Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155 Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Poland sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Poland sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej także jako "spółka" lub "Skarżąca"), pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg we [...] o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, poprzez ograniczenie jej obowiązywania do dnia [...] grudnia 2020 r.

Decyzja z [...] grudnia 2020r. nr [...] Miejski Zarząd Infrastruktury Drogowej i Transportu we [...] odmówił uwzględnienia wniosku, wyjaśniając, że tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021r. nr [...].

W toku ponownego postępowania Skarżąca sprecyzowała wniosek i pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. wniosła o zmianę wskazanej w pierwotnym wniosku decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o nowe regulacje prawne w odniesieniu do opłat należnych za lata 2021 i następne.

Decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] Miejski Zarząd Infrastruktury Drogowej i Transportu we [...] ponownie odmówił zmiany decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009r. wydanej w celu umieszczenia w pasie drogowym [...] urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. w sytuacji, kiedy wnioskiem o zmianę objęto decyzję związaną opartą na przepisie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało na derogację z dniem [...] października 2019r. art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 470 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.d.p."), który przewidywał, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2019r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych). SKO uznało zatem, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji przepisy prawa nie uprawniały zarządców dróg do wydania decyzji aktualizujących wysokość opłat.

Zdaniem SKO, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny" SKO powołało się przy tym na poglądy wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem SKO nie jest możliwe uwzględnienie wniosku Skarżącej także z tego powodu, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. musi odbywać się w ramach tego samego stanu prawnego, musi zachodzić tożsamość sprawy administracyjnej. Takiej zaś tożsamości nie ma w kontrolowanej sprawie, gdyż w ocenie Kolegium zmiana stanu prawnego określającego zasady ustalania stawek opłat całkowicie odmiennie ustala obowiązek stron w tym zakresie i zmiana stawki nie mieści się w granicach danej sprawy jak również w granicach porządku prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało też wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 stycznia 2021r. o sygn. akt II SA/Bd 939/20.

W skardze wniesionej przez T. P. sp. z o.o. (tj. przez Spółkę po zmianie nazwy firmy, pod którą Spółka działa) zarzucono naruszenie:

I/ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot wniosku, pomimo, iż za dokonaniem takiej zmiany przemawiał słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany skarżąca wyraziła zgodę;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zaakceptowanie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej w wyniku:

a. błędnego uznania, iż skarżąca nie wykazała słusznego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, który zdaniem organu II instancji jest sprzeczny z interesem społecznym;

b. nieuzasadnionego uznania, iż nie obowiązują przepisy prawa, na podstawie których wydano decyzję ostateczną objętą wnioskiem, podczas gdy obecnie obowiązująca w przedmiotowym zakresie uchwała Rady M. [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w pełni uchyliła wcześniej obowiązującą uchwałę tegoż organu z dnia [...] marca 2019 roku, ta zaś zastąpiła wcześniejszą uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r. a więc, cały czas istnieje podstawa prawa do wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej, a zmiana ta następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej;

c. błędnego przyjęcia, iż decyzja o zajęciu pasa drogi jako związana nie może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a.,

3. art. 7. art. 7a. art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności:

a. błędne uznanie, iż zasadne jest pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej skarżącej ponoszenie przez wiele lat opłat 10-krotnie przewyższających obecnie obowiązujący maksymalny limit dopuszczony w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych,

b. oparcia zaskarżonej decyzji na nieprawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 stycznia 2021r.

4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ odwoławczy w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej,

5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest stosowanie w tym samym czasie w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadających na terenie Powiatu S. taki sam rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej zlokalizowanej w pasie drogi publicznej zróżnicowanych stawek opłat rocznych, w tym w stosunku do Skarżącej stawek 10-krotnie wyższych niż maksymalne dopuszczone przez ustawodawcę, co w sposób oczywisty dyskryminuje skarżącą w stosunku do przedsiębiorców, którzy prowadząc identyczną działalność płacą stawki uwzględniające ustawowy limit;

II/ przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, w zw. z art. 40 ust. 8 in fine ustawy o drogach publicznych, poprzez pozostawienie - wbrew wnioskowi Skarżącej - dla linii elektroenergetycznej zasilającej stację bazową skarżącej, stanowiącej element infrastruktury telekomunikacyjnej, stawek opłat rocznych za zajęcie pasa drogi publicznej, które przekraczają maksymalny limit ustalony przez ustawodawcę.

W związku z powyższymi zarzutami, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie B. będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia [...] października 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym, którą ustalono opłatę za każdy kolejny rok zajęcia pasa drogowego urządzenia infrastruktury technicznej nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wysokość tej opłaty ustalono na podstawie stosownej uchwały Rady M. [...], podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1815), poprzez nadanie mu brzmienia: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.".

Uwzględniając nowe brzmienie 40 ust. 8 u.d.p. Rada M. [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2019 r. uchwałę aktualizującą wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i ustalając niższe stawki opłat od obowiązujących w momencie wydawania decyzji z [...] sierpnia 2009r.

Zauważyć jednak trzeba, że w świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z przepisów art. 40 u.d.p. wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to nie może to pozostawać bez wpływu na wniosek, że to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest - w trybie określonym w art. 155 k.p.a. zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty. W realiach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku złożonego przez Skarżącą. Organ pierwszej instancji i organ odwoławczy stanęły na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko i ponadto wskazał, że w przepisach ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie zawarł obecnie delegacji dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących opłaty za zajęcie pasa drogowego, a także uznał za niedopuszczalne zastosowanie art. 155 k.p.a. w zmienionym stanie prawnym z uwagi na brak tożsamości spraw administracyjnych.

Sąd wskazuje, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już rozstrzygnąć opisany powyżej problem prawny dopuszczając możliwość zmiany decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko w tej kwestii zaprezentowane zostało między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 55/21 oraz z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 257/21 (dostępnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze poglądy wyrażone w powyższych orzeczeniach wskazać należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe przewidujące możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych stanowią akceptowane przez ustawodawcę wyjątki od zasady trwałości tych decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna.

Co ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, jakkolwiek ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o zmianę ma cechy rozstrzygnięcia związanego, to okoliczność ta nie determinuje charakteru tej decyzji w całości będąc wtórnym wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, tj. udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Nie ma zatem w ocenie Sądu orzekającego przeciwskazań - wbrew stanowisku organów orzekających odwołującym się do uznaniowego charakteru decyzji podlegającej weryfikacji - do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu nie można zaprzeczyć tezie zaprezentowanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Jednakże tezy tej nie można przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że w następstwie stosownych zmian legislacyjnych nie uległy zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie.

Warto też zauważyć, że przesłanki braku przepisów sprzeciwiających się zmianie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie należy rozumieć jako wymogu istnienia przepisu szczególnego, który dozwalałby na dokonanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), który umożliwiał właściwemu zarządcy drogi ustalenie z urzędu, w drodze decyzji, nowej i odpowiadającej ustalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawkom, niższej stawki opłat niż te, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowany podmiot nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu orzekającego należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego, która mogłaby uniemożliwić zastosowanie art. 155 k.p.a. i sprzeciwiać się tym samym zmianie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej stawki opłaty za to zajęcie. Wyjaśniając ten pogląd powrócić należy do warunków w jakich dopuszczalne jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Jak już była o tym mowa, rozważając zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie organ musi rozstrzygnąć czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, natomiast zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, której wniosek o zmianę dotyczy. I tak, jak nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne, niż przewidziane tą ustawą, tak nie uległ zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele nie związane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz - nieodłącznie towarzyszący zezwoleniu - obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4 wskazanej ustawy. Przedstawione przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p., może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą nie związane. Inaczej mówiąc - zmiana stawek opłat nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie odmawiając zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powołaniem się na przedstawioną wyżej argumentację dopuściły się naruszenia wskazanej regulacji w stopniu uzasadniającym wydanie wyroku uwzględniającego wniesioną skargę i mającego swoją podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie złożony przez Spółkę wniosek i dokonując analizy zawartej w tym wniosku argumentacji należy przede wszystkim rozważyć czy interes społeczny w przedmiotowej sprawie (określone obniżenie przychodów gminy) może przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem (ukierunkowanym w swej istocie na zmniejszenie kosztów działalności strony skarżącej). Organy rozważając czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony winny nadto rozważyć, czy dopuszczalną jest sytuacja, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych legitymujących się stosownym zezwoleniem uzyskanym przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw uiszczałaby opłaty w wysokości wielokrotnie wyższej, niż pozostali, którzy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.