Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 178/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skarg E.L. i A.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2013 r. nr XLVII/371/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. oddala skargę A.K., IV. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej E.L. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwały: Nr III/13/10 w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i Nr III/14/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. W treści § 3 uchwały Nr III/14/10 wskazano, iż przedmiotem ustaleń planu jest przeznaczenie obszaru zaznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, pod gminne lądowisko do celów ochrony przeciwpożarowej, ochrony przeciwpowodziowej, ochrony zdrowia, turystyki, sportu i rekreacji oraz na cele komunikacyjne, usługowe, sportu i rekreacji wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną.

Następnie na sesji w dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminy podjęła kolejno uchwały Nr XXVIII/220/2012 w sprawie w sprawie zmiany uchwały Nr III/13/10 Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i Nr XXVIII/221/2012 w sprawie zmiany uchwały Nr III/14/10 Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie.

W dniu 16 września 2013 r. grupa 21 osób fizycznych (w tym skarżący) oraz Społeczny Komitet Protestacyjny [...], odrębnymi pismami, zgłosili uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniami Wójta Gminy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uwzględniona została uwaga w zakresie wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia przez Wójta wniosków, informacji, opinii przekazanych w dotychczasowej korespondencji, udostępnienia ekspertyzy ekofizjograficznej, wyjaśnienia racjonalności planowania dysonansu funkcjonalnego związanego z planowaną inwestycją w bezpośrednim sąsiedztwie terenów na cele mieszkaniowe i wykazania powodów nieuwzględnienia opinii specjalisty ornitologa skierowanej wcześniej do Wójta. Natomiast pozostała część uwag dotyczących przede wszystkim planowanej inwestycji stworzenia bazy lotniczej i związanej z tym konsekwencjami dla środowiska i mieszkańców gminy, nie została uwzględniona.

W dniu 2 grudnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwały: pod Nr XLVII/370/2013 uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i pod Nr XLVII/371/2013 uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący: E.L. i A.K. wraz z J.K., K.W., A.S., wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr XLVII/371/2013, zarzucając jej sprzeczność z prawem. W wezwaniu podniesiony został zarzut naruszenia przepisów:

- art. 1 ust. 2. pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej zwanej w skrócie u.p.z.p.),

- § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko hałasu lotniczego, uznając, że będzie miał charakter incydentalny,

- art. 41 ust. 2 pkt 4, pkt 6, pkt 8 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w związku z §3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) przez m.in. sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, która zupełnie pomija fakt, iż w bardzo bliskim sąsiedztwie (500 m) terenu objętego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się Obszaru Chronionego Krajobrazu nr [...] oraz łąk i pastwisk zgłoszonych do Programu Rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4. Wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000,

- art. 51 pkt 1 ppkt 1, art. 52 pkt 1 i art. 12 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim bez uzgodnienia z marszałkiem województwa,

- art. 88 a i art. 88 k ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne,

- art. 71 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska,

- art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uznanie, że doszło do uzgodnienia planu miejscowego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, podczas gdy Prezes ULC umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze Dz.U. Nr 130, poz. 1112 z późn. zm.).

Zdaniem wzywających do usunięcia naruszenia prawa, dopuszczenie lokalizacji lotniczego zespołu ratownictwa medycznego, w kontekście szerszym lotniczego wykorzystania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy mieszkaniowej i bezpośredniej ingerencji w bogate siedliska awifauny narusza treść przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 1, pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p., gdyż wójt gminy, jako organ sporządzający plan, odpowiedzialny jest za uwzględnienie m.in. wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowanie wodami oraz czynienie to w sposób uwzględniający ochronę zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym wskazano na ograniczenia wynikające z warunków fizjograficznych (tereny zalewowe i inwersyjne) i ryzyko powodziowe, wzywający zwrócili uwagę, że cały teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego leży w bezpośrednim obrębie oddziaływań rzeki w obszarze pośredniego zagrożenia powodzią.

Zdaniem wzywających podejmując Uchwałę Nr XLVII/371/2013 Rada Gminy naruszyła przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p oraz art. 88 a i art. 88 k prawa wodnego, poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i kształtowanie polityki przestrzennej w sposób narażający na niebezpieczeństwo zdrowie i mienie ludzi.

Dodatkowo wzywający zwrócili uwagę, iż teren objęty uchwałą cechuje się ponadnormatywnym bogactwem gatunkowym awifauny, leży on w dolinie rzeki i stanowi regularne miejsce żerowania i odpoczynku dużej liczby wędrującego ptactwa wodno - błotnego, w tym również kilku gatunków z załącznika nr 1 Dyrektywy Ptasiej. W związku z powyższym jest to teren niezwykle cenny przyrodniczo. Ponadto teren ten znajduje się ok. 550 metrów od Obszaru Chronionego Krajobrazu nr [...] oraz łąk i pastwisk zgłoszonych do Programu Rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4. Wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000. Wzywający podkreślili, iż przeznaczenie terenu na lotnicze wykorzystanie w sąsiedztwie terenów chronionych pociąga za sobą nieodwracalne negatywne skutki oddziaływania na środowisko naturalne. Zgodnie z rozporządzeniem o ochronie gatunkowej zakazuje się oddziaływania na gatunki chronione i ich siedliska.

Wzywający zarzucili Wójtowi i Radzie Gminy, iż mimo spełnienia formalnych wymogów art. 43 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zostało uwzględnione stanowisko mieszkańców poparte przekazaną, do gminy obszerną dokumentacją.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Rada Gminy udzieliła wzywającym odpowiedzi wskazując, iż uprawnionym do dokonania oceny zgodności uchwały z prawem jest Wojewoda.

Wobec powyższego E.L. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli na w/w uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp..

Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, zarzucając jej naruszenie :

- art. 20 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w załączniku nr 3 do uchwały kosztów wynikających z konieczności realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy, a jedynie na zbiorczym przywołaniu źródeł ich finansowania,

- art. 44 ust 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do planu miejscowego inwestycji celu publicznego (bazy lotniczego zespołu ratownictwa medycznego) tj. inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym bez uprzedniego uzgodnienia terminu jej realizacji i warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego,

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez pominięcie i niewprowadzenie do planu uwag Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej, z dnia [...] lipca 2013 roku i określeniu miejsca na lądowisko bez przeprowadzenia dodatkowych badań związanych z oddziaływaniem hałasu lotniczego na środowisko,

- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały w której zlokalizowano lądowisko pomimo, że zakres szkodliwego oddziaływania hałasu związanego z jego funkcjonowaniem zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko wchodził będzie w strefę zabudowy mieszkaniowej, oraz nie przeprowadzenie w tym zakresie stosownych pomiarów,

- art. 51 ust 2 pkt 2 lit. a i lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 j.t. ze zm.) poprzez nie przeprowadzenie w prognozie szczegółowej oceny oddziaływania na środowisko hałasu lotniczego i sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w sposób nie dostarczający wszechstronnej oceny faktycznego wpływu planu na środowisko, a przez to naruszenie standardów planistycznych co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając przysługujący interes prawny pełnomocnik skarżących powołał się na fakt, iż planowana w zaskarżonym akcie inwestycja, w szczególności lądowisko, oddziaływać będzie bezpośrednio na prawo własności skarżących naruszając uprawnienia wynikające z art. 140 kc i powodując uciążliwości immisji (art. 144 kc). Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż skarżący są właścicielami nieruchomości nie objętych planem jednakże na ich nieruchomości bezspornie będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio otoczonej z każdej strony planem, zaś skarżący jest właścicielem nieruchomości oddalonej o około 1000 metrów od granic terenu objętego planem.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty pełnomocnik wskazał, że określone w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady finansowania odnieść trzeba do przepisów ustawy o finansach publicznych. Jego zdaniem realizacja obowiązku określenia zasad finansowania, o których stanowi ten artykuł, przejawia się, w konsekwencji, w określeniu ich zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych (zwanej w skrócie u.f.p.), w szczególności wskazanymi w art. 226 ust. 3 u.f.p. warunkami realizacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury technicznej. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż organ nie zawarł w rozstrzygnięciu (załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały) planowanych kosztów realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, poprzestając tylko na zbiorczym przywołaniu szeregu źródeł ich finansowania, nie wskazując kwot potrzebnych na przeprowadzenie planowanych inwestycji. Podobnie w prognozie skutków finansowych nie zawarto wszystkich wymagań określonych w art. 226 ust.3 u.f.p.

Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, iż wprowadzając do planu bazę lotniczego zespołu ratownictwa medycznego organ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Zaznaczył jednak, że lokalizacji tejże inwestycji, jak i ewentualnego zainteresowania jej powstaniem organ nie konsultował z Ministrem Zdrowia i wobec czego nie ma pewności czy baza taka powstanie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik zauważył, iż pomimo ustalenia w studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, nie mogą one zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego.

Pełnomocnik skarżących zarzucił także organowi brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego negatywnej opinii Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, w którym wskazano na uciążliwości akustyczne związane z lądowiskiem i pominięcie tych okoliczności w prognozie oddziaływania na środowisko. Ponadto pełnomocnik zauważył, iż nie uwzględniono uwag skarżących płynących z załączonej do pisma opinii specjalisty ornitologa i nie dokonano stosownej inwentaryzacji gniazd ptaków zamieszkujących tereny objęte planem.

Zdaniem pełnomocnika skarżących przy sporządzaniu prognozy oddziaływania na środowiska zupełnie pominięto fakt związany ze zbadaniem kumulacji hałasu lotniczego i jego uciążliwości. Zauważył, iż w prognozie ograniczono się tylko do stwierdzenia, że hałas może być uciążliwy dla przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej, nie przeprowadzając żadnych badań. Zdaniem pełnomocnika bez wątpienia funkcjonowanie lądowiska i związany z tym ruch statków powietrznych wpływał będzie na ludzi i może stworzyć istotne zagrożenie dla bytowania populacyjnego ptactwa mającego swoje gniazda na terenie objętym planem jak i przelatującego czy też żerującego na tym obszarze. W tym kontekście pełnomocnik zarzucił organowi zupełnie pominięcie okoliczności, że obszar objęty planem sąsiaduje w niedalekiej odległości z Obszarem Chronionego Krajobrazu nr [...].

W ocenie pełnomocnika skarżących bez stosownych badań istnieje wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie ochronny przed hałasem. Prognoza oddziaływania na środowisko przeprowadzona została jego zdaniem z naruszeniem jej celów, nie dostarcza informacji pozwalających na rzetelną ocenę wpływu projektowanych ustaleń planu na środowisko. Wskazane błędy spowodowały, że podjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu.

Jak zauważył pełnomocnik skarżących organ podejmując uchwałę nie posiadał pełnego zakresu informacji na temat istniejącego stanu faktycznego i celów, które chciałoby się osiągnąć w wyniku wprowadzenia miejscowego planu, co gorsza także potencjalnych skutków, jakie realizacja planu mogłaby wywołać nie tylko w środowisku przyrodniczym, ale także na etapie konfliktów międzyludzkich związanych z wytwarzanym hałasem lotniczym. Stosowanie zasad zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego powinno wyważyć wartości podlegające ochronie i wybór takich rozwiązań, które będą uwzględniały konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając stanowisko skarżących za nieprawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutu skargi organ wskazał, iż w ustawie rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w miejscowym planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy nie jest, co do formy ściśle określone. Plan dopuszcza realizację tych zadań w sposób jak najbardziej ogólny, co pozwala elastycznie kształtować rozwój infrastruktury, dostosowując ją do potrzeb czasu i miejsca jej realizacji. Gmina nie posiadając harmonogramu i zakresu działań w tej materii nie może rozstrzygać dokładniej niż jest to zapisane w załączniku nr 3. Plan miejscowy jest prawem miejscowym, które charakteryzuje przestrzeń - nakazuje, zakazuje, dopuszcza, ale nie stanowi o realizacji przeznaczeń. Zdaniem organu żaden zapis w ustawie nie mówi o wskazaniu kosztów realizacji infrastruktury technicznej. Nie jest możliwym w ocenie organu określenie horyzontu czasowego realizacji zadań z zakresu infrastruktury, ponieważ wycena na dzień np. uchwalenia planu, po miesiącu czy dwóch byłaby nieaktualna. W niniejszej sytuacji zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące zamówień publicznych, zasad konkurencji itp. Gmina określając koszty musiałaby oprzeć się na wartościach szacunkowych pomijających ww. ustawy, co byłoby zdaniem organu wadliwe. Dodatkowo organ zauważył, iż uchwała wskazuje cele publiczne, jednocześnie nie rozstrzygając o kwalifikacji tych celów jako lokalne lub ponadlokalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 44 ust 1 u.p.z.p. organ wskazał, iż w planie nie rozstrzyga się o terminie realizacji inwestycji. Mogłoby to być niezgodne z prawem w świetle przede wszystkim art. 35 u.p.z.p. Przywołane w tym artykule tymczasowe zagospodarowanie odnosi się do określenia przeznaczeń, które następują po sobie, a nie konkretnych dat. Przy wyznaczeniu terminu Gmina przymuszałaby do realizacji prawa własności na zasadach, które sama określiła. Organ wskazał, iż dodatkowo art. 14 u.p.z.p. mówi, że plan sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego. Zawartość miejscowego planu określa szczegółowo art. 15. W żadnym z przytoczonych przepisów nie ma mowy o wprowadzaniu dat realizacji albo uzgadnianiu czy opiniowaniu jakichkolwiek ustaleń z organami innymi niż wymienione w art. 17 ust. 6 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez pominięcie i niewprowadzenie do planu uwag Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej organ wskazał, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny opiniuje miejscowy plan, nie jest organem uzgadniającym. Opinie powinny być uwzględniane w zakresie istotnym merytorycznie, którego brakuje w przedmiotowym stanowisku WSSE. Organ podkreślił, iż analiza hałasu nie została wykonana, ponieważ plan miejscowy nie jest etapem projektowania danej inwestycji. Dodał jednocześnie, iż w przypadku takich przedsięwzięć jak budowa bazy lotniczego zespołu ratownictwa medycznego, etap realizacji inwestycji jest długi i skomplikowany. Zdaniem organu nie można uzupełnić prognozy w zakresie wpływu sportowego lotniska (określonego jako nieformalne) na projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej, ponieważ jest to lotnisko nieewidencjonowane i takich badań nie ma. Co więcej miejsce to jest poza planem, a dodatkowo prognoza ocenia stan istniejący, nie prawny, ponieważ w sensie prawnym nie jest to lotnisko. Organ zauważył, iż WSSE w swojej opinii błędnie zarzuciła, że obszar objęty planem znajduje się w strefie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, odwołując się w tym zakresie do stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Podano tam, że .obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w Regionie [...] administrowanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jednakże jego zasięg nie obejmuje jakiegokolwiek z obszarów, o których mowa w art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 200 r. Prawo wodne, w związku z czym jego uzgodnienie nie podlega właściwości dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Za nieuzasadniony uznał też organ zarzut skargi dotyczący braku zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ wskazał, iż plan kwalifikuje tereny zgodnie z wymogami przepisów odnośnie ochrony przed hałasem. Zdaniem organu nie ma literalnego sformułowania w prognozie, że hałas będzie wchodził w strefę zabudowy mieszkaniowej. Nikt nie zna skali oddziaływania, więc nie można tu definiować jego skutków. Projektowana baza lotniczego zespołu ratownictwa medycznego będzie przeznaczona wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych. Na terenie objętym planem nie występują inne przeznaczenia dopuszczające lotnicze wykorzystanie terenu.

Organ oddalił też zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 2 lit a i lit e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podał, iż szczegółowa ocena oddziaływania na środowisko została przeprowadzona, szczegółowe badania hałasu lotniczego nie zostały przeprowadzone z powodu braku obiektu do badań. Organ podkreślił, że projektowana baza lotniczego zespołu ratownictwa medycznego będzie przeznaczona wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych, na terenie objętym planem nie występują inne przeznaczenia dopuszczające lotnicze wykorzystanie terenu, przez co nie będzie zachodził hałas lotniczy.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r., obecny zastępca procesowy pełnomocnika skarżących, podtrzymał wyrażone w skardze stanowisko. Dodatkowo na pytanie Sądu dotyczące wskazania naruszenia interesu prawnego skarżących zastępca procesowy podał, iż hałas jaki generować będzie planowane lądowisko będzie wchodził w przestrzeń nieruchomości należących do skarżącej w znacznym stopniu, ale także w mniejszym zakresie w przestrzeń nieruchomości należącej do skarżącego. Zastępca procesowy sprecyzował, iż w przypadku nieruchomości skarżącej, gdzie stale zamieszkuje, odległość od planowanego lądowiska wynosi ok. 150 m, jej nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, usytuowanym w taki sposób, że jego okna wychodzą na teren lądowiska oraz budynkami gospodarczymi. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego, który stale tam zamieszkuje, zastępca procesowy podał, iż jest ona położona w odległości około 800 metrów, przy czym zaznaczył, iż w przestrzeni oddzielającej nie ma żadnej zabudowy, zadrzewień, teren jest płaski. Dodatkowo zastępca procesowy podał, iż skarżący nie dysponują żadnymi badaniami akustycznymi, ale doświadczenie życiowe wskazuje, że generowany hałas będzie stanowił istotną uciążliwość w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości. Nadto podał, iż w odległości 300 metrów od nieruchomości skarżącego już funkcjonuje, bez jakichkolwiek zezwoleń, prywatne lądowisko, na którym lądują awionetki i motolotnie i już to lądowisko generuje uciążliwy hałas. Naruszenia interesu prawnego zastępca procesowy pełnomocnika dodatkowo upatruje w spadku wartości nieruchomości skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2013r. Nr XLVII/371/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie.

Skarżący: E.L. i A.K. wnieśli niniejszą skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawa o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwana w skrócie u.s.g.). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, iż zanim Sąd przystępuje do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej w w/w trybie w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd ustalił, iż na gruncie niniejszej sprawy wszystkie warunki formalne zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, iż skarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 647 z nóź. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego .

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Odnosząc się do wymogu wyczerpania przed złożeniem skargi trybu zaskarżenia uchwały, Sąd uznał iż także został on zachowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa wart. 101 u.s.g., złożone zostało przez kila osób w jednym piśmie, w tym przez skarżącą E.L. osobiście oraz przez A.K., w imieniu którego działała upoważniona przez niego małżonka – J.K.. Powyższe potwierdzają akta administracyjne sprawy (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) oraz dokumenty załączone przez skarżącego do akt sprawy (upoważnienie k. 60-62).

Mając na uwadze, iż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącym w dniu 13 stycznia 2014 r., stwierdzić należało, iż skarga nadana przez pełnomocnika skarżących w dniu 8 lutego 2014 r., złożona została w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zatem kolejnym etapem kontroli Sądu zgodnie z przywołanym przepisem art. 101 usg było zbadanie kwestii legitymacji skargowej skarżących. Podkreślić należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez dwa podmioty, będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone .

Badanie uprawnienia podmiotu do wniesienia skargi następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym skargą aktem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 roku, III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 roku, II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 roku, OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 roku, II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny ( vide : wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 roku, I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 roku, II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05 ).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której oboje skarżący są właścicielami (skarżący współwłaścicielem) nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w których zamieszkują na stałe (skarżąca - działka nr [...], skarżący - działka nr [...]). Nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości skarżących są położone poza obszarem objętym zaskarżonym planem. Nieruchomość skarżącej, jak wynika z niezakwestionowanego przez organ oświadczenia, znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, bezpośrednio graniczy z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wręcz jest przez teren ten otoczona. Nieruchomość skarżącego położona jest natomiast o odległości, jak podał skarżący w skardze, około 1000 metrów od terenu objętego mpzp.

Zaskarżając zatem uchwałę z dnia 2 grudnia 2013 roku skarżący zakwestionowali tym samym przyjęte w planie zapisy dotyczące terenu stanowiącego nieruchomości do których nie mają tytułu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest ugruntowany pogląd, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 1999 roku IV SA 1501/99 , Lex 48196 ), a także, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego w skrócie mpzp) nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Ten ostatni pogląd traktować jednak należy jako zasadę dopuszczającą wyjątki. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. , II OSK 1780/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie ma zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 roku II OSK 84/08 i wyrok NSA z dnia 13 października 2003 roku IV SA 456-458/02 nie publik.). W uzasadnieniu pierwszego z przywołanych wyroków NSA stwierdził nadto, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej - art. 144 tego Kodeksu, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. NSA stwierdził również, iż sam fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Wskazać też należy na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 roku w sprawie II SA/Po 1252/03, w którym Sąd ten stwierdził, iż "planowanie na nieruchomości graniczącej z nieruchomością skarżących kopalni kruszywa stwarza niebezpieczeństwo wykorzystywania tejże nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę (art. 144 Kc). Skoro tak, to skarżący mieli, chroniony konkretną normą, interes prawny w kwestionowaniu projektu zmiany planu".

Reprezentujący skarżących pełnomocnik uzasadniając naruszenie przez skarżoną uchwałę interesu prawnego przysługującego skarżącym wskazał, iż planowana w zaskarżonym akcie inwestycja, w szczególności lądowisko, oddziaływać będzie bezpośrednio na prawo własności skarżących naruszając ich uprawnienia wynikające z art. 140 kc i powodując uciążliwości immisji (art. 144 kc).

Zdaniem pełnomocnika pomimo faktu, iż skarżący są właścicielami nieruchomości nie objętych planem, jednakże na ich nieruchomości bezspornie będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pełnomocnik wskazał, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio otoczonej z każdej strony planem, zaś skarżący jest właścicielem nieruchomości oddalonej o około 1000 metrów od granic terenu objętego planem.

Zdaniem zastępcy procesowego pełnomocnika skarżących hałas jaki generować będzie planowane lądowisko będzie wchodził w przestrzeń nieruchomości należących do skarżącej w znacznym stopniu, ale także w mniejszym zakresie w przestrzeń nieruchomości należącej do skarżącego. Następnie sprecyzował, iż w przypadku nieruchomości skarżącej, gdzie stale zamieszkuje, odległość od planowanego lądowiska wynosi ok. 150 m, jej nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, usytuowanym w taki sposób, że jego okna wychodzą na teren lądowiska oraz budynkami gospodarczymi. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego, który stale tam zamieszkuje, zastępca procesowy pełnomocnika podał, iż jest ona położona w odległości około 800 metrów, przy czym zaznaczył, iż w przestrzeni oddzielającej nie ma żadnej zabudowy, zadrzewień, teren jest płaski. Dodatkowo zastępca procesowy podał, iż skarżący nie dysponują żadnymi badaniami akustycznymi, ale doświadczenie życiowe wskazuje, że generowany hałas będzie stanowił istotną uciążliwość w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości. Nadto podał, iż w odległości 300 metrów od nieruchomości skarżącego już funkcjonuje, bez jakichkolwiek zezwoleń, prywatne lądowisko, na którym lądują awionetki i motolotnie i już to lądowisko generuje uciążliwy hałas. Naruszenia interesu prawnego zastępca procesowy pełnomocnika dodatkowo upatruje w spadku wartości nieruchomości skarżących.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż niewątpliwie skarżącej przysługuje na gruncie niniejszej sprawy legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały z dnia 2 grudnia 2013 r. Nieruchomość skarżącej bezpośrednio graniczy z terenem objętym planem i to niemalże ze wszystkich stron (sprawiając wrażenie wręcz wyłączonej z obszaru objętego planem). Nieruchomość skarżącej znajduje się około 150 m od miejsca planowanej bazy lotnictwa medycznego. Teren dzielący nieruchomość skarżącej, na której znajduje się budynek mieszkalny, oddziela od terenu planowanego lądowiska jedynie płaski, niczym niezabudowany teren, o przeznaczeniu rolniczym.

Planowana inwestycja objęta mpzp dotyczy bazy lotnictwa medycznego, w skład którego wchodzi m.in. lądowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) lotniska inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 30 (lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2 100 m) lub lądowiska, z wyłączeniem lądowisk centrów urazowych, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410, z późn. zm.) przeznaczonych wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych, zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzić należy, iż nawet jeżeli brak jest precyzyjnych danych na temat intensywności wykorzystania bazy lotnictwa medycznego, to jednak nie ulega wątpliwości, iż przy takim usytuowaniu nieruchomości skarżącej będzie ona narażona na hałas i inne immisje generowane przez bazę lotnictwa, powodujące pogorszenie warunków życia i zamieszkania. Dodatkowo wskazać należy, iż w opracowaniu ekofizjograficznym stanowiącym element dokumentacji planistycznej, na mapie stanowiącej załącznik graficzny, działka skarżącej została oznaczona jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – teren chroniony przed hałasem. Do nieruchomości skarżącej odniesiono się dodatkowo w prognozie oddziaływania na środowisko (str. 10-11) wskazując, iż funkcjonowanie lądowiska będzie najbardziej dokuczliwe dla terenów zabudowanych mieszczących się w sąsiedztwie terenów rolniczych oddalonych 150 m (zaznaczając jednocześnie, iż nie ma podstaw na tym etapie do określenia skali potencjalnych uciążliwości). Zatem charakter inwestycji, położenie nieruchomości skarżącej względem planowanej inwestycji i możliwy zakres oddziaływania pozwoliły na uznanie istnienia po stronie skarżącej legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Natomiast w odniesieniu do skarżącego brak było zdaniem Sądu przesłanek wskazujących w sposób tak jednoznaczny jak u skarżącej na naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. Stąd tak istotne znaczenie miało w tym względzie wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Sąd oddalił skargę uznając, iż skarżący nie wykazał naruszenia przysługującego mu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi a nie jej odrzucenia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04 i z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05).

Skarżący uzasadniając swoje stanowisko powołał się na te same argumenty co skarżąca, dodatkowo powołał się na okoliczność funkcjonującego w okolicy w sposób nieformalny lotniska o charakterze rekreacyjno-sportowym i kumulację hałasu w sytuacji powstania bazy lotnictwa medycznego. Trudno uwzględnić w/w argumentację zważając, iż status prawny w/w lotniska wskazanego przez skarżącego jest niejednoznaczny, sugerujący jego działanie w sposób niezgodny z prawem. Na marginesie dodać należy tylko, iż skarżący nie przedstawił precyzyjnie jego położenia, ani ewentualnej częstotliwości funkcjonowania. Podkreślić należy, iż nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanego lądowiska, jak jest to w przypadku skarżącej.

Tymczasem zauważyć należy, iż nieruchomość skarżącego jest znacząco oddalona od obszaru objętego mpzp, około 1 km. Pomiędzy planowaną lokalizacją bazy lotnictwa medycznego, a nieruchomością skarżącego znajduje się zatem znaczny obszar, na którym znajduje się droga, sporadycznie zabudowania o charakterze mieszkalnym (pojedyncze zabudowania). Zwrócić należy uwagę, iż według treści mpzp pomiędzy planowanym lądowiskiem a nieruchomością skarżącego tereny przeznaczono na zabudowę mieszkalną, zapewniając im w treści § 5 pkt 4 uchwały ochronę przez hałasem.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przy takiej odległości nieruchomości od planowanej inwestycji naruszony został przysługujący mu interes prawny. Zgodnie z wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, LEX nr 582854 Naczelnego Sądu Administracyjnego "może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości".

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego, iż w związku z uchwaleniem planu w istocie doszłoby do obniżenia wartości nieruchomości, wskazać należy, iż wówczas właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu przysługiwać będą roszczenia odszkodowawcze od gminy, o czym stanowi art. 36 u.p.z.p. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia oddalenie skargi A.K..

Pozytywny wynik analizy przysługującej skarżącej legitymacji skargowej umożliwił Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest przepis art. 91ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 stanowiący, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem jeżeli naruszenie jest istotne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały stanowi w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie tylko naruszenie istotne. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2009). Zasadą jest również wiążący charakter studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W przeciwieństwie do naruszenia zasad, nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2009, wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11).

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie skutkującym jej nieważnością w całości. Już z unormowania art. 3 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: studium w art. 9 i następne, a plan- art. 14 i następne tejże ustawy. Najważniejsza jest jednak wzajemna relacja między studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej , kierunki rozwojów systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalania studium, które jest aktem kierownictwa technicznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust 5 u.p.z.p. który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz, albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Nadto zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Wreszcie z unormowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zatem nie ulega wątpliwości iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej powiedziano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych.

Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium (lub jego zmiany) i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności należy ocenić negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego ,,ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z artykułem 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową lub graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy działające w tym przypadku jako uchwałodawca zobowiązane są do przestrzegania legalizmu w trakcie stanowienia prawa, zdaniem Sądu prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Dla poparcia takiego stanowiska wskazać można wyroki: NSA z dnia 22 grudnia 2011 r. II OSK 2101/11, WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2011 roku , sygn. akt II SA/GL488/10, NSA z 13 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1805/09, NSA 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2374 /10, WSA w Gdańsku 25 marca 2009 sygn. akt II SA/Gd 205/08, WSA w Olsztynie 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 418/10 WSA w Gdańsku II SA/Gd 423/11.

Wszystkie wskazane uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwaleniem planu miejscowego i zmiany studium. Wskazują na to w ujęciu chronologicznym podejmowanie następujących aktów:

- w dniu 6 grudnia 2010 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr III/13/10 o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Przedmiotem i zakresem zmiany studium zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały jest ustanowienie w obszarach wskazanych na mapie stanowiącej załącznik do uchwały lądowiska dla potrzeb lotnictwa medycznego, ochrony przeciwpożarowej, ochrony przeciwpowodziowej, sportu i rekreacji, turystyki oraz przeznaczenia pod cele komunikacyjne, usługowe, sportu i rekreacji wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną,

- w dniu 6 grudnia 2010 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr III/14/10 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o Gminy. Przedmiotem planu zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały jest przeznaczenie obszaru wskazanego na mapie stanowiącej załącznik do uchwały pod gminne lądowisko do celów ochrony przeciwpożarowej, ochrony przeciwpowodziowej, sportu i rekreacji, turystyki oraz przeznaczenia pod cele komunikacyjne, usługowe, sportu i rekreacji wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną,

- w dniu 31 sierpnia 2012 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVII/220/12 w sprawie uchwalenia zmiany uchwały Nr III/13/10,

- w dniu 31 sierpnia 2012 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVII/221/12 w sprawie uchwalenia zmiany uchwały Nr III/14/10,

- w dniu 2 grudnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XLVII/370/13 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- w dniu 2 grudnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XLVII/14/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej czynności związane z procedurą zmiany studium i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane z opiniowaniem i uzgadnianiem zmian w studium i projekcie mpzp były podejmowane w zbliżonych terminach. Dotyczy to ogłoszenia Wójta Gminy o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ogłoszenie w Gazecie z dnia 20 września 2012 r.). Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy wyłożony został do publicznej wiadomości w dniach 18 lipca do 16 sierpnia 2013 r. z możliwością składania uwag do 6 września 2013 r. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kolei wyłożony został do publicznego wglądu w dniach 1 do 30 sierpnia z możliwością składania uwag do 13 września 2013 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projektach studium i mpzp rozwiązaniami przeprowadzona została w tym samym dniu 6 sierpnia 2013 r.

Z powyższego zestawienia wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonywane były w rzeczywistości pod rządami studium uchwalonego uchwałą z dnia 17 lipca 2001 roku Nr XIX-193/01(zmienionego siedmiokrotnie, ale żadna ze zmian nie dotyczyła obszaru objętego zmianą z 2 grudnia 2013 r.). Natomiast w uchwale uchwalającej plan miejscowy stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym w tym samym dniu – 2 grudnia 2013 r. tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu.

Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14 u.p.z.p.). Przepis art. 14 ust. 1 stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o "przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu ww. uchwały w myśl art. 17 ustawy planistycznej organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium.

Wszystko to wskazuje, że absolutnie niedopuszczalne jest jednoczesne (na jednej sesji rady gminy) podjęcie uchwały w sprawie studium i planu miejscowego gdyż stanowi to pogwałcenie wymienionych regulacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał je za nieuzasadnione.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 20 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały kosztów wynikających z konieczności realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy, a jedynie na zbiorczym przywołaniu źródeł ich finansowania.

Zauważyć należy w pierwszej kolejności, iż wyrażony w cytowanym przepisie obowiązek odnosi się tylko i wyłącznie do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy. Planowana w skarżonej uchwale inwestycja dotycząca budowy bazy lotnictwa medycznego nie jest zaliczana do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1635) zapewnienie pomocy każdej osobie znajdującej się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego stanowi zadanie państwa, dla którego realizacji tworzy się system Państwowego Ratownictwa Medycznego. Zgodnie zaś z art. 32 cyt. ustawy jednostkami w/w systemu są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa medycznego. Zatem w odniesieniu do tejże inwestycji organ nie był zobligowany do ujęcia jej w załączniku do uchwały inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy i zasadach ich finansowania. W załączniku tym organ wymienił natomiast wiążące się z budową bazy lotnictwa medycznego inwestycje obejmujące budowę i rozbudowę dróg, infrastruktury technicznej i sieci oświetleniowej, jednocześnie wskazując źródła ich finansowania zgodne z ustawą o finansach publicznych. Oszacowanie skutków finansowych w tym zakresie i analiza dokonane zostały w prognozie skutków finansowych uchwalenia mpzp. Zauważyć należy, iż cytowany przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ obowiązek określenia sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy w sposób zgodny z przepisami ustawy o finansach publicznych, nie odsyłając do konkretnego w tym zakresie przepisu ufp, działu czy rozdziału ufp.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 44 ust 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do planu miejscowego inwestycji celu publicznego (bazy lotniczego zespołu ratownictwa medycznego) tj. inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym bez uprzedniego uzgodnienia terminu jej realizacji i warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego. W tym względzie odwołać należy się do treści art. 44 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Cytowany przepis odnosi się zatem do sytuacji, kiedy zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczą inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, będących konsekwencją uprzedniego ustalenia ich w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zatem nie dotyczy to uchwalenia każdego mpzp.

Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 6 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń stanowią cel publiczny. Z akt administracyjnych wynika, iż planowana w mpzp inwestycja nie była wynikiem wcześniejszego ustalenia jej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lubuskiego. Zatem w takim stanie faktycznym i prawnym art. 44 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnosząc się do naruszenia treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez pominięcie i niewprowadzenie do planu uwag Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej (zwany w skrócie WSSE) zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013 roku, także należało uznać go za nieuzasadniony. Analiza akt administracyjnych w istocie wskazuje, iż WSSE zajął negatywne stanowisko w związku z przedłożonym mu do zaopiniowania projektem mpzp i załączoną do niego prognozą oddziaływania na środowisko. Organ ten wskazał na brak w prognozie analizy zagadnienia kumulacji uciążliwości akustycznych w odniesieniu do hałasu lotniczego (planowanego i istniejącego lotniska sportowego), które może mieć istotny wpływ zarówno na zabudowę planowaną, jak i istniejąca, i konieczność analizy rozprzestrzeniania się hałasu. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż zbiorniki na nieczystości ciekłe planowane w mpzp do czasu budowy kanalizacji mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Podkreślić należy przede wszystkim różnicę zachodzącą pomiędzy opinią a uzgodnieniem na gruncie u.p.z.p. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienie w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części.

Stanowisko zajęte przez WSSE stanowiło opinię, a nie uzgodnienie. Wobec powyższego należało uznać, iż stanowisko to jako niewiążące nie obligowało organu do uwzględnienia zawartych w negatywnej opinii stwierdzeń.

Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez organ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i tym samym podjęcie zaskarżonej uchwały w której zlokalizowano lądowisko pomimo, że zakres szkodliwego oddziaływania hałasu związanego z jego funkcjonowaniem zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko wchodził będzie w strefę zabudowy mieszkaniowej, oraz nie przeprowadzenie w tym zakresie stosownych pomiarów.

Wskazać należy, iż w treści opracowania ekofizjograficznego (str. 6) jak i prognozy oddziaływania na środowisko (str. 7-8) odwołano się do w/w rozporządzenia. Zatem było one uwzględniane na etapie przygotowywania projektu mpzp. Zauważyć należy, iż na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego sygnalizuje się możliwość wystąpienia zagrożeń, zaś likwidacja bądź ich zmniejszenie możliwe są dopiero na późniejszych etapach: pozwolenia ba budowę czy też postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego powyższe rozporządzenie powinno zatem zostać uwzględnione.

Również za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia przez organ art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 j.t. ze zm.) poprzez nie przeprowadzenie w prognozie szczegółowej oceny oddziaływania na środowisko hałasu lotniczego i sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w sposób nie dostarczający na wszechstronną ocenę faktycznego wpływu planu na środowisko, a przez to naruszenie standardów planistycznych.

Zauważyć należy, iż prognoza nie jest załącznikiem do planu a jedynie do projektu, nie ma charakteru normatywnego i nie wiąże organu przy sporządzaniu planu, jednak istotnie wpływa na kształt planu miejscowego. Przepisy nakładają na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W sprawie jest bezsporne, że dokumenty takie zostały sporządzone. W załączonej do projektu mpzp prognozie oceny oddziaływania na środowisko zawarta została analiza rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i ocena zgodności z ustaleniami opracowania ekofizjograficznego, która odnosi się m.in. do zagadnienia zmiany klimatu akustycznego obszaru objętego mpza. Wskazano na dokuczliwość w odniesieniu do działki skarżącej – 150 m od lądowiska i jednocześnie wskazano na brak na tym etapie możliwości określenia stopnia uciążliwości, bez szczegółowego określenia planowanej inwestycji. Wskazano w prognozie oceny oddziaływania na środowisko, iż lądowisko zlokalizowane jest w odległości 400 m od planowanej zabudowy mieszkaniowej, uznając, iż w projekcie mpzp wykorzystano możliwe do wykorzystania środki minimalizacji potencjalnie negatywne odziaływanie związane z emisją hałasu. Zawarte w prognozie oceny oddziaływania środowisko informacje są dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu, jakim jest plan miejscowy. Plan ten jest jedynie początkowym ogniwem procesu inwestycyjnego, zaś szczegółowa problematyka oddziaływania na środowisko zostanie rozważona w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w takich dokumentach, jak raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w zakresie pkt I sentencji na podstawie art. 147 p.p.s.a., w zakresie zaś pkt II sentencji w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia co do pkt III sentencji stanowił art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 usg. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i art. 205 p.p.s.a.