Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2474/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 149/14 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 13 października 2011 r. do Starosty Wadowickiego wpłynął wniosek S.P., w którym zażądał on wszczęcia postępowania w sprawie przekroczenia dopuszczalnego hałasu przez zlokalizowaną w T. działalność skarżącego. Jako podstawę wniosku wskazano art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Wnioskodawca podał, że dla pracującego w sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego przedsiębiorstwa zajmującego się skupem złomu wykazano emisję hałasu do środowiska w wysokości 49,7 dB(A), przy załadunku urządzeniem HDS dwóch kontenerów złomu na dobę, dla którego przyjęto czas pracy w wymiarze 50 minut i 40 sekund. Zdaniem Wnioskodawcy, w oparciu o protokoły przesłuchania trzech pracowników Firmy "S.", mającego miejsce 22 grudnia 2011 r., odbierających złom z przedsiębiorstwa skarżącego, minimalny czas załadunku kontenera przy użyciu urządzenia HDS wynosi 30 minut, co przy załadunku dwóch kontenerów daje 60 minut. Świadkowie ci zeznali, że maksymalny czas pracy urządzenia HDS wynosi około 2 godzin. W tej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, dochodzi do przekroczenia czasu pracy urządzeń, jak i dopuszczalnego poziomu normy dźwięku.

Organ I instancji przeprowadził kontrolę w firmie skarżącego pod kątem przestrzegania obowiązków wynikających z decyzji z [...] grudnia 2010 r. W jej wyniku ustalono, że skarżący od stycznia 2011 r. prowadził na bieżąco ewidencję dat oraz czasu załadunku złomu urządzeniem HDS do kontenerów. Z przedstawionej ewidencji wynikało, że czas załadunku złomu nie przekraczał łącznie 50 minut w ciągu dnia. Tym samym limit pracy urządzenia HDS wynoszący 50 minut 40 sekund na dobę nie został przekroczony.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Starosta Wadowicki orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku S.P.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

S.P. wniósł skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała okoliczność dająca podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lipca 2013 r. Starosta Wadowicki odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska dla Firmy Handlowej [...] S.S..

Starosta Wadowicki wyjaśnił, że wystąpił o zajęcie stanowiska do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W piśmie z 23 stycznia 2013 r. organ ten podał, że czasy pracy danych operacji były podobne jak podczas poprzednich kontroli w latach 2006–2009, zaś główne źródło hałasu w postaci urządzenia HDS do załadunku złomu na wyposażeniu samochodu ciężarowego odbiorcy również się nie zmieniło, co uzasadnia wniosek, że warunki pracy zakładu pozostały bez zmian. Wyniki pomiarów równoważnego poziomu hałasu w porze dziennej będą więc zbliżone do tych z poprzednich kontroli, tj. w wysokości ok. 50 dB. Pozostaje przy tym duży zapas do wartości dopuszczalnej dla danego rodzaju terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tj. 55 dB.

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2013 r. wniósł S.P.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji opisał wyniki przeprowadzonego ponownie przed organem I instancji postępowania dowodowego, wymieniając w kolejności: pisma S.P. z 15 października 2012 r. i 31 października 2012 r., protokół z zeznań skarżącego, nadesłany przez Sąd Rejonowy z Wadowicach Wydział II Karny wypis protokołu rozprawy głównej z 2 lutego 2012 r. zawierający zeznania świadków pracowników firmy "S.", wywożących złom ze skupu w T. oraz pracownika Firmy Handlowej [...] oraz protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach 29 listopada – 18 grudnia 2012 r. na terenie firmy skarżącego, która odbyła się na wniosek Komendy Powiatowej Policji w Wadowicach, w związku ze skargami na uciążliwość punktu skupu i przeładunku złomu w zakresie nadmiernego hałasu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, stanowiące podstawę dla wydania decyzji stanowisko, że w dalszym ciągu emisja hałasu na terenie skupu złomu w T. jest niższa niż normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), jest tylko domniemaniem, opartym na zanotowanym czasie pracy zmierzonym podczas załadunku kontenera i przyjazdu i odjazdu samochodu. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na zeznania pracowników Spółki "Silscarp" i pracownika punktu skupu złomu [...], rozładowującego w ciągu dnia złom przywożony przez indywidualnych klientów za pomocą wózka widłowego oraz ręcznie. Okoliczność ta nie była brana pod uwagę przy pomiarach hałasu i nie wypowiedziano się, jaki jest czas pracy rozładunków złomu od indywidualnych klientów, jak też jaki emituje hałas, i czy hałas ten nie kumuluje się z hałasem pracy samochodów z kontenerem oraz z urządzeniem do ładowani złomu typu HDS.

Zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeprowadzenie aktualnych pomiarów emisji hałasu co do wszystkich ujawnionych źródeł hałasu w protokole kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 2012 r., z równoczesnym powiadomieniem stron o dokonaniu kontroli.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wcześniejszego w sprawie wyroku tego Sądu z 21 czerwca 2012 r. Sąd wskazał wówczas, na konieczność przeprowadzenia ponownych ustaleń dowodowych. W wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego i dowodów zgromadzonych dla jego potrzeb nie miały miejsca pomiary, o których stanowi art. 115a p.o.ś. Z treści tego przepisu wynika, że wyniki pomiarów stanowią podstawową przesłankę dla wydania decyzji, o której stanowi ten przepis. Pomiary te stanowią bowiem zasadniczy środek dowodowy.

W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu jest konieczne, szczególnie uwzględniając wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2012 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy naruszył art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. Doszło natomiast do naruszenia tych przepisów przez organ I instancji.

Sąd I instancji powołał się na przebieg postępowania przez organem I instancji i wskazał, że nieprawidłowe jest postępowanie, w którym organ dostrzega potrzebę przeprowadzenia pomiarów emisji hałasu, a jednocześnie odstępuje od realizacji tego środka dowodowego, akceptując stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, informujące, że pomiarów akustycznych nie przeprowadzono z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne. Natomiast niekorzystne warunki atmosferyczne nie są zjawiskiem nieprzemijającym uzasadniającym odstąpienie od przeprowadzenia pomiarów akustycznych. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że informacja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie o braku zmian warunków pracy kontrolowanego zakładu pomija elementy stanu faktycznego podnoszone przez S.P. W treści protokołu kontroli [...] znajdują się "stwierdzenia arbitralne i pojęcia nieokreślone" stosowane do charakteryzowania kwestii niezwykle istotnych z punktu widzenia treści kontrolowanej decyzji. Jest w nim mowa o czasach operacji "podobnych" jak podczas poprzednich kontroli, jest też mowa, że główne źródło hałasu w postaci urządzenia HDS się nie zmieniło i, że pozostałe operacje związane z ruchem samochodu pozostają bez zmian. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenia te mają wymiar ogólnikowy, częściowo arbitralny, ponieważ nie posiadają uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji, analizując treść uzasadnienia decyzji Starosty Wadowickiego można dojść do wniosku, że organ poprzestał na zaakceptowaniu stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W ocenie Sądu I instancji, na zasadność przeprowadzenia pomiarów akustycznych nie wpływa nowa okoliczność faktyczna polegająca na wykonaniu przez skarżącego od strony posesji S.P. ogrodzenia wypełnionego materiałem dźwiękochłonnym o wysokości 3,7 m. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma bowiem być podjęta po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego, a zasadniczym środkiem dowodowym wskazanym wprost przez ustawodawcę w tych sprawach są pomiary akustyczne. Sąd I instancji dopuścił także jako dowód w sprawie kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Wadowicach z 8 kwietnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie S.S. podejrzanego o popełnienie wykroczenia z art. 51 § 1 k.w., jednak zawarte tam ustalenia nie są wystarczające, ponieważ nawiązują do "dawnych" badań akustycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko może zapaść wyłącznie na podstawie pomiarów hałasu, wykonywanych podczas prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że organ odwoławczy może wydać na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tego rodzaju decyzję kasacyjną gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co właśnie wystąpiło w tej sprawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, co Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że błędne jest stanowisko organu I instancji, które uznaje potrzebę dokonania odpowiednich pomiarów emisji hałasu lecz odstępuje od jego realizacji tylko z tej przyczyny, że w świetle stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie nie dokonano tych pomiarów akustycznych z powodu wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych. Ponadto na konieczność przeprowadzenia ponownych ustaleń faktycznych w tym zakresie wskazał także Sąd I instancji w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12.

Po drugie, decyzja wydana na podstawie art. 115a p.p.s.a. po wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu wymaga, żeby w świetle ustaleń faktycznych, o których stanowi powyższy przepis nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego hałasu na określonym terenie. Oznacza to, że uzupełniające pomiary emisji hałasu powinny dotyczyć wszystkich źródeł hałasu wymienionych w przedmiotowym protokole kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 2012 r.

Należy bowiem przypomnieć, że właściwy organ ochrony środowiska – na podstawie art. 115a p.o.ś. – wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, w przypadku ustalenia w postępowaniu dowodowym, w oparciu o pomiary własne lub dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska czy też podmiotu obowiązanego do ich przeprowadzenia, że poza danym zakładem z powodu jego działalności zostały na tym terenie przekroczone dopuszczalne normy hałasu. Dlatego też bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie jest możliwa prawidłowa ocena dotycząca wszczęcia lub odmowy wszczęcia przez właściwy organ postępowania na podstawie art. 115a p.o.ś., czyli przepisu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast nie można zwalczać ustaleń stanu faktycznego nieprawidłowym zastosowaniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a p.o.ś.

Z kolei żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, żeby protokół kontroli, przeprowadzanej poza postępowaniem w przedmiocie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, mógł stanowić dowód będący podstawą wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (por. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1326/11, Lex nr 1291916).

Dlatego też nie było przeciwwskazań do przeprowadzenia w tej sprawie przez właściwy organ pomiarów własnych czy też na zlecenie tego organu pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w ramach jego czynności kontrolnych w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, biorąc pod uwagę także pozostałe wątpliwości co do prawidłowości dotychczas przeprowadzonych pomiarów.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.