Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 240/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 17 września 2014r nr [...] odmówił J. M. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11.05.2011r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę [...] obr. [...] przy ul. K. w K., oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...] obr. jw.

Organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca nie uczestniczył jako strona ani jako wnioskodawca w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i nie może obecnie skutecznie domagać się jej wygaszenia. Nie posiada ku temu legitymacji procesowej. Organ I instancji podkreślił również znaczenie waloru ostateczności decyzji, oraz zasad postępowania wobec takich decyzji. Została dokonana również analiza prawna możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Przedstawiono stan prawny dotyczący podejmowania takich rozstrzygnięć w szczególności przepisy art. 65 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647) oraz art. 162 § 1 kpa. Prezydent Miasta stwierdził, że zgodnie z cyt. przepisami organ administracji z urzędu stwierdza wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, jednakże nie może to nastąpić gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Tak jest w badanej sprawie, gdyż omawiana decyzja z 4.07.2013r uzyskała walor ostateczności w dniu 19.07.2013r., co potwierdzono odpowiednią klauzulą.

J. M. złożył zażalenie, podnosząc rażące naruszenie prawa materialnego w tym przepisów art. 61a, 65 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28, 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wskazał, iż jako osoba dysponująca tytułem prawnym do budynków i gruntów zlokalizowanych w strefie i sąsiedztwie oddziaływania planowanej inwestycji posiada przymiot strony postępowania. Jako właściciel nieruchomości posiada także uprawnienia wywodzące się z postanowień art. 6 ust.2 pkt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał się na pogląd NSA w wyroku z dnia 26.09.2013r. sygn..akt II OSK 1017/12 rozpatrujący skargę kasacyjną sąsiadów inwestycji - mieszkańców ul. K. Organ I instancji winien był wszcząć sprawę z urzędu, gdyż decyzja WZ wygasła w świetle zapisów art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu skoro decyzja zamienna o pozwoleniu na budowę z dnia 9.05.2013 r nr [...] stała się ostateczna 13-dni po wejściu w życie MPZP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w składzie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu podano, iż J. M. dwukrotnie złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji w związku z wejściem w życie MPZP "[...]", którego ustalenia są całkowicie odmienne od ustalonych w wymienianej decyzji ostatecznej, oraz w związku z nieuzyskaniem do czasu wejścia w życie MPZP "[...]" ostatecznej decyzji - pozwolenie na budowę. Po raz pierwszy wniosek żalącego z dnia 17.02.2014 r. został rozpatrzony odmownie przez organ I instancji postanowieniem z dnia z dnia 26.02.2014r. znak [...], utrzymanym w mocy postanowieniem SKO w [...] z dnia 25.04.2014r. znak [...]. Uzasadnieniem dla tego rozstrzygnięcia była stwierdzona okoliczność nieuczestniczenia wnioskodawcy w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy zakończonym decyzja ostateczna z dnia 11.05.2011r., a co za tym idzie brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Postanowienie to ma przymiot ostatecznego rozstrzygnięcia , gdyż nie zostało zaskarżone. Obecnie rozpatrywane zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 17.09.2014r. jest kolejnym rozstrzygnięcie wydanym na wniosek J. M.. W ujawnionych okolicznościach ma miejsce tożsamość podmiotu , przedmiotu, żądania strony i stan prawny. Pomiędzy ostatecznym postanowieniem z dnia 25.04.2014r ,a postanowieniem z dnia 17.09.2014r nie nastąpiło żadne zdarzenie, które różnicowałby stan faktyczny i prawny sprawy. Z uwagi na to, że możliwość skutecznego wszczęcia postępowania przez J. M. w sprawie wygaszenia decyzji WZ z 11.05.2011r. została już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 25.04.2014r., nie zmienił się ani przedmiot, ani podmiot, ani żądanie. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało na stan prawny przepisów dotyczących wygaśnięcia decyzji WZ. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa (art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl powyższego przepisu to organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli przesłanki określone w tym przepisie spełnione są łącznie, tj. po pierwsze, decyzja stała się bezprzedmiotowa; po drugie, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Postępowanie to wszczyna organ administracji i on po przeprowadzeniu postępowania podejmuje decyzję w sprawie. W ocenie organu II instancji J. M. dołączył odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 26.09.2013r. sygn. akt II OSK 1017/12 rozpatrujący skargę kasacyjną m.in. J. F., J. M., W. F.. Wyrok ten dotyczył umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dot. ustalenia warunków zabudowy opisanej wyżej inwestycji. Nie dotyczy on więc obecnie prowadzonego postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji WZ. Kolegium nie jest więc nim związane w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył J. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 61a kpa ze względu na przyjęcie tożsamości sprawy rozstrzygniętej postanowieniem ostatecznym Kolegium z dnia 25.04.2014r, gdyż w poprzednim postępowaniu zakończonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy, a także ze względu na to, że skarżący we wniosku wszczynającym to postępowanie wskazał na wejście w życie MPZP "[...]" w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała waloru ostateczności. Art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie będzie miał zastosowania, gdyż dotyczy poprzedniej decyzji ostatecznej, a postanowienie z dnia 26 lutego 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa ma charakter formalny, a nie merytoryczny, co umożliwia złożenie kolejnego wniosku.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt. 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji WZ w sytuacji gdy decyzja zamienna o pozwoleniu na budowę z dnia 9.10.2013r. nr [...] stała się ostateczna 13 dni po wejściu w życie MPZP "[...]". Ustalenia przywołanego planu są całkowicie inne od ustaleń podanych w decyzji z dnia 11.05.2011r. Skarżący zarzucił, również naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania pomimo, iż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, zaś zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego wprowadzać będzie ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Skarżący podniósł, iż naruszono zasady postępowania dowodowego poprzez błędne przyjęcie, iż teren inwestycji i należąca do niego działka nie znajdują się wobec siebie w bezpośredniej bliskości i strefie oddziaływania. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż teren objęty planowaną inwestycją nie znajduje się w bezpośrednim położeniu z nieruchomością skarżącego, a w konsekwencji bezpodstawne pominięcie, iż nieruchomość ta znajduje się w strefie i w sąsiedztwie oddziaływania planowanego obiektu; bezpodstawne pominięcie przez organ okoliczności, iż planowany zjazd z działki nr [...] na działkę drogową nr [...] obręb [...] przy ul. K., znajduje się w bezpośrednim położeniu z nieruchomością skarżącego, a ponadto stanowi również dla skarżącego dojazd do niej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo wyrażenia przez organ II instancji błędnego poglądu, co do tożsamości sprawy rozstrzygniętej postanowieniem ostatecznym Kolegium z dnia 25.04.2014r. W tym zakresie podzielić należy stanowisko skarżącego, przedstawione obszernie w skardze. Uchybienie organu II instancji nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, a samo rozstrzygniecie jest prawidłowe. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ wspomniany błędny pogląd nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, w postępowaniu nie doszło do innych uchybień, a rozstrzygniecie organu jest prawidłowe, skarga została oddalona.

Przechodząc do dalszych rozważań, należy wskazać, że zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie stwierdza się jednak wygaśnięcia, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołany przepis zakłada, że postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w warunkach nim określonych wszczynane jest co do zasady z urzędu. Regulacja ta nie wyklucza wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji o wygaśnięciu na wniosek osoby trzeciej. Warunkiem jednak wszczęcia takiego postępowania, podobnie jak i wszczęcia każdego innego postępowania administracyjnego, jest legitymowanie się przez wnioskującego interesem prawnym. Ten zaś, wobec braku odrębnej regulacji, badany jest w nawiązaniu do treści art. 28 kpa.

Postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, co do zasady zatem krąg jego uczestników odpowiadać winien kręgowi uczestników postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Osoba, która nie była stroną postępowania zwyczajnego staje się stroną postępowania nadzwyczajnego tylko wtedy, kiedy wykaże swój prawny interes.

W przedmiotowym wypadku skarżący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie jej wygaśnięcia wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej w pobliżu zamierzonej inwestycji. W taki sam sposób skarżący wywodził swój interes domagając się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 11 maja 2011 r. Także i w tamtej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a skarga J. M. na to negatywne postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. sygn.. akt II SA/Kr 619/13. Sąd rozpoznający sprawę w zupełności podziela wszystkie argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu w/w wyroku. Argumenty te, jako służące wykazaniu braku po stronie skarżącego interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego wprost odnieść można do sprawy niniejszej.

Stwierdzić więc trzeba, że trafnie wskazał organ I instancji, że skarżący J. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach [...], [...], [...] obręb [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę [...] obręb [...] przy ul. K. w K. oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...].

Skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Działki skarżącego nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi decyzją ustalająca warunki zabudowy, są od nich oddzielone droga publiczną - ulicą K.. Skarżący nie został uznany przez organ I instancji za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie skierowano do niego decyzji z 11 maja 2011 r.

Organ odwołując się do treści art. 28 kpa, prawidłowo wywiódł, że zakres oddziaływania przyszłej inwestycji, polegającej na budowie domów mieszkalnych, nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na interesie prawnie chronionym, którego dotyczyłoby dane postępowanie. Najczęściej interes ten wywodzony jest, tak jak to ma miejsce także i w tej sprawie, z ingerencji w prawo własności bądź w jedno z uprawnień pochodnych z prawa własności, np. prawa do zabudowy bądź zagospodarowania nieruchomości. Sam skarżący, poza ogólnymi wywodami dotyczącymi zakresu oddziaływania, nie wskazuje, w jaki konkretny sposób ograniczone zostało zagospodarowanie jego działek. Strefa oddziaływania danej inwestycji, której parametry są ustalane w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie może być wyznaczana dowolnie i powinna obejmować tylko te działki, co do których ograniczony zostanie zakres lub sposób wykonywania praw rzeczowych. Takie zagrożenia ograniczenia w odniesieniu do działek skarżącego nie wynikają z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 maja 2011 r., zważywszy zwłaszcza na wysokość zamierzonej zabudowy (11m) i wyznaczoną linię zabudowy odległą o 7,2 m od działki drogowej stanowiącej ulicę K..

To, że po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzający dalej idące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, dla którego warunki ustalono, nie zmienia statusu prawnego skarżącego. Niezmienione pozostają relacje "rzeczowe" pomiędzy nieruchomością skarżącego, a terenem inwestycji, a dążenie skarżącego do wyeliminowania decyzji ostatecznej dyktowane jest w istocie interesem faktycznym.

Tak więc brak po stronie skarżącego legitymacji do wszczęcia postępowania, oczywiście uzasadniał wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Okoliczność, że swój kolejny wniosek skarżący umotywował nieco inaczej niż pierwotny, nie ma natomiast znaczenia, w sytuacji kiedy odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona jest brakiem interesu prawnego i brakiem po stronie skarżącego legitymacji do wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11.05.2011r.

Przywoływane w skardze zarzuty odnoszące się do meritum sprawy nie mogą w ogóle być rozpoznane. Tych okoliczności organ nie badał i nie może ich obecnie badać Sąd administracyjny. Nie mieści się też w granicach rozpoznawanej Sądu wskazywanie na ewentualną potrzebę, czy konieczność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu.

Mając powyższe na względnie skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.