Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1399/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i zobowiązania do wydania prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (Prokurator) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i zobowiązaniu organu I instancji do wydania A. N. (uczestnik) prawa jazdy kategorii A.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu [...] czerwca 2018 r. uczestnik zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa kategorii A.

Do w/w wniosku załączył: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], w którym stwierdzono wobec uczestnika brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat.: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, wskazując kolejny termin badań na dzień 8 grudnia 2018 r. oraz ograniczeniami: zakaz spożywania alkoholu (kod 68); orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], o braku u uczestnika przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T; aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji odmówił uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym w zakresie kategorii: B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II K [...], na okres 3 lat, obowiązującego od [...] maja 2017 r. do dnia [...] maja 2020 r. włącznie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] lipca 2014 r. Starosta [...] wydał uczestnikowi prawo jazdy kategorii: A, B, dokument nr [...], druk nr [...], które od dnia [...] maja 2017 r. zostało zatrzymane przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] maja 2017 r. [...], w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że uczestnik dopuścił się czynu stanowiącego przestępstwo z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (k.k.), tj. że znajdując się w stanie nietrzeźwości prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym. Wyżej wymieniony dokument prawa jazdy po zatrzymaniu został przesłany do depozytu organu I instancji z uwagi na właściwość miejscową wynikającą z miejsca zamieszkania uczestnika.

Następnie Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II K [...] orzekł wobec uczestnika zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T, z wyłączeniem kategorii "A", na okres 3 lat, tj. od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2020 r. włącznie.

Na podstawie ww. wyroku sądowego oraz zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, a także zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o cofnięciu uczestnikowi uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek uczestnika, jest związany w swym działaniu przepisami u.k.p., która określa między innymi zasady wydawania, zatrzymywania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, a także ich zwracania oraz przywracania cofniętych uprawnień.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii : AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T, wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p. w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii A, nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania, działając na podstawie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. zawiadomiono uczestnika, że ma prawo zapoznawania się z aktami prowadzonego postępowania, do składania oświadczeń i innych dokumentów lub wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także o możliwości przeglądania akt w każdym stadium postępowania. Powyższe zawiadomienie zostało prawidłowo i skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2018 r.

Następnie organ I instancji stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, który już kilkakrotnie wypowiedział się na temat art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.k.p. (po nowelizacji tych przepisów):

- w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt. I OSK 1860/17,

- w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2412/16,

- w wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2109/16,

- w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 888/14,

- w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 678/14,

- w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 603/14,

- w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt. I OSK 382/14.

Ponadto organ I instancji wskazał, że takie samo stanowisko przyjęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne, które rozstrzygały sporne kwestie dotyczące interpretacji art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.k.p. (po nowelizacji tych przepisów):

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 351/18,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 832/17,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 430/17,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 917/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1744/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1101/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 305/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 177/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 548/16,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 433/16.

Organ I instancji wskazał, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne stoją na stanowisku, że "wyroki sądu karnego lub poszczególne elementy sentencji takiego wyroku mogą wywoływać autonomiczne skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Innymi słowy, może zdarzyć się tak, że przepis prawa administracyjnego opisuje konsekwencje prawne wydania przez sąd karny orzeczenia o określonej treści. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. przewidują "rozciągnięcie" okresu, w którym nie może zostać wydane prawo jazdy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2412/16).

Mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 u.k.p. organ I instancji stwierdził, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej. poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskanie dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Mamy tu do czynienia ze zbiegiem sankcji karnej i administracyjnej, "przejawem tego rodzaju sankcji administracyjnej, wymierzonej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p.(...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 832/17).

Organ I instancji wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 433/16 przedstawił prawidłową wykładnię art. 12 ust. 2 u.k.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z wyraźniej woli ustawodawcy, skutki prawomocnego wyroku zakazującego prowadzenia pojazdów mechanicznych wg określonej kategorii zostały stosownie rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegający się o prawo jazdy jak i już nim dysponujących. Sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał że sądowy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii pozbawia przypisanych mu odpowiednio w art. 12 ust. 2 pkt 1 - 3 u.k.p. innych kategorii prawa jazdy (...) Fakt, że prawomocnym wyrokiem karnym odebrano skarżącemu tylko częściowo posiadane uprawnienia nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą (...). Nowelizacja u.k.p. obowiązuje od 25 października 2014 r. W wyniku nowelizacji przepis ten ma odniesienie nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii (...). Dokonując nowelizacji u.k.p. ustawodawca przesądził w sposób jednoznaczny, że osoba objęta zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych m. in. wg kat. B, nie może w trybie zwrotu odzyskać prawo jazdy w zakresie m. in. kategorii A, C, D oraz C+E (...). Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 u.k.p. okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w ust. 1 pkt 2 tego artykułu odnosi się także do innych kategorii uprawnień, niż objęte sądowym zakazem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt. II SA/Rz 351/18 wyraźnie wskazał, że przepis art. 12 ust. 2, w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C (tym samym kat. A również wymienione w art. 12 ust. 2 u.k.p.) w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B.

Organ I instancji wskazał, że w art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w art. 12 ust. 1 pkt 2, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do kierowania prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy.

Zdaniem organu I instancji, nie można uznać, że odmowa zwrotu w/w kategorii prawa jazdy świadczy o naruszeniu prawa, czy też modyfikacji orzeczenia sądu karnego. Dlatego też, odebranie skarżącemu prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w w/w art. 12 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny a nie sąd karny. Co również istotne, rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 u.k.p. nie jest objęte uznaniem administracyjnym, lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji.

Organ I instancji stwierdził, że z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym Wojewódzkie Sądy Administracyjne podzielają stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków sygn. akt I OSK 2412/16 z dnia 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2109/16 z dnia 23 marca 2017 r., uznał, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach, wymienionych w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w/w przepisów przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, służy to ochronie wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży bowiem u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące zakazy, wynikające z przepisów u.k.p., a które to są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Ponadto u.k.p. nie przewiduje żadnych okoliczności wyjątkowych, związanych z zakazem zwrotu dokumentu prawa jazdy, a w związku z tym wszelkie okoliczności występujące po stronie skarżącego a dotyczące jego sytuacji osobistej, czy też majątkowej, pozostają bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w celu wydania prawa jazdy należy:

1) zarejestrować wniosek

2) przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie:

a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności,

b) spełnienia przesłanek określonych w u.k.p. do wydania prawa jazdy.

c) zgodności danych z ujętymi w ewidencji kierowców oraz aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami,

3) w wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1, należy odmówić wydania prawa jazdy, wprowadzić dane do systemu teleinformatycznego, umieścić akta przeprowadzonego postępowania w teczce akt ewidencyjnych osoby.

Organ I instancji stwierdził, że uczestnik ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii: B1, B, C1. C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T.

W ocenie organu I instancji, została spełniona przesłanka art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., co spowodowało konieczność odmowy uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A.

W odwołaniu od powyższej decyzji, uczestnik podniósł, że Sąd nie zakazał mu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A. Uczestnik wskazał również, że pracuje w systemie dwuzmianowym, ma nienormowany czas pracy, a jego zakład pracy znajduje się w odległości 17 km od jego miejsca zamieszkania. Do jego obowiązków należy transport dokumentów pomiędzy dwiema halami produkcyjnymi. Konieczność korzystania z pomocy innych współpracowników odbija się na jego relacjach z przełożonymi. Możliwość jazdy motocyklem znacznie ułatwiła by wykonywanie obowiązków oraz dojazd do pracy. Uczestnik wskazał również, że zapłacił wszystkie należności wynikające z wyroku, odbył kurs reedukacyjny w zakresie problematyki alkoholowej, przeszedł badania lekarskie, co wiązało się ze znacznymi kosztami. Ponadto podniósł, że posiada prawo jazdy od 11 lat i w tym czasie otrzymał jedynie 3 mandaty.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i zobowiązał organ do wydania uczestnikowi prawa jazdy kategorii A.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p., jaka nastąpiła z dniem 25 października 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która w istocie nic nie zmieniła w zakresie zasad ubiegania się o wydanie lub zwrot prawa jazdy - prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.). Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii m.in. A - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie uznał, że uczestnik ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. A w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. i jego wniosek podlegał odmowie.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela takiej interpretacji ww. przepisów. Sąd Rejonowy orzekł wobec odwołującego się środek karny w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi, z wyłączeniem kat. A prawa jazdy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kat. A prawa jazdy, albowiem skarżący posiadał już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.

Organ odwoławczy wskazał też, iż z art. 42 k.k. wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek karny, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis ten nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (k.k.w.), w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W świetle powołanych przepisów w ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Stanowisko to zgodne jest z poglądem wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 815/13, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1490/13, i z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1522/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 990/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 338/13, który organ odwoławczy w pełni podziela.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła jego nowelizacja, jaka weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., albowiem pozostawione zostało zastrzeżenie - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.k.p. i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawił uczestnika uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Zatem uznać należy, iż organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego.

W ocenie organu odwoławczego, odmienna interpretacja ww. przepisów, jaką przedstawił organ administracyjny I instancji, prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego prawa do modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. W przeciwnym bowiem wypadku stosowanie przez sąd karny art. 42 k.k. nie miałoby sensu, a tak przecież nie jest. Z tego też powodu nie sposób podzielić zasadności poglądów sądów administracyjnych, na które powołuje się organ I instancji.

Organ odwoławczy przy tym wskazał, iż odwołujący się nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo iż zgodnie z wyrokiem tego sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kat. A prawa jazdy.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i konieczność orzeczenia co do meritum sprawy.

Zaistniała sytuacja oznacza potrzebę "rozdzielenia" (skupionych niejako na jedynym blankiecie dokumencie) prawa jazdy różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono (wydanie nowego dokumentu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.).

Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ I instancji do wydania uczestnikowi prawa jazdy kat. A, w myśl przepisu art. 138 § 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Prokurator wniósł o jej uchylenie.

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji:

- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawo jazdy może zostać wydane osobie, wobec której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

- istotnie naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii A, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B,

- rażące naruszenie art. 138 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu organu I instancji do wydania prawa jazdy kategorii A na blankiecie urzędowym, pomimo stanowczego brzmienia wskazanego przepisu, który nakazuje organowi uchylającemu decyzję wydanie decyzji o określonej treści.

W uzasadnieniu skargi Prokurator dokonując oceny zaskarżonej decyzji odniósł się w pierwszej kolejności do brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wskazując, że w art. 12 ust. 1 zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności jest wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W tym miejscu Prokurator wskazał, iż wymienione przepisy statuują niezależną odpowiedzialność opartą o przepisy prawa administracyjnego i mogą wywołać skutki na gruncie tegoż prawa niezależnie od sankcji karnej. Regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do podważenia prawomocnego wyroku sądowego i nie stanowi podwójnego ukarania w rozumieniu przepisów prawa karnego. Samo zdarzenie prawne - fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, co do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B - może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. III SA/Wr 659/17). Analiza w/w przepisów u.k.p. w ocenie Prokuratora prowadzi do konstatacji, iż zamiarem ustawodawcy było wywołanie dodatkowej niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej. Prokurator podkreślił, iż prawo karne oraz prawo administracyjne są to dwie różne niezależne od siebie gałęzie prawa. Niezależność wskazanych gałęzi pozwala na przyjęcie, iż przepisy prawa administracyjnego mogą samodzielnie statuować sankcje administracyjną w oderwaniu od przepisów prawa karnego.

Prokurator jako całkowicie nieuzasadniony uznał pogląd, iż odmowa wydania prawa jazdy w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawomocnego wyroku karnego. Jeżeli z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, to pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów innych kategorii. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść u.k.p. zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3181/15).

Analizując treść zaskarżonej decyzji Prokurator uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów. Reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności wykładnię systemową. Interpretację w oparciu o wykładnię systemową można dokonać jedynie wtedy, gdy interpretacja w oparciu o wykładnię językową nie przynosi pożądanych skutków. Na kanwie niniejszej sprawy Prokurator uznał, iż ustawodawca w sposób jasny, kompletny i precyzyjny wyraził wolę w zakresie wprowadzenia dodatkowej sankcji administracyjnej. Ustawodawca może bowiem niezależnie od siebie kształtować sankcje na gruncie prawa karnego, jak również prawa administracyjnego.

Prokurator zaznaczył, iż podstawą wykładni każdego przepisu jest domniemanie interpretacyjne, w tym dotyczące racjonalności ustawodawcy. Założenie racjonalnego ustawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób, jasny, celowy, znając system prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 2114/10). Jego zdaniem trudno byłoby przyjąć, że racjonalny ustawodawca, pozbawiając kierującego prawa do kierowania pojazdami kat. A (motocyklem) z powodu kierowania nim w stanie nietrzeźwości, zezwoliłby na pozostawienie takiemu kierującemu prawa do prowadzenia samochodu osobowego i innych pojazdów (kat. B) wobec tego, że orzeczony w postępowaniu karnym środek karny tej kategorii nie obejmował. Pozbawienie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 115/17).

Przedstawiony przez wskazany Sąd pogląd pozwala przyjąć, iż w niniejszym stanie faktycznym, nieracjonalne byłoby pozostawienie kierującemu prawa do kierowania pojazdami kat. A, pomimo pozbawienia go uprawnień do kierowania pojazdami kat. B.

W ocenie Prokuratora, organ odwoławczy wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 138 § 4 k.p.a. Przepis ten w żaden sposób nie daje możliwości zobowiązania organu I instancji do wydania prawa jazdy kategorii A na blankiecie urzędowym.

Reasumując Prokurator uznał, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z tym wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wskazuje, iż prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego o zakazu. Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się że wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe zastrzeżenie - w okresie - a przede wszystkim - w zakresie obowiązywania tego zakazu - ewidentnie koresponduje z przyznaną sądom powszechnym przez ustawodawcę kompetencją określoną w art. 42 k.k., tj. uprawnieniem do rozważenia w konkretnym indywidualnym przypadku możliwości orzeczenia środka karnego w jednym z trzech wariantów w postaci: zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów lub zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis art. 42 k.k. nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów, zaś organ administracyjny wykonując orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Zatem również w przypadku cofnięcia uprawnień do kierowania, na skutek wykonania orzeczenia zawierającego zakaz prowadzenia pojazdów, organ administracyjny związany jest zakresem oraz okresem orzeczonego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno Prokurator, jak i powoływane przez niego orzecznictwo sądowo- administracyjne nie dostrzegają i przemilczają, iż zakaz wydania prawa jazdy, stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ustawodawca ograniczył wyłącznie do orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przyjęta przez organ I instancji praktyka, podobnie jak orzecznictwo sądowo-administracyjne, w żaden sposób nie wypowiadają się w powyższym zakresie i zdają się nie zauważać ograniczenia wynikającego z ww. przepisu.

W ocenie organu odwoławczego zasługuje na pełną aprobatę stanowisko Prokuratora, wskazującego iż reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności, gdy interpretacja w oparciu o wykładnie językową nie przynosi pożądanych skutków, wykładnię systemową. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy niezbędnym wydaje się sięgnięcie do wykładni systemowej. Odmienna interpretacja przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., jaką przedstawia organ I instancji prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego do modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. W przeciwnym bowiem wypadku stosowanie przez sąd karny art. 42 k.k. nie miałoby sensu, a tak przecież nie jest.

W ocenie organu odwoławczego zachodzi również uzasadniona wątpliwość co do konstytucyjności stanowiska organu I instancji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak również sprzeczności tego stanowiska z zasadą pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli. Powyższą sytuację dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16, zgodnie z którym regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie sposób bowiem inaczej ocenić sytuację, w której skazany przez sąd karny kierowca, wobec którego sąd karny orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, z wyłączeniem określonej kategorii, pozbawiony jest de facto także kategorii prawa jazdy, co do których sąd karny, w sposób zasadny lub niezasadny, pozostawił mu do dyspozycji. Dla każdego obywatela odmowa wydania przez organ administracyjny kategorii prawa jazdy, której nie został pozbawiony przez sąd karny, stanowi ewidentne rozszerzenie orzeczonego środka karnego, stanowiące ingerencję organu administracyjnego w treść prawomocnego wyroku sądu karnego.

Zdaniem organu odwoławczego, trudno również zgodzić się z poglądem, iż decyzja organu administracyjnego konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skazanego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Przede wszystkim w demokratycznym państwie prawa żaden organ administracyjny nie winien uzurpować sobie prawa do "konkretyzacji" orzeczenia sądu powszechnego. Wyłącznie uprawnionym jest bowiem ten sąd, lecz nie w drodze "konkretyzacji" nie znanej porządkowi prawnemu, lecz wykładni treści wyroku. To treść wyroku, w tym treść orzeczonego środka karnego, decyduje o zakresie ograniczeń praw obywatelskich, w tym przypadku ograniczenia prawa kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga prokuratora jest oczywiście uzasadniona i jako taka podlegała uwzględnieniu. Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, uznając że skarżony organ dopuścił się oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd przyjmując, że skarżony organ rażąco naruszył prawo procesowe i materialne, miał na względzie następujące przesłanki.

Po pierwsze, wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. np. M. Kamiński, Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 569; T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1070-1072).

Po drugie, należy zgodzić się ze skarżącym prokuratorem, że skarżony organ dopuścił się oczywistego naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 12 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.) przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie powyższych przepisów.

W orzecznictwie organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych powszechnie nie budzi wątpliwości pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza wprawdzie poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego, jednak – mając niezależny i odrębny (administracyjnoprawny) charakter – nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje zatem wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii A w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii (w tym kategorii B) z wyłączeniem kategorii A. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. odczytywany w związku z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest bowiem jednoznaczny treściowo. Nie jest zatem dopuszczalny zwrot zatrzymanego prawa jazdy obejmującego kategorię A, jeśli orzeczony przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów obejmuje kategorię B. W takiej bowiem sytuacji z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika zakaz zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii A w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Powyższy pogląd był od początku podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i pomimo podejmowanych niekiedy w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wadliwych prób prokonstytucyjnej wykładni rozważanej regulacji (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16) – jest oczywiste, że organ administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie może podejmować zabiegów interpretacyjnych naruszających związanie językową treścią jednoznacznych przepisów ustawowych. W momencie orzekania przez skarżony organ utrwalona powszechnie w praktyce organów (w tym samorządowych kolegiów odwoławczych, poza – co budzi poważne zastrzeżenia – Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie) prawidłowość wykładni językowej oraz brak wątpliwości co do konstytucyjności stosowanej regulacji została potwierdzona również w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. I OSK 382/14; wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., I OSK 2715/16; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 105/16; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 226/16; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 688/16; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1860/17).

Zaprezentowana wykładnia znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych.

Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1860/17, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.).

Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia, że orzeczony wyrokiem sądu karnego z dnia [...] czerwca 2017 r. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym wszystkich kategorii (w tym kategorii B), z wyłączeniem kategorii A, obejmuje na mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. także kategorię A, skarżony organ powinien był orzec o utrzymaniu w mocy wydanej względem skarżącego przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, obejmującego kategorie A i B. Wydanie decyzji nakazującej zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A rażąco naruszyło przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Po trzecie, skarżony organ wydając w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję uchylającą decyzję zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązująca organ pierwszej instancji do wydania wnioskodawcy prawa jazdy kategorii A rażąco i w sposób oczywisty naruszył zakres i treść żądania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. złożony na urzędowym formularzu wyraźnie wskazywał, że jego przedmiotem jest żądanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii A. Tego rodzaju zmiana zakresu i treści żądania rażąco naruszyła zasady skargowości i dyspozycyjności postępowania administracyjnego. Oczywiste i rażące jest także naruszenie przepisów ustawy o kierujących pojazdami przez zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2. Zgodnie z powyższym przepisem w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, może złożyć do właściwego starosty wniosek o wydanie nowego dokumentu pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. W przedmiotowej sprawie nie tylko jest oczywiste, że wnioskodawca nie ubiegał się o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A ze względu na zmianę danych objętych zatrzymanym dokumentem prawa jazdy o numerze [...], lecz przede wszystkim zastosowanie powyższego przepisu było oczywiście niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest możliwe tylko pod warunkiem zwrotu przez wnioskodawcę dokumentu wymagającego zmiany danych. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie mógł oczywiście zwrócić dotychczasowego dokumentu, gdyż ten jako zatrzymany uprzednio przez prokuratora znajdował się w momencie składania wniosku w dyspozycji organu pierwszej instancji. Ponadto próba wydawania nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A – w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił aktualności i nie zachodziła jakakolwiek podstawa do uznania, że doszło do zmiany danych – jako zmierzająca do obejścia ustawowego zakazu z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. musi być uznana za rażące naruszenie prawa.

Po czwarte, należy przyjąć, że skarżony organ wykonując kompetencję odwoławczą z art. 138 § 4 k.p.a. doprowadził w stanie faktycznym przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia powyższego przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 4 k.p.a., jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

W sprawie, której dotyczy skarga, przedmiotem rozpoznania organu był wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A. Wnioskodawca nie ubiegał się zatem o wydanie nowego prawa jazdy lub o wymianę posiadanego prawa jazdy rozumianego jako dokument na blankiecie urzędowym, lecz o orzeczenie o fizycznym zwrocie zatrzymanego i znajdującego się w dyspozycji organu dokumentu prawa jazdy o numerze [...]. W przypadku wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy właściwy organ nie wydaje decyzji na blankiecie urzędowym, co bezpośrednio potwierdza treść załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W załączniku tym w części H. określono wzór blankietu urzędowego decyzji o wydaniu lub wymianie prawa jazdy (art. 10 ust. 1-3, art. 124 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Powyższy wzór nie obejmuje jednak decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy, której podstawa materialnoprawna wynika z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zaprezentowanej przez skarżony organ w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie o sygn. II SA/Rz 351/18, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie odnosi się do "czynności faktycznej" wydania zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii, należy stwierdzić, że jest ona całkowicie chybiona. Zmierza ona bowiem do podważenia sensu i celu normy wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a przez to stanowi niedozwoloną formę obejścia normy prawnej w drodze wykładni. Przede wszystkim przepis ten w sposób jednoznaczny obejmuje zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i sytuacje zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument. Jak już wspomniano, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o fizyczny zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a nie o wydanie nowego prawa jazdy. Nawet jednak gdyby wnioskodawca wystąpił o wydanie nowego prawa jazdy kategorii A, obowiązkiem organu byłaby odmowa jego wydania. Natomiast twierdzenie, że jest dopuszczalne "wydanie" nowego dokumentu prawa jazdy nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności faktycznej, jest sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p., zmierzając do obejścia przepisów prawa. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii (np. A), pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii, to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby ponadto do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co nie jest dopuszczalne.

W związku ze stwierdzeniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz kolejny (niezależnie od spraw m.in. o sygn. II SA/Rz 351/18 i II SA/Rz II SA/Rz 798/18) dokonało oczywiście i rażąco wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, które wymagały interwencji prokuratora przez złożenie skargi, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności oraz – wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – niezbędne jest zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie w pkt. II wyroku o zobowiązaniu organu odwoławczego do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem.

Jednocześnie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 145a § 2 p.p.s.a., skarżony organ ma obowiązek zawiadomienia Sądu o wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania, natomiast w przypadku niedokonania zawiadomienia, Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z art. 145a § 3 p.p.s.a. w przypadku niewydania decyzji w terminie określonym przez Sąd, strona skarżąca (prokurator) lub uczestnik postępowania mogą wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd przypomina, że powtarzające się i istotne naruszenia prawa w praktyce kontrolowanych organów mogą stać się przedmiotem postanowienia sygnalizacyjnego wydawanego przez skład orzekający na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do organu będącego samorządowym kolegium odwoławczym postanowienie to może zostać skierowane do organu zwierzchniego nad kolegium, a więc do Prezesa Rady Ministrów RP.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.