Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2774/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., J. L., D. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 252/19 w sprawie ze skarg Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] oraz K. W., J. L., D. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 252/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił skargi wniesione przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej również: Prokurator) oraz K. W., J. L., D. S. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kolegium decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej również Prezydent/organ I instancji) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w [...] przy ul. [...] nieruchomość o pow. [...] m2, ozn. hip. jako "[...]" [...], plac [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a w dalszej kolejności (po zniesieniu gmin) rzecz Skarbu Państwa. Stanowiła ona własność W. L., która wnioskiem z 12 lutego 1949 r. wystąpiła o przyznanie do niej, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej. Wniosek ów do wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271) pozostawał nie rozpoznany. Wnioskodawczyni zaś, ani jej spadkobiercy nie wykazywali w sprawie żadnej aktywności. Przywołana z kolei ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.g.n.") art. 214b, przewidujący umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpoznania wniosków dekretowych jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Co ma miejsce w sytuacji gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku i w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu (ust. 1 i 2 art. 214b). Aktualnie ww. nieruchomość stanowi własność komunalną i wchodzi w skład: części działki nr [...] (pow. [...] m2) z obr. [...]oraz części działek nr: [...] ( pow. [...] m2), [...] ([...] pow. m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] ( pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2) z obrębu [...].

W tym stanie rzeczy 22 lutego 2017 r. Prezydent zamieścił w Stołecznej Gazecie Wyborczej oraz Rzeczpospolitej na okres 30 dni na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy:https://bip.warszawa.pl/Menupodmiotowe/biuraurzedu/SD/ogloszenia/default.htm) ogłoszenie, że w Biurze Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy, z wniosku W. L., zamieszkałej w [...] przy ul. [...] ([...].), toczy się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Wzywając jednocześnie wnioskodawczynię lub jej następców prawnych, aby w terminie sześciu miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia zgłosiła się do tutejszego Urzędu, podając swój aktualny adres zamieszkania, a następnie w terminie kolejnych trzech miesięcy udowodniła swe prawa do nieruchomości pod rygorem umorzenia postępowania.

Następnie 22 maja 2017 r., jako następcy prawni dawnej właścicielki, zgłosili swój udział w postępowaniu: J. L., D. L., K. W. oraz J. L. Następnie pismem z 19 października 2017 r. poinformowali oni o złożeniu do Sądu Rejonowego dla [...] wniosku (nadanego w urzędzie pocztowym 17 października 2017 r.) o stwierdzenie nabycia spadku po W. L., wnioskując jednocześnie o zawieszenie postępowaniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Prezydent odmówił zawieszenia postępowania, oceniając, że przewidziany w art. 214b ust. 2 u.g.n. termin na zgłoszenie się do postępowania jest terminem zawitym prawa materialnego. Prawomocne postanowienie o nabyciu spadku po W. L. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z 4 kwietnia 2018 r. I Ns [...] ) ww. przedłożyli 4 czerwca 2018 r. Dalsze następstwa po części nieżyjących spadkobierców W. L. udokumentowali postanowieniami i aktem poświadczenia dziedziczenia przesłanym przy piśmie z 16 listopada 2017 r.

Wobec takich ustaleń faktycznych Prezydent decyzją z [...]sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem W. L. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości przy ul [...], obejmującej obecne działki nr [...], powołując się na zaistnienie okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej wart. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. W motywach decyzji wskazywał, że wprawdzie osoby powołujące się na następstwo prawne po byłej właścicielce zgłosili swój udział w postępowaniu w terminie sześciomiesięcznym od opublikowania ogłoszenia wskazującego na złożenie wniosku dekretowego i wzywającego następców prawnych do zgłoszenia swojego udziału w tym postępowaniu, niemniej nie udokumentowały wówczas ani w dodatkowym trzymiesięcznym terminie przynależnych im praw. Ten zaś ostatecznie upłynął 22 listopada 2017 r. Podczas gdy postanowienie spadkowe przedłożyli oni dopiero w czerwcu 2018 r.

Od decyzji tej odwołania wnieśli K. W. oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...], kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sytuacji udokumentowania następstwa prawnego po dawnej właścicielce, a co za tym idzie niespełnienie warunku braku możliwości ustalenia stron postępowania.

W następstwie rozpoznania odwołań Kolegium decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymało decyzję Prezydenta w mocy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Dodatkowo zwracało uwagę, że art. 214b u.g.n. wymaga "udowodnienia swoich praw" przez osoby zgłaszające się do postępowania. Nie chodzi w nim zatem jedynie o następstwo prawne po wnioskodawcy, lecz także o legitymację do złożenia wniosku dekretowego. Prawidłowość takiej interpretacji potwierdza zdaniem Kolegium treść art. 214b ust. 3 pkt 4 u.g.n,, zgodnie z którym ogłoszenie winno zawierać wezwanie "aby wnioskodawca lub jego następcy prawni w terminach, o których mowa w ust, 2 zdanie drugie, zgłosili i udowodnili swe prawa". Wymóg zgłoszenia i udowodnienia praw odnosi się zatem nie tylko do następców prawnych, ale także do wnioskodawcy - z czego należy wnioskować, że udowodnienie praw nie może być zawężane jedynie do praw spadkowych.

Na decyzję tę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] oraz K. W., J. L., D. S. i J. L. (dalej również: następcy prawni dawnej właścicielki).

Prokurator zarzucił decyzji naruszenie art. 214b u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalenie stron nie było możliwe, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydent umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem W. L., pomimo faktu, że ustalenie stron niniejszego postępowania było możliwe. Odwołując się m.in. do wyroku Trybunału konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15, wskazywał na ratio legis uchwalenia nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej regulację objętą 214b, jakim było uporządkowanie sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Zwracał przy tym uwagę, że umorzenie postępowania nie następuje w tym wypadku ex lege. Akcentował nadto skutki jakie dla byłych właścicieli i ich następców prawnych powoduje akceptacja poglądu organu, sprowadzające się do trwałego pozbawienia przysługujących im roszczeń restytucyjnych. Prokurator stoi przy tym na stanowisku, że pozyskana przez organy wiedza o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu do zgłoszenia praw liczonego od daty publikacji ogłoszenia, winna uzasadniać przerwanie ustawowo określonego trzymiesięcznego terminu, powodującego umorzenie postępowania. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Następcy prawni dawnej właścicielki zarzucili decyzji naruszenie: art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania administracyjnego dokonane przez organ administracji orzekający w pierwszej instancji nie naruszało tych przepisów i w konsekwencji utrzymanie w mocy jego decyzji, mimo że w istocie organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto naruszenie art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym można wykazać jedynie za pomocą dokumentów, o których mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego. Na wypadek zaś niepodzielania tych zarzutów, naruszenie art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. (względnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo zaistnienia opisanej w tym przepisie obligatoryjnej podstawy jego zawieszenia.

W motywach skargi zwracali uwagę, że art. 214 b u.g.n. nakłada na wnioskodawcę (jeżeli nadal żyje) oraz jego ewentualnych następców prawnych określony obowiązek. Mają oni w stosunkowo krótkim terminie, zgłosić w postępowaniu swoje prawa oraz je udowodnić. Zasada wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie pozwala przyjąć, że zakres obowiązków nałożonych powołanym przepisem na wnioskodawcę i na jego następców prawnych jest różny. W rezultacie obowiązek wykazywania następstwa prawnego nie może stanowić elementu dyspozycji normy wynikającej z tego przepisu. Skoro bowiem obowiązek wykazywania następstwa prawnego z natury rzeczy nie może odnosić się do (żyjących) pierwotnych wnioskodawców to nie można mówić o jego istnieniu w stosunku do ich następców prawnych. W związku z czym zasady wykazywania następstwa prawnego w toczącym się administracyjnym postępowaniu dekretowym są takie same jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym. W ich ocenie art. 214 b u.g.n. ma dwie funkcje. Po pierwsze precyzuje, kiedy organ może uznać, że strony postępowania i ich adresy nie są znane (bezskuteczny upływ sześciomiesięcznego terminu). Po drugie rozszerza krąg sytuacji, w których umorzenie postępowania może nastąpić o te przypadki, w których strony są znane organowi, ale pomimo upływu kolejnych 3 miesięcy nadal brak jest dowodów na to, że wniosek dekretowy był merytorycznie zasadny. Wprowadza on więc swoistą prekluzję dowodową w tych sprawach, w których do tej pory nie udało się zgromadzić dowodów potwierdzających zasadność wniosku. Kwestia zatem wykazania lub nie samego li tylko następstwa prawnego po wnioskodawcy przez osoby, które zgłosiły swój udział w postępowaniu (zachowując sześciomiesięczny termin) pozostaje bez prawnej relewancji. Zwracali nadto uwagę na deklaratoryjny charakter orzeczenia o nabyciu spadku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 252/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi na decyzję Kolegium z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. W oparciu o jego brzmienie w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust.1). Podstawa ta zaś zachodzi, w myśl ust. 2 cytowanego artykułu, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Elementy jakie winno zawierać ww. ogłoszenie oraz miejsca jego publikacji ustalone zostały w ust. 3 i 4 art. 214b. Decyzja o umorzeniu postępowania stanowi podstawę do ujawnienia tytułu własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księgach wieczystych prowadzonych dla budynku i dla lokali wydzielonych z tego budynku jako odrębnych nieruchomości oraz do zamknięcia powyższych ksiąg (ust. 5). Przywołana regulacja, wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2016 r. (która weszła w życie 17 września 2016 r.), ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Zmierza więc do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej takich nieruchomości. Dla jej zastosowania w konkretnej sprawie niezbędne jest spełnienie pięciu warunków:

1) nieruchomość objęta musi być działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.; 2) zgłoszony został względem niej wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu; 3) organ poprzez ogłoszenie o treści wskazanej w art. 214 b ust. 3 u.g.n. wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie; 4) do dnia publikacji owego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony; 5) upłynęły bezskutecznie terminy, o których mowa w zd. drugim ust. 2 art. 214 b u.g.n. Taka sytuacja obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Nie ma w tym wypadku bowiem mowy o działaniu w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z użytego w zd. drugim art. 214b ust. 2 u.g.n. kategorycznego i jednoznacznego sformułowania" "organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (...)", jak też sformułowania ujętego w ust. 1 tego artykułu, do którego ust. 2 nawiązuje: "umarza się postępowanie (...)". Nakaz umorzenia postępowania, wobec bezskutecznego upływu określonych w przepisie terminów wskazuje przy tym na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. W konsekwencji czego nie mogą one ulec przedłużeniu. Ich wyekspirowanie łączy się bowiem - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 19 lipca 2015 r. Kp 3/15 - z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia). Przy czym krańcowa data, z którą wiązać należy ów skutek, uzależniona jest od aktywności strony. Jeśli zatem nie zgłasza ona swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego ją do tego udziału, traci możliwość dochodzenia przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Jeśli natomiast udział swój zgłosiła, lecz czyniąc to nie udowodniła swoich praw (względnie nie wskazała adresu), to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dojdzie po upływie kolejnych trzech miesięcy, z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu, a nie - jak wskazywały organy w sprawie - od upływu podstawowego terminu na jego zgłoszenie. Za takim jego obliczaniem przemawia powiązanie przez ustawodawcę rozpoczęcia jego biegu z chwilą zgłoszenie udziału w postępowaniu osób powołujących się na przynależne im prawa ("zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy"). "Udowodnienie swoich praw" przez zgłaszającego udział w postępowaniu, obejmuje z kolei zarówno wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości przynależnego przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), jak też wykazanie adekwatnymi dowodami następstwa prawnego po byłym właścicielu, jeżeli udział w sprawie zgłasza taki następca. Zdaniem Sądu I instancji - nie odnosi się natomiast - wbrew temu co sugerują następcy prawni W. L. - do wykazania zasadności wniosku, a więc spełnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Ciężar udowodnienia, względnie zaprzeczenie owym przesłankom, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego obciąża wszak przede wszystkim organ orzekający, a nie stronę ubiegającą się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w ww. trybie, o ile oczywiście roszczenie nim przewidziane pozostawałoby aktualne i wniosek miał być rozpoznany merytorycznie (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Taka zaś sytuacji w sprawie nie zachodzi.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że po publikacji 22 lutego 2017 r. ogłoszenia wzywającego do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem dekretowym W. L. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości przy ul. [...], w terminie sześciomiesięcznym udział w postępowaniu, powołując się na następstwo prawne po ww. zgłosili J. L., D. L., K. W. oraz J. L. Miało to miejsce 22 maja 2017 r. Nie kwestionowaną okolicznością jest również, że nie dysponowali oni wówczas dokumentem następstwo to potwierdzającym. Tym zaś po myśli art. 1027 k.c. mogło być wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Tymczasem dowód taki (w tym wypadku postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie z 4 kwietnia 2018 r. I Ns [...]) złożyli oni do akt dopiero 4 czerwca 2018 r., a więc w warunkach, gdy określony w art. 214b ust. 2 zd. drugie u.g.n. dodatkowy trzymiesięczny termin już ekspirował. W tych zaś okolicznościach zainicjowane w roku 1949 r. przez W. L. postępowanie podlegać musiało z mocy art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. umorzeniu wobec wygaśnięcia niemal rok wcześniej, tj. z dniem 22 sierpnia 2017 r., przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu roszczenia. A więc zaistnienia sytuacji braku prawnej możliwości jego skutecznego dochodzenia. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Prezydent, jak też utrzymujące jego decyzję w mocy Kolegium - mimo błędnego ustalenia daty wygaśnięcia roszczenia - działali zgodnie z prawem. Sama natomiast możliwość "ustalenia stron postępowania lub ich adresów’’ w dacie podejmowania decyzji, do której literalnie odnosi się ust. 1 omawianego artykułu - do czego nawiązują także Skarżący - nie ma w tym wypadku znaczenia relewantnego. Kluczowe jest bowiem jedynie to, że w terminie zakreślonym przez ustawę praw swoich zgłaszający udział w postępowaniu nie wykazali, a nie to jak pod względem dowodowym sytuacja ta przedstawiała się na datę podejmowania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenie przez organy art. 214b u.g.n., podnoszony tak przez Prokuratora jak i następców prawnych W. L. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przy tym podzielić zarzutów skargi, że oczekiwanie przez organ administracji publicznej na wykazanie następstwa prawnego po zmarłej stronie dowodami przewidzianymi w art. 1027 k.c., zamiast dokonania w tym aspekcie samodzielnych ustaleń, prowadzi do naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Zagadnienie spadkobrania, jest domeną prawa cywilnego. Zasada zaś wyłącznej mocy dowodowej wymienionych w art. 1027 k.c. dokumentów z zakresie wykazywania statusu spadkobiercy ma znaczenie ogólnosystemowe i odnosi się także do spraw rozstrzyganych na drodze postępowania administracyjnego. Nie jest więc prawnie skuteczne domaganie się ustalenia w postępowaniu administracyjnym kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń osób, które twierdzą, że są spadkobiercami, nawet wówczas gdyby te oświadczenia były w znacznym stopniu uprawdopodobnione. Ze względu na szczególny charakter unormowania art. 214b u.g.n. w sprawach objętych hipotezą normy prawnej w nim zawartej, nie znajdują także zastosowania przepisy procedury administracyjnej regulujące tryb fakultatywnego i obligatoryjnego zawieszenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie odmiennego zapatrywania pozostawałoby w sprzeczności z ratio legis tej regulacji jakim była potrzeba definitywnego uregulowania sytuacji prawnej gruntów warszawskich w celu stabilizacji ukształtowanych na nich stosunków prawnych i gospodarczych, przy trwającej przez dziesięciolecia biernej postawie ich przeddekretowych właścicieli. Tym bardziej, że z uwagi na materialnoprawny charakter terminów nim ustanowionych konsekwencji prawnych ich upływu, zawieszenie postępowania administracyjnego nie mogło znieść. Nie mogło zatem prowadzić finalnie do wydania ostatecznej decyzji o treści odmiennej niż przewiduje to ust. 1 i 2 przywołanego artykułu. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie terminów prawa materialnego (por. art. 103 k.p.a.). Stąd zarzut naruszenie przez organy art. 97 § pkt 1 k.p.a. (względnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), również uznać należy za chybiony.

Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w krańcowej części uzasadnienia wyroku Kp 3/15, że "decyzja o umorzeniu nie zamyka trwale możliwości dochodzenia wydania decyzji merytorycznej, gdy po uprawomocnieniu się decyzji o umorzeniu postępowania zgłoszą się następcy prawni wnioskodawcy" i przysługują im środki procesowe do jej wzruszenia - skądinąd zresztą przez Trybunał nie wskazywane, na co słusznie uwagę zwrócił Prokurator w swojej skardze. Jest on nie do pogodzenia z materialnym i prekluzyjnym charakterem ustalonych w art. 214b u.g.n. terminów, których bezskuteczny upływ prowadzi - co przyznawał sam Trybunał - do wygaśnięcia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli następcy prawni dawnej właścicielki.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a."

1) naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że zasadnym było umorzenie postępowania przez organ administracji z powodu braku wykazania we właściwym terminie następstwa prawnego po wnioskodawczyni W. L., w sytuacji gdy w istocie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania, oraz polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że termin wygaśnięcia roszczenia dekretowego kończy się wraz z upływem trzech miesięcy od zgłoszenia udziału w postępowaniu osób powołujących się na przynależne im prawa, w sytuacji gdy takie rozumienie przepisu prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji osób których dotyczy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym można wykazać jedynie za pomocą dokumentów, o których mowa w art. 1027 k.c.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od organu administracji, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wnieśli również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym można wykazać jedynie za pomocą dokumentów, o których mowa w art. 1027 k.c.

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, źródło CBOSA).

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3376/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1456/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2225/20, źródło CBOSA). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], orzekł w granicach sprawy rozpoznając sprawę w pełnym zakresie.

Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 646/19, źródło CBOSA). Co prawda zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże podkreślenia wymaga, że postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, stosownie do art. 1027 k.c., stanowi wyłączny dowód nabycia praw do spadku (obok zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia). Spadkobierca nie może udowodnić swoich praw do spadku, w tym także wysokości przysługującego mu udziału spadkowego, za pomocą jakichkolwiek innych dowodów (Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I NSNc 39/21, LEX nr 3345088). Dowód taki (w tym wypadku postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z 4 kwietnia 2018 r. I Ns [...]) złożyli oni do akt dopiero 4 czerwca 2018 r.

Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Zacytowana regulacja, wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2016 r. (która weszła w życie 17 września 2016 r.), ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Zmierza do usunięcia trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej takich nieruchomości. Dla jej zastosowania konieczne jest, by nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgłoszony został względem niej wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, organ poprzez ogłoszenie o treści wskazanej w art. 214b ust. 3 u.g.n. wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie, do dnia publikacji owego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony, upłynęły bezskutecznie terminy, o których mowa w zd. drugim art. 214b ust. 2 u.g.n.

Wystąpienie tych przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Nie ma w tym wypadku mowy o działaniu w ramach uznania administracyjnego. Nakaz umorzenia postępowania, wobec bezskutecznego upływu określonych w przepisie terminów wskazuje na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. W konsekwencji czego nie mogą one ulec przedłużeniu. Ich wyekspirowanie łączy się bowiem - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 19 lipca 2015 r. Kp 3/15 - z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia).

Końcowa data, z którą wiązać należy skutek w postaci umorzenia, uzależniona jest od aktywności strony. Jeżeli nie zgłosiła ona swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego ją do tego udziału, traci możliwość dochodzenia, przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu, prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Jeśli natomiast udział swój zgłosiła, lecz czyniąc to nie udowodniła swoich praw względnie nie wskazała adresu, to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dojdzie po upływie kolejnych trzech miesięcy, z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu. Przepis art. 214b ust. 2 u.g.n. nie stanowi warunku, aby we wskazanym terminie trzech miesięcy zgromadzono cały materiał dowodowy, by na jego podstawie organ mógł uznać za udowodnione wszelkie kwestie istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym czasie należało wykazać się dokumentami obrazującymi tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), a także adekwatnymi dokumentami obrazującymi następstwo prawne właściciela dekretowego, jeżeli udział w sprawie zgłasza taki następca. Wszelkie inne kwestie dotyczące prawidłowości lub skuteczności złożonego wniosku dekretowego (podmiotowe lub przedmiotowe), powinny być wnikliwie rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a nie w trybie art. 214b u.g.n. Ponadto restrykcyjny charakter przepisów art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. uzasadnia uznanie, że jedynie przedłożenie w wymaganym terminie dokumentów dotyczących następstwa prawnego stanowi "udowodnienie" tego następstwa w rozumieniu przepisów art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że następcy prawni właściciela przeddekretowego zgłosili się w terminie sześciu miesięcy od ogłoszenia wzywającego do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem dekretowym z 12 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do spornej nieruchomości. W zgłoszeniu podano pełne dane adresowe następców, nie przedstawiono dokumentów na potwierdzenie swojego następstwa prawnego.

Rację w tej sytuacji przyznać należało Sądowi I instancji, że podjęte przez nich działania nie stanowiły spełnienie warunków, określonych w ogłoszeniu. Zgłaszający udział w postępowaniu, w terminie zakreślonym przez ustawę, praw swoich odnośnie do następstwa prawnego nie wykazali. Natomiast prawomocne postanowienie o nabyciu spadku po W. L. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 4 kwietnia 2018 r. I Ns [...]) zostało przedłożone w dniu 4 czerwca 2018 r. Dalsze następstwa po części nieżyjących spadkobierców W. L. udokumentowane zostało postanowieniami i aktem poświadczenia dziedziczenia przesłanym przy piśmie z 16 listopada 2017 r. Działania spadkobierców wnioskodawcy dekretowego były spóźnione, gdyż określony w art. 214b ust. 2 zd. drugie u.g.n. dodatkowy trzymiesięczny termin już ekspirował. W tych zaś okolicznościach zainicjowane w roku 1949 r. przez W. L. postępowanie podlegać musiało z mocy art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. umorzeniu wobec wygaśnięcia niemal rok wcześniej, tj. z dniem 22 sierpnia 2017 r., przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu roszczenia.

Mając na względzie powyższe, za bezzasadne uznać należało zarzuty tak prawa materialnego, jak i procesowego, wskazujące na przekroczenie art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a. i stąd orzeczono jak w sentencji.