Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 776/18 w sprawie ze skargi M. K. i W. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodziskiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. K. i W. S. solidarnie kwotę 1604 (słownie: jeden tysiąc sześćset cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 776/18 oddalił skargę M. K. i W. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 28 października 2016r. M. K. i W. S. zainicjowali przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej "PINB") postępowania w sprawie oceny legalności zmiany profilu prowadzonych usług w zakładzie krawieckim usytuowanym w Białymstoku przy ulicy S., tj. zmiany profilu usług z krawieckich na magiel/pralnię chemiczną z jednoczesnym wykonaniem prac budowalnych adaptujących obiekt do nowej funkcji. Wnieśli o sprawdzenie legalności wykonanych robót i wprowadzenia do obiektu nowej funkcji wraz z weryfikacją zgodności nowo prowadzonych usług z obowiązującym na tym terenie z planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla K. w Białymstoku (rejon ulic K., P., H.), uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku Nr XLVII/554/05 z dnia 26 września 2005r.

W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że objęty wnioskiem obiekt to budynek usługowy M. C. G. i H. K., będący obiektem parterowym o wymiarach 38,00 x 12,65 m, konstrukcji murowanej bez poddasza, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej kratownicy pokrytej blachą trapezową, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 29 kwietnia 1996 r. jako budynek usługowy o funkcji zakładu krawieckiego. W dniu kontroli przeprowadzonej 13 lutego 2017r., w spornym budynku obok zakładu krawieckiego funkcjonował zakład pralniczy wyposażony w 4 wysokoobrotowe pralki, 4 suszarki podłączone do wentylacji wyprowadzonej na zewnątrz budynku, jeden magiel elektryczny oraz dwa magle gazowe również podłączone do wentylacji wyprowadzonej na zewnątrz budynku.

PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nałożył na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na inwestorkę obowiązek przedłożenia oceny osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, warunków higieniczno – sanitarnych i ochrony środowiska w związku z wprowadzeniem świadczenia usług pralniczych w budynku zakładu krawieckiego wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniu 15 maja 2017 r. inwestorzy przedłożyli dwa opracowania: pierwsze dotyczące wpływu na środowisko działalności firmy K., drugie stanowiące projekt technologiczny procesu usług prowadzonych przez ww. firmę, tj. technologii szycia odzieży wraz z technologią prania, uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. higienicznosanitarnych. Z przedłożonych opracowań wynikało, iż prowadzona obecnie działalność nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji zawartych w ściekach, w powietrzu oraz nie emituje ponadnormatywnego poziomu hałasu, a także, iż w zakładzie nie są prowadzone usługi prania chemicznego, ani prania wodnego dla szpitali i krwiodawstwa. PINB wystąpił do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku z zapytaniem o treść ustaleń obowiązującego dla lokalizacji spornego budynku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i taką informację uzyskał a także wystąpił do służb inspekcji sanitarnej i inspekcji pracy oraz pożarnictwa o stanowisko w kwestii zarzucanej zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, warunków pracy oraz w zakresie ochrony przeciwpożarowej w budynku. Z uwagi na to, że pozyskane stanowiska uznał za niewystarczające dla oceny sprawy, kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nałożył na inwestorów (w oparciu o ten sam przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego) obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę zmiany warunków pracy w budynku warsztatu krawieckiego w związku z wprowadzeniem usług pralniczych sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych.

Następnie w dniu 3 stycznia 2018 r. M. C.-K. złożyła ekspertyzę dotycząca warunków pracy i higieniczno-sanitarnych w budynku usługowym w związku z wprowadzeniem usług pralniczych wykonaną przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy inż. S. K. oraz ekspertyzę konstrukcyjną budynku wykonaną przez inż. K. G.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a. umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego przeznaczonego na warsztat krawiecki, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ulicy S. w Białymstoku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie doszło do podjęcia w budynku działalności, która zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Od decyzji tej M. K. i W. S. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń w sprawie, nie popartych odpowiednimi dowodami

b) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

c) art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wydanej decyzji wniosków rażąco sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego;

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ustawy prawo budowlane poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej PWINB), decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył brzmienie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że zaistnienie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykazania, że doszło w obiekcie do zmiany jednego z parametrów wskazanych w przepisie. Dla zbadania tej okoliczności organ I instancji przeprowadził szerokie czynności dowodowe: nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska w związku z wprowadzeniem usług pralniczych w budynku zakładu krawieckiego oraz zwrócił się do właściwych służb o zajęcie stanowiska w kwestii ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Organ wskazał, że w związku z tym, że odpowiedzi poszczególnych służb nie były jednoznaczne organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę zmiany warunków pracy i higieniczno-sanitarnych w budynku warsztatu krawieckiego w związku z wprowadzeniem usług pralniczych. Organ podał, że z ekspertyzy dotyczącej warunków pracy i higieniczno-sanitarnych wykonanej przez rzeczoznawcę PIP S. K. wynika wprost, że po wprowadzeniu do warsztatu krawieckiego usługi prania i magla nie nastąpiła zmiana warunków pracy ani zmiana warunków higieniczno-sanitarnych a z ekspertyzy konstrukcyjnej budynku warsztatu krawieckiego inż. J. K. G. wynika, że po wprowadzeniu do budynku usług pralniczych, w przedmiotowym zakładzie nie doszło do zmiany wielkości lub układu obciążeń.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że wprowadzona usługa jako nieuciążliwa nie koliduje z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów organ II instancji uznał, iż nie zostało wykazane, aby w kontrolowanym obiekcie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co czyni postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.pa.

M. K. i W. S. wnieśli na powyższą decyzję PWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej do zarzutów odwołania;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie w sposób dowolny ustaleń i pominięcie ustalenia istotnych okoliczności, polegające na ustaleniu obecnych warunków pracy, higieniczno-sanitarnych i środowiskowych w budynku warsztatu krawieckiego i usług pralniczych ale pominięcia, czy warunki powyższe uległy zmianie w porównaniu do pierwotnych tj. przed wprowadzeniem usług pralniczych;

3. art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez brak ustalenia, czy wskutek rozpoczęcia działalności pralni uległy zmianie warunki pracy, przeciwpożarowe, czy w zakresie ochrony środowiska;

4. art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji wniosków rażąco sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, co podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przedwczesne stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku.

Podnosząc powyższe zarzuty i przedstawiając argumentację na ich poparcie, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasadzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odwołując się do orzecznictwa Sąd I instancji podniósł, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowalnym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, co może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Sąd wskazał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na potrzebę dokonywania celowościowej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Potrzeba taka wynika z faktu, że literalne odczytanie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku zgłoszenia zamierzonej zmiany właściwemu organowi administracji. Przede wszystkim jest tak dlatego, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne. Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem celu regulacji, której ten przepis stanowi istotny element, zauważyć należy, że administracyjna reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ogranicza wykonywanie prawa własności, gdyż właściciel nieruchomości nie jest całkowicie swobodny w decydowaniu o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zgłosić właściwemu organowi administracji (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) i następnie dopiero po upływie 30 dni od zgłoszenia może przystąpić do planowanej zmiany lub musi jej zaniechać, jeżeli właściwy organ zgłosi w tym terminie sprzeciw (art. 71 ust. 4 prawa Budowlanego). Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jednym z ustawowych ograniczeń korzystania z prawa własności jest ustawa Prawo budowlane. Uzasadnieniem ograniczenia korzystania z prawa własności wynikającego z Prawa budowlanego są wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Instytucja prawna zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma natomiast na celu zapewnienie ochrony tych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Chodzi przede wszystkim o to, aby poprzez niekontrolowaną przez organy administracji zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie doszło do zagrożenia wartości chronionych przepisami Prawa budowalnego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartościom chronionym Prawem budowlanym.

WSA w Białymstoku wskazał, że w pełni podziela konieczność oceny ustaleń dokonywanych w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez pryzmat definicji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odczytywanej celowościowo. Stwierdził przy tym, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, skonfrontowanie pierwotnego sposobu użytkowania spornego budynku, usytuowanego przy ulicy S. w Białymstoku, z obecnym sposobem jego wykorzystania, nie potwierdziło, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawowej definicji, odczytywanej celowościowo.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, który nie pozostawia wątpliwości, że sporny budynek nadal jest użytkowany w taki sam sposób, jak pierwotnie od momentu oddania do użytku po wybudowaniu, że nie nastąpiła zmiana rodzajowa wykonywanej w budynku działalności a jedynie inne rozłożenie ciężaru świadczonych od początku usług, wynikające z potrzeby dostosowania się właścicieli budynku do zapotrzebowania na rynku na usługi krawieckie. Od początku funkcjonowania zakładu krawieckiego w spornym budynku (1999 r.), zainstalowany był w nim magiel, który wykonywał usługi maglowania dla klientów pralni oraz służył do dekatyzacji tkanin używanych w produkcji krawieckiej. W zakładzie krawieckim szyta była konfekcja damska. Zmniejszony popyt na szytą konfekcję damską wymusił poszukiwanie innego kręgu klientów na usługi krawieckie. Właścicielom firmy udało się pozyskać klientów z branży hotelarskiej i gastronomicznej a usługi krawieckie dla tej branży właściciele firmy połączyli z usługami prania na mokro konfekcji i odzieży hotelowej i gastronomicznej. Z tych przyczyn "doposażono" zakład o pralki wodne, suszarki i pakowarki.

Zdaniem Sądu I instancji nieznaczne przeprofilowanie działalności wykonywanej w obiekcie, rodzajowo tożsamej z pierwotną, nie wiąże się z naruszeniem wartości chronionych Prawem budowlanym, wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe znalazło potwierdzenie we wnioskach końcowych wszystkich opracowań, analiz i ekspertyz, przedstawionych przez właścicieli budynku w toku postępowania administracyjnego. Z najistotniejszego, w ocenie WSA w Białymstoku, dowodu w postaci przedłożonej ekspertyzy techniczno-użytkowej budynku, oznaczonej datą sporządzenia 15 marca 2018 r. wynika, że usługi maglowania i prania na potrzeby zakładu krawieckiego w ramach procesu technologicznego firma prowadziła od początku istnienia. Nie wprowadzono usług prania chemicznego, farbowania, usług prania dla szpitali i krwiodawstwa. Wprowadzenie dodatkowych usług pralniczych na bazie wodnych środków piorących nie spowodowało zmiany warunków pracy, warunków zdrowotnych, warunków higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. Z ekspertyzy konstrukcyjnej sporządzonej dnia 19 stycznia 2018 r. wynika wprost, że zwiększona ilość urządzeń pralniczych w żadnym stopniu nie zmieniła obciążeń ani ich układu w istniejącym zakładzie usługowym. Rzeczoznawca do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy we wnioskach swojej ekspertyzy stwierdził, że po wprowadzeniu usługi prania wodnego i magla do zakładu przy ulicy S., nie nastąpiła zmiana warunków pracy ani zmiana warunków higieniczno-sanitarnych. Analizę wpływu na środowisko usług prowadzonych w spornym budynku kończy konkluzja, że obecna działalność firmy K. nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji zawartych w ściekach, w powietrzu oraz nie emituje ponadnormatywnego poziomu hałasu. Z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku wynika zaś, że powiązane funkcjonalnie części budynku mogą tworzyć jedną strefę pożarową.

WSA w Białymstoku zwrócił uwagę, że wnioski końcowe z dokumentów przedłożonych przez właścicieli budynku oraz z dokumentów zebranych z urzędu przez organ I instancji w toku postępowania, nie zostały skutecznie podważone przez skarżących. Zdaniem Sądu I instancji ich kwestionowanie jest gołosłowną polemiką z treścią dowodów zebranych w sprawie. Skarżący zarzucając stwierdzeniom ekspertów niewiarygodność, nie przedstawiają profesjonalnego kontrdowodu, który ewentualnie mógłby podważyć ustalenia poszczególnych służb. U podstaw zarzutu niewiarygodności ocen i ekspertyz leży stwierdzenie, że dla dokonania porównań poprzedniego sposobu użytkowania z obecnym, konieczna jest znajomość pierwotnej skali parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Obiektywnie takich parametrów nie da się jednak ustalić zważywszy, że zakład krawiecki w budynku wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1996 r., funkcjonuje od 1999 r. Właściciele budynku przedłożyli całość wymaganej od nich dokumentacji związanej z procesem budowy obiektu oraz jego funkcjonowaniem na przestrzeni lat. Z pozyskanych dokumentów wynika neutralność dla otoczenia prowadzonej działalności przez cały czas funkcjonowania zakładu. Niepodważone przez skarżących dowody potwierdzają zachowanie nieuciążliwości dla środowiska prowadzonych w zakładzie usług, mimo przeprofilowania rodzaju szytej konfekcji oraz połączenia usługi szycia konfekcji hotelowej i gastronomicznej z praniem na mokro i maglowaniem. Zarzucając brak szczegółowych ustaleń pierwotnych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń spornego budynku, skarżący nie wskazują w skardze środków dowodowych, które pozwoliłyby na wsteczne dokonanie ustaleń.

Sąd I instancji wskazał, że z powyższych przyczyn nie podziela zarzutów naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący w oparciu o możliwe do przeprowadzenia dowody. Właściciele budynku podporządkowali się wszystkim postanowieniom dowodowym organu, w wyniku czego został zebrany kompletny materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdził, że nie doszło do zarzucanej inwestorom samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem Sądu nie miało również miejsca zarzucone naruszenie prawa materialnego – art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten należy wykładać celowościowo, natomiast skarżący pojmują go wyłącznie literalnie. Sąd wskazał, że podziela ocenę organów co do zgodności lokalizacji spornego budynku i prowadzonych w nim obecnie usług z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla K. w Białymstoku (rejon ulic: K., P. i H.), zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 227 poz. 2538), według którego nieruchomość zabudowana spornym obiektem budowlanym położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnością lokalizacji usług nieuciążliwych również w formie wolnostojącej zabudowy. Sąd podkreślił, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego definiuje usługi nieuciążliwe jako obiekty usługowe, które nie będą powodować stałej bądź okresowej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej ani obniżać standardu zamieszkania poprzez zwiększony ruch samochodowy, wzrost poziomu hałasu, emisję związków zapachowych i szkodliwych (vide: ustalenia planu z informacji Urzędu Miejskiego w Białymstoku, Departamentu Urbanistyki – k. 105 akt administracyjnych organu I instancji, tom II). W ocenie Sądu I instancji dowody zebrane w sprawie, niepodważone skutecznie przez skarżących, potwierdzają nieuciążliwość dla otoczenia prowadzonej w spornym budynku działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. oraz W. S., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1. (dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.), w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1) (dotyczącego naruszenia 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.) - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich.

Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższe zarzuty dotyczą bardzo istotnego uchybienia Sądu I instancji i już same w sobie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku.

Niezależnie jednak od tych zarzutów, dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:

a) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo iż organ ten nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania;

b) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. w całości, pomimo iż decyzje te rażąco naruszają art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem ustalenia powyższych organów są dowolne i nie poparte odpowiednimi dowodami (przykładowo.: opinia rzeczoznawcy do spraw higieny pracy inż. S. K. z dnia 12 marca 2018 r. wskazuje wyłącznie na poprawne warunki pracy (a nie wyjaśnia, czy warunki pracy się zmieniły), zaś opinia dotycząca warunków w zakresie ochrony środowiska, z maja 2017 r. jest opracowana przez mgr inż. M. Z., to jest podmiot o zupełnie nieznanych kwalifikacjach i doświadczeniu, nie posiadającym żadnych uprawnień (a przynajmniej takowe nie zostały wskazane w opinii), co więcej - opinia ta zawiera wyłącznie stwierdzenie o nieprzekroczeniu norm emisji i w ogóle nie wypowiada się, chociażby hipotetycznie, czy emisje te uległy zmianie (w zakresie hałasu, ścieków czy emisji do powietrza);

c) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji PWINB oraz decyzji PINB z dnia [...] lipca 2018 r. w całości, pomimo iż decyzje te rażąco naruszają art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem w toku postępowania przed organami administracji nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest ustalenia czy wskutek rozpoczęcia działalności pralni uległy zmianie warunki pracy, przeciwpożarowe, w zakresie ochrony środowiska itp. - i to pomimo, iż właściwe służby wskazywały, że po uzupełnieniu przesłanej im dokumentacji są w stanie wydać opinie w sprawie (tak stwierdziła Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny);

d) art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia PWINB oraz decyzji PINB z dnia [...] lipca 2018 r. w całości, pomimo iż decyzje te rażąco naruszają art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a., skoro ustalenia organów, a aktualnie także ustalenie Sądu I instancji, są rażąco sprzeczne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego;

e) art. 7b, art. 7 i art. 6 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi ze wskazaniem, że skarżący w skardze nie wskazali środków dowodowych na dokonanie "wstecznych" ustaleń i nie przedstawili "kontrdowodu" w sprawie, gdy tymczasem skarżący kilkukrotnie zgłaszali w toku postępowania przed organem I instancji wnioski dowodowe, wyrażali zastrzeżenia do przedkładanych dokumentów, na co organ w ogóle nie reagował, a nadto to organy administracji są obowiązane działać z urzędu i wyjaśniać wszystkie istotne okoliczności w sprawie, w tym dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (na stronie postępowania administracyjnego nie ciąży ciężar dowodowy i może nawet pozostawać całkowicie bierna, co nie uchyla obowiązku organu należytej oceny przedstawionych dowodów oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy);

f) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem Sąd zarzut ten skwitował zaledwie jednym niejasnym zdaniem ("nie miało również miejsca zarzucone naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten należy wykładać celowościowo, natomiast skarżący pojmują go wyłącznie literalnie").

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te naruszają powołany wyżej przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skoro w sprawie brak jest podstaw dla stwierdzenia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdy tymczasem (w świetle naruszeń opisanych powyżej) jest to stwierdzenie rażąco nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne;

b) § 2 pkt 6 i § 7 ust. 6 pkt 1) uchwały nr XLVH/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla K. w Białymstoku (rejon ulic: K., P. i H.) w wyniku ich błędnej wykładni i stwierdzenie, jakoby usługi prowadzone w spornym budynku były zgodne z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy jest to stwierdzenie nieprawidłowe, stanowiące efekt niewłaściwej wykładni powołanych norm - skoro w świetle omawianych norm za działalność uciążliwą traktuje się tylko taką działalność, która powoduje wzrostu hałasu czy emisji zapachów, nawet jeżeli ten wzrost mieści się w granicach dopuszczalnych norm - co wyklucza możliwość lokalizacji spornego zakładu w zabudowie mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji (jak i organów administracji), że materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie rażącą nieprawdą jest, jakoby z pisma Straży Pożarnej z dnia 22 sierpnia 2017 r. wynikał brak zmiany w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W piśmie tym Straż Pożarna wskazuje na brak swoich kompetencji oraz brak wglądu do akt sprawy. Dalej Straż Pożarna wyraża wyłącznie możliwość (hipotezę, bez wglądu do akt sprawy), że budynek może tworzyć jedną strefę pożarową - co w żaden sposób nie może stanowić podstawy do przyjęcia stanowiska, że bezpieczeństwo pożarowe nie uległo zmianie.

Dalej wskazali, że co do kwestii ochrony środowiska analiza wykazuje brak przekroczenia dopuszczalnych stężeń, tymczasem to nie ma zupełnie znaczenia w sprawie. Chodzi bowiem o sprawdzenie czy nastąpiły zmiany stężeń. Opinia z maja 2017 r. mgr inż. M. Z. jest więc po prostu nieprzydatna w sprawie. Ponadto wydana została przez podmiot o zupełnie nieznanych kwalifikacjach i doświadczeniu, nie posiadający żadnych uprawnień (a przynajmniej takowe nie zostały wskazane w opinii). Prawidłowo zagadnienia te powinna wyjaśnić odpowiednia jednostka Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, oczywiście po dostarczeniu jej przez inwestorkę odpowiednich dokumentów;

Odnośnie warunków pracy to, zdaniem skarżących kasacyjnie, w tym zakresie są najpoważniejsze, szczególnie rażące błędy - w uzasadnieniu zawarto co do tego elementu szereg błędów i wypaczeń w stosunku do dokumentów i tak:

- nieprawdą jest stwierdzenie, jakoby Państwowa Inspekcja Pracy odmówiła wydania opinii, Inspekcja Pracy w rzeczywistości bowiem wskazała, że nie może wydać opinii wobec braku dokumentacji dotyczącej lat ubiegłych. Wystarczające więc byłoby zobowiązanie inwestorki do dostarczenia dokumentacji za lata ubiegłe i wysłanie ich do PIP; wynika to jednoznacznie z pisma PIP z dnia 21 sierpnia 2017 r.;

- opinia rzeczoznawcy do spraw higieny pracy inż. S. K. z dnia 12 marca 2018 r. wskazuje wyłącznie na aktualne poprawne warunki pracy i nie wyjaśnia, czy warunki pracy się zmieniły. Przede wszystkim jednak rzeczoznawca do spraw higieny pracy nie posiada kompetencji do oceny warunków pracy. Do jego kompetencji należy wyłącznie opiniowanie projektów, których rozwiązania mają wpływ na stan bezpieczeństwa i higieny pracy. Wynika to z §14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Co istotne, nawet M. C. K. i H. K. w swoim piśmie z dnia 28 marca 2018 r. powołują się na stwierdzenie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku wyrażone w piśmie z dnia 07.02.2018r., że rzeczoznawca ds. bhp nie jest uprawniony do oceny warunków pracy (co organ I instancji zupełnie pominął). Ponadto, w opinii z dnia 24 listopada 2017 r. nie porównano stanu sprzed wprowadzenia usług pralniczych do stanu aktualnego oraz niezrozumiałego stwierdzenia, że w budynku nie jest prowadzona pralnia chemiczna. Jak widać, w sprawie nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że rzekomo warunki pracy się nie zmieniły. Wręcz przeciwnie - oczywistym jest, że warunki pracy uległy zmianie. Pracownicy muszą przecież obsługiwać nowe maszyny, używać nowe środki (proszki do prania, wodę) czego wcześniej nie było;

Odnośnie natomiast kwestia stopnia i układu obciążeń, to, zdaniem skarżących, opinia z dnia 19 stycznia 2018 r. nie zawiera porównania obciążeń i układów sprzed rozpoczęcia świadczenia usług pralniczych i obecnie, a zatem twierdzenia tej opinii nie mogą być uznane za wiarygodne.

W ocenie skarżących kasacyjnie na temat warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych - organ I i II instancji w ogóle się nie wypowiedział. Korespondencja z Państwowym Powiatowym Inspektoratem Sanitarnym została urwana, pomimo iż służba ta wyraźnie wskazywała na możliwość wydania opinii, po dostarczeniu przez inwestorkę konkretnych dokumentów (czego inwestorka nie wykonała). Wynika to z pism z dnia 9 sierpnia 2017 r. i 28 sierpnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący kasacyjnie złożyłi oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Zgodne z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z poźn. zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do treści ar. 71 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie cytowanej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zatem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie nie potwierdziło jednoznacznie czy doszło do zmiany warunków użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie Sądu I instancji, że "dokonane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, skonfrontowanie pierwotnego sposobu użytkowania spornego budynku, usytuowanego przy ulicy S. w Białymstoku, z obecnym sposobem jego wykorzystania, nie potwierdziło, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawowej definicji, odczytywanej celowościowo" nie znajduje potwierdzenie w zgormadzonym materiale dowodowym.

Przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem usługowym należącym do M. C.-K. i H. K. Jest to obiekt parterowy o wymiarach 38,00 m x 12,65 m, konstrukcji murowanej bez poddasza, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej kratownicy pokrytej blachą trapezową. Od 1999 r. w budynku usługowym istniał zakład krawiecki i na taki zakład zostało wydane w 1996 r. pozwolenie na budowę – decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...]. Wprawdzie ze znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z 1999 r. (między inwestorem, a inwestorem ale występującym pod inną firmą, tj. między Firmą K. – M. G. C.- K. a C. S.C. reprezentowaną przez M. G. C.-K.) wynika, że jedno pomieszczenie w przedmiotowym budynku zostało wydzierżawione na potrzeby magla. Inwestor w innej części Białegostoku (przy ul. S.) prowadził bowiem od początku pralnię chemiczną (vide: pismo M. C.-K. z 26 czerwca 2017 r.). Wynika z tego, że twierdzenie organów i Sądu I instancji, iż usługa pralni i magla była od samego początku przewidziana jako uzupełnienie zakładu krawieckiego nie znajduje potwierdzenia w pierwotnym projekcie budowlanym. Nawet zatem przy założeniu, że magiel funkcjonował w przedmiotowym budynku już wcześniej, to była to wyłącznie zmiana faktyczna.

Należy także zwrócić uwagę, że w latach 2012 -2016 r. inwestorka uzyskała trzy kolejne pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej, a postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą skarżących z 2016 r., którzy jako sąsiedzi zaobserwowali dużą zmianę profilu prowadzonej działalności. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 13 lutego 2017 r. wynika, że w budynku znajdowały się: 3 wysokoobrotowe pralnice przemysłowe z odwirowaniem do prania wodnego, 4 suszarki (1 elektryczna i 3 gazowe), podłączone do wentylacji wyprowadzonej na zewnątrz budynku, 1 magiel elektryczny, 2 magle gazowe, które są również podłączone do wentylacji mechanicznej wyprowadzonej za zewnątrz budynku. Z "Projektu technologicznego" przedłożonego przez inwestorkę w dniu 15 maja 2017 r. wynika, że przy usługach pralniczych jest zatrudnionych 3 osoby, a krawieckich 5 osób. Z kolei w "Ekspertyzie dotyczącej warunków pracy i higieniczno-sanitarnych w budynku usługowym w związku z wprowadzeniem usług pralniczych przy ul. S. w Białymstoku" z 24 listopada 2017 r. sporządzonej przez inż. S. K. struktura zatrudnienia w zakładzie została określona w następujący sposób: 2 osoby zatrudnione na stanowisku szwaczek, 1 osoba na stanowisku kontrolera jakości, 1 osoba na stanowisku pomocy krawieckiej-prasowaczki, 1 osoba na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego, 1 osoba na stanowisku maglowacza-prasowaczki, 2 osoby na stanowisku maglowacza. Ponadto punkt usług krawieckich i pralniczych zlecających usługi szycia i prania obsługuje pracodawca - właściciel zakładu. Oględziny przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego wskazują zatem, że do budynku wprowadzono trzy magle, kilka pralnic przemysłowych i suszarek, a duża część zakładu to obecnie pralnia wodna jedynie z uzupełnieniem funkcji poprawek krawieckich/szycia/haftowania. Należałoby zatem uznać, że doszło do znacznej zmiany profilu prowadzonej działalności z zakładu wyłącznie krawieckiego (z jednym maglem wprowadzonym bez zmiany dokumentacji projektowej), na pralnię z dodatkową usługą krawiecką.

Odnosząc się do zebranych w toku postępowania ekspertyz należy stwierdzić, że wynika z nich, iż normy (hałasowe, sanitarne i środowiskowe) nie są przekroczone tzn. mieszczą się w dopuszczalnych granicach, jednakże nie dokonano porównania obecnych warunków z warunkami poprzednio istniejącymi. Porównania takiego nie zawiera "Analiza wpływu na środowisko Firmy K. M. G. C.-K., z maja 2017 r., sporządzona przez M. Z., "Projekt Technologiczny" z maja 2017 r., sporządzony przez inż. J. R., ekspertyza Laboratorium Higieny Pracy [...] D. D., W. K., z 23 marca 2017 r. (dołączona do Ekspertyzy techniczno-użytkowej, Ocena zmiany warunków pracy w budynku warsztatu krawieckiego w związku z wprowadzeniem usług pralniczych" z 15 marca 2018 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. J. H.), oraz "Analiza warunków pracy i higieniczno-sanitarnych" sporządzona przez inż. S. K. z 12 marca 2018 r.

Z kolei we wskazanej wyżej "Ekspertyzie dotyczącej warunków pracy i higieniczno-sanitarnych w budynku usługowym w związku z wprowadzeniem usług pralniczych przy ul. S. w Białymstoku" sporządzonej przez inż. S. K. z 24 listopada 2017 r., która oparta została m. in. na wskazanej powyżej "Analizie wpływu na środowisko Firmy K. M. G. C.-K., sporządzonej przez M. Z., zawarto wprawdzie końcowy wniosek: "Po wprowadzeniu usług prania wodnego i magla do zakładu usługowego nie nastąpiła zmiana warunków pracy ani zmiana warunków higieniczno-sanitarnych", jednakże nie zawiera ona żadnego zestawienia porównawczego w tym zakresie.

Podobnie krytycznie należy ocenić "Ekspertyzę techniczno-użytkową, Ocena zmiany warunków pracy w budynku warsztatu krawieckiego w związku z wprowadzeniem usług pralniczych" z 15 marca 2018 r. sporządzoną przez mgr inż. arch. J. H. Ekspertyza ta zawiera m. in. zestawienie stanowisk pracy funkcjonujących w zakładzie krawieckim oraz istniejących obecnie oraz zestawienie maszyn i urządzeń w latach 1994 -2000 oraz 2016-2017. Zawiera ona też konkluzję: "Po przeprowadzeniu analizy stwierdza się, że wprowadzenie dodatkowych usług pralniczych na bazie wodnych środków piorących nie spowodowało zmiany warunków pracy, warunków zdrowotnych, warunków higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska oraz sposobu użytkowania". Wniosek ten, za wyjątkiem opisanych wyżej zestawień, poprzedzony jest jednak analizą istniejącego stanu.

Zaznaczyć należy, że przedłożone w toku postępowania ekspertyzy winny podlegać, jak każdy dowód w sprawie, swobodnej ocenie organu. Ekspertyzę taką można porównać do dowodu z opinii biegłego. W orzecznictwie podkreśla się zaś, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję, i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. 1995/2, s. 27). NSA w wyroku z 1 lipca 2008 r., sygn.. akt II GSK 226/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał natomiast, że opinia biegłego ze swej istoty powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Z opinii powinno wynikać czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy, i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Z kolei w wyroku NSA z 29 listopada 2017 r., I OSK 174/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzono, że opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie. Organ nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania.

Opisana wyżej "Ekspertyza techniczno-użytkową, Ocena zmiany warunków pracy w budynku warsztatu krawieckiego w związku z wprowadzeniem usług pralniczych" nie zawiera przekonującego uzasadnienia w zakresie przytoczonej powyżej konkluzji.

Kwestia czy w tym przypadku doszło do zamiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych nie została także potwierdzona w drodze ustaleń z właściwymi organami.

W piśmie Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej z 28 sierpnia 2017 r: nr [...] PPIS wskazano, że zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy ocenić w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania. Wskazano też, że przedłożona Inspekcji "Analiza wpływu na środowisko Firmy K. M. G. C.-K., z maja 2017 r., sporządzona przez M. Z. opisuje tylko aktualny stan. W związku z tym Inspekcja wskazała, że nie jest w stanie określić czy nastąpiła zmiana z warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych. Komendant Miejski Państwowej Straż Pożarna w Białymstoku w swoim piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. wskazał, że przedmiotowy budynek może tworzyć jedną strefę pożarową. Zaznaczył jednak, że nie ma dostępu do dokumentacji. Jednoznacznej opinii w sprawie nie przedstawiła także Państwowa Inspekcja Pracy. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. Okręgowy Inspektor Pracy poinformował o wynikach przeprowadzanych dotychczas kontroli w przedmiotowym zakładzie. Wskazał też, że w związku z brakiem dokumentacji określającej warunki pracy w latach ubiegłych oraz brakiem możliwości zapoznania się z treścią pozwolenia na budowę i zawartymi w niej zapisami, nie jest możliwe zajęcie stanowiska w zakresie ustaleń czy i na jakiej zmieniły się warunki pracy pracowników zatrudnionych w powyższym zakładzie pracy. Z kolei w piśmie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 6 października 2017 r. wskazano, że organ ten nie jest uprawniony do wyrażania w drodze postanowienia stanowiska w zakresie zmiany warunków pracy, o których mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Żadna z opinii i ekspertyz nie odnosi się wprost do porównania jak zmiana w działalności inwestorów wpłynęła na otoczenie w kontekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Wprawdzie zakład powstał przed jego uchwaleniem w 2005 r., na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże sama zmiana profilu nastąpiła już po jego uchwaleniu. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany położony jest zlokalizowany na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla K. w Białystoku (rejon ulic: K., P. i H.) zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/554/05 rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r. oraz że funkcja usługowa w istniejącym budynku usługowym może istnieć o ile jest to usługa nieuciążliwa.

Stosownie do treści § 2 pkt 6 powyższej uchwały przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć obiekty usługowe, które nie będą powodować stałej bądź okresowej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej ani obniżać standardu zamieszkania poprzez: zwiększony ruch samochodowy, wzrost poziomu hałasu, emisję związków zapachowych i szkodliwych;

W niniejszej sprawie nie zbadano, czy doszło do pogorszenia standardu zamieszkania w kontekście emisji związków zapachowych, a takie sformułowanie jest użyte wprost w planie. Innymi słowy wprawdzie przeprowadzono badania i one nie wykazały przekroczenia norm, ale nie ustalono jak się zmieniły warunki w ww. zakresie. Skarżący kasacyjnie wprost wskazują, że zakład krawiecki takich emisji nie powodował, natomiast pralnia jak najbardziej tak (na skutek interwencji skarżących inwestor przełożyła rury wentylacyjne na drugą stronę budynku i zamontowała tłumik akustyczny, pojawiła się też emisja spalin z gazu napędzającego magiel).

Reasumując należy stwierdzić, że zebrane przez organ dowody były niewystarczające do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ naruszył w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień tych nie dostrzegł Sąd I instancji. Zasadne są zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu jest przedwczesne. Zebrane w sprawie dowodu były niewystarczające do dokonania takiej konkluzji. Podobnie przedwczesne było stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania tego obiektu nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To czy prowadzone w przedmiotowym obiekcie usługi są usługami nieuciążliwymi w rozumieniu § 2 pkt uchwały Nr XLVII/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r. wymaga ponownej oceny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Konieczne jest dokonanie ustaleń, które potwierdzą czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj., czy doszło zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Tak jak wskazano już wyżej konieczne jest ustalenie nie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, ale określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany tych warunków.

Niezasadny jest jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd wyjaśnił prawidłowo przyjętą wersję wykładni prawa materialnego oraz sposób jego zastosowania, umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnego efektywne przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Błędnie jednak Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach w pkt 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a.