Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1045/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant referent Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia prawa wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Urzędu Konkurencji i Konsumentów postanowił wyłączył prawo wglądu do ww. dokumentów z akt postępowania administracyjnego [...] w sprawie wprowadzonej do obrotu kamizelki ostrzegawczej [...],[...], kod EAN [...], niezgodnej z wymaganiami określonymi w § 15 i § 39 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173) oraz narzutki ostrzegawczej [...], kod EAN [...], "Kierowanie ruchem", niezgodnej z wymaganiami określonymi w § 15 i § 39 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia:

1. informacja nr [...] dotycząca niewłaściwej jakości wyrobów wraz z załącznikami - karty nr 1 - 2 kopii akt kontroli [...], oznaczone w oryginale nr 2-5;

2. pismo z dnia [...] października 2012 r. - karta nr 27 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 34;

3. pismo z dnia [...] października 2012 r. - karta nr 29 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 39;

4. pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. - karta nr 40 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 56;

5. pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. - karty nr 21 - 22 akt postępowania [...];

6. pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. - karta nr 23 akt postępowania [...].

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 43b, uwzględniając art. 40d ust. 1 i 2 w związku z art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tj. Dz. U. Nr 138, poz. 935 ze zm.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: strona, skarżąca), złożyła wniosek o uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz wniosła o umożliwienie jej wglądu do wymienionych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów.

Strona postępowania zarzuciła Prezesowi UOKiK naruszenie ww. postanowieniem następujących przepisów prawa:

1. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie postępowania przeglądania części akt sprawy,

2. art. 40d ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 a ust. 3 SOZ, poprzez "błędną wykładnię wymienionych przepisów "stwierdzającą że mogą one służyć jako podstawa ograniczenia stronie postępowania prawa wglądu do części akt sprawy, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów",

3. art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w z art. 126 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia:

a) tego "kto nie wyraził zgody na udostępnienie treści dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia oraz danych w nich zawartych",

b) "czy i jakiego rodzaju przyczyny wniosku o nieujawnienie przekazanych informacji wskazał przekazujący informacje",

c) "jakiego rodzaju dane mające, zdaniem Prezesa UOKiK, wchodzić w skład tajemnicy przedsiębiorstwa znajdują się w dokumentach wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia",

d) "jakiego rodzaju działania miał podjąć "przedsiębiorca" w celu zachowania poufności informacji zawartych w dokumentach wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia",

e) przesłanek powołania się na przepis art. 41a ust. 3 SOZ.

Strona postępowania twierdziła ponadto, iż - wbrew błędnemu jej zdaniem pouczeniu Prezesa UOKiK - przysługiwał jej, na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., środek zaskarżenia na ww. postanowienie. Z racji tego, iż zaskarżonym postanowieniem odmówiono stronie postępowania przeglądania części akt sprawy poprzez wymienienie dokumentów, do których strona postępowania nie ma prawa wglądu, według niej, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. przysługuje jej na to postanowienie - zażalenie. Strona postępowania nazwała jednak zażalenie - "wnioskiem o ponowne, rozpatrzenie sprawy".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UOKiK stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona postępowania została pouczona o prawie wniesienia skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa UOKiK.

Na powyższe postanowienie strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając Prezesowi UOKiK naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r. – sygn. akt VISA/Wa 1290/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2014 r. oraz stwierdził, iż nie podlega ono wykonaniu. WSA w Warszawie stwierdził, iż Prezes UOKiK wydając powyższe postanowienie naruszył art. 134 k.p.a. w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na uniemożliwienie stronie postępowania prawa do przeglądania akt sprawy, a także naruszył art. 74 k.p.a., który stanowi o procedurze mającej zastosowanie do wszystkich przypadków wyłączania prawa strony postępowania do przeglądania akt sprawy, w tym także na opartych na podstawie przepisów innych ustaw niż k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, iż Prezes UOKiK zobligowany był do stosowania i przestrzegania wszystkich reguł procesowych wynikających z k.p.a., w tym do zastosowania art. 74 § 2 k.p.a., tj. do wydania postanowienia o odmowie umożliwienia stronie m. in. przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz uwierzytelniania takich kopii, na które służy zażalenie.

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r.

Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, iż w świetle wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje wniesienie zażalenia (art. 74 § 2 k.p.a. in fine).

Jednocześnie, na co również wskazał WSA, i na co wskazuje orzecznictwo (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1676/10 – Lex 604079, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IVSA/Po 228/09 – Lex 553437) – wskazany przepis odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a., a więc także na podstawie innych aktów prawnych.

Prezes UOKiK wskazał, iż przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 40d ust. 2 SOZ definiuje informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jako "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologie oraz organizacyjne w przedsiębiorstwie lub inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca zastrzegł w sposób wyraźny i zabezpieczył odpowiednio informację, która jego zdaniem, jak również w ocenie organu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponadto, Prezes UOKiK postanowił wyłączyć z akt postępowania również te dokumenty, które odnosiły się do zastrzeżonej przez przedsiębiorcę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Organ wskazał, iż ustawodawca posługuje się w SOZ definicją wprowadzoną do polskiego porządku prawnego pierwotnie ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej: "ZNK"). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do definiowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" należy posługiwać się utrwalonym rozumieniem jej na gruncie art. 11 ust. 4 ZNK.

Doktryna i orzecznictwo rozwijane od lat na gruncie art. 11 ust. 4 ZNK pozwala na wskazanie kilku elementów składających się na "tajemnicę przedsiębiorstwa".

Legalna definicja "tajemnicy przedsiębiorstwa", zarówno na podstawie art. 40d ust. 2 SOZ i art. 11 ust. 4 ZNK, składa się z trzech elementów: poufności, braku ujawnienia oraz zabezpieczenia informacji, przy czym analiza doktrynalna powyższych przesłanek pozwala w zasadzie sprowadzić je wszystkie do jednego elementu, tj. poufności (tak m. in. A. Michalak w: Marian Zdyb (red.) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. LEX, 2011). Jak podkreśla A. Michalak (op. cit.), elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie pewnych działań zabezpieczających informację, co z jednej strony jest konieczne dla zapewnienia stanu poufności informacji, z drugiej zaś strony manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji. Ponadto, informacja podlegająca ochronie, na gruncie ZNK, musi mieć przynajmniej minimalną wartość gospodarczą. Zdaniem organu, w doktrynie i orzecznictwie od lat obowiązuje liberalna wykładnia gospodarczej wartość tajemnicy przedsiębiorstwa, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji (vide: m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Wa 1903/13, LEX 1430612).

Judykatura również wielokrotnie definiowała elementy składające się na tajemnicę przedsiębiorstwa, najczęściej wskazując na takie informacje, których ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (vide: np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., II S.A./Wa 1483/12, LEX 1249103; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., II S.A./Wa 2406/13, LEX 1465528), zabezpieczone przez przedsiębiorcę (vide: m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Gd 734/12, LEX 1292014). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. (I OSK 511/13, LEX 1368966) wskazał nadto, iż na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, a informacja taka nie traci swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, utrzymywanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Ustawodawca po nowelizacji z dnia 5 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 126, poz. 1071), odchodząc od zamkniętego katalogu chronionych informacji, do otwartego, przykładowego ich wyliczenia, wprowadził do ZNK sformułowanie "lub inną informacje posiadające wartość gospodarczą". W uzasadnieniu do ww. noweli wyjaśniano, iż "ochroną tą objęto wszelkie informacje, mające dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, które przedsiębiorca uznał za poufne i zastosował wobec nich odpowiednie środki w celu utrzymania tych informacji w tajemnicy".

Analogicznie, w ustawie SOZ obowiązuje otwarty katalog informacji pod ochroną ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Z tej racji więc, odnosząc się do zarzutów strony postępowania, nie sposób wymagać od przedsiębiorcy wskazywania charakteru tych informacji, skoro ustawodawca wymaga od przedsiębiorcy jedynie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności.

Tym bardziej organ nie może jako podmiot zobowiązany w takim samym stopniu jak każdy inny do przestrzegania prawa, naruszać, choćby w sposób pośredni tej tajemnicy, której obowiązek zachowania wynika z przepisu prawa. Takie informacje mogą mieć podstawowe znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa informacji w relacji do organów państwowych (vide: A. Michalak w: Marian Zdyb (red.) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. LEX, 2011).

Co więcej, judykatura od lat rozszerza krąg osób korzystających z ochrony na podstawie tajemnicy przedsiębiorstwa. Przykładowo, w wyroku z 31 stycznia 2014 r., I OSK 2167/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny za tajemnicę przedsiębiorstwa uznał "ujawnienie informacji o toczących się postępowaniach, która może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez między innymi osłabienie ich wiarygodności, zmniejszenie zdolności kredytowej, zdolności negocjacyjnej co w konsekwencji może rzutować na zawieranie umów na korzystnych warunkach".

Wbrew temu co podnosi strona w uzasadnieniu do środka odwoławczego, również ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, z późn. zm., dalej: "DIP") w art. 5 ust. 2 zd. 1 przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej m. in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jednakże w przedmiotowej sprawie, stronie postępowania przysługują uprawnienia wynikające z KPA, nie natomiast z DIP, które mają charakter rozłączny.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony postępowania co do zastosowania przez organ w I instancji przepisu art. 41 a ust. 3 SOZ, organ stwierdził, iż nakazując stosować odpowiednio do stron postępowania m. in. przepis art. 40d ust. 2 SOZ (mówiący o ochronie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) ustawodawca nałożył tym samym na organ prowadzący postępowanie obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, związanych z informacjami uzyskanymi w toku kontroli organu wyspecjalizowanego, którym zgodnie z art. 38 SOZ są m. in. wojewódzcy inspektorzy inspekcji handlowej.

Organ zgodził się ze stwierdzeniem strony, iż ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa jest ograniczeniem prawa strony postępowania do czynnego udziału w postępowaniu. Jakkolwiek k.p.a. w art. 8 i 10 obliguje organ administracji publicznej do zrealizowania zasad postępowania, to na organie spoczywa również obowiązek respektowania innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu – odwrotnie, niż twierdzi strona - postępowania, to art. 40d SOZ stanowi lex specialis w stosunku do zasad ogólnych postępowania administracyjnego (czyli m. in. art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a.), jedynie w zakresie samej procedury prawa do wglądu, należy - stosując ww. przepis materialnoprawny - stosować k.p.a., w zakresie nieuregulowanym w SOZ, a więc art. 74 ust. 2 k.p.a., na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2014 r., VI SA/Wa 1290/14.

Organ podkreślił, że w wyroku z 31 stycznia 2014 r., I OSK 2167/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na spójność systemu prawnego służącego ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa, polegającego na tym, że z jednej strony pracodawca ustanawia odpowiedzialność deliktową na podstawie art. 11 ust. 2 ZNK za ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę Przedsiębiorstwa, oraz na ograniczenie ujawnienia tych informacji przez organy administracji (w ww. orzeczeniu na przykładzie art. 5 ust. 2 DIP).

W przedmiotowej sprawie rzeczywiście dochodzi do zderzenia przysługującego stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu z prawem przedsiębiorcy do zachowania w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Odwołując się do zasady racjonalnego prawodawcy, należy przyjąć spójność systemu, polegającą na konieczności wyłączenia akt postępowania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jako wyjątku od zasad czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz względnej jawności akt postępowania (art. 73 k.p.a.).

Strona wniosła od powyższego postanowienia Prezesa UOKiK skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła Prezesowi UOKiK naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej: "KPA"):

- art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1 KPA, poprzez ich niezastosowanie, polegające na uniemożliwieniu stronie przeglądania części akt sprawy,

- art. 7, art. 124, art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 126 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dokumenty z akt sprawy, w stosunku do których wyłączono stronie prawa wglądu, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności brak wyjaśnienia przez Prezesa UOKiK w jaki sposób przedsiębiorca zastrzegł i zabezpieczył odpowiednio informację, która jego zdaniem, jak również w ocenie Prezesa UOKiK stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, brak ustalenia i wyjaśnienia czy informacje zawarte w objętych rozstrzygnięciem dokumentach mają charakter poufny oraz czy informacje zawarte w objętych rozstrzygnięciem dokumentach posiadają jakąkolwiek wartość gospodarczą oraz czy ich ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy,

- art. 40d ust. 2 z zw. z art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1645, z późn. zm., dalej: "USOZ") poprzez błędną wykładnię, stwierdzającą, że ww. przepis może służyć jako podstawa ograniczenia stronie prawa wglądu do części akt sprawy, oraz zastosowanie tego przepisu, pomimo, że dokumenty objęte przedmiotową sprawą nie zawierają w ocenie skarżącej informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż Prezes UOKiK oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na art. 40d ust. 2 USOZ. Zdaniem skarżącej, Prezes UOKiK uniemożliwił jej realizację prawa wglądu do akt sprawy, tj. realizacji uprawnień, wynikających z art. 73 § 1 KPA oraz art. 10 § 1 KPA. W ocenie skarżącej jedynie art. 74 § 1 KPA przewiduje wyjątki, pozwalające wyłączyć stronie prawo wglądu do akt sprawy, z uwagi na informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo ze względu na ważny interes państwowy, oraz ewentualnie "inne przepisy rangi ustawy".

Skarżąca przywołała w uzasadnieniu skargi m. in. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2012 r., V SA/Wa 1692/11 (LEX 1139714), dotyczący odmowy udostępnienia stronie dokumentów objętych tajemnicą służbową, opatrzonych klauzulą zastrzeżone.

Ponadto, w ocenie skarżącej Prezes UOKiK nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dokumenty z akt sprawy, w stosunku do których wyłączono skarżącej prawo wglądu do akt, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa oraz, iż Prezes UOKiK uznał dokumenty za tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie tego, że przedsiębiorca zastrzegł w sposób wyraźny i zabezpieczył informację, którą Prezes UOKiK również uznał za tajemnice przedsiębiorstwa. Skarżąca również podniosła również w skardze brak wskazania formy zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz, iż Prezes UOKiK nie ustalił, że wskazane informacje są poufne i czy są to informacje nieujawnione do publicznej wiadomości.

W związku z powyższym, skarżąca uznała zaskarżone postanowienie za niespełniające wymogów procedury administracyjnej oraz podniosła, iż niezasadnie zastosowano w przedmiotowej sprawie art. 40d ust. 2 USOZ, gdyż nie sposób uznać, iż zastrzeżone dokumenty zawierały tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując poglądy zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienia są obarczone wadą w postaci zaniechania rozważenia i uzasadnienia spełnienia ustawowych przesłanek rozstrzygnięcia, co stanowi istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy podkreślić, iż co do zasady – na aprobatę zasługują wywody materialnoprawne organu, który podjął się zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorstwa, uzasadniającej odstępstwo od ogólnej zasady jawności wewnętrznej akt postępowania administracyjnego, zagwarantowanej w art. 73 k.p.a.

W szczególności Sąd podziela pogląd o spójności systemu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (vide – wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2167/13), prowadzący do konkluzji, iż jednym z elementów konstrukcji prawnej tej instytucji jest pewna wartość gospodarcza zawartości chronionej tajemnicą informacji. Powyższa przesłanka nie wynika wprost z zapisów ustawy o systemie oceny zgodności, lecz można ją wyprowadzić z definiującego ją przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w myśl którego tajemnicą przedsiębiorstw są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Precyzując, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Relewantny na gruncie mającej zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustawie o systemie oceny zgodności art. 40d stanowi natomiast (ust. 1), iż informacje uzyskane w toku kontroli przez organ wyspecjalizowany nie podlegają ujawnieniu pod warunkiem, że przekazujący je wskaże przyczynę, dla której wnioskuje o ich ujawnienie (...), natomiast (ust. 2) informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, rozumiane jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zaufania poufności uzyskane w toku kontroli, mogą być wykorzystane wyłącznie do celów, dla których zostały zgromadzone (...).

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż w żadnym z wydanych w sprawie postanowień, organ nie wskazał okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają odmowę – wobec strony postępowania – wglądu do akt w zakresie wymienionym w nich dokumentach.

Takim uzasadnieniem nie jest w szczególności jedyne zdanie tej kwestii poświęcone (postanowienie z [...] lutego 2015 r.), iż "W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca zastrzegł w sposób wyraźny i zabezpieczył odpowiednio informacje, która jego zdaniem, jak również w ocenie organu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa".

Sposób sformułowania powyższego wywodu organu uniemożliwia ustosunkowanie się do niego, a także sprawia, że nie jest możliwe poddanie działania organu merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę poglądy prawne prezentowane przez sąd w niniejszym wyroku oraz wykaże przesłanki, jakimi kieruje się ograniczając stanowiące jedno z podstawowych uprawnień strony, jakim jest prawo wglądu do całości akt dotyczących jej postępowania bądź – ewentualnie akta te w całości stronie udostępni.

W szczególności zaś wykazania wymaga kwestia charakteru dokumentów (przesłanka "poufności"), kroków podjętych przez podmiot gospodarczy w celu jej zachowania. Także co najmniej ogólnego wskazania wymaga ich zawartość, celem umożliwienia oceny ich wartości gospodarczej, również rzutującej na możliwość zakwalifikowania – bądź niezakwalifikowania jako "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Z uwagi na powyższe brak uzasadnienia zaskarżonych postanowień, wymagały one eliminacji z obrotu prawnego.

W myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji, mając na uwadze prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ na mocy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. (vide – wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2014 r. sygn. akt VISA/Wa 1290/14 wiążący z mocy art. 153 p.p.s.a. w sprawie niniejszej). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.