Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 963/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26,
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M . Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1203/09 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 2103/09 oddalił skargę M. Z. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z [..] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie opinii o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że:

Organ pierwszej instancji - Komendant Komisariatu [..] w K. – postanowieniem z [..] września 2009 r., [..], działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r., Nr 145 poz. 1221; dalej: ustawa o ochronie osób i mienia) w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511) i art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdził, że M. Z. nie posiada nienagannej opinii.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że M. Z. mieszka z mężem W. Z. w K. przy os. [.,.]. W miejscu zamieszkania w/w często mają miejsce awantury i interwencje Policji. W okresie ostatnich 6 lat odnotowano szereg interwencji dotyczących m.in. zgłoszeń o wzajemnym znęcaniu się małżonków. Z przeprowadzonego na tę okoliczność szczegółowego sprawdzenia w policyjnej kartotece ustalono, że w okresie 1 kwietnia 2003 r. - 30 czerwca 2009 r. było 25 takich interwencji, z czego w sześciu przypadkach, według zgłoszenia męża, to M. Z. była stroną inicjującą i sprawcą awantur. Analizując zebrane materiały ustalono, że Komisariat Policji w K. w przedmiotowym okresie prowadził m.in. postępowanie o znęcaniu się przez męża W. Z. - zakończone umorzeniem dochodzenia, a także o znęcaniu się przez żonę M. Z, - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia (zawiadomienie wycofane przez skarżącą) i o znęcaniu się przez żonę M. Z. - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia (zawiadomienie wycofane przez męża). Jak wskazał organ I instancji, według opinii biegłego psychologa dotyczącej M. Z., całość danych klinicznych przemawia za tym, że ze względu na stwierdzone zaburzenia psychiczne zeznania skarżącej należy interpretować z dużą dozą ostrożności. Powyższe znajduje potwierdzenie w codziennym życiu skarżącej, oraz w złożonych przez nią zeznaniach, wypowiedziach i zgłoszeniach, które zostały poddane szczegółowej analizie przez Policję i Prokuraturę. Całość zebranych materiałów w sprawie przemawia zdaniem organu pierwszej instancji za stwierdzeniem, że zachowanie i postępowanie skarżącej w miejscu zamieszkania, potwierdzone zeznaniami świadków (sąsiadów, córki) oraz obserwacji i wiedzy kuratora, a także dzielnicowego wskazuje, iż skarżąca pomimo faktu, że nie była karana sądownie, nie posiada nienagannej opinii, a co za tym idzie nie powinna mieć możliwości podjęcia tak odpowiedzialnej pracy, jaką jest stanowisko pracownika ochrony, ze związanej z tym możliwością posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego, w tym również bronią palną.

Rozpatrując zażalenie M. Z Komendant Miejski Policji K. w uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2007 r., L.dz. [...], utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazał, że nie zostały zakwestionowane ustalenia zawarte w postanowieniu Komendanta Komisariatu Policji VIII w K. Skarżąca stwierdziła jedynie, że od maja 2009 r. w domu nie były podejmowane żadne interwencje. W ocenie organu należy rozważyć, czy przy sporządzaniu opinii o osobie może być brany pod uwagę wyłącznie tak krótki okres czasu.

Oceniając zebrane materiały organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie, jakimi kryteriami powinien kierować się organ właściwy do wydania opinii dla osoby ubiegającej się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej, jednakże skoro wprowadzono wymóg posiadania nienagannej opinii, to kryteria, jakimi winien kierować się organ przy wydawaniu opinii muszą być odpowiednio rygorystyczne. M. Z. nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających na zmianę stanowiska zawartego w opinii Komendanta Komisariatu Policji VIII w K.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z uregulowań art. 106 § 3 i 4 k.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska przez organ wydający opinię w przedmiocie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia następuje w wyniku oceny zebranych faktów. To komendant komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako mogący mieć potencjalnie najwięcej informacji o zainteresowanym, dokonuje analizy posiadanych dokumentów, informacji o zachowaniu się opiniowanej osoby w różnych środowiskach w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność".

Z powyższego wynika zatem, że analiza, której końcowym efektem jest opinia o zainteresowanym, przeprowadzana jest w bardzo okrojonym i specyficznym postępowaniu, które nie przebiega z zachowaniem takich rygorów proceduralnych, jak w "zwykłej" sprawie administracyjnej. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może bowiem dopiero w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.).

W ocenie Sądu organy orzekające zajęły stanowisko na podstawie analizy tych dokumentów, którymi dysponowała jednostka Policji i które były wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej nie można przypisać cechy "nienaganności". Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżąca nie postrzega rzeczywistości w sposób prawidłowy i adekwatny. Wskazanie na opinię biegłego psychologa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy ocenić nie inaczej, jak tylko podkreślenie, że stanowisko to nie jest gołosłowne. Sąd nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika skarżącej, że organ wypowiedział się w tym zakresie co do zdolności psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony. Jak wynika z analizy art. 26 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o ochronie osób i mienia, kwestia ta należy bowiem do kolejnego etapu postępowania o wydanie licencji pracownika ochrony. Jego efektem jest stwierdzenie orzeczeniem lekarskim, a więc nie w akcie administracyjnym, zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań osoby ubiegającej się o licencję (pkt 2 ust. 3 art. 26 w/w ustawy).

Skoro natomiast zebrane materiały potwierdzają, że skarżąca nie reaguje w sposób właściwy w różnych sytuacjach życia codziennego, zasadne było zajęcie stanowiska, iż taka osoba nie może być pozytywnie opiniowana do uzyskania licencji pracownika ochrony, ten ma bowiem w sposób adekwatny reagować na różnego rodzaju zagrożenia, w tym z użyciem środków bezpośredniego przymusu, zwłaszcza broni palnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że jakkolwiek w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień można dopatrzeć się pewnych niedociągnięć i niezbyt szczęśliwych redakcji, to nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej M. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w punkcie pierwszym sentencji, tj. oddalenia skargi, wnosząc o jego uchylenie w zakresie tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu nieuiszczonych kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż domniemane zaburzenia psychiczne skarżącej oraz sam fakt podejmowania interwencji w jej mieszkaniu (prowadzenia określonych postępowań wyjaśniających lub karnych) mogą być podstawą do stwierdzenia, że nie posiada ona nienagannej opinii wymaganej od pracownika ochrony;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w K. i nieuwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, iż organ administracyjny II stopnia nie dopuścił się naruszenia;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, że sąd orzekający w pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2009 r., w sprawie II GSK 1066/08, który powołał na poparcie swojego stanowiska. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionując poglądów przedstawionych w powołanym judykacie, zwłaszcza co do ogólnego znaczenia nienagannej opinii w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie, podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że podstawowym zadaniem pracownika ochrony jest obowiązek ochrony powierzonego mu mienia przed działaniami osób naruszających prawo. Jednak, jak podniesiono przed sądem pierwszej instancji, nawet sam fakt skazania (ukarania) za czyny karalne nie może automatycznie wykluczać możliwości wydania pozytywnej opinii wobec osoby ubiegającej się o licencję pracownika ochrony, skarżąca zaś nigdy nie była karana.

Dalej podniósł, że ustawa o ochronie przewiduje dwie niezależne procedury, które muszą być wdrożone w celu wydania licencji dla pracownika ochrony - jedną mającą na celu stwierdzenie posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony i drugą, mającą na celu ustalenie nienagannej opinii. Nie może budzić wątpliwości, że komendant komisariatu Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kandydata na pracownika ochrony nie został upoważniony do zajęcia stanowiska, co do zdolności fizycznej i psychicznej tej osoby. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji "prawidłowość oceny sytuacji konfliktowych, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia" odnosi się nie do nienagannej opinii, ale do zdolności psychofizycznych kandydata na pracownika ochrony. Dokonanie takich ustaleń w postępowaniu w przedmiocie opinii, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie, stanowi wypaczenie pojęcia nienagannej opinii w znaczeniu, jakie w tym przepisie nadał mu ustawodawca. Jak zauważono we wspomnianym wyroku NSA z 4 lutego 2009 r. nienaganna opinia odnosi się do stosunku danej osoby do powszechnie akceptowanych wartości społecznych (etycznych) oraz obowiązującego porządku prawnego. W tym stanie rzeczy opinia biegłego psychologa oceniającego zeznania określonej osoby może się okazać niezwykle cenna dla oceny waloru dowodowego tego źródła informacji w ramach danego postępowania, nie może natomiast mieć żadnego znaczenia dla stwierdzenia nienagannej opinii tej osoby w ramach postępowania o udzielenie licencji dla pracowników ochrony.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na to, że jakkolwiek przesłanka nienagannej opinii podnosi znacząco wymogi etyczne stawiane przez ustawodawcę pracownikowi (kandydatowi na pracownika) ochrony, to poziom tych wymagań ma jednak określone granice. W szczególności za przesłankę takiej negatywnej oceny nie może być uznany sam fakt pozostawania pracownika ochrony w sytuacji konfliktowej ze współmałżonkiem, nie zaś z otoczeniem, współpracownikami itd. Trudno bowiem dopatrzeć się jakiegokolwiek racjonalnego związku z obowiązkami pracownika ochrony.

Wobec tego, że art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie stanowi istotne ograniczenie gwarantowanej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP wolności wyboru i wykonywania zawodu, wykładnia pojęcia "nienagannej opinii" nie może wykraczać poza bezwzględną potrzebę wynikającą z konieczności zapewnienia należytej ochrony dobrom prawnym, z jakimi styka się pracownik ochrony, przy uwzględnieniu innych przesłanek ograniczających dodatkowo możliwość wykonywania tego zawodu.

Wskazał również, iż dokumentacja, która stała się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się naruszenia jakichkolwiek norm prawnych, jak również nie pozwala na ustalenie szczegółów sytuacji konfliktowej, jaka zaistniała pomiędzy skarżącą a jej mężem.

W tym stanie rzeczy dokonana wykładnia art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie jest nieprawidłowa, bowiem opiera się na przesłankach, które bądź to w ogóle nie mogą mieć wpływu na tę opinię (dotyczą bowiem zdolności psychofizycznych danej osoby), bądź to stanowią wypaczenie intencji ustawodawcy (pozostawanie w konflikcie z jedną określoną osobą), co do zasady nie może rzutować na zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji odnośnie rygorów proceduralnych, jakie powinny być zachowane w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. W postępowaniu tym mają bowiem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 10 zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 81, uzależniający możność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów. Ponadto użyte w art. 106 § 4 k.p.a. sformułowanie dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego, iż może być ono przeprowadzone "w razie potrzeby" nie oznacza, że zostało ono pozostawione dowolnemu uznaniu organu administracyjnemu, lecz jeśli istnieje potrzeba przeprowadzenie takiego postępowania to jest to jego obowiązkiem. Wobec tego, że nienaganna opinia jest niezbędnym warunkiem uzyskania licencji pracownika ochrony ustawodawcy zależało, aby opinia ta była możliwie pełna i zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Z tego też powodu udzielenie opinii o kandydacie na pracownika ochrony wymaga dokonania szczególnie wnikliwych ustaleń faktycznych. Wobec redakcji art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie należy podkreślić, że nienaganna opinia, jako warunek uzyskania licencji może zostać stwierdzona tylko w postępowaniu przed komendantem komisariatu Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania. Strona skarżąca podkreśliła, że ustalenia na potrzeby przedmiotowego postępowania były dokonywane wyłącznie w oparciu o materiały i informacje posiadane przez organ I instancji w wyniku czynności podjętych w zupełnie innych sprawach. Wobec tego, że organ pierwszej instancji, co zostało zaakceptowane przez organ II instancji i Sąd, nie dokonał samodzielnie ustalenia żadnej okoliczności faktycznej (chociażby rozpytania sąsiadów), a ograniczył się jedynie do przeglądnięcia posiadanych dokumentów, to uzasadnione jest podniesienie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a.

W przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym nie dokonano zapoznania strony z materiałami postępowania, nie umożliwiono jej również przedstawienia swojego stanowiska - skarżąca takie stanowisko przedstawiła dopiero w środku odwoławczym i podniesione przez nią okoliczności nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ II instancji. Wbrew stanowisku Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2010 r. wskazano, że organy administracji w żadnym stopniu nie zweryfikowały okoliczności przedstawionych w opiniach o skarżącej pochodzących od jej byłych pracodawców, a których treść wskazuje, że posiada ona odpowiednie kwalifikacje etyczne wymagane dla pracownika ochrony.

Zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie odnosi się również do waloru dowodowego przedłożonych do akt sprawy przez skarżącą dokumentów - ani wpływu wskazanych w tych dokumentach okoliczności na rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu. Wbrew temu sąd stwierdził, iż zostały one poddane ocenie przez organ odwoławczy; sąd też nie wyjaśnia, na czym to odniesienie miałoby polegać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera ona uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe.

Odnosząc się do wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w K. pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należy stwierdzić, że są one zasadne.

Należy podkreślić, że opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wydawana jest w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w formie postanowienia, zgodnie z § 5 tego przepisu. Postępowanie w tym zakresie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, podlegającym wszelkim jego regułom. "Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a, jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym" (Lex 2010 Komentarz do art. 106 k.p.a. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan).

Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien przeprowadzić dowody istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie wszechstronnie rozpatrzyć materiał dowodowy.

W ramach wykonania obowiązku zbadania wszelkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności mieści się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 k.p.a., w każdym wypadku, w którym jest to konieczne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy.

Zakres potrzebnego postępowania dowodowego determinują zatem przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z treścią powołanego w sprawie, jako podstawa materialnoprawna przepisu art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 10 rozporządzenia w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji (...) licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia pracownikowi ochrony, który przestał spełniać warunek z art. 26 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, komendant wojewódzki policji cofa licencję; zatem nienaganną opinię muszą też posiadać licencjonowani pracownicy ochrony. Podlegają oni opiniowaniu na zasadach określonych w § 10 ust. 1 i 2 powołanego wyżej aktu wykonawczego (raz na trzy lata).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał (przywołując wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08), że na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwe na tę ocenę rzutuje też cel wydawanej opinii, nie można zatem nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych opiniowanemu zadań. Decydujące znaczenie będzie więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia.

Należy zatem uznać, że analiza zachowania i postawy opiniowanego starającego się o uzyskanie licencji pracownika ochrony powinna zostać dokonana wszechstronnie, na różnych płaszczyznach aktywności życiowej takiej osoby. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do zażalenia, w postaci opinii M. Z. z miejsc pracy oraz dokumentacji lekarskiej dotyczącej choroby jej męża, a także zaniechanie dokonania oceny tych dowodów powoduje, że nie zostały zachowane reguły postępowania dowodowego statuujące obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony i oceniony w całokształcie, a tylko wyrywkowo.

Z obowiązkiem prawidłowego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego wiąże się obowiązek organu sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia spełniającego warunki z 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Trzeba podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej (postanowienia). Uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia i jego zadaniem jest wyjaśnienie jego dyspozytywnej części. W szczególności w uzasadnieniu organ winien wskazać przyczyny, z powodu których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji tego obowiązku Komendant Miejski Policji w K., w zakresie zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu zażaleniowym dowodów, nie wykonał. Organ podjął próbę ustosunkowania się do tych dowodów dopiero w odpowiedzi na skargę (ss. 34-35 akt WSA w K., III SA/Kr 1203/09). Nie można jednak przyjąć, iż stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę może zastąpić w tej części uzasadnienie postanowienia. Odpowiedź na skargę jest pismem strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. i jego celem jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Za aktualne uznaje się stanowisko wyrażone w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45).

Ponadto skarżąca słusznie wskazała na niezapewnienie jej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy na etapie postępowania administracyjnego, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało wykazane, że uchybienie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W zasadzie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Takiej próby uzasadnienia możliwego wpływu zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienia tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji, skarga kasacyjna nie podejmuje.

Reasumując to, co wyżej powiedziano - okoliczności związane z zachowaniem się skarżącej w różnych sferach jej aktywności życiowej, w tym także jako pracownika, a także kwestia charakteru choroby męża M. Z. i ewentualnego oddziaływania tej choroby na relacje między małżonkami, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej wydania opinii o skarżącej. Dlatego też nie przesądzając wyniku tej oceny, dowody na wskazane okoliczności powinny zostać przez organ przeprowadzone, a następnie materiał dowodowy rozpatrzony w całokształcie.

Z tych też powodów zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wymienionych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organami administracji uzasadnia podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Uznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, czyni przedwczesnym i zbędnym dokonywanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. "Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04 publ. ONSAiWSA 2005/6/120).

W sprawie został skutecznie podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, w rezultacie czego stwierdzono, że rozstrzygnięcie oparto na niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. W tej sytuacji naruszenie prawa materialnego nie może być ocenione, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz zgodność rozstrzygnięcia z wymogami konstytucyjnymi może być dokonana wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.