Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 939/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Golubiu-Dobrzyniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Radominie z dnia 9 czerwca 2005 r. nr 124/XXXVII/05 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomin. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) zawierającego upoważnienie dla rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a także § 146 i 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez:

- zdefiniowanie w § 2 załącznika do w/w uchwały pojęć, których definicje określają już ustawy i bez upoważnienia ustawowego;

2. istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zawarcie w § 3 pkt 5, w § 5, w § 6, w § 11 ust. 1, w § 13 ust. 1, w § 22 ust. 1 pkt 4, 5, 6 oraz w § 26 przepisów, do których uchwalenia rada gminy nie była upoważniona.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zawartych w § 2, w § 3 pkt. 5, w § 5, w § 6, w § 11 ust. 1, w § 13 ust. 1, w § 22 ust. 1 pkt 4, 5, 6 oraz w § 26 w/w uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że we wskazanej uchwale rada nie dokonała zapisu o zasięgnięciu przed podjęciem uchwały opinii państwowego inspektora sanitarnego, mimo iż do tego obliguje ją art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Co prawda opinia ta, bez względu na to, czy jest pozytywna, czy negatywna, nie wiąże gminy, to jednak jej brak stanowi naruszenie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienie porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice przedmiotowe tego upoważnienia zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem przekonanie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła Rady Gminy Radomin do formułowania w cytowanej na wstępie uchwale definicji określonych pojęć (por. wyrok z dnia 30 listopada 2006 r., I SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w uchwale na jej potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawach upoważniających i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca.

W zaskarżonej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej lub aktach wykonawczych do ustaw.

Rada Gminy Radomin dokonując zapisów w załączniku do uchwały powtórzyła w § 2 pkt. 2, 3, 5 definicje pojęć występujących w cyt. ustawie takich jak:

- pkt 2 - właściciel nieruchomości - pojecie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt. 4 cyt. ustawy;

- pkt 5 - nieczystości ciekłe - pojecie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy

oraz powtórzyła w § 2 pkt 3, 8 pojęcie zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej takie jak w:

pkt 3 - odpady komunalne - pojęcie zdefiniowane w pkt 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. o odpadach,

pkt 8 - zwierzęta gospodarskie - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 ppkt a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają upoważnienia radzie do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które przez nią zostały zdefiniowane, jak również pojęć zdefiniowanych przez inne ustawy.

Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej m. in. zawartymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalającej znaczenie określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625) możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy.

W przedmiotowej uchwale, a ściślej określając w załączniku do uchwały, rada gminy bez upoważnienia ustawowego nałożyła na obywateli dodatkowe obowiązki, do nałożenia których nie została upoważniona.

W § 3 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały rada gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do utrzymywania estetycznego wyglądu budynków i ich otoczenia. Obowiązek ten wykracza poza materię zawartą w uregulowaniach art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285).

Za wykraczające poza delegację ustawową należy uznać także uregulowanie zawarte w § 13 oraz § 22 ust. 5 i 6 załącznika do uchwały. Zgodnie z tym pierwszym przepisem nałożono bez upoważnienia ustawowego obowiązki na organizatora imprezy masowej, zaś na podstawie § 22 ust. 5 i 6 załącznika do uchwały obowiązki dot. przeprowadzenie okresowych szczepień psów przeciw wściekliźnie i uzyskania stosownego zezwolenia na psy ras obronnych.

Ponadto Rada Gminy Radomin zawarła w załączniku do uchwały obowiązki, które nakładają już inne ustawy:

W § 11 ust. 1 załącznika do uchwały nałożono m.in. na zarządców dróg obowiązki utrzymania czystości na terenach dróg publicznych mimo tego, że materia ta została już uregulowana w 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W § 5 załącznika do uchwały wprowadzony zaś został zakaz spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi oraz tworzyw sztucznych. Problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego i ich przekształcania normuje ustawa o odpadach (cyt. powyżej wyrok WSA w Rzeszowie).

Nadto w § 26 załącznika do uchwały wprowadzono przepis o charakterze karno- administracyjnym, również z rażącym naruszeniem upoważnienia ustawowego.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. zasady techniki prawodawczej w dziale VII § 142 ust. 2 wskazuje "że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są stanowione na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach". W § 143 w/w załącznika przyjęto, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, natomiast w § 137 zamieszczono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń. Uchwała rady gminy lub miasta nie może zatem raz jeszcze regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane poprzez ustanowienie przepisu powszechnie obowiązującego, a więc nie ma potrzeby i konieczności powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń czy ratyfikowanych umów.

Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały wykraczają więc ponad upoważnienia ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Rada Gminy Radomin nie mając uprawnień do ich wprowadzenia, wydała je z istotnym naruszeniem prawa.

Rada Gminy w Radominie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziła, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brak było jednoznacznego stwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stosowanie odpowiednio przepisu art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" obejmuje zastosowanie wprost normy wynikającej z art. 137, art. 146 i art. 149 tegoż rozporządzenia. W dacie podejmowania uchwały organy jednostki samorządu terytorialnego oraz organy dokonujące kontroli zgodności z prawem podejmowanych uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegały w swym działaniu polegającym na przyjęciu uchwały, a następnie akceptacji w trybie nadzoru treści uchwały, naruszenia prawa, a w szczególności kompetencji organów stanowiących państwa. Dotyczy to wszystkich uchwał w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gmin opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Zarzut odnośnie § 26 załącznika do uchwały o wprowadzeniu przepisu karno- administracyjnego w świetle przytoczonego w skardze orzeczenia WSA W Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 611/08) zdaniem udzielającej odpowiedzi jest powołaniem się na konkretną ustawę.

Istotnym jest, że zaskarżona uchwała w sposób kompleksowy ujmuje zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminny Radomin. Kompleksowe ujęcie zagadnienia utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomin pozwala na właściwe budowanie zaufania do prawa oraz wyczerpujące informowanie o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z tego uprawnienia, albowiem oprócz zaskarżonych zapisów regulaminu, również inne jego zapisy były sprzeczne z prawem.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622 ze zm. w treści obowiązującej w dniu 9 czerwca 2005 r., tj. w dniu podejmowania uchwały) – dalej zwanej u.c.p.g. – zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (NSA) w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Dlatego też uchwała Rada Miejskiej w Radominie wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Należy podkreślić, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponadto należy podkreślić, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy.

Ponadto należy podkreślić, że skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08 Lex 475237). Jednak wymogów tych niżej wymienione kwestionowane przepisy załącznika regulaminu nie spełniają.

Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd stwierdził, że:

1) Uregulowania zawarte w § 2 załącznika do uchwały zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną, o czym była mowa wyżej. I tak, Rada stworzyła § 2 pkt 4 własną definicję odpadów komunalnych wielkogabarytowych. Definicja ta należy do pojęć m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) – vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r. (II SA/Bd 93/10, LEX nr 599175). Również definicja firmy wywozowej (§ 2 pkt 6) stanowi własną definicję stworzoną na potrzeby uchwały (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 r., II SA/Bd 1455/10). To samo dotyczy definicji obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (§ 1 pkt 7).

Z kolei w poniższych uregulowaniach znajdują się definicje określone w aktach rangi ustawowej, których definicje wskazane w uchwale zawierają inną treść niż definicje ustawowe:

- § 2 pkt 2 – właściciel nieruchomości, który zdefiniowany jest w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,;

- § 2 pkt 3 – odpady komunalne, które są zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g.;

- § 2 pkt 5 – nieczystości ciekłe, które są zdefiniowane w art. ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

- § 2 pkt 8 – zwierzęta gospodarskie, które były zdefiniowane w dniu podejmowana uchwały w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 j.t.);

- § 2 pkt 9 – zwierzęta domowe, które są zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 j.t.).

2) W § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia wewnętrznej kanalizacji sanitarnej do sieci kanalizacyjnej oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Stanowi to powtórzenie obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.c.p.g. To samo należy stwierdzić odnośnie § 11 ust. 2, który ponownie nakłada na właścicieli nieruchomości ten sam obowiązek utrzymania w czystości i porządku chodników przyległych do ich nieruchomości.

3) W § 3 ust. 1 pkt 5 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania estetycznego wyglądu budynków i ich otoczenia, a w miarę możliwości do upiększenia ich zielenią i kwiatami. Niewątpliwie wykroczono w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego. Kwestie powyższe normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w art. 5 ust. 2: "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W myśl zaś art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego - do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jest zobowiązany właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ust. 1 pkt.1), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku. Ustawowe uregulowanie tego zagadnienia wyklucza kompetencję uchwałodawczą rady gminy w tym przedmiocie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Bd 93/10, LEX nr 599175).

4) W § 4 zabroniono odprowadzania ścieków powstających przy myciu oraz w trakcie napraw i regulacji samochodów. Zgodnie z art. 4 pkt 1 c) u.c.p.g. uchwała winna dotyczyć wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem analizowany § 4 dotyczy zarówno mycia i napraw na terenie myjni i warsztatów naprawczych jak i poza nimi, co ewidentnie stanowi wykroczenie ponad upoważnienie ustawowe.

5) Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje podstaw do tego, aby przyjąć, iż w drodze uchwały Rada Gminy była upoważniona do wprowadzenia zakazu spalania pozostałości roślinnych oraz tworzyw sztucznych (§ 5). W tym zakresie Rada nie dostrzegła, iż problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego ich przekształcania, normuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251), Rada jest zaś upoważniona wyłącznie do tego, aby w drodze regulaminu ustalić częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych (art. 4 pkt 3 u.c.p.g.) – vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z dnia 23 października 2007 r. (II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285).

6) § 6 stanowi powtórzenie obowiązku wskazanego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

7) Z kolei w § 7 Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek egzekwowania postanowień regulaminu od każdej osoby znajdującej się na terenie ich nieruchomości oraz podmiotów gospodarczych i innych instytucji. Zapis powyższy nie znajduje żadnego umocowania w ustawie i jako taki jest nieważny jako wydany bez upoważnienia ustawowego.

8) W § 11 ust. 1 Rada wskazała, jakie podmioty są odpowiedzialne za utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych. Stanowi to w istocie niedopuszczalne powtórzenie art. 5 ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi.

9) W § 12 wskazano podmiot zobowiązany do utrzymania porządku i czystości na przystankach komunikacji publicznej. Zapis powyższy nie ma upoważnienia ustawowego i stanowi powtórzenie art. 5 ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej.

10) Również zapis § 13 dotyczący zachowania porządku i czystości podczas imprez zorganizowanych nie znajduje ustawowego upoważnienia. Nieuprawnione jest nałożenie na organizatorów imprez zorganizowanych (określenie nieprecyzyjne, pozwalające na dowolną ich interpretację) obowiązku utrzymania porządku i czystości (w tym przedłożenia stosownej umowy lub oświadczenia firmy wywozowej). Podmiotów tych (jakkolwiek by się je zidentyfikowało), nie można bowiem uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g., a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08).

11) Zapis § 20 ust. 1 mówiący o obowiązku zapewnienie zwierzętom opieki i humanitarnych warunków życia nie znajduje upoważnienia ustawowego. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i w żaden sposób nie uzasadnia nałożenia w/w obowiązków. Kwestie powyższe reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), w szczególności art. 1 ust. 1, zgodnie z którym: "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę."

12) W § 20 ust. 2 nałożono określone obowiązki na wszystkie osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin może jedynie określać wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. To samo dotyczy § 20 ust. 3. W § 20 ust. 2 i 3 objęto bowiem ich działaniem wszelkie hodowle zwierząt, a nie tylko te na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

13) W § 21 nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania określonych środków ostrożności, w tym zapobiegania zanieczyszczeniom terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W zdaniu drugim wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta ponoszą odpowiedzialność za ich zachowanie. Niewątpliwie zapis ten jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w myśl którego regulamin może określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem zawarcie w nim uregulowania dotyczącego odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta za ich zachowanie stanowi wyjście poza granice upoważnienia. Również samo powtórzenie zapisów ustawy zawartych w analizowanym przepisie jest nieprawidłowe, albowiem w żaden sposób nie konkretyzuje nałożonych obowiązków.

14) W § 22 ust. 1 określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta. Miały one polegać na:

a) stałym i skutecznym nadzorze nad zwierzętami. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN nadzorować znaczy to "mieć nadzór nad kimś lub nad czymś, kontrolować kogoś lub coś, doglądać, pilnować czegoś". Wynika z tego, że nadzór sprowadza się do stałej bezpośredniej obserwacji zwierzęcia. Nałożenie takiego obowiązku jest niewątpliwie sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". Nie można ponadto nakładać na obywateli nierealnych obowiązków. Z uregulowania tego wynika również obowiązek stałego nadzorowania zwierząt także na terenie np. ogrodzonej prywatnej nieruchomości, z której zwierzę nie może się wydostać na teren publiczny. Wkracza ono zatem niewątpliwie w sferę życia prywatnego obywateli, co jest niedopuszczalne biorąc pod uwagę zakres umocowania określony w analizowanej ustawie. Z zapisu regulaminu wynika też obowiązek stałego nadzoru nad np. chomikami czy innymi drobnymi zwierzętami hodowanymi w domach, które nie stanowią jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla ludzi czy innych zwierząt.

b) prowadzenie zwierząt na uwięzi. W miejscach publicznych zwierzęta powinny być zabezpieczone kagańcem, a zwolnienie psa ze smyczy dopuszczalne jest jedynie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi. Wynika z tego, że wszystkie zwierzęta w tym np. zupełnie nieagresywne (przykładowo koty) powinny być prowadzone na smyczy, przy czym obowiązek ten dotyczy również terenów prywatnych, albowiem regulamin tej kwestii nie rozróżnia. Dopiero w zdaniu drugim nawiązuje się do miejsc publicznych, przy czym ponownie nałożono obowiązek noszenia kagańca przez wszystkie zwierzęta (np. koty), co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Ponadto wnioskując a contrario jest dopuszczalne zwolnienie psa ze smyczy na pewnych terenach, natomiast w związku z tym nie jest możliwe zwolnienie ze smyczy innego zwierzęcia, bo przecież zgodnie ze zdaniem pierwszym wszystkie zwierzęta winny być prowadzone na uwięzi.

c) w pkt 3 i 4 analizowanego paragrafu zakazano wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, na teren placów gier, zabaw dzieci i boisk, a ponadto określono że przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej może się odbywać jedynie na zasadach określonych przez przewoźnika. Zapisy te w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii osób niewidomych poruszających się przy pomocy psa przewodnika. De facto uniemożliwiają one im prawidłowe funkcjonowanie.

d) w pkt 5 nałożono obowiązki przeprowadzania okresowych szczepień psów przeciw wściekliźnie i uzyskania stosownego zezwolenia na utrzymanie psów ras obronnych. Obowiązki te stanowią powtórzenia zapisów art. 56 z dnia 11 marca 2004 r.

o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 69, poz. 625 ze zm.) oraz art. 10 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto posłużono się określeniem psów obronnych, a nie agresywnych zgodnie z zapisami w/w ustawy o ochronie zwierząt.

e) w pkt 6 nałożono obowiązek płacenia podatku od psów, co stanowiło powtórzenie obowiązującego w dacie podejmowania uchwały zapisu art. 13 ust. 1 ustawy, w myśl którego podatnikami podatku od posiadania psów są osoby fizyczne posiadające psy. Tak więc to cyt. przepis nakładał obowiązek płacenia podatku od psów i nie mógł tego czynić regulamin. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy Rada gminy:

1) ustala wysokość stawek podatku od posiadania psów, z tym że podatek od jednego psa nie może przekraczać 51,91 zł rocznie,

2) określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności tego podatku

3) może zarządzić pobór podatku od posiadania psów w drodze inkasa lub określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso,

4) może wprowadzić, w drodze uchwały, inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe z podatku od posiadania psów.

Nie jest zatem dopuszczalne ustalanie przez Radę innych obowiązków.

15) W § 25 wbrew zapisowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie wyznaczano terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji. Wprawdzie rozdział VI zatytułowany został "Obszary i terminy podlegające obowiązkowej deratyzacji", to jednak nie zawiera on wskazania tych terminów. W analizowanym paragrafie wskazano natomiast, że koszty przeprowadzenia okresowej deratyzacji pokrywają właściciele nieruchomości oraz nałożona na nich obowiązek oczyszczenia terenu z nagromadzonych nieczystości przed wyłożeniem trutki oraz zabezpieczenia miejsc jej wyłożenia przed dostępem dzieci i zwierząt domowych. Niewątpliwie nałożenie w/w obowiązków nie ma żadnego umocowania ustawowego, albowiem zgodnie z art. 4 pkt 2 u.c.p.g. Rada Gminy może jedynie wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Bd 93/10, LEX nr 599175).

16) W § 26 wskazano, że osoby nie wykonujące obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz w "niniejszych zasadach" podlegają karze grzywny. Stanowi to powtórzenie art. 10 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, natomiast rada gminy nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy u utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Biorąc pod uwagę powyższe należało wskazać, że w/w zapisy regulaminu są sprzeczne z prawem. Z uwagi na ich ilość należało stwierdzić nieważność całej uchwały, albowiem pozostawienie jedynie jej kilku zapisów nie miałoby racjonalnego uzasadnienia, skoro zdecydowana ich większość była sprzeczna z prawem. W związku z tym Sąd, z uwagi na istotne naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.