Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 , art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 13b ust. 2-5, art. 14b ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Par. 146, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: Art. 1, art. 220
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 32, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. B. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na: -§1 ust. 2 pkt 6 i 7, -§1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", -§1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, -§1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych," -§1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości," -§2 w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r.", uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011r., Nr XXIV/318/11 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: -§1 ust. 4 pkt 2 nadającej nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", -§1 ust. 4 pkt 2 nadającej nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. c Załącznika Nr 2, w zakresie słów "pierwszy i drugi" tiretu pierwszego oraz całego tiretu drugiego i tiretu trzeciego, -§1 ust. 4 pkt 4 nadającej nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych," -§1 ust. 4 pkt 4 nadającej nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości," -§2 w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r." II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r.

W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/229/11 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.).

Z kolei w dniu 14 września 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIV/318/11 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.).

W skardze na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. Nr XXIV/318/11, sprecyzowanej następnie na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r., Wojewoda Małopolski sprecyzował, że zakresem skargi objęto następujące jej części, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 1 ust. 2 pkt 6 i 7, § 1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1. lit. d Załącznika Nr 2 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", § 1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,", § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości,", § 2 w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r.".

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że naruszają one w stopniu istotnym obowiązujące przepisy ustawy, a w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wątpliwości skarżącego wzbudziło posłużenie się przez Radę Miasta Krakowa w § 1 ust. 2 pkt 7 pojęciem mikroprzedsiębiorcy odmienną od definicji funkcjonującej w systemie prawa. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w zaleceniach Komisji Europejskiej z dnia 6 maja 2003 r. nr 2003/361/WE przedsiębiorstwo mikro zostało zdefiniowane jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 osób, którego obroty roczne i/lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 mln euro. Z kolei w art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) polski ustawodawca wprowadził definicję mikroprzedsiębiorcy, która stanowi, że za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: 1) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz 2) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro. To samo, zdaniem organu nadzoru, dotyczy zawartej w § 1 ust. 2 pkt 6 uchwały definicji gospodarstwa domowego, która jest sprzeczna z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.), jak również z wypracowanym stanowiskiem doktryny prawa w tym zakresie. Zgodnie z zawartą w uchwale definicją przez gospodarstwo domowe rozumie się wszystkie osoby spokrewnione i niespokrewnione, zameldowane pod tym samym adresem, stanowiącym ten sam lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny. Natomiast zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżący dodał, że zastosowana w zaskarżonej uchwale definicja "gospodarstwa domowego" odbiega również od potocznego rozumienia tego pojęcia. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że za gospodarstwo domowe uznać należy zespół osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie albo jedną osobę utrzymującą się samodzielnie. W ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne jest formułowanie w treści uchwały definicji sprzecznych z przyjętymi w aktach wyższego rzędu. Wskazują na to zapisy § 146 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W związku z powyższym Wojewoda Małopolski uznał, iż wskazane przepisy uchwały naruszają art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Kwestionując przepis § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jako podjęty z naruszeniem prawa, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przyjętą na jej podstawie treścią pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 podstawą do nabycia abonamentu postojowego typu "P1, P2, P3" jest m.in. posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nastąpiło z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny normującej ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa forma aktu notarialnego została przewidziana wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Natomiast tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym może pochodzić z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, uprzywilejowanie formy aktu notarialnego jako jedynej dopuszczalnej formy umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym.

Organ nadzoru zakwestionował § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11, gdyż jego zdaniem narusza on wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, niedopuszczalna jest sytuacja, w której Rada Miasta Krakowa ustalając stawki opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania zróżnicowała wysokość opłaty za przysługujący osobom zameldowanym na obszarze strefy abonament postojowy typu P1, P2 i P3, a co za tym idzie bezpodstawnie zróżnicowała w prawach osoby korzystające z tych abonamentów. W ocenie skarżącego przyjęte przez Radę Miasta Krakowa kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na liczbę posiadanych pojazdów samochodowych, posiadanych nie tylko przez jedną osobę, ale i przez inne osoby zameldowane pod tym samym adresem, jak również w istocie wedle kolejności nabycia wskazanego abonamentu jest dalece krzywdzące i niezgodne z wyżej przywołanymi przepisami prawa. Skutkiem powyższego zróżnicowania jest bowiem dyskryminacja tych mieszkańców zameldowanych w strefie, którzy pod jednym adresem (np. małżeństwo w separacji) posiadają więcej niż jeden samochód, a nie abonamentu za mogą nabyć abonamentu za tę samą kwotę, bowiem o wysokości tej kwoty ma w rzeczywistości decydować kolejność jego nabycia. Skarżący stwierdził, iż kwestionowane przepisy uchwały w zakresie w jakim determinują stawkę opłaty od kolejności nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy zamieszkałego pod tym samym adresem z innymi osobami w sposób jednoznaczny wskazują o braku równości względem osób wykazujących te same cechy i spełniających te przesłanki, tj. względem osób zameldowanych na pobyt stały, względnie czasowy, w strefie płatnego parkowania oraz będących posiadaczami pojazdów samochodowych na podstawie wskazanych tytułów. Powyższe powoduje, iż w sposób odmienny traktowani będą np. członkowie rodziny zameldowani pod tym samym adresem, w sytuacji w której w sumie posiadać oni będą więcej niż jeden samochód (małżonkowie, dzieci itp.). W ocenie organu nadzoru, naruszenie art. 32 Konstytucji RP polega także i na tym, iż w praktyce przyjęte przez Radę Miasta Krakowa rozwiązanie oznaczać będzie, że w takiej sytuacji abonament postojowy za 10 zł nabędą jedynie dwie pierwsze osoby spośród wszystkich mieszkańców spod danego adresu, które zgłoszą się po wykup abonamentu postojowego. Kolejna, tj. trzecia osoba nabędzie abonament za 100 zł, zaś każda następna za 250 zł miesięcznie. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, naruszenie zasady równości będzie miało miejsce także i wówczas, kiedy pod jednym adresem zameldowane są na pobyt stały posiadające samochody osoby nie prowadzące gospodarstwa domowego, np. pozostające w separacji bądź rozwiedzione. W ocenie skarżącego, przyjęte przez Radę Miasta Krakowa kryterium liczby będących w posiadaniu osób fizycznych pojazdów samochodowych zarejestrowanych pod jednym adresem nie stanowi kryterium uzasadniającego zróżnicowanie mieszkańców strefy i ustalenie dla nich różnej wysokości opłat abonamentowych za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło również ograniczenie możliwości korzystania z abonamentów postojowych typu P1, P2 i P3 wyłącznie przez osoby zameldowane na pobyt stały na obszarze strefy. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nabycie uprawnień nie może być uwarunkowane faktem posiadania zameldowania na pobyt stały w danym miejscu czy w miejscowości. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby celem wprowadzonej regulacji miało być powiązanie uprawnienia do parkowania obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych do liczby członków wspólnoty samorządowej, to i tak winno się opierać na kryterium zamieszkania, a nie zameldowania na obszarze.

Uzasadniając kolejny zarzut, organ nadzoru wskazał, iż nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a, b, c przyjęte na mocy § 1 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim Rada Miasta Krakowa uzależniła przyznanie abonamentu od udokumentowania wniosku przedsiębiorcy stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, wypisem z KRS oraz tytułem prawnym do lokalu, a także zaświadczeniami z właściwego urzędu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej ujętej w art. 13b ust. 3 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przepisami tej ustawy rada gminy może ustalać strefę płatnego parkowania oraz wysokość stawek za parkowanie na drogach i w strefie, ale nie może ustalać procedur dla uzyskania możliwości skorzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie. Powyższe w ocenie skarżącego stanowi również naruszenie norm dotyczących ograniczania barier administracyjnych. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, według stanu prawnego do dnia 17 czerwca 2010r., organ mógł żądać przedstawienia zaświadczenia tylko wtedy, gdy fakty lub stan nie były mu znane z urzędu i nie mogły być ustalone na podstawie posiadanych przez niego rejestrów, innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych, a okazania takiego zaświadczenia wymagał przepis prawa. Przepis ten musiał być wyraźnie przez organ wskazany. Jeżeli przepis prawa tego nie wymagał, organ odbierał od strony na jej wniosek oświadczenie (na mocy art. 75 § 2 k.p.a.). Strona mogła oczywiście dobrowolnie przedstawić zaświadczenie. Wojewoda Małopolski podniósł, iż na podstawie zmian wprowadzonych do art. 220 k.p.a. na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli możliwe są do ustalenia na podstawie rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej oraz wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest więc żądanie od obywatela zaświadczeń, gdy organ sam jest w stanie pozyskać potrzebne informacje. W ocenie organu nadzoru, wydanie dokumentu w postaci abonamentu, wyczerpuje znamiona szczególnego rodzaju zaświadczenia i w tym zakresie stosowanie w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wydaje się być uprawnione. Nawet gdyby uznać, iż wydanie abonamentu było czynnością materialnotechniczą, to zdaniem Wojewody tym bardziej stwierdzić należy, iż nakładanie na obywateli obowiązku dostarczania określonych treścią uchwały dokumentów, jako warunku otrzymania tego abonamentu, stwarza dodatkowe bariery administracyjne nie znajdujące oparcia w obowiązującym porządku prawnym. W ocenie organu nadzoru żądanie przedłożenia różnego rodzaju dokumentów w sytuacji, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wymagają urzędowego potwierdzania faktów w drodze zaświadczenia bądź oświadczenia, narusza przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 106, poz. 622). Wojewoda Małopolski stwierdził, iż warunek udokumentowania spełniania przesłanek poprzez żądanie przedłożenia stosownych dokumentów i zaświadczeń w celu uzyskania prawa do abonamentu postojowego na preferencyjnych warunkach oznacza, iż rada gminy - uprawniona wyłącznie do ustalenia wysokości stawek abonamentów – ustala także procedurę działania dla jej adresatów, która musi być zastosowana, jeżeli adresat uchwały będzie zainteresowany zakupem abonamentu postojowego typu "M1, M2, M3".

W uzasadnieniu ostatniego zarzutu Wojewoda Małopolski wskazał, iż przepis § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że abonamenty postojowe typu "M" wydane na podstawie postanowień punktu 3.5 Załącznika Nr 2 do uchwały, zachowują ważność do czasu upływu terminu na jaki zostały wystawione, jednakże nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r. Zdaniem organu nadzoru, stanowi to naruszenie zasady ochrony praw nabytych, gdyż mieszkańcy, którzy nabyli w/w abonamenty na podstawie uchwały Nr XXI/229/2011 na okres dłuższy niż do 31 grudnia 2011 r. utracą swoje uprawnienia z powodu wprowadzenia nowych zasad ich nabywania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 1 ust. 2 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż art. 94 Konstytucji RP, na podstawie którego wydawane są akty prawa miejscowego, w sposób wyraźny wprowadza powiązanie pomiędzy ustawą zawierającą upoważnienie do ustanowienia danego aktu legislacji i wydanym na tejże podstawie aktem prawa miejscowego. Zatem zdaniem organu, uprawnionym byłoby podnoszenie zarzutu nadawania różnego znaczenia tym samym pojęciom zawartym w ustawie i w akcie prawa miejscowego, wydanemu na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Prezydent Miasta Krakowa uważa jednak, że zupełnie nietrafne jest oczekiwanie, by raz zdefiniowane w polskim porządku prawnym pojęcie miało to samo znaczenie w każdym akcie normatywnym obowiązującym w jego ramach. Charakterystyka krajowego systemu prawnego odznacza się bowiem wydzieleniem określonych sfer regulacji, które w przypadku prawa administracyjnego odznaczają się ochroną lub dążeniem do realizacji określonego katalogu wartości. W związku z powyższym organ uznał, że Rada Miasta Krakowa wprowadzając swoistą definicję "mikroprzedsiębiorcy" nie powinna była kierować się przesłankami, jakie legły u podstaw unijnego prawodawstwa w zakresie działalności gospodarczej, do czego sprowadzałoby się zastosowanie w uchwale definicji zawartej w zaleceniach Komisji Europejskiej z dnia 6 maja 2003 r. nr 2003/361/WE, lecz wyłącznie celami i wartościami określonymi w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podobnie należy się odnieść do postulatu stosowania w ramach regulacji prawnej strefy płatnego parkowania, stanowiącej część szerszego katalogu instytucji ochrony przestrzeni pasa drogowego i realizacji gminnej polityki parkingowej, znaczenia jakie nadano pojęciu "gospodarstwa domowego" w zakresie, szeroko rozumianego, prawa zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, za całkowicie pozbawiony normatywnych podstaw należy uznać postulat strony przeciwnej do określania ram stosunku zakresowego danej definicji legalnej w ścisłym odniesieniu do jego znaczenia w języku potocznym. Tego rodzaju spostrzeżenia mogłyby się bowiem cechować pewnym stopniem trafności jedynie w odniesieniu do prawa podatkowego, nie zaś ściśle administracyjnego. Uznanie zasadności twierdzeń organu nadzoru doprowadziłoby w istocie do pozbawienia Rady Miasta Krakowa swobody przy określaniu uprawnionych do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez postanowienia pkt 3.5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11, § 148 oraz § 149 Zasad Techniki Prawodawczej, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie doszło do powielenia definicji ustawowej, lecz do sformułowania nowej legalnej definicji pojęcia "mikroprzedsiębiorcy". Zastosowane sformułowanie miało na celu wyraźne wskazanie użytkownikom dróg przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miasta Krakowa, przy ustalaniu grupy uprawnionych do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości, poprzez odniesienie dyrektywy działania organów administracji publicznej, zamieszczonej w art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wskazane postanowienia Zasad Techniki Prawodawczej mają charakter porządkowy, zatem nawet w przypadku stwierdzenia ich naruszenia, uchybienie tego rodzaju ma charakter nieistotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności §1 ust. 4 pkt 2 uchwały z art. 73 i nast. kc, Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że Kodeks cywilny stanowi szczególnego rodzaju ustawę o charakterze systemowym. W związku z tym w orzecznictwie został sformułowany postulat, aby w możliwie najszerszym zakresie prawodawstwo z zakresu prawa prywatnego odwoływało się do pojęć, instytucji i rozwiązań zastosowanych w tej ustawie. Organ zaznaczył jednak, iż uchwała w sprawie strefy płatnego parkowania stanowi regulację administracyjnoprawną, a zatem nie jest ona obejmowana niniejszym postulatem, który ma charakter doktrynalny. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, iż ustanawiając wymóg przedłożenia umowy w formie aktu notarialnego Rada Miasta Krakowa dążyła do trafnego ukształtowania grupy uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości. Organ podkreślił, iż odstąpienie od zasady pełnej odpłatności ma charakter tylko i wyłącznie wyjątku, a zatem wszelkie unormowania w tym zakresie sprzyjać winny jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i możliwie maksymalnej weryfikacji tegoż uprawnienia. Prezydent Miasta Krakowa dodał, iż Wojewoda Małopolski nie podał żadnej argumentacji przemawiającej za koniecznością uznawania umów zawartych w innej formie niż akt notarialny. Zdaniem organu, stosując tok rozumowania zastosowany w skardze, podmiot obsługujący strefę płatnego parkowania winien honorować również umowy ustne, które pozostają nieweryfikowalne pod kątem przyznania ulgi, do czego zobowiązany jest zarząd drogi, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 z późn. zm.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały Nr XXIV/318/11 z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż w ramach doktryny prawa konstytucyjnego wskazuje się na dwie odmiany zasady równości wobec prawa, a mianowicie równość materialną i formalną. Organ zaznaczył, iż zarówno orzecznictwo jak i doktryna w sposób jednoznaczny opowiedziały się za obowiązywaniem w polskim porządku prawnym zasady równości materialnej. W związku z tym za dopuszczalną organ uznał sytuację odmiennego traktowaniem adresatów normy prawnej o ile zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. Zatem wymóg braku ingerencji w zasadę równości występuje, w ocenie organu, gdy zbiór uprawnionych do wykupienia ulgowych abonamentów będzie zakreślony w oparciu o przesłankę natury obiektywnej i nie będzie miał charakteru indywidualizującego. W związku z tym, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, najistotniejszym zagadnieniem przy analizowaniu problematyki niniejszej sprawy jest sprecyzowanie danej cechy istotnej, jaka leży u podstaw zróżnicowania danej grupy, a także zbioru z jakiego została ona wyłoniona.

Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, wszelkie postanowienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego powinny być ujmowane i interpretowane w kontekście ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W tym zakresie rada gminy działa więc na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, iż grupa uprawnionych do wykupienia ulgowego abonamentu mieszkańca, określona w pkt 3.2.2 lit. a Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 została wyznaczona tak, aby na jeden lokal przypadały trzy samochody korzystające z uprzywilejowanej wysokości opłaty, dzięki czemu dochodzi do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych lokatorów danego mieszkania, a tym samym użytkowników dróg, zamieszkałych w obszarze obejmowanym strefą płatnego parkowania. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, tak określona grupa została wyznaczona w sposób obiektywny, w odniesieniu do podstawowych potrzeb użytkowników dróg i w ścisłym związku z celami ustanowienia strefy płatnego parkowania, zamieszczonymi w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż z punktu widzenia wartości, w celu realizacji których ustalana jest strefa, cecha istotna kształtuje się w odniesieniu do liczby samochodów parkujących w obszarze objętym obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie. Zatem zupełnie inną sytuacją, charakteryzującą się cechą istotną, jest, zdaniem organu, zbiór użytkowników dróg, zamieszkałych w danym lokalu, usytuowanym w ramach strefy, którzy w odniesieniu do tylko trzech pojazdów korzystają z opłaty w uprzywilejowanej wysokości, a inną ten sam zakres użytkowników, ale korzystający z kolejnych pojazdów, parkowanych na obszarze strefy przy zastosowaniu ulgowego abonamentu. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, iż istotą wprowadzenia instytucji strefy płatnego parkowania jest wywarcie ekonomicznego nacisku na użytkowników dróg, tak aby w możliwie jak najszerszym zakresie, nie parkowali w granicach strefy, a także by pozostawili w jej granicach pojazdy tylko w niezbędnym zakresie. W związku z powyższymi Prezydent Miasta Krakowa nie zgodził się z poglądem skarżącego o godzeniu postanowień kształtujących strefę płatnego parkowania w zasadę równości.

Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że nawet w przypadku uznania, iż przedmiotowe rozwiązania stanowią ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności to i tak pozostają one w zgodności z art. 31 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie właściwości rady gminy znajdują się wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W tym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Organ wskazał, iż kompleksową ustawową regulację problematyki strefy płatnego parkowania zawiera ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Rada gminy na wniosek prezydenta miasta, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Prezydent Miasta Krakowa uważa zatem, że została spełniona przesłanka formalna ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, gdyż upoważnienie do takiego ograniczenia znajduje się w akcie o randze ustawy. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, iż zaskarżona uchwała spełnia także pozostałe wymogi zawarte w art. 31 Konstytucji RP. Strefa płatnego parkowania stanowi bowiem sposób organizacji ruchu mający na celu ochronę istotnych dóbr. Pierwszym z nich jest środowisko naturalne. Zmniejszenie liczby samochodów poruszających się w centrum miasta wydatnie wpływa na redukcję wprowadzanych do atmosfery zanieczyszczeń będących efektem pracy silników samochodów. Bezpośrednio łączy się z tym dobro zdrowia publicznego. Nie można bowiem zapominać o negatywnym wpływie nagromadzenia samochodów w centralnej części miasta na zdrowie okolicznych mieszkańcem, jak i licznie odwiedzających Kraków gości. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, istotnym aspektem wprowadzenia strefy płatnego parkowania jest również likwidacja zjawiska związanego z powstawaniem zatorów drogowych między innymi w wąskich uliczkach miasta, co często uniemożliwiało przeprowadzenie sprawnej interwencji policji, pogotowiu ratunkowemu, czy straży pożarnej. Wprowadzenie strefy płatnego parkowania prowadzi zatem do ochrony takich dóbr jak porządek i bezpieczeństwo publiczne. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż kolejną funkcją strefy płatnego parkowania jest zmniejszenie zakresu zjawiska pozostawiania samochodów w centrum miasta przez osoby mieszkające poza nim, co z kolei uniemożliwiało mieszkańcom centrum parkowanie samochodów w pobliżu ich domów. Zatem w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa strefę płatnego parkowania można traktować jako środek praw mieszkańców centrum miasta. W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa uważa, że nawet w przypadku uznania, iż postanowienia dotyczące płatnego parkowania wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, to i tak pozostają one zgodne z wymogami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Prezydent Miasta Krakowa odniósł się również do zarzutu niezgodności § 1 ust. 4 pkt 4 uchwały Nr XXIV/318/11 z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż wydanie abonamentu stanowi czynność materialnotechniczną z zakresu działania administracji publicznej, a z treści art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zakresem przedmiotowym tej ustawy tego rodzaju czynności nie są objęte. W związku z tym Prezydent Miasta Krakowa uważa, że obejmowanie czynności wydania abonamentu zakresem art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa zakresu upoważnienia z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie procedury i przesłanek uprawniających do wniesienia opłaty w formie abonamentu typu "M", Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, opłata za parkowanie pojazdów samochodowych stanowi "inną daninę publiczną" w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż wszelkie przesłanki udzielenia ulg, a tym samym dokonywanie odstępstw od ogólnej zasady odpłatności, musi być dokonywane na podstawie ściśle interpretowanych przesłanek podlegających należytej weryfikacji. Tym samym, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, w pełni zasadnym jest sformułowanie wymogu stosownego udokumentowania przysługiwania prawa do skorzystania z możliwości wniesienia opłaty, stanowiącej daninę publiczną, w obniżonej wysokości. Organ podkreślił, iż wszelkie odstępstwa od zasady pełnej odpłatności wymagają zachowania zasad określonych w ustawach regulujących zasady poboru opłat, zamieszczonych w aktach obejmowanych zakresem prawa finansów publicznych. Jednocześnie Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, iż wskazanie dokumentów, przedłożenie których determinuje możliwość skorzystania z ulgi, nie stanowi w istocie wprowadzenia jakiejkolwiek procedury. Ponadto przyznanie trafności poglądowi skarżącego uniemożliwi, w ocenie organu, dokonywania przez zarząd drogi koniecznej weryfikacji uprawnień do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności § 2 uchwały Nr XXIV/318/11 z art. 2 Konstytucji RP Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż nabycie abonamentu postojowego w strefie płatnego parkowania dokumentuje jedynie fakt wniesienia opłaty za parkowanie. Nie dochodzi natomiast w tym wypadku do powstania jakiegokolwiek uprawnienia po stronie wykupującego abonament. Ponadto sam abonament jest wyraźnie ujmowany w ustawie o drogach publicznych jako sposób wniesienia opłaty, nie zaś jako znak legitymacyjny wskazujący na nabycie uprawnienia do parkowania. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa nie mogło zatem dojść w przedmiotowym przypadku do naruszenia, wyinterpretowanej z art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony praw słusznie nabytych, z uwagi na brak powstania, w wyniku wykupienia abonamentu postojowego, jakiegokolwiek uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej: u.s.g.). Skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, albowiem zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru oraz upłynął termin 30 dni, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżenia jest część uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011r. Nr XXIV/318/11 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została wydana na podstawie art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.).

Po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonych części uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że we wskazanych w wyroku częściach została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że narusza ona prawo. Kwestionowana treść zaskarżonej uchwały przewiduje, że podstawą do nabycia abonamentu postojowego na parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. "innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego". W ocenie Sądu wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nie znajduje podstawy prawnej, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego do ustalenia strefy płatnego parkowania zawartego w art. 13b ust. 2-5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W upoważnieniu tym ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalenia strefy płatnego parkowania "na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej" (art. 13 b ust. 2). Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy: "1) ustala wysokość stawek opłaty (...), 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty (...)" (art. 13b ust. 4).

Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, celem wprowadzenia wymogu formy aktu notarialnego było takie uregulowanie, które sprzyja jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i możliwie maksymalnej weryfikacji tegoż uprawnienia oraz zapewnienie "wymiernych gwarancji co do legalności" takiej umowy, ze względu na treść ustawy Prawo o notariacie, zgodnie z którą notariusz jest osobą zaufania publicznego i ma między innymi obowiązek ustalenia tożsamości stron umowy oraz zapewnienia jej zgodności z prawem. Zdaniem organu rezygnacja z kryterium aktu notarialnego prowadziłaby do konieczności akceptowania również umów ustnych, "które pozostają nieweryfikowalne pod kątem przyznania ulgi, do czego zobowiązany jest zarządca drogi". Zestawienie powyższego celu wprowadzonej prawem miejscowym regulacji z zakresem przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego prowadzi do wniosku, że ustanowienie w zaskarżonej uchwale wymogu formy notarialnej zawarcia umowy dającej tytuł prawny do pojazdu, nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach upoważnienia. Ewentualne utrudnienia dowodowe dla organu w wykazaniu, że umowa została zawarta, nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej dla wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego wymogu co do formy zawieranej umowy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny regulują ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami forma aktu notarialnego zastała zastrzeżona wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Uprzywilejowanie w zaskarżonej uchwale formy aktu notarialnego poprzez uznanie jej jako jedynej dopuszczalnej formy umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego, nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym. Tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym, może być wywodzony z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, w tym też z tych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego.

Trafne okazały się zatem zarzuty skargi, że § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego" został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowieniu aktu prawa miejscowego, co narusza art. 94 Konstytucji RP który przewiduje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oraz art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Taka regulacja stanowi także naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko gdy jest ono uzasadnione (por. wyrok TK z 5 listopada 1997r., TK 22/97). Zakwestionowana regulacja w sposób nieuzasadniony pozbawia bowiem uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów, na przykład dysponujących pojazdem na podstawie pisemnej umowy użyczenia, podczas gdy forma pisemna jest wystarczająca dla ważności tej umowy i ważności tytułu prawnego do pojazdu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku NSA z dnia 8 października 2013r., I OSK 1418/13, jak również w wyroku WSA Szczecinie z dnia 13 maja 2004r., II SA/Sz 48/04 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r., VI SA/Wa 2337/05 i w wyroku NSA z dnia 13 października 2006r., I OSK 978/06. Również wykluczenie z powodu formy zawartej umowy należy uznać za naruszające zasadę równości.

Stwierdzając nieważność §1 ust. 4 pkt 2 nadającego nowe brzmienie pkt 3.2.2. lit. c Załącznika Nr 2 w zakresie słów "pierwszy i drugi" tiretu pierwszego oraz całego tiretu drugiego i trzeciego, Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że ograniczenie prawa do abonamentu postojowego w obniżonej wysokości wyłącznie do pierwszego i drugiego pojazdu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na liczbę posiadanych samochodów przez jedną osobę, a także przez inne osoby zameldowane pod tym samym adresem, należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. zwłaszcza wyrok TK z dnia 12 grudnia 1994r., K 3/94; wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997r., K 8/97; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000r., K 18/99). Należy ocenić, że w niniejszej sprawie te warunki nie zostały spełnione, albowiem w istocie kryterium, na którym oparto wprowadzone zróżnicowanie jest jedynie to, kto pierwszy wystąpi z wnioskiem o abonament. W świetle zakwestionowanej regulacji abonament w obniżonej wysokości mogłyby bowiem otrzymać tylko dwie z osób zamieszkałych pod danym adresem, te mianowicie, która jako pierwsze by o to wystąpiły z wnioskiem do organu. Powyższa regulacja narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, a zatem niezgodne z prawem, zróżnicowanie dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania wzajemnie wobec siebie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady te mogą stanowić podstawę oceny przepisów różnicujących wysokość opłat abonamentowych, uzasadniając ocenę tych przepisów jako niezgodnych z prawem (wyrok NSA z dnia 8 października 2013r., I OSK 1418/13).

W pozostałym zakresie kwestionowany przez Wojewodę przepis § 1 ust. 4 pkt 2 w części nadającej nową treść pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, został uznany przez Sąd za zgodny z prawem. Zameldowanie jest materialnoprawną czynnością, mającą na celu dopełnienie obowiązków związanych z ewidencją ludności, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Uregulowanie w uchwale, że abonament postojowy przysługuje jedynie osobom fizycznym zameldowanym na terenie strefy parkowania na pobyt stały lub czasowy, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ustawy o drogach publicznych do wskazania kategorii użytkowników drogi uprawnionych do uiszczania opłat abonamentowych (art. 14b ust. 4 pkt 2). Regulacją uchwały objęto zarówno osoby zameldowane na pobyt stały, jak i czasowy, a więc obie grupy osób będących faktycznymi mieszkańcami strefy. Biorąc pod uwagę treść upoważnienia ustawowego należy uznać, że Rada Miasta Krakowa umocowana była do ograniczenia kategorii podmiotów uprawnionych do abonamentu postojowego do osób zameldowanych w strefie parkowania.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych," oraz § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości,", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że przepisy te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie w uchwale tego rodzaju wymogów dotyczących przedłożenia stosownych zaświadczeń i uzależnienie od tego możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie abonamentu jest - wbrew twierdzeniom organu –ustanowieniem procedury. W przytoczonym powyżej upoważnieniu zawartym w art. 13 b ustawy o drogach publicznych ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek opłat, możliwość wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłaty. Poza tym zakresem pozostaje regulacja procedury dotyczącej możliwości korzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie. Już tylko z tego powodu kwestionowana regulacja musi być uznana za niezgodną z prawem.

Nadto trafnie zarzuca skarżący Wojewoda, że wprowadzona regulacja narusza przepisy dotyczące ograniczania barier administracyjnych, wynikające z ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622), w tym treść art. 220 kpa, poprzez niedopuszczalne w świetle tego przepisu nałożenie na stronę obowiązków przedłożenia zaświadczeń. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: znane są one organowi z urzędu, możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). §2 w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał, że organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia lub oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia.

Nietrafny jest zarzut organu, że przepis art. 220 kpa nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 wyraźnie przewiduje, że dotyczy on nie tylko postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw, ale także m.in. znajduje zastosowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Mając to na uwadze Sąd ocenił, że zakwestionowane części uchwały nakładające na wnioskujących o abonament dla mikroprzedsiębiorców obowiązek przedłożenia stosownych zaświadczeń, naruszają wynikający z zacytowanych przepisów zakaz nakładania na obywateli obowiązku przedkładania zaświadczeń w sytuacji, gdy organ sam jest w stanie je uzyskać w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym. Ponieważ zaś przedmiotowe zaświadczenia organu skarbowego i ZUS, ewidencji działalności gospodarczej, oraz dane z KRS i KW organ jest w stanie samodzielnie uzyskać w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym, nałożenie takiego obowiązku na wnioskodawcę wnoszącego o uzyskanie abonamentu postojowego dla mikroprzedsiębiorców, należy uznać za naruszające przytoczone przepisy prawne (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013r., I OSK 1418/13).

Stwierdzając nieważność §2 uchwały w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r.", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że stanowi on naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady ochrony praw dobrze nabytych, której istotą jest konieczność zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań (por. wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000r., K 18/99). Zasada ta nie wyklucza wprowadzania ograniczeń lub znoszenia praw podmiotowych, jednak nie jest możliwe naruszanie uzasadnionych i racjonalnych oczekiwań jednostki co do ochrony jej praw nabytych. Postanawiając o utracie ważności dotychczasowych abonamentów postojowych z dniem 31 grudnia 2011r., Rada Miasta Krakowa bez należytego uzasadnienia pozbawiła z tym dniem dotychczasowych posiadaczy abonamentów postojowych uprawnień z nich wynikających. Nietrafny jest argument Rady, że sam abonament stanowi tylko potwierdzenie wniesienia opłaty i nie wprowadza żadnych uprawnień. Uzyskanie abonamentu uprawnia mieszkańca do parkowania w strefie bez konieczności uiszczania opłat za parkowanie. Poprzez regulację zawartą w §2 uchwały doszło do pozbawienia tych uprawnień. Zakwestionowana część uchwały stanowi zatem nieuprawnione wkroczenie przez organ władzy w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000r., SK 21/99; także wyrok NSA z dnia 8 października 2013r., I OSK 1418/13).

Pozostałe zarzuty skarżącego Wojewody, dotyczące zdefiniowania pojęć gospodarstwa domowego oraz mikroprzedsiębiorcy (§1 ust. 2 pkt 6 i 7) w sytuacji, gdy w systemie prawa istnieje już legalna definicja tych pojęć o innym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, Sąd ocenił jako nieuzasadniające stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Uchwałodawca, realizując upoważnienie ustawowe do ustalenia stawek opłat za parkowanie w strefie, definiując na użytek uchwały grupę podmiotów uprawnionych do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości, nie wykroczył poza zakres tego upoważnienia, wynikający z art. 13 b ustawy o drogach publicznych. Trafnie zarzuca Wojewoda, że używając sformułowań "mikroprzedsiębiorca" oraz "gospodarstwo domowe", które w naszym porządku prawnym mają już ustaloną normatywnie treść, uchwałodawca naruszył zasady prawidłowej techniki prawodawczej (§ 146 i 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), jednak samo to uchybienie nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza treści uchwały z punktu widzenia skutków, jakie wywołało zdefiniowanie na jej użytek pojęć mikroprzedsiębiorca i gospodarstwo domowe prowadzi do wniosku, że nie doszło do niezgodnego z prawem przyznania lub pozbawienia uprawnień danych kategorii podmiotów. Z tego powodu Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące tych definicji za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w wymienionych w sentencji wyroku częściach została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności w tych częściach, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.