Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 286/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2894/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz G. S. kwotę 1347 (tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2894/16, oddalił skargę G. Sz. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

G. Sz. w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), zwróciła się o wydanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na nieruchomości przy ul. S. [...] w Warszawie.

W dniu w dniu 19 czerwca 2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości.

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b.), zobowiązał inwestora (D. P.) do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego typu bliźniak, usytuowanego na działce nr ew. A z obrębu 3-07-06 przy ul. Sz. [...] w Warszawie.

Z kolei, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...].

W dniu 2 marca 2016 r. przedstawiciel PINB dokonał ponownych oględzin na działce przy ul. Sz. [...] w Warszawie.

Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji sporządzony w czerwcu 2015 r.

PINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zatwierdził ww. projekt oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

G. Sz. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

Organ odwoławczy stwierdził, że art. 48 ust. 1 P.b. nie odnosi się do obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, które zostało następnie uchylone. Ma bowiem zastosowanie do sytuacji, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien znajdować art. 51 P.b., a nie art. 48 ust. 1 P.b., którego celem jest usuwanie następstw działalności budowlanej, prowadzonej w ogóle bez wymaganej aprobaty właściwych organów.

Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany usytuowania obiektu (zmiana zagospodarowania terenu), wykonania podpiwniczenia oraz więźby dachowej (zmiana kubatury obiektu). Wskazał, że na dzień kontroli, w trakcie której stwierdzono istotne odstępstwa (19 czerwca 2015 r.), przedstawiciel organu ustalił, iż teren budowy nie został zagospodarowany i uporządkowany. Nadmienił, że w związku z tym, iż nawożenie ziemi i jej rozplantowanie jest konieczne dla zakończenia budowy, w trakcie budowy mogą zdarzyć się sytuacje, gdy zalegają hałdy ziemi. Uznał, że takie sytuacje są normalne do czasu zakończenia inwestycji.

WINB stwierdził, że inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, dotyczących budowy na działce nr ew. A z obrębu [...] przy ul. Sz. [...] w Warszawie muru oporowego, WINB zauważył, że przepisy szeroko rozumianego Prawa budowlanego nie zakazują budowania muru oporowego w granicy działki.

Organ odwoławczy wywiódł dalej, że odprowadzanie wód opadowych na własny grunt stanowi wyłącznie rozwiązanie projektowe. Organ powiatowy na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji będzie natomiast zobowiązany do sprawdzenia, czy rozwiązanie to zostało rzeczywiście zrealizowane. WINB wyjaśnił także, iż zmiana naturalnego spływu wód nie będąca wynikiem robót budowlanych, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Samo zaś nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane, jeżeli nie zawiera żadnych wyrobów budowlanych.

Odnosząc się do stanowiska G. Sz., wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Prezydenta m st. Warszawy z dnia [...] października 2003 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Stwierdził dalej, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie decyzja Prezydenta m.st. Warszawa nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została "skonsumowana" poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Po analizie decyzji Prezydenta m.st. Warszawa nr [...], WINB uznał, że przedmiotowa budowa nie narusza przepisów planistycznych.

Organ drugiej instancji ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy przewidywała m.in. wjazd na działkę od strony ul. Sz., wysokość inwestycji 2 kondygnacje z poddaszem użytkowym, szambo do czasu wykonania kanalizacji miejskiej i studnię do czasu wykonania wodociągów miejskich, oraz powierzchnię do 1363 m2. Według zaś projektu budowlanego zamiennego, sporna inwestycja posiada wjazd od ul. Sz., a wysokość określono na półtorej kondygnacji naziemnej. WINB stwierdził, że jakkolwiek w decyzji o warunkach zabudowy nie dookreślono, jaka powierzchnia obiektu ma wynosić 1363 m2, jednak wnioskując po określeniu wielkości w metrach kwadratowych, wykluczyć można kubaturę, gdyż tę określa się w metrach sześciennych. Z kolei pozostałe powierzchnie wskazane w projekcie zamiennym, tj. zabudowy, użytkowa, całkowita, są mniejsze niż wskazana w ww. decyzji.

WINB stwierdził również, że usytuowanie budynku w odległości 9,70 m od ul. Sz., 6,50 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. 70 od strony północno-zachodniej, 9,70 m od strony północno-wschodniej i 7,77 m od granicy działki sąsiedniej od strony południowo-wschodniej, nie wpływa na wartości, przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W szczególności zaś takie usytuowanie obiektu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących wymogów, jakie musi spełniać odległość zabudowy na działce od jej granic.

WINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, jednorodzinnego typu bliźniak, usytuowanego na działce ew. o nr A z obrębu 3-07-06 przy ul. Sz. [...] w Warszawie, jest kompletny i zgodny z przepisami budowlanymi oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W tej zaś sytuacji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4, właściwy organ zobligowany był wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Organ odwoławczy podkreślił, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku należy złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 57 P.b. Obowiązkiem organu po otrzymaniu takiego wniosku będzie zbadanie wybudowania spornego budynku pod względem zgodności z zamienną dokumentacją projektową.

Za niezasadny WINB uznał zarzut G. Sz. dotyczący naruszenia § 8 ust. 3 pk 2, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. Przytoczywszy treść wskazanych przepisów, organ drugiej instancji stwierdził, że nie zostały one naruszone i podniósł, iż za szczegółowe rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Wskazał, że zadaniem organu jest z kolei sprawdzenie projektu zagospodarowania działki pod kątem zgodności z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, którymi są w myśl art. 7 ust. 1 P.b. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W związku z powyższym, jak skonstatował WINB, bezspornym jest, że sposób sporządzenia projektu zagospodarowania działki pod względem technicznym został pozostawiony do uznania projektanta.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w formie opisowej i rysunkowej, na mapie do celów projektowych i zawiera oznaczenie inwestycji, zestawienie istniejącego sposobu zagospodarowania powierzchni, zagospodarowania działki (pow. działki, pow. zabudowy, pow. utwardzona i pow. biologicznie czynna) oraz pozostałe wymogi, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto na części rysunkowej zostały zobrazowane granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych (studnia, projektowane szambo, projektowana altana śmietnikowa, czy miejsca postojowe), z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych (rzędna posadowienia budynku 9,22 m n.p.m.), odległości budynku od granic nieruchomości (§ 8 ust. 3 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia). Na części rysunkowej zaznaczono również projektowane przyłącze wodociągowe i szczelne szambo. Zgodnie zaś z pkt 6.3.2 części opisowej wody opadowe będą odprowadzane wg opisu zawartego w pkt 4.2 opracowania, tj. do szczelnego szamba na terenie własnej działki. W związku z tym za chybiony WINB uznał również zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się zaś do kwestii drogi dojazdowej, organ drugiej instancji wskazał, że wszystkie roboty budowlane - w tym również w ww. zakresie - zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Przepisy prawa nie ograniczają natomiast w żaden sposób wykonywania utwardzenia terenu (w tym drogi dojazdowej bądź ciągu pieszego do budynku) w granicy sąsiedniej nieruchomości.

WINB stwierdził również, że nieuczestniczenie odwołującej się w wizji przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie w lutym 2016 r. nie umożliwiło jej podjęcia jakiejkolwiek czynności procesowej w toku postępowania, a ponadto G. Sz. skorzystała z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą liczne znajdujące się w aktach sprawy pisma jej autorstwa.

W skardze na powyższą decyzję G. Sz. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a.;

b. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a.;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 P.b.,

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

WINB wniósł o oddalenie skargi, odwołując się w odpowiedzi na skargę do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania D. P., wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że decyzja WINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...] została wydana w tzw. postępowaniu naprawczym. Powodem przeprowadzenia tego postępowania było stwierdzenie podczas przeprowadzonych oględzin, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2003 r. nr 312/2003, na działce nr ew. A, obręb [...] w Warszawie, doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania obiektu budowlanego (zmiana zagospodarowania terenu), wykonania podpiwniczenia oraz więźby dachowej (zmiana kubatury).

Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przed wydaniem decyzji WINB z dnia [...] października 2016 r. (oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r.), PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na inwestora (D. P.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została doręczona G. Sz. w dniu 20 lipca 2015 r. Skarżąca nie odwołała się od niej do WINB.

Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 36a ust. 2 P.b. Obowiązkowi temu uczynił zadość Prezydent m.st. Warszawy, wydając w dniu [...] września 2015 r. decyzję nr [...], uchylającą decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Decyzja z dnia [...] września 2015 r. także została doręczona skarżącej. Od niej również nie wniesiono odwołania. W opisanych okolicznościach poza zakresem sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu pozostała, podnoszona przez skarżącą, kwestia podstaw prowadzenia postępowania w trybie "naprawczym", a także zakresu stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2003 r.

Niemniej jednak, Sąd zgodził się ze stanowiskiem WINB, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB z dnia 28 lipca 2015 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie prowadzi, zdaniem Sądu, do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Przedłożenie takiego projektu umożliwia natomiast właściwemu organowi administracji dokonanie pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny konieczne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu (zamiennego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że zarówno PINB, jak i WINB należycie wywiązali się z obowiązku weryfikacji przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego w zakresie przewidzianym przez art. 35 ust. 1 P.b., nie naruszając przy tym powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.

Organy obu instancji trafnie stwierdziły zgodność projektu zamiennego z ustaleniami decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Określony w rzeczonej decyzji dwuletni termin ważności określał czas, w jakim inwestor powinien był wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozważania organu odwoławczego zawarte w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

Zarówno WINB, jak i organ pierwszej instancji trafnie ustaliły także, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera wszystkie pozostałe konieczne elementy, w tym projekt architektoniczno-budowlany, spełniający wymogi określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. oraz w §§ 11 – 13 powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., a także informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b.), zgodnie z którą ograniczy się on do terenu działki, na której znajduje się projektowany budynek (pkt 3.7. opisu technicznego do projektu zamiennego architektoniczno-budowlanego – karta nr 147).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru budowlanego nie miały też podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Usytuowanie budynku przewidziano według projektu: w odległości 9,70 m od ul. Sz.; 6,50 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. 70 od strony północno- zachodniej; 9,70 m od granicy działki nr ew. 72 od strony północno-wschodniej i 7,77 m od granicy działki sąsiedniej od strony południowo-wschodniej (dz. nr ew. 75), jest zgodne z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 r.w.t. Jak natomiast trafnie stwierdził WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisy Prawa budowlanego nie zakazują budowania muru oporowego w granicy działki. Wskazywana przez skarżącą dopuszczalna odległość pochylni od granicy działku (1,5 m) odnosi się zaś do pochylni stanowiących część budynku. Wskazywany przez skarżącą § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. stanowi bowiem, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m m.in. do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika natomiast jednoznacznie (karta nr 132), że planowana pochylnia będzie stanowić część – wykonanej w bezpośrednim otoczeniu budynku – drogi wjazdowej do garażu. W części środkowej droga dojazdowa ma posiadać pochylni o nachyleniu 17 %. Chybione są zatem zarzuty skarżącej dotyczące niedopuszczalności usytuowania rzeczonej pochylni w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki sąsiedniej.

Za błędne Sąd uznał wywody skarżącej, że przewidziane nachylenie projektowanej pochylni nie odpowiada wymogom określonym w r.w.t. Zgodnie bowiem z § 70 r.w.t. maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem dla samochodów w garażach indywidualnych nie może przekraczać na zewnątrz budynku bez przekrycia 25%. W przypadku natomiast pochylni do ruchu pieszego i dla osób niepełnosprawnych poruszających się przy użyciu wózka inwalidzkiego maksymalne nachylenie wynosi 15 %. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu, w otoczeniu budynku mają zostać wykonane zarówno dojście, jak i droga dojazdowa do garażu. Pochylnia o nachyleniu 17 % ma stanowić środkową część drogi dojazdowej, z obu stron zabezpieczoną murkiem oporowym. Przedmiotowa pochylnia stanowi zatem część drogi dojazdowej, a nie dojścia. Jak już wskazano, nie stanowi też części budynku. W konsekwencji określony w projekcie kont jej nachylenia odpowiada warunkom określonym w § 70 r.w.t.

Twierdzenia skarżącej, że wykonanie przewidzianej w projekcie drogi dojazdowej i pochylni jest niemożliwe, a także, że nielogiczna jest informacja o możliwości zagospodarowania wód opadowych we własnym zakresie, nie wpływają natomiast na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Realizacja obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowanym będzie bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 P.b., a G. Sz. będzie przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Uwzględniając powyższe ustalenia odnośnie do zgodności projektu budowlanego zamiennego z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Są zgodził się z organem odwoławczym, że jakkolwiek w toku postępowania doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca została pozbawiona prawa do udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2015 r. Zawiadomienie o przeprowadzeniu tego dowodu doręczono jej bowiem dopiero w dniu 23 czerwca 2015 r. (karty nr [...] i nr 70 akt sprawy). Oględziny przeprowadzono jednak jeszcze przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a także w której wskazano, jakich zmian dokonano podczas realizacji przedmiotowego budynku w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. G. Sz. nie kwestionowała decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. w administracyjnym toku instancji. Ponadto, w pismach z dnia 19 stycznia 2016 r. (karty nr 102 i nr 104 akt sprawy) i z dnia 9 marca 2016 r. (karty nr 112 i nr 114 akt sprawy) skarżąca została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skorzystała z przysługującego jej prawa czynnego udziału w postępowaniu, składając liczne pisma w sprawie, a także kwestionując decyzję organu pierwszej instancji w odwołaniu do WINB. Podnoszona przez nią argumentacja okazała się jednak chybiona i w świetle prawidłowo dokonanej przez organy nadzoru budowlanego weryfikacji projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., nie mogła ona wpłynąć na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stąd naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sz. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez bezrefleksyjną akceptację przez Sąd w zaskarżonym wyroku wadliwego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Sąd wadliwie przyjął, że:

i. postępowanie administracyjne dotyczyło samowoli budowlanej polegającej na odstępstwie od pozwolenia na budowę i było przeprowadzone zgodnie z wymogami K.p.a.;

ii. nie nastąpiło naruszenie zasady wymagającej zapewnienia udziału stronie w postępowaniu (art. 10 § 1 i § 3 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

iii. zarzuty skarżącej dotyczące usytuowania części obiektu budowlanego przy granicy z jej działką (ul. Sz. [...]) będą podlegały rozpatrzeniu dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec tego, iż przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw konieczne jest spostrzeżenie, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie administracyjne dotyczyło samowoli budowlanej polegającej na odstępstwie od pozwolenia na budowę. Kontrolowane postępowanie zostało zakończone decyzją opartą na art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Z punktu widzenia procesowego zarzut jest zatem bezpodstawny. Sąd trafnie uznał, że kontroluje decyzję wydaną w trakcie trybu naprawczego.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie jest więc skuteczna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, z uwagi na usytuowanie wykonanego obiektu można mówić o samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego.

Można jednak ocenić, że analizowany zarzut nie jest także trafny w aspekcie materialnym. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zobowiązująca inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to kwestia zakwalifikowania dokonanych naruszeń jako odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jako samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jest przesądzona. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zakwestionowanie i ewentualne wyeliminowanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w niniejszym postępowaniu byłoby możliwe jedynie w razie zastosowania art. 135 P.p.s.a. na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 699/09). Takiej sytuacji procesowej w niniejszej sprawie nie było.

Skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zakresie uznania, że zarzuty skarżącej odnoszące się do usytuowania części obiektu budowlanego przy granicy działki będą podlegały rozpatrzeniu dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Kontrola projektu budowlanego zamiennego odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach art. 35 Prawa budowlanego.

Przypomnieć można, w związku z argumentacją organów oraz Sądu pierwszej instancji, że projekt budowlany składa się z projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki. Ten drugi podlega badaniu organu. Na projektancie spoczywa natomiast odpowiedzialność za zgodność z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego.

Do zagadnień związanych z projektem zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy usytuowanie obiektu budowlanego oraz samej działki zarówno w poziomie, jak i w pionie.

Nadto, zauważyć trzeba, że zgodność dojazdu, murków oporowych, rampy i pochylni z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), w tym także § 12 ust. 6, nie może być oceniana dla poszczególnych obiektów oddzielnie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób traktować w/w obiektów w oderwaniu od pozostałych. Tworzą one w istocie jeden obiekt mający umożliwić dojazd do projektowanego i wykonanego już w stanie surowym garażu. Konieczna jest w projekcie zagospodarowania działki taka łączna kwalifikacja obiektu, jako odrębnej budowli lub urządzenia budowlanego, a następnie ocena sposobu i zakresu oddziaływania tego obiektu na otoczenie, z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wykazania tego oddziaływania w projekcie budowlanym zamiennym, w myśl wymagań art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można wykluczyć zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Znaczny odcinek dojazdu z murkami oporowymi i pochylnią, a także nasypem od strony działki nr B, ma pełnić funkcję łączenia wjazdu do garażu z terenem położonym na poziomie otoczenia budynku mieszkalnego. Jest to funkcja zbliżona do funkcji pełnionej przez schody zewnętrzne w odniesieniu do wejścia do budynku. Takie schody są zaś wymienione w przepisie art. 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Organy nadzoru budowlanego nie sprawdziły wyczerpująco zgodności projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) z wymogami odnoszącymi się do usytuowania obiektu i działki w pionie. Z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że projekt zagospodarowania działki powinien zawierać m.in. wskazanie rzędnych. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że spór odnoszący się do wewnętrznego dojazdu do budynku jest wynikiem zmiany usytuowania projektowanego obiektu w odniesieniu do granic działki, jak i zmiany rzędnych części działki pod budynkiem oraz w bezpośrednim otoczeniu budynku w odniesieniu do rzędnych przyjętych w pierwotnym projekcie budowlanym. Obie te zmiany wynikają zaś z wykonania nieprzewidzianej w pierwotnym projekcie kondygnacji w postaci podpiwniczenia.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w projekcie zamiennym (a właściwie w jego części geotechnicznej), funkcjonują dwie rzędne obecnego usytuowania punktu zerowego, przy czym jest widoczne, że liczba 9,22 m została naniesiona w drodze poprawki na pierwotnym tekście, a poprawka ta nie została w żaden sposób wyjaśniona.

Jak już częściowo wynika z powyższych uwag, droga dojazdowa do garażu (według określenia użytego w projekcie budowlanym zamiennym – 3.4 Projektowany sposób zagospodarowania działki) została zaprojektowana w znacznej części na poziomie, który będzie stanowił swego rodzaju estakadę nad poziomem wynikającym z pierwotnego projektu budowlanego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej. W aspekcie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich najistotniejsze jest zbadanie, na ile wysokość bezwzględna dojazdu, a co za tym idzie wysokość względna w stosunku do sąsiedniej działki, narusza uzasadnione interesy właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W uzasadnieniach obu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót zmiana poziomu terenu, na którym posadowiony jest budynek oraz dostosowanie poziomu dojazdu do tego poziomu zostały odnotowane, przy czym organ odwoławczy zastrzegł, że za szczegółowe rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Dodał, że zadaniem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki pod kątem zgodności z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, którymi są w myśl art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji uznał, że sposób sporządzenia projektu zagospodarowania działki pod względem technicznym został pozostawiony do uznania projektanta.

W rezultacie organy nie poddały projektu budowlanego należytej kontroli pod względem pionowego zagospodarowania terenu, w tym poziomu drogi dojazdowej do garażu.

Niewątpliwie zaś również kwestia pionowego usytuowania projektowanego i wykonanego obiektu wymaga odniesienia się z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wykonanie dojazdu wiąże się nie tylko z utwardzeniem gruntu. Polegać ma na podwyższeniu poziomu części dojazdu (o około 1 m) oraz wykonaniu murków oporowych. Taka zmiana poziomu dojazdu zmienia wzajemne usytuowanie obu sąsiadujących działek, a co za tym idzie komfort korzystania z działki sąsiedniej. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości zabudowanej powinien liczyć się z takim sposobem korzystania z działki zabudowanej sąsiedniej, w którym na sąsiedniej działce odbywa się ruch pieszy oraz ruch pojazdów z których korzysta właściciel działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Jeśli jednak ten ruch pojazdów ma się odbywać po nasypie wyniesionym na wysokość górnej krawędzi ogrodzenia, to należy rozważyć, czy taki sposób nie przekracza przeciętnej miary. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji w której sposób ten ma zniwelować skutki nielegalnego wykonania części robót – zmiany rzędnych oraz wykonania podpiwniczenia. Zasygnalizowana uciążliwość ma aspekt cywilnoprawny (korzystanie z nieruchomości – art. 140 K.c. i stosunki sąsiedzkie art. 144 K.c.). Na etapie administracyjnym nie należy jednak w niektórych sytuacjach zupełnie pomijać tego rodzaju zagadnień i przenosić ich wyłącznie na grunt sporów cywilnoprawnych. Nie można zapominać, że obrona cywilnoprawna właściciela sąsiedniej nieruchomości podejmowana byłaby w warunkach legalnie istniejącego sposobu zagospodarowania, będącego skutkiem zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót.

Zadaniem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności wykonanych robót z prawem, w taki sposób, aby nowy projekt zagospodarowania działki nie naruszał uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie ma żadnych podstaw do tego aby wszelkie uciążliwości wynikające z dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego dotknęły właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że co do zasady, doprowadzenie wykonanych robót do staniu zgodnego z prawem nie może być osiągane wyłącznie poprzez kolejne działania sprzeczne z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Czynności przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 powinny minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. można skonstatować, że nie doszło do sytuacji, w której skarżąca byłaby pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Jest jednak niewątpliwe, że skonfrontowanie zapisów projektu budowlanego z ich odzwierciedleniem w terenie może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po ustaleniu zatem, że skarżąca nie brała bez swojej winy udziału w oględzinach, należałoby umożliwić jej wypowiedzenie się w drodze wyjaśnień na miejscu inwestycji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.