Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2022 roku znak: WS-VI.7534.3.67.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.67.2022.BK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2022 roku, znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego A. B. części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm.kat. P. zajętej pod pas drogowy drogi publicznej ulicy D. , a także części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l.kat. [...] b. gm.kat. P.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 roku skarżący wniósł o zwrot wszystkich wywłaszczonych, a dotychczas niezwróconych Wnioskodawcy nieruchomości, których Wnioskodawca pozostaje współwłaścicielem, jako spadkobierca zmarłej w dniu [...] stycznia 1991 r. J. z L. (która nabyła udział w prawie własności w/w wywłaszczonych nieruchomości, w drodze dziedziczenia po J. L., L. L., M. L., B. L. oraz B. L.), tj. nieruchomości będących przedmiotem następujących decyzji i orzeczeń wywłaszczeniowych:

1) orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 2 kwietnia 1971 r. Nr USW [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., gm. kat. B. (cześć parceli 1. kat. [...], objętej księgą wieczystą lwh [...]), stanowiącej własność J. L., G. z L. , M. L., B. L., M. z L. , L. L., S. z L. , B. L., J. N., V. N. oraz J. L.,

2) orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 17 czerwca 1967 r. Nr USW [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w K., nieruchomości położonych w K. w gm. kat. B. - części parceli gruntowej 1. kat. [...] (tj. 1044 m2 z całkowitej powierzchni tej parceli wynoszącej 2556 m2), objętej księgą wieczystą lwh [...], stanowiącej własność J. L., M. L.. B. L., M. L., M. z L. , L. L., S. z L. , B. L., J. N., V. N. , B. L. i J. L.,

3) orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 października 1964 r. Nr USW [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., gm. kat. B. , obejmującej cześć parceli 1. kat. [...] zapisanej w lwh 489, stanowiącej własność J. L., G. z L. , J. L., M. L., B. L., M. L., M. z L. , L. L., S z Z., B. L., J. N., V. N., B. L. i J. F.,

4) orzeczenia Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 25 maja 1976 r. DZGT II [...]/75/76. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K., b. gm. kat. L. i B. , tj. parceli 1. kat. [...] o pow. 2317 m2 oraz parceli 1. kat. 111 o pow. 380 m2, objętych księgą wieczystą lwh [...] i parceli l.kat. [...] o pow. 23 m2 objętej księgą wieczystą lwh [...], stanowiących własność J. L., M. L., B. L., M. L., Marii z Libanów Bandlerowej, L. L., S. z L., B. L., J. N., V. N., B. L. i J. L.,

5) orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Polskich Kolei Państwowych nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. XXI P. objętej lwh [...] gm. kat. K. Dz. XXI P. , stanowiącej własność J. L., G. z L.. M. L., B. L., M. L., L. L., S. z L., B. L., J. N., V. N. oraz J. L..

W toku postepowania organ ustalił, w oparciu o pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa – dalej tez jako "ZDMK", że działki nr: [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. wchodzą w zakres pasa drogowego drogi publicznej - ul. Z. , natomiast działki nr: [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...].

Ponadto wskazano, że ulica D. Uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r "w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich" (Dz. U. Woj. Krak. z 1986 r. Nr 10 poz. 84) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a od 1.01.1999 r. na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) posiada kategorię drogi gminnej.

Z kolei ul. Z. na podstawie Uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski nr 3/86 poz. 16) została zaliczona do kategorii dróg krajowych, od dnia 01.01.1999 r. na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U.1998r nr 160 poz. 1071) posiadała też kategorię drogi krajowej. Obecnie ul. Z. , na odcinku od skrzyżowania ul. W. , ul. B. i ul. T. do obwodnicy, posiada kategorię drogi powiatowej na podstawie Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 21 września 2007 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2007 r. nr 180 poz. 1284).

Ponadto organ wskazał, uprzednio decyzją Nr 1 z dnia 30 listopada 2021 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach parcel I. kat. [...] b. gm. kat. B. oraz działek nr [...] i nr [...] obr. [...] B. (mały), części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. oraz działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działki nr [...] obr. [...] B. (mały) - zajętych pod pas drogowy drogi publicznej ul. Z. .

W wyniku rozpoznania wniosku Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr [...] z dnia 28 marca 2022 roku znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego A. B. części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm.kat. P. zajętej pod pas drogowy drogi publicznej ulicy D. , a także części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l.kat. [...] b. gm.kat. P. .

W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że jak wynika z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną dla b. gm. kat. P. nieruchomości wywłaszczone decyzją wskazaną we wniosku w pkt. 5, odpowiadają obecnie następujące działki (lub ich części) nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wszystkie położone w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K..

Podstawę rozpoznania wniosku o zwrot stanowią przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j. z późn. zm.)

Organ ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L; S.a. IV/58/26/53/59/9/55. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Polskich Kolei Państwowych nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. XXI P. objętej Iwh 395 gm. kat. K. Dz. XXI P. - stanowiącej parcele I. kat. [...] o pow. 181 m2,1. kat. [...] o pow. 16870 m2,1. kat. [...] o pow. 72 m2 oraz I. kat. [...] o pow. 394 m2, stanowiącej własność G. z L. w [...] + [...] cz., M. L. w [...] + [...] cz., B. L. w [...] + [...] cz., B. L. [...] i Generalnego Gubernatorstwa w [...] cz.

Ponadto jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów spadkowych:

- na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Krakowie z 28 grudnia 1948 r. sygn. [...] spadek po L. J. L. nabyli G. z L. , S. z L. , M. z L. , B. L., M. L., B. (B. ) L. i J. L. po [...] cz. każdy, a także J. N., W. N. po [...] cz. oraz J. L. w [...] cz.

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po M. ze S. nabył B. L. w całości

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po M. L. nabyli G. z L. , B. L., B. (B. ) L. , M. z L. , J. z L. , R. W., J. L. po [...] cz. każdy oraz J. N. i W. N. po [...] cz. każda.

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po S. z L. nabył R. W. w całości

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po B. (B. ) L. nabyli G. z L., B. L., J. z L., R. W. i J. L., po [...] cz. każdy oraz J. N. i W. N. po [...] cz. każda

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po M. z L. nabyli G. z L., B. L., J.z L., R. W., J. L. po [...] cz. każdy, a także J. N. i W. N. po [...] cz. każda

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po B. L. nabyli G. z L., J. z L.

, R. W. i J. L. po [...] cz. każdy, a także J. N. i W. N. po [...] cz. każda

- na podstawie tego samego orzeczenia spadek po G. z L. nabyli Z. M., W. z M.h, a także J. z M. po [...] cz. każde

- na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Krakowie z 31 grudnia 1946 r. sygn. [...] [...] spadek po J. L. nabyli C. L. w 1/4 cz. oraz J. z L. w % cz.

- na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 18 kwietnia 1991 r. sygn. akt II Ns [...] spadek po J. B. nabył w całości A. B.

- na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II Ns [...] spadek po C. L. nabyła J. B. w całości.

Z powyższego wynika, że wnioskodawca - A. B. jest spadkobiercą poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji.

Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 9 marca 2021 r. znak [...] i załączonego do niego graficznego zobrazowania przebiegu pasów drogowych ul. D. j i ul. Z. ej, działki nr [...] i nr [...] zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej - ul. D. .

Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) który stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W związku z powyższym nie mogą być one przedmiotem obrotu. Należy zatem uznać, że z cytowanego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi przez te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot, zajętej obecnie pod drogę publiczną, wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do sprzecznego z prawem skutku, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiących część drogi publicznej (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01).

Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, iż nie jest możliwy zwrot części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach części parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. P. . Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka ta stanowi własność Skarbu Państwa.

W przypadku działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. niemożność zwrotu wynika z jej aktualnego stanu prawnego. Ta bowiem, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]l w K.".

Zauważyć należy, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Dalej wskazać należy, że roszczenie to ma cywilnoprawny charakter, a jedynie realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Tym samym uznać należy, że brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) nieograniczonym w swoich uprawnieniach właścicielem nieruchomości.

Inaczej rzecz ujmując na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (por. uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. III CZP 29/96).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż ze względu na charakter użytkowania wieczystego jako prawa rzeczowego maksymalnie zbliżonego do prawa własności jego ustanowienie przez wywłaszczyciela na rzecz osób trzecich oceniać należy na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. jako tożsame pod względem skutków prawnych z definitywnym wyzbyciem się własności wywłaszczonej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący wskazując, że nie zgadza się z wydaną decyzją.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda wydał decyzję z dnia 26 maja 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.67.2022.BK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 marca 2022 roku

W uzasadnieniu do decyzji organ odwoławczy wskazał, że godnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także jako "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył spadkobierca poprzednich właścicieli.

Ponadto organ odwołał się do ustaleń organ I instancji wskazując, że z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną dla b. gm. kat. P. wynika, że ww. wywłaszczone nieruchomości odpowiadają obecnie, m. in. częściom działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. , m. K..

Z powyższego wynika, iż zwrot części działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. D. ą - jest niemożliwy.

Zgodnie bowiem z utrwalonym i aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych brak obecnie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie orzekania stanowi część drogi publicznej.

Organ wskazał, że wobec braku w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicji drogi należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w której pod tym pojęciem rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Zauważyć zatem należy, że droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2012 r. sygn. akt 1 SA/Wa 812/12 oraz z 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 205/14). Z kolei "pas drogowy" jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

W związku z powyższym zauważyć należy, iż sam fakt wybudowania drogi i zaliczenia ul. D. j do kategorii dróg publicznych, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy zwrotu zarówno części działki nr [...], jak również części działki nr [...] na rzecz wnioskodawcy - niezależnie od ewentualnej jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Wojewoda podkreślił, iż działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. niemożność zwrotu wynika z jej aktualnego stanu prawnego. Ww. nieruchomość stanowi bowiem własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]l" w K.. Słusznie zatem Prezydent Miasta K. wskazał, iż ze względu na charakter użytkowania wieczystego jako prawa rzeczowego maksymalnie zbliżonego do prawa własności jego ustanowenie przez wywłaszczyciela na rzecz osób trzecich ocenić należy na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. jako tożsame pod względem skutków prawnych z definitywnym wyzbyciem się własności wywłaszczonej nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć należy, iż zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz - po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może bowiem odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia (tak w wyrokach WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 103/15 oraz NSA w Warszawie z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3497/15). W świetle powyższego należy zauważyć, iż powyższa okoliczność także wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie ww. nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K..

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, w której podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 136 ust. 3 w zw, z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j. z dnia 2021.10.21) oraz w zw. z art. 107 § 1 ust. 5) k.p.a. z uwagi na brak jednoznacznego i precyzyjnego wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji, jaka konkretnie część nieruchomości objętej wywłaszczeniem dokonanym na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...] nie spełnia przesłanek dokonania zwrotu na rzecz poprzedniego jej właściciela, - jest objęta odmową zwrotu z uwagi na jej zajęcie na cele pasa drogowego,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia przez Wojewodę Małopolskiego stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego wyrazem jest brak jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przede wszystkimi wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji, jaka konkretnie część nieruchomości wywłaszczonej na mocy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...], a mianowicie jaka konkretnie powierzchnia, wyznaczona jakimi granicami, jest objęta odmową zwrotu, z uwagi na jej zajęcie na cele pasa drogowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 marca 2022 r., znak: [...], odmawiającą zwrotu na rzecz skarżącego części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...], a mianowicie odmówił dokonana zwrotu na rzecz skarżącego części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ew. K. m, K., obj. Kw nr [...] w granicach części parceli 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. P. - zajętej pod pas drogowy drogi publicznej uł. Dworcowej a także części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ew. K. m. K., obj. Kw nr [...] [...], w granicach części parceli 1. kat. [...] b.gm. kat. P. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji było przyjęcie, że w zakresie, jaki został określony w sentencji zaskarżonej decyzji, wywłaszczona nieruchomość została zajęta na cele pasa drogowego drogi publicznej oraz przyjęcie, że zgodnie z utrwalonym i aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych, brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli w dacie orzekania stanowi ona część drogi publicznej zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, co należy rozumieć w ten sposób, że podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odbywa się w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody Małopolskiego, jako organu odwoławczego było zatem wszechstronne rozważenie okoliczności, mających znaczenie dla odmowy dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ew. K. m. K. oraz części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ew. K. m. K., tj. zweryfikowanie czy wskazana w sentencji decyzji organu I instancji część wywłaszczonej nieruchomości faktycznie została zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ul. D. j i jako taka nie może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, rozstrzygnięcia sprawy dokonanego przez organ administracji publicznej nie można domniemywać, ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji. Musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości, a więc powinno być sformułowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Ponadto organ nie może zapominać, że prawidłowość sentencji jest istotna dla wykonania decyzji oraz określenia granic jej mocy wiążącej.

W przedmiotowej sprawie, nie sposób natomiast przyjąć aby Wojewoda Małopolski zweryfikował prawidłowości orzeczonej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat regulacji wyrażonej w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta, poprzez orzeczona na lei mocy odmowę zwrotu bliżej nieokreślonej - zarówno co do położenia lak i co do powierzchni - cześć działek ewidencyjnych. nie precyzuje bowiem w ogóle i nie pozwała zidentyfikować, co konkretnie jest lei przedmiotem.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że decyzją ostateczną z dnia 28 grudnia 1955 r. (L: S.a. [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., w gm. kat. P. , składającej się parceli gruntowych 1. kat. 2658, ł. kat. [...],1. kat. [...], ł. kat. [...] obj. Iwh 395 gm. kat. P. , obj. Iwh 395 gm. kat. P. . Wywłaszczeniem została objęta przy tym cała parcela ł. kat. [...] o pow. 16 870 m2 oraz cała parcela 1. kat. [...] o pow. 394 m2.

Wnioskodawca zwrócił się o zwrot wywłaszczonej na mocy tej decyzji nieruchomości, w tym między parceli l. kat. [...] oraz parceli ł. kat. [...], w całości. Wskutek dokonanych na przestrzeni lat przekształceń geodezyjnych, z wywłaszczonych parceli ł. kat. [...] oraz l. kat. [...] zostały utworzone m. in.: dz. ew. nr [...] (o pow. 0,0141 ha) oraz dz. ew. nr [...] (0,35 ha).

Na chwilę obecną działki te nie figurują już jednak w Ewidencji Gruntów i Budynków. Ich obszar został, w zasadniczej części, włączony do nowoutworzonej działki [...] obr. [...] jedn. ew. K. m. K., w której skupiony został cały teren zajęty pod ul. D. (jezdnię i chodniki).

Odnotować dodatkowo należy, że zaskarżona niniejszą skargą decyzja stanowi jedynie częściowe rozpoznanie wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...] W razie pozostawienia zaskarżonej obecnie decyzji w obrocie prawnym, brak spełnia przez tę decyzję kryterium jednoznaczności rozstrzygnięcia, skutkujący brakiem możliwości zidentyfikowanie do jakiej konkretnie części i powierzchni objętych wywłaszczaniem parceli 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...] odnosi się odmowa zwrotu, będzie tym samym rodził na dalszym etapie rozpatrywania wniosku skarżącego poważne problemy z określeniem granic, w jaki sprawa została już rozstrzygnięta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie 2 przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany.

Organ, który prowadzi postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia nieruchomości a następnie zbadać, czy zaistniała przesłanka zbędności określona art. 137 ustawy.

Kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została działka, powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Wyjaśnienie wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. O zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA z dnia 6.06.2007r., sygn. VIII SA/Wa 302/07) Ponadto nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta.

Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem, że działki nr [...] i nr [...] zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej - ul. D. .

W orzecznictwie sądowym powszechnie zajmowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, z uwagi na treść przepisu art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych nie może ona zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Nie wszyscy uczestnicy postępowania odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią złożonego do organu wniosku skarżący na zasadzie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." zwrócił się o zwrot wszystkich wywłaszczonych orzeczeniami (które zostały wskazane we wniosku) nieruchomości, a dotychczas jemu niezwróconych.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n..

Rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. wymaga od organu, oprócz zweryfikowania, czy z wnioskiem występuje uprawniona osoba, ponadto także między innymi zidentyfikowania nieruchomości, których wniosek dotyczy. Następnie organ powinien ustalić na jaki cel nieruchomości te zostały wywłaszczone i powinien dokonać oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Skarżący we wniosku podał nieruchomości, których zwrotu się domaga i oznaczył je (tak jak były one ujęte w decyzjach wywłaszczeniowych) jako parcele gruntowe wskazując liczby katastralne (pgr.l.kat).

Organ rozpoznając wniosek powinien zatem jednoznaczne zidentyfikować nieruchomości, których on dotyczy. Organ winien wskazać, które konkretnie działki ewidencyjne (lub które ich części), zgodnie z ich dzisiejszym oznaczeniem i układem, ujęte w aktualnej mapie ewidencyjnej odpowiadają wywłaszczonym parcelom oraz jaka jest między nimi relacja przestrzenna.

Jednak jedyną w istocie czynnością, którą organ podjął w tym zakresie było stworzenie kompilacji mapy ewidencyjnej z mapą katastralną. Owa kompilacja nie jest przy tym przez nikogo podpisana, a jak wynika z pieczęci znajdującej się w jej lewym górnym rogu, została najpewniej wykonana przez "Firmę Handlowo – Usługową M.K.a" z siedzibą w K. (na marginesie należy wskazać, że akta sprawy nie są ponumerowane – mapa stanowiąca kompilację stanowi kolejną 15 kartę – bez oznaczenia numeru).

W oparciu o tak wykonaną kompilację organ identyfikuje nieruchomości, których dotyczy wniosek.

Trzeba jednak wskazać, że sporządzenie takiej kompilacji jest dalece niewystarczające dla potrzeb niniejszej sprawy. Organ przede wszystkim nie ustalił, które parcele i jaka część tych parceli została zajęta pod pas drogowy. Nie zidentyfikował również tych części, ani dodatkowo ich nie opisał np. poprzez wskazanie powierzchni.

Ponadto sama kompilacja budzi istotne zastrzeżenia. Nie jest jasne w oparciu o jakie materiały źródłowe wykonano ową kompilację. Prawidłowość jej jest zatem całkowicie nieweryfikowalna. Nie jest przy tym zrozumiałe posługiwanie się przez organ bliżej nieokreślonymi kompilacjami, sporządzonymi przez zewnętrzny podmiot, w oparciu o nie wiadomo jakie źródła, w sytuacji gdy organ ma do dyspozycji możliwość przeprowadzenia lub przedstawienia wykazu zmian ewidencyjnych.

Co do wykazu zmian gruntowych (ewidencyjnych), to należy zwrócić uwagę, że w piśmie do wnioskodawcy z dnia 30 listopada 2021 roku, organ I instancji wskazał, że "do akt sprawy pozyskano wykaz zmian gruntowych nr ks. rob. [...] z 23 kwietnia 1997 r., z którego wynika, że działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. powstała z parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. P. , a więc nie z zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości, a zatem nie jest ona przedmiotem postępowania."

Wbrew temu jednak, w tym samym piśmie wskazano, akapit wcześniej, że "Jak wynika z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną dla b. gm. kat. P. nieruchomości wywłaszczone decyzją wskazaną we wniosku w pkt. 5, odpowiadają obecnie następujące działki (lub ich części) nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] i [...], wszystkie położone w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K.." Również decyzja nr [...] z dnia 28 marca 2022 roku odwołuje się do tej działki, wskazując, że jednak działka nr [...] stanowi jedną z działek powstałych z wywłaszczonej nieruchomości.

Niezależnie trzeba także podkreślić, że pomimo informacji skierowanej do wnioskodawcy, że "do akt sprawy pozyskano wykaz zmian gruntowych", to jednak w aktach sprawy nie znajduje się rzeczony wykaz zmian gruntowych.

Powyższe stanowi w istocie o tym, że trudno mówić na gruncie niniejszej sprawy, o jakichkolwiek bliższych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ. Poziom ogólności, sprzeczności jak i wątpliwości, które łączą się ze sporządzoną kompilacją mapy jak i pozostałych zgromadzonych w sprawie materiałów (które w istocie ograniczają się już tylko do wydruku księgi wieczystej oraz wewnętrznej korespondencji między dwiema jednostkami Gminy Miejskiej Kraków), powodują, że faktycznie organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy i adekwatny do przedmiotu sprawy postępowania dowodowego, z którego można wyciągnąć nie budzące wątpliwości wnioski.

Co więcej treść i układ akt sprawy wątpliwości te jeszcze potęguje. Otóż akta sprawy organu I instancji poprzedzone są dwiema metrykami pochodzącymi z innej sprawy, niż będąca przedmiotem rozstrzygnięcia. Metryka do sprawy, która została załatwiona – w części zaskarżoną decyzją – jest niekompletna i wybiórcza. Odwołuje się bowiem tylko do trzech dokumentów, w tym do decyzji, która jak wynika metryki została wydana miesiąc wcześniej niż data faktycznego jej wydania. Same akta nie mają ponumerowanych stron. W aktach znajduje się ponadto niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia potwierdzenia odbioru przesyłki kierowanej w toku sprawy do wnioskodawcy (pismo z dnia 30 listopada 2021 roku), przy czym brakuje oryginału potwierdzenia odbioru przesyłki.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że doszło do istotnego naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735) ze zm. – dalej jako "K.p.a.". Organ nie ustalił podstawowych istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie nie zidentyfikował w należyty sposób nieruchomości, które zostały wywłaszczone. To z kolei uniemożliwia w istocie prawidłowe załatwienia sprawy. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie można jednoznacznie ustalić jaki jest stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie.

Niezależnie standard prowadzenia akt sprawy odbiega od reguł wyznaczonych przez K.p.a., to utwierdza jedynie przekonanie o wadliwości przeprowadzonego postępowania przez organy. Niezidentyfikowanie w należyty sposób nieruchomości, które zostały wywłaszczone, a które są wnioskowane do zwrotu rzutują także na dalszą istotną wadliwość, tym razem już samej decyzji.

Decyzja organu I instancji (jak i II instancji) odwołuje się do "części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K.", która jednakże – mając na uwadze treść decyzji – nie jest w żaden sposób zidentyfikowana i dookreślona.

Trafne jest stanowisko skarżącego, który wskazuje, że zaskarżona decyzja nie spełnia tym samym kryterium jednoznaczności rozstrzygnięcia. Skutkuje to w istocie niemożliwością precyzyjnego zidentyfikowania do jakiej konkretnie części i powierzchni objętych wywłaszczaniem parceli l. kat. [...] oraz l. kat. [...] odnosi się odmowa zwrotu. To z kolei – jak słusznie podkreśla skarżący – będzie rodziło na dalszym etapie rozpatrywania wniosku skarżącego istotne problemy z określeniem granic, w jakiej sprawa została już rozstrzygnięta. Zaskarżona niniejszą skargą decyzja stanowi bowiem jedynie częściowe rozpoznanie wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1955 r. L: S.a. [...], natomiast w pozostałym zakresie organ będzie wydawał odrębną decyzję.

Sąd podziela przy tym wyrażane stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygnięcia sprawy nie można domniewywać ani wyprowadzać go z wyłącznie z treści uzasadnienia decyzji, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji. Rozstrzygnięcie musi być jednoznaczne i nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 519 wraz z powołanym tam wyrokiem NSA z dnia 30 września 1998 r., I SA/Łd 1478/96, a także R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 562-563 wraz z wyrokiem NSA z dnia: 12 kwietnia 1999 r., IV SA 2886/96 oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 2515/06, WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II SA/Łd 319/19).

Niewskazanie w osnowie decyzji, które konkretne nieruchomości (które konkretnie działki lub ich części) nie podlegają zwrotowi stwarza ponadto dla strony postępowania stan niepewności, co do tego w jakim zakresie sprawa została załatwiona (por. podobnie uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2010 roku, sygn. II GSK 577/09). Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, w jakim zakresie sprawa została rozstrzygnięta.

Trafnie jest stanowisko, że w sytuacji gdy z mocy decyzji nastąpić ma zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości, to nieruchomość ta wymaga jednoznacznego zidentyfikowania. Identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwu płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie (red. T. Dybowski, Prawo rzeczowe, tom 3, System Prawa Prywatnego, C.H. Beck, INPr PAN 2003, s. 242; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z 24 marca 2010 r., sygn. I OSK 775/09). Nie budzi wątpliwości dopuszczalność wydania w konkretnej sprawie decyzji tylko co do oznaczonej działki gruntu lub jej części. Istotne jest jednak, aby nieruchomość (działka ewidencyjna lub nawet jej część) będąca przedmiotem rozstrzygnięcia była jednoznacznie zidentyfikowana. Tego warunku jednak zaskarżona decyzja nie spełnia.

Ponadto skoro zaskarżona decyzja rozstrzyga tylko część wniosku, to okoliczność ta powinna w sposób jednoznaczny wynikać z treści decyzji i jej uzasadnienia. Artykuł 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2015 roku, sygn. I OSK 1976/13).

Zaskarżona decyzja nie może zatem ostać się w obrocie prawnym, gdyż w sposób istotny narusza art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, przedwczesna byłaby ocena merytoryczna rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy decyzja zawiera takie wady przepisów postępowania, które mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. c) orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 714 złotych, na którą składają się: wpis sądowy w wysokości 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego, w kwocie 480 złotych ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. 2018 roku, poz. 265), oraz 34 złote opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw.