Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4 i par. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
law: Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 849/08 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 849/08, oddalił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego jednorazowej opłaty w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działki gruntu nr [...] o pow. 3.917 m2 położonej przy ul. [...], nr [...] o pow. 196 m2, nr [...] o pow. 8.264 m2 w udziale do 1/14 części i nr [...] o pow. 261 m2 w udziale 1/14 części, położonej w Gorzowie Wlkp. przy ul. [...] – obręb –[...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał organ, dla obszaru położonego w Gorzowie Wlkp. na północ od ulicy [...], obejmującego m.in. działki gruntu nr [...],[...],[...],[...],[...] Rada Miasta Gorzowa Wlkp. w dniu 27 marca 2002 r. podjęła uchwałę

nr LXXI/10/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem 25 kwietnia 2002 r. W planie tym nieruchomość obejmująca w/w działki oznaczona została symbolem 7UC - teren usług komercyjnych. Wcześniej, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gorzowa Wlkp. uchwalonego uchwałą Nr LXVI/448/94 Rady Miejskiej w Gorzowie Wlkp. z 20 kwietnia 1994r., który utracił moc z końcem 2002 r., obszar ten oznaczony był symbolem 174N i stanowił teren specjalny (strategiczny obszar rozwoju miasta, kierunkową rezerwę terenową pod funkcje mieszkaniowe). Dalej organ podał, że powołaną wyżej uchwałą z dnia 27 marca 2002 r. nałożony został obowiązek pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, w przypadku zbycia nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), która w odniesieniu dla przedmiotowego terenu wynosi 30%.

Jak ustalił organ, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r. Rep. A. nr [...] Agencja Mienia Wojskowego sprzedała na rzecz H. W. i W. T. – W. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w Gorzowie Wlkp. przy ul. [...] obejmującą działki nr [...] i [...] oraz udziały w działkach nr [...],[...],[...]. Wobec powyższego Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach tego postępowania sporządzone zostały wyceny nieruchomości wykazujące wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, co było podstawą wydania decyzji z [...] marca 2007 r., nr [...], o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z [...] czerwca 2007 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie organ ustalił, że Agencja Mienia Wojskowego 25 kwietnia 2002 r., tj. w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była właścicielem nieruchomości obejmującej działki gruntu nr [...] o pow. 60939 m2 i nr [...] o pow. 1075 m2. Decyzjami nr [...] i nr [...] z [...] czerwca 2002 r. został zatwierdzony podział w/w nieruchomości, w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...],[...],[...] i [...] położone przy ul. [...]. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału gruntu nr [...] o pow. 1075 m2, a w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła współwłasność osób fizycznych. Agencja nabyła prawo własności działki nr [...] w drodze umowy zamiany z [...] czerwca 2002 r. Powyższe ustalenia spowodowały umorzenie postępowania w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 43 m2 w udziale wynoszącym 1/14 decyzją z [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. W ramach prowadzonego postępowania zostały sporządzone nowe operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., które potwierdziły wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Wykazano, że przed uchwaleniem planu wartość nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] o pow. 3.317 m2 i nr [...] o pow. 196 m2 oraz działki nr [...] o pow. 8.264 m2 i nr [...] o pow. 261 m2 w udziale 1/14 części wynosiła 143.304,85 zł, a po jego uchwaleniu 189.361,86 zł, zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 46.057,01 zł. Biorąc pod uwagę fakt, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta zgodnie z powołaną wyżej uchwałą stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości i wyniosła 13.817,10 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wlkp. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem w szczególności zasad ogólnych k.p.a. wyrażonych w przepisach art. 6, 7, 8 w związku z art. 75, 77, 78 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci powołania innego rzeczoznawcy majątkowego, bądź zobowiązania rzeczoznawcy sporządzającej operaty szacunkowe do wykonania nowych operatów szacunkowych z uwzględnieniem większej ilości nieruchomości przyjętych do porównania, zaś w przypadku nieruchomości spełniających funkcje dróg wewnętrznych przez odmowę przyjęcia do porównania innych nieruchomości o takiej samej funkcji oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że zarzuty strony przedstawione w jej pismach z [...] marca 2008r. i [...] stycznia 2008r. nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem odwołującej organ naruszył również art. 107 k.p.a. poprzez ogólne powołanie się na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Wlkp. nr LXXI/710/2002 z 27 marca 2002 r. bez podania, które jednostki redakcyjne tej uchwały stały się podstawą prawną rozstrzygnięcia. Dalej zarzucała naruszenie art. 5 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami Mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) poprzez złe oznaczenie strony zobowiązanej do zapłaty jednorazowej opłaty i odmowę uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego. W ocenie odwołującej organ naruszył również przy wydawaniu decyzji przepisy art. 153 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1, art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n, w związku z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 i 2, § 26, § 36, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie do porównania zbyt małej liczby nieruchomości, jak również przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonych na działkach nr [...] i [...] - są to drogi, których wartość nie mogła wzrosnąć, przy czym biegła przyjęła do porównania nieruchomości nie spełniające funkcji dróg wewnętrznych. Odwołująca wskazywała jednocześnie na rozstrzygnięcie sprawy przed wydaniem decyzji poprzez podanie w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2008r. o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno wysokości opłaty, jaką obciąży AMW, jak również podanie uzasadnienia rozstrzygnięcia, które następnie stało się uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. Kolegium wskazało, że niewskazanie przez organ I instancji konkretnego przepisu uchwały stanowi uchybienie, jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie. Uzupełniając zaś ten brak SKO podało, że podstawą prawną jest § 5 pkt 2 ww. uchwały stanowiący o wysokości stawki dla ustalenia przedmiotowej opłaty.

Kolegium potwierdziło, że wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek nastąpiła zmiana ich przeznaczenia. W celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji zlecił biegłemu zakresu wyceny nieruchomości sporządzenie operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości. Operaty takie zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. i jak podał organ odwoławczy świadczą one, że na skutek uchwalenia miejscowego planu wartość nieruchomości wzrosła. W operatach dla ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto do porównania działki przeznaczone w planie na te same cele co przedmiotowe działki, tj. cele specjalne, a dla ustalenia wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto do porównania działki przeznaczone na cele komercyjne, tj. na takie jak przedmiotowe działki po uchwaleniu planu. Oceniane działki, jak i porównywane działki, mają zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itp., co oznacza, że warunki przyjętych do porównania nieruchomości są podobne i nie budzą zastrzeżeń Kolegium co do przyjęcia ich do porównania. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż przyjęcie jedenastu transakcji jest zgodne z przepisami. Wskazany przez organ pierwszej instancji przepis § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia określa, że do porównania przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, czyli więcej niż 10 i mniej niż 20.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut odwołującej, iż wartość działek nr [...] i [...], które są drogami, nie mogła wzrosnąć. Wskazano, że przede wszystkim dla nałożenia obowiązku zapłaty tzw. renty planistycznej przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem biegły dokonując oceny ma obowiązek przyjęcia do porównania nieruchomości odpowiadających przeznaczeniu szacowanej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika z treści przepisu art. 154 u.g.n. Ponadto, jak zauważyło Kolegium, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, z których wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią drogi wewnętrzne, zapadły w dniu [...] czerwca 2002 r., czyli już po wejściu w życie planu miejscowego dla tych terenów. Jak stanowi § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (...) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Tym samym dla niniejszej sprawy przyjęcie przez biegłą do porównania nieruchomości nie spełniających funkcji dróg wewnętrznych uznać należy za odpowiadające prawu.

Kolegium zwróciło również uwagę, iż zbycie przedmiotowych nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego nie było przez stronę kwestionowane. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, wszystkie warunki do nałożenia na stronę niniejszego postępowania obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 13.817,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki gruntu wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji należało uznać za zasadne.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci powołania innego rzeczoznawcy majątkowego, bądź zobowiązania rzeczoznawcę sporządzającą operaty szacunkowe do sporządzenia nowych operatów. Zgodnie z normą przepisu art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nieuwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Celem regulacji zawartej w art. 78 § 2 jest uniemożliwienie stronie przeciągania postępowania przez zgłaszanie zbędnych wniosków dowodowych, tj. dotyczących takich okoliczności, które już zostały bezspornie ustalone. Ponadto Kolegium wskazało, że według art. 157 ust. 2 u.g.n, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji poprzez podanie w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno wysokości opłaty jak i podanie uzasadnienia rozstrzygnięcia, Kolegium uznało go za zasadny. Wskazano, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, daje organowi administracji publicznej jedynie prawo do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego przez strony. W żadnym razie przepis ten nie daje podstawy do informowania strony o rozstrzygnięciu organu, które może zapaść jedynie w formach przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Jednakże uchybienie to w ocenie Kolegium nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem strona po otrzymaniu w/w pisma z dnia 07.04.2008r. nie złożyła nowych wyjaśnień w sprawie, jak również nie zgłosiła nowych wniosków dowodowych.

Jeżeli chodzi o zarzut złego oznaczenia strony i odmowy uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego, Kolegium również ten zarzut uznało za nieuzasadniony. Wskazano, że przepis art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) określa, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 2 tej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, Agencja jest państwową osobą prawną, zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 tej ustawy zadaniem Agencji jest w szczególności: gospodarowanie, utrzymywanie, uporządkowanie stanu prawnego i prowadzenie ewidencji mienia, o którym mowa w art. 2. Według art. 2 tej ustawy mienie, o którym mowa w art. 1 pkt. 1 i 2, obejmuje wszystkie prawa majątkowe przekazane Agencji Mienia Wojskowego na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że prawidłowe określenie strony niniejszego postępowania powinno brzmieć: Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. Agencja Mienia Wojskowego, zarzucając naruszenie:

1. art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, poprzez nieuwzględnienie prekluzji w ustalaniu opłat określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, który jest terminem zawitym,

2. art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o AMW w zw. z art. 33 k.c, poprzez przyjęcie, że Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisci Skarbu Państwa tylko dlatego, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa,

3. art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, poprzez jej niezastosowanie,

4. zasad ogólnych k.p.a, a w szczególności art. 7-9 k.p.a., a także art. 120, 121, 122 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że dokonanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji (w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego) nie jest istotnym naruszeniem prawa,

5. art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 153 i 154 u.g.n poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego i uwzględnienie w niej bardziej aktualnej bazy danych o transakcjach, niż biegła zastosowała w operacie szacunkowym, a co miało bezpośredni wpływ na zawyżenie wartości nieruchomości,

6. dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprawności operatu szacunkowego, co do kwestii wymienionych w pkt 5, oraz uznanie, że uchybienia organu pierwszej instancji co do wymieniania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i co do oznaczenia strony nie są uchybieniami istotnymi,

7. art. 210 § 1 pkt 3,4,5 Ordynacji podatkowej.

Skarżąca zgłosiła także zarzut nieważności decyzji ze względu na wydanie jej na niewłaściwej podstawie prawnej (na podstawie k.p.a) oraz z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak wskazania konkretnego przepisu uchwały Rady Miasta Gorzowa Wlkp. w decyzji organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie tego zarzutu przez organ odwoławczy, oraz uznanie za nieistotne naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji: rozstrzygnięcia sprawy już w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że organy orzekające w obu instancjach prawidłowo ustaliły wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, a w następstwie orzekły o obowiązku zapłaty przez skarżącą jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości w wysokości 13.817,10 zł. Sąd przyznał też, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób wyczerpujący, pozwalający w konsekwencji na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podniesiona w skardze kwestia przedawnienia w zakresie pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. l tak w wyroku z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, Sąd ten stwierdził, że dla wymierzenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p wystarczające jest wszczęcie postępowania w tej sprawie przez właściwy organ przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Podzielając powyższy pogląd Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie 9 czerwca 2006r., nie ulega zatem wątpliwości, że nastąpiło to przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p, poprzez jej niezastosowanie, oraz zarzutu naruszenia art. 120, 121, 122 i art. 210 § 1 pkt 3,4 i 6 o.p., Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/2004, zgodnie z którym do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy o.p. Skoro bowiem jednorazowa opłata nie ma charakteru podatku, to nie ma możliwości stosowania do tej należności, będącej dochodem własnym gminy, przepisów o.p.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia zasad ogólnych k.p.a przyjmując za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym stwierdzono, że poinformowanie skarżącej o treści rozstrzygnięcia w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, stanowi naruszenie prawa, jednakże pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 i 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 153 i 154 u.g.n, poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego i nieuwzględnienie w nim bardziej aktualnej bazy danych o transakcjach niż biegła zastosowała w oparcie szacunkowym, Sąd wskazał, że sporządzone na zlecenie organów operaty szacunkowe świadczą, że na skutek uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła. W operatach dla ustalenia wartości nieruchomości przyjęto do porównania działki o zbliżonych cechach co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itd., co oznacza, że warunki przyjętych do porównania nieruchomości są podobne i nie budzą zastrzeżeń co do przyjęcia ich do porównania.

Jak podkreślił Sąd, rzeczoznawca majątkowy ustalając w niniejszej sprawie wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz jej wartość po uchwaleniu planu, przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Materiał porównawczy był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z podejścia porównawczego, autor operatu szacunkowego przyjął bowiem do analizy od 11 do 12 nieruchomości. Źródłem informacji o cenach transakcyjnych były informacje o transakcjach dokonanych w latach 1999 - 2004. Autor operatów wyjaśnił, że z uwagi na brak dostatecznej ilości porównywalnych transakcji w okresie późniejszym, zaistniała konieczność przyjęcia do porównania transakcji z okresu ponad dwuletniego. W tej sytuacji – w ocenie Sądu - nie można uznać, że baza danych o transakcjach była nieaktualna. Autor operatu szacunkowego nie naruszył więc przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że zbyt daleko idący jest wniosek skarżącej, iż skutkiem prawnym niewskazania konkretnego przepisu m.p.z.p. jest nieważność decyzji, tym bardziej, że organ II instancji - rozpoznając sprawę w jej całokształcie - "naprawił" błąd organu pierwszej instancji przez określenie podstawy rozstrzygnięcia.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego poprzez przyjęcie, iż Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisci Skarbu Państwa tylko dlatego, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, adresatem zaskarżonej decyzji powinna być właśnie Agencja Mienia Wojskowego, a nie Skarb Państwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 6 ww. ustawy stanowi o powierzeniu wykonywania Agencji prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia, na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś o przekazaniu Agencji prawa własności do tego mienia. Termin "powierza" oznacza powstanie pomiędzy Skarbem Państwa a Agencjami stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia Skarbu Państwa, jednak nie dochodzi przy tym do przejścia na nie praw rzeczowych, lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. W tym miejscu Sąd wskazał na przepis § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania mienia Skarbu Państwa Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1482), w myśl którego Prezes Agencji występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji. Konsekwencją powyższego jest dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej nieruchomości przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji, a nie wykreślenie poprzedniego właściciela, jakim był Skarb Państwa. Okoliczność ta potwierdza, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości, Agencja Mienia Wojskowego zaś jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący powierzonymi nieruchomościami i gospodarujący nimi, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela - Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu; uczestnictwo zaś w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa; w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

W przypadku zatem, kiedy następuje powierzenie Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, to nie można mówić o przejściu obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) na Agencję Mienia Wojskowego. W tym przypadku obowiązek zapłaty tej opłaty ciąży nadal na właścicielu nieruchomości. Stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, natomiast pozycja prawna Agencji Mienia Wojskowego polega zaś na reprezentowaniu Skarbu Państwa wynikającym z ustawowego umocowania. Powierzenie mienia przez Skarb Państwa skutkuje powstaniem między Skarbem Państwa a skarżącą stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia, co jednak nie oznacza przejścia na skarżącą praw rzeczowych (prawa własności), lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Agencja Mienia Wojskowego, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zw. z art. 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że

a) sporządzenie przez biegłą wykazu nieruchomości do porównania obejmującego jedenaście transakcji zawartych wcześniej, niż przyjętych do porównania we wcześniejszej (zdezaktualizowanej) opinii dotyczącej tej samej nieruchomości,

b) przyjęcie do porównania tylko jedenastu nieruchomości pomimo posiadania większej liczby nieruchomości w bazie danych biegłej, a tym samym zawyżenie kwoty stanowiącej podstawę wyceny

było prawidłowe i wystarczające dla prawidłowego ustalenia ceny, a zarzut skarżącej nieuzasadniony, podczas gdy skarżąca wykazała, że:

- biegła posiada znacznie bardziej rozbudowaną bazę danych o transakcjach na rynku nieruchomości,

- baza ta zawierała transakcje bardziej aktualne niż transakcje zawarte w operacie szacunkowym,

- gdyby biegła zastosowała prostą operację w postaci: przyjęcia bardziej aktualnych danych, poszerzenia ilości nieruchomości przyjętych do porównania o kilka dodatkowych, to ocena bazowa byłaby znacznie niższa, a w konsekwencji niższa byłaby opłata za wzrost wartości nieruchomości.

II naruszenie prawa procesowego, poprzez:

a) nieuwzględnienie wniosku skarżącej o wydanie opinii uzupełniającej i dokonanie szacunku nieruchomości w oparciu o dane bardziej aktualne i w większej liczbie niż 11,

b) naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 210 § 1 pkt 4 i 6 poprzez przyjęcie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ogólne powołanie się na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Wlkp. bez podania konkretnych jednostek redakcyjnych,

c) naruszenie zasad ogólnych k.p.a. (w szczególności art. 7-9), a także art. 120-122 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że dokonanie rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty stanowi naruszenie prawa niemające jednak wpływu na wynik sprawy,

d) naruszenie art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt c, art. 4, 5 i 13 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tej ustawy, niepodanie własnego uzasadnienia i ograniczenie się do cytatów z orzeczeń, a tym samym brak uzasadnienia i rozstrzygnięcia tej kwestii.

III. naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego poprzez:

a) przyjęcie, że w decyzji o wymiarze opłaty właściwie została ustalona strona zobowiązana do jej poniesienia, a stroną tą jest Skarb Państwa,

b) sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem tej kwestii a uzasadnieniem wyroku, polegającą na uznaniu powiernictwa i odrębnej osobowości prawnej AMW, a także potwierdzeniu, że działa ona w imieniu własnym;

c) uznanie, że AMW reprezentuje Skarb Państwa, który jest stroną postępowania, co prowadzić może do błędnego przekonania, że AMW jest nie – powiernikiem Skarbu Państwa, ale jego pełnomocnikiem;

d) złe oznaczenie strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas gdy faktycznie zobowiązanym jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnym imieniu, a jedynie na rzecz Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe Agencja Mienia Wojskowego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz o przyznanie skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia prawa materialnego - § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez uznanie, że a/ sporządzenie przez biegłą wykazu nieruchomości do porównania obejmującego jedenaście transakcji zawartych wcześniej, niż przyjęte do porównania w nieaktualnej opinii dotyczącej tej samej nieruchomości; b/ przyjęcie do porównania tylko 11 nieruchomości, mimo istnienia w bazie danych biegłej większej liczby nieruchomości i tym samym zawyżenie kwoty stanowiącej podstawę wyceny było prawidłowe podczas gdy skarżąca wykazała, że biegła miała bardziej rozbudowaną bazę danych o transakcjach z bardziej aktualnymi transakcjami i gdyby biegła uwzględniła większą liczbę takich transakcji to wycena była niższa. Skarżąca nie określiła, czego wymaga przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) czy wskazane naruszenie miało znamiona błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. W istocie zarzut ten został sformułowany i uzasadniony w sposób, który byłby bardziej adekwatny w odniesieniu do zarzutów o charakterze procesowym. Wadliwe sformułowanie zarzutu utrudnia (Naczelny Sąd Administracyjny orzeka bowiem w granicach skargi kasacyjnej) jego ocenę. Nie ułatwia oceny uzasadnienie tego zarzutu, w którym pełnomocnik skarżącej powołuje się na uzyskanie informacji, że baza danych o transakcjach posiadana przez biegłą jest szersza na to, że złożyła wniosek o uzupełnienie operatu o kilka nieruchomości i którego nie uwzględniła biegła a ponadto skarżąca sama dokonała wyliczenia średniej z większej liczby transakcji i jej wyliczenia prowadziły do ustalenia niższej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 153 u.g.n. zawiera określenie rodzaju podejść przy szacowaniu nieruchomości a art. 154 u.g.n. stanowi w ust. 1 (jednostka redakcyjna nie została w skardze kasacyjnej bliżej określona mimo że art. 153 i 154 mają po 3 ustępy, tak samo wadliwie tylko ogólnie zostały wskazane jako naruszone § 4 i § 5 pow. rozporządzenia), że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca i ogólnie wskazuje jakie przesłanki powinien on uwzględniać. Powołanych przepisów nie naruszył ani poprzez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny a dokonując oceny w przedmiotowym zakresie zasadnie wywiódł, że powołane przepisy nie zostały naruszone.

Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, należało zwrócić uwagę, że dotyczył on w szczególności naruszenia przez organy administracyjne przepisów Ordynacji podatkowej, na skutek przyjętego trybu procedowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zastosowania trybu właściwego dla zobowiązań podatkowych. Zdaniem strony skarżącej zobowiązanie publicznoprawne powstałe i skonkretyzowane w decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którego źródłem jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest w istocie zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej.

Wskazany zarzut uznać należy za chybiony. Zagadnienie sposobu podejścia do procedury zmierzającej do nałożenia tzw. opłaty planistycznej rzeczywiście było wcześniej kontrowersyjne. Można więc powołać tytułem przykładu wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r., I SA/Gd 2838/02 (System Informacji Prawnej LEX nr 235279) lub wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01, (publ. w Orzecznictwie Sądów Polskich z 2003, nr 2, poz.16). Obecnie jednak orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite i stoi na stanowisku, że wprawdzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i nie ma do niej zastosowania Ordynacja podatkowa. Podkreśla się przy tym ekwiwalentny charakter opłaty planistycznej, w porównaniu z czysto fiskalnym charakterem podatku. Wskazuje się, że jest ona wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrośnie wartość danej nieruchomości. W piśmiennictwie podkreśla się, że zobowiązanie podatkowe powinno wynikać z obowiązku podatkowego, a więc dla powstania zobowiązania podatkowego niezbędne jest wcześniejsze ustalenie obowiązku podatkowego. Można zatem przyjąć, że na gruncie Ordynacji podatkowej obowiązek podatkowy jest normatywnym poprzednikiem zobowiązania podatkowego (zob. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, wyd. Oficyna wydawnicza Unimex, Wrocław 2003, str. 54), natomiast obowiązek podatkowy jest to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej (art. 6 Ordynacji podatkowej). Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost w jednej z ustaw podatkowych, jak tego wymagają przytoczone wyżej przepisy art. 4 i 6 Ordynacji podatkowej, lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach przepisów Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać i przyjmować, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się w kręgu ustaw podatkowych. Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów K.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J.Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP z 2005 nr 7 – 8, poz. 91) oraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., II OSK 28/05 – orzeczenia zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które odnosiły się wprawdzie po części do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, iż regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił odpowiednich regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem K.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 408/07 – baza CBOSA zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym wbrew stanowisku skargi kasacyjnej w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył w istocie kwestii proceduralnej, a mianowicie prawidłowości oznaczenia strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty planistycznej. Organ administracji publicznej użył określenia "Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego ...", podczas gdy zdaniem strony skarżącej, takie określenie narusza przepisy art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r., nr 163, poz. 1711 ze zm.), które to przepisy nadając Agencji status jednostki powierniczej Skarbu Państwa, wyłączyły możliwość jakiegokolwiek funkcjonalnego powiązania jej z samym Skarbem Państwa w toku postępowania administracyjnego, toczącego się z udziałem Agencji, a w szczególności postępowania w którym Agencja jest adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.

Tego rodzaju zarzut nie jest usprawiedliwiony. W tej mierze należało się odwołać do orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa. W postanowieniu z dnia 28 marca 1995 r., ICRN 24/95 (OSP z 1995 r., nr 12, poz. 251) Sąd Najwyższy stwierdził, że Skarb Państwa ma swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną, która w obrocie cywilnoprawnym, a także w odniesieniu do czynności procesowych, pojawia się pod postacią tzw. stationes fisci. Skarb Państwa bowiem to jedynie zbiorcze określenie przypisywane różnego rodzaju jednostkom państwowym, wyodrębnionym co prawda organizacyjnie, ale nie mającym podmiotowości cywilnoprawnej. Za pośrednictwem tych jednostek, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, Skarb Państwa realizuje przyznane mu uprawnienia właścicielskie.

System reprezentacji Skarbu Państwa w sferze prawa materialnego, oparty na działaniach różnych podmiotów, którym ustawy ustrojowe przyznają odpowiednie kompetencje w tym zakresie, jest ze swej istoty zdecentralizowany. Sposób określenia takich podmiotów realizujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, ze względu na ich skomplikowaną strukturę organizacyjną powoduje istotne trudności interpretacyjne i wywołuje wątpliwości co do ustalenia podmiotu uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu Skarbu Państwa (zob. G. Bieniek [w:] G. Bieniek, H. Pietrzkowski "Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego" wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 24 – 54). Tego rodzaju problemy jednak w rozpoznawanej sprawie nie występują. Nie jest w szczególności przedmiotem kontrowersji, że adresatem decyzji o wymiarze renty planistycznej jest Agencja Mienia Wojskowego, jako państwowa osoba prawna, utworzona na mocy przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 maja 1996 r. Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Agencja Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 ustawy, który stanowi, że "prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję jako przedsiębiorcę odbywa się na zasadach określonych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej". Wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego, do celów działalności gospodarczej, wynika z art. 24 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Agencja Mienia Wojskowego brała udział w postępowaniu administracyjnym, była adresatem decyzji i jest jednostką odpowiedzialną za jej prawidłowe wykonanie. Wynika to z lektury akt administracyjnych jak i treści jednoznacznych w swoim brzmieniu przepisów ustawy regulującej ustrój Agencji. Przedmiotem kontrowersji, a zarazem zarzutu kasacyjnego stała się jedynie prawidłowość sposobu oznaczenia Agencji – z dodaniem przedrostka Skarb Państwa. Zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 189/93 (OSNC z 1994 r., nr 6, poz. 21), która dotyczyła sposobu oznaczenia w postępowaniu wieczystoksięgowym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Agencja ta podobnie jak Agencja Mienia Wojskowego jest jednostką (instytucją) powierniczą Skarbu Państwa i działa w oparciu o podobne regulacje prawne, a zatem wyrażony w uchwale pogląd może być uznany za adekwatny do stanu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Sąd Najwyższy przyjął, że "Wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o jej wpis do działu drugiego księgi wieczystej należy traktować jako wniosek o uzupełnienie istniejącego już wpisu Skarbu Państwa przez dodanie słów: "Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa", po wykreśleniu wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa...". W uzasadnieniu podkreślono przy tym, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa zaś jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa i gospodarujący tym Zasobem, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela - Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu (art. 24 i 27 cyt. ustawy); uczestnictwo zaś w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa; w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i w związku z tym za nietrafne należało uznać zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do możliwych komplikacji w zakresie ustalenia czy obowiązek zapłaty, nałożony na tak oznaczonego adresata, może wywołać wątpliwości co do tego, jaka jednostka organizacyjna Skarbu Państwa w istocie będzie zobowiązana do zapłaty.

Przyjęte przez organy administracyjne oznaczenie nie wprowadza drugiego – obok Agencji Mienia Wojskowego – podmiotu odpowiedzialnego (nie ma koniunkcji Skarb Państwa i Agencja Mienia Wojskowego), ale tylko i wyłącznie doprecyzowuje oznaczenie właściwej powierniczej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w sposób, który w żadnym stopniu nie utrudnia jej identyfikacji.

Krańcowo należało zauważyć, że strona skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 174 ust. 2 P.p.s.a., nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy miało wskazywane uchybienie proceduralne, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie kwestionowała ona istnienia po swojej stronie obowiązku wniesienia opłaty planistycznej w kwocie, której wysokości nie podważała.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.