Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 542/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 128 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skarg W. G., M. S. – O. i R. O. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. G. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. – O. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. O. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].03.2019 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b., PINB dla miasta W. nakazał W. G., A. G., M. S.-O. i R. O. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. przeprowadzenie określonej kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku. Wydanie decyzji było związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Wobec niewykonania obowiązku, pismem z [...].07.2019 r., PINB wystosował do zobowiązanych upomnienia oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...].03.2019 r. W dniu [...].08.2019 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...], [...], [...], [...] (przyporządkowane odpowiednio do każdego ze zobowiązanych), a wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...] nałożył na wszystkich zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia po 10 000 zł na osobę.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. G., postanowieniem z [...].12.2019 r. (nr [...]), DWINB uchylił postanowienie PINB nr [...]. W ocenie DWINB nałożenie grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne, a ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien ocenić dokumenty świadczące o wykonaniu obowiązków.

Po ustaleniu, że pomimo wezwania do uzupełninia przedłożonych dokumentów we wskazanym zakresie, nie doszło nadal do wykonania nałożonych obowiązków ze względu na wadliwość złożonej ekspertyzy i brak przedłożenia protokół kontroli, PINB wydał postanowienie z [...].07.2020 r. (nr [...]), którym nałożył na W. G., M. S.-O. i R. O. grzywny w celu przymuszenia po 10 000 zł na każdą z tych osób. Wskazując na uchylanie się przez zobowiązanych od wykonania nakazu nałożonego decyzją z [...].03.2019 r., w ocenie organu I instancji, zasadne było w takich warunkach nałożenie grzywny na podstawie art. 119 i n ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. Organ uznał, że grzywna jest środkiem najmniej uciążliwym w takim przypadku, zaś kwota 10 000 zł adekwatna.

Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli W. G., M. S.-O. i R. O..

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...].09.2020 r. (nr [...]) DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...].07.2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że mimo wszczęcia egzekucji obowiązek orzeczony decyzją z [...].03.2019 r. nie został wykonany. Nie przedłożono wymaganych protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku. Przedstawione przez zobowiązanych własne opinie techniczne i protokoły, według organu, nie spełniają bowiem w całości żądania zawartego w decyzji z [...].03.2019 r. (są one niepełne albo sporządzone przez osoby nie posiadające właściwych uprawnień). Bez pełnego wykonania obowiązku nie może dalej prowadzić postępowania głównego. Nałożenie w takich warunkach grzywien w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Organ odwoławczy uznał, że wpływ na niewykonanie obowiązku miał jedynie konflikt między osobami zobowiązanymi i nie jest to żadna merytoryczna przesłanka, która mogłaby w sposób skuteczny spowodować uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego. Za prawidłowe organ uznał również określenie wysokości do kwoty nałożonej grzywny. Wskazał, że określona w takiej wysokości kwota wywrze na zobowiązanych chęć realizacji obowiązku oraz dojścia do porozumienia. Mając nadto na uwadze okres, od kiedy wymagalna jest realizacja obowiązków, DWINB przyjął, że zasądzenie niżej kwoty, sprzeczne byłoby z celem jaki ma wywierać nałożenie grzywny w celu przymuszenia, tj. zastosowania na zobowiązanych takiego środka, aby korzystniejsze było wykonanie obowiązku, niż jego egzekucja przez organ np. poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Podkreślono również, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi formy kary, ma za zadanie tylko przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, przy czym np. sytuacja finansowa, czy też inne okoliczności faktyczne związane z egzekwowanym obowiązkiem nie mają znaczenia dla jej zastosowania (oprócz wykonania obowiązku w całości).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wniesionego przez W. G. organ wyjaśnił, że obowiązek zawarty w tytule wykonawczym nr [...] z [...].08.2019 r. w momencie nałożenia środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia, był wykonalny, zatem dopuszczalne było prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Powołane przepisy związane z art. 12 ustawy z 02.03.2020 r. - o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w żadnym wypadku nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy związanej z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Według organu przywołane w zażaleniu wyroki sądów administracyjnych (cytowane za wyrokiem WSA we Wrocławiu z 15.01.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 659/18) odnoszą się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 u.p.b., które jest podejmowane na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 81 c ust. 2 u.p.b. Na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy natomiast do czynienia z decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b., której egzekucja jest dopuszczalna na gruncie u.p.e.a. i u.p.b.

W odniesieniu do zażalenia M. S.-O. oraz R. O. organ wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest badana zasadność nałożonych obowiązków, a jedynie ich wykonanie lub uchylanie się od wykonana obowiązku i prawidłowość zastosowanych środków egzekucyjnych. Całokształt materiału dowodowego pozwala na zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż poczynione starania przez zobowiązanych nie wypełniają w pełni obowiązku określonego w decyzji PINB, a stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że zobowiązani uchylają się od wykonana obowiązku, powołując się na trwający konflikt współwłaścicieli, który nie ma znaczenia dla wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto PINB nie wystosował żadnych nowych wymagań co do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...].03.2019r., której wykonane było wymagane z chwilą otrzymania tej decyzji. Dlatego twierdzenia jakoby z powodu sytuacji epidemiologicznej w kraju, która powstała rok po otrzymaniu przez zobowiązanych rozstrzygnięcia, nie było możliwości wykonania tej decyzji uznać należy za mijające się z prawdą. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że od dnia kiedy zaczęto znosić niektóre restrykcje związane z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-COV-2, tj. od 20.04.2020 r. istniała możliwość stworzenia takich warunków, aby możliwe było wykonanie żądanego obowiązku w sposób zgodny z obowiązującymi ograniczeniami.

Odrębnymi skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opisane postanowienie zaskarżyli W. G. oraz M. S.-O. i R. O..

W pierwszej ze skarg W. G. zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że egzekwowany wobec skarżącej obowiązek dostarczenia ocen i ekspertyz technicznych budynku, nałożony decyzją wydaną na podstawie art 62 ust. 3 u.p.b. nie podlega egzekucji administracyjnej (w szczególności nałożenia kary grzywny), tak wyrok WSA we Wrocławiu z 15.01.2019r., sygn. akt lI SA/Wr 659/18 oraz uchwała NSA z 16.02.2016 r., sygn. III OPS 4/15. Ponadto według skarżącej doszło w sprawie do naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na to, że zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie skarżąca wskazała, że przed Wojewodą D. toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej m.in. budowy wewnętrznej instalacji gazu wraz z kotłem dwufunkcyjnym w piwnicy technicznej oraz wykorzystania w tym celu podzielonych przez Wspólnotę dwóch przewodów kominowych do użytkowania. Ponadto zostało wszczęte postępowanie o odtworzenie zaginionego w Urzędzie Miasta W. projektu budowlanego dotyczącego przebudowy lokalu nr [...], w którym zatwierdzono wentylację lokalu - kuchni wyposażonej w kuchenkę gazową i podłączenie okapu kuchennego do kolejnych kanałów kominowych, co mogłoby pozbawić resztę Wspólnoty możliwości użytkowania kanałów kominowych przyporządkowanych do poszczególnych lokali. W zaistniałej sytuacji tylko obiektywna osoba z uprawnieniami, wyznaczona przez organ nadzoru budowlanego, może dokonać oceny faktycznego stanu tarasu jak i prawidłowych podłączeń do przewodów kominowych dotyczących wszystkich trzech lokali w omawianym budynku.

Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autorka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości ewentualnie o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem pierwszej instancji.

W drugiej ze skargi M. S.-O. i R. O. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 77 w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez:

a) nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności z danych wynikających z Księgi Wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...], gdzie taras (zgodnie z KW nazwany balkonem) jest składową częścią tego lokal, a w konsekwencji nie może stanowić części wspólnej, co wyklucza zasadność obciążania skarżących (właścicieli lokalu nr [...]) obowiązkiem dokonania jego ekspertyzy wobec braku możliwości prawnych wykonania tego obowiązku; ekspertyzy technicznej w zakresie tarasu i wentylacji wykonanej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę mgr inż. K. B., posiadającego uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wraz z informacją o podtrzymaniu wszystkich zgłoszonych w niej twierdzeń, która zaprzecza twierdzeniom organu jakoby była zrobiona przez osobę nie posiadającą właściwych uprawnień oraz była niepełna i wstrzymywałaby w jakikolwiek sposób prowadzenie postępowania przez PINB; ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji wykonanej na zlecenie skarżących przez mgr inż. E. N., posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania i wykonawcze w specjalności instalacyjnej, która jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie uchylają się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją; pism skarżących z [...].08.2020 r. i [...].09.2020 r., które wskazują, że z pełnym zaangażowaniem i w miarę posiadanych możliwości podejmują wykonania się nałożonych przez organ obowiązków sporządzenia ekspertyzy, a sprzeciwy właścicieli lokalu nr [...] i [...] i sytuacja pandemii w kraju nie jest bez znaczenia dla wykonania tego obowiązku; pisma wydanego przez "F." S. P. U. K. we W. wykazującego na wykonanie w pełnym zakresie kontroli przewodów kominowych zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b., skutkujące uznaniem wypełnienia przez skarżących obowiązków dotyczących okresowych kontroli przewodów kominowych, a tym samym bezprzedmiotowość nałożenia obowiązku dostarczenia dodatkowych opracowań w tym zakresie;

b) prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że organ formalnie nie jest bezczynny, a w szczególności przewlekłe postępowanie odnośnie stanu technicznego tarasu stanowiącego część składową lokalu nr [...], które toczy się od 2015 r., przewlekle postępowanie przejawiające się przerzucaniem na skarżących obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej tarasu pomimo bezzasadności takiego postępowania;

2) art. 119 i art. 120 § 1 u.p.e.a. poprzez: przez błędne przyjęcie, że istnieje konieczność przymuszenia skarżących do wykonania obowiązku; uznanie, że nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyz dotyczących części składowych innych niż stanowiące ich własność lokali mieszkalnych lub części wspólnych budynku, jest zgodne z zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz poprzez mylne uznanie, że grzywna jest odpowiednia, by zmusiła skarżących do wykonania pozbawionego podstawy prawnej obowiązku, a tym samym zaniechanie rozpatrzenia zasadności nałożenia obowiązku na skarżących oraz grzywny, w tym w określonej w postanowieniu wysokości oraz pominięcie rozpatrzenia zażalenia w kontekście rzeczywistego istnienia nałożonego na skarżących obowiązku i ewentualnych kosztów jego zastępczego wykonania;

3) art. 62 ust. 3 u.p.b. poprzez jego nadużycie i bezprzedmiotowe zastosowanie odnośnie skarżących, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

Mając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB i umorzenie postępowania w powyższym zakresie lub ewentualnie na zasadzie art 125 u.p.e.a. umorzenie grzywien skarżących wobec oczywistego wykonania obowiązku.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 18.05.2021 r. działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz., 2325), Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane skargami wpisanymi pod sygn. akt II SA/Wr 542/20 i II SA/Wr 543/20 oraz zarządził prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 542/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się uzasadnione.

Objęte sądową kontrolą postanowienie o nałożeniu trzech grzywien w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.". Zaskarżonym postanowieniem DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...].07.2020 r. nr [...], nakładające na skarżących W. G., M. S.-O. i R. O. grzywny w celu przymuszenia po 10 000 zł na każdą z tych osób.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z 07.06.2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17). Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (wyroki NSA: z 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10.07.2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z 26.09.2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego, a grzywna w celu przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Przykładowo może tu chodzić o sytuację, gdy zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi zatem rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jednocześnie nie można zapominać, że z dniem 12.07.2014 r. weszła w życie nowelizacja u.p.e.a., na mocy której dodano przepis art. 128 § 1a u.p.e.a., stanowiący, że postanowienie informujące, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Porównanie owej przybliżonej kwoty wykonania zastępczego z kwotami grzywien, którymi można obciążyć stronę zobowiązaną powinno być dla organów kryterium warunkującym wybór najbardziej adekwatnego środka egzekucyjnego, który pozwoli na jak najszybsze wykonanie wszystkich obowiązków z decyzji nakazowej.

W realiach omawianej sprawy przy wyborze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (a dokładniej trzech w łącznej wysokości 30.000 zł), uwzględnić należało przede wszystkim to, że przedmiotem egzekwowanego nakazu jest przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku. W ocenie Sądu, motywacja przedstawiona przez organy nie uwzględnia celu regulacji prawnej, będącej podstawą wydania egzekwowanego obowiązku. Przyjedzie zatem zauważyć, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. jest okoliczność zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Celem tej regulacji jest zatem uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego w celu rozstrzygnięcia o konieczności podjęcia dalszych działań wobec tego obiektu. Informacje wynikającej w ten sposób nakazanej kontroli oraz sporządzonych ekspertyz stanowić mogą podstawę do wydania na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W takich realiach prawnych przy wyborze środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien kierować się jego efektywnością, celowością oraz skutecznością w aspekcie osiągnięcia celu regulacji prawnej będącej podstawą egzekwowanych obowiązków. Nie można z góry w takim przypadku zakładać, że nałożenie grzywny powinno spełnić swoją rolę i może zapewnić skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanych obowiązków. Skoro wybierając środek egzekucyjny obowiązków niepieniężnych organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, to w realiach rozpatrywanej sprawy powinno przełożyć się na dążenie do najszybszego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia powodowanych złym stanem technicznym budynku mieszkalnego. Po lekturze wydanych w sprawie postanowień można dojść natomiast do przekonania, że organy orzekające zastosowały argumentację, którą zwykle powołują w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego lub wykonania innych robót celem doprowadzenia do zgodności z prawem. Wybór środka egzekucyjnego nie może być jednak przeprowadzony bez uwzględnienia specyfiki egzekwowanego obowiązku. Wątpliwości sądu budzi również argument organu dotyczący tego, że kwota grzywny ma wywrzeć na zobowiązanych chęć dojścia do porozumienia, bez którego nie jest możliwe zrealizowanie obowiązku. Pomijając już brak prawnego umocowania dla tego stanowiska, pamiętać należy, że powodem zaangażowania nie tylko organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. jest wieloletni konflikt miedzy zobowiązanymi i trudno przypuszczać aby nałożona na nich grzywna miała w takim przypadku wymusić niezbędną współpracę.

Uzasadniając wybór środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien powołać się na takie ustalenia faktyczne sprawy, które dowodzą zasadności dokonanego wyboru. Kierując się efektywnością egzekucji, organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego. Powinien wykazać, że wybrany środek egzekucyjny z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej będzie jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Orzekające w sprawie organy nie rozważył w ten sposób kwestii wyboru środka egzekucyjnego. Nie przytoczyły przekonujących okoliczności, które wpłynęły na wybór środka egzekucyjnego, zwłaszcza w kontekście tego, że zobowiązani przedłożyli jednak ekspertyzy techniczne. W takim przypadku organ powinien rozważyć, czy w sytuacji uznania, że przedłożone opracowania nie spełniają jego oczekiwań, środkiem egzekucyjnym bardziej adekwatnym nie może być wykonanie zastępcze, polegające na wykonaniu uzupełnienia ekspertyzy o elementy, których zdaniem organu brak.

Uwzględniając poczynione rozważania należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie rozważył wszystkich okoliczności związanych z właściwym wyborem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, tym samym nie umotywowały należycie dokonanego wyboru, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Doszło również do naruszenia art. 119 § 2 u.p.e.a., ponieważ organy nie rozważyły, czy w realiach spraw nie byłoby celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W tej sytuacji procesowej, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, celem umożliwienia organowi egzekucyjnemu podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg wskazać należy, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Tym samym przedmiotem kontroli sądowej jest wyłączenie prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Dlatego badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe. Skarżący mogli podnosić zarzuty dotyczące meritum sprawy, w tym dotyczące własności poszczególnych elementów budynków, w postępowaniu zakończymy ostateczną decyzją nakładającą sporne obowiązki.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nałożony decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b. obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednoczenie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter sticte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81 c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie wydał opisanego postanowienia. Podjął natomiast decyzję na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b., która dopóki istnieje w obrocie prawnym, obliguje zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Do decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie ma zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 lex/el).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych elementów budynku, uwzględniając przedmiot kontrolowanego postępowania, w żadnym stopniu nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na względzie przywołaną wyżej argumentację, orzeczono, jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II, III i IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.