Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 476/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 132 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 156 par 1 pkt   2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.T. , J.T. A.B. , S.M. , P.M. , W.M. , E.T. B.Z. , W.C. , D.C. , Z.W. , W.P. , D.G., K.R. , P.M. i P.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 r., znak [....] o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] na rzecz F. z M.T i W.T. w kwocie 4185,50 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel l. kat. [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. [...] stanowiących własność F.T. i W.T. oraz orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...] , sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. Nr [...] , na rzecz F. z M.T. w kwocie 2646,59 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r nr [...] parcel [...] o pow. 5128 m2 i I. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. z M.T.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem z dnia 28.04.1951 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na podstawie art. 23 i 34 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27 poz. 197 i nr 55 poz. 458) z dniem 01.09.1950 r., tj. z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy miasta N. m.in. całe parcele I. kat. [...] o pow. 5128 m2 i l. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiące własność F. z M.T. oraz całe parcele l. kat. [...] o pow. 9613 m2 i I. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiące własność F. z M.T. i W.T. .

Następcami prawnymi (spadkobiercami) F. z M.T. i W.T. są: A.B. , M.P. , K.R. , P.M. , P.M. , D.G. , C.T , J.T. , S.M. , P.M. , W.M. , D.D. , E.T. , B.Z. , W.C. , W.P. , Z.W , M.C. i D.C.

Wnioskodawcy, jako następcy prawni F. z M.T. i .W.T. , zwrócili się do Prezydenta Miasta K. wpierw z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczone parcele, a następnie sprecyzowali swój wniosek w ten sposób, iż domagali się wypłaty ustalonego odszkodowania (pisma z dnia 13 kwietnia 2015 r. i z dnia 17 kwietnia 2015 r.).

W toku postępowania ujawniono, że: 1) orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] ustalono na rzecz F. z M.T. i W.T. odszkodowanie w kwocie 4185,50 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F.T. i W.T. 2) orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...] , sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. Nr [...] ustalono na rzecz F. z M.T. odszkodowanie w kwocie 2646,59 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel [...] o pow. 5128 m2 i 1. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. z M.T .

Powyższe orzeczenia o odszkodowaniu zostały wydane na podstawie art. 27, 28 i 37 dekretu z dnia 26.IV.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 458), a podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była Dyrekcja Budowy Miasta [...] w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Prezydium Rady Ministrów z dnia 03.06.1950 r. (Dz. U. R.P. Nr 26 poz. 235) za pośrednictwem Banku [...] w K .

Pismem z dnia 13.11.2014 r. [...] S.A. Oddział w K. , jako następca prawny "kombinatu [...] ", poinformował organ prowadzący postępowanie, iż odnaleziono wyciąg z wykazu katastralno-hipotecznego wywłaszczonych parcel katastralnych objętych wywłaszczeniem w byłej gminie kat. B. na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] . Zgodnie z adnotacją na w/w wyciągu jednostką wywłaszczającą parcele [...] i [...] był ZOR, który to wysłał odszkodowanie do Banku [...] w dniu 4 grudnia 1951 r. Brak jest adnotacji o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W odniesieniu do parcel [...] i [...] również jest adnotacja o wysłaniu odszkodowania przez ZOR do Banku [...] w dniu 14 listopada 1951 r. W wyniku kwerendy repertoriów i skorowidzów Sądu Powiatowego dla m. K. z lat 1951-1954 oraz Sądu Powiatowego dla dzielnicy N. w K. z lat 1953-1955 przechowywanych w Archiwum Narodowym w K. ustalono, iż w w/w dokumentach nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego lub wypłatę z tego depozytu kwoty odszkodowania przyznanego na rzecz F. z M.T. i W.T. . Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Nr [...] Archiwum Narodowe w K. zawiadomiło, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w aktach niekompletnie zachowanego zespołu Banku [...] Oddział w N. 1950-1967 nie odnaleziono dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. na rzecz F. z M.T. i W.T. .

Strony postępowania w trakcie przesłuchania w trybie art. 86 k.p.a. oraz w oświadczeniach pisemnych stwierdziły, że nie mają wiedzy co do tego, czy w latach ubiegłych F.T. i W.T. lub ich bezpośredni spadkobiercy pobrali odszkodowania ustalone powołanymi wyżej orzeczeniami.

Decyzją z dnia 31 maja 2016 r., znak [...] , Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 132 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] na rzecz F. z M.T. i W.T. w kwocie 4185,50 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. [...] stanowiących własność F.T. i W.T oraz orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...] , sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. nr [...] , na rzecz F. z M.T. w kwocie 2646,59 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel [...] o pow. 5128 m2 i 1. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. [...] stanowiących własność F. z M.T. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają uznać, iż doszło do realizacji odnośnych orzeczeń odszkodowawczych, ale przedmiotowy wniosek o wypłatę odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie z powodu przedawnienia. W tym kontekście powołane zostały przepisy art. 38a (później oznaczonego jako art. 39) dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) oraz art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 25).

Działając na skutek odwołania A.B. , M.P. , K.R. , P.M. , P.M. , D.G., C.T. J.T. , S.M. , P.M. , W.M. , D.D. , E.T. , B.Z. , , W.C. , W.P. , Z.W. , M.C. i D.C. , Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 r., znak [...] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i skonstatował, że na jego podstawie nie można przyjąć, że odszkodowanie nie zostało wypłacone osobom uprawnionym. Organ uznał za nieuprawnione założenie, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania może być dowód z dokumentu potwierdzającego wpłatę. Ponadto organ zwrócił uwagę na obowiązujące naówczas akty prawne regulujące zasady przechowywania akt księgowych i wskazujące na 5-6 letni okres przechowywania akt/dokumentów księgowych. Wojewoda [...] ustosunkował się też do argumentacji organu pierwszej instancji i w tym zakresie wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Pismem z dnia 9 marca 2017 r. J.T , J.T. , A.B. , S.M. , P.M. , W.M. , E.T. , W.C. , M.C. , D.C. , Z.W. , W.P. , D.G. K.R. , P.M. , P.M. złożyli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...] , do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 38 § 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 roku w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości poprzez bezzasadne uznanie, iż sam fakt przekazania środków pieniężnych przez wywłaszczającego do Banku [...] w K. , a nie do depozytu sądowego stanowi wystarczający dowód wypłaty odszkodowania wywłaszczonym F. i W.T. 2) naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaniechanie wypłacenia odszkodowania należnego wywłaszczanym W. i F.T. za przejęte nieruchomości pomimo przyznania i ustalenia jego wysokości co stanowi złamanie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przysługującego każdemu człowiekowi. Nadto, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 roku, znak: [...] , podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno ulec umorzeniu z uwagi na fakt, iż Wojewoda [...] uznał, że odszkodowanie zostało wypłacone wywłaszczanym F. i W.T. , a tym samym sprawa o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania stała się bezprzedmiotowa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułowali argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o wypłacie bądź odmowie wypłaty uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.").

1. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

Opisany wyżej wymóg co do podstawy prawnej dotyczy każdej merytorycznej decyzji administracyjnej, w tym także decyzji odmownej. Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147); zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 151). Decyzja odmowna, podobnie jak decyzja pozytywna, może zatem być wydana tylko w obliczu istniejącej sprawy administracyjnej.

2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, idzie o sytuację, w której organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że w ogóle nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 977–979; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181). Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji, innymi słowy, nie ma owego ustawowego upoważnienia do jej wydania – i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencja ta była naówczas zakodowana w art. 37 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a obecnie statuuje ją art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepisy te sprawiają, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek przedawnienia bądź zapłaty; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Jako że organy administracji powołały się w niniejszej sprawie na art. 132 ust. 3 u.g.n., należy rozważyć charakter i funkcję tego przepisu. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja. Stanowią o tym dwie poniekąd niezależne od siebie przyczyny.

Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

Niezależnie od powyższego trzeba nie zauważyć, że istotą żądania wnioskodawców w niniejszym postępowaniu jest przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania; kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (notabene w pismach stron z dnia 23 września 2014 r., z dnia 14 października 2014 r., z dnia 17 kwietnia 2015 r. i z dnia 13 kwietnia 2015 r. w ogóle nie było mowy o waloryzacji odszkodowania – strony zwracały się po prostu o "wypłatę ustalonego odszkodowania"). Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie. Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. Ujmując rzecz jeszcze inaczej, powołany przepis kreowałby co najwyżej "sprawę waloryzacji odszkodowania", a nie "sprawę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". W sprawie waloryzacji odszkodowania kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – gdyby okazała się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. W każdym razie, ustalenie negatywne w tej mierze implikowałoby bezprzedmiotowość postępowania waloryzacyjnego i konieczność jego umorzenia. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

6. Z uwagi na wskazaną przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji nie ma potrzeby szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Można jednakowoż zauważyć, że jako częściowo uzasadniony jawi się zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., w ramach którego skarżący wskazywali na bezprzedmiotowość postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.