Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1098/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], którą organ ten odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r.,

nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego

– utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło z następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia 20 września 2012 r. (data wpływu) przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału.

W dniu 20 maja 2013 r. Z. W. złożył do organu I instancji pismo zatytułowane jako "skarga", w którym wniósł o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca zakwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji podczas wywiadu środowiskowego z dnia 28 września 2012 r. Stwierdził, że wywiad ten "nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym". Ponadto zarzucił brak zapewnienia mu udziału w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji stwierdził, że przyznana mu pomoc na zakup opału w kwocie 300 zł winna być zmieniona na kwotę 600 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ na wstępie wyjaśnił, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 2012 r. była przedmiotem odwołania Z. W., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy.

Odnosząc się do żądania zmiany przedmiotowej decyzji organ I instancji stwierdził, że za uwzględnieniem tego wniosku nie przemawia ani słuszny interes Z. W., ponieważ organ udzielił mu pomocy w ramach posiadanych środków, ani też interes społeczny, albowiem pomoc społeczna przysługuje także innym osobom potrzebującym, w tym osobom w gorszej sytuacji, niż wnioskodawca, nieposiadającym stałego dochodu. Organ podniósł, że pomoc społeczna nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań Z. W., w tym dotyczących wysokości przyznawanej pomocy. Wnioskodawca posiada natomiast stałe źródło dochodu, z którego winien wygospodarować środki pieniężne na uzupełnienie opału.

Organ I instancji wyjaśnił, że oba rodzaje interesów wskazanych w art. 155 k.p.a. (interes społeczny i słuszny interes strony) powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można ich zatem utożsamiać z subiektywnym przeświadczeniem strony o doznanej krzywdzie, ani też z domaganiem się dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania i oceny organów administracji publicznej.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Z. W. ponownie zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego. Stwierdził, że wywiad ten został wypełniony w Ośrodku Pomocy Społecznej i potwierdza nieprawdę.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Analizując akta sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Z. W. wnioskował o zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zainicjowanej jego skargą na utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję organu II instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ I instancji rozpoznał przedmiotowy wniosek w dniu 20 czerwca 2013 r., podczas gdy dopiero w dniu 8 lipca 2013 r. do Kolegium wpłynęło nieprawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2013 r., umarzające ww. postępowanie sądowoadministracyjne, natomiast akta sprawy z odpisem prawomocnego już postanowienia wpłynęły do Kolegium dopiero w dniu 12 września 2013 r. Wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu [...] czerwca 2013 r. było zatem – w ocenie organu odwoławczego – przedwczesne. Skoro jednak w dacie rozpatrzenia sprawy przez Kolegium jest ono w posiadaniu powyższego prawomocnego postanowienia Sądu i akt sprawy, to zdaniem tego organu następuje konwalidacja wyżej wskazanego uchybienia.

Odnosząc się do meritum sprawy organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. weryfikacja ostatecznej decyzji następuje jedynie wówczas, gdy za zmianą lub uchyleniem danej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z. W. jako podstawę swojego wniosku wskazał natomiast okoliczności wynikające z wadliwie przeprowadzonego – w jego ocenie – postępowania administracyjnego, którego odbiciem są niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia wywiadu środowiskowego oraz kwestia jego udziału w postępowaniu. W postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. powyższe okoliczności nie mogą jednak stanowić przedmiotu rozważań, ponieważ prowadziłoby to do merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej, co w tym postępowaniu jest niedopuszczalne. Niewątpliwie wnioskowanie zmiany wysokości przyznanej pomocy na pomoc w wyższym wymiarze, tj. z 300 zł na 600 zł, leży w interesie wnioskodawcy, jednakże trudno jest się doszukać argumentów przemawiających za uznaniem, że za wnioskowaną zmianą decyzji przemawia słuszny interes Z. W. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznana wnioskodawcy pomoc miała charakter uznaniowy, a jej wysokość była adekwatna do sytuacji, w jakiej się on (wnioskodawca) znajdował, jak również do możliwości finansowych Ośrodka. Kolegium nie doszukało się zatem okoliczności przemawiających za uznaniem, iż za wnioskowaną zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, czy też interes społeczny, zwłaszcza, że ewentualne zwiększenie pomocy Z. W. spowodowałoby uszczuplenie środków będących w posiadaniu Ośrodka, a tym samym ograniczenie możliwości pomocy innym potrzebującym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zakwestionował zasadność powyższej decyzji organu odwoławczego. Stwierdził, że rozstrzygnięcie to toleruje "patologię administracyjną w OPS [...]". Skarżący zarzucił Kolegium "bezprawie nic nie robienie w II instancji poza przepisaniem uzasadnień OPS", lub co najwyżej uchyleniem decyzji "by odwlec na szkodę".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w jednym z trybów nadzwyczajnych, a konkretnie w trybie przepisu art. 155 k.p.a. pozwalającego na weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Uchylenie bądź zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej. Do przesłanek pozytywnych należy zaliczyć wyrażenie przez stronę postępowania (wszystkie strony, jeśli jest ich więcej) zgody na uchylenie lub zmianę decyzji oraz stwierdzenie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankę negatywną mogą zaś stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie dopuszczając uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 349-350).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest istnienie zgody strony na weryfikację decyzji w tym trybie, skoro Z. W. (będący jedyną stroną postępowania) sam wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. poprzez zwiększenie zasiłku celowego specjalnego przyznanego tą decyzją z kwoty 300 zł do kwoty 600 zł, powołując się w piśmie z dnia 20 maja 2013 r. (zatytułowanym skargą) na przepis art. 155 k.p.a. Zmianie tego rodzaju decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie sprzeciwiają się również przepisy szczególne.

Wnikliwego rozważenia wymagała zatem przesłanka, czy za zmianą decyzji, jakiej domagał się skarżący, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, powołanym [w:] M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 923, "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych".

W rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy administracji ocena co do istnienia przesłanek w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za postulowaną przez Z. W. zmianą decyzji ostatecznej, została należycie i wszechstronnie umotywowana, nie nosi cech dowolności, a podjęte przez te organy decyzje w omawianym trybie nadzwyczajnym nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przyznana Z. W. decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 300 zł, a nie wyższej, jest adekwatna do sytuacji, w jakiej wnioskodawca się znajdował, między innymi z uwagi na fakt posiadania stałego dochodu (renta), jak również z uwagi na to, że organ przyznając pomoc w tej wysokości uwzględnił nie tylko potrzeby i sytuację bytową Z. W., lecz również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wobec konieczności uwzględnienia także potrzeb innych osób i rodzin z terenu Gminy N. Kolegium podkreśliło przy tym że przyznana pomoc ma charakter uznaniowy i organ może jej udzielić. W tym kontekście trafne są wnioski organu, że zmiana wysokości przyznanej skarżącemu pomocy z 300 zł na 600 zł niewątpliwie leży w jego interesie, jednak brak jest argumentów dla uznania, że jest to interes słuszny, a tym bardziej nie można uznać, że za wnioskowaną zmianą decyzji przemawia interes społeczny zważywszy na to, że ewentualne zwiększenie pomocy Z. W. spowodowałoby ograniczenie możliwości pomocy innym potrzebującym.

We wniosku o zmianę decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Z. W. podniósł okoliczności świadczące o nieprawidłowo - jego zdaniem - przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji, wiążące się zwłaszcza z wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w dniu 28 września 2012 r., którego treść - jak twierdzi skarżący – nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym, jak też naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie w związku z tym skonstatowało, że powyższe okoliczności w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą stanowić przedmiotu rozważań, ponieważ prowadziłoby to do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, co w tym postępowaniu jest niedopuszczalne. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w cytowanym już wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, jak również w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, w którym wskazano, że "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz prowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony".

Wypada w tym miejscu zauważyć, że Z. W. korzystał ze środków prawnych w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. wnosząc od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującą powyższą decyzję Wójta Gminy w mocy. W toku rozprawy sądowej w dniu 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę, wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone.

Zestawienie dat czynności podejmowanych w powyższym postępowaniu przed WSA w Lublinie i przez organ I instancji w trybie art. 155 k.p.a. wskazuje, że Wójt Gminy [...] wydał decyzję w trybie nadzwyczajnym [...] czerwca 2013 r., kiedy nie było jeszcze prawomocnym postanowienie WSA o umorzeniu postępowania ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wytknęło to uchybienie organowi I instancji, jednocześnie uznając, że skoro w dacie rozpatrywania odwołania przez Kolegium postanowienie Sądu umarzające postępowanie miało już walor prawomocności, nastąpiła konwalidacja powyższego uchybienia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 425/07 (Legalis nr 176211), odstąpienie przez organ od zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek strony w trybie art. 155 k.p.a. po wniesieniu skargi jest uchybieniem, którego waga zależy od rodzaju wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeczenia.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym (a tak jest w przypadku umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym), opisane wyżej uchybienie organu pierwszej instancji polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie miało wpływu na wynik tego postępowania.

Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.