Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94, art. 91 ust. 1, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 11b, art. 14, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Ruda Maleniecka z dnia 19 lutego 2019 r. nr IV/30/2019 w przedmiocie nadanie statutów sołectw I. stwierdza nieważność: 1) § 3 ust. 2 załączników nr 1-18 do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrażenia " w szczególności"; 2) § 14 ust. 2 zdanie 2 załączników nr 1-18 do zaskarżonej uchwały; 3) § 17 załączników nr 1-18 do zaskarżonej uchwały; 4) § 19 ust. 1 załączników nr 1-18 do zaskarżonej uchwały w zakresie wyrażenia " ,zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania"; II. oddala skargę w pozostałej części; III. oddala wniosek Gminy Ruda Maleniecka o zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Ruda Maleniecka uchwałą z dnia 19 lutego 2019 r. nr IV/30/2019 w sprawie nadania statutów Sołectw Gminy Ruda Maleniecka, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g.", w § 1 uchwały wskazała, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw uchwaliła statuty dla poszczególnych sołectw Gminy Ruda Maleniecka.

W załącznikach nr 1 do 18 do powyższej uchwały Rada Gminy Ruda Maleniecka między innymi uchwaliła, że:

§ 3. 1. Sołectwo współdziała z organami Gminy w wykonywaniu zadań na rzecz zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców.

2. Zadania Sołectwa obejmują w szczególności: (wymieniono 11 punktów).

§ 10. 2. Prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania na stałe, a wpisane do stałego rejestru wyborców.

§ 14. 1. Uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością głosów, tzn. liczba głosów "za" musi być większa od liczby głosów "przeciw".

2. Głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą.

§ 17. 1. Dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa.

2. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w obecności 1/20 osób uprawnionych do głosowania, po odczekaniu 15 minut.

§ 19. 1. Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów mających prawo wybieralności, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej: § 3 ust. 2 załączników nr 1 - 18 do uchwały - w

zakresie wyrażenia "w szczególności"; § 10 ust 2 załączników nr 1 - 18 do uchwały, § 14 ust. 2 zdanie drugie załączników nr 1 - 18 do uchwały, § 17 załączników nr 1 - 18 do uchwały, § 19 ust. 1 w zakresie części zdania po przecinku załączników nr 1 - 18 do uchwały, wniósł Wojewoda Świętokrzyski. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 i 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie otwartego katalogu zadań sołectwa, podczas gdy przepisy ustawy zobowiązują radę gminy do określenia zadań sołectwa w statucie sołectwa,

2. art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do głosowania na zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego,

3. art. 35 ust. 3 w związku z art. 61 Konstytucji, art. 11 b ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 u.s.g., poprzez przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, co prowadzi do naruszenia zasady jawności życia publicznego,

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie warunku uzyskania kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy przepisy u.s.g. nie zastrzegają żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

5. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez zawężenie kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w § 3 ust. 2 Rada wskazała, że zadania sołectwa obejmują "w szczególności". Użycie takiego zwrotu powoduje, że katalog zadań sołectwa ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest realizowanie przez jednostkę pomocniczą innych zadań nieprzewidzianych w statucie. Taki zapis uchwały powoduje, że inny organ (podmiot) niż rada gminy w drodze innego aktu niż statut będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane w statucie zadania sołectwa.

Odnośnie zapisu zawartego w § 10 ust. 2 statutów sołectw, skarżący wskazał, że uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectw do głosowania na zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w

zebraniu wiejskim z prawem głosowania, jednak należy mieć na uwadze, że ograniczenie wynikające z art. 36 ust 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Wnoszący skargę dodał, że ustawodawca jedynie w sprawach wyborczych eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania, jednak uznać trzeba, że brak jest powodów, dla których osoby spoza tego kręgu miałyby być pozbawione prawa udziału w decydowaniu o innych sprawach sołectwa niż wybory jego organów, przykładowo w sprawach remontów dróg.

Co do zapisu w § 14 ust. 2 statutów sołectw, autor skargi zauważył, że przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do swobodnego decydowania w kwestii sposobu głosowania prowadzi do naruszenia zasady jawności życia publicznego (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią art. 11b ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.g.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudziły również zapisy zawarte w § 17 statutów sołectw. Cytując treść art. 36 ust. 2 u.s.g. wnoszący skargę podniósł, że przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statutach jednostek pomocniczych gminy warunków ważności wyborów sołtysów i rady sołeckiej jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru tych organów sołectwa.

Zdaniem strony skarżącej wprowadzając regulację zawartą w § 19 ust. 1 statutów sołectw Rada zawęziła w sposób istotny krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby na nim obecne, co w sposób istotny narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten wyraźnie przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów. Ponadto art. 36 ust. 2 daje możliwości - stwarza uprawnienie - do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ruda Maleniecka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej w części dotyczącej pkt 1-2, 4-5 oraz wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ odnośnie zapisu zawartego w § 3 ust. 2 wskazał, że zawarte tam wyrażenie "w szczególności", stanowi, że do zadań sołectwa należą wszelkie sprawy wymienione w pkt 1 - 11, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku

zmiany stanu prawnego, który pociągałby za sobą modyfikację dotychczasowego katalogu przypisywanych sołectwu zadań, statutowe uregulowanie pozostawałoby aktualne, nie rodząc przy tym konieczności dokonywania jego zmiany. Dodanie wyrażenia "w szczególności" nie miało więc na celu stworzenia możliwości przekazania innemu organowi upoważnienia do określenia innych zadań w drodze innego aktu niż statut, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. W przypadku zmiany stanu prawnego polegającego na przesunięciu zadań publicznych między organami, użyty zwrot "w szczególności", pozwoliłby na zachowanie aktualności przedmiotowego statutu.

Odnośnie zapisu w § 10 ust. 2 statutów sołectw, organ powołał się na stanowisko doktryny (A. Szewc, Komentarz do art. 36 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012) i wskazał, że nie jest jasne, czy w skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy gminy czy tylko osoby, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Dlatego też, zdaniem organu, należy stwierdzić, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego nie stanowi przekroczenia kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Żaden przepis prawa nie precyzuje bowiem, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania. Organ dodał, że statutowe uregulowanie we wskazanym kształcie obowiązuje na terenie Gminy od wielu lat i stanowi zapis o charakterze historycznym. W ocenie organu, uczestnicy zebrania wiejskiego, rozumianego jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie, powinni mieć zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa. Takiej zdolności w sposób oczywisty nie mają wszyscy mieszkańcy sołectwa. Wykonywanie władzy w gminie bezpośrednio przez członków wspólnoty jest zastrzeżone dla jej mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 885) w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Skoro więc ustanowienie jednostek pomocniczych w gminie nie jest obligatoryjne, a

zadania i kompetencje organów tych jednostek są wyodrębniane z dotychczasowych zadań gminy i kompetencji jej organów, to w konsekwencji przekazane zadania i kompetencje powinny być wykonywane przez ten sam podmiot personalny sprawujący władzę w gminie, czyli przez mieszkańców gminy posiadających prawa wyborcze, z tym że usytuowanych przestrzennie poprzez miejsce zamieszkania na terenie utworzonych pomocniczych jednostek gminy. Niewątpliwie więc przepisy u.s.g. w powiązaniu z przepisami Kodeksu wyborczego ustanawiają podział członków wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców gminy, na takich, którzy mogą decydować pośrednio czy bezpośrednio o sprawach gminy i na takich, którzy tego nie mogą czynić. Organ również zauważył, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Ponadto istotnym jest, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał.

Odnośnie uregulowania zawartego § 14 statutów sołectw organ zgodził się, że w tym zakresie żądanie stwierdzenia nieważności uchwały jest uzasadnione.

Natomiast co do regulacji zawartej w § 17 statutów sołectw organ wskazał, że funkcjonuje ona w Gminie od wielu lat, a jej stosowanie ani nie ograniczało, ani nie umniejszało praw wyborczych przyznanych mieszkańcom. Tym bardziej, że poczyniono zastrzeżenie, że po odczekaniu 15 minut wybory mogą być przeprowadzone w obecności 1/20 osób uprawnionych do głosowania. Nadto, obowiązek zachowania kworum w czasie głosowania na sołtysa lub członka rady sołeckiej nie został narzucony przez ustawodawcę, jednak zastosowanie tej instytucji w sposób niewątpliwy poprawia legitymizację organów wyłonionych w ramach takiej procedury. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której w momencie dokonywania wyboru sołtysa i rady sołeckiej obecne są dwie czy nawet jedna osoba

np. z jednej rodziny zamieszkującej dane sołectwo. Nieobecność pozostałych uprawnionych mieszkańców sołectwa może być zaś uzasadniona chociażby niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Brak wymogu stosownego kworum stanowi zatem zagrożenie dla prawa uprawnionych mieszkańców do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz może umniejszać legitymację wyłonionych organów.

Odnośnie § 19 ust. 1 statutów sołectw organ wskazał, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Regulacja statutowa odpowiada zatem przepisom ustawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że dodatkowo reguluje także tryb dokonywania zgłoszeń kandydatów. Rada Gminy, działając na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2, wskazała, że kandydat do organu jednostki pomocniczej winien być zgłoszony bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania. Powyższy zapis nie pozostaje zaś w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 36 ust. 2. Należy bowiem podkreślić, że z art. 35 ust. 3 pkt 2 Rada Gminy wywodzi uprawnienie do określenia zasad i trybu wyborów do organów jednostki pomocniczej. Określenie trybu zgłaszania kandydatur jawi się zatem jako niezbędne. Niezasadne wydaje się być bowiem stwierdzenie, że zgłoszenia można dokonać w każdym czasie. Rada Gminy, działając na podstawie ustawowego upoważnienia, władna była zatem określić zasady i tryb wyborów tych organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie w całości.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu

gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Ruda Maleniecka nr IV/30/2019 z dnia 19 lutego 2019 r. wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z nich przewiduje kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy. Drugi natomiast stanowi, że regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutów sołectwom powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nie mieszczących się w zakresie powierzonym prawodawcy lokalnemu w przepisie delegacyjnym, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może

wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Przedmiotem skargi były wskazane w niej szczegółowo przepisy załączników nr 1 – 18 do uchwały Nr IV/30/2019 Rady Gminy Ruda Maleniecka z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie nadania statutów Sołectw Gminy Ruda Maleniecka. Wszystkie te załączniki zawierały statuty poszczególnych osiemnastu sołectw Gminy Ruda Maleniecka, o treści niemal identycznej, a różniącej się jedynie określeniem nazwy i obszaru działania sołectwa określonych w paragrafach 1 ust. 1 i 2 poszczególnych statutów.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi dotyczącego zamieszczenia w paragrafach 3 ust. 2 załączników do zaskarżonej uchwały stwierdzenia, że "Zadania Sołectwa obejmują w szczególności:", Sąd podkreśla, że organ nadzoru słusznie stwierdził, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zatem rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów tej ustawy. Według art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3) i zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4).

Sąd stwierdza, że użycie w ustawie określenia "w szczególności" oznacza tylko tyle, że rada gminy jest władna uregulować w statucie także inne kwestie ustrojowe sołectwa, poza wymienionymi w przepisach art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być natomiast uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Stanowi to także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Ma również rację

skarżący Wojewoda o ile twierdzi, że użycie w omawianych przepisach statutów zaskarżonego zapisu czyni otwartym katalog zadań sołectwa, co powoduje, że mogłoby dochodzić do sytuacji, gdy inny, nieuprawniony według art. 35 ust. 1 u.s.g. organ, czy podmiot, mógłby uzupełniać katalog zadań powierzanych sołectwom.

Nie można natomiast podzielić argumentacji organu w omawianym zakresie. Przypisywanie zakwestionowanemu sformułowaniu roli swoistego zabezpieczenia aktualności określonego w statucie zakresu zadań sołectwa na wypadek takiej zmiany stanu prawnego, która pociągałaby za sobą modyfikację dotychczasowego katalogu tych zadań, nie zmienia faktu, że użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" jednoznacznie sugeruje istnienie możliwości nieuprawnionego poszerzania zakresu zadań sołectwa ponad te, których nadanie znajduje uzasadnienie w art. 35 u.s.g. Intencje, jakimi kierowała się Rada Gminy umieszczając w kwestionowanych przepisach § 3 ust. 2 statutów sformułowanie "w szczególności", nie mają dla sprawy przesądzającego znaczenia, skoro podważane sformułowanie może prowadzić do innej wykładni, niż widzi to Rada Gminy Ruda Maleniecka. Ubocznie można zauważyć, że nie jest dla Sądu zrozumiały powołany przez organ jako argument za utrzymaniem w omawianym przepisie zwrotu "w szczególności", mechanizm zabezpieczenia aktualności określonego w statucie zakresu zadań sołectwa na wypadek przesunięcia zadań publicznych między organami, wynikłego na przykład ze zmian ustawodawczych. Dodanie, bądź usunięcie takich zadań sołectw w drodze ewentualnej zmiany ustawodawczej, będzie bowiem i tak wymagało zmiany statutów polegającej na dodaniu, bądź usunięciu zapisów określających takie zadania. Pozostawienie bowiem treści paragrafów 3 ust. 2 statutów w niezmienionej postaci w razie na przykład ustawowej zmiany zakresu zadań sołectw, prowadziłoby do sprzeczności statutów z przepisami powszechnie obowiązującymi, co jest niedopuszczalne.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 61 Konstytucji, art. 11b ust. 1 i 2 i ar t. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, co ma prowadzić do naruszenia zasady jawności życia publicznego. Zdaniem Wojewody, zaskarżony przepis powoduje naruszenie zasady jawności życia publicznego, która wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy

publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenia powyższego prawa mogą wynikać wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Uszczegółowienie tej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 11b ust. 1 i 2 oraz art. 14 u.s.g, które choć dotyczą organów gminy, mają odpowiednie zastosowanie również do sołectw.

Uznając taką argumentację oraz żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 14 ust. 2 zaskarżonych statutów, Rada Gminy Ruda Maleniecka zapowiedziała skreślenie tego zapisu na najbliższej sesji.

Z poglądami obu stron należy się zgodzić.

Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie.

Na uwzględnienie zasługuje też żądanie stwierdzenia nieważności kolejnego zaskarżonego przepisu, tj. § 17 załączników do uchwały Rady Gminy Ruda Maleniecka. Przepis ten wprowadza warunek uzyskania kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, co jest zdaniem Wojewody sprzeczne z prawem, gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g., który określa zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności tych wyborów. Zdaniem organu natomiast, zaskarżona regulacja funkcjonuje w Gminie Ruda Maleniecka od wielu lat, a jej stosowanie ani nie ograniczało, ani nie umniejszało praw wyborczych przyznanych mieszkańcom, tym bardziej, że poczyniono zastrzeżenie, iż po odczekaniu 15 minut wybory mogą być przeprowadzone w obecności 1/20 uprawnionych do głosowania. Ponadto zastosowanie kworum w sposób niewątpliwy poprawia legitymizację organów wyłonionych w ramach takiej procedury, gdyż pozwala uniknąć sytuacji, gdy z powodu na przykład złych warunków atmosferycznych wybory sołtysa i rady sołeckiej mogą dokonać dwie, czy nawet jedna osoba. Brak wymogu stosownego kworum stanowi ponadto zagrożenie dla praw uprawnionych mieszkańców do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Organ zauważył też, że w treści statutów od 1990 r. zapis taki, jak obecnie zaskarżony istniał i nie budził wątpliwości organów nadzoru.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podawane przez organ okoliczności nie mogą mieć wpływu na ocenę ważności omawianego przepisu. Fakt nawet wieloletniego

funkcjonowania zapisów statutów sprzecznych z prawem, nie sanuje ich wadliwości i nie może prowadzić do uznania ich legalności, podobnie jak brak zastrzeżeń ze strony organów nadzoru. Argument dotyczący lepszej legitymizacji organów wyłonionych w ramach procedury przewidującej kworum nie jest przekonujący, skoro ta sama procedura przewiduje jednak w drugim terminie możliwość wyłonienia tych organów bez względu na zachowanie jakiegokolwiek kworum, a więc - powtarzając przykład przywołany w odpowiedzi na skargę – przy obecności dwóch czy nawet jednej osoby np. z jednej rodziny zamieszkującej dane sołectwo. Z drugiej strony natomiast ewentualne wprowadzenie bezwzględnego wymogu kworum przy wyborze organów sołectwa mogłoby prowadzić do braku możliwości wyłonienia tych organów mimo spełnienia określonych w art. 36 ust. u.s.g. wymogów dokonania takiego wyboru. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Kolejny zarzut skargi dotyczył zawężenia kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej. W kwestionowanym przepisie § 19 ust. 1 zaskarżonych statutów wskazano, że wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów mających prawo wybieralności, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania, przy czym Wojewoda kwestionował tylko część tego zapisu zamieszczoną po przecinku. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił natomiast, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wyraźnie przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów i stwarza uprawnienie do ich zgłaszania w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych. Organ natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że uprawnienie dla rady gminy do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej znajduje się w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., a stwierdzenie, że zgłoszenia kandydatów można dokonać w każdym czasie "wydaje się niezasadne".

Odnosząc się do takich argumentów i podzielając pogląd autora skargi Sąd zauważa, że określenie w przepisie delegacyjnym, że sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się "spośród nieograniczonej liczby kandydatów", a dokonują tego stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, nie pozostawia wątpliwości, że ograniczenie w statucie sołectwa tak szeroko zakreślonego biernego prawa

wyborczego nie jest dopuszczalne i z pewnością nie upoważnia do tego przepis delegacyjny zamieszczony w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Upoważnienie rady gminy do określenia zasad i trybu wyboru organów jednostki pomocniczej w żadnym razie nie mieści w sobie upoważnienia do łamania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a do takich należy przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. Należy ponadto zauważyć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. nie wprowadza ani czasowego, ani podmiotowego ograniczenia możliwości zgłaszania kandydatów na sołtysa i członka rady sołeckiej. Stwierdzenie bowiem zawarte w końcowej części tego przepisu ("przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania"), nie dotyczy uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania do zgłaszania kandydatów na sołtysa i członka rady sołeckiej, ale prawa ich wybierania, czyli czynnego prawa wyborczego. Oznacza to przykładowo, że ustawa dopuszcza możliwość samodzielnego zgłoszenia się kandydata na wybieralne stanowiska w organach sołectwa. Nie ma również przeszkód, aby zgłoszenie takie zostało dokonane przed rozpoczęciem zebrania wiejskiego, np. w formie pisemnej, czy elektronicznej, czy też przez osoby nie będące uczestnikami zebrania, czego kwestionowany zapis statutów nie dopuszcza, skoro wymaga zgłoszenia "bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania". Taki zapis jako sprzeczny z bezwzględnie obowiązującą regulacją art. 36 ust. 2 u.s.g. podlega w związku z tym unieważnieniu.

Nie był natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez uzależnienie w § 10 ust. 2 zaskarżonych statutów uprawnienia mieszkańców sołectwa do głosowania na zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego. Zakwestionowany przez Wojewodę przepis stanowi, że "Prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu bez zameldowania na stałe, a wpisane do stałego rejestru wyborców". Oceniając taki zapis Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, gdyż ma ona oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2456/13, "nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych

zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Rozważając legalność przedmiotowego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). W przepisach Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawda udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. (...) Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto, że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw

publicznych albo wyborczych (ust. 2). Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 k.k.) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.

Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.

Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty

gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.

Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). Również w odniesieniu do zebrania wiejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 196). Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.

Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy

mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych.

Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Nie ma zatem racji organ nadzoru, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał. (...) Zaznaczyć należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5). W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy) ".

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w zakresie określonym precyzyjnie w punkcie I sentencji wyroku, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 u.s.g., przy czym zaskarżone przepisy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Dlatego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność wymienionych w punkcie I wyroku przepisów.

Ponieważ przepisy § 10 ust. 2 załączników nr 1 – 18 do zaskarżonej uchwały, nie naruszały prawa, co szczegółowo wyjaśniono wyżej, skarga w tej części została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadna.

Sąd w punkcie III wyroku oddalił wniosek Gminy Ruda Maleniecka o zwrot kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania przysługuje co do zasady jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt i to w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji.