Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 159/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 36 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2009 roku sygn. akt II SA/Po 26/09 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 26/09, oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na wniosek E. i T. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 1,5324 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność wnioskodawców.

Nieruchomość została objęta ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Poz. Nr [...], poz. [...]). Wydzielone w następstwie podziału działki o numerze [...] o powierzchni 0,0162 ha oraz [...] o powierzchni 0,1923 ha stanowią część projektowanych gminnych dróg dojazdowych. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] stanowi fragment drogi określonej symbolem [...], natomiast działka nr [...] stanowi część drogi oznaczonej symbolem [...]. W § 10 ust. 5 pkt 2 części opisowej planu postanowiono, iż projektowane drogi [...], [...] i [...] mają klasę ulic dojazdowych. Wójt Gminy wskazał, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przejdą z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej zwana "u.g.n.").

Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2008 r. (znak [...]) na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 art. 134 u.g.n. ustalił na rzecz E. i T. K. odszkodowanie w łącznej w kwocie 182.000 zł, stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi gminne, przejęte na rzecz Gminy D., położone w Z., gmina D. – działka nr [...] oraz działka nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że działki wydzielone pod gminne drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy (art. 98 ust. 1 u.g.n.). W ocenie organu spełnione zostały przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W postępowaniu o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. organ zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy. Mając na uwadze ustalenia w zakresie wydzielenia działek gruntu nr [...] i [...] pod drogi publiczne gminne klasy dojazdowej oznaczone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] i [...], przyjęto, że w odniesieniu do powyższych działek nastąpił skutek prawny przewidziany w treści przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że powyższe działki ex lege stały się własnością Gminy. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki przejęte pod drogi w drodze rokowań pomiędzy stronami postępowania, bowiem Wójt Gminy D. odmawiał podjęcia negocjacji. Z tego względu Starosta podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz E. i T. K. na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 128, art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane "rozporządzeniem"). Na zlecenie Starosty sporządzony został dla działek nr [...] i [...] operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.

Biegły zastosował przy wycenie § 36 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniając to niemożnością zastosowania ust. 1 z uwagi na brak cen rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi. Zdaniem biegłego, istniejące transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe nie posiadają bowiem cech cen rynkowych. Na podstawie art. 151 u.g.n. oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Transakcje drogowe nie spełniają tymczasem wymogów określonych w cytowanym przepisie. Właściciel gruntu, dokonujący podziału nieruchomości w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej przestaje być właścicielem działek przeznaczonych pod drogi - ponieważ przeszły one na własność Gminy. Właściciel nie oferuje działki na wolnym rynku, tylko zwraca się z prośbą o wykup bezpośrednio do gminy i nikt inny nie może być ich nabywcą. Właściciel dzielonej działki oraz Gmina na terenie, której położna jest przedmiotowa działka nie są w takiej sytuacji stronami niezależnymi. Wobec powyższego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określić należało jako iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni.

Wartość rynkowa wycenianej nieruchomości została więc określona w oparciu o przepis § 36 ust 2 rozporządzenia, według stanu na dzień 23 kwietnia 2007 r. i poziomu przeciętnych cen rynkowych z dnia 7 kwietnia 2008 r., na kwotę 87,29 zł/m2. Wartość działki nr [...] o powierzchni 0,0162 ha wyniosła zatem 14.141 zł, a działki nr [...] o powierzchni 0,1923 ha – wyniosła 167.859 zł, co łącznie stanowi kwotę 182.000 zł.

Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r. zawarł swoje uwagi do operatu szacunkowego, kwestionując trafność poglądu reprezentowanego przez rzeczoznawcę o braku cen rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Wobec zgłoszonych zastrzeżeń rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że ceny z dokonanych przez gminy transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi nie są rynkowymi, bo zasadniczo naruszają przepis art. 151 u.g.n.. Dla poparcia swojego stanowiska rzeczoznawca przedłożył Opinię Z.

Starosta wskazał, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania i na podstawie art. 80 k.p.a. podlega ocenie. W tym zakresie Starosta uznał, że operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]), po rozpatrzeniu odwołania Gminy D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że działki nr [...] i [...] położone w Z., stanowiące uprzednio własność E. i T. K. przeszły z mocy prawą na własność Gminy D. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 u.g.n., mianowicie: prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielone działki przeznaczone są w planie pod drogę publiczną.

W związku z powyższym stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust 3 u.g.n.).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Następnie wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Z przytoczonej powyżej treści przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W dokonanej przez rzeczoznawcę wycenie nieruchomości zastosowano korygowanie ceny średniej. Polega ona na tym, iż do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, tych które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z zapisu w operacie wynika, iż badaniem cen objęto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową o dużych powierzchniach zlokalizowane w powiecie p., zbyte w ciągu dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych (12 nieruchomości) kształtowały się w przedziale od 52,26 zł i do 129,96 zł/m2. Podano, że na wartość nieruchomości wpływ ma lokalizacja, wielkość powierzchni, położenie, uzbrojenie terenu i przeznaczenie.

W ten sposób wartość rynkowa 1 m2 działek nr [...] oraz nr [...] została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w kwocie 87,29 zł. Całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła, więc 182.000,00 zł - w tym 14.141 zł za działkę nr [...] i 167.859 zł za działkę nr [...] (według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzających podział nieruchomości i poziomu cen z daty oszacowania).

Z praktyki wynika, iż ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym, tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu [wg ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi publiczne mogą stanowić odpowiednio własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy]. Nabycie może mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 u.g.n., wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości.

Ceny uzyskiwane za grunty wydzielone pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi, ponieważ na rynku z oczywistych względów nie ma chętnych na grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Jedynym podmiotem skupującym tego rodzaju grunty jest gmina (powiat, województwo, Skarb Państwa – własność gruntu wydzielonego od drogę publiczną przechodzi na te podmioty z mocy prawa). Stąd, m.in. z powodu braku konkurencji, ceny uzyskiwane za grunty tego rodzaju nie osiągają wysokości cen uzyskiwanych za grunty, z których zostały wydzielone. Z uwagi na to, iż wykup takich działek jest de facto obowiązkowy (obowiązek wypłaty odszkodowania wynika z mocy prawa), kwota za nie wypłacana stanowi w większym stopniu odszkodowanie, niż cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron (mimo iż transakcje zawierane są w formie aktu notarialnego). "Sprzedający" często godzi się na "cenę" zaproponowaną przez organ, chcąc uniknąć długotrwałego postępowania o ustalenie odszkodowania. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż "ceny transakcyjne" wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia w praktyce nie istnieją. Stąd, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie należy stosować ust. 2 tego paragrafu.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z 8 kwietnia 2008 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.

Gmina D. w skardze na powyższą decyzje zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r., pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego tylko w przypadku gdy wniosek o podział złoży właściciel. Dochodzi wtedy do wydzielenia działki gruntu pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a przejście prawa własności następuje z mocy prawa. Właścicielowi natomiast służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.).

Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 129 ust. 1 u.g.n. nakłada na Starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jeżeli: dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną; nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem; właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione.

Prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, że przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie wydzielone działki o numerach [...] oraz [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na zgodność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również na okoliczność, że o publicznym charakterze dróg projektowanych na przedmiotowych działkach przesądza to, że zostały one zaliczone do kategorii dróg publicznych (dróg gminnych) w drodze uchwały Rady Gminy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115).

Operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wysokość przyznanego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

Rozporządzenie w § 36 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalając na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że uzasadnieniem dla zastosowania w przedmiotowej sprawie § 36 rozporządzenia jest mechanizm nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi. Właściciel gruntu dokonujący jego podziału w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej przestaje być właścicielem działek przeznaczonych pod drogi, gdyż z mocy prawa ich własność przechodzi na rzecz Gminy. Właściciel działki ulegającej podziałowi oraz gmina, na terenie której dochodzi do podziału nie są stronami niezależnymi, dokonującymi wyboru w zakresie nabycia konkretnej działki. Chodzi bowiem o szczególny przypadek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, niezależnie od woli stron, i zrekompensowanie właścicielowi utraty tego prawa do działek wydzielonych pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości.

W tej konkretnej sytuacji nie dochodzi zatem do zaoferowania działek na wolnym rynku, a nabywcą działek nie może być inny podmiot, jak tylko Gmina i to z mocy prawa. W takich okolicznościach sprawy nie może mieć zastosowania przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 134 oraz art. 151 u.g.n., ponieważ nie dochodzi do obrotu wolnorynkowego. Wartość działek przejętych pod drogi publiczne w tej sytuacji określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Nadto dla potrzeb ustalenia odszkodowania przyjmuje się stan nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej (przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniową), a oszacowania wartości dokonuje się na podstawie cen transakcyjnych tych działek z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (§ 36 ust. 3 rozporządzenia).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w Opinii Z., która wskazuje właściwe stosowanie przepisów obowiązujących przy sporządzaniu przez rzeczoznawców majątkowych operatów szacunkowych dla gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Rzeczoznawca przyjął dla porównania 12 transakcji z całego powiatu p., gdyż w okolicach Z. sprzedaży podlegają głównie działki budowlane o typowych rozmiarach, rzadkością jest bowiem zbywanie działek budowlanych o bardzo dużych powierzchniach. Każda z tych transakcji jest opisana w sposób umożliwiający jej identyfikację (str. 52–53 akt adm.). W celu oszacowania wartości przedmiotowych działek rzeczoznawca określił cechy wpływające na ich wartość na lokalnym rynku oraz określił wagi poszczególnych cech i ostatecznie przyjął średnią wartość rynkową 1 m2 gruntu przedmiotowych działek w wysokości 87,29 zł.

Uwzględniono również fakt, że koniec roku 2007 i początek 2008 to okres stabilizacji cen nieruchomości we wszystkich sektorach rynku, który nastąpił po okresie gwałtownego wzrostu cen nieruchomości w 2006 r. trwającym do końca 2007 r. Prawidłowo, zatem określono trend czasowy rosnący na poziomie 10% rocznie i zgodnie z tym trendem ceny przeszacowano. Wbrew temu co podnosi skarżąca Gmina, rzeczoznawca majątkowy, jako biegły z zakresu obrotu nieruchomościami, nie wskazuje na zdecydowany spadek cen na skutek ograniczonych możliwości finansowych potencjalnych nabywców, a na spowolnienie wzrostu cen i ich ustabilizowanie się na dotychczasowym poziomie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż pomiędzy datą wyceny a datą wydania decyzji ceny rynkowe nieruchomości znacząco odbiegają od tych przyjętych przez rzeczoznawcę w ocenianym operacie szacunkowym. Rzeczoznawca uwzględnił ceny transakcji w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu, które z kolei przypadło na okres ustabilizowania się cen i zatrzymania gwałtownego ich wzrostu na poziomie z końca 2007r., wobec tego przyjęto trend wzrostowy tylko na poziomie 10%.

Prawidłowo także Wojewoda ocenił przedmiotowy operat szacunkowy w świetle treści przepisu art. 80 k.p.a., uznając, że na potrzeby niniejszego postępowania spełnia on wymogi określone w przepisach u.g.n. oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy określającym zasady sporządzania operatów szacunkowych.

Gmina D. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, mające istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przejawiającym się w ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2007 r., pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez biegłego i wewnętrznej sprzeczności w jego opinii, wskutek to których błędów nieprawidłowo ustalono wysokość odszkodowania na rzecz E. i T. K. i z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.

Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przejawiające się w nieuwzględnieniu wszystkich możliwych danych dotyczących cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów, gdy prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do wniosku, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując także wysokość odszkodowań wynikających z wydanych decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracji publicznej w toku postępowania nie wyjaśniły dostatecznie zastrzeżeń gminy dotyczących operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do określenia należnego odszkodowania, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący w toku postępowania zgłaszał zastrzeżenia w stosunku do operatu, stojąc na stanowisku, iż mogą wystąpić ceny rynkowe nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Ponadto wskazywał, iż mają miejsce transakcje sprzedaży działek zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, co więcej przeniesienie własności takich działek nie musi następować tylko pomiędzy jej właścicielem a gminą, ale nabywcą takich działek może być także inna osoba i to w drodze czynności cywilnoprawnej. Organy w toku postępowania, pomimo istnienia w tym zakresie możliwości, nie dążyły do pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy jednak uznały, że sporządzony operat odpowiada prawu, mimo błędnej metody przyjętej przez rzeczoznawcę. Nieruchomości wskazane w załączniku do operatu nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, która zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomością, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjęte do porównania i uznane za nieruchomości podobne mają powierzchnie o rozpiętości od 5.000 do 50.000 m2, ani jedna nieruchomość nie mieści się w strefie w jakiej znajduje się nieruchomość szacowana, tj. od 15.000 do 30.000 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił zamiast ją uwzględnić. Oddalenie skargi w takiej sytuacji stanowi również naruszenie art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, autor skargi wskazał, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należy zbadać rynek i zastosować podejście porównawcze.

Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przy wycenie zastosował § 36 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniając niemożnością zastosowania ust. 1 z uwagi na brak cen rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca uznał też, że istniejące transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe nie posiadają cen rynkowych. W ocenie autora skargi kasacyjnej wniosek taki jest częściowo prawidłowy. W istocie grunty zajęte pod drogi nie są przedmiotem obrotu rynkowego i faktycznie takie transakcje nie dochodzą do skutku. W takiej jednak sytuacji oszacowanie wartości nieruchomości winno być dokonane w oparciu o wyceny nieruchomości zawarte w decyzjach przyznających odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze – do ocen o charakterze materialnoprawnym.

Stawiany skargą kasacyjną zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Nie można bowiem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i w jej rezultacie oddalił skargę na decyzję, która w przekonaniu skarżącego obarczona była naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Omawiany zarzut kasacyjny skarżący opiera na poglądzie, że dowód w postaci operatu szacunkowego został błędnie oceniony przez organy orzekające w sprawie.

W związku z powyższym zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odniósł się do analogicznego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. postawionego w skardze i wskazał przyczyny niepodzielenia tego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji jest uzasadnione. Wbrew bowiem wywodom wnoszącego skargę kasacyjną, z operatu szacunkowego jednoznacznie wynikało, że na analizowanym przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości nie istaniał w badanym okresie wolnorynkowy obrót nieruchomościami drogowymi. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do stosowania zasad określania wartości rynkowych gruntów wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie, a należało, jak to uczynił rzeczoznawca majątkowy, zastosować zasady wynikające z art. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Wskazać też trzeba, że zarówno z § 36 rozporządzenia, jak i z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, należało uwzględniać ceny wynikające z decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Stanowisko autora skargi kasacyjnej wskazujące na konieczność wzięcia pod uwagę tych właśnie cen, nie tylko nie znajduje oparcia w prawie, ale ponadto jest nieracjonalne, ponieważ odszkodowanie określone w decyzji za wywłaszczoną nieruchomość odnosi się do indywidualnych nieruchomości i jest ustalane w drodze wyceny, a przede wszystkim nie jest równoznaczne z ceną rynkową.

Chybiona jest również argumentacja autora skargi kasacyjnej kwestionująca dobór w podejściu porównawczym dwunastu nieruchomości, które zdaniem skarżącego z uwagi na powierzchnię zawierającą się w granicach od 500 m2 do 50.000 m2, nie spełniały określonej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji nieruchomości podobnych w stosunku do działek gruntu będących przedmiotem ustalenia wartości.

Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzega bowiem, że podobieństwo nieruchomości porównywalnych w świetle § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odnosić się ma do gruntów, z których wydzielono działki przeznaczone pod nowe drogi publiczne.

Nie bierze się zatem pod uwagę powierzchni działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lecz powierzchnię działki gruntu, z której wydzielono działkę pod nową drogę publiczną, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że przyjęte do porównania działki o powierzchni od 500 m2 do 50.000 m2 mogły być uznane za podobne do działki nr [...] o powierzchni 1,5324 ha.

Wprawdzie Sąd I instancji na tę okoliczność nie wypowiedział się wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro ustalenie wysokości odszkodowania poprzedzone zostało prawidłowo i zgodnie z przepisami rozporządzenia sporządzonym operatem szacunkowym.

W tej zaś sytuacji podnoszony skargą kasacyjną zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z treścią art. 203 P.p.s.a. w wyroku nie zasądzono na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.