Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 237/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1, art.3,art.134 par.1, art.64e,art.151a par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.35 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.7,art.77 par.1,art.107 par.1,art.128,art.136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.D. od decyzji Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej jako: Pr.bud.), po rozpatrzeniu wniosku M. D. o pozwolenie na budowę z dnia "[...]", zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego o powierzchni zabudowy - 191,17m², powierzchni użytkowej - 568,10m² (w tym powierzchnia użytkowa 6 mieszkań - 442,64 m²) oraz kubaturze - 1973,00m³ (kategoria obiektu budowlanego - XIII) wraz z przyłączami w O., ul. G. na działkach o nr "[...]", "[...]" oraz "[...]". W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 35 ust. 1 Pr.bud., podniósł, iż analiza projektu budowlanego wykazała zgodność planowanej inwestycji w zakresie opisanym tym przepisem. Jednocześnie wskazał, że w związku z treścią art. 35 ust. 4 Pr.bud., który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego wraz z przyłączami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. M. oraz A. M., którzy zakwestionowali prawidłowość analizy zacienienia i przesłaniania, znajdującej się w projekcie budowlanym. Ponadto w ich ocenie projektowany budynek jest za wysoki.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie przez organ I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami w zakresie określonym w art. 35 ust.1 Pr.bud., należy uznać za przedwczesne. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika bowiem, z ustaleniami którego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją i w jaki sposób zgodność ta została zapewniona, zaś mapa do celów projektowych, na bazie której wykonany został projekt zagospodarowania terenu nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, które wyznaczone zostały w wymienionym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero analiza pozostałych akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że na terenie projektowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenów miasta O. położonych pomiędzy ul. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i rzeką L., uchwalony uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]", zaś działki o nr "[...]" oraz "[...]" położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem 3 MWU, opisanym jako teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, natomiast działka o nr "[...]" na terenie oznaczonym 1 KDz, opisanym jako tereny dróg publicznych zbiorczych. Z analizy projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt jest budynkiem mieszkalno-usługowym wielorodzinnym, a zasadnicza bryła budynku zlokalizowana została na działce o nr "[...]", czyli na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 3 MWU. Jednakże w ocenie organu II instancji przedłożony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy projektowany budynek spełnia wymagania planu miejscowego dla tego terenu. Nie wskazano bowiem, czy zostały spełnione wymagania w zakresie warunków i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, a zatem czy spełniony jest m.in. wymóg wysokości budynku, o którym mowa w § 18 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego. Nie ustalono również jaka jest intensywność zabudowy (§ 18 ust. 7 pkt 5 planu miejscowego). Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Natomiast zaskarżoną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany, w którym dwie ściany budynku zaprojektowanego na działce o nr "[...]", posiadające otwory okienne i otwór drzwiowy, usytuowane zostały na granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr "[...]". Ponadto przepis § 18 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wymaga, aby w projekcie zagospodarowania działki przewidzieć w zależności od jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Mimo, iż obowiązujący na terenie objętym rozpatrywaną inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje w sposób jednoznaczny kwestii parkingów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, realizowanej na terenie o symbolu 3 MWU, nie zwalnia to jednak projektanta z obowiązku przeprowadzenia analizy danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe i uwzględnienie w projekcie budowlanym takiej ich liczby, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że wskazane na tym terenie miejsca parkingowe związane są z budową drogi i jej funkcjonowaniem, nie zaś z obiektem przewidzianym do realizacji na terenie planu, oznaczonym symbolem 3MWU. Podniesiono także, że projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie pokazuje granic pasa drogowego, dlatego też organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, które elementy projektowanego budynku takie, jak: wycieraczka, daszki nadwieszone, balkony, lokalizowane są w pasie drogowym, a następnie rozważyć, czy taka lokalizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyjaśnienia wymaga również, czy projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia "[...]" był poddany ocenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, bowiem przedmiotem analizy organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest projekt budowlany opatrzony datą sporządzenia marzec 2017 r., natomiast pozwolenie konserwatorskie wydane zostało w oparciu o projekt budowlany ze stycznia 2017 r. Organ II instancji zwrócił również uwagę na konieczność dokładnego uzasadniania wydawanych decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W świetle wskazanych nieprawidłowości, organ odwoławczy uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 35 ust. 3 Pr.bud., gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie usunął wad projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust.1 Pr.bud. Organ I instancji winien zatem dokonać ponownej analizy całego materiału dowodowego, w szczególności pełnej kontroli projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., z uwzględnieniem aspektów wskazanych przez organ odwoławczy.

Od powyższej decyzji M. D., reprezentowany przez radcę prawnego J. P. P., wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 127 § 1, art. 128 oraz art. 129 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie od decyzji organu I instancji zostały złożone odwołania co w konsekwencji doprowadziło do postępowania odwoławczego przed organem II instancji i wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji podczas gdy, brak było podstaw do uznania iż kierowane pisma do siedziby organu I instancji równały się odwołaniom od wydanej decyzji, jako że pisma te stanowiły wyłącznie sprzeciw od planowanej inwestycji budowlanej;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia "[...]" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana prawidłowo z zachowaniem przepisów postępowania i brak jest w sprawie koniecznych do wyjaśnienia kwestii wpływających na jej rozstrzygnięcie, gdyż wszelka wymagana dokumentacja znajduje się w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym;

3) § 18 ust. 7 pkt. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów miasta O. uchwalonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]" ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. z 2007 r., nr "[...]", poz. "[...]", poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, iż strona skarżąca nie zachowała wymogów dotyczących intensywności zabudowy, do czego odnosi się wspomniany wyżej przepis, podczas gdy planowana inwestycja jest usytuowana zgodnie z wymogami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie przekracza określonej linii zabudowy;

4) § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.1422) poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że strona skarżąca nie zachowała wymogów określonych w tym przepisie oraz że organ I instancji przy badaniu i analizie projektu budowlanego nie uwzględnił powyższego przepisu w zakresie usytuowania budynku w związku z kwestią zacienienia innych obiektów;

5) § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie że działka o nr "[...]" jest działką budowlaną, a nie przeznaczoną do obsługi nieruchomości sąsiedniej zabudowanej budynkiem wielorodzinnym z usługami zgodnie z wyrażoną wolą właściciela nieruchomości - Burmistrza Miasta O.;

6) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż na skarżącym ciążył obowiązek urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, podczas gdy liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a planowana inwestycja w tym zakresie jest zgodna z tymże planem, który nie przewiduje urządzenia dodatkowych miejsc parkingowych dla działki o nr "[...]".

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej przedstawił swoje stanowisko, odnosząc się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Zakwestionował uznanie pism wniesionych przez A. M. i M. M. za odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując, iż zostały one zatytułowane "sprzeciw", a z ich treści nie wynika, że wnoszące je strony są niezadowolone z wydanej decyzji, lecz jedynie poruszają kwestię zacienienia. Ponadto wskazał, iż cała wymagana dokumentacja znajduje się w aktach sprawy, a skoro organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z wymogami wskazanymi w przepisach oznacza to, iż organ dokonał niezbędnej analizy w tym zakresie. Podniesiono, iż posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne, gdy sąsiednia działka jest działką drogową, zaś jak wynika z pisma Burmistrza O. z dnia "[...]", działka nr "[...]" jest działką przeznaczoną do obsługi nieruchomości sąsiednich, w tym stanowi dojazd do budynków mieszkalnych i garaży. Tym samym, właściciel działki nr "[...]" potwierdził, że faktycznie działka ta spełnia funkcję drogi dojazdowej. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 powoływanego Rozporządzenia, nie jest wymagane w stosunku do działki nr "[...]", gdyż przedmiotową działkę należy uznać za działkę drogową. Nie ma również żadnych podstaw prawnych, aby kwestionować decyzję organu I instancji z uwagi na kwestię zacienienia nieruchomości sąsiednich, bowiem uzasadnienie decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, w szczególności na podstawie zamieszczonej w projekcie budowlanym "Analizy zacienienia przesłaniania budynku na działce "[...]" " stwierdził, iż naturalne oświetlenie (nasłonecznienie) w pomieszczeniach mieszkalnych w budynkach na sąsiednich działkach zostało zapewnione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do kwestii zapewnienia miejsc parkingowych, podniesiono, iż § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym planem miejscowym budowa takich miejsc została przewidziana dla działki nr "[...]", tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotowym budynkiem, objętej symbolem 1 KD-d, tj. tereny dróg publicznych. Miejscowy plan nie wskazywał na konieczność budowy miejsc parkingowym dla działki o nr "[...]". W związku z tym, że zaplanowano ogólnodostępne miejsca parkingowe na sąsiedniej działce, a ich budowa należy do zadań własnych gminy, na przedmiotowej inwestycji ich nie zaplanowano. W ocenie strony skarżącej nie ma zatem żadnych przesłanek, uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji, wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ wyjaśnił, iż pismo nie musi być zatytułowane przez stronę odwołaniem, aby spełnić jego wymogi, gdyż decyduje o tym nie nagłówek lecz treść pisma, zaś z pism A. M. oraz M. M. jednoznacznie wynika, że sprzeciw wobec inwestycji wnoszony jest w związku z doręczoną im decyzją organu I instancji. Podkreślono, iż wadą projektu budowlanego, która przesądziła o konieczności uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było zaprojektowanie budynku na działce o nr "[...]" w taki sposób, że dwie ściany z otworami okiennymi i otworem drzwiowym usytuowane zostały na granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr "[...]", co jest niezgodne z §12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Wyjaśniono, że o tym, czy dany grunt jest działką budowlaną decyduje stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków, zaś działka o nr "[...]" w ewidencji gruntów figuruje jako działka budowlana i na mapie do celów projektowych oznaczona została symbolem "B". Faktu tego nie zmienia decyzja Burmistrza O. z "[...]", zatwierdzająca podział nieruchomości. Natomiast okoliczność, że dana działka jest działką budowlaną nie wyklucza możliwości przemieszczania się po niej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, za zgodą jej właściciela lub poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu. Jednocześnie wskazano, że inwestor, zamierzający nie stosować niektórych przepisów techniczno-budowlanych lub nie mogący takich przepisów zastosować powinien wystąpić z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wdrożenie procedury, o której mowa w art. 9 Pr. bud., zmierzającej do udzielenia odstępstwa od tych przepisów. Jednakże w aktach niniejszej sprawy takiego odstępstwa nie ma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Pr.bud. Przedłożony materiał dowodowy nie pozwala bowiem na ocenę, czy projektowany budynek spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie warunków i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, a mianowicie czy spełniony jest wymóg wysokości budynku, o którym mowa w § 18 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego. Nie ustalono również jaka jest intensywność zabudowy, do czego odnosi się z kolei § 18 ust.7 pkt 5 planu miejscowego. Wskazano, iż zaskarżoną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany, w którym dwie ściany budynku zaprojektowanego na działce o nr "[...]", posiadające otwory okienne i otwór drzwiowy, usytuowane zostały na granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr "[...]", podczas gdy zgodnie z § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Ponadto przepis § 18 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wymaga, aby w projekcie zagospodarowania działki przewidzieć w zależności od jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Podniesiono także, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora i zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie wskazuje granic pasa drogowego. W związku z tym, organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, które elementy projektowanego budynku takie, jak: wycieraczka, daszki nadwieszone, balkony, lokalizowane są w pasie drogowym, a następnie rozważyć, czy taka lokalizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyjaśnienia wymaga również, czy projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia "[...]" był poddany ocenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, bowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotem analizy organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest projekt budowlany opatrzony datą sporządzenia marzec 2017 r., natomiast pozwolenie konserwatorskie wydane zostało w oparciu o projekt budowlany ze stycznia 2017 r.

W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie dokonał pełnej kontroli projektu budowlanego w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego.

Należy bowiem wskazać, iż w myśl art. 35 ust. 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie, m.in. sprawdza zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Przy czym dokonywana przez organ kontrola zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być pozorna, lecz wymaga dogłębnej analizy przedłożonego przez inwestora projektu w odniesieniu do poszczególnych ustaleń obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Natomiast w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pr. bud.). Należy podkreślić, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Jednocześnie w myśl zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej organ jest zobowiązany do wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Realizacji tej zasady służy m.in. uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy zauważyć, iż uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii i poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ I instancji nie ustalił, czy spełnione są wszystkie warunki wynikające z obowiązującego planu miejscowego takie, jak wymóg wysokości budynku, usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również nie odniesiono się do kwestii miejsc postojowych i ustalenia granic pasa drogowego. Trudno zatem uznać, aby obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, został w tym przypadku spełniony.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie w postępowaniu administracyjnym nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a zatem nie musi wskazywać ani zarzutów przeciw decyzji organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych również wyrażany jest pogląd, iż odwołanie strony nie wymaga szczególnej formy ani uzasadnienia, a jedynym elementem kwalifikującym pismo strony jako odwołanie jest wyrażenie negatywnego stosunku do wydanej decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, LEX nr 469753; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 166/09, LEX nr 557050). Jeżeli zatem przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości, że pisma wniesione przez A. M. oraz M. M. stanowią odwołania od decyzji organu I instancji. Z treści wskazanych wyżej pism wynika bowiem jednoznacznie, że osoby te są niezadowolone z wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Reasumując, uzupełnienie postępowania organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie jest zatem niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Jednakże wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych w złożonym sprzeciwie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.