Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 62/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 226,229 ust. 3, art. 231
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] w sprawie przyjęcia procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez Radę Miasta J. w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 226 oraz 229 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu podał, że w podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. 229 ust. 3 ustawy k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy.

W ocenie Wojewody uchwała została podjęta bez podstawy prawnej albowiem brak przepisu prawa stanowiącego delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji.

Wojewoda podniósł, że organy władzy publicznej mają obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej je do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających ich kompetencje ogólne. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania. Organ nadzoru powołał się na poglądy doktryny, w których podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie.

Organ nadzoru podał, że procedurę rozpatrywania skarg i wniosków regulują przepisy działu VIII k.p.a., z kolei ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1195 z późn. zm.) reguluje zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowo-przestrzenny postępowania petycyjnego oraz określa również formy petycji, a także tryb jej rozpatrywania.

Jednocześnie przepis art. 226 k.p.a. upoważnił Radę Ministrów do wydania, w drodze rozporządzenia, przepisów o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Wykonując tę delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46). Rozporządzenie - stosownie do treści § 1 ust. 1 - reguluje organizację przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków, składanych do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów samorządowych jednostek organizacyjnych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że za niezgodne z prawem uznać należy powtarzanie bądź modyfikowanie przepisów wyższego rzędu w aktach niższego rzędu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Nadto przepisy art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g." ) ani przepisy rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, czy kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają radzie gminy kompetencji do ponownego regulowania kwestii dotyczącej procedury rozpatrywania skarg.

Wskazał także, że pkt 6 Załącznika do uchwały w brzmieniu: "Przewodniczący Rady Miasta J. na wniosek komisji skarg wniosków i petycji Rady Miasta J. przekazuje skargę nie podlegającą rozpatrzeniu przez Radę Miasta J. wg właściwości, powiadamiając o tym wnoszącego", jest sprzeczny z art. 231 k.p.a.

Zgodnie z art. 231 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Organem, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie jest Rada Miasta i tylko Rada Miasta jest właściwa do tego, aby dokonać kwalifikacji skargi i przekazać ją organowi właściwemu do rozpatrzenia. Sam Przewodniczący Rady, jako że nie jest organem, o którym mowa w przepisach k.p.a. nie ma prawa dokonywać tych czynności.

Na marginesie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa statut (w tym przypadku statut Miasta J.). Tym samym organizacja i zasady działania władz gminy podlegają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie. Podstawę do uregulowania zasad funkcjonowania przewodniczącego, rady i komisji, także w zakresie rozpatrywania skarg, oczywiście zgodnie z przepisami k.p.a. i rozporządzenia, stanowić mogą przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Miasto J. (dalej: "strona skarżąca") wniosło o uchylenie aktu nadzoru. Zdaniem strony skarżącej uchwała nie dotyczy kwestii uregulowanych przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, nie jest z nimi sprzeczna, nie zawiera powtórzeń ustawowych - a jedynie stanowi uszczegółowienie tej procedury w zakresie techniczno-organizacyjnym, która nie pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawowymi. Zarówno kodeks postępowania administracyjnego jak i w/w rozporządzenie nie zawierają regulacji, która wskazywałaby kto ma występować z inicjatywą uchwałodawczą do Rady Miasta w sytuacji skargi na działalność Prezydenta Miasta (wójta, burmistrza) lub kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z tych też powodów Rada Miasta przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały powołała Komisję skarg, wniosków i petycji. Zadaniem Komisji, zgodnie z przedmiotową uchwałą miało być wstępne badanie skargi, wniosku lub petycji i wystąpienie do Rady Miasta z inicjatywą uchwałodawczą. Ostatecznie to Rada Miasta, zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym ma decydować o przyjęciu uchwały zgodnej z treścią projektu uchwały ewentualnie, jeżeli nie zgadza się z jej treścią, może nie przyjąć projektu uchwały, zdjąć projekt uchwały z porządku obrad po przegłosowaniu zmiany porządku obrad lub uchwalić projekt uchwały w innym brzmieniu.

Zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze ustrojowym, które powinny być regulowane w statucie jako akcie prawa miejscowego kształtującego sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, a więc obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury. Strona skarżąca podniosła, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przedmiotowa uchwała nie jest skierowana "na zewnątrz", nie oddziałuje na sytuację prawna podmiotów spoza jej struktury, a jedynie reguluje sposób wewnętrznego procedowania pod względem techniczno-organizacyjnym.

Zaskarżona uchwała, zdaniem strony skarżącej nie pozostaje również w sprzeczności z treścią art. 7 Konstytucji RP. Umocowanie dla podjęcia zaskarżonej uchwały znajduje się w art. 16 i 169 Konstytucji RP oraz w art. 18 u.s.g. bowiem kwestie technicznego załatwiania problemów skargowych związane z działalnością Przewodniczącego i Komisji Rady Miasta mieszczą się zdaniem strony skarżącej w zakresie pojęcia "spraw pozostających w zakresie działania gminy". Żaden przepis prawa nie zabrania Radzie Miasta uregulowania wewnętrznej procedury rozpatrywania skarg i wniosków w drodze norm o charakterze techniczno-organizacyjnym, które i tak będą funkcjonować w tym samym zakresie na zasadzie zwyczaju.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po upływie terminu, ewentualnie w razie stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi, o jej oddalenie.

Organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skutecznie doręczone gminie J. w dniu 10 listopada 2016 r. o godzinie 14:49:19 za pomocą platformy ePUAP. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g. i art. 97 ust. 1 u.s.g., a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, u.s.g. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, który nie może być samowolnie skracany ani przedłużany i po upływie którego dokonanie czynności jest bezskuteczne. Rozstrzygnięcie nadzorcze, zawierało prawidłowe pouczenie dotyczące możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym odnoszące się do trybu i terminu wnoszenia środka zaskarżenia. Skoro, jak wynika z potwierdzenia odbioru UPP, przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 listopada 2016 r. (a nie jak twierdzi skarżący 14 listopada 2016 r.), to termin do złożenia skargi w niniejszej sprawie upływał w dniu 10 grudnia 2016 r. W konsekwencji, nadanie skargi w urzędzie pocztowym przez skarżącego w dniu 14 listopada 2016 r. (błędnie, winno być 14 grudnia 2016 r. – co wynika ze stempla pocztowego na kopercie) należy uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej "ustawa p.p.s.a.") powinno skutkować odrzuceniem skargi.

W przypadku uznania przez Sąd dopuszczalności skargi, organ nadzoru podniósł, że strona skarżąca nie wykazała niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Z treści art. 57 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Miasto J. - jako strona skarżąca - nie wykazała, w ocenie organu nadzoru, w dostateczny sposób niezgodności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, nie zostało wskazane choćby w sposób bardzo ogólny, na czym zdaniem strony skarżącej polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego przez organ nadzoru. Wojewoda podkreślił, że organ nadzoru bada uchwałę biorąc pod uwagę jedynie kryterium zgodności z prawem, badanie kryterium celowości, słuszności podjętej uchwały przekraczałoby uprawnienia tego organu.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważaniającej radę gminy do określonego działania - w tym przypadku do sformułowania procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji - prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Rada Miasta J. działała bez umocowania prawnego.

Na pytanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2017 r. oświadczył, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie dokumentu elektronicznego nie zostało potwierdzone podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne. Automatycznie wygenerowane poświadczenie przedłożenia z dnia 10 listopada 2016 r. – w jego ocenie - nie rozpoczęło biegu terminu do wniesienia skargi. Bieg terminu rozpoczął się bowiem w dniu 14 listopada 2016 r., kiedy nastąpiło potwierdzenie dokumentem w postaci papierowej sporządzonym przez adresata. Dokument ten został Sądowi przedłożony.

Natomiast pełnomocnik Wojewody w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2017 r. oświadczył, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego zostało potwierdzone Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia w dniu 10 listopada 2016 r., które przedłożył. Wskazał, że nie posiada informacji, kiedy strona skarżąca zapoznała się z treścią rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei, w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r. pełnomocnik podał, że wszelkie doręczenia do jednostek samorządu terytorialnego są dokonywane wyłącznie za pomocą systemu e-PUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7 § 2 art. 3 ustawy p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 148 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzona jest badaniem dopuszczalności skargi; w okolicznościach tej sprawy, z powodów wyżej opisanych, szczególnej uwadze Sądu poddana była kwestia terminowości skargi.

Sąd stwierdził, że brak podstaw do odrzucenia skargi ze względu na podnoszone przez Wojewodę wniesienie jej po terminie, gdyż skarga została wniesiona terminowo. Twierdzenie to Sąd oparł na badaniu akt przeprowadzonym w oparciu o regulację prawną zasad doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych, opierając się na wykładni tych przepisów dokonanej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OZ 910/16 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując prezentowane ibidem poglądy za własne.

Odwołując się do wykładni NSA wskazać trzeba, że postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16). W kwestii dotyczącej doręczeń rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować przepisy k.p.a. pomocniczo.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W § 3 art. 46 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. § 5 tego artykułu stanowi, że w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. Natomiast § 6 art. 46 k.p.a. stanowi, że w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 7 stanowi, że zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się. Zgodnie z § 8 tego artykułu w przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone na podstawie § 6 organ administracji publicznej umożliwia adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień, o których mowa w § 4 i 5, w swoim systemie teleinformatycznym.

Art. 46 § 9 k.p.a. stanowi, że warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.

Należy podkreślić, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. z dnia 26 czerwca 2014 r., Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (tj. z dnia 17 czerwca 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 971) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - automatycznie przez system, bez udziału człowieka - natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Ten drugi proces przebiega inaczej, gdyż doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero zaś po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Mając powyższe przepisy na uwadze należy wskazać, że urzędowe poświadczenie przedłożenia należy uznać, zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. za zawiadomienie przesłane na adres elektroniczny adresata oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata. Jak wskazano wyżej, dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego poprzez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 10 listopada 2016 r., natomiast potwierdzenie doręczenia opatrzone podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Tym samym do oceny terminu doręczenia należało zastosować wyżej cytowaną regulację zamieszczoną w art. 46 § 5 i 6 k.p.a. Dlatego też skarga nadana w urzędzie pocztowym w dniu 14 grudnia 2016 r. została wniesiona w terminie.

Ponieważ Sąd nie dopatrzył się również innych przeszkód tamujących możliwość rozpoznania skargi, przeszedł do badania merytorycznego.

Przesłanki kontroli legalności uchwał czy zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl ustępu 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W myśl art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z ust. 5 art. 98 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

W przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mającą wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał (zarządzeń), przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność.

Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostawało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] w sprawie przyjęcia procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez Radę Miasta J. w całości. Wojewoda zarzucił niezgodność tej uchwały z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 226 oraz 229 ust. 3 k.p.a. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący dla rady gminy delegację do podjęcia uchwały w zakresie procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Nadto zarzucił, że pkt 6 Załącznika do uchwały w brzmieniu: "Przewodniczący Rady Miasta J. na wniosek komisji skarg wniosków i petycji Rady Miasta J. przekazuje skargę nie podlegającą rozpatrzeniu przez Radę Miasta J. wg właściwości, powiadamiając o tym wnoszącego", jest sprzeczny z art. 231 k.p.a. Strona skarżąca nie zgodziła się z zarzutem podjęcia uchwały bez podstawy prawnej wywodząc, że jej treść w żaden sposób nie ingeruje w zakres ukształtowany przepisami powszechnie obowiązującymi, gdyż reguluje jedynie wewnętrzną procedurę rozpatrywania skargi i wniosków w drodze norm o charakterze techniczno-organizacyjnym. Umocowania dla podjęcia uchwały strona skarżąca upatrywała w art. 16 i 169 Konstytucji RP oraz w art. 18 u.s.g. wywodząc, że kwestie technicznego załatwiania problemów skargowych związane z działalnością Przewodniczącego i Komisji Rady Miasta mieszczą się w zakresie pojęcia "spraw pozostających w zakresie działania gminy".

Rozstrzygając spór Sąd stwierdza, że rację ma organ nadzoru, gdyż uchwała z dnia [...] w sprawie przyjęcia procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez Radę Miasta J. istotnie narusza prawo, co stanowi podstawę do jej usunięcia z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ust. 2 tego przepisu zawiera katalog spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady. W ramach tego wyliczenia nie zamieszczono upoważnienia do regulowania procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. W punkcie 15 katalogu zamieszczono natomiast normę, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jako przepis ustawowy zastrzegający kwestię procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji do wyłącznej właściwości rady wskazano w podstawie prawnej uchwały art. 229 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały regulującej procedurę rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Niewątpliwie tego przepisu (art. 229 pkt 3 k.p.a.) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie wskazuje jako podstawy prawnej do stanowienia w zakresie procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji.

Sąd stwierdza, że przepisy przywołane w podstawie prawnej uchwały nie zawierają upoważnienia do uchwalenia przez radę gminy uchwały w przedmiocie procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Upoważnienia takiego nie stanowią również powołane w skardze przez pełnomocnika strony skarżącej art. 16 Konstytucji RP ("Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 2)"). i art. 169 Konstytucji RP ("Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1). Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (ust. 2). Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa (ust. 3. Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4)"). Również przywołany art. 18 u.s.g. takiej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały nie zawiera. Nie powtarzając wywodu dotyczącego ust. 2 tego przepisu, podnieść trzeba, że również ust. 1 nie może być traktowany jako takie upoważnienie.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Dlatego rada gminy nie tylko nie może w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot. Co więcej, w pozostałym zakresie rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma określona w art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję.

Problematyka objęta zakwestionowaną uchwałą – rozpatrywanie skarg i wniosków przez organ samorządowy - jest uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (dział VIII), natomiast ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach reguluje zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowo – przestrzenny postępowania petycyjnego oraz określa formy petycji i tryb ich rozpatrywania. Nadto w art. 226 k.p.a. prawodawca upoważnił Radę Ministrów do wydania, w drodze rozporządzenia, przepisów o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Efektem wykonania tej delegacji jest rozporządzenie z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. 2002 r. Nr 5, poz. 46). Żadnych innych delegacji ustawowych – dla rady gminy - do ponownego regulowania kwestii dotyczącej procedury rozpatrywania skarg, wniosków czy petycji, przepisy nie zawierają.

Kwestionowana uchwała w sprawie przyjęcia procedury rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez Radę Miasta J. ustala organizację przyjmowania i rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez Radę Miasta, reguluje zasady funkcjonowania Komisji skarg, wniosków i petycji Rady Miasta J., a także innych komisji Rady, jeżeli zostaną uznane za właściwe do przeprowadzenia takiej procedury, wprowadza zasady przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i oceny formalnej oraz merytorycznej wniosku (skargi, petycji), ustala podmioty uprawnione do wykonywania inicjatywy uchwałodawczej i sposób jej wykonania. Powyższe wskazuje, że postanowienia kwestionowanej uchwały dotyczą zagadnień ustrojowych, trybu (procedury) rozpatrywania skarg (wniosków, petycji) przez organ gminy, a nie kwestii techniczno-organizacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W obrębie kompetencji objętej normą art. 22 ust. 1 u.s.g. mieszczą się niewątpliwie sprawy ustalenia procedury (organizacji, trybu) rozpatrywania skarg przez Radę Miejską, w zakresie nie powielającym regulacji zamieszczonej w przepisach powszechnie obowiązujących oraz z nimi nie kolidujących. Skoro przedmiot wskazanej uchwały obejmuje sprawy powierzone decyzją ustawodawcy regulacji statutowej, dotyczy spraw objętych materią statutową. Należy więc przedmiotową uchwałę zaklasyfikować do kategorii aktów ustrojowych o charakterze statutowym a więc regulacji ustalanej w formie aktu prawa miejscowego.

Warunkiem wejścia w życie także aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Stosownie do postanowień art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: min. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty normatywne wchodzą wżycie w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Rada Miasta J., podejmując przedmiotową uchwałę - posiadającą charakter aktu prawa miejscowego - określiła w § 3 uchwały moment jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), pomijając skierowanie do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, a to art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w związku z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto w ocenie Sądu zasadny jest zarzut o modyfikacji przez postanowienia uchwały przepisów ustawowych. Trzeba zgodzić się z Wojewodą, że punkt 6 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 231 k.p.a. Rada Miasta postanowiła tamże, że Przewodniczący Rady Miasta J. na wniosek komisji skarg wniosków i petycji Rady Miasta J. przekazuje skargę nie podlegającą rozpatrzeniu przez Radę Miasta J. wg właściwości, powiadamiając o tym wnoszącego. Tymczasem zgodnie z art. 231 k.p.a. "jeżeli organ , który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ ". Organem, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie jest Rada Miasta i tylko Rada Miasta jest właściwa do tego, aby dokonać kwalifikacji skargi i przekazać ją organowi właściwemu do rozpatrzenia. Zatem Przewodniczący Rady, jako że nie jest organem, o którym mowa w przepisach k.p.a. nie ma prawa dokonywać tych czynności.

Tym samym przedmiotowa uchwała zawiera przepis niezgodny z przepisem kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa na takie rozwiązanie nie zezwala. Takie modyfikowanie przepisów ustawy postanowieniami aktu niższego rzędu stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skoro przedmiotowa uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należy ocenić jako odpowiadające prawu i zasługujące na pozostawienie go w obrocie prawnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.