Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 885/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej: Grupą, Spółką, Skarżącą) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: organem, Prezesem ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...], mocą której uchylono decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w W. (zwanego dalej: Dyrektorem OR ARiMR, organem I instancji) z [...] maja 2012 r., nr [...] przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.

Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w wysokości 17.291.153,24 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 5.845.588,39 zł i dokonał obniżki należnej kwoty finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 5.845.588,39 zł.

Grupa zaskarżyła przedmiotową decyzję w części:

- w zakresie w jakim nie rozpoznano wniosku oraz

- w zakresie w jakim odmówiono przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, tj. łącznie co do kwoty 11.691.176,78 zł (tj. ponad przyznaną kwotę 17.291.153,24 zł) oraz

- w zakresie w jakim dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 5.845.588,39 zł.

Jednocześnie Spółka wskazała, ze odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 17.291.153,24 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją nr [...], z [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora OR ARiMR.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] odmówił w całości przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 28.982.330,02 zł stwierdzając, że Grupa stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności.

Ww. decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W dniu 19 września 2014 r. Grupa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR.

W dniu [...] marca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, w której stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w części przyznającej stronie pomoc finansową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt. V SA/Wa 2900/14 uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części nieobjętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności części decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednocześnie w ww. orzeczeniu WSA zobligował organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd wskazał, że Prezes ARiMR zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.); zwanej dalej: "k.p.a.", tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] Prezes ARiMR, uchylił w zaskarżonej części decyzję z [...] stycznia 2012 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i dokonanej obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie czyści kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dogodzenia do uznania oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 11.691.176,78 zł.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. Grupa złożyła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2016 i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Prezesa ARiMR zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 1278/16 oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt. II GSK 1284/17 uchylił wyrok z 25 listopada 2016 r., a także decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Spółka cofnęła w całości odwołanie od decyzji Dyrektora OR ARiMR nr [...] z [...] maja 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Prezes ARiMR odmówił uznania cofnięcia odwołania za skuteczne zaś decyzją z [...] kwietnia 2018 r., o numerze [...] uchylił rozstrzygnięcie z [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał, iż jest zobligowany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jaki i Prezes ARiMR w sposób nieprawidłowy zastosowali się do oceny prawnej i wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt. V SA/Wa 2900/14. Natomiast, błędne oczytanie wytycznych co do dalszego postępowania wskazanych w ww. wyroku doprowadziło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do powyższego NSA wyjaśnił, iż "Do prawidłowego odczytania tych wskazań należało wziąć pod uwagę stanowisko Sądu co do możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ten prawidłowo wykładał bowiem przepis art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. uznając, że organ II instancji nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w każdym zakresie i zobowiązany jest przekazać sprawę organowi I instancji jeżeli wymagane jest naprowadzenie postępowania dowodowego co najmniej w znacznym zakresie.

Zatem organ II instancji mógł sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale wyłącznie w zakresie o jakim była mowa w uzasadnieniu uchylonej decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że zmiana podstawy prawnej orzekania przez organ II instancji w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji ogranicza stronie możliwość odwołania się do zarzutów organu przywołanych po raz pierwszy w decyzji odwołwczej.

Mając powyższe na uwadze Prezes ARiMR stwierdził, iż wobec tego, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga dalszych wyjaśnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej weryfikacja w ww. zakresie wykracza poza jego uprawnienia, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oragnowi I instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła decyzji Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2018 r. naruszenie:

- art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że złożenie odwołania co do części decyzji powoduje, że w części niezaskarżonej postępowanie przed organem odwoławczym nie może się toczyć;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy nie zaistniały przesłanki uprawniające do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tj. rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 z uwagi na fakt, że Grupa nie zaskarżyła decyzji organu I instancji w całości;

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w toku postępowania odwoławczego na niekorzyść Grupy;

- art. 137 k.p.a. poprzez uznanie, że Grupie nie przysługiwało prawo cofnięcia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15; z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 930/11; z dnia 10 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1998/10; z dnia 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 502/06).

Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR wydana została w następstwie wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1284/17, którym uchylono poprzednie orzeczenie tego organu wydane w sprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1803/06, LEX nr 304131). Z kolei wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają one sposób ich postępowania w przyszłości. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., I OSK 1377/05, LEX nr 281309 czy wyrok NSA z dnia 13 września 2006r., II FSK 1099/05, LEX nr 262073).

W ocenie Sądu, Spółka zasadnie wywodzi w powyższym kontekście, iż nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Dyrektora OR ARiMR z [...] maja 2012 r., nr [...] w zakresie, który nie został zaskarżony w odwołaniu. NSA podkreślił w uzasadnieniu ww. wyroku, iż organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w określonej kwocie a nie w całości, ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji przyznająca określoną kwotę pomocy była ostateczna z uwagi na niewniesienie od tej części decyzji odwołania. Zawarte w przywołanym wyroku wskazania wyraźnie określają, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. A zatem treść rozstrzygnięcia powinna dotyczyć wyłącznie tej części decyzji, która stała się przedmiotem zaskarżenia. Nieprawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż jest on uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, również w niezaskarżonym zakresie.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do pozostałej części decyzji kasatoryjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu, w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i organ odwoławczy wydając decyzję w odniesieniu do tej części decyzji organu I instancji, która została zaskarżona nie naruszył tego przepisu. Zaznaczyć przy tym ponownie trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania, to w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, podnoszonych przez skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd nie ocenia, czy brak jest podstaw do przyznania Grupie pomocy finansowej z uwagi na stworzenie sztucznych warunków.

W ramach kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej Sąd jest uprawniony jedynie do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji organu I instancji, a jeżeli tak, to Sąd ma obowiązek ocenić, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy w powyższym kontekście zaznaczyć, iż w wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r. wskazano, iż wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania dowodowego w takim zakresie jaki miał miejsce w rozpoznanej sprawie, to jest w zakresie prowadzącym do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 do dnia 31 grudnia 2011 r. z uwagi na stworzenie sztucznych warunków, w sytuacji gdy zagadnienie to nie było przedmiotem oceny przez organ I instancji wskazuje, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 136 i art. 15 k.p.a. Sąd przyznał, iż rację ma skarżąca kasacyjnie zarzucając, że zmiana podstawy prawnej orzekania nie dała stronie możliwości odwołania się od zarzutów, po raz pierwszy przedstawionych w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie) organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określało kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarzało konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 k.p.a). NSA uznał, iż w rozpoznanej sprawie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nowej podstawy prawnej odmowy przyznania pomocy, bowiem jak wyżej wyjaśniono, organ I instancji zagadnienia stworzenia sztucznych warunków w ogóle nie rozpatrywał. Zmiana na etapie postępowania przed organem II instancji podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy oraz zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazują, że strona została pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem nowych przepisów i nowego stanu faktycznego. Doszło zatem do niedopuszczalnego naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych wskazań Prezes ARiMR zasadnie wywiódł, iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga dalszych wyjaśnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś weryfikacja sprawy we wskazanym zakresie wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 137 k.p.a.

Zgodnie z ww. przepisem strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587). Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję - aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., I SA/Wa 1579/12, LEX nr 1321337).

Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie przeprowadził postępowanie co stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych do uwzględnienia cofnięcia odwołania, tj. naruszenia prawa, a wyniki tego postępowania w sposób prawidłowy zrelacjonował w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r., doszedł do trafnego przekonania, że przeszkodą uniemożliwiającą uznanie cofnięcia odwołania jest naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji przy wyjaśnianiu sprawy. W szczególności zaś stwierdził, że w interesie społecznym jest to, aby do stanu faktycznego były odniesione właściwe przepisy rozstrzygające sprawę.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał sprzeciw za zasadny, bowiem nie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji organu I instancji, która nie była przedmiotem zaskarżenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

Jednocześnie granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczone zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a.