Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1294/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa) w związku z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: ustawa o ochronie gruntów), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], stwierdzającą, że grunt rolny o powierzchni 1,2337 ha, położony w [...] przy ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...], został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ww. ustawy o ochronie gruntów przez [...] Spólkę z o.o. z siedzibą w [...] oraz ustalającą opłatę za wyłączenie produkcji rolniczej ww. gruntu w wysokości 881.805, 28 zł.

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:

Wnioskiem z 26 stycznia 2017 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca) wystąpiła o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 0,2754 ha położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni całkowitej 1,2337 ha z obrębu [...], przewidzianego pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny gruntu w dniu [...] marca 2017 r. i ustalił, że na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], na którym znajdowało się siedlisko, zostały rozebrane istniejące zabudowania gospodarskie. Na fundamentach rozebranych budynków posadowiono kontenery budowlane, które nie są związane z gruntem. Cały teren działki został uprzątnięty i zaorany. Na działce stoi samochód ciężarowy i kontener ze śmieciami.

Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił na podstawie zdjęć lotniczych terenu [...] wykonanych w 2016 r., że w tamtym okresie teren całej działki nr [...] wykorzystywany był na cele nierolnicze, bowiem znajdowało się na nim składowisko gruzu, materiałów budowlanych i maszyn budowlanych.

W związku z powyższym pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w tej sprawie.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. Spółka wskazała, że w dniu nabycia działka podzielona była na dwie części, tj. zabudowaną mieszkalno-gospodarczą od ul. [...] oraz niezabudowaną, która nie była użytkowana rolniczo. Po nabyciu tej nieruchomości na części zabudowanej działki Spółka zorganizowała zaplecze budowy realizowanej na sąsiedniej nieruchomości (kontenery, składowanie materiałów budowlanych), natomiast w dalszej części działki - czasowo pozostawiono materiały budowlane niezwiązane z gruntem, a wykorzystywane przy realizacji inwestycji na sąsiedniej nieruchomości. Spółka wskazała, że już w chwili nabycia działka nie była użytkowana rolniczo (co potwierdza oświadczenie zbywców w akcie notarialnym). W związku z tym, według Spółki zorganizowanie zaplecza budowlanego na terenie części działki zabudowanej wcześniej budynkami gospodarczymi oraz czasowe składowanie materiałów budowlanych na pozostałej części działki nie mogły zmienić sposobu jej użytkowania, skoro w chwili zakupu cala działka nie była wykorzystywana do prowadzenie produkcji rolniczej.

Z uwagi na powyższe, organ I instancji w dniu 18 września 2017 r. wszczął postępowanie mające na celu ustalenie opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami gruntu stanowiącego działkę nr [...].

W toku postępowania organ I instancji ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że teren tej działki stanowi grunt orny klasy RII i R-IIIa oraz użytki rolne klasy IIIa zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Powyższy teren zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2015 r. (Rep. [...] Nr [...]) oraz wypisem z ksiąg wieczystych – od dnia 8 czerwca 2015 r. stanowi własność [...] Sp. z o.o. Dla działki tej nie wydano decyzji zezwalających na wyłączenie powyższych gruntów z produkcji rolniczej.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], stwierdził, że grunt rolny o powierzchni 1,2337 ha położony w [...] przy ul. [...], stanowiący działkę nr [...], został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów przez Spółkę i ustalił jej opłatę za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej w wysokości 881.805,28 zł.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że decyzja jest niezasadna, a postępowanie winno zostać umorzone. Nadto zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów. Podniosła, że teren ww. działki faktycznie nie był użytkowany rolniczo (powołując akt notarialny nabycia działki oraz mapy), a wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oznacza trwałą zmianę sposobu ich użytkowania, co w niniejszej sprawie me miało miejsca, gdyż inny sposób korzystania z tego terenu niż rolniczy był tylko czasowy. Ponadto zarzuciła, że organ nie ustalił kto użytkował działkę nierolniczo. Spółka wskazała również, że sporny grunt nie został pozbawiony cech rolniczych, ani właściwości umożliwiających prowadzenie na nim rolniczej działalności. Wyjaśniła, że na części gruntu, tj. powierzchni 0,2754 ha, zlokalizowane było zaplecze budowy i miało ono charakter czasowy. Materiały budowlane i maszyny budowlane były także składowane na tym terenie tylko czasowo. Natomiast już w dacie nabycia działki grunt, który był zabudowany siedliskiem, nie był wykorzystywany rolniczo. Zdaniem Spółki, powyższe świadczy o braku pierwszej przesłanki z art. 28 ww. ustawy. Nadto, w ocenie Spółki, do części działki (tj. powierzchni 0,2754 ha stanowiącej część zabudowaną siedliskiem) można byłoby przypisać sprawstwo konkretnego podmiotu, natomiast do pozostałej części (o powierzchni 0,7786 ha) organ I instancji nie wykazał, kto i kiedy miałby być sprawcą takiego wyłączenia, zatem nie można tego wiązać z własnością nieruchomości. Potwierdzeniem tego faktu nie mogą być również zdjęcia lotnicze, bowiem nie wiadomo z jakiego okresu pochodzą i kiedy zostały wykonane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów konieczne jest "stwierdzenie wyłączenia z produkcji", co oznacza powinność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości, tj. rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero bowiem ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie gruntu z produkcji.

Zdaniem Kolegium, jako prawidłowe i niebudzące wątpliwości w świetle zabranego materiału dowodowego, jawią się ustalenia organu I instancji w zakresie, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2016 r. Powyższe potwierdzają zdjęcia lotnicze [...] wykonane w 2016 r. i zamieszczone na oficjalnej stronie [...], co potwierdza wydruk z 24 marca 2017 r. Ponadto fakt zajęcia spornej działki pod działalność nierolniczą przyznała także Spółka w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. wskazując, że "zorganizowanie zaplecza budowlanego na terenie części działki zabudowanej wcześniej budynkami gospodarczymi oraz czasowe składowanie materiałów budowlanych na pozostałej części działki nie mogły zmienić sposobu jej użytkowania, skoro w chwili zakupu cała działka me była wykorzystywana do prowadzenie produkcji rolniczej".

Podważanie dowodów ze zdjęć lotniczych organ odwoławczy uznał za bezzasadne z uwagi na przyznanie faktu zajęcia działki na cele nierolnicze przez samą skarżącą w trakcie postępowania oraz wobec braku kontrdowodu. Powyższe przyznanie powoduje, iż nie mógł być wzięty pod uwagę zarzut niewyjaśnienia sprawcy zajęcia działki.

Odnosząc się do kwestii czasowego zajęcia działki pod działalność nierolniczą Kolegium wskazało, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, organ ma obowiązek wydania decyzji z urzędu. Przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności. W sytuacji stwierdzenia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie ma znaczenia jego trwałość czy czasowość. Uprawnione jest zatem stanowisko, że wyłączenie możliwości rolniczego użytkowania gruntu w wyniku wykorzystywania go jako zaplecza budowlanego inwestycji znajdującej się obok i składowania na tym gruncie przez pewien okres materiałów budowlanych, gruzu, kontenerów budowlanych, samochodów ciężarowych – stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów. Taka działalność nie miała bowiem żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, lecz była związana z działalnością budowlaną Spółki na działce sąsiedniej.

Odnośnie zarzutu, że działka już wcześniej nie była wykorzystywana faktycznie na cele rolnicze (akt notarialny i zabudowania na części działki) Kolegium stwierdziło, że nie można go uznać za całkowicie chybiony. Jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie działka nr [...] stanowi grunty klas II, IlIa i Rllla, przy czym teren zabudowany to siedlisko związane z gospodarstwem rolnym.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów i należy ustalić opłatę zgodnie z art. 28 tej ustawy. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki z tego artykułu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy niezasadnie przyjęto, że grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów przez spółkę, podczas gdy do takiego wyłączenia w rozumieniu przepisów ww. ustawy nie doszło, a tym bardziej przez tę Spółkę;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny dowodów wskutek czego wyprowadził błędne ustalenia faktyczne, a następnie prawne poprzez przyjęcie, iż grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów przez Spółkę.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej, zlokalizowanie na części spornego gruntu o powierzchni 0,2754 ha (wchodzącej w skład części siedliskowej działki) zaplecza budowy miało jedynie charakter tymczasowy, a grunt nie został pozbawiony znajdujących się na nim pierwotnych mas ziemnych, w tym nie został zdjęty humus. Oba organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że kontenery zaplecza budowy nie zostały z gruntem połączone, a jedynie postawione na fundamentach wcześniej istniejących zabudowań siedliska, zaś materiały budowlane były wyłącznie tymczasowo składowane, w tym na drewnianych legarach, a maszyny budowlane – okresowo pozostawały na gruncie. Natomiast tylko w przypadku połączenia wybudowanych obiektów budowlanych z gruntem oraz zlokalizowania na nim trwałego składowiska materiałów i miejsca przechowywania maszyn byłoby uprawnione twierdzenie o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej.

Ponadto, w sposób nieuprawniony Kolegium przyjęło, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, iż już w chwili nabycia przez skarżącą (działającą wówczas pod firmą [...] Sp. z o.o.) ww. działka nie była wykorzystywana do prowadzenia produkcji rolniczej, co potwierdza oświadczenie złożone przez ówczesnych jej właścicieli w § 2 pkt 9 umowy sprzedaży nieruchomości udokumentowanej aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2015 r., Rep. [...] nr [...]. Dlatego zorganizowanie tymczasowego zaplecza budowy na zabudowanej części działki oraz czasowe pozostawianie materiałów i maszyn budowlanych nie mogło zmienić sposobu użytkowania gruntu. Na potwierdzenie swojego stanowiska Spółka przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. (II OSK 1432/09).

Zdaniem skarżącej, zastosowanie art. 28 ust. 1 ww. ustawy wymaga również uprzedniego ustalenia i przypisania sprawstwa bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji konkretnemu podmiotowi. Organy obu instancji nie wskazały jednoznacznych dowodów potwierdzających, kto był sprawcą takiego wyłączenia. Nadto żaden przepis ww. ustawy nie wiąże sprawstwa z tytułem prawnym do nieruchomości gruntowej, w tym i z tytułem własności. Skarżąca wskazała, że nigdy nie oświadczyła, że jest sprawcą pozostawiania materiałów budowlanych na części działki nr [...], co nadal z całą mocą podtrzymuje. Natomiast oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. zostało złożone wyłącznie w odniesieniu do okoliczności uwidocznionej na zdjęciach lotniczych z 2016 r. (przedstawiających materiały budowlane znajdujące się na tej części tej działki w chwili wykonania zdjęć), nie zaś do osoby sprawcy wystąpienia tej okoliczności. Dlatego twierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o rzekomym przyznaniu się przez skarżącą do sprawstwa w odniesieniu do całej ww. działki jest niedozwoloną i nieuzasadnioną nadinterpretacją jej wypowiedzi.

Ponadto, w ocenie Spółki, za dowód bezzasadnie uznano zdjęcia lotnicze z 2016 r. zamieszczone w serwisie mapowym [...]. Organ II instancji nie ustaliło bowiem, o jaki konkretnie serwis mapowy chodziło, w jakiej dacie zdjęcia zostały wykonane, które działki sąsiednie organ I instancji miał na uwadze. Nadto Kolegium nie odniosło się do zarzutu odwołania, że nie wyciągnięto wniosków z dokonanych oględzin gruntu, jak i stanu działki (uprzątniętej i zaoranej) w odniesieniu do powołanych zdjęć, ani nie ustalono kiedy doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy i jaki podmiot tego dokonał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 7 ww. ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów. Jak stanowi ten przepis, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Z powyższego wynika, że "stwierdzenie wyłączenia z produkcji", o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, oznacza konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości, tj. rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., II SA/Sz 36/17).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...], jest gruntem rolnym w rozumieniu ww. ustawy. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie danych z ewidencji gruntów, z których wynika, że teren tej działki stanowi grunt orny klasy RII i R-IIIa oraz użytki rolne klasy B-IIIa zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Powyższy teren stanowi własność skarżącej, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej (nr [...]). Dla nieruchomości nie wydano również decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 0,2754 ha, stanowiącego gleby klasy IIIa (grunty zabudowane B-RIIIa) stanowiące cześć ww. działki nr [...]. Wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ww. ustawy.

W ocenie Sądu, nie budzą również wątpliwości ustalenia organów, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez skarżącą nastąpiło w 2016 r., co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Podczas oględzin gruntu w dniu [...] marca 2017 r. prowadzonych przez organ I instancji ustalono, że z terenu nieruchomości, na którym znajdowało się siedlisko, zostały rozebrane istniejące zabudowania gospodarskie, a na ich fundamentach postawiono kontenery budowlane, niewiązane z gruntem. Ze zdjęć lotniczych terenu obejmującego [...] wykonanych w 2016 r. i zamieszonych na oficjalnej stronie miasta wynika, że w tamtym okresie teren całej działki nr [...] wykorzystywany był na cele nierolnicze, bowiem znajdowało się na nim składowisko gruzu, materiałów i maszyn budowlanych. Ponadto fakt zajęcia tej działki pod działalność nierolniczą przyznała także sama skarżąca w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. wskazując, że "zorganizowanie zaplecza budowlanego na terenie części działki zabudowanej wcześniej budynkami gospodarczymi oraz czasowe składowanie materiałów budowlanych na pozostałej części działki nie mogły zmienić sposobu jej użytkowania, skoro w chwili zakupu cała działka me była wykorzystywana do prowadzenie produkcji rolniczej". Uprawnione zatem jest stanowisko organu, że wyłączenie możliwości rolniczego użytkowania gruntu w wyniku wykorzystywania go jako zaplecza budowlanego inwestycji znajdującej się na działce sąsiedniej oraz składowanie na gruncie rolnym przez pewien okres materiałów budowlanych, gruzu, kontenerów budowlanych i samochodów ciężarowych, stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ww. ustawy. Taka działalność nie miała bowiem żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu ustalenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów, obligowało organ do ustalenia skarżącej opłaty w wysokości dwukrotnej należności, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów. Przewidziana w tym przepisie opłata ma charakter prewencyjno-represyjny i wymierzana jest za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Należy pamiętać, że grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska, a ich ustawowa ochrona konieczna jest dla ich zachowania w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii braku określenia terminu oraz czasowego wyłączenia gruntu z produkcji wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, jeżeli organ bez dokładnego ustalenia daty wyłączenia gruntu będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Dla wydania bowiem w tym przedmiocie decyzji data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. IV SA/Wa 1000/19). W niniejszej sprawie bezsprzecznie ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że nastąpiło wyłączenie gruntu stanowiącego działkę nr [...] z produkcji rolniczej, co potwierdziła sama skarżącą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. Jednocześnie zauważyć należy, że prawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej (czy leśnej). Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 ww. ustawy. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej tego określenia, jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Nie pozwala to uznać, jakoby wolą ustawodawcy było stosownie sankcji w postaci podwyższonej należności jedynie wówczas, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji.

W dalszej kolejności nie można się zgodzić z twierdzeniami skarżącej co do braku podstaw przypisania jej sprawstwa wyłączenia. Należy zauważyć, że konstrukcja art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie wskazuje, że już sam fakt obiektywnego naruszenia przepisów ustawy poprzez niezgodne z jej przepisami wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi podstawę do ustalenia dla sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości podwójnej należności. Przepis ten opiera się przy tym na koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, której istota polega na tym, że podstawą do zastosowania określonej sankcji jest sam fakt naruszenia prawa, a wielkość sankcji wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W tego typu przypadkach nie znajduje zastosowania zasada domniemania niewinności, co w konsekwencji oznacza, że organy nie badają, jaki był stopień zawinienia sprawcy wyłączenia. Dodać jednocześnie można, że odpowiedzialność sprawcy wynikająca z art. 28 ust. 1 ww. ustawy ma charakter odpowiedzialności za sam skutek niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a więc powstaje w sytuacji faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji bez decyzji, która na to by zezwalała. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca jest jedynym właścicielem spornego terenu, a zatem ponosi odpowiedzialność za to, co dzieje się na tym terenie, dopóki w sposób jednoznaczny nie wskaże innego sprawcy wyłączenia. W ramach tej odpowiedzialności ponosi zatem ciężar działań podejmowanych na tym terenie, o ile w sposób niezbity nie jest w stanie wykazać, że odpowiedzialność za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu ponosi inny podmiot. W świetle powyższego słusznie przypisano skarżącej przymiot sprawcy wyłączenia. W związku z tym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów Sąd uznał za niezasadne.

Należy podkreślić, że prowadząc postępowanie dowodowe organy uwzględniły dyrektywy wynikające z art. 7 i art. 77 kpa, a także wynikającą z art. 75 § 1 kpa zasadę, w myśl której "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Ocena zebranego materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości i odpowiada wymogom z art. 80 kpa. Wobec tego materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony należycie, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony. Tym samym zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa należało uznać za chybiony. Okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ odwoławczy prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Nie ma też wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.