Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3478/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 515/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 515/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] maja 2008 r. Z. K. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych parcel gruntowych, w tym również parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej oraz porównania archiwalnej mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], znajduje się obecnie w granicach działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obr. [...] [...] w [...] w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz Z. K., L. C., D. R., L. R. i M. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. K., L. C., D. R., L. R. i M. S., nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu stwierdził, że wobec spełnienia przez wnioskodawców wymogów występujących przy ubieganiu się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tzn. wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez wszystkie uprawnione do tego osoby oraz fakt, iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej jako "u.g.n."), kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem było zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie dokonanie oceny czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy. o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu.

Zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie przez Starostę [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem prawidłowego i wystarczającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, stosownie do powyżej wskazanego przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwzględnieniem wykładni przesłanek zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n., zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Obecnie tj. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest bowiem ustalenie, czy realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat od wywłaszczenia (przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie został bowiem zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny) lub ustalenie, czy w przypadku zwłaszcza nieruchomości skomunalizowanych realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r. lub przed dniem złożenia wniosku o zwrot, jeśli jego złożenie miało miejsce przed tą datą.

Zdaniem organu odwoławczego, o ile brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "[...] oraz [...]" pod budowę bloku mieszkalnego w ramach osiedla [...], o tyle nie można zgodzić się z dokonanymi ustaleniami organu l instancji w zakresie oceny realizacji tego celu w kontekście brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Wobec ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa "[...] oraz [...]" oraz braku odniesienia w orzeczeniu o wywłaszczeniu do konkretnego planu realizacyjnego, a także w kontekście braku dokumentów pochodzących sprzed wywłaszczenia, doprecyzowanie celu wywłaszczenia możliwe jest w oparciu o dokumenty wytworzone już po dacie wywłaszczenia. Zgodnie z założeniami programowymi "[...]", sporządzonymi przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. oraz zatwierdzonymi przez przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r., na podstawie których sporządzono plan generalny "[...] ", na który powołano się w pozyskanym przez organ I instancji dokumencie pn. "Założenia Projektowe Budowy [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." przyjęto podział tego "miasta" na osiedla, jako samodzielne jednostki mieszkaniowe. Poza zespołami mieszkaniowymi wydzielono m.in. tereny szpitala ogólnomiejskiego, szkół, tereny przeznaczone na obiekty sportowe, tereny zieleni, pas zieleni izolującej od kombinatu czy urządzenia komunalne (oczyszczalnia ścieków, ujęcie wody pitnej z zakładem uzdatniania), a także infrastrukturę drogową.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na ewidentną wyjątkowość wywłaszczeń dokonywanych w okresie od roku 1949 do roku 1956. Wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 40 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w okresie od dnia 4 maja 1949 r. do dnia 5 kwietnia 1958 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął konieczność ustosunkowania się do niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozwala bowiem na określenie, w jakim terminie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla Wzgórza [...] w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia - budowy "[...] i [...]. Organ I instancji wskazał jedynie, iż realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...], zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "Osiedle Wzgórza [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego ". W aktach sprawy nie zgromadzono jednak dotychczas dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie, zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, zaś dokonane przez organ I instancji ustalenia w rym zakresie - zgodnie z którymi realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa osiedla Wzgórza [...] została rozpoczęta przed rokiem 1964 (co stwierdzone zostało w szczególności na podstawie analizy wydruku zdjęcia satelitarnego z 1964 r., na którym w tej części miasta widoczne są już budynki mieszkalne, których układ w pełni odpowiada planowanej inwestycji) – uznał Wojewoda [...] za niewystarczające. Jak wynika z pism odpowiednich jednostek będących następcami podmiotów realizujących omawianą infrastrukturę sieciową oraz dysponujących aktualnie istniejącymi na tym terenie sieciami, urządzenia te powstały w ścisłym związku z realizacją osiedla mieszkaniowego Wzgórza [...] jako typowa dla tego rodzaju inwestycji infrastruktura niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania. Bez pozyskania na tę okoliczność dodatkowego materiału dowodowego, nie można zatem wykluczyć, iż rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem siedmioletniego terminu o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tylko już na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić można, iż cel wywłaszczenia doprecyzowany przez organ l instancji jako budowa osiedla realizowany był co najmniej od roku 1961. Jednakże z uwagi na fakt, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie badał w sposób precyzyjny kwestii rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, przyjmując na podstawie wydruku zdigitalizowanego zdjęcia satelitarnego wykonanego w 1964 r., iż realizacja przedsięwzięcia, jakim było osiedle Wzgórza [...] rozpoczęta została przed tą datą, precyzyjne ustalenie terminu rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla Wzgórza [...] realizowanego w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia stanowić będzie kluczowy element w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji polecił Staroście [...] rozważenie zasadności kierowania wydanej decyzji do najemców lokali w budynku położonym na osiedlu Wzgórza [...] nr [...].

W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] do WSA w Krakowie Gmina Miejska [...] podniosła zarzut naruszenia:

- art. 7 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że należy przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność wystąpienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także podał, że decyzję organu I instancji skierowano do strony, która w dacie jej wydania już nie żyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżony wyrok wskazał, iż wykładnia prawa zastosowana przez organ II instancji stanowi w pewnym zakresie obrazę prawa materialnego i postępowania administracyjnego kwalifikującą jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy dostrzec wypada, iż obecnie nie budzi wątpliwości skonkretyzowany, uszczegółowiony w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - cel wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że stanowiąca przedmiot kontrolowanego postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "[...] oraz [...]", który zasadnie można dookreślić, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy i przeanalizowany materiał dowodowy - jako pod budowę bloku mieszkalnego w obrębie osiedla [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...], którym została wywłaszczona na cele budowy [...] i [...] parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Na podstawie analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej, w tym podziałowej, a także porównania mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, że część zawnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowi obecnie część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...].

W sprawie nie budzi zarazem wątpliwości okoliczność, że realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...], zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego ".

W tym miejscu trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzji organu II instancji jest decyzją kasacyjną, co jest kwestionowane przez skarżąca Gminę.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Głównym motywem uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty [...], było stwierdzenie, że o ile brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "[...] oraz [...]", pod budowę bloku mieszkalnego w ramach osiedla [...], o tyle nie można zgodzić się z dokonanymi ustaleniami organu l instancji w zakresie oceny realizacji tego celu w kontekście brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął konieczność ustosunkowania się do niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozwala bowiem na określenie, w jakim terminie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla Wzgórza [...] w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia - budowy "[...] i [...] ". Organ I instancji wskazał jedynie, iż realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...], zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "[...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego". W aktach sprawy, co zaznacza i zarzuca organ II instancji, nie zgromadzono jednak dotychczas dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie, zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności - wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji. Z kolei dokonane przez organ l instancji ustalenia w tym zakresie - zgodnie z którymi realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa osiedla Wzgórza [...] została rozpoczęta przed rokiem 1964 (co stwierdzone zostało w szczególności na podstawie analizy wydruku zdjęcia satelitarnego z 1964 r., na którym w tej części miasta widoczne są już budynki mieszkalne, których układ w pełni odpowiada planowanej inwestycji) – uznał Wojewoda [...] za niewystarczające.

Drugiej przyczyny decyzji kasacyjnej można upatrywać w tezie organu II instancji polecającej Staroście [...] rozważenie zasadności kierowania wydanej decyzji do najemców lokali w budynku położonym na osiedlu Wzgórza [...] nr [...].

Zestawiając powyższe ustalenia z argumentacją skargi Sąd stwierdza, że generalnie nie można czynić organowi administracyjnemu zarzutu z faktu polegającego na dążności do wszechstronnego i drobiazgowego określenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy – z tym zastrzeżeniem, że te ustalenia są relewantne, adekwatne dla przesłanek norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. W swym zamierzeniu organ II instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną dążył do ustalenia stanu faktycznego w zakresie irrelewantnym dla sprawy, wbrew logice wykładni prawa wynikającej z w/w wyroku TK. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni, w myśl której zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną wprost przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., - dla sprawy relewantny jest terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem zdaniem składu rozpoznającego sprawę - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. - trzeba stwierdzić, że w wyroku tym zakwestionowano co prawda jedynie wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn dziesięcioletni termin, nie może umknąć uwadze jednak, że Trybunał Konstytucyjny pozostawał związany zakresem zadanego pytania, które dotyczyło tylko terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie oceny konstytucyjności w/w przepisu Trybunał dokonał w kontekście szerszych rozważań, wskazując miedzy innymi, że "stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami". Skoro zatem Trybunał uznał, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właśnie z powodu braku dostatecznego uzasadnienia dla retroaktywnego działania prawa, to nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby rozważania Trybunału odnieść także do terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. z tego powodu, że realizację celu wywłaszczenia podjęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia (a cel ten zrealizowano przed 22 września 2004 r.) jest także wynikiem retroaktywnego działania prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wtoku stwierdza, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, Lex nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego".

Następnie TK podkreśla, że "Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu.

W świetle dominującego kierunku wykładni art. 136 i art. 137 u.g.n., nadającego tym przepisom wsteczne działanie, zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ale po upływie w przeszłości terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowi każdorazowo podstawę zwrotu nieruchomości byłym właścicielom. Żadne inne względy, czy to natury celowościowej czy ekonomicznej, nie mogą uzasadniać odmowy uwzględnienia żądania byłych właścicieli (por. wyroki: WSA w Warszawie z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/07, Lex nr 479293; NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, Lex nr 383797; (.....) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że nie chodzi już dłużej o to, czy określone zamierzenia inwestycyjne zostały osiągnięte przed dniem orzekania o zwrocie nieruchomości, ale o to, czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została w przeszłości wykonana na tej nieruchomości w ściśle określonych ramach czasowych. W konsekwencji po 22 września 2004 r. nieruchomość nie może być uznana za zbędną i nie podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy organ administracji ustali, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a realizacja tego celu została jednocześnie zakończona przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 21/11, Lex nr 1150776). Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 358; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA nr 5-6/2010, s. 452; E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2008, s. 500; M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924)".

Sąd podkreślił, że "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wstecznie działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu.

Z działaniem prawa wstecz (tzn. z retroakcją) mamy do czynienia właśnie wówczas, gdy obowiązuje nakaz stosowania zmienionych norm prawnych do stanu faktycznego, który w pełni ukształtował się pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy m.in. początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli początek mocy obowiązującej jej przepisów (por. wyrok TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80), a więc nie tylko wówczas, gdy ustawie nadaje się moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). Nadanie normom mocy wstecznej następuje, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie (por. wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212)".

Z powyższego wynika jednoznacznie, zdaniem Sądu, że także retroaktywne traktowanie treści art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. jest całkowicie nieuzasadnione prawnie.

W konsekwencji dla ustalenia zbędności przedmiotowej konkretnej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu relewantne znaczenie posiada fakt, że nieruchomość wywłaszczono przed 27 maja 1990 r. nadto w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ta okoliczność już była ustalona kontrolowanej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości. A zatem, jeżeli organ II instancji miał zamiar dokonać kolejnych ustaleń co do stanu faktycznego mógł skorzystać ew. z kompetencji zawartych w art. 136 Kpa. Sąd przy tym zauważył, że korzystanie z kompetencji kasacyjnych zgodnie z wolą ustawodawcy ma miejsce jeżeli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, okoliczność kiedy rozpoczęto realizacje przedmiotowego celu wywłaszczenia nie stanowi w realiach kontrolowanej sprawy istotnej okoliczności odpowiadającej przesłankom koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie tego faktu ma w tej konkretnej sprawie znaczenie poznawcze, historyczne, ale nie istotne dla materialnoprawnego załatwienia sprawy z prawnego punktu widzenia z przyczyn wskazanych powyżej. Organ II instancji czyniąc z niej przesłankę istotną, ważną uczynił ją także w sposób nieuzasadniony, właśnie z uwagi ma tezy przywołanego wyroku TK, relewantną prawnie. Ta błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż organ kierując się nią skorzystał w sposób nieuzasadniony z art. 138 § 2 Kpa.

Organ II instancji dokonał ponadto błędnej wykładni prawa tzn. konkretnie art. 28 Kpa w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n, polecając organowi I instancji rozważenie, czy najemcy lokali mieszkalnych w bloku stanowiącym realizację celu wywłaszczenia są stronami postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03 , zgodnie z którym "Jeśli chodzi o przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zdecydowanie przeważają poglądy, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 Kpa. Na gruncie tego stanowiska, analizując przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny bycia stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Stosunek najmu ustaje z tą datą z mocy prawa, niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio, wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy przedmiotowej nieruchomości. Decyzja taka prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie, jak wyżej wskazano, nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takiego poglądu skłania się także Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, gdy stwierdza, że pogląd o istnieniu interesu prawnego najemcy opartego na uregulowaniu zawartym w art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako uzasadniający udział najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wydaje się przekonujący zwłaszcza, że ze względu na wynikające z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konsekwencje, najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że nie zachodzą określone w ustawie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Argumentem przemawiającym dodatkowo za uchyleniem decyzji Wojewody [...] - obok przyczyn powyżej wskazanych a dotyczących wykładni prawa naruszających prawo materialne w sposób mający znaczenie dla sprawy - jest fakt, że jak wynika z odpowiedzi pełnomocnika organu na skargę i z adnotacji na kopercie - zmarł adresat decyzji organu II instancji J. B. W związku z powyższym organ II instancji powinien ustalić ten fakt w udokumentowany sposób nie budzący wątpliwości, gdyż w tym zakresie nie można polegać na adnotacjach czynionych na przesyłkach pocztowych i następnie powinien procedować zgodnie z zasadami Kpa i prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w tych sprawach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się ocena wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ II instancji dokonał błędnej wykładni prawa - art. 28 Kpa w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n., polecając organowi I instancji rozważenie, czy najemcy lokali mieszkalnych w bloku stanowiącym realizację celu wywłaszczenia są stronami postępowania.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż nie podziela poglądu Sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny bycia stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że szczegółowe regulacje dotyczące legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte są w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z treści którego wynika, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są z jednej strony poprzedni właściciel (jego spadkobierca), a z drugiej właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu oraz na podstawie art. 138 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, określonym tym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym, zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia.

Strona podniosła, iż interes prawny do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w charakterze strony nie przysługuje najemcom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na zwracanej nieruchomości. Należy bowiem rozróżnić sytuację, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi przedmiot umowy najmu, kiedy to w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie przyjąć należy, iż najemca (lub dzierżawca) wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości po upływie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, jego prawo najmu (dzierżawy) tej nieruchomości wygasa z mocy prawa niezależnie od woli stron co do dalszego trwania stosunku po zmianie właściciela nieruchomości, od sytuacji w której przedmiotem najmu nie jest konkretna nieruchomość, a jedynie lokal mieszkalny znajdujący się w budynku posadowionym na tej nieruchomości. Podmiotom, które zawarły umowę najmu lokalu mieszkalnego przysługują jedynie uprawnienia kształtowane odpowiednimi zapisami umowy najmu oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującymi jednak każdorazowo odnoszącymi się do przedmiotu omawianego stosunku prawnego, którym jest jedynie prawo do korzystania z konkretnego lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ II instancji dokonał błędnej wykładni prawa - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa") w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), polecając organowi I instancji rozważenie, czy najemcy lokali mieszkalnych w bloku stanowiącym realizację celu wywłaszczenia są stronami postępowania.

Zatem na gruncie wniesionej skargi kasacyjnej, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, do rozstrzygnięcie jest kwestia przymiotu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa, co do zasady przepis art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na brak regulacji szczególnej, przepis ten znajduje zastosowanie także przy ustalaniu stron postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego).

Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości.

Ponadto należy mieć na uwadze treść art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, Lex nr 74588, oraz argumentację wynikającą z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004 r. Nr 1, poz. 10), że najemcy nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, są stroną tego postępowania. Wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bowiem bezpośrednio sytuacji prawnej najemcy takiej nieruchomości, skoro z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, najem wygaśnie. Aczkolwiek stosunek obligacyjny w postaci umowy najmu nie może niweczyć prawa poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu, gdyż zwrotowi podlega również nieruchomość wynajęta, to jednak najemcy w toku postępowania mogą wykazywać, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tym przejawia się interes prawny najemcy do występowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w powołanych wyżej orzeczeniach, z których jasno wynika, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o jej zwrot na prawach strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy chodzi o najemcę nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu, czy o najemcę lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na tej nieruchomości. Brak jest podstaw do rozróżnienia najemcy nieruchomości od najemcy lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na tej nieruchomości. Na potwierdzenie powyższego stanowiska można wskazać na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 281/15 (Lex nr 2115997), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie widzi żadnych prawnych argumentów, by rozróżniać sytuację procesową najemcy nieruchomości, od najemcy lokalu mieszkalnego na tej nieruchomości. Oczywiste jest bowiem, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit budynek, w którym znajdują się lokale mieszkalne, musi zostać zwrócony wraz ze zwracaną nieruchomością. Umowy najmu tych lokali wygasną w ciągu trzech miesięcy, od kiedy decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Zatem najemcy tych lokali mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.