Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1194/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.R.E. L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2308/11 w sprawie ze skargi PGE D. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P.R.E. L.B. na rzecz PGE D. S.A. z siedzibą w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2308/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi PGE D. S.A. z siedzibą z L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2011 r., nr [..] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. [..] w P. przy ul. [..], postanowieniem nr [..] z dnia [..] maja 2011 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zwanej dalej: "ustawą - Prawo budowlane", art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", nakazał inwestorowi P.R.E. L.B. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że PGE D. S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny P. pismem z dnia 3 stycznia 2011 r., powiadomiła organ nadzoru o ustawieniu przez inwestora rusztowania przy budowanym budynku wielorodzinnym w bezpośrednim zbliżeniu do czynnej linii SN – 15 kV, co w jej ocenie stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób pracujących na budowie jak również osób postronnych. W toku kontroli przeprowadzonych na gruncie organ stwierdził brak rusztowania przy budynku oraz brak prowadzenia robót budowlanych. Ustalił także, że przez teren budowy w odległości ok. 3 m od budynku przebiega linia energetyczna. Linia ta, z uwagi na stworzone przez inwestora niebezpieczeństwo, została awaryjnie wyłączona spod napięcia przez zakład energetyczny.

Analizując zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentację budowlaną wraz z projektem zagospodarowania działki nr ew. [..], organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budowa jest prowadzona zgodnie z pozwoleniem na budowę, natomiast roboty budowlane prowadzone są niezgodnie z przepisami, gdyż wielorodzinny budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od przebiegającej nad działką linii średniego napięcia 15 kV. Wykonywanie więc robót budowlanych, przy takim wzajemnym usytuowaniu obiektów, powoduje naruszenie § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 47 poz.401), jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1126), co z kolei powoduje naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Stosownie bowiem do § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów mniejszej niż 5 m dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV. Dodatkowo organ zauważył, że takie usytuowanie obiektów względem siebie powoduje także niezgodność zarówno z Polską Normą PN-E-05100-1 jak i z normą PN-EN 50423-1:2007, w których zostały określone minimalne odległości budynków mieszkalnych od przewodów linii elektroenergetycznych napowietrznych o napięciu znamionowym od 1 kV do 45 kV. Ponadto w dokumentacji budowlanej brak jest opinii właściciela istniejącej sieci dotyczącej lokalizacji inwestycji.

W tej sytuacji, w ocenie organu, należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, który obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych, gdy są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora - P.R.F. L.B., postanowieniem z dnia [..] lipca 2011 r., nr [..], uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [..] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że budynek zlokalizowany na terenie działki o nr ew. [..] przy ul. [..] w P. jest budowany na podstawie decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr [..] z dnia [..] czerwca 2009 r., znak: [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i szamba szczelnego oraz decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr [..] z dnia [..] marca 2010 r. zmieniającej w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego ww. decyzję. Roboty budowlane są zatem prowadzone zgodnie z powyższymi decyzjami, co potwierdza także dziennik budowy, a decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto zarówno projekt budowlany z kwietnia 2009 r., jak i projekt zamienny ze stycznia 2010 r. zawierają w swej treści stwierdzenia, że "brak jest elementów zagospodarowania działki mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi". Dodatkowo PGE D. W. Rejon Energetyczny P. ustaliła warunki przyłączenia do elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej [..] z dnia [..] marca 2009 r., które stanowiły załącznik do projektu budowlanego ww. obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nie wyjaśnił także kwestii związanych z legalnością linii przesyłowej średniego napięcia 15 kV przebiegającej przez działkę o nr ew. [..] przy ul. [..] w P. Podniósł, że zachodzi podejrzenie, iż inwestycja polegająca na budowie spornej linii elektroenergetycznej była prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego legalność budowy tej linii, a ponadto w księdze wieczystej ustanowionej dla działki [..] nie została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz PGE D. W. Rejon Energetyczny P.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PGE D. S.A. z siedzibą w L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie m.in. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił zakres postępowania wyjaśniającego, jakie powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wskazała także na błędne stanowisko organu, że "niewyeliminowanie z obrotu" ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego na rzecz inwestora jest przesłanką uniemożliwiającą wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zostało ono wydane z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a., art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji, nr [..]. Rozpatrując zatem zażalenie P.R.F. L.B. złożone na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia [..] maja 2011 r., organ odwoławczy miał się skupić na stwierdzeniu zaistnienia lub nie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji nie dokonał jednak żadnej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji, jak również nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [..] lipca 2011 r. nie wskazał bowiem w ogóle jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, która prowadzona była w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, tj. w przedmiocie nakazania inwestorowi wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. [..] w P. przy ul. [..]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy".

Sąd zarzucił również organowi odwoławczemu, że w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygał w kwestii legalności budowy linii energetycznej, której nie dotyczyło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i która powinna być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd podniósł, że uprawnienia organu nadzoru przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowią instrument prawny służący realizacji uprawnień nadzorczych organów powołanych do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Właściwy organ może zatem wstrzymać wykonywanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy prowadzone są one na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonania robót budowlanych na podstawie ww. przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest zatem konieczne, aby stan zagrożenia już się ziścił, wystarczające jest uprawdopodobnienie, że stan zagrożenia może się pojawić.

W świetle powyższego, Sąd wskazał, że organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku, a także to, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor - P.R.E. L.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 50 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że PGE D. S.A. posiada interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przez inwestora P.R.E. L.B. (legitymację skargową), podczas gdy skarga PGE D. S.A. powinna zostać oddalona wobec faktu, iż wnoszący skargę nie legitymuje się indywidualnym, konkretnym, realnym i znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych interesem prawnym, który uzasadniał zastosowanie normy prawa materialnego, z której wywodziłby roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań obowiązku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a więc do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie mogło być konwalidowane przed organem II instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 29 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi PGE D. S.A. z siedzibą w L. w sytuacji gdy podmiotem, który brał udział w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym był Oddział tego przedsiębiorcy nie mogący posiadać statusu strony postępowania administracyjnego i pozbawiony zdolności procesowej przed organami administracyjnymi, co powinno skutkować uchyleniem również rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niezbadanie przez Sąd istnienia po stronie wnoszącego skargę legitymacji skargowej, a więc uprawnienia do wniesienia i popierania skargi, w sytuacji gdy skargę wniósł inny podmiot niż ten który występował przed organami administracji.

Wobec powyższych zarzutów P.R.E. L.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ewentualnie w przypadku uznania, że skarga podlegała odrzuceniu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł również o zasądzenie na jego rzecz od PGE D. S.A. w L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P.R.E. L.B. wskazał, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest posiadanie przez wnoszącego skargę tzw. legitymacji skargowej, a więc uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej popierania. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Tymczasem postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora - P.R.E. L.B. nie przyznaje żadnego uprawnienia ani nie dotyczy obowiązku PGE D. S.A. Nie dotyczy również sfery prawnej tego podmiotu. Podstawą bowiem do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było ustawienie przez inwestora rusztowań przy budynku, które przy silnym wietrze narażone zostały na przeskok iskry elektrycznej z bujających się przewodów elektrycznych z linii energetycznej położonej w odległości 3 metrów od budynku (nie od rusztowania). Natomiast w chwili przeprowadzenia kontroli przez organ pierwszej instancji rusztowań już nie było, zostały one bowiem zdjęte przez inwestora i do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie zostały ponownie zamontowane. Powoływane zatem przez organ pierwszej instancji przepisy, których naruszenie zarzucono inwestorowi, i z których to przepisów PGE D. S.A. mogłaby wywodzić swój interes prawny, dotyczą faktycznie jedynie usytuowania rusztowania, którego już nie było podczas rozpoznawania sprawy przed powiatowym organem nadzoru. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można więc mówić o istnieniu interesu prawnego w sytuacji, gdy strona wywodzi jego istnienie z okoliczności nieistniejących już w momencie wniesienia skargi. W tym przypadku interes PGE D. S.A. mógłby być jedynie interesem faktycznym, który nie tworzy legitymacji skargowej. Ponadto powoływanie się w skardze przez PGE D. S.A. na jej słuszny interes, czy też interes publiczny nie uzasadnia posiadania przez spółkę interesu prawnego.

W świetle powyższego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, samo błędne uznanie przez organy administracyjne PGE D. S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny P. za stronę postępowania nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego od badania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę, a więc PGE D. S.A. z siedzibą w L. (de facto zupełnie innego podmiotu prawa).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PGE D. S.A. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pisma PGE D. S.A. z siedzibą w L. podniosła, że jako przedsiębiorca energetyczny może żądać podjęcia przez organy administracyjne czynności w sprawach, których przedmiotem jest naruszenie przez osobę trzecią obowiązku prawnego mającego na celu ochronę bezpieczeństwa sieci elektroenergetycznej lub ochronę sprawności przesyłowej sieci i urządzeń, za pośrednictwem których dostarcza energię odbiorcom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że PGE D. S.A. posiada interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przez inwestora P.R.E. L.B., należy wskazać, że jest on niezasadny.

Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [..] z dnia [..] maja 2011 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. [..] w P. przy ul. [..] z uwagi na wykonywanie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie organu nadzoru usytuowanie spornego budynku koliduje z przebiegającą przez zabudowaną nieruchomość linią średniego napięcia 15 kV. Stworzone z kolei przez inwestora niebezpieczeństwo zmusiło PGE D. S.A. do tymczasowego wyłączenia zasilania linii i odcięcia zasilania odbiorcom energii elektrycznej.

Dokonując wykładni art. 50 ustawy – Prawo budowlane należy mieć na uwadze, że działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego. Tak więc przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50, jak i art. 51 ustawy - Prawo budowlane powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem w postępowaniu tym przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Ponadto w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane sformułowana została zasada ogólna określająca, jakie wymagania należy spełnić przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Nadanie temu przepisowi rangi zasady ogólnej oznacza, że jego postanowienia należy uwzględniać przy interpretowaniu innych przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych, a co za tym idzie we wszystkich postępowaniach określonych w tej ustawie. Tym samym również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w powołanym art. 5. Dotyczy to przede wszystkim przesłanki w postaci obowiązku zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Mówiąc o "osobie trzeciej" należy rozumieć to pojęcie zgodnie z art. 29 K.p.a. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy osoby te wykażą, że został naruszony ich bezpośredni interes prawny, w wyniku realizacji inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że przy ocenie czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak też normy prawne, kreujące prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej) jest bowiem ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96; OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366). Należy mieć przy tym na uwadze, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09, gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 Prawa budowlanego − prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest − wynikającą z różnorakich przepisów prawa publicznego, a także prywatnego − ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zmuszony był do uwzględnienia przesłanek z art. 5 tej ustawy, w tym przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 9. Prowadzenie bowiem budowy wymaga poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Naruszenie uzasadnionych interesów PGE D. S.A., w okolicznościach przedmiotowej sprawy, polegało na naruszeniu jej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na dystrybucji energii elektrycznej przez linie elektroenergetyczne. PGE D. S.A., z uwagi na istniejące zagrożenie dla linii i urządzeń elektroenergetycznych, zmuszona bowiem została do tymczasowego wyłączenia zasilania, co z kolei spowodowało istotne utrudnienia w wykonywaniu przez nią działalności, w tym zwłaszcza w wywiązywaniu się z zobowiązań wobec odbiorców przyłączonych do sieci. Zaznaczyć również należy, że z odpisu KRS wynika, że do zadań Spółki PGE D. S.A. z siedzibą w L. należy m.in. dystrybucja energii elektrycznej. Przy czym dystrybucja energii elektrycznej polega na transporcie energii elektrycznej za pomocą sieci i urządzeń elektroenergetycznych wysokich, średnich i niskich napięć do odbiorców końcowych. Działalność ta jest realizowana przez Operatorów Systemów Dystrybucyjnych (OSD). Dystrybucję energii elektrycznej reguluje natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, ze zm.), jak też wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. Nr 93, poz. 623, ze zm.).

Tak więc PGE D. S.A. w L., działając przez ustanowionego zgodnie z prawem pełnomocnika, miała interes prawny do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej popierania. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Spółka PGE D. S.A. jako przedsiębiorca energetyczny, ma bowiem nie tylko uprawnienia, ale też obowiązki wobec osób trzecich, którymi są zapewnienie prawidłowego, bezpiecznego i sprawnego funkcjonowania infrastruktury elektroenergetycznej. Naruszenie zatem przez inwestora w trakcie prowadzenia robót budowlanych art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, § 55 ust. 1 pkt 2 i § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401), uniemożliwiło wywiązywanie się z ciążących na przedsiębiorcy energetycznym obowiązków. Miał on zatem interes prawny w żądaniu podjęcia przez organy administracyjne czynności mających na celu usunięcie naruszeń prawa i doprowadzenie procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wnoszący skargę legitymuje się zatem indywidualnym, konkretnym, realnym i znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy interesem prawnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Uznał natomiast, że dokonana przez organ drugiej instancji kontrola instancyjna postanowienia z dnia [..] maja 2011 r. została dokonana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, że decyzja kasacyjna (postanowienie kasacyjne) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto z zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji.

Prawidłowo zatem wskazał Sąd, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [..] maja 2011 r., prowadzoną w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, tj. w przedmiocie nakazania inwestorowi wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. [..] w P. przy ul. [..].

Tak więc rozpatrując zażalenie złożone na to postanowienie organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć istnienie lub nie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem organ drugiej instancji, co słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku i co wynika z treści postanowienia z dnia [..] lipca 2011 r., nie dokonał żadnej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji, jak też nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał nawet jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Do okoliczności tych nie można bowiem zaliczyć nakazu rozpoznania kwestii legalności budowy linii energetycznej, gdyż prawidłowość budowy tej linii nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru z dnia [..] maja 2011 r. Rozstrzygnięcie w kwestii legalności budowy linii energetycznej może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Tym samym zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną powodem wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie było pominięcie przez organ pierwszej instancji istotnej okoliczności, mającej wpływ na wynik sprawy, a mianowicie ustawienia rusztowania przy budowie, a następnie jego usunięcia. Na istnienie tej okoliczności jako nieustalonej i mającej wpływ na wynik sprawy nie wskazał organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [..] lipca 2011 r. Wniosku takiego w świetle treści tego postanowienia nie można również wyprowadzić, ze stwierdzenia organu, że: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy". Niemniej jednak powyższa okoliczność oraz jej wpływ na wynik sprawy może być przedmiotem oceny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 29 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że Sąd uwzględnił skargę podmiotu, który nie brał udziału w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym, gdyż, w jego ocenie, w postępowaniu przed organami administracyjnymi udział brał Oddział tego przedsiębiorcy pozbawiony zdolności procesowej.

Jak wynika z akt sprawy, zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jaki i uchylone zaskarżonym wyrokiem postanowienie organu drugiej instancji, adresowane były i doręczane do: PGE D. S.A., Oddział W., Rejon Energetyczny P., ul. [..] P. Organy administracji wskazały zatem prawidłowo firmę przedsiębiorcy, osoby prawnej, którą jest jej nazwa - PGE D. S.A., a także adres do doręczeń podany przez Spółkę, a następnie przez pełnomocnika spółki PGE D. S.A. z siedzibą w L..

Zgodnie z art. 436 Kodeksu cywilnego, firma oddziału osoby prawnej zawiera pełną nazwę tej osoby oraz określenie "oddział" ze wskazaniem miejscowości, w której oddział ma siedzibę. Natomiast zbieżną i dość precyzyjną definicje oddziału przedsiębiorcy zawiera art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który nakazuje przez oddział rozumieć wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Oddział przedsiębiorcy stanowi więc jedynie część działalności gospodarczej przedsiębiorcy - wyodrębnionej i zorganizowanej tak, aby móc działać samodzielnie, jednakże nadal ma się do czynienia z jednym podmiotem prawa, nie zaś z odrębną, samodzielną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przepisy prawa nie wyposażyły oddziału przedsiębiorcy w zdolność prawną ani w zdolność do czynności prawnych, zatem działania oddziału przedsiębiorcy to działania samego przedsiębiorcy, a podmiotem wszelkich praw i zobowiązań nabytych w ramach działalności przedsiębiorcy jak i poza tą działalnością jest również sam przedsiębiorca. Niewątpliwie w powszechnym odbiorze oddziały spółki akcyjnej funkcjonują jako samodzielne podmioty, tym niemniej nie można zapomnieć o tym, że poza organizacyjnym wyodrębnieniem, nie stanowią one innego od spółki podmiotu prawa. Samodzielność i wydzielenie struktur finansowych, osobowych, organizacyjnych oddziału spółki akcyjnej nie daje podstaw do przyjęcia, iż oddział taki może posiadać odrębną od spółki formę prawną. Oddział jest więc tylko jednostką organizacyjną osoby prawnej jaką jest spółka akcyjna, nie posiada jednak samodzielności w rozumieniu podmiotowości na gruncie prawa cywilnego bądź administracyjnego. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 41 Kodeksu cywilnego siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający, w niniejszej sprawie organ zarządzający spółki ma siedzibę w L.

Tak więc doręczanie wydawanych w toku postępowania administracyjnego aktów na adres oddziału przedsiębiorstwa (spółki akcyjnej - PGE D. S.A.) nie powodowało, że organy za stronę postępowania uznały oddział przedsiębiorcy. Stroną postępowania administracyjnego, a także podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi była bowiem cały czas - PGE D. S.A. z siedzibą w L.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. uznała, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to tylko temu podmiotowi, jako stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przysługiwało by uprawnienie do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Wydawane jednak w toku postępowania akty administracyjne docierały do wiadomości PGE D. S.A. z siedzibą w L., pomimo doręczania ich na adres oddziału przedsiębiorcy, o czym świadczy złożenie w terminie skargi na rozstrzygniecie organu odwoławczego.

W świetle powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niezbadanie przez Sąd, że skargę wniósł inny podmiot niż ten który występował przed organami administracji. Sąd rozpoznając bowiem wniesioną skargę nie miał wątpliwości, że PGE D. S.A. z siedzibą w L. wnosząca skargę była jednocześnie podmiotem biorącym udział w postępowaniu przed organami administracji.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.