Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2030/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 58/14 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. W. na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 58/14 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P., część E - Otoczenie Jeziora [...].

Powyższym wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Dnia [...] lutego 2013 r. Rada Miasta P. w oparciu o art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, poz. 951 i poz.1445 oraz z dnia 2013 r., poz.21 dalej: "u.p.z.p.") i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P., część E – Otoczenie Jeziora.

H.W., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności całości powyższej uchwały w sprawie planu. Wniosek swój uzasadniła licznymi zarzutami, wskazując na naruszenie :

1) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art.4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o wzajemnie się wykluczających się funkcjach. Uchybienie dotyczy terenów oznaczonych symbolami 1 Kz-Z/WS – 12Kz-Z/WS (o których traktuje § 5 planu), dla których określono przeznaczenie ‘tereny zieleni i wód w klinie zieleni". Podniosła, że pozostając właścicielką nieruchomości oznaczonej symbolem 2Kz-Z/WS poprzez wskazane uchybienie nie może w pełni realizować prawa własności gwarantowanego art. 64 Konstytucji.

2) art. 15 ust .2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust.2 ustawy o zmianie u.p.z.p poprzez określenie w ustaleniach szczegółowych dla terenów sportu i rekreacji w klinie zieleni (§ 8 ust. 5 pkt 8 lit a planu) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 ust.5 pkt 10-11 planu) oraz terenów zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 ust.4 pkt 8 planu) oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 13 ust.4 pkt 8 palnu) zasad i warunków podziału nieruchomości – wskazując minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek, co nie mieści się w kompetencji Rady Miasta i nie może być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Poprzez wskazania wielkości działek naruszono interes H.W., która jest właścicielką działek o symbolach : 16 Kz-US, 4U/MN-5U/MN oraz 1MW-2MW – gdzie dla każdej z tychże określono minimalne powierzchnie, tym samym ograniczając jej prawo własności i dysponowania działkami.

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust.2 ustawy o zmianie u.p.z.p poprzez brak określenia wskaźników intensywności zabudowy, co jest obowiązkowym ustaleniem planu. Dla terenów Kz-ZC (§ 7 planu) dopuszczono oprócz przeznaczenia podstawowego także możliwość realizacji zabudowy usługowej nieokreślając wskaźników zabudowy. Także uchybienie to dotyczy terenów oznaczonych symbolami 1 Kz-US-25Kz-US (§ 8 planu), dla których określono przeznaczenie terenu – tereny sportu i rekreacji w klinie zieleni, oraz terenów Kz-U i 1U-8U (§ 9 planu) tj. terenów zabudowy usługowej, a także terenów oznaczonych symbolami : 1MN-21MN (§ 10 planu) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 1U/MN-5U/MN (§ 11 planu) tereny zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej, Kz-MW (§ 12 planu) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w klinie zielonej, 1MW-2MW (§ 13 planu) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Uchybieniem tym naruszono interes H.W. jako właścicielki działek oznaczonych: 16Kz-US, 4U/MN-5U/MN, 1MW-2MW, która nie może realizować prawa własności nie znając stosownych wskaźników i uzyskać pozwolenia na budowę.

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust.2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez brak określenia geometrii dachów, a także brak definicji pojęcia "dachy strome".

5) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zakresie zasad sporządzania planu przez brak określenia zasad scalania i podziału nieruchomości. W zaskarżonym planie dla terenów przeznaczonych pod tereny: rekreacji i sportu w klinie zieleni (§ 8 uchwały), zabudowy usługowej (§ 9 uchwały), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10), zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w klinie zieleni (§ 12), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 13) nie określono zasad scalania i podziału nieruchomości objętych wskazanym przeznaczeniem terenu. Uchybienie to narusza indywidualny interes prawny H.W., która jako właścicielka nieruchomości o których mowa w § 11 i 13 uchwały nie może dokonać scalania i podziału stosownych nieruchomości.

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art.4 ust.2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 9 lit. a w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały dopuszczono lokalizację ciągów pieszych i rowerowych bez określenia parametrów tychże ciągów komunikacyjnych oraz bez określenia ich lokalizacji na rysunku planu. Adekwatna sytuacja dotyczy: § 4 ust.2 pkt 2 lit. a; § 5 ust.2 pkt 2 lit. b; § 8 ust.2 pkt 2 lit. i; § 8 ust.7 pkt 7 lit. a; § 9 ust.6 pkt 8 lit. a i b; § 10 ust.7 pkt 4; § 13 ust.2 pkt 2 lit. c planu, którymi to przepisami dopuszczono lokowanie dróg wewnętrznych. H.W. jako właścicielka nieruchomości określonych:16 Kz-US (§ 8 uchwały) oraz 1 MW-2MW (§ 13 uchwały) musi domniemywać przebiegu dróg wewnętrznych na przedmiotowym terenie. A dokonując podziału nieruchomości narażona zostanie na uznaniowość administracyjną organu dokonującego podziału nieruchomości.

7) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez sporządzenie planu na kopii mapy, która nie pochodzi z zasobu geodezyjnego.

8) art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zakresie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez niewystąpienie i nieuzyskanie uzgodnienia projektu przedmiotowego planu przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

9) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wskazanie przepisem § 2 pkt 3 załącznika nr 3 do przedmiotowego planu miejscowego, iż finansowanie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej następować będzie przy udziale inwestorów w ramach porozumień cywilnoprawnych, a także właścicieli nieruchomości. Określone w planie miejscowym zaś zasady finansowania winny być zgodne z ustawą o finansach publicznych.

10) § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), poprzez niemożność powiązania tekstu planu miejscowego z jego załącznikiem graficznym. W § 15 ust.2 pkt 1 oraz 2 lit. a przedmiotowego planu postanowiono, iż szerokość w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych symbolami 1KD-Z oraz 2 KD-Z winna wynosić jak dla terenów drogi klasy zbiorczej. Minimalne zaś szerokości dróg klasy zbiorczej określa tabela w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430 ze zm.), wskazując iż rzeczona szerokość nie może być mniejsza niż 20 m.

11) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Przywołany przepis określa, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50m do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis § 7 planu stanowi o przeznaczeniu stosownego obszaru pod teren cmentarza w klinie zieleni (Kz-ZC). Obszar ten graniczy bezpośrednio z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (6MN) oraz pod usługi sakralne (3U) i pod usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1U/MN). Nie wskazano jednak stosownych sfer ochronnych od terenu przeznaczonego pod teren cmentarza.

12) art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzenia stosownych dokumentów oraz o możliwości zapoznania się z dokumentami, a także o możliwości wniesienia uwag.

13) art. 21 ust.2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy o udostępnianiu informacji poprzez niezamieszczenie w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu miejscowego przed skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach RDOŚ i PWIS, PPIS.

14) § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez definiowanie § 2 pkt 9 przedmiotowej uchwały pojęcia reklama.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący objęcia liniami rozgraniczającymi terenów o wzajemnie wykluczających się funkcjach. Stwierdził, iż zastosowane w planie objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest w pełni uzasadnione i prawidłowe. Zwrócił uwagę, iż uprawnienia planistyczne gmin w zakresie określonym w art.15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczają określenie dla tego samego terenu różnego przeznaczenia. Ten sam teren może bowiem mieć w planie zagospodarowania różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Wykładnia przepisów u.p.z.p. odnośnie wymogów stawianych planom miejscowym nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. Rację ma zatem organ, iż istotnym uwarunkowaniem przy wyznaczaniu terenu wód jest czytelna linia brzegowa, która pozwala przyjąć jednoznaczne linie rozgraniczające. Jezioro [...], które w planie oznaczone jest symbolem Kz-WS, tj. teren wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni, na znacznej długości nie posiada granic ewidencyjnych, a w zależności od pory roku posiada zmienną linię brzegową. Dodatkowo w wielu miejscach przechodzi w tereny podmokłe. Tereny Kz-Z/WS, z racji na historyczne uwarunkowania (dawna niecka jeziora) posiadają formę terenu sprzyjającą lokalizacji urządzeń wodnych i kształtowaniu zasobów wodnych. Wielkość cieków wodnych na tym terenie (jak np. strumienia K.) sprawia, że w skali planu wyodrębnienie osobnego terenu dla takiego cieku byłoby nieczytelne.

Przede wszystkim jednak, wody powierzchniowe oraz tereny klina zieleni nie są sprzecznymi ze sobą przeznaczeniami, dlatego też mogą być połączone w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi.

Natomiast zarzut w zakresie terenu 3Kz-US dotyczy nieruchomości, na którą zostało wydane prawomocne pozwolenie na budowę. Przyjęte w planie rozwiązania są zgodne z § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr164 poz. 1587). Zatem nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Jedna strefa może być przeznaczona w planie dla zrealizowania więcej niż jednej funkcji, a wielofunkcyjność stref w żadnej mierze nie podważa wymogu wykreślenia w planie linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu.

Za niezasadny uznał Sąd I. instancji także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w związku z art. 4 ust.2 ustawy 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871, dalej: "nowelizacja").

Podniósł, iż art. 15 ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji także przewidywał określenie w miejscowym planie zasad i warunków podziału nieruchomości. Ponadto, przyjęte w planie parametry w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej są istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego i jak słusznie podkreślił organ, mają na celu ochronę obszaru jeziora przed nadmierną intensyfikacją zabudowy, co stoi w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ustalenia zatem dotyczące szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587). Z tego też względu uznać należy, iż wskazanie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek nie stanowi naruszenia prawa, z uwagi na dopuszczalność takich zapisów także na gruncie u.p.z.p. sprzed nowelizacji, jak również z uwagi na istotne znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż w planie nie określono wskaźników intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami Kz-ZC, 1 Kz-US - 25Kz-US oraz Kz-U i 1U - 8U, gdyż parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wymagane zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, dla wskazanych terenów zostały określone w treści planu odpowiednio w § 7 pkt 4, § 8 pkt 5 oraz § 9 pkt 5. Parametry wprowadzone w planie stanowiły jednocześnie intensywność zabudowy w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. sprzed nowelizacji w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W taki bowiem sposób określano intensywność zabudowy w planach tworzonych pod rządami u.p.z.p. sprzed nowelizacji. Dopiero brzmienie wskazanego przepisu po nowelizacji doprecyzowało jak należy określać intensywność zabudowy. Z treści art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz.871, dalej jako nowela z 2010r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., wynika, że intensywność zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Istotna dla niniejszego postępowania jest jeszcze reguła intertemporalna przyjęta w art.4 ust. 2 noweli z 2010 r., zgodnie z którą "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W badanym postępowaniu Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 30 sierpnia 2005 r. Zatem do omawianego planu nie mają zastosowania przepisy u.p.z.p. po nowelizacji ze względu na art. 4 ust. 2 nowelizacji. W tej sytuacji niedopuszczalnym było zdefiniowanie w nowym stanie prawnym wskaźnika intensywności zabudowy jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy - rozumianej jako suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", gdyż takie brzmienie byłoby dopuszczalne od dnia 21 października 2010 r. Do tego dnia zaś w art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie definiowano pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowania, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Podkreślił, iż w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy.

Odnosząc się do zarzutu, iż w treści planu brak jest określenia geometrii dachów, a ponadto ,iż określenie "dachy strome" jak również "dachy płaskie" nie zostało w uchwale zdefiniowane, Sąd I. instancji podał, że użyte w planie określenie "dowolny kąt nachylenia połaci dachowej z uwzględnieniem ppkt 8 lit. b" oraz "dachy strome o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych" jest w istocie określeniem geometrii połaci dachowej (§ 8 pkt 5 ppkt 7 uchwały i § 7 pkt 4 ppkt 2 uchwały). W sytuacji, w której dla realizacji celów miejscowego planu nie jest koniecznym zachowanie konkretnej geometrii połaci dachowych racjonalne jest wskazanie w treści miejscowego planu dowolności w tej kwestii. Nie ulega wątpliwości, iż obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym. Rację ma organ, iż zgodnie z § 146 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest wieloznaczne, nieostre (a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości), jego znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe lub w sytuacji gdy ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Użyte w planie określenie "dach stromy" i "dach płaski" są określeniami powszechnie zrozumiałymi w języku potocznym, a dla realizacji postanowień omawianego planu, ze względu na uwarunkowania przestrzenne i stan zagospodarowania terenów sąsiednich, nie istniała konieczność definiowania tych pojęć. Z tego też względu nie można przyznać racji H.W., iż w planie nie określono geometrii dachów, gdyż zagadnienie to zostało określone w stopniu wystarczającym dla realizacji celów planu, a pojęcia "dachy strome" oraz "dachy płaskie" nie wymagały zdefiniowania. W przypadku terenów, które ze względu na szczególne uwarunkowania przestrzenne wymagały dokładniejszego określenia kąta nachylenia połaci dachowych, parametry te określono (dla terenów 1MW i 2MW określono precyzyjnie kąt nachylenia połaci dachowych - § 13 pkt 4 ppkt 6 planu).

Ustosunkowując się do zarzutu braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości, zwrócił uwagę, że miejscowy plan sporządza się zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Warunkiem ustalenia w planie zasad scaleń i podziałów jest zawarcie stosownych wymogów w Studium. Tymczasem obowiązujące dla P. Studium – dołączone do akt sprawy, nie wskazuje w ramach obszaru objętego granicami planu, terenów przeznaczonych do dokonania scaleń i podziałów. Podkreślił, iż obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem w zaskarżonym planie nie istniała konieczność zamieszczania szczegółowych warunków scaleń i podziałów nieruchomości, gdyż dla terenów planu nie istnieją okoliczności uzasadniające potrzebę dokonania scaleń i podziałów nieruchomości, a w związku z tym nie przywiduje się ich przeprowadzania. Nie można zatem usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb. Zatem zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, albo tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne.

W ocenie Sądu - w zakresie zarzutu dotyczącego braku określenia w planie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu z tekstem planu - nie ma racji ma organ, że dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych dotyczy terenów, które z racji na swoje parametry mogą, lecz nie muszą podlegać podziałom na mniejsze nieruchomości. Dopiero w przypadku dokonania podziału może zaistnieć potrzeba realizacji dróg wewnętrznych. Stąd wyznaczenie dróg na rysunku uważa się za zbędne, gdyż ich przebieg będzie zależał od dokonanego ewentualnie w przyszłości podziału. Podobnie wyznaczenie parametrów takich dróg, będzie zależne od konkretnych okoliczności faktycznych, warunkujących lokalizację dróg wewnętrznych. Zgodnie zaś z § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zdaniem organu, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw i rozporządzeń, w związku z tym nie istniała konieczność powtarzania parametrów układu komunikacyjnego. Te parametry i zasady lokalizacji ciągów pieszych, rowerowych lub pieszo-rowerowych są określone w rozdziałach 8 i 9 działu III Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Organ zatem nie miał obowiązku określenia w planie układu komunikacyjnego dróg wewnętrznych wraz z jego parametrami, gdyż przebieg dróg wewnętrznych uzależniony będzie od ewentualnie dokonanych podziałów gruntów. Także parametry ciągów pieszych i rowerowych nie wymagają zamieszczenia w planie, gdyż parametry te wynikają bezpośrednio z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – cytowanego wyżej rozporządzenia.

Sąd I. instancji stwierdził, że z ww. argumentacją nie można się zgodzić. W myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż w planie miejscowym muszą zostać określone parametry dróg, w przeciwnym wypadku cały plan jest nieważny. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z organem, że rozporządzenie Ministra Transportu przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry. Parametry te jednak nie są konkretne. Stanowią jedynie o minimalnych szerokościach ulic w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem zaś organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. Z żadnego bowiem przepisu nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazania w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Oczywiście może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określona w rozporządzeniu. W tym zakresie przysługuje organowi planistycznemu pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Rację ma zatem skarżąca, że w zaskarżonym planie zabrakło określenia parametrów ciągów komunikacyjnych oraz określenia ich lokalizacji na rysunku planu.

Za bezzasadny Sąd I. instancji uznał natomiast zarzut dotyczący tego, iż projekt planu nie został sporządzony na kopii mapy pochodzącej z zasobu geodezyjnego. Podał, że z akt sprawy wynika, że w toku sporządzania projektu planu wykorzystano urzędowe kopie map zasadniczych. Mapa sporządzona została prawidłowo w skali 1:2000, stosownie do art.16 ust.1 zd.2 u.p.z.p., na mocy którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zaznaczył, że nawet uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, nie stanowi naruszenia zasad, ani trybu sporządzania planu. Zatem nawet nieaktualność mapy nie może pozbawić zaskarżonej uchwały cechy zgodności z prawem.

W ocenie Sądu za bezzasadny należy uznać także zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Podał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w toku procedury planistycznej występowano z wnioskami o uzgodnienie projektu planu do Miejskiego Konserwatora Zabytków, (pismem Prezydenta Miasta P. z dnia 25 stycznia 2010 r.; pismem Prezydenta Miasta P. z dnia 28 lipca 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków, na podstawie Porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. Woj. Wlkp z 2003 r. Nr 184, poz. 3434), jest organem właściwym do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych Miasta P.. W aktach sprawy znajdują się postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków uzgadniające pozytywnie projekt planu - postanowienie nr 32/2010 Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 lutego 2010 r. i postanowienie nr 265/2011 Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 sierpnia 2011 r. Zatem należy uznać, iż w toku procedury planistycznej dokonano wymaganych ustawą uzgodnień z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art.17 pkt 7 lit.b u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie ma także racji H.W. uznając za naruszenie prawa i swojego interesu prawnego wskazanego w § 2 pkt 3 Załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, wśród zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej określonych w planie, udziału inwestorów w finansowaniu w ramach porozumień o charakterze cywilnoprawnym lub w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, a także właścicieli nieruchomości.

Pada, iż rację ma organ, że zapis § 2 pkt 3 Załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie na jedną z kilku możliwych form finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Ponadto, przyjęta zasada partycypacji w finansowaniu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej jest dopuszczalną praktyką - możliwe jest dobrowolne współuczestnictwo inwestora w kosztach budowy i rozbudowy infrastruktury komunalnej na podstawie wynegocjowanych umów cywilnoprawnych. Nie ulega także wątpliwości, że istnieje możliwość współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego, przewidzianej w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Z tego też względu zarzut odnoszący się do wprowadzenia w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały jednej z dopuszczalnych prawem form finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, jest bezzasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu prawidłowości oznaczenia na rysunku planu terenów 1KD-Z i 2KD-Z i ich nieadekwatność do zapisów zawartych w przedmiocie tych terenów w treści planu podał, że z żadnego przepisu nie wynika, aby parametr odnoszący się do szerokości drogi miał być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. W tym zakresie przysługuje organowi planistycznemu pewna swoboda planistyczna uzasadniona okolicznościami, z czego organ skorzystał, a zatem zarzut w tym zakresie jest zatem bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących lokalizacji cmentarzy i braku wyznaczenia strefy ochronnej wokół cmentarza (teren oznaczony jako 3U) na terenach sąsiadujących z nim (tj. terenach oznaczonych jako 1U/MN i 6MN) stwierdził, że rację ma organ, że Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) nie ma zastosowania do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza (§ 7 rozporządzenia). Jak wynika z planu, tereny 3U oraz 1U/MN stanowią zainwestowane nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty (w tym kościół) parafii rzymskokatolickiej pw. Św. Michała Archanioła i Wniebowzięcia NMP. Ponadto obowiązujące linie zabudowy na terenie 6MN wymuszają lokalizację zabudowy w odległości większej niż 50 m od terenu Kz-ZC, tj. cmentarza, a obszar dawnej wsi K. jest wyposażony w sieć wodociągową i tym samym działki budowlane w ramach terenu 6MN mają zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej.

Sąd I. instancji stwierdził także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący "braku podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania stosownych dokumentów oraz o możliwości zapoznania się z dokumentami, a także o możliwości wniesienia do tychże dokumentów uwag". Podał, że z dokumentacji planistycznej wynika, że informację o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu podano do wiadomości publicznej.

Za bezpodstawny Sąd I. instancji uznał zarzut niezamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu przed skierowaniem go do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydanych w przedmiocie projektu planu.

Stwierdził, iż każdorazowo przy wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu była przekazywana prognoza oddziaływania na środowisko, co wynika z ogłoszeń: Prezydenta Miasta P. z dnia 4 października 2005 r. z dnia 1 lipca 2010 r., z dnia 19 stycznia 2012 r., z dnia 28 czerwca 2012 r. Wszystkie ogłoszenia i obwieszczenia, stosowne opracowania i prognozy, jak również uzyskane opinie i uzgodnienia są zawarte w dokumentacji planistycznej.

W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia zasad techniki legislacyjnej poprzez zdefiniowanie pojęcia "reklama" inaczej niż pojęcie to jest zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.),.

Stwierdził, iż organ stanowiący gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania lub braku sytuowania reklam, a w celu uczynienia tekstu prawnego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym – zdefiniować pojęcie "reklamy" na jego potrzeby. Definicja taka, nie prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji aktu wyższego rzędu – ustawy o drogach publicznych, albowiem zakresy przedmiotowe aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy i ustawy o drogach publicznych nie pokrywają się. Definicja zawarta w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do regulacji zawartych w tejże ustawie. Ustawa o drogach publicznych reguluje problematykę dróg, a wprowadzony w niej tzw. "słowniczek pojęć" wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do tej ustawy. Zresztą, także sama definicja "reklamy" wskazuje na jej powiązanie z regulacjami dotyczącymi dróg publicznych i została sformułowana w celu określenia charakteru tego rodzaju obiektu oraz odróżnienia go od innych obiektów podobnych znajdujących się przy drogach publicznych. Zatem zawarcie w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji reklamy nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji definicji zawartej i sformułowanej na potrzeby ustawy o drogach publicznych. Nie ma również przesłanek by stwierdzić, że w tym konkretnym przypadku naruszone zostały przyjęte zasady techniki legislacyjnej. Plan miejscowy określa w niniejszej sprawie zakaz reklamy na potrzeby całego obszaru objętego jego granicami ( w § 5 pkt 2 ppkt 3 lit. c; § 8 pkt 2 ppkt 3 lit. j; § 11 pkt 2 ppkt 2 lit. d; § 13 pkt 2 ppkt 3 lit. b; § 15 pkt 2 ppkt 2 lit. c uchwały).

Końcowo Sąd I instancji podniósł, iż wprawdzie przepis art.15 ust.2 u.p.z.p. ma formę kategoryczną i wymaga obowiązkowego zamieszczenia w planach miejscowych podanych w nim elementów, to jednak jest rzeczą oczywistą, że nie na każdym terenie poddanym planowaniu elementy te w ogóle występują. Sam fakt, że organ planistyczny nie zaznaczył, że umieszczenie któregoś z elementów dla danego terenu jest zbędne, nie może przesądzać o uznaniu sprzeczności z prawem uchwały. Przepis ten nie powinien być zatem interpretowany jako nakaz bezwzględnego zawarcia w każdym planie obowiązkowo wszystkich elementów w nim wymienionych. Jednakże w sytuacji kiedy ustawodawca nie przewidział kształtowania ładu przestrzennego w formie zaleceń lecz wprowadził wymóg zawarcia parametrów dróg, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącej w tym zakresie, że uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Choć pozostałe zarzuty skargi są bezzasadne, jednak już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art.15 ust.2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w całości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta P. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie sprawy. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy - dokonanie błędnych ustaleń co do zapisów i elementów rysunku zaskarżonego planu miejscowego odnoszących się do dróg;

- art. 3 ust. 1 i art. 6 ust 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustanawiających samodzielność planistyczną gminy oraz tzw. władztwo planistyczne gminy - przyjęcie przez Sąd, że gmina w sposób niewłaściwy określiła lokalizację ciągów pieszych, ścieżek rowerowych oraz dróg wewnętrznych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu - przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

- § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu - przyjęcie przez Sąd, iż w planie nie wyznaczono dróg, ścieżek pieszych i rowerowych stanowiących układ komunikacyjny;

- § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu - przyjęcie przez Sąd, że brak jest jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego;

- § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu - uznanie przez Sąd, że konstrukcja planu miejscowego powoduje niemożność określenia szerokości dróg, podczas gdy istnieją powszechnie obowiązujące przepisy prawa określające szerokość dróg;

- § 44 ust. 4 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów - uznanie przez Sąd, że konstrukcja zaskarżonego planu miejscowego powoduje niemożność określenia szerokości ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, podczas gdy istnieją powszechnie obowiązujące przepisy prawa określające ich szerokość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień w powyższym zakresie. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania, stan faktyczny i prawny sprawy, oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu w powyższym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. Zawierają one bowiem uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustanawiających samodzielność planistyczną gminy oraz tzw. władztwo planistyczne gminy.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wedle natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że gmina prawidłowo w kwestionowanej uchwale określiła lokalizację ciągów pieszych, ścieżek rowerowych jak i dróg wewnętrznych. Gmina mogła bowiem - jak słusznie podniósł to skarżący kasacyjnie - na rysunku planu wyraźnie wyznaczyć przebieg ścieżek pieszych i rowerowych oraz dróg wewnętrznych tam, gdzie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, a odstąpić od wrysowania ścieżek pieszych, rowerowych, czy dróg wewnętrznych tam, gdzie nie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, gdyż służy obsłudze wnętrza pojedynczego terenu.

Zwrócić należy uwagę, że przyjęte przez gminę rozwiązanie pozwala właścicielom na dowolnie - tj. według faktycznych potrzeb - ukształtowanie ciągów komunikacyjnych do obsługi posiadanego przez nich terenu. Nie wkracza w prawo własności na terenach gdzie nie ma konieczności narzucania odgórnych rozwiązań. Rozwiązanie to spójne jest z zasadą proporcjonalności.

Zgodzić także należy się z zarzutem z zakresu naruszenia przez Sąd art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Z treści § 4 pkt 9 lit. a ww. Rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Prawidłowo w tym zakresie podniósł skarżący kasacyjnie, iż w kwestionowanym planie miejscowym układ komunikacyjny wytyczono poprzez przeznaczenie gruntów pod tereny komunikacji, opisane w § 14 i § 15 tekstu planu i wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnych sposobach zagospodarowania. Z tychże linii, oddzielających tereny układu komunikacyjnego od terenów zabudowy mieszkaniowej, terenów usługowych oraz terenów zieleni i lasów, wynika szerokość poszczególnych elementów układu komunikacyjnego - po odczytaniu rysunku planu skali, w której został wykonany.

W kwestionowanym planie na układ komunikacyjny, wyznaczony terenami komunikacji, składają się:

- tereny dróg publicznych (1KD-Z, 2KD-Z, 1KD-L, 2KD-L, 1KD-D, 2KD-D, 3KD-D, 4KD-D, 5KD-D, 6KD-D, 7KD-D, 8KD-D, 9KD-D, 10KD-D) dla których parametry wyznaczają linie rozgraniczające na rysunku planu oraz obowiązujące przepisy prawa - § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (szerokość ulicy jest uzależniona od klasy ulicy i musi się zmieścić na wyznaczonym terenie komunikacji),

tereny dróg publicznych stanowiących pieszo-jezdnie (1KD-Dxs, 2KD-Dxs, 3KD-Dxs, 4KD-Dxs, 5KD-Dxs, 6KD-Dxs, 7KD-Dxs, 8KD-Dxs, 9KD-Dxs, 10KD-Dxs, 11KD-Dxs), dla których parametry wyznaczają linie rozgraniczające na rysunku planu oraz zapis w tekście planu, iż nie mogą być węższe niż 4,5 m,

tereny dróg publicznych stanowiących ciągi piesze i rowerowe (1KD-Dxr, 2KD-Dxr, 3KD- Dxr, 1KD-Dx, 3KD-Dx), dia których parametry wyznaczają linie rozgraniczające na rysunku planu oraz obowiązujące przepisy prawa - § 44 ust. 4 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (szerokość ciągów pieszych i ścieżek rowerowych musi się zmieścić na wyznaczonym terenie komunikacji),

tereny dróg wewnętrznych stanowiących pieszo-jezdnie (1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDw, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 8KDW), dia których parametry wyznaczają linie rozgraniczające na rysunku planu oraz zapis w tekście planu, iż nie mogą być węższe niż 4,5 m, z dopuszczeniem odstępstw w miejscach ograniczeń terenowych,

- tereny dróg wewnętrznych stanowiących ciągi piesze i rowerowe (1KDWxr, 2KDWxr), dia których parametry wyznaczają linie rozgraniczające na rysunku planu oraz obowiązujące przepisy prawa - § 44 ust. 4 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (szerokość ciągów pieszych i ścieżek rowerowych musi się zmieścić na wyznaczonym terenie komunikacji),

tereny dróg wewnętrznych stanowiących parkingi w zieleni (IKDWpp, 2KDWpp), dla których parametry wyznaczają linie rozgraniczające terenów.

Gmina w kwestionowanym planie wyznaczyła układ drogowy, wskazała bowiem wyraźne wytyczenie w planie terenów komunikacji. Każda droga stanowiąca element układu komunikacyjnego ma swoją maksymalną i minimalną szerokość, gdyż nie może być zlokalizowana poza granicami wyznaczonego terenu komunikacji. jak również nie może być węższa niż przewidują to przepisy rozporządzenia lub niż przewidują to wyraźne zapisy w tekście planu, w przypadku braku uregulowań w rozporządzeniu (dotyczy to pieszo-jezdni).

Nie można zatem uznać, że w kwestionowanej uchwale doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W sprawie został spełniony wymóg ustanowienia układu komunikacyjnego, zapewniającego dostęp terenów do dróg publicznych i powiązanie z układem zewnętrznym (poza planem). W kwestionowanej uchwale wyraźnie określono w tekście i na rysunku planu tereny układu komunikacyjnego istotne dla kształtowania ładu przestrzennego na obszarze planu (wraz z szerokościami oraz, tam gdzie było to konieczne, z wyliczeniem elementów pasa drogowego), a na innych terenach dopuszczono realizację elementów nie składających się na układ komunikacyjny - lecz mogące służyć, w zależności od decyzji właściciela, jako dodatkowe elementy zagospodarowania komunikujące wnętrza poszczególnych terenów (mieszkaniowych, usługowych, sportu i rekreacji, zieleni).

Na aprobatę zasługuje również zarzut w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego elementy układu komunikacyjnego zawarte w tekście kwestionowanego planu znajdują swoje odzwierciedlenie w części graficznej tj. na rysunku planu. Ponadto graficzne oznaczenia zawierają wyjaśnienia w legendzie do rysunku planu. Błędnie zatem Sąd I. instancji uznał, iż w kwestionowanym planie brak jest możliwości jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430).

Treść § 7 ust. 1 i 2 ww. Rozporządzenia określa minimalną szerokość ulic w liniach rozgraniczających tereny drogowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidło wskazał skarżący kasacyjnie, iż skoro w § 15 planu określono klasyfikację dróg publicznych, to nic nie stoi na przeszkodzie aby tego przepisu nie zastosować w celu określenia minimalnej szerokości drogi. Z kolei jej maksymalna szerokość wynika z linii rozgraniczających terenu, na którym ma być zlokalizowana. Ulica nie może "wychodzić" poza linie rozgraniczające terenu. Powyższy przepis, stosowany na etapie realizacji inwestycji drogowej, pozwala na wykonanie układu drogowego. Konstrukcja zastosowana w planie miejscowym umożliwia lokalizowanie nawet długich inwestycji liniowych, dla których ścisłe określenie szerokości w całym ich przebiegu jest niecelowe.

Zgodzić także należy się z zarzutem z zakresu naruszenia przez Sąd § 44 ust. 1 i § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z treścią § 44 ust. 4 ww. Rozporządzenia szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych.

Stosownie natomiast do treści art. 47 § 1 pkt 1-3 ww. Rozporządzenia szerokość ścieżki rowerowej powinna wynosić nie mniej niż: 1,5 m - gdy jest ona jednokierunkowa, 2,0 m - gdy jest ona dwukierunkowa, 2,5 m - gdy ze ścieżki jednokierunkowej mogą korzystać piesi.

Powyższe przepisy wyraźnie precyzują maksymalną i minimalną szerokość ścieżek rowerowych. Przepisy te w sposób wystarczający zapewniają realizację układu drogowego w kwestionowanym planie.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.