Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 845/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/08 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w zakresie jakim została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją w sprawie ze skarg: P. Ć i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej: postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący: P. Ć. i inni zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania, w ciągu drogi krajowej nr S-11, na odcinku Złotkowo - autostrada A-2 i w ciągu drogi krajowej nr S-5, w rejonie węzła "Głuchowo" autostrady A-2 w gminach Suchy Las, Dopiewo, Komorniki, Tarnowo Podgórne, Rokietnica, powiat poznański i Miasto Poznań, w zakresie jakim została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w zakresie jakim została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.). Sąd podkreślił, że ustawa ta ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. W przypadku wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest też okoliczność, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem prawa, lecz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi nie było podstaw do ustalenie takiej lokalizacji drogi, a co za tym idzie zatwierdzenia projektu podziału działek.

Sądu I instancji rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wskazał na potrzebę uwzględnienia interesu społecznego i gospodarczego, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Wstrzymanie decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem ocena przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna być dokonana szczególnie wnikliwie.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zawiera dokładnego i ostatecznego projektu budowlanego drogi, a w szczególności nie zezwala na realizację wymienionej inwestycji drogowej. Tym samym udzielenie ochrony tymczasowej skarżącym w ocenie Sądu niweczyłoby cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy przyjęciu ustawy ustalającej szczególny reżim prawny przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zwłaszcza, iż skarżący nie wykazali, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stosownie do unormowań wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poza ustaleniem lokalizacji drogi krajowej zawiera w swej treści określenie terminu, w którym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych lokalizacją są zobowiązani do ich wydania. Zapis ten jest konsekwencją treści art. 12 ust. 2 i 4 tej ustawy, z której wynika, iż teren przeznaczony pod lokalizację drogi publicznej z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Skutki wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy więc rozważyć z uwzględnieniem faktu, że skarżący utracili własność swoich działek. Szkody wynikłe z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 powołanej ustawy, a więc poprzez zapłatę odszkodowania. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oznacza, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w zakresie jakim została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył D. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez:

- błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy w rzeczywistości odnośnie osoby skarżącego zachodzi okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków (błędne działanie sądu wynika z faktu, że pominięto fakt, iż nieruchomość skarżącego została na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej

pozbawiona dostępu do drogi publicznej,

- błędne przyjęcie, że wobec utraty własności nieruchomości nie powstają dla stron żadne skutki w postaci potencjalnej szkody (skarżący jest nadal właścicielem

nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu decyzją lokalizacyjną i tym samym

wydanie tejże decyzji (i szeregu z nią związanych) ma duże znaczenie dla powstania ewentualnej szkody i powstanie trudnych do odwrócenia skutków, a to oznacza błędne zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a.,

- naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach i powstrzymaniu się przy orzekaniu od zbadania czy nie zachodzi stan szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, co do osób które ciągle są właścicielami działek.

Skarżący podkreślił, że na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej działka skarżącego została zakwalifikowana do kategorii nieruchomości bez właściwego dostępu do drogi publicznej i tym samym, wobec braku "zjazdu" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych okazało się że nie jest możliwe wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prowadzi to do powstawania szkody w postaci niemożności realizacji zamiaru inwestycyjnego. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest również problemem wiążącym się z trudnymi do odwrócenia skutkami we wszystkich sferach związanych z jego roszczeniami względem władzy publicznej. Znaczący rozmiar szkody jest oczywisty gdyż sprawa dotyczy nieruchomości. Sąd powinien mając do dyspozycji stosowne mapy i opisy sytuacji zbadać problematykę dostępu do drogi publicznej w kontekście toczących się postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy .

W odpowiedzi na zażalenie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważał, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę skarżącego przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed dokonaniem przez sąd merytorycznej kontroli tej decyzji. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to on ponosi ryzyko jej wykonania przed rozpoznaniem skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.

Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja dotyczy lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi i nie stanowi bezpośredniej podstawy do podjęcia robót budowlanych. Rozpoczęcie prac budowlanych następuje bowiem dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wskazana decyzja uprawnia przede wszystkim do "dysponowania nieruchomością na cele budowlane", co wynika z art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), co nie jest jednak równoznaczne z możliwością podjęcia jakichkolwiek prac budowlanych na terenie nieruchomości.

Zarzuty dotyczące nierozważenia przez Sąd I instancji kwestii merytorycznych

(niezbadanie problematyki dostępu do drogi publicznej działki sąsiadującej z przedmiotową drogą krajową w kontekście toczących się postępowań o wydanie decyzji o warunkach jej zabudowy) nie mogą być przedmiotem rozpoznania na obecnym etapie postępowania, bowiem nie dotyczą one postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Brak bezpośredniego związku między wykazywanym zagrożeniem, a wykonaniem zaskarżonej decyzji oznacza, iż nie ma podstaw do jej wstrzymania.

Należy mieć także na uwadze, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma obligatoryjnego charakteru, sąd jest władny odmówić jej zastosowania także wówczas, kiedy zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się interes społeczny, gdyż udzielenie skarżącemu ochrony powodowałoby zagrożenie celu publicznego, o którego realizacje chodzi w tej sprawie. Niewątpliwie wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji uniemożliwienie inwestorowi ubieganie się o udzielenia pozwolenia na budowę tej drogi niweczyłoby cel, jaki jakiemu miało służyć uchwalenie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji