Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 51/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie można skarżyć bezczynności polegającej na niewszczęciu postępowania wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku i gdy nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy.

TEZY

Nie można skarżyć bezczynności polegającej na niewszczęciu postępowania wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku i gdy nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 05 stycznia 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. i J. N. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie naruszenia prawa własności nieruchomości i odmowy ustalenia odszkodowania p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie skarżącym uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 08 grudnia 2009 r. do tutejszego sądu wpłynęła za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. skarga B. i J. małżonków N. na bezczynność w/w organu polegającą na "odmowie ustalenia odszkodowania i wydania decyzji w sprawie naruszenia praw własności w postaci ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania za zaniżenie wartości nieruchomości". Wskazano, że kwestionowane jest stanowisko Prezydenta zawarte w pismach z 21 lipca 2009 r. nr [...] i z 14 września 2009 r. nr [...].

Skarżący twierdzą, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 29 maja 2006 r. obejmujące działki nr a i b przy ul. O. [...] w B. ograniczyły ich prawo własności do tych działek i spowodowały powstanie na nich, w sposób bezprawny, ograniczonego prawa rzeczowego, którego dysponentem jest Zakład Energetyczny w B. Podali, że w planie miejscowym powiększono strefę ochronną dla przebiegających w sąsiedztwie działki nr a urządzeń przesyłowych energetycznych z 15 do 20 m. Wskutek takiego zapisu strefa obejmuje nie tylko część w/w działki, ale również część znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Naruszenia prawa własności skarżący upatrują w tym, że zostali pozbawieni, wskutek poszerzenia strefy ochronnej, możliwości zabudowy w/w działki, bowiem z uwagi na obecność urządzeń przesyłowych i i przedmiotową strefę, odmówiono im prawa wzniesienia altanki (decyzje z [...] maja 2006 r. Starosty oraz z [...] lipca 2009 r. Wojewody P.). W ten sposób, ich zdaniem, doszło faktycznie do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na ich nieruchomości na rzecz Zakładu Energetycznego, bowiem jest on "gestorem" linii energetycznych, a zdaniem Prezydenta, z tego tytułu włada również nieruchomością pod linią. Ich zdaniem, tego typu władanie wymaga umowy o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu i nie może odbywać się bezprawnie. Z uwagi na powyższe domagają się ustalenia ograniczenia ich prawa do korzystania z działki w drodze decyzji i wypłacenia odszkodowania. Wskazali jako podstawę prawną żądanego orzeczenia Prezydenta - art. 124 i art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli również, że zgłoszone żądanie nie dotyczy roszczeń wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności opartych na art. 36 tej ustawy. Zakwestionowali prawidłowość prowadzenia postępowania przez Prezydenta wskazując, że powinien wydać w przedmiocie ich żądania decyzję, a nie prowadzić pisemną korespondencję, której wyrazem są pisma z 14 września i 21 lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Zgodnie z treścią art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu. Nie można zatem skarżyć bezczynności polegającej na niewszczęciu postępowaniu wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku i gdy nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy. Skarga na bezczynność jest ponadto niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący kwestionują bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie braku władczego rozpoznania ich wniosku z 21 maja 2009 r., ostatecznie sprecyzowanego jako żądanie ustalenia naruszenia ich prawa własności oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za to naruszenie. Skarżący przedmiotowego naruszenia upatrują w ograniczeniu ich władania częścią nieruchomości nr a na skutek zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o strefie ochronnej linii energetycznej, która obejmuje ich nieruchomość i której istnienie sprowadza się do faktycznego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz Zakładu Energetycznego. W skardze podali, że podstawą ich żądania jest art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Zdaniem sądu tak zakreślony przedmiot bezczynności nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego.

Przede wszystkim kwestionowane pisma Prezydenta nie stanowią żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. formy działalności administracji publicznej, która może być przedmiotem kontroli sądowej. Mają one charakter informacyjny i wyjaśniający i nie rozstrzygają władczo o prawach czy obowiązkach skarżących.

Powoływany przez skarżących jako podstawa prawna żądania rozstrzygnięcia o ich prawach przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury przesyłowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje obowiązek wypłacenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek powyższych zdarzeń.

Przedstawione regulacje należy interpretować w ten sposób, że decyzja ograniczająca sposób władania nieruchomością na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może być wydana wyłącznie przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego na określonej nieruchomości. Możliwość ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania powstaje natomiast wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne, wobec braku zgody właściciela, ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości oraz wymaga wykazania szkody. W takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przyznaje organowi możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Powyższa wykładnia art. 124 u.g.n. jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z 25 września 2008 r., I OSK 1344/07, Lex nr 498335).

Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by którykolwiek z powyżej wskazanych warunków został w sprawie spełniony. Bezsporne jest, że w stosunku do nieruchomości skarżących, w zakresie ograniczenia w jej korzystaniu z uwagi na zlokalizowanie linii energetycznej, nie została wydana decyzja w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (przyznali to sami domagając się rozstrzygnięcia w oparciu o powołaną podstawę prawną). Znajdująca się na ich działce nr b i obejmująca działkę nr a linia energetyczna istnieje od wielu lat. Nie nastąpiło zatem decyzyjne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowiące warunek do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Ponadto organ nie miał obowiązku wydać obecnie takiej decyzji, bowiem nie może to nastąpić po zrealizowaniu inwestycji, a wyłącznie przed tym momentem. Wobec powyższego, wniosek z 21 maja 2009 r. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego o decyzyjne ustalenie ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości oraz o przedmiotowe odszkodowanie i nie zaistniał w ogóle obowiązek decyzyjnego rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem brak było ku temu jakichkolwiek podstaw. Jak słusznie podniesiono w piśmie z 14 września 2009 r. "art. 124 ust. 5 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałyby zastosowanie jedynie jako konsekwencja wcześniejszej decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy i w sytuacji wystąpienia szkody". Jeżeli zatem ani decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mogła być wydana wobec zrealizowania inwestycji, ani wobec braku takiej decyzji nie można było orzekać o odszkodowaniu – nie było podstaw do inicjowania postępowania administracyjnego i władczego rozstrzygania przedmiotowych, spornych między stronami kwestii. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, bowiem nie miał podstaw prawnych do orzekania.

Wskazać przy tym trzeba, że nie było również podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. na skutek wniosku z 21 maja 2009 r. Sytuację wydania takiej decyzji przewidują w ogólnym postępowaniu administracyjnym jedynie dwa przepisy art. 149 § 3 Kpa i art. 157 § 3 Kpa, jednak dotyczą one trybów nadzwyczajnych. Podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie ma natomiast w przepisach u.g.n., które odnoszą się do zezwolenia na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości i wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Dlatego ustosunkowanie się przez organ do wniosku skarżących z 21 maja 2009 r. w formie pism (z 21 lipca i 14 września 2009 r.) nie stanowi uchybienia i nie pozwala na uwzględnienie zarzutu bezczynności.

Wbrew twierdzeniom skarżących nie było również podstaw do uznania, że ich wniosek z 21 maja 2009 r. wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podobnie jak w przypadku omówionym powyżej wynikającym z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., nie został spełniony warunek uprzedniego decyzyjnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Uzupełniająco podnieść należy, że jakkolwiek w skardze na bezczynność małżonkowie N. sprecyzowali podstawę prawną żądania jako art. 124 u.g.n., to z treści ich korespondencji z organem wynika, że podstawy żądania odszkodowania upatrywali wcześniej również w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zwiększono wielkość strefy ochronnej linii energetycznej z 15 do 20 m obejmując część ich działki nr a i powodując, jak twierdzą, zmniejszenie jej wartości. Wobec powyższego organ ocenił dopuszczalność przyznania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie sądu podzielić należy zaprezentowane w tym przedmiocie stanowisko – o niedopuszczalności drogi administracyjnej z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotowego roszczenia o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości i przewidzianą w przepisach umowną drogę określania jego wysokości.

Reasumując stwierdzić trzeba, że żądania skarżących wystosowane wobec Prezydenta Miasta B. nie miały oparcia w przepisach prawa administracyjnego, a zatem organ nie miał również podstaw do władczego rozstrzygania. W tej sytuacji ustalenia naruszenia prawa własności oraz wypłaty odszkodowania za, jak twierdzą skarżący, faktyczne ograniczenie w korzystaniu z tego prawa mające postać ustanowionej bez podstawy prawnej służebności przesyłu, powinni on poszukiwać na drodze cywilnoprawnej, w tym w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.-