Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 529/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Przemków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 czerwca 2017 r. nr NK-N.4131.113.2.2017.MC w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Przemków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXII/152/17 Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że w toku postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały Wojewoda stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2017 r. poz. 328) i w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.), polegającym na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że przedmiotowe taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Przemkowie zakwestionowała przyjętą wartość niezbędnych przychodów na pokrycie kosztów materiałów ustaloną w taryfie. W ocenie Rady, Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie sp. z o.o. w sposób nieprawidłowy obliczyło koszty materiałów. Rada wskazała, że: "Koszty te zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, planuje się w wysokości maksymalnej wynikającej ze wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, w wysokości powiększonej jedynie o 1,6%. W Spółce koszty zużycia materiałów wzrosły o 65.194 zł. W trakcie weryfikacji uzyskano informację, że wzrost kosztów o 64.000 zł wynika z planu remontów na 2017 rok. Spółka w roku 2017 planuje przeprowadzić następujące zadania lub dokonać zakupów: remont przyłączy, budynków i budowli, ujęć wody i hydroforni na kwotę 40.000 zł, zakup i wymiana pomp głębinowych – Os. Szklarki Wysoka i Wilkocin na kwotę 15.000 zł. , wymiana zasuw i hydrantów na sieci wodociągowej na wartość 8.000 zł, remont ogrodzenia na ujęciu wody w Wilkocinie na wartość 15.000 zł, zakup wodomierzy na kwotę 50.000 zł. Zadania te będą realizowane przez pracowników PWiK w Przemkowie i przy wykorzystaniu materiałów zakupionych przez firmę. Koszty materiałów zaplanowano jednak nieprawidłowo, ponieważ Spółka zaplanowała wzrost kosztów materiałów o 87, 15%. Spółka przyjęła w tym względzie własny plan remontów, jednak jest to dokument nieuchwalany przez radę gminy, tylko przez właściciela i nie może stanowić podstawy do przekroczenia 1,6%. Innym słowy Spółka planując remonty powinna zaplanować zakup materiałów w wysokości normatywnej, a nie istnieją wyjątkowe okoliczności takie, jak np. rozpoczęcie nowego rodzaju działalności, albo rozpoczęcie działalności gospodarczej na obszarze innej gminy (...)".

Wojewoda stwierdził, że odmowa zatwierdzenia przez Radę Miejską w Przemkowie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedłożonej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie Sp. z o.o. była niezgodna z prawem.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo, konstruując taryfę, zobowiązane było oprzeć się na kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, uwzględnić przewidywane, obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zmiany warunków ekonomicznych, wielkość usług i warunki ich świadczenia. Na taki sposób ustalania kosztów wskazuje również § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zatem przedsiębiorstwo, kalkulując koszty taryfowe, nie może abstrahować od przewidywanych zmian warunków prowadzenia działalności w roku obowiązywania taryf i powinno w swej kalkulacji uwzględnić koszty determinowane takimi zmianami, zarówno jeżeli wpływa to na ich podwyższenie, jak i na obniżenie. W ocenie Wojewody plan remontów, który obejmuje zadania konieczne do zrealizowania w celu zapewnienia ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków, jest planowaną zmianą warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Pojęcie "warunki ekonomiczne" jest bowiem terminem pojemnym i mieszczą się w nim zarówno czynniki zewnętrzne - niezależne od przedsiębiorstwa, jak i czynniki wewnętrzne, których źródło leży wewnątrz działalności przedsiębiorstwa. Gdyby zresztą przyjąć założenie odmienne, że w pojęciu "warunki ekonomiczne" mieszczą się tylko czynniki zewnętrzne zależne od otoczenia, w którym działa przedsiębiorstwo, to w oparciu o przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, przedsiębiorstwo nie mogłoby w kosztach taryfowych uwzględnić kosztów niezbędnych remontów przeprowadzanych w roku taryfowym.

Wojewoda zauważył, że z powyższym stanowiskiem koresponduje pogląd wyrażony w komentarzu do rozporządzenia (Henryk Palarz, Anna Rozwadowska-Palarz – Komentarz do rozporządzenia Ministra budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, Katowice 2009, s.40), gdzie przyjęto, że "Koszty planowane to koszty poniesione w poprzednim roku obrachunkowym z uwzględnieniem zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, wynikających ze zmiany warunków ekonomicznych, a więc zmian warunków zachodzących zarówno wewnątrz przedsiębiorstwa, jak i w jego otoczeniu. Oparcie niezbędnych przychodów jedynie na kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym (kosztów historycznych) z pewnością byłoby nieracjonalne, dlatego poniesione koszty należy skorygować o koszty planowane. W roku obowiązywania taryfy zazwyczaj istnieje konieczność pokrycie wielu kosztów, które nie występowały w poprzednim roku taryfowym".

Z uwagi na powyższe nie sposób, zdaniem Wojewody, zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Przemkowie, że koszty materiałów, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia planuje się w wysokości maksymalnej wynikającej ze wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, w wysokości powiększonej jedynie o 1,6%. Twierdzenie to pomija zupełnie analizę przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Potwierdza to pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 592/13), że: "W świetle przywołanych przepisów ma rację skarżący, podnosząc, że wzrost kosztów stanowiących podstawę do ustalania niezbędnych przychodów, na podstawie których ustala się taryfy, nie ogranicza się do wskaźników inflacyjnych, o których mowa w §8 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo konstruując taryfę, jest bowiem zobowiązane nie tylko oprzeć się na historycznych kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ale również uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia".

Wojewoda ocenił, że nietrafiony jest również pogląd Rady, iż koszty materiałów stanowiące podstawę do przekroczenia wskaźnika 1,6% nie mogą wynikać z planu remontów przedsiębiorstwa, ponieważ nie jest to dokument uchwalany przez radę gminy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że plan remontów przedsiębiorstwa jest dokumentem uchwalanym przez radę gminy i że plan taki nie może stanowić podstawy do uwzględniania wynikających z niego kosztów materiałów w kosztach taryfowych. Jedynym planem, który według ustawodawcy musi być zatwierdzany przez radę gminy jest wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Z analizy art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że jest to plan o charakterze rozwojowo-inwestycyjnym i nie wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mają obowiązek go opracowywać. W myśl bowiem art. 21 ust. 7 ustawy obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Założenie więc, że w kosztach taryfowych mogą być uwzględniane tylko te koszty inwestycji, które wynikają z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych doprowadza do absurdalnego wniosku, że przedsiębiorstwa, które nie maja obowiązku takiego planu opracowywać, nie mogą w kosztach taryfowych uwzględniać kosztów przeprowadzanych w roku taryfowym remontów istniejącej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej. To, że rozporządzenie pozwala na uwzględnianie w kosztach taryfowych kosztów inwestycji podejmowanych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, nie oznacza w żadnej mierze, że w kosztach taryfowych nie można uwzględniać kosztów remontów przeprowadzanych na podstawie planów remontowych przyjmowanych przez same przedsiębiorstwa.

Wobec tego Wojewoda stwierdził, że postępowanie nadzorcze nie potwierdziło zawartych w uzasadnieniu do uchwały ustaleń niezgodności taryfy z przepisami wykonawczymi do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Przemków wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Gmina zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu:

1) naruszenie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego bezzasadne zastosowanie i uznanie że doszło do przesłanek skutkujących naruszeniem prawa i koniecznością stwierdzenia nieważności aktu,

2) naruszenie § 8 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.), polegające na pominięciu jego treści,

3) niewłaściwą interpretację § 6 ust 1 ww. rozporządzenia prowadzącą do nieuprawnionej derogacji § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia,

4) naruszenie art. 77 § 1-3 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w razie powstania wątpliwości w sprawie na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego,

5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiałów zgromadzonych w sprawie i pominięcie między innymi treści pisemnych wyjaśnień przedsiębiorstwa wodociągowego oraz faktu, że uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie jest wyczerpujące.

W konsekwencji Gmina wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

3) obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano, że Gmina, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, podejmując uchwałę nie naruszyła art. 24 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Rada Miejska w Przemkowie w uzasadnieniu do uchwały szczegółowo wskazała niezgodności taryf z obowiązującymi przepisami oraz wyjaśniła, na czym te niezgodności polegają (strona 6 i 7 uzasadnienia uchwały): "Koszty te zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, planuje się w wysokości maksymalnej wynikającej ze wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, w wysokości powiększonej jedynie o 1,6%. W Spółce koszty zużycia materiałów wzrosły o 65.194 zł. W trakcie weryfikacji uzyskano informację, że wzrost kosztów o 64.000 zł wynika z planu remontów na 2017 rok. Spółka w roku 2017 planuje przeprowadzić następujące zadania lub dokonać zakupów: remont przyłączy, budynków i budowli, ujęć wody i hydroforni na kwotę 40.000 zł, zakup i wymiana pomp głębinowych – Os. Szklarki Wysoka i Wilkocin na kwotę 15.000 zł, wymiana zasuw i hydrantów na sieci wodociągowej na wartość 8.000 zł, remont ogrodzenia na ujęciu wody w Wilkocinie na wartość 15.000 zł, zakup wodomierzy na kwotę 50.000 zł. Zadania te będą realizowane przez pracowników PWiK w Przemkowie i przy wykorzystaniu materiałów zakupionych przez firmę. Koszty materiałów zaplanowano jednak nieprawidłowo, ponieważ Spółka zaplanowała wzrost kosztów materiałów o 87,15%. Spółka przyjęła w tym względzie własny plan remontów, jednak jest to dokument nieuchwalany przez radę gminy, tylko przez właściciela i nie może stanowić podstawy do przekroczenia wskaźnika 1,6%. Innym słowy Spółka planując remonty powinna zaplanować zakup materiałów w wysokości normatywnej, a nie istnieją wyjątkowe okoliczności takie, jak np. rozpoczęcie nowego rodzaju działalności, albo rozpoczęcie działalności gospodarczej na obszarze innej gminy. Przyjęcie wskaźnika normatywnego spowoduje obniżkę ceny wody o 28 groszy. Wartość ta wynika z powiększenia o 1,6% wartości materiałów poniesionych w roku obrachunkowym w wysokości 79.298 zł. Nawiasem mówiąc, nawet gdyby plan remontów został przyjęty przez uchwałę rady, uchwała stoi w hierarchii aktów prawnych niżej niż rozporządzenie i nie może być z nim sprzeczne, a jeśli jest, w tej części byłaby nieważna.".

Natomiast na stronie 9 uzasadnienia do uchwały wskazano, że: "W trakcie weryfikacji uzyskano informację Spółki, że koszty materiałów zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zaplanowano w wysokości maksymalnej wynikającej ze wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, w wysokości 1,6%, jednak do kosztów tych Spółka dodała koszty wynikające ze zmiany warunków ekonomicznych względem okresu roku obrachunkowego, przede wszystkim wynikające z planu remontów na 2017 rok tj. wzrost o 15.000 zł. Koszty materiałów zaplanowano jednak nieprawidłowo (argumentacja jak powyżej przy kosztach materiałów dla zaopatrzenia w wodę). Przyjęcie wskaźnika normatywnego 1,6%, koszty materiałów wyniosą 89.220 zł, co spowoduje obniżkę ceny za ścieki o 8 groszy.".

Zdaniem Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze w swoim uzasadnieniu posługuje się niedopuszczalną wykładnią contra legem ustawy i rozporządzenia. Organ nadzoru w uzasadnieniu podważył również cel uchwalenia ustawy i samej istoty taryfowania, którego założeniem jest utrzymywanie w ryzach kosztów w przedsiębiorstwach wodociągowo-kanalizacyjnych. Bez skutecznej kontroli kosztów przez organy gminy istnienie zasad kształtowania taryf w ogóle nie byłyby potrzebne, bo można by je w dowolny sposób naruszać.

Zdaniem Gminy organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie naruszył § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem niezbędne przychody ustala się jako sumę składników iloczynu sumy kosztów materiałów i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, który w roku obowiązywania taryf kształtuje się w wysokości 1,6%. Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może podwyższyć koszty niezbędnych przychodów w stosunku do roku obowiązywania taryf jedynie o wskaźnik normatywny, i to traktując go jako wskaźnik maksymalny. Innymi słowy, w zakresie zużycia materiałów w roku obowiązywania nowych taryf przedsiębiorstwo powinno planować te koszty zgodnie ze swoimi przewidywaniami, zgodnie z zachodzącymi zmianami warunków ekonomicznych, i w związku z tym koszty te mogą być niższe w stosunku do roku poprzedniego, ale także mogą być wyższe. Gdyby okazały się na tyle wyższe, że miałyby wynosić więcej, niż 101,6% kosztów zużycia materiałów z roku poprzedniego, wówczas zastosowanie znajduje omawiany wskaźnik z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w wysokości 1,6%, który dokonuje cięcia tych kosztów do normatywnego pułapu. Wojewoda zaprzeczył tej zasadzie, zaprzeczył treści przepisu.

Dalsze wywody Wojewoda oparł na przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia, iż koszty planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy, z naciskiem na zwrot "z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy", który Wojewoda zaznaczył podkreśloną czcionką. Miałoby z tego chyba rzekomo wynikać, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może, jeśli tylko wymagają planowane i narzucone arbitralnie przez przedsiębiorstwo zmiany warunków ekonomicznych, przyjąć wzrost cen materiałów o 200%, 300% i tak dalej. Oznaczałoby to, że norma prawna zawarta w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wiąże, nie istnieje, a § 6 pkt 1 rozporządzenia deroguje § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a przynajmniej wprowadza jakieś nowe odstępstwo od jego stosowania.

Błąd tego rozumowania polega na tym, że wykładnia taka naruszałaby zasadę, iż "ustalania znaczeń przepisów należy dokonywać w ten sposób, aby żaden ze zwrotów wchodzących w skład interpretowanych przepisów nie został uznany za zbędny, czyli nie został pozbawiony znaczenia, ani też norma interpretowana nie została uznana za zbędną w ramach danego aktu normatywnego" (J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 42). Wojewoda uznał zaś przepis § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia za zbędny, nieistniejący, jeśli przedsiębiorstwo pokaże znienacka burmistrzowi potężny plan remontów.

Zdaniem strony skarżącej, nieprawdziwe jest twierdzenie wojewody, iż koszty materiałów stanowiące podstawę do przekroczenia wskaźnika 1,6% mogą wynikać z planu remontów przedsiębiorstwa. Oznaczałoby to hierarchiczną wyższość dokumentu "plan remontów" nad rozporządzeniem taryfowym. Tymczasem zależność jest odwrotna. Źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce wymienia art. 92 Konstytucji RP. Nie ma w nich wymienionego planu remontu. Plan remontów jest dokumentem prywatnym. Wprawdzie jego treść wpływa na przyszłe taryfy dla wody i ścieków, jednak dopiero po jego zrealizowaniu i zweryfikowaniu kosztów pod względem celowości ich ponoszenia na podstawie art. 24 ust 4 ustawy. Przyjęcie planu remontów i jego postanowienia nie mogą naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda w istocie twierdzi odwrotnie – że wystarczyłoby przyjąć plan remontów taki, że koszty materiałów wzrosną np. o tysiąc procent i wówczas wskaźniki normatywne nie wiążą.

Wadliwe jest ponadto uznanie przez Wojewodę, iż wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym wszystkie składniki mogą być objęte planem remontów. Do elementów tych nie sposób zaliczyć np. wskazanych kosztów zakupu wodomierzy na kwotę 50.000 zł. Zakup wodomierza to nie remont, bo remontem jest "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym" - art. 3 pkt 8 pr. bud.).

W ocenie Gminy nie ma uzasadnienia przytoczenie poglądu literatury zawartej w opracowaniu H. Palarz i A. Rozwadowskiej-Palarz, ponieważ cytowany fragment dotyczy kwestii niezwiązanej z treścią uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie. W opracowaniu tym bowiem stwierdzono jednoznacznie, iż "Zaplanowany poziom kosztów materiałów i usług transportowych podwyższa się o średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu." (s. 44).

Zdaniem skarżącej Wojewoda nieprawidłowo interpretuje wpływ dokumentów planistycznych przedsiębiorstwa na taryfę. Jeśli infrastruktura jest własnością gminy, a przedsiębiorstwo ma jedynie infrastrukturę w użyczeniu, dzierżeniu, administrowaniu, to zwykle nie dokonuje żadnych nakładów na cudzą własność, inwestycji dokonuje gmina.

W zakresie uzasadnienia zaskarżonej uchwały Gmina wskazała, odnosząc się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Wr 96/09, że stanowisko WSA we Wrocławiu o konieczności zamieszczenia uzasadnienia do uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf może budzić kontrowersje. Ustawa nie wymaga bowiem wyjaśnienia na czym polegają niezgodności taryf z przepisem prawa (inaczej niż przykładowo przepis art. 107 § 1 Kpa, który wymaga zamieszczenia uzasadnienia w treści decyzji). Oznacza to, że ustawa przewiduje możność podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeśli naruszono przepis prawa i wówczas należy w uchwale ten przepis wymienić, wskazać. Już to jest wystarczające dla podjęcia ważnej uchwały odmownej. Następnie, w razie własnych wątpliwości co do zasadności podjęcia uchwały odmownej, organ nadzoru powinien w ramach art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Organ nadzoru w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania nadzorczego (czego organ nie dopełnił, z uwagi na zupełny brak kontaktu ze skarżącą, brak dostępu do taryf i wyjaśnień składanych przez przedsiębiorstwo Burmistrzowi Przemkowa w trakcie weryfikacji taryf), powinien był ustalić bezsprzecznie, na czym polega niezgodność rozstrzygnięcia organu gminy z prawem.

Gmina zarzuciła, że sposób prowadzenia postępowania nadzorczego przez Wojewodę w oderwaniu od odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. stoi w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i doprowadził w rezultacie do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przytoczono też pogląd, który wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., II GSK 3471/16, wskazując, iż Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków musi wskazać jedynie konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, "brak uzasadnienia uchwały odmownej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tylko takie przecież mogło być podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.". Tymczasem w uchwale Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 17 maja 2017 r. zawarto nie tylko informacje o przepisach prawa naruszonych przy sporządzaniu taryf, lecz zgodnie z interpretacją WSA we Wrocławiu wyrażoną w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Wr 96/09 wskazano na czym ta niezgodność z przepisami polega oraz wykazano zasadność takiej oceny, o czym świadczy poświęcony temu zagadnieniu przytoczone powyżej 27 wersów uzasadnienia do uchwały.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, Gmina wskazała, że Wojewoda pominął, iż każdorazowe wystąpienie wątpliwości w sprawie obliguje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co nie zostało wykonane wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1-3 w zw. z art. 7 k.p.a. Wojewoda dyskrecjonalnie ustalił wątpliwości występujące w niniejszej sprawie z negatywnym skutkiem dla skarżącej Gminy. Ponadto Wojewoda, wbrew zasadzie przedstawionej w art 80 w zw. z art. 6 k.p.a., przekroczył granice swobodnej oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie. Wojewoda pominął między innymi treść pisemnych wyjaśnień przedsiębiorstwa oraz wyczerpującego uzasadnienia uchwały skarżącej Gminy. Powyższe uchybienia proceduralne skutkowały wadliwym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się dodatkowo do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że niezgodność sporządzenia taryfy z przepisami należy ujmować w kategoriach obiektywnych, a nie subiektywnych. Nie jest zatem wystarczające uznanie, że "zdaniem Rady" przedsiębiorstwo naruszyło przepisy, jeżeli w istocie do złamania przepisów wcale nie doszło. Odmowa zatwierdzenia taryf w żadnym razie nie jest bowiem działaniem Rady opartym na zasadzie uznania. Należy mieć na uwadze, iż z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wynika zasada działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis ustawy wiąże negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia taryfy z naruszeniem prawa, to naruszenie to musi być wyraźnie wskazane, poprzez powiązanie z konkretnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które zostały naruszone. Fakt obiektywnego naruszenia przepisów i sporządzenia taryfy niezgodnie z przepisami wymaga udowodnienia przez organ stanowiący gminy i wsparcia stosowną analizą przepisów. Nie jest wystarczające w tym zakresie posłużenie się własną, dodatkowo jeszcze w świetle znanego przecież Gminie orzecznictwa sądów administracyjnych - ewidentnie błędną wykładnią i interpretacją przepisu prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przypomniano, że powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 592/13) zapadł bowiem w sprawie jednej z poprzednich uchwał w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków (dotyczył uchwały z dnia 4 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/197/13). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sad wprost wskazał, że Rada Miejska błędnie interpretuje przywołany § 8 rozporządzenia w zakresie w jakim wiąże go z ustaleniem wysokości kosztów.

Nieprawidłowe są zatem wnioski Rady Miejskiej płynące z interpretacji § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i błędna w związku z tym konstatacja, że przedsiębiorstwo może podwyższyć koszty niezbędnych przychodów stosunku do roku obowiązywania taryf jedynie o wskaźnik normatywny (współczynnik inflacyjny), i to traktując go jako wskaźnik maksymalny. Już na marginesie wypada też zauważyć, że Rada nie jest do końca konsekwentna w tym stanowisku. We wniosku taryfowym przedsiębiorstwa dotyczącym kosztów usług obcych (pkt 4 str. 8) również uwzględniono koszty poniesione w przednim roku taryfowym, zwiększone o obowiązujący średnioroczny wskaźnik wzrostu cen tj. 1,3 % oraz o koszty wynikające ze zmiany warunków ekonomicznych, czyli planowanych dodatkowych wydatków na bieżącą działalność oraz planu leasingów, m.in. zakup minikoparki. W tym wypadku jednak Rada uznała, że koszty usług obcych zaplanowano prawidłowo, a zatem zgodnie z prawem.

Wojewoda odniósł się także do zakwestionowanych dopiero w skardze kosztów zakupu wodomierzy na kwotę 50.000 zł, jako nie mogącej być objętą planem remontów. W świetle przedstawionej przez skarżącą definicji remontu z Prawa budowlanego (art. 3 pkt 8) wyjaśniono, że wodomierz jest wyrobem budowlanym, podlegającym w związku z tym unormowaniom ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.) oraz obowiązującym w Polsce regulacjom UE dotyczącym "wyrobów budowlanych mających kontakt z wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi" (decyzja komisji 2002/359/WE). Koszty remontu, wymiany i konserwacji wodomierzy mieszczą się zatem, zdaniem Wojewody, w uzasadnionych kosztach związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Nadto Wojewoda zauważył, że w końcowej części uzasadnienia skargi powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt. II GSK 3471/16), jednak z sentencji, a także uzasadnienia owego wyroku w żaden sposób nie wynikają wnioski jakie wyprowadza skarżąca. Wręcz przeciwnie, NSA uwzględniając skargę kasacyjną właściwego Wojewody jednoznacznie podkreślił, że "Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega".

Wojewoda podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie nie potwierdziło naruszenia przez przedsiębiorstwo § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przy sporządzaniu taryf. Tym samym uchwała Rady Miejskiej w Przemkowie w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków, powołująca się w uzasadnianiu na rzekome naruszenie wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, sama w sposób istotny narusza art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z § 3 ust. 1 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powyższe w pełni uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W dniu 28 sierpnia 2017 r. do akt sądowych wpłynęło pismo Burmistrza Przemkowa, zawierające polemikę z odpowiedzią na skargę i twierdzeniami Wojewody. Podkreślono, że zaplanowane zwiększenie kosztów przedsiębiorstwa nie jest zmianą warunków ekonomicznych. Pogląd przeciwny mógłby skutkować planowaniem fikcyjnych remontów lub remontów niecelowych – co wywołałoby podniesienie cen wody w taryfach. Zauważono też, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w warunkach uznania administracyjnego, o czym świadczy zwrot "zdaniem Wojewody" na s. 4 odpowiedzi na skargę, a sam Wojewoda zarzucał Radzie użycie zwrotu "zdaniem Rady". W konkluzji Burmistrz w imieniu Gminy podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 529/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rozprawę przed Sądem w dniu 22 września 2017 r. odroczono w celu uzupełnienia dokumentacji w zakresie wniosku taryfowego. Podczas rozprawy w dniu 26 października 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawą prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Kontroli sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo kwestionując legalność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie, stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i ust. 4. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, niemająca wpływu na istotną treść uchwały, są zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zauważyć w tym kontekście należy, że uchwała Rady Miejskiej w Przemkowie, której nieważność stwierdził Wojewoda Dolnośląski w drodze zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została wydana na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328; dalej: u.z.z.). Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania), w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

W kontekście zarzutów skargi przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest to, czy Wojewoda Dolnośląski zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie o odmowie zatwierdzenia taryf i czy zasadnie zarzucił Radzie podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 4 u.z.z. i w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (aktualnie: Dz.U. z 2017 r. poz. 1701; dalej: rozporządzenie), polegającym na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że przedmiotowe taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa.

Wspomnieć wobec tego trzeba, że art. 24 ust. 5 u.z.z. ma charakter blankietowy, zatem podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi opierać się na stwierdzeniu naruszenia przy sporządzaniu taryf, określonych konkretnych przepisów. Podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi więc łączyć się ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tu o przepisy odnoszące się do ich sporządzenia. Aby ocenić, czy taryfy zostały "sporządzone niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm określających standardy, według których taryfy powinny być sporządzone. Naruszone przy sporządzaniu taryf przepisy, powinny być skonkretyzowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale, a konkretnie w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08, oraz z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1144/16, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba dalej zauważyć, że według art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na jeden rok, na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców. Przez niezbędne przychody ustawodawca rozumie wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 pkt 2 ustawy). Przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji.

Z przywołanych przepisów wynika, że niezbędne przychody odpowiadają kosztom zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków (związanym z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych) i mogą stanowić uzasadnienie dla określenia taryfy gdy dotyczą wskazanych wyżej elementów określonych w pkt 1-3.

Szczegółowe kryteria ustalania niezbędnych przychodów określone zostały w cytowanym już rozporządzeniu taryfowym w przepisach § 6 - § 9. W myśl § 6 przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody na rok obowiązywania taryf uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania, w tym: a) stawkę amortyzacji, b) podatki i opłaty należne od przedsiębiorstwa, c) opłaty za korzystanie ze środowiska; 2) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzenia ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w jego posiadaniu; 3) spłaty rat kapitałowych ponad wysokość amortyzacji; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek; 5) należności nieregularne (tj. wierzytelności z tytułu opłat za świadczone usługi wodne, nieściągalne w trybie ustalonym w umowie o zaopatrzenie w wodę); 6) marżę zysku.

Z kolei według § 7 ust. 1 rozporządzenia koszty o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 -5, planuje się na podstawie: 1) kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok w którym wprowadzana jest taryfa ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów, sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów; 2) kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych określonych i ochrony środowiska ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok wprowadzenia taryf, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania taryf.

Tak ustalone koszty, według § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowią podstawę dla ustalenia niezbędnych przychodów jako sumy składników: 1) iloczynu sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalonego przez strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, a w przypadku braku zawarcia takiego układu, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonego w ustawie budżetowej; 2) iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu; 3) pozostałych kosztów eksploatacji i utrzymania według planowanych bądź obowiązujących stawek na rok obowiązywania taryf; 4) planowanych bądź wynikających z zawartej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy kosztów zakupionej wody lub kosztów wprowadzanych ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego; 5) należności nieregularnych, ustalanych na podstawie odpisów aktualizujących te należności.

W świetle analizy powyższych przepisów prawa, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa przede wszystkim z tej przyczyny, że z uzasadnienia spornej uchwały wynika że Rada podejmując tę uchwałę istotnie dokonała błędnej wykładni przepisów cytowanego już rozporządzenia.

Po pierwsze należy powiedzieć, że wzrost kosztów stanowiących podstawę dla ustalania niezbędnych przychodów, na podstawie których ustala się taryfy, nie ogranicza się wskaźników inflacyjnych o których mowa w § 8 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo konstruując taryfę zobowiązane jest bowiem nie tylko oprzeć się na historycznych kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ale również uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zamiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia. Musi jednak również uwzględnić, że niezbędne przychody to wartość przychodów, które powinno uzyskać na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Za uzasadnione koszty prawodawca uznaje natomiast koszty określone przez przedsiębiorstwo, na podstawie ustawy i rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy.

Przywołane wcześniej przepisy ustawy nakazują przedsiębiorstwu kalkulować koszty stanowiące podstawę ustalenia niezbędnych przychodów przy uwzględnieniu planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf i zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryf (art. 20 ust. 4 pkt 1 i 2). W § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uszczegółowiono, że koszty dla potrzeb obliczenia taryf planuje się przy uwzględnieniu planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów. To zaś oznacza, że zmiana kosztów, o których mowa w ww. przepisach może być spowodowana zmianami warunków ekonomicznych, wielkością usług i warunkami ich świadczenia. Przedsiębiorstwo kalkulując koszty nie może abstrahować od obiektywnych przewidywanych zmian warunków prowadzenia działalności usługowej wynikających z powyższych okoliczności w roku obowiązywania taryfy.

W tym kontekście wyjaśnienia, zdaniem Sądu, wymaga, że zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy nie mogą być utożsamiane wyłącznie z zewnętrznymi wskaźnikami czy okolicznościami, które oddziałują na przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo jest nie tylko przedmiotem gry rynkowej, ale także jej podmiotem i planując remonty infrastruktury również de facto dokonuje zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Przedsiębiorstwo wodociągowe jest odbiorcą, ale i nadawcą impulsów rynkowych, a zatem remonty i zakupy planowane przez nie mogą być uznane za mające wpływ na warunki ekonomiczne, w jakich funkcjonuje przedsiębiorstwo (i jego klienci).

W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że przedsiębiorstwo planuje koszty z uwzględnieniem kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy (§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Na podstawie tak ustalonych kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody przedsiębiorstwa. Zatem już w pierwszym etapie ustalania przychodów na podstawie kosztów uwzględnia się planowane zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Dopiero tak ustalone koszty służą ustaleniu przychodów przy zastosowaniu wskaźników z § 8 rozporządzenia. Zatem koszty z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych służą do ustalenia przychodów, w tym do nich stosuje się iloczyn sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego przez strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, a w przypadku braku zawarcia takiego układu, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonego w ustawie budżetowej, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, czy też iloczyn sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem według Rady koszty, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mogą być w danym roku wyższe jedynie o wskaźniki, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Takie rozumowanie jest błędne, bowiem pomija treść § 7 rozporządzenia. W efekcie pomija zaś konieczność ustalenia wpierw kosztów z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych, a dopiero potem mnożenia tych kosztów przez wskaźniki ujęte w § 8 rozporządzenia.

Poczynione jak dotąd rozważania Sądu wprost potwierdzają że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze trafnie doprowadziło do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały. Zasadnie bowiem Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a to w sytuacji, gdy we wniosku taryfowym (którego Wojewoda wprawdzie nie posiadał, ale wystarczające było oparcie się w tym wypadku na uzasadnieniu uchwały Rady) przedsiębiorstwo wykazało zaistnienie zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów materiałowych. W tej sytuacji uznać należy, że przedsiębiorstwo nie naruszyło przepisów dotyczących sporządzania taryf, skoro niezbędne przychody ustaliło przy uwzględnieniu planowanych zmian tych kosztów wynikających ze zmiany warunków ekonomicznych świadczenia usług – co zostało wykazane w uzasadnieniu wniosku i wyjaśnieniach udzielanych Gminie na etapie weryfikacji wniosku. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu uchwały, że planowany wzrost wskazanych grup kosztów jest nieuzasadniony, co prowadzi do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących planu remontów przyjętego przez przedsiębiorstwo Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi Rady dotyczące miejsca planu remontów w hierarchii aktów prawa, ponieważ Wojewoda nie twierdził, a i Sąd tak nie uważa, że plan remontów jest aktem prawnym. Niewątpliwie jednak plan remontów obowiązujący w przedsiębiorstwie jest dowodem na to, jakie remonty planuje przeprowadzić przedsiębiorstwo, a więc dowodem na to, w jakich warunkach ekonomicznych będzie ono funkcjonować w kolejnych okresach. Ustalenia planu remontów oczywiście nie są dla Rady wiążące, ale podlegać mogą ocenie w kontekście wiarygodności i celowości poczynionych w planie ustaleń.

W niniejszej sprawie w trakcie weryfikacji złożonego wniosku taryfowego uzyskano informację, że wzrost kosztów o 64.000 zł wynika z planu remontów na 2017 rok. Spółka w roku 2017 planuje przeprowadzić remont przyłączy, budynków i budowli, ujęć wody i hydroforni na kwotę 40.000 zł, zakup i wymianę pomp głębinowych na kwotę 15.000 zł, wymianę zasuw i hydrantów na sieci wodociągowej za 8.000 zł, remont ogrodzenia na ujęciu wody za 15.000 zł oraz zakup wodomierzy na kwotę 50.000 zł. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady, organ ten zakwestionował te planowane wydatki wskazując, że przekraczają one wskaźnik 1,6%, a ponadto są one ujęte w planie remontów, na który Rada nie miała żadnego wpływu. Zdaniem Sądu taka argumentacja Rady była wadliwa, bowiem nie odniesiono się do zasadności ponoszenia poszczególnych kosztów w kontekście bieżącej sytuacji przedsiębiorstwa, ale podważono arbitralnie samą wysokość planowanych kosztów.

Zwrócić należy jednak uwagę, że z art. 24 ust. 4 u.z.z. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy), pod względem celowości ich ponoszenia. Skoro zatem ustawa nakazuje wójtowi weryfikację kosztów planowanych przez przedsiębiorstwo pod względem celowości, to również ocena w tym zakresie powinna być dokonana przez radę. Tego aspektu sprawy w uzasadnieniu uchwały zabrakło, co bezsprzecznie świadczy o tym, że Rada nie wykazała, że taryfy naruszają przepisy prawa.

Ponadto zaznaczyć wypada, że przepis art. 24 ust. 5 u.z.z. wymaga współzastosowania z innym przepisem lub przepisami, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami prawa. Rada gminy winna zatem wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polegało. Tymczasem analiza treści uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, że ani w jej podstawie prawnej, ani w jej paragrafach od 1 do 3, nie wskazano, z jakim przepisem prawa sprzeczne są taryfy, których dotyczy uchwała. Natomiast w uzasadnieniu dołączonym do uchwały Rada wskazała, że koszty przedsiębiorstwa zaplanowano nieprawidłowo. Rada wskazała zatem na § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomimo, że przepis ten nie odnosi się do planowania kosztów, których wysokość organ zakwestionował. Istotne jest przy tym, że pominięto także zupełnie ocenę planowanych przez przedsiębiorstwo kosztów przez pryzmat ich celowości, ograniczając się do stwierdzenia, że są one ustalone na zbyt wysokim poziomie. Wobec niepodważenia przez Gminę celowości i prawidłowości oszacowania zaplanowanych kosztów przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy koszty i przychody ustalono w zgodzie z § 7 i § 8 rozporządzenia, niezasadna była odmowa zatwierdzenia omawianych taryf, co prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Reasumując, należy uznać, że nie zostało przez Radę wykazane, że taryfy zostały opracowane z naruszeniem § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (ani § 7 ust. 1 pkt 1), a co za tym idzie zasadnie Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie z powodu istotnego naruszenia 24 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 4 u.z.z. i w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Stanowisko Wojewody Dolnośląskiego pozostaje zbieżne z argumentacją tut. Sądu zawartą w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 592/13, którą Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie także podziela.

Odnosząc się jeszcze do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez Wojewodę prawa procesowego, to jest art. 77 §§ 1-3 oraz art. 80 w związku z art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd ocenił, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru stosuje w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. odpowiednio. Odpowiednie stosowanie tych przepisów ma w postępowaniu nadzorczym takie znaczenie, że organ nadzoru winien przy zastosowaniu instytucji procesowych uregulowanych w k.p.a. dążyć do ustalenia, czy kontrolowana przez niego uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Trzeba więc wskazać, że dla oceny legalności uchwały organu gminy wojewoda jedynie w wyjątkowych przypadkach sięgać może do materiałów dowodowych innych niż sama uchwała i jej uzasadnienie. Wojewoda działając jako organ nadzoru nie prowadzi więc w istocie postępowania administracyjnego zmierzającego do konkretyzacji praw i obowiązków gminy w formie decyzji administracyjnej, lecz postępowanie nadzorcze, w którym tylko odpowiednio stosuje się k.p.a. Stosowanie k.p.a. jest w tym postępowaniu uzasadnione o tyle, o ile zmierza do wychwycenia wad uchwały lub zarządzenia organu gminy w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" lub "sprzeczności z prawem". Jak to wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski zidentyfikował sprzeczność z prawem opisanej na wstępie uchwały wyłącznie na podstawie treści kontrolowanej uchwały i jej uzasadnienia. Nie było więc konieczne prowadzenie szerszego postępowania niż tylko dokonanie wykładni przepisów prawa i porównanie ich z treścią kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie.

Mając na uwadze poczynione rozważania, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano, bowiem w myśl art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych, a ponadto z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi.