Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej w miejscowości Z.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] października 2018 r., numer [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr 489 w miejscowości Z. na rzecz L.N. Wydanie decyzji poprzedziło sporządzenie analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła strona postępowania A.B.. W treści środka odwoławczego zarzucono rozstrzygnięciu Wójta to, iż sąsiednie działki z obu są gospodarstwami rolnymi zabudowanymi zabudową siedliskową z dojazdami z drogi gminnej utwardzonej. Działka o nr 558 przylega do drogi gruntowej nieutwardzonej oznaczonej nr 490. Przy drodze nr 490 nie znajduje się żadna inna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Budynki naniesione na mapie na działce o nr. 489 to ruiny po nieistniejącym w gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym nie można uznać, że istnieje działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przylegająca do drogi gruntowa nr 490 – z wjazdem do tej drogi. W momencie wybudowania budynku mieszkalnego zostanie naruszony istniejący ład przestrzenny, ponieważ pośród gospodarstw rolnych w polach uprawnych na terenach ściśle rolniczych powstanie pojedynczy dom mieszkalny niezwiązany z produkcją rolną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 roku postanowiło utrzymać w mocy opisaną decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia zrelacjonowano stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zagospodarowaniem terenów sąsiednich bowiem w obrębie obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne oraz garażowe, gospodarcze w zabudowie zagrodowej. Zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji oraz zasad zagospodarowania istniejących w obszarze zabudowy. Wójt Gminy [...] rozstrzygną sprawę, co do jej istoty w całości w szczególności ustalił lokalizację inwestycji w oparciu o wniosek inwestora zawierający charakterystykę inwestycji. Dokonano analizy warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającą z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza odpowiada wymaganiom zawartym w obecnie obowiązującym orzecznictwie. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępnie ogólny i określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest ogólnie możliwa.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A.B., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...].

Zdaniem Skarżącego intencją właściciela działki nr 489 położonej w Z. jest podzielenie jej na mniejsze części i sprzedanie jako działki budowlane. Jak wyjaśnił, w/w działka znajduje się na obrzeżu wsi w zabudowie rozproszonej, sąsiaduje bezpośrednio z gospodarstwem rolnym i jest otoczona polami uprawnymi. Podniósł, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tej działce będzie w przyszłości kolidowało z działalnością rolniczą, która jest prowadzona w sąsiedztwie. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa działka ma łączną powierzchnię 0,5446 ha, a po jej podziale powstanie co najmniej jedna działka o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. W chwili obecnej jest to działka rolna. W ocenie Skarżącego Wójt Gminy [...] wydając decyzję o warunkach zabudowy naruszył art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z tym przepisem podział w/w działki jest niedopuszczalny. Organ naruszył także art. 61 u.p.z.p., a to ze względu na fakt, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny na wydzielonej części działki (po podziale działki nr 489) z wjazdem z drogi gruntowej nr 490 będzie pierwszym takim budynkiem wybudowanym przy drodze nr 490.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została uwzględniona, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w jej treści.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznanej skargi Skarżący uczynił decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; zwana dalej u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

W rozpoznanej sprawie konieczne jest też wyjaśnienie, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

W przekonaniu WSA wydane przez Organy decyzje administracyjne opierają się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, co doprowadziło do nieakceptowanego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym wyznaczającym reguły dowodzenia – art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. – bowiem mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Po pierwsze, treść w/w analizy jak również decyzje administracyjne, nie pozwalają zweryfikować Sądowi czy granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia. W świetle tej regulacji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast w myśl ust. 2 § 3 w/w rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednocześnie przez front działki należy według § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Strona wnioskująca o wydanie decyzji nie zdecydowała w swym podaniu, gdzie odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Stwierdzono jedynie, że ma to być dojazd istniejący z drogi gminnej, jednakże nie określono jednoznacznie we wniosku, a również na załączniku mapowym do wniosku, czy chodzi o działkę o nr 490, czy też o nr 415. Organ nie wzywając inwestora do wyjaśnienia tego elementu podania, rozstrzygnął w decyzji o tym, że projektowany zjazd będzie odbywał się od strony działki o nr 490, co nie zostało przez wnoszącego podanie wyraźnie wypowiedziane, a powinno być bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na wniosek strony, nie zaś z urzędu. Wobec tego braku podania inicjującego postępowanie, autor analizy nie miał kompetencji aby wyznaczać granice obszaru analizy. W świetle powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia dopiero informacja o lokalizacji głównego zjazdu pozwoliłaby na określenie frontu działki, a w dalszej kolejności na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Nie jest też wiadome jakie w istocie granice posłużyły do wyznaczenia granic wykorzystanej w postępowaniu analizy urbanistycznej. W jej treści nie określono bowiem zarówno frontu działki, jak również nie podano jej szerokości, co prawdopodobnie wynika z niewyjaśnienia przez Organ kwestii lokalizacji głównego wjazdu na działkę inwestowaną.

Po drugie, z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono techniką dowolną z oczywistym naruszeniem reguł wynikających z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Otóż granice tego obszaru wyznaczono nierówno w stosunku do granic działki inwestowanej, w wyniku czego zdecydowana część ujętego w tym obszarze terenu obejmuje działki znajdujące się na zachodzie. Kształt granic obszaru analizowanego przypomina owal, który ze względu na swe położenie w stosunku do działki nr 489, nie może obrazować rzeczywistych funkcji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestowanej oraz cechy zabudowy i zagospodarowania - § 2 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Sąd wyjaśnia, że obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru, pozwalając na proporcjonalne dookreślenie danych potrzebnych do ustalenia zaistnienia warunku dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakiej jest mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległości minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony boków działki. Analiza urbanistyczna nie będzie prawidłowa, jeżeli granice obszaru analizowanego nie zostaną wyznaczone w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granic tej działki. Zaznaczyć tu należy, iż obszar analizy nie zawsze musi przyjąć kształt okręgu. Położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki, który ostatecznie determinować będzie przebieg i położenie jego granic. Inwestowana działka o nr 489 powinna znaleźć się w centrum tego obszaru.

Wobec wadliwego procesu analitycznego Organ I instancji nie mógł stwierdzić spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei doprowadziło do naruszenia tej regulacji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia - § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nieprawidłowo wykonana analiza zabudowy działek sąsiednich, mogła mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie rozstrzygnięć dotyczących parametrów architektoniczno – urbanistycznych projektowanego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą. SKO utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Wójta, naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

WSA działając z urzędu dopatrzył się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. na skutek niewyjaśnienia czy cały teren działki o nr 489, został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu). Powyższy przepis odgrywa znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro cały teren działki o nr 489 w Z., według załączonego w aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów w całości stanowią użytki rolne klas bonitacyjnych III.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż warunek wydania dla inwestora decyzji pozytywnej określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wiąże się w sposób bezpośredni z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej zwana u.o.g.r.l.). W świetle tej ustawy, której celem jest przede wszystkim ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie jest wobec tego możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, do których należą przepisy u.o.g.r.l.. Nie można tu pominąć, iż w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca w istocie zdecydował się przedłużyć ważność zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli było one wydawane przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły ważność w związku z wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (zob. A. Despot-Mładanowicz. Art. 61. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, iż określony w nim warunek zostanie spełniony w odniesieniu do terenu określonego we wniosku, jeżeli planowana zmiana zagospodarowania jest wyraźnie związana z gospodarką leśną lub rolną (nie następuje zmiana przeznaczenia gruntu) lub teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wydawanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły ważność na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu. W myśl art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, straciły moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie.

Organ pierwszej instancji w pkt 6.1 swej decyzji stwierdza: Teren obejmujący inwestycję, tj. wnioskowanej części działki nr ewid. 489 w miejscowości Z., na której planowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ w nieobowiązującym w MPO Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 lutego 1993 r. teren wnioskowanej części działki nr ewid. 489 w miejscowości Z., przeznaczony był pod teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej (MRj), został więc objęty zgodą na zmianę przeznaczenia. To rozstrzygnięcie Organu, następnie zaakceptowane przez SKO, pozostaje jednak w sprzeczności ze zgromadzonymi w aktach dokumentami w postaci wyrysu z wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż na tym wyrysie kolorem czerwonym oznaczono wyraźnie umiejscowienie działki nr 489 w Z. Wynika z niego, że teren działki nr 489 znajdował się dwóch konturach, tj. w konturze RP oraz konturze U4MR. Zatem działka o jakiej tu mowa nie znajdowała się w konturze o oznaczeniu MRj. Dla konturu U4MR wg ustaleń szczegółowych dla jednostki strukturalnej u ustalono : Teren adaptowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy na działkach plombowych. Innymi słowy, wbrew twierdzeniu Organu obszar inwestowanej działki nie znajdował się w obszarze MRj wyraźnie dopuszczających zabudowę jednorodzinną jaką planuje Inwestor.

Z uwagi na dostrzeżoną niespójność ustaleń Organu wyrażonych w rozstrzygnięciu i zgromadzonej dokumentacji nie sposób było uznać, że projektowana inwestycja nie wiąże się z koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Należało także dostrzec niewyjaśnienie spełnienia warunku braku obowiązku uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w związku z określoną przez Organ I instancji w decyzji zmianą przeznaczenia części terenu działki na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy jednoczesnym utrzymaniu w pozostałej części aktualnego jej zagospodarowania. Według zapisu wyrażonego w pkt 2.1. decyzji Wójta Gminy [...], teren części działki inwestowanej oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do decyzji symbolem MN, przeznaczono pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej. Natomiast w myśl pkt 2.2. w pozostałej części działkę o nr 489 oznaczonej w załączniku graficznym nr 1 do decyzji symbolem Ps/R - pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu pastwisk i upraw rolnych. Według pkt 2.3. na podstawie podziału geodezyjnego dopuszczono podział działki nr 489. Konsekwencją takich rozstrzygnięć, jest dozwolenie na częściowe przeznaczenie w/w terenu działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy jednoczesnym pozostawieniu w pozostałej części aktualnego na dzień wydania decyzji przeznaczenia rolniczego.

WSA podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 14 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. II OSK 2758/16, oparty na przekonującej wykładni pojęcia "teren", zawartego w art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. NSA w cytowanym orzeczeniu zasadnie przyjął, że "terenem" w rozumieniu cyt. przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. NSA zasadnie stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie można rozstrzygać, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, tak jak uczyniły to Organy w niniejszej sprawie. NSA w powołanym powyżej judykacie zwrócił uwagę, iż w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przewidziano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, CBOSA)".

Rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] wyrażone w pkt 2.1. i 2.2. jest zatem niezgodne z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do terenu działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana w inny sposób niż dotychczasowy. Teren w rozumieniu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jest obszarem jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie tylko fragmentem działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; WSA w Łodzi z dnia 25 października 2019 r., sygn.. II SA/Łd 649/19, LEX). Wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 584/19, LEX). Działka ewidencyjna jest więc jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić należy także art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2561/17, LEX).

Orzekające w sprawie Organy naruszyły w sposób mający wpływ na wynik postępowania wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, skoro określiły warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wyłącznie na obszarze części działki nr 489, pozostawiając dotychczasowe rolnicze przeznaczenie pozostałego jej terenu.

Dostrzeżone przez Sąd z urzędu nieprawidłowości w wykładni i stosowaniu przepisów postępowania i prawa materialnego, skutkują koniecznością uchylenia decyzji Organów obu instancji. Organy ponownie rozpatrując sprawę z wniosku L.N., zobligowane będą na zasadzie art. 153 P.p.s.a. do wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób zgodny z art. 2 pkt 4 i 5 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu prawidłowego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania oraz do jednoznacznego wyjaśnienia kwestii braku obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia rolnego terenu działki o nr 489 stanowiącego użytek rolny klasy III, na cel nierolniczy.

Przedstawione motywy skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej w całości na zasadzie art. 134 § 4, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.