Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 842/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686, zwanej dalej "Uchwałą") orzekł o ustaleniu T. i A.M., będących w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy B. właścicielami nieruchomości, położonej przy ul. B. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że w 2009 r. w ulicy B. w R. wybudowano jezdnię o długości [...] metrów wraz z chodnikiem dzięki nakładom mieszkańców

i dotacji Gminy. Drogę tę oddano do użytku na podstawie końcowego protokołu odbioru robót z dnia [...] grudnia 2009 r. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania

z wybudowanej drogi w ulicy B., co było podstawą ustalenia T. i A.M. opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. Uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

W toku postępowania, w pismach z dnia: [...] lutego 2012 r., [...] marca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. strona wniosła zastrzeżenia, że błędnie została ustalona wartość nakładów poniesionych na rzecz Społecznego Komitetu Budowy ul. B. oraz że operat szacunkowy nie może służyć jako podstawa decyzji administracyjnej. Strona podniosła, że organ stosuje prawo, lecz go nie interpretuje m.in. pod kątem słuszności i sprawiedliwości społecznej oraz, że źle są interpretowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczące szczegółowego wyliczenia poniesionych nakładów.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pisma Prezydent wskazał, że opłata adiacencka została ustalona w sposób indywidualny dla każdego właściciela nieruchomości zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. Szczegółowy sposób określenia wartości nakładów w czynie społecznym określają § 40 ust. 4, § 28 ust. 6 oraz § 35 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"), które stanowią, że wpłaty jakich dokonał właściciel nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Prezydent poinformował, że obowiązkiem organów samorządu terytorialnego nie jest interpretacja

zasadności pod względem słuszności i sprawiedliwości społecznej obowiązujących

i wprowadzanych przepisów prawa, które obligują te organy do ich przestrzegania

i stosowania w praktyce.

Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalił wzrost wartości rynkowej nieruchomości po budowie urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego był zobowiązany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wartość nieruchomości określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny

i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej (drogi) rzeczoznawca wziął do porównań [...] nieruchomości podobnych, natomiast przy wycenie nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej - [...] nieruchomości podobnych. Zakres badania rynku to lata: 2009 - 2011. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej uwzględniono aktualnie kształtujące się ceny

w obrocie nieruchomościami gruntowymi, atrakcyjność położenia na terenie analizowanego rynku, funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego, możliwy sposób użytkowania, wpływ infrastruktury technicznej, w tym odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, dostępność komunikacyjną, kształt, wielkość działki oraz warunki

w sąsiedztwie i otoczeniu.

Wartość spornej nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice

w poszczególnych cechach nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych, przyjętych do porównań. Według operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. L. z dnia [...] listopada 2011 r., wartość nieruchomości położonej przy ul. B. w R., oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica wynosi zatem [...] zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wpłaty jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zatem kwota [...] zł została pomniejszona o dokonaną wpłatę za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł w czynie społecznym i wynosi [...] zł, natomiast 50 % różnicy ww. kwoty wynosi [...] zł.

W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie A. i T.M. zakwestionowali wysokość wyliczonej opłaty adiacenckiej, a w szczególności sposób wyliczenia przez rzeczoznawcę nakładów wniesionych na inwestycję. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium wskazało, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. (oczywista pomyłka organu, bowiem data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót to [...] grudnia 2009 r.). W dniu tym obowiązywała Uchwała Nr 638/2005 z dnia 30 maja 2005 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej,

a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy tej ulicy oznaczonej nr [...], będącej własnością odwołujących się w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odwołujący się są więc zobowiązani do poniesienia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne. Na podstawie analizy operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że nie zawiera on niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Zasadnie zatem uznany został przez Prezydenta jako dowód w sprawie.

Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium uznało kwestię związaną

z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez odwołujących się na rzecz

budowy przedmiotowej drogi, uwzględnianych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela oraz użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Z kolei według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6

w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym, obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości.

Organ odwoławczy dokonał tożsamych wyliczeń wartości opłaty adiacenckiej należnej od odwołujących się, tak jak to uczynił organ I instancji. Z uwagi na brak przepisów przejściowych, zastosował metodę określoną w znowelizowanym rozporządzeniu w sprawie ustalenia wartości nieruchomości, obowiązującą w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ wyjaśnił przy tym, że odwołujący dokonali wpłaty na budowę infrastruktury ul. B. kwoty [...] zł z czego na nakłady zaliczono kwotę [...] zł (jako [...] % wartości całej inwestycji), a wyliczona wartość opłaty adiacenckiej wynosi [...] zł, w sytuacji gdy wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł.

W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji odwołujące się do zasady bezpośredniego działania nowych unormowań prawnych jest zasadne. Wprawdzie inwestycja została zrealizowana w czasie, gdy obowiązywały "stare przepisy" korzystniej regulujące sprawę zaliczania nakładów, jednakże organ wydając decyzję obowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Organ I instancji może ustalić opłatę adiacencką w okresie trzech lat od daty stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej i termin ten został zachowany.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył A.M. (dalej jako: skarżący) zarzucając błędną interpretację § 28 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez brak jednoznacznego wyliczenia kwoty stanowiącej nakłady poniesione przez niego na budowę infrastruktury w ul. B. oraz § 35 ww. rozporządzenia w którym podany jest sposób określania wartości nakładów. Zdaniem skarżącego wyliczona wartość nakładów przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym uznanym przez organy obu instancji nie jest odzwierciedleniem treści § 35 pkt 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia W § 35 pkt 1 zapisane jest, że określa się wartość nieruchomości na której dokonano nakładów łącznie z tymi nakładami. W operacie szacunkowym nie ma zaś takiej pozycji. Rzeczoznawca podał wartość jego nieruchomości, a skarżący wraz ze swoją małżonką nie dokonali na niej żadnych nakładów. Nakładów dokonali bowiem na nieruchomości stanowiącej własność miasta R., ale rzeczoznawca majątkowy nigdzie nie podał wartości tej nieruchomości. Zatem wyliczenia podane w operacie są niejasne i niezgodne z § 28 pkt 6 i § 35 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą

w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. - przez budowę takich urządzeń rozumie się m.in. budowę drogi. Na podstawie zaś art. 145 u.g.n. prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n stanowiącym, że ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, określające wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że warunki do ewentualnego korzystania przez skarżącego z wybudowanej drogi wystąpiły w dniu [...] grudnia 2009 r., na co wskazał organ I instancji powołując się w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012 r. na protokół końcowego odbioru robót. Zdarzenie to nastąpiło zatem przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., nr 156, poz.985) zmieniającego metodę uwzględniania nakładów właściciela nieruchomości na poczet budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. W przypadku tego rodzaju opłaty adiacenckiej istotnym elementem regulacji prawnej, wokół którego jest ona w całości skonstruowana, jest moment stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten bowiem moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości i ten moment ma też znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jak również jest miarodajny, co do ustalenia właściciela nieruchomości. Wspomnieć też warto, że skarżący dokonał wpłaty na rzecz budowy drogi jeszcze przed zmianą algorytmu wyliczania kwoty opłaty adiacenckiej. Wobec tego do ustalenia wartości nakładów należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r. tj. zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem.

Organy decydując się na stosowanie przepisów § 28 ust. 6 oraz § 40 ust. 4 cyt. rozporządzenia w nowym brzmieniu wobec braku wypowiedzi ustawodawcy, co do stosunku nowej regulacji do spraw w toku odwołały się do zasady bezpośredniego działania nowego unormowania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowisko to nie jest zasadne. W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowego uregulowania. I tak

w uchwale NSA z 12 marca 2001 r. OPS 14/00 (publ. ONSA Nr 3, 2001 r., poz. 101) wskazano powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał optuje w razie wątpliwości za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki. Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 (publ. ONSAiWSA Nr 3, 2006 r., poz. 71) stwierdzono, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może też być automatyczne stosowanie przepisów nowych do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowych przepisów. NSA stwierdził, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko

w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki oraz zauważył, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają

z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W niniejszej sprawie brak jest opartych na ważnym interesie publicznym przesłanek do zastosowania ustawy nowej do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. Wręcz przeciwnie art. 148 ust. 4 u.g.n. w obowiązującym obecnie brzmieniu premiuje tych właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych), którzy nie angażowali się w społeczne inicjatywy budowy drogi i nie uiszczali opłat partycypacyjnych. Właściciele ci (użytkownicy wieczyści) w większym stopniu mogą bowiem skorzystać z korzyści jaką daje procentowa ulga w zakresie ustalenia ostatecznej wysokości opłaty adiacenckiej. Zatem również z uwagi na kryterium "ważnego interesu publicznego", brak jest przesłanek do stosowania w niniejszym postępowaniu ustawy nowej.

Zdaniem Sądu, przyjęte przez organy obu instancji reguły wykładni, gdy brak stosownych regulacji ustawodawcy, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jedną z podstawowych zasad państwa prawa jest zasada nie działania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Odnosząc te uwagi do opłaty adiacenckiej można stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej ze wskazanego tytułu, po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje zamknięcie zdarzenia, które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Bezpośrednie działanie prawa nowego w praktyce niesie zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, wyżej wspomnianej zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają

z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Mając powyższe na uwadze powtórzyć należy, że w rozpoznawanej sprawie do ustalenia opłaty adiacenckiej należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co należy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy (o ile zaistnieją przesłanki do jej ustalenia). Wskazane naruszenie, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania znowelizowanego rozporządzenia, miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości, niż przy właściwym zastosowaniu art. 145 ust. 2 i 148 ust. 4 u.g.n.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany

na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.