Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3265/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.188, art. 145 § 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 443/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 grudnia 2013 r. nr BOI-2-785-O-248/13 w przedmiocie odmowy nabycia z dniem 1 stycznia1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2013 r. nr WG-VI.7533.17.8.2011.MK; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Powiatu S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 443/14 oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 grudnia 2013 r. nr BOl-2-785-O-248/13 w przedmiocie odmowy nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż decyzją z dnia 13 października 2011 r. nr WG-VI-.7533.17.8.2011.MK Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Starosty Powiatu S., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], i nr [...] o pow. [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], zajętej pod drogę powiatową, stanowiącej współwłasność D. F. i J. F.

Po rozpatrzeniu odwołania D. F. i J. F., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 7 marca 2012 r. nr BOI-1ł-785-O-837/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Transportu wskazał na konieczność szczegółowego wyjaśnienia kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władztwa publicznoprawnego.

Decyzją z dnia 15 maja 2013 r. nr WZG-VI.7533.17.8.2011.MK Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Powiatu S. ww. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...].

Powiat S. wniósł od decyzji Wojewody z dnia 15 maja 2013 r. odwołanie, kwestionując ocenę organu I instancji, że dowodem w sprawie, potwierdzającym sprawowanie przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., nie może być zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku z dnia 25 lipca 2011 r. W ocenie odwołującego się Powiatu błędnie stwierdzono brak zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego w stosunku do działek objętych postępowaniem.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji powołał się na dokonane ustalenia, z których wynikało, iż przedmiotowe działki nr [...], [...] i [...] stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, tj. D. F. i J. F. We wskazanej wyżej dacie działki te stanowiły zatem własność osób innych niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości były zajęte pod drogę publiczną. Wynika to z faktu, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona droga nr [...] relacji S. – [...] – [...] Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy i sporządzone przez geodetę uprawnionego z dnia 12 grudnia 2012 r. mapy zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r.

Natomiast, w ocenie organu odwoławczego, nie została spełniona, wymagana art. 73 ustawy, przesłanka sprawowania przez Skarb Państwa – w dniu 31 grudnia 1998 r. - władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do odmownego rozpatrzenia wniosku Powiatu.

Minister podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1471/2007, publik. Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

Zgromadzone w aktach niniejszej sprawy dokumenty nie pozwalały na uznanie, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Organ wojewódzki przeprowadził w powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające, występując ze stosownymi zapytaniami zarówno do Starosty S., jak i do GDDKiA Oddział w Gdańsku i wnosząc o nadesłanie dokumentów potwierdzających wykonywanie władztwa na przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty tego rodzaju nie zostały jednakże pozyskane. Samo oświadczenie Dyrektora Oddziału z dnia 25 lipca 2011 r. nie jest wystarczające do udokumentowania władania przedmiotowymi działkami, albowiem nie zostało ono poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi rzeczywiste wykonywanie władztwa, zaś w przypadku rozbieżnych stanowisk stron nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 810/12 publik. Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Przedmiotowe oświadczenie zarządcy drogi stanowi dokument prywatny, którego wartość wyraża się tym, iż na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone, przy czym z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1138/11). Ponadto z ww. oświadczenia Dyrektora Oddziału nie wynika, skąd uzyskał informację o wykonywaniu na przedmiotowej nieruchomości czynności zarządczych wskazanych w tym piśmie. Zaś dowód tego rodzaju nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Ma to tym większe znaczenie ze względu na fakt, iż przepis art. 73 ust 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i powinien być stosowany ściśle, z możliwym ograniczeniem domniemań co do stanu faktycznego sprawy. Uznać zatem należało, iż w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione sprawowane władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998r. nad przedmiotowymi działkami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat S. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust.1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowych działkach na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, podczas, gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające wykonywanie tego władania.

Nadto skarżący Powiat podniósł zarzut naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dowodem w sprawie nie może być oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Krajowych i Autostrad w Gdańsku, potwierdzające że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku wykonywała faktyczne władztwo w odniesieniu do nieruchomości objętych postępowaniem; gdyż jest to dowód wystarczający, podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego,

2) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyjęcie jako dowodu na potwierdzenie władztwa publicznoprawnego map z zaznaczonym stanem zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz nieprzyjęcie jako dowodu w tym zakresie pisma Powiatowego Zarządu Dróg S. z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiących dowody zajęcia działek nr [...] [...] i [...] pod drogę publiczną, jak również i władztwa publicznoprawnego,

3) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

4) art.107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które Minister uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których odmówił mocy dowodowej takim dokumentom, jak: oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku i mapy z zaznaczonym stanem zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiących dowody zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną i władztwa publicznoprawnego,

5) art. 76 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie, że oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. jest dokumentem urzędowym i stanowi ono dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę Powiatu S.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy konieczne jest ustalenie, że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub gminy, w powyższej dacie zajęta była pod drogę publiczną i pozostawała w tejże dacie we władaniu Skarbu Państwa.

Okolicznością zaś niesporną w sprawie jest fakt przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości D. F. i J. F.

Sąd I instancji podzielił wywody organu świadczące o spełnieniu dwóch pierwszych przesłanek wymienionym w art. 73 powołanej ustawy. Przychylił się także do zasadności twierdzenia Ministra, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka władania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafne uznał stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w sposób dostateczny, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotowymi działkami sprawowane było władztwo publiczne. Wbrew ocenom skargi nie można było przyjąć, że okoliczność ta została udowodniona w oparciu o oświadczenia: 1) Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lipca 2011 r. oraz 2) Powiatowego Zarządu Dróg w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r.

W swoim oświadczeniu z dnia 25 lipca 2011 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, Dyrektor Oddziału stwierdził, iż państwowa jednostka organizacyjna, będąca poprzednikiem Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, tj. Dyrekcja Dróg Publicznych w Gdańsku wykonywała w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publiczne nad nieruchomościami położonymi w miejscowości [...], gmina [...], w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...], zaliczonej na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Wykonywane czynności wynikały z instrukcji o drogowej służbie liniowej i polegały na: 1) zimowym utrzymaniu dróg, 2) bieżącym utrzymaniu dróg, 3) remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników, odwodnieniu, 4) utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego, 5) nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym. Z kolei w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody Pomorskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r., Powiatowy Zarządu Dróg w S. oświadczył, że działki: nr [...], [...] i [...], położone w obrębie [...] zajmują pobocze pasa drogowego drogi powiatowej nr [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowego oświadczenia nie można traktować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stanowiącego że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sytuacja taka mogłaby wystąpić tylko wtedy, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był ustawowo umocowany do poświadczania - na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - faktu wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Umocowania takiego ustawodawca jednakże nie przewidział. Pomimo powołania w treści przedmiotowego dokumentu art. 75 § 2 k.p.a., dokument ten nie może być traktowany jako oświadczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie, bowiem nie pochodzi od strony postępowania. Podmiot, który złożył oświadczenie w niniejszej sprawie, tj. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie był stroną przedmiotowego postępowania.

Sąd podniósł, iż pomimo niejednoznacznego charakteru prawnego przedmiotowego oświadczenia uznać należało, zważywszy na zasadę wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a. (otwarty katalog dowodowy), że przedmiotowemu dokumentowi nie można a priori odmówić mocy dowodowej, a w konsekwencji odmówić włączenia go do materiału dowodowego sprawy, czy też pominąć przy wyjaśnianiu jej stanu faktycznego. Jednakże dowód ten nie posiada żadnej uprzywilejowanej mocy dowodowej (z uwagi na osobę wystawcy) i podlega ocenie pod kątem wiarygodności na równi z innymi zgromadzonymi w postępowaniu dowodami. Wbrew twierdzeniom skargi, oceny tego rodzaju dokonał orzekający w sprawie Minister, słusznie konstatując, że oświadczenie Dyrektora Oddziału nie wystarcza do uznania przesłanki władztwa publicznego za spełnioną. Wprawdzie oświadczenie to, które należy zakwalifikować jako oświadczenie wiedzy osoby zajmującej stanowisko Dyrektora Oddziału na temat wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomościami drogowymi, ma w swoich ogólnie sformułowanych wnioskach charakter stanowczy, niemniej wnioski te nie zostały poparte żadnymi szczegółowymi danymi, jak też wskazaniem źródeł ich pozyskania. Mając na uwadze fakt, że działki objęte kontrolowanym obecnie postępowaniem miały na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowić pobocze drogi publicznej, stwierdzić należało, że analizowane oświadczenie nie podaje (w oparciu o skonkretyzowane dowody) takich chociażby informacji, jak to: jakie prace związane z utrzymaniem tego pobocza były wykonywane na dzień 31 grudnia 1998 r., jak przedstawiał się stan zagospodarowania pobocza, kto wykonywał przedmiotowe prace, itd. Kwestia niemożności udowodnienia sprawowania władztwa tylko w oparciu o treść oświadczenia Dyrektora Oddziału została w sposób wnikliwy omówiona w decyzji kasatoryjnej Ministra, gdzie szczegółowo podano przykładowy katalog środków dowodowych, mogących stanowić podstawę wiarygodnych ustaleń w kwestii sprawowania władztwa publicznego nad przedmiotowymi nieruchomościami. Katalog ten nie został ograniczony wyłącznie do dowodów z dokumentów, przewidując w sposób wyraźny również możliwość przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, tj. osób wykonujących prace związane z utrzymaniem drogi, czy też właścicieli sąsiednich nieruchomości. Akta sprawy nie potwierdzają, aby w trakcie ponownego postępowania przed organem I instancji Powiat podjął czynności, mające na celu uzyskanie dowodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z dnia 7 marca 2012 r. Zaś wskazane w skardze pismo Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie zawiera żadnych informacji na temat sprawowania władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji uznał, iż w świetle powyższych okoliczności wniosek Powiatu o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości należało rozpatrzyć odmownie, co prawidłowo uczyniły orzekające w sprawie organy, nie naruszając przy tym wskazanych w skardze przepisów procesowych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 443/14 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Powiat S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., co polegało na:

1) nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2014 r. pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza art.75 § 1, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

a) przyjęcie, że dowodami w sprawie nie może być oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku potwierdzające, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała faktyczne władztwo w odniesieniu do drogi nr [...] S. – [...] – [...], podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra i Sąd potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego,

b) nieprzyjęcie jako dowodu na potwierdzenie władztwa publicznoprawnego map z zaznaczonym stanem zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz nieprzyjęcie jako dowodu w tym zakresie pisma Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiących dowody zajęcia działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną, jak również i władztwa publicznoprawnego,

c) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

d) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego takim dowodom jak wymienione w pkt a) i b) Minister odmówił mocy dowodowej.

Nadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi wobec niezastosowania tego przepisu prawa w następstwie przyjęcia, że nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na terenie działki nr [...],[...] i [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie zostały spełnione dwie z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego artykułu, podczas gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające to władztwo i zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Powiatu S. kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okazał się słuszny.

Sąd I instancji w wadliwy sposób dokonał analizy istotnego dla sprawy dowodu, którym jest oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku oraz Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 17 kwietnia 2013 r. Przede wszystkim, należy zauważyć, że dokumenty te został oceniony przez Sąd w sposób niejednoznaczny. Sąd ten podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w istocie ww. oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. nie potwierdza w sposób dostateczny, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na ww. działkach nr [...], [...] i [...] sprawowane było władztwo publiczne. Sąd Wojewódzki stwierdził, że jest to dokument, z których w żaden sposób nie wynika, iż wskazane w nim czynności (świadczące o tymże władztwie) istotnie podejmowane były na ww. działkach, co zresztą jest twierdzeniem nie odpowiadającym treści ww. oświadczenia, złożonego w trybie art. 75 § 2 k.p.a., z którego wbrew stanowisku tego Sądu, wynika że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku, której Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku jest następcą prawnym, jako zarządca drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., wykonywała w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, władztwo publiczne nad przedmiotowymi działkami, na których przebiega ciąg drogi publicznej, zaliczonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg powiatowych (wcześniej wojewódzkich). Z powyższego oświadczenia wynika ponadto, że DODP w Gdańsku była uprawniona statutowo do wykonywania wszelkich działań w zakresie zdefiniowanych w art. 4 pkt. 8-11 pojęć budowy, modernizacji, utrzymania lub ochrony ww. drogi, a także zajętych pod nią nieruchomościami, a wykonywane czynności wynikały z instrukcji o drogowej służbie liniowej i polegały na: 1/ zimowym utrzymaniu dróg, 2/ bieżącym utrzymaniu dróg, 3/ remontach nawierzchni, 4/ utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia, 4/ utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego, 5/ nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym (k. 21 akt administracyjnych).

Ponadto nietrafnie uznał Sąd, że powyższe oświadczenie w niewystarczający sposób dokumentuje wykonywanie na spornej nieruchomości władztwa publicznoprawnego, na tej podstawie, że dokument ten stanowi jedyny dowód wykonywania tegoż władztwa. Trzeba mieć bowiem na względzie, że poza przytoczonym wyżej oświadczeniem, istnieją inne dowody i przesłanki, świadczące o władaniu sporną działką przez podmiot publicznoprawny, jak wyrysy map ewidencyjnych obręb [...] (k. 24 – 26 akt administracyjnych), na których zaznaczono przebieg drogi (pasa drogowego) na spornych działkach nr [...], [...], [...]. Wypisy z rejestru gruntów wraz z mapami ewidencyjnymi (k. 29-34), w których przedmiotowe działki zostały ujawnione jako drogi. Z dokumentów tych wynika, iż wymienione działki znajdowały się w istniejącym wówczas (przed 1 stycznia 1999 r.) pasie drogowym, co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na tejże działce, względem której do wymienionych w ww. oświadczeniu z dnia 25 lipca 2011 r. działań, wynikających z instrukcji o drogowej służbie liniowej, statutowo uprawniona była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku, więc w konsekwencji do wykonywania na niej władztwa publicznoprawnego. Powyższych twierdzeń nie zakwestionowano przeciwnymi dowodami, które w innym świetle przedstawiałyby stan sprawy.

Należy mieć na względzie, że taka forma oświadczenia strony, jak oświadczenie złożone przez zarządcę drogi, pod rygorem odpowiedzialności karnej w trybie art. 75 § 2 k.p.a., jakkolwiek nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczność faktyczna stwierdzona w takim oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość oświadczenia budzi wątpliwości (por.: Wróbel A. Komentarz aktualizowany do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014 stan prawny: 2014-05-11). Innymi słowy, oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym, korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20.09.1990 r., III ARN 9/90 /OSNCP 1991, Nr 10-12, poz. 129), co oznacza, że organ może poprzestać na odebraniu od strony oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (B. Adamiak, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006, s 397). Według tego autora, oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym wywołuje skutki prawne, gdy są spełnione łącznie dwie podstawowe przesłanki: a) przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia, b) strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 225).

Tymczasem Sąd I instancji nie wykazując występowania uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności ww. oświadczenia z dnia 25 lipca 2011 r. z rzeczywistym stanem rzeczy, zakwestionował je jako dowód, w istocie jedynie na tej podstawie, że stanowiło ono jedyny dowód istnienia wskazanych w nim okoliczności. Sąd I instancji zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia innych dowodów z zeznań świadków, lecz nie wytkną organowi, że ten takowych nie przeprowadził. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Pomorski pismem z dnia 26 września 2012 r. zwrócił się do Starosty S. m.in. o przedłożenie dowodów z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku z prośbą o przedłożenie dowodów z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Z treści udzielonych odpowiedzi przez ww. podmioty wynika, iż nie jest możliwe pozyskanie tego rodzaju dowodów. Uznać zatem należało, iż strona postępowania – Powiat S. - wyczerpała możliwości dowodzenia swych twierdzeń. Postępowanie dowodowe ma prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli uznaje, iż dana okoliczność nie została wykazana powinien przeprowadzić dowody uzupełniające, np. z przesłuchania świadków. Błędem jest zarzucanie stronie, iż nie przedstawia wymaganych w sprawie dowodów, gdy możliwości ich pozyskania się wyczerpały, a organ sam nie podejmuje czynności zmierzających do wyjaśnienia powstałych w jego ocenie wątpliwości. Strona nie ma możliwości przesłuchiwać świadków, takie uprawnienie przysługuje zaś organowi prowadzącemu postępowanie, choć w niniejszej sprawie Wojewoda z nich nie skorzystał.

Słusznie więc wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje w tych warunkach domaganie się przez Sąd - precyzyjnego wskazania konkretnych czynności i dat ich wykonania w odniesieniu do ww. nieruchomości, popartego stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonane prace zlecone przez zarządcę drogi - zważywszy na okoliczność, że od dnia 31 grudnia 1998 r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, upłynęło ponad 14 lat, co uniemożliwia w praktyce odtworzenie wskazanych przez Sąd okoliczności, a poza tym okres przechowywania wymienionych przez Sąd dokumentów księgowych wynosi 5 lat, przy czym żaden przepis prawa nie wymaga, aby faktyczne władztwo przejmowanej nieruchomości, w trybie art. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dokumentowane było, jak wskazał to Sąd.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że zarzut ten jest o tyle zasadny, iż w sytuacji skutecznego podważenia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, to również norma prawa materialnego, która wskazuje na przesłanki jej zastosowania, nie została użyta. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie było sporu, co do wykładni powyższego przepisu, a w szczególności rozumienia zawartego w nim pojęcia "władania" nieruchomością, w zakresie wykładni którego nie postawiono zarzutu w skardze kasacyjnej. Spór i zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły natomiast zagadnienia wykazania zaistnienia tej przesłanki (zastosowania przepisu prawa materialnego), co stanowiło zagadnienie naruszenia norm procesowych, naruszonych przez Sąd I instancji.

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną, w szczególności ustali i rozważy, czy realiach niniejszej sprawy możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchania świadków na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego nad spornymi działkami przed 1 stycznia 1999 r., a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, uzupełni materiał dowodowy o te protokoły i dopiero wówczas wyda rozstrzygniecie w sprawie.

W przedmiocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny orzekła na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.