Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2471/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 319/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty renty strukturalnej 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz A. K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 319/14 po rozpoznaniu skargi A.K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej i orzeczenia o wstrzymaniu wpłaty renty strukturalnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz A.K. koszty postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. przedstawił następujący stan faktyczny:

A. K. [...] października 2004 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. przyznał skarżącemu rentę strukturalną w wysokości 1 181,42 zł. Wysokość przyznanej renty strukturalnej została zmieniona kolejnymi decyzjami z dnia [...] marca 2006r., [...] marca 2008r., [...] marca 2009r. i [...] lutego 2010r.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola przekazującego gospodarstwo oraz kontrola przejmującego gospodarstwo udokumentowana raportem z kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2015r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. załączył do akt sprawy pisemną opinię Naczelnej Organizacji Technicznej, Oddział w P. T. z dnia [...] maja 2011r. dotyczącej wieku, ilości i gatunku drzew na działce ewidencyjnej nr [...].

W dniu [...] maja 2011r. pełnomocnik A.K. złożył wniosek o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. odmówił umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. o przyznaniu renty strukturalnej A. K. została wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołań od powyższych decyzji, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniami z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] i [...] stwierdził niedopuszczalność odwołań.

Decyzją z dnia [...] października 2011r., [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. M. z dnia [...] czerwca 2011r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast decyzją z dnia [...] października 2011r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] maja 2005r. o przyznaniu renty strukturalnej skarżącemu została wydana z naruszeniem prawa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. M. z dnia [...] lutego 2012r. o stwierdzeniu, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2005r. o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa.

W dniu [...] października 2013r. organ I instancji wydał informację o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej od września 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że A. K. nie spełnia przesłanki do otrzymania renty, określonej w § 4 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. gdyż nie przekazał gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha.

Od powyższej decyzji (informacji) skarżący A. K. złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. M. z dnia [...] października 2013r. o zawieszeniu A. K. wypłaty renty strukturalnej od września 2013r. i wstrzymał wypłatę renty strukturalnej od września 2013 r. W uzasadnieniu organ odwołując się do treści art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. wskazał, że zaskarżona informacja zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej od miesiąca września 2013 r., podstawę prawną rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby sprawującej funkcję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, upoważnionego do wydania decyzji. Brak jest w niej natomiast pouczenia o środkach zaskarżenia oraz pismo nazwane zostało przez organ "informacją".

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR brakujące elementy nie przekreślają bytu prawnego decyzji. Pismo będące przedmiotem rozpoznania zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, załatwianej w drodze decyzji i nie posiada w pełni formy, przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., winno zostać uznane za decyzję administracyjną, o ile tylko zawiera minimum elementów, niezbędnych do takiego zakwalifikowania, przy czym do elementów takich należy zaliczyć oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Rozpoznając merytorycznie sprawę organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zawieszenia wypłaty renty strukturalnej stanowi przepis § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Okoliczności zaś rozpoznawanej sprawy, nie odpowiadają sytuacji przewidzianej w § 15 rozporządzenia, tym samym brak było podstaw prawnych do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do dalszej wypłaty renty strukturalnej, przyznanej na mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 roku, jako comiesięcznego świadczenia, wypłacanego od dnia [...] marca 2005 r. do [...] lutego 2015 r.

Podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który stanowi, że pomoc, o której mowa art. 1 ust. l pkt 1-7, (pkt 1 dotyczy przyznawania rent strukturalnych) jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej (...) "

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. M. stwierdził w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., że decyzja z dnia [...] maja 2005 r., na mocy której stronie przyznano rentę strukturalną została uznana za wydaną z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że skarżący na dzień wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, tj. na dzień [...] maja 2005 roku, nie spełniał warunku jej przyznania określonego w § 4 pkt 4 rozporządzenia, tj. nie przekazał gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha. Na skutek odwołania złożonego przez stronę, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji z dnia [...] lipca 2012 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. M. o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa jest decyzją ostateczną.

Organ zwrócił uwagę, że w przypadku gdy nie zachodzą podstawy do dalszej wypłaty pomocy, wstrzymanie wypłaty winno mieć podstawę w stosownej decyzji, chociaż z przepisów cyt. rozporządzenia nie wynika, aby organ właściwy w sprawach rent strukturalnych był uprawniony do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej, to jednak nie można pominąć, że uprawnienie takie wynika z przepisu ustawy, w celu wykonania której rozporządzenie wydano, tj. z art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., w części dotyczącej orzeczenia o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej od września 2013 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylając zaskarżona decyzję, wskazał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn, niż te podniesione w skardze.

Sąd I instancji uzasadnił, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności polega na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było zawieszenie skarżącemu wypłaty renty strukturalnej począwszy od miesiąca września 2013r., za podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m. in. przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. upoważniający kierownika biura powiatowego agencji do wydania decyzji w sprawie zawieszenia wypłaty renty. W uzasadnieniu decyzji natomiast podniesiono, że skarżący nie spełnia przesłanki do otrzymania renty określonej w § 4 pkt 4 rozporządzenia.

Natomiast w zaskarżonej decyzji uchylono w całości decyzję organu I instancji i orzeczono o wstrzymaniu skarżącemu wypłaty renty od miesiąca września 2013 r. za podstawę rozstrzygnięcia powołano m.in. art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. upoważniający kierownika jednostki organizacyjnej do wydania decyzji administracyjnej o wstrzymaniu wypłaty renty. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia wypłaty renty określone w § 15 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. lecz świadczenie to winno być wstrzymane gdyż skarżący nie spełnia warunków do otrzymania tego świadczenia.

Organ orzekł o zawieszeniu skarżącemu wypłaty renty. W decyzji z [...] października 2013r. rozstrzygnięto zatem o zawieszeniu renty i w takim też zakresie organ odwoławczy winien wydać swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia decyzją pierwszoinstancyjną. Organ II instancji (organ odwoławczy) nie może orzekać w kwestiach, które nie były rozstrzygnięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł zatem orzekać o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji gdy w decyzji z [...] października 2013r. rozstrzygnięto o zawieszeniu wypłaty renty to organ odwoławczy mógł orzekać tylko w tym zakresie tzn. w zakresie zawieszenia renty. Organ odwoławczy nie mógł zatem orzekać o wstrzymaniu renty. Orzeczenie w zaskarżonej decyzji o wstrzymaniu renty stanowi wyjście poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że przyczyną wydania swoich rozstrzygnięć przez organy obu instancji było to, że skarżący nie spełnia przesłanki do otrzymania renty strukturalnej. Istotna jest bowiem treść rozstrzygnięcia organu I instancji, która stanowi o zawieszeniu wypłaty renty. Skoro w decyzji tej orzeczono o zawieszeniu renty to tylko w tym zakresie organ odwoławczy mógł wydać swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy jednak tego nie uczynił i orzekł w kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Konsekwencją naruszenia zasady dwuinstancyjności było pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy (tożsamej podmiotowo i przedmiotowo) przez organy administracji dwóch różnych instancji.

Reasumują WSA uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności gdyż orzekł o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej podczas gdy kwestia ta nie była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Orzekł zatem w zakresie innym niż uczynił to organ pierwszej instancji, naruszając w ten sposób art. 15 k.p.a. co stanowi rażące naruszenie prawa.

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od wyroku I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267) dalej zwanej "k.p.a." lub "kodeks postępowania administracyjnego" oraz w zw. z art. 5 ust 2 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz.2273 ze zm.), w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592) i z art. 3, art. 10, art. 11, art. 35 - 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującym i uchylającym niektóre Rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r., L 160) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji przyjmując, iż organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, i błędnie sprzecznie z materiałem dowodowym i dokumentacją znajdującą się w aktach administracyjnych przyjmując, iż organ drugiej instancji rozpoznawał inną sprawą aniżeli ta, która była przedmiotem rozpoznania organu I-ej instancji, mimo iż z akt administracyjnych wynika, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane w sprawie dotyczącej niewypłacania renty strukturalnej skarżącemu z uwagi na stwierdzenie w ostatecznej decyzji, iż decyzja o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa a skarżący nie spełniał warunków przyznania mu renty strukturalnej wskazanych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.), a wobec tego istniała tożsamość przedmiotowa i podmiotowa rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej i instancji, rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który był zupełny i kompletny, a potencjalne błędy w zakresie powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I-ej instancji nie mają istotnego znaczenia w sprawie i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), a tym bardziej więc nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267) poprzez błędne z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. sporządzenia uzasadnienia, w tym w szczególności pominięcie istotnej okoliczności wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd przyjął odmienne od organu II-ej instancji ustalenia faktyczne co do przedmiotu rozstrzygnięcia i podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I-ej instancji, a nadto poprzez błędne pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozważań dotyczących przesłanek wstrzymania renty strukturalnej z powołaniem się na to, iż "wyjaśnienie kwestii jakie są przesłanki wstrzymania renty strukturalnej pozostaje jednak poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie", mimo iż Sąd przyjął iż przedmiotem sprawy było właśnie wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej, a nadto Sąd uzasadniając wyrok wyraził pogląd, iż "brak jest zatem podstaw do uznania, że wstrzymanie i zawieszenie renty są tożsamymi instytucjami prawnymi gdyż prowadzą do tego samego skutku jakim jest zaniechanie dalszej wypłaty tego świadczenia", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem utrudniło ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia;

3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust 2 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz.2273 ze zm.), w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.) i w zw. z art. 3, art. 10, art. 11, art. 35 - 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującym i uchylającym niektóre Rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r., L 160), przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż "nie w pełni zostało wykonane upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 30 listopada 2003r. W związku z czym powstała wątpliwość w jakiej sytuacji winno nastąpić wstrzymanie renty." oraz podnosząc, iż przepis art. 5 ust, 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz.2273 ze zm.) jest tylko przepisem kompetencyjnym nie dającym podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty strukturalnej, mimo iż z wyżej powołanych przepisów wynika obowiązek wstrzymania wypłaty renty strukturalnej w przypadku gdy nie spełnione są warunki jej wypłaty i przyznania, a nadto mimo iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa w takich przypadkach wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej jest nie tylko dopuszczalne, lecz jest obowiązkiem organu;

4) naruszenie prawa materialnego a mianowicie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia ani organu I-ej ani II-ej instancji, a wobec tego brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu przez Sąd;

5) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 3, art. 10, art. 11, art. 35 - 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującym i uchylającym niektóre Rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r., L 160) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie organu jest dotknięte wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, mimo iż rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu i znajdowało podstawę w wyżej powołanych przepisach rozporządzenia wspólnotowego i przepisach prawa krajowego, a nadto przepisy te powołane były jako podstawa rozstrzygnięcia w decyzji, której nieważność Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentacje wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga podkreślenia, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i skonkretyzowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są całkowicie niezasadne.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu opisanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że NSA wielokrotnie wskazywał, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to przypomnieć należy, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wynika jednoznacznie, że sąd administracyjny stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

W związku z powyższym zauważyć należy, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu [...] października 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T.M. wydał decyzję administracyjną o zawieszeniu od miesiąca września 2013 roku wypłaty pobieranej przez A.K. renty strukturalnej przyznanej na podstawie decyzji wydanej w dniu [...] maja 2005 roku. Natomiast po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej od miesiąca września 2013 roku.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowanej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W pełni należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że organ odwoławczy rozpoznawał sprawę, której przedmiotem było zawieszenie wypłaty pobieranej renty strukturalnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia wypłaty renty strukturalnej miałoby być skutkiem ostatecznej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania renty strukturalnej, w wyniku którego zapadła decyzja stwierdzająca, że decyzja o przyznaniu A.K. renty strukturalnej wydana została z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy skoro przedmiotem postępowania przed organem I instancji była kwestia zawieszenia wypłaty pobieranej renty strukturalnej, to oczywistym jest, że w ten sposób zostały zakreślone ramy przedmiotowe sprawy administracyjnej i zadaniem organu odwoławczego było rozpoznanie sprawy w przedmiocie zawieszenia wypłaty renty strukturalnej.

Z treści powołanego przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowanej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wynika jedynie to, jaki organ wydaje decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszenia i zmniejszenia rent strukturalnych. Wskazany przepis prawa jest zaliczany do tzw. przepisów kompetencyjnych i określa uprawnienia organu do wydawania decyzji administracyjnych w ściśle określonych sprawach administracyjnych. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że w/w przepis prawa nie określa kompetencji do wydawania decyzji w sprawach wstrzymania wypłaty renty strukturalnej. Natomiast skoro przesłanki do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej zostały określone w art. 15 ust. 1 rozporządzenia, to organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że należało ocenić zasadność zawieszenia wypłaty renty strukturalnej w odniesieniu do przesłanek określonych w tym przepisie prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania regulacji prawnej opisanej w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nie jest władny do podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania wypłaty renty strukturalnej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Powołany przepis art. 5 ust. 2 ustawy jest przepisem kompetencyjnym wskazującym jedynie na to, że pomoc w postaci, między innymi, renty strukturalnej jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Jednocześnie w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy zawarta jest delegacja do wydania aktu wykonawczego w postaci rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowanej na działania objęte planem. Oznacza to, że zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu rozróżnia się między "wstrzymaniem" a "zawieszeniem" wypłaty renty strukturalnej. Ponadto zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że o ile w rozporządzeniu wykonawczym ustawodawca określił przesłanki warunkujące zawieszenie wypłaty renty strukturalnej, to mimo treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy nie uczynił tego w stosunku do "wstrzymania" wypłaty renty strukturalnej. Także w samej ustawie brak w tym zakresie stosownej regulacji.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że jak wskazuje kasator, istniała tożsamość przedmiotowa rozstrzygnięcia wydanego przez organ I i II instancji. Z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do twierdzenia, że organy obu instancji orzekały w tożsamych przedmiotowo sprawach. Wskazane wyżej regulacje prawne dają podstawy do stwierdzenia, że instytucje "zawieszenia" i "wstrzymania" wypłaty renty strukturalnej są odrębnymi instytucjami dla zastosowania których nie są przewidziane te same przesłanki. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że przesłanki warunkujące zawieszenie wypłaty renty strukturalnej nie są równocześnie przesłankami warunkującymi wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzja organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, a organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił organ I instancji. Podkreślić więc należy, że zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ naruszył zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok oparty został na przepisach wskazujących na naruszenia przez organ przepisów procesowych, a tym samym bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przepisów postępowania nie może skutkować uwzględnieniem zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W szczególności podkreślić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych szczegółowo w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej w sposób opisany przez kasatora, a wskazujący na błędną ich wykładnię. Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów prawa powołanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia poprzez błędną wykładnię. Niewątpliwie Sąd I instancji przytoczył treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i wskazał na kompetencyjny charakter tego przepisu prawa ale strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z tego przepisu prawa bądź mylnie odczytał jego treść. Brak jest także podstawy do twierdzenia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowanej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu prawa.

Zdaniem NSA brak jest także podstaw do twierdzenia, że dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym było stosowanie przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.