Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1125/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par.2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. Inwestor E. i R. S. zwrócili się do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynków inwentarskich dla stad Rodzicielskich Kur w miejscowości K." realizowanego na obszarze nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnym 1, obręb [...]. Planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do tych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), stąd do wniosku dołączony został Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa budynków inwentarskich dla stad Rodzicielskich Kur w miejscowości K., gmina M." sporządzony przez specjalistów ds. ochrony środowiska.

Wójt Gminy M. wszczął postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Strony postępowania ustalono na podstawie wypisów z ewidencji gruntów, a obwieszczenie o wszczętym postępowaniu z dnia [...] r. umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy M. oraz zamieszczone na stronie internetowej. W przewidzianym terminie wpłynęły liczne sprzeciwy dotyczące tej inwestycji, wskazujące przede wszystkim na to, iż inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze oraz zdrowie i jakość życia mieszkańców K. oraz okolicznych miejscowości ze względu m.in. na hałas drobiu, samochodów transportowych, urządzeń obsługujących hodowlę, emisję amoniaku oraz gazów czy pyłu, powodujących dużą emisję zanieczyszczeń, Podkreślono, że inwestycja ograniczy możliwość swobodnego korzystania z położonych w pobliżu działek budowlanych, które stracą swoje walory i realną wartość rynkową.

Wójt Gminy wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień odnośnie załącznika nr 10 dołączonego do Raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, w wyniku czego załącznik ten został przez Inwestora wycofany, a następnie Inwestor poinformował, że prawidłowy załącznik zostanie złożony na nośniku CD. Inwestor został poproszony także o złożenie wyjaśnień odnośnie informacji przedstawionych w raporcie dla planowanego przedsięwzięcia, które zostały przekazane przy piśmie z dnia [...] r.

W dniu [...] r. Wójt Gminy M. wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zgłoszonego przez Inwestorów. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...] r. orzekło o uchyleniu tej decyzji Wójta Gminy.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] r. dopuścił dowód z opinii biegłego mgr inż. architektury J. S. na okoliczność zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r., uznając, że w sprawie zaszła potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych.

Następnie decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko, ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa budynków inwentarskich dla Stad Rodzicielskich w miejscowości K., gmina M." realizowanego na działce nr 1 obręb [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być wydana wyłącznie w razie stwierdzenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że postępowanie w tym zakresie charakteryzuje się dużą autonomią rozwiązań procesowych, m.in. art. 80 cytowanej ustawy określa, jakie czynniki powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( ust. 1), a w ust. 2 stwierdzono, że przy wydawaniu wszystkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnia się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter wiążący. Z zapisu ust. 2 tego artykułu ustawy wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Dopuszczając dowód z opinii biegłego celem zbadania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wójt stwierdził, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne - "Budowa budynków inwentarskich dla stad Rodzicielskich Kur" polega na budowie nie tylko dwu budynków inwentarskich (kurników) o powierzchni ok. 1.830m² każdy przeznaczony do odchowu kur, o wysokości 5,56m oraz czterech budynków inwentarskich (kurników) o powierzchni ok. 2.025m² przeznaczonych do chowu stad rodzicielskich, o wysokości 5,5m o łącznej obsadzie ok 91.830 szt. (367 DJP) ale także na budowie 24 silosów paszowych, pomieszczenia socjalno- magazynowego i magazynu wraz z budynkiem gospodarczym i budynkiem stróża, oraz konfiskatora, 10 sztuk zbiorników na gaz propan- butan o pojemności 6.700dm³ każdy, agregatu prądotwórczego 200kW, zbiornika bezodpływowego ścieków bytowych i zbiornika przeciwpożarowego. Wariant alternatywny przedstawiony w Raporcie przewiduje zwiększenie powierzchni użytkowej każdego z kurników do 2400m² każdy, co zwiększa wydajność instalacji całkowitej do obsady 108 sztuk na rok.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r.) działka ta położona jest w granicach dwóch terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi o różnym przeznaczeniu i rożnych zasadach zagospodarowania tj. oznaczonych: symbolem MN,L - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej (w pasie ok. 65m wzdłuż ulicy [...] - wyłączony z planowanej zabudowy) oraz symbolem 1R - na pozostałym obszarze - w granicach tego terenu planowana jest budowa budynków inwentarskich dla Stad Rodzicielskich Kur.

Obsługa komunikacyjna tej inwestycji projektowana jest przez działkę sąsiadującą od strony południowej z nieruchomością objętą wnioskiem - tj. przez działkę nr 2, która zgodnie z wypisem gruntów stanowi użytek dr, o szerokości ok. 4m (od 3,5 do 4,4m). Poprzez nieutwardzoną drogę gruntową, planowane jest włączenie projektowanej inwestycji do drogi publicznej - ulicy [...]. Całość tego terenu położona jest w obszarze o symbolu 1R - tereny rolnicze.

Wójt Gminy, powtarzając ustalenia opinii, stwierdził, że w myśl § 116 planu dla tego terenu, jako przeznaczenie podstawowe wskazano: użytki rolne dopuszczone do lokalizacji budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolnej, a jako dopuszczalne: uzupełniające oprócz innych budynków związanych z funkcją podstawową i zabudową zagrodową - także "lokalizacja dróg dojazdowych i wewnętrznych - dojazdów do pól i istniejących siedlisk". Organ przywołał także zasady i warunki zagospodarowania tego terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określone w § 7 tego planu. Dalej przypomniał, że projektowany sposób użytkowania - realizacja budynków inwentarskich dla Stad Rodzicielskich Kur jest inwestycją zaliczaną do Działu Specjalnego Produkcji Rolnej i zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Po analizie wyliczeń przedstawionych w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko, organ potwierdził, że inwestycja spełnia ustalenia planu w zakresie ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie przywołując § 7 ust. 12 planu - "działalność usługowa lub produkcyjna, winna być odseparowana pasem zieleni wielopiętrowej lub ogrodzeniem ograniczającym rozprzestrzenianie się uciążliwości do granic nieruchomości, na której jest prowadzona" podkreślił, że przedstawiony sposób zagospodarowania działki nie spełnia zawartego w tym przepisie wymogu. Zauważył także, że wobec braku w opisie szczegółowych gabarytów obiektów, nie można stwierdzić, czy planowany sposób zabudowy w tym zakresie - tzn. w zakresie gabarytów, maksymalnej wysokości, geometrii dachów, linii okapu, materiałów wykończeniowych, pokrycia połaci dachowej jest zgodny z wymogami planu.

Odnosząc się do planowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez działkę nr 2 (według ewidencji gruntów dr - nieutwardzona droga gruntowa) włączenie się do drogi publicznej ulicy [...], Wójt po analizie postanowień wywiódł, że ruch pojazdów ciężarowych w zakresie dostawy i odbioru kur i jaj, wywozu tuczu, padliny, ścieków czy dostawy paliwa, czyli realizacja takiego sposobu zagospodarowanie terenu jest niezgodna z ustaleniami planu. Zgodnie z ustaleniem dopuszczalnym w granicach terenów 1R dopuszcza się wyłącznie "lokalizację dróg dojazdowych i wewnętrznych - dojazdów do pól i istniejących siedlisk". Projektowana inwestycja nie zalicza się do tego typu użytkowania - jest to bowiem planowana, a nie istniejąca, stąd warunkiem jej realizacji jest spełnienie wymogu określonego w § 7 ust. 3 planu, czego planowany sposób obsługi komunikacyjnej nie spełnia. Wójt podkreślił, że dla obsługi tej inwestycji niezbędne jest zapewnienie dojazdu przy spełnieniu zapisów planu, ale też w zakresie szerokości dojazdu, przepisów przeciwpożarowych umożliwiających ruch pojazdów ciężarowych o DMC powyżej 35t., m.in. §12 ust. 3, §14 i §15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Uwzględniając powyższe organ uznał, że planowana inwestycja w zakresie polegająca na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej przez działkę nr 2 nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując dalszej analizy planu organ potwierdził też brak spełnienia wymagań określonych w § 8 ust. 15, ust. 16 i ust. 17 dotyczących oddziaływania prowadzonej działalności gospodarczej, która nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (ust. 15), zakazu prowadzenia na terenie objętym planem działalności gospodarczej powodującej powstanie emisji, która może być szkodliwa dla zdrowia, powodować szkodę w dobrach materialnych lub pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (ust. 16), czy przekroczenia dopuszczalnych wartości równomiernego poziomu dźwięku, określonego w aktualnie obowiązujących aktach prawnych (ust.17).

W świetle powyższych ustaleń, w opinii biegłej, przyjętej przez organ, planowana inwestycja polegająca na budowie budynków inwentarskich dla Stad Rodzicielskich Kur - o łącznej obsadzie ok.91.830 sztuk (367DJP) wariant proponowany i całkowitej obsadzie 108.000 sztuk na rok w wariancie alternatywnym, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ uznając opinię bieglej za jasną, rzetelną i wiarygodną podzielił jej ustalenia, podnosząc, że także strony nie wniosły do niej zarzutów ani uwag.

Wobec powyższego organ orzekł jak w sentencji.

Pismem z dnia [...] r. E. i R. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r,. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zarzucili Wójtowi Gminy M. tendencyjne i stronnicze rozpatrywanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia oraz celowe wprowadzenie w błąd poprzez wskazywanie dowodów niepełnych i odbiegających od rzeczywistości. Podnieśli, iż przywołane w uzasadnieniu przepisy planu jako argument odmowy, stanowią jedynie indywidualną opinię władz Gminy. Podkreślili, że wobec trzech decyzji odmownych w stosunku do przedsięwzięcia określonego jako "Budowa fermy chowu drobiu w miejscowości K...." zmienili swój wniosek uwzględniając konieczność dojazdu do działki o symbolu 1R, z działki drogowej należącej do Gminy o nr 3.

Przywołany przez Wójta w uzasadnieniu odmowej decyzji zapis planu mówiący o dopuszczeniu w terenie 1R lokalizacji dróg dojazdowych i wewnętrznych - dojazdów do pól i istniejących siedlisk został niekorzystnie dla nich zinterpretowany. Nie wiadomo kto miałby być inwestorem takich przedsięwzięć. Pomimo, iż działka nr 3 (użytek dr w ewidencji gruntów), jest nieutwardzona drogą gruntową, Wójt w uzasadnieniu stwierdza, iż nie spełnia ona warunków zapisanych w planie, pomijając zupełnie przepisy ustawy o drogach publicznych - w tym o drogach wewnętrznych, a taką ogólnodostępną drogą wewnętrzną jest działka nr 3. Nie ustala się zatem w stosunku do nich żadnych parametrów obowiązujących dla dróg publicznych. Jedynym parametrem dla tych dróg jest szerokość 3m, co zostało w tym przypadku zachowane.

Podkreślili dalej, że z uzasadnienia Wójta należy wnosić, iż obowiązujący plan miejscowy posiada "poważną wadę, gdyż w zasadzie całkowicie wykluczył możliwość realizację inwestycji rolniczych na terenie oznaczonym 1R, a to z uwagi na zakaz dojazdu do działek rolnych od strony drogi publicznej - ulicy [...]. Oznaczałoby to jednak, że zakaz ten obejmuje wszystkie pozostałe działki istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN.L i dotyczyć będzie wszystkich rolników nie mogących przez ten teren dojechać do swoich pól. Także przedmiotowa droga gruntowa, jako droga gminna, służy właścicielom okolicznych terenów rolnych jako droga dojazdowa, w tym także dla ciężkiego sprzętu rolniczego.

Podnieśli także, że obowiązujący plan uchwalony został w [...] r. i nie uwzględnia zmian dokonujących się w obowiązujących przepisach. Narusza tym samy art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano ocenę aktualności studium i planów.

Mając na uwadze powyższą argumentację wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wskazanie innej Gminy w celu bezstronnego i obiektywnego rozpatrzenia złożonego wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko i § 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia w sposób bardzo obszerny przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przywołując stanowisko niezadowolonych uczestników postępowania - najbliższych sąsiadów inwestycji oraz innych mieszkańców miejscowości a także wydane już w sprawie rozstrzygnięcia - decyzję Wójta Gminy M., odwołanie inwestorów i własną decyzję, którą uchylono poprzednie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i gdzie stwierdziło, iż organ pierwszej instancji bez jakiegokolwiek nawiązania do danych zawartych w Raporcie z [...] r. o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób bardzo arbitralny uznał, że zlokalizowanie tego przedsięwzięcia na niezabudowanym terenie rolnym przeznaczonym zgodnie z § 116 ustaleń miejscowego planu pod lokalizację budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolniczej, doprowadzi do znacznego pogorszenia walorów krajobrazowych oraz estetycznych terenu wsi K. Następnie Kolegium wskazało, iż ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii bieglej. Treść tej opinii Kolegium obszernie przedstawiło, m.in. podkreślając kwestię planowanej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji przez działkę nr 2 określną w ewidencji gruntów jako użytek dr o szerokości od 3,5 do 4,4m. Przytoczyło ostateczne stanowisko, że planowany sposób obsługi komunikacyjnej poprzez działkę nr 2 - nieutwardzoną drogę gruntową, nie wydzieloną w planie liniami rozgraniczającymi jako tereny dróg, położoną w granicach terenów oznaczonych symbolem 1R - nie jest zgodny z ustaleniami planu. Mając na uwadze przygotowaną opinię, w pełni podzielając jej argumentację organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wymienianej inwestycji. Następnie Kolegium przedstawiło także główne tezy odwołania, a rozpatrując je stwierdziło, że postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie w sprawie nie występują przesłanki, które dawałyby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 czy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przesłanki dające podstawę do wyłączenia Wójta, określone w art. 25 § 1 tego Kodeksu. W bardzo krótkim podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że "słuszna jest ocena odwołujących się, iż stanowisko organu pierwszej instancji poparte opinią biegłego powoduje, że zamierzenie inwestycyjne przewidziane do realizacji na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1R, który daje podstawy do realizacji zamierzonej inwestycji, uniemożliwia jego realizację".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowani przez pełnomocnika skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy M. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, po uprzednim wyznaczeniu innego organu właściwego do jej załatwienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślili wydanie wymienionych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 24 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzenie sprawy w całości i ograniczenie się do oceny decyzji organu pierwszej instancji, a nadto niewyłączenie Wójta Gminy od prowadzenia sprawy, pozorne uzasadnienie prawne i nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu poprzez błędne jego zastosowanie, a to poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 i art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3, art. 62 ust. 1, art. 66, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, iż nie jest możliwe dokonanie pełnej oceny prawidłowości podjętej decyzji, gdyż decyzja ta w istocie nie zawiera uzasadnienia prawnego, a w najlepszym przypadku można uznać, iż jest to uzasadnienie pozorne. Powołując się na treść art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący podnieśli, iż zasady te zostały naruszone, gdyż Kolegium nie wyjaśniło podstaw swojego działania i nie wskazało przesłanek którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. Podkreślili, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych zwrócili uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji, które spełniać powinno ustawowe wymogi. Skarżący podkreśli też, że Kolegium ograniczyło się w swoim uzasadnieniu jedynie do przywołania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 , art. 138 § 2 oraz art. 15 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przytaczając ich treści i nie dokonując jakiejkolwiek analizy nie odniosło się i nie wyjaśniło dlaczego nie mogły one znaleźć zastosowania w sprawie. Wreszcie skarżący podnieśli, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniosło się do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Podniesiono też, że organ odwoławczy naruszył art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności, ograniczając się wyłącznie do oceny decyzji organu pierwszej instancji bez jakiegokolwiek zbadania całości sprawy ponownie, podczas gdy tak w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem skarżących analiza uzasadnienia tej decyzji składnia ku stwierdzeniu, że Kolegium nie tylko nie rozpoznało ponownie sprawy, ale w istocie nie dokonało nawet rzetelnej oceny organu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wskazali, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec utrzymania wadliwej decyzji zamiast jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie wyłączając Wójta Gminy M. od jej załatwienia i wyznaczając inny organ właściwy. W ocenie skarżących z przebiegu postępowania wynika bowiem, że organ pierwszej cechuje brak bezstronności, który zapewne jest wynikiem presji społecznej i tym, że jedną ze stron tego postępowania jest sama Gmina M. Podkreślili nadto, że poprzednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. już uchylało decyzję Wójta Gminy M. do ponownego rozpoznania z tej samej przyczyn, tj. niewykazania przez Wójta, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących także obecna decyzja nie spełnia wymogów wskazanych przez organ odwoławczy. Powołanie się na opinię biegłego następuje zgodnie z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Do interpretacji zapisów powołane są organy administracyjne stosujące plan, a do jego interpretacji nie zachodzi potrzeba powoływania biegłych, gdyż nie ma tu potrzeby uzyskania wiadomości specjalnych. Stąd też organ winien dokonać samodzielnie oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem. Dodatkowo skarżący wskazali, iż biegła w swej opinii całkowicie pominęła fakt, iż postanowienie planu przyjętego uchwałą Rady M. sformułowane zostały w sposób niezgodny z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swych twierdzeń odwołali się o orzecznictwa sądów administracyjnych. Podnieśli przy tym, że wobec zawartych w planie nieostrych sformułowań dla potrzeb niniejszej sprawy organ każdorazowo przyjmował niekorzystną dla skarżących wykładnię postanowień planu.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie administracyjne winno się kierować zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującej organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien także uwzględnić zasadę zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Konkludując skarżący stwierdzili, że decyzja Wójta Gminy M. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów, a wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Przedstawiając ponownie bardzo obszernie przebieg postępowania, ustalenia organu pierwszej instancji i własne stanowisko w poprzednio wydanej decyzji, a także podzielając część poglądów prezentowanych przez skarżących. Kolegium powtórzyło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, a w stosunku do zarzutów skargi stwierdziło, iż nie zgadza się z nimi i podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, zwracając uwagę na wadliwość uzasadnień decyzji obu instancji. Podkreślił, że jego zdaniem, nie można, jak uczynił to Wójt, opierać argumentacji na walorach estetycznych terenu, szczególnie jeżeli chodzi o tereny rolne.

Pełnomocnik Wójta Gminy M. wniósł o oddalenie skargi, akcentując różnicę pomiędzy produkcją rolną nienaruszającą walorów estetycznych terenu, a szczególnymi działami produkcji rolnej. W tym miejscu pełnomocnik skarżących podniósł, iż plan miejscowy identycznie traktuje produkcję rolną jak i szczególne działy produkcji rolnej.

Uczestnik postępowania E. B. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na przyszłe uciążliwości wiążące się z planowaną inwestycją, zwłaszcza w sytuacji, w której przyjezdni traktują teren te jak kurort. Stanowisko to poparli pozostali obecni na rozprawie uczestnicy postępowania, tj. A. J., M. G., M. M. oraz M. M. i H. M.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił nadto, że obecny projekt jest projektem alternatywnym w stosunku do tego przedstawionego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1040/15. Dodał, że w tym przypadku dojazd do inwestycji ma się odbywać drogą polną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przez skarżących przedsięwzięcia pn. "Budowa budynków inwentarskich dla Stad Rodzicielskich w miejscowości K., gmina M." realizowanego na działce nr 1 obręb [...], położonej w K. przy ulicy [...].

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej istota, jak podniesiono w skardze, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Podzielić trzeba zarzuty skargi, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasada dwuinstancyjności, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, jest realizowana w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie ewentualnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny (zresztą także w tym zakresie zgodzić się przyjdzie ze stwierdzeniem skargi, że tylko pozorny). Organ drugiej instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy, jak w niniejszej sprawie, obszerne przytoczenie faktycznego przebiegu postępowania w sprawie oraz przedstawienie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, bo do tego w zasadzie sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując treść tego uzasadnienia nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej w drodze odwołania decyzji Wójta Gminy M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło wprawdzie główne tezy i zarzuty odwołania, ale rozpatrując je nie odniosło się do nich w ogóle. Stwierdziło tylko, że postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie w sprawie nie występują przesłanki, które dawałyby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 czy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przesłanki dające podstawę do wyłączenia Wójta, określone w art. 25 § 1 tego Kodeksu. Takie ogólne i kategoryczne twierdzenia nie doczekały się żadnego wyjaśnienia, dlaczego właśnie takie jest stanowisko organu odwoławczego. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadziła się jedynie do wielce niejasnego i w swej istocie sprzecznego stwierdzenia, że "słuszna jest ocena odwołujących się, iż stanowisko organu pierwszej instancji poparte opinią biegłego powoduje, że zamierzenie inwestycyjne przewidziane do realizacji na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1R, który daje podstawy do realizacji zamierzonej inwestycji, uniemożliwia jego realizację". Jest to tym bardziej wadliwe, że w poprzedniej swej decyzji organ drugiej instancji uchylił odmowną decyzję Wójta wskazując dalszy sposób postępowania w sprawie, a w zaskarżonej decyzji, obecnie utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie dał wyrazu, czy kontrolowane obecnie postępowanie organu pierwszej instancji uzupełnione zostało w wymaganym zakresie i czy wyjaśniło wskazane wówczas wątpliwości.

Podzielić też trzeba twierdzenie skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób jasny, logiczny i wyczerpujący do zarzutów odwołania i nie zaprezentował w tym zakresie swojego stanowiska. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia stanowiska organu pierwszej instancji, a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dal planowanego przedsięwzięcia.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 Kodeksu organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a według art. 11 organy administracji winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 tego Kodeksu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji przywołanego powyżej art. 107 § 3 Kodeksu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ odwoławczy, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy, uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.