Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1186/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. O. i S. O. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. w gminie W. I. stwierdza nieważność § 12 pkt 6 w zakresie słów: "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie I. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżących G. O. i S. O. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2015 r. G. O. i S. O. wnieśli skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w gminie W., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego z 1999 r., Nr [...], pod poz. [...] (zwaną dalej: "planem"). Zarzucili, że zaskarżony plan został podjęty z naruszeniem:

1) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP;

2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) zwanej dalej: "ustawą z 1994 r."];

3) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(obecnie: t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.g.n.".

Naruszenie to polega na wykroczeniu przez regulacje zawarte w § 12 pkt 6 i 11 w związku z § 13 pkt 1 planu poza przysługujące organowi administracji tzw. władztwo planistyczne i skutkujące ograniczeniem prawa własności skarżących do nieruchomości położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Podnosząc wymienione naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 6 i pkt 11 zaskarżonego planu oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący w motywach skargi podali, że działka [...] leży na obszarze objętym planem w strefach oznaczonych na jego rysunku symbolami [...] i [...], dla których w § 12 pkt 1 zaskarżonego planu przewidziano funkcję mieszkalno-usługową i w których, stosownie do § 12 pkt 6 i 11 w zw. z § 13 pkt 1 planu obowiązuje:

- zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce, przy czym realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie,

- nakaz zachowania minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym.

Odnosząc się do zakazu wynikającego z § 12 pkt 6 w zw. z § 13 pkt 1 planu skarżący podnieśli, że zakaz budowy więcej niż jednego domu na działce położonej w

1

strefach oznaczonych symbolami [...] i [...] nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, ani w przepisach prawa, ani w uwarunkowaniach przestrzennych terenu położonego w rzeczonych strefach. Przykładowo bowiem na działce nr [...] - nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących - usytuowane są trzy budynki. I dalej przewidziane w powołanych przepisach uzależnienie możliwości podziału działki usytuowanej w tych strefach od zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej działki budowlanej wydzielonej w wyniku podziału jest po pierwsze niejasne, bo pojęcie "bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej" nie jest zdefiniowane ani w planie ani w innych przepisach; po drugie uzależnienie możliwości podziału działki od zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej działki budowlanej wydzielonej w wyniku podziału jest ewidentnie niezgodne z przepisem art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 2 ust. 1 u.z.p. Tak jak wspomniany wyżej zakaz, nie ma także żadnego uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w uwarunkowaniach przestrzennych tego terenu. Podniesiona okoliczność była powodem wydania w stanie prawnym wyznaczonym przez zaskarżony plan dwóch sprzecznych rozstrzygnięć, tj. decyzji z [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której dopuszczono podział nieruchomości skarżących na dwie działki, z których jedna skomunikowana byłaby z drogą publiczną za pośrednictwem służebności przejazdu na drugiej działce powstałej w wyniku podziału; postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. negatywnie opiniującego projekt takiego podziału, jako sprzeczny z zaskarżonym planem. Ponadto uzależnienie możliwości podziału działki od zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej działki budowlanej wydzielonej w wyniku podziału jest ewidentnie niezgodne z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 2 ust. 1 u.z.p.

Również, wynikający z § 12 pkt 11 w zw. z § 13 pkt 1 planu, nakaz zachowania przy zabudowie działek budowlanych położonych w rzeczonych strefach aż co najmniej 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym, tak jaki i wcześniejsze zakazy, nie ma żadnego uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w uwarunkowaniach przestrzennych tego terenu.

Zdaniem skarżących przedmiotowe zakazy i nakazy, a dotyczące sposobu zagospodarowania terenu położonego w strefach oznaczonych symbolami [...] i [...] ewidentnie kolidują z jego funkcją mieszkalno - usługową wyznaczoną w § 12 pkt 1 planu. Kwestionowane regulacje znacząco ograniczają możliwość zagospodarowania działek budowlanych położonych ww wskazanych strefach, a więc także nieruchomości skarżących, zgodnie z funkcją mieszkalno - usługową i wykraczają poza granice tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminie na mocy art. 4 u.z.p., obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego planu i art. 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rezultacie stanowią niezgodną z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji ingerencję w prawo własności nieruchomości położonych w tych strefach.

Przedstawiona wyżej argumentacja według skarżących zbieżna jest z poglądami prezentowanymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1491/11, pub!. LEX nr 1135190), w którym Sąd stwierdził nieważność m. in. przepisów § 9 pkt 5 i 10 zaskarżonego planu zawierających w odniesieniu do strefy oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] regulacje takie same jak regulacje zawarte w kwestionowanych niniejszą skargą przepisach § 12 pkt 6 i pkt 11 w zw. z § 13 pkt 1 planu.

Rada m. W. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skargi, organ zauważył, że działka skarżących położona jest wzdłuż wąwozu rozcinającego Skarpę [...] i stanowiącego jej formę geomorfologiczną, w odległości 17 metrów od jego górnej krawędzi.

Podstawowym celem objęcia planem miejscowym terenu dawnej wsi K., ze względu na jego wyjątkowe w skali miasta położenie na górnym tarasie Skarpy [...] w sąsiedztwie dwóch rezerwatów przyrody, było określenie m. in. warunków niezbędnych dla zachowania bezwzględnej ochrony Skarpy [...] i zasięgu terenów, których te warunki dotyczą, a także umożliwienie rozwoju mieszkalnictwa i usług z zachowaniem wymogów i ładu przestrzennego, uwzględniającego warunki strefy ochrony konserwatorskiej oraz uwarunkowań ekologicznych i ochronnych Skarpy [...], a nadto i rezerwatów Las K. i Las N. (§ 3 planu). Skarpa jako wybitny element rzeźby terenu pełni istotną funkcję krajobrazową, a w połączeniu z zespołami roślinnymi jej towarzyszącymi także funkcję przyrodniczą i klimatotwórczą. Dodatkowo należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie. Ich natężenie zależne jest od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków).

Z powyższych względów Skarpa [...] wraz z wąwozami jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów przez m. in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności. Z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym. Realizacji powyższych zadań ma służyć strefa ochronna skarpy. Podzielono ją na dwie części: strefę bezpośrednią - obejmującą wschodni fragment działki skarżących, w której obowiązuje zakaz zabudowy oraz pośrednią - obejmującą ok. 2/3 powierzchni działki, w której obowiązują określone warunki realizacji nowej zabudowy.

Nadto, teren dawnej wsi K. objęty jest granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z obowiązującym w czasie sporządzania planu rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa [...] w jego granicach obowiązywała konieczność zachowania min. 70% powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik ustalono na terenach położonych w oddaleniu od krawędzi skarpy i wąwozów. Natomiast na terenach przylegających do krawędzi, a w szczególności na terenach w zasięgu stref ochronnych skarpy, gdzie zasadne było ograniczenie zainwestowania, ustalono ten wskaźnik na poziomie 80% gwarantującym ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych.

Dążenie do zachowania ładu przestrzennego na terenie chronionego prawnie krajobrazu warunkowało również wprowadzenie zapisu o możliwości realizacji jednego domu na działce, uprzednio wydzielonej zgodnie z zapisami planu. Taki zapis gwarantuje rozproszenie zabudowy, czyli równomierne, ekstensywne zagospodarowanie terenu, w tym otoczenie każdego budynku powierzchnią biologicznie czynną. W innym przypadku budynki mogłyby skupić się w jednej części działki tworząc wrażenie intensywnie zagospodarowanego osiedla. Dodatkowo kwestionowany zapis planu zabezpiecza przed destabilizacją zboczy wąwozu, a w konsekwencji do uruchomienia ruchów masowych czy też wzmożonej erozji przez zbyt intensywną zabudowę skupioną w jednym miejscu, w odległości zaledwie kilkunastu metrów od krawędzi wąwozu. Osunięcie się skarpy w 2010 r. w niewielkiej odległości od działki skarżących, które naruszyło konstrukcję trzech budynków potwierdza słuszność przyjętych rozwiązań.

Również organ zwrócił uwagę, że analizy przyrodnicze przeprowadzone w trakcie sporządzania obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. wskazały na konieczność wzmożonej ochrony Skarpy [...]. Z tego też względu działka skarżących

objęta jest w Studium strefą zieleni bez możliwości lokalizowania zabudowy.

Niezależnie od przyjętych w planie ograniczeń - według organu - skarżący mają możliwość realizacji na swojej nieruchomości dwóch budynków o powierzchni użytkowej ok. [...] m2 każdy lub czterech budynków w zabudowie bliźniaczej o takiej samej powierzchni. Mają również możliwość wydzielenia drugiej działki z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. W takiej sytuacji trudno uznać, iż organ ważąc interesy i będąc zobowiązany do ochrony Skarpy [...] przekroczył granice władztwa planistycznego.

Organ zauważył, że postanowienie, na które powołują się skarżący z [...] kwietnia 2013 r. zostało przez nich zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 3188/13) oddalono skargę. Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do dróg publicznej. Zdaniem organu w wymienionym wyroku wskazano, że tylko gdy brak jest możliwości wydzielenia drogi, dostęp do drogi publicznej może odbywać się na zasadach służebności.

Podsumowując rozważania, organ podkreślił, że własność nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP i tu organ zacytował art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie praw i wolności jednostki jest dopuszczalne tylko z enumeratywnie wymienionych przyczyn, tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Jak podnosi L. Garlicki, ochrona środowiska wymaga szczególnego nasilenia działań prospektywnych i rzutuje przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej. Jej wskazanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma na celu zaakcentowanie bezpieczeństwa ekologicznego i koresponduje zarówno z określeniem ogólnych celów państwa (art. 5), jak i ze sformułowaniem zasad jego polityki (art. 74) oraz sformułowaniem obowiązku jednostki (art. 86) (por. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2001, Nr 10, s. 15.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] lipca 2015 r., odnoszącym się do odpowiedzi na skargę:

- po pierwsze wskazali, że ani z przepisu § 3 planu, określającego jego cele, ani

5

z przepisu § 7 planu, określającego warunki zagospodarowania terenów w strefie ochrony bezpośredniej Skarpy Warszawskiej, w której to strefie położona jest część nieruchomości skarżących, ani z przepisu § 8 planu określającego warunki zagospodarowania strefy ochrony pośredniej Skarpy [...], w której to strefie położona jest inna część nieruchomości skarżących, ani z jakiegokolwiek innego przepisu planu, nie da się wywieść okoliczności uzasadniających zawarty w § 12 pkt 6 i § 13 pkt 1 planu zakaz;

- po drugie zauważyli, że zawarte w odpowiedzi na skargę wywody, krytycznie odnoszące się do złożonego przez skarżących projektu podziału ich nieruchomości, negatywnie zaopiniowanego postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nie dotyczą w oczywisty sposób przedmiotu skargi. Skarżący powołali się w skardze na to postanowienie tylko i wyłącznie w celu udokumentowania zawartego w skardze twierdzenia o niejasności ustalonego w przepisie § 12 pkt 6 i § 13 pkt 1 planu nakazu;

- po trzecie organ administracji w odpowiedzi na skargę wypowiedział się co do możliwości zagospodarowania działki skarżących pomimo wprowadzonych ograniczeń w planie, niemniej stwierdzenie organu jest dla skarżących niezrozumiałe. W sytuacji bowiem, gdy należąca do skarżących nieruchomość składa się obecnie z jednej działki nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej na terenach oznaczonych w planie symbolami [...] i [...], dla których ustalono w przepisach § 12 pkt 6 i § 13 pkt 1planu zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce i nieruchomość skarżących położona jest - jak to konstatuje sam organ administracji w odpowiedzi na skargę - w około jednej trzeciej jej powierzchni, co odpowiada ok. [...] m2, w strefie ochrony bezpośredniej Skarpy Warszawskiej, dla której to strefy ustalono w § 7 ust. 2 lit. a planu zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, a w ok. 2/3 jej powierzchni, co odpowiada ok. [...] m2, w strefie ochrony pośredniej tej Skarpy, na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami 11 MU4 i 12 MR, dla których w przepisach § 12 pkt 11 i § 13 pkt 1 planu ustalono nakaz zachowania przy zabudowie działek budowlanych powożonych na rzeczonych terenach co najmniej 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym, co w odniesieniu do nieruchomości skarżących oznacza, w kontekście wskazanych wyżej uwarunkowań jej położenia wynikających z planu, że można tę nieruchomość zabudować jednym budynkiem o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m2, a i to przy założeniu rezygnacji z utwardzenia jakiejkolwiek części nieruchomości niezajętej przez budynek na niej wzniesiony;

- po czwarte przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja mająca uzasadnić zawarty w przepisach § 12 pkt 11 i § 13 pkt 1 planu nakaz jest nie przekonywująca, ponieważ: 1) nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla aż tak istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania rzeczonych działek zgodnie z ich przeznaczeniem ustalonym w planie (funkcja mieszkalno-usługowa - patrz § 12 pkt 1 i 2 oraz § 13 pkt 1 planu), które to graniczenie w odniesieniu do nieruchomości skarżących wykazano w pkt. 3 niniejszego pisma; 2) nie uwzględnia faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżących, które to nieruchomości sąsiadujące - położone na obszarach oznaczonych na rysunku planu tym samym symbolem, co symbol obszaru, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżących (11 MU4) - zabudowane zostały z całą pewnością bez pozostawienia na tych nieruchomościach co najmniej 80 % powierzchni biologicznie czynnej, tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym, co potwierdza wyrys z planu i wydruk komputerowy z systemu GeoMap, załączone do niniejszego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K." w gminie W. [(Dz. Urz. Woj. Maz. z 1999 r., Nr [...], poz. [...]) - zwana dalej: "planem"].

Prawo dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowego planu wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. G. O. i S. O. są bowiem właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...] w W. (dzielnicy U.), która leży na obszarze objętym zaskarżonym planem.

Niewątpliwie również przedstawionymi w stanie sprawy ustaleniami planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Niemniej skarga została uwzględniona tylko w tej części, w której doszło do nadużycia przysługującego gminie uprawnienia, czyli tzw. władztwa planistycznego, tym samym nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zostały uwzględnione.

Przechodząc więc do rozważań mających na celu odniesienie się do zarzutów skargi, treści skargi i pisma procesowego, najpierw trzeba podkreślić, że procedura planistyczna i uchwalenie planu miały miejsce w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą z 1994 r."]. Zaś dalej powtórzyć za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 135/08), że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Prawo własności doznawało ograniczeń także na gruncie ustawy z 1994 r., a ich przejawem był plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Z zasady ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego, które jest pojęciem doktrynalnym. Nie należy jednak tego pojęcia rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Powyższe dowodzi, iż na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (np. wyrok NSA z 9.06.1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13.11.1999r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263).

I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 1994 r., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Gmina - stosownie do art. 4 ustawy z 1994 r. - w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę do konstrukcji wspominanego już wcześniej tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtowały i kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy z 1994 r.).

W ocenie Sądu nie można Radzie skutecznie zarzucić wydania zaskarżonego planu z naruszeniem art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 2 ust. 1 ustawy z 1994 r. w zakresie ustalenia wynikającego z § 12 pkt 11 planu i w zakresie części ustalenia wynikającego z § 12 pkt 6 planu, natomiast można skutecznie zarzucić wydanie zaskarżonego planu z naruszeniem ww regulacji i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie pozostałej części ustalenia zawartego w § 12 pkt 6 planu.

Rozważając bezzasadność skargi we wskazanym wyżej zakresie należy przede wszystkim mieć na uwadze, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu - ze względu na wyjątkowe w skali miasta położenie obszaru objętego planem na górnym tarasie Skarpy [...], w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Rezerwatu Przyrody Las K. i Parku N. (stanowiącego w części Rezerwat Przyrody Las N.) - było określenie warunków niezbędnych dla zachowania i bezwzględnej ochrony Skarpy [...] oraz zasięgu terenów których te warunki dotyczą i umożliwienie rozwoju mieszkalnictwa i usług z zachowaniem wymogów ładu przestrzennego, uwzględniającego warunki strefy ochrony konserwatorskiej oraz uwarunkowań ekologicznych i ochronnych Skarpy [...] oraz rezerwatów Las K. i Las N. (§ 3 pkt 1 i pkt 3 planu). W ślad za tak nakreślonym celem regulacji zawartych w ustaleniach planu, ich przedmiotem uczyniono ustalenie zasięgu geotechnicznych stref ochronnych Skarpy [...] (oznaczonych na rysunku planu odpowiednimi symbolami graficznymi) oraz określenie zasad zagospodarowania terenów będących w ich zasięgu (§ 5 pkt 1 planu). W wyniku dokonanego podziału terenów wyodrębniono: strefę ochrony bezpośredniej Skarpy, strefę ochrony pośredniej Skarpy, strefę ekspozycji rejonu nad skarpowego (oznaczoną symbolem [...]), a w jej ramach wydzielono tereny istniejącej zabudowy siedliskowej (oznaczone symbolem [...]) - § 5 pkt 3 a, b i f planu.

Z rysunku planu i wyjaśnień organu, wynika że działka skarżących o numerze [...] zlokalizowana jest wzdłuż wąwozu rozcinającego Skarpę [...] i stanowiącego jej formę geomorfologiczną, w odległości 17 metrów od jej górnej krawędzi. Według planu położona jest na terenie nim objętym w strefie ekspozycji rejonu nadskarpowego ([...]) i na terenie istniejącej zabudowy siedliskowej ([...]) - wydzielonym w ramach strefy [...] z dopuszczoną tymczasową funkcją rolniczą ([...]), w tym wschodni fragment działki wchodzi również w zakres strefy ochrony bezpośredniej Skarpy i około 2/3 powierzchni działki wchodzi w zakres strefy ochrony pośredniej Skarpy.

Z kwestionowanych przez skarżących zapisów planu, tj.:

- § 12 pkt 6 wynika zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce (realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie),

- § 12 pkt 11 wynika nakaz zachowania minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej (tj. pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym).

Przytoczone postanowienia planu, za wyjątkiem ustalenia ograniczającego się do

słów "w bezpośredni sposób obsłużonej Komunikacyjnie i inżynieryjnie" (o którym będzie mowa niżej), w ocenie Sądu nie wykraczają poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne, inaczej ujmując nie nożna ich wiązać z nadużyciem władztwa planistycznego. Organ doprowadzając do przedmiotowych ustaleń planistycznych na terenach przylegających do krawędzi Skarpy, a w szczególności na terenach w zasięgu stref ochronnych Skarpy, dążył do zachowania ładu przestrzennego, chciał zagwarantować rozproszenie zabudowy, czyli równomierne zagospodarowanie terenu, a nadto zabezpieczyć przed destabilizacją zboczy wąwozu, w konsekwencji prowadzącą do uruchomienia ruchów masowych czy też wzmożonej erozji przez zbyt intensywną zabudowę skupioną w jednym miejscu, w odległości zaledwie kilkunastu metrów od krawędzi wąwozu. Z odpowiedzi na skargę wynika, że sporny zakaz i nakaz gwarantują ograniczenie intensywności zabudowy i pozostawienie jak największej powierzchni zielonej umożliwiającej swobodną infiltrację wód opadowych.

W ocenie Sądu - wbrew twierdzeniom skarżących - należało stwierdzić, że przyjęte, a zarazem kwestionowane przez skarżących, rozwiązania planistyczne nie są rozwiązaniami dowolnym, oderwanymi od realiów i potrzeb opisanego wyżej terenu, ale racjonalnymi i optymalnymi w zastanych warunkach terenowych i w sferze ingerencji w prawo własność skarżących. Przedstawiona specyfika terenu wymusiła również na organie uchwałodawczym podejmowanie działań perspektywicznych, służących społeczności, choć kosztem właścicieli nieruchomości, do których należą skarżący. Skarpa Warszawska wraz z wąwozami, jako wybitny element rzeźby terenu - według organu - pełni istotną funkcję krajobrazową, przyrodniczą i klimatotwórczą oraz należy do obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, m. in. osuwaniem i spełzywaniem zaznaczającymi się w przeszłości i obecnie o natężeniu zależnym od wysokości i nachylenia skarpy, jak również od działalności człowieka (wykopy, wznoszenie nowych budynków). Z powyższych względów jest obiektem chronionym. Celem ochrony Skarpy jest wzbogacanie jej walorów przez m. in. takie zagospodarowanie, które nie będzie naruszało jej stateczności, z drugiej zaś strony potencjalne ruchy masowe na Skarpie nie powinny zagrażać lokalizowanym tam obiektom budowlanym. Realizacji powyższych zadań mają służyć wymienione wyżej strefy ochronne. Również na uwagę zasługuje argument organu wskazujący, że analizy przyrodnicze przeprowadzone w trakcie sporządzania obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy wskazały na konieczność wzmożonej ochrony Skarpy [...]. Z tego też względu działka skarżących objęta jest w Studium strefą zieleni bez możliwości lokalizowania zabudowy. W świetle przedstawionych okoliczności kwestionowane ustalenia planu oceniono jako zgodne z prawem, niewykraczające poza przysługujące gminie władztwo planistyczne.

Z kolei nadużycie władztwa planistycznego nastąpiło w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" zawartego w § 12 pkt 6 planu. Rozumiejąc ten zapis jako ustanawiający, względem działki budowlanej, wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, należało uznać za zapis zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający skarżącym sposób wykonywania posiadanego przez nich prawa własności do działki nr [...]. Poprzez przedmiotowy zapis, dopuszczono możliwość zabudowy terenu więcej niż jednym domem mieszkalnym, jego podziału, ale i daną możliwość ograniczono przez postawienie warunku bezpośredniego dostępu do drogi działki budowlanej wydzielonej celem realizacji drugiego domu mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z ówcześnie rozumianymi regulacjami, w szczególności ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie regulacji dotyczącej podziału nieruchomości (art. 93 w brzmieniu obowiązującym podczas uchwalania planu - Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741) dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni do tej drogi, ale i dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowej przy braku możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Poglądowo w tej materii można i powołać się na obecne regulacje (choć niemogące znaleźć zastosowania w sprawie, ze względu na uchwalenie planu przed wejściem ich w życie). I tak według aktualnego brzmienia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782), które już miałoby zastosowanie w przypadku podziału działki i art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni do tej drogi, ale i dostęp pośredni (przez wydzieloną drogę wewnętrzną, ustanowienie służebności drogowej). Wprowadzenie więc zapisu zawężającego, ograniczającego uprawnienie wynikające z powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, nieuzasadnionego uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, istniejącym zagospodarowaniem sąsiednim i uwarunkowaniami ustanowionymi strefami oraz zaprzeczającego funkcji terenu mieszkaniowo - usługowej, należało ocenić jako przekraczające uprawnienie wynikające z władztwa planistycznego gminy.

W kontekście treści skargi i pisma procesowego skarżących z [...] lipca 2015 r. trzeba jeszcze wskazać, że:

1) działka skarżących objęta spornymi ustaleniami planu od północy graniczy z działkami nr [...] i [...], na których istnieje zabudowa siedliskowa, od wschodu z działką nr [...] porośniętą zielenią, od południa z działkami nr [...],[...],[...] i [...] zabudowanymi jednorodzinnymi domami mieszkalnymi i działką nr [...] w części zabudowaną (każda z dostępem do drogi) oraz od zachodu z działką [...], którą od skarżących odkupiła gmina i zaplanowano na niej drogę odbarczającą [...] (ul. [...]) (www.google.pl/maps i wyjaśnienia skarżących złożone do protokołu na rozprawie w dniu [...] lipca 2015 r.). Według wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie sąsiednie zagospodarowanie działki skarżących to w większości efekt inwestycyjny sprzed wejścia w życie planu, natomiast jeżeli teraźniejszy, to zgodny z ustaleniami planu;

2) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1491/11), zapadł w innym stanie faktycznym. Dotyczył działki położonej w obszarze oznaczonym symbolem [...] i jego podobszarze [...] - terenu położonego w strefie przedpola Rezerwatu Las N., czyli terenu znacznie oddalonego od terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżących; terenu leżącego poza strefami ochrony bezpośredniej i pośredniej Skarpy; terenu otoczonego innym sąsiedztwem.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.