Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3636/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1  pkt 3, art. 13 ha ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

1 UZASADNIENIE

.

. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o nałożeniu na A.K. kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GITD wyjaśnił, w dniu [...] lipca

2011 r. o godzinie 09:17:57 pojazd specjalny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej 24 000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku G. z obwodnicą G,) – J,, bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej

W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił posiadacza w/w pojazdu samochodowego oraz wezwał go do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r.

Z treści oświadczenia, które wpłynęło do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika, że we wskazanej dacie pojazdem kierował A. K. W oświadczeniu tym wskazano nadto, że przed wprowadzeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, posiadacz pojazdu uzyskał informacje na infolinii viaToll, że "pojazdy specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczenia opłaty" . W związku z powyższą informacją w pojazdach nie zostały zainstalowane urządzenia viaTOLL. W oświadczeniu wskazano również, że po otrzymaniu wezwania z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, ponownie skontaktowano się z infolinią viaToll, jednakże tym razem uzyskano informację o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, także przez pojazdy specjalne. W oświadczeniu znalazła się również informacja, że w dniach [...] -[...] września 2011r. wszystkie pojazdy przedsiębiorcy zostały wyposażone w niezbędne urządzenia viaTOLL.

Po dokonaniu ww. ustaleń organ pismem z dnia [...] października 2011 r. zawiadomił A. K. o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej.

GITD rozpoznając ponownie sprawę uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące kontrolowanego przejazdu. Z informacji pozyskanych od operatora systemu wynika, że opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdu po drodze krajowej nr [...], zarejestrowany przez bramownicę nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 09:17:57, nie została uiszczona. Użytkownik pojazdu samochodowego zawarł umowę z operatorem systemu viaTOLL w dniu [...] września 2011 r. Umowa ta nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu - umowa przedpłaconego trybu płatności.

Następnie GITD przytoczył treść przepisów prawa regulujących zasady funkcjonowania elektronicznego systemu poboru opłat, określających obowiązki spoczywające na korzystających z dróg krajowych lub ich odcinków w ramach realizacji tego systemu oraz sankcjonujących ich naruszenie.

W ocenie GITD zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. GITD stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., opłata za kontrolowany przejazd nie została uiszczona, a strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym podczas spornego przejazdu, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Ustosunkowując się do argumentów strony GITD wyjaśnił, że podniesione okoliczności nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania albowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to zdaniem organu, że powody dla których opłata ta nie została uiszczona są irrelewantne z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej za zaistniały delikt. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej.

Organ uznał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują wyłączenia pojazdów specjalnych z obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, a rodzaje pojazdów, za przejazd którymi ustalono obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej, zostały jednoznacznie określone w ustawie, która w sposób prawidłowy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych.

Organ wyjaśnił również, że od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (winietach) został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Nie istnieje zatem inna forma poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych, niż w formie elektronicznej

GITD wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej podniósł, że dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto omówił na czym polegają oba rodzaje tej kontroli. Jednocześnie wyjaśnił zasady funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat oraz pobierania przez bramownice lub mobilne jednostki kontrolne danych o pojeździe oraz nawiązywania łączności między bramownicą lub mobilną jednostką kontrolną, a jednostką pokładową viaBOX zainstalowaną w pojeździe.

W konkluzji swoich rozważań GITD stwierdził, że niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. skutkowało nałożenie na stronę kary pieniężną w wysokości 3000 zł, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

. Wydanym decyzjom skarżący zarzucił:

. 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest podwójne nałożenie kary pieniężnej za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...].

. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący; brak wszechstronnej oceny całego dostępnego materiału dowodowego; stronnicze prowadzenie postępowania zarówno jako organ pierwszej jak i drugiej instancji, a w szczególności niezweryfikowanie przez organ informacji uzyskanych od operatora systemu viaTOLL Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., dotyczących przejazdu po danej drodze krajowej w danym dniu, a także ograniczenie się przez organ II instancji do materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji.

. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ wszczął przeciwko niemu kilkadziesiąt postępowań administracyjnych, z których wiele zakończyło się już nałożeniem kary 3000 zł. Samochód marki [...], którym się poruszał, jest zaliczany do pojazdów specjalnych. W związku z informacją uzyskaną od operatora systemu viaTOLL o zwolnieniu takich pojazdów z uiszczania opłat elektronicznych za przejazd drogą krajową, skarżący powziął głębokie przeświadczenie o braku obowiązku uiszczania takich opłat, jednak gdy się dowiedział, że tak nie jest, niezwłocznie zaopatrzył się w wymagane urządzenie. W ocenie skarżonego organ nie rozwiał wszelkich wątpliwości występujących w sprawie, w szczególności nie przeanalizował informacji uzyskanych od operatora systemu odnoszących się do przejazdu daną trasą w określonym dniu. Ponadto, działając jako organ II instancji, GITD nie przeprowadził żadnych dodatkowych ustaleń, lecz przyjął w całości ustalenia poczynione w I instancji, co wyraźnie uchybia przepisom postępowania.

.

. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

.

. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący uzupełnił skargę dodatkowo zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w sytuacji braku oznakowania, w dniu przejazdu tj. [...] lipca 2011 r., drogi ekspresowej [...], w zakresie obowiązku ponoszenia opłat.

. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II GSK 567/13, w którym Sąd wskazał, że dla wymierzenia kary administracyjnej za przejazd po drodze krajowej bez wniesienia stosownej opłaty zasadnicze znaczenie ma prawidłowe oznakowanie drogi, po której pojazd się porusza, a co należy do obowiązków zarządcy drogi. Zarządca drogi winien zatem dokonać oznakowania drogi na której pobierane są opłaty elektroniczne, tabliczkami T-34.

. Skarżący podniósł również, że w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych wobec niego, organ umorzył postępowania powołując się na pismo Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. o nr [...], dotyczących początku prawidłowego oznakowania płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] G. (z obwodnicą G.) – J., w znaki drogowe i tablice informacyjne o systemie elektronicznego poboru opłat. Z pisma tego wynika bowiem, że na wskazanym odcinku drogi odpowiednie znaki (tablica T-34) zostały zamontowane dopiero w dniu 18 i 30 listopada 2011 r. zaś protokół odbioru stałej organizacji ruchu został podpisany w dniu 19 stycznia 2012 r. Powyższe oznacza zatem, że w dacie kontrolowanego przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. odcinek drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez A. K. nie był oznaczony w sposób prawidłowy.

.

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

.

. Skarga jest uzasadniona.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). ( tak tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 VI SA/Wa 2142/13).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych.

Nadto znanym Sądowi z innych postępowań jest, że organy Inspekcji Transportu Drogowego wydały bardzo dużo decyzji nakładających kary na skarżącego, za przejazdy bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Ponieważ kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona np. poprzez zebranie materiału dowodowego, który przedstawiałby całą sekwencje przejazdu przez wszystkie bramownice znajdujące się na tym odcinku drogi krajowej we wskazanym dniu i nie znalazła ona swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, to uznać należy, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich kwestii niezbędnych do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia oraz nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest naliczanie przez organ kary za odcinki znajdujące się między bramownicami (za przekroczenie każdej bramownicy), pozwala to bowiem na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic, znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłat. Wykładnia językowa przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi.

Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13 k ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni rozszerzającej.

Karanie za późniejsze incydenty odnotowane za przejazd po tym samym odcinku drogi, niewątpliwie bowiem pozostają w sprzeczności, z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Nadto organ winien wyjaśnić, ile decyzji zostało wydanych za przejazd po tym samym odcinku drogi i w tym samym dniu i czy nie są one już ostateczne, co winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy i w wydanym orzeczeniu. Jeżeli bowiem faktycznie w obrocie prawnym znajduje się choć jedna decyzja nakładająca karę za przejazd w dniu [...] lipca 2011 r. po tej samej drodze, to brak jest podstaw prawnych do wydania w tym samym zakresie ponownego rozstrzygnięcia, bowiem kara za przejazd bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej nałożona została wcześniejszym orzeczeniem (tak tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn.. VI SA/Wa 1445/14).

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni kwestię oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), ustali najwcześniejszy odnotowany w czasie przejazdu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 250 ppsa.

.

.