Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2020/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz A. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 620/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Zdrowia (zwanego dalej "ministrem") z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku

z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego

w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od dnia 1 do dnia 31 października 2009 r. przez Małopolskie Centrum Zdrowia Publicznego w Krakowie (zwane dalej "MCZP") oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ wskazał, że choć § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r.

w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779

ze zmianami - zwanego dalej "rozporządzeniem") przewiduje rodzaj postępowania skargowego, w ramach którego osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości, to jednak nie jest to środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się

do odwołań (art. 127 - 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami

- zwanej dalej "kpa"\). Z tych przyczyn organ przyjął, iż nieprawidłowym było wydanie przez wojewodę decyzji administracyjnej w trybie przepisów kpa, a wobec jej wydania, decyzję uchylił, natomiast postępowanie w sprawie umorzył, z uwagi na istniejącą

od początku jego bezprzedmiotowość.

Po wydaniu tej decyzji, skarżąca w dniu 27 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania: art. 1 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa,

art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 kpa oraz przepisów rozporządzenia. W jej ocenie sprawa powinna być kwalifikowana jako sprawa administracyjna, zaś samo odwołanie winno być traktowane jako odwołanie w rozumieniu przepisów kpa. Nadto, jej zdaniem, organ wydający decyzję nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy i niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, w konsekwencji niesłusznie przyjął bezprzedmiotowość postępowania.

Na skutek wniosku skarżącej, minister, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. dokonał ponownej analizy sprawy i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa i § 19 ust. 10 rozporządzenia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia[...] kwietnia 2010 r. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu, iż sprawa wszczęta na skutek wniesionego odwołania od decyzji wojewody ma charakter sprawy administracyjnej,

a odwołanie do ministra powinno być rozpoznane w trybie przepisów kpa, minister powtórzył, że w sprawie postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w MCZP, przepisy prawa (w szczególności przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia) nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej, a samo postępowanie odwoławcze nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa.

W skardze kierowanej do WSA A. S. wskazała, że nie jest prawidłowe stanowisko ministra, iż niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, bowiem spełnia ona wszystkie wskazywane w doktrynie

i orzecznictwie kryteria, które nakazują taką kwalifikację. Postępowanie kwalifikacyjne do odbywania specjalizacji rozstrzygane jest przez podmiot wykonujący w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej, tj. MCZP i określa sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza. Bez znaczenia jest fakt, iż w rozporządzeniu nie została wskazana w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania lekarza do odbywania specjalizacji, albowiem przepisy prawa materialnego niejednokrotnie przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także

przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy.

WSA, wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1605/10 stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, iż zaskarżona decyzja ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. była decyzją organu wydaną w trzeciej instancji, a ponadto,

że "w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. należało potraktować jako skargę

do Sądu wojewódzkiego i nadać mu bieg jako pismu o takim charakterze".

Mocą wskazanego wyroku WSA z dnia 22 listopada 2010 r. decyzja ministra

z dnia [...] czerwca 2010 r. została usunięta z obrotu prawnego. Pozostała natomiast

w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją minister uchylił decyzję wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania. Skarżąca A. S. po wydaniu wyroku WSA z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła pismo procesowe uzupełniające skargę na decyzję ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r., podnosząc dodatkowe zarzuty, tj. zarzut: 1) rażącego naruszenia przepisów art. 15

oraz 127 § 1 kpa poprzez wydanie przez ministra decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

jako organ drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie organem drugiej instancji powinien być wojewoda; oraz 2) rażącego naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji wojewody

z dnia 3 listopada 2009 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa,

które polegało na rozstrzygnięciu sprawy odwołania A. S.

przez wojewodę w pierwszej instancji, podczas gdy zgodnie z § 19 ust. 10 rozporządzenia organ ten powinien rozstrzygać ją jako organ drugiej instancji. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także decyzji wojewody z dnia [...] listopada 2009 r., umarzającej postępowanie w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma wskazała, iż jest ono skutkiem wydania przez WSA wyroku z dnia 22 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1605/10, którym Sąd stwierdził nieważność decyzji ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżąca przypomniała,

że choć WSA ustalił, iż zaskarżona decyzja ministra z dnia [...] czerwca 2010 r.

była decyzją organu trzeciej instancji, to w ocenie skarżącej była w rzeczywistości decyzją organu czwartej instancji. Tym samym z obrotu powinna zostać wyeliminowana także decyzja ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r., za czym przemawiają te same argumenty, które zostały wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a które dawały podstawę do stwierdzenia nieważności ministra z dnia [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę minister wskazał, że po wyroku WSA z dnia 22 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1605/10, w obrocie prawnym pozostała prawidłowa decyzja ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą uchylił on decyzję wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji,

oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Analiza zgłoszonych w skardze zarzutów, w ocenie organu, wskazuje na ich całkowitą bezpodstawność. Tak należało ocenić zarzut rzekomego braku dostatecznego rozpatrzenia przez ministra wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy tj. zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 77 § 1 kpa. W ocenie ministra całkowicie bezzasadne jest również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2010 r., bowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie licząc błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, w pozostałym zakresie jest prawidłowa. Wojewoda nie miał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej na skutek złożonego przez stronę odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego

na specjalizację lekarską. Nie upoważniał go do tego żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby rozstrzyganie przedmiotowej sprawy w tej formie. Skoro jednak wojewoda wydał decyzję i pouczył o prawie odwołania się od tej decyzji do ministra, to choć bezpodstawnie, uruchomił tok postępowania odwoławczego

przed ministrem jako organem drugiej instancji.

Oddalając skargę A. S. WSA w zaskarżonym wyroku wskazał, że słuszne było stanowisko ministra, iż przepisy prawa, w szczególności przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia, nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w toku postępowania kwalifikacyjnego, a samo postępowanie odwoławcze, będące weryfikacją tego postępowania, nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji MCZP, które organizuje postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację lekarską i podlega wojewodzie, nie może być uznane

za organ administracji państwowej. Nie może być również mowy o wydawaniu w toku postępowania kwalifikacyjnego decyzji administracyjnych, a następnie o rozpoznawaniu przez wojewodę odwołania (w znaczeniu kodeksowym) od rozstrzygnięcia MCZP. WSA wskazał, że jego argumentację wzmacnia aktualne brzmienie przepisu § 19 ust. 10 rozporządzenia, który stanowi, że lekarz może się zwrócić do wojewody o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, odpowiednio, w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia

na stronie internetowej wojewody listy lekarzy zakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego i listy lekarzy niezakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego. Nie ulega obecnie wątpliwości, że w przepisie tym

nie ma mowy o odwołaniu w znaczeniu środka zaskarżenia, jakim posługuje się kpa. Trudno bowiem uznać za możliwe, aby przepis ten w poprzedniej wersji przewidywał odwołanie od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską

w znaczeniu kodeksowym, po czym ustawodawca zrezygnował z tej formy wprowadzając swoiste postępowanie weryfikacyjne.

Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej zażądał jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa) przez nieuwzględnienie skargi (względnie art. 151 ppsa przez oddalenie skargi), mimo rażącego naruszenia przez ministra w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1 kpa, które polegało

na przyjęciu, iż do postępowania wszczętego na skutek odwołania A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP

nie znajdują zastosowania przepisy kpa, podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, co miało istotny wpływ

na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd pierwszej instancji stwierdził ww. naruszenie przepisów prawa przez ministra, to powinien stwierdzić nieważność ww. decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa

przez nieuwzględnienie skargi (względnie art. 151 ppsa przez oddalenie skargi),

mimo rażącego naruszenia przez ministra w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, tj. art. 15 oraz art. 127 § 1 kpa, które polegało na wydaniu

przez ministra decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako organ drugiej instancji,

podczas gdy w niniejszej sprawie organem drugiej instancji powinien być wojewoda,

co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd pierwszej instancji stwierdził

ww. naruszenie przepisów prawa przez ministra, to powinien stwierdzić nieważność

ww. decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa przez nieuwzględnienie skargi (względnie art. 151 ppsa przez oddalenie skargi),

mimo rażącego naruszenia przez ministra w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które polegało na niezastosowaniu

tego przepisu oraz niewydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wojewody

z dnia 3 listopada 2009 r., który rozstrzygnął sprawę wszczętą na skutek odwołania A. S. przez wojewodę w pierwszej instancji, podczas gdy organ ten powinien ją rozstrzygać jako organ drugiej instancji, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd pierwszej instancji stwierdził ww. naruszenie przepisów prawa przez ministra, to powinien stwierdzić nieważność ww. decyzji; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa polegające na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do zarzutów wskazanych

w pkt. 1, 2, 4 i 5 skargi (oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia

poprzez nieprzedstawienie jakiejkolwiek argumentacji odnośnie przyjęcia odmiennego poglądu niż pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie

z dnia 23 stycznia 2008 r., II SA/Rz 463/07, co miało wpływ na wynik sprawy,

albowiem przedmiotowe zarzuty podniesione w skardze zawiązane były z rażącym naruszeniem przepisów kpa (pkt 1, 2 i 4 skargi) oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego (pkt 5 skargi), a ww. wyrok WSA w Rzeszowie został wydany w niemal identycznej pod względem faktycznym sprawie; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 19 ust. 10 w związku z art. 19 ust. 6, obowiązującego w trakcie przeprowadzania przedmiotowego postępowania kwalifikacyjnego rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię, które polegało

na przyjęciu, iż przepisy te nie stanowiły podstawy do wydania decyzji administracyjnych (odpowiednio przed organem pierwszej i drugiej instancji)

w rozumieniu kpa. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom WSA i ministra rozpatrywana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Za niezasadne uznano także odwoływanie się do wykładni historycznej odnośnie interpretacji § 19 ust. 10 rozporządzenia. Zarzucono również WSA brak odniesienia się do wskazanego

przez stronę skarżącą wyroku WSA w Rzeszowie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także WSA błędy co do oceny właściwości instancyjnej wojewody i ministra.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik ministra wniósł o jej oddalenie, obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego strony skarżącej oraz o zasądzenie

od strony na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasową argumentację, wskazującą na bezzasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).

Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że część zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest zasadnych, co powoduje, że zaskarżony wyrok WSA nie może ostać się w obrocie prawnym.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji rzeczywiście naruszył art. 141 § 4 ppsa

przez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Jak wynika z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak słusznie wskazała strona skarżąca Sąd pierwszej instancji w bardzo lakoniczny sposób odniósł się do racji zawartych w skardze, a swojego rozstrzygnięcia

nie uzasadnił w sposób przekonywujący. Wyjątkowo razi, co trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, brak ustosunkowania się przez WSA do innych niż własne argumenty, tym bardziej, że strona skarżąca sama wskazała Sądowi pierwszej instancji na odmienną interpretację przepisów rozporządzenia zawartą w orzecznictwie. Lektura uzasadnienia WSA nie wskazuje, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał za trafniejszy swój punkt widzenia co do istoty rozstrzygnięcia wojewody niż interpretacje przepisów rozporządzenia dokonaną przez strony. Przechodząc do bardziej szczegółowych uwag, należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji przekonywująco nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż do postępowania wszczętego na skutek odwołania A. S.

od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP

nie znajdują zastosowania przepisy kpa. Chociaż ww. problem jest kontrowersyjny

to NSA uważa, iż należało jednak rozważyć, czego WSA nie uczynił, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu ministra, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego z § 19 rozporządzenia dokonana przez wojewodę, nie stanowi decyzji administracyjnej, a w istocie,

że nie może być kwestionowana przed żadnym podmiotem czy sądem, co pozbawia stronę przewidywanej Konstytucją ochrony sądowej. Zdaniem NSA, negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w § 19 rozporządzenia, bezsprzecznie stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację. Uznanie więc, że brak jest przy tym regulacji określających możliwość kwestionowania takiego negatywnego dla lekarza rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym może pozbawiać stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i nie powinno być traktowane jako uprawnione (por.: wyrok NSA

z dnia 12 grudnia 2008 r., II OSK 1638/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA

nie rozważał jednak w ogóle czy fakt, że ww. rozstrzygnięcie wojewody posiada wskazywane w doktrynie i orzecznictwie cechy decyzji administracyjnej,

- a więc, że jest wydane przez organ administracji i określa sytuację prawną

lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza, - nie powoduje, że powinno być one traktowane jako czynność (rozstrzygnięcie) podjęte w postępowaniu administracyjnym ze wszystkimi

tego konsekwencjami. Tak więc brak uzasadnienia przez WSA swojego działania polegającego na oddaleniu skargi, bez rozważanie ww. kontrowersji, w sposób ewidentny narusza dyspozycję art. 141 § 4 ppsa.

Pomimo ww. uwag jako niezasadny należy jednak uznać zarzut naruszenia

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia

przez ministra art. 1 pkt 1 kpa, które polegało na przyjęciu, iż do postępowania wszczętego na skutek odwołania A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP nie znajdują zastosowania przepisy kpa. Jak wskazano wyżej, NSA na tym etapie nie kwestionuje samej istoty rozstrzygnięcia WSA, ale jego uzasadnienie.

Także kolejne (drugi i trzeci) zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać

za bezzasadne. Wbrew argumentacji strony skarżącej, ewentualnie za decyzję administracyjną można byłoby uznać tylko rozstrzygnięcie wojewody,

o którym mowa w § 19 ust. 10 rozporządzenia, a nie sam wynik postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym ewentualnie tylko rozstrzygnięcie wojewody mogłoby być traktowane jako decyzja organu pierwszej instancji i dopiero od niej mogłaby przysługiwać możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia,

a więc ministra.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść

do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte

w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać

o służebnej roli przepisów prawa wobec obywatela i konieczności zapewnienia temu obywatelowi ochrony sądowej, stanowiącej jeden z głównych filarów demokratycznego państwa prawa i w tym kontekście ocenić charakter władczego rozstrzygnięcia wojewody, o którym mowa w § 19 rozporządzenia. WSA powinien też przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest

na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości.

Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł

jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.