Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 września 2022 r. nr 776/OPON/2022 w przedmiocie zmiany decyzji i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 marca 2021 r., II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent miasta stołecznego Warszawy decyzją z dnia 26 marca 2021r. nr 72/B/2021, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) odmówił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. zmiany decyzji z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2020 i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejących budynków na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 grudnia 2020 r. wpłynął wniosek Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] dotyczący zmiany decyzji z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2O2O i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

Organ dokonał sprawdzeń zamiennego projektu budowlanego, w tym dokonał szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Uchwała nr LXX/2187/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010r.).

Z zamiennego projektu budowlanego wynikał zakres zmian wprowadzonych do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r., co obejmowało: zmianę wysokości projektowanego budynku z 14,06m na 17,23m, poprzez dodanie piątej kondygnacji, zwiększenie liczby lokali mieszkalnych z 19 na 23 oraz parametrów technicznych budynku, tj. powierzchni całkowitej, powierzchni użytkowej oraz kubatury.

Dalej organ wskazał, ze działka przy ul. [...] położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXX/2187/2010 w dniu 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 38, poz. 525 z dnia 22 lutego 2010r.), na terenie oznaczonym symbolem H11 MW(U). Teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi jako przeznaczenie dopuszczalne.

Zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami planu (§ 144 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 3.3a), teren na którym projektowany jest budynek znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów C. Zgodnie z § 7 ust. 3.3 planu, na terenie położonym w strefie ochrony C obowiązuje zasada realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, nie kolidującej z gabarytami zabudowy zabytkowej i jej wartościowym układem.

Analiza załączonego do wniosku zamiennego projektu budowlanego wykazała, iż nie spełnia on wymogów art. 33 i 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji.

W dniu 10 marca 2021 r. inwestor złożył 4 egzemplarze uzupełnionego zamiennego projektu budowlanego oraz wyjaśnienia projektanta sporządzającego zamienny projekt budowlany w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Inwestor złożył opracowanie sporządzone 15 marca 2021 r. przez mgr inż. arch. M. S. pt. "Opinia urbanistyczna n. t. dopuszczalnej wysokości zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...]z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...], w świetle ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]".

Zdaniem organu zamienny projekt budowlany nie został skorygowany w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (§ 144 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 3.3a), co do obowiązku realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, nie kolidującej z gabarytami zabudowy sąsiedniej i jej wartościowym układem.

Teren, na którym położony jest projektowany budynek, jest w całości chroniony, o dużej wartości historycznej, położony w obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...], na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r.

Ciąg kamienic budujących pierzeję ul. [...] i ul. [...] to zabudowa o wysokości IlI- IV kondygnacji z ukształtowaniem narożników w postaci budynków, których gabaryty i wysokość dostosowane były do rangi tych ulic, tj. o wysokości również lll-IV kondygnacji - narożniki ulic [...] i [...], a także narożnik ulic [...] i [...], leżący naprzeciwko działki przy ul. [...]. Taki układ zabudowy ustalał plan regulacyjny Warszawy z 1931 r., wskazując normatywy gabarytów zabudowy: od strony głównej arterii pięć kondygnacji, od strony nadrzędnych ulic - wysokość czterokondygnacjowa, od strony ulic cichych pobocznych - II-III kondygnacje.

Projektowany budynek stanowi zakończenie pierzei ulicy [...], której część, oraz kwartał zabudowy ograniczonej ulicami: od południa ul. [...], od wschodu granicami posesji pomiędzy ul. [...] [...] i [...], ul. [...] oraz ul. [...], wpisany został do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 7 lipca 1990 r. pod nr [...]., jako układ urbanistyczny i zespół budowlany z lat 20-tych i 30-tych XX wieku.

Ze względu na kompozycję całego kwartału tej historycznej zabudowy (kwartał H11 MW(U), oraz sąsiedztwo zabytkowej zabudowy willowej (kwartał H10 MN), a także kompozycję zabudowy w kwartale położonym po wschodniej stronie ul. [...] (kwartał G23 MW(U), naprzeciwko kwartału H11 MW(U), w którym projektuje się przedmiotowy budynek, jako dopuszczalną należy uznać wysokość IV kondygnacji projektowanego budynku, dla którego inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23 kwietnia 2020 r.

Zamierzeniem inwestora jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, poprzez dodaniu kolejnej kondygnacji nadziemnej. Budynek będzie posiadał V kondygnacji i wysokość 17,23m. Zdaniem organu nie ma uzasadnienia dla wprowadzenia w tym kwartale zabudowy o wysokości wskazanej w zamiennym projekcie budowlanym. Wysokość oraz gabaryt projektowanego budynku są niedopuszczalne, w odniesieniu do całego zespołu budowlanego w tym kwartale. Opinia urbanistyczna autorstwa mgr inż. arch. M. S. nie może stanowić wykładni ustaleń obowiązującego prawa miejscowego.

Stosownie do art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmowia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. W przedmiotowej sprawie, nieprawidłowości nie zostały usunięte, wobec czego organ nie mógł udzielić pozwolenia na budowę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr 776/OPON/2O22 , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 marca 2021 r., odmawiającej zmiany decyzji z dnia 23 kwietnia 2020 r., Nr 115/B/2020 i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. zlecił Prezydentowi m. st. Warszawy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Inwestor poinformował organ o wniesionym zażaleniu na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 lipca 2021 r., odmawiające uzgodnienia zamiennego projektu budowlanego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 9 marca 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 lipca 2021 r.

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...]zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektonicznobudowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten reguluje obowiązek współdziałania organu administracji architektoniczno-budowlanej z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Współdziałania w formie uzgodnienia wymaga wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na obszarze niewpisanym do rejestru zabytków, a ujętym w gminnej ewidencji zabytków.

Teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...].

W kontrolowanej sprawie brakowało uzgodnienia o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zatem rozpatrzenie odwołania zależało od uzupełnienia materiału dowodowego o uzyskanie przez organ I instancji uzgodnienia z właściwym organem ochrony zabytków w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda zlecił Prezydentowi m.st. Warszawy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez:

1. uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o klauzulę, o której mowa w § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

2. przedłożenie dokumentacji geotechnicznej, o której mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych dla inwestycji objętej wnioskiem. Dokumentacja geotechniczna została opracowana dla inwestycji czterokondygnacyjnej.

3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, poprzez naniesienie na rysunku projektu zagospodarowania terenu (w sposób czytelny) obszaru aktualizacji mapy.

Prezydent m.st. Warszawy w dniu 12 sierpnia 2021 r. przekazał Wojewodzie 4 egzemplarze uzupełnionego zamiennego projektu budowlanego wraz z wyjaśnieniami.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że powodem odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji w zaproponowanym kształcie było naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., nr LXX/2187/2010, w zakresie braku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U) oraz zaprojektowanie okien w obrębie elewacji zachodniej obiektu.

Zamierzenie inwestycyjne narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na brak uzgodnienia pod względem konserwatorskim zamiennego projektu budowlanego.

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 września 2022 r.

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

1. art 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co polegało na doręczeniu zawiadomienia o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego razem z zaskarżoną decyzją w dniu 6 września 2022 r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st Warszawy, w sytuacji gdy wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienie z dnia 9 marca 2022 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

3. art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne przyjęcie, że organ mógł dokonać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego może dotyczyć wyłącznie wprowadzonych zmian;

4. art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. gdyż dokonano odmiennej oceny projektu budowlanego zamiennego w części, która nie uległa zmianie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy,

5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co polegało m.in. na:

- braku wydania pozytywnej decyzji w sytuacji gdy postanowieniu z dnia 9 marca 2022 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał że proponowana przez skarżącą zmiana polegająca na dodaniu kolejnej V kondygnacji naziemnej, jest zgodna z ustaleniami MPZG rejonu [...],

- dokonaniu ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy organ był związany ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę;

- rozpoznawaniu sprawy przez wiele miesięcy, a opóźnianie rozstrzygnięcia sprawy wiązało się utratą korzyści poprzez niemożność prowadzenia inwestycji polegającej na budowie budynku o V kondygnacjach nadziemnych;

- stwierdzeniu rzekomej niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w sytuacji, gdy zgodność projektów w ww. zakresie dotychczas nie budziła wątpliwości organów;

6. § 144 ust. 2 pkt 5 MPZG rejonu [...] przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany zamienny nie spełnia warunku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i [...], podczas gdy projekt jest w całości zgodny z MPZG rejonu [...].

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia jej oraz uchylenia poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Organ naruszył zasadę trwałości decyzji ostatecznych przez dokonanie ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko wprowadzanej do zatwierdzonego projektu budowlanego zmiany. Prowadząc postępowanie uchybił zasadzie budowania zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami wysłał po zakończeniu postępowania dowodowego i po wydaniu decyzji (w dniu 6 września 2022 r.)

Jedyna zmiana w stosunku do zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, polegała na dodaniu kolejnej V kondygnacji naziemnej. Przedmiotem postępowania powinna być jedynie ocena projektu w tej części, gdyż w pozostałym zakresie projekt był oceniany, także w zakresie jego zgodności z MPZG rejonu [...], w postępowaniu, w którym została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 kwietnia 2020 r.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 14 kwietnia 2020 r. poinformował Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, że wnioskowana inwestycja jest dopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Zarówno Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak i Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie mieli żadnych wątpliwości co do zgodności projektu budowalnego (który poza liczbą projektowanych kondygnacji nadziemnych jest identyczny z projektem zamiennym będącym przedmiotem niniejszego postępowania) z planem, w tym wymogu zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...].

Z postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 marca 2022 r. wynika, że projektowana zmiana ("dodanie kolejnej V kondygnacji naziemnej") jest zgodna z ustaleniami MPZG rejonu [...]. Skoro planowana zmiana została uznana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za zgodną z ustaleniami planu, to powinno skutkować zmianą decyzji z 23 kwietnia 2020 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na nowo oceniał cały projekt budowlany i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego z powodu rzekomej niezgodności projektu z planem w części już zatwierdzonej ostateczną decyzją.

Organ, prowadząc postępowanie co do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego, związany jest ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian (P.A. (red.), Wierzbowski Marek (red.). Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, LEX).

Kwestia zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] oraz zaprojektowania okien w obrębie elewacji zachodniej planowanego obiektu nie powinna być w ogóle analizowana w niniejszym postępowaniu (gdyż nie jest to zmiana w stosunku do zatwierdzonego ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy), stanowisko organu co do rzekomej niezgodności zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami planu nie było prawidłowe.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z 15 stycznia 2021 r. dotyczących projektu budowalnego zamiennego pozytywnie zaopiniował projekt wskazując, że jest on zgodny z ustaleniami MPZG rejonu [...].

Projekt budowlany i zamienny projekt budowlany (które różnią się jedynie zmianą polegającą na dodaniu w projekcie zamiennym V kondygnacji naziemnej) były sprawdzane lub opiniowane zarówno przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dwa razy) oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (trzy razy) i organy te nie wskazały nie zgodność z § 144 ust. 2 pkt 5 MPZG rejonu [...] - co do zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...].

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Przed Wojewodą Mazowieckim toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 marca 2021 r., odmawiającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]z siedzibą w Warszawie, zmiany decyzji z dnia 23 kwietnia 2020 r. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejących budynków usługowych warsztatu i garażu, na działce ew. nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego dnia 1 września 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 marca 2021 r.

Jednocześnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 marca 2022 r., DOZ-OAiK.650.1242.2021.KPA-4, w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2022r. w sprawie o sygn. VII Sa/Wa 1230/22 - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem uzgodnień konserwatorskich był projekt budowlany zamienny dotyczący przedsięwzięcia budowlanego, które zostało zatwierdzone i jest objęte prawomocnym pozwoleniem na budowę z dnia 23 kwietnia 2020 r. Pierwotny projekt budowlany był przedmiotem pozytywnych uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Natomiast przedłożony projekt budowalny zamienny z grudnia 2020 r. przewidywał jedynie: "zmianę wysokości projektowanego budynku z 14,06 m na 17,23 m, poprzez dodanie piątej kondygnacji". Projekt ten nie przewidywał innych rozwiązań dotyczących spornej inwestycji, w tym odnoszących się do zagospodarowania terenu, względem pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Tymczasem powodem, dla którego Minister (inaczej niż organ I instancji) odmówił uzgodnienia przedmiotowej zmiany, było stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie będzie odpowiadać, określonemu w Planie miejscowym wymogowi zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U). Inwestycja zakłada utworzenie wolnej od zabudów przestrzeni w postaci trawnika od strony elewacji zachodniej oraz budowę przylegającej do niego rampy zjazdowej do parkingu podziemnego."

Zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ administracji nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu.

Wobec prawomocności pozwolenia na budowę, zakres oceny dokonywanej przez organy ochrony zabytków powinien co do zasady ograniczać się do nowych rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym. W przeciwnym razie, organ konserwatorski naruszałby ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy konserwatorskie nie były uprawnione do zmiany stanowiska i podważenia tych rozwiązań projektowych, które zostały zatwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r., nr 115/B/2020 i które zostały przez te organy wcześniej uzgodnione w przepisanym prawem trybie.

Postanowienie organu II instancji w sposób niedopuszczalny wkraczało w materię objętą prawomocnym i funkcjonującym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę. W zaskarżonym postanowieniu organ nie wykazał również jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za odstąpieniem od zaleceń wydanych inwestorowi przez MWKZ w dniu 15 stycznia 2021 r. (WZW.5183.27.2021.KMR).

Organy związane zostały oceną prawną wyrażoną w powoływanym wyroku i zobowiązane do dokonania analizy projektu budowlanego zamiennego z punktu widzenia ochrony zabytków, uwzględniając ostateczność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2020 o pozwoleniu na budowę i dokonane uprzednio uzgodnienia konserwatorskie.

Przywołanie powyższego wyroku było niezbędne, gdyż w decyzji kontrolowanej w sprawie niniejszej, organ odwoławczy podkreślił, że powodem odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji w zaproponowanym kształcie, było naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., nr LXX/2187/2010, w zakresie braku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U) oraz zaprojektowanie okien w obrębie elewacji zachodniej obiektu.

Podkreślić należy, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 6 października 2022r. w sprawie o sygn. VII Sa/Wa 1230/22, będzie wiążąca dla organów ochrony zabytków w ponownym postępowaniu - w związku z art. 153 p.p.s.a., natomiast dla Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, związanie tym wyrokiem wynikało z art. 170 p.p.s.a. oraz z faktu, że uchylenie powołanym wyrokiem postanowień organów konserwatorskich o odmowie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, którą Sąd musiał uwzględnić z urzędu.

Zatem w odniesieniu do obecnie kontrolowanych decyzji zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym pojęcia "naruszenie prawa" nie może odnosić tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. Każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (wyroki NSA: z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14).

Skutkiem przedmiotowego wyroku będzie to, że kolejne rozstrzygnięcie przez organ architektoniczno-budowlany sprawy zmiany decyzji z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2O2O i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], musi uwzględnić ponowną ocenę organów ochrony zabytków do jakiej zostały zobowiązane powoływanym wyrokiem, nie może też pomijać ocen istotnych dla tej sprawy, a wynikających z wyroku z dnia 6 października 2022r., sygn. VII Sa/Wa 1230/22.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.