Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 245/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], Rada Gminy [...], na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości, ustaliła zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

W § 1 ustalono, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych/budynek, nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od budynków użyteczności publicznej, jak: szkoły, przedszkola i obiekty kultu religijnego (pkt 1). Odległość tę należy mierzyć chodnikiem lub ciągiem pieszym od drzwi wejściowych budynku, w którym zlokalizowany jest punkt sprzedaży alkoholu do drzwi wejściowych budynków użyteczności publicznej (pkt 2).

W § 2 wskazano, że zasady określone w § 1 nie dotyczą punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Natomiast w § 3 ustalono, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie mają zastosowania do punktów sprzedaży napojów alkoholowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, jeżeli ich dotychczasowa działalność nie narusza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Uchwale zarzucono naruszenie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), dalej: rozporządzenie.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, Rada Gminy określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowiąc, że punkt sprzedaży (budynek) nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od budynku użyteczności publicznej, jak: szkoły, przedszkola i obiekty kultu religijnego.

W ocenie Prokuratora, Rada Gminy bez upoważnienia ustawowego dookreśliła znaczenie pojęcia budynku użyteczności publicznej, ograniczając tym samym katalog ustawowy wskazany w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W sytuacji, gdy ustawodawca określił miejsca, w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, Rada Gminy nie ma kompetencji do zmiany przepisów ustawowych i zawężania katalogu miejsc chronionych.

Ponadto, w ustawie powtórzono treść regulacji zawartych w ustawie. Działanie takie jest sprzeczne z zasadami legislacji i traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Fragmentaryczne powtórzenia i zawężenie katalogu wskazanych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogą rodzić wątpliwości co do stosowania powyższego przepisu w zakresie nie wymienionym w uchwale.

Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale, w § 2, Rada Gminy [...] wyłączyła spod regulacji uchwały punkty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Tym samym dla tych punktów nie ustaliła zasad ich usytuowania. Takie postępowanie nie znajduje oparcia w treści upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ani w innych przepisach i celach ustawy.

Prokurator zauważył, że również § 3 uchwały narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez ustalenie reguł intertemporalnych dotyczących braku zastosowania przepisów uchwały do istniejących w dniu jej wejścia w życie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie precyzuje, w jaki sposób rada gminy powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu, jak też nie stawia szczegółowych wymogów w tym zakresie. Tym samym pozostawia jej pewien obszar swobody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała Rada Gminy [...] ustalająca zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie Sądu, powyższa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności, bowiem podejmując uchwałę Rada Gminy [...] wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z powołanego wyżej przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym. Zawarta w tym przepisie klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, to jest nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw swojego działania. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 42/09).

Powyższe zasady dotyczą również uchwał rad gmin wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których naruszenie Prokurator zarzucił w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1ustawy, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej oraz w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (ust. 2a), sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych (ust. 3) oraz sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych (ust. 4). Natomiast sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych (ust. 5). Rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych również w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter (ust. 6).

Z powyższego wynika, że rada gminy upoważniona jest do ustalania, w drodze uchwały, wyłącznie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II GSK 81/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, upoważnienie do ustalenia zasad usytuowania miejsc, musi podlegać ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), zaś umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007).

Wobec powyższego należy przyjąć, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1053/14).

Tym samym, wskazując w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, że punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od budynków użyteczności publicznej jak: szkoły, przedszkola i obiekty kultu religijnego, Rada Gminy naruszyła przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ograniczając określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży do tych trzech miejsc.

Należy również zauważyć, że powyższa regulacja może wprowadzać pewne wątpliwości wśród adresatów uchwały, co do zastosowania na terenie gminy art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęcie, że na terenie gminy punkt sprzedaży alkoholu nie może być usytuowany bliżej niż 50 m jedynie od szkół, przedszkoli i obiektów kultu religijnego, może wprowadzić w błąd, że w stosunku do pozostałych miejsc wskazanych w art. 14 możliwe jest usytuowanie punktu sprzedaży alkoholu w odległości bliższej niż 50 m.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że nie tylko modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy gminne regulacji ustawowej jest niezgodne z zasadami legislacji, ale również samo powtórzenie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1053/14, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14 i z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 264/14).

Zaskarżona uchwała sprzeczna jest również z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w samej Preambule ustawodawca wskazał główne założenie wspomnianej regulacji stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu.

Obowiązkiem organów stanowiących przepisy prawa miejscowego w powyższym zakresie jest podporządkowanie się tym celom, bowiem są one dla niego normami o charakterze wiążącym. W wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Natomiast w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. , sygn. akt II SA 2792/95, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W § 2 zaskarżonej uchwały Gmina [...] wyłączyła spod regulacji punkty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada gminy nie pojęła również odrębnej uchwały normującej tę kwestię. Ustalając jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie regulując zaś zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży Rada Gminy [...] naruszyła wprost art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w dradze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten nie przyznaje radzie swobody w ustalaniu zasad usytuowania wskazanych w nim miejsc sprzedaży alkoholu, lecz nakłada na organ obowiązek uregulowania wskazanych w nim kwestii.

Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości został także naruszony przez § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie mają zastosowania do punktów sprzedaży napojów alkoholowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, jeżeli ich dotychczasowa działalność nie narusza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powyższy przepis, ani żaden inny przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jak słusznie zauważył Prokurator, nie daje radzie gminy kompetencji do uchwalania reguł intertemporalnych.

Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała nie nawiązuje do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co stanowi naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] stanowi akt prawa miejscowego. Jak wykazano wyżej § 1 ust. 1, § 2 i § 3 uchwały naruszają przepisy art. 1 i 12 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, bowiem pozostawienie w obrocie prawnym § 1 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 pozbawione byłoby uzasadnienia.