Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 842/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B.S. oraz K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2003 r. K. S., właściciel działki położonej w D. przy ulicy [...], zwrócił się o nakazanie sąsiadowi wymiany dwóch przęseł postawionego płotu na ażurowe, celem przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu podał, że K. L. w przeszłości podnosił poziom swojej działki, zaś w ostatnim czasie wybudował ogrodzenie z pełnych płyt betonowych, przez co woda spływająca na posesję wnioskodawcy podniesie się o kolejne 0,5 m, co powodować będzie zalewanie zarówno tej posesji jak i posesji sąsiedniej. Do chwili wzniesienia płotu woda napływająca na działki przepływała swobodnie przez działkę inwestora, przez co poziom wody się nie podnosił. W ocenie wnioskodawcy problem rozwiąże wymiana dwóch przęseł na ażurowe, pozwalające na odpływ wody.

W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie (w dniu 8 lipca oraz 29 sierpnia 2003 r.) ustalono, że na posesji przy ulicy [...] wybudowane są budynki: mieszkalny i gospodarczy. W latach siedemdziesiątych poziom działki został podniesiony o ok. 40 cm. Ogrodzenie wykonane do 31 maja 2003 r. przez K. L. jest betonowe, pierwszy element od góry jest ażurowy, zaś następne elementy są jednolite. Zdaniem inwestora, skoro uprzednio istniejące ogrodzenie z siatki było posadowione na podmurówce betonowej o wysokości ok. 15 cm, to wobec różnicy poziomów działek, wymiana przęseł nic nie zmieni. W najniższym punkcie działki K. S. potwierdzono istnienie studzienki zbierającej wodę z okolicznych terenów i odprowadzającej ją do studzienki usytuowanej przy ulicy [...], a następnie wzdłuż ulicy rurami do przepustu i do rzeki [...]. Posesja K. S. od strony posesji nr [...] ogrodzona jest elementami ażurowymi.

W toku postępowania organy równolegle zajmowały się kwestią drożności i adekwatności istniejącej kanalizacji w stosunku do potrzeb lokalnych. Stwierdzono też, że wody napływają z terenów niezmeliorowanych, położonych za posesjami, z dużego obszaru pól i wzniesień.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. odmówił zobowiązania K. L. do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Uznano, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie przez wykonanie przez K. L. ogrodzenia, a spływ wód odbywa się w kierunku posesji nr [...] (K. S.) z uwagi na takie ukształtowanie terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Podniosło, że sprawa dotyczy raczej wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, niż przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego wnioski w zakresie stanu faktycznego, przyjęte przez organ, nie zostały dostatecznie udokumentowane. Zalecono ustalenie, czy wykonane ogrodzenie spowodowało zmiany wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie oraz czy wykonanie elementów ażurowych w ogrodzeniu zapobiegnie szkodom.

Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. ponownie odmówił zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, zmienionego wykonaniem nowego ogrodzenia między posesjami [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] powtórnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na rozbieżności i sprzeczności między twierdzeniami decyzji a wnioskami powoływanej w sprawie opinii, co do faktu i skutków zmiany stanu wód na gruncie.

Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji zobowiązał D. i K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, zmienionego wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia betonowego, poprzez wyprofilowanie terenu i zmianę jednego przęsła na ażurowe. Obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie został także nałożony na obecnie skarżących małżonków B. i K. S., zobowiązanych do wymiany jednego przęsła pełnego na ażurowe w ogrodzeniu stykającym się z ogrodzeniem małżonków L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniosło, że organ nie ustalił, jakie szkody zostały w gruntach sąsiednich spowodowane i jaki jest związek przyczynowy między szkodą a działaniami strony. Zanegowano także możliwość rozstrzygnięcia jedną decyzją dwóch spraw administracyjnych.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., [...] stwierdził, że K. L. zmienił stan wody na gruncie poprzez wybudowanie nowego ogrodzenia między działkami [...] i [...], zmieniając kierunek spływu wód katastrofalnych. W punkcie 2 decyzji orzeczono o odmowie zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie i do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Uznano, że brak jest dowodów na szkodliwe oddziaływanie dokonanej zmiany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta, przekazując sprawę do powtórnego rozpatrzenia. Zarzuciło, że organ pierwszej instancji naruszył reguły postępowania dowodowego, albowiem nie dowiódł faktu szkody na gruncie K. S...

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że K. L., poprzez wykonanie płotu betonowego i zmianę kierunku spływu ewentualnych wód katastrofalnych, zmienił stan wody na gruncie. Organ jednocześnie odmówił zobowiązania K. L. do przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Stwierdził, że wskazane ryzyko podtopień nie stanowi przesłanki szkodliwego oddziaływania. Ustalił, że na działce [...] nie występują żadne szkody wywołane naruszeniem stosunków wodnych na gruncie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że przesłankami zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne są spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie, szkoda oraz związek przyczynowy między szkodą a zachowaniem powodującym zmianę na gruncie stosunków wodnych. Spełnienie tych przesłanek umożliwia zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 powołanej ustawy. W analizowanej sprawie stwierdzono, że zmiana stanu wody na gruncie nie powoduje szkód na gruncie sąsiednim, zaś ewentualna szkoda jaka mogłaby wystąpić, będzie następstwem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, którego nie można przewidzieć.

Na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skargę K. S.. Sąd rozpatrując sprawę wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 609/06 uznał skargę za uzasadnioną, uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Sąd nie podzielił toku rozumowania organów odmawiających przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie ze względu na stwierdzony brak szkody wywołanej tą zmianą. Z brzmienia art. 29 Prawa wodnego nie wynika bowiem, że powstanie uszczerbku majątkowego stanowi przesłankę działań administracji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., skarżąc go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1026/07 oddalił skargę kasacyjną, wyrażając pogląd, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może również polegać na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Kompetencje organów administracji o jakich mowa w art. 29 mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej. Pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Nie oznacza to rozerwania związku przyczynowego, który musi istnieć między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą. Chodzi tu o sytuacje gdy szkoda na gruncie nie będzie wyłącznie wynikiem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Jeśli szkodliwe następstwa dla gruntów sąsiednich wynikłe z katastrofalnych zdarzeń losowych będą zarazem wynikiem zmian dokonanych na gruncie sąsiada, to wykładni prowadzącej do rozszerzenia pojęcia szkody w rozumieniu powołanego przepisu nie można uznać za błędną. Tym samym potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Rozpoznając sprawę po wydaniu powyższych wyroków organ pierwszej instancji wydał jeszcze cztery decyzje (z dnia [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r.), które kolejno były uchylane przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wszystkich wskazanych decyzjach organ pierwszej instancji zobowiązywał D. i K. L. do wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody na terenie będącym własnością skarżących.

W decyzji z dnia [...] r., Prezydent Miasta D., powołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 98, poz. 2019 ze zm.) zobowiązał D. i K. L. do wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody na terenie będącym własnością B. i K. S. poprzez: reprofilację części działki na powierzchni ok. 200 m2; przebudowę ogrodzenia pomiędzy posesjami stron na długości 20 m poprzez zastąpienie ogrodzenia z płyt prefabrykowanych ogrodzeniem z siatki; wykonanie studzienki kanalizacyjnej z kratką ściekową w wytworzonym najniższym punkcie oraz połączenie wykonanej studzienki z istniejącą studnią przed ogrodzeniem.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i zacytowaniu przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne odwołał się do wyroku tut. Sądu z dnia 1 marca 2007 r. stwierdzając, że na skutek wykonanych przez zobowiązanych robót związanych m.in. z budową ogrodzenia istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkody na posesji skarżących – zagrożenia zalaniem, podtopieniem, które nie jest tylko i wyłącznie efektem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego – losowego, ale także skutkiem dokonanej zmiany stosunków wodnych. Organ dodał, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ust. 3 ma charakter uznaniowy, a wydający ją organ winien rozpatrzyć kwestię zasadności i celowości wykonania urządzeń zapobiegających oraz prawdopodobieństwo wystąpienia skutku szkodliwego. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał, w tym wykonane dwie ekspertyzy organ uznał, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie wskutek wybudowania ogrodzenia. Wskazał, że art. 29 Prawa wodnego odnosi się, zgodnie z wyrokiem Sądu, do szkodliwego wpływu, którym jest także zagrożenie zalaniem, podtopieniem, a administracyjna ingerencja w trybie art. 29 ust. 3 daje możliwość zapobiegania szkodom, a nie wyłącznie usuwania ich skutków w sytuacjach uznawanych przez ustawodawcę za niewłaściwe. Potwierdził tym samym, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy udowodnił spełnienie przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy.

Wobec powyższego mając na uwadze słuszne interesy stron, uwzględniając, że prace państwa L. spowodowały zagrożenie zalaniem lub podtopieniem nieruchomości państwa S., uznano za konieczne ochronę nieruchomości państwa S..

W odwołaniu od tej decyzji uczestnicy postępowania D. i K. L. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Argumentowali, że wzniesione przez nich ogrodzenie nie stanowi ani obecnie, ani w przeszłości przyczyny zalewania działki sąsiedniej. Wskazali na inne przyczyny takiego stanu rzeczy. Zarzucili także błędne rozumienie szkody w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W ich ocenie szkoda winna być rozumiana tak, jak ma to miejsce na gruncie przepisów prawa cywilnego. Wobec rozbieżności w treści sporządzonych na potrzeby postępowania ekspertyz, postulowali sporządzenie kolejnej opinii przez niezależnego biegłego. Dodatkowo zwrócili uwagę, że wskazane przez nich przyczyny nieprawidłowych stosunków wodnych winny być usunięte przez Gminę na jej koszt.

Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki, o których mowa art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając wybór najtańszego wariantu wykonania urządzeń, nie uwzględnił upływu czasu od ostatnio wykonanego kosztorysu. Organ ten nie wziął także pod uwagę, że wariant ten miałby rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy uprzednio doszłoby do zamulenia kolektora, a tej okoliczności organ nie sprawdził. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na wiążący charakter wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Naczelnego Sadu Administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie rozważył zaś we właściwy sposób kwestii celowości i zasadności wykonania tych urządzeń. Nie wziął też pod uwagę zmiany zagospodarowania działek w ciągu siedmiu lat toczącego się postępowania. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył w toku rozpoznawania sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i K. S., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazywanie organowi pierwszej instancji błędnych podstaw oraz okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co skutkowało prowadzeniem sprawy w sposób długotrwały i przewlekły. Zarzucili też naruszenie art. 8 Kodeksu z uwagi na długotrwałe prowadzenie sprawy oraz zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach, co spowodowało utratę zaufania do organów.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 267/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja naruszyła art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna może być podjęta, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tyko w sytuacjach wskazanych w wymienionym przepisie. Żadne inne wady decyzji nie dają podstaw organowi do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie wskazuje żadnych istotnych przyczyn, dla których koniecznym byłoby wydanie decyzji kasacyjnej. Wręcz przeciwnie organ odwoławczy pomimo wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu, wskazał na ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne, które w istocie nie są sporne i nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Zmiana stanu faktycznego, polegająca na częściowej zmianie zagospodarowania terenu w okresie prowadzonego postępowania, była znana zarówno stronom jak i organom orzekającym. Wynika to też z opinii technicznej z kwietnia [...] r. Z kolei kwestia odmulenia kolektora mogła być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym. Nie jest dopuszczalne uzależnianie nakładanych na stronę obowiązków od zaistnienia zdarzeń od nich niezależnych, takich jak utrzymywanie we właściwym stanie urządzeń odwadniających przez podmioty publicznoprawne. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje także koszt wybranego przez organ pierwszej instancji wariantu.

W końcu Sąd stwierdził, iż ewentualna wadliwa ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, a także wyprowadzenie z nich ewentualnie błędnych wniosków przez organ pierwszej instancji w ogóle nie może stanowić podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu. Organ odwoławczy winien przeprowadzić własną ocenę dowodów i wydać decyzję merytoryczną z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wydanych wyrokach sądowych.

Rozpoznając po wyroku Sądu ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. oraz odmówiło nakazania D. i K. L. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie będącym własnością B. i K. S.. W uzasadnieniu organ na wstępie przywołał regulację art. 29 Prawa wodnego oraz odnosząc się do wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 609/06 i z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 267/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r. – sygn. akt II OSK 1026/07 przedstawił zawarte w tych rozstrzygnięciach wskazania i oceny prawne. Kolegium przyjęło, za poglądem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 1 marca 2007 r., iż poprzez wybudowanie ogrodzenia pomiędzy sąsiadującymi posesjami przy ulicy [...] w D. doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Wynika to m.in. z pozostających w aktach opinii biegłych, które w tym zakresie są niesprzeczne, a Kolegium nie znalazło podstaw do ich poważenia. Wyrok powyższy przesądził także o szkodzie w przedmiotowej sprawie, którą jest nie tylko wystąpienie namacalnego, wymiernego ubytku, uszczerbku, ale także samo zagrożenie zalaniem, podtopieniem, ponieważ nie jest ono wyłącznie skutkiem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, ale także skutkiem dokonanej stosunków wodnych.

Kolegium przyjęło, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego znajduje zastosowanie wówczas gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie łączne wystąpienie tych przesłanek przesądziło prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2007 r.. Jednocześnie w wyroku tym Sąd stwierdził, że inną kwestią jest nałożenie obowiązków z art. 29 ust. 3. Decyzja ta ma charakter uznaniowy i nawet wobec zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 nie musi być wydana. Na tym etapie może pojawić się kwestia celowości i zasadności wykonania jakichś urządzeń czy kwestia wystąpienia prawdopodobieństwa wystąpienia skutku szkodliwego.

Kolegium wywiodło, iż w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, organ może zastosować jedno z dwu wymienionych w tym przepisie rozwiązań- może albo nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, albo nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonując jednego z dwu rozwiązań organ obowiązany jest do wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Organ ten stwierdził, że interes społeczny wyraża się w dbałości organów gminy o dobro ogólne mieszkańców gminy i tworzenie warunków dla prawidłowej gospodarki wodnej w zakresie odprowadzania wód opadowych, co może przejawiać się w budowie urządzeń odwadniających na terenach należących do gminy (rowów) i urządzeń kanalizacji deszczowej, umożliwiając mieszkańcom podłączenie się do tych urządzeń. Działania w tym zakresie mają służyć prawidłowemu zagospodarowaniu wód i zabezpieczeniu przed skutkami ewentualnego zalania. Z kolei słuszne interesy stron postępowania to w przypadku państwa S. występowanie o zabezpieczenie należącej do nich nieruchomości gruntowej przed szkodliwym działaniem w postaci zalania lub podtopienia na skutek wykonania nowego ogrodzenia wzniesionego przez K. L. na swojej posesji a w przypadku państwa L. – uznanie, iż wykonanie urządzań zabezpieczających nie jest konieczne, gdyż te istniejące na posesji sąsiadów (państwa S.) są wystarczające do zapobieżenia ewentualnemu zalaniu, gdyby takie miało w przyszłości nastąpić (przy czym jego wystąpienie, w ich ocenie, jest znikome).

W ocenie Kolegium wskazane interesy są równorzędne i podlegają ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. Zachodzi jednak sprzeczność pomiędzy interesami stron postępowania, tj. interesem skarżących i uczestników postepowania. Kolegium nie kwestionując zagrożenia zalaniem lub zatopieniem gruntu państwa S. spowodowanego zmianą stosunków wodnych na gruncie państwa L. poprzez wybudowanie przez nich ogrodzenia, stwierdziło, że wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom lub przywrócenie stanu poprzedniego przez państwa L. w tej sprawie nie będzie celowe. Pomimo niewątpliwie istnienia zagrożenia wystąpienia szkody w postaci zalania lub podtopienia, to brak jest podstaw do nakazania państwu L. podjęcia któregokolwiek z działań, mających przyczynić się do zapobieżenia wystąpieniu wskazanej szkody w przyszłości. Badając prawdopodobieństwo wystąpienia skutku szkodliwego w postaci zalania jakie miało miejsce w 1985 r., od wykonania płotu w 2003 r. Kolegium stwierdziło, że w okresie tym nie nastąpiło zdarzenie powodujące zatopienie nieruchomości państwa S., podobnie jaki po 1985 r. Z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania organ wywiódł wniosek, iż jakkolwiek zagrożenie zalaniem lub podtopieniem istnieje, co zostało przesądzone, to z uwagi na częstotliwość występowania takich negatywnych zdarzeń (w zasadzie ich braku) stopień prawdopodobieństwa wystąpienia skutku szkodliwego na tym terenie nie jest znaczący. Nie można też, zdaniem Kolegium, pominąć faktu, iż nieruchomość ta jest już chroniona istniejącym kolektorem. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że słuszny interes państwa S. jest w dostateczny sposób chroniony przez urządzenie znajdujące się na ich posesji (kolektor odwadniający). Nakładanie dodatkowych obowiązków na państwa L. stanowiłoby, w ocenie organu, naruszenie w istotny sposób słusznego interesu tych stron i prowadziłoby do ochrony słusznego interesu państwa S. w sposób nadmierny, w stosunku do ustalonego stanu faktycznego. Organ wyjaśnił tu, iż posesja państwa S. znajduje się w naturalnej niecce, w najniższym punkcie której zlokalizowana jest studzienka z kratką wlotową. Teren ten jest odbiornikiem wód deszczowych z dużego obszaru zlewni (o powierzchni 192 ha), a obowiązek zagospodarowania tych wód, w sposób nie szkodzący gruntom sąsiednim, należy do właścicieli tych terenów. Nie może tym samym obciążać tylko państwa L.. Niezasadne też staje się założenie na państwa L. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, tj. wymianę ogrodzenia pomiędzy posesjami, na to sprzed 2003 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący B. i K. S. wnieśli o jej uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zarzucając jej rażącą obrazę prawa materialnego – art. 29 Prawa wodnego. Podkreślili, że ustalono ponad wszelką wątpliwość ingerencję w odpływ wody z ich gruntów poprzez budowę szczelnego, betonowego ogrodzenia przez sąsiadów, a pomimo to nie zastosowano sankcji wynikających z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do inwestorów płotu. Podali, że argumentacja organu – powołanie się na rzadkość występowania niekorzystnych warunków - jest nieprzekonująca. Dodali, że uznaniowość decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie oznacza jej dowolności, zwłaszcza "jeśli zmiany w szczególności w zakresie ogrodzenia nie są czymś koniecznym do prawidłowego funkcjonowania ich posesji". Wykładnia cytowanego przepisu przez organ odwoławczy pozostaje całkowicie błędna i oderwana od rzeczywistości, zwłaszcza przy ustaleniu bezwzględnej ingerencji sąsiadów w przeprofilowaniu działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powtórzyło, że wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom lub przywrócenie stanu poprzedniego przez państwa L. w przedmiotowej sprawie nie będzie celowe.

W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik uczestników postępowania K. i D. L. wniosła o oddalenie skargi, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest w pełni słuszna i zasadna. Wskazała, że długotrwałe postępowanie zainicjowane zostało na skutek konfliktu o podłożu rodzinno- sąsiedzkim i w zasadzie nie miało związku z jakimkolwiek nawet potencjalnym zagrożeniem wodnym dla nieruchomości skarżących. Potwierdza to fakt, że takie samo ogrodzenie wybudowane przez uczestników postępowania od strony granicy z innymi sąsiadami oraz na wielu innych działkach w najbliższej okolicy nie spowodowało żadnych postępowań administracyjnych z tym związanych. Istnienie tego ogrodzenia nie doprowadziło do zalania terenów skarżących w okresie ostatnich lat, a to potwierdza, że zobowiązywanie uczestników do wykonania jakichkolwiek prac związanych z niniejszą sprawą nie byłoby zgodne ani ze słusznym interesem obywateli ani też interesem społecznym, a jedynie naraziłoby uczestników na znaczne koszty.

W odpowiedzi skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 17 września 2012 r. podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze, wyjaśniając, iż argumenty w piśmie uczestników są chybione i mijają się z prawdą. W ich ocenie, skoro brak jest zagrożenia powodziowego, to dlaczego uczestnicy postępowania dokonali poniesienia swojej posesji, szczelnie ją przy tym grodząc murem. Dodali, że zobowiązanie państwa L. do wykonania postanowień zawartych w decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadniony.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. skarżący K. S. popierając skargę, wyjaśnił, iż sąsiedni grunt podnoszony był sukcesywnie od lat 70-tych, wskutek czego działka te przestała być najniżej położonym terenem. Dodatkowo wykonane w 2003 r. betonowe ogrodzenie bez przęseł ażurowych uniemożliwiło naturalny spływ wody przez kolejne działki do przepustu pod ulicą Idzikowskiego. Skarżąca B. S. poparła skargę i argumenty przedstawione przez męża.

Przedstawiciel Kolegium wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik uczestników postępowania D. i K. L. wnosząc o oddalenie skargi, podzieliła argumenty zawarte w sowim piśmie dodała, że zaistnienie szkody jest czysto teoretyczne i hipotetyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji była sprawa wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody i przywrócenia stanu poprzedniego wskutek stwierdzonego szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na gruncie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa rozpoznawana jest kolejny raz wskutek uchylenia poprzednich decyzji Prezydenta Miasta D. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 609/06, a drugi raz uchylono wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 256/11 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Dodać trzeba, że pierwszy z wyroków wskutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1026/0, oddalił skargę kasacyjną uznając jej zarzuty za nieuzasadnione, a wyrok sądu pierwszej instancji prawidłowy i zasadny. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że przepisy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowią, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tych przepisów oznaczają więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym powyżej wyroku i nie może oceniać odmiennie kwestii przez ten Sąd wówczas przesądzonych. W przedmiotowym przypadku zasadnicze znaczenie dla sprawy mają wskazania zawarte w pierwszym z wymienionych wyroków tutejszego Sądu, które potwierdzone zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku.

Analiza uzasadnień tych wyroków musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sądy te jednoznacznie przesądziły, iż w niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonych dokumentów, doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie w wyniku działań K. L.. W ocenie obydwu Sądów szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może również polegać na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia, a fakt że zagrożenie to zależy od nieprzewidywalnych i szczególnych okoliczności nie niweczy tego skutku. Nie można zgodzić się, że szkoda jaka w takim przypadku może ewentualnie powstać, będzie skutkiem wyłącznie katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, a nie dokonanej zmiany stosunków wodnych. W ekspertyzie technicznej stwierdzono bowiem, że po wzniesieniu pełnego ogrodzenia inaczej wygląda sprawa odprowadzania wód i określony, wysoki poziom napływu wody, wywoła opisany skutek pod postacią zatopienia trzech nieruchomości zabudowanych. Nie można więc tym samym przyjąć, że ogrodzenie to nie oddziałuje szkodliwie na grunt sąsiedni.

Nie podzielając stanowiska organów, jakoby w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodnego, tut. Sąd w swoim wyroku stwierdził równocześnie, że kwestia nałożenia obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 tej ustawy następuje w drodze decyzji, która ma charakter uznaniowy. Na etapie jej wydania musi pojawić się kwestia oceny celowości i zasadności wykonania jakichś urządzeń czy kwestia prawdopodobieństwa wystąpienia skutku szkodliwego.

Tak więc w obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozważenia wymaga prawidłowość wydania nowej decyzji przez organ odwoławczy w wyniku kolejnego, ponownego rozpoznania sprawy w kontekście sformułowanych przez Sąd, a przedstawionych powyżej wskazań i zaleceń. Z przedłożonych składowi orzekającemu akt sprawy, z wnikliwej analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że orzekający w sprawie organ odwoławczy zasadniczy nacisk położył na przeanalizowanie celowości i zasadności nałożenia decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. na uczestników postępowania - D. i K. L. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego (tj. reprofilację części działki, przebudowę ogrodzenia ) oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (tj. wykonanie studzienki kanalizacyjnej oraz podłączenia do istniejącej studni przed ogrodzeniem). Zgodzić przyjdzie się ze stanowiskiem tego organu, iż uchylona kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzja organu pierwszej instancji nie była prawidłowa i nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który to przepis wymieniony został w podstawie prawnej uchylonej decyzji stanowi bowiem "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zamiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom". Przywołane unormowanie prawne przewiduje zatem alternatywny sposób załatwienia sprawy, czyli wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie w zależności od uznania organu administracyjnego. Ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest któreś wskazane w przepisie rozwiązanie, czyli w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiedniej to organ winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania, przy czym musi dokonać wyboru czy jest to przywrócenie do stanu poprzedniego, czy też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem zobowiązanie uczestników postępowania – małżonków L. do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie miało podstawy w obowiązującym przepisie prawa.

Tym niemniej w ocenie składu orzekającego także decyzja organu odwołującego nie może zostać utrzymana w obrocie prawnym, gdyż nie uwzględnia ona w pełni wskazań orzekających w sprawie sądów, które jak wskazano powyżej dla organu są wiążące. Pomimo bowiem obszernego wywodu organu odwoławczego na temat celowości i zasadności wykonania obowiązków wymienionych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz rozważań na temat interesu prawnego stron postępowania oraz interesu społecznego, od których to okoliczności uzależnione jest rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie, w ocenie składu orzekającego, należy przychylić się do stanowiska skarżących, że ich interes prawny, w zetknięciu z pozostałymi, nie został potraktowany na równi i z rezultacie uwzględniony przy ferowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zostało ustalone i potwierdzone w dotychczasowym postępowaniu, że wskutek wzniesienia betonowego ogrodzenia przez K. L. doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie należącym do skarżących B. i K. S.. Zebrane w sprawie dokumenty, w tym opinie i ekspertyzy techniczne, potwierdziły, że wskutek zmiany sposobu odprowadzania wód, wysoki poziom napływu wody wywoła skutek w postaci zatopienia m.in. nieruchomości skarżących. Pamiętać przy tym trzeba, że we wniosku K. S. z dnia 9 czerwca 2003 r. początkującym przedmiotowe, długotrwałe postępowanie było wyrażone żądanie nakazania sąsiadowi wymiany dwóch przęseł postawionego pełnego betonowego płotu na przęsło ażurowe. W trakcie trwającego postępowania, sam skarżący, który także był inwestorem podobnego ogrodzenia, na wskutek wydanej decyzji dokonał takiej wymiany przęseł na ażurowe w swoim ogrodzeniu. Tymczasem pomimo tak wyraźnie postawionego wniosku, organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie wyczerpujących ustaleń i nie zastanawiał się nad takim właśnie rozstrzygnięciem sprawy. Ocena, iż słuszny interes skarżących jest w dostateczny sposób chroniony przez urządzenie, znajdujące się na ich posesji (kolektor odwadniający) jest w tych warunkach gołosłowna i nie poparta przekonującą argumentacją czy zebranym materiałem dowodowym. Nie wydaje się także, by zobowiązanie inwestorów - uczestników postępowania - do wymiany dwóch przęseł betonowego pełnego ogrodzenia na przęsła ażurowe, pozwalające na swobodny przepływ nadmiaru wód opadowych, prowadziło do naruszenia słusznego ich interesu (obciążając ich zbyt wysokimi kosztami związanymi z tymi pracami), czy do nadmiernej ochrony interesu skarżących. O ile nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości należące do stron postępowania położone są na specyficznie ukształtowanym terenie, w tym posesja skarżących w najniższym punkcie ma zlokalizowaną studzienkę z kratką wlotową, o tyle nie może także być kwestionowany fakt (zostało to bowiem wykazane także w przygotowanej ekspertyzie technicznej A. B. z kwietnia 2009 r.,), iż pełny, betonowy płot utrudnia swobodny, naturalny przepływ nadmiaru wody z tego terenu, w kierunku funkcjonujących urządzeń odwadniających.

Sąd uznał, że w tym właśnie zakresie organ nie poczynił stosownych ustaleń i nie rozważył tej kwestii w sposób wyczerpujący, naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym trzeba, że obowiązek utrzymania w należytym stanie urządzeń odwadniających drogi (kanałów, przepustów, kolektorów i.t.p.) obciąża zarządcę drogi, nie zaś strony niniejszego postępowania. Z kolei zapewnienie prawidłowej gospodarki wodnej w zakresie odprowadzania wód opadowych na nieruchomościach gminy – obciąża gminę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.