Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 328/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 22, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. przy udziale prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru i garażem podziemnym, ze zjazdem z ulicy [...] na działce nr ewid. 2, obręb 7, położonej przy ul. [...] w L..

Prezydent Miasta w swej decyzji z dnia [...]grudnia 2006 r., postanowił ustalić warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Dla tego zamierzenia przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W ocenie organu przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł właściciel sąsiedniej działki Gmina Wyznaniowa [...] w W. wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41 poz. 251 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Jak wskazała Gmina Wyznaniowa [...] w W. wnioskiem z dnia 28 grudnia 1998 r. wystąpiła do Komisji Regulacyjnej działającej na podstawie w/w ustawy między innymi o przyznanie jej odszkodowania za nieruchomość która jest przedmiotem postępowania tj. dz. nr 2. Postanowieniem z dnia 3 września 2001 r. Komisja Regulacyjna postępowanie odnośnie dz. nr 2 wyłączyła do odrębnego postępowania i oznaczyła numerem [...], które to postępowanie do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając zarzuty podniesione w odwołaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego w związku z tym, iż działka w stosunku do której zapadła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, objęta jest postępowaniem regulacyjnym które nie zostało zakończone uprawnione jest zastosowanie art. 32 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z tym artykułem postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. W ocenie Kolegium zwrot "ulega zawieszeniu" użyty w przytoczonym przepisie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, co do obowiązku organu administracji publicznej. Regulacja ta stanowi samodzielną przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, o ile prowadzone jest postępowanie regulacyjne w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Natomiast art. 30 przywoływanej ustawy stanowi, iż na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze żydowskie lub synagogi,

2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Ponadto ust. 4 powyższego artykułu stanowi, iż powyższa regulacja nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Dalej przytaczając art. 31 ust. 1 organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 regulacja może polegać, z zastrzeżeniem ust. 2, na:

1) przeniesieniu własności nieruchomości lub ich części,

2) przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przeniesienie własności

natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody,

3) przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt 1 i 2.

Powyższy przytoczony stan prawny oznacza w ocenie Kolegium, iż w odniesieniu do działki będącej przedmiotem postępowania toczy się postępowanie regulacyjne. To zaś nakazuje zawiesić w stosunku do tejże nieruchomości postępowanie administracyjne, a akta sprawy przekazać Komisji Regulacyjnej. Kolegium również zaznaczyło, iż rozumie argumentacje wnioskodawcy związaną z art. 30 ust. 4, jednakże w jego ocenie przepisy ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej należy traktować jako przepis szczególny w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to pomimo, że art. 63 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podnosząc wadliwość rozstrzygnięcia odwoławczego, wskazała iż jest wieczystym użytkownikiem działki nr 2 położonej przy ulicy [...] w L. na której prowadzi działalność gospodarczą którą chce rozszerzyć poprzez budowę i sprzedaż mieszkań do czego potrzebna jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Jak wskazuje skarżąca, bezspornym jest, iż Gmina Wyznaniowa [...] nigdy nie domagała się zwrotu przedmiotowej nieruchomości która jest w użytkowaniu spółki od 1995 r. tj od dnia kiedy nie obowiązywała ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej w związku z czym na postawie art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy nie może ona regulować stosunków między Gminą, a innymi podmiotami w tym ze skarżącą spółką. Dalej skarżąca w oparciu o przepis art. 32 ust. 3 ustawy wskazuje, że Gmina mogła wszcząć postępowanie regulacyjne wyłącznie w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Roszczenia nie zgłoszone w tym terminie należy traktować jako wygasłe. Skarżąca spółka podniosła również, że przepis art. 32 ust. 4 ustawy dotyczący zawieszania postępowań sądowych i administracyjnych o których mowa w art. 30 ustawy należy interpretować i stosować w powiązaniu z całym art. 30 ustawy. Streszczając szeroki wywód, w ocenie strony skarżącej przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy nie pozwala wszcząć postępowania regulacyjnego w stosunku do działki nr 2 położonej przy ulicy [...] w L., gdyż w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 10 maja 1997 r. na tej działce nie znajdowały się budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Tymi najprawdopodobniej przesłankami w ocenie skarżącej kierowała się Komisja Regulacyjna nie załatwiając w postępowaniu regulacyjnym kwestii przedmiotowej działki. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy użyty przez Kolegium nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia gdyż odnosi się wyłącznie do prawidłowo wszczętych postępowań regulacyjnych zarówno w zakresie przedmiotu jak i terminów.

Ponadto organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzje naruszył przepis art. 30 ust. 4 ustawy, w myśl którego postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. W odniesieniu do spółki wymóg ten nie jest spełniony gdyż narusza jej prawa poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej w związku z czym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Kolegium również naruszyło przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa, gdyż nie ustosunkowało się do pisma spółki i nie przeprowadziło analizy przepisów tam wskazanych. Strona skarżąca podważa również zasadność uchylenia decyzji organu I instancji, wskazując, że nie było takiej potrzeby, a organ odwoławczy sam mógł zawiesić postępowanie, bez uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ponadto dodało, że zarzuty podniesione w skardze jako bezzasadne nie mogą zostać uwzględnione i nie mogą stanowić podstawy do uznania skargi za słuszną.

Na wyznaczonej rozprawie stawił się prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie który zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nie narusza prawa w stopniu mogącym prowadzić do jej uchylenia.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczącą inwestycji wyżej opisanej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było wydanie decyzji sprzecznej z przepisami odrębnymi, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.- jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie wymienionych. Do tych warunków należy m.in. zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Możliwość ta, skoro dotyczy przestrzeni bezplanowej, opiera się na przepisach ustawy o p.z.p oraz ustaw szczególnych. Organ, badając sprawę, dokonuje analizy zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy, wynikających również z przepisów odrębnych stanowiących normy prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wyłącznie obowiązujące prawo wpływa na decyzję i determinuje rozstrzygnięcie. A zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykłada aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o p.z.p. są także regulacje ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41 poz. 251 ze zm.) nazwanej na wstępie "ustawą".

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo (...).

Jednakże kwestią sporną w przedmiotowej sprawie i wymagającą głębszego wyjaśnienia jest treść przepisu art. 32 ust. 4 ustawy zgodnie z którym postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne zawiesza się nie tylko na podstawie ogólnych przepisów k.p.a., ale także z innych przyczyn określonych w przepisach szczególnych. W przedmiotowej sprawie takim przepisem wyżej przywołany art. 32 ust. 4 ustawy.

Ustawodawca kształtując taką treść przepisu ustanowił więc samoistną podstawę zawieszenia postępowania.

Bezsporne w sprawie jest, czego również nie kwestionuje skarżący, iż w dniu 28 grudnia 1998 r. Gmina Wyznaniowa [...] w W. wystąpiła z wnioskiem do Komisji Regulacyjnej o wszczęcie postępowania regulacyjnego miedzy innymi w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy tj. działki nr 2 położonej w L. przy ulicy [...].

Postępowanie takie zarządzeniem Komisji Regulacyjnej z dnia 17 lutego 1999 r. zostało wszczęte i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W związku z tym została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 ustawy do zawieszenia postępowania.

Z całą stanowczością należy podkreślić, iż zarówno organy jak i sąd administracyjny nie są kompetentne do oceniania - na co wskazuje skarżący - zasadności wszczęcia przez Komisję Regulacyjną postępowania regulacyjnego w stosunku do działki nr 2. W związku z tym poza przedmiotem postępowania (nie przesądzając o ich racji) pozostają twierdzenia skarżącej spółki, iż w związku z tym, że na przedmiotowej działce w dniu wejścia w życie ustawy nie znajdowały się określone w ustawie budynki, postępowanie regulacyjne w ogóle nie powinno zostać wszczęte. Natomiast przepis dotyczący zawieszenia postępowania sądowego lub administracyjnego może mieć zastosowanie tylko do postępowań prawidłowo wszczętych.

Podsumowując, ani sąd ani organ administracji nie są władnymi oceniać zasadności wszczętego postępowania i w swoim działaniu są związani stanowiskiem Komisji Regulacyjnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy zespół orzekający po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego bada, czy jest ono dopuszczalne, a wniosek niedopuszczalny odrzuca. Skoro wniosek w stosunku do działki nr 2 nie został odrzucony, a następnie postanowieniem Komisji z dnia 3 września 2001 r. wyłączony do odrębnego postępowania i oznaczony stosownym numerem, to z całą pewnością zachodzi podstawa - co słusznie wskazało Kolegium - rozważenia możliwości zastosowania art. 32 ust. 4 ustawy, czego dokona organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę.

Zgodzić się trzeba ze skarżącą Spółką, że wprawdzie Gmina Wyznaniowa [...] nigdy nie występowała z roszczeniem o zwrot działki nr 2, jednak w myśl przepisu art. 31 ust. 1 w odniesieniu do nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 regulacja może polegać nie tylko na przeniesieniu własności nieruchomości lub ich części (pkt 1), ale także na przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przeniesienie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody (pkt 2) lub przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt 1 i 2 (pkt 3).

Tak więc postępowanie regulacyjne nie sprowadza się wyłącznie do orzeczenia (lub nie) zwrotu nieruchomości, ale zawiera również inne formy rozstrzygnięć w tym przyznanie nieruchomości zamiennej lub odszkodowania.

Działania organów takich jak Komisja Regulacyjna, szczególnie w kwestii ustalenia uprawnień własnościowych lub odszkodowawczych do nieruchomości, są wiążące dla organów administracyjnych, które nie są właściwe w sprawach rozstrzygania zasadności tych roszczeń.

Ponadto niezasadne jest twierdzenie skarżącej Spółki, iż roszczenie Gminy Wyznaniowej [...] w stosunku do przedmiotowej działki wygasło z racji upływu czasu. Należy wskazać, że roszczenie to zostało zgłoszone już 28 grudnia 1998 r., a nie w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Zarówno Sąd jak i organ nie kwestionują sytuacji Spółki związanej z przewlekłością postępowania regulacyjnego, przy uwzględnieniu również tej okoliczności, iż nie jest ona stroną tego postępowania. Termin jak również forma zakończenia postępowania leży wyłącznie w gestii Komisji Regulacyjnej jak i stron postępowania tj. Gminy Wyznaniowej [...] w W., Wojewody i Gminy Miasta , którzy mogą korzystać z ochrony prawnej zawartej w § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r. nr 77, poz. 730 ze zm.), zgodnie z którym zespół orzekający załatwia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Jednak, jak wynika z treści pisma złożonego do akt sprawy przez członków zarządu Gminy Wyznaniowej [...], cały czas Gmina ta prowadzi rozmowy z władzami Miasta w sprawie działki nr 2 w celu ugodowego załatwienia sprawy.

Z tych wszystkich względów należy powtórzyć za organem II instancji, że przepisy omawianej ustawy należy traktować jako lex specialis w stosunku do ustawy o p.z.p. i traktować je jako wiążące w sprawie (mające pierwszeństwo).

Ponadto niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium art. 30 ust. 4 ustawy, zgodnie z treścią którego regulacje, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Należy wskazać, że przytoczony przepis odnosi się wyłącznie do postępowania regulacyjnego i stanowić może jedynie przesłankę dla Komisji Regulacyjnej do podjęcia określonego rodzaju rozstrzygnięcia nie mogącego właśnie naruszać praw nabytych przez osoby trzecie, w tym wieczystych użytkowników. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do złożonego przez skarżącą spółkę pisma zawierającego tezę o zasadności zastosowania w sprawie art. 30 ust. 4 ustawy. Mimo, iż Kolegium lakonicznie odniosło się do treści pisma należy wskazać, iż organ właściwie ustalił stanu faktyczny sprawy i wszechstronnie go wyjaśnił, zgodnie z regułami k.p.a., a więc nie można uznać tych zarzutów za zasadne.

Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia zasadności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie zawiera przepis art. 138 k.p.a.. Organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych - umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2).

Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny, niż wskazany w komentowanym przepisie. Między innymi nie jest możliwe samo zawieszenie postępowania administracyjnego (nie tylko odwoławczego) bez uchylenia zaskarżonej decyzji, na co wskazuje skarżąca Spółka.

Bezspornym w sprawie jest zarówno w ocenie Kolegium jak i Sądu, że istnieją przesłanki aby wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone. Racjonalne przy tym się wydaje, że zawieszenie postępowania zarówno sądowego jak i administracyjnego dotyczących nieruchomości w stosunku do których prowadzone jest postępowanie regulacyjne ma za zadanie ochronę nie tylko interesów wnioskodawcy ale również ma służyć interesowi publicznemu. Chodziło zatem o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, której wydanie z uwagi na obligatoryjność zawieszenia postępowania było niedopuszczalne.

Organ słusznie uznał, iż skoro organ I instancji należycie nie wyjaśnił całokształtu sprawy uzyskując tym samym podstawy do wydania decyzji, właściwym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem konkretnych zaleceń.

Należy również wskazać, iż w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy może wskazać, - co właściwie uczyniło Kolegium - jakie okoliczności mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji istotnie dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powyższe okoliczności nie pozwalały zatem na dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., zatem - jak słusznie zauważył organ drugiej instancji - wymagają jeszcze raz dokładnego wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, zatem na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.