Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 624/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały w części dotyczącej ustalenia na działce ewidencyjnej numer [...] drogi dojazdowej; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. uchwała w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. S. J., zwany dalej "skarżącym", wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nr [...] "K." (Dz.Urz.Woj. [...] z 2001 r. nr [...], poz. [...]), polegającego na:

1) zaplanowaniu w pasie stanowiącym grunt prywatny, tj. dz.ew. nr [...], będącym

własnością skarżącego, o funkcji ciągu pieszo - jezdnego - drogi dojazdowej

publicznej D,

2) dopuszczeniu na terenie oznaczonym symbolem "MN" jako uzupełnienia zabudowy

mieszkaniowej jednorodzinnej w postaci "małych domów mieszkalnych" bloków

mieszkaniowych wielorodzinnych do 12 mieszkań oraz "budownictwa

mieszkaniowego szeregowego" (§7 ust.2 uchwały),

3) naruszeniu art.18 ust.2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.13 z późn.zm.) poprzez

niezawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu właścicieli lub

władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony

ustaleniami planu.

Skarga wskazuje, co następuje.

Według §3 pkt 1 tekstu planu przedmiotem jego ustaleń są tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z usługami z dopuszczeniem budownictwa mieszkaniowego szeregowego oraz małych domów mieszkalnych - realizacji kanalizacji miejskiej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN.

W świetle §6 planu "przeznaczeniem dopuszczalnym" są rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (pkt 6), zaś poprzez pojęcie "małe domy mieszkalne" rozumie się "mały dom mieszkalny, wielorodzinny, zawierający nie więcej niż 12 mieszkań (pkt 7).

Dla terenu oznaczonego symbolem "MN", na którym położona jest działka skarżącego o nr ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w W., plan ustala jako przeznaczenie podstawowe budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami, których ewentualna uciążliwość ogranicza się do własnej działki (§7 ust.1), dopuszcza w

ust.2§7 realizację budownictwa jednorodzinnego szeregowego i małych domów mieszkalnych.

W świetle obowiązującego w dacie uchwalania planu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz.46 z późn.zm.) poprzez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków (§3 pkt 4). Zabudowa wielorodzinna w §3 pkt 3 rozporządzenia zdefiniowana została jako budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Występujące w planie pojęcie "mały dom mieszkalny" w rzeczywistości oznacza budynki mieszkalne wielorodzinne, ani nie wzbogacające, ani nie uzupełniające przeznaczenia podstawowego dla terenu oznaczonego symbolem "MN", a wręcz przeciwnie je naruszające, a których możliwość realizacji może nastąpić tylko na terenie oznaczonym symbolem MU przeznaczonym wyłącznie pod budownictwo wielorodzinne. Wykonanie budownictwa mieszkaniowego szeregowego (przeznaczenie uzupełniające) na terenie o ogromnym zagęszczeniu zabudowy oraz pozbawionym odpowiedniej infrastruktury technicznej i braku odpowiedniej klasy drogi dojazdowej stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym -budownictwem mieszkalnym jednorodzinnym z usługami nieuciążliwymi.

Ponadto intensyfikacja zabudowy na małych działkach narusza ład przestrzenny i nie zapewnia odpowiedniego przewietrzania działek, na co zwrócił uwagę Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...].

W ocenie skarżącego plan godzi w jego chronione prawem interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw i obniża wartość jego działki.

Prywatna droga wewnętrzna, tj. działka o nr ewid. [...] nie jest drogą zarządzaną przez gminę. W ocenie skarżącego "treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się do wewnętrznej drogi prywatnej zlokalizowanej na wyżej wymienionych działkach i tym samym nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięć dotyczących tej drogi zawartych w samym rysunku planu, a polegających na poszerzeniu tej drogi z 5 metrów do ca 10 metrów kosztem działki nr ewid. [...].".

W ocenie skarżącego w postępowaniu planistycznym doszło do naruszenia art.18 ust.2 pkt 5a ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie

skarżącego o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Skarga podkreśla, iż w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/05, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia na działce nr ew. [...] przebiegu drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz w części dopuszczenia na działkach przylegających do działki nr [...] realizacji budownictwa małych domów mieszkalnych w rozumieniu §6 ust.7.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, iż skargę wniesiono przedwcześnie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 sierpnia 2008 r. skarżący wyjaśnił, iż jest współwłaścicielem działki nr [...], która to działka jest zlokalizowana na obszarze objętym planem, jest również współwłaścicielem działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Na działce nr [...] zlokalizowany jest dom skarżącego i jego żony, zaś na działce nr [...] plan przewiduje drogę dojazdową. Jest to działka o powierzchni około 500 metrów kwadratowych i droga obejmie około połowy powierzchni. Przed uchwaleniem planu działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej nieruchomości skarżącego. Z tej drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...], poza skarżącym i jego żoną, korzystali także inni właściciele sąsiednich działek, działka ta stanowi także ich współwłasność. Obecnie plan ustalił na tej działce drogę publiczną dojazdową ("D"). Gmina dokonała zmiany przeznaczenia działki bez zgody i porozumienia się ze współwłaścicielami tej drogi. O takiej zmianie przeznaczenia drogi skarżący dowiedział się po uchwaleniu miejscowego planu. Ani skarżący, ani jego żona nie byli zawiadomieni o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Do działki nr [...] przylega pas gruntu, który stanowi obecnie własność Gminy. Po stronie południowej tego pasa gruntu w stosunku do działki skarżącego inwestor zabudował teren zabudową bliźniaczą. W wyniku skarg właścicieli domów jednorodzinnych wojewoda uznał ich za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący kwestionuje dopuszczenie po przeciwnej stronie zabudowy szeregowej jako uzupełniającej na obszarze oznaczonym w planie symbolem MN. Według skarżącego zabudowa szeregowa na obszarze MN jest niedopuszczalna, co wynika z przepisów wykonawczych do prawa budowlanego.

W piśmie z dnia 25 września 2008 r. pełnomocnik organu podniósł, iż projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 15 lipca - 15 sierpnia 1997 r. i w tym względzie wyczerpano dyspozycję art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia art.18 ust.2 pkt 5 ustawy jest nieuprawniony. Znaczny

upływ czasu, a przede wszystkim zmiany ustrojowe W. uniemożliwiają organowi przedstawienie stosownych dowodów na tę okoliczność, co nie może przesądzać o uchybieniach w tym zakresie. Procedurę planistyczną przeprowadziła Gmina R., która wówczas miała status samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego. W następstwie zmian ustrojowych W. stało się następcą prawnym Gminy R., a miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez gminy [...] stały się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego W. Proces przekazywania dokumentacji mógł spowodować to, iż aktualnie organ nie może przedstawić dowodu potwierdzającego imienne zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżona uchwała została oceniona pod kątem zgodności z prawem przez organ nadzoru nad działalnością Gminy. Organ nadzorczy nie zakwestionował procedury planistycznej, co daje podstawę do przyjęcia, iż przeprowadzono ją prawidłowo. Ponadto w ocenie Rady niesłuszne kwestionuje skarżący zaplanowanie w projekcie drogi dojazdowej, czy też zabudowy "małych domów mieszkalnych". Realizacja drogi o funkcji ciągu pieszo - jezdnego - drogi dojazdowej publicznej na nieruchomości należącej do skarżącego gwarantuje prawidłową obsługę komunikacyjną obszaru i właściwy dostęp do działek przeznaczonych pod zabudowę. Rada powołała się w tym kontekście na art.35 ust.2 ustawy o drogach publicznych oraz art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa mieszkaniowa została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do którego nie zgłaszano zarzutów, ani protestów. Na podstawie planu wydawane są decyzje budowlane i postulowane przez skarżących zaniechanie w tym zakresie pogwałciłoby prawa innych osób wywodzących z tego tytułu określone skutki prawne. Przeznaczenie tych działek pod budownictwo mieszkaniowe wynika z dążenia do zapewnienia ładu przestrzennego poprzez poddanie wszystkich terenów w tym rejonie takim samym rygorom kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga na uchwałę Rady wniesiona została w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym wyżej przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny.

Na skuteczne naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż wbrew twierdzeniom organu skarga została wniesiona w terminie.

W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje:

1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu

administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest

wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu

prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od

3. dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

W rozpatrywanej sprawie skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania, w sytuacji, w której organ nie uwzględnił wezwania (w niniejszej sprawie w ogóle się do niego nie ustosunkował). W dniu 20 lutego 2008 r. skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Rada nie ustosunkowała się do wezwania. 3 kwietnia 2008 r. skarżący wniósł - za pośrednictwem organu - skargę do Sądu. Wskazany wyżej sześćdziesięciodniowy termin od dnia wezwania organu został zatem dotrzymany.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ procedury planistycznej poprzez niezawiadomienie skarżącego o wyłożeniu planu do publicznego wglądu.

Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...], która jest objęta postanowieniami planu. Postanowienia planu wkraczają w prawa właścicielskie skarżącego, ustanawiając drogę (ulica dojazdowa - D, co wynika z §15 pkt 2 planu). Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącego, co konstytuuje jego legitymację skargową w sprawie. Skargę można w tym zakresie rozpatrzyć merytorycznie.

Z art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o treści obowiązującej w dniach wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wynikało, że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

Ustalenie na działce nr [...] przeznaczenia jej pod drogę należało do sfery uprawnień planistycznych Rady Gminy. Ustalenie to może naruszać interes prawny właścicieli działki nr [...], w konsekwencji czego Zarząd Gminy W. miał obowiązek, w myśl art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomić na piśmie ówczesnych właścicieli działki nr [...] o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Zarząd Gminy W. dokonał takiego zawiadomienia, co stanowi naruszenie powołanego art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia stosownego zawiadomienia. Organ podnosi wprawdzie, iż procedura planistyczna została zachowana, a niemożność udokumentowania powyższego wynika wyłącznie z tej przyczyny, iż po uchwaleniu planu

doszło do zmian w ustroju W. i związanego z tym przemieszczenia dokumentacji, z której część mogła ulec utracie. Występuje tu zatem sprzeczność twierdzeń obu stron (stanowisko skarżącego, który twierdzi, iż zawiadomienia nie otrzymał oraz stanowisko organu, który twierdzi, iż zawiadomienie wysłał). W ocenie Sądu za niewystarczające do rozstrzygnięcia tej rozbieżności uznać należy domniemanie, na które wskazuje organ, w świetle którego, skoro uchwała podlegała późniejszej ocenie przez organ nadzoru (pod kątem jej legalności), to jej niezakwestionowanie przez ten organ oznacza, iż procedurze planistycznej nie uchybiono. Domniemaniu powyższemu możnaby bowiem przeciwstawić brak możliwości wykluczenia, iż np. w toku czynności nadzorczych miała miejsce jedynie pobieżna (wyrywkowa) ocena tego, czy organ planistyczny wywiązał się z obowiązku dokonania stosownych zawiadomień. W tej sytuacji uznać należy, iż Rada nie wykazała, iż w stosownym czasie Zarząd Gminy zawiadomił skarżącego o wyłożeniu projektu plany do publicznego wglądu. Powyższe z kolei zobowiązuje do uznania, iż zawiadomienie takie nie miało miejsca.

Zgodnie z art.27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalania kwestionowanego planu miejscowego, każde naruszenie przepisu art.18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na konieczność oceny legalności uchwały według stanu prawnego na dzień jej przyjmowania. Skoro więc w procedurze uchwalania planu miejscowego, zawartego w zaskarżonej uchwale naruszono art.18 ust.2 pkt 5 ustawy poprzez niezawiadomienie ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, to w tej części kwestionowany plan miejscowy, w której jego ustalenia oddziaływują na wykonywanie prawa własności działki nr [...] jest nieważny.

W pozostałym zakresie skarga podlega natomiast oddaleniu.

Po pierwsze, z racji stwierdzenia - z przyczyn procesowych - nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia na działce ewidencyjnej numer [...] drogi dojazdowej, kolejny zarzut skarżącego, iż poprowadzenie drogi po działce skarżącego było niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego uznać należy za bezprzedmiotowy.

Po drugie, nie można uwzględnić zarzutów skargi w kwestii dopuszczenia przez plan zlokalizowania "małych domów mieszkalnych" oraz "budownictwa mieszkaniowego szeregowego" na nieruchomościach leżących po drugiej stronie drogi, albowiem w tym zakresie skarżącemu nie przysługuje interes prawny.

Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż podejmuje on szereg działań prawnych zmierzających do delegalizacji istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego istniejącego po drugiej stronie ulicy. Skarżący podnosi, iż stan ten narusza ład przestrzenny, pogarszając w efekcie wartość jego nieruchomości. W konsekwencji powyższego skarżący kwestionuje również ustalenia planu zagospodarowania, które stan ten dopuszczają.

Jednakże w sytuacji, w której skarżący kwestionuje postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest (i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym), a które ponadto nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami skarżącego, uznać należy, iż postanowienia te co do zasady nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu postanowienia te nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącemu. Kwestię zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego w konsekwencji bliskiego sąsiedztwa zabudowy o zwiększonej intensywności można rozpatrywać co najwyżej w kategoriach naruszenia interesu faktycznego skarżącego (nie zaś interesu prawnego). Ochrona interesów faktycznych pozostaje jednakże poza zakresem ochrony jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art.101 ustawy bo samorządzie gminnym (naruszenie interesów faktycznych właścicieli gruntów sąsiednich lub pobliskich nie podlega ex lege ochronie prawnej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wyrok NSA W-wa z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147§1, 151 oraz art.200 p.p.s.a.