Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 265/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 526/07 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 526/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Starosta Powiatowy w Lublinie zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na: budowę czterech silosów zbożowych z zewnętrzną instalacją energetyczną nn, zewnętrzną instalacją energetyczną nn do wiaty przyjęciowej, rozbudowę budynku wagi samochodowej z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki i przyłączem wodociągowym oraz przebudowę przyłącza energetycznego napowietrznego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. gm. B.

Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., zn. [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Starosta Powiatowy w Lublinie ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor przedłożył "Ocenę wpływu na środowisko pod względem emisji hałasu i substancji zanieczyszczających do powietrza inwestycji: Budowa dodatkowych silosów na zboże w m. B. gm. B.", która wykazała, że obowiązujące normy nie zostały naruszone. Opracowanie to dowodzi, że zamierzona inwestycja nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. B., co w odrębnym postępowaniu stwierdził sam organ.

Po rozpatrzeniu odwołań B. Z. i A.D. od tej decyzji Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż działka, na której planowana jest inwestycja, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8 MR, dla którego dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych funkcji pod warunkiem, że nie spowodują kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem funkcji podstawowych, tymczasem inwestycję tę należy zaliczyć do urządzeń związanych z obsługą gospodarstw rolnych i produkcji rolnej, dla których plan wyznacza odrębne tereny - RPU. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie dokonał analizy przedłożonego przez inwestora opracowania, z którego jednoznacznie wynika, że już istniejące obecnie obiekty emitują na działki sąsiednie szkodliwe oddziaływanie, które może się zdecydowanie zwiększyć po dokonaniu rozbudowy. Inwestycja jest niezgodna z planem, bezspornym bowiem jest, że jest inwestycją uciążliwą, co wskazują przepisy techniczno-budowlane określając minimalną dopuszczalną odległość silosów od granicy z działką sąsiednią. O tym, że inwestycja jest inwestycją mogącą negatywnie oddziaływać ma środowisko świadczy również zaliczenie instalacji służących do przechowywania zboża lub innych płodów rolnych lub leśnych w ilości większej niż 50 Mg, do instalacji wymagających zgłoszenia eksploatacji w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Inwestycja jest zatem niezgodna z ustaleniami planu , co wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzje skargę do sądu administracyjnego wniosła B. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) przez naruszenie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że wykonana analiza jednoznacznie wskazała na brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu przy stanie istniejącym, analiza wskazuje, iż działalność nie jest i nie będzie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, nie pogorszy również stanu środowiska, a obiekty i działalność nie przekroczą granic jej terenu w związku z czym należy uznać, iż inwestycja nie koliduje z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że działka inwestora nr [...] położona jest na terenach zabudowy zagrodowej (MR), na których obowiązuje utrzymanie tradycyjnego charakteru zabudowy i układu przestrzennego wsi, dopuszczalna jest lokalizacja usług nieuciążliwych oraz innych funkcji pod warunkiem, że nie spowoduje to kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem podstawowym. Już ten sam zapis planu wskazuje na rozbieżność pomiędzy typową wiejską zabudową zagrodową, której w żaden sposób nie można utożsamiać z wykorzystaniem terenu na cel prowadzonej w szerokim zakresie przez cały rok, 6 dni w tygodniu działalności gospodarczej obejmującej jak wynika z akt sprawy: skup zboża, żywca, owoców i warzyw, sprzedaż węgla i miału. Planowana inwestycja polegająca na budowie czterech silosów na zboże o pojemności 150 Mg każdy i włączeniu ich do współpracy z czterema już istniejącymi silosami o pojemności 60 Mg każdy oraz modernizacja budynku wagi wraz z budową infrastruktury bez wątpienia wskazuje na rozmiar prowadzonej działalności, która to działalność bezspornie nie zamknie się w granicach działki inwestora. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne czy inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na środowisko i zdrowie ludzi, lecz czy będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w granicach działki, na której jest planowana. Właściciel terenu jest zobowiązany do takiego zagospodarowania terenu, aby nie naruszać interesu prawnego pozostałych podmiotów. Oznacza to obowiązek właściciela do działania zgodnie z prawem w tym również prawem miejscowym. Wskazana zasada ochrony interesów osób trzecich wyrażona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym. Stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje również ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne jak również ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Wykonana przez skarżącą analiza wykazała, że wynikiem rozbudowy istniejącej bazy będzie emisja pyłu na działki sąsiednie, która może być okresowo uciążliwa dla otoczenia (przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych lub ruchach powietrza wywołanych przez inne źródła) w celu ograniczenia tej emisji zalecono rozważenie możliwości dodatkowych nasadzeń roślin zielonych przez cały rok. Podobnie sytuacja dotyczy poziomu emitowanego hałasu. Autor opracowania zaleca w celu obniżenia poziomu hałasu na granicy działki w rejonie wagi, przedłużenie istniejącego pełnego ogrodzenia co miałoby spowodować obniżenie poziomu hałasu na granicy działki do wielkości dopuszczalnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w kwestii naruszenia art. 7 kpa, Sąd podkreślił, że organ rozstrzygając sprawę nie może ograniczyć się wyłącznie do ochrony interesów jednostki, lecz powinien również być reprezentantem interesów społeczeństwa. W ocenie Sądu organ nie naruszył interesu strony, gdyż interes ten nie może być sprzeczny z porządkiem prawnym. Podobnie, w ocenie Sądu, materiał dowodowy został zgromadzony w wystarczającym zakresie. Organ ustosunkował się w treści zaskarżonej decyzji do tego materiału. Motywy decyzji zostały ujęte w sposób zrozumiały, pozwalający zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo tego że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa - wobec przyjęcia niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a ponadto z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 138 § 2 kpa, wyrażającym się nienależytym przeprowadzeniem postępowania i brakiem dążenia do dokładnego wyjaśnienia sprawy a zwłaszcza braku dążenia do ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie i w efekcie bezzasadnego przyjęcia, iż oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w granicach działki a tym samym, że zachodzi niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie istnieje niezgodność z planem.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy brak jest przesłanek do stwierdzenia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. D. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawy zaskarżenia, na których została oparta skarga kasacyjna, przedstawione jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd w zaskarżanym wyroku błędnie przyjął, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynika wprost z jego treści. Bezspornym jest, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji była planowana na terenie zabudowy zagrodowej (MR), gdzie przewiduje się utrzymanie tradycyjnego charakteru zabudowy zagrodowej i układu przestrzennego wsi. A dopuszcza się na tym terenie jako funkcję uzupełniającą tylko lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych funkcji, pod warunkiem że nie spowodują kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem podstawowym.

Planowany przez skarżącą rodzaj działalności oraz obiekty z tym związane, żadnej z powyżej wymienionych funkcji przewidzianych w planie nie spełniają, a jak dotychczasowe doświadczenia wskazują, wręcz utrudniają prowadzenie działalności związanej z zagospodarowaniem podstawowym przewidzianym w planie na terenie oznaczonym symbolem MR. Rzeczywisty zakres oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, nie wymaga dodatkowych ustaleń i wyjaśnień, gdyż aż nadto wynika to z akt sprawy i pośrednio z "oceny wpływu na środowisko..." wykonanej przez Lubelską Fundację Ochrony Środowiska Naturalnego na zlecenie skarżącej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, zostały sformułowane całkowicie w oderwaniu od akt sprawy i wbrew faktom z nich wynikających, skoro twierdzi się, że brak przesłanek do stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że oddziaływanie inwestycji zamknie się w obrębie działki skarżącej.

Całość uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do wyjaśniania treści tzw. ekspertyzy - oceny wpływu na środowisko..., która zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie została należycie uwzględniona przez organ odmawiający wydania pozwolenia na budowę i Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uzasadnienia zaskarżanego wyroku organ odwoławczy, jak i Sąd uwzględnili przedstawione opracowanie, jednak wnioski końcowe wynikające z niego, nie dawały podstaw aby wykluczyć uciążliwość planowanego przedsięwzięcia dla sąsiednich nieruchomości, skoro istniejące już na tym terenie obiekty emitują na działki sąsiednie szkodliwe oddziaływanie. W tej sytuacji logiczny jest wniosek jaki wyciągnięto, że rozbudowa ilości silosów na zboże na tym terenie przez ich podwojenie, może tylko zwiększyć szkodliwe oddziaływanie, co nie jest pożądane.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej, podobnie jak wcześniej przedstawiana ekspertyza, w świetle innych dowodów wynikających z akt sprawy a związanych w szczególności z dotychczasową działalnością gospodarczą prowadzoną na tym terenie (skup zboża, żywca, owoców i warzyw, sprzedaż węgla i miału), nie daje podstaw do przyjęcia poglądu o zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnienia, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.