Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 521/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. W., M.W. i J. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. W., M. W.i J. D.wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy warsztatu rzemieślniczego z powodu jego bezprzedmiotowości. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

R.K. w dniu 26 czerwca 2018 r. wystąpił do Starosty Powiatu W.z interwencją dotyczącą robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w miejscowości N.W., które budzą jego obawy pod względem ,,uzyskania zgody odpowiednich instytucji państwowych". Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpoznania zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., (dalej – PINB), przy czym Starosta Powiatu W. poinformował, że do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący rzeczonej nieruchomości lecz w związku z błędami formalnymi wniosku, postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte.

Celem sprawdzenia zasadności wniosku organ nadzoru budowlanego w dniu 17 lipca 2018 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W protokole dokumentującym prowadzoną czynność odnotowano, że realizowana jest budowa warsztatu rzemieślniczego. Opisując stan zaawansowania budowy stwierdzono, że wykonano ściany budynku do wysokości pierwszej kondygnacji, brak stropu, brak posadzki na gruncie. Dodatkowo wykonano 6 zdjęć obrazujących stan faktyczny. Zaznaczono jednocześnie, że kontrolę przeprowadzono z terenu drogi powiatowej.

Zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2018 r. Starosta Powiatu W. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na działce nr [...] i [...] w miejscowości N. W. W reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania do Prokuratury Rejonowej w O. strony postępowania zgłosiły dokonanie samowoli budowlanej wskazując na zaawansowany stan robót budowlanych, których dotyczy postępowanie.

Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowie warsztatu rzemieślniczego na przedmiotowej nieruchomości oraz wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentacji dotyczącej prowadzonych robót. Z kolei Starosta Powiatu W. w dniu [...] r wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na działce nr [...]i [...] w miejscowości N.W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe właśnie ze względu na to, że budowa objęta wnioskiem została już rozpoczęta.

A.W. i M.W. pismem opatrzonym datą 24 września 2018 r. poinformowali organ nadzoru budowlanego I instancji, że w pierwszych dniach września inwestorzy rozpoczęli rozbiórkę warsztatu rzemieślniczego. Wyburzone zostały ściany, natomiast fundamenty wraz z bloczkami pozostały w ziemi. Na wystające części fundamentów ponad teren została nawieziona dużą ilość ziemi.

W dniu 17 października 2018 r. na zainwestowanej nieruchomości przeprowadzono oględziny, a w protokole oględzin podano, że na działce nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Rozpoczęta budowa została rozebrana, teren działki wyrównano, w 2/3 działki licząc od drogi powiatowej teren działki został podniesiony o średnio 0,42 m. Uczestniczące w czynności strony podniosły, że obiekt nie został całkowicie rozebrany, pod warstwą ziemi znajdują się fundamenty. Z kolei przedstawiciel inwestora podał, że wszystkie elementy rozpoczętej budowy zostały rozebrane.

Na okoliczność rozbiórki wykonanych elementów obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód ze słuchania świadków, którzy do protokołów z dnia [...] r. podali, że przedmiotowy budynek został rozebrany. Strona postępowania J. D.po zapoznaniu się z protokołami przesłuchania świadków podał, że budynek został rozebrany tylko częściowo, w związku z czym złożył wniosek ,,o przeprowadzenie wizji lokalnej i odkopanie fundamentów, które nie zostały rozebrane, a jedynie zasypane ziemią". Stanowisko strony odnotowano w piśmie sporządzonym w dniu 16 stycznia 2019 r. załączonym do akt administracyjnych.

Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2019 r. organ poinformował strony o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 20 lutego 2019 r. J. D. po zapoznaniu się z aktami sprawy złożył wniosek o ,,przeprowadzenie wizji lokalnej z odkopaniem fundamentów, które znajdują się pod warstwą ziemi". Z kolei w notatce z dnia 25 lutego 2019 r. sporządzonej na okoliczność przeglądania akt sprawy przez A.W. odnotowano, że ,,wraz z mężem prosi urząd, aby ponownie dokonał wizji lokalnej, na której zostaną odkryte fundamentu. Naszym zdaniem obiekt nie został rozebrany w całości".

W dniu [...] r. PINB w Powiecie W.wydał decyzję nr [...], którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy warsztatu rzemieślniczego na działce nr [...] w N. W., gmina Cz. W uzasadnieniu wydanej decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania, ze wskazaniem przeprowadzonych czynności i poczynionych ustaleń. Organ wyjaśnił, że potwierdzono fakt rozpoczęcia robót bez uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę i okoliczność dokonania samowoli budowlanej nie budzi wątpliwości. Zasygnalizowano wynikającą z przepisów procedurę legalizacyjną, jednak jak podał organ ,,W toku sprawy nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego w sprawie, bowiem podczas oględzin przeprowadzonych dnia 17 października 2018 r. stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt został rozebrany. Stwierdzono również podniesienie terenu na 2/3 powierzchni działki". Zauważył przy tym organ, że strony postępowania wskazują na tylko częściową rozbiórkę obiektu, jednak wyjaśnił, że na poparcie oświadczeń nie przedłożyły żadnych dowodów. Okoliczność częściowej rozbiórki nie została stwierdzona podczas oględzin. W celu ustalenia stanu faktycznego wezwano świadków, którzy uczestniczyli w procesie rozbiórki i mając świadomość odpowiedzialności karnej zeznali, że obiekt został rozebrany w całości, a teren został wyrównany i częściowo podniesiony na życzenie inwestora. Wobec powyższych wyjaśnień organ I instancji uznał materiał dowodowy sprawy za kompletny i wyczerpujący, a wniosek o kolejne oględziny w sprawie, wobec braku wskazania zmiany stanu faktycznego, uznano za nieuzasadniony.

Końcowo PINB uznał, że z samowolą budowaną mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji wykonywania lub wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć działania polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wiążą się one zatem zawsze z substancją budowlaną. W analizowanej sytuacji wg. dokonanych oględzin oraz zeznań świadków, nie mamy już substancji budowlanej. Wykonanie niwelacji terenu nie może być traktowane jako roboty budowlane, ponieważ prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego, ani nie można ich uznać za część obiektu budowlanego. Niwelacja terenu nie stanowi wykonania robót budowlanych i nie może podlegać reglamentacji Prawa budowlanego. Wykonywanie prac polegających na niwelacji terenu można jedynie zakwalifikować jako zamianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W przypadku dokonania takiej zamiany bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Według organu I instancji znamiona samowolnie rozpoczętej inwestycji polegającej na budowie warsztatu rzemieślniczego zostały usunięte zatem nie ma podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane lecz powstały przesłanki świadczące bezpośrednio o bezprzedmiotowości postępowania.

A.W., M.W. i J.D. nie zgodzili się z wydaną decyzją i w terminie prawem przewidzianym oprotestowali ją odwołaniem. W odwołaniu kwestionowano fakt rozbiórki realizowanego obiektu. Według odwołujących się świadkowie zeznali nieprawdę, że budowa została rozebrana w całości. Załączone do odwołania fotografie mają potwierdzać fakt, że jedynym powodem podniesienia terenu jest pozostawienie fundamentów. Odwołujący się wyrazili zdziwienie uznaniem zebranego materiału dowodowego za kompletny i wyczerpujący, skoro strony postępowania są przekonane o swojej racji, co zostało zapisane do protokołu. Wyrażono też zdziwienie wobec niewzięcia przez organ pod uwagę ich zeznań, w czym odwołujący się upatrują naruszenia zasad procedury administracyjnej. Na koniec wniesiono o uchylenie decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenie oględzin.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 poźn. zm., dalej – k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego szczegółowo wskazano na przebieg postępowania oraz ustalenia poczynione przez organ I instancji. Następnie wskazano zasadnicze elementy decyzji PINB w Powiecie W., wniesione odwołanie oraz opisano bezprzedmiotowość postępowania jako przesłankę jego umorzenia. Po wskazaniu na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące bezprzedmiotowości postępowania DWINB w ramach własnych rozważań odwołał się do ustaleń organu I instancji, który ,,w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu [...] r. ustalił bezsprzecznie, iż przedmiotowy budynek został rozebrany, a teren działki, na 2/3 powierzchni został podniesiony o 42 cm". Zauważono także, że odwołujący się sąsiadujący bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością podnoszą, iż zrealizowany samowolnie obiekt został rozebrany częściowo, gdyż fundamenty zasypano ziemią, na dowód czego przedstawiono dokumentację zdjęciową.

DWINB stwierdził, że okoliczność częściowej rozbiórki nie została stwierdzona podczas oględzin, w trakcie których sporządzono zdjęcia. Wskazał też na dowód z przesłuchania świadków, którzy uczestniczyli w procesie rozbiórki obiektu. Świadkowie ci mając świadomość odpowiedzialności karnej, zeznali, że obiekt został rozebrany w całości, a teren został wyrównany i częściowo podniesiony na życzenie inwestora. Według organu II instancji PINB w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na tej podstawę prawidłowo wskazał, iż z uwagi na brak przedmiotu postępowania dalsze prowadzenie postępowania stało się bezzasadne Z powodu likwidacji przedmiotu postępowania, którym był samowolnie wybudowany warsztat rzemieślniczy umorzenie postępowania należało uznać za uzasadnione.

Według organu II instancji PINB w Powiecie W. oparł się na oględzinach, z których bezsprzecznie wynikało, iż z przedmiotowej działki samowolnie zrealizowany obiekt został usunięty, co potwierdziły zeznania świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Słusznie też organ I instancji uznał, że wykonanie niwelacji terenu nie może być traktowane jako roboty budowlane, ponieważ prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego, ani nie można ich uznać za cześć obiektu. Niwelacja terenu nie stanowi wykonania robót budowlanych i nie może podlegać reglamentacji Prawa budowlanego, a można je jedynie zakwalifikować, jako zamiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

DWINB ocenił, że nie można w tej sytuacji czynić organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż podczas oględzin stwierdzono, że w miejscu, w którym znajdował się warsztat nie prowadzono żadnych robót budowlanych i nie istniał żaden obiekt budowlany, co nie daje podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności wynikających z Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może działać wyłącznie w granicach uprawnień ustalonych ustawą Prawo budowlane, a w związku z brakiem przedmiotu postępowania, organ I instancji nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane.

Końcowo organ II instancji uznał jako chybione zarzuty podniesione w treści odwołania. W jego ocenie decyzja PINB jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a.

W skardze na wyżej opisaną decyzję jaką do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiedli A. W., M.W. i J. D. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 8, 11, 77, 80, 105 § 1, 136 k.p.a. oraz w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy. We wstępnej części skargi wniesiono także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdzającej zasypanie nieusuniętych fundamentów.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorzy kwestionowali wydane rozstrzygnięcia wykazując nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło organ do uznania o bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący zasadniczo wszystkie zarzuty opierali na fakcie, że realizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja nie została rozebrana w całości. Zarówno twierdzenia skarżących jak i przedkładane w toku postępowania dowody miały potwierdzać pozostawienie fundamentów i przysypanie ich warstwą ziemi. Z okolicznościach tych wyprowadzono nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego, błędną ocenę stanu faktycznego, nieprawidłowe rozstrzygnięcie, a nawet zaniedbania organów związane z uzasadnieniem decyzji. Wskazując na orzecznictwo oraz zasady konstytucyjne postawiono nawet tezę o rozstrzygnięciu zaistniałych w toku postępowania wątpliwości na niekorzyść stron.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. skarżący podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto jako załącznik do protokołu złożyli zawiadomienie z dnia 2 września 2019 r., którym Starosta Powiatu W. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku klubo-kawiarni na działkach nr [...] i [...] obręb ewidencyjny N.W. jednostka ewidencyjna Cz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji DWINB o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w Powiecie W., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy warsztatu rzemieślniczego z powodu jego bezprzedmiotowości.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Stanowisko Sądu wynika w szczególności z treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu pierwszo i drugoinstancyjnym wobec zebranego materiału dowodowego.

Z całą pewnością postawa inwestora przystępującego do prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nawet formalnie jeszcze nie wszczął postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, (choć wystąpiono do tego organu z formalnym wnioskiem), będzie się kwalifikować jako samowola budowlana na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 t.j.). W sytuacji, gdy ziszczą się wszelkie przesłanki samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nie ma innych możliwości jak tylko wdrożyć procedurę legalizacyjną wynikającą z art. 48 i nast. wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie PINB stwierdził, że miała miejsce samowola budowlana, która jak podał w uzasadnieniu decyzji ,,nie budzi wątpliwości". Jednak umorzył postępowanie, które w jego ocenie okazało się bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotowy obiekt został rozebrany. Fakt rozbiórki zdaniem PINB miały potwierdzać zarówno oględziny jak i dowody ze słuchania świadków pod odpowiedzialnością karną.

Skoro mamy do czynienia z utrzymaniem decyzji w mocy z góry należy zakładać, że organ II instancji doszedł do identycznego przekonania co do stanu sprawy jak miało to miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. DWINB oceniając twierdzenia odwołania podał wręcz, że ,,organ I instancji ustalił bezsprzecznie, iż przedmiotowy budynek został rozebrany", a nadto ,,Organ I instancji prawidłowo ustalił, bowiem stan faktyczny i dokonał oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy".

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie zasługują na akceptację stanowiska organów obu instancji co do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i nie można też uznać, aby stan sprawy został ustalony prawidłowo, a tym bardziej wyczerpująco zebrano materiał dowodowy. Nadto wydane rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania jest co najmniej przedwczesne.

Redakcja uzasadnień organów obu instancji wykazuje, że zarówno PINB jak i DWINB prawidłowo oceniają bezprzedmiotowość postępowania jako okoliczność determinującą konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organów samowolnie budowany obiekt został rozebrany, zatem nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

Jak już wyżej sygnalizowano, immanentną cechą postępowania administracyjnego, w tym też postępowania odwoławczego, jest rozpatrzenie przez organ wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Z zebranych w toku postępowania akt administracyjnych nie wynika aby organy rozbiórkę realizowanego samowolnie obiektu budowlanego potwierdziły choćby dostatecznie zgromadzonym materiałem dowodowym, a co też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności wydanych rozstrzygnięć, aby nie naruszono zasad procedury administracyjnej.

W sytuacji gdy organ stwierdził prowadzenie samowolnych robót budowlanych, których stan zaawansowania został odnotowany w protokole kontroli z dnia [...] r., o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. może być mowa tylko wówczas, gdy obiekt budowlany zostanie rozebrany i to rozebrany w całości. Tylko i wyłącznie wówczas ziści się sytuacja, w której organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie będą mogły wskazać podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W niniejszej sprawie strony postępowania nie tylko skutecznie zainicjowały postępowanie, ale począwszy od kierowanej do PINB informacji o rozpoczęciu rozbiórki (pismo z dnia 24 września 2018 r.) po skargę do sądu włącznie twierdzą, że budynek nie został całkowicie rozebrany. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że w trakcie kontroli prowadzonej w dniu 17 października 2018 r. do protokołu podano, że ,,obiekt nie został całkowicie rozebrany – pod wierzchnią warstwą ziemi znajdują się fundamenty". Identyczne stanowisko strony prezentowały podczas przeglądania akt, (notatka z dnia 16 stycznia 2019 r., notatka z dnia 20 lutego 2019 r. i notatka z dnia 25 lutego 2019 r.), w odwołaniu i jak już wskazywano w skardze.

Znamienne jest to, że strony postępowania kilkakrotnie żądały od organu I instancji przeprowadzenia dodatkowych czynności na zainwestowanej nieruchomości potwierdzających nierozebranie fundamentów. PINB nie przeprowadził żądanego dowodu, lecz nie można powiedzieć aby zupełnie zignorował stanowisko stron, gdyż przeprowadził dowód z przesłuchania świadków. Zatem organ przeprowadził inny dowód w sprawie niż żądały tego strony. W tym stanie rzeczy należy zaznaczyć, że przepisy k.p.a. nie hierarchizują dowodów. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie można więc mówić aby jeden dowód był ważniejszy od drugiego. W niniejszej sprawie organ jednak nie przeprowadził takiego dowodu, o jaki wnosiły strony, lecz fakt rozbiórki zdecydował się wykazać przez dowody z wcześniejszych oględzin i przesłuchania świadków. Obiektywnie rzecz ujmując był to jednak dowód pośredni. Organ administracyjny w ramach własnych czynności wyjaśniających nie potwierdził faktu rozbiórki fundamentów obiektu budowlanego. Owszem oprał się na dowodzie z przesłuchania świadków i to pod odpowiedzialnością karną, ale wniosek płynący z tego dowodu był natychmiast przez strony postępowania kwestionowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2084/18) prowadząc analizę zagadnienia przydatności danego dowodu wyraził pogląd akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od oceny przydatności dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została wyjaśniona."- LEX nr 2646051.

Zatem aby można było odmówić prowadzenia danego dowodu podlegająca badaniu czy dowodzeniu okoliczność musi zostać wyjaśniona. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji, lecz w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Problem jednak polega na tym, że dotychczas zgromadzone dowody nie mogą nasuwać wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Tylko w takiej sytuacji nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby przecież sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a.

Względem samowolnie realizowanego obiektu budowlanego, a precyzyjniej rzecz ujmując względem jego zupełnej rozbiórki, PINB za wystarczające uznał oględziny, (kwestionowane co do prawidłowości ustaleń już w samym protokole z tej czynnosci), oraz dowód z przesłuchania świadków, podważanego przez strony jeszcze przed wydaniem decyzji (vide – notatki urzędowe z przeglądania akt, str. 20, 24 i 25 akt administracyjnych). Z kolei DWINB rozbiórkę obiektu uznał za ustaloną bezsprzecznie, zaś ,,jako bezzasadne uznał poszukiwanie elementów budowlanych przez przekopywanie działki, (...), i tym samym niszczenie mienia właściciela przedmiotowej działki".

Sąd stanowisk organów obu instancji nie podziela. Organ nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków, skoro stan faktyczny nie został wyjaśniony. Stanowi to istotne naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Powyższe godzi również w prawo strony do udziału w postępowaniu. Takiego działania organu nie może też usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, gdyż nie jest to nadrzędna zasada rządząca postępowaniem administracyjnym, a ponadto odnosi się ona do sprawnego prowadzenia postępowania, ale z zachowaniem jego standardów. Jeżeli strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby oględziny z dnia [...] r. potwierdziły rozbiórkę obiektu w całości, skoro zapis dokonany przez pracowników PINB został już w czasie oględzin zakwestionowany. Stąd też nie może być mowy o wykazaniu danego faktu innym dowodem. Skoro strona żąda przeprowadzenia dowodu z kolejnych oględzin i precyzuje co w ich toku ma zostać zbadane, nie będzie prawidłowe prowadzenie na daną okoliczność innego dowodu, (przesłuchania świadków), z jednoczesnym pominięciem żądanego dowodu. Bardzo chybione jest też stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy o prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego i to z dwóch powód. Po pierwsze wcale nie jest tak jak ocenia to DWINB, że organ I instancji ustalił bezsprzecznie, że przedmiotowy obiekt został rozebrany. Otóż na przestrzeni całego postępowania pierwszo i drugoinstancyjnego strony postępowania fakt ten kwestionowały i wskazywały przeciwdowody choćby w postaci dokumentacji fotograficznej. Stąd też użycie w uzasadnieniu decyzji DWINB określenia ,,bezsprzecznie" jest dowodem na błędną ocenę stanu sprawy albo wręcz niezapoznania się z aktami sprawy. Po wtóre nie wiadomo jakimi okoliczności kierował się organ II instancji wskazując na niszczenie mienia jako okoliczność wykluczającą prowadzenie oględzin, skoro w ich toku miało być badane istnienie lub nieistnienie fundamentów zasypanych warstwą około 40 cm ziemi. Zasady logiki nakazują przyjąć, że nawieziona warstwa ziemi nie stanowi jakiejś szczególnie prawnie chronionej wartości, która ulegnie zniszczeniu przy dokonaniu choćby miejscowej odkrywki w kilku miejscach na głębokości około kilkudziesięciu centymetrów, przy czym powrót do stanu poprzedniego też nie nastręcza jakichś szczególnych trudności technicznych. W świetle twierdzeń DWINB nie można także przyjąć aby w sposób zgodny z regułami procesowymi przeprowadzono postępowanie odwoławcze. Brak odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje przy wydawaniu decyzji rozważenie słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego, co znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Organ ma więc obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Organy nadzoru budowlanego naruszyły zatem art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły też art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie oznacza również, że organy naruszyły także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pamiętać należy, że wskazany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, niepubl., dostępny: Sn.pl). W konsekwencji naruszenia ww. przepisu DWINB naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zamiast decyzję tę uchylić z powodu opisanych już naruszeń prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zastosowanie znalazł też art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i na podstawie którego Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Organy winny przeprowadzić postępowanie dowodowe, którego efektem będzie bezsprzeczne wykazanie rozebrania lub nierozebrania przedmiotowego obiektu w całości. Przy czy pojęcie bezsprzeczności należy rozumieć odmiennie niż miało to miejsce w toku dotychczasowego postępowania, gdy organy mimo usilnych żądań stron postępowania przeprowadzenia konkretnego dowodu, proces dowodzenia danej okoliczności ograniczyły do dowodu przesłuchania świadków, także budzącego zastrzeżenia stron, lecz końcowo przyjęto rozbiórkę przedmiotowego obiektu łącznie z fundamentami jako bezsprzeczną. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym także wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a., do kosztów postępowania zaliczając uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi.