Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2201/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. P., L. L., A. L., H. Spółki z o.o. z siedzibą w W. oraz A. P. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na własność państwa nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] solidarnie od D. P., L. L., A. L., H. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł oraz solidarnie od A. P. i E. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/15, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...], na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania: (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; (2) zasądził koszty postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: D. P. , L. L. , A. L. i H. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. P. i E. G.

D. P. , L. L. , A. L. , H. sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 145a k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, pomimo że brak było podstaw do wznowienia postępowania, a postanowienie SKO z [...] sierpnia 2015 r. – pomimo być może wadliwego uzasadnienia – odpowiadało prawu, a błędne jego uzasadnienie nie miało i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1979 r. (nr [...]) o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], nie była bowiem podstawą do nabycia prawa lub ekspektatywy – o czym traktuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13); była decyzją wprost odwrotną: decyzją wywłaszczeniową pozbawiającą strony prawa własności, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania;

2. art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r., I OSK 2940/14, który stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji SKO z [...] lipca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję SKO z [...] grudnia 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], i brak podstaw do wznowienia postępowania w związku z wydanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13);

3. naruszenie art. 119 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przez co pozbawiono uczestników na prawach strony prawa do sądu.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

A. P. i E. G. zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art.145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie aktu, mimo, że zarzucane nieprawidłowości formalne nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy (nie mówiąc o braku wpływu istotnego);

2. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. albo art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona i dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe;

3. art. 170 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wcześniej wydane w sprawie orzeczenie NSA nie wiąże WSA i SKO.

Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne strona skarżąca wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na początku ogólnie zauważyć należy, że warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim precyzyjne wskazanie, w czyim imieniu wnoszona jest skarga kasacyjna (wszak istnieje tu co do zasady obowiązek działania przez profesjonalnego pełnomocnika – art. 175 § 1 p.p.s.a.) oraz poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu D. P. , L. L. , A. L. i H. sp. z o.o. nie spełnia tych wymogów formalnych, gdyż dopiero przedmiotem dociekań Naczelnego Sądu Administracyjnego było, w czyim imieniu została ona wniesiona, a ponadto nie wskazuje, w ramach której podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 czy 2) stawiane są podniesione w niej zarzuty. Z powodu tego drugiego uchybienia odniesienie się do jej zarzutów siłą rzeczy nie może być precyzyjne. Ponadto zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego.

To ostatnie zastrzeżenie generalnie dotyczy także drugiej ze skarg kasacyjnych, która w ramach uzasadnienia zarzutów w sposób ogólny wskazuje na wszczęcie "podwójnej" procedury wznowieniowej (przed organem i przed sądem), co miałoby być powodem naruszenia wskazanych w niej przepisów.

Przed odniesieniem się do stawianych w skargach kasacyjnych zarzutów konieczne jest krótkie przedstawienie stanu sprawy, na podstawie którego orzekał Sąd I instancji.

Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2015 r., odmawiające (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.) wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r. Ta ostatnia decyzja orzekała o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z [...] grudnia 2010 r. stwierdzającej nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., o pow. 447 m2 zabudowanej budynkiem przy ul. [...] i o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1564/11, oddalił skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2011 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., I OSK 1115/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 23 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1361/14, zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu podał, że 20 stycznia 2015 r. wpłynęło do Sądu pismo jednego z uczestników, zawierające wniosek o zawieszenie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały złożone dwie skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r., I OSK 1115/13. Mając na uwadze, że wniosek o wznowienie dotyczy postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednio wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w którym NSA przedstawił wykładnię prawa, którą Sąd I instancji jest związany na podstawie art. 190 p.p.s.a., stwierdził zasadność i konieczność zawieszenia postępowania sądowego, do chwili zakończenia postępowań w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r. I OSK 1115/13.

W dniu 16 czerwca 2015 r. Skarb Państwa i Gmina Miasta [...] złożyły wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2011 r. SKO rozpoznając ten wniosek wskazanym wcześniej postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówiło wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 września 2015 r., I OSK 2940/14, po rozpoznaniu skarg o wznowienie postępowania, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r., I OSK 1115/13, i oddalił skargę kasacyjną.

Zatem w dniu 26 sierpnia 2015 r., kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydawało zaskarżone w tej sprawie postanowienie utrzymujące w mocy własne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z [...] lipca 2011 r., stan sprawy był taki, że w toku było postępowanie sądowe wszczęte skargą na decyzję SKO z [...] lipca 2011 r., a wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją został złożony w dniu 16 czerwca 2015 r., czyli w trakcie trwania postępowania sądowego, choć było ono zawieszone.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego" (ONSAiWSA 2017/5/73). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w powyższej uchwale, co oznacza również, że jest nim związany (zob. art. 269 § 1 p.p.s.a.). "Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r, I FSK 1285/15, LEX nr 2314141). Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji, zbieżne w swojej istocie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w powołanej uchwale, jest poprawne jurydycznie, a zatem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, w szczególności co do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145a k.p.a. (zarzut z pierwszej z wymienionych skarg kasacyjnych).

Takiemu zapatrywaniu (to odnośnie zarzutów naruszenia art. 170 w zw. z art. 190 p.p.s.a.) nie stoi na przeszkodzie także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2015 r., I OSK 2940/14, w którym wyrażone zostało stanowisko, że "uwzględniając charakter ww. wyroku Trybunału [chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13] i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uznania, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1979 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania. Nie sposób jest bowiem uznać, aby ww. decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy remontowej była podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Sporna nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa, który dokonał jej wywłaszczenia, w związku z czym brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie konstytucyjnej ochrony w takim przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodne zatem z art. 2 Konstytucji RP było przeprowadzenie kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa."

Powyższe stanowisko NSA dotyczy merytorycznych podstaw do orzekania po wznowieniu postępowania w sprawie, którym związany będzie organ orzekający w trybie art. 151 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie chodziło o postanowienie SKO z [...] sierpnia 2015 r. odmawiające wznowienia postępowania. Sąd I instancji przy orzekaniu musiał brać pod uwagę stan sprawy z daty orzekania przez organ administracji, a w tej dacie, z uwagi na stan sprawy, odmowa wznowienia postępowania z uwagi na wniesienie na tę samą decyzję skargi do sądu administracyjnego (a taką przyczynę odmowy wznowienia podało SKO), było nieuzasadnione, co wyjaśniono już wyżej.

Zgodnie zatem z poprawną oceną prawną Sądu I instancji SKO nie miało podstaw do odmowy wznowienia postępowania, a obecnie, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję SKO z [...] lipca 2011 r., powinno wznowić postępowanie zakończone tą decyzją i orzec na podstawie art. 151 k.p.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2015 r., I OSK 2940/14, co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu obydwu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie niniejsze zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.