Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA 1100/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Rypina, sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Teresa Iwaćkowska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09. 2002 r. Nr [...] 2) stwierdza , że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

W 1999 r. Miastu S. przyznana została z budżetu państwa dotacja celowa w łącznej wysokości 700.000 zł, na mocy decyzji Wojewody [...]:

- nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w kwocie 300.000 zł w tym 150 000 zł na utworzenie w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz 150.000 zł na utworzenie Zakładu Opieki Paliatywno- Hospicyjnej,

- nr [...] z dnia [...] listopada w wysokości 400.000 zł na zakup aparatury medycznej i kontynuację inwestycji w SP ZOZ w S.

Urząd Kontroli Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w S. w 2000 r. przeprowadził kontrole w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. i w Urzędzie Miejskim w S. w zakresie prawidłowości wykorzystania rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na dotację dla organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na zadania własne bieżące i inwestycyjne związane z dofinansowaniem kosztów wdrażania reform o ochronie zdrowia za 1999 r. i I półrocze 2000 r.

W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono wykorzystanie przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. w 1999 r. zgodnie z przeznaczeniem, określonym szczegółowo w porozumieniach zawartych dnia [...] października 1999 r. oraz [...] października 1999 r. pomiędzy Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej a Miastem S. jedynie kwoty 512.870,55 zł, w tym:

- z dotacji w wysokości 300.000 zł przyznanej decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przeznaczonej na utworzenie Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego i Zakładu Opieki Poliatywno-Hospicyjnej wydatkowano kwotę 290.374,42 zł,

- z dotacji w wysokości 400.000 zł przyznanej decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przeznaczonej na kontynuację inwestycji i zakupy aparatury wydatkowano kwotę 222.496,13 zł; pozostałą część dotacji w kwocie 187.129,45 zł w tym:

a) 177.503,87 zł przyznane na wydatki inwestycyjne,

b) 9.625,58 zł przyznane na wydatki bieżące

SP ZOZ w S. wydatkował po ustawowym terminie jej wykorzystania tj. po dniu 31 grudnia 1999 r.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. zarządził zwrot od Miasta S. dotacji w kwocie 187.129,45 zł z tytułu pobrania jej w 1999 r. w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami określonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych obliczonymi od dnia 17 października 2000 r.

Zarząd Miasta S., pismem z dnia [...] października 2002 r., uzupełnionym 6 grudnia 2002 r., wniósł odwołanie do Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania w sprawie.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 44 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz.U. Nr 150 ,poz.983 z późn. zm.) oraz art.93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] zarządzającą zwrot do budżetu państwa od Miasta S. dotacji w kwocie 187.129,45 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji podniósł co następuje:

• Decyzje Wojewody [...] Nr [...] i [...] w sprawie przyznania Miastu S. środków pochodzących z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na 1999 r. przeznaczonej dla organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na dofinansowanie inwestycji kontynuowanych, zakup aparatury medycznej, remonty i adaptacje zostały wydane [...] listopada 1999 r., a Miasto o ich podjęciu poinformowane zostało w tym samym dniu.

• Przyznane środki należało, zgodnie z postanowieniami art. 102 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, wykorzystać do końca roku budżetowego czyli do końca 1999 r. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, iż środki z dotacji w kwocie 187.129,45 zł wydatkowane zostały w 2000 r.

• Zgodnie z przepisem art. 102 ust. l ustawy o finansach publicznych, niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z wyjątkiem przypadku, gdy Rada Ministrów, korzystając z upoważnienia zawartego w ust. 3 omawianego artykułu i po uzyskaniu w tej sprawie opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, ustali wykaz wydatków, do których nie stosuje się powyższej zasady. Równocześnie ust. 7omawianego artykułu stanowi, że środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają, przekazaniu na dochody budżetu państwa.

• Miasto S. dysponując [...] listopada 1999 r. decyzją Wojewody [...] o przyznaniu środków nie skorzystało z instytucji wymienionej w art.102 ust.3 ustawy o finansach publicznych i przy istnieniu realnych zagrożeń w odniesieniu do terminu wykorzystania przyznanych środków nie wystąpiło z wnioskiem do Wojewody [...] o ujęcie części przyznanej dotacji w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 1999.

• Nie do przyjęcia jest zastosowana przez Miasto S., interpretacja przepisów zawartych zarówno w ustawie o finansach publicznych jak też rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielenia i sposobu rozliczania dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa na rok 1999 dla organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na zadania własne bieżące i inwestycyjne związane z dofinansowaniem kosztów wdrażania reform w ochronie zdrowia (Dz.U. Nr 48, poz.760 z dnia 19 sierpnia 1999 r.). Nie można bowiem przyjąć takiej interpretacji, iż o wykorzystaniu przyznanej z budżetu państwa dotacji celowej przez Miasto stanowi tylko fakt przekazania jej w odpowiednim czasie (7 dni) Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej a o wykonaniu przez SP ZOZ zadań, na które przyznana została dotacja mają wyłącznie stanowić wystawione przez wykonawców prac faktury.

• O niewykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem można mówić zarówno w przypadku, gdy środki zostały przeznaczone na inny cel, aniżeli wynikający z decyzji o jej przyznaniu, jak również z naruszeniem innych warunków związanych z jej przyznaniem (w tym przekroczenie terminu jej wykorzystania); określenie "niewykorzystanie dotacji" oznacza w tym przypadku ich niewydatkowanie.

• Do części dotacji ma zastosowanie art.44 ust. 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym dotacje celowe, udzielone z budżetu państwa na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadanie własne, nie wykorzystane w roku budżetowym zgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Pozostała część niewykorzystanej przez Miasto do końca 1999 r. dotacji w kwocie 9.625,58 zł przyznana była, w oparciu o decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] na wydatki bieżące, a więc do tej części nadebranej w 1999 r. dotacji z budżetu państwa ma zastosowanie art.93 ust. l i 2 ustawy finansach publicznych.

• Miasto S. nie dokonało zwrotu nie wykorzystanej do końca 1999 r., a więc nadebranej dotacji, stosownie do art.44 ust.7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art.93 ust. l i 2 ustawy o finansach publicznych. Z tego względu podlega ona zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Odsetki te prawidłowo zostały naliczone przez Wojewodę [...] od dnia [...] października 2000 r. tj. od dnia w którym Miasto S. otrzymało protokół Urzędu Kontroli Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w S., w którym zostały ujawnione nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji celowej przyznanej Miastu S. na zadanie własne bieżące i inwestycyjne związane z dofinansowaniem kosztów wdrażania reform w ochronie zdrowia.

• Dotacje podlegające zwrotowi do budżetu państwa stanowią niepodatkową należność budżetu państwa, a zgodnie z art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa do tego rodzaju należności stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2003 r. Strona -Miasto S. - wniosła skargę na tę decyzję Ministra Finansów. Zaskarżając decyzję Ministra Finansów strona wniosła o:

1) uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz utrzymanej nią w mocy decyzji

Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r.,

1) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

2) wstrzymanie wykonania wymienionej wyżej decyzji Ministra Finansów

[...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] - zarządzającej zwrot do budżetu państwa od Miasta S. dotacji w kwocie 187.129,45 wraz z odsetkami - Skarżące miasto zarzuca:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie, a w szczególności:

1) art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) poprzez błędne przyjęcie, iż dotacje celowe w wysokości 187.129,45 zł zostały pobrane w nadmiernej wysokości,

2) art. 93 ust. 2 dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) poprzez naliczenie odsetek od daty wydania wyniku kontroli skarbowej, a nie jak wynika z powyższego artykułu, od daty stwierdzenia, przez właściwy organ nieprawidłowego naliczenia dotacji,

3) art. 102 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) poprzez błędne przyjęcie, iż wydatki budżetu Miasta S., związane z wykorzystaniem dotacji celowych z przeznaczeniem dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., nie zostały zrealizowane w 1999 r.

4) nieuwzględnienie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i sposobu rozliczenia dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa na rok 1999 dla organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na zadania bieżące i inwestycyjne związane z dofinansowaniem kosztów wdrożenia reform w ochronie zdrowia (Dz.U. Nr 68, poz. 760).

- wydanie przedmiotowych decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania w formie prawem przewidzianej tj. postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśla, że przedmiotowe dotacje celowe zostały wprowadzone do budżetu Miasta S. uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 1999 r. Faktyczne przekazanie kwot dotacji na rachunek budżetu Miasta S. nastąpiło w dniu 10 grudnia 1999 r. w kwocie 300.000 zł i w dniu 24 grudnia 1999 r. w kwocie 319.000 zł i w kwocie 81.000 zł. Dotacje te następnie przekazane zostały przez Miasto S. na rachunek Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej odpowiednio w dniach 17 grudnia 1999 r. oraz 27 grudnia 1999 r.

Strona Skarżąca podnosi, iż jest organem założycielskim dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Utworzony przez Miasto S. zakład opieki zdrowotnej jest Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej wyposażonym w osobowość prawną pokrywającym z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów, koszty swojej działalności. Utworzony w takiej formie organizacyjnej zakład opieki zdrowotnej nie jest jednostką organizacyjną budżetu Miasta, jest odrębną od Miasta S. osobą prawną, a jego wydatki i koszty nie stanowią podstawy do ujmowania ich do wykonanych wydatków i kosztów budżetu Miasta.

Z tego względu kontrola wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, jak również pobranie jej we właściwej wysokości, odbywać się może wyłącznie na poziomie realizacji wydatków budżetu miasta S. Przekazanie przez Miasto dotacji dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. stanowi należyte wykonanie § 4 zawartych porozumień, jak również art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, tym bardziej, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. w 1999 r. wykonał rzeczowo wszystkie zadania objęte dotacjami z budżetu, co potwierdzają wystawione do dnia 31 grudnia 1999 r. faktury. Ocena wykorzystania dotacji przez Miasto S. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, nie może odbywać się - zdaniem skarżącego - w oparciu o dokonywane płatności za wystawione faktury przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jako podmiot nie będący częścią budżetu Miasta, a wyłącznie poprzez realizację przez Miasto S. wydatków budżetu, tj. przekazanie otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem w pełnej wysokości.

Skarżący nie podziela zaprezentowanej przez Ministra Finansów wykładni pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem".

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji bądź aktów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd - oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń - zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)- (zwanej dalej p.p.s.a.) -uwzględnia skargę na decyzję i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził takie uchybienia w postępowaniu administracyjnym, które skutkują uchyleniem decyzji obu instancji.

Przede wszystkim należy stwierdzić, co przyznaje strona przeciwna, że decyzje zostały wydane przy braku wszczęcia postępowania administracyjnego oraz braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej statuującego zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz prawo strony przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Udział "w każdym stadium postępowania" dotyczy zarówno postępowania w pierwszej jak i w drugiej instancji. Należy go rozumieć jako udział strony w czynnościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w których udział przewiduje Ordynacja podatkowa ( np. art.200 Ordynacji podatkowej).

Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji zostaje spełniona zarówno wtedy, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też nie brała udziału w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Natomiast brak winy ("nie z własnej winy") ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ administracji nie zawiadamia strony o przeprowadzanych dowodach (art. 190), o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, by okoliczność faktyczną można było uznać za udowodnioną (art. 192), czy też o możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego (art. 200 § 1). Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania podatkowego niezależnie od tego, czy miało wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia, czy też nie, bowiem sam brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu lub jego stadium stanowi dostateczną formalną podstawę do wznowienia.

Z kolei naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy o p.p.s.a. bez względu na to czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 §1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Z uwagi na powyższe Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.