Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1636/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1 i art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: par. 60 i 62
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. K. i U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 372/18 w sprawie ze skargi J. K. K. i U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 372/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi J. K.K. i U. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z ustaleń sądu wojewódzkiego wynika, że w dniu 12 października 2017 r. do Starosty [...] złożony został wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa skrzyżowania dróg gminnych – ul. [...] i ul. H. S. na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] gm. [...]".

Następnie, w dniu [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] uwzględniając powyższy wniosek wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid), w tym zatwierdzającą projekt budowlany, oraz zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości dla ww. inwestycji drogowej.

Od decyzji Starosty [...] odwołanie do Wojewody [...] wnieśli J. K. K. i U. K.

W wyroku przytoczono dalej, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. orzekł o utrzymaniu w całości decyzji organu I instancji.

Analizując złożony przez inwestora wniosek Wojewoda [...] uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, "ustawa z 2003" lub "specustawa drogowa").

W ocenie organu II instancji Starosta [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w zrid, Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy z 2003, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja ta zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., uPb), a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, stanowiącą załącznik nr 2 do zrid).

Ponadto, na mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany. W zrid określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Wojewoda uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji, w tym aspekcie przywołano stanowisko Starosty odnoszącego się do zarzutów zawartych w odwołaniu, który stwierdził, że nie posiadał prawnych możliwości do wskazywania innego przebiegu drogi. Ponadto wykazano, że w projekcie budowlanym spełnione są warunki określone w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124, rozp. MTiGM z 1999).

Przywołano w wyroku dalsze wywody decyzji organu II instancji, gdzie zwracano uwagę, iż inwestor wskazywał, że budynek mieszkalny odwołujących się jest położony na działkach o nr ewid. [...] i [...], natomiast dla realizacji budowy skrzyżowania dróg gminnych ul. [...] i [...] przewidziane jest poszerzenie drogi w znacznej odległości od tego budynku, na niezabudowanej działce skarżących o nr ewid. [...]. Inwestor również podkreślił, że inwestycja nie wpłynie na zwiększenie poziomu hałasu, ponieważ dom skarżących jest położony przede wszystkim przy ul. [...] (odl. 9,14 m), a projektowaną drogę zlokalizowano w odległości 12,75 m od budynku. Ponadto Inwestor odnosząc się do obaw skarżących o zalewanie działki wyjaśnił, że, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, wszystkie wody powierzchniowe właściciel zobowiązany jest zagospodarować na terenie własnej działki. Dodatkowo inwestor poinformował w ww. piśmie, że na drogach objętych zaskarżoną decyzją, projektem stałej organizacji ruchu zostanie wprowadzony zakaz ruchu pojazdów ciężarowych.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy z 2003. Organ II instancji nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargi do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli U. K. i J. K. K.. W treści jednobrzmiących skarg skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) błędy w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ polegające na błędach w szczegółowych ustaleniach, 2) naruszenie przepisów prawa poprzez błędne procedury, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów specustawy drogowej. W związku z powyższym wnieśli o: 1) uchylenie decyzji w całości, ewentualnie jej zmianę; 2) zwolnienie z kosztów sądowych w całości, w tym od wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Zawiera szereg nieprawidłowości, a przede wszystkim nie odzwierciedla realiów poruszania się gminną droga. Budowanie nowej drogi na uskoku zawiera szereg naruszeń z zakresu prawa procesowego i materialnego.

W uzupełnieniu powyższych skarg w piśmie procesowym pełnomocnik skarżących wobec zaskarżonych decyzji podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – K.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przed tym organem cechowało się uchybieniami natury procesowej jak i obrazą prawa materialnego, co skutkować winno uchyleniem skarżonej decyzji w całości;

2) art.11f "§" ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 2003 w zw. z § 7 ust. 4 oraz § 8 ust. "4 1" rozp. MTiGM z 1999 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy ta nie zawierała dostatecznie wskazanych w treści w/w przepisów elementów niezbędnych, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zasadności jej wydania;

3) § 60 ust. 1 rozp. MTiGM z 1999 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy kąt przecięcia osi dróg na "skrzyżowaniu planowanej inwestycji drogowej nie wynosi 90°, ani nie jest nawet zbliżony do tej wielkości;

4) § 62 rozp. MTiGM z 1999 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy planowana inwestycja drogowa doprowadzi do powstania skrzyżowania z nachyleniem dróg, a zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera wskazania pod jakim kątem nachylone będą drogi powstałe w wyniku realizacji w/w inwestycji co stanowi także naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej o której mowa w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 K.p.a.;

5) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z § 60 w zw. z § 62 rozp. MTiGM z 1999 poprzez pominięcie ustalenia kąta przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu będącym przedmiotem planowanej inwestycji drogowej oraz pominięcie ustalenia pochyleń podłużnych i poprzecznych w/w drogi;

6) art. 11i ust. 1 ustawy z 2003 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1e uPb w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie ustalenia poziomu hałasu jakim skutkować będzie planowana inwestycja oraz ustalenie, iż poziom ten nie będzie wysoki, a stronom zapewniona będzie ochrona przed hałasem jedynie w oparciu o odległość zabudowań skarżących od planowanego skrzyżowania wskazaną we wniosku co stanowi także naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 K.p.a.;

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. WSA w Warszawie oddalił skargi.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku przeprowadzić postępowania środowiskowego wraz ze zobowiązaniem inwestora do opracowania i przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ewentualna ocena pogorszenia warunków użytkowania działki skarżących będzie możliwa dopiero po zakończeniu inwestycji.

W odniesieniu do zarzutów odnoszących się do braku rozważenia innego przebiegu planowanego skrzyżowania, w szczególności odsunięcia przebiegu jezdni od nieruchomości skarżących, to sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów w tym zakresie o niezasadności również tych zarzutów. Co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji drogowej, organ był związany jednocześnie charakterem postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem tegoż sądu wedle specustawy drogowej organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zrid, co oznacza, że organ działając w granicach wniosku, wydaje decyzję pozytywną bądź negatywną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Ur. K. i K.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy orzeczenie to zaskarżyli w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie:

1. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z § 60 w zw. z § 62

rozp. MTiGM z 1999 poprzez pominięcie ustalenia kąta przecięcia osi

dróg na skrzyżowaniu będącym przedmiotem planowanej inwestycji drogowej oraz pominięcia ustalenia pochyleń podłużnych i poprzecznych w/w drogi;

2. art. 11i ust. 1 ustawy z 2003 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1e uPb w zw. z art. 77 ust. 1 K.p.a., poprzez pominięcie ustalenia poziomu hałasu jakim skutkować będzie planowana inwestycja oraz ustalenie, iż poziom ten nie będzie wysoki, a stronom zapewniona będzie ochrona przed hałasem jedynie w oparciu o odległość zabudowań skarżących od planowanego skrzyżowania wskazaną we wniosku;

II. naruszenia prawa materialnego, a konkretnie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 11f "§" ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 2003 w zw. z § 7 ust. 4 oraz § 8 ust. 4 1 rozp. MTiGM z 1999 poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzje nie zawierały dostatecznie wskazanych w treści ww. przepisów elementów niezbędnych, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zasadności jej wydania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 60 ust. 1 rozp. MTiGM z 1999 poprzez

oddalenie skargi, w sytuacji gdy kąt przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu

planowanej inwestycji drogowej nie wynosi 90°, ani nie jest nawet zbliżony

do tej wielkości;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 62 rozp. MTiGM z 1999 poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy planowana inwestycja drogowa doprowadzi do powstania skrzyżowania z nachyleniem dróg, a zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera wskazania pod jakim kątem nachylone będą drogi powstałe w

wyniku realizacji ww. inwestycji.

Z uwagi na powyższe strony skarżące kasacyjnie wnoszą o:

I. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

II. zasądzenie w myśl art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

III. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy zgodnie z art. 176 § 2 Ppsa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nie może zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt, tylko z tego względu, iż jest ona formalnie zgodna z prawem, jeżeli planowana inwestycja jest nieracjonalna, nadmiernie i niepotrzebnie ingerująca w prawa osób trzecich. W skardze kasacyjnej rozwinięto sformułowane podstawy kasacyjne.

W toku postępowania pełnomocnik skarżących przedłożył analizę klimatu akustycznego w obrębie skrzyżowania dróg gminnych – ul. [...] i ul. [...] w [...], wywodząc na okoliczność związanych z tym utrudnień dla skarżących, a także uchylenia orzeczenia. Opracowanie to, jak wynika z jego treści, zostało sporządzone przez podmiot określony jako "[...]" z siedzibą we [...], nie zostało opatrzone żadnym podpisem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w powiązaniu z przepisami art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z § 60 i § 62 rozp. MTiGM z 1999 poprzez pominięcie ustalenia kąta przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu będącym przedmiotem planowanej inwestycji drogowej.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają charakter ogólny i tzw. wynikowy, tzn. odpowiednio – sąd oddala skargę w całości lub w części w razie jej nieuwzględnienia, albo – uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, gdy zaistnieją w sprawie administracyjnej określonej natury uchybienia przepisom postępowania. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą przy tym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają odpowiednio oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), względnie – kiedy sąd uznając skargę za nieuzasadnioną – oddala ją odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa sformułowany w skardze kasacyjnej, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest trafne stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby sąd wojewódzki wadliwie oddalił skargę nie dostrzegając tych wszystkich naruszeń wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. oraz rozp. MTiGM z 1999, których dopuścić się miał Wojewoda Mazowiecki.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. odnosi się do obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w przedmiotowej sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokładne wyjaśnienie sprawy. Przede wszystkim na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe było wykazanie, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ odwoławczy uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji, a sąd pierwszej instancji słusznie tego nie zakwestionował.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 136 § 1 K.p.a., gdyż Wojewoda Mazowiecki miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Trzeba zwrócić uwagę, że Wojewoda Mazowiecki korzystał z dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a., kiedy to postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wzywał organ powiatowy do uzupełnienia materiału dowodowego.

Odnośnie kwestii związanych z pominięciem kąta przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu będącym przedmiotem planowanej inwestycji drogowej oraz pominięcia ustalenia pochyleń podłużnych i poprzecznych przedmiotowej drogi, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

C. Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w powiązaniu z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1e uPb w zw. z art. 77 "ust." 1 K.p.a., poprzez pominięcie ustalenia poziomu hałasu jakim skutkować będzie planowana inwestycja.

Słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, że w świetle art. 11a ust. 4 specustawy drogowej decyzja ZRID może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W niniejszej sprawie organy nie miały zatem obowiązku przeprowadzić postępowania środowiskowego wraz ze zobowiązaniem inwestora do opracowania i przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ewentualna ocena pogorszenia warunków użytkowania działki skarżących będzie możliwa dopiero po zakończeniu inwestycji.

Jak wynika z przedłożonego na etapie postępowania administracyjnego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji oraz wniosku o wydanie decyzji ZRID hałas, który będzie powstawał podczas prac budowlanych, będzie wyłącznie związany z pracą maszyn oraz ruchem pojazdów ciężarowych, niemniej relatywnie krótki charakter prac, a przede wszystkim specyfika budowy drogi, która nie zakłada rozwijania znacznego frontu robót, nie powinien powodować nadmiernej uciążliwości.

Hałas powstający w trakcie pracy maszyn, urządzeń i samochodów będzie minimalizowany poprzez zastosowanie sprawdzonych, dobrze konserwowanych, posiadających właściwe atesty maszyn, urządzeń i samochodów oraz ograniczenie do wykonywania prac w porze dziennej.

D. Nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 2003 w zw. z § 7 ust. 4 oraz § 8 ust. "4 1" rozp. MTiGM z 1999 poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzje nie zawierały dostatecznie wskazanych w treści ww. przepisów elementów niezbędnych, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zasadności jej wydania.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że decyzje organów I i II instancji zawierały wszystkie wymagane przez ustawodawcę elementy. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zrid zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Zdaniem Sądu Naczelnego kontrolowane przez sąd pierwszej instancji zrid czyni zadość wymogom przedstawionym w ww. przepisie, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Znajdują się w nim bowiem wymagania dotyczące powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 uPb, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Zawiera ono także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, stanowiącą załącznik nr 2 do zrid).

Ponadto, na mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany. W zrid określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Podkreślić należy, że specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji, jako celu publicznego, co powoduje ograniczenia uprawnień poszczególnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 411/11, LEX nr 1080279).

Wyjaśnić należy, że zarówno organ I instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że organ I instancji w piśmie z dnia 13 lutego 2018 r. odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że nie posiada prawnych możliwości wskazywania innego przebiegu drogi. Ponadto wykazał, że w projekcie budowlanym spełnione są warunki określone w § 7 ust. 4 rozp. MTiGM z 1999.

Dokonując zatem kontroli w granicach przedstawionych wyżej sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i decyzja organu I instancji Starosty [...], odpowiadają prawu, co skutkowało oddaleniem skarg.

E. Co zaś tyczy się zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w pkt II ppkt 2. i 3. skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Zgodnie z § 60 ust. 1 rozp. MTiGM z 1999 kąt przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu powinien być zbliżony do kąta 90°, z dopuszczalnym odchyleniem nie większym niż 30°, jeśli są spełnione wymagania widoczności na skrzyżowaniu określone w załączniku nr 2.

Z kolei stosownie do treści § 62 rozp. MTiGM z 1999, "1. Ukształtowanie wysokościowe powierzchni jezdni skrzyżowania powinno być dostosowane do pochylenia podłużnego i poprzecznego drogi z pierwszeństwem przejazdu przy jednoczesnym zapewnieniu sprawnego odprowadzenia wody opadowej ze skrzyżowania. W wypadku skrzyżowania dróg bez pierwszeństwa przejazdu oraz ronda można wzajemnie dostosować pochylenia podłużne i poprzeczne dróg w celu zapewnienia sprawnego odprowadzenia wody. 2. Pochylenia podłużne i poprzeczne drogi z pierwszeństwem przejazdu w miejscu występowania skrzyżowania nie powinny być większe niż 3% w wypadku dróg klasy S i GP, 3,5% - w wypadku ;dróg klasy G i Z oraz 4% - w wypadku dróg klasy L i D. Na skrzyżowaniu poza terenem zabudowy dopuszcza się pochylenia drogi odpowiednio 4%, 5% i 6%. 3. Pochylenie podłużne drogi podporządkowanej nie powinno być większe niż 3% na długości co najmniej 20 m od krawędzi jezdni drogi z pierwszeństwem przejazdu".

W odniesieniu do wadliwego kąta przecięcia dróg na skrzyżowaniu planowanej inwestycji drogowej, konfrontując ten zarzut z projektem budowlanym trafnie sąd wojewódzki stwierdził, że kąt ten wynosi 57,4°, a więc mieści się w granicach tolerancji określonej w § 60 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Nie można także uwzględnić zarzutu naruszenia przepisu § 62 rozp. MTiGM z 1999, bowiem z projektu budowlanego wynika, że jezdnia ul. [...] posiada spadek poprzeczny daszkowy 2%, a więc odpowiadający tolerancji przewidzianej ww. przepisem.

F. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.