Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1133/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 197/16 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz T. B. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 197/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II zasądził od organu na rzecz strony kwotę 8 707 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: strona, wnioskodawca, producent rolny, beneficjent – złożył w dniu 16 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARMiR w Olsztynie (Kierownik ARMiR) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu: Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni [...] ha, wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni [...] ha. Pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni [...] ha.

Kierownik ARiMR decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł z tytułu realizacji następujących wariantów: wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha.

W treści tej decyzji wskazano, że z dniem 15 marca 2013 r. rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej.

W dniu 15 maja 2014 r. producent rolny złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W dniach 20 sierpnia - 10 października 2014r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrole na miejscu metodą inspekcji terenowej, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych. Stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania), a także zmniejszenie powierzchni w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Następnie Kierownik ARiMR decyzją z dnia 28 maja 2015 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Powyższe z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości E6 na działkach B, BA, BB C, D oraz stwierdzenie w kontroli administracyjnej wniosku mniejszej powierzchni niż deklarowana. Stronie przyznano płatność na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł z tytułu realizacji następujących wariantów: wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, wariant 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie (Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2016r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 oddalił skargę beneficjenta na tą decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył wnioskodawca.

Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie przyznanych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na 2013 r., decyzją z 1 kwietnia 2014 r.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 15 września 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do zaniechania realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wyniku zmniejszenia powierzchni w ramach wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania), wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych. Z uwagi na zmniejszenie powierzchni zobowiązania w ramach wariantów: 2.2 (z [...]

W ocenie organu II instancji zastosowanie w sprawie ma § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Konsekwencją naruszenia przez producenta rolnego wymogów w 2014 r. przewidzianych dla wariantu 2.6 - uprawy warzywne (w okresie przestawiania) i określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku na podstawie § 38 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Dodatkowo zastosowanie ma art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011r., ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011).

Organ II instancji podkreślił, że strona nie spełniła wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co zostało stwierdzone w raporcie z czynności kontrolnych z 30.10.2014 r. Zarzuty wnioskodawcy podniesione w odwołaniu zostały również wskazane w odwołaniu złożonym od decyzji z dnia 28 maja 2015 r., a następnie rozpatrzone w decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Producent rolny nie wywiązał się z podjętych zobowiązań rolnosrodowiskowych i nie utrzymał na polach uprawnych dobrej kultury rolnej, co uzasadnia zastosowanie sankcji. Organ odwoławczy w obecnie prowadzonym postępowaniu nie znalazł uzasadnienia do ponownego rozpatrywania kwestii odnoszących się do poprawności przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz stwierdzonej uprawy na działkach rolnych, gdyż zostały one wyjaśnione w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Olsztynie wskazał, że narusza ona art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach.

WSA zauważył, że niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2014 r. beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna.

Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2014 r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2013. W tym postępowaniu strona nie jest uprawniona do kwestionowania treści decyzji dotyczącej płatności za 2014 r. Postępowanie w przedmiocie płatności za 2014 r. było objęte odrębnym postępowaniem. Decyzja administracyjna dotycząca tej płatności była przedmiotem rozpoznania w innej sprawie sądowej. A zatem strona nie jest uprawniona do podważenia ustaleń w tym postępowaniu. W tym zakresie jej zarzuty nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 stwierdził, że "w toku postępowania skarżący przyznał, że zachwaszczenie w uprawie wystąpiło i, że trudno jest zlikwidować rozsiewające się chwasty. Jednocześnie w odwołaniu wskazał, że: "Zachwaszczenie pojawiło się w większym stopniu pod koniec lipca wtedy, gdy soczewica z uwagi na temperatury i brak opadów wyhamowała wzrost, a chwasty dalej wzrastały. Strona potwierdziła, że stan uprawy w okresie od dnia 3 lipca 2014 r. do dnia 20-21 sierpnia 2014 r. uległ zmianie. Stan uprawy na dzień kontroli dokonywanej przez ARiMR obrazuje bogata dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy".

WSA nie podzielił stanowiska organów administracyjnych, że ustalenia dotyczące 2014 wywołują skutki prawne odnośnie płatności za 2013 r. Ustalony w tamtym postępowaniu stan faktyczny nie został w żaden sposób powiązany z realizacją wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. W szczególności, czy stwierdzone w 2014 r. uchybienia w uprawie soczewicy, w sposób trwały uniemożliwiły kontynuację realizowanego programu.

Sąd podał, że podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m.in. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazywał przesłanki dotyczące zmniejszenia płatności, które wystąpiły w 2014 r. ( z § 38 rozporządzenia). A zatem wykazywał przesłanki faktyczne i prawne odnoszące się do roku 2014 r. Płatność dotycząca roku 2014 była przedmiotem odrębnej decyzji i rozstrzygnięcia sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 76/16 oddalił skargę beneficjenta na tą decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona. Powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W ocenie Sądu art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać, jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W sprawie żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został stwierdzony. Na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków w tym przepisie miały miejsce w sprawie i na czym konkretnie polegały. Ponadto organ zakres zwrotu płatności za rok 2013 obliczył w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014. Nie odpowiada to kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Sąd I instancji podkreślił, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie strony wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w ww. przepisie, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien wskazać, jakie skutki dla wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego miały stwierdzone uchybienia w roku 2014 r. Czy uniemożliwiły one kontynuację programu rolnośrodowiskowego w latach następnych. W konsekwencji czy doprowadziły one do wygaśnięcia programu w tej części. Jaki wpływ na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego, mogły wywołać stwierdzone uchybienia w uprawie soczewicy. W szczególności, czy zachwaszczenie tej uprawy, które miało miejsce w określonym czasie, miało trwały wpływ na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. O trwałości skutków można byłoby mówić wtedy, gdyby to naruszenie powodowało nieodwracalne skutki, które podważałyby sens całego zobowiązania wieloletniego. Tylko wtedy zaistniałyby przesłanki do zwrotu pobranej płatności w zaskarżonym zakresie.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot płatności rolnośrodowiskowej, podczas gdy w ocenie skarżącego art. 18 ust. 1 w/w rozporządzenia daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie należy zastosować ten przepis do kryteriów zwrotu, podczas gdy w ocenie skarżącego przepis art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żaden z przypadków w tym przepisie nie został stwierdzony, podczas gdy Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wskazuje, że zastosowanie ma przypadek opisany w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (strona 8 decyzji);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nie wskazaniem w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przypadków opisanych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podczas gdy Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wskazał, że zastosowanie ma przypadek opisany w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (strona 8 decyzji).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ustosunkowując się do zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego wymienionych w pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej należy wskazać, że na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego przepisu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru, skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji podstawę prawną zaskarżonej decyzji o zwrocie płatności stanowił m.in. przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazywał przesłanki dotyczące zmniejszenia płatności w 2014 r. z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem całkowicie jest poprawna ocena WSA, że przepis ten pozwalał na zwrot w roku, w którym stwierdzona została nieprawidłowość, co w rozpoznawanej sprawie oznacza, że ustalenia kontroli w 2014 r., nie mogły w oparciu o ten przepis skutkować zwrotem za 2013 r. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sankcje o których mowa w § 38 rolnośrodowiskowego możliwe są do stosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie ze strony rolnika. Zaś regulacje zawarte w § 39 tego rozporządzenia dotyczą kwestii zwrotu płatności nienależnych. Brzmienie powołanych przepisów, tj. § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie wskazuje na zasadność stanowiska prezentowanego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy skoro art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności, a co do naruszenia warunków płatności nie rozważono prawidłowo jako podstawy rozstrzygnięcia regulacji zawartych w § 39 rozporządzenia krajowego – Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w punktach 1-3 osnowy skargi kasacyjnej.

Tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż mimo, że organ II instancji wskazał, że w sprawie ma zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (str. 8 decyzji), to jednak w uzasadnieniu decyzji wskazywał przesłanki objęte § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, o czym świadczy następujące stwierdzenie zawarte również na stronie ósmej tej decyzji: " Konsekwencją naruszenia przez producenta rolnego wymogów w 2014 r. przewidzianych dla wariantu 2.6 – uprawy warzywne (w okresie przestawienia)i określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zasadniczo zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku na podstawie art. 38 ust. 1 rozporządzenia rolnego 2013. Dodatkowo ma zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. i z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).