Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 827/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 i art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B na rzecz skarżącego K K kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta B. umorzył w części, tj. za okres od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 14 października 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty K. K. za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. - Filia w B. (pkt 1 decyzji) oraz ustalił stronie opłatę za pobyt matki w w/w Ośrodku od dnia [...] października 2011 r. w rozliczeniu miesięcznym i we wskazanych wysokościach. Stwierdzono ponadto, że skarżący powyższą opłatę za okres do dnia 31 grudnia 2016 r. w łącznej wysokości 154 375,75 zł winien uiścić na rachunek bankowy organu pierwszej instancji w dniu następującym po dniu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, natomiast obliczoną opłatę od dnia 1 stycznia 2017 r. winien wnosić w terminie do 20 dnia miesiąca kalendarzowego za dany miesiąc, w wysokości 1 867,31 zł miesięcznie (pkt 2 decyzji).

Od powyższej decyzji, w części dotyczącej jej punktu 2, to jest w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za pobyt matki w domu opieki społecznej, K. K. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynikało, aby wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej poprzedzone zostało czynnościami zmierzającymi do zawarcia z nim umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej "u.p.s."). Nadto Kolegium stwierdziło, że nie ustalono również prawidłowo poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach utrzymania matki przez zobowiązanego.

W związku z tym Kolegium nakazało, aby organ I instancji ustalił warunki finansowo-majątkowe odwołującego się na podstawie przeprowadzonego z nim wywiadu środowiskowego, choć zauważyło jednocześnie, że w toku postępowania odwołujący się wprawdzie wielokrotnie domagał się informacji, dotyczących sposobu przeprowadzenia wywiadu, jego treści i trybu, jednakże przez cały czas uniemożliwiał jego przeprowadzenie, nie podając swojego miejsca zamieszkania. Kolegium, nie kwestionując więc prawa strony do informacji podkreśliło, że wskazanie miejsca zamieszkania, jak też współpraca z organem w zakresie przedstawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej jest obowiązkiem strony postępowania, która nie może narzucać organowi własnych warunków przeprowadzenia czynności, które reguluje ustawodawca.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem strony będzie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego się. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że niezasadnie odwołujący się kwestionował fakt, iż w 2004 r. nie brał udziału w żadnym wywiadzie środowiskowym, ani nie składał żadnego podpisu pod jakimkolwiek dokumentem z tym związanym. Wskazano, że akta sprawy zawierają kopię części II wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. z A. K., w którym K. K. brał udział, a informacje tam zawarte potwierdził własnoręcznie złożonym podpisem. Natomiast w dniu [...] października 2011 r. odwołujący (również własnoręcznie złożonym podpisem) potwierdził odebranie pisma z organu I instancji, dotyczącego obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej, zasad wnoszenia odpłatności oraz wezwania do udziału w czynnościach wyjaśniających mających na celu ustalenie sytuacji strony. Słusznie więc organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić, iż po tej dacie strona nie miała świadomości ciążących na niej obowiązków. Kolegium za niesłuszny uznało również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., bowiem o wszczęciu postępowania zawiadomiono strony w dniu 28 maja 2015 r.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, Kolegium przyjęło, że ich rozstrzyganie - na obecnym etapie sprawy - byłoby przedwczesne, jednakże uznało za potrzebne zajęcie stanowiska co do zarzutu niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt matki strony w domu pomocy społecznej okresu wstecznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że podziela pogląd, iż kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nadto Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, iż kwestia ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z należnych opłat może być oceniana dopiero po przesądzeniu ich należnej wysokości. Stąd też wniosek strony, zawarty w odwołaniu, o zwolnienie jej z ponoszonej opłaty, organ uznał za przedwczesny. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło w tym zakresie stanowiska odwołującego się, że już takie zwolnienie zastosowano w okresie pomiędzy lutym 2007 r. a październikiem 2011 r., wskazując, iż w rozstrzygnięciu organu I instancji uznano jedynie, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty stronie za pobyt jego matki w okresie od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r. należało uznać za bezprzedmiotowe z powodu braku pisemnych dowodów na posiadanie przez stronę informacji o obowiązku i zasadach ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 60 – 62 i art. 64 u.p.s. a także art. 8, art. 61 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art.127 w zw. z art. 139, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. oddalił skargę uznając, że brak było podstaw do jej uwzględniania. Powołując się na treść art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jaki zakreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Potwierdzeniem zasadności dokonanej przez Kolegium oceny decyzji pierwszoinstancyjnej były także zarzuty zawarte w odwołaniu, które organ ten uznał za trafne, bo znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z zarzutów tych wynikało zaś, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie dawał podstawy do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości odpłatności za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Sytuacja finansowa skarżącego, na podstawie której ustalono wysokość odpłatności, została bowiem określona przez organ I instancji wyłącznie na podstawie dokumentów finansowych pochodzących z urzędu skarbowego. Dokumenty te dotyczyły tylko skarżącego, który nie był jednak osobą samotnie gospodarującą. Sąd podkreślił przy tym, że choć bezspornym pozostaje fakt braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego, to jednak należało zwrócić uwagę na specyficzne zachowanie skarżącego, które mogło świadczyć o tym, że faktycznie nie wyrażał on zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu, bowiem konsekwentnie unikał wskazania swojego miejsca zamieszkania. Skoro zaś skarżący kwestionował wysokość obliczonej należnej opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a w dalszej kolejności domagał się zwolnienia z tej odpłatności, to właściwie w jego interesie leżało prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na tej podstawie Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał stronie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a organowi wyznaczenie terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego i jego przeprowadzenie, podkreślając, że bez uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej, przypadającej w określonej części na osobę zobowiązaną przepisem art. 61 u.p.s. Jednocześnie, z uwagi na powyższe uchybienie procesowe, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii zasadności zarzutów merytorycznych.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. K..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. bowiem Sąd I instancji dokonując oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. pominął, iż organ odwoławczy wyszedł w tym przypadku poza zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji (decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r.), a co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA podniosło, iż z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Jeżeli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Na tej podstawie NSA wskazało, że wydana w pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. niewątpliwie zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. W pkt 1 decyzji organ umorzył w części postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej za okres od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r., zaś w pkt 2 decyzji - ustalił stronie opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej od dnia 15 października 2011 r. Wnosząc odwołanie, skarżący wyraźnie zaś wskazał, że zaskarża tylko pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta B., czyli dotyczący ustalenia opłaty, co dodatkowo rozwinął w uzasadnieniu odwołania. Takie działanie organu II instancji – NSA uznało za błędne , a uchybienia to nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego NSA wskazało, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd winien przede wszystkim zbadać formalną legalność zaskarżonej decyzji, to jest ocenić ją w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu wyjścia organu odwoławczego poza granice zaskarżenia i ustalić, w jakim zakresie dostrzeżona wada decyzji drugoinstancyjnej miała wpływ na wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jednocześnie NSA stwierdził, iż dokonując oceny Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę, że wprawdzie zaskarżona decyzja miała charakter kasacyjny, ale Kolegium co do dwóch zagadnień materialnoprawnych zajęło stanowisko. Dotyczyło to dopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt matki strony w domu pomocy społecznej okresu wstecznego i momentu orzekania o ewentualnym zwolnieniu skarżącego z należnych opłat. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji – w zależności od przyjętego rozstrzygnięcia – winien rozważyć, czy w takiej sytuacji ze względu na ekonomię procesową byłaby możliwość, aby do tych kwestii się odnieść.

W toku ponownego postępowania sądowego, organ I instancji w odpowiedzi na zapytanie Sądu o losy postępowania administracyjnego po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji kasacyjnej, uzyskał następujące wyjaśnienie. Nie doszło do wydania kolejnej decyzji ustalającej K. K. opłatę za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. – Filia w B. A. P. od [...] lutego 2018r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w T. Z tytułu kosztów pobytu matki w DPS w T., K. K. został obciążony opłatą odrębną decyzją z dnia [...] maja 2018r. (nr [...]) z jednoczesnym częściowym zwolnieniem od jej ponoszenia i odmową zwolnienia z opłat w całości. Decyzja powyższa została utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2018r. (nr [...]). Z urzędu Sądowi jest wiadome, że skarga K. K. na powyższą ostateczną decyzję SKO w B. została oddalona wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019r. sygn. II SA/Bk 636/18. Wyrok powyższy na datę orzekania w niniejszej sprawie jest nieprawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem wobec wiążącej sąd I instancji oceny prawnej sprawy, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2018r. sygn. I OSK 221/18, nieprawidłowe było wcześniejsze oddalenie skargi przez sąd I instancji, gdyż w sposób oczywisty naruszało zasadę związania w postępowaniu administracyjnym organu odwoławczego zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji, zawartym w odwołaniu. Związanie sądu administracyjnego I instancji wyrokiem NSA wynika wprost z treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uzasadnienia kasacyjnego wyroku NSA wynika, że nie jest dopuszczalne zaakceptowanie "wyjścia" przez organ odwoławczy poza zakres zaskarżenia wskazany w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. następuje na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika więc, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. To strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy odwołanie będzie rozpoznawane od całości, czy od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższe jest możliwe wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu i instancji, od którego strona nie wniosła odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a.).Jeśli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy, nie może w takiej sytuacji (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 K.p.a.) dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu.

W okolicznościach sprawy niniejszej, trafnie zatem skarżący podnosi w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchylając w całości decyzji organu I instancji, "wyszedł" poza granice zaskarżenia zawarte w odwołaniu albowiem K. K. wyraźnie w odwołaniu zaznaczył, iż odwołuje się od punktu 2 decyzji organu I instancji, natomiast organ odwoławczy uchyleniem objął całą decyzję pierwszoinstancyjną, w tym niezaskarżony punkt 1 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wobec K. K. opłaty za pobyt matki w DPS w B. – Filia w B. za okres od 19 lutego 2009r. do 14 października 2011r. W części niezaskarżonej odwołaniem decyzja organu I instancji stała się ostateczna z upływem terminu na wniesienie odwołania.

Sąd administracyjny nie ma innej możliwości naprawienia błędu organu odwoławczego polegającego na wydaniu decyzji kasacyjnej "wychodzącej" poza zakres zaskarżenia, niż uchylenie takiej decyzji kasacyjnej w całości. Uchylenie jej bowiem jedynie w zakresie orzekającym o przekazaniu do ponownego rozpatrzenia sprawy o ustalenie opłat za pobyt matki w DPS za okres od 19 lutego 2007r. do 14 października 2011r. bez jednoczesnego umorzenia postępowania odwoławczego, wiązałoby się z koniecznością powtórnego rozpoznania odwołania, które co do tej części rozstrzygnięcia organu I instancji nie zostało przecież wniesione. Oczywisty brak odwołania strony od punktu 1 decyzji organu I instancji, nie pozwala z kolei sądowi umorzyć postępowania odwoławczego albowiem to w zakresie nieobjętym odwołaniem, nie zostało przecież wszczęte.

Przy ponownym - w następstwie niniejszego wyroku - rozpoznawaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powinno je rozpoznać wyłącznie w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia. Ponownie winno przeanalizować prawidłowość administracyjnego postępowania dowodowego przed organem I instancji w zakresie gromadzenia dowodów pozwalających na ustalenie kwoty obciążenia skarżącego obowiązkiem partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS w B. – Filia w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze wynikający z ustawy o pomocy społecznej wymóg oparcia ustaleń o wywiad środowiskowy, przeprowadzony w miejscu zamieszkania strony postępowania. Organ odwoławczy raz jeszcze oceni, jaki charakter miało naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie pominięcia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz odniesie się do znaczenia tego dowodu w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Oceniając natomiast zarzuty odwołania natury materialnoprawnej, do których nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia wyroku kasacyjnego, zalecając sądowi I instancji rozważenie, czy ze względu na ekonomię procesową należy się do nich odnieść, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze następujące kwestie.

Ustawa o pomocy społecznej, instytucję zwolnienia od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziała w art. 64 tj. przepisie zamieszczonym w rozdziale drugim działu II ustawy, nazwanym "domy pomocy społecznej", tym samym, który w art. 59 reguluje decyzyjny tryb kierowania do domu pomocy społecznej i decyzyjne ustalanie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej a w artykułach następnych określa zasady ustalenia opłat oraz wymienia krąg zobowiązanych do jej wnoszenia. Ścisłe powiązanie instytucji zwolnienia od opłaty z ustaleniem wysokości opłaty, samo w sobie wskazuje, że ocena wniosku o zwolnienie z opłaty może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia dopuszczalności łączenia zwolnienia z opłaty z ustaleniem jej wysokości, wielokrotnie była akceptowana. Potwierdzają to, między innymi, wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012r. sygn. VIII SA/Wa 155/12 i z dnia 11 lipca 2012r. sygn. VIII SA/Wa 1005/11, w których sąd stwierdził, że to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lub w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w.w. przepisach, ustalenie przypadających od nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku akceptował dopuszczalność łączenia ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z jednoczesnym zwolnieniem od opłat (patrz: przypadek kontroli sądowej w sprawie SA/Bk 114/08). Także w praktyce organów decyzyjnych właściwych w sprawie będącej przedmiotem obecnej kontroli sądowej, w stosunku do K. K. w innym postępowaniu administracyjnym doszło do wydania zaakceptowanej przez SKO w B. decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z jednoczesnym rozstrzygnięciem kwestii zwolnienia z opłaty. Chodzi o decyzję opisaną we wstępnej części uzasadnienia wyroku, konkretyzującą obowiązek K. K. partycypacji w kosztach pobytu matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w T., w którym podopieczna przebywa od 1 lutego 2018r., a która to decyzja była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Bk 636/18. Z tych przyczyn skład orzekający nie podziela stanowiska SKO zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, jakoby w sprawie opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w B. – Filia w B., dopiero prawomocne przesądzenie wysokości opłaty, otworzyć miało skarżącemu drogę do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty. Decyzja ustalająca wysokość opłaty, której wysokość powinna się mieścić między nadwyżką 300 % kryterium dochodowego zobowiązanego a urzędowo ustalonym miesięcznym kosztem pobytu podopiecznego w danym domu pomocy społecznej, niepokrytym przez podopiecznego i innych zobowiązanych do partycypacji, konkretyzuje zakres finansowego obciążenia zobowiązanego, co pozwala organowi decyzyjnemu na jednoczesną ocenę wniosku zobowiązanego o zwolnienie od opłaty, uzasadnionego okolicznościami sprawy, które od strony finansowej, życiowej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego muszą być organowi decyzyjnemu znane z racji zgromadzenia dowodów koniecznych dla ustalenia opłaty.

Co zaś dotyczy drugiej kwestii materialnoprawnej, do której w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej SKO również się wypowiedziało, a która jest również przedmiotem zarzutu skargi K. K., skład orzekający stwierdza, co następuje.

Nie jest niedopuszczalnym działaniem z mocą wsteczną ustalenie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, za okres od daty umieszczenia podopiecznego w placówce do daty wydania decyzji. Z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W uchwale I OPS 7/17 wprost zostało podane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Wobec jednak ostatecznego przesądzenia w sprawie, że początek naliczania należnych od K. K. opłat przypada na datę dowiedzenia się przez niego o obowiązku partycypacji w ponoszeniu kosztów pobytu matki w DPS w B. tj. od 15 października 2011r. (umorzenie postępowania w sprawie opłat za okres od 19 lutego 2007r. do 14 października 2011r. jest ostateczne), a koniec zbiega się z ujawnionym w toku sprawy sądowej (wynikającym z pisma organu I instancji – k. 117 akt i ze znanych sądowi z urzędu akt sprawy o sygn. II SA/Bk 636/18), faktem opuszczenia DPS w B. w dniu 1 lutego 2018r., ustawowy obowiązek skarżącego w ponoszeniu opłat, przed jego konkretyzacją w decyzji ustalającej, dotyczyć miałby okresu 6 lat, 3 miesięcy i 16 dni (od 15 października 2011 r. do 31 stycznia 2018r.). Przy ponownym zatem rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie musiało się odnieść do przedawnienia prawa do wydania decyzji za okres wsteczny z uwagi na upływ terminów do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. Opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ustalane decyzyjnie, stanowią bowiem dochody właściwych jednostek samorządu terytorialnego (konkretnie jednostek organizacyjnych właściwych samorządów) i jako takie, są w świetle art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Jak stanowi zaś art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa. Odpowiednie zastosowanie znajdzie zatem w sprawie przepis art. 68 Ordynacji podatkowej, poprzez pryzmat którego organ odwoławczy winien się odnieść do podniesionego w odwołaniu i powtórzonego w skardze zarzutu przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, które ograniczyły się w sprawie do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej przed sądem, zważywszy na ustawowe zwolnienie spraw z zakresu pomocy społecznej od kosztów sądowych. (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Koszty zastępstwa procesowego strony przed sądem w kwocie 480 złotych ustalone zostały według stawki wynikającej z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804).