Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2489/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. R. i G. G. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1702/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od I. R. i G. G. solidarnie na rzecz S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1702/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku rozpoznania skargi S. S. (skarżący) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania zgodności użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na sąsiadującej z jego działką działce nr [...] położonej w [...] z wydanym pozwoleniem na budowę z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], gdyż w jego ocenie w budynku tym najprawdopodobniej prowadzona jest przez G. G. z siedzibą w [...] działalność produkcyjna w postaci zakładu produkującego meble.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z kontroli przeprowadzonej [...] października 2015 r. oraz oględzin dokonanych [...] kwietnia 2016 r. wynika, że budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], nie została zakończona oraz że budynek ten nie jest użytkowany, co wyklucza prowadzenie w nim działalności gospodarczej.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący zarzucając organowi bezzasadne umorzenie postępowania oraz brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedopuszczenie dowodów wskazanych przez stronę, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej jego oceny. Wskazał również, że nie zapewniono mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż jego pełnomocnik nie brał udziału w oględzinach. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że nie zachodzą przesłanki do uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśniając, że w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania obiektu faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Wskazując na treść art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zaznaczył, że przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Podniósł, że ustalenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Organ wyjaśnił, że podjęte czynność kontrolne pozwoliły ustalić, że budowa prowadzona jest pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia a przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy. Natomiast w trakcie oględzin dokonanych [...] kwietnia 2016 r. stwierdzono, że roboty budowlane są kontynuowane, a w zrealizowanej części budynku znajduje się: ciągnik rolniczy z przyczepą, styropian, wełna mineralna, stare meble. Nie stwierdzono też, żeby w budynku prowadzona była jakakolwiek działalność gospodarcza. Zdaniem organu na podstawie tych ustaleń nie sposób przyjąć, że nastąpiła zmiana parametrów obiektu w taki sposób, który pozwalałby stwierdzić, że inwestor na etapie budowy zaplanował bądź zmienił zamierzony sposób użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. Organ wskazał, że rozważył i ocenił przedstawiane przez skarżącego materiały w postaci zdjęć i płyty DVD z filmami, jednak w jego ocenie nie dowodzą one, że w budynku prowadzona jest działalność polegająca na produkcji mebli. Wyjaśnił również, że załączone zdjęcia wskazują jedynie, że na nieruchomości znajdują się inne obiekty. W postępowaniu, którego celem jest wyjaśnienie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może zostać uwzględniona kwestia prowadzenia działalności na terenie posesji lub w innych obiektach, które nie są objęte postępowaniem.

Odnosząc się do kwestii nieobecności pełnomocnika skarżącego w trakcie oględzin organ wyjaśnił, że formułując protokół nie podano żadnych okoliczności, które dyskredytowałby poczynione ustalenia bądź poddawałyby w wątpliwość wiarygodność czynności i sporządzonej dokumentacji.

Z decyzją nie zgodził się skarżący i we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzucił naruszenie: art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. Poinformowano go również o wynikach tej kontroli. Wskazał także, że podczas kontroli pełnomocnik skarżącego nie brał w niej udziału, ponieważ został "wyproszony przez właściciela nieruchomości" oraz że, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ, nie ma on skutecznych instrumentów do wymuszenia na właścicielu nieruchomości zgody na wejście na teren jego posesji.

W uzasadnieniu wskazał, że na organie administracji publicznej spoczywa bezwzględny obowiązek przestrzegania zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Jedynie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub grożącej niepowetowanej straty materialnej możliwym jest odstąpienie od tej zasady ogólnej. Natomiast niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dowodowym rodzi odpowiednie skutki prawne.

Zdaniem Sądu z akt sprawy bezspornie wynika, że w wyniku ustaleń dokonanych w trakcie tych oględzin, które zostały wadliwie przeprowadzone, ustalono wszystkie okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia organu. Natomiast brak udziału strony w postępowaniu pozbawia ją możliwości dokonywania konkretnych czynności procesowych przewidzianych w art. 79 § 2 k.p.a., co skutkuje bezwzględnym obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania, gdyż powoduje naruszenie, które zawsze powoduje obowiązek uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest również wyczerpującego odniesienia się do nadesłanej taśmy z nagraniem okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją mebli. Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na budynek usługowy", a nie wiaty.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz brak wskazań co do dalszego postępowania polegające w szczególności na niewskazaniu organowi prawnych procedur umożliwiających skarżącemu i jego pełnomocnikowi, wbrew woli właściciela nieruchomości, wejście na teren posesji - działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] w celu wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin - brak wskazania skutecznych, przewidzianych przepisami prawa procedur, które wyegzekwują od właściciela posesji obowiązek okazania przedmiotu oględzin i tym samym umożliwią realizację praw procesowych skarżącego powoduje, że wyrok w tej sprawie może okazać się niewykonalny, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wskazał, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz braku wskazań co do dalszego postępowania. Zarzucił Sądowi, że nie wskazał organowi skutecznych, przewidzianych przepisami prawa procedur i narzędzi umożliwiających skarżącemu i jego pełnomocnikowi, wbrew woli właściciela nieruchomości, wejście na teren posesji w celu wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W jego ocenie skoro WSA uznał, że moc dowodową ma wyłącznie okazanie skarżącemu budynku gospodarczo-garażowego, to powinien wskazać, w jaki sposób organ może wprowadzić stronę skarżącą na teren przedmiotowej posesji - bez zgody właściciela tej nieruchomości i tym samym umożliwić skarżącemu realizację jego praw procesowych. Natomiast brak takich wskazówek powoduje, że wyrok może okazać się niewykonalny, ponieważ dostępne organowi środki przymusu jak grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. może nie odnieść zamierzonego skutku.

Zdaniem PWINB Sąd powinien był przeanalizować kompleksowo dostępne instrumenty prawne, umożliwiające wejście na teren posesji osobom trzecim i wskazać skuteczne procedury, które umożliwią wykonanie wyroku oraz uchronią organ od zarzutu bezczynności, przewlekłości postępowania oraz niewykonywania wyroku. Ponadto wskazał, że podstawowym zagadnieniem w tej sprawie jest kwestia, czy w obowiązującym systemie prawnym istnieją skuteczne środki prawne - nie tylko środki przymusu, o którym mowa w art. 88 § 1 k.p.a. - które umożliwią realne wyegzekwowanie od właściciela posesji okazanie przedmiotu oględzin i dopuszczenie strony skarżącej do udziału w czynności procesowej, tym samym doprowadzając do pełnej realizacji przepisu art. 79 § 2 k.p.a.

Wskazując na treść art. 81a ust. 1 oraz art. 91 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) zauważył, że czynności kontrolne dokonywane przez organ nadzoru budowlanego mogą być prowadzone w asyście Policji w razie sprzeciwu właściciela nieruchomości, ale nie jest możliwe, aby przymus bezpośredni został zastosowany na rozprawie administracyjnej w celu wyegzekwowania od właściciela nieruchomości okazania przedmiotu oględzin, co wiąże się wpuszczeniem na jego posesję osób trzecich. Zatem stosowanie środków karnych dotyczy wyłącznie sytuacji udaremniania czynności organów nadzoru budowlanego, które to czynności dokonywane są na podstawie ustawy Prawo budowlane nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości uczestniczenia w oględzinach, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie ma możliwości aby w drodze decyzji organ rozstrzygnął o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Zatem organ nie oceniał wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że skarżący nie został wpuszczony na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny. Wskazał, że sytuacja taka nie może świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony.

Podniósł, że stanowisko Sądu negujące wszystkie czynności procesowe organu bez udziału skarżącego jest czysto formalistyczna i budzi wątpliwości, gdyż nie zweryfikował on protokołów z oględzin oraz dokumentacji zdjęciowej z przeprowadzonej przez organ powiatowy [...] października 2015 r. kontroli oraz oględzin dokonanych [...] kwietnia 2016 r. pod kątem ich rzetelności i prawidłowości. Trudno zatem, w ocenie PWINB zgodzić się, że brak udziału skarżącego w oględzinach może zostać uwzględniony jako mający wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że podnosząc ten zarzut skarżący nie podał żadnych okoliczności, które dyskredytowałby poczynione przez organ ustalenia bądź poddawałyby w wątpliwość wiarygodność czynności z przeprowadzonych oględzin i sporządzonej dokumentacji.

Organ wskazał, że uchybienia skłaniają do wniosku, że Sąd uchylił się od obowiązku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, a okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy. Ponadto zauważył, że poczyniona w uzasadnieniu uwaga dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy" a nie wiaty nie odnosi się do treści obu decyzji i pozostawiona została bez żadnej konkluzji. Wyjaśnił również, że zarówno organ powiatowy, jak i organ odwoławczy odniosły się do materiału dostarczonego przez skarżącego – płyty DVD – wskazując, że przedłożone materiały nie przedstawiają wnętrza budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, uwidaczniają zaledwie fragmenty utwardzonego placu na działce oraz inne obiekty znajdujące się w sąsiedztwie przedmiotowego budynku. Zdjęcia i filmy nie dowodzą, że w tym budynku prowadzona jest działalność polegająca na produkcji mebli.

PWINB podkreślił również, że organ nie negował informacji, że na terenie przedmiotowej nieruchomości jest wykonywana działalność polegająca na produkcji mebli, przy czym należy mieć na uwadze, że postępowanie dotyczyło wyłącznie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a nie prowadzenia działalności gospodarczej na spornej działce.

Z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie zgodzili się również I. R. i G. G. zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 10 § 1, art. 81, art. 85 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 3 § 1, art. 113 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ustawy kodeks cywilny w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji:

a) poprzez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokładnego wyjaśnienia sprawy i uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), podczas gdy:

– Sąd wydał przedmiotowe orzeczenie z pominięciem całościowej oceny dowodów, naruszając przepisy nakazujące w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaniechał analizy protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r., którego wartość dowodowa w niniejszej sprawie jest kluczowa, a który to dowód w sensie ustaleń faktycznych z niego wynikających jest dowodem pełnym i wiarygodnym, przyjmując bezzasadnie, iż wskazane przez Sąd naruszenie przez organy art. 79 i art. 81 k.p.a. jest naruszeniem skutkującym koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania, niezależnie od wpływu tego naruszenia na wynik postępowania;

– Sąd analizując zebrany materiał dowodowy nie dostrzegł, iż poza przeprowadzonymi w dniu [...] kwietnia 2016 r. oględzinami, w których nie brał udziału pełnomocnik S. S., w sprawie miała miejsce również przeprowadzona uprzednio w dniu [...] października 2015 r. kontrola, zaś wnioski zarówno z przedmiotowej kontroli, jak i z przeprowadzonych oględzin płynące są tożsame, lecz pominięte przez Sąd Administracyjny w Rzeszowie – S. S. miał możliwość wypowiedzenia się zarówno co do treści protokołu oględzin, jak i protokołu kontroli, zaś poza wskazaniem naruszenia w postaci niemożności brania udziału w czynności przez pełnomocnika S. S. w sprawie brak było zastrzeżeń co do treści powyższych protokołów i wniosków końcowych z nich płynących;

– Sąd wydał przedmiotowe orzeczenie z pominięciem całościowej oceny dowodów i skupił się na jednym zarzucie skargi, a wskutek tego zaniechał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście czytelności, wiarygodności i przydatności dowodowej nagrań przedłożonych przez S. S., przy jednoczesnym sprecyzowaniu lakonicznych wytycznych do organu ponownie rozpoznającego sprawę w odniesieniu do tychże nagrań, pomimo, iż nagrania te nie dotyczą obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania, brak jest możliwości ustalenia czasookresu z jakiego pochodzą nagrania, brak jest możliwości zlokalizowania źródła dochodzącego dźwięku, a nadto - w odniesieniu do nagrań sporządzonych w porze nocnej - brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia lokalizacji sporządzonych nagrań, a Sąd I instancji rozpoznający sprawę w żaden sposób tego materiału dowodowego nie ocenia i się do niego nie odnosi, a tym samym uczestnicy postępowania nie znają podstaw i logicznego procesu prowadzącego do sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ww. wytycznych;

b) poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego i nierozpoznanie istoty sprawy, przejawiające się w tym, iż:

– Sąd wydając przedmiotowe orzeczenie w żadnym aspekcie nie pochylił się nad koniecznością zbadania, czy w sprawie istniały przesłanki do zastosowania przez organy I i II instancji art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do umorzenia prowadzonych przez te organy postępowań, a w dalszej kolejności, czy fakt przeprowadzenia oględzin w obecności S. S., bądź jego pełnomocnika na posesji należącej do I. R. i G. G. miałby taki skutek, że postępowanie zyskałoby przymiot "przedmiotowego", a zatem nie obligującego organ do jego umorzenia w świetle faktu, że S. S. miał prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonej czynności i zapoznania z protokołem dokumentującym jej przebieg;

c) poprzez pominięcie konieczności uwzględnienia utrwalonej praktyki rozstrzygania w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a wskutek tego: błędne i odmienne od praktyki chociażby wyrażonej w wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1225/15) przyjęcie, iż w sprawie doszło do uchybienia przepisom dającym stronie prawo do możliwości brania udziału w postępowaniu a to art. 79 i 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie bez jej udziału dowodów, które są przez nią kwestionowane, a które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy:

– prawo strony wynikające z art. 79 § 2 k.p.a. nie generuje prawa wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, co naruszałoby art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji;

– brak jest podstaw by oceniać wartość dowodową przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że skarżący nie został wpuszczony na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, a w konsekwencji nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony;

– Sąd uznał, że istnieje naruszenie art. 79 i 81 k.p.a., do którego doszło w ocenie Sądu poprzez uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzonej czynności oględzin, podczas gdy Sąd nie wskazuje dalszych wytycznych dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, co do ewentualnego sposobu konwalidowania tego naruszenia i podstawy prawnej umożliwiającej organowi skuteczne wyegzekwowanie od właściciela posesji jego zgody na obecność w czasie trwania oględzin w obrębie jego własności pozostałych stron postępowania; jedynie z istnienia samego ww. faktu Sąd przyznał ponownie toczącemu się postępowaniu charakter "bezprzedmiotowego'', wobec czego zaskarżone orzeczenie jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych, a skarga S. S. winna zostać oddalona, czego Sąd nie uczynił;

– Sąd nie wykazał w jaki sposób zostało naruszone prawo strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a tym samym na jakim stanie faktycznym Sąd oparł tezę, iż doszło do naruszenie art. 81 k.p.a., w świetle faktu, iż S. S. miał możliwość zapoznania się z protokołem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. i wypowiedzenia co do jego treści;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 art. 80, art. 81, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

– sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób utrudniający prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej i zmuszający stronę do wydedukowania dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego i sposobu zakwalifikowania okoliczności faktycznych sprawy do wskazanych przez Sąd przepisów;

– brak zawarcia w treści sporządzonego przez Sąd uzasadnienia należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a dodatkowo brak konsekwencji Sądu w interpretacji przywoływanych przepisów prawa, która to niekonsekwencja przejawia się sformułowaniem przez Sąd w tym samym akapicie uzasadnienia twierdzeń, iż naruszenie art. 79 i 81 k.p.a. skutkuje koniecznością bezwzględnego przeprowadzenia postępowania "bez względu na wpływ tej okoliczności na wynik postępowania'', by kolejno wskazać, iż "uchybienie przepisom dającym stronie prawo do możliwości brania udziału w postępowaniu (...) uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy", a ostatecznie za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjąć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", bez jednoczesnego wyjaśnienia przyświecającej Sądowi idei takiego rozróżnienia, a w dalszej kolejności bez należytego odniesienia tych rozważań do ostatecznie przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– brak zawarcia w treści sporządzonego przez Sąd uzasadnienia należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a nadto poprzez zupełne nieustosunkowanie się przez Sąd do argumentacji organów I i II instancji, leżącej u podstaw wydanych przez te orany, a uchylonych przez Sąd decyzji, która to argumentacja w sposób pełny i wyczerpujący została zawarta w uzasadnieniach tychże decyzji, a do której Sąd w żadnym momencie uzasadnienia się nie odnosi;

– sformułowanie wytycznych do organu ponownie rozpoznającego sprawę w odniesieniu do nagrań przedłożonych przez S. S. pomimo, iż nagrania te nie dotyczą obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania, brak jest możliwości ustalenia czasookresu z jakiego pochodzą nagrania, brak jest możliwości zlokalizowania źródła dochodzącego dźwięku, a nadto - w odniesieniu do nagrań sporządzonych w porze nocnej - brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia lokalizacji sporządzonych nagrań, a Sąd I instancji rozpoznający sprawę w żaden sposób tego materiału dowodowego nie ocenia i się do niego nie odnosi, a tym samym uczestnicy postępowania nie znają podstaw i logicznego procesu prowadzącego do sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ww. wytycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 85 § 1 i 2 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowolne i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że "uchybienie przepisom dającym stronie prawo do możliwości brania udziału w postępowaniu w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy", podczas gdy:

– brak jest podstaw do uznania, że S. S. w toku postępowania kwestionował poczynione przez organy w toku oględzin ustalenia, w szczególności by wskazywał na nienależyty sposób zaprotokołowania przeprowadzonej czynności, bądź podważał wartość dowodową tegoż protokołu, jako sporządzonego wadliwie, a w dalszej kolejności, by kwestionował ustalenia faktyczne z tego protokołu wynikające;

– z przepisu art. 85 § 1 k.p.a. nie wynika, by możliwe było przeprowadzenie dowodu z oględzin wbrew woli właściciela nieruchomości będącej przedmiotem czynności, albowiem po pierwsze organy administracyjne nie posiadają instrumentów umożliwiających wyegzekwowanie takiego zachowania, po drugie wskazywane przepisy nie mogą uchybiać Konstytucyjnie gwarantowanemu prawu własności, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie organy przeprowadzające postępowanie zaniechały zapewnienia S. S. czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

– brak jest podstaw do uznania, iż przeprowadzenie oględzin pod nieobecność w czasie jego przeprowadzania pełnomocnika S. S. stanowi uchybienie przepisom dającym stronie prawo do możliwości udziału w postępowaniu, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności wobec niewskazania przez Sąd jakichkolwiek przesłanek, które Sąd ten uznał za dostatecznie uzasadniające przyjęcie, że gdyby nie wystąpiło zarzucane naruszenie przepisów postępowania, rozstrzygnięcie wydane przez organ miałoby inną treść, a nadto, mając na uwadze fakt, iż postępowanie administracyjne stanowi cały ciąg czynności organu, począwszy od jego wszczęcia, a skończywszy na doręczeniu decyzji stronie, a brak, a raczej ograniczenie udziału strony w przeprowadzeniu jednego dowodu, może być oceniane jako przesłanka do ponownego przeprowadzenia postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 art. 80, art. 81, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c.:

– poprzez uchylenie decyzji Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], podczas gdy Sąd nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, wskutek czego błędnie przyjął, że decyzje naruszały przepisy prawa procesowego, a to art. 79 i 81 k.p.a. podczas gdy "Prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela co naruszałoby art. 140 k.c., oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 66. Organy nadzoru budowlanego, nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzone oględziny. (...) Nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzonych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzone oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1225/15); Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku w sposób błędny więc przyjął i ocenił, że zarzut skargi o naruszeniu art. 79 i 80 k.p.a. jest zasadny;

– poprzez uchylenie decyzji Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], podczas gdy decyzje te oparte zostały na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zaś Sąd w żaden sposób nie wykazał, by stanowisko organów I i II instancji wyrażające się w uznaniu bezprzedmiotowości postępowania i wskutek tego jego umorzenie było niezasadne, a nadto nie sformułował żadnych wytycznych w tym zakresie;

II. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c., w zakresie, w jakim przepisy te statuują zasadę ochrony prawa własności, a także w zakresie, w jakim przewidują swobodę uprawnień właściciela w zakresie decydowania o przedmiocie jego prawa własności, a wskutek tego błędne przyjęcie, iż prawo strony wynikające z art. 79 § 2 k.p.a. daje prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela.

W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie jej w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację odnoszacą sie do wszystkich stawianych zaskarżonemu wyrokowi zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpackiego Wojewódzkeigo Inspektora Nadzoru Budowlanego S. S. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w kodeksie postępowania administracyjnego wskazane są w sposób wyraźny instrumenty prawne umożliwiające organowi wyegzekwowanie na właścicielu nieruchomości okazania przedmiotu oględzin pozostałym stronom postępowania lub ich pełnomocnikom i nie jest przy tym konieczne wskazywanie organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawnych procedur w tym zakresie. Ponadto, w jego ocenie, organ nie wykorzystując tych instrumentów prawnych dokonał kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń na podstawie dowodu z wadliwie przeprowadzonych oględzin.

Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że wyłącznie fakt nieprawdziwości ustaleń poczynionych przez PINB w [...] w trakcie kontroli [...] października 2015 r. oraz oględzin [...] kwietnia 2016 r. mógłby być podstawą uwzględnienia skargi. Podniósł, że stanowisko Sądu jest prawidłowe w sprawie doszło bowiem do naruszenia prawa obligującego organ do ponownego przeprowadzenia postępowania, bez względu na wpływ tej okoliczności na wynik postępowania.

Skarżący podzielił także stanowisko odnośnie do kwestii analizy przez organy obu instancji przedłożonych przez niego nagrań, bowiem stanowią one wiarygodny dowód oraz obrazują w jaki sposób jest użytkowany budynek gospodarczo-garażowy wraz z wiatą, która jest częścią tego budynku. W jego opinii, analiza tych dowodów przez organy obu instancji była niewystarczająca i pobieżna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. R. i G. G. skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zbędne było dokonywanie przez Sąd analizy prawdziwości czy rzetelności protokołu z oględzin z dnia [...] kwietnia 2016 r., skoro przeprowadzone postępowanie było obarczone istotną wadą, w postaci pozbawienia strony czynnego w nim udziału, co jest zgodne z zasadami ekonomiki procesowej. Podniósł, że w sytuacji, w której bez swojej winy nie został dopuszczony do udziału w oględzinach, nie posiada jakiejkolwiek możliwości weryfikacji poczynionych w ich toku ustaleń, zatem nie mógł kwestionować treści protokołu z oględzin. Ponadto, w jego ocenie, naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. nie mogło zostać usunięte poprzez zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., gdyż nie miał on możliwości czynnego udziału w tej czynności procesowej a sam fakt naruszenia art. 79 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie art. 79 k.p.a., polegające na odebraniu stronie możliwości zweryfikowania dowodu, podważa uznanie tego dowodu przez organ za wiarygodny i powoduje ocenę postępowania dowodowego organu jako arbitralnego.

Podkreślił, że w kodeksie postępowania administracyjnego wskazane są w sposób wyraźny instrumenty prawne umożliwiające organowi wyegzekwowanie na właścicielu nieruchomości okazania przedmiotu oględzin pozostałym stronom postępowania lub ich pełnomocnikom i nie jest przy tym konieczne wskazywanie organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawnych procedur w tym zakresie. Ponadto, w jego ocenie, organ nie wykorzystując tych instrumentów prawnych dokonał kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń na podstawie dowodu z wadliwie przeprowadzonych oględzin.

Zdaniem skarżącego Sąd w sposób prawidłowy ustalił i opisał w uzasadnieniu wyroku jego podstawę faktyczną i prawną. Nie odnosił się natomiast do meritum sprawy z uwagi na fakt stwierdzenia istotnego uchybienia w toku postępowania, które implikowało uchylenie przezeń decyzji organów obu instancji.

Ponadto nietrafny jest również zarzut błędnego sformułowania uzasadnienia wyroku, gdyż zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie co do dalszego postępowania.

Skarżący podzielił także stanowisko odnośnie do kwestii analizy przez organy obu instancji przedłożonych przez niego nagrań, bowiem stanowią one wiarygodny dowód oraz obrazują w jaki sposób jest użytkowany budynek gospodarczo-garażowy wraz z wiatą, która jest częścią tego budynku. W jego opinii, analiza tych dowodów przez organy obu instancji była niewystarczająca i pobieżna.

Podniósł, że ograniczenie prawa choćby podczas jednej czynności (oględzin) jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wadliwości całego postępowania i uchylenia decyzji wydanych w jego toku. W przypadku gdy organ prowadzący postępowanie zaaprobował stan, w którym jedna ze stron jest pozbawiona możliwości pełnego czynnego udziału w postępowaniu, stanowisko jest nie do zaakceptowania, jako nie mające oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa bowiem postępowanie wyjaśniające odgrywa istotną rolę w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a w konsekwencji rzutuje na prawidłowość podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia.

Wyjaśnił, że uprawnienie strony do uczestniczenia w czynnościach dowodowych w postępowaniu administracyjnym nie stanowi prawa do wstępu na cudzą nieruchomość, gdyż tylko właściciel nieruchomości lub jej zarządca, może upoważnić osobę do takiego wstępu. Zatem o wstępie osoby, będącej stroną postępowania administracyjnego na teren nieruchomości decyduje jej właściciel lub zarządca, który może tego odmówić, jednak niedopuszczenie strony do udziału w przeprowadzonym dowodzie rodzi odpowiednie skutki prawne, polegające na wadzie prowadzonego postępowania. Czym innym jest zatem swoboda decydowania właściciela o prawie wstępu na jego nieruchomość, a czym innym są wynikające z tego tytułu skutki prawne. Podkreślił, że z art. 85 § 2 k.p.a. wynika obowiązek osoby trzeciej, w tym także i strony postępowania do okazania przedmiotu oględzin na wezwanie organu, co nie ogranicza się do jego okazania jedynie urzędnikom prowadzącym tę czynność ale także wszystkim stronom postępowania. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej zasady ochrony prawa własności wynikającej z art. 140 k.c., tym bardziej iż jak wskazano w tym przepisie, treść prawa własności ograniczona jest przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego.

W ocenie skarżącego art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. uchylają zasadę swobody dysponowania przez właściciela przedmiotem swojego własności, zaś ideą tego ograniczenia jest poszanowanie prawa innych stron postępowania administracyjnego do czynnego w nim udziału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Istota problemu podniesionego w obydwu skargach kasacyjnych sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku, dopuszczalne jest niedopuszczenie uczestnika postępowania do udziału w oględzinach w wyniku postawy właściciela budynku, który odmawia wpuszczenia uczestnika na teren nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie I. R. i G. G. odmowa dopuszczenia uczestnika postępowania do udziału w oględzinach, a w konsekwencji wpuszczenia tej osoby na nieruchomość wynika z treści art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Powołane przez skarżących kasacyjnie przepisy statuują zasadę ochrony własności. Należy jednak pamiętać, że prawo własności podlega stosownym ograniczeniom, co wynika wprost z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3 Konstytucji. Takie ustawowe ograniczenie prawa własności może wynikać z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i składać wyjaśnienia. W myśl art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, a zgodnie z § 2 powyższego artykułu jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Skoro nawet osoba trzecia ma, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a. ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin to tym bardziej obowiązek ten spoczywa na stronie postępowania. Pozbawienie zaś strony udziału w przeprowadzeniu dowodów, z uwagi na treść art. 79 § 2 k.p.a., naruszałoby jej podstawowe uprawnienia procesowe (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 1764/16). Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia tego udziału.

Zasadne jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej I. R. i G. G., że naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 79 i 81 k.p.a. może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pełnomocnik S. S. nie mógł brać udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, gdyż został wyproszony przez właściciela nieruchomości. W takiej sytuacji pełnomocnik został pozbawiony udziału w postępowaniu, w tym możliwości dokonania oceny zgodności sporządzonego z tej czynności protokołu z zastanym stanem rzeczywistym oraz zgłoszenia uwag, co do przebiegu czynności, czy wyglądu budynku. Okoliczność ta mogła więc mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przesądza to o niezasadności zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 85 ust. 1 i 2 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej organu, że brak jest środka przymusu umożliwiającego realizację prawa uczestnika. Zauważyć należy, że z art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że w razie odmowy okazania przedmiotu oględzin, zarówno osoba trzecia jak i strona może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł (G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Komentarz do art. 1–103, LEX 2010, art. 88, pkt 4).

Twierdzenia więc skarżącego kasacyjnie organu o braku środków przymusu są nieuzasadnione. Nieusprawiedliwione jest też twierdzenie organu o bezskuteczności takiego środka skoro w sprawie nie została podjęta nawet próba jego zastosowania.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej małżonków G. dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, by stanowisko organów I i II instancji wyrażające się w uznaniu bezprzedmiotowości postępowania i w skutek tego jego umorzeniem było niezasadne. Zauważyć jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz z powodu naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do zgromadzenia materiału dowodowego w oparciu, o który został ustalony stan faktyczny sprawy. Kwestie materialnoprawne nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji, a co za tym idzie zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji czyni to nieuzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie można też podzielić zapatrywania skarżących kasacyjnie, że wadliwość wyroku Sądu I instancji wynika także ze wskazań co do dalszego postępowania przez organy administracji dotyczących zobowiązania organów do oceny płyty z nagraniami. Przedstawione przez skarżących kasacyjnie wywody, że powyższe nagranie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy może być wywiedzione dopiero po ocenie powyższego dowodu w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten może więc zostać naruszony jeśli organ administracji lub sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę nie zastosuje się do oceny prawnej lub wskazań co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie został wydany wyrok sądu administracyjnego, którym związany byłby sąd ponownie rozstrzygający sprawę, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie zasługuje na uwzględnianie.

Należy się natomiast zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyjaśnia w sposób szczegółowy przyczyn uchylenia zaskarżonego wyroku. Podkreślić trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania, a co istotne jedno z powyższych wskazań (dotyczące oceny przez organ całości materiału dowodowego, w tym nagrań) zastało zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie małżonków G.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.