Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2457/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 432/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 432/17 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 18 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz wywierające wpływ na wynik sprawy naruszenie wymienionych poniżej przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) - dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania art. 19 i 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez zastosowanie wynikających z tego artykułu odmowy przyznania pomocy i nałożenie na Skarżącego sankcji finansowych w sytuacji, gdy Skarżący spełniał wszystkie kryteria otrzymania płatności i nie spełniał kryteriów zastosowania sankcji;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 345 Kodeksu cywilnego- poprzez niezgodne z okolicznościami faktycznymi sprawy zakwestionowania spełnienia przez stronę przesłanek przyznania jej płatności

3. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania art. 77 § 1 K.p.a. jak również art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a - poprzez tendencyjne i niepełne rozpatrzenie zgromadzonego przez Organ materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego;

4. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia wskazanych w punktach 1, 2 i 3 powyżej norm prawa materialnego i norm postępowania

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej konieczne jest przypomnienie zasad odnoszących się do konstrukcji tego środka zaskarżenia. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi).

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., choć przepisów tych nie przywołano.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wynika to z tego, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Przypomnienie zasad dotyczących zgłaszania skargi kasacyjnej było konieczne zważywszy na konstrukcję rozpoznawanego środka zaskarżenia.

Podstawową nieprawidłowością sporządzonej skargi kasacyjnej jest to, że zarzuty sformułowane w jej petitum, w postaci naruszeń powołanych przepisów prawa, nie zostały uzasadnione w jej motywach. Autor skargi kasacyjnej w sposób tylko ogólny wskazał, bez nawiązania do zarzucanych przepisów, dlaczego uważa, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA nie został ustalony w sposób prawidłowy. Przede wszystkim jednak nie zakwestionował, poprzez sformułowanie odpowiednich zarzutów i ich uzasadnienie, dlaczego zaprezentowane przez WSA, a mające kluczowe znaczenie w sprawie, pojęcie "posiadania gruntów rolnych" i związanie w tym zakresie wyrokami sądów powszechnych, jest błędne. Takie mankamenty skargi kasacyjnej w istocie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem, WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARMiR z 18 lipca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją tą uchylono decyzję organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 i orzekając reformatoryjnie odmówiono skarżącemu kasacyjnie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), nakładając jednocześnie sankcję, Płatności redystrybucyjnej, nakładając sankcję oraz Płatności za zazielenienie. WSA uznał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyznania wnioskowanej płatności, było ustalenia posiadania przez skarżącego kasacyjnie, w sposób trwały, gruntów rolnych na określony w ustawie dzień (31 maja roku, w którym złożono wniosek) oraz utrzymywanie tych działek zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy. W sprawie ustalono, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności wykazał działkę nr [...] o powierzchni 4,44 ha, jako znajdującą się w jego posiadaniu. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy z 13 maja 2015 r. zawartą przez niego jako dzierżawcę z [...] jako wydzierżawiającymi. Wprawdzie wydzierżawiający oświadczyli, że przedmiot dzierżawy stanowi ich własność, to jednak okoliczność ta nie była decydująca dla skutecznego przeniesienia posiadania przedmiotu dzierżawy, jeżeli rzeczywistym i niewadliwym posiadaczem nieruchomości jest w tym czasie inna osoba. Tymczasem w chwili zawarcia umowy wydzierżawiający [...] wiedział już, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] został tego posiadania pozbawiony, bowiem to [...] przywrócono utracone przez niego wskutek naruszenia przez pozwanego [...] posiadanie spornej nieruchomości rolnej oraz zakazano mu dalszych naruszeń polegających na koszeniu i zbieraniu trawy. Wyrok ten się uprawomocnił. Skutkiem zaś takiego rozstrzygnięcia sprawy posesoryjnej jest to, że nie było możliwe ustalenie, że powołana wyżej umowa dzierżawy dotycząca spornej nieruchomości, doprowadziła do skutecznego przeniesienia jej posiadania na rzecz skarżącego kasacyjnie. Z tego względu nie mógł on zostać uznany za posiadacza zgłoszonej do płatności nieruchomości rolnej. WSA dodał, nie było rolą organów orzekających o płatnościach, gdyż nie należy to do ich kognicji, rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych (posesoryjnych). Natomiast obowiązane one były do uwzględnienia skutków, jakie na tle tych sporów wynikają z rozstrzygnięć sądów powszechnych, w tym uwzględnienia zasady ciągłości posiadania. Temu obowiązkowi organy sprostały.

W konsekwencji istotne było to, że w świetle przedstawionych faktów nie można było uznać, aby nawet ewentualne posiadanie przez skarżącego spornej działki w krótkim okresie mogło prowadzić do przyznania mu płatności. Wykluczenie zaś po stronie skarżącego posiadania spornej nieruchomości rolnej, zrodziło obowiązek nałożenia na niego sankcji administracyjnych. Przy czym gdyby nawet skarżący sporną działkę użytkował rolniczo w przewidzianym ustawą dniu, to ten przejściowy i krótkotrwały stan posiadania nie stanowił spełnienia przesłanki uprawniającej do przyznania płatności bezpośrednich, co nie pozwalało na uwzględnienie jego wniosku o przyznanie płatności. Ponadto w sprawie, z uwagi na to, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 100%, nałożono sankcje. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2004 – jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Tak jak już zauważono wyżej, autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie powyższych ustaleń organów zaaprobowanych przez WSA, a ich odmienna ocena przez skarżącego, bez oparcia swoich twierdzeń na przepisach prawa jest daremna.

Ponadto skarżący kasacyjnie kwestionując nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przyjętego do jej rozpoznania przez WSA, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Tymczasem w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 września 2019 r., sygn. I GSK 1342/18).

Mając na uwadze to wszystkie wymienione mankamenty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jej autorowi nie udało się zakwestionować przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego, a następnie na bazie tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Przy czym nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że organy naruszyły zasady określone w art. 6 i art. 8 kpa, tj. legalności działania, bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty jakoby WSA przeprowadził nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są pozbawione podstaw.

Oczywistym jest także, że w sprawie nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczące braku rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia wskazanych w punktach 1, 2 i 3 norm prawa materialnego i norm postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.