Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1521/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 153, art 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 564/19 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz A. S. i T. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek H. M. i S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 stycznia, III SA/Lu 564/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie a w punkcie II. zasądził od Kolegium na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta L., działając na wniosek A. S. i T. S. (dalej jako: skarżący"), wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność A. S., T. S., G. S., Ł. S., D. S., G. S. i M. S. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność H. i S. małż. M.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a postanowieniem nr [...] z tego samego dnia ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na łączną kwotę 5000 zł (pkt 1 postanowienia) i zobowiązał do ich poniesienia wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności nieruchomości (pkt 2 postanowienia).

Zażaleniem z 18 czerwca 2018 r. A. S. i T. S. zaskarżyli postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w pkt 2 i połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego (2500 zł) obciążyło wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] proporcjonalnie do wysokości ich udziałów we współwłasności nieruchomości, a drugą połową współwłaścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się, gdy granice pomiędzy nimi stały się sporne. Rozgraniczenie leży wówczas w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych. Koszty takiego postępowania winny zatem obciążać wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem, zgodnie z art. 152 k.c., który stanowi, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Kolegium uznało, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone zostało w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek, co oznacza, że ich właściciele winni ponieść jego koszty po połowie.

Prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., III SA/Lu 485/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi właścicieli działki nr [...], uchylił powyższe postanowienie Kolegium. Sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. Z uchwały tej nie wynika jednak, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie musi jego kosztami obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Uchwała dopuszcza taką możliwość, a nie przesądza jej jako zasady, ograniczałoby to bowiem stosowanie przez organy art. 262 § 1 k.p.a. i swobodę w ocenie, które koszty zostały poniesione z winy strony lub na jej żądanie albo w jej interesie. Sąd zwrócił uwagę na okoliczności towarzyszące rozgraniczeniu i stwierdził, że prawidłowo wziął je pod uwagę organ I instancji, ale pominął organ odwoławczy. Okoliczności te stanowią w ocenie Sądu dowód, że jedynie niektórzy z właścicieli działki nr [...] (wnioskodawcy rozgraniczenia) domagali się w ich interesie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, pomimo że żaden spór nie istniał. Właściciele działki nr [...] nigdy nie kwestionowali przebiegu granicy. W tym stanie przyjęcie przez Kolegium, że interes w rozgraniczeniu mają zawsze właściciele wszystkich rozgraniczanych nieruchomości prowadzi do nieusprawiedliwionego obejścia zasady rozkładu ciężaru kosztów rozgraniczenia. Nie można obciążać kosztami rozgraniczenia strony, która nie kwestionowała przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie zostało zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia ustaleń prawomocnie zakończonego postępowania związanego ze zmianą danych zawartych już w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy w ogóle nie zajął się ta kwestią i nie rozważał, czy zaistniał rzeczywisty spór graniczny, i czy rozgraniczenie leżało też w interesie stronny, która nie kwestionowała granicy. Okoliczności te wziął pod uwagę organ I instancji. Sąd ocenił, że w sprawie zachodzą podstawy do indywidualizacji interesów stron, tak jak to uczynił organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest natomiast przedwczesne, nie rozważył on wskazanych okoliczności i nieprzekonująco zakwestionował postanowienie organu I instancji. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił rozważenie interesu stron rozgraniczenia, z uwzględnieniem przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w punkcie 2 i obciążyło kosztami postępowania: a) A. S. – współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (udział 4/24) – w kwocie 2857,00 zł; b) T. S. – współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (udział 3/24) – w kwocie 2143,00 zł. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wysokość kosztów postępowania ustalona została prawidłowo, jednak za niezgodne z prawem uznało obciążenie powyższymi kosztami wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniał spór co do granic nieruchomości objętych wnioskiem rozgraniczeniowym, a zatem koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron tego postępowania, tj. wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Powołując się na uzasadnienie wyroku w sprawie III SA/Lu 485/18, Kolegium wskazało, że przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] ujawniony w operacie ewidencyjnym odzwierciedlał zasięg prawa własności wynikający z istniejących dokumentów archiwalnych. Organ podkreślił, że prawidłowość tego operatu została wiążąco potwierdzona wyrokiem WSA w Lublinie z 26 października 2016 r., II SA/Lu 386/16. Pomimo to wnioskodawcy podtrzymali swoje żądanie, wskazując na nieprawidłowy przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...], ujawniony w operacie ewidencji gruntów. Natomiast małżonkowie M. wskazywali na brak jakiejkolwiek konieczności przeprowadzenia rozgraniczenia, między innymi z uwagi na fakt prawomocnie zakończonego uprzednio postępowania geodezyjnego oraz istniejący od ponad 40 lat niezmieniony przebieg granicy. Po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego właściciele działki nr [...] ponownie wnosili o przeanalizowanie całości dokumentacji dotyczącej granicy działek i "cofnięcie decyzji o rozgraniczeniu". W ocenie Kolegium wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej nr [...] z nieruchomością oznaczoną nr [...] nie było konieczne z uwagi na brak rzeczywistego sporu co do przebiegu ustalonej wcześniej granicy, jak również wobec możliwości jej wznowienia według istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...] nie wdali się w spór i nie mieli wpływu na jego prowadzenie, nie mogli zostać obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Organ wyjaśnił, że z powyższych względów również pozostali współwłaściciele działki nr [...] nie mogli zostać obciążeni kosztami postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. S. i T. S., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 152 k.c. w zw. art. 153 k.c. przez ich błędną interpretację, w szczególności brak wykazania w uzasadnieniu postanowienia sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii, prócz odwołania się do złożonego przez wykonawcę prac rozgraniczeniowych rachunku, podczas gdy z uzasadnienia postanowienia powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami i ustalenie rażąco wygórowanych kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego;

2) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione jedynie w interesie części współwłaścicieli działki oznaczonej numerem [...], bowiem w ocenie organu tylko oni mieli interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia, podczas gdy postępowanie rozgraniczeniowe ma na celu ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, co leży w interesie właścicieli obu działek;

3) art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, które przy rozstrzygnięciu sprawy powinny uwzględniać interes jednostki, w tym także skarżących;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez :

- brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i pominięcie przez organ, że właściciele działki nr [...], będący stroną postępowania, również mieli interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym, jak również podejmowali w tym zakresie czynności (np. zarzuty zawarte w piśmie z 3 kwietnia 2018 r.), co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie przez organ, iż nie mieli oni interesu prawnego w dokonaniu rozgraniczenia i tym samym niezasadne było obciążanie ich kosztów postępowania;

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez dokonanie błędnych ustaleń co do ostateczności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2018 r., znak [...], i niewnioskowania żadnej ze stron o przekazanie sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny, podczas gdy skarżący złożyli stosowny wniosek o przekazanie sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny i sprawa toczy się obecnie przed Sądem Rejowym Lublin-Zachód w Lublinie pod sygn. akt II Ns 445/18;

5) art. 152 k.c. w zw. z art. 153 k.c. przez przyjęcie, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć jedynie część współwłaścicieli działki nr [...], podczas gdy zgodnie z treścią naruszonych przepisów właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, jak również ponoszą koszty postępowania rozgraniczeniowego po połowie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym kosztów rozgraniczenia obowiązuje zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie może zatem pogarszać sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej decyzją organu I instancji, chyba że rażąco narusza ona prawo lub interes społeczny. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie oznacza, że rozpoznając zażalenie pochodzące jedynie od dwóch spośród siedmiu współwłaścicieli nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu, organ II instancji nie był władny do wydania orzeczenia na ich niekorzyść, chyba że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco naruszałoby prawo lub interes społeczny (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, organ II instancji ma obowiązek wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., dopuszczający odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Ma to znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż nie każde naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść wnoszącego środek zaskarżenia, lecz wyłącznie naruszenie rażące.

Sąd I instancji podał, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium zakwestionowało sposób rozdziału przez organ I instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego i w konsekwencji całością kosztów tego postępowania obciążyło obu skarżących jako wnioskodawców w sprawie o rozgraniczenie. Tym samym Kolegium, rozpoznając zażalenie obu skarżących, podwyższyło ustaloną przez organ I instancji wysokość kosztów obciążających wnoszących zażalenie. Zmieniając rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony żalącej się, organ – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – w uzasadnieniu postanowienia nie wykazał, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie, że orzeczenie organu II instancji nie narusza zasady reformationis in peius, bowiem pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji "rażąco naruszałoby obowiązujące przepisy prawa wskazane w niniejszym postanowieniu, jak również w sposób rażący naruszałoby interes społeczny". Organ nie wskazał bowiem przepisu, który nakazywałby obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego jedynie wnioskodawców i nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie interesu społecznego w przypadku zobowiązania wszystkich współwłaścicieli rozgraniczanej nieruchomości do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by pozostali współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w jakikolwiek sposób sprzeciwiali się rozgraniczeniu i czynnościom podejmowanym w toku postępowania przez dwóch współwłaścicieli. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali także zobowiązania ich do poniesienia kosztów postępowania stosownie do wielkości udziałów w nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zalecił uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej dotyczącej zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie oraz rozważenie zasadności obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego tylko właścicieli jednej z nieruchomości, z odniesieniem do zarzutów dotyczących trwania sporu granicznego, związanych z twierdzeniami o zawisłości postępowania przed sądem powszechnym. Wskazano, że w tym zakresie nie poczyniono ustaleń. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że prawomocny wyrok w sprawie III SA/Lu 485/18 nie przesądził jednak ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazano w nim na konieczność ustalenia, w czyim interesie poniesiono koszty rozgraniczenia, czy istniał rzeczywisty spór graniczny i czy jego rozstrzygnięcie leżało też w interesie strony, która nie kwestionowała przebiegu granicy. Określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie koszty, jest uzależnione od wyważenia ich interesów. Sąd I instancji ocenił przy tym, że koszty postępowania zostały ustalone w prawidłowej wysokości i w tym zakresie organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 139 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy orzekając na niekorzyść strony odwołującej się naruszył zakaz reformationis in peius, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały określone ww. artykułem i wykazane przez organ odwoławczy przesłanki, stanowiące wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się;

2. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie i pośrednie wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do obciążenia kosztami tylko właścicieli jednej z rozgraniczanych nieruchomości (niektórych ze współwłaścicieli), gdy tymczasem kwestia osób, w interesie których koszty zostały poniesione została prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Lublinie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. III SA/Lu 485/18;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie w oparciu o błędne przekonanie, iż doszło do naruszenia przez Kolegium przepisu art. 139 k.p.a. w wyniku wydania orzeczenia z naruszeniem zasady reformationis in peius, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki określone ww. artykułem (wykazane przez organ odwoławczy), stanowiące wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, a zatem do naruszenia ww. zakazu nie doszło;

2. art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej co do osób, w interesie których rozgraniczenie zostało przeprowadzone, a tym samym co do sposobu rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, kwestionującej ocenę prawną wyrażoną w tym zakresie w wyroku WSA w Lublinie z 18 grudnia 2018 r., III SA/Lu 485/18;

3. zaniechanie przez Sąd I instancji wydania orzeczenia służącego merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez WSA w Lublinie (orzekający po raz pierwszy) w wyroku z 18 grudnia 2018 r., pomimo istnieniu ku temu przesłanek i uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium z powodów naruszenia zasady reformationis in peius, do którego to naruszenia nie doszło;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mianowicie uwzględnienia przedstawionej przez Sąd I instancji oceny prawnej dotyczącej zakazu orzekania na niekorzyść wnoszącego, pomimo, że zasada ta nie została przez organ odwoławczy naruszona;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mianowicie rozważenia zasadności obciążenia kosztami postępowania tylko właścicieli jednej z rozgraniczanych nieruchomości i odniesienie się do zarzutu skarżących, że w sprawie istniał i nadal istnieje spór graniczny oraz poczynienie ustaleń co do dalszych losów postępowania rozgraniczeniowego (przed sądem powszechnym), w sytuacji gdy kwestia zasadności obciążenia kosztami wyłącznie wnioskodawców rozgraniczenia, jak też istnienia sporu granicznego, została przesądzona przez WSA w Lublinie w wyroku z 18 grudnia 2018 r., zaś ewentualne przeniesienie sprawy na dalszy etap postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym nie ma jakiegokolwiek wpływu na kształt rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, które zostało zakończone decyzją w przedmiocie rozgraniczenia (w tym przypadku decyzją o rozgraniczeniu w trybie art. 33 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa").

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., był związany wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. oraz zawartą w nim oceną prawną. Brak możliwości prawnych rozdzielenia przedmiotowych kosztów w sposób inny niż przez obciążenie nimi wyłącznie skarżących, stosownie do posiadanych przez nich udziałów, oznacza, że z uwagi na przesłankę (rażące naruszenie prawa) rozstrzygnięcie Kolegium (które było związane jednocześnie ocenę prawną Sądu w zakresie interesu prawnego stron w rozgraniczeniu nieruchomości) było prawidłowe i wbrew ocenie Sądu I instancji nie narusza zakazu reformationis in peius. Wskazana powyżej przesłanka sama w sobie stanowi wyjątek od zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji w zakresie przypadających na wnioskodawców kosztów postępowania (w ich pierwotnej wysokości), przy jednoczesnym odstąpieniu od obciążenia nimi pozostałych stron postępowania (stosownie do wiążącej oceny prawnej Sądu w zakresie osób, w interesie których dokonano rozgraniczenia), oznaczałoby, iż wygenerowane w toku tego postępowania koszty, stanowiące wynagrodzenie geodety wykonującego czynności techniczne rozgraniczenia, które powstały w wyłącznym interesie wnioskodawców (co przesądził Sąd orzekając po raz pierwszy w niniejszej sprawie) i nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowania, musiałyby zostać pokryte ze środków publicznych, które jedynie czasowo (niejako w zastępstwie stron postępowania) wyłożone zostały przez organ ze środków publicznych. To z kolei w sposób oczywisty stanowiłoby naruszenie interesu społecznego. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium zabrakło dodatkowego uzasadniania w zakresie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia ww. interesu w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia, jednakże kwestia ta jako konsekwencja pozostawienia obciążających wnioskodawców kosztów w ich pierwotnej wysokości i zwolnienia z pozostałych kosztów innych stron postępowania (zarówno właścicieli działki nr [...], jak i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]), jawi się jako oczywista. Orzeczona przez organ I instancji kwota kosztów, jaką obciążeni zostali wnioskodawcy, to łącznie ok. 1.500,00 zł (30% całkowitych kosztów postępowania w wysokości 5.000,00 zł), co oznacza, że pozostała część kosztów (ok. 60%, stanowiących kwotę ok. 3.500,00 zł) musiałaby zostać pokryta z budżetu gminy, bezzasadnie uszczuplając jej zasoby przewidziane na inne cele. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania obciążających wnioskodawców w ich pierwotnej wysokości (przy jednoczesnym zwolnieniu pozostałych stron z konieczności ich uregulowania), godziłoby w sposób rażący w interes społeczny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, mimo wytycznych zawartych w wyroku z 18 grudnia 2018 r. dotyczących wyważenia interesu stron postępowania, wymuszonych kasatoryjnym charakterem orzeczenia, Sąd ten kwestie powyższe (interesu stron postępowania oraz istnienia sporu granicznego) w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego przesądził. Tym samym zalecenie w zaskarżonym wyroku rozważenia – przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania administracyjnego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia – czy koszty wynikły z winy strony, czy też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, uznać należy za zbędne z uwagi na bezsporne ustalenia w tym zakresie poczynione zarówno przez organy administracji publicznej, jak też Sąd orzekający po raz pierwszy w niniejszej sprawie, którego wniosków i ocen dokonanych w oparciu o istniejący w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji nie mógł kwestionować, lecz jedynie przyjąć za własne. Ponadto Kolegium wskazało na nieuprawnione zawarcie w zaskarżonym wyroku wytycznych co do dalszego postępowania, mianowicie: 1) uwzględnienia przedstawionej przez Sąd I instancji oceny prawnej dotyczącej zakazu orzekania na niekorzyść wnoszącego, pomimo, że zasada ta nie została przez organ odwoławczy naruszona; 2) rozważenia zasadności obciążenia kosztami postępowania tylko wnioskodawców postępowania (czy też właścicieli jednej z rozgraniczanych nieruchomości) i odniesienia się do zarzutu skarżących, że w sprawie istniał i nadal istnieje spór graniczny oraz poczynienia ustaleń co do dalszych losów postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym, pomimo, iż kwestie te zostały już wyjaśnione i stosownie ocenione przez Sąd w wyroku z 18 grudnia 2018 r., którym to orzeczeniem i zawartą w nim oceną prawną Sąd I instancji był związany, zaś dalszy etap postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym nie ma jakiegokolwiek wpływu na kształt rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, które zostało zakończone decyzją w przedmiocie rozgraniczenia (w tym przypadku decyzją o rozgraniczeniu w trybie art. 33 ustawy), co narusza przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a., czyniąc realizację tych wytycznych niemożliwą pod względem prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. i T. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, nie zawnioskowali o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – H. M. i S. M. wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, utrzymanie w mocy postanowienia SKO z [...] lipca 2019 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, nie zawnioskowali o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżące kasacyjnie Kolegium upatruje w błędnych zalecaniach co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zacytowany przepis wymienia konieczne elementy uzasadnienia wyroku, zaskarżony wyrok elementy te zawiera. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do takich przypadków należy sytuacja, gdy ze względu na niekompletność uzasadnienia, nie pozwala ono na poznanie stanowiska sądu, na rekonstrukcję podstawy faktycznej lub prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Pamiętać bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skuteczny będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał związek, wyrażający się wpływem naruszenia na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ewentualna wadliwość stanowiska sądu i wadliwość zawartych w uzasadnieniu zaleceń nie może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisu, który określa wyłącznie składowe elementy uzasadnienia. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu zaleceń co do dalszego postępowania nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie ma w sprawie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. i związania prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie. Dla jego rozstrzygnięcia konieczne jest odniesienie się do uzasadnienia prawomocnego wyroku o sygn. III SA/Lu 485/18. Kontrolując postanowienie, które koszty postępowania rozgraniczeniowego rozkładało na właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 stwierdzając, że podziela jej stanowisko. Sąd uznał przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym w uchwale, przy ustalaniu kosztów rozgraniczenia dopuszczalne jest obciążenie tymi kosztami właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z regulacją art. 152 k.c. W przekonaniu Sądu jest to możliwość, a nie zasada mająca zastosowanie w każdym przypadku. Sąd wskazał także na kryteria i okoliczności, które mogą przemawiać za obciążeniem kosztami rozgraniczenia właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości. W nawiązaniu do tych kryteriów Sąd stwierdził, że zostały one rozważone w uzasadnieniu przez organ I instancji, natomiast w ogóle zostały pominięte przez organ odwoławczy. Taką praktykę Sąd ocenił jako nieprawidłową, brak rozważenia interesu stron jako przesłanki obciążenia kosztami uznał za naruszenie przepisów postępowania, a wnioski organu II instancji za przedwczesne. W konsekwencji Sąd zalecił rozważenie interesu prawnego stron biorących udział w rozgraniczeniu, z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. O ile przedstawiane przez Sąd w toku wywodu tezy mogą sprawiać wrażenie, że Sąd dokonuje kwalifikacji prawnej opisywanego stanu faktycznego i wyraża wiążący pogląd, jak powinien wyglądać w sprawie rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to wieńcząca je konkluzja i zalecenia kierowane do organu II instancji modyfikują to wrażenie. Gdyby Sąd istotnie dokonał takiej wiążącej kwalifikacji, to powinien związać nią organ i zalecić podjęcie rozstrzygnięcia zgodnie ze stanowiskiem Sądu. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu z jednej strony zarzucił, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie na zasadzie automatyzmu, z całkowitym pominięciem okoliczności stanowiących przesłanki do obciążenia kosztami postępowania właścicieli obu nieruchomości, a końcowo zalecił rozważenie tych przesłanek. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z prawomocnego wyroku wydanego w sprawie nie można wyprowadzić związania w takim zakresie, jak to wskazano w skardze kasacyjnej. Sąd nie przesądził, że właściciele działki nr [...] nie mogą ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie przesądził też, że koszty te mogą ponosić wyłącznie wnioskodawcy, z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Zakres związania przyjęty przez Kolegium, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie jest adekwatny do stanowiska Sądu. Zakres związania wyrokiem należy ustalać nie na podstawie poszczególnych fragmentów uzasadnienia, ale na podstawie całości wywodów i ze szczególnym uwzględnieniem zaleceń co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie odmienna praktyka musiałaby doprowadzić do wniosku, że uzasadnienie Sądu nie jest konsekwentne i zawiera stanowisko wewnętrznie sprzeczne, zbędne byłoby wszak zobowiązywanie organu do rozważenia zindywidualizowanego interesu stron i odniesienia się do całości materiału sprawy, jeżeli wcześniejsze uwagi miałyby stanowić wiążące ustalenie, kto w okolicznościach sprawy jest zobowiązany do poniesienia administracyjnych kosztów rozgraniczenia. Z tego powodu ocena prawna, jaką Sąd zaleca wziąć pod uwagę, dotyczy stanowiska Sądu związanego z zasadami rozkładu kosztów rozgraniczenia i kryteriami rozkładu tych kosztów, które powinny być uwzględnione przez organ ustalający, w czyim interesie zostały poniesione koszty rozgraniczenia. Oceną tą jest związany również Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną.

Przedstawiona analiza prowadzi do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Zalecenia sformułowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są w istocie zbieżne z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku uprzednio wydanym w sprawie i dotyczą konieczności rozważenia wszystkich okoliczności wskazujących na to, w czyim interesie zostało przeprowadzone rozgraniczenie. Zbieżne jest także stanowisko, że uchwała w sprawie OPS 5/06 dopuszcza możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości kosztami rozgraniczenia, nie przesądzając tego kategorycznie, a kryterium jest w szczególności istnienie sporu lub nieznany przebieg granic. W tym kontekście nie stoi w sprzeczności z wiążącą oceną zawartą w prawomocnym wyroku wskazanie Sądu I instancji na dokonanie tej oceny z uwzględnieniem całego materiału sprawy, w tym wskazanych dokumentów.

Ponieważ kwestia, w czyim konkretnie interesie poniesione zostały koszty rozgraniczenia nie została wiążąco rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie przy ustaleniu stron zobowiązanych do poniesienia kosztów rozgraniczenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że dla rozstrzygnięcia kosztów postępowania administracyjnego znaczenie ma ostateczna decyzja dotycząca rozgraniczenia. Prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie mające za przedmiot ustalenie nabycia prawa własności, ewentualnie połączone z rozstrzyganiem przez sąd w przedmiocie rozgraniczenia, nie ma znaczenia dla oceny, w jaki sposób strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną powinny zostać obciążone jego kosztami.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że nałożenie w wyniku rozpoznania zażalenia, na osoby składające zażalenie obowiązku poniesienia kosztów w wyższej wysokości, niż to wynikało z postanowienia organu I instancji, jest rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej środek zaskarżenia. Rozstrzygnięcie takie mogą uzasadniać jedynie przesłanki rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez postanowienie organu I instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jedynie przytoczenie brzmienia przesłanek wyłączających ograniczenie z art. 139 k.p.a. nie jest wystarczające do przyjęcia, że okoliczności tego rodzaju zachodzą. Ze względu na wagę i charakter przesłanek przewidzianych w art. 139 in fine k.p.a., ewaluacja okoliczności należy do organu administracji, nie zaś do sądu administracyjnego. Nie jest wystarczające do wykazania rażącego naruszenia prawa wskazanie, że w świetle zaleceń prawomocnego wyroku, inne osoby poza wnioskodawcami nie mogły zostać zobowiązane do poniesienia kosztów, takiego kategorycznego stwierdzenia w prawomocnym wyroku nie zawarto. Natomiast kwestie związane z interesem społecznym podniesione zostały dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nadto nie pozostają w związku z treścią postanowienia organu I instancji, ale z ewentualnymi skutkami postanowienia organu odwoławczego, które ustaliłoby koszty dla wnioskodawców w dotychczasowej wysokości, z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Takiego rozstrzygnięcia postanowienie organu I instancji nie zawiera. W tym stanie rzeczy nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz A. S. i T. S. solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Natomiast wniosek H. M. i S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem przepis art. 204 p.p.s.a nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.