Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1887/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 15/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.(dalej: "organ"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/16, którym uwzględniono skargę Stowarzyszenia [...] w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzono, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem e-mail z dnia [...] listopada 2015 r. Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej:

a) o wysokości aktualnego miesięcznego wynagrodzenia brutto oraz nagród/premii za rok 2014, otrzymanych przez Prezesa ARiMR, Zastępców Prezesa ARiMR oraz wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) departamentów i biur Centrali ARiMR w W.; w wyszczególnieniu należało podać stanowisko służbowe, departament, kwoty brutto miesięcznego wynagrodzenia oraz nagród/premii;

b) o wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto (uwzględniając wszystkie składniki, dodatki, itp) za rok 2014 wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów (w tym ewentualnie p.o.) oraz osób kierujących wydziałami, biurami w każdym z oddziałów regionalnych ARiMR; w wyszczególnieniu należało podać oddział regionalny, stanowisko służbowe, kwotę brutto;

c) podania adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja, o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", która powstała od 2010 r. do dnia wykonania wniosku.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2015 r., organ poinformował w odniesieniu do punktu a) wniosku, że wynagrodzenie Prezesa i Zastępców Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa reguluje ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 254), która stanowi w art. 8, że maksymalna wysokość wynagrodzenia miesięcznego kierowników agencji państwowych i ich zastępców nie może przekroczyć sześciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1877) w art. 5 stanowi, iż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2009 r., tj. 3.454,58 zł, stanowiło w 2015 r. podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia miesięcznego osób kierujących niektórymi podmiotami, w tym również prezesów agencji państwowych oraz ich zastępców, które maksymalnie może wynieść [...]zł. W odniesieniu do żądania określonego w punkcie b) wskazano, że stawka wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego dyrektora oddziału regionalnego wynika z tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków funkcyjnych, będących załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR i mieści się w przedziałach: wynagrodzenie zasadnicze od [...] zł do [...] zł, dodatek funkcyjny: od [...] zł do [...] zł. Stawka wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego kierownika biura powiatowego ARiMR wynika z tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków funkcyjnych, będących załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR i mieści się w przedziałach: wynagrodzenie zasadnicze od [...] zł do [...] zł, dodatek funkcyjny od [...] zł do [...] zł. Natomiast dyrektorom oddziałów regionalnych ARiMR i kierownikom biur powiatowych ARiMR w oddziale regionalnym przysługuje dodatek za wieloletnią pracę, w wysokości wynoszącej po 5 latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, który wzrasta o 1 % za każdy kolejny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Pracownikom ARiMR (zgodnie z regulaminem funduszu nagród, będącym załącznikiem do regulaminu wynagradzania pracowników ARiMR) mogą zostać przyznane uznaniowe nagrody, wypłacane z funduszu nagród, tworzonego w ramach środków na wynagrodzenia, planowane w rocznym planie finansowym Agencji, w wysokości do 3% sumy planowanych wynagrodzeń osobowych, z możliwością jego podwyższenia, w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Organ wskazał też, że informacja o wynagrodzeniach dyrektorów oraz zastępców dyrektorów w Centrali ARIMR, zastępców dyrektorów oraz naczelników wydziałów w oddziale regionalnym ARiMR nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do żądania określonego pod lit. c) organ zwrócił się o doprecyzowanie zakresu żądania poprzez wskazanie jaką dokumentacją przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających wnioskodawca jest zainteresowany. Poinformowano, że art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. nie stanowi podstawy prawnej do żądania dostępu do informacji z ww. zakresu, niezawartych w dokumentach urzędowych

W skardze na bezczynność Stowarzyszenie domagało się zobowiązania organu do rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p., a informacje o wynagrodzeniu posiadają walor informacji publicznej. Podniosło, że odpowiedź przedstawiająca uzyskiwane wynagrodzenie lub nagrody za pomocą przedziału, czy też procentowo nie stanowi prawidłowego wykonania wniosku. Obowiązek wskazania adresu strony BIP, na której znajdują się dokumenty o jakich stanowi art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie wynika z art. 8 ust. 3 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ – jego zdaniem – odniósł się do każdego z pytań zadanych przez skarżącego. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności pozostaje fakt, czy udzielona odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego. Podtrzymał stanowisko, że informacja o wynagrodzeniu dyrektorów oraz zastępców dyrektorów w Centrali ARiMR, zastępców dyrektorów oraz naczelników wydziałów w oddziałach regionalnych ARiMR nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej, oznaczonej z imienia i nazwiska, podlegają ochronie ustanowionej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135). Informacje dotyczące zarobków konkretnej osoby są danymi odnoszącymi się do sfery prywatności tej osoby i są chronione. Odnosząc się natomiast do pytania sformułowanego we wniosku w pkt oznaczonym lit. c), organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli brak jest poszukiwanych informacji o charakterze publicznym w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez organ, wnioskodawca może domagać się ich udostępnienia na podstawie swojego wniosku. ARiMR tak właśnie potraktowała wniosek skarżącego, zwracając się jednocześnie o bardziej szczegółowe wskazanie zakresu przedmiotowego żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w zakresie wskazanym na wstępie, stwierdził, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezes ARiMR jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), Agencja jest państwową osobą prawną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w myśl których, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, m.in. dotycząca sfery faktów i danych publicznych. Tym samym żądanie udostępnienia informacji wymienionych we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2015 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Informacja dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia Prezesa ARiMR, jego zastępców oraz wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów i biur Centrali ARiMR w Warszawie, jak też wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto wszystkich dyrektorów i zastępców dyrektorów oraz osób kierujących wydziałami, biurami w każdym z oddziałów regionalnych ARiMR stanowi informację publiczną. Sąd podniósł, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną, a osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Żądana przez Stowarzyszenie informacja ma związek z pełnioną funkcją publiczną i dotyczy wynagrodzenia finansowanego ze środków publicznych. Także żądany adres strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja, o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p., jest informacją publiczną. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzielił wnioskodawcy żądanej w punktach a), b) i c) informacji publicznej i nie wydał także decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji. Poinformowanie wnioskodawcy o regulacjach prawnych dotyczących wynagradzania osób kierujących niektórymi podmiotami i wskazanie ile maksymalnie może wynieść wynagrodzenie miesięczne takich osób, nie stanowiło udostępnienia żądanej informacji. Podobnie wskazanie na podstawie tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia, w jakich przedziałach mieści się wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny poszczególnych osób nie stanowi uwzględnienia wniosku, który nie dotyczył wskazania zasad wynagradzania i stawek maksymalnych. W odpowiedzi na wniosek nie podano też adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja, o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p. Co do strony BIP wnioskodawca nie pytał o wyniki konkretnej kontroli, ale o adres tej strony, na której organ zamieszcza wyniki kontroli, do czego zobowiązuje art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej było wynikiem niewłaściwej interpretacji pojęcia "informacja publiczna". Organ pozostawał przy tym w błędnym przekonaniu, że udzielenie informacji o zasadach wynagradzania niektórych osób i stawkach maksymalnych wynagrodzeń stanowi zaspokojenie żądania wnioskodawcy, co nie pozawala na przypisanie bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia bezczynności po stronie organu, a na podstawie kasacyjnej naruszenia praw materialnego zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędne odwołanie się do art. 115 § 13 K.k. przy wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosił też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie istnieje norma prawna nakazująca upublicznienie list płac wszystkich osób zatrudnionych w Agencji, a z faktu wynagradzania pracowników ze środków publicznych nie wynika, że indywidualne wynagrodzenie każdej z tych osób stanowiło będzie informację publiczną. Stowarzyszenie żądało informacji o wysokości wynagrodzenia na stanowiskach zajmowanych przez wskazane osoby, a nie informacji o wysokości ich wynagrodzenia i taka informacja została udzielona. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, który nie zignorował wniosku i udzielił informacji w ustawowym terminie 14 dni. Odnosząc się do wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym wskazano, m.in. że chodzi tu o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych, a nie o osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych lub technicznych. Odniesienie się do art. 115 § 13 K.k. było nieuzasadnione, gdyż jest to regulacja na użytek postępowania karnego a nie administracyjnego, zaś przepisy u.d.i.p. również nie odsyłają do tej regulacji. W realiach zakreślonych przez przepisy u.d.i.p. pojęcie to winno obejmować wyłącznie osoby, które mają wpływ na kształtowanie spraw publicznych. O tym czy dana osoba pełni funkcje publiczna decyduje zatem jej zakres obowiązków i odpowiedzialności, a skoro tylko Prezes Agencji, jego zastępcy, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych to tylko te osoby pełnią funkcje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpatrywać zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu trafności ustaleń faktycznych możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zarzutu kasacyjnego. W rozpatrywanej sprawie podniesiony zarzut procesowy odnoszący się do przepisów art. 151 i 149 P.p.s.a. nie ma jednak samodzielnego charakteru, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do możliwego rozstrzygnięcia skargi w przypadku jej oddalenia lub w razie jej uwzględnienia. Można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji tych regulacji tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych proceduralnych stanowiących podstawę prawną orzeczenia i mających wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zatem unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, natomiast zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 94/16 (zam. w CBOSA), Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Zawężając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, którym tu jest prawo do informacji publicznej. Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12, zam. w CBOSA). Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 ustawy można również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 533) . Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w omawianej sprawie jest to czy informacje o wynagrodzeniu wskazanych we wniosku Stowarzyszenia pracowników Centrali Agencji i jej różnego szczebla placówek terenowych, powinny być udostępnione, a w konsekwencji czy wszyscy ci pracownicy są osobami wykonującymi funkcje publiczne i czy w związku z tym wyłączona jest, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ochrona ich prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest niewątpliwie jednym z warunków wykonywania funkcji, a poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać tych pracowników za osoby wykonujące funkcje publiczne, to informacje o ich nagrodach, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie. Osobą pełniąca funkcję publiczną jest bezspornie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie ustawy osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych.

Tym samym wadliwe jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przywołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 115 § 13 K.k. spowodowało wadliwe zakwalifikowanie wymienionych we wniosku osób do kategorii pracowników, których dane o wynagrodzeniu polegają ochronie ze względów prywatności. Sąd I instancji w sposób wyraźny wskazał, że osoby te wykonują funkcje o charakterze publicznym, a ich wynagrodzenia są finansowane ze środków publicznych. Brak szerszego uzasadnienia tego stanowiska jest niewątpliwym mankamentem wywodu Sądu Wojewódzkiego, ale wobec konieczności przyjmowania na gruncie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej definicji pojęcia "funkcjonariusz publiczny" szerszego niż wynika to z art. 115 § 13 K.k., co wywiedziono wyżej, błąd ten nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym potwierdzono konstytucyjność regulacji art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz jakiejkolwiek ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kłóciłoby się to z przyjętym dość powszechnie sensem prawa do informacji i z racjonalnością założeń, rozwiązań na szczeblu konstytucyjnym. Przepis art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust.1 Konstytucji. Trybunał powiedział też, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., przez dopuszczenie dostępności – w pewnym zakresie - informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej, przy czym są to informacje, które nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Te okoliczności - jeśli chodzi o sporne wynagrodzenia - zostały przez Sąd I instancji wskazane i na tym polu nie ma miedzy stronami polemiki, przynajmniej organ w skardze kasacyjnej nie sformułował w skardze kasacyjnej odpowiedniego zarzutu.

Podejmując próbę zdefiniowania osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej, regulujących dostęp do informacji publicznej, Trybunał w wyroku tym wskazał, że o tym jakie cechy będą przesądzały, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Skoro zatem wniosek dotyczył osób zarządzających (pełniących określone funkcje kierownicze lub ich zastępców), to bez względu na to, czy osoby te są upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych (aktów o charakterze zewnętrznym), czy tylko wewnętrznym, to ze względu na ich umiejscowienie w strukturze organizacyjnej agencji, nie sposób przypisywać im funkcji technicznych czy pomocniczych, w znaczeniu wynikającym z analizy pełnej treści wzmiankowanego wyroku Trybunału.

Wbrew argumentacji podniesionej w zakresie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., należy stwierdzić, że udzielona przez organ odpowiedź miała charakter wymijający, nie odnosiła się do jasno sformułowanego wniosku o podanie wysokości wynagrodzenia wskazanych stanowiskowo osób. Poprzestanie na wskazaniu mechanizmu naliczania wynagrodzenia i podstaw prawnych, regulujących ten mechanizm nie stanowi prawidłowej realizacji obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.