Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1690/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1405/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1405/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora [...], uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie uznania zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 34 § 4 i § 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599, zwana dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego wniesione przez N. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent podał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne dotyczące egzekucji należności niepieniężnej obowiązku dokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. W. w T. - ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Zobowiązana N. M. w dniu 28 października 2016 r. powołując się na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wniosła zarzut podając, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek nie istnieje.

Organ ustalił, że przedmiotowy kurnik został wybudowany przez ówczesnego inwestora – W. B., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...] (znak: [...]). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 43 i § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Dalej, wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rozróżniały jako obiekty budowlane stałe budynki oraz budynki tymczasowe (art. 2 ust. 1). Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), które uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 1). Powołane wyżej rozporządzenie ustalało odrębnie warunki realizacji inwestycji dla budownictwa osób fizycznych (Dział 3), które z uwagi na fakt, że inwestorem budynku kurnika była osoba fizyczna, miały zastosowanie do wydania pozwolenia na budowę tego obiektu. Według § 44 ust. 1 pkt 1 pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Z kolei w myśl § 43 ust. 2 pkt 4 pozwolenie na budowę ustalało terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. W świetle powyższych uregulowań, w ocenie organu, nie było wątpliwości, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 1976 r. miała czasowy charakter, a ówczesnemu inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę kurnika jako obiektu tymczasowego, ustalając okres jego istnienia na 5 lat z możliwością jego prolongaty. W decyzji tej określono dodatkowo warunek - zgłoszenia obiektu do odbioru wraz z wymaganymi opiniami, przed rozpoczęciem jego użytkowania, w oparciu o § 43 ust. 2 pkt 4 lit. c ww. rozporządzenia.

Prezydent podniósł, że stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., inwestor (właściciel, zarządca) obowiązany był dokonać na własny koszt jego rozbiórki. Dodał, że opisanych wyżej skutków prawnych wynikających z przywołanego art. 38 ust. 2 ustawy nie pozbawia okoliczność, że w treści pozwolenia na budowę nie wskazano wprost konkretnej daty, z upływem której obowiązek rozbiórki kurnika powstał, skoro samo pozwolenie na budowę zawierało mechanizm, wg którego termin ten można było ustalić. W pozwoleniu podano, że obowiązek zakończenia budowy wynosić miał 4 lata, zaś termin "do którego wybudowany obiekt będzie mógł istnieć" czyli również być użytkowany - 5 lat.

Organ ustalił, że kurnik został wybudowany w terminie określonym w pozwoleniu, natomiast do jego użytkowania przystąpiono w 1980 r. Dowody na jakich się oparł w tym zakresie to karta nieruchomości nr 5-39-K1 ([...]) z dnia [...] września 1981 r. oraz oświadczenie złożone przez M. i M. M. (rodziców zobowiązanej) do protokołu kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., że są w posiadaniu pisemnego oświadczenia I. B. (małżonki poprzedniego właściciela obiektu kurnika) o użytkowaniu przedmiotowego budynku przez pierwotnego właściciela jako kurnika od końca lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku.

Prezydent przyjął zatem, że najdalej w dniu 31 grudnia 1980 r. obiekt budowlany - kurnik był już użytkowany przez W. B., a w konsekwencji 5-letni termin dozwolonego użytkowania wynikający z pozwolenia na budowę upłynął ostatecznie z dniem 31 grudnia 1985 r. W dokumentach znajdujących się w posiadaniu wierzyciela brak jest informacji o prolongacie pierwotnie przyjętego w decyzji terminu. Na okoliczność tę nie powoływała się również sama zobowiązana. W związku z tym od 1 stycznia 1986 r. po stronie właściciela powstał obowiązek dokonania rozbiórki kurnika. W chwili nabycia przez zobowiązaną w dniu 13 stycznia 2016 r. od I. B. nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek kurnika, rozbiórka nie została zrealizowana, obowiązek ten nadal istnieje, z tym że przeszedł na N. M. - obecną właścicielkę budynku.

Ponadto, organ wskazał, że nie ma znaczenia prawnego, dla istnienia po stronie zobowiązanej obowiązku rozbiórki kurnika, argument, że w dniu 31 sierpnia 2004 r. dokonano zgłoszenia kurnika do użytkowania, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Brak było podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na stałe użytkowanie tymczasowego obiektu budowlanego kurnika, bowiem nie uległa zmianie decyzja ostateczna przesądzająca o tymczasowości obiektu. Uzyskanie potwierdzenia przyjęcia obiektu kurnika do użytkowania w 2004 r. było możliwe tylko dlatego, że poprzedni inwestor wraz ze zgłoszeniem o zakończeniu budowy przedłożył kopię decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 r., z której w sposób bezprawny usunięto zastrzeżenie, że pozwolenia udziela się na okres 5 lat z możliwością prolongaty. Po stwierdzeniu tego faktu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powiadomił o tym Prezydenta [...] potwierdzając nieskuteczność tamtego zgłoszenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła N. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia strony, w punkcie 1 uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta [...]; w punkcie 2 uznało za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. W. w T. (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.); w punkcie 3 umorzyło postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ II instancji zakwestionował stanowisko organu I instancji. Uznał, że w treści decyzji z dnia [...] października 1976 r. nie zawarto stwierdzenia, że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu tymczasowego o 5-letnim okresie użytkowania. Z literalnej treści wynika, że pozwolenia udziela się na okres tymczasowy. Zatem termin nie dotyczył obiektu, a pozwolenia - jak słusznie wskazano w zażaleniu. Literalną wykładnię wspiera wykładnia systemowa. Organ II instancji przedstawił uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę dotyczące obiektów tymczasowych. W szczególności przytoczono brzmienie: § 147, § 148, § 149 , § 7, § 15, § 19, § 27, § 139 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. nr 10, poz. 44). Dalej, Kolegium podało, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 26, poz. 157). Obiekt wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 r. posiada fundamenty, ściany zewnętrzne murowane, stropodach drewniany oparty na stalowej konstrukcji nośnej (słupowe - ryglowej). Z całą pewnością nie jest to obiekt o charakterze odpowiadającym ówczesnym regulacjom dotyczącym tymczasowych obiektów budowlanych takich jak: prowizoryczne składy materiałów, tymczasowe budynki drewniane (baraki) przeznaczone na stały pobyt ludzi, cyrki, karuzele, strzelnice, pawilony wystawowe. Tak więc obiekt wzniesiony na podstawie ww. decyzji nie był obiektem tymczasowym, bowiem nie odpowiada obowiązującym wówczas regulacjom dotyczącym takich obiektów. Kolegium stwierdziło zatem, że obiekt ten stanowi obiekt budowlany nie mający charakteru tymczasowego. Zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki był uzasadniony.

Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prokurator [...], zarzucając naruszenie: art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy po stronie właściciela powstał i istnieje nadal obowiązek dokonania rozbiórki obiektu tymczasowego w postaci kurnika; § 147 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowy kurnik nie stanowi obiektu budowlanego o charakterze tymczasowym; a) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie zarzutu nieistnienia obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kurnika, podczas gdy obowiązek istnieje i winien być wykonany w toku egzekucji świadczeń niepieniężnych; art. 7, art. 8, art 11, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Prokurator argumentował, że sposób realizacji pozwolenia na budowę nie może determinować czym jest dany obiekt. Okoliczność, że wzniesiony obiekt nie odpowiada obowiązującym wówczas regulacjom dotyczącym obiektów tymczasowych może być oceniany na gruncie wadliwej realizacji pozwolenia na budowę. Tym bardziej należy doprowadzić do jego rozbiórki. Skarżący podkreślił, że zgłoszenie użytkowania kurnika w piśmie z dnia 31 sierpnia 2004 r. opierało się na decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 r., z której usunięto zapis "pozwolenia udziela się na okres 5 lat z możliwością prolongaty". Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości zdawał sobie sprawę z tymczasowego charakteru kurnika i celowo wprowadzał organ w błąd.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 827/17, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2934/17, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Kolegium zapadło przedwcześnie, gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, że w świetle art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązek rozbiórki może wynikać z decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia (ust. 1), ale może również wynikać bezpośrednio z przepisu, zgodnie z którym, obowiązek taki powstanie "gdy na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę (decyzja czasowa) lub upływu czasu na jaki zostały obiekty zostały wzniesione (obiekty czasowe)". Podkreślił, że w sytuacji gdy organ wydał czasową decyzję pozwolenia na budowę także obiekt stały podlega rozbiórce po upływie terminu wskazanego w decyzji.

Sąd podniósł, że z decyzji pozwolenia na budowę nr [...] nie wynika w sposób jednoznaczny, czy jest to decyzja na budowę obiektu o 5 letnim okresie istnienia, czy też wskazany w niej termin dotyczy obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem punktu 3 decyzji nr [...], Prezydent [...] udzielił "(...) pozwolenia na budowę na okres tymczasowy 5 lat z możliwością prolongaty". Nadto w ustaleniach szczegółowych decyzji nakazał m.in. wykonanie obiektu: 1. "zgodnie z planem realizacyjnym i projektem technicznym", 3. "prowadzenie dziennika budowy zarejestrowanego w tut. Wydziale" 4. Zakończenie budowy w terminie 4 lat"; 5. "przed użytkowaniem obiekt zgłosić do odbioru w tut. Wydziale wraz z wymaganymi opiniami". Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi zasadniczych wątpliwości, że niezależnie od interpretacji ustalenia zawartego w punkcie 3 decyzji nr [...] pięcioletni termin w niej określony nie został prolongowany, natomiast trudno uznać za prawidłowe i wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia ustalenia poczynione przez organ odwoławczy, zgodnie z którymi przedmiotowy kurnik nie stanowił obiektu tymczasowego. Sformułowanie przytoczonego punktu 3 decyzji nie jest bowiem jednoznaczne. Dodał, że z faktu, że przedmiotowy obiekt kurnika posiada fundamenty i jest murowany bynajmniej nie wynika, że jako taki został zrealizowany w oparciu o decyzję nr [...], w decyzji brak bowiem ustaleń w tym zakresie. Także gdyby ustalono, że jego wykonanie jest zgodne z pozwoleniem na budowę, nie jest wystarczające dla określenia, jaki charakter ma przedmiotowy budynek. Mając zatem na uwadze, że ustalenie jakiego budynku dotyczy decyzja nr [...] ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, przy ponownym jej prowadzeniu organ będzie musiał też ustalić jak należy rozumieć 5-letni termin określony w punkcie 3 decyzji nr [...] tj. czy decyzja nie określała w ten sposób terminu, na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, a po upływie którego przedmiotowy budynek podlega rozbiórce. Sąd podniósł, że dla dokonania powyższych ustaleń pomocne mogą być plan realizacyjny oraz projekt techniczny wskazane w decyzji nr [...], jak również sam wniosek złożony przez W. B. o wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę kurnika. Dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie pozwoli, w ocenie Sądu, na przyjęcie, czy przedmiotowy kurnik stanowił obiekt, który po upływie 5 lat od jego zrealizowania podlega rozbiórce z mocy prawa (art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., § 43 ust.2 pkt 4 rozporządzenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również o dopuszczenie dowodów – pisma z dnia 16 marca 2017 r., znak: [...] (dołączonego do skargi kasacyjnej z dnia 26 września 2017 r. – akta sprawy II OSK 2934/17).

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez niezastosowanie, podczas gdy przepis stanowił podstawę do ustalenia w pozwoleniu na budowę z dnia 26 października 1976 r. terminu jego obowiązywania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należy dokonywać ustaleń, co do znaczenia terminu zawartego w pozwoleniu na budowę z dnia 26 października 1976 r., podczas, gdy 5-letni termin dotyczy obowiązywania pozwolenia na budowę, nie zaś istnienia obiektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że zapis zawarty w decyzji z dnia [...] października 1976 r. "pozwolenia udziela się na okres 5 lat z możliwością prolongaty", stanowi skorzystanie z treści art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś wypełnienie dyspozycji § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. W wydanym w 1976 r. pozwoleniu na budowę organ nie rozstrzyga o terminie istnienia obiektu, ale o terminie pozwolenia. Nie można inaczej wykładać sformułowania, że "pozwolenia udziela się". Skarżący kasacyjnie przywołał treść art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz stwierdził, że przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych, przy czym wyróżnić można dwie kategorie: obiekty podlegające rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę oraz podlegające rozbiórce ze względu na upływ czasu na jaki zostały wzniesione. Zatem przepis ten miałby zastosowanie ale w przypadku, gdyby z pozwolenia na budowę wynikało, że obiekt został wybudowany na określony czas. W pierwszym przypadku konieczność rozbiórki następowałaby w przypadku upływu czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, a w drugim - w przypadku upływu czasu na jaki obiekt został wzniesiony. Za każdym jednak razem chodzi tu o zapis w pozwoleniu na budowę odnoszący się do obiektu budowlanego. Zapis w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1976 r. nie odnosi się natomiast do obiektu budowlanego, ale do pozwolenia. Nie może zatem znaleźć zastosowania na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Kolegium, podjęcie czynności dowodowych, o których mowa w wyroku, które miałyby służyć ustaleniu treści pozwolenia na budowę jest zbędne. Literalna treść pozwolenia na budowę nie pozostawia bowiem dowolności w interpretacji i czytelnie z niej wynika, że zapis odnosi się jedynie do pozwolenia, nie zaś do obiektu. Ponadto, organ zauważył, że wykonanie powyższych wskazań może okazać się niemożliwe, bowiem z treści pisma Prezydenta [...] z dnia 16 marca 2017 r. wynika, że "w archiwum Urzędu Miasta [...] nie zachowały się akta sprawy dotyczące pozwolenia. Kategoria ich przechowywania określona była jako B-10, tzn. okres ich przechowywania wynosił 10 lat.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe było prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane z 19874 r. oraz § 43 i § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę kurnika parterowego o pow. zabudowy 1216 m2, z zastrzeżeniem, że "pozwolenia udziela się na okres tymczasowy 5 lat z możliwością prolongaty". Kolegium podejmując swoje rozstrzygnięcie uznało, że brak jest podstaw do prowadzenia takiego postępowania, ze względu, że nie dotyczy ono obiektu mającego charakter tymczasowy, którego obowiązek rozbiórki wynika z mocy prawa, po upływie okresu na który został posadowiony. Według organu II instancji ww. stwierdzenie zawarte w decyzji dotyczyło terminu ważności pozwolenia na budowę, nie zaś terminu funkcjonowania obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z powyższą konstatacją Kolegium, nie tylko ze względu na prawidłowość tego stanowiska, lecz także, że w tym zakresie Sąd w składzie obecnie orzekającym uznaje się za związany poglądem, który także podziela, wyrażonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 401/17, zapadłym w sprawie prowadzonej w ramach nadzoru budowlanego, a dotyczącej remontu spornego kurnika. Otóż w powołanym wyroku Sąd wskazał, że "nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy nadzoru budowlanego, że decyzja nr [...] Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1976 r. określała czas użytkowania obiektu, na jej podstawie wzniesionego, na okres 5 lat. Z literalnego brzmienia decyzji nr [...] wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wynika, że "pozwolenia udziela się na okres tymczasowy 5 lat, z możliwością prolongaty". Zastrzeżenie to wprost odnosi się do udzielonego pozwolenia, co ma istotne znaczenie dla jego ważności (...). Nie zaś jak interpretują to organy do charakteru budowli, z uwagi na określony czas jej użytkowania. W decyzji tej w ogóle nie użyto zwrotu "użytkowanie". W ocenie Sądu użyty w decyzji zwrot "okres tymczasowy" odnosi się bez wątpienia do pozwolenia na budowę i koreluje z treścią art. 32 Prawa budowlanego z 1974 r. W brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił on: - w ust. 1, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata; - w ust. 2, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli - wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40.".

Wadliwe jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że "z decyzji pozwolenia na budowę nr [...] nie wynika w sposób jednoznaczny czy jest to decyzja na budowę obiektu o 5 letnim okresie istnienia czy też wskazany w niej termin dotyczy obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę", oraz że należy czynić dalsze ustalenia, co do charakteru wybudowanego obiektu, a także terminu obowiązywania pozwolenia. Przy czym, w odniesieniu do ostatniej kwestii, stwierdzić należy, że podejmowanie jakichkolwiek działań w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w myśl dyspozycji którego "przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione", nie ma bowiem zastosowania w przypadku utraty ważności pozwolenia na budowę, z przyczyn wskazanych w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która sprowadza się do twierdzenia, że w oparciu o ww. podstawę prawną, gdy organ wydał czasową decyzję pozwolenia na budowę także obiekt stały podlega rozbiórce po upływie terminu wskazanego w decyzji. Jak niewadliwie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwrot "upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę", dotyczy sytuacji, gdy z pozwolenia budowlanego wynika, że obiekt został wybudowany na określony czas zakreślony przez organ, natomiast zwrot " na jaki zostały wzniesione", dotyczy sytuacji, gdy to inwestor wskazał okres na jaki przewiduje istnienie obiektu. Oba przypadki odnoszą się do okresu posadowienia obiektu, nie zaś ram czasowych obowiązywania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) Upływ terminów, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, powoduje, iż pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, a obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną, skutkującą koniecznością wszczęcia innego trybu postępowania, niż wynikający z art. 38 ust. 2 tej ustawy. Na marginesie, utrata ważności pozwolenia na budowę może także zaistnieć w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę - w tym przypadku może zostać wydana decyzja na podstawie art. 37 lub 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o czym stanowi art. 32 ust. 2 ustawy.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 16 marca 2017 r., znak: [...] - dołączonego do skargi kasacyjnej z dnia 26 września 2017 r. w sprawie II OSK 2934/17.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).