Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1281/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 79 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 951/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 951/17 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

K. K. we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] na działkę nr [...], obręb [...], położoną przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do wniosku przyłączył się K. S. - współwłaściciel działki nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wskazując na niespełnienie wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 2 marca 1999 r.", oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. poz. 1030).

K. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że ze względu na nieregularny przebieg ul. [...] oraz z uwagi na jej szerokość, która nie spełnia parametrów drogi publicznej, wystąpiła o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działki nr [...] przez działki sąsiednie do ul. [...]. Służebność została ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]. Rolą ustanowionej służebności nie było dostosowanie drogi gminnej ul. [...] do parametrów drogi publicznej, lecz zapewnienie zjazdu z drogi o parametrach drogi publicznej ul. [...]. Wskazała, że z wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz.1422) nie wynika, aby do działki nr 160 było wymagane doprowadzenie drogi pożarowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", oraz § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Kolegium wskazało, że szerokość drogi publicznej gminnej w miejscu planowanego zjazdu wynosi od 2,5 m do 2,90 m, co oznacza, że warunki techniczne lokalizacji zjazdu indywidualnego, o których mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. nie są spełnione. Wymagana szerokość zjazdu winna być bowiem nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Organ uznał, że korzystanie ze zjazdu niespełniającego wymagań technicznych może rodzić niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi publicznej. Zauważył jednocześnie, że odwołanie się przez zarządcę do przepisów o przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę oraz drogach pożarowych było o tyle nietrafne, że działka nr 160 jest działką rolną, niezabudowaną, a zatem nie jest wymagane doprowadzenie do niej drogi pożarowej. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczającą przesłanką wydania decyzji odmownej było niespełnienie wymagań określonych w § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Uzyskanie przez właścicieli działki nr 160 służebności drogi koniecznej zapewniającej dostęp do ul. [...] nie ma związku z możliwością lokalizacji zjazdu z ul. [...] i nie zmienia parametrów tej drogi, które uniemożliwiają wykonanie bezpiecznego zjazdu na działkę nr [...]. Organ wyjaśnił, że skarżąca błędnie interpretuje pojęcie zjazdu zdefiniowane w art. 4 pkt 8 u.d.p. Zjazd zapewnia bezpośrednie, a nie pośrednie, przez drogę wewnętrzną czy służebność drogową, miejsce dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Te dwie ostatnie formy skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną stanowią dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Jednak nie oznacza to, że nieruchomość skomunikowana w taki sposób z drogą publiczną może posiadać zjazd na drogę publiczną przez drogę wewnętrzną bądź służebność. Z art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika bowiem, że zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Wobec powyższego uzyskanie służebności drogowej zapewniającej komunikację działki nr [...] z ul. [...] nie można łączyć z możliwością lokalizacji zjazdu na działkę z ul. [...].

K. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 79 pkt 1 i § 195 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., art. 29 ust. 4 u.d.p., art. 1 w związku z art. 7 i art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz przepisów postępowania w tym, m.in. art. 8, art. 10, art. 80, art. 84, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że działka nr 160 położona bezpośrednio przy ul. [...] w [...] stanowi działkę rolną i jest niezabudowana. Skarżąca zamierza zabudować tę działkę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W przypadku braku możliwości zabudowania działki, skarżąca będzie ją wykorzystywać na cele rolnicze. Oba sposoby wykorzystania nieruchomości wymagają jednak uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (ul. [...]) na lokalizację zjazdu indywidualnego. Obecnie działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co potwierdził organ II instancji. Zdaniem skarżącej, organy dokonały nieprawidłowej wykładni § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. polegającej na przyjęciu, że zjazd indywidualny nie może mieć jezdni o szerokości minimalnej wynoszącej 3,0 m, w przypadku gdy droga publiczna, do której ten zjazd ma prowadzić, posiada jezdnię o szerokości mniejszej niż 3,0 m. Wykładnia organu prowadzi do wniosku, że nie można lokalizować zjazdów indywidualnych z dróg publicznych, których szerokość jezdni jest mniejsza niż 3,0 m, a tym samym, że po drogach publicznych o takiej szerokości można jeździć, ale nie można z nich zjeżdżać ani wjeżdżać na nie z przyległych nieruchomości. Ograniczenie maksymalnej szerokości jezdni na zjeździe przez określenie, że nie może ona wynosić więcej "niż szerokość jezdni na drodze" ma sens i racjonalne uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy szerokość jezdni na drodze ma szerokość większą niż 3,0 m. Wskazała ponadto, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do faktu, że ul. [...] nie spełnia aktualnych wymogów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. odnośnie do szerokości jezdni na całym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do nieruchomości skarżącej oraz, że nie spełniała tych wymogów także w chwili zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych. Żaden z organów nie dokonał ustalenia obecnego stanu bezpieczeństwa ruchu na ul. [...] oraz nie dokonał ustaleń dotyczących tego, jak lokalizacja jednego zjazdu indywidualnego o minimalnej szerokości wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] (uprawa rolna lub budynek jednorodzinny są nieznacznymi generatorami ruchu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę K. K. uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd I Instancji nie podzielił interpretacji przepisu § 79 pkt 1 przedstawionej w skardze, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy szerokość jezdni na drodze jest większa niż 3,0 metry a nie ma zastosowania gdy szerokość ta jest mniejsza niż 3,0 metry. Wskazał, że przepis jest jasny i wynika z niego, że szerokość jezdni na zjeździe (co najmniej 3,0 metry) nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Przepis ten dotyczy wszystkich dróg publicznych w tym także tych, na których jezdnia nie przekracza 3,0 m szerokości.

Odnosząc się do zarzutu, że ul. [...] jest zbyt wąska i nie spełnia standardów drogi gminnej, a co za tym idzie nie powinna być zaliczona do dróg publicznych, Sąd wyjaśnił, że kwestie te pozostają poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Podobnie brak wyjaśnienia przez organy administracji jak lokalizacja zjazdu z działki skarżącej wpłynęłaby na stan bezpieczeństwa dla innych użytkowników ruchu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zjazd z działki skarżącej nie spełnia wymogów technicznych określonych w § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Sąd za niezasadne uznał stanowisko skarżącej, że przepisy ww. rozporządzenia nie mają w sprawie zastosowania z uwagi na treść § 195 tego rozporządzenia. Wskazał, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w 2001 r., a więc już po wejściu w życie ww. rozporządzenia. W związku, z czym jego przepisy mają zastosowanie w sprawie. Ponadto w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że na ul. [...] są zlokalizowane zjazdy indywidualne z innych nieruchomości. Przede wszystkim nie wiadomo, czy na lokalizację innych zjazdów organ administracji wyraził zgodę, a jeżeli tak, to czy miało to miejsce przed wejściem w życie rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Okoliczność, że inne nieruchomości na ulicy [...] posiadają zjazdy nie oznacza, że również skarżąca winna uzyskać zgodę na lokalizację zjazdu. Sąd wyjaśnił jeszcze, że nie ma również znaczenia zarzut skargi, że w decyzji organu I instancji wskazano błędną podstawę prawną, a mianowicie art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p. zamiast art. 29 ust. 4 u.d.p. W uzasadnieniu decyzji zacytowano bowiem prawidłowy przepis, tym samym uchybienie to nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

K. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu polegającej na przyjęciu, że zjazd indywidualny z drogi publicznej nie może mieć jezdni o szerokości wynoszącej 3,0 m (tj. szerokości minimalnej), w przypadku gdy szerokość jezdni na drodze publicznej jest mniejsza niż 3,0 m, a w konsekwencji przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na zły stan techniczny drogi publicznej, podczas gdy przepis ten odsyła do warunków technicznych dotyczących zjazdów z dróg publicznych oraz ich usytuowania względem tych dróg;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i w związku z art. 29 ust. 1 u.d.p. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że brak jest możliwości lokalizowania zjazdów z drogi publicznej w postaci ul. [...] (tj. drogi gminnej o znaczeniu lokalnym i służącej miejscowym potrzebom), z uwagi na jej szerokość, chociaż została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych w jej obecnym stanie i szerokości; a w konsekwencji przez faktyczne pozbawienie ul. [...] jej funkcji lokalnej, ponieważ zgodnie z wykładnią Sądu I instancji nie można z ul. [...] wykonywać jakichkolwiek nowych zjazdów do nieruchomości przyległych (ul. [...] nie może więc służyć miejscowym potrzebom);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny czy uchwała w przedmiocie zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest legalna, podczas gdy sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu aktu prawa miejscowego, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Konsekwencją powyższego naruszenia był brak dokonania oceny przedmiotowej uchwały i oddalenie skargi bez rozpoznania zarzutu braku spełnienia przez ul. [...] warunków technicznych umożliwiających zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych;

5) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo, że oparta została na uzasadnionych podstawach naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Skarga kasacyjna nie precyzuje bowiem podstaw kasacyjnych, na których zostały oparte wymienione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa. Wskazuje wyłącznie, że zostały one oparte na podstawie art. 174 P.p.s.a. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Definicję legalną zjazdu zawiera art. 4 pkt 8 u.d.p., wedle którego stanowi on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w rozumieniu rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Obowiązkiem organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl). W odniesieniu do zjazdu indywidualnego rozporządzenie z 2 marca 1999 r. w § 79 pkt 1 formułuje warunek, wedle którego zjazd powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze.

Zgodzić się trzeba z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, że szerokość jezdni na zjeździe określona została dwoma parametrami, tj. minimalnym (nie mniej niż 3,0 metra) oraz maksymalnym (nie większa niż szerokość jezdni na drodze). W rozpoznawanej sprawie okoliczność, że całkowita szerokość ulicy [...] w miejscu planowanego zjazdu wynosi od 2,50 do 2,90 m, nie była sporna. Oznacza to, że szerokość jezdni na zjeździe (minimum 3,0 m) byłaby większa niż szerokość ulicy [...]. Zjazd nie spełniałby zatem wymogów technicznych określonych w § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Treść przepisu jest jasna i wynika z niego, że szerokość jezdni na zjeździe (co najmniej 3,0 m) nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Przepis ten dotyczy wszystkich dróg publicznych, w tym także tych, na których jezdnia na przekracza 3,0 m szerokości. Nie ma w nim ograniczenia, że dotyczy tylko dróg, na których jezdnia przekracza 3,0 m. Rację ma też Sąd I instancji wskazując, że warunki techniczne zjazdu indywidualnego zostały określone tak, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu. Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z działki skarżącej oznaczałoby wyrażenie zgody na zjazd, który nie spełniałby wymogów technicznych określonych w § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., co stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze. W sytuacji zatem, gdy planowany zjazd nie spełniałby wymogów określonych w wymienionym przepisie (gdyż byłby szerszy od szerokości ulicy), organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. i trafnie odmówiły wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Nie jest prawdą, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 29 ust. 4 u.d.p. przyjął, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na zły stan techniczny drogi publicznej. Sąd na s. 10 uzasadnienia wyroku wyraźnie powiązał odmowę wydania zgody ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Nie może znaleźć aprobaty argumentacja skargi kasacyjnej wykazująca pozorną nielogiczność wykładni powyższych przepisów dokonaną przez Sąd I instancji, polegającą na tym, że po drodze, której jezdnia jest węższa niż 3,0 m. można jeździć, ale nie można z niej zjeżdżać ani wjeżdżać. Przepisy prawa mogą ustanawiać warunki, które wpływają na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r., II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 705/98, Lex nr 42384; z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363; z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04; z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; z dnia 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09; z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie jest wyłączone, gdy ma ona dostęp do drogi publicznej, choćby pośrednio w drodze ustanowionej służebności drogowej czy poprzez prywatną drogę wewnętrzną. Swobodne i niczym nieskrępowane korzystanie w praw właścicielskich zawsze odbywa się do momentu kolizji z interesem społecznym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i w związku z art. 29 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl zaś art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepisy te nie mogły być naruszone, gdyż Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Prawidłowo też przyjął Sąd I instancji, że nie jest uprawniony do oceny czy uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. zaliczająca ulicę [...]do kategorii dróg gminnych jest legalna, a w szczególności czy ulica [...] spełnia wymogi przewidziane dla dróg gminnych oraz czy prawidłowo zaliczono ją do dróg publicznych. Skoro wymieniona uchwała jest obowiązująca, oznacza to, że ulica [...] jest drogą gminną, bez względu na to, czy spełnia wymogi techniczne przewidziane dla tej kategorii dróg publicznych. Zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg gminnych nie jest ponadto uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., gdyż przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do budowy drogi publicznej. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia tych przepisów nieadekwatnie do celu, który chce osiągnąć. W ramach zarzutu naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej - z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - rozstrzyga w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dlatego też w granicach rozpoznawalnej sprawy Sad I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli powyższej uchwały Rady Miejskiej w [...].

Ostatni zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.