Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 971/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 35 i art 37
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: w związku z art 149 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/12 w sprawie ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Krakowskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty Krakowskiego na rzecz I. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 191/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Krakowskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zobowiązał Starostę Krakowskiego do wydania w terminie 14 dni od dnia aktu administracyjnego w sprawie z wniosku I. B. o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę Krakowskiego postępowania w sprawie "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]". Poza granicami sprawy pozostaje zatem kwestia oceny prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez Wojewodę Małopolskiego, jak i ocena zgodności z prawem wydawanych w toku postępowania decyzji administracyjnych podlegających odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Z tego względu nie mają znaczenia w sprawie te zarzuty skargi, które dotyczą wadliwości działania organu odwoławczego, jak i poprawności wydawanych przez ten organ decyzji kasacyjnych. Sąd zauważył, że z samego faktu wskazywania przez organ odwoławczy kolejnych okoliczności stanowiących w jego ocenie uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym nie może automatycznie wynikać wniosek, że usuwanie tych uchybień przez organ pierwszej instancji, w ocenie którego uchybienia te nie istniały, przesądza o przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowość tych wskazań może podlegać weryfikacji w skardze do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu rozbieżność poglądów organów obydwu instancji w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla obiektywnej oceny sposobu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że również skarżący w toku postępowania nie dostrzegał wadliwości procedowania organu pierwszej instancji i akceptował wydawane przez ten organ decyzje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, gdyż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. złożyła do Wojewody Małopolskiego zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Krakowskiego postępowania w sprawie.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, [...] 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie kształtuje się zasadny – w ocenie Sądu – pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, [...] 30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być zatem rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu wyłącznie z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a.

Przystępując do analizy postępowania w konkretnej sprawie konieczne jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, w którym z terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. sprawa ta powinna być rozpoznana.

Analizując akta sprawy, przedmiot postępowania, zarzuty podnoszone w jego toku obligujące organ do ich zbadania i oceny, konieczność stosowania procedury współdziałania (uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków) należy zakwalifikować sprawę jako szczególnie skomplikowaną. W doktrynie podkreśla się trudność w zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej i podnosi, że cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi" (A. Matan, Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010). Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących pozwoleń na budowę prawdopodobieństwo kwalifikacji ich "szczególnego skomplikowania" jest znaczne, wynikające ze specyfiki rozbudowanej w tym zakresie regulacji ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w której ustawodawca używa wielu pojęć nieostrych oraz wprowadza konstrukcje budzące wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Wykluczając zatem automatyzm oceny można zakładać, że dwumiesięczny okres załatwienia sprawy pozwolenia na budowę odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Do wniosku takiego prowadzi również analiza regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w którym dopuszczono załatwianie spraw pozwolenia na budowę do 65 dni przyjmując, że po upływie tego terminu organ podlega karze pieniężnej (art. 35 ust. 6). Na tle tej regulacji ugruntował się pogląd, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy pozwolenia na budowę został wydłużony do 65 dni w stosunku do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2009 r., II OSK 182/08, Lex nr 516063 stwierdził, że "termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak każdej innej sprawy administracyjnej, ma niewątpliwie charakter procesowy, tyle że określony w przepisach prawa materialnego (ustawie Prawo budowlane), odmiennie od określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego".

Mając zatem na uwadze okoliczność, że sprawa pozwolenia na budowę powinna być załatwiona w terminie do 65 dni należy podkreślić, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być rozważana w stosunku do określonego organu, a nie w aspekcie łącznego czasu rozpoznawania sprawy przez organy obydwu instancji. W konsekwencji należy badać, czy nie doszło do przewlekłości postępowania w okresie, w którym Starosta Krakowski mógł korzystać z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy. W okresach, w których rozstrzygnięcie sprawy leżało w kompetencjach organu odwoławczego, jakim w niniejszej sprawie był Wojewoda Małopolski, z istoty rzeczy nie mogło dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego. Obowiązek skorzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna się z chwilą złożenia odwołania i przesłania akt sprawy przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że również czynności podejmowane w trybie art. 136 k.p.a. są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania odwoławczego. Wykonywanie tych czynności przez organ pierwszej instancji w wyniku zlecenia ich wykonania przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ drugiej instancji i ocena sposobu prowadzenia tego postępowania – w tym zasadności zlecania czynności – dotyczy organu odwoławczego, a nie organu pierwszej instancji. W ramach stosowania art. 136 k.p.a. organ pierwszej instancji nie może merytorycznie rozstrzygnąć sprawy administracyjnej, a zatem nie ma podstaw do rozważania jego przewlekłości lub bezczynności w ramach tego postępowania uzupełniającego.

W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Wreszcie, okresy braku aktywności organu wynikające z faktu zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania jest przedmiotem badania w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że ogólna regulacja zawarta w art. 35 § 5 k.p.a. znajduje swój bezpośredni odpowiednik w treści art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona.

Starosta Krakowski miał możliwość korzystania ze swoich kompetencji w następujących okresach:

– od złożenia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2009 r. do dnia wydania decyzji w sprawie. Decyzja rozstrzygająca sprawę nr [...] została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., co oznacza, że sprawa była rozpatrywana w terminie 28 dni;

– od dnia przekazania akt przez Wojewodę Małopolskiego w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. do chwili zawieszenia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 18 listopada 2009 r. Decyzja kasacyjna Wojewody Małopolskiego została wydana w dniu [...] października 2009 r. (znak: [...]), akta przekazane organowi pierwszej instancji w dniu 7 października 2009 r. Oznacza to, że organ rozpoznawał sprawę w ciągu 42 dni. W tym czasie jednak poza zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zobowiązano inwestora do uzupełnienia dokumentacji – zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, w wyniku czego inwestor wystąpił o zawieszenia postępowania. Obowiązek organu zobowiązania inwestora do nałożenia postanowieniem usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym znajduje podstawę w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Kompetencja organu ma w tym zakresie charakter związany;

– od podjęcia postępowania w sprawie w dniu [...] marca 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r., kiedy to Starosta Krakowski wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (43 dni);

– od dnia przekazania akt przez Wojewodę Małopolskiego w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia [...] maja 2011 r. do dnia wydania decyzji przez Starostę Krakowskiego, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r. (znak: [...]). Decyzja kasacyjna zapadła w dniu [...] września 2011 r. i została przekazana organowi pierwszej instancji w dniu [...] października 2011 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji rozpoznawał sprawę w ciągu 63 dni. Zaznaczyć przy tym należy, że akta sprawy wraz z projektem budowlanym przesłano do Starostwa Powiatowego w Krakowie Filia w [...] przy piśmie z dnia 26 października 2011 r. W tym czasie poza zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;

– od dnia przekazania akt przez Wojewodę Małopolskiego w związku z uchyleniem przez niego decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzja kasacyjna Wojewody Małopolskiego została wydana w dniu [...] października 2012 r. ([...]), akta przekazane organowi pierwszej instancji w dniu [...] października 2012 r., a postanowieniami z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Krakowski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W ocenie Sądu w świetle powyższych ustaleń nie można stwierdzić przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Starostę Krakowskiego do dnia [...] października 2012 r. Organ w okresach, w których mógł korzystać z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy podejmował czynności procesowe w sposób pozwalający mu podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy. Czynności te związane były z koniecznością dostosowania dokumentacji budowlanej do wymogów Prawa budowlanego, a także zapewnieniem udziału w postępowaniu wielopodmiotowemu katalogowi stron postępowania. Należy podkreślić, że art. 12 wprowadza nie tyle zasadę szybkości, co zasadę szybkości i wnikliwości postępowania, a to z kolei nakazuje oceniać sposób jego procedowania w czasie również przez pryzmat wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i dążenia do poprawnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Starosta Krakowski nie wykonywał czynności pozornych lub też czynności w znacznych odstępach czasowych, a zwłaszcza organizacyjne przekazanie sprawy do jednej z filii Starostwa nie może być rozpatrywane w aspekcie tego rodzaju negatywnych przejawów zachowania organu administracji publicznej. Wszystkie czynności organu miały istotny związek z meritum sprawy, jednakże ich wpływ na konkretne rozstrzygnięcie – jak to już wyżej sygnalizowano - nie podlega badaniu w toku postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyjmując, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, należy stwierdzić, że niewątpliwie Starosta Krakowski załatwiając sprawę w terminie przy jednoczesnym podejmowaniu wskazanych wyżej czynności nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.

Po dniu [...] października 2012 r. sposób prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego z punktu widzenia kryteriów przewlekłości można oceniać przez okres następnych 65 dni, tj. do dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż po tym okresie prowadzenie przez niego postępowania podlegać może ocenie z punktu widzenia bezczynności, która nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Ostatnią czynnością Starosty Krakowskiego w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nakładające na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń – w terminie do 6 grudnia 2012 r. Innych czynności – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie – do dnia wydania wyroku Starosta Krakowski nie podejmował.

W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.

W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego po dniu [...] października 2012 r. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego oraz podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie od czasu wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r., a także po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu skargę należało uznać za uzasadnioną co do przewlekłości postępowania po dniu [...] października 2012 r. i – mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Starosty Krakowskiego do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zainicjowanym wnioskiem złożonym przez skarżącą I. B. w dniu [...] marca 2009 r.

Biorąc pod uwagę okoliczność daty wszczęcia postępowania w sprawie, wydanie przez Starostę Krakowskiego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. po ponad pięciu tygodniach od zwrotu organowi akt po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2012 r., brak innej udokumentowanej aktywności Starosty Krakowskiego po wydaniu powyższej decyzji kasacyjnej przez Wojewodę Małopolskiego, w ocenie Sądu zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Starosta Krakowski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzekania przez Sąd na podstawie niekompletnych akt sprawy oraz oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy;

2) art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

4) art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zobowiązanie Starosty Krakowskiego do wydania aktu i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania z uwagi na zawieszenie postępowania w dniu 3 grudnia 2012 r.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 191/12 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

względnie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 191/12 w całości i oddalenie skargi,

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o przekazaniu niekompletnych akt sprawy oraz na fakt zawieszenia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie.

I. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany został bez wyprowadzenia naruszenia regulacji materialnoprawnej. Wyliczone podstawy skargi kasacyjnej zostały ograniczone do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie są zasadne. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na regule kontradyktoryjności. Strony postępowania sądowoadministracyjnego mają równe prawa do obrony. Organ administracji publicznej ma pełne gwarancje obrony zgodności z prawem swego działania lub bezczynności oraz przewlekłości. Sąd, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy. Organ obowiązany jest przekazać całość akt sprawy. Wybiórcze przekazanie akt, czy omyłkowe przekazanie akt nie może uzasadniać podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania. Brak staranności w podjęciu obrony przez organ nie stanowi naruszenia przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd może z urzędu przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd dokonując ustaleń faktycznych, zestawiając daty czynności podejmowanych w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o akta sprawy nie powziął takich wątpliwości. Strona przeciwna – Starosta Krakowski nie zgłosił takiego wniosku, a w skardze kasacyjnej nie wyprowadzono na jakie to fakty należało przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów. Fakt zawieszenia postępowania nie stanowi okoliczności, na którą należało prowadzić uzupełniający dowód z dokumentów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w pełni prawidłowe. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie pozwolenia na budowę nie zostało wydane rozstrzygnięcie a okres prowadzenia postępowania uzasadniał stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.