Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 119/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr XXX/257/13 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych w gminie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 4, 5, 6, 7, § 2, § 4 ust. 1, 3, 4, 5 i 7, § 5 ust. 9 i 10, § 6 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6, § 7 Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych Gminy stanowiącego załącznik do uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska podjęła w dniu 29 kwietnia 2013r. uchwałę nr XXX/257/13 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych w gminie.

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w zakresie: § 1 ust. 4-7, § 2, § 4 ust. 1, 3-5 i 7, § 5 ust. 9 i 10, § 6 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 7 Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych Gminy stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały.

Zaskarżonym przepisom Prokurator zarzucił sprzeczność z prawem, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto:

- § 1 ust. 4-6 Regulaminu - sprzeczność z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uregulowanie materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy,

- § 1 ust. 7 oraz § 4 ust. 1 Regulaminu - sprzeczność z art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nadanie przepisom mającym charakter wewnętrznie obowiązujący statusu prawa miejscowego i ich publikację w dzienniku urzędowym,

- § 2 oraz § 5 ust. 10 Regulaminu - sprzeczność z art. 415 i n. Kodeksu cywilnego, poprzez uregulowanie w akcie praw miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych oraz niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania,

- § 4 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu - sprzeczność z art. 7 ust. 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 2 Konstytucji, poprzez zmodyfikowanie przewidzianych powyższą ustawą zasad wykorzystania grobu do ponownego pochówku oraz ingerencję w nabyte na podstawie umów prawa stron do dłuższego niż 20 letni gospodarowania grobem,

- § 4 ust. 7 Regulaminu - sprzeczność z art. 2 Konstytucji, poprzez zezwolenie administracji cmentarza na ponowne wykorzystanie grobu po ekshumacji zwłok, wbrew obowiązującej strony umowie o pochowanie w grobie,

- § 5 ust. 9 Regulaminu - sprzeczność z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 42 ust. 1 i 50 Konstytucji, poprzez przyznanie Administratorowi cmentarza bliżej nieskonkretyzowanego uprawnienia do kontrolowania osób przebywających na cmentarzu i mienia będącego w ich posiadaniu,

- § 7 Regulaminu - sprzeczność z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktu prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustawy i rozporządzeń.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi źródło kompetencji prawodawczej przyznanej radzie gminy, której przedmiotem jest możliwość normowania w drodze aktów prawa miejscowego "zasad zarządu mieniem gminnym" oraz "zasad i trybu korzystania

z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zdaniem skarżącego upoważnienia te, ze względu na swoją ogólność, mogą powodować trudności w ich stosowaniu, jednak nie zmienia to faktu, iż organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni.

Zaakcentował również, iż zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie są adresowane do podmiotów zarządzających

(np. wójta), lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że zapis § 1 ust 4 Regulaminu ma funkcję informacyjną, jednakże stwierdzenie, że zapis ten wykracza poza delegację ustawową art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. jest nadinterpretacją. Regulamin jest kierowany do społeczności lokalnej w związku z czym niezbędne jest wskazanie w tym akcie jakie prawo i komu przysługuje w zakresie regulaminowej materii. Nadto organ stwierdził, że Prokurator błędnie zakłada, że określenie "Administrator" powoduje konieczność utworzenia odrębnego podmiotu do zarządzania cmentarzami. Określenie "Administrator" jest pojęciem sfery praktycznej, to jest określenie osoby - organu - komórki organizacyjnej, podmiotu itp. który faktycznie prowadzi administrację cmentarzami. Administratorem w tym rozumieniu może być wójt, jednostka organizacyjna gminy jak i podmiot zewnętrzny - według decyzji wójta. Również zapisy § 1 ust 6 Regulaminu rozumieć należy jako zapis informacyjny, gdyż nie określa instytucji, a tylko czas i miejsce dostępu do osoby - instytucji administrującej cmentarzami.

Dalej organ zarzucił skarżącemu brak wiedzy skarżącego co do faktu, że działając zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej Rada Miejska uchwałą nr IV/37/2003 Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2003 r. zmieniła uchwałę w sprawie upoważnienia Zarządu Gminy do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń i scedowała uprawnienia do ustalenia tych opłat na Burmistrza. Tak więc treść zapisu obowiązku nałożonego na osoby korzystające z cmentarzy komunalnych w § 1 ust. 7 jest konsekwencją wskazanej wyżej delegacji zrealizowanej przez Burmistrza w postaci cennika opłat cmentarnych. Co do treści § 4 ust. 1 Regulaminu organ przyznał, że zapis ten jest pewnym powtórzeniem, które można uznać za zbędne.

Następnie Burmistrz stwierdził, że zapis § 2 nie jest tożsamy z zapisem

art. 415 kc, który regulując zasadę ogólną odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną z winy własnej osobą trzecim. Zapis § 2 Regulaminu nie dotyczy i nie opisuje działań osoby wyrządzającej szkodę z swojej winy - nie można więc twierdzić, że jest to powtórzenie materii ustawowej uregulowanej art. 415 i następnymi.

Organ nie zgodził się też z twierdzeniem skarżącego, że zapisy § 4 ust. 1, 3, 4 i 5 stanowią powtórzenie zapisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawa w art. 7 ust. 1 ustala kiedy (najwcześniej) grób może być użyty do ponownego pochówku, natomiast kwestionowany zapis Regulaminu dotyczy czasu i trybu pobierania opłat za udostępnienie miejsca do pochówku. Nie następuje również modyfikacja zakresu zastosowania normy ustawowej. Nie ma w Regulaminie zapisu, że w każdym przypadku nie wniesienie opłaty za grób na okres 20 lat, miejsce po nim automatycznie może zostać wykorzystane do pochówku innej osoby zmarłej.

W ust. 4 § 4 zapisano jedynie, że w przypadku nieprzedłużenia w dniu wygaśnięcia opłaty pozostaje do dyspozycji Administratora, co nie jest tożsame z automatycznym wykorzystaniem do pochówku. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut dotyczący ust. 5 § 4 Regulaminu.

Następnie organ wskazał, że intencją zapisu § 4 ust. 7 Regulaminu było wskazanie, że nie sama czynność (ekshumacja zwłok) powoduje dyspozycyjność miejsca, a dopiero uznanie likwidacji grobu (po czynności ekshumacji) tą dyspozycyjność Administratorowi przyznaje.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z prawem § 5 ust. 9 Regulaminu organ stwierdził, że działania Administratora muszą być zawsze dokonywane w granicach obowiązującego prawa, a jego naruszenie będzie skutkowało jego odpowiedzialnością. Cytowany przepis nie daje Administratorowi uprawnienie do naruszania prawa, a będąc faktycznie sformułowany w sposób szeroki zmusza jedynie Administratora do uwzględnienia innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli więc zapis ten nie daje Administratorowi uprawnień naruszających inne normy prawne, to nie można mówić o jego sprzeczności z prawem.

Odnosząc się do zarzutów wobec § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 organ podkreślił, że przedmiotem skargi jest Regulamin korzystania ze szczególnego miejsca t. j. cmentarza, akt prawny skierowany do ogółu lokalnej społeczności, co powoduje konieczność umieszczenia w tym akcie zapisów chroniących powagą tego miejsca.

Na koniec organ wskazał, że umieszczenie w Regulaminie § 7 miało na celu wskazanie adresatom tego Regulaminu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w przypadku zaistnienia zdarzeń w Regulaminie nieopisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) - zwanej dalej "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr XXX/257/13 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych w gminie, której podstawę prawną stanowił m. in. art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miejskiej. Zgodnie z tym przepisem na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych w gminie, Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Cmentarze bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącemu, że zapis zawarty w § 1 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym właścicielem cmentarzy komunalnych jest Gmina, nie jest ani nakazem ani zakazem określonego zachowania się. Regulacja ta ma charakter wyłącznie informacyjny, w związku z czym nie powinna zostać zamieszczona w Regulaminie korzystania z cmentarzy.

Za uzasadniony należy uznać również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa przez § 1 pkt 5 i 6 oraz § 5 ust. 9 Regulaminu, wskazujący na Administratora jako pełniącego bezpośredni nadzór na cmentarzach, określający miejsce i godziny urzędowania Administratora, a także stanowiący o jego uprawnieniach (§ 5 ust. 9). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126) – dalej jako "ustawa o cmentarzach", utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Oznacza to, że jedynym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia "Administratora" cmentarza oraz określenia miejsca i godzin urzędowania był Burmistrz; nie mogła natomiast kwestii tych uregulować Rada Miejska, co nastąpiło w powyższych przepisach. Należy zatem uznać, że przepisy te są sprzeczne ze wskazanym art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15).

Paragraf 1 ust. 7 Regulaminu stanowi o konieczności uiszczania przez podmioty korzystające z cmentarzy opłat według cennika opłat cmentarnych uchwalonego przez Burmistrza. Paragraf 4 ust. 1 natomiast stanowi, że Burmistrz określa w drodze zarządzenia wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy powinny zostać uregulowane uchwałą budżetową Rady Miejskiej.

Z tych względów skargę Prokuratora w części dotyczącej § 1 ust. 7 oraz § 4 ust. 1 Regulaminu należało uznać za zasadną.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty Prokuratora skierowane pod adresem § 2 Regulaminu, który reguluje kwestie odpowiedzialności Gminy i Administratora Cmentarza za szkody powstałe na grobach, a także § 5 ust. 10 stanowiącego o odpowiedzialności odszkodowawczej wykonawców prac. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia

4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1040/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997).

Zasady odpowiedzialności za szkody zostały już uregulowane w art. 415

i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 380) i – w świetle powyższych poglądów – uregulowanie ich ponownie w Regulaminie korzystania z cmentarzy należy uznać za niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 220/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z tych względów, za istotnie naruszający prawo, należało również uznać § 4 ust. 3, 4, oraz 5 Regulaminu, regulujący kwestie związane z ponoszeniem opłat za miejsce na grób oraz określający konsekwencje nieprzedłużenia stosownej opłaty. Rację ma bowiem skarżący, że uregulowania powyższe stanowią niedopuszczalne powtórzenie uregulowań zawartych w art. 7 ustawy o cmentarzach, który szczegółowo określa zasady ponownego użycia grobu do pochówku zwłok.

Na wyeliminowanie z obrotu prawnego z powyższych przyczyn zasługuje też

§ 6 ust. 1 Regulaminu, zakazujący prowadzenia na terenie cmentarzy działalności handlowej; § 6 ust. 2 pkt 2 – zakazujący zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; § 6 ust. 2 pkt 3 – zakazujący niszczenia zieleni, urządzeń cmentarnych i nagrobków; § 6 ust. 2 pkt 4 – zakazujący składowania, wysypywania śmieci poza miejsca do tego wytyczone; § 6 ust. 2 pkt 6 – zakazujący wprowadzania na teren cmentarzy zwierząt. Wszystkie te zagadnienia (zakazy) zostały uregulowane już w przepisach art. 51 § 1,

art. 603 § 1, art. 144 § 1 i 2 oraz art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094), wobec czego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały również we wskazanej części.

Odnośnie do § 4 ust. 7 Regulaminu, dotyczącego przekazania do dyspozycji Administratora miejsca po zlikwidowanym grobie w sytuacji dokonania ekshumacji zwłok przed upływem określonego terminu Sąd stwierdza, że materia ta powinna być regulowana umowami cywilnoprawnymi. Zamieszczenie jej w akcie prawa miejscowego powoduje ingerencję organu jednostki samorządu terytorialnego

w zasadę swobody umów (art. 3511 Kodeksu cywilnego).

W zaskarżonym przez Prokuratora § 7 Regulaminu Rada wskazała, że

w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem ma zastosowanie ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Należy zgodzić się więc ze skarżącym, że regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – pierwszeństwo przed ustawami i rozporządzeniami.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części tj. § 1 ust. 4, 5, 6, 7, § 2, § 4 ust. 1, 3, 4, 5 i 7, § 5 ust. 9 i 10, § 6 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 7 Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych Gminy stanowiącego załącznik do uchwały.