Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2191/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7,77 par. 1,107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej G. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że G. L. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swojego niepełnosprawnego syna. W treści wniosku wskazała, że ojciec dziecka przebywa na terytorium [...] i [...] (dalej [...]). Do wniosku dołączone było orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna z dnia [...] lipca 2009 r. wydane na stałe oraz oświadczenie, w którym wnioskodawczyni poinformowała o pobieraniu emerytury, oraz deklaracja chęci ubiegania się o "wypłacenie różnicy przysługującej między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a emerytury".

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdził, że w związku z uprawnieniem wnioskodawczyni do emerytury zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111) nie spełnione zostały wymogi określone w tej ustawie uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. L. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu wyjaśniła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, wnosi o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji niesłusznie jej zdaniem pominął art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń regulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przysługuje prawo wyboru do korzystniejszego świadczenia. Jednocześnie wskazała, że dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiały skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zatem wybór emerytury był wymuszony, a jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska "przymuszania" obywatela do wystąpienia o świadczenia mniej korzystne na skutek wydania niekonstytucyjnych przepisów.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji działał w oparciu o przepisy rozporządzeń [...] i [...] oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ II instancji przywołał treść art. 3 pkt 15a, art. 21 ust. 1 pkt 2 w zawiązku z art. 23a ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołał także art. 127 ust. 1 w związku z art. 126 oraz art. 2 lit. a ppkt iii umowy o wystąpieniu [...] i [...] z Unii Europejskiej i Europejskiej [...], z których wynika, że do końca 2020 r. prawo Unii Europejskiej, w tym przepisy rozporządzeń [...].i [...], ma zastosowanie w relacjach z [...].

Minister wyjaśnił, że powołane przepisy zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Następnie przywołał treść art. 67, art. 68 ust. 1 lit. a, art. 68 ust. 2 rozporządzenia [...].

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ze względu na fakt, że ojciec dziecka pracuje na terytorium [...]. Prawidło także organ ten oparł się na art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, tj. z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od dnia 1 czerwca 1997 r. odwołującej się przysługuje emerytura, co pozbawia ją możliwości ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swoje dziecko. W ocenie Ministra nieuzasadniony jest zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący niezastosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołany art. 27 ust. 5, który enumeratywnie wylicza rodzaje świadczeń rodzinnych, w przypadku zbiegu których uprawnionemu przysługuje wybór jednego z tych świadczeń, nie przewiduje istnienia zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przywołane w treści odwołania wyroki sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Bk 139/17 oraz II SA/Ld 422/16) zapadły na tle innej sytuacji faktycznej, tj. zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że co prawda Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak skutki powyższego wyroku dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego określił sam Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z ww. wyrokiem, utrata mocy zaskarżonego przepisu nastąpiła wyłącznie w zakresie wskazanym w wyroku, czyli tylko w odniesieniu do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tym samym pobieranie emerytury wyklucza możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G.L. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Na poparcie zasadności swojej skargi skarżąca przywołała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L.2004.166.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu. W przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (art. 23a ust. 1 tej ustawy). W przypadkach o których mowa w ust. 1 i 2 wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jeśli tak, to wydaje decyzję zgodnie z treścią art. 21 omawianej ustawy (art. 23a ust. 3 i 4).

Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 "Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Osoba wykonująca w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego" (art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia).

W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia jest następująca:

- w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek,

- w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i

- w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

Wydanie decyzji w niniejszej sprawie wymagało zatem uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który jest elementem niezbędnym do właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej, jako podmioty kierujące postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązane są podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, jak i przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 19 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Tym wymogom w ocenie Sądu nie sprostały organy orzekające w sprawie, przez co naruszyły zarówno przepisy postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania kwestionowanych decyzji. W sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy, po ustaleniu, że mają w niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz biorąc pod uwagę, że uprawnieni do otrzymania wnioskowanego świadczenia rodzice zamieszkują w dwóch Państwach Członkowskich UE (czyli matka w Polsce a ojciec w [...]) organy winne były przede wszystkim, zgodnie z przywołaną wyżej zasadą pierwszeństwa, ustalić, którego Państwa organ właściwy jest do rozpatrzenia złożonego wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, ojciec dziecka pracuje na terytorium [...], matka zaś nie pracuje i pobiera świadczenie emerytalne. Zgodnie zatem z przywołaną zasadą pierwszeństwa właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winno być Państwo, w którym osoba uprawniona posiada prawa z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Dopiero w drugiej kolejności, która może wystąpić jedynie w przypadku niespełnienia się przesłanek z pierwszej kolejności, organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku byłby organ Państwa, w którym osoba uprawniona posiada prawa z tytułu otrzymywania emerytury lub renty.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organy orzekające w świetle powołanych przepisów kolizyjnych uznały swoją właściwość do jej rozpatrzenia. Minister w ogóle tej kwestii nie zauważył i nie wyjaśnił, jak wynika zaś z treści decyzji organu I instancji, uznał on swoją właściwość w oparciu o wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] (których nie ma w aktach sprawy). W ocenie organu I instancji z wytycznych tych wynika, że Minister, mając na względzie orzeczenie [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] ([...], [...]), uznał, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne w Polsce może zostać uznana za osobę aktywną zawodowo w związku z opłacaniem za nią składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Umknęło jednak organowi I instancji, że żadne wytyczne nie mogą stanowić podstawy orzekania organów administracji publicznej. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że orzeczenie, do którego odwołuje się Ministerstwo w swoich wytycznych, dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej niż zaistniała w niniejszej sprawie. Orzeczenie [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowiło podstawę do stwierdzenia przez Ministra, jak wyjaśnia organ I instancji, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne w Polsce może zostać uznana za osobę aktywną zawodowo w związku z opłacaniem za nią składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W rozpatrywanej zaś sprawie skarżąca jest, jak na razie osobą, która właśnie nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego w Polsce. Poza innymi zastrzeżeniami, brak jest w tej sytuacji zbieżności stanów faktycznych i prawnych obydwu spraw.

Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje zatem, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie poczyniły żadnych prawidłowych ustaleń, które uzasadniałyby, wbrew zasadzie pierwszeństwa, właściwość organów Polski do jej rozpatrzenia. Co prawda w aktach sprawy znajduje się niedoświadczony za zgodność z oryginałem wydruk z dnia 28 maja 2020 r. "Wniosku o ustalenie właściwości". Jednakże w aktach sprawy nie ma żadnej informacji, czy został on przesłany do właściwego organu w [...], czy została na niego udzielona odpowiedź, a jeśli tak, to jaka. Biorąc zaś pod uwagę, że wydruk ten został wykonany dzień po wydaniu przez Wojewodę kwestionowanej decyzji, nie można mu w takiej sytuacji i tak przypisać jakiejkolwiek doniosłości prawnej.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że podstawą zaskarżonej decyzji był m.in. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Istota merytorycznego problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się również do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Sądowi znane jest z urzędu, że organy opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, przyjmują, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nawet w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia a kwotą emerytury.

Kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część składów orzekających, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2312/20 stanął na takim stanowisku i złożoną przez wnioskodawczynię skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oddalił.

W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt [...]).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianych przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia." Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpatrywanej sprawie ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych, jak wydaje się przeważający obecnie w orzecznictwie, skład orzekający uznał za uzasadniony. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20: "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a i o co wnioskowała skarżąca - pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 kpa na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się w pierwszej kolejności do oceny właściwości organów w świetle zapisów kolejność pierwszeństwa z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń albo ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej w zgodzie z przedstawioną w niniejszym wyroku oceną prawną Sądu orzekającego, albo przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia właściwemu organowi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.