Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 973/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S., M. O. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz M. S., M. O. i M. P. kwotę 1031 (tysiąc trzydzieści jeden) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta T. , po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta T. (jako zarządcy dróg), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 c, art. 11i, art. 11f, art. 12 ust. 1-3 i ust. 4 pkt 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 dalej jako: "specustawa drogowa"), art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "p.b.") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa ulicy [...] w T. na odc. od ul. [...] do ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...]". W decyzji tej (dalej też jako: "decyzja ZRID") ustalono lokalizację inwestycji na wskazanych we wniosku działkach (pkt I.), w tym rozbudowę ulicy [...] m.in. działki [...] (z podziału działki [...]), [...] (z podziału działki [...]), [...] (z podziału działki [...]) obręb [...].

W pkt II. organ określił, że podstawowym celem inwestycji jest poprawa komfortu i bezpieczeństwa poprzez wykonanie nowej nawierzchni bitumicznej, zjazdów na posesje, chodników, oświetlenia drogowego oraz kanalizacji deszczowej. Projektowana ulica jest powiązana z istniejącym układem dróg publicznych na terenie miasta T. poprzez skrzyżowanie z ulicą [...] (drogi gminne).

Linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji stanowią istniejące granice pasa drogowego oraz linie projektowanych podziałów nieruchomości przeznaczonych do zajęcia pod pas drogowy. Linie te określone są na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji oraz na stanowiącym część projektu budowalnego - projekcie zagospodarowania terenu (pkt III). W pkt IV. organ określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a w pkt V. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W pkt VI. decyzji ZRID organ I instancji zatwierdził podział wyszczególnionych działek, zgodnie z przedłożonym projektem podziału nieruchomości, w tym działek nr [...] i [...] w obr. [...].

W pkt VII. organ orzekł o przejęciu na własność Gminy Miasta T. nie będącej jej własnością nieruchomości – przeznaczonych pod projektowaną drogę, w tym działki numer [...] i nr [...] obr. [...] po podziale zajmowanych pod projektowaną drogę, stanowiących własność M. P., M. O., M. S. zapisane odpowiednio w księdze wieczystej prowadzonej przez SR w T., numer [...] i nr [...].

Organ wskazał, że wymienione działki z mocy prawa stają się własnością Gminy Miasta T. z dniem, w którym decyzja ZRID stanie się ostateczna. Zobowiązał wymienionych w decyzji dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych działek, co do których orzeczono że stają się własnością gminy do ich wydania pod budowę drogi w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, pod rygorem zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ poinformował także o przysługującym odszkodowaniu za nieruchomości, ustalanym w odrębnych decyzjach.

W pkt VIII. decyzji organ I zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Prezydentowi Miasta T. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wskazując nieruchomości które ona obejmie (w tym działki nr [...] (z podziału działki nr [...], nr [...] (z podziału działki [...]), nr [...] (z podziału działki nr [...]). Organ określił obszar oddziaływania inwestycji, warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz wskazał na obowiązki inwestora wynikające z ustawy Prawo budowlane.

W pkt IX., na wniosek inwestora, organ I instancji nadał decyzji ZRID rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S., M. O. oraz M. P., wskazały, że zaskarżają ją w części, w której nie orzeka o przejęciu na własność Gminy Miasta T. działki nr [...], obr. [...] w T. (powstałej z podziału działki nr [...] dokonanego ww. decyzją, stanowiącej ich własność, a także w części, w której zatwierdza ona projekt podziału nieruchomości tj, działki [...], obr. [...] w T., w którym wadliwie wskazano jako właściciela tej działki Gminę Miasta T. . Skarżące zarzuciły naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego prowadzącego do przyjęcia, że skoro nie figurują jako współwłaścicielki działki nr [...] obr. [...] w T. objętej KW nr [...], w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, to nie są współwłaścicielkami, a zatem organ nie ma obowiązku orzekania o przejęciu na własność Gminy Miasta T. działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], podczas gdy działka ta została nabyta przez zasiedzenie przez M. S. oraz E. S. 1 października 2000 r., o czym prezydent Miasta T. miał wiedzę z urzędu, skoro działa w imieniu Gminy Miasta T. w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Toruniu pod sygn. akt X Ns 801/19. Zdaniem odwołujących się nakazywało to zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o przejęciu na własność Gminy Miasta T. ww. działki stanowiącej ich własność, jak również uwzględnienie w projekcie podziału działki nr [...], obr. [...], że to one są jej aktualnymi współwłaścicielkami, czego organ nie uczynił. Strony zgłosiły wniosek o przeprowadzenia dowodu z dokumentów i wydruków mających potwierdzić toczące się postępowanie sądowe dotyczące ustalenia nabycia własności działki nr [...], objętej ww. KW w drodze zasiedzenia przez E. i M. S., oraz dziedziczenie przez strony po E. S..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735,) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwracając uwagę na charakter postępowania mającego na celu udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg publicznych oraz przepisy specustawy drogowej wskazał stwierdzone braki w dokumentacji sprawy, do których uzupełnienia wezwał organ I instancji oraz wnoszące odwołanie.

Organ I instancji przedłożył żądane dokumenty, oraz wyjaśnił, że w toku postępowania w związku z informacją (pismo z [...] listopada 2020 r.), że toczy się postępowanie sądowe dotyczące działek nr [...] obr. [...], o powierzchni 0,0152 ha. dokonał sprawdzenia stanu rzeczywistego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zapisy księgi wieczystej nr [...], wydruk z ewidencji gruntów i budynków oraz przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego prowadzonego przez Wydział Geodezji i Kartografii UMT planowany podział nieruchomości. Na podstawie ww. dokumentów stwierdzono, że właścicielem działki nr [...] obr. [...] w całym okresie prowadzonego postępowania jak też w dniu wydania zaskarżonej decyzji była Gmina Miasta T. . Zgodnie ze złożonym projektem podziału nieruchomości pod budowę drogi, decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] (zajmowana pod projektowaną budowę drogi, powierzchnia:0,0028 ha), [...] (dotychczasowy właściciel, powierzchnia: 0,0124 ha). Zgodnie z powyższym, w treści skarżonej decyzji orzeczono tylko o podziale tej działki, zaś nie orzekano o przejęciu powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] na rzecz Gminy Miasta T. , gdyż zgodnie ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, stanowiła ona i stanowi nadal własność Gminy Miasta T. . Prowadzone przed SR w Toruniu postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia tej działki nie przesądzało i nie przesądza o tym, że jest ona własnością skarżących, niezależnie od stanowisk stron prezentowanych przez strony w toczącym się postępowaniu sądowym jak też ustalonej daty domniemanego zasiedzenia. Potwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia nieruchomości następuje z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego prawomocnego postanowienia Sądu orzekającego w tej sprawie.

Na wezwanie Wojewody do wykazania interesu prawnego w sprawie nieruchomości o numerze [...] obręb 0072 m. T., M. S., M. O. i M. P. wyjaśniły, że są współwłaścicielkami działki nr [...] obr. [...] i posiadają interes prawny na podstawie przesłanki zasiedzenia w dobrej wierze i toczącej się w tej sprawie przed Sądem Rejonowym w Toruniu X Wydział Cywilny sprawy pod sygnaturą X Nr 801/19. W pismach z 24 marca, 29 marca i 9 kwietnia 2021 r., odwołujące wniosły o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia ww. sprawy rozpoznawanej przez SR w Toruniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżących stron postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek wraz z uzupełnionym materiałem dowodowym okazał się wystarczający dla potwierdzenia, że zaistniały w sprawie przesłanki faktyczne i prawne do wydania zgodnej z wnioskiem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z wymogami specustawy drogowej. Organ I instancji prawidłowo zrealizował także obowiązki informacyjne określone przepisami tej ustawy i zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. prawidłowo ustalono stan faktyczny oraz prawny w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wyczerpująco odpowiedzi w toku postępowania również na wniosek odwołujących się o uwzględnienie faktu, że toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie ustalenia nabycia w drodze zasiedzenia prawa własności działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja ZRID dla inwestycji "Rozbudowa ulicy [...] w T. na odc. od ul. [...] do ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...]" czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, będący jej integralną częścią. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, będący jej integralną częścią. W decyzji wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta T. , określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i dokumentami wymaganymi z przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b., do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewoda uznał, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnośnie zarzutów wniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalna jest ocena organów administracji dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (Wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, iż pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zarządca drogi jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy administracji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Wojewoda K. podniósł, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie wykonanie władztwa publicznego z kilku etapów procesu decyzyjnego w klasycznej procedurze realizacji inwestycji, liczonej od powiązania zamiaru przez inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, służących urzeczywistnieniu tego zamiaru.

Nabycie prawa własności nieruchomości lub ich części na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, następuje z mocy prawa i nie zależy od woli organu orzekającego w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a tylko od oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w danym miejscu, której organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie dokonały. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie art. 12 ust. 4b decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle art. 12 ust. 4f ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości o których mowa w ust 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Dalej organ odwoławczy zważył, z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, że stroną postępowania jest inwestor, natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. (art. 11c specustawy drogowej). Zdaniem Wojewody do stron postępowania zaliczyć z pewnością można właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, lub wobec których określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej. Katalog ten nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pomimo tego, że odwołujące nie wykazały prawa własności, prawa rzeczowego oraz interesu prawnego do działki nr [...] obr. [...] to jednak są właścicielkami działki nr [...] oraz działki nr [...] obr. [...] biorącej udział w sprawie w związku z tym odwołanie zostało rozpatrzone. Odnośnie statusu właścicielskiego działki nr [...] obr. [...] w T. Wojewoda uznał, że organ słusznie uznał, iż należy ona do Gminy Miasto T. . Analiza wpisów w zupełnej treści księgi wieczystej o nr ([...]) wskazuje, iż w Dziale II wskazany organ figuruje jako właściciel. Tym samym własność nieruchomości nr [...] obr. [...] należała w dacie orzekania do Gminy Miasto T. . Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jak wcześniej wskazał organ II instancji. Prezydent Miasta T. dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, dokonując sprawdzenia stanu rzeczywistego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zapisy księgi wieczystej nr [...], wydruk z ewidencji gruntów i budynków oraz przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego prowadzonego przez Wydział Geodezji i Kartografii UMT planowany podział nieruchomości. Na podstawie ww. dokumentów stwierdzono, że właścicielem działki nr [...] obr. [...] w całym okresie prowadzonego postępowania jak też w dniu wydania zaskarżonej decyzji była Gmina Miasta T. . Organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia również zweryfikował informacje - rejestr gruntów z dnia [...] maja 2021 r. oraz zapisy o prawie własności w księdze wieczystej, potwierdzając tylko ustalenia organu I instancji, wskazujące, iż właścicielem na dzień wszczęcia postępowania i wydania decyzji była Gmina Miasta T. . Pewność co do podmiotów posiadających prawo własności nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia jest kluczowa we względu na prawo właścicieli do odszkodowania mającego rekompensować pozbawienie ich praw do nieruchomości. Wojewoda wskazał, że wnioski stron informujące o trwającym procesie zasiedzenia bez sądowego nawet nieprawomocnego rozstrzygnięcia, nie mogą pozbawiać znaczenia prawnego wpisów w księdze wieczystej. Organ powołał się na ustanowione w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jako fundamentalną zasadę ustalania stanu prawnego nieruchomości, która musi być stosowana przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że domniemania wynikające z przepisów art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości i co oczywiste, weryfikowania ich treści.

Organ odwoławczy uznał, że potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych stwierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu negowania stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę lub organ administracji. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały przez organy orzekające ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Artykuły 11b i 11d specustawy drogowej wskazują, co jest załącznikiem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ orzekający nie jest związany wnioskiem o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona na podstawie dokumentów zebranych w sprawie.

Zarzuty odwołania Wojewoda uznał za niezasadne. W szczególności w punkcie VII decyzji Prezydenta prawidłowo oznaczono nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy Miasta T. zgodnie z zapisem decyzji. Organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta T. wobec zarzutów odwołujących podkreślając, że odszkodowanie za przejęcie nieruchomości, będzie przysługiwało wskazanemu w postanowieniu sądu właścicielowi po złożeniu właściwego wniosku w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S., M. O. i M. P., reprezentowane przez radcę prawnego zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że Skarżące nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Torunia z [...] grudnia 2020 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w T. na odc. od ul. [...] do ul. [...] oraz ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...]", albowiem nie dysponują dokumentem potwierdzającym przysługujące im prawo własności nieruchomości w zakresie działki nr [...], obr. [...] w T., objętej księgą wieczystą nr [...], gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że E. i M. małżonkowie S. nabyli na własność ww. część nieruchomości przez zasiedzenie, a skarżące są spadkobierczyniami E.S. , a zatem współwłaścicielkami ww. nieruchomości i miały interes prawny w zaskarżeniu ww. decyzji,

b) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do przyjęcia, że skoro Skarżące nie figurują jako współwłaścicielki działki nr [...], obr. [...] w T., w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, to nie są jej współwłaścicielkami, a zatem organ I Instancji nie miał obowiązku orzekania o przejęciu na własność Gminy Miasta T. działki nr [...], obr. [...], powstałej na skutek podziału działki [...], obr. [...], podczas gdy działka nr [...] została nabyta przez zasiedzenie przez M. S. oraz E. S. z dniem [...] października 2005 r., o czym Prezydent Miasta T. miał wiedzę z urzędu, skoro działał w imieniu G. T. w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w T. pod sygn. akt X Ns 801/19, a ponadto Skarżące podnosiły te okoliczności w postępowaniu administracyjnym. Nakazywało to zawarcie przez organ I Instancji w decyzji rozstrzygnięcia o przejęciu na własność Gminy Miasta T. ww. działki stanowiącej własność Skarżących, jak również uwzględnienie w projekcie podziału działki [...], obr. [...] w T., że to skarżące są jej aktualnymi współwłaścicielkami, czego organ I Instancji nie uczynił, a mimo to organ II Instancji uznał rozstrzygnięcie organu I Instancji za prawidłowe w całości i zaniechał samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów, w kontekście wykazania przez Skarżące spełnienia przesłanek do nabycia przez zasiedzenie własności części nieruchomości, tj. działki nr [...], obr. [...] przez E. i M. S., pomimo, że orzeczenie sądu stwierdzające zasiedzenie nieruchomości nie jest konieczne do nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie, albowiem orzeczenie to ma charakter jedynie deklaratoryjny, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wadliwe pozbawionej obligatoryjnych elementów decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy częściowo błędnej decyzji organu I Instancji w sytuacji, w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] w T. pomimo, że od [...] października 2005 r. stanowiła ona własność E. i M. S., a następnie Skarżących, a zatem decyzja pozbawiona została obligatoryjnego elementu jej rozstrzygnięcia, wynikającego z 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), co doprowadziło również do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

d) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie [...] kwietnia 2021 r. przez Wojewodę [...] postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, w sytuacji, kiedy od kwestii tego, kto jest właścicielem części nieruchomości, objętej ww. KW, stanowiącej działkę [...], obr. [...] zależy czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać orzeczenie o przejęciu na własność Gminy Miasta T. nieruchomości (lub jej części), o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej z uwagi na fakt, że Gmina Miasta Toruń przestała być właścicielem działki [...] z dniem [...] października 2005 r., co miało zostać potwierdzone w ww. postępowaniu sądowym, a zatem postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia. Sąd Rejonowy w T. stwierdził [...] czerwca 2021 r. w sprawie X Ns 801/19 nabycie przez zasiedzenie własności części nieruchomości objętej KW nr [...], tj. działki nr [...], obr. [...] w T. na rzecz E. i M. S. z dniem [...] października 2005 r., która to okoliczność gdyby została uwzględniona w postępowaniu administracyjnym, skłoniłaby Organ II instancji do poczynienia innych ustaleń faktycznych co do osoby właściciela działki nr [...] (podzielonej na działki nr [...]),

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: u.k.w.h.) polegające na uznaniu, że domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może zostać obalone w postępowaniu administracyjnym, a w sytuacji, kiedy Skarżące nie dysponują prawomocnym orzeczeniem sądu potwierdzającym nabycie przez zasiedzenie własności części nieruchomości wiążące są wyłącznie zapisy księgi wieczystej oraz treść ewidencji gruntów i budynków, a organ nie może samodzielnie prowadzić ustaleń co do osoby właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżących organ winien w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić dowody zmierzające do obalenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czego nie uczynił, pomimo sformułowania stosownych wniosków dowodowych. Doprowadziło to do wydania przez organy obu instancji decyzji pomijających okoliczność, że Gmina Miasta T. przestała być właścicielem działki [...],

b) art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pozbawionej obligatoryjnego rozstrzygnięcia o przejęciu na własność Gminy Miasta T. działki nr [...], objętej ww. księgą wieczystą podczas gdy działka ta stanowi współwłasność Skarżących, a zatem w sytuacji kiedy ma być ona wykorzystana pod rozbudowę drogi publicznej, konieczne było jej przejęcie na własność G. T., czego organ zaniechał,

c) art. 12 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowo organ I Instancji zatwierdził podział działki nr [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na działkę [...] oraz [...], podczas gdy w projekcie podziału działki błędnie wskazano jako jej właściciela Gminę Miasta T. zamiast Skarżących, a zatem projekt ten zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym i nie powinien zostać zatwierdzony, a decyzję I Instancji należało w tym zakresie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, skarżące wniosły o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej działki nr [...], obręb 7. , w T.,

- zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych,

- przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów i wydruków w postaci: a) wydruku protokołu rozprawy z 17 czerwca 2021 r. przed SR w Toruniu w sprawie o sygn. akt X Ns 801/19, b) wydruku postanowienia SR w Toruniu z 17 czerwca 2021 r. w ww. sprawie, c) wniosku o uzasadnienie ww. postanowienia,

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn.zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny ocenia czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne, uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy w dacie orzekania przez organy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. W ocenie Sądu, po wydaniu zaskarżonej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. zaistniała jednak przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia uwzględnienie skargi – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących M. S., M. O. i M. P., wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, obejmujących działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obr. [...] w T. sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją ZRID Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2020 r. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Z uwagi na przedmiot sporu pomiędzy skarżącymi oraz orzekającymi w sprawie organami administracji publicznej, należy w tym miejscu jednocześnie zwrócić uwagę, że po wydaniu skarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2021 r. nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego i prawnego odnosząca się do spornego między stronami tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę o nr ewide[...] (przed podziałem). W skardze z [...] lipca 2021 r. skarżące powołały się bowiem na fakt, że postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt X Ns 801/19 Sąd Rejonowy w Toruniu stwierdził, że M. S. i E. S. nabyli przez zasiedzenie, we wspólności majątkowej małżeńskiej, z dniem [...] października 2005 r., własność części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], która to część ma łączną powierzchnię 0,0469 ha i stanowi działki o nr geodezyjnym: [...] o pow. 0,0317 ha oraz numer [...] o powierzchni 0,0152 ha (która to działka została ostateczną decyzją administracyjną podzielona na działki o numerach: [...] o pow. 0,0028 ha i nr [...] o powierzchni 0,0124 ha (wydruk postanowienia dołączono do skargi).

Z analizy treści elektronicznej księgi wieczystej oraz zawiadomienia SR przedłożonego przez skarżące za pismem z [...] lutego 2022 r. wynika, że w dacie orzekania przez Sąd ww. nieruchomość, stanowiąca współwłasność skarżących, została już odłączona od uprzedniej nieruchomości zapisanej w ww. księdze wieczystej nr [...], jako własność G. T. i ujawniona w nowozałożonej księdze wieczystej nr [...]. Z uwagi zatem na treść zaskarżonej decyzji, jak i powyższe niesporne okoliczności, nie budzi wątpliwości, że aktualnie interes prawny skarżących obejmuje także działkę nr [...], której podziału (na działki nr [...]) dokonano decyzją ZRID z [...] grudnia 2020 r.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie niniejszej skargi stanowi decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miast T. z [...] grudnia 2020 r. dotyczące zatwierdzenia na wniosek inwestora Gminy Miasta T. , projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w T. na odc. od ul. [...] do ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...]". Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości strony skarżącej działki nr [...] i [...] w obr. [...] sprzed podziału, których część (nowowydzielone działki nr [...] i [...]) znajdą się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego, wynikającego z przysługującego skarżącym prawa własności. Skarżące kwestionują decyzję Wojewody w całości, a decyzję ZRID wyłącznie w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięć dotyczących działki nr [...] (po podziale [...]).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., "specustawa drogowa’").

Powołana ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1, określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19 CBOSA ).

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Akceptując powyższe stanowisko podkreślić jednak należy, że właściwy do załatwienia sprawy organ administracji uprawniony i zobowiązany jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia zarzucanych przepisów postępowania: art. 28, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a., nadto nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowa inwestycja drogowa służy celowi publicznemu, jak również to, że stanowiące współwłasność skarżących nieruchomości były w części niezbędne dla realizacji tej inwestycji (rozbudowa ulicy [...]). Działki nr [...] i [...] w obr. [...] w T. sprzed podziału, a odpowiednio nowowydzielone działki nr [...] i [...], znajdą się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową.

Wskazać jednocześnie należy, że sam fakt jak również sposób (wielkość wydzielonych części) zatwierdzonego w pkt VI (tiret 4 - 6) decyzji ZRID z [...] grudnia 2020 r. podziału nieruchomości, zgodnie ze złożonym projektem podziału pod planowaną rozbudowę drogi, nie budził zastrzeżeń skarżących w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. I tak:

- działka nr [...] o pow. 0,4823 ha - projektowany podział na działki nr [...] (zajmowana pod projektowaną budowę drogi, pow. 0,0030 ha), [...] (dotychczasowy właściciel, pow. 0,4793 ha) zapisana w księdze wieczystej nr [...],

- działka nr [...] o powierzchni 0,0152 ha - projektowany podział na działki nr [...] (zajmowana pod projektowaną budowę drogi, pow. 0,0028 ha), [...] (dotychczasowy właściciel, pow. 0,0124 ha) zapisana w księdze wieczystej nr [...]

- działka numer [...] o pow. 0,0485 ha - projektowany podział na działki nr [...] (zajmowana pod projektowaną budowę drogi, pow. 0,0265 ha), [...] (dotychczasowy właściciel, pow. 0,0220 ha) zapisana w księdze wieczystej nr [...].

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa zatwierdzonego decyzją projektu podziału nieruchomości, w zakresie uzasadnionym niezbędnością dla realizacji celu publicznego, rozbudowy wskazanej drogi publicznej.

Kwestię sporną stanowi w istocie okoliczność, że w pkt VII. decyzji ZRID organ orzekając o przejęciu na własność Gminy Miasta T. nie będących w jej własności nieruchomości – przeznaczonych pod projektowaną drogę m.in.

- numer [...] obr. [...] (działka po podziale zajmowana pod projektowaną budowę drogi, powierzchnia: 0,0030 ha), stanowiąca własność M. P., M. O., M.S. zapisana w księdze wieczystej nr [...]

- numer [...] obr. [...] (działka po podziale zajmowana pod projektowaną budowę drogi, powierzchnia: 0,00265 ha), stanowiąca własność M. P., M. O., M. E. S. zapisana w księdze wieczystej oznaczonej nr [...] (tiret 7-8),

nie uwzględnił także działki nr [...] (działka po podziale zajmowana pod projektowaną budowę drogi, pow. 0,0028 ha), jako stanowiącej własność skarżących – nabytą przez M. i E. małżonków S. w drodze zasiedzenia w 2000r./2005 r.

Okoliczności, które strona skarżąca przywołuje jako podstawy wniesionych zarzutów naruszenia przepisów art. 28 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 138 k.p.a. sprowadzają się przede wszystkim do zaniechania przez organy administracji samodzielnego zbadania i ustalenia czy, wbrew zapisom ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], skarżące (a nie Gmina Miasta T. ) faktycznie są właścicielkami nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (prawo własności której, jak twierdziły w toku postępowania nabyto w drodze zasiedzenia). Zdaniem skarżących organ odwoławczy, o ile nie zamierzał weryfikować prawa własności do działki nr [...] (przed podziałem) we własnym zakresie, naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiając uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (sprawy toczącej się przez SR w T. z wniosku skarżących o zasiedzenie – sygn. X Ns 801/19).

Stwierdzić tymczasem należy, że weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) można domagać się od organu, który prowadzi tego typu rejestr, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 1 i 2 P.g.k., sądy przekazują właściwemu staroście odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, w sprawach o własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących m.in.: stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie i nabycia praw do spadku.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zasadnie również Wojewoda w jej okolicznościach powołał się na domniemanie prawdziwości wpisu właściciela w księdze wieczystej (art. 3), oraz rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ administracji publicznej nie ma uprawnień do podważania zgodności z prawem wpisów zawartych w księdze wieczystej, objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a zatem wpisów zawartych w dziale II, dotyczącym właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Na zasadzie art. 3 ust. 1 u.k.w.h. - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Innymi słowy, zasada wyrażona w art. 3 ustawy wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2202/19, CBOSA).

Dopiero w sytuacji gdyby w toku postępowania starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) – będący jednocześnie organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, dysponował prawomocnym orzeczeniem sądu w sprawie o własność nieruchomości, nie mógłby uchylić się od jego respektowania wyłącznie na tej podstawie, że w ewidencji lub księdze wieczystej nie został dotychczas ujawniony aktualny właściciel. Sytuacja taka jednak bez wątpienia nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie – w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r.

Zważyć należy, że analiza zarzutów skargi w istocie prowadzić musi do stwierdzenia, że strony kwestionują "pominięcie" w decyzji ZRID wskazania przejęcia działki nr [...] po podziale jako stającej się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego – inwestora, mając świadomość, że to uprawnia dopiero do uzyskania prawa do odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4 i ust. 4f w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej. Argumenty dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 nie odnoszą się bowiem do wadliwości samego podziału ani konieczności uwzględnienia działki nr [...] dla realizacji inwestycji. Skarżące negują wyłącznie oznaczenie jako właściciela podlegającej podziałowi działki nr [...] w projekcie podziału zatwierdzonym decyzję błędnie - Gminy Miasto T. . Tymczasem ze wskazanych wyżej powodów ten zarzut jest całkowicie niezasadny.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślić należy, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną strona skarżąca nie posiada. Dopiero podjęła kroki celem wyjaśnienia w jaki sposób zaistniała okoliczność rozbieżności pomiędzy dokumentami urzędowymi, a stanem faktycznym.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania poprzez brak zbadania podnoszonych przez stronę okoliczności (kwestia nieuwzględnienia zmiany właściciela nieruchomości w projekcie podziału), które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające oceniane przy wydaniu decyzji. Analiza obszaru objętego przedmiotową inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że jej realizacja wymagała przejęcia na własność Gminy nieruchomości prywatnych, w tym nieruchomości skarżących, w niezbędnej części powstałej wskutek zatwierdzonego podziału. Zgodnie z założeniami projektowymi inwestora działki nr [...] i [...] powstałe z podziału działek o nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. Przy czym zgodnie z dokumentacja urzędową, sporządzoną przez właściwe organy w przepisanym trybie nie budzi żadnej wątpliwości, że działka nr [...] ani w dacie wydania decyzji ZRID, ani w dacie utrzymania jej w mocy skarżoną decyzją nie mogła być uwzględniana w niniejszym postępowaniu, jako stanowiąca własność osób prywatnych, a nie gminy – inwestora i jednocześnie nabywcy gruntów z mocy prawa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób kompletny odniósł się do potrzeby zajęcia nieruchomości w wariancie i rozmiarze przyjętym przez inwestora (określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji ingerującymi w prawo własności nieruchomości strony skarżącej). Jak już wskazano, z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Trzeba mieć na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Zdaniem Sądu analiza decyzji obu organów, dokonana w kontekście akt sprawy i ww. szczególnego charakteru postępowania o udzielenie ZRID nie potwierdza zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), istoty postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ II instancji przeprowadził - w związku z zarzutami skarżących, zawartymi w odwołaniu - dodatkowe postępowanie wyjaśniające, o którym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienie wyroku. Organ ten w żaden sposób nie przekroczył swobodnej oceny tak pozyskanych dowodów, jak również dowodów znajdujących się w aktach organu I instancji. Dlatego też nie można zarzucić mu dowolności w ocenie dowodów. Co prawda uzasadnienie decyzji ZRID nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., co jednak mając na uwadze zakres odwołania i żądanie skargi względem tej decyzji, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Stanowisko organu I instancji, wyrażone w toku postępowania odwoławczego, dotyczące przyczyn nieuwzględnienia w decyzji twierdzeń skarżących odnośnie ich tytułu prawnego do działki nr [...], na etapie postępowania przed organami administracji - odpowiadało prawu.

Skarżące całkowicie pomijają to, że to ich brak dostatecznej staranności w dbałości o własne interesy spowodował to, że mimo nabycia w drodze zasiedzenia już w 2005 r. przez M. i E. małżonków S. prawa własności części większej nieruchomości, co do której jako właściciel w księdze wieczystej figurowała Gmina Miasto T. , nie podjęły stosownych działań celem właściwego stwierdzenia nabycia własności nieruchomości i ujawnienia swego prawa. Dopiero w 2019 r. skarżące wystąpiły do sądu powszechnego z właściwym wnioskiem o zasiedzenie. Nadto podkreślenia wymaga, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wydania decyzji ZRID z [...] grudnia 2020 r. oraz decyzji Wojewody z [...] czerwca 2021 r. działka nr [...] (przed podziałem) nie stanowiła odrębnej nieruchomości, lecz jedynie część nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta T. , dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...].

Jak wynika z pisma skarżących z [...] lutego 2022 r. i dołączonych dokumentów dopiero [...] stycznia 2022 r. po odłączeniu z ww. księgi wieczystej działek nr [...] i [...] założona została nowa księga wieczysta dla powstałej w ten sposób nieruchomości (nr [...]), w której jako współwłaścicielki odrębnej nieruchomości zostały ujawnione skarżące. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z 29 grudnia 2020 r. sygn. akt I CSK 27/19, zgodnie z którym o powstaniu odrębnej nieruchomości nie decyduje sam fakt geodezyjnego wyodrębnienia działki ewidencyjnej, jeżeli działka ta jest objęta wraz z innymi jedną księgą wieczystą (OSNC 2022, nr 1, poz. 3).

Nie może wobec powyższego budzić wątpliwości, że na etapie postępowania przed Wojewodą [...], skarżące nie potwierdziły stosownymi dokumentami, w szczególności orzeczeniem sadu lub innym aktem, własnego tytułu własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] Nadto, okoliczność toczącego się postępowania sądowego z wniosku o zasiedzenie dotyczącego w istocie ustalenia właściciela jednej z wielu działek ewidencyjnych objętych przedmiotową nieruchomością, nie stanowiła z pewnością prejudykatu do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika to nie tylko ze wskazanego wyżej charakteru przedmiotowych postępowań i specjalnego, przyspieszonego trybu podejmowania decyzji w tego typu sprawach, ale nade wszystko z okoliczności faktycznych tej sprawy.

Najprościej obrazuje to wskazanie, że zgodnie z decyzją z [...] grudnia 2020 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej "Rozbudowa ulicy [...] w T. na odc. od ul. [...] do ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...]" obejmuje ona niemal 80 działek ewidencyjnych, z których 21 wskazano jako przejęte w całości lub części, z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (wywłaszczone). Na tym tle skarżące dążyły do przedłużenia postępowania i negując możliwość wydania decyzji ostatecznej żądały zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd ich sporu z Gminą Miasta T. dotyczącą w istocie działki nr [...] (po podziale określona jako niezbędna do realizacji inwestycji) o powierzchni 28 m2(!). W tej sytuacji, całkowicie nieuprawniony i nieznajdujący potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa jest zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od stwierdzenia zasiedzenia m.in. działki nr [...] nie zależało rozstrzygnięcie o zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z wolą ustawodawcy na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły w postępowaniu o udzielenie ZRID i w postępowaniu odwoławczym także prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że o tym kto jest stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości a nie dane zawarte w katastrze nieruchomości. Powiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o toczącym się postępowaniu przez wysłanie korespondencji na adres podany w ewidencji ma charakter wykonawczy i nie może przesądzać o tym, kto jest lub powinien być stroną toczącego się postępowania. Przyjęcie przez racjonalnego ustawodawcę uproszczonego trybu ustalania stron i doręczania im korespondencji na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków oparte jest na przekonaniu, że ewidencja ta prowadzona jest w sposób zgodny z prawem, tj. że zawarte w niej dane są aktualne i odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wzruszenie tego domniemania, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest możliwe, lecz w tej sprawie nie nastąpiło skutecznie w toku postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Jak już wskazano powyżej w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też celowy był zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w zakresie nadmiernego obciążenia wywłaszczanej nieruchomości, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (pkt 5); oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6).

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy (w rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi),

decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust.3).

Sam podział nieruchomości i jego zatwierdzenie w decyzji ZRID, nie jest jednak równoznaczne z nabyciem własności nieruchomości lub ich części. Oczywistym bowiem jest to, że w sytuacji gdy dana nieruchomość pozostaje odpowiednio własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, to nie zachodzi podstawa do nabycia posiadanego już przez dana jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Jak wynika jednoznacznie z ust. 4 art. 12, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 pkt 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Tym samym nie ma podstaw prawnych do oznaczania w decyzji ZRID na budowę drogi gminnej wydawanej dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (tu miasta na prawach powiatu), jako części nieruchomości, która ma stać się z mocy prawa własnością tej gminy – działki ewidencyjnej stanowiącej cześć nieruchomości będącej własnością tej gminy.

Nie budzi wątpliwości na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędna okazała się m.in. części działki ewidencyjnej nr [...], stąd zgodnie z obowiązującymi przepisami zatwierdzono decyzją ZRID jej podział na działki nr [...] W dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie działka nr [...] stanowił część nieruchomości gruntowej oznaczonej według katastru nieruchomości jako stanowiąca własność Gminy Miasto Toruń. Działka nr [...] nie mogła zatem w takiej sytuacji faktycznej i prawnej "stać się własnością Gminy Miasto Toruń" – na mocy tej decyzji.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie oznaczając w pkt VII decyzji ZRID z [...] grudnia 2020 r. w katalogu nieruchomości lub ich części, które staną się z mocy prawa własnością Gminy Miasto T. – z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, działki nr [...], jak również utrzymując w mocy te decyzję na skutek odwołania skarżących decyzją z [...] czerwca 2021 r. – żaden z organów administracji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Resumując Sąd stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Niezależnie od powyższego, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej Sąd z urzędu zważył, że po wydaniu zaskarżonej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym jest to przesłanka, która stanowi podstawę uruchomienia postępowania nadzwyczajnego zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu.

Jak już wskazano, po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna. Zostało bowiem stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (pkt 1 postanowienia SR w Toruniu z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. X Ns 801/19), że własność m.in. działki [...] (przed podziałem), a po podziale nr [...] nabyli z dniem [...] października 2005 r. M. i E. małżonkowie S., a następnie na skutek dziedziczenia M. S. (w 4/6 części), M. O. (w 1/3 części) i M. P. (w 1/3 części) (zawiadomienie o odłączeniu części nieruchomości gruntowej i założeniu nowej księgi wieczystej k. 84-87 akt sądowych). Ta nowa okoliczność faktyczna, której emanację stanowiły dopiero prawomocne orzeczenia sądu o zasiedzeniu, a następnie orzeczenia o założeniu księgi wieczystej dla odrębnej nieruchomości i wpisie prawa własności do nieruchomości skarżący do księgi wieczystej, na w oceni sądu istotne dla sprawy znaczenie. Nadto z pewnością nie była ona znana organowi w dniu wydania decyzji. Bowiem zarzuty skarżących i powoływanie się na nabycie prawa własności, pozostawało wówczas jeszcze kwestią sporną, której organ administracji nie mógł ustalać ani przesądzać we własnym zakresie.

Jest to okoliczności istotna dla sprawy decyzji ZRID w części odnoszącej się właśnie do działki nr [...], a dokładnie nr [...] po podziale, co do której organ w tej decyzji uznał, że jest niezbędna do realizacji zatwierdzonej decyzją inwestycji drogowej. Co zostało zgodnie z prawem ujawnione w treści księgi wieczystej nr [...]. Ponieważ wyszło na jaw, że działka nr [...] nie stanowiła już w dacie wydania decyzji ZRID własności Gminy Miasta T. , wobec treści cytowanych wcześniej przepisów art. 11f ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 4 specustawy drogowej, winno to wpłynąć na treść decyzji w zakresie jednoznacznego oznaczenia tej części nieruchomości skarżących, jako podlegającej wywłaszczeniu z mocy prawa na podstawie tej decyzji.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej,

odrębną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania "za nieruchomości, o których mowa w ust. 4", wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem odszkodowanie ustala się wyłącznie za nieruchomości, które zostały wprost oznaczone, jako podlegające przejęciu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na mocy tej decyzji. Wynika to jednoznacznie z odesłania w art. 12 ust. 4 do normy art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy. Wobec treści zatem decyzji ZRID z [...] grudnia 2020r. wydanej w rozpoznawanej sprawie, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody z [...] czerwca 2021 r., z pewnością nie nastąpiło nabycie z mocy tej decyzji przez Gminę Miasto T. własności działki nr [...], aczkolwiek nastąpiło podział działki [...], na działki nr [...] (i jej przeznaczenie pod budowę grogi publicznej) i [...]. Działka [...] pozostaje zatem współwłasnością skarżących. Do czasu stosownej zmiany treści decyzji ZRID, w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, skarżące nie będą mogły zatem skutecznie uzyskać odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z ta normą prawną, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W pierwszej kolejności musi zatem nastąpić skuteczne prawnie odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, a dopiero następnie ustalenie należnego odszkodowania za to wywłaszczenie.

Nie są jasne dla Sądu przyczyny, dla których skarżące, reprezentowane w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, zamiast podejmowania czynności i działań mających przedłużyć postępowanie, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie zainicjowały po potwierdzeniu swego prawa własności do nieruchomości, żadnego z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. W ocenie sądu, doprowadziłoby to do uzyskania opisywanego w skardze skutku – zmiany decyzji ZRID w części dotyczącej działki nr [...], znacznie szybciej (ustawowe terminy załatwiania spraw administracyjnych). Należy tu chociażby wskazać na przysługujący stronie wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. (w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej), czy też o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżących jeszcze w piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia, zarzuty i wnioski skargi. Sąd zwrócił się do organu, który wydał decyzje ZRID z pytaniem, czy toczy zostało zainicjowane i toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne zmierzające do zmiany tej decyzji na skutek ujawnienia ww. okoliczności dotyczących własności działki nr [...]. W odpowiedzi organ przedłożył wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, co jednak pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy.

Mając zatem na uwadze okoliczność, że nie zostało wszczęte ani na wniosek strony ani z urzędu żadne postępowania administracyjne nadzwyczajne zmierzające do wzruszenia decyzji ZRID, w części dotyczącej działki nr [...] (przed podziałem), Sąd uwzględnił skargę, stosując z urzędu dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze szczególny charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zakres odwołania skarżących od tej decyzji i przepisy specustawy drogowej, w tym art. 11g ust. 3 i art. 31 ust. 2. Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny, po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie budowa przedmiotowej drogi jeszcze się nie rozpoczęła, co jest niesporne.

Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek odwołania skarżących odnoszącego się wyłącznie do działki nr [...] obr [...], Wojewoda [...] uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną, orzekając w szczególności w myśl art. 11g ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 138 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 1031 zł (uwzględniającej wpis od skargi, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego).