Postanowienie NSA, sygn. akt II GOK 2/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Sądownictwa
Treść wyniku: zwrócono się do TSUE z pytaniami prawnymi
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 37 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 1, 1a, 1b i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 13 art. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 zd. 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1
law: Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 303 poz 16 art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i  pracy.
article: art. 45 ust. 1, art. 187 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej odwołań A. B. i C. D. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 odwołań E. F., G. H. i I. J. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego I. na podstawie art. 267 TFUE postanawia zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prawnymi: 1) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do skutecznego środka prawnego i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy przyznając prawo odwołania do sądu w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego (Sądu Najwyższego), wiąże walor prawomocności i skuteczności rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu kwalifikacyjnym poprzedzającym przedstawienie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wymienionego sądu, z sytuacją niezaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie łącznego rozpatrzenia i oceny wszystkich kandydatów do Sądu Najwyższego przez wszystkich uczestników postępowania kwalifikacyjnego, wśród których jest również kandydat niezainteresowany w zaskarżeniu wymienionego rozstrzygnięcia, a mianowicie kandydat którego dotyczy wniosek o powołanie do pełnienia urzędu, co w rezultacie: - niweczy skuteczność środka zaskarżenia oraz możliwość przeprowadzenia przez właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu wymienionego postępowania kwalifikacyjnego? - a w sytuacji, gdy zakresem tego postępowania objęte są i te stanowiska sędziów Sądu Najwyższego, w odniesieniu do których wobec zajmujących je dotychczas sędziów zastosowany został nowy niższy wiek emerytalny, bez pozostawienia decyzji o skorzystaniu z niższego wieku emerytalnego wyłącznie w gestii zainteresowanego sędziego, w relacji do zasady nieusuwalności sędziów – w sytuacji uznania, że doznała ona w ten sposób uszczerbku – również nie pozostaje bez wpływu na zakres i rezultat sądowej kontroli wymienionego postępowania kwalifikacyjnego? 2) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 15 ust. 1 i art. 20 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 52 ust. 1 KPP w związku z art. 2 ust. 1, ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego, zasady równego traktowania oraz równego i na takich samych zasadach dostępu do służby publicznej – pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – w sytuacji, gdy ustanawiając w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wymienionego sądu prawo odwołania się do właściwego sądu, w konsekwencji opisanej w pytaniu pierwszym formuły prawomocności, powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego może nastąpić bez przeprowadzenia przez właściwy sąd kontroli przebiegu wymienionego postępowania kwalifikacyjnego – o ile doszłoby do jej zainicjowania – a brak tego rozwiązania, naruszając prawo do skutecznego środka prawnego, narusza prawo równego dostępu do służby publicznej, przez co nie odpowiada celom interesu ogólnego, a sytuacja, gdy skład organu Państwa Członkowskiego mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (Krajowa Rada Sądownictwa), przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest kreowany w ten sposób, że przedstawiciele władzy sądowniczej w tym organie wybierani są przez władzę ustawodawczą, nie zakłóca zasady równowagi instytucjonalnej? II. na podstawie art. 105 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości wnosi o zastosowanie trybu przyspieszonego, III. odracza posiedzenie.


UZASADNIENIE

1. W rozpoznawanych sprawach Krajowa Rada Sądownictwa uchwałą z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 postanowiła nie przedstawić Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie m.in. A. B. i C. D. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Karnej. Z kolei uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 Krajowa Rada Sądownictwa postanowiła nie przedstawić Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie m.in. E. F., G. H. i I. J. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej.

Wymienione osoby złożyły od powyższych uchwał odwołania do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa. Odwołujący równocześnie z wniesieniem odwołań, a przed ich przekazaniem przez Krajową Radę Sądownictwa, wnieśli bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski o zastosowanie środków zabezpieczających w związku z wniesieniem odwołań. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 25 września 2018 r. wstrzymał wykonanie uchwały nr 318/2018, a postanowieniami z dnia 27 września 2018 r. i 8 października 2018 r. wstrzymał wykonanie uchwały nr 330/2018.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 391 § 1 w zw. z art. 39821 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.) w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.), zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia spraw z odwołań A. B. i C. D. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 oraz z odwołań E. F., G. H. i I. J. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018.

Odnośnie do pytania 1.

2. Powodem wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są wątpliwości odnoszące się do wykładni prawa unijnego w sprawach z odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej z dnia 28 sierpnia 2018 r. oraz w Izbie Karnej z dnia 24 sierpnia 2018 r. W relacji do wymienionych w treści pytań wzorców ustanowionych w prawie unijnym oraz potrzeby właściwego sposobu ich rozumienia, wątpliwości te pojawiły się na tle następujących przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa:

art. 44 ust. 1 Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Odwołanie nie przysługuje w sprawach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 niniejszej ustawy.

art. 44 ust. 1a W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawach tych odwołanie do Sądu Najwyższego nie przysługuje. Odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

art. 44 ust. 1b Jeżeli uchwały, o której mowa w art. 37 ust. 1, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zaskarżyli wszyscy uczestnicy postępowania, staje się ona prawomocna w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania.

art. 44 ust. 4 W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem.

art. 37 ust. 1 Jeżeli na stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, Rada rozpatruje i ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku Rada podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów.

3. Przywołane przepisy ustawy o Krajowej Radze Sądownictwa zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1443). Jakkolwiek zakresem tych zmian nie został objęty art. 43 ust. 1 ustawy nowelizowanej, z którego wynikało – i w dalszym ciągu wynika – że uchwała Rady staje się prawomocna, jeżeli nie przysługuje od niej odwołanie i co do zasady – na gruncie dotychczasowego stanu prawnego – uzyskiwała ona ten walor w części obejmującej rozstrzygnięcia o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania (art. 43 ust. 2 w brzmieniu sprzed zmian), to jednak wymieniona ustawa nowelizująca wprowadziła w tym zakresie daleko idące zmiany. A to poprzez dodanie do ustępu 2 art. 43, zastrzeżenia odwołującego się do art. 44 ust. 1b, którego treść została przywołana powyżej.

4. Konsekwencje przedstawionych zmian oraz ich zakres odnoszą się wyłącznie – co należy podkreślić – do postępowań konkursowych prowadzonych przez Krajową Radę Sądownictwa w związku z ogłoszeniem o wolnym stanowisku sędziowskim w Sądzie Najwyższym i nie dotyczą innych tego rodzaju konkursów na wolne stanowiska sędziowskie w innych sądach. Siłą rzeczy nie może to pozostawać bez wpływu na ocenę o ustanowieniu w ten sposób różnego standardu dostępu do właściwego sądu w sprawach inicjowanych odwołaniem od uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego. O ile bowiem standard ten – jak wynika z przepisów ustawy o KRS – należałoby uznać za zachowany w odniesieniu do postępowań kwalifikacyjnych dotyczących wolnych stanowisk sędziowskich w innych sądach niż Sąd Najwyższy, to jednak w odniesieniu do stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym przyjęte zostały – jak wynika to z przywołanych przepisów ustawy – biegunowo inne rozwiązania. Na ich tle za uzasadnioną należałoby uznać wątpliwość odnośnie do zachowania właściwych wymogów procedury sądowej. Jednym z nich jest niewątpliwie wymóg równego dostępu do sądu, co w sprawach odwołań od uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego zostało jednak zróżnicowane w zależności od tego, czy wymieniona uchwała podjęta została w rezultacie rozstrzygnięcia konkursu na wolne stanowisko w sądzie innym niż Sąd Najwyższy, czy też na wolne stanowisko w Sądzie Najwyższym.

5. Treść tych rozwiązań oraz konsekwencje ich obowiązywania, nie mogą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzić pytania o ich korespondencję z zasadą państwa prawnego oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej i prawa do skutecznego środka prawnego w znaczeniu i rozumieniu wynikającym z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE, co wymaga odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości.

6. W orzecznictwie luksemburskim podkreśla się, że Państwa Członkowskie są zobowiązane - między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE - zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii i na tej podstawie oraz zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Zadaniem Państw Członkowskich jest więc ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach (zob. wyroki w sprawach: C – 64/16, pkt 34; C – 583/11, pkt 100 – 101). Te wartości i zasady prawa UE są tożsame z wartościami i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Tożsame są bowiem podstawy aksjologiczne obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego, co oznacza również, że niezależnie od współistnienia i koegzystencji norm prawnych o różnej proweniencji, normy te, to jest normy prawa krajowego oraz normy prawa unijnego, pozostają w stosunku do siebie w symbiozie. W tym układzie, "korzyść" prawa krajowego polega bez wątpienia na podnoszeniu standardów prawnych (standardów ochronnych, standardów postępowań sądowych), zaś "korzyścią" prawa wspólnotowego jest z pewnością czerpanie z dziedzictwa konstytucyjnego wszystkich państw członkowskich, co znajduje swoje potwierdzenie na przykład w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 18/04 oraz w takich przykładach z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, jak wyroki w sprawie C – 11/70 oraz w sprawie C – 260/89.

7. W rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do sądu to: 1) prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia procedury przed sądem; 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymaganiami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 38/2009 oraz SK 34/2008). Za zasadnicze z punktu widzenia kwestii stawianej na gruncie pierwszego pytania należałoby uznać zagadnienie odnoszące się do wymogu odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymaganiami sprawiedliwości.

8. W sprawie K 7/09 krajowy sąd konstytucyjny wyjaśnił, że jakkolwiek nie istnieje jeden idealny model postępowania, który dałoby się skonstruować na podstawie regulacji konstytucyjnych i który obowiązywałby w odniesieniu do wszystkich rodzajów postępowań sądowych, to jednak podkreślił znaczenie istnienia motywowanego koncepcją sprawiedliwości proceduralnej wspólnego jądra sprowadzającego się do: możności bycia wysłuchanym; ujawniania w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia, w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia sądu (i to nawet jeśli samo rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne - legitymizacja przez przejrzystość), a więc unikania dowolności czy wręcz arbitralności w działaniu sądu; a ponadto – co istotne w kontekście funkcjonalnego związku z wymogiem odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymaganiami sprawiedliwości – zapewnienia przewidywalności dla uczestnika postępowania, przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym jest poddany.

9. Wymieniony element istoty prawa do sądu jest – jak należałoby przyjąć – nierozerwalnie związany z zasadą skutecznej ochrony praw realizowanej przez zapewnienie skutecznego środka prawnego. To zaś, jak element ten zostanie ukształtowany, nie pozostaje bez wpływu na ocenę funkcjonowania danego modelu ochrony prawnej, który jakkolwiek formalnie istnieje, to jednak może się okazać, że nie zapewnia wymaganego i pożądanego standardem unijnym poziomu ochrony, zwłaszcza w tym sensie, który należałoby wiązać z jego skutecznością.

10. Istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest uznawane za nieodłączną cechą państwa prawa (por. np. wyrok w sprawie C – 72/15, pkt 73), a zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a aktualnie potwierdzoną w art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (zob. wyroki w sprawach C – 64/16, pkt 35; C – 432/05, pkt 37; C – 279/09, pkt 29 – 33). Art. 47 Karty wymaga, aby każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, miał prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w jego postanowieniach. Oznacza to, jak należałoby przyjąć, że również ocena właściwości danego środka odwoławczego przewidzianego w prawie krajowym powinna być także podyktowana treścią art. 47 Karty (zob. wyroki w sprawach: C – 562/13, pkt. 45; C – 432/05, pkt 37).

11. Jeżeli, jak wynika to z art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, uchwała w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego staje się prawomocna nie tylko w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania – co należałoby uznać za uzasadnione – lecz również, jeżeli nie przede wszystkim, w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, jeżeli nie zaskarżyli jej wszyscy uczestnicy postępowania konkursowego, wśród których jest również uczestnik niezainteresowany w zaskarżeniu wymienionego rozstrzygnięcia, a mianowicie kandydat którego dotyczy wniosek o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, to tym samym tak określoną przesłankę prawomocności wymienionej uchwały ustawodawca krajowy czyni przesłanką zawsze spełnioną. To zaś rzutuje na skuteczność odwołania uczestników postępowania nieprzedstawionych do powołania na stanowisko sędziowskie, która jest w ten sposób niweczona. W rezultacie dochodzi również do zniweczenia możliwości przeprowadzenia przez właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu postępowania konkursowego na wolne stanowisko w Sądzie Najwyższym, czemu towarzyszy również i to, że wobec treści przywołanego powyżej art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, możliwość samej oceny (kontroli) przebiegu omawianego postępowania konkursowego oparta została na zbyt ogólnych przesłankach, a to w związku z brakiem ustanowienia jednoznacznych kryteriów oceny.

12. W opisanej sytuacji, odwołanie, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o KRS, rodzi więc uzasadnioną wątpliwość odnośnie do jego skuteczności, a to z uwagi na wewnętrzną logikę jego mechanizmów. Zwłaszcza, że konsekwencją tego rozwiązania i jednocześnie elementem omawianego mechanizmu jest to, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego ma wyłącznie ten skutek – co należy podkreślić – że jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed KRS nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem (art. 44 ust. 4 ustawy o KRS). Tego rodzaju rezultat postępowania odwoławczego – noszący przy tym wszelkie cechy swoistej nagrody pocieszenia, lecz niepewnej przez to, że sytuacja o której mowa w przywołanym przepisie może, lecz nie musi nastąpić – nie może być uznany za czyniący zadość wymogom skutecznego środka ochrony prawnej. Nie odnosi się on bowiem do prawnej sytuacji odwołującego się kandydata w postępowaniu zakończonym uchyloną uchwałą KRS i ma tę konsekwencję, że niweczy możliwość przeprowadzenia ponownej oceny kandydatury na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, w sytuacji, gdy ta zgłoszona została w związku z ogłoszeniem konkursu na to właśnie konkretne stanowisko sędziowskie.

13. Skutkiem opisanej formuły odwołania nie jest bowiem – tak jak należałoby założyć, że być powinno, gdy chodzi o skuteczność środka prawnego (i tak, jak było dotychczas, to jest w stanie prawnym sprzed nowelizacji) – to, że: 1) wniesienie odwołania przez któregokolwiek z niewybranych kandydatów aplikujących do Sądu Najwyższego wstrzymuje całą procedurę nominacyjną do czasu rozpatrzenia tego środka prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny; 2) uwzględnienie odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego powoduje, iż właściwy organ Państwa Członkowskiego (KRS) jest zobowiązany ponownie rozpatrzeć indywidualną sprawę dotyczącą powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego; 3) wymieniona uchwała staje się prawomocna, jeżeli – niezależnie od sytuacji, gdy nie zostały od niej wniesione odwołania – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił odwołania od tej uchwały z tym skutkiem, że dopiero wówczas uchwała mogła zostać przedstawiona Prezydentowi RP, a kandydat wskazany we wniosku powołany na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego.

14. Powyższe uzasadnia więc wątpliwość odnośnie do tego aspektu właściwości środka prawnego przysługującego od uchwał KRS podejmowanych w indywidualnych sprawach dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – a więc tym samym w sprawach dotyczących praw gwarantowanych przez prawo UE, skoro chodzi o prawo zajmowania stanowiska sędziego sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – którym jest jego skuteczność.

15. Zwłaszcza, że konstrukcja odwołania od uchwał w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odbiega od tej, która obowiązuje w odniesieniu do postępowań kwalifikacyjnych dotyczących wolnych stanowisk sędziowskich w innych sądach niż Sąd Najwyższy, co wynika z zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o KRS zastrzeżenia odsyłającego do art. 44 ust. 1b tej ustawy, a przekonującej podstawy ku temu – jak należałoby przyjąć – nie uzasadnia wyłącznie kryterium sądu, do którego trwa nabór na wolne stanowisko sędziowskie.

16. W tym też kontekście nie sposób nie zwrócić uwagi i na ten aspekt zagadnienia, który przyjętą formułę prawomocności uchwał KRS dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego oraz opisaną konstrukcję odwołania, nakazywałby uznać za konsekwencję zmian legislacyjnych skutkujących obniżeniem wieku emerytalnego sędziów (z maksymalnie 70 do 65 roku życia – bez pozostawienia decyzji o skorzystaniu z niższego wieku emerytalnego wyłącznie w gestii zainteresowanego sędziego oraz uzależnieniem możliwości dalszego zajmowania stanowiska sędziego od opartej na uznaniu zgody organu władzy wykonawczej) oraz wcześniejszym niż dotychczas opróżnieniem urzędu sędziego (por. również pkt 6 – 10 uzasadnienia pytania prejudycjalnego Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III UZP 4/18). Cel i skutek tych zmian polega na objęciu zakresem omawianych postępowań kwalifikacyjnych (konkursowych) również tak "uwolnionych" stanowisk w Sądzie Najwyższym. Chodzi o stanowiska w Izbie Karnej, Izbie Cywilnej. Chodzi również o stanowiska w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych poprzednio zwanej, to jest na gruncie stanu prawnego poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, Izbą Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Na opisanych zasadach przeprowadzany jest również nabór do nowo utworzonych izb Sądu Najwyższego, a mianowicie do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz do Izby Dyscyplinarnej.

17. Jeżeli uznać, że w omawianym zakresie wskazane zmiany nie korespondują z zasadą nieusuwalności sędziów – co wymaga oceny i odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości – to za konsekwencję tego stanowiska należałoby uznać to, że zakresem kontroli sądu właściwego w sprawach odwołań od uchwał KRS dotyczących powołania na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego – aby kontrola ta mogła być uznana za rzeczywistą – powinna być również objęta sytuacja opisana w pkt 16., a to w celu zapewnienia, że nie dojdzie do nieuzasadnionego objęcia stanowiska, które w rzeczywistości nie zostało opróżnione.

Odnośnie do pytania 2.

18. W przypadku negatywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, a mianowicie dokonania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej takiej wykładni przepisów prawa Unii, której rezultat będzie potwierdzał, że konstrukcja odwołania od uchwał w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zapewnia, wynikającego z zasady państwa prawnego, prawa do skutecznego środka prawnego i ochrony sądowej, w tym poprzez zapewnienie właściwego jej zakresu, za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby odpowiedzi na drugie pytanie, to jest odnośnie do znaczenia opisanych deficytów obowiązującej w prawie krajowym formuły odwołania od wymienionych uchwał KRS (oraz wskazanych aspektów tych deficytów), dla możliwości oceny, że w ich konsekwencji dochodzi również do naruszenia prawa równego dostępu do służby publicznej, co nie odpowiada celom interesu ogólnego.

19. Jakkolwiek prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie jest rozumiane, jako zapewniające przyjęcie do służby publicznej i nie tworzy po stronie każdej osoby aplikującej uprawnienia do przyjęcia do służby publicznej, ani też nie stwarza roszczenia, którego przedmiotem byłoby przyjęcie czy to do służby publicznej w ogólności, czy na konkretnie określone stanowisko w ramach tej służby, to jednak nie oznacza to, że nie może stanowić przedmiotu oceny, czy standard zachowania jednakowych zasad rzeczywiście został zapewniony. Na aktualnym etapie postępowania potrzebę dokonania tej oceny należy uznać za tym bardziej uzasadnioną z tego powodu, że wymienione powyżej uchwały KRS, od których złożono odwołania, zostały podjęte w dniu 24 sierpnia (Izba Karna SN) oraz 28 sierpnia 2018 r. (Izba Cywilna SN), zaś doręczone zostały skarżącym aplikującym do Izby Cywilnej w dniach: 17 września (E. F.), 1 października (G. H.), 17 września 2018 r. (I. J.), zaś aplikującym do Izby Karnej (A. B. i C. D.) w dniu 18 września 2018 r. Co zaś najistotniejsze, w sytuacji, gdy z akt spraw wynika, że skarżący wystąpili z odwołaniami od uchwały z dnia 24 sierpnia 2018 r. w dniach: 1 października (E. F.), 12 października (G. H.), 20 września 2018 r. (I. J.), zaś od uchwały z dnia 28 sierpnia 2018 r. w dniach 18 września (A. B.) oraz 19 września (C. D.) należy podkreślić, że odwołania te nie zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania wraz z aktami sprawy tak, jak należałoby tego zasadnie oczekiwać w kontekście idealizacyjnego założenia odnośnie do funkcji przepisów regulujących bieg oraz tok postępowania odwoławczego. W świetle tego założenia (motywowanego także zaufaniem do konsekwencji wynikających z tych funkcji), za uzasadniony należałoby bowiem uznać wniosek odnośnie do istnienia – co należy podkreślić – obowiązku niezwłocznego przekazania odwołania wraz z aktami sprawy sądowi właściwemu do jego rozpoznania, a w rozpoznawanych sprawach, jak wynika z powyższego, nastąpiło to zdecydowanie później – bo w dniu 9 listopada 2018 r. – a jednocześnie podjęcie wymienionych uchwał – nieprzekazanych niezwłocznie wraz z wniesionymi od nich odwołaniami sądowi właściwemu – nie stanowiło przeszkody, aby przekazać je Kancelarii Prezydenta RP. W sytuacji, gdy wskazana praktyka działania KRS pozostaje w jaskrawej wręcz opozycji do omawianego założenia, a Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd właściwy do rozpatrzenia odwołań od wymienionych uchwał KRS nie dysponuje instrumentem egzekwowania wymienionego obowiązku – a więc inaczej, niż wynika to z art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi (mimo wymierzenia grzywny), sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości – to ocenę odnośnie do deficytów obowiązującej w prawie krajowym formuły odwołania od uchwał KRS, tym bardziej należałoby uznać za uzasadnioną.

20. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotny element zbioru zasad kształtujących standard dostępu do służby publicznej – w tym dostępu do stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, jako sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – należałoby więc uznać również dostępność skutecznej procedury sądowej w indywidualnych sprawach dotyczących dostępu do służby publicznej, w tym w sprawach inicjowanych odwołaniem od uchwał KRS dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Zwłaszcza, że sam ustawodawca otwiera drogę sądową w tych sprawach.

21. W związku z tym, że w obrębie postępowań dotyczących stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym, środek prawny dostępny w ramach przyznanej procedury odwoławczej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma tej właściwości, że jego wniesienie przez któregokolwiek z niewybranych kandydatów aplikujących do Sądu Najwyższego wstrzymuje procedurę nominacyjną do czasu jego rozpatrzenia, a uwzględnienie odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego skutkuje obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy indywidualnej rozstrzygniętej kwestionowaną uchwałą, zaś sama ta uchwała nie staje się prawomocna z momentem oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołania, lecz walor ten uzyskuje w sytuacji opisanej w art. 44 ust. 1b ustawy o KRS (tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem sądowym), to za uzasadnioną należałoby uznać wątpliwość odnośnie do zachowania na gruncie przyjętych rozwiązań standardu dostępu do służby publicznej w zakresie odnoszącym się do pełnienia służby na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

22. W omawianym zakresie – to jest w odniesieniu do przyznanego w ramach procedury odwoławczej środka prawnego – wyraźnie widoczne jest zróżnicowanie jego skuteczności, gdy porównać postępowania dotyczące wolnych stanowisk sędziowskich w innych sądach z postępowaniem dotyczącym stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym, co w świetle dotychczas przedstawionych wątpliwości wymagających odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości ma swoje źródło – jak należałoby przyjąć – w obranym kierunku zmian ustawowych dotyczących Sądu Najwyższego.

23. Omawianego zróżnicowania skuteczności środka prawnego nie uzasadniają przekonujące racje. Natomiast racje, które należałoby uznać za przekonujące podważają zasadność istnienia omawianego zróżnicowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy jego ograniczający skutek odnosi się wyłącznie do sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego, a więc sądu o doniosłej pozycji ustrojowej, sprawującego nadzór judykacyjny nad sądami niższych instancji. Ta funkcja Sądu Najwyższego wymaga, aby przebieg procedury kwalifikacyjnej na stanowisko sędziego tego sądu mógł być poddany rzetelnej i rzeczywistej kontroli właściwego sądu w zakresie odnoszącym się do oceny prawidłowości przebiegu selekcji kandydatów – o ile rzecz jasna doszłoby do jej skutecznego zainicjowania – nie zaś kontroli noszącej jedynie pozór jej przeprowadzenia. Wydaje się to być uzasadnione z punktu widzenia i tego argumentu, że art. 19 TUE powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym, które we współpracy z Trybunałem pełnią wspólne zadania służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (por. wyroki w sprawach: C – 64/16, pkt 33 i pkt 34; C – 583/11, pkt 90; C – 456/13, pkt 45). Doniosłe i wiodące zadania w tym zakresie niewątpliwie należą zaś do Sądu Najwyższego, jako sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego, co wprost wynika z jego pozycji ustrojowej oraz funkcji tego sądu.

24. Z tego też powodu należałoby przyjąć, że wynikające z prawa krajowego zróżnicowanie procedury oraz środka odwoławczego w sprawach dotyczących stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym – zważywszy na pozycję ustrojową oraz funkcje tego sądu – nie służy interesowi ogólnemu, jeżeli właściwości (cechy) środka zaskarżenia wskazują na ograniczenie (wręcz niweczenie) jego skuteczności, a konsekwencją tego jest ograniczenie możliwości kontroli przebiegu postępowania w sprawie dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

25. Przedstawione wątpliwości wymagające dokonania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykładni przepisów prawa Unii potęguje i ta okoliczność, że równocześnie skład organu Państwa Członkowskiego mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (Krajowa Rada Sądownictwa), przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu sędziego sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego jest kreowany w ten sposób, że przedstawiciele władzy sądowniczej w tym organie wybierani są przez władzę ustawodawczą. Wybór ten następuje bezwzględną większością głosów spośród kandydatów zgłoszonych przez grupę co najmniej dwóch tysięcy obywateli RP lub grupę dwudziestu pięciu sędziów (z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku). Przy tym, w odniesieniu do drugiej spośród wymienionych sytuacji brak jest jednocześnie – jak okazało się to również w praktyce, i to pomimo wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w sprawach II SAB/Wa 192/18 oraz II SA/Wa 484/18, które organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zdecydował się zaskarżyć do sądu wyższej instancji – efektywnego instrumentu prawnego służącego zweryfikowaniu udzielonego poparcia, a co za tym idzie zweryfikowaniu samej skuteczności zgłoszenia kandydata do KRS.

26. Na tym tle rodzi się uzasadniona wątpliwość dotycząca tego, czy rozwiązanie z którego wynika, że Sejm RP wybiera spośród sędziów piętnastu członków KRS na wspólną czteroletnią kadencje (art. 9a ustawy o KRS) – co oznacza ponadto, że w sumie ponad 80 % członków tego organu jest wybieranych przez władzę ustawodawczą – w kontekście konsekwencji wynikających z art. 6 TUE, nie powoduje zakłócenia zasady równowagi instytucjonalnej, a to poprzez potencjalne ryzyko zaistnienia nawet niewielkiej podatności na nawet tylko pośrednie oddziaływanie sił politycznych reprezentowanych na forum parlamentu na organ, którego podstawowym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a podstawową kompetencją rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu sędziego oraz przedstawianie Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziów, w tym na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego.

27. W odniesieniu do konsekwencji wynikających z art. 6 TUE, za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do konieczności rozważenia i tego aspektu zagadnienia wiążącego się z zasadą równowagi instytucjonalnej oraz potrzeby jej zachowania, który wobec towarzyszących temu uzasadnionych wątpliwości wiąże się z tym, że w składzie KRS jest 14 reprezentantów sędziów sądów powszechnych oraz 1 reprezentant sędziów sądów administracyjnych, a nie są w nim reprezentowani sędziowie Sądu Najwyższego, jak bezwzględnie wymaga tego art. 187 pkt 2 Konstytucji RP, zaś art. 9a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa stanowi w tym zakresie o uwzględnianiu tego wymogu konstytucyjnego tylko w miarę możliwości. Ponadto, jeżeli wśród członków KRS, to jest wśród sędziów sądów powszechnych (tj. sędziów sądów rejonowych oraz sądów okręgowych), są także prezesi oraz wiceprezesi sądów powszechnych powołani przez władzę wykonawczą w miejsce wcześniej przez tą władzą odwołanych, to wobec funkcjonalnego podporządkowania tych członków Rady władzy wykonawczej oznacza to, że również ten segment władzy zyskuje na znaczeniu w organie, którego podstawową funkcją jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

28. Przedstawione okoliczności, w kontekście wymienionych kompetencji KRS, nie pozostają bez wpływu na przebieg postępowań dotyczących naboru na wolne stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym, w tym na stosowane w tych postępowaniach kryteria oceny kandydatów, sposób oceny ich spełniania oraz rezultat tych postępowań.

29. Wątpliwości odnośnie do ryzyka zakłócenia zasady równowagi instytucjonalnej – niezależnie od powyżej przedstawionych – wydaje się potwierdzać i ta okoliczność, że Krajowa Rada Sądownictwa we wrześniu 2018 r. została zawieszona w prawach członka Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa.

Odnośnie do trybu przyspieszonego

30. Na podstawie art. 105 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Naczelny Sąd Administracyjny wnosi o zastosowanie trybu przyspieszonego. Jak najszybsze rozpoznanie pytań prejudycjalnych i rozstrzygnięcie rysujących się na ich tle wątpliwości dotyczących tego, czy w rozumieniu prawa unijnego oferowany przez ustawodawcę krajowego środek prawny nie narusza prawa do skutecznej ochrony sądowej i prawa do skutecznego środka prawnego oraz wobec jego ukształtowania również zasady równego traktowania oraz równego i na takich samych zasadach dostępu do służby publicznej – pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – motywowane jest potrzebą wydania merytorycznych orzeczeń w zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw z odwołań od wymienionych uchwał KRS dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Charakter i doniosłość tych spraw usprawiedliwia oczekiwanie odnośnie do pilnego zastosowania trybu przyspieszonego.

Odnośnie środka tymczasowego

31. W związku z tym, że obowiązkiem sądu krajowego inicjującego postępowanie w trybie prejudycjalnym jest zapewnienie skutecznej ochrony prawnej w sprawach, w których potrzeba jej udzielenia wywodzona jest z przepisów prawa unijnego (por. postanowienie w sprawie C – 186/01 R), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawomocnymi postanowieniami z dnia: 8 października, 24 października, 27 września oraz 25 września 2018 r., wstrzymał wykonanie wymienionych w tych postanowieniach uchwał KRS.