Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 740/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 127 par 2, 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1433/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4920 (cztery tysiące dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej Szef Urzędu) na podstawie art. 138 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573), dalej uoc bądź ustawa o cudzoziemcach), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. G. - Prezesa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka, przewoźnik bądź skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) o nałożeniu na ww. przewoźnika kary administracyjnej w wysokości 3.000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosi 13.390,50 PLN, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Szef Urzędu wskazał, że dnia [...] 2011 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem nr [...] o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi: [...] Sp. z o.o. wskazując, że w tej dacie przywiózł on autokarem relacji Lwów-Kraków obywatelkę Ukrainy – N. M., ur. 07.01.1978 r., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na terytorium Polski i innych Państw Strefy Schengen.

Wojewoda [...] decyzją z [...] 2011 r. nałożył na przewoźnika karę administracyjną, przewidzianą w art. 138 ust. 1 uoc, w wysokości 3.000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosi 13.390,50 PLN.

Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 7 stycznia 2012 r. Prezes [...] Sp. z o.o. za pośrednictwem Wojewody [...], w ustawowym terminie złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "anulowanie" nałożonej na przewoźnika kary. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji w kwestii niedopełnienia przez przewoźnika obowiązku określonego w art. 135 ust. 1 uoc wyjaśniono, że: "(...) Rozkład Jazdy przewoźnika (załączony w aktach) wyraźnie wskazuje, że odjazd z Lwowa następuje dzień wcześniej i jest jeszcze do tego dodatkowa godzina wynikająca ze zmiany strefy czasowej. W dniu 18.10.2011 r. karta stałego pobytu Pani M. była jeszcze ważna. Do tego Pasażer przedłożył dokumenty i blankiety w obcym języku (jak się później okazało w języku włoskim) i twierdził, że wszystko jest w porządku, bo po polskiej stronie mają już wszystko odnotowane w systemie. Na tej podstawie kierowca nie miał prawa odmówić wejścia pasażerce do autokaru. W przypadku posiadania karty stałego pobytu nie jest konieczne posiadanie wizy Schengen. Dodatkowo należy stwierdzić, iż fizyczny wjazd do Polski nastąpił 18.10.2011 r. przed północą. Procedurę kontrolną tradycyjnie rozpoczęto dopiero po godzinie. (...) Nie można się także zgodzić z wnioskiem zawartym w powyższej decyzji, że zawodowy kierowca wielokrotnie przekraczający granice zewnętrzne Schengen powinien znać podstawowe zasady przekraczania granicy".

Dnia 6 lutego 2012 r. pełnomocnik Spółki złożył pismo stanowiące uzupełnienie odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 135 w zw. z art. 138 uoc i naruszenie art. 7, 11, 77 i 107 kpa. Z uwagi na uchybienia, jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja, odwołujący się wniósł o uchylenie jej i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w dniu 19.10.2011 r. o godz. 0045 w Placówce Straży Granicznej w [...] na kierunku wjazdowym do Polski do odprawy granicznej zgłosiła się obywatelka Ukrainy - Pani N. M., która podróżowała jako pasażerka autokaru marki NEOPLAN o nr rej. KR9569V, która nie legitymowała się ważnym tytułem pobytowym uprawniającym Ją do wjazdu na terytorium Polski. Cudzoziemka posiadała ważny dokument podróży (termin ważności do dnia 07.08.2021 r.) i dokument pobytowy wydany przez władze Republiki Włoskiej, z terminem ważności do dnia 18.10.2011 r. Cudzoziemka nie posiadała wizy lub innego tytułu pobytowego uprawniającego Ją do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy protokołem z przeprowadzonego w dniu 19.10.2011 r. o godz. 0310 przesłuchania N. M. zeznała, że: "W dniu 19.10.2011 r. zgłosiłam się do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski. Jadę do [...] skąd mam dziś samolot lecący do Włoch. Ja mieszkam i pracuję we Włoszech już od 3 lat, wcześniej mieszkałam 8 lat w Portugalii. Ja nie wiedziałam, że na podstawie włoskiego zaświadczenia z poczty, które potwierdza złożenie przeze mnie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pobyt na terytorium Włoch nie uprawnia mnie do wjazdu i tranzytu przez Polskę i inne kraje Schengen w drodze do Włoch. Termin ważności mojej karty pobytu upłynął z dniem 18.10.2011 r. a nową mam otrzymać dopiero po przyjeździe do Włoch".

Decyzją z dnia 19.10.2011 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] odmówił N. M. wjazdu na terytorium Polski, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja weszła do obrotu prawnego w dniu 19.10.2011 r. i jest ostateczna z uwagi na niewniesienie od niej odwołania. Organ przywołał treść art. 13, 135 ust. 1 i 2 i art. 138 ust. 1, 2 i 3 uoc i art. 5 kodeksu granicznego Schengen i wskazał, że art. 135 uoc nakłada na przewoźników określonego typu obowiązki. Przewoźnik jest obowiązany do "podjęcia działania dla upewnienia się", że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Należy wskazać, że ustawodawca wyraźnie przesądził, że obowiązek ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Zakres obowiązków sformułowany został dosyć precyzyjnie. Wynika z niego jasno, że przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób niebędących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nawet tranzytem) obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Z uwagi na wstąpienie Polski do strefy Schengen podstawowe znaczenie dla przewoźnika wykonującego usługi w zakresie takim jak [...] Sp. z o.o. było zapoznanie się w niezbędnym zakresie z właściwymi przepisami regulującymi ruch w tej strefie w tym z rozporządzeniem (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającym wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. UE L nr 105 poz. 1 ze zm.), Konwencją Wykonawczą do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE.L. z 2000 r. nr 239 poz. 19 ze zm.), jak również z przepisami ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.

W ocenie organu z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż N. M. nie spełniała warunków wjazdu na terytorium Polski, a także do strefy Schengen, określonych w art. 13 ust. 1 uoc i art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Co prawda w dniu rozpoczęcia podróży tj. w dniu 18.10.2011 r. posiadała Ona ważny dokument pobytowy, wydany przez władze Republiki Włoskiej, lecz był on ważny tylko do dnia 18.10.2011 r., a więc w momencie kontroli granicznej tj. w dniu 19.10.2011 r. o godz. 0045 N. M. nie legitymowała się ważnym dokumentem pobytowym, uprawniającym Ją do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dot. faktu, że w dniu w którym obywatelka Ukrainy N. M. rozpoczynała podróż autokarem [...] Sp. z o.o. tj. w dniu 18.10.2011 r. jej karta pobytu, którą się legitymowała była jeszcze ważna, należy zauważyć, że w ww. dokumencie wyraźnie określono termin ważności posiadanego przez N. M. na terytorium Republiki Włoskiej tytułu pobytowego. Zgodnie z aktami sprawy dokument pobytowy wydany przez władze Republiki Włoskiej był ważny do dnia 18.10.2011 r. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, w momencie wyjazdu ze Lwowa w kierunku przejścia granicznego z Rzeczpospolitą Polską, przy zachowaniu przez przewoźnika należytej staranności możliwe było do przewidzenia, że w momencie przyjazdu na granicę i odprawy granicznej posiadany przez N. M. tytuł pobytowy będzie już nieważny. Z punktu widzenia organów prowadzących postępowanie istotny jest moment przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej, a nie rozpoczynania podróży w kraju pochodzenia. Wymóg staranności leży zarówno po stronie przewoźnika jak i samej Cudzoziemki, a jego zaniedbanie może skutkować nałożeniem na przewoźnika kary administracyjnej, a w stosunku do Cudzoziemki - wydaniem decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski.

Uwzględniając powyższe okoliczności w ocenie organu nie jest zasadne przeprowadzanie dowodu w postaci przesłuchania Cudzoziemki i kierowcy autokaru, gdyż ich zeznania nie miałyby wpływu na stwierdzenie, czy przewoźnik dołożył należytej staranności zmierzającej do upewnienia się, czy N. M. posiadała uprawnienie do wjazdu na terytorium Polski. Staranne sprawdzenie terminu ważności posiadanego przez Cudzoziemkę dokumentu pobytowego i wiedza, co do orientacyjnej godziny przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej byłyby wystarczające do dokonania prawidłowej oceny, czy N. M. w momencie przekraczania granicy będzie uprawniona do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu odwoławczego okoliczności wyłączającej winę w zaistniałym stanie faktycznym nie może stanowić brak przepisów wykonawczych, które wskazywałyby sposób działania przewoźnika w zakresie kontroli i możliwości działania w przypadku wykrycia braków w dokumentacji. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 135 uoc na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców to przewoźnik ten winien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Skutki ich niedopełnienia ustawa określa jasno w art. 138 uoc.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, wskazujących, że pasażerka przedłożyła dokumenty i blankiety w języku włoskim, i oświadczyła, że wszystko jest w porządku organ wskazał, że przewoźnik w sytuacji opisanej powyżej nie może skutecznie zasłaniać się twierdzeniem, że zapewnienie pasażerki co do ważności posiadanych przez nią dokumentów jest wystarczające do dopełnienia przez przewoźnika obowiązku podjęcia działania mającego na celu upewnienie się, że cudzoziemiec posiada stosowne dokumenty uprawniające go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli zgodnie z zawartym w odwołaniu twierdzeniem pasażerka w momencie rozpoczęcia podróży udostępniła swój paszport i okazała wydany przez władze Republiki Włoskiej dokument pobytowy przewoźnik już z samego terminu ważności okazanego dokumentu pobytowego mógł wywieść wniosek, że w momencie przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej pasażerka nie będzie uprawniona do wjazdu na terytorium Polski. W tym stanie rzeczy całkowicie bezprzedmiotowe wydają się rozważania pełnomocnika strony odnośnie braku uprawnienia przewoźnika do legitymowania pasażerów. Zasadne jest stwierdzenie, iż istniała możliwość prawidłowego wykonania obowiązków nałożonych na przewoźnika na mocy art. 135 uoc, by zapobiec skutkowi określonemu w art. 138 ustawy. Wbrew twierdzeniom odwołującego się nie zaistniała sytuacja, w której jego pracownicy musieliby posłużyć się specjalistycznym sprzętem do weryfikacji ważności dokumentów. Nie można mówić o tym, że przewożone osoby miały nieuregulowany status prawny, uniemożliwiający wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a znajdujący się całkowicie poza stanem wiedzy przewoźnika lub jego pracowników i niejako niepoznawalny.

W ocenie organu odwoławczego ocena dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej pod względem ich ważności w momencie rozpoczęcia podróży, wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest w pełni poznawalna dla profesjonalisty — przewoźnika zajmującego się przewozami międzynarodowymi.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 138 ust. 1, 2 i 3 uoc, podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wobec powyższego wynikająca z art. 7 kpa zasada, że sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniający słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia.

Skargą pełnomocnik [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżył decyzję z [...] 2012 r., zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 135 i 138 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika-skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie przepisów ustawy o cudzoziemcach, dokonana w świetle całego obowiązującego w Polsce systemu prawa, w szczególności rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.; ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 kpa, jak również art. 86 kpa przez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to brak przesłuchania w charakterze świadka kierowcy autokaru (zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji), przewożącego w dniu 19 października 2011 r. pasażerów na trasie Lwów-Kraków na okoliczność informacji udzielonych mu przez obywatelkę Ukrainy – N. M. dotyczących posiadanych przez nią dokumentów, jak również brak przesłuchania przedstawiciela [...] Sp. z o.o. mimo, że w sprawie istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów wymagało przeprowadzenia przez organ II instancji przesłuchania kierowcy autokaru lub co najmniej przesłuchania przedstawiciela skarżącego Przedsiębiorstwa celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a następnie wyczerpującego i zgodnego z przepisami uzasadnienia treści decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że z art. 135 [uoc] jasno wynika, że jedynym obowiązkiem, jaki w istocie ciąży na przewoźniku jest podjęcie działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP posiada wymienione w przepisie dokumenty. Interpretując wyrażenie "obowiązany dla podjęcia działania dla upewnienia się..." należy rozważyć, czy treść tego przepisu obliguje do dochowania należytej staranności, czy też nakłada na przewoźnika odpowiedzialność także za określony rezultat. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że na przewoźniku ciąży dochowanie pewnego minimum należytej staranności w dokonywaniu działań zmierzających do ustalenia, czy określona - podróżująca z zamiarem przekroczenia granicy RP - osoba jest uprawniona do wjazdu na terytorium RP, a nie jest objęte dyspozycją omawianego przepisu podjęcie przez przewoźnika wszelkich możliwych działań mających przeciwdziałać temu, by na granicy RP znalazła się osoba nieposiadająca uprawnienia do wjazdu na terytorium RP. Tym samym niezrozumiałe jest, w jaki sposób organ II instancji doszedł do przekonania wysłowionego w treści uzasadnienia decyzji, że w świetle postanowień ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich działań zmierzających do ustalenia czy jego pasażer ma tytuł pobytowy uprawniający go do przekroczenia granicy. Z całą pewnością, gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uczynienie przewoźnika odpowiedzialnym za przeciwdziałanie temu by osoba nieuprawniona nie znajdowała się na granicy RP, a to przez dokonywanie skrupulatnej i gruntownej kontroli dokumentów osób podróżujących w pojazdach przewoźnika, omawiany przepis miałby zupełnie inne brzmienie, niż obecne.

Skarżący zwrócił uwagę na wzajemną relację wspomnianego przepisu i przepisów regulujących obowiązki funkcjonariuszy Straży Granicznej, tj. ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Wskazał, że organ zauważa, że w dniu rozpoczęcia podróży przez Cudzoziemkę, tj. w dniu 18 października 2011 r. posiadała ona ważny dokument pobytowy, wydany przez władze Republiki Włoskiej. W ocenie skarżącego, jako zupełnie niezrozumiała jawi się konstatacja, że w momencie kontroli granicznej, tj. w dniu 19 października 2011 r. o godzinie 0045 N. M. nie legitymowała się ważnym dokumentem pobytowym, uprawniającym ją do wjazdu na terytorium RP i przeprowadzone przez organ II instancji wnioskowanie, zgodnie z którym w momencie wyjazdu ze Lwowa w kierunku przejścia granicznego z Rzeczpospolitą Polską, przy zachowaniu przez przewoźnika należytej staranności możliwe było do przewidzenia, że w momencie przyjazdu na granicę i odprawy granicznej posiadany przez N. M. tytuł pobytowy nie będzie już ważny. Z punktu widzenia organów prowadzących postępowanie istotny jest moment przekraczania granicy Rzeczpospolitej Polskiej, nie zaś rozpoczynania podróży w kraju pochodzenia. Organ odwoławczy argumentuje, że przewoźnik już z samego terminu ważności okazanego dokumentu pobytowego mógł wywieść wniosek, że w momencie przekraczania granicy RP pasażerka nie będzie uprawniona do wjazdu na terytorium Polski.

Przywołane twierdzenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, że zdaniem organu II instancji przewoźnik obowiązany jest nie tylko do jednorazowej kontroli dokumentów podróży pasażera (do czego de facto nie posiada żadnych uprawnień, bowiem jako przedsiębiorca może skontrolować jedynie bilet, a nie ma środków by zmusić pasażera do okazania dokumentów), ale do stałego monitorowania tych dokumentów. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Trzeba zauważyć, że - co sam podkreśla Szef Urzędu - w niniejszej sprawie cudzoziemka w chwili podjęcia podróży dysponowała ważnym dokumentem uprawniającym do wjazdu i pobytu na terytorium RP i strefy Schengen. Organ II instancji wskazuje, że z punktu widzenia organów prowadzących postępowanie istotny jest moment przekraczania granicy Rzeczpospolitej Polskiej, a nie rozpoczynania podróży w kraju pochodzenia, lecz zapomina jednocześnie, że punktu widzenia organów administracji publicznej nie można utożsamiać z punktem widzenia przewoźnika (przedsiębiorcy). Podobnie jak nie można utożsamiać uprawnień, którymi dysponują określone służby państwowe, działające w ramach władztwa państwowego i wyposażone w szereg uprawnień dla jego skutecznej realizacji, z uprawnieniami (niepomiernie mniejszymi) przewoźnika. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, w myśl którego ponieważ ustawodawca nałożył na przewoźników pewnego typu obowiązki, to przewoźnik obowiązany być w tym przypadku do zdobycia określonej wiedzy, by móc obowiązki te efektywnie wykonywać.

Zdaniem skarżącego, odnosząc się raz jeszcze do treści obowiązków przewoźnika należy wskazać na twierdzenia organu odwoławczego, że przewoźnik, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ma obowiązek dokonania skutecznej weryfikacji, czy przewożeni za jego pośrednictwem pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające do przekroczenia granicy. Przyjęte przez organ II instancji stanowisko prowadzi w konsekwencji do konkluzji, że przewoźnik (a właściwie jego pracownik) winni także dokonywać kontroli dokumentów podróży i wiz pod kątem ich prawdziwości, tzn. weryfikować, czy nie są one sfałszowane. Konsekwentne stosowanie zasady, że przewoźnik ma obowiązek dokonania skutecznej weryfikacji prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której przewoźnik będzie musiał dokonać kontroli de facto analogicznej, jak funkcjonariusze Straży Granicznej, nie mając do tego ani uprawnień, ani technicznych możliwości.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że wnikliwa analiza całokształtu materiału dowodowego i dokonanie odpowiedniego ważenia interesów (społecznego i jednostki) winny skutkować stwierdzeniem, że brak jest spełnienia przesłanek pozwalających na nałożenie na przewoźnika kary administracyjnej. Pracownicy spółki uczynili zadość swojemu obowiązkowi podjęcia działania dla ustalenia, czy osoba zamierzająca wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy i wymaganą wizę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w chwili podjęcia podróży cudzoziemka legitymowała się ważnym dokumentem uprawniającym ją do wjazdu i pobytu na terytorium strefy Schengen. Jak wynika z zeznań samej N. M., zamieszkiwała ona na terytorium Unii Europejskiej od 11 lat, a jej zezwolenie na pobyt we Włoszech miało zostać przedłużone i doręczone na jej adres zamieszkania we Włoszech. W związku z tym trudno jest uznać, że wspomniana osoba stanowiła zagrożenie nielegalną imigracją, a przede wszystkim trudno jest oczekiwać od kierowcy autokaru, by w stosunku do osoby, która w chwili podróży posiada wymagane ważne dokumenty dokonywał symulacji, czy po przyjeździe na granicę uprawnienie podróżnego do wjazdu na terytorium Polski i strefy Schengen będzie nadal ważne — to bowiem weryfikuje Straż Graniczna.

W ocenie skarżącego, w realiach stanu faktycznego niniejszej sprawy jest niewątpliwe, że N. M. nie była osobą nieuprawnioną do przekroczenia granicy, a jej uprawnienie było zakreślone w czasie - okresie ważności wizy, której okres ważności upłynął - jednak nie w chwili podjęcia podróży, a w chwili stawienia się do kontroli granicznej.

Organy postępowania — zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, dysponując danymi N. M., nie podjęły żadnych kroków celem ustalenia, czy - zgodnie z depozycjami cudzoziemki - istniało w obrocie prawnym nowowydane przez władze Republiki Włoskiej zezwolenie dla N. M. na pobyt w strefie Schengen. Wtedy z punktu widzenia materialnoprawnych uprawnień N. M., mimo braku posiadania przy sobie stosownego dokumentu, byłaby uprawniona do pobytu na terytorium Państw strefy Schengen. Skarżący podkreślił, że wspomniana obywatelka Ukrainy i jej obecność na terytorium RP kilkadziesiąt minut po upływie okresu ważności zezwolenia na pobyt (z jednoczesną możliwością istnienia w obrocie prawnym zezwolenia ważnego od 19 października 2011 r.) nie godziły w żadne interesy RP oraz UE i nie stwarzały najmniejszego zagrożenia dla porządku czy bezpieczeństwa państwa. Pracownik odwołującego się dokonał kontroli dokumentów, które nie wzbudziły żadnych jego zastrzeżeń, bowiem - jak wskazano - zezwolenie w chwili podjęcia podróży nie było nieważne. W niniejszej sprawie jest zupełnie oczywiste, że kierowca autokaru dochował należytej staranności w kwestii dokonania kontroli, w takim zakresie, w jakim był do tego uprawniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy; nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga podlega oddaleniu (art. 151 ppsa).

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 135 ust. 1 uoc przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 uoc, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada: 1) ważny dokument podróży; 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Art. 5 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen (Warunki wjazdu obywateli państw trzecich) stanowi, że w przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: a) posiadają oni ważny dokument podróży lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy; b) posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową c) uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem; d) nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w SIS; e) nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z Państw Członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych Państw Członkowskich. Zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a Kodeksu granicznego Schengen, na zasadzie odstępstwa od ust. 1 obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ustanowionych w ust. 1, jednakże posiadają dokument pobytowy, wizę długoterminową lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu wydane przez jedno z Państw Członkowskich lub, jeśli jest to wymagane, dokument pobytowy lub wizę długoterminową i wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, zezwala się na wjazd na terytorium innych Państw Członkowskich w celu tranzytu, tak, by mogli dotrzeć na terytorium tego Państwa Członkowskiego, które wydało dokument pobytowy, wizę długoterminową lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, chyba że ich nazwiska znajdują się w krajowym wykazie wpisów Państwa Członkowskiego, którego granice zewnętrzne usiłują przekroczyć, a wpisowi towarzyszy instrukcja odmowy wjazdu lub tranzytu.

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, art. 135 uoc zawiera normę, z której wynika uprawnienie przewoźnika do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz wizy lub innego dokumentu wskazanego w tym przepisie uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium. Przewoźnik ponosi odpowiedzialność za brak kontroli dokumentowej w momencie zawierania umowy przewozu. Sąd wyjaśnił, że przewoźnik ponosi wyłączną odpowiedzialność za przewiezienie za wynagrodzeniem osób, zatem niezasadna jest argumentacja skarżącej wskazująca na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu okoliczności błędnego przekonania pasażerki, że posiadała uprawnienie do przekroczenia granicy.

Zdaniem Sądu należy w całości podzielić stanowisko zajęte w wyroku WSA w Warszawie z 14.6.2011 r., V SA/Wa 2920/10, wyrażające się w stwierdzeniu, że przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen. Zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z 10 listopada 1997 r., s. 1) w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dla Polski i [...] dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które muszą zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Należy w powyższym kontekście wskazać, że na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z 22 września 2000 r., s. 1) Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, że przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej, ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z 10 lipca 2001 r., s. 45).

W świetle postanowień dyrektywy, odpowiedzialność przewoźnika ma dwa aspekty. Po pierwsze, przewoźnik jest obowiązany do odwiezienia – na własny koszt – cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na terytorium danego państwa. Po drugie, w przypadku, gdy przyczyną odmowy wjazdu jest fakt, że cudzoziemiec nie ma stosownych dokumentów, na przewoźnika nakładana jest sankcja finansowa. Przyjęcie regulacji dotyczących kar finansowych miało na celu zapewnienie większej skuteczności wywiązywania się przez przewoźników ze swych zobowiązań kontrolnych.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że N. M. nie spełniała warunków wjazdu na terytorium Polski, a także do strefy Schengen, określonych w art. 13 ust. 1 uoc i art. 5 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen. Jak wynika z akt sprawy, co prawda w dniu rozpoczęcia podróży przez cudzoziemkę tj. w dniu 18.10.2011 r. posiadała dokument pobytowy, wydany przez władze Republiki Włoskiej, lecz był on ważny tylko do dnia 18.10.2011 r., a więc w momencie kontroli granicznej tj. w dniu 19.10.2011 r. o godz. 0045 N. M. nie legitymowała się już dokumentem pobytowym, uprawniającym ją do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze, że jak wynika z akt sprawy, podróż rozpoczynała ona planowo o godz. 2200 (-1 h), a planowany wjazd do Polski miał nastąpić o godz. 2400, już z samego rozkładu jazdy wynikało, że w dacie przekroczenia granicy dokument pobytowy straci ważność. Tym samym w ocenie Sądu słusznie orzekające w sprawie organy uznały, że przewoźnik, przy zachowaniu minimum staranności, mając na uwadze swój rozkład jazdy, jak również kierując się choćby dotychczasowym doświadczeniem związanym z wykonywaniem usług przewozu na tej trasie tj. terminowością przejazdu, średnim czasem kontroli na przejściu granicznym mógł przyjąć, że dokument pobytowy, którym legitymowała się N. M. z uwagi na termin jego ważności w momencie przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej nie będzie uprawniał jej do wjazdu na terytorium Polski. W związku z powyższym nie można uznać za zasadny zarzut skargi, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 135 i 138 uoc polegającą na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 138 jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez podróżną dokumentów podróży, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają odpowiednie dokumenty podróży - tak jak to wynika wprost z art. 135 uoc.

Wbrew zarzutom skargi, wskazującym, że przewoźnik nie posiada kompetencji i środków tj. jak Straż Graniczna, w zakresie przeprowadzania kontroli dokumentów, należy podkreślić, że czynność kontrolne jakie winien przeprowadzić przewoźnik, by nie być obciążonym karą o której mowa w art. 138 ustawy (do czego bez wątpienia jak wskazano powyżej jest on uprawniony), ograniczają się jedynie do rzetelnego sprawdzenia, czy cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Nie chodzi tu o sprawdzenie czy dokumenty te posiadają cechy autentyczności, a jedynie czy cudzoziemiec posiada fizycznie ważne dokumenty, które będą go uprawniały do przekroczenia granicy, a w konsekwencji wjazdu na teren RP. Przewoźnik winien bez wątpienia posiadać wiedzę o zakresie katalogu ww. dokumentów, bowiem mając na uwadze, że wykaz dokumentów jakie uprawniają cudzoziemca jest zamknięty, uznać należy, że jedynie ich posiadanie uprawnia podróżnego do przemieszczenia się na teren RP. W ocenie Sądu, przewoźnik nie może opierać się na subiektywnym odczuciu osoby przewożonej, że posiada dokumenty uprawniające ją do przekroczenia granicy, gdyż to na nim ciąży obowiązek weryfikacji tych dokumentów, a nie na pasażerach. Tym samym ryzyko zawarcia umowy z pasażerem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, legitymującym się, dokumentem - zezwoleniem na pobyt na terytorium Włoch, który w przeciągu kilku godzin utraci swą ważność i bazującym de facto jedynie na subiektywnym odczuciu co do posiadania dowodu (zaświadczenie poczty potwierdzające złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pobyt) mającego świadczyć o tym, że istnieje prawdopodobieństwo otrzymania w przyszłości stosownego dokumentu, obciąża bez wątpienia przewoźnika. Wbrew zarzutom skargi, to przede wszystkim na nim, a nie na organie ciążył ewentualny ciężar przedstawienia dowodu potwierdzającego, że w dacie przekroczenia granicy na rzecz pasażerki Władze Włoskie wydały stosowne zezwolenie na pobyt, czego nie uczynił na żadnym etapie postępowania.

Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przez orzekające organy przepisów art. 7, 77, 107 i 86 kpa z uwagi na brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i braku przesłuchania w charakterze świadka kierowcy autokaru, na okoliczność informacji udzielonych mu przez pasażerkę w zakresie posiadanych przez nią dokumentów i przedstawiciela przewoźnika. W ocenie Sądu, decyzje w niniejszej sprawie wydano na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów. Czyni to nietrafnymi powyższe zarzuty skargi dotyczące naruszenia powinności wyczerpującego zebrania dowodów i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Mając na uwadze obowiązki wskazane w art. 135 ustawy, jakie ciążą na przewoźniku na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jak słusznie przyjęły organy nie mogły mieć także wpływu wyjaśnienia kierowcy autokaru i przedstawiciela przewoźnika we wskazanym przez skarżącą zakresie.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

Skargą kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że wskazane przepisy zawierają normę uprawniającą przewoźnika do wykonywania czynności legitymowania pasażerów przewożonych w pojazdach, którymi wykonują oni usługi przewozowe; jak również przez dokonanie wykładni ww. przepisów w sposób sprzeczny z treścią relewantnych uregulowań prawa międzynarodowego, w tym w szczególności Rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz.UE.L 2006 Nr 105, str. 1), dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.; a także w oderwaniu od przepisów prawa polskiego w tym ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej;

2) przepisów art. 7 i 77 kpa przez oddalenie skargi, mimo że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie dopuściły się rażąco dowolnej i arbitralnej oceny okoliczności faktycznych, a niektóre z tych okoliczności pominęły, jak również nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, wyjaśnienie sprawy i wydanie prawidłowych decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W piśmie z 27 sierpnia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 grudnia 2011 r. nr [...], nakładającą na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę administracyjną w wysokości 3.000 EURO (13.390,50 zł) za przywiezienie do granicy cudzoziemki, która nie legitymowała się ważnym tytułem pobytowym uprawniającym ją do wjazdu na terytorium Polski.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem z tego powodu sąd administracyjny nie mógł również ich naruszyć. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji. A zatem zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa należy potraktować jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenie uzasadniało - w myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2012 r.

Przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa odnoszą się do obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w przedmiotowej sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokonanie oceny spełnienia się w niniejszej sprawie przesłanki z art. 138 ust. 1 uoc. Przede wszystkim na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe było ustalenie jakie działania podjął przewoźnik dla upewnienia się, że cudzoziemka posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy, jakie dokumenty posiadała w czasie kontroli przez przewoźnika a także jaki był okres ich ważności, w jakim dniu i o której godzinie rozpoczęła się podróż ze Lwowa w kierunku granicy, jaką odległość pokonuje Przewoźnik między tymi dwoma przystankami oraz jakiego dnia i o której godzinie rozpoczęła się odprawa graniczna cudzoziemki w Placówce Straży Granicznej w [...]. Wszystkie powyższe okoliczności sprawy były znane organom, zatem nieuzasadniony jest zarzut niewyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Zgodzić należy się natomiast ze stroną skarżącą, że zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji dokonali błędnej wykładni art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach i w związku z tym błędnie przyjęli, że w niniejszej sprawie spełniła się przesłanka uzasadniająca wymierzenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie kary administracyjnej w oparciu o art. 138 uoc.

Zgodnie z treścią art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573, zm. nr 191, poz. 1133), przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Powyższy obowiązek dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (art. 135 ust. 2 uoc). Stosownie natomiast do treści art. 138 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 uoc, na przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli takie zezwolenia są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić przewoźnikowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], niewykonania nałożonego na niego treścią normy art. 135 ust. 1 w zw. z ust. 2 uoc obowiązku upewnienia się, czy obywatelka Ukrainy – N. M., zamierzająca wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiada ważny dokument uprawniający ją do przekroczenia granicy. Z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika bowiem, że przewoźnik dokonał kontroli posiadanych przez ww. cudzoziemkę dokumentów i stwierdził, że posiada ona ważny do dnia 18.10.2011 r. dokument pobytowy wydany przez władze Republiki Włoskiej, który uprawniał ją do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w związku z powyższym kierowca nie miał prawa odmówić cudzoziemce wejścia na pokład autokaru. Akta sprawy potwierdzają stanowisko skarżącej, że fizyczny wjazd przedmiotowego autokaru do Polski nastąpił 18.10.2011 r. przed północą. Świadczy o tym przede wszystkim wynikająca ze znajdującego się w aktach sprawy rozkładu jazdy linii Kraków-Lwów godzina wyjazdu przedmiotowego autokaru z Dworca Stryjskiego we Lwowie (2200), odległość z powyższego przystanku do granicy z Polską (81 km), doświadczenie życiowe, wskazujące że nowoczesny autobus NEOPLAN odległość tę w porze nocnej pokonuje nie dłużej niż w półtorej godziny i okoliczność dodatkowej godziny wynikającej ze zmiany strefy czasowej. Podkreślenia wymaga przy tym, że twierdzenie przewoźnika, że do fizycznego przekroczenia granicy doszło przed upływem ważności posiadanego przez cudzoziemkę dokumentu pobytowego, nie było w przedmiotowej sprawie kwestionowane. Skoro przewoźnik przywiózł N. M. do granicy (verba legis) jeszcze w dniu 18.10.2011 r., a zatem w chwili, kiedy posiadała ona ważny dokument pobytowy uprawniający ją do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezasadnie nałożono na niego karę administracyjną, o której mowa w art. 138 ust. 1 uoc. Nie ma przy tym znaczenia, że do samej odprawy granicznej doszło już po utracie ważności dokumentu uprawniającego cudzoziemkę do przekroczenia granicy, skoro została ona przywieziona do granicy w czasie, kiedy posiadany przez nią dokument był jeszcze ważny. Przewoźnik nie może odpowiadać za to, że służby graniczne nie podjęły kontroli dokumentów pasażerów przewożonych autobusem bezzwłocznie po przekroczeniu granicy, lecz po upływie godziny od chwili przekroczenia granicy.

Reasumując stwierdzić należało, że wbrew twierdzeniom zarówno organów jak i Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wypełniła się wskazana w art. 138 ust. 1 uoc przesłanka uprawniająca organ do nałożenia na przewoźnika – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary administracyjnej, skoro przewoźnik ten uczynił zadość nałożonym na niego wynikającym z art. 135 uoc obowiązkom i przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemkę posiadającą ważny dokument uprawniający ją do jej przekroczenia. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjne zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.

Przeciwko takiej wykładni art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1, 2 i 3 uoc nie przemawia dotychczasowy dorobek orzecznictwa Sądów Administracyjnych. Z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że Sądy dotychczas aprobowały nakładanie na przewoźnika kar administracyjnych, gdy przewoźnik przywiózł do granicy cudzoziemca, którego tytuł pobytowy utracił ważność wiele dni przed dowiezieniem cudzoziemca do granicy (wyrok z: 29.1.2013 r., IV SA/Wa 1906/12, Lex 1298754; 26.3.2014 r., IV SA/Wa 2411/13; cbosa) bądź cudzoziemiec dysponował wizą, której termin ważności w dacie przekraczania granicy RP jeszcze nie nadszedł (wyrok z: 18.1.2013 r., IV SA/Wa 1907/12, Lex 1326613; 11.12.2013 r., IV SA/Wa 2354/13; 3.10.2013 r., IV SA/Wa 1414/13; 23.11.2012 r., V SA/Wa 1456/12, cbosa) albo cudzoziemiec dysponował wizą uprawniając do wielokrotnego wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a odbywał kurs autokarem "przy drzwiach zamkniętych" do Republiki Czeskiej, nie posiadając dokumentu uprawniającego go do wjazdu na terytorium Republiki Czeskiej (wyrok z: 14.6.2011 r., V SA/Wa 2920/10, cbosa).

Skoro pracownik skarżącej należycie sprawdził przed rozpoczęciem podróży we Lwowie na Dworcu Stryjskim o godz. 2200, że cudzoziemka N. M. rzeczywiście dysponuje tego dnia ważnymi dokumentami pozwalającymi wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a planowany wjazd do Polski miał nastąpić po przejechaniu 81 km przed godz. 2400 (-1 h; rozkład jazdy skarżącej; k. 8 akt administracyjnych), to zasadnie przyjął, że będzie ona dysponować dokumentami ważnymi w dacie przekraczania granicy RP (wyrok WSA w Warszawie z 18.1.2013 r., IV SA/Wa 1907/12, Lex 1326613). Skarżąca mogła zatem dnia 18 października 2011 r. przywieźć cudzoziemkę do granicy RP przed północą (art. 135 ust. 1 i 2 uoc), bez narażenia się na karę administracyjną na podstawie art. 138 ust. 1-3 uoc.

W dniu 18 października 2011 r. rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. UE L nr 105 poz. 1 ze zm.) nie zawierał normatywnej definicji daty wjazdu bądź daty pobytu na terytorium państwa członkowskiego. Dopiero z dniem 18 października 2013 r. normodawca europejski wprowadził ust. 1a do art. 5 kodeksu granicznego Schengen, zgodnie z którym "do celów wykonania ust. 1 za datę wjazdu uważa się pierwszy dzień pobytu na terytorium państw członkowskich..." (Dz.U. UE L nr 2013 poz. 182.1. art. 1).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 i 3 uoc przez błędną wykładnię w tej części, w której autor skargi kasacyjnej zarzucił błędne przyjęcie, że wskazane przepisy zawierają normę uprawniającą przewoźnika do wykonywania czynności legitymowania pasażerów przewożonych w pojazdach, którymi wykonują oni usługi przewozowe; jak również przez dokonanie wykładni ww. przepisów w sposób sprzeczny z treścią relewantnych uregulowań prawa międzynarodowego, w tym w szczególności rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. UE.L 2006 Nr 105, str. 1), dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.; a także w oderwaniu od przepisów prawa polskiego w tym ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej.

Tak skonstruowany zarzut okazał się niezasadny. Profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są dokonywać badania dokumentów cudzoziemca, przed zawarciem z cudzoziemcą umowy przewozu, dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP, posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawiający do wjazdu i pobytu na terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli dokumenty takie są wymagane. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin każdego z tych dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, że dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal jest ważny; że nie ma widocznych śladów przerobienia lub podrobienia (powołane wyżej wyroki WSA w Warszawie). Przewoźnik i zatrudniony przezeń pracownik (np. kierowca autobusu rejsowego) obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu. Podobnie jak posiadacz taksówki ma prawo odmówić konkretnej osobie wejścia do taksówki, posłużywszy się instytucją przewidzianą w art. 343 § 1-3 kc, z takich samych środków skorzystać może pracownik przewoźnika. W przypadku odmowy realizacji poleceń pracownika przewoźnika, może on wezwać do pomocy np. funkcjonariuszy policji. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, realizacja tego obowiązku nie wymaga innej konstrukcji regulacji w ustawie o cudzoziemcach, niż obowiązująca w dacie przewozu cudzoziemki w kontrolowanej sprawie. Wzgląd na przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, nie prowadzą do odmiennej wykładni art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1-3 uoc.

Naruszenie prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było podstawą zastosowania w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 ppsa przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Uwzględniając powyższą skargę Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych wyżej przyczyn, uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] 2011 r. nr [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1-3 uoc).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 200 i 203 pkt 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.