Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1181/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 963/20 w sprawie ze skargi M. T. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 963/20, oddalił skargę M. T. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wg. tekstu jednolitego Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, a według tekstu pierwotnego art. 51 ust. 1) i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako: "u.z.t.w.w." lub "ustawa wywłaszczeniowa") w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako: "dekret") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej stanowiły podstawę prawną wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1961r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1961 r., gdyż był przepisem prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy ani w podstawie prawnej decyzji dekretowych ani w uzasadnieniach tych decyzji nie wskazano, jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku przepisów u.z.t.w.w., których zastosowanie nie było obligatoryjne lecz uzależnione od oceny organu, jak również nie powołano w uzasadnieniach tych decyzji, jako przyczyny faktycznej odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego wydania zaświadczenia lokalizacyjnego, w konsekwencji czego nie można uznać, że art. 54 ust. 1 u.z.t.w.w. stanowił podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu w niniejszej sprawie;

2) art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. i 6 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru może uzupełniać kontrolowaną decyzję w zakresie podstawy prawnej i faktycznej jej wydania, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym organ nie może sanować błędów decyzji organu, którego rozstrzygnięcie podlega badaniu w postępowaniu nadzwyczajnym, wskazując na nieścisłości, czy nieprecyzyjne oznaczenie podstawy prawnej i faktycznej decyzji i powinien dokonać oceny decyzji wyłącznie w takiej postaci w jakiej ona istnieje, bez żadnej modyfikacji, co na gruncie niniejszej sprawy oznaczało, że Minister Rozwoju nie mógł przyjąć, że odmowna decyzja dekretowa została wydana także na podstawie art. 51 ust. 1 u.z.t.w.w. i z uwagi na fakt wydania zaświadczenia lokalizacji szczegółowej;

3) art. 54 ust. 1 u.z.t.w.w. (wg. tekstu jednolitego Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94, a według tekstu pierwotnego art. 51 ust. 1) w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.z.t.w.w. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. § 46 w zw. z § 25 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej i inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu w zw. z § 41 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego uchwalonego w dniu 31 stycznia 1961 r., który warunkował sposób rozpoznania złożonego przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej wniosku dekretowego, decydowało zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 listopada 1960 r. wydane przed uchwaleniem planu zagospodarowania obowiązującego w dniu wydawania decyzji dekretowej;

4) art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną wyłączało automatycznie możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, podczas gdy organ powinien zbadać wolę i możliwości byłych współwłaścicieli w zakresie przyszłego korzystania z nieruchomości, uwzględniwszy fakt, że przedmiotowa nieruchomość dekretowa stanowiła współwłasność dwóch rodzin, a zatem miały one możliwość wykorzystania gruntu pod zabudowę wielorodzinną, tym bardziej, że zabudowa wielorodzinna nie jest tożsama z pojęciem zabudowy wielokondygnacyjnej, a przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania nie należy wykładać rozszerzająco.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. § 46 w zw. z § 25 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej i inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu w zw. z § 41 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo że organ nie zbadał, czy zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...]. z dnia 21 listopada 1960 r. pozostawało jako ważne w obrocie prawnym w chwili wydania przez Prezydium Rady Narodowej orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r. - a tym samym czy mogło stanowić podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego - w sytuacji gdy zgodnie z przepisami zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z mocy prawa utraciło ważność, gdy nie przystąpiono do budowy w okresie obowiązującego w latach 1956-1960 I Planu Pięcioletniego albo gdy inwestycja nie została zamieszczona w kolejnym obowiązującym od 1960 do 1965 r. II Planie Pięcioletnim (obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowych);

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo że organ nie zbadał, czy organ wydający orzeczenie administracyjne, dopuścił się rażącego naruszenia prawa i zamiast tego zbadał, czy organ ten mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną, której zastosowanie zależało od uznania organu dekretowego, przez co doszło do niedopuszczalnego zastąpienia przez organ nadzoru, który wydał zaskarżoną decyzję, funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą i w konsekwencji nie wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust. 2 dekretu;

7) art. 134 § 1,135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:

a) pominięcie rozpatrzenia i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, tj. pominięcie: 1) zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.z.t.w.w. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 1 skargi); 2) zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 K.p.a. (zarzut 6 skargi), co powoduje, że skarżący nie wie w szczególności na jakiej podstawie Sąd uznał, że możliwe jest uzupełnianie treści decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym w postępowaniu nadzwyczajnym;

b) sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyjaśniający, z jakich konkretnie względów w ocenie Sądu, w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym - w szczególności w świetle konkretnych argumentów podniesionych w skardze - korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowania;

c) jak również wobec ograniczenia uzasadnienia kwestionowanego wyroku w zasadzie do powtórzenia odnośnych uzasadnień decyzji organu, przy jednoczesnym pominięciu argumentacji strony skarżącej podniesionej w skardze bez uzasadnienia, dlaczego stanowisko strony skarżącej jest niezasadne.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

W piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Również uczestnik postępowania B. K. w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto zażądał oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) – skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga M. W. - spadkobierczyni przedwojennej właścicielki nieruchomości warszawskiej na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. ( sprostowaną postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1961r. Orzeczeniem dekretowym z 1961 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej hip. [...], dz. [...], podając w uzasadnieniu, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego złożony przez M. W. w dniu 16 października 2012 r. organ nadzoru stwierdził, że organy dekretowe obu instancji rozpatrując wniosek dekretowy zasadnie uznały, iż dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wskazano, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną oraz częściowo pod komunikację drogową, skonkretyzowane decyzją lokalizacyjną wydaną dla państwowego inwestora i obejmującą również sąsiednie nieruchomości hipoteczne, wykluczało korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych, prywatnych właścicieli.

Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono wiele zarzutów dotyczących przepisów tak prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Część z tych zarzutów ( pkt 1-3 skargi kasacyjnej) koncentruje się na wykazaniu, że doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania zacząć należy od oceny trafności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną wyłączało automatycznie możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (pkt 4 skargi kasacyjnej). Zarzut ten dotyczy kluczowej kwestii w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu dekretowego rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) oraz obowiązek dokładnego zbadania i rozstrzygnięcia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Jak ustalono w toku postępowania zarówno w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1961 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., teren nieruchomości ozn. nr hip. "[...]", nr rej hip. [...], dz. [...] był objęty Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości w części przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną, a w części pod komunikację drogową - ul. [...]. Sąd I instancji, tak samo jak organ nadzoru, uznał, że takie określenie planistycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, wyklucza korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W tej kwestii Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że inwestor prywatny w ówczesnych warunkach prawnych mógł realizować budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Sąd ten podkreślił, że przepisów nacjonalizacyjnych nie można interpretować w sposób rozszerzający, ale nie można ich także oceniać według aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. O ile bowiem obecnie prywatny inwestor może bez wątpienia realizować budownictwo wielorodzinne, o tyle ówczesne – obowiązujące w 1961 r. - przepisy na to nie pozwalały. Sąd zwrócił uwagę, że z art.15 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) wynikało wprost, że inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny. Natomiast już z samej nazwy "budownictwo wielorodzinne" wynika, że chodzi o budownictwo mieszkaniowe dla wielu rodzin, czyli budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z przywołanym przez Sąd I instancji art.15 ustawy Prawo budowlane z 21 stycznia 1961 r. ( Dz.U. Nr 7, poz.46): " Inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Dodać należy, że ówczesny ustawodawca nie przewidywał też możliwości sprzedaży domów wielomieszkaniowych osobom prywatnym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych ( Dz.U. Nr 31, poz. 132): "Domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne i działki budowlane mogą być sprzedawane osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym. Domy wielomieszkaniowe mogą być sprzedawane tylko spółdzielniom mieszkaniowym". Oba wskazane przepisy ( art.15 ust.1 prawa budowlanego z 1961 r. i art.4 ust.1 ustawy o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych działek budowlanych z 1957 r.) prowadzą do jednoznacznego wniosku, że przedwojenny właściciel gruntu warszawskiego w sytuacji przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu pod budownictwo wielomieszkaniowe, wielorodzinne nie mógł korzystać z gruntu zgodnie z zapisami planu, mógł on bowiem według ówczesnych przepisów być inwestorem domu jednorodzinnego. Skoro przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym w planie z 1961 r. pod budownictwo wielorodzinne, to inwestor prywatny nie spełniał wymogu określonego w art.7 ust.2 dekretu. Dlatego też argumentacja skargi, zgodnie z którą właściciel nie musiał dokonywać na gruncie inwestycji samodzielnie, nie może być uwzględniona. Poczynione w skardze dywagacje co do możliwości współdziałania inwestora prywatnego z inwestorem państwowym, czy spółdzielczym zupełnie nie odpowiadają realiom ówczesnych czasów. Taka argumentacja mogłaby być brana pod uwagę, gdyby autor skargi kasacyjnej wskazał przepis przewidujący taką możliwość. Tak samo nie jest zasadne twierdzenie, że "gdyby rodzina K. i rodzina M. wybudowała budynek zaspokajający potrzeby ich własne i ich najbliższej rodziny, to w takim wypadku zabudowa nie miałaby charakteru jednorodzinnej, ale wielorodzinnej". Otóż byłaby to zabudowa przeznaczona dla dwóch rodzin a nie dla wielu rodzin, bo chociaż brak legalnej definicji, to określenie wielorodzinna dotyczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, budynku przeznaczonego na potrzeby wielu rodzin ( wymóg ten spełniać mogło np. budownictwo spółdzielcze), nie zaś jednej czy dwóch rodzin. Nabywania nieruchomości dla celów budownictwa realizowanego przez indywidualne osoby lub nawet zrzeszenia osób, nie zorganizowane w formie spółdzielni, dotyczyła ustawa z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach ( Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), która przewidywała, że "terenami dla budownictwa domów jednorodzinnych - zwanymi w dalszych przepisach "terenami budownictwa jednorodzinnego" - są tereny, na których zgodnie z planową zabudową może być realizowane budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych ze środków własnych ludności ( art.1). W niniejszej zaś sprawie jednoznacznie według planu z 1961 r. wynikało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne.

Powyższe prowadzi do wniosku o nietrafności zarzutów wskazanych w pkt 4 skargi kasacyjnej, a tym samym do wniosku, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie naruszała prawa tj. art.7 ust.2 dekretu, a tym bardziej nie naruszała tego prawa w sposób rażący.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt 1-3 skargi kasacyjnej, do których już na wstępie nawiązano. Zarzuty te koncentrują się na wykazaniu, że doszło do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez uznanie ( tak przez organy nadzoru, jak też Sąd I instancji), że przepisy te stanowiły podstawę prawą orzeczenia dekretowego, podczas gdy nie zostały wskazane w orzeczeniach dekretowych a zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 listopada 1960 r. zostało wydane przed uchwaleniem planu zagospodarowania obowiązującego w dniu wydawania decyzji dekretowej. W zarzutach tych wskazano na błędne stanowisko organu nadzoru i Sądu, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru może uzupełniać kontrolowaną decyzję w zakresie podstawy prawnej i faktycznej jej wydania.

Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nadzoru zaznaczył, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości warszawskiej stanowią przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Minister Rozwoju uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną, wyklucza dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Organ nadzoru wskazał ponadto, że z opinii geodezyjnej z 18 listopada 2015 r. wynika, że część nieruchomości ozn. nr hip. "[...]", nr rej hip. [...], dz. [...], przeznaczona została w Planie Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z 31 stycznia 1961 r. na komunikację drogową - ul. [...]. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że nie było możliwości pogodzenia dalszego korzystania z w/w części nieruchomości dekretowej przez dotychczasowego właściciela z powyższym przeznaczeniem. Tym samym również i w tej części nie można uznać, aby organ dekretowy rażąco naruszył prawo.

Z uzasadnienia decyzji organu nadzoru wynika wprost, że - jego zdaniem- obowiązkiem organu dekretowego było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie, a to mając na uwadze treść art.7 ust.2 dekretu. Ponadto organ dekretowy powinien ustalić, czy istniały prawne przeszkody użytkowania gruntu przez dotychczasowych właścicieli biorąc pod uwagę wszystkie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowej, a zatem również przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a to art. 54 ust. 1 ( w tekście pierwotnym art.51 ust.1 ).

Dalej organ nadzoru podkreślił, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano wprost art.51 ustawy z 1958 r., co nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Nie jest więc tak, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że organ uzupełnił podstawę prawną orzeczenia dekretowego. Organ nadzorczy dokonał natomiast oceny legalności kwestionowanego orzeczenia mając na względzie obowiązujące wówczas przepisy.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że orzeczenie dekretowe zostało wydane już po wejściu w życie obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 3 tej ustawy dopuszczał bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Należy jednak w tym miejscu przyznać, że w istocie, kwestia wzajemnej relacji pomiędzy art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie była jednolicie przyjmowana w orzecznictwie. W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego składy orzekające zwracały bowiem uwagę na fakt, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych, zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu i art. 51 ustawy z 1958 r., powinny się różnić zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1249/07, z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1046/01). Jednak w najnowszym i dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że przy rozpoznawaniu wniosków "dekretowych", po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepis art. 54 tej ustawy (w wersji pierwotnej – art. 51) ma zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2014/16, z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1771/16, z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15, z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt 1427/08).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że: "Przepis art.54 rozszerza kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu raczej tylko formalnie, ponieważ cele określone w art.3 ustawy wywłaszczeniowej, muszą być uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, a niemożność pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planowymi zamierzeniami stanowi dostateczną podstawę – w myśl art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.- do odmowy przyznania prawa własności czasowej" ( por. Walenty Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1970, str.175). Również we współczesnej literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że przesłanką rażącego naruszenia prawa jest nieakceptowalność rozstrzygnięcia z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Nie można powiedzieć, że obowiązywanie art.51 ustawy z 1958 r. nie miało żadnego wpływu na ocenę legalności odmowy. Przepis ten rozszerzał materialnoprawną przesłankę odmowy. Dlatego sam brak powołania się na ten przepis w podstawie prawnej decyzji dekretowej wydanej pod dniu 5 kwietnia 1958 r. nie oznacza, że nie ma on znaczenia przy badaniu, czy odmowna decyzja dekretowa rażąco narusza prawo. Cel uzasadniający odmowę uwzględnienia wniosku musiał wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, a to zgodnie z art.7 ust.2 dekretu, a tego wymogu art.54 ustawy wywłaszczeniowej nie zniósł ( tak. Mirosław Gdesz w monografii Rewindykacja gruntów warszawskich, LexisNexis 2012 , str.153).

Zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 listopada 1960 r. zostało wydane na podstawie przepisów zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury o lokalizacji inwestycji z dnia 29 lipca 1957 r. ( M.P. Nr 67, poz. 408). Zgodnie z § 18 tego zarządzenia dowodem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej jest zaświadczenie, wydane przez właściwy organ, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lokalizacyjne wymogi te spełnia. W zarzutach pkt 3 i 5 skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano szereg przepisów omawianego zarządzenia (§41, §46, §25) dla wykazania, że nie ustalono, czy zaświadczenie lokalizacyjne nie utraciło swej ważności, nie ustalono konkretnej daty rozpoczęcia realizacji inwestycji, a także czy inwestycja była ujęta w wieloletnich narodowych planach gospodarczych, czy przystąpiono do budowy budynków przed upływem okresu obowiązywania wieloletniego planu gospodarczego i czy sporny teren był ujęty w II Planie Pięcioletnim. Tak sformułowane zarzuty nie mogą odnieść skutku pożądanego przez autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne. Moc obowiązująca tego planu nie budzi już wątpliwości w praktyce orzeczniczej. Należy przy tym zaznaczyć, że dla oceny legalności orzeczenia dekretowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć znaczenia późniejszy sposób zagospodarowania nieruchomości, w szczególności, czy w pełni został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ nadzoru w postępowaniu tym bada jedynie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu ewentualne okoliczności mające miejsce już po wydaniu orzeczenia dekretowego. Wobec tego należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie zaaprobował decyzję organu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] maja 1961 r., nie narusza rażąco prawa. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej.

Nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 6 skargi kasacyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazane jako naruszone art.151 i 145 § 1 pkt 1 lit.c to przepisy określające jedynie sposób rozstrzygnięcia, które nie powiązane z innymi przepisami postępowania nie mogą stanowić skutecznej podstawy podważenia prawidłowości procedowania w sprawie. Przepis art.156 §1 pkt 2 K.p.a. pomimo, że zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, a jak już zostało to wyżej wskazane w sprawie nie doszło do jego naruszenia.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt 7 skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku sporządzone w sprawie odpowiada wszystkim wymogom art.141 § 4 p.p.s.a. i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 U- Covid orzekł, jak w sentencji. Nie mógł być uwzględniony wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie o zasądzenie kosztów postępowania, zawarty w piśmie z dnia 14 marca 2022 r., gdyż przepisy p.p.s.a. nie zawierają normy prawnej stanowiącej podstawę przyznania kosztów postępowania na rzecz uczestnika.