Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1877/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie : NSA Ewa Markiewicz (spr.), WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wyrażeniu zgody na oddanie nieruchomości w dzierżawę 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta S. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...], w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę na okres pięciu lat wskazanych nieruchomości, położonych w S. i oznaczonych numerami działek: 320; 190/1; 297, 276/4; 276/6; 208/2, 567/2, o łącznej powierzchni 1,5831 ha, na rzecz Miejskiego Klubu Sportowego A w S., z przeznaczeniem na targowisko miejskie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono (między innymi), że podejmując kwestionowaną uchwałę, Rada Miasta S. wskazała w tej uchwale konkretny podmiot i ściśle określiła cel dzierżawy, co spowodowało, że uchwała "przyjęła formę decyzji indywidualnej, naruszona została tym samym generalna zasada, że uchwała powinna zawierać rozstrzygnięcia o charakterze powszechnym i abstrakcyjnym, natomiast sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów, może kształtować jedynie na podstawie przepisów prawa i w jego granicach". Organ nadzoru wskazał też, że określenie dzierżawy, jak i celu dzierżawy, stanowi jednocześnie naruszenie kompetencji organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, wynikających w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasady domniemania kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawach dotyczących nieruchomości gminy, określonej w art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Te elementy, zdaniem organu nadzoru, nie powinny znaleźć się w treści uchwały, gdyż są one postanowieniami, o których zdecydować winien uprawniony organ, podejmując działania w wykonaniu uchwały. Zdaniem organu nadzoru, zakres uprawnień rady gminy, jest ograniczony jedynie do stanowienia zasad, czyli podstawowych reguł, wiążących organ wykonawczy przy podejmowaniu już konkretnych jednostkowych decyzji z zakresu gospodarowania nieruchomościami, bądź do "wyrażania zgody na zbycie, nabycie i obciążanie nieruchomościami gruntowych oraz ich wydzierżawianie lub najem, gdy takich zasad nie ma, przy czym to organ wykonawczy decyduje, "czy daną nieruchomość wydzierżawić, czy też nie, jakiemu podmiotowi i na jakich warunkach". Ponadto, organ nadzoru wskazał, że intencją Rady Miasta było oddanie wskazanej nieruchomości w dzierżawę "z przeznaczeniem na prowadzenie targowiska miejskiego", a prowadzenie targowisk należy do zadań własnych gminy, więc przekazanie prowadzenia targowiska powinno nastąpić "w określonym przepisami trybie przetargowym". Organ nadzoru uznał z tych powodów, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co skutkuje konieczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada Miasta S. wniosła o jego uchylenie i zarzuciła, że organ nadzoru nie wskazał przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zważywszy, iż Rada Miasta S. nie określiła dotychczas zasad, o których mowa w zdaniu pierwszym powołanego przepisu, treścią uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru jest wyrażenie zgody Prezydentowi Miasta na wydzierżawienie nieruchomości gruntowych.

Wskazanie w wyrażonej uchwałą zgodzie, podmiotu dzierżawcy i przeznaczenia nieruchomości, organ nadzoru uznał za naruszenie generalnej zasady, że uchwała powinna zawierać rozstrzygnięcia o charakterze powszechnym i abstrakcyjnym, a sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów może kształtować jedynie na podstawie przepisów prawa i jego granicach. Należy przy tym zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazało podstaw prawnych, z których ową generalną zasadę, w odniesieniu do kontrolowanej uchwały wywiedziono. Skarżący przyznaje, że wśród wielu kompetencji stanowiących rady gminy, szereg z nich ma charakter norm generalnych i abstrakcyjnych. Do takich należą między innymi zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Natomiast wyrażenie zgody na dokonanie czynności, wobec nieokreślenia zasad, nie tyle może, ile musi mieć charakter rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i konkretnej. Ustawodawca w powołanym na wstępie przepisie wskazuje taką właśnie alternatywę; rada gminy ustala zasady (pierwszy człon przepisu), albo, dopóki rada zasad nie ustali, wyraża indywidualną zgodę (drugi człon przepisu). Odróżnienie zasad jako reguł od zgody jako decyzji jest powszechnie zrozumiałe i nie powinno budzić żadnych wątpliwości przy wykładni przepisów prawa. Zgoda ta, na co należy zwrócić uwagę, jest skierowana do organu wykonawczego gminy, nie zaś do podmiotu zewnętrznego, co zdaje się sugerować uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Podnoszenie przez organ nadzoru zakresu uprawnień rady przy stanowieniu zasad nie ma w sprawie niniejszej znaczenia, skoro jest niesporne, że rada zasad nie ustalała. Istotne natomiast jest podjęcie kwestii, jaką treść może i powinna zawierać indywidualna zgoda rady. Zdaniem organu nadzoru dwa elementy nie powinny znaleźć się w treści uchwały tj. określenie podmiotu dzierżawcy i przeznaczenia przedmiotu dzierżawy. Tak postawiona teza nie znalazła jednak uzasadnienia prawnego. W rozstrzygnięciu nadzorczym podniesiono naruszenie kompetencji organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, wskazując, iż kwestionowane postanowienia uchwały należą do wyłącznej kompetencji tego organu. Powołany przepis art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje reprezentację jednostki samorządu terytorialnego, w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wskazując na organ wykonawczy. Sugestia jakoby zgoda rady na wydzierżawienie nieruchomości była czynnością gospodarowania nie znajduje jednak potwierdzenia w treści uchwały. W tym miejscu można podnieść, że w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest analogiczna do zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy ustrojowej, norma wskazująca na wymóg uzyskiwania zgody rady na czynności wskazane przepisami ustawy. Również z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielanie zgody przez radę w większości przypadków musi mieć charakter indywidualny łącznie z określeniem podmiotu mającego być stroną cywilnoprawnego prawnorzeczowego lub zobowiązaniowego. "Pomijając zbędną kazuistykę", skarżąca ograniczyła się do wskazania konieczności określenia strony czynności, obciążającej nieruchomości komunalne na gruncie ustawy ustrojowej. W sytuacji nieokreślenia zasad obciążenia nieruchomości hipoteką umowną w celu zabezpieczenia pożyczki bankowej, rada wyrażając zgodę na ustanowienie hipoteki, musi wskazać wierzyciela, na rzecz którego hipoteka zostanie ustanowiona i jest to element uchwały rady, niezbędny w postępowaniu wieczystoksięgowym. W ocenie strony skarżącej rada jest zatem uprawniona zawrzeć powyższe elementy w akcie woli, uchwale wyrażającej zgodę na dokonanie czynności, przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Wskazanie przeznaczenia nieruchomości jest zaleceniem określonego sposobu gospodarowania mieniem gminy, mającym zapewnić utrzymanie dotychczasowych funkcji przedmiotowych nieruchomości. Wskazanie to nie jest przy tym czynnością gospodarowania mieniem. To drugie istotne rozróżnienie między czynnością gospodarowania mieniem, należącą do kompetencji organu wykonawczego a podjęciem uchwały, zalecającej określony sposób gospodarowania, objętej kompetencją rady gminy znalazło odzwierciedlenie w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 1991 r. (S.A./GD 23/91, OSP 1991 r., Nr 11, poz. 267) i z 9 kwietnia 2002 r. (II SA/Wr 2965/01, OSS 2003 r., Nr l poz. 13).

Przyczyny, dla których to dopuszczalne zalecenie zawarto w uchwale, zostały wykazane w wyjaśnieniach złożonych Wojewodzie [...] po wszczęciu postępowania nadzorczego. W końcowej części rozstrzygnięcia nadzorczego zawarty jest pogląd o konieczności przekazania prowadzenia targowiska "w określonym przepisami trybie przetargowym." Jakkolwiek nie pozostaje to w bezpośrednim związku z treścią uchwały rady, sądzić można, że miało wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła zatem brak prawnego obowiązku zastosowania trybu przetargowego tak dla wydzierżawienia nieruchomości jak i przekazania prowadzenia targowiska.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie nadzoru. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Rada Miasta S. podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na oddanie w dzierżawę określonych w tej uchwale nieruchomości na rzecz Miejskiego Klubu Sportowego A w S., z przeznaczeniem na targowisko miejskie. Tym samym Rada zdecydowała o dzierżawie na rzecz konkretnego podmiotu, ustalając przy tym cel dzierżawy, co spowodowało, że uchwała przyjęła formę decyzji indywidualnej i utraciła ogólny i abstrakcyjny charakter. Określenie dzierżawcy jak i celu dzierżawy stanowi jednocześnie naruszenie kompetencji organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym wynikających z art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasady domniemania kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawach dotyczących nieruchomości gminy, określonej w art. 11 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn.zm.). Te elementy nie powinny znaleźć się w treści uchwały, gdyż, zdaniem organu nadzoru, są one postanowieniami,

o których zdecydować winien, w myśl przyznanych prawem kompetencji, uprawniony organ, podejmując działania w wykonaniu uchwały. Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, zakres uprawnień rady gminy jest ograniczony jedynie do stanowienia zasad, czyli podstawowych reguł wiążących organ wykonawczy przy podejmowaniu już konkretnych jednostkowych decyzji z zakresu gospodarowania nieruchomościami bądź do wyrażania zgody na zbycie, nabycie i obciążanie nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawianie lub najem, gdy takich zasad nie ma. W tym ostatnim przypadku to organ wykonawczy, decyduje na rzecz jakiego podmiotu i na jakich warunkach - w wykonaniu ogólnej uchwały - następuje nawiązanie konkretnego stosunku prawnego (dzierżawy).

Zdaniem organu nadzoru stanowisko to znajduje także potwierdzenie w przepisie art. 35 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz.43 z późn.zm.).

Przepis art. 35 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami określa obowiązek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do podania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten adresowany jest do wszystkich zainteresowanych podmiotów i stanowi podstawę zgłaszania wniosków przez podmioty ubiegające się o te nieruchomości. W konkretnym przypadku przedmiotowa uchwała określiła dzierżawcę nieruchomości, podczas gdy do ustalenia tego dzierżawcy winno dojść dopiero po sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn.akt I S.A.981/01).

Stosownie do art. 3 ust. l ustawy o gospodarce komunalnej, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadających osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych, z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. l pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy targowisk i hal targowych, a tym samym nie budzącym wątpliwości jest fakt, iż sprawa targowiska miejskiego, o którym mowa w przedmiotowej uchwale Rady Miasta S., jest zadaniem z zakresu gospodarki komunalnej w rozumieniu art. l ust. l ustawy o gospodarce komunalnej.

Zaskarżona uchwała określiła dzierżawcę nieruchomości a jednocześnie podmiot prowadzący targowisko miejskie, podczas gdy jego ustalenie winno nastąpić po przeprowadzeniu odpowiedniego trybu określonego przepisami ustawy o zamówieniach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało podnieść, że w świetle przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, przy czym podstawą do wniesienia skargi jest w sprawie niniejszej uchwała organu, który podjął kwestionowana uchwałę.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że powyższe warunki dopuszczalności skargi, zostały dopełnione. Do skargi dołączono także uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zaskarżenia wymienionego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] (wniesienia skargi) do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W świetle art. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1), posiada osobowość prawną (ust. 2), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (ust. 3).

Zgodzić się należy z poglądami przyjmującymi, że podstawową prawną formą ochrony tej samodzielności gminy, jest jej uprawnienie do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, na działalność organów publicznych, sprawujących nadzór nad tym samorządem, na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto jednak wskazać, że prawna ochrona samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 powołanej ustawy), nie obejmuje działań bezprawnych, przy czym nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 91 ust. 1 tej ustawy), nie pokrywa się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91; ONSA 1993, z.1, poz. 5).

Bezsporne jest, że orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności (m.innymi) uchwały organu gminy, ma charakter deklaratoryjny i działa wstecz, gdyż uchwała taka jest nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia.

W dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego przyjęto pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru (wojewodę) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a orzeczenia organu nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90 (ONSA 1990, z.4, poz. 6) Sąd administracyjny trafnie podniósł, że dochodzenie do wniosku o sprzeczności z prawem uchwały organu gminy, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, nie zamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym; obecnie o samorządzie gminnym).

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej, zakwestionowanej uchwały, przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" powołanej ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:

- określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej), przy czym do czasu określenia tego rodzaju zasad, wójt (burmistrz, prezydent) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. "Zgoda" rady gminy, wobec zasady kolegialności działania tego organu samorządu terytorialnego, może być udzielona wyłącznie w postaci uchwały, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z dokumentacji, dołączonej do akt sprawy niniejszej, bezsporne jest, że z wnioskiem o przekazanie w dzierżawę przedmiotowej nieruchomości, wystąpił do Prezydenta Miasta S. , Zarząd Miejskiego Klubu Sportowego A. W takiej zaś sytuacji, wobec braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż trzy lata, przez Radę Gminy, Prezydent był obowiązany uzyskać zgodę na wydzierżawienie wskazanego gruntu, od Rady Miasta S., na rzecz wskazanego podmiotu, który wystąpił z wnioskiem w tym zakresie i o wyrażenie tej zgody wystąpił do Rady. "Zgoda" (w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym) wyrażona w obligatoryjnej formie uchwały, zawierać powinna zatem określenie zarówno przedmiotu (określenie nieruchomości gruntowej, podlegającej wydzierżawieniu), jak i podmiotu, na rzecz którego grunt ten miałby zostać wydzierżawiony.

Uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, a także na wydzierżawienie na okres dłuższy niż trzy lata, nie zawiera więc przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy konkretnej sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich, wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1996 roku, I SA 1289/95; Wspólnota 1996/26/18). Natomiast naruszenie obowiązującego porządku prawnego, miałoby miejsce wtedy, gdyby rada gminy upoważniła organ odwoławczy w swojej uchwale, do samodzielnego, bez zgody rady gminy, dysponowania lub nabywania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 1994 r., I SA 546/94; OSS 1994/4-5/177), w sytuacji braku określenia przed Radę zasad gospodarowania nieruchomościami gminy.

Dopiero wówczas, gdy rada gminy wypełni dyspozycje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, to jest gdy określi i ustali zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich (m.in.) wydzierżawiania na okres dłuższy nie trzy lata, rada gminy traci kompetencje do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy, czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2965/01; OSS 2003/1/13).

Samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie, gwarantowanej konstytucyjnie. Samodzielność ta zostaje naruszona ingerencją nadzorczą, nie mającą oparcia w wyraźnym przepisie prawa, a zarazem pomijającą zastosowany przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały (zarządzenia) przepis istniejący (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., II SA/Łd 1115/99; OSS 2000, nr 2, poz. 51).

W stanie sprawy niniejszej trzeba też podnieść, że ustawa o samorządzie gminnym, nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, a jedynie wyznacza, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. Nieokreślenie w ustawie tej, rodzajów naruszeń prawa, nie oznacza jednak swobody działania organu nadzoru.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (a nie w odpowiedzi na skargę na to rozstrzygnięcie i w innych pismach procesowych z tym związanych), organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania, przyjętego w kwestionowanym akcie organu gminy.

Z powyższego wynika, ze organ nadzoru w sprawie niniejszej nie wykazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, wystąpienia przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały Rady Miasta S. W żadnym zaś wypadku nie ma podstaw także do zarzucenia, że uchwałą tą naruszony został przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), a to wobec treści ust. 2 art. 11 tej ustawy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie wykazał bezspornie, że zakwestionowana uchwała Rady Miasta S., jest wyraźnie sprzeczna z przepisami prawa, wymienionymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 91 ust. 1 wymienionej ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało więc wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 tej ustawy. Skutkuje to na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji wyroku.