Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1762/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1413/15 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. L. kwotę 125 (słownie: sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1413/15, po rozpoznaniu skargi B. L. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8, ust. 4a i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 - dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), orzekł o utracie przez B. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem 29 lipca 2015 r. z powodu niepodjęcia stażu po przyjęciu skierowania wydanego przez urząd pracy.

Od powyższej decyzji B. L. złożył odwołanie, wskazując, że organ I instancji wyznaczył mu termin zgłoszenia się do urzędu pracy na dzień 31 lipca 2015 r. Odwołujący w dniu 30 lipca 2015 r. złożył wniosek o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych. Oznacza to, że powyższy wniosek został złożony przed terminem obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy. Jeżeli sprawa rozliczenia skierowania na staż nie została rozstrzygnięta przed złożeniem wskazanego wniosku, to nie można mówić o niepodjęciu przez niego stażu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. L., decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że bezrobotny zobowiązany jest między innymi do przyjęcia oferty odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd pracy (np. stażu). Konsekwencją odmowy, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji stażu oraz niepodjęcia stażu po otrzymaniu skierowania, jest utrata statusu osoby bezrobotnej. B. L. w dniu 24 lipca 2015 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 28 lipca 2015 r. urząd pracy skierował bezrobotnego do odbycia stażu w Izbie Skarbowej w S. na stanowisku referenta. Jednocześnie wyznaczono B. L. obowiązkowy termin zgłoszenia się do urzędu pracy w dniu 31 lipca 2015 r. B. L. nie stawił się u pracodawcy, a w dniu 30 lipca 2015 r. złożył oświadczenie o pozbawienie go z tym samym dniem statusu osoby bezrobotnej, w trybie przewidzianym w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Wydanie bezrobotnemu przez organ zatrudnienia skierowania do odbycia stażu jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania. Postępowanie administracyjne zostało zatem wszczęte w momencie wydania stronie skierowania na staż, czyli w dniu 28 lipca 2015 r. Tym samym wniosek B. L. o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej został złożony już w trakcie toczącego się postępowania.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że B. L. podobny wniosek o pozbawienie go statusu bezrobotnego złożył po raz pierwszy, gdy pierwszy raz zarejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny i gdy także wówczas otrzymał skierowanie do odbycia stażu. Wtedy wyjaśnił, że o wyrejestrowanie się z urzędu pracy wystąpił w związku z otrzymaniem oferty pracy z zagranicy. Z uwagi na prozatrudnieniowy charakter ustawy o promocji zatrudnienia organ I instancji wyjątkowo uwzględnił wówczas wyjaśnienia strony i wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. na wniosek strony. W niniejszej sprawie strona jednak nie podała powodu żądania wyrejestrowania jej z urzędu pracy po otrzymaniu skierowania na staż. Wprawdzie nie ma ona obowiązku wskazywania przyczyny wyrejestrowania się, jednakże jeżeli rezygnacja ze statusu bezrobotnego następuje po otrzymaniu skierowania na staż, to strona powinna wykazać, że zaistniały uzasadnione przyczyny niepodjęcia stażu, na który została skierowana. Niewskazanie przyczyn rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej, zdaniem organu odwoławczego, świadczy o celowym działaniu zmierzającym do uniknięcia konsekwencji związanych z niepodjęciem stażu. Należy je więc traktować jako nieuzasadnioną odmowę podjęcia tej formy aktywizacji zawodowej, co skutkuje konsekwencjami, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia.

Powyższą decyzję Wojewody [...] B. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 33 ust. 3, ust. 4 pkt 8 i pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia oraz naruszenie art. 7, art. 9, art. 72 § 1 i art. 75 § 1, art. 6 i 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, jako bezrobotny miał obowiązek zgłoszenia się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie, to jest dnia 31 lipca 2015 r., w celu rozliczenia skierowania na staż, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Pierwszym dniem, w którym można było stwierdzić niepodjęcie przez niego stażu, był zatem dzień 31 lipca 2015 r. Wtedy jednak - na skutek złożenia w dniu 30 lipca 2015 r. wniosku o pozbawienie go z tym dniem statusu osoby bezrobotnej - nie był już bezrobotnym. Dlatego też art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia w jego przypadku nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. W tej sprawie powinien natomiast być zastosowany tryb pozbawienia statusu osoby bezrobotnej przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Nie istnieje przepis, który ze względu na prozatrudnieniowy charakter ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwalałby tylko na wyjątkowe uwzględnienie wyjaśnień strony i jedynie na wyjątkowe wydanie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy, tj. na wniosek strony.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej stanowił art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Powołany przepis stanowi, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, statusu bezrobotnego pozbawia osobę, która po skierowaniu nie podjęła szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73 a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie, a ponadto że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od następnego dnia po dniu skierowania na okres wskazany w pkt 3. Organy zatrudnienia przyjęły, że skarżący podlega sankcji w postaci obligatoryjnego pozbawienia statusu bezrobotnego z powodu niepodjęcia przez niego stażu po otrzymaniu z Powiatowego Urzędu Pracy w S. skierowania na staż w Izbie Skarbowej w S. W ocenie organu odwoławczego zgłoszenie wniosku o wyrejestrowanie po dacie skierowania na staż nie wykluczało możliwości rozstrzygnięcia sprawy, w sposób jaki to uczynił organ I instancji. Natomiast według skarżącego, wobec faktu zgłoszenia w dniu 30 lipca 2015 r. wniosku o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych, zastosowanie w jego sprawie mógł mieć jedynie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, stosownie do którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który złożył wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego. Złożenie tego wniosku w dniu 30 lipca 2015 r. spowodowało, iż w dniu 31 lipca 2015 r. nie był już bezrobotnym, a zatem nie powinien ponosić konsekwencji prawnych, o jakich mowa w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia.

W związku z powyższym, zdaniem WSA w Szczecinie, należy wyjaśnić, że obie instytucje przewidziane w powołanych przepisach i związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego różnią się konsekwencjami prawnymi dla bezrobotnego. W przypadku utraty statusu bezrobotnego, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, stosuje się okresy tzw. karencji, określone w art. 33 ust. 4 pkt 3, wedle którego, statusu bezrobotnego pozbawia się osobę, która bez uzasadnionej przyczyny odmówiła przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie albo poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy czy udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje wówczas od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy; b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy; c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w razie wyrejestrowania na wniosek bezrobotnego. Na tym tle zaistniał spór pomiędzy organem zatrudnienia a skarżącym.

Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w ocenie Sądu I instancji, wskazuje, że decyzje organów obu instancji zostały podjęte na podstawie wadliwie przyjętego stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji niezasadne było zastosowanie przez organy zatrudnienia normy zawartej w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący otrzymał w dniu 28 lipca 2015 r. dwa dokumenty: 1) skierowanie na staż do Izby Skarbowej w S. i 2) wezwanie do zgłoszenia się w dniu 31 lipca 2015 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. "w celu potwierdzenia gotowości do pracy lub skorzystania z innej formy pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia". Z wypełnionego częściowo przez urząd pracy druku skierowania na staż wynika jedynie nazwa i adres pracodawcy, numer oferty, dane pracownika, do którego należy się zgłosić oraz proponowane stanowisko. W skierowaniu tym nie wpisano wymaganego dnia i godzin zgłoszenia się kandydata do pracodawcy. Z obu wymienionych dokumentów wydanych w dniu 28 lipca 2015 r. nie wynika też okres, w którym skarżący winien był się zgłosić na staż, ani ostateczny termin obowiązkowego stawiennictwa się celem rozliczenia ze skierowania. Wezwanie bezrobotnego do stawienia się w dniu 31 lipca 2015 r. jest nader ogólne, gdyż nie wskazuje ono wprost na wymóg rozliczenia się z otrzymanego skierowania na staż.

Zdaniem Sądu, w sytuacji niewyznaczenia bezrobotnemu ram czasowych do stawienia się na staż u danego pracodawcy, nie można zarzucać bezrobotnemu, że konkretnego dnia nie zgłosił się on na staż oraz wyciągać z tego powodu wobec niego konsekwencji prawnych. Z tych też względów uznać należy, że organy obu instancji wydały kwestionowane decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, mający kluczowe znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Uchybienia te doprowadziły do nieuzasadnionego zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia.

WSA w Szczecinie za nietrafne uznał również stanowisko organu odwoławczego, że wręczenie bezrobotnemu skierowania na staż stanowiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Takich skutków nie sposób wywieść z tej czynności materialno-technicznej, a tym bardziej, że tak wszczęte "postępowanie" w sprawie skierowania na staż powinno się zakończyć decyzją administracyjną lub inną, przewidzianą prawem formą zakończenia postępowania.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda [...] zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, mającego kluczowe znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wręczenie bezrobotnemu skierowania na staż jest czynnością materialno-techniczną, nie stanowi natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rejestracja osób bezrobotnych w urzędzie pracy opiera się o zasadę dobrowolności. Osoba decydująca się korzystać z usług świadczonych przez urząd pracy przyjmuje jednocześnie warunki, na jakich usługi te są świadczone. Jednym z warunków jest obowiązek przyjęcia oferty odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd (np. stażu). Konsekwencją odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji stażu, jak również niepodjęcie pracy po otrzymaniu skierowania stażu, jest utrata statusu osoby bezrobotnej. B. L. był poinformowany o obowiązkach osób bezrobotnych oraz o konsekwencjach ich niewypełnienia, m.in. został pouczony o utracie statusu osoby bezrobotnej na skutek niepodjęcia stażu po otrzymaniu skierowania wydanego przez urząd pracy.

W niniejszej sprawie urząd pracy w dniu 28 lipca 2015 r. wydał stronie skierowanie do odbycia stażu w Izbie Skarbowej, wyznaczając jej jednocześnie termin do stawienia się w urzędzie pracy w dniu 31 lipca 2015 r. celem rozliczenia otrzymanego skierowania. Skarżący nie stawił się u pracodawcy, a dniu 30 lipca 2015 r. złożył wniosek o wyrejestrowanie go z ewidencji osób bezrobotnych z dniem 30 lipca 2015 r.

Ustawa o promocji zatrudnienia w art. 33 ust. 4 pkt 8 określa, iż niepodjęcie przez bezrobotnego stażu po otrzymaniu skierowania stanowi podstawę do pozbawienia statusu bezrobotnego, przy czym pozbawienie tego statusu następuje od następnego dnia po dniu skierowania. Otrzymując skierowanie do odbycia stażu, bezrobotny jest zatem zobowiązany do niezwłocznego podjęcia stażu, bez konieczności wyznaczenia bezrobotnemu ram czasowych do stawienia się na staż u danego pracodawcy. Zaniechanie obowiązku niezwłocznego podjęcia stażu skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego już od następnego dnia po dniu skierowania. Zdaniem organu wyznaczony skarżącemu przez urząd pracy termin stawienia się w tym urzędzie w dniu 31 lipca 2015 r. miał na celu umożliwienie rozliczenia skierowania poprzez stwierdzenie faktu podjęcia stażu, ewentualnie zgłoszenie przez skarżącego uzasadnionej odmowy przyjęcia zaproponowanego stażu. Złożenie przez skarżącego po otrzymaniu skierowania do odbycia stażu wniosku o pozbawienie statusu bezrobotnego z dniem 30 lipca 2015 r. było bezzasadne, a zatem w świetle przepisu art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia brak było podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Należy podkreślić, iż zachowanie skarżącego świadczy o celowym działaniu zmierzającym do uniknięcia konsekwencji związanych z niepodjęciem stażu, a więc trzeba je uznać za nieuzasadnioną odmowę podjęcia tej formy aktywizacji zawodowej. Tym samym złożenie wniosku o wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych po otrzymaniu skierowania na staż należy traktować jako niepodjęcie stażu, co skutkuje konsekwencjami, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił ponadto, że czynności materialno-techniczne kształtują nowe sytuacje prawne osób, w stosunku do których są podejmowane nie poprzez określenie treści uprawnień czy obowiązków, lecz poprzez sam fakt ich podjęcia. Wywoływane przez nie skutki określane są albo w akcie normatywnym albo w akcie administracyjnym, na podstawie których czynności te są dokonywane. Wręczenie bezrobotnemu skierowania do odbycia stażu jest elementem toczącego się postępowania administracyjnego i może być wyrazem wszczęcia tego postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją o pozbawieniu statusu bezrobotnego od następnego dnia po dniu wręczenia skierowania. Potwierdzeniem powyższego może być fakt, iż Sąd I instancji uznał, że organ wydał powyższą decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., niewłaściwie ustalając stan faktyczny sprawy wynikający z treści wręczonego skierowania do odbycia stażu, które Sąd błędnie ocenił jako czynność materialno-techniczną, nie zaś jako początek wszczętego postępowania w sprawie. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania administracyjnego obejmującego wręczenie skarżącemu skierowania do odbycia stażu doszło do wydania decyzji administracyjnej. WSA w Szczecinie błędnie przyjął, iż wręczenie bezrobotnemu skierowania na staż nie stanowi wszczęcia postępowania administracyjnego, jest natomiast czynnością materialno-techniczną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B. L., domagając się oddalenia skargi i zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W razie natomiast uwzględnienia skargi kasacyjnej wniósł o odstąpienie od zasądzania od niego zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem powołać wszystkie przepisy, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny oraz wskazać czy kwestionowane przepisy stanowią normy materialne czy procesowe, a ponadto określić, jaką postać miało to naruszenie prawa, uzasadnić zarzut jego naruszenia, a w razie wytyku dotyczącego złamania prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd kasacyjny nie rozpoznaje zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego działań organów administracji publicznej ani nie bada w całości legalności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. NSA może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest on natomiast władny analizować, czy Sąd I instancji nie naruszył innych norm prawnych. Nie ma też uprawnień do samodzielnego uzupełniania czy zmiany sformułowanych przez stronę zarzutów kasacyjnych. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Oznacza to, że skuteczność złożonej skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy od sposobu skonstruowania przez stronę tego środka zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wyznacza bowiem (z wyjątkiem wspomnianej już nieważności postępowania sądowego) zakres postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w imieniu Wojewody [...], uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie postawiono dwa zarzuty. W obu tych zarzutach wytknięto wyłącznie "naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.". Formułując takie wytyki, autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie zaś na "naruszeniu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy". Wynika to jednoznacznie z treści powołanego na wstępie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zaliczył do norm materialnoprawnych. Taki zabieg nie dość, że pozbawiony jakiejkolwiek argumentacji prawnej, to na dodatek jest całkowicie chybiony. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przewiduje tylko jedno z procesowych rozstrzygnięć, jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny po rozpatrzeniu złożonej doń skargi. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. jest przepisem postępowania, nie zaś - jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie - przepisem prawa materialnego.

Wadliwość zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie ogranicza się tylko do błędnej kwalifikacji tego przepisu. Najistotniejszym mankamentem, zwłaszcza drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, jest to, że wytyk ten nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie zaś przyjmuje się, że żadna z jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Ta ich właściwość sprawia, że strona skarżąca chcąc wytknąć naruszenie omawianych regulacji, zobowiązana jest bezwzględnie powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów procesowych lub materialnych, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpatrywanej sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem poszczególnych norm zawartych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego też powołanie w drugim zarzucie samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., bez połączenia tej normy z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, nie jest właściwym przytoczeniem podstawy kasacyjnej, a w konsekwencji nie mogło być wystarczające do dokonania w tym zakresie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść pierwszy z przedstawionych w skardze zarzutów, chociaż w tym przypadku można jednak dopatrzyć się próby powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. z konkretnym przepisem prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzasadniając ten wytyk, autor skargi kasacyjnej starał się dowieść, że niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Szczecinie instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. było konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia na skutek niezasadnego wytknięcia organom administracji publicznej błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że jakkolwiek wadliwość podstawy prawnej orzeczenia sądowego może być wynikiem również naruszenia przepisów prawa materialnego, to jednak najpierw należy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu skutecznie zarzucić naruszenie norm materialnych, a dopiero w następnej kolejności można wytykać sądowi złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej odrębnego zarzutu złamania przez WSA w Szczecinie jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego nie sformułowano. Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie zarzucono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie ocenił sposób zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, w tym powołanego art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, to Sądowi temu nie można wytykać niewłaściwego zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że jeżeli WSA w Szczecinie dopatrzył się w działaniach organów administracji naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i uznał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to nie tylko miał prawo ale był zobowiązany do uchylenia kontrolowanej decyzji na przyjętej w tym zakresie podstawie prawnej.

Dodatkowo zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniany próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Podważenie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu wymaga oparcia skargi kasacyjnej na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak takiego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, którym zakwestionowano by działania Sądu I instancji związane z kontrolą ustalania stanu faktycznego. Skutkować to musi uznaniem, że stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, w skardze kasacyjnej nie został skutecznie podważony. Ustaleniami tymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym nie może on dokonywać odmiennych ustaleń dla oceny skuteczności zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych nie wynika by B. L. określono konkretną datę stawienia się w Izbie Skarbowej w S. celem rozpoczęcia stażu, na który został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w S. Ponadto w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że wymienionemu wyznaczono termin stawienia się w urzędzie pracy w dniu 31 lipca 2015 r. celem rozliczenia się z otrzymanego skierowania na staż w Izbie Skarbowej w S. Dlatego też nie ma podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA w Szczecinie, że decyzje w przedmiocie pozbawienia B. L. statusu osoby bezrobotnej zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, a w związku z tym zachodziły przesłanki do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.