Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 469/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 191
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 149 a par 1 i 2, art 149 par 2, art 146 par 2 art 191 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie stanowiącej działki nr: [...],[...], [...],[...],[...],[...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie stanowiącej działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...]).

W związku ze złożonym przez Burmistrza [...] wnioskiem o wznowienie postępowania, na podstawie art. 147 w zw. z art. 145a Kpa, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmówił uchylenia decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekający o niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2, który stanowił podstawę prawną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie eliminuje przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie zmienia jego treści, ale nakłada na ustawodawcę obowiązek uzupełnienia tego unormowania ograniczającego stwierdzanie nieważności. W wyroku tym Trybunał użył pojęcia nieostrego odwołując się do przesłanki znacznego upływu czasu od wydania decyzji, nie przesądził jednak jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał w tym zakresie wytycznych dla organu. Obowiązujący przepis art. 156 § 2 Kpa nie upoważnia organu do dokonania oceny według kryterium upływu czasu, aby stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wobec tego Minister uznał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie na skutek wznowienia postępowania decyzji stwierdzającej nieważność na mocy której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania.

Gmina [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. We wniosku strona skarżąca zarzuciła Ministrowi Administracji i Cyfryzacji ponowne zastosowanie przepisu art. 156 § 2 Kpa w sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 145a Kpa, tj. wniosek o wznowienie postępowania złożył legitymowany podmiot i zachowany został termin miesięczny do złożenia wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145a Kpa. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekający o tym, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego Gmina wskazała na potrzebę ponownej weryfikacji kwestionowanej decyzji, co do tego, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji kumunalizacyjnej, z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia jej wydania.

Odnosząc się do tej kwestii Minister wskazał, że kwestionowana decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z jednoczesnym wykluczeniem przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 § 2 Kpa, w tym w zakresie wywołania przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister uznał, że postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją ostateczną nr [...] nie było dotknięte wadą określoną w art. 145a Kpa. Minister wskazał, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł na tle pytania prawnego zadanego przez sąd na tle konkretnej sprawy, ma charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, nie powoduje derogacji przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 Kpa nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji, jeżeli decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał nie przesądził, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest obowiązujący obecnie termin 10-letni ograniczający możliwość stwierdzania nieważności decyzji obarczonych niektórymi wadami. Ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości.

Minister wskazał, że art. 156 § 2 Kpa nie zawiera żadnych wskazówek dla organu, co do sposobu oceny kryterium upływu czasu. Wobec tego organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a Kpa i nie ma podstaw do uchylenia decyzji nr [...].

Odnosząc się do argumentacji Gminy [...] warunkiem ponownej oceny istoty sprawy jest potwierdzenie się w sprawie przesłanki wznowieniowej. Jej brak powoduje wydanie decyzji o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji. Minister zauważył, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie kreowała prawa dla Gminy. Gdyby uznać, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie mogło stanowić przesłanki wznowieniowej, ponieważ Trybunał nie dał dla organów stosujących prawo wskazówek jaki termin brać pod uwagę w zakresie przesłanki znacznego upływu czasu i nie przesądził, czy właściwie realizuje ten postulat aktualny termin 10-letni.

Zatem należałoby konsekwentnie uznać swobodę w wyborze instrumentów służących realizacji wartości konstytucyjnych. Wobec tego Minister stwierdził, że upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Dla oceny tego zagadnienia istotne znaczenie miałaby okoliczność ubiegania się przez J. P. (inicjującego postępowanie nieważnościowe), czy też A. P. o wzruszenie domniemania przejęcia na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Domniemanie to stanowiło podstawę dla przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, a zatem podlegała komunalizacji. Minister wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2001 r. A. P. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że m.in. sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia [...] września 2008 r. potwierdził w wyżej wymienionym zakresie okoliczność niepodpadania spornej nieruchomości pod reżim reformy rolnej.

Uwzględniając powyższe, a także konieczność porządkowania i stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych (co miał na względzie Trybunał Konstytucyjny w wyżej wymienionym wyroku) nie znaleziono by i wówczas w okolicznościach niniejszej sprawy żadnych podstaw do wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W takiej sytuacji - skoro w postępowaniu wznowieniowym miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji nieważnościowej, to również sprowadzałaby się ona wyłącznie do odmowy uchylenia, czyli tak jak to ma miejsce w zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...].

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Gmina [...] zarzuciła: 1) obrazę przepisów postępowania przez naruszenie: a) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a to z uwagi na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, b) art. 156 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie z uwzględnieniem interpretacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, c) art. 158 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, d) art. 146 § 2 Kpa poprzez wskazanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, 2) obrazę przepisów prawa materialnego przez naruszenie: a) art. 18 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że wydana decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości nie może być uznana za decyzję, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, b) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 3) wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie, aby nastąpiło ponowne rozstrzygnięcie sprawy w nowych okolicznościach prawnych ustalonych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od charakteru orzeczenia.

Gmina wskazała, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada kompetencji do oceny mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w zależności od charakteru rozstrzygnięcia. Jeżeli dana norma jest niezgodna z Konstytucją, to organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia tej okoliczności. Skarżąca zauważyła, że w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest niepokojące, z powodu odmiennego stanowiska zajętego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, który rozpatrując kwestię wznowienia postępowania nie wskazał, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania. Skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisem art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony. Skoro Minister w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesądził, że w sprawie zachodziła przesłanka wznowieniowa, to zmiana tego stanowiska mogłaby być dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia interesu społecznego na co organ odwoławczy nie wskazał. Także w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera i pod red. prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego wskazano, że także orzeczenia interpretacyjne i o zaniechaniu ustawodawczym mogą być kwalifikowane jako orzeczenia uzasadniające żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 Kpa. W konsekwencji brak jest podstaw do odmawiania wyrokom stwierdzającym pominięcie prawodawcze przymiotu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku nie wskazał, że orzeczenie nie będzie stanowić podstawy do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zachodziły więc podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia, co do wystąpienia przyczyny wznowienia postępowania na podstawie art. 145a Kpa.

Skarżąca podała, że w postępowaniu wznowieniowym przepis art. 156 § 2 Kpa stanowił istotną podstawę rozstrzygnięcia w zakresie oceny przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych. Organ nie wziął pod uwagę tego, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy dokonać kontroli oceny skutków upływu czasu od daty wydania decyzji komunalizacyjnej do daty wydania decyzji badającej jej legalność.

Gmina [...] uważa, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w prowadzonym postępowaniu dokonał niepełnej i błędnej oceny zaistniałego w sprawie stanu prawnego, dochodząc do przekonania, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał wpływu na ocenę decyzji stwierdzającej nieważność. Minister winien zbadać, czy w konkretnych okolicznościach sprawy nie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister powinien ustalić i we własnym zakresie zbadać, czy na podstawie poddanej kontroli decyzji Wojewody [...] strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a nadto czy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, biorąc pod uwagę treść art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Minister wskazał też, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa przez Gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący tytuł prawny. Tymczasem powyższe stanowisko nie jest pewne i jednolite. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, ponieważ dopiero wydanie tej decyzji przesądza, że objęta nią nieruchomość stała się składnikiem mienia komunalnego Gminy. Decyzja ta kształtuje także stosunki prawne osób trzecich. Legitymacyjne znaczenie tej decyzji wskazuje na jej konstytutywny charakter. Wobec tego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 obejmuje swą treścią także sytuacje i stany prawne objęte konstytutywną decyzją komunalizacyjną, która przesądziła o nabyciu przez Gminę [...] własności danej nieruchomości. Taką argumentację zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15, gdzie wskazano, że decyzja komunalizacyjna o charakterze deklaratoryjno-konstytutywnym na podstawie której następuje nabycie prawa własności przez gminę, której przysługuje prawo własności (art. 164 i art. 165 Konstytucji RP), a więc nabycie prawa bądź ekspektatywy.

Gmina wskazała, że - w razie uznania przez Sąd, że istnieją wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, a decyzja stwierdzała jedynie nabycie prawa własności na podstawie ustawy, z art. 2 Konstytucji RP – wnosi o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności powyższego aktu normatywnego z Konstytucją.

Ponadto skarżąca wskazała, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał oceny stanu prawnego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej, a nie decyzji nadzorczej. Powołując się na treść art. 146 § 1 Kpa stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej oceny doszłoby do wydania decyzji odpowiadającej treści decyzji stwierdzającej nieważność. Gmina wskazała, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej sprawy pod kątem wykładni art. 156 § 2 Kpa w aspekcie przesłanki znacznego upływu czasu. Organ naczelny miał obowiązek zbadać, czy od wydania decyzji komunalizacyjnej nastąpił obiektywnie taki upływ czasu, który nie pozwalałby na jej eliminację z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Ocena ta winna urzeczywistniać konstytucyjną zasadę pewności prawa i zaufania do państwa. W tym kontekście dywagacje dotyczące czasu trwania postępowań, które nie dotyczyły ważności decyzji komunalizacyjnej są irrelewantne. Ocenie należało poddać kryterium czasu bez relatywizowania okoliczności wpływających na długość tego okresu. Takie postępowanie nie uwzględnia interesu osób pokrzywdzonych dotkniętych skutkami decyzji stwierdzających nieważność. Gmina wskazała ponownie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., gdzie stwierdzono, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej po 20 latach od jej wydania, niezależnie od wagi naruszenia, godzi w zasadę zaufania organów do państwa.

Skarżąca wskazała, że zanim dojdzie do zmiany legislacyjnej najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się zastosowanie 10-letniego terminu prekluzyjnego, o którym mowa w przepisie art. 156 § 2 Kpa. Trudno bowiem znaleźć racjonalne argumenty za różnicowaniem przypadków opisanych w tym przepisie. Wszystkie wady w nim wskazane mają równą doniosłość. Na upływ tego terminu wskazał też Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku.

Skarżąca wskazała też na stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt I FSK 1533/07 w której wskazano, że w sytuacji braku wykonania wyroku wskazującego na pominięcie prawodawcze NSA stosuje odpowiednio inne przepisy w ramach konstytucyjnie dopuszczalnych ram wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. stanowiącym uzupełnienie zarzutów skargi Gmina [...] wskazała, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym ustalających zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją jest bezwzględna utrata domniemania konstytucyjności przepisu, z chwilą wejścia w życie wyroku. W tym zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter konstytutywny i normatywny. Wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ma także charakter retroaktywny. Stan ten powinien być uwzględniany przez sądy i organy administracji. Gmina wskazała też na proponowaną zmianę art. 156 Kpa (druk nr 154 z dnia 22 kwietnia 2016 r.), gdzie wskazano, że upływ 10 lat stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. uczestnik postępowania J. P. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma uczestnik wskazał, że aby skutecznie wznowić postępowanie administracyjne wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi odnosić się do przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Wynika to z przepisów art. 145a Kpa i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 odnosił się do oceny konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa. Natomiast podstawę prawną decyzji nadzorczej z 2013 r. stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kpa, a decyzji odwoławczej z 2014 r. przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Wobec tego wyrok wydany w sprawę o sygn. akt P 46/13 nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. J. P. uważa, że błędne jest stanowisko skarżącej, że wspomniany wyrok zakresowy stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zawarte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dyrektywy dotyczące konieczności dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w aspekcie zasad z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są adresowane do ustawodawcy, który będzie nowelizował przepis, a nie do organów administracji. Uczestnik postępowania wskazał, że okres czasu jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji komunalizacyjnej, to około 25 lat, a nie 63 lata, jak to miało miejsce w sprawie P 46/13. Okres 25 lat w znacznej części wynikał z okresu trwania sprawy o stwierdzenie niepodpadania przedmiotowych nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek A. P. w tej sprawie został złożony w 2001 r. Ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2009 r. Ponadto podmiotem nabywającym prawo własności ex lege była osoba prawa publicznego, a nie obywatel. Jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne w oparciu o publiczny zasób nieruchomości, a więc ma pole manewru w zapewnieniu realizacji zadań w przypadku utraty własności. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie pogarsza sytuacji prawnej obywatela, a decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, nie przyznaje konkretnego uprawnienia lub prawa.

J. P. stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie prymat należy dać zasadzie legalizmu z art. 7 Konstytucji RP dlatego też utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nieważnościowej było uzasadnione. Uczestnik postępowania wskazał na ustne motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn.. akt I OSK 2230/15, gdzie sąd zwrócił uwagę na nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa określać terminu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co dotyczy organów administracji, które stosują te przepisy prawa materialnego, a nie przeprowadzają wykładni tych przepisów. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14. Na chwilę obecną nie istnieją ograniczenia czasowe w stwierdzaniu nieważności decyzji. J. P. uważa, że przyjmowanie upływu 10-letniego terminu jako przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji jest nieuprawnione, nie wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie znajduje oparcia w praktyce orzeczniczej WSA w Warszawie i NSA. Uczestnik postępowania podniósł, że na tle niniejszej sprawy wynik ważenia zasad z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że chroniony winien być obywatel, nie zaś podmiot publicznoprawny – Gmina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Gminą [...], a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., o której mowa w przepisie art. 145a § 1 Kpa, umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji nadzorczej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i ponowną ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od wskazania jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kpa. Administracyjne postępowanie wznowieniowe składa się, nie z dwóch jak wznowieniowe postępowanie sądowoadministracyjne, ale z trzech faz. Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania oparte na podstawie wznowienia z art. 145a § 1 Kpa w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 Kpa i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 Kpa). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa). W drugiej fazie tego postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 Kpa (art. 149 § 2 Kpa), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 Kpa. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 Kpa mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a Kpa nie wskazuje bowiem o jaki wyrok trybunalski chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r.

Trafnie wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Sąd zauważa, że wspomniany wyżej wyrok trybunalski został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to Minister w drugiej fazie postępowania wznowieniowego był zobligowany zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r.

Trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rację ma Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Trafnie wskazał Minister, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. stwierdzała nabycie przez Gminę [...], z mocy samego, prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności do konkretnego mienia. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Sąd nie podziela stanowiska Gminy [...], że decyzja tego typu ma charakter mieszany deklaratoryjno-konstytutywny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę, dla celów dowodowych, ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15).

Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi ekspektatywę nabycia prawa do nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy [...]. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej w kierunku uniemożliwienia odzyskania mienia w naturze przez obywateli), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w 1948 r. w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności wynika z tego, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1, który był jasny w swej treści, ponieważ dotyczył komunalizacji wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się tytułem własności mienia, którego dotyczy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna, ponieważ mienie to nie podpadało pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który to przepis dekretu był podstawą nabycia prawa przez Skarb Państwa. Wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 października 2013 r. Wskazywana przez Gminę [...] podstawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska Gminy [...], że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył przepis art. 139 Kpa poprzez to, że Minister Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie wskazał na brak podstawy do wznowienia postępowania. Sąd zwraca uwagę, że aby ocenić, czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 Kpa należy porównać rozstrzygnięcia organów orzekających w administracyjnym toku instancji. Obie wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje są niekorzystne dla skarżącej Gminy. Pierwsza odmawia uchylenia kwestionowanej decyzji nadzorczej, druga utrzymuje w mocy decyzję odmowną. Wobec tego organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony. Sąd zwraca uwagę, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera krótsze uzasadnienie sprowadzające się do tego, że powodem odmowy uchylenia decyzji nadzorczej jest zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak w tym orzeczeniu wytycznych dla organów w zakresie oceny przesłanki "znacznego upływu czasu" i brak w aktualnej treści art. 156 § 2 Kpa takiej przesłanki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy podzielił wskazane wyżej stanowisko organu I instancji, lecz dodatkowo wskazał inne argumenty przemawiające za niezasadnością wniosku wznowieniowego Gminy [...], tj.: 1) deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej, 2) dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wobec braku znacznego upływu czasu od wydania tej decyzji, skoro zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zależało od okresu czasu jaki trwała sprawa z wniosku spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości o stwierdzenie niepodpadania spornego mienia pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, 3) wystąpienie sytuacji z art. 146 § 2 Kpa. W ocenie Sądu, to że organ odwoławczy przedstawił bardziej szczegółowe uzasadnienie swego stanowiska nie świadczy o tym, że organ ten orzekł na niekorzyść odwołującej się strony.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię dokonania przez Ministra oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w celu ponownej weryfikacji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na znaczny upływ czasu Sąd zwraca uwagę, że taki obowiązek miałby Minister, gdyby niniejsza sprawa była adekwatna do sprawy, w której zapadł przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wówczas to organ byłby zobligowany do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozpatrzenia sprawy na nowo, w szczególności musiałby rozstrzygnąć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jest adresowany do organu administracji, a jeżeli tak, to czy umożliwia dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z uwzględnieniem ważenia zasad z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i zrekonstruowanie na tle sprawy administracyjnej przesłanki znacznego upływu czasu. Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że ta ostatnia kwestia jest dyskusyjna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie Minister zasadnie uznał, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uzasadnia uchylenia decyzji nadzorczej, to nie miał podstaw do badania, czy w niniejszej sprawie miał możliwość oceny przesłanki znacznego upływu czasu, a jeżeli tak to, czy w niniejszej sprawie taki znaczny upływ czasu wystąpił, w szczególności, czy dla oceny tej przesłanki w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej znaczenie miał czas trwania sprawy o stwierdzenie niepodpadania skomunalizowanej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Te wskazane wyżej rozważania organu nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd podziela stanowisko Gminy [...], że w niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji wadliwie odnosił się do przesłanki z art. 146 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji nieważnościowej w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, to tym samym uznał, że w sprawie nie potwierdziła się podstawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, wskazywana przez Gminę [...] we wniosku o wznowienie. Zdaniem Sądu, zastosowanie przepisu art. 146 § 2 Kpa może wchodzić w grę w sprawach, w których są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, z uwagi na potwierdzenie się podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Wówczas to organ musi wyjaśnić, czy mimo, że potwierdziła się ustawowa podstawa wznowienia postępowania i zaistniały warunki do przejścia do trzeciej fazy postępowania wznowieniowego (merytorycznej), to czy rozpoznawaniu sprawy na nowo nie stoją na przeszkodzie okoliczności wskazane w art. 146 Kpa. Jeżeli takie przeszkody nie występują organ wznowieniowy rozpoznaje sprawę wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Jeżeli natomiast przeszkody z art. 146 Kpa występują, to organ wznowieniowy nie może wyeliminować decyzji dotychczasowej, dlatego też wydaje nową decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 2 Kpa.

Skoro zatem Minister Administracji i Cyfryzacji w niniejszej sprawie orzekł w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmawiając uchylenia kwestionowanej decyzji nieważnościowej, to nie miał podstaw do oceny możliwości uchylenia tej decyzji w oparciu o przepis art. 146 § 2 Kpa. Przedwczesne rozważania organu wznowieniowego w tym zakresie nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy [...], że w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winien zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na znaczny upływ czasu. Uszło uwadze skarżącej Gminy, że w niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekali w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa wznowienia postępowania (art. 145a § 1 Kpa). Skoro Minister słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Sąd nie dostrzegł potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 156 § 1 Kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie wskazanym w skardze, ponieważ nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej w możliwości stwierdzenia, po kilkudziesięciu latach, nieważności decyzji deklaratoryjnej, której adresatem jest podmiot publicznoprawny, dysponujący pewnym zasobem nieruchomości celem wykonywania zadań publicznych, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna stoi na przeszkodzie w odzyskaniu przez obywatela praw do nieruchomości przejętej przez Państwo z rażącym naruszeniem prawa, a gmina, jako sukcesor Skarbu Państwa, nabyła nieruchomość nieodpłatnie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi i podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał przełożenia na niniejszą sprawę i wobec tego organ naczelny zasadnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.