Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 774/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 2 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 roku sprawy ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W. F. kwotę 17.174 (siedemnaście tysięcy sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

17 maja 2010 r. W.F. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na powierzchnię 100,09 ha w ramach pakietu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] przyznał stronie płatność z tytułu programu rolnośrodowiskowego na rok 2010w wysokości 180.080,93 zł i powierzchni stwierdzonej 100,09 ha.

16 maja 2011 r. W.F. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. Wniosek dotyczył przyznania: płatności bezpośredniej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatności rolnośrodowiskowej na powierzchnię 100,09 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [... ] przyznał stronie płatność z tytułu programu rolnośrodowiskowego na rok 2011 w wysokości 178.623,66 zł i powierzchni stwierdzonej 99,28 ha.

15 maja 2012 r. W.F. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Wniosek dotyczył przyznania: płatności bezpośredniej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatności rolnośrodowiskowej na powierzchnię 100,09 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] przyznał stronie płatność z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 178.623,66 zł. i powierzchni stwierdzonej 99,28 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego 27 lutego 2013 r.

15 maja 2013 r. W.F. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Wniosek dotyczył przyznania: płatności bezpośredniej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatności rolnośrodowiskowej na powierzchnię 99,28 ha.

W dniach od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym W.F. została przeprowadzona kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podczas czynności kontrolnych ustalono granice i powierzchnie zadeklarowanych do płatności działek rolnych, weryfikowano wskazane przez producentów grupy upraw, sprawdzano, czy działki utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej oraz czy program rolnośrodowiskowy realizowany jest zgodnie z wymogami. Protokół z czynności kontrolnych wskazujący stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości został doręczony stronie 26 sierpnia 2013 roku.

Następnie kilkukrotnie wydawane były przez organ I instancji decyzje odmawiające stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, które były uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.

Ostatecznie decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Podstawą wydania decyzji były ustalenia zawarte w raporcie z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w sierpniu 2013 r.

Decyzją z [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] w przedmiocie odmowy przyznania W.F. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.F., kwestionując prawidłowość ustaleń zawartych w raporcie z kontroli.

Postanowieniem z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zawiadomił W.F. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Postanowienie to zostało doręczone stronie 10 listopada 2020 roku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. ustalił W.F. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 537 328,25 zł uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] z [...] i z [...] o przyznaniu płatności z tytułu programów rolnośrodowiskowych.

W dniu 26 lutego 2021 r. strona, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym m.in. podniosła zarzut przedawnienia w oparciu o art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UEL z 1995 r. Nr 312, poz. 1 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją z [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż 17 maja 2010 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej rozpoczynając 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie Rolnictwo ekologiczne, w ramach wariantu: 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe. Przedmiotowe zobowiązanie zostało powzięte na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2009 Nr 33 poz. 262 ze zm. dalej jako Rozporządzenie z 2009 r.). Powyższe rozporządzenie z dniem 15 marca 2013 r. zostało uchylone przez § 59 f. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r, poz. 361 ze zm.). Jednak z uwagi na rozpoczęcie przez stronę realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2010 r. w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania, na podstawie § 50 ust. 1 Rozporządzenia z 2013 r. w zakresie weryfikacji warunków i wymogów przyznania płatności zastosowanie miały przepisy Rozporządzenia z 2009 r. ( m.in. § 2, § 4 ust 2, § 7,§ 8, § 9, § 27 i Załącznik nr 3 i 7 i 8). W przypadku pakietu Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10 szczegółowe warunki przyznania płatności regulował § 9 Rozporządzenia z 2009 r. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a Rozporządzenia z 2009 r. płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

W świetle powyższego składając w 2010 roku wniosek o przyznanie płatności skarżący podjął się realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego i zobowiązał się przestrzegania narzuconych programem warunków oraz wymogów ustanowionych dla zgłoszonej uprawy ekologicznej przez cały okres objęty tym zobowiązaniem. W zamian za stosowanie się do narzuconych programem restrykcji, mających służyć środowisku naturalnemu i ekologicznemu prowadzeniu upraw, wnioskodawca uzyskał prawo do ubiegania się corocznie o wsparcie stanowiące rekompensatę poniesionych dodatkowych nakładów oraz wyrównanie utraconych korzyści. Składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011-2012 strona oświadczała, iż kontynuuje zobowiązanie podjęte w 2010 r.

W dniach 29.07-09.08.2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona przez inspektorów terenowych [...] Biura Kontroli na Miejscu w Ł. kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego, metodą inspekcji terenowej. W toku czynności kontrolnych na wszystkich zadeklarowanych działkach rolnych stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodami: E6 "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby", E2 "Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań" oraz E7 "Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu 5% wymaganej obsady." W konsekwencji, w związku ze stwierdzeniem, iż nie wszystkie uprawniane drzewa były ukorzenione i spełniały wymagania dotyczące grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29, poz. 189), organ I instancji decyzją z [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności uznając iż strona nie spełniła warunków jej przyznania określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a Rozporządzenia z 2009 r. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z 12 listopada 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy uprawniony jest jedynie do rozstrzygania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, że rolnik - już po przyznaniu mu pomocy na taki program - nie wykonywał "operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem " (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.) i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające żądanie zwrotu pomocy (art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z niekwestionowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo administracyjnym, wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie pięcioletniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

W opinii organu odwoławczego skoro strona naruszyła warunek przyznania płatności rolnośrodowiskowej określony w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a Rozporządzenia z 2009 r. i tym samym nie dotrzymała podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego to organ I instancji właściwe uznał, iż strona powinna zwrócić otrzymaną płatność rolnośrodowiskowa w ramach Pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za lata 2010 -2012, stosownie do treści § 39 ust 1 Rozporządzeniem z 2013 r. Organ I instancji prawidłowo ustalił kwoty pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010, 2011 i 2012, jako kwoty podlegające zwrotowi w łącznej wysokości 537 328,25 zł.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia prawa do orzekania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013 organ wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy badając okres przedawnienia należy mieć na uwadze treść art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia nr 2988/95. Skarżący w treści odwołania zakwestionował ustalenia organu I instancji w zakresie określenia momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jak i w zakresie określenia daty, kiedy nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie szkoda dla budżetu wspólnoty powstała w dacie wypłaty pomocy, która miała miejsce w dniach: 13 maja 2011 r., 8 lutego 2012 r., 27 lutego 2013 r., natomiast za datę działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii, należy zdaniem organu przyjąć datę zakończenia czynności kontrolnych, w toku których stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu przez rolnika warunków programu tj. 9 sierpnia 2013 r. Zatem w niniejszej sprawie termin przedawnienia rozpoczynał bieg w dacie stwierdzenia naruszenia przepisów tj. w dniu 9 sierpnia 2013 r., a 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał w 9 sierpnia-2017r, jednak przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło 4 marca 2014 r. tj. w dniu doręczenia stronie decyzji z dnia 17 lutego 2014 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok i od tej daty okres przedawnienia zaczął swój bieg na nowo.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu zgodnie z którym, doręczenie stronie 12 maja 2017 r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, nie może zostać uznane jako moment przerwania bieg przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności, z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania wszczętego tym zawiadomieniem. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z 10 maja 2017 roku doręczonym stronie 12 maja 2017 roku Kierownika Biura Powiatowego w P. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej. Następnie, 7 listopada 2017 r. organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wszczętego powyższym zawiadomieniem. Powodem umorzenia postępowania był fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, po uchyleniu 17 marca 2017r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Ponieważ jednak w sprawie doszło do przerwania okresu przedawnienia już 4 marca 2014 roku zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał w dniu 4 marca 2018 r. Jednak przed jego upływem doszło do kolejnego przerwania okresu przedawnienia, poprzez doręczenie stronie 15 września 2016 r. decyzji organu I instancji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał 15 września 2020 r. Przed upływem okresu przedawnienia doszło do jego kolejnego przerwania w dniu 21 listopada 2019 r., tj. w dniu doręczenia stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji na mocy decyzji z 12 listopada 2020r.Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływałby w dniu 21 listopada 2023 r.

W ocenie organu II instancji w stanie faktycznym sprawy, przyjąć należy, iż termin przedawnienia rozpoczął bieg w dacie stwierdzenia naruszenia przepisów tj. 9 sierpnia 2013r. Upływ terminu przedawnienia nastąpi najpóźniej 9 sierpnia 2021 r., kiedy minie okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, biorąc pod uwagę, że kilkakrotnie miało miejsce przerwanie biegu przedawnienia.

Na powyższą decyzję W. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, poprzez błędną interpretację zwrotu "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" i uznanie, że doręczenie decyzji z [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, decyzji z [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz decyzji z [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, podczas gdy wszystkie ww. decyzje zostały uchylone, nie istnieją w obrocie prawnym i tym samym ich doręczenie nie spowodowało skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia, pominięcie akapitu drugiego zdanie drugie, który określa sztywny termin upływu przedawnienia w odniesieniu do programów wieloletnich (a takiego programu dotyczyła stwierdzona nieprawidłowość), błędną interpretację zwrotu "czas dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 "(tu w zw. z treścią z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia) jako wskazującego początek biegu terminu przedawnienia, a polegającą na przyjęciu, że w takim stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie nieprawidłowości dopuszczono się w dacie zakończenia kontroli na miejscu, w konsekwencji naruszenia te doprowadziły do nieuwzględnienia przez organy administracyjne upływu terminu przedawnienia,

b) art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 2 , 7, 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP art 17 i 41 Karty Praw Podstawowych poprzez nieuwzględnienie, że prawo zagwarantowane w prawie UE (tu prawo do otrzymania płatności rolnej, która już została wypłacona) nie może być wygaszone poprzez podjęcie czynności naruszającej lub nadużywającej prawo i w ten sposób zastosowanie przerwania biegu terminu przedawnienia uwzględnionego w sposób niesprawiedliwy lub arbitralny i w konsekwencji poprzez uznanie, że każde doręczenie aktu administracyjnego, który następnie został uchylony automatycznie powoduje skutek przerwania biegu przedawnienia bez względu na naruszenie lub nadużycie prawa związane z wydaniem takiego aktu oraz na skutki tego nadużycia niekorzystne dla strony,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez albo rozstrzygnięcie sprawy zaskarżoną decyzją pomimo braku istnienia w obrocie prawnym prawomocnej (a nie tylko ostatecznej) decyzji, która rozstrzygałaby zagadnienie wstępne dotyczące wystąpienia nieprawidłowości ujawnionej w postępowaniu dot. przyznania płatności na dany rok (tu rolnośrodowiskowej na 2013r.), a ww. przepis stanowi, że rozstrzygnięcie sprawy zależeć ma od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd, a w tym wypadku sprawę płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. rozstrzyga już Wojewódzki Sąd Administracyjny, a nie organ; albo - jeśli uznać że zagadnienie wstępne nie występowało w sprawie (inna decyzja nie stanowiła wiążącego prejudykatu) - to ewentualnie poprzez bezzasadne przyjęcie, że takie zagadnienie wystąpiło i oparcie się na rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego zawartego w ostatecznej decyzji dot. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. zamiast dokonania samodzielnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego i poczynienia własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie,

b) art. 7, art. 19, art. 67 § 1, art. 68 § 1 i 2, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 31 ust. 5 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w razie uznania, że zagadnienie wstępne nie występowało w sprawie (inna decyzja nie stanowiła wiążącego prejudykatu) - poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i samodzielnego wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotowych nieprawidłowości i pominięcie przedstawionych przez skarżącego dowodów przeciwko treści raportu z czynności kontroli nr[...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaistniała stwierdzona nieprawidłowość rzekomo będąca podstawą sankcji zwrotu, pomimo tego, że raportu z czynności kontroli nr [...] (od którego samodzielnej oceny organ się uchylił, a bez którego to raportu i jego załączników stanowiących integralną część nie sposób byłoby poczynić takich ustaleń, a czynił je na tej podstawie organ wydający prejudykat) nie można było traktować jako dowodu w sprawie wobec jego oczywistych nieprawidłowości dotyczących zarówno formy przeprowadzenia czynności kontrolnych na miejscu, a w szczególności wobec udziału w tych czynnościach kontrolnych osób nieuprawnionych jak i wobec treści zamieszczonych w w/wym. raporcie oraz przy błędnej ocenie w dużej części niewiarygodnych zeznań kontrolerów dotyczących czynności kontrolnych i udziału w nich nieuprawnionej kobiety, a nadto poprzez dowolne ustalenia w zakresie daty dopuszczenia się nieprawidłowości wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego,

c) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 ustawy. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 81a § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie wskazanych tam zasad, a w szczególności poprzez zaniechanie rozstrzygania wątpliwości prawnych i wątpliwości faktycznych na korzyść strony, poprzez niespójność logiczną i wewnętrzną sprzeczność zaprezentowanych w części motywacyjnej ustaleń i argumentów.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego,

2. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem na uwzględnienie zasługiwał podniesiony w niej zarzut przedawnienia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329) dalej w skrócie: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza także, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Negatywną przesłanka wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest upływ termin przedawnienia. Po jego upływie organ traci bowiem prawo do wydania decyzji w tym przedmiocie.

W ocenie sąd w rozstrzyganej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji po upływie terminu przedawnienia co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Zgodnie z mającym zastosowanie w rozstrzyganej sprawie do oceny kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia spornych płatności art. 3 ust. 1 rozporządzenia RADY (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r.) dalej "rozporządzenie nr 2988/95", okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

A zatem według art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 dla ustalenia momentu od którego zaczyna biec okres przedawnienia istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się moment jej ustania.

Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-52/14 Pfeifer & Lagen (EU:C:2015:381, pkt 49) wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii (zobacz wyrok Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, pkt 41)". Zgodnie z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, z których podmiot ten czerpie korzyści.

Wobec treści przywołanej powyżej definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub jego zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości, a w konsekwencji o początkowym momencie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia 2988/95. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości. Dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. TSUE wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25).

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że mieliśmy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegająca na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2010 roku mimo nie spełniania przewidzianych w przepisach prawa przesłanek do ich przyznania, określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a Rozporządzenia z 2009 roku. Konsekwencją ciągłego/powtarzającego się charakteru nieprawidłowości, których dopuściła się strona skarżąca jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten w ocenie sądu przejąć należy datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności, czyli płatności za rok 2012, co nastąpiło, na podstawie decyzji z[...] , w dniu[...]. Z tym dniem nieprawidłowość ustała bowiem mimo, że strona złożyła wniosek o płatność na 2013 rok to w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii.

W poddanej kontroli sądu sprawie organy w sposób nieuprawniony przyjął, że dzień zakończenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stanowił dzień ustania nieprawidłowości. Stanowisko to należy uznać za błędne bowiem jako to zostało wskazane powyżej nieprawidłowość musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie, o czym nie może być mowy w wypadku kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy prowadzonej przez uprawniony organ. Dzień zakończenia kontroli stanowi dzień uzyskania przez organ informacji o nieprawidłowości popełnionej przez stronę, którego nie można jednak utożsamiać z dniem ustania nieprawidłowości.

Natomiast dzień doręczenia raportu z kontroli w gospodarstwie skarżącego prowadzonej w dnia 29 lipca -9 sierpnia 2013 roku – tj. 26 sierpnia 2013 roku stanowił dzień, w którym doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia na skutek powiadomienia strony o stwierdzeniu nieprawidłowości przez właściwy organ. Przerwanie bowiem biegu terminu przedawnienia ma miejsce, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu tego przepisu, jak warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości" (wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 47), podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (pkt 33 powołanego wyroku TSUE).

Jednocześnie przy ocenie przedawnienia uwzględnić należy art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia 2988/95, który w każdym wypadku (poza sytuacją zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia) ogranicza termin dochodzenia środków nienależnie pobranych z budżetu Unii do dwukrotności terminu przedawnienia określonego w akapicie pierwszym art. 3, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary. Jak stwierdza TSUE w wyroku z 2 marca 2017 r., C-584/15 (ECLI:EU:C:2017:160, pkt 53, 56 i 57), "wskazany w akapicie 4 art. 3 rozporządzenia 2988/95 termin ma charakter nieprzekraczalny, stanowiąc przeszkodę dla tego, aby przedawnienie danej nieprawidłowości mogło być przeciągane w nieskończoność poprzez powtarzające się przerywające je czynności (...) Tak więc, pominąwszy przypadek zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, wydanie przez właściwy organ aktów odnoszących się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości połączone z podaniem ich do wiadomości danej osoby zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia nie skutkuje przerwaniem biegu terminu określonego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego samego rozporządzenia. (...) wynika stąd, że właściwy organ ma obowiązek przyjęcia środków administracyjnych mających na celu odzyskanie nienależnie przyznanej korzyści ekonomicznej w każdym razie w terminie przewidzianym w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95. (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 72).

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, w ocenie sądu, w sprawie doszło do przedawnienia spornych należności z dniem 26 sierpnia 2017 r. Po przerwaniu bowiem biegu termin przedawnienia 26 sierpnia 2013 roku na sutek doręczenia stronie protokołu z czynności kontrolnych w jej gospodarstwie termin ten rozpoczął swój bieg na nowo, a wobec braku kolejnych czynności skutkujących jego przerwaniem upływał z dniem 26 sierpnia 2017 roku.

Sąd nie podziel stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do przerwania biegu terminu przedawnienia mogło dojść na skutek wydania poszczególnych decyzji organu I instancji odmawiających stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 rok, które zostały następnie uchylone w wyniku kontroli instancyjnej. Natomiast prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że do przerwania biegu terminu przedawnienia nie mogło doprowadzić także doręczenie stronie postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, bowiem postępowanie to zostało umorzone decyzją tego organu z [...], w której organ ten ocenił, że było ono dotknięte bezprzedmiotowością pierwotną postępowania wobec uchylenia 17 marca 2017 roku przez organ odwoławczy, decyzji Kierownika Biura Powiatowego w P. z [...] odmawiającą stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Decyzja odmawiająca stronie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok skutecznie wydana została dopiero 14 listopada 2019 roku – utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARMIR z [...]. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na bieg terminu przedawnienia w rozstrzyganej sprawie bowiem termin ten upłynął w sierpniu 2017 roku.

Na marginesie, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu zaprezentowanego w złożonym w dniu 16 lutego 2022 roku w głosie do protokołu, wskazać jedynie wypada, że nawet gdyby przyjąć, że termin przedawnienia został w sprawie przerwany ponownie, przez którąś z czynności wskazanych w tym piśmie procesowym, którego to stanowiska sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie podziela, to i tak w sprawie doszłoby do upływu maksymalnego 8 letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. Termin ten upływał bowiem 27 lutego 2021 roku.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...].

W rozstrzyganej sprawie wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w dniu 6 listopada 2020 roku było niedopuszczalne z uwagi na upływ 4 letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 co skutkować musiało umorzeniem postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów należnych stronie skarżącej obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 5374 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym.

d.j.