Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 8/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2019r. sprawy ze skargi M. T. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5000 ( słownie: pięć tysięcy) zł; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z 24 IV 2018 r. M. T. (dalej jako "skarżący") zarzucił przewlekłość Wojewodzie D. (dalej jako "organ") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości W., powiat W., województwo w.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 3 XI 2008 r. skarżący złożył do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączył m.in.: oświadczenie o niezrealizowanym prawie do rekompensaty, orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, orzeczenie ustalające zakres mienia pozostawionego przez A. A. i A. A. w miejscowości W., powiat W. oraz akt nadawczy Powiatowego Komitetu Nadawczego we W. z [...].

Pismem z dnia 31 III 2010 r. organ poinformował skarżącego o zarejestrowaniu wniosku oraz bardzo dużej ilości spraw tego rodzaju, które będą rozpatrywane według kolejności wpływu.

Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 VI 2013 r., wyjaśniając skarżącemu warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 VI 2014 r., wyjaśniając skarżącemu warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 VI 2015 r. wyjaśniając skarżącemu, że sprawy tego rodzaju mają skomplikowany charakter.

Zawiadomieniem z 23 VII 2014 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie i o możliwości stron czynnego w nim udziału.

W dniu 10 VI 2015 r. organ przesłuchał J. T.

Pismem z dnia 25 III 2016 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, w terminie 6 miesięcy, w określonym zakresie.

Pismem z dnia 20 V 2016 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Pismami z dnia 6 VI 2016 r. organ wystąpił do innych organów i instytucji o informacje w przedmiocie ewentualnego nabycia przez uprawnionych z publicznego zasobu nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet ceny wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W okresie od dnia 16 VI do 9 VIII 2016 r. organ uzyskał od innych organów i instytucji stosowne odpowiedzi na wystąpienie.

Zawiadomieniem z dnia 31 X 2016 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postepowania wyjaśniającego i możliwości końcowej wypowiedzi w sprawie.

W dniu 24 VIII 2017 r. skarżący zażądał pilnego rozpatrzenia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 V 2018 r. powołując się na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia 29 IX 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z [...] ([...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 V 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] organ dokonał pozytywnej oceny wniosku i wezwał skarżącego do wskazania formy rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionego za granicą mienia.

Pismem z dnia 14 II 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania.

W dniu 1 III 2018 r. skarżący przedłożył organowi oświadczenie o wybranej formie rekompensaty oraz operat szacunkowy.

Postanowieniem z [...] ([...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie na przewlekłość za nieuzasadnione.

Decyzją z [...] (nr [...]) organ rozstrzygnął sprawę.

Wnosząc do tutejszego Sądu skargę na przewlekłość postępowania skarżący zażądał stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w kwocie 15 000 zł oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący opisał stan faktyczny oraz stan prawny w zakresie procesowych obowiązków organu dotyczących szybkości postępowania. W skardze wyjaśniono również pojęcie "przewlekłości" postępowania wskazując na możliwość egzekwowania od organu tego rodzaju opieszałości również po zakończeniu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że mimo złożenia wniosku w 2008 r. organ w istocie rozpoczął postępowanie dopiero w 2016 r., co bezsprzecznie wskazuje na przewlekłość postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając żądanie grzywny wyjaśniono, że grzywna w kwocie 15 000 zł będzie adekwatna do prewencyjnej i dyscyplinującej funkcji, jaką ma pełnić i uwzględni rażący charakter przewlekłości w niniejszej sprawie. Z kolei motywując żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w tej samej kwocie oświadczono, że przewlekłość postępowania uniemożliwiła skarżącemu wykorzystania otrzymanych środków na starcie w dorosłe życie, co było jego zamiarem (w tym remontu otrzymanego na współwłasność domu). Brak działań organu frustrował skarżącego i stresował, zwłaszcza w kontekście dopytywania go przez rodzinę o informacje dotyczące sprawy. Skarżący czuł się lekceważony przez organ. W konsekwencji wystąpiło u skarżącego poczucie straty moralnej i krzywdy, co w zestawieniu z charakterem przewlekłości w sprawie uzasadnia żądanie w kwocie 15 000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że mając na względzie specyfikę postępowania dotyczącego spraw rekompensaty za mienie pozostawione za granicą oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skargę należy uznać za niezasadną.

Wyrokiem z dnia 20 VI 2018 r. (sygn. akt II SAB 45/18) tutejszy Sąd oddalił skargę w całości. Wyjaśnił przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów, a zwłaszcza art. 37 kpa, wykluczona jest możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość wniesionej już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, a więc w momencie, gdy stan ewentualnej przewlekłości przestał istnieć. Sąd odwołał się przy tym do orzecznictwa potwierdzającego ten pogląd.

Wyrokiem z dnia 7 XII 2018 r. (sygn. akt I OSK 3420/18) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego, uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd drugiej instancji stwierdził, że podziela odmienny pogląd (również obecny w orzecznictwie), w myśl którego wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne nie wyklucza możliwości wniesienia skargi na przewlekłość. W świetle bowiem art. 149 ppsa, uwzględnienie skargi polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym, sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ppsa. W konsekwencji wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie, należy rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeśli tak - to czy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności - rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 2 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze ppsa).

W okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (3 XI 2008 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA).

Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).

W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącego wniosku (3 XI 2008 r.) do momentu wydania decyzji (3 IV 2018 r.) minęło prawie 10 lat. Podkreślić należy, że w takim terminie wydano pierwszą i jedyną decyzję w sprawie (brak postępowań instancyjnych czy sądowoadministracyjnych). Jak słusznie wskazał skarżący, do 23 VII 2014 r. organ nie uczynił właściwie nic, poza wskazywaniem kolejnych rocznych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Musiałyby bowiem w sprawie wystąpić okoliczności określone w art. 35 § 5 kpa, co oczywiście nie miało tu miejsca. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia, o której informował organ przy okazji wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości.

Odnosząc się zaś do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje twierdzenia organu, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął ją jednak w zasadzie na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Jedyne dowody, jakie organ pozyskał samodzielnie, to informacje od innych organów i instytucji o niezrealizowaniu przez uprawnionego prawa do rekompensaty oraz zeznania świadka. Trudno w takich uwarunkowaniach uznać, że konkretna sprawa miała skomplikowany charakter.

W takich okolicznościach uznać należało, że wystąpiła w sprawie "przewlekłość" w opisanym wyżej znaczeniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu przewlekłości.

Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w kilkuletniej przewlekłości. Nawet bowiem, jeśli odliczyć okresy zwłoki ze strony organu, które miały charakter od niego niezależny, a wynoszący łącznie około 6 miesięcy (tj. okres oczekiwania organu na: informacje dotyczące nieskorzystania z prawa do rekompensaty, stanowisko strony w przedmiocie wyboru formy rekompensaty, operat szacunkowy, oraz upływ terminu na zapoznanie się z aktami) i tak wymiar przewlekłości wynosić będzie ponad 8 lat. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu przewlekłości.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jednak nie w żądanej wysokości, która wynosiła 15 000 zł. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Sąd nie neguje, że skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda d. zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Także skarżący złożył wniosek właśnie w takim okresie (XI 2008 r.). Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Organ zresztą z własnej inicjatywy utrzymywał ze skarżącym kontakt informując go już na wstępie o szczególnej sytuacji w tego rodzaju sprawach i konieczności długiego oczekiwania na decyzję, a następnie systematycznie wskazując terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 5 000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącego. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 15 000 zł. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).