Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 226/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 pkt 4 i art. 4 ust.1, art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w B. (rejon ul. L. i N. Ś.) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rada Miejska B. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w B. (w rejonie ulic L. i N. Ś.).

M. Z. (powoływany dalej też jako: skarżący), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej symbolem [...], stanowiącej jego własność. Autor skargi zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie: art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP, polegające na bezpodstawnym ograniczeniu w § 56 przedmiotowej uchwały oraz załączniku 1 do uchwały prawa własności przysługującego mu do nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą, oznaczonym symbolem [...]:

– w zakresie określenia powierzchni zabudowy działki do maksimum 30% jej powierzchni;

– w zakresie przesunięcia linii zabudowy działki;

– w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki - 20% jej powierzchni; oraz

– w zakresie wysokości zabudowy do maksimum 16 metrów.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że organ planistyczny w zaskarżonej uchwale zaniechał dokonania oceny nieruchomości skarżącego w oderwaniu od innych nieruchomości, w szczególności ustalenia odrębnie wskaźników zabudowy. Wskaźniki zabudowy określone zostały, bowiem w taki sposób, że ich zrealizowanie jest niemożliwe, a posadowienie budynku zgodnie z ustaleniami skarżonej uchwały doprowadzi do naruszenia przepisów prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego kwestionowana uchwała została podjęta, pomimo, braku podstaw do uchwalania na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych o braku podstaw do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy istnieje możliwość określenia zagospodarowania terenu w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego w oparciu o istniejącą zabudowę (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2011r. II SA/Gd 265/11).

W dalszej kolejności skarżący zakwestionował § 56 skarżonej uchwały, w którym ustalono poszczególne wskaźniki zagospodarowania terenu, objętego symbolem [...]. W ocenie skarżącego wskaźniki te ustalone zostały w sposób istotnie naruszający przysługujące mu prawo własności do działki objętej planem.

I tak w następstwie ustalenia wskaźnika zabudowy do max. 30 %, doszło to tego, że rzeczywista powierzchnia nieruchomości skarżącego, na której dopuszczalna jest zabudowa wynosi jedynie 19 % nieruchomości. Skarżący zaakcentował jednocześnie, że w odniesieniu do działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości nie przewidziano tak znaczących ograniczeń. Obrazując powstałą dysproporcję skarżący wskazał na działkę oznaczoną symbolem [...], dla której powierzchnię zabudowy określono na poziomie 50%, a minimalną powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 10%. W ocenie skarżącego również ograniczenie w zakresie wysokości zabudowy na jego działce do maksimum 16 metrów jest nieuzasadnione i stanowi naruszenie zasady równości podmiotów prawa, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej symbolem [...] posadowione są budynki o wysokości 23,33 m, 25,62 m, 19,55 m. Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że dopuszczenie na jego nieruchomości budowy o wysokości nieprzekraczającej 16 metrów stanowi przejaw dyskryminacji.

W ocenie skarżącego ograniczenia wprowadzone dla jego nieruchomości nie wynikają ani z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania planistycznego, ani z opinii Studium historyczno - urbanistyczne opracowanego przez L. D. i M. K. Ograniczenia powyższe wprowadzone zostały w sposób dowolny, godząc zarówno w zasadę równości, jak też naruszając prawo własności w sposób nieznajdujący podstaw w uzasadnionych interesach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu na wstępie podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości należącej do skarżącego nie było głównym powodem, dla którego przystąpiono do sporządzenia zaskarżonego planu. Uchwałą został, bowiem objęty obszar o powierzchni ok. 20 ha, znalazły się w nim tereny niezabudowane i zabudowane (z zabudową podlegającą ochronie, jak i tą mogącą ulec przekształceniom), istniejące i projektowane przestrzenie publiczne i tereny niezbędne do zabezpieczenia pod drogi publiczne i wewnętrzne oraz istniejące i projektowane tereny zieleni. Dalej organ zaakcentował, że obszar objęty planem znajduje się w ścisłym centrum B. i położony jest w całości na części miasta wpisanej do rejestru zabytków. Z tego względu szczególnie istotna jest ochrona wartościowych elementów układu urbanistycznego tego obszaru - układu ulic, placów, budynków zabytkowych oraz budynków wymagających ochrony planistycznej, a także zabezpieczenie gabarytów istniejącej i projektowanej zabudowy. W planie zastosowano podział budynków i zespołów budynków chronionych ustaleniami planu miejscowego (nie wpisanych do rejestru ani nie ujętych w ewidencji zabytków), na objęte pełną ochroną (budynki o bogatej formie architektonicznej i detalu) oraz objęte częściową ochroną (budynki o prostszej formie architektonicznej, których gabaryty lub układ, w którym występują, warte są jednak zachowania i mogą stanowić wyznacznik dla nowej zabudowy).

Wyjaśniono, że budynek dawnego przedszkola, który znajduje się na działce skarżącego, jest elementem założenia urbanistycznego z lat 50-tych XX wieku opartego o symetryczne usytuowanie budynków, położonym na osi układu. Założenie to objęto częściową ochroną w skarżonym planie, poprzez wprowadzenie nakazów dopuszczenia oraz ograniczenia odnośnie ewentualnych przekształceń, jakim może w przyszłości ulec ww. zespół budynków. Powyższe zapisy planu, jak zaakcentował pełnomocnik organu, podjęte zostały na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Uwzględniono też art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy, który nakazuje w planie miejscowym określić obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zaskarżonej uchwale przedmiotem ochrony jest zespół obiektów, albowiem, jak podkreślił pełnomocnik organu, na analizowanym obszarze, mimo że obszar objęty planem jest w całości wpisany do rejestru zabytków, to nie wszystkie obiekty posiadają wartość kulturową. Istniejące na sąsiednich terenach, u zbiegu ulic P. i N. Ś., 5-kondygnacyjne punktowce są odrębnymi, uporządkowanymi elementami całego założenia urbanistycznego i nie stanowią bezpośredniego odniesienia w zakresie wysokości dla położonych na południu budynków w chronionym planem - układzie. Tworzą, bowiem one funkcjonalnie i przestrzennie odrębny zespół, który również został objęty ochroną w planie.

W ocenie organu pozytywne uzgodnienie projektu planu przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdza, że w jego treści uwzględniono zasób dziedzictwa kulturowego, zaś przyjęte warunki zagospodarowania gwarantują ochronę obiektów wskazanych do ochrony. Ponadto to właśnie w celu pełniejszej ochrony przedmiotowego układu urbanistycznego, uzgodnienie przedmiotowego projektu planu obarczono dodatkowym warunkiem polegającym na przesunięciu linii zabudowy od strony ulicy 16 KDW z 8 m na 28 m na terenie o symbolu 2.7U (2.7U,MW), obejmującym nieruchomość należącą do skarżącego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego przesunięcia linii zabudowy organ podkreślił, że warunkiem uzgodnienia projektu zaskarżonego planu przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków była właśnie zmiana przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po stronie południowej budynku na odległość 28 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej [...]. W przedmiotowym przypadku istotne było, bowiem, aby w wyniku lokalizacji nowej zabudowy na terenie [...] dotychczasowe warunki zamieszkania w budynkach sąsiednich zlokalizowanych na terenach [...] i [...] nie uległy pogorszeniu. Sposób, w jaki w planie wyznaczono linie zabudowy miało na celu "odsunięcie" nowej zabudowy od istniejących budynków oraz utrzymanie prawidłowego wnętrza urbanistycznego i w jego dotychczasowym kształcie. Ponadto, jak zauważył organ, w planie celowo nie zawarto zapisu dopuszczającego sytuowanie budynku po granicy działek. W przypadku, bowiem indywidualnego zagospodarowania działki o nr geod. [...], realizacja budynku po granicy działką nr [...] mogłaby skutkować powstaniem ściany pełnej, pozbawionej okien od strony przestrzeni publicznej - ul. P.

Odpowiadając z kolei na zarzuty dotyczące powierzchni zabudowy działki i biologicznie czynnej organ powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, wyjaśniając, że minimalna i maksymalna powierzchnia zabudowy działki określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalona została w wyniku analiz powierzchni zabudowy działek sąsiednich. Wprawdzie w sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącego istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne wydzielone po obrysie ścian, nie oznacza to jednak, że są one zabudowane w 100 %. Nieruchomość wydzielona po obrysie budynku nie stanowi, bowiem samodzielnej działki budowlanej, jest nią dopiero łącznie z dojazdem, miejscami postojowymi, terenem zielonym i placem zabaw.

Konkludując tą część rozważań organ stwierdził, że maksymalna powierzchnia zabudowy ustalona w tekście planu na 30 % nie stoi w sprzeczności z rysunkiem planu. Będzie, bowiem ona możliwa do zrealizowania w przypadku łącznego gospodarowania obu działek. W przypadku zagospodarowania działki numer [...] niezależnie, powierzchnia zabudowy wynosić będzie ok. 20 %, czyli również mieścić się będzie w przedziale wyznaczonym ustaleniami planu.

W ocenie organu także minimalna powierzchnia biologicznie czynna została ustalona w wyniku analiz stanu istniejącego. Dotychczasowy sposób zagospodarowania działki skarżącego (terenu dawnego przedszkola) w objętym ochroną układzie budynków nie był przypadkowy. W wypadku położonych w bezpośrednim śledztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, usytuowanych dość blisko siebie, dodatkowo rozdzielonych dojazdami wewnętrznymi i otoczonych drogami publicznymi, wielkość zieleńców i podwórzy jest znacznie ograniczona. W centrum tego układu celowo zlokalizowano zatem niski, 2-kondygnacyjny obiekt usługowy (przedszkole) z dużym - ok. 80 %i udziałem zieleni, rekompensując w ten sposób niedobór zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie ww. budynków mieszkalnych i zapewniając korzystny wpływ także na komfort mieszkania w ww. budynkach. W planie udział powierzchni biologicznie czynnej na terenie symbolu [...], mimo że wciąż jest większy niż na sąsiednich działkach, został mocno zmniejszony z ok. 80 % (stan istniejący) do zaledwie 20 % powierzchni działki budowlanej. Ponadto przyjęty współczynnik nie był kwestionowany na żadnym z etapów jego sporządzania, mimo że skarżący brał czynny udział obu wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego ograniczenia wysokości zabudowy do maksimum 16 m, organ wyjaśnił, że wysokość nowej zabudowy w objętym ochroną zespole, z położonym w osi układu budynkiem dawanego przedszkola, powinna być ustalana w odniesieniu do budynków otaczających, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Nowy budynek powinien zostać wpasowany w istniejący układ, a nie dominować nad nim. Dalej organ podkreślił, że na przedmiotowym obszarze budynki o wysokości przekraczającej 16 m, są wyjątkami. Wprawdzie po przeciwnej stronie ul. P. realizowany jest obecnie budynek wyższy niż 16 m, jednakże budynek ten powstaje w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, a dopuszczenie realizacji budynku o takiej wysokości było możliwe ze względu na jego lokalizację poza chronionym zespołem budynków oraz położenie względem stron świata, bez ryzyka przesłaniania budynków sąsiednich.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa własności przysługującego skarżącemu poprzez wprowadzenie ograniczeń wysokości zabudowy i powierzchni zabudowy należącej do niego działki, pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa i nie narusza przysługującego gminie władztwa planistycznego. Podkreślono, że w centrum B., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, sprawą priorytetową jest zachowanie wymagań ładu przestrzennego i wzajemnych relacji przestrzennych między istniejącą i nową zabudową, a także kwestie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Do tego, zarówno projektanta planu, jak i sporządzającego plan - Prezydenta Miasta oraz uchwalającą plan Radę Miejską zobowiązuje m.in. art. 1 ust 2 pkt l i 4 ustawy. Wprawdzie w opracowanym przez L. D. i M. K. "Studium historyczno-urbanistycznym" brak jest wskazań odnośnie konieczności objęcia ochroną zespołu zabudowy z lat 50-tych, to jest to jednak wyłącznie opracowanie autorskie, pomocnicze, które jest brane pod uwagę, lecz nie stanowi jedynej i obowiązującej projektanta planu wytycznej. Podstawę przy sporządzaniu projektu planu miejscowego stanowią, bowiem wnioski i wytyczne konserwatorskie, które są następnie weryfikowane na etapie uzgodnień. Biorąc pod uwagę zaś położenie terenu inwestycji - w objętym ochroną układzie urbanistycznym, na obszarze B. wpisanym do rejestru zabytków - ograniczenie dotyczące planowanej zabudowy wprowadzone zarówno wyznaczonymi liniami zabudowy, jak i ograniczeniem jej wysokości, są uprawnioną i uzasadnioną ingerencją w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznawana w ramach niniejszego postępowania skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w B. (w rejonie ulic L. i N. Ś.) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ nie odpowiedział na wezwanie. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wezwania skarga została wniesiona w terminie sześćdziesięciodniowym. Wezwanie do usunięcie naruszenia prawa zostało wniesione do organu w dniu [...] stycznia 2013r., a skarga w urzędzie pocztowym została nadana w dniu [...] marca 2013r.

W kontrolowanej sprawie spełniony został również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowe naruszenie, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie, zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej na mocy, których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA).

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą planistyczną). Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198).

Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają, co należy wyraźnie podkreślić w kontekście niektórych zarzutów skargi, poza zakresem kognicji sądu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w pełni stanowisko tutejszego sądu ze spraw II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, w których wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Kontrola sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada, więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza, zatem że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącego występuje w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu ingerencja ta, mimo że niekorzystna dla skarżącego, nie przekracza granic władztwa planistycznego.

W analizowanej sprawie autor skargi w pierwszej kolejności zarzucił, że § 56 ust.1 planu i załącznika nr 1 do uchwały w zakresie określenia parametrów: powierzchni zabudowy działki, linii zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki oraz w wysokości zabudowy, nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji narusza prawo własności skarżącego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu.

Po pierwsze, godzi się podkreślić, co zostało trafnie zauważone przez autora odpowiedzi na skargę, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego zawsze wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Po drugie, prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z 7 grudnia 2010r., II OSK 2013/10, CBOSA). Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi, zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie ograniczenie takie, co podkreślono już wyżej, wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W obrębie prawa administracyjnego ochronie podlega interes indywidualny na równi z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich przypadkach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Oceniając w tym kontekście kwestionowany zapis § 56 uchwały, Sąd doszedł do przekonania, iż zapisy te wprawdzie naruszają interes prawny skarżącego, ograniczając parametry należącej do niego działki, ale naruszenie to mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że obszar objęty planem znajduje się w ścisłym centrum B. i położony jest w całości na części miasta wpisanej do rejestru zabytków. Podstawę przy sporządzaniu projektu planu miejscowego stanowiły, zatem wnioski i wytyczne konserwatorskie, które zostały zweryfikowane na etapie uzgodnień. Wytyczne te z założenia mają wprowadzać ograniczenia i ustalać możliwy zakres przekształceń oraz określać zasady uzupełnień istniejącej zabudowy - ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy zlokalizowanej na obszarze miasta wpisanym do rejestru zabytków. Biorąc zatem pod uwagę położenie działki skarżącego, a mianowicie w objętym ochroną układzie urbanistycznym, na obszarze B. wpisanym do rejestru zabytków, stwierdzić należy, że ograniczenia dotyczące planowanej zabudowy wprowadzone zarówno wyznaczonymi liniami zabudowy, jak i ograniczeniem jej wysokość stanowią uprawnioną i uzasadniona ingerencję w prawo własności.

W ocenie Sądu wprowadzone kwestionowaną uchwałą ograniczenia zabudowy terenów o symbolu [...] zostały uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący, i wbrew wywodom skargi, trudno w takim przeznaczeniu upatrywać znamion dowolności. Nie doszło, zatem do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, albowiem może on rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Co więcej, jak słusznie podkreślił organ, możliwa jest realizacja inwestycji o znacznie większych parametrach wielkościowych i wysokościowych, niż istniejący budynek przedszkola. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej.

Trafnie również organ wywiódł, że wprowadzone zapisy planu nie naruszają zasady równości i proporcjonalności. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ rozumie tę zasadę w sposób prawidłowy, wyjaśniając, że na obszarze [...], obejmującym nieruchomość skarżącego, budynki o wysokości przekraczającej 16 m, są wyjątkami. Są to budynki położone w pierzei Al. P. (ulicy o klasie wyższej niż ulica P. i niemal trzykrotnie szerszych liniach rozgraniczających), bądź położone w rejonie skrzyżowania ulic: N. Ś. i P. budynki stanowiące odrębny zespół 3 punktowców o ujednoliconej formie architektonicznej. Przywołany zaś w skardze budynek zlokalizowany przy ul. P. realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wydawania wspomnianej decyzji centrum B. nie było jeszcze objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc decyzja ta została wydana w odrębnym postępowaniu. Dopuszczenie zaś realizacji budynku o wysokości 20 m było możliwe ze względu na jego lokalizację poza chronionym zespołem oraz położenia względem stron świata, bez ryzyka przesłaniania budynków sąsiednich. Ponadto, jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, realizowany budynek ma 5 kondygnacji naziemnych, z wyższą kondygnacją usługową na parterze, i taki też budynek o 5 kondygnacjach naziemnych ma możliwość zrealizowania skarżący na swojej działce – na podstawie ustalonego planu.

Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący przesunięcia linii zabudowy należy podkreślić, że kwestionowana przez skarżącego zmiana przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po stronie południowej budynku na odległość 28 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej [...] była warunkiem uzgodnienia projektu zaskarżonego planu przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Uzasadnione to było tym, aby w wyniku lokalizacji nowej zabudowy na terenie [...] dotychczasowe warunki zamieszkania w budynkach sąsiednich zlokalizowanych na terenach [...] i [...] nie uległy pogorszeniu. Zatem sposób, w jaki w planie wyznaczono linie zabudowy, miało na celu "odsunięcie" nowej zabudowy od istniejących budynków oraz utrzymanie prawidłowego wnętrza urbanistycznego i w jego dotychczasowym kształcie. Ponadto, jak słusznie podkreślił organ, w planie celowo nie zawarto zapisu dopuszczającego sytuowanie budynku po granicy działek, albowiem w przypadku indywidualnego zagospodarowania działki o nr geod. [...], realizacja budynku po granicy działką nr [...] mogłaby skutkować powstaniem ściany pełnej, pozbawionej okien od strony przestrzeni publicznej - ul. P.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że maksymalna powierzchnia zabudowy ustalona w tekście planu na 30 % stoi w sprzeczności z rysunkiem planu. Sytuacja taka będzie, bowiem możliwa do zrealizowania w przypadku łącznego zagospodarowania obu działek. W przypadku zagospodarowania działki numer [...] niezależnie, powierzchnia zabudowy wynosić będzie ok. 20 %, czyli również mieścić się będzie w przedziale wyznaczonym ustaleniami planu.

W kontekście powyższych okoliczności wprowadzone kwestionowanymi zapisami ograniczenia zabudowy na działce skarżącego są, zdaniem Sądu, dopuszczalne i pozostające w granicach prawa, a tym samym nie naruszają, ani zasady równości, ani wymogu proporcjonalności ingerencji w prawa jednostki.

Reasumując stwierdzić trzeba, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działki skarżącego – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżącego, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie pozbawiają, bowiem skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości, ograniczają jedynie sposób jej zagospodarowania. Organ planistyczny, wbrew wywodom skarżącego, należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny. Zdaniem Sądu przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Jeśli chodzi o prawidłowość trybu sporządzania spornego planu, skarżący w tej kwestii nie zgłosił zastrzeżeń, zaś Sąd, mając na uwadze przepis art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził uchybień wynikających z art. 17 – 19 ustawy planistycznej. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, skarżący czynnie uczestniczył w poszczególnych fazach procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, iż Sąd nie mógł uwzględnić zgłoszonego w dniu [...] grudnia 2013r. wniosku pełnomocnika skarżącego o otwarcie na nowo rozprawy i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci "Operat techniczny. Pomiar wysokości budynku (P.)", albowiem okoliczność w nim zawarta nie stanowiła podstawy do podważania prawidłowości zaskarżonej uchwały. Jak wspomniano już wyżej, budynek P. realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i na etapie jej wydawania nie obowiązywała jeszcze uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak podkreślił pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, dopuszczenie realizacji budynku o wysokości 20 m było możliwe ze względu na jego lokalizację poza chronionym zespołem oraz położenia względem stron świata, bez ryzyka przesłaniania budynków sąsiednich. Biorąc pod uwagę powyższe trudno jest uznać, ażeby wykazana w operacie wysokość budynku P. (19 m) była istotną okolicznością, która ujawniła się dopiero po zamknięciu rozprawy.