Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 77/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 st. 1 i3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.34.2020.KMa w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Bolesławieckiego z dnia 2 października 2020 r. orzekającą o ograniczeniu - na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. - sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność M. F., oznaczonej geodezyjnie - w dacie orzekania przez organ I instancji - jako działki nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B. i orzekając co do istoty sprawy postanowił:

w pkt I - ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M. F., poprzez zezwolenie T. S.A. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie na częściach działek nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) odcinka jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV [...] relacji [...] - słup nr [...] o następujących parametrach:

1) na działce nr [...]

a) o osi linii o długości 44,88 m, przebiegającej w środkowej części ww. działki i przecinającej:

- z jednej strony jej północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 15,15 m od północnego narożnika działki,

- z drugiej strony jej południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 14,52 m od wschodniego narożnika działki,

b) składającej się z 4 przewodów, w tym 3 fazowych i 1 odgromowego, zawieszonych w przedziale odległości od 0,9 m do 3,15 m w jedną stronę od osi linii i w przedziale wysokości od 5,85 m do 31,35 m nad gruntem,

c) o obszarze stałego zajęcia nieruchomości o szerokości 6,25 m i powierzchni 302,45 m2, ograniczonego równoległymi odcinkami, przecinającymi:

- północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 14,04 m i 20,29 m od północnego narożnika działki i

- południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 13,42 m i 19,69 m od wschodniego narożnika działki,

d) na którą składa się zlokalizowane w osi linii stanowisko słupa o wysokości do 31,1 m, szerokości jednostronnie usytuowanych ramion do 3,15 m, głębokości fundamentów do 3,5 m pod poziomem gruntu i obszarze wyznaczonym przez narożniki podstawy znajdujące się w odległościach 3,3 m od jego osi, położonej:

- 47,08 m od północnego narożnika działki i

- 44,29 m od zachodniego narożnika działki,

2) na działce nr [...]

a) o osi linii o długości 269,45 m, przebiegającej w środkowej części w. działki i przecinającej:

- z jednej strony jej północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 27 m od północnego narożnika działki,

- z drugiej strony jej południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 19,54 m od wschodniego narożnika działki,

b) składającej się z 4 przewodów, w tym 3 fazowych i 1 odgromowego, zawieszonych w przedziale odległości od 0,9 m do 3,15 m w jedną stronę od osi linii i w przedziale wysokości od 5,85 m do 33,35 m nad gruntem,

c) o obszarze stałego zajęcia nieruchomości o szerokości 6,25 m i powierzchni 1693,33 m2, ograniczonego równoległymi odcinkami, przecinającymi:

- północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 25,89 m i 32,17 m od północnego narożnika działki i

- południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 18,44 m i 24,69 m od wschodniego narożnika działki,

d) na którą składa się zlokalizowane w osi linii stanowisko słupa o wysokości do 33,1 m, szerokości jednostronnie usytuowanych ramion do 3,15 m, głębokości fundamentów do 3,5 m pod poziomem gruntu i obszarze wyznaczonym przez narożniki podstawy znajdujące się w odległościach 2,8 m od jego osi, położonej:

- 221,79 m od północnego narożnika działki i

- 56,15 m od wschodniego narożnika działki,

3) na działce nr [...]

a) o osi linii o długości 64,12 m, przebiegającej w środkowej części ww. działki i przecinającej:

- z jednej strony jej północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 19,24 m od północnego narożnika działki,

- z drugiej strony jej południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 18,27 m od wschodniego narożnika działki,

b) składającej się z 4 przewodów, w tym 3 fazowych i 1 odgromowego, zawieszonych w przedziale odległości od 0,9 m do 3,15 m w jedną stronę od osi linii i w przedziale wysokości od 5,85 m do 33,35 m nad gruntem,

c) o obszarze stałego zajęcia nieruchomości o szerokości 6,25 m i powierzchni 400,50 m2, ograniczonego równoległymi odcinkami, przecinającymi:

- północno - zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 18,13 m i 24,4 m od północnego narożnika działki i

- południowo - wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 17,13 m i 23,58 m od wschodniego narożnika działki;

W pkt II decyzji Wojewoda wskazał, że przebieg oraz granice obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt w pkt I ppkt 1 lit. c, ppkt 2 lit. c i ppkt 3 lit. c decyzji i obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych - o powierzchniach 684,63 m2 na działce nr [...],3063,59 m2 na działce nr [...] oraz 400,50 m2 na działce nr [...] powierzchni 563 m2 zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W pkt 3 określił natomiast, że okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej opisanej w pkt I decyzji będzie wynosił łącznie 5 miesięcy, liczonych od dnia ich rozpoczęcia w granicach ww. działek.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało we wrześniu 2019 r. w następstwie wniosku złożonego przez T. S.A. z siedzibą w K. o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...]nowej linii napowietrznej elektroenergetycznej i demontaż starej. Ustalone jednak zostało, że jeszcze przed wszczęciem postępowania działka nr [...] została podzielona na parcele nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 5 lipca 2019 r). W związku z powyższym, pełnomocnik Spółki zmodyfikował wniosek wskazując, że żądanie ograniczenia własności dotyczy działek nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia 2 października 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania w odniesieniu do wskazanych działek.

Od powyższej decyzji odwołała się właścicielka nieruchomości. Uznając, zebrany materiał dowodowy za niekompletny Wojewoda Dolnośląski przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w następstwie którego pozyskano dokumenty i dodatkowe wyjaśnienia inwestora. Wskutek informacji uzyskanej od właścicielki nieruchomości o kolejnych podziałach działki nr [...], organ odwoławczy uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Bolesławiec z dnia 2 sierpnia 2021 r., w wyniku wydania której powstały parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Orzeczenie drugoinstancyjne zapadło z uwzględnieniem przedmiotowych podziałów oraz modyfikacji wniosku inwestora w zakresie działek objętych żądaniem wydania decyzji ograniczeniowej (zob. pismo z dnia 8 października 2021 r.).

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji, po wyjaśnieniu materialnoprawnej podstawy orzekania wynikającej z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i po odniesieniu jej do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej.

Po pierwsze wnioskodawca przeprowadził rokowania w sposób wystarczający dla uznania, że zadośćuczyniono temu warunkowi. Potwierdza to przedłożona przez inwestora dokumentacja obejmująca:

1)pismo z dnia 16 października 2018 r. skierowane do właścicieli nieruchomości, zawierające kluczowe informacje dot. zadania inwestycyjnego pn. "R[...]" 2) dowód jego doręczenia, 3) protokoły z negocjacji z dni 12 listopada 2018 r. oraz 1 grudnia 2018r. 4) porozumienie nr 17/P273/2018 zawarte w dniu 1 grudnia 2018 r. wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg inwestycji, 5)wypowiedzenie wymienionego w pkt. 4 powyżej porozumienia z dnia 1 grudnia 2018 r., 6)korespondencję mailową z dnia 4 stycznia 2019 r.

Analizując wymienione dowody Wojewoda stwierdził, że w wymienionym powyżej w punkcie 1) piśmie, inwestor przedstawił zakres planowanych robót budowlanych, wskazując przy tym wprost, że inwestycja polegać będzie na przebudowie elektroenergetycznej linii dwutorowej na jednotorową. Wyjaśnił również, że zrealizowane przedsięwzięcie nie wprowadzi żadnych nowych ograniczeń w stosunku do stanu istniejącego. Przychylił się ponadto do żądania właścicielki nieruchomości i dokonał zmiany sylwetek słupowych z układu trójkątnego na układ pionowy, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni pasa stałego zajęcia (zob. wymienione wyżej protokoły z negocjacji oraz pkt 3 i 4 pisma z dnia 2 lipca 2021 r.). W porozumieniu nr 17/P273/2018 strony uzgodniły także kwotę za ustanowienie służebności przesyłu. Ostatecznie jednak nie doszło do konsensusu. Korespondencją z dnia 1 grudnia 2018r., właścicielka nieruchomości wypowiedziała umowę stanowiącą podstawę do złożenia przez Inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazując na powyższe i odnosząc się do twierdzeń strony odwołującej się (pismo z dnia 8 czerwca 2020 r.) Wojewoda wyjaśnił, że cechą charakterystyczną cywilnoprawnych negocjacji jest równoprawność (równorzędność) podmiotów, a ich celem wypracowanie wspólnego stanowiska. Dlatego też nie stoi na przeszkodzie, a wręcz jest pożądane, aby właściciel nieruchomości aktywnie w nich uczestniczył, składał własne propozycje rozwiązań, a jeżeli coś jest dla niego niezrozumiałe bądź wątpliwe, powinien wystąpić z prośbą o wyjaśnienia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby odwołująca się zwróciła się do Inwestora o wskazanie jaka będzie finalna liczba słupów usytuowanych na jej nieruchomości.

Wobec powyższego organ uznał, że z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanki uregulowanej w art. 124 ust. 3 u.g.n, nie ma znaczenia, co stało się przyczyną fiaska negocjacji. Aprobując pogląd wypracowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych, stanął też na stanowisku, że okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie może być weryfikowana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Wojewody, na skuteczność negocjacji - nie miały też wpływu dokonane podziały nieruchomości. Spowodowały one jednie modyfikację wniosku i ograniczenie go w celu dostosowania go do zaistniałych przekształceń gruntowych. Natomiast parametry inwestycji i jej lokalizacja pozostały niezmienione (poza zmniejszeniem długości linii i powierzchni obszaru stałego zajęcia, związanych z redukcją powierzchni nieruchomości).

W ocenie organu w niniejszej sprawie spełniona także została przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki objęte są uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bolesławiec i położone są odpowiednio w terenach oznaczonych jako: H-ZP2 zieleń urządzona – działka nr [...], H-ZP1 zieleń urządzona – działka nr [...], H-U3 tereny usług – działka nr [...]. Integralną częścią uchwały planistycznej jest rysunek planu (§ 1 ust. pkt 1 a oznaczone na nim pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego i średniego napięcia są obowiązującymi ustaleniami uchwały (§ 3 ust. 1 pkt 8). Po porównaniu wyrysów z planu (skala 1:2000 i 1:1000) oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej (skala 1:2000) z opracowaniem graficznym przedłożonym przez Inwestora (skala 1:1000) i Wojewoda doszedł do konkluzji, że lokalizacja inwestycji mieści się w granicach ww. pasów technologicznych. Organ zwrócił również uwagę, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] plan dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§10 ust 7 pkt 2), przy czym § 10 ust. 6 pkt 1, pkt f) 3 lit. a i b i pkt 6 uchwały wprost odnosi się do napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV [...] stanowiąc min., że w przypadku jej przebudowy lub modyfikacji parametrów technicznych, dopuszcza się zmianę szerokości pasa technologicznego do szerokości po 15 m od skrajnych przewód linii. Analogiczna regulacja dotyczy również działki nr [...] (§ 9 ust. 8 pkt 1 i pkt 7) do której odnosi się także § 9 ust. 9 pkt 2 lit. g tiret 2 uchwały, który w zakresie warunków zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszcza się możliwość rozbudowy, modernizacji i budowy nowych odcinków sieci oraz budowę stacji transformatorowych wraz z niezbędnym dojazdem do tych stacji.

Wojewoda przeprowadził także – zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą – analizę jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowanej inwestycji dla właściciela. Na wezwanie organu wnioskodawca wyjaśnił, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji projektowanej linii ze względu na jej przebieg określony w planie miejscowym. Przesunięcie linii poza granice nieruchomości skarżącej wiązałoby się z koniecznością modyfikacji obowiązujących dokumentów planistycznych, co mogłoby wydłużyć czas realizacji i wygenerować koszty tak duże, że nie byłoby ona w ogóle możliwa. Zdaniem organu istotne także jest, że inwestycja – ze względu na planowany zakres robót - nie wprowadza dla właścicielki żadnych nowych ograniczeń w stosunku do stanu istniejącego. Nie bez znaczenia pozostaje, że szerokość pasa trwałego zajęcia nie jest aktualnie określona obowiązującymi przepisami. Jej rozpiętość generują standardy techniczne wypracowane przez poszczególne przedsiębiorstwa dystrybucyjne.

Wojewoda wyjaśnił również, że reformatoryjny charakter decyzji odwoławczej wynika przede wszystkim z konieczności precyzyjnego określenie przebiegu osi linii elektroenergetycznej i obszaru stałego zajęcia gruntu. Organ stosujący art. 124 ust. 1 u.g.n. zobligowany jest bowiem wskazać szczegółowo przebieg obiektu liniowego, zwłaszcza jego usytuowanie względem granic działek i granic pasa technologicznego/obszaru zajęcia w części opisowej decyzji. Decyzja starosty nie spełniała opisanego wymogu, co powodowało konieczność usunięcia tej wadliwości i orzeczenia w sposób prawidłowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. F. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda w postępowaniu odwoławczym uzupełniał materiał dowodowy o dodatkowe wyjaśnienia od inwestora a nie przeprowadził dodatkowego postępowania z jej udziałem. Nie przesłuchano jej w sprawie, nikt nie zadał pytania dlaczego wypowiedziała porozumienie zawarte w dniu 1 grudnia 2018 roku. W efekcie decyzję wydano w oparciu o zebrany materiał, uzupełniony dodatkowymi wyjaśnieniami Inwestora i bazami danych posiadanych przez urzędy. Nie uwzględniono natomiast stanowiska skarżącej, nawet nie zadano pytania o jej stanowisko w tej sprawie.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar na którym znajdują się działki objęte postępowaniem jest sukcesywnie zabudowywany i trudno przyjąć do widomości, że w środku osiedla domów jedno lub wielorodzinnych będzie naziemna linia energetyczna. Także przepisy prawa unijnego wskazują na obowiązek ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Trudno również nie zauważyć, że w okresie który upłynął od rozpoczęcia przygotowywania inwestycji (od 2018 r.) dokonano znaczącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżącej. Nadto w październiku i grudniu 2021 r. doszło do zbycia kolejnych siedmiu działek przyległych do terenu inwestycji.

W kwestii zmniejszenia uciążliwości przebiegu linii na działkach, skarżąca podniosła, że organ nie ustosunkował się do przyjętej w warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym, "w przypadku skablowania napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, pas technologiczny przestaje obowiązywać". Skarżąca zauważyła, że inwestor nie widzi możliwości zmiany inwestycji powołując się na wysokie koszty – których źródło finansowani nie jest ustalone - tymczasem sam proces inwestycyjny trwa już trzy lata generując dodatkowe koszty.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w sposób który uprawniałby Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 239 dalej jako p.p.s.a) zaskarżona decyzja może być uchylona w przypadku stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit.b i lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzając powyższą kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej spawie orzeczeń stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w ust. 3 tego przepisu postanowiono, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Co istotne, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ nie rozstrzyga, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te podlegają bowiem sprecyzowaniu na wcześniejszych etapach - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Daje ona inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale nie pozbawia właściciela prawa do nieruchomości (aczkolwiek niewątpliwe w określonym zakresie je ogranicza). Szczegółowe obowiązki w związku z przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych wynikają z przepisów Prawa budowlanego i będą z kolei skonkretyzowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1/ planowana inwestycja ma mieć charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2/ ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3/ właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.

Jak wynika z materiału dowodowego, w rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Bezsporny jest bowiem fakt, że Spółka która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jest podmiotem realizującym cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

W ocenie Sądu wykazana także została przesłanka zgodności inwestycji z obowiązującym dla terenu na którym ma być zrealizowana miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki skarżącej objęte są bowiem ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego przy osiedlu P. w B., i położone są odpowiednio w terenach oznaczonych jako: H-ZP2 zieleń urządzona – działka nr [...], H-ZP1 zieleń urządzona – działka nr [...], H-U3 tereny usług – działka nr [...]. Wojewoda prawidłowo zinterpretował postanowienia tego planu odnoszące się do przebiegu linii przesyłowych elektronergetycznych wysokiego napięcia wraz z pasami technologicznymi. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że prawidłowa interpretacja norm planu miejscowego wymaga łącznego odczytania jego części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik do uchwały planistycznej w postaci rysunku planu. Znaczenie prawodawcze należy bowiem przypisać nie tylko postanowieniem zawartym w tekście planu ale także wynikającym z jego rysunku. Rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego a zawarte w nim oznaczenia graficzne stanowią obowiązujące ustalenia planu, poza tymi którym prawodawca lokalny wprost przypisze charakter informacyjny. W związku z powyższym organ trafnie przyjął – jako wiążący – wynikający z rysunku planu przebieg napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia wraz z pasami technologicznymi przez działki skarżącej. Znajdująca się w aktach dokumentacja w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej (skala 1:2000) i opracowania graficznego przedłożonego przez Inwestora (skala 1:1000) po porównaniu z rysunkiem planu, potwierdza także, prawidłowość konkluzji organu, że lokalizacja inwestycji mieści się w granicach ww. pasów technologicznych. Regulacje dotyczące napowietrznej linii energetycznej wysokiego i średniego napięcia zawarte są także w części tekstowej planu. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] postanowienia planu dopuszczają bowiem lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§10 ust 7 pkt 2 uchwały), przy czym § 10 ust. 6 pkt 3 lit.a i b i pkt 6 uchwały wprost odnosi się do napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV [...] stanowiąc min., że w przypadku jej przebudowy lub modyfikacji parametrów technicznych, dopuszcza się zmianę szerokości pasa technologicznego do szerokości po 15 m od skrajnych przewód linii. Tożsama regulacja zawarta w § 9 ust. 8 pkt 1 i pkt 7 uchwały odnosi się do działki nr [...]. W tym przypadku prawodawca lokalny dopuścił także możliwość rozbudowy, modernizacji i budowy nowych odcinków sieci oraz budowę stacji transformatorowych wraz z niezbędnym dojazdem do tych stacji (por. § 9 ust. 9 pkt 2 lit. g tiret 2 uchwały).

Przywołane wyżej uregulowania, wynikające nie tylko z części tekstowej ale także części graficznej planu, są wystarczające dla stwierdzenia, że planowana inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podzielić należy stanowisko organu co do ziszczenia się warunku wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n. w zakresie uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie powtarzano, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań. W efekcie uznaje się, że o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor który musi jedynie udokumentować sam fakt ich wszczęcia oraz brak pozytywnego wyniku. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Nie definiuje również pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje natomiast w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Nie przewidziano także jakiejś szczególnej formy ich zakończenia.

Z przedstawionej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że przed wystąpieniem o wydanie decyzji inwestor przystąpił do rokowań, które finalnie nie doprowadziły jednak do porozumienia właścicielką nieruchomości. Strony zawarły co prawda porozumienie z dnia 1 grudnia 2018 r. jednak, jeszcze tego samego dnia, skarżąca wycofała się z poczynionych uzgodnień i wypowiedziała zawarte z inwestorem porozumienie. W efekcie, strony nie doszły do konsensu i nie osiągnęły celu rokowań jakim jest uzyskanie przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu. Wycofując się z wcześniejszych ustaleń - czemu druga strona się nie sprzeciwiała - skarżąca definitywnie odmówiła inwestorowi udostępnienia nieruchomości i ustanowienia służebności przesyłu na proponowanych warunkach. Należy zatem przyjąć, że strony nie doszły do porozumienia i rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie powiodły się. Tym samym spełniony został warunek bezskutecznych rokowań potwierdzony przedłożoną przez inwestora dokumentacją. Zgodnie z orzecznictwem spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza bowiem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA). Zachowanie skarżącej wskazuje, że nie zaakceptowała ona propozycji Spółki.

Podkreślić także należy, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega natomiast kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia, w tym okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Kwestie takie jak przyczyny braku zgody, ekwiwalentności zaproponowanego świadczenia oraz tego, czy zaproponowane przez inwestora warunki umowy były godziwe, nie należą do istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19, z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 13/20, NSA z 14 lipca 2021 r. I OSK 358/20, z 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 ). W tym kontekście bez znaczenia pozostają zatem zarzuty skargi wskazujące, że organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn skarżącą wypowiedziała porozumienie. Rolą organu i sądu nie jest analizowanie tej kwestii lecz wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle się odbyły i doszło do finalnego porozumienia pomiędzy stronami w wyniku którego inwestor uzyskał tytuł do dysponowania nieruchomością (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018r., II SA/Gd 743/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do takiego porozumienia nie doszło.

Organ odwoławczy w dostateczny sposób przeprowadził także analizę jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji. Istotne przy tym jest, że inwestycja – ze względu na planowany zakres robót (przebudowa) nie wprowadza dla skarżącej żądanych nowych ograniczeń w stosunku do stanu istniejącego. Pozostaje ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia tego planu jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywy i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do przebiegu inwestycji - w szczególności przez przeniesienie jej w inne miejsce. Organ prowadzący postępowania na podstawie art. 124 u.g.n. nie może ingerować w treść planu i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2587/14, z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12). Skoro postanowienia planu miejscowego wyznaczyły konkretny przebieg przedmiotowej linii energetycznej to ustalenia dotyczące jej lokalizacji na działkach skarżącej w ściśle wyznaczonym miejscu i trasie (przebiegu) mogą być ewentualnie kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Stąd też w świetle treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjąć należało, że zlokalizowanie inwestycji i jej przebieg znajdował umocowanie prawne i był dla nieruchomości skarżącej jak najmniej uciążliwy, albowiem odpowiadał przebiegowi dotychczasowemu. Należy się zgodzić z organem, że istota zasady najmniejszej uciążliwości sprowadza się do precyzyjnego określenia "parametrów inwestycji na nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie długości kabla, powierzchni zajęcia działki i ustalenie powierzchni strefy kontrolowanej". To pozwala zapobiec nadużyciom ze strony inwestora w ingerowaniu w nieruchomość zajmowaną ponad to, do czego uprawnia plan miejscowy lub decyzja lokalizacyjna. W tym też wyraża się kompetencja organu do badania i ograniczenia ewentualnej uciążliwości inwestycji dla właściciela, nie zaś w analizie wpływu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na jego prawa i obowiązki i uzależnianie wydania zezwolenia od uciążliwości w tym zakresie. Taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 u.g.n., zatem kwestia ta jest badana tylko w postępowaniu planistycznym, a także, jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa.

W podobny sposób należy się odnieść do zrzutów wskazujących na bezpośrednie usytuowanie linii wysokiego napięcia w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Taka sytuacja – o ile występuje – jest następstwem ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który - jak wcześniej wskazano - ma decydujące znaczenie dla przebiegu tej linii. Raz jeszcze powtórzyć należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. organy nie są zaś uprawnione do zmiany ustalonej w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie badają także wpływu tej inwestycji na środowisko i otoczenie zewnętrzne. Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie działek skarżącej pozostaje więc bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast na działkach skarżącej nie jest planowana zabudowa mieszkaniowa, gdyż zostały one przeznaczone w planie głównie pod zieleń urządzoną i pod usługi.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut nie uwzględnienia postanowienia planu miejscowego likwidującego pasy technologiczne w przypadku skablowania linii energetycznej. Przywołany przez skarżącą przepis dotyczy linii średniego napięcia i nie ma zastosowania do planowanej inwestycji – nawet hipotetycznie.

Zdaniem Sądu brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazujących, że decyzja wydana została bez wysłuchania skarżącej i bez uwzględnienia jej stanowiska. Z akt sprawy jasno wynika, że skarżąca została zawiadomiona przez Wojewodę o zakończeniu postępowania dowodowego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie złożenia wszelkich dodatkowych wyjaśnień i dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Strona została także pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań. W dniu 4 listopada 2021 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy. Zadeklarowała wówczas, że w terminie 3 dni przedstawi dodatkowe wyjaśnienia, czego jednak nie uczyniła. Skarżąca miała zatem możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji – w tym także co do przyczyny odstąpienia od porozumienia. Z tego prawa jednak nie skorzystała. W tej sytuacji organ miał prawo wydać decyzję kończącą postępowanie. Wojewoda nie był natomiast zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej celem ustalenia z jakiej przyczyny odstąpiła ona od porozumienia. Jak już wcześniej wyjaśniono okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.