Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 293/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 783/13 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 783/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Poznański, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił J.R. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego z myjnią samochodową bezobsługową, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], gmina [...], działka nr ewid. [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wnioskodawczyni nie wywiązała się z nałożonego przez ten organ postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji w zakresie: przeznaczenia terenu (pkt 1a) oraz rezygnacji z rozbudowy sąsiedniego terenu 11 WZ (pkt 1b). Co do pierwszego z niespełnionych wymogów organ wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w Buku w rejonie ul. [...] i [...], uchwalonym uchwałą Nr XXVII/129/96 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 22 maja 1996 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 18, poz. 189 ze zm.), teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, określony został jako teren zieleni działkowej oznaczony symbolem 10 ZD/U (§ 2 ust. 1 pkt 6) i zdefiniowany jako "teren niezainwestowany trwale, użytkowany ogrodniczo, na którym dopuszcza się możliwość realizacji obiektów usługowych o charakterze handlowym" (§ 2 ust. 8). Starosta ocenił, że tym samym jednoznacznie określono dopuszczalny rodzaj usługi na tym terenie – usługę handlową. Usługi niemające charakteru handlu są sprzeczne z zapisami uchwałodawcy. Tymczasem projekt przewiduje obok budynku handlowego również myjnię samochodową, która, w ocenie organu pierwszej instancji, jest niewątpliwie obiektem usługowym, lecz nie o charakterze handlowym. Starosta podkreślił, że nie jest związany odmiennymi interpretacjami treści planu przedstawionymi w przedłożonych przez wnioskodawczynię: piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Buk oraz opinii urbanistycznej, o braku sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu.

W kwestii drugiego z niespełnionych wymogów Starosta wskazał na postanowienie planu, zgodnie z którym wszelkie decyzje dotyczące obszaru 10 ZD/U należy uzależnić od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ oraz pismo [...] sp. z o.o., z którego wynika, iż planowana jest w przyszłości rozbudowa terenu 11 WZ.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.R.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej w skrócie: "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy 24 m² oraz wiaty stanowiącej myjnię samochodową bezobsługową o powierzchni zabudowy 136 m². Z § 2 ust. 8 planu wynika jednoznacznie, że obejmujący przedmiotową działkę teren oznaczony symbolem 10 ZD/U winien być użytkowany ogrodniczo, nie może być zainwestowany trwale i dopuszcza się na nim możliwość realizacji obiektów usługowych wyłącznie o charakterze handlowym. Taki charakter, zdaniem organu, mieć będzie planowany budynek handlowy, natomiast wiata stanowiąca myjnię samochodową bezobsługową trójstanowiskową, o prawie sześciokrotnie większej powierzchni od budynku handlowego, pełnić będzie jedynie funkcję o charakterze usługowym (czyszczenie pojazdów), co jest niezgodne z zapisami planu. Ponadto wiata przeznaczona na myjnię samochodową zaprojektowana została na czterech stopach żelbetowych, trwale związanych z gruntem, co także narusza ww. ustalenia planu, ponieważ teren nie może być zainwestowany trwale.

Wojewoda nie podzielił natomiast stanowiska Starosty odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniem planu uzależniającym wszelkie decyzje dotyczące terenu 10 ZD/U od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ. Zdaniem organu projektowana inwestycja znajduje się w całości na działce należącej do inwestora na terenie 10 ZD/U i nie utrudnia w żaden sposób rozbudowy terenu 11 WZ (teren urządzeń komunalnych). Przyszła rozbudowa terenu 11 WZ nie mogłaby wykraczać poza teren inwestora, do którego posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.R. wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. – poprzez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego: (a) art. 35 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskodawczyni nie wywiązała się ze zobowiązań nałożonych postanowieniem Starosty; (b) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – poprzez niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wnioskodawczyni spełniła wymagania opisane w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 powyższej ustawy; (c) art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że wiata, stanowiąca część myjni samochodowej, w której odbywać ma się czyszczenie aut, nie ma charakteru handlowego w rozumieniu "zapisów" planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji – wbrew zarzutom skargi – wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił i uczynił integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Zdaniem Sądu jest to tym bardziej uzasadnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne; sporna jest jedynie ich prawna kwalifikacja. Nie budzi zwłaszcza wątpliwości przedmiot i zakres projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu spór dotyczy jedynie tego, czy owo przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym przedmiotową działkę nr [...], tj. planu wprowadzonego uchwałą nr XVII/129/96 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 22 maja 1996 r. (z późniejszymi zmianami, które wszakże w okolicznościach niniejszej sprawy są pozbawione doniosłości).

Następnie Sąd wyjaśnił, że w świetle przywołanych przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jeden z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Działka, na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji, zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 10 ZD/U, którego funkcja i przeznaczenie zostały określone jako: teren zieleni działkowej (§ 2 ust. 1 pkt 6 planu). Zgodnie z § 2 ust. 8 planu, zawierającym "Ustalenia realizacyjne dla terenów funkcjonalnych (bez komunikacji) uzupełniające w stosunku do ustaleń zawartych w § 2", dla terenu zieleni działkowej 10 ZD/U – pow. 1,05 ha – określono:

"– teren niezainwestowany trwale, użytkowany ogrodniczo, na którym dopuszcza się możliwość realizacji obiektów usługowych o charakterze handlowym

– niezależnie od funkcji zapewnić należy uzyskanie trójkąta widoczności (zgodnie z rysunkiem planu) przez nierealizowanie w tym obszarze zieleni wysokiej

– wszelkie decyzje uzależnić należy od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ

– nie dopuszcza się na terenie realizacji obiektów warsztatowych".

W ocenie Sądu z cytowanego przepisu planu – interpretowanego w kontekście pozostałych jego postanowień – wynika, że podstawowym przeznaczeniem (funkcją) obszaru 10 ZD/U są tzw. tereny zieleni. Następnie Sąd przytoczył definicje "terenów zielonych" zawarte w "Leksykonie urbanistyki i planowania przestrzennego" autorstwa P. Saternusa oraz art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zdaniem Sądu w tym kontekście dopuszczona w planie na terenie 10 ZD/U "realizacja obiektów usługowych o charakterze handlowym" może mieć charakter jedynie uzupełniający, funkcjonalnie powiązany z ustalonym w planie podstawowym przeznaczeniem ("zieleń działkowa") i "ogrodniczym użytkowaniem". Co więcej przy interpretacji wskazanego pojęcia ("realizacja obiektów usługowych o charakterze handlowym") należy mieć na uwadze także i to ustalenie realizacyjne określone dla terenu 10 ZD/U, zgodnie z którym jest to "teren niezainwestowany trwale". Mając na względzie, że cytowane postanowienia planu zostały zamieszczone w jego § 2 ust. 8, który został w całości poświęcony, jak wynika z jego tytułu, "ustaleniom realizacyjnym", oraz że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tyle służy "rejestrowaniu" aktualnego stanu zagospodarowania terenu, ile przede wszystkim ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów oraz zasad ich zagospodarowania "na przyszłość" (por. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 4, obowiązującej w dacie uchwalenia planu, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), należy przyjąć, że analizowane ustalenie ("teren niezainwestowany trwale") nie tylko wskazuje aktualne, w dacie uchwalenia planu, zagospodarowanie terenu 10 ZD/U, ale także wyznacza sposób jego zagospodarowania "na przyszłość", tj. w okresie obowiązywania planu.

Dalej Sąd przywołał definicję pojęcia "trwałe zainwestowanie" za P. Saternusem w ww. pozycji, podnosząc, iż jest to trwały wynik działań inwestycyjnych ulokowanych na określonym terenie; innymi słowy – trwała zabudowa. W ocenie Sądu skoro plan, w § 2 ust. 8, wyklucza trwałe zainwestowanie terenu 10 ZD/U, to oznacza to, że dopuszcza na tym terenie jedynie zainwestowanie nietrwałe, a więc tymczasowe – zabudowę tymczasową. Niedopuszczalność trwałej zabudowy pośrednio potwierdzają inne postanowienia planu – regulujące "Zasady zagospodarowania działek" (§ 2 ust. 5) oraz "Zasady kształtowania zabudowy" (§ 2 ust. 6) – w których, w kontekście kształtowania nowej (trwałej) zabudowy, w ogóle nie wymienia się terenów o funkcji zieleni działkowej. Sąd wyjaśnił także, że dopuszczona na terenie 10 ZD/U zabudowa tymczasowa (nietrwała), to zabudowa złożona z tymczasowych obiektów budowlanych. Pod tym ostatnim pojęciem Prawo budowlane rozumie dwie kategorie obiektów: (i) obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także (ii) obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). W kontekście analizowanych tu postanowień planu, wykluczających zabudowę "trwałą", adekwatne jest pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego w tym drugim znaczeniu – jako obiektu niepołączonego trwale z gruntem.

W konsekwencji Sąd uznał, że w świetle postanowień planu obiekty budowlane tylko tego rodzaju – niepołączone trwale z gruntem – mogą być realizowane na terenie oznaczonym symbolem 10 ZD/U. Dalsze ograniczenie wynika z wymogu, aby były to wyłącznie "obiekty usługowe o charakterze handlowym". Pojęcie to – jako odnoszące się do zabudowy tylko wyjątkowo dopuszczonej do realizacji na obszarze o podstawowej funkcji: teren zieleni działkowej, użytkowany ogrodniczo – musi być interpretowane ściśle, w myśl kardynalnej zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco.

Dalej Sąd zauważył, że punktem wyjścia dla interpretacji pojęcia "obiekty usługowe o charakterze handlowym" należy uczynić definicję "usług", przez które rozumie się działalność człowieka związaną z urządzeniami i obiektami bez wytwarzania dóbr materialnych, służącą do zaspokajania potrzeb innych ludzi, przy czym w planowaniu przestrzennym przyjęto, że usługi to m.in. handel detaliczny, a poza tym: agroturystyka, gastronomia, hotelarstwo, kultura, kult religijny (kościoły), opieka społeczna, oświata, nauka, rekreacja, rzemiosło usługowe (bez produkcji towarów), sport, turystyka, wczasy, ochrona zdrowia. Takie rozumienie usług (obiektów usługowych), jako obejmujących m.in. handel (odpowiednio: obiekty handlowe), nie może budzić obecnie wątpliwości w świetle unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że tereny zabudowy usługowej obejmują m.in. tereny rozmieszczenia obiektów handlowych.

W świetle tych rozważań analizowane postanowienie planu dopuszczające możliwość realizacji na terenie 10 ZD/U jedynie "obiektów usługowych o charakterze handlowym", należy rozumieć w istocie jako zawężające możliwości inwestycyjne na tym terenie jedynie do obiektów handlowych w powszechnym tego słowa znaczeniu. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "handlowy", w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle co "odnoszący się do handlu jako obrotu towarów, polegającego na kupnie i sprzedaży".

Odnosząc powyższe uwagi do projektowanego zamierzenia budowlanego – określonego przez inwestora jako budynek handlowy z myjnią – Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że tak ujmowane zamierzenie, w części obejmującej myjnię, jest niezgodne z planem miejscowym. Żadną miarą nie sposób bowiem uznać myjni za obiekt handlowy (verba legis: "obiekt usługowy o charakterze handlowym") – nie jest ona wszak obiektem przeznaczonym do handlu detalicznego, w którym odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Odmienne stanowisko strony skarżącej jest nietrafne, a w dodatku całkowicie niezrozumiałe, bo oparte na niejasnym wnioskowaniu, że: "wiata, w której ma odbywać się czyszczenie pojazdów pełni niewątpliwie funkcję o charakterze handlowym, gdyż stanowi infrastrukturę konieczną do dokonania świadczenia w postaci umycia pojazdu". Nie można też podzielić twierdzenia skargi, że projektowana bezobsługowa myjnia samochodowa jest urządzeniem, które stanowi uzupełnienie budynku handlowego. W ocenie Sądu pomiędzy obu obiektami zachodzi relacja wręcz odwrotna – to projektowany obiekt handlowy uzupełnia funkcję usługową (o charakterze niehandlowym), jaką ma pełnić myjnia. I nie chodzi tu tylko o wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji znaczną dysproporcję pomiędzy powierzchnią zabudowy budynku handlowego (24 m²), a powierzchnią zabudowy myjni (136 m²), ale przede wszystkim o zależność funkcjonalną. Trafnie istotę tej zależności ujęła sama skarżąca, przyznając w skardze, że gdyby nie istniała wiata, zbędny stałby się budynek handlowy. Potwierdza to też treść projektu budowlanego, w którym wskazano, że budynek handlowy przeznaczony będzie do handlu artykułami przemysłowymi, głównie chemii samochodowej oraz napojami bezalkoholowymi w pojemnikach zamkniętych. Wymieniony w projekcie asortyment towarów przewidywanych do sprzedaży w tym budynku, uzupełniony przez skarżąca w odwołaniu o "żetony służące do mycia pojazdów", wskazuje, że w istocie to budynek handlowy ma stanowić "uzupełnienie" myjni, a nie odwrotnie.

Ponadto, jak trafnie wywiódł Wojewoda, zrealizowanie myjni doprowadziłoby do trwałego zainwestowania przedmiotowej działki, czego, jak to wyżej wykazano, plan miejscowy zakazuje. Dodano, iż analizując tę kwestię należy przy tym zwrócić uwagę nie tylko na akcentowaną przez Wojewodę okoliczność zaprojektowania wiaty na czterech stopach żelbetowych (w odróżnieniu od budynku handlowego, przewidywanego do posadowienia bezpośrednio na gruncie, bez fundamentów, ale także na zaprojektowane utwardzenie gruntu kostką brukową na podsypce cementowo-piaskowej i podbudowie z kruszywa kamiennego, i to na powierzchni 1.019 m². Wykonanie takiego trwałego utwardzenia również stanowiłoby niedopuszczalne w świetle postanowień planu, trwałe zainwestowanie terenu.

Sąd podzielił także i to stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie nie znajdowało zastosowania postanowienie planu uzależniające dopuszczalność "wszelkich decyzji" odnośnie do terenu 10 ZD/U od rezygnacji z rozbudowy terenu 11 WZ".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie odmówiły zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wobec nieusunięcia przez skarżącą jego niezgodności z planem miejscowym w zakresie wskazanym w punkcie 1 lit. a postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2013 r.

Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a/ art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów oraz nieskonfrontowanie tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym,

b/ art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędnie przyjęto, że wiata stanowiąca część myjni samochodowej, w której odbywać ma się czyszczenie aut nie ma charakteru handlowego, w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego w Buku w rejonie ulic [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/129/96 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 22 maja 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 18 poz. 189 z 1996 r.) zmienionym uchwałą nr XXXVIII/23 8/2001 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 24 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 47, poz. 778 z 2001 r.) oraz zmienionym uchwałą nr XL/249/09 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 29 czerwca 2009 r.,

c/ art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że J.R. nie wywiązała się z nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązań,

b) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy J.R. spełniła wymagania opisane w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

c) art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że wiata, stanowiąca część myjni samochodowej, w której odbywać ma się czyszczenie aut, nie ma charakteru handlowego w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego w Buku w rejonie ulic [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/129/96 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 22 maja 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 18, poz. 189 z 1996 r.), zmienionym uchwałą nr XXXVIII/238/2001 Rady Miasta i Gminy w Buku z dnia 24 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 47, poz. 778 z 2001 r.) oraz zmienionym uchwałą nr XL/249/09 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2009 r. – w zakresie działek o nr [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 180, poz. 3029 z 2009 r.).

Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie

W niniejszej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do tego, czy planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji czy zasadnie z tego powodu odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Do tego zagadnienia odnoszą się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zawarte w punkcie 2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej nie wydano jej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy spełniła wymagania opisane w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz wykonała nałożony na nią postanowieniem organu pierwszej instancji obowiązek zawarty w punkcie 1 lit. a postanowienia, tj. spełniła wymóg miejscowego planu odnośnie rodzaju inwestycji zawarty w § 2 ust. 8 miejscowego planu (doprecyzowanie, że chodzi o obowiązek zawarty w punkcie 1 lit. a zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 7-8). W ocenie skarżącej planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły w sposób wadliwy odmiennie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż planowane przez nią zamierzenie budowlane w postaci budowy budynku handlowego z myjnią samochodową samoobsługową na działce nr [...] w miejscowość [...] jest zgodne z miejscowym planem właściwym dla terenu położenia działki, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w Buku w rej. ul. [...] i [...] – uchwała Rady Miasta i Gminy Buku z dnia 22 maja 1996 r. nr XXVII/129/96, zmieniona uchwałami z dnia 24 kwietnia 2001 r. oraz z dnia 29 czerwca 2009 r.

W kwestii zgodności przedmiotowego zamierzenia z miejscowym planem wypowiedział się trafnie Sąd pierwszej instancji. Wyczerpująca i prawidłowa analiza w tym zakresie doprowadziła Sąd pierwszej instancji do akceptacji stanowiska organów, iż planowane zamierzenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu właściwymi dla działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu pierwszej instancji, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentów w tym zakresie. Godzi się jedynie zauważyć, że działka na której miała powstać planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 10 ZD/U. Główną funkcją (przeznaczeniem) tego obszaru jest teren zieleni działkowej (§ 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu). Z ustaleń uzupełniających zawartych w § 2 ust. 8 wynika, że teren zieleni działkowej (10 ZD/U) ma stanowić teren niezainwestowany trwale, użytkowany ogrodniczo, na którym dopuszcza się możliwość realizacji obiektów usługowych o charakterze handlowym. Zatem z powyższego wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 10 ZD/U realizacja obiektów usługowych o charakterze handlowym może mieć jedynie charakter uzupełniający, funkcjonalnie powiązany z ustalonym w miejscowym planie podstawowym przeznaczeniem terenu. Przy czym pojęcie "obiektów usługowych o charakterze handlowym" należy odnieść do obiektów handlowych w powszechnym rozumieniu, a więc obiektów w których następuje obrót towarów polegający na kupnie i sprzedaży. Zatem nie budzi wątpliwości, że inwestycja w postaci budowy budynku handlowego z myjnią, która to myjnia stanowi zamierzenie dominujące – przewidziana powierzchnia zabudowy myjni to 136 m², a część handlowa o powierzchni 24 m² stanowi jedynie jej uzupełnienie – nie jest zgodna z miejscowym planem. Nie można bowiem uznać, jak trafnie uczynił to Sąd pierwszej instancji, że myjnia jest obiektem handlowym. Powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna nie podważyła. Oceny w tym zakresie nie zmienia przytoczona przez skarżącą definicja "usług" zawarta w art. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium RP (Dz. U. z 2012 r. Nr 47, poz. 278) oraz powołanie się na definicję "świadczenia" zawartą w art. 8 ustawy o podatku od towarów i usług. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje rozumienia pojęcia "usługi" zaprezentowaną przez skarżącą, jednakże zwraca uwagę, że zapis miejscowego planu na terenie 10 ZD/U ogranicza możliwość zainwestowania terenu do obiektów "usługowych o charakterze handlowym". Oznacza to zawężenie możliwości posadowienia na tym terenie obiektów usługowych jedynie do tych o charakterze handlowym, przy czym nie można dokonywać interpretacji tego zapisu z pominięciem głównego przeznaczenia terenu jakim jest teren zieleni działkowej użytkowany ogrodniczo.

Ponadto nie może to być "zainwestowanie trwałe", co oznacza iż dopuszcza się jedynie na tym terenie zainwestowanie nietrwałe, w więc – jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji – posadowienie obiektów tymczasowych. Zaś tymczasowy obiekt budowlany to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z projektu budowlanego planowany do zrealizowania obiekt składa się z wiaty o pow. 136 m² przykrywającej trzystanowiskową myjnię samoobsługową o wymiarach 17 x 8 m, zakotwionej na czterech stopach żelbetowych. Poszczególne stanowiska do mycia pojazdów miały być przedzielone przegrodami wykonanymi z tworzywa sztucznego zamocowanymi na stalowych słupkach. Dodatkowo projekt obejmuje budowę budynku o pow. 24 m² przeznaczonego do handlu artykułami przemysłowymi. A więc niewątpliwie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przedmiotowy obiekt należy uznać za trwale z gruntem związany, co pozwala na przyjęcie, że jest to zabudowa trwała.

Tym samym w sprawie nie został spełniony podstawowy warunek jakim jest zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji na przedmiotowej działce. Zatem podniesione w punkcie 2 zarzuty prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty zawarte w punkcie 1 lit. a i c petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca powiązała z nienależytym wykonaniem obowiązku kontroli i wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku poprzez brak rozpoznania i dokonania oceny podniesionego przez nią zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz nieustosunkowanie się do tych zarzutów i nieskonfrontowanie ich ze stanowiskiem organu i zgromadzonym materiałem dowodowym. Natomiast narzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został oparty na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Może on zostać naruszony wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przecież główny wywód Sądu pierwszej instancji skupia się na kwestii zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to zgodność jest jednym z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd ten w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, z odwołaniem się do odpowiednich przepisów ustawy i zapisów miejscowego planu, wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne stanowisko organów odmawiające skarżącej zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym, w kontekście powyższego, nie można także przyjąć, by Sąd pierwszej instancji nie dokonał w sposób należyty obowiązku kontroli.

Nie można również uznać, by stan sprawy został przedstawiony wybiórczo czy Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, co zarzuca skarżąca w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie Sąd nie wskazał na wszystkie przepisy które jako naruszone skarżąca zarzuciła, jednakże powyższe nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego były ze sobą zbieżne, sprowadzały się bowiem do wadliwego, zdaniem skarżącej, przyjęcia przez organy, że planowane zamierzenie jest niezgodne z miejscowym planem, przez co brak było podstaw do nakładania na nią obowiązków w trybie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zaś kwestia niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem została przez Sąd wyczerpująco wyjaśniona. Natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd odniósł się na stronie 5 i 6 uzasadnienia wyroku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w powiązaniu z art. 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że wiata nie ma charakteru handlowego. Stawiając tak sformułowany zarzut skarga kasacyjna nie wskazała jakiego to konkretnie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy Sąd nie wziął pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję. Zaś to, że na terenie tego samego miejscowego planu posadowiono już podobne inwestycje z pewnością takiej okoliczności nie stanowi. Przede wszystkim w tym postępowaniu przedmiotem kontroli jest zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i to ta decyzja wyznacza sądowi ramy kontroli. Zatem zamierzenia nie objęte tą decyzją nie mogą stanowić przedmiotu oceny sądu w tym postępowaniu. A po wtóre, przedmiotowy plan obejmuje swym zakresem teren o różnym przeznaczeniu, w tym tereny o funkcji przemysłowej i usługowej.

Konkludując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania konstrukcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zatem prawidłowo przedmiotowa skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., została oddalona. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.