Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 244/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Rady Gminy Bełchatów na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi z dnia 17 stycznia 2012r. nr ŁKO.WSiK.542.8.2012.RB w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w Dobrzelowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2012 r. Rada Gminy w B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty skargę na negatywną opinię w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. J. Brzechwy w D. z Gimnazjum Publicznym w D. w Zespół Szkół w D.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. Wójt Gminy B. w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie zamiaru utworzenia od dnia 1 września 2012r. Zespołu Szkół w D., zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póź. zm.) zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Wniosek o wydanie opinii wpłynął do Kuratorium w dniu 12 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa im. J. Brzechwy w D. i Gimnazjum Publiczne w D. Wyjaśniono także, że propozycja połączenia placówek w zespół szkół jest wynikiem funkcjonowania tych szkół w jednym budynku i ma na celu usprawnienie funkcjonowania i zarządzania szkołami. Uczniowie wymienionych szkół korzystają ze wspólnej szatni i sanitariatów, stołówki, świetlicy i biblioteki. Budynek posiada wspólną kotłownię, wspólne zasilanie w energię elektryczną, przyłącza wodno-kanalizacyjne oraz podłączenie do sieci telefonicznej. Podniesiono, że w tej sytuacji administrowanie budynkiem przez dwóch dyrektorów nie ma uzasadnienia, a utworzenie zespołu szkół pozwoli na lepsze zarządzanie bazą lokalową, pozwoli na lepsze wykorzystywanie specjalistycznych pracowni, sprzętu dydaktycznego i bazy sportowej. Zarządzanie nieruchomością przez jednego dyrektora przyniesie nie tylko oszczędności finansowe, ale również w znacznym stopniu usprawni realizacje zadań administracyjno -organizacyjnych. Wskazano również, że połączenie szkół w zespół, stworzy lepsze warunki do zarządzania wykwalifikowaną kadrą pedagogiczną, albowiem obecnie część nauczycieli uzupełnia etat w obu szkołach, co powoduje trudności organizacyjne. Pozostali pracownicy niepedagogiczni podlegają organizacyjnie szkole podstawowej, a z ich usług korzystają obie szkoły. Taka sama sytuacja występuje w przypadku świetlicy i biblioteki szkolnej, w których zatrudnieni są nauczyciele szkoły podstawowej, natomiast z obiektów korzystają uczniowie obu szkół. Gmina B. podejmując decyzję o połączeniu szkół w zespół kierowała się nie tylko względami ekonomicznymi i usprawnieniem polityki administracyjnej, ale przede wszystkim podniesieniem poziomu kształcenia uczniów. Utworzenie Zespołu Szkół w najmniejszym stopniu nie zakłóci realizacji programu dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczego każdej ze szkół, a przyniesie większe korzyści dla uczniów. Przedstawione stanowisko jednomyślnie podzieliły rady pedagogiczne obydwu szkół oraz rady rodziców uznając w swoich opiniach, że powstanie Zespołu Szkół przyczyni się do naturalnej integracji wszystkich środowisk zaangażowanych w życie szkoły oraz lepszego i łatwiejszego zarządzania kadrą pedagogiczną. Zwrócono uwagę na komfort nauki i bezpieczeństwo - jednolity system jakości i bezpieczeństwa na terenie całego budynku, właściwą opiekę i nadzór nad uczniami, brak anonimowości, a także lepszy emocjonalny i intelektualny rozwój dzieci i ich wyniki w nauce poprzez stworzenie efektywniejszego modelu wychowawczego tj. dłuższego oddziaływania tego samego grona pedagogicznego na ucznia oraz niwelowanie rozpoznanych deficytów ucznia szkoły podstawowej na kolejnym etapie edukacyjnym. Podkreślono także, że Gmina B. w budżecie na 2012 r. zaplanowała znaczne środki finansowe na poprawę infrastruktury oświatowej z myślą o poprawieniu warunków kształcenia, a także dostosowania budynku do zwiększonej, w kolejnych latach, liczby uczniów.

Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r., doręczonym do Urzędu Gminy w B. w dniu 24 stycznia 2012r. [...] Kurator Oświaty działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie [...] Kuratora Oświaty planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno- wychowawczo- opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkól podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Dokonując oceny zasadności łączenia oznaczonych wyżej szkół w zespół, [...] Kurator Oświaty zwrócił uwagę na kwestię założeń nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego, której wprowadzenie zapoczątkowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Przyjęte w jej treści założenia wprowadzają bowiem istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo - sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Kurator podkreślił, że połączenie gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowanie solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadpodstawowej. Zdaniem Kuratora złożony przez Wójta Gminy B. wniosek w sposób oczywisty pozostaje w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształcenia i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. [...] Kurator Oświaty podkreślił, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w zespół jest czynnik ekonomiczny, rozpatrywany w kontekście możliwości efektywniejszego kształtowania polityki kadrowej i zarządzania obiektem, w którym usytuowane są wskazane wyżej szkoły. Proponowane rozwiązanie pomija jednak, w ocenie Kuratora istotną kwestię jaką jest zachowanie w takcie realizacji procesu dydaktyczno-opiekuńczo- wychowawczego, bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że połączenie szkół nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Zespół szkół jest jednostką organizacyjną, jednak nie jest on szkołą i nie może być tak traktowany. Jednostkami systemu oświaty są poszczególne szkoły (placówki), a sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu szkół. Szkoły wchodzące w skład zespołu szkół realizują cele i zadania określone w ustawie o systemie oświaty, przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie m.in. w podstawie programowej kształcenia ogólnego oraz odrębnych dla każdej szkoły dokumentach tj.; ramowym planie nauczania, szkolnym zestawie programów nauczania, programie wychowawczym szkoły, programie profilaktyki itd. Odnosząc się do aspektu administracyjno – organizacyjnego utworzenia zespołu szkół, Rada Gminy podkreśliła, iż obie placówki funkcjonują w jednym budynku, a zatem ich połączenie ma na celu usprawnienie funkcjonowania i zarządzania szkołami. W chwili obecnej każda ze szkół ma własnego dyrektora, co przy niewielkim obiekcie, nie jest zasadne i prowadzi do utrudnień w zarządzaniu palcówkami, jak również do generowania niepotrzebnych kosztów. Ujednolicenie zatem zadań administracyjno - organizacyjnych przyniesie nie tylko oszczędności, ale nie będzie źródłem ewentualnych konfliktów i sporów, co z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, miałoby wpływ na nauczanie i wychowanie dzieci.

W ocenie Rady Gminy argumentacja [...] Kuratora Oświaty zaprezentowana w zaskarżonej opinii ma charakter ogólny i nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Kurator odwołując się do idei reformy programowej realizowanej od 1998r. i prowadzonej polityki oświatowej stwierdził, że łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum jest niezasadne. Kurator nie wykazał, że utworzenie zespołu szkół wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej. Organ ten nie odniósł się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci pozytywnych opinii rad pedagogicznych i rad rodziców łączonych szkół. Powoływany natomiast przez [...] Kuratora Oświaty wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 231/l11 odnosi się do zupełnie odmiennego stanu faktycznego niż przedmiotowa sprawa. W rozpatrywanej przez Sąd wyżej wymienionej sprawie nie było zgody rady rodziców szkoły podstawowej na dokonanie połączenia szkół. Podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej wykazano, zarówno rady rodziców, jak i rady pedagogiczne wydały pozytywne opinie i godzą się na utworzenie zespołu szkół argumentując jednocześnie, iż może to doprowadzić do podniesienia poziomu edukacji oraz zwiększenia zaangażowania się kadry pedagogicznej i uczniów w liczne przedsięwzięcia. Rady Rodziców obydwu szkół w utworzeniu zespołu szkół upatrują zapewnienie ciągłości procesu dydaktycznego i wychowawczego uczniów, a także lepszej współpracy z rodzicami. Planowane zmiany, w tym szeroko rozumiane względy ekonomiczne i celowość prowadzenia polityki oszczędności, gwarantują możliwość utrzymania i zapewnienia środków na cele oświatowe.

Odwołując się do treści art. 62 ust. 5b oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy Rada Gminy podniosłą, iż w świetle powołanych przepisów kurator oświaty ma prawo wyrazić swoje stanowisko i zaprezentować je w formie opinii na temat zamierzonych zmian organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem sieci placówek edukacyjnych i oświatowych. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie określa jednak przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej, bądź negatywnej opinii. Kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP, co nie oznacza, że w ramach nadzoru pedagogicznego oraz wykonywania szczególnych uprawnień w zakresie opiniowania, o którym mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kurator może pomijać dyrektywy zobowiązujące go do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powyższa zasada w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji publicznej były na tyle jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej Zaskarżona opinia, w ocenie rady nie spełnia powyżej wskazanych przesłanek bowiem ma charakter ogólny i nie uwzględnia w pełni konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Zawężenie opinii kuratora wyłącznie do kwestii finansowych oraz sprawowania zarządu budynkiem jest uproszczeniem sprawy. Kurator nie dokonał pełnej oceny stanu faktycznego, o czym świadczy fakt, iż brak jest odniesienia się do stanowisk rodziców i nauczycieli. Nie wskazał jakie będą negatywne skutki utworzenia zespołu szkół i nie uzasadnił dlaczego mogą wystąpić. Nie dokonał oceny, czy z powodu połączenia szkół w zespół, pogorszy się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania, a więc czy pogorszy się sytuacja faktyczna i prawna uczniów. Nie wykazał, że utworzenie zespołu szkół wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej każdej ze szkół. Uzasadnienie opinii ogranicza się wyłącznie do powoływania się na ogólne założenia reformy edukacyjnej i aspektu ekonomicznego, pomijając wszelkie inne wykazywane przez wnioskodawcę atuty utworzenia zespołu szkół. Kurator nie odnosi się do figurującej w aktach sprawy dokumentacji (opinii rad rodziców oraz pedagogicznych, informacji na temat ilości uczniów, którzy będą się kształcić w nowym zespole szkół).

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej wdrożenie "nowej podstawy programowej" określonej przepisami rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, póz. 17). wprowadzono istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo, co ma umożliwić wszystkim uczniom opanowanie solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadpodstawowej. Łączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum jest nieracjonalne. Nadmienił, że rady pedagogiczne szkół w żaden sposób nie odniosły się do braku spójności programowej szkoły podstawowej i gimnazjum oraz specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum, co w ocenie Kuratora może negatywnie wpłynąć na proces dydaktyczno-wychowawczy zarówno w szkole podstawowej, jak i w gimnazjum. Prezentowane przez Radę Gminy aspekty ekonomiczne nie mogły mieć decydującego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty wydana w trybie art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( DZ. U. z 2004 Nr256, poz. 2572 ze zm.) zawarta w piśmie z dnia 17 stycznia 2012r.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przepisy ustawy nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w trybie art. 62 ust 5b ustawy. Poszukując odpowiednich rozwiązań normatywnych w systemie prawa, należy podzielić pogląd M. Pilicha, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie musi przybrać formy postanowienia, gdyż nie zapada w toku postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej art. 106 § 5 k.p.a. Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym], jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl zaś art. 89 ust. 2, jeżeli organ (...) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W przedmiotowej sprawie opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia 17 stycznia 2012 r. została wydana przed upływem 14 dni od dnia złożenia przez Radę Gminy w B. wniosku, gdyż wpłynęła do Urzędu Gminy w B. w dniu 24 stycznia 2012 r. Rada Gminy w B. zachowała 30 - dniowy termin do wniesienia skargi, gdyż złożyła skargę do Sądu dniu 21 lutego 2012r., zaś przed jej wniesieniem podjęła w dniu 27 stycznia 2012 r. uchwałę w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem skoro spełnione zostały warunki formalne skargi, zachodzi potrzeba merytorycznej kontroli zaskarżonej opinii.

Stosownie do art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym gmin w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, a także w szkołach podstawowych oraz gimnazjach, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Przepis art. 5 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty, który w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami, znajdującymi się na obszarze określonego województwa oraz realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty).

Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 ustawy o systemie oświaty. W myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny polega, m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli oraz analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W wymienionym zakresie nadzorowi podlega w szczególności realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania, przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach, jak również zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 33 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy o systemie oświaty).

W art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określono trzy typy szkół publicznych i niepublicznych: sześcioletnia szkoła podstawowa, trzyletnie gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalne. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. W art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 cytowanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust. 5b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od dnia 22 kwietnia 2009r.

Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty).

W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora była negatywna. W jej uzasadnieniu Kurator w wystarczającym stopniu przedstawił motywy zajętego stanowiska. Przede wszystkim zwrócił uwagę na to, iż połączenie szkół nie prowadzi do wdrożenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczych i pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji zapoczątkowanej w 1998r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci oraz założeniami nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., nr 4, poz. 17). Sąd podkreśla, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do w/w rozporządzenia, kształcenie ogólne w szkole podstawowej tworzy fundament wykształcenia i dzieli się na dwa etapy edukacyjne. Etap I edukacyjny obejmuje klasy I-III szkoły podstawowej (edukacja wczesnoszkolna), a II etap edukacyjny obejmuje klasy IV-VI szkoły podstawowej. Natomiast w przypadku gimnazjum ważną rolę odgrywa spójność programowa ze szkołą ponadgimnazjalną. Powołane rozporządzenie w § 1 pkt 2 lit.c określa podstawę programową kształcenia ogólnego dla gimnazjów i szkól ponadgimnazjalnych, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego (załącznik nr 4 do rozporządzenia). Zgodnie z załącznikiem nr 4, po ukończeniu szkoły podstawowej, uczeń kontynuuje kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym. III etap edukacyjny realizowany jest w gimnazjum, a IV w szkole ponadgimnazjalnej. Kształcenie na etapie edukacyjnym III i IV tworzy programowo spójną całość i stanowi fundament wykształcenia. Obie podstawy programowe zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej, niż dla gimnazjum, co wiąże się z kształtowaniem odpowiednich postaw. Uzasadnione więc w ocenie Sądu jest stanowisko Kuratora, że łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w jeden zespół w myśl reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej, nie jest zasadne.

W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty) przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Prezentowane przez organy Gminy argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny, choć niewątpliwie są należycie umotywowane i przekonujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała rada gminy – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2011r. sygn. akt 231/11).

Z przekazanych przez [...] Kuratora Oświaty akt wynika, że skarżąca Gmina nie wykazała, iż planowane połączenie szkół: podstawowej i gimnazjum w zespół jest zgodne z przyjętymi w nowej podstawie programowej kształcenia ogólnego założeniami oraz z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, o jakiej wyżej mowa, lecz skoncentrowała się na względach ekonomicznych i logistycznych. Z dokumentów załączonych do wniosku Wójta Gminy B., jak również z tego wniosku, nie wynika, w jaki sposób planowane połączenie szkół zapewni prawidłową realizację podstaw programowych i ramowych planów nauczania, w jaki sposób wpłynie na poprawę bezpieczeństwa warunków nauki, wychowania i opieki. Same zaś względy ekonomiczne i logistyczne, aczkolwiek ważne nie mogły być w tym wypadku wystarczającym argumentem do wydania opinii pozytywnej. Słusznie Kurator podnosił, że w tym względzie możliwe jest zastosowanie innych rozwiązań, które pozwolą zracjonalizować efektywne zarządzanie tymi szkołami.

Reasumując z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się [...] Kurator Oświaty negatywnie opiniując - w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzutu dowolności czy arbitralności przyjętej opinii w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia szkół. Zauważyć poza tym trzeba, że opinia kuratora wydana w trybie określonym w art. 89 u.s.g. nie jest aktem podjętym w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym uregulowanym w K.p.a. Jest to akt administracyjny autonomicznego organu nadzoru pedagogicznego, który nie musi przedstawiać obszernego uzasadnienia zajętego stanowiska, tak jak ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 203/12 wyraził pogląd, że "Funkcja, jaką w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum pełni kurator oświaty, nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, gdyż kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą, ale nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w tym zakresie. Opinia taka ma charakter autonomiczny. Polski system oświaty tworzy integralną całość, na którą składają się różne zadania i kompetencje wielu jednostek organizacyjnych i organów władzy publicznej. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada Państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 roku podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie jest przecież decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w tym także przepisy dotyczące uzasadniania tych aktów. Nie można więc przyjąć, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

W przedmiocie charakteru prawnego "opinii kuratora" wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym >>współdziałaniem fachowym<< w rozumieniu art. 89 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego".

Sąd zauważa, iż co prawda powołany wyrok wydany został w wyniku badania konstytucyjności przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak, w ocenie tutejszego Sądu rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" w pełni zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ze wskazanych powyżej względów, nie można zarzucić [...] Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia przepisów prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

Tym samym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

a.ł.

.