Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 453/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 10, 77  par. 1, 80, 94  par. 2, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a , c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Na skutek tego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej jako działki [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, oraz z obrębu [...] nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność R. W. Jednocześnie ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w kwocie [...] zł. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W. wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia. Odwołujący zarzucił, że w postępowaniu został pozbawiony możliwości osobistego uczestniczenia w rozprawie administracyjnej, a nadto zakwestionował wadliwość operatu szacunkowego i wysokość ustalonego odszkodowania.

Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie R. W. decyzją

z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało zasadom przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.),

w brzmieniu sprzed nowelizacji tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy. Termin ten wyznaczony przez wojewodę na piśmie nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Oferta zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości została złożona R. W. pismami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. W aktach sprawy brak jest zgody strony na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia [...] października 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia [...] listopada 2004 r. na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu pismem z dnia [...] lipca 2005 r. oraz [...] sierpnia 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości R. W. Wojewoda [...] pismami z dnia 26 września 2005 r. i 4 listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, po czym dnia [...] października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. W wykonaniu tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami. Przeanalizowano przy tym szczegółowo rynek nieruchomości [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął [...] nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W.

Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego upłynął wskazany termin ważności operatu szacunkowego. W związku z tym zaszła konieczności wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego, w trybie art. 156 ust. 4 tej ustawy,

z zapytaniem o możliwość potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządził przedmiotowy operat szacunkowy, potwierdził jego aktualność na dzień [...] stycznia 2008 r.

Minister Infrastruktury stwierdził ponadto, że w dniu [...] czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na którą R. W. nie stawił się, pomimo prawidłowego powiadomienia. Wymieniony dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił wprawdzie o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy administracyjnej, ale Wojewoda [...] nie uwzględnił tego żądania. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ poinformował R. W. o uzupełnieniu materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz o możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wniosków i wyjaśnień.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Ministra Infrastruktury, uznać należy, iż Wojewoda [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe

i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. Organ I instancji dołożył też wszelkich starań, aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, czego dowodem było uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie rozprawy. Rozprawa wyznaczona na dzień [...] czerwca 2007 r. była już dziesiątą z kolei. Przedtem Wojewoda [...] pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował R. W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście, to powinna działać przez pełnomocnika. Ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Ponadto, jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 1981 r., I PRN 8/81 (OSN 1981, Nr 10, poz. 201) przeszkodą do przeprowadzenia rozprawy, trudną do przezwyciężenia, jest nagła choroba strony potwierdzona zaświadczeniem lekarskim a nie zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie.

Od decyzji Ministra Infrastruktury R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim, że:

1. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył skarżącemu pisemnej oferty zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem,

2. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, która odbyła się [...] czerwca 2007 r., czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.,

3. sentencja decyzji nie zawiera ani rozstrzygnięcia, na jaki dzień przyjęto stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, ani rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek nr [...], obręb [...], a ponadto rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości,

4. organ II instancji zaniechał skontrolowania prawidłowości opinii biegłego z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego,

5. przy ustaleniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej, oraz transakcje nieruchomościami, które w ogóle nie były eksponowane na rynku nieruchomości, gdyż nie były nieruchomościami podobnymi, nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, czym naruszono art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6. operat szacunkowy jest sprzeczny z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej,

7. organ II instancji naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P,

8. Wojewoda [...] nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres jej zajęcia, to jest od [...] października 2006 r.,

9. zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na terenie województwa [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 787/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r.

WSA wyjaśnił, iż warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. NR 80, poz. 721 ze zm.), jest upływ terminu wyznaczonego na piśmie przez Wojewodę do zawarcia umowy, który nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, przed wyznaczeniem przez wojewodę terminu do zawarcia umowy, o jakiej stanowi powołany przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 2003 r., konieczne jest zatem złożenie oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W aktach sprawy znajdują się pisma Wojewody [...], datowane 8 października 2004 r., adresowane do R. W., w których został wyznaczony termin do dnia [...] listopada 2004 r. do zawarcia umowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nabycia własności nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. W materiale dokumentacyjnym znajdują się także datowane [...] listopada 2003 r. pisemne oferty kupna tych nieruchomości, skierowane do R. W. Brak jest natomiast dowodów doręczenia tych wszystkich pism skarżącemu, który podnosi w skardze, że nie otrzymał od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad żadnej oferty.

WSA w Warszawie stwierdził, mając na uwadze treść art. 133 § 1 P.p.s.a., że brak w aktach sprawy dowodów doręczenia wyżej wyszczególnionych pism uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli, czy zostały one skutecznie doręczone skarżącemu, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Jeżeli jednak okazałoby się, że wyżej wymienione pisma nie zostały doręczone skarżącemu, to organ odwoławczy nie miał podstaw do takiego stwierdzenia. Dochowanie bowiem wymogów z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest jednym z koniecznych warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, należało uchylić zaskarżoną decyzję, albowiem zapadła ona z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy skarżącemu zostały doręczone pisemne oferty i pisma z dnia 8 października 2004 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy. W przypadku stwierdzenia, że nie zostały one skarżącemu skutecznie doręczone niezbędne będzie dokonanie oceny, czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r., mimo iż zapadła ona z naruszeniem przez Wojewodę [...] - analogicznie jak usunięta z obrotu prawnego przez WSA w Warszawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r.- z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji, tak jak Minister Infrastruktury, nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 721 ze zm.),

2. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA w Warszawie pełnej kontroli rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Wojewody [...], a w szczególności brak odniesienia się do istotnych zarzutów zawartych w skardze R. W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. Zaniechanie WSA w Warszawie polegające na braku całościowej oceny wydanych decyzji administracyjnych spowodowało powstanie niepełnego, a więc wadliwego rozstrzygnięcia sądowego oraz wadliwego uzasadnienia polegającego na niepełnych wskazaniach co do dalszego postępowania,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji I instancji na skutek zaniechania ustalenia przez sąd istotnych faktów mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda [...] naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie WSA w Warszawie polegające na nieustaleniu istotnych faktów miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu I instancji i uznanie przez sąd, iż Wojewoda [...], wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak jest kompletnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...], która stanowiła podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Nieprawidłowe ustalenie Sądu, co do kompletności materiału dowodowego, jaki zebrał i rozpatrzył Wojewoda [...] ma bezpośredni związek przyczynowy z oceną postępowania Wojewody [...] zakończonego decyzją I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. i fakt ten mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł m.in., że Sąd I instancji zobowiązany był do oceny nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji poprzedzającej wydanie tego rozstrzygnięcia. Było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie tylko możliwa, ale wręcz konieczna jest ocena przez Sąd administracyjny prawidłowości zarówno zaskarżonych decyzji jak i tych, które nie są przedmiotem skargi, a dotyczą wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy. Za słusznością takiego stanowiska przemawia literalna treść przepisu art. 135 P.p.s.a. a także jego celowościowa wykładnia. Zdaniem kasatora, uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., WSA w Warszawie winien, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a,. orzec również co do decyzji poprzedzającej decyzję z dnia [...] marca 2008 r., gdyż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego także naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Brak rozstrzygnięcia WSA w Warszawie w kwestii decyzji organu i instancji powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja, której uchylenia skarżący domagał się w złożonej skardze.

Dalej kasator wywiódł, iż Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a granice rozpoznania sądu administracyjnego stanowiły granice sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Sąd miał nie tylko prawo ale również obowiązek zbadać rzetelnie i wnikliwie postępowanie Wojewody [...] zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007r. Brak rozstrzygnięcia WSA w Warszawie co do decyzji pierwszej instancji oznacza, że Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody [...]. Wydając decyzję, organ pierwszej instancji nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., przywołał własne pisma o wyznaczeniu terminu na zawarcie umowy do dnia [...] listopada 2004 r., lecz w żaden sposób nie udowodnił, iż przedmiotowe pisma zostały doręczone skarżącemu. Skoro w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów doręczenia skarżącemu pisma z dnia 8 października 2004., w tym oświadczenia skarżącego, że przedmiotowe pisma kiedykolwiek otrzymał, oznacza to, że Wojewoda [...] nie miał prawa wszcząć postępowania wywłaszczeniowego.

W świetle powyższego należało przyjąć, iż Wojewoda [...] wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r,. naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznał, że nastąpił upływ 30 dniowego terminu do zawarcia umowy, czyli, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie przeprowadził pełnej kontroli rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Wojewody [...]. Zaniechanie przez WSA w Warszawie dokonania całościowej oceny wydanych decyzji administracyjnych spowodowało, w ocenie kasatora, powstanie niepełnego a więc wadliwego rozstrzygnięcia sądowego oraz wadliwego uzasadnienia polegającego na niepełnych wskazaniach co do dalszego postępowania organów administracji.

Kasator zauważył ponadto, że w skardze do WSA w Warszawie R. W. zarzucił organom administracji rządowej, iż w toku postępowania administracyjnego naruszyły szereg przepisów prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wytknął między innymi, to że 1) nie zapewniono R. W. udziału w rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2007 r., czym naruszono art.10 w zw. z art. 94 § 2 i art. 79 § 2 kpa, 2) sentencja skarżonej decyzji nie zawiera stanowiska, na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia niezbędnej służebności w celu zapewnienia sąsiednim działkom dostępu do drogi publicznej, rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości, co stanowi naruszenie odpowiednio art. 18 ust.1 ustawy z dnia10 kwietnia 2003 r., art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i art. 16 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 107 § 1 kpa. Skarżący w swej skardze sformułował ponadto liczne zastrzeżenia dotyczące sprzeczności operatu szacunkowego z art.151 ust.1 pkt.1, art.153 i art.175 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarzucił, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do tych nieprawidłowości sygnalizowanych przez stronę we wniesionym odwołaniu, co stanowi naruszenie art.7 w zw. z art.77, art.80 i art.107 § 3 kpa i art.138 kpa. Do skargi wymieniony dołączył szereg publikacji prasowych, wskazujących na znaczny kilkuset procentowy wzrost cen nieruchomości od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wydania decyzji określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem Sąd I instancji nie ustosunkował się do postawionych w skardze jedenastu merytorycznych zarzutów, co bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sądu a także na uzasadnienie wyroku, które nie zawiera pełnych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.02.2010 r. I OSK 647/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 15 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu (nie krótszego niż 30 dni) do zawarcia umowy, o której nowa w art.13 ust.1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Warunkiem wszczęcia przedmiotowego postępowania jest zatem skuteczne wyznaczenie przez wojewodę i upływ należycie określonego terminu do zawarcia umowy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodów doręczenia powoływanych przez organy pism z dnia 8 października 2004r. Takie zaś dokumenty miały wpływ na legalność przede wszystkim decyzji organu I instancji, a nie jedynie decyzji odwoławczej, jak to przyjął WSA w Warszawie, ograniczając się do uchylenia tylko tego ostatniego rozstrzygnięcia. Skarżący twierdził bowiem, że nie otrzymał zarówno stosownych zawiadomień Wojewody [...] jak i ofert kupna nieruchomości. R. W. zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury, domagał się zresztą uchylenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Powołane w skardze przepisy art.135 i art.134 § 1 P.p.s.a. zobowiązały Sąd I instancji do rozpatrzenia wniosków procesowych i zarzutów oraz odniesienia się do nich w pisemnych motywach orzeczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że WSA w Warszawie nie rozpatrzył sprawy w tym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego jedynie stwierdzenia, że nie widzi potrzeby rozważania pozostały zarzutów skargi odnoszących się do dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego oraz treści decyzji. Rozpoznanie sprawy w niepełnym zakresie stanowiło naruszenie powołanych przepisów, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosi się to również do złamania przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a.

Ten ostatni przepis określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Z jego treści wynika, że merytoryczny fragment pisemnych motywów orzeczenia musi zawierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Ta część uzasadnienia powinna mieć zwięzły charakter, ale pozwalający na ocenę, czy sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia kwestie, w szczególności te, co do których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania.

Podkreślić ponadto należy, że uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego do niego aktu administracyjnego nakłada na ten sąd obowiązek przedstawienia oceny prawnej wzruszonego aktu. Taka ocena prawna powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Dodatkowo w takiej sytuacji sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne, wyczerpujące i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich istotnych uchybień prawa oraz - w następstwie tego - doprowadzić do załatwienia sprawy w pełnej zgodności z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał wprawdzie na konieczność ustalenia przez organ odwoławczy, czy skarżącemu zostały doręczone pisemne oferty i pisma wyznaczające mu termin do zawarcia umowy, a w konsekwencji zbadania czy Wojewoda [...] prawidłowo wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, ale skoro - jak stwierdzono wcześnie j - w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, by ocenę kontrolowanej decyzji przeprowadzono wyczerpująco, to tym samym nie można uznać by wskazania Sądu I instancji były pełne i spełniały wymogi przewidziane w art.141 § 4 P.p.s.a. Tego rodzaju wady uzasadnienia mogą skutkować usprawiedliwioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych czynności, jakie po wyroku będą podejmowane w sprawie, co trafnie zakwestionował autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

NSA przypomniał, że powołany przez kasatora art.135 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W orzecznictwie i literaturze prawniczej powszechnie przyjmuje się, że przepis ten nie tylko uprawnia ale wprost zobowiązuje sąd do podjęcia z urzędu takich działań między innymi w stosunku do decyzji podjętych przez organ I instancji. Eliminacja z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, przyczynia się na ogół do szybszego i prostszego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Szybkość postępowania jest zaś jednym z wymogów prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Wskazane zatem jest, aby sąd administracyjny, weryfikując zaskarżoną decyzję brał pod uwagę z urzędu, niezależnie od wniosków skarżącego, ewentualność wzruszenia także decyzji organu i instancji, gdy z rodzaju i zakresu wad postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że organ odwołujący zobowiązany będzie i tak wydać decyzję kasacyjną.

Taka sytuacja nie zachodzi natomiast wówczas, gdy doprowadzenie do stanu zgodności z prawem mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Ze względu na omawiane rozwiązanie ustawowe i zasadę szybkości postępowania nie ma wówczas podstaw, aby w ramach jednego postępowania sądowego, sąd, weryfikując zaskarżoną decyzję, jednocześnie podważył moc decyzji ją poprzedzającej.

W przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko zachodzi sytuacja, że uchybienia te mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. Wówczas, gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art.138 § 2 kpa). Sąd administracyjny w takim przypadku winien zatem z urzędu zastosować przepis art.135 P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu I instancji.

Powyższą argumentację w rozpoznawanej sprawie wzmacnia dodatkowo zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej przez organ I instancji pod nieobecność skarżącego działającego bez pełnomocnika. Skarżący twierdzi przy tym, że przed terminem rozprawy wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. wykazał zaświadczeniem lekarskim niemożność stawienia się na rozprawie oraz wnosił o odroczenie rozprawy, gdyż chciałby w niej osobiście uczestniczyć. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że o żadnej wadliwości postępowania w tym zakresie nie może być mowy, gdyż rozprawa była 10 razy odraczana, a ponadto nieobecność na rozprawie usprawiedliwia między innymi choroba strony potwierdzona stosownym zaświadczeniem lekarskim. Natomiast za przeszkodę trudną do przezwyciężenia nie może być uznane - tak jak w przypadku skarżącego - zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie. Do kwestii tych sygnalizowanych w skardze wniesionej do WSA w Warszawie, a poprzednio w odwołaniu, Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, mimo że było to niezbędne zwłaszcza z uwagi na regulację art. 118 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającą zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten wprowadza zaś wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca, uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw, nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie, zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

R. W. był kilkakrotnie prawidłowo wezwany na rozprawy, w tym na rozprawy odbywające się ostatnio w dniach [...] kwietnia 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. Jednakże w świetle pism skarżącego i dołączonych przez niego dokumentów jego nieobecność na rozprawie należało uznać za usprawiedliwioną, zaś podane powody - choroba i termin rozprawy w sprawie cywilnej, w której wymieniony został zobowiązany do osobistego stawiennictwa - jako przeszkody trudne do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a.

W związku z powyższym zachodziła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art.10 § 1, art. 94 § 2 i art.107 § 3 kpa. Sąd I instancji, ograniczając się do uchylenia tylko zaskarżonej decyzji złamał powołane przepisy, a ponadto naruszył także przepis art. 135 P.p.s.a. w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy miał istotny wpływ na jej wynik..

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.02.2010 r. nie budzi wątpliwości, że konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2008 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. Zagadnieniem zasadniczym, wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, jest ustalenie, czy dopuszczalne było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie Wojewoda [...] mógł wszcząć jedynie wówczas, gdy dysponował dowodami, że wnioskodawca postępowania (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) złożył właścicielowi nieruchomości pisemną ofertę jej nabycia w drodze umowy, a sam Wojewoda wyznaczył termin zawarcia takiej umowy i termin ten (nie krótszy niż 30 dni od złożenia oferty) bezskutecznie upłynął. W aktach zgromadzonych dotychczas w sprawie (a na tej podstawie orzeka sąd administracyjny – art. 133 § 1 P.p.s.a.), dowodów wskazujących na skuteczne złożenie przez GDDKiA oferty nabycia nieruchomości jej właścicielowi brak, tak samo jak dowodu wyznaczenia terminu zawarcia umowy. Jeśli takimi dowodami Wojewoda [...] rzeczywiści nie dysponuje, to powinien rozważyć, co wynika z treści art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W doktrynie wyrażany jest bowiem pogląd, który sąd w niniejszym składzie podziela jako aktualny również w obecnym stanie prawnym, że "brak spełnienia [...] obowiązku [podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej] przez wnioskodawcę nie legitymuje organu orzekającego do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ nie jest to brak formalnoprawny. W takim przypadku organ orzekający zobowiązany jest do odpowiedzi na złożony wniosek w formie procesowej, określonej w art. 115 ust. 4 GospU, tj. w drodze decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Już bowiem samo zamieszczenie ust. 4 w art. 115 GospU, uzależniającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od uprzedniego podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze umowy, świadczy o jego zastosowaniu właśnie w przypadku niespełnienia tego wymagania" (por. M. Wolanin: Wywłaszczenie pod autostrady - problematyka wszczęcia postępowania, PS.2000.10.31). Gdyby obecnie zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wszelkie dalsze czynności zmierzające do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należałoby zacząć od złożenia R. W. prawidłowej oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mając następnie na uwadze treść art. 15 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).

Jeśli natomiast, wbrew dotychczasowej zawartości akt postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości oferty jej nabycia i dowodem doręczenia zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy, postępowanie wywłaszczeniowe może być kontynuowane, jednakże wymagałoby ono powtórzenia niemal w całości. Akta muszą zostać bowiem uzupełnione poprzez dołączenie kompletnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], uchylającej w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części, w przedmiocie lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...].

Ponadto, z uwagi na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczasowy operat szacunkowy z dnia [...].12.2006 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie, z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w celu określenia wartości wywłaszczanych nieruchomości (art. 18 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. w pierwotnym brzmieniu). Odnoszenie się więc do zarzutów skierowanych przeciwko operatowi z [...].12.2006 r. (zarzuty nr 6-12 skargi, str. 13 – 23 akt sądowych) jest więc w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro nie może on już stanowić dowodu w sprawie.

Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego (art. 118 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. i art. 90 K.p.a.). Jest to niezbędne, z uwagi na to, że dotychczas R. W. nie mógł wziąć udziału w rozprawie (w szczególności w dniu [...].06.2007 r.), a jego nieobecność na tej i poprzednich rozprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwioną przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2 K.p.a.), którą to wykładnią zarówno obecny sąd jak i organ są związani (art. 190 i art. 153 P.p.s.a.). Ponadto, z uwagi na nowe dowody w sprawie (w tym ewentualne dowody doręczenia pism i operat szacunkowy), przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia tych nowych okoliczności będzie niezbędne.

Co do zarzutu skarżącego dotyczącego braku odszkodowania za korzystanie przez GDDKiA z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem (zarzut 13 skargi, str. 23 i 24 akt) zauważyć należy, że wysokość odszkodowania ustalana w decyzji administracyjnej obejmuje tylko odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, równe jej wartości. "Odszkodowanie to, przewidziane w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "u.g.n."), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań kodeksowych przed wywłaszczeniem" (por. uchwała S.N. z 26.05.2006 r. III CZP 19/05, OSNC 2006/12/195). Ewentualne odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, jako sprawa cywilna, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Potwierdza to także orzecznictwo NSA, który w wyroku z dnia 18.01.2008 r. I OSK 1964/06 stwierdził, że "rekompensaty wszelkich szkód, które byłyby konsekwencją decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można dochodzić w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym".

Zarzut 14 skargi dotyczący wadliwości decyzji o lokalizacji autostrady [...] nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja ta nie mieści się "w granicach sprawy" dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania i nie mogła być poddana kontroli sądu w tym postępowaniu (art. 135 P.p.s.a.).

Jeśli chodzi o zarzut nr 3 skargi, iż sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia, na jaki dzień ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to, co powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu wymienia art. 119 ust. 1 u.g.n. stosowany w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. Przepis ten nie wymienia wśród koniecznych elementów decyzji o wywłaszczeniu daty, na jaką ustalono stan nieruchomości. Ustalenie takiej daty powinno wynikać natomiast z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienie to powinno obejmować odniesienie się do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. na gruncie rozpatrywanej sprawy. Stwierdzić należy, że uzasadnienie obydwu uchylonych decyzji nie zawierało wskazania daty, na jaką ustalono stan wywłaszczanych nieruchomości. Zawierało jedynie przywołanie treści art. 18 ust. 1 bez wskazania, jaka konkretna data odpowiada dyspozycji tego przepisu w niniejszej sprawie.

Co zaś się tyczy wyznaczenia w sentencji decyzji terminu wydania nieruchomości (zarzut 5 skargi), to istotnie art. 16 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. zawiera taki wymóg, jednakże nie wyznaczenie takiego terminu w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu wydana została decyzja o natychmiastowym zajęciu nieruchomości w trybie art. 17 tej ustawy, nie narusza prawa, gdyż cel regulacji z art. 16 ust. 2 został osiągnięty (por. też wyrok NSA z dnia 18.12.2009 r. I OSK 339/09).

Organy I jak i II instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły za to, czy w sprawie zachodziła potrzeba zastosowania art. 120 u.g.n., tzn. czy nie wystąpiła konieczność ustanowienia niezbędnych służebności drogowych w celu zapewnienia dojazdu do działek R. W. nie objętych wywłaszczeniem, o nr [...] w obrębie [...], czym naruszyły obowiązek zebrania koniecznych dowodów i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Wszystkie te okoliczności organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim ustali, czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jeśli tak, to przeprowadzi je według wskazań powołanych wyżej.

W tej sytuacji, uznając że uchylone decyzje naruszały: art. 118 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 94 § 2, art. 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.