Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1321/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6, art. 134 ust. 1, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157, art. 176
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24 § 1 pkt 4 i 5, art. 80, art. 84 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2661/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2661/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona gminie B., obręb M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0943 ha, została w decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł "[...]" ("[...]") – [...].

Następnie decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], Wojewoda Śląski (dalej również: Wojewoda; organ I instancji) ustalił na rzecz R. M. (dalej również: skarżący; strona) odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] uchylił w całości decyzję odszkodowawczą Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r. operat szacunkowy, stanowiący podstawę powyższej decyzji, stracił swoją aktualność z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu od daty jego sporządzenia, zaś autorka operatu A. O. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiła sporządzenia jego aktualizacji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda Śląski, zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. w dniu [...] sierpnia 2013 r.

W operacie szacunkowym została określona wartość gruntu wraz z częściami składowymi, tj. zabudowaniami i istniejącą na nieruchomości roślinnością. Wartość prawa własności szacowanej nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł, w tym: wartość gruntu na kwotę [...] zł, wartość składnika roślinnego na kwotę [...] zł oraz wartość budowli na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca stwierdził, że nieruchomości tego rodzaju, co przedmiotowa nieruchomość z podobnymi składnikami budowlanymi nie występują w obrocie, dlatego opierając się na treści art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również: u.g.n.) w operacie określono wartość odtworzeniową nieruchomości, tj. oddzielnie grunt i części składowe. Wartość gruntu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości rynkowej gruntu przyjęto 11 transakcji nieruchomości gruntowych podobnych do nieruchomości wycenianej w zakresie prawnym, o podobnych cechach fizycznych i podobnym przeznaczeniu. Okresem badania cen objęto przedział 2 lat: od sierpnia 2011 r. do sierpnia 2013 r. W badanym okresie stwierdzono stabilność cen transakcyjnych, w związku z czym przyjęte do porównania transakcje sprzedaży nie zostały zaktualizowane wskaźnikiem korygującym cenę ze względu na upływ czasu. Wartość porównywanych nieruchomości została określona w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Ostatecznie wartość 1 m kw. gruntu działki wyceniona została na kwotę [...] zł. Z kolei wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, z uwzględnieniem kosztów zużycia – na kwotę [...] zł. Natomiast wartość składników roślinnych, tj. nasadzeń owocowych i ozdobnych rzeczoznawca majątkowy określił na łączną kwotę [...] zł.

Po otrzymaniu zawiadomienia z dnia [...] października 2013 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie ustalenia odszkodowania R. M. skierował do organu pisma, w których zarzucił m.in. braki w dokumentacji akt sprawy, jak i wniósł kolejne uwagi do wyceny nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013 r., zarzucając braki formalne i merytoryczne sporządzonemu operatowi, a także zarzucił organowi brak staranności w prowadzonym postępowaniu oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Skarżący przedstawił również zestawienie transakcji nieruchomościami z terenu obrębu M., zgodnie z którym cena 1 m kw. gruntu działki budowlanej winna wynosić [...]zł, a nie jak wycenił rzeczoznawca majątkowy [...]zł. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący przedstawił kilkanaście wydruków transakcji nieruchomościami pozyskanych z Rejestru cen i wartości nieruchomości z okresu od sierpnia 2011 r. do sierpnia 2013 r., dotyczących obrębów M. i O.

W pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy A. O. złożyła wyjaśnienia do wniesionych przez skarżącego zastrzeżeń.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], Wojewoda Śląski ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł z powyższego tytułu oraz zobowiązał GDDKiA do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołaniu od powyższej decyzji R. M. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej oszacowania wartości rynkowej prawa własności gruntu w kwocie [...] zł. Skarżący podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zostały popełnione rażące błędy i nieprawidłowości, w wyniku czego nastąpiło zaniżenie kwoty odszkodowania z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister; organ odwoławczy; organ II instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] rozstrzygnął sprawę, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskutek uznania, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny są bezzasadne.

Minister stwierdził, że autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny; opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej również: rozporządzenie w sprawi wyceny nieruchomości; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a jego ważność została potwierdzona klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...] maja 2015 r. Organ II instancji stwierdził, że z tych powodów nie miał podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

R. M. we wniesionej skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 176 u.g.n. polegające na "sporządzeniu operatu szacunkowego przez tego samego biegłego, który wydawał opinię będącą podstawą wcześniejszej uchylonej z powodu wadliwości opinii decyzji, podczas gdy biegły taki winien z mocy prawa ulec wyłączeniu, a opinia jego nie może być podstawą ustaleń",

2) art. 156 ust. 3 u.g.n. polegające na wykorzystaniu operatu sporządzonego wcześniej niż 12 miesięcy przed wydaniem decyzji,

3) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na "niepowołaniu w miejsce wyłączonego biegłego innego biegłego i sporządzenie nowej opinii, w której biegły rozważyłby merytoryczne zarzuty składane przez skarżącego w swoich pismach",

4) art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu szeregu wniosków dowodowych, "w szczególności na okoliczność istnienia szeregu innych transakcji na rynku, które winny być zestawione z transakcjami przyjmowanymi jako materiał wyjściowy przez biegłego";

5) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art.7, art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na całkowicie dowolnej, zupełnie nieprawidłowo pomijającej wnioski dowodowe i twierdzenia skarżącego ocenie materiału dowodowego, "w szczególności [na] opieraniu się na wnioskach wadliwej opinii biegłego, podczas gdy (...) ustalenia organu są całkowicie nieprawidłowe, a przyjęta kwota odszkodowania [...] zł nieuwzględniająca nadto bardzo długiego przewlekłego okresu prowadzenia postępowania, całkowicie wadliwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji nie budzą żadnych wątpliwości.

Zdaniem WSA w Warszawie organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, a także wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Sąd stwierdził, że okoliczność, iż strona skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia norm prawnych.

Sąd I instancji przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że w świetle przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej również: specjalna ustawa drogowa z dnia 10 kwietnia 2003 r.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Idąc dalej, Sąd wyjaśnił również, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm.), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego – A. O., który sporządził wcześniejszy operat w sprawie, Sąd I instancji wyjaśnił, że uchylenie w całości pierwszej decyzji odszkodowawczej Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpiło wyłącznie w związku z dezaktualizacją operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010 r., powodującą konieczność sporządzenia w niniejszej sprawie nowej wyceny nieruchomości. Stąd też, zdaniem Sądu, wyznaczenie tego samego rzeczoznawcy ("biegłego") do sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wyceny przedmiotowej nieruchomości było nawet wskazane dla ekonomii prowadzonego postępowania, celem szybszego jego zakończenia.

Odnosząc się natomiast do samego operatu szacunkowego, Sąd I instancji stwierdził, że dla potrzeb wycenienia nieruchomości rzeczoznawca ocenił wpływ poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców i zgodnie z art. 154 u.g.n. prawidłowo określił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami – przedmiotowa działka jest zlokalizowana na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. przyjętego przez Radę Miasta B. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wynika, że dla przedmiotowej działki zostało określone przeznaczenie: częściowo pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną, częściowo zieleń izolacyjną będącą pasem ochronnym rzeki [...]; jako przeznaczenie dominujące przedmiotowego terenu uznano przeznaczenie gruntu pod zabudowę jednorodzinną ekstensywną.

Ponadto Sąd podniósł, że "biegła stwierdziła, iż w związku z faktem, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka miała przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe", wyceny dokonano przy zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przyjmując do porównania transakcje sprzedaży gruntów o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnił, że przy wycenie gruntu "biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (...), natomiast, że ze względu na fakt, iż dla całej nieruchomości nie można określić wartości rynkowej", zgodnie z art. 135 u.g.n. i § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, dla przedmiotowej nieruchomości określono wartość odtworzeniową. Ponadto wskazał na to, że sposób ustalania kosztu odtworzenia elementów składowych gruntu.

Sąd uznał, że operat szacunkowy zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych, co też umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Podał w tym względzie, że operat ten zawiera spójne zestawienie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych jej wag z opisami i charakterystykami nieruchomości porównawczych. W ocenie Sądu, pozwalało to organom obydwu instancji również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. Wobec tego Sąd stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z wymogami art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa; wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku.

Uznając przedmiotowy operat szacunkowy za spójny, logiczny i konsekwentny, Sąd wyjaśnił, że miał na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny – § 36 ust. 1-4. Stwierdził, że ocena operatu szacunkowego, w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia jest pozytywna, gdyż operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdził, że zarzut dotyczący zaniżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o wyższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Sąd podniósł w tym względzie, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego; tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia rzeczoznawcy.

Idąc dalej, Sąd stwierdził, że strona nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Sąd uznał, że takimi dowodami nie mogą być wydruki komputerowe przedstawione przez skarżącego, a dotyczące przeprowadzonych transakcji pozyskanych z Rejestru cen i wartości nieruchomości z okresu od sierpnia 2011 r. do sierpnia 2013 r. dotyczących obrębów M. i O. Ponadto Sąd podniósł, że przedstawione w skardze zarzuty wkraczają w sferę wiadomości specjalnych, zarezerwowanych wyłącznie dla biegłego i z tego też względu nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły i stwierdził, że podobne zastrzeżenie należy odnieść również do sądu.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania innych elementów niż wartość rynkowa nieruchomości, Sąd wyjaśnił, że specjalna ustawa drogowa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi, wobec czego brak jest możliwości ustalenia odszkodowania za "opieszałość organów", gdyż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie podważył skutecznie ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawił w stosownym terminie kontroperatu opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, ani też nie wykazał naruszenia przez biegłego zasad sporządzenia operatu. Wobec tego Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skarżącego wobec operatu i opartej na nim decyzji odszkodowawczej mają charakter subiektywny i ogólnikowy oraz nie są one oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. M., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "a w szczególności":

- art. 141 § 4 p.p.s.a. "polegające na nierozpoznaniu wszystkich podniesionych w skardze zarzutów poprzez należyte wyjaśnienie w pisemnym uzasadnieniu dlaczego nie uznano, zważywszy na podniesione zarzuty, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności" art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustalając stan faktyczny na podstawie dowodu – operatu szacunkowego, którego wnioski, zważywszy na podnoszone a nierozpoznane przez organy administracji uzasadnione zarzuty, budzą poważne wątpliwości, podczas gdy obowiązkiem sądu było rozpoznanie tych zarzutów i ujawnienie oraz uzasadnienie motywów tej decyzji w uzasadnieniu,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, "a w szczególności":

- art. 128 ust. 1, art. 134, art. 151, art. 152 u.g.n. oraz § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy został wykonany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy "nie zawiera obliczeń, opisu transakcji, podstawowych udokumentowań w postaci map nieruchomości, a dokonywane zostały obliczenia bez podania źródła ich danych, nie dokonano sprostowania pomyłek, błędów mających wpływ na ostateczny wynik, nie przeprowadzono prawidłowej analizy rynku wskutek zatajenia transakcji porównywalnych do wycenianej działki",

- art. 153 ust. 1, art. 154 ust.1 i 2, art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przez błędne przyjęcie, że podstawowy dowód w sprawie został wykonany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, podczas gdy "w metodzie korygowania ceny średniej nieruchomości zostały przyjęte transakcje niepodobne do wycenianej, nie przedstawiono uzasadnienia do wyniku wyceny wobec występowania znacznie wyższych cen w podobnych transakcjach rynkowych na nieruchomości - działki budowlane:,

- art. 176 u.g.n. i art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że "w ponownym postępowaniu, operat szacunkowy mógł sporządzić ten sam biegły/rzeczoznawca majątkowy/, który wydawał opinię w pierwszym postępowaniu, której wadliwość spowodowała uchylenie decyzji, podczas gdy z mocy prawa winien ulec wyłączeniu".

Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia sprowadza się do obrony uzasadnienia organu odwoławczego i wynika z powtarzania za tym organem błędnych i nieprawdziwych informacji zawartych w operacie szacunkowym. Ponadto strona przedstawiła domniemane przeszkody, które powodowały odmowę wykonania wyceny nieruchomości przez "innych rzeczoznawców majątkowych, będących biegłymi sądowymi w zakresie wycen nieruchomości’.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obydwu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wersja według stanu orzekania przez organ II instancji: Dz.U. z 2013 r., 687, z późn. zm.) zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał adekwatnej do wymogów prawnych oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

I tak, w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że został on częściowo wadliwie skonstruowany, bowiem strona zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, "a w szczególności" przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – i to "polegające na nierozpoznaniu wszystkich podniesionych w skardze zarzutów poprzez należyte wyjaśnienie w pisemnym uzasadnieniu dlaczego nie uznano, zważywszy na podniesione zarzuty, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego".

Tymczasem zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II FSK 1020/12, dostępnym jw.). Wobec tego sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, w szczególności nie może się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji byłoby inne, zaś stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia., przy czym oczywiście należy je wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I GSK 1313/15, dostępnym jw.).

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały zaś określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmująca naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane – przejawiać się może w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2376/15, dostępny jw.).

Zarzut naruszenia innych, niepowołanych norm czy to przepisów postępowania, czy to prawa materialnego, poprzez użycie zwrotu "a w szczególności" nie pozwala, w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na kontrolę kasacyjną szerszą niż z punktu widzenia konkretnego przepisu powołanego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1776/11, dostępny jw.).

W tym zakresie należy jeszcze podkreślić, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny (środek zaskarżenia) sporządzany przez profesjonalnego pełnomocnika, wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych. Sąd II instancji nie ma możliwości modyfikowania błędów tego typu, gdyż może dokonywać weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1095/16, dostępny jw.).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – pomijając błędną konstrukcję logiczną zdania, w którym sformułowano ten zarzut – rozpoznał zarzut sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej jedynie w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zaś wszelkich innych przepisów postępowania – i tylko w zakresie, w jakim sprowadza się on do przypisania Sądowi I instancji nienależytego wyjaśnienie w pisemnym uzasadnieniu, "dlaczego nie uznano, zważywszy na podniesione zarzuty", że organy administracji naruszyły wymienione w tym zarzucie przepisy postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie Sądu I instancji w kwestionowanym przez skarżącego zakresie odpowiada wymogom prawa. Sąd należycie wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i orzeczenie to w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Podstawowy dowód w sprawie, na podstawie którego została ustalona wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania, tj. operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r., został odpowiednio omówiony przez WSA w Warszawie z perspektywy obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki nieruchomościami, w tym rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W ten sposób Sąd I instancji zweryfikował stanowisko organów administracji wyrażone w odniesieniu do tego dowodu.

Sąd w sposób syntetyczny (zbiorczy) odniósł się do szeregu zarzutów procesowych, a zarazem treść tych zarzutów przywołał w części sprawozdawczej uzasadnienia. W ocenie Sądu kasacyjnego nie było potrzeby odnoszenia się do każdego z powołanych w skardze przepisów z osobna, tym bardziej, że powołane przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. formułują zasady ogólne postępowania administracyjnego, zaś pozostałe (art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) stanowią ich uszczegółowienie w zakresie ustalania stanu faktycznego, oceny okoliczności sprawy oraz wymogów stawianych decyzji administracyjnej. Sąd I instancji omówił również kwestie dotyczące operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania.

Sąd wypowiedział się m.in. na temat dat, z jakich należało przyjąć stan nieruchomości i określić jej wartość na podstawie art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, ponadto wskazał na przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który koresponduje z treścią powołanego przepisu ustawy. Sąd odniósł się również do takich zagadnień, jak określenie cech rynkowych, które wpływają na kształtowanie się ceny transakcyjnych, oraz opisy i oceny nieruchomości porównawczych (podobnych).

Przede wszystkim zaś Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii prawidłowości wyznaczenia tego samego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości. Dodać należy, że jest to stanowisko trafne, bowiem Sąd wykazał, że powodem uchylenia pierwszej z decyzji wydanych w sprawę przez organ I instancji był odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego wcześniej ([...] listopada 2010 r.) przez rzeczoznawcę A. O. Przeciwko samemu operatowi, jak i ustaleniom faktycznym co od wyceny nieruchomości i wysokości odszkodowania organ odwoławczy nie sformułował żadnych zastrzeżeń.

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut wadliwie powołany w ramach materialnoprawnej podstawy procesowej – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia – dotyczący naruszenia przepisów "art. 176 u.g.n. i art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.". Zdaniem Sądu kasacyjnego, tylko jeżeli przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinią rzeczoznawcy (biegłego), wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14 – dostępne jw.). Taka sytuacja nie zachodziła zaś w przedmiotowej sprawie.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, zatem do zarzutów istotnych. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to właśnie te kwestie mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16, dostępny jw.). Poza tym godzi się również przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Uznając za dostatecznie "ujawnione i umotywowane" w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny, dla których Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra nie narusza prawa i w konsekwencji oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjnych przechodzi do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne przede wszystkim ze względu na ich wadliwą konstrukcję.

W niniejszej sprawie w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, zwartych w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej, poza ponownym użyciem sfomułowania "a w szczególności" strona określiła, że naruszenie to miało to polegać na "błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu". Przy czym w zarzucie opisanym w tiret pierwszym (art. 128 ust. 1, art. 134, art. 151, art. 152 u.g.n. oraz § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości) autor skargi kasacyjnej stwierdził, że naruszenie prawa polegało na "błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że operat szacunkowy (...) został wykonany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa", podczas gdy "nie zawiera obliczeń, opisu transakcji, podstawowych udokumentowań w postaci map nieruchomości, a dokonywane zostały obliczenia bez podania źródła ich danych, nie dokonano sprostowania pomyłek, błędów mających wpływ na ostateczny wynik, nie przeprowadzono prawidłowej analizy rynku wskutek zatajenia transakcji porównywalnych do wycenianej działki". Z kolei w tiret drugim (art. 153 ust. 1, art. 154 ust.1 i 2, art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości) naruszenie prawa materialnego miało polegać na "błędnym przyjęciu, iż podstawowy dowód w sprawie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami", podczas gdy "w metodzie korygowania ceny średniej nieruchomości zostały przyjęte transakcje niepodobne do wycenianej, nie przedstawiono uzasadnienia do wyniku wyceny wobec występowania znacznie wyższych cen w podobnych transakcjach rynkowych na nieruchomości – działki budowlane". Natomiast w tiret trzecim jako naruszenie prawa materialnego w istocie wskazano – jak to już zostało wcześniej wspomniane – naruszenie przepisów postępowania dotyczących wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zaś wynika, że naruszenia prawa materialnego strona skarżąca upatruje w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę dokonanej wyceny nieruchomości poprzez uczynienie tego na podstawie dowodu – operatu szacunkowego, którego "rażące błędy" dyskwalifikują wnioski tego dowodu. Strona sformułowała szereg zarzutów, m.in. dotyczących wadliwego ustalenia katalogu nieruchomości podobnych, których ceny transakcyjne wzięto pod uwagę, nieuzupełnieniu operatu zgodnie z wnioskami strony i nieuwzględnieniu "z tego okresu szeregu transakcji, które spełniających kryteria podobieństwa". Ponadto strona zarzuciła Sądowi I instancji, że ten nie zauważył nieprawidłowego działania organów, którym "udowodniono zaniechanie określonych czynności nie tylko pod względem formalnym". Skarżący stwierdził, że operat szacunkowy, który nie zawiera wszystkich treści wymaganych przepisami prawa, zawiera niejasności, nieprawdziwe, niesprawdzalne informacje, pomyłki i błędy dyskwalifikujące, braki dokumentów – "nie spełniając kryteriów dowodu w sprawie, jest dla Sądu wiarygodny".

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1345/15, dostępny jw.). Ponadto należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4444/16, dostępny jw.).

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazuje zaś, że w istocie strona skarżąca w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje te aspekty sprawy, które dotyczą zagadnień procesowych, tj. oceny dopuszczalności przejęcia określonego dowodu w sprawie, jak i wiarogodności dowodów, na których oparto rozstrzygnięcia administracyjne, a także przyjęty stan sprawy, na którym z kolei oparł się Sąd I instancji. W ocenie Sądu kasacyjnego zarzuty te sprowadzają się jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Analiza zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca nie kwestionuje wykładni przywołanych w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 134, art. 151, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154 ust.1 i 2 u.g.n.) ani przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (§ 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 i § 56 ust. 1 pkt 9). Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. Strona skarżąca w rzeczywistości zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie wyboru, cech i cen nieruchomości podobnych oraz wartości wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości. Strona skarżąca, nie odnosząc się do treści powyższych przepisów – względnie powołując przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w celu kwestionowania sposobu korygowania cen w przyjętych przez rzeczoznawca transakcjach, podania źródeł informacji, braku sprostowań i prawidłowej analizy rynku nieruchomości poprzez "zatajenie transakcji porównywalnych" – kwestionuje wyłącznie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, dostępny jw.). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11, dostępne jw.). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09 – dostępne jw.).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienia przywołanych powyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej, odniesione do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, również niepodważonego przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 229/15, dostępny jw.).

Niezależnie od powyższego, warto przypomnieć, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, do którego z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 5 specjalnej ustawy drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Podstawowym dowodem w takiej sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości, co wynika z art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.), podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną na podstawie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.

Należy też w tym miejscu wskazać również na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17, dostępny jw.). Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne jw. – oraz powołane tam orzecznictwo). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 16, art. 128 ust. 1, art. 134, art. 151, art. 154 ust. 1 i 2, i art. 152 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 3, 5 i 7 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego istotę sporu w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości przede wszystkim ze względu na domniemany nierzetelny dobór nieruchomości porównawczych w przyjętym przez rzeczoznawcę zakresie czasowym oraz ich przedstawienie w operacie szacunkowym (opis).

W tej sytuacji trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje przywołane zaś już wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W świetle art. 154 u.g.n. nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Wobec tego nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie też tego rodzaju swoboda powinna być uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi reguły przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Organ prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada tego rodzaju specjalista o statusie zbliżonym od roli biegłego. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest wyłącznie dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10, dostępny jw.). Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego.

Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania, ustalonego zakresu i trendu czasowego wynikającego z analizy runku nieruchomości) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. przywołany wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17).

W konsekwencji, jeżeli strona postępowania uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określił wartość nieruchomości, winna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem, organ musiałby w takiej sytuacji wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi lub też operatem i innym rodzajem opinii o wartości nieruchomości, miałby też – o ile nie uczyniłaby tego strona z własnej inicjatywy – podstawę do wystąpienia w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (por. np. orzecznictwo przywołane w uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 953/16, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedłożył jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (ani innej opinii o wartości nieruchomości, za która ustalane było odszkodowanie), nie wniósł również o przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego przez A. O. do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n.

Dodać należy, że przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywacja skarżącego w tym względzie jest nieprzekonująca. Po pierwsze, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na to, że faktycznie konkretni "rzeczoznawcy majątkowi będący biegłymi sądowymi w zakresie wycen nieruchomości" odmawiają wykonania oszacowania przedmiotowej nieruchomości z uwagi na domniemane przyczyny wskazane w skardze kasacyjnej. Po drugie, prognozowanie wyniku oceny operatu w trybie art. 157 u.g.n., jak i uznanie niecelowości przedstawienia takiego operatu do odpowiedniej organizacji wskazanej w art. 157 u.g.n. było wręcz nielogiczne. Skoro skarżący zarzuca operatowi szacunkowemu m.in. braki w zakresie "przyrzeczonego na piśmie uzupełnienia brakujących dokumentów, sprostowania pomyłek, błędów, wyjaśnienia niejasności, zmiany treści", które "nie zostały przez rzeczoznawczynię wykonane, a przez organ niewyegzekwowane", to nie było właściwszego sposobu na rozstrzygnięcie wpływu tych okoliczności na prawidłowości merytorycznej i przydatności dowodowej przedmiotowego operatu, niż opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wyrażona w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji co od tego, że sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu. Skarżący domagał się bowiem od Sądu I instancji zajęcia w istocie stanowiska w kwestiach, które generalnie wymagają wiadomości specjalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano zaś, że tego rodzaju elementy operatu szacunkowego nie mogą być przedmiotem rozważań organu oraz sądu (por. na przykład teza trzecia wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, dostępnego jw.). Dlatego też argumentacja skargi kasacyjnej powiązana z doborem transakcji w ramach przyjętego kryterium czasowego pozostawała zasadniczo poza oceną sądu administracyjnego. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej mają walor jedynie polemiczny. W szczególności trzeba mieć na uwadze, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania – § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, dostępne jw.).

Niemniej jednak Sąd kasacyjny uznaje za stosowne wspomnieć, że opis kilkunastu transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania był wystarczająco szczegółowy; nieruchomości podobne i ich ceny (transakcje) zostały odpowiednio scharakteryzowane w zestawieniu, co nie pozwalało mieć wątpliwości co do pełnienia warunków z art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując całość rozważań, stwierdzić należy, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty przeciwko sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego nie dość, że w swej zasadniczej kwestii dotyczyły wiadomości specjalnych, to ponadto w sposób oczywisty nie spełniały wymogów operatu szacunkowego ani innego rodzaju opinii o wartości nieruchomości (nie sporządzone przez osobę uprawnioną). Gdyby natomiast skarżący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wartości nieruchomości zaistniałyby w rozpatrywanej sprawie istotne rozbieżności, wtedy oceny prawidłowości opinii (wyceny), na której oparł się organ w sprawie, powinna by dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono innej opinii rzeczoznawcy majątkowego niż kwestionowana w skardze kasacyjnej, to przy stwierdzeniu poprawności oceny tego dowodu na płaszczyźnie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie – wszelkie uwagi i zastrzeżenia zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do Sądu I instancji i w odwołaniu, uznać należało za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organów oraz Sądu I instancji. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja prowadzi zaś do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez ten Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie została skutecznie podważona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.