Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1714/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Maria Werpachowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji emerytalnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2002 r. J. D. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji emerytalnych wydanych przez Wojskowe Biuro Emerytalne w sprawie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał, że przyznanie prawa do zaopatrzenia emerytalnego nastąpiło na skutek wprowadzenia w błąd pracowników WBE w W. przez wydanie przez Komendanta WSOWŁ w Z. zaświadczenia, które zawiera błąd w wysokości uposażenia i innych należności do celów emerytalnych.

Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 32 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz art. 156 § 1 kpa odmówił wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczas wydanych decyzji emerytalnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawo do emerytury wojskowej zostało ustalone J. D. w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] marca 1991 r. o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego.

Ponadto wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności zgłoszony w dniu [...] października 2002 r. został złożony w stanie prawnym, gdy żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej nie dawał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwość taka zaistniała, w ściśle określonych przypadkach, dopiero od [...] lipca 2005 r., tj. po zmianie treści art. 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.

Od powyższej decyzji J. D. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...], odrzucił odwołanie. Wskutek wniesionego zażalenia Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz w związku z postanowieniem Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania J. D., umorzył postępowanie w przedmiocie odwołania.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że nie podziela poglądu Sądu, aby był właściwy w niniejszej sprawie, bowiem - w ocenie organu - w sprawie właściwym do rozpoznania odwołania jest sąd powszechny. Wskazał, że sąd apelacyjny przy rozstrzyganiu zażalenia pominął fakt, iż w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10, na którą się powołał w uzasadnieniu swojego postanowienia, ustalono sposób postępowania w przypadku gdyby sąd administracyjny uznał się za niewłaściwy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego. Zdaniem organu, w uchwale tej stwierdzono, że od decyzji wojskowego organu emerytalnego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji takiego organu służy odwołanie do sądu administracyjnego, zaś sąd powszechny - sąd ubezpieczeń społecznych, uzyskuje właściwość rzeczową w takich sprawach na zasadach ogólnych, a więc sytuacji gdy poprzednio sąd administracyjny uznał swą niewłaściwość. Natomiast J. D. w odwołaniu podkreślał, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, zapadłe w sprawie skorygowania jego zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego z dnia [...] marca 1991 r., były negatywne dla niego i sądy administracyjne wskazywały mu na brak swojej właściwości w przedmiocie prowadzonego sporu.

Ponadto organ podniósł, że posiadane akta administracyjne i emerytalne wskazują, iż podnoszone kwestie dotyczące daty zwolnienia J. D. z zawodowej służby wojskowej oraz uposażenia, były przedmiotem wielokrotnego rozpatrywania zarówno przez sądy powszechne i sądy administracyjne, które nie stwierdziły nieprawidłowości w tym zakresie.

Podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W tym konkretnym przypadku sprawa przyznania uprawnień do świadczenia emerytalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Minister Obrony Narodowej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10, która stwierdziła, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, uznał, że postępowanie z odwołania J. D. stało się bezprzedmiotowe, gdyż Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Organem uprawnionym jest Dyrektor WBE w W. oraz następnie sądy powszechne.

Zdaniem organu II instancji, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, a w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu.

Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r, w sprawie sygnatura akt IISA/Wa 1215/11, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ, umarzając postępowanie odwoławcze stwierdził, że powyższe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Wskazał, że sprawa przyznania uprawnień do świadczenia emerytalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Dyrektora WBE w W., od której odwołanie rozpatrują sądy powszechne. Wskazał też, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, a w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu.

Stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 180 § 1 i 2 kpa, sprawy wynikające z przepisów o zapatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 181 kpa, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.).

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kpc (ust. 4). Oznacza to zatem, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych kpa, a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana reżimowi procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Sprawa taka nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną. Oznacza to również, że nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o weryfikację decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami kpa.

Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – kpa. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 wyjaśnia, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. Oznacza to, że organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami kpa, jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom kpa, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Zatem to przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, który w tym przypadku jest trybem regulowanym przepisami procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.

Tak więc, decyzja dyrektora wojskowego biura emerytalnego w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej podlega odwołaniu do sądu powszechnego, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818).

O braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach świadczy także treść art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który statuuje, że jeżeli przepisy kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wojskowy organ emerytalny w tych przypadkach wydaje decyzję. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie tym sprawom charakteru administracyjnego (ze skargą do sądu administracyjnego włącznie), z pewnością nie byłaby konieczna zamiana formy rozstrzygnięcia (z postanowienia na decyzję), o której mowa w cyt. przepisie, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje m. in. także postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Jednak zamiana formy rozstrzygnięcia jest w istocie uzasadniona, gdyż kontrola sądu powszechnego obejmuje jedynie decyzje wojskowego organu emerytalnego, nie zaś postanowienia.

Tak więc Minister Obrony Narodowej – co do zasady – ma rację, twierdząc, że nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy.

Przypomnieć jednak należy, w sprawie niniejszej Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. Wydział [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. o sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Okręgowego - Sądu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] maja 2010 r. o sygn. akt [...], odrzucające odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczas wydanych decyzji emerytalnych i sprawę przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej, który został tym orzeczeniem związany, wskutek czego sprawa "uzyskała" przymiot sprawy administracyjnej. W myśl bowiem art. 66 § 4 kpa organ nie może zwrócić podania (w tym wypadku odwołania) z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W takim przypadku pomimo dokonania przez organ administracji publicznej wykładni przepisów prawa wyznaczających właściwość organów w sprawie, organ jest związany postanowieniem sądu i musi sprawę załatwić. Wynika to nie tylko z regulacji zawartej w art. 66 § 4 kpa, ale jest to również konsekwencją treści przepisu art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W konkluzji uzasadnienia sąd, podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do umorzenia postępowania.

Bezpodstawne zatem umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie w ten sposób skarżącego możliwości obrony praw stanowi naruszenie prawa, szczególnie zaś w sytuacji gdy sąd powszechny uznał się niewłaściwym do rozpoznania odwołania skarżącego i przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. Skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego żądania w postępowaniu administracyjnym i możliwości obrony swoich praw.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oraz wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie sygnatura akt II SA/Wa 1215/11 po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. dnia [...] kwietnia 2008 r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż jest on związany wyrokiem Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a więc zobligowany jest do rozpatrzenia odwołania strony, jednakże nie podziela poglądu Sądu, aby był właściwy w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra, w sprawie niniejszej właściwy do rozpoznania odwołania zainteresowanego jest sąd powszechny. Organ podał, że zasady ustalania wysokości emerytur wojskowych regulują bezpośrednio przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. W myśl zaś art. 31 ust. 4 ustawy, od decyzji tych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem w sprawach tych właściwy jest sąd powszechny. Natomiast stosownie do treści art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Ponadto precyzuje, iż organem właściwym w tych sprawach jest wojskowy organ emerytalny.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej fakt, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie wyłącza zasady, iż decyzje dotyczące ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz ich zmiany z urzędu, poprzez ich waloryzację są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pomimo braku wyraźnej regulacji wskazującej, że od decyzji dotyczącej zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej zarówno prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jak i zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia przysługuje zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, trudno byłoby zaakceptować i uzasadnić tezę, iż w sprawach ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego właściwe byłoby postępowanie przed sądem powszechnym, ale już w sprawach dotyczących zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tego samego świadczenia emerytalnego właściwość ta przechodziłaby na sądy administracyjne.

Organ podkreślił, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek odwołującego o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności dotychczas wydanych decyzji emerytalnych ze względu na słuszny interes strony (art. 155 kpa).

W przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin należy traktować jako przepisy szczególne, ustalające reguły ustalania świadczeń emerytalno-rentowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 181 kpa, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Oznacza to zatem, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana reżimowi procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Sprawa taka nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną. Oznacza to również, że nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o weryfikację decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 wyjaśnia, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. Oznacza to, że organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Zatem to przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, który w tym przypadku jest trybem regulowanym przepisami procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Tak więc decyzja dyrektora wojskowego biura emerytalnego w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej podlega odwołaniu do sądu powszechnego, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818).

O braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach świadczy także treść art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który statuuje, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wojskowy organ emerytalny w tych przypadkach wydaje decyzję. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie tym sprawom charakteru administracyjnego (ze skargą do sądu administracyjnego włącznie), z pewnością nie byłaby konieczna zamiana formy rozstrzygnięcia (z postanowienia na decyzję), o której mowa w cyt. przepisie, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje m.in. także postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Jednak zamiana formy rozstrzygnięcia jest w istocie uzasadniona, gdyż kontrola sądu powszechnego obejmuje jedynie decyzje wojskowego organu emerytalnego, nie zaś postanowienia.

Minister Obrony Narodowej – co do zasady – ma więc rację, twierdząc, że skarga w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, gdyż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym. Niemniej jednak w sprawie niniejszej Sąd przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, ponieważ na skutek wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt [...] odwołanie od decyzji o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej Inaczej mówiąc, odwołanie J. D. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., poprzez przekazanie do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej (który został tym orzeczeniem związany), "uzyskało" przymiot sprawy administracyjnej, a decyzja podjęta przez Ministra – w wykonaniu ww. postanowienia Sądu Okręgowego –– zakończyła administracyjny tok instancji, wiążąc przez to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko na płaszczyźnie formalnej (dopuszczalność skargi), ale także merytorycznej (ocena legalności zaskarżonej decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest więc stanowiskiem Sądu Okręgowego związany, gdyż zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać należy, że zarówno decyzja Ministra Obrony Narodowej, jak i Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r.

Jak już stwierdzono wcześniej, przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66) stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. miały zatem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji.

W art. 16 § 1 kpa wyrażona jest ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do wyjątków od wspomnianej zasady. Stąd też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. By móc stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, należy dowieść, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96).

Dlatego nie ma prawnego uzasadnienia zarzut skarżącego, że decyzje o waloryzacji jego emerytury wojskowej, wydane po 1 stycznia 1999 r., rażąco naruszają prawo. Jak słusznie podkreślił organ, do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Na mocy art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118), w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę. Przepisowi art. 6 tej ustawy nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku do skarżącego jako emeryta wojskowego dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej emerytury, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej, takowej waloryzacji nie przewidywał.

Przepis art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99, orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe.

Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowił, że od 1stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.

W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie było podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącego wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić – jak wywodzi to skarżący - z uwagi na naruszenie uzasadnionego interesu społecznego lub interesu strony, gdyż przesłanka taka nie została wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Organ nie miał podstaw do tego, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej, wydanych po 1 stycznia 1999 r., rozważać, czy decyzje te nie naruszają uzasadnionego interesu skarżącego.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Ponadto Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, w tym dotyczących zasad postępowania II instancyjnego, tj. art. 7, 8, 10 §1, 77 oraz 107 § 1 i 3 kpa. W tym miejscu wystarczy skonstatować, że postępowanie odwoławcze, mimo iż w zakresie oceny dowodów i celów tego postępowania jest tożsame z postępowaniem merytorycznym (a więc polega na "dwukrotnym" merytorycznym rozpoznaniu sprawy), toczy się przed organem odwoławczym wskutek zainicjowania tego postępowania przez odwołującego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.