Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 52/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 52/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Regionalnego w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Prokuratora Regionalnego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Regionalny w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1) błędnym przyjęciu, iż tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje badania celów zapytania w aspekcie oceny kryterium informacji publicznej, jakimi kieruje się wnioskodawca, podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia "informacja w sprawach publicznych" powinna odwoływać się do kryterium interesu ogólnego i jednostkowego przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może wyrażać się w wykorzystywaniu prawa do informacji publicznej do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne oraz pozyskiwania informacji nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, co pozostaje w sprzeczności z intencjami ustawodawcy;

2) nieprawidłowym uznaniu, iż żądane przez Stowarzyszenie dane dotyczące wysokości nagród finansowych przyznanych dla prokuratorów, z wyszczególnieniem imienia i nazwiska, w oderwaniu od merytorycznego uzasadnienia wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż w niniejszej sprawie zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje badania celów zapytania, jakimi kieruje się wnioskodawca. Ponadto nieprawidłowo uznano, iż żądane dane o wysokości nagród, oderwane od merytorycznego uzasadnienia wniosku, stanowią informację publiczną.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy dotyczącej działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mającej walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu, co wynika z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Co więcej, art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił jedynie przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p).

Dane dotyczące wynagrodzenia prokuratora, jako związanego z pełnioną przez niego funkcją publiczną i finansowanego ze środków publicznych, stanowią informację publiczną.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).

Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae – ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z dnia: 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14; 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Jak już wyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie, przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, WK 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 147-149).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje w postaci listy wszystkich prokuratorów, którym przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze oraz zarządzeniu nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z dnia 26 kwietnia 2016 r., wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w w/w okresie – posiadają niewątpliwie przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podnoszony w skardze kasacyjnej problem nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej był przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16). W doktrynie zauważa się, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Przyjmuje się, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. m.in. T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS z 2005 r., nr 5, s. 81). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak m.in. W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V).

W doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji publicznej (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej, zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek, domagania się ich ujawnienia. Przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. I OSK 2160/17). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. W każdym przypadku informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego (osoby sprawującej funkcję w organach władzy publicznej) stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne i tym samym stanowi informację publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Co do zasady wydatkowanie środków publicznych, w tym na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, jest jawne. Wynika to nie tylko z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych.

Niezależnie do powyższego, wskazać należy, że dokonana przez Prokuratora Regionalnego w [...] krytyczna ocena sposobu wykorzystania przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] uzyskanych informacji, na podstawie doświadczeń z ubiegłych lat, jest subiektywnym stanowiskiem tego organu. Składową idei pluralizmu i transparentności życia publicznego jest prawo do krytyki i wyrażania poglądów oraz opinii, w tym także krytycznych. Osoba pełniąca funkcję publiczną, przyjmując powierzoną funkcję, musi mieć tego świadomość.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.