Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 1266/99
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2001-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 13 ust. 2a, art. 13 ust. 4, art. 40b ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nieskorzystanie przez organ odwoławczy z przeprowadzenia w granicach określonych art. 136 i art. 138 par. 2 Kpa postępowania dowodowego uzupełniającego świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla spraw okoliczności naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

TEZY

Nieskorzystanie przez organ odwoławczy z przeprowadzenia w granicach określonych art. 136 i art. 138 par. 2 Kpa postępowania dowodowego uzupełniającego świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla spraw okoliczności naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2001 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Transportowo-Handlowego "T." w S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 23 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie opłaty drogowej - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kpa /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./, art. 13 ust 2, ust. 2a i 4 i art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, par. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/, par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230 ze zm./ i par. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 1998 r. w sprawie określenia wysokości prowizji od opłat drogowych pobieranych przez urzędy celne oraz sposobu jej pobierania i rozliczania z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych /Dz.U. nr 125 poz. 829/ Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. (...) z dnia 11 października 1999 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Głównego urzędu Ceł podał, iż w dniu 11 października 1999 r. w drogowym przejściu granicznym w K. - Terminal Samochodowy w K. dokonano pomiarów nacisków i masy całkowitej samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym (...), należącego do Przedsiębiorstwa Transportowo-Handlowego "T." z S. Czynności tych dokonano stacjonarną wagą, posiadającą ważne świadectwo legalizacji (...) wydane przez Obwodowy Urząd Miar w Siedlcach. Wagi tego typu decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów. W wyniku tego pomiaru uzyskano dane o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku piątej osi o 40,17 kN, tj. pomierzony nacisk wynosił 120,17 kN, a nacisk ten, zgodnie z par. 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/ nie może przekraczać 80 kN. Kierowca pojazdu nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, w związku z powyższym pobrano należną opłatę drogową na podstawie par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. W dniu 18 października 1999 r. strona złożyła odwołanie od decyzji (...) Dyrektora Urzędu Celnego w B.-P. z dnia 11 października 1999 r., wnosząc o uchylenie ww. decyzji i przeprowadzenie powtórnego ważenia pojazdu. Rozpoznając odwołanie Prezes Głównego Urzędu Ceł podniósł, iż wynik ważenia dynamicznego pojazdu jest drukowany przez urządzenie elektroniczne zainstalowane na wadze. Dla zapewnienia prawidłowego wjazdu na urządzenie pomiarowe, zamontowane są specjalne oznaczenia wskazujące sposób wykonania czynności przejazdu, a wynik ważenia uzyskiwany jest za pomocą programu komputerowego. W przypadku nieprawidłowego przejazdu przez punkt kontrolny, komputer sygnalizuje tę nieprawidłowość przerywając proces ważenia oraz komunikuje o konieczności ponownego przejazdu przez wagę. Taka sytuacja nie nastąpiła w przedmiotowym przypadku, w związku z czym uznano, iż dane uzyskane w wyniku przeprowadzonego badania, wskazując w chwili ważenia przekroczenie limitu nacisku na piątą oś o 2.250 kg jest zgodny ze stanem faktycznym. Ze względu na zgodny z przepisami i prawidłowo ustalony wynik ważenia, nie wyrażono zgody na ponowne ważenie. Postanowieniem (...) z dnia 23 października 1999 r. Dyrektor Urzędu Celnego w B.-P. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 października 1999 r. dopuścił dowód z opinii biegłego Mieczysława M., w zakresie czynności związanych z dokonaniem ważenia na wadze dynamicznej ciężarowego pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym ciągnika (...) i numerze rejestracyjnym naczepy (...). Z opinii technicznej ww. rzeczoznawcy mechaniki samochodowej i ruchu drogowego przekazanej do Urzędu Celnego w B.-P. w dniu 12 listopada 1999 r. nie wynika, iż pomiary wykazane w trakcie pierwszego ważenia były błędne. Biorąc pod uwagę, że waga posiada ważne świadectwo legalizacji, organ odwoławczy nie znalazł podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła strona zarzucając jej rażącą obrazę art. 75 Kpa i art. 180 Ordynacji podatkowej polegającą na odmowie dopuszczenia dowodu z powtórnego ważenia samochodu oraz obrazę art. 107 Kpa i art. 210 Ordynacji podatkowej poprzez odmowę rozważenia dowodów załączonych do odwołania przez stronę. Podnosząc powyższe zarzuty strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż załadunek samochodu odbył się w M. Towarem załadowanym do samochodu było mięso mrożone w ilości 20.906 kg na paletach euro. Na przywóz wystawiono CMR 1062 z dnia 6 października 1999 r. Samochód w dniu następnym przekroczył przejście graniczne w Ś., gdzie był ważony. W czasie ważenia w Ś. samochód - konkretnie ważona jest naczepa - nie wykazywał przekroczenia na poszczególnych osiach i bez przeszkód został wpuszczony na terytorium Polski. W dniu 10 października 1999 r. samochód dotarł do bazy w S., gdzie ze względu na awarię dokonano wymiany ciągnika. Wobec tego, że ważona jest tylko naczepa, więc wymiana ciągnika nie miała znaczenia dla dalszych ważeń. W dniu 11 października 1999 r. o godz. 8.50 pojazd dotarł do terminalu w K., gdzie został zważony na tzw. wadze dynamicznej. Po tym ważeniu kierowcy przedstawiono wydruk, z którego miało wynikać, iż ma na poszczególnych osiach nacisk: I - 5.950 kg; II - 10.000 kg; III - 1.150 kg; IV - 8.450 kg; V - 12.700 kg, w związku z tym, iż kierowca wiedział, że całkowita masa naczepy wynosi 36900 kg /masa ładunku według CMR - + masa własna naczepy/ oraz to, iż nie popełnił żadnego wykroczenia, zgłosił się niezwłocznie do naczelnika Terminalu z prośbą o powtórne ważenie. Na powtórne ważenie nie zgodził się ani Naczelnik Terminalu ani Naczelnik Oddziału. Później tej samej treści wnioski dowodowe składał właściciel firmy Zbigniew B., oraz pełnomocnik strony. Na wszelkie wnioski Naczelnik Oddziału odpowiedział "nie" i dawał do zrozumienia, że nie musi podawać żadnego uzasadnienia swojego stanowiska. Nie chciał nawet rozważać argumentów wnioskujących ponowne przeprowadzenie dowodów. W dwa tygodnie po zatrzymaniu samochodu - zostało wydane postanowienie o ważeniu samochodu z udziałem biegłego Mieczysława M. W karnecie TIR odnotowano, że samochód opuścił terminal w dniu 11 października 1999 r., gdy jeszcze w dniu 23 października 1999 r. był na nim ważony. Ostatecznie w dniu 24 października 1999 r. w obecności biegłego dokonano powtórnego ważenia. Wykazało ono obciążenie kolejnych osi: I - 5.700 kg; II - 8.050 kg; III - 7.750 kg; IV -7.700 kg; V - 7.850 kg i masę całego pojazdu 37.050 kg. Całkowita masa pojazdu w stosunku do wagi ze Świecka różniła się o 150 kg, co mieści się w granicach dozwolonego błędu. Następnie dokonano ważenia całego pojazdu na wadze statycznej i uzyskano wielkość 37.000 kg. Następnie dokonano ważenia na przejściu granicznym w B. przez władze celne B. Uzyskano następujące wyniki na osiach: I - 5.660 kg; II - 8.000 kg. III - 7.680 kg; IV - 7.720 kg; V - 7.740 kg i masę całkowitą 36.800 kg. Różnica 1.300 kg jest tak wyraźna, iż nie może być spowodowana niedokładnością pomiaru. Zestawienie nacisku na III oś, przy ważeniu na wadze dynamicznej miał być wynik 1.150 kg a w pozostałych ważeniach prawie 8.000 kg. Biegły wyjaśniał, że taka różnica jest konstrukcyjnie niemożliwa. Nie było jednak argumentów, które mogłyby przekonać decydentów Urzędu Celnego do powtórnego badania na wadze dynamicznej. Ich zdaniem nie ma na to "odpowiedniej procedury". Takie oświadczenie pozostaje w rażącej sprzeczności z powołanymi przepisami prawa. Zaskarżona decyzja nie próbuje nawet ustosunkować się do dowodów w sprawie. Wbrew wszelkim dowodom ustala, że skoro waga posiada ważne świadectwo legalizacji, to nie ma podstaw do zmiany decyzji. Inne wagi też miały ważne świadectwa legalizacji.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ określa organy administracji drogowej /art. 17-24/ oraz ich kompetencje, jednocześnie w art. 40b ust. 1 i 2 ustawa powyższa daje określone kompetencje Dyrektorowi Urzędu Celnego, który może upoważnić inne osoby do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie;

a/ masy,

b/ nacisków osi,

c/ wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym.

W przypadku przekroczenia któregokolwiek z tych parametrów urzędy celne obligatoryjnie pobierają opłaty ustalone przez Radę Ministrów w formie rozporządzenia zgodnie z art. 13 ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych. Tytuł X ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117 ze zm./ określa organy celne oraz ich kompetencje. W art. 283 ust. 5 Kodeksu celnego wskazano, iż do zadań Dyrektora Urzędu Celnego należy wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. Tymi odrębnymi przepisami są właśnie między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych. Art. 1 Kodeksu celnego stanowi, iż ustawa ta reguluje zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny oraz wywozu towarów z polskiego obszaru celnego związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Oznacza to, iż zakres przedmiotowy tego przepisu nie obejmuje spraw związanych z opłatami określonymi w ww. ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 cyt. ustawy o drogach publicznych korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach wskazanych w tej ustawie od wniesienia opłat drogowych. Analiza powyższego przepisu w powiązaniu z art. 40a tejże ustawy wskazuje, iż opłaty za zezwolenia na przejazd pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 2a, których trasa przekracza granicę państwa, stanowią dochody środka specjalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych przeznaczonego na budowę i utrzymanie dróg krajowych. Niewątpliwie powyższa opłata jest daniną publicznoprawną, która ma charakter odpłatności za świadczone usługi w zakresie przejazdu ponadnormatywnymi pojazdami mechanicznymi po drogach publicznych. Wprowadzenie opłat umożliwia obciążenie kosztami tylko tych podmiotów, które z tego rodzaju usług korzystają.

Z powyższego wynikałoby, iż powyższa danina publicznoprawna nie jest podatkiem. Oznaczałoby to, iż do tego rodzaju opłat nie miałaby zastosowania ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w szczególności zaś art. 1 i 2 tejże ustawy. Taki stan rzeczy wskazywałby, iż w postępowaniu przed Dyrektorem Urzędu Celnego w sprawie opłaty za przekroczenie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów pobieranej na podstawie art. 40b ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./. Przepisy art. 7-9 Kpa nakładają na organy szereg obowiązków w zakresie postępowania przed tymi organami.

Z akt sprawy wynika, iż tego typu postępowanie było jednym z pierwszych jakie zostało wszczęte na tym przejściu granicznym. Sposób dokonywania kontroli masy pojazdu, jak również nacisku osi wywoływał wiele kontrowersji wśród osób zainteresowanych.

Wobec skarżącego było to o tyle istotne, iż pomiary dokonane przez organ celny odbiegały w sposób znaczny od masy pojazdu i nacisku osi tj. danych w posiadaniu których była strona. Taki stan rzeczy oraz wniosek strony o ponowne ważenie pojazdu spotkało się z aprobatą organu pierwszej instancji, co wynika z postanowienia tego organu z 23 października 1999 r. pomimo wcześniejszego wydania decyzji w dniu 11 października 1999 r. w sprawie wymiaru podwyższonej opłaty drogowej /której brak jest dowodu doręczenia stronie, bądź dowodu zwrotu decyzji przez pocztę, co wynika z notatki służbowej z 20 października 1999 r. sporządzonej przez Naczelnika Oddziału J. K./.

Podnieść należy, że w chwili wydania ww. postanowienia dowodowego pełnomocnik strony złożył osobiście w Urzędzie Celnym w B.-P. odwołanie od ww. decyzji z 11 października 1999 r. (...). Przepisy Kpa systematyzują kolejność postępowania przed organem administracji. Regułą jest, iż pierwszej kolejności toczy się postępowanie dowodowe, a zwieńczeniem całego postępowania przed organem pierwszej instancji jest orzekanie w formie decyzji postanowienia, czy ugody. Skutki wywierane przez decyzję znajdują swój wyraz w art. 110 Kpa. Oznacza to związanie organu wydaną decyzją od chwili jej doręczenia zgodnie za art. 109 par. 1 Kpa, bowiem art. 109 par. 2 Kpa nie ma w sprawie zastosowania.

W sprawie faktycznie nie wiadomo z jaką datą doręczono stronie decyzję organu pierwszej instancji.

Przyjmując, iż powyższa decyzja została hipotetycznie doręczona stronie w dniu złożenia przez stronę odwołania, to organ pierwszej instancji winien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 Kpa /art. 133 Kpa/,

W takiej sytuacji niezrozumiałe jest prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego z udziałem biegłego jak też pominięcie milczeniem tych czynności przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy wyniki tych ustaleń mogłyby mieć istotne znaczenie dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organowi odwoławczemu opinia biegłego sądowego Mieczysława M. powinna być znana, bowiem znajdowała się w aktach sprawy od 19 listopada 1999 r. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego przez organ odwoławczy jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji i w zależności od stanu dowodowego sprawy może stwierdzić, iż organ pierwszej instancji faktycznie nie rozpoznał sprawy, bowiem pomimo braku stosownych dowodów nie przeprowadził postępowania dowodowego. Tego rodzaju uchybienia nie byłyby możliwe do konwalidowania przez organ odwoławczy. Może jednak organ odwoławczy w granicach określonych art. 136 i art. 138 par. 2 Kpa przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające.

Z powyższych możliwości organ odwoławczy nie skorzystał co stanowi naruszenie art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 80 Kpa. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania świadczą o nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P 7/98 stwierdził niezgodność par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 i Dz.U. 1997 nr 124 poz. 786/ z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ jednak ten akt prawny nie był podstawą prawną zaskarżonej decyzji. W obrocie prawnym funkcjonowały w tym czasie przepisy wymienione w zaskarżonej decyzji, którymi związane były organy. Z tych przyczyn na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ zaskarżoną decyzję należało uchylić i na podstawie art. 55 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy orzec o kosztach postępowania.