Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1553/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6018 Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie o symbolu 601
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 44, 61 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 72/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 72/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , powołując w podstawie prawnej przepis art. 61 a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej "Prawo budowlane" lub "u.p.b."), odmówił organizacji ekologicznej pod nazwą Stowarzyszenie [...] w U. (dalej "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowych na terenie gminy U..

W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś na mocy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 Kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Powołując się na brzmienie przytoczonych przepisów, organ administracji przyjął, że regulacja ta ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do przyznania Stowarzyszeniu statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ś..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i § 2 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony (podmiotu na prawach strony) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którego dyspozycją w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 kpa. W myśl natomiast art. 28 ust 4 Prawa budowlanego, przepisów ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. , dalej jako ustawa środowiskowa lub w skrócie u.o.o.ś.). W tym przypadku stosuje się przepis art. 44 u.o.o.ś. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w takim przypadku przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy środowiskowej. Stosownie do art. 88 ust. 1 u.o.o.ś, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane), poza przypadkiem gdy taki obowiązek wynika z decyzji środowiskowej, przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji, a także jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło na powyższe postanowienie Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 u.p.b., w sytuacji, w której prawidłową kwalifikacją prawną w sprawie powinien być art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 u.p.b., albowiem skarżące stowarzyszenie wniosło o udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a nie jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu dotyczącym ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto autor skargi podniósł zarzut wadliwości postępowania, w postaci naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kpa, poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także niewyjaśnienie wszelkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organami I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnej kwalifikacji prawnej w przyjętych rozstrzygnięciach organów oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 414/12 uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli zostały w niej wskazane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania - [...] sp. z o.o. w L. (dalej "uczestnik" lub "spółka") zaskarżając go w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 497/13, uwzględniając powyższą skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd kasacyjny wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co obligowało Sąd, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Stowarzyszenia nie zajął się kwestią, czy skarżący jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w sprawie. Wobec tego zauważono, że podmiot, który złożył skargę do Sądu I instancji jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., dalej "u.p.s"), stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Według NSA analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 ww. ustawy, zwłaszcza art. 43 pkt 1 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i art. 11 ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który go reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. NSA podkreślił, że osoba wskazana w Regulaminie jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przekonaniu NSA, stanowiska takiego nie zmienia także treść art. 25 § 2 i § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zdolności procesowej należy bowiem odróżnić zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu jako strona. Z treści art. 25 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ta ostatnia przysługuje stowarzyszeniom zwykłym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 31 Kpa). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konkludując pomimo tego, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to w ocenie NSA, legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie wprawdzie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe ale jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie.

W przekonaniu NSA, w sprawie Sąd I instancji nie dokonał takiej oceny i mimo że wezwał skarżącego do wykazania umocowania przedstawiciela do podpisania skargi to bezkrytycznie uznał, iż złożony Regulamin Stowarzyszenia stanowi wystarczająca podstawę do uznania, że ww. został należycie umocowana przez skarżące Stowarzyszenie. Tymczasem dla skutecznego złożenia skargi przez Stowarzyszenie niezbędne było podpisanie jej przez wszystkie zrzeszone w nim osoby. Przedstawiciel Stowarzyszenia mogłaby skutecznie wnieść skargę w imieniu Stowarzyszenia jedynie wówczas, gdyby do dokonania tej czynności byłby umocowany przez wszystkich członków Stowarzyszenia w formie uchwały członków tego podmiotu. Brak takiego umocowania do podpisania skargi (i brak podpisów pozostałych członków Stowarzyszenia) skutkowało koniecznością uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej.

Reasumując NSA uznał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki zobligowany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej, co do legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi. Sąd wezwie zatem Stowarzyszenie do prawidłowego podpisania skargi lub prawidłowego umocowania osoby, która ją podpisała, a w razie nieuzupełnienia tych braków wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po przekazaniu sprawy, zgodnie z zarządzeniem wstępnym zobowiązano Stowarzyszenie do złożenia do akt sprawy uchwały członków Stowarzyszenia o udzieleniu przedstawicielowi, który podpisała skargę, pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi.

Wykonując powyższe zarządzenie do akt sądowych przedłożono podjętą w dniu [...] września 2011 r. uchwałę członków Stowarzyszenia upoważniającą osobę, która podpisała skargę, do działania w jego imieniu oraz reprezentowania go we wszystkich postępowaniach zarówno przed organami administracyjnymi, jak i sądami administracyjnymi. Udzielone przez członków stowarzyszenia pełnomocnictwo uprawniało do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i respektując dominujące obecnie w orzecznictwie NSA stanowisko odmawiające stowarzyszeniu zwykłemu zdolności procesowej oraz możliwości skutecznego działania przez przedstawiciela takiego stowarzyszenia bez dodatkowego umocowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. przy tym krytyczne stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 700/14) - należy zwrócić uwagę na to, że z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, iż już w dniu [...] września 2011 r. podjęta została przez członków Stowarzyszenia uchwała upoważniająca K.O.– określoną jako: "Pierwszy Przedstawiciel Stowarzyszenia" - do działania w imieniu stowarzyszenia oraz jego reprezentowania we wszystkich postępowaniach zarówno przed organami administracyjnymi jaki i sądami administracyjnymi. Udzielone przez członków stowarzyszenia pełnomocnictwo uprawniało również do udzielania dalszych pełnomocnictw. Dostrzegając zatem ograniczone możliwości jakie przewiduje u.p.s., a które pozwalałyby przeprowadzić weryfikację przedłożonej przez stronę skarżącą sygnowanej datą [...] września 2011 r. listy osób tworzących Stowarzyszenie, które udzieliły K.O. pełnomocnictwa, nie pozostawało nic innego niż przyjąć, że przedłożony dokument wyczerpuje katalog założycieli lub członków stowarzyszenia. W tej sytuacji, traktując K.O. za innego skarżącego w rozumieniu regulacji poświęconej działaniu pełnomocnika przed sądem administracyjnym (art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz uwzględniając wyartykułowane w § 6 ust. 8 Regulaminu cele Stowarzyszenia, które są realizowane poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w zakresie określonym prawem, we wszystkich sprawach z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego należało stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego wprawdzie była dotknięta brakiem formalnym, lecz nie były to brak nieusuwalny, który powodował jej odrzucenie ex definicione. Wykazanie przez pełnomocnika prawidłowego umocowania do działania w imieniu pozostałych skarżących – członków stowarzyszenia pociągało za sobą konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Dalej Sąd wskazał, iż w myśl art. 31 § 1 pkt 2 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalszy § 3 tegoż artykułu stanowi natomiast, ze organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Powyższej przytoczone uregulowanie, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 u.p.b., nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, chyba że mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.o.o.ś. Wyłącznie w tym bowiem przypadku, czego nie dostrzega autor skargi, będącym wyjątkiem od wyjątku, stosuje się w zgodzie z art. 28 ust. 4 u.p.b. przepisy art. 44 u.o.o.ś., według którego organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 809/11).

Słusznie zatem zauważył Wojewoda, że dla udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11). Z treści natomiast art. 3 ust. 1 pkt. 8 lit. c ) u.o.o.ś. wynika, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Niezmiernie istotna dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest analiza przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. pozwalająca na wnioskowanie, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższą ponowną ocenę przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w trzech przypadkach:

- po pierwsze, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.);

- po drugie, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.);

- po trzecie, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie żadna z tych sytuacji nie miała miejsca.

Odnosząc się do pierwszej z nich organ odwoławczy słusznie zauważył, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie należało ocenić kwestię braku wniosku podmiotu planującego realizującego przedsięwzięcia. W sprawie nie zaistniała również trzecia z wymienionych przesłanek warunkujących udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organizacji ekologicznej, gdyż we wniosku o pozwolenie na budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej dla całego przedsięwzięcia ( wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. ) nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] . Sąd wskazał, iż pojawiające się w tym zakresie wątpliwości w sposób wystarczający usuwa stanowisko uczestnika postępowania zaprezentowane w skardze kasacyjnej, z tym jednym zastrzeżeniem, na co również wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 874/13, że inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołów obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub takiego terenu. Skarżące stowarzyszenie natomiast nie przedstawiło w zażaleniu, ani też w skardze, żadnych weryfikowalnych zarzutów odnoszących się do tej kwestii, a jedynie błędnie skoncentrowało się na konieczności uwzględnienia celów statutowych stowarzyszenia oraz interesu społecznego, co miałoby uzasadnienie gdyby udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym rozpatrywać wyłącznie na gruncie przepisu art. 31 Kpa, a nie jak w tym przypadku na podstawie regulacji wynikającej z art. 28 ust. 4 u.p.b. i art. 44 u.o.o.ś.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag koniecznym stało się odniesienie do poglądów uczestnika postępowania dotyczących prawnej kwalifikacji I etapu przedsięwzięcia, obejmującego budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej dla zespołu 47 elektrowni wiatrowych.

W tym zakresie przede wszystkim nie można zapominać o ustanowionym w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. obowiązku uznawania za jedno przedsięwzięcie wielu przedsięwzięć powiązanych technologicznie nawet, jeśli maja być realizowane przez równe podmioty. Jak zauważa się w piśmiennictwie, przy analizie definicji przedsięwzięcia, poprzez wprowadzenie powiązań technologicznych jako przesłanki delimitacji granic przedsięwzięcia, przedsięwzięcie w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska może mieścić w sobie kilka zamierzeń budowlanych. Mimo iż dla takiego przedsięwzięcia możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy i kilku pozwoleń na budowę, przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko musi być całe przedsięwzięcie. Przesądza o tym art. 72 ust. 5 u.o.o.s., stosownie do którego jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.s., lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębne decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. (tak też M. Pchałek, M. Behnke, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, s. 69). Na prawidłowość takiego sposobu kwalifikacji wskazuje się również w opracowanym przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska przewodniku, gdzie w przypadku inwestycji zawierającej elementy wyraźnie przewidziane w § 2 lub 3 rozporzadzenia R.M., a także elementy, których nie ujęto w tym rozporządzeniu, za zasadne uznaje się przeprowadzenie procedury screeningu i/lub oceny oddziaływania na środowisko dla całej takiej inwestycji (zob. T. Wilżak, Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa 2011, s. 19). Tak również się stało w przypadku wydanej przez Wójta Gminy U. decyzji z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną w Gminie U.. Wydając taką decyzję, zgodnie z wnioskiem inwestora organ administracji określił nie tylko uwarunkowania środowiskowe dla elektrowni wiatrowych, ale dla całej infrastruktury, którą autor skargi kasacyjnej określa mianem "towarzyszącej". Stąd też odniesienie się w treści wydanej decyzji oraz dołączonej do niej karcie informacyjnej do linii kablowych SN nie ma charakteru irrelewantnego, lecz stanowi element rozstrzygnięcia, który jak wskazano to wyżej, dotyczy powiązanego technologicznie elementu całego przedsięwzięcia i z tego powodu był objęty oceną oddziaływania na środowisko. Stąd też na nieporozumieniu opiera się przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, wskazująca, że WSA w uchylonym wyroku, twierdził że budowa podziemnych linii elektroenergetycznych SN oraz światłowodowych wymaga przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając mu :

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 7, 15, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa wyrażające się w braku uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 roku pomimo faktu, że organ administracyjny II instancji nie dokonał ustaleń czy w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co mogłoby uzasadniać udział skarżącego w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy przez organ administracyjny w ramach drugiej instancji, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, a także naruszenie wskazanych przepisów poprzez brak rozważenia przez sąd administracyjny I instancji poprawności rozstrzygnięcia organu administracyjnego i oparcie się wyłącznie- na stanowisku uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., które to stanowisko zostało zaprezentowane w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 11 grudnia 2012 roku (sygn. akt II SA/Wr 414/12) i miało stanowić o rozwianiu wątpliwości co do poprawności działania Wojewody Dolnośląskiego w tej sprawie, w sytuacji gdy zgodnie z treścią naruszonych przepisów do sąd administracyjny powinien dokonać samodzielnego i własnego rozpoznania sprawy poprzez dokonanie własnej oceny poprawności działania organu administracyjnego, a nie kierować się wyłącznie stanowiskiem uczestnika postępowania, który posiada interes w utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Sąd I instancji naruszył art. 134 Ppsa nie dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zgodzie z prawem, a poprzestał jedynie - jak to wskazał w uzasadnieniu — na usunięciu wątpliwości co do poprawności wydania zaskarżonego postanowienia stanowiskiem uczestnika postępowania wyrażonym w skardze kasacyjnej (zob. strona 15 uzasadnienia wyroku). W ocenie skarżącego powołanie się na stanowisko uczestnika postępowania w zakresie naruszeń prawa świadczy o tym, że sąd I instancji nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy całościowo i nie dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego, a jedynie przyjął za wystarczające wyjaśnienia w tej sprawie uczestnika postępowania, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej od wcześniejszego wyroku. W ocenie skarżącego - już sam fakt przyjęcia, że występują wątpliwości co do poprawności treści postanowienia i wyjaśnienie tych wątpliwości jedynie przez uczestnika postępowania - a nie sam organ administracyjny - prowadzi do konkluzji, że zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem nasuwają się przecież wątpliwości co do poprawności jego wydania.

Dodatkowo nie sposób pogodzić się z faktem, że sąd I instancji odsyła skarżącego do wyjaśnień uczestnika postępowania, aby potwierdzić poprawność zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego.

Strona podniosła, iż w dalszym ciągu istnieją poważne wątpliwości co do rzetelności i poprawności przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, a to ze względu na te przesłanki, które stanowiły o uchyleniu skarżonego postanowienia przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 roku (sygn. akt II SA/Wr 414/12). W przywołanym Wyroku z 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że : organy administracyjne rozpoznające sprawę zobowiązane były ustalić nie tylko czy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożony został obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, ale także powinny skontrolować czy we wniosku o wydanie decyzji pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wyjaśniając, że w zaskarżonym wyroku Sąd I Instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z trzech przypadków przewidzianych w Ustawie Środowiskowej, który uzasadniałby przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w konsekwencji dopuszczałby udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Uczestnik wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał własnej oceny czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające udział Stowarzyszenia w postępowaniu i stwierdził, że nie ma podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do takiego udziału.

Uczestnik podniósł, że skarżący nie przedstawia żadnych merytorycznych argumentów wykazujących dlaczego jego zdaniem w sprawie istnieją wątpliwości co do rzetelności i poprawności przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę. Zamiast tego skarżący formułuje ogólny zarzut nierozpoznania sprawy całościowo i odwołuje się wyłącznie do uzasadnienia uchylonego wyroku Sądu I instancji z dnia 11 grudnia 2012 r., który zapadł uprzednio w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie nie sposób mówić o jakichkolwiek nie dających się wyjaśnić niespójnościach w zakresie oznaczenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

O ile proste porównanie sentencji decyzji i osnowy wniosku może wskazywać na różnice w zakresie wskazanych w obydwu dokumentach numerów działek, to jednak w żadnym wypadku nie można w takim przypadku mówić, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można bowiem utożsamiać pojęcia "przedsięwzięcia" użytego w Ustawie Środowiskowej z pojęciem terenu realizacji obiektu budowlanego (terenu objętego inwestycją wymagającą pozwolenia na budowę) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy Prawo budowlane.;

Uczestnik postępowania pokreślił, iż cel obu regulacji - pojęciem "przedsięwzięcia" na gruncie Ustawy Środowiskowej określone zostały - co potwierdza lektura rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397; ), wydanego na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej - takie zamierzenia lub ich elementy, które samodzielnie mogą powodować ingerencję w środowisko w stopniu uzasadniającym wzmożoną kontrolę ze strony organów państwa. Mając powyższe na uwadze, ustawodawca stworzył zamknięty katalog "przedsięwzięć" i zdefiniował ich zakres, tak aby można było ustalić, jakiego rodzaju przedsięwzięcia wpływają na środowisko w zakresie wymagającym przeprowadzenia odrębnej procedury administracyjnej. Tymczasem przepisy Prawa Budowlanego służą innemu celowi, jakim jest publiczny nadzór nad wszelkimi formami zagospodarowania terenu oraz zapewnienie bezpieczeństwa technicznego i spójności takiego zagospodarowania. Stąd też w ustawie tej znajduje się bardzo szerokie pojęcie obiektu budowlanego i robót budowlanych (por. art. 3 pkt 1 oraz pkt 7 Prawa Budowlanego) oraz wymóg posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na których prowadzone będą roboty budowlane (w tym szeroko rozumianego terenu budowy), co koniecznie wiąże się ze wskazaniem tego terenu we wniosku o pozwolenie na budowę (art. 3 pkt 10) oraz art. 3 Prawa Budowlanego).

W konsekwencji powyższego rozróżnienia istnieją elementy zamierzenia inwestycyjnego (w większości chodzi tu o infrastrukturę towarzyszącą elektrowni wiatrowej w postaci m.in. ciągów kablowych lub niektórych dróg dojazdowych; chodzić może też o obiekty tymczasowe lub prowadzenie robót przygotowawczych np. w zakresie przyłączy), które zgodnie z Ustawą Środowiskową nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (gdyż nie znajdują się w katalogu określonym w Rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej), lecz które jednocześnie wymagają wydania pozwolenia na budowę jako że są obiektem budowlanym, względnie wymagają prowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego.

Z uwagi na wspomniane uwarunkowania techniczno - prawne, decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach często albo w ogóle nie odnoszą się do tych elementów zamierzenia inwestycyjnego, które nie wpływają na środowisko w rozumieniu Ustawy Środowiskowej, względnie posługują się pojęciem "infrastruktury towarzyszącej" lub podobnymi określeniami, bez wskazywania terenu ich posadowienia. Tym samym brak jest potrzeby np. uwzględniania ich w raporcie środowiskowym, jak również ujmowania w opisie terenu objętego przedsięwzięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 15, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa ogranicza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń czy w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach uczestnika.

Odnosząc się powyższego zarzutu stwierdzić należało, że stan faktyczny i prawny sprawy nie dostarcza właściwej podstawy do jego uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał stan faktyczny sprawy i zawarł wywody, które świadczą o przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisów ustępu 2 i 3 art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.).

Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie mają zastosowania: przepis określający w sposób odmienny niż wynikający z art. 28 Kpa krąg stron postępowania (tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz przepis wskazujący, że przepisu art. 31 Kpa określającego uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (tj. art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego).

W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, że zasadą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, przy czym ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. A zatem, art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie wówczas, gdy z przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane konieczne jest wskazanie przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Możliwość zaś udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust.1 pkt 8 lit. c ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2).

W realiach niniejszej sprawy takie okoliczności nie zachodzą.

Bezsporne jest między stronami, że w decyzji środowiskowej organ właściwy nie stwierdził konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz że o dokonanie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wystąpił inwestor.

Zdaniem Sądu I instancji we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...].

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadniając powyższe Sąd oparł się przede wszystkim na decyzji wydanej przez Wójta Gminy U. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy 1,5 do 3,00 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastruktura elektroenergetyczną w Gminie U. i dołączonej do tej decyzji karcie informacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedne przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Z powołanego przepisu wynika, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeśli są realizowane przez różne podmioty ( będzie wymagało wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy i kilku decyzji o pozwoleniu na budowę).

Przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie może uzasadniać to, iż obszar określony w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nie jest tożsamy z obszarem określonym we wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę części zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydana została decyzja środowiskowa. Objęte bowiem zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie dotyczy linii kablowej SN oraz światłowodowej dla całego przedsięwzięcia (etap I). Realizacja zaś kabli światłowodowych czy też podziemnej linii elektromagnetycznej pozostaje bez wpływu na kwestie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) zamierzenia te nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazać ponadto należy, że ani decyzja środowiskowa ani karta informacyjna w żaden sposób nie wskazuje działek, na których będzie lokalizowana podziemna sieć kablowa średniego napięcia. W decyzji środowiskowej wskazano jedynie, że turbiny wiatrowe będą połączone za pośrednictwem podziemnej sieci kablowej. Z kolei w karcie informacyjnej wskazano, że trasy kabli będą projektowane wzdłuż dróg gminnych i powiatowych oraz na terenach rolnych, a także, że wszystkie turbiny wiatrowe zostaną połączone z siecią publiczną za pośrednictwem podziemnej linii kablowej średniego napięcia. Tym samym nie mogło dojść do zmiany lokalizacji podziemnej sieci kablowej, a tym bardziej zmiany wymagań określonych w decyzji środowiskowej.

Skoro w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego warunkująca dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony to prawidłowo Sąd I instancji, na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 15, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. uznać należy za niezasadny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.