Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1569/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2 i 3, art.28 ust 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 17
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1569/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: st. referent Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r., sprawy ze skargi A.P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 29 lipca 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 maja 2012r. nr [...] -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia 17 maja 2012 r. nr [...], odmawiającą A.P. umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że prośbę o umorzenie zaległości A.P. motywowała trudną sytuacją materialną, która zagraża jej dalszej egzystencji, jak również chorobą uniemożliwiającą pozyskiwanie dochodów. Wnioskodawczyni prowadziła działalność prowadziła wspólnie mężem i z przyczyn od nich niezawinionych nie byli oni w stanie regulować zobowiązań z tytułu składek ubezpieczeniowych. Mąż wnioskodawczyni nagle zmarł, a wnioskodawczyni spłaca figurujące na jej koncie zadłużenie już od 12 lat. Ze względu na stan zdrowia (cukrzyca, wszczepiony rozrusznik serca) wnioskodawczyni nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia, które pozwoliłoby jej na normalne funkcjonowanie, a praktycznie wszelkie środki pieniężne, jakie pozostają do jej dyspozycji musi przeznaczać na zakup lekarstw. Wnioskodawczyni wskazała też, że na obecne zadłużenie składają się w zasadzie odsetki.

Decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2012 r. odmówiono A.P.umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia w kwocie 4.474,56 zł wraz z odsetkami w wysokości 12.791 zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, w łącznej kwocie 4.826,67 zł z odsetkami w wysokości 19.714 zł. Uznano bowiem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

A.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreślała, że nie uchyla się od odpowiedzialności i początkowo płaciła raty dobrowolnie, ale nie była w stanie ponosić na bieżąco kosztów rat, dlatego wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Pozostająca po zajęciach egzekucyjnych kwota 568 zł faktycznie spowodowała "egzystencjalną ruinę wnioskodawczyni" i skazywała ją "na życie poniżej niezbędnego minimum". Skarżąca wskazała na konieczność ponoszenia kosztów leczenia (diagnostyka i rehabilitacja kardiologiczna, wzrastające koszty insuliny) oraz przestrzegania zaleceń stosowania diety diabetologicznej (ubogotłuszczowej i przeciwmiażdżycowej), a także zalecane unikanie wysiłku fizycznego. W jej ocenie brak środków finansowych uniemożliwiał w praktyce stosowanie zalecanej diety. W końcowej części wniosku skarżąca podkreślała, że zależy jej bardzo na polubownym załatwieniu sprawy, jednakże z informacji uzyskanych w ZUS wynikać miało, że jedynie umorzenie odsetek z tytułu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego za pracownika pozwoli na spłatę należności głównej – a w dalszej części na dobrowolną spłatę jej zobowiązań.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał jednak w mocy poprzednią decyzję.

Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1640/12 albowiem organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania w przedmiocie ustalenia czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia wynikające z art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżąca w końcowej części wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy wskazywała na wpływ wielkości naliczonych odsetek na możliwość spłaty zadłużenia, deklarując jednocześnie wolę zapłaty należności głównej, jeżeli umorzone zostaną w całości odsetki za zwłokę. Wytknięto też brak ustaleń w zakresie istnienia ważnego interesu zobowiązanego oraz wykroczenie poza swobodę oceny zebranych w sprawie dowodów w zakresie analizy przesłanek z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu organ powinien wziąć pod uwagę, że uregulowanie w całości należności głównej i umorzenie odsetek za zwłokę pozwoli uwolnić skarżącej ok. 250 zł miesięcznie i przeznaczyć te środki na bieżące koszty utrzymania, co może zwiększyć standard leczenia skarżącej, a także uwolnić ją od konieczności poszukiwania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa. Sąd wskazał też na konieczność uaktualnienia informacji o stanie majątkowym wnioskodawczyni.

Rozpatrując ponownie sprawę organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w zakresie hurtowni artykułów spożywczych w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 30 marca 2011 r., w związku z którą to działalnością wnioskodawczyni popadła w zaległości składkowe. Nie posiada zaległości podatkowych lecz toczy się względem niej sądowe i administracyjne postępowanie egzekucyjne, w ramach którego doszło do zajęcia świadczenia emerytalnego wnioskodawczyni, w związku z którym co miesiąc wpływa kwota ok. 250 zł.

Wnioskodawczyni jest wdową, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z emerytury, która obecnie wynosi 1.080,91 zł. Po potrąceniu podatku, składki na FUZ oraz należności z tytułu egzekucji administracyjnej wysokość wypłacanego świadczenia wynosi 649,41 zł. Oprócz świadczenia emerytalnego zobowiązana pobiera zasiłek pielęgnacyjny (bezterminowo) w kwocie 153 zł, a zatem łączny dochód wynosi 802,41 zł.

Wnioskodawczyni oświadczyła, że ponosi stałe wydatki związane z miesięcznym utrzymaniem tj. energia, gaz, woda, w łącznej kwocie 300 zł, niemniej jednak w żaden sposób tego nie udokumentowała. Wnioskodawczyni przeznacza również na leczenie kwotę ok. 350 zł miesięcznie, przy czym z rachunków za kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. wynika, że w tych miesiącach zobowiązana przeznaczyła na leczenie kwoty w wysokości 389,04 zł, 228,76 zł oraz 503,35 zł. Ponadto stronę obciąża zobowiązanie cywilnoprawne w instytucji telekomunikacyjnej na kwotę ok. 2.500 zł, co zostało potwierdzone przedsądowym wezwaniem do zapłaty.

Jeżeli chodzi o stan zdrowia wnioskodawczyni, to zdiagnozowano u niej miażdżycę tętnic kończyn dolnych, cukrzycę i niewydolność krążenia. Zobowiązana przebyła zawał mięśnia sercowego, w wyniku czego wszczepiono jej rozrusznik. Doskwiera jej otyłość, jak również łuszczycowe zapalenie stawów, co objawia się ostrym bólem i drętwieniem szczególnie lewej ręki. W związku z powyższymi chorobami, wnioskodawczyni powinna stosować dietę diabetologiczną i przeciwmiażdżycową. Z orzeczenia z dnia 25 maja 2007 r. wynika, że wnioskodawczynię zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzono, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki/pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wnioskodawczyni nie jest właścicielem nieruchomości ani pojazdów.

Organ rentowy przedstawił przesłanki umorzenia zaległości składkowych tłumacząc, że może do niego dojść tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należności składkowe ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zwrócono też uwagę, że rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze uznania administracyjnego.

Analizując sytuację wnioskodawczyni przez pryzmat powyższych przesłanek organ ponownie doszedł do wniosku, że w jej przypadku nie występuje całkowita nieściągalność. Wnioskodawczyni otrzymuje bowiem regularne świadczenie emerytalne, które jest niezależne od stanu jej zdrowia, a organ prowadzący w stosunku do niej postępowanie egzekucyjne nie stwierdził całkowitego braku majątku. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w toku podejmowanych czynności egzekucyjnych nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, a jednocześnie wpływających na obniżenie zaległości składkowych, zwłaszcza, że aktualnie potrącana jest kwota na spłatę zaległości składkowych. Zakład nie ma natomiast obowiązku umarzania należności, zwłaszcza gdy dostrzega realne szansę na ich odzyskanie od zobowiązanej, która odpowiada za zobowiązania składkowe również swoim przyszłym majątkiem.

Analizując możliwość umorzenia zaległości z uwagi na ważny interes zobowiązanej, o którym mowa w art. 28 ust. 3a cyt. ustawy wskazano, że ważny interes dłużnika nie zwalnia organu rentowego od dbałości o interes Skarbu Państwa, a każdorazowe umorzenie należności z tytułu składek bez wyraźnego uzasadnienia powoduje uprzywilejowanie niektórych płatników.

Analizę przesłanek umorzenia wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia rozpoczęto od stanu zdrowia wnioskodawczyni. Organ nie zakwestionował problemów zdrowotnych zobowiązanej, która przedstawiła wyczerpującą dokumentację medyczną w tym zakresie, a ponadto stwierdził, że jest ona niezdolna do podjęcia pracy. W związku jednak z tym, że stronie przyznano świadczenie emerytalne, to sytuacja zdrowotna nie ma wpływu na jej zdolność do uzyskiwania przychodów.

Oceniając zdolności płatnicze zobowiązanej organ obliczył, że wnioskodawczyni uzyskuje łączny miesięczny dochód w wysokości 802,41 zł, przy sumarycznych wydatkach na energię, gaz, wodę i leczenie wynoszących 650 zł. Oznacza to zdaniem organu, że zobowiązana - mimo systematycznie dokonywanych z jej świadczenia potrąceń - nie znajdzie się w sytuacji, w której nie będzie posiadać środków do życia, a zatem będzie w stanie regulować zadłużenie bez żadnego uszczerbku dla siebie. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wykazała, ażeby jej sytuacja losowa, materialna bądź zdrowotna uniemożliwiała dokonanie spłaty zadłużenia.

Odnosząc się do postawionego przez Sąd zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia czy w sprawie zachodził ważny interes dłużnika, zadeklarowano, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. W związku z tym należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności i zdarzenia, których zaistnienie obiektywnie wpływa na szczególną sytuację osoby zobowiązanej, która z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków czy też normalnej sytuacji ekonomicznej, wysokości uzyskiwanych dochodów i koniecznością ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia nie jest w stanie uregulować należności składkowych. Następnie stwierdzono, że ważny interes dłużnika nie zwalnia organu rentowego od dbałości o interes Skarbu Państwa i zwrócono uwagę, że opłacanie składek ma na celu zapewnienie uprawnionemu bieżącej ochrony ubezpieczeniowej, a w przyszłości wypłatę świadczeń emerytalno-rentowych. Umorzenie należności z tytułu składek ma wpływ na zdolność realizacji przez Zakład zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z odnośnych funduszy świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Każdorazowe umorzenie należności z tytułu składek bez wyraźnego uzasadnienia powoduje uprzywilejowane traktowanie jednych płatników w stosunku do innych.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła, że postępowanie zostało przeprowadzone pobieżnie, nie uwzględniało zaleceń sądu administracyjnego, zaś przytoczona argumentacja powielała uchyloną wcześniejszą decyzję. Nie wyjaśniono np. przyczyn powstania zaległości. W tym zakresie skarżąca stwierdziła, że przez pięć lat prowadzenia działalności gospodarczej płaciła składki ubezpieczeniowe, a w zaległości popadła w związku ze śmiercią dwóch bliskich jej osób w przeciągu dwóch tygodni. Jedną z tych osób był mąż skarżącej, z którym prowadziła działalność gospodarczą. Od 12 lat skarżąca spłaca swoje zobowiązanie. Skarżąca nie zgodziła się, że jej sytuacja zdrowotna nie wpływa na zdolność do uzyskiwania dochodu. Gdyby skarżąca posiadała wystarczające środki na zakup leczenie i profilaktykę, stan zdrowia być może pozwoliłby jej na podjęcie dodatkowej pracy. Nie jest też prawdą, że opłacane przez nią zaległości pozostają bez uszczerbku dla skarżącej. Wydaje ona bowiem dziennie na żywność ok. 20 zł, a koszt leków, głównie insuliny wyniósł w sierpniu 490 zł. Poza zadeklarowanymi wydatkami na media w wysokości 300 zł miesięcznie, skarżąca płaci abonament za telefon w wysokości 50 zł miesięcznie oraz ponosi dodatkowe koszty związane z zakupem środków czystości, kosmetyków, ubrań i obuwia.

Powyższe argumenty zostały dodatkowo rozwinięte w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 stycznia 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi. Zarzucono w nim przede wszystkim naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie przez organ zaleceń Sądu zawartych w poprzednim wyroku uchylającym decyzję. Zwrócono w tym kontekście uwagę na dwa odrębne tryby umarzania składek ZUS, podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Organ rentowy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365) stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Zważywszy na fakt, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku A.P. było już wcześniej przedmiotem kontroli sądowej, należy również zwrócić uwagę na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

W wiążącym organ wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1640/12 Sąd zarzucił, że organ zbadał wyłącznie, czy w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń oraz inny uzasadniony przypadek z art. 28 ust. 3a tejże ustawy w zw. z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Pominięto natomiast przesłankę "ważnego interesu" strony w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), w ramach którego można rozważyć:

- z jakich przyczyn powstały zaległości (z akt nie wynika czy skarżąca nie płaciła w ogóle składek, czy też były to sporadyczne braki we wpłatach);

- ile dotychczas skarżąca zapłaciła odsetek i czy w związku z tym funkcja restytucyjna została spełniona (wysokość stopy procentowej odsetek od należności budżetowych znacznie przekracza poziom inflacji, ponieważ odsetki te mają charakter odszkodowawczy i sankcyjny);

- jednorazowa spłata należności głównej ( o ile taka nastąpi) prawdopodobnie byłaby i tak większa niż łączna kwota ściągniętych należności, biorąc pod uwagę stosunkowo niewielkie kwoty zajętej emerytury i brak realnych perspektyw na uzyskanie przez skarżącą dodatkowych dochodów z aktywności zawodowej (ze względu na stan zdrowia); dodatkowo koszt sfinansowania jednorazowej spłaty należności głównej poniosłaby skarżąca pozwalając organom wykonywać inne zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, doszedł do przekonania, że pomimo jasnych wskazań w opisanym wyroku, organ dopuścił się ponownie w zasadzie tych samych uchybień, a wskazania Sądu zarówno co do dalszego postępowania jak i oceny prawnej nie zostały w zaskarżonej decyzji uwzględnione.

Organ rentowy ponownie skupił swoją uwagę na przesłance całkowitej nieściągalności stwierdzając, że skoro prowadzona przeciwko skarżącej egzekucja jest aktualna i doprowadziła do zmniejszenia zadłużenia, to umorzenie zaległości na tej podstawie nie jest możliwe.

Rozważono ponadto przypadki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uczyniono to jednak w sposób wadliwy.

Po pierwsze potraktowano wymienione tam przypadki w taki sam sposób, jak przesłanki całkowitej nieściągalności. Tymczasem przesłanki te nie mają charakteru enumeratywnego lecz są przykładami sytuacji, które organ w szczególności powinien zbadać zastanawiając się, czy interes ważny interes osoby zobowiązanej przemawia za umorzeniem składek.

Przesłanka "ważnego interesu", pomimo wyraźnych i kilkakrotnych wskazań Sądu, została ponownie stracona z oczu. Nie stanowi bowiem należytej analizy w tym zakresie ostatni passus zaskarżonej decyzji, w którym organ dokonał abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, zestawiając go z interesem publicznym. Jest oczywiście możliwe, że w konkretnej sytuacji interes zobowiązanego będzie musiał ustąpić interesowi publicznemu, aby dojść do takiej konkluzji organ zobowiązany jest jednak dokonać rzetelnej analizy sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie składek. Orzekający w sprawie Sąd udzielił organowi wyraźnych wskazówek na czym ta analiza w przedmiotowej sprawie powinna polegać. Tymczasem organ nie zbadał przyczyn powstania zaległości, choć skarżąca twierdziła, że w zaległości popadła w związku z nagłą śmiercią jej męża, z którym prowadziła działalność, a wcześniej opłacała składki regularnie. Oznaczać to może, że w zaległości popadła bez swojej winy. Nie obliczono też ile dotychczas skarżąca zapłaciła odsetek. Ważąc natomiast względy interesu indywidulanego skarżącej oraz Skarbu Państwa organ nie wziął pod uwagę, że jednorazowa spłata należności głównej prawdopodobnie byłaby i tak większa niż łączna kwota ściągniętych należności, a ewentualne udzielenie ulgi spowodowałoby poprawę sytuacji skarżącej i tym samym odciążenie Skarbu Państwa, świadczącego pomoc osobom potrzebującym. Należy jednocześnie podkreślić, że wskazując na konieczność dokonania ustaleń w powyższym zakresie, Sąd nie ukierunkowuje konkluzji, które stanowić będą wynik uznania administracyjnego. Decyzja podjęta w tym zakresie nie może być jednak sprowadzona do abstrakcyjnych pojęć. Wykładnia danego pojęcia musi bowiem być następnie odniesiona do konkretnych okoliczności sprawy, a tego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Drugie uchybienie w ramach badania przesłanek § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej polega z kolei na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów w ramach rozważań, czy spłata zobowiązań naraża zobowiązaną na zbyt ciężkie skutki.

Organ obliczył, że skarżąca realnie uzyskuje dochód w wysokości 802,41 zł przy wydatkach rzędu 650 zł, co oznacza, że pozostaje jej miesięcznie na życie kwota w wysokości ok. 150 zł. Prawdą jest, że ciężar dowodowy w zakresie ustalenia sytuacji finansowej osoby wnioskującej o udzielenie ulgi spoczywa właśnie na niej, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowej i zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego analizy udzielonych w tym zakresie informacji. Skoro skarżąca określiła, że wysokość wydatków na leki wynosi miesięcznie ok. 350 zł, a przedłożone przez nią rachunki z trzech miesięcy wskazują na wyższą średnią – 374 zł, to zadeklarowaną przez skarżącą kwotę należy potraktować raczej jako minimalną, w szczególności mając na względzie rozległość schorzeń, na które cierpi. Ponadto skoro skarżąca wyraźnie wskazała, że kwota 300 zł obejmuje opłaty wyłącznie za media, to oczywiste jest, że pozostałe 150 zł musi wystarczyć jej na pokrycie wszystkich innych wydatków związanych z wyżywieniem, zakupem odzieży, czy środków czystości. Zdaniem organu jest to kwota wystarczająca i sprawi, że skarżąca nie znajdzie się w sytuacji, w której nie będzie posiadać środków do życia, a zatem będzie w stanie regulować zadłużenie bez żadnego uszczerbku dla siebie. Z konkluzją tą nie sposób się zgodzić, twierdzenie bowiem, że kwota 5 zł pokrywa bez żadnego uszczerbku dla zdrowia tylko całodzienne wyżywienie, nie spełniające szczególnych wymagań, nie mówiąc o innych wydatkach życia codziennego – jest zupełnie oderwane od rzeczywistości. W niniejszej sprawie należy natomiast jeszcze dodatkowo uwzględnić, że skarżąca ze względów zdrowotnych powinna utrzymywać specjalną dietę diabetologiczną oraz przeciwmiażdżycową, wiążącą się z wyższymi kosztami.

Za wykraczające poza granice swobodnej oceny dowodów należy uznać również poczynione przez organ stwierdzenie, że przeciwko umorzeniu w przypadku skarżącej przemawia fakt, że za swoje zobowiązania odpowiada ona nie tylko swoim majątkiem teraźniejszym, ale również przyszłym. Choć co do zasady jest to stwierdzenie prawdziwe, to organ znów nie wyjaśnił w czym upatruje szansę na zwiększenie majątku skarżącej, która jest wdową, osobą schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy, wymagającą opieki osób trzecich, utrzymującą się z emerytury i zasiłku oraz bez widocznych perspektyw na poprawę sytuacji majątkowej. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2966/09, LEX 501036).

Stwierdzić na koniec należy, że wprawdzie, jak to wspomniano na wstępie, decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

W sytuacji zatem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w wyżej przytoczonych przepisach, a zdaniem orzekającego Sądu na gruncie niniejszej sprawy taka okoliczność miała miejsce, organ winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przeciwnym razie w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia winien przekonać skarżącą, że nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności, ale jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem wzięcie pod uwagę wszystkich wskazywanych wyżej okoliczności oraz dokonanie kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia prawa materialnego, w postaci art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także naruszenia przepisów postępowania, w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżąca z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniona była z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast kwestia przyznania kosztów nieopłaconej z urzędu pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu na rzecz występującego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika zostanie rozstrzygnięta przez referendarza sądowego w odrębnym postanowieniu.