Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 537/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135,  art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej B. K. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B.K. (dalej także jako "strona" albo "skarżąca") wniosła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia 25 lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 18 stycznia 2021 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) przeprowadzili kontrolę sanitarną w asyście funkcjonariuszy Policji w obiekcie "A", ul. (...), (...) K., prowadzonym przez B.K.. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych do lokalu weszły 3 osoby, które zamówiły potrawy z menu, usiadły przy stoliku i po podaniu potraw zaczęły je konsumować. Na drzwiach wejściowych do lokalu widniała informacja o obowiązku stosowania przez klientów maseczek, dezynfekcji rąk, zachowaniu odległości 1,5 m oraz o ilości osób mogących przebywać w lokalu. Przy wejściu do lokalu na półce znajdował się środek dezynfekujący przeznaczony do dezynfekcji rąk (o działaniu bakteriobójczym, grzybobójczym i wirusobójczym). Wyznaczony pracownik każdej wchodzącej do lokalu osobie mierzył temperaturę bezdotykowym termometrem. Przy barze umieszczona była informacja o zachowaniu bezpiecznego dystansu 1,5 metra oraz środek do dezynfekcji. Pracownicy byli w maseczkach ochronnych i odzieży ochronnej. W toalecie dla klientów dostępny by żel do dezynfekcji. W pomieszczeniach kuchennych dla pracowników dostępne były środki dezynfekujące do mycia rąk.

W dniu 20 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji otrzymał notatkę urzędową

z Komendy Powiatowej Policji w K. z dnia 18 stycznia 2021 r.,

która potwierdziła, że w dniu 18 stycznia 2021 r. w wymienionym lokalu trzy osoby,

w tym kilkuletnie dziecko, spożywały przy stoliku zamówiony wcześniej posiłek.

W dniu 18 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec B.K. w związku naruszeniem § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem").

W wyniku przeprowadzonego postepowania, w którym jako dowód przyjęto protokół kontroli sanitarnej oraz notatkę urzędową Komendy Powiatowej Policji, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 w związku

z art.46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 1845 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa") w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) wydał w dniu 25 lutego 2021 r. decyzję nr (...) o nałożeniu na B.K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "A" (ul. (...), (...) K.), administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach i spożywania na miejscu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powód nałażenia kary stanowiło ustalenie naruszenia w dniu 18 stycznia 2021 r. ustanowionego w § 10 ust. 9 rozporządzenia zakazu. Obecność osób spożywających posiłek na miejscu w lokalu stanowiła bowiem naruszenie przez podmiot zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stołach, dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu i spożywaniu ich na miejscu. Przedmiotowy zakaz został ustanowiony w zamiarze zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary organ wskazał, że art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania, ponieważ waga naruszenia prawa nie była znikoma. Strona

w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej swoim zachowaniem stworzyła bowiem bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia. Z uwagi na powyższe kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony, zaskarżoną decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r., (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze przede wszystkim interes społeczny i słuszny interes obywateli, jakim jest przeciwdziałanie skutkom związanym z wystąpieniem stanu epidemii, podjął działania na podstawie zdarzenia do jakiego doszło podczas przeprowadzania kontroli sanitarnej. Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Jej działaniem podstawowym jest szeroko pojęta ochrona ludzkiego zdrowia, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, do których zalicza się chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy podniósł w pierwszej kolejności, że organ pierwszej instancji rozstrzygał sprawę zgodnie z prawem i utrwaloną praktyką, co czyni zarzut braku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodnego poprzez naruszenie przepisów art. 8, 75 § 1, 77 § 2 i 81 k.p.a. niezasadnym. Organ ten wystosował do strony dwa zawiadomienia, w których informował, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia B.K. może zapoznać się z aktami sprawy, brać czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pomimo prawidłowego doręczenia strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Wobec powyższego organ w czasie wydania decyzji dysponował jedynie protokołem kontroli sanitarnej oraz notatką urzędową policjanta z Komendy Powiatowej Policji w K. Przedmiotowa notatka urzędowa została sporządzona przez policjanta, który był obecny podczas kontroli sanitarnej przeprowadzanej przez upoważnionych przedstawicieli organu. Przedmiotowa notatka urzędowa nie jest ani jedynym dowodem, ani nie stoi w sprzeczności z informacjami zawartymi w protokole kontroli.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, powołując się na przepis art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie przepisów art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy wprowadzono rozporządzeniem ograniczenia, nakaz i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19, w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 45a ustawy organ podniósł, że przepis ten nie obowiązuje od 2012 r., kiedy to został uchylony.

Następnie wyjaśniono, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana

za naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia. Przepis ten jednoznacznie wskazywał,

że prowadzący działalności gospodarcze mające w PKD przypisane tak jak strona numery 56.10.A i 56.30.Z, miały czasowy zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Naruszenie tego przepisu upoważnieni przedstawiciele organu stwierdzili podczas kontroli sanitarnej. Strona w odwołaniu nie podważyła tych ustaleń i nie zaprzeczyła, że doszło do takiego zdarzenia. Tym samym nie istniała przyczyna by w sprawie zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć prowadzone postępowanie.

W ramach zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. polegającego na błędnym doręczaniu pism w postępowaniu stronie zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi organ odwoławczy stwierdził, że pomimo otrzymania w dniu 18 stycznia 2021 r. pełnomocnictwa udzielonego przez B.K. profesjonalnemu pełnomocnikowi, pisma dotyczące przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji przesyłał na adres B.K.. Zauważono jednak, że pomimo błędnego adresowania pism w sprawie, pisma jak i decyzja zostały odebrane. Co więcej strona po odebraniu decyzji zdołała złożyć odwołanie w ustawowym terminie 14 dni od jej otrzymania. Oznacza to, że pomimo błędnego adresowania pism zostały one dostarczone stronie skutecznie. Błąd w kwestii adresowania pism nie przyniósł konsekwencji w zakresie informowania strony o toczącym się postępowaniu.

Ponadto wyjaśniono, że na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz na podstawie art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia

15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)

nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE)

nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE)

nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie

w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. L 95 z 07.04.2017, str. 1) przedmiotowa kontrola mogła odbyć się bez wcześniejszego wystosowania do podmiotu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Podstawy prawne zostały zamieszczone w protokole kontroli. Tym samym podniesiony przez odwołującą się zarzut naruszenia art. 79 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niezawiadomienie strony o planowanej kontroli, jest bezzasadny.

Końcowo podkreślono, że zastosowana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy kara pieniężna w wysokości od 10.000 zł jest minimalną kwotą przewidzianą tym przepisem.

W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowana przez pełnomocnika B.K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1) art. 46b pkt 2, art. 46a, art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy rozporządzenie nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej i nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, a w konsekwencji naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która narusza podstawowe standardy konstytucyjne i prawa wolności skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej;

2) przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji, z pominięciem zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania, co więcej uznanie, że doręczanie pism w toku postępowania skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, to jest na błędny adres skarżącej, należało uznać za prawidłowe i skutecznie doręczone, ponieważ po odebraniu decyzji skarżąca zdołała złożyć odwołanie w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, co więcej z pozbawieniem możności wypowiedzenia się w sprawie stronie przez pełnomocnika skarżącej, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 40 § 2 w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie decyzji w mocy pomimo wadliwości rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółowy opis zarzucanych organowi naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego

w sprawie.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą w skardze. W zakresie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pełnomocnik wniósł o uwzględnienie wynagrodzenia za zastępstwo prawne w postępowaniu administracyjnym przed organami obydwu instancji (2.000 zł) oraz o zasądzenie tej samej kwoty za postępowanie prowadzone przed sądem administracyjnym pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia

20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia

5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa

w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów

lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie

ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a

ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub

w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, 2112 i 2401 oraz z 2021 r. poz. 159, 180 i 255) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 9 ustanowiono, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia

21 grudnia 2020 r. został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii jako wydane bez upoważnienia ustawowego narusza relacje ustawa – rozporządzenie.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy,

że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte

w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego,

że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi

w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano

z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności

i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy

do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń,

bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3

(prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy),

art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66

ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami

sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej

w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost,

że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych

w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych

w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a)

oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie,

że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów

(a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń

i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania

w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko

ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się

w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona

po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne

do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić,

że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie

i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach

(art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości,

że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych,

poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka

i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji,

gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy,

nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych

we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Przechodząc do zarzutu związanego z niewłaściwym doręczaniem przez organ

pierwszej instancji pism w postepowaniu (art. 40 § 2 w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.) wyjaśnić należy, że w dniu 18 stycznia 2021 r., przed dokonaniem kontroli, pełnomocnik skarżącej przedłożył pełnomocnictwo upoważnionemu pracownikowi Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w (...). Pomimo tego, zarówno w toku spawy, jak i wydając rozstrzygającą sprawę decyzję, doręczeń organ pierwszej instancji dokonywał bezpośrednio skarżącej, z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika.

W związku z powyższym zarzutem wskazać należy, że art. 40 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od dnia złożenia pełnomocnictwa, zgodnie z treścią art. art. 40 § 2 k.p.a., wszystkie doręczenia powinny więc być dokonywane pełnomocnikowi skarżącej. W tej sytuacji wszelkie dokonane przez organ pierwszej instancji doręczenia obarczone są wadliwością.

Oceniając wagę stwierdzonego naruszenia w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 259/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, na tle przepisów Kodeksu nie można przyjąć, że pisma

w postepowaniu, jak i decyzja organu doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Poprzez doręczenie decyzji stronie następuje uzewnętrznienie woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08; z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08; z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08; z dnia z 17 października 2017 r. w sprawie II GSK 4055/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się z poglądem, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. w sprawie II OSK 125/18 czy z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie II OSK 1645/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko zdaniem Sądu zasługuje na aprobatę.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca w następstwie otrzymania decyzji organu pierwszej instancji, za pośrednictwem pełnomocnika, finalnie wniosła odwołanie w terminie. Nie może ujść uwadze, że w skardze nie wskazano negatywnych skutków takiego zaniechania organu. Uprawnia to do twierdzenia,

że pomimo błędnego doręczenia de facto nie spowodowało to dla skarżącej ujemnych konsekwencji prawnych. Przede wszystkim nie pozbawiło jej możliwości terminowego wniesienia odwołania, a w skardze nie wskazano, że w wyniku takiego działania strona była pozbawiona należytej obrony swoich praw. Nie wskazano jakichkolwiek negatywnych dla skarżącej konsekwencji wadliwego doręczenia, które wskazywałyby na istnienie w sprawie istotnych naruszeń i skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Trudno tym samym upatrywać podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji

w wadliwości jej doręczenia. W tym miejscu, niezależnie od podniesionych uwag, należy jednak podnieść, że taki sposób procedowania przez organ pierwszej instancji polegający na zaniechaniu dokonywania doręczeń pełnomocnikowi, nie może zasługiwać na akceptację. Trzeba także zaznaczyć, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy. Przedmiotowe pisma, jak i decyzja organu pierwszej instancji, pomimo wadliwie zastosowanej procedury doręczenia, zostały stronie skarżącej doręczone i niewątpliwie strona się z nimi zapoznała i przekazała je ustanowionemu pełnomocnikowi. Wydanie zaskarżonej decyzji świadczy również o tym, że odwołanie zostało merytorycznie rozpoznane.

Z kolei podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 431/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również uznać, że w realiach sprawy doszło do naruszenia wskazanych w skardze pozostałych przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istnienia takiego charakteru naruszeń skarżąca nie wykazała.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej łącznie 2.217 zł.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Przedmiotowa regulacja prawna odnosi się m.in. do wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego za postępowanie przed sądem administracyjnym i nie pozwala na zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa za postępowanie administracyjne. W związku z tym na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata (1.800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).