Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... listopada 2017 r., nr ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. P. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej jako: "Kierownik BP" lub "organ I instancji") z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

[...] maja 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony z [...] maja 2014 r. o przyznanie płatności na rok 2014. We wniosku zadeklarowano działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 93,17 ha.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] organ I instancji przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 77.801,11 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 5.015,19 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego, a także przyznał kwotę 1.484,36 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej Wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej wynosiła 90,92 ha.

Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Dyrektora OR z [...] lutego 2015 r. nr [...], który sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała potrzeb przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik BP przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 78.421,44 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4.604,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz przyznał kwotę 1.497,61 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej wynosiła 91,15 ha. Dodał, że ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Tym samym podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dane o powierzchni PEG na podstawie których ustalona została różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami.

Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Dyrektora OR z [...] czerwca 2015 r. nr [...], który sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała potrzeba dodatkowego postępowania w celu przeprowadzenia weryfikacji terenowej zadeklarowanej powierzchni w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów.

W związku z powyższym [...] stycznia oraz [...] maja 2016 r. przeprowadzona została weryfikacja w terenie powierzchni PEG. Z przeprowadzonych czynności wykonana została dokumentacja fotograficzna. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z weryfikacji powierzchni PEG nr [...]. Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili następujące powierzchnie PEG zmierzone w ramach działki referencyjnej:

- działka ewidencyjna nr [...] (H) - powierzchnia deklarowana 0,86 ha - powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 0,64 ha,

- działka ewidencyjna nr [...] (A) - powierzchnia deklarowana 62,28 ha - powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 59,88 ha,

- działka ewidencyjna nr [...] (E) - powierzchnia deklarowana 1,50 ha - powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 1,43 ha,

- działka ewidencyjna nr [...] (B) - powierzchnia deklarowana 1,65 ha - powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 1,47 ha,

- działka ewidencyjna nr [...] (C) - powierzchnia deklarowana 22,43 ha - powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 21,51 ha.

W piśmie z [...] czerwca 2016 r. stanowiącym odpowiedź na otrzymane pismo wraz z kopią protokołu kontrolnego, skarżący sprzeciwił się przeprowadzonej weryfikacji terenowej PEG na zgłaszanych działkach do płatności na rok 2014, wskazując m.in. że niniejsze działki zostały przez niego sprzedane lub przekazane, a tym samym kontrola nie dotyczyła jego gospodarstwa. W odpowiedzi skierowano do strony pismo wyjaśniające z [...] lipca 2016 r., w którym wskazano okoliczności związane z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi.

Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Kierownik BP przyznał skarżącemu kwotę 73.647,70 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej na 2014 r. wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 7.765,86 zł oraz przyznał kwotę 1.395,58 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 89,38 ha, zaś powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 93,17 ha.

Organ I instancji wskazał, że kwota płatności została pomniejszona z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/na miejscu wynosi 4,2403%. Zauważył, że zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2 grudnia 2009 r. L. 316 s. 65 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1122/2009") jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę 6.904,39 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Następnie wskazał, że w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego jednolita płatność obszarowa została również pomniejszona o kwotę 861,47 zł.

W odwołaniu z [...] października 2017 r. skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w zakresie stanu faktycznego i zastrzeżeń co do sposobu procedowania w sprawie. Wskazał, że od 2015 roku nie miał wpływu na to w jaki sposób i na jakiej powierzchni są tam prowadzone uprawy, bowiem działki te wchodziły w skład gospodarstwa nabywcy. Zdaniem strony kontrola po przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w ręce nabywcy nie może się odnosić do danych dotyczących okresu, w którym skarżący był ich właścicielem i użytkownikiem. Dodał, iż w jego ocenie kontrole w ogóle się nie odbyły, bowiem przedmiotowe działki są w większości ogrodzone, a dostęp do niektórych możliwy jest jedynie w przypadku ich otwarcia przez właściciela bramy wjazdowej. Podkreślił, że w 2014 i 2015 r. żaden kontroler nie pojawił się na miejscu prosząc o otwarcie bramy i umożliwienie wejścia na teren. Zatem, w ocenie strony, przedmiotowa kontrola albo się nie odbyła albo była niezwykle nierzetelna.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2017 r. o przyznaniu stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść mających zastosowanie przepisów zarówno prawa krajowego jak i unijnego, a następnie stwierdził, w oparciu o dokonaną ponowną analizę wniosku, weryfikację raportu z weryfikacji terenowej PEG oraz pozostałych dokumentów w sprawie uznać należało, że powierzchnia uprawniona do płatności została prawidłowo ustalona przez Kierownika BP.

Przypomniał, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 powierzchnię większą niż ta wynikająca z danych LPIS, co zostało ustalone przez Kierownika BP w trakcie kontroli administracyjnej. Wyjaśnił, że powyższe zostało ustalone z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm.). Dodał, że ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG), odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach deklarowanej działki referencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informacji geograficznej ortofotomapach. Ponadto, mając na względzie ustalenia z kontroli administracyjnej oraz zarzuty względem wyznaczenia powierzchni PEG (na podstawie ortofotomapy w systemie ZSZiK), organ I instancji skierował do weryfikacji w terenie powierzchnię PEG na zgłaszanych do płatności działkach ewidencyjnych, celem bezspornego zweryfikowania prawidłowości wyznaczonych powierzchni PEG.

Odnosząc się do kwestionowanych pomniejszeń powierzchniowych stwierdzonych w trakcie oględzin, wskazał, iż z przeprowadzonej weryfikacji powierzchni PEG na działce ewidencyjnej nr [...],[...],[...],[...],[...], sporządzono fotografie sprawdzanych powierzchni oraz wykonane zostały szkice dokumentujące miejsce i kierunki wykonanych zdjęć. Inspektorzy terenowi stwierdzili zawyżenie powierzchni, w postaci deklaracji powierzchni niekwalifikujących się do płatności. Podkreślił, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli.

Zdaniem organu II instancji sporządzony podczas kontroli materiał fotograficzny potwierdza, że na części deklarowanej powierzchni znajdowały się obszary, które nie wypełniały definicji gruntu użytkowanego rolniczo (zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej), który pozwalałyby na zakwalifikowanie go do powierzchni PEG, uprawniającej do przyznania płatności.

Wskazał, że w odniesieniu do:

- działki ewidencyjnej nr [...] - teren zmierzony uprawy (powierzchnia PEG) wyniósł 59,88 ha (powierzchnia deklarowana 62,28 ha) i zaliczony do niego został faktyczny areał gruntu użytkowanego rolniczo, od zadeklarowanej powierzchni odjęta została powierzchnia nie wypełniająca definicji gruntu rolnego utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej w postaci nieużytku (teren porośnięty skupiskami drzew i krzewów, szuwary i tereny podmokłe lub zajęte przez wody, powyższe nieprawidłowości, co potwierdzają zdjęcia z [...] maja 2016 r. nr 1-61 oraz szkic kontrolny działki);

- działki ewidencyjnej nr [...] - teren zmierzony uprawy (powierzchnia PEG) wyniósł 21,51 ha (powierzchnia deklarowana 22,43 ha) i zaliczony do niego został faktyczny areał gruntu użytkowanego rolniczo, od zadeklarowanej powierzchni odjęta została powierzchnia nie wypełniająca definicji gruntu rolnego utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej w postaci nieużytku (teren porośnięty skupiskami drzew i krzewów, powyższe nieprawidłowości, co potwierdzają zdjęcia z [...] maja 2016 r. nr 62-93 oraz szkic kontrolny działki);

- działki ewidencyjnej nr [...] - teren zmierzony uprawy (powierzchnia PEG) wyniósł 1,47 ha (powierzchnia deklarowana 1,65 ha) i zaliczony do niego został faktyczny areał gruntu użytkowanego rolniczo, zilustrowany na zdjęciach z [...] maja 2016 roku nr 98,99,100,101 oraz szkicu kontrolnym działki);

- działki ewidencyjnej nr [...] - teren zmierzony uprawy (powierzchnia PEG) wyniósł 1,43 ha (powierzchnia deklarowana 1,50 ha) i zaliczony do niego został faktyczny areał gruntu użytkowanego rolniczo, od zadeklarowanej powierzchni odjęty został teren przydomowy, co zostało zilustrowane na zdjęciach z [...] maja 2016 r. nr 103-118 oraz szkicu kontrolnym działki);

- działki ewidencyjnej nr [...] - teren zmierzony uprawy (powierzchnia PEG) wyniósł 0,64 ha (powierzchnia deklarowana 0,86 ha) i zaliczony do niego został faktyczny areał gruntu użytkowanego rolniczo, od zadeklarowanej powierzchni odjęty został teren zadrzewiony, co zostało zilustrowane na zdjęciach z [...] stycznia 2016 r. nr 103-118 oraz szkicu kontrolnym działki).

Podkreślił jednocześnie, że kontrola została przeprowadzona w sposób rzetelny przez upoważnionych do tego inspektorów, a protokół został sporządzony prawidłowo.

Zdaniem Dyrektora OR w odwołaniu strona nie podniosła żadnych istotnych argumentów, które podważałyby ustaloną powierzchnią przez organ I instancji, a także nie przedstawia żadnego dowodu, który dałby podstawę do zmiany stanowiska organów. Dodał, że analiza spornych obszarów na podstawie dokumentacji fotograficznej z weryfikacji terenowej (szkice + zdjęcia), skorelowanej z

- ortoobrazami z [...] września 2013 roku (na podstawie Google Earth);

- ortoobrazami z [...] września 2016 roku (na podstawie Google Earth);

- ortoobrazami z [...] września 2016 roku (na podstawie geoportal.gov.pl)

pozwala na stwierdzenie, że podnoszone okoliczności zmiany właściciela zgłaszanych przez skarżącego gruntów nie wpłynęło na zagospodarowanie zgłaszanych ppowierzchni, a zgromadzone w toku postępowania dowody z lat 2013-2016 są spójne i pozwalają uznać je za miarodajne i dające kompleksowy obraz użytkowanych powierzchni wbrew zarzutom skarżącego, który na dodatek nie poparł swoim twierdzeń adekwatnymi dowodami na żadnym etapie postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Organowi II instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie polegające na dowolnym przyjęciu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w sytuacji w której dokonane w tym zakresie przez organ ustalenia dokonane zostały na podstawie wadliwie przeprowadzonej weryfikacji terenowej powierzchni działek;

2) art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie polegające na ustaleniu powierzchni stwierdzonej i zastosowaniu współczynnika korygującego w sytuacji, w której ustalenia na okoliczność nieprawidłowości w zakresie powierzchni stwierdzonej zostały dokonane na podstawie przeprowadzonych w sposób wadliwy kontroli administracyjnych:

3) art. 58 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenie nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia przekracza powierzchnię stwierdzoną w sytuacji, w której dokonane w tym zakresie przez organ ustalenia dokonane zostały na podstawie wadliwie przeprowadzonej weryfikacji terenowej powierzchni działek;

4) art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie przejawiające się w uwzględnieniu przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej działek wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu w sytuacji, w której ustalenia na okoliczność nieprawidłowości w zakresie powierzchni stwierdzonej działek zostały dokonane na podstawie kontroli administracyjnych, które zostały przeprowadzone w sposób wadliwy;

5) art. 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98 (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej, jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu współczynnika korygującego w sytuacji, której ustalenia na okoliczność nieprawidłowości w zakresie powierzchni stwierdzonej działek zostały dokonane na podstawie kontroli administracyjnych, które zostały przeprowadzone w sposób wadliwy;

6) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach") poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w obniżeniu płatności przyznanych skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. na rok 2014) na podstawie ustaleń dokonanych na okoliczność powierzchni działek na podstawie materiału protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z [...] maja 2016 r. i na podstawie protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z [...] stycznia 2016 r. a zatem sporządzonych dwa lata później w stosunku do czasookresu za który przyznano płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

7) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że na skarżącym ciąży ciężar wykazania faktu, z którego wywodzi skutki prawne w zakresie podważenia ustaleń dokonanych przez organ na okoliczność powierzchni działek dokonanych w toku kontroli administracyjnych co miało miejsce dwa lata później w stosunku do czasookresu, za który przyznana została na rzecz skarżącego płatność jak również po dokonaniu zbycia działek przez skarżącego;

8) art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a.") w zw. art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędne niezastosowanie przejawiające się w skierowaniu do weryfikacji w terenie powierzchni PEG na zgłaszanych do płatności działkach ewidencyjnych celem bezspornego zweryfikowania prawidłowości wyznaczonej powierzchni PEG w sytuacji, w której powierzchnia stwierdzona stanowiąca podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 została ustalona i dokonywanie ustaleń na okoliczność powierzchni stwierdzonej z datą wsteczną od czasookresu, za który przyznano płatność obszarową nie aktualizuje przesłanek zastosowania współczynnika korygującego;

9) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego konkretnych i stanowczych ustaleń faktycznych na okoliczność rzeczywistej powierzchni działek na podstawie, której przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w adekwatnym czasookresie i dokonanie tych ustaleń w nieadekwatnym czasookresie;

10) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do obniżenia powierzchni działek stanowiącej podstawy do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, w której skarżący w datach, w których miały miejsce kontrole nie był właścicielem działek i użytkownikiem działek, których powierzchnia stanowiła podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

11) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do obniżenia powierzchni działek stanowiącej podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, w której w datach, w których miały miejsce kontrole zmianie uległa część sposobu zagospodarowania gruntów, których powierzchnia stanowiła podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

12) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do obniżenia powierzchni działek stanowiącej podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, w której kontrole w terenie, których wyniki stanowiły podstawę do stwierdzenia powierzchni upraw o mniejszej powierzchni, jako podstawa do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r. nie miały miejsca w roku którego dotyczył wniosek a tylko w latach następnych;

13) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do obniżenia powierzchni działek stanowiącej podstawę do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, w której działki objęte kontrolą w datach ich przeprowadzenia były objęte częściowo innym zagospodarowaniem gruntów w stosunku do przeznaczenia wskazanego we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zmienił się właściciel działek a skarżący nie posiadał wpływu na zagospodarowanie tych działek.

Uzasadniając przedstawione wyżej zarzuty skarżący stwierdził, że zgromadzenie materiału dowodowego miało miejsce po fakcie zbycia przez skarżącego działek, których powierzchnia stwierdzona stanowiła podstawę przyznania płatności obszarowej. Tym samym skarżący w datach, w których kontroli dokonano, w pierwszej kolejności nie był właścicielem działek ani ich użytkownikiem, a tym samym nie posiadał wpływu na ich zagospodarowanie i przeznaczenie. Dodał, że biorąc pod uwagę odstęp czasu pomiędzy czasookresem, za który przyznana została jednolita płatność obszarowa (2014 rok), a przeprowadzonymi w terenie kontrolami administracyjnymi ([...] stycznia 2016 r., [...] maja 2016 r.), nie miał on żadnego wpływu na zagospodarowanie działek (stan upraw), a ponadto nieuprawnionym pozostaje dokonywanie przedmiotowych ustaleń z datą wsteczną. Ponadto skarżący zaznaczył, że zgodnie z jego wiedzą, fakt udostępnienia terenu działek kontrolerom nie miał miejsca, co w zasadniczy sposób podważa, iż do kontroli doszło.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wielości zarzutów wskazanych w skardze istota sporu pomiędzy skarżącym a Dyrektorem OR sprowadza się do kwestii prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji o przyznaniu stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Zdaniem skarżącego dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołów oględzin działek, organ II instancji nie wziął pod uwagę szeregu istotnych, z punktu widzenia strony, okoliczności, skutkujących ustaleniem mniejszej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności niż deklarowana zadeklarowana we wniosku.

W ocenie strony obowiązkiem organu było m.in. ustalenie kto pozostaje właścicielem/użytkownikiem kontrolowanych działek w datach w których przeprowadzano kontrole, nie zaś dokonywanie ustaleń w zakresie zagospodarowania działek "z datą wsteczną". Skarżący zauważył, że zgromadzenie w niniejszej sprawie materiału dowodowego na okoliczność aktualizacji przesłanek zastosowania współczynnika korygującego i przyjęcia powierzchni stwierdzonej w niższej wysokości miało miejsce po fakcie zbycia przez stronę działek, których powierzchnia stwierdzona stanowiła podstawę przyznania płatności obszarowej. Dodał, że wskutek utraty posiadania przedmiotowych działek nie miał on wpływu na ich zagospodarowanie i przeznaczenie. Strona podkreśliła przy tym, że "nie podnosi uchybień związanych z samym sposobem przeprowadzenia kontroli (który to tryb został szczegółowo opisany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji) a tylko wskazuje, że przedmiotowy dowód pozostaje nieadekwatny dla rozstrzygnięcia, co do płatności na rok 2014".

Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Niewątpliwie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, kto był posiadaczem spornych działek w roku kalendarzowym w którym złożono wniosek (co nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami), oraz czy grunty rolne utrzymywane były w tym czasie zgodnie z normami. W ocenie Sądu powyższa kwestia została prawidłowo ustalona przez organy orzekające w sprawie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniem strony, że zmiany w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego nie mogą stanowić przeszkody do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności. Jednakże z powyższego strona błędnie wywodzi, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie kontroli na miejscu, z których sporządzono protokoły oględzin z [...] stycznia i [...] maja 2016 roku było chybione. Treść przedmiotowych protokołów, uzupełniona o dokumentację fotograficzną oraz szkic dokumentujący miejsce i kierunki wykonywanych zdjęć, stanowi bowiem potwierdzenie nie tylko prawidłowo określonej powierzchni PEG kontrolowanych działek, ale i faktu, że na części zadeklarowanej przez rolnika powierzchni znajdowały się obszary które nie wypełniały definicji gruntu użytkowanego rolniczo (zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej), który pozwalałby na zakwalifikowanie go do powierzchni PEG uprawniającej do przyznania płatności. Podkreślenia przy tym wymaga, że pomimo faktu przeprowadzenia kontroli na miejscu dopiero w 2016 roku wynikające z nich dane, w tym stwierdzone nieużytki (np. tereny porośnięte skupiskami drzew i krzewów, szuwary i tereny podmokłe lub zajęte przez wody), zestawione ze znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy danymi z ortoobrazów z lat 2013-2016, jednoznacznie wskazują, że kwestionowana przez organy powierzchnie kontrolowanych działek również w 2014 roku nie stanowiły gruntów użytkowanych rolniczo zgodnie z wymaganiami dobrej kultury rolniczej.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372) grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

1) w przypadku gruntów ornych - jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata;

2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania:

a) płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej,

b) program rolnośrodowiskowy

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;

Jednocześnie, zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca:

1) koszeniu lub

2) innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że zmiana właściciela kontrolowanych gruntów w 2015 roku nie miała wpływu na ich zagospodarowanie. Wykazane w toku kontroli na miejscu w 2016 roku przykłady nieużytków na gruntach zadeklarowanych do płatności w powiązaniu z przeanalizowanymi przez organ II instancji danymi z ortoobrazów z [...] września 2013 r. (na podstawie Google Earth), z [...] września 2016 r. (na podstawie Google Earth) oraz z [...] września 2016 r. (na podstawie geoportal.gov.pl) wskazują, że kwestionowane powierzchnie działek również w 2014 roku nie były utrzymywane zgodnie z normami.

Co istotne strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie. Zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoaministracyjnego skarżący ograniczył się jedynie do zakwestionowania wykazanych przez organy, za pomocą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczności faktycznych stwierdzając, że materiał dowodowy jest "nieadekwatny dla rozstrzygnięcia".

Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto z art. 3. ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z powyższej regulacji ustawy o płatnościach wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma zatem przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. (por. J. Bieluk, Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, LEX 2008).

Jak słusznie zauważył Dyrektor OR, podważając wiarygodność kontroli na miejscu, skarżący zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to on z tych kwestionowanych okoliczności chciał wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Pomijając kwestię zmiany właściciela kontrolowanych działek w 2015 roku, co jak wyżej wskazano nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, strona kwestionowała również m.in. prawidłowość przeprowadzonej kontroli na miejscu, jak również fakt, że do niej w ogóle doszło. Jednakże skarżący, poza gołosłownymi twierdzeniami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze skierowanej do Sądu, w żaden sposób nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia okoliczności na które się powoływał.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest tę powierzchnię skontrolować i zweryfikować. Jeżeli skarżący twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to powinien przedłożyć przeciwdowód w postaci pomiarów dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Skoro więc, wbrew obowiązkowi z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strona nie przedstawiła takich dowodów, to tym samym nie ma żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w tym zakresie. Argumentacja strony kwestionująca poczynione ustalenia organów, niepoparta materiałem dowodowym, jest bowiem niewystarczająca do podważenia dowodów przedstawionych przez organy (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 369/14, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo. W sytuacji, gdy z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, że strona zadeklarowała do płatności powierzchnię obejmującą obszary, na których nie była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, a jednocześnie nie przedstawia ona jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć stanowisko organów w tej kwestii, uznać należało, że samo kwestionowanie ustaleń kontroli na miejscu, nie może stanowić przesłanki do uzyskania wnioskowanej płatności.

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest również fakt, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełniania wniosków na rok 2014. Co więcej składając podpis pod wnioskiem (sekcja IX) Wnioskodawca oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, zatem skutki podejmowanych działań i zaniedbań - tak pozytywne, jak i negatywne obciążają stronę. Ponadto w sekcji IX (Oświadczenia i zobowiązania) na ostatniej stronie wniosku umieszczone zostało zobowiązanie do "niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności (...) w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia gospodarstwa rolnego". Strona nie skorzystała z tego prawa i nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o takiej okoliczności.

Sąd orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1174/05 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro skarżący podpisał oświadczenie o określonej treści, wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich, to należy uznać, iż miał on świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Traktowanie owych skutków w sposób wybiórczy i godzenie się przez stronę jedynie na te, które są dlań korzystne, nie może znaleźć akceptacji. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, iż znane mu były owe zasady w ich całokształcie.

Słusznie zauważył również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że po terminie na złożenie wniosku (od dnia 15 marca do dnia 15 maja) w przypadku zmiany wykorzystywania deklarowanych gruntów producent rolny ma możliwość złożenia zmiany do wniosku (nie później niż 25 dni kalendarzowych po terminie na złożenie wniosku pomocowego). Ponadto skarżący miał możliwość złożenia wycofania części wniosku do momentu poinformowania go o nieprawidłowościach zgodnie z art. 25 ust. 1-3 rozporządzenia nr 1122/2009. Strona nie skorzystała jednak również i z tego prawa i nie wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z takim żądaniem.

Podsumowując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Dyrektor OR w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. W sposób prawidłowy wykazał przyczyny przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2014 do powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku, jak również zastosowania współczynnika korygującego. Przedstawione zaś przez stronę w treści skargi zarzuty materialnoprawne i formalnoprawne okazały się niezasadne.

Wbrew twierdzeniom strony nie sposób również uznać, aby kontrole na miejscu przeprowadzone na działkach zgłoszonych przez skarżącego do płatności faktycznie się nie odbyły, czy też odbyły się w sposób nierzetelny. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy protokoły z kontroli przeprowadzonych [...] stycznia i [...] maja 2016 r. potwierdzają, iż powyższe kontrole zostały przeprowadzone przez upoważnionych do tego inspektorów, zaś sporządzone z nich protokoły zawierają niezbędne dane umożliwiające organom dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie powierzchni PEG na przedmiotowych działkach. Należy zauważyć, iż z treści protokołu z oględzin działki referencyjnej [...] wynika, że strona była powiadomiona o terminie kontroli na miejscu, jednakże zrezygnowała z uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. Ponadto w ww. protokole kontrolujący potwierdzili fakt ogrodzenia działki [...], o czym wspominał skarżący w treści skargi, jednakże powyższe nie uniemożliwiło kontrolerom przeprowadzenie stosownych czynności. W protokole wskazano bowiem, że działka ogrodzona była z trzech stron płotem o wysokości 2,5 m, a z czwartej o wysokości 1,2 m. Kontrolerzy stwierdzili w północno-zachodniej części działki zagajnik sosnowy, co potwierdza nie tylko treść protokołu kontroli, ale również wykonana dokumentacja fotograficzna (zdjęcia 103-118) oraz szkic kontrolny działki. Należy zatem podkreślić, że podnoszone w treści skargi okoliczności dotyczące podważenia samego faktu przeprowadzenia kontroli, w tym dokonania pomiarów, wobec istnienia dowodów w postaci zdjęć i szkiców, uznać należało za całkowicie bezzasadne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.