Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 702/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, art. 154 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w G. od decyzji Wojewody z dnia 29 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i za szkody powstałe na nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako "u.g.n."), po rozpoznaniu odwołania P. G.(dalej jako "Uczestnik postępowania") od decyzji Starosty (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 czerwca 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i za szkody powstałe na nieruchomości uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. W dniu 7 września 2016 r. Starosta wydał decyzję m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w gminie U., w obrębie O., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [..] o pow. 0,2102 ha oraz nr [..] o pow. 2,97 ha, stanowiących własność Uczestnika postępowania, przez udzielenie inwestorowi – A. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 100 kV dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji 100/15 kV GPZ [..], budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, budowa powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ [..], stacji kontenerowej 15/0,4 kV, powiązań istniejącej sieci nn z nową stacją 15/0,4 kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych GPZ [..]".

Wnioskiem z dnia 5 marca 2021 r. Skarżąca wniosła o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z ww. decyzją Starosty z dnia 7 września 2016 r. Jednocześnie Skarżąca złożyła operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określono zmniejszenie wartości części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] oraz [..] na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości przez zezwolenie na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [..] na kwotę 15.005 zł oraz wartość szkód w pożytkach naturalnych z części nieruchomości na kwotę 7.138 zł.

2.2. Decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. Starosta ustalił i przyznał na rzecz Uczestnika postępowania odszkodowanie w wysokości 22.143 zł za zmniejszenie wartości części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] i [..] i szkody powstałe na skutek założenia i przeprowadzenia urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji [..]", zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji 110/15 kV GPZ [..] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XV.189.2016 z 12 lutego 2016 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał do wypłaty powyższego odszkodowania Skarżącą, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał między innymi, że znaczenie dla sprawy ma dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia 25 stycznia 2021 r., na którym organ ten oparł swoje ustalenia, i przedstawił swoje wnioski. Starosta wskazał, że zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził ww. operat, w przeważającej części działki nr [..] i [..] objęte są Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym Uchwałą Nr XXVIII.338.2013 Rady Gminy z dnia 24 maja 2013 r. i zlokalizowane są na terenach: działka nr [..] – tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej; działka nr [..] – w części tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej, w części tereny zabudowy mieszkaniowej i usług towarzyszących (handel, gastronomia itp.), w części grunty orne, w części wody płynące i stojące, w części las. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji wyżej opisywanej inwestycji celu publicznego, część działek nr [..] i [..] w strefie ochronnej linii 110 kV położona jest na terenie oznaczonym symbolem w planie 22R – przeznaczenie: teren rolniczy. W opinii biegły ustalił stan zagospodarowania i techniczno-użytkowy części działek nr [..] i [..] na dzień wizji lokalnej, stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia prac budowlanych. Rzeczoznawca przedstawił również zasady określenia wartości szkód w pożytkach z nieruchomości oraz zasady określenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Biegły wartość szkody określił na podstawie wysokości odszkodowań z umów notarialnych zawieranych z właścicielami gruntów na terenie określonych województw w okresie kilku lat wstecz od daty sporządzenia operatu. W ocenie rzeczoznawcy zmniejszenie wartości nieruchomości określone w operacie jest adekwatne do faktycznego obciążenia nieruchomości posadowieniem linii elektroenergetycznej podczas jej budowy. Rzeczoznawca przedstawił argumenty przemawiające za brakiem uwzględnienia współczynnika współkorzystania z nieruchomości.

Starosta zauważył, że nie może wkraczać i podważać doboru wzorów przez rzeczoznawcę, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, w związku z czym nie dokonuje oceny operatu w takim zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć tego rodzaju wiadomości. Oceniając natomiast ww. operat w zakresie, w jakim organ jest do tego uprawniony, stwierdził on, że operat został sporządzony w sposób przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne i konsekwentne oraz wyczerpująco uzasadnione, w szczególności w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki oszacowania. Zdaniem Starosty sposób wyliczenia wartości przedstawionych w operacie odpowiada wymogom wskazanym w przepisach, przedmiot i cel wyceny określono prawidłowo, wybrano właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, a także prawidłowo określono przeznaczenie i cechy nieruchomości. Operat w ocenie organu zawiera wszystkie niezbędne informacje, podstawy prawne, tok obliczeń i wynik końcowy, a także nie budzi zastrzeżeń formalnoprawnych, jest logiczny, kompletny i uzasadniony. Zdaniem organu biegły obliczając kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości trafnie przyjął tylko część powierzchni tych nieruchomości, a nie całe ich powierzchnie – istotna jest bowiem ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji. Jak wskazał Starosta, inwestor na podstawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest uprawniony do korzystania z nieruchomości stanowiących własność Uczestnika postępowania w zakresie ponad szerokość pasa technologicznego, dlatego w grę mogło wchodzić odszkodowanie liczone dla tych ich części, na których nastąpiło ograniczenie.

2.3. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. Uczestnik postępowania złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że nie zgadza się z ustaloną wysokością odszkodowania oraz że operat, na którym oparł się organ, jest dla niego krzywdzący i nie spełnia jego oczekiwań, powołując się na "poprzedni operat" z dnia 22 lutego 2016 r. oraz wynikającą z niego kwotę.

2.4. Decyzją z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego z dnia 25 stycznia 2021 r. i zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji zauważył, że rzeczoznawca przy określaniu wartości prawa własności 1 m2 działki gruntu nr [..] przyjął do wyceny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, natomiast przy określaniu wartości prawa własności 1 m2 działki gruntu nr [..] przyjął do wyceny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, o ponadnormatywnych powierzchniach. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W ocenie Wojewody operat zawiera istotne błędy, gdyż biegły przyjął do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu niż części nieruchomości wycenianych. W dniu wydania decyzji o ograniczeniu dla części przedmiotowych nieruchomości obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem części nieruchomości nim objęte posiadają oznaczenie 22R – teren rolniczy. Mimo to rzeczoznawca ustalił wartość zmniejszenia wartości na podstawie cen uzyskanych za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zamiast oszacować wartość na podstawie cen gruntów rolnych.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji rzeczoznawca błędnie skorygował cenę jednostkową nieruchomości nr 1 w tabeli pkt 2.8 (str. 24 operatu). Poprawka powinna wynosić "0", tymczasem rzeczoznawca wyznaczył poprawkę "-2,39 zł", co skutkuje błędną wartością prawa własności działki nr [..]. Wątpliwości organu wzbudza także wielkość współczynnika współkorzystania – autor wyceny zwiększył współczynnik SZP o 30%, zatem określił wpływ czynnika nr 4 na poziomie 0,06, co jest w ocenie Wojewody poziomem niespotykanie niskim przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem napowietrznej linii elektroenergetycznej. Niemniej jednak, mając na uwadze błąd co do przyjętych do porównań nieruchomości, który organ uznał za istotny, odstąpił on od uzyskania wyjaśnień rzeczoznawcy odnośnie powyższych kwestii.

W ocenie Wojewody dobór niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym doprowadził do nieprawidłowej wyceny prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji również do nieprawidłowego obliczenia kwoty zmniejszenia wartości nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2021 r. nie może więc zdaniem organu drugiej instancji stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Zaistniała tym samym sytuacja, gdy konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta będzie obowiązany do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość zmniejszenia prawa własności oznaczonych nieruchomości, podkreślając, że niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się końcowo do treści odwołania Uczestnika postępowania organ drugiej instancji stwierdził, że operat z dnia 22 lutego 2016 r., na który się on powołuje, został sporządzony w związku z rokowaniami o wydanie zgody przez właściciela nieruchomości na wykonanie prac związanych z posadowieniem linii energetycznej, tj. na potrzeby ustanowienia służebności przesyłu i nie może stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

3. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżyła ww. decyzję Wojewody z dnia 29 października 2021 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Starosty z dnia 23 czerwca 2021 r. będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 29 października 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca na wstępie wskazała, że Wojewoda jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zastosował jednak przepis art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości porównawczych Skarżąca wskazała, że Wojewoda pominął fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r. ma charakter wstęgowy, więc przeznaczenie gruntów ustalono w nim tylko i wyłącznie w pasie strefy ochronnej szerokości 20 m, a nie dla całych nieruchomości. W pasie tym występują określone ograniczenia w zagospodarowaniu gruntu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił przeznaczenia gruntu z zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren rolniczy, wbrew rozumieniu przedstawionemu w uzasadnieniu decyzji Wojewody. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie przeważające części działek objęte są Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym Uchwałą Nr XXVIII.338.2013 Rady Gminy z dnia 24 maja 2013 r. i zlokalizowane są na terenach rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej (dz. nr [..]) i w części na terenach rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej, w części na terenach zabudowy mieszkaniowej i usług towarzyszących, jak handel, gastronomia itp., w części na gruntach rolnych, w części na wodach płynących i stojących i w części na obszarze lasu (dz. nr [..]). W ocenie Skarżącej ww. działki wciąż mogły więc zostać wykorzystane dla celów zabudowy mieszkaniowo-usługowej z ograniczeniami wynikających z przebiegu linii. Skarżąca zauważyła również, że na rynku brak jest transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny rolnicze stanowiącymi pasy o szerokości 20 m i długości 260 m, dodatkowo obciążonymi ograniczeniami w postaci zakazu zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i zakazu nasadzeń zieleni wysokiej, niemożliwe jest więc przyjęcie takiego gruntu do porównania. W ocenie Skarżącej nieruchomości porównawcze zostały tym samym dobrane prawidłowo.

Co do kwestii wielkości współczynnika współkorzystania Skarżąca podniosła, że współczynnika tego w ogóle nie zastosowano w operacie szacunkowym – pojawia się on przy określaniu wartości służebności przesyłu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych. Odnośnie natomiast twierdzenia Wojewody, że w operacie ustalono niespotykanie niski poziom współczynnika 4, dotyczącego skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, stosownie do treści art. 124 ust. 6 u.g.n., Skarżąca wskazała, że konieczność przeprowadzenia konserwacji urządzenia następuje maksymalnie raz na 5 lat, a awaria urządzenia jeszcze rzadziej, więc poziom czynnika nie powinien budzić wątpliwości.

W związku z powyższym w ocenie Skarżącej brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie miała jej zdaniem miejsca sytuacja, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W ocenie Skarżącego Wojewoda nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji, niezasadnie podważył ustalenia operatu i nie zwrócił się do rzeczoznawcy o skorygowany w kwestionowanym zakresie operat.

4. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r. Wojewoda z urzędu sprostował oczywiste omyłki pisarskie w decyzji z dnia 29 października 2021 r., zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (oraz jego treści) wskazując art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

5.3. Odnosząc się do treści sprzeciwu, Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że podanie w decyzji błędnej podstawy prawnej przez organ drugiej instancji tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bowiem nie budzi wątpliwości Sądu, że rzeczywistą podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., co wynika zarówno z treści rozstrzygnięcia wydanej decyzji jak i jej uzasadnienia. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wskazał również dlaczego w jego ocenie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r., Wojewoda z urzędu sprostował oczywistą omyłkę występującą w zaskarżonej decyzji, polegającą na wskazaniu art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (oraz jego treści) zamiast art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze błędne powołanie w pierwotnej treści decyzji ( przed sprostowaniem ) art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przepisu nie stanowiącego podstawy wydanego rozstrzygnięcia nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.4. Zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia były, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, istotne błędy operatu szacunkowego z dnia 25 stycznia 2021 r., stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a w szczególności przyjęcie do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu niż części nieruchomości wycenianych, w stosunku do których wydano decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.

Wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W niniejszej sprawie Starosta wydał w dniu 7 września 2016 r. decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego poprzez udzielenie Skarżącej jako wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [..] i [..], położonych w obrębie O., gmina U. przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 100 kV.

Zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy znajduje więc wskazany powyżej przepis art. 124 u.g.n., dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię, jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie, w formie operatu szacunkowego.

W sprawie poddanej kontroli Sądu operat szacunkowy został sporządzony w dniu 25 stycznia 2021 r. i jego prawidłowość stanowi kwestię sporną.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (zob. np. wyroki NSA: z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16; CBOSA). Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.).

5.5. W ocenie organu drugiej instancji rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2021 r., stosując na podstawie art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze i metodę porównania parami, nieprawidłowo przyjął do wyceny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zamiast ceny gruntów rolnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że wyżej przedstawione stanowisko Wojewody jest zasadne.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu niż części nieruchomości wycenianych, w stosunku do których wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania, co stanowi istotny błąd operatu szacunkowego. Części nieruchomości, w stosunku do których sposób korzystania został ograniczony, były bowiem objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy stacji 110/15 kV GPZ [..] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r. i oznaczone były jako teren rolniczy.

Jak natomiast stanowi art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Według art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a według art. 154 ust. 3 u.g.n. w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Jak wynika z treści powyższego przepisu, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy bierze pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Nie ma przy tym znaczenia, że jest to plan, jak to określiła Skarżąca, o charakterze "wstęgowym", tj. plan, zgodnie z którym przeznaczenie przedmiotowych gruntów ustalono jedynie w pasie strefy ochronnej szerokości 20 m, a nie dla całej nieruchomości. W niniejszej sprawie istotne jest, że powyższy plan miejscowy obowiązywał na częściach nieruchomości objętych ograniczeniem sposobu korzystania, a także zgodnie z treścią tego planu ww. części nieruchomości posiadały oznaczenie 22R – teren rolniczy, a więc przeznaczenie rolnicze.

Zaznaczyć należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy zastosował metodę porównania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 202, poz. 555 ) przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Natomiast definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zwiera art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest zatem istnienie uprzednio zbytych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego i opisanej metody.

Rzeczoznawca majątkowy przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości i szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne.

W związku z powyższym, wbrew argumentacji Skarżącej, rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę porównywania parami, powinien przyjąć do porównania nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, względnie takie które jedynie w części jako grunty rolne zostały objęte planem miejscowym, a więc takie jak będące przedmiotem wyceny w niniejszym postępowaniu, a nie grunty z wyłącznym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Bowiem bezsporne jest, że na terenie części nieruchomości, które zostały objęte ograniczeniem sposobu korzystania wynikającym z inwestycji celu publicznego, w związku z którym właściciel przedmiotowych nieruchomości, wystąpił o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości i szkody powstałe na nieruchomości, obowiązywał ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął, że nieruchomościami podobnymi względem nieruchomości objętych ograniczeniem sposobu korzystania są działki niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Na dobór nieruchomości do porównania z uwagi na ich przeznaczenie w niniejszej sprawie nie mógł mieć decydującego znaczenie fakt, że pozostałe części omawianych nieruchomości nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które to studium wskazuje na ich przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe.

Przyjęcie przez rzeczoznawcę w zastosowanej metodzie porównania parami nieruchomości o innym przeznaczeniu, niż części nieruchomości będących gruntami rolnymi podlegających wycenie pomija dyspozycje art. 154 ust. 1 u.g.n. w zakresie obowiązku uwzględnienia w pierwszej kolejności przeznaczenia nieruchomości przewidziane w planie miejscowym.

Jednocześnie, odnosząc się w tym miejscu do przedstawionego przez Skarżącą argumentu, zgodnie z którym na rynku brak jest transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny rolnicze stanowiącymi pasy o szerokości 20 m i długości 260 m, obciążonymi ograniczeniami, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie weryfikowano istnienia takich lub podobnym transakcji i twierdzenia Skarżącej, niczym nie poparte, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w niniejszej sprawie zmniejszenie wartości części nieruchomości powinno zostać oszacowane w oparciu o ceny nieruchomości podobnych, a więc ceny gruntów w całości lub części określonych jako rolne, a nie na podstawie cen nieruchomości wyłącznie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Opisana nieprawidłowość stanowi błąd na tyle istotny, że operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2021 r. nie może stanowić podstawy decyzji w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i za szkody powstałe na nieruchomości.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji wydając decyzję, w której ustalił wartość odszkodowania na podstawie przedstawionego operatu szacunkowego naruszył art. 7 k.p.a. ( zasada praworządności ), art. 77 § 1 k.p.a. (według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz art. 80 k.p.a. ( zasada swobodnej oceny dowodów ).

5.6. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Tymczasem sporządzenie nowego operatu szacunkowego wykracza poza tak określone ramy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem. I chociaż w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, okoliczność ta sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie, np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, to jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Co również istotne, organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 205/21; z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20; z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19; CBOSA).

W związku z powyższym stwierdzenie przez Wojewodę występowania istotnego błędu w operacie szacunkowym, który stanowił kluczowy dowód i podstawę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, musiało prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione.

Zatem zarzut podniesiony przez Skarżącą w treści sprzeciwu należało więc uznać za bezzasadny.

5.7. Z uwagi na wyżej omówioną wadliwość operatu polegającą na przyjęciu do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu, niż podlegające ograniczeniu w użytkowaniu części nieruchomości, co stanowiło zasadniczą przyczynę wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bezprzedmiotowa jest ocena pozostałych zarzutów skargi w zakresie pozostałych wskazanych przez Wojewodę nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, do których odnosiła się Skarżąca, tj. określenia wielkości współczynnika współkorzystania oraz wysokości poziomu współczynnika dotyczącego skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości. Zaznaczyć należy, że wątpliwości co do powyższych kwestii, co słusznie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji mogły zostać rozstrzygnięte poprzez pozyskanie przez Wojewodę od rzeczoznawcy majątkowego odpowiednich wyjaśnień bądź korekt, jednakże ewentualne stwierdzenie w treści omawianego operatu innych nieprawidłowości nie ma wpływu na zasadność wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego polegająca na przyjęciu w zastosowanej metodzie porównania parami nieruchomości o innym przeznaczeniu jest bowiem na tyle istotna, że niezależnie od ewentualnego wystąpienia innych uchybień konieczne stało się przeprowadzenie ponownie postępowania przez organ pierwszej instancji i sporządzenie w sprawie nowego operatu szacunkowego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny i brak było podstaw do jego uwzględnienia.

Końcowo Sąd ponownie zaznacza, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia wyłącznie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce.

5.8. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw Skarżącej.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.