Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1951/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1,  art. 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nabycie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] gmina [...], jako działki nr [...] oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało z urzędu w związku z pismem Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa z [...] lutego 2013 r. W piśmie tym Starosta poinformował, że ww. nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w B., co potwierdził w zaświadczeniu z [...] lutego 2013 r. Wojewoda wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu tj. zgodnie z rejestrem gruntów założonym w 1977 r., a zamkniętym w dniu 31 grudnia 1991 r. działki nr [...] i [...] oznaczone były jako droga. Jak wynika ponadto z pisma Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. działki te w dniu 27 maja 1990 r. oraz obecnie stanowią drogę wewnętrzną, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] wskazał, że pomimo stanowiska Burmistrza B. wyrażonego w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., że działki nr [...] i [...] nie są drogami gdyż w rzeczywistości nie są urządzone i położone były na terenach rolnych, art. 5 ustawy komunalizacyjnej nie uzależnia procesu komunalizacji mienia- nieruchomości przeznaczonej pod drogę od spełnienia przesłanki jaką jest posiadanie kategorii drogi gminnej. Podkreślił, że tzw. "drogi śródpolne" czyli gruntowe będące w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, a pozostawały we władaniu gminy (gromadzkich rad narodowych) spełniają przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz [...] wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przedmiotowa nieruchomość, mimo treści wpisu w ewidencji, nie jest drogą, ponieważ nie jest urządzona i w przeważającej części i długości, stanowi łąki oraz skarpy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] września 2015 r., po rozpoznaniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) powoływanej dalej jako "kpa", uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W następnej kolejności organ winien zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. KKU wskazała, że jak wynika z akt, Starosta [...] w piśmie z [...] lutego 2013 r. stwierdził, że działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w B. Również ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel ww. działek a jako władający Urząd Gminy w B. Z kolei z pisma Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że droga – działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. i aktualnie stanowią drogę wewnętrzną, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Komisja wskazała również, że księga wieczysta założona dla przedmiotowej nieruchomości nie była wcześniej prowadzona. Jako podstawę wpisu Skarbu Państw w dziale "Własność" powołano natomiast zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W świetle powyższego, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] i [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, z uwagi na to, że księga wieczysta została założona dopiero w 2012 r., a zaświadczenie Starosty [...] wskazane w dziale II tej księgi pochodzi z 2011 r. Jednocześnie brak jest dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja zwróciła uwagę, że zapisy ewidencji gruntów maja wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy. Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a przy jej braku – dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa – nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie ar.t 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić , zdaniem KKU, czy w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] i [...] stanowiły własność Skarbu Państwa i na jakiej podstawie prawnej Skarb Państwa stał się ich właścicielem oraz wykazać, co stanowiło podstawę ustalenia, ze w tym dniu przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Starosta [...] wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, mimo że przesłanki te zostały spełnione.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 80 kpa poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również brak jest dowodów wskazujących na to, że należała ona w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z dokumentów wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie i należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że organ odwoławczy winien był decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, ponieważ zgromadził on w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy w istocie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała powyższy przepis uznając, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] maja 2013 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma natomiast charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Dokumentami, w oparciu o które Wojewoda [...] poczynił ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego na dzień 27 maja 1990 r., było zaświadczenie Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...], w którym stwierdzono, że działki nr [...] i [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...], według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy [...] (k-5 akt administracyjnych), wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 25 lutego 2013 r., z którego wynika, że ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa –Starosty [...], odpis z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 5 marca 2013 r., w której jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa – Starosta [...] oraz wyciąg z rejestru gruntów (założonego w 1977 r., a zamkniętego w 1991 r.), w którym Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działek [...] i [...], a jako władający - Urząd Gminy w B.

W ocenie Sądu, jak słusznie zauważyła to Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 5 marca 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Wpisu tego dokonano przy tym na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z listopada 2011r. W tej sytuacji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, który sporządzony został na datę 25 lutego 2013 r.

Kontrolowana przez Krajową Komisję Odwoławczą decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. oparta została ponadto na zaświadczeniu Starosty [...] z [...] lutego 2013 r., w którym wskazano, że według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. Przyjmując nawet, że Starosta miał na względzie nie ww. wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień [...]lutego 2013 r., a wyciąg z rejestru gruntów obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], to stwierdzić należy, że rejestr ten, założony w marcu 1977 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r., po pierwsze nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej, czy też na podstawie jakich dokumentów, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej działki, a po drugie nie wynika z niego w jakiej dacie nabycie to nastąpiło (czy Skarb Państwa był właścicielem działek nr [...] i [...] od dnia założenia rejestru, a zatem i w dacie 27 maja 1990 r., czy też stał się nim później, już po tej dacie, skoro rejestr ten prowadzony był do 31 grudnia 1991 r. W tej sytuacji również ten dokument nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowe działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji słusznie podniosła, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09). Powyższe wynika również z obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym (§ 24 ust. 1 i 2 zarządzenia), przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach (...). Jako właściciela w ewidencji gruntów podaje się osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. Skoro zatem dokumentów takich brak jest w aktach sprawy, jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, nie ma możliwości ustalenia, w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem dz. nr [...] i [...] i na jakiej podstawie.

Z tych samych przyczyn nie można uznać, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak słusznie bowiem wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, o fakcie tym nie może świadczyć art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c ww. zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nawet gdyby uznać, że wpis taki w ewidencji oznaczał faktyczne władanie przez Urząd Gminy w [...] przedmiotowym gruntem, to nie wiadomo od jakiej daty władanie to miało miejsce. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro brak jest dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

W tej sytuacji analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie naruszył również przepisu art. 80 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.