Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 676/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 ust. 2, ust. 3a ust. 5, art. 39 ust. 2, art. 41 ust. 1-2 i ust. 5, art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 1-4, ust. 6 pkt 2, ust. 7, ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa L. – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej: "instytucja zarządzająca", "organ" lub w skrócie "IZ RPO") poinformował B. S. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub skarżąca"), że jej wniosek o dofinansowanie projektu, nr [...], pt. "Rewitalizacja zespołu budynków szkolnych na zespół budynków szkoleniowo-rekreacyjnych z częścią agroturystyczną w B. ", złożony w konkursie nr [...] ogłoszonym w ramach Działania 13.3 Rewitalizacja obszarów miejskich RPO WL na lata 2014-2020 po przeprowadzeniu oceny formalnej został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła kryterium formalnego poprawności ujętego w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, tj.: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych".

Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że kryteria formalnej poprawności muszą być spełnione bezwarunkowo. Wskazała, że pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia/poprawienia złożonego wniosku w terminie 10 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania. W pkt 10 pisma wezwano wnioskodawczynię do skorygowania wniosku w sekcji "Wskaźnik kluczowy – wskaźnik produktu: Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich". Organ wyjaśnił, że wskaźnik mierzy powierzchnię użytkową budynków publicznych lub komercyjnych wybudowanych lub zmodernizowanych na obszarach miejskich. Zgodnie z tabelą 2.32 "Typ obszaru realizacji według klasyfikacji DEGURBA" we wniosku zaznaczono obszary wiejskie (o małej gęstości zaludnienia). Wskaźnik ten nie dotyczy zatem projektu, w związku czym wezwano do jego korekty i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami. Ponadto w pkt 20 wnioskodawczyni wezwana została do dołączenia decyzji konserwatora zabytków na prace związane z odbudową stawu.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła poprawiony wniosek wraz z uzupełnieniami oraz pismem przewodnim. Z pisma wynika, że w zakresie pkt 10 wezwania skorygowano wniosek w ten sposób, że usunięto kwestionowany wskaźnik z wniosku, a w zakresie pkt 20 wezwania złożono decyzję Konserwatora Zabytków przeniesioną na skarżącą.

W wyniku oceny poprawionego wniosku organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie dokonała uzupełnienia/poprawy oraz złożenia wyjaśnień w zakresie pkt 10 i 20 wezwania.

Wskazano, że zakresie pkt 10 wezwania skarżąca dokonała zmiany we wniosku, nie skorygowała natomiast pozostałych załączonych dokumentów, tj. nie dokonała zmian w studium wykonalności - tabeli 2.2.2. "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu", co powoduje brak spójności informacji zawartych we wniosku i załączonych dokumentach.

W zakresie pkt 20 wezwania stwierdzono, że wnioskodawczyni nie załączyła decyzji konserwatora zabytków, stanowiącej podstawę do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na odbudowę stawu rybnego. Składając wniosek wraz z uzupełnieniami i poprawkami skarżąca załączyła decyzję konserwatora zabytków wydaną po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na odbudowę stawu rybnego. Organ uznał więc, że skarżąca nie załączyła aktualnego pozwolenia na odbudowę stawu rybnego.

Od negatywnej oceny projektu skarżąca złożyła protest, zarzucając, że organ nie wezwał skarżącej do poprawienia studium wykonalności, mimo że powinien był zauważyć, że pkt 2.2.2. studium jest błędnie wypełniony. Ponadto podniosła, że w wykonaniu wezwania złożyła właściwą decyzję konserwatora zabytków, umożliwiającą przebudowę stawu rybnego.

Rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], instytucja zarządzająca nie uwzględniła protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zarzuty skarżącej dotyczące decyzji zezwalających na przebudowę stawu rybnego są uzasadnione.

W zakresie zarzutu skarżącej odnoszącego się do drugiej przyczyny negatywnej oceny wniosku, tj. usunięcia wskazanego w piśmie z [...] lipca 2018 r. wskaźnika i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami, stwierdzono, że wystosowane wezwanie było precyzyjne. Pomimo usunięcia wskaźnika, skarżąca nie zapewniła spójności i poprawności wniosku ze studium wykonalności, tabela 2.2.2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. - o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.) dalej jako: "ustawa wdrożeniowa" oraz art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z rozdziałem 6.1.2 Regulaminu konkursu poprzez:

- odstąpienie od oceny zarzutów protestu, kwestionujących prawidłowość (legalność) procesu oceny, w tym formułowania wezwania do poprawy;

- bezpodstawne przyjęcie, że pozostawienie przez wnioskodawczynię w studium wykonalności wskaźnika "Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich" w tabeli 2.2.2 ("Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu") ma taki charakter, że czyni dokumentację aplikacyjną wadliwą formalnie;

- nieprawidłową ocenę oraz wykładnię kryterium formalnego "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych".

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wezwanie z [...] lipca 2018 r. zostało sformułowane zbyt ogólnie, nieprecyzyjnie i w sposób budzący wątpliwości. Podkreślono, że przedmiotem wezwania w pkt 10 był jedynie wniosek. Wezwanie nie wskazywało konieczności dokonania zmian w tabeli 2.2.2 studium wykonalności. Ponadto wskazano, że odwołanie się do spornego wskaźnika w studium wykonalności nie powinno stanowić podstawy negatywnej oceny projektu, a jedynie odstąpienie od uwzględniania wartości przypisanych do wskaźnika podczas dalszej oceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze organ wyjaśnił, że z treści wezwania bezspornie wynika konieczność zapewnienia przez wnioskodawczynię spójności wniosku z pozostałymi załącznikami. W ocenie instytucji zarządzającej pomiędzy wnioskiem a treścią studium wykonalności istnieje obiektywna rozbieżność, która uniemożliwia udzielenie twierdzącej odpowiedzi na pytanie o spójność informacji zawartych we wniosku i złożonych dokumentach. W przypadku nierealizowania przez projekt danego wskaźnika, wnioskodawczyni była obowiązana do zamieszczenia takiej informacji i określenia jego wartości na poziomie zero.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431), dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa". Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o pozostawienie skargi bez rozpoznania z tego powodu, że skarżąca nie dostarczyła wraz ze skargą kompletnej dokumentacji, wymaganej zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie brak podstaw do pozostawienia skargi bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie określonym w tym przepisie, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 ustawy, kompletna dokumentacja obejmuje:

1) wniosek o dofinansowanie projektu,

2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 45 ust. 4,

3) wniesiony protest,

4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1

- wraz z ewentualnymi załącznikami.

Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że skarżący obowiązany jest złożyć nie tylko podstawowe w sprawie dokumenty, lecz także załączniki, jeśli były składane w toku postępowania konkursowego.

Zgodnie z art. 61 ust. 6 pkt 2 ustawy, wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7, który stanowi, że w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wraz ze skargą złożyła dokumentację w formie papierowej liczącą 127 stron oraz płytę CD obejmującą cyfrowe kopie dokumentów złożonych w systemie LSI2014, oznaczoną jako karta 128 dokumentacji. Przewodniczący wydziału uznał złożoną dokumentację za kompletną i wyznaczył termin rozprawy. W odpowiedzi na skargę podniesiony został zarzut, że w dokumentacji doręczonej organowi wraz ze skargą brak było karty 128, a więc płyty CD. Stwierdzić więc należy, że z akt sprawy nie wynika, by egzemplarz dokumentacji przeznaczony dla organu był niekompletny, aczkolwiek wykluczyć tego nie można. Okoliczność ta sama w sobie nie może jednak stanowić podstawy do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak taki mógłby bowiem być przez stronę uzupełniony.

Organ podnosi ponadto, że złożenie części dokumentów w formie cyfrowej, zapisanych na płycie CD narusza przepis art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii.

Jak wskazano wyżej, z przepisu art. 61 ust. 7 ustawy wynika, że sąd nie może pozostawić skargi bez rozpatrzenia bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie takie wezwanie, z określeniem terminu i rygoru, nie zostało do strony wystosowane, nie ma zatem żadnych podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego, w ocenie sądu, z przepisu art. 61 ust. 4 nie można wyprowadzić zakazu składania części dokumentacji w formie cyfrowej. Należy zwrócić uwagę, że wniosek oraz wszystkie załączniki składane są w formie elektronicznej za pośrednictwem systemu LSI2014. Ocenie podlega zatem dokumentacja w formie cyfrowej. Zgodzić się należy wprawdzie z organem, że część załączników istnieje w formie papierowej, a następnie przetwarzana jest na formę cyfrową wyłącznie dla celów złożenia wniosku, nie oznacza to jednak, że wersja cyfrowa dokumentów, wprowadzona do systemu LSI2014 nie może zostać zapisana na płycie CD i w tej formie dołączona do skargi, zawłaszcza gdy chodzi o obszerne objętościowo załączniki.

W sprawie niniejszej skarżąca złożyła w wersji papierowej te dokumenty, które wymienione są w pkt 1 – 4 art. 61 ust. 3 ustawy, a ponadto studium wykonalności – część opisową (dwie wersje), wezwanie do poprawy wymogów formalnych, pismo przewodnie związane z poprawą wymogów formalnych, wezwanie do poprawy w zakresie kryteriów formalnych, pismo przewodnie związane z poprawą w zakresie kryteriów formalnych oraz część finansową studium wykonalności. Skarżąca złożyła zatem w wersji papierowej dokumenty, które w sprawie mają zasadnicze znaczenie. Nadmiernym formalizmem i rygoryzmem byłoby żądanie złożenia bardzo dużej liczby załączników w wersji papierowej, zwłaszcza że żaden z tych załączników nie został przez organ zakwestionowany, a część z nich (dokumentacja techniczna, kosztorys inwestorski, specyfikacja zakupowanego sprzętu czy dokumentacja środowiskowa) ma bardzo dużą objętość. Należy ponadto zauważyć, że w dobie powszechnej cyfryzacji co najmniej anachronizmem byłoby pozostawanie przy wersjach papierowych dokumentów wówczas, gdy możliwe jest złożenie określonej dokumentacji w wersji cyfrowej i nie stoi to na przeszkodzie dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu złożona w sprawie kompletna dokumentacja, częściowo w formie papierowej, częściowo zapisana na płycie CD umożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sądowa kontrola w sprawach, których przedmiotem jest dofinansowanie projektów na podstawie ustawy wdrożeniowej dokonywana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium legalności. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy ocenę tę przeprowadzono nie naruszając prawa.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu zgłoszonego w konkursie ogłoszonym przez instytucję zarządzającą.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 2, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 5 ustawy, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy).

Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu, a także wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy). Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim z regulacjami prawa unijnego oraz ustawą wdrożeniową.

Przytoczone powyżej unormowania świadczą, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w konkursie nr [...], ogłoszonym w ramach Działania 13.3 Rewitalizacja obszarów miejskich RPO WL na lata 2014-2020 wniosek o dofinansowanie projektu "[...]". W skład dokumentacji konkursowej wchodził regulamin konkursu, stanowiący Załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa L. z [...] 31 października 2017 r., zatytułowany "Regulamin Konkursu nr [...], Oś priorytetowa 13, Infrastruktura społeczna, Działanie 13.3 Rewitalizacja obszarów miejskich Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 (konkurs dotyczy obszarów rewitalizacji na terenie gmin miejskich i miejsko-wiejskich powyżej 5000 mieszkańców, z wyjątkiem gmin w których siedzibę mają powiaty)".

W rozdziale III regulaminu zatytułowanym "Informacje o konkursie", w pkt 3.5. określono termin, formę i miejsce składania wniosków o dofinansowanie. W pkt 3.5.3 zawarte jest postanowienie, że do wniosku o dofinansowanie projektu dołączane są dokumenty, których wykaz stanowi załącznik nr 3 do regulaminu. Dokumenty te powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do regulaminu.

W rozdziale VI regulaminu określona została procedura oceny i wyboru projektu. Pierwszy etap to weryfikacja wymogów formalnych (pkt 6.1.1.), dokonywana na podstawie art. 43 ustawy. Kolejny etap to ocena formalna (pkt 6.1.2). Zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 6.1.2 podpunkty 1 – 18, po pozytywnej weryfikacji wymogów formalnych projekt podlega ocenie formalnej pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Ocenie formalnej podlegają projekty, których wnioski o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami spełniają wymogi formalne. Ocena formalna przeprowadzana jest metodą zerojedynkową na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów określonych w załączniku nr 6 do Regulaminu. Ocena formalna projektu dokonywana jest kolejno w oparciu o:

a) kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne,

b) kryteria formalne poprawności.

Pierwszym etapem oceny projektu jest sprawdzenie czy projekt spełnia wszystkie kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne. Kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne są kryteriami obligatoryjnymi, spełnienie których jest niezbędne do przyznania dofinansowania.

W przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne specyficzne, podlega ocenie w oparciu o kryterium formalne poprawności (pkt 6.1.2.9.).

Kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryterium to dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Kryterium musi być spełnione bezwarunkowo, ale jego niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny kryterium poprawności wnioskodawca może zostać wezwany przez instytucję organizującą konkurs do uzupełnienia, poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku (pkt 6.1.2.10.).

Ocena kryterium poprawności weryfikowana jest wartościami: "tak", "nie". Ocena projektu na poziomie "nie" skutkuje skierowaniem wniosku o dofinansowanie do jednorazowego uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień (pkt 6.1.2.11). W takim przypadku instytucja organizująca konkurs kieruje do wnioskodawcy pisemne wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów lub złożenia wyjaśnień w terminie 10 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania (pkt 6.1.2.12).

Zgodnie z pkt 6.1.2.16 regulaminu, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 12, uzupełnień lub poprawek, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień lub poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu.

W załączniku nr 6 do regulaminu konkursu: "Kryteria oceny projektów. Działanie 13.3 Rewitalizacja obszarów miejskich" kryterium formalne poprawności określone zostało następująco: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych." W opisie znaczenia kryterium formalnego poprawności wyjaśniono, że kryterium jest zdefiniowane poprzez zestaw pytań pomocniczych (cząstkowych). Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie (adekwatne) cząstkowe pytania będzie pozytywna. W trakcie oceny kryterium wnioskodawca może zostać poproszony o uzupełnienie, poprawę i wyjaśnienie.

Zestaw pytań pomocniczych zawarty jest w definicji kryterium, z której wynika, że w ramach kryterium formalnego poprawności ocenie podlegać będzie między innymi to, czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne (pkt 7 definicji kryterium).

Jak wynika z akt sprawy, na etapie oceny formalnej, skarżąca wezwana została pismem z [...] lipca 2018 r. m. in. do dokonania korekty w zakresie "Wskaźnika kluczowego – wskaźnika produktu: Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich" (pkt 10 wezwania). W wezwaniu wyjaśniono, że wskaźnik ten mierzy powierzchnię użytkową budynków publicznych lub komercyjnych na obszarach miejskich. Tymczasem skarżąca zaznaczyła we wniosku w tabeli 2.32 "Typ obszaru realizacji według klasyfikacji DEGURBA", obszary wiejskie o małej gęstości zaludnienia. Wybrany przez skarżącą wskaźnik nie dotyczy zatem projektu. Z tego względu organ ,wezwał skarżącą do skorygowania wniosku i zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami.

Jest poza sporem, że wykonując wezwanie do poprawienia wniosku skarżąca usunęła nieprawidłowo wybrany wskaźnik z wniosku, nie skorygowała natomiast tabeli 2.2.2. w studium wykonalności, zatytułowanej "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu". W tabeli tej określona została wartość docelowa wskaźnika, która zostanie osiągnięta w projekcie i wypełnione zostały także dwie pozostałe rubryki: przewidywana wartość dofinansowania i efektywność kosztowa tego wskaźnika.

W świetle przytoczonych wyżej postanowień regulaminu oraz załącznika nr 6 do regulaminu prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżąca nie spełniła kryterium formalnego poprawności, ponieważ wykonując wezwanie organu do poprawienia wniosku w zakresie wybranego przez skarżącą wskaźnika produktu: "Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich" skarżąca dokonała wprawdzie zmiany we wniosku, nie dokonała natomiast zmian w studium wykonalności, które to zmiany były konieczne, by zapewnić spójność wniosku i załącznika do wniosku w postaci studium wykonalności. Pozostawienie wymienionego wyżej wskaźnika w niezmienionej postaci w studium wykonalności spowodowało, że powstała rozbieżność między wnioskiem a studium. Informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach (w studium wykonalności) nie mogły być zatem uznane za spójne i poprawne.

Bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że wezwanie do poprawienia wniosku było nieprecyzyjne i nie nakazywało dokonania poprawek w studium wykonalności. Treść wezwania była w ocenie sądu jasna i jednoznaczna. Organ wyraźnie stwierdził, że wybrany przez skarżąca wskaźnik w ogóle nie dotyczy zgłoszonego przez nią projektu, jego wybranie było zatem nieprawidłowe. Skarżąca nie kwestionuje zresztą stanowiska organu w tym zakresie. Równie jasne i jednoznaczne jest wezwanie o treści: "Należy skorygować zapisy i zapewnić spójność z pozostałymi załącznikami. Proszę o korektę". Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ, że wskaźnik został nieprawidłowo wybrany zobowiązywało skarżącą do jego usunięcia z formularza wniosku, co skarżąca w wyznaczony terminie uczyniła. Skarżąca nie miała zatem problemu ze zrozumieniem i wykonaniem pierwszej części wezwania o treści: "Należy skorygować zapisy (...)", mimo że w wezwaniu nie stwierdzono wprost, że wskaźnik należy usunąć z Działu III, Sekcja: Wskaźnik kluczowy – wskaźnik produktu. Skarżąca nie powinna mieć zatem także problemu że zrozumieniem dalszej części wezwania o treści: "(należy) zapewnić spójność z pozostałymi załącznikami. Proszę o korektę". Ta część wezwania odnosi się wyraźnie do załączników do wniosku. Obowiązek zapewnienia spójności z pozostałymi załącznikami oznacza obowiązek skorygowania także tych załączników, w których kwestionowany wskaźnik został wskazany. Jest bowiem oczywiste, że ocenie podlega wniosek wraz z wymaganymi załącznikami. Dokumenty te muszą być ze sobą zgodne w tym sensie, że nie powinny zawierać danych lub informacji sprzecznych i wzajemnie się wykluczających. Uzasadnione było zatem wezwanie do skorygowania załączników.

Nie można czynić organowi zarzutu, że w wezwaniu nie wskazano wprost, o jaki załącznik chodzi, w szczególności zaś, że organ nie wezwał wyraźnie do poprawy tabeli 2.2.2. studium wykonalności. To rzeczą skarżącej było dopasowanie treści załączników do poprawionego wniosku. Skoro skarżąca usunęła z formularza wniosku określony wskaźnik, obowiązana była odpowiednio skorygować także ten załącznik, w którym usunięty wskaźnik występował.

Wezwanie organu do poprawy wniosku wystosowane na podstawie pkt 6.1.2.12 regulaminu konkursu dotyczyło zarówno wniosku, jak i załączników. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącej, że wezwanie ograniczone było do wniosku i zgodnie z regulaminem skarżąca mogła poprawić tylko wniosek. Rzeczywiście, zgodnie z pkt 6.1.2.14 regulaminu, uzupełnieniu/poprawie/wyjaśnieniu mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu, a zgodnie z pkt 6.1.2.15, w przypadku, gdy w projekcie wprowadzone zostaną zmiany inne niż te, o których mowa w pkt 14, projekt w zakresie kryterium poprawności uzyskuje definitywnie ocenę negatywną i nie podlega dalszej ocenie. Należy jednak ponownie podkreślić, że wezwanie wystosowane do skarżącej nie ograniczało się do wniosku. Skarżąca wezwana bowiem została także do zapewnienia spójności z załącznikami do wniosku przez dokonanie odpowiedniej korekty.

Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników, stanowiącą załącznik nr 4 do regulaminu konkursu, zasady opracowania studium wykonalności wraz z formularzem do przeprowadzenia analizy finansowo-ekonomicznej projektu stanowią załączniki nr 4.1 oraz 4.1.1 do tej Instrukcji. Zgodnie z załącznikiem nr 4.1 do instrukcji – "Studia wykonalności projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014–2020", w tabeli 2.2.2 "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu" w części opisowej studium wykonalności, dla projektów z każdego Działania należy wyliczyć wskaźnik efektywności kosztowej dla wszystkich wskaźników programowych, określonych w RPO WL oraz w karcie oceny, opublikowanej w dokumentacji konkursowej. Jeżeli dany wskaźnik jest nieadekwatny do działań w projekcie i nie jest realizowany przez projekt, należy o tym napisać i w tym przypadku określić wartość wskaźnika efektywności kosztowej na poziomie zero (w zależności od Działania, taki wskaźnik jest lub nie jest brany pod uwagę podczas oceny). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca poinformowana przez organ, że wybrany przez nią wskaźnik produktu nie jest adekwatny do projektu zobowiązana była do zastosowania się do postanowień załącznika nr 4.1 określającego zasady opracowania studium wykonalności. Tylko wówczas mogła bowiem zapewnić spójność wniosku i załączników.

Ponadto, jeżeli skarżąca rzeczywiście miała jakiekolwiek wątpliwości co do treści wezwania, mogła zwrócić się do instytucji zarządzającej o wyjaśnienie zakresu wezwania. Trudno jednak przypuścić, by podmiot ubiegający się dofinansowanie nie był w stanie zrozumieć wezwania do zapewnienia spójności wniosku z załącznikami. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z regulaminem kryterium poprawności dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Przystępując do konkursu skarżąca miała obowiązek zapoznania się z regulaminem i stosowania się do jego postanowień.

Kryterium formalne poprawności jest kryterium zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryterium formalnego poprawności polega na przyznaniu wartości logicznych "tak", "nie". Skoro skarżąca nie poprawiła tabeli 2.2.2. prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie spełniła kryterium formalnego poprawności, ponieważ informacje zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku, załącznikach do wniosku i innych dokumentach nie są spójne. Niespójność ta polega na tym, że w poprawionym wniosku nie został wybrany wskaźnik produktu "Budynki publiczne lub komercyjne wybudowane lub wyremontowane na obszarach miejskich" (został prawidłowo usunięty z pierwotnego wniosku), natomiast w studium wykonalności wskaźnik ten został wybrany i przypisano mu określoną wartość (tabela 2.2.2.). Ta oczywista sprzeczność (niespójność) nakazywała przyjęcie, że kryterium formalne poprawności nie zostało spełnione. Instytucja zarządzająca nie ma bowiem prawa dokonywania poprawek we wniosku lub załącznikach złożonych przez beneficjenta. Zgodnie z regulaminem wnioskodawca może być wezwany do poprawy, uzupełnienia wniosku lub udzielenia wyjaśnień tylko jeden raz (rozdział VI 6.1.2. pkt 11b regulaminu). Skarżąca nie mogła zatem zostać ponownie wezwana do złożenia wyjaśnień albo poprawienia wniosku lub któregoś z załączników.

Nie można zgodzić się że stanowiskiem skarżącej, że pozostawienie w tabeli 2.2.2. studium wykonalności pierwotnej treści nie ograniczyło możliwości skierowania projektu do oceny merytorycznej.

Kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Zgodnie z regulaminem - część 6.1.2 pkt 16, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w wezwaniu, uzupełnień/poprawek, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu.

Nie jest uzasadnione odwoływanie się przez skarżącą do pytania cząstkowego nr 4 kryterium poprawności: "Czy projekt zakłada wskaźniki adekwatne do zakresu rzeczowego i czy wybrano wszystkie adekwatne wskaźniki (w tym wskaźniki z ram wykonania) ?" Skarżąca zarzuca, że spełnienie tego pytania cząstkowego nie było nigdy przez organ kwestionowane, a zatem skoro instytucja zarządzająca uznała, że projekt zakłada wskaźniki adekwatne do zakresu rzeczowego oraz że wybrano wszystkie adekwatne wskaźniki, to nie było uzasadnione odwołanie się do pytania cząstkowego nr 6 i dokonanie w konsekwencji negatywnej oceny projektu. Należy zatem zauważyć, że po dokonaniu poprawy wniosku, kwestionowany wskaźnik, nieadekwatny do projektu, został z wniosku usunięty. W poprawionym wniosku skarżąca wybrała zatem wskaźniki adekwatne do projektu. Pozostała natomiast niespójność wniosku i studium wykonalności, która uzasadniała odpowiedź negatywną na wcześniej już omówione pytanie cząstkowe nr 6.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że zgodnie z załącznikiem nr 4.1 do instrukcji wypełniania załączników, dla działania 13.3 (a także 13.4) wskazane zostały w tabeli nr 5 trzy wskaźniki, w tym sporny wskaźnik "Publiczne lub komercyjne budynki wybudowane bądź zmodernizowane na terenach miejskich (CI39)". Skarżąca pomija bowiem, że przed tabelą określająca wskaźniki dla poszczególnych działań zawarto wyjaśnienie, że "jeżeli dany wskaźnik jest nieadekwatny do działań w projekcie i nie jest realizowany przez projekt, należy o tym napisać i w tym przypadku określić wartość wskaźnika efektywności kosztowej na poziomie zero (w zależności od Działania, taki wskaźnik jest lub nie jest brany pod uwagę podczas oceny)". Wyraźnie zatem przewidziano, że określony dla danego działania wskaźnik może być nieadekwatny dla danego projektu i wskazano sposób postępowania w takim przypadku. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Projekt skarżącej dotyczy obszarów wiejskich (o małej gęstości zaludnienia), nie może być zatem do tego konkretnego projektu stosowany wskaźnik dotyczący trenów miejskich. Tylko ubocznie zauważyć należy, że skarżąca nie zakwestionowała wezwania do usunięcia wskaźnika z tego właśnie powodu, że jest on nieadekwatny i poprawiła wniosek. Twierdzenie, że mimo to wskaźnik powinien pozostać w studium wykonalności nie jest zatem zrozumiałe.

Nie można także zgodzić się że skarżącą, że pozostawienie spornego wskaźnika w studium nie stanowi przeszkody do dalszej oceny, organ powinien bowiem odstąpić od uwzględniania wartości przypisanych do spornego wskaźnika podczas dalszej oceny. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na przytoczoną wyżej treść złącznika nr 4.1 w części dotyczącej tabeli 2.2.2. studium wykonalności, że "jeżeli dany wskaźnik jest nieadekwatny do działań w projekcie i nie jest realizowany przez projekt, należy o tym napisać i w tym przypadku określić wartość wskaźnika efektywności kosztowej na poziomie zero (w zależności od Działania, taki wskaźnik jest lub nie jest brany pod uwagę podczas oceny)", podkreślając znaczenie zdania umieszczonego w nawiasie. Należy zatem zauważyć, że jak wykazano wyżej, projekt nie mógł być skierowany do dalszej oceny, ponieważ nie spełnił kryterium formalnego poprawności. Kryteria oceny stosowane są w określonej kolejności, organ nie mógł więc pominąć kryterium formalnego poprawności. Nie było zatem podstaw do dokonywania oceny merytorycznej projektu, na etapie której, w zależności od działania, wskaźnik nieadekwatny jest lub nie jest brany pod uwagę. Tylko ubocznie zauważyć należy, że wskaźnik nieadekwatny powinien mieć wartość zero, a skarżąca nie przypisała wskaźnikowi wartości zero, lecz wartość 793. Jak już wspomniano wyżej, organ nie jest uprawniony do poprawiania dokumentacji złożonej przez beneficjenta. Organ nie mógłby zatem uznać, że skoro wskaźnik jest nieadekwatny, to należy traktować go tak, jakby miał wartość zero.

Prawidłowo uznał zatem organ, że nie zostało spełnione kryterium formalne poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych", określone w załączniku nr 6 do regulaminu. Kryterium to jest zaś kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z postanowieniami rozdziału 6 regulaminu konkursu (pkt 6.1.2.) oraz zarzuty naruszenia art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, są więc nieuzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o realizacji programów w zakresie polityki spójności.