Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2959/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 par. 1, art. 207 ust. 2, art. 206 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 10, art. 73 par. 1, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant: ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014, poz. 243, zwanej dalej "PT",) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej "kpa"), działając z urzędu: ograniczył P. (zwanej dalej również "P." lub "skarżącą") będącej podmiotem na prawach strony w postępowaniu wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] maja 2014 r. (nr: [...]), prawo dostępu do wskazanych dokumentów w sprawie:

1) określenia rynku właściwego, zgodnie z prawem konkurencji, uwzględniając uwarunkowania krajowe oraz w największym możliwie stopniu zalecenie Komisji i wytyczne, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rynkiem właściwym",

2) ustalenia, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą,

3) wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą, w przypadku stwierdzenia, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja oraz nałożenia na tego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą obowiązków regulacyjnych,

4) utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą przed przeprowadzeniem analizy rynku.

Nałożone ograniczenia dotyczyły prawa wglądu do następujących materiałów określonego powyżej postępowania:

1. projektu decyzji Prezesa UKE dotyczącego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wersji niejawnej;

2. danych użytych do analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego ([...]);

- w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm., zwanej dalej "u.z.n.k.").

Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z rozpoczęciem analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego od dnia [...] lutego 2013 roku Prezes UKE zwracał się do przedsiębiorców telekomunikacyjnych o przekazanie niezbędnych danych i informacji. Dane zostały poddane przetworzeniu oraz zagregowaniu. Do analizy użyto także informacji udostępnianych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych na oficjalnych stronach internetowych.

Po przeprowadzeniu analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE zawiadomił O. S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia rynku właściwego zgodnie z prawem konkurencji, uwzględniając uwarunkowania krajowe oraz w największym możliwie stopniu zalecenie Komisji Europejskiej i wytyczne, o których mowa w art. 19 ust. 3 PT, w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rynkiem właściwym", ustalenia, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą; wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą, w przypadku stwierdzenia, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja oraz nałożenia na tego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą obowiązków regulacyjnych; a także utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą przed przeprowadzeniem analizy rynku.

W dniu [...] maja 2014 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji dotyczącej rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, na obszarze całego kraju, z wyłączeniem obszarów gminnych. W tym samym dniu Prezes UKE poinformował Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o rozpoczęciu ww. postępowania konsultacyjnego.

Również w dniu [...] maja 2014 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek K. (dalej także "K.") o dopuszczenie jej na prawach strony do toczącego się postępowania.

Dnia [...] czerwca 2014 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek P. z dnia [...] maja 2014 r. o dopuszczenie jej na prawach strony do toczącego się postępowania. P. w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, iż przedmiot toczącego się postępowania stanowi niezwykle ważną kwestię dla wszystkich uczestników rynku telekomunikacyjnego korzystających z usług O. S.A., w tym dla członków P.. Nadto P. wskazała, iż dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi, a także że przemawia za tym interes społeczny.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE dopuścił K. do udziału w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE dopuścił również P. do udziału w niniejszym postępowaniu.

Po dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu organ uznał, że konieczne jest ograniczenie temu podmiotowi dostępu do niektórych materiałów prowadzonego postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że

Zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (PT) postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z PT. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 kpa, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane w przedmiotowej sprawie. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron.

Organ wskazał, że należy jednak przy tym mieć na względzie, że stosownie do art. 207 ust. 1 PT, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 PT stanowi zatem wyjątek od zasady jawności postępowania.

Dane znajdujące się w wyżej wymienionym projekcie decyzji Prezesa UKE oraz dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 PT jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z przywołanego wyżej przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k wynika zatem, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki: dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., "stanowią w szczególności materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice i materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452).

Z kolei w doktrynie do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

W ocenie Prezesa UKE dane zawarte w wyżej wymienionym projekcie decyzji Prezesa UKE w wersji niejawnej oraz dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 u.z.n.k. Zawarte w nich dane stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i usługach, które to dane bez wątpienia posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie P. stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione.

Informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i usługach (m.in. liczba wykorzystywanych łączy, stosunek łączy BSA do łącz własnych danego operatora, zasięg sieci poszczególnych operatorów) również wskazuje na skalę działalności przedsiębiorcy, jego możliwości konkurowania, czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów.

Wspomniane dane zostały przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a następnie były analizowane przez Prezesa UKE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59). W związku zatem z faktem, iż dane te przedłożone zostały bezpośrednio Prezesowi UKE, bez możliwości zapoznania się z ich treścią przez osoby trzecie, stwierdzić należy, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie zostały ujawnione do informacji publicznej.

Dane znajdujące się w wyżej wymienionym projekcie decyzji Prezesa UKE w wersji niejawnej oraz dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 PT jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Prezesa UKE, powyższe zastrzeżenie stanowiły, na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, podstawę do uznania tych danych za objęte działaniami przedsiębiorcy w celu zachowania ich poufności.

Ujawnienie Izbie danych, przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców.

Na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga P. z siedzibą w W..

W skardze zarzucono ww. postanowieniu, że do jego wydania doszło w warunkach określonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona podniosła, że jej zdaniem organ działał bez podstawy prawnej ponieważ art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne daje możliwość ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego sprawy wyłącznie na wniosek strony zainteresowanej ochroną swoich poufnych informacji nie zaś z urzędu.

Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienie, z którego nie wynika jakie konkretnie informacje stanowią tajemnice i podlegają ochronie.

Wskazano na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie całokształtu sprawy. Naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez naruszenie zasady jawności postępowania.

Oraz naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa.

W tych okolicznościach strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenia, gdyby Sąd nie przychylił się do zarzutu nieważności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zarzut dotyczący nieważności postanowienia nie może zostać uwzględniony.

Art. 207 §1 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Z przepisu tego nie wynika, że organ nie może działać z urzędu w celu ograniczenia pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Ustęp 2 art. 207 PT stanowi, iż strona wnioskująca o takie ograniczenie jest obowiązana przedłożyć wersję dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem, która zostanie udostępniona stronom.

Sąd stwierdza, że przepis art. 207 PT przewiduje możliwość ograniczenia dostępu do materiału dowodowego zarówno z wniosku zainteresowanej strony jak też z urzędu tj. z samodzielnej inicjatywy organu.

Wobec powyższego zarzut nieważności postanowienia podnoszony przez skarżącą jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim wskazać, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wówczas, jeśli jest ona poufna. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak (w:) M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego, istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby, z istoty rzeczy, nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika również, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k., istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 P.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). W sprawie niniejszej doszło do takiego zastrzeżenia.

Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

Odnosząc się w tym kontekście do istoty sprawy, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w projekcie decyzji Prezesa UKE dotyczącego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wersji niejawnej; tj. dane użyte do analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego ([...]); - w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm., zwanej dalej "u.z.n.k."), mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

Sąd stwierdza, że informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i usługach (m.in. liczba wykorzystywanych łączy, stosunek łączy BSA do łącz własnych danego operatora, zasięg sieci poszczególnych operatorów) również wskazuje na skalę działalności przedsiębiorcy, jego możliwości konkurowania, czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów.

Wspomniane dane zostały przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a następnie były analizowane przez Prezesa UKE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił, że z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej

Dla spółki, której poufne informacje zostałyby ujawnione, z całą pewnością, wiązałoby się z to pogorszeniem jej pozycji w walce konkurencyjnej, co w konsekwencji oznaczałoby również negatywne skutki ekonomiczne. Dane poufne, mogą stanowić punkt wyjścia do kalkulacji cen i planowania liczby klientów, dlatego też stanowią one informacje o strategicznym znaczeniu dla funkcjonowania Spółki i obiektywnie przedstawiają realną wartość gospodarczą.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, sporne materiały zawierają informacje, których waga uzasadnia uznanie ich za poufne. Uwzględniając więc fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", należy uznać, że spełniały one przesłanki niezbędne do uznania je za tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 206 P.t.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ, art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie Skarżącemu prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów. Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w art. 207, stanowiącej wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t., jak wskazano powyżej, podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut uniemożliwienia skarżącej faktycznego udziału w postępowaniu nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji. Prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienie, z którego nie wynika jakie konkretnie informacje stanowią tajemnice i podlegają ochronie.

Gdyby organ dokładnie wskazał treść informacji podlegających ochronie to faktycznie prowadziłoby to do ich ujawnienia, a nie taki jest cel stosowania art. 207 PT.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, czyni też niezasadnym zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a.

Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.