Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1939/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz decyzję II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2907/11 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2907/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 151 p.p.s.a.: w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2011 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 9 sierpnia 2004 r. znak: [...], w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego: z dnia 9 sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń na działce nr [...] w D. nad W. oraz decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 31 maja 2006 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz zmieniającej decyzję Starosty Lipnowskiego z dnia 9 sierpnia 2004 r. w taki sposób, że udzielono pozwolenia na: rozbudowę hali magazynowej o maszynownię i przedmroźnię oraz adaptację hali magazynowej na chłodnię do przechowywania [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że Starosta Lipnowski dokonał całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia, a to nie jest dopuszczalne w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 października 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. O., od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ, odnosząc się do decyzji z dnia 31 maja 2006 r., wskazał, że analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Lipnowskiego z dnia 9 sierpnia 2004 r. oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora, wykazała, że zakres projektowanych zmian przewiduje istocie poza adaptacją hali magazynowej na chłodnię do przechowywania warzyw i owoców realizację nowych obiektów budowlanych. Przedmiotowa inwestycja poza zmianą sposobu użytkowania hali magazynowej, obejmuje swym zakresem także budowę budynku przedmroźni, budynku maszynowni chłodniczej, kontenerów socjalnych oraz skraplacza NH. Powyższe rozwiązania zamienne przewidują w istocie budowę nowych obiektów budowlanych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie GINB zakres projektowanych zmian przesądza o tym, iż podstawą do ich zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty Lipnowskiego z dnia 31 maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego.

Skargę na decyzję GINB z dnia 20 października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. O., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy wydane decyzje nie kolidowały rażąco ze stanem prawnym w dacie ich wydania, zatem organ działał z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady trwałości decyzji ostatecznych, a ponadto naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię.

Odpowiedź na powyższą skargę wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jej oddalenia i podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku uznał, że skarga zasługuje na częściowe jej uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 9 sierpnia 2004 r., narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, iż decyzja organu zarówno I, jak, i II instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 maja 2006 r. są prawidłowe.

Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru, iż nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet jeśli jego przeznaczenie było identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech takich jak kubatura czy usytuowanie na działce.

Sąd wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zamienny projekt budowlany przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego. Między projektami budowlanymi zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim zachodzi rozbieżność w zakresie ich lokalizacji oraz funkcji. Oznacza to, że nie ma tożsamości obiektu oznaczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 2004 r., oraz obiektów oznaczonych w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 31 maja 2006 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zmiana projektowanego w 2004 r. przedsięwzięcia zmierzała do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu budowlanego. Projekt zamienny nie jest tożsamy z pierwotnym projektem budowlanym, a zatem wykracza poza zakres pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której zmiana nie mogła odbyć się w trybie art. 36a Prawo budowlane.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty z dnia 31 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z tego względu organ nadzorczy zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika S. O. zaskarżył ten wyrok punkcie II zarzucając Sądowi I instancji na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2011r., znak [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24.08.2011 r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 31 maja 2006 r., nr [...] oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. O. wskazał, że różnice jakie zaistniały między projektem pierwotnym a projektem zamiennym nie stanowią o tym , że są to różne obiekty budowlane. Rozbudowa i adaptacja odbywała się na obiekcie zaplanowanym według pierwotnego projektu. Obiekt był tożsamy według pierwszego i drugiego projektu. Nie była to całkowita zmiana, a tylko istotne odstąpienie od pierwotnego projektu, które mogło być zaakceptowane przez Starostę w trybie art. 36 a Prawa budowlanego.

Artykuł 36a ust. 1 p.b. wprowadza zasadę, że inwestor, realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej - przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę -nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 p.b. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która - w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian - postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy. Zmiana kubatury obiektu i zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z art. 36a p.b. stanowi jedynie istotną zmianę wymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Przepisy prawa nie zawierają definicji ,istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego wyliczone są nieistotne odstąpienia, a zatem a contrario za istotne odstąpienie należy uznać zmiany w zakresie m.in. zagospodarowania działki, zmiany w zakresie kubatury i powierzchni zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie, w razie stwierdzenia, iż doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, o zastosowanie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Ta ostatnia w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w aspekcie zarzutów kasacyjnych.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od odpowiedzi na następujące pytania: Czy przedsięwzięcie zatwierdzone w projekcie zamiennym było nowym przedsięwzięciem czy tożsamym tylko z istotnymi odstępstwami, a jeżeli było to nowe przedsięwzięcie czy zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie pozwolenia na budowę rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 31 maja 2006r.

Skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń stanu faktycznego sprawy a zatem ocena słuszności zastosowania prawa materialnego musi zostać dokonana w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pierwotną decyzją z dnia 9 sierpnia 2004 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń, natomiast decyzja z dnia 31 maja 2006r. poza zmianą sposobu użytkowania hali magazynowej na chłodnię, obejmuje swym zakresem także budowę budynku przedmroźni z dokami samochodowymi, budynku maszynowni chłodniczej, kontenerów socjalnych oraz skraplacza NH. Należy w tym miejscu podkreślić też to, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając częściowo skargę uznał, że pierwotna decyzja z dnia 9 sierpnia 2004r. nie narusza prawa, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał zabudowy, która nie zmienia przeznaczenia rolnego, przewidywał jedynie zakaz zabudowy mieszkaniowej. Podzielając to stanowisko i przechodząc na grunt oceny przedsięwzięcia zatwierdzonego decyzją z dnia 31 maja 2006r. należy stwierdzić, że to stanowisko ma znaczenie dla oceny tego czy także zmienione przedsięwzięcie nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej nie może budzić wątpliwości, że pomiędzy pierwotnym, a zmienionym projektem budowlanym wystąpiły daleko idące różnice. Czy różnice te można było kwalifikować, jako istotne odstępstwo od projektu, czy też wykraczały one poza to pojęcie, stało się kluczową kwestią sporną.

Jak zauważa się w orzecznictwie, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera, co prawda, sformułowany w formie negatywnej katalog o charakterze numerus clausus, który nie podlega wykładni rozszerzającej, nie da się jednak odmówić racji twierdzeniu, że katalog ten nie stanowi definicji kompletnej, o jednoznacznie sprecyzowanej treści, z uwagi na szeroki zakres i różne możliwości interpretacyjne wskazanych przypadków (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1375/11 i przywołane w nim orzecznictwo publ. CBOS). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu będzie zatem zindywidualizowanie przesłanki nazwanej przez ustawodawcę "istotnym odstępstwem". W piśmiennictwie prawniczym można spotkać pogląd, z którego wynika, że żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza ograniczenia, co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32 – 35 Prawa budowlanego. Zauważa się nadto, że w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym obiektem, może być w praktyce niewykonalne. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu tych zmian będzie stosowanie art. 32 – 35 Prawa budowlanego. Także identycznie, jak w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w przypadku ubiegania się o jego zmianę, organy administracji zobowiązane są ustalić krąg stron z uwzględnieniem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. A Glinieckiego, A. Ostrowska str. 365 wyd. Wielkie Komentarze LexisNexis Warszawa 2012 i cyt. tam orzecznictwo).

Oceniając stanowisko skarżącego kasacyjnie w świetle przedstawionego poglądu komentatorów Prawa budowlanego można byłoby zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, co do tego, że procedura zmiany projektu w trybie art. 36a prawa budowlanego wymaga spełnienia takich wymogów, jak przy uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet daleko idące rozbieżności pomiędzy projektem pierwotnym i projektem zmienionym jak w niniejszej sprawie nie wykluczają same w sobie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że wybudowanie całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36 a Prawa budowlanego, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne, gdyż w takim przypadku projekt dotyczy nowego obiektu. A z taką sytuacją zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do zakwalifikowania zmienionego przedsięwzięcia jako całkowicie nowego. Podzielenie tego poglądu nie daje jednak jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji w na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty projektem zamiennym znacząco odbiega w swoim kształcie od projektu pierwotnego przesądza per se o rażącym naruszeniu tego przepisu, a w konsekwencji o konieczności usunięcia wydanej w tym trybie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Odpowiedź na to pytanie wymaga zdefiniowania instytucji rażącego naruszenia prawa, jaka została zastosowana w kontrolowanej sprawie.

"Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011r, sygn. akt I OSK 1931/10 i obszernie orzecznictwo i piśmiennictwo tam wskazywane). W judykaturze przyjmuje się - jako oczywistość naruszenia prawa - rzucającą się w oczy sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, konsekwentnie do poglądu, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W tym miejscu, odwołując się powtórnie do stanowiska przedstawionego w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011r. i powołanym tam piśmiennictwem prawniczym, pogląd ten należy uznać za oparty na nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. Przyjmuje się obecnie, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu poddać się go powinno również wykładni systemowej i funkcjonalnej zgodnie z paremią interpretatio cessat in claris po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Przede wszystkim jednak przypomnieć trzeba, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005r. sygn. OSK 1134/04, czy z dnia 30 września 2010r., I OSK 1617/09, CBOS).

Analiza treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za słuszne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na brak tożsamości projektu zamiennego z projektem pierwotnym pozwala przyjąć, iż przyczyna stwierdzenia nieważności nie leżała jedynie w samym naruszeniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego lecz występowała w powiązaniu z naruszeniem czy to treści decyzji o warunkach zabudowy czy też założeń planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyroki NSA dnia 3 marca 2011 r. II OSK 1861/09, z dnia 15 marca 2012r. sygn. II OSK 2563/10, z dnia 31 stycznia 2008 r. II OSK 1924/06, CBOS). Skutki społeczno-gospodarcze, jakie łączyły się z faktem wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny bez uwzględnienia obowiązków wynikających z art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności nieuwzględniającej ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, czy praw właścicielskich bezspornie musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kontrolowanej sprawie nie naruszono praw właścicielskich. Natomiast zgodność zmienionego projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jest kwestią otwartą, pozostającą do oceny przez organ nadzoru budowlanego, który w kontrolowanym postępowaniu nie dokonał oceny zmienionego przedsięwzięcia pod tym kątem a który to uwzględni powyżej zaakceptowane przez NSA stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zgodności projektu pierwotnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na dzień wydania decyzji pierwotnej z 9 sierpnia 2004r. obowiązywał również w dniu wydania decyzji dotyczącej projektu zamiennego z dnia 31 maja 2006r. i jego zapisy nie uległy zmianie należałoby uznać, że nowa inwestycja także nie narusza ustaleń tego planu, bowiem taka nowa zmieniona zabudowa nie zmienia rolnego przeznaczenia terenu. Ponadto jak zostało ustalone i niezakwestionowane w sprawie, decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie budziła wątpliwości, co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana.

Powyższe nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny charakteru instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do kontrolowanej decyzji. Sąd ten nie bacząc na pozostałe, wymagane dla stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki, uznał bowiem, że sama oczywistość naruszenia prawa wywołała skutki niemożliwe z punktu widzenia praworządności. Tymczasem nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organu praworządnego państwa nie tylko ze względu na oczywistą sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia z zapisem danej normy ale równocześnie ze względu na skutki, jakie ta sprzeczność wywołuje dla stosunków ekonomicznych, czy społeczno-gospodarczych. Przypomnieć tu należy także, że wady wymienione w art. 156 § 1 tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nieważność decyzji, a nie jej wzruszalność. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Tymczasem w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją nie podnoszono braku możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania pozwolenia budowlanego dla obiektu. Zaakceptował to również Sąd I instancji z wywodów którego wywieść można, że inwestor zobligowany był do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, której warunkiem otrzymania było przeprowadzenie od podstaw procedury w tym zakresie. Zatem nie zostało wykluczone, iż ponowne rozstrzygnięcie, przy zastosowaniu właściwego dla pozwolenia budowlanego trybu, nie doprowadziłoby do tożsamej, a nie odmiennej w swojej treści, decyzji. Skutki jakie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiały zatem za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc, stosując przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lipnowskiego z dnia 31 maja 2006r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 p.p.s.a., a nadto z uwzględnieniem § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).