Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 956/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2330/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2330/06 oddalono skargę J. K., nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa w decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jakie Starosta O. udzielił M. i L. D..

Wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] złożył skarżący J. K. z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę zlokalizowanej na działce nie posiadającej – jego zdaniem – dostępu do drogi publicznej.

Wojewoda W. – M. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji a Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po uchyleniu poprzedniej jego decyzji przez WSA, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że powtórna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wykazała, iż nieruchomości, na których zaprojektowana została sporna inwestycja, posiadały dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają zarówno akty notarialne znajdujące się w materiale dowodowym sprawy, jak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/06 oraz wyrok Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...], mocą którego nakazano J. K. przywrócenie L. D. spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] położoną w obrębie S. gm. M. na odcinku od drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] do drogi wewnętrznej pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] w miejscu gdzie na działce o nr ew. [...] przebiegała droga wewnętrzna brukowa prowadząca do zlikwidowanego dworca kolejowego w S.. (Sprawa przed Sądem w O. o przywrócenie posiadania toczyła się z powództwa L. D. a zatem w sentencji zaistniała oczywista omyłka pisarska – podkreślenie NSA).

Sąd pierwszej instancji analizując zgromadzony przez organy administracji publicznej stan faktyczny stwierdził, że nie daje on podstawy do przyjęcia, iż doszło w wydaniu decyzji Starosty O. do rażącego naruszenia prawa, ponieważ materiał ten dowodzi, że jest dostęp do drogi publicznej z działki małżonków D.. Nadto wyjaśnił zasady prawne jakie obowiązują przy wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a.

Sąd administracyjny podniósł także, że z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] wynika, iż istnieje rozwiązanie komunikacyjne przez działkę dojazdową nr [...] z drogą gminną. Z aktów notarialnych kupna działek przez inwestora z dnia [...] marca 2002 r., [...] stycznia 2001 r. i [...] września 2001 r. także płynie wniosek, że działki o nr ewid. [...],[...],[...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej.

Powołując się na analizę akt sprawy Sąd podnosi, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego ,,[...]". Poprzez działkę przebiegała droga brukowa, która stanowiła dojazd zarówno do budynku kolejowego, jak i innych urządzeń kolejowych. Wspomniana droga brukowa stanowiła również połączenie komunikacyjne z działkami inwestora nr [...],[...],[...] i [...] do drogi publicznej. Fakt ten użytkownik wieczysty akceptował, czego wyrazem było jego oświadczenie zawarte w akcie notarialnym z dnia 12 maja 2004r. (§ 1 i § 6) mocą którego [...] S.A. sprzedały prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] J. K..

Powyższy wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez skarżącego J. K., który w sporządzonej przez pełnomocnika (radcę prawnego) skardze kasacyjnej zarzuca:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na wadliwą treść zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również analogicznego w treści § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, poprzez wydanie oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nie posiadania przez działki nr [...],[...],[...] i [...] dostępu do drogi publicznej.

Wskazując na powołane zarzuty pełnomocnik skarżącego wnosi o:

1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy działki nr [...],[...] i [...] położone w S., gm. M., na których realizowana była inwestycja M. i L. D. posiadały dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta ma, w ocenie pełnomocnika skarżącego, pierwszorzędne znaczenie ze względu na treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak dostępu do drogi publicznej statuuje, zdaniem skarżącego, obowiązek organu w postaci oddalenie wniosku o wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Tym samym stwierdzenie, że przedmiotowe działki nie posiadały w momencie wydania zaskarżonej decyzji dostępu do drogi publicznej świadczy, według skarżącego o tym, iż ten akt administracyjny rażąco narusza prawo.

Skarżący podnosi, że samo złożenie oświadczenia w akcie notarialnym o dostępie do drogi publicznej nie stanowi o tym, że tak jest faktycznie. Natomiast dowodem są niewątpliwie mapki geodezyjne, z których wynika czy dana działka może być uznana za budowlaną z dostępem do drogi publicznej.

W ocenie skarżącego Sąd Rejonowy w O. w sprawie sygn. akt [...] po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowych działek i miarodajnych dla sprawy dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz mapki geodezyjnej postawił jednoznaczną i prawdziwą tezę, iż przez działkę nr [...] nie przebiegały jakiekolwiek drogi o charakterze publicznym. Po drugie wytyczone na działce nr [...] wewnętrzne drogi służące do obsługi dworca [...] nie stanowiły połączenia z działką nr [...], a tym bardziej z pozostałymi działkami nr [...],[...],[...]. Tym samym działki te nigdy nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która nie stanowiła ani drogi gminnej ani połączenia działek inwestora poprzez drogę wewnętrzną z drogą gminną. Powyższy stan faktyczny prawidłowo określony przez Sąd jest, zdaniem pełnomocnika skarżącego, odzwierciedlony w mapkach geodezyjnych.

Podobnie § 6 umowy notarialnej zawartej pomiędzy J. K. a Przedsiębiorstwem [...] nie stanowił o istnieniu dostępu działek małżeństwa D. do drogi publicznej. Według treści tego paragrafu J. K. zobowiązał się do zapewnienia stałego przejścia i przejazdu do dróg publicznych przebiegających przez nabywane nieruchomości. Tymczasem na nabytej przez Skarżącego działce nr [...] były wytyczone wewnętrzne drogi kolejowe przeznaczone do obsługi dworca, które nie spełniały statusu dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Działki uczestników nie posiadały bezpośredniego dostępu do tych dróg, jako że oddzielone były od "drogi kolejowej" obszarem ogródków działkowych.

Skarżący nadto zauważa, że w przypadku braku możliwości orzeczenia o nieważności zaskarżonej decyzji przy uznaniu, iż narusza ona przepis prawa, zasadne byłoby stwierdzenie o jej niezgodności z prawem.

Odpowiadając na skargę kasacyjną małżonkowie D. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że korzystali z przejazdu i nigdy nie zastrzegano im tego prawa, poza działaniem skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący nie wziął pod uwagę tego co już podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/06 uchylając korzystną dla skarżącego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] a mianowicie, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji ostatecznych. Prawomocnie uznano w wyroku, że argumentacja, która została wówczas przedstawiona, a która stanowi nadal podstawę zarzutów skargi i skargi kasacyjnej nie wystarczy dla przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji Starosty O. z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienie wyroku z 3 kwietnia 2003 r. wynika, że podniesione w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną argumenty już były analizowane i zostały uznane jako stanowiące podstawę do przyjęcia, iż działka nabyta przez M. i L. D. miała dostęp do drogi publicznej, z tym zastrzeżeniem, iż Sąd ten dopuszczał możliwość dodatkowych, odmiennych ustaleń w tym zakresie.

Wyrok z dnia 3 kwietnia 2006 r. nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego a tym samym ocena prawna jaka wyrażona została w tym wyroku wiąże zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). Ocena prawna jaka wyłania się z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2006 r. sprowadza się do tego, że jedynie wykazanie rażącego naruszenia prawa w ustaleniach organu administracyjnego (Starosty O.), może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej (co jest oczywiste w świetle art. 156 i 157 k.p.a.). Ustalenia jakie przedstawiono w postępowania nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie dają podstawy, by przyjąć rażące naruszenie prawa, bowiem nie wskazują by Starosta O. prawo rażąco naruszył.

Z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. wynika zaś bezspornie, że o ile organ nie poczyni dodatkowych ustaleń, to ocena funkcji działki nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa i która jednocześnie służyła w swej części jako droga dojazdowa do budynku kolejowego jak i innych urządzeń kolejowych takich jak rampa kolejowa, a także stanowiła połączenie drogowe z działkami inwestora (małż. D.) co było przez skarżącego zaakceptowane oświadczeniem zawartym w akcie notarialnym z dnia 12 maja 2004 r., przemawia za uznaniem, że uczestnicy postępowania korzystali z dostępu do drogi publicznej. Żadne inne ustalenia nie zostały poczynione a argumenty skarżącego nie wnoszą nic nowego i były one już podstawą korzystnej dla skarżącego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wprawdzie wytyczne te dotyczą stanu faktycznego a zatem nie stanowią oceny prawnej, jednakże organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wykazania, by poczynione przez Starostę O. ustalenia, można uznać za rażąco naruszające prawo, Sąd pierwszej instancji to potwierdził.

Przedstawione wnioski przy piśmie procesowym skarżącego (bez daty), które wpłynęło do NSA w dniu 14 sierpnia 2008 r. i dołączone do pisma odpisy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 2006 r. oraz Prokuratora Rejonowego w O. z dnia [...] października 2004 r. nie mogą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stanowić dowodu na odmienne ustalenie stanu faktycznego. Nie jest to postępowanie przed sądem pierwszej instancji lecz postępowanie kasacyjne, które oparte jest wyłącznie na zarzutach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Na marginesie jedynie można podnieść, że ocena wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. jaki za błędny uznał wskazany wyżej Sąd Rejonowy w O. jest pochopna. Nie do Sądu Rejonowego bowiem należy ocena wyroków sądów administracyjnych a nadto specyfika spraw administracyjnych jest o tyle różna od problematyki cywilnoprawnej, że kryteria oceny są zupełnie inne. (Na marginesie należy zauważyć, że postanowienie to zostało przez Sąd Okręgowy w E. uchylone postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] – co wynika z nadesłanego przez skarżącego orzeczenia SKO w E..)

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. a zatem przepisów, które naruszyć ze swej istoty może jedynie organ administracji publicznej a nie sąd administracyjny. Powinno się natomiast wskazać jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Nadto naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. to zarzut jaki by można, ze wskazaniem także na przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnieść w skardze kasacyjnej na decyzję w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym, w którym przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w ogóle taki zarzut nie można uznać za usprawiedliwiony. Na tę okoliczność wskazano już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 208/07, w którym oddalono skargę kasacyjną J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej tych samych stron i tej samej działki, co w sprawie niniejszej. Zatem jedynie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zestawieniu z przepisem ustawy P.p.s.a. byłby przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trzeba z kolei podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest w ogóle niezrozumiały. Pełnomocnik skarżącego nie podał na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego. Nikt bowiem nie kwestionował, ani nie przedstawiał innej wykładni aniżeli ta, że działka budowlana musi mieć zapewnione dojście i dojazd do drogi publicznej. Zgodnie natomiast do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Taka sytuacja w ogóle w tej sprawie nie została przez skarżącego wykazana.

Błąd organu pozwalający na budowę polegać w tej sprawie może wyłącznie na wadliwych ustaleniach, a te w postępowaniu zwykłym już na etapie rozpoznania odwołania mogły zostać usunięte. Wskazywać na to może argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogłyby się więc okazać trafne gdyby podniesione zostały w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie jest bowiem – jak uważa skarżący- przedmiotem tego postępowania "(...)ustalenie, czy działki nr [...],[...] i [...] położone w S., gm. M., na których realizowana była inwestycja M. i L. D. posiadały dostęp do drogi publicznej". W tej sprawie mamy już sytuację diametralnie inną. Nie chodzi już bowiem o to, czy doszło do naruszenia prawa ale czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro zaś dla stwierdzenia czy w ogóle doszło do naruszenie prawa konieczna byłaby wnikliwa analiza zagadnień także natury cywilnoprawnej, to w sytuacji opowiedzenia się za jednym ze stanowisk prawnych, nie można mówić w ogóle o rażącym naruszeniu prawa w świetle wiążącej organy administracji jak i Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej jaką wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r.

Wbrew temu co podnosi skarżący, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji to nie doktrynalne, nieistotne dla sprawy "rozważania" lecz wyrażona istota postępowania, w którym chodzi o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji korzystającej z przymiotu ostateczności. Brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. czyni bowiem żądanie przedstawione w skardze kasacyjnej nieusprawiedliwionym.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.