jest zgodnie z właściwością miejscową Starosta Gnieźnieński, natomiast stosownie do art. 17 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, że przepisy szczególne uogr nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wymienionego w art. 5 ust. 1 uogr, Minister uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest zgodnie z właściwością miejscową Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa i art. 53 ust. 5 upzp, umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazało, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp. W myśl art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie na postanowienie uzgadniające warunki zabudowy złożyły osoby, które nie są wnioskodawcami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym nie są one też osobami legitymowanymi do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie.

W skardze na przedmiotowe postanowienie, skarżący zarzucili naruszenie przy jego wydaniu: art. 127 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś właściwy minister jako organ administracji publicznej wyższego stopnia; art. 107 § 4 w związku z art. 126 kpa poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, w sytuacji istnienia spornych interesów stron; art. 141 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że stronie postępowania nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie; art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną interpretację, w szczególności poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki sprzeciwiające się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. pełnomocnik inwestorów wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż z art. 53 ust. 5 upzp wynika, że jedynie inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe. Dodała, iż od 2006 r. organem uzgodnieniowym jest w przedmiotowej sprawie starosta. Stwierdziła również, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie dotyczy postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż skarga jest zasadna, chociaż nie podziela wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Stwierdził, iż w jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 ust. 5 upzp poprzez błędne jego zastosowanie. Uzasadniając to stanowisko, Sąd I instancji wyjaśnił, iż jak wynika z adnotacji na postanowieniu organu I instancji zostało ono doręczone Wójtowi Gminy Niechanowo oraz inwestorom, jednakże w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru – dowodów doręczenia postanowienia tym podmiotom. W dniu 18 maja 2007 r. (data wpływu do organu, w aktach brak jest dowodu nadania zażalenia) zażalenie na to postanowienie złożyli skarżący. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy organ powinien był w pierwszej kolejności dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia.

Zauważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, powołując się na aktualne w dniu wydania zaskarżonego postanowienia brzmienie art. 53 ust. 5 upzp uznało, że skarżący jako że nie są inwestorami nie mają prawa wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wydane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp. W ocenie Sądu, organ zbyt pochopnie i bez należytego uzasadnienia przyjął, że oceny prawnej wniesionego przez skarżących zażalenia należy dokonać w oparciu o przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie zaś na dzień wniesienia zażalenia. Wskazał, iż w dacie wniesienia zażalenia, a więc na dzień 18 maja 2007 r., przepis art. 53 ust. 5 upzp stanowił, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W myśl zaś przepisu art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powołane przepisy nie ograniczały zatem kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jedynie do osoby inwestora. Tym samym uprawnionym do wniesienia zażalenia w oparciu o przepis art. 53 ust. 5 upzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. były wszystkie strony postępowania określone na podstawie art. 28 kpa. Organ powinien więc, mając na względzie powołane przepisy dokonać oceny, czy skarżący są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem zastosował on niekorzystny dla skarżących i nieobowiązujący w dniu wniesienia przez nich zażalenia przepis art. 53 ust. 5 zd. pierwsze upzp w brzmieniu przyjętym w art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), zwanej dalej w skrócie uowru, zgodnie z którym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W ocenie Sądu, wobec wniesienia zażalenia w dniu 18 maja 2007 r. oceny jego dopuszczalności powinno się dokonać w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Organ powinien mieć przy tym na względzie, że zwłoka w merytorycznym załatwieniu przedmiotowego zażalenia nie leży po stronie skarżących. Zastosowanie do zdarzenia prawnego przepisów, które weszły w życie po jego wystąpieniu, a przy tym pozbawiających obywatela uprawnień z tego zdarzenia wynikających (uprawnienie do rozpatrzenia zażalenia) stoi natomiast w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku zbada, czy zażalenie zostało wniesione w terminie, czy skarżącym przysługuje przymiot stron, a w przypadku pozytywnych ustaleń dokona merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji. Dodał, iż organ powinien mieć przy tym na względzie, iż na podstawie art. 170 ppsa związany jest również innymi prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi w niniejszej sprawie i podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1989/07, organ, do którego wpłynęło zażalenie obowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu, zbadanie kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia jest zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, ponieważ merytoryczne rozpoznawanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, w sytuacji gdy termin ten nie został przywrócony stanowi naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przepisów o właściwości. Wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp w zakresie gruntów rolnych, należą zgodnie z art. 5 ust. 1 uogr do starosty. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa jest natomiast samorządowe kolegium odwoławcze. Podniósł również, iż zarzut odstąpienia przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia postanowienia jest o tyle bezzasadny, że w warunkach niniejszej sprawy z uwagi na jej przedmiot przedmiotem oceny objęte zostało jedynie rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania zażaleniowego. Pozbawiony podstaw jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazało:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wobec wniesienia przez skarżących zażalenia w dniu 18 maja 2007 r. w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, podczas gdy powinny być stosowane przepisy obowiązujące w dacie rozpatrywania zażalenia, a więc art. 53 ust. 5 zd. pierwsze upzp w brzmieniu przyjętym w art. 70 pkt 6 lit. b uowru,

2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego i procesowego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przytoczeniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdził, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego oraz płynące z niej wnioski są nieprawidłowe. W pierwszej kolejności wskazał, iż w myśl art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się więc obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi oraz zasady jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa.

W ocenie organu, mając na uwadze zasadę wskazaną w art. 6 kpa nie można było w niniejszej sprawie stosować przepisów procesowych obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia prawnego (wniesienia zażalenia), a więc w oparciu o przepis art. 53 ust. 5 upzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r., przyjąć, że zażalenie mogły wnieść wszystkie strony określone na podstawie art. 28 kpa. Zauważył, iż przykładem zastosowania konstrukcji unieważnialności z mocą wsteczną jest jedynie instytucja regulowana art. 156 kpa, lecz nie miała ona zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji w związku z ustaleniem, że zażalenie złożyli skarżący, a zatem osoby, które nie są wnioskodawcami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i tym samym osoby, które nie są legitymowane do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie (mając na uwadze obowiązujący w dacie posiedzenia organu przepis art. 53 ust 5 upzp) jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania zażaleniowego. W tych okolicznościach, całkowicie niezrozumiałym jest twierdzenie Sądu I instancji, że oceny dopuszczalności zażalenia należało dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w 2007 r. Wobec przyjęcia przez Sąd takiej interpretacji doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania skargowego. W uzasadnieniu, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe, podnieśli, iż w niniejszej sprawie konieczne było zastosowanie art. 53 ust. 5 upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia zażalenia, kiedy to przepisy nie ograniczały kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jedynie do inwestora. Wskazali, iż nie mogą ich obciążać skutki zwłoki przy merytorycznym rozpoznawaniu zażalenia. Zastosowanie przepisów, które weszły w życie po wystąpieniu zdarzenia prawnego, a ponadto pozbawiających obywatela uprawnień z tego zdarzenia wynikających (wniesienie zażalenia) stałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa. Podnieśli również, iż przedstawiony pogląd jest wyrażany również w orzecznictwie sądów administracyjnych i w tym zakresie powołali się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 896/2005, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 612/2008, a ponadto na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z powołanych podstaw kasacyjnych nie może być jednak uznana za usprawiedliwioną.

Na wstępie, podkreślić należy, gdyż ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w niniejszej sprawie i zasadności powołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podstaw kasacyjnych, iż objęte przez Sąd kontrolą legalności postanowienie zapadło w wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ administracji na skutek uchylenia poprzedniego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1989/07. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd I instancji zauważył m.in., iż postępowanie zażaleniowe rządzi się określonymi regułami, które muszą być przestrzegane, ażeby organ administracji nie naraził się na zarzut bezprawności działania. Wskazał, iż zażalenie służy na postanowienie wydane w pierwszej instancji, które jest nieostateczne. Prawo wniesienia zażalenia przysługuje ponadto stronie oraz podmiotom występującym w postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji organ administracji, do którego wpłynęło zażalenie w niniejszej sprawie obowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia, stosując w tym zakresie przepis art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa. Sąd I instancji zauważył, iż w skardze zarzuca się wręcz, że zażalenie zostało złożone od ostatecznego postanowienia. Gdyby zaś okoliczność ta się potwierdziła, to za niedopuszczalne należałoby uznać uchylenie ostatecznego postanowienia pierwszoinstancyjnego w postępowaniu zwykłym w drodze zażalenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego postanowienia mogłoby bowiem nastąpić jedynie w drodze postępowania nieważnościowego lub wznowieniowego przy zaistnieniu stosownych przesłanek.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 543/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W jego uzasadnieniu, stwierdził natomiast, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie wyjaśnił komu i kiedy zostało doręczone postanowienie, jaki status w postępowaniu administracyjnym przysługiwał autorom zażalenia. Tymczasem tak długo, jak postanowienie organu I instancji nie nabierze przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia zażalenia. Natomiast po orzeczeniu prawomocnym strona może szukać ochrony swych praw poprzez założenie wniosku o wznowienie postępowania. W sytuacji zaś, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie zostało jej doręczone postanowienie, termin do wniesienia zażalenia musi być liczony od daty doręczenia stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotowe postanowienie. Upływ tego terminu oznacza, że postanowienie staje się ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się więc z oceną dokonaną w zaskarżonym wyroku, że bez wyjaśnienia, czy zażalenie było złożone w terminie, a także czy złożone zostało przez strony, nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie dokonania uzgodnienia.

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż dokonując oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, podjętego po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie zbadał, czy organ ten zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie, a które na gruncie kpa zachowały aktualność. Słusznie też stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy, pomimo odpowiednich wskazań we wskazanym wyżej zakresie zawartych w wiążących organ administracji wyrokach sądowych kwestia wniesienia zażalenia przez skarżących w terminie nie została w toku postępowania wstępnego w żaden sposób zbadana. W konsekwencji w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu prawidłowo wskazał, iż zbadanie kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia jest zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ powinien zbadać zatem, czy zażalenie zostało wniesione w terminie.

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 134 zd. 1 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, zgodnie z art. 144 kpa, ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W świetle powyższego, podkreślić natomiast należy, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest m.in. zachowanie terminu do jej dokonania. Organ, do którego wpłynęło zażalenie jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie wniesione zostało w terminie. W warunkach niniejszej sprawy kwestia ta została natomiast przez organ całkowicie pominięta.

Mając zatem na uwadze związanie sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach sądowych w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna nie podważają w sposób skuteczny zaskarżonego wyroku. Podniesione w ich ramach zarzuty mimo, że stanowią konsekwencję częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, który jednak ostatecznie odpowiada prawu, są bowiem w istocie przedwczesne. Zauważyć należy, iż podstawy skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzucie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5 upzp w brzmieniu z daty złożenia przez skarżących zażalenia, a nie z daty podjęcia zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji naruszenia również przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej ma znaczenie wtórne, gdyż z przyczyn wskazanych wyżej kwestią pierwotną jest zbadanie przez organ administracji, czy zażalenie wniesione zostało w terminie. W warunkach niniejszej sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej są tym samym przedwczesne, tak jak i przedwczesne było przesądzenie o tej kwestii w zaskarżonym wyroku. Pomimo tego, wyrok Sądu I instancji odpowiada jednak ostatecznie prawu.

W świetle powyższego, na podstawie art. 184 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Natomiast żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesione przez skarżącego, nie mogło zostać uwzględnione. Rozstrzygnięcie w tej kwestii Sąd oparł na § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto wniosek o zasądzenie należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, ale nie przedstawiono przy tym zestawienia kosztów, w związku z postępowaniem kasacyjnym. Powołany wcześniej przepis rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. stanowi, że stawki minimalne wynoszą za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - 50% stawki minimalnej określonej w pkt 1 lit. c , a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam adwokat, nie sporządził i nie wniósł kasacji - 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

W świetle tego unormowania przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jednocześnie należy zauważyć, że przepis § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia Min. Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez adwokata odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną lub udział w rozprawie, a takiego wykazu we wniosku zawartym w odpowiedzi na skargę nie przedłożono.