Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3821/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 roku, numer [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a. oraz art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 200Ir. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), które po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2015r nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na lokale użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

II. Stan sprawy przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] października 2015 roku, numer [...] przedstawia się w sposób następujący:

1. W dniu [...].06.2015r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na lokale użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W.

2. Działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Miasta [...], znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, opis użytków - tereny mieszkaniowe [...], powierzchnia - [...] m2. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Miasta [...], znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, opis użytków - tereny mieszkaniowe [...], powierzchnia - [...] m2. Budynek przy ul. [...] znajduje się w [...] zabudowie mieszkaniowo – usługowej. Obecnie w obu wspólnotach łącznie lokali mieszkalnych jest [...], zaś użytkowych - [...]. Lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2, lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na [...] piętrze i ma powierzchnię [...] m2.

3. Decyzją z dnia [...].08.2015r nr [...], znak [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na lokale użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...], na działce ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W. Organ administracji publicznej I instancji stwierdził, że inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachu a także samej funkcji budynku i odstąpił od odrębnego ustalania wymagań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zrezygnował z przeprowadzenia analizy porównawczej parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Dokonał natomiast analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4. Odwołanie od decyzji Nr [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] z siedzibą w W. W odwołaniu podniosła, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 roku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Odwołujący się podniósł, że organ ustalający warunki zabudowy dokonał wadliwej oceny okoliczności faktycznych i nie przeprowadził właściwej analizy niezbędnej do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia. W szczególności nie uwzględnił, iż zabudowa nieruchomości przy ul. [...] o funkcji mieszkalnej z usługami w części pomieszczeń w parterze, graniczy bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stan faktyczny, w tym podstawowe funkcje przedmiotowego budynku i jego bliskiego sąsiedztwa tj. zabudowy działek sąsiednich (graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji), zwłaszcza dostępnych z tej samej drogi publicznej, powinny być w pierwszej kolejności brane pod uwagę w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową podstawową funkcją mieszkalną obiektu budowlanego i nie da się z nią w praktyce pogodzić; na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między dominującą strefą mieszkalną a strefą usługową, strefa usługowa (usługi gastronomiczne) zlokalizowana jest w części parteru i lokale usługowe mają osobne wejścia od ulicy; projektowana inwestycja o charakterze wyłącznie użytkowym nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkalną - zwłaszcza że planowane lokale użytkowe znajdują się obok istniejących mieszkalnych; nowo wprowadzana funkcja usługowa istotnie ograniczy obecną podstawową funkcję mieszkalną budynku, w tym jej bieżącą realizację, rozwój i kontynuację, a wręcz zdominuje ją całkowicie; zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie w różny sposób, w znacznym zakresie i stopniu oddziaływać uciążliwie na otoczenie, a przede wszystkim utrudni korzystanie z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, lub ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2015 roku, numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2015r nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na lokale użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało w szczególności, co następuje:

1. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Dlatego w orzecznictwie i w doktrynie jest przyjmowane, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.

2. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada dobrego sąsiedztwa, która nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej - funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu biur, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich jak i w samym budynku.

3. Celem zamierzonej inwestycji ma być zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe - biura. Celem działania wnioskodawcy nie jest więc tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z tym zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak tej analizy nie stanowi przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

4. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zmiana funkcji lokalów z mieszkalnej na usługową jest możliwa, ponieważ jak wynika z akt sprawy lokale objęte wnioskiem znajdują się w budynku mieszkalnym z usługami, a więc planowana zmiana będzie kontynuacją funkcji usługowej już istniejącej w budynku. Budynek objęty wnioskiem znajduje się w [...] zabudowie mieszkaniowo-usługowej.

IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 roku skarżący Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] z siedzibą w W. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 roku, znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2015r nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na lokale użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; tj. zignorowanie ważnych twierdzeń dla skarżącego, bez ustalenia wpływu planowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości lokalowe;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy niezgodną z prawem decyzję organu I instancji;

– art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, wadliwym uzasadnieniu decyzji oraz braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych przez skarżącego,

– art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

– art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy powinna określać szczegółowe warunki zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kontekście kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zasad dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

V. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2012, poz. 270 j.t. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 roku oraz na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2015r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne okazały się bowiem zarzuty dotyczące nieuwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście ustawowego wymogu zachowania kontynuacji funkcji zabudowy, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 roku oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 j.t.) – dalej u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca zarówno na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy to również zmiany zagospodarowani terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zmiana zagospodarowania terenu obejmować będzie zarówno część robót budowlanych oraz inne działania względem terenu. Zakres regulacji art. 61 ust.1 u.p.z.p. nakazuje odwołanie się do systemowej interpretacji przepisów normujących proces inwestycyjny. Kluczowe w tym zakresie będą unormowania Prawa budowlanego, ściśle skorelowanego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 j.t.) przyjęto, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego wnioskodawca powinien uzyskać wcześniej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

2. W rozpoznawanej sprawie skarżący uznał za niezasadne stanowisko organów, które stwierdziły, iż nie ma podstaw do uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. Należy podkreślić, iż jednym z elementów, które zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca w danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.2011r., II OSK 103/10; z dnia 20.10.2010r., II OSK 1643/09; z dnia 03.08.2008r., II OSK 134/07 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W tym miejscu należy wskazać, iż Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Po 530/07 (LEX nr 499883), jakoby zabudowa istniejąca stanowiła miejscowe status quo i nie stosuje się do niego wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie i rozbiórce istniejącego już obiektu. Istota zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może się przy tym odnosić do każdego ze wspomnianych elementów (bowiem może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. Pozbawione uzasadnienia i prowadzące w istocie do obejścia prawa byłoby wyłączanie takiej inwestycji z reżimu, przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśliby bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymagała spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nic nie stałoby na przeszkodzie wznoszeniu obiektów, dopuszczalnych w obszarze analizowanym, następnie zaś dowolnej zmianie sposobu ich użytkowania bez potrzeby odwoływania się do wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Praktyka taka w sposób oczywisty naruszałaby zaś prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech terenu sąsiedniego. Warto wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają więc do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa (lub też zabudowa przewidziana do zmiany sposobu użytkowania) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 586/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1217126). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji publicznej, o potrzebie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa świadczy planowana przez właściciela zmiana w sposobie użytkowania lokali mieszkalnych położonych w budynku usytuowanym w W. przy ul. [...] polegająca na wykorzystaniu tych lokali jako lokale użytkowe – biura, która prowadzić będzie do intensyfikacji prowadzonej w budynku działalności usługowej.

3. W ocenie składu orzekającego przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Prawo budowlane, sposób użytkowania obiektu. Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13 (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno - architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego nie będzie kontynuacją funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci gastronomii. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008r. o sygn. akt II OSK 134/07 (CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług. W toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że zmiana funkcji lokalów z mieszkaniowej na usługową jest możliwa, albowiem lokale objęte wnioskiem znajdują się w budynku z mieszkalnym z usługami, bez wyjaśnienia rodzaju działalności usługowej planowanej przez inwestora w ramach wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych. Z treści załącznika nr 2 do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że planowane w lokalach mieszkalnych biura nie będą pełniły funkcji magazynowej ani archiwalnej, bez odniesienia tak sprecyzowanego rodzaju planowanej działalności do szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej występujących w obszarze analizowanym.

4. W ocenie Sądu za niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem organy obu instancji zaniechały ustalenia czy w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokali mieszkalnych spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w aktualnym stanie sprawy nie sposób również wykluczyć, że inwestor planuje podjęcie działalności usługowej, która w żaden sposób nie będzie nawiązywać do działalności usługowej występującej już w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że bez wykonania prawidłowej analizy w zakresie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest możliwe prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków stosownie do wymagań prawa, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też analiza urbanistyczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji zaniedbał zbadania istotnej kwestii jaką jest ustalenie czy zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych będzie kontynuować funkcję zabudowy oraz ustalenia rodzajów działalności usługowej istniejących już w obszarze analizowanym oraz planowanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dostrzegając wszystkich tych uchybień, jakimi dotknięta była decyzja organu I instancji i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o jej utrzymaniu w mocy, w istocie wszystkie te błędy powieliło.

5. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności poczyni ustalenia czy zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na biura kontynuować będzie istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustali jakiego rodzaju działalność usługowa będzie prowadzona w lokalach o charakterze użytkowanym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2015 poz.1805) w wysokości 240 zł – łącznie 740 zł.