Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 861/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 16 lutego 2011 r. nr V/30/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ryczywole oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Ryczywół dnia 16 lutego 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej: ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., poz. 1493, dalej: u.p.p.r.) podjęła uchwałę Nr V/30/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ryczywole oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: Uchwała). Uchwała w zakresie § 4 zmieniona została uchwałą Rady Gminy Ryczywół z dnia 28 grudnia 2011 r. Nr XIV/103/2011 w sprawie zmiany Uchwały Nr V/30/2011 Rady Gminy Ryczywół z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ryczywole oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Na uchwałę powyższą (Nr V/30/2011) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w Obornikach (dalej: Prokurator, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uchwale zarzucił:

istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego,

istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały celów funkcjonowania zespołu i zakresu jego działań, bez upowaznienia ustawowego,

istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. poprzez określenie w § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały składu osobowego tworzonych przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych bez upoważnienia ustawowego,

4. istotne naruszenie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust .6 pkt. c załącznika do uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz przyjęcie w § 6 ust. 2, iż w sprawach nieuregulowanych w regulaminie/uchwale/ mają zastosowanie przepisy ustaw o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, o pomocy społecznej i o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

5. istotne naruszenie art. 9b u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016.283) poprzez określenie w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały zadań zespołu, będących powtórzeniem tekstu art. 9b u.p.p.r.

6. istotne naruszenie art. 9a u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie w § 5 załącznika do uchwały podmiotu zapewniającego obsługę organizacyjno-techniczną zespołu, będącego powtórzeniem zapisu art. 9a ust. 9 u.p.p.r.,

7. istotne naruszenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. poprzez określenie w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu korzystają ze zwolnień w pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniach zespołu, co zostało w odmienny sposób uregulowane przez ustawę,

8. istotne naruszenie art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez określenie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu przed powołaniem składają oświadczenia o zachowaniu poufności, co zostało w odmienny sposób uregulowane przez ustawę,

9. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. poprzez określenie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego poprzez wskazanie podmiotów, do których występuje wójt w celu powołania zespołu interdyscyplinarnego, bez upoważnienia ustawowego,

Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr V/30/2011 Rady Gminy w Ryczywole z dnia 16.02.2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ryczywole oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zmienionej w zakresie § 4 uchwałą Nr XIV/103/2011 Rady Gminy w Ryczywole z dnia 28.12.2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr V/30/2011 Rady Gminy w Ryczywole z dnia 16.02.2011 r.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie Gminy Ryczywół i wywołujących określone skutki prawne.

Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Podkreślić należy, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

Kwestionowana uchwała winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, (wyrok NSA z dnia 9.01.2013 r., I OSK 1608/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.11.2016 r., IV SA/Po 571/16 ).

Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała (jej załącznik) narusza w sposób istotny także przepisy u.p.p.r.

Rada Gminy Ryczywół naruszyła też w zaskarżonej uchwale przepisy art. art. 9a, 9b i 9c u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej", powtarzając bądź modyfikując tekst zapisów ustawowych, a także wprowadzając regulacje bez upoważnienia ustawowego. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16.06.1992 r., II SA 99/92, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.10.2016 r., IV SA/Po 411/16).

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność zarzutu skargi co do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu “zmiany kwalifikacji terminu wejścia w życie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369, dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 uchwały Rada Gminy wskazała, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Ryczywół, a więc występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Przywołane zapisy uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy. Oznacza to, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała dotycząca Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11(Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego

Słusznie też zauważył skarżący, że niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści załącznika do uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. Podkreślić należy, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, iż rada gminy określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wszelkie postanowienia uchwały muszą więc mieścić się w zakresie tak zakreślonego upoważnienia i jednocześnie obowiązkiem rady jest uregulować kwestie objęte delegacją.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Za zasadny należy także uznać zarzut Prokuratora naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w §§ 1 i 4 i 5 załącznika do uchwały treści zapisów u.p.p.r. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 455/16, IV SA/Po 456/16 i IV SA/Po 411/16, CBOSA).

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.