Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 53, art. 54, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie w części obejmującej jego punkt 3 oraz uchyla w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...]listopada 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Starosta L. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez B. i A. małż. N. inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], położonej w miejscowości R. M., gmina K..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że Starosta – jako organ uzgadniający – miał w niniejszej sprawie za zadanie wypowiedzieć się, czy właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu wnioskowanego pod realizację inwestycji na ce nierolnicze, czy też przedmiotowy grunt takiej zgody nie wymaga, a tym samym nie wymaga też zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że zgodnie z informacją zawartą we wniosku Wójta [...] z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...], działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., znajdowała się w terenie upraw polowych, a więc nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. W trakcie rozpatrywania wniosku ustalono, że część tej działki, oznaczona konturem ABCD w załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji, oznaczona jest w ewidencji jako RIVa, a więc w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunt ten nie podlega ochronie w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

Organ uzgadniający zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z zapisami w projekcie decyzji (pkt 2.4, lit. h) obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez zjazd projektowany z drogi publicznej (gminna działka nr [...]). W jego ocenie obszar objęty projektem decyzji, oznaczony w załączniku graficznym konturem ABCD, nie odzwierciedla zatem zapisów zawartych w tekście przedmiotowego projektu decyzji. [...] gruntu objęty projektem decyzji, podlegający uzgodnieniu, powinien natomiast – jak stwierdził organ – współgrać z częścią opisową i w niniejszym przypadku obejmować również teren zapewniający obsługę komunikacyjną wnioskowanej działki z działką nr [...], stanowiącą drogę publiczną. Według zaś części opisowej przedmiotowego projektu decyzji dojazd do drogi publicznej zlokalizowany byłby na gruncie rolnym sklasyfikowanym w kasach bonitacyjnych: Rllla i RIIIb, a wiec na gruncie przeznaczonym w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe i zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymagającym uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Z powyższych względów Starosta uznał za uzasadnioną odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych wnioskowanego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli wspólnie w dniu 5 grudnia B. i A. małż. N. . Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości inwestorzy zarzucili mu:

1) błędne ustalenie, że obszar objęty projektem decyzji oznaczony w załączniku graficznym konturem ABCD, nie współgra z częścią opisową projektu decyzji, gdyż nie obejmuje terenu zapewniającego obsługę komunikacyjną działki [...] z działką [...] (droga publiczna) w sytuacji, gdy część opisowa i graficzna projektu decyzji są ze sobą spójne i prawidłowo obrazują sposób komunikacji z działki [...] na objętą zamierzeniem budowlanym część działki [...], która to komunikacja będzie odbywała się poprzez nieutwardzany pas gruntu na działce [...], nie mający charakteru drogi, czy też budowli lub urządzenia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w związku z tym nie podlega ujawnieniu w części graficznej projektu decyzji,

2) naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, że urządzenie dojazdu na części działki [...] stanowiącej grunty rolne o klasach Rllla i Rlllb będzie wymagało zgody właściwego ministra w sytuacji, gdy dojazd ten będzie odbywał się przez nieutwardzany pas gruntu, który w żaden sposób nie zmieni przeznaczenia tej części działki 17/5 przewidzianej pod uprawy rolne, jak również w żaden sposób nie wpłynie ujemnie na ochronę gruntów rolnych w tej klasie,

3) naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie faktu, że w analogicznej sytuacji, na. działce sąsiedniej, tj. [...], która także stanowi grunt klasy Rllla i b, został urządzony dojazd do działki nr [...] bez zgody właściwego Ministra, a jedynie w oparciu o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a nadto - jak wynika z części graficznej projektu decyzji - na innych działkach sąsiednich także dojazd z drogi publicznej do części zabudowanej danej działki odbywa się poprzez grunt rolny, bez konieczności uzyskania uprzednio zgody Ministra,

4) powoływanie się na nieobowiązujący już od 1 stycznia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego w Gminie K. i na tej podstawie przyjęcie, że grunty na działce [...] przeznaczone są pod uprawy rolne, w sytuacji gdy przez ponad 10 lat od utraty mocy obowiązującej tego planu, zmienił się charakter okolicznych działek z wyłącznie rolnych także na przeznaczone na cele budowlane, o czym świadczy zabudowa okolicy i urządzenie odpowiedniej infrastruktury sprzyjającej budownictwu mieszkalnemu, co finalnie wskazuje na fakt, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w nowym planie zagospodarowania grunty te mogą być przeznaczone na inne cele niż tylko uprawy rolne,

5) naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności, gdyż odmowa uzgodnienia treści decyzji ze wskazaniem, że dojazd do części podlegającej zabudowie nie może odbywać się przez grunty klasy Rllla i Rlllb, w praktyce pozbawia skarżących możliwości budowy domu na działce stanowiącej ich własność, a to z tej przyczyny, że nie będą mieli dojazdu z zabudowanej części tej działki do drogi publicznej, a nie mogą przecież domagać się ustanowienia służebności drogi koniecznej na własnej działce.

W dniu 18 grudnia 2013 r. A. N. złożył do SKO w L. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że objęte zażaleniem postanowienie Starosty L. zostało doręczone w jednym egzemplarzu jemu oraz jego żonie i egzemplarz ten został przesłany obojgu małżonkom w jednej kopercie z jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłkę odebrała i pokwitowała żona wnioskodawcy, ponieważ on sam przebywał w tym czasie w sprawach zawodowych poza L.. O fakcie wniesienia zażalenia po terminie dowiedział się dopiero z pisma Starostwa L. o przekazaniu zażalenia do SKO w L., które to pismo otrzymał w dniu 16 grudnia 2013 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku A. N. oraz zażalenia złożonego przez niego wraz z żoną B. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – orzekło w następujący sposób:

– w pkt I – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez B. N.,

– w pkt II – przywróciło termin do wniesienia zażalenia A. N.,

– w pkt III – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Na wstępie swych rozważań Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie obie strony (zarówno B. N., jak i A. N.) zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne złożyły z uchybieniem terminu, który upływał w dniu 5 grudnia 2013 r. Organ odwoławczy za zasadny uznał jednak wniosek A. N. o przywrócenie przedmiotowego terminu. Stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. postanowienie Starosty L. powinno zostać doręczone nie tylko – jak uczynił to organ I instancji – B. N., lecz również A. N.. Wadliwe doręczenie postanowienia A. N. uniemożliwiło mu natomiast skuteczne realizowanie uprawnień procesowych, bez jego winy.

Rozpatrując sprawę merytorycznie Kolegium uznało natomiast za prawidłowe ustalenia przedstawione w postanowieniu pierwszoinstancyjnym oraz wyrażoną w nim ocenę prawną. W szczególności organ odwoławczy podzielił przekonanie Starosty L., iż działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., sklasyfikowana jest w klasach bonitacyjnych: Rllla, Rlllb i RIV, i znajduje się w obszarze przeznaczonym pod uprawy polowe. Zgodnie zaś z przepisem art.52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic ternu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej. Zdaniem Kolegium oznacza to, że teren objęty wnioskiem w niniejszej sprawie to cały teren mieszczący się w granicach działki nr [...], a nie jedynie część tej działki (gruntu), obejmująca klasę bonitacyjną RIV. Nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może bowiem obejmować powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów. Określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zatem dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek (organ powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po770/11, LEX nr 1133737).

W związku z powyższym Kolegium zaakceptowało stanowisko, iż uzgodnienie Starosty L. musi dotyczyć całej powierzchni przedmiotowej działki, a nie jej części wadliwie oznaczonej w projekcie decyzji Wójta [...].

Odnosząc się do kwestii owego uzgodnienia Kolegium wyjaśniło, że od dnia 26 maja 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 503), na podstawie których w art. 7 w ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzono zapis stanowiący, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zdaniem Kolegium oznacza to, że grunty wskazane pod realizację inwestycji, położone w miejscowości R. M. i oznaczone nr ew. [...], podlegają ustawowej ochronie przed przeznaczaniem na cele nierolnicze, a wobec tego brak jest możliwości prawnych pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji Wójta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji planowanej inwestycji.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia planu miejscowego gminy K. , który utracił swą ważność z dniem 30 grudnia 2002 r., są bardzo istotne i mają zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. N.. Skarżący – domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w części obejmującej jego pkt 3, a także uchylenia w całości postanowienia organu I instancji z dnia 25 listopada 2013 r., zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niepoprawnym uznaniu, iż uzgodnienie Starosty L. musi dotyczyć całej powierzchni działki nr [...], a zatem nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącego warunków zabudowy tylko dla części tej działki zaznaczonej na projekcie graficznym konturem ABCD;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, że urządzenie dojazdu na części działki [...] stanowiącej grunty rolne o klasach Rllla i Rlllb spowoduje zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze i w związku z tym będzie wymagało zgody właściwego Ministra w sytuacji, gdy dojazd ten będzie odbywał się przez nieutwardzany pas gruntu, który w żaden sposób nie zmieni przeznaczenia tej części działki [...] przewidzianej pod uprawy rolne, jak również w żaden sposób nie wpłynie ujemnie na ochronę gruntów rolnych w tej klasie,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich merytorycznych zarzutów zawartych w zażaleniu wniesionym przez A. N., a w konsekwencji nierozpoznanie istoty tego zażalenia, przy jednoczesnym oparciu zaskarżonego postanowienia na podstawie prawnej, która nie była przedmiotem zażalenia, a mianowicie, czy uzgodnienie Starosty L. musi dotyczyć całej powierzchni działki nr [...], czy też może odnosić się tylko do wyodrębnionej jej części.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację w zakresie odnoszącym się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Wójt [...] zwrócił się do Starosty L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...] o powierzchni całkowitej 0,2769 ha, sklasyfikowanej w klasach bonitacyjnych: R III a, R III b i R IV a położonej w miejscowości R. .

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej jako "u.p.z.p." decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz.1205), dalej jako "u.g.r.l." jest starosta. Postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, prowadzone było zatem zgodnie z powołanymi przepisami, z których wynika konieczność dokonania uzgodnienia oraz właściwość organów uzgadniających.

Podnieść należy, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 638/06 (LEX nr 322325) - użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać pozwolenie organu współdziałającego. Owo pozwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podkreślenia wymaga zatem, iż wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. stanowiąc, że decyzja taka określać musi obowiązkowo m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt 3 art. 54). Określenie granic, o których mowa, nie zależy jednak od oceny organu, lecz wynika bezpośrednio z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w myśl art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. wskazywać ma teren, którego dotyczy (a także teren, na który inwestycja będzie oddziaływać).

Wymienionych pojęć nie zdefiniowano w ustawie. Zawiera ona bowiem jedynie legalną definicję pojęcia działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) wskazując, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu (te z kolei pojęcia zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaje się być jednak niewątpliwym, iż teren inwestycji może obejmować zarówno jedną działkę lub ich kilka w zależności od treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 258/10 LEX nr 752720).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bardziej istotne jest jednak zagadnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie na części działki. W tej mierze Sąd podziela stanowisko autora skargi, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć także części działki ewidencyjnej, jeżeli daje się ona jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13 (LEX nr 1401785), u.p.z.p. nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", natomiast pojęcie "działka" lub "teren" traktuje jednakowo, co pozwala na stwierdzenie, że warunki zabudowy mogą być wydane tak dla obszaru całej działki, jak i dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, przy czym teren ten może obejmować jedną lub kilka działek, ale może też być jedynie określoną częścią działki. Taka wykładnia pojęcia "teren" zawartego w przepisach u.p.z.p. jest zgodna nie tylko z przepisami tej ustawy, ale również z przepisami Konstytucji RP o ochronie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3).

Z kolei w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10 stwierdzono na gruncie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o dopuszczalności wyłączenia z produkcji rolnej jedynie części działki ewidencyjnej, jeżeli sposób użytkowania pozostałej części działki nie zmieni się. W orzeczeniu tym również wypowiedziano pogląd o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dla jego uzasadnienia wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "teren" a nie pojęciem "działka". Także art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (mający odpowiednie zastosowanie do postępowania o ustalenie warunków zabudowy na mocy art. 64 ust.1) wymaga, by wniosek inicjujący postępowanie zawierał "określenie granic terenu objętego wnioskiem", a nie określenie działek objętych wnioskiem. Z żadnego przepisu nie wynika przy tym, że teren inwestycji dla którego ustala się warunki zabudowy może obejmować wyłącznie "całe" działki ewidencyjne. Stanowisko powyższe zostało następnie w pełni zaakceptowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2323/11, oddalającym skargę kasacyjną od cyt. wyroku WSA w Krakowie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane we wskazanych wyrokach wraz z przemawiającą na jego rzecz argumentacją prawną, aczkolwiek należy przyznać, że w orzecznictwie występują także poglądy odmienne, w myśl których "terenem" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, zaś za teren inwestycji należy uznać teren całej działki a nie tylko jej część (zob. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/12).

Jak wyżej wskazano, określenie granic terenu inwestycji należy do inwestora. W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 u.p.z.p. jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. W postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony to bowiem treść zgłoszonego przez nią żądania wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest tym żądaniem związany (art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 k.p.a.) . Z oczywistych względów związanie to dotyczy także organu współdziałającego. Organ ten jest zatem władny odnieść się jedynie do projektu przyszłego rozstrzygnięcia i to w zakresie własnej właściwości, brak bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu współdziałania na obszar, który nie został wskazany jako teren inwestycji. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedłożony Staroście L. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie części działki nr [...] oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCD. W sprawie bezspornym jest, że ta część działki sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunt klasy R IV a, a więc w rozumieniu art. 7 ust.2 pkt 1 u.g.r.l. nie podlega ochronie w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy postanowienie Starosty L. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdziło, że uzgodnienie musi dotyczyć całej powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a nie jedynie jej części, jak wadliwie – zdaniem Kolegium – oznaczył w projekcie decyzji Wójt [...]. Takie stanowisko organu II instancji narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, które – w świetle przyjętej przez Sąd wykładni – dopuszczają ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, a nadto przepisy zarówno prawa materialnego (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jak też przepisy postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.) o związaniu organu żądaniem strony, a w tym przypadku określeniem granic inwestycji.

Także organ I instancji, który odmawiając uzgodnienia projektu decyzji zwracał uwagę, że obszar objęty projektem decyzji oznaczony w załączniku graficznym konturem ABCD nie odzwierciedla zapisów zawartych w tekście przedmiotowego projektu decyzji, w myśl którego obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez zjazd projektowany z drogi publicznej (działka nr [...]) wykroczył poza swoje kompetencje. Zagadnienie zapewnienia odpowiedniego dojścia i dojazdu do działek budowlanych regulowane jest przez przepisy §14 – 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i będzie rozstrzygane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym miejscu ubocznie tylko wypada zauważyć, że gdyby takiego odpowiedniego dojścia i dojazdu nie można było urządzić na części działki inwestorów przylegającej do drogi publicznej (nieobjętej wnioskiem w niniejszej sprawie) to nie da się wykluczyć, że mogliby oni korzystać z już istniejącego dojazdu – jak wynika z akt sprawy – na sąsiadującej z ich nieruchomością działce nr [...], o ile uzyskaliby formalne prawo do takiego korzystania. Na tym etapie procesu inwestycyjnego rozstrzyganie tej kwestii jest jednak przedwczesne, a przede wszystkim wykracza poza granice sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Dodać należy, że sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (tak w cyt. wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13).

Z kolei samo pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych nie przesądza jeszcze, że ostatecznie decyzja taka zostanie wydana. W szczególności rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy (w sprawie niniejszej Wójta [...]) będzie rozważenie, czy teren planowanej inwestycji (w sprawie niniejszej obszar oznaczony na załączniku graficznym konturem ABCD) posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kwestia zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej spełniającej wymogi przepisów techniczno – budowlanych będzie zaś rozpatrywana ewentualnie – jak wyżej wskazano – w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Podniesione wyżej naruszenie przez organy administracji obu instancji wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. Z 2012 r., poz. 270) dalej "p.p.s.a.". Uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego odnosi się tylko do części zaskarżonej, tj. do jego punktu 3, co zaznaczono w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uzgadniający (Wójt Gminy K. ) uwzględni przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną, a zatem ograniczy swoje rozstrzygnięcie jedynie do części działki nr ewid. 17/5 na której inwestorzy zamierzają zrealizować przedmiotowe przedsięwzięcie i tylko w tym zakresie zbada jego zgodność z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.