Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 820/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2092/10 w sprawie ze skargi A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. P. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 2092/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Sprawa naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez A. P. oraz M. U. wpłynęła do Głównej Komisji Orzekającej po raz drugi. Pierwotnie organ orzekający pierwszej instancji uniewinnił obydwie wskazane powyżej osoby od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na przekroczeniu upoważnienia do dokonania wydatku w kwocie 10 000,00 zł na rzecz spółki z o.o. "P." w K., z tytułu dofinansowania zakupu samochodu do przewozu osób niepełnosprawnych dla B. Stowarzyszenia Chorych na SM. W uzasadnieniu tego orzeczenia uznano, że A. P., jako Wójt Gminy S., miał prawo dokonać wydatku, jak również, że zapłata 10 000,00 zł stanowiła realizację zobowiązania wynikającego z umowy zawartej [...] listopada 2006 r. o współfinansowanie zakupu samochodu, o którym mowa powyżej. Podkreślono jednocześnie, że odmowa zapłaty mogła skutkować powstaniem strat dla samorządu.

Główna Komisja Orzekająca za bezsporny uznała fakt, iż A. P. – Wójt Gminy S., jak i M. U. – Skarbnik Gminy, dokonali przekazu środków pieniężnych w wysokości 10 000,00 zł, jako wykonanie zobowiązania wynikającego z wcześniej zawartej umowy o dofinansowanie zakupu samochodu przeznaczonego do przewozu osób niepełnosprawnych. Zapłaty dokonano z paragrafu przeznaczonego na zakup materiałów i wyposażenia, podczas gdy w planie finansowym gmina nie posiadała środków w grupie wydatków majątkowych, lecz tylko w wydatkach bieżących. W tej sytuacji, Główna Komisja Orzekająca uznała, że zarówno A. P., jak i M. U., przekroczyli upoważnienie do dokonania wydatków, gdyż zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami, dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a wydatek związany ze współfinansowaniem zakupu samochodu nie może być zaliczany do wydatków bieżących, lecz do wydatków majątkowych. Mając jednak na względzie treść art. 146 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O., orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., uznała A. P. i M. U. za winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na przekroczeniu upoważnienia do dokonania wydatku w kwocie 10 000,00 zł. Jednocześnie, organ pierwszej instancji orzekł o odstąpieniu od wymierzenia kary obojgu obwinionym, wskazując, że nie byli oni dotychczas karani za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ podał również, że przedmiotowy przypadek zasługuje na szczególne potraktowanie ze względu na to, że B. Stowarzyszenie Chorych na SM jest jedynym stowarzyszeniem zajmującym się pomocą osobom niepełnosprawnym dotkniętym tą chorobą oraz dlatego, że poniesiony wydatek stanowi niewielką kwotę. Ponadto, uznano, że samo postępowanie spełniło względem obwinionych rolę prewencyjną.

Od powyższego orzeczenia złożył odwołanie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, który podkreślił, że wydatkowana kwota stanowiła 72% planu we właściwym rozdziale budżetowym. Z tego też względu, w jego ocenie, zarówno A. P., jak i M. U., powinni zostać ukarani karą upomnienia.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, orzeczeniem z dnia [...] maja 2010 r.:

1) uchyliła zaskarżone orzeczenie w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary A. P.,

2) na podstawie art. 35 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzyła wymienionemu obwinionemu karę upomnienia,

3) w pozostałym zakresie utrzymała w mocy orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główna Komisja Orzekająca wskazała, że okoliczności popełnienia czynu oraz wina obojga obwinionych nie budzą wątpliwości. Uzasadnione jest jednak odstąpienie od ukarania M. U., pełniącej funkcję skarbnika. Zachowanie A. P., na którym, jako na kierowniku jednostki, ciążyła odpowiedzialność za całokształt gospodarki finansowej, powinno być jednak ocenione surowiej. Jego podpis oznaczał bowiem w istocie ostateczne zatwierdzenie wydatku, a faktyczne przekazanie środków stanowiło przekroczenie upoważnienia do dokonania wydatku, albowiem plan finansowy gminy, w tym rozdziale klasyfikacji budżetowej, przewidywał jedynie środki na zakup materiałów i wyposażenia oraz usług zdrowotnych. Plan nie przewidywał wydatków w formie dotacji dla stowarzyszeń ani wydatków na zakupy inwestycyjne. Organ odwoławczy nie podzielił również przekonania organu pierwszej instancji, co do pozytywnego wpływu na obwinionego samego postępowania w sprawie.

Od powyższego orzeczenia A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie przez sąd wyroku uniewinniającego.

Uchylając zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej, sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są niesporne. Istotą tych ustaleń jest zasadne stwierdzenie, że skarżący, jako kierownik jednostki, ponosi odpowiedzialność za całokształt jej gospodarki finansowej. Odpowiedzialność ta spada jednak również na głównego księgowego, który pełnił wówczas funkcję skarbnika. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał zatem, że M. U. dokonała wydatku wspólnie z A. P., albowiem wspólnie z nim zatwierdziła jego dokonanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał następnie, że wójt gminy, jako organ wykonawczy, podejmuje określone decyzje bądź samodzielnie, bądź we współdziałaniu z określonymi podmiotami. Kierownik jednostki ma prawo zakładać, że główna księgowa, w zakresie przysługujących jej uprawnień, działa w granicach prawa i w oparciu o obowiązujące ją przepisy. Powyższe oznacza zatem, że odpowiedzialność skarżącego oraz M. U. nie powinna być różnicowana, gdy chodzi o konsekwencje wynikające z ewidentnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Regionalna Komisja Orzekająca odstąpiła od wymierzenia kary w stosunku do obydwojga obwinionych, zaś Główna Komisja Orzekająca zastosowała tę instytucję tylko wobec jednego z nich (głównej księgowej).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, iż wskazane rozstrzygnięcie było prawnie dopuszczalne, jako że orzekanie o karach, względnie też o odstąpieniu od ich wymierzania, w oparciu o przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wiąże się z uznaniem administracyjnym. Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach owego uznania pozostają jednak pod kontrolą sądu, chociaż zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Stąd też, sądowa kontrola takich rozstrzygnięć zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jego wydanie, czy organ, wydając rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił je dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tzn. tak, że nie można postawić mu zarzutu dowolności. W takim przypadku, jak podkreślił sąd pierwszej instancji, badaniu podlega to, czy przy podjęciu rozstrzygnięcia spełniona została powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, a nadto, czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 Kpa).

Następnie, przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części dotyczącej wymierzenia kary upomnienia jedynie skarżącemu nie zostało uzasadnione w sposób przekonywujący. Wywołuje ono bowiem wątpliwości także co do tego, czy obie osoby uznane za obwinione zostały potraktowane zgodnie z wyżej wymienioną zasadą równości wobec prawa.

Mając to na uwadze, sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone orzeczenie, zobowiązał Główną Komisję Orzekającą, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięła pod uwagę "powyższe uwarunkowania".

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, w skrócie: P.p.s.a) oraz art. 137 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez uznanie, że orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej nie zawierało przekonującego uzasadnienia dla zastosowania kary upomnienia jedynie wobec obwinionego A. P., podczas gdy orzeczenie było w tym zakresie właściwie uzasadnione, a zatem Główna Komisja Orzekająca swoim orzeczeniem nie naruszyła obowiązujących przepisów - co miało istotny wpływ na wynik postępowania przed sądem pierwszej instancji,

2) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 35 i 36 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na nieuwzględnieniu, że Główna Komisja Orzekająca, wymierzając karę ma obowiązek brać pod uwagę, między innymi sposób działania i okoliczności działania lub zaniechania każdego z obwinionych - sposób i okoliczności działania A. P. oraz M. U. różniły się - różnice te organ odwoławczy, działając w ramach uznania, uwzględnił rozstrzygając o wymiarze kar, a przyjęcie przez sąd odmiennych wniosków powoduje naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z, przywołanymi powyżej, przepisami ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

3) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nakaz zastosowania art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy ustawa ta nie ma zastosowania w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Główna Komisja Orzekająca wskazała, iż nietrafny jest, jej zdaniem, zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w kwestii wymierzenia obwinionemu A. P. kary upomnienia. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy podkreślił bowiem, że inaczej ocenia postępowanie A. P. i M. U., ponieważ na obwinionym, jako na kierowniku, ciążyła odpowiedzialność za całokształt gospodarki finansowej jednostki. Główna Komisja Orzekająca wskazała także, że to podpis obwinionego oznaczał ostateczne zatwierdzenie wydatku, bowiem bez jego podpisu wydatek nie mógłby zostać zrealizowany. Ponadto, organ drugiej instancji wyraźnie zaznaczył, że nie podziela przekonania Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. o pozytywnym wpływie samego postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na umocnienie właściwej postawy A. P.

Główna Komisja Orzekająca zwróciła też uwagę, że mimo przytoczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów dotyczących wymiaru kary, sąd nie zastosował ich w sposób konsekwentny, bowiem błędnie przyjął, że przekroczono zasady uznania, wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ odwoławczy wskazał następnie, że odstąpienie od wymierzenia kary obwinionemu nie gwarantuje zapewnienia celów kary, jakie powinny zostać osiągnięte wobec niego, bowiem w toku postępowania A. P. podnosił, że nie zmieni swojego postępowania w przyszłości, albowiem nie widzi w nim żadnych nieprawidłowości. Z kolei, jak podkreślił organ, postawa M. U. w tym względzie była inna - zdawała sobie ona sprawę z zaistniałych nieprawidłowości i uzasadniała swoje zachowanie działaniem na polecenie wójta. W oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uwzględniono zatem, jak podkreślono w dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej, sposób i okoliczności działania obwinionych, a więc w szczególności to, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu wydatku należała do wójta, który ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej kierowanej jednostki.

Reasumując, Główna Komisja Orzekająca wskazała także, że żadne przepisy nie nakazują stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a zgodnie z art. 25 ust.1 tej regulacji, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie: P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania - art. 174 P.p.s.a. pkt 2. Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne, jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oznacza bowiem dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Tytułem wstępu należy podkreślić, że przepis - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z typów wyroków, określonych w art. 145-150. Przepisy te nakazują bowiem sądowi administracyjnemu wybrać właściwy, przewidziany w nich sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt lub czynność została zaskarżona, oraz od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Uregulowanie takie nakazuje więc sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia. Tak więc, wojewódzki sąd administracyjny, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a) lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c) jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. Z wymienionych powyżej względów, sąd jest zobowiązany także wskazać przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które naruszono, a nadto uzasadnić, że stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Głównej Komisji Orzekającej, w części dotyczącej wymierzenia kary upomnienia jedynie A. P., nie zostało uzasadnione w sposób przekonujący. Wywołuje ono bowiem, w przekonaniu sądu pierwszej instancji, wątpliwości co do tego, czy obie osoby uznane za obwinione zostały potraktowane zgodnie z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwala uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty proceduralne za uzasadnione.

Na wstępie wskazać należy, że wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu weryfikowanego wyroku, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dotyczy konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (powyższą kwestię reguluje bowiem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a jest przepisem natury proceduralnej, nakładającym na orany administracji państwowej obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jednocześnie, wskazać także należy, że powyższy przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Rozpoznawanie spraw w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych odbywa się bowiem w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, która nie odsyła, w tym zakresie, do innych regulacji ustawowych. Tak więc, przytaczanie powyższego przepisu w uzasadnieniu omawianego wyroku, a także nakazywanie stosowania go przez Główną Komisję Orzekającą przy ponownym rozpoznawaniu spraw, stanowi, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, naruszenie powyższej regulacji, aczkolwiek jest to naruszenie prawidłowości zastosowania przepisu proceduralnego, a nie materialnego.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty natury procesowej, wskazać należy, że art. 137 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi, iż uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać między innymi przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w obszernym uzasadnieniu swojego orzeczenia Główna Komisja Orzekająca wskazała okoliczności, które miała na względzie, odstępując od ukarania M. U. oraz okoliczności, które uwzględniła przy wymierzaniu kary upomnienia wobec A. P. Organ odwoławczy wskazał nadto, że inaczej ocenia postępowanie obojga obwinionych i uzasadnił dlaczego. Główna Komisja Orzekająca podkreśliła także, że to podpis A. P., jako kierownika jednostki, oznaczał ostateczne zatwierdzenie wydatku oraz zaznaczyła, że nie podziela przekonania Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. o pozytywnym wpływie samego postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na umocnienie właściwej postawy obwinionego, mając na względzie jego przekonanie o legalności swojego postępowania.

Z tego też względu także przytoczony powyżej zarzut skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie bowiem sąd pierwszej instancji, uchylając wydane w sprawie orzeczenie, nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uchyleniem orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w części dotyczącej wymierzenia kary upomnienia jedynie skarżącemu, nie zostało uzasadnione w sposób przekonujący.

Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 35 i 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz.114 ze zm.), co skutkowało naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy organ orzekający wymierza karę według swego uznania, w granicach określonych w ustawie. Okoliczność, że organ wymierza karę według swojego uznania nie oznacza jednak dowolności w ramach ustawowego katalogu kar (art. 31 ust. 1), w tym możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 36 ust. 1), wydając orzeczenie organ ma bowiem obowiązek dokonać wszechstronnej oceny rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, pewnego "luzu decyzyjnego". Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie dowodzi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Wybór ten poprzedzać musi jednak prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Oceniając w tych kategoriach orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie odpowiedzialności A. P. na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej, iż organowi odwoławczemu nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Główna Komisja Orzekająca, w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w dostatecznym stopniu rozważyła sposób i okoliczności działania lub zaniechania każdego z obwinionych z osobna. Uwzględniono w szczególności to, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu wydatku należała do wójta, który ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej kierowanej jednostki oraz, że M. U. zgodziła się na zatwierdzenie wydatku pod wpływem A. P., który chciał dokonania tego wydatku. Organy uwzględniły zatem różną rolę obwinionych przy naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, inny zakres ich odpowiedzialności, oraz brak dostrzeżenia nieprawidłowości w swoim zachowaniu przez A. P. Główna Komisja Orzekająca uwzględniła również, że środki zostały przekazane na zasadny społecznie cel.

Zgodnie z art. 36 ust.1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia. Zadaniem organu jest zatem rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 36 ust.1 i 2 ustawy, przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary bądź szczególne okoliczności łagodzące.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie sposób i okoliczności działania A. P. oraz M. U. różniły się i te różnice Główna Komisja Orzekająca, działając w ramach uznania administracyjnego, zasadnie uwzględniła.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest więc kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny takiej oceny weryfikowanego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej nie przeprowadził.

Błędne jest również wskazanie, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. e P.p.s.a., albowiem artykuł ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, ocenić należało jako nieprawidłowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.