Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 588/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a, 4b i 5, art. 92a ust. 1, 2, 3, 4, 8 i 10, l.p. 1.1, 2.10 i 2.11 zał. 3, l.p. 4.2 i 4.3 zał. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 176
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr BP.501.2302.2020.0180.WA7.1835 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), w sprawie ze skargi J. S. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 października 2020 r., w punkcie drugim zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. S. zwrot kosztów postępowania sądowego

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 kwietnia 2019 r. około godziny 11:15 w Warszawie, na terenie [...], funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej pojazd marki Toyota o nr rej. [...]. Pojazdem kierował skarżący, który wykonywał usługę przewozu (zamówioną za pośrednictwem aplikacji Bolt) jednego pasażera w imieniu własnym. Za wykonany przejazd pasażer nie uiścił opłaty ze względu na podjętą kontrolę drogową przed wykonaniem przejazdu. W ocenie kontrolujących oznacza to, że w dniu kontroli strona wykonywała odpłatną usługę transportową, gdyż dla oceny odpłatnego charakteru umowy należy mieć na uwadze, jak charakter przewozu został przedstawiony pasażerowi - klientowi. Pasażer zamówił usługę za pośrednictwem aplikacji, za którą miał zapłacić określoną kwotę pieniędzy, w związku z czym była to usługa odpłatna.

Podczas kontroli ujawniono następujące naruszenia z załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej: "u.t.d."):

• Wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który: nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy,

• Wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który: nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli nr 477/2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r., notatką urzędową kontrolującego funkcjonariusza Policji, jak również dokumentacją fotograficzną rzutu ekranu telefonu z aplikacją Bolt.

Pismem z dnia 4 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W piśmie zawarto informacje o stwierdzonych naruszeniach, uprawnieniach strony i strona powinna przedłożyć ważne na dzień kontroli orzeczenie lekarskie i psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, celem uniknięcia odpowiedzialności za brak badań. Strona nie przedłożyła jednak dowodów na okoliczność posiadania ważnych badań: lekarskiego i psychologicznego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 28 października 2020 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się wobec strony, nie jako wykonawcy przewozu, a jednego z podmiotów, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., tj. innej osobie wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ zaznaczył, że protokół kontroli drogowej nr 477/2019 jest istotnym dowodem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Z akt sprawy, wynika co prawda, że strona obecna w trakcie kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2019 r. odmówiła jego podpisania bez podania przyczyny, jednakże odmowa podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego, nie pozbawia tego dokumentu ważności i doniosłości. Zgodnie z art. 74 ust. 2 u.t.d., kontrolowany ma prawo odmówić jego podpisania, jak też na podstawie ust. 4 tego artykułu wnieść do niego zastrzeżenia, czego strona nie uczyniła. Żadnych uwag, strona nie wniosła też w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika - w ocenie organu odwoławczego - że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu własnym. W chwili zatrzymania do kontroli odpłatnie przewoził pasażera, a przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji Bolt zainstalowanej w telefonie. Za podjętą usługę przewozu, pasażer nie uiścił opłaty ze względu na kontrolę drogową przed wykonaniem przejazdu.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu kontroli, strona wykonywała odpłatną usługę transportową, gdyż dla oceny odpłatnego charakteru umowy należy mieć na uwadze, jak charakter przewozu został przedstawiony pasażerowi - klientowi. Pasażer zamówił usługę za pośrednictwem aplikacji, za którą miał zapłacić określoną kwotę pieniędzy. Z tego punktu widzenia była to usługa odpłatna. Ponadto, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że to inny podmiot wykonywał w dniu kontroli drogowej okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym.

Organ II instancji wyjaśnił, że nawet nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia. Podkreślił ponadto, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów u.t.d.

Skarżący jako inna osoba wykonująca w dniu kontroli czynności związane z przewozem drogowym, w związku z wykonywaniem w imieniu własnym przewozu okazjonalnego osób był zobowiązany do przestrzegania przepisów utd.

Przepis art. 39j jak i art. 39k u.t.d. wprost wskazują, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim i psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Bezspornym jest natomiast fakt, iż w dniu kontroli, jak i do dnia wydania decyzji przed organem I instancji, jak też w toku postępowania przed organem II instancji, strona nie przedłożyła stosownych orzeczeń, stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną przewidzianą w ustawie o transporcie drogowym, ponieważ był podmiotem świadczącym przewóz drogowy w rozumieniu ww. ustawy bez ważnych badań lekarskich i psychologicznych stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niegodne z prawem, naruszają bowiem przepisy prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy.

Jednakże, na gruncie niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji "Bolt", nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej "Bolt", służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi.

Zdaniem Sądu I instancji, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację "Bolt" ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. Pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

W tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Zdaniem WSA, organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organy były więc uprawnione do oceny zachowania Skarżącego (realizowany przewóz drogowy) w kontekście wyczerpania znamion lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Przyczyną uwzględniania skargi było natomiast pominięcie istotnej reguły normatywnej, wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.).

WSA wskazał, iż z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika że: "Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1."

Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten samy czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn, wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ww. ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

WSA podkreślił, że w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżącemu, decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lipca 2019 r. nr WP.8140.2214.2019, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji - l.p. 1.1.1. załącznika nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. - l.p. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie spornej kontroli w dniu 16 kwietnia 2019 r., na podstawie ustaleń protokołu tej kontroli. Zatem powyższą decyzją nałożono na Skarżącego karę w kwocie 12 000 zł, w związku z tym samym zdarzeniem, które jednocześnie posłużyło, do nałożenia przez ten sam organ na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2 000 złotych. Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był natomiast art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. W tym przypadku, skarżący nie został zakwalifikowany jako wykonawca przewozu, lecz jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym.

Sąd I instancji przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 16 kwietnia 2019 roku, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., co stanowi naruszenie prawa materialnego przez organy rozpoznające niniejszą sprawę.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 76 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji, w szczególności poprzez mylne przyjęcie, że czyny będące naruszeniami, o których mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowią jednocześnie czyny będące naruszeniami, o którym mowa w Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. a tym samym ma zastosowanie wyjątek określony w art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny w szczególności jakie naruszenia odpowiednio z zał. 3 i 4 do u.t.d. zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż nie są to czyny będące naruszeniami tożsamymi i tym samym nie mogą być objęte wyjątkiem określonym w art. 92a ust: 10 u.t.d., jak również uzasadnił na str. 11 zaskarżonej decyzji dlaczego art. 92a ust. 10 u.t.d. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 w zw. z art. 92a ust. 1, 2, 3, 4 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie za ten sam czyn wymierzyły dwie kary pieniężne i nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. bowiem winny nałożyć na skarżącego karę wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowania skarżącego stanowiące naruszenia, o którym mowa w Ip. 1.l i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiły jednocześnie naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tym samym mając na uwadze literalne brzmienie przepisu jak również jego wykładnię systemową prawidłowo wymierzono skarżącemu będącemu podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie podmiotem określonym w art. 92a ust. 2 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji trafnie nie zastosowano art. 92a ust. 10 u.t.d. w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyroku z dnia z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 182/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do analogicznych w istocie zarzutów z zakresu prawa materialnego skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na podstawie przepisów, określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym przyjąć należy, że w świetle całokształtu zarzutów istotą sporu jest wykładnia i zastosowanie 92a ust. 10 u.t.d. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w zał. 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d.

Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2 000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

Dokonując oceny omawianego zarzutu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w zał. nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym zał. do ustawy.

W sprawie bezspornym jest, że skarżącemu decyzją WITD z 25 lipca 2019 r. (utrzymaną w mocy decyzją GITD z 20 września 2019 r.), na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji - l.p. 1.1. zał. nr 3, oraz za wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 utd (Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.) i wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. (Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Warszawie. Skarga wniesiona na powyższą decyzję z dnia 20 września 2019 r. - została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2359/19.

Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch zał. do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Sądu, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załączników, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w załączniku nr 3 i nr 4.

Ograniczeniem dla organu jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej 16 kwietnia 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. - w przypadku naruszeń określonych w zał. nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 - jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w zał. nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3 000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone.

Innymi słowy, naruszenie wymienione w zał. czyny będące naruszeniami, o których mowa w Ip. 1.1, Ip. 2.10 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12 000 zł, nie pochłania naruszeń wymienionych w zał. nr 4 l.p. 4.2 l.p. i 4.3 l.p., na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie z jednego załącznika nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego zał.

W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92 ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, że czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji lp. 1.1 i naruszenia, o których mowa w lp. 2.10 i lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., a czymś zupełnie innym jest brak badań psychologicznych i lekarskich zał. 4.2 i I.p. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d. Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń.

Nie zachodziły natomiast podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 76 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł być naruszony ani samodzielnie, ani w powiązaniu z innymi przepisami.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego kasacyjnie organu i domyślanie się jego intencji, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny i w tym kontekście ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.