Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e)
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalono skargę.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, że zespół pałacowo – parkowy położony w miejscowości [...], gmina [...], stanowiący część obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...], w granicach objętych ochroną konserwatorską, określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej "dekret", gdyż nie posiadał rolnego charakteru, a zatem nie nadawał się na cele reformy rolnej. Nie był wykorzystywany rolniczo, nie miał związku z gospodarką rolną. Pełnił jedynie funkcje mieszkalno – rekreacyjne i reprezentacyjne. Był terytorialnie i przestrzenie oddzielony od gospodarczej części majątku. Części te były jedynie powiązane osobą właściciela. Natomiast sama osoba właściciela, ani też sąsiednie położenie kompleksu gospodarczego i mieszkalno – reprezentacyjnego, nie przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego zespołu dworsko – parkowego z rolną częścią majątku.

W skardze wniesionej przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 §, art. 80, art. 81 i art. 86 K.p.a.

Naruszenia te polegać miały na poczynieniu ustaleń faktycznych na podstawie budzących wątpliwości pod względem ich oryginalności dokumentów archiwalnych (niepoświadczone z oryginałem kopie, fragmentaryczne fotokopie bez wskazania źródła pochodzenia), braku dołączenia do akt ksiąg hipotecznych pod nazwą "Hipoteka miasta [...] oraz powiatu" i uznaniu, wyłącznie na podstawie notatki służbowej z dnia [...] lipca 2012 r. (k.[...]), że księgi te nie stanowią istotnego dowodu w sprawie, nie dołączenie ich do akt sprawy wskutek czego strony nie mogły zweryfikować poprawności wniosków wyciągniętych z analizy tych akt, brak zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej zmierzającej do poszukiwania materiałów archiwalnych określających związek zespołu dworsko – parkowego z prowadzoną działalnością rolniczą, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także z doświadczenia zawodowego w prowadzeniu tego typu spraw wynika, że materiały takie istnieją. Skarżąca podniosła, że notatka służbowa z dnia [...] lipca 12 r., wskazuje na istnienie ksiąg hipotecznych pod nazwą "Hipoteka miasta [...] i powiatu [...]" sygn. akt [...] i sygn. [...] - Dobra Ziemskie [...] (tom I i II) – dokumenty te nie zostały dołączone do akt sprawy. Z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w [...] (k. [...] akt) wynika, że Urząd dysponuje nie tylko szczegółowymi informacjami o zespole dworsko-parkowym w [...], dotyczącym prac konserwatorskich i robót budowlanych realizowanych od daty wpisu do rejestry zabytków i znajduje się tam również dokumentacja aktowa oraz opracowania historyczno-konserwatorskie zabytku. Organ poprzestał jednak tylko na dołączeniu do akt wyciągów z tych dokumentów.

Wskazując na opracowania sporządzone przez Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Ogrodnictwa (k. [...]), skarżąca stwierdziła, że istotną dla sprawy dokumentację zawierać mogą Księgi Ziemskie [...] w Wojewódzkim Archiwum Państwowym w [...], których przebadanie wymaga jednak długich studiów, jednak organ w ogóle zaniechał przeprowadzenia analizy tej archiwalnej dokumentacji, mimo że znajduje się tam "plan Dóbr [...] w powiecie [...] Guberni [...] (oryginał planu znajduje się w Archiwum Biura Notarialnego w [...]), a także plan "Majątku państwowego [...]" wykonany na podstawie szkicu i wykazu rozrachunkowego sporządzonego w roku 1944 przez Komicję Podziału Ziem. Według tego opracowania na planie znajdują się jeszcze stare budynki dworskie, a przy dworze stara oficyna usytuowana prostopadle do jego [...] skrzydła. Na str. [...] – [...] tego opracowania wymieniono inne źródła informacji na temat obiektu, których również nie poddano analizie.

Zdaniem skarżącej Gminy, organ zwracając się do Archiwum Państwowego w [...] (k. [...]) zażądał jedynie odpisu protokołu przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku [...], nie domagając się całości dokumentacji archiwalnej odnalezionej i zaewidencjonowanej pod sygn. [...], która mogła zawierać informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając jedynie zapytanie do protokołu przejęcia majątku. Wynika z tego, że nie przeprowadzono pełnej kwerendy, w tym archiwum dotyczącej majątku ziemskiego [...]. Organ nie wystąpił także do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w [...], który gromadzi i zarządza zasobem krajowej ewidencji zabytków, o nadesłanie posiadanych dokumentów archiwalnych, opracowań historyczno-naukowych, które w tym Instytucie zapewne znajdują się. Nie uzyskał od Konserwatora Zabytków Karty Ewidencyjnej Zabytku Architektury i Budownictwa, gromadzonej przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...], a która zawiera zdjęcia obiektu, rzuty, przekroje z różnych okresów ewidencjonowania, szczegółowy opis i historię obiektu oraz opracowania naukowo-historyczne, które były przeprowadzane w stosunku do tego obiektu. Nie uzyskał zdjęć lotniczych obiektu i terenu majątku ziemskiego z lat przedwojennych jak i tuż po wojnie, które są dostępne w Centralnym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym oraz innych publikatorach, takich jak zdjęcia.geoportal.gov.pl czy mapywig.gov, a które to zdjęcia umożliwiłyby ocenę rzeczywistego sposobu usytuowania poszczególnych obiektów mieszkalnych i gospodarczych, zagospodarowania całego terenu, istnienia lub braku istnienia fizycznego rozdzielenia części mieszkalnej od gospodarczej (trwałe przegrody, ogrodzenia) umiejscowienia w obrębie tzw. obszaru dworsko – parkowego również dużego sadu oraz pól uprawnych, ogrodów warzywnych, stawów hodowlanych, a także innych niegospodarczych części tego obszaru, o których mowa w protokole przejęcia (k. [...]-[...]).

Skarżąca zarzuciła organowi brak sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałoby usytuowanie aktualnych granic geodezyjnych działek nr [...] i [...], o których mowa w sentencji decyzji w stosunku do poszczególnych obiektów, które zostały uznane za elementy obszaru dworsko-parkowego bez konfrontacji aktualnego przebiegu granic z przebiegiem jaki miał miejsce w dacie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nie jest zatem możliwe ustalenie czy stawy hodowlane, które organ uznaje za element działalności gospodarczej, a nie elementy funkcji mieszkalno – reprezentacyjnej, znajdowały się wówczas w obszarze obecnych działek nr [...] i [...].

Skarżąca uznała, że ustalenia co do okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy dokonane zostały na podstawie zeznań jednej ze stron postępowania przy jednoczesnym poniechaniu podjęcia inicjatywy dowodowej dotyczącej dokumentów archiwalnych na temat istotnej okoliczności, jaką był związek zespołu dworsko – parkowego z prowadzoną w całym majątku działalnością rolniczą, przy czym dokonał tego głównie w oparciu dokumentację pochodzącą z lat 70, 80 tych, w sytuacji gdy ewidentnie z chwilą przejęcia majątku nastąpiły istotne zmiany polegające chociażby na zlokalizowaniu na tym terenie SKR oraz rozparcelowaniu gruntów na nieruchomości rolne. Nie starając się poczynić głębszych ustaleń co do treści, np. map majątku ziemskiego znajdujących się w aktach księgi wieczystej organ uniemożliwił analizę stanu tego majątku i sposobu jego zagospodarowania jaka istniała tuż przed wojną i po jej zakończeniu. Pominął w procesie oceny całokształtu materiału dowodowego fakt, że [...] tego obszaru stanowi sad, czyli teren o ściśle rolniczym charakterze, a kolejną znaczną część tego terenu stanowią stawy, które jak wynika z protokołu przejęcia majątku miały charakter stawów hodowlanych, co oznacza, że oba te obszary nie pełniły funkcji reprezentacyjno – mieszkalnych, lecz wykorzystywane były na potrzeby działalności rolniczej, tj. stanowiły nieruchomości ziemskie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu.

Zdaniem Gminy, z faktu zlokalizowana w majątku rządcówki nie wynika, że dziedzic wyzbywał się zarządu majątkiem, a jedynie to, że posługiwał się osobami drugimi. Ponieważ poniechano pozyskania z Archiwum Państwowego dokumentacji innej niż protokół przejęcia, nie jest możliwa ocena sposobu zarządu majątkiem, a w tym i takich okoliczności jak źródła finansowanie funkcjonowania całości majątku ziemskiego oraz sposobu jego opodatkowania, co można było ustalić w oparciu o księgi tegoż majątku zapewne przejęte razem z majątkiem przy protokole przejęcia, które zapewne znajdują się w tym samym miejscu co protokół przejęcia; nie chodzi przy tym o to czy dwór był finansowany z dochodów gospodarstwa rolnego lecz czy finansowanie obu miało odrębny charakter - tylko wówczas można mówić o odrębności funkcjonalnej.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie zarzucając skarżącej, że w toku postępowania nie wykazywała żadnej aktywności dowodowej, natomiast ustalenia poczynione przez organ są wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) traktując opisane w skardze uchybienia proceduralne jako bez wpływu na prawidłowość dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd uznał za sporną kwestię czy teren stanowiący część majątku Dobra Ziemskie [...], zlokalizowany w ramach zespołu pałacowo – parkowego w [...] w granicach objętych ochroną konserwatorską, stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu i czy w związku z tym podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Dokonując interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" użytego w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Sąd odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26) i uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy, gdyż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Natomiast w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę również przepis "art. 1, część druga", gdyż już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiada celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Zatem prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, powinno brzmieć: na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu.

Wskazując na stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił, że wydając decyzję administracyjną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, organ administracji publicznej powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia tego przepisu. Powinien zbadać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź, jeżeli takiego charakteru nie miały, to czy były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską.

Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie całości dokumentacji konserwatorskiej jednoznacznie wynika i nie jest przez strony kwestionowane, iż dwór i park w [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. powstał na przełomie [...] i [...] w. W jego ramach [...] dwór, regularny ogród [...] i [...] park krajobrazowy pozostały w oryginalnej i niezmienionej postaci do chwili dokonania wpisu Konserwatora. Tym samym niewątpliwym jest, że w tej samej formie i ramach opisana część majątku ziemskiego istniała w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej.

Sąd zwrócił dodatkowo uwagę, że wskutek zarzutu strony, kwestionowane dokumenty zostały złożone w wersji poświadczonej za zgodność z oryginałem. Skarżąca Gmina nie przedstawiła natomiast żadnego śladu dowodu na piśmie, który wskazywałby na istnienie takiego materiału dowodowego, który poddałby w wątpliwość ustalenia dokonane w sprawie niniejszej.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Gminę, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie,

Autor skargi kasacyjnej skorzystał z jednej tylko z dwóch podstaw kasacyjnych wskazując na naruszenie przepisów procesowych.

Jako naruszone wskazano:

1) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1, art. 76a § 1 i § 2, art. 80, art. 81 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13) polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra i Rozwoju Wsi, pomimo że organy administracji zaniechały w ramach prowadzonego przez siebie postępowania zgromadzenia pełnego materiału dowodowego odnoszącego się do całości majątku – co Sąd I instancji dostrzegł, jednak uznał za racjonalne i uzasadnione. Tymczasem procedura administracyjna nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia faktów prawnie doniosłych ani też nie przewiduje uprawnienia organu do antycypowania treści materiału dowodowego w miejsce przeprowadzenia bezpośredniego dowodu. Obowiązkiem organu jest natomiast dokonanie oceny całości materiału dowodowego, a nie jego wybranych fragmentów;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w której przyjęto, że zespół dworsko - parkowy stanowił nieruchomości o charakterze produkcyjnym, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ok. [...] areału objętego wnioskiem stanowi sad, czyli teren o ściśle rolniczym charakterze, a kolejną znaczną część tego terenu stanowią stawy, które jak wynika z protokołu przejęcia majątku, miały charakter stawów hodowlanych;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji zarzutów z pkt. 2 - 5 skargi z dnia [...] września 2016 r., i nie odniesienie się do nich ani pozytywnie ani negatywnie w części merytorycznej uzasadnienia wyroku, pomimo obowiązku przeprowadzenia kontroli decyzji organu administracji.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zakwestionowała stwierdzenie, by dwór oraz park nie miały charakteru rolniczego. Jej zdaniem ok. [...] areału objętego wnioskiem stanowiące sad, czyli teren o ściśle rolniczym charakterze i teren stanowiący stawy hodowlane nie pełniły funkcji reprezentacyjno - mieszkalnych lecz wykorzystywane były na potrzeby działalności rolniczej, tj. stanowiły nieruchomości ziemskie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Teza o nierolniczym ich charakterze jest zatem nietrafna, gdyż prowadzenie sadu oraz stawu hodowlanego stanowi przejaw działalności produkcyjno - hodowlanej w rolnictwie. Tym samym te części nieruchomości spełniałyby pierwszą przesłankę podlegania pod regulację dekretu o reformie rolnej. Natomiast przyjmując, że zespół dworsko-parkowy nie ma rolniczego charakteru, Sąd nie odniósł się do argumentów i zarzutów sformułowanych w skardze, a dotyczyły one braków w materiale dowodowym dokumentów opisujących kształt tej części majątku ziemskiego, która miała ewidentnie charakter rolniczy. Braki te polegały na zaniechaniu pozyskania Karty Ewidencyjne Zabytku Architektury i Budownictwa z Ośrodka Dokumentacji Zabytków w [...], dokumentów źródłowych z akt księgi wieczystej, opracowań historyczno-naukowych sporządzanych na zlecenia Konserwatora Zbytków, opracowań znajdujących się w Narodowym Instytucie Dziedzictwa Oddział w [...], pełnej dokumentacji z Archiwum Państwowego w [...] i [...], zdjęć lotniczych z okresu przed wojennego i powojennego, aktualizacji mapy ewidencji gruntów.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie dostrzegł błędu w zakresie braku weryfikacji ze strony organów twierdzeń wnioskodawcy co do miejsca posadowienia budynków gospodarczych i co za tym idzie związków funkcjonalnych dworu z majątkiem ziemskim, czyniąc główne ustalenia w oparciu o stan ustalony w dokumentach na rok 1980 i powstrzymując się od pozyskania dokumentacji odzwierciedlającej stan majątku przed wojną oraz tuż po wojnie w momencie, w którym był przejmowany na własność Skarbu Państwa. Nie zgromadzono zdjęć lotniczych obiektu i terenu majątku ziemskiego z lat przedwojennych jak i tuż po wojnie, które powinny być dostępne w Centralnym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym oraz innych publikatorach, takich jak zdjęcia.geoportal.gov.pl czy mapywig.gov, a które to zdjęcia bardzo wiernie pokazywałyby zarówno usytuowanie poszczególnych część majątku ziemskiego jak i ich związki funkcjonalne. Nie prowadzono żadnego postępowania zmierzającego do pozyskania informacji na temat funkcjonowania działalności rolniczej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie takie musiałoby objąć dokumentację archiwalną dotycząca majątku ziemskiego, a nie dworu, a sposób zadania pytania o znajdującą się w posiadaniu stosownych instytucji dokumentację warunkuje zakres otrzymanych zwrotnie materiałów o czym świadczy dołączona na rozprawie przed WSA korespondencja e-mailowa z Archiwum Państwowym, przy czym autor skargi kasacyjnej zauważył, że rozgraniczenie pojęć majątku ziemskiego i dworu nie jest konsekwencją jurydycznej definicji majątku ziemskiego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że znacząca część ustaleń organów, a w ślad za tym i Sądu, co do np. istnienia centralnego ośrodka zarządu majątkiem, miejsce przechowywania ksiąg, itp. poczyniono w oparciu o zeznania jednego z wnioskodawców, nie dokonując jakiejkolwiek ich weryfikacji. Takie informacje zapewne byłyby zawarte w dokumentacji przechowywanej w Archiwum Państwowym w [...], a dotyczącej nie tyle dworu i parku co majątku ziemskiego. Jednocześnie wnioski co do zarządzania majątkiem rolniczym poczyniono nie posiadając żadnych danych co do nieruchomości mających charakter rolniczy, w tym co do tego jakiego rodzaju produkcja była prowadzona, w jakim stopniu zorganizowania, kto i w jaki sposób zarządzał tego rodzaju działalnością oraz gdzie mieściła się jego siedziba, gdzie znajdowały się księgi i cała dokumentacja. Oparcie tych ustaleń jedynie o oświadczenie wnioskodawcy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, narusza zasady tak gromadzenia jak i oceny materiału dowodowego.

Odnosząc się do stanowiska Sądu o braku wpływu uchybień procesowych w postaci zaniechania przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów na prawidłowość dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia, Gmina zauważyła, że w stwierdzeniu Sądu jest wewnętrzna sprzeczność, gdyż procedura administracyjna nie przewiduje uchybienia, które jest "racjonalne i uzasadnione" Ponadto zauważono, że wniosek Sądu jest nietrafny merytorycznie. W przypadku zarzutu dotyczącego gromadzenia materiału dowodowego wystąpienie uchybienia obowiązkowi zgromadzenia pełnego materiału zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem z góry przesądzić czy i w jaki sposób zaniechanie zgromadzenia określonych dowodów wpłynie na wynik sprawy. Ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów może nastąpić dopiero po ich zgromadzeniu a nie zanim organ uzyska szansę zapoznania się z nimi. Wskazując na brzmienie art. 7 K.p.a. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że o istotności określonych okoliczności faktycznych przesądza norma prawa materialnego (ustalenia faktu mającego znaczenie prawne).

Dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością istotną są związki części majątku dworsko-parkowego z nieruchomościami rolniczymi. W opinii autora skargi kasacyjnej nie sposób poczynić tego rodzaju ocen bez jakichkolwiek ustaleń co do nieruchomości wykorzystywanych w sposób rolniczy. Z tej przyczyny, uznając, że materiał dowodowy nie został zebrany w całości, orzeczenie wydane zostało przedwcześnie, a Sąd I instancji zbagatelizował tę okoliczność

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Związany granicami skargi kasacyjnej, a więc treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy przesłanki nieważności postępowania nie występują, zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

W kontrolowanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyny nakazujących stwierdzenie nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w ramach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej. Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Żaden z zarzutów skargi nie był jednak zasadny.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, stawiając wyłącznie zarzuty o charakterze procesowym, stara się wykazać po pierwsze - nietrafność tezy przejętej przez organ w zaskarżonej decyzji, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji, o nierolniczym charakterze zespołu pałacowo – parkowy przejętego na cele reformy rolnej w ramach całości nieruchomości położonej w miejscowości [...], gdyż jej zdaniem, prowadzenie sadu oraz stawu hodowlanego stanowi przejaw działalności produkcyjno - hodowlanej w rolnictwie. Po drugie, starała się wykazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów i zarzutów sformułowanych w skardze, które dotyczyły braków w materiale dowodowym dokumentów opisujących kształt tej części majątku ziemskiego, która miała ewidentnie charakter rolniczy. W konsekwencji powyższego, w opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, nie bacząc, że kontrolowana decyzja wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego jest przedwczesna, błędnie ją zaaprobował.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zespół pałacowo – parkowy stanowiący część obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...], w granicach objętych ochroną konserwatorską, określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...]. Organ nie orzekał natomiast o wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) pozostałej części nieruchomości ziemskiej wpisanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Dobra ziemskie [...]" o łącznym obszarze [...] ha.

Decyzja konserwatorska z dnia [...] lutego 1982 r. obejmująca zespół pałacowo – parkowy, wydana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10 poz. 48.).

Zgodnie z treścią jej art. 5 pkt 1, pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w min. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa.

Na tle wskazanego przepisu, w okresie obowiązywania ww. ustawy, ukształtowało się jednolite orzecznictwo interpretujące pojęcie "dobro kultury" użyte w tej ustawie. Zgodnie z dokonaną w toku stosowania prawa wykładnią uznano, że przez "dobro kultury" należy rozumieć efekt całokształtu materialnego i duchowego dorobku człowieka, gromadzonych, utrwalanych i wzbogacanych w ciągu jego dziejów, przekazywanych z pokolenia na pokolenie. Dobrem kultury w takim rozumieniu mogą być parki wraz z otoczeniem i ogrody dekoracyjne jako efekt twórczego działania człowieka (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1934/93 i z dnia 25 października 1991 r. sygn. akt I SA 948/91 (CBOSA).

Wydane w lipcu 1976 r. opracowanie ewidencyjne parku dworskiego w [...], stanowiące podstawę decyzji konserwatorskiej, wskazuje jako jego najstarszy element sztuki ogrodowej, ogród [...] z końca [...] wieku, który stanowił całość w okresie historycznym. Natomiast w parku krajobrazowym znajdowały się stawy rybne znacznie podwyższające walory widokowe i sprzyjające rozwojowi bujnej roślinności.

Nie budzi zatem wątpliwości, że potraktowanie w decyzji konserwatorskiej, jako dobra kultury krajobrazowego parku wraz z otoczeniem, a w tym całości ogrodów dekoracyjnych w kształcie stworzonym na przestrzeni pokoleń i w takim też kształcie zachowanego wraz z dworem, wyklucza nadanie temu obszarowi charakteru rolnego. Przy sporządzaniu ww. opracowania wzięto pod uwagę min. znajdujący się w Księgach Wieczystych dóbr "plan Majątku państwowego [...]" sporządzony przez Komisję Podziału Ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenie dotyczy ustalenia stanu prawnego i faktycznego na dzień wejścia w życie stosownych regulacji dekretu. Dlatego późniejsze zdarzenia faktyczne nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia.

Argumenty skarżącej kasacyjnie Gminy, mające świadczyć wbrew ostatecznej decyzji konserwatorskiej, a tym samym wbrew kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ściśle rolniczym charakterze całości nieruchomości, w tym jej zespołu pałacowo-parkowego, uznać należy za całkowicie niezasadne.

Oceniając natomiast zarzut braku przeprowadzenia wnioskowanych na etapie skargi dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do brzmienia art. 75 § 1 K.p.a. czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od oceny przydatności dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została wyjaśniona. Przepis ten, ab initio, stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Analiza tez dowodowych przedstawionych we wnioskach Gminy zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozwala stwierdzić, że okoliczności, którym służyć miały te wnioski, nie zostały tak sprecyzowane, by w istocie można było dowody te potraktować jako przyczyniające się do wyjaśnienia sprawy. Skarżąca kasacyjnie Gmina zauważa, że w zasadniczej części wnioskowane dokumenty mogą "dostarczyć dużo danych", "niewątpliwie znajdują się w nich niezwykle istotne dokumenty", "mogła zawierać informacje istotne" czy "inne źródła informacji".

Ponadto, wnioskowane dokumenty miałyby służyć przeprowadzeniu dowodu - z planu "Dóbr [...]", planu "Majątku państwowego [...]", zdjęć obiektu, zdjęć lotniczych na okoliczność usytuowania poszczególnych obiektów mieszkalnych i gospodarczych.

Tymczasem, co umknęło zapewne skarżącej kasacyjnie, z przywołanego wcześniej opracowania ewidencyjnego wykonanego przez Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Ogrodnictwa, dopuszczonego jako dowód w sprawie, wynika wprost, że jedynym przekazem kartograficznym, na podstawie którego można określić jak dużym zmianom uległ ośrodek dworski to plan z 1879 r. przedstawiający nieistniejące oficyny oficyn dworskie i budynki gospodarcze, a także układ komunikacyjny. Autorzy opracowania wskazali, że dotarli do jedynego wartościowego planu "Dóbr [...]", skopiowanego z pierworysy wymiaru dopełnionego w 1833 r., znajdującego się w Archiwum Biura Notarialnego w [...], a fotokopia posłużyła autorom do przygotowania opracowania ewidencyjnego.

Z tego tytułu, pominięcie przeprowadzenia dowodu z "planu Dóbr [...]" i planu "Majątku państwowego [...]" opisanych szczegółowo i profesjonalnie w opracowaniu ewidencyjnym parku dworskiego w [...], oraz innych dowodów mających na celu powtórne wykazywanie usytuowania poszczególnych obiektów mieszkalnych i gospodarczych, słusznie potraktowane zostało przez Sąd I instancji za racjonalne i uzasadnione.

Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jednolita obecnie interpretacja art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pojawiająca się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie nakazuje przyjąć, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Rezydencje ziemiańskie z reguły nie odpowiadały tym celom, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich - dwory pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną (por. wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08 – CBOSA). Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, gdy pomiędzy rezydencją, a resztą nieruchomości zachodził "związek funkcjonalny". W takim przypadku całość nieruchomości, łącznie z zespołem dworskim, czy pałacowo – parkowym podpadała pod działanie dekretu.

Termin "związek funkcjonalny" nie posiada definicji legalnej, natomiast w toku stosowania prawa był wielokrotnie interpretowany. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych sprecyzowano, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Nie jest to relacja jednostronnej zależności lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16, CBOSA).

Dla wykazania istnienia "związku funkcjonalnego" nie mają znaczenia powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08 - CBOSA). Prezentowany jest bowiem pogląd, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie decyduje brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, a wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie, wystarczy wykazanie, że część dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku, mimo nieoddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a nawet mimo korzystania przez niego i rodzinę z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski oraz utrzymywania części rezydencjalnej z dochodów pochodzących z majątku rolnego (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 532/07, I OSK 686/08, OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10, I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 1014/08 – CBOSA).

Natomiast dla istnienia "związku funkcjonalnego" istotne może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy – czy na terenie części rezydencjalnej czy też poza nią (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09 CBOSA) i miejsce gdzie rządca przyjmował interesantów. Istotne może być też ustalenie, że w części mieszkalnej pałacu czy dworu znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z ustaleń dokonanych przed organem I instancji wynika jednoznacznie, a co nie było kwestionowane w toku postępowania, że w majątku funkcjonował jako odrębny, o powierzchni [...] m2, budynek tzw. rządcówki i z tego miejsca wykonywany był zarząd częścią gospodarczą majątku.

Organ I instancji ustalił także, że zespół dworsko – parkowy był odrębnie od części rolnej opodatkowany. Ustalenia te Gmina zaaprobowała, nie wnosząc żadnych uwag, zastrzeżeń czy wniosków dowodowych.

Przy takich ustaleniach faktycznych dokonanych przed organem I instancji trudno jest zatem uznać za trafne spostrzeżenie skarżącej kasacyjnie, że "wnioski co do zarządzania majątkiem rolniczym poczyniono nie posiadając żadnych danych" co do nieruchomości .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie Gmina, przy pomocy zarzutu braku wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych dla istoty sprawy okoliczności faktycznych, na etapie skargi kasacyjnej podjęła polemikę z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania administracyjnego, zarówno przed organem I instancji, jak o organem odwoławczym. Polemika ta nie znajduje jednak uzasadnienia w zebranym przed organami materiale dowodowym.

W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć trafnego stanowiska Sąd I instancji co do tego, że "ze zgromadzonej w sprawie całości dokumentacji" wynika, iż zespół dworsko - parkowy nie miał rolniczego charakteru i nie był funkcjonalnie związany z częścią rolniczą nieruchomości, jak też, że część gospodarcza nieruchomości mogła odrębnie, bez części dworskiej, prawidłowo funkcjonować.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za chybione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Pierwszy z przywołanych wyżej przepisów odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten reguluje instytucję o charakterze porządkowym. Wskazuje, jakie trzy zasadnicze elementy winny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności zobowiązuje Sąd do zrelacjonowania przebiegu procesu myślowego i wyjaśnienia stanowiska zajętego w sprawie.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi prawidłowego uzasadnienia zostały spełnione. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie ma żadnych wątpliwości co do przyczyny z jakich Sąd I instancji uznał opisane w skardze uchybienia za bez wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji, a to było istotą stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności powinna być dokonana po pierwsze - w granicach danej sprawy, a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu zarówno z uwzględnieniem zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej skargi jak też ponad postawione w skardze zarzuty.

W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd I instancji dokonana została całościowo, czyniąc zadość dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z czym nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu.

Z przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu administracyjnego wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za skuteczne i dlatego orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.