Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 187/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7, 7a, art. 48, art. 28 ust. 1, art. 50, art. 1 pkt 21, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowy zaplecza gospodarczego do sklepu w O. W. przy ul. K. (działka nr [...]) stanowiącej własność I. i R. G.

Na skutek odwołania wniesionego przez A. K., następcę prawnego zmarłej G. M, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 104 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 kpa odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w zapleczu gospodarczym do sklepu w O. W. przy ul. K. (działka nr [...]) stanowiącej własność I. i R. G.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne sprawy i wskazał, że na skutek pism G. M. z dnia 7 grudnia 2004r. i z dnia 13 grudnia 2004r. PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez I. i R. G polegającej na samowolnym wykonaniu otworu okiennego w granicy działek [...], dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej istniejącej na działce nr [...] w O. W.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2006r., umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez I. i R. G. polegającej na samowolnym wykonaniu otworu okiennego w granicy działek [...], dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej istniejącej na działce nr [...].WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2007r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez I. i R. G. polegającej na samowolnym wykonaniu dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej istniejącej na działce nr [...]. WINB decyzją z dnia [...] lipca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2007r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007r., PINB umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez I. i R. G. polegającej na samowolnym wykonaniu dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej istniejącej na działce nr [...]. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] listopada 2007r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji wskazano, iż PINB powinien rozważyć wydanie trzech decyzji, tj. jednej obejmującej swym zakresem sprawę wymiany przyłącza energetycznego, drugiej obejmującej kwestię przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego oraz trzeciej dotyczącej budowy zaplecza gospodarczego.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia [...] września 2009r. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej napowietrznego przyłącza elektrycznego do sklepu przechodzącego przez działkę nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2009r., organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowy zaplecza gospodarczego do sklepu w O. W. na działce nr [...]. Pismem z dnia 10 listopada 2008r. G. M, reprezentowana przez radcę prawnego P. G., złożyła odwołanie od w/w decyzji, natomiast pismem z dnia 19 listopada 2013r. G. M. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] października 2009r.

WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] października 2009r., a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r., stwierdził, iż odwołanie G. M. od decyzji PINB decyzją z dnia [...] października 2009r., zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2012r., uchylił postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2010r., oraz postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2010r. Wyrok ten jest prawomocny. WINB był więc zobowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, kierując się art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność albo przewlekłość zaskarżono w sprawie, w której orzeczenie wydano.

W dniu 28 maja 2010r. zmarła G. M. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia 19 czerwca 2013r., spadek po zmarłej nabyli jej mąż M. M. i dzieci: A. K., Z. M. oraz J. M. WINB pismem dnia 18 września 2013r. i pismem z dnia 11 października 2013r. wezwał M. M., Z. M. i J. M. do pisemnego wyjaśnienia czy podtrzymują w/w wniosek i odwołanie złożone przez G. M. Wezwani w wyznaczonym terminie nie udzielili odpowiedzi. Natomiast pismem z dnia 21 września 2012r. A. K. poinformowała, iż wstępuje w miejsce zmarłej matki do dalszego postępowania administracyjnego w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej zaplecza gospodarczego do sklepu w O. W. na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. WINB przywrócił A. K. termin do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy ustalił następujący stan faktyczny sprawy. I. i R. G. nabyli w dniu [...] czerwca 1997r. od Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej działkę nr [...] wraz z lokalem użytkowym. Za lokalem znajdowała się szopa gospodarcza, konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,20m x 8,00m, która w części należała do G. M, a w części do I. i R. G. Szopa znajdowała się na działkach nr [...]i została przedstawiona na mapie podziału nieruchomości nr [...], poprzez wydzielenie z niej działki nr [...] na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1995r. PINB ustalił, iż w 1998r. I. i R. G. przesunęli część frontową szopy o około 60cm w głąb własnej działki nr [...], aby obiekt nie wkraczał na działkę nr [...], następnie ścianę przesuniętą obłożono obustronnie płytą gipsowo-kartonową i pomalowano.

Organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić kwalifikację wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Zaznaczył, że sformułowanie użyte przez PINB w zaskarżonej decyzji "w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowy zaplecza gospodarczego do sklepu" wynika nie z ustaleń organu, ale z treści pism G. M. z dnia 7 grudnia 2004r. i z dnia 13 grudnia 2004r.

W art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane wskazano bowiem, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Inwestorzy przesuwając ścianę w głąb działki nr [...] zmienili powierzchnię szopy, czyli parametr charakterystyczny. Zdefiniowanie przebudowy miało na celu przeciwstawienie jej innym pojęciom, które prawo budowlane zrównało z pojęciem budowy nowego obiektu, takim jak: rozbudowa czy nadbudowa, ale ustawodawca zastrzegł, iż nie mogą one polegać na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu.

Zmniejszenie powierzchni zabudowy obiektu dyskwalifikuje tego rodzaju roboty z punktu widzenia budowy, rozbudowy a nawet przebudowy. Powstaje w związku z tym pytanie, czy można zakwalifikować omawiane roboty budowlane jako rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wykładnia pojęcia "cześć obiektu budowlanego" zawarta jest w orzeczeniach sądowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w szczególności, iż: "nakaz rozbiórki części obiektu można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości" (NSA z dnia 25 lipca 2006r., sygn. II OSK 958/05, LEX nr 275477), "nie ma przeszkód, aby nakazać rozbiórkę części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego" (NSA z dnia 28 kwietnia 2006r., sygn. II OSK 788/05, LEX nr 209457), "wewnętrzna ścianka działowa nie stanowi sama w sobie obiektu budowlanego ani też jego części. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do wniosku, że każdy element składowy budynku (np. pełniący funkcję dekoracyjną filar) stanowi jego część w rozumieniu przepisu art. 48." (WSA w Warszawie z dnia 27 października 2004r., sygn. IV SA 1537/03, LEX nr 164470), "konieczny do ocieplenia materiał budowlany (styropian) został przyklejony oraz przymocowany kołkami plastikowymi do istniejących ścian, stwierdzić należy, że wykonane przez skarżącego ocieplenia nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu tego artykułu. Rozebranie samowolnie wykonanego ocieplenia wymagałoby od skarżącego zniszczenia elewacji domu wybudowanego zgodnie z prawem." (NSA z dnia 12 kwietnia 2000r., sygn. II SA/Gd 2399/98, LEX nr 62130). Z orzeczeń wynika więc, iż nie każdy element obiektu budowlanego jest jego częścią nadającą się do rozbiórki. Może to oznaczać, że nie można zakwalifikować wykonanych robót budowlanych jako rozbiórki części obiektu budowlanego. Ponadto inwestorzy wykonali także ścianę wewnątrz szopy.

Uznać więc należy, że roboty budowlane polegające na przesunięciu ściany obiektu powodującego zmniejszenie jego powierzchni są robotami budowlanymi innymi niż przebudowa, aczkolwiek nie zdefiniowanymi na gruncie ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca pomimo definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane posługuje się w ustawie pojęciami robót budowlanych, które nie zostały wymienione w ustawie np. instalowanie, utwardzenie, docieplenie (art. 29 ustawy Prawo budowlane).

W świetle definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlany nie można zakwalifikować wykonanych przez inwestorów robót jako budowy, bowiem nie powstała nowa substancja budowlana. Wbrew twierdzeniom skarżącej roboty nie stanowią odbudowy. Odbudowa to budowa polegająca na odtworzeniu istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Niezależnie jednak od tego jak zostaną zakwalifikowane przedmiotowe roboty budowlane, to należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wyraźnie mówi o robotach budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wówczas organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jeżeli roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (za wyjątkiem sytuacji gdy roboty zostały już wykonane), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy, w której organ orzeka albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). W przypadku zakończenia robót budowlanych przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż budowa obiektu, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W ocenie mgr. inż. A. N., autora opinii technicznej wykonanych robót, wskazano, iż w wyniku robót "Cały obiekt zyskał na wyglądzie a cofając ścianę szopy udostępniono sąsiadom lepszy dostęp do głębiej położonych budynków posesji. Ponadto inwestorzy dokonali odnowienia elewacji budynku kiosku i budynku gospodarczego przy ul. K. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 19 czerwca 2007r. W trakcie postępowania przed Sądem Rejonowym w Ostrowie Wlkp., sygn. IC 228/04 (wyrok z dnia 4 grudnia 2006r.) ustalono, iż nieruchomość nr [...] jest obciążona prawem przechodu i przejazdu o szerokości 3m na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości nr [...], a służebność przebiega począwszy od ul. K. wzdłuż granicy z działką [...] przy czym granicę miedzy działkami nr [...] stanowi południowa strona budynku, który położony jest na działce nr [...]. Służebność pozwala na dostęp do drugiego wejścia do sklepu. Sąd ustalił także, iż drzwi w bocznej ścianie obiektu gospodarczego wychodzące na działkę nr [...]istniały już w 1997r., a inwestorzy korzystali z nich od nabycia działki nr [...]. Wykonanie otworu nie było więc związane z przedmiotowymi robotami budowlanymi. Ponadto postanowieniem Starosty z dnia [...] lipca 2013r., I. i R. G. uzyskali zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno budowlowych wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) umożliwiające usytuowanie projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego, na działce nr [...], ścianą z otworem drzwiowym bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...].

W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, organy nadzoru budowlanego nie tracą swojej kompetencji do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli. Nie następuje wówczas ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Sądy administracyjne wyrażają pogląd, iż w wyżej opisanej sytuacji organ winien wydać decyzję merytoryczną o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wobec tego organ odwoławczy, mając na uwadze prostotę i szybkość postępowania, skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzekł merytorycznie w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji wniosła A. K domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 kpa i 77 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tak naprawdę poprzez świadome przedstawienie stanu faktycznego sprawy w sposób niezgodny z rzeczywistością oraz z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto zarzuciła nieprawidłowe z zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przesuniecie ściany frontowej obiektu budowlanego jest robotami innymi niż przebudowa i w związku z tym roboty wykonane przez inwestorów należy zakwalifikować jako inne do których nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała, że organy nadzoru budowlanego pominęły, że musiały być wykonane jeszcze inne roboty budowlane:

- rozebrali istniejącą ścianę działową rozdzielającą część szopy należącą do Państwa G. i Pani M. i w to miejsce wybudowali ścianę konstrukcyjną stanowiącą zewnętrzną ścianę szopy, gdy część szopy Pani M. nie istnieje. Ścina to jest o 60 cm krótsza, od ściany istniejącej poprzednio,

- zmniejszyli rozmiar dachu dostosowując go do nowych rozmiarów szopy. Należy podkreślić, że organy nigdy nie ustaliły, czy została wykonana nowa konstrukcja dachu, czy tylko zostały obcięte krokwie i zostało wykonane nowe pokrycie. Jak również nie ustaliły czy dach opiera się na nowych ścianach, czy też jak twierdzi Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego są to ściany wewnętrzne i dach wisi w powietrzu.

Z ustaleniami dokonanymi przez organ obu instancji skarżąca nie mogła się zgodzić, w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego (szopy) poprzez:

- zmniejszenie jej rozmiarów,

- wykonanie dwóch nowych ścian (frontowej i bocznej) konstrukcyjnych, co spowodowało, że szopa Państwa G. stała się konstrukcyjnie oddzielnym budynkiem od szopy Pani M.

- najprawdopodobniej wykonano nowy dach, a przynajmniej zmieniono jego konstrukcję, poprzez zmniejszenie jego wielkości i oparcie na nowych ścianach zewnętrznych,

- wykonano nowy otwór drzwiowy w nowej ścianie budynku w granicy działki [...].

Skarżąca zwróciła uwagę, że realizacja obiektu budowlanego w granicy działki z otworem drzwiowym była sprzeczna z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi obecnie.

Skarżąca podkreślała, że w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego w wyniku, której powstał nowy samodzielny obiekt budowlany, o zmniejszonej kubaturze, na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto zwróciła uwagę, że organ odwoławczy nie chce zauważyć, że ocieplenie to zostało dokonane z naruszeniem własności skarżącej. Oba budynki zostały wybudowane w granicy działek nr [...], co oznacza, że ocieplenie zostało wykonane na działce nr [...], co do której Państwo G. nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane. Co oznacza że dokonane przez nich zgłoszenie jest prawnie nieskuteczne gdyż musiało zawierać niezgodne z prawem oświadczenie co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja organu II instancji opowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawiera ustawa z 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to jaki charakter miały prace poczynione przez inwestorów na działce o numerze [...] położonej w O. W. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalił i przyjął organ nadzoru budowlanego II instancji, że inwestorzy dokonali przesunięcia o 60 cm ściany budynku gospodarczego stanowiącego zaplecze sklepu położonego na działce o numerze geodezyjnym [...] graniczącej z działką [...] należącą do skarżącej. Nadto wznieśli ścianę odgraniczającą należącą do nich część przedmiotowego obiektu, który pierwotnie dzielili wraz z matką skarżącej. Zgodnie z opinią techniczną rzeczoznawcy budowlanego dołączoną do akt administracyjnych sprawy prace te przeprowadzono zgodnie ze sztuką budowlaną (k. 44 akt adm.).

Organ II instancji prawidłowo opisał przeprowadzone prace kwalifikując je jako roboty budowlane inne niż określone w art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazał organ II instancji przedmiotowe prace nie polegały na budowie o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowanego, gdyż w istocie nie wzniesiono, nie powstał, nie zaistniał "od nowa" nowy obiekt budowlany w określonym miejscu. Nie dokonano także rozbiórki (czyli faktycznej likwidacji obiektu), ani odbudowy, gdyż rozumie się przez to odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew temu co podnosi skarżąca wykonanie, czy zmiany co do konstrukcji dachowej stanowi element konieczny do przykrycia obiektu i w niniejszej sprawie wiąże się z robotami budowlanymi przy przesunięciu ściany, celem umieszczenia jej w granicy działki inwestorów. Nie dokonano także rozbudowy, gdyż ta dotyczy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, długość, szerokość, efektem jest bowiem powstanie nowej substancji budowlanej, co również nie miało miejsca w niniejszej sprawie, skoro substancja ta uległa zmniejszeniu.

Prawidłowo ocenił także organ II instancji, że w sprawie nie dokonano przebudowy, która oznacza zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, ale z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchni zabudowy, wysokość, szerokość (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), gdyż na skutek przesunięcia ściany obiektu do granicy działki [...] dokonano zmniejszenia powierzchni obiektu, czyli zmiany cech konstrukcyjnych charakterystycznych dla danego obiektu. Wobec powyższego przyjąć należy, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestorów inne niż ustawowo zdefiniowane roboty budowlane.

Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skarżącej, że organy nieprawidłowo ustaliły zakres przeprowadzonych robót i że mają one charakter przebudowy wymagającej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tak samo bezpodstawny jest zarzut, że inwestorzy bez podstawy prawnej wykonali otwór drzwiowy w przesuniętej ścianie przedmiotowego obiektu, gdyż zgodnie z ustaleniami organów otwór taki wraz z drzwiami znajdował się już w pierwotnym obiekcie nabytym przez uczestników postępowania w 1998r. Organy w tym zakresie dokonały prawidłowych ustaleń zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa.

Jakkolwiek zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie ustawa dopuszcza zgłoszenie. Wskazane w art. 29-31 Prawa budowlanego obiekty i roboty zwolnione z obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę stanowią katalog zamknięty, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Mając na uwadze charakter wykonanych w niniejszej sprawie robót przyjąć należy, że nie mieszczą się one w katalogu robót objętych zgłoszeniem. W sprawie jest bezsporne, że takiego pozwolenia ani zgłoszenia skutecznie nie dokonano. Pozwala to zakwalifikować wykonane roboty jako przypadek samowoli budowlanej.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującym od 31 maja 2004 r.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych.

W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2010r. (sygn. akt II OSK 1012/09, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl), zgodnie z którym jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego w związku z czym umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym.

Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Odmienne stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji słusznie organ II instancji uznał za błędne i naruszające przepis art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami technicznymi i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Ponadto strony postępowania mają interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej (por. wyr. WSA w Poznaniu z 26 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Po 162/11, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej również nie staje się bezprzedmiotowa z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne.

Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przystąpił do merytorycznej oceny niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W sytuacji, gdy tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, wykazane zostanie, że roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zostały zgodnie z wymogami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami, zakończenie postępowania legalizacyjnego następuje poprzez wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem wyrażone przez organ nadzoru budowlanego II instancji w tym zakresie stanowisko uznać należy za prawidłowe (por. WSA w Poznaniu z 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Po 922/13, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Nadto wskazać należy, że inwestorzy posiadają uprawnienie do usytuowania obiektu w granicy z sąsiednią działką skarżącej [...], dysponowali bowiem zgodą właściwego organu z [...] lipca 2013r. na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wynikających z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. NT 75, poz. 690 ze zm.). W tym zakresie nie zasadne są zarzuty skarżącej, że inwestorzy dokonali naruszenia granicy wykonując ocieplenie przesuniętej ściany. Organy administracji ustaliły, że inwestorzy dokonali przesunięcia ściany obiektu zaplecza tak by nie wkraczała na działkę skarżącej [...], następnie ścianę tą obłoczno obustronnie płytą gipsowo-kartonową i pomalowano. Nie doszło więc do naruszenia własności działki [...], ani dodatkowych prac ocieplenia budynku.

Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, a wydana została po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako nieuzasadnioną.