Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 375/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. i M. Ł. działających wspólnie w ramach spółki cywilnej S. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 375/22

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...].02.2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49e pkt 3, art. 52, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej jako p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako k.p.a.), rozpatrując sprawę wybudowania bez wymaganego zgłoszenia (o którym mowa w art. 30 p.b..) urządzenia reklamowego "B. K." na działce nr ew. gr. [...], obręb geodezyjny O. na terenie gminy K. (obiekt usytuowany w odległości ok. 31,2 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S8 w kilometrze ok. 103+150; nie trwale związany z gruntem, nie podświetlony, o wymiarach: dł. 12,0 m, wys. 6,0 m, szer. 0,8 m) przez inwestora: M. S. i M. Ł. działający pod firmą: S. spółka cywilna z siedzibą ul. [...], [...], nakazał M. S. i M. Ł. działającym pod firmą: S. spółka cywilna z siedzibą ul. [...], [...], wykonać rozbiórkę urządzenia reklamowego "B. K." zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] obręb geodezyjny O. (Obiekt usytuowany w odległości ok. 31,2 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S8 w kilometrze ok. 103+150; nie trwale związany z gruntem, nie podświetlony, o wymiarach: dł. 12,0 m, wys. 6,0 m, szer. 0,8 m).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].09.2021 r. PINB w K. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obręb geodezyjny O. z udziałem Pana M. S. (inwestor) i przedstawiciela GDDKiA Oddział w P., Rejon K.. Protokolarnie stwierdzono, że na ww. działce, na terenie upraw rolnych (niezabudowanym) w odległości ok. 31,2 m od krawędzi drogi ekspresowej S-8 zostało wykonane urządzenie reklamowe usytuowane prostopadle do drogi S-8 w kilometrze ok. 103+150. Rusztowanie nośne urządzenia o lekkiej konstrukcji, wykonane z rusztowania budowlanego Plettac metalowego z rur stalowych ocynkowanych, z odciągami z linek stalowych. Wymiary urządzenia: dł. 12,0 m, wys. 6,0 m, szer. 0,8 m (szer. 4 segmenty rusztowań., wys. 3 segmenty). Reklama w formie kolorowego banneru (B. 2 km) przymocowanego obwodowo do rusztowania, niepodświetlona. Obiekt posadowiony na gruncie za pośrednictwem podkładek z płytek betonowych chodnikowych, nie jest na stale związany z gruntem. Inwestorem są M. S. i M. Ł. - wspólnicy spółki cywilnej S. . Teren dzierżawiony jest na podstawie "umowy dzierżawy powierzchni pod reklamę" zawartej w dniu [...] r. z wydzierżawiającym współwłaścicielem terenu, na czas nieoznaczony.

Organ I instancji zawiadomieniem z dnia 14.10.2021 r. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania ww. urządzenia reklamowego bez wymaganego zgłoszenia. Działając zgodnie z art. 48 p.b., PINB w K. wydal postanowienie z dnia 14.10.2021 r. o wstrzymaniu budowy, w którym m.in. poinformowano strony o możliwości złożenia do organu wniosku o legalizację (art. 48 ust. 3 p.b.) ww. obiektu budowlanego. W dniu 22.11.2021 r., z dochowaniem ustawowego 30-dniowego terminu, do organu wpłynął wniosek inwestora "o legalizację samowoli budowlanej".

Działając według procedury wskazanej w Prawie budowlanym (art. 48b ust. 1, ust.3) oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, postanowieniem z dnia 23.11.2021 r., nr [...] organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, t.j.

- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) i innymi aktami prawa miejscowego,

- oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2 p.b.),

projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Pełnomocnikowi inwestora postanowienie doręczono w dniu 26.11.2021 r., a pozostałym stronom postępowania w dniu 24.11.2021 r. Zauważono, że wskazany w postanowieniu termin do dnia 14.02.2022 r. wynosi 80 dni licząc od daty doręczenia postanowienia, co jest zgodne z art. 48b ust.1 p.b. W przepisie tym wskazuje się bowiem termin nie krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Co więcej, działając zgodnie z art. 9 k.p.a., w postanowieniu z dnia 23.11.2022 r. poinformowano o celowości pilnego wystąpienia do Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. Ponadto w postanowieniu tym poinformowano strony, że zgodnie z art. 49e p.b. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

Wniosku o legalizację nie wycofano. W wymaganym terminie, t.j. do dnia 14.02.2022 r. (ani do dnia wydania decyzji I instancji) nie przedłożono dokumentów legalizacyjnych.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 49e pkt 3 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 3) nieprzedłożenia w wymaganym terminie dokumentów legalizacyjnych. Treść tego przepisu jest zrozumiała, jednoznaczna i nie wymaga dodatkowej wykładni językowej. W rozpatrywanej sprawie zachodzi wprost przesłanka, o której mowa w art. 49e pkt 3 p.b. Do organu nie przedłożono bowiem dokumentów legalizacyjnych w wymaganym terminie do dnia 14 lutego 2022 r.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli w ustawowym terminie M. S., M. Ł. działający pod firmą S. s.c. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to:

1. Art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 z późn. zmian., dalej: p.b.), poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez sprzeczne z prawem nakazanie rozbiórki konstrukcji, w sytuacji w której konstrukcja ta nie powinna podlegać rygorowi rozbiórki, gdyż w decyzji nie wskazano precyzyjnie, czy odległość w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni znajduje się obiekt budowlany jest zgodna z przepisami prawa oraz nie uzasadniono czy obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki nie jest trwale związany z gruntem;

2. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2068, ze zm., dalej: u.d.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez nieustalenie czy przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnej z ww.;

3. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 z późn. zmian., dalej: k.p.a.), poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, a co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;

4. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

5. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności nie uzasadnienie czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem oraz niewskazanie czy obiekt znajduje się w niezgodnej z przepisami odległości od zewnętrznej krawędzi.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17.05.2022 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest urządzeniem reklamowym (konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, składająca się z rusztowania budowlanego z odciągami z przymocowaną do niego reklamą w formie kolorowego banneru), wolnostojącym i trwale związanym z gruntem, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe oznacza, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji obiektu wskazując wprawdzie, że chodzi o urządzenie reklamowe, ale błędnie określając, że nie jest ono formą budowli trwale związanej z gruntem i wymagającej pozwolenia na budowę, lecz urządzeniem podlegającym instalowaniu, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia. Organ wskazał, że dokonane w tym postanowieniu czynności procesowe, począwszy od wydania postanowienia z dnia 14 października 2021 r. o wstrzymaniu robót opierają się na niewłaściwej przesłane i zawiera ono nieprawidłowe pouczenie o wysokości opłaty legalizacyjnej, poprzez postanowienie z dnia 23 listopada 2021r. nakładające obowiązki wskazane w art. 48b ust. 3, w sytuacji gdy wymagane były dokumenty wymienione w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponadto w decyzji nie wskazano kiedy urządzenie reklamowe powstało oraz czy PINB potwierdził u organu administracyjno-budowlanego, czy rzeczywiście przed jego posadowieniem nie uzyskano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia. Dodatkowo wskazano PINB, że przed wydaniem decyzji powinien zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z nieprawidłowym określeniem przez PINB odległości od krawędzi jezdni, a przez to niewłaściwym zastosowaniem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) wyjaśniono, że - po pierwsze - nic nie wskazuje na to aby obliczenia PINB były błędne (Inwestor nie przedstawił też żadnych dowodów przeciwnych), a - po drugie - wskazany przepis na żadnym etapie postępowania nie legł u podstaw wydawanych przez PINB orzeczeń. Organ I instancji na dotychczasowym etapie sprawy mógł skutecznie oceniać tylko to czy obiekt wybudowano na postawie pozwolenia, bądź zgłoszenia oraz czy Inwestor jest zainteresowany podjęciem próby legalizacji obiektu. Decyzja o rozbiórce została natomiast wydana z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych, nie zaś na podstawie stwierdzonej niezgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Mając wyżej wymienione okoliczności na względzie, uznano za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie i z poszanowaniem przepisów proceduralnych.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. i M. Ł. działający wspólnie w ramach spółki cywilnej S. s.c. ul. [...], [...] wnosząc:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 roku, znak [...];

2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zastosowaniem prawidłowych przesłanek uchylenia wskazanych w odwołaniu z dnia 9 marca 2022 roku, tj. art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych;

3. na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w I instancji zgodnie z prawem przepisanym, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

1. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j. z dnia 2021.12.20) poprzez błędne przyjęcie, że urządzenie reklamowe "B. K." zlokalizowane na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny O. jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, a w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy jest to urządzenie podlegające instalowaniu, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędnie dokonaną ocenę faktów i prawa, przedstawienie niewłaściwych wniosków i wykładni przepisów prawa materialnego oraz nieprawidłowe wskazanie przepisów, które w opinii organu II instancji powinny mieć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, co w sposób negatywny wpływa na dalszą sytuację prawną skarżących, ponieważ zaskarżone uzasadnienie będzie wpływać na kształt decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy;

3. art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pomimo tego, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z oczekiwaniami strony, tj. z żądaniem uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji administracyjnej w zakresie, w jakim organ II instancji przyjmuje, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, w związku z czym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczność zaskarżenia decyzji organu II instancji jest spowodowaną możliwością naruszenie praw skarżących w przyszłości.

Organ II instancji w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 17.05.2022 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].02.2022 r., nr. [...] i przekazująca do ponownego rozpoznania przez organ I instancji sprawę w zakresie rozbiórki urządzenia reklamowego "B. K." zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] obręb geodezyjny O.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Należy wskazać, że w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej p.b.) ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły, normując szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale też i szczegółowo określają, jakie roboty spośród nich wymagają uprzedniego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. instalowanie urządzeń reklamowych niepodświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymagane jest dokonanie zgłoszenie robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej tj. Staroście K. - wg art. 30 p.b. Inwestor ani właściciel działki nie przedłożyli takiego zgłoszenia, a tut. organ dodatkowo ustalił, że zgłoszenie nie zostało dokonane.

Przedmiotem sprawy jest budowa urządzenia reklamowego "B. K." zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny O. (obiekt usytuowany w odległości ok 31.2 od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S8 w kilometrze ok. 103+150), niepodświetlony, o wymiarach dł: 12m, wys. 6m, szer. 0,8m). Według organu I instancji jest ono niezwiązane z gruntem.

Organ II instancji podważył to ustalenie wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie może decydować sama technologia wykonania fundamentu lub jego odpowiednika oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (tak np. NSA w wyroku z 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08; NSA w wyroku z 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98; NSA w wyroku z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; NSA w wyroku z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06; NSA w wyroku z 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08; NSA w wyroku z 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09 - wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ wskazał, że w niniejszej sprawie wielkość konstrukcji rusztowania, sposób jego wykonania polegający na stabilnym i trwałym zamontowaniu elementów rusztowania tak poprzez oparcie całej konstrukcji na betonowych płytach umiejscowionych na gruncie jak i dodatkowemu zastosowaniu stalowych odciągów zakotwionych do gruntu determinują trwałość tego rusztowania. Tym samym organ uznał, że jest to budowla trwale związana z gruntem niezależnie od tego, że istnieje możliwość przeniesienia jej w inne miejsce. Okoliczność, że dane urządzenie reklamowe może być przeniesione w inne miejsc nie odbiera cech jego trwałego związania z podłożem (por. podobnie wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 877/16, LEX nr 2468083.)

W tym miejscu Sąd podkreśla, że specyfika niniejszego postępowania ogranicza możliwości oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organy (co wyjaśniono szczegółowo na wstępie części rozważeniowej niniejszego uzasadnienia). Sąd nie przesądza w niniejszej sprawie o tym, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem.

Niemniej organ II instancji przyjął, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest urządzeniem reklamowym (konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, składająca się z rusztowania budowlanego z odciągami z przymocowaną do niego reklamą w formie kolorowego banneru), wolnostojącym i trwale związanym z gruntem, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ swoje stanowisko uzasadnił i oparł na wybranym orzecznictwie.

Przy założeniu, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji obiektu wskazując wprawdzie, że chodzi o urządzenie reklamowe, ale błędnie określając, że nie jest ono formą budowli trwale związanej z gruntem i wymagającej pozwolenia na budowę, lecz urządzeniem podlegającym instalowaniu, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia, organ II instancji wydał prawidłowe procesowo rozstrzygnięcie.

Jeżeli urządzenie jest trwale związane z gruntem i wymaga pozwolenia na budowę (o czym Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza), to obarczone błędem są dokonane w tym postępowaniu czynności procesowe, począwszy od wydania postanowienia z dnia 14 października 2021 r. o wstrzymaniu robót (ponieważ opiera się ono na niewłaściwej przesłance i zawiera nieprawidłowe pouczenie o wysokości opłaty legalizacyjnej), poprzez postanowienie z dnia 23 listopada 2021r. nakładające obowiązki wskazane w art. 48b ust. 3 (w sytuacji gdy wymagane były dokumenty wymienione w art. 48b ust. 2 p.b.). Ponadto w decyzji nie wskazano kiedy urządzenie reklamowe powstało oraz czy PINB potwierdził u organu administracyjno-budowlanego, czy rzeczywiście przed jego posadowieniem nie uzyskano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia. Dodatkowo należy także wskazać PINB, że przed wydaniem decyzji powinien zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że WWINB prawidłowo uznał, że sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Organ II instancji nie mógł wydać merytorycznej decyzji, ponieważ procedura prowadzona przez organ I instancji była w jego ocenie oparta na nieprawidłowych przepisach (art. 48b ust. 3, zamiast art. 48b ust. 2), co skutkowało nałożeniem przez organ I instancji niewłaściwych obowiązków, nieprawidłowego pouczenia o wysokości opłaty legalizacyjnej. Dodatkowo nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Należy wskazać, że organ II instancji przesądził merytorycznie o charakterze przedmiotowego urządzenia reklamowego, jednak prowadzenie postępowania przez organ II instancji w ocenie Sądu jawiłoby się w tej sytuacji jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Tym samym właściwie uchylono decyzję i wskazano jak ponownie powinno zostać przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji.

Sąd podkreśla, że strona skarżąca będzie mogła zakwestionować w odwołaniu (a następnie ewentualnie w skardze do Sądu), czy właściwie zakwalifikowano przedmiotowe urządzenie reklamowe dopiero wówczas, gdy postępowanie będzie prowadzone na podstawie prawidłowych przepisów prawa materialnego.

Sąd podkreśla, że w związku ze wskazaną w uzasadnieniu wykładnią przepisów w zakresie rozpoznawania sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dokonano oceny prawidłowości wydanej decyzji pod kątem materialnoprawnym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.