Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1119/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Gminy i Z. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ i na rzecz Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Gminy P. oraz Z. B., jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi "A" pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa stacji bazowej [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. 831/7 położonej w obrębie ewidencyjnym nr 0010 [...] w jednostce ewidencyjnej [...] Gmina [...]" - na rzecz "A".

W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (nr [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki nr 831/7, 831/4, 699/2, 696/1, 163/8, 141/4, 141/1 obręb 0010 [...]. Wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji nie było potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odrębne odwołania od tej decyzji złożyła Gmina [...] oraz Z. B.

Gmina [...] zawnioskowała o uchylenie decyzji. Wskazała na błędy w dokumentacji projektowej, a mianowicie: błędnie określono obszar oddziaływania obiektu, gdyż odnosi się jedynie do przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 (określony w sposób wybiórczy, pomijający istniejące budynki), nie ujmuje innych zagadnień obszaru oddziaływania obiektu jak: zacienianie czy hałas, a dotyczące działek sąsiednich; brak oznaczonego jednoznacznie w projekcie zagospodarowania działki obszaru oddziaływania obiektu; brak merytorycznego odniesienia się do położenia terenu inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i wynikających zakazów (§ 3 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...]); brak uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, brak opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w związku z obszarem oddziaływania obiektu, który obejmuje swoim zakresem teren Zespołu Dworskiego w [...] wpisanego do rejestru zabytków w księdze rejestru A pod nr [...].

Natomiast Z.B. zawnioskował o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w wyniku oparcia się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia i zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń, czy wnioski z nich wynikające są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów w sytuacji, gdy były one konieczne; naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak weryfikacji projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, a także art. 72 ust. 2 cyt. ustawy w zw. z § 1, § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla omawianej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że brak jest norm prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby wywiedzenie interesu prawnego skarżących.

Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego dotychczasowe rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883; zwane dalej rozporządzeniem z 2003 r.) zostało uchylone. Z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448; zwane dalej rozporządzeniem z 2019 r.) określające zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W chwili obecnej dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia wynosi do 10 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Ponadto dnia 19 lutego 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r., poz. 258), określające sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Wobec tego, że przedłożona przez inwestora analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej sporządzona została na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Wojewoda zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i przedłożenia analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, uwzględniającej aktualne brzmienie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. wraz z niezbędnymi poprawkami w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty.

Wojewoda wskazał, że analiza dokumentacji wykazała, że obszar ponadnormatywny mieści się w całości na działce nr ewid. 831/7 i nie wykracza poza granice działki tak jak miało to miejsce w pierwotnej "analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" sporządzonej w kwietniu 2019 r. Stwierdził zatem, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej jest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Skoro obszar gdzie przekroczone są dopuszczalne poziomy oddziaływania pola elektromagnetycznego, opracowany na podstawie aktualnych przepisów, mieści się na dzień orzekania przez organ jedynie na działce nr ewid. 831/7, to poza inwestorem tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości uznany może być za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Wszystkie pozostałe osoby biorące dotychczas udział w postępowaniu w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, w tym odwołujący - Gmina [...] (właściciel działek nr 699/2, 696/1, 141/4 oraz 141/1) oraz Z. B. (właściciel działki nr 163/8), tracą przymiot strony.

Wojewoda wyjaśnił także, że analiza wykazała, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującym na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Z opracowania pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że planowana inwestycja nie oddziaływuje na miejsca dostępne dla ludności. Opracowanie to zostało wykonane z uwzględnieniem sumowania mocy EIRP anten na poszczególnych azymutach.

Wyjaśnił, że w kierunku działki Z. B. skierowany jest azymut 120°. Z rysunku nr 2 dołączonego do ww. opracowania wynika, że przy maksymalnym pochyleniu wynoszącym 10° wiązka główna promieniowania znajdować się będzie na wysokości ok. 28,0 m, czyli w miejscu niedostępnym dla ludności. Z kolei w kierunku działek należących do Gminy [...] skierowany jest azymut 240°. Z rysunku nr 3 do ww. opracowania wynika, iż przy maksymalnym pochyleniu wiązki głównej wynoszącym 10° wiązka główna promieniowania znajdować się będzie najniżej na wysokości 29,5 m, czyli w miejscu niedostępnym dla ludności.

Dla działek stanowiących własność odwołujących się nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu. Przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości, ani innego rodzaju immisji. Nieruchomości należące do odwołujących nie znajdują się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie pozbawia także nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Reasumując Wojewoda podał, że Gmina [...] i Z. B., ze względu na zmianę przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, utracili przymiot strony.

Gmina [...] oraz Z. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) odrębne skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r.

Gmina [...] zawnioskowała o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie posiada legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, a co z kolei skutkowało błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. i przyjęciem, że Gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i umorzeniem postępowania odwoławczego,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, brak własnych ustaleń organu II instancji w zakresie stanu faktycznego,

- art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego o odpowiedniej specjalizacji w sytuacji kiedy w sprawie konieczne było ustalenie czy planowana inwestycji zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Skarżąca decyzji zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie posiada przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji gdyż nieruchomości gminne nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak dokonania rzetelnej oceny co do zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska;

- art. 34 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt. 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez dokonanie wybiórczej analizy w projekcie budowlanym w zakresie zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia dla użytkowników i otoczenia, charakterystyki energetycznej obiektu;

- art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143 oraz art. 144 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 21, art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP, przez zezwolenie na naruszenie cudzej własności bez zgody właściciela;

- art. 72 ust 1 pkt. 1 oraz art. 59 i art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez poczynienie ustaleń w tym zakresie tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez Inwestora.

Natomiast Z. B. w swojej skardze zawnioskował o uchylenie decyzji Wojewody [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość należąca do Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i uznaniem następczo, iż Skarżący utracił przymiot strony w postępowaniu, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy Skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, miał status strony w postępowaniu toczącym się zarówno przed organem I instancji jak i II instancji.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że Skarżący utracił przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zarzucił naruszenie:

2. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w efekcie zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a. przy określaniu stron postępowania odwoławczego.

3. art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla powyższej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w efekcie niesłusznym przyjęciu, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w efekcie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, opartej na niekompletnym materiale dowodowym i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i oparcie się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez Inwestora, w tym m.in. na klasyfikacji przedsięwzięcia oraz analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej opracowanych na zlecenie Inwestora i zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń, czy zawarte w nich dane oraz wynikające z nich wnioski są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, gdyż Skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez Organ odwoławczy faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności poprzez zaniechanie poddania jakiejkolwiek ocenie dokumentów przedłożonych przez Inwestora, w tym m.in. klasyfikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej opracowanych na zlecenie Inwestora oraz niewypowiedzenie się, dlaczego Organ odwoławczy zgodził się z ww. dokumentacją.

W uzasadnieniu obu skarg rozszerzono podniesione a opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1119/20 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skargi jako zasadne, zostały przez Sąd uwzględnione, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, w całości.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem swych skarg Gmina [...] oraz Z. B. uczynili decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołań w/w skarżących wniesionych od decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W założeniach Inwestora przedsięwzięcia, tj. "A" stacja bazowa wraz z linią kablową zasilającą, ma być położona na działce o nr. 831/7, w obrębie ewidencyjnym nr 0010 [...], Gmina [...].

Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, iż Skarżący w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego przez Starostę [...], były traktowane, jako strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b., co potwierdza znajdująca się w aktach decyzja w/w Organu z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...]. Zatem zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Starosty, Skarżący skorzystali z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania. Natomiast Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przy wykorzystaniu dowodów dostarczonych przez Spółkę oraz uwzględnieniu zmian stanu prawnego (przede wszystkim cytowanego wyżej rozporządzenia z 2019 r.) uznał, że zarówno Gmina Miasto [...] jak również Z. B. nie legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia pozytywnej dla "A" decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Rozstrzygnięcie to umotywowano tym, że działki należące do Gminy [...] jak również Z. B. nie znajdują się w obszarze, gdzie przekroczone są dopuszczalne poziomy oddziaływania pola elektromagnetycznego opracowane na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Obszar, gdzie przekroczone są dopuszczalne poziomy oddziaływania pola elektromagnetycznego mieści się na dzień orzekania przez Wojewodę jedynie na działce planowanego położenia stacji bazowej o nr. 831/7, dlatego poza inwestorem tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości uznany może być za stronę postępowania odwoławczego.

W świetle mapy sporządzonej przez geodetę, a stanowiącej projekt zagospodarowania terenu załączonej do projektu budowlanego "A", na której oznaczono liniami sumarycznymi obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m², dla anten operatora [...] na wysokości zawieszenia anten, planowana inwestycja poprzez emisję pola elektromagnetycznego będzie oddziaływać na obszar własności stron skarżących. Natomiast według sporządzonego przez Spółkę już po wszczęciu postępowania odwoławczego dokumentu o tytule "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", rysunek nr 1, przewidywane maksymalne obszary pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości, mieszczą się w całości na działce o nr 831/7 i nie wykraczają poza granice inwestowanej działki, jak miało to miejsce w pierwotnej analizie.

Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest intensywność oddziaływania elektromagnetycznego stacji, która wg Organu odwoławczego w świetle przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia z 2019 r. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.P.b., nie jest wystarczająca do uznania Gminy [...] oraz Z. B. za legitymowanych do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Starosty.

Argumentacja Wojewody z uwagi na charakter planowanej inwestycji polegający na emisji pola elektromagnetycznego, nie została przez Sąd zaakceptowana. WSA stoi bowiem na stanowisku, iż zachowanie norm przewidzianych w przepisach technicznych dla stacji bazowych telefonii komórkowej, nie przesądza o braku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania takiej inwestycji, a tym samym o automatycznym wyeliminowaniu dysponentów prawnych działek z postępowania administracyjnego.

Z uwagi na wyłożone motywy decyzji Wojewody, przypomnieć należy iż według art. 28 ust. 2 u.P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu to w świetle brzmienia art. 3 pkt 20 u.P.b. obowiązującego w czasie orzekania przez Wojewodę, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do podanych w art. 3 pkt 20 u.P.b. przepisów odrębnych należą w szczególności przepisy wykonawczego do u.P.b. w tym dotyczące warunków technicznych, przepisy o ochronie środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy K.c. o ochronie prawa własności.

Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy podziela i uznaje za własne stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. akt II OSK 158/18, LEX, iż już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też - jak w niniejszej sprawie - nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie obowiązujących norm promieniowania powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje to jeszcze zupełnego wyeliminowania szkodliwego oddziaływania, które będzie przekładać się na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki. Dlatego Sąd uznał, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (zob. także wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17, WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. o sygn. VII SA/Wa 897/20, z dnia 12 sierpnia 2020 r. o sygn. VIII SA/Wa 145/20, opubl. w CBOSA).

Warto też dodać, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają potencjalną możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 282/12, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2508/11).

Zdaniem Sądu, nie należy uzależniać przymiotu strony wyłącznie od stwierdzenia negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, jak uczyniono to w zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody, zwłaszcza w sytuacji gdy Inwestor przedłożył dokumenty z których wynika jednoznacznie, że nieruchomości stron skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania elektromagnetycznego stacji, co najmniej na poziomie niż 0,1 W/m². W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 u.P.b., abstrahuje bowiem od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. II OSK 1494/20, CBOSA).

Ponadto, wykładnia art. 28 ust. 2 u.P.b. i związana z nią definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Zatem wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, i to w sytuacji gdy obszar oddziaływania tej stacji organ określa wyłącznie na podstawie danych przedłożonych przez inwestora, należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając drogę do obrony interesu prawnego w tym ze strony zagrożeń płynących z faktu wpływu promieniowania na środowisko, życie i zdrowie ludzkie (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA). W tym kontekście wymaga dodatkowego zwrócenia uwagi, iż strony skarżące złożyły swe odwołania jeszcze w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2003 r.

Podsumowując, jeżeli występuje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2020 r., o sygn. II OSK 3491/18, LEX). W ramach ustalania obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości sąsiednie, nie tyle chodzi o wykazanie negatywnego wpływu stacji na te nieruchomości, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tej inwestycji na otoczenie. W przypadku stron skarżących ta realna możliwość niewątpliwie zachodzi, skoro przestrzeń ich nieruchomości znajduje się w granicach oddziaływania pola elektromagnetycznego.

Zatem stanowisko Organu odwoławczego, że dopiero przekroczenie dopuszczalnego aktualnie poziomu pól elektromagnetycznych pozwala na uznanie za strony postępowania ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, nie mogło zostać ocenione jako prawidłowe w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b., oraz przepisów rozporządzenia z 2019 r. i rozporządzenia z 2013 r., i z oczywistych względów miało istotny wpływ na określony w decyzji wynik sprawy.

Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.P.b., art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda ponownie rozpoznając odwołania stron zobowiązany będzie zastosować się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, co będzie polegać na merytorycznym rozpoznaniu wniesionych odwołań stron skarżących.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi pokryte wpisy sądowe, opłatę skarbową należną od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokackie według norm przepisanych.