Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1532/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 64c ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3017/15 w sprawie ze skargi M. E. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. E. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), wyrokiem z 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3017/15, w pkt 1 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z [...] lipca 2014 r., znak: [...] i zasądził w pkt 2 od Ministra na rzecz M. E. (dalej skarżąca albo zobowiązana) 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2008 r., ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji "budowa dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiadukt drogowy w km 16,955 linii kolejowej E-65 Warszawa - Gdynia w ciągu ulicy [...] w W. na działkach ewidencyjnych Dzielnicy [...]", w tym działce [...] z obrębu [...].

W dniu 9 czerwca 2011 r. Wojewoda wystawił tytuły wykonawcze w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym na P. R. nr [...], na P. R. o nr [...], na B. R. o nr [...]oraz na M. R. (obecnie E.) o nr [...], wzywając do niezwłocznego wydania [...] S.A. nieruchomości zabudowanej, położonej w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] - na rzecz Skarbu Państwa. Następnie 11 sierpnia 2011 r. firma [...]Sp. z o.o., na zlecenie [...] S.A. przeprowadziła czynności egzekucyjne na działce nr [...] z obrębu [...], zatwierdzone zbiorczą fakturą nr [...] z [...] września 2011 r. na kwotę 64.167,75 zł., wystawioną przez [...]Sp. z o. o. na rzecz [...] S.A. 4 listopada 2011 r. [...] S.A. wystawiły dla Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie fakturę nr [...] na kwotę 64.167,75 zł za przeprowadzoną egzekucję na działce nr [...] z obrębu [...]. 21 listopada 2011 r. Wojewoda wystawił wezwanie do zapłaty nr [...], wzywające do solidarnego pokrycia przez zobowiązanych, tj. P. R., P. R., B. R. i M. R. (obecnie E.) wydatków egzekucyjnych w kwocie 64.167,75 zł, poniesionych przez organ egzekucyjny na podstawie faktury nr [...] z [...] listopada 2011 r.

Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2014 r., ustalił koszty egzekucyjne postępowania egzekucyjnego w stosunku do P. R., P. R., B. R. oraz M. E. w wysokości 64.167,75 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wymienił i omówił wydatki składające się na wskazaną wyżej kwotę kosztów egzekucyjnych.

Zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła zobowiązana. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wyjaśniła, że obciążanie zobowiązanej kosztami egzekucyjnymi jest w jej ocenie niezasadne, gdyż nie jest i nie była ona osobą władającą nieruchomością położoną w obrębie [...] przy ul. [...] w W., oznaczoną jako działka nr [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego.

W ocenie Ministra, przy badaniu prawidłowości ustalenia przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania zarzutów dotyczących egzekucji, jako wykraczających poza ramy zaskarżonego postanowienia. Rolą organów było jedynie ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Minister podniósł, że z treści postanowienia w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych wynika, że w stosunku do skarżącej powstał w następstwie dokonywanych wobec niej czynności egzekucyjnych obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Jako bezzasadny Minister potraktował zarzut błędnego ustalenia osób zobowiązanych do uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny, wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych uwzględnia, między innymi, dokonane w toku postępowania czynności, powodujące powstanie kosztów oraz poniesione wydatki egzekucyjne. Obowiązany jest także uwzględnić wydane w toku tego postępowania postanowienia powodujące wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji, jeżeli postanowienia takie zostały wydane. Wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych organ nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem. Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych wobec skarżącej nie zostało wydane żadne postanowienie, które powodowałoby wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanej za koszty egzekucji. Wobec powyższego uznać należało, że wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny czynności były skuteczne i powodowały powstanie kosztów egzekucyjnych obciążających skarżącą.

W podsumowaniu rozważań Minister podniósł, że nie znalazł podstaw by uznać, że organ egzekucyjny nieprawidłowo dokonał ustaleń w zakresie obowiązku uiszczenia kosztów. Minister nie stwierdził zaistnienia w sprawie przesłanek, które wpłynęłyby na byt oraz zakres obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych.

Ze wskazanym na wstępie postanowieniem Ministra z [...] kwietnia 2015 r. nie zgodziła się skarżąca. Reprezentowana przez córkę A. R., wniosła o jego uchylenie razem z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody z [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 w zw. z art. 143 § 1 w zw. z art. 1a pkt 20 oraz w zw. z art. 64c § 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że skarżąca M. E. (d. R.) jest podmiotem zobowiązanym, do którego winny być kierowane czynności egzekucyjne oraz żądanie zapłaty kosztów egzekucji, podczas gdy skarżąca nie była nigdy w posiadaniu nieruchomości w dzielnicy [...], działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], tym samym nie powinna ponosić kosztów egzekucyjnych nie związanych z jej osobą;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie:

(i) podmiotów zobowiązanych, tj. obok osób faktycznie władających nieruchomością P. R., P. R., B. R., zobowiązanie również skarżącej, która nie była nigdy w posiadaniu nieruchomości ani żadnej rzeczy, która się na niej znajdowała, do solidarnego ponoszenia powstałych kosztów egzekucyjnych;

(ii) że skarżąca jest solidarnie odpowiedzialna za pokrycie kosztów egzekucyjnych, podczas gdy brak jest podstawy prawnej (tj. ani ustawowej ani z czynności prawnej) do uznania, że w tej sprawie dłużnicy są odpowiedzialni solidarnie (art. 369 k.c.).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uznając skargę za zasadną, WSA zwrócił uwagę na to, że istota sporu sprowadzała się do oceny zasadności nałożenia na skarżącą oraz pozostałych uczestników postępowania obowiązku solidarnego uiszczenia kosztów czynności egzekucyjnych powstałych w związku z wykonaniem ostatecznej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Podstawą nałożenia tego obowiązku był art. 64c § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody.

W dalszej części uzasadnienia WSA wyjaśnił, że kontrolując postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych był zobowiązany do zbadania, czy w realiach danej sprawy skarżący i inni uczestnicy zostali zgodnie z prawem obciążeni obowiązkiem ponoszenia tych kosztów. W kontroli tej zawiera się również możliwość badania, czy nie doszło do uchybień przepisom prawa na etapie wszczęcia i prowadzenia egzekucji, które to naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (czyli zarówno samą zasadę obciążenia danych osób kosztami, jak i ich wysokość). Dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości WSA podkreślił, że nie chodzi tu o kontrolę legalności aktu administracyjnego, w związku z którym wystawiono tytuł wykonawczy. Koszty postępowania egzekucyjnego są należnością związaną z koniecznością prowadzenia egzekucji i są następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonania nałożonych na nich obowiązków. Ewentualne bezprawne działania organów egzekucyjnych nie mogą – w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) – skutkować nałożeniem na obywatela obowiązków. Tak właśnie – zdaniem WSA – należało odczytywać cel wprowadzenia art. 64c § 3 u.p.e.a.

Przechodząc do oceny legalności postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. WSA zwrócił uwagę na to, że z jego treści nie sposób jednoznacznie ustalić, na jakiej podstawie wobec skarżącej oraz pozostałych uczestników wystawiono [...] czerwca 2011 r. tytuły wykonawcze. W nadesłanych przez Ministra aktach administracyjnych brak tych tytułów, a informacja o ich wystawieniu podana została jedynie w uzasadnieniu postanowienia Wojewody z [...] lipca 2014 r. Tymczasem z załączonej do akt administracyjnych decyzji Wojewody z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika, że w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] decyzja ta została wydana wobec [...]. Tak fundamentalna dla oceny legalności postępowania egzekucyjnego czynność, jak wystawienie tytułu wykonawczego musi mieć jednoznaczne i weryfikowalne uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Dotyczy to w szczególności kwestii udokumentowania ewentualnego następstwa prawnego (art. 28a w zw. art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych nie tylko tytułów wykonawczych, ale również jakichkolwiek dokumentów urzędowych dotyczących podstaw prawnych skierowania egzekucji wobec skarżącej i uczestników. Brak zebrania przez organ takich dokumentów uniemożliwiał poddanie merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia i stanowił istotne naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

WSA stwierdził również, że w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów mogących pozwolić ocenić legalność samego etapu prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie. W aktach egzekucyjnych brak dowodu na wykonanie przez egzekutora czynności wskazanych w art. 143 § 1 u.p.e.a. Z treści postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. wynika natomiast, że "w dniu 11 sierpnia 2011 r. firma [...]Sp. z o. o. na zalecenie [...] S.A. przeprowadziła czynności egzekucyjne na działce nr [...] z obrębu [...], zatwierdzone fakturą nr [...] z dnia [...].09.2011 (...)". Powstaje tu zatem pytanie, czy w ogóle czynności dotyczące odebrania nieruchomości oraz opróżnienia pomieszczeń były w niniejszej sprawie podejmowane w ramach form przewidzianych w art. 141 – 147 u.p.e.a. oraz przez podmioty wskazane w tych przepisach. Brak ustaleń w tej kwestii oraz brak w aktach relewantnych dokumentów dotyczących tych zagadnień przesądza o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Kolejną przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest błędne przyjęcie przez organ, że w razie nałożenia obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych na dwie lub więcej osób ich odpowiedzialność jest solidarna, która jest instytucją prawa cywilnego (art. 366 k.c.), tymczasem koszty postępowania egzekucyjnego stanowią zobowiązanie publicznoprawne. Solidarności zobowiązań, zwłaszcza na gruncie prawa publicznego, nie można domniemywać, musi ona wynikać jednoznacznie z przepisów prawa W żadnym przypadku wskazane przez organ przepisy prawa cywilnego dotyczące uprawnień współwłaścicieli nie stanowią podstawy do przyjęcia solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych za zapłatę kosztów postępowania egzekucyjnego. Zdaniem WSA, w świetle braku szczegółowych regulacji ustawowych dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego przez współuczestników takiego postępowania, należy przyjąć jako zasadę ich równy podział między wszystkich współuczestników (tj. wszystkich zobowiązanych). Świadczenie wyrażone w pieniądzu jest bowiem z natury swej podzielne. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w realiach konkretnej sprawy, organ może przy tym, kierując się zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego oraz odpowiednio stosowanymi zasadami postępowania administracyjnego, odmiennie określić zasady ponoszenia tych kosztów, nie wykluczając obciążania tymi kosztami tylko niektórych współuczestników (współzobowiązanych). Przykładowo, może tu chodzić o przypadek, kiedy konieczność przymusowego wykonania aktu administracyjnego jest spowodowana postawą tylko niektórych współwłaścicieli lub współposiadaczy danej nieruchomości. Omówione naruszenie przepisów prawa przez organ, tj. nałożenie na skarżącą i pozostałych uczestników solidarnej odpowiedzialności miało istotny wpływ na wynik sprawy, determinowało treść obowiązku wskazanego w postanowieniu Wojewody z 21 lipca 2014 r. (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

WSA zwrócił ponadto uwagę, że z zaskarżonego postanowienia, jaki i ze znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że Minister jako stronę potraktował wyłącznie skarżącą, która wniosła zażalenie. Tymczasem stronami postępowania w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego przed organem II instancji powinni być także uczestnicy postępowania. Uszło to uwadze Ministra, podobnie jak okoliczność, że istota dwuinstancyjnego postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Minister, który miał pełną wiedzę o pozostałych uczestnikach postępowania, a mimo to uznał za stronę wyłącznie skarżącą, naruszył w szczególności art. 6, art. 7, art. 15, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a.

Formułując wskazania dla organu WSA podkreślił, że Wojewoda powinien zgromadzić w dokumenty niezbędne do wnikliwego i zgodnego z zasadą praworządności załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), a następnie dokonane ustalenia faktyczne i oceny przedstawić w uzasadnieniu orzeczenia, mając w szczególności na uwadze zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Chodzi tu zwłaszcza o dowody realizacji przez organ egzekucyjny zasady zagrożenia (art. 15 § 1 u.p.e.a.) oraz o tytuły wykonawcze (w aktach egzekucyjnych brak również dowodów na przesłanie tych tytułów skarżącej oraz uczestnikom z wezwaniem, o którym mowa w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2014 r.). Wojewoda powinien zgromadzić w aktach dowody, na mocy których określono krąg zobowiązanych i ich ewentualny tytuł prawny do działki nr [...] oraz jej faktyczne posiadanie przez wszystkich lub niektórych ze zobowiązanych. Jeżeli chodzi o stan prawny nieruchomości, to organy powinny w szczególności ustalić, czy dla spornej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta (mając na uwadze domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Wojewoda zobowiązany będzie w szczególności wnikliwe wyjaśnić rozbieżności między treścią jego decyzji z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, gdzie w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] została ona wydana wobec [...], a wystawieniem tytułów wykonawczych wobec zobowiązanych. Aktualny stan akt egzekucyjnych, ani tym bardziej treść wydanych w sprawie orzeczeń, nie pozwalają bowiem na ustalenie relacji między skutkiem wywłaszczeniowym decyzji lokalizacyjnej z 2008 r. (art. 9s ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania tej decyzji), a traktowaniem zobowiązanych jako współwłaścicieli działki, która wcześniej została objęta decyzją lokalizacyjną wydaną wobec innego podmiotu. Ponadto, w aktach powinny znajdować się dowody na wykonanie przez egzekutora obowiązków przewidzianych w art. 143 § 1 u.p.e.a. oraz protokół z innych czynności egzekucyjnych podjętych w sprawie przez egzekutora (art. 53 u.p.e.a.). Jeżeli organ uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do obciążenia zobowiązanych kosztami postępowania egzekucyjnego (a w szczególności, że nie zachodzi przesłanka wszczęcia i prowadzenie egzekucji niezgodne z prawem, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a.), uzasadni wnikliwie nie tylko podstawę prawną i faktyczną do obciążenia skarżącej oraz uczestników tymi kosztami, a także rozważy, czy koszty te powinni ponosić wszyscy zobowiązani w częściach równych, czy też tylko niektórzy z nich.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 12 lutego 2016 r. w całości zarzucając:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 64c § 7u.p.e.a., przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła WSA do wniosku, że organ w ramach przyznanych mu w postępowaniu w sprawie kosztów egzekucyjnych jest uprawniony do badania, czy nie doszło do uchybień przepisom prawa na etapie wszczęcia i prowadzenia egzekucji, tj. do badania dopuszczalności wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji, podczas gdy kontrola dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji prowadzona jest w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji. Ta błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła Sąd do niezgodnej z prawem kontroli zaskarżonego postanowienia, w której Sąd bezzasadnie uznał, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy,

b) art. 64c § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. przez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że organ w realiach niniejszej sprawy mógł, kierując się zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego oraz odpowiednio stosowanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, odmiennie określić zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych, nie wykluczając obciążenia tymi kosztami tylko niektórych współuczestników, podczas gdy organowi egzekucyjnemu na gruncie przepisów u.p.e.a. nie przysługuje uprawnienie do wyboru, od którego z zobowiązanych będzie egzekwował koszty egzekucyjne.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd I instancji przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej, tj. uznanie, że badanie kwestii dopuszczalności prowadzenia egzekucji możliwe jest w stadium następującym po zakończeniu egzekucji na etapie postępowania ustalającego koszty egzekucyjne, w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne w sprawie kosztów egzekucyjnych oraz postanowienie ustalające koszty egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. bezzasadnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 15, 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez błędne przyjęcie, że organ orzekając w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego uznał za stronę wyłącznie skarżącą, w sytuacji gdy stronami postępowania powinni być także inni uczestnicy, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Minister, w świetle zasady skargowości, odnoszącej się do postępowania odwoławczego, nie był uprawniony do rozstrzygania w tej sprawie w zakresie pozostałych uczestników, gdyż nie zakwestionowali oni rozstrzygnięcia zapadłego przed organem pierwszej instancji, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że organ naruszył w tym zakresie przepisy postępowania,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez uznanie, że organy orzekające w niniejszej sprawie, nie dokonując oceny legalności przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, naruszyły przepisy postępowania, podczas gdy kontrola dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji prowadzona jest w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Ministra, te naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły sąd I instancji do bezzasadnego uwzględnienia skargi M. E. i do uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody, w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Tym samym sąd błędnie nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi jako bezzasadnej.

W związku z powyższym Minister wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami kasacyjnymi, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Formułując zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i regulacji procesowej, Minister nietrafnie zarzucił WSA, że dokonując kontroli legalności postanowienia ustalającego wysokość poniesionych kosztów egzekucyjnych oraz podmioty, na których spoczywa obowiązek ich poniesienia nie jest on władny do przeprowadzenia oceny zgodności z prawem tych czynności egzekucyjnych, których suma złożyła się na wysokość kosztów egzekucyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wydając na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych, rola organu egzekucyjnego nie może polegać na samym tylko mechanicznym ich obliczeniu, bez szerszej refleksji dotyczącej obciążenia nimi konkretnych podmiotów, a tym samym udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i było prowadzone w sposób zgodny z prawem. Refleksja w tej materii powinna towarzyszyć organowi egzekucyjnemu na każdym etapie prowadzonego postępowania, z racji na jego ingerencyjny charakter. Tym bardziej sąd administracyjny działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. obowiązany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich uchybień prawu materialnemu i procesowemu, które zaistniały w granicach poddanej sądowej kontroli sprawy. Przyjmując pogląd przeciwny, znaczenie sądowej kontroli administracji zostałoby w znacznym stopniu ograniczone, co spowodowałoby obniżenie poziomu ochrony udzielanej przez sądy administracyjne. Jeżeli zatem WSA powziął istotne wątpliwości odnośnie prawidłowego składu osobowego zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym oraz podejmowanych w stosunku do nich czynności egzekucyjnych, to nie mógł on pominąć tych kwestii, skupiając się na samej jedynie weryfikacji wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych.

Z przedstawionych względów, na uwagę nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że w u.p.e.a. nie został w precyzyjny sposób ustalony moment zakończenia postępowania egzekucyjnego. O ile zakończenie egzekucji następuje z chwilą pełnej realizacji obowiązku, o tyle postępowanie egzekucyjne niekiedy toczy się dalej, a jednym z tego przykładów są czynności zmierzające do ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych (zob. W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, RPEiS 2016, z. 1, s. 143). Jak zostało to już wyżej zauważone, organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania powinien mieć na uwadze dopuszczalność jego kontynuowania. Innymi słowy, postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych nie zostało wyjęte przez ustawodawcę poza granice prowadzonego postępowania, nie wykazując z nim jakiejkolwiek łączności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pomimo wskazania przez WSA nieobowiązującego już § 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), w dalszym ciągu zachował aktualność pogląd o możliwości odpowiedniego rozdzielenia wydatków egzekucyjnych pomiędzy kilku współzobowiązanych. Potwierdzeniem tej tezy są przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie sposobu ustalania i dokumentowania wydatków egzekucyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 975), który stanowi m.in. o rozliczaniu wydatków wspólnych, poniesionych w związku z egzekucją u dwóch albo więcej zobowiązanych. Sąd I instancji nie wskazał w tej materii na przysługujący organowi egzekucyjnemu dobrowolny wybór zobowiązanego, który zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi. Z przepisów o kosztach egzekucyjnych w u.p.e.a. nie wynika przy tym, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Wykonania obowiązku o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym organ egzekucyjny może domagać się od każdego zobowiązanego z osobna (zob. W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 207-208). Przytoczona zasada odnosi się do egzekucji kosztów tego postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wystawienia czterech tytułów wykonawczych dotyczących wykonania tego samego obowiązku. Pomijając kwestię prawidłowości takiej praktyki trzeba konsekwentnie przyjąć, że wobec każdego ze zobowiązanych, w tym skarżącej kasacyjnie, toczyło się odrębne postępowanie egzekucyjne, w którym osobno powinny zostać ustalone jego koszty. Zaistniała sytuacja prawna jest dodatkowym argumentem na rzecz tezy o możliwości różnego rozdzielenia kosztów w zależności od tego, wobec którego ze zobowiązanych podejmowane były czynności egzekucyjne łączące się przede wszystkim z jednym z ich elementów, w postaci wydatków egzekucyjnych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. Jeżeli w postępowaniu egzekucyjnym jako podmioty zobowiązane występowały trzy osoby i organ egzekucyjny podejmował w stosunku do nich łącznie czynności egzekucyjne (mimo wystawienia osobnych tytułów wykonawczych), to wniesienie zażalenia od wydanego w tym postępowaniu postanowienia automatycznie powinno skutkować powiadomieniem przez organ pozostałych zobowiązanych o tym fakcie oraz zapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym. Brak wniesienia zażalenia przez współzobowiązanych nie zwalniał Ministra z obowiązku kompleksowego rozpatrzenia złożonego środka prawnego oraz doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. wszystkim zobowiązanym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.