Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 993/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański,, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Starosty z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków: mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, usługowego z zapleczem socjalnym i gospodarczego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno - kanalizacyjną, ciepłej wody użytkowej, centralnego ogrzewania z kotłownią olejową oraz wewnętrznej i zewnętrznej kanalizacji deszczowej, na działkach nr: [...], obręb D. - 0001, gmina D. , sprostowanej postanowieniem Starosty z [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że przedmiotem sprawdzenia jest pozwolenie na budowę zespołu budynków: mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, usługowego z zapleczem socjalnym oraz gospodarczego. Działki inwestorów nr [...]/3, [...]/4, [...]/5 oraz działki nr [...] (własność M.K.), [...], [...] (droga), [...] (droga) znajdują się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. przyjęty uchwałą nr XLI/5/2014 z 26 sierpnia 2014 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działki inwestorów oraz działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U9 - teren usług, a pozostałe stanowią drogi wojewódzką i gminną. Stosownie do § 37 ustaleń miejscowego planu, dla terenu U9 - tereny usług, jako przeznaczenie podstawowe ustala się: usługi nie stanowiące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające: budynki gospodarcze i garaże. Z kolei co do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu plan przewidział: minimalną intensywność zabudowy - 0,01, maksymalną intensywność zabudowy - 1,0, teren biologicznie czynny - min. 5% oraz linię zabudowy obowiązującą w linii rozgraniczającej dróg KD-G4, KD-D1, KD-D2, KD-D5, zgodnie z rysunkiem planu. W zakresie zasad kształtowania zabudowy plan ustalił, że: wysokość budynków z zakresu przeznaczenia podstawowego do kalenicy dachu nie może być większa niż 13 m ponad poziom terenu przed wejściem do budynku, wysokość budynków gospodarczych i garaży do kalenicy nie może być większa niż 6 m ponad poziom terenu przed wejściem do budynku, a dachy nowo budowlanych budynków - należy wznosić jako dwuspadowe, czterospadowa, o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 25° do 45°.

Ponieważ teren U9 leży w całości w obszarze bezpośredniej strefy ochrony konserwatorskiej, w § 13 ust 4 planu wprowadzono ochronę krajobrazu kulturowego poprzez wyznaczenie stref bezpośredniej i pośredniej ochrony konserwatorskiej, obejmujące obiekty, zespoły i obszary zabytkowe oraz układy przestrzenne o wysokich walorach zabytkowych, w obrębie których ustala się: utrzymanie zwartej zabudowy działek i wykształconej linii zabudowy oraz tradycyjnych gabarytów oraz zakaz budowy obiektów budowlanych stwarzających dominanty krajobrazowa miasta o wysokości powyżej 15 m nad poziom terenu.

Dalej Wojewoda podał, że z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych, w skali 1:500, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynika że nieruchomość inwestorów, składająca się z działek tworzących wydłużony czworokąt zbliżony do prostokąta, rozciągająca się między Placem S. (rynek) a ulicą Ż. , graniczy od strony północno - zachodniej z działką nr [...], a od strony południowe - wschodniej z działką nr [...]. Nieruchomość inwestorów spełnia wymogi działki budowlanej wąskiej, jej szerokość, wynosząca w części północno- wschodniej 15,32 m a w części południowo - zachodniej 14,73 m jest mniejsza niż 16m.

Projekt budowlany przewiduje usytuowanie każdego z budynków w obu granicach z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], czyli szerokość każdego z budynków jest równa szerokości nieruchomości inwestorów. Budynek usługowy z zapleczem socjalnym i z podcieniem pełniącym funkcję bramy przejazdowej - usytuowany jest od strony Placu S. , w linii zabudowy obowiązującej, ustalonej dla drogi KD-G4 (wytyczonej na Placu S. ). Budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi - w części środkowej nieruchomości inwestorów. Budynek gospodarczy, w linii zabudowy obowiązującej, ustalonej dla drogi KD-D5 - ulica Ż. (ulica otaczająca rynek od strony południowo - zachodniej). Otwory wejściowe i okienne w budynkach usytuowane są w ścianach prostopadłych do granic z działkami nr [...] i nr [...].

Na całej długości nieruchomości inwestorów, między Placem S. a ulicą Ż. , w granicach z działkami nr [...] i nr [...] zaprojektowano mur, który na wysokości budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego tych budynków. W murze tym zaprojektowano otwory doświetlające pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, spełniające warunki przegród przeciwpożarowych, nieprzezierne. Odległość miedzy budynkiem usługowym a mieszkalnym jednorodzinnym wynosi 4,30 m, zaś między budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a budynkiem gospodarczym wynosi 5,85 m - 6,40 m. Budynek usługowy i budynek gospodarczy są budynkami parterowymi. Budynek mieszkalny jest budynkiem parterowym, nad częścią budynku zaprojektowano poddasze użytkowe i w tej części zmieniono - zwiększono wysokość poddasza. Wysokość budynku usługowego w kalenicy wynosi 6.92 m, budynku mieszkalnego jednorodzinnego - 11,65 m w części wyższej i 10,65 m w części niższej, a budynku gospodarczego – 4, 23 m.

Dalej Wojewoda zgodził się z organem I instancji co do zgodność inwestycji z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu w zakresie: zasad dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także z ustaleniami szczegółowymi w; zakresie dotyczącym funkcji obiektów, zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U9. Dodał także, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000.

Cytując treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. z 2015 r. poz. 1422), dalej rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu niższej instancji, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Wskazał, że możliwość usytuowania ścian budynku mieszkalnego w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi, w opisany wyżej sposób, wynika z § 12 ust. 3 pkt 1., dotyczącego sytuowania budynków w zabudowie jednorodzinnej, na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. Możliwość sytuowania ścian budynku usługowego oraz ścian budynku gospodarczego w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi wynika z zapisu miejscowego planu o utrzymaniu zwartej zabudowy działek na terenie U9 jako leżącym w strefie ochrony konserwatorskiej, zgodnie z obowiązującymi liniami zabudowy ustalonymi dla Placu S. i ulicy Ż.

Planowana inwestycja nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wody powierzchniowe i opadowe nie są odprowadzane na teren sąsiednich działek budowlanych, nieruchomość inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej.

Organ zaznaczył, że projekt budowlany inwestycji jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także posiada wymagane uzgodnienia, w szczególności decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającą na realizację inwestycji w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego D. . Projekt został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci oraz sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda podkreślił, że na skutek spełnienia wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane nie może on odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowlę.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że brak jest legalnej definicji współczynnika intensywności zabudowy. Także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. nie zdefiniowano tego pojęcia. W legislaturze przeważa pogląd, iż przez intensywność zabudowy należy rozumieć wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, do powierzchni działki budowlanej, przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego, projektowanego lub urządzonego terenu.

Organ dodał, że ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy miejskiej infrastruktury technicznej i społecznej. Z kolei ustalenie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Natomiast dla oceny rozmiarów zabudowania terenu istotnym jest ustalenie wielkości terenu biologicznie czynnego. Miejscowy plan dla miasta D. określa, że min. 5% terenu przeznaczonego pod inwestycje ma stanowić teren biologicznie czynny i ten warunek został w niniejszym przypadku spełniony.

Z kolei w kwestii kształtu dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego projektant wyjaśnił, że dachy tych budynków są dachami dwuspadowymi, symetrycznymi, z naczółkami, o kącie nachylenia połaci dachowych równym 30°, nie zaś dachami wielospadowymi, uskokowymi. Projektant szczegółowo wyjaśnił, jaki dach jest dachem uskokowym, zgodnie z obowiązującą wiedzą architektoniczną ("Wyjaśnienia projektantów'' załączone do pisma z 19.09.2016 r.).

Odnosząc się natomiast do sugerowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego Wojewoda potwierdził, że projekt zabudowy nieruchomości budynkiem handlowo - mieszkalnym z zapleczem socjalno - magazynowym, budynkiem usługowym z zapleczem socjalnym oraz wiatą był oceniany przez niego w decyzji z [...]. Zdaniem organu istotnie, oceniany aktualnie projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego i oceniany poprzednio projekt mają wiele cech wspólnych, gdyż oba budynki mają tą samą powierzchnię zabudowy, wysokość i kształt architektoniczny. I dlatego inwestorzy złożyli nowy wniosek i załączyli nowy projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne przygotowanie zawodowe, zaś przepisy Prawa budowlanego nie określają parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto inwestor ma obowiązek budować i użytkować obiekt budowany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowlę. Wydając decyzję organ nie ma podstaw prawnych, aby analizować możliwość przyszłej, ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym stanie rzeczy zamiana budynku handlowo - mieszkalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny nie może być potraktowana jako nadużycie prawu.

Zdaniem organu okoliczność, że organ I instancji naruszył art. 10 kpa nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ M.K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz o wydaniu przez Starostę postanowienia z [...].

Wojewoda również stwierdził, że jeśli odwołujący kwestionuje analizę przesłaniania i nasłonecznienia znajdującą się w projekcie budowlanym oraz sposób wyliczenia intensywności zabudowy, to powinien przedstawić inne obliczenia, sporządzone przez osobę uprawnioną. Brak takich obliczeń powoduje, że zarzuty te są gołosłowne i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, M.K. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 kpa oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Z projektu budowlanego wynika, że planowany zespół budynków, to tak naprawdę jeden ogromny obiekt obejmujący powierzchnią zabudowy prawie cały teren inwestycji, który połączony jest ze sobą konstrukcyjnie ścianami, usytuowanymi w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi na całej długości tych działek, pomiędzy placem S. , a ul. Ż. W zatwierdzonym projekcie nieprawidłowo została określona intensywność zabudowy. Z analizy projektu wynika, że ustalona w planie zagospodarowania maksymalna intensywność zabudowy - 1,0 została przekroczona. Plan nie definiuje intensywności zabudowy, jednak w § 2 pkt. 25 ustala, że pozostałe pojęcia (niezdefiniowane w planie) należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody Świętokrzyskiego, że brak jest legalnej definicji wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 określa intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto obowiązujące przepisy prawa dokładnie określają zasady obliczania powierzchni całkowitej budynków. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U.2012.462 j.t. ze zm.), powierzchnie budynków obliczać należy zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie PN ISO 9836:1997. Natomiast zgodnie z ww. normą powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku, w tym również kondygnacji znajdujących się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu oraz kondygnacji technicznych i magazynowych, liczoną po obrysie zewnętrznym budynku. Ponadto do powierzchni całkowitej budynku zalicza się również powierzchnię podcieni, loggi, balkonów i tarasów ograniczonych balustradami lub tylko poręczami. Zdaniem strony skarżącej w zatwierdzonym projekcie budowlanym brakuje szczegółowych obliczeń powierzchni całkowitej wszystkich projektowanych budynków. Projektant określając wskaźnik intensywności zabudowy przyjął do obliczeń tylko te powierzchnie, które mu pasowały i ustalił wskaźnik na poziomie 0,999. W opracowaniu nazwanym "wyjaśnienia projektantów", projektant stwierdził, że wskaźnik ten winien być odniesiony do wyznaczonego w planie procentu terenu biologicznie czynnego i to właśnie ten współczynnik stanowi, że co najmniej 5% terenu przeznaczonego pod inwestycję musi być wolne od zabudowy. Stwierdzenie to podtrzymał organ odwoławczy w swojej decyzji. W ocenie strony skarżącej twierdzenie to jest w całości błędne. Jeżeli plan miejscowy określa wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie min. 5%, oznacza to, że co najwyżej 95% terenu inwestycji może zostać utwardzone czyli zajęte pod zabudowę, drogi dojazdowe, chodniki, parkingi, place, place pod śmietniki itp., natomiast nie oznacza, że 95% terenu inwestycji może zostać zabudowane. Wielkość zabudowy terenu inwestycji określa wskaźnik powierzchni zabudowy lub wskaźnik intensywności zabudowy.

Nieprawdziwe jest też twierdzenie Wojewody, że organy architektoniczno - budowlane nie mają podstaw prawnych, aby kwestionować projekt budowlany sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Organy te muszą bowiem dokonać wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym organy administracji miały nie tylko prawo ale i obowiązek sprawdzenia zgodności określonej w projekcie budowlanym intensywności zabudowy, w tym również prawidłowości jej obliczenia z ustaleniami planu oraz obowiązek dokonania oceny czy określony w projekcie budowlanym wskaźnik intensywności zabudowy został obliczony przez projektanta zgodnie z obowiązującymi aktami prawnymi.

Skarżący także zarzucił, że projektowany budynek zwieńczony jest dachem wielospadowym, uskokowym, co jest niezgodne z ustaleniami planu, które stanowią, że dachy nowo budowanych budynków należy wznosić jako dwuspadowe czterospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowej w przedziale od 25° do 45°. Plan zakazuje realizacji obiektów z dachami płaskimi, pulpitowymi, kopertowymi i uskokowymi. Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji tylko stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami projektanta dachy przedmiotowych budynków są dachami dwuspadowymi, symetrycznymi, z naczółkami o kącie nachylenia równym 30°. Zgodnie z definicją dachu dwuspadowego jaka pojawia się w literaturze dotyczącej konstrukcji budowlanych, dach dwuspadowy posiada dwie przeciwległe połacie połączone w kalenicy. Cechą charakterystyczną dachu dwuspadowego jest występowanie trójkątnych ścian bocznych zwanych szczytami, zamykającymi bryłę dachu w płaszczyznach prostopadłych do kalenicy. Budynek zwieńczony dachem dwuspadowym o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowej ma jedną kalenicę dachu. W niniejszej sprawie dach projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego posiada sześć płaszczyzn i dwie kalenice (wysokość budynku wynosi 11,65 m w części wyższej i 10,65 m w części niższej), natomiast w połaciach, które wg projektanta są naczółkami, znajdują się lukarny z oknami.

Autor skargi dalej zarzucił, że projekt zagospodarowania terenu narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Zatem powyższe dopuszczenie dotyczy tylko i wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Przepis ten nie dopuszcza budowy budynku usługowego z zapleczem socjalnym w granicy z sąsiednimi działkami, bowiem z definicji zabudowy jednorodzinnej zawartej w ww. rozporządzeniu (§ pkt 2) wynika, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Jednocześnie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt. 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego, na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji nie dopuszcza zabudowy w granicy z sąsiednimi działkami.

Skarżący nie podzielił także stanowiska organów, że możliwość sytuowania ścian budynku usługowego i budynku gospodarczego w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi wynika z zapisu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego o utrzymaniu zwartej zabudowy działek na terenie U9 jako leżącym w strefie ochrony konserwatorskiej, zgodnie z obowiązującymi liniami zabudowy ustalonymi dla Placu S. i ulicy Ż. Stwierdził, że powołane przez Wojewodę zapisy określone w rozdziale 7 planu dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie określają możliwości zabudowy projektowanych budynków w granicach z sąsiednimi działkami.

Ustalenia rozdziału 7 planu wprowadzają ochronę krajobrazu kulturowego poprzez wyznaczenie stref bezpośredniej i pośredniej ochrony konserwatorskiej, obejmującej obiekty, zespoły i obszary zabytkowe oraz układy przestrzenne o wysokich walorach zabytkowych, w obrębie których ustalono: 1 zachowanie istniejącego układu urbanistycznego miasta, 2 utrzymanie siatki ulic w dotychczasowym kształcie, 3 utrzymanie zwartej zabudowy działek i wykształconej linii zabudowy oraz tradycyjnych gabarytów, 4 nakaz nawiązania przy zagospodarowywaniu działek budowlanych do dawnych podziałów własnościowych.

Utrzymanie zwartej zabudowy nie oznacza, że zabudowa ta ma obejmować powierzchnią zabudowy prawie cały teren inwestycji oraz może być zlokalizowana na całej szerokości i długości działki. Poprzez zwartą zabudowę (zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U.2015.909 j.t), rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Możliwość zabudowy w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi musi wynikać z jasnego, wyczerpującego zapisu planu, uniemożliwiającego stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Natomiast w planie dla obszaru oznaczonego symbolem U9 takiego zapisu nie ma. Ponadto ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o możliwości budowy ścian lub murów między projektowanymi budynkami, nie uzasadnia też możliwości lokalizowania ich w granicy z sąsiednimi działkami.

Następnie wnoszący skargę podniósł, że zamierzenie inwestycyjne opisane w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie jest w istocie zamierzeniem polegającym na budowie zespołu budynków, tylko na budowie wielkiego obiektu handlowo - usługowego. Wniosek taki płynie przede wszystkim z analizy projektu budowlanego oraz faktu, że prawie identyczny projekt budowlany był już zatwierdzony przez Starostę Kieleckiego, który udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego z zapleczem socjalno - magazynowym oraz budynku usługowego z zapleczem socjalnym. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę. Inwestorzy składając wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków: mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, usługowego z zapleczem socjalnym i gospodarczego oraz załączając do niego identyczny projekt jak poprzednio, w którym zmienia się tylko funkcja budynków, a wiata na wózki zmienia się na budynek gospodarczy, omijają prawo. Chcą wybudować obiekt, nazwany zespołem budynków, obejmujący powierzchnią zabudowy prawie cały teren inwestycji, w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi na całej długości tych działek, bez zachowania przepisów techniczno - budowlanych a następnie zmienić sposób użytkowania tych budynków już tylko dokonując zgłoszenia do właściwego organu. Zmiana kategorii budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowy będzie miała charakter zmiany jedynie faktycznej, natomiast zespół budynków poprzez połączenie wspólnymi ścianami (usytuowanymi w granicy z sąsiednimi działkami na całej ich długości) będzie tworzył jeden obiekt handlowo - usługowy. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że budynek gospodarczy nie spełnia ustawowej definicji budynku, tylko nadal jest wiatą (prawdopodobnie przeznaczoną na wózki), bowiem nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie posiada części ścian, jest otwarty. Konsekwencją wydania pozwolenia na budowę będzie zatem wybudowanie w rzeczywistości budynku handlowo-usługowego.

W dalszej kolejności autor skargi zauważył, że Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zalegalizował wiele nieprawidłowości w niej zawartych oraz wiele uchybień w zatwierdzonym projekcie budowlanym gdyż:

- projekt nie spełnia § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Do projektu budowlanego została załączona jedynie analiza przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach sąsiednich i w dodatku wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W projekcie brakuje analizy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w projektowanych budynkach i wzajemnego przesłaniania tych pomieszczeń,

- ściany projektowanego budynku usługowego z zapleczem socjalnym usytuowane w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi nie spełniają warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego ( § 235 ust 2 ww. rozporządzenia), gdyż w ścianie zewnętrznej projektowanego budynku usługowego (od strony Rynku), w odległościach mniejszych niż 2 m od granicy znajdują się okna, które nie spełniają klasy odporności ogniowej E I 60,

- decyzje organów obu instancji nie odnoszą się do możliwości budowy ścian lub murów między budynkami, usytuowanych w granicy z sąsiednimi działkami. Brakuje też uzasadnienia dla takiego rozwiązania oraz jego zgodności z obowiązującymi przepisami w projekcie budowlanym,

- analiza projektu budowlanego, w tym projektu konstrukcji wskazuje, że projektowany obiekt, nazwany zespołem budynków posiada wspólne elementy konstrukcyjne, w tym fundamenty i ściany,

- w projekcie budowlanym brakuje informacji o obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, odnoszącej się do § 271-273 ww. rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz § 204 ust. 5 i 206 ust. 1 dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji istniejących budynków (znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie) oraz uzasadniającej, że projektowana inwestycja nie narusza tych przepisów.

- z decyzji organu I instancji trudno odczytać czy zamierzeniem budowlanym objęta jest również rozbiórka istniejących na terenie inwestycji obiektów. W decyzji o pozwoleniu na budowę został określony jedynie termin rozbiórki istniejących obiektów, natomiast rozstrzygnięcie decyzji nie zawiera pozwolenia na ich rozbiórkę. Organ nie pobrał też należnej opłaty skarbowej za pozwolenie na rozbiórkę.

Zdaniem skarżącego został naruszony także art. 10 kpa, gdyż organ wydający decyzję nie zawiadomił stron, że w trakcie postępowania w projekcie budowlanym zostały naniesione zmiany. Wskazał, że nie został zawiadomiony, że projekt został poprawiony i uzupełniony. Dopiero z zaskarżonej decyzji dowiedział się, że 18 sierpnia 2016 r. inwestorzy uzupełnili dokumentację. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana za kilka dni od uzupełnienia projektu, więc nie mógł zapoznać się z poprawionym projektem oraz wypowiedzieć się między innym na temat ekspertyzy technicznej jego budynku gospodarczego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Nie wiedział, że w ogóle ekspertyza ta została wykonana, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie.

Skarżący również podkreślił, że realizacja inwestycji ograniczy w znacznym stopniu ewentualną rozbudowę jego budynku mieszkalnego, czy też budowę nowego obiektu oraz spowoduje całkowite zacienienie jego działki. Realizacja rzeczywistego nie zaś pozornego zamierzenia budowlanego spowoduje generowanie immisji zakłócających korzystanie z jego nieruchomości, w szczególności uciążliwości spowodowane ruchem pojazdów dostawczych i zanieczyszczanie przez nie powietrza oraz hałas.

Stwierdził, że nie rozumie, dlaczego projektowana inwestycja musi obejmować powierzchnią zabudowy prawie cały teren inwestycji i dlaczego w granicy z jego działką ma być wybudowana ogromna ściana, o wysokości wynoszącej prawie 8 m i to w dodatku na całej długości jego działki. Ściana ta oprócz tego że całkowicie zacieni jego działkę, to zaburzy odczucia wizualne, zasłoni widok i spowoduje, że jego nieruchomość zostanie odizolowana, zamknięta za murem. Naruszenie jego własności w trakcie realizacji budowy, jak również korzystanie z niej w trakcie robót wykończeniowych jest nieuniknione. Działania te będą prowadziły do konfliktów międzysąsiedzkich a wszystko to spowoduje spadek wartości jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy M. M. i P. M. także domagali się oddalenia skargi, podnosząc w piśmie procesowym z 31 marca 2017 r. że:

- teren U9 leży w całości w obszarze bezpośredniej strefy ochrony konserwatorskiej wyznaczonej na rysunku miejscowego planu. Tylko na taki sposób zabudowy zezwolił Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] (k. 11 dokumentacji projektowej) nawiązującej do poprzedniej jego decyzji z dnia [...] wydanej inwestorom na zamierzenie budowlane o zbliżonych parametrach ale innej funkcji. Konserwator zabytków zwrócił uwagę na niezwykle istotną sprawę, której nie chce przyjąć do wiadomości skarżący - cyt.: "inwestycja wymienia istniejącą zabudowę, której forma jest obca w stosunku do tradycyjnej zabudowy" oraz cyt.: "Przedmiotowa inwestycja planowana jest w tym obszarze, będąc elementem zagospodarowania pierzei lokacyjnego rynku (pl.S. ) i wymieniając istniejącą dysharmonizującą zabudowę";

- z dokumentacji projektowej w postaci Analizy obszaru oddziaływania projektowanego obiektu (k. 33) wynika, że zacienianie oraz przesłanianie budynku mieszkalnego skarżącego nie wystąpi, ponieważ odległość istniejącego budynku mieszkalnego należącego do skarżącego od projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 8,6 m, a obszar zacieniania maksymalny od ściany p.poż to 7,45 m. Nie wystąpi również zacienianie oraz przesłanianie istniejącego budynku handlowego na działce skarżącego, bowiem od strony działki inwestorów ściana tego budynku jest ścianą szczytową bez okien. Co najważniejsze jednak, według tej analizy: Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorów (k. 32).

- odnośnie zarzutów dotyczących zabudowy bezpośrednio przy granicy, że tylko na takie usytuowanie budynku usługowego - bezpośrednio przy granicy działek, w zwartej zabudowie tworzącej pierzeję rynku - zezwolił wojewódzki konserwator zabytków;

- w kontekście zarzutów opartych na normie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu cywilnego, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wprowadzają warunki, od których uzależniona jest możliwość budowy przy granicy nieruchomości. Warunkiem takiej zabudowy jest zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia spełnienie wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku wynikającej z przepisów możliwości budowy obiektu przy granicy, chroniony jest jedynie w takim zakresie, a opieranie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia kwestii budowy w granicy na normie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa sąsiedzkiego, nie znajduje uzasadnienia" (tak wyrok z 14.05.2013 r. sygn. II OSK 79/12). Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne dokonywać ocen należących do kognicji sądów powszechnych w kwestiach należących do szeroko pojętego prawa sąsiedzkiego;

- że w skardze przedstawia się nieprawdziwy obraz rzeczywistości. W żadnym razie nie jest planowany jeden ogromny obiekt, ale trzy oddzielne budynki przedzielone dziedzińcami, w tym pasem zieleni. Pomiędzy fundamentami i ścianami budynków istnieje dylatacja techniczna. W granicy działek projektowane są nie tylko ściany budynków, ale i ogrodzenie oddzielające nieruchomość inwestorów od nieruchomości sąsiednich. Budynki nie mają zatem - jak wywodzi skarga - "wspólnych ścian". Potwierdza to część rysunkowa planu zagospodarowania działek inwestorów na k. 30 dokumentacji projektowej;

- odnośnie zarzutu dot. wskaźnika intensywności zabudowy, że sposób wyliczenia tego wskaźnika został przedstawiony na s. 5 projektu zagospodarowania działki (działek) - k. 26 dokumentacji projektowej. Ustalając go projektant wziął pod uwagę powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię wyższych kondygnacji w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (pozostałe budynki zostały zaprojektowane jako jednokondygnacyjne), zgodnie ze standardami urbanistycznymi dla terenów mieszkaniowych. Projektant opierał się również na pkt. 5.1.2.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836 z października 1997 r. pn. "Właściwości użytkowe w budownictwie", zgodnie z którą: "Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu".

Projektant bazował przy tym na definicji kondygnacji wynikającej z przepisów § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą "za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m". Zważyć przy tym należy, że część nieużytkowa poddasza ma wysokość 1,90 m, a więc poniżej 2 m.

Intensywność zabudowy jest jednym z podstawowych parametrów urbanistycznych i jest definiowana jako "stosunek powierzchni ogólnej budynków [Pog] (suma powierzchni wszystkich kondygnacji mieszkalnych liczonych w obrysie ścian zewnętrznych) do powierzchni terenu [Tn]". Wskaźnik ten jest powiązany z powierzchnią biologicznie czynną oraz ze wskaźnikiem intensywności wykorzystania terenu (tak m. in. [w:] G. Dąbrowska-Milewska, Standardy urbanistyczne dla terenów mieszkaniowych, Architecturae et Artibus, 1/2010, s. 25 i 29).

Skarga zawiera błędną informację, bowiem powołane w niej rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) nie zawiera zasad obliczania powierzchni całkowitej budynków i w kontekście intensywności zabudowy nie posługuje się pojęciem "powierzchni całkowitej budynku". Nie odsyła w tym zakresie do Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997. Autor pisma pokreślił, że "powierzchnia całkowita zabudowy" to nie to samo, co "powierzchnia całkowita budynku". Przepisy prawa posługują się tymi pojęciami w różnych kontekstach, co wskazuje na to, że ustawodawca nie traktuje ich zamiennie.

W prawie budowlanym nie istnieje definicja pojęcia "powierzchnia całkowitej zabudowy". Najistotniejszym aktem normatywnym w tym względzie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, to jest wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem: "maksymalna i minimalna intensywność zabudowy" jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.). Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który to przepis dotyczy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Z powyższego wynika, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa dla ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy posługują się pojęciem ,,powierzchni zabudowy" w ścisłym powiązaniu z powierzchnią biologicznie czynną.

Sposób obliczenia powierzchni zabudowy w przypadku budynków został wiążąco ustalony w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).

Przepis ten stanowi w ust. 1:

1. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

2. Część opisowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać: (...) 4) zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (...)

9) w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Jak wynika z § 8 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia, w przypadku budynków powierzchnia zabudowy, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4, którą obligatoryjnie winna zawierać część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, określana jest w PN - ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (tak wynika z Załącznika do rozporządzenia zawierającego Wykaz Polskich Norm powołanych w rozporządzeniu, pkt 9).

Zgodnie z pkt. 5.1.2.1. Polskiej Normy: "Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym".

Zgodnie z punktem 5.1.2.2 ww. Normy: "Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".

Przepis rozporządzenia odsyła do Polskiej Normy tylko w zakresie określenia pojęcia "powierzchnia zabudowy" (a nie "powierzchnia całkowita budynku").

Taki sposób ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy jako prawidłowy przyjął m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. IV SA/Po 1104/12 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 14.10.2014 r. sygn. II OSK 816/13).

Wskaźnik intensywności zabudowy jest pojęciem z zakresu urbanistyki, a jego sposób ustalania może być różny, w zależności od rodzaju i funkcji zabudowy. Sposób jego ustalenia nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, o ile definiują one tylko pojęcie "powierzchni zabudowy".

Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. - m.in. - jaka cześć nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie. Wskaźnik intensywności zabudowy zależy więc od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej." Podobnie przyjął NSA w wyroku z 19.11.2015 r. sygn. II OSK 635/14: Określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Wprawdzie przyjmuje się w judykaturze możliwość obliczania wskaźnika intensywności zabudowy według powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (wg powierzchni całkowitej kondygnacji), nie wynika to jednak z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i przyjęcie takiej czy innej definicji, nie może skutkować pozbawieniem inwestorów prawa zabudowy ich działek.

W zabudowie śródmiejskiej, na terenie określonym w MPZP Miasta D. jako teren usług U9, zaliczanie do powierzchni całkowitej zabudowy powierzchni piwnic (kondygnacji podziemnych) byłoby sprzeczne z nakazem zachowania istniejącego układu urbanistycznego miasta.

Nie można podzielić także zarzutu skargi, że w projekcie brak właściwych wyliczeń odnośnie przesłaniania i nasłonecznienia budynków projektowanych. Stosowna analiza opisowa została przedstawiona na k. 32-33 dokumentacji projektowej, zaś analiza graficzna na k. 35. Ponadto projekt został uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych (k. 30).Jak wynika z części graficznej projektu budowlanego z racji wysokości projektowanych budynków i ich wzajemnej odległości (odległości 4,20 m - od budynku usługowego oraz 6,40 m - od budynku gospodarczego) nie zachodzi możliwość zacieniania/przesłaniania, bowiem okno budynku mieszkalnego zawierającego pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi znajduje się na wysokości 5,17 m (licząc od poziomu terenu do parapetu), zaś kalenica dachu budynku gospodarczego znajduje się na wysokości 4,03 m (k. 35), a budynku usługowego usytuowanego po północnej stronie - 6,93 m, przy odległości między budynkami wynoszącej 4,35 m.

Nie jest prawdziwy również zarzut, jakoby budynek gospodarczy nie spełniał ustawowej definicji budynku, gdyż nie posiada części ścian (jest wiatą). Przeczy temu

dokumentacja projektowa - na k. 78 znajduje się opis budynku. Budynek jest w " całości zadaszony i znajduje się w nim sień przejazdowa (k. 84-85 dokumentacji projektowej).

Odnośnie zarzutów dot. naruszenia przepisów ochrony p.poż. podniósł, że z racji odległości pomiędzy budynkami na działce skarżącego a projektowanymi wynoszącej 4,5 m, gdzie na działce sąsiedniej nie istnieje pomiędzy budynkiem istniejącym a granicą żadna zabudowa (jest pozostawiony przejazd) wyłączona jest możliwość rozprzestrzeniania się ognia. Ponadto ściana ogniowa widoczna na k. 91 dokumentacji projektowej (zaprojektowana na wszystkich budynkach, w tym na budynku usługowym) ma grubość 25 cm, co odpowiada odporności REI 120 (wystarczająca jest REI 60).

Do dokumentacji projektowej dołączono projekt rozbiórki (k. 58-64) oraz zgodę właścicieli na rozbiórkę (k. 13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego

1) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z powyższej regulacji, o ile kompetencje organu do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami są ograniczone do kwestii wymienionych w pkt. 1, o tyle jeśli chodzi o sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, organ ma obowiązek dokonać sprawdzenia zgodności z wszystkimi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi.

Niewątpliwie kwestie dotyczące usytuowania obiektów na działce są związane z projektem zagospodarowania działki (terenu), w związku z czym podlegają one sprawdzeniu pod kątem ich zgodności z przepisami na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Do przepisów regulujących zagospodarowanie działki należą nie tylko przepisy zawarte w § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ale także przepisy § 13, 57, 60 oraz 271-273 tego rozporządzenia, do których odwołuje się § 12 bezpośrednio bądź też pośrednio poprzez § 13. Zgodnie z tym ostatnim odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Jak wynika z projektu budowlanego – rozdziału Obszar oddziaływania projektowanego budynku – wnioski (k. 30) zacienianie oraz przesłanianie istniejącego na działce [...] (skarżącego) budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wystąpi ponieważ jest spełniony warunek L> H-H. Odległość budynku mieszkalnego od projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 8,6 m, a obszar zacieniania maksymalny od ściany p.poż. to 7,45 m. Zauważyć jednak należy, że wysokość budynku projektowanego w kalenicy wynosi 11,65 m na jednym odcinku oraz 10,65 m na drugim odcinku, a wiec już ta wysokość jest większa niż odległość między istniejącym a projektowanym budynkiem. Przede wszystkim jednak we wnioskach tych ani też w żadnej innej części projektu nie przedstawiono analizy wskazującej na zachowanie wymagań, o których mowa w § 57 i 60. W ocenie Sądu zaznaczenie na mapie (k. 35 projektu) obszaru zacienienia od ściany p.poż. nie spełnia wymogów pozwalających na prawidłowe ustalenie (które to ustalenie należy do obowiązku organu – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) czy będą zachowane wymogi związane z oświetleniem i nasłonecznieniem pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym skarżącego, a więc czy w dniach równonocy w sposób dostateczny będzie zapewniony do nich dostęp światła. Jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego (projekt budowlany nie zawiera na ten temat żadnych informacji), prawie wszystkie okna w tym budynku znajdują się od strony projektowanej inwestycji. Dodatkowo zaś podkreślenia wymagają trzy okoliczności. Pierwsza to ta, że projekt zatwierdza budowę trzech budynków usytuowanych bezpośrednio w granicy z działką skarżącego. Druga to ta, że nawet niewielkie odstępny pomiędzy tymi budynkami (4,2 m i 6,40 m) mają być zgodnie z projektem zabudowane zaprojektowaną w granicy ścianą, określaną w uzasadnieniu przez organ II instancji murem, a przez skarżących ogrodzeniem, o wysokości 4,30 m pomiędzy budynkiem usługowym a mieszkalnym oraz 6,72 m pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Tak więc na całej długości granicy projekt przewiduje budowę w tej granicy muru, w większości stanowiącego części projektowanych budynków, o wysokości od 4,3 m (na bardzo niewielkim, wynoszącym 4,2 m odcinku) do 7,9 metra. Trzecia istotna w sprawie okoliczność to to, że granica między nieruchomościami skarżącego i inwestorów przebiega z północnego wschodu na południowy zachód. Oznacza to, że budynek mieszkalny znajdujący się na nieruchomości skarżącego w jej części północno wschodniej może być przesłaniany w sposób ciągły przez projektowane obiekty od strony wschodniej, południowej i zachodniej. Dlatego też tak istotne w tej sprawie było zbadanie przez organ, czy pomieszczenia znajdujące się w domu mieszkalnym skarżącego będą miały zapewnione oświetlenie dzienne, stosownie do wymogów § 57 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002.

Pomimo podnoszonych na tę okoliczność w odwołaniu zarzutów, Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że "zainteresowany nie przedstawił innych obliczeń, sporządzonych przez osobę uprawnioną". Tymczasem, o czym była mowa na wstępie, kwestia zacienienia, nasłonecznienia i przesłaniania wiąże się z zagospodarowaniem terenu, co oznacza, że to obowiązkiem organu jest jej zbadanie pod kątem zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie II OSK 2532/13 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe nie zwalnia organów administracji od wszechstronnej oceny takiego dowodu. W tym miejscu zauważyć należy, że autor projektu budowlanego w rozdziale zatytułowanym "obszar oddziaływania projektowanego budynku" wskazał m.in., że inwestycja nie będzie powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, pomimo, że chociażby z racji regulacji zawartej w § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ( zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wskazać należy, że to stwierdzenie nie odpowiada prawdzie.

W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że chociaż decyzja zatwierdza projekt budowlany, przewidujący budowę oprócz budynków również muru pomiędzy nimi, stojącego w granicy, o wysokości ponad 4 i ponad 6 metrów, to sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie wymienia tego obiektu. Tylko gdyby faktycznie mur ten stanowił wyłącznie ogrodzenie możliwa byłaby jego budowa na podstawie zgłoszenia. Istnieją jednak uzasadnione, niewyjaśnione wątpliwości co do charakteru i funkcji tak wysokiego obiektu wzniesionego w granicy, zwłaszcza w aspekcie wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązku zapewnienia przy projektowaniu obiektu budowlanego oraz jego poszczególnych części poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zasadnie także skarżący zarzuca naruszenie przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organ nie dokonał samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego w części dotyczącej dachu nad budynkiem mieszkalnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że zaprojektowany dach nie jest ani dopuszczonym przez ten plan dachem dwuspadowym ani też czterospadowym, odnosząc się do tego zarzutu organ ograniczył się do stwierdzenia, że projektant wyjaśnił, że dachy przedmiotowych budynków są dachami dwuspadowymi, nie zaś dachami wielospadowymi. Tymczasem w projekcie budowlanym w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki na k. 24 wskazano, że projektowany budynek mieszkalny ma być pokryty dachem czterospadowym (w części tekstowej projektu budowlanego nie zawarto określenia rodzaju dachu). Dodatkowo zauważyć należy, że kalenica tego budynku znajduje się na dwóch różnych wysokościach. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było samodzielne, na podstawie znajdujących się w projekcie rysunków, ustalenie jaki dach został zaprojektowany i czy w związku z tym przedstawiony do zatwierdzenia projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania. Organ z tego obowiązku się nie wywiązał.

Co do pozostałych zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, co następuję.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby do wyliczenia intensywności zabudowy (maksymalna intensywność zabudowy w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem U9 została określona na 1,0) należało uwzględnić powierzchnię wszystkich kondygnacji budynków, w tym znajdujących się pod powierzchnia terenu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 778) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej... Skład orzekający podziela stanowisko organu oraz uczestników zaprezentowane w piśmie procesowym z 31 marca 2017 r., zgodnie z którym pod pojęciem powierzchni zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą pod budynek, która jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu i że pojęcie to jest powiązane z pojęciem powierzchni biologicznie czynnej. Tym niemniej obowiązkiem organu wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, było sprawdzenie czy wynikająca z projektu intensywność zabudowy nie przekracza ustalonej obowiązującym planem.

Za niezasadne zdaniem sądu uznać należy zarzuty związane z możliwością usytuowania budynków przy granicy z jego działką. Przede wszystkim w sprawie było niesporne to, że działki inwestorów (i teren), na których ma być realizowana inwestycja mają szerokość mniejszą niż 16 metrów. Z tego też tylko powodu, stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. możliwe jest sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy. Teren, na którym położone są działki inwestorów znajduje się, o czym była już wczesnej mowa, na terenie oznaczonym symbolem U9, który zgodnie z planem przeznaczony jest zarówno pod usługi nie stanowiące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jak i pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, a także usługi publiczne zdrowia. Wszystkie wymienione przeznaczenia zostały w planie określone jako podstawowe. Skarżący nie kwestionuje tego, że zarówno dom mieszkalny jak i budynek gospodarczy są zaliczane do zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r.), co za tym idzie mogą zostać usytuowane zgodnie z obowiązującymi przepisami bezpośrednio przy granicy. Zarzuca on natomiast, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia nie może mieć zastosowania do budynku usługowego oraz że obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje takiej zabudowy w granicy. O ile można zgodzić się z pierwszy zarzutem, a mianowicie że na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej nie można postawić w granicy budynku usługowego, o tyle zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut, że miejscowy plan takiej zabudowy w granicy nie przewiduje. Otóż niesporne jest, że teren inwestycji znajduje się w granicach bezpośredniej strefy ochrony konserwatorskiej, dla której ustalono w § 13 ust. 4 wymogi zachowania istniejącego układu urbanistycznego miasta oraz zwartej zabudowy działek. W planie tym wskazano, że układ urbanistyczny miasta został wpisany do rejestru zabytków pod nr A.308. Będący przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie projekt budowlany został pozytywnie oceniony przez Konserwatora Zabytków, który decyzją z [...] zezwolił na wykonanie działań polegających na budowie zespołu trzech budynków. Natomiast we wcześniejszej decyzji, odnośnie poprzedniego projektu budowlanego dotyczącego obiektu o takim samym usytuowaniu Konserwator wprost wskazał, że planowana inwestycja jest w obszarze, będącym elementem zagospodarowania pierzei lokacyjnej rynku i że projektowane rozwiązania są zgodne z ustalonymi zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, które określono w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. . W tej sytuacji należy zgodzić się z dokonaną przez organ wykładnią przepisów aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, że przewidując dla strefy bezpośredniej ochrony konserwatorskiej zachowanie istniejącego układu urbanistycznego oraz zwartej zabudowie organ planistyczny dopuścił możliwość zabudowy pierzejowej na tym terenie. W tej sytuacji oprócz planu, podstawą prawną do takiego usytuowania budynku usługowego byłby § 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Sądowi znana jest treść uchwały NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 3/16 (dostępnej w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), jednakże podkreślenia wymaga to, że dotyczy ona konieczności spełnienia przesłanek z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. w sytuacji, gdy została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Pozostałe zarzuty także uznać należy za bezzasadne. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny przedstawionego projektu; nie może zajmować się badaniem, czy przypadkiem w przyszłości inwestorzy nie wystąpią o zmianę sposobu użytkowania budynku z mieszkaniowego jednorodzinnego na budynek handlowy i badać w związku z tym prawidłowości przyszłego, domniemywanego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność, że w budynku gospodarczym nie przewidziano litych drzwi w bramie ale kratę także nie uzasadnia zarzutu, że nie jest to budynek gospodarczy ale wiata przeznaczona na wózki. Na dokonanie rozbiórki nie jest wymagane pozwolenie, tak więc należy uznać, że w tej części organ potraktował wniosek wraz z dokumentami dotyczącymi tej rozbiórki jako zgłoszenie.

Mając jednak na uwadze wcześniej wskazane nieprawidłowości zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), alej P.p.s.a. Przy wydawaniu decyzji organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak i przepisów procesowych: art. 7, 77 § 1 i 107 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować powyższe nieprawidłowości, uwzględniając to, że do jego obowiązków należy zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( ustalenie, czy zaprojektowany dach jest zgodny z wymogami tego planu, z czym wiąże się konieczność ustalenia na podstawie rysunków projektu jaki faktycznie dach został zaprojektowany) i czy faktycznie nie jest przekroczona maksymalna intensywność zabudowy określona w tym planie. Ponadto organ winien prawidłowo wyjaśnić i ustalić czy projektowane budynki oraz mur nie spowodują naruszenia § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Konieczne także będzie wyjaśnienie charakteru i funkcji projektowanego bezpośrednio przy granicy muru pod kątem ustalenia, czy tego typu obiekt wymaga pozwolenia na budowę i czy projekt w tej części nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto, w związku z zarzutami skargi, że organ nie zbadał czy zostały zachowane wymogi określone w § 271-273 (kwestia ta związana jest z sytuowaniem budynków, tak więc dotyczy projektu zagospodarowania terenu) organ winien się wypowiedzieć również co do tej okoliczności. Swoje stanowisko organ winien właściwie uzasadnić mając na uwadze to, że powyższe kwestie - ich zbadanie pod kątem zgłoszonych zarzutów - należą do właściwości organu, w związku z czym nie może się on ograniczyć tylko do powołania się na stanowisko autora projektu i stwierdzenia, że jest nim związany.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, odpowiadającą uiszczonemu przez niego wpisowi od skargi