Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 785/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 38, par. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej B. D. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Jak wynika z akt sprawy, B. D. w dniu 14 maja 2013r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 w którym wnioskowała m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013), deklarując realizację:

Pakietu nr 2 - Rolnictwo ekologiczne, i w jego ramach: wariant nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 11,50 ha; wariant nr 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 1,00 ha;

2) Pakietu nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, i w jego ramach: wariant nr 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 29,80 ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] listopada 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na mocy której przyznał Wnioskodawczyni płatność na rok 2013 w łącznej wysokości 52.911zł. Od tej decyzji Wnioskodawczyni nie złożyła odwołania. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte przez Wnioskodawczynię z dniem 15 marca 2013 roku.

W dniu 15 maja 2014r. Wnioskodawczyni złożyła w wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w którym zadeklarowała:

1) Pakiet nr 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: wariant nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 11,50 ha; wariant nr 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 1,00 ha;

2) Pakiet nr 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, i w jego ramach: wariant nr 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 2,10 ha;

3) Pakiet nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, i w jego ramach: wariant nr 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 90,75 ha.

W dniach 4-19 grudnia 2013r. została przeprowadzona w gospodarstwie Wnioskodawczyni kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. W trakcie kontroli stwierdzono m.in., że w przypadku działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr 3/2, zadeklarowanej w ramach wariantu 5.1, powierzchnia faktycznie użytkowana przez Wnioskodawczynię jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku i wynosi 25,83 ha, czyli o 3,89 ha mniej niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku w ramach wariantu 5.1. Stwierdzono również uchybienia w przestrzeganiu wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w ramach poszczególnych pakietów/wariantów.

W pakiecie nr 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w przypadku działki rolnej F oraz działki rolnej K położonej na działce ewidencyjnej nr 66 stwierdzono: pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym.

W związku z powyższym, w wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] maja 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznał Wnioskodawczyni płatność na rok 2014 w łącznej wysokości 88.453,85 zł w tym:

w pakiecie nr 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości 9.085zł do powierzchni 11,50 ha;

w pakiecie nr 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie nr 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 1.787,38 zł do powierzchni 1,86 ha;

w pakiecie nr 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie nr 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 w wysokości 77.581,47 zł do powierzchni 84,49 ha.

Organ I instancji w ww. decyzji odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności).

Od powyższej decyzji Strona nie wniosła odwołania.

W dalszej kolejności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Wnioskodawczyni kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w kwocie 19.060,25zł.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] ustalił Wnioskodawczyni kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 23.022,85 zł.

Od tej decyzji Strona również złożyła odwołanie, w wyniku którego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] ustalił Wnioskodawczyni kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 17.356,74 zł.

Od tej decyzji Strona również złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie następujących norm prawa materialnego:

- § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), poprzez bezpodstawne wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia ww. normy, odnoszącej się do przypadków naruszenia niektórych wymogów Pakietu 8, nie mającej żadnego związku ze stanem faktycznym sprawy,

- § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez przyjęcie rozstrzygnięcia wprost sprzecznego z dyspozycją tego przepisu,

- art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia [...] stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.), przez jego zastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia na stronę sankcji nie wynikającej z tych, ani jakichkolwiek innych norm w zaistniałym stanie faktycznym sprawy.

- § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez ich niezastosowanie, jako norm właściwych do ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu przez skarżącego otrzymanych płatności,

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje oparcia w obowiązującym przepisie prawa, w tym w szczególności w normach prawa materialnego wymienionych w powyższych zarzutach.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w opisanej na stępie decyzji z dnia [...] lipca 2016r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od 4 do 19 grudnia 2014r. kontroli na miejscu w gospodarstwie Odwołującej, stwierdzono w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000, zmniejszenie obszaru na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zgodnie z § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 14 marca 2014r. poz. 324), do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, tj. zobowiązania podjętego na podstawie przepisów dotychczasowych, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, tj. nowego zobowiązania wynikającego z przejęcia zobowiązania od innego rolnika, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe.

W świetle powyższego, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, obowiązującego dla zobowiązań podjętych do 14 marca 2014r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2013 w odniesieniu do wariantu 5.1 wyniosła 5.329,30 zł.

Ponadto w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie Odwołującej na działkach rolnych: F i K deklarowanych do wariantu 5.1 stwierdzono nie spełnienie warunku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Powyższe świadczy o uchybieniu w przestrzeganiu przez Stronę wymogów określonych w załączniku nr 3 części IV pkt. 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zatem zgodnie z załącznikiem nr 7 do ww. rozporządzenia, w związku z wystąpieniem nieprawidłowości polegających na pozostawieniu nieskoszonej właściwej części działki rolnej, takiej samej jak zaznaczona na materiale graficznym, na płatność za 2014 rok należało nałożyć sankcję w wysokości 50% pomniejszenia płatności dla działek rolnych F i K deklarowanych do wariantu 5.1.

Organ odwoławczy wskazał również, że w niniejszej sprawie zastosowaniu podlegał art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia [...] stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.).

Zgodnie bowiem z art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20.06.2014r., str. 48), rozporządzenie nr 65/2011 stosuje się nadal w stosunku do wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wskazał, że kwota do zwrotu z tytułu uchybienia polegającego na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej wyniosła 17.748,35zł.

Z racji tego, że Odwołująca dokonała dobrowolnego zwrotu części powstałej należności w wysokości 5.720,91zł, kwota zwrotu w związku niedotrzymaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych oraz w związku z nieprzestrzeganiem wymogów wyniosła ostatecznie 17 356,74zł.

Organ odwoławczy wskazał, że ta kwota przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.). Tym samym w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej przyznanej za 2013 rok nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie był § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego lecz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Szczegółowe zasady dotyczące stosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zostały uregulowane w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 daje kompetencję do zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania płatności za lata wcześniejsze w przypadku niespełnienia obowiązków w nim wymienionych, zaś w przepisach krajowych tj. w § 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego określono wysokość zmniejszenia płatności.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ odwoławczy stwierdził, że przepisy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wykluczają się z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Niedotrzymanie 5 - letniego zobowiązania przez wnioskodawcę jest samoistną przesłanką powodującą konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Płatność rolnośrodowiskowa przekazana Odwołującej nie wynikała z pomyłki Agencji. Przedmiotowe płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że Strona nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji.

Organ odwoławczy nie stwierdził również, by nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995r. z późn. zm.). Za datę dopuszczenia nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy dzień rozpoczęcia kontroli w gospodarstwie Odwołującej - tj. dzień 4 grudnia 2014r. W sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, gdyż przed upływem terminu przedawnienia (4 grudnia 2018r.), w dniu 5 września 2015r. zostało skutecznie doręczone stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

B. D. wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ celem umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie norm prawa materialnego:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez przyjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z dyspozycją tego przepisu,

- § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez ich niezastosowanie, jako jedynych norm właściwych do ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu przez skarżącą płatności otrzymanych w roku 2013,

- art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), przez podważanie zakresu zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej, wskazującej, że to Minister właściwy do spraw rozwoju wsi w drodze rozporządzenia, a nie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze jednostkowej decyzji administracyjnej jest organem uprawnionym do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rolnośrodowiskowym.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje zasadności zwrotu płatności przypadającej w stosunku do powierzchni 3,89ha, na której w 2014r. zaniechała kontynuowania działań rolnośrodowiskowych. Skarżąca jest zobowiązana z tego powodu zwrócić kwotę płatności za rok 2013, przypadającą na tę powierzchnię, w stosunku do której zaniechała w następnym roku kontynuacji działań rolnośrodowiskowych. Skarżąca zgodziła się również z ustaleniami, że w 2014r. na zadeklarowanej powierzchni działek rolnych pozostawiła jako nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej, w szczególności inną niż zaznaczona na załączonym do wniosku na dany rok załączniku graficznym. Konsekwencją powyższego, zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zastosowanie, w stosunku do całej kwoty należnej na dany rok w ramach danego Pakietu, pomniejszenia wynoszącego 50 %.

Skarżąca zakwestionowała natomiast zasadność zastosowania analogicznego procentowo zmniejszenia również wobec kwot płatności należnych i wypłaconych rolnikowi za lata poprzednie, za prawidłową wówczas realizację działań zgodnych z wymogami dla danego Wariantu.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podstawą do zwrotu "całego zobowiązania" nie jest brak realizacji któregokolwiek z elementów zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przez zawarty w § 39 ust. 1 rozporządzenia zwrot "nie realizuje całego zobowiązania" ustawodawca rozumie przede wszystkim brak niezbędnych działań o charakterze administracyjnym, takich jak sporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej. Do przypadku nierealizowania przez rolnika żadnego spośród wymogów obowiązujących w ramach podjętego wariantu zastosowanie znajduje z kolei § 39 ust. 2 rozporządzenia, który analogicznie przewiduje w takim przypadku obowiązek zwrotu płatności. Sytuacja, jaka miała miejsce w sprawie niniejszej odpowiada natomiast okolicznościom wskazanym w hipotezie normy § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Skarżącej z okolicznościami w rodzaju tej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie ustawodawca polski nie łączy skutku prawnego w postaci konieczności zwrotu płatności pobranych w latach poprzedzających rok, w którym rolnik dopuścił się uchybienia w przestrzeganiu któregoś z wymogów w ramach podjętego przezeń wariantu programu. Przesłanki faktyczne zwrotu wymienione zostały w § 39 rozporządzenia i nie ma wśród nich okoliczności uchybienia poszczególnym wymogom dla danego wariantu. Wręcz przeciwnie, w § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca określił jednoznacznie, że w przypadku uchybienia przez rolnika w danym roku poszczególnym wymogom obowiązującym w ramach danego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa podlega zmniejszeniu w określonym wymiarze w roku, w którym nastąpiło uchybienie. Zatem nie ma podstaw, aby Skarżąca z powodu uchybienia przez nią w roku 2014 wymogowi pozostawienia na poszczególnych działkach powierzchni nieskoszonej, określonej dla danego roku w załączniku graficznym składanym do wniosku, miałaby być zobligowana do utraty w analogicznej proporcji także części płatności otrzymanej za rok 2013, w którym do uchybienia takiego nie doszło.

Skarżąca podniosła również, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zawiera normy o charakterze kompetencyjnym, co oznacza, że adresowany jest do państw członkowskich Unii i zakreśla ramy, w jakich zawierać się powinny normy prawa krajowego poszczególnych Państw, ustanowione w wykonaniu tego przepisu. Normy art. 18 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia, występujące we wzajemnym powiązaniu zostały w sposób wyczerpujący i precyzyjny zaimplementowane do polskiego porządku prawnego. Organy bezzasadnie więc zmodyfikowały na niekorzyść polskich obywateli wyraźnie sformułowane normy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez rozszerzanie zakresu skutków prawnych okoliczności wymienionych w § 38, o skutki przewidziane na wypadek innego rodzaju okoliczności w § 39 tego aktu, dotyczącym odrębnej instytucji zwrotu płatności.

Skarżąca wskazała, że praktyka stosowania przez organy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jako podstawy do rozszerzania zakresu stosowania obowiązku zwrotu, o którym mowa w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, także do okoliczności wymienionych w § 38 tego rozporządzenia była już przedmiotem krytycznego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a to § 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014r.

W sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności rodzaj uchybienia w ramach prowadzenia programu rolnośrodowiskowego, jakiego dopuściła się skarżąca, jak też obszar na którym to nastąpiło. Skarżąca nie kwestionuje więc, że na obszarze działki oznaczonej literą F doszło do nieprawidłowości dotyczących koszenia tejże działki na obszarze 3,89 ha w ramach deklarowanego wariantu 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze Natura 2000 (pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000).

Uchybienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia Dyrektora [...] ARiMR z dnia [...].05.2015r. w przedmiocie przyznania płatności za rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Rolnik nie kwestionował tej decyzji i zawartych w niej ustaleń, jak także przyznał, że doszło do opisanych tam uchybień. Decyzja ta posiada przymiot decyzji ostatecznej.

Aktualnie organ administracji zaskarżoną decyzją dochodził zwrotu wypłaconych świadczeń za rok 2013 do obszaru, który w roku 2014 został niewłaściwie wykoszony.

Przepisem uprawniającym państwa członkowskie Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych jest przepis art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia [...] stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich. (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm.). Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień określana pomoc jest zmniejszana lub jest w ogóle nie przyznawana, wskazując również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Nie stanowią te przepisy samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich, a aktualnie w związku ze stwierdzonymi uchybieniami (w ramach programów wieloletnich) uznanymi za nienależne.

Ponieważ to państwa określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania uprawnień w tych przepisach unijnych zakreślonych. To ustawodawca krajowy musi doprecyzować ten przepis wskazując, jakie sankcje są orzekane z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Do porządku krajowego zostało wprowadzone rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych wprowadziło w przepisach § 38 i 39 sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Sankcje za poszczególne uchybienia muszą być zatem określane z uwzględnieniem zasad wskazanych w tych przepisach (zresztą corocznie nowelizowanych). Konkretyzując należy wskazać, że sankcje za niezgodności związane z realizacją tych programów mogą być tylko takie, jakie zostały określone w tych rozporządzeniach.

Nie jest możliwa wykładnia systemowa tych dwóch przepisów polegająca na stwierdzeniu, że organ określa sankcje na podstawie rozporządzenia krajowego, a jak nie znajdzie w nim podstaw do zastosowania pomniejszenia lub zmniejszenia lub nakazania zwrotu, to stosuje bezpośrednio prawo unijne. Jakkolwiek rozporządzenia unijne mogą (i muszą) być co do zasady stosowane wprost, to jednak w tej konkretnej sytuacji sankcje muszą zapadać z uwzględnieniem rozporządzenia krajowego. Jeżeli jakiejś sankcji ono nie przewiduje, to wówczas organy nie mogą jej stosować, nie mogą upatrywać podstawy do zastosowania sankcji w przepisach unijnych. Inne rozumienie wzajemnej korelacji tych dwóch przepisów prowadziło by do przyjęcia zbędności regulacji krajowej.

Dookreśloność sankcji również w prawie administracyjnym ma bowiem znaczenie gwarancyjne dla osoby sankcją zagrożonej, gdyż wie ona kiedy i za jakie uchybienia może być na niego nałożona sankcja. Dokonanie takiej wykładni, jak proponuje w decyzji organ całkowicie eliminuje gwarancyjny skutek dookreślenia sankcji, gdyż niezależnie od określenia ich w rozporządzeniu krajowym organ mógłby stosować je dowolnie, odwołując się do dość ogólnych, żeby nie powiedzieć blankietowych regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.

Dlatego też Sąd uznał, że organ może stosować tylko takie sankcje, jak przewidziane np.: w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeżeli jakieś pomniejszenie płatności lub obowiązek jej zwrotu w związku ze stwierdzonym uchybieniem (czyli jak to przyjmują organy "nałożonym kodem") nie jest przewidziane, to nie może być zastosowane.

Przechodząc do omówienia obu tych przepisów należy stwierdzić, że były one wielokrotnie zmieniane i w różny sposób określano sankcje za poszczególne naruszenia. Co do zasady należy jednak stwierdzić, że zapisy dotyczące sankcji zawarte w § 38 rozporządzenia dotyczą odmowy lub pomniejszenia płatności, których domaga się rolnik za rok w którym odkryto niezgodności, zaś przepis § 39 rozporządzenia dotyczy określenia kwot nienależnie pobranych za lata wcześniejsze, w ramach zobowiązań wieloletnich (programów wieloletnich).

Nie jest co do zasady kwestionowane w skardze prawo organów do żądania zwrotu należności za lata poprzednie i określania z tego tytułu kwot nienależnie pobranych, więc wystarczające jest stwierdzenie w tym zakresie, że w zależności od rodzaju stwierdzonych uchybień organ ma prawo orzec o zwrocie kwot nienależnie pobranych za lata poprzednie.

Należy przy tym jednak dokonać rozgraniczenia rodzaju sankcji przewidzianych w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Te dwie autonomiczne regulacje zawierają własne określenie nieprawidłowości powodujących sankcje, jak też zawierają ich katalog (sankcji) wskazując jakie sankcje za jakie nieprawidłowości mogą być orzekane. Sankcje określone w § 38 rozporządzenia są przy tym inne niż te określone w § 39, zarówno co do ich rodzaju jak też sposobu ustalania wysokości.

Przy pomniejszaniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie przepis § 38 zaś za lata poprzednie § 39, przy czym wysokości tych sankcji będą różne.

W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę zawartą w prawie krajowym wskazał przepisy § 38 ust.1 pkt 1 i 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dodatkowo § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przepis intertemporalny zawarty w tym rozporządzeniu, jak słusznie wskazały organy powoduje, że należy stosować w sprawie niniejszej regulacje z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014r.

Przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako podstawę określenia wysokości sankcji wskazuje on, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Jest to jedyna sankcja przewidziana przez ten przepis.

W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że powinno dojść do zwrotu płatności przyznanej do powierzchni 3,89 ha. Na tej bowiem powierzchni rolnik nie wykonał stosownych zabiegów i w ten sposób zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie środowiskowe.

W sprawie nie zachodzą okoliczności, a przynajmniej nie powołują się na nie organy, opisane w przepisach § 39 ust.1 czy § 39 ust.2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Omawianie zawartych w nich przesłanek pozostaje poza zakresem sprawy. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby przesłanki te zostały wyczerpane.

Nie będzie miało natomiast zastosowania w sprawie niniejszej unormowanie zawarte w § 38 ust.1 pkt 1 rozporządzenia (jak w podstawie prawnej) lub 38 ust.2 pkt 1 rozporządzenia (na co zdaje się wskazywać uzasadnienie i zastosowana metoda obliczania sankcji).

Jak bowiem wynika z treści obydwóch tych przepisów, przewidujących dwie różne sankcje za nieprawidłową realizację programu rolnośrodowiskowego, mają one zastosowanie w danym roku (w którym stwierdzono uchybienie). Dotyczy to zarówno sankcji obszarowej (§ 38 ust. 1), jak i sankcji pakietowej (§ 38 ust. 2).

Z kolei przepis § 39 rozporządzenia w żadnej jednostce redakcyjnej nie nakazuje stosowania odpowiedniego tych sankcji do lat ubiegłych.

Sankcja pakietowa, związana z uchybieniem w realizacji pakietu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2,3,4,5,6 lub 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, związana ze stosowaniem współczynnika procentowego, określonego w załączniku nr 7, może być więc stosowana tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, a nie za lata poprzednie.

Dlatego też decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2013) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne. Zastosowano sankcję, która nie powinna być zastosowana. Ma to oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Orzekając ponownie organ weźmie pod uwagę pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu i orzecze o sankcji określonej jedynie w § 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Podstawą orzeczenia jest przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.