Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 933/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2 art. 6 ust. 2 art. 4 ust. 1 art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku R. K. z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 2, 6, 7, 9, 32, 35a w zakresie informacji o wynagrodzeniu brutto i 35c, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) R. K. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowym w następującym zakresie:

1) Proszę o udostępnienie decyzji wodno-prawnej na przyłączenie kanalizacji deszczowej z terenu nowego Przedszkola Samorządowego w miejscowości C., do istniejącej kanalizacji sanitarnej z ujściem do rowu przy drodze powiatowej.

2) Proszę o przekazanie uzyskanych dokumentów końcowych odbioru budynku nowego Przedszkola Samorządowego w C., odnośnie poszczególnych instytucji: Straż, Sanepid, Kuratorium Oświaty, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Usługi Kominiarskie, Zakład Energetyczny.

3) Proszę o odpowiedź w jaki sposób zachowany zostanie najważniejszy wymóg bezpieczeństwa odnośnie zabawy dzieci na zewnątrz budynku nowego Przedszkola Samorządowego w C., tzn. na placu zabaw, skoro plac ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

4) Proszę o odpowiedź gdzie znajdują się wycięte drzewa z terenu placu budowy kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I.

5) Proszę o przekazanie protokołu z przeprowadzonej kontroli przez M. dotyczącej projektu "Budowy kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I", z którego wynika, iż na Gminę B. nałożono karę w wysokości 5% korekty finansowej. Proszę o informację: jakie zaniedbania ze strony Urzędu Gminy B. spowodowały nałożoną karę na Gminę B.

6) Proszę o przekazanie faktur dotyczących zapłaty za nadzór Inspektorski przy budowie kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I".

7) Proszę o przekazanie faktur, które zostały wystawione firmie E. za wykonanie inwestycji pod nazwą: "Budowa kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w - miejscowości C. etap-I".

8) Proszę o odpowiedź: czy w ramach zakończonej już inwestycji pod nazwą: "Budowa kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I", zebrano wszystkie oświadczenia od podwykonawców zgłoszonych przez wykonawcę głównego, o rozliczeniu się z nimi przez wykonawcę głównego a) proszę o przekazanie ww. oświadczeń.

9) Na jakim etapie jest dochodzenie zobowiązania (odszkodowania) wynikające z polisy o należytym wykonaniu umowy dotyczącej "Budowy kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I", złożonej przez firmę E., które należy się Gminie B. po zerwaniu umowy przez Zamawiającego.

10) W trakcie realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa kompleksu sportowo-oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I", nastąpiło wiele zmian np.: wymiana pomp cyrkulacji CO z dwu-wirnikowych na jedno-wirnikowe, zmiana okładzin schodów z klinkierowych na inne oraz wiele innych zmian. W związku z tym proszę wymienić jakie to zmiany oraz proszę o wszystkie dokumenty potwierdzające zmiany, które nastąpiły w trakcie realizacji inwestycji.

11) Proszę o odpowiedź czy w związku z wykonaniem kanalizacji deszczowej na terenie nowego Przedszkola Samorządowego w C. i podpięciem jej do kanalizacji sanitarnej, zostały zmienione rury tej kanalizacji. Proszę o wszystkie dokumenty dotyczące tych zmian.

12) Proszę o informację dotyczącą remontu komina znajdującego się w Ośrodku Zdrowia w B. Proszę o przedstawienie dokumentów w tej sprawie.

13) Umowa na wykonanie inwestycji pod nazwą: "Budowa kompleksu sportowo- oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I" z firmą E. zakładała wykonanie inwestycji do 15-03-2015 r. W związku z powyższym proszę o przekazanie umowy i aneksów do ww. umowy.

14) Proszę o przekazanie dokumentów dotyczących kar finansowych nałożonych na firmę E. - wykonawcę inwestycji pod nazwą: "Budowa kompleksu sportowo- oświatowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu w miejscowości C. etap I" w związku z niedotrzymaniem terminu umowy realizacji tej inwestycji. Proszę o pełną dokumentację w tej sprawie.

15) Proszę o udostępnienie dokumentów, faktur dotyczących wykonania ogrodzenia z elementów drewnianych w pobliżu Pomnika [...], odgradzającego cmentarz grzebalny od działki gminnej.

16) Proszę o dokumenty, faktury, dotyczące 400 metrów ogrodzenia zdemontowanego z terenu Szkoły Podstawowej w B. oraz Przedszkola w B.:

a) proszę wskazać gdzie znajduje się powyższe ogrodzenie.

17) Proszę o przedstawienie dokumentów potwierdzających kluczowe kompetencje nowo wybranej Pani Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sportu w B. -Pani W. J.

18) Proszę o dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe na podobnych stanowiskach Pani Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sportu w B. - Pani W. J.

19) Proszę o przedstawienie wynagrodzenia w kwocie (brutto i netto) na stanowisku Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sportu poszczególnych osób:

Pani Dyrektor E. C.

p.o. dyrektora Pana M. K.

Pani Dyrektor W. J.

20) Proszę o odpowiedź na jaki okres czasu została powołana Pani Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sportu w B. - Pani W. J.

21) Proszę przedstawić dokumenty, którymi sugerował się Pan Wójt przy wyborze Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sportu w B., Pani W. J.

22) Proszę podać powód usunięcia wszystkich informacji, wiadomości, zdjęć ze strony Urzędu Gminy B. z poprzednich kadencji wójtów gminy.

23) Proszę o dokumenty potwierdzające: na jaką inwestycję zostały przeznaczone pieniądze, które Gmina B. odzyskała z podatku VAT na początku 2015 roku, a) proszę podać jaka to była kwota,

a) proszę o podanie kwoty brutto i netto z uwzględnieniem każdego miesiąca w obecnej kadencji Pana J. S.

24) Proszę o pełną informację i dokumentację dotyczącą powodów odstąpienia od podpisania umowy Pana Wójta Gminy B. J. S. z marca 2015 roku, na budowę wodociągu i kanalizacji na terenie Gminy B. w ramach złożonego wniosku pod nazwą: "[...]" złożonego w ramach Działania 4.1 Gospodarka wodno-ściekowa. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2014,

a) proszę podać jakie były ustalone wymogi konkursowe w związku, z którymi Pan Wójt Gminy B. J. S. zrezygnował z otrzymanej dotacji na budowę wodociągu i kanalizacji na terenie Gminy B. w ramach Działania 4.1 - Gospodarka wodno-ściekowa, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2014,

b) proszę podać kwotę jaką uzyskała Gmina B. na budowę wodociągu i kanalizacji na terenie Gminy B. w ramach Działania 4.1 - Gospodarka wodno-ściekowa, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2014.

25) Proszę o dokumenty potwierdzające wszelaką pomoc wniesioną w budowę nowo powstałego Przedszkola Samorządowego w C. przez Pana Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej – P. Z.

26) Proszę o udostępnienie listy obecności z miesiąca czerwca 2015 r. wszystkich pracowników Referatu Gospodarki Komunalnej w B.

27) Proszę przedstawić wszystkie dokumenty (m.in. faktury) dotyczące prowadzenia prac porządkowych przy moście znajdującym się w B, położonym przy drodze powiatowej.

28) Proszę o informację: co powoduje, iż na terenie Gminy B. od dłuższego czasu mieszkańcom brakuje wody.

29) Proszę o informację na temat miesięcznego wynagrodzenia Wójta Gminy B. Pana J. D. od początku do końca jego urzędowania:

a) proszę o podanie kwoty brutto i netto z uwzględnieniem każdego miesiąca w całej kadencji Pana J. D.

30) Proszę o informację na temat miesięcznego wynagrodzenia Wójta Gminy B. Pani G. P. od początku do końca urzędowania:

a) proszę o podanie kwoty brutto i netto z uwzględnieniem każdego miesiąca w całej kadencji Pani G. P.

31) Proszę o informację na temat miesięcznego wynagrodzenia Wójta Gminy B. Pana J. S. od początku do chwili obecnej jego urzędowania do dnia dzisiejszego.

32) Proszę o przedstawienie umów o pracę, umów zleceń i umów o dzieło, pracowników przyjętych do pracy w Urzędzie Gminy B., Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. oraz w Gminnym Centrum Kultury i Sportu w B. od początku kadencji Pana Wójta J. S.

33) Proszę o informacje dotyczące podwyżek płac i nagród pieniężnych dla pracowników Urzędu Gminy B., Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i Gminnego Centrum Kultury i Sportu w B. od początku kadencji Pana Wójta J. S. Proszę o przedstawienie podwyżek płac i nagród w kwocie brutto i netto,

a) proszę przedstawić informacje na temat pracowników, którzy nie otrzymali podwyżki płacy i nagrody pieniężnej.

34) Proszę o przedstawienie dokumentów z pracy komisji konkursowej dotyczących stanowiska - Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, na które został wybrany Pan M. K.,

a) proszę o przedstawienie miesięcznego wynagrodzenia w kwocie brutto i netto Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Pana M. K.,

b) proszę o informację dotyczącą wymaganego stażu pracy wybranego Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Pana M. K., zgodnie z warunkami konkursu,

c) proszę o przedstawienie zakresu obowiązków Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Pana M. K.

35) Proszę o przedstawienie dokumentów z pracy komisji konkursowej dotyczących stanowiska - Kierownik Referatu Rozwoju, Inwestycji i Funduszy Unijnych, na które został wybrany Pan A. G.,

a) proszę o przedstawienie miesięcznego wynagrodzenia w kwocie brutto i netto Kierownika Referatu Rozwoju, Inwestycji i Funduszy Unijnych Pana A. G.,

b) proszę o dokumenty potwierdzające wymagany staż pracy na stanowisku kierowniczym wybranego Kierownika Referatu Rozwoju, Inwestycji i Funduszy Unijnych Pana A. G., zgodnie z warunkami konkursu,

c) proszę o przedstawienie zakresu obowiązków Kierownika Referatu Rozwoju, Inwestycji i Funduszy Unijnych Pana A. G.

36) Proszę o przedstawienie miesięcznego wynagrodzenia w kwocie brutto i netto, byłego Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej Pana A. M.,

a) proszę o informację dotyczącą wymaganego stażu pracy byłego Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej, Pana A. M., zgodnie z warunkami konkursu,

b) proszę o przedstawienie zakresu obowiązków byłego Dyrektora Wydziału Inwestycji, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej Pana A. M.

37) Proszę o przedstawienie wynagrodzenia w kwocie brutto i netto z uwzględnieniem każdego miesiąca za 2014 rok i od stycznia 2015 roku do chwili obecnej Pani Sekretarz Gminy B. – I. R.

38) Proszę o przedstawienie wynagrodzenia w kwocie brutto i netto z uwzględnieniem każdego miesiąca za 2014 rok i od stycznia 2015 roku do chwili obecnej Pani Skarbnik Gminy B. – E. S.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 16 lipca 2015 r. wyjaśnił wnioskodawcy, iż w jego ocenie pytania 2, 3, 6, 7, 8, 9, 17, 18, 22, 25, 26, 28, 32, 35, nie dotyczą materii informacji publicznej.

Co do pytania nr 1 wskazał, że nie została wydana decyzja oznaczona w tym pytaniu. Odnośnie pytań nr 32 i 33 wyjaśnił, że wniosek winien zostać złożony do jednostek wskazanych w pytaniu gdyż organ nie czuje się właściwy do rozpoznania wniosku w tym zakresie.

Dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wydał decyzję administracyjną i jej mocą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym pozostałymi pytaniami.

Pismem datowanym na 14 lipca 2015 r. R. K. wywiódł skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku, którego treść w całości przytoczył. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż swoje prawo do żądanej informacji wywodzi z Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie pozostaje w bezczynności bowiem ustosunkował się do całości żądania strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała częściowo na uwzględnienie.

Wskazać należało, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Tak więc, organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej lub do wydania decyzji w przedmiocie informacji publicznej, takich działań nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał w całości wniosek strony, nie naruszając przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie było bowiem to, że Wójt Gminy B. jest podmiotem, na którym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa obowiązek jej udzielenia.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do tej części wniosku strony, jaka została objęta decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. W tym zakresie nie można było skutecznie zarzucić organowi bezczynności. Organ zareagował bowiem na wniosek strony. W zakresie w jakim wydał decyzję ocenił żądanie wniosku jako dotyczące informacji publicznej i w sposób formalny (zgodny z normą art. 16 omawianej ustawy) ustosunkował się do niego. Wydając decyzję, uwolnił się więc w sposób skuteczny od zarzutu bezczynności w zakresie, jaki objął decyzją.

W niniejszym postępowaniu nie jest zaś rolą tutejszego Sądu ocenianie poprawności samej decyzji. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem tylko materii bezczynności, i tylko w tą problematyką mógł się zajmować Sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność.

Odnosząc się natomiast do pozostałej części wniosku strony z [...] lipca 2015 r., to należało go podzielić na trzy części:

- część dotyczącą pytań niedotyczących informacji publicznej,

- część dotyczącą pytań dotyczących materii informacji publicznej,

- część w jakiej organ oświadczył, że nie posiada żądanych dokumentów.

Z ostatnim z wyżej wymienionych przypadków mieliśmy do czynienia w zakresie dotyczącym odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku. W piśmie z 16 lipca

2015 r. skierowanym do wnioskodawcy organ oświadczył bowiem, że żądana decyzja nie została wydana. W takiej sytuacji uznać należało, iż w powyższym zakresie organ nie popadł w bezczynność. Ostatniego dnia terminu, odpowiedział wnioskodawcy na zadane pytanie. W sytuacji zaś, gdy decyzja objęta pytaniem nr 1, na dzień udzielania odpowiedzi przez organ, nie istniała, to oczywistym jest, że organ nie miał możliwości faktycznych, aby ją udostępnić żądającemu. Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ może zaś tylko udostępniać te dokumenty, jakie posiada. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być traktowany jako forma nacisku na organ i przymuszenia go do wydania określonego rozstrzygnięcia władczego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy bowiem wyłącznie sfery faktów, jakie miały miejsce przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji.

W związku z powyższym, skarga w powyższym zakresie, jako nie tylko niezasadna, ale też złożona przed upływem ostatniego dnia terminu ustawowego, jaki organ miał na ustosunkowanie się do wniosku, zasługiwała na oddalenie jako niezasadna.

Co się tyczyło części pytań, które nie dotyczyły materii informacji publicznej, działaniem organu wystarczającym do uwolnienia się od zarzutu bezczynności, było poinformowanie wnioskodawcy w formie pisma, o takim to zakwalifikowaniu konkretnych pytań. W ocenie tutejszego Sądu, taka kwalifikacja pytań nr 3, 8, 17, 18, 22, 25, 26, 28, 35, 35, a w zakresie dotyczącym wynagrodzenia netto, i 35 b – była prawidłowa. Przedmiotem powyższych pytań nie była bowiem informacja publiczna.

I tak, odnosząc się do pytania nr 3 udzielenie odpowiedzi na nie, doprowadziłoby de facto do wytworzenia nowej informacji. Do takiego zaś skutku, co zostało już wcześniej podkreślone, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić. Gdyby organ był w posiadaniu np. jakiegoś raportu dotyczącego tematyki objętej pytaniem, istniałaby informacja, o której udostępnienie mógłby wnioskować obywatel. Jeśli zaś takiego opracowania organ nie ma, to żądanie zajmowania stanowiska przez organ odnośnie danej tematyki, nie znajduje uzasadnienia w przepisach omawianej ustawy.

Odnosząc się do pytania nr 8, w ocenie tutejszego Sądu, nie dotyczyło ono problematyki gospodarowania mieniem gminnym, a więc nie dotyczyło informacji publicznej. Przedmiotem pytania były bowiem kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami podmiotów prywatnych, tj. wykonawcy inwestycji i jej podwykonawców. Organ, jako inwestor, był zaś związany węzłem obligacyjnym wyłącznie z wykonawcą inwestycji, w związku z czym, charakter informacji publicznej posiadała materia relacji pomiędzy innymi podmiotami, niż określone w pytaniu.

Odnosząc się do pytania nr 17 i 18, to nie posiadały one charakteru informacji publicznej z uwagi na ich ogólnikowość. Odnosząc się do przedmiotowej problematyki należało zwrócić przede wszystkim uwagę na to, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13).

Przechodząc już zaś do istoty sprawy objętej omawianym pytaniem, to sprowadzała się ona do oceny tego, czy ogólnie sformułowany wniosek, może być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższą problematyką zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13, wydał uchwałę stwierdzając, że: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)".

Dodatkowo w uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd kasacyjny podkreślił, iż: "żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Tezę wyżej przywołanej uchwały, jak też powyższe motywy Naczelnego Sadu Administracyjnego, znajdujące odpowiednio zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy, tutejszy Sąd w pełni podziela i taktuje jak własne.

Przenosząc zaś powyższe twierdzenia Sądu kasacyjnego na grunt badanej sprawy, jako zasadne jawiły się konkluzje organu sprowadzające się do twierdzenia, że wniosek inicjujący postępowanie przed organem, w zakresie objętym pytaniami nr 17 i 18 nie dotyczył informacji publicznej. Wniosek ten nosił cechy wielkiej ogólnikowości. Nie zostały w nim bowiem precyzyjnie określone dokumenty, których ujawnienia domagał się wnioskodawca. Za takie precyzyjne sformułowanie, w ocenie tutejszego Sądu, z całą pewnością nie może być uznane stwierdzenie użyte przez wnioskodawcę. Ażeby więc organ mógł w sposób rzetelny ustosunkować się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, musi uprzednio otrzymać tak precyzyjnie sformułowany wniosek, aby nie miał żadnych wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, aby to organ musiał się domyślać tego, jakie konkretnie dokumenty znajdują się w sferze zainteresowania wnioskodawcy. W postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to właśnie wnioskodawca (i tylko on) określa zakres przedmiotowy postępowania. Jest to zaś o tyle oczywiste, gdyż tylko i wyłącznie strona występująca z konkretnym wnioskiem, może mieć wiedzę na temat tego, otrzymania jakich informacji od organu oczekuje.

Nadto zwrócić należało uwagę na to, że dokumenty obrazujące tematykę omawianych pytań, składane są przez pracodawcę do akt pracowniczych konkretnego pracownika, a te zaś, z uwagi na ochronę danych osobowych i prywatnych dóbr pracownika, podlegają wyłączeniu z udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy, jako ewentualnie dopuszczalne można by traktować żądanie podania spisu dokumentów przedłożonych przez pracownika dla wykazania posiadanych przez niego kwalifikacji czy doświadczeń zawodowych. Jednakże już treść powyższych dokumentów, objęta będzie ochroną przysługującą dobrom osobistym obywatela.

Odnosząc się do pytania nr 22 i 28, to nie dotyczyły one sprawy publicznej w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, udzielenie odpowiedzi na nie, doprowadziłoby de facto do wytworzenia nowej informacji. Do takiego zaś skutku, co zostało już wcześniej kilkakrotnie podkreślone, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić. W trybie omawianej ustawy nie można też żądać od organu zajęcia stanowiska odnośnie kwestii będących przedmiotem zainteresowania strony. Żądaniem mogą być wyłącznie objęte dokumenty zawierające już w sobie takie stanowisko organu.

Odnosząc się do pytania nr 25 należało je ocenić jako sformułowane zbyt ogólnie, a przez to nie odnoszące się do materii informacji publicznej. Szersze motywy w powyższym zakresie zostały już wyłuszczone przy okazji wyjaśniania problematyki objętej pytaniem nr 17 i 18.

Odnosząc się do pytania nr 26, to tematyka jakiej dotyczyło, jawiła się jako pozostająca w oderwaniu od problematyki funkcjonowania organu. Związana była bowiem z problematyką relacji: pracodawca – pracownik. Kwestia zaś tego, w jakim terminie pracownicy Urzędu Gminy korzystali z urlopu wypoczynkowego, czy ze zwolnienia lekarskiego, nie stanowi tematyki związanej z informacją publiczną, a stanowi tematykę uprawnień pracowniczych osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy.

Odnosząc się do pytania nr 35, ponownie należy wskazać, na zbyt dużą jego ogólnikowość. Szersze uzasadnienie tej problematyki zostało zaś już omówione przy okazji pytań nr 17 i 18.

Odnosząc się do pytania nr 35a w zakresie dotyczącym wynagrodzenia w kwocie netto, to organ poprawnie przyjął, że tematyki tej nie dotyczy regulacja ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem podkreślić, że kwota netto wynagrodzenia pracownika, stanowi końcowy efekt wszelkich potrąceń dokonanych na tym wynagrodzeniu. Źródłem tych potrąceń mogą zaś być zarówno przepisy prawa podatkowego, jak też np. prawomocne orzeczenia sądów zasądzające od pracownika określone kwoty z różnych tytułów. Ujawnienie kwoty wynagrodzenia netto mogłoby więc prowadzić do ujawnienia informacji wchodzących w zakres szeroko pojętych dóbr osobistych obywatela. Nadto, byłoby sprzeczne z ideą informacji publicznej, gdyż nie obrazowałoby wysokości wydatków ponoszonych przez organ z tytułu istnienia etatu danego pracownika. Tą wysokość obrazuje bowiem jedynie wynagrodzenie pracownika, określone jako kwota brutto.

Ostatnią kategorią pytań, którą należało omówić, stanowiły pytania, dotyczące tematyki informacji publicznej, a które zostały przez organ błędne zakwalifikowane jako nie należące do tej kategorii.

Rozpoczynając od analizy pytania nr 2 uznać należało, ze wbrew twierdzeniom organu, jego zakres obejmował problematykę informacji publicznej. Dokumenty, których udostępnienia domagała się strona, stanowiły bowiem dokumenty urzędowe, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zostały wytworzone przez organy administracji państwowej, lub organy wykonujące zadania publiczne w ramach posiadanych przez nie kompetencji. Niezależnie od powyższego, sporne dokumenty mogły zobrazować po części prawidłowość wydatkowania funduszy gminnych, gdyż dotyczyły szeroko rozumianej jakości inwestycji gminnej w postaci budowy budynku przedszkola.

Odnosząc się do materii pytań nr 6 i 7, to również dotyczyły one informacji publicznej, tj. sposobu wydatkowania funduszy gminnych. Obrazowały one bowiem zobowiązania (uregulowane już, lub jeszcze nie uregulowane) przez organ. Zgodnie z poglądami judykatury, charakter informacji publicznej mają zaś nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ, ale także dokumenty, które organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami tymi będą więc także faktury wystawione przez podmioty realizujące np. określone inwestycje na rzecz organu (patrz: wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 13/14; wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 408/13).

W tym miejscu wyjaśnić należy stronom postępowania, że poglądy judykatury na omawianą tematykę ewoluowały w ostatnich latach. Pogląd przywołany przez organ w odpowiedzi na wniosek strony, nie znalazł szerszego poparcia w orzecznictwie. Obecnie pogląd dominujący judykatury sprowadza się do twierdzenia, iż ujawnienie faktur obrazujących wydatki ponoszone przez m.in. gminy, stanowi emanację zasady jawności finansów organów samorządowych i transparentności ich działań (porównaj wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14, czy wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 601/14).

Podobnie rzecz się ma z tematyką pytania nr 9. Ona również dotyczyła problematyki gospodarowania mieniem gminnym i staranności organu w dbałości o finanse gminne, w skład których niewątpliwie wchodzą także wierzytelności gminy wobec innych podmiotów.

Odnosząc się do pytania nr 32, to na tą tematykę należało spojrzeć z nieco szerszej perspektywy. Należy bowiem mieć na względzie to, że nie każdy pracownik organów samorządowych będzie mógł zostać zakwalifikowany do kategorii osób pełniących funkcję publiczną. Nie każdego więc z ww. pracowników będzie dotyczyła jawność w zakresie szczegółów jego zatrudnienia.

Pojęcie "osób pełniących funkcje publiczne" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Samo odniesienie się do wykładni językowej dla odkodowania zakresu znaczeniowego omawianego pojęcia również nie wydaje się wystarczające. Wykładnia taka mogłaby bowiem być zbyt mało dokładna. Stąd więc jako konieczne jawiło się odniesienie do wykładni systemowej.

W doktrynie prawa pojawiały się poglądy, w myśl których pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy utożsamiać z pojęciem funkcjonariusza publicznego. W ocenie tutejszego Sądu, powyższy pogląd stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Należy bowiem pamiętać o tym, że pojęcie funkcjonariusza publicznego zostało zdefiniowane w Kodeksie karnym. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 wyżej powołanego aktu prawnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Definicja dokonana przez ustawodawcę w ww. przepisie jest więc bardzo szeroka. Tak szerokie rozumienie pojęcia "funkcjonariusza publicznego" jest zrozumiałe z punktu widzenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy Kodeks karny. Biorąc bowiem pod uwagę materię ochrony funkcjonariuszy publicznych, jak też materię ich odpowiedzialności karnej, konieczne było zdefiniowanie omawianego pojęcia z uwzględnieniem możliwie szerokiego kręgu osób.

Zaliczenie tak rozległego kręgu osób do definicji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, z punktu widzenia potrzeb, jak i zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wydaje się jednak konieczne, a nawet wręcz nie wydaje się właściwe. Prowadziłoby to bowiem m.in. do pozbawienia wszystkich pracowników administracji rządowej i samorządowej, ochrony przewidzianej przepisem art. 11 z indeksem 1 Kodeksu pracy, jak również wynikającej z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Okolicznością niewymagającą dowodzenia jest przecież okoliczność, że wysokość wynagrodzenia pracownika należy z pewnością do kategorii dóbr osobistych każdego człowieka, w tym także pracownika administracji rządowej.

Powyższe okoliczności wykluczają więc możliwość utożsamiania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" – o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z pojęciem "funkcjonariusza publicznego" – sprecyzowanym w ustawie Kodeks karny.

Dokonując wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy szczególny nacisk położyć na kwestię wyważenia dwóch dóbr – prawa obywatela do informacji o działaniach władzy (w tym też do informacji o sposobie wykorzystania funduszy publicznych), z prawem pracownika do ochrony jego prywatności. Dywagując w powyższym zakresie należy zaś mieć na uwadze to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych, mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się informacji odnoszących się do sfer działalności tych instytucji z informacjami o pracownikach instytucji publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób.

Próby wykładni powyższej normy prawnej podjął się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 17/05. W uzasadnieniu przywołanego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że o tym, czy dana osoba pełni funkcję publiczną świadczy stanowisko lub funkcja piastowana przez tę osobę, jeżeli działania przez nią podejmowane wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub jeśli łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są więc stanowiska, które choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, mają charakter usługowy lub techniczny.

Odpowiadając na omawiane pytanie nr 32 organ winien więc dokonać jego analizy przy zastosowaniu ww. reguł. Stan faktyczny sprawy świadczy zaś o tym, że organ w ogóle nie odniósł się merytorycznie do powyższego pytania. Przede wszystkim odpowiedź udzielona w piśmie z 16 lipca 2015 r. nie obejmowała kategorii pracowników Urzędu Gminy B. To więc w sposób oczywisty przesądza o bezczynności organu w tym zakresie. Co zaś się tyczy pozostałych pracowników wymienionych w pytaniu, to organ udzielając odpowiedzi nie stwierdził, aby nie posiadał żądanych dokumentów. W takiej sytuacji, odesłanie przez organ wnioskodawcy do innego organu, nie znajdowało uzasadnienia w regulacjach ustawy o dostępie do informacji publicznej, i jawiło się także jako bezczynność.

Wskazanie przez organ innego podmiotu, który mógłby dysponować żądanymi informacjami byłoby dopuszczalne tylko w takiej sytuacji, gdyby organ pytany nie posiadał żądanych danych. Jeśli natomiast dane te znajdują się w dyspozycji organu pytanego, to niezależnie od tego, w jaki sposób wszedł on w ich posiadanie, zobowiązany jest do merytorycznego ustosunkowania się do żądania ich udostępnienia. W postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można bowiem mówić o stricte niewłaściwości organu do rozpoznania wniosku. Właściwym będzie bowiem każdy organ, który posiada informacje objęte żądaniem wniosku.

Odnosząc się do pytania nr 35a w części dotyczącej wynagrodzenia brutto, to jawiło się ono jako dotyczące informacji publicznej. Obrazowało bowiem sposób wydatkowania pieniędzy publicznych w postaci środków przeznaczanych na wynagrodzenie danego pracownika, obsadzonego na stanowisku kierowniczym.

Charakter informacji publicznej posiadała też tematyka objęta pytaniem nr 35c. Żądany zakres obowiązków osoby zatrudnionej w Urzędzie Gminy na stanowisku kierowniczym, obrazuje bowiem zasady funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie wyszczególnionym w pkt 1 wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie organu nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pozostałej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle powyższego, organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku w zakresie oznaczonym w pkt 1 wyroku, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w niniejszym uzasadnieniu. Należy także podkreślić, iż stwierdzenie przez Sąd zaistnienia bezczynności po stronie organu, nie sprawia tego, że organ będzie zobligowany żądaną informację udostępnić. Na organie będzie spoczywał obowiązek przeanalizowania wniosku strony, w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku, pod kątem posiadania spornej informacji, jej charakteru (prostego, czy przetworzonego), a także istnienia ewentualnych wyłączeń możliwości udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero zaś powyższa analiza będzie mogła stanowić przesłankę do formalnego ustosunkowania się przez organ pytany do zgłoszonych żądań.