Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 49/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 4, art.5 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. K.S. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza M. (dalej jako: "Burmistrz" lub "Organ") w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") – poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z (...) r. w określonym terminie – Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w dniu (...) r. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii kalendarza spotkań Burmistrza. Dnia (...) r. organ odpowiedział na jego wniosek negatywnie, twierdząc, iż nie może udostępnić wnioskowanych kopii dokumentów z uwagi na to, że nie stanowią one, w jego ocenie, informacji publicznych.

Zdaniem Skarżącego stanowisko Organu jest nieuzasadnione w świetle obowiązujących przepisów – w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. – które nie pozostawiają wątpliwości, że wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu. Znajdują się one bowiem w ewidencji czy też rejestrze prowadzonym przez Organ i informują o trybie działania władz publicznych. Ponadto spotkania, w których uczestniczy wybrany w wyborach przedstawiciel miasta, przeprowadzane w godzinach jego urzędowania w sprawach dotyczących miasta są informacją publiczną. Skarżący podkreślił, że wobec konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą obywatel ma prawo domagać się nie tylko podania informacji przez Organ, ale także ma prawo żądać dostępu do dokumentu stanowiącego źródło pierwotne. Pozwala to m.in. zweryfikować rzetelność przekazywanych przez Organ informacji.

W ocenie Skarżącego, jeżeli już Organ powołał się na wymienione w jego odpowiedzi orzeczenia WSA i NSA (o sygn. akt, odpowiednio: II SAB/Wa 564/14 i I OSK 2914/13), to nie mógł uznać, iż żądane informacje w ogóle nie podlegają udostępnieniu i w całości nie stanowią informacji publicznej, lecz powinien udostępnić albo wskazać na możliwość udostępnienia informacji zawartych we wnioskowanej kopii kalendarza, tj. daty, miejsca i czasu spotkania oraz osób, które w spotkaniu uczestniczą, informując o braku możliwości udostępnienia samej kopii kalendarza. Ewentualnie takie zrealizowanie przedmiotowego wniosku mogłoby, zdaniem Skarżącego, uchronić Burmistrza od zarzutu bezczynności, pomimo oczywistych względów przemawiających za udostępnieniem kopii kalendarza jako dokumentu podlegającego udostępnieniu.

Ponadto Skarżący podniósł, że jawność kalendarza spotkań Burmistrza jest związana z jawnością działania organów władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, iż fakt, z kim się spotyka Burmistrz w godzinach pracy ma duże znaczenie, nie tylko dla interesów miasta, ale także dla wizerunku samego Burmistrza. Skarżący przyznał, że jawność nie jest wartością absolutną i podlega określonym przez Konstytucję ograniczeniom, jednakże niektóre orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, których istota rozstrzygnięcia sprowadza się do uznawania, że określona część informacji związanych z działalnością władz publicznych – w związku ze sferą wewnętrzną działalności – wyłączonych jest jako takie z zakresu pojęcia informacji publicznej, prowadzą do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w wielu przypadkach sądy administracyjne odrzucają koncepcję dokumentu wewnętrznego i rozstrzygają o szerokim uprawnieniu obywateli do dostępu do informacji publicznej. A zatem, w ocenie Skarżącego, "nieprawidłowe jest wskazanie, że kalendarz jako taki nie stanowi informacji publicznej, a dopuszczalne jest jedynie ograniczenie dostępu do części zawartych w nim informacji m.in. ze względu na ochronę prawa do prywatności."

W konkluzji Skarżący stwierdził, że ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo iż jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje on w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Organ, z powołaniem się na art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły Skarżącemu w postępowaniu przed Organem, tj. nieskorzystania z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.").

Odnosząc się natomiast do zarzutów merytorycznych skargi, Organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, iż kalendarz Burmistrza nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., albowiem w części nie zawiera informacji o sprawach publicznych, tylko osobiste zapiski i notatki. Podkreślił, że taka interpretacja znalazła uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym, w ocenie Organu, skarga również co do meritum nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego Burmistrz wskazał, że ta część informacji znajdująca się w jego prywatnym notatniku, która mogłaby być uznana za informację publiczną – jak terminy i tematyka planowanych i odbytych spotkań – jest powszechnie udostępniana każdorazowo na posiedzeniach Rady Miasta M. podczas sprawozdania Burmistrza z bieżącej działalności. Ponadto informacje te są umieszczane na portalu informacyjnym strony internetowej Urzędu Miasta i Gminy M., który jest powszechnie dostępny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11, oraz z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por.: wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną, a wniosek Organu o jej odrzucenie – za niezasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza w udostępnieniu Skarżącemu informacji określonych w jego wniosku z (...) r. (omyłkowo opatrzonego datą roczną: "2014 r."), tj. kopii kalendarza spotkań Burmistrza od dnia (...) r. do dnia udzielenia odpowiedzi, przy tym, jak zaznaczył Wnioskodawca, odpowiedź powinna uwzględniać także spotkania zaplanowane w przyszłości.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz czy taką informacją jest żądany przez Skarżącego kalendarz spotkań Burmistrza.

Odpowiedź twierdząca na pierwsze z postawionych pytań nie budzi wątpliwości i nie była też w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Jest tak dlatego, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, iż adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie lub burmistrzowie gmin (por. wyroki WSA: z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12 oraz z 10.09.2013 r., IV SAB/Wr 130/13 – CBOSA).

Wobec tego Burmistrz jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych.

Sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała kwalifikacja prawna żądanej informacji – czy jest ona informacją publiczną (jak twierdzi Skarżący), czy nią nie jest (jak uważa Organ).

W związku z tym należy wskazać, że – jak trafnie podniesiono w skardze – prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; w skrócie: "Konstytucja RP"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta zawiera definicję legalną "informacji publicznej" – przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) – oraz przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu (zob. art. 6 ust. 1 u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że użyte w Konstytucji RP oraz w u.d.i.p. określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, że istnieje pewna grupa przedmiotów, o których nie potrafimy stanowczo orzec, czy są one desygnatami danej nazwy, czy też nie (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174–176).

Doświadczanej w praktyce niedookreśloności (nieostrości) wskazanych pojęć dowodzą liczne wypowiedzi doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych poświęcone zagadnieniu kwalifikacji określonych informacji lub dokumentów jako "publicznych", bądź nie. Istotne kontrowersje w zakresie właściwej kwalifikacji dotyczą w szczególności, wytwarzanych w toku działalności administracji, materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych. W tym miejscu należy podkreślić, że dokumenty do użytku wewnętrznego administracji, zwłaszcza o charakterze przygotowawczym, w państwach członkowskich Unii Europejskiej zwykle są wyłączane z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a to "pod hasłem potrzeby stworzenia władzy czasu do namysłu", przy czym w takim przypadku stosowane jest zazwyczaj jedno z dwu modelowych rozwiązań: albo dokumenty wewnętrzne są generalnie wyłączone z prawa dostępu, albo decyzję o ich udostępnieniu pozostawia się organom administracji (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 6).

Rację ma Skarżący, gdy stwierdza, że kwestia dopuszczalności wyodrębniania kategorii tzw. dokumentów wewnętrznych – które nie stanowią informacji publicznej, a przez to nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. – nie jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oceniana jednolicie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do tego z prezentowanych stanowisk, które dostrzega potrzebę ochrony, w rozsądnych granicach, procesu decyzyjnego w administracji publicznej (szerzej: w organach władzy publicznej) i związaną z tym zasadność wyodrębnienia kategorii dokumentów (dokumentacji, materiałów) wewnętrznych, nie stanowiących informacji publicznej w analizowanym wyżej ujęciu.

Godzi się zauważyć, że takie stanowisko zyskało ostatnio dodatkowe oparcie w argumentacji przedstawionej w ww. wyroku TK o sygn. akt P 25/12, w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej "wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zawarte w przedmiotowym wniosku żądanie udostępnienia kopii kalendarza spotkań Burmistrza za okres od (...) r. do dnia udzielenia odpowiedzi (dodatkowo włączając w to przyszłe zaplanowane spotkania) nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. oraz Konstytucji RP. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że kalendarz (terminarz) spotkań piastuna organu (tu: Burmistrza) nie jest ani dokumentem urzędowym, ani innym rodzajem informacji publicznej. Jest bowiem tylko narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy tego organu. Tym bardziej, że umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie (por. wyroki WSA: z 03.07.2013 r., II SAB/Wa 187/13; z 12.01.2015 r., II SAB/Wa 564/14; z 04.02.2015 r., II SAB 582/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Organ wyroku z 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (CBOSA) wyraził pogląd, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako "dokumentację wewnętrzną" – wpisującą się w definicję "dokumentu wewnętrznego" sformułowaną w uzasadnieniu ww. wyroku TK o sygn. akt P 25/12 – nie stanowiącą informacji publicznej, lecz w tym przypadku jedynie "przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cyt. wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP."

W ocenie Sądu, w analogiczny sposób należy zakwalifikować, objęty wnioskiem Skarżącego, kalendarz spotkań Burmistrza. Także bowiem kalendarz spotkań tego organu, ze swej istoty i funkcji, jest materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez Burmistrza, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania tego organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych.

Dokonując koniecznego odróżnienia informacji publicznej od nośnika tej informacji należy zauważyć, że kalendarz może stanowić nośnik informacji publicznej – wobec czego nie można wykluczyć, że w konkretnym przypadku będzie on stanowił narzędzie do sformułowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący precyzyjnie wskazanych informacji (np. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a lub pkt 3 lit. f u.d.i.p.), mogących znajdować się w rzeczonym kalendarzu, bądź na jego podstawie wywiedzionych (por. wyrok NSA z 13.06.2014 r., I OSK 2914/13, CBOSA) – ale w rozpoznawanej sprawie wniosek informacji tych wprost nie dotyczył. Żądanie odnosiło się co najwyżej do potencjalnego nośnika informacji publicznych – nie zaś do konkretnej informacji publicznej – a ten, sam w sobie, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., i to bez uszczerbku dla regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skoro zatem zakresem wniosku Skarżącego z (...) r. objęty był kalendarz spotkań Burmistrza (jego kopia) – a zatem przedmiot niebędący informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – to prawidłowo Organ, z powołaniem się na tę właśnie okoliczność, odmówił udostępnienia wnioskowanej kopii kalendarza "zwykłym" pismem ("Powiadomieniem" z (...) r.).

Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienia o tym, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – żądana informacja nie jest informacją publiczną, dokonuje się właśnie "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji – jak tego oczekiwał Skarżący – byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział bowiem jedynie w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Żaden z tych przypadków nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe, w powiązaniu z faktem wystosowania przez Organ ww. pisma do Skarżącego w zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, oznacza, że nie sposób Burmistrzowi skutecznie zarzucić bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Skarżącego.

Odnosząc się zaś do twierdzeń skargi, że w świetle orzeczeń przywołanych w ww. piśmie Burmistrza z (...) r., organ ten, informując o braku możliwości udostępnienia samej kopii kalendarza, powinien przynajmniej udostępnić albo wskazać na możliwość udostępnienia informacji zawartych w tym kalendarzu – tj. daty, miejsca i czasu spotkania oraz osób, które w spotkaniu uczestniczą – należy stwierdzić, że, po pierwsze, obowiązek udostępnienia takich informacji spoczywałby na Organie tylko w sytuacji, gdyby wniosek zawierał tego rodzaju żądanie ewentualne (jak to miało miejsce np. w stanie faktycznym, na kanwie którego zapadł ww. wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Wa 564/14). A takiego żądania wniosek Skarżącego z (...) r. nie zawierał. Po drugie, Burmistrz nie miał prawnego obowiązku "wskazywania" Skarżącemu na możliwość udostępnienia poszczególnych informacji zawartych we wnioskowanym kalendarzu, gdyż, co do zasady – za wyjątkiem przypadków, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., objętych wyraźnym odesłaniem do k.p.a. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – w procedurze dostępu do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także jego art. 9. Nie możliwość stosowania k.p.a. nie wskazuje bowiem ani ustawa o dostępie do informacji publicznej (poza ww. art. 16 ust. 2), ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 59).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.