Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi D. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz D. z siedzibą w L. kwotę 4752 zł (słownie: cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] w [...] (dalej: "skarżący", "strona", "[...]") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ") z [...] października 2018 r., nr [....]; L.dz. [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; [...] nakazującą stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od marca do czerwca 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W okresie od marca do lipca 2017 r. skarżący otrzymał dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w łącznej wysokości 37.822,07 zł.

Organ na podstawie dokumentacji, w tym wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w [...] ustalił, że skarżący ubiegał się i otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pomimo finansowania wynagrodzeń ze środków publicznych, co jest niezgodne z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), który stanowi, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Pismem z 22 stycznia 2018 r. organ wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za wskazane okresy sprawozdawcze w łącznej kwocie 37.822,07 zł w terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia ich zwrotu.

W związku z niedokonanie zwrotu środków oraz niedokonaniem korekt wniosków Wn-D wraz z załącznikami za okresy od marca 2017 r. do czerwca 2017 r. organ pismem z 17 maja 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w ww. sprawie. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2618 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od marca 2017 r. do czerwca 2017 r. w łącznej kwocie 37.822,07 zł.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansowaną ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: ufp). Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji.

Kontrolowaną decyzją z [...] października 2018 r. Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki określone w treści przepisów art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Powołując następnie treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stwierdził, że zasadniczy wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samorządowych jednostkach budżetowych, są finansowane ze środków publicznych. Zauważył przy tym, że pojęcie "środków publicznych" należy definiować zgodnie z art. 5 ufp. Następnie wskazał, że skarżący zgodnie z art. 9 pkt 3 ufp jest wyodrębnioną jednostką budżetową, na co wskazuje zapis Statutu strony. W myśl zaś art. 11 ust. 1 ufp jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie wyłączenie od stosowania art. 26b ust. 7 określone w art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji nie ma zastosowania do strony, gdyż [...] jako jednostka budżetowa nie posiada własnego wydzielonego rachunku dochodów. Tym samym stronie jako jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych, nie przysługiwały dopłaty do wynagrodzeń i dlatego też winny one być zwrócone na mocy art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, że koszty płacy związane z zatrudnieniem pracowników zostały sfinansowane z wpływów pochodzących ze sprzedaży usług świadczonych przez [...]. Ponownie wskazał, że jednostka budżetowa działająca zgodnie z ufp pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego strona nie może wskazywać, że pokrywa z nich koszty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Dodatkowo organ zauważył, że wskazane przez stronę opłaty za pobyt w [...] związane są z realizowaniem celu publicznego w formie świadczenia pomocy społecznej: stanowią w istocie daninę publiczną. Skierowanie do domu pomocy społecznej, umieszczenie w nim i ustalenie opłaty za pobyt następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na każdego mieszkańca. Ponadto przedmiotowe opłaty jako dochody publiczne mogą zostać pobrane w drodze egzekucji administracyjnej, zatem stanowią daniny publiczne ponoszone w związku z realizacją celów publicznych, a nie prywatnoprawnych.

Pismem z 8 stycznia 2019 r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie obydwu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 26a ust. 11 pkt 1 oraz art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez zastosowanie tych przepisów i podtrzymanie nakazania zwrotu środków PFRON na podstawie dokumentacji znajdującej się w posiadaniu PFRON - podczas gdy fakt posiadania statusu jednostki budżetowej przez [...] znany był organowi już w momencie rozpoczęcia dofinansowania, a strona wykorzystała przydzielone środki zgodnie z przeznaczeniem spełniając warunki określone przez ustawodawcę w art. 26a - 26c ustawy o rehabilitacji;

2) poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 i 8 w zw. z art. 48 a ust. 1 ustawy o rehabilitacji - przez przyjęcie, że [...] jako jednostka sektora finansów publicznych - jednostka budżetowa nie posiada uprawnień do otrzymania dofinansowania ze środków PFRON do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, ze względu na pojęcie środków publicznych w rozumieniu art. 5 ufp, do której stosowania ustawodawca nie odsyła (poza wskazaniem jedynie rodzaju środków i dochodów, które umożliwiają pracodawcy uzyskanie dofinansowania), a definicji środków publicznych do ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie wprowadził;

3) art. 26b ust. 8 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez zastosowanie w uzasadnieniu decyzji szeregu artykułów ufp (podczas gdy ustawodawca powołał się jedynie na art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp jako mające zastosowanie w interpretacji art. 26b ust 8 ustawy o rehabilitacji;

4) art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej), ustawy ustrojowej dla [...] i stanowiącej lex specialis w stosunku do ufp poprzez nieuwzględnienie ustawowej przesłanki przeznaczenia opłat mieszkańców za pobyt w [...] na utrzymanie [...], co dotyczy wszystkich [...] bez względu na status;

5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminację pracodawców - jednostki budżetowe w dostępie do środków PFRON, a tym samym naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne;

6) art. 5 kodeksu cywilnego (zasad współżycia społecznego) w zw. z art. 66 ust.1 ustawy o rehabilitacji poprzez podtrzymanie żądania zwrotu kwot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z mocą wsteczną za ok. 3 lata, podczas gdy organ w roku 2013/2014 - zarówno przed jak i w roku rozpoczęcia udzielenia dofinansowania posiadał wiedzę o statusie [...] - jednostki budżetowej, wydając pozytywną opinię co do możliwości otrzymania dofinansowania; całkowicie pominięto fakt, że zwrot dofinansowania godzi w dobro osób niepełnosprawnych, mieszkańców [...], którzy dzięki dofinansowaniu do wynagrodzeń za pracę ze wskazań terapeutycznych mogli rehabilitować się poprzez pracę, pomimo niepełnosprawności wzmocnić poczucie godności i przydatności społecznej;

7) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez nałożenie obowiązku zwrotu tak dużej dla strony kwoty i odebranie uprawnień do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pomimo wcześniejszej wiedzy o statusie [...], wydaniu pozytywnej opinii o możliwości otrzymania dofinansowania, a tym samym w konsekwencji nierespektowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

8) zasady wyrażonej w art. 8 § 1 kpa pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji - poprzez wydanie pozytywnej opinii o możliwości otrzymania dofinansowania, wypłatę dofinansowania przez ok. 3 lata przy posiadaniu wiedzy o statusie [...], a następnie żądanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami;

9) wyrażonej w art. 13 § 2 kpa zasady polubownego załatwiania spraw, w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji - poprzez działania władcze uniemożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcia ugody, w sytuacji gdy strona w oparciu o opinię organu działała w dobrej wierze i w zaufaniu do władzy publicznej wypłacającej dofinansowanie przez okres 3 lat;

10) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w zakresie ustawowego przeznaczenia opłat za pobyt w [...] niezależnie od statusu jednostki oraz zaufania [...] do prawidłowości uzyskania dofinansowania ze środków PFRON w przypadku posiadania przez organ wiedzy i dokumentów o statusie jednostki;

Odpowiadając na skargę, organ wystąpił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej – ppsa). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organ nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od marca do czerwca 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat. Uznał bowiem, że [...] uzyskuje na wynagrodzenia środki pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Natomiast z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych lecz ze środków z tytułu odpłatności za pobyt w [...] (art. 62 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do braku uprawnienia [...] do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest prawidłowa i nie narusza prawa. Natomiast w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez stronę środków Funduszu wraz z odsetkami narusza prawo w zakresie powodującym konieczność jej uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony, stosuje się przepisu ustawy o finansach publicznych do środków Funduszu, w tym również definicję środków publicznych. Powyższe było już wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyroki: NSA z 29 lipca 2015r., II GSK 1488/14, z 15 lipca 2015r., II GSK 1363/14, z 7 lipca 2015r., II GSK 496/14, z 16 grudnia 2014r., II GSK 1988, 1989/13, 65, 774/14 z 27 listopada 2014r., II GSK 1755, 1819, 1368, 1369/13, z 22 lipca 2014r., II GSK 1155, 616, 1447, 922, 1035, 1093, 1094/13, 20 maja 2014r. II GSK 290/13 z 16 kwietnia 2014r., II GSK 28, 67, 132, 331, 332, 448, 498, 481, 679, 295, 836, 747/13 i inne – wszystkie dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) i wynika z faktu, że zarówno strona jak i PFRON jest podmiotem tworzącym sektor finansów publicznych.

Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 3 i 7 ufp sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe i państwowe fundusze celowe. Skarżąca na mocy powyższego przepisu jest jednostką budżetową, co także potwierdza Statut [...], który w § 2 ust. 1 wskazuje, że strona jest wyodrębnioną jednostką budżetową (Miasta [...] miasta na prawach powiatu) w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast organ zgodnie z art. 45 ustawy o rehabilitacji jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ufp jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu.

Jedyny wyjątek, który strony nie dotyczy, w zakresie możliwości gromadzenia środków przez jednostki budżetowe na odrębnym rachunku dochodów ustawodawca określił odnośnie państwowych jednostek budżetowych, dla których organami prowadzącymi są organy administracji państwowej, prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Jednakże także w tym wypadku dochody tych jednostek nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych (patrz art. 11a ufp).

Zatem słusznie organ zauważył, że skarżący jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów, zaś pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta [...] (miasto na prawie powiatu).

W związku z powyższym prawidłowo również organ wskazał, że termin środki publiczne, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji musi być oceniany w zgodzie z art. 5 ufp. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 ufp, środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy o pomocy społecznej świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności.

Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które strona przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Powyższego w żaden sposób nie zmienia powołany w skardze art. 62 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 1 i 2, przeznacza się na utrzymanie domu pomocy społecznej. Skarżąca bowiem w sposób wybiórczy czyta przepisy mające zastosowanie w sprawie i nie zwraca uwagi, o czym już była mowa wyżej, że [...] jako jednostka budżetowa (w tym wypadku powiatu) pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiedniego budżetu. Wypada także w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 236 ust. 1 i 3 lit. a ufp

w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych. W ust. 3 lit. a tego przepisu wskazano, że w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: 1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane. A więc w żaden sposób [...] nie finansuje wynagrodzenia pracownika z opłat pochodzących od pensjonariuszy tego domu. Dlatego też w sprawie ze względu na fakt, że strona jest jednostką budżetową powiatu i pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na ten rachunek nie będzie miał zastosowania art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp. Wskazywanego przez stronę art. 62 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w żaden sposób nie można uznać za lex specialis w stosunku do zapisów ustawy o finansach publicznych, gdyż zarówno jednostki samorządu terytorialnego jak i ich jednostki budżetowa prowadzą swoją działalność w oparciu o ustawę o finansach publicznych, tj. w przypadku jednostki samorządu terytorialnego podmiot ten ze środków publicznych finansuje wydatki i rozchody publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 ufp), a swoją gospodarkę opiera na uchwale budżetowej (art. 44 ust. 1 pkt 2 ufp). Z kolei jednostka budżetowa swoją gospodarkę opiera na planie finansowym (art. 11 ust 3 ufp w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 ufp). Powyższe oznacza, że w sprawie nie można mówić o lex specialis i termin wskazany w art. art. 62 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczący przeznaczenia opłat na utrzymanie domu pomocy społecznej oznacza ni mniej ni więcej, że nie konkretnie "znaczone" środki pieniężne przeznacza się na utrzymanie [...], a jedynie, że opłaty w sensie ich wysokości pieniężnej przeznacza się na utrzymanie domu pomocy społecznej. Tym samym opłaty, o których mowa w tym przepisie można porównać do instytucji prawnej, jaką jest subwencja oświatowa. Z konstrukcji przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie musi wystarczać na pobyt pensjonariusza w tym domu (patrz np. przepisy dotyczące zwolnienia w całości lub części z opłat: 64b ustawy o pomocy społecznej) i wówczas gmina przejmie na siebie powyższy obowiązek.

Mając powyższe na względzie sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały naruszone przepisy wskazane w pkt 2-4 skargi. Powyższe stanowisko zostało należycie uzasdnione w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że [...], zgodnie z art. 9 pkt 3 ufp jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Miasta [...](miasta na prawie powiatu), w związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek tego budżetu. Organ zasadnie podkreślił również, że zapis ustawy o finansach publicznych wobec jednostek budżetowych jest jednoznaczny, a następnie prawidłowo zauważył, iż doszukiwanie się przez stronę dochodów, które nie byłyby odprowadzane do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest obejściem przepisów prawa. Jednoczesnie sąd zgodził się z dokonaną przez organ wykładnią art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Dokonana przez Prezesa Zarządu PFRON wykładnia dotyczy pomocy publicznej i powinna opierać się na wykładni językowej. Organ był uprawniony do uznania za niedopuszczalną taką wykładnię, której wynik byłby całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem analizowanego w tej sprawie przepisu, w sytuacji w której inne niż językowa reguły interpretacyjne nie stanowią racjonalnej i przekonującej podstawy do takiej ingerencji w treść przepisu. Nie tylko wykładnia językowa, ale i celowościowa sprzeciwia się zaakceptowaniu stanowiska skarżącego. Jego aprobata prowadziłaby w konsekwencji do zaakceptowania możliwości udzielania pomocy publicznej samorządowej jednostce budżetowych, finansującej wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych finansów i odprowadzajacej dochody na rachunek budżetu.

W tym miejscu odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równości należy wskazać, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd wyjaśnia, że organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów.

Także zarzut dotyczący naruszenia art. 13 ust 2 kpa dotyczący polubownego załatwienia sprawy jest niezasadny. Strona bowiem powyższy przepis odrywa od § 1 art. 13 kpa. Przepis ten bowiem ma zastosowanie do spraw, które na to pozwalają, a więc spraw, w których istnieją sporne interesy co najmniej dwóch stron, a organ ma o tych interesach rozstrzygnąć, a także w sprawach, w których potrzebna jest mediacja. Przedmiotowa sprawa nie jest żadną z kategorii tych spraw.

W ocenie natomiast sądu pozostałe zarzuty skargi są zasadne. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzenia strony, że status [...] był od początku znany organowi. Co więcej, strona wskazuje, że działała w zaufaniu do organów państwa, gdyż uzyskała stosowną opinię Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z [...] czerwca 2013 r., w której jednoznacznie wskazano, że skarżącemu przysługuje prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ w żaden sposób do powyższego się nie ustosunkował w kontekście konieczności zwrotu już wypłaconych środków Funduszu. Dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę odpowiedzi na ten zarzut. Jednakże po pierwsze odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe i w żaden sposób nie zastępuje decyzji. A poza tym również odniesienie się do tego zarzutu sąd uważa za zupełnie nie wystarczające, gdyż jedynie ogranicza się do wskazania, że konieczność odzyskania środków Funduszu wynika z zakwestionowania przez NIK uprawnienia [...] do uzyskania dofinansowania i przez to opinia, na którą strona się powołuje przestała być aktualna. Organ jednak nie dokonał analizy sprawy w zakresie, wskazywanego już w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) naruszenia przez Prezesa Zarządu PFRON art. 7a i art. 8 kpa.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast w myśl art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei art. 8 § 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości sądu, że przy sprawach (nowych) dotyczących wniosku o przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych organ odstępuje od ustalonego, błędnego stanowiska (nie znajdującego oparcia w przepisach prawa) i informuje skarżącą o nowej interpretacji przepisów. Tak zdziwienie sądu budzi jednak fakt, że sprawa ta dotyczy środków już wypłaconych, na podstawie błędnej interpretacji przepisów. W takim wypadku organ administracji publicznej jakim jest Prezes Zarządu PFRON zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego uzasadnienia powodów, dla których obecnie żąda zwrotu środków, mimo że strona działała w zaufaniu do organów państwa. Takiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sprawie zabrakło. Tym samym na tym etapie postępowania sąd stwierdza, że w sprawie naruszono powołane art. 7a § 1 i art. 8 kpa, a także art. 107 § 3 kpa w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z problemem, dotyczącym udzielania błędnych informacji przez organy państwowe zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1414/99 opubl. w: ONSA 2002/1/29). W wyroku tym zaakcentowano, że w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji, gdy zastosował się do błędnej informacji udzielonej mu przez organ administracji. W uzasadnieniu wyroku między innymi wskazano, że przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy prawnej wynika zasada pewności prawa oraz zasada sprawiedliwości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA obywatel nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ informacją (wyrok NSA z 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2249/95, "Temida", Gdańsk 2000). Dotyczy to w szczególności uzyskania w urzędzie informacji nieprawidłowej, wprowadzającej w błąd (wyrok NSA z 11 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1931/95, "Glosa" 1997, nr 8, s. 32).

Pomimo, że z treści art. 9 kpa wynika, że przepis ten ma zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, nie można przyjąć, iż udzielanie przez organ administracyjny informacji jednostkom poza toczącym się postępowaniem pozostaje absolutnie bez wpływu na sytuację prawną takiej jednostki. Powołana wyżej informacje pochodząca od organów władzy publicznej miała niewątpliwie charakter informacyjny. Na jej podstawie, a także w związku z faktycznym otrzymywaniem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w latach wcześniejszych (ze skargi wynika, że strona otrzymywała nieprzerwanie pomoc już od 2014 r.) skarżący został utwierdzony w przekonaniu, że przysługuje mu prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Informację tę uzyskał od kompetentnego organu, tj. Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Pracowników Niepełnosprawnych.

Powszechnie przyjmuje się współcześnie obowiązek udzielania informacji przez organy państwa. Udzielanie informacji przez organy państwa powiązane jest w polskiej doktrynie z zasadą zaufania do organów władzy (zob. J. Łętowski, Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) Państwo, Prawo, Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60 - lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej Profesora Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989).

W każdej sytuacji informowania jednostki o jej sytuacji prawnej organ administracyjny powinien mieć na względzie to, że adresat takiej informacji nie powinien być narażony na niekorzystne konsekwencje związane z wadliwością informacji. W nauce wskazuje się, że skoro na administracji spoczywa obowiązek udzielania informacji, tak by jednostka nie ponosiła negatywnych konsekwencji, to tym bardziej informacje te powinny być na tyle rzetelne i wiarygodne, by one same nie stały się źródłem takiej szkody. Ponadto administracja udzielając określonych informacji wywołuje u jednostki pewne subiektywne oczekiwania, że informacje te są prawdziwe, rzetelne i godne zaufania. Oczekiwanie to jest wiązane przede wszystkim z pochodzeniem od samej administracji (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 148).

W związku z powyższym nie można uznać za prawidłowe brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do poruszanych kwestii. Także lakoniczne odniesienie się do wskazanego problemu w odpowiedzi na skargę również nie może być uznane za właściwe.

Co więcej w ocenie sądu organ zupełnie nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie zażądał zwrotu odsetek. Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jednakże w myśl art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji odsetek nie nalicza się w przypadku, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie. Sąd nie wie czy organ w ogóle rozważał możliwość nienaliczania odsetek, a jeżeli rozważał, to dlaczego te odsetki (termin od którego się nalicza odsetki) ostatecznie określił w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo należy wskazać, że organ nie przedstawił w decyzji żadnej podstawy prawnej na żądanie od strony zwrotu środków Funduszu w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji próżno poszukiwać podstawy prawnej wskazującej na 14-dniowy termin zwrotu środków. Co więcej z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby elementem koniecznym decyzji było wskazanie terminu zwrotu środków. Żaden bowiem z przepisów ustawy o rehabilitacji, nie wskazuje na konieczność określenia terminu zwrotu środków. Tym samym wskazany powyżej element decyzji związany z 14-dniowym terminem jest w ocenie sądu wadliwy.

Reasumując zlekceważenie przez organ władzy publicznej elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. (np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2447/00).

Mając powyższe na względzie w sprawie organ naruszył art. 7a § 1, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i w zależności od dokonanej ponownej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Na zakończenie sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z wyciągu z wystąpienia pokontrolnego NIK, gdyż w aktach sprawy znajduje się tekst jednolity wystąpienia pokontrolnego i tym samym brak było potrzeby przeprowadzania dowodu w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę 4.752 zł składają się: stosunkowy wpis sądowy w wysokości 1.135 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 3.600 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.