Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 320/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 4 pkt 17, art. 10 ust. 3, art. 10a ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, § 10, § 11 punkt 2, § 12 ust. 3 jej załącznika w postaci Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r., poz. [...]) zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. zmieniająca uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r., poz. [...]).

Prokurator domagał się na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie objętym § 2 ust. 2, § 10, § 11 punkty 1, 2 i 6, § 12 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy K. stanowiącego załącznik do ww. uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 r., poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 2, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18, 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 511, dalej: u.r.z.) art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej: k.c.) poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. oraz art. 144 k.c. poprzez ograniczenie w § 2 ust. 2 Regulaminu możliwości przeprowadzenia napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw oraz gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami o odpadach;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 10 Regulaminu zobowiązania osób posiadających zwierzęta domowe do zapewnienia im właściwej opieki i ochrony oraz do utrzymywania ich w sposób nie stwarzający uciążliwości dla otoczenia oraz zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, w sytuacji gdy z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika nakaz szczegółowego określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie realizuje go użycie zwrotu niedookreślonego jakim jest "właściwa opieka";

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 11 pkt 1 Regulaminu całkowitego nakazu prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i z założonym kagańcem, bez uwzględnienia cech indywidualnych i sytuacyjnych oraz w sprzeczności z art. 20a ust. 6 u.r.z.;

4. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 11 pkt 2 Regulaminu generalnego nakazu zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej psa oraz umieszczenie w widocznym miejscu, wykonanej z trwałego materiału, tabliczki ostrzegawczej – przepis ten kreuje zatem obowiązek oznaczenia bramy, czy furtki dla każdego właściciela nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta domowe, a nie jedynie takiego, który utrzymuje zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 11 pkt 6 Regulaminu zobowiązania właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do natychmiastowego usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku, w sytuacji gdy stosownie do unormowania art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zadaniem organu stanowiącego gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku było doprecyzowanie zwrotu "tereny przeznaczone do wspólnego użytku";

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. oraz wejście w regulację zastrzeżoną dla prawa sąsiedzkiego i unormowaną w art. 144 k.c. poprzez ustanowienie w § 12 ust. 3 Regulaminu regulacji określających usytuowanie uli pszczelich w taki sposób, aby nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez oddzielenie ich stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 m, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem, w odległości 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich i dróg publicznych.

Prokurator w uzasadnieniu wskazał, że ujęte w § 2 ust. 2 Regulaminu- ograniczenie możliwości przeprowadzenia napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw stanowi istotne naruszenie prawa. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Prokurator podkreślił, że wymieniona ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a jedynie zaleca określenie wymagań dotyczących przeprowadzenia tych czynności. Uznał ponadto, że uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., a także prowadza warunek braku uciążliwości, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować.

Kolejno Prokurator wskazał, odnosząc się do § 10 Regulaminu, że z u.c.p.g. wynika nakaz szczegółowego określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie realizuje go użycie zwrotu niedookreślonego jakim posługuje się Regulamin tj. "właściwa opieka".

Zdaniem skarżącego w § 11 punkcie 1 Regulaminu, Rada Gminy K. nałożyła na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tej rasy na smyczy i założonym kagańcem. Wskazał przy tym, że może to prowadzić do działań niehumanitarnych. Podniósł ponadto problem psów asystujących, wskazując, że zgodnie z art. 20a ust. 6 u.r.z. osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Prokurator wywiódł, że wprowadzenie omawianego generalnego nakazu stoi w rażącej sprzeczności z uprawnieniem ustawowym i stanowi niedopuszczalne wkroczenie w materię przewidzianą dla ustawodawcy.

W zakresie § 11 punktu 2 Regulaminu Prokurator wskazał, że przepis ten wprowadza niedopuszczalny generalny obowiązek oznaczenia bramy, czy furtki dla każdego właściciela nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta domowe, a nie jedynie takiego, który utrzymuje zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Przepis § 11 punkt 6 Regulaminu zobowiązuje do natychmiastowego usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora należy doprecyzować jakie miejsca na terenie gminy należy traktować jak "tereny przeznaczone do wspólnego użytku".

W zakresie ostatniego zaskarżonego przepisu skarżący wskazał, że wkracza on w materię uregulowaną w k.c. – prawo własności i stosunki sąsiedzkie. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Te same rozważania należy odnieść do zapisu wskazującego, by ule były oddzielone stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 metrów.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o oddalenie skargi w punkcie 1 i 4, a uwzględnienie w punktach 2, 3, 5 i 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95).

Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty Prokuratora Rejonowego w [...] są jedynie częściowo zasadne.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu drobne naprawy pojazdów samochodowych dozwolone są poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami o odpadach. Przez swoje sformułowanie przywołany przepis regulaminu wkracza w materię unormowaną w art. 144 k.c. Przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ograniczenia przewidziane regulaminem są dalej idące, ponieważ zakazują wszelkich działań związanych z naprawą pojazdów, powodujących powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną "przeciętną miarę" (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. II SA/Lu 96/21 i z dnia 16 września 2021 r., sygn. II SA/Lu 103/21).

Sąd podzielił stanowisko Prokuratora w zakresie § 10 Regulaminu, który stanowi o obowiązku osób posiadających zwierzęta domowe do zapewnienia im właściwej opieki i ochrony oraz do utrzymania ich w sposób niestwarzający uciążliwości dla otoczenia oraz zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Przepis ten narusza prawo w sposób istotny, gdyż pozwala na dokonywanie odmiennych interpretacji. Jest nieprecyzyjny, nie nakłada jasnych i konkretnych obowiązków, wyraża jedynie ogólny cel, postulat (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 1137/21, wyrok WSA z dnia 29 czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Lu 76/21). Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie tego przepisu znajdują uzasadnienie powyżej poczynione rozważania dotyczące uciążliwości.

Kolejne zaskarżone przepisy tj. § 11 punkty 1, 2 i 6 Regulaminu dotyczą właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych i nakładają na te podmioty obowiązki. Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora jedynie w zakresie § 11 pkt 2 Regulaminu. Rację ma bowiem skarżący, że nakaz zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej psa oraz umieszczenia w widocznym miejscu, wykonanej z trwałego materiału, tabliczki ostrzegawczej przekracza ustawowe upoważnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis częściowo powtarza regulację ustawową – tj. art. 10a ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638, dalej jako: u.o.z.) – zgodnie z którym zabronione jest puszczanie psa bez możliwości kontroli i bez oznakowania, z wyjątkiem prywatnego terenu ogrodzonego w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Co jednak istotniejsze nakaz umieszczania stosownych tabliczek nie ma umocowania w delegacji ustawowej. Brak jest podstaw uprawniających radę gminy do wprowadzenia dalej idącego ograniczenia, polegającego na tym, że właściciel może zwolnić psa ze smyczy tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem. Skoro bowiem zwierzę nie może wydostać się z nieruchomości prywatnej na teren publiczny, to nie istnieje podstawa do dalszego ograniczania praw właściciela (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. II SA/Lu 134/21).

Zakwestionowany przez Prokuratora § 11 pkt 6 Regulaminu wprowadza obowiązek natychmiastowego usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku. Przepis ten służy celowi jakim jest zabezpieczenie m. in. przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego, o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Obowiązek wyrażony w tym przepisie ma charakter jednoznaczny i konkretny, a nie ogólny. W ocenie Sądu nie narusza prawa w sposób istotny, w szczególności mając na względzie, że regulaminy pełnią funkcję informacyjną.

Problematyka zaskarżonego § 11 pkt 1 Regulaminu – który dotyczy obowiązku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tej rasy, na smyczy i z założonym kagańcem – budzi istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19).

Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do nakładania na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych obowiązków zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem, uciążliwościami ze strony zwierząt, w tym także przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i kagańcu. Bezspornym jest, że celem omawianej regulacji jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt domowych dla ludzi, co już oznacza, że przepis ten może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków.

Sąd ocenił, że sprawowanie kontroli nad zwierzęciem przy pomocy smyczy (i ewentualnie kagańca) daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia dla osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. III OSK 3137/21 i z dnia 27 października 2021 r. w sprawie o sygn. III OSK 4235/21).

Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołanie się do treści art. 77 kodeksu wykroczeń i art. 431 k.c. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane

z odpowiedzialnością cywilną i wykroczeniową posiadaczy zwierząt. Nie określają one natomiast wprost obowiązków związanych ze sprawowaniem należytej pieczy nad zwierzętami.

Należy zatem stwierdzić, że wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w których psy są wyprowadzane.

Podkreślić należy, że zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. to nie tylko zagrożenie samym (ewentualnym) atakiem zwierzęcia, ale także psychiczna obawa, czy też dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się bez smyczy i kagańca. Zważyć bowiem należy, że prowadzenie psa ze swej natury odbywa się w zmiennym otoczeniu o ograniczonej przestrzeni (ścieżki, chodniki, ulice itd.). Są to zatem miejsca, w których panowanie nad zwierzęciem jest szczególnie trudne ze względu na zmienność otoczenia i związane z tym bodźce,

a jego kontakt z przypadkowymi osobami i innymi zwierzętami jest w istocie nieunikniony.

Nie ulega także wątpliwości, że pies wyłącznie ze względu na swoje właściwości takie jak duża, silna budowa może wywoływać strach, podobnie jak zwierzę, które wprawdzie tych cech zewnętrznych nie ma, lecz charakteryzuje się nieustępliwością czy zajadłością. W takich sytuacjach psy mogą wywoływać u osób postronnych, szczególnie u dzieci i osób starszych, poczucie zagrożenia dla zdrowia i życia.

Należy mieć na uwadze, że z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają również osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników – także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, obawiają się go lub wręcz kontakt taki z uwagi na ich stan zdrowa jest niepożądany lub nawet niebezpieczny. Wymaga podkreślenia, że regulacja taka chroni także inne zwierzęta (m. in. chore, nieagresywne), które mogą być narażone na atak nieprawidłowo prowadzonego psa.

W ocenie Sądu osoby decydujące się na utrzymywanie psów zaliczanych do ras agresywnych powinny zdawać sobie sprawę z ograniczeń z tym związanych oraz tego, że takie zwierzęta już ze względu na przyrodzone cechy stanowią dla innych użytkowników terenów publicznych większe zagrożenie niż zwierzęta niezakwalifikowane do takich ras. Świadomość owej przyrodzonej agresji zwierząt przebywających w przestrzeni publicznej może być szczególnym źródłem stresu i utrudniać, a nawet uniemożliwiać swobodne korzystnie z przestrzeni publicznej innym osobom.

Skoro ustawodawca z jednej strony nałożył na organ gminy prawo, a z drugiej strony obowiązek uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi to oczywistym jest, że stosowne zapisy obok interesów właścicieli zwierząt i samych zwierząt powinny uwzględniać interesy osób trzecich.

Oceniana regulacja, z uwagi na ważenie dóbr (kwestii bezpieczeństwa i zdrowia) ludzi oraz zwierząt znajdujących się pod pieczą ich opiekunów, mogła więc zostać zamieszczona w Regulaminie i wobec opisanej wyżej treści pozostaje zgodna z upoważnieniem ustawowym.

Objęcie szczególnymi obowiązkami, w określonych sytuacjach, tych zwierząt które ze swej natury stanowią większe zagrożenie dla otoczenia nie przekracza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy ocenie ewentualnego naruszenia tej zasady należało mieć bowiem na względzie nie tylko prawa i obowiązki osób sprawujących opiekę nad zwierzętami ale też proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego do którego należy zaliczyć umożliwienie wszystkim obywatelom swobodnego i możliwe bezpiecznego korzystania z przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż taka szczególna ochrona powinna dotyczyć przede wszystkim osób nieporadnych ze względu na wiek lub stan zdrowia. Ochrona rozciąga się również na właścicieli zwierząt i same zwierzęta, dla których nierozważne korzystnie z przestrzeni publicznej, także przez innych użytkowników, może być nie tylko niekomfortowe, ale wręcz niebezpieczne.

Niewątpliwie w orzecznictwie pojawia się pogląd, iż nawet zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Jednak zaistnienie takich zdarzeń jest zwykle wynikiem działań lub zaniechań opiekuna zwierzęcia i nie może pozbawiać prawodawcy gminnego możliwości ustalenia zasad pozwalających zredukować występowanie zdarzeń niekomfortowych a nawet niebezpiecznych dla innych użytkowników w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Nie ulega także wątpliwości, że właściciel może dostosować smycz (m.in. jej długość), rodzaj i wielkość zarówno obroży, jak i kagańca do potrzeb czy stanu zdrowia psa. Potencjalne wystąpienie zdarzeń mających charakter niehumanitarnego traktowania zwierzęcia i wynikających z ich stosowania na etapie prowadzenia psa na miejsce uwolnienia, należy uznać za sytuację o charakterze na tyle wyjątkowym, że nie można na tej podstawie pozbawiać ochrony innych użytkowników miejsc publicznych.

Należy się także odnieść do podnoszonych w skardze i dość często powtarzanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać na niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela (por. również: wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4235/21, wyroki WSA w Lublinie: z dnia 16 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 103/21 i w sprawie II SA/Lu 91/21, z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 122/21).

Nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Oczywiście, nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie - samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że wyjście na spacer ma jedynie charakter epizodyczny i ograniczony w czasie. Uchwała nie przewiduje bowiem obowiązku permanentnego utrzymywania psa na smyczy, lecz jedynie obowiązek prowadzenia psa z takimi powszechnie przyjętymi środkami ostrożności. Oznacza to obowiązek przemieszczania się z psem na określonych zasadach do miejsca jego wypuszczenia. Regulacja ta realizuje także zasadę wyrażoną w art. 10a ust 3 u.o.z., na mocy którego zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W tym miejscu należy zauważyć, że cytowany powyżej art. 10a ust. 3 u.o.z. również nie przewiduje wyjątków od wprowadzonej normy. Zgodnie z hipotezą tego przepisu zakazane jest puszczanie psa bez uwięzi, nie wprowadzono jednak wyjątków wynikających ze stanu zdrowia psa, jego rozmiaru czy wieku (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2950/19).

Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładaniu tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia – bowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich.

W szczególności co do zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, rozstrzygnięcia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek lub stan zdrowia, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób także wykluczyć, że ugryźć lub wywołać strach może także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną.

Należy również wskazać, że obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu i na uwięzi dotyczy wyłącznie ras uznawanych za agresywne. Wykaz ras psów uznawanych za agresywne sporządza się biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (art. 10 ust. 3 u.o.z.). U podstaw wprowadzenia tego ograniczenia leży agresja jako istotny element charakteru psa; jego cechy zewnętrzne mają w tym kontekście znaczenie drugorzędne – jednak należy zauważyć, że niepozorny wygląd może wręcz prowadzić u osoby postronnej do błędnych konkluzji co do usposobienia psa, zaś w konsekwencji do niezachowania szczególnej ostrożności.

Końcowo należy odnieść się do poglądu wyrażonego przez Prokuratora w zakresie w jakim wskazał na problem objęcia ww. przepisem psów asystujących. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.o.z. przez zwierzę domowe rozumie się zwierzę tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Podkreślić należy, że ustawodawca uwydatnił cel trzymania takiego zwierzęcia tj. zaspokojenie potrzeb emocjonalnych, posiadanie podopiecznego, pupila, czasami również w charakterze ozdoby mieszkania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2299/17).

Zwierzęta, których profesjonalna tresura oraz używanie odbywa się na podstawie odrębnych przepisów, m. in. dotyczących ratownictwa, regulujących zasady szkolenia i wykorzystywania psów – przewodników osób ociemniałych, definiuje się jako zwierzęta wykorzystywane do celów specjalnych (art. 4 pkt 20 u.o.z.).

Zwierzęta często wykonują na rzecz człowieka swego rodzaju pracę. W przypadku psów asystujących jest to szczególny rodzaj obowiązków, który stanowi podstawowy cel utrzymania takiego psa – podobnie jak zwierząt tresowanych do wykonywania zadań w ratownictwie, Policji czy Straży Granicznej. Osoba niepełnosprawna korzystająca z pomocy takiego zwierzęcia musi posiadać certyfikat potwierdzający status psa asystującego i zaświadczenie o wykonaniu wymaganych szczepień weterynaryjnych. Certyfikat psa asystującego jest wydawany po odbyciu odpowiedniego szkolenia. Jest to zatem zwierzę wyszkolone do konkretnego celu.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że pies asystujący nie zawiera się w definicji zwierzęcia domowego, nawet jeżeli realizuje różne potrzeby człowieka.

Wymaga podkreślenia okoliczność, że wyższy poziom zaufania do tych zwierząt wynika z faktu, że przeszły one profesjonalną tresurę, szkolenie, co umożliwia wprowadzenie na ich rzecz wyjątków – w tym wyrażonego w art. 20a ust. 6 u.r.h. (tj. osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Ustawodawca wprowadził szczególne regulacje dotyczące zwierząt wyszkolonych do wykonywania zadań na rzecz człowieka). Cały zaś § 11 Regulaminu nakłada obowiązek na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych.

Sąd w pełni przychylił się do stanowiska Prokuratora w zakresie obejmującym § 12 ust. 3 Regulaminu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Pszczoła miodna należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej powyższym przepisie. Jednakże wskazanie, by ule były ustawione w konkretnej odległości od granicy nieruchomości bezprawnie ingeruje w stosunku sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., w sprawie o sygn. II OSK 1608/18).

Niedopuszczalne jest również wprowadzenie obowiązku oddzielenia uli stałą przeszkodą o określonej wysokości minimalnej, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół. Nie jest możliwe regulowanie przez człowieka wysokości lotu pszczół, a w istocie do tego sprowadza się literalne brzmienie przepisu. Wprowadzone przez gminę rozwiązanie nie jest przydatne do realizacji wskazanego celu. W szczególności wymieniona przez uchwałodawcę przykładowa przeszkoda w postaci krzewu nie wprowadza dla owadów istotnego ograniczenia.

Przepis stanowi zatem nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. Końcowo należy wskazać, że również co do tego przepisu znajdują uzasadnienie uwagi poczynione na wstępie w zakresie kryterium uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w [...] jest częściowo zasadna, gdyż podjęcie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, § 10, § 11 punkt 2, § 12 ust. 3 jej załącznika tj. Regulaminu nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.