Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 307/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz – Kremis, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części pkt 2 rozstrzygnięcia; II. uchyla decyzję Burmistrza O. z dnia [...]r., nr [...]w części: - pkt 3, - pkt 4 lit. a, lit. b, lit. d i lit. e; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta O. zezwolił spółce z o.o. "A" na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasto O.na następujących warunkach:

1) Usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczeń środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska;

2) Po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem należy wykonać następujące zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej:

a) Usunąć wszystkie zanieczyszczenia znajdujące się na terenie nieruchomości, na której prowadzona jest dzialność,

b) Obmyć oraz dokonać dezynfekcji pojazdów oraz pomieszczeń służących prowadzonej działalności;

3) Firma zobowiązana jest przestrzegać przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. 2018.799 ze zm.), ustawy o odpadach (tj. Dz.U. 2018.21), ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U.2017.1289 ze zm.) oraz przepisów sanitarnych;

4) Zobowiązuje się firmę do:

a) Wykonywania usług w sposób przewidziany zapisami regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta O. wprowadzonego uchwałą nr [...] ( Dziennik Urzędowy Województwa D. [...]),

b) Wykonywania usług z zachowaniem wymogów określonych w uchwale Rady Miejskiej w O. nr [...] z dna [...] r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu Miasta O. (Dziennik Urzędowy Województwa D. [...]),

c) Wywozu nieczystości pojazdem spełniającym wymagania dla pojazdów asenizacyjnych i wymagania techniczne określone w przepisach regulujących warunki techniczne pojazdów, oznakowanych w sposób umożliwiający identyfikację świadczącego usługę,

d) Świadczenia usług odbioru nieczystości wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usługi oraz odbiorcy nieczystości

e) Prowadzenia dokumentacji wykonywanych czynności, w tym przekazywania Burmistrzowi Miasta O. kwartalnych sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, do końca miesiąca następującego po danym kwartale,

f) Zachowania wymogów sanitarnych podczas prowadzenia działalności nie powodując zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub środowiska oraz usuwania skutków nieprawidłowego prowadzenia działalności na wlasny koszt;

5) Przedsiębiorca niezwłocznie zgłasza Burmistrzowi wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu;

6) Nieczystości ciekłe będą transportowane do punktu zlewnego należącego do "B" sp. z o.o. ul. [...],[...] O. zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w O. przy ul. [...] zgodnie z zapewnieniem odbioru ścieków [...] z dnia [...] r.

Pod powyższymi zapisami znajdują się dwa akapity, z których pierwszy zawiera zapis:" Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony – do dnia [...] r.", drugi zaś brzmi:" W przypadku niewypełnienia określonych powyżej warunków zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Na skutek wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest: pkt 3 we fragmencie:" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U.2017.1289 ze zm.), pkt 4 lit. e) we fragmencie:" w tym przekazywania Burmistrzowi Miasta O. kwartalnych sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, do końca miesiąca następującego po danym kwartale" oraz pkt 5. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że strona skarżąca zaskarżyła w odwołaniu pkt 3, pkt 4 lit. a), b), d) i e), pkt 5 oraz pkt 6 zdanie trzecie. W odniesieniu do pkt 3, pkt 4 lit. a), b) skarżąca podniosła zarzut, że nie określają one wymagań szczegółowych, wynikających z odrębnych przepisów i nie są one konkretne. W ocenie Kolegium zarzut ten jest nietrafny, gdyż to ustawodawca wprowadził wymóg, aby w zezwoleniu określać "inne wymagania szczególne, wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji objętej zezwoleniem". Gdyby rozumieć ten zapis, jak postuluje skarżąca, jako obowiązek przeniesienia do treści decyzji postanowień wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, oznaczałoby to, że w zasadzie decyzja stanowiłaby zbiór szeregu przepisów, jakie w tym przypadku mają zastosowanie. Jednakże decyzja musi zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium uzasadnione będzie takie sformułowanie warunków zezwolenie, które polega na odwołaniu się do wymagań szczególnych, wynikających z wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisów. Zarzut skierowany do tej części decyzji uznano za nieuzasadniony, poza tą częścią pkt 3, która odwołuje się do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż ustawodawca mówi jedynie o przepisach odrębnych, a więc nie tych które wynikają z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący braku możliwości zobowiązania przedsiębiorcy w zezwoleniu do przestrzegania postanowień uchwały, określającej wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie tego rodzaju usług. Skora aby uzyskać zezwolenie przedsiębiorca musi wykazać się, że takie wymagania spełnia, oczywistym jest, że musi je utrzymać przez cały okres prowadzenia swojej działalności, a nie tylko w momencie ubiegania się o zezwolenie.

W odniesieniu do pkt 4 lit. d) Kolegium wskazało, że nie jest również trafny zarzut strony, iż zawiera on elementy nie przewidziane w ustawie. Zdaniem SKO niesłusznie stronna stwierdza, że wymóg zawarty w pkt 4 lit. d) nie mógł zostać sformułowany z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy i wynikającą z niego powinność właściciela nieruchomości udokumentowania poprzez okazanie umowy korzystania z usług przedsiębiorcy. Obowiązek nałożony ustawą na właściciela nieruchomości nie jest bowiem tożsamy ze sformułowanym w decyzji obowiązkiem, adresowanym do przedsiębiorcy, dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych. Analizowany warunek może być również uznany za wymóg w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu dotyczącego pkt 4 lit. e), w zakresie w jakim zobowiązano przedsiębiorcę do prowadzenia dokumentacji wykonywanych czynności. Analizowany warunek może być również uznany za wymóg w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Pogląd skarżącej, że takie wymagania powinny odnosić się tylko do technicznych aspektów wykonywania działalności nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani w wykładni językowej art.9 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z punktu widzenia organu i przy uwzględnieniu jego uprawnień kontrolnych zrozumiałe jest, że oczekuje on, że wykonywana działalność będzie odpowiednio dokumentowana.

Także zarzut dotyczący dopuszczalności zawarcia w zezwoleniu informacji w brzmieniu: W przypadku niewypełnienia określonych powyżej warunków zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" Kolegium uznało za niezasadny. Podniosło, że kwestionowany fragment nie ma waloru rozstrzygnięcia, nie wprowadza żadnego warunku prowadzenia działalności, organ nie rozstrzyga w nim o żadnych prawach czy obowiązkach strony. W ocenie SKO zapis ten – zamieszczony pod sentencją a przed uzasadnieniem, stanowi jedynie pouczenie.

W zakresie zarzutów dotyczących pkt 4 lit. e) i pkt 5 Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się i uchyliło w tym zakresie wydaną decyzję.

Kolegium zweryfikowało także pozostałe warunki określone decyzją, niezakwestionowane przez Spółkę. Stwierdziło, że odpowiadają one obowiązującym przepisom, w szczególności postanowienia te mieszczą się w zakresie przedmiotowym decyzji, wynikającym z art. 9 ust. 1 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Spółka zaskarżyła punkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zarzucając:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa o czystości) i w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy części zaskarżonego pkt 3 oraz pkt 4 lit. b) Decyzji Burmistrza, co spowodowało nieokreślenie w Decyzji Burmistrza, w brzmieniu nadanym jej zaskarżoną decyzją, konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić Decyzję Burmistrza również w tej części;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy o czystości i w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonych pkt 4 lit. d) oraz w części lit. e), jak też pkt 6 zdanie trzecie decyzji co spowodowało zawarcie w decyzji Burmistrza, w brzmieniu nadanym jej zaskarżoną decyzją, elementów nieprzewidzianych w powołanych przepisach ustawy o czystości, podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić Decyzję Burmistrza również w tej części;

3) naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na braku jakiegokolwiek kryterium pozwalającego na stwierdzenie, czy dany wymóg odnosi się do jakości usług objętych zezwoleniem na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, jak też nieuprawnionym rozszerzeniu zakresu czynności składających się na usługę świadczoną na podstawie tego zezwolenia, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji tego, iż obowiązki świadczenia usług odbioru nieczystości na podstawie umowy zawartej z właścicielem i na warunkach w niej określonych, jak też wystawiania dowodów korzystania z usług oraz prowadzenia dokumentacji wykonywanych czynności, stanowią wymogi w zakresie jakości usług objętych przedmiotowym zezwoleniem;

4) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny.

Spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi (orzeczenia administracyjne i sądowe) na okoliczności odpowiednio wskazane w jej treści; na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., jak też art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz uchylenie Decyzji Burmistrza w zakresie jej pkt 3, pkt 4.lit. a), b), d) i e) oraz ust. 6 zdanie trzecie; na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. — o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuty skargi zostały obszernie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie praktycznie w całości.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Problem związany z oceną zapisów zamieszczonych w pkt 3, 4 lit. a), b), d) i e) oraz zdania trzeciego pkt 6 zaskarżonej decyzji był przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt III SA/Wr 225/19. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do wyroku z [...] r. w odniesieniu do pkt 3, 4 lit. a), b), d) i e) i przyjmuje je za własne.

Podstawą materialno-prawną zapadłych w sprawie decyzji organów administracyjnych były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej "ustawa o czystości") i uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasta O..

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o czystości zezwolenie powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Stosownie do art. 9 ust. 1aa ustawy o czystości zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne.

Art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości określa elementy jakie powinny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie może w niej określić tylko takie wymogi, które wynikają z przepisów prawa. Wymienione w art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości elementy stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych organ nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż przewidziane w tym przepisie (por. wyroki: WSA w O. z [...] października 2013 r., sygn. akt II SA/OL 832/13, WSA w R.z [...] listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 580/15).

Burmistrz Miasta O. decyzją z [...] r. udzielił spółce zezwolenia określając szczegółowo jego warunki. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji SKO we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w zakresie: pkt 3 we fragmencie: "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", pkt 4 lit. e) we fragmencie " w tym przekazywania Burmistrzowi Miasta O. kwartalnych sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, do końca miesiąca następującego po danym kwartale" oraz pkt 5. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze spółka zakwestionowała określone warunki udzielonego jej zezwolenia. Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki w odniesieniu do pkt 3, 4 lit. a), b), d) i e). Nie podzielił natomiast zarzutu co do zdania trzeciego pkt 6 decyzji.

Na uwzględnienie zasługiwał w szczególności zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy o czystości poprzez sformułowanie warunku zawartego w pkt 4 lit. d) zezwolenia, zgodnie z którym " świadczenia usług odbioru nieczystości wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usługi oraz odbiorcy nieczystości". Tak sformułowanych obowiązków nie można uznać za szczególne wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 6 ustawy o czystości). Organ II instancji nie wskazał przy tym regulacji prawnej, która obligowałaby przedsiębiorcę do zawarcia stosownej umowy i wystawiania dowodów korzystania z usług w zakresie wywozu nieczystości. Nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) oraz wystawiania dowodów w zakresie wywozu nieczystości nie ma oparcia w prawie. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca w skardze, ustawa o czystości w art. 6 ust. 1 nakłada jedynie na właściciela nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów uiszczenia opłat za takie usługi. Przepis ten nie jest skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali takie zezwolenie. W doktrynie wskazuje się, że właściciel nieruchomości, do którego odnosi się art. 6 ustawy o czystości, może tylko w jeden sposób wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o czystości obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiorniku bezodpływowym, przez zawarcie umowy z właściwym podmiotem, którym jest przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych; zapłacenie za wykonaną usługę; udokumentowanie wykonania obowiązku przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. To właściciel nieruchomości, a nie przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować wykonanie obowiązku przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. W konsekwencji to właściciel nieruchomości musi przechowywać umowę i dowody płacenia i okazać je właściwemu podmiotowi we właściwym trybie (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX 2012). Tym samym dalej idące nakładanie obowiązków na przedsiębiorcę w zezwoleniu niż wynikające z obowiązujących przepisów nie miało podstaw ustawowych, tym bardziej że zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o ustawy o czystości. Przedsiębiorca ma obowiązek jedynie załączyć do kwartalnego sprawozdania, wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 2, 4 ustawy o czystości). Dodać również należy, że nie sposób przyjąć, aby wymagania w zakresie jakości usług (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości) miały dotyczyć jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Trudno bowiem uznać, że konieczność zawarcia umowy lub wystawiania dowodów korzystania z usług przedsiębiorcy będzie miała wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Dlatego też nieprawidłowe jest uznanie, że obowiązek zawarcia przez przedsiębiorcę umowy i wystawiania dowodów dotyczących wywozu nieczystości może być zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości określane są w treści zezwolenia (por. wyrok WSA w O. z [...] października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 806/13, wyrok NSA z [...] września 2015 r., sygn. akt II OSK 162/14). W konsekwencji zatem konieczne stało się uchylenie decyzji Burmistrza w tym zakresie.

Reasumując tę część uzasadnienia zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że obowiązki nałożone na spółkę w pkt 4 lit. d) decyzji Burmistrza nie stanowią – wbrew twierdzeniom Kolegium – wymogów w zakresie jakości w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości. Wymagania w zakresie jakości odnoszą się bowiem do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem (por. wyrok WSA w B. z [...] lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 864/17). W konsekwencji SKO w uzasadnieniu swojej decyzji dokonało błędnej wykładni tego przepisu i w sposób nieuprawniony przyjęło, że stanowił on podstawę do nałożenia obowiązków, o których mowa w pkt 4 lit. d) decyzji Burmistrza. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W uzasadnieniu wyroku NSA z [...] kwietnia 2006 r. II GSK 23/06, Lex [...] wskazano, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Wszelkie obowiązki nakładane na przedsiębiorcę muszą mieć swoje źródło w przepisach prawa.

Spółka zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9 ust. 6 ustawy o czystości poprzez utrzymanie przez SKO w mocy warunku zezwolenia sformułowanego w pkt 3 ( firma zobowiązana jest przestrzegać przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz przepisów sanitarnych) i 4 lit. a) i b) (którym zobowiązano stronę do wykonywania usług w sposób przewidziany zapisami regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta O. wprowadzonego uchwałą nr [...] oraz wykonywania usług z zachowaniem wymogów określonych w uchwale Rady Miejskiej w O. nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskania zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu Miasta O.).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości zezwolenie powinno określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała liczne rozstrzygnięcia samorządowych kolegiów odwoławczych, w tym mi.in. decyzję SKO w S. z [...] r. ([...]). W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje pogląd, zgodnie z którym udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby bowiem problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia czy też jego cofnięcia. Zezwolenie nie powinno odwoływać się w sposób ogólny do przepisów ustaw lub aktów prawa miejscowego. Zgodzić należy się ze spółką, że na organie udzielającym zezwolenia spoczywa obowiązek wskazania w zezwoleniu wymagań szczególnych wynikających z przepisów prawa, a nie powielania samych przepisów lub podawania nazw aktów prawnych. Obowiązkiem organu jest jasne i precyzyjne sformułowanie obowiązków, które powinien spełniać przedsiębiorca. Stanowisko takie zajął również WSA w R. w wyroku z [...] r. (sygn. akt II SA/Rz 580/15), w którym uznano, że zasadnie organ odwoławczy usunął ogólne zobowiązanie strony do przestrzegania uchwał przy świadczeniu usług objętych zezwoleniem, ponieważ jako akty prawa miejscowego obowiązują one na terenie danej gminy, jeśli nie zostały usunięte z obrotu prawnego w stosownym trybie.

Sąd podzielił natomiast stanowisko SKO, że zaskarżony przez spółkę pkt 6 zdanie trzecie decyzji nie ma przymiotu rozstrzygnięcia. Niewątpliwie rację ma strona skarżąca, gdy przywołuje w uzasadnieniu skargi, że przepisy ustawy o czystości dopuszczają zawarcie w treści decyzji administracyjnej obejmującej zezwolenie jedynie elementów określonych w art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa tej ustawy. Do takich elementów nie należy zdanie trzecie zawarte pod punktem 6. Nie ma też wątpliwości, że jego treść jest de facto pouczeniem (niekompletnym). W tym stanie rzeczy trudno je uznać ze władcze rozstrzygnięcie, gdy się zważy, że przywołuje ono zapis ustawowy (art.9 ust. 2 ustawy o czystości) przypominający o konsekwencjach niezachowania warunków udzielonego zezwolenia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalono. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty składały się: kwota wpisu sądowego od skargi ([...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...] zł) i opłata skarbowa ([...] zł).