Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 394/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obszaru G. - M. - J. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 i § 21 oraz rysunku Planu w zakresie terenu oznaczonego symbolami 1Zlz i 2Zlz; 2. zasądza od Rady Gminy Z. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy Z. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z wykonaniem uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...], stwierdzając zgodność niniejszego planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Zarządu Gminy Z. z dnia [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...].

W dniu 20 września 2011r. M. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem z dnia 2 lutego 2012 r. Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa, to jest do zmiany przepisów planu poprzez zmianę treści przepisów planu miejscowego w ten sposób, że funkcję terenu objętego jednostkami planistycznymi 1ZLs, 1ZLz i 2ZLz oznaczyć w § 20 i 21 uchwały jako i rekreacyjno - uzdrowiskową, zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. odnoszącymi się do strefy [...]; doprowadzenie do zgodności uchwały planistycznej z przeznaczeniem nieruchomości skarżącego według załączonych opracowań środowiskowych; rozpatrzenie wniosków skarżącego złożonych w trybie art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; doprowadzenie do zgodności uchwały planistycznej i § 2 uchwały Rady Gminy Z.z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...]; poszanowanie prawa własności podmiotów tego prawa na terenie objętym uchwałą.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP,

2. art.15 ust.1, art.17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3. postanowień zawartych na stronach 238 i następnych uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. oraz w załączniku graficznym do tej uchwały (strefa [...]);

4. § 2 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...].

Skarżący wskazał, że jest właścicielem malowniczego terenu znajdującego się na obszarze Gminy Z. o łącznej powierzchni 11,065 ha – działki nr [...] i [...]. W studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. na stronach 238 i następnych przeznaczono omawiany teren pod działalność rekreacyjną, z dużym udziałem zieleni leśnej, zabudowę jednorodzinna oraz rolniczą. Jednoznacznie wskazano, że jako przeważającą planuje się tu funkcję rekreacyjną i mieszkaniową, uwypuklono realizację ośrodków sportów zimowych. Nieruchomość skarżącego w części graficznej studium objęto jednostką planistyczną [...] - strefę rekreacyjną, uzdrowiskową. Podobne przeznaczenie terenu wskazano w Strategii Rozwoju Gminy Z. na lata i 2006 - 2013, w której na stronie 61 wyraźnie zaznaczono, że obszar oznaczony numerem IV powinien zostać objęty zwiększeniem dostępności i atrakcyjności rekreacyjnej i turystycznej gminy. Decyzją Naczelnika Urzędu Gminy z dnia [...] nieruchomość została przeznaczona na cele budowlane. Skarżący spodziewał się zatem, że uchwalenie planu miejscowego zagwarantuje utrwaloną już w innych opracowaniach funkcję terenu i pozwoli wykorzystać go zgodnie z przeznaczeniem - budowa pensjonatu wraz z usługami towarzyszącymi o charakterze rekreacyjnym. Wyłącznie z tego powodu w dniu 24 czerwca 2008 roku złożył wniosek o podjęcie przez Gminę uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru obejmującego posiadaną nieruchomość. W dniu [...] Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr XXXVIII/372/09 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...]. W § 2 uchwały zaznaczono, że przedmiotem planu będzie przeznaczenie terenu objętego uchwałą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi. Uchwała ta nigdy nie została uchylona ani zmieniona. W dniu 13 sierpnia 2008 roku skarżący złożył do Wójta Gminy Z. pismo, w którym oświadczył, iż podtrzymuje swe zamierzenia inwestycyjne i oczekuje, iż w planie miejscowym przeznaczenie terenu nastąpi wedle postanowień studium. Wniosek ten nie został w żaden sposób rozpatrzony, co utwierdziło skarżącego w przekonaniu, że prace nad uchwałą planistyczną prowadzone są w oczekiwanym przez niego kierunku. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie planu miejscowego na opisanym obszarze, której treść pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, innych opracowań świadczących o celowości przeznaczenia terenu na działalność rekreacyjną, przepisami uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz przepisami rangi ustawowej. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że plan miejscowy przewiduje, iż nieruchomość skarżącego objęto jednostkami planistycznymi: 1ZLs, 1ZLz i 2ZLz. W stosunku do jednostki 1ZLs przewidziano w § 20 planu podstawowe: teren lasu z zakazem wprowadzania obiektów budowlanych niezwiązanych z obsługą leśnictwa - z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W odniesieniu zaś do jednostek 1ZLz i 2ZLz, w § 21 ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zalesień. Na terenie tym zakazano wprowadzania obiektów budowlanych niezwiązanych z obsługą leśnictwa - z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz nakaz dokonania nasadzeń leśnych. W przepisach planu teren skarżącego przeznaczono na zalesienie z nakazem dokonania tego zalesienia i zakazem jakiegokolwiek prawa zabudowy. Zdaniem skarżącego nie dość, że plan miejscowy pominął treści studium, to opisane działanie nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego, czy prawnego, ani też usprawiedliwienia w kontekście interesu publicznego, czy społecznego. Skarżący podniósł, że uruchomienie zamierzonej działalności nastąpiłoby wyłącznie z korzyścią dla społeczności lokalnej; dzięki temu rejon stałby się bardziej aktywny turystycznie, z czego korzyści czerpaliby wszyscy mieszkańcy gminy, również i sama gmina - w postaci danin publicznych. W zaufaniu do organu administracji publicznej, skarżący chciał uporządkować prawną kwestię przeznaczenia swojej nieruchomości i wystąpił o ujęcie tej sprawy w prawie miejscowym. Zaufanie to jednak obróciło się przeciwko skarżącemu, który dążąc do rozwoju gminy został tej możliwości pozbawiony. Skarżący podał, że od kilku lat pertraktuje z potencjalnymi inwestorami, którzy zamierzali zrealizować na spornym terenie wielomilionowe inwestycje, zgodne z pierwotnym przeznaczeniem nieruchomości. Z uwagi na walory geotermalne nieruchomości skarżącego, planowano na tym terenie urządzenie m. innymi całorocznych kąpielisk. Zamierzenia te pozostawały w pełnej zgodności ze Strategią rozwoju lokalnego Gminy Z.. Skarżący zarzucił dodatkowo, że Rada Gminy pominęła zupełnie wnioski, jakie składał w toku procedury planistycznej. Uchybienie treści studium powoduje naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadanie bowiem terenowi funkcji sprzecznej z ustaleniami studium skutkuje niezgodnością tych dwóch aktów, a to z kolei przesądza o uchybieniu dyspozycji art. 20 ust. 1 ustawy. Wskazał też, że uchwalenie planu miejscowego pociąga dla niego negatywne skutki majątkowe. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2011 roku, Nr 12, poz. 59) obowiązek zalesiania gruntów ciąży na właścicielach lub użytkownikach wieczystych gruntów niepozostających w zarządzie Lasów Państwowych. Oznacza to, że skarżący wskutek uchwalenia planu stał się w istocie zobowiązany do zalesienia, na własny koszt posiadanych działek. Naruszone zostało prawo własności w podwójny sposób – z jednej strony bowiem został pozbawiony jakiegokolwiek realnego wykorzystania swojej nieruchomości, a z drugiej - został zobowiązany do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z wykonaniem obowiązku publicznoprawnego wywołanego powinnością zalesienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skargę należy odrzucić, bowiem skarżący skonsumował już prawo do wezwania Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wezwanie skierowane pismem z dnia 28 lipca 2011 r., a zatem powtórne wezwanie z dnia 3 lutego 2012 r. nie mogło wywołać skutku prawnego. Jeśli chodzi natomiast o merytoryczne ustosunkowanie się do skargi organ stwierdził, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne. Zauważył, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Dalej organ wskazał, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ podniósł, że teren działek o nr ew. [...] i [...] w archiwalnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy Z. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; z dnia [...]) i zmianami do planu ogólnego zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy Z. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 80, poz. 717 - art. 87, ust. 3), był przeznaczony pod tereny usług turystycznych bez zgody na zmianę przeznaczenia terenów leśnych. Wskazał, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą [...] z [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] - działki o nr ew. [...], [...] w miejscowości G. położone są w jednostce funkcjonalno-przestrzennej: [...] - przewidywana funkcja wiodąca: rekreacyjno-mieszkaniowa. Organ podkreślił, że Studium stanowi dokument kierunkowy zawierający zbiór ogólnych wytycznych dla wszystkich działań związanych z zagospodarowywaniem przestrzeni, dla opracowania:

a) planów miejscowych,

b) programów inwestycyjnych i operacyjnych,

c) innych przedsięwzięć związanych z zarządzaniem przestrzenią, stanowiących instrumenty realizacji przyjętej polityki przestrzennej.

Sporządzanie tych dokumentów oraz podejmowanie działań jest faktyczną realizacją przyjętych w Studium zobowiązań i aktywnym realizowaniem polityki przestrzennej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem o charakterze strategicznym, w którym samorząd przyjmuje określoną wizję i cele rozwoju przestrzennego gminy. Drogą do ich osiągania jest - ustalone w treści dokumentu – przestrzeganie przyjętych zasad oraz ukierunkowanie koniecznych, pożądanych dopuszczalnych zmian przestrzeni. Zdaniem organu zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 15, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...]. W opinii organu wprowadzając wymóg zgodności postanowień projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, ustawodawca zakres wymogów zgodności planu miejscowego ze studium pozostawił uznaniu gminy. Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części obrębu [...] oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Wnioski do planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko mogły być składane w terminie do dnia 17 sierpnia 2009 roku w siedzibie Urzędu Gminy Z., przy ul. A [...], [...] Z.. Organ wyjaśnił, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby w wnioski do projektu planu traktować tak jak wnioski formułowane na zasadach i w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają one charakter postulatów. Odpowiedzią na te postulaty był wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można więc mówić o naruszeniu art. 17 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga nadto ani określenia przez organ rozpatrujący sposobu uwzględnienia wniosków w planie, ani uzasadniania odrzucenia wniosków. Dodał też, że Rada Gminy Z. przed uchwaleniem planu stwierdziła jego zgodność z ustaleniami studium. Następnie zgodnie z art. 20, ust. 2 ustawy Wójt Gminy Z., przedstawił Wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda [...] po stwierdzeniu zgodności z prawem omawianego planu miejscowego wraz z dokumentacją formalno-prawną przekazał plan do publikacji do Dziennika urzędowego Województwa [...].

Na rozprawach w dniach: 26 czerwca 2012 r., 21 września 2012 r. i 27 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego, precyzując skargę, wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisu § 20 i § 21 tekstu uchwały oraz rysunku Planu związanego z tymi przepisami w zakresie terenu oznaczonego symbolami 1ZLz, 2ZLz i 1ZLs.

Pełnomocnicy organu wnosili o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 w skrócie p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachował termin do wniesienia skargi.

W tym miejscu celem wyjaśnienia wskazać należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Otóż, M. W. występował już do tutejszego Sądu ze skargą na uchwałę Rady Gminy Z. nr [...], jednakże Sąd postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Sąd w sprawie II SA/Łd 1145/11 uznał, że poprzednie wezwanie było skierowane przez adw. J. W. legitymującą się pełnomocnictwem udzielonym przez D. M. (pełnomocnika pośredniego skarżącego). Zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego D. M. nie obejmował udzielania dalszych pełnomocnictw, w związku z czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 lipca 2011 r. faktycznie wniesione zostało przez adw. J. W. w imieniu D. M., nie zaś M. W.. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 lutego 2012 r. należy traktować, zdaniem Sądu, de facto jak pierwsze wezwanie M. W., skutkujące otwarciem drogi do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie doszło zatem do powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji nie doszło też do skonsumowania prawa do wniesienia skargi przez skarżącego.

Jeśli chodzi z kolei o naruszenie interesu prawnego, wskazać należy, iż następuje ono wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Osoba, legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu wymienionej na wstępie uchwały, gdyż wynika on z prawa własności działek nr [...] i [...], które znajdują się na terenie obszaru zaskarżonego planu miejscowego oznaczonego jako "[...]".

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązany był ocenić, czy interes prawny strony został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna. Wówczas, jeżeli sąd stwierdzi uchybienia od strony formalnej podjętej uchwały, zastosowanie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy.

W związku z powyższym, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi doprecyzowanej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie m. innymi w dniu 27 listopada 2012 r.

Pełnomocnik M. W. sprecyzował skargę wskazując, że kwestionuje zapis § 20 i § 21 zaskarżonej uchwały oraz rysunek Planu w zakresie terenu oznaczonego symbolami 1ZLz, 2ZLz i 1ZLs. Wyjaśnił, że te zapisy Planu są sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań obowiązującym w dacie sporządzenia zaskarżonego planu.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada władztwa planistycznego gminy, wedle której kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie ulega również wątpliwości, że ingerencja ta musi być zgodna z założeniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 20 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera on diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Podnieść też należy, że ocena zgodności zapisów planu ze studium dotyczy zawartości aktu planistycznego, na który składa się część tekstowa i graficzna.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest również pogląd, zgodnie z którym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium ( wyrok NSA z 19.05.2011 r., sygn. akt II OSK 466/11 – LEX nr 1081787, wyrok NSA z 8.06.2011 r., sygn. akt I OSK 481/11- LEX nr 862582, wyrok NSA z 15.12.2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 2080/11 – LEX nr 1134725 ). Podobnie w wyroku z dnia 11.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12 NSA stwierdził, że miejscowy plan nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości określonego w studium. Nie zwalnia z tego fakt, że w studium przewidziano możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniających. Zmianę przeznaczenia w planie musi poprzedzać zmiana samego studium (Rzeczpospolita. PCD 2012/21 4/3).

W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Podjęcie przez Radę Gminy Z. uchwały z dnia [...] nr [...] stwierdzającej zgodność miejscowego planu z ustaleniami studium, nie wyklucza późniejszego ustalenia braku tej zgodności. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi ową zgodność, to kwestia tej zgodności podlega ocenie organu nadzoru oraz Sądu. Tak więc Sąd zobligowany był do zbadania tej zgodności na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..

Nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym we wskazanym powyżej Studium uwarunkowań jako strefa "[...]". Studium określało ten teren jako obszar o szczególnej atrakcyjności krajobrazowej, ze sporym i cennym kompleksem leśnym, w całości położony w obszarze chronionego krajobrazu, ze szczególną ochroną walorów rzeźby i doliny rzeki C.. Charakteryzowało ten teren jako tradycyjnie rekreacyjny, preferowany dla rozwoju ośrodków sportów zimowych, podkreślając jednocześnie przewidywaną funkcję wiodącą rekreacyjno-mieszkaniową. W zaskarżonej natomiast uchwale z dnia [...] nieruchomości skarżącego oznaczone jako działki nr [...] i [...] położone są na obszarze jednostek planistycznych 1ZLz i 1ZLs, a zatem na obszarze podlegającym zalesieniu. Zapis Planu w Rozdziale 3 pt. "Ustalenia szczegółowe dla terenów", w § 20 określa szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 1ZLs, a w § 21 szczegółowe warunki dla terenu oznaczonego symbolami 1ZLz i 2ZLz. Zarówno norma § 20 jak i § 21 wprowadza zakaz sytuowania obiektów budowlanych niezwiązanych z obsługą leśnictwa – z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zakresie przytoczonej części tekstowej, jak i rysunku planu narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., stanowiącym podstawę jej podjęcia. Należy wszak podzielić stanowisko skarżącego, iż w zaskarżonej uchwale zmieniono przeznaczenie terenu oznaczonego w Studium "[...]" jako teren tradycyjnie rekreacyjny, preferowany dla rozwoju ośrodków sportów zimowych, z przewidywaną funkcją wiodącą rekreacyjno-mieszkaniową na teren podlegający w zasadzie w całości zalesieniu. Nie ulega przeto wątpliwości, że nie jest to teren z wiodąca funkcją rekreacyjno-mieszkaniową, preferowany dla rozwoju ośrodków sportów zimowych tym bardziej, że wprowadzono zakaz sytuowania obiektów budowlanych niezwiązanych z obsługą leśnictwa. Inaczej rzecz ujmując, wbrew stanowisku organu, zapis planu dopuszczający jedynie budowę obiektów związanych z obsługą leśnictwa, przy jednoczesnym obowiązku zalesienia terenu nie można ocenić jako doprecyzowanie zapisu studium, lecz jako wyraźną zmianę przeznaczenia i funkcji danego obszaru i to zmianę w sposób istotnie ograniczającą prawo do dysponowania nieruchomością.

Reasumując wskazać należy, że w sytuacji, gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego, określa jako teren o funkcji wiodącej rekreacyjno-mieszkaniowej, z możliwością jego zabudowy, w tym teren preferowany dla rozwoju ośrodków sportów zimowych, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna uwzględniać taki właśnie kierunek zagospodarowania tego terenu. Te części miejscowego planu, które są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium uwarunkowań są nieważne. Dlatego też w tym zakresie Sąd uwzględnił zarzuty skargi.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi nie podzielił podnoszonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem zapisu planu nakładającego obowiązek dokonania nasadzeń leśnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) ma prawo wskazywać tereny przeznaczone pod zalesienie, nawet jeśli są to tereny należące do prywatnych właścicieli. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zgodność ze studium, przy czym studium obowiązujące w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały przewidywało na tym terenie duży udział zieleni leśnej. Dlatego też zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Strona skarżąca, wywiodła ponadto z nakazu dokonania zalesień konieczność likwidacji istniejących na działce skarżącego nr [...] naniesień w postaci basenu, asfaltowego boiska do koszykówki, studni głębinowej z hydrofornią. Zarzut w tym zakresie nie mógł się ostać w tym sensie, że skarżący nie złożył dokumentów potwierdzających legalność istnienia wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej istniejących na działce skarżącego, a nieuwzględnionych na rysunku Planu. Udokumentował jedynie legalność budowy komory hydroforowej, jednakże zapisy zaskarżonej uchwały i tak przewidują dopuszczalność istnienia urządzeń infrastruktury technicznej, w związku z tym zarzut ten nie miał większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też, mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania, mając na względzie niezbędny nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

n.k-o.