Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2638/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 84 par. 2, art. 89 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 a ust. 1, art. 176
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 106/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 17.069,- (siedemnaście tysięcy sześćdziesiąt dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 106/14 oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na wniosek [...] S.A. z siedzibą w K., zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] o nr [...] i [...] obręb D. W wyniku tego podziału zostało wyodrębnionych między innymi [...] działek budowlanych.

W związku z powyższym, zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Po sporządzeniu operatu ewidencyjnego Burmistrz Miasta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 389.175,60 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] S.A. z siedzibą w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Burmistrz Miasta [...] nie wykazał w sposób przekonujący okoliczności uzasadniających naliczenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości.

Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy W. N. o opracowanie operatu zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.

W dniu [...] stycznia 2013 r. rzeczoznawca przedstawił nowy operat.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do jednej z działek stanowiącej drogę wewnętrzną, gdyż nie stwierdzono, w odniesieniu do niej, wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 412.992,30 zł.

Od decyzji odwołała się spółka, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Burmistrz Miasta [...] nie określił w sposób spójny wartości nieruchomości przy przyjęciu metody szacowania wartości poszczególnych nieruchomości.

W dniu 8 lipca 2013 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o dokonanie oględzin nieruchomości oraz umożliwienie wzięcia w niej udziału.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku.

Kolejnym pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy niż W. N. Skarżąca wniosła również o wyłączenie rzeczoznawcy podnosząc, iż sporządzony operat jest niewiarygodny i nie powinien być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował, iż brak jest podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy.

Dnia 6 września 2013 r. spółka złożyła "pismo wyjaśniające", kwestionując sporządzony operat szacunkowy i domagając się sporządzenia nowego.

Pismem z dnia 12 września 2013 r. organ poinformował, że w sprawie zostanie sporządzony nowy operat, co nastąpiło [...] września 2013 r.

Wezwana do wypowiedzenia się spółka wniosła w dniu 3 października 2013 r. o przedłużenie terminu do złożenia uwag, w związku z zamiarem przekazania sporządzonych w sprawie operatów innemu rzeczoznawcy w celu dokonania ich oceny.

Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 147 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." ustalił opłatę adiacencką w wysokości 290.100 zł. Jednocześnie orzekł o rozłożeniu opłaty na raty.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia osobnego dowodu z oględzin, ponieważ stan nieruchomości sprzed podziału określa się według stanu na dzień wydania decyzji o podziale, a stan po podziale wg stanu jaki istniał na dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej.

Organ nie znalazł również podstaw do wyłączenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, o co wniosła strona pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Fakt wykonywania, na podstawie umowy cywilnoprawnej z organem innych opracowań nie świadczy, iż opinia biegłego jest stronnicza.

Brak jest również potrzeby przedłużenia terminu do składania uwag do operatu w sytuacji, gdy w sprawie działa profesjonalny pełnomocnik strony. Jak wynika z pisma strony termin ten miałby służyć "przedłożeniu operatów do analizy rzeczoznawcy majątkowemu na zlecenie strony" w celu sprawdzenia rzetelności powyższego operatu, a zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o czym strona była informowana.

Szczegółowo wyjaśniono także różnicę w wartości wyceny aktualnej z [...] września 2013 r., w której wartość różnicy nieruchomości w stanie przed i po podziale określona jest na kwotę 967.000 zł oraz wyceny z [...] stycznia 2013 r., w której wartość różnicy nieruchomości w stanie przed i po podziale określona była na kwotę 1.376.641 zł.

Ponadto organ przychylił się do wniosku strony o rozłożenie opłaty na raty. Wobec faktu, iż we wniosku strona nie sprecyzowała na ile rat, w jakiej wysokości i w jakim terminie raty miałyby być płatne, organ uwzględnił maksymalny czas spłaty wynikający z przepisów, tj. 10 lat.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, przez osobę uprawnioną, nie zawiera nieścisłości, jest logiczny, czytelny, zrozumiały i wykazał, że nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda szacowania nieruchomości przed podziałem i po podziale w oparciu o ten sam zbiór nieruchomości podobnych, różnicując jedynie cechy nieruchomości przed podziałem i po podziale planowanym podziałem i liczbą działek jest prawidłowa. Organ dokonał analizy operatu szacunkowego z dnia [...]września 2013 r. zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym i uznał go za dowód w sprawie.

Stronom postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, należycie i wyczerpująco informowano o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym w szczególności przesłano kserokopię operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie. Umożliwiono także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem niniejszej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 9 i 10 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił argumenty przedstawione przez Burmistrza Miasta [...], wskazując, że organ I instancji zasadnie nie rozpatrzył wniosku o uzupełnienie decyzji, uznając że stanowi on de facto dalszą część odwołania. Uzupełnienie może nastąpić wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia, a nie np. uzasadnienia decyzji. Wniosek pełnomocnika strony z dnia 22 października 2013 r. nie zawiera wskazania braku rozstrzygnięcia, lecz stanowi polemikę z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. We wniosku nie wskazano jakiegokolwiek braku rozstrzygnięcia decyzji, tj. tego fragmentu decyzji pomiędzy słowami "działając z urzędu orzekam" a słowem "uzasadnienie". Wniosek o uzupełnienie decyzji jest więc, wbrew swojej nazwie, odwołaniem od tej decyzji.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie odwołania na rozprawie Kolegium wyjaśniło, że jedną z przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest zapewnienie uproszczenia lub przyspieszenia postępowania administracyjnego (art. 89 § 1 k.p.a.). W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że rozprawa administracyjna uprości postępowanie. Przeprowadzenie rozprawy nie będzie sprzyjało przyśpieszeniu postępowania, lecz będzie skutecznie je przedłużało.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, że nie znajduje on potwierdzenia. Pismem z dnia 23 września 2013 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o sporządzeniu operatu szacunkowego. W tym samym piśmie wskazano podstawowe informacje jakie wynikają z tego operatu (określenie wartości nieruchomości przed i po jej podziale) oraz wyznaczono termin do zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ I instancji przesłał pełnomocnikowi strony kserokopię operatu szacunkowego z dnia [...] września 2013 r. W wyznaczonym terminie strona nie skorzystała z tego uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. z zw. z art. 84 § 2 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że nie sposób uznać, by zaszła przesłanka do wyłączenia biegłego. Popieranie poprzedniego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy został on zakwestionowany przez organ II instancji oraz stronę nie może być uznane za przejaw braku bezstronności. Niemniej jednak rzeczoznawca majątkowy W. N. sporządził nowy operat szacunkowy. Nie można jednocześnie uznać za błąd organu brak wydania postanowienia rozstrzygającego wnioski strony o wyłączenie biegłego. Brak jest bowiem jednolitości poglądów co do formy rozpatrywania takich wniosków.

Odnosząc się do zarzutów związanych z zawartym w pkt 2 decyzji rozstrzygnięciem o rozłożeniu na raty ustalonej opłaty adiacenckiej Kolegium wyjaśniło, że nie został naruszony art. 147 § 1 u.g.n. Opłata ta została bowiem rozłożona na roczne raty, a płatność ostatniej z nich przypada na dzień [...] listopada 2023 r. Opłata została tym samym rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat.

Odnośnie wątpliwości strony w zakresie uznania rozłożenia na raty jako pomocy de minimis organ II instancji wskazał, że przedmiotowa ulga w spłacie zobowiązania nie jest ulgą o której mowa w art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Rozkładanie opłaty adiacenckiej na raty jest elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu wysokości tej opłaty, a nie odrębnym postępowaniem regulowanym przez przepisu ww. ustawy. Jednocześnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują by rozstrzygnięcie z art. 147 § 1 u.g.n. mogło być uznane za pomoc publiczną.

Jednocześnie, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że wszystkie przesłanki z art. 98a ust. 1 u.g.n. zostały spełnione. Rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę 21 cech wpływających na wartość nieruchomości. Dopiero po wyjaśnieniach biegłego zawartych w obecnym operacie szacunkowym nabrał on cech czytelności. Tym samym pomimo przyjęcia podobnych założeń przez rzeczoznawcę majątkowego operat pozwala stwierdzić nie tylko, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, ale także określić, o ile owa wartość się zmieniła.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [...] S.A. z siedzibą K., zarzucając m.in. naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 K.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 111 § 1 w zw. z 15 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 139 k.p.a.;

2) art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 147 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

4) § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

5) § 4 ust. 1 i 4 wspomnianego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

6) § 26 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę powołał się na art. 98a u.g.n. i uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie wyjaśniające trwało ponad dwa lata. Sporządzone operaty szacunkowe, w związku z uwagami spółki i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, były zmieniane i zastępowane nowymi. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich aspektów sprawy zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji organ II instancji wypełnił dyspozycję art. 12 k.p.a. działając w sprawie wnikliwie i szybko. Skarżąca spółka nie wykazała przy tym w jaki sposób rozstrzygnięcie sprawy w terminie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uzasadnienie decyzji obrazuje szczegółowo tryb procesowania organu, który dokonał merytorycznej oceny sprawy.

Skarżąca wniosła o wyłączenie rzeczoznawcy sporządzającego operaty szacunkowe W. N. Wskazała przy tym na art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Skarżąca spółka nie wykazała na czym stronniczość rzeczoznawcy miała by polegać.

Sąd I instancji uznał jednak w części zarzut spółki w zakresie formy odmowy wyłączenia rzeczoznawcy. Nastąpiło to tzw. "zwykłym pismem" a organ powinien uczynić to w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia, jednakże uchybienie powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie zaistniały przesłanki do wyłączenia biegłego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wezwania do złożenia wniosku o pomoc de minimis Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z przedłożonego przez Spółkę pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej UOKiK wynika faktycznie, iż dopuszcza on możliwość potraktowania rozłożenia na raty jako pomocy publicznej. Jednakże w samym piśmie występuje sprzeczność. Stwierdzono w nim, iż wsparcie dla przedsiębiorców podlega przepisom dotyczącym pomocy publicznej o ile jednocześnie spełnione są następujące przesłanki: 1) pomoc udzielana jest przez państwo lub ze środków państwowych, 2) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, 3) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów), 4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję lub wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu przywilej w postaci korzystnego oprocentowania rozłożonej na raty opłaty adiacenckiej nie jest kierowany do przedsiębiorcy tylko do właściciela nieruchomości. Forma organizacyjna tego właściciela nie ma tu znaczenia. Inne traktowanie w tym zakresie osób prawnych i fizycznych stanowiłoby właśnie nierówne traktowanie podmiotów. Niezależnie od tego stwierdzenie, iż pomoc udzielona spółce ma charakter selektywny, zdaniem składu orzekającego, jest nadużyciem. Możliwość rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości w Rzeczpospolitej Polskiej.

Nietrafne, zdaniem Sądu I instancji, są również zarzuty dotyczące postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające, co do zasady, ma charakter gabinetowy (kameralny). Skarżąca miała prawo, z którego skorzystała tylko w bardzo ograniczonym zakresie, wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego, na etapie postępowania przed organem I instancji. W ocenie Sądu, wszystkie niezbędne z punktu widzenia stosowania art. 98a u.g.n. zostały wyjaśnione w sposób wystarczający, zatem mogło nastąpić rozstrzygnięcie w sprawie. W podobny sposób oceniono stanowisko organów co do wniosku spółki o przygotowanie kolejnego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Organy uznały, iż operaty przygotowane przez W.N. są prawidłowe a skarżąca w sposób przekonujący nie wykazała, że jest inaczej.

Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut dotyczący sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. Organ co prawda wskazał, iż brak jest nieruchomości podobnych do dokonania oceny wartości, jednakże dalej wskazał, że rzeczoznawca zastosował aż 21 cech charakteryzujących, aby wyliczona wartość spornej nieruchomości odpowiadała stanowi rzeczywistemu.

Skarżąca spółka podniosła, iż organ II instancji w sposób niezasadny potraktował złożony przez nią wniosek o uzupełnienie decyzji jako część odwołania. Wniosek powyższy dotyczył uzupełnienia rozstrzygnięcia w zakresie rozłożenia opłaty na raty i oprocentowania rat. Sąd zwrócił uwagę, iż stanowi o tym pkt 2 osnowy decyzji organu I instancji. Uzupełnienie orzeczenia w tym zakresie było więc niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wykazania wzrostu wartości nieruchomości oraz błędnych ustaleń w zakresie przeprowadzenia odpowiedniej analizy rynku, braku znajomości cen transakcyjnych, czy braku poszerzenia badań poza rynek lokalny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż są one bezpodstawne. Z operatu szacunkowego wprost wynika, iż wartość nieruchomości wzrosła. Poparte jest to szczegółowymi wyliczeniami rzeczoznawcy. Brak nieruchomości podobnych, co do położenia czy też wielkości nie może prowadzić do stwierdzenia, iż nieruchomości nie można oszacować. Celowi temu służą metody stosowania współczynników różnicujących wykorzystywanych przy sporządzaniu operatu. Rzeczoznawca przeprowadził wywód wskazujący na dobór bazy transakcyjnej oraz współczynników pozwalających oszacować nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał również twierdzenia, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po terminie. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13 "o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie". Decyzja ustalająca opłatę adiacencką dla spółki stała się ostateczna dnia 5 listopada 2013 r., kiedy to zapadło rozstrzygniecie organu II instancji, a zatem organy działały w sprawie prawidłowo.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [...] S.A. w K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach sprawy i w konsekwencji tego niedostrzeżenie przez Sąd kwalifikowanego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wydania decyzji z dnia 7 października 2013 r. przez pracownika Urzędu Miasta [...] podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i niedostrzeżenia tej okoliczności przez organ odwoławczy) i w konsekwencji tego zaniechanie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.;

b) art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach sprawy i w konsekwencji tego niedostrzeżenie przez Sąd, że w rażący sposób naruszona została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) poprzez wydanie w sprawie decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. jako inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. i w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach całej sprawy i w konsekwencji tego niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. i w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.), dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

d) art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości istotnych okoliczności w granicach sprawy, co doprowadziło również do niepowołania ich w treści uzasadnienia wyroku przy przedstawieniu sprawy oraz wyjaśnieniu rozstrzygnięcia (naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.) i w konsekwencji uznanie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. za niezasadne, a wobec tego nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia do tego podstawy o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez niedokładne ustalenie i ocenę stanu faktycznego sprawy pociągające za sobą również wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji podjął wszelkie czynności konieczne do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i udowodnił istnienie wszystkich przesłanek przemawiających za możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej, a w związku z tym organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję I instancji nie uchylając jej i nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkowało niedostrzeżeniem istnienia naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez organ odwoławczy i nie uchyleniem jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przez ten organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez organ odwoławczy decyzji I instancji i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta [...] w warunkach, w których konieczna była do wyjaśnienia możliwość udzielenie pomocy de minimis, czyli okoliczności mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie:

2) prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zastosowanie go w sytuacji, gdy nie zostało udowodnione zrealizowanie przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że B. K., jako pracownik Urzędu Miasta [...] - Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa, była osobą upoważnioną przez Burmistrza Miasta [...] do załatwiania w jego imieniu określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, innymi dotyczących opłat adiacenckich, w tym do wydawania decyzji administracyjnych (upoważnienie z dnia [...] czerwca 2004 r.). Jak wynika z akt sprawy, działając na podstawie tego upoważnienia, wydała wszystkie trzy decyzje w których ustalono spółce [...] S.A. opłatę adiacencką. B. K. czy to działając z upoważnienia burmistrza, czy to jako pracownik urzędu, podejmowała, począwszy od wszczęcia postępowania w dniu [...] września 2011 r., aż do wydania decyzji z dnia [...] października 2013 r., szereg czynności w toku postępowania administracyjnego zmierzających do wydaniach tych decyzji.

Ponadto, we wniesionym odwołaniu z dnia 22 października 2013 r., jak i w skardze skarżąca podnosiła zarzuty związane z potrzebą wyłączenia biegłego oraz wątpliwościami co do jego bezstronności i rzetelności. W pierwszym z wymienionych pism podniosła zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., a także art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w związku z tym, że odmowa wyłączenia biegłego nie nastąpiła, tak jak tego wymagają przepisy k.p.a., w formie postanowienia, lecz w formie zwykłego pisma informacyjnego. Skarżąca zarzucała, że biegły nie został wyłączony, pomimo że wskazała argumenty uprawdopodabniające jego bezstronność. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., jedynie zdawkowo odniosło się do kwestii wyłączenia biegłego, nie dostrzegając przy tym potrzeby jego wyłączenia na podstawie art. 176 u.g.n. lub art. 84 § 2 k.p.a.

Zarówno organ I instancji - wybierając rzeczoznawcę majątkowego, któremu powierzył przygotowanie operatu szacunkowego, jak i organ odwoławczy, powinny zastosować art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt i 5 k.p.a. lub art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt i 5 k.p.a. Oba organy jednak tego zaniechały, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się w treści uzasadnienia i nie rozpoznał wszystkich przedstawionych przez nią zarzutów dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego, mimo że miały podstawowe znaczenie dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podniosła wątpliwości w zakresie ustalonej w sprawie wartości nieruchomości, która w znacznym stopniu, bowiem niemal o 30% odbiega od wartości ustalonej operatem, który został sporządzony osiem miesięcy wcześniej. W uzasadnieniu skargi z dnia 10 grudnia 2013 r. skarżąca podnosiła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zbadało sporządzony w sprawie operat szacunkowy i nie przeprowadziło jego merytorycznej oceny.

Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała również, że Sąd popełnił błąd uznając, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w art. 98a ust. 1 u.g.n. Tymczasem w sprawie nie można mówić o tym, że udowodniona została przesłanka wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu, a więc nie mogło dojść do zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. [...] S.A. z siedzibą w K. wskazała, że odniesienie się przez Sąd I instancji w zdawkowy sposób do rozbudowanych zarzutów skarżącej dotyczących nierozpatrzenia przez organy obu instancji sprawy w zakresie dopuszczalności udzielenia pomocy de minimis, nie można uznać za wystarczające, zwłaszcza w kontekście przedłożenia pisma z Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W piśmie tym stwierdzono jednoznacznie, że "rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej i odroczenie płatności oprocentowania rat spełnia wszystkie przesłanki określone w art 107 ust. 1 TFUE i stanowi pomoc publiczną i może ona być udzielana np. jako pomoc de minimis."

Zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie przed organem II instancji ma charakter merytoryczny, a więc można również przed tym organem przeprowadzić rozprawę, zwłaszcza gdy spełnione są wymagania określone w art. 89 § 2 k.p.a., czyli gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zarządziło przeprowadzenia takiej rozprawy, a do wniosku strony odniosło się w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., uznając, że nie jest spełniona przesłanka przeprowadzenia rozprawy o której mowa w art. 89 § 1 k.p.a., ponieważ nie można powiedzieć, że taka rozprawa uprości postępowanie, a można jedynie stwierdzić, że z pewnością je przedłuży. Powyższe działania naruszyły uprawnienia procesowe skarżącej przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. i zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec wydania przez B.K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miasta [...], decyzji z dnia [...] października 2013 r.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tego przepisu jest niedopuszczenie do sytuacji, aby ten sam pracownik rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji w wydaniu której brał udział. Zadaniem tego przepisu jest zapewnienie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Przepis ten wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli pracownik tej uczestniczył uprzednio w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy. Powyższe nie oznacza jednak, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, iż przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1699/11).

Argumenty odnoszące się do niewyjaśnienia możliwości udzielenia skarżącej kasacyjnie spółce pomocy de minimis w zakresie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty są również nietrafne.

Zarzut ten został postawiony w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W odniesieniu do powołanego przepisu wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (w zakresie żądania uwzględnienia pomocy de minimis) odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się bowiem do żądania strony o przyznanie pomocy publicznej, przytoczył stanowisko zawarte w piśmie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyjaśniając powody, dla których uznał, że brak wezwania do złożenia wniosku o pomoc de minimis było prawidłowe.

Dodatkowo wskazać należy, że brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. bowiem pismo [...] S.A. w K. z dnia 22 października 2013 r. stanowiło w istocie uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji. Strona nie występowała także na żadnym etapie postępowania z wnioskiem o udzielenie pomocy publicznej.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Należy podkreślić, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma co do zasady charakter postępowania gabinetowego. Rozprawę administracyjną przeprowadza się wyjątkowo w sytuacjach określonych przepisem art. 89 § 2 k.p.a. W sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a udział w sprawie jednej strony wykluczał "potrzebę uzgodnienia interesów stron". W sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się w toku postępowania przed organem I instancji do zarzutów strony skarżącej, a jego stanowisko było doręczane stronie, która miała możliwość odniesienia się do odpowiedzi biegłego i korzystała z tego uprawnienia procesowego, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej nie zmierzałoby do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania i nie było potrzebne do wyjaśnienia sprawy. W piśmiennictwie podnosi się, że sama konieczność wykorzystania określonych w przepisie środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi jeszcze przesłanki rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. Cel ten może zostać osiągnięty także w formie postępowania gabinetowego (G. Łaszczyca: Komentarz do art. 89 k.p.a., teza 5, LEX/2010).

W sytuacji, gdy organy obu instancji nie dopatrzyły się niezgodności z przepisami prawa opinii biegłego, a zarzuty strony skarżącej dotyczące w istocie materii ocenianej przez pryzmat wiadomości specjalnych były poddane analizie biegłego, do której skarżąca kasacyjnie mogła się odnieść, korzystanie z formy rozprawy administracyjnej nie znajdowało uzasadnienia.

Ponadto w sprawie zostało wykazane, że wartość nieruchomości [...] S.A. w K. wzrosła po dokonaniu podziału nieruchomości, a zatem zaistniała hipoteza zawarta w art. 98a ust. 1 u.g.n. Odrębną kwestią jest podnoszona argumentacja dotycząca prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, w zakresie: - nieuwzględnienia cen od początku lutego 2013 r.; - niewskazania nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz uznania za podobne rynki nieruchomości w takich miastach jak Warszawa, Szczecin, Katowice, Poznań oraz Gdańsk; - niezastosowania się przy sporządzaniu operatu do wszystkich uwag zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sformułowanie w tym zakresie zarzutu co do błędnego sporządzenia dowodu w sprawie, który stanowił podstawę wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wymagało jednakże od strony skarżącej kasacyjnie wykazania, że zaistniała wada postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to wprost z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie spółka podnosi określone zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu – jedynemu dowodowi w sprawie – to powinna konkretnie wykazać, które nieruchomości nie powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz te, które (jako "nieruchomości podobne") są bliższe walorom jakie posiadała w dacie sporządza operatu szacunkowego nieruchomość należąca do skarżącej. W tym zakresie twierdzenia nie wykazują w jaki sposób zmieniłaby się wartość nieruchomości po dokonaniu jej podziału.

Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w operacie szacunkowym, co do zasady, prawidłowo wykazano, że wartość nieruchomości wzrosła. Rzeczoznawca przeprowadził szczegółowy wywód dotyczący przyjętej metody szacowania, wyjaśnił przyjęcie doboru bazy transakcyjnej oraz współczynników szacujących nieruchomość.

W zakresie wykładni pojęcia "nieruchomości podobnej" wskazać natomiast należy, że nie chodzi o uwzględnienie nieruchomości takich samych. Artykuł 4 pkt 16 u.g.n. przez "nieruchomość podobną" rozumie nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Definicja ta wskazuje jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia co prawda wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z definicji tej wynika jednakże, że nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne, porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 351/12).

Kwestionowany operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowania dokonanych czynności, przedstawia kolejność obliczeń oraz wynik końcowy. Zawiera również sposób dokonania wyceny, obliczenia wartości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. W operacie dokonano ponadto analizy m.in. cech rynkowych nieruchomości zarówno przed i po podziale, z uwzględnieniem powierzchni, kształtu, liczby działek, lokalizacji, uzbrojenia, utrudnień inwestycyjnych. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że operat szacunkowy uwzględniał nieruchomości, które nie posiadały cech "porównywalności".

Wskazać należy, że zasady określania wartości nieruchomości uregulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dział IV rozdział 1 i przepisami wykonawczymi, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W przepisach tych w szczególności wskazane są sposoby określania wartości, podejść, metod i technik wyceny. Jakkolwiek wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), to jednak ma obowiązek przestrzegać reguł, które ww. przepisy określają. Reguły te w niniejszej sprawie zostały zachowane, ponieważ biegły uznał, że właściwe będzie podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, która polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tej metodzie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia). Operat uwzględnia te zasady. Zastosowanie tej metody mieści się zatem w hipotezie art. 153 ust. 1 u.g.n., która wymaga uwzględnienia nieruchomości podobnych.

Z tych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n.

Rację jednakże należy przyznać stronie skarżącej, że w sprawie doszło do uchybienia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. i w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., wobec tego iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i organy obu instancji nie dostrzegły, że w sprawie wyłączeniu podlegał rzeczoznawca majątkowy W. N.

Art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę powołane przepisy, należało rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię w tej sprawie, będącą podstawą decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego W. N. – objęte zarzutami odwołania – nastąpiło (dwukrotne) uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły podlegał wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego. Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12, że jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania opinii, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy.

Dodatkowo ma rację skarżąca kasacyjnie, że wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego nie został rozpoznany w przepisanej formie. Stwierdzenie przez Burmistrza Miasta P. o braku podstaw do wyłączenia biegłego pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. jest niewystarczające. W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, że wyłączenie pracownika (biegłego) lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym podlega rozpatrzeniu w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 157, a także powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 2-3/90/44). Innymi słowy, złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji lub powołanego przez ten organ biegłego czyni koniecznym rozpatrzenie przez organ tego wniosku i wydanie w tym przedmiocie stosownego postanowienia.

Powyższe uchybienia winny więc skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako w istotny sposób naruszających prawo - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza niniejszym wyrokiem o wyniku końcowym wyceny, tj. różnicy wartości nieruchomości w stanie przed i po podziale, ale jedynie zwraca uwagę, że jeżeli organ taką opłatę chce ustalić, to uczynić to może dopiero po sporządzeniu opinii przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Ponieważ na mocy art. 2 w zw. z art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) art. 188 P.p.s.a. w brzmieniu określonym tą ustawą stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, to jest przed dniem 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).