Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2053/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 41 pkt. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2010r. sygn. akt II SA/Lu 248/10 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 248/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., po rozpoznaniu odwołania T. W., uchyliło decyzję Wójta Gminy Niemce z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków lub żywności i odmówiło przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wyjaśniło, iż organ I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak współdziałania, jednakże, mimo rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie wskazano tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Dlatego też, Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji przy uwzględnieniu właściwej podstawy prawnej.

Kolegium wskazało, iż w dniu 16 i 25 listopada 2009 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz mimo wysłania pism informujących o terminie wizyty brama wejściowa na posesję zamknięta była na klucz i nikt jej nie otworzył. T. W. została zobowiązana do pisemnego wskazania możliwego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwaniem z 26 listopada 2009 r., doręczonym 27 listopada 2009 r. Wnioskodawczyni nie wskazała jednak terminu na przeprowadzenie wywiadu, zaś w piśmie do organu z dnia 28 listopada 2009 r. podważała zasadność przeprowadzania wywiadu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 i art. 156 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny.

Sąd I instancji podkreślił, iż nie ma żadnych przeszkód, by organ przeprowadził aktualizację wywiadu przed upływem terminu, o którym mowa w art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu I instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i brak reakcji ze strony skarżącej na wezwanie do ustalenia terminu wywiadu prawidłowo uznane zostały przez organy za brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym.

Niezasadny, w ocenie WSA, jest również zarzut skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie miało obowiązek wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. B. Ś., która podpisała w imieniu Wójta Gminy Niemce decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. legitymuje się upoważnieniem, o jakim mowa w art. 110 ust. 7 ustawy. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Lu 202/10 wynika, iż Wójt Gminy Niemce zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2009 r. udzielił jej – jako Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach – upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z akt tych wynika również, iż B. Ś. w 2009 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie "Zarządzania instytucjami pomocy społecznej". Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kierownik OPS w Niemcach posiada zatem wymagane, w świetle art. 122 ust. 1 ustawy, wykształcenie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nawet jeżeli przyjąć, iż skarżącej nie zostało doręczone prawidłowo pismo SKO z dnia 8 stycznia 2010 r. informujące o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, to nie wykazała ona, by okoliczność ta uniemożliwiła jej dokonanie w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie konkretnej czynności procesowej.

Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia pracownika socjalnego Sąd zauważył, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. organ I instancji odmówił wyłączenia pracownicy socjalnej H. L. od udziału w postępowaniu. Podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej wskazane są w przepisie art. 24 § 1 i 3 k.p.a. Żadna z okoliczności w tym przepisie wymienionych nie zachodzi w sprawie.

Ponadto zwrócono uwagę, że organy nie badały wysokości dochodu skarżącej, albowiem przesłanką odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie był brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy). Bezzasadne były zatem zarzuty skarżącej, iż organy administracji błędnie obliczyły jej dochód.

Organy administracji nie przekroczyły, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła T. W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do uznania sytuacji skarżącej za szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej;

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów I i II instancji, mimo iż zapadły one z naruszeniem art. 7oraz art. 10 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że nie jest możliwa odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego jedynie w oparciu o brak współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej. Brak wszechstronnej oceny sytuacji materialnej, a przede wszystkim zdrowotnej skarżącej, w oparciu o posiadaną i złożoną w trakcie postępowania dokumentację każe postawić wniosek, że organy przedwcześnie oceniły przypadek T. W. jako niekwalifikujący się do przyznania zasiłku.

Wskazano również, że współdziałanie T. W. z organem pomocy społecznej było szczególne z uwagi na jej zły stan zdrowia spowodowany ciężką przewlekłą chorobą. Ponadto ostatni wywiad środowiskowy był przeprowadzony u skarżącej w okresie krótszym niż wymaga tego ustawa, jej sytuacja życiowa i materialna była dobrze znana organowi i nie uległa zmianie od tego czasu. Tymczasem organ błędnie uznał, że brak odpowiedzi skarżącej na powiadomienia jej o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest równoznaczny ze spełnieniem przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Przyznanie zasiłku celowego specjalnego następuje w ramach uznania administracyjnego (art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organ administracyjny na podstawie oceny potrzeb oraz możliwości ich zaspokojenia, przy czym sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 powołanej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ma miejsce także wówczas, gdy strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przepis ten nie zakłada przy tym koniczności spełnienia innych warunków, a okoliczność ta skutkuje wydaniem przez organ decyzji odmownej.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, bowiem, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżąca utrudniała, a wręcz uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ wzywał skarżącą do stawienia się w miejscu zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżąca do powyższego się nie zastosowała. Pomimo tych przeszkód organ podejmował próby skontaktowania się z T. W. i skierował wezwanie z dnia 26 listopada 2009 r. zobowiązujące stronę do pisemnego poinformowania o możliwym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi a skarżąca ograniczyła się jedynie do wystosowania pisma z dnia 28 listopada 2009 r., w którym podważała zasadność przeprowadzania wywiadu.

W związku z tym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie wywiódł, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie budzi przy tym zastrzeżeń stanowisko organów, iż to skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07 oraz z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 205/11).

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazać należy, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Z § 2 ust. 3 oraz § 7 powołanego rozporządzenia wynika, że wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie dokonuje się analizy i oceny sytuacji wnioskującego o świadczenie oraz formułuje się wnioski dotyczące planowania pomocy. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

Powołane przepisy wskazują zatem, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co w sposób prawidłowy ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.