Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1480/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. W., R. W. i S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 399/17 w sprawie ze skarg M. W., R. W. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz: M. W., R. W. i S. H. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 399/17 oddalił skargi M. W., R. W. i S. H. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej na wniosek S.H. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże) o mocy 500 kW w miejscowości B., gm. S. na terenie oznaczonym w załączniku nr 1, obejmującym działkę nr [...].

Powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Kolegium, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 909, ze zm.; zwanej dalej u.o.g.r.l.) Wójt uznał bowiem, że w sprawie został spełniony warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., mimo że teren inwestycji obejmujący użytki rolne klas II-III wymagał w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem w sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Organ podkreślił, że jednym z podstawowych warunków wydania decyzji pozytywnej wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest, aby teren (inwestycji) nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zaznaczył przy tym, że teren inwestycji to teren działki nr [...] stanowiący w przeważającej części użytki rolne - grunty orne kl. II-III.

Zdaniem Kolegium kryterium obszarowe, zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III przed dniem 26 maja 2013r. (tj. dniem wejścia w życie nowelizacji art. 7 ust. 2 pkt 1 dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2013 r. poz. 503) zostało zniesione, a zatem w dniu wydania kwestionowanej decyzji każdy użytek rolny kl. I-III niezależnie od swojej wielkości musiał zostać objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia rolniczego. W konsekwencji teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - w jego przeważającej części stanowił w dniu wydania kwestionowanej decyzji teren gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji nie ustalono, aby działka ta objęta była zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tym samym, zdaniem organu, teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki, ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym samym w sprawie nie zostały spełnione w sposób łączny wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2017r.

W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się, aby w dniu wydania kontrolowanej decyzji istniała luka prawna w okresie, gdy "niektóre przepisy zostały już uchylone, a nowe przepisy w to miejsce nie weszły jeszcze w życie". Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. został zmieniony przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. stosownie do regulacji art. 2 noweli, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W dniu wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. Ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które

powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasadą jest, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada

się zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Stąd też, w

ocenie organu, wszelkie zarzuty odnoszące się do brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. obowiązującego przed dniem 26 maja 2013 r. nie miały w niniejszej sprawie znaczenia. Organ uznał jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący. W ich ocenie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do tego jaki przepis prawa materialnego powinien mieć zastosowanie (czy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu na dzień rozpoczęcia postępowania administracyjnego czy też w brzmieniu na dzień wydania decyzji), co wyklucza kwalifikację przedmiotowej sytuacji jako rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiły okoliczności pozwalające uznać, że wystąpiło naruszenie prawa mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia

art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku analizy przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., gdyż ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, nie można było ich zatem poddać analizie, ani zastosować. Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy w toku postępowania dokonuje się zmiana przepisów i brak jest wyraźnego wskazania, że do spraw w toku czy wszczętych przed zmianą zastosowanie mają regulacje w brzmieniu dotychczasowym, to w sprawie muszą znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, w jakim brzmieniu przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. powinien mieć zastosowanie.

Sąd argumentował, że w dacie wydania decyzji przez Wójta zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Tym samym pozytywna decyzja o warunkach zabudowy została wydana mimo braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy może mieć bowiem miejsce wyłącznie, gdy co do inwestycji spełnione są łącznie wszystkie 5 wymieniowych w tym przepisie warunków. Z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że teren objęty wnioskiem wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze i takiej zgody nie posiadał. Zestawienie treści decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. interpretowanym łącznie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. pozwala na jednoznacznie stwierdzenie niezgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta z treścią tych przepisów.

Końcowo Sąd nie zgodził się, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż kwestia czynności cywilnych dotyczących zbycia wybudowanej inwestycji nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Skarżący wnieśli odrębne skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku, w każdym wypadku zaskarżając go w całości.

R. W. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2017, a także decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r. - polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że w sprawie istnieją wątpliwości interpretacyjne, co do tego jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie (tj. czy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzemieniu na dzień rozpoczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, czy też w brzmieniu na dzień wydania decyzji), co wyklucza kwalifikacje przedmiotowej sytuacji jako rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to miały znaczący wpływ na zaskarżoną decyzję to znaczy art. 7 i art. 8 k.p.a. a także art. 16 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z zasadą zaufania wobec obywateli, jak również nie uwzględnienie zasady poszanowania interesów w toku postępowania, odnoszącej się do przedsięwzięć gospodarczych i finansowych, które rozpoczęte zostały pod "rządami" dotychczas obowiązujących przepisów prawa i nie zostały zakończone w chwili zmiany tych przepisów.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.

M. W. w skardze kasacyjnej podniósł, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem niżej oznaczonych przepisów prawa, a to:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i art. 16 k.p.a. i uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie miało miejsce wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy rażący poziom naruszenia prawa w rozumieniu ww. powołanego przepisu k.p.a. wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek,

w tym oceny i uwzględniania względów ekonomiczno-gospodarczych, a te w tej sprawie przemawiały za stosowaniem art. 156 § 2, a nie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 i art. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów skarżącego, zawartych w skardze, a dotyczących tego jakie skutki prawne wywołują przepisy tej ustawy w niniejszej sprawie, w odniesieniu do: właściwości organów, możliwości realizacji inwestycji, odwracalności skutków stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że Sąd meriti uznał, że skutki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie są nieodwracalne, podczas gdy niezgodność tej inwestycji z przepisami prawa w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nieusuwalna, co powoduje, że już wcześniej w sprawie - czyli na obecnym etapie - winien znaleźć zastosowanie przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według właściwych norm. Poza tym oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Z kolei pełnomocnik S. H. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 1995 r., Nr 16 poz. 78 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym oddaleniem skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że zbycie przez skarżącą inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wójta z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy oraz wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i wydaniem przez Kolegium zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu powyższego przepisu, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że decyzja Wójta z dnia [...] maja 2013 r. była dotknięta wadami, które uzasadniały odstąpienie od zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesione skargi kasacyjne zawierają uzasadnione podstawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwesta ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu tym badaniu podlega tylko to, czy objęta wnioskiem decyzja (tutaj decyzja z dnia [...] maja 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zespołu siłowni wiatrowych) jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por.: wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r. sygn. akt IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9; z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, Nr 1, poz. 37). Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej

i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje,

że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, Nr

1, poz. 23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, opubl. Biuletyn Skarbowy

1997, Nr 2, poz. 26). Przy czym zastrzec trzeba, iż oceniając decyzję pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy brać pod uwagę przepisy właściwe na datę jej wydania.

W niniejszej sprawie nie pozostaje sporne, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązywał już przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie w dniu

26 maja 2013r,. a więc na dwa dni przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Wobec braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych organy oraz Sąd I instancji przyjęły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych tak jak w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdzie znowelizowany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u. o. g. r.

l. nie dokonując w tym zakresie żadnych rozważań i ograniczając się do wskazania, że nie ma wątpliwości w tym zakresie.

Wprawdzie ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe, to swoboda ta nie jest nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Kwestia ta nie została w żaden sposób rozważona w sprawie. Reguły intertemporalne nie są niesporne, w związku z tym wysoce pożądane jest wyraźne rozstrzyganie sytuacji międzyczasowych przez ustawodawcę. Brak takich przepisów nie może prowadzić do naruszenia takich zasad konstytucyjnych jak zasada bezpieczeństwa prawnego czy zasada ochrony praw nabytych. Zatem jako niedopuszczalny należy uznać automatyzm stosowania znowelizowanych przepisów ustawy w każdym przypadku braku przepisów przejściowych, bez oceny indywidualnego charakteru każdej sprawy w kontekście istnienia argumentów systemowych i aksjologicznych uzasadniających stosowanie przepisów w ich dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. K 30/06 OTK-A 2006 nr 10 poz. 149).

Kontynuacja postępowań w oparciu o przepisy znowelizowane nie może prowadzić do nałożenia zakazów i obowiązków, których nie przewidywały przepisy, pod których rządami postępowanie zostało wszczęte, w taki sposób, aby naruszało to zasady konstytucyjne (zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony interesów w toku). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał znaczenie wymienionych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa umożliwia jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie prawa, może też zasadnie oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (zob. m.in. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. P. 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138, s. 690). Zasada ochrony zaufania nie wyklucza jednak zmian w systemie prawnym. Jednostka musi bowiem liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może uzasadniać zmiany obowiązującego prawa, a nawet niezwłoczne wprowadzenie w życie nowych regulacji prawnych. Dlatego też, badając zgodność aktów normatywnych z wymienioną zasadą, należy ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione, wziąwszy pod uwagę treść wcześniejszych regulacji oraz specyfikę dziedziny życia, do której regulacje te się odnoszą (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K. 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, s. 164).

Ogólne zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa oraz pewności prawa zostały skonkretyzowane w zasadach szczegółowych: zasadzie ochrony praw nabytych oraz zasadzie ochrony interesów w toku. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. W myśl tej zasady prawa podmiotowe i ekspektatywy maksymalnie ukształtowane na gruncie dotychczasowych

regulacji nie mogą zostać zniesione, ani ograniczone w sposób arbitralny. Ograniczenie lub zniesienie tych praw i ekspektatyw jest dopuszczalne, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innych wartości konstytucyjnych. Z kolei zasada ochrony interesów w toku zapewnia ochronę w sytuacji, w której: 1) przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy realizowania określonych przedsięwzięć; 2) przedsięwzięcie - ze swej natury - jest rozłożone

w czasie; 3) obywatel faktycznie rozpoczął określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów (por. wyrok TK z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64, s. 450). W takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie przepisów, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania albo stworzą inne możliwości dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 5 stycznia 1999 r., sygn. K. 27/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 1, s. 8). Należy dodać, że zasada ochrony praw nabytych i zasada ochrony interesów w toku odnoszą się do różnych sytuacji prawnych, jakkolwiek może dojść do zbiegu obu tych zasad. Ma to miejsce w sytuacji, w której określone prawo podmiotowe wyznacza określony horyzont czasowy pewnych przedsięwzięć.

Niezasadny natomiast jest zarzut skarg kasacyjnych wskazujący na nieodwracalność skutków prawnych kontrolowanej decyzji. Odnośnie istnienia tej przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. wymaga przypomnienia, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a.. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ

nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt

III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 r., Nr 18, poz. 223). Stanowisko to jest utrwalone i nadal aktualne. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się ponadto, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest zatem, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.), W judykaturze podobnie zasadnie wskazuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., II OSK 2220/17, LEX nr 2727926). Fakt, że w niniejszej sprawie w następstwie kwestionowanej decyzji została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w oparciu o którą zrealizowano przedmiotową inwestycję oraz fakt dokonania zmian właścicielskich, nie świadczy o nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej decyzji.

Podzielając powyższe stanowiska doktrynalne i orzecznicze stwierdzić należy, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. W przedmiotowej sprawie taka nieodwracalność nie zachodzi, trafne jest zatem w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Podzielić należy również argumentację skarg kasacyjnych w zakresie w jakim wskazują, że Sąd I instancji nie dokonał również rozważań co do oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo). Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło. Tymczasem w przypadku wyeliminowania z obrotu decyzji o warunkach zabudowy, uchylona zostanie również decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, konsekwencją czego będzie wszczęcie postępowania naprawczego, a w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie

ma możliwości legalizacji takiej inwestycji, co będzie skutkowało rozbiórką istniejących i działających już elektrowni wiatrowych. Sąd w ogóle tego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do tej argumentacji wynikającej z treści skargi, co również zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.