Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 718/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 1, art 20, art 63 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K., E. K., J. K., Z. S. oraz Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 314/09 w sprawie ze skarg E. K. i Z. S. oraz J. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 314/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], [...] oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłacenie rekompensaty za przejęte przez Skarb Państwa grunty leśne.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. E. K., Z. S., J. K. i B. K. wystąpili o przyznanie rekompensaty w kwocie [...] zł. z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju w postaci gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha, położonych we wsi B. w gminie Z., przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.).

Jako podstawę żądania wnioskodawcy wskazali art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. zwrócił wnioskodawcom powyższy wniosek i - powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. - stwierdził, że w niniejszej sprawie właściwy był sąd powszechny.

Następnie, orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanym na skutek wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż obecnie nie istnieją przepisy, które przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie (nieobowiązującego już) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem – wg organu - dla dochodzenia, wynikających z tego aktu prawnego roszczeń, był sąd powszechny.

Podnoszono też, że nie zostały określone zasady, które regulowałyby sposób ustalenia wysokości przedmiotowej rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Wskazywany zaś przez wnioskodawców art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zawiera jedynie ogólną normę prawną, kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten zawiera wprawdzie też normę odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy te nie zostały do chwili obecnej wydane.

Powyższe prowadziło - zdaniem Ministra - do wniosku, że wspomniane wyżej roszczenie nie miało charakteru sprawy administracyjnej i nie mogło być zatem rozstrzygnięte przez organ centralny.

Na powyższe postanowienie E. K. i Z. S., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez Państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, podczas gdy dyspozycja art. 7 w/w ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. wyraźnie wskazuje, iż roszczenia te będą zaspokojone ze środków Budżetu Państwa, a dysponentem tych środków jest Fundusz Reprywatyzacyjny.

Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Stwierdzając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego je – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że oba orzeczenia zostały wydane (cyt.) "z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a.".

Zgodnie z treścią tego przepisu bowiem, jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Tymczasem, choć takie stanowisko zostało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym to - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - brak było w tym przypadku podstaw do formułowania powyższego poglądu.

Cytując treść przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, Sąd stwierdził, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty ma być rozpoznawany przez sąd powszechny, jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane. W tej sytuacji zatem, organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wypłatę rekompensaty, w oparciu o ten przepis, powinien takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. ( sygn. akt II OSK 2042/06, LEX nr 394025) Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, że ponieważ nie istniała norma prawna, udzielająca organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, to należało postępowanie administracyjne umorzyć.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Sąd uznał, że w tej sytuacji zbędnym było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Minister Skarbu Państwa oraz E. K., Z. S., J. K. i B. K.

Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej, opartej na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa bez podstawy prawnej stwierdził właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy,

-) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy nie jest sąd powszechny,

-) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa nie miał podstaw, aby uznać, iż sprawa nie podlega rozpatrzeniu przez organ administracyjny;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa materialnego dokonując zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów, co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, to – wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podnosił, że na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej musi wykazywać się przymiotem sprawy administracyjnej (art. 1 k.p.a.), tzn. muszą istnieć przepisy prawa, zawierające upoważnienie dla organu administracji publicznej do załatwienia sprawy drogą administracyjną. W niniejszej zaś sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być dopiero regulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Sama natomiast norma art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie nakłada jeszcze na organ - Ministra Skarbu Państwa - żadnego obowiązku i nie wskazuje też żadnego innego organu do załatwienia sprawy.

Wskazywano, że za rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez sąd powszechny przemawia treść art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Minister Skarbu Państwa podnosił również, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa, zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa materialnego dokonując zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Zwracano także uwagę na fakt, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił treści art. 66 § 4 k.p.a., który dopuszcza spór negatywny o właściwość pomiędzy organem administracji a sądem powszechnym, analiza zaś postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i art. 199(1) k.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ (organ administracji publicznej albo sąd), do którego zainteresowany skierował podanie (pozew).

Podkreślano również, iż przedmiotowy wniosek został zwrócony postanowieniem, wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia tj. na etapie rozważania, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez: E. K., Z. S., J. K. i B. K., opartej na zasadzie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 P.p.s.a., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001 r. polegające na:

a) błędnym przyjęciu, iż w wyżej wymienionym przepisie zostało wyraźnie wskazane, że zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania zostaną ustalone w odrębnych przepisach, w których też zostanie wskazane, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego, czy też ustalana będzie przed sądem powszechnym, pomimo iż, przepis ten zawiera wyraźne wskazanie, że rekompensaty winny być wypłacane ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest Ministerstwo Skarbu Państwa, które gospodaruje państwowym funduszem celowym pn. Fundusz Reprywatyzacji, a tym samym wskazuje to na to, iż tego typu sprawy - zdaniem ustawodawcy - powinny być rozpatrywane na drodze administracyjnej, z kolei też, zawarte w tym przepisie odwołanie do przepisów odrębnych niekoniecznie musi odnosić się do przepisów jeszcze nie istniejących;

b) błędnym uznaniu, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która pozwalałaby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju, podczas gdy wymieniony powyżej przepis ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r. stanowi właśnie ową normę prawną, która kreuje roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r.,

c) błędnym przyjęciu, iż wymieniony powyżej przepis ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r. nie zawiera wskazań co do tego, w jaki sposób i w jakiej formie powinny zostać zaspokojone roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r., podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu - tego typu roszczenia winny zostać zaspokojone w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest Ministerstwo Skarbu Państwa, które gospodaruje państwowym funduszem celowym pn. Fundusz Reprywatyzacji,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów skarżących, przedstawionych w skardze, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r., zamiast wnioskowanego uchylenia w/w postanowień i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi tj. Ministrowi Skarbu Państwa;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) błędnym uznaniu, iż nie ma żadnego przepisu prawnego, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, podczas gdy - zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r. - tego typu roszczenia powinny zostać zaspokojone w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest Ministerstwo Skarbu Państwa, które gospodaruje państwowym funduszem celowym pn. Fundusz Reprywatyzacji, a tym samym stwierdzić należy, iż istnieje przepis prawny, który taką właściwość organu administracyjnego przewiduje;

b) błędnym przyjęciu, iż art. 7 w/w ustawy nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, ze względu na zawarte w nim zbyt ogólne sformułowanie, podczas gdy sformułowanie to jest na tyle konkretne, że pozwala bez trudu ustalić podmiot odpowiedzialny za wypłatę tych rekompensat; a także na nieuprawnionym przyjęciu, iż przepis ten wskazuje na sąd powszechny jako właściwy w tego typu sprawie, podczas gdy - jak to zostało wskazane powyżej - zawarte w tym przepisie odesłanie do środków budżetu państwa przemawia za trybem postępowania administracyjnego;

Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której powinien był dostrzec popełnione przez organ administracji naruszenia prawa materialnego, skutkujące zwrotem wniosku skarżących o wypłatę rekompensaty i uchylić zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, które zamknęło skarżącym drogę do dochodzenia należnego im odszkodowania w formie rekompensaty, a ponadto przejawiające się w braku wskazania przez sąd orzekający jakie konkretnie przepisy zostały naruszone (jedyny przepis wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie) a także w braku wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji czy i dlaczego te rzekome naruszenia Ministra Skarbu Państwa zostały ocenione jako rażące;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na przepis art. 63 § 3 k.p.a., który reguluje kwestie związane z podpisem wnoszonego podania, które w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie nie mają zastosowania, a tym samym w przedmiotowym uzasadnieniu brak wskazania i ustalenia jaka norma prawna była podstawą rozstrzygnięcia i jakie jest jej znaczenie dla sprawy, a tym samym uzasadnienie wyroku w takiej formie uniemożliwia skarżącym skontrolowanie czy Sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania;

5. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wydaniu orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008r, nr [...], [...] wraz z jednoczesnym wskazaniem, iż organ administracji do którego wpływa wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju z dnia 6 lipca 2001r., winien to postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, a tym samym dojdzie do pozbawienia Skarżących możliwości dochodzenia należnego im odszkodowania, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej, które zgodnie z dyspozycją art. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska, a w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, winna urzeczywistniać.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania oraz omówili sposób przejmowania po Drugiej Wojnie Światowej mienia prywatnego przez Państwo ( w tym m. in.) lasów. Zwracali też uwagę na znaczenie ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, która - z jednej strony zagwarantowała, iż strategiczne zasoby naturalne takie jak m.in.: wody podziemne oraz wody powierzchniowe, lasy państwowe, złoża kopalin - pozostaną strategicznymi zasobami naturalnymi kraju, a z drugiej strony - zagwarantowała, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności tych zasobów zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa.

Wg skarżących, art. 7 w/w ustawy stanowi normę prawną, która kreuje ich roszczenie a ponadto stanowi ona samoistną podstawą prawną, w oparciu o którą, byli właściciele zasobów naturalnych kraju ( ich spadkobiercy) mają prawo domagać się wypłaty należnej im rekompensaty.

W szczególności akcentowano, iż wskazanie w tym artykule, że przedmiotowe rekompensaty mają być wypłacane ze środków budżetu państwa, odsyła do Ministerstwa Skarbu Państwa czyli organu administracji państwowej, który m.in. gospodaruje państwowym funduszem celowym pn. Fundusz Reprywatyzacji.

Twierdzono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, iż odwołanie - zawarte w art. 7 cyt. ustawy - do przepisów odrębnych wskazuje na przepisy jeszcze nieistniejące, podczas gdy w obecnym stanie prawnym - przy przyjęciu, iż sprawy tego typu są sprawami administracyjnymi - odwołanie to należałoby rozumieć jako odwołanie do (cyt.) "obowiązujących przepisów szeroko pojętego prawa administracyjnego, które zawierają niezbędne regulacje do rozstrzygnięcia tego typu spraw".

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podkreślano, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach a ponadto Sąd, stwierdzając nieważność zapadłych postanowień, nie wskazał, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez organ, bowiem jedyny przepis, który wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Poza tym – wywodzono - że Sąd Wojewódzki nie wskazał na podstawie której przesłanki z art. 156 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została prawidłowo wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołał się na przepis art. 63 § 3 k.p.a., który reguluje kwestie związane z podpisem wnoszonego podania, czyli okoliczności, które w niniejszej sprawie niewątpliwie nie znajdują zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, które w niniejszej sprawie zostały wniesione przez obie strony.

Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych obejmowały obie podstawy kasacyjne, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i obie skargi kasacyjne okazały się w części zasadne, z tym, że każda w innym zakresie.

Skargę kasacyjną, wniesioną przez Ministra Skarbu Państwa należało uznać za usprawiedliwioną, w części, w jakiej zarzucała ona Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, natomiast podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie był zasadny. Zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego został bowiem oparty na art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. a nie przepisie objętym zarzutem. Przypomnieć wypada, że wspomnianym wyrokiem Sąd nie uchylił wydanych w analizowanej sprawie postanowień a stwierdził ich nieważność.

Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnej należy stwierdzić, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, dotyczące braku możliwości dochodzenia przez wnioskodawców przedmiotowego roszczenia majątkowego na zasadach ogólnych prawa cywilnego tj. w drodze powództwa cywilnego wnoszonego do sądu powszechnego, nie było trafne.

Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Droga do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej wyznaczona została zatem w art. 1 pkt 1 k.p.a. określonymi przesłankami. Należą do nich: 1) charakter organu ( dotyczy organów administracji publicznej należących do systemu ustrojowego administracji publicznej tj. organów rządowej administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego, oraz innych organów państwowych i innych podmiotów w przypadkach określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.), 2) właściwość organu administracji publicznej, 3) charakter sprawy, 4) forma jej załatwienia.

Wspomniane wyżej przesłanki nie zostały zaś w przedmiotowym stanie faktycznym spełnione. Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przewiduje w art. 7, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres zatem tej regulacji ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat, wypłacanych ze środków budżetowych, w pozostałym natomiast zakresie - odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja ta nie obejmuje zatem podstaw materialnoprawnych dla zaspokojenia przedmiotowych roszczeń i to, co do: zasad ich określenia, formy orzeczenia oraz organu właściwego do orzekania. Powyższe w konsekwencji zamyka drogę do rozpoznawania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem zarówno określenia organu administracyjnego, jak i wskazania jego kompetencji.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania. W myśl zaś art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie jego działania. Podstawą zatem do ustalenia właściwości rzeczowej organu są przepisy materialnoprawne.

Zgodzić się też wypada z Ministrem Skarbu Państwa, że taką materialnoprawną podstawą nie mógł być w szczególności art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepis ten bowiem stanowi jedynie ogólnie o: reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, inicjowaniu przez Ministra polityki Rządu w sprawach przekształceń własnościowych mienia komunalnego, jak również nadzorze jego nad działalnością Prokuratorii Skarbu Państwa.

Podkreślenia też wymaga, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, jak wyżej wspomniano, odsyła do przepisów odrębnych, które nie zostały wydane. Samo zatem uregulowanie, zawarte w tym przepisie, nie może być podstawą dla rozpoznawania przez organ administracji publicznej (na jego postawie) sprawy indywidualnej. W oparciu bowiem tylko o treść tego przepisu, nie można skonkretyzować normy prawnej prawa materialnego, która kształtowałaby uprawnienia i ewentualne obowiązki oznaczonego adresata.

Brak jest także podstaw do wyprowadzenia z treści omawianego przepisu domniemania, że rozstrzygnięcie o roszczeniach wnioskodawców miałoby nastąpić w tym przypadku w formie decyzji administracyjnej.

Z zagadnieniem tym wiąże się wywodzone z art. 45 ust. 1 i art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, domniemanie właściwości sądów powszechnych, którego konsekwencją jest ocena, podzielana przez skład orzekający w analizowanej sprawie, wg której pojęcie sprawy - w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami: cywilnymi, sądowoadministracyjnymi czy karnymi. Sprawy te rozpoznaje zatem sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 918/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/09, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1191/09).

W tych warunkach za błędne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zwrotu podania z powodu właściwości sądu powszechnego, gdyż taka podstawa istniała a podstawę formalną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 § 3 k.p.a., błędnie przy tym określony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ( co trafnie sygnalizuje autor drugiej skargi kasacyjnej) jako "art. 63 § 3 k.p.a."

Powyższy przepis uprawnia bowiem organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy żądanie to nie dotyczy sprawy cywilnej ( w sensie dosłownym), lecz ma cechy sprawy konstytucyjnej – w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej więc sytuacji, brak jest z kolei podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, tym samym nie można podzielić zarzutów prawnomaterialnych, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej, wniesionej przez: E. K., Z. S., J. K. i B. K.

Nie można bowiem w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem w/w stron, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskodawców rozważania, dotyczące domniemania załatwienia przedmiotowego wniosku w drodze decyzji administracyjnej, jak wyżej to wykazano, nie były trafne.

Wyjaśnić też trzeba, że art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuujący zasadę państwa prawnego nie przesądza o charakterze drogi prawa do procesu. Przyjęcie zatem braku podstaw do prowadzenia w analizowanej sprawie postępowania administracyjnego z jednoczesnym odesłaniem na drogę procesu cywilnego, nie może być rozumiane jako (cyt.) "pozbawienie Skarżących możliwości dochodzenia należnego im odszkodowania".

W związku z powyższym nietrafny był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a., gdyż organ nie naruszył prawa materialnego, a tylko mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie w postępowaniu administracyjnym prawa materialnego mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd tego właśnie przepisu, natomiast zasadny był zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącymi, iż w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność obu postanowień wydanych w tej sprawie, choć nie zachodziły przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. Ponadto, stwierdzając nieważność zapadłych postanowień, Sąd nie wskazał też, jakie konkretnie przepisy zostały w analizowanej sprawie naruszone w sposób rażący.

Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że (cyt.) "zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności". Słusznie też przy tym skarga kasacyjna wniesiona przez wnioskodawców wskazuje ( jak wyżej to już stwierdzono) na wadliwie określony przez Sąd numer w/w artykułu, którym prawdopodobnie ( z uwagi na materię regulacji) winien być art. 66 § 3 k.p.a. Pomijając już jednak owo uchybienie, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono w ogóle, na czym miało polegać w niniejszej sprawie rażące naruszenie przez organ wspomnianego przepisu, choć wymóg taki wynikał z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze dokonaną wyżej wykładnię prawa materialnego, winien ponownie ocenić zasadność wniesionej skargi.

Z tych względów – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny, uznając obie skargi kasacyjne za w części usprawiedliwione – orzekł jak w sentencji.