Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 5/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej: k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż w [...] zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. oraz A. i K. W.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że K. W. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (wpływ do PINB dnia [...].11.2013 r.) wycofując swój wniosek w zakresie wznowienia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na dobudowie do budynku mieszkalnego jednego pokoju i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż w [...] (sprawa prowadzona przez PINB pod numerem [...]) wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o prowadzenie przedmiotowej budowy niezgodnie z udzielonym pozwoleniem oraz o przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zakończenia budowy.

Dnia [...] listopada 2013 r. ze Starostwa Powiatowego w [...] przekazano dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę w [...], z których wynika, że decyzją znak [...] wydaną dnia [...].09.1990 r. Prezydent [...] udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż.

Dnia [...].11.2013r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...].12.2013 r. Państwo K. i A. P. wyrazili swoje stanowisko co do wszczęcia postępowania.

Dnia [...].12. 2013 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy ul. [...], w wyniku której ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek garażowo-gospodarczy. W trakcie kontroli dokonano porównania aktualnego stanu zagospodarowania z zatwierdzonym przez Prezydenta [...] projektem technicznym pod nazwą: "remont wejścia i dobudowa budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w [...]", stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...].09.1990 r. Projekt obejmuje swym zakresem remont partii wejściowej (wiatrołap), dobudowę pokoju z podpiwniczeniem i rozbudowę budynku gospodarczego (2 boksy). Stwierdzono, że budynek gospodarczo-garażowy został rozbudowany w obu segmentach o części wjazdowe wydłużając je o 1,40 m bardziej niż przewidziano to w projekcie. Spowodowało to, że elewacja frontowa jest wysunięta, a nie cofnięta (jak przewidywał projekt) w stosunku do przyległej rozbudowy. Pod pokojem dobudowanym do budynku mieszkalnego wykonano piwnicę o projektowanej wysokości 2,30 m. Wiatrołap posiada wymiary 2,50 m x 4,30 m zamiast ujętych w projekcie 2,50 m x 3.90 m, chociaż ten fragment obiektu zarówno w projekcie jak i faktycznie jest prawie zrównany z linią budynku mieszkalnego (różnica około 10 cm). Stwierdzono również, że wewnątrz partii wejściowej odmiennie wykonano schody do piwnicy i na kondygnację parteru, a ich ilość zwiększyła się w stosunku do projektu o 1 stopień. Zmianie uległo również umiejscowienie otworów drzwiowych oraz wykonano dodatkowe okno do wiatrołapu. Stwierdzono również brak poręczy i balustrad przy schodach w wiatrołapie.

W trakcie kontroli, Państwo Preihs okazali zgłoszenie o zakończeniu budowy złożone w Urzędzie Rejonowym w [...] (data wpływu: [...] czerwca 1997r.), z którego wynika, że remont wejścia i dobudowa budynku mieszkalnego wraz z garażem w [...] zostały wykonane (za wyjątkiem dobudowy drugiego garażu). Przedłożono też mapkę geodezyjną powykonawczą z 1997 r., na której utrwalone zostały widoczne zmiany opisane powyżej. Na mapie druga częśc budynku gospodarczo- garażowego określona została jako "w budowie". Przedłożono też opinię techniczną [...] oraz zawiadomienie [...] wydane przez Urząd Rejonowy [...] informujące, że [...] zgłosił do użytkowania rozbudowę mieszkania przy ul. [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku.

W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2013 r. sporządzono dwa protokoły: [...] i [...]. W protokole Nr [...] spisanym w obecności Państwa P. zaznaczono też, że należy wykonać poręcz przy schodach do piwnicy. W protokole Nr [...] podpisanym przez Państwa W. i Panią B. K. - pełnomocnika K. W. omyłkowo ujęto informację o nieprawidłowej lokalizacji komina. Pani K. oświadczyła do protokołu, że rozbudowana część budynku nie jest zgodna z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż została wybudowana jako obiekt o niskim parterze i I kondygnacji, ponadto pełnomocnik wniosła, że ma zastrzeżenia do wybudowania dwóch kominów w tym budynku, zaś wiatrołap jest wybudowany bez pozwolenia na budowę. Dodatkowo Pan W. podał, że latem 2012 r. zamurowano okno w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego.

Dnia 10 grudnia 2013 r. A. P. przedstawił w PINB kopie rysunków, określonych przez niego jako powykonawcze, sporządzone przez M. P. w 1997 r. po zakończeniu rozbudowy budynku, złożone wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w Urzędzie Rejonowym w [...]. Pan P. dnia [...].12.2013 r. złożył wyjaśnienie dotyczące kominów, zakończenia budowy, okienka o wymiarach 0,4 m x 0,65 m w ścianie budynku i interpretacji pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego [...] z zapytaniem, czy wydana decyzja znak [...] z dnia [...].09.1990 r obejmowała również pozwolenia na budowę wiatrołapu, piwnicy pod pokojem oraz drugiej części budynku gospodarczego na garaż, a także czy zawiadomienie [...] z dnia [...].07.1997 r. jest zgodnym z prawem i skutecznym zakończeniem budowy prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.1990 r. Pismem znak [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. Dyrektor Wydziału Budownictwa Architektury Starostwa Powiatowego poinformowała, że decyzją znak [...] wydaną dnia [...].09.1990 r. Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego jednego pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczego poprzez dobudowę 1 garażu w [...] przy ul. [...] Zdaniem organu decyzja ta obejmuje również rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatrołap, piwnicę pod pokojem i rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaż. W tym samym piśmie stwierdzono, że "zawiadomienie" świadczy o wykonaniu robót budowlanych w części zakończonej.

Podczas kolejnej wizji przeprowadzonej dnia 9 stycznia 201r. na posesji w [...] starano się ustalić, czy rzeczywiście uległo zamurowaniu okienko w ścianie szczytowej. Stwierdzono, że okienko w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego istniało i zostało odsłonięte. Stwierdzono, że w międzyczasie została wykonana poręcz przy schodach do piwnicy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się pismami z dnia [...] kwietnia 2014 r. kierowanymi do Państwa P., Urzędu Miasta [...] i Starostwa Powiatowego o przedstawienie dokumentów związanych z budową prowadzoną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] r.

Starosta [...] przy piśmie z dnia [...].04.2014 r. przekazał kserokopie dokumentów związanych z zakończeniem budowy przy u[...] oraz poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w dniu wydania przez Urząd Rejonowy zawiadomienia z dnia [...].07.1997 r., nie wszczynano postępowania administracyjnego. Do pisma dołączono: [...] W odpowiedzi uzyskanej z Urzędu Miejskiego Dyrektor Wydziału [...] podał jedynie, że dokumenty w sprawie zostały przekazane do Urzędu Rejonowego, więc dysponuje nimi Starostwo Powiatowe.

Pan [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. oświadczył, że przedstawił wszystkie posiadane przez niego dokumenty dotyczące przedmiotowej budowy i jej zakończenia w trakcie kontroli w grudniu 2013 r. W piśmie tym Współwłaściciel nieruchomości zawarł też opis historii budowy garażu, z którego wynika, iż fundamenty rozbudowy o II garaż (od strony wschodniej) budynku gospodarczego wykonane zostały przez ówczesnego najemcę lokalu nr 2 Pana K., który zmarł w 1996 r. Budowa garażu I została zakończona przez [...] w 1997 r., co potwierdza złożona mapa geodezyjna powykonawcza z 1997 r., Rozbudowa budynku gospodarczego o garaż Nr II prowadzona była przez Pana [...] od 1997 r. (na wykonanych wcześniej fundamentach), ale nie posiada on wiedzy o pozwoleniach na roboty budowlane, które były realizowane przez lokatora lokalu nr 2. Właścicielem budynku był wtedy Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. kierowanym do MZGM w [...] wniesiono o przedstawienie dokumentów umożliwiających identyfikację, który z garaży stanowiących rozbudowę budynku gospodarczego w [...] jest przedmiotem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi z dnia [...].05.2014 r. uzyskano informację, że MZGM nie posiada żadnych dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę z [...].09.1990 r. W piśmie podano, że dnia [...] lipca 1990 r. wystąpiono w imieniu najemcy Pana [...] o wydanie w/w pozwolenia do Urzędu Miasta [...], a w dniu 31.05.2004 r. przekazano właścicielom dokumenty dotyczące nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego pismami z dnia 4 czerwca 2014 r. zwrócił się ponownie do Starostwa Powiatowego w [...], Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] oraz do właścicieli lokalu [...] o przedstawienie dokumentów świadczących o legalności rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż.

B. K. działając jako pełnomocnik K. W. poinformowała w piśmie z dnia [...].06.2014 r. , że nie posiada on żadnych dokumentów świadczących o legalności rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jakikolwiek garaż i że K. W. oświadczył, że nie był inwestorem rozbudowy garażu, więc nie może nic powiedzieć o legalności rozbudowy. Pani A. W. odpowiedziała pisemnie dnia [...].06.2014 r., że nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności rozbudowy budynku o drugi garaż, przypominając jednocześnie, że aktem notarialnym [...] zakupiła wraz z mężem [...] m.in. lokal mieszkalny i garaż o powierzchni 18,14 m2. Pani W. podała, że stanowi to, iż nie była inwestorem budowy garażu. Współwłaścicielka obiektu oświadczyła też, że informacja o przekazaniu dokumentów z MZGM jest nieprawdziwa.

Starosta [...] podał, że dokumenty będące w posiadaniu organu a dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały przekazane do PINB wcześniej i że nie posiada żadnych akt dotyczących robót budowlanych prowadzonych przez [...] . Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...] oświadczył, że nie posiada innych dokumentów związanych z rozbudową budynku gospodarczo- garażowego o drugi garaż.

Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów doprowadziła organ I instancji do następujących ustaleń:

Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej będące właścicielem nieruchomości wystąpiło o pozwolenie na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego o 1 pokój oraz rozbudowę budynku gospodarczego o jeden garaż;

Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej działało na wniosek jednego z użytkowników budynku, tj. [...];

decyzja Prezydenta Miasta [...] udzielała Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż na posesji w [...];

mapa geodezyjna powykonawcza z 1997 r. przedłożona jako załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy wskazuje, że w 1997 r. dokonano rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego o 1 garaż; z mapy wynika, że część II garażu jest w budowie - o czym świadczy objaśnienie dokonane przez geodetę - "w bud" - oznacza to, że budowa jest w trakcie realizacji. Stan taki potwierdza zapis w dzienniku budowy z dn. [...].03.1997 r. "do pełnego zakończenia robót pozostało: rozbudowa budynku gospodarczego - garaż Nr 2;

drugi garaż był realizowany przez K. W. , co wynika z oświadczenia B. P. oraz A. P. Sąsiedzi zgodnie podają, że K. W. w 1997 r. na uprzednio wykonanych fundamentach realizował rozbudowę budynku gospodarczo- garażowego o drugi garaż.

rozbudowa o drugi garaż wykonywana była w warunkach samowoli, gdyż w zasobach, ale również rejestrach organów wydających pozwolenia na budowę (Prezydent Miasta [...], Kierownik Urzędu Rejonowego i Starosta [...]) nie odnaleziono dokumentów wymaganych prawem, dokumentów takich nie okazały również byli i obecni właściciele nieruchomości, czyli Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej (obecnie Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej), Państwo W. i Pan P., nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających zakończenie budowy.

W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja [...] udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego tylko o 1 garaż na posesji w [...]. Biorąc pod uwagę, że wystąpienie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej było działaniem w imieniu M. P. stwierdzono, że wykonana do 1997 r. rozbudowa o 1 garaż budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego od strony budynku mieszkalnego, zakończona zgłoszeniem w Urzędzie Rejonowym, była realizacją udzielonego decyzją pozwolenia na budowę. Zważyć należy, że dokonane przez M. P. dnia [...].03.1997 r. zgłoszenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zostało przyjęte przez organ właściwy tj. Urząd Rejonowy w [...] bez sprzeciwu. Rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego o II część (od strony wschodniej), wykonana po zakończeniu przez M. P. budowy, została uznana za zrealizowaną bez pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie, jako odrębne, zostało wszczęte dnia [...].07.2014 r. Problem rozbudowy II części budynku gospodarczo-garażowego zostanie rozwiązany w oddzielnym postępowaniu, gdyż niniejsze dotyczy zakresu ujętego w decyzji znak [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] tj. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż na posesji w [...].

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie zgłoszenia zakończenia budowy w 1997 r. Prawo budowlane nie definiowało, jakie odstąpienia należy uznawać za "istotne". Organ właściwy w sprawie zakończenia budowy uznał, że przedstawione dokumenty wraz z dodatkową opinią techniczną sporządzoną przez M. P. (projektanta i kierownika budowy) są wystarczającymi i zgodnymi z ówczesnymi przepisami dowodami świadczącymi o właściwym zakończeniu budowy.

Od decyzji powyższej złożył odwołanie, działając przez fachowego pełnomocnika, K. W. Zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania przy braku do tego przesłanek, art. art. 6, 7, w zw. z 77 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności nakazanych przez organ odwoławczy, art. 28 k.p.a. poprzez niewezwanie do postępowania Gminy [...], a także naruszenie art. 54 w zw. z art. 55 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) poprzez nieuzyskanie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu poniesiono, że roboty przez M. P. wykonane zostały niezgodnie z pozwoleniem na budowę, której zakres okeślony został w decyzji Prezydenta Miasta [...]. Organ I instancji przekroczył też zasady swobodnej oceny dowodów, uznając, że drugi garaż wybudowany został przez K. W. (dalej: skarżącego) i stanowi samowolę budowlaną. Zdaniem skarżącego, jeżeli PINB przyjął, że pozwolenie na budowę obejmowało także budowę drugiego garażu, to uznać należy, że nie mogło nastąpić oddanie do użytkowania w trybie art. 54 p.b., a należało zastosować art. 55 ust. 3 tejże ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W myśl art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych obiektów można wybudować i jakie roboty budowlane można wykonać, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego [...]. W ocenie WWINB jak i PINB w [...] powyższe oznaczałoby to, iż organ wydający ww. zaświadczenie zatwierdził wykonane roboty w zakresie w jakim zostały wykonane i roboty te wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem, zatem są legalne i postępowanie administracyjne w sprawie realizowania rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż należało umorzyć. Natomiast w sprawie rozbudowy drugiego garażu PINB w [...] winien prowadzić odrębne postępowanie wyjaśniające i na jego podstawie zdecydować o ewentualnym podjęciu postępowania legalizacyjnego.

Ustosunkowując się do argumentów odwołującego organ II instancji podkreślił, iż błąd przyjęcia przez Urząd Rejonowy zgłoszenia do użytkowania obiektu w sytuacji gdy inwestor nie "zakończył inwestycji" i wydanie przez ten urząd zaświadczenia (zawiadomienia) z dnia [...].07.1997 r. nie może skutkować stwierdzeniem, iż wykonanie robót nastąpiło bez pozwolenia czy podważeniem twierdzenia organu, że inwestycja "została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę znak [...] wydanego przez Kierownika Wydziału [...] w pełnym zakresie". Ponadto jak wynika z akt sprawy (zgłoszenia do użytkowania, dziennika budowy) roboty zostały zakończone (bez drugiego garażu) w marcu 1997 r. Przepisy ustawy prawo budowlane obowiązujące w tym okresie nie przewidywały oceny robót pod katem istotnych odstępstw, zatem nie przewidywały postępowania naprawczego w tym zakresie. Określenie "istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu" zostało wprowadzone zmianą z dnia 24.12.1997 r. (Dz. U. z 1997r. Nr 111, poz. 726).

Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze zarzucona naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozważenie w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w konsekwencji nietrafne uznanie, że brak jest przedmiotu postępowania t.j. samowoli budowlanej i w konsekwencji umorzenie postępowania, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy wszystkich istotnych okoliczności, a nadto niedokonanie oceny dokonanej zabudowy w świetle definicji piwnicy zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r., poz. 140), a w konsekwencji naruszenie art. 28 p.b. poprzez przyjęcie, że cała inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotem pozwolenia na budowę była dobudowa jednego pokoju i jednego garażu, a w jego ocenie dobudowano dwa pokoje i dwie piwnice. Organy swe ustalenia oparły w przeważającej części na materiałach dostarczonych przez A. i K. P., zaś z decyzji oraganów obu instancji nie wynika, które dokumenty organy uznały za dowody w sprawie i dlaczego właśnie im dały wiarę. Organy obu instancji nie rozpatrzyły i nie poddały rozważaniom całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę WWINB ograniczył się do wniosku o jej oddalenie i podtrzymania stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 11 marca 2015 r. uczestniczka postępowania A. W. poparła skargę, zaś uczestniczk postępowania A. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. WWINB ustosunkował się jedynie do poniesionego zarzutu przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu pomimo nie zakończenia inwestycji. Wszystkie inne zarzuty w uzasadnieniu decyzji organu II instancji pominięte zostały milczeniem. W szczególności WWINB nie odniósł się do kwestii uznania przez PINB, że drugi garaż wybudowany został przez skarżącego i stanowi samowolę budowlaną. Ustalenia tego organ I instancji dokonał na podstawie oświadczeń B. P. i A. P. Pominął jednak fakt iż skarżący i A. W. temu zaprzeczają. Taka sytuacja obligowała organy do wskazania przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiły wiarygodności. Nie czyniąc tego organy naruszyły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.

Istotnym mankamentem przeprowadzonego postępowania jest też brak konsekwencji co do jego określenia jego zakresu i tym samym granic rozstrzygnięć zawartych w decyzjach obu instancji. Jak wynika z części wstępnej decyzja PINB umarza w całości postępowanie administracyjne w sprawie » rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż «. Takie sformułowanie zawarte jest też w decyzji WWINB. Tak więc w takim jedynie zakresie (1 pokój i 1 garaż) przyjąć należałoby, że organy uznały postępowanie za bezprzedmiotowe. Jak jednak wynika z pisma skarżącego z dnia 4.11.2013 r. podnosi on, że budowa miała miejsce niezgodnie z pozwoleniem, a więc wykroczyła poza 1 pokój i 1 garaż. Z uzasadnień obu decyzji również wynika, że przedmiotem rozważań organy uczyniły zakres budowy przekraczający 1 pokój i 1 garaż, lecz po pierwsze nie znalazło to odzwierciedlenia we wstępnych częściach decyzji (a tym samym w rozstrzygnięciu co do jakich elementów budowy postępowanie jest umarzane), po drugie zaś - czyniły to niekonsekwentnie. W uzasadnieniu decyzji PINB na stronie 6 zawarte jest stwierdzenie, iż ustalono, że wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia 26.09.1990 r. udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego tylko o 1 garaż. Na stronie 7 tegoż uzasadnienia stwierdza się jednak, że PINB, biorąc pod uwagę również stanowisko Starosty Pilskiego wyrażone w piśmie z 20.12.2013 r. uznaje, że roboty budowlane polegające na wykonaniu remontu wiatrołapu, dobudowie do budynku pokoju z podpiwniczeniem i rozbudowie budynku gospodarczego o 1 garaż są wykonane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę w decyzji z dnia [...].09.1990 r. Należy w tym miejscu wskazać na treść pisma Starosty z [...].12.2013 r. Zgodnie z nim pozwolenie na dobudowę 1 pokoju i dobudowę 1 garażu obejmowało również rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatrołap, piwnicę pod dobudowanym pokojem i rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaż. PINB odwołując się do pisma Starosty zmienił więc jego treść, jako że wspomina ono ewidentnie o dwóch garażach. Przyczyna tej zmiany nie została w uzasadnieniu przedstawiona i wyjaśniona.

W uzasadnieniu decyzji WWINB odwołano się w tej materii do zawartości projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, wskazując, że obejmował on budowę m. in. piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, pokoju i rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego (str. 3). Także jednak w wypadku tej decyzji nie wyjaśniono dlaczego organ przyjął, że pozwolenie dotyczyło tylko jednego garażu. Analiza rysunków projektu technicznego z czerwca 1990 r. (k. 1 akt administracyjnych) jednoznacznie wskazuje na objęcie nim dwóch garaży. Jeśli zatem WINB przyjął, że decydujące znaczenie ma nie treść decyzji o pozwoleniu na budowę (gdzie mowa jest tylko o jednym pokoju i jednym garażu), lecz zatwierdzony tą decyzją projekt, to winien się w sposób szczegółowy i wyczerpujący do treści tego projektu ustosunkować. Nieuczynienie tego jest naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Przedstawione okoliczności wskazują na brak konsekwencji w wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy rozbudowy drugiego garażu. Nie zostało bowiem przedstawione przekonujące kryterium uznania, że kwestia ta nie była objęta pozwoleniem na budowę z [...].09.1990 r. Brak stosownego zapisu w treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być decydujący, skoro nie ma w niej również mowy o wiatrołapie i podpiwniczeniu, a tego jednak organy nie rozpoznają w odrębnym postępowaniu. Wskazać też należy, że w zgłoszeniu o przystąpieniu do użytkowania noszącym datę [...].03.1997 r., a złożonym [...].06.1997 r. wskazano jako roboty nie wykonane w całości: dobudowę drugiego garażu. Nie sposób nie zauważyć wewnętrznej sprzeczności w tym zgłoszeniu, skoro wcześniej jest w nim mowa o zakończeniu robót budowlanych w pełnym zakresie, nie ma jednak także powodów, by zakładać, że co do robót niewykonanych w całości, chodzi o roboty inne niż objęte pozwoleniem na budowę z [...].09.1990 r.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – obok mankamentów uzasadnienia w przedmiocie oceny dowodów – uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, a także, na podstawie art. 135 p.p.s.a, poprzedzającej ją decyzji PINB.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim precyzyjnie określić jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie przedstawić w decyzji swe stanowisko odnośnie prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót. Stanowisko to musi być oparte na analizie wszystkich elementów materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Rzeczą organu będzie także rozważenie czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność jaki podmiot zawiadomił w 1997 r. o zakończeniu budowy. Obowiązek ten obciąża bowiem inwestora, czyli tego komu udzielono pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje natomiast podstawy do przyjęcia, że to inwestor wskazany w decyzji z [...].09.1990 r. obowiązek ten wykonał, ani że nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę w trybie art. 40 p.b.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 461). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy oraz wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł.), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 757 zł.