Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 19/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2015 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2015 r. nakazującą M. Ś. i S. Ś. doprowadzenie pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu budynku wielorodzinnego przy ul. D. w S. do stanu poprzedniego przez rozbiórkę stropu i ścian o konstrukcji szkieletowej, wyodrębniających ze strychu pokój i część łazienki, zamurowanie drzwi wewnętrznych usytuowanych w ścianie pomiędzy nowo powstałym pokojem a pokojem istniejącym, odłączenie kominka na opał stały, zainstalowanego w pokoju oraz zamurowanie otworu wlotowego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy nielegalnej rozbudowy pomieszczeń w poziomie strychu w budynku wielorodzinnym w S. przy ul. D., zgłoszonej przez współwłaścicielkę jednego z trzech mieszkań w tym budynku – E. G., nakazał inwestorom M. Ś. i S. Ś. doprowadzenie pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu wskazanego budynku do stanu poprzedniego przez rozbiórkę stropu i ścian o konstrukcji szkieletowej, wyodrębniających ze strychu pokój i część łazienki, zamurowanie drzwi wewnętrznych usytuowanych w ścianie pomiędzy nowo powstałym pokojem a pokojem istniejącym, odłączenie kominka na opał stały, zainstalowanego w pokoju i zamurowanie otworu wlotowego.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zakwalifikował roboty budowlane wykonane na poddaszu tego budynku jako przebudowę części budynku, gdyż z ogólnodostępnego strychu wydzielono nowe pomieszczenie, powiększono istniejące, wykonano otwory okienne i drzwiowy w przegrodach budowlanych. W toku oględzin w dniu 20 stycznia 2011 r. ustalono, że na poddaszu budynku bez pozwolenia na budowę wykonano roboty prowadzące do wydzielenia z przestrzeni strychu nowego pokoju, zainstalowano kominek na opał stały w dotychczas istniejącym pokoju, rozbudowano instalację elektryczną i wyremontowano istniejące pomieszczenia. Inwestorzy przedłożyli dwie inwentaryzacje architektoniczno - konstrukcyjne z orzeczeniem technicznym z dnia 27 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 20 lutego 2015 r. Na podstawie inwentaryzacji z 1976 r. organ ustalił, że na poddaszu budynku znajdowało się mieszkanie składające się z jednego pokoju, przedpokoju, kuchni i wydzielonego ustępu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że pomieszczenia lokalu mieszkalnego na strychu nie spełniają wymogów określonych w § 57 ust. 2, § 75 ust. 1, § 77 ust. 2, § 94 ust. 1 i § 216 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r. poz.690 ze zm.), w zakresie oświetlenia dziennego pokoju, wysokości drzwi do pokoju (różnica wobec normatywnej: 2 cm), szerokości pokoju, szerokości kuchni, wysokości łazienki, odporności ogniowej (ściany wewnętrzne wydzielające dodatkowy pokój).

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. A., K. Ś. i T. Ś. oświadczając, że nie zgadzają się na rozbiórkę pomieszczeń strychowych poddasza zajmowanych przez S. Ś. i jego rodzinę, ale wnioskują o usunięcie nieprawidłowości.

Odwołanie wniesione przez S. i M. Ś. nie podlegało rozpoznaniu ze względu na uchybienie terminu do jego złożenia.

Rozpoznając odwołanie A. A., K. Ś. i T. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 23 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu dodatkowego pokoju do istniejącego już mieszkania na strychu wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. D. w S., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Państwo S. i M. Ś., inwestorzy robót budowlanych i użytkownicy mieszkania na poddaszu, nie uzyskali takiego pozwolenia, przez co naruszyli art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, wypełniając przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie nakazujące doprowadzenie pomieszczeń mieszkalnych poddasza do stanu poprzedniego było niezasadne, organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiot sprawy ograniczając się wyłącznie robót budowlanych, w wyniku których doszło do wydzielenia ze strychu dodatkowego pokoju powiększającego poddasze mieszkalne. Zdaniem organu odwoławczego organ powinien zbadać również legalność pierwotnego pomieszczenia mieszkalnego znajdującego się na strychu budynku. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego XVI Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 11 maja 2012r. sygn. akt XVI Ca 459/12, oddalającego powództwo E. G. przeciwko S. Ś., M. Ś., D. Ś. o eksmisję z którego wynika, że "pozwani zajmują ww. pomieszczenie od 1996r. nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. W tym okresie przeprowadzili w nim szereg drobnych prac, dzięki czemu zajmowane pomieszczenie nadaje się do zamieszkania. Zajmowany przez pozwanych lokal o powierzchni użytkowej 40,97m2 składa się z korytarza, kuchnia łazienki i trzech pokoi. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pozwani zajmują strych, którego przeznaczenie mieszkalne nie zostało urzędowo stwierdzone. Przeznaczenie to może co najwyżej wynikać ze sposobu, w jaki faktycznie jest użytkowane".

W ocenie organu odwoławczego właściwym przedmiotem tej sprawy powinna być ocena legalności robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. D. w S. z przeznaczeniem jej na lokal mieszkalny jako całość. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ustalić, z zachowaniem spójności opisu, czas sukcesywnego wykonania tych robót i pierwszego inwestora. Winien ponadto zbadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informując m.in. o instytucji zastępczego wyrażenia woli przez sąd cywilny.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie art. 138 ust. 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek,

2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że w ramach postępowania dotyczącego robót wykonanych przez M. i S. Ś. ocenie pod względem legalności powinny podlegać także pierwotne roboty budowlane, w wyniku których powstały pomieszczenia wykorzystywane jako pomieszczenia mieszkalne na strychu budynku przy ul. D. w S. i zmiana sposobu użytkowania strychu.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotem postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były określone roboty budowlane wykonane w określonym czasie w pomieszczeniach znajdujących się na strychu budynku przy ul. D. przez M. i S. Ś. Fakt, że takie roboty zostały wykonane, jest bezsporny. Wskazano na ekspertyzę techniczną sporządzoną pod koniec lat 80-tych przez mgr inż. E. B. dla pomieszczeń znajdujących się na poddaszu nieruchomości przy ul. D., wykorzystywanych wcześniej jako mieszczenia mieszkalne, z której wynika, że do 1988 r. przedmiotowa część strychu była faktycznie wykorzystywana jako mieszkanie kwaterunkowe, oraz na pismo z dnia 9 maja 1988 r., z którego wynika, że lokal nie odpowiada warunkom, które powinny spełniać pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Dokumenty te potwierdzają, że pomieszczenia mieszkalne istniały na strychu budynku w latach 80-tych (a powstały dużo wcześniej), czyli na wiele lat przed ich zajęciem przez M. i S. Ś. Okoliczność ta jest w niniejszej sprawie bezsporna, bezsporne jest również to, że M. i S. Ś. we własnym zakresie, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgody wszystkich współwłaścicieli, wykonali w tych pomieszczeniach roboty budowlane.

W skardze zarzucono, że z przepisów prawa budowlanego nie wynika, aby zakresem postępowania, o którym mowa w art. 50 ust. 1 lub 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego musiały być objęte wszystkie roboty budowlane, które zostały w tych pomieszczeniach wykonane, zwłaszcza w sytuacji, gdy były one wykonywane w różnych okresach i przez różne osoby, które w żaden sposób ze sobą nie współdziałały. Wykonując określone roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i bez zgody wszystkich współwłaścicieli, M. i S. Ś. naruszyli przepisy prawa budowlanego. Spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W świetle tych przepisów zakres postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego był odpowiedni i całkowicie wystarczający. Natomiast jeżeli konieczne jest zbadanie legalności powstania pierwotnych pomieszczeń na strychu lub zmiany sposobu użytkowania części strychu, to kwestie te winny być przedmiotem odrębnych postępowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., mocą której uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), przywrócenie pomieszczeń poddasza mieszkalnego do stanu poprzedniego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że motywem uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było przekonanie organu odwoławczego o konieczności objęcia przedmiotem postępowania wszystkich robót budowlanych, które doprowadziły do powstania na strychu pomieszczeń składających się na mieszkanie wykorzystywane przez M. i S. Ś.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest prawidłowe.

Postępowanie administracyjne toczy się w określonej sprawie administracyjnej, na którą składają się przedmiot i podmioty postępowania. Przedmiot sprawy to określony stan faktyczny wymagający subsumcji. Tożsamość sprawy administracyjnej kształtują trzy elementy: przedmiot postępowania, podmioty oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia. Przy jurysdykcji wykonywanej przez organ odwoławczy jej przedmiotem jest ta sama sprawa administracyjna, która była przedmiotem działań jurysdykcyjnych organu pierwszej instancji. Fakt przejścia sprawy do organu drugiej instancji implikuje jej tożsamość, czyli identyczność jej zasadniczych elementów: stron (identyczność podmiotowa), podstawy prawnej i sytuacji faktycznej (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986 r., s. 54 i n.). Naruszenie każdego z wymienionych elementów powoduje przekreślenie identyczności sprawy administracyjnej i powstanie ewentualnie nowej sprawy, która powinna być załatwiona od początku. Sprawa administracyjna tocząca się przed organem odwoławczym powinna być tożsama z poprzednią, czyli powinna obejmować ten sam związek pomiędzy wskazanymi wyżej elementami. Organ II instancji jest zatem związany granicami tej sprawy i jego kompetencja rozciąga się tylko na jej obszar (tak J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 191-192).

W rozpoznawanej sprawie wszczętej z inicjatywy E. G. – właścicielki lokalu nr 1 w budynku przy ul. D. w S. organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie, którego przedmiot został scharakteryzowany jako samowolna przebudowa poddasza budynku przy ul. D. w S. polegająca na wyodrębnieniu części strychu i włączeniu jej do już istniejącego lokalu mieszkalnego. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z protokołu oględzin oraz sporządzonych inwentaryzacji technicznych robót budowlanych wykonanych przez M. i S. Ś. wynika, że w ramach tych robót w poziomie poddasza, na którym istniało już pomieszczenie mieszkalne, a pozostałą część stanowił strych, inwestorzy wykonali otwór drzwiowy w ścianie wewnętrznej pomiędzy strychem i pokojem mieszkalnym. Na strychu wykonano strop i ściany wewnętrzne wydzielające pokój, który został dołączony do uprzednio istniejących pomieszczeń mieszkalnych. W połaci dachu tego budynku, od strony południowej i od strony wschodniej, wstawiono okna połaciowe. Ponadto rozebrano część ściany wewnętrznej pomiędzy strychem i wydzielonym ustępem i wykonano nową ścianę na strychu pomiędzy pozostawioną częścią ściany oraz nową ścianą wydzielającą pokój, zainstalowano kominek na opał stały w uprzednio istniejącym pokoju, rozbudowano instalację elektryczną, wyremontowano uprzednio istniejące pomieszczenia.

Inwentaryzacja architektoniczna budynku przy ul. D. sporządzona w grudniu z 1976 r. potwierdza poddasze wykorzystywane było w części na mieszkanie, a pozostałą część zajmował ogólnodostępny strych. Okoliczności tej nie kwestionowała również skarżąca, której sygnał spowodował wszczęcie niniejszego postępowania. Z jej pisma sygnalizacyjnego z dnia 22 listopada 2010 r. wynika, że intencją skarżącej było podjęcie działań zmierzających do usunięcia skutków samowoli budowlanej polegającej na nielegalnym zaadoptowaniu części strychu i rozbudowy jego kosztem istniejącego już na poddaszu lokalu mieszkalnego.

W tak wyznaczonych granicach przedmiotowych organ podjął interwencję i wszczął postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego, kwalifikując zasadnie wykonane roboty budowlane jako przebudowę części budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane wykonane w kondygnacji poddasza budynku przy ul. D. w S. stanowiły zatem przebudowę, albowiem z ogólnodostępnego strychu wydzielono nowe pomieszczenie, powiększono istniejące pomieszczenie mieszkalne, wykonano otwory okienne i drzwiowy w przegrodach budowlanych.

Innymi słowy wykonane roboty budowlane pozwoliły zaadoptować dodatkową część powierzchni poddasza dotychczas wykorzystywanej jako strych na cele mieszkaniowe i zwiększyć tym samym powierzchnię istniejącego już lokalu mieszkalnego. Wskazane wyżej roboty stały się przedmiotem działań procesowych organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji kształtując w ten sposób zakres sprawy administracyjnej, która w wyniku skutecznego wniesienia odwołania winna w tym samym kształcie zostać rozpoznana przez organ odwoławczy.

Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że samowolne wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę podlega hipotezie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i procedował w ich trybie.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było konsekwencją uwzględnienia braku zgody pozostałych właścicieli lokali w budynku przy ul. D. w S. na przeprowadzone roboty budowlane i ustalenia, że nie ma prawnych możliwości do podjęcia i przeprowadzenia działań naprawczych, które w efekcie doprowadzić mogłyby do przywrócenia stanu zgodności z prawem przebudowy poddasza poprzez powiększenie lokalu mieszkalnego znajdującego się na poddaszu.

Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cle budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienia. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Budynek przy ul. D. w S. jest bowiem budynkiem wielorodzinnym, którego części wspólne są przedmiotem współwłasności. Natomiast przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj. na poddaszu w części ogólnodostępnego stychu. W budynku tym funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele poszczególnych lokali, których we wskazanym budynku jest mniej niż siedem. Z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), wynika, że w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c. Wymienione przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Przeprowadzenie robót budowalnych obejmujących części wspólne nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. Zgoda taka jednak nie może pochodzić od niektórych tylko współwłaścicieli, co wynika wyraźnie z dyspozycji art. 199 k.c.

W rozpoznawanej sprawie zgody takiej inwestorzy od wszystkich pozostałych współwłaścicieli nie uzyskali, co potwierdza stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, a następnie konsekwentnie podtrzymywane w toku całego postępowania. Nie dysponują oni także orzeczeniem sądu wydanym w trybie art. 199 k.c. i nie mogą go uzyskać z uwagi na fakt, że nie są współwłaścicielami budynku.

Zakreślony przez organ pierwszej instancji przedmiot postępowania zindywidualizował rozpoznawaną przez niego sprawę administracyjną.

W tej sytuacji zarzut skargi, że warunki faktyczne i prawne funkcjonowania pierwotnego lokalu mieszkalnego na poddaszu budynku przy ul. D. w S. winny ewentualnie zostać zweryfikowane w odrębnym postępowaniu, zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że dotyczy to inwestycji wykonanej dawno, kilkadziesiąt lat temu, odnośnie której istnieć mogą braki w dokumentacji.

Podkreślić należy, że w sytuacji, w której organ pierwszej instancji dostrzegając brak możliwości naprawczych zmierzał do przywrócenia stanu poprzedniego lokalu znajdującego się na strychu nie było zagrożenia, o którym wspomina organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że zalegalizowane zostaną roboty budowlane, które w efekcie doprowadzą do włączenia nowopowstałych pomieszczeń do istniejącego już lokalu mieszkalnego zaadoptowanego nielegalnie.

W okolicznościach niniejszej sprawy podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się nie konieczność objęcia przedmiotem postępowania również robót, które doprowadziły do pierwotnego zaadoptowania stychu na pierwszy lokal mieszkalny, istniejący już w tym budynku w 1976 r. nie było celowe ani zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne w zakresie przedmiotowym określonym przez organ pierwszej instancji, czyli oceni działanie organu pierwszej instancji w odniesieniu do robót budowlanych przeprowadzonych przez Państwa Ś. w celu powiększenia powierzchni użytkowej dotychczasowego lokalu mieszkalnego znajdującego się na poddaszu budynku przy ul. D. w S.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości podwojonej stawki minimalnej uzasadnionej nakładem pracy radcy prawnego, charakterem sprawy i wkładem pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.