Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 125/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 10
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 91 ust. 1w zw. z  art. 86
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w N. z dnia [...] października 2021 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 91 ust. 1, w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. [...] i [...], w skrócie "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] października 2021 r. "w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że Rada Gminy [...] w dniu [...] października 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., w skrócie

"u.p.z.p.") podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, położonego w swoich granicach administracyjnych.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak nieskrępowanej władzy w tym zakresie. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, swoboda organu gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Standardy dokumentacji planistycznej, w tym dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, sposobów dokumentowania prac planistycznych określa, wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U z 2004r., poz. 1233).

W § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, w studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;".

Ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.z.p. przez parametry i wskaźniki urbanistyczne należy rozumieć parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40.

Zdaniem organu nadzoru, użyty w § 6 pkt 2 rozporządzenia zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów - art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że w części III studium pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w Rozdziale II. pn. "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej Gminy [...] oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)", pkt 2.2. pn. "Ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla poszczególnych terenów, w tym wyłączonych z zabudowy, oraz wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów", str. 55 i następne, w ppkt 2.2.1. pn. "Tereny przeznaczone pod zabudowę w ramach szczegółowych kierunków i wskaźników zabudowy", sformułowano następujące ustalenia:

obszar funkcjonalny MN, stanowiący tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej:

- "4. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 45% powierzchni działki budowlanej a procent powierzchni zabudowy nie wyższy niż 40% powierzchni działki budowlanej.";

- "6. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej: - dla zabudowy wolnostojącej, willowej - minimum 700 m2, - dla zabudowy bliźniaczej - minimum 500 m2";

obszar funkcjonalny MN2, stanowiący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:

- "4. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 55% powierzchni działki, a procent powierzchni zabudowy nie większy niż 30% powierzchni działki budowlanej.";

- "6. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej -1000 m2.";

obszar funkcjonalny MW, stanowiący tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej:

- "4. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 30% powierzchni działki budowlanej, a procent powierzchni zabudowy nie większy niż 50% powierzchni działki budowlanej.";

- "6. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej -1500 m2.";

obszar funkcjonalny RM, stanowiący tereny zabudowy zagrodowej:

- "4. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 30% powierzchni działki budowlanej, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 20% powierzchni działki budowlanej.";

-"5. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 3000 m2.";

obszar funkcjonalny U, stanowiący tereny zabudowy usługowej:

- "3. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 20% powierzchni działki budowlanej, procent powierzchni zabudowy - nie wyższy niż 60% powierzchni działki budowlanej.";

- "6. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej -1000 m2.";

obszar funkcjonalny P, stanowiący tereny zabudowy produkcyjno - magazynowej:

- "7. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 20% powierzchni działki, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 60% powierzchni działki budowlanej.";

- "9. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 4000 m2.";

obszar funkcjonalny P/U, stanowiący tereny zabudowy produkcyjno - magazynowej lub usługowej:

- "9. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 20% powierzchni dziatki, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 60% powierzchni działki budowlanej.";

- "11. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 4000 m2.";

obszar funkcjonalny RU, stanowiący tereny obsługi produkcji gospodarstw rolnych, hodowlanych, ogrodniczych i rybackich:

- "4. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 30% powierzchni działki budowlanej, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 50% powierzchni działki budowlanej.";

- "8. Zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 3000 m2.";

Nadto w ppkt 2.2.2. pn. Tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, w ramach szczegółowych kierunków i wskaźników zabudowy, sformułowano następujące ustalenia:

obszar funkcjonalny ZP, stanowiący tereny zieleni urządzonej - parki: "5. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 70% powierzchni terenu, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 20% powierzchni terenu.";

obszar funkcjonalny EF, stanowiący tereny infrastruktury wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii - fotowoltaika: "2. Należy dążyć do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników wg poniższych zaleceń: procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 10% powierzchni terenu, a powierzchnia zabudowy - nie większa niż 80% powierzchni terenu.".

W ocenie Wojewody [...]" ze sformułowań tych wynika, iż w studium nie określono jakichkolwiek minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, bowiem są to jedynie zalecane wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów. Takie zapisy studium są naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

Sformułowanie "zalecana" oznacza co najwyżej nie wiążącą rekomendację do stosowania. Sformułowanie "dążenie", "dążność" - definiowane są jako wysiłki zmierzające do osiągnięcia czegoś. Są to postulaty, propozycje czy też rekomendacje, nie zaś wiążące ustalenia studium.

Sformułowane w studium wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są jedynie propozycjami, postulatami i zaleceniami, a więc działaniami pożądanymi nie zaś koniecznymi do realizacji. Nie mogą być uznane za ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

W studium nie określono dla większości obszarów funkcjonalnych, minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, bowiem jedynie zaleca ono, określa ogólne dążenia, proponuje przyjęcie określonych wskaźników.

Powyższe stanowiło o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto w studium Rada Gminy w [...]",w odniesieniu do części obszarów funkcjonalnych w sposób zamienny używała pojęcia: powierzchnia biologicznie czynna oraz powierzchnia terenu biologicznie czynnego, odnosząc ten wskaźnik zamiennie do: terenu, działki, bądź działki budowlanej, co może utrudnić implementację wskaźników w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zalecane wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowy są sprzecznie z definicją "powierzchni zabudowy", przyjętą na potrzeby studium, która odnosi się do terenu, nie zaś do powierzchni działki budowalnej.

W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje się na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, a w ust. 4 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Należy uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Z powyższych przepisów wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:

- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność.

W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Podstawą dokonania wyliczeń zapotrzebowania są m.in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy.

Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., powinien stanowić integralną część uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W analizowanym przypadku bilans stanowi załącznik A do tekstu studium, a zatem stanowi załącznik do załącznika.

Szacowanie zapotrzebowania na nową zabudowę przedstawiono na str. 24 załącznika gdzie stwierdzono: "W perspektywie następnych 30 lat bilans, zwiększając prognozowane wyniki o 30% wychodzi wciąż wynik ujemny porównania dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. Oznacza on, że nie ma możliwości wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami, które zostały wzięte pod uwagę w bilansie, tj. obszarami w ramach istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i wynikających z obowiązujących dokumentów planistycznych. (...) Jednocześnie w perspektywie kolejnych 30 lat, zwiększając prognozowane wyniki o 30% istniejące obszary inwestycyjne zlokalizowane na terenie gminy [...]" są wystarczające, aby pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną.".

Ze sporządzonego bilansu wynika zatem brak możliwości wyznaczenia nowych terenów pod wszystkie analizowane funkcje, tj. pod zabudowę: mieszkaniową, usługową oraz produkcyjną, aktywizacji gospodarczej, poza ich utrzymaniem w granicach obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, a także poza jej granicami, w ramach obowiązujących planów miejscowych, które taką funkcję już przewidują.

Niezbędna była ocena czy wyznaczone nowe kierunki zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w wyznaczonych na potrzeby opracowania nowego studium, granicach zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej, bo tylko na tych obszarach możliwe było rozmieszczenie planowanej zabudowy, w ramach faktycznej jej kontynuacji. Kluczowe było porównanie wyznaczonych na mapie przedstawiającej kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały, poszczególnych obszarów funkcjonalnych i ich zestawienie z:

- dotychczas obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

- obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] pismem z 9 listopada 2021 r. zwrócił się do Rady Gminy w [...] o wskazanie, w formie tekstowej i graficznej, obszarów oraz ich powierzchni, dla których dokonano zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, w stosunku do stanu istniejącego, stosownie do wymogów art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.

Przewodniczący Rady Gminy w [...] poinformował, że podejmując ww. uchwałę dokonano zmian w strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów na łącznej powierzchni 882,57 ha, co stanowi około 9,8% całkowitej powierzchni gminy (obszar gminy zgodnie z danymi zawartymi na str. 11 tekstu studium wynosi 90,3 km2).

Powyższe zmiany struktury funkcjonalno – przestrzennej i w przeznaczeniu terenów, należało zestawić z aktualnym sposobem użytkowania, o którym mowa na str. 12 tekstu studium.

Aktualnie grunty zabudowane i zurbanizowane zajmują powierzchnię 376 ha, co oznacza, że obszary pod nową zabudowę wyznaczono na łącznej powierzchni ponad 2,3 razy większej od dotychczasowego zagospodarowania. Powyższe wskazuje, że poza wynikami bilansu, w celu wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę, znaczna część gminy (blisko 10% jej całkowitej powierzchni) zaliczona została do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę, pomimo braku takich możliwości, oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Zdaniem organu nadzoru przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia.

Nie jest możliwe zaliczenie do obszarów zurbanizowanych pojedynczej zabudowy zagrodowej, czy też obszarów, na których ta zabudowa w ogóle nie występuje. W rozstrzygnięciu nadzorczym zaprezentowano m.in. zestawienie zdjęć satelitarnych poszczególnych obszarów, a także rysunku uwarunkowań wskazujących na faktyczny sposób ich zagospodarowania, z delimitacją granic zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej oraz nowymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego.

Z części graficznej sporządzonej na potrzeby bilansu terenów studium, pomijając fakt łączenia różnych funkcji zabudowy wynika, że znaczna część obszarów zaliczonych do zwartej struktury stanowi faktycznie pojedynczą zabudowę zagrodową. Znaczna część obszaru gminy, zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, została zaliczona do terenów rolniczych (obszar funkcjonalny oznaczony symbolem R), dla którego na str. 62 - 63 tekstu studium, sformułowano ustalenia funkcjonalno - przestrzenne oraz szczegółowe kierunki i wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów, będące wytycznymi do sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dopuszczenie lokalizowania zabudowy związanej z działalnością rolniczą oznacza możliwość powstania nowej zabudowy zagrodowej. Poprzednio obowiązuje studium, przyjęte na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] października 2005 r., zmienionej uchwałami: Nr [...] z [...] maja 2011 r.; Nr [...] z [...] marca 2013 r.; Nr [...] z [...] października 2014 r. i Nr [...] z [...] października 2015 r. w ramach obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem, stanowiącego użytki rolne, w tym pola, łąki i pastwiska, wprowadzała na tych obszarach zakaz zabudowy, z odstępstwem odnoszącym się wyłącznie do obiektów związanych z produkcją rolną (typu chlewnie, obory, kurniki, przechowalnie owoców, szklarnie itp.), przy czym odstępstwo to mogło być stosowane wyłącznie poza wyznaczonymi w studium terenami zwartych kompleksów gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych.

Powyższym działaniem, doprowadzono do wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę poza wynikami bilansu, co wykazano poprzez zestawienie faktycznego zagospodarowania (dane z geoportal 2) z uwarunkowaniami oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Zdaniem Wojewody, bilans, w oparciu o który wyznaczone zostały nowe kierunki zagospodarowania przestrzennego powstał z istotnym naruszeniem zasad, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Skoro bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d ustawy o p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określnych w art. 10 ust. 5-7 ustawy, to wpływa bezpośrednio na planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..], w przyjętym kształcie, podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i dlatego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Brak było możliwości wyznaczenia nowych obszarów funkcjonalnych i doszło do naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 10 ust. 5 ustawy.

Wojewoda co do zasady nie kwestionował możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, po spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowania faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów. Braki w powyższym zakresie były istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Obowiązkiem gminy było udokumentowanie istnienia obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, bowiem delimitacja tych granic jest z jednej strony podstawą do szacowania chłonności, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy, a ta wpływa bezpośrednio na ostateczny wynik bilansu. Z drugiej strony bilans, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów z niej wyłączonych.

Ponadto obowiązkiem Rady Gminy [...] było sformułowanie jednoznacznych wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w zakresie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych do czego zobowiązuje art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r., w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2021 r.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności w sytuacji braku sprzeczności z prawem;

2. art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności Uchwały;

3. art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U z 2004r., poz. 1233) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem oraz stwierdzenie jej nieważności;

4. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem oraz stwierdzenie jej nieważności;

5. art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem oraz stwierdzenie jej nieważności;

6. art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem oraz stwierdzenie jej nieważności.

Gmina [...] domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia nie polegają na naruszeniu prawa. Jeśli organ dopatrzył się nieprawidłowości i uznał je za naruszające prawo, to należało zastosować art. 91 ust. 4 u.s.g. i ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium czy istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

W odniesieniu do braku określenia wskaźników wymaganych przepisami prawa, to z ustaleń Studium wynika, że określono wymagane wskaźniki poprzez wskazanie stosownych wartości procentowych lub w metrach kwadratowych. Spełnione zostały wymagania zawarte w przepisach i uchwala nie narusza prawa. Nie zmienia tego użycie takich sformułowań jak: "należy dążyć", "zalecana minimalna powierzchnia", "wg poniższych zaleceń".

Stosownie do § 8 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w ustawach należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Na mocy § 141 ww. rozporządzenia zasadę tę stosuje się odpowiednio do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.

Sformułowanie "należy dążyć" wyraża obowiązek określonego działania lub osiągnięcia określonego celu. Ustanowienie nakazu lub zakazu określonego zachowania z wykorzystaniem słowa "dążyć" jest wykorzystywane w polskim ustawodawstwie, a przepisy ustawy wyrażają wiążące nakazy i zakazy.

Studium może zawierać zalecenia, taką możliwość daje brzmienie zakwestionowanych sformułowań. Studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, a umieszczenie w nim oprócz obligatoryjnych ustaleń, także nieobligatoryjnych zaleceń, jest wysoce pożądane.

Zapisy Studium o zalecanej minimalnej powierzchni działki mogą być wskazówką (a nie wymogiem) dla określania na etapie planu miejscowego wiążących parametrów. Studium nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, który jest wiążący jedynie w odniesieniu do planów miejscowych.

Uchwała wskazuje minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że narusza ona art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na orzecznictwie, co nie przesądza o sprzeczności Studium z prawem.

W odniesieniu do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej wskazano, że bilansu terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. sporządzany jest nie dla konkretnego opracowania Studium czy też jego zmiany, tylko jako odrębne opracowanie, które jest obligatoryjne przy sporządzaniu kolejnych zmian Studium, pod warunkiem, że zachowa swoją aktualność. Bilans nie stanowi integralnej części uchwały uchwalającej Studium, jednak jest jej nieodłączną częścią, wobec czego stanowi załącznik do części tekstowej Studium - uwarunkowań i kierunków. Synteza zapisów bilansu została ujęta w tekście Studium.

Sporządzony bilans wykazał, że na terenie gminy Nowa Sucha brak jest zapotrzebowania na wyznaczanie nowych terenów inwestycyjnych, wobec czego możliwość taka istniała jedynie w granicach wyznaczonych obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a u.p.z.p., wynika, że należy dążyć do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy.

Ustawodawca nie określił w jaki sposób powinny być wyznaczane obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ bezpodstawnie wskazał, że Gmina w sposób celowy ominęła przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wykazywała, że zakwestionowane przez organ nadzoru fragmenty terenu Gminy ([...]) znajdują się na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Bilans terenów został sporządzony w sposób prawidłowy, a wymienione tereny to obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Skarżąca podnosiła, że na terenie innych gmin obowiązują opracowania planistyczne sporządzone w podobny sposób, co kwestionowane Studium. Zawierają tożsame zapisy w zakresie opisu wskaźników urbanistycznych czy też wytyczania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oceny, czy zakwestionowana uchwała była obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm., w skrócie "u.p.z.p.").

W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Do kategorii istotnych naruszeń, wpływających na treść uchwały zalicza się np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zasady sporządzania studium, rozumiane są jako merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Planowanie przestrzenne w gminie w formie studium zostało uregulowane w art. 9 - art. 13 u.p.z.p. oraz w obowiązującym w dacie podejmowania uchwały rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wydanym.

Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (ustalenia) w postaci uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 10 ust. 1, a w postaci kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast rozporządzenie określa wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, wobec wydania jej z istotnym naruszeniem prawa, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było prawidłowe. Wojewoda [...] działał w granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Kontrola organu nadzoru nie dotyczyła celowości czy słuszności dokonywanych w studium rozstrzygnięć, ograniczała się do badania zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego.

W studium dokonano kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Jako akt planistyczny określało politykę przestrzenną gminy i było bezwzględnie wiąże przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogłyby zostać przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskazała te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Także ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne byłyby wiążące dla ustaleń w przyszłych planach miejscowych.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Między oboma aktami zachodzi normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźnik dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone po zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

W § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazano, że projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, w studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 tejże ustawy.

W § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, ustalono następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: "ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego." Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia, "ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych".

Powyższe przepisy wskazują na konieczność określenia w studium wskaźników urbanistycznych, jednak nie precyzują, jakie to mają być wskaźniki.

Organ nadzoru zasadnie wskazał, że użyty w § 6 pkt 2 rozporządzenia, zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.). W ramach wskaźników zabudowy, do ich określenia w zakwestionowanym studium użyto sformułowań: "należy dążyć", "zalecana minimalna powierzchnia", "wg poniższych zaleceń".

Studium naruszało w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż w istocie nie doszło do określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich zastosowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowane przez Wojewodę sformułowania jedynie zalecają przyjęcie określonych wskaźników dotyczących użytkowania i zagospodarowania terenów.

Choć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zawierać postulaty, czy zalecenia, to jednak w tym przypadku, żaden obszar funkcjonalny nie zawiera wymaganych, minimalnych i maksymalnych parametrów urbanistycznych.

Sformułowane w studium wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są jedynie propozycjami, a nie parametrami koniecznymi do realizacji. Zakres swobody w kształtowaniu treści studium, a zwłaszcza w określaniu stopnia jego szczegółowości, nie sięga aż tak daleko, aby dla terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę możliwe było całkowite odstąpienie od ustalenia parametrów i wskaźników urbanistycznych.

W tym przypadku nie można mówić o wiążącym charakterze studium. Wskazane w nim wskaźniki mają charakter nieobowiązkowych zaleceń.

W części tekstowej studium nie określono w sposób wiążący dla sporządzanych w przyszłości planów miejscowych, minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Powyższe stanowiło samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie stwierdzono także, że uchwała w sposób istotny narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 5 - 7 i art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p., powinien stanowić integralną część uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;".

Sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami, w dostosowaniu do faktycznych potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy. W ramach bilansu wskazuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w okresie najbliższych 30 lat. Podstawą określenia zapotrzebowania są analizy: ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne, a także możliwości finansowe gminy. Powyższe analizy są projektowaniem przyszłości, dlatego ustawodawca zezwala na zwiększenie zapotrzebowania na nową zabudowę maksymalnie o 30 % w stosunku do wyników tych analiz.

Wykonując bilans terenów szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z chłonnością ww. terenów. Powyższe czynności mają prowadzić do ustalenia czy konieczne jest wyznaczenie nowych (dodatkowych) terenów pod zabudowę, czy też potrzeba taka nie zachodzi. Przeznaczenie terenów pod nową zabudowę uzależnione jest także od możliwości finansowych gminy w zakresie wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Ustawodawca wymaga, aby wraz z realizacją nowej zabudowy następowała równocześnie albo w dającej się przewidzieć przyszłości realizacja ww. infrastruktury.

Bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 5 - 7, a także art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest podstawowym elementem uwarunkowań. Z dyspozycji art. 10 ust. 6 ustawy wynika, że bilans terenów wykonuje się w trakcie prac nad tworzeniem studium, w bezpośrednim powiązaniu z procesem jego sporządzania.

Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium.

Słusznie Wojewoda wskazał, że warunkiem podstawowym wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest istniejąca zabudowa. Wykształcona struktura oznacza istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś taką która, w wyniku nowych założeń, będzie się kształtować. Struktura ma być już w pełni wykształcona. W art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca odnosi się do luk w istniejącej zabudowie, w ramach w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto z przepisu tego wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana (delimitowana) w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443).

Wyznaczanie obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy, bądź z rozproszoną zabudową jest niedopuszczalne.

Z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynikało, że aktualnie grunty zabudowane i zurbanizowane zajmują powierzchnię 376 ha. Zatem obszary pod nową zabudowę wyznaczono na powierzchni ponad 2,3 razy większej od dotychczasowego zagospodarowania. Znaczna część gminy (blisko 10% całkowitej powierzchni) zaliczona została do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę, pomimo braku takich możliwości, oznaczało istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Podkreślenia wymaga, że Wojewoda co do zasady nie kwestionował możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, po spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowania faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów. Wykazane przez organ nadzorczy braki w powyższym zakresie, były istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Powoływanie się na studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego innych gmin nie stanowi podstawy do uznania ich za spełniające wymogi ustawy oraz przepisów wykonawczych.

Kierując się powyższymi rozważaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezzasadność zarzutów, bark podstaw dla uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.