Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 978/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 135, art. 145, art. 200 , art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 20, art. 22, art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Par. 10, par. 11, par. 12, par. 36, par. 37, par. 38
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skarg P. K. i G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących P. K. oraz G. K. kwoty po 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 16 maja 2016 r., znak [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. i E. M., P. K. oraz G. K. od decyzji Starosty z [...] 2016 r., znak: [...], orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu W, gmina M w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z [...] 2015 r., znak [...], orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W, gmina M, w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2015 r., znak : [...], uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Starosta decyzją z [...] 2016 r., znak [...], orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu W, gmina M, na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 września 2014 r. pod numerem [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego T. C. Aktualizacja danych dotyczyła:

1) zmiany przebiegu granic i powierzchni oraz aktualizacji klasoużytków w działkach:

- nr [...] o pow. 0,1930 ha (poprzednie oznaczenie nr [...]), objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,1925 ha, w tym : RIV b -0,0526 ha, Ps VI- 0,0792 ha, N- 0,0607ha,

- nr [...] o pow. 0,0202 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,0208 ha, w tym : Br/Ps VI-0,0202 ha, Ps VI- 0,0006 ha,

- nr [...] o pow. 0,1517 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,1094 ha, w tym : Br/RIVb -0,0689 ha, Br/Ps VI-0,0405 ha,

- nr [...] o pow. 0,0335 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę [...] o pow. 0,0140 ha, w tym : RIVb -0,0140 ha,

2) zmiany przebiegu granicy bez zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1470, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. 0,1470 ha.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż dokonał analizy kryteriów, według których ustalono przebieg granic wskazanych do aktualizacji na podstawie materiałów źródłowych w odniesieniu do operatu technicznego nr [...] i na tej podstawie ustalił, że Wójt Gminy, prowadzący operat ewidencji gruntów w dacie jej wydania, wprowadził zmianę wynikającą z treści swojej decyzji z dnia 20.03.1996 r. w części kartograficznej zmieniając przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i nr [...] oraz zmieniając numer działki [...] na nr [...] i działki nr [...] na nr [...], nie wprowadzając zmiany w części opisowej w odniesieniu do działki nr [...], pozostawiając niezmieniony numer i powierzchnię. Zmiana przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] (dawne oznaczenie [...]) a działkami nr [...], nr [...] i nr [...] wynikającymi z podziału działki [...] nie została zatwierdzona żadną prawomocną decyzją. Organ podniósł, że "należy zdecydowanie stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r. [...] orzekała o zmianach w operacie ewidencji gruntów wbrew dokumentom określającym prawo własności". Po zakończeniu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] 1996 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 24.04.2014 r., znak [...], zwrócił się do Starosty o podjęcie z urzędu niezbędnych działań mających na celu przywrócenie w zakresie działki [...] (dawnej [...]) wewnętrznej spójności danych ewidencyjnych, tj. doprowadzenie do zgodności części kartograficznej z częścią opisową. Na zlecenie i koszt Starostwa Powiatowego geodeta uprawniony T. C. sporządziła, zgodnie z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i standardami technicznymi obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, operat techniczny nr [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że powyższy operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 września 2014 r. stanowił podstawę do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu W, gmina M w zakresie prawidłowego przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] (dawnej [...]) z działkami powstałymi z podziału dawnej działki [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 24.07.2014 r. wykonawca prac geodezyjnych - geodeta uprawniony T. C. dokonała protokolarnego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. W zakresie ustalonej granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] oświadczenie i podpis w protokole złożone w dniu 24.07.2014r. w przewidzianej prawem formie i treści potwierdziły zapadłe w terenie ustalenia. Organ podniósł, że unieważnienie podjętych w terenie ustaleń przez wycofanie złożonego wcześniej oświadczenia woli nie jest możliwe na drodze toczącego się postępowania administracyjnego.

W konkluzji uzasadnienia decyzji Starosta stwierdził: "zmiana powierzchni działek, wynika ze zmiany przebiegu granic. Odnośnie działek nr [...], nr [...] i nr [...] granica z działką nr [...] pozostaje taka jak ustalono operatem o nr [...] w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z 30 maja 2006 r. w sprawie o zasiedzenie nieruchomości jako działka nr [...] obręb W, gmina M sygn. akt [...]. Natomiast granica działek nr [...], nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) z działką [...] (dawne oznaczenie [...]) została operatem o nr [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego T. C. przywrócona do granicy sprzed wydania decyzji Wójta Gminy M z dnia 20.03.1996 r. znak: [...]".

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli odwołanie T. M. i E. M., P. K. oraz G. K.

Skarżący P. K. zażądał uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, gdyż decyzją tą wprowadzono bezprawne zmiany granic i powierzchni jego nieruchomości składającej się z działek [...], [...], [...] w obrębie W, gmina M. Skarżący podniósł, że w dniu [...] 2016 r. Starosta wydał decyzję wprowadzającą w operacie ewidencyjnym takie zmiany jak w uchylonej decyzji z [...] 2015 r., wobec czego podtrzymał stanowisko zawarte w poprzednim odwołaniu z 13.04.2015 r., jak również przedstawił nowe argumenty przeciwko bezprawnej próbie przywłaszczenia części jego działek [...], [...] i [...] na rzecz działki sąsiedniej T. P. P. K. zakwestionował wiarygodność materiałów źródłowych, tj. szkicu polowego nr 40 z 10.XI.1959 r., szkicu polowego nr 21 z 27.08.1959 r., na podstawie których przedstawiono lokalizację dz. [...], [...], [...] względem drogi przechodzącej przez wieś W, a tym samym zakwestionował operat założenia ewidencji gruntów nr [...]. Zarzucił również niewłaściwe zastosowanie metody pomiarów tj. ortogonalnej i metody przedłużeń (stosowanych do terenów płaskich) dla działki nr [...], gdyż działka ta, jak i działki sąsiednie, znajdowała się w stromym pagórkowatym terenie o różnym stopniu nachylenia. P. K. podważał również szkic polowy 11/74 z operatu [...] stwierdzając, że wcale nie jest szkicem polowym w rozumieniu standardów technicznych zawartych w instrukcji technicznej C-1 wbrew temu, co jest stwierdzone w sprawozdaniu technicznym operatu [...] i decyzji Starosty, tylko opracowaniem z częściowo niekompletnych danych 1959 r. Ponadto szkic 11/74 nie zawiera współrzędnych punktów granicznych, żadnej osnowy pomiarowej ani nawiązań do jakichkolwiek trwałych obiektów w terenie. Reasumując skarżący P. K. zakwestionował również operat nr [...] z kompleksowego uwłaszczenia wsi W, a także podniósł, że "Zagadnienie niewzruszalności aktów własności ziemi, na które powołuje się Starosta, nie ma większego znaczenia w nin. sprawie albowiem przedmiotem sporu nie jest własność ujawniona w danych ewidencyjnych działek objętych postępowaniem (tzn. kto jest ich właścicielem), ale granice, dla których akty własności nie są wiążące". W dalszych wywodach P. K. stwierdził, że dopiero w 1996 r. Wójt Gminy M w decyzji [...] dokonał sprostowania w ewidencji granic działki [...], doprowadzając ich przebieg do zgodności ze stanem posiadania samoistnego w 4.11.1971 r. i zatwierdzając ujawnienie tego przebiegu w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat pomiar kontrolny działki nr [...] [...] sporządzony przez mgr inż. E. P. według stanu w terenie. Skarżący przede wszystkim zakwestionował operat [...] i stwierdził, że w operacie [...] granica działki [...] z jego nieruchomością została wykazana w sposób zgodny z roszczeniami właścicielki działki [...] T. P., a niezgodnie ze stanem faktycznym. Operat ten powinien być operatem ustalenia granic działki nr [...] (dawna działka nr [...]) tymczasem został wykonany z rażącym naruszeniem prawa i ma na celu powiększenie działki [...] o część jego nieruchomości. Został on sporządzony w oparciu o szkic polowy z operatu uwłaszczeniowego [...], który jest dokumentem niezgodnym z geodezyjnymi standardami technicznymi i niewiarygodnym. Dalej skarżący stwierdził, że sam podział działki [...] na działki [...] i [...] nie został zatwierdzony żadną decyzją administracyjną ani postanowieniem sądowym, w związku z tym granica między działkami była nieuregulowana. Skarżący podniósł, że jeśli ze względu na niezgodność między częścią opisową a kartograficzną danych ewidencyjnych działki nr [...] zaszła konieczność ustalenia jej granic, to czynność ta nie powinna obejmować granicy działki [...] graniczącej z nieruchomością składającej się z działek nr [...], [...], [...], gdyż w ewidencji gruntów istnieją wiarygodne i zgodne ze standardami technicznymi oraz stanem faktycznym informacje o ich przebiegu pochodzące z operatu [...].

Skarżący G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu W gm. M wyłącznie co do powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Zarzucił organowi naruszenie :

- art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 ust. 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez nieuprawnione wykorzystanie trybu aktualizacyjnego przewidzianego w tych przepisach do ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...] (wszystkie obręb W gm. M), podczas gdy wskazane postępowanie nie służy ustaleniu przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami pod pozorem usuwania niespójności operatu ewidencji gruntów i budynków;

- § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 35, § 36, § 37, § 38, § 39 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy, została ona wyjaśniona w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, a przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] operat pomiarowy uprawnionego geodety T. C. może stanowić miarodajną podstawę do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji, zmiany aktualizującej tę ewidencję, przez określenie innego przebiegu granicy ewidencyjnej między działkami nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...] (wszystkie obręb W gm. M) w sytuacji, w której ten został sporządzony z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego; dokonanie zawężonej dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej, wybiórczej i bezkrytycznej analizie materiału dowodowego, w której organ pierwszej instancji przede wszystkim uchylił się od rzetelnej oceny przyjętego do zasobu operatu pomiarowego [...] w zakresie, w jakim został on uznany za wystarczającą podstawę do wprowadzenia zmian, a to pomimo, że przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny w zakresie określającym przebieg granic działek ewidencyjnych został sporządzony z naruszeniem prawa i został opracowany w oparciu o błędną, jednostronną i wybiórczą analizę dostępnej dokumentacji źródłowej wykorzystaną dla ustalenia przebiegu granic;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez odstąpienie od rzetelnego omówienia w motywach zaskarżonej decyzji przesłanek faktycznych i prawnych, na podstawie których organ I instancji dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych w zaskarżonym obecnie zakresie i ograniczenie się wyłącznie do streszczenia przebiegu postępowania bez przedstawienia motywów przebiegu rozumowania prowadzącego do określonych ustaleń faktycznych i odstąpienie od dokonania korespondującej z tymi ustaleniami oceny prawnej sprawy.

Skarżący podniósł, iż organ pierwszej instancji wydał kolejne, tożsame co do istoty rozstrzygnięcie z poprzednio już wydanym i uchylonym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2015 r., znak: [...]. Skarżący zarzucił Staroście:

- przekroczenie własnych kompetencji do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] poprzez bezpodstawne i bezkrytyczne zaakceptowanie przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami wynikającymi z operatu [...], gdy tymczasem organ pierwszej instancji w celu usunięcia dostrzeżonej niezgodności między częścią opisową a kartograficzną danych ewidencyjnych działki nr [...] winien skorygować w części opisowej powierzchnię tej działki do stanu faktycznego istniejącego w terenie,

- wydanie nowej decyzji pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r., znak: [...], zaniechanie wszechstronnego zbadania i ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...], bezkrytycznie przyjęcie ustalenia w operacie technicznym [...], bez dokonania wnikliwej oceny prawidłowości tego materiału źródłowego w sytuacji, w której sporny operat techniczny został opracowany z naruszeniem przepisów praw, z pominięciem szeregu istotnych materiałów źródłowych niezbędnych do rzetelnego określenia przebiegu spornej granicy, i tym samym nie mógł stanowić miarodajnej podstawy do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot,

upatrywanie niespójności w ewidencji wskutek wydanej decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. znak : [...] w przedmiocie aktualizacji w oparciu o operat pomiarowy przyjęty do zasobu pod nr [...].

Organ odwoławczy po rozpoznaniu wyżej opisanych odwołań wskazał, iż przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 542 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Organ odwoławczy podkreślił, że przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia) w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, a także zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi oraz wyeliminowania danych błędnych.

Organ wskazał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy również uwzględnić te przepisy przywołanego rozporządzenia, które normują zagadnienie określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 36 rozporządzenia). Zatem rozważenia, wyjaśnienia i oceny wymagało, czy w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków istniały podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmiany polegającej na zmianie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] o pow. 0,1930 ha (dawnej działki nr [...] o pow. 0,1930 ha ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]) graniczącej z działkami nr: [...], [...] (dr), [...] (dr) oraz z działkami nr: [...], [...], [...] powstałymi z podziału dawnej działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] na podstawie operatu technicznego nr [...] z 18.09.2014 sporządzonego przez geodetę uprawnionego T. C. Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że pierwotny stan prawny dla przedmiotowych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,1930 ha i [...] o pow. 0,1940 ha został ustanowiony w ramach kompleksowego uwłaszczenia przeprowadzonego dla wsi W na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony według faktycznego użytkowania na gruncie w dacie 4 listopada 1971r. (operat pomiarowy nr [...] włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22.09.1976r.). Istota stwierdzenia nabycia własności w trybie powołanej ustawy polegała na tym, iż nabycie było pierwotne, a o nabyciu nieruchomości decydował stan jej samoistnego posiadania na dzień 4 listopada 1971 r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy. Akt własności ziemi miał charakter decyzji, a stan posiadania oraz powierzchnię określało się według danych zawartych w ewidencji gruntów (art. 12 ust. 1 i ust. 7). Zgodnie z art. 12 ust.7 tej ustawy stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchnia tej nieruchomości do wydania aktu własności ziemi określane były według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy (4 listopada 1971 r.). Z tego powodu zarzut niezgodności danych ewidencyjnych można traktować jedynie jako podważanie dowodów, na podstawie których wydano akty własności ziemi, co nie pozwala ich weryfikować przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej w postępowaniu ewidencyjnym. Zgodnie z przepisem art. 15 tej ustawy ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie:

aktem własności ziemi z dnia 8 maja 1974 r. Nr [...] z mocy samego prawa R. B. i jego żona M. B. stali się właścicielami między innymi działki oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. 0,1930 ha, położonej w W,

aktem własności ziemi z dnia 8 maja 1974 r. Nr [...] z mocy samego prawa S. S. i jego żona K. S. stali się właścicielami między innymi działki oznaczonej w ewidencji nr [...] o pow. 0,1940 ha położonej w W.

W ramach kompleksowego uwłaszczenia nieruchomości wsi W operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22.IX.1976r. za numerem [...] dokonano między innymi podziału działki nr [...] o pow. 0,3870 ha według jej faktycznego użytkowania na gruncie w dacie 4 listopada 1971 r. na działki nr [...] o pow. 0,1930 ha i [...] o pow. 0,1940 ha. Do powstania tej granicy doszło w istocie w dniu 4 listopada 1971 r., bo z tym dniem prawnie stał się wiążący stan ustalony aktami własności ziemi: nr [...] w zakresie działki nr [...]i numer [....] w zakresie działki nr [...]. Niezależnie od tego, czy te AWZ zostały wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, dziś nie podlegają one już jakiejkolwiek kontroli i wszelkie prawne ich kontestowanie jest niedopuszczalne.

Organ zaznaczył, że przebieg granic działek między innymi nr [...], [...] i [...] przedstawiono na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 (przyjętej do państwowego zasobu za numerem [...] - materiale źródłowym), powstałe w wyniku ustalenia, pomiaru bezpośredniego i okazania stanu władania (szkice i protokoły w aktach sprawy). Na tej mapie naniesiono również podział działki [...] na [...] i [...] powstały w ramach kompleksowego uwłaszczenia wsi W ([...]). Również taki sam przebieg granic dla działek nr [...], [...], [...], [...] przestawiono w ramach odnowy ewidencji na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 przyjętej do państwowego zasobu za numerem [...] - materiale źródłowym. Dla takiego przebiegu granic w rejestrze gruntów dla działki nr [...] w jednostce rejestrowej Nr [...]wykazano powierzchnię 0,1930 ha, dla działki nr [...] w jednostce rejestrowej Nr [...] wykazano powierzchnię 0,1940 ha,

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,1930 ha położona w W, gmina M na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej nr [...] z 12.11.1991 r., w dziale II tej księgi prawo własności do tej nieruchomości ujawnione jest na rzecz T. P. c. J. i H. na podstawie umowy darowizny Rep. [...] z 19.12.1994 r. Przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przedstawiony na wyrysie nr 89/91 z 12.11.1991 r. z mapy ewidencyjnej jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2000 ([...] - dokument stanowiący podstawę ujawnienia działki nr [...] w dziale I w księdze wieczystej [...]). Aktem notarialnym z 19.12.1994r. Rep. A. [...] H. B. podarowała swojej córce T. P. działkę nr [...] o pow. 0,1930 ha położoną w W, gmina M.

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawnione są między innymi działki nr: [...] o pow. 0,0202 ha, [...] o pow. 0,1517 ha, [...] o pow. 0,0335 ha o łącznej powierzchni 0,2054 ha, położone w W, gmina M, w dziale II tej księgi prawo własności do nieruchomości zostało wykazane na rzecz G. K. s. S. i K. w 1/2 części i P. K. s. G. i K. Przebieg granic działki nr [...] przedstawiony na wyrysie nr [...] z 30.03.1978 r. z mapy ewidencyjnej jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2000 ([...] - dokument stanowiący podstawę ujawnienia działki nr [...] znajdujący się w KW [...] ). Aktem notarialnym z 11 stycznia 1993 r. Rep. [...] (umowa sprzedaży) G. K. nabył działkę nr [...] o pow. 0,1940 ha niezabudowaną, wolną od obciążeń, objętą księgą wieczystą Nr [...] położoną w W, gmina M, od małżonków H. i S. S. Strony wniosły o założenie nowej księgi nr [...] dla działki nr [...]. Tak więc G. K. nabył działkę nr [...] o pow. 0,1940 ha w granicach wykazanych zarówno na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 ([...]) jak i na odnowionej mapie ewidencyjnej ([...]), a ustalonych w ramach kompleksowego uwłaszczenia ([...]) i wówczas ich przebiegu ani dokładności i metody pomiaru nie kwestionował.

Z wydruku komputerowego (z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych) księgi wieczystej [...] wynika, że w dziale I ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,1470 ha położona w W, gmina M, w dziale II tej księgi prawo własności do tej nieruchomości ujawnione jest na rzecz T. M. s. K. i M. i E. M. c. F. i Z. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Aktualnie w rejestrze gruntów dla obrębu W, gmina M w jednostce rejestrowej nr: [...] wykazana jest działka nr [...] o pow. 0,1930 ha objęta księgą wieczystą [...], w jednostce rejestrowej nr [...] wykazane są działki nr [...] o pow. 0,0202 ha, [...] o pow. 0,1517 ha, [...] o pow. 0,0335 ha objęte księgą wieczystą księgą wieczystą nr [...], w jednostce rejestrowej [...] wykazana jest działka nr [...] o pow. 0,1410 ha objęta księgą wieczystą [...].

Natomiast z operatu technicznego [...] wynika, że w nawiązaniu do osnowy dokonano pomiaru kontrolnego działek: nr [...], nr [...] i nr [...] zmieniając przebieg ich granic, oznaczenia i powierzchnie. I tak działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na działkę nr [...] bez zmiany powierzchni, działka nr [...] o pow. 0,1940 ha zmieniła konfigurację, oznaczenie na [...] i powierzchnię na 0,2054 ha, działka nr [...] o pow. 0,2540 ha zmieniła konfigurację, oznaczenie na nr [...] i powierzchnię na 0,3105 ha.

Mapa uzupełniająca zmiany konfiguracji działek: nr [...] objętej KW [...], nr [...] objętej KW [...], nr [...] objętej AWZ [...] ([...]6) stanowiła załącznik do decyzji Wójta Gminy M z 20.03.1996 r. znak: [...]. Jak wynika z ww. operatu [...] dokonano również podziału działki nr [...] o pow. 0,2054 ha objętej KW [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,1517 ha i nr [...] o pow. 0,0335 ha.

Wójt Gminy M (organ prowadzący wówczas ewidencję gruntów i budynków) decyzją z 20.03.1996 r., znak: [...], orzekł "o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W, poprzez zmianę konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych nr: [...] o pow. 0,1940 objętej KW [...] na działkę [...] o pow. 0,2054 ha oraz nr [...] o pow. 0,2540 ha na działkę nr [...] o pow. 0,3105 ha".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji nie obejmowało danych ewidencyjnych działki nr [...], tzn. ani przebiegu jej granic, ani wielkości powierzchni. Nie uznano również za stronę postępowania w tej sprawie ówczesnej jej właścicielki – T. P. Zatem powyższa decyzja orzekała o zmianach w operacie ewidencji wyłącznie w zakresie działek nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 października 2007 r., w sprawie sygn. akt IV Sa/Wa 1648/07, dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy stwierdził, że "Wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego T. P., nie będąc właścicielem, ani władającym sporną działką nie była uznana za stronę postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów, dotyczących działki G. K. i P. K.".

Podobne stanowisko zajął, rozpatrując skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2009 r. sygn. Akt I OSK 116/08 stwierdzając, że "(...) T. P. właścicielka działki nr [...], po zmianie [...], sąsiadująca z działkami obecnie G. K. i P. K., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r., nie ma w omawianym znaczeniu własnego interesu prawnego i nie będąc stroną postępowania nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji".

Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że przebieg granicy wykazany został na podstawie operatu [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego E. P., który dotyczył pomiaru kontrolnego działki nr [...]. Z zawartego w operacie protokołu granicznego wynika, że w czynnościach na gruncie brali udział: ówczesny współwłaściciel działki nr [...] – G. K. oraz M. B. władający działką nr [...]. Właścicielka działki nr [...] – T. P. nie uczestniczyła w tych czynnościach. Brak w oparcie jakiejkolwiek adnotacji, że została o nich zawiadomiona. W protokole geodetka wykonująca pomiar odnotowała, że "Granica zachodnia działki określona pktami 504, 214 (granicznik), 223 (granicznik), 501 przebiega terenem bez śladów granicznych lecz wskazywana na gruncie zgodnie poprzez określenie poszczególnych drzew jako graniczne".

W ocenie organu odwoławczego powyższego opisu przebiegu granicy nie można uznać za wiarygodny. Z opisu tego wynika, że wskazana została zgodnie, co już budzi wątpliwości, gdyż nie uczestniczyła w czynnościach na gruncie właścicielka działki nr [...], a do zgodnego wskazania przebiegu granic konieczny jest udział właścicieli obydwu działek graniczących ze sobą.

Ponadto w protokole zapisano, że "zgodność granic na gruncie zastabilizowanych granicznikami przez geodetę upr. p. Z. P. dn. 28.05.1994r. potwierdza również spisane wówczas oświadczenie stron które zostaje dołączone do niniejszego protokołu". Kopia tego "Oświadczenia" nie stanowi materiału dowodowego, świadczącego ani o stabilizacji znaków granicznych, ani o przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...]. Nie jest dokumentem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającym informacje pozwalające na określenie położenia punków lub znaków granicznych w terenie. W żaden sposób nie potwierdza, że istniejące na gruncie graniczniki wskazują przebieg pomiędzy dawnymi działkami nr [...] i nr [...]. Jednakże przebieg granicy został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na podstawie ww. informacji zawartych w operacie [...]. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Wójta Gminy z [...] 1996r. znak: [...] nie orzekała o przebiegu granicy pomiędzy dawnymi działkami nr [...] i nr [...], lecz dotyczyła wyłącznie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i powierzchni działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego zachodziły okoliczności do ustalenia ww. granicy oraz pozostałych granic działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego czynności dokonane przez geodetę uprawnionego T. C. na gruncie w dniu 24.07.2014r. były prawidłowe. Z operatu technicznego [...] z 18.09.2014r. wynika, że wykonawca prac geodezyjnych dokonała ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] w trybie § 39 ust. 1 poprzez złożenie zgodnych oświadczeń stron. Przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...], z uwagi na stanowisko G. K. i P. K., że "nie przyjmują do wiadomości żadnych zmian w stosunku do obecnej ewidencji gruntów" geodeta uprawniony T. C. ustaliła na podstawie dostępnej dokumentacji zawierającej informacje w tym zakresie, po dokonaniu jej analizy, czyli zgodnie z przepisem § 39 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z operatu technicznego [...] wykonawca prac geodezyjnych wykorzystała dokumentację geodezyjną z kompleksowego uwłaszczenia (operat nr [...]) dotyczącą granicy działki nr [...] z działką nr [...], wykazaną na analogowych mapach ewidencyjnych w skali 1:2000, a także w operacie pomiarowym [...] przed jej zmianą. W sporządzonej dokumentacji geodezyjnej odniosła się do możliwości wskazanej w § 39 ust. 3 przez ustawodawcę. Dokonała numerycznego opisu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] zgodnie z § 61 rozporządzenia, za pomocą współrzędnych punktów granicznych, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne tych danych. W operacie technicznym [...] przebieg granicy działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: 2659, 105, 107, 108, 1067, 2165a, 2165, 1556a, 1556, 2431, 2659; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: 2165, 2165a, 1600, 25a, 239, 1124, 1449, 2165; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: 2165, 1449, 1583, 1556a, 2165; działki nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: 1556a, 1583, 1821, 1556, 1556a. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wyznaczają współrzędne punktów granicznych nr: 2659, 105, 107, 108, 1067 ustalone w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w oparciu o zgodne wskazanie jej przebiegu przez strony. Pola powierzchni ww. działek obliczono analitycznie z wykorzystaniem tych współrzędnych (§ 62 rozporządzenia) i wynoszą: działki nr [...] - 0,1925 ha, nr [...] - 0,0208 ha, nr [...]-0,1094 ha, nr [...] - 0,0140 ha. Przebieg granic działek nr [...], [...] , [...] z działką nr [...] opisaną punktami granicznymi nr 1124,1449,1583,1821 przyjęto z operatu technicznego [...]. Organ odwoławczy wskazał, że prawomocnym postanowieniem z 30 maja 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy orzekł o zasiedzeniu działki nr [...] obręb W, gmina M. Powierzchni działki nr [...] nie obliczono, gdyż przebieg pozostałych jej granic, tj. z działkami nr [...], [...], [...] nie był ustalany w niniejszym postępowaniu. Sporządzono stosowny wykaz zmian danych. Położenie punktów granicznych określono zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi względem osnowy geodezyjnej l klasy z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Organ uznał, że operat [...] może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W, w gminie M.

Organ odwoławczy podkreślił rejestrowy charakter ewidencji gruntów i budynków wskazując, że zgodnie z treścią § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi i podkreślając, że istotą ewidencji gruntów i budynków jest ewidencjonowanie, czyli zapisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Organy ewidencyjne są bowiem uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie dostępnych dokumentów organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zasadnie przyjął, że ewidencja gruntów i budynków nie odzwierciedla stanu prawnego nieruchomości, a więc należy dokonać zmian w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy, w szczególności operat techniczny [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 września 2014 r., sporządzony na zlecenie Starosty przez geodetę uprawnionego T. C. przedstawia przebieg granic przedmiotowej działki, wynikający z analizy dokumentów będących w posiadaniu Starosty i zgodny z tymi dokumentami.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie wnieśli P. K. i G. K.

Skarżący P. K. zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art 16 § 1 k.p.a. poprzez objęcie postępowaniem opartym na treści art. 24 ust. 2 a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne działek oznaczonych nr [...], [...], [...] w zakresie powierzchni i konfiguracji - co do których ostateczną decyzją z dnia [...] 1996 r. rozstrzygnięto kwestie powierzchni i konfiguracji, a więc jednocześnie granic ewidencyjnych i która to decyzja w tym zakresie korzysta z przymiotu trwałości i w pokrywających się zakresach decyzji ze stanu powagi rzeczy osądzonej;

- naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2 b pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 i 45 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie niedopuszczalnej korekty granic ewidencyjnych działek oznaczonych nr [...], [...], [...] - w trybie tzw. aktualizacji, który to tryb nie służy ustalaniu granic prawnych i przy braku faktycznych przesłanek aktualizacji wskazanych w powyższych przepisach;

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ukierunkowane i jednostronne przeprowadzenie postępowania z odgórnym założeniem powrotu przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...], [...], [...] a działką [...] do stanu sprzed decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 - a więc w istocie do stanu sprzecznego z kilkudziesięcioletnim stanem posiadania, z jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciem jako podstawy ustaleń faktycznych operatu T. C., sporządzonego z naruszeniem szeregu przepisów prawnych wskazanych w uzasadnieniu skargi, nieustosunkowanie się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości operatu T. C. zawartych w odwołaniu od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, co w istocie wyklucza możliwość oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności decyzji z dnia 16 maja 2016 w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości.

Zdaniem skarżącego najistotniejszym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mającym decydujący wpływ na jej wynik jest rozstrzygnięcie konsekwencji faktycznych i prawnych decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. i jej wpływ na zakres niniejszego postępowania.

Skarżący wskazał, iż niepodważona i niewzruszona w żadnym możliwym i ustawą przewidzianym trybie decyzja Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. stała się podstawą funkcjonowania od 20 lat w ewidencji stanu ewidencyjnego zgodnego ze stanem władania i dotyczy to nie tylko granicy ewidencyjnej między byłymi działkami [...] a [...], lecz również między byłą działką [...] (po zmianie [...], a następnie [...], [...], [...]) a byłą działką [...]. Organ administracyjny zmieniając konfigurację działki [...] i nadając jej nowy nr [...] oraz zmieniając powierzchnię faktycznie dokonał ingerencji w istniejące granice ewidencyjne miedzy działkami [...] i [...], niezależnie od faktu, iż działka [...] decyzją nie została wprost objęta.

W ocenie skarżącego konsekwencją decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. stała się nie tylko zmiana granic ewidencyjnych działek [...] i [...], lecz również oczywista niespójność wewnętrzna między częścią kartograficzną, a opisową dotyczącą działki [...] (dawnej [...]). Na tę niespójność zwrócił uwagę WINGiK w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r., w wyniku którego zostało wszczęte aktualne postępowanie.

Wszczynając postępowanie o aktualizację danych ewidencyjnych obejmujących działki [...], [...], [...], [...], [...] organ administracyjny - w zakresie w jakim dotyczy działek [...], [...] i [...] - naruszył w elementarny sposób zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Niezależnie bowiem do poglądu organu administracyjnego, iż decyzja z [...] 1996 r. nie obejmowała działki [...] - nie sposób zaprzeczyć, iż swoimi konsekwencjami, znanymi od początku właścicielce działki [...] - dokonała korekty przebiegu granicy ewidencyjnej tej działki. Aktualizacja dokonana tą decyzją z 1996 r. - wobec jej prawomocności i niewzruszalności - nie może być dokonana ponownie w ramach obecnie toczącego się postępowania, gdyż w istocie doprowadziłoby to do faktycznej zmiany treści decyzji z [...] 1996 r. w części, w jakiej obejmuje konfigurację i powierzchnię działki [...] ([...] - a obecnie [...], [...], [...]) bez podstawy prawnej. Jedynym zagadnieniem więc jakie może być w ramach tego postępowania rozpatrywane, jest przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] oraz ewentualnie powierzchnia działki [...] - jako elementy stanu faktycznego uwidocznionego w ewidencji podlegające aktualizacji.

Niniejsze postępowanie nie może wkraczać w żadnej części w treść decyzji z [...] 1996, a taka ingerencja została w istocie dokonana, co narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art 16 k.p.a. Biorąc pod uwagę, iż toczące się w 1996 roku przed Wójtem Gminy M postępowanie administracyjne mające charakter aktualizacji ewidencji w istocie ingerowało w granice ewidencyjne działki [...], oraz przy założeniu, iż opis ewidencyjny określający przebieg granic - choć nie jest stanem prawnym lecz faktycznym - w istocie może mieć prawne konsekwencje dla właściciela, co sugeruje potrzebę jego uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Skarżący podniósł, że nie sposób zakwestionować faktu, iż choć decyzja z 1996 r. nie wymienia działki [...], faktycznie z uwagi na nowe dane ewidencyjne w tę działkę ingeruje. Nie wymieniono w decyzji działki [...], gdyż nie była objęta wnioskiem aktualizacyjnym, jednakże podstawą kartograficzną decyzja ta oczywiście w opis tej działki wkraczała.

W ocenie skarżącego w tej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu w części, w jakiej postępowanie obejmuje działkę [...]. Nie uległ również zmianie stan faktyczny i prawny kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Jedyną kwestią, nad jaką można się zastanawiać, to czy mamy do czynienia w tej sprawie z tożsamością podmiotu w sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym jej praw bez swojej winy. Jeżeli więc założyć, iż wobec faktycznego objęcia skutkami decyzji z dnia [...] 1996 r. działki [...], jej właściciel powinien być stroną tamtego postępowania. Jednakże w takim wypadku nieuczestniczącej stronie przysługuje tylko prawo do żądania wznowienia postępowania w określonym terminie, co nie nastąpiło.

Stosunek administracyjnoprawny, jaki powstał w wyniku decyzji z dnia [...] 1996 r. obejmował działkę [...] oraz wprost [...], a więc i jej właścicieli. Wydanie w tej samej sprawie, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją z 1996 r. stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Skarżący podkreślił, iż aktualizacja danych ewidencyjnych w ramach niniejszego postępowania nie może dotyczyć działki [...] (aktualnie [...], [...], [...]) wobec dokonania tejże aktualizacji trwałą decyzją administracyjną z [...] 1996 r. wprowadzoną do ewidencji gruntów, wobec braku nowych przesłanek faktycznych i prawnych. W istocie więc aktualizacja ewidencji likwidująca wewnętrzną niespójność w ramach tej sprawy mogła obejmować jedynie powierzchnię działki [...] i ewentualnie granice z działką [...].

Skarżący P. K. podniósł również szereg zarzutów dotyczących operatu geodety T. C., które podnosił również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący G. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady powagi rzeczy rozstrzygniętej inną, wcześniejszą decyzją ostateczną (res iudicata), a to poprzez wprowadzenie zaskarżoną decyzją zmian w operacie ewidencyjnym w części odnoszącej się do modyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] oraz w zakresie przebiegu ich granicy z działką ewidencyjną nr [...], w warunkach objętych tożsamością sprawy z pozostającym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r., znak [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym;

- art. 24 ust. 2 a pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt l i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuprawnione wykorzystanie trybu aktualizacyjnego przewidzianego w tych przepisach do ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...] i nr [...] (wszystkie obręb W, gmina M), podczas gdy wskazane postępowanie nie służy ustalaniu przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami pod pozorem usuwania niespójności operatu ewidencji gruntów i budynków;

- § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 35, § 36, § 37, § 38 i § 39 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez bezpodstawne uznanie, że przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny [...] wykonany przez geodetę T. C. może stanowić miarodajną podstawę do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji zmiany aktualizującej, polegającej na określeniu innego przebiegu granicy ewidencyjnej między działką ewidencyjną nr [...] a działkami nr [...], nr [...] i nr [...] (wszystkie obręb W, gmina M) w sytuacji, w której operat ten został sporządzony z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie zawężonej i w efekcie dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej, wybiórczej i bezkrytycznej analizie materiału dowodowego, w której organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej i wszechstronnej oceny przyjętego do zasobu operatu pomiarowego [...] w zakresie, w jakim został on uznany za wystarczającą podstawę do wprowadzenia zmian, a to pomimo, że przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny w zakresie określającym przebieg granic działek ewidencyjnych został sporządzony z naruszeniem prawa i został opracowany w oparciu o błędną, jednostronną i wybiórczą analizę dostępnej dokumentacji źródłowej wykorzystanej dla ustalenia przebiegu granic;

- art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a to wobec bezpodstawnego uchylenia się od ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu złożonym przez skarżącego.

Skarżący G. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie o jej uchylenie w tożsamym zakresie.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym orzeczeniem, albowiem organ odwoławczy orzekł z naruszeniem zasady res iudicata, a nadto dokonał błędnej i opartej na wybiórczo przeanalizowanych przesłankach oceny prawnej, że zachodziły wszelkie niezbędne przesłanki do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie wyznaczonym osnową rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił uchybienie stanowiące o nieważności zaskarżonej decyzji, polegające na wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia częściowo w warunkach objętych powagą rzeczy rozstrzygniętej inną, wydaną wcześniej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącego organowi odwoławczemu umknęła bowiem okoliczność, że wprowadzenie kwestionowanych obecnie zmian w operacie ewidencyjnym w części odnoszącej się do modyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] oraz w zakresie przebiegu granicy z działką ewidencyjną nr [...] nastąpiło w warunkach objętych tożsamością sprawy z pozostającym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. znak [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Jednocześnie skarżący podniósł, że organ odwoławczy uchylił się od rozważenia, oceny i omówienia tych okoliczności podnoszonych również w odwołaniu. Tymczasem, zdaniem skarżącego, okoliczności te nie pozostawały bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego zaskarżona obecnie decyzja narusza w sposób rażący wyrażoną w art. 16 § 1 k.pa. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a to z uwagi na fakt, że przy dokonywaniu obecnej aktualizacji ewidencji gruntów pominięto skutki prawne wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r. znak [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie odnoszącym się do wskazania określonego przebiegu granic i powierzchni działki stanowiącej współwłasność m. in. skarżącego. Skarżący podniósł, że wynikające z art. 16 k.p.a. związanie decyzją ostateczną istnieje zarówno wtedy, gdy w ocenie innego orzekającego organu jest ona poprawna, jak i również wtedy, gdy dostrzega on jej wadliwość. Tymczasem istotna treść dokonanej obecnie aktualizacji ewidencji w zakresie powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] i określenia przebiegu granicy z działką nr [...], przyjęta w zaskarżonej obecnie decyzji oraz przytoczona przez organ odwoławczy argumentacja wskazują, że w istocie swoim działaniem organ zmierza do udaremnienia skutków prawnych decyzji Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r., znak [...], w zakresie uregulowania przebiegu granicy działek skarżącego, co narusza naczelną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wyrażając przy tym daleko posuniętą dbałość o zapewnienie pełni gwarancji procesowych oraz realizacji pretensji właścicielki działki nr [...] T. P. w obecnym postępowaniu, organy obu instancji posunęły się do niedopuszczalnego ponownego orzekania w sprawie w zakresie powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] i określenia przebiegu ich granicy z działką nr [...] przy w zasadzie niezmienionych okolicznościach i przy braku podstaw do podważenia aktualności ewidencji w odniesieniu do działek stanowiących własność m.in. skarżącego.

Skarżący podkreślił, że w odniesieniu do przedmiotu analizowanej obecnie sprawy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa ze sprawą rozstrzygniętą już przez Wójta Gminy M w decyzji z 1996 r. W zakresie bowiem aktualizacji powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz przebiegu ich granicy z działką nr [...], sprawa objęta obecnym rozstrzygnięciem dotyczy tych samych podmiotów lub ich następców prawnych (tj. współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...]), których dotyczyło rozstrzygnięcie Wójta Gminy z 1996 r. Od daty wydania decyzji przez Wójta Gminy nie zaistniały zmiany w stanie faktycznym w zakresie powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz przebiegu ich granicy z działką nr [...], które uzasadniałyby wyrażenie ponownej, zasadniczo odmiennej oceny prawnej w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego, aniżeli dokonana decyzją Wójta Gminy M z 1996 r. Sam fakt opracowania w toku niniejszego postępowania na zlecenie organu pierwszej instancji nowego operatu technicznego [...], który przedstawia inny przebieg granicy ewidencyjnej działek nr [...], nr [...] i nr [...] z działką nr [...], aniżeli wynikający z operatu KERG [...], stanowiącego podstawę aktualizacji dokonanej w 1996 r., nie stanowi o dopuszczalności ponownego merytorycznego orzekania w odniesieniu do tego samego zagadnienia. Sporządzenie nowej dokumentacji geodezyjnej (operatu technicznego [...]) i przyjęcie jej do zasobu nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy w zakresie umożliwiającym dokonanie ponownej aktualizacji operatu w zakresie działek stanowiących współwłasność m.in. skarżącego. Skarżący podkreślił, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii obszaru, czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów opartych na pozostających w obrocie prawnym decyzjach administracyjnych. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby wprost do niedopuszczalnej w praworządnym państwie praktyki podważania skutków prawnych wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, które wyposażone zostały przecież w domniemanie zgodności z prawem (art. 16 k.p.a.). Także, akcentowany przez organ odwoławczy, a wynikający z obowiązujących przepisów postulat utrzymania ewidencji w stanie aktualności nie oznacza wprowadzenia wyłomu w zasadzie trwałości wydawanych w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. Z zasady aktualności ewidencji nie sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności wprowadzenia pod pozorem zmian aktualizacyjnych takich modyfikacji operatu, które przy w zasadzie niezmienionych okolicznościach faktycznych w istocie miały unicestwiać skutki dokonanych poprzednio zmian wprowadzonych pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną. Wreszcie na tożsamość sprawy wskazuje w zasadzie niezmieniony stan prawny, albowiem zaistniałe od 1996 r. do chwili obecnej zmiany normatywne w zakresie aktów regulujących aktualizację operatu ewidencyjnego nie wpływają na zmianę przedmiotu sprawy, gdyż obecna regulacja prawna stanowi w istocie kontynuację zasad rządzących aktualizacją operatu.

Skarżący zarzucił również merytoryczne wady zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z pogwałceniem istoty ewidencji gruntów i budynków, w szczególności zaś jej rejestrowego (odtwórczego, a nie prawotwórczego) charakteru, a także zasad rządzących funkcjonowaniem tej ewidencji i jej aktualizacją. Skarżący wyjaśnił, iż organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, całkowicie zbagatelizował implikacje wynikające z faktu, że między stronami postępowania administracyjnego, a to: z jednej strony właścicielem działki nr [...] (T. P.), a z drugiej strony współwłaścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...] (skarżący G. K. P. K.) istnieje ewidentny spór co do przebiegu granic między działkami stanowiącymi przedmiot postępowania. Skarżący podkreślił, że organy, opierając się na operacie T. C., całkowicie zbagatelizowały treść załączonego do tego operatu protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, który w sposób jednoznaczny wskazywał, że pomiędzy właścicielką działki nr [...] i właścicielami sąsiadujących z nią działek nr [...], nr [...] i nr [...] (w tym m.in. skarżącym) ujawnił się oczywisty spór co do przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi działkami. Skarżący utrzymywał przy tym, że granica ewidencyjna powinna przebiegać w miejscu wyznaczonym aktualnym stanem posiadania na gruncie (po linii ogrodzenia), który w jego ocenie pozostaje zgodny ze stanem prawnym. Tymczasem właścicielka działki nr [...] obstawała przy tym, że granica powinna przebiegać według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów w okresie bezpośrednio poprzedzającym zmianę wprowadzoną decyzją Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. Obie strony przedstawiły też przeciwstawne racje za preferowanym przez siebie przebiegiem granicy pomiędzy spornymi działkami i w toku sprawy powoływały się na wykluczające się dokumenty zawierające informacje mające znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy. Co więcej, wykonawca prac geodezyjnych dokonał wybiórczej i wyjątkowo stronniczej oceny udostępnionych mu dokumentów w celu ustalenia przebiegu spornej granicy. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę powyższe, wobec ujawnionego w toku postępowania sporu granicznego, organy obu instancji nie były uprawnione do władczego wyznaczenia przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami i określenia na nowo pochodnej względem układu granic powierzchni korygowanych działek w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 w zw. z § 35 - 39 rozporządzenia, gdyż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu tych granic rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zaskarżona decyzja, pomimo nadania jej pozorów wydania w celu usunięcia błędnych (omyłkowych) wpisów do bazy danych ewidencyjnych, posłużyła w istocie do zmodyfikowania przebiegu granic ewidencyjnych pomiędzy sąsiadującymi działkami, co należy uznać za niedopuszczalne. Skarżący zarzucił, że wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena prawna dopuszczalności zmiany przebiegu granic i powierzchni spornych działek w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków pozostaje w rażącej i oczywistej sprzeczności z zalegającą w aktach przedmiotowej sprawy decyzją Starosty z dnia [...] 2013 r., znak [...]. W powołanym orzeczeniu już organ pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu stwierdził, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może następować wyłącznie przez wprowadzenie bezspornych zmian do baz ewidencyjnych zaś w przypadku wystąpienia sporu granicznego konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania (np. rozgraniczeniowego). W tym stanie rzeczy, całkowicie niezrozumiałe pozostaje, dlaczego organy obu instancji utrzymują obecnie w odniesieniu do tego samego zagadnienia stanowisko całkowicie sprzeczne z wcześniejszym, zawartym w decyzji z dnia [...] 2013 r., znak [...].

Skarżący zarzucił także, że organ odwoławczy nie wykazał, aby ziściły się przesłanki aktualizacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do działek stanowiących współwłasność skarżącego. W szczególności nie zostało udowodnione, aby dokumentacja techniczna KERG [...], stanowiąca podstawę zmiany w ewidencji w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek ewidencyjnych wprowadzonej decyzją Wójta Gminy M z dnia [...] 1996 r. oparta została na błędnych danych i pozostawała niezgodna z dostępnym dla orzekających w sprawie organów dokumentami i materiałami źródłowymi. Argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy wskazuje na pozorność przyczyn dokonanej obecnie aktualizacji.

Skarżący zarzucił również, iż organ odwoławczy dokonał pobieżnej i zawężonej oceny przydatności dowodowej, miarodajności i zgodności z prawem sporządzonego przez wyłonionego wykonawcę operatu obejmującego ustalenie przebiegu spornych granic. Zdaniem skarżącego, prawidłowość sporządzenia operatu technicznego [...] (KERG [...]), stanowiącego podstawę obecnej aktualizacji, budzi uzasadnione wątpliwości. Operat ten bowiem – zdaniem skarżącego - został sporządzony z naruszeniem § 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów w zakresie określającym przebieg spornych działek ewidencyjnych. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał na tę okoliczność szereg argumentów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, co więcej, narusza je w sposób rażący.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 maja 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie W, gmina M w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.i.k.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013 , t. 37 do art. 20 ).

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Ustawa p.g.i.k., choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: r.e.g.i.b.). Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości przyczyn, z powodu których nastąpiła aktualizacja. Z tej przyczyny nie jest możliwe stwierdzenie, czy istniała podstawa do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia.

Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą aktualizacji jest okoliczność, iż decyzja Wójta Gminy M z [...] 1996 r. wprowadzająca zmianę w części kartograficznej zmieniając przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i [...] oraz zmieniając numer działki [...] na nr [...] i działki nr [...] na [...] i nie wprowadzając zmiany w części opisowej w odniesieniu do działki nr [...], pozostawiając niezmieniony numer i powierzchnię orzekała o zmianach w operacie ewidencji gruntów wbrew dokumentom określającym prawo własności. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów z pominięciem decyzji Wójta Gminy z [...] 1996 r. Należy podkreślić, iż bezsporne jest, że powyższa decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych.

W tej sytuacji zdaniem Sądu zasadny jest podnoszony przez obu skarżących zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powyższym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powoduje ona, iż decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonym w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych służy realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Należy zgodzić się z M. Kamińskim (Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej, PiP 2007, z. 9, s. 62–63), że "pewność prawa należy do istotnych wartości konstytucyjnych, a jej koncepcja bezpośrednio określa zakres i treść innych zasad konstytucyjnych. [...] Pewność prawa wymaga, aby dopuszczalność weryfikacji mocy obowiązującej decyzji została ograniczona pod względem szczegółowych przesłanek oraz czasu ich stosowania. [...] Jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana, a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone". Decyzja ostateczna oznacza zatem "rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r., II SA/Łd 1195/12, LEX nr 1317105).

Należy podnieść, że zasada trwałości decyzji administracyjnej wiąże się z przyjętą przez ustawodawcę koncepcją formalnoprocesową nieważności (zwaną również koncepcją unieważnialności lub koncepcją domniemania ważności). Zakłada ona, że każde orzeczenie wydane przez organ administracji, bez względu na rodzaj i stopień wadliwości treściowej, zachowuje moc obowiązującą i zdolność do wywoływania skutków prawnych co najmniej do chwili formalnego i autorytatywnego uchylenia przez właściwy organ; por. M. Kamiński, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 461.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie były zatem uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1996 r., ani do pominięcia tej decyzji w toku rozpoznania sprawy. Należy z całą mocą podkreślić, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 9 grudnia 2015 r., II OSK 926/14, LEX nr 2000046). Organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zatem zasadę ogólną postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, a tym samym dopuściły się rażącego naruszenia prawa, gdyż jako takie są kwalifikowane naruszenia norm stanowiących zasady ogólne postępowania administracyjnego. Powyższa okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadny jest zarzut skarg, iż wszczynając postępowanie o aktualizację danych ewidencyjnych obejmujących działki [...], [...], [...], [...], [...] organ administracyjny - w zakresie w jakim dotyczy działek [...], [...] i [...] - naruszył w elementarny sposób zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Niezależnie bowiem od poglądu organu administracyjnego, iż decyzja z [...] 1996 r. nie obejmowała działki [...] - nie sposób zaprzeczyć, iż swoimi konsekwencjami, dokonała korekty przebiegu granicy ewidencyjnej tej działki. Aktualizacja dokonana tą decyzją nie może być dokonana ponownie w ramach obecnie toczącego się postępowania – bez zaistnienia innych podstaw aktualizacji, których organ nie wskazał - gdyż w istocie doprowadziłoby to do faktycznej zmiany treści decyzji z [...] 1996 r. w części, w jakiej obejmuje konfigurację i powierzchnię działki [...] ([...] - a obecnie [...],[...], [...]).

W tej sytuacji, skoro zarzut skarg zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji okazał się uzasadniony, przedwczesne i zbędne stało się rozpatrywanie pozostałych, merytorycznych zarzutów związanych z oceną prawidłowości operatu technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego T. C. oraz dokumentów, w oparciu o które ów operat został sporządzony.

Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się kwoty po 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, kwoty po 200 zł tytułem wpisów od skarg oraz kwoty po 17 zł tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictw.