Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1631/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 130/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 130/10 oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Poznański, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę W. z mocy prawa własności szeregu nieruchomości, szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] wystąpił R. M., podnosząc, iż na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] stwierdzono, że dawna działka katastralna nr [...] (w części dot. działek nr [...] i nr [...]) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb W. została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzono jej nieważność.

Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł R. M., zarzucając przedmiotowej decyzji wewnętrzną sprzeczność.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2009 r. decyzją nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając w pełni argumentację organu I instancji. W kwestii ustalenia, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1993 r. w części dot. działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne organ wskazał, że po wydaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym zawartym w dniu [...] grudnia 1993 r., Rep. [...] nr [...] [...] Spółdzielnia [...] w W. nabyła w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz nieodpłatnie własność znajdującego się na niej budynku. Zawarcie tej umowy stanowi zdaniem organu oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tej części decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1993 r. Ta czynność prawna nastąpiła bowiem już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i jest, w ocenie organu nadzoru, jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilno-prawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. Decyzja komunalizacyjna w części dot. działki nr [...] wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniósł R. M. wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do działki ewidencyjnej nr [...], zarzucając im rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ zajął niesłuszne stanowisko, iż kwestia odpłatności lub braku odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest bez znaczenia w sprawie, tym samym zaprezentował niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne, ale również nieodpłatne, co stoi zdaniem skarżącego w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece.

Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wywiedzenie, iż ma on zastosowanie również do innych sytuacji niż te, które zostały w nim enumeratywnie określone. Zdaniem skarżącego przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji w nim określonych, tj. jednoczesnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 oraz upływu czasu 10 lat lub wywołania przez decyzje nieodwracalnych skutków prawnych. Wprowadzony tym przepisem zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zakazem bezwzględnym, a jedynie ograniczonym do przyczyn w tym przepisie wymienionych, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., dlatego też Minister dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozpatrując tę sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2010 r. skarżący zwrócił uwagę na rażące naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że pomimo iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czyli nie stanowi jego własności, to [...] przysługuje użytkowanie wieczyste, co stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z art. 232 § 1 k.c. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło też do naruszenia art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1993 r. potwierdza skutek prawny, jaki wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie ma więc podstaw do przyjęcia stanowiska reprezentowanego przez skarżącego, że Gmina W. po wydaniu decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy nie była uprawniona do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Wydanie tej decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, nie oznacza, że wszelkie czynności i zdarzenia prawne podjęte przez Gminę W. przed wydaniem tej decyzji są nieważne i powinny być usunięte z obrotu prawnego. Decyzja komunalizacyjna w ocenie Sądu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją, prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 k.p.a., wskazują też okoliczności z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że organ powinien uwzględnić przy ocenie decyzji komunalizacyjnej, iż doszło do nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Trzeba mieć na uwadze, że w dniu zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1993 r. obowiązywał przepis art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z którego wynika, że nieodpłatność umownego przekazania nieruchomości spółdzielni, związkowi spółdzielczemu lub innej osobie prawnej w użytkowanie wieczyste uregulowana była w tej ustawie. Przepis art. 2c ust. 1 pkt 6 tej ustawy określał natomiast warunki, kiedy uwłaszczona spółdzielnia uiszcza pierwszą opłatę roczną i wyłączenia z tego obowiązku. Skoro zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej wynikało z samej ustawy z dnia 29 września 1990 r. i nadal regulowane jest w art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to nie można mówić o dowolności Gminy W. przy zawieraniu aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków na rzecz [...] Spółdzielni [...] [...] w W. Wobec tego nie ma też podstaw do stanowiska przedstawionego w załączniku do protokołu, iż doszło do naruszenia wskazanych w tym załączniku przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem pełnomocnika R. M. na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

A). art. 134 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania postawionych we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skardze zarzutów, tj. w pierwszym rzędzie zarzutu naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do którego to zarzutu WSA w ogóle się nie odniósł oraz brak merytorycznego rozpoznania zarzutów postawionych w toku postępowania, które to zarzuty podnosiły:

- 1/ rażącą obrazę prawa materialnego, wyrażającą się w przyjęciu, że pomimo, iż będąca przedmiotem sporu nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czyli nie stanowi jego własności, to [...] Spółdzielni [...] [...] przysługuje użytkowanie wieczyste, co stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z art. 232 § 1 oraz art. 140 k.c. Organ zaskarżonymi rozstrzygnięciami zmierza do tego, aby niekwestionowany już dzisiaj właściciel nieruchomości nie mógł z niej korzystać z wyłączeniem innych osób ([...][...]) i dlatego odmawia wydania decyzji mogącej być podstawą do zmiany treści księgi wieczystej, i to również mimo tego, że przepisy prawa i zasady współżycia społecznego nie tylko nie obligują właściciela do znoszenia korzystania z rzeczy przez osobę trzecią, ale sytuacja ta jest sprzeczna z prawem. Tym samym wydanie zaskarżonych decyzji stanowi także naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie;

- 2/ rażącą obrazę art. 5 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana na mocy decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...], podczas gdy na podstawie tego przepisu, odmiennie niż na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ww. Przepisów wprowadzających, nieruchomość ta, gdyby stanowiła mienie ogólnonarodowe przeszłaby na rzecz Gminy W. z mocy samego prawa;

- 3/ rażącą obrazę art. 58 § 1 (ew. w zb. z art. 82) w zw. z art. 234, art. 172 § 1 i art. 336 k.c. poprzez przyjęcie, że pomimo, iż Skarb Państwa bądź Gmina W. nigdy nie były właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1994 r., Rep. [...] nr [...] miałoby - zdaniem organu - dojść do ustanowienia użytkowania wieczystego na własności osoby fizycznej, podczas gdy zgodnie z tym przepisami fakt, iż czynność ta była dokonana w dobrej wierze po stronie nabywcy nie powoduje, że doszło do oczekiwanego skutku, a co najwyżej może być to okolicznością powodującą, że, gdyby to w ogóle było możliwie w danej sytuacji faktycznej, prawo mogłoby być nabyte w drodze zasiedzenia w okresie 20, a nie 30 lat;

- 4/ rażącą obrazę art. 175 w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie tylko przez przyjęcie, że doszło do skutku w postaci nabycia użytkowania wieczystego, podczas gdy jedynie powstały warunki do jego ewentualnego przyszłego nabycia przez zasiedzenie, ale również przez to, że skutki te (zawarcie aktu notarialnego) Sąd uznał za nieodwracalne i do tego wywołane przez decyzję administracyjną (choć o jakimkolwiek ustanowieniu użytkowania wieczystego nie ma w jej treści ani słowa), podczas gdy przepisy prawa w sposób wyraźny przewidują sytuacje wprost przeciwne;

- 5/ rażącą obrazę art. 3 ust. l i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że wpis w księdze wieczystej ma charakter niewzruszalny i stanowi nieodwracalny skutek prawny, podczas gdy jest to jedynie domniemanie, które może być obalone (art. 234 k.p.c., art. 76 § 3 k.p.a.), a nawet zostało przewidziane przez ustawodawcę specjalne powództwo, kiedy obalenie tego domniemania nie jest związane z prowadzeniem innej sprawy;

- 6/ naruszenie art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowania rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jakim było nieodpłatne oddanie w użytkowanie wieczyste, gdyż za samo oddanie w użytkowanie wieczyste nie została pobrana pierwsza opłata, która jest niczym innym jako opłatą za samo nabycie prawa i nawet została objęta podatkiem od towarów i usług, jako należność od dostawy towaru - art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku od towarów i usług.

B). naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez brak ich uwzględnienia przy wydawaniu wyroku w sprawie niniejszej, a w konsekwencji przyjęcie założeń, że pomimo nieodpłatnego charakteru czynności "umownego przekazania nieruchomości spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste" istnieje domniemanie skuteczności tej czynności oraz że Gmina W. co najmniej w dacie dokonania tej czynności była właścicielem przedmiotowego gruntu i ów "właściciel" gruntu był obowiązany, uwzględniając roszczenie, do takiego właśnie, czyli nieodpłatnego przekazania nieruchomości i określenia opłat rocznych.

Założenia te stanowią jednocześnie naruszenie art. 2 ust. l lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dekret o reformie rolnej) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ("rozporządzenie wykonawcze"), o ile WSA przyjął, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność przedmiotowego gruntu w ramach przepisów o reformie rolnej, pomimo iż grunt ten nie podpadał pod te przepisy. W takiej sytuacji doszłoby więc do naruszenia art. 2 ust. l lit. e) dekretu o reformie rolnej, § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, art. 58 § 1 (ew. w zb. z art. 82) w zw. z art. 234, art. 172 § 1 i art. 336 k.c. i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie, jak również w zw. z art. 99 Konstytucji marcowej.

Jeżeli natomiast WSA przyjął, że Gmina W. nabyła własność przedmiotowych gruntów na podstawie decyzji komunalizacyjnej, to tym samym doszłoby do naruszenia art. 5 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.

Natomiast jeśli WSA przyjął że poprzez samo ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [...] [...] doszło do nabycia przez Gminę W. przedmiotowego gruntu, to tym samym doszłoby do naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 56 (a contrario) k.c. i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.

Gdyby zaś przyjąć, że Gmina W. nie jest (lub nie była) właścicielem przedmiotowego gruntu, lecz pomimo to doszło do skutecznego ustanowienia użytkowania wieczystego, to tym samym byłoby to naruszenie art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.

C). naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak jednoznacznego wskazania podniesionej wyżej kwestii przyjęcia przez WSA, że Gmina W. jest lub kiedykolwiek była właścicielem przedmiotowych gruntów. Jeżeli natomiast WSA przyjął, że zarówno wcześniej Skarb Państwa, jak i później Gmina W. nie byli właścicielami przedmiotowego gruntu, to z kolei nie zostało wyjaśnione, czy i w jaki sposób miałoby, zdaniem WSA, dojść do ustanowienia na rzecz [...] [...] użytkowania wieczystego. Tak więc już choćby tylko to powoduje, że zaskarżony wyrok w sposób oczywisty narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Raz, że uchyla się spod merytorycznej kontroli instancyjnej, a dwa, że poprzez swoją niejednoznaczność w istocie uniemożliwia sporządzenie stosownej skargi kasacyjnej.

D). naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1992 r., która z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. potwierdzała w rzeczywistości i prawnie nie zachodzący skutek prawny - jaki rzekomo wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - bezpośrednio wywołała nieodwracalny skutek prawny, polegający na tym, że w dniu [...] grudnia 1994 r., czyli ponad dwa lata po wydaniu ww. decyzji, Gmina W. poprzez zawarcie aktu notarialnego (działając w tym przypadku jako podmiot prawa cywilnego, a nie jako organ administracyjny) złożyła oświadczenie o ustanowieniu użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie.

Jednocześnie WSA pominął, iż (zgodnie z jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą), jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji, decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności (decyzji) o nacjonalizacji - tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2005 w sprawie OSK 1176/04. W tym miejscu przywołano też treść wyroku WSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt w sprawie I SA/Wa 1025/08. Dalej wskazano, że w sprawie niniejszej WSA odszedł od własnego stanowiska bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia przyjmując, że następcze działania osób trzecich po wydaniu decyzji, są skutkami prawnymi samej decyzji, które nastąpiły (winne były nastąpić) z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego.

E). naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 (a także art. 189) Kodeksu postępowania cywilnego poprzez objęcie przez WSA swoją kontrolą dwustronnej czynności cywilno-prawnej, jaką było umowne ustanowienie w grudniu 1994 r. przez Gminę W. prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] [...] i w konsekwencji przyjęcie - wbrew zasadzie nemo plus iuris (...,) że Gmina W. (mając przeświadczenie, iż jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości) skutecznie ustanowiła ww. użytkowanie wieczyste, co ma stanowić nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody Poznańskiego z lipca 1992 r.

Tymczasem zgodnie z art. 1 w zw. art. 2 § 1 k.p.c. to sądy powszechne, a nie sądy administracyjne są powołane do badania i orzekania w sprawach ze stosunków cywilno-prawnych, natomiast kwestia ważności lub nieważności (skuteczności lub nieskuteczności) decyzji administracyjnych związanych z danym stosunkiem cywilnoprawnym, to jedna z okoliczności, które sąd powszechny uwzględnia w oparciu o orzeczenia (w szczególności nadzorcze) organów administracji i bierze pod uwagę przy wydawaniu swojego orzeczenia.

F). naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA faktu, że utrzymana w mocy przez organ decyzja nie zawiera w swojej sentencji (osnowie) wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a co zgodnie z art. 158 § 2 w zw. z art. 107 §§ 1 i 2 k.p.a. powinno się znaleźć w tej części decyzji.

Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1923/07, podzielić należy zarówno pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny, iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym, skoro art. 158 § 2 k.p.a. wprost nakłada na organ obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a jednocześnie uwzględniwszy, że przymiot powagi rzeczy osądzonej ma samo rozstrzygnięcie - czyli sentencja lub osnowa decyzji - to zaskarżone decyzje w sposób oczywisty zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 2 k.p.a., więc oddalenie skargi już choćby tylko z tej przyczyny było niedopuszczalne.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca z pomocą profesjonalnego pełnomocnika [...] Spółdzielnia [...] [...] z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Autor skargi kasacyjnej złożył dwa pisma procesowe z dnia 28 września oraz z dnia 30 września 2011 r. Stanowią one rozwinięcie argumentacji przedstawionej w zrzutach, zwłaszcza dotyczącej treści art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście rozróżnienia zakresu normowania odnośnie do obu wskazanych tam przesłanek oraz w szczególności znaczenia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, w tym ostatnim przypadku, w nawiązaniu do wskazanego w tekście skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna opiera się na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, z których zasadnicze znaczenie dla jej wywodów ma zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślony niezależnie od uzasadnienia samej skargi kasacyjnej, także w pismach procesowych z dnia 28 oraz 30 września 2011 r., rozwijających argumentację samej skargi. Zarzut ten co do istoty potraktowany jest, w ramach podnoszenia naruszenia prawa materialnego, jako wynik błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. obejmującej z jednej strony pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej – problem objęcia zakresem normowania art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście nieodwracalności skutków, przesłanek nie wymienionych w części pierwszej tego przepisu, a odnoszących się do skutków upływu okresu 10 lat od doręczenia decyzji.

W ocenie Składu Orzekającego NSA istota nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje (w kontekście kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego oraz decyzji, na gruncie których nie stwierdzono nieważności decyzji komunalizacyjnej, lecz stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa) sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211). Wyraża się to w przekonaniu, iż skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, a tym samym nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że ma się do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to (na co zresztą pośrednio wskazał sam autor skargi kasacyjnej na s. 5 jej uzasadnienia) nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla działań administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, wywołanego przez wydanie decyzji. Tym samym, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa cywilnego (prywatnego) przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny.

Oznacza to, że wprawdzie skutki decyzji można cofnąć na podstawie orzeczenia sądowego, ale nie można zrobić tego na drodze decyzji administracyjnej. Stąd też, zawarcie w efekcie decyzji komunalizacyjnej, umowy notarialnej przez gminę z osoba trzecią i ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego na nieruchomości wraz z wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej, taki skutek wywołuje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 981-982, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 351-352 oraz powołane w tych pracach orzecznictwo).

Stanowisko powyższe, w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, zostało jednoznacznie zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49). Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych, ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

W rozpoznawanej sprawie komunalizacja nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skomunalizowane działki ([...] oraz [...]) nie podlegały działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tego typu uchybienie stanowi wadę decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że powoduje to automatycznie obowiązek stwierdzenia nieważności tej decyzji, jeżeli w związku z jej treścią dokonano czynności prawnej w formie aktu notarialnego, na mocy którego ustanowiono użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółdzielni.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z powyższym wskazał, że w postępowaniu, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko to, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (tj. czy wystąpiła pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w § 1, jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1993 r. którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na ustanowieniu w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich (spółdzielni) prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika bowiem, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Gmina W. przekazała w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] [...] nieruchomość będącą przedmiotem postępowania i przeniosła nieodpłatnie własność znajdującego się na niej budynku. Do momentu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. decyzja komunalizacyjna Wojewody Poznańskiego pozostawała w obrocie prawnym, a więc ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] nie naruszało prawa. W konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, przy czym należy wskazać, że zasada ta dotyczy także ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., I OSK 739/07 oraz, w pełni zaakceptowany przez niniejszy Skład Orzekający, wyr. NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 1110/10).

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz zarzut naruszenia art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, bowiem Sąd I instancji trafnie związał nieodwracalność skutków prawnych nie z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece, lecz ze wskazanym powyżej brakiem możliwości cofnięcia tych skutków w drodze postępowania administracyjnego, które to stanowisko jednoznacznie wynika ze wskazanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.

W ocenie Składu Orzekającego NSA należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie oceniał kwestii związanych z prawem własności oraz stosowaniem przepisów kodeksu cywilnego, niezależnie od tego, że zupełnie niezasadnym jest włączanie do skargi kasacyjnej (zarzut A-1) argumentu z zasad współżycia społecznego. Zarzuty zatem naruszenia art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 82, art. 234, art. 172 § 1 i art. 336 tego aktu, a także art. 175 w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie mogą być uznane za zasadne, głównie z powodu pozostawania decyzji komunalizacyjnej w obrocie w chwili podejmowania decyzji Ministra. Ponieważ przedmiotem postępowania było wystąpienie w rozpatrywanej sprawie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy jednoznacznie przyjąć, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie oceniał kwestii związanych z własnością danej nieruchomości, a więc nie można mu także zarzucać, iż w ten sposób naruszył on art. 1 p.p.s.a. w związku art. 1 k.c., wchodząc w materię, w której właściwe są sądy powszechne. Nie są zatem także zasadne, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 140 k.c. czy też, nierozwinięte argumentacyjnie, zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Podobnie, nie jest zasadny zarzut niejako odwrotny, wskazujący na to, że Sąd I instancji objął swą kontrolą dwustronną czynność prawną (podaną z błędną datą), bowiem Sąd ten tego aktu nie kontrolował, przyjmując jedynie jego związek z decyzją komunalizacyjną oraz wpływ na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. Czyni to zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. zarzutem nietrafnym.

Jako nietrafny należy wskazać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu I instancji jest wprawdzie zwięzłe, niemniej wyraźnie powołuje się na treść art. 156 § 2 k.p.a. oraz na kontekst nieodwracalności skutków prawnych, odnosząc się obszerniej do wskazanej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności z prawem nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością.

Tym samym nietrafne jest także powołanie się na naruszenie art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście nieodwracalności skutków prawnych, bowiem ta kwestia była przez Sąd I instancji rozpatrywana. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 158 § 2 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a., które autor upatruje w braku wskazania przez organ okoliczności niestwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy kwestia ta, właśnie w kontekście nieodwracalności skutków prawnych znalazła wyraźnie miejsce w argumentacji Sądu I instancji.

Niezależnie od tego zarzut powyższy (podobnie jak i inne zarzuty naruszenia przepisów postępowania) nie został opatrzony niezbędną argumentacją, przedmiotem której powinno być wykazanie, że uchybieniu temu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Obok bowiem wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia Sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. A zatem także z tego powodu powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnione.

Jako niezasadny należy też uznać argument autora skargi kasacyjnej, wskazany wyraźnie i rozwinięty argumentacyjnie w pismach procesowych z dnia 28 oraz 30 września 2011 r., który, stanowiąc nawiązanie do wskazanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozciągając argumentację poza pkt 2 tego przepisu, podnosi potrzebę zmiany wykładni art. 156 § 2, ugruntowanej w literaturze oraz orzecznictwie, na gruncie której w przepisie tym zawarte są 2 przesłanki o różnym zakresie normowania. Pierwsza z nich odnosi się do upływu czasu od momentu doręczenia decyzji i określa, iż nie stwierdza się nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 tego przepisu w pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, natomiast druga – stanowi przesłankę szerszą i odnosi regułę niestwierdzania nieważności wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela ani sposobu ani wyniku interpretacji art. 156 § 2 k.p.a., prowadzącej do przyjęcia, iż negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do tych samych przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, które dotyczą upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Należy wskazać w szczególności, iż na gruncie wykładni językowej, złożenie syntaktyczne połączone spójnikiem "a także", wyraźnie oddzielającym obie części składowe wypowiedzi normatywnej, kreuje dwie różne reguły o różnych zakresach zastosowania, z których druga (oparta na nieodwracalności skutków prawnych) odnosi się do wszystkich przesłanek pozytywnych, a pierwsza, zgodnie z brzmieniem pierwszej części tego przepisu, jedynie do przesłanek wyraźnie tam wskazanych. Sama nieodwracalność skutków prawnych, o której znaczeniu na gruncie postępowania administracyjnego była mowa wyżej, nie oznacza skutków zgodnych z prawem, jak to sugeruje autor skargi kasacyjnej w wyżej wskazanych pismach. Jeśli bowiem tak miałoby być, to nie byłoby potrzeby rozważania tej kwestii w kategorii prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności danej decyzji. Idzie zatem o skutki mające charakter prawny, jeśli ich powstanie wiąże się z naruszeniem prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tym samym mogą to być nieodwracalne (w rozumieniu wskazanym wyżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku) skutki wywołane tak decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) jak i skutki wywołane niewykonalnością decyzji (pkt 5) czy potencjalnym wywołaniem czynu zagrożonego karą (pkt 6). Prowadzą one do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co na gruncie art. 158 § 2 k.p.a., wskazuje na ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co miało miejsce w przypadku decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Argumenty wskazane przez autora skargi kasacyjnej, odnośnie do braku zasadności objęcia nieodwracalnością skutków powyższych przesłanek czy też odnoszenia art. 158 § 2 k.p.a. jedynie do przesłanek z pkt 1, 3, 4 i 7 tego przepisu, nie są zasadne.

Niezależnie od przekonania Składu Orzekającego należy wskazać, że stanowisko powyższe znajduje szerokie oparcie w doktrynie wedle której "w wykładni przepisu (art. 156 § 2 k.p.a.) wyraźnie rysuje się przeciwstawność obu zdań przepisu, a wobec tego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2011, s. 619, por. podobnie M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Kraków 2005, s. 980). Istotne znaczenie ma też fakt, że wskazana wyżej wykładnia wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, co stanowi istotną wartość stosowania prawa w ogóle, a także na gruncie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przeszkodą w sformułowaniu ewentualnego wniosku o podjęcie uchwały NSA.

W świetle powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., stwierdzając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji