Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 47/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7, 12, 77 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i G. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019r. Nr [...] I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie oddala skargę; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. i G. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. M. K. i G. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 17 grudnia 2021 r., nadanym 4 lutego 2022 r., wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") w przedmiocie rozpoznania odwołania D. K. i K. K. od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] ustalającej na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. nr [...] obr. [...], położonych w [...].

Zarzucili ww. organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Wnieśli o:

1. wyznaczenie terminu załatwienia sprawy,

2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

3. podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości,

4. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty 20 000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. art. 154 § 6 p.p.s.a., tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł m.in., że Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...] położonych w [...]. W dniu 28 stycznia 2019 r. (data nadania), D. i K. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Następnie, pismem z 17 kwietnia 2019 r., D. K. poinformowała organ o śmierci K. K., wnosząc o zawieszenie postępowania. Do czasu wpływu wskazanego wyżej pisma, organ nie załatwił sprawy, ani nie podjął czynności, które realnie mogłyby doprowadzić do jej załatwienia. W związku z zaistniałą sytuacją organ, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie ulega zawieszeniu, do czasu wskazania następców prawnych po zmarłym.

Skarżący, pismem z 12 czerwca 2019 r., wnieśli o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie. Organ, pismem z 5 sierpnia 2019 r. (po wniosku skarżących), wezwał pełnomocnika D. K. o wskazanie następców prawnych po zmarłym. Pełnomocnik, pismem z 11 września 2019 r. poinformował organ, że nie upłynął jeszcze 6-miesięczny termin na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku, w związku z czym ustalenie kręgu spadkobierców będzie możliwe w późniejszym czasie.

SKO w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak ustania przyczyny zawieszenia. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła po pół roku od czasu złożenia wniosku w tym zakresie. Natomiast od daty poinformowania o śmierci upłynął niemal rok (tj. od pisma z 17 kwietnia 2019 r.)

Następnie, wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożył pełnomocnik skarżących, pismem z 20 czerwca 2020 r. SKO podjęło postępowanie postanowieniem z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że następcy prawni po zmarłym zostali wskazani w piśmie z 22 września 2020 r.

Po złożeniu ponaglenia w ramach toczącego się postępowania, SKO decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...], położonych w [...] i przekazało sprawę w całości do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Na skutek sprzeciwu złożonego przez pełnomocnika skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 370/21 uchylił powyższe postanowienie SKO. Od powyższego wyroku w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, mające na celu załatwienie sprawy w terminie.

Pełnomocnik skarżących pismem z sierpnia 2021 r. złożył wniosek o podjęcie czynności w tej sprawie. Wniosek ten również nie wywołał żadnych skutków. Jednocześnie skarżący zobowiązali się do przedstawienia wszelkich dodatkowych dokumentów lub uzupełnienia tych, które w sprawie zostały już złożone, celem przyspieszenia załatwienia niniejszej sprawy (bez względu na jej ewentualny wynik). Ostatecznie, wobec braku dalszych czynności, skarżący złożyli ponaglenie do SKO. Pomimo ponaglenia, w dalszym ciągu, żadne czynności w sprawie nie zostały podjęte.

W ocenie pełnomocnika skarżących, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczy się już ponad 4 lata, a wręcz niemal 5 lat. Wniosek, którego dotyczy uchylona decyzja SKO, będąca przedmiotem zaskarżenia jest drugim wnioskiem w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszy wniosek w tym zakresie został złożony 9 marca 2017 r. Na skutek odwołania od wydanej wówczas decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z [...] maja 2018 r. SKO orzekło o uchyleniu w całości decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inwestor złożył ponownie wniosek, uwzględniając wytyczne organu, zaś organ I instancji, również uwzględniając uwagi zawarte w pierwotnej decyzji, wydał nową decyzję w sprawie. Na skutek odwołania, sprawa stała się przedmiotem badania przez organ II instancji ponownie. Po raz kolejny decyzja ustalająca warunki zabudowy została uchylona przez Sąd.

Niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla domów jednorodzinnych, z przeznaczeniem na budowę budynków przez dzieci skarżących. Zabudowa wpisuje się w charakter, zabudowę budynków sąsiednich, a jej celem jest zagospodarowanie terenu na jednorodzinne budynki, najbliższej rodziny skarżących. Z tego względu czas trwania postępowania oraz sposób postępowania organu w tym zakresie w zestawieniu z gotowością skarżących do pełnej współpracy z organem są wysoce niesprawiedliwe i krzywdzące. Tego rodzaju postępowanie budzi wątpliwości w zakresie działalności organów, w szczególności w kontekście zasad, jakie powinny obowiązywać w toku postępowania administracyjnego, w szczególności przeczy naczelnej zasadzie działania organów władzy w sposób budzący zaufanie do obywateli.

Skarżący zwracali organowi uwagę na przedmiotową kwestię. Wątpliwości kreują w zakresie możliwości przypisania skarżącym decyzję SKO przymiotu strony w ramach niniejszego postępowania. Skarżący do chwili obecnej nie zapoznali się z pełną argumentacją Państwa [...] (a następnie ich następców prawych) w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania przed SKO. Zasadniczo, zaskarżenie tej decyzji miało charakter bardzo ogólny, a szczegółowe zarzuty miały zostać przedstawione na dalszym etapie postępowania. W przypadku uznania braku spełnienia wymogów formalnych samego odwołania od decyzji wydanej w stosunku do skarżących, nie ma żadnego uzasadnienia na dalsze prowadzenie niniejszego postępowania. Podobnie rzecz się ma w zakresie konieczności zbadania samej możliwości złożenia takiego odwołania przez D. i K. K. w zakresie spełniania przymiotu strony i możliwości w konsekwencji skarżenia decyzji, jak również brania udziału w postępowaniu, na co również zwrócono uwagę organu. Takie wątpliwości kreują się przede wszystkim w oparciu o analizę obszaru oddziaływania, położenia planowanych inwestycji skarżących w kontekście jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomość D. i K. K.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, SKO przypisać należy zarówno bezczynność, jak również przewlekłość postępowania. Pełnomocnik opisał pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaznaczył, że po wpłynięciu odwołania od decyzji upłynęły niemal 3 miesiące, do czasu wpływu informacji o śmierci strony. Sprawa w tym czasie ani nie została załatwiona, ani nie podjęto realnych czynności, które mogłyby doprowadzić do jej zakończenia, przynajmniej na tym etapie. Następnie, od czasu wpływu informacji do SKO, a następnie zawieszenia postępowania, do czasu jego podjęcia upłynęło 17 miesięcy. W tym czasie organ odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, opierając się prawdopodobnie na informacji o braku upływu 6 miesięcznego terminu do odrzucenia spadku, wskazanej w piśmie pełnomocnika [...]. Powyższe pismo wpłynęło 11 września 2019 r., czyli 5 miesięcy po informacji o śmierci strony.

Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że o ile ustalenie kręgu spadkobierców istotnie wymaga niejednokrotnie czasu, to w ramach niniejszego postępowania występowała obok K. K. – D. K., znajdująca się w kręgu spadkobierców ustawowych. O ile zatem, jako uzasadnione można jeszcze uznać oczekiwanie na wskazanie spadkobierców przez okres 6 miesięcy, który wyznacza niejako termin do odrzucenia spadku, przewidziany w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, to oczekiwanie dalszych 12 miesięcy wydaje się całkiem nieuzasadnione. Od tejże informacji upłynął bowiem następnie rok do czasu podjęcia postępowania. Po raz kolejny upłynęło ponad 6 miesięcy od czasu uchylenia postanowienia SKO przez WSA w Warszawie.

W chwili obecnej, od czasu złożenia wniosku w sprawie (drugiego wniosku, uzupełnionego zgodnie z wytycznymi organu po rozstrzygnięciu pierwszego wniosku) upłynęło ponad 3 lata (pismem z 8 listopada 2018 r., M. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy) i sprawa do chwili obecnej nie została załatwiona. Jest to początek procesu zmierzającego do wyegzekwowania wszystkich administracyjnych decyzji, pozwoleń i zezwoleń, które ostatecznie ugruntują możliwość rozpoczęcia w ogóle jakichkolwiek prac przez skarżących w tym zakresie.

Zaniechanie podejmowania przez organ dalszych czynności, czy też przedłużanie postępowania, jest sprzeczne z naczelnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Przed wniesieniem niniejszej skargi, do organu złożone zostało ponaglenie. Jednakże (na chwilę składania niniejszej skargi), ponaglenie nie zostało rozpatrzone.

2. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano dotychczasowe postępowanie oraz wskazano, że SKO pismem z 1 marca 2022 r. nr [...] wezwało inwestora – M. K. o uzupełnienie wniosku z 8 listopada 2018 r.

Organ wyjaśnił, że niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy jest podyktowane jej skomplikowanym charakterem, ograniczeniami kadrowymi związanymi z obecną sytuacją epidemiczną w kraju. Zatem biorąc pod uwagę powyższe - brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym wniosek o jej oddalenie.

3. Pismem procesowym z 12 kwietnia 2022 r., skarżący wnieśli o dołączenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć, na okoliczność charakteru planowanej inwestycji, będącej przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, obszaru sąsiadującego z działką, na której ma powstać planowana inwestycja oraz na okoliczność tego, że inwestycja planowana przez skarżących wpisuje się w charakter inwestycji sąsiadujących.

Stwierdzili, że o ile ze zrozumieniem należy podejść do sytuacji wywołanej pandemią COVID-19 oraz wynikającymi z niej brakami kadrowymi, to nie sposób w ich przypadku uznać tego rodzaju uzasadnienia za zasadne. Pandemia wywołała wśród wszystkich swoistego rodzaju trudności, w tym skutkujące brakami właśnie kadrowymi. Niemniej jednak nie sposób uznać, aby wskazana przez organ sytuacja mogła uzasadniać przedłużający się okres trwania tego postępowania. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że sprawa toczy się niejako drugi raz, po pierwotnym uchyleniu pierwszej wydanej w tej sprawie, decyzji Burmistrza [...]. Skarżący uwzględnił wówczas uwagi organu, składając wniosek po raz drugi, w miejsca zaskarżenia decyzji.

Na uwzględnienie nie może również zasługiwać stopień skomplikowania sprawy, nie odbiega on bowiem od innych spraw tego rodzaju. W sprawie tej nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które tę sprawę miałyby czynić nader skomplikowaną. Decyzja o warunkach zabudowy została zaskarżona przez sąsiadów skarżących, którzy zasadniczo nawet nie w zakresie całej planowanej inwestycji będą z nią sąsiadować. Co więcej, nie jest wiadomym na chwilę obecną, jakie są dokładnie zarzuty co do wydanej w tym zakresie decyzji (skarga nie została, według wiedzy skarżących uzupełniona). Na etapie postępowania przed organem kwestia ta była już zresztą podnoszona. Skarżący pozostają w gotowości do uzupełnienia ewentualnej dokumentacji, złożenia wymaganych dodatkowych dokumentów, wyjaśnień, oświadczeń, są w kontakcie z organem I instancji, który wydał decyzję, na wypadek, gdyby przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, konieczne było uzupełnienie złożonej w sprawie dokumentacji. Ich zdaniem, organ w ogóle nie zajął się przedmiotową sprawą. Co więcej, ani pismo ponaglające, ani ponaglenie złożone przed skargą do organu, ani systematyczny kontakt telefoniczny z organem nie zmieniły tej sytuacji. W ocenie pełnomocnika skarżących, powyższa sytuacja jest o tyle niezrozumiała, że w tym samym czasie, na obszarze sąsiednim wobec działki, na której planowana jest inwestycja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stale i systematycznie stawiane są coraz to nowe zabudowania, inwestycje. Inwestorzy wielu z nich rozpoczęli proces inwestycyjny później, aniżeli skarżący, jednocześnie już kończąc niejednokrotnie budowę. Są to przy tym inwestycje tożsame do tej, z którą skarżący zwrócili się do organu. Na dowód powyższego załączyli zdjęcia zrobione z tarasu ich domu, w którym zamieszkują, a który znajduje się na wprost działki, na której miałaby znajdować się planowana inwestycja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu. Takie ponaglenie z 28 czerwca 2021 r. w sprawie zostało złożone. Wcześniejsze ponaglenie z 6 maja 2021 r. SKO uznało za nieuzasadnione.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).

2. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnione.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy SKO pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżących, w sytuacji gdy sąd administracyjny uchylił wcześniejsze postanowienie SKO w wyroku z [...] kwietnia 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 370/21). Przypomnieć należy, że to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/21).

Wskazać należy, że od powyższego wyroku w sprawie nie zostały podjęte żadne istotne czynności, mające na celu załatwienie sprawy w terminie (poza pismem SKO z 1 marca 2022 r. wysłanym do inwestora już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego). W związku z tym, Sąd stwierdził, że SKO w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania (pkt I sentencji). Pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie innego aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej do okoliczności sprawy czynności. A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie z kilku względów.

3. Sąd uznał również, że bezczynność organu miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o "rażącym" charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2666/18). Zdaniem Sądu, SKO naruszyło prawo w sposób "rażący", gdyż po wyroku sądu administracyjnego dotychczas nie rozpatrzono sprawy. Przypomnieć trzeba, ze wyrok WSA w Warszawie był wydany 30 kwietnia 2021 r. a do dnia wydania niniejszego wyroku – tj. 4 maja 2022 r. sprawa nadal nie została przez SKO merytorycznie rozpoznana. SKO jako organ II instancji powinien był załatwić sprawę w ciągu miesiąca a sprawa w zakresie ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących od ponad roku nie została załatwiona. Zatem w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku (np. subiektywne odczucie organu o niecelowości postępowania), a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 219/21). Podkreślić należy, że skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/21).

W związku z tym, Sąd zobowiązał SKO do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji).

5. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

W niniejszej sprawie skarżący wnioskowali o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł i nie wnieśli o wymierzenie organowi grzywny.

Przypomnieć trzeba, że zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej – ma charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może").

Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 205/19). Przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności (przewlekłości) organu. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 198/19).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie jest zasadne przyznanie sumy pieniężnej skarżącym (por. pkt V sentencji wyroku oddalający skargę w pozostałym zakresie). Poza wskazaniem wysokości sumy pieniężnej (20 000 zł) skarżący nie wykazał żadnych inny okoliczności uzasadniających przyznanie określonej sumy pieniężnej. W skardze wskazano jedynie, że suma pieniężna będzie stanowiła "rekompensatę za zaistniałą sytuację" (s. 7 skargi). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/21). Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 378/21). Zatem żądaniu sumy pieniężnej winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie, odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. Takiego uzasadnienia skarga nie zawiera. W związku z tym Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącym sumy pieniężnej.

6. Z kolei wymierzenie grzywny organowi jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19).

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny organowi jest w pełni zasadne i konieczne. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany jednak w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Taka naganna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Oceniając postawę SKO w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że brak jakiegokolwiek racjonalnego działania przez ponad rok od wyroku WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. wskazywać może na unikanie rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie. To, że sprawa ma skomplikowany charakter nie uzasadnia jednak braku aktywności organu przez ponad rok od wskazanego wcześniej wyroku WSA w Warszawie. Ponadto, argument SKO o ograniczeniach kadrowych nie znajduje uzasadnienia, gdyż skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 52/21). Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu. Zatem, w ocenie Sądu, bez tych dodatkowych sankcji SKO nadal może nie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie rozstrzygnąć sprawy w sposób merytoryczny zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie. W związku z tym Sąd wymierzył SKO grzywnę w wysokości 1000 zł (por. pkt IV sentencji wyroku).

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-V sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji).