Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 7 lipca 2016 r. nr XXV/166/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, § 13 ust. 1 pkt 6 i 7, § 14 ust. 1 pkt 1 i 3, § 17 ust. 1 zdanie drugie, § 17 ust. 4 i § 4 ust. 2 w zakresie słów: "mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu," oraz słów: "w obrębie własnej nieruchomości"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Pińczowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 7 lipca 2016 r. nr XXV/166/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarnocin. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. 2020.1439) zwanej dalej "u.c.p.g." oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1. posłużenie się w treści § 4 ust. 2 załącznika do uchwały niewymiernymi prawnie pojęciami drobnych napraw oraz pojęciem własna nieruchomość;

2. uchwalenie w § 13 ust. 1 pkt 6, 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 załącznika, że na terenie gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi, a psy rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażające otoczeniu w nałożonym kagańcu, zaś zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp do osób trzecich, odpowiednio oznakowanych ze stosownym ostrzeżeniem, a także zapisu, że zabrania się wypuszczania psów poza teren nieruchomości bądź mieszkania bez dozoru;

3. nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały zapisów, że zabrania się wprowadzenia, wnoszenia i wypuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych itp.;

4. wprowadzenie w § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5 załącznika do uchwały zapisów określających nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych tj. pojemników oraz worków w sytuacji, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

5. wprowadzenie w § 17 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały zapisu określającego obiekty podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz wprowadzenie zapisu obciążającego właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji, podczas gdy rada jest upoważniona jedynie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że treść § 4 ust. 2 załącznika do uchwały przeczy zasadzie pewności i określoności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, gdyż regulamin posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw oraz pojęciem własna nieruchomość. Nie jest na jego postawie możliwym ustalenie, jakiego rodzaju naprawy są dozwolone. Uzasadnione wątpliwości budzi także sposób określenia miejsca, gdzie te naprawy można wykonywać i jaki tytuł prawny do nieruchomości osoba chcąca wykonać prace przy samochodzie, winna posiadać.

Odnośnie zapisu § 13 ust. 1 pkt 6, 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 1, wnoszący skargę stwierdził, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi bądź w odniesieniu do psa rasy uznawanej za agresywną, bądź w inny sposób zagrażający otoczeniu (co jest również zapisem niewymiernym prawnie), z nałożonym kagańcem w sytuacji nieprzewidującej żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przedmiotowy zapis może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Odnośnie § 14 ust. 1 pkt 3 wskazano, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zapis ten nie wprowadza również jakichkolwiek wyłączeń np. odnośnie możliwości wchodzenia tam osób korzystających z psów przewodników.

Dalej autor skargi podniósł, że rada gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, dlatego § 5 ust. 2 pkt 1, 2 ,4, 5 załącznika istotnie narusza przepisy prawa. Do istotnego naruszenie przepisów prawa doszło też w § 17 ust. 1 i 3, gdyż rada gminy posiada jedynie upoważnienie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie można twierdzić zasadnie, że cała treść § 4 ust. 2 w sposób istotny narusza prawo. Nawet jeśliby się zgodzić z argumentem o nieokreśloności pojęcia "własnej nieruchomości" i "drobne naprawy", to pozostała treść zapisu odpowiada delegacji ustawowej. Nie ma zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego całej treści § 4 ust. 2 regulaminu.

Podobnie odnośnie § 13 ust. 1 pkt 6, 7 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 regulaminu, organ nie podzielił w całości zarzutów skargi. Podał, że art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. zawiera upoważnienie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe obejmuje także kompetencję do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na prywatnej nieruchomości bądź wprowadzania innych ograniczeń.

Zdaniem organu nie doszło do przekroczenia regulacji ustawowej w § 5 ust.2 pkt 1, 2, 4, 5 regulaminu, gdyż w tym zakresie jedynie wskazano ogólną charakterystykę, której jednym z elementów jest pojemność. Ponadto Rada miała uprawnienie do wprowadzenia regulacji z § 14 ust. 1 pkt 3 regulaminu.

Z kolei w §17 ust. 1 i 3 uchwały podano obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji. Wskazanie tych obszarów nastąpiło poprzez odniesienie się do funkcji nieruchomości. Pojęcie nieruchomość użyte w regulaminie oznacza właśnie obszar zajęty w określony w uchwale sposób. Taka regulacja nie narusza upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej części jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z uwagi na art. 119 pkt 2 p.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U.2020.713), dalej "u.s.g." wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 października 2018 r. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie TK, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadna w przeważającym zakresie, gdyż została ona oddalona tylko w części dotyczącej § 17 ust. 1 zdanie 1.

W § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 regulaminu określono maksymalną lub ścisłą wielkość pojemników do zbierania odpadów komunalnych. Takie uregulowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje określenie jedynie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności.

Z kolei w § 4 ust. 2 regulaminu wskazano, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu, mogą być wykonywane w obrębie własnej nieruchomości pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Skarżący Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności powyższego zapisu w zakresie określeń "drobnych napraw" oraz "własnej nieruchomości". Z takim żądaniem skargi należy się zgodzić, gdyż z delegacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.c.p.g., nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw dozwolonych poza warsztatami. Ponadto określenia "drobne naprawy" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym i jako takie nie może mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Ponadto, jak słusznie podniósł Prokurator, określenie "w obrębie własnej nieruchomości" budzi wątpliwości co do tego, jaki tytuł prawny do nieruchomości powinna posiadać osoba chcąca wykonać prace naprawcze przy pojeździe samochodowym.

Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 2 regulaminu w zakresie słów: "mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu" oraz słów: "w obrębie własnej nieruchomości".

Sąd uznał również za zasadne stanowisko skarżącego, co do konieczności stwierdzenia nieważności § 13 ust. 1 pkt 6 i 7 i § 14 ust. 1 pkt 1 i 3 regulaminu.

W § 13 ust. 1 uchwalono, że obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe jest:

6. w odniesieniu do psów:

- na terenie publicznym każdego psa należy prowadzić na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub inny sposób zagrażający otoczeniu — w nałożonym kagańcu,

7. w odniesienie do wszystkich zwierząt domowych:

- zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp do osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Z kolei w § 14 ust. 1 uchwalono, że zabrania się:

1. wypuszczania psów poza teren nieruchomości lub mieszkania bez dozoru;

3. wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych itp.

Należy zaznaczyć, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis u.c.p.g. upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnośnie § 13 ust. 1 pkt 6 regulaminu należy podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17, WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Ponadto zawarte w omawianym przepisie sformułowanie "psa rasy uznawanej za agresywną lub inny sposób zagrażający otoczeniu" jest niestylistyczne, niekompletne i może budzić wątpliwości co do jego sensu.

W kwestii § 13 ust. 1 pkt 7 regulaminu należy na wstępie zwrócić uwagę, że nie jest on spójny, gdyż na początku tego zapisu mowa jest o wszystkich zwierzętach domowych, a w dalszej jego części już tylko o psach. Przede wszystkim jednak należy podnieść, że zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Kwestie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 7, uregulowane więc zostały w przepisie rangi ustawowej, a rada gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania, w tym do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Ponadto ze względu na nieostrość sformułowania "tabliczka ze stosownym ostrzeżeniem" nie sposób precyzyjnie ustalić, jakiej treści winien być napis ostrzegawczy.

Powtórzenie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt znalazło się również, choć w węższym zakresie w zapisie § 14 ust. 1 pkt 1 regulaminu, a jak już wspomniano, rada gminy nie jest upoważniona do powtarzania regulacji ustawowych. Ponadto w zapisie tym znalazło się nieostre sformułowanie "poza teren nieruchomości" bez wskazania, o jaką nieruchomość chodzi.

Natomiast co do zakazu wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania psów na teren i do obiektów użyteczności publicznej oraz sklepów, szkół, przedszkoli, lokali gastronomicznych, należy zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania, wnoszenia i wpuszczania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 59/19).

W § 17 ust. 4 regulaminu stwierdzono, że kosztami przeprowadzenia deratyzacji obciąża się właścicieli nieruchomości. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia bowiem rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie § 17 ust. 1 zdanie pierwsze regulaminu, który stanowił, że obszarami podlegającymi obowiązkowej deratyzacji dwa raz do roku są nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, związane z produkcją, handlem i magazynowaniem artykułów spożywczych oraz świadczeniem usług bytowych. Natomiast stwierdził nieważność zdania drugiego - obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeb.

Stwierdzając nieważność zdania drugiego § 17 ust. 1 Sąd uznał, że w swej treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie obejmuje aspektu podmiotowego, poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele budynków jednorodzinnych zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli budynków jednorodzinnych jest więc wyrazem przekroczenia delegacji ustawowej. Ponadto określenie "w miarę potrzeby" jest nieostre i nie sposób na jego podstawie ustalić, jakich sytuacji dotyczy.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenie nieważności zdania pierwszego omawianego przepisu. Sąd bowiem uznał, że określenie obszarów deratyzacji poprzez podanie sposobu ich wykorzystania, mieści się w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., a nadto wydaje się być bardziej precyzyjne i racjonalne, niż wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji tylko poprzez geograficzne, czy topograficzne określenie terytorium, na którym deratyzacja ma być przeprowadzana. Pozwala to bowiem na ukierunkowanie walkę ze szczurami, na te obszary, gdzie istnieje największe prawdopodobieństwo ich mnożenia się. Ponadto należy dodać, że poza ogólnym stwierdzeniem, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia jedynie radę gminy do określenia w drodze regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia, Prokurator nie uzasadnił bardziej szczegółowo zarzutu stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 regulaminu.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że pomimo sformułowanego w niej żądania oddalenia skargi w całości, jej szczegółowa lektura wskazuje na to, że organ nie podziela stanowiska Prokuratora jedynie w części. Powyższe rozważania natomiast zawierają odniesienie się do tych kwestii, które zostały podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast o oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.