Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 450/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 5, art. 36 ust. 1, 4 i 11, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 50 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 4 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzjami z dnia 12 czerwca 2008 r., 21 maja 2009 r. i 30 listopada 2009 r., Prezydent Miasta E. trzykrotnie ustalał dla P.B., zwanego dalej skarżącym, wysokość opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów "[...]" o pow. 3,5229 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i jej zbycia umową sprzedaży – "[...]" odpowiednio w kwotach 37.050,00 zł (dwukrotnie) i 37.029,72 zł. Wskutek odwołań skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzjami z dnia 23 lutego 2009 r., 11 września 2009 r. i z dnia 23 lutego 2010 r., uchylało kolejno przedmiotowe decyzje w całości i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz czwarty, organ I instancji, decyzją z dnia 20 maja 2010 r., Nr x, ponownie ustalił dla skarżącego opłatę planistyczną w kwocie 37.029,72 zł z tytułu wzrostu wartości wskazanej wyżej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i jej zbycia. W uzasadnieniu, po uprzednim przytoczeniu treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazał, iż w dniu 18 listopada 2003 r. Rada Miasta E. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego "[...]", w którego § 41 ustaliła jednorazową stawkę procentową opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na rzecz Gminy E. równą 30 %. Przedmiotowym planem miejscowym objęta została nieruchomość skarżącego (działka nr "[...]"), która w dniu 8 kwietnia 2008 r. została przez niego sprzedana (akt notarialny Rep. A nr "[...]"). W oparciu o operat szacunkowy z dnia 21 października 2009 r., potwierdzony aneksem z dnia 12 kwietnia 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G.M., obejmujący porównanie wartości nieruchomości skarżącego, określonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego z wartością określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia obowiązującego przed jego uchwaleniem, tj. zgodnie z faktycznym sposobem jej użytkowania, organ I instancji stwierdził wzrost wartości nieruchomości skarżącego, której 30 % wyniosła 37.029,72 zł. W ocenie organu I instancji, wycena nieruchomości przedstawiona przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wszelkie wymogi, jakie stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając organowi I instancji błędne przyjęcie, że przeznaczenie jego nieruchomości uległo zmianie po uchwaleniu planu miejscowego oraz przyjęcie do porównania z jego nieruchomością nieruchomości nie mających waloru podobieństwa do wycenianej nieruchomości, a także niewzięcie pod uwagę innych niż zmiana planu powodów wzrostu jej wartości.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do operatu szacunkowego, kwestionując jego ustalenia o braku możliwości wydania decyzji dopuszczającej realizację na jego nieruchomości funkcji nierolnej. Zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy oparł się w tym zakresie na informacji otrzymanej od organu I instancji, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jest błędna, bowiem w sąsiedztwie jego nieruchomości znajduje się kilka zabudowanych działek, a przy ul. B.– kilkanaście. Skarżący stwierdził, iż w jego ocenie obecne przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z obowiązującym poprzednio, a wynikającym z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]". W rezultacie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, gdyż w istocie przeznaczenie terenu w stosunku do określonego w studium nie zmieniło się. Zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, opisując uwarunkowania planistyczne sprzed uchwalenia planu prawidłowo podał, że jego działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, że jest predestynowana pod usługi z zielenią towarzyszącą, a następnie z naruszeniem zasad wyceny dla określenia jej wartości rynkowej jako podobne do niej nieruchomości przyjął grunty przeznaczone na cele rolnicze. Skarżący stwierdził, iż zbyta działka od wielu lat nie była wykorzystywana na cele rolnicze, a zatem jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawca powinien przyjąć działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Porównując ją z nieruchomościami rolnymi, znacznie gorzej położonymi, poza granicami miasta Ełk lub w trudno dostępnym terenie, doprowadził natomiast do zaniżenia jej wartości przed uchwaleniem planu, a z kolei porównanie z niepodobnymi działkami po uchwaleniu planu doprowadziło do zawyżenia jej wartości, jako że działki porównawcze o wielkości typowej dla działek budowlanych, były znacznie korzystniej położone, bliżej centrum miasta, nieporównanie lepiej wyposażone w dostęp do infrastruktury technicznej, położone przy ulicach miejskich, podczas, gdy wyceniana działka "(...) w szczerym polu, z dala od sieci elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej". W rezultacie uznał, iż rzeczoznawca majątkowy tendencyjnie dobierał działki porównawcze przed i po uchwaleniu planu. Skutkiem powyższych założeń było natomiast ustalenie nieosiągalnej ceny w wysokości 55,38 zł za 1 m2, w sytuacji gdy położone przy tej samej drodze polnej jednakże znacznie bliżej centrum miasta nieruchomości od dawna nie mogą znaleźć nabywcy przy cenie 33 zł za 1 m2.

Skarżący dodał, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił ponadto generalnego trendu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany był bowiem nie tylko działalnością legislacyjną Urzędu Miejskiego w E., lecz również ogólnymi tendencjami zachodzącymi na rynku nieruchomości, podażą i popytem oraz jego osobistymi staraniami w zakresie zarządzania nieruchomością i znalezienia jej nabywcy. Skarżący podniósł również, iż został przez urzędników organu I instancji wprowadzony w błąd, jako że był zapewniany, że opłata planistyczna nie zostanie ustalona z uwagi na niewykonanie żadnych prac poprawiających dostęp do infrastruktury.

W wyniku rozpoznania odwołania, organ odwoławczy, decyzją z dnia 5 maja 2011 r., Nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że o ile w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel tej nieruchomości zbywa ją, to wójt ma obowiązek pobrania jednorazowej opłaty, której wysokość wynosi nie więcej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy przytoczył ponadto § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i podkreślił, że w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Określając przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy powinien zatem wskazać, czy dla tego terenu wydana została decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie to ustalić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, przy czym winien wykazać na jakiej podstawie ustalił te okoliczności, jako że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie są wiążące w toku szacowania, bowiem uchwała w tym przedmiocie nie jest aktem prawa miejscowego na podstawie którego ustalać należy przeznaczenie nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą "[...]", działka skarżącego zmieniła przeznaczenie z rolnej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzrost wartości części działki o łącznej powierzchni 0,3391 ha potwierdza sporządzony w dniu 21 października 2009 r. i zaktualizowany w dniu 12 kwietnia 2010 r. operat szacunkowy, określający jej wartość na dzień sprzedaży, tj. 8 kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął w podejściu porównawczym metodę porównywania parami. Cechami wpływającymi na wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu były: położenie (50 %), przydatność rolnicza (25 %) i powierzchnia działki (25 %), zaś po uchwaleniu planu: położenie (50 %), dostęp do infrastruktury technicznej (25 %) i powierzchnia działki (25 %). Z uwagi na cechy nieruchomości przyjętych do porównań rzeczoznawca majątkowy dokonał stosownej korekty wartości wycenianej działki.

Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut tendencyjnego doboru nieruchomości porównawczych. Zauważył, iż dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości podobnych zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po nim, była odniesiona do działek położonych w strefie peryferyjnej miasta oraz obrębów sąsiadujących z miastem E. Położenie wycenianej działki po uchwaleniu planu miejscowego zostało uznane za korzystne, a zatem średniej wartości w skali przyjętego zróżnicowania tej cechy. Także dostęp do infrastruktury technicznej wycenianej działki uznany został jako umiarkowanie korzystny, czyli najmniej korzystny w przyjętej skali zróżnicowania wartości tej cechy, a ponadto, co ważniejsze, wartość wycenianej działki z uwagi na tę cechę została w całości, tj. w 25% pomniejszona mając na uwadze fakt, iż działki porównawcze posiadały korzystny, tj. maksymalny w skali tej cechy dostęp do infrastruktury technicznej. Także działki przyjęte do porównań przed uchwaleniem planu w pełni zasługują na miano nieruchomości podobnych do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne w rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczoznawca majątkowy wskazał ponadto okoliczności faktyczne uniemożliwiające wydanie dla przedmiotowej działki decyzji dopuszczającej realizację na niej funkcji nierolnej. Uzasadnił też niemożność wyceny części działki oznaczonej symbolem 4 KP z posłużeniem się metodą wskazaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (z uwagi na brak transakcji na rynku lokalnym działek przeznaczonych na drogę publiczną), co uzasadniało zastosowanie wyceny z posłużeniem się metody wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił jednocześnie, że w warunkach niniejszej sprawy nie zachodziła potrzeba podwyższenia wartości gruntu o 50 %, o którym mowa w tym przepisie, gdyż przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod drogi nie powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. Sytuacja ta ma miejsce głównie przy wycenie nieruchomości o innym charakterze niż budowlanym, co dotyczy np. działek leśnych.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla wycenianej nieruchomości nastąpiła zmiana przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a w konsekwencji także istnienia przesłanki wzrostu wartości tej nieruchomości, co było skutkiem nieuwzględnienia jej przeznaczenia, ujętego w studium uwarunkowań, a także przyjęcia wyłącznie faktycznego sposobu jej wykorzystania, który był ponadto błędny i nie miał pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym,

2/ art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez pominięcie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, wynikającego ze studium uwarunkowań, a także wybór niewłaściwego podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości oraz niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych i niewłaściwą ocenę danych o cenach takich nieruchomości,

3/ art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie do porównań nieruchomości nieporównywalnych ze względu na położenie, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość,

4/ § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż był właścicielem działki o nr x, która jest peryferyjnie położona na terenie miasta E. i od wielu lat nie była wykorzystywana na cele rolnicze. Działka pozbawiona jest dostępu do infrastruktury technicznej, jedynie w odległości około 600 m znajduje się sieć energetyczna. Droga, przy której jest położona (ul. W.) to nieutwardzona droga polna. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą "[...]", przeznaczenie tej działki określone zostało w następujący sposób: wyłączono 100-metrową strefę ochronną jeziora, a na pozostałym terenie dopuszczona została zabudowa jednorodzinna, uzupełniona funkcją usługową bez ograniczeń. W dniu 18 listopada 2003 r. Rada Miasta E. uchwałą Nr "[...]" zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w kwartałach oznaczonych symbolami 4 KP, 18 MN, 34 KK, 37 Ls i 39 Lz. Na terenie działki w części oznaczonej symbolem MN i poprzednio – na podstawie zapisów studium, i obecnie – na podstawie planu miejscowego, dopuszczona była zabudowa jednorodzinna, aktualnie, uzupełniona funkcją usług handlowych podstawowych i rzemieślniczych, wbudowanych lub wolnostojących (przed uchwaleniem planu dopuszczone były usługi bez ograniczeń).

Mając na uwadze powyższe, skarżący zauważył, iż w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opłaty planistycznej nie pobiera się dlatego, że po uchwaleniu planu miejscowego sprzedana została nieruchomość, objęta tym planem, ale wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane, iż jej właściciel uzyskał cenę wyższą dlatego, że w uchwalonym planie uzyskała ona przeznaczenie powodujące wzrost jej wartości. Między uchwaleniem planu, a wzrostem wartości nieruchomości musi zostać zatem wykazany związek przyczynowy. Skarżący wskazał dodatkowo, iż wysokość tej opłaty ustala się w oparciu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, z którego treści nie wynika, by postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozostawały bez znaczenia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Zauważył, iż zgodnie z art. 37 ust. 11 powołanej ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania planów miejscowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a te w art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku studium uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W świetle powyższego, skarżący stwierdził, iż nieuwzględnienie zapisów studium spowodowało błąd w ustaleniu ceny wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego.

Zauważył ponadto, iż ustalając faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości dopuszczono się również błędu, ponieważ bezpodstawnie przyjęto, że nieruchomość była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Skarżący podniósł, iż nie przypomina sobie kiedy i czy kiedykolwiek przedmiotowa działka wykorzystywana była do prowadzenia działalności rolniczej. Skutkiem przyjęcia takich ustaleń był natomiast niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych i niewłaściwa ocena danych o cenach takich nieruchomości.

Powtarzając za odwołaniem, skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy, opisując uwarunkowania planistyczne prawidłowo wskazał uwarunkowania sprzed uchwalenia planu i podał, że działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, i jest predestynowana pod usługi z zielenią towarzyszącą, lecz dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu, jako podobne do nieruchomości wycenianej przyjął już grunty przeznaczone na cele rolnicze. W ocenie skarżącego, powinien natomiast porównywać przedmiotową działkę do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Porównując zaś ją z gruntami rolnymi doprowadził do zaniżenia jej wartości przed uchwalenia planu miejscowego. Z kolei porównanie z niepodobnymi działkami jeśli chodzi o ustalenie wartości po uchwaleniu planu, doprowadziło do zawyżenia jej wartości. Działki, z jakimi porównywał przedmiotową działkę rzeczoznawca były bowiem znacznie korzystniej położone, bliżej centrum miasta, nieporównanie lepiej wyposażone w dostęp do infrastruktury technicznej. Skarżący wskazał, iż w tabeli na str. 12 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy ocenił położenie jego działki równie korzystnie jak porównywanych działek, co jest błędem. Wszystkie trzy działki położone przy ul. W., L., oraz niezlokalizowana w operacie trzecia działka, położone są znacznie bliżej centrum miasta, bliżej istniejących dróg publicznych, w tym drogi krajowej. Jeśli zaś chodzi o dostęp do infrastruktury technicznej, to ocena umiarkowanie korzystna dla jego działki jako działki pozbawionej takiego dostępu (jedyna dostępność to w odległości 600 m sieć energetyczna) jest nieporozumieniem. Różnice te wskazują, w ocenie skarżącego, że dobór nieruchomości przez rzeczoznawcę był nieprawidłowy. Wybrane zostały nieruchomości nieporównywalne ze względu na położenie, wyposażenie w dostęp do infrastruktury oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Również powierzchnia działek trzy, czterokrotnie mniejsza wskazuje na zły dobór działek podobnych. Skutkiem przyjętych przez rzeczoznawcę założeń jest natomiast ustalenie nieosiągalnej ceny w wysokości 55,38 zł za 1 m2. Skarżący stwierdził ponadto, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na przeprowadzenie przez niego szczegółowej analizy działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania z jego działką, bowiem w operacie szacunkowym są one jedynie wzmiankowane.

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł również ponownie, iż przed sprzedażą przedmiotowej działki został wprowadzony w błąd przez pracowników organu I instancji co do obowiązku zapłaty opłaty planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji, jeżeli zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd zobowiązany jest skargę oddalić.

Wskazać należy, iż w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Przytoczona regulacja prawna określa przesłanki pobrania przez właściwy organ tzw. opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że w dniu 18 listopada 2003 r. Rada Miasta E. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w E. nad Jeziorem E. przy ul. B., zwanego "[...]", która weszła w życie z dniem 6 marca 2004 r. Przedmiotowym planem objęta została nieruchomość skarżącego (działka nr x), która w dniu 8 kwietnia 2008 r. została przez niego sprzedana (akt notarialny Rep. A nr "[...]"). W sprawie pozostaje sporne, czy przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście zyskała na wartości w związku z podjęciem wskazanej wyżej uchwały, a w konsekwencji, czy prawidłowo ustalona została opłata planistyczna.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy dotyczące wyceny nieruchomości, zawarte zostały w dziale IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Nawiązując do zarzutów podniesionych w skardze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wprawdzie, stosownie do wskazanych przez skarżącego przepisów art. 154 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji – uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, lecz nie można pominąć faktu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wyceną nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale na potrzeby określenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty określone zostały natomiast w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych zasad, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż skarżący nie ma racji, przyjmując, że w warunkach niniejszej sprawy dla ustalenia opłaty planistycznej, rzeczoznawca majątkowy, określając wartość jego nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego powinien przyjąć jej przeznaczenie, określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazać należy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jego postanowienia nie mają zatem charakteru normatywnego. Nienormatywność studium powoduje zaś, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, a więc obywateli, chyba, że wyraźny przepis ustawy taki skutek przewiduje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1600/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zawarte w tym wyroku w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie przepis art. 154 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, iż w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz w przypadku wyceny nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami lecz na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej regulowanej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na względzie przepis art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju, metod i technik wyceny wartości nieruchomości do różnych celów (pkt 2 art. 159) uwzględniając między innymi sposoby określenia opłaty planistycznej . Operat zaś szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony – art. 156 ust.3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) normuje zasady szacowania nieruchomości dla potrzeb określonych w art. 36 ust.3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli do ustalenia opłaty planistycznej. Normując to konkretne zagadnienie nie wskazuje i nie odnosi się do ustaleń studium uwarunkowań dla danego terenu.

Zatem, wycenie nieruchomości, w oparciu o którą organy administracji publicznej dokonały ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie, nie można skutecznie zarzucić naruszenia określonych prawem zasad tej wyceny.

W świetle powyższych rozważań, uznać bowiem należy, że w warunkach niniejszej sprawy dla określenia wartości nieruchomości skarżącego przed uchwaleniem planu miejscowego słusznie przyjęto faktyczny sposób jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu z uwzględnieniem przeznaczenia ocenianej nieruchomości w planie obowiązującym w dniu uchwalania nowego planu. Dla jego ustalenia, posiłkowano się więc zarówno danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, jak i obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Przy czym nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu uchwalony został w dniu 18 listopada 2003 r., a zatem w czasie obowiązywania dotychczasowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w E. z dnia 23 grudnia 1991r., w którym teren sprzedanej przez skarżącego nieruchomości był przeznaczony w planie (oznaczony symbolem E 68 RL) jako teren dolesień w celu poprawienia mikroklimatu w otoczeniu szpitala. Przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywała też dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie był to więc teren przeznaczony w poprzednim planie pod jakąkolwiek zabudowę.

Mając zatem na uwadze to, że rzeczoznawca majątkowy przyjął w podejściu porównawczym metodę porównywania parami, nie można uznać, że działki przyjęte do porównań nie były nieruchomościami podobnymi do działki wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nieruchomości te miały bowiem cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Za cechy wpływające na wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca majątkowy przyjął: położenie (50 %), przydatność rolniczą (25 %) i powierzchnię działki (25 %), zaś po uchwaleniu planu: położenie (50 %), dostęp do infrastruktury technicznej (25 %) i powierzchnię działki (25 %). Podkreślić jednocześnie należy, iż w przypadku działek przyjętych do porównań z działką skarżącego przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy nie mógł, jak chciałby tego skarżący, przyjąć do porównań z jego działką działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, skoro ustalony we wskazany wyżej faktyczny sposób jej wykorzystywania na to nie wskazywał. Wbrew twierdzeniom skarżącego, opisując uwarunkowania planistyczne, rzeczoznawca majątkowy nie wskazał też, że działka skarżącego przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną, lecz że była nieruchomością rolną. Odnośnie położenia, wskazać należy, iż działka skarżącego położona jest w strefie peryferyjnej miasta E., przy jeziorze E., częściowo w strefie ochronnej wokół jez. E. Działki porównawcze są natomiast położone w tej samej strefie (jedna) oraz w strefie przygranicznej miasta E. (dwie) – wszystkie w bezpośrednim sąsiedztwie akwenów wodnych, w kompleksie terenów rolniczego użytkowania, ale rolniczo nie uprawiane (potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2010 r.). Doborowi działek porównawczych przed uwaleniem planu miejscowego trudno tym samym zarzucić dowolność. W stosunku do działek po uchwaleniu planu rzeczoznawca majątkowy, wbrew stanowisku skarżącego, uwzględnił natomiast zarówno ich lepszy dostęp do infrastruktury technicznej – w skali dwustopniowej przyjętego zróżnicowania tej cechy (korzystny, umiarkowanie korzystny), wyceniana działka otrzymała stopień "umiarkowanie korzystny", podczas gdy porównywane działki "korzystny", co doprowadziło do korekty ich wartości (pomniejszenie w całości), jak i ich mniejszą powierzchnię – w skali trzystopniowej przyjętego zróżnicowania tej cechy (do 700 m2, od 700 m2 do 1.500 m2, powyżej 1.500 m2), wyceniana działka znalazła się w trzeciej kategorii, podczas gdy porównywane działki – w drugiej, co również doprowadziło do korekty ich wartości (pomniejszenie o połowę). Odnośnie ich położenia, podnieść natomiast należy, iż wszystkie działki porównawcze położone są w pobliżu wycenianej działki – ok. 1.000 m na zachód od niej (potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2010 r.). Zarzuty skargi także w tym zakresie uznać należy zatem za niezasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, wskazać należy, iż zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 21 października 2009 r. (analiza rynku), w stosunku do wyceny części działki, oznaczonej symbolem 4 KP, niemożność wyceny z posłużeniem się metodą wskazaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. spowodowana była brakiem transakcji na rynku lokalnym, umożliwiających poznanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W konsekwencji zarzut naruszenia wskazanego przepisu uznać należy również za nietrafny.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż opłata planistyczna ustalona została w niniejszej sprawie w sposób zgodny z powołanymi przepisami prawa. Z operatu szacunkowego w sposób wyraźny wynika bowiem, iż wartość nieruchomości skarżącego wzrosła w związku z uchwalaniem planu miejscowego. W konsekwencji, ustalona została opłata planistyczna w wysokości 30 % wzrostu tej wartości.

Na zakończenie, nawiązując do podniesionej w skardze kwestii wprowadzenia skarżącego w błąd przez pracowników organu I instancji co do obowiązku zapłaty opłaty planistycznej (być może ustna informacja dotyczyła opłaty adiacenckiej), stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie może stanowić bowiem podstawy do odstąpienia przez organy administracji publicznej od pobrania tej opłaty.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić skargę.