Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 769/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183  par. 1,  art. 175  par. 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 158  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. Spółka k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1344/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka k. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1344/07 oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r., która organ ten odmówił [...] Sp. z o.o., Spółka komandytowa w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynku mieszkalnego i biurowo-usługowego z 2 kondygnacyjnym garażem podziemnym, towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz docelowym zagospodarowaniem terenu lokalizowanych na terenie dz. nr ew. [...] oraz części dz. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że inwestor nie spełnił nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a przedłożył trzy decyzje nieobejmujące budowy obiektu będącego przedmiotem projektu budowlanego. Decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. zostały wydane dla: - decyzja nr [...] – budynku biurowo-usłgowego; decyzja nr [...] – budynku mieszkalno-biurowo-uslugowego, decyzja nr [...] dla rozbiórki istniejącej zabudowy fabryczno-biurowej i budowy dwukondygnacyjnego garażu podziemnego. Zdaniem organu decyzje o warunkach zabudowy dotyczą trzech różnych obiektów o różnych funkcjach i parametrach, które mogą być realizowane na tym terenie nie w sposób kumulatywny, lecz alternatywnie. Nie uzasadnia to twierdzenia inwestora o etapowości zamierzenia inwestycyjnego. O takiej etapowości można mówić dopiero na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art 33 ust. 1 Prawa budowlanego, i wyłącznie w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt lub zespół obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie nie może to mieć miejsca, gdyż nie jest możliwe zrealizowanie budynku bez miejsc postojowych, które są lokalizowane w garażu podziemnym, stanowiącym integralną część budynku, tak konstrukcyjne, jak i funkcjonalnie. Wojewoda Mazowiecki uznał, że decyzja o warunkach zabudowy musi być tożsama z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W jego ocenie projektowane obiekty nie będą mogły samodzielnie funkcjonować chociażby ze względu na brak miejsc postojowych.

W skardze do Sądu skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia art. 10, art. 40 § 2 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego – art. 32 ust. 4, art. 34 i art. 35 ust. 1 i 3, a także przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2, art. 55 w zw. z art 64. Zakwestionowano ustalenia organu dotyczące braku decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji, gdyż trzy decyzje o warunkach zabudowy obejmowały kumulatywnie całą inwestycję, a planowana inwestycja zgodna jest z decyzją nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Bezsporne w ocenie Sądu jest to, że inwestor nie usunął braków w dokumentacji budowlanej powołując się na załączenie do wniosku trzech decyzji o warunkach zabudowy, obejmujących jego zdaniem całe zamierzenie inwestycyjne. Sąd uznał, jednak, że przedłożone decyzje nie są tożsame z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Żadna z trzech decyzji o warunkach zabudowy nie ustala warunków zabudowy dla inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym Z decyzji nr 162/06/ś wynika, że garaż dwukondygnacyjny podziemny jest obiektem samodzielnym, którego płyta stropowa jest zagospodarowana małą architekturą i zielenią rekreacyjną, natomiast z projektu budowlanego wynika, że część nadziemna planowanej inwestycji zostanie posadowiona na garażu podziemnym. Nie posiada więc ona fundamentów i nie jest trwale związana z gruntem, nie stanowi więc budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego błędne jest stanowisko skarżącej, uznającej, że część nadziemną stanowią budynki objęte decyzją nr [...] i decyzją nr [...]. Warunkiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę części inwestycji, (inwestor przedstawił możliwość etapowania inwestycji) jest przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku takiego etapowania inwestycji inwestor winien przedstawić trzy odrębne wnioski o pozwolenie na budowę kolejnych etapów.. Projektowane obiekty nie mogą samodzielnie funkcjonować chociażby ze względu na miejsca postojowe. W ocenie Sądu naruszenie art. 10 i 40 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. w W. zaskarżyła w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) zarzucając mu "naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, wskazując jako podstawę kasacyjną ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności":

1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd legalnej kontroli zaskarżonej decyzji;

2. naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 40 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, polegające na pozbawieniu jego i jego pełnomocnika możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także niedoręczeniem stronom zawiadomienia o przekazaniu odwołania do organu II instancji, nie miały wpływu na wynik sprawy;

3. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 40 k.p.a.- poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia, dlaczego zdaniem Sądu, pozbawienie Skarżącego i jego pełnomocnika ustanowionego w sprawie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a także niedoręczeniem stronom zawiadomienia o przekazaniu odwołania do organu drugiej instancji, nie miały wpływu na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia wyroku podstaw prawnych, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie twierdząc, że zabronione jest, aby dla jednej inwestycji wydane zostało kilka decyzji o warunkach zabudowy, jeśli te zostały wydane dla jednej inwestycji, uwzględniając jej etapowość realizacji.

5. naruszeniem art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezprawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym kwestionowanie kumulatywnych skutków trzech własnych decyzji o warunkach zabudowy, jako decyzji wiążących organ przy rozstrzyganiu wniosku w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;

6. naruszeniem art. 76 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez bezprawne i sprzeczne zgromadzonym materiałem dowodowym kwestionowanie, że Skarżący nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy obejmującej całą planowaną inwestycję.

7. naruszenie prawa, w tym art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. i w zw. z tym art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego to jest:

a) naruszeniem art. 10 k.p.a. - poprzez pozbawienie Skarżącego i jego pełnomocnika ustanowionego w sprawie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a także niedoręczeniem stronom zawiadomienia o przekazaniu odwołania do organu drugiej instancji;

b) naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi Skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, ani żadnego innego pisma w tej sprawie;

c) naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, że Skarżący wykazał się w toku postępowania spełnieniem wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek, skutkujących obowiązkiem wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego;

d) naruszeniem art. 34 Prawa budowlanego - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzjach o warunkach zabudowy (nr [...],[...],[...]);

e) naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego ust. 1 prawa budowlanego - przez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami przedłożonych decyzji o warunkach zabudowy;

f) naruszeniem art. 35 ust. 1 - poprzez badanie przez organ pierwszej instancji zgodności projektu budowlanego z uzasadnieniami decyzji o warunkach zabudowy, zamiast z ustaleniami zawartymi w tych decyzjach i w konsekwencji wydaniu Postanowienia nr [...];

g) naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo, ze Skarżący wykonał postanowienie nr [...], co zostało stwierdzone w osnowie zaskarżonej decyzji;

h) naruszeniem art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 a contrario ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezgodne z tymi przepisami przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wydający decyzje o warunkach zabudowy związany był "wnioskiem" Skarżącego w przedmiocie powierzchni całkowitej zabudowy, gdy tymczasem wskazane przepisy nie przewidują możliwości określania, czy to we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy tez w samych decyzjach o warunkach zabudowy, całkowitej powierzchni zabudowy (za wyjątkiem obiektów handlowych, co nie ma miejsca w tej sprawie);

i) naruszeniem przepisu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mimo, ze prezydent m.st. Warszawy związany już wcześniejszymi, ostatecznymi w toku instancji, kumulatywnymi decyzjami o warunkach zabudowy nr [...],[...],[...];

j) naruszeniem przepisu art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezprawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym kwestionowanie kumulatywnych skutków trzech własnych decyzji o warunkach zabudowy, jako decyzji wiążących organ przy rozstrzyganiu wniosku w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;

k) naruszeniem art. 76 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał, że skarżący posiadał decyzję o warunkach zabudowy obejmujące całą planowana inwestycję;

1) błędem w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia -polegającym na błędnym uznaniu, iż w tej sprawie Skarżący nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy, których ustalenia byłyby zgodne z projektem budowlanym;

m) zawierającą sprzeczność z własnymi istotnymi ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji z treścią rozstrzygnięcia - polegającą na bezprawnej odmowie uznania, że dla jednej inwestycji wydane może być kilka decyzji o warunkach zabudowy uwzględniających podział na etapy realizacji tej inwestycji;

n) naruszeniem treści art. 107 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, na jakiej oparł się prezydent m.st. Warszawy twierdząc, że Prezydent m.st. Warszawy nie może wydać trzech decyzji o warunkach zabudowy dla trzech etapów jednej i tej samej inwestycji;

o) naruszeniem treści art. 107 k.p.a. - poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych oraz podstaw prawnych, na jakich oparł się prezydent m.st. Warszawy odmawiając uznania, że złożone przez Skarżącego trzy decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane dla jednej inwestycji realizowanej łącznie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym (decyzje kumulatywne);

p) naruszeniem treści art. 107 k.p.a. - poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych wskazujących, którego konkretnie z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie spełniał przedłożony przez Skarżącego projekt budowlany;

q) błędem w ustaleniach faktycznych będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym ustaleniu, że decyzje o warunkach zabudowy nie określają współczynnika zabudowy dla całej inwestycji dla terenu objętego inwestycją, gdy tymczasem współczynnik zabudowy, ustalony w decyzjach o warunkach zabudowy, nie powinien przekroczyć 0,5;

r) naruszeniem art. 7 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i tendencyjny, bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy oraz okoliczności ustalonych w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności poprzez pomijanie w toku postępowania istotnych okoliczności przemawiających za udzieleniem pozwolenia na budowę i prowadzenie bezprawnych dywagacji na temat barku kumulatywności decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności z uwagi na to, że fakt wydania kumulatywnych decyzji o warunkach zabudowy został rozstrzygnięty na etapie wydawania tych decyzji;

s) błędem w ustaleniach faktycznych oraz z naruszeniem treści art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynki, pod którymi znajduje się garaż podziemny nie będą posiadały fundamentu i nie będą trwale związane z gruntem;

t) naruszeniem art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na skutek jakoby nieposiadania decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji, mimo związania Prezydenta m.st. Warszawy treścią pkt 2 postanowienia nr [...], z którego wynika, że przedłożone przez skarżącego warunki zabudowy obejmują całe zamierzenie inwestycyjne;

Wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. stwierdzenie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] nie podlega wykonaniu;

3. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne z urzędu sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, stosując przy tym środki przewidziane prawem. Przeprowadzana przez Sąd kontrola obejmuje zbadanie legalności zaskarżanych decyzji. W przedmiotowej sprawie Sąd naruszył ten przepis, ponieważ w ogóle nie przeprowadził legalnej kontroli zaskarżonej decyzji, a jedynie wniknął w meritum sprawy, do czego nie jest uprawniony, i wskazał za organem I instancji, iż Skarżący powinien, zgodnie z Prawem budowlanym załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie trzy ostateczne, kumulatywne decyzje o warunkach zabudowy. W treści uzasadnienia Sąd nie przytoczył żadnych podstaw prawnych, zarówno z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z ustawy prawo budowlane, na podstawie, których oparł swoje stanowisko i rozstrzygniecie, a które by wskazywały na to, że ustawodawca zabronił, aby dla jednej inwestycji wydane zostało kilka decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniających podział na etapy realizacji tej inwestycji. Ponadto Sąd nie przywołał żadnego przepisu Prawa budowlanego, który zabrania, aby pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie więcej niż jednej ostatecznej decyzji o warunkach, jeśli te zostały wydane dla jednej inwestycji, uwzględniając jej etapowość realizacji. Skoro więc żadna norma prawna nie wyłącza takiej możliwości to należy przyjąć, że "wszystko, co nie jest zabronione jest dozwolone". Dlatego też twierdzenie, jakoby skarżąca Spółka nie spełniała przesłanek do wydania pozwolenia na budowę, ponieważ nie usunęła braków w dokumentacji budowlanej składając do niej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie trzech ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy prawo tego nie zabrania, są całkowicie bezzasadne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto treść uzasadnienia wyroku nie wypełnia dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 40 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd błędnie przyjął, nie uzasadniając swojego stanowiska, że podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie miały wpływu na wynik sprawy. Tym samym Sąd, nie biorąc pod uwagę przedstawionych przez Skarżącego zarzutów, dotyczących pozbawienia go prawa do udziału w postępowaniu, w swoim jednozdaniowym uzasadnieniem dał Skarżącemu do zrozumienia, że bez względu na to, czy brałby udział czy też nie w toczącym się postępowaniu i jakie w jego toku przedstawiałby dowody na poparcie swoich zarzutów to i tak nic by to w jego sprawie nie zmieniło, a organ nie wydałby decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie takiej argumentacji jest niedopuszczalne i nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Działania Sądu i podstawy wydanego wyroku, wskazane w treści uzasadnienia są oczywiście niedopuszczalne i bezprawne, ponieważ naruszają zasady Konstytucyjne, a w szczególności art. 2 i 7 Konstytucji, zgodnie, z którymi w państwie prawa Sąd zobowiązany jest wydawać rozstrzygnięcia zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, precyzyjnego wskazania czy zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym założeniom. Formułując w niej wiele zarzutów i powołując wiele, zdaniem składającego skargę kasacyjną, naruszonych przepisów nie wskazano czy skarżący uznaje je za naruszenie prawa materialnego (a jeżeli tak, to czy przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie), czy też za naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Należy mieć również na uwadze, ze przepisy postępowania mogą być zawarte także w ustawach z zakresu prawa materialnego, a charakter materialnoprawny wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. nie budzi ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowym wątpliwości. W konsekwencji sposób sformułowania skargi kasacyjnej i postawionych w niej zarzutów uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do tych zarzutów.

Na marginesie należy zauważyć, że podnoszone w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji. Postawione zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. adresowano wprost do organów administracji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.