Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SAB/Lu 11/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art.  149 § 1 pkt 3 i § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 , art. 217, art. 218 i art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. [...] I SAB/Lu 11/18 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2018 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez L. W. K. Z. w L. w sprawie wydania zaświadczenia - stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez L. W. K. Z. w sprawie wydania zaświadczenia z wniosku B. B., złożonego w dniu 1 marca 2018 r., przy czym przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z 8 czerwca 2018 r. B. B. (skarżąca), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a" złożyła skargę na bezczynność L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (organ, [...]) i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.

Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 11 lipca 2018 r. wniesione jednym pismem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały rozdzielone.

Niniejsza sprawa dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Skarżąca podała, że skarga poprzedzona była złożeniem ponaglenia z 26 marca 2018 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organu wyższego stopnia, który postanowieniem z [...] r. bezczynności ani przewlekłości nie stwierdził.

Z tym stanowiskiem skarżąca się nie zgodziła i wyjaśniła, że organ postanowieniem z [...] r. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez nią wymogów określonych w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.) – dalej: "u.p.o.l.", co do właściwego użytkowania, zabezpieczenia i konserwacji kamienicy z oficyną przy ul. [...] w L., a dochowanie przez właściciela zabytku obowiązku jego utrzymania i konserwacji zgodnie z obowiązującymi przepisami warunkuje zwolnienie od podatku od nieruchomości. Wyjaśniła, że dochowanie warunków stwierdza się poprzez zbadanie akt sprawy, dostępnej dokumentacji oraz poprzez oględziny obiektu. Tymczasem wniosek o wydanie takiego zaświadczenia skarżąca złożyła 1 marca 2018 r. (data wpływu do organu) a oględziny do dnia dzisiejszego nie odbyły się. Skarżąca nie otrzymała również zawiadomienia przynajmniej na siedem dni przed ich przeprowadzeniem. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 149 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżąca żądała wydania zaświadczenia potwierdzającego, że "kamienica z oficyną w granicach działki [...], [...], [...] położona przy ul. [...] w L. jest właściwie użytkowana oraz zabezpieczona i konserwowana zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie doszło do zniszczenia lub uszkodzenia zabytku." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ postanowieniem z [...] r. odmówił wydania zaświadczenia, przedstawiając wszystkie fakty i okoliczności, które z punktu widzenia merytorycznego nie pozwoliły na wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. W dniu 23 marca 2018 r. postanowienie zostało przekazane placówce pocztowej celem jego doręczenia, a skarżąca 26 marca 2018 r. złożyła do organu wyższego stopnia ponaglenie zarzucając organowi bezczynność w sprawie i niewydanie zaświadczenia w terminie, m.in. z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej: "k.p.a.", to jest bez zbędnej zwłoki, jednakże najpóźniej w terminie 7 dni od dnia wystąpienia z żądaniem .

Organ wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcie z kilkunastodniowym uchybieniem terminu, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa zostało spowodowane koniecznością przeanalizowania prowadzonych przez organ postępowań dotyczących obiektu wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) Zdaniem organu, nie było to jednak uchybienie rażące. Organ podkreślił ponadto, że przed postępowaniem o wydanie zaświadczenia, toczyło się przed organem II instancji postępowanie odwoławcze w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu gzymsu kamienicy, którego stan zagrażał zarówno mieszkańcom, jak również użytkownikom ciągu pieszego oraz jezdni ulicy [...], znajdującej się w centrum miasta. Postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej, a pierwotna decyzja organu w tym przedmiocie została przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylona. Po ponownym rozpoznaniu organ I instancji wydał [...] r. decyzję na identyczny z poprzednim zakres robót zabezpieczających. Od orzeczenia tego skarżąca się już się nie odwołała.

Organ uzasadniał, że skarżąca, co do zasady zaskarża każdą czynność [...] dotyczącą nieruchomości przy ul. [...] w L., co powoduje konieczność wielokrotnego analizowania dokumentów archiwalnych, sporządzania ich kopii i przekazywania organowi odwoławczemu wraz z niezbędnymi wyjaśnieniami. Tym samym przez wykonywanie wyżej wymienionych działań organ bez własnej winy przekroczył siedmiodniowy termin określony w art. 217 § 3 k.p.a., jednakże kilkudniowa zwłoka nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla skarżącej. Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organ uzasadniał, że w aktach nieruchomości brak jest potwierdzenia, iż skarżąca podejmowała jakiekolwiek działania na rzecz zabezpieczenia i utrzymania zabytku zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowisko [...] potwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego który nie dopatrzył się bezczynności i przewlekłości w sprawie.

Skarżąca swoje stanowisko podtrzymała w piśmie z dnia 10 września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez [...] w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek skarżącej z 27 lutego 2018 r. (data wpływu do organu 1 marca 2018 r.). Uprawnienie do wniesienia tego rodzaju skargi daje przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 k.p.a. sprawa o wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o tyle czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność lub przewlekłość w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Go 52/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo oraz doktrynę).

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).

W świetle art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (bo z takim mamy do czynienie w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z kolei art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Przepis art. 37 § 1 w przytoczonym brzmieniu, mającym zastosowanie w sprawie, został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) - dalej: "ustawa zmieniająca" z mocą obowiązującą od 1 czerwca 2017 r.

Od tej zatem daty wprowadzono definicje rozgraniczające pojęcia bezczynności i przewlekłości, w celu zapewnienia większej klarowności i spójności regulacji k.p.a., a także efektywności zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości, czego zabrakło w uprzednim stanie prawnym, a definicje te wypracowało w istocie orzecznictwo.

Przed 1 czerwca 2017 r. wypowiadano pogląd o powiązaniu ze sobą bezczynności i przewlekłości. W orzecznictwie, jak i doktrynie twierdzono, że dopóki organ nie przekracza terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy (podjęcia aktu lub dokonania czynności) i podejmuje czynności w celu załatwienia sprawy, dopóty nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania w przewlekły sposób. Chęć uniknięcia zarzutu, że przewlekłość postępowania jest w istocie rzeczy utożsamiana z niezałatwieniem sprawy w terminie, prowadziła do poszukiwania różnic między bezczynnością a przewlekłością. Pogląd o powiązaniu ze sobą bezczynności i przewlekłości przestał więc być aktualny w związku z nowelizacją k.p.a., która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania.

Generalnie zatem, patrząc na definicję kodeksową przez "bezczynność" rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa albo w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem wyznaczonym przez przesłanki obiektywne, nie poddające się relatywizacji, bowiem do stwierdzenie bezczynności wystarczy ustalenie, że sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Kwestia przyczyny niezałatwienia sprawy jest bez znaczenia. Od przypisania bezczynności organ nie może zwolnić się przez wykazywanie, że niezałatwienie sprawy w terminie było usprawiedliwione. Niezałatwienie sprawy z jakiejkolwiek przyczyny (zarówno usprawiedliwionej jak i nieusprawiedliwionej) w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisie szczególnym zobowiązuje organ do zawiadomienia o tym strony z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazanie tego nowego terminu powoduje, że załatwienie sprawy przed jego upływem chroni organ przed zarzutem bezczynności. Wskazanie nowego terminu nie chroni natomiast przed zarzutem przewlekłości, jeżeli okaże się, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Tym samym o bezczynności organu administracji można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie załatwi sprawy jak i wówczas gdy wprawdzie prowadzi efektywne postępowanie, ale mimo tego nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, ani nie podejmuje innej stosownej czynności, w tym również kiedy nie wskazuje stronie nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla oceny zasadności zarzutu bezczynności nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Celem kwestionowania bezczynności organu jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zarzut bezczynności uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, lecz także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania może zatem świadczyć nie tylko niewykonywanie potrzebnych czynności ale również wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O ile przedłużenie terminu załatwienie sprawy może uchronić organ przed zarzutem bezczynności, to nie oznacza, że chroni również przed zarzutem, że postępowanie jest prowadzone przewlekle. Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć zatem, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie, niezależnie od tego czy organ dotrzymał terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo wskazanego przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W szczególnych sytuacjach (np. kiedy organ może i powinien sprawę załatwić bezzwłocznie "od ręki") może dojść do przewlekłości postępowania, nawet jeżeli organ nie dopuści się bezczynności, załatwiając sprawę w podstawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisie szczególnym. O stanie przewlekłości decyduje bowiem, czy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jeżeli organ nie załatwia sprawy w terminie ani podstawowym, ani wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. a przy tym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, to wówczas może dojść jednocześnie do bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania. W obecnym stanie prawnym taka możliwość wynika ze sformułowanych w art. 37 § 1 k.p.a. definicji bezczynności i przewlekłości, opartych na różnych kryteriach - w pierwszym przypadku - na zobiektywizowanym kryterium niedotrzymania jednoznacznych terminów do załatwienia sprawy, a w drugim – na ocennym kryterium niezbędności czasu do załatwienia sprawy. W związku z tym stwierdzenie przewlekłości nie konsumuje bezczynności, ani stwierdzenie bezczynności nie oznacza, że nie można stwierdzić przewlekłości prowadzonego postępowania.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, SIP LEX nr 1460797).

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przytoczone na wstępie przepisy odnoszące się do trybu wydawania zaświadczeń wskazują, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą, a wskazany w art. 217 § 3 k.p.a. termin 7 dni na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowane nawet odpowiednio.

Tak określony termin nakłada na organy duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia i podstawowym nakazem dla organu właściwego w sprawie jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granice wyznacza termin 7- dniowy.

Ten szczególny charakter postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach przedmiotowego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym właśnie celu prowadzić można przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a niezbędne postępowanie wyjaśniające. Jego istota sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 65/17, SIP LEX nr 2338267, wyroki NSA: z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, SIP LEX nr 2006634; z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, SIP LEX nr 1311429, z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, SIP LEX nr 1766560).

Zatem konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wniosek powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki (od ręki), nie później jednak niż w terminie 7 dni. Ewentualne postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Ewentualne postępowanie wyjaśniające nie może mieć charakteru "szerokiego" a "wąski".

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zaś wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy a podejmowane przez ten organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 837/16, SIP LEX 2227303, czy wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12, SIP LEX nr 1139147). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak podkreśla się przy tym w doktrynie definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2, jest bardzo ogólna. Należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. komentarz do art. 37 teza 5 Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2018 ).

Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach analizowanej sprawy nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu o nieznaczącym, z punktu zasad ekonomiki procesowej, wydłużeniem czasu trwania postępowania, zwłaszcza, gdy na potrzeby działania organu bez zbędnej zwłoki, podda się analizie wydane przez organ postanowienie z 22 marca 2018 r., z którego ma wynikać jakie dokumenty na potrzeby sprawdzenie możliwości wydania stosownego zaświadczenia analizował organ. Z treści postanowienia wynika, że w dokumentach będących w posiadaniu organu brak informacji o podejmowaniu przez wnioskodawczynię "szeroko zakrojonych działań zmierzających do zabezpieczenia i utrzymania zabytku". Organ powołał się ponadto na dokumenty z innej własnej sprawy z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia oraz na odmowę wyrażenia przez skarżącą zgody na wykonanie robót w sprawie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu gzymsu kamienicy. Wszystkie te okoliczności organ ustalił na podstawie własnych materiałów. Z treści postanowienia ani nawet z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ miał trudności w skompletowaniu tych akt, aby musiał zwracać się do innych organów lub sądów o zwrot akt lub ich udostępnienie w celu przygotowania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Na podstawie przedstawionych przez organ dokumentów, w tym przede wszystkim postanowienia z [...] oraz odpowiedzi na skargę nie można stwierdzić, że organ podejmował konkretne czynności, które spowodowały, że nie mógł załatwić sprawy przed upływem 7-dniowego terminu (czyli przed 8 marca 2018 r.), a tym bardziej przed [...] r. Trudno w ocenie Sądu, przyjąć, że analiza akt dotyczących przedmiotowego obiektu przechowywanych w WUOZ w L. (decyzji o rejestracji zabytku, podziału działki nr [...]), a także analiza pozostałych wyżej wymienionych dokumentów przesądzała o złożoności sprawy uzasadniającej przyjęcie, że niezbędne dla załatwienia sprawy było prowadzenie postępowania wyjaśniającego dłużej niż w terminie określonym w art. 217 § 23 k.p.a. (7 dni).

W ocenie Sądu, wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niedochowania terminu nie mogą usprawiedliwiać organu przy wyżej przytoczonym rozumieniu istoty postępowania przewlekle prowadzonego. Zresztą organ nie próbował nawet dołożyć należytej staranności poprzez zastosowanie instytucji przedłużenia terminu załatwienia sprawy z art. 36 § 1 k.p.a. z podaniem przyczyny takiego stanu rzeczy, a przebieg postępowania utrwalony w aktach przesłanych wraz ze skargą, na które oprócz wniosku, ponaglenia i postanowienia z [...] r. składają się decyzje dotyczące spornej nieruchomości wydane: w 1991 r. (w sprawie wpisania dobra kultury i rejestru zabytków), w 2016 r. i 2017 r. (dotyczące pozwolenia na budowę) i które miały podlegać analizie przez organ w sprawie o wydanie zaświadczenia, nie mogą w ocenie Sądu przemawiać za stanowiskiem organu, iż z przyczyn od organu niezależnych termin załatwienia sprawy nie został zachowany. W ocenie Sądu przebieg postępowania utrwalony w aktach nie pozwala przyjąć, że faktyczne przedłużenie postępowania było niezbędne do załatwienia sprawy. Nawet gdyby organ zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, to mógłby co najwyżej obronić się przed zarzutem bezczynności w rozumieniu art. 36 § 1 pkt 1 k.p.a., ale nie oznaczałoby to, w realiach konkretnej rozpoznawanej sprawy, że nie prowadził postępowania przewlekle w rozumieniu art. 36 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym, w ocenie Sądu, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro prowadził je dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że w dacie orzekania przez Sąd, jeszcze przed złożeniem skargi, zostało już wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. stało się zbędne. Postępowanie w zakresie skargi zarzucającej przewlekłe prowadzenia postępowania nie stało się wprawdzie bezprzedmiotowe, natomiast zobowiązanie organu do działania, z oczywistych względów, bezcelowe.

Odnosząc się z kolei do oceny, czy przewlekłość miała, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, a skład orzekający ten pogląd podziela - każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, SIP LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/18, SIP LEX nr 2556310 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziło do rozpoznanie wniosku skarżącej z zaledwie kilkunastodniowym uchybieniem terminu. Organ przy tym wyjaśnił, że z uwagi na administracyjną aktywność strony w sprawach dotyczących kamienicy przy ul. [...] dokumenty związane z przedmiotową nieruchomością znajdowały się w aktach różnych spraw. Jak zauważył organ załatwienie wniosku o wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, z uwagi na regulacje ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem załatwienie sprawy od "ręki" nie było możliwe. Postępowanie [...] nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy, z możliwie szczegółowym wyjaśnieniem wnioskodawczyni podstawy odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści. Na wydłużenie tego czasu, jak argumentuje organ, wpływ miały inne postępowania administracyjne inicjowane przez stronę a dotyczące spornej nieruchomości.

Sąd nie uznał również za stosowne skorzystanie z uprawnienia z art. 149 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony (tu strona takiego wniosku nie składał) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o jakiej mowa w wyżej wymienionym przepisie ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę (użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej.

W niniejszej sprawie o działaniu prewencyjnym nie może być mowy, skoro organ ze swojego obowiązku się wywiązał a przyznanie na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej nie jest zasadne ani celowe. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącej. Zresztą jak już wskazano skarga takiego żądania nie zawiera.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem ani w skardze, ani na rozprawie, na którą skarżąca prawidłowo zawiadomiona nie stawiła się, wniosek o zasądzenie kosztów nie został zgłoszony. Strona została w tym zakresie stosownie pouczona przy okazji doręczenia jej zawiadomienia o rozprawie.