Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 969/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 95 ust 7, art. 93 ust 2 i 6., art. 97 ust 1, art. 4 pkt 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 80, art. 107 par 1 i 3, art. 7, 77 par 1 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. M. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Burmistrza o opinię wstępnego projektu podziału działki nr [...] na działki o nr. [...] . położonej w L. , gmina oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Wnioskodawca podał, że "podział wykonuje celem przywrócenia własności dla Z. M. i S. M.".

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , Burmistrz zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej Nr [...], położonej w obrębie L., gm. , stanowiącej własność Skarbu Państwa (budynki stanowią odrębną własność Z. M. oraz S. M.), dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr [...] , uznając, że nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.

Powyższe postanowienia doręczono Staroście, Z. M. i S. M.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] r., Nr[...], na podstawie art. 94 ust.1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zatwierdził podział nieruchomości położonej w L. – gm. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha na następujące działki : dz. nr [...] – o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzję tą doręczono Staroście Z. M. i S. M.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Z. M. wskazując, że w trakcie prac pomiarowych zgłaszała geodecie zastrzeżenia co do wskazanego przez niego przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], które nie zostały jednak uwzględnione. Nadto podniosła, że wystąpiła do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego sygnalizując rozbieżności w przebiegu granicy między działkami [...] oraz wzdłuż drogi powiatowej nr [...]. Wystąpienie to pozostało również bez odpowiedzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] , w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb L., gm.– uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi

Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] użytkowana jest rolniczo – symbol użytku rolnego [...]). Takie przeznaczenie użytkowe nieruchomości wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Po pierwsze – z uwagi na powierzchnię planowanych do wydzielenia działek (obie poniżej [...] ha) – projektowany podział podpada pod reżim ustawy gospodarce nieruchomościami (art. 92 ust. 1). Po drugie, podział ten podlega istotnym obostrzeniom określonym w art. 93 ust. 2a u.g.n. Organ I instancji dokonał zatwierdzenia projektu podziału w trybie zwykłym, a jego rozstrzygnięcie nie dotyczyło szczególnych przypadków, określonych w art. 95 u.g.n. Kolegium podkreśliło, że podstawowym obowiązkiem organu I instancji było zbadanie czy przedłożony projekt podziału jest dopuszczalny w świetle art. 93 ust. 2 u.g.n., a tego organ ten nie uczynił. Zdaniem organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym co najmniej wątpliwym jest wystąpienie przesłanek do podziałów nieruchomości rolnych, ustalonych w tym przepisie. Podział taki mógłby zostać dokonany w oparciu o art. 95 u.g.n., pod warunkiem stosownej modyfikacji wniosku o podział. Kolegium wskazało też, że celem postępowania podziałowego nie jest ustalenie przebiegu dotychczasowych granic dzielonej nieruchomości. Przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] może być podważany także po podziale działki nr [...] w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych czy rozgraniczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663), zatwierdził podział nieruchomości położonej w L. – gm. , stanowiącej własność Skarbu Państwa (budynki stanowią odrębne własności Z. M. oraz S. M.) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na następujące działki : dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że projekt podziału działki nr [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych został opracowany i przedłożony do zatwierdzenia przez uprawnionego geodetę K. P., na mapie zasadniczej w skali 1 : 1000, przyjętych do zasobu PODGiK pod nr kerg : [...] w dniu [...] r. Dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego, jak również przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu.

Zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Burmistrz podniósł, że powyższy podział przeprowadza się w celu przyznania nieodpłatnego prawa własności nieruchomości gruntowych zabudowanych na rzecz Z. M. (dz. nr [...]) oraz S. M. (dz. nr [...]). Wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr [...] (droga Skarbu Państwa, kategorii powiatowej nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia Burmistrz wskazał, że zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów działka zabudowana nr [...] użytkowana jest rolniczo (symbol użytku rolnego [...]), jest własnością Skarbu Państwa, jest zabudowana budynkami stanowiącymi własność osób ubiegających się o przyznanie prawa własności gruntu.

W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził rozprawę w celu uzgodnienia interesów stron. Stronom przed rozprawą umożliwiono złożenie wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów. Na rozprawie uczestnik S. M. wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej podział w oparciu o zebrane dotychczas dowody.

Natomiast Z. M. była przeciwna wydaniu decyzji zatwierdzającej podział. Wyraziła zgodę na przebieg ustalonej granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...] , lecz podtrzymywała stanowisko dotyczące wznowienia granicy pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią nr [...] .

Starosta w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał dotychczasowy wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] , w celu nieodpłatnego przeniesienia prawa własności na rzecz Z. M. i S. M.

Burmistrz podkreślił, że istotą postępowania podziałowego jest geodezyjny podział nieruchomości zabudowanej na dwie nowe działki w celu przeniesienia nieodpłatnego prawa własności gruntowych na rzecz powyższych wnioskodawców.

Podział działki nr [...] został zatwierdzony na mocy art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o sporządzony projekt podziału wraz z wykazem zmian gruntowych przez uprawnionego geodetę i przyjętych do zasobu PODGiK. Celem podziału było wydzielenie dwóch odrębnych działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. M. podnosząc, że podczas udziału w pracach geodezyjnych stwierdziła, iż są rozbieżności odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] oraz na odcinku drogi powiatowej nr [...] biegnącej wzdłuż granicy działki [...].

W toku postępowania, jako strona (właściciel budynków) zgłaszała zastrzeżenia odnośnie prac geodety, lecz nie zostały one uwzględnione i organ I instancji wydał ponownie taką samą decyzję. Zmiana granic mogła doprowadzić do ustalenia błędnych powierzchni wydzielonych działek oznaczonych Nr [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Burmistrza z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że postępowanie podziałowe zostało zainicjowane przez Starostę, który jako wnioskodawca ponosi jego koszty i zakreśla jego ramy. Uwzględniając całokształt dość enigmatycznych i pozbawionych należnego uzasadnienia wniosków Starosty, organ I instancji w oparciu o stan władania i własności nieruchomości, doszedł do konkluzji, że podział ma na celu wydzielenie odrębnych działek zabudowanych, po powstaniu których będzie możliwe przeniesienie własności nowopowstałych działek na osoby fizyczne, z których każda posiada prawo własności do innego budynku znajdującego się na gruncie a nie posiada prawa własności gruntu. W ocenie Kolegium, w pismach Starosty nie da się odczytać takiego wyraźnego żądania. Dokonana przez organ I instancji interpretacja intencji profesjonalnego podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jest działaniem nietypowym i wykraczającym poza działania zwyczajowe.

Z uwagi jednak na okoliczności sprawy i cel podziału, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania za wadliwe stanowiska organu I instancji i uznało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest weryfikacja dopuszczalności podziału w oparciu o przepis art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść art. 95 ust. 7 powyższej ustawy podnosząc, że w następstwie zatwierdzenia projektu podziału powstaną dwie działki, z czego jedna zabudowana budynkiem mieszkalnym (własność S. M.), a druga budynkiem gospodarczym (własność Z. M.). Właścicielem gruntu jest Skarb Państwa. W tej sytuacji zdaniem Kolegium trafnie uznał organ I instancji, że wystąpiły podstawy podziału określone w art. 95 ust. 7 ustawy. Przepis ten może stanowić podstawę podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Skutkiem takiego podziału będzie powstanie działki spełniającej kryteria działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działki powstałe w wyniku podziału będą miały dostęp do drogi publicznej. Projekt podziału został opracowany przez uprawnioną osobę i przyjęty do zasobu PODGiK. W tych okolicznościach, Kolegium uznało, że brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia podziału.

Kolegium podniosło też, że żadna ze stron nie kwestionuje mającej powstać w wyniku podziału granicy pomiędzy działkami [...]. Zastrzeżenia zgłoszone przez Z. M. dotyczą granicy pomiędzy działkami [...], czyli przebiegu aktualnie istniejącej granicy. Takie zastrzeżenia nie mogą mieć znaczenia dla dopuszczalności zatwierdzenia podziału, bo ze swej istoty podział nieruchomości nie wpływa na inne granice niż powstające w jego następstwie. W wyniku podziału powstaną działki, których suma powierzchni jest tożsama z powierzchnią działki dzielonej.

Dlatego zarzuty odwołującej się organ odwoławczy uznał za chybione.

Kolegium wyjaśniło stronie, że w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu wskazało właściwe tryby weryfikacji przebiegu istniejących granic oraz, że nabycie własności nieruchomości nie może nastąpić bez zgody jej przyszłego właściciela. Poza zakresem postępowania podziałowego - a takie toczy się przed organem I instancji – pozostają czynności geodety w przedmiocie wznowienia granic.

Z. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenie i uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła :

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 95 pkt 7, art.96 ust. 1, art.97 ust. 1 ustawy z dnia 21.07.1991r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez ich zastosowanie,

b/ art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 19, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że czynności geodezyjne wykonane w ramach prac geodezyjnych zmierzających do podziału nieruchomości były wadliwe. W szczególności nie zostały usunięte wątpliwości co do położenia znaków granicznych i przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] Czynności umieszczenia znaków granicznych pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] oraz nr [...] były wykonywane kilkakrotnie, a ostatecznie geodeta usunął umieszczone znaki graniczne. Tym samym nie jest możliwe wskazanie przebiegu granic działki [...] i ustalenie jej powierzchni.

Skarżąca zarzuciła, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, to wniosek o podział powinien złożyć Starosta a nie Starostwo Powiatu. Nie wyjaśniono też, czy i jaki interes prawny ma Starostwo powiatowe w dokonaniu podziału nieruchomości.

Ponadto , w sytuacji gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ administracji jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Jeśli treść żądania jest ogólnikowa, bądź nieprecyzyjna, organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informacje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., sygn.akt IV SA 1091/99.

Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. rozstrzyga zarówno o przeniesieniu własności działki jak i o jej wielkości (vide wyroki : WSA w Warszawie z dnia 22 września 2008 r., sygn.akt IV SA/Wa 928/08, NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r., sygn.akt SA/Gd 1180/91, Lex nr 7824). Zdaniem skarżącej, czynności podjęte przez organy orzekające celem doprecyzowania żądania okazały się niewystarczające, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ I instancji ustalił wprawdzie, że celem podziału ma być przyznanie nieodpłatnego prawa własności nieruchomości gruntowych zabudowanych na rzecz skarżącej i uczestnika, lecz żaden z organów nie ustalił na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego stronom przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia własności gruntu. Ma to istotne znaczenie w każdej sprawie o podział nieruchomości, gdyż przepis art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pkt 1 – 8 przewiduje niezależne od siebie podstawy dokonania podziału, co wymaga przeprowadzenia postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału.

Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość oznaczona działką nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez Jej rodziców decyzją z dnia [...] r., znak [...] na rzecz Skarbu Państwa. Z przekazania wyłączone zostały budynki stanowiące obecnie własność skarżącej i uczestnika postępowania. Skarżąca i uczestnik na podstawie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym złożyli wniosek o przekazanie na ich rzecz własności działki gruntu, na której znajdują się budynki.

W ocenie skarżącej, nieustalenie celu podziału doprowadziło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (...), jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i samodzielnie określa zarówno tryb dokonywania podziału jak i wskazuje organ właściwy do dokonania podziału. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Strona podniosła też, że nawet gdyby zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami to i tak podstawą podziału byłby przepis art. 95 pkt 4 a nie pkt 7 tej ustawy, gdyż stronom przysługuje roszczenie o nabycie części nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy, a w szczególności kwestia znaków granicznych. W trakcie postępowania podziałowego geodeta zawiadomił skarżącą o wznowieniu granic. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graficzne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do Sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wielokrotnie informowała Starostwo Powiatowe o niezgodności pomiędzy pierwotnym położeniem znaków graficznych wynikających z dokumentów, a znakami umieszczonymi przez geodetę. Ostatecznie geodeta w ogóle usunął znaki graniczne. Obecnie pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] na gruncie nie ma znaków, co jej zdaniem uniemożliwia ustalenie powierzchni działki i przebiegu jej granic, a tym samym dokonanie podziału.

Orzeczenie o przeniesieniu na rzecz skarżącej własności działki, na której znajdują się budynki, powinno doprowadzić nie tylko do połączenia własności budynków z własnością gruntu, ale także uporządkować stosunki własnościowe co do zasięgu przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości w sprawie, że Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa tj. jednostki pomocniczej Starosty reprezentował w sprawie powyższy organ powiatu. Fakt wyłącznej własności Starostwa w stosunku do dzielonej nieruchomości, nie daje żadnych podstaw do negowania przez skarżącą interesu prawnego tego podmiotu. Interes taki jest oczywisty i wynika wprost z przepisów. Natomiast kontrowersyjny jest interes prawny skarżącej i uczestnika postępowania, którzy nie posiadają żadnego prawa rzeczowego w stosunku do dzielonego gruntu i przysługuje im jedynie roszczenie do organu powiatu w tym zakresie. W sytuacji jednak, gdy organ I instancji przypisał skarżącej i uczestnikowi charakter strony, zapewnił czynny udział w toku postępowania, doręczył decyzje, Kolegium nie znalazło podstaw do odmowy rozpatrzenia odwołania Z. M.

Z uwagi na okoliczności sprawy (posadowienie budynków stanowiących własność osób fizycznych) i wskazany przez wnioskodawcę cel podziału, nie było całkiem niezasadnym umożliwienie przyszłym potencjalnym nabywcom gruntu poznania okoliczności zatwierdzenia podziału. Co jednak nie stanowiło o ich uprawnieniu do kreowania kształtu wydzielonych działek. Takie uprawnienie w postępowaniu prowadzonym na wniosek przysługuje wyłącznie właścicielowi gruntu. Rola innych podmiotów dopuszczonych do postępowania jako strony, może sprowadzać się jedynie do obrony własnych praw w ramach posiadanego interesu prawnego. Fakt, że skarżąca oczekuje od Starosty przeniesienia własności gruntu w pełni uregulowanym stanie prawnym oraz oczekiwanym przez siebie przebiegiem granic, nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu postępowania podziałowego o takie aspekty stanu nieruchomości.

W ocenie Kolegium, dokonanie podziału na mocy art. 95 ust. 7 u.g.n. było dopuszczalne gdyż skutkiem decyzji jest niewątpliwe wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Ponadto to wnioskodawca ma wyłącznie uprawnienie do wskazania podstawy prawnej żądania zatwierdzenia przedstawionej i sfinansowanej przez siebie propozycji podziału. Z tych względów w ocenie Kolegium skarga jest nieuzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przez organy administracji i znajdujący się w aktach przedstawionych sądowi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonana na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej u.g.n., gdyż w takim przedmiocie została wydana zaskarżona decyzja.

Należy wyjaśnić, że podział nieruchomości dokonywany przez organ administracji to podział geodezyjny, mający na celu wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości kilku działek ewidencyjnych, które po zatwierdzeniu podziału mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Podział nieruchomości jest dopuszczalny co do zasady tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym oraz przepisami szczególnymi (art. 93 ust. 2 i 6 u.g.n.). Od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 94 i art. 95 wyjątki. Przepisy te wskazują sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu oraz sytuacje umożliwiające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Stosownie do postanowień art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy tylko w wyjątkowych, ściśle wskazanych sytuacjach. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu i decyzji o warunkach zabudowy może więc nastąpić o ile wystąpi jedna z sytuacji przewidzianych w art. 95, gdyż niezwiązanie ustaleniami planu i decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie.

Dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 95 u.g.n. istotne jest to, jaka przyczyna leży u podstaw wszczęcia postępowania podziałowego. Wskazanie tej okoliczności skutkować musi przyjęciem konkretnej podstawy podziału.

Stosownie do art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma interes prawny.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o podział przedmiotowej nieruchomości złożył działający w imieniu właściciela Skarbu Państwa Starosta

Z niekwestionowanych ustaleń w sprawie wynika, że działka nr [...] użytkowana jest rolniczo (zapis w ewidencji – symbol użytku rolnego B-RHI6), zaś Z. M. jest właścicielem budynku gospodarczego, a S. M. właściciele budynku mieszkalnego posadowionych na tej działce.

W sytuacji, gdy postępowanie zostało uruchomione na wniosek strony organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Jeśli natomiast treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna, organ powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informuje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn.akt IV SA 109/99, LEX nr 7824). W dalszej kolejności organ administracji publicznej (pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Starosta w dniu [...] r. złożył wniosek "o zaopiniowaniu wstępnego projektu działki nr [...], na działki nr : , [...] położonej w obrębie L. Gm. oraz o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału w/w działki. Podział wykonuje się celem przywrócenia własności dla M. Z. i M. S".

Następnie Starosta w piśmie z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...] akt administracyjnych) podał, że "w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym przeniesienia na własność działki siedliskowej na rzecz Pani Z. M. i Pana S. M. oznaczonej nr [...] położonej w Obrębie L., gmina wyjaśniam, że podtrzymuję swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wykonania podziału przedmiotowej działki".

Z akt sprawy wynika, że do momentu wydania zaskarżonej decyzji organy wypowiadały się tak jakby nie były pewne w jakim przedmiocie prowadzą postępowanie. Ostatecznie organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. jako podstawę podziału wskazał art. 95 ust. 7 u.g.n., zaś w uzasadnieniu wskazał, że "istotą postępowania podziałowego jest geodezyjny podział nieruchomości zabudowanej na dwie nowe działki w celu przeniesienia nieodpłatnego prawa własności gruntowych na rzecz w/w wnioskodawców", co nie koresponduje z podstawą prawną podziału.

Wprawdzie Kolegium dostrzegło zarówno brak precyzyjności wniosku Starosty i bierność wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, zaś ocenę wniosku dokonaną przez organ I instancji określiło jako "działanie nietypowe", jednakże ostatecznie uznało, że istotnie celem podziału było wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego – (art. 95 ust. 7 u.g.n.).

Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie przedstawił właściwie żadnej argumentacji przemawiającej za uznaniem, że działka objęta wnioskiem jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 3a). Z ustaleń organów wręcz wynika, że jest to działka wykorzystywana rolniczo, zabudowana budynkami : mieszkalnym i gospodarczym. Dane te nie wskazują jednoznacznie, że działka objęta wnioskiem o podział była działką budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., bowiem samo zabudowanie przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym i gospodarczym jeszcze o takim charakterze nie przesądza. Skoro organ odwoławczy uznał, że podział działki następuje na podstawie art. 95 ust. 7 u.g.n. winien był ustalić i ocenić, czy zaistniały wszystkie przesłanki do zastosowania tej podstawy. Brak tych ustaleń i rozważań Kolegium w tym przedmiocie stanowi naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 95 ust. 7 u.g.n.

Jak była już o tym mowa wyżej, Sąd ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie zgromadzonych dowodów przez organy administracyjne. Z przedłożonych Sądowi akt nie wynika, że skarżąca wystąpiła z roszczeniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Wykluczyć takiej okoliczności jednak nie można, zwłaszcza skoro sam wnioskodawca Starosta Gryficki we wniosku stwierdził, że "celem podziału jest przywrócenie własności", co może dowodzić trafności stanowiska skarżącej, iż podział spowodowany jest koniecznością realizacji roszczenia zwrotnego, a wówczas postawę prawną podziału winien stanowić art. 97 ust. 4 u.g.n. Jednakże Sąd nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu postępowania określonego w decyzji. Jeśli zatem decyzja została wydana w przedmiocie podziału, to badanie zaskarżonej decyzji ograniczyć się musi tylko do tego przedmiotu i nie może obejmować roszczeń strony opartych na innej podstawie prawnej.

W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo uznał skarżącą za stronę niniejszego postępowania. Prezentowane w odpowiedzi na skargę wątpliwości organu odwoławczego co do istnienia interesu prawnego skarżącej nie są zasadne, gdy zważy się, iż skarżąca – jak twierdzi obecnie w skardze – swoją legitymację strony wyprowadza z uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o przeniesienie na jej rzecz prawa własności nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (...).

Wskazać też trzeba, że fakt uznania przez organy skarżącej za stronę postępowania o podział, nie decydował o tym, iż organy zobligowane były do zajmowania się kwestią granic zewnętrznych nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż ewentualny spór graniczny nie mógł być rozstrzygnięty zaskarżoną decyzją i nie miał wpływu na wynik postępowania w przedmiocie podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości. Tak więc, w tym zakresie zarzuty skargi są chybione. W procedurze podziału nieruchomości nie następuje bowiem ustalenie granic, lecz jedynie przyjmowanie granic wynikających z określonych dokumentów. Wynika to z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). Na okoliczność przyjęcia granic do celów podziałowych nie sporządza się protokołu granicznego, lecz protokół przyjęcia granic. W przypadku zaś wystąpienia sporu granicznego w toku postępowania podziałowego, organ może rozważać zawieszenie postępowania podziałowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o podziałki działki nr [...], rzeczą organu będzie zebranie pełnego materiału dowodowego, a wobec tego zobowiązanie wnioskodawcy do jednoznacznego i precyzyjnego określenia celu podziału oraz do uzupełnienia wniosku o podział przez dołączenie protokołu przyjęcia granic, gdyż znajdujący się w aktach sprawy protokół wznowienia granic jest innym dokumentem i nie zastępuje protokołu przyjęcia granic, a następnie oceni zebrany materiał dowodowy i wyda rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 llit. "a" i "c" w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość wpisu uiszczonego przez skarżącego.