Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 322/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, 185, 197 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2, 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 50/08 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącą wniosku z dnia (...) stycznia 2008r. o udostępnienie informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. Sp. z o.o. w R. kwotę 397 ( trzysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SAB/ Wa 50/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2008 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w R., zwana dalej również "Spółką", zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego z IV kwartału 2002 r., w wyniku którego został zakupiony w firmie C. komputer (...) z/800. Wniosek Spółki dotyczył następujących dokumentów:

1) specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

2) protokołu postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami;

3) treści oferty złożonej przez firmę C. w toku postępowania;

4) treści umowy zawartej na realizację zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami.

Pismem z dnia 11 lutego 2008 r. organ poinformował Spółkę, że informacja publiczna we wnioskowanym zakresie nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż powyższe postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego było prowadzone na zasadach szczególnych na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 4 oraz 5 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), konieczne jest uzyskanie opinii prawnej Departamentu Prawnego MSWiA w zakresie możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku Spółki.

W piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. Spółka wezwała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia niezgodności z prawem, tj. bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do treści pisma organu z dnia 11 lutego 2008 r., Spółka podniosła, że przepisy powołanej ustawy o zamówieniach publicznych już nie obowiązują, a ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), nie ogranicza jawności dokumentów dotyczących zamówień publicznych.

W dniu 27 lutego 2008 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w której wniosła o nakazanie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o nałożenie na organ kary przewidzianej w tej ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 25 marca 2008 r. wydał decyzję odmawiającą Spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści umowy na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe.

Z nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 marca 2008 r. organ wyjaśnił Spółce, iż stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega wyłączeniu w sytuacji, gdy przepisy innych ustaw szczególnych będą przewidywać odmienny tryb udostępniania informacji stanowiących informację publiczną.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), która określa zasady i tryb udostępniania informacji dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego oraz informacji odnoszących się do umów w sprawach zamówień publicznych. Postępowanie, w wyniku którego została zawarta umowa z C.Polska było prowadzone w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Zgodnie z art. 220 powołanej ustawy – Prawo zamówień publicznych do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Stąd też, do udostępnienia informacji dotyczących przedmiotowego postępowania zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, obowiązującej w momencie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Organ wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe, tj. postępowanie, którego dotyczył wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, prowadzone było na zasadach szczególnych w oparciu o przepisy art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis ten stanowił, iż postępowania, których przedmiot był objęty tajemnicą państwową, oraz które dotyczyły istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, mogły być prowadzone na zasadach szczególnych.

W piśmie tym wskazano także, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie prowadzenia postępowań o zamówienie publiczne na zasadach szczególnych (Dz.U. Nr 55, poz. 475), w postępowaniu prowadzonym na zasadach szczególnych, którego przedmiot objęty był tajemnicą państwową albo dotyczył istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Reasumując, organ stwierdził, że brak jest możliwości udostępnienia Spółce dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy).

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to w jego opinii, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. O ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (art. 1 ust. 2).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) pisemny protokół postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia przekazania zaproszenia do składania ofert, ofert wstępnych lub dialogu. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2007 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. Nr 202, poz. 1463) zamawiający umożliwia w swojej siedzibie albo w siedzibie własnej jednostki organizacyjnej lub osoby trzeciej, której powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia, sporządzanie kopii lub odpisów protokołu wraz z załącznikami. Art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi zaś, że oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego, stanowią załączniki do protokołu.

Przytoczone wyżej przepisy w opinii Sądu pierwszej instancji wskazują, iż na ich podstawie Spółka miała zapewniony dostęp do treści protokołu oraz załączników do protokołu, w tym do złożonych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ofert. Tryb określony w tych przepisach jest bowiem trybem odrębnym od trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, wyrażonego w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. skierowanego do Spółki, wskazującego, że do udostępnienia informacji dotyczących przedmiotowego postępowania zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), obowiązującej w momencie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis art. 220 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz postępowań odwoławczych i kontroli, które ich dotyczą, stosuje się przepisy dotychczasowe (przepisy ustawy o zamówieniach publicznych). W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań o udzielenie zamówień publicznych i nie odnosi się do udostępniania informacji o zakończonych sprawach o udzielenie zamówienia publicznego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji odrębnie należy ocenić kwestię umowy zawartej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z C. na realizację zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami, o której udostępnienie wnioskowała Spółka.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją dnia (...) marca 2008 r. odmówił Spółce udostępnienia treści tej umowy. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją tego organu z dnia (...) września 2008 r. nr (...). Decyzja z dnia (...) września 2008 r. jest przedmiotem skargi Spółki w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1488/08. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek Spółki w tym zakresie został rozpatrzony i organ nie pozostaje w bezczynności.

Odnośnie zarzutu bezczynności organu w zakresie udostępnienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt 1 wniosku Spółki z dnia 22 stycznia 2008 r.) Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokument ten nie stanowi załącznika do protokołu, stąd też nie jest udostępniany w trybie odrębnym, przewidzianym do udostępniania protokołów wraz z załącznikami, określonym w ustawie – Prawo zamówień publicznych oraz powołanym rozporządzeniu w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jak wynika z wyjaśnień organu, zawartych w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. skierowanym do Spółki, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe, tj. postępowanie, którego dotyczył wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, prowadzone było na zasadach szczególnych, stosownie do treści art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej ustawy o zamówieniach publicznych. Zgodnie z tym przepisem postępowania, których przedmiot był objęty tajemnicą państwową, oraz które dotyczyły istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, mogły być prowadzone na zasadach szczególnych. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie prowadzenia postępowań o zamówienie publiczne na zasadach szczególnych (Dz.U. Nr 55, poz. 475) w postępowaniu prowadzonym na zasadach szczególnych, którego przedmiot objęty był tajemnicą państwową albo dotyczył istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż również w tym zakresie skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest niezasadna, albowiem organ w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. wyjaśnił skarżącemu, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe, prowadzone było na zasadach szczególnych, do którego nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. spółka z o.o. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi M. sp. z o.o. z dnia 27 lutego 2008 r. z uwagi na przywołanie przez Skarżącego błędnej podstawy prawnej jego żądań oraz z uwagi na niepozostawanie przez skarżony organ administracji w bezczynności w załatwieniu sprawy, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, że roszczenia Skarżącego są zasadne na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych, oraz że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 161 § 1 ust. 3 ustawy p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi M. sp. z o.o. z dnia 27 lutego 2008 r. w zakresie, w jakim dotyczyła ona nieudostępnienia Skarżącemu treści umowy zawartej pomiędzy Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji a spółką C. sp. z o.o., w sytuacji gdy w tym zakresie postępowanie powinno być umorzone, gdyż po wydaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia 25 marca 2008 r. stało się bezprzedmiotowe,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 96 ust. 2 w związku z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: "ustawa p.z.p.") poprzez uznanie, iż specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie stanowi załącznika do protokołu z postępowania o zamówienie publiczne i z tego powodu nie musi być przez zamawiającego udostępniona do wglądu w sytuacji, gdy postępowanie o zamówienie publiczne prowadzone było na zasadach szczególnych w rozumieniu art. 4b ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.).

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa wedle norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nawet jeżeli tryb dostępu do jawnego protokołu z postępowania o zamówienie publiczne i jego załączników uregulowany jest w przepisach odrębnych niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. w przepisach Prawa o zamówieniach publicznych oraz rozporządzenia Prezesa Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to skarga spółki M. sp. z o.o. z dnia 27 lutego 2008 r. nie powinna być w tym zakresie oddalona jako bezzasadna tylko z tego powodu, że Skarżący wskazał błędną – zdaniem Sądu podstawę prawną swoich żądań.

Skarżący nadmienił, iż na podstawie art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszelkie podania składane do organów administracji publicznej w sprawach związanych z działalnością tych organów mogą zawierać jedynie wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepisy rozporządzenia w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (zarówno obowiązującego w dacie złożenia przez M. sp. z o.o. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i obowiązującego obecnie) nie przewidują natomiast w jego opinii – jako wymogu formalnego wniosku o udostępnienie protokołu z zamówienia publicznego – wskazania właściwej podstawy prawnej żądania. Skarżący wskazał, iż takiego zastrzeżenia nie zawierają także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem osoba żądająca udostępnienia protokołu z zamówienia publicznego nie wskaże w swoim wniosku właściwej podstawy prawnej tego żądania, nie ma jego zdaniem podstaw prawnych do oddalenia takiego wniosku.

Skarżący zwrócił także uwagę, iż przy składaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2008 r., wniosku o usunięcie niezgodności z prawem z dnia 14 lutego 2008 r. oraz skargi z dnia 27 lutego 2008 r. Skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a w związku z tym sformułowanie we wniosku wadliwej – zdaniem WSA w Warszawie – podstawy prawnej wniosku tym bardziej nie powinno stanowić podstawy do oddalenia skargi w tym zakresie.

Skarżący wskazał, że w przypadku przyjęcia interpretacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którą do udostępnienia protokołu zamówienia publicznego wraz z załącznikami mają zastosowanie przepisy z zakresu zamówień publicznych, nie zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, to należy także uznać, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniosło się do wniosku Skarżącego z dnia 22 stycznia 2008 r. w zakresie udostępnienia protokołu zamówienia wraz z załącznikami w sposób przewidziany przez przepisy Prawa o zamówieniach publicznych oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2007 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, obowiązującego w dniu wniesienia przez Skarżącego wniosku. Skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią § 5 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, MSWiA, jako zamawiający, mógł jedynie udostępnić Skarżącemu kopię żądnego przez Skarżącego protokołu pisemnie, faksem lub drogą elektroniczną (zgodnie z wyborem zamawiającego), nie miał zaś podstawy prawnej do odroczenia rozpatrzenia wniosku Skarżącego o dwa miesiące, jak to uczynił w piśmie z dnia 11 lutego 2008 r. Tak więc w ocenie skarżącego jeżeli w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, MSWiA nie miało uprawnienia do odroczenia udostępnienia Skarżącemu przedmiotowego protokołu z postępowania na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy przywołanego rozporządzenia ani też ustawy – Prawo o zamówieniach publicznych nie przewidują zaś dla zamawiającego możliwości odroczenia przekazania wnioskodawcy kopii protokołu o zamówienie publiczne.

Według Skarżącego, decyzja MSWiA z dnia 25 marca 2008 r. wydana w związku ze złożeniem przez Skarżącego wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r. (odwołanie od tej decyzji jest przedmiotem odrębnego postępowania przed WSA w Warszawie) dotyczy jedynie umowy zawartej pomiędzy MSWiA a firmą C. Polska sp. z o.o. Wobec tego w zakresie dotyczącym udostępnienia przez MSWiA przedmiotowego protokołu postępowania wraz z załącznikami (w tym treści oferty złożonej w postępowaniu przez C. Polska sp. z o.o.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podjął jakiejkolwiek czynności, a zatem skarga na bezczynność organu jest – zdaniem Skarżącego – w pełni uzasadniona.

W związku z powyższym Skarżący uważa, iż oddalenie jego skargi z dnia 27 lutego 2008 r. w zakresie, w jakim dotyczy ona udostępnienia przez MSWiA przedmiotowego protokołu z zamówienia publicznego wraz z załącznikami (w tym treści oferty złożonej przez C. Polska sp. z o.o.) stanowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., bowiem MSWiA nadal pozostaje z bezczynności w zakresie przekazania Skarżącemu przedmiotowego protokołu, zaś Sąd potwierdził w wyroku z dnia 21 października 2008 r. uprawnienia Skarżącego do uzyskania tego dokumentu.

W zakresie dotyczącym udostępnienia przez MSWiA treści umowy zawartej pomiędzy Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji a spółką C. sp. z o.o., w opinii Skarżącego Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż dotycząca tej kwestii decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 marca 2008 r. jest przedmiotem skargi M. sp. z o.o. w odrębnym postępowaniu toczącym się przed WSA w Warszawie pod sygnaturą II SA/Wa 1488/08, a zatem wniosek spółki w tym zakresie został rozpatrzony i organ nie pozostaje w bezczynności.

Skarżący wskazał, iż w związku z powyższym Sąd pierwszej instancji winien był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 ust. 3 ustawy p.p.s.a., czego nie uczynił i uchybił w ten sposób temu przepisowi.

Skarżący nie zgodził się ze zdaniem Sądu pierwszej instancji w kwestii, iż specyfikacja istotnych warunków zamówienia postępowania o zamówienie publiczne nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o zamówienie publiczne, a zatem nie jest udostępniana w trybie odrębnym, przewidzianym dla udostępniania protokołów wraz z załącznikami, określonym w ustawie – Prawo o zamówieniach publicznych oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo o zamówieniach publicznych załączniki do protokołu zamówienia publicznego stanowią oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, umowa w sprawie zamówienia publicznego oraz inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców. W związku z tym specyfikacja istotnych warunków zamówienia, jako dokument składany w postępowaniu o zamówienie publiczne przez zamawiającego, stanowi w jego opinii załącznik do protokołu o zamówienie publiczne. W związku z powyższym, skoro specyfikacja istotnych warunków zamówienia stanowi załącznik do protokołu postępowania o zamówienie publiczne, winna być udostępniana na takich samych zasadach jak inne załączniki do protokołu postępowania o zamówienie publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za częściowo usprawiedliwione.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący nie wyjaśnił na czym polega naruszenie tego przepisu jego zdaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej stwierdza jednak, że dyspozycja wymienionej wyżej normy została przez Sąd I instancji naruszona.

Przede wszystkim konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu wszczętym z wniosku Spółki M. powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Artykuł 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w tych sprawach a jej przepisów nie stosuje się wyłącznie wtedy gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych i wydane na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy rozporządzenie rzeczywiście stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie. Określają one jednak sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy z 6 września 2001 r. dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj. m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Art. 16 ustawy z kolei stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych przy załatwianiu wniosku powinien zatem stosować się do wskazanych wyżej przepisów.

Jeżeli zatem organ uznał, że na mocy art. 220 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych do wniosku stosuje się przepisy ustawy poprzednio obowiązującej, a szczególny tryb postępowania sprawia, że żądane informacje nie są jawne, powinien zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie wydać decyzję odmowną co do wszystkich żądań wniosku. Tymczasem w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. organ odmówił udzielenia jakichkolwiek informacji a decyzję odmowną wydał wyłącznie do żądania udostępnienia treści umowy zawartej na realizację zamówienia publicznego. Tak więc w chwili zarówno składania skargi na bezczynność jak i wyrokowania organ pozostawał w bezczynności przynajmniej co do części żądań wniosku. Skarżący nie podał wprawdzie podstawy prawnej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ale Sąd ten orzekając w granicach sprawy powinien jednak mieć na uwadze zarówno uregulowania szczególne zawarte w ustawie – Prawo zamówień publicznych jak i wskazane wcześniej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które regulują tak postępowanie w tych sprawach. W tym więc zakresie zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadniony.

Należy przypomnieć, że w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji wystosował pismo z dnia 25 marca 2008 r. a ponadto decyzją z dnia 25 marca 2008 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia treści umowy zawartej na realizację zamówienia publicznego. Tak więc wniosek w części dotyczącej zawartej umowy został załatwiony decyzją a co do pozostałych żądań organ odpowiedział na nie w ww. piśmie. Z jego treści wynika, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ponieważ postępowanie na rozbudowę systemu komputerów centralnych (...) obsługujących rejestry państwowe prowadzone było na zasadach szczególnych w oparciu o przepisy art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Zdaniem organu wykluczało to pozytywne załatwienie wniosku, ponieważ żądane informacje objęte były klauzulą tajności.

Trzeba w tej sytuacji stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, co do tego, że art. 220 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy – Prawo zamówień publicznych dotyczy wyłącznie postępowań o udzielenie zamówień publicznych i nie odnosi się do udostępniania informacji o zakończonych sprawach o udzielenie zamówienia publicznego.

Trafne jest również spostrzeżenie, że utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy o zamówieniach publicznych nie oznacza, że dokumenty wytworzone w toku postępowania prowadzonego na zasadach szczególnych mogą być udostępniane zainteresowanym podmiotom w sposób nieograniczony. Obowiązują bowiem ograniczenia wynikające z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Wszystko to nie uzasadnia jednak wniosku do jakiego doszedł Sąd, tj. przekonania, że podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Z wywodu przeprowadzonego w uzasadnieniu wyroku wynika bowiem, że żądane informacje, co do których nie zapadła decyzja (pkt 1–3 wniosku) dzielą się na dwie kategorie.

Jedna z nich to informacje, które powinny ulec udostępnieniu w trybie art. 96 ustawy – Prawo zamówień publicznych i co do tych zdaniem NSA, jak wspomniano wcześniej, organ powinien powiadomić wnioskodawcę o trybie i sposobie ich udostępnienia. Druga kategoria to informacje chronione klauzulą tajności i wniosek w tej części powinien być załatwiony decyzją odmowną w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź udzielona pismem z dnia 25.03.2008r. nie stanowiła zatem jak wynika z powyższych wywodów załatwienia wniosku, a więc niewątpliwa jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za zasadny.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółki w zakresie w jakim dotyczyła ona treści umowy między MSWiA a spółką C.w sytuacji gdy postępowanie w tej części wskutek wydania decyzji powinno być umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 uznał, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. NSA uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził m.in., że stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania – por. wyrok NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3.

Z powyższych względów drugi z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadniony.

Co do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że na tym etapie postępowania jest on przedwczesny, skarga skierowana do sądu dotyczyła bowiem bezczynności organu. Dopiero na etapie załatwienia wniosku o udzielenie informacji organ będzie musiał ustalić czy żądane informacje objęte są którąś z klauzul tajności, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Uwagi zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji dotyczące tej materii oznaczają tylko, że kwestia ta wymaga ustaleń bowiem zmiana ustawy dotyczącej zamówień publicznych sama w sobie nie znosi klauzuli tajności jeżeli wcześniej były one nadane.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.