Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1062/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, 184, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 374/10 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 września

2010 r., sygn. akt II SA/Op 374/10, po rozpoznaniu skargi Z. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu

z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż rozstrzygnięcia organów orzekających wydawane w przedmiotowej sprawie były kilkakrotnie poddane kontroli sądowej. Sąd ten kolejnymi wyrokami zapadłymi w dniach: 9 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 07/02; 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05; 3 grudnia 2007 r., sygn. akt SA/Op 440/0, uchylał decyzje organów obu instancji, uznając je za wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast kolejny wyrok tego Sądu z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 276/06 oddalający skargę Z. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 779/09 uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 97/02, uchylając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, nakazującą G. i Z. M. rozbiórkę budowanego garażu na posesji przy ulicy [...] w O., stwierdził, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w razie ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia. Z treści rozstrzygnięcia, jak i z treści uzasadnienia decyzji nie wynikało, czy nałożony obowiązek dotyczył całego muru w granicy działki, czy jedynie jego części, a nadto nie dokonano kwalifikacji pod kątem ustalenia, czy mur ten w całości, czy też w części stanowił ogrodzenie.

Kolejnym wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2005 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nakazujące rozbiórkę pokrycia dachu, konstrukcji dachu nad powierzchnią pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego a murem ogrodzenia oraz tych elementów obiektu budowlanego, które powodują zmianę sposobu użytkowania między przestrzeni między ścianą budynku a murem ogrodzenia. Sąd uznał, iż treść nakazu sformułowana w zaskarżonej decyzji nie jest jasna, albowiem nie precyzuje, które z wybudowanych elementów zostały przez organy uznane za obiekt nazwany garażem i które dokładnie należy rozebrać. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2007 r., nakazującą inwestorom rozebranie "obiektu budowlanego wybudowanego na posesji przy

ul. [...] w O., powstałego na skutek: wybudowania muru w granicy działki na długości północnej elewacji budynku mieszkalnego, wybudowania dachu wspartego na istniejącej konstrukcji dachu budynku mieszkalnego oraz na wybudowanym murze w granicy działki i słupie drewnianym, wybudowania ścian poprzecznych wraz z bramą garażową użytkowanego, w części zamkniętej jako garaż, a w części otwartej jako wiata". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 440/07, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji, stwierdzając, że organy stosownie do art. 153 p.p.s.a nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05. Organy orzekające powinny w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji określić przedmiot rozbiórki, szczegółowo opisać obiekt podlegający rozbiórce poprzez określenie poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. W skomplikowanych stanach faktycznych opis przedmiotu rozbiórki może nastąpić np. poprzez odesłanie do załącznika graficznego zawarte w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji z wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 107 kpa, bowiem organy nie niewyjaśniły i nieuwzględniły, okoliczności mających istotny wpływ na zakres, wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego, obowiązku rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 18 kwietnia 2008 r. nakazał G. B. oraz Z. M. rozbiórkę obiektu budowlanego, składającego się z pomieszczenia garażowego oraz z wiaty, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w O. Rozbiórkę tę, organ nakazał dokonać poprzez demontaż samowolnie wybudowanych elementów, zaznaczonych szczegółowo na szkicu sytuacyjnym oraz przekroju poprzecznym obiektu, stanowiących integralną część decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 276/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Z. M. na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, iż w sprawie nie jest sporną okoliczność, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego, co uniemożliwiło zastosowanie procedury legalizacyjnej, wobec tego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, jak też zarzut skargi naruszenia art. 77 i 80 kpa w związku z art. 8 kpa. Sąd stwierdził, iż w pełni akceptuje pogląd organów, że obiekt powstały na działce inwestorów pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą z nieruchomością T. L. nie stanowi zespołu elementów będących ogrodzeniem i przegrodami, lecz jest w zakwestionowanej części garażem i wiatą wybudowanymi samowolnie. Natomiast przewiązanie ściany bocznej obiektu ze ścianami poprzecznymi (frontową i tylną) oraz pokrycie tych ścian dachem opartym na więźbie dachowej i słupie tworzy garaż i wiatę, wyklucza traktowanie ściany wymurowanej przy granicy na odcinku powstałego nielegalnie obiektu jako ogrodzenia. Ten pogląd należy odróżnić od słusznego poglądu organów, iż ogrodzenie powstałe będące murem powstałym od ściany frontowej garażu do granicy z ul. [...] powstało legalnie, świadczy o tym spoina oddzielająca tę część muru od ściany garażu. Prowadzona przez małżonków M. inwestycja doprowadziła do powstania garażu i wiaty jako obiektu budowlanego, którego częścią jest ściana wybudowana w granicy z nieruchomością sąsiada na zakwestionowanej przez organy i wyrażonej w załączniku graficznym nr 2 na długości 11,55 m. Sąd za właściwy uznał pogląd organów, że rozbiórce muszą podlegać wszystkie samowolnie wybudowane elementy obiektu budowlanego tworzącego całość i nie ma znaczenia, że niektóre z nich powstały wcześniej a drugie później, albo, że mogły powstać legalnie w tym samym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 779/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. M. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji w wyrokach z dnia 23 marca 2006 r. i 3 grudnia 2007 r. stwierdził, że ogrodzenie w granicy działki (mur) spełniło wymagania prawa budowlanego a pozostałe roboty były prowadzone bez pozwolenia na budowę. W sprawie nie uległ zmianie zarówno stan faktyczny, przepisy prawa, jak również przedmiot postępowania. Zatem porównując długość muru (11,55 m) określony w załączniku do kwestionowanej decyzji z długością muru, który był przedmiotem oceny Sądu we wskazanych wyrokach (16 m) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ocena prawna w nich zawarta dotyczy tego samego muru, a nie jak stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, pomiędzy granicą działki od ulicy [...] a ścianą frontową garażu (4,70). Wobec tego, zarówno organy administracji jak i sąd I instancji nie mogły dokonać odmiennej oceny legalności budowy muru niezależnie, czy stanowił on część samowolnie wzniesionego garażu. Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednich orzeczeniach tego sądu, NSA uznał za naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził. iż w myśl art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, iż w tej sprawie wypowiedział się w wyrokach z dnia 9 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 97/02, z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05, z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 440/07 oraz w wyroku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 276/08, który uchylony jednak został powołanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 153 P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie związane były zatem zarówno organy administracji, jak i Sąd, i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie w innych sprawach. Dla oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały jednak wyroki z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05 oraz z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 440/07. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uprawione były do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a to w związku z zaistnieniem okoliczności, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednakże organy podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie nakazu rozbiórki muru wybudowanego w granicy działki na długości 11,55 m, tj. w części w jakiej stanowi on ścianę boczną obiektu budowlanego objętego postępowaniem, nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej na gruncie niniejszej sprawy w powołanych wyrokach. W wyroku z dnia 23 marca 2006 r. Sąd za bezsporne uznał, że ogrodzenie w granicy działki w postaci muru (o długości 16 m) wykonane zostało legalnie, tj. przy spełnieniu wymagań Prawa budowlanego, a jedynie pozostałe roboty budowlane objęte postępowaniem prowadzone były bez pozwolenia na budowę. Ocena prawa co do legalności muru powtórzona została również w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r., w którym Sąd, w związku ze stwierdzeniem w ponownym postępowaniu wyjaśniających, że w murze widoczna jest pionowa spoina dodatkowo wywiódł, że okoliczność ta nie przesądza o tym, że mur jako całość nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, którego cześć została następnie wykorzystana jako jedna ze ścian spornego garażu. Uznał przy tym także, że wykonanie muru w formie dwóch, wykonanych w różnym czasie, połączonych części, nie wyłącza uznania go za jeden odrębny obiekt. Zatem wobec ustalenia, co zostało dostrzeżone w wyroku NSA, że zarówno stan faktyczny jak i przepisy prawa, ani też przedmiot postępowania nie uległy zmianie, w myśl art. 153 P.p.s.a. pogląd, co do legalności wykonania muru ( o długości 16 m) w granicy działki, należało podzielić w niniejszej sprawie. Stosownie też do tego uznano, że orzekając w decyzji o nakazie rozbiórki spornego muru organy naruszyły art. 48

ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku

z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu. Organy nadzoru budowlanego dopuściły się nieprawidłowości przy wydawaniu obu decyzji, obejmując nakazem rozbiórki również posadzkę, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia daty jej wykonania, a w związku z tym przepisów Prawa budowlanego znajdujących zastosowanie do oceny legalności jej realizacji. Z akt administracyjnych wynika, iż sporna posadzka powstała jeszcze w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a więc pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się bowiem do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazana regulacja z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza zatem zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego do obiektów lub ich części powstałych samowolnie przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W niniejszej sprawie, w decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy decyzją odwoławczą, nakaz rozbiórki sformułowany został w sentencji decyzji poprzez odesłanie do załączników, określających elementy podlegające rozbiórce wraz z oznaczeniem ich wymiarów, co w świetle art. 107 kpa jest dopuszczalne. Natomiast organy oznaczając na załączniku nr 3 posadzkę, jako element do rozbiórki, nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych jak i podstawy prawnej wydania nakazu co do tego elementu, czym naruszyły m.in. przepis art. 107 § 3 kpa, jak również nie zrealizowały wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 139 i 138 § 2 kpa na skutek wydania w toku postępowania administracyjnego decyzji odwoławczej z dnia [...] marca 2005 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w skutek wyroku Sądu z dnia 9 czerwca 2004 r. Decyzja ta nie została jednak zaskarżona do Sądu i wobec swej mocy obowiązującej wywołała skutek w postaci uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, iż obecnie ocenie sądowej poddana została decyzja odwoławcza z dnia [...] czerwca 2008 r., wydana w dalszym toku postępowania, którego poszczególne etapy podlegały już wcześniej kontroli sądowej. Natomiast wskazana przez skarżącego decyzja, na skutek jej wykonania, a następnie ponownego rozpoznania sprawy przez organy pierwszej i drugiej instancji, przestała funkcjonować w obrocie prawnym nie może podlegać ocenie sądowej. Takiej ocenie podlegają jedynie rozstrzygnięcia aktualnie wywołujące określone skutki prawne. Skarżący nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej do sądu nie skorzystał, natomiast dokonanie jej oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest nieuprawnione. Sąd podniósł, iż wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym stanu faktycznego i prawnego co do wszystkich elementów tworzących obiekt objęty postępowaniem, a następnie orzeczenia nakazu rozbiórki jedynie w odniesieniu do tych z nich, które powstały nielegalnie i do których przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może znajdować zastosowanie. Organy obowiązane są ponadto uwzględnić wskazania Sądu wynikające z wcześniejszych wyroków, w tym również te dotyczące konieczności precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki w rozstrzygnięciu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 p.p.s.a., polegające na nie poddaniu pod ocenę możliwości sprawdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2007 r., wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...], od której strona nie wniosła skargi do WSA i w konsekwencji na pozostawieniu jej w obrocie prawnym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 35 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż wskazana w skardze decyzja odwoławcza z dnia [...] marca 2005 r. na skutek jej wykonania, przestała funkcjonować w obrocie prawnym, wobec czego nie może podlegać ocenie sądowej. Ocenie takiej podlegają jedynie rozstrzygnięcia aktualne wywołujące określone skutki prawne. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd pomylił datę decyzji odwoławczej, gdyż winno być z dnia [...] lutego 2007 r.

Zdaniem autora kasacji, Sąd I instancji wydając wyrok pozostawał w przekonaniu, że nie tylko nie jest zobowiązany do oceny decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., ale że dokonanie takiej oceny byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Ocena Sądu wynika z błędnej interpretacji art. 135 p.p.s.a. i w konsekwencji ma istotny wpływ na jej wynik. W stosunku do spornej decyzji WSA w Opolu miał obowiązek rozważyć, zgodnie z żądaniem strony ale również z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa konieczne było wyeliminowanie w skarżonym wyroku takiej decyzji w obrotu prawnego, o ile zachodzi warunek określony w art. 135 p.p.s.a., czyli że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Niedopuszczalne są stwierdzenia Sądu, jakoby sporna decyzja przestała funkcjonować w obrocie prawnym oraz nie wywołuje aktualnie skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanka nieważności nie zaistniała, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach podniesionych w jej treści zarzutów.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Autor kasacji naruszenia tego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny pod względem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r., od której skarżący nie wniósł skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 135 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Jednakże zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 779/09 poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Op 276/08 i przekazania sprawy od ponownego rozpozna. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s.623 i nast.). Z przepisu art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wynika związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie również przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko trzech przypadków:

1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok NSA

z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, dostępne w CBOiIS), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, CBOiIS), 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż ta wykładnia, której dokonał NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd I instancji nie jest związany oceną sądu kasacyjnego co do stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie wykładni prawa wiążącej dla Sądu pierwszej instancji dokonał Naczelny Sąd Administracyjnym w powołanym wyżej wyroku

o sygn. akt II OSK 779/09 , co słusznie zauważył i uwzględnił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym tu wyroku. W sprawie tej nie wystąpił żaden z wymienionych wyżej warunków, które umożliwiłyby sądowi pierwszej instancji odstąpienie od wykładni prawa dokonanej w prawomocnym orzeczeniu w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał w zaskarżonym wyroku, iż organy administracji ponownie rozpatrując sprawę naruszyły art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia" a w konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję pierwszo i drugoinstancyjną. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, nie mógł stosować art. 135 bez uwzględnienia brzmienia art. 190 p.p.s.a, bowiem był nie tylko związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, lecz również nie mógł wykroczyć poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej, za wyjątkiem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Inaczej ujmując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy",

o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.