Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 768/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO w W.") z [...] marca 2019 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w W. z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezydenta [...] w W. z [...] marca 2013 roku, nr [...] zobowiązano Skarb Państwa - Wojewodę [...] do zapłaty kwoty 4148 zł z tytułu kosztów przechowywania od [...] stycznia 2010 roku do [...] września 2010 roku na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "T." sp. z o.o. pojazdu marki Daewoo nr rej. [...], usuniętego [...] lipca 2009 roku w W. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

W maju 2018 roku do SKO w W. wpłynął wniosek Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] W. Wojewoda [...] wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z [...] marca 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO w W. wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się na poglądy orzecznictwa i literatury wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym, nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również – zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Organ odwoławczy podkreślił także, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ odwoławczy przypomniał także, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Zdaniem SKO w W. o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W ocenie organu odwoławczego jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa – zdaniem organu odwoławczego - mamy do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

SKO w W. ocenił, iż stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] w W. z dnia [...] marca 2013 roku, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ostatnie z powołanych przez niego wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków NSA, o których mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym, w ocenie SKO w W. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości,

- art. 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

Organ, rozstrzygając w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, związany był tym wnioskiem w zakresie trybu w nim wskazanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim podniesionymi. Tym samym ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącego. O ile więc oznacza to, że organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to co postuluje strona jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, iż nie może on pominąć pozostałych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych, która w ocenie organu uznana musi zostać za chybioną.

Za ugruntowane w orzecznictwie należy bowiem traktować stanowisko zgodnie z którym, decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Jeżeli tak, to nawet sytuacja powołania przez wnioskodawcę tylko jednej bądź wybranych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zwalnia właściwego organu od zbadania, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność.

Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest bowiem zawsze ten sam. Chodzi o ustalenie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a.

Zatem, rolą organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obliguje organ do dokładnego zbadania kwestii, czy oceniana decyzja nie jest dotknięta także inną wadą niż wskazana przez wnioskodawcę postępowania, a stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie: dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu różne podstawy określone w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14).

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w kontekście badanej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji słusznie organ stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje jednak, że organ rozważył ocenę kontrolowanej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia niewazności decyzji w zasadzie tylko z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zbadał kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja SKO, pomimo przywołania w kilku miejscach uzasadnienia ogólnych zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoncentrowała się wyłącznie na przesłance podanej przez Wojewodę [...] (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ nie odniósł się, do pozostałych kwalifikowanych wadliwości jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe, bowiem nie zbadano decyzji kompleksowo, tj. pod względem wszystkich wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu. Tym samym orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., w konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny, stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą jej wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania sądu. Dokona szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Omówi to w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi normy art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).