Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1211/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. ( dalej: "skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej : "WINB", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] ( dalej: "PINB", "organ powiatowy") z dnia [...] grudnia 2014 r, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie organu odwoławczego, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji transformatorowej ST [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Skarżący nie był stroną tego postępowania.

Pismem z dnia 16 maja 2018 r. uzupełnionym pismem z dnia 31 stycznia 2020 r.(stanowiącym wyjaśnienie na wezwanie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020r" znak: [...])., skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. PWINB wspomnianym pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] rozpatrując ponownie sprawę zainicjowaną pismem skarżącego z dnia 16 maja 2018 r., kierując się oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019r. znak: VII SA/Wa 2260/18 oraz działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do pisemnego wyjaśnienia jak należy traktować w świetle przepisów k.p.a. jego pismo z dnia 16 maja 2018 r.

W piśmie wyjaśniającym z dnia 31 stycznia 2020 r. przesłanym w związku z powyższym wezwaniem, skarżący sprecyzował treść, żądania, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...].12.2014 r., znak: [...], oraz ponaglenie na bezczynność na PINB w [...], [...] WINB, GINB, UG w [...], UG w [...], SKO, prokuraturę i sąd.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a wszystkie punkty zawarte w art. 156 k.p.a. od 1 do 7, zostały jego zdaniem naruszone (złamane).

Po rozpatrzeniu wniosku [...] WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2020 r., złożył zażalenie skarżący.

Skarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., GINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji

publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. GINB przypomniał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie, lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej), lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją.

Wynika z tego, jak wskazał organ, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

GINB ocenił, że w rozpatrywanej sprawie występuje podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił również, że o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim ale stwierdzenie czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że o istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Następnie organ wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono budowę stacji transformatorowej ST [...] na działce [...] w [...] gmina [...]. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. GINB stwierdził, że działka nr [...] położona w miejscowości [...], na której wybudowano stacją transformatorową ST [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest skarżący. Organ zwrócił też uwagę na fakt, że w żadnym z pism skarżący nie wskazał w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jego indywidualny i konkretny interes prawny. Organ uznał zatem, że w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Organ ponownie powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych, a zatem skarżący nie jest uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2014 r. Zdaniem GINB, nie ulega wątpliwości, że skarżący jest bezpośrednio zainteresowany stwierdzeniem nieważności decyzji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, w ocenie GINB, [...] WINB prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów merytorycznych, zawartych w zażaleniu na postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2020 r., organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na formalno-prawny charakter podjętego rozstrzygnięcia, nie mogły one podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie GINB, wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie skarżący, wyrażając niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Argumentację przedstawioną w skardze, rozwinął w piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji lub stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie WINB z dnia [...] marca 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r, znak: [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji transformatorowej ST [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...].

Materialnoprawną podstawę postanowienia organu I instancji, utrzymanego w mocy postanowieniem GINB, stanowił art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie tej instytucji powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Z orzecznictwa wynika, że możliwe jest to wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04).

Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja oczywistego braku u skarżącego przymiotu strony, występuje w rozpoznawanej sprawie.

Pamiętać należy, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma więc obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia1998 r" sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie, w wyroku z 9 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że jak wynika z akt, sporne przedsięwzięcie, obejmowało budowę stacji transformatorowej ST [...] na działce [...] w [...] gmina [...], zaś skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.

Podkreślenia wymaga, że działka nr [...] położona w miejscowości [...], na której wybudowano stację transformatorową ST [...], nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest skarżący. Działki te oddziela od siebie działka o nr ewid. [...]. W odniesieniu do tej działki, jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącego, toczy się obecnie postępowanie wyjaśniające. Skarżący w piśmie 8 lutego 2017 r. znajdującym się w aktach wskazuje, że działka o nr ewid [...] stanowi jego własność bo za nią zapłacił. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez PINB ( Tom. 1 k. 14) wypisu z rejestru gruntów ( stan na dzień 22 czerwca 2011 r.) wynika, że użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid [...] jest Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o., [...][...] ul. [...]. Z uwagi na to, że skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...], bezpośrednie sąsiedztwo tej działki z działką inwestycyjną, nie może być argumentem za przyznaniem mu statusu strony. Ponadto sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestycyjną nie musi automatycznie przesądzać o statusie strony.

W rozpoznawanej sprawie, istotne jest, że w żadnym z pism, skarżący nie wskazał w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jego indywidualny i konkretny interes prawny. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/07, LEX nr 420245 ). W rozpoznawanej sprawie, skarżący, powinien zatem wykazać, że jej załatwienie dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13, LEX nr 1481954), czego nie uczynił. Organ zasadnie zatem w ocenie Sądu uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego.

Powyższe okoliczności przemawiają w ocenie Sądu za stwierdzeniem o oczywistym braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Słusznie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. Wspomnieć w tym miejscu należy, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, że wszczęcie, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych.

Reasumując organy zasadnie uznały, że skarżący nie jest uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2014 r. Ponadto organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami kodeksowymi. Wyjaśniły także podstawy prawne swoich rozstrzygnięć.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.