Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1718/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 , art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/17 w sprawie ze skargi R. R. na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie ochrony [...] Parku Krajobrazowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić R. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., II SA/Kr 1004/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. R. na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21 czerwca 2017 r. R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego zarzucając, że zakazy dotyczące możliwości realizacji nowej zabudowy w pasie przybrzeżnym wód powierzchniowych na obszarze Parku, wynikające z przepisów zaskarżonego rozporządzenia są przez organy administracji samorządowej stosowane bezpośrednio w postępowaniach administracyjnych, mimo że nie zostały uzgodnione z odpowiednimi radami gmin w obowiązującym trybie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr [...] jest konieczne do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych wydanych na jego podstawie przez Burmistrza C..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że skarga została na akt, który w chwili obecnej już nie obowiązuje. Zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. z [...]) zostało uchylone uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. [...]). Ponadto zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę [...] przy stanowieniu rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. trybu określonego treścią art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody również nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, bowiem rozporządzenie to, jak wynika z treści przypisów stanowiących jego integralną część, nie odnosiło się do utworzenia w/w parku, lecz do parku już istniejącego, a przywołane i kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie miało charakter jedynie dostosowujący do zmian ustawowych na dzień stanowienia tego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wskazał, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu tego aktu, który by naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącego, wskazując, że interes prawny skarżący upatruje w braku możliwości zabudowy jego działki położonej w obszarze tego parku. Sąd uznał, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., bowiem skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego poprzez odmowę ustalenia przez właściwy organ warunków zabudowy dla działki [...] w m. P., gm. C. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonemu rozporządzeniu w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem parku krajobrazowego". Pomimo pojawiających się w orzecznictwie różnych poglądów, skład orzekający Sądu, oceniając charakter postanowień zaskarżonego rozporządzenia stwierdził, że w przypadku jego wydania nie zachodził obowiązek dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane m.in. w wyrokach NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 526/07, z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2396/14, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11. Jest bezsporne w sprawie, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [..] maja 2005 r. nie dokonano zmiany powierzchni i w konsekwencji zmiany granic [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego wcześniej, a to mocą rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]), mocą którego utworzono [...] Park Krajobrazowy o powierzchni [...] ha. Zdaniem sądu zaskarżone rozporządzenie nie możne być uznane za akt administracji publicznej podjęty w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Sąd wskazał, że art. 16 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2005 r. (Dz.U. z 2004 nr 92 poz. 880 z dnia 30.04.2004 r.) w ust. 3 stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Dalej ust. 4 przytaczanego przepisu stanowił, że projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Jak wynika z analizy obu aktów powierzchnia parku nie wykazuje różnic. Dokonując porównania szczegółowego opisu granic parku nie sposób uznać, jakoby zaskarżony akt dokonał "zmiany granic" parku krajobrazowego; nadto, jak wcześniej powiedziano, niewątpliwie też rozporządzenie parku nie likwiduje.

Sąd rozważał, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowiła utworzenie parku krajobrazowego, bo także w przypadku odpowiedzi twierdzącej na tę kwestię pozostałaby konieczność uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin. W art. 153 ustawy o ochronie przyrody wskazano, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym parki krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Wynika z tego, że z woli ustawodawcy, zachowano ciągłość form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie, bowiem dotychczasowe przepisy wykonawcze, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Z akt sprawy, zdaniem sądu, wynika, że wydanie rozporządzenia przez Wojewodę [...] miało za cel dostosowanie zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego do obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia treści art. 17 ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. R., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji;

2. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu, że zaskarżone rozporządzenie nie stanowi rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu oraz że projekt rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego nie wymagał uzgodnienia z radami gmin w trybie tego przepisu i że każda zmiana rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z radami gmin, także ze względu na regulacje art. 3 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

3. art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu, że ustalone rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego obszary chronionego krajobrazu nie przestały istnieć, podczas gdy zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody zgodnie z wydanym rozporządzeniem nr [...];

4. art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego poprzez wprowadzenie poczucia niepewności skarżącego co do jego praw i obowiązków, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności prawa i stanowi pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy na mocy aktu prawa miejscowego oraz stanowi złamanie zasady proporcjonalności poprzez uzasadnienie ograniczenia prawa własności wymogami ochrony środowiska w sposób nieadekwatny do rzeczywistych skutków wykonywania prawa.

W skadze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i pominięciu okoliczności, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcia, że nie dochowano wymaganych prawem procedur tj. uzgodnienia treści zaskarżonego rozporządzenia z właściwą radą gminy, a w szczególności niedostrzeżenie rozbieżności pomiędzy załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Wojewody z tekstem opisowym granic [...] Parku Krajobrazowego stanowiącym załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonego rozporządzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż na skutek odmowy ustalenia przez właściwy organ warunków zabudowy dla działki [...] w m. P., gm. C. naruszony został interes prawny skarżącego, który tak naprawdę przybrał w sprawie nie tylko formę interesu faktycznego, ale także interesu prawnego, znajdującego zakotwiczenie w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ograniczają prawo własności nieruchomości. Jednak skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjał, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

W tej sprawie zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. z [...]) zostało uchylone zgodnie z § 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. [...]) z dniem 22 czerwca 2017 r. R. R. wniósł skargę bezpośrednio do Sądu w dniu 21 czerwca 2017 r. Skarga ta została przekazana przez Sąd Wojewodzie [...] w dniu 26 czerwca 2017 r. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1-3, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd lub organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 18 czerwca 2008 r., I OSK 651/08, z 16 lipca 2013 r., II FSK 1775/13, publ. Centralna Baza Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie tej nie miał zastosowania obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 (ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (jak również art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. postanowienia NSA: z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, z 24 stycznia 2019 r., II OSK 3792/18, z 7 marca 2019 r., II OZ 54/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. decydujące znaczenie dla procedury wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma więc data podjęcia aktu lub dokonania czynności przez organ administracji, mających być przedmiotem skargi. W tej sprawie przedmiotem skargi jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., zatem procedurę wniesienia skargi na ten akt regulowały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Datą wniesienia skargi w tej sprawie jest więc dzień przekazania skargi przez Sąd Wojewodzie [...], tj. 26 czerwca 2017 r. W dacie wniesienia skargi zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. już formalnie nie obowiązywało. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 525) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Rozważenia więc wymagało czy akt prawa miejscowego wydany przez terenowy organ administracji rządowej, który został uchylony przed dniem wniesienia skargi narusza interes prawny skarżącego w tej sprawie, a więc czy ma on przymiot strony tego postępowania sądowego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, publ. OTK 1994/2/44), wydanej w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mimo że uchwała ta została podjęta jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., to jednak zawarte w niej tezy, dotyczące modelu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy i jej istoty, pozostają nadal aktualne i mogą być odpowiednio stosowanie do skargi z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również przyjmuje się, że nieobowiązujący akt prawa miejscowego może naruszać interes prawny skarżącego, poprzez ukształtowanie określonej sytuacji prawnej w oparciu o przepisy tego aktu, co jednak musi zostać przez niego wykazane i szczegółowo zbadane przez Sąd (wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, postanowienia NSA: z 18 maja 2017 r., II OSK 1006/17, z 6 kwietnia 2017 r., II OSK 690/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie Sąd I instancji wezwał skarżącego do wskazania, w jaki sposób zaskarżone rozporządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że Burmistrz C. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. - odmówił mu ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w miejscowości P. dla budowy zespołu budynków rekreacyjno-letniskowych, gdyż planowana inwestycja była niezgodna z przepisami rozporządzenia nr [...]. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, iż interes prawny skarżącego wynika z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., które utraciło moc prawną z dniem 22 czerwca 2017 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Przepisy tego rozporządzenia nie były źródłem żadnych praw skarżącego, których egzekwowania mógłby się domagać nawet po uchyleniu tego aktu prawnego. Na podstawie przepisów tego rozporządzenia nie nałożono też na skarżącego żadnych obowiązków. Ponadto, należy zauważyć, że podstawą wydania przez Burmisrtrza C. odmownej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie była wyłącznie niezgodność planowanej inwestycji z zaskarżonym w tej sprawie rozporządzeniem. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 845/17. Sąd ten - prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. - oddalił skargę R. R., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że uzgodnienia tej inwestycji odmówiły nie tylko organy ochrony środowiska (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r.), ale również organy administracji wodnej (Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. utrzymanym w mocy przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] marca 2017 r.). Zatem fakt odmowy ustalenia skarżącemu warunków zabudowy na działce położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego nie stanowi jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego przez akt prawa miejscowego w sprawie ochrony tego Parku, który został uchylony. Nawet ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tego rozporządzenia nie oznaczałoby, że skarżący uzyska pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż obecnie obowiązują już na tym terenie przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a ponadto istnieje kwestia zgodności inwestycji z przepisami prawa wodnego.

Interesu prawnego skarżącego w tej sprawie nie można też wywodzić ze wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowił (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia), iż projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Przepis ten nie miał w tej sprawie żadnego zastosowania, gdyż dotyczy on obszaru chronionego krajobrazu, ktory jest inną formą ochrony przyrody niż park krajobrazowy (art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody), czego autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać. Ponadto jest to przepis proceduralny, który nie może stanowić źródła naruszenia interesu prawnego.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w tej sprawie jest art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który stanowi, iż legitymowanym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem takiego aktu prawa miejscowego. W tej sprawie skarżący nie miał interesu prawnego dającego mu przymiot strony postępowania sądowego, istniała zatem podstawa do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.