Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1889/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 84 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1, art. 22 ust. 2, 2a, 2c, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy") wydana na podstawie art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570, dalej: "u.s.k.o.") utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Prezydenta W. (dalej także jako: "Organ I instancji") nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., wymierzającą H. M. (dalej: "Skarżący", "Strona") karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - pod kiosk handlowy o pow. 26,80 m2 i ustalającej wysokość kary pieniężnej na kwotę 29 426zł.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent W. - po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego – zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 26,80 m2 na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego. Natomiast, co do okresu od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Organ I instancji odmówił Skarżącemu zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. jedynie w części dotyczącej odmownego rozpatrzenia wniosku Strony i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wydania Stronie zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego.

W dniu 30 września 2016 r. do Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") wpłynął wniosek Strony o wydanie zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego o pow. 26,80 m2 w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] na okres od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Do wniosku Strona załączyła fakturę nr [...] z dnia 30 września 2015 r. potwierdzającą nabycie przez nią od W. N. pawilonu handlowego o pow. 26,80 m2. Strony umowy sprzedaży sporządziły nadto protokół zdawczo - odbiorczy pawilonu handlowego przy ul. [...] w rej. ul. [...].

W dniu 20 października 2016 r. przeprowadzona została przez ZDM kontrola pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono usytuowanie w terenie kiosku handlowego będącego własnością Skarżącego. Z kontroli sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna wskazująca, że głównym asortymentem oferowanym w pawilonie jest alkohol. Kolejna rutynowa kontrola w/w odcinka pasa drogowego została przeprowadzona w dniu 4 listopada 2016r., a następnie w dniu 21 grudnia 2016 r. Według ustaleń kontrolujących, kiosk nadal znajdował się w pasie drogowym, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna.

Następnie, pismem znak: [...] z dnia 2 grudnia 2016r. (doręczonym w dniu 20 grudnia 2016 r.) ZDM zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] i usytuowanie w nim kiosku handlowego o łącznej pow. 26,80m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu 11 stycznia 2017 r. Pracownicy ZDM w W., przy udziale pełnomocnika Strony, dokonali oględzin pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas których stwierdzili usytuowanie w terenie: kiosku handlowego o wymiarach: 5, m x 5,34m, kabiny typu toi toi o wymiarach: l,08m x l,llm oraz schodów wejściowych do kiosku o wymiarach: l,70m x 0,74m. Sporządzono także dokumentację fotograficzną.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent W. umorzył, na zasadzie art. 105 k.p.a, postępowanie w przedmiocie zajęcia fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. 2/8 [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 26,80m2 w terminie od 1 września 2016r. do 31 grudnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że w sprawie zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego we wskazanym wyżej okresie, zarządca drogi wydał już rozstrzygnięcie, tj. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego we wskazanym terminie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent W. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] pod kiosk handlowy, do czasu zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi Strony na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016r.

Przy piśmie z dnia 9 lutego 2017 r. Skarżący złożył do akt sprawy umowę sprzedaży przedmiotowego pawilonu przy ul. [...] w rej. ul. [...], zawartą w dniu 5 września 2016 r. z p. P. D. i wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na utratę przymiotu strony postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał, że wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 2248/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Strony na decyzję Kolegium znak: [...] z dnia [...] września 2016r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie w/w pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., oraz art. 40 ust. 12, ust. 13, art. 40d u.d.p. oraz Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z 2004r. ze zm. ), Organ I instancji wymierzył Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - pod kiosk handlowy o pow. 26,80 m2 i ustalił wysokość kary na kwotę 29 426 zł.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że Skarżący otrzymał zezwolenie na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk handlowy do dnia 31 sierpnia 2016 r. Był to czas wystarczający do usunięcia w/w kiosku, bowiem teren na którym kiosk był posadowiony, przewidziany został do nowego zagospodarowania. Powyższy pawilon kolidował z planowaną inwestycją komunalną. Organ wskazał, że mimo sprzedaży pawilonu, Skarżący w dalszym ciągu zajmował pawilon i prowadził w nim działalność gospodarczą polegająca na sprzedaży napojów alkoholowych. Jak ustalono, Skarżący posiadał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązujące do dnia 3 grudnia 2019 r. Organ wskazał nadto, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że faktycznie zajmującym pas drogowy w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. był Skarżący. Zatem, wobec niego należy wymierzyć karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu 17 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2021 r. wskazało, iż z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ul. [...] stanowi drogę powiatową. Natomiast przedmiotowy kiosk handlowy znajdował się na terenie, w którym przewidziana została inwestycja polegająca na przebudowie ścieżki rowerowej i chodnika na ul. [...]. W piśmie znak: [...] z dnia 16 listopada 2016 r. ZDM wyjaśnił, że w/w przebudowa zakłada m. in. zmianę przebiegu drogi dla rowerów i chodnika w narożniku skrzyżowania ul. [...] i [...]. Zmiana ta winna doprowadzić do połączenia przejść dla pieszych i przystanków z osiedlem oraz poszerzenia peronu przystanku. Zarządca drogi wskazał, że w wyniku przebudowy, niemożliwe będzie dalsze funkcjonowanie istniejących pawilonów handlowych w obecnej lokalizacji. Jak wyjaśnia Kolegium, z powyższego wynika, że mamy do czynienia z usytuowaniem przedmiotowego pawilonu handlowego w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że doszło do zajęcia odcinka pasa drogowego drogi publicznej pod kiosk handlowy, a na dokonanie zajęcia na okres od 1 września 2016r. do 31 grudnia 2016 r. Skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi. Co więcej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji odmownie rozpatrzył wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na zajęcie w/w odcinka pasa drogowego pod kiosk handlowy na wskazany wyżej okres. Tym samym, Skarżący zajmował pas drogowy mimo braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi, co zgodnie z u.d.p. skutkuje nałożeniem, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej.

Zdaniem SKO, z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym z wyjaśnień składanych przez Skarżącego w toku postępowania wynika, że w pawilonie handlowym przy ul. [...] prowadził on działalność gospodarczą przynajmniej od ostatnich miesięcy 2015 roku (w dniu 30 września 2015r. Strona nabyła w/w pawilon). Działalność tę strona prowadziła również w okresie objętym decyzją Organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. o wymierzeniu kary pieniężnej. W opinii SKO, skoro Skarżący legitymował się umową najmu pawilonu oraz posiadał stosowne zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych - z terminem ważności do dnia 3 grudnia 2019 r. - to oczywistym jest, że faktyczne prawo i realną możliwość dysponowania pawilonem, w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, posiadał Skarżący. Ponadto, umowa najmu to umowa zawierana i kształtowana przez zgodne, dobrowolne oświadczenia woli stron tejże umowy. Skoro wolą Strony było odpłatne wynajmowanie pawilonu, stanowiącego dotychczas jego własność, a umowę najmu strona podpisała w dzień po zbyciu pawilonu, zatem -zdaniem Kolegium- zasadne jest przyjęcie stanowiska, że Skarżący wszedł w stosunek najmu, by dalej prowadzić faktyczną działalność gospodarczą w pawilonie przy ul. [...] W opinii SKO, zmiana tytułu prawnego do pawilonu, nie zmienia faktu, iż Skarżący w dalszym ciągu zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu dalszego prowadzenia sprzedaży w tym samym co dotychczas pawilonie. Na zamiar dłuższego zajmowania pasa drogowego pod w/w pawilon, to jest co najmniej do końca roku 2016, było dwukrotne wnioskowanie przez Stronę o wydanie zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego odcinka pasa drogowego pod usytuowany w nim pawilon handlowy na okres od 1 września 2016r. do 31 grudnia 2016r. Ponadto, SKO podkreśla, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący zajmował pas drogowy jeszcze w styczniu 2017 r. (por. wizja w terenie z dnia 11 stycznia 2017 r.).

Powyższe ustalenia - w ocenie Kolegium- wskazują, że faktycznie zajmującym pas drogowy był Skarżący. Zbycie przedmiotowego pawilonu nie pozbawiło Skarżącego przymiotu strony niniejszego postępowania. U.d.p. przewiduje bowiem odpowiedzialność administracyjną - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Mając na uwadze argumentacje odwołania, Kolegium wskazało, że umowa najmu nie ogranicza uprawnienia najemcy do ubiegania się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt, w szczególności, gdy wystąpienie o takie zezwolenie jest uzasadnione interesem najemcy, np. prowadzącego w tym obiekcie działalność gospodarczą na swój rachunek i ryzyko.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy w ocenie Organu odwoławczego podkreślenia wymaga, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod usytuowany tam kiosk handlowy Skarżący wystąpił w dniu 4 grudnia 2015 r., a więc w dacie, w której legitymował się tytułem własności do przedmiotowego pawilonu. Późniejszy wniosek tj. z dnia 30 września 2016 r., ponownie obejmujący okres od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., stanowił jedynie powielenie pierwotnego wniosku, rozpatrzonego już merytorycznie przez zarządcę drogi odmowną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r.

W związku z powyższym, SKO po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień i dokumentów złożonych przez Stronę, stanęło na stanowisku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zajmującym pas drogowy pod kiosk handlowy był Skarżący. Kolegium ustaliło także, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], pod kiosk handlowy winna wynosić łącznie 29 426,40 zł. Uzupełniająco SKO uznało, że w niniejszej sprawie nie znalazło przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na mocy art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., jako że Skarżący zajmował pas drogowy mimo otrzymania decyzji zarządcy drogi o odmowie udzielenia zezwolenia na dalsze zajmowanie przedmiotowego odcinka pasa drogowego. Ponadto, zajmował pas drogowy pod w/w kiosk handlowy również po okresie objętym decyzją Organu I instancji.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem SKO z dnia [...] maja 2021 r. i pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 12, i ust. 13, art. 40 d u.d.p., poprzez ich niesłuszne zastosowanie w skutek ich błędnej interpretacji polegającej na wymierzeniu kary podmiotowi, który nie jest legitymowany biernie w niniejszym postępowaniu, albowiem Skarżący zbył na rzecz P. D. pawilon handlowy posadowiony w przedmiotowym pasie drogi w 2016 r. Z chwilą zbycia tego pawilonu legitymowanym biernie w niniejszym postępowaniu administracyjnym stał się jego nowy właściciel i to on jako faktycznie władający pawilonem powinien zostać uznany za stronę postępowania — art. 28 k.p.a.

- art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a. art. 84 § 1 k.p.a. w związku art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w efekcie doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego. W szczególności błędnej oceny okoliczności faktycznego posiadania pawilonu przez właściciela na skutek przeniesienia własności pawilonu na P. D. Tym samym doszło do niesłusznego wymierzenia kary pieniężnej Skarżącemu, pomimo tego, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją nie był On faktycznym właścicielem przedmiotowego pawilonu, nie miał możliwości realnego dysponowania tym pawilonem. Ponadto płacił czynsz najmu za ów pawilon na rzecz Jego nowego właściciela tj. Pana P. D., który miał i ma pełne prawo, jako właściciel do dysponowania przedmiotowym pawilonem, takie prawo nie przysługuje najemcy.

Jednocześnie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, również o uchylenie w całości decyzji Organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie o na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przewidzianych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a."

Rozpoznając sprawę według tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżący jako najemca kiosku handlowego był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej, za zajęcie pasa drogi, w W. tj. drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...], w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego i obowiązku nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855; R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy na jej prawa i obowiązki wpływa rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu. Istotne przy tym jest, aby od tak pojmowanego interesu prawnego, odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania co do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, CBOSA). Podmiot mający jedynie interes faktyczny, może wprawdzie żądać od organu podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów prawnych tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Brzmienie art. 28 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 40 ust. 1 i ust.12 pkt 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że stroną postępowań, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi oraz postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, może być jedynie podmiot objęty zakresem zastosowania tych norm materialnoprawnych, tj. podmiot którego sytuacja prawna ulega konkretyzacji decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie art. 40 ust.1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust.1 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia (albo niezgodnego z warunkami umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d.), zaś adresatem decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - wyłącznie osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d.

Wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji SKO w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej, za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia przez H. M. jako najemcy kiosku handlowego usytuowanego, jak wyżej Sąd wskazał na ulicy [...] w W., została poprzedzona wydaniem prawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2248/16 oddającym skargę H. M. na decyzję SKO z [...] września 2016 r.nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia Skarżącemu na zajęcia pasa drogi, w tej samej lokalizacji (ul. [...] w W.) i w tym samym okresie od 1 września 2016 do 31 grudnia 2016 r.

W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, iż organ w pełni zasadnie odmówił Skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej w Warszawie przy ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 26,80 m2. Z uwagi bowiem na planowaną budowę drogi rowerowej, chodnika i montaż stojaków rowerowych dalsze funkcjonowanie pawilonu handlowego nie jest możliwe. Inwestycja niewątpliwie sprzyjać będzie bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, a tym samym wyklucza ona dalsze zajmowanie fragmentu pasa drogowego na potrzeby niezwiązane z organizacją ruchu drogowego. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawcą o wydanie zezwolenia na zajęcia spornego pasa drogi był Skarżący H. M., który mimo, odmownej decyzji organu nadal z omawianego pasa drogi korzystał, co zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, przez organy orzekające w sprawie w niniejszym postępowaniu.

Podstawę prawną natomiast zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Stosownie do treści art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Według art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art.40 ust.2 u.d.p. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. kiosku handlowego) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II GSK 700/10). Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji - nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.d.p., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.(por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1253/18).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Skarżący nie kwestionował faktu prowadzenia przez niego działalności w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym, lecz tylko to, że jest wyłącznie najemcą kiosku a nie właścicielem i nie ma prawa dysponować obiektem. Na dowód tego załączył do akt sprawy umowę najmu omawianego kiosku handlowego zawartą w dniu 6 września 2016 r. z M. D., która została zawarta, jeden dzień po zbyciu tego samego kiosku handlowego, Panu M. D. na podstawie umowy sprzedaży w dniu 5 września 2016 r. Analiza powyższych umów prowadzi do wniosku, że rzeczywiście zgodnie z twierdzeniami Skarżącego w umowie najmu nie zawarto postanowień, która ze stron umowy odpowiedzialna jest za uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego, na którym sporny kiosk został usytułowany. Jednakże zapis taki znajduje się w umowie sprzedaży kiosku z 5 września 2016 r., w której w § 3 ust.1 H. M. oświadcza, na jakim etapie znajduje się, postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogi pod pawilon i zobowiązuje się je dalej prowadzić, natomiast w ust.2 § 3 umowy jednoznacznie stron postanowiły, że to właśnie H. M. będzie odpowiedzialny za prowadzenie sprawy administracyjnej w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod omawiany pawilon.

Ponadto w prowadzonym postępowaniu organ wykazał, iż Skarżący przez cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, prowadził nadal działalność handlową w kiosku usytułowanym w pasie drogi. Sytuacja byłaby inna, gdyby tej działalności zaprzestał. Organ nie miałby wówczas podstaw do przyjęcia, iż jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogi.

Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art.40 ust.1 i ust.12 i zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.40 ust.12 i 13 oraz art.40 d oraz braku legitymacji biernej po stronie Skarżącego w niniejszym postępowaniu, uznać należało za bezzasadne.

Sąd stwierdził również, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art.6, art. 7, art.8, art.9, art.75 § 1, art.78 § 1 i 84 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności wydania spornej decyzji, a także zgromadzone w sprawie dowody, nie pozwalają na uznanie wystąpienia przesłanek do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Argumentacja przedstawiona przez Skarżącego w tym zakresie sprowadza się w zasadzie do tezy, że Skarżący, nie jest Stroną w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Organy prawidłowo też ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo oceniły okoliczności faktyczne i zebrane w sprawie dowody. Podniesione więc w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, również nie mogły zostać uznane za zasadne. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3126/00, LEX nr 81779, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku