Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1155/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 26 stycznia 2000 r. nr [....] w przedmiocie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz skarżącego K.K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 26.01.2000r. podjęła uchwałę nr [...], zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia 23 grudnia 1998r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) i dotyczyła zmiany wysokości opłat przyłączeniowych.

Pismem z dnia 22.09.2008r. K. K. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały nr [...] z dnia 26.01.2000r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, na podstawie której nałożono na niego obowiązek poniesienia opłaty przyłączeniowej za możliwość podłączenia budynku do gminnej sieci wodociągowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wezwania skarżący stwierdził, iż określone w uchwale "opłaty przyłączeniowe" pozbawione są podstawy prawnej, bowiem nakładanie na obywateli opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zarzucił także niewłaściwe zastosowanie przepisów, stanowiących podstawę prawną w/w uchwały, tj. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na ugruntowany w tym zakresie pogląd orzecznictwa, prezentowany m.in. w wyroku WSA z dnia 15.03.2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/96, wyroku NSA z dnia 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, wyroku NSA z 17.05.2002 r., I SA 2793/01, wyroku NSA z 29.08.2006r., II OSK 730 /06, LEX 275 429, wyroku WSA w Lublinie z 2008r., II SA/Lu 670/07. Skarżący podkreślił również, iż rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia 22.10.2008r., znak: [...]. Po pierwsze wskazano, że uchwala Rady Miasta z dnia 26.01.2000r., nr [...] zmieniała tylko stawki opłat uchwalone w uchwale nr [...] z dnia 23 grudnia 1998r. Organ podał, że zgodnie z uzasadnieniem ostatniej z w/w uchwał, wprowadzenie jednorazowej opłaty przyłączeniowej do miejskich sieci miało na celu rozwiązanie problemu zgłaszanego przez społeczne komitety budowy wodociągów i kanalizacji, dotyczącego przyłączenia do sieci również tych osób, które nie partycypowały w kosztach budowy sieci wodno-kanalizacyjnych (...). Wskazano również, iż w/w uchwały nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę, ani nie zostały uchylone wyrokiem NSA, a zatem były wiążące i stanowiły podstawę pobierania opłat przyłączeniowych (...). Następnie organ podniósł, że w/w uchwały zostały uchylone uchwałą RM [...] z dnia 7.01.2004r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta (...).

W związku z powyższym K. K. (zwany dalej skarżącym) pismem z dnia 23.10.2008r. zaskarżył uchwałę Rady Miasta z dnia 26.01.2000r., nr [...], wnosząc o jej unieważnienie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że zarówno uchwała Rady Miasta z dnia 23.12.1998r., nr [...], jak i zmieniająca ją uchwała Rady Miasta [...] z dnia 26.01.2000r. wprowadzają opłaty, które mają charakter daniny publicznej, a ta zgodnie z art. 217 Konstytucji powinna być nakładana w drodze ustawy. Z artykułu 84 Konstytucji wynika bowiem że obywatel obowiązany jest do ponoszenia i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

W skardze podniesiono również, że zgodnie z art. 94, i art. 101, ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zmianami - w tym nowelizacją artykułu 94 ust.1 z dnia 12 maja 2000 roku) - uchwały Rady Gminy - akty prawa miejscowego mogą być unieważniane w każdym czasie. W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg postępowania, w całości podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, powielając dotychczasową argumentację, którą poparł orzecznictwem sądowym:

- wykładni przepisu 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r., uchwały TK W 5/940TK 1994/2/44,

- art. 8 p. 4 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005r. Nr 244, poz. 2080 oraz z 2006r. Nr 157, poz. 1119, Nr 170, poz. 1217 i Nr 249, poz. 1834),

- linii orzecznictwa wyznaczonej przez NSA w analogicznych sprawach (2001.11.29 wyrok NSA SA/Wr 1415/01 OwSS 2002/1/16 we Wrocławiu, 2002.05.17 wyrok NSA I SA 2793/01 w Warszawie, 2004.10.08 wyrok WSA, I SA/Wa 150/04 w Warszawie, 2006.08.29 wyrok NSA W-wa II OSK 730/06, 2006.04.06 wyrok NSA W-wa II OSK 19/06, 2008.05.27 wyrok NSA W-wa II OSK 344/08).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu opłata przyłączeniowa nie mieści się w pojęciu daniny publicznej. Wskazano, iż w doktrynie prawa publicznego konstruowane są różne definicje analizowanego pojęcia, które łączy uwypuklenie charakterystycznych cechy daniny publicznej - pieniężnego oraz przymusowego charakteru tego świadczenia. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej realizacja obowiązku uiszczenia opłaty przyłączeniowej nie została zagwarantowana środkami przymusu państwowego w w/w rozumieniu, w szczególności nie mogłaby zostać wyegzekwowana w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast obowiązek przyłączenia sieci kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu daniny publicznej, z tego powodu, iż nie ma charakteru pieniężnego.

Nawet jednak przy przyjęciu, iż kwestionowana opłata przyłączeniowa jest daniną publiczną, organ wskazał, iż zgodnie z art. 217 Konstytucji nakładanie danin publicznych następuje w drodze ustawy. Organ podał, jako ustawową podstawę do ustalenia opłaty przyłączeniowej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Przechodząc z kolei do analizy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w aspekcie podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż w/w przepis nie zawiera "upoważnienia dla pobierania jakichkolwiek opłat za przyłączenie do miejskiej sieci wodociągowej", wskazano, iż kwestia z zakresu delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest sporna zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa administracyjnego.

Na poparcie swojego stanowiska organ powołał m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z 16.02.1996r., sygn. akt SA/Wr 674/95, zgodnie z którym gmina zarządzająca bezpośrednio cmentarzem komunalnym może określać w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, oraz wyrok NSA we Wrocławiu, z dnia 22.02.1994r., sygn. akt SA/Wr 2248/93, w którym stwierdzono, iż na podstawie art. 40 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, rada gminy może w drodze przepisów gminnych określić warunki umieszczania reklam na budynkach komunalnych (...) i opłaty z tego tytułu w zakresie, w jakim nie zostało to uregulowane w art. 22 ustawy z 10.04.1974r. Pr.lokalowe i in. przepisach prawa oraz wyrok NSA w Gdańsku z 9.02.1994r., sygn. akt Sa/Gd 2261/93, w którym stwierdzono, iż rada gminy ma prawo podjąć uchwałę regulującą kwestię obliczania należności za zgodę na podłączenia się do istniejącego wodociągu.

Dalsze rozważania oparto na stwierdzeniu, iż art. 40 ust. 2 u.s.g. zawiera bezpośrednie upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez wszystkie organy gminy (stanowiący i wykonawczy), o zakresie którego przesądzają sformułowania konkretnych przepisów ustawowych. Organ wskazał, że podstawą do ustalania opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak m.in. NSA w wyroku z 25.02.1994r., w wyroku z dnia 15.10.1999r.oraz w wyroku z 17.05.1999r.)

Na rozprawie w dniu 19.01.2009r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż skarżący już raz składał skargę na tę samą uchwałę i została ona odrzucona postanowieniem z dnia 11.09.2008r., sygn. akt II SA/Kr 721/08 ze względu na niedochowanie terminów do wniesienia skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 – w skrócie p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi ze względu na fakt iż skarżący już raz składał skargę na tę samą uchwałę i została ona odrzucona ze względu na niedochowanie terminów do wniesienia skargi stwierdzić należy, ze nie zasługuje on na uwzględnienie. Postanowienie o odrzuceniu skargi ma charakter procesowy, nie wprowadza stanu res iudicata. W konsekwencji poprzednia skarga K. K. na tę samą uchwałę nie była merytorycznie rozpoznana, sąd nie dokonywał jej oceny i nie została oddalona. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 11.09.2008r., sygn. akt II SA/Kr 721/08 sąd odrzucił skargę nie ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia, lecz ze względu na fakt, iż "skarga K. K. nie została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym." Okoliczność ta nie może wywierać negatywnych skutków dla strony skarżącej, uniemożliwiać jej ponowne zaskarżenie uchwały po stosownym wyczerpaniu procedury zaskarżenia przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji negować jej prawo podmiotowe do rozpoznania sprawy przez sąd.

Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powoływanej dalej jako u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezsprzecznie zaskarżeniu w trybie powołanego wyżej przepisu podlega uchwała, która weszła w życie, funkcjonująca prawidłowo w obrocie prawnym. Zatem należało ocenić, czy zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała Rady Miasta z dnia 26.01.2000r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej weszła w życie przed zaskarżeniem jej do sądu administracyjnego. Dlatego trzeba dokonać analizy jej charakteru, w szczególności pod kątem ewentualnego zakwalifikowania do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Uszczegółowienie tej regulacji zawartej w ustawie zasadniczej stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowi on prawo gmin do stanowienia na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Natomiast na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w sytuacjach określonych w ust. 2 powołanego przepisu art. 40. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, niemniej zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił - musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Zatem przy kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niezbędne jest ustalenie adresata norm regulacji wynikającej z przedmiotowego aktu oraz na jakiej podstawie został on podjęty, czyli wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której uchwalono dany akt (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. w sprawie I SA 2160/01 niepubl.; wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie I OSK 669/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 26.01.2000r., nr [...], podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej wydana została bez upoważnienia ustawowego, a zatem nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podzielił stanowisko skarżącego, iż w ówczesnym stanie prawnym nie istniały przepisy, które upoważniałyby gminę do wprowadzania opłat za samo podłączenie się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Analiza poszczególnych przepisów powyższej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż nie jest ona aktem prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNiAPiUS 1996, nr 6, poz. 80), a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r. Sygn. akt I SA 85/03 Lex Nr 121772).

"Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków.

Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni." – wyrok NSA z 3.10.2006r., sygn. akt I OSK 1035/06 - LEX nr 281271.

Ponadto wskazać należy, iż w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być również powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Inaczej mówiąc, gmina, na podstawie przepisów szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. W ocenie Sądu przepis ten nie może, więc stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych.

Również analiza przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (na podstawie którego została wydana zaskarżona uchwała) wskazuje, iż nie stanowi on podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W tych okolicznościach nie może więc budzić najmniejszej wątpliwości sam fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar (prawo) podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także wprowadzenia obowiązku ponoszenia określonych kosztów budowy sieci wodnokanalizacyjnej.

W cyt. przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za korzystanie z urządzeń wodnokanalizacyjnych, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do tych urządzeń. Podobne stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r. w sprawie sygn. akt II SA 2320/00 (z glosą aprobującą Wojciecha Chróścielewskiego i Jana Pawła Tarno), gdzie podano, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia, drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej.

Skład orzekający w całości podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 20.10.2005r., sygn. akt II OSK 138/05 (LEX nr 201433), iż "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Stosownie do tego przepisu, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Co więcej "ustalanie opłat za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej." Wyrok NSA z 6.04.2006r., sygn. akt II OSK 19/06 - LEX nr 209165.

Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego ustalonych w drodze uchwały Rady Gminy opłat przyłączeniowych, Sąd podzielił pogląd wyrażony w doktrynie prawa, iż opłaty te nie posiadają cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie są opłatami przymusowymi. Należy jednak podkreślić, iż powyższym opłatom towarzyszy w zasadzie pewnego rodzaju "przymus życiowy", bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością.

Z tego też powodu opłat tych nie można uznać za w pełni dobrowolne. Należy również podkreślić, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

"Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43) nie jest to generalnym upoważnieniem do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi urzędowo należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą." – wyrok WSA w Łodzi z 5.10.2007r., sygn. akt II SA/Łd 665/07 (LEX nr 357623).

Zakwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest na pewno art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.).

Ze względu na to, iż skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miasta nie będącą aktem prawa miejscowego została złożona w 2008r., należało wyjaśnić kwestię formalną związaną z zagadnieniem ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis ten został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia.

Właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Przedmiotowa nowelizacja weszła w życie z dniem 15 lipca 2000r. Z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Jak wyżej wskazano przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem powyższa regulacja nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności brak podstawy prawnej do wydania niniejszej uchwały, zaskarżoną uchwałę uznano za wadliwą.

Ze względu na dyspozycję przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.