Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 545/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) nakazującą skarżącemu R. R. rozbiórkę obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w [...], jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz pomimo wniesienia sprzeciwu.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po zawiadomieniu przez Prezydenta [...] o wybudowaniu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej na działkach nr [...][...][...] przy ul. [...] w [...], PINB wszczął postępowanie legalizacyjne "w sprawie robót budowalnych obejmujących montaż obiektu namiotowego przed wydaniem pozwolenia na budowę". Przeprowadzone czynności kontrole potwierdziły bowiem, że na przedmiotowych działkach wzniesiony został obiekt hali magazynowej o wymiarach 15,50 m2 na 25,80 m2 o konstrukcji szkieletowej obudowany blachą z dachem pokrytym folią pcv. Obiekt wzniesiony został na przełomie 2017 i 2018 r. bez pozwolenia na budowę. Inwestor zadeklarował gotowość legalizacji.

W tych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora R. R. obowiązek dostarczenia do dnia [...] lipca 2018 r. następujących dokumentów:

1/ zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu; 2/ czterech egzemplarzy oceny technicznej (projektu budowlanego) zawierającej inwentaryzację budowlaną pełnobranżową, wraz z opisem technicznym określającym rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, poparte opinią techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania w funkcji magazynowej, a także gdy zachodzą takie okoliczności ze wskazaniem zakresu robót planowanych niezbędnych do wykonania. Opracowanie winno być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt budowalny należy poprzeć opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności autorów do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania; 3/pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane przepisami szczególnymi – między innymi:

- pozwolenie wodnoprawne ze względu na usytuowanie obiektu na terenie szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 ust. 1 pkt 2, art. 388 ust. 5 Prawa wodnego);

- uzgodnienie w drodze decyzji administracyjnej zjazdu z drogi publicznej z Zarządem Dróg Miejskich w [...];

- wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...] na której usytuowany jest budynek.

4/ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przed upływem wyznaczonego terminu (w dniu [...] lipca 2018 r.) pełnomocnik inwestora wystąpił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ewentualnie o przedłużenie terminu do dnia [...] grudnia 2018 r. Wniosek motywowany był tym, że w dniu [...] lutego 2018 r. strona wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], jednak do dnia dzisiejszego wniosek nie został rozpatrzony. Strona wystąpiła także do innych organów o uzyskanie koniecznych zgód ale postępowania te nie zostały zakończone. Do wniosku załączono wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu badawczo-rozwojowego w konstrukcji aluminiowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...][...] i [...]".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. organ przedłużył termin złożenia dokumentów do dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. wpłynął kolejny wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. ewentualnie o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów i określenie, że strona zobowiązana będzie do ich przedłożenia "w terminie 7 dni od dnia ich uzyskania". W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestor oczekuje na wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a z informacji przekazanej przez właściwy organ wynika, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku i wydanie tego pozwolenia do czasu wydania przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo wodne, tym samym zaistniała kwestia prejudycjalna.

Do wniosku załączono pismo Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie (dalej też jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2018 r.) informujące, że postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego zostanie przeprowadzone po wejściu w życie rozporządzenia o którym mowa w art. 390 ust. 4 Prawa wodnego, oraz pismo tego organu, z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowiące wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W tym stanie rzeczy PINB pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił z zapytaniem, czy inwestor złożył skuteczny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi podano (pismo z dnia [...] stycznia 2019 r.), że wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ pozostawił bez rozpoznania (wobec nie uzupełnienia braków) o czym stronę poinformowano pismem z dnia [...] stycznia 2019 r.

Pełnomocnik strony, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. przesłał kopię pisma inwestora z tego samego dnia, w którym wystąpiono do organu właściwego dla wydania pozwolenia wodnoprawnego o przedłużenie, do dnia [...] lutego 2019 r., terminu do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB wezwał inwestora do uzupełnienia w terminie 14 wniosku o przedłużenie terminu wykonania obowiązków przez przedłożenie dokumentów wymienionych w pkt 1-4 postanowienia, bądź też wykazanie, że zachodzą szczególne okoliczności niezależne od strony uzasadniające kolejne przedłużenie terminu oraz, że inwestor podjął wszelkie możliwe kroki dla wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem.

W dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że wszelkie zgromadzone dokumenty złożone zostaną bezpośrednio przez inwestora. Na piśmie tym jest odręczna adnotacja inwestora, że załącznik stanowi oryginał projektu budowlanego - 2 tomy.

W dniu [...] lutego 2018 r. pełnomocnik przedłożył kopię decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i o odmowie przedłużenia terminu dostarczenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. Organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zwieszenia postępowania, gdyż jak wynika z pisma właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego organu, postępowanie w sprawie uzyskania tego pozwolenia nie ma biegu – nie toczy się. Ponadto strona nie wykazała, że zaszły szczególne, niezależne od niej okoliczności uzasadniające dalsze przedłużenie terminu dla złożenia dokumentów. Zamiast opracowania zawierającego inwentaryzację budowlaną pełnobranżową popartą oceną stanu technicznego obiektu i jego przydatności do użytkowania w funkcji magazynowej, sporządzonego przez uprawnione osoby, inwestor złożył projekt budowalny hali namiotowej wykonany [...] lutego 2018 r., co nie wypełnia nałożonego obowiązku. Nie przedstawiono także innych dokumentów – w tym zaświadczenia prezydenta o zgodności obiektu z planem miejscowym.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej, wskazując, że nie przedłożył on wymaganych dla legalizacji dokumentów. Organ zaznaczył, że inwestor przez okres 7 miesięcy pozostawał całkowicie bierny. Dopiero tuż przed upływem kolejnego terminu złożył wniosek, którego celem było oddalenie egzekwowalności obowiązków, nie wykazując żadnych starań dla ich wykonania.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez orzeczenia nakazu rozbiórki podczas, gdy w terminie zakreślonym przez organ nie było możliwe wykonanie tych obowiązków z przyczyn nie leżących po stronie inwestora. Zdaniem strony, to organy nie wydawały w ustawowym terminie stosowanych rozstrzygnięć. Utrudnione było w szczególności uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ze względu na brak przepisów wykonawczych do Prawa wodnego (przepisy wykonawcze wydane zostały dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. i weszły w życie po 14 dniach, czyli z dniem [...] lutego 2019r.). Zarzucono także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nie zawieszenie postępowania ze względu na toczące się liczne postępowania wpadkowe (między innymi w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego).

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, DWINB za nie budzącą wątpliwości uznał okoliczność, że wykonanie przedmiotowego obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowalnej, gdyż przed jego wykonaniem inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu zasadnym było wdrożenie legalizacji, która wymaga jednak wypełnienia przez inwestora obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że inwestor nie wywiązał się nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. obowiązków i nie przedłożył żadnych dokumentów legalizacyjnych, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki – zgodnie z art. 48 ust. 4 i ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie organu odwoławczego argumenty odwołania są bezzasadne. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor nie przedłożył koniecznych dokumentów a jedynie informował o trudnościach w uzyskaniu tylko jednego z nich tj. pozwolenia wodnoprawnego. Dodatkowo nie uzyskał go, gdyż nie uzupełnił braków formalnych wniosku, o czym świadczy pismo właściwego organu z dnia [...] stycznia 2019 r. w którym poinformowano, że wniosek z lutego 2018 r. z tego właśnie względu pozostawiony został bez rozpoznania. Tym samym, chybiony jest zarzut, że na skutek niewłaściwego działania organu I instancji inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem organu odwoławczego nie było też podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na kwestię prejudycjalną jaką miałoby być rozstrzygnięcie innego organu w kwestii pozwolenia wodnoprawnego. Brak tu bowiem niezbędnego bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a wodnoprawnym – chodzi o bezwzględne uzależnienie rozstrzygnięcia i wydania decyzji od rozstrzygnięcia w innej sprawie. Bez rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia wodnoprawnego możliwe jest bowiem rozstrzygnięcie i wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł pełnomocnik inwestora zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że skarżący podjął wszystkie niezbędne kroki celem uzyskania wymaganych dokumentów;

- art. 8 i art. 7a k.p.a. przez pominięcie, że PINB w [...] w jednakowych okolicznościach zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a z uwagi na konieczność uzyskania decyzji niezbędnej dla legalizacji budowy;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki ze względu na liczne toczące się postępowania wpadkowe, zainicjowane ze względu na zobowiązanie przez organ I instancji do złożenia wymaganych dokumentów – w tym pozwolenia wodnoprawnego.

Naruszenie prawa materialnego, tj:

- art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedłożenie koniecznej dokumentacji w terminie wskazanym przez organ w ogóle nie było możliwe, z przyczyn niezależnych od skarżącego lecz z winy organów które zaniechały wydania w terminie stosownych rozstrzygnięć;

- art. 48 ust. 3 ww. ustawy, przez wyznaczenie skarżącemu terminu 2 miesięcy na wykonanie obowiązku, co było terminem zdecydowanie za krótkim;

- art. 48 ww. ustawy, przez błędną interpretację i przyjęcie, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania legalizacyjnego, bowiem możliwe jest rozpoznanie sprawy legalizacji bez przedstawienia dokumentów o których mowa w tym przepisie.

Zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych, przez przyjęcie, że nieuzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w wyznaczonym terminie było wyłączną winą skarżącego podczas, gdy nie było to możliwe z przyczyn leżących po stronie organów przez brak odpowiedniego rozporządzenia.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o dopuszczenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a dowodu z:

- decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. na okoliczność uzyskania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego a więc możliwości zalegalizowania inwestycji;

- postanowienia PINB w powiecie [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r. na okoliczność zawieszenie postępowania legalizacyjnego z uwagi na inne toczące się postępowanie, którego przedmiotem było wydanie decyzji niezbędnej do postepowania legalizacyjnego.

Pełnomocnik wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że wbrew twierdzeniom organu strona nie była bierna w pozyskiwaniu dokumentów ale wręcz przeciwnie, już [...] lutego 2018 r. wystąpiła w wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie mogła go uzyskać przez ponad 10 miesięcy ze względu na brak rozporządzenia – które wydane zostało dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Organ miał przy tym wiedzę o tej przeszkodzie, zatem ustalony przez niego termin 2 miesięcy był zbyt krótki. Nie jest uprawnione twierdzenie, że skarżący nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego przez nie uzupełnienie braków wniosku, skoro fizycznie wydanie pozwolenia możliwe było dopiero w lutym 2019 r.

Skarżący nie ograniczył się tylko do złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawnego, ale też zainicjował szereg postępowań administracyjnych. Z tego względu – zdaniem strony - organ I instancji powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zaś organy twierdziły, że zawieszenie nie jest możliwe, należało wydłużyć termin na złożenie dokumentacji. Nie można bowiem było zalegalizować inwestycji z uwagi na brak możliwości uzyskania pozwolenia wodnoprawnego we wskazanym przez organ terminie.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, że konieczność uzyskania decyzji do złożenia których strona zobowiązana została w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego i bez nich możliwe jest wydanie decyzji legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie działając na podstawie art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a), nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd uznał, że dla doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) z dnia [...] maja 2018 r., które podjęte zostało w granicach sprawy.

Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja DWINB z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB o nakazie rozbiórki obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej (o podanych parametrach), wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz pomimo sprzeciwu Prezydenta [...] do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu.

Materialonoprawną podstawę opisanych wyżej decyzji stanowił przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne. Określony w tym przepisie tryb legalizacji znajduje, między innymi, zastosowanie w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po myśli art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą bowiem jest, że wykonanie robót budowlanych (obejmujących budowę, przebudowę, montaż) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że zostały one zwolnione z tego obowiązku na mocy art. 29 – 30 ww. ustawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt magazynowy o konstrukcji stalowej o wymiarach 25,38m x 15,53m x 4,08m który powstał na przełomie 2017 i 2018r. Przedmiotowy obiekt nie jest ujęty w art. 29 i 30 Prawa budowlanego i jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżący przed przystąpieniem do robót nie uzyskał. Z akt wynika jedynie, że w dniu [...] marca 2018r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy "hali magazynowej namiotowej nie związanej z gruntem", wobec którego Prezydent [...] wniósł skutecznie sprzeciw.

W konsekwencji uznać należy, że skoro przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowalnej, bez zgody organu architektoniczno-budowlanego (która powinna przybrać postać pozwolenia na budowę) – czego skarżący nie kwestionował – przy czym spornego obiektu jak tez wykonanych robót nie można zakwalifikować do żadnej z grup określonych w art. 29 i 30 Prawa budowalnego, zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to organy nadzoru budowalnego zobowiązane były zastosować art. 48 ww. ustawy. Przywołany przepis nakazuje bowiem organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 omawianego przepisu w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ może przystąpić do procedury legalizacyjnej, której pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia.

W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca precyzyjnie ustalił kolejność czynności podejmowanych w procedurze legalizacji. W pierwszym etapie badana jest prawna dopuszczalność legalizacji. Organ ocenia wówczas, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych możliwe jest w ogóle doprowadzenie obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wyniki tej oceny są negatywne, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki.

W przypadku oceny pozytywnej, kolejnym warunkiem legalizacji jest dostarczenie dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia ( art. 48 ust. 3). Jak wynika z art. 48 ust. 5 ustawy, dopiero złożenie przez inwestora wszystkich dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego pozwala na przyjęcie, że zgłoszone zostało żądanie zatwierdzenia projektu budowalnego (wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego), co oznacza przejście do kolejnego etapu legalizacji, czyli badania przez organ projektu budowalnego zgodnie z wymogami art. 49 ust. 1 pkt 1 -3.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że organy nie dokonały oceny spełniania warunków wskazanych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, których zaistnienie umożliwia wydanie postanowienia i nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów o których stanowi art. 48 ust. 3 ww. ustawy. W treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji brak jakichkolwiek rozważań organów odnoszących się do tych okoliczności. Organy nie ustaliły nawet, czy dla nieruchomości na której wzniesiono samowolnie przedmiotowy obiekt budowlany obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (na co wskazują informacje zawarte w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora) a jeżeli nie, to czy wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Brak też wstępnej nawet oceny, czy w świetle obwiązujących przepisów techniczno-budowlanych możliwe jest w ogóle uzyskanie stanu zgodnego z prawem i zalegalizowanie obiektu. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że PINB nie przeprowadził oceny spełnienia tych podstawowych dla legalizacji przesłanek i od razu wydał postanowienie powołując się na przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego. Również organ II instancji pominął w swoich rozważaniach powyższe kwestie, dostrzegając podstawy do orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie ze względu na nie wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia i oceny, czy spełnione zostały określone art. 48 ust. 2 przesłanki, których ziszczenie umożliwia uruchomienie trybu legalizacji. W tym zakresie – w obu postępowaniach - uchybiono zatem przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. .

Istotne także jest, że postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r. w części orzekającej nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów, należy uznać za wadliwe i niezgodne z normą wynikającą z przepisu art. 48 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowalnego.

Już tylko literalne brzmienie art. 48 ust. 3 wskazuje, że przy określeniu dokumentów których złożenie konieczne jest dla przeprowadzenia legalizacji, ustawodawca nie pozostawił organowi swobody. W pkt 2 ww. przepisu, jako niezbędne, wskazał dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Organ powinien zatem nałożyć obowiązek dostarczenia, między innymi, czterech egzemplarzy projektu budowalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wobec brzmienia przywołanego przepisu nie można uznać za prawidłowe i zgodne z przywołaną normą, nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy oceny technicznej (projektu budowlanego) istniejącego obiektu zawierającej inwentaryzację budowlaną (pełnobranżową) wraz z opisem technicznym określającym rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi poparte opinią techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynki i jego przydatności do użytkowania w funkcji magazynowej, a także, gdy zachodzą takie okoliczności z podaniem zakresu robót planowanych lub niezbędnych do wykonania. Wskazać w tym miejscu trzeba, że elementy i wymogi jakie powinien spełniać projekt budowlany określone zostały w art. 34 ustawy oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki dla korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami ( ...). Z ust. 3 ww. przepisu wynika dalej, że projekt budowlany składać się powinien z projektu zagospodarowania działki lub terenu (spełniającego wymogi opisane w pkt 1) oraz z projektu architektoniczno-budowlanego (zawierającego elementy określone w pkt 2). W zależności od potrzeb projekt powinien także zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskie oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Doszczegółowienie wymagań jakie powinien spełniać projekt budowlany zawarte zostało z rozporządzaniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Z treści przywołanych przepisów nie wynika, że projekt budowlany - aczkolwiek winien być dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego - może być utożsamiany z oceną techniczną obiektu budowlanego. Sposób sformułowania pkt 2 postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. wskazuje, że organ w istocie zamienienie posługuje się tymi pojęciami. Nakazuje bowiem złożenia oceny technicznej (projektu budowlanego). Sąd nie kwestionuje uprawnienia (a wręcz obowiązku) organu nadzoru budowalnego do szczegółowego wskazania w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, rodzajów dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi ze względu na rodzaj obiektu będącego samowolą budowlaną, które powinny być dołączone do projektu budowlanego. Jednak nie można utożsamiać tego ze swobodą w zakresie określania dokumentów koniecznych dla przeprowadzenia legalizacji. Te określił już w sposób wiążący ustawodawca. Jednocześnie, ze względu na konsekwencje związane z niewykonaniem postanowienia, organ winien w sposób konkretny i jednoznaczny określić rodzaje żądanych dokumentów. Nie spełnia tego wymogu zamienne posługiwanie się pojęciem projektu budowlanego i oceny technicznej, które przecież nie są tożsame. Inwestor nie może bowiem się domyślać czy ma przedłożyć projekt budowlany czy ocenę techniczną. Jeżeli organ miał wątpliwości co do stanu technicznego obiektu lub wykonanych robót budowlanych, których nie potrafił rozstrzygnąć we własnym zakresie, mógł skorzystać z postanowienia dowodowego o którym stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wątpliwości te miały charakter uzasadniony.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że omawiane postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. narusza obowiązujące przepisy prawa materialnego w zakresie w jakim nie dokonuje prawidłowej konkretyzacji normy wynikającej z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zakresie nałożenia obowiązków dostarczenia dokumentów o których stanowi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowalnego. Naruszenie to ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ze względu bowiem na skutki niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia określonych w postanowieniu przez organ dokumentów (nakaz rozbiórki) organy winne są precyzyjnie, szczegółowo i jednoznacznie określać treść i zakres obowiązków o których stanowi art. 48 ust. 3. Jak już zauważono strona nie może domyślać się, czy ma przedłożyć ocenę techniczną (i na jakiej podstawie), czy też projekt budowlany. Wszelkie braki w dostarczonej dokumentacji, wynikające z niejednoznacznego sformułowania obowiązków mogą bowiem negatywnie wpłynąć na sytuację prawną sprawcy samowoli budowlanej z przyczyn od niego niezależnych. W efekcie uznać należy, że omawiane postanowienie nakładające obowiązki dostarczenie dokumentów o których nie stanowi przywołany wcześniej art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4, nie może stanowić podstawy do zastosowania sankcji rozbiórki wobec sprawy samowoli budowalnej. Brak właściwej konkretyzacji obowiązku przedłożenia omawianych wcześniej dokumentów, mógł bowiem wpłynąć na spełnienie przez skarżącego przesłanki legalizacyjnej polegającej na złożeniu wymaganych prawem dokumentów. Świadczy o tym postanowienie odmawiające przedłużenia terminu do złożenia dokumentów, w którym PINB stwierdził, między innymi, że zamiast opracowania zawierającego inwentaryzację budowlaną pełnobranżową popartą oceną stanu technicznego obiektu i jego przydatności do użytkowania w funkcji magazynowej, sporządzonego przez uprawnione osoby, inwestor złożył projekt budowalny hali namiotowej wykonany [...] lutego 2018 r.

Przy kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie można także pominąć, że na skutek wezwań organu, skarżący podjął czynności zmierzające do uzupełnienia dokumentacji: przedłożył projekt budowlany "hali namiotowej" i decyzję w sprawie wyłączenia działki z produkcji rolnej. Wystąpił także o uzyskanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych oraz gromadzenie na tych obszarach ścieków w związku z przedmiotową inwestycją. Bezsprzeczne jest, że wniosek ten pozostawał nie rozpatrzony przez właściwy organ ze względu na brak przepisów wykonawczych do Prawa wodnego. Przepisy te weszły w życie dopiero w lutym 2019 r. lecz pomimo tego wniosek skarżącego został przez właściwy organ pozostawiony bez rozpatrzenia z dniem [...] stycznia 2019 r. ze względu na nieuzupełnione braków formalnych wniosku. Nie dokonując w tym miejscu oceny legalności takiego działania (czynność ta pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy) nie można nie zauważyć, że takie zachowanie (wzywanie o dostarczenie dokumentów przed daniem wejścia w życie aktu prawnego, koniecznego dla ich określenia) mogło wprowadzić stronę w błąd. Potwierdza to fakt, że pełnomocnik skarżącego wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów, w którym wskazywał przyczyny dla których nie był stanie dotrzymać zakreślonego przez organ terminu (geodezyjne namierzenie istniejącego zbiornika wodnego oraz wykonanie pomiarów jego objętości rzeczywistej jak też uzyskanie wyrysów i wypisów z map) co wskazuje, że był on ciągle zainteresowany uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Odmawiając stronie przedłużenia terminu dostarczenia dokumentów, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r. PINB tę okoliczność pominął, stwierdzając, że pomimo upływu terminu siedmiu miesięcy strona nie uczyniła zadość wezwaniu. W postanowieniu tym organ uznał też, że złożony projekt budowlany sporządzony przed datą wszczęcia postępowania nie wypełnia nałożonego obowiązku, jednak nie wyjaśnił dlaczego.

Także organ II instancji nie ocenił w należyty sposób zasadności odmowy przedłużenia stronie terminu dostarczenia żądanych dokumentów. Pominął opisane wyżej okoliczności jak również fakt, że jeszcze w toku postępowania odwoławczego skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem (w dniu [...] stycznia 2019 r.) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co wskazywało na wolę legalizacji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że pomimo, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów (oświadczenie o prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie o zgodności z m.p.z.p) to na obecnym etapie przedwczesne byłoby obciążenie go sankcją rozbiórki. Postępowanie przed organami nadzoru budowalnego przeprowadzone bowiem zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły i nie oceniły, czy zaistniały warunki dla legalizacji o których stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego. Naruszony został art. 48 ust. 3 ze względu na brak właściwej konkretyzacji dokumentów jakie strona zgodnie z tym przepisem powinna przedłożyć. Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły także zasadniczego celu postępowania legalizacyjnego. W obecnym stanie prawnym w procesie legalizacji chodzi bowiem o stworzenie inwestorom, czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Jest to bezsprzecznie uprawnienie tych osób, którego organ nie może ich pozbawiać. Nakaz rozbiórki może być orzeczony - jako ostateczność - dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Brak takich możliwości występuje w przypadku niezgodności z przepisami planistycznymi lub z warunkami technicznymi - co w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione i wykazane. Brak możliwości legalizacji występuje także, gdy inwestor nie ma woli prowadzenia legalizacji i nie przedkłada wymaganych dokumentów lub też nie usuwa nieprawidłowości w tej dokumentacji. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednak, że skarżący podjął kroki w celu skorzystania z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Zamiar legalizacji manifestował od początku postępowania, składając stosowne oświadczenia i podejmując czynności zmierzające do uzupełnienia braków.

Opisany wyżej przebieg postępowania legalizacyjno-rozbiórkowego uzasadnia ocenę, że wobec stwierdzonych uchybień materialnych i procesowych na tle stosowania art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3, a w konsekwencji także art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanego w granicach sprawy postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. stanowiącego bezpośrednią przesłankę wydania wadliwych decyzji.

Z tych też względów, Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, niezależenie od podniesionych w skardze zarzutów. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania ze względu na postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji trafnie przyjął, że postępowanie to nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Wbrew twierdzeniem skarżącego nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania jak w przypadku gdy strona ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (takiej zaś sytuacji dotyczyło postanowienie PINB w [...] załączone do skargi). Nie znajdował także potwierdzenia zarzut wyznaczenia stronie jedynie dwumiesięcznego terminu do złożenia dokumentów. Pierwotnie wyznaczony przez organ termin był bowiem przedłużony do [...] grudnia 2018 r.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji wyjaśni i dokona oceny istnienia przesłanek legalizacji określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i w przypadku pozytywnej oceny wyda nowe prawidłowo sformułowane postanowienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II, swoje wsparcie znalazło w art. 200 i 205 p.p.s.a.