Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1247/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 ust. 5, art. 156, art. 57 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9, art. 14, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 1725
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 617/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. II SAB/Wa 617/18, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], na bezczynność Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Polską Izbę Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. zwróciło się do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: PIIB), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie:

1) dokumentacji, na podstawie której dokonano wyboru obsługi prawnej Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: KR PIIB) w tym materiałów przetargowych obejmujących SWIZ, kryteria wyboru, informacje ile innych podmiotów zgłosiło zainteresowanie świadczeniem usług polegających na obsłudze prawnej KR PIIB,

2) kopii umów zawartych przez samorząd zawodowy KR PIIB z podmiotami świadczącymi obsługę prawną na rzecz PIIB,

3) zestawienia kosztów jakie ponosi KR PIIB z wyszczególnieniem poszczególnych kancelarii prawnych lub innych podmiotów świadczących obsługę prawną na rzecz KR PIIB.

Stowarzyszenie wniosło o przesłanie skanów ww. dokumentów na podany adres email.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. PIIB wezwała Stowarzyszenie do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie za pomocą kwalifikowanego elektronicznego podpisu lub platformy ePUAP - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] maja 2018 r. do PIIB wpłynął kolejny wniosek Stowarzyszenia (datowany na [...] maja 2018 r.), opatrzony podpisem elektronicznym, o udostępnienie informacji objętych wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Pismem z [...] maja 2018 r., wobec otrzymania wniosku z [...] maja 2018 r., PIIB wezwała Stowarzyszenie do wykazania "interesu publicznego" w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie z [...] maja 2018 r., pismem z [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie podało, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi o "istotnym interesie publicznym", a nie o "interesie publicznym". Nadto zauważyło, że u.d.i.p. nie przewiduje pozostawienia wniosku bez rozpoznania, szczególnie złożonego poprawnie. Podniosło również, że wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, a PIIB nie wskazała na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej.

Pismem z [...] września 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa PIIB w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2018 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że odpowiedź na skargę wnosi jednostka organizacyjna samorządu zawodowego inżynierów budownictwa - PIIB, do biura której wpłynęła skarga, a pełnomocnictwo udzielone zostało w imieniu organu kierującego działalnością tej jednostki czyli Krajowej Rady PIIB. Skarga natomiast została skierowana do podmiotu nieistniejącego i nie będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Prezesa PIIB. Struktura organizacyjna samorządu zawodowego inżynierów budownictwa przewiduje jedno stanowisko prezesa, tj. Prezesa Krajowej Rady PIIB, jednakże jest to jedynie przewodniczący organu kolegialnego a nie samodzielny organ. Z tego względu skarga podlega odrzuceniu.

Dalej organ wskazał, że niesłuszne są zarzuty Stowarzyszenia, że błędnie poinformował i pouczył o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W przypadku gdy organ zakreślił wnioskodawcy termin dla wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazał rygor, jaki zastosuje w razie braku odpowiedzi, po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu mógł zastosować wskazany rygor i poinformować o powyższym wnioskodawcę.

Następnie organ przedstawił argumentację na poparcie swego stanowiska, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest informacja publiczna przetworzona, bowiem w celu jej udostępnienia konieczne jest sięgnięcie do dokumentacji źródłowej z okresu 16 lat funkcjonowania PIIB przy uwzględnieniu faktu, że nawiązanie współpracy w ramach obsługi prawnej sięga początków jej działalności i przekracza określony przepisami okres przechowywania dokumentów.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. II SAB/Wa 617/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Polska Izba Inżynierów Budownictwa w [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku, tj. dokumentacja wyszczególniona w punktach 1 - 2 wniosku oraz zestawienie kosztów wskazanych w punkcie trzecim wniosku - ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 lit. c u.d.i.p. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do uznania, że skarga jest niedopuszczalna z tego powodu, że została skierowana do podmiotu nieistniejącego, tj. Prezesa PIIB. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2018 r. oraz dalsza korespondencja Stowarzyszenia były kierowane do PIIB, natomiast odpowiedzi udzielał Stowarzyszeniu Prezes Krajowej Rady PIIB (pisma z: [...] kwietnia 2018 r., [...] maja 2018 r.) reprezentujący PIIB. Potwierdza to sam organ wskazując, że adresatem wniosku informacyjnego jest PIIB oraz że skarga została wniesiona do biura BIIP. W istocie w petitum skargi wskazany został "Prezes PIIB", co należy potraktować jako omyłkę, przy czym omyłki tej nie można uznać za podstawę do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

U.d.i.p. w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznych. I tak, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej adresat wniosku może dokonać następujących działań:

- udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej bądź też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), ewentualnie poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym zwrócił się wnioskodawca (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmówić udostępnienia informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - w formie decyzji stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże i adresat wniosku nie stwierdzi, że zachodzi przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określona w art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nie dotyczy to jednak wydania decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem do decyzji stosuje się przepisy k.p.a. (w tym przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw), z wyjątkami przewidzianymi w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W niniejszej sprawie PIIB - wobec wpływu wniosku Stowarzyszenia z [...] maja 2018 r., który spełniał wymagania formalne - pismem z [...] maja 2018 r. zwróciła się do Stowarzyszenia o wykazanie "interesu publicznego" w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie wskazało, że wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podnosząc jednocześnie, że PIIB nie wskazała na czym miałoby polegać przetworzenie żądanej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności PIIB jest uzasadniony. W sytuacji bowiem, gdy Stowarzyszenie nie wykazało przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej (stojąc na stanowisku, że jest to informacja publiczna prosta), organ powinien sam zbadać, czy w sprawie występuje ww. przesłanka i w zależności od przyjętego stanowiska udostępnić żądaną informację publiczną, bądź odmówić jej udostępnienia w formie decyzji - stosownie do art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy adresat wniosku dojdzie do przekonania, że przedmiotem żądania jest informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskodawca nie wykaże przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu takiej informacji, rzeczą organu jest zbadanie, czy przesłanka ta w okolicznościach danej sprawy jest spełniona i w zależności od wyników tego badania podjąć czynności zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.d.i.p.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r. II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232; WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r. IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692).

Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże wystąpienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takie działanie podmiotu zobowiązanego nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.d.i.p., natomiast przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Zatem w niniejszej sprawie PIIB pozostawiając wniosek Stowarzyszenia bez rozpoznania dopuściła się bezczynności na gruncie u.d.i.p. Uznając bowiem, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, powinna - w następstwie zbadania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - albo udostępnić żądaną informację albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie przesądził, czy PIIB prawidłowo zakwalifikowała żądaną informację jako przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestia ta może być przedmiotem oceny Sądu w przypadku ewentualnego zaskarżenia przez Stowarzyszenie decyzji odmownej, jeśli oczywiście taka decyzja zostanie wydana przez PIIB. W granicach przedmiotowej sprawy Sąd oceniał wyłącznie to, czy PIIB rozpoznała wniosek Stowarzyszenia zgodnie z przepisami u.d.i.p., tj. czy zakończyła postępowanie w jednej z form wymienionych powyżej. Stwierdzone zaniechanie PIIB w tym zakresie czyni skargę na bezczynność uzasadnioną, co skutkowało zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie wniosek PIIB o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy rygor "pozostawienia wniosku przez rozpoznania" został błędnie zastosowany przez organ w niniejszej sprawie.

Stwierdzając stan bezczynności PIIB Sąd I instancji nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

W okolicznościach niniejszej sprawy PIIB, jakkolwiek błędnie zastosowała instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to jednak po wpłynięciu wniosku informacyjnego podjęła działania w celu jego realizacji. Błędnego zastosowania przepisów u.d.i.p., które to przepisy niejednokrotnie budzą wątpliwości interpretacyjne, nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia PIIB grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego. Z tych względów Sąd I instancji w odnośnym zakresie skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji) i w pkt 4 orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2019 r. II SAB/Wa 617/18 wniosła Polska Izba Inżynierów Budownictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego i postępowania:

1. art. 58 § 1 ust 5 p.p.s.a w zw. z art. 9, art. 14 oraz art. 28 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, gdy Stowarzyszenie zarzuciło bezczynność organowi nieistniejącemu (nieznanemu przepisom prawa);

2. art. 156 p.p.s.a, poprzez ustalenie możliwości uznania za oczywistą omyłkę pisarską błędnego wskazania w skardze organu, do czego Sądu nie upoważnia żaden przepis prawa, rozciągnięcie kompetencji Sądu określonych w tym artykule dla treści wyroku na treść skargi i uznanie za oczywistą omyłkę pisarską wskazania jako strony postępowania organu nieistniejącego;

3. art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga czyniła zadość obowiązkowi wskazania organu, którego bezczynności dotyczy;

4. działanie Sądu z urzędu, bez podstawy prawnej w zakresie zmiany bez wniosku strony wskazanego w skardze organu;

5. "art. 149 § 1 ust. 3" p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że brak wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub udostępnienia żądanej informacji stanowi bezczynność organu, w sytuacji gdy Stowarzyszenie [...] nie wykonało wezwania z [...] kwietnia 2018 r., zatem organ prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2018 r. podlega pozostawieniu bez rozpoznania - co nie stanowi bezczynności;

6. błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej i zachodziły podstawy do skierowania wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego, a w sytuacji jego niewykazania do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.;

7. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez orzeczenie, iż organ znajduje się w bezczynności mimo pozostawienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., bez rozpoznania w sytuacji gdy, Stowarzyszenie nie uzupełniło wniosku zgodnie z wezwaniem z [...] kwietnia 2018 r., bowiem nie wskazało szczególnego interesu publicznego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto, odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a., który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwałę NSA z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Rozpatrywana w myśl powyższych kryteriów skarga kasacyjna ma w części usprawiedliwione podstawy, bowiem część jej zarzutów wskazuje na konieczność odrzucenia skargi, z którymi to zarzutami należy się zgodzić. Sąd I instancji rozpoznał bowiem skargę na bezczynność podmiotu, który nie istnieje, zmieniając przy tym – wbrew treści skargi – podmiot, któremu zarzucono bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Z treści skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] (Stowarzyszenie) do Sądu I instancji wynika, że bezczynność zarzucono Prezesowi Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa i wniesiono o "zobowiązanie Prezesa PIIB do wykonania wniosku". Tymczasem Sąd I instancji, bez wzywania do sprecyzowania organu, którego bezczynności skarga dotyczy (zob. art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), we własnym zakresie uznał, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powinna być Polska Izba Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...].

Zauważyć w związku z tym należy, że organem PIIB jest Krajowa Rada Izby (zob. art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów i inżynierów budownictwa – Dz. U. z 2019 r., poz. 1117), jako organ kolegialny, w którego skład wchodzi Prezes (art. 32 ust. 1). Oświadczenia woli w imieniu Krajowej Rady Izby składają przynajmniej dwaj członkowie prezydium, w tym Prezes lub wiceprezes (art. 32 ust. 4). Krajowa Rada Izby kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, m. in. prowadzi bieżące sprawy Krajowej Izby (art. 33 pkt 14). Nie istnieje więc taki organ, jak Prezes Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, któremu zarzucono bezczynność. "Nieistniejący byt nie może mieć zdolności sądowej i skarga wniesiona na jego bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu - odpowiednio na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. Podnieść należy, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy domyślanie się intencji skarżącego, czy zastępowanie go w precyzyjnym oznaczeniu podmiotu skarżonego" (zob. postanowienie NSA z 27.04.2017 r. I OSK 2437/16; podobnie NSA w postanowieniu z 16.05.2019 r. I OSK 2332/17).

W tej sytuacji bezprzedmiotowe było badanie zasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, bowiem z przedstawionych powodów nie można rozpoznawać merytorycznie zarzutów skargi na bezczynność.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.