Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 2 pkt 1 i 4, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku Stowarzyszenia A Polska z siedzibą w W. z dnia 26 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej.

Zarzuca się w skardze naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Skarżący wnosi o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 maja 2014 r.

W uzasadnieniu podaje się, że wnioskiem z dnia 26 maja 2014 r. stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. wezwano skarżącego do własnoręcznego podpisania wniosku. Skarżący nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych do takiego żądania. Jego zdaniem SKO bezpodstawnie zastosowało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla poparcia swych twierdzeń skarżące stowarzyszenie przytacza fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12 i oświadcza, że wniosek został skutecznie złożony i nie zawierał braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w G. wnosi o jej uwzględnienie. Opisuje stan faktyczny związany z wniesieniem przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów cywilnoprawnych zawartych przez SKO w G. w 2013 r., w formacie arkusza kalkulacyjnego lub tekstowego pliku edytowalnego, za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ przyznaje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania na etapie wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także przyznaje, że sprawa nie została załatwiona do dnia wniesienia skargi, wobec czego pozostaje w stanie bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., z dnia 26 maja 2014 r., złożonego pocztą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru umów cywilnoprawnych zawartych w 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Wskazano we wniosku formę udostępnienia przedmiotowej informacji - elektroniczną, w formacie arkusza kalkulacyjnego lub tekstowego pliku edytowalnego, na podany adres elektroniczny.

Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. pismem z dnia 29 maja 2014 r. wezwała wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych podania, poprzez własnoręczne podpisanie tego podania przez osoby uprawnione do reprezentacji, wyznaczając termin 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

Tym samym przyjąć należy, co zresztą wynika też z treści przytoczonego wezwania, że organ zastosował wobec wniosku złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb przewidziany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Stanowisko zajęte w tym względzie przez organ jest błędne i narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia więc, czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Odnosząc się szczegółowo do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy) i w tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji, w której żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek załatwia się w formie pisma informującego o tym wnioskodawcę. Jak zatem wynika z przepisów ustawy oraz utrwalonego już stanowiska judykatury (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 444/14, LEX nr 1440267; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony następująco:

- przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej,

- przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 1 ust. 2 ustawy),

- poprzez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynnym jest organ lub inny podmiot zobowiązany, który nie podejmuje nakazanych ustawą czynności w terminie w niej określonym – co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie dłużej jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, jak o tym mowa w art. 13 ustawy, z wyjątkami w nim określonymi.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium. Nadto zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 prezes kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności.

O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że żądanie udostępnienia informacji w zakresie objętym pytaniem z dnia 26 maja 2014 r., dotyczącym umów cywilnoprawnych zawartych w 2013 r., a więc odnoszące się do przejrzystości działania organu administracji publicznej i celowości wydatkowania środków publicznych, skierowane do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega reżimowi tej ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do zastosowania wobec przedmiotowego wniosku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie dotyczącym podania w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu kodeksowym. Rację ma skarżący, przywołujący dla poparcia swych twierdzeń wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12 (dostępny j.w., w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wraz z przywołanymi w nim wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422), że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem określonym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów tego kodeksu, a rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega również zapytanie złożone drogą elektroniczną, nawet wówczas, gdy taki wniosek nie będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 2/13, LEX nr 1299577). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na wnioskodawcę obowiązków formalnych w odniesieniu do żądania, poza obowiązkiem złożenia go na piśmie. Przedstawiony pogląd uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy też mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (podkreślenie sądu).

Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że przedmiotowy wniosek został przesłany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. drogą elektroniczną w dniu 26 maja 2014 r. i jednoznacznie wynikała z niego treść żądania skarżącego stowarzyszenia. Nie było podstawy prawnej do żądania uzupełnienia wniosku o własnoręczny podpis (również elektroniczny), skoro brak podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego. Nadto we wniosku wskazany został nr KRS, a wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego znajduje się w aktach organu wraz z wydrukowanym wnioskiem. Wynika z niego zakres umocowania do reprezentowania stowarzyszenia przez S. O. i K. B. – T., wymienionych we wniosku jako prezes i wiceprezes zarządu, zgłaszający przedmiotowe żądanie.

W przedstawionej sytuacji obowiązkiem organu było podjąć właściwe czynności przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Skoro skarżące stowarzyszenie nie otrzymało żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. pozostaje w bezczynności. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę na bezczynność za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność ma postać kwalifikowaną polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa przy bezczynności organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ pozostawia wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekle ustosunkowuje się do wniosku ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może jednak zaakceptować jako formy udzielenia odpowiedzi, nawet błędnej, chybionego wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, szczególnie w sytuacji, gdy w odpowiedzi na skargę organ przyznał bezczynność i nie poczynił żadnych kroków, by stan ten usunąć. Z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 3 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł.