Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 122/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi "A" [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prószkowa z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz "A" [...] Sp. z o.o. w O. kwotę 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Prószkowa z dnia [...], nr [...], odmawiającą przedsiębiorcy - A [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. B [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwróciła się do Burmistrza Prószkowa o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie usuwania odpadów komunalnych stałych. Spółka wskazała, że przedmiotem jej działalności w zakresie gospodarki odpadami i oczyszczania jest m.in. usuwanie odpadów komunalnych stałych, wykorzystywanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zbiórka i zagospodarowanie surowców wtórnych. Podała, iż usługi zamierza prowadzić na terenie miasta i gminy [...] oraz, że odpady zamierza unieszkodliwiać na składowisku gminnym w D. lub składowiskach firmy C. Spółka dołączyła zestawienie środków technicznych jakimi dysponuje w celu prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem.

Burmistrz Prószkowa, po wcześniejszym zapoznaniu Spółki z treścią zarządzenia Wójta Gminy Prószków z dnia 20 marca 2003 r., Nr [...], w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierząt i ich części, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku "o wymagania określone zarządzeniem", a następnie - wobec nieuzupełnienia braków - poinformował stronę pismem z dnia 27 maja 2004 r. o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

W wyniku interwencji Spółki, Wojewoda Opolski wszczął postępowanie nadzorcze i w dniu 27 sierpnia 2004 r. uznał zarządzenie Wójta Gminy Prószków z dnia 20 marca 2003 r. za nieważne. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na bezczynność organu pierwszej instancji - wyznaczyło Burmistrzowi Prószkowa miesięczny termin na załatwienie w/w sprawy (postanowienie z dnia 5 sierpnia 2004 r.).

Pismami z dnia 3 i 13 września 2004 r. Burmistrz Prószkowa wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o wskazane w tych pismach i wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokumenty i informacje. Jednocześnie przesłał przedsiębiorcy tekst nowego zarządzenia z dnia 6 września 2004 r., Nr [...], w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych (...). Jeszcze przed nadejściem od strony odpowiedzi, Burmistrz Prószkowa decyzją z dnia 4 września 2004 r., odmówił wnioskującej Spółce wydania żądanego zezwolenia z uwagi na brak legitymowania się dokumentem potwierdzającym gotowość przyjęcia odpadów komunalnych przez zarządzającego składowiskiem odpadów. W dniu 19 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z uwagi na nieprawidłowo prowadzone postępowanie administracyjne przez organ pierwszej instancji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na kolejne wezwanie organu pierwszej instancji Spółka nadesłała dalsze dokumenty oraz poinformowała, że w dniu 10 grudnia 2004 r. nastąpiła zmiana nazwy firmy z B [...] Sp. z o.o. na A [...] Sp. z o.o. W dniu 14 marca 2005 r. Burmistrz Prószkowa po raz drugi wydał decyzję odmowną. Uchylając powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało na brak oceny wniosku pod kątem zgodności z przepisami prawa i skupienie się jedynie na warunkach zarządzenia Burmistrza Prószkowa.

W dalszym postępowaniu, w związku z uchwalonym przez Radę Miejską w Prószkowie "Planem Gospodarki Odpadami dla gminy Prószków na lata 2005 - 2015", Burmistrz poinformował Spółkę pismem z dnia 27 lipca 2005 r., iż przedsiębiorstwa odbierające odpady z terenu gminy [...] zobowiązane są wywozić zebrane odpady na międzygminne składowisko w D. Wezwał też stronę do przedłożenia umowy na składowanie odpadów zebranych na terenie gminy [...] zawartej z tym składowiskiem. W związku z tym, Spółka zwróciła się do zarządzającego składowiskiem w D., czyli do D w K. o zapewnienie odbioru odpadów komunalnych stałych o określonych kodach, pochodzących wyłącznie z gminy [...] i poprosiła o przygotowanie umowy. W odpowiedzi - w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005 r. - została poinformowana, że D nie jest zainteresowany zawarciem takiej umowy, gdyż pojemność składowiska jest ograniczona, zaś dopuszczenie nowego przedsiębiorcy mogłoby zagrozić jego funkcjonowaniu. Ponadto, D wyjaśnił, że z terenu gminy [...] odbiorcą odpadów jest E Sp. z o.o. w P. Dodał, że w przypadku rezygnacji przez E ze świadczenia usług, a także uzyskania przez Spółkę A zezwolenia od Gminy [...], możliwy jest powrót "do tematu". Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie wcześniej zgłoszonego wniosku do D, wskazując na spoczywający na niej ustawowy wymóg udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów przez podmiot zajmujący się ich unieszkodliwianiem lub odzyskiem. Podkreśliła, iż stanowisko dotyczące możliwości ewentualnego zawarcia umowy po rezygnacji E jest całkowicie niezgodne z obowiązującym prawem, albowiem decyzja o zezwoleniu na działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych może być wydana po wcześniejszym uzyskaniu zapewnienia przyjęcia odpadów na składowisko, a nie odwrotnie. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2005 r., D wskazał, że utrzymanie porządku i czystości jest stosownie do art. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gmin, zatem tylko Gmina [...] - jej organy - są władne do rozwiązania problemu odpadów i tylko one są uprawnione do wydania zezwolenia na usługi, o jakie ubiega się strona. Ponadto wyjaśnił, iż nie jest właścicielem składowiska odpadów w D., a jedynie jego zarządcą, co wyłącza go z uprawnień do udzielania zgody innym podmiotom na składowanie odpadów. Do udzielenia takiej zgody wyłącznie kompetentna jest Gmina [...] i Gmina [...], bowiem składowisko jest ich własnością i tam Spółka powinna ubiegać się o zapewnienie przyjęcia odpadów. D podkreślił, że dotychczas wykonywane usługi wywozu odpadów z Gmin [...] i [...] w zupełności pokrywają zapotrzebowania lokalne, a składowisko odpadów nie jest przygotowane na przyjmowanie nieczystości spoza obszaru gmin. Na koniec podsumowano, iż ze zgłoszonym problemem należy zwrócić się do właściwych podmiotów. Spółka poinformowała Burmistrza Prószkowa o stanowisku D oraz wniosła o spowodowanie wydania wymaganego zapewnienia, bądź odstąpienie od żądania jego przedstawienia. Podniosła, iż zawarła szereg umów z różnymi zarządcami składowisk odpadów, np. w O., L., S., a zatem bez problemu zagospodaruje odpady z gminy [...], bez konieczności odwożenia ich na składowisko w D.

Decyzją z dnia 29 września 2005 r. Burmistrz Prószkowa ponownie odmówił przedsiębiorcy - A [...] Sp. z o.o. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...], wskazując, iż strona nie przedstawiła stosownego dokumentu, który potwierdzałby fakt, iż będzie wywozić odpady na międzygminne składowisko odpadów w D. Decyzja ta została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 27 lutego 2006 r., a sprawę - kolejny raz - przekazano do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na zmianę stanu prawnego i związaną z tym potrzebę ponownego przeanalizowania sprawy oraz spełnienia wymogów art. 8 ust. 1a znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W dniu 13 kwietnia 2006 r. Burmistrz Prószkowa wydał nowe zarządzenie, Nr [...], w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W zarządzeniu tym wskazano Międzygminne Składowisko Odpadów w D. (gmina [...]), jako miejsce unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych. Dopuszczono możliwość odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych w innych miejscach wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ograniczając ją do odpadów wysegregowanych (§ 3 zarządzenia). Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r., Nr [...], Burmistrz Prószkowa przesłał Spółce A w/w zarządzenie i wezwał ją do uzupełnienia w terminie 14 dni wniosku "o informacje i dokumenty wymagane zarządzeniem". Wezwał również do przedłożenia zaświadczenia o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne, oraz o określenie rodzaju odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości oraz sposobu realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów a także udokumentowanie gotowości ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Wykonując powyższe zobowiązanie, Spółka w piśmie z dnia 10 lipca 2006 r. określiła rodzaje odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości. Podała, że posiada instalację do przeróbki odpadów komunalnych i przemysłowych metodą BRAM o wydajności 100.000 ton odpadów/rok, która umożliwia wysegregowanie z odpadów tzw. "frakcji lekkiej", z której powstaje paliwo alternatywne dostarczane do cementowni. Dysponuje sortownią surowców wtórnych wyposażoną m.in. w linię mechaniczną, prasę i celownicę oraz, że posiada środki techniczne i finansowe umożliwiające wykonanie obowiązku polegającego na ograniczeniu masy odpadów ulegających biodegradacji, tj. system zbiórki tego rodzaju odpadów, instalację do zagospodarowania odpadów. W załączeniu przedłożyła: oświadczenie Zarządu Spółki dotyczące posiadanych środków technicznych; zaświadczenie o braku zaległości podatkowych; zaświadczenie o braku zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenia zdrowotne; zestawienie specjalistycznych środków transportowo-sprzętowych przewidzianych do realizacji usług w Gminie [...]; umowę z zarządcą składowiska odpadów w O.; kserokopie dowodów rejestracyjnych pojazdów; kserokopię tytułu prawnego do nieruchomości.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Prószkowa - działając na podstawie art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - po raz trzeci odmówił A [...] Sp. z o.o. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wyznaczył w zarządzeniu z dnia 13 kwietnia 2006 r. miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (Międzygminne Składowisko Odpadów w D.), zgodnie z gminnym planem gospodarki odpadami, który z kolei jest zgodny z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Dodał, że tylko segregowane odpady mogą zostać poddane unieszkodliwianiu lub odzyskowi w innych miejscach niż składowisko w D. (§ 3 ust. 1 i 2 w/w zarządzenia). Wywodził, że przedstawiony przez Spółkę zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) oraz w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, z przepisami aktów prawa miejscowego: z § 3 ust. 1 i 2 zarządzenia Burmistrza z dnia 13 kwietnia 2006 r. i z gminnym planem gospodarki odpadami. Organ, powołując się na treść art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) podkreślił, że Spółka nie spełniła wskazanych w nim wymagań, tj. nie udokumentowała przyjęcia odpadów przez Międzygminne Składowisko Odpadów w D.

W złożonym odwołaniu Spółka A zarzuciła, iż decyzja została wydana z przekroczeniem ustawowych regulacji, stanowiących jej podstawę materialnoprawną. Organ oparł swą decyzję tylko na jednej podstawie - na braku spełnienia przez wnioskodawcę warunku z § 3 ust. 1 zarządzenia Burmistrza Prószkowa, choć odwołująca się Spółka podnosiła, że wyznaczenie w zarządzeniu Międzygminnego Składowiska Odpadów w D., w świetle obowiązujących przepisów i stanu faktycznego sprawy, jest całkowicie bezpodstawne. Ustawodawca dążył do takiego ukształtowania zasad poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania odpadów, które pozwoliłyby na dokonywanie tych czynności, jak najbliżej miejsca powstawania odpadów. Bez wątpienia, priorytetem ustawodawcy nie jest samo składowanie odpadów, ale ich odzysk, jako działanie korzystniejsze dla środowiska. Wskazuje na to wprost przepis art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, który wyraźnie stanowi, że unieszkodliwiane powinny być te odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, i tę zasadę należy mieć na uwadze przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Spółka podała, że spełnia wymogi przewidziane przepisem art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, bowiem wykazała, że odpady komunalne, które byłyby odbierane z terenu Gminy [...] nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane na Międzygminnym Składowisku Odpadów w D. - z przyczyn zupełnie od wnioskodawcy niezależnych. Zarzuciła, że Burmistrz podejmuje celowe działania, mające uniemożliwić jej zawarcie z zarządcą Międzygminnego Składowiska Odpadów w D. umowy odbioru odpadów lub uzyskanie zapewnienia o ich odbiorze. Nadto, odmowa zawarcia umowy jest sprzeczna z obowiązującym prawem, a to art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Bezpodstawny jest też argument zarządzającego, że składowisko w D. nie jest przygotowane na przyjmowanie odpadów spoza terenów gmin [...] i [...], gdyż skarżąca Spółka starała się o wydanie zapewnienia odbioru odpadów pochodzących wyłącznie z gminy [...]. Ponadto, we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym wskazano, że w przypadku niektórych miejscowości położonych na terenie gminy [...], najbliższym powstawaniu odpadów miejscem ich unieszkodliwiania lub odzysku nie jest wcale Międzygminne Składowisko Odpadów w D., ale składowisko prowadzone na terenie Gminy [...], z zarządcą którego strona ma zawartą umowę o odbiór odpadów. Stosownie do wymogów ustawy o odpadach Spółka może odbierane odpady poddawać odzyskowi według najlepszej, nowoczesnej techniki, bowiem posiada najnowszą instalację do segregacji odpadów (metodą BRAM). Zdaniem skarżącej, gminne plany gospodarki odpadami mają wprawdzie określać istniejące systemy zbierania wszystkich odpadów, ale nie oznacza to jednak uprawnienia gminy do stawiania tak rygorystycznych wymagań, aby żądać składowania odpadów tylko na jednym wyznaczonym składowisku. Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia przez organ przepisu art. 64 K.p.a., poprzez brak wezwania do przedłożenia zapewnienia odbioru odpadów przez Międzygminne Składowisko Odpadów w D. Strona uznała tę kwestię za wyjaśnioną, gdyż wcześniej wykazała niemożność uzyskania przedmiotowego zapewnienia. Burmistrz Prószkowa postawił przed skarżącą wymogi nieuzasadnione prawem oraz niemożliwe do spełnienia, gdyż do jego kompetencji należało podjęcie decyzji o zawarciu umowy na odbiór odpadów na składowisku w D. Takie działania Burmistrza zmierzają do ograniczenia konkurencji na terenie Gminy. Dodatkowo Spółka zauważyła, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w ogóle do faktu spełnienia przez nią wszystkich pozostałych warunków świadczenia przedmiotowych usług. Na koniec zarzuciła, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono z naruszeniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, udzielania informacji, wyjaśniania zasadności przesłanek oraz szybkości i prostoty postępowania, a tym samym zostały naruszone przepisy art. art. 6-9 i 11. K.p.a. oraz art. 35 K.p.a.

Do akt zostało dołączone pismo z dnia 17 czerwca 2006 r., w którym Spółka zwróciła się do D w K. o wydanie potwierdzenia gotowości przyjęcia odpadów niesegregowanych, gruzu ceglanego oraz odpadów betonu i gruzu z rozbiórek i remontów. W odpowiedzi, D poinformował stronę, iż międzygminne składowisko odpadów nie jest jego własnością, zatem zgodę na przyjmowanie odpadów może udzielić organ wykonawczy gmin [...] i [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 9 ust. 1 c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierający przesłanki do odmowy udzielania zezwolenia, art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, iż przedsiębiorca powinien m.in. udokumentować gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, oraz w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, że przepis art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone (...) lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. Ponadto podał, iż zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, organ wykonawczy gminy określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w tym również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Oceniając wskazane regulacje organ odwoławczy wywiódł, iż niespełnienie warunków zarządzenia Burmistrza nie może skutkować odmową wydania zezwolenia, nie jest to bowiem przepis ustawy, ani przepis odrębny w rozumieniu art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zatem argumentacja organu pierwszej instancji w tym zakresie jest chybiona. W Gminnym Planie Gospodarki Odpadami dla Gminy Prószków na lata 2005-2015 (uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie nr XXXIII/272/05 z dnia 28 czerwca 2005 r.) wskazano tylko jedno miejsce składowania odpadów komunalnych - Międzygminne Składowisko w D. Zezwolenie na składowanie odpadów komunalnych na tym składowisku dotychczas otrzymały D [...] i E [...]. Organ wyjaśnił, że uchwała ta została następnie zmieniona w dniu 27 września 2005 r (uchwała nr XXXV/280/2005) i postanowiono w niej, że przedsiębiorstwa odbierające odpady z gminy [...] zobowiązane są wywozić zebrane odpady na najbliżej położone wysypisko odpadów, a przez najbliżej położone składowisko odpadów należy rozumieć takie, do którego prowadzi najkrótsza droga publiczna. Organ odwoławczy dodał, że z argumentacji przedstawionej przez organ pierwszej instancji wynika, iż składowiskiem takim jest składowisko w D. Podsumował, że wnioskodawca nie zawarł umowy z zarządcą składowiska w D. i nie może również udokumentować gotowości przyjęcia odpadów przez tego przedsiębiorcę, a zatem zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest sprzeczny z gminnym planem gospodarki odpadami. Ponadto, niemożność składowania odpadów na składowisku w D. nie może uzasadniać wydania zezwolenia w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, bowiem chodzi o brak technicznej możliwości unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów danego rodzaju. Odnosząc się do zarzutu braku wezwania strony do przedłożenia zapewnienia odbioru odpadów przez międzygminne składowisko odpadów w D. organ podniósł, że wezwanie takie zawarto w piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r., które co prawda jest nieprecyzyjne, gdyż ogólnie odwołuje się do aktów i przepisów, zamiast wymienić dokumenty brakujące, jednak nie zmienia to oceny sprawy co do jej meritum. Gmina [...] jest współwłaścicielem składowiska, zatem fakt niezawarcia umowy między wnioskodawcą a zarządcą składowiska był Burmistrzowi znany z urzędu.

W skardze na powyższą decyzję A [...] Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jedyną podstawą odmowy wydania zezwolenia jest brak przedstawienia zapewnienia przyjęcia odpadów przez składowisko odpadów w D. Podtrzymała w całości swoje stanowisko, wyrażone w odwołaniu od decyzji Burmistrza Prószkowa z dnia [...]. Przede wszystkim podkreśliła, iż spełnia wymogi przewidziane przepisem art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Ponownie wskazała, że nie z własnej winy nie jest w stanie udokumentować zapewnienia przyjęcia odpadów przez składowisko w D. Zauważyła, że składowisko w D. zapewnia jedynie unieszkodliwianie odpadów, natomiast nie daje możliwości poddania ich odzyskowi, co zostało pominięte przez organy obu instancji. Ponadto, pomimo takiego zarzutu skarżącej, organ odwoławczy nie sprawdził, czy rzeczywiście składowisko w D. jest składowiskiem najbliżej położonym miejsca powstawania odpadów na terenie całej gminy [...], a tym samym naruszył przepis art. 7 i 77 K.p.a., bowiem nie dla wszystkich miejscowości gminy [...] składowisko w D. jest składowiskiem najbliżej położonym. Dla miejscowości na obrzeżach gminy odległość od składowiska w O. i odległość od składowiska w D. są w zasadzie takie same, różnica wynosi 3 km. Skarżąca Spółka zaakcentowała, że przepis art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie określa, w jakim stopniu szczegółowości ma wójt gminy (burmistrz, prezydent) określić miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, przepis ten wskazuje jedynie, że mają one wynikać z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Także art. 9 ust. 1a pkt 5 w/w ustawy stanowi, iż zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Nadto, art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach mówi o tym, że niesegregowane odpady komunalne powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu na obszarze województwa, na którym zostały wytworzone, choć jednocześnie pozostawiono zapisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którymi odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, a jeżeli nie jest to możliwe - powinny być przekazywane do miejsc najbliżej położonych. Dalej skarżąca Spółka podniosła, iż odmowa przez zarządzającego składowiskiem wydania zapewnienia jest sprzeczna z obowiązującym prawem, a to art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Podkreśliła, iż Burmistrz Prószkowa nie udzielił żadnej odpowiedzi na pismo z dnia 11 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpodstawnej odmowy przyjęcia odpadów przez zarządcę składowiska w D., czym naruszył przepisy art. art. 6, 9, 11 i 14 K.p.a. Nie został także rozpatrzony wniosek skarżącej w części dotyczącej wydania zezwolenia na zbiórkę odpadów różnych, co z kolei stanowi naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 107 K.p.a. W piśmie z dnia 10 lipca 2006 r. skarżąca w uzupełnieniu braków formalnych wniosku wskazała rodzaje odpadów na odbieranie których żąda zezwolenia. Są to odpady wysegregowane, a w takim przypadku - zgodnie z § 3 ust. 2 zarządzenia Burmistrza Prószkowa z dnia 13 kwietnia 2006 r. - istnieje możliwość odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów w innych miejscach niż składowisko w D. Na koniec Spółka powtórzyła, iż postępowanie jest prowadzone z naruszeniem wszelkich zasad procesowych, wielokrotnie naruszono też przepis art. 35 K.p.a. Podobnie, uchybił terminowi załatwienia sprawy organ odwoławczy, który nie powiadomił o powodach zaistniałej zwłoki. Nadto, żaden z organów nie ustosunkował się do faktu spełnienia przez stronę wszystkich pozostałych warunków świadczenia przedmiotowych usług. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieterminowego załatwienia sprawy wskazało, iż sprawom nadawany jest bieg z uwzględnieniem kolejności wpływu i rodzaju sprawy, a w niniejszej sprawie prowadzone było postępowanie wyjaśniające.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślił raz jeszcze, iż brak jest podstaw prawnych do zawarcia w zarządzeniu Burmistrza Prószkowa postanowień wskazujących konkretne składowisko, na które powinny być wywożone odpady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę, jako zasadną należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa.

Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W szczególności, w sprawach prowadzonych na wniosek strony należy precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym treść żądania podmiotu wnioskującego wszczęcie postępowania administracyjnego, tak, by podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszone żądanie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, zaś prawidłową formą jego zakończenia winno zasadniczo być - zgodnie z art. 104 K.p.a - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Poczynienie tych uwag wydaje się konieczne, gdyż - w ocenie Sądu - rozstrzygające w niniejszej sprawie organy obu instancji nie zinterpretowały w sposób prawidłowy wniosku skarżącej Spółki, co polegało na pominięciu tej części żądania, która dotyczyła zezwolenia na odbieranie odpadów segregowanych. O ile w treści wniosku z dnia 28 kwietnia 2004 r. przedsiębiorstwo wskazało ogólnie, iż jego zamiarem jest świadczenie usług w zakresie usuwania odpadów komunalnych stałych na terenie gminy [...], to analiza treści pisma z dnia 10 lipca 2006 r., stanowiącego uzupełnienie tegoż wniosku, nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż żądaniem objęto nie tylko zmieszane odpady komunalne, lecz poprzez wskazanie konkretnych rodzajów odpadów, oznaczonych sześciocyfrowymi kodami, zgodnie z ich katalogiem ustalonym w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. (rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów - Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wnioskiem objęto także odpady segregowane. Odczytany w ten sposób wniosek wyznaczył zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, które należało zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia co do całości żądania. Choć wniosek strony (cały) załatwiono negatywnie (organy nie ujawniły, by do odrębnego postępowania wydzielono sprawę zezwolenia na odbiór odpadów segregowanych), co najmniej z dwóch powodów nie sposób przyjąć, iż badano sprawę jednych, jak i drugich odpadów. Po pierwsze, w treści podjętych aktów organy administracji nie dały temu wyrazu, po drugie zaś, z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w przedmiocie udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na odbieranie od właścicieli nieruchomości wysegregowanych odpadów komunalnych, w szczególności pod kątem ich unieszkodliwiania i odzysku w innym miejscu niż międzygminne składowisko odpadów w D. Przypomnijmy, że głównie z powodu braku przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjęcia odpadów przez zarządzającego właśnie tym składowiskiem strona otrzymała decyzję odmowną. Zapowiadając już teraz przedstawienie przez Sąd w dalszej części uzasadnienia wywodów w kwestii prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska w tej kwestii, od razu powiedzieć trzeba, że jest ono nieadekwatne do sytuacji gdy chodzi o odpady segregowane, już chociażby z uwagi na treść ust. 2 § 3 powoływanego kilkakrotnie przez organ pierwszej instancji zarządzenia Burmistrza Prószkowa Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2006 r. Regulacja ta wyraźnie dopuszcza możliwość odzysku i unieszkodliwiania wysegregowanych odpadów komunalnych w innych miejscach niż na składowisku w D., wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W tym zakresie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego. Tymczasem, stosownie do wymogu art. 8a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą o czystości i porządku, na organie załatwiającym sprawę związaną z wydaniem omawianego zezwolenia spoczywał obowiązek wezwania przedsiębiorcy do uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji, potwierdzającej spełnienie warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. W ramach tego postępowania sprawdzającego należało zatem zażądać wszelkich brakujących dokumentów, czy informacji, w tym także wskazywanego wcześniej zapewnienia przyjęcia odpadów segregowanych przez odpowiednie składowisko (składowiska), którego miejsce położenia będzie pozostawało w zgodzie z przepisami prawa.

Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić trzeba, iż z wyraźnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. a także art. 61 § 1 i art. 104 K.p.a. organy administracji nie rozstrzygnęły sprawy zgodnie z żądaniem, co skutkować winno - już tylko z tej przyczyny - uchyleniem badanych decyzji.

Dla porządku wskazać jednak należy na jeszcze inne dostrzeżone naruszenia prawa jakich dopuszczono się przy wydawaniu decyzji. Przede wszystkim nie wyjaśniono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, co sprawiło, że odmowa pozytywnego załatwienia wniosku strony jest, co najmniej, przedwczesna. Organy obu instancji nie poddały ocenie spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków wymaganych prawem dla skutecznego ubiegania się o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 7 ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Skoncentrowały się wyłącznie na jednym z wymogów, a mianowicie na powinności udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania takich odpadów (art. 8 § 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku). Organy decyzyjne zgodnie uznały, że skarżąca Spółka nie przedstawiła dokumentu na tę okoliczność, przy czym Burmistrz Prószkowa podnosił, iż powyższe świadczy o naruszeniu odpowiednich przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, zarządzenia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów (...) oraz przepisów gminnego i wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ograniczyło zarzuty jedynie do naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz Gminnego Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Prószków na lata 2005-2015, w jego brzmieniu po zmianach, z którego wynika, że przedsiębiorstwa odbierające odpady z gminy Prószków zobowiązane są wywozić zebrane odpady na najbliżej położone wysypisko odpadów, a przez najbliżej położone składowisko odpadów należy rozumieć takie, do którego prowadzi najkrótsza droga publiczna. Oceniając przedstawioną argumentację, w pierwszym rzędzie zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż naruszenie postanowień zarządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, nie zobowiązuje do odmowy udzielenia zezwolenia na podstawie art. 9 ust. 1c pkt 1 powołanej ustawy, gdyż ten akt prawa miejscowego nie stanowi "odrębnego przepisu" w rozumieniu omawianej regulacji. Pogląd ten zdaje się być uzasadniony zważywszy na zastosowaną w komentowanym przepisie konstrukcję odesłania w odrębnym jego punkcie do konkretnego aktu prawa miejscowego - gminnego planu gospodarki odpadami, jako samodzielnej i wystarczającej przesłanki do wydania decyzji odmownej. Gdyby wolą prawodawcy było objęcie treścią omawianego art. 9 ust. 1c pkt 1 wszystkich przepisów z zakresu ochrony środowiska, postanowienia pkt 3 tej regulacji byłyby zbędne. Dla pełnego obrazu analizowanego zagadnienia podać informacyjnie należy, że stanowisko doktryny w tej kwestii jest jednak rozbieżne (patrz: W. Radecki - Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz. Wydanie 1, Dom Wydawniczy ABC str. 230 oraz K. Bandarzewski [ w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz - Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wydanie 1, LexisNexis str. 262). Wracając do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy przedstawiony problem związany z prawidłowym odkodowaniem pojęcia "odrębnego przepisu" jakiego użyto w art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, nie może mieć większego znaczenia, gdyż - zdaniem Sądu - powoływane przez organ pierwszej instancji zarządzenie obarczone jest wadą nieważności w części, w jakiej wskazuje konkretne składowisko, na które wyłącznie mogą być wywożone odpady komunalne. Postanowienia zarządzenia w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, i z tego już tylko powodu nie mogą być uwzględnione (podobnie, patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 546/06, System Informacji Prawnej Lex nr 243157). Nadto, marginalnie wskazać należy, że w przepisie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U z 2006 r. Nr 5, poz. 33), wyraźnie postanowiono, iż organ wykonawczy gminy określa miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych m.in. w sposób niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W tym stanie rzeczy, gdyby założyć prawdziwość twierdzenia zarządcy wysypiska w D. o braku technicznych możliwości odbioru odpadów z uwagi na ograniczoną pojemność składowiska (kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organy administracji, o czym będzie jeszcze mowa poniżej), wymóg przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjęcia odpadów z gminy [...] tylko i wyłącznie przez to wysypisko, świadczyłby o stawianiu przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie na odbieranie odpadów z tego właśnie terenu warunku niemożliwego do spełnienia, co z kolei naruszałoby w sposób istotny przywołany przepis rozporządzenia i w efekcie też wpłynęłoby na ostateczną ocenę legalności zarządzenia Burmistrza Prószkowa.

Pozostało zatem ocenić zasadność odmowy udzielenia stronie żądanego pozwolenia z powołaniem się na okoliczność, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami (art. 9 ust. 1c pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku). Sygnalizowano już wcześniej, że owej "niezgodności" dopatrzono się w braku wylegitymowania się przez skarżącą Spółkę dokumentem (umową), potwierdzającym gotowość przyjęcia odpadów przez zarządcę międzygminnego składowiska odpadów w D. Tymczasem, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż stanowisko organów w tej mierze jest zbyt pochopne. Zgromadzony materiał dokumentacyjny jest niewystarczający do formułowania takich wniosków, i nie potwierdza, by w realiach niniejszej sprawy podmiot gospodarczy - D w K., zarządzający składowiskiem odpadów w D., wyraził definitywną odmowę udzielenia zapewnienia przyjęcia odpadów od wnioskodawcy. Treść pism, jakie przesłał w odpowiedzi na zapytanie A [...] Sp. z o.o., jest zdecydowanie niejednoznaczna. Co prawda, w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005 r. znalazło się stwierdzenie o braku zainteresowania przyjęciem odpadów od skarżącej Spółki i o ewentualnym zagrożeniu funkcjonowania wysypiska z uwagi na ograniczoną jego pojemność (argument nieprzystający do zgłoszonego żądania, które dotyczyło wyłącznie odbioru odpadów z gminy [...]), jednak w dalszej treści tego samego pisma D dostrzega już taką możliwość, tyle że po wcześniejszym uzyskaniu zezwolenia od gminy [...]. Dalsze oświadczenie D, złożone w piśmie z dnia 19 sierpnia 2005 r., nie tylko, że nie rozwiewa nasuwających się wątpliwości, ale je mnoży, bowiem wynika z niego jednoznacznie, iż D nie czuje się w ogóle kompetentny do wypowiadania się w kwestii przyjęcia odpadów (wyrażenia zapewnienia), przyznając wyłączne uprawnienie w tym zakresie gminom [...] i [...]. W świetle powyższego, za przedwczesne i - z tego powodu - za nieprawidłowe uznać należało stanowisko organów, iż bezspornym w sprawie jest fakt nieuzyskania przez stronę potwierdzenia gotowości przyjęcia odpadów przez zarządcę składowiska w D., skoro - jak wykazano - zarządzający tym składowiskiem odsyła w sprawie udzielenia przedmiotowego zapewnienia do innego podmiotu. Zważywszy na powyższe, brak "zainteresowania" przyjęciem odpadów od Spółki, o jakim mowa w piśmie D, nie może być utożsamiany z nieprzedstawieniem dokumentu przewidzianego w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. W tym miejscu podkreślenia wymaga, co zresztą szeroko eksponowała skarżąca Spółka nie tylko w skardze ale także w trakcie postępowania administracyjnego, iż wbrew obowiązkowi płynącemu z ogólnych zasad procesowych, zwłaszcza z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenia postępowania z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także powinności należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 7-9 K.p.a.), organy administracji obu instancji nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie niezrozumiałego - a po części także świadczącego o poważnej nieznajomości przepisów prawa - stanowiska podmiotu zarządzającego wysypiskiem w D. Uwagę tę należy skierować przede wszystkim do Burmistrza Prószkowa, mając na uwadze fakt, że zgodnie z zawartym między gminami [...] i [...] porozumieniem komunalnym w sprawie realizacji wspólnej inwestycji pod nazwą "Międzygminne składowisko odpadów komunalnych w D." przysługuje stronom porozumienia upoważnienie do dokonywania kontroli eksploatacji wysypiska oraz do żądania dokumentów dotyczących eksploatacji. Nie można wykluczyć także potrzeby interwencji u Wójta Komprachcic, sprawującego nadzór nad działalnością D, stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy Komprachcice, ewentualnie uzyskania od Wójta stosownych wyjaśnień.

Choć dotychczas powiedziane dotyczy generalnie wysypiska w D., niemniej jednak stwierdzić należy, iż lektura akt administracyjnych, zwłaszcza treści wydanych w sprawie aktów, nie odpowiada na pytanie, czy stosownie do funkcjonującej w prawie wspólnotowym, jak i w prawie krajowym, tzw. zasady bliskości, międzygminne składowisko odpadów komunalnych w D. jest najbliżej położonym obiektem - ocenianym z uwagi na odległość od miejsca wytworzenia odpadów komunalnych - na którym odpady te mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Powyższa zasada została wyrażona w art. 9 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 629 ze zm.) i - stosownie do art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku - powinny się nią kierować organy administracyjne właściwe do załatwiania spraw związanych z udzieleniem zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych. Wprawdzie, formalne wyznaczenie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych następuje dopiero przy udzieleniu zezwolenia, to jednak z uwagi na konieczność dysponowania przez przedsiębiorstwo zamierzające odbierać odpady potwierdzeniem gotowości ich przyjęcia, logicznym jest, że musi to być dokument pochodzący ze składowiska wyznaczonego zgodnie z zasadą bliskości. Zarówno Burmistrz Prószkowa, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymują, iż chodzić tu może jedynie o składowisko w D., jednak materiał dokumentacyjny sprawy nie dostarcza dowodów na potwierdzenie tego stanowiska. Skarżąca Spółka niejednokrotnie używała argumentu o posiadaniu umowy ze składowiskiem w O., które jest położone bliżej niektórych miejscowości gminy [...] (np. [...]), niż składowisko w D., jednakże kwestii tej nie wyjaśniano w toku postępowania wyjaśniającego, przemilczano ją również w decyzjach. Zapewne, działania organu pierwszej instancji zdeterminował w tej mierze pogląd o zbędności czynienia dodatkowych ustaleń w sytuacji gdy przyjęto, iż niewątpliwie z przepisów zarządzenia Burmistrza Prószkowa i gminnego planu gospodarki odpadami wynika obowiązek udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów wyłącznie przez zarządzającego składowiskiem odpadów w D. Co do braku prawnych możliwości powoływania się na przepisy zarządzenia w części wskazującej konkretne wysypisko ([...]) Sąd wypowiedział się już wcześniej, natomiast odnośnie postanowień Gminnego Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Prószków na lata 2005-2015, w jego brzmieniu ustalonym uchwałą zmieniającą nr XXXV/280/2005 Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 27 września 2005 r., podnieść należy, że wynika z nich tylko obowiązek wywożenia odpadów komunalnych z terenu gminy na najbliżej położone składowisko odpadów, przez które należy rozumieć składowisko, do którego prowadzi najkrótsza droga publiczna. Organ odwoławczy przyjął, iż "z argumentacji przedstawianej przez organ I instancji w toku postępowania w sprawie wynika, że wymogi te spełnia składowisko w D.", choć - co już podniesiono - w dokumentacji brakuje rzetelnych ustaleń w tym zakresie, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości zaprezentowanego stanowiska, zwłaszcza pod kątem konkretnych zarzutów stawianych przez skarżącą Spółkę. Rozważając problem związany z ustaleniem właściwego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów nasuwa się wniosek, iż organy administracyjne zaprezentowały zbyt formalistyczne rozumienie zasady bliskości, ograniczając się jedynie do kryterium odległościowego. Tymczasem jest to tylko jedno z kryteriów jakie należy brać pod uwagę. Równie ważne znaczenie odgrywa kryterium technologiczne (najlepsza dostępna technika lub technologia, o której mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska), na które wyraźnie wskazuje prawodawca w treści art. 9 cyt. wyżej ustawy o odpadach, do stosowania którego zobowiązuje również przepis art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Tak odczytana zasada bliskości pozwala na wybór miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, które nie mogą być poddane takiej operacji w miejscu ich powstania, przy uwzględnieniu nie tylko najmniejszej odległości do miejsca przekazania odpadów (najkrótsza droga), lecz także z uwagi na zapewnienie najlepszej technologii odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W ocenie Sądu, kierując się celami ochrony środowiska, te ostatnie względy winny być wzięte pod uwagę w pierwszej kolejności, o ile oczywiście organ dokonuje wyboru pomiędzy takimi miejscami odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, które znajdują się w porównywalnej odległości od miejsca powstania odpadów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczenia wymaga, iż funkcjonalna wykładnia przepisów Gminnego Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Prószków na lata 2005-2015 pozwala na przyjęcie takiej interpretacji sformułowania: "przez najbliżej położone składowisko odpadów należy rozumieć składowisko, do którego prowadzi najkrótsza droga publiczna", wedle której nie chodzi o jakiekolwiek składowisko najbliżej położone, ale takie, które będzie zabezpieczało realizację wszystkich ustawowych wymagań, w tym także kryterium technologicznego i odległościowego.

W tym stanie rzeczy, ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zasadnym jest uchylenie decyzji organów obu instancji także z tego powodu, niezależnie od stwierdzonego wyżej naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania wniosku w jego całokształcie.

Z uwagi na powyższe, dalsze badanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi, jest zbędne. Na uboczu już tylko zaznaczenia wymaga, że ocena legalności wydanych w sprawie decyzji pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów antymonopolowych, czego wyraźnie oczekuje skarżąca Spółka, wykracza poza kompetencję sądów administracyjnych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, postanowiono jak w sentencji, działając na podstawie przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 152 i art. 200 K.p.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.