Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 643/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5a  ust.  2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami w sprawie wstąpienia przez miasto do związku metropolitalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...]wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 – dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami w przedmiocie wstąpienia przez miasto D. do Związku A w całości - jako sprzecznego z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIX/814/14 Rady Miejskiej w D. z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D.(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r., poz. 4632) oraz art. 2 Konstytucji RP.

Zarządzenie Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. nr [...] (dalej: "Zarządzenie") zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. i § 5 ust. 1 pkt. 1 Uchwały Nr XXXIX/814/14 Rady Miejskiej w D. z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D.(Dz. Urzęd. Woj. [...]. z 2014 r. poz 4632) i weszło w życie z dniem podpisania ( § 7 zarządzenia.)

Wojewoda [...] stwierdził, że Zarządzeniem Prezydent Miasta D. postanowił o przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami w sprawie wstąpienia miasta D. do Związku A . W § 1 ust. 1 Zarządzenia Prezydent wskazał, że konsultacje zostaną przeprowadzone "w przedmiocie wstąpienia przez Miasto D.do Związku A."

Dalej wskazał, że godnie z treścią art. 5a u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Z treści § 10 ust. 1 i 2 uchwały nr XXXIX/814/14 Rady Miejskiej w D. z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D. wynika, iż Prezydent Miasta uruchamia konsultacje w drodze zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji. Zarządzenie Prezydenta Miasta o przeprowadzeniu konsultacji powinno zawierać: przedmiot konsultacji, zasięg konsultacji, formy konsultacji, termin rozpoczęcia konsultacji i czas ich trwania oraz komórkę organizacyjną Urzędu Miejskiego odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji.

W ocenie organu nadzoru przedmiot konsultacji sformułowany został w sposób zbyt ogólny i w oparciu o treść Zarządzenia nie sposób ustalić treści pytania, na które odpowiadać będą mieszkańcy podczas konsultacji, czy też informacji pozwalających na identyfikację "Związku A", do którego miałaby wstąpić D.. Wojewoda [...] zauważył, że podmiot o takiej nazwie nie istnieje, zaś członkiem "[...] Związku A" D. już jest. Zdaniem organu nadzoru taki sposób określenia przedmiotu konsultacji, jak uczynił to Prezydent Miasta D. w przedmiotowym Zarządzeniu narusza konstytucyjną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że w podstawie prawnej Zarządzenia przywołano § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXXIX/814/14 Rady Miejskiej w D. z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D. (dalej "ustawa o konsultacjach), zgodnie z którym obowiązkowe konsultacje przeprowadza się z urzędu w sprawach określonych ustawą. Tymczasem ani z podstawy prawnej, ani też z treści Zarządzenia nie wynika, jaka ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji przeprowadzanych na podstawie tegoż Zarządzenia, a podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890), gdyż konsultacje, o których tam mowa (art. 7 ustawy) przeprowadza się dopiero po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustalającego granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów A, co jednak nie miało miejsca.

Organ nadzoru stwierdził zatem, że mając na uwadze powyższe oraz treść art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności Zarządzenia w całości jest uzasadnione i konieczne.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. Gmina D. zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru: art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz uznanie, że Zarządzenie jest sprzeczne z przepisami prawa; art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 9 października 2015r. o związkach metropolitarnych (Dz. U z 2015r. poz. 1890) poprzez jego błędną wykładnie a to poprzez uznanie, że konsultacje społeczne nie mogą zostać przeprowadzone przed zwróceniem się Rady Ministrów do rad gmin o opinie w sprawie wstąpienia gmin do związku metropolitalnego, a nadto z ostrożności procesowej, naruszenie art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji gdy nie doszło do istotnego naruszenia prawa i wystarczającym środkiem nadzoru jest wskazanie, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta D. od Wojewody [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, ze organ nadzoru otrzymał Zarządzenie w dniu 14 kwietnia 2016 r., drogą poczty elektronicznej. Do wiadomości e-mail załączono skan oryginału pisma przewodniego nr [...]z dnia [...]r. oraz skan oryginału Zarządzenia. E-mail wysłany został w odpowiedzi na pismo Wojewody o nr [...]. Wojewoda [...] znał treść Zarządzenia od dnia [...]r., zatem termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego mijał w dniu 14 maja 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę [...]r., a zatem Wojewoda [...] naruszył 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określony w dniu 91 ust. 1 u.s.g., stąd rozstrzygnięcie powinno ulec uchyleniu.

Zdaniem strony skarżącej przedmiot konsultacji został prawidłowo określony, a Wojewoda [...] błędnie utożsamia konsultację z referendum. Zauważyła, że w przypadku referendum zadanie konkretnego pytania, jego wysoki stopień precyzji jest niezbędny aby mieszkańcy mogli udzielić odpowiedzi "tak" lub "nie" natomiast konsultacje mają wymiar znacznie szerszy niż zadanie pytania, a konsultowanie polega na zbieraniu opinii, wniosków, przedstawiania sposobów rozwiązań problemu a nie wyłącznie na zadaniu pytania. Zaakcentowała dalej, że w Zarządzeniu wskazano dwie formy konsultacji to jest przeprowadzenie pisemnej, elektronicznej ankiety oraz zbieranie pisemnych, elektronicznych uwag co z kolei jest zgodne z § 12 ust. 2 uchwały o konsultacjach.

Ankieta, o której mowa wyżej polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie "Czy jest Pani/Pan za przystąpieniem Gminy D. [...] do Związku A ", zatem zadano konkretne pytanie. Drugą formą konsultacji było zbieranie uwag mieszkańców miasta w sprawie przystąpienia Gminy D. [...] do Związku. Nadto Urząd Miasta informował o prowadzeniu konsultacji poprzez ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej poświęconej celowo konsultacjom społecznym [...] Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda [...] nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego lecz z góry poczynił założenie o niedostatecznym sprecyzowaniu przedmiotu konsultacji i nie zbadał w toku postępowania nadzorczego sposobu informowania mieszkańców, udostępnionych materiałów i informacji. Strona skarżąca wskazała, że obowiązek przeprowadzenia akcji informacyjnej wynika wprost z § 11 uchwały o konsultacjach, gdzie równie szczegółowo określono sposób jej prowadzenia.

Dalej zauważyła, że ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitarnych została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z 2015 r. po pozycją 1890, zatem, podobnie jak w przypadku każdego innego prawidłowo ogłoszonego aktu normatywnego, istnieje domniemanie znajomości jego treści przez adresatów. Ponadto strona skarżąca uznała za niezrozumiały zarzut Wojewody [...] jakoby nie przekazano informacji do jakiego związku miałaby przystąpić D. skoro z w myśl art. 1 ustawy o związkach metropolitalnych może ona przystąpić wyłącznie do jednego związku metropolitarnego, gdyż nie jest możliwe istnienie na tym samym terenie dwóch związków czyli niemożliwym również jest przystąpienie gminy do więcej niż jednego związku metropolitarnego.

Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z zarzutami Wojewody [...] zarzut dotyczący podstaw prawnych zarządzenie nie znajduje podstaw. Nie można się zgodzić z poglądem Wojewody [...] w zakresie podstaw prawnych zarządzenia. Pogląd organu nadzoru jakoby konsultacje, których mowa w art. 7 ustawy o związkach metropolitarnych, miały następować po wydaniu rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 wskazanej ustawy, zdaniem strony skarżącej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o związkach metropolitalnych, a ustawa o związkach metropolitarnych nie narzuca terminu przeprowadzenia konsultacji, istotnym jest aby odbyły się przed wydaniem opinii przez radę co do wstąpienia gminy do związku. Strona skarżąca podkreśliła, że Zarządzenie zostało wydane w związku z podjęciem przez Radę Miejską w D. w dniu [...]r. uchwały intencyjnej nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta D. do podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego. W uzasadnieniu opisanej uchwały podano, że "Przedstawiciele 14 miast na prawach powiatu tworzących [...] Związek A na zgromadzeniu w dniu [...]. wyrazili wstępnie wolę utworzenia związku A w trybie ustawy z dnia 9 października 2015r . o związkach metropolitalnych do wystąpienia do Rad Miast o podjęcie uchwał intencyjnych w tym zakresie". Uchwały intencyjne zostały podjęte przez rady gmin wchodzących w skład związku (dla przykładu przedkładam uchwały rad w K., C. i S.). Związek metropolitalny miałby być utworzony z inicjatywy gmin tj. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o związkach metropolitalnych, czyli poprzez złożenie wniosku do Rady Ministrów. W tym zakresie skarżący wskazał również na uchwały Rad Miejskich C., K.i S..

Zdaniem strony skarżącej ustawa o związkach metropolitalnych nie stanowi, że wniosek o utworzenie związku metropolitalnego może być złożony wyłącznie po wydaniu rozporządzenia o ustaleniu obszaru metropolitalnego o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Możliwa jest sytuacja, w której rada gminy składa wniosek o utworzenie związku metropolitalnego jeszcze przed wydaniem rozporządzenia, w takiej sytuacji Rada Ministrów może przecież wydać kolejno rozporządzenia o ustaleniu obszaru metropolitalnego oraz o utworzeniu związku metropolitalnego a następnie zwrócić się do rad gmin o wydanie opinii. Z kolei rady gmin mogą oprzeć swoje uchwały na już przeprowadzonych wcześniej konsultacjach społecznych. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, wymaga zasięgnięcia opinii rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego poprzedzonych przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Przepis ten nie narzuca terminu przeprowadzenia konsultacji wyłącznie po dniu zwrócenia się do rady gminy o zasięgnięcie opinii, co prowadzi do wniosku, że rada może się oprzeć na konsultacjach przeprowadzonych wcześniej, stąd też Zarządzenie znajduje oparcie w przepisach ustawy o związkach metropolitalnych.

Ponadto z ostrożności procesowej strona skarżąca stwierdziła, że nawet wypadku uznania, że błędnie wskazano jako podstawę prawną Zarządzenia 5 § ust. 1 pkt 1 uchwały o konsultacjach - mówiący o obowiązku przeprowadzenia konsultacji - nie stanowi to o nieważności zarządzenia, nie doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej zaszła co najwyżej przesłanka do zastosowania przez Wojewodę [...] art. 91 ust. 4 u.s.g., a zatem organ nadzoru winien ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Strona skarżąca stwierdziła, że uchwała o konsultacjach przewiduje dwa jej typy obowiązkowe (§ 5, § 6 uchwały) w sprawach określonych ustawą, strategii rozwoju miasta, programów wynikających ze strategii rozwoju miasta, programów ponadlokalnych, programów unijnych, programów, których obowiązek realizacji wynika z przepisów, w sprawie zadań w ramach Budżetu Partycypacyjnego oraz fakultatywne ( § 7 uchwały)- w innych sprawach nie wymienionych w § 5 i § 6. Konsultacje może przeprowadzić samodzielnie Prezydent Miasta z własnej inicjatywy, na podstawie § 7 pkt 1 uchwały o konsultacjach. Konsultacje te przeprowadza się w sprawach ważnych dla Miasta D. oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej - § 1 uchwały o konsultacjach. Zatem uchwała o konsultacjach daje możliwość Prezydentowi Miasta samodzielnego zorganizowania konsultacji, w sprawach ważnych dla Miasta D., w których ustawy nie wymagają ich przeprowadzenia. Strona skarżąca stwierdziła, że ewentualne wstąpienie do związku metropolitalnego, co wiąże się z przekazaniem części kompetencji, jest sprawą ważną dla Miasta D.. Na potwierdzenie swego stanowiska strona skarżąca wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, LEX nr 38475 i zauważając, że powołanie w Zarządzeniu błędnej podstawy prawnej pozostaje zatem bez wpływu na czyjkolwiek interes prawny czy uprawnienie. Skoro w myśl § 7 uchwały o konsultacjach Prezydent Miasta może je przeprowadzić w zasadzie w każdej istotnej dla gminy sprawie to istnieje podstawa prawna do przeprowadzenia fakultatywnych konsultacji w sprawie ewentualnego wstąpienia Miasta D. do związku metropolitarnego przed formalnym rozpoczęciem procedury powstania związku, a Zarządzenie zostało wydane przez właściwy organ zgodnie z jego kompetencjami. Nie została zatem naruszona zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jako, że Zarządzenie znajduje podstawy prawne w § 1 i § 7 uchwały o konsultacjach.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził w pierwszej kolejności, że chybionym jest zarzut wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wyjaśnił, że istotnie w dniu 14 maja 2016 r. na adres poczty elektronicznej pracownika Wydziału Nadzoru Prawnego - starszego inspektora wojewódzkiego M.R., wpłynęła wiadomość elektroniczna od osoby podającej się za pracownika Urzędu Miasta w D. zawierająca skany (w formacie pdf) Zarządzenia nr [...]Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. oraz pismo nr [...] z dnia [...] r. podpisane przez I Zastępcę Prezydenta Miasta D. dotyczące Zarządzenia. Wojewoda [...] zaakcentował, że nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani też orzecznictwie sądów administracyjnych, iż fotokopia czy skan dokumentu urzędowego nie może być uznany za dokument urzędowy, chyba że został on potwierdzony za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach prawa, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kopia Zarządzenia potwierdzona za zgodność z oryginałem została doręczona Wojewodzie [...] dopiero w dniu 19 kwietnia 2016 r., a zatem termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 19 maja 2016 r. i bezsprzecznie został zachowany. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda [...] zauważył, że słowo "wstąpić" oznacza m.in. "zostać członkiem jakiejś społeczności, organizacji itp.: też: rozpocząć naukę w jakiejś szkole" (za: http://sjp.pwn.pl/szukaj/wst%C4%85pi%C4%87.html). Warunkiem sine qua non wstąpienia do jakiejś organizacji, tu: związku A, jest istnienie takiego podmiotu. Nie jest bowiem możliwym przystąpienie (nabycie członkostwa) do organizacji nieistniejącej. Powszechnie wiadomym jest, iż ani na terenie województwa [...], ani na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie istnieje żaden związek A, w tym także utworzony na podstawie przepisów ustawy o związkach metropolitalnych. Co więcej, nie zostało nawet wydane przez Radę Ministrów jakiekolwiek rozporządzenie określające granicę jakiegokolwiek obszaru metropolitalnego. Nie sposób zatem ustalić w sprawie przystąpienia do jakiego związku metropolitalnego przeprowadzone zostały konsultacje w gminie D.. Zatem konsultacje przeprowadzone na podstawie Zarządzenia dotyczyły przystąpienia Gminy do nieistniejącego podmiotu, o nieznanym obszarze, członkach i zadaniach. Z ostrożności procesowej wskazać należy, iż z uwagi na powyższe, takie określenie przedmiotu konsultacji, jak to uczynił Prezydent Miasta D. w unieważnionym zarządzeniu, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i to niezależnie od tego, czy konsultacje te miały być przeprowadzone na zasadach określonych w ustawie o związkach metropolitalnych, czy też na zasadach ogólnych, w ramach konsultacji fakultatywnych, o których mowa w art. 5a u.s.g.

Organ nadzoru nie podzielił wykładni przepisu art. 7 ustawy o związkach metropolitalnych dokonanej przez pełnomocnika strony skarżącej. Konstrukcja ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż czynności związane z procesem tworzenia związku metropolitalnego muszą być podejmowane w ściśle określonej kolejności. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładania celowościowa, trudno bowiem uznać za uzasadnione przeprowadzenie przez gminę konsultacji w sprawie wstąpienia do związku metropolitalnego przed określeniem granic obszaru metropolitalnego, gdyż brak jest jakichkolwiek gwarancji, że dana gmina zostanie takim obszarem objęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dalej "u.s.g.")- jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Gminę D. skarga spełnia powyższe wymagania.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Ze względu na postawienie w skardze zarzutów formalnych, które mogłyby stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ nadzoru musiały być one ocenione przed zarzutami merytorycznymi, gdyż w przypadku ich potwierdzenia sąd nie mógłby odnosić się do zarzutów in meriti podniesionych w skardze. Ich ocena byłaby bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Akt nadzoru wydany po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. względnie w sprawach nie należących do kompetencji organu nadzoru, traktowany być musi jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11publ. CBOSA).

Podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.).

Skarżąca Gmina i organ nadzoru zaprezentowały odmienne stanowiska co do tego jaki moment decyduje o zachowaniu terminu wyznaczonego w treści art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.

W opinii strony skarżącej 30-dniowego termin, o którym mowa w przywołanej regulacji rozpoczyna swój bieg od daty uzyskania informacji o treści Zarządzenia przez Wojewodę [...], a nie od daty jego doręczenia organowi nadzoru. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Wojewody istotną dla dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest data doręczenia aktu organowi nadzoru.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu 14 maja 2016 r. na adres poczty elektronicznej pracownika Wydziału Nadzoru Prawnego - starszego inspektora wojewódzkiego M. R, wpłynęła wiadomość elektroniczna od osoby podającej się za pracownika Urzędu Miasta w D. zawierająca skany (w formacie pdf) Zarządzenia nr [...]Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. oraz pismo Nr [...] z dnia [...] r. podpisane przez I Zastępcę Prezydenta Miasta D. dotyczące Zarządzenia. Natomiast pismo z dnia [...]r. wraz z kopią Zarządzenia potwierdzoną za zgodność z oryginałem została doręczona Wojewodzie [...] dopiero w dniu 19 kwietnia 2016 r. (co wynika z potwierdzenia na kopercie). Zgodnie z art. 76. § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Art. 76a § 2 k.p.a. stanowi, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym, przy czym jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 tej ustawy (§ 2a). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że informacja przesłana na adres pracownika Wydziału Nadzoru została wysłana z pominięciem platformy e-puap, a przesłane skany pisma z dnia [...]r. i zarządzenia nie mogą zostać uznane za dokumenty urzędowe. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., rozpoczyna swój bieg od momentu doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru w formie dokumentu, co nastąpiło w dniu [...]r.. Wobec powyższego warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie.

Powinnością Sądu było również ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanego Zarządzenia Prezydenta Miasta D.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Zdaniem Wojewody [...] zarządzenie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami w przedmiocie wstąpienia przez miasto D. do Związku A pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 1 i 2 uchwały nr XXXIX/814/14 Rady Miejskiej w D . z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014r., poz. 4632) oraz art. 2 Konstytucji RP. Art. 5a u.s.g. w ust. 1 stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, natomiast zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy(ust. 2) Uchwała nr XXXIX/ 814/14 Rady Miejskiej w D. z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta D. (dalej-"uchwała o konsultacjach") w § 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązkowe konsultacje przeprowadza się z urzędu w sprawach określonych ustawą. Natomiast z § 10 ust. 1 uchwały o konsultacjach wynika, że Prezydent Miasta uruchamia konsultacje w drodze Zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji, które ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na Platformie Internetowej Konsultacji Społecznych, a ust. 2 uchwały określa elementy jakie powinno zawierać Zarządzenie Prezydenta Miasta o przeprowadzeniu konsultacji. Należy również wskazać, że zgodnie z § 7 uchwały o konsultacjach w sprawach niewymienionych w § 5 ust. 1 i § 6 konsultacje mogą być przeprowadzone, z inicjatywy Prezydenta Miasta(...). W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1890) określono, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po pierwsze, ustala granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych przez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych, a po wtóre - tworzy w poszczególnych obszarach metropolitalnych związki metropolitalne, ustalając jednocześnie ich nazwy. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, wymaga zasięgnięcia opinii rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego poprzedzonych przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Ustawodawca zatem wskazał na dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjny i fakultatywny. Obowiązek konsultacji wynika z dyspozycji ustawodawcy zawartych w stosownych ustawach. Zdaniem Sądu, gdy ustawa tak nakazuje przeprowadza się je na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, a zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Kryterium "ważności" nie wynika z przesłanek obiektywnych, lecz (w braku odmiennych regulacji ustawowych) podlega ocenie w granicach uznania organu posiadającego kompetencje do zarządzenia konsultacji społecznych w trybie fakultatywnym. Natomiast przy konsultacjach fakultatywnych to władze gminy same określają katalog dziedzin, w których podejmowanie ważnych decyzji zamierzają konsultować z mieszkańcami. Należy jednak zauważyć, że konsultacje maja charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego(vide "Ustawa samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B.Dolniaka, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016,str.189).

Strona skarżąca akcentowała, że Zarządzenie zostało wydane w związku z podjęciem przez Radę Miejską w D. w dniu [...] r. uchwały intencyjnej nr [...] w sprawie podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku A i istnieje podstawa prawna do przeprowadzenia fakultatywnych konsultacji w sprawie ewentualnego wstąpienia Miasta D. do związku metropolitarnego przed formalnym rozpoczęciem procedury powstania związku, a Zarządzenie zostało wydane przez właściwy organ zgodnie z jego kompetencjami. Zdaniem strony skarżącej nie została naruszona zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jako, że Zarządzenie znajduje podstawy prawne w § 1 i § 7 uchwały o konsultacjach. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do tego, że skoro w uchwale o kompetencjach istnieje przepis na mocy którego Prezydent Miasta posiada kompetencje do ogłoszenia konsultacji fakultatywnych w ważnych sprawach to można uznać, że konsultacje w przedmiocie wstąpienia przez miasto D. do Związku A mogły być przeprowadzone w trybie § 7 tejże uchwały. Takiej interpretacji zaprzecza wprost treść m.in. § 7 uchwały- "w sprawach niewymienionych w § 5 ust. 1 i § 6 ust.1 konsultacje mogą być przeprowadzone (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organu nadzoru co do tego, że z podstawy prawnej, ani też z treści Zarządzenia nie wynika, jaka ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji przeprowadzanych na podstawie tegoż Zarządzenia, a podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890). Zdaniem Sądu gmina może wstąpić do istniejącego związku metropolitalnego, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Konstrukcja art. 7 ustawy o związkach metropolitalnych wskazuje, że czynności związane z procesem tworzenia związku metropolitalnego muszą być podejmowane w ściśle określonej kolejności, a sposób określenia przedmiotu konsultacji w Zarządzeniu narusza konstytucyjną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.