Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2943/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 537/12 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz I. C. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 537/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 sierpnia 2011 r. I. C. zgłosił do Starosty Piaseczyńskiego zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej.

W trakcie kontroli dokonanej w dniu 10 października 2011 r. ustalono, iż inwestor wybudował budynek o konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Ściany grubości 24 cm z gazobetonu zostały posadowione na betonowych fundamentach. Wymiary w rzucie poziomym to 6,50x5,50m. Budynek usytuowany jest w odległości około 0,5m od granicy sąsiedniej działki. Stan zawansowania robót w dniu kontroli – wykonano ściany do wysokości około 2,50 m oprócz ściany północnej. Starosta Piaseczyński postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wezwał I. C. do uzupełnienia dokumentów w związku z dokonanym zgłoszeniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości Z, gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zakres zgłoszonych robót jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych. Zgłoszenie z dnia 23 sierpnia 2011 r., sprecyzowane pismem z dnia 16 września 2011 r. dotyczyło remontu garażu, tj. "odtworzenia pierwotnego stanu budynku z zachowaniem tych samych wymiarów, konstrukcji". Zdaniem organu I instancji w rzeczywistości właściwą intencją inwestora nie było wykonanie robót wskazanych w zgłoszeniu, lecz odbudowa obiektu o zupełnie innej konstrukcji (murowanej).

Zdaniem PINB w Piasecznie, z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiary budynku (powyżej 25 m2) nie można uznać, iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym nie wywołuje ono skutków prawnych przewidzianych dla tej instytucji. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest budową, zatem na wykonany przez skarżącego zakres robót należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji oznacza, iż roboty prowadzono z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje rozpoznaniem sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Dalej organ I instancji wskazał, że lokalizacja budynku rażąco narusza obowiązujące przepisy – § 12 ust. 3 pkt 1, ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż realizowany obiekt jest usytuowany w odległości mniejszej, niż 1,50 m od granicy sąsiedniej działki, a jednocześnie nie bezpośrednio przy tej granicy. Dlatego też brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki budynku.

Odwołanie od ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł I. C.

Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w Piasecznie w dniu 19 sierpnia 2011 r. zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej. Natomiast z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że na ww. działce powstał budynek gospodarczy o konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Ściany grubości 0,24 m z gazobetonu posadowione zostały na betonowych fundamentach. Wymiary w rzucie poziomym to 6,50 m\5,50 m. Budynek usytuowany jest w odległości około 0,5 m od granicy sąsiedniej działki. Stan zaawansowania robót w dniu kontroli – wykonano ściany do wysokości około 2.50 m oprócz ściany północnej. Na budowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano budowy ww. budynku, w ocenie organu odwoławczego dokonane ustalenia przez organ I instancji wskazują, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych (inwestor nie wykonał robót wskazanych w zgłoszeniu z uwagi na wybudowanie obiektu o zupełnie innej konstrukcji – murowanej). Z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiarów budynku, tj. powyżej 25 m2 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji zasadnie nie uznał, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z brakiem ww. zgłoszenia skarżący niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji zasadnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...]przy ul. [...] w miejscowości Z., gm. [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, iż skarżący nie wykonał remontu obiektu, ale w wyniku wykonanych prac powstał budynek gospodarczy, na który inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie obiektu.

MWINB wskazał, że przedłożona przez skarżącego ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906) nie ma w niniejszym przypadku zastosowania z uwagi na wybudowanie obiektu o zupełnie innej konstrukcji i kubaturze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł I. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 537/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zgłoszenie inwestora dotyczyło zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej. Natomiast z ustaleń dokonanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowa inwestycja to budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej, na budowę którego nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano budowy ww. budynku. Powyższe oznacza, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych. Z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiarów budynku, tj. powyżej 25 m2 Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego. W ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jej części do stanu zgodnego z prawem, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazały I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gm. [...].

Sąd nie znalazł też podstaw do uznania skargi za zasadną z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący wprawdzie podniósł, że nie mógł zgłosić wniosku o powołanie się na okoliczności określone w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, ale w ocenie Sądu przeprowadzenie takich czynności dowodowych nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, w sytuacji gdy w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący nie miał możliwości powołania dowodów na okoliczność zalania jego posesji i prowadzenia prac w trybie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84 poz. 906).;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły o rozbiórce garażu, podczas gdy w trakcie jego wznoszenia nie uchybiono przepisom prawa budowlanego, które powinny skutkować nakazaniem rozbiórki, a także wystąpiła okoliczność szczególna – odbudowa obiektu zniszczonego przez żywioł, regulowana przez odrębne przepisy;

– art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez dokonanie wadliwej sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu wykładni pojęcia "remontu" i niezasadne przyjęcie, że w ramach wykonywania remontu skarżący powinien zastosować identyczne materiały budowlane jakich użyto przy budowie remontowanego obiektu;

– art. 4 pkt 1 lit. a oraz art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, które to przepisy zezwalały na odbudowę obiektu zniszczonego przez powódź, za pomocą innych materiałów niż zostały pierwotnie użyte oraz bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a w szczególności w tej części, w której wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 oraz 10 § 1 i 2 k.p.a., gdyż skarżący nie miał możliwości powołania dowodów na okoliczność zalania jego posesji i w związku z tym powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.), dalej zwanej specustawą.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) ani organy nadzoru budowlanego, jak również Sąd I instancji, nie wyjaśniły dostatecznie kwestii, czy w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy powyżej powołanej specustawy, która modyfikuje przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. ustawa z 11 sierpnia 2001 r. jest mniej rygorystyczna niż przepisy Prawa budowlanego w przypadkach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, w tym również powodzi. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że dokonał odbudowy (remontu) obiektu, który został zniszczony (uszkodzony) w wyniku zalania jego nieruchomości wodą. Okoliczność tę mogą uprawdopodobnić dokumenty zawarte w aktach administracyjnych sprawy, którymi nie zainteresowały się organy ani Sąd i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W aktach sprawy znajdują się:

– zaświadczenie o interwencji [...] Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Piasecznie z dnia 2 stycznia 2012 r., z którego wynika, że w dniach 14 sierpnia 2011 r., 28 lutego 2010 r., 4 listopada 2010 r., 1 września 2010 r., 2 września 2010 r. miały miejsce interwencje straży pożarnej związane z wypompowywaniem wody z zalanych posesji i najniższych kondygnacji budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] w Z. Przyczyną zalania były gwałtowne opady atmosferyczne;

– zaświadczenie Nr [...] z [...] grudnia 2011 r., w którym Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich, Obrony i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta i Gminy Piaseczno potwierdza, że posesja I. i H. C. ([...]) była kilkakrotnie zalewana w wyniku powodzi wylewowych od rzeki J. bądź roztopowo-opadowych w latach 2009–2011;

– decyzja Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piasecznie z dnia [...] lipca 2010 r. przyznająca H. C. zasiłek celowy z pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej decyzji również się wskazuje, że w dniach 3–4 czerwca 2010 r. podniosły się wody gruntowe oraz wylała rzeka J., co spowodowało zalanie budynku mieszkalnego, pomieszczeń kotłowni na wysokość 1 m. Wymagają remontu pomieszczenia piwniczne i wolno stojący garaż;

– decyzja Nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie budynku garażowego (...) na działkach nr ew. [...],[...] położonych w Z. Gm. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wydanej na wniosek I. C. wynika, że przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję Dyrektora Regionalnego zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zwalniającą od zakazu wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Teren inwestycji znajduje się w granicach zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1% – 100 lat. Zgodnie ze studium – Obszary Zagrożenia Powodziowego rzeka Jeziorka.

Ponownie rozpatrując sprawę, właściwe organy zanim zastosują przepisy ustawy – Prawo budowlane, powinny wyjaśnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy i czy nie powinny tu mieć zastosowania przepisy na wstępie powołanej ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., na co wskazują wskazane powyżej dokumenty.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.