Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 732/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7,  par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg: J. D., D. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. D. i A. D. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Spółka A złożyła do Wójta Gminy w dniu 12 marca 2019 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. "[...]", obręb A, gmina A.

Organ I instancji wszczął postępowanie, w ramach którego w trybie art. 64 ust 1

ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego

ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskami o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego określenia zakresu raportu dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z 26 kwietnia 2019 r. stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako że wskazana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć potencjalnie znacząco ani zawsze znacząco oddziałujących na środowisko.

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A (organ I instancji) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację powyższego przedsięwzięcia.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia "[...]",

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr "[...]" w obrębie A, gmina A".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz A po przeanalizowaniu dokumentacji w sprawie uznał, iż konieczne są wiadomości specjalne i zwrócił się do biegłego o wydanie opinii. Opinia biegłego była konieczna do sprawdzenia prawidłowości dokonanych założeń określonych w przedłożonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz zakwalifikowania przedsięwzięcia do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" dopuścił dowód z opinii biegłego mgr inż. P. G.. Z opinii biegłego jednoznacznie wynika, że kwalifikowanie instalacji stacji bazowych do

przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry: - równoważna moc promieniowana izotropowo [W] wyznaczona dla pojedynczej anteny; odległość [m] od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania anteny. W opinii biegłego planowana inwestycja, zgodnie z ww. rozporządzeniem nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze

znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć mogących

potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu

danych przedstawionych we wniosku i w karcie informacyjnej przedsięwzięcia,

uwzględniając opinię biegłego z zakresu promieniowania elektromagnetycznego, stwierdził, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) dla anten B1 i C1 będzie większa niż 1000 W, lecz nie przekroczy 2000 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ppkt d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko zalicza się przedsięwzięcie, w którym miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Natomiast aby analizowane przedsięwzięcie mogło być zakwalifikowane do zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, to minimalne EIRP dla pojedynczej anteny musiałoby wynosić nie mniej niż 2000 W, a miejsce dostępne dla ludności musiałoby znajdować się w odległości nie większej

niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Burmistrz A, uwzględniając opinię biegłego, uznał, że brak jest podstaw prawnych dotyczących konieczności ustalenia różnych mocy anten lub sumowania ich mocy do kwalifikacji przedsięwzięcia dla uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można sumować ani kumulować mocy anten, ponieważ zsumowanie

mocy wszystkich anten stałoby w sprzeczności z jednoznacznie określonymi, treścią

§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego rozporządzenia - kryteriami kwalifikacji przedsięwzięć radiokomunikacyjnych, jako wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Burmistrz uznał, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Od przedmiotowej decyzji odwołania wnieśli Z. W.,

D. i A. W. oraz J. D..

W treści odwołań wskazali, że opinia biegłego została wydana w styczniu 2020 r., czyli przed datą wydania postanowienia Burmistrza A i w tej opinii brak jest powołania się biegłego na postanowienie. Biegły P. G. w dniu 20 października 2019 r. na rozprawie administracyjnej prowadzonej w Urzędzie Gminy A w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej występował po stronie wnioskodawcy A, stąd powinien podlegać wyłączeniu, ponieważ był przedstawicielem wnioskodawcy A na rozprawie administracyjnej. Nadto, odwołujący zarzucili decyzji obrazę przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności § 3 ust. 1 ppkt d tego rozporządzenia, ponieważ istniejące zabudowania mieszkalne znajdują się w mniejszej odległości niż 70 m wskazanej w tym rozporządzeniu, a ponadto na działkach, przez które bezpośrednio przebiegają wiązki promieniowania elektromagnetycznego możliwa jest zabudowa mieszkaniowa siedliskowa jak i możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla tych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych planowanego przedsięwzięcia (o założonej mocy promieniowania większej niż 1000 W i mniejszej niż 2000 W), w odległości nie większej niż 70 m nie występują miejsca dostępne dla ludności. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonych obliczeń ocenia się, iż dla wytyczonych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania przedstawionych w tabeli 1, miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Podniesiono, że kwestia kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia była przedmiotem oceny biegłego z zakresu promieniowania elektromagnetycznego wpisanego na listy biegłych sądowych trzech sądów okręgowych. Biegły potwierdził prawidłowość wykonania dokumentacji dotyczącej kwalifikowania przedsięwzięcia.

Kolegium podkreśliło również, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych planowanego przedsięwzięcia (o założonej mocy promieniowania większej niż 1000 W i mniejszej niż 2000 W), w odległości nie większej niż 70 m nie występują miejsca dostępne dla ludności. Przy wyznaczeniu tej odległości należy uwzględnić bowiem azymut (kierunek) głównej wiązki promieniowania, anteny oraz jej tilt (pochylenie). Przy założeniu maksymalnego deklarowanego poziomu pochylenia wiązek promieniowania anten sektorowych, w odległości 70 metrów od środka elektrycznego anten, miejsca dostępne dla ludności znajdują się od 21,7 m do 32,9 m (w zależności od azymutu) poniżej osi głównej wiązek promieniowania anten. Przy czym przez miejsca dostępne dla ludności należy uważać wszelkie miejsca za wyjątkiem miejsc, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego - art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto podana przez odwołujących kwestia reprezentowania przez P. G. wnioskodawcy A w innej sprawie toczącej się w województwie B nie uzasadnia w ocenie organu odwoławczego wyłączenia biegłego w niniejszej sprawie

Skargi, o tożsamej treści, na decyzję Kolegium wywiedli J. D., a także D. i A. D. wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4

k.p.a. poprzez niewyłączenie z urzędu biegłego P. G., który był przedstawicielem wnioskodawcy A na rozprawie administracyjnej prowadzonej w Urzędzie Gminy A, który to biegły mógł wywrzeć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, ponieważ wnioski sformułowane przez biegłego posądzanego o subiektywizm nie mogą przyczynić się do ostatecznego brzmienia rozstrzygnięcia w tym postępowaniu,

- przepisów obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 21 grudnia 2015 r. w sprawie

ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć

mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w szczególności § 3 ust. 1 ppkt d) tego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ponieważ:

a) istniejące zabudowania mieszkalne znajdują się w mniejszej odległości niż 70 m

wskazanej w tym rozporządzeniu - rysunki/szkice bez podania skali znajdujące się na stronach od 22 do 25 opinii biegłego nie są sporządzone w oparciu o geodezyjną mapę sytuacyjno- wysokościową tego terenu i stąd nie wskazują dokładnie miejsc dostępnych dla ludności,

b) na działkach, przez które bezpośrednio przebiegają wiązki promieniowania

elektromagnetycznego możliwa jest zabudowa mieszkaniowa siedliskowa oraz możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla tych działek ze względu na:

- bezpośredni ich dostęp do drogi publicznej,

- istniejącą zabudowę sąsiednią,

- występowanie infrastruktury technicznej umożliwiającej przyszłą zabudowę, zwłaszcza że zgodnie z klasyfikacją gruntu są to grunty rolne klasy RVI, czyli grunty o bardzo

niskiej wartości rolnej, dla których nie jest wymagana decyzja o zgodzie na ich przekształcenie. Oznacza to przedsięwzięcie pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. "[...]" w obrębie A gmina A, w skład której wchodzi wieża wolnostojąca wraz z dwoma zespołami anten sektorowych i parabolicznych spowoduje powstanie obszaru ograniczonego użytkowania obejmującego te działki.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że sprawa niniejsza, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne. Sąd uznał, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, nie było zaś możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Podkreślenia wymaga, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania pół elektromagnetycznych w ramach inwestycji przeprowadzona z uwzględnieniem oddziaływania wyłącznie dla pojedynczych anten, a nie uwzględniająca kumulacji ich oddziaływań, jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia, a co za tym idzie dla wydania bądź stwierdzenia braku konieczności wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia.

W tym miejscu wskazać trzeba, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), które weszło w życie 11 października 2019 r., to z uwagi na przepis intertemporalny zawarty w § 4 tego aktu, prawidłowo organ odwoławczy zastosował poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozstrzygając opisaną wyżej kwestię zauważyć należy, że jeszcze do niedawna nie była ona jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem był np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. (II OSK 2907/12). Wynikało to niewątpliwie z brzmienia znajdujących zastosowanie w tym przypadku przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Zarówno § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 zawierają sformułowanie "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny". Przepisy te stanowią:

§ 2. 1. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

[...]

7) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

[...]

§ 3. 1. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

[...]

8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Wskazać trzeba jednak, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że w odniesieniu do przedsięwzięć obejmujących, tak jak projektowana w rozstrzyganej sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (zob. wyroki NSA z: 16 stycznia 2020 r., II OSK 4609/18 i 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że projektowane zamierzenie polega na zainstalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Wyposażenie stacji będzie stanowić zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) oraz m.in. anteny sektorowe i paraboliczne (radiolinie). Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się przedmiotowy obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie tego, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się przedmiotowa inwestycja, wymaga uwzględnienia łącznej wartości parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że jedynie jednoznaczne określenie opisanych parametrów technicznych inwestycji i precyzyjne ustalenie wszelkich istotnych okoliczności jej usytuowania, w tym wobec miejsc dostępnych dla ludzi, umożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (zob. wyroki NSA z: 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 i 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13, dostępne w CBOSA).

Oczywiste jest zatem, że jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się projektowana przez Spółkę stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 tego paragrafu, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Co istotne przy tym, przez planowane przedsięwzięcie należy w takiej sytuacji rozumieć przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej bądź dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tejże ustawy.

Wskazać trzeba, że prawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów prawa nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).

Zdaniem Sądu, organy administracji bezzasadnie ograniczyły się przy interpretacji przepisów art. 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia wyłącznie do dyrektyw wykładni językowej, co było nieuzasadnione. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wykładnia systemowa tych przepisów rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że ich celem było określenie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość (a nie tylko wchodzące w jej skład poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla prawidłowych ustaleń w tej kwestii konieczne jest więc uwzględnienie nie tylko mocy poszczególnych anten, lecz również jednoznaczne przeanalizowanie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Trudno przecież wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek doprowadzić może do tego, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (zob. wyroki NSA z: 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13 i 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15).

Organy administracji orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę tego, że odmienna wykładnia cytowanych przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co na pewno nie było intencją prawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku bądź nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, a po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Byłoby to również sprzeczne z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby iluzorycznym ochronę środowiska, a w konsekwencji wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Trzeba zaś podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, a określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Ponownie należy zaś podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzona w jej ramach ocena oddziaływania na środowisko, o ile okaże się wymagana, powinna dotyczyć planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości, a nie tylko poszczególnych elementów tego przedsięwzięcia. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do akceptacji tzw. "salami slicing", to jest działań polegających na "plasterkowaniu" przedsięwzięcia w celu obejścia wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej.

W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" dopuścił dowód z opinii biegłego mgr inż. P. G.. Biegły w opinii stwierdził, że prawidłowość wykonania dokumentacji dotyczącej kwalifikowania przedsięwzięcia. Biegły wyjaśnił, że w przypadku miejsc dostępnych dla ludności chodzi o odległość od środka elektrycznego anteny, a nie odległość od ziemi. Wskazał, że z przeprowadzonego kwalifikowania wynika jednoznacznie, iż rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu w świetle obowiązujących przepisów dowód z opinii biegłego, na którym w dużej mierze organy oparły swoje rozstrzygnięcie, obarczony jest wadą prawną. Przede wszystkim rolą biegłego było zbadanie możliwości nakładania i kumulowania się wiązek promieniowania poszczególnych anten. Tymczasem faktycznie biegły dokonał oceny prawnej, stwierdzając np., że prawidłowość wykonania dokumentacji dotyczącej kwalifikowania przedsięwzięcia polega na obowiązku wypełnienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W kontekście przytoczonych przepisów kluczowe było zweryfikowanie przez biegłego ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Tego jednak nie uczynił, a organy nie dostrzegły tej istotnej wady. Kluczowe i zasadnicze zaś było sprawdzenie możliwości nakładania się i kumulacji odziaływania poszczególnych anten w ramach jednego przedsięwzięcia.

Zwrócić uwagę należy też na to, że w decyzji Kolegium z dnia "[...]", uchylającej pierwotną decyzję organu I instancji, wskazano na konieczność powołania biegłego w sprawie z uwagi na to, że nie przeanalizowano mocy anten sumarycznie i przy wartościach maksymalnych (przewidzianych przez producenta anten). Kolegium wówczas wskazało, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów, w tym charakterystyk promieniowania przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz kwalifikacji przedsięwzięcia przy kątach pochylenia większych niż te deklarowane przez inwestora, istnieje prawdopodobieństwo, że wartość 0,1 W/m kw. zostanie przekroczona w dostępnych dla ludności miejscach. Wyjaśnieniu właśnie tych kwestii miało służyć powołanie biegłego.

Organy nie dokonały takiej prawidłowej oceny, ponieważ nie dokonały analizy mocy anten sumarycznie i przy wartościach maksymalnych, przy czym analiza taka była znacznie utrudniona, jeśli nie niemożliwa, z uwagi na braki w tym zakresie w opinii biegłego. Poza tym dostrzec należy pewne braki formalne odnośnie do rzeczonej opinii biegłego, jak to, że postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane "[...]" (akta adm. organu I instancji, k. – 232), natomiast sama opinia najprawdopodobniej została sporządzona wcześniej – oznaczono na niej datę styczeń 2020 r. (akta adm. organu I instancji, k. – 227). Ponadto pewne uzasadnione wątpliwości co do bezstronności może budzić jeżeli biegły był rzeczywiście pełnomocnikiem Spółki w innej, ale podobnej rodzajowo sprawie. Przede wszystkim jednak w ocenie Sądu opinia biegłego nie zawiera stosownej analizy co do wskazanego już wcześniej meritum.

W świetle tego, co podniesiono wyżej, Sąd stwierdził, że co najmniej przedwczesna była przeprowadzona przez organy obu instancji ocena, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie umorzenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W prowadzonym postępowaniu będzie w szczególności wymagała należytego wyjaśnienia kwestia ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, co oznacza konieczność odniesienia się nie tylko do parametrów poszczególnych anten, lecz także do parametrów całego przedsięwzięcia oraz do odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz radioliniowych od środków elektrycznych tych anten.