Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 127/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wydania pozwolenia na użytkowanie garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 127/14

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej WINB z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli w dniu [...] lipca 2010r. ustalił, że na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4 znajduje się garaż o wymiarach 3,57m x 5,50m. Jest to obiekt murowany, z dachem jednospadowym - stropodach kryty papą ze spadkiem w kierunku wschodnim, posiadający od strony północnej ścianę pełną oraz od strony zachodniej ścianę pełną wyprowadzoną ponad dach spełniającą wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Garaż ścianą północną oraz zachodnią usytuowany jest w granicy działek. Garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją z dnia [...].03.1972r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], utrzymaną w mocy przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...].04.1972r. nr [...], jako obiekt tymczasowy na okres 5 lat. Do dnia kontroli garaż nie został rozebrany, zatem podjęto kroki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia [...].07.2010r. A.S. reprezentowana przez pełnomocnika P.S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) ww. garażu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].08.2010r., nr [...] w odpowiedzi na ww. wniosek z dnia [...].07.2010r. (data wpływu [...].08.2011 r.) poinformował, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ze względu na upływ terminu użytkowania tego obiektu.

A.S. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata A.M., powołując się na art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961, nr 7 poz. 46 z późn. zm.) zaskarżyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2010r. znak: [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 104 § k.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy prawa tego wymagały; art. 107 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy pismem nie zawierającym wszystkich wymaganych prawem elementów decyzji administracyjnej w sytuacji gdy decyzja ta była wymagana; art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie właścicielowi obiektu tj. garażu nakazu dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, oraz nieustalenie terminu, w jakim te zmiany lub przeróbki powinny być dokonane mimo, iż na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane brak było podstaw do wydania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego.

Wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2010r. i wydanie nakazu dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, oraz ustalenie terminu, w jakim te zmiany lub przeróbki powinny zostać dokonane - zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, ewentualnie o przedłużenie terminu użytkowania obiektu zgodnie z art. 53 ust. 2 ww. ustawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A.S. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...].

Ww. postanowienie zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 958/11 uchylone. Wyrok uprawomocnił się w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 407/12.W związku z powyższym rozpatrzono ponownie przedmiotową sprawę, po uprzednim rozpatrzeniu wniosku A.S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia [...] października 2013r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dale "k.p.a." uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4i umarzająca w całościpostępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4.

W uzasadnieniu organ II Instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając wyrokiem z dnia 21 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Rz 958/11 postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2011r. wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego. Zatem należało rozpatrzyć odwołanie A.S. od pisma - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...]. Organ II instancji wskazał, że pismo to, zgodnie z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, oznaczenie podmiotu, do którego jest kierowane tj. do Pana P.S. (pełnomocnika Pani A. S.), jest podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zawiera także rozstrzygnięcie, którym jest stwierdzenie, że "przedmiotowy wniosek nie może został rozpatrzony pozytywnie", czyli uwzględniony.

Oczywistym jest, że decyzja powinna odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 107 § 1 i 3 ww. ustawy. Niemniej jednak w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich do decyzji. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ.

Te niezbędne cechy posiada pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2010r. znak: [...], a z jego treści wynika, że stanowi ono o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4.

Organ II instancji wyjaśnił, że garaż A.S., zlokalizowany obecnie na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4 został wybudowany na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją z dnia [...].03.1972r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], utrzymaną w mocy przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...].04.1972r. nr [...]. Pozwolenie to zezwalało na budowę tego garażu jako obiektu tymczasowego na okres 5 lat. Z treści pozwolenia wynika, że garaż ten powinien funkcjonować do dnia [...].04.1977r. Po tej dacie obiekt winien być rozebrany. Nakaz usunięcia obiektu wynika z charakteru pozwolenia budowlanego, jako zezwolenia czasowego. Oznacza to, że po upływie czasu, na który wydano pozwolenie na budowę obiekt budowlany podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony powstaje z mocy pozwolenia na jego budowę z chwilą upływu terminu określonego w tym pozwoleniu. Jeżeli taki obiekt nie został rozebrany po dniu 17.04.1977r., to egzekwowanie takiego obowiązku powinien podjąć organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę, tj. Starosta Powiatu, do którego kompetencji należy m. in. egzekwowanie zapisów i nakazów określonych w pozwoleniach na budowę wydanych w okresie wcześniejszym.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409) weszła w życie dnia 1 stycznia 1995r. Z dniem wejścia w życie tej ustawy straciła moc poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepis przejściowy wyrażony w art. 103 ust. ustawy z 1994r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z 1994r. stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższego wynika, że przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., a nie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, będą miały zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1.01.1995r. bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r.).

Tymczasem, jak wskazano wyżej budynek garażu został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę na czas określony. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną (art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.), co z kolei prowadzi do wniosku, że nie może mieć zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nie ma zatem racji skarżąca, iż w sprawie winna mieć zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane.

Wobec powyższego w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do wydania nakazu dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i ustalenia terminu, w jakim te zmiany lub przeróbki powinny być dokonane czy też przedłużenia terminu użytkowania obiektu, jak również brak było podstaw do wydania pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4, ponieważ wydanie odrębnej decyzji jest niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

W związku z tym postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem w przypadku stwierdzenia, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., dlatego w postępowaniu odwoławczym, przed organem II instancji na nowo rozpatrującym sprawę należało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4 - w całości.

Rozpatrując odwołanie A.S. repr. przez pełnomocnika adwokata A.M.od decyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., która została skierowana do P.S. jako pełnomocnika A.S. stwierdzono, że w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Brak ten został uzupełniony w wyznaczonym w wezwaniu z dnia [...].10.2013r.

Odnosząc się do orzeczeń sądu administracyjnego wskazanych przez skarżącą w odwołaniu organ stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a w odniesieniu do pozostałych argumentów podnoszonych w odwołaniu wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

A.S. zastępowana przez adwokata A.M. złożyła skargę na ww. decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2013r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę z dnia 8 marca 1972 r., (czas użytkowania tegoż obiektu upłynął po okresie 5 lat od dnia wybudowania obiektu), nie mogą znaleźć zastosowania przepisu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., podczas gdy garaż użytkowany po wskazanym w decyzji okresie niewątpliwie stanowi rodzaj samowoli budowlanej, względem którego winno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze, elementem którego jest wydanie pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4. We wskazanym powyżej zakresie, organ bezzasadnie przyjął, że ww. garaż, nie stanowi obiektu budowlanego takiego jak obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wykluczenia możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961r. i wydania pozwolenia na użytkownie przedmiotowego obiektu budowlanego;

- art. 55 ust. 1 oraz 53 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., nr 7 poz. 46 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4, nie może być wszczęte postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji na użytkowanie tego obiektu (będącej elementem postępowania legalizacyjnego), podczas gdy z przepisów tych (do których odsyła art. 103 ust. 2 ustawy) Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961r. możliwość ta istnieje i wina znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 77 i art. 7 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w efekcie wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy, który nie pozwalał na poczynienie dokonanych przez organ I instancji ustaleń. W konsekwencji organ nie dokonał "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" sprawy i wydał wadliwe rozstrzygnięcie, polegające na wskazaniu w treści decyzji, że obiekt który został wniesiony na okres 5 lat licząc od dnia [...] kwietnia 1972r., jest obiektem wybudowanym, pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nie zaś [...] stycznia 1961r. i to bez wskazania z jakiego dokumentu i jakie okoliczności sprawy świadczą o takim fakcie. Przede wszystkim więc organ bezpodstawnie przyjął, że dopiero po 1 stycznia 1975 r. przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przesłanką umorzenia postępowania w przedmiotowej jest fakt wydania już ostatecznej decyzji, która rozstrzygnęła przedmiotową sprawę, podczas gdy niniejsze postępowanie nie dotyczyło materii rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną, skoro jest właśnie wynikiem stwierdzenia przez organ braku legitymowania się przez skarżącą pozwoleniem na budowę dla garażu usytuowanego na działce nr 3104 położonej w Ł. przy ul. [...] 4. W związku z czym, organ bezzasadnie uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe, skoro zgodnie z przepisem art. 105 § 1 może ono nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie wydanie decyzji która nie zawiera uzasadnienia prawnego, a więc nie została wyjaśniona podstawa prawna orzeczenia - nie została wyjaśniona i wskazana przyczyna, z powodu której organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Organ w zakresie wskazania podstaw prawnych nie wyjaśnił dlaczego użytkowanie obiektu budowlanego w stosunku do którego pozwolenie na budowę wygasło (i użytkowanie takiego obiektu bez pozwolenia na budowę) nie jest równoznaczne z sytuacją w której mamy do czynienia z obiektem wybudowanym bez pozwolenia na budowę bądź z nim tożsamym. Organ wskazał jedynie, iż "w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną" a następnie, że "nie ma racji skarżąca, iż w sprawie winna mieć zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.", które to stwierdzenia nie są wystarczające do uznania, że przedmiotowa decyzja zawiera uzasadnienie prawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi kompetencji sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).

Wzruszenie decyzji jest możliwe wówczas gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Podkreślić wypada, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie akt administracyjnych – art. 133 § 1 p.p.s.a.

Dokonana w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne skarżąca A.S. w dniu [...] kwietnia 1972 roku uzyskała pozwolenie na budowę budynku garażowego tymczasowego na okres 5 lat na działce 3104 w Ł. przy ulicy [...] 4.

Do chwili obecnej budynek garażu nie został rozebrany.

Na podstawie akt administracyjnych ustalono, że organy nadzoru budowlanego zawiadomiły współwłaścicieli działki, iż przeprowadzona zostanie kontrola na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. W jej wyniku poinformowano Starostę [...] o obowiązku wyegzekwowania rozbiórki garażu wybudowanego na okres 5 lat.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 roku pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o "wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) garażu".

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte w art. 61 § 1 rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący inicjatywy wszczęcia postępowania musi być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale również normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią bowiem o tym czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też tylko na wniosek strony. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcie uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeśli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek.

Wobec tego obowiązkiem organu do którego skierowano wniosek jest wezwanie strony skarżącej o sprecyzowanie wniosku.

Wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący wydania pozwolenia na dalsze użytkowanie garażu, legalizację budowy nie jest żądaniem tożsamym. Każde z tych żądań być może dla strony identyczne normują inne przepisy prawa budowlanego.

Następnie po ustaleniu czego faktycznie chce strona organ obowiązany jest z urzędu ustalić kto w danej sprawie ma interes prawny.

Wszczynając zatem postępowanie na wniosek strony nie może gwarantować tylko jej udziału w sprawie, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki.

Organ wszczynając postępowanie zarówno na wniosek jak i z urzędu ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie. Możliwym jest również, że podanie strony dotyczy kilku spraw. Przepisy prawa normują również taką sytuację – art. 66 k.p.a.

Lecz w pierwszej kolejności organ do którego skierowano pismo musi wyjaśnić intencje strony. Taki obowiązek zachowania się organu wynika wprost z k.p.a.

"Organ administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków" – art. 9 k.p.a.

Przepis ten stanowi jedną z zasad ogólnych obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji. Prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 6 § 3 lit. a Europejskiej Karty Praw Człowieka.

Również Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 10 ust. 3 stanowi, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie.

Naruszeniem tego przepisu jest również zaniedbanie oraz brak należytej staranności wykazywany przez organy administracyjne w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się bez pełnej znajomości również tego czego domaga się strona. Taki obowiązek wynika z art. 7 i 77 k.p.a., a to "organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierając w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy".

Taką okolicznością jest również dokładne ustalenie żądania strony.

Nie budzi wątpliwości, że budowa przedmiotowego garażu nie jest samowolą budowlaną, ponieważ skarżąca legitymuje się pozwoleniem na budowę. Konsekwentnie, nie będą miały zastosowania przepisy prawa budowlanego z dnia 1.01. 1995 r. art. 103 ust. 2.

Ten zarzut skargi jest nieuzasadniony.

Brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem, czy też przedłużenie terminu zastrzeżonego w pozwoleniu na budowę tego garażu.

Istotnym jest to, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1972 roku ma walor ostateczności, a jej eliminacja z obrotu prawnego może mieć miejsce jedynie przy wykorzystaniu trybu nadzwyczajnego.

Dopuszczalna natomiast jest procedura legalizacyjna.

Pozostałe zarzuty skargi są zasadne.

Organ prowadząc ponownie postępowanie ustali w sposób prawidłowy treść żądania strony a następnie przeprowadzi właściwe postępowanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 i art. 9 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.