Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 16/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 125  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie bezczynności organu polegająca na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; II. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że w/w bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego N. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, j.t., dalej k.p.a.) w związku z 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz w związku z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm., zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach) Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia [...] marca 2017 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi [...] N. K. (zwanemu dalej "skarżącym", "wnioskodawcą").

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] marca 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z treścią tego wniosku, celem pobytu skarżącego w Polsce miało być wykonywanie pracy na rzecz W. C. i I. C., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A" W. C., I. C. w L., na stanowisku [...], za wynagrodzeniem [...] zł brutto.

W okresie, gdy skarżący składał wniosek przebywał na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy nr [...], udzielonej na okres od dnia [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r., która została wydana w celu wykonywania pracy przez cudzoziemca w okresie nieprzekraczającym 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, na podstawie oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy (cel wydania 05 zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wiz dla cudzoziemców z dnia 5 maja 2014 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 592).

Wojewoda D. pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku, tj.:

• do uzupełnienia przedłożonego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy, w części III pkt 6 poprzez wskazanie wymiaru czasu pracy (liczba godzin w tygodniu);

• do dołączenia oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy (...) (oryginał) bądź informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Wezwanie zawierało informację o przesłankach zwalniających cudzoziemca z przedstawienia ww. informacji starosty, podając, że dokument ten nie jest wymagany, jeżeli:

– zawód, który cudzoziemiec wykonuje w ramach powierzonej pracy, lub rodzaj pracy, która jest mu powierzona, znajduje się w wykazie, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub

– cudzoziemiec bezpośrednio przed złożeniem wniosku posiadał zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku, lub

– cudzoziemiec spełnia warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub

– cudzoziemiec spełnia warunki zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, określone odrębnymi przepisami.

Powyższe wezwanie zostało wysłane na wskazany przez skarżącego we wniosku adres i odebrane w dniu [...] kwietnia 2017 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał zatem w dniu [...] kwietnia 2017 r.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do akt sprawy wpłynęło własnoręcznie sporządzone i podpisane przez I. C. jako pracodawcę oświadczenie o zamiarze zatrudnienia wnioskodawcy na stanowisku [...] w wymiarze 4 godzin dziennie za wynagrodzeniem [...] zł brutto, jak tylko uzyska on zezwolenie na pobyt. Jednocześnie pracodawczyni oświadczyła, że w załączeniu przedstawia poświadczenie wcześniejszego zatrudnienia skarżącego, który przepracował u niej ponad trzy miesiące. Wraz z tym pismem złożono niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelowi Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdawii, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy (sporządzone według ustalonego wzoru na warunkach określonych w § 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez zezwolenia na pracę, poz. 588) przez okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r., tj. na czas ważności wizy skarżącego. Oświadczenie zostało zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. w dniu [...] grudnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda D. pozostawił wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza w postępowaniu w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Mimo stosownego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku do organu pierwszej instancji wpłynęła jedynie nieuwierzytelniona kopia oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, która nie ma mocy dowodowej przynależnej dokumentowi urzędowemu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W związku z tym organ stwierdził, że braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia nie zostały uzupełnione i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił go bez rozpoznania.

W dniu [...] listopada 2017 r. wnioskodawca wniósł zażalenie, kwestionując pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego. Wnioskodawca wskazał, że jego wniosek został złożony w czasie, gdy posiadał zezwolenie na pracę oraz pracował u tego samego pracodawcy. W związku z tym nie był zobowiązany do złożenia wskazanych dokumentów w rozpoznawanym postępowaniu administracyjnym. Nadto żalący podniósł, że informacja starosty i oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy znajdują się w oryginale w aktach organu o nr [...] zakończonej wydaniem zezwolenia na pracę wnioskodawcy.

W sprawie tej w dniu [...] czerwca 2017 r. na wniosek pracodawcy, w oparciu o art. 10 ust. 2 pkt 3 i 88 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 104 k.p.a. (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia typu A nr [...] na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polski w charakterze [...] w "A" s.c. I. C., W C., A. I., w L., które jest ważne od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie art. 88 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) uwzględniono informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Natomiast wnioskowany początkowy termin ważności zezwolenia, tj. od [...] kwietnia 2017 r., nie został uwzględniony z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające.

We wniesionej w dniu [...] listopada 2017 r. skardze, uzupełnionej pismem z dnia [...] lutego 2018 r., skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu, spowodowanej pozostawieniem jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Swoją skargę skarżący oparł na zarzutach naruszenia następujących przepisów:

– art. 7, 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ w całości zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu, tj. informacji starosty złożonej do akt sprawy [...], co miało wpływ na wynik sprawy,

– art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie sprawy bez rozpoznania w sytuacji, gdy wniosek spełniał wszystkie wymogi przewidziane prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł na podstawie:

– art. 146 § 1 p.p.s.a. o uchylenie aktu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania,

– art. 149 § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie wojewody do wydania decyzji w sprawie,

– art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

– art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

– art. 106 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP typ A nr [...] na okoliczność tego, co zostało w nim stwierdzone, a w szczególności, że wydając zezwolenie, wojewoda wziął pod uwagę informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący myli dwie różne instytucje procesowe: tj. faktów znanych sądowi z urzędu i pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Przesłanką zastosowania tej drugiej instytucji nie jest poziom merytorycznej znajomości stanu faktycznego sprawy przez organ, do którego podanie wniesiono, a jedynie kwestia, czy podanie to zawiera braki formalne. Na tym etapie organ w ogóle nie musi zapoznawać się z jakimikolwiek elementami stanu faktycznego, przeprowadzać jakichkolwiek czynności dowodowych, czy też przeszukiwać własnych zasobów w celu ustalenia jakichkolwiek okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Musi jedynie ocenić formalną zgodność podania z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z treści skargi i jej uzupełnienia zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu, polegającej na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania.

Na wstępie wskazać należy, że skarga na bezczynność stanowi adekwatny środek prawny do spowodowania podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie.

Podstawowym wymogiem warunkującym dopuszczalność skargi na bezczynność jest stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., w ich brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku, a więc przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy

– Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), środkiem tym jest zażalenie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przedłożonych akt postępowania organu I instancji wynika, iż skarżący wywiódł stosowne zażalenie w dniu [...] listopada 2017 r. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, tj. na dzień [...] stycznia 2018 r., zażalenie to nie zostało rozpoznane. Nie stanowi to jednak przeszkody do rozstrzygnięcia wniesionej skargi. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. W sprawach bezczynności i przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Przesądza on sam w sobie o wyczerpaniu przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na tle art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Przy przewlekłości postępowania nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy wniesieniem zażalenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego, gdyż skorzystanie z takiego środka prawnego stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1705/16). W związku z tym nie stanowił negatywnej przesłanki rozpoznania skargi fakt, iż została ona wniesiona zaledwie kilka dni po wniesieniu zażalenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy wskazać, że jej istota sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenie na pobyt czasowy i na pracę bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań [niż wskazany w art. 64 § 1 k.p.a. wymóg podania przez wnioskodawcę jego adresu] ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. W wyroku z dnia 12 września 2013 r., II OSK 919/12, LEX nr 1375646, NSA bardzo szeroko wyznaczył zakres obowiązków organu administracji publicznej, który występuje do wnoszącego podanie o usunięcie jego braków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Negatywne konsekwencje z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być zastosowane wobec wnioskodawcy tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z treści wezwania. Nie jest dopuszczalne pozostawienie podania bez rozpoznania obciążonego brakami, jeśli o ich usunięcie strona nie została właściwie wezwana.

Po trzecie warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. Przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 in fine k.p.a. w postaci pozostawienia bez rozpoznania (tak NSA w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11 i z dnia 11 marca 2011 r., II GSK 337/10). Uzupełnienie podania po terminie może mieć jedynie znaczenie dla oznaczenia daty skutecznego złożenia podania, co jest istotne zwłaszcza w przypadku, gdy z datą tą prawo materialne wiąże określone skutki prawne.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ w punkcie drugim swojego pisma z dnia [...] marca 2017 r. wezwał wnioskodawcę o dołączenie oświadczenia o zamiarze wykonywania pracy (...) (oryginał) bądź informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z treści wezwania wynika zatem, że wnioskodawca mógł alternatywnie złożyć bądź oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy bądź stosowną informację starosty. Jednocześnie organ nie podał, jakie wymogi powinien spełniać pierwszy z ww. dokumentów, tj. oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. Nie wyjaśniono w szczególności, czy powinien być on sporządzony na określonym formularzu, zgodnie z określonymi przepisami prawa, czy też zarejestrowany w odpowiednim urzędzie itp. Wskazano jedynie, że powinien być on złożony w oryginale.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ miał prawo pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania. Zauważyć trzeba, że w zakreślonym mu terminie, tj. w dniu [...] kwietnia 2017 r. do akt sprawy wpłynęło oświadczenie pracodawcy, w którym wskazał on, że zamierza powierzyć wnioskodawcy wykonywanie pracy w swoim zakładzie na stanowisku wskazanym we wniosku, jak tylko wnioskodawca uzyska pozwolenie na pobyt czasowy i pracę. Nie ulega żadnych wątpliwości, że zostało ono przedstawione w oryginale. Jeżeli organ stwierdził, że oświadczenie to nie jest wystarczające do nadania podaniu dalszego biegu, powinien był sprecyzować, jakie dokładnie oświadczenie powinno zostać złożone a w szczególności, jakie dodatkowe wymogi przewidziane prawem powinno ono spełniać. Tym samym wobec niedostatecznie precyzyjnego wezwania ze strony organu, w sytuacji, gdy założone przez skarżącego oświadczenie było wciąż dotknięte brakami, organ winien był ponownie, na podstawie art. 64 p 2 k.p.a., wezwać skarżącego do ich uzupełnienia.

Zgodzić należy się z organem, że do omawianego oświadczenia załączono także kopię złożonego na formularzu oświadczenia o zamiarze powierzenia skarżącemu pracy, zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. dnia [...] grudnia 2016 r., która ze względu na brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem nie ma waloru dowodu. Należy jednak zauważyć, że z treści oświadczenia pracodawcy wynikało jednoznacznie, że ma ono jedynie poświadczać fakt uprzedniego zatrudnienia skarżącego. Z tego zaś punktu widzenia złożenie kopii a nie oryginału oświadczenia było irrelewantne z punktu widzenia nadania wnioskowi skarżącego dalszego biegu.

Mając zatem na uwadze, że w zakreślonym terminie do uzupełnienia braków formalnych podania zostało przedłożone oświadczenie o zamiarze powierzenia mu pracy, którego wymogi formalne nie zostały w wezwaniu bliżej sprecyzowane, wnioskodawca w świetle treści tego wezwania mógł zasadnie uznać, że nie jest już obowiązany do składania informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Jak wskazano powyżej konstrukcja wezwania miała charakter alternatywny, a więc przedłożenie jednego dokumentu, tutaj oświadczenia pracodawcy, zwalniało z obowiązku składania drugiego dokumentu czyli informacji starosty, przy czym w wezwaniu nie sprecyzowano, że oświadczenie winno zostać złożone na urzędowym formularzu. Podsumowując, pozostawienie podania bez rozpoznania było nieprawidłowe z powodu niewystąpienia drugiej z omawianych powyżej przesłanek zastosowania normy art. 64 § 2 k.p.a. Mianowicie organ nie był uprawniony do rozliczania wnioskodawcy z nieuzupełnienia braków formalnych podania, o które nie wezwał w sposób precyzyjny. Takie działanie organu narusza zdaniem Sądu art. 7 i 9 k.p.a., mając istotny wpływ na sposób, w jakim potraktowano stronę tego postępowania.

Należy zgodzić się co do zasady z organem, że konieczność załączenia do podania o pozwolenie na pobyt czasowy i pracę informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy (zwanej dalej informacją starosty) stanowi wymóg formalny takiego podania. Wymagania, jakie musi spełniać cudzoziemiec, aby uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, określa art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 125 ust. 1 cytowanej ustawy do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia). O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy (zwanej dalej informacją starosty) występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3). W konsekwencji, z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach należy wywieść jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. Dokument ten należy więc traktować jako element wymagań formalnych wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17).

Niemniej jednak w świetle art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec jest zwolniony z obowiązku przedłożenia informacji starosty, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku posiadał zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku. Przez zezwolenie na pracę należy rozumieć zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. O okoliczności tej organ pouczył prawidłowo wnioskodawcę w wezwaniu, choć należy odnotować, że posłużenie się sformułowaniem "wskazany dokument" bezpośrednio pod wezwaniem do przedłożenia oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy bądź informacji starosty, mogło czynić dla skarżącego niejasnym, z obowiązku przedłożenia którego z tych dokumentów został zwolniony w razie gdy posiadał zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku bezpośrednio przed złożeniem wniosku.

W tym miejscu należy ponownie zwrócić uwagę, że odpowiadając na wezwanie organu z dnia [...] marca 2017 r. skarżący przedłożył wraz z odręcznie sporządzonym oświadczeniem pracodawcy o zamiarze powierzenia mu pracy, także kopię takiego oświadczenia tego samego pracodawcy, złożonego na urzędowym formularzu , mającą potwierdzić jego uprzednie zatrudnienie w tym samym zakładzie pracy. Fakt wcześniejszego zatrudnienia skarżącego u tego pracodawcy potwierdził dodatkowo sam pracodawca – I. C. w swoim oświadczeniu o zamiarze powierzenia pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz był on podniesiony przez stronę w zażaleniu na pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Organ jednak, mimo dysponowania tymi dokumentami z jednej strony, a z drugiej pouczenia skarżącego w wezwaniu, o treści art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w swoim piśmie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania nie odniósł się w żaden sposób do powyższej kwestii. W konsekwencji Sąd, dokonując kontroli prawidłowości działania organu, nie mógł przyjąć, że organ, pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania, wyjaśnił sprawę ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanki, o jakiej mowa w powyższym przepisie.

Przede wszystkim jednak trzeba mieć na względzie przytoczony na wstępie pogląd NSA, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym brak jest podstaw do pozostawienia pisma bez rozpoznania, o ile dojdzie do usunięcia braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania . W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na pracę skarżącego zostało udzielone na wniosek pracodawcy przez Wojewodę D. w dniu [...] czerwca 2017 r., o czym świadczy odpis tej decyzji złożony wraz ze skargą. Słusznie podnosił również skarżący w skardze, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę zostało zainicjowane w podobnym okresie czasu co rozpoznawane postępowanie administracyjne i w jego toku została przedłożona stosowna informacja starosty, o jakiej mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W dacie orzekania o zezwoleniu na pracę oraz w dacie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego, organ dysponował już zatem dokumentem, którego nieprzedłożenie przez stronę w wyznaczonym terminie uznał za brak formalny, uniemożliwiający rozpoznanie sprawy. Ponadto wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] marca 2017 r. a z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. wywieść można, że wniosek pracodawcy został złożony w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu organ nie mógł pominąć dokumentów złożonych w tym drugim postępowaniu, badając braki formalne podania skarżącego. Oba postępowania są wprawdzie inicjowane przez różne podmioty; postępowanie o udzielenie zezwolenie na pracę zgodnie z art. 88b ustawy o promocji zatrudnienia z wniosku pracodawcy a postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę z wniosku cudzoziemca. Pozostają one jednak ze sobą w ścisłej korelacji. Jak przy tym wskazano powyżej, uzyskanie pozwolenia na pracę zwalnia cudzoziemca z obowiązku uzyskania informacji starosty. Z kolei uzyskanie przez cudzoziemca pozwolenia na pobyt i na pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powoduje zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 11 a ustawy o promocji zatrudnienia, że cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium RP bez konieczności występowania o dalsze pozwolenie na pracę. Tym samym w dacie wydania powyższej decyzji, w myśl powołanego art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach odpadł zatem po stronie skarżącego obowiązek przedłożenia informacji starosty o niedostatkach kadrowych.

W związku z powyższym zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy i na pracę, dokonane w dniu [...] listopada 2017 r., należy ocenić za wadliwe. Jak wskazano powyżej, niedopuszczalne jest pozostawienie podania bez rozpoznania po uzupełnieniu jego braków, a w konsekwencji także gdy obowiązek ich uzupełnienia odpadł.

Końcowo zauważyć należy, że aż do wejścia w życie Ustawy o cudzoziemcach, w tym jej art. 114 uprawniającego cudzoziemca do wystąpienia z jednym wnioskiem, zezwolenia pobytowe i na pracę nie były ze sobą zintegrowane, a sytuacja prawna cudzoziemca wyjaśniała się dopiero po zakończeniu odrębnymi decyzjami dwóch postępowań administracyjnych (z wyjątkami wyliczonymi w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Niezależnie od obserwowanych dysfunkcji w tym zakresie, potrzeba zmiany wynikła z konieczności wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L Nr 343, s. 1). Dyrektywa 2011/98/UE dokonała konwergencji na poziom prawa UE rozwiązań prawnych funkcjonujących już wcześniej w licznych państwach UE, a polegających na scaleniu w jednym akcie administracyjnym tych dwóch rozstrzygnięć. Dyrektywa ta w art. 14 nałożyła na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia jednej, wspólnej procedury administracyjnej, pozostawiając jednak przesłanki prawa materialnego w zakresie wyłącznej gestii ustawodawcy krajowego (J. Chlebny, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Legalis 2015 r., uwagi do art. 114). Z treści punktu 3 preambuły ww. dyrektywy wynika, że przepisy dotyczące procedury jednego wniosku prowadzącej do uzyskania jednego dokumentu, który łączyłby w jednym akcie administracyjnym zezwolenie na pobyt i na pracę, mają się przyczynić się do uproszczenia i zharmonizowania przepisów mających obecnie zastosowanie w państwach członkowskich.

Uwzględniając relacje pomiędzy postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pracę i zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a także cel wprowadzenia tej drugiej instytucji, należy stwierdzić, że także z tych względów organ w sprawie zainicjowanej przez skarżącego nie mógł pominąć dokumentów złożonych przez powierzającego pracę w zainicjowanym przez niego postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, w tym informacji starosty. Przedmiot bowiem rozstrzygnięcia w tych sprawach tj. o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę, częściowo się pokrywał. Owszem, jak przyznano powyżej, informacja starosty stanowi wymóg formalny wniosku u udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę. Jej niezałączenie do wniosku skarżącego nie uniemożliwiało jednak jego rozpoznania, skoro organ dysponował już tym dokumentem przedłożonym przez powierzającego pracę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę temu samemu cudzoziemcowi na tych samych warunkach co wskazane przez tegoż cudzoziemca we wniosku.

Informacja starosty stanowi szczególny wymóg formalny podania, ponieważ konieczność jej przedłożenia nie zachodzi w każdym wypadku, tj. istnieje szereg okoliczności zwalniających cudzoziemca z obowiązku załączenia jej do wniosku. Dlatego też organ musi każdorazowo dokonać wstępnej oceny sytuacji prawnej cudzoziemca, by móc prawidłowo ustalić, iż rzeczywiście zachodzi wymóg przedłożenia omawianej informacji starosty. Zdaniem Sądu w zakresie tej oceny mieści się również ustalenie, czy organ nie dysponuje już dokumentem niezbędnym do oceny wniosku wnioskodawcy. Pamiętać należy, że stosownie do art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skoro pracodawca w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę skarżącemu przedłożył już odpowiednią informację starosty, niecelowe było wzywanie o nią skarżącego, który zgodnie z przepisami prawa nie mógł jej samodzielnie uzyskać a mógł to uczynić tylko jego pracodawca.

Za taką interpretacją przemawiają zarówno przywołane wyżej cele dążenia do integracji postępowań o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i pracę, prowadzonych odpowiednio z udziałem cudzoziemca i pracodawcy, wyrażone w Dyrektywie 2011/98/UE, a także konieczność uwzględnienia szczególnie dotkliwych dla cudzoziemca skutków nadmiernie i zbędnie formalistycznego podejścia w tej kwestii. Jakkolwiek dyrektywy unijne nie obowiązują wprost, to przepisy prawa krajowego należy wykładać tak, aby pozostawały one w zgodzie z celami wytyczonymi w tych dyrektywach. Zasada stosowania tzw. prounijnej wykładni prawa dotyczy przy tym nie tylko przepisów ustanowionych na skutek transpozycji normy dyrektywy do prawa krajowego ale wszystkich przepisów porządku krajowego, w tym przepisów proceduralnych, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, której przedmiot znajduje się w obszarze regulowanym prawem unijnym (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 von Colson i Kamann, Zb. Orz. 1984, s. 1891, pkt 26, z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing, Zb. Orz. 1990, s. I-4135, pkt 8).

W świetle obowiązku prounijnej wykładni należało zatem również w niniejszej sprawie dokonywać interpretacji warunków do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym nie zasługiwało na akceptację stanowisko organu, że był on uprawniony do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt i na pracę bez rozpoznania wobec niezałączenia informacji starosty, mimo iż taką informacją dysponował w sprawie z wniosku pracodawcy o udzielenie temu samu cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na tym samym stanowisku. O wadliwości stanowiska organu dobitnie świadczy obecnie zaistniała sytuacja prawna, w której skarżący z jednej strony posiada zezwolenie na pracę a z drugiej strony jego wniosek o zezwolenie na pobyt i na pracę nie został dotąd rozpoznany wobec nieuzupełnienia braków formalnych polegających na nieprzedłożeniu dokumentu umożliwiającego dokonanie oceny, że zachodzą podstawy do udzielenia mu zezwolenia na pracę.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd ocenił pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania za nieprawidłowe, uznając w konsekwencji, że brak jego rozpoznania do tej pory stanowi wielomiesięczną bezczynność organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ uchybił w sposób istotny terminowi rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 k.p.a., tj. nie rozpoznał go bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. następujące orzeczenia NSA: postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13).

Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała takiej kwalifikacji. Działania organu prima facie mieściły się w granicach powołanych w zawiadomieniu podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący bowiem istotnie nie przedstawił wszystkich dokumentów wymaganych dla nadania jego wnioskowi dalszego biegu. Niemniej jednak pogłębiona wykładnia normy art. 64 § 2 k.p.a. oraz powołanych powyżej norm ustawy o cudzoziemcach i ustawy o promocji zatrudnienia, musiały prowadzić do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a p.p.s.a. orzekł jak w punktach od I – III sentencji.

W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek o uchylenie aktu o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia na podstawie art. 146 § 1 k.p.a., albowiem jak wskazano powyżej nie jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a jedynie czynność materialno – techniczna nie podlegająca osobnemu zaskarżeniu. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest zatem skarga na bezczynność organu ( por. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 448/18).

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).