Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 79a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 10 ust. 2a pkt 1, § 10 ust. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] r. do [...] r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. P. od decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z [...] odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że płatnik w dniu [...] maja 2021 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w określonych branżach za marzec i kwiecień 2021 r., podając we wniosku, jako rodzaj przeważającej działalności na 31 marca 2021 r. wg PKD kod: [...]

Odmawiając przyznania wnioskowanego zwolnienia organ powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz wskazał, że wniosek płatnika nie pozwolił na ustalenia prawa do zwolnienia ponieważ w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodów (wrzesień 2020 r.) płatnik nie prowadził takiego samego rodzaju działalności (niekoniecznie działalności przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD. Kod PKD działalności nie jest zgodny na wniosku i w rejestrze "Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej" CEIDG/KRS. Z informacji przekazanych przez Urząd Statystyczny wynika, że dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. w rejestrze REGON została dokonana zmiana poprzez dopisanie kodu [...] Natomiast w dniu [...] lutego 2021 r. dokonano zmiany PKD przeważającego z [...] na [...] W związku z powyższym, zdaniem organu, nie przysługuje płatnikowi prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

W skardze na decyzję płatnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania przedmiotowych należności. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania przez organ wydający decyzję materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego kompleksowej oceny, na skutek czego organ w sposób prawidłowy nie ustalił, iż skarżący niezależnie od treści wpisów w rejestrach, zarówno w miesiącu do którego nastąpiło porównanie jego przychodów, jak i miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku faktycznie prowadził działalność gospodarczą w przedmiocie małej gastronomii, co znajduje również swoje odzwierciedlenia w danych posiadanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a tym samym podstawy do wydania decyzji stwierdzającej o rzekomej rozbieżności w zakresie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego w istotnych dla przedsiębiorcy momentach nie znajduje oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym, co wpłynęło na bezpodstawne wydanie przez organ decyzji odmawiającej prawa do wnioskowanego zwolnienia;

- art. 16 ustawy o centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i punkcie informacji dla przedsiębiorcy poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne niezastosowanie przez organ, a w konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż wpis istniejący w rejestrze o przedmiocie działalności gospodarczej skarżącego rzekomo przesądza na gruncie sprawy o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej określonego rodzaju podczas gdy tego rodzaju stwierdzenie stanowi jedynie wzruszalne domniemanie, które powinno być zweryfikowane przez organ w ramach postępowania dowodowego w sprawie, czego organ nie dokonał, bezpodstawnie i przedwcześnie odmawiając skarżącemu prawa do wnioskowanej ulgi;

- § 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID- 19 poprzez jego błędną wykładnię, tj. stwierdzenie przez organ, iż przedsiębiorcy odmawia się zwolnienia z obowiązku opłacania składek nie bacząc na faktyczne wykonywanie przez skarżącego we wszystkich relewantnych dla sprawy momentach działalności gospodarczej w przedmiocie małej gastronomii, jedynie z uwagi na rzekomą rozbieżność pomiędzy PKD uwidocznionym w treści rejestru, a widniejącym we wniosku o przyznanie zwolnienia pomimo, że kluczowe i wiodące znaczenie zgodnie z orzecznictwem przypisać należy spełnieniu merytorycznej przesłanki faktycznego wykonywania działalności w danym obszarze, a nie formalnemu i statystycznemu obowiązkowi jej zgłoszenia do rejestru, co znalazło się u podstaw wydania przez organ zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi płatnik stwierdził, iż organ pomimo wymogu porównania spadku przychodów pomiędzy dwoma okresami na potrzeby przyznania ulgi jedynie na podstawie wpisu w rejestrze, stwierdził, iż mając na względzie, że we wniosku figuruje inny PKD niż w rejestrze skarżący rzekomo nie prowadził działalności określonego rodzaju w dwóch momentach, co uniemożliwia ich porównanie. Organ nie podjął próby weryfikacji danych zawartych w rejestrze, które stanowiły wyłączną podstawę faktyczną i prawną, zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślił, iż prowadził regularną działalność gospodarczą w zakresie małej gastronomii, zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w datach ją poprzedzających. W okresie obowiązywania rygorystycznych obostrzeń w dalszym ciągu tego rodzaju aktywność była realizowana jednakże w ramach istniejących wówczas możliwości tj. serwowania produktów do spożycia poza lokalem "na wynos". Tym samym istnieje rozbieżność pomiędzy kluczową dla przyznania wnioskowanego zwolnienia, a nieokreśloną przez organ w toku postępowania faktycznie wykonywaną przez skarżącego działalnością przytoczoną we wniosku, a jedynie figurującym w PKD kodem działalności. Strona nadmieniła, że w ewidencjach prowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., figuruje jako podmiot, prowadzący działalność z zakresu małej gastronomii, co dodatkowo wskazuje na jego rzeczywistą aktywność w tym obszarze.

Skarżący podkreślił dodatkowo, że wpis w rejestrze REGON decydujący w konsekwencji o rodzaju PKD danego przedsiębiorcy chociaż korzysta z domniemania prawnego prawdziwości nie jest to domniemanie niewzruszalne i może być obalone w drodze postępowania dowodowego. Na potrzeby przyznania ulg i zwolnień należy rozróżnić rzeczywiste prowadzenie działalności w danym obszarze, a zatem spełnienie warunku merytorycznego ustawy pomocowej, od wymogów czysto statystycznych tj. samego tylko ujawnienia danej działalności w rejestrze, które nie ma związku z ustawami pomocowymi i stawianymi przez nie warunkami wobec przedsiębiorców. Kluczowe znaczenie należy przypisać faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zasadniczo wykonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza – jak to wynika z pkt 2 - nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; wreszcie, zgodnie z pkt 3 - stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak zaś stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tzn. nie przekazał wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w załatwianiu spraw administracyjnych. Jego rolą jest jedynie orzekanie o zgodności z prawem działania administracji publicznej. W związku ze skargą wniesioną na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej sąd administracyjny ocenia zarówno zgodność działania organu z odpowiednimi przepisami postępowania, jak również zgodność podjętego rozstrzygnięcia z mającymi zastosowanie przepisami prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych nie można stwierdzić by organ wykonał obowiązek wynikający z treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także, czy ocena zebranych dowodów przeprowadzona została zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, statuowaną w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie powinien opierać się na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym, jego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, rozumowanie, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny, powinno zaś być zgodne z wiedzą, prawidłami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym.

Organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek stwierdził, że w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodów wnioskodawca nie prowadził takiego samego rodzaju działalności oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD. Kod PKD działalności wskazany we wniosku nie był zgodny z tym, który widniał w rejestrze CEIDG/KRS. Organ nie przedstawił żadnego dowodu, na podstawie którego można uznać, że to stwierdzenie jest prawidłowe. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Urzędu Statystycznego w L., z [...] maja 2021 r., z którego wynika, że dla podmiotu o nr [...] i nazwie T. P., jako przeważający rodzaj działalności wg PKB na dzień 31.032021 r. wskazany jest symbol [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] (Dz.U. z 2021 r., poz. 371 ze zm.), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo - 31zx ustawy o [...], z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem m.in. [...], tj. kodem wskazanym we wniosku płatnika, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Zgodnie z § 10 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Prawodawca wprowadził więc środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności przez podmiot domagający się zwolnienia. Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. W ocenie Sądu, domniemanie to nie ma jednak charakteru niewzruszalnego. Jego treść, jak również odwołanie się do przepisów k.p.a., według którego prowadzone jest postępowanie w sprawie oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi, zgodnie z treścią art. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Dane pozyskiwane przez ZUS, w trybie określonym w art. § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Są więc dla ZUS wiążące. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu.

Zdaniem Sądu, nie ma więc uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym brak wpisania w rejestrze CEIDG/KRS działalności gospodarczej płatnika, która ma dla niego przeważający charakter, wyklucza definitywnie tego płatnika z ubiegania się o przyznanie zwolnienia, niezależnie od tego czym w rzeczywistości się zajmował. Przepis § 10 ust. 2a rozporządzenia stanowi bowiem o faktycznie prowadzonej działalności, jako warunku uprawniającym danego przedsiębiorcę do uzyskania pomocy.

Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a rozporządzenia, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie do środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru CEIDG/KRS i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze odnośnie do stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie zaś na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS ze wskazanego rejestru.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie mające na celu uproszczenie postępowania w przedmiocie ulgi. Rola domniemania w procesie dowodzenia polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania (wpis określonego kodu PKD) prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania (rodzaj prowadzonej rzeczywiście działalności). Możliwe jest zatem wykazanie, że istotny fakt (tj. rodzaj rzeczywiście prowadzonej działalności) kształtuje się inaczej. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy jednak do strony inicjującej postępowanie administracyjne, tj. do płatnika.

Sąd uważa, że z akt postępowania nie wynika by organy wykonały obowiązek nałożony na nie art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Niezastosowanie się przez organ do obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu stanowi jednocześnie naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ze względu na niedopełnienie tego obowiązku przez organy płatnik pozbawiony został możliwości zaprezentowania swojego stanowiska i przedstawienia dowodów, które mogłyby je uzasadnić. Zwłaszcza, że wniosek o przyznanie ulgi na charakter formularza (RDZ-B7) wymagającego jedynie wskazania kodu PKD działalności prowadzonej jako przeważająca. Nie wymaga zaś uzasadnienia bądź wskazywania dowodów na potwierdzenie prowadzenia wskazanej we wniosku działalności.

W ponownym postępowaniu organ, prowadząc je zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 7 oraz 79a § 1 k.p.a., podejmie działania mające na celu ustalenie, czy we wrześniu 2020 r. skarżący prowadził jako przeważający, rodzaj działalności oznaczony kodem PKD [...] Będzie to możliwe po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonaniu oceny zgromadzonych dowodów w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 80 k.p.a., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Podjęte w toku postępowania działania odzwierciedli zaś odpowiednio w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wydając swoje decyzje organy dopuściły się naruszenia § 10 ust. 2a powołanego rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, art. 7, 77 § 1 oraz 79a § 1 k.p.a. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.