Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1000/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi J. T. i W. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r. ,nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. solidarnie na rzecz skarżących J. T. i W. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 124 ust. 1, 4, 6 i 7 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Starosta K., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A, w pkt 1 decyzji, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej działkami nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb D., gmina K., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym W. K.

i J. T. – wspólników Spółki cywilnej [...], poprzez wyrażenie wnioskodawcy zgody na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość kabla elektroenergetycznego 0,4 kV typu YAKXS 4x240 mm2 o długości 3 m, w działce nr [...] i o długości 2 m w działce nr [...] (o łącznej długości 5 m), zlokalizowanego na głębokości 0,7 m i szerokości strefy kontrolowanej 0,5 m od osi kabla, w terminie do dnia 30 września 2017 r. – według lokalizacji przedstawionej na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

W pkt 2 decyzji, organ zobowiązał użytkownika wieczystego do udostępnienia nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przez ww. nieruchomość kabla elektroenergetycznego 0,4 kV typu YAKXS 4x240 mm2 o długości 5 m.

W pkt 3 decyzji organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu kabla elektroenergetycznego, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty stwierdził, że wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości odszkodowania za poniesione szkody, łącznie z kwotą odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości.

W pkt 4 decyzji, organ zobowiązał ww. Spółkę A do złożenia informacji o zakończeniu inwestycji i ewentualnych szkodach powstałych w trakcie jej realizacji wraz z dokumentacją fotograficzną, w terminie siedmiu dni od dnia jej zakończenia. W pkt 5 decyzji, organ stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę

do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że Spółkę wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r., uzupełnionym pismami z dnia 20 stycznia 2017 r. i z dnia 26 stycznia 2017 r., wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb D., gm. K.

Organ wskazał, że wnioskodawca zamierza zrealizować budowę kabla energetycznego 0,4 kV na obszarze działki nr [...] i nr [...] obr. D., w celu realizacji warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr [...] budynku usługowo-handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. D. Konieczność wykonania ww. prac wnioskodawca uzasadnił tym, że z uwagi na zaopatrzenie obiektu w moc wysokości 55 kW, jego zasilanie należy wyprowadzić bezpośrednio ze stacji transformatorowej kablem YAKXS. Podał, że w przedmiotowej sprawie najbliższą stacją jest stacja transformatorowa "[...]" nr [...], zlokalizowana na działce nr [...]. Ponadto wskazał, że każdy inny sposób zasilenia przedmiotowego obiektu (gwarantując odpowiednie parametry techniczne dostarczanej energii elektrycznej), uwzględniając jednocześnie aktualny układ sieci energetycznej, w tym obszarze wiąże się ze znacznie wyższymi, nieuzasadnionymi nakładami finansowymi.

Zdaniem organu, z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że użytkownik wieczysty ww. działek i wnioskodawca nie doszli do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości na cele inwestycji. Użytkownik wieczysty nie wyraził zgody na przeprowadzenie przez jego działki kabla i zaistniała sytuacja spowodowała, że Spółka A zwróciła się do organu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym (art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Organ podał, że zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2017 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W zawiadomieniu tym ujęto również właściciela nieruchomości – Skarb Państwa.

Organ wyznaczył rozprawę administracyjną. Wskazał, że obecni

na rozprawie administracyjnej przedstawiciele wnioskodawcy podkreślili, że są

za polubownym załatwieniem sprawy dotyczącej ustalenia wysokości wynagrodzenia

z tytułu służebności. Pełnomocnik użytkownika wieczystego poinformował,

że zaproponowane w trakcie rokowań wynagrodzenie było (zdaniem jego mocodawców) za niskie i nieadekwatne do późniejszego nieograniczonego korzystania z gruntu przez operatora. Organ wskazał, że wobec stanowisk stron kierujący rozprawą wyznaczył dodatkowy termin uzgodnienia wysokości wynagrodzenia z tytułu zajęcia gruntu. Stwierdził, że strony w tym zakresie nie doszły do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości, w szczególności wysokości wynagrodzenia z tego tytułu.

W piśmie z dnia 4 maja 2017 r. pełnomocnik użytkowników wieczystych poinformował, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, gdyż przyłączenie dotyczy interesu prywatnego, a nie publicznego. Poinformował, że m.p.z.p.

nie wskazuje precyzyjnie lokalizacji infrastruktury technicznej oraz że lokalizacja infrastruktury negatywnie wpłynie na prowadzoną przez uczestników działalność gospodarczą.

Według organu pierwszej instancji, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, wniosek Spółki A jest uzasadniony, bowiem przedmiotowa inwestycja jest wymieniona w katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest realizowana w oparciu o obowiązujący m.p.z.p. miejscowości D., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg nr IX/53/2007 z dnia 31 maja 2007 r.

Starosta wyjaśnił, że planie miejscowym, w zakresie zasad obsługi w infrastrukturę techniczną, działka nr [...] (oznaczona symbolem [...]) posiada podłączenie istniejące; dodatkowe zgodnie z warunkami ogólnymi zawartymi w § 16 planu. Natomiast działka nr [...] (oznaczona symbolem [...]), przeznaczona jest na teren urządzeń elektroenergetyki – stacji transformatorowej, dopuszcza lokalizację stacji kontenerowej. Organ wskazał, że zgodnie z § 16 ww. ustaleń ogólnych planu dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w przypadku braku możliwości prowadzenia sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych i pasach technicznych, dopuszczono możliwość ich prowadzenia przez tereny o innym przeznaczeniu, jednak najbliżej terenów publicznych na zasadzie służebności.

Organ wskazał, iż z pisma wnioskodawcy z dnia 17 lutego 2017 r. wynika,

że zaproponowana trasa linii kablowej 0,4 kV, z istniejącej stacji transformatorowej "[...]" zaspokaja w pełni zapotrzebowanie na moc istniejącego obiektu handlowego. Wnioskodawca podkreślił, że zapewnienie odpowiednich parametrów technicznych dostarczanej energii elektrycznej wymaga zasilania wyprowadzonego bezpośrednio z rozdzielnicy transformatorowej kablem 4x240 mm2. Dodał, że według inwestora (pismo z dnia 6 kwietnia 2017 r.), istniejący układ zagospodarowania terenu przedmiotowych działek, jak i przeprowadzenia linii kablowej (na głębokości 0,7 m) nie powoduje praktycznie żadnej ingerencji w nieruchomość. Inwestycja ta nie pomniejsza także swobody korzystania z działki przez użytkownika wieczystego i nie jest dla niego szczególnie uciążliwa.

Podsumowując organ stwierdził, że zostały spełnione wymogi określone art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., dotyczące ujęcia planowanej inwestycji w m.p.z.p. Ponadto organ uznał, że wnioskodawca dopełnił obowiązku dotyczącego przeprowadzenia

z użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez niego nieruchomości w sposób dobrowolny. Podniósł, iż wnioskodawca przedłożył dokumenty, z których wynika, że podjęto negocjacje mając na celu uzyskanie zgody użytkownika wieczystego nieruchomości. Użytkownik wieczysty podtrzymał swoje stanowisko i nie zgodził się na planowany przebieg kabla elektroenergetycznego. Organ uznał, iż także wyznaczenie na przeprowadzonej, w ramach postępowania administracyjnego, rozprawie administracyjnej dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, nie przyniosło pożądanego rezultatu.

W tych okolicznościach, organ uznał za zasadne i konieczne wydanie decyzji

w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie kabla energetycznego w miejscu, zgodnie z wymogami i terminie określonych w pkt 1 decyzji. Zauważył, iż wnioskodawca poinformował, że wzięto pod uwagę, aby inwestycja była najmniej uciążliwa dla użytkownika wieczystego, a ingerencja w prawo własności i użytkowania wieczystego ograniczona była do minimum. Podał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] o wskazanej przez organ treści, według lokalizacji przedstawionej na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Ponadto organ wskazał, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z przedmiotowym zezwoleniem oraz ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, zostanie określone w odrębnej decyzji, po zakończeniu prac. W związku z tym organ zobowiązał inwestora do złożenia informacji o zakończeniu inwestycji i ewentualnych szkodach powstałych w trakcie jej realizacji wraz z dokumentacją fotograficzną, w terminie siedmiu dni od dnia jej zakończenia.

J. T. i W. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji.

Kwestionowanej decyzji wnoszący odwołanie zarzucili:

1. mające wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeanalizowanie przez organ aspektu jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

dla użytkownika wieczystego;

2. obrazę przepisów prawa materialnego:

a) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego pomimo braku przekonującego wskazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją inwestycji wymagającej takiego ograniczenia jest ważny i znaczący,

b) art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124

ust. 1 u.g.n., pomimo że obowiązek podjęcia rokowań został przez wnioskodawcę spełniony jedynie formalnie, w sposób świadczący o braku po jego stronie woli wypracowania porozumienia.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji

z dnia [...] r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n. Argumentował w oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że budowa przyłącza do sieci energii elektrycznej, umożliwiająca pobór odbiorcy końcowemu, stanowi realizację celu publicznego, bowiem służy ona dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1007/12).

Według organu odwoławczego, omawiana inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. miejscowości D., zatwierdzonego uchwałą Nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007 r. Zgodnie z tym planem, działka nr [...] obręb D. leży na terenach opisanych na rysunku planu symbolem – [...], dla których obowiązują następujące ustalenia: przeznaczenie terenu podstawowe - tereny zabudowy usług turystycznych, przeznaczenie uzupełniające – zaplecze usługi turystów, gastronomia, urządzenia rekreacji i lecznicze, a w zakresie obsługi w infrastrukturę techniczną – podłączenie istniejące; dodatkowe zgodnie z warunkami ogólnymi zawartymi w § 16 ustaleń planu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 16 m.p.z.p., dopuszcza się likwidację, przebudowę, rozbudowę istniejącej infrastruktury technicznej oraz wprowadzenia rozwiązań zamiennych projektowanej infrastruktury technicznej pod warunkiem, że wprowadzone zmiany nie spowodują pogorszenia działania istniejącej i projektowanej sieci oraz zapewnią właściwą, zgodnie z ustaleniami planu, obsługę terenów i funkcji ustalonych w planie (ust. 1). Podał, że wszędzie tam, gdzie jest to możliwe ze względu na obowiązujące przepisy, sieci infrastruktury technicznej należy prowadzić w pasach drogowych i pasach technicznych (ust. 2), w przypadku niemożliwości prowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z ust. 2, należy je prowadzić przez tereny o innym przeznaczeniu, jednak najbliżej terenów publicznych na zasadzie służebności (ust. 3).

Z kolei działka nr [...] w obrębie D. leży na terenach opisanych na rysunku planu symbolem [...], dla których obowiązują ustalenia: przeznaczenie terenu – teren urządzeń elektroenergetyki – stacja transformatorowa, dopuszcza się stację kontenerową lub słupową.

Zdaniem Wojewody, w sentencji kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji wystarczająco określił sposób uszczuplenia władztwa nad przedmiotową nieruchomością, w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji przez ww. działki.

Jak zauważył organ odwoławczy, z dokumentacji zgromadzonej

w przedmiotowej sprawie wynika, że organ pierwszej instancji analizował przebieg inwestycji przez ww. działki. Wskazał, że we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji

o udzielenie wyjaśnień odnośnie alternatywnych rozwiązań zapewnienia energii elektrycznej do działki nr [...] w obrębie D., w sposób mający na celu jak najmniejszą uciążliwość inwestycji dla użytkownika wieczystego działek nr [...] i nr [...], inwestor wyjaśnił, że ze względu na zapotrzebowanie obiektu na działce nr [...] na moc 55 kW, jego zasilanie należy wyprowadzić bezpośrednio ze stacji transformatorowej, a najbliższa stacja posadowiona jest na działce nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że każdy inny sposób zasilania ww. obiektu, gwarantujący odpowiednie parametry techniczne, wiąże się ze znacznie wyższymi nieuzasadnionymi nakładami finansowymi. Organ zauważył, że przy tym użytkownicy wieczyści nie przedstawili żadnego innego sposobu realizacji inwestycji, który przewidywałby łagodniejszą ingerencję w nieruchomość.

Organ odwoławczy podniósł, że w toku prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, użytkownicy wieczyści nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji na zaproponowanych przez inwestora warunkach. Organ podkreślił, iż w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, że inwestor zaproponował właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są nie do przyjęcia. Argumentował też, że ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, a jedynie mówi o konieczności przeprowadzenia takich rokowań. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co stanowiło przedmiot rokowań i jak był ich zakres. Zdaniem organu, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału bezsprzeczne jest, że użytkownicy wieczyści nigdy nie udzielili pisemnej zgody, na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że w niniejszym przypadku należy więc uznać, że wyczerpana została przesłanka przeprowadzenia rokowań, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Organ podkreślił, że niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych niż wymienione w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak stwierdził organ zagwarantowanie w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Wskazał na ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy. Podniósł, że uszczegółowieniem przyjętego założenia jest m.in. art. 124 u.g.n. Podkreślił, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji uznał prymat interesu inwestora, co nie oznacza, że nie analizował sytuacji użytkowników wieczystych nieruchomości.

W tych okolicznościach organ uznał, że zostały wyczerpane przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

J. T. i W. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub według spisu w razie jego przedłożenia.

Wydanej decyzji skarżący zarzucili obrazę:

1) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego zastosowanie pomimo ustalenia, iż przedmiotowe przyłącze ma służyć jedynie przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej budynku handlowo-usługowego "[...]",

2) art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pomimo, że obowiązek podjęcia rokowań został przez wnioskodawcę spełniony jedynie formalnie, w sposób świadczący o braku po jego stronie woli wypracowania porozumienia,

3) art. 77 § 1 k.p.a poprzez samodzielne nieprzeanalizowanie przebiegu inwestycji przez działkę nr [...],

4) art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do:

- błędnego ustalenia, że realizacja inwestycji wiąże się z realizacją celu publicznego,

- błędnego ustalenia, że obowiązek negocjacji został przez wnioskodawcę spełniony,

- błędnej oceny jak najmniej uciążliwego przebiegu przyłącza,

5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia korzystania z nieruchomości dla użytkowników wieczystych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zakwestionowali dopuszczalność zastosowania art. 124 u.g.n. w sytuacji, gdy w ich ocenie przedmiotowe przyłącze ma służyć przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej jednego budynku handlowo-usługowego "[...]", a z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, żeby inwestycja miała służyć jeszcze jakimkolwiek innym celom. Przyłącze ma być wykonane tylko do jednego budynku, który także bez tego przyłącza funkcjonuje i prowadzona jest w nim działalność gospodarcza, co organ mógł stwierdzić przeprowadzając oględziny nieruchomości. W oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA sygn. akt OSK 1288/04), Skarżący wywiedli, że wykonanie przyłącza do jednego budynku i do tego budowanego pod wynajem, nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w u.g.n.

W związku z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., skarżący podnieśli, iż nie można uznać, że wymóg podjęcia rokowań został przez wnioskodawcę spełniony w sytuacji, kiedy przedstawiona przez niego propozycja była jedynie iluzoryczna i miała uczynić zadość wymaganiu stawianemu przez wskazany przepis jedynie formalnie, w sposób świadczący o braku po jego stronie faktycznej woli wypracowania porozumienia.

Precyzując zarzut z art. 77 § 1 k.p.a., skarżący wskazali, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że organ pierwszej instancji analizował przebieg inwestycji przez przedmiotowe działki. Uważają, że organy obu instancji wydając decyzję oparły się jedynie na twierdzeniach przedstawionych przez wnioskodawcę, który niewątpliwie jest zainteresowany wydaniem rozstrzygnięcia na swoją korzyść. Według skarżących, także organ drugiej instancji w żaden sposób nie zweryfikował wyjaśnień przedstawionych przez wnioskodawcę. Podnieśli, że nie zostały podjęte żadne czynności, jak chociażby zasięgnięcie opinii bezstronnego biegłego, który mógłby przedstawić alternatywne rozwiązania przebiegu przyłącza, albo ocenić zasadność wykonywania takiego bezpośredniego przyłącza. Zarzucili, że organ nie dokonał także oględzin na przedmiotowych działkach, które pozwoliłyby niewątpliwie na weryfikację wyjaśnień wnioskodawcy. Stwierdzili, że organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który mógłby być podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r., pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Przystępując do rozpoznania skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do ustalenia, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości gruntowej – działek nr [...] i [...], położonych w obrębie D., gmina K., stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w użytkowaniu wieczystym W. K. i J. T., poprzez udzielenie Spółce A, zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości kabla elektroenergetycznego.

Organy obu instancji, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości argumentowały, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, a jej realizacja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 2 pkt 1).

Definicję celu publicznego zawiera w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.g.n." Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym, ponadlokalnym oraz krajowym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny.

Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Natomiast drugą przesłanką jest ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego.

Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie dokonano właściwej analizy powyższych przesłanek, arbitralnie przyjmując, że przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego.

W odniesieniu do pierwszej kwestii podkreślenia wymaga, co umknęło organowi odwoławczemu, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p, a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Natomiast znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt postępowania, planowana inwestycja ma dotyczyć nie budowy sieci służącej do przesyłania energii elektrycznej, bo taka sieć już istnieje, ale wykonania przyłącza do budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, przy czym jak wynika z wniosku inwestora budynek ten jest już podłączony do zasilania, ale nie jest ono wystarczające dla potrzeb prowadzonej działalności. Rzeczą organu było zatem zbadanie, czy planowana inwestycja ma służyć lokalnej społeczności, czy też realizowana jest w interesie prywatnym, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, poprzestając na stwierdzeniu, że "budowa przyłącza do sieci elektrycznej, umożliwiająca pobór odbiorcy końcowemu, stanowi realizację celu publicznego, bowiem służy ona dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności" i odwołaniu się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1007/12. Przywołując wskazane orzeczenie organ nie zwrócił jednak uwagi na fakt, iż dotyczyło ono budowy przyłącza do budynków mieszkalnych, co niewątpliwie, zważywszy na cel tej inwestycji, którym było zaopatrzenie mieszkańców w energię elektryczną, wpisywało się w definicję celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Tymczasem planowana inwestycja, jak słusznie podnoszą Skarżący służyć ma interesom przedsiębiorcy, a zatem nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego w niniejszej sprawie i sprawie, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołują się organy obu instancji nie przewidują przeznaczenia działek [...] i [...] pod realizację inwestycji celu publicznego. Zapisy m.p.z.p., na które powołują się organy, nie przesądzają o możliwości realizacji takiej inwestycji na wskazanych działkach. Co prawda działka nr [...] została przewidziana jako teren urządzeń elektroenergetyki i dopuszczono budowę na tym terenie stacji kontenerowej lub słupowej, ale nie przewidziano, aby stacja ta służyła zaspokajaniu w energię elektryczną potrzeb innych budynków, aniżeli usytuowanych na terenie działek znajdujących się we władaniu Skarżących. Uchwałodawca dopuścił możliwość rozbudowy i modernizacji istniejącej sieci na zasadach wskazanych w § 16 m.p.z.p., wskazując w ust. 2, że wszędzie tam, gdzie jest to możliwe ze względu na obowiązujące przepisy, sieci infrastruktury technicznej należy prowadzić w pasach drogowych i pasach technicznych, a w przypadku braku takiej możliwości sieć infrastruktury technicznej należy przeprowadzić przez tereny o innym przeznaczeniu, jednak najbliżej terenów publicznych, na zasadzie służebności (ust. 3).

Jak wynika z przytoczonych regulacji sam uchwałodawca dopuszczając możliwość rozbudowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej, wskazał na konieczność ustanawiania służebności przesyłu dla inwestycji, które nie będą prowadzone na terenach publicznych, nie przewidując jednocześnie przeznaczenia terenów, przez które mogłaby potencjalnie przebiegać rozbudowa tych sieci na cel publiczny.

W tej sytuacji należało uznać, że organy obu instancji niedostatecznie wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności nie zbadały dokładnie, czy planowana inwestycja realizuje cel publiczny, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co ma szczególne znaczenie zważywszy na konstytucyjną ochronę prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oznacza to, że przepisy ustaw dopuszczające ograniczenie prawa własności muszą być interpretowane ściśle, a organy prowadzące postępowanie w sprawie ograniczenia prawa własności, bądź jak w niniejszej sprawie – ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mają obowiązek szczegółowego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie dopuszczalności takiego ograniczenia.

W ocenie Sądu organy obu instancji orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi, nie zbadały bowiem, czy zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji, w szczególności nie ustaliły, czy zachodzą podstawowe przesłanki, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n., a więc, czy planowaną inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, a ponadto błędnie, w ocenie Sądu, zinterpretowały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że dopuszcza on realizację inwestycji celu publicznego na działkach znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Skarżących. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że podnoszona we wniosku okoliczność, iż realizacja inwestycji w inny sposób będzie generowała dodatkowe i nieuzasadnione w ocenie wnioskodawcy koszty, nie może mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej przesłanki dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Uznając prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym, ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia prawa własności tylko w takich przypadkach, gdy dobro ogółu, np. społeczności lokalnej, staje się dobrem ważniejszym aniżeli interes właściciela nieruchomości, nie przewidując żadnych dodatkowych przesłanek, w szczególności dotyczących ekonomicznego interesu inwestora. Nie będzie zatem podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku, gdy planowana inwestycja, nawet gdy zalicza się do katalogu wymienionego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., realizowana jest w celu zaspokojenia interesu jednego podmiotu i nie służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. W takich przypadkach droga administracyjna jest wyłączona, co nie wyklucza możliwości ustanowienia służebności przesyłu i możliwości dochodzenia przez inwestora swoich praw przed sądem powszechnym, w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji Skarżących dotyczącej naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem przepis ten, nakazując przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości przed udzieleniem zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie wskazuje ani formy jaką rokowania te miałyby przybrać, ani też nie uzależnia wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. od zakończenia tych rokowań w określony sposób. Oznacza to, że warunkiem wydania decyzji jest, aby rokowania się w ogóle odbyły i poprzedziły jej wydanie.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art.. 205 p.p.s.a.