Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 272/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, 3, art. 40 ust. 1, 3, 6, 12 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

(III SA/Łd 273/08) WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant: Pomocnik sekretarza Katarzyna Żychlińska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skarg P. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku Nr [...] w części dotyczącej nałożenia na P. N. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. oddala skargę C. N. 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. N. kwotę 336,00 (trzysta trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

(III SA/Łd 273/08)

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13, i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. – Dz. U. z 2007, nr 19, poz. 115), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu", zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. nałożył na C. N. i P. N. karę pieniężną w wysokości 8.382,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w Dz. G. o powierzchni 15,24 m2, ul. A (k) 158 pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od dnia 6 listopada 2007r. do dnia 19 grudnia 2007r. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 10 grudnia 2007r. przy udziale inwestorów: C. N. i P. N. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu dokonali pomiaru pasa drogowego drogi krajowej A 158 (działka nr ewid. 893/65) zajętego przez obiekt handlowy. Zgodnie z projektem technicznym powierzchnia obiektu winna wynosić 13,23 m2. W wyniku pomiaru ustalono jednak, iż obiekt ten posiada wymiary: długość 4,55 m, szerokość łącznie z dachem 3,60 m, co daje powierzchnię 15,24 m2. W związku z tym, że obiekt został ustawiony samowolnie, a ponadto inwestorzy pomimo wezwania do uzupełnienia braków wniosku z dnia 21 listopada 2007r. (pismo z dnia 28 listopada 2007r., nr ZDiT/TO/714/238/2007) nie przedłożyli wymaganych dokumentów, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi naliczył opłaty karne od dnia 6 listopada 2007r., tj. od dnia stwierdzenia przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli P. N. i C. N.

W swoim odwołaniu P. N. podniósł, iż to on powiadomił Zarząd Dróg i Transportu o zaistniałej samowoli. Po raz pierwszy uprzedził Zarząd Dróg i Transportu i udaremnił samowolne zajęcie pasa drogowego w ostatnich dniach października 2007r. Wówczas przedstawiciele Zarządu Dróg i Transportu sporządzili protokół i poinformowali C. N. o możliwych skutkach jej postępowania. W dniu 5 listopada 2007r., pomimo wezwania Policji i Straży Miejskiej, C. N. dopuściła się samowoli budowlanej. Choć jego nazwisko widnieje na decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu, faktycznie do tej budowy nie przystąpił. C. N. nie miała jego zgody ani pełnomocnictwa na realizację inwestycji i nie posiadła wymaganej dokumentacji, a mimo to dopuściła się samowoli budowlanej. Co więcej, wystawiła stoisko handlowe w miejscu nr 15A, przed samowolnie postawionym pawilonem – kwiaciarnią (zgłoszenia do Straży Miejskiej w dniach 27, 29, 30 grudnia 2007r.). Stanowisko nr 15A było natomiast do czasu samowolnego zajęcia przyznane mu prawomocną decyzją Zarządu Dróg i Transportu i przenosiło mu większe dochody niż obecne stanowisko nr 15. W konkluzji P. N. stwierdził, iż uważa się za osobę pokrzywdzoną, a nakładanie na niego kary za działania innej osoby jest dla niego ogromną niesprawiedliwością.

C. N. w swoim odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, podniosła, iż nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji popełnił szereg nieprawidłowości w ocenie stanu faktycznego sprawy oraz nie przestrzegał procedury – nie powiadamiał wszystkich uczestników sprawy o toczących się postępowaniach na skutek czego wydał błędną decyzję. Wskazała, iż od wielu lat najpierw z mężem, a po jego śmierci – z synem P. N., starała się uzyskać zgodę odpowiednich organów, w tym Zarządu Dróg i Transportu, na budowę na w/w działce pawilonu handlowego. Zgodnie z umową użyczenia z dnia 7 sierpnia 2008r. Zarząd Dróg i Transportu wyraził zgodę na wybudowanie takiego pawilonu, a ona dopełniła wszelkich czynności mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę, które uzyskała wraz z P. N. w dniu [...]. Powyższe pozwolenie zostało przekazane do Zarządu Dróg i Transportu, w następstwie czego organ posiadał wiedzę o tym, iż osobami zainteresowanymi w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na w/w działce są C. N. i P. N. Zatem w pierwszej kolejności zgoda na zajęcie pasa winna zostać wydana obojgu inwestorom, podczas gdy w dniu [...] decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi na ten sam cel uzyskał P. N., o czym nie została powiadomiona. Takie działanie organu pozbawiło ją ochrony prawnej i w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Podniosła, iż w sytuacji, gdy organ wydał decyzję dla jednego z inwestorów na taki cel, jaki wspólnie zakładali, to daje to podstawę do uznania, że decyzja dotyczy również zrealizowanego przedsięwzięcia i nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogi. Poza tym, zdaniem C. N., nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż obiekt został ustawiony samowolnie, bowiem firma, która pomagała postawić budynek wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] zgody tej jednak odmówiono, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie. Z tych względów, zdaniem strony, obiekt mógł zostać postawiony, co jest zgodne także z pozwoleniem na budowę. Zatem w sytuacji, gdy w/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostaje w obrocie prawnym, za niezgodne z prawem uznać należy nałożenie kary za okres od 6 listopada 2007r.

W piśmie z dnia 21 lutego 2008r. C. N. ponownie wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, a także o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie wyłączenia z powszechnego użytku pasa drogi i zawieszenie postępowania na żądanie strony. W uzasadnieniu tego pisma podniosła, że w związku z treścią pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawiającego zawiadomienie o zakończeniu budowy bez rozpatrzenia, w dniu 22 lutego 2008r. została złożona skarga na bezczynność organu. Rozstrzygniecie tej kwestii przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoli na oddzielenie materii cywilnoprawnej sprawy od jej aspektu administracyjnoprawnego. Stosunki między stronami konfliktu mają bowiem charakter wyłącznie cywilnoprawny i w tym trybie winny być rozpoznane. Przedłużanie sytuacji braku przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót faktycznie wykonanych i zgłoszonych zgodnie z prawem budowlanym jest pozbawione podstaw prawnych i powiększa rozmiar szkody wobec faktu poniesienia znacznych wydatków związanych z budową i brakiem możliwości zarobkowania. Wszelkie dalsze konsekwencje, a więc uznanie, że zajęcie pasa drogowego było samowolne i nałożenie kary z tego tytułu są efektem stanowiska organu nadzoru budowlanego. Charakter budowli nie związanej trwale z gruntem wymaga jedynie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zaś brak sprzeciwu złożonego przez organ w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia oznacza możliwość przystąpienia do jego użytkowania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...], Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu na rzecz C. N. i P. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na części działki drogowej nr 893/65 obręb [...], ulica A. W warunkach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono dla inwestora wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. N. i P. N. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego tymczasowego – kwiaciarni (kiosku niezwiązanego trwale z gruntem) na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 158, dz. nr ewid. 893/65 w obrębie [...] (obiekt budowlany kategorii IV – elementy dróg publicznych). W decyzji tej wskazano, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obszar oddziaływanie obiektu obejmuje działki o nr ewid.: 893/65 w obrębie [...] (pas drogowy ul. A) i 368/2 w obrębie [...] przy istniejącym budynku cmentarnym w granicy dwóch działek: cmentarnej pod zarządem [...] i drogowej pod zarządem Zarządu Dróg i Transportu. W dniu 6 listopada 2007r. stwierdzono ustawienie obiektu handlowego na ul. A 158, działka nr ewid. 893/65, bez zezwolenia zarządcy drogi. O powyższym zawiadomiono C. N. i P. N. pismem z dnia 15 listopada 2007r. Wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przez C. N. w dniu 21 listopada 2007r., jednak pomimo wezwania, nie został uzupełniony w zakreślonym terminie poprzez złożenie podpisu lub udzielenie pełnomocnictwa przez P. N. – drugiego inwestora. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2007r. dotyczącej ustawienia obiektu w pasie drogowym z udziałem przedstawicieli zarządcy drogi i zainteresowanych ustalono, że dla obiektu handlowego o lokalizacji ul. A 158, dla którego projekt przewiduje powierzchnię 13,23 m2, faktyczna powierzchnia wynosi 15,25 m2. C. N. oświadczyła wówczas, że sama poniosła wszystkie koszty budowy, a syn do momentu jej podjęcia, nie był inwestycją zainteresowany. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, że w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Ustawienie innych obiektów stanowi wyjątek od tej zasady i może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej ( art. 39 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 2 ustawy – drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy). Następnie przytaczając treść art. 39 ust. 3a i art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż zajęcie pasa drogowego dla celów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi i dochowanie tego wymogu spoczywa na inwestorze. Umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym wymaga takiego zezwolenia zarządcy drogi, a jego brak powoduje nałożenie w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10 – krotności opłaty. Umieszczenie obiektu handlowego na nieruchomości położonej w Ł. przy uI. A 158, działka nr 893/65 stanowi, zdaniem organu, zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Ł. Odwołujący się są inwestorami i z ich udziałem było prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestorów. Realizacja tego zamierzenia wymaga zachowania warunków określonych w decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, co oznacza, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy obojga inwestorów. Wniosek do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, celem umieszczenia pawilonu, wymagany jest zatem od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. – inwestora, w niniejszej sprawie C. N. i P. N. Wniosek C. N. z dnia 21 listopada 2007r. nie został uzupełniony przez drugiego inwestora, mimo wezwania zarządcy drogi. Ustawienie pawilonu handlowego na terenie działki nr ewid. 893/65, ul. A w dniu 6 listopada 2007r. nastąpiło bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Wobec tego w sytuacji, gdy zarządca drogi stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego miał podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło również, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej, przyjmując do jej obliczenia stawkę opłaty za umieszczenie obiektu handlowego przewidzianą dla ulicy A – drogi krajowej. Na mocy postanowień § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stawka opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu handlowego w drodze krajowej wynosi 1,25 zł/m2. Odnosząc się do pisma C. N. z dnia 21 lutego 2008r. organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie wyłączenia z powszechnego użytku pasa drogi decyzją z dnia [...], nr [...] została w całości uchylona i umorzono postępowanie organu I instancji, zaś wzruszenie decyzji może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Nie znajdując podstaw do uwzględnianie wniosku o zawieszenie postępowania na żądanie strony (art. 98 § 1 K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że sprawa dotyczy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i w tym zakresie organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie, a nie na wniosek strony. Natomiast kwestia związania ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 22 lutego 2008r. nie ma znaczenia dla sprawy o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zarzuty podniesione przez P. N. w głównej mierze dotyczą nieporozumień z C. N. nie mogą stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia w określeniu stron postępowania w decyzjach administracyjnych – decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę – wydanych w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora. Jakiekolwiek nieporozumienia pomiędzy stronami nie uprawniają ani zarządcy drogi, ani Kolegium do zmiany i samodzielnego określenia podmiotów objętych tymi decyzjami. Postępowanie w zakresie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego stanowi kolejny etap w realizacji postanowień wynikających z ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Zatem w sytuacji, gdy jeden z inwestorów nie planuje kontynuowania inwestycji może wystąpić do właściwego organu administracji publicznej o zmianę decyzji w zakresie uprawnionego podmiotu. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że w aktach sprawy znajdują się pisma zarządcy drogi informujące o podejmowanych działaniach, a przed wydaniem niniejszej decyzji zapewniono stronom możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

Nie zgadzając się z tą decyzją, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli P. N. i C. N.

P. N. w swojej skardze, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powinna zostać nałożona na podmiot, który uzyskał pozwolenia na budowę, a nie na podmiot, który w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- nieuwzględnienie dowodów wskazujących na okoliczność, że w rzeczywistości nie dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego;

- bezpodstawne przyjęcie, że o samowolnym zajęciu pasa drogowego powiadomił go organ I instancji, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rzeczywistości to on powiadomił zarządcę drogi o wskazanym fakcie;

- nieustosunkowanie się do jego twierdzeń, iż samowolnego zajęcia pasa drogowego dokonała wyłącznie C. N., a on sam usiłował temu zapobiec i informował zarządcę drogi o samowoli. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i organu I Instancji, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych podmiotem, na który może zostać nałożona kara zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi nie jest podmiot, który wcześniej uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenie na budowę, lecz podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nakładanie kar pieniężnych stanowi daleko idącą ingerencję w sferę uprawnień jednostki. Do nałożenia przedmiotowej kary dojść może zatem jedynie po ustaleniu podmiotu, który dopuścił się bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Żaden z przepisów prawa nie ustanawia domniemania bezprawności zajęcia pasa drogowego przez podmiot, który wcześniej uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji i pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego, wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż zmiana adresatów decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wymagała zmiany i samodzielnego określenia adresatów decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę są pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i wynikają z niezrozumienia podstawowych przesłanek stosowania sankcji administracyjnych i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z tych samych względów pozbawione są jakichkolwiek podstaw twierdzenia jakoby nieporozumienia z C. N. nie mogły stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia w określeniu stron postępowania. P. N. zauważył przy tym, iż w toku całego postępowania podnosił i przedstawiał dowody na okoliczność, że podmiotem, który dokonał bezprawnego zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie C. N. Organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązane były zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. ustalić, czy na skutek "nieporozumień" nie zaniechał korzystania z uprawnień wypływających z pozwolenia na budowę i zrezygnował z usytuowania pawilonu w pasie drogowym. Skarżący podniósł także, iż żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę (a tym bardziej decyzję o warunkach zabudowy) obowiązku wystąpienia o zmianę tych decyzji w zakresie uprawnionego podmiotu w przypadku, w którym inwestor zrezygnował z rozpoczęcia budowy. Pozwolenie na budowę jest decyzją uprawniającą, z której to miał jedynie prawo (nie obowiązek) korzystać i miał on prawo zaniechać rozpoczęcia budowy bez uprzedniej zmiany tej decyzji "w zakresie uprawnionego podmiotu". Sama okoliczność, że uzyskał decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na przyjęcie, że w rzeczywistości dokonał on także zajęcia pasa drogowego. Sankcja administracyjna z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nałożona może być jedynie na podmiot, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego, nie zaś na podmiot, który jest wskazany jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na przedłożone w toku postępowania dowody (pismo C. N. z dnia 23 października 2007r., decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o udzieleniu zezwolenia na zajęcie stanowiska handlowego w okresie od dnia 1 września do dnia 30 listopada 2007r., pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 6 i 28 listopada 2007r. oraz notatkę urzędową, pismo z dnia 8 listopada 2007r., notatkę urzędową Straży Miejskiej z dnia 10 listopada 2007r., protokół z kontroli, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2008r.) P. N. podniósł, iż po uzyskaniu pozwolenia na budowę wywiązała się sytuacja konfliktowa pomiędzy nim a C. N., która uniemożliwiała wspólną realizację inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Do realizacji pawilonu handlowego doszło bez jego udziału i wbrew jego woli, a co za tym idzie nie dokonał on zajęcia pasa drogowego. Zajęcia tego dokonała osoba, która wzniosła pawilon handlowy – C. N., działając samodzielnie i bez jego udziału. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rzeczywistości to on powiadomił zarządcę drogi o samowolnym zajęciu pasa drogowego.

C. N. w swojej skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a. przez rozstrzygnięcie sprzeczne ze słusznym interesem strony, brak wnikliwości w działaniu organu i błędne przyjęcie, że odmowa wydania decyzji jest uzasadniona treścią art. 64 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istoty problemu, jakim w niniejszej sprawie jest ścisłe powiązanie dwu postępowań administracyjnych. Jedno dotyczy zajęcia pasa drogowego, drugie uzyskania aprobaty na użytkowanie wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego. To drugie postępowanie było przedmiotem skargi na bezczynność organu wobec pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych bez rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, kwestia ta ma istotne znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem działając zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę wykonała wszystkie czynności samodzielnie prowadząc inwestycję. P. N. – drugi inwestor w piśmie z dnia 30 stycznia 2008r. oświadczył, że pomimo uzyskania pozwolenia na budowę nigdy nie przystąpił do realizacji inwestycji nim objętej. W tych okolicznościach wzywanie jej przez organ nadzoru budowlanego do dokonania czynności pozostającej po za sferą możliwości działania tj. uzupełnienia zawiadomienia o podpis drugiego inwestora winno, podlegać ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zgodnie z art. 7 K.p.a. C. N. podniosła również, iż umowa użyczenia gruntu w pasie drogowym z dnia 7 sierpnia 2006r., protokół zdawczo – odbiorczy przekazania gruntu z dnia 7 sierpnia 2006r. oraz zezwolenie na lokalizację w pasie drogi pawilonu handlowego z dnia 14 lutego 2006r. – pozwalały jej przyjąć, że posiada uprawnienie do użytkowania tego gruntu, a wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi jest w tych okolicznościach jedynie formalnością. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego powołano się na nieuzupełnienie wniosku z dnia 21 listopada 2007r. o zgodę na zajęcie pasa drogi poprzez jego podpisanie przez drugiego inwestora. Nie uwzględniono tego, iż jedynym inwestorem pawilonu jest skarżąca, co uzasadnia zarzut braku wnikliwości w rozpoznaniu sprawy objętej niniejsza skargą (art. 12 K.p.a.).

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2008r. P. N. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 22 października 2008r. C. N. również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy tutejszego Sądu sygn. akt II SAB/Łd 23/08.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła nadto:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

- odmowę wydania pozwolenia na zajęcie pasa drogi na postawienie pawilonu handlowego mimo zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, uprzedniego zawarcia umowy użyczenia pasa drogowego oraz zezwolenia na lokalizację kiosku z dnia [...] i złożenia przez nią stosownego wniosku w dniu 21 listopada 2007r.;

- odmowę na prowadzenie prac przez firmę A (wykonawca pawilonu) w związku z pismem złożonym w dniu 30 października 2007r., opartą na nieprawidłowo wydanej decyzji na ten sam pas drogi dla P. N.;

2. naruszenie procedury administracyjnej przez wzywanie do usunięcia braku formalnego wniosku o zajęcie pasa drogi poprzez jego podpisanie przez drugiego inwestora, wbrew treści art. 64 § 2 K.p.a., tj. braku przepisu prawa, który ustalałby taki obowiązek.

W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podniosła, iż dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma ocena prawna działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 sierpnia 2008r., sygn. akt II SAB/Łd 23/08 w kwestii nieuprawnionego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Ten sam tok rozumowania dotyczy kwestii wzywania przez Zarząd Dróg i Transportu do uzupełnienia podpisu drugiego inwestora na wniosku o zajęcie pasa drogi. Wniosek o zajęcie pasa drogi nie był obarczony żadnymi brakami, a w świetle wcześniejszych dowodów, tj. zezwolenia na zajęcie pasa drogi, umowy użyczenia oraz zgłoszenia wniosku o pozwolenie na postawienie pawilonu przez wykonawcę, tj. firmę A spełniał wszystkie wymagania formalne konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Skoro pierwszy wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogi datowany jest na z dzień 31 października 2007r., nie jest uprawnione twierdzenie, iż pas drogi w dniu 6 listopada 2007r. został zajęty samowolnie. Brak jest zatem podstaw do naliczania kar. Ponadto w dniu 6 listopada 2007r. wpłaciła na rzecz Zarządu Dróg i Transportu kwotę 1.000 zł tytułem opłat za zajęcie pasa drogi od dnia 6 listopada 2007r.

Z uwagi na to, że skargi wniesione przez P. N. i C. N. dotyczą tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], postanowieniem z dnia 22 października 2008r., sygn. akt III SA/Łd 273/08, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawę o podanej sygn. akt ze sprawą sygn. akt III SA/Łd 272/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawując tę kontrolę, sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dodać także w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się zasada, iż art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tworzy podstawy dla skutecznego domagania się przez skarżących wzruszenia także innych – poza zaskarżonym – aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r., II FSK 469/07 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z treści tych przepisów wynika, że sąd bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji, zaś uwzględniając skargę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, lecz jedynie ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 lub 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Podstawę prawną kwestionowanego przez skarżących rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 3a tego przepisu w decyzji tej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, zezwolenie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a więc za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych).

Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Z treści tego przepisu wynika więc, iż podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy przy tym zaznaczyć, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w dyspozycji powołanej wyżej normy prawnej tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie może zatem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy przy takim zajęciu czy też miarkować wysokość wymierzanej opłaty. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Stanowisko powyższe jest powszechne w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 03 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 193/08, niepublikowane) i skład orzekający w pełni pogląd ten podziela.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca C. N. nie kwestionuje okoliczności, że w okresie od dnia 6 listopada 2007 roku do dnia 19 grudnia 2007 roku zajmowała pas drogowy o powierzchni 15, 24m2 należący do drogi krajowej w dzielnicy G. w Ł. ul. A (k) 158 pod całoroczny obiekt handlowy. Bezspornym jest również, iż skarżąca nie uzyskała od zarządcy drogi pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym w okresie, za który wymierzona została opłata. Zarzuty C. N., zawarte w skardze skierowanej do sądu, odnoszą się głównie do postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a dotyczącego fazy uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego ustawionego w przedmiotowym pasie drogowym oraz postępowań w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – pierwszego wszczętego wnioskiem z dnia 31 października 2007r. wykonawcy pawilonu – firmy A oraz drugiego z wniosku strony z dnia 21 listopada 2007r. Skarżąca podniosła, iż kwestia zakończenia procesu inwestycyjnego pawilonu ma istotne znaczenie dla sprawy związanej z nałożeniem kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, bowiem działając zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, samodzielnie (bez udziału P. N.) zrealizowała budowę pawilonu i w tych okolicznościach wzywanie jej przez organ nadzoru budowlanego do dokonania czynności pozostającej poza sferą jej możliwości działania tj. uzupełnienia zawiadomienia o drugi podpis, winno podlegać ocenie Samorządowego Kolegium zgodnie z treścią art. 7 kpa. Wskazała, iż również decyzja z dnia 19 grudnia 2007r. nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w uzasadnieniu powołuje się na brak uzupełnienia podpisu drugiego inwestora na wniosku z dnia 21 listopada 2007r. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogi, złożonym przez skarżącą.

W ocenie Sądu, podniesione wyżej zarzuty C. N. nie mają bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawą i wykraczają poza możliwości orzecznicze tych organów, których decyzje podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu, jak również i sądu rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać prawidłowości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż działanie tego organu czy też jego bezczynność nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Ponadto, z pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z dnia 21 października 2008r. wynika, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nieprzyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy pawilonu handlowego była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 23/08 oddalił skargę C. N. Z tych też względów Sąd oddalił zgłoszony na rozprawie w dniu 22 października 2008r. wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej o załączenie do akt sprawy niniejszej akt sprawy o sygn. III SAB/Łd 23/08, uznając, iż w postępowaniu nie występują istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie takiego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, stosując do tego postępowania odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne, zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2005r., II GSK 164/05 – ONSAiWSA z 2006r., nr 2, poz. 45, oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006r., I OSK 833/07 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej należy uznać również zarzuty strony skarżącej odnoszące się do nieprawidłowości postępowań w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – pierwszego wszczętego wnioskiem z dnia 31 października 2007r. wykonawcy pawilonu – firmy A oraz drugiego zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 21 listopada 2007r. Bezspornym jest bowiem, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest zupełnie innym postępowaniem od postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Inne przesłanki podlegają bowiem ocenie zarówno przez organ jak i przez sąd przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia oraz sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Stronie niezadowolonej z działania organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przysługują takie same uprawnienia procesowe, jak w toku każdej innej sprawy administracyjnej - może więc skorzystać z prawa wniesienia dowołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz wnieść skargę do sądu na niekorzystne rozstrzygnięcie organu odwoławczego czy też bezczynność któregoś z organów.

Dodatkowo należy zauważyć, iż sprawa wszczęta wnioskiem firmy A o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zakończyła się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji o umorzeniu postępowania i w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego fakt zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Bezspornym jest zatem, iż wykonawca pawilonu należącego do skarżącej również nie uzyskał pozwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji. Wniosek złożony natomiast przez C. N. w dniu 21 listopada 2007r. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został przez organ rozpoznany z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą braków formalnych tego wniosku, co potwierdza, iż nie uzyskała ona stosownego zezwolenia. Ponadto, wniosek skarżącej złożony został już po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego i nawet gdyby uzyskała ona takie zezwolenie ex post, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006r., I OSK 164/06 (Lex nr 298137), na tle unormowania zawartego w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie, kiedy korzystano z niego bez zezwolenia zarządcy drogi, narusza przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i naruszenie to uznać należy za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę na to, że omawiany przepis nakazuje wymierzenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie dopuszcza natomiast możliwości sanowania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez udzielenie zezwolenia na ten okres. Okoliczność, iż zdaniem skarżącej, niezasadnie pozostawiono powyższy wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków jest więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał za niezasadne argumenty C. N. mające na celu wykazanie, iż zajęcie przez nią pasa drogowego pod całoroczny obiekt handlowy nie miało charakteru samowolnego. Za samowolne należy bowiem uznać każde zajęcie pasa drogowego, które dokonane zostało bez zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lub sprzecznie z warunkami takiego zezwolenia. I, jak podniesiono wyżej, za nieistotne dla oceny legalności działania organów w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajecie pasa drogowego należy uznać przyczyny zajęcia pasa drogowego czy też stopień zawinienia strony. Wobec tego, iż z akt sprawy bezspornie wynika, iż w okresie od dnia 6 listopada 2007r. do dnia 19 grudnia 2007r. skarżąca zajmowała pas drogowy i nie posiadała na ten cel stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Sąd podzielił stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji o nałożeniu na C. N. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego i jej skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za zasadne uznane zostały natomiast zarzuty P. N. dotyczące dokonania przez organ orzekający nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, co doprowadziło do przyjęcia, że w okresie od dnia 6 listopada 2007r. do dnia 19 grudnia 2007r był on podmiotem samowolnie zajmującym pas drogowy drogi krajowej w Dz. G. o powierzchni 15,24 m2, ul. A (k) 158 pod całoroczny obiekt handlowy. Organy obu instancji oparły swoje orzeczenia na fakcie uzyskania przez P. N. (wspólnie z C. N.) pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 158, działka 893/65 – decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Uznano, że występowanie skarżącego jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę oznacza, iż realizacja inwestycji dokonywana jest przez obojga inwestorów i oboje odpowiadają za zajęcie pasa drogowego pod budowę pawilonu. Organy nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach niekwestionowanej przez żadną ze stron okoliczności, iż inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego została zrealizowana wyłącznie przez C. N. i to wbrew woli skarżącego.

Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych obligują organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007r., I OSK 1519/06 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpatrywanej sprawie powinnością organów administracji było zatem jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, a następnie skierowanie do niego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Za błędne uznać zatem należy stanowisko organów administracji, iż sprawcą samowolnego zajęcia pasa drogowego jest oprócz C. N. – również P. N., który nie uczestniczył w faktycznej realizacji w/w pawilonu handlowego i nie partycypował w związanych w tym kosztach. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż P. N. dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej w Dz. G. o powierzchni 15,24 m2, ul. A (k) 158 pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od dnia 6 listopada 2007r. do dnia 19 grudnia 2007r. Bez znaczenia jest bowiem to jaki podmiot uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, czy też o pozwoleniu na budowę obiektu, ponieważ dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu należy również dodatkowo podnieść, iż postępowanie organów w stosunku do P. N. było dalece niekonsekwentne. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż decyzją z dnia [...]. nr [...], na wniosek skarżącego, udzielona została mu zgoda na zajęcie pasa drogi krajowej ulicy A 158 pod stanowisko handlowe nr 15a o powierzchni 5m² na okres od dnia 1.09.2007r. do dnia 30.11.2007r. Mimo zatem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], odnosząca się do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 158, wymieniała jako inwestorów C. N. i P. N., nie stanowiło to dla organu przeszkody aby wyżej opisane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wystawione zostało wyłącznie dla P. N. Następnie, decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił w całości decyzję z dnia [...] i udzielił P. N. zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej przy ulicy A 158 na okres 01.09.2007r. – 05.11.2007r., ze względu na brak możliwości faktycznego wykonywania uprawnień przez skarżącego od dnia 06.11.2007r. W odniesieniu zatem do okresu od dnia 6 listopada 2007r. do dnia 30 listopada 2007r. uznano, iż z jednej strony należy P. N. skrócić o ten czas okres udzielonego mu wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej przy ulicy A 158 z uwagi na brak możliwości faktycznego wykorzystywania tego terenu, a z drugiej strony, za ten sam okres nałożono na P. N. karę pieniężną, gdyż przyjęto, że dokonał samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej przy ulicy A 158.

W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak również naruszenie przepisów o postępowaniu przez organami administracji – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a poprzez błędne ustalenie, iż sprawcą samowolnego zajęcia pasa drogowego jest P. N., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia na P. N. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

O kosztach postępowania oraz w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono – odpowiednio – w oparciu o art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.

AD