Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 82/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1 pkt 1, 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 5, 7a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 3 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego postanawia: I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. P. - Kancelaria Radcy Prawnego K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt: II GSK 1514/10 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 40/09 odrzucające skargę J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Powyższe orzeczenia zapadły na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

Pismem z dnia 16 czerwca 2008r. H. T. i J. T. zwrócili się do Dyrektora Zarządu Komunalnego z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z prawem na ul. A w K. poprzez usunięcie czterech betonowych separatorów. H. T. i J. T. wyjaśnili, iż ul. A jest na całej swej długości drogą gminną wewnętrzną w zarządzie Zarządu Komunalnego i własnością Gminy Miejskiej, a w 1996r. na działce [...] obr. [...] posadowiono niezgodnie z prawem cztery betonowe separatory.

Zarząd Komunalny pismem z dnia 2 lipca 2008r. poinformował H. T. i J. T., iż zamknięcie ul. A w 1996r. odbyło się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach. Zarząd Komunalny zaznaczył przy tym, iż H. T. i J. T. byli o tym informowani we wcześniejszej korespondencji.

W dniu 21 lipca 2008r. H. T. i J. T. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa ) na niezałatwienie w terminie zgłoszonego w dniu 16 czerwca 2008r. żądania przywrócenia ul. A do stanu zgodnego z prawem. Wnoszący zażalenie wyjaśnili, iż pomimo upływu miesięcznego terminu od dnia złożenia żądania Zarząd Komunalny nie wydał decyzji w tej sprawie. Nadmienili również, iż sprawa przywrócenia ul. A do stanu zgodnego z prawem jest wyjaśniana już od 18 września 2006r.

Postanowieniem z dnia [...] 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe zażalenie H. T. i J. T. za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium, Zarząd Komunalny nie pozostaje w bezczynności, gdyż po złożeniu przez J. T. (działającego w swoim imieniu oraz w imieniu H. T.) pisma z dnia 16 czerwca 2008r. poinformował pismem z dnia 2 lipca 2008r. o przyczynach leżących u podstaw umieszczenia betonowych separatorów w ul. A. W ocenie Kolegium możliwości odblokowania ul. A w K. związane są z działaniem władczym Gminy, w zakresie realizowanych zadań inwestycyjnych, a nie w formie decyzji administracyjnej kierowanej do zindywidualizowanego adresata decyzji. Zdaniem Kolegium, wnioskowi strony należy zatem przypisać jedynie charakter sygnału składanego w trybie art. 241 i nast. Kpa, po którego zbadaniu organ może, ale nie jest zobowiązany, wszcząć z urzędu postępowanie nadzorcze. W rozstrzyganej sprawie ustalono, iż wszczynanie takiego postępowania nie jest celowe, gdyż ustalono wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy i udostępniono stronie informacje, których żądała. Tym samym w ocenie Kolegium, pismo strony z dnia 16 czerwca 2008r. uruchomiło wyłącznie jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym (tj. w sprawach skarg i wniosków) kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, zaskarżalnym w trybie skarg (art. 246 Kpa).

W konsekwencji Kolegium uznało, iż strona nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności organu, który nie posiada kompetencji, by prowadzić jakiekolwiek postępowanie i wydawać decyzję z urzędu i w związku z tym stwierdziło brak przesłanek do uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II SA/Kr 704/09 Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Następnie, pismem z dnia 2 czerwca 2009r. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, działającego przez Dyrektora Zarządu Komunalnego, w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego ul. A w K., tj. do stanu sprzed bezprawnego, zdaniem skarżącego, posadowienia separatorów. J. T. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania aktu kończącego postępowanie w niniejszej sprawie w terminie miesiąca od daty wydania wyroku oraz do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia jego sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, działający imieniem Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o odrzucenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ powtórzył wcześniejszą argumentację, tj. że zamknięcie odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami, skarżący byli informowani o tym wielokrotnie, możliwość odblokowania ulicy A związana jest z działaniem władczym Gminy w zakresie realizowanych zadań inwestycyjnych, a nie w formie decyzji administracyjnej kierowanej do zindywidualizowanego adresata decyzji, zaś wniosek może uruchomić co najwyżej postępowanie w trybie art. 241Kpa, któremu nie przysługuje skarga na bezczynność.

Dodatkowo organ stwierdził, że:

1) posiada pozytywną opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji oraz szkic sytuacyjny z naniesionym odcinkiem drogi o zamkniętym ruchu;

2) na mocy porozumienia zawartego w dniu 20 grudnia 1993r. między Wojewodą a Prezydentem Miasta w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy, przekazano organom Gminy zadania w zakresie wykonywania funkcji organu zarządzającego ruchem na drogach na obszarze gminy dotyczące m.in. zatwierdzania projektów organizacji ruchu.

3) skarżący opiera swoje żądanie przywrócenia do stanu poprzedniego na art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Tymczasem ul. A nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w związku z czym, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi ona drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, przez co zdaniem organu pozostaje poza zakresem przedmiotowym tej ustawy.

4) likwidacja barier na ul. A wymaga przebudowy skrzyżowania ul. A z ul. B. Część skrzyżowania jest własnością osoby fizycznej i jego przebudowa, oprócz wykonania dokumentacji projektowej, wymaga także wykupu terenu.

W piśmie z dnia 27 maja 2010r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie skargi. wskazując, iż zgodnie z obowiązującymi w momencie posadowienia czterech separatorów na ul. A regulacjami prawnymi, to właśnie Prezydent Miasta był odpowiedzialny m.in. za zatwierdzanie projektów organizacji ruchu, prowadzenie ich ewidencji, wydawanie zezwoleń na niestosowanie się do niektórych znaków drogowych. Powyższe obowiązki zostały na Prezydenta nałożone na mocy porozumienia z 20 grudnia 1993r. zawartego z Wojewodą w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej, które należały wcześniej do Wojewody na mocy ustawy z dnia 11 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym.

Odnosząc się z kolei do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż powoływanie się przez organ na to, że przeprowadzenie zamknięcia ruchu na ulicy A w oparciu o władztwo administracyjne nastąpiło całkowicie zgodnie z prawem, stoi w sprzeczności z innymi powołanymi argumentami w piśmie Dyrektora. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wszystkie podniesione w nim argumenty powodują, że odnosi się wrażenie, iż w celu zrealizowania interesu prywatnego właściciela którejś z posesji przy ul. A doszło do zamknięcia ulicy w jej połowie, w sposób nieracjonalny i niezgodny z interesem właścicieli innych nieruchomości położonych przy tej ulicy. Wszyscy mieszkańcy domów jednorodzinnych przy ul. A oraz okolicznych domów jednorodzinnych zostali bowiem zmuszeni do objazdu przegrody na ul. A i korzystania z przejazdu równoległą drogą nieutwardzoną przez ulicę C, co powoduje zniszczenia nadwozia samochodów, trudności w parkowaniu oraz w wyjeździe z ulicy. W ocenie skarżącego, Prezydent Miasta był, na mocy wówczas obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany do zbadania legalności przeprowadzonych czynności, zwłaszcza, gdy w sprawie pojawił się szereg zgłaszanych zastrzeżeń. Uszkodzenia pojazdów mechanicznych podczas przejazdu przez ul. C są niewspółmiernie wyższe od ewentualnych szkód powstałych przy pokonywaniu wysokiego na ok. 10 cm najazdu z ulicy A na tarczę skrzyżowania B/A, czy też zjazdu w drugim kierunku. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącego, nic nie stoi na przeszkodzie do odpowiedniego uregulowania ruchu jednokierunkowego, poza koniecznością położenia brakującego kawałka krawężników i asfaltu na ulicy C, a zatem powoływanie się na brak środków finansowych również nie brzmi wiarygodnie.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił niezgodność z prawem całego procesu posadowienia separatorów, co skarżący podnosił już w swoim piśmie z dnia 28 stycznia 2008r. Większość z przesłanek, które muszą zostać spełnione do uznania dokumentacji za projekt organizacji ruchu, który mógł zostać zatwierdzony (te przesłanki to m.in. konieczność zawarcia w projekcie opisu technicznego, uzasadnienia, wprowadzenia terminu ważności, opinii zarządcy drogi), nie zostało bowiem spełnionych. Zdaniem skarżącego zlecenie nr [...] z dnia [...] 1996r., na mocy którego posadowiono separatory, już z samej nazwy nie jest zatwierdzonym projektem organizacji ruchu lub zmiany tej organizacji. Ponadto to zlecenie nie jest: opisem technicznym charakteryzującym drogę i warunki ruchu wymaganym przez § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. nr 97, poz. 485 z późn. zm.). W/w zlecenie nie zawiera uzasadnienia wprowadzenia lub zmiany tej organizacji oraz planowanego terminu jej wprowadzenia wymaganego przez § 1 ust. 2 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, a załączony do niego plan orientacyjny w skali 1:500 nie został sporządzony w skali 1:25000 lub zbliżonej wymaganej przez § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Poza tym załączony plan w skali 1:500 nie jest planem sytuacyjnym lub sytuacyjno-wysokościowym z zaznaczeniem istniejącej i projektowanej organizacji ruchu wymaganym przez § 1 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia wobec faktu występowania na drodze ul. A pochyleń podłużnych większych od 3%. W ocenie pełnomocnika skarżącego, zlecenie nr [...], nie będąc projektem organizacji ruchu lub zmiany tej organizacji, nie zawiera zatwierdzenia projektu organizacji ruchu dokonanego przez Prezydenta Miasta na mocy ust. II pkt 19 załącznika nr 1 – Wykazu zadań i kompetencji rządowej przekazanej organom Gminy do Porozumienia zawartego w dniu 20 grudnia 1993r. miedzy Wojewodą a Prezydentem miasta w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy (Dz. U. Wojewody z dnia 11 stycznia 1994. Nr 2, poz. 11) oraz opinii zarządu drogi wymaganych przez § 1 ust. 3 pkt 2 przywołanego rozporządzenia. Co więcej zlecenie nr [...] nie zawiera: terminu ważności zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (§ 1 ust. 1 pkt 5c rozporządzenia), daty wprowadzenia zamknięcia drogi dla ruchu oraz przewidywanej daty przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia) w przypadku zaistnienia tej sytuacji na ul. A, zatwierdzonego projektu organizacji ruchu wymaganego przez § 5 przywołanego rozporządzenia w przypadku hipotetycznego zaistnienia tej sytuacji na ul. A w roku 1996 – a przypadek ten nie mógł mieć wtedy miejsca wobec braku dokumentów: analizy bezpieczeństwa i warunków ruchu lub analizy otrzymanych wniosków od podmiotów wymienionych w § 5 w/w rozporządzenia. Pełnomocnik skarżącego zauważył także, iż zlecenie nr [...] nie czyni zadość terminowi dyspozycji § 5 przywołanego rozporządzenia i nie posiada: danych ewidencyjnych w postaci m.in. numeru kolejnego projektu, charakteru organizacji ruchu (stała, czasowa), przewidywanego terminu wprowadzenie organizacji ruchu wymaganych przez § 8 ust. 3 tego rozporządzenia.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pisma skarżącego (m.in. z dnia 17 czerwca 2008r.) są jedynie wnioskami złożonymi w trybie art. 241 i nast. kpa i że to postępowanie powinno być zakończone jedynie czynnością materialno-techniczną czyli zawiadomieniem, ani też z tym, że kwestia odblokowania ul. A jest związana z działaniem władczym Gminy w zakresie realizowanych działań inwestycyjnych, nie załatwianym w drodze decyzji administracyjnych. Skarżący nigdy nie uzyskał informacji pozytywnej co do tego, gdzie ewentualnie mógłby kierować swoje żądania i który organ jest właściwy w tej sprawie, a w odpowiedzi na skargę podniesiono, że ul. A jest drogą wewnętrzną, w dodatku częściowo we własności osoby fizycznej. W ocenie pełnomocnika skarżącego przekazywanie sobie nawzajem przez organy administracji publicznej spraw dotyczących obywateli nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a skarżący czuje się bezsilny właśnie jako obywatel. W tej sytuacji skarga na bezczynność Prezydenta Miasta, działającego przez Dyrektora ZIKiT, jest jedynym możliwym środkiem prawnym w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tylko w ten sposób bowiem, z uwagi na zwierzchność organizacyjną Prezydenta i konieczność czuwania nad legalnością przeprowadzanych inwestycji na drogach gminnych (działka, na której są separatory jest w całości terenem we własności Gminy) według obowiązujących regulacji prawnych w momencie posadowienia separatorów w latach 90-tych, można żądać usunięcia skutków bezprawnych działań ZK/ZIKiT. Nad sposobem działania wymienionych Zarządów jedynie Prezydent Miasta sprawował kontrolę. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, doszło do nielegalnego działania właśnie z uwagi na zaniechanie i bezczynność w powyższym zakresie skarżonego organu

Postanowieniem z dnia 14 września 2010r. sygn. akt III SAB/Kr 40/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę odrzucił.

W ocenie Sądu nie ciążył na Prezydencie Miasta obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie bowiem Prezydent Miasta nie był uprawniony do władczego działania w drodze aktu indywidualnego w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Ulica A, na której posadowiono sporne separatory, nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach, nie jest bowiem drogą gminną, powiatową, wojewódzką ani krajową. W świetle przepisów tej ustawy stanowi ona zatem drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wszelkie zatem działania zarządcy drogi lub w przypadku jego braku - właściciela, dotyczące utrzymania drogi wewnętrznej i zarządzania nią, nie mają charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego: decyzji czy postanowienia w rozumieniu kpa. Sąd stwierdził wobec tego, że wbrew twierdzeniom skarżącego Prezydent Miasta nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego i nie można zatem mówić o jego bezczynności jako bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów. W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uznał również, że trafny jest pogląd organów, że pismo skarżącego z 16 czerwca 2008r. można było kwalifikować jako skargę lub wniosek z działu VIII Kpa. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy jednakże skarga do sądu administracyjnego Także zatem z tego powodu brak było podstaw prawnych do rozpoznania niniejszej skargi, jako nie mieszczącej się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

J. T. wniósł następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, że czynności zarządcy drogi nie mogą mieć charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, co z kolei doprowadziło do przyjęcia niedopuszczalności rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na bezczynność organu administracji publicznej i jej odrzucenie.

Według skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w ramach z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wszelkie działania zarządcy drogi lub właściciela, dotyczące utrzymania drogi wewnętrznej i zarządzania nią, nie mogą mieć charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego decyzji czy postanowienia w rozumieniu kpa. Art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Właściwy zarządca orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepis ten nie ogranicza się (w literalnym brzmieniu) wyłącznie do dróg publicznych. W drodze wykładni literalnej znajduje on zastosowanie do wszelkiego rodzaju dróg, w tym również w stosunku do dróg wewnętrznych. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również wykładnia funkcjonalna i celowościowa. Warunkiem koniecznym przyjęcia takiego stanowiska jest posiadanie przez zarządcę drogi statusu organu administracji publicznej, który wyposażony jest w określone kompetencje i został uprawniony do wydawania władczych rozstrzygnięć. W ocenie autora skargi kasacyjnej "w obrębie" art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest wydawanie władczych rozstrzygnięć przez organ administracji w ramach utrzymywania i zarządzania drogą wewnętrzną. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji, z uwagi na możliwość wydania władczych rozstrzygnięć w sprawie usytuowania betonowych separatorów przy ulicy A w K.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej zauważył na wstępie, że w ramach porozumienia z dnia 20 grudnia 1993 r. zawartego między Wojewodą a Prezydentem Miasta w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 2, poz. 5) Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta do wykonania zadania i kompetencje administracji rządowej (§ 1 pkt 1):

– z ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 4 ze zm.) – wykonywanie funkcji organu zarządzającego ruchem na drogach na obszarze gminy (art. 7 ust. 2) m.in. w zakresie:

a) zatwierdzania projektów ruchu,

b) prowadzenia ewidencji projektów organizacji ruchu,

c) wydawania zezwoleń na niestosowanie się do niektórych znaków drogowych;

– z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z 1988 r. z późn. zm.) w zakresie:

a) planowanie i finansowanie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg krajowych i wojewódzkich w granicach administracyjnych miasta (art. 19 ust. 1 pkt 1–3 lit. a/ i pkt 4 lit. a/) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz obwodnic o przeważającym ruchu tranzytowym, określonych przez właściwych terytorialnie wojewodów,

b) wykonywanie uprawnień zarządcy dróg krajowych i wojewódzkich w granicach administracyjnych miasta (art. 22 ust. 1) w zakresie, o którym mowa pod lit. a.

Następnie NSA zauważył, że Sąd I instancji słusznie wskazał, iż art. 8 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych stanowi, iż do właściciela lub zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, zarządzanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, iż art. 8 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, iż do zarządcy drogi publicznej należy oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Tymczasem skarżący we wniosku z dnia 16 czerwca 2008 r. i szeregu pismach domagał się "przywrócenia stanu zgodnego z prawem", co oznacza usunięcie czterech betonowych separatorów posadowionych w 1996 r. na ul. A niezgodnie z prawem, tj. obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 97, poz. 485 ze zm.) poprzez wydanie zlecenia z dnia [...].1996 r. na zainstalowanie słupów. Zlokalizowanie przedmiotowych barier spowodowało zablokowanie wjazdu (wyjazdu) na styku z ul. B, czyli drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Dodatkowo, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść art. 36 cyt. ustawy o drogach publicznych jako na przepis uzasadniający wydanie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach zastosowanie powyższego przepisu. Art. 36 cyt. ustawy rozgranicza obowiązki zarządcy drogi od obowiązków organu nadzoru budowlanego w ten sposób, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, w sytuacji gdy właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji jest przedwczesne i błędne, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Co do wytycznych dalszego postępowania Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w sposób precyzyjny określić treść wniosku skarżącego, stan faktyczny i prawny związany z posadowieniem separatorów betonowych, a tym samym zmianę organizacji ruchu w 1996 r., aby móc ocenić czy zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta w trybie art. 36 cyt. ustawy (zdanie pierwsze) w zw. z art. 8 i czy wobec tego organ ten pozostaje w bezczynności, czy też zachodzi podstawa do wydania decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 36 zdanie drugie), co z kolei wykluczałoby bezczynność Prezydenta Miasta.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

Stosownie do treści przepisu art.190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie tut. Sądu z dnia 14 września 2010r. wskazał na konieczność precyzyjnego określenia wniosku skarżącego , stanu faktyczebo i prawnego związanego z posadowieniem separatorów betonowych. Dopiero potych ustaleniach można ocenić , czy zachodzi podstawa prawna do wydania decyzji w trybie art. 36 ustawy w/w, w związku z art. 8 , a tym samym do stwierdzenia czy prezydent pozostaje w bezczynności, czy też zachodzi podstawa prawna do wydania decyzji przez właściwy organ budowlany.

W wykonaniu powyższych zaleceń Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przedłożoną przez organ dokumentację tj. uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2000 r. , oraz uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2009r. Nr [...] , a także wydruk ortofotomapy obrazujący lokalizację odcinków dróg , Sąd ustalił , że nie jest drogą publiczna nie tylko ul. A na której posadowione zostały betonowe zapory, lecz także nie jest drogą publiczną ul. B , do której wolnego dojazdu ( poprzez usunięcie zapór ) . zauważyć, że również ul. D tyko częściowo zaliczona została do dróg publicznych.

Należy mieć na uwadze , że droga uzyskuje status drogi publicznej na mocy uchwały w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg publicznych właściwego organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego , lub na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu( art.5 – 7a ustawy o drogach publicznych Dz.U. z 2007r. Nr19 poz. 115 ).

Wmyśl art. 8 tej ustawy " Drogi parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów , nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi".

Ul. A, jak już wcześniej ustalono w postępowaniu sądowo administracyjnym, stanowi drogę wewnętrzną. Jak również status drogi wewnętrznej posiadają ulice z którymi się przecina tj.:ul.. E i ul. B.

Analiza wyżej powołanych jednoznacznie wskazuje na to , że status drogi publicznej uzyskał jedynie odcinek drogi ul. D od skrzyżowania ul. B z ul. D do skrzyżowania ul. D z ul. F ( Uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2000r [...] ); oraz odcinek drogi ul. D od ul. B do ul. G ( Uchwała z [...] 2009r. [...] ).

Z powyższego wynika ,że ul. A w rejonie występowania betonowych separatorów na działce [...] obr.[...] nie przecina się z drogą publiczną . Z tego powodu przepis art. 8 ust.4 ustawy o drogach publicznych dotyczący oznakowania dróg połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi ,oraz utrzymania urządzeń bezpieczeństwa ,i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, w rozpatrywanym przypadku nie może znaleźć zastosowania. Korzystanie z dróg wewnętrznych z dróg wewnętrznych podlega , za wyjątkiem wyżej powołanego przepisu art.8 ust.4 , regulacji prawa cywilnego. Jest to pogląd znajdujący szeroką aprobatę w orzecznictwie sadów administracyjnych : "Orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985r . o drogach publicznych ( t.j.Dz.U. z 2007r Nr19 poz 115 ze zm. )ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. w związku z art. 2 ust.1ustawy o drogach , a w razie samowolnego naruszania pasa drogi wewnętrznej władny jest sąd powszechny. Skoro drogi nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy , które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych." ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2010r. IISA/Go1007/09 ).

Ustawa o drogach publicznych w szczególności art. 8 ust 2 tej ustawy nie zawiera definicji pojęcia "zarządca drogi", co nie pozwala na rozumienie tego terminu w inny sposób niż w kodeksie cywilnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2008r. II SA/GI251/08 ).Określenie "zarząd" użyte w przepisie art.3 pkt 11 l (w rozumieniu art. 43ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jednolity Dz.U.z 2001r. Nr 142 poz 1591 ze zm. ).

Zarząd drogi wewnętrznej nie może w celu regulacji ruchu drogowego używać np. znaku drogowego w rozumieniu art.7 Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to , że poprzednik prawny ZIKiT (ZK ) nie miał obowiązku sporządzania ani zatwierdzania projektu zmiany organizacji ruchu, a zlecenie z dnia [...] 1996r. nie stanowi projektu organizacji ruchu o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 1992r.,w sprawie zarządzania ruchem na drogach.

Działanie poprzednika prawnego ZIKiT polegające na umieszczeniu separatorów w rejonie przecięcia ul. A z ul. B mieści się w ramach uprawnień zarządcy drogi wewnętrznej.

Skoro ul. A będąca drogą wewnętrzną łączy się bezpośrednio wyłącznie z drogami o statusie dróg wewnętrznych, to nie może znaleźć zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych gdyż dotyczy on wyłącznie dróg publicznych i postępowania nakierowanego na ochronę dróg publicznych.

Natomiast sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej w przypadku jego samowolnego naruszenia ,w powyżej ustalonym stanie faktycznym i prawnym , jest sprawą dotyczącą stosunków cywilnoprawnych, dlatego w myśl art.2 § 1 kpc właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny.

Przechodząc do oceny kwestii usunięcia spornych separatorów jako mogącą się znaleźć w zakresie działania organów nadzoru budowlanego ( stosownie do wytycznych NSA ), Sąd nie dopatrzył się możliwości zakwalifikowania ich jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 7 lipca 1623 ).

Wmyśl tego przepisu Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) obiekcie budowlanym 1994rPrawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2010r .Nr 243 poz

- należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

2a) budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku;

3) (1) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;

3a) obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego;

4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

5) tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe;

Powyższa regulacja nie pozwala na przyporządkowanie separatorów do którejkolwiek z w/w kategorii obiektów budowlanych.

W sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie nie należącej do drogi administracyjnej, kognicja sądu administracyjnego jest także wyłączona , dlatego skargę należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt1 odrzucić.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)