Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2063/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej oraz 2) [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej "uczestnika"), reprezentowanej przez radcę prawnego W. M. od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K., orzekł w następujący sposób:

- uchylił w/w decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r.

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 8 października 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2008 r.) Z. K. (dalej także "skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...] (dalej "decyzja (wywłaszczeniowa) z 1980 r.") m.in. w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające m.in. za tym, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie Stacji paliw "[...]" został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K.

3. Prezydent Miasta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej oraz [...] S.A. z siedzibą w P. wniosły do Ministra odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r.

III. Jak już wcześniej wskazano, zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister rozpatrzył odwołania wniesione od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r., reformując tę decyzję w sposób również na wstępie wskazany.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Orzeczenia wywłaszczeniowego z 1980 r. nie obciąża żadna z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sposób niesporny w sprawie nie wystąpiły uchybienia wymienione w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. (organ poczynił w tym zakresie konieczne ustalenia). Rozważyć natomiast należało, czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej także "ustawa wywłaszczeniowa/ustawa z 1958 r.", na podstawie których doszło do ustalenia kwestionowanego przez strony odszkodowania. Stosownie do powyższego:

2. Podmiotem wnioskującym o wywłaszczenie było przedsiębiorstwo państwowe, tj. Przedsiębiorstwo [...] w K., a zatem podmiot uprawniony do żądania wszczęcia tego rodzaju postępowania w świetle art.2 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej.

3. W sprawie spełnione zostały materialno - prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Stosownie do powyższego:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele: a) użyteczności publicznej, b) na cele obrony Państwa albo c) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] lutego 1977 r. nieruchomości o wywłaszczenie których zwróciło się Przedsiębiorstwo [...] (w tym wskazane w pkt 14 działki stanowiące własność A. K.) zostały przeznaczone na cele budowy stacji paliw [...] przy ul. [...].

W aktach sprawy zachowała się decyzja Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji paliw "[...]" przy ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym do decyzji, natomiast pomimo podjętych starań nie odnaleziono decyzji o lokalizacji inwestycji.

Jak wynika z pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] akta nr [...] nie zachowały się, dlatego nie odnaleziono zarówno brakującej decyzji lokalizacyjnej, jak i decyzji prolongującej decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny.

Należy jednocześnie wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04).

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Należy zatem uznać, że skoro istniała w obrocie prawnym wydana przez właściwy organ decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego należy zatem uznać, że spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cel wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Podstawę do opracowania planu realizacyjnego, na mocy § 17 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (M.P. z 1969 r. Nr 48, poz. 373) stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Jednocześnie należy zauważyć, że w czasie kiedy dokonywano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Ponadto w aktach archiwalnych sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1977 r., iż przedsiębiorstwo posiada środki w wysokości 300 tyś. zł na zapłacenie odszkodowań z tytułu wywłaszczenia.

Zwrócić też należy uwagę na fakt, że zainteresowanym w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Należy także podnieść, że do chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06).

Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Należy zatem przyjąć, ze przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu zagospodarowania i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] stycznia 1975 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

4. Nie można podzielić stanowiska Wojewody, wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., iż decyzję wywłaszczeniową z 1980 r. obciąża rażące naruszenie prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na zrealizowaniu celu wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem w/w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z elaboratem opisowym składników budowlanych - budynki i urządzenia - znajdujących się na stacji benzynowej [...], stacja nr [...] w K. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), sporządzonym w listopadzie 1991 r. niektóre z budynków i konstrukcji stacji benzynowej wybudowano w 1977 r.

Jednakże podkreślić przy tym należy, iż z tego samego dokumentu wynika również, że inne części składowe stacji benzynowej takie jak dystrybutory, bez których bezspornie stacja benzynowa nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, pobudowano w latach 1980 -1989 r., a zatem już po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Również dalsze dokumenty przywołane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.:

- protokół likwidacji środka trwałego nr [...] stanowiącego załącznik do pisma Centrali Produktów [...] "[...]" S A. Oddział w K. z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] oraz

- pismo Firmy Consultingowej [...] z dnia [...] listopada 1995 r.,

wskazują jedynie, iż tylko niektóre z części składowych jak na przykład wiata rozlewni czy instalacje wodno - kanalizacyjne zostały pobudowane w 1977 r.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się jednak dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Należy zauważyć, że powyższe dokumenty istotnie wskazują, iż w 1977 r. doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji, tj. budowy poszczególnych budynków i urządzeń stacji benzynowej, nie świadczy to jednak, że cel wywłaszczenia, tj. stacja benzynowa [...] została wybudowana i oddana do użytkowania przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Jak wskazano wyżej brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności.

Należy bowiem zauważyć, że inwestor dysponował decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu, a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto jak wskazano powyżej wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony pismem z dnia [...] lutego 1977 r. A więc realizację inwestycji rozpoczęto już w toku postępowania wywłaszczeniowego, która trwała kilka lat, a zakończyła się w latach 1980-1989, a zatem inwestycja została zrealizowana po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Należy zatem stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

5. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Jak wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w aktach archiwalnych znajduje się oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1976 r. skierowana przez wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego do właściciela nieruchomości A. K. oraz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z datą [...] luty 1977 r. świadczące o doręczeniu oferty właścicielowi. Mając powyższe na względzie należy uznać, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony.

Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Przedsiębiorstwo [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 1977 r. wystąpiło o wywłaszczenie m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiącej własność A. K.

Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2016 r., wobec niekompletności akt archiwalnych nie można jednoznacznie stwierdzić czy wniosek zawierał wszystkie wymagane ustawowo załączniki, jednakże należy domniemywać, iż skoro organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia [...] lipca 1977 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to wniosek spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

6. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla).

Pismem z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...] Naczelnik Dzielnicy K. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy odszkodowawczej na dzień [...] sierpnia 1977 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę stacji paliw oraz było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego K.

Należy zatem uznać, że wymogi art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione.

7. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania.

Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] sierpnia 1977 r. Jak wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. z treści protokołu z rozprawy, nie wynika, czy A. K. brał w niej udział, jednakże należy uznać, że był prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, a zgodnie z art. 18 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 68 § 1 Kpa przysługiwało mu prawo do przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz załącznikami oraz akt sprawy wywłaszczeniowej.

Jak wynika z protokołu rozprawy nie stawili się na niej biegli. Nieobecność biegłych na rozprawie - zgodnie z orzecznictwem - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/2009).

Biegły rzeczoznawca mimo, że nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego.

W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych zachował się operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] zawnioskowanych do oszacowania pod budowę stacji paliw" z dnia [...] grudnia 1976 r., opatrzony adnotacją "do zlecenia [...]", opracowany przez biegłego z listy Prezydenta Miasta K. ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych T. S., który określał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1 494 zł.

W aktach archiwalnych znajduje się także drugie opracowanie tej samej biegłej datowane na dzień [...] marca 1980 r. pt. "[...]", w którym ponownie wyliczono wartość działki nr [...] o pow. 56 m2 (przed jej podziałem na działki nr [...] i nr [...]).

Należy ponadto zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10).

8. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad:

1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się:

a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej,

2) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, którego powierzchnia jest mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do wartości działki normatywnej,

3) jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak w pkt 1 lit. b).

Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 9 ww. ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda może w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie może przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. organem, właściwym do ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w zakresie nieruchomości położonych w jego granicach byli naczelnicy dzielnic.

Zgodnie z treścią zarządzenia [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia cen gruntów w przypadku ich wywłaszczenia stawka za grunt położony w II strefie Śródmiejskiej wynosiła 18 zł/1 m2, natomiast o położeniu przedmiotowych działek w II strefie śródmiejskiej rozstrzygnęło zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1974 r. o podziale miasta K. na strefy.

Wobec powyższego wysokość należnego odszkodowania została ustalona poprzez przemnożenie łącznej powierzchni wywłaszczonych działek (83 m2) oraz obowiązujące stawki odszkodowania (18 zł), co dało kwotę 1 494 zł.

Ustalona przez Naczelnika Dzielnicy K. w decyzji z dnia [...] października 1980 r., nr [...] kwota odszkodowania przysługująca A. K. była zgodna z treścią operatu szacunkowego biegłej T. S. oraz odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu.

Należy zatem zgodzić się z ustaleniami Wojewody [...], iż nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa.

9. Zgodnie z art. 23 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowanie i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r. spełniała zatem wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

10. Należy zatem stwierdzić na podstawie powyższej analizy, że w przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K.

IV. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. Z. K. (dalej "skarżąca") wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

I) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:

- nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, w tym pominięcie licznych dowodów świadczących o wybudowaniu stacji benzynowej w 1977 r., w szczególności tych znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...], zinterpretowania pkt VI ppkt 9 dokumentu "Elaborat opisowy składników budowlanych - budynki i urządzenia - znajdujących się na stacji benzynowej [...], stacja nr [...] w K. przy ul. [...] (dawna ul. [...])" w oderwaniu od całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w oderwaniu od pkt III. wskazanego Elaboratu, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż stacja [...] została wybudowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r.,

- nieustosunkowanie się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym dowodów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...]

- poczynienie ustaleń faktycznych błędnych i sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

2) art. 107 k.p.a. § 3 poprzez brak wskazania przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej licznym dowodom wskazującym na wybudowanie stacji benzynowej przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1980 r. znak [...], pomimo iż dowody te tworzyły spójny stan faktyczny,

II) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r., znak [...] i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K., pomimo iż wskazana decyzja z dnia [...] października 1980r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym, w szczególności na wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, pomimo iż cel wywłaszczenia jakim była budowa stacji paliw [...] został zrealizowany długo przed wywłaszczeniem gruntów objętych decyzją.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuznania przez Sąd wskazanych powyżej zarzutów, zarzucam naruszenie przez Ministra art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję dla usunięcia wątpliwości jakie powziął Minister w trakcie rozpatrywania sprawy.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości należącej do poprzednika skarżącej nie było umożliwienie wnioskodawcy wywłaszczenia realizacji celu publicznego (który został zrealizowany przed wywłaszczeniem) a było nim, niedopuszczalne prawnie, uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, przejętej we władanie bez tytułu prawnego.

Rażący charakter takiego naruszenia prawa potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności warto zwrócić uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. do sygn. I SA/Wa 517/07, w którym Sąd ten stwierdził, iż "Nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2003 r. do sygn. I SA 1332/02, podkreślając, iż: "Jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według określonych w art. 224-231 k.c." oraz iż "...kiedy to cel wywłaszczenia został już zrealizowany, nie ma już możliwości uregulowania stanu prawnego wyżej opisanej nieruchomości w trybie administracyjnym.". Podobne stanowisko zajął NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 1987 do sygn. IV SA 177/87 oraz w wyroku a 10 stycznia 2001r. do sygn 1790/99.

2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako argument świadczący jego zdaniem o braku wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa Minister wskazuje, iż w dokumencie "Elaborat opisowy składników budowlanych - budynki i urządzenia - znajdujących się na stacji benzynowej [...], a nr [...] w K. przy ul. [...] (dawna ul. [...])" sporządzonym w listopadzie 1991 pkt VI "Zestawienie składników" w ppkt 9 wymieniono "Urządzenia" z przypisaną datą 1989-1990.

Z faktu tego Minister wywodzi wniosek, że stacja nie powstała w 1977 r. Tymczasem takie ustalenie staje w sprzeczności z punktem III wskazanego Elaboratu oraz całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W punkcie trzecim Elaboratu wskazano wprost: "Rok budowy stacji 1977 r."

Fakt wybudowania stacji paliw przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej potwierdzają inne zgromadzone w sprawie dowody, tj.:

1) Protokół likwidacji środka trwałego nr [...] stanowiący załącznik do pisma Centrali produktów Naftowych "[...]" S.A. Oddział w K. z dnia 11 maja 1998 r.

2) Liczne dokumenty znajdujące się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...], w tym:

- Pismo skierowane do Urzędu Dzielnicowego K. Zarządu Gospodarski Terenami, w którym Pani N. S. przypomina, iż na wskazany dzień (długo przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu) Stacja Paliw była już czynna przy ul. [...] od 3 lat.

- Pismo Urzędu Dzielnicowego K. do [...] Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...].08.1979r., w którym Urząd nie dementując faktu istnienia stacji, tłumaczy jedynie, iż przesunięcie wydania decyzji wywłaszczeniowej wynika z opóźnień w trzymywaniu dokumentacji niezbędnej do załatwienia sprawy.

Liczne ponaglenia właścicieli działek objętych później decyzją o wypłatę odszkodowań za tereny, z których mimo braku decyzji wywłaszczeniowej i tak nie mogli korzystać.

Pismo Firmy Consultingowej [...] mgr K. K., działającej w imieniu Centrali [...] S.A. Oddział w K. do Wojewody K. z dnia [...] listopada 1995 r.

Wskazaną w Elaboracie informację o tym, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., na stacji znajdowały również urządzenia z 1980 - 1989 należało zinterpretować w taki sposób, który odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu. Skoro Elaborat zawiera wprost informację o wybudowaniu stacji w 1977 r. i okoliczność tę potwierdzają inne dowody wskazane powyżej, to należy stwierdzić, iż urządzenia wymienione w pkt VI ppkt 9 Elaboratu nie są tymi, które znajdowały się na stacji w jej pierwotnym kształcie. Urządzenia te musiały zostać nabyte lub wybudowane po powstaniu stacji. Jest rzeczą oczywistą, że urządzenia takie jak dystrybutory podlegają amortyzacji i zużyciu oraz że należy je zmieniać i zastępować nowymi. Zresztą z samych dokumentów, na które powołuje się Minister wynika, sytuacja na stacji benzynowej podlegała zmianie, i tak np. w 1995 został zlikwidowany najazd samochodowy.

Wbrew twierdzeniom Ministra, z pisma Firmy Consultingowej [...] z dnia 29 listopada 1995 r. nie wynika, iż tylko niektóre z części składowych stacji zostały pobudowane w 1977 r., lecz że tylko przy niektórych z nich wskazano daty. Te daty, które przypisano przy szczególnych częściach składowych stacji, stanowią dodatkowe potwierdzenie, że stacja powstała w 1977 r. Bar kawowy (pomieszczenie baru), przy którym przypisana jest późniejsza data, nie był niezbędny do rozpoczęcia pracy stacji paliw i powstał z przebudowy istniejącego wcześniej budynku rozlewni gazu. W elaboracie budynek ten nazywany jest "Budynkiem kawiarni" (pkt III ppkt 3 Elaboratu).

3. Co istotne Minister nie odniósł się w decyzji do dowodów powołanych w uzupełnieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r., nr [...], tj. do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego do sygnatury [...].

4. Minister wskazuje ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Minister przyznaje, iż w aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości [...], nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Zdaniem Ministra "Jak wskazano wyżej brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było".

W tym miejscu należy podkreślić, iż nie ma jakichkolwiek dowodów, na fakt, iż takie zezwolenie istniało, nie ma również żadnych przesłanek, aby fakt braku zezwolenia poddawać w wątpliwość, wręcz przeciwnie odpowiedź pełnomocnika uczestnika na pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 potwierdza fakt, iż takiego zezwolenia nie było. Fakt, iż w rozpatrywanym okresie istniała w prawie instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, na pewno nie stanowi dowodu na to, że ją zastosowano. Na marginesie warto zwrócić uwagę, iż jeżeli Minister uznał, iż wskazana okoliczność wymaga pozyskania dodatkowych dowodów (z czym skarżąca się nie zgadza, bo trudno udowodnić fakt nieistnienia zezwolenia w inny sposób niż przez wskazanie, iż brak jakichkolwiek dowodów na jego istnienie) to powinien, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania Wojewodzie [...] (art. 136 § 1 k.p.a.). Organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tym kierunku.

Nawet uczestnik nie twierdził, że takie zezwolenie istniało, co wynika z odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., w którym Wojewoda zwracał się do uczestnika o informację w tej sprawie.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Ministra: iż "nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie takie naruszenie samo w sobie ma charakter rażący. Przede wszystkim jednak rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej związane jest z faktem, iż została ona wydana w momencie, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany.

Rażący charakter takiego naruszenia potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym w wskazane powyżej wyroki tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. do sygn. I SA/Wa 517/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 r. do sygn. I SA 1332/02, wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 1987 do sygn. IV SA 177/87 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r. do sygn 1790/99.

5. Odnosząc się do powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04 należy stwierdzić, iż dotyczy on zupełnie innej sytuacji, tj. takiej w której niepełny materiał archiwalny nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (w sprawie, której dotyczy wyrok, mimo wielu poszukiwań nie udało się odnaleźć archiwalnych akt wywłaszczeniowych). W niniejszej sprawie istniejące dowody są wystarczające do stwierdzenia, iż przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r. doszło do rażącego naruszenia prawa i fakt braku lub istnienia decyzji lokalizacyjnej czy decyzji prolongującej decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny nie wpływa na tą ocenę, gdyż istotne jest to, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został już zrealizowany.

6. Odnosząc się do twierdzenia organu, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalono nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, należy zwrócić uwagę, iż taka interpretacja przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi powyżej wyrokami sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r. wydanego do sygnatury I SA 1790/99, w którym sąd ten stwierdził:

"Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była dla ubiegającego się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany w całej rozciągłości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek dla orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224 - 231 k.c., a rozpoznanie oszczeń wynikających z tych stosunków należy do drogi postępowania cywilnego (niepublikowane wyroki: dnia 28 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 177/87; z dnia 8 września 1987 r. sygn. akt SA/Wr 429/87 i z dnia 25 tycznia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1507/94). Skoro inwestycja polegająca na budowie Technikum Ekonomicznego w P. została zrealizowana w latach 1962-1966, to wydanie decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości pod budowę tego obiektu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ nie było już określonego w tym przepisie celu uzasadniającego zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność co do tego, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy."

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, zajmując następujące stanowisko w sprawie:

Słusznie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji, a fakt, iż pewnych okoliczności nie można było ustalić (wobec niekompletnego materiału dowodowego i braku możliwości pozyskania pewnych danych), nie może być interpretowany na korzyść skarżącej, skoro jak wskazano powyżej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej winny być interpretowane ściśle i do wzruszenia w tym trybie decyzji może dojść wyłącznie w sytuacji bezsprzecznego ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., w tym przypadku § 1 pkt 2) tegoż artykułu.

Skoro zatem, jak udało się ustalić - przy pomocy uczestnika, iż dysponował on protokołem wyrażenia zgody na wejście w teren i oddanie w posiadanie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] przeznaczonej pod budowę stacji benzynowej z dnia [...] lipca 1976 r., to w ocenie uczestnika się oczywistym jest, iż musiała zostać wydana wcześniej zgoda w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bezsprzecznie poprzednik prawny uczestnika nie zająłby terenu bez uzyskania wcześniej stosownego zezwolenia władzy, a protokół tej już z pewnością nie zostałby podpisany przez właścicieli zajmowanych nieruchomości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Uczestnik nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji faktu, iż część dokumentacji mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania zaginęła lub jej pozyskanie nie było możliwe. Od wydania decyzji wywłaszczeniowej minęło prawie 36 lat, zatem możliwym jest, iż część dokumentacji została zniszczona.

Ponadto od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r. część współwłaścicieli wniosła odwołania do Urzędu Miasta K., Wydział Gospodarki Komunalnej - organu II instancji. Żaden z właścicieli nie podnosił w odwołaniu wcześniejszego, bezprawnego zajęcia nieruchomości, co jasno świadczy o tym, iż wejście w teren nastąpiło w oparciu o zgodę wydaną na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Wreszcie z pisma z dnia 2 kwietnia 1981 r. jasno wynika, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1980 r. została wydana po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 1977 r., która potwierdziła niezbędność wywłaszczenia dla wskazanego celu - regulacja stanu prawnego wybudowanej stacji paliw przy ul. [...].

Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1980 r. należycie zadbano również o poinformowanie wszelkich stron postępowania o jego wszczęciu, przebiegu, zapewniono możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zatem nie ma możliwości uznania, iż poprzednik prawny skarżącej był pozbawiony możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Słusznie organ II instancji wskazał na okoliczność, iż część urządzeń stacji paliw przy ul. [...] (obecnie [...]) została wybudowana w latach 1980 - 1989, co potwierdza Elaborat opisowy składników budowlanych - budynki i urządzenia - znajdujących się na stacjach benzynowych [...] stacja nr: [...], ul. [...], sporządzony w listopadzie 1991 r. przez mgr inż. A. S. Nie można zatem w tym zakresie czynić zasadnego zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Organ prawidłowo przeanalizował całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ocenił go w sposób rzetelny i niezależny, a jedynie sprzeczny z wizją czy oceną dokonaną przez skarżącą, która reprezentuje określony interes w niniejszym postępowaniu.

Ponadto wskazać należy, iż z wniosku poprzednika prawnego uczestnika toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K. w obr. [...], oznaczonego jako działka nr [...], które zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 roku, znak: [...]. W przypadku zatem pozytywnego rozstrzygnięcia w/w wniosku i przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r. znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. gm. kat. [...] i odszkodowaniu, w części dotyczącej pkt 14, w którym orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Stacji Paliw "[...]" przy ul. [...] nieruchomości położonej w gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 i działka nr [...] o pow. 27 m2, stanowiącej własność A. K., nie byłoby możliwe, wobec faktu, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

VII. Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 grudnia 2017 r. pełnomocniczka skarżącej zakwestionował prawidłowość stanowiska uczestnika wyrażonego w piśmie z dn. [...] listopada 2017 r. co do ewentualnego występowania nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie w postaci zawisłości przed właściwym organem administracji sprawy o stwierdzenie nabycia przez uczestnika postępowania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podniosła, że grunt ten jest ponadto objęty postępowaniem zwrotowym, toczącym się również na wniosek skarżącej, a postępowanie dotyczące użytkowania wieczystego jest zawieszone z uwagi na wskazane wyżej wszczęcie postępowania zwrotowego. Ponadto grunt objęty jest postępowaniem komunalizacyjnym wszczętym z wniosku Gminy K. i to postępowanie jest zawieszone w związku z toczącym się kontrolowanym obecnie postępowaniem nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., gm. kat. L.[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m2 oraz nr [...] o pow. 27 m2 (pkt 14 decyzji), stanowiącej własność A. K., jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji we w/w zakresie.

Rozpatrzywszy sprawę w postępowaniu odwoławczym, Minister zajął odmienne stanowisko od przyjętego przez Wojewodę, orzekającego w sprawie jako organ I instancji, uznając iż przedmiotowe orzeczenie wolne jest – w części odnoszącej się do nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżącej - od w/w kwalifikowanych wad prawnych, co skutkowało zreformowaniem przez Ministra korzystnego dla skarżącej orzeczenia Wojewody (odmową stwierdzenia nieważności orzeczenia w kwestionowanej części). Stanowisko organu odwoławczego jest w ocenie Sądu całkowicie trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana decyzja (w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności) jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenio to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do kontroli legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1980 r. w części odnoszącej się do nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżącej, prowadzi do następujących wniosków:

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, iż normatywne wymogi tej ustawy stanowią punkt odniesienia przy ocenie, czy kwestionowana część orzeczenia wywłaszczeniowego uchybia prawu w sposób kwalifikowany.

Zarzuty i argumentacja skargi upoważniają Sąd do przyjęcia, iż skarżąca nie sprzeciwia się ustaleniom organu odwoławczego co do tego, że kwestionowana część orzeczenia z 1980 r. jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. oraz w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie innym, niż mająca wynikać z wywodzonej przez skargę następczości orzeczenia wywłaszczeniowego (tj. wadliwego prawnie regulowania orzeczeniem wywłaszczeniowym stanu prawnego nieruchomości zagospodarowanej przez wnioskodawcę wywłaszczenia bez tytułu prawnego). Tym samym uznać należy, że skarżąca nie kwestionuje tego, że co do zasady (tj. przy hipotetycznym założeniu, iż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane przed realizacją wskazanego w nim celu wywłaszczeniowego) przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki umożliwiające jej wywłaszczenie, określone w art.3 ustawy wywłaszczeniowej (niezbędność nieruchomości dla podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych), podobnie jak i w postępowaniu wywłaszczeniowym dochowane zostały inne wymogi ustawy z 1958 r., szczegółowe zbadane i opisane w zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej Ministra. W oczywisty sposób fakt ten (tj. niekwestionowanie przez skarżącą prawidłowości ustaleń decyzji Ministra w zakresie wskazanym powyżej) nie zwalniał Sądu, niezwiązanego zarzutami i żądaniami skargi, od samodzielnego skontrolowania legalności w/w ustaleń, niemniej kontrola ta upoważnia Sąd do całkowitego przychylenia się do oceny Ministra, wykazującej zgodność kwestionowanej części orzeczenia wywłaszczeniowego z wymogami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w tym w szczególności z wymogami wynikającymi z art.2 ust.2, 3 ust.1, 6 ust.1, 8 ust.8 i 9, 16 ust.1, 17 ust.1, 18, 21 ust.1 i 2, 22 i 23 tej ustawy. Ocena ta, wyczerpująco i czytelnie uzasadniona w decyzji odwoławczej, a następnie obszernie zreferowana w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, odpowiada w pełni stanowisku Sądu w tej materii, w związku z czym nie wymaga ponownego przytaczania.

W tej sytuacji uznać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy przy wydawaniu kwestionowanej części orzeczenia wywłaszczeniowego z 1980 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, mającego polegać na wywodzonej przez skargę niedopuszczalnej następczości w/w orzeczenia w stosunku do zagospodarowania nieruchomości, należącej do poprzednika skarżącej, na cel w orzeczeniu wskazany. Stanowisko skargi opiera się zatem na złożeniu, że: (-) przepis art.3 ustawy z 1958 r. dopuszcza wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości wyłącznie w takiej sytuacji, w której w dacie wywłaszczenia istnieje niezrealizowana jeszcze potrzeba realizacji wskazanego w tym przepisie celu publicznego (obejmującego którykolwiek ze wskazanych tam przypadków), tak iż wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego jest niezbędne do przystąpienia przez wnioskodawcę wywłaszczenia do faktycznej realizacji tej potrzeby, (-) zrealizowanie w/w celu publicznego przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu musi zatem prowadzić do wniosku, że w dacie wydawania takiego orzeczenia nie istnieje już niezaspokojona potrzeba publiczna, wymagająca wywłaszczenia (została ona bowiem zaspokojona wcześniej w sposób nieformalny), stąd wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego służyłoby nie umożliwieniu realizacji celu publicznego, a wyłącznie regulowaniu stosunków własnościowych (wbrew celom ustawy). Skarżąca podnosi, iż tego rodzaju kwestie winny były być regulowane nie w drodze wywłaszczenia zagospodarowanej nieruchomości, a na zasadach określonych w art. 224 - 231 k.c., przy czym rozpoznanie roszczeń wynikających z tych stosunków należało do drogi postępowania cywilnego (skarga powołuje w tym kontekście wyroki: tut. Sądu z dnia 30 maja 2007 r. do sygn. I SA/Wa 517/07, NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2003 r. do sygn. I SA 1332/02, NSA w Wrszawie z dnia 28 maja 1987 do sygn. IV SA 177/87 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r. do sygn 1790/99).

W konsekwencji powyższych założeń skarga zarzuca organowi odwoławczemu nieuwzględnienie faktu, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działki poprzednika skarżącej zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem orzeczenia z 1980 r. Skarga łączy w/w zarzut z zarzutem dokonania przez organ wadliwej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności elaboratu opisowego składników budowlanych, jak też z nierozpatrzeniem innej dokumentacji świadczącej, o tym że do realizacji celu publicznego doszło przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego.

Odnosząc się do powyższej argumentacji, Sąd nie podziela rygorystycznego stanowiska skargi, odwołującego się w tym zakresie do wybranego orzecznictwa sądowego, że sam fakt zrealizowania na nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym celu planowanego wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowania miałby stanowić w każdym przypadku automatyczną przesłankę do uznania, że orzeczenie to rażąco narusza przepisy wywłaszczeniowe. Zdaniem Sądu, na ocenę w/w kwestii istotny wpływ ma to, czy wcześniejsze zagospodarowanie nieruchomości (tj. realizacja celu wywłaszczenia, wskazanego następnie w decyzji wywłaszczeniowej) nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy też dopiero po jego wszczęciu. O ile do zrealizowania celu wywłaszczenia doszło po wszczęciu w/w postępowania (skarżąca wywodzi, iż właśnie tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie), to zasadnicze znaczenie dla oceny, czy orzeczone w takich warunkach orzeczenie wywłaszczeniowe (mające charakter następczy) rażąco naruszyło przepisy ustawy z 1958 r., należy zdaniem Sądu przypisać ustaleniu, czy taki sposób prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego został przez właściciela nieruchomości w toku tego postępowania zaakceptowany, czy też nie. O ile właściciel nieruchomości zaakceptował w/w następczość wywłaszczenia (w tym m.in. poprzez sam fakt niezgłoszenia w tym zakresie zastrzeżeń), to przeprowadzane w takich warunkach wywłaszczenie nieruchomości (z tytułu którego właściciel uzyskał następnie odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych), nie może narazić się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Taką postawę właściciela należy bowiem zinterpretować jako uznanie przez niego, iż dokonane w ten sposób, ekwiwalentne wywłaszczenie, nie narusza jego interesów i że nie jest on zainteresowany regulowaniem stosunków z wnioskodawcą wywłaszczenia w trybie cywilnoprawnym, w tym w szczególności poprzez podniesienie roszczeń przewidzianych w 224 - 231 k.c. Jakichkolwiek wątpliwości we w/w kwestii nie powinna budzić przy tym taka sytuacja, w której objęcie przez wnioskodawcę wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji na niej celu wywłaszczenia (w tym realizacji poprzedzającej orzeczenie o wywłaszczeniu) nastąpiło na podstawie porozumienia z właścicielem.

Zdaniem Sądu sytuacja, w której wystąpiły łącznie następujące okoliczności:

(-) w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z 1958 r. a wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu wnioskodawca wywłaszczenia faktycznie dysponował nieruchomością objętą tym postępowaniem (w tym w szczególności na podstawie porozumienia z jej właścicielem), przy czym dysponowanie to nie było następstwem uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie art.41 ustawy z 1958 r. (w/w przepis stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie może po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu),

(-) przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu w/w nieruchomość została zagospodarowana na cel wskazany później we w/w orzeczeniu tak, iż w dacie wydania orzeczenia cel ten był już zrealizowany,

(-) w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości nie sprzeciwiał się wydaniu w takich warunkach orzeczenia wywłaszczeniowego, uzyskując przy tym stosowne odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych,

- jest de facto porównywalna w skutkach z taką, w której do wcześniejszego zrealizowania celu wywłaszczenia doszłoby, w sposób najzupełniej legalny, w następstwie uzyskania przez wnioskodawcę wywłaszczenia w/w zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie art.41 ustawy z 1958 r.

Bez znaczenia pozostaje w tym kontekście ta okoliczność, czy wnioskodawca wywłaszczenia, realizujący cel wskazany w art.3 ustawy z 1958 r. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego a nie dysponujący zezwoleniem z art.41 ustawy, spełniałby warunki do jego uzyskania, czy też nie (tj. czy za wydaniem zezwolenia przemawiałyby szczególne względy, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu). Istotnym jest bowiem to, że w sytuacji, w której ustawa z 1958 r. nie wykluczała w sposób bezwzględny, tj. nie doznający żadnych wyjątków, możliwości zrealizowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia celu tegoż wywłaszczenia w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, przewidując w tym celu instytucję zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to co do zasady uznawała, że uprzednia realizacja celu wywłaszczenia, pomimo że równoznaczna z wystąpieniem pewnej rozbieżności czasowej pomiędzy faktycznym zrealizowaniem celu wywłaszczenia a orzeczeniem o tym wywłaszczeniu, daje się pogodzić z istotą prawną instytucji wywłaszczenia (pomimo faktu, iż formalnie rzecz ujmujące wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego służy w tej sytuacji de facto uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, nie zaś umożliwieniu jej zagospodarowaniu na cel wywłaszczenia). Oceniając w/w aspekt w kontekście dopuszczalności zakwalifikowania następczej decyzji wywłaszczeniowej jako rażąco naruszającej przepisy ustawy z 1958 r. w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy przyjąć, iż niemożność pogodzenia takiego wywłaszczenia z istotą prawną instytucji wywłaszczenia zachodziłaby tylko w przypadku oczywistego pokrzywdzenia dotychczasowego właściciela, tj. zignorowania wyrażonej przez niego oczywistej woli niedopuszczenia do wywłaszczenia w związku z zamiarem podjęcia przeciwko wnioskodawcy wywłaszczenia roszczeń przewidzianych w 224 - 231 k.c.

W ocenie Sądu sytuacja taka nie występuje w sytuacji, w której właściciel nieruchomości, spełniającej bezspornie zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i w dacie faktycznego zagospodarowania nieruchomości ustawowe przesłanki do wywłaszczenia (chodzi o istnienie celu o którym mowa w art.3 ustawy z 1958 r.) i któremu przyznano następnie stosowne odszkodowanie, przewidziane w ustawie z 1958 r., nie sprzeciwił się w toku postępowania wywłaszczeniowego w żaden sposób wywłaszczeniu mającemu charakter następczy. W takiej sytuacji wywłaszczenie to nie będzie rażąco naruszało ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Tym samym proponowana przez skarżącą kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że następcze wywłaszczenie nieruchomości, w szczególności mające służyć sanowaniu stanu faktycznego, mającego długą historię, było oczywiście niezgodne z wolą jej dotychczasowego właściciela, wyraźnie zamanifestowaną w toku postępowania wywłaszczeniowego. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której po pierwsze, o faktycznym przystąpieniu do realizacji inwestycji można mówić wyłącznie w kontekście okresu po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (spór pomiędzy stronami koncentruje się natomiast wokół kwestii, czy w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania w lutym 1977 r., a jego zakończeniem decyzją z października 1980 r. inwestycję zrealizowano w całości, czy też wyłącznie w pewnej części), a po drugie akta wywłaszczeniowe nie potwierdzają w żaden sposób, aby poprzednik skarżącej nie wyrażał zgody na wywłaszczenie (w szczególności odnotować należy fakt, że zainteresowany nie wniósł odwołania od decyzji organu wywłaszczeniowego I instancji).

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma oczywiście powołany przez uczestnika fakt, iż w aktach postępowania wywłaszczeniowego (k.249 t.II) znajduje się kopia dokumentu z dnia [...] lipca 1976 r. (a zatem sporządzonego na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), zatytułowanego "Protokół wyrażenia zgody na wejście w teren i oddanie w posiadanie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] przeznaczonej pod budowę stacji benzynowej", podpisanego przez 18 wymienionych tam właścicieli gruntów objętych następnie postępowaniem wywłaszczeniowym (w tym przez poprzednika skarżącej, wymienionego w pkt 12 wykazu w/w osób). W dokumencie tym stwierdza się w szczególności, co następuje: "W/w osobom przedstawiciel "[...]" przedstawił konieczność niezwłocznego zajęcia w celu rozpoczęcia robót całego terenu przeznaczonego pod budowę stacji benzynowej przy ul. [...]. Stawający jako posiadacze właściciele i użytkownicy oraz spadkobiercy działek przedstawionych na planie wywłaszczeniowym z chwilą podpisania niniejszego protokołu wyrażają zgodę na niezwłoczne zajęcie wszystkich działek, a przedstawiciel "[...]" w K. zobowiązuje się imieniem przedsiębiorstwa zapłacić pełne odszkodowanie za wszelkie znajdujące się na działkach składniki rolne i ogrodnicze a także składniki budowlane oraz zobowiązuje się, iż w wypadku nie dokonania wywłaszczenia do dnia [...] stycznia 1977 r. przedsiębiorstwo od [...] stycznia 1977 r. płacić będzie czynsz wg stawek i przepisów Uchwały R.M. z dnia 13 grudnia 1962 r. aż do momentu uprawomocnienia się wywłaszczenia. Protokół niniejszy dla zachowania skutków prawnych i majątkowych wobec przedsiębiorstwa w stosunku do posiadaczy wejdzie w życie i będzie dokumentem obowiązującym prawnie w chwili podpisania go przez Dyrektora przedsiębiorstwa i Gł. Księgowego". Wprawdzie: (-) przywołana kopia dokumentu nie została poświadczona za zgodność z oryginałem, (-) część zamieszczonych pod dokumentem podpisów właścicieli jest mało czytelna, (-) dokument najprawdopobniej nie został zaopatrzony pieczęcią Głównego Księgowego (przyjąć natomiast należy, że podpis w/w osoby został zamieszczony na dokumencie bezpośrednio pod podpisem i pieczęcią Dyrektora – oba podpisy zamieszczone w innej części dokumentu (tj. na lewym jego marginesie) niż podpisy właścicieli nieruchomości oraz przedstawiciela [...], niemniej jego autentyczność, jak i wejście w życie nie budzi zastrzeżeń w świetle bezspornego wykonania jego postanowień, tj. objęcia objętych nim nieruchomości we władanie przez wnioskodawcę. W/w dokument nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że: (-) objęcie przez wnioskodawcę wywłaszczenia nieruchomości poprzednika skarżącej we władanie nastąpiło na podstawie porozumienia z właścicielem, (-) poprzednik skarżącej godził się nie tylko na samo wywłaszczenie nieruchomości, ale również na ewentualne zagospodarowanie nieruchomości na cel wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, uzyskując (niezależnie od odszkodowania za samo wywłaszczenie, przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej) przyrzeczenie otrzymania odszkodowania za ewentualne naniesienia na nieruchomości oraz czynsz za korzystanie z nieruchomości do czasu uprawomocnienia się wywłaszczenia). W konsekwencji powyższego poprzednik skarżącej nie zgłaszał w toku postępowania wywłaszczeniowego sprzeciwu wobec wywłaszczenia jego nieruchomości, w tym w szczególności nie wniósł odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego organu I instancji.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności nawet ewentualne założenie, że nieruchomość należąca do poprzednika skarżącej została rzeczywiście zagospodarowana na cel wywłaszczenia przed wydaniem w stosunku do niej orzeczenia wywłaszczeniowego, nie mogłoby prowadzić do wniosku, iż wydane w takich warunkach orzeczenie z 1980 r. rażąco narusza przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

W świetle powyższych ustaleń bezprzedmiotowym jest, wbrew stanowisku skargi, przeprowadzanie przez Sąd szczegółowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Ministra pod kątem stwierdzenia, czy w decyzji tej prawidłowo rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy, zgromadzony na okoliczność ustalenia stopnia zaawansowania realizacji celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego (chodzi o materiał, obejmujący elaborat opisowy składników budowlanych z 1991 r. oraz pozostałą, wspomnianą w skardze dokumentację). Jak już bowiem wskazano, nawet hipotetyczne założenie, że całość inwestycji została zrealizowana przed wydaniem przez organ wywłaszczeniowy orzeczenia z dnia [...] października 1980 r., nie mogłaby doprowadzić, z przyczyn szeroko wyłożonych powyżej, do zakwestionowania w trybie nadzorczym w/w orzeczenia w części odnoszącej się do działek poprzednika skarżącej. Na marginesie stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów, potwierdzających wcześniejsze zagospodarowanie przez wnioskodawcę wywłaszczenia ściśle działek poprzednika skarżącej (posiadających łącznie jedynie kilkadziesiąt metrów kwadratowych powierzchni).

Trafnie natomiast podniósł pełnomocnik skarżącej, iż powoływanej przez uczestnika postępowania zawisłości przed właściwym organem administracji sprawy o uwłaszczenie uczestnika prawem użytkowania wieczystego wywłaszczonych gruntów (i związanego z tym oczekiwania przez uczestnika, że do w/w uwłaszczenia ostatecznie dojdzie) nie można uznać za okoliczność dowodzącą tego, iż decyzja wywłaszczeniowa z 1980 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.