Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2612/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...]., po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odmówił S. N. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką K. N. Decyzję tę organ uzasadnił tym, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Od decyzji tej S. N. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...]., w którym wyjaśnił, że jego matka posiada znaczny stopień niepełnosprawności potwierdzony orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2012 r., a on uprzednio od 1 marca 2012 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w celu opieki nad [...] letnią schorowana matką. Nie zgadza się ze stwierdzeniem OPS, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Obecnie jest bez żadnego dochodu i wnosi o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że S. N. wystąpił w dniu 12 czerwca 2013 r. z wnioskiem do OPS o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad chora matką K. N., która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Dochód miesięczny jego rodziny w przeliczeniu na osobę za 2011 r. wyniósł [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego (623 zł). Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że ostatni raz był zatrudniony w 2004r. Jest on właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej [...] ha (ha przeliczeniowy [...] ha) i nie jest obecnie zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP w O. W dniu 1 maja 2012 r. przyznano wnioskodawcy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu stałej opieki nad niepełnosprawną matką, która została wygaszona w dniu 1 lipca 2013 r. w związku ze zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), Organ zwraca uwagę, że forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Stosownie do regulacji zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej "ustawą"), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powyżej przytoczonej regulacji wynika zatem, że jedną z podstawowych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia jest okoliczność, że osoba do niego uprawniona rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym organ podnosi, że w przypadku tego świadczenia ustawodawca posługuje się inną formułą, aniżeli w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje (również przy spełnieniu dodatkowych kryteriów) w sytuacji nie tylko rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale również w przypadku jej niepodejmowania, w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną (por. art. 17 ust. 1 ustawy). Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza, zdaniem organu, że mamy do czynienia z osobą, która była zatrudniona lub wykonywała inną pracę zarobkową we wskazanych w art. 3 pkt. 22 formach i zrezygnowała z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powoływany na wstępie art. 16a ust. 1 ustawy wymaga zatem, zdaniem organu, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem, istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności zapewnienia i sprawowania bezpośredniej osobistej opieki, zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. S. N. w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie udokumentował okoliczności wykonywania przez siebie zatrudnienia. Jednocześnie złożył oświadczenie, że ostatni raz był zatrudniony w roku 2004 r. (jak wynika ze świadectwa pracy skarżący był zatrudniony w Urzędzie Gminy w [...] w okresie od 31 sierpnia 1997 r. do 3 kwietnia 2004 r. w wymiarze 1/2 etatu, zaś stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że rezygnacja z wykonywanego zatrudnienia przez S.N. w roku 2004 r. nie była związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z innych przyczyn leżących po stronie pracodawcy, zwłaszcza że K. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dopiero od 27 stycznia 2012 r. Zdaniem organu, nie jest zatem możliwe przyjęcie, że rzeczywistą przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego też, w ocenie Kolegium skarżący nie jest osobą, która wobec potrzeby zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej zrezygnowała z dotychczas wykonywanego zatrudnienia, a co jest niezbędnym elementem do skutecznego ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Zatem, brak spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast okoliczność posiadania przez S. N. gospodarstwa rolnego nie stanowiła bezpośredniej przesłanki odmowy przyznania powyższego świadczenia.

Na decyzję SKO w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego,. W bardzo obszernym uzasadnieniu, skarżący przedstawia swoją trudną sytuację życiową. W ocenie skarżącego organy niedokładnie i niewłaściwie oceniły stan faktyczny sprawy, nie zbadały jej całokształtu i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący podkreślił, że jego rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad [...] letnia matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Stwierdza, że Wójt Gminy narusza prawo dotyczące ochrony środowiska (składanie odpadów na jego nieruchomości) co uniemożliwia mu uprawę roli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego tj. przepis art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Organ nie odniósł się także, do faktu pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy dla potrzeb niniejszego postępowania należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskana praw do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328).

Zauważyć w związku z tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy, (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16 a ust. 1 ustawy), jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie określił przypadki, w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje.

"Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674) jest osoba niezatrudniona i niewykonują innej pracy zarobkowej, która cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organy obu instancji całkowicie w swych rozważaniach pominęły okoliczność, że skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką we wskazanym wyżej okresie, Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012 r. uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest od dnia 1 stycznia 2013 r. wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wyeliminowanie zjawisk patologicznych, których istnienie było przyczynkiem do dokonania obecnej nowelizacji.

Niewątpliwie zatem osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje identyczna i polega na przyznaniu rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się, jako osoba poszukująca pracy.

Sąd podziela w związku z tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie II SA/Sz 830/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W konsekwencji, więc związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie należy upatrywać, jak to przyjęły organy w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącego, lecz we nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla przy tym, że ustawodawca nie wprowadził w przepisie art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić nadto z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby zaś do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji, mogłoby dojść do różnego traktowania osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 16a ust. 1 i osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania z opieki osób najbliższych.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwie go zastosowały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.