Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 522/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i Z. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...].11.2014r., znak: [...]zatwierdzającą A. R. projekt budowlany zamienny i udzielający pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku gospodarczego (obiekt kategorii II) na działce o nr ew. [...]przy ul. [...] w miejscowości U., gm. [...]oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 3.01.2013 r. PINB w [...]przeprowadził kontrolę budynku inwentarskiego położonego przy ulicy [...] w miejscowości U., gm. [...]podczas której stwierdzono, że w/w budynek jest w złym stanie technicznym. Przede wszystkim stwierdzono niezabezpieczone belki stropowe, wątpliwości budziło połączenie części drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku, brak rynien i rur spustowych, zniszczona stolarka, widoczne strzępia w ścianie zewnętrznej z cegły. Ponadto ustalano, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...].03.1962 r.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] nałożył na A. R. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu.

W dniu 29.03.2013 r. dostarczono wymaganą ekspertyzę do organu powiatowego. Następnie decyzją nr [...]z dnia [...].04.2013 r. PINB w [...]nakazał właścicielowi budynku inwentarskiego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31.12.2013 r. poprzez wykonanie następujących robót:

rozbiórkę pokrycia dachowego z zachowaniem bezpieczeństwa prowadzenia robót z materiałami zawierającymi azbest,

-rozbiórkę istniejącej więźby dachowej oraz belek spinających opartych na murłacie i ścianie murowanej,

-rozbiórkę ściany z bali drewnianych pomiędzy ocenianym budynkiem, a oborą drewniano-murowaną,

-w miejsce rozebranej ściany drewnianej, wymurować na istniejącym fundamencie i połączyć mury zewnętrzne budynku w miejscu pozostawionych strzępi do wysokości pokrycia dachowego,

-zdemontowanie murłaty ze względu na uszkodzenia biologiczne,

-wykonanie opaskowego wieńca żelbetonowego na wszystkich ścianach nośnych. Z wieńca wypuścić wybetonowany co najmniej 1,50 m śruby fajkowe M14 do zamontowania murłat,

-zamontowanie murłaty o przekroju 12 cm x 12 cm oraz krokwie o przekroju 8 cm x 22 cm co 0,90 m,

-naprawienie i przemurowanie komina ponad dachem z wystawieniem ponad pokrycie dachowe min. 0,60 m,

-wymurowanie na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki [...] murku o wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe,

-wykonanie pokrycia dachowego na łatach drewnianych o przekroju 5,0 cm x 5,50 cm, z blachy fałdowej T32 ocynkowanej lub powlekanej z zamontowaniem rynien i rur spustowych,

-wykonanie elewacji w tynku cementowo-wapiennym lub innym mrozoodpornym, w celu zabezpieczenia powierzchni cegły ceramicznej przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych,

-zdemontowanie starej instalacji elektrycznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. od decyzji PINB w [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...]nakazującej A. R. obowiązek usunięcia, stwierdzonych nieprawidłowości w budynku obory murowano-drewnianej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]położonej przy ulicy [...] w miejscowości U., gm. [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę nie wyjaśnił kwestii mających - zdaniem organu odwoławczego - fundamentalny wpływ na zakończenie postępowania.

Dla możliwości zastosowania ww. normy prawnej organ nadzoru budowlanego powinien w postępowaniu dowodowym wykazać nieprawidłowości, będące następstwem zwykłego użytkowania budynku, ponieważ tylko takie można usunąć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Stwierdził, że powyższy przepis służy usunięciu nieprawidłowości wynikłych bądź powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a więc po oddaniu obiektu do użytkowania. Powyższy przepis nie stanowi zaś podstawy usunięcia nieprawidłowości, które wynikają z wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem.

Organ powołał się także na ekspertyzę techniczną, załączoną do akt sprawy jak materiał dowodowy, z której wynika, że posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie konstrukcji oraz zachowania względów przeciwpożarniczych wówczas obowiązujących.

Ponadto podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1962 r. W tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie szczególnie, że postępowanie wszczęto w sprawie istniejącego budynku obory murowanej.

Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. R..

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1767/13 skargę oddaliło, stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem bowiem przesłanki z art. 138 § 2 kpa uzasadniały wydanie przez [...]WINB decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazał, że sporny obiekt został przebudowany w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] marca 1962 r. o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem w ekspertyzie technicznej złożonej do organu przez inwestora, wynika, że “Posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu technicznego w zakresie konstrukcji i wymiarów oraz zachowania względów p.poż wówczas obowiązujących. Przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1962 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem [...]WINB, że w tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w celu jednoznacznego ustalenia, czy sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować przepisy rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących stanu technicznego obiektu lub też art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zakresu zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd podniósł, że rację ma [...]WINB, że przepis art 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy stosować wyłącznie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz po stwierdzeniu, że zostały wykonane zgodnie z warunkami zawartymi w tym pozwoleniu.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego niedziałania prawa wstecz. Skoro organ stwierdził możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego (po przeprowadzeniu właściwego wstępnego postępowania wyjaśniajacego co do przedmiotu sprawy) to należy stwierdzić, że zastosowanie wspomnianego trybu nie jest uzależnione od daty powstania budynku lub odstępstw powstałych w trakcie budowy. Do stwierdzonych istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę stosuje się bowiem przepisy Prawa budowlanego obecnie obowiązujące.

Sąd wskazał, że podstawową przyczyną, dla której [...]WINB zastosował art 138 § 2 kpa było stwierdzenie konieczności ustalenia, czy postępowanie powinno się toczyć w oparciu o art 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o art 66 ust. 1 tej ustawy.

W związku z powyższym PINB w [...] w dniu [...].04.2014r. przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości U. gm. [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że murowany budynek obory został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa polegały na zmianie powierzchni zabudowy z projektowanej 70,18 m2 na ok. 61,85 m2, kubatury z projektowanej 336,80 m2 na ok. 213,36 m2, wysokości obiektu z projektowanej 4,97 m na ok. 4,20 m. Ponadto przedmiotowy budynek obory nie posiada muru ogniowego, co również jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2014r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku obory murowanej z dachem jednospadowym położonego na przedmiotowej nieruchomości.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S., decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2014r. znak: [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Na marginesie wskazać również należy, iż decyzją Nr [...]z dnia [...].07.2014r. umorzono postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stanu technicznego istniejącego budynku obory murowanej.

Inwestor przedłożył w organie I instancji kompletny projekt budowlany zamienny w/w obiektu.

W związku z czym decyzją Nr [...]z dnia [...].11.2014r" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził A. R. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku magazynowego (obiekt kategorii II) na działce o nr ew. [...]przy ul. [...] w miejscowości U., gm. [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należy utrzymać w mocy, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego dotyczy doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jedynie w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach.

W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się oświadczenie inż. bud. A. K. W. (nr upraw. [...]), że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do dokumentacji projektowej załączono też dokument poświadczający możliwość wykonywania przez projektanta samodzielnej funkcji w budownictwie na dzień opracowania projektu (zaświadczenie [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa).

W opisie technicznym załączonym do projektu budowlanego wskazano na konieczność wykonania robót budowlanych, które doprowadzą przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. Autor projektu wskazuje na konieczność wykonania:

w pierwszej fazie robót rozbiórki: eternitu falistego, więźby dachowej wraz z belkami spinającymi opartymi na murłacie i ścianie murowanej, ściany z bali drewnianych pomiędzy budynkiem a oborą drewniano-murowaną,

w miejsce rozebranej ściany drewnianej wymurowania na istniejącym fundamencie i połączenia murów zewnętrznych budynku w miejsce pozostawionych strzępi do wysokości pokrycia dachowego,

zdemontowania murłatów ze względu na uszkodzenie biologiczne,

wykonanie opaskowego wieńca żelbetowego o przekroju 25 x 25 cm zbrojony 4 012 mm na wszystkich ścianach nośnych, z wieńca wypuszczenie wbetonowanej co

50 m śruby fajkowej M14 do zamontowania murłat,

zamontowania murłaty o przekroju 12 x 12 cm oraz krokwie o przekroju 8 x 22 cm co 0,90 m,

naprawienia i przemurowania komina ponad dachem z wystawieniem ponad pokrycie dachowe min. 0,60 m,

wymurowania na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki [...] murku o wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe,

wykonania pokrycia dachowego na łatach drewnianych o przekroju 5,0 x 5,50 cm z blachy fałdowej T32 ocynkowanej lub powlekanej z zamontowaniem rynien i rur spustowych,

wykonania elewacji, nowej instalacji oświetlenia i gniazd wtykowych z przeprowadzeniem badań i pomiarów,

dostosowania wysokości budynku do możliwości obecnych potrzeb użytkowych gospodarstwa rolnego,

na ścianie wzdłuż granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowanie murku

Zdaniem organów obu instancji rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym są zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z obowiązującymi normami prawa budowlanego oraz warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość nr ew. [...] położona jest na terenie M - tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami oraz na terenie R - tereny użytków rolnych. Zgodnie z § 12 ust. 7 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30.03.2012r. " O ile pozostałe ustalenia planu nie stanowią inaczej, na terenach przeznaczonych pod zabudowę dopuszcza się lokalizację budynków w odległości 1,5 m od granicy działki lub mniejszej, w tym bezpośrednio przy granicy działki.

Powyższe oznacza, że lokalizacja spornego obiektu o odległości zmiennej 0,80 m - 0,90 m od granicy z działką sąsiednią jest zgodna z przepisami prawa miejscowego.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie może badać przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie szerszym niż określone .w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym nie jest uprawniony do oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego (którą przewidywał uchylony już art. 35 ust. 2 w/w ustawy). Kompetencja właściwego organu w sprawach o tym przedmiocie została ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W/w stanowisko koresponduje z wprowadzoną do Prawa budowlanego zasadą wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej, którzy ponoszą odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie koncepcji i rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

[...]WINB wskazał, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu II instancji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącego i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno- budowlanych.

Skargę do Sądu wnieśli, M. i Z. S..

Zdaniem Skarżących zatwierdzony projekt zamienny wykracza projektowanymi zmianami poza normę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt.3 Prawa budowlanego.

Szeroki zakres projektowanych zmian, między innymi zwiększenie wysokości budynku z 4,20 m do 6,55 m poprzez dobudowanie ściany kalenicowej, zwiększenie długości budynku z 10,42 m na 11,42 m oraz szereg innych, np. zmiana przeznaczenia budynku, niezwiązane są z celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących zastosowanie tego przepisu art. 51 ust. 4 jest sprzeczne z zamysłem ustawodawcy, gdyż znaczenie "w razie potrzeby" ( art. 51 ust. 1 pkt. 3 ) nie jest dowolne, a jest podyktowane celowością postępowania naprawczego. Inaczej dopuszczalnym byłoby przebudowanie budynku według dowolnego projektu w ramach postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Skarżących rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest bezprawna, jeśli nawet inwestor na to się godzi lub, jak to jest w tym przypadku, składa projekt zakładający rozbudowę i nadbudowę budynku. Jest to w oczywisty sposób obejście prawa.

Zdaniem Skarżących projekt nie został rzetelnie sprawdzony w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie został należycie opracowany plan zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz, 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest także to, iż wydawane przez organy nadzoru budowalnego rozstrzygnięcia w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu były poddane kontroli sądowej, której wyrazem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 29 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1767/13 i zawarty w nim pogląd prawny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarówno orzekające w sprawie organy, jaki Sąd są związane poglądem prawnym wyrażonym w ww. wyroku.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2015 r. Nr [...], utrzymująca mocy decyzję organu I instancji, – na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego – zatwierdzającą A. R. projekt budowlany zamienny i udzielający pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku magazynowego (obiekt kategorii II) na działce o nr ew. [...]przy ul. [...] w miejscowości U., gm. [...]oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Decyzje te zapadły po uprzednim przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i po nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku obory murowanej z dachem jednospadowym położonego na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].05.2014r..

Na wstępie należy więc wyjaśnić, iż celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.

Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania lub użytkowania inwestycji budowlanej. W niniejszej sprawie ustalono w sposób bezsporny, że obiekt został przebudowany w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]marca 1962 r. o pozwoleniu na budowę. Jak jednak ustalono w ekspertyzie technicznej złożonej do organu przez inwestora, “Posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu technicznego w zakresie konstrukcji i wymiarów oraz zachowania względów p.poż wówczas obowiązujących. Przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]marca 1962 r.

W tej sytuacji organ I instancji poczynił dodatkowe wyjaśnienia i jednoznacznie ustalił, że sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Należało zatem niezależnie od stanu technicznego obiektu zastosować w sprawie przepisy art. 51 Prawa budowlanego.

Stwierdzając więc, że miał w tej sprawie przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nałożył, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ a więc zastosował przepis 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego.

W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym wskazano na konieczność wykonania szeregu robót budowlanych. Szeroki zakres projektowanych zmian, między innymi zwiększenie wysokości budynku z 4,20 m do 6,55 m poprzez dobudowanie ściany kalenicowej, zwiększenie długości budynku z 10,42 m na 11,42 m oraz szereg innych, np. zmiana przeznaczenia budynku, niezwiązane są z celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Skoro Inwestor przedłożył w organie I instancji kompletny projekt budowlany zamienny w/w obiektu, to zadaniem organu było sprawdzenie czy przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach.

Słusznie Skarżący podnieśli, że zastosowanie art. 51 ust. 4 jest sprzeczne z zamysłem ustawodawcy, który w przepisie 51 ust. 1 pkt 3 wskazał, że zamienny projekt budowlany, powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zmiany te nie mogą być dowolne, podyktowane celowością postępowania naprawczego a więc w ramach przepisu 51 ust.1 pkt.3. Inaczej dopuszczalnym byłoby przebudowanie budynku według dowolnego projektu w ramach postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Ustawy Prawo budowlane.

Rozszerzająca interpretacja tego przepisu nie powinna mieć miejsca nawet jeśli inwestor na to się godzi lub, jak to jest w tym przypadku, składa projekt zakładający rozbudowę i nadbudowę budynku. Jest to bowiem przekroczenie uprawnień organu nadzoru budowlanego, który wkracza w kompetencje organu architektoniczno – budowlanego.

Sam fakt przedłożenia żądanego projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia projektu.

Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (stosowanym w niniejszym postępowaniu naprawczym odpowiednio stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (vide art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Brak ich usunięcia przez inwestora lub przedłożenie projektu zamiennego, którego braki nie dają się usunąć w opisanym powyżej trybie, winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wbrew stanowisku organów, jeżeli uznają, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada innym wymogom prawa), organy nie wydają decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wykładnia art. 51 ustawy - Prawo budowlane prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony. Jak słusznie stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 705/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 863289), inna interpretacja art. 51 ustawy - Prawo budowlane wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5; zob. również komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane zawarty w: "Prawo budowlane. Komentarz" R. Dziewiński i P. Ziemski (Wyd. ABC, 2006, wyd. II).

Zatem także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi a nie tylko w zakresie jego kompletności czy sporządzenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie wynika, aby kwestie powyższe były przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego na etapie zatwierdzania projektu zamiennego.

Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że do zalegalizowania stwierdzonych istotnych odstępstw wystarczy przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. W ocenie jednak Sądu, organ co najmniej przedwcześnie wydał decyzję o nałożeniu na inwestora jedynie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To bowiem na organie, a nie projektancie, ciążył obowiązek zbadania, czy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wystarczy przedłożenie samego projektu zamiennego, czy też koniecznym jest również nakazywanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. To uchybienia powoduje, że obie decyzje powinny zostać uchylone, bowiem organy nie dokonały dokładnej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego i nie porównały go z zakresem planowanych do wykonanych robót. Ustalenie tych kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, w szczególności, czy w związku z obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji z dnia 2 listopada 2012 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego miało przy tym wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na ten wynik. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (...) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] listopada 2014 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności oceni przedłożony w ramach postępowania projekt budowlany zamienny we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.,