Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/12 w sprawie ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013r., w sprawie I SA/Wa 2512/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyroku został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2011r. P.– N., dalej w skrócie jako: "[...]", złożyło do Prezydenta [...] wniosek o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu, tj. zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. C. [...], składającej się z jednej działki nr [...] o pow. 2994 m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] na zasadzie odpowiednich przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), przywoływanego dalej także jako: "dekret warszawski". W uzasadnieniu P. stwierdziło, że objęło przedmiotowy grunt w posiadanie w latach czterdziestych ubiegłego wieku. W dniu [...] czerwca 1949r. wnioskodawca otrzymał promesę z dnia [...] lutego 1949r. nr L.dz. [...] wydaną przez Prezydenta [...], w której przyrzekł on przyznać ‘prawo własności czasowej do pomienionego gruntu". Podniesiono, że do chwili obecnej sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu warszawskiego nie została rozpatrzona. Wnioskodawca stwierdził również, że ówczesne S. na podstawie w/w promesy otrzymało zezwolenie na zabudowanie przedmiotowej nieruchomości i zabudowało ją, a prawie kompletną dokumentację zabudowy nieruchomości przedłożyło Urzędowi. Mimo spełniania warunków promesy do chwili obecnej wnioskodawca nie uzyskał ani w odpowiednim czasie tzw. własności czasowej, ani do chwili obecnej prawa użytkowania wieczystego rzeczonego gruntu. Zabudowa nastąpiła ze środków własnych wnioskodawcy co wynika m.in. z różnych ocalałych dokumentów, które zostały przedłożone do postępowań o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste toczących się na podstawie ustaw o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. P. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość położona przy ul. C. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], o pow. 2994 m2, z obrębu [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Z dniem [...] maja 1990r. grunt stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy Gminy W., co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 1991r. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości obecnie stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] wchodzi w skład dawnych nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako: O.[...] (akta nieruchomości C. [...]) oraz Willa A. (akta nieruchomości C.[...]). Organ podniósł, że z akt własnościowych wymienionych nieruchomości nie wynika, aby S. było właścicielem hipotecznym przedmiotowych nieruchomości. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. nr L. Dz. [...] tytuł własności nieruchomości hipotecznej O. Nr [...] nr rej. Hip. W [...] na dzień [...] maja 1965r. wpisany był na rzecz osób trzecich. Wypis z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1943r. rep. [...], potwierdza, że osoby trzecie dokonały sprzedaży [...] części nieruchomości oznaczonej jako O. we wsi S. Nr [...], rosyjskie [...]. Podobnie z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1949r. Nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako Willa A. Nr rej. Hip. [...] na dzień [...] stycznia 1949r. stanowiła własność osób trzecich. W aktach znajduje się także wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z dnia [...] maja 1949r. złożony przez osobę trzecią, jak również orzeczenie administracyjne znak: L. Dz. [...] zgodnie, z którym odmówiono dawnemu właścicielowi hipotecznemu przyznania prawa własności czasowej.

Organ I instancji stwierdził, że P. wywodzi swoje prawa do przedmiotowej działki, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...], z faktu posiadania nieruchomości od lat czterdziestych ubiegłego wieku. A w jego ocenie nie jest to wystarczające do skutecznego złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, gdyż do skutecznego złożenia wniosku uprawnieni byli tylko właściciele nieruchomości lub osoby prawa ich reprezentujące. Odnośnie zaś gruntów oddanych w "zarząd i użytkowanie" jest to odesłanie do przepisów dekretu z dnia [...] marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym osobie, której zostanie przywrócone posiadanie majątku opuszczonego w trybie dekretu, jeżeli nie jest ona właścicielem tego majątku służy tylko zarząd i użytkowanie (art. 18). Zgodnie z art. 16 tego dekretu prawo do złożenia wniosku o przywrócenie posiadania mieli także prawo złożyć krewni w linii prostej, bracia i siostry oraz małżonek właściciela. Natomiast w ocenie organu promesa z dnia [...] lutego 1949r., znak: L. Dz. [...], na którą powołuje się wnioskodawca, także nie mogła stanowić podstawy do rozpoznania wniosku w trybie powoływanego dekretu warszawskiego gdyż promesa nie należała do katalogu aktów administracyjnych mających oparcie w przepisach prawa administracyjnego i materialnego. Samo wydanie promesy nie obligowało zatem do zawarcia umowy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a także nie uprawniało do wydania decyzji w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]

Prezydent stwierdził, że postępowanie z wniosku P., następcy prawnego S. o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. C. [...], na zasadzie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] należało umorzyć – jako, że wniosek w tej sprawie nie pochodził od strony postępowania. Również P. nie zostało uznane za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowane w KW nr [...], pomimo, iż P. utrzymywało, że jest w posiadaniu tej działki od lat czterdziestych i z własnych środków wybudowało na niej obiekt sportowy i socjalno –biurowy.

W odwołaniu od tej decyzji P. zarzuciło naruszenie: art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wniosek pochodzi od osoby, której nie przysługuje status strony postępowania; art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 28 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny, że wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 12 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez nie rozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 13 § 1 zd. 1 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez nierozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 13 § 1 zd. 1 ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych poprzez nie rozważenie zastosowania tego przepisu w sprawie; art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie Promesy Zarządu Miejskiego [...] nr L. Dz. [...] z dnia [...] lutego 1949r. za decyzję administracyjną; art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 dekretu warszawskiego, poprzez uznanie, że wymieniona promesa nie znajduje oparcia w podstawie prawnej, podczas gdy promesa znajduje oparcie w tym artykule dekretu, naruszenie art. 110 K.p.a. poprzez zignorowanie mocy wiążącej promesy jako decyzji administracyjnej co powinno skutkować zawarciem umowy użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazano, iż uchybienia powyższe są ściśle ze sobą powiązane i implikują się nawzajem.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek P. o wydanie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu, na zasadzie odpowiednich przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zatem okoliczność ta determinowała przebieg postępowania w sprawie, gdyż organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony. Zaznaczono, ż wnioskodawca wywodzi swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu warszawskiego z faktu posiadania Promesy Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] lutego 1949r. nr L. Dz. [...] o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. C. [...]. W ocenie Kolegium promesa taka, jako nie mająca umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną, zatem nie mogła stanowić podstawy roszczenia wnioskodawcy do wydania określonej decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Narodowej [...] ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948r. upoważniała jedynie Zarząd Miejski [...] do wstępnych czynności – wydawania promes – poprzedzających czynności cywilno – prawne w postaci zawierania umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...], a nie do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy podniósł, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w trybie decyzyjnym zostało ograniczone wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. do dotychczasowych właścicieli gruntu, prawnych następców właściciela będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – do użytkowników tych gruntów. P. nie legitymuje się żadnym z tych tytułów. Nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie legitymuje się także dokumentem potwierdzającym przekazanie w zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu na ten temat, dokumentu takiego nie przedstawił również wnioskodawca.

Dalej organ wskazał, iż żadna z dawnych nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. C. [...] nie stanowiła własności P., co potwierdza zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego nr L. Dz. . [...] z dnia [...] maja 1965r., oraz zaświadczenie Sądu G. nr [...], z dnia [...] stycznia 1949r. Kolegium podniosło, że wykazanie się tytułem prawnym jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania administracyjnego przy postępowaniu inicjowanym na wniosek strony. Jednocześnie stwierdzono, że nawet gdyby P. takimi prawami się legitymowało, to i tak zgodnie z art. 12 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87), oddawane w bezpośredni zarząd i użytkowanie instytucjom użyteczności publicznej, instytucjom spółdzielczym, społecznym, organizacjom kulturalnym i oświatowym oraz organizacjom pomocy dla grup ludności szczególnie prześladowanych przez N., nie naruszało wynikających z art. 15, 16 i 17 praw osób (właścicieli), którym miało być przywrócone posiadanie. Oznaczało to tylko korzystanie z cudzej rzeczy a nie prawo uprawniające do nabycia prawa rzeczowego. Zarówno przepisy dekretu o majątkach porzuconych i poniemieckich jak i uchylonej wcześniejszej ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych stwierdzały, że majątki opuszczone mogły być zarządzane i użytkowane tylko jako majątki cudze na rachunek i na rzecz właścicieli.

Następnie Kolegium podniosło, że postępowanie administracyjne prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów, tymczasem dekret z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13. poz. 87) został uchylony z dniem 1 sierpnia 1985r. przez art. 100 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22. poz. 99), a ustawa z dnia 6 maja 1945r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. nr 17, poz. 97), została uchylona przez art. 41 wymienionego dekretu. Zatem zastosowanie uchylonych przepisów, jak żąda tego skarżący, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym byłoby poważnym naruszeniem prawa. Obecnie – z powoływanych przez P. regulacji prawa materialnego – obowiązuje jedynie dekret z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z tego zaś aktu nie wynikają jednak – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – żadne uprawnienia dla P.

Podkreślono, że skoro wnioskodawca nie legitymuje się tytułem uprawniającym do wystąpienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, to organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż w niniejszej sprawie występują dwa czynniki bezprzedmiotowości; pierwszy o charakterze podmiotowym – wnioskodawca żądania swego nie oparł o konkretny przepis prawa materialnego, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 K.p.a. i drugi o charakterze przedmiotowym – nie istnieje także przepis prawa materialnego na podstawie, którego organ mógłby przyznać wnioskodawcy określone uprawnienie lub nałożyć określony obowiązek.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał za nieuzasadniony zarzut o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśniania stanu faktycznego, gdyż decyzja organu I instancji nie jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą o istocie sprawy, jest decyzją czysto formalną umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości i zawiera elementy adekwatne do tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie:

1. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe określenie granic sprawy administracyjnej w postaci przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyznaczył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy tylko w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten, odwołując się do Promesy Zarządu [...] nr Ldz. [...] z dnia [...] lutego 1949r. wyznaczył granice sprawy administracyjnej o wiele szerzej, przez co organy obu instancji zobligowane były do rozstrzygnięcia sprawy nie tylko w odniesieniu do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r., ale na podstawie wszelkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie w relacji do przedmiotowej promesy;

2. art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec nie pochodzenia wniosku od strony, podczas gdy po pierwsze oba organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny, iż wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, a po drugie wniosek w rzeczywistości pochodził od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.;

3. art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie promesy z dnia [...] lutego 1949r. za decyzję administracyjną podczas gdy akt ten zawiera wszystkie elementy konstytuujące decyzję administracyjną;

4. art. 110 K.p.a. poprzez zignorowanie mocy wiążącej promesy podczas gdy akt ten, jako decyzja administracyjna, wywołuje wszelkie skutki prawne z niego wynikające i jest wiążący dla obu organów, co powinno skutkować ustanowieniem przez Prezydenta na rzecz skarżącego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości;

5. art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie w jakim pozwoliłby on w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić, czy wniosek w sprawie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony w postępowaniu;

6. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, a to nieustalenie relacji nieruchomości w W. przy ul. C. [...], składającej się z działki nr [...], do nieruchomości wchodzących w skład "O.[...] I" i "Willi A." co doprowadziło do wadliwości całego postępowania dowodowego w sprawie i tym samym do wadliwego określenia stron postępowania.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013r., w sprawie I SA/Wa 2512/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", oddalił skargę P. na powyższą decyzję Kolegium.

W motywach wyroku sąd I instancji przypomniał, że skarżący zarzucał organom naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwe określenie granic sprawy administracyjnej w postaci przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyznaczył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy tylko w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten, odwołując się do Promesy Zarządu Miejskiego [...] nr Ldz. [...] z dnia [...] lutego 1949r. wyznaczył granice sprawy administracyjnej o wiele szerzej. Odnosząc się do przywołanego zarzutu sąd wojewódzki stwierdził, że wnioskodawca, dysponując fachową pomocą prawną, wyraźnie we wniosku określił jego zakres wskazując, że opiera go na przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów [...].

Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 6 i 7 K.p.a. oraz wyjaśniając znaczenie tychże norm na tle obowiązującego piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, sąd wojewódzki zauważył, że przepisy art. 6 i 7 K.p.a., nie obligują organu do ustalania wszelkich przepisów i aktów prawnych, jakie mogłyby mieć potencjalne zastosowanie w sprawie. Żądanie zawarte we wniosku oparte było o przepisy dekretu warszawskiego i wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego determinował kierunek postępowania administracyjnego.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu skargi o naruszeniu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji podjęły analizę występowania interesu prawnego w oparciu o dyspozycję art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego. Prawidłowo tym samym organy przyjęły, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w trybie decyzyjnym zostało ograniczone wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. do dotychczasowych właścicieli gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – do użytkowników tych gruntów. P. natomiast nie legitymuje się żadnym z tych tytułów. Nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie legitymuje się także dokumentem potwierdzającym przekazanie w zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Żadna z dawnych nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. C. [...] nie stanowiła własności P. Potwierdza to zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego nr L. Dz. . [...] z dnia [...] maja 1965r., oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1949r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wykazanie się tytułem prawnym jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania administracyjnego przy postępowaniu inicjowanym na wniosek strony. Jednocześnie stwierdził za organem odwoławczym, że nawet gdyby P. takimi prawami się legitymowało, to i tak zgodnie z art. 12 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87) oddawane w bezpośredni zarząd i użytkowanie instytucjom użyteczności publicznej, instytucjom spółdzielczym, społecznym, organizacjom kulturalnym i oświatowym oraz organizacjom pomocy dla grup ludności szczególnie prześladowanych przez N., nie naruszało wynikających z art. 15, 16 i 17 praw osób (właścicieli), którym miało być przywrócone posiadanie. Oznaczało to tylko korzystanie z cudzej rzeczy, a nie prawo uprawniające do nabycia prawa rzeczowego. Zarówno przepisy dekretu o majątkach porzuconych i poniemieckich, jak i uchylonej wcześniejszej ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych stwierdzały, że majątki opuszczone mogły być zarządzane i użytkowane tylko jako majątki cudze na rachunek i na rzecz właścicieli.

Sąd podkreślił następnie, że organy ustalały również czy interes prawny P. może wynikać z promesy. Odnosząc się do tej problematyki organ odwoławczy prawidłowo – zdaniem sądu I instancji – wskazał, że P. wywodzi swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu warszawskiego z faktu posiadania Promesy Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] lutego 1949r. nr L. Dz. [...] o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. C. [...]. Sąd I instancji zgodził się z organami, że promesa, jako nie mająca umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną, zatem nie mogła stanowić podstawy roszczenia wnioskodawcy do wydania określonej decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Narodowej m. st. Warszawy ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948r. upoważniała jedynie Zarząd [...] do wstępnych czynności – wydawania promes – poprzedzających czynności cywilno – prawne w postaci zawierania umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...], a nie do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Sąd wojewódzki wskazał, iż M. G. w opracowaniu "Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych" (wyd. Adam Marszałek, Toruń 2006r., s. 71-72) wyjaśnił, że: "Procedura przyznawania prawa własności czasowej była ze swej natury przewlekła. Wymagała objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz zgłoszenia w ciągu pół roku od tej daty przez dotychczasowego właściciela odpowiednio opłacanego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. (...) Pierwsze decyzje, które ustanawiały prawo własności czasowej do znacjonalizowanego gruntu wydano dopiero w 1959 roku. Jednak do tego czasu umożliwiono wydawanie promes zawierających przyrzeczenie zawarcia umów o nabycie prawa własności czasowej i upoważnienie do objęcia działek wraz z obowiązkiem wzniesienia określonych budowli. Było to rozwiązanie prowizoryczne, które w przypadku zmiany przeznaczenia terenu i niedotrzymania zobowiązań mogło powodować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy bądź Skarbu Państwa. W praktyce, tego rodzaju dokumenty (promesy) były wydawane tylko w przypadku wyrażenia pozytywnej opinii przez organy odpowiedzialne za planowanie przestrzenne (kryterium zgodności z polityką budowlaną Zarządu Miejskiego) i po opracowaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Mimo uzyskania tego rodzaju uprawnień i wypełnieniu warunków wskazanych w promesach, byli właściciele spotykali się często z odmową ustanowienia własności czasowej. Takie działanie organów administracyjnych ułatwiały liczne sankcje wprowadzone do promes, na wypadek nie wykonania wskazanych w nich warunków lub niedotrzymania terminów budowy." Podobnie Mirosław Gdesz w publikacji "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjno prawne" (LexisNexis, Warszawa 2012r., s. 21-22) podtrzymał w/w pogląd podkreślając: "Brak decyzyjności w kwestii zagospodarowania poszczególnych terenów powodował rezerwowanie ich na przyszłość. Tymczasowa sytuacja planistyczna spowodowała od 1947r. wydawanie promes przyznania prawa wieczystej dzierżawy. Te przyrzeczenia administracyjne miały gwarantować osobom, które zrealizują narzucone w promesach roboty budowlane, uzyskanie prawa do gruntu." Jak wskazał M. Górski, było to rozwiązanie prowizoryczne, które w przypadku zmiany przeznaczenia terenu i niedotrzymania zobowiązań mogło powodować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy bądź Skarbu Państwa. (...). Z punktu widzenia prawa zatem nie miały one (promesy) jakiegokolwiek znaczenia, a często – określając nierealne terminy – były wręcz niemożliwe do wykonania."

Sąd I instancji podzielił ten pogląd prawny uznając, że nie ma żadnej racjonalnej przesłanki do przyjęcia, że promesa stanowiła faktycznie decyzję administracyjną. Promesę należało natomiast traktować, jako swoiste przyrzeczenie administracyjne, którego niewykonanie może skutkować jedynie odpowiedzialnością odszkodowawczą. Nie ma przy tym racji skarżący przyjmując miarę obecnie obowiązującego art. 110 K.p.a. do wspomnianej promesy. Sąd podkreślił, iż oceniając przesłanki na bazie przepisów dekretu warszawskiego nie można działać w oderwaniu od regulacji obowiązujących w ówczesnych latach. Taką specyficzną konstrukcją, wykształconą na bazie realiów historycznych jest promesa wydana przez Zarząd Miejski [...] na podstawie Uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 10 z dnia 19.04.1948r.), która nie miała żadnego umocowania w wówczas obowiązujących przepisach do wydania uchwały upoważniającej organ do wydawania promes jako formy decyzji administracyjnej. Tym samym promesa nie mając umocowania w administracyjnym prawie materialnym nie była decyzją administracyjną.

W tym stanie rzeczy sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie miał interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśniania stanu faktycznego, w tym nieustalenia relacji aktualnej działki nr [...] do nieruchomości "Osiedle S. [...] " i "Willa A.", sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja jest decyzją czysto formalną, opartą o dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a. i zawiera elementy adekwatne do tego rodzaju rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie II OSK 2104/10 https://cbois.nsa.gov.pl ). Ponadto podkreślono, że w aktach sprawy znajdują się mapki obrazujące przedmiotową nieruchomość.

Akcentowano również, że organy ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, a co dodatkowo koresponduje z twierdzeniem samego skarżącego, że P. w posiadanie nieruchomości wszedł na podstawie wydanej promesy. Organy nie miały zatem żadnych podstaw do ustalania, czy skarżący wszedł w posiadanie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 2 marca 1945r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, ustawy z dnia 6 maja 1945r. o majątkach opuszczonych i porzuconych czy też dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P., w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: "U.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt. 1 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., poprzez niewłaściwe określenie granic sprawy administracyjnej, w postaci przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyznaczył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy i przyznania wzmiankowanego prawa tylko w oparciu o regulacje dekretu warszawskiego, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten, odwołując się do Promesy Zarządu [...] nr Ldz. [...] z dnia [...] lutego 1949r., wyznaczył zakres sprawy o wiele szerzej, przez co organy obu instancji były zobligowane do rozpoznania wniosku nie tylko na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale i wszystkich niezbędnych, a obowiązujących aktów powiązanych, w tym odnoszących się do przedmiotowej promesy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 U.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec nie pochodzenia wniosku od strony, podczas gdy, po pierwsze organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny, że wniosek nie pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w tym postępowaniu, a po drugie, w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy, wniosek pochodził od strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 U.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 16 § 1 i w zw. 110 K.p.a., poprzez nieuznanie promesy za decyzję administracyjną i zignorowanie jej mocy wiążącej oraz zakwestionowanie jej ważności, z powołaniem się na rzekomy brak podstawy prawnej do jej wydania, podczas gdy akt ten zawiera wszystkie elementy konstytuujące decyzje administracyjną i jako ważna decyzja administracyjna, wywołuje wszelkie skutki prawne z niego wynikające oraz jest wiążący dla organów administracji publicznej skoro nie istnieje żadne stosowne orzeczenie właściwego organu administracji publicznej czy też sądu administracyjnego o stwierdzeniu nieważności decyzji (promesy) z dnia [...] lutego 1949r., które pozwalałoby, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, uznać ją za nieistniejącą ex tunc – co powinno skutkować ustanowieniem, przez Prezydenta [...], na rzecz P., użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. C. [...].

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 U.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie, w jakim pozwoliłby on w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić, czy wniosek w sprawie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony w tym postępowaniu;

5) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, co jest konsekwencją uchybień wzmiankowanych powyżej, przez co w obrocie pozostają decyzje administracyjne, które nie odpowiadają prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym opłaty sądowej, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na wstępie przywołano brzmienie art. art. 1 § 1 i 2 U.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 135, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wywodząc, że powyższe regulacje tworzą dla sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych elementarny zespół norm procesowych. Nakładają one na organy sprawujące kontrolę obowiązek wszechstronnego i dokładnego zbadania ogółu podjętych przez organ w danej sprawie administracyjnej czynności, pod względem ich zgodności z właściwymi, obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie sąd I instancji nie wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku, gdyż nie dostrzegł, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem licznych norm dotyczących postępowania administracyjnego. W związku z tym, przeprowadzona przez niego kontrola jest niepełna, a podjęta decyzja procesowa nie odpowiada prawu.

Przywołując w następnej kolejności art. 174 P.p.s.a. wnoszący kasację stwierdził, że spośród przepisów o charakterze procesowym naruszono co najmniej:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 U.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z odpowiednimi przepisami K.p.a., tj.: art. 1 pkt. 1, art. 6, art. 7, art. 9, art. 16 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 art. 110, poprzez niedostrzeżenie uchybienia przez Kolegium licznym normom regulującym postępowanie administracyjne, a przez to nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przesłanki w postaci "innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć (a w rzeczywistości miało) istotny wpływ na wynik spraw;

b) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, co jest konsekwencją uchybienia wzmiankowanego powyżej, przez co w obrocie pozostają decyzje administracyjne, które nie odpowiadają prawu. Uchybienia te należy – w ocenie P. – dodatkowo podzielić na trzy grupy, w zależności od aspektu postępowania administracyjnego, którego dotyczą oraz przy uwzględnieniu związków między poszczególnymi przepisami:

a) do pierwszej można zaliczyć art. 1 pkt. 1, art. 7, art. 9, i art. 77 § 1 K.p.a., odnoszące się do prawidłowego oznaczenia przez organ granic sprawy administracyjnej oraz do zasad prowadzenia przez niego prawidłowego postępowania dowodowego;

b) do drugiej należą art. 104 § 1 i § 2, 107 § 1 i § 3, art. 16 § 1 oraz 110 K.p.a., których naruszenie związane jest z błędnym niezakwalifikowaniem promesy jako decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, także nieuwzględnieniem jej materialno i formalnoprawnych skutków;

c) do trzeciej natomiast art. 6 i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich oraz art. 105 § 1 K.p.a., związane bezpośrednio z podstawą prawną i sposobem zakończenia sprawy administracyjnej, która zdaniem skarżącego kasacyjnie wydaje się być najistotniejsza.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów kasacji P. zarzuciło sądowi I instancji kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska i argumentacji strony skarżącej, oraz uchybień proceduralnych, co skutkowało podjęciem wadliwego wyroku. Jego zdaniem sąd nie zauważył że w świetle art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 6 i art. 7 K.p.a. aby poprawnie ustalić, czy konkretnemu podmiotowi w danej sprawie przysługuje status strony, organ administracyjny musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć zakres przepisów prawnych, które będą miały zastosowanie w tej sprawie. Sprawa administracyjna jest wyznacza poprzez podane przez wnioskodawcę, we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, podstawy faktyczne. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają zatem wszelkie okoliczności faktyczne, które wnioskodawca podniósł we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Granic tych nie wyznaczają natomiast przepisy prawne, na które powołuje się wnioskodawca, bowiem to organ ma za zadanie ustalić przepisy, które znajdą w danej sytuacji zastosowanie. Błędnie jest wobec tego stanowisko sądu jak i organów obu instancji, że skarżący powołując się we wniosku na przepisy dekretu warszawskiego zdeterminował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, ograniczając je do rozpoznania wniosku tylko na podstawie tegoż dekretu. Działając w sposób poprawny organy obu instancji powinny były najpierw samodzielnie ustalić, jakie przepisy prawne będą miały zastosowanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego, uwzględniwszy fakt, że opiera on swój interes prawny na dekrecie o gruntach warszawskich oraz na przedmiotowej promesie. Następnie zaś, po skonfrontowaniu żądania wniosku ze wstępnie opracowanym przez siebie stanem faktycznym sprawy, wobec powzięcia wątpliwości, co do pełnego zakresu aktów normatywnych istotnych dla sprawy, organy te winne były wezwać skarżącego do przedstawienia jego stanowiska w tej kwestii. Stworzyłoby to po jego stronie możliwość sprecyzowania podstawy prawnej żądania i przedstawienia pełnej argumentacji w tym zakresie, skoro organ uznał tę poniesioną we wniosku za niewystarczająca. Tym samym w przedmiotowej sprawie należało poinformować skarżącego o zaistniałych problemach i wątpliwościach oraz na zasadzie art. 7 lub art. 77 § 1 wezwać go, do uzupełnienia lub sprecyzowania podniesionych we wniosku okoliczności. Dopiero po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień i informacji w tym trybie lub po bezskutecznym upływie czasu do ich złożenia oraz po szczegółowym rozważeniu, czy skarżącemu przysługuje w oparciu o wszystkie ustalone w ten sposób przepisy status strony, organ mógłby wydać poprawne rozstrzygnięcie. Zamiast tego organy obu instancji niezasadnie ograniczyły analizę przysługiwania statusu strony tylko do przepisów dekretu warszawskiego, pomijając choćby dla przykładu analizę przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym, czy innych aktów normatywnych regulujących kwestię przyznawania własności czasowej i wydały decyzje umarzające postępowanie. Zaznaczono, że sąd wojewódzki nie zauważył, że organ nie tyle jest zobowiązany do ustalenia wszelkich potencjalnie możliwych do zastosowania w sprawie przepisów, ale przepisów, które ściśle i bezpośrednio dotyczą już podanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej (czyli w tym przypadku dotyczącą dekretu o gruntach warszawskich – np. dekret z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nietrafnie także wskazał sąd wojewódzki, iż: "wnioskodawca, dysponując fachową pomocą prawną, wyraźnie we wniosku określił jego zakres wskazując, że opiera go na przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów m. st. Warszawy". Związanie to – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie ma charakteru absolutnego, co oznacza, iż nie zwalnia ono organu od poszukiwania i stosowania innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji w danej sprawie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że wniosek P. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. C. w W. został sporządzony i podpisany przez sekretarza P.J. S., który nie posiada wykształcenia prawniczego, co według statutu partii nie jest wymagane na tym stanowisku.

Argumentując drugi z zarzutów skargi kasacyjnej P. zarzuciło wydanie wyroku sprzecznego z prawem z tego powodu, że sąd I instancji nie zauważył, iż przy ustalaniu czy podmiot posiada w sprawie interes prawny lub obowiązek organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze cały system przepisów prawnych. Interes prawny może wynikać bowiem nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale np. może mieć swoje źródło również w przepisach prawa cywilnego. Dlatego też aby organ administracyjny mógł umorzyć postępowanie w sprawie z powodu nieprzysługiwania wnioskodawcy statusu strony, musi w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, iż wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w oparciu o wszystkie adekwatne w sprawie przepisy. Jeżeli organ nie wykluczy bezsprzecznie możliwości uznania wnioskodawcy za stronę w sprawie, poprzez wykazanie, że nie posiadana on interesu prawnego, nie będzie podstaw do umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się tylko do wadliwej analizy interesu prawnego skarżącego w oparciu o dekret warszawski. Zignorowały one jednak całkowicie inne dopuszczalne źródła interesu skarżącego w postaci promesy i przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym, które regulują kwestię własności czasowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podstawę normatywną interesu prawnego P. w niniejszej sprawie jest art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 7 ust 3 lit. "c" w zw. z art. 7 ust. 3 lit. "d" dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przepisy te zostały skonkretyzowane i zindywidualizowane w odniesieniu do S., będącego poprzednikiem prawnym P., w promesie z dnia [...] lutego 1949r., w której Zarząd Miejski [...] zobowiązał się ustanowić na rzecz S. własność czasową nieruchomości przy ul. C. [...] w W., która po II wojnie światowej znalazła się finalnie w zarządzie S. i była użytkowana przez tę organizację społeczną. Ostateczne ustanowienie tego prawa miało nastąpić po wypełnieniu przez Stronnictwo warunków określonych w powoływanym akcie – w ten sposób wyznaczono jednocześnie termin spełnienia zobowiązań ciążących i na organie i na stronie. Podkreślono, że na podstawie omawianej decyzji skarżącemu przyznano własność czasową, chociaż niewątpliwie do jej pełnego nabycia, w rozumieniu prawa cywilnego, były wówczas konieczne kolejne czynności, w tym przede wszystkim zawarcie umowy cywilnoprawnej i dokonanie wpisu do odpowiedniej księgi wieczystej. Wskazano, iż powoływana decyzja była pierwszym (jeśli chodzi o działanie organu) i niezbędnym elementem skutecznego ustanowienia prawa własności czasowej. S., w wyznaczonym terminie, wypełniło wszystkie nałożone na nie w promesie z [...] lutego 1949r. zobowiązania. Zgodnie z jej brzemieniem oczekiwało ono wezwania do zawarcia z [...], na okres od 30 do 80 lat, umowy o przeniesienie na jego rzecz własności zabudowanej przez siebie nieruchomości: "Umowa o prawo własności czasowej do terenu objętego promesą z pomienionym wyżej zastrzeżeniem zawarta zostanie po prawomocnym uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, wzniesieniu budowli i wykonaniu zobowiązań z promesy wynikających." Z tego względu P. miało i cały czas ma interes prawny rozumiany jako prawo żądania ustanowienia przyznanego mu promesą prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

W kontekście interesu prawnego skarżącego (zwłaszcza w powiązaniu z promesą) P. zwrócił uwagę na przepisy art. 100 i 101 dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym, odnoszące się do własności czasowej, które stanowiły podstawę ustanawiania tego prawa rzeczowego na nieruchomościach Skarbu Państwa i związków samorządu terytorialnego. Wymóg wydania uprzedniej decyzji administracyjnej ustanawiającej przedmiotowe ograniczone prawo rzeczowe i ustalającej warunki, w tym opłaty, związane z korzystaniem z nieruchomości w odniesieniu do gruntów skomunalizowanych na terenie W. - wynika nie z przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym, ale z art. 7 dekretu o gruntach warszawskich jako z przepisu o charakterze lex specialis.

P. podkreśliło również, iż interes prawny S. w złożeniu wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości był szczegółowo badany na etapie wydania promesy z [...] lutego 1949r. i wówczas Zarząd Miejski [...] nie wykrył żadnych nieprawidłowości w tym zakresie i potwierdził jego istnienie. Podczas wydawania drugiej, uzupełniającej decyzji w sprawie, organ (w obecnym stanie prawnym Prezydent [...]) nie powinien ponownie oceniać spełnienia wymagań stawianych wnioskodawcy przez przepisy prawne (głównie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o gruntach warszawskich) oraz tego czy nadal posiada on interes prawny. Obowiązek organu sprowadza się tu jedynie do sprawdzenia aktualność stanu faktycznego i prawnego podanego we wniosku o promesę.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi kasacyjnej P. stwierdziło, że organy obu instancji, a ślad za nimi sąd I instancji w sposób nieuprawniony, nie uznały mocy obowiązującej przedmiotowej promesy, bezpodstawnie odmawiając jej przymiotu decyzji administracyjnej, pomimo tego, że w świetle art. 107 § 1 K.p.a. zawiera ona cztery konstytutywne elementy pozwalające uznać ją za decyzję administracyjną. Mianowicie, posiada ona podstawę prawną, którą stanowi art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, pochodzi ona także od wyposażonego w kompetencje do jej wydania organu jednostki samorządu terytorialnego, który w świetle art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi organ administracji publicznej, kształtuje ona sytuację prawną (nadaje uprawnienie) konkretnie oznaczonego podmiotu, w konkretnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Wobec powyższego w świetle art. 110 K.p.a. wydana decyzja, która stała się prawomocna, istnieje w obrocie prawnym i wywołuje wszelkie skutki prawne przez siebie określone tak długo, jak długo nie zostanie ona z tego obrotu wyeliminowana w sposób prawem przewidziany, a przedmiotowa promesa nigdy nie została obalona. Oznacza to, że jest ona w dalszym ciągu decyzją obowiązującą i wiążącą organy administracyjne. Negowanie tego faktu jest sprzeczne z art. 16 § 1 K.p.a. statuującym zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Podkreślono, iż wydając promesę, Zarząd Miejski [...] wydał decyzję o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Decyzja ta była jednak warunkowa. Po spełnieniu się warunków w niej określonych konieczne było jeszcze ustanowienie przyznanego użytkowania wieczystego. Innymi słowy, po spełnieniu wszystkich warunków, organ wydający promesę był zobligowany do ustanowienia użytkowania wieczystego, czego jednak nie uczynił. Skoro więc promesa, będąca decyzją administracyjną wywołującą wszystkie swoje skutki i wiążącą organ, który ją wydał, nadal obowiązuje, to obliguje ona właściwy organ do ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości.

Motywując czwarty z zarzutów kasacji jej autor zarzucił sądowi I instancji niedostrzeżenie, że uchybienia organów obu instancji polegały, po pierwsze na niezasadnym ograniczeniu badania źródeł interesu P. w sprawie tylko do przepisów dekretu warszawskiego i pominięciu innych źródeł tego interesu, a szczególności przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym i promesy, po drugie na całkowitym zignorowaniu mocy wiążącej promesy, chociaż spełnia ona wymogi formalne uznania jej za decyzję, po trzecie na nieprzeprowadzeniu wystarczającego postępowania dowodowego w zakresie przysługiwania P. zarządu i użytkowania nieruchomości. W tym zakresie skarżący kasacyjnie stwierdził, iż okoliczność, że P. nie posiada dokumentu potwierdzającego oddanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie nie przesądza tego, że dokument taki nie istnieje, gdyż może on zalegać w zbiorach archiwalnych Urzędu [...] lub innych archiwach. Obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie spoczywa na organie, zatem organy właściwe w przedmiotowej sprawie powinny były ustalić, czy omawiane dokumenty istnieją w zbiorach archiwalnych. Wreszcie po czwarte uchybienia organów obu instancji polegają na niewykluczeniu w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości możliwości uznania skarżącego za stronę w sprawie w oparciu o wszystkie przepisy, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, zaś po piąte uchybieniem jest niewystarczającym ustaleniu okoliczności faktycznych dotyczących nieruchomości, co mogło spowodować wadliwość całego procesu dowodowego w sprawie. Wymienione uchybienia powodują, iż organy nie były uprawnione do umorzenia postępowania bowiem nie ustaliły jednoznacznie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości zwłaszcza, iż interes taki P. w rzeczywistości posiada.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. podkreślono, że sąd I instancji nie uwzględniwszy stanowiska i argumentacji skarżącego, nie dostrzegł naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym dokonanych przez organy obu instancji. Tym samym wydał wyrok oddalający skargę w całości, który nie odpowiada prawu. W konsekwencji w obrocie prawnym obowiązują wadliwe decyzje administracyjne, które powinny zostać wyeliminowane przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie podnieść, iż błędny jest zarzut o wadliwości zaakceptowania przez sąd I instancji granic sprawy administracyjnej, w której organy dokonały oceny wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011r. inicjującego przedmiotową sprawę. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, a zatem decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł czy nawet literalne brzmienie jego podania. Tym samym na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania, w szczególności gdy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 24 września 2010r., w sprawie I OSK 1428/09, wyrok NSA z dnia 6 października 2010r., w sprawie II OSK 1488/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z istnieniem wątpliwości co do rzeczywistej woli strony inicjującej postępowanie nie mamy jednak do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Treść wniosku jest jasna i nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Prawidłowo zatem sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że istotą zgłoszonego żądania jest ustanowienie – w drodze decyzji administracyjnej – użytkowania wieczystego określonego gruntu na podstawie przepisów dekretu warszawskiego i zaakceptował działania organów, które w tak wyznaczonym zakresie sprawy dokonały oceny zgłoszonego żądania. Należy zatem uznać, iż bez usprawiedliwionego powodu skarżący kasacyjnie dystansuje się od własnego wniosku, w szczególności gdy nie potrafi podać w jaki sposób – inny od tego przyjętego przez organy administracji – wniosek ów należy rozumieć. W skardze kasacyjnej w powyższym zakresie postawiono zarzut nieuwzględnienia wszystkich "niezbędnych, a obowiązujących aktów" odnoszących się do przyznanej promesy, przy czym wskazano jedynie dla przykładu, iż może tutaj chodzić o przepisy dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym (Dz. U. 1946, nr 57, poz. 319 ze zm.). Powyższe stanowisko zdaje się nie dostrzegać, iż powyższy akt prawny został derogowany z porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1983r., a zatem w dniu zgłoszenia żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego akt ów nie mógł stanowić podstawy do oceny zgłoszonego żądania.

Na marginesie wypada jedynie przypomnieć, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący domagał się dokonania oceny zgłoszonego wniosku na podstawie innych nieobowiązujących już przepisów: dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ze zm.), oraz ustawy z dnia 6 maja 1945r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 17, poz. 97 ze zm.). Organy odmówiły dokonania oceny zgłoszonego żądania w oparciu o przepisy inne niż obowiązujące. Stanowisko to zaakceptował sąd wojewódzki i pogląd ten uznać wypada za trafny. Upieranie się w skardze kasacyjnej przy tym aby dokonać oceny wniosku w oparciu o regulacje derogowane z porządku prawnego co najmniej od kilkudziesięciu lat dobitnie wskazuje, iż uwadze skarżącego umknął fakt iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się w zwykłym trybie rozpoznawczym. Zatem wyłącznie prawo obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy jest miarodajne do definiowania sytuacji prawnej wnioskodawcy.

Przy ustalaniu rzeczywistej woli strony inicjującej określoną sprawę administracyjną należy także uwzględniać fakt uprzedniego prowadzenia już postępowań, których celem było uzyskanie tego samego lub zbliżonego skutku prawnego co w sprawie aktualnie wszczynanej. Z tego punktu widzenia nie może umknąć uwadze, iż skarżący kasacyjnie podejmował już wiele prób uzyskania tytułu do przedmiotowej nieruchomości. Wypada tutaj chociażby wymienić wniosek z dnia [...] stycznia 1992r. o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu i stwierdzenie nabycia prawa własności budynków na nim usytuowanych, czy wniosek z dnia [...] czerwca 1995r. o uznanie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Tak więc, również z powyższego punktu widzenia, zaprezentowany przez organy sposób rozumienia zgłoszonego żądania odpowiada rzeczywistym intencjom wnioskodawcy.

Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów należy wskazać, że interes prawny wynika z normy prawnej, a jego ustalenie następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego lecz wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa (vide: B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego; Acta Universitatis Wratislaviensis – Prawo 1999, zeszyt 266, str. 18 – 19; J. Zimmerman, Prawo administracyjne; Wolters Kluwer 2014r., str. 320 – 321). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., w sprawie I SA 1748/85, niepublikowane; wyrok NSA z dnia 9 marca 1982r., w sprawie SA/Wr 48/82, niepublikowane). Nie są źródłem interesu prawnego przepisy derogowane z porządku prawnego. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność, rozumiana jako rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa.

Powyższych kryteriów nie mogą spełnić – przywołane w skardze kasacyjnej – przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ze zm.), jako że zostały derogowane z porządku prawnego z dniem 1 sierpnia 1985r. Podobnie przywołane już powyżej przepisy dekretu z dnia 11 października 1946r. o prawie rzeczowym. Okoliczności tych strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Tym samym uprawnione jest stanowisko organów, iż uwzględniając aktualnie obowiązujący porządek prawny, jedynym przepisem prawa, na podstawie którego skarżący mógłby żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia określonej we wniosku potrzeby, jest norma art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, pozwalająca dotychczasowemu właścicielowi gruntu, prawnym następcom właściciela, będącym w posiadaniu gruntu, lub osobom prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownikom gruntu, domagać się w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, przyznania na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, o ile korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wedle planu zabudowania.

Jednakże na podstawie tegoż przepisu skarżący kasacyjnie nie może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia zgłoszonego żądania bowiem nigdy nie był właścicielem przedmiotowego gruntu i grunt ten nie został mu oddany w zarząd i użytkowanie. Są to okoliczności, które zostały ustalone w toku tego postępowania w sposób bezsprzeczny na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a więc w zgodzie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto zasadnie dostrzegł sąd wojewódzki, iż podstawą faktyczną zgłoszonego żądania nie były wcale uprawnienia właścicielskie wobec gruntu, czy też jego zarząd i użytkowanie lecz wyłącznie fakt posiadania tegoż gruntu i otrzymania promesy z dnia [...] lutego 1949r., wydanej poprzednikowi prawnemu skarżącego przez Prezydenta [...].

Co prawda w toku postępowania, a następnie w skardze kasacyjnej, skarżący kwestionował poprawność ustalenia, iż grunt ten nie został mu oddany w zarząd i użytkowanie, jednakże w toku prowadzonych postępowań (administracyjnego i sadowego) nie przedstawił jakichkolwiek dowodów w powyższym zakresie. Znowelizowany od dnia 11 kwietnia 2011r. przepis art. 7 K.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie tylko z urzędu lub także i na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności do tego niezbędne. Oznacza to, iż organ jest nadal zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od aktywnego, lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu dla potwierdzenia okoliczności wskazanych w zgłoszonym żądaniu. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., w sprawie II OSK 1291/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy nie można zasadnie stawiać organom zarzutu braku aktywności w gromadzeniu materiału dowodowego, w tym na okoliczności związane z oddaniem w zarząd i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Wobec faktu, iż dokumenty te nie zostały odnalezione – mimo wszczętych przez organ I instancji poszukiwań – to za uzasadnioną uznać wypada konkluzję, iż skarżącemu kasacyjnie nigdy przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd i użytkowanie. Powyższe stwierdzenie uwzględnia także okoliczności wynikające z innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w których od ponad dwudziestu lat bezskutecznie poszukiwano dokumentów mających wykazać tytuł prawny strony skarżącej do tejże nieruchomości. Tym samym uznać wypada, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższa okoliczność została wykazana z uwzględnieniem dyrektywy z art. 80 K.p.a.

W tym miejscu – powracając do zagadnień związanych z interesem prawnym wnioskodawcy – należy odnieść się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy administracji promesy, jako źródła interesu prawnego. Istotą argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej jest to, że promesa jest samodzielnym źródłem interesu prawnego i kreuje ów interes niezależnie od przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nadto, że interes ten był już badany przy wydawaniu promesy i organy nie powinny oceniać go ponownie w aktualnym postępowaniu. Z takim zapatrywaniem nie można się zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Pierwszym jest ułomny prawnie charakter udzielonej promesy, przez co nie może być ona uznana za samoistne źródło prawa użytkowania wieczystego. Drugim powodem jest konieczność weryfikowania interesu prawnego strony w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie.

Charakter prawny udzielonej promesy rzeczywiście trudny jest do jednoznacznego zdefiniowania. Nie ulega wątpliwości, iż możliwość jej wydawania przewidywała uchwała Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1947r., nie mająca umocowania w akcie prawnym wyższego rzędu, w szczególności umocowania takiego nie stanowił dekret warszawski. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie usiłuje powiązać ją z treścią art. 7 dekretu warszawskiego, który to przepis w ogóle nie przewidywał promesy jako elementu poprzedzającego ustanowienie czasowej własności gruntu. Powyższe sprawia, że przekonywujące są poglądy doktryny mówiące, iż promesa z prawnego punktu widzenia nie miała żadnego znaczenia. (vide: M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2006r. str. 72; H. Ciepła, R. M. Sorbiński, K. Sobczyk – Sorbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. "gruntów warszawskich", Wolters Kluwer 2013r. str. 40 – 41). Niezależnie od powyższej uwagi – uwzględniając wieloletnią praktykę Zarządu Miejskiego [...] wydającego promesy w określonych warunkach społecznych i gospodarczych – wypada także wskazać, iż dla zachowania hierarchicznego podporządkowania akt ów, odnosząc się do kwestii własności czasowej, nie mógł pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu jakim był dekret warszawski. Tym samym nie mógł odmiennie – niż czynił to dekret – definiować warunków zawarcia umowy o prawo własności czasowej. Tak więc wydanie promesy na rzecz określonego podmiotu nie czyniło in abstracto przyrzeczenia do ustanowienia w przyszłości prawa własności czasowej warunkowanego jedynie wykonaniem określonej w promesie zabudowy. Takie rozumienie charakteru promesy jest błędne gdyż nie uwzględnia ułomności aktu prawnego, który przewidział możliwość jej wydania, a nadto abstrahuje zupełnie od rzeczywistych przesłanek umożliwiających ustanowienie własności czasowej. Tak więc promesa samodzielnie nie mogła władczo zapewniać o zawarciu w przyszłości umowy o prawo własności czasowej, a tym samym nie mogła samodzielnie stanowić źródła interesu prawnego w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, a wcześniej własności czasowej.

Wypada jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż wydanie promesy w oparciu o postanowienia w/w uchwały Rady Narodowej [...] były domeną prawa administracyjnego. Jednak wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej, promesa, będąc pozbawioną cech władczego rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia własności czasowej, nie może być uznana za decyzję administracyjną, a co najwyżej za rodzaj przyrzeczenia administracyjnego, którego niedotrzymanie przez organ – jak pokazała praktyka – rodziło jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. (vide: M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjno prawne, Lexis Nexis, Warszawa 2012, str. 21 – 22). Tym samym oderwane od prawnej rzeczywistości są poglądy skarżącego kasacyjnie zarówno o tym, że podstawą prawną upoważniającą do wydania promesy był art. 7 dekretu warszawskiego, jak i o tym, że ustanowienie własności czasowej na rzecz strony skarżącej nastąpiło w wydanej promesie (decyzji), a jedynie do pełnego nabycia tego prawa konieczne są dalsze czynności w postaci umowy. Konsekwencja tego, że promesa nie jest decyzją administracyjną jest brak możliwości oceniania jej przez pryzmat przepisów art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 110 K.p.a., a zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwego pominięcia powyższych regulacji przy ocenie skutków wydanej promesy uznać wypada za chybiony.

Odnosząc się do drugiego powodu uniemożliwiającego uznanie udzielonej promesy za źródło interesu prawnego należy wskazać, iż aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej, a zatem występująca z żądaniem osoba musi, ze względu na swoje cechy lub okoliczności, w których się znajduje, należeć do grona osób, których dany przepis dotyczy. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego, który powinien istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego. (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2002r., w sprawie IV SA 1132/00, Lex nr 81670, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002r., w sprawie I SA 1710/00, Lex nr 82813; B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego; Acta Universitatis Wratislaviensis – Prawo 1999, zeszyt 266, str. 18 – 19). Tym samym nie jest zasadny pogląd skargi kasacyjnej o nieuprawnionym badaniu interesu prawnego strony w ramach niniejszego postępowania. Ponadto mija się z rzeczywistością pogląd, iż interes prawny skarżącego był już szczegółowo badany na etapie wydawania promesy i wówczas organ "nie wykrył żadnych nieprawidłowości w tym zakresie". Okoliczności faktyczne ustalone w toku niniejszego postępowania jednoznacznie zaprzeczają aby strona skarżąca otrzymując promesę należała do grona osób objętych dyspozycją art. 7 dekretu warszawskiego.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie wzajemnych relacji nieruchomości składających się na działkę nr [...], objętą żądaniem ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Wnikliwość ustalenia określonej okoliczności determinowana jest nie tylko charakterem prowadzonego postępowania administracyjnego ale także innymi okolicznościami wpływającymi na sposób załatwienia sprawy lub treść samego rozstrzygnięcia. Zasadnie wskazuje sąd wojewódzki, iż decyzja umarzająca postępowanie – wobec ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawcy – winna zawierać ustalenia adekwatne do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Takie ustalenia zostały poczynione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i wynika z nich, iż przedmiotowa działka została utworzona z części dwóch nieruchomości, które przed wejściem w życie dekretu warszawskiego nosiły nazwę: Osiedle S. [...] i Willa A. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa wystarczająco czytelnie obrazuje sytuację utworzenia nowych działek z gruntów stanowiących owe przedwojenne nieruchomości. Okoliczność, iż owe nieruchomości miały przed 1945r. inna numerację policyjną niż działki powstałe w ich miejsce nie jest sytuacją wyjątkową, która podważałaby czy choćby poddawała w wątpliwość geodezyjne podziały owych nieruchomości. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjne pragnie zdezawuować powyższe ustalenia bazując wyłącznie na zmianach numeracji policyjnej w rejonie ulic C. i C. Tym samym dokonane przez organy ustalenia w powyższym zakresie uznać wypada za adekwatne do sytuacji faktycznej i prawnej istniejącej w niniejszej sprawie, determinującej konieczność umorzenia postępowania administracyjnego.

Jednolicie przyjmuje się, iż w razie gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. (vide: B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego; Acta Universitatis Wratislaviensis – Prawo 1999, zeszyt 266, str. 18 – 19). Wobec nie stwierdzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania prawidłowo zastosowano art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej postawiony w powyższym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. wypada przypomnieć, iż jest to przepis wynikowy, którego naruszenia jest zawsze następstwem złamania innych przepisów (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., w sprawie II OSK 2077/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynione powyżej uwagi nie dały podstaw do twierdzenia, iż sąd I instancji stosując art. 151 P.p.s.a naruszył przepisy prawa poprzez wadliwe zaakceptowanie sprzecznych z prawem rozstrzygnięć organów administracji, a zatem zarzut skargi kasacyjnej postawiony w tym zakresie również uznać należy za bezpodstawny.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.