Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1952/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1 i 2, art. 193, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 5, art. 10, art. 97 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 7/17 w sprawie ze skargi M. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] lutego 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. w W. stwierdził, że Starosta P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I) oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III), a także zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, w dniu [...] listopada 2016 r. M. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap IIB, uściślając jednak w treści skargi i w piśmie procesowym datowanym na [...] listopada 2016 r., że skarga dotyczy postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. – etap I.

Oceniając zasadność skargi na przewlekłość Sąd pierwszej instancji ustalił, że dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do Starosty P. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej B. - etap I obejmujący budowę 8 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdy, zjazdy tymczasowe

i tymczasowe poszerzenia dróg) oraz prace serwisowo-montażowe (w tym chodniki), sieci energetyczne i telekomunikacyjne na określonych działkach położonych

w gminie B., w gminie B. oraz w gminie M. W., w powiecie płockim, województwie mazowieckim.

W dniu [...] lutego 2016 r. Starosta P. zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w wyniku czego [...] lutego 2016 r. złożone zostały określone dokumenty. Zdaniem organu nie uzupełniono jednak braków w całości

i kolejno, skarżąca złożyła dwa pisma z [...] marca 2016 r. i z [...] marca 2016 r. zawierające dodatkowe wyjaśnienia wraz z załącznikami. Mimo tych uzupełnień, zdaniem Starosty P. skarżąca nadal nie uzupełniła wniosku w sposób wystarczający, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania pozwolenia na budowę̨ decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] uchylił powyższą decyzję Starosty P..

Dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta P. zawiadomił skarżącą o podjęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych, które skarżąca uzupełniła [...] lipca 2016 r.

W dniu [...] lipca 2016 r. Starosta P. powziął wiadomość że w toku postępowania (ściśle [...] maja 2016 r.) zmarł jeden z uczestników postępowania - właściciel działki nr ewid. [...] w obrębie K.. W związku z tym, [...] lipca 2016 r. wezwał skarżącą do przedstawienia w ciągu 7 dni oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. wyjaśniła, że fakt śmierci jednej ze stron nie uprawnia organu do żądania przedłożenia nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Powołała się przy tym na ustanowioną notarialnie na działce nr [...] służebność przesyłu, ujawnioną również w księdze wieczystej, która nie wygasa wraz ze śmiercią właściciela nieruchomości, który takie prawo ustanowił.

Dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta P. wystąpił do Sądu Rejonowego

w P. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania administracyjnego, a postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. zawiesił

z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W dniu [...] września 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego zażalenie (nazwane "wezwaniem") na przewlekłe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej B. - etap I wnioskując o:

- wyeliminowanie z obrotu bezpodstawnie wydanego postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania i podjęcie postępowania;

- rozpatrzenie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej B. - etap I;

- wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. Wojewoda Mazowiecki oddalił zażalenie i uznał je za nieuzasadnione. Mając na uwadze charakter zarzutów Wojewoda zakwalifikował je jako zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania i podniósł, że Starosta P. nie przekroczył terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż od dnia wpływu akt sprawy do dnia zawieszenia postępowania (po odliczeniu czasu na uzupełnienie projektu budowlanego przez skarżącą) minęło 45 dni.

Ze względu na toczące się równolegle postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Starosty P. z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się w postanowieniu z [...] października 2016 r. do wniosku skarżącej o wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia.

Odpowiadając na wniesioną skargę, Starosta P. wniósł o jej oddalenie wyrażając stanowisko, że zawieszając postępowanie na skutek śmierci strony nie pozostawał w przewlekłości, ani jej nie powodował. Ponadto Starosta zasugerował, że znacząca liczba błędów i uchybień we wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej B. - etap I wynikała prawdopodobnie

z pośpiechu, jaki towarzyszył skarżącej w związku z przygotowywaniem projektu budowlanego tak, aby zdążyć ze złożeniem wniosku przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

W kolejnym piśmie procesowym organ wyjaśnił również, że postanowieniem

z [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. stwierdził nabycie spadku po zmarłej stronie postępowania, przy czym postanowienie zostało wydane w sprawie zainicjowanej przez rodzinę zmarłego, a nie przez Starostę. Wskazał także, że istotną okolicznością była konieczność wydania [...] grudnia 2016 r., czyli po złożeniu skargi na przewlekłość, postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Starosty, niezbędne było bowiem jednoznaczne ustalenie, czy ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego można odnieść do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. i podkreślił, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap I, zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, aby stwierdzić albo zakwestionować legalność postawionego Staroście zarzutu przewlekłości postępowania, trzeba ustalić, czy rzeczywiście postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej trwało – jak stwierdził Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu nr [...]– łącznie 45 dni. Dla ustalenia odpowiedzi na ww. pytanie kluczowe znaczenie ma przy tym rozstrzygnięcie, czy zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na śmierć uczestnika postępowania.

Sąd uznał, że zawieszenie postępowania nie było zasadne, a zatem okres zawieszenia nie mógł być odliczony od ustawowego okresu, w którym - zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę powinno zostać wydane.

Wbrew przepisom prawa, a także wbrew wyraźnym wyjaśnieniom przedstawionym przez skarżącą, Starosta P. zawiesił postępowanie traktując właściciela jednej działki jako stronę, bez której postępowanie nie może się toczyć. Starosta zignorował również informację, że zmarły ustanowił na rzecz inwestora ograniczone prawo rzeczowe – służebność gruntową, które nie wygasa wraz ze śmiercią właściciela nieruchomości obciążonej. Zdaniem Sądu, to są rudymentarne zasady polskiego prawa, wspierane zasadą jawności materialnej ksiąg wieczystych.

Sąd przywołał zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że jej rozwinięcie stanowią przepisy art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. określające terminy załatwienia sprawy. Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do tych terminów, jednak zawieszenie nie może zostać dokonane

z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. Trzeba pamiętać, że przepis ten stanowi wyjątek od wskazanej wyżej zasady szybkości postępowania i zasady załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym przepisy wyznaczające podstawy zawieszenia postępowania powinny być interpretowane ściśle, ale nie rozszerzająco.

Sąd wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie przewlekłości postępowania

i podkreślił, że w kontrolowanej sprawie Starosta [...] bezpodstawnie zawiesił postępowanie, a przez to spowodował znaczące opóźnienie w rozstrzygnięciu wniosku o pozwolenie na budowę. Biorąc pod uwagę przyczynę przewlekłości oraz fakt podjęcia czynności, których organ nie miał podstaw dokonywać, Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., przedstawił orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące interpretacji rażącego naruszenia prawa i podniósł, że uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej od czynności w zakresie prawa spadkowego, bez ustalenia, czy takie czynności są konieczne, a jednocześnie zignorowanie reguł prawa rzeczowego, ma taki właśnie charakter.

Sąd uznał również za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Środek taki może być stosowany w przypadkach, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie okolicznością, która na to wskazuje, jest fakt prowadzenia przez Starostę [...] wielu równoczesnych postępowań w sprawie pozwoleń na budowę farm wiatrowych.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Starosta P. wniósł o uchylenie wyroku z [...] lutego 2018 r. w całości oraz zmianę orzeczenia poprzez oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 35 § 5 i art. 103 oraz art. 10 k.p.a.:

a) przez niezastosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego

w sytuacji, gdy w sprawie znajduje on zastosowanie jako przepis szczególny

i nieuwzględnienie tamże wskazanego terminu do załatwienia sprawy, jak i sposobu jego obliczania oraz pominięcie art. 10 k.p.a. określającego obowiązek do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, co oznaczało konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 5 i art. 103 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania tylko przy założeniu, iż zasady prawa i zasady kultury prawnej uzasadniają regułę, że niezałatwienie sprawy wszczętej na wniosek strony w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. daje podstawy do takiego zarzutu, oraz przyjęciem ex post, że nie było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało również niewłaściwym zastosowaniem art. 103 k.p.a.;

II. przepisów prawa materialnego - art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a i § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, przy wybiórczym zastosowaniu zasad postępowania administracyjnego określonych w rozdz. 2 k.p.a., iż organ dopuścił się celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa oraz pominięciu racjonalnych

i uzasadnionych przyczyn istniejących w niniejszej sprawie, wpływających na konieczność podjęcia czynności niezbędnych do jej załatwiania i orzeczeniu grzywny przy założeniu, iż "istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa"

w sytuacji, gdy Sądowi znany był fakt wydania w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzji merytorycznej nr [...] w sprawie [...] kończącej postępowanie w l instancji, która została złożona do akt sprawy przy piśmie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r.;

III. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, 9 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - Starosty P. , co skutkowało przyjęciem, iż w zakresie rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena organu przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. była oczywiście niewłaściwa i przez przyjęcie takiego stanowiska ex post, a nadto z pominięciem treści postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że nabycie praw do spadku było stwierdzone z testamentu własnoręcznego na rzecz siostrzeńca spadkodawcy, co tym bardziej wskazuje na brak kompetencji organu (art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 627 k.p.c. i dalsze, w tym art. 669 k.p.c.) do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie, pomimo oczywistości obowiązku Starosty P. do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom zmarłej strony.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął postawione zarzuty kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji co do niezasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na śmierć strony i wywodząc, że w sprawie nie doszło ani do błędnego stosowania przepisów prawa cywilnego, ani prawa publicznego, a przede wszystkim administracyjnego przez zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. z siedzibą

w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne wprawdzie częściowo, jednak w stopniu wystarczającym do jej uwzględnienia.

Słusznie bowiem skarżący zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (choć wadliwie kwalifikuje te przepisy jako prawo materialne), art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Pierwsze trzy wymienione wyżej przepisy przewidują konkretne rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowania).

Rozstrzygnięcie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oznacza przede wszystkim poczynienie przez sąd administracyjny ustaleń w zakresie podejmowanych przez organ czynności, dokonywanych na datę wyrokowania w danej sprawie. Ocena, czy organ dopuścił się bezczynności bądź prowadził postępowanie przewlekle, a tym samym rozważenie zastosowania przez sąd możliwych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., musi być zatem poprzedzone wnikliwą analizą aktywności procesowej organu, aż do daty orzekania w przedmiocie skargi. Sąd nie może się zatem ograniczyć w swoich ustaleniach tylko do tych czynności organu, które podejmowane były wedle stanu na dzień wnoszenia skargi, lecz powinien każdorazowo ustalić aktualne w chwili wyrokowania okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na treść podjętego na podstawie powołanego wyżej przepisu rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że ramy czasowe ustaleń w zakresie przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zamknął pomiędzy dniem [...] grudnia 2015 r., kiedy to spółka M. (zwana dalej spółką) złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, a datą [...] października 2016 r., w której zapadło postanowienie Wojewody Mazowieckiego oddalające zażalenie spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) w gminie B.. Mimo, że Sąd orzekał w sprawie ponad rok później, tj. [...] lutego 2018 r., nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do czynności podejmowanych przez organ po [...] października 2016 r., choć wynikają one zarówno z akt administracyjnych, jak i z pism procesowych stron. Takie wybiórcze przedstawienie stanu sprawy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach zakreślonych powołanym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ulega wątpliwości, że Sąd Wojewódzki dokonał tylko fragmentarycznej oceny przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie, pomijając szereg czynności podjętych przez organ po [...] października 2016 r. Jednocześnie podkreślić należy, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza tych czynności organu, które w ramach ustaleń przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest niewystarczająca do przyjęcia, że objęte skargą kasacyjną rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Koncentrując rozważania w sprawie jedynie na krytyce zasadności postanowienia Starosty P. z [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania, nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, że zostało ono uchylone w postępowaniu zażaleniowym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, że orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny uprawniony jest do oceny podstaw zawieszenia postępowania przez organ (inne podejście sankcjonowałoby bowiem możliwość nieuzasadnionego przedłużania postępowania poprzez podejmowanie postanowień o jego zawieszeniu bez merytorycznych i prawnych podstaw do takiego działania), jednak w pierwszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy postanowienie w przedmiocie zawieszenia pozostaje w ogóle w obrocie prawnym, czy poddane zostało kontroli instancyjnej, ewentualnie w dalszej kolejności, kontroli sądowej. O ile zatem w tym konkretnym przypadku nie było potrzeby dokonywania oceny zasadności postanowienia Starosty P. z [...] sierpnia 2016 r., to niewątpliwie zachodziła potrzeba rozważenia, czy i jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy ma uchylenie tego postanowienia przez organ II instancji, zwłaszcza dla oceny ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez Starostę P., jak

i wymierzenia temu organowi grzywny. Uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania, Wojewoda Mazowiecki wskazał bowiem inne powody wadliwości stanowiska Starosty aniżeli te, które przedstawił Sąd pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok, nie odnosząc się do postanowienia organu odwoławczego z [...] listopada 2016 r., opiera natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt II (odnośnie do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa) i w pkt III (o wymierzeniu z urzędu organowi grzywny) wyłącznie na krytycznej ocenie motywów, dla których Starosta P. zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć strony, a więc zawartych w postanowieniu wyeliminowanym z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło także wynikającego z akt sprawy ustalenia, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. Starosta P. rozstrzygnął sprawę z wniosku spółki i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) w gminie B..

Wedle aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a., podjęcie decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej instancji nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego, a sąd orzeka wówczas w przedmiocie stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości postępowania i ewentualnego rażącego naruszenia prawa w tym zakresie (art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.),

z pominięciem merytorycznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu). Ustalenie, czy organ zakończył postępowanie w sprawie jest jednak konieczne, gdyż może mieć wpływ nie tylko na ocenę samego faktu bezczynności czy prowadzenia postępowania przewlekle, ale także na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a), a także potrzebę wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2).

Z treści zaskarżonego wyroku, który nie zawiera zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, można by wysnuć wniosek, że mimo braku

w uzasadnieniu ustaleń co do załatwienia sprawy decyzją z [...] stycznia 2018 r., okoliczność tę brał Sąd pierwszej instancji pod rozwagę przy orzekaniu. Jednak lektura motywów, dla których wymierzona została organowi grzywna, poddaje

w wątpliwość takie założenie, skoro Sąd przyjął za podstawę do zastosowania tego środka przekonanie, że organ może celowo unikać podjęcia rozstrzygnięcia

w sprawie, na co wskazuje "fakt prowadzenia przez Starostę P. wielu równoczesnych postępowań w sprawie pozwoleń na budowę farm wiatrowych". Takie uzasadnienie wymierzenia organowi grzywny nie może się jednak ostać, skoro sprawa została już załatwiona decyzją z [...] stycznia 2018 r., czego Sąd w ogóle nie zauważa, podobnie jak i tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam myli postępowania prowadzone przez organ. Mimo wyraźniej treści pisma procesowego spółki datowanego na [...] listopada 2016 r. (do którego zresztą nawiązuje Sąd ustalając stan sprawy), prostującego oczywistą omyłkę w treści skargi

i precyzującego, że dotyczy ona przewlekłego prowadzenia postępowania

w przedmiocie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę farmy Wiatrowej (etap I) w gminie B., B. oraz M. W., Sąd Wojewódzki przyjmuje jako przedmiot skargi postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. – etap I (str. 1 i 8 uzasadnienia).

Rację ma także autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, określonych w przepisach poprzedzających (art. 35 § 1, § 3, § 3a i § 4), nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych

z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Art. 35 § 5 k.p.a. przywołany został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wraz z innymi, choć nie wszystkimi jednostkami redakcyjnymi art. 35 k.p.a., a określone w tym ostatnim przepisie terminy załatwienia sprawy miał naruszyć – jak można założyć, bo stanowisko w tym zakresie nie zostało przez Sąd jednoznacznie wyrażone – poza błędnym zastosowaniem prawa cywilnego, Starosta P. zawieszając postępowanie

w sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r.

Tymczasem w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, termin wydania decyzji dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, określony został

w sposób szczególny w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wynosi on 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zawiera natomiast uregulowanie analogiczne do normy zawartej w art. 35 § 5 k.p.a., ale odnoszące się do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowi on bowiem, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przywołane przez Sąd przepisy art. 35 k.p.a. nie miały zatem w sprawie zastosowania, chociaż treść art. 35 § 5 k.p.a., poza okresem trwania mediacji, wskazuje na takie same terminy i okresy jak te, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36 ust. 8 Prawa budowlanego nie został jednak zauważony przez Sąd Wojewódzki, zaś art. 35 ust. 6 tej ustawy zaledwie wzmiankowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez przywołania przewidzianego w nim terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził jedynie, że "okres zawieszenia postępowania nie mógł być odliczony od ustawowego terminu, w którym zgodnie z art. 35 ust. 6 pr.bud. pozwolenie na budowę powinno zostać wydane", zaś ocenę, czy Starosta P. prowadził przewlekle postępowanie wszczęte wnioskiem spółki, Sąd pierwszej instancji uzależnił od odpowiedzi na pytanie, czy było ono prowadzone łącznie 45 dni – jak stwierdził Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z [...] października 2016 r. Nr [...]. Postanowieniem tym Wojewoda oddalił zażalenie spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej (etap I) w gminie B. uznając, że Starosta P. nie przekroczył terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż od dnia wpływu akt sprawy do dnia zawieszenia przez organ postępowania postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., minęło 45 dni.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zastosowania w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest zbyt lakoniczne, aby poddawało się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, dlaczego Sąd odwołał się

w tym zakresie do postanowienia z [...] października 2016 r., tym bardziej, że sam nie przedstawił jakichkolwiek własnych ustaleń ani ocen co do tego, od jakiej daty termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego należy w stanie sprawy liczyć, co było istotne biorąc pod uwagę wielokrotne wezwania organu I instancji do uzupełnienia przez spółkę braków formalnych wniosku oraz fakt, że decyzją z [...] marca 2016 r. Starosta P. odmówił wydania pozwolenia na budowę, a [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] uchylił tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Opisane wyżej wadliwości, których nie ustrzegł się Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak pełnych ustaleń w zakresie wszystkich czynności podejmowanych przez organ i ich analizy pod kątem nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania ale także oceny, czy miało ono miejsce

z rażącym naruszeniem prawa i czy zachodzi potrzeba wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 103, art. 10 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis art. 103 k.p.a. stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Sąd nie powoływał się zresztą na ten przepis

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć przywołał art. 35 § 5 k.p.a., który jest jego uszczegółowieniem. Poza tym, z uwagi na szczególne unormowanie zawarte

w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do obliczania terminów załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym nie można uznać, ażeby przepis ten został przez Sąd naruszony.

Co się zaś tyczy zarzutów naruszenia art. 10 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., to ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor upatruje uchybienia obu tym przepisom

w dokonaniu przez Sąd wadliwej oceny zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na śmierć strony. Jak powiedziano już wyżej, koncentrując się na analizie podstaw prawnych tego postanowienia, Sąd Wojewódzki pominął fakt jego uchylenia przez organ odwoławczy postanowieniem

z [...] listopada 2016 r. Przeprowadzenie w zaskarżonym wyroku oceny zawieszenia postępowania przez organ I instancji było zatem wadliwe, ale przede wszystkim dlatego, że dotyczyło rozstrzygnięcia, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu instancyjnym. Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji pozostaje kwestia prawidłowości stanowiska wyrażonego przez Sąd co do podstaw zawieszenia postępowania, gdyż nie uwzględnia ono treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2016 r.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Niezależnie od tego, że podstawą przeprowadzenia kontroli sądowej w tej sprawie był art. 3 § 2 pkt 8, a nie pkt 9 p.p.s.a., podkreślić trzeba, że powołane

w omawianym zarzucie przepisy mają charakter kompetencyjny i określają zakres kognicji sądów administracyjnych w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd mógłby je naruszyć, gdyby nie przeprowadził

w ogóle kontroli w przedmiocie objętym skargą bądź przyjął inne kryterium tej kontroli aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 193 w zw. z art. 206 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni wszystkie poczynione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, ustali stan sprawy prowadzonej z wniosku spółki o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) w gminie B.,

z uwzględnieniem podjętych przez organ czynności wedle stanu na datę własnego orzekania, a następnie dokona oceny, czy postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez Starostę P. uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1, § 1a lub § 2 p.p.s.a., a jeśli tak – w jakim zakresie.