Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017r. sprawy ze skarg Z. D. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr: “[...]", “[...]", “[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi trzema decyzjami z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" o zmianie decyzji o przyznaniu Z.D. pomocy na zalesianie na 2014 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Podstawę wydania tych decyzji stanowiły ustalenia postępowania administracyjnego, z których wynikało, że w dniu 31 lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły 3 wnioski Z.D. o przyznanie pomocy na zalesianie w roku 2014 w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr "[...]" w G. (gm. P.) oraz nr "[...]" w W. (gm. B.). We wnioskach tych strona wystąpiła o przyznanie wsparcia na zalesianie na terenach o korzystnej konfiguracji zalesionych drzewami iglastymi na powierzchni łącznie 10,2 ha oraz drzewami liściastymi na powierzchni łącznie 8,25 ha. Ponadto wystąpiła o przyznanie premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej oraz premii pielęgnacyjnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR potwierdził spełnienie przez stronę warunków do przyznania pomocy na zalesianie, wobec czego decyzjami z dnia "[...]" przyznał do powyższych gruntów pomoc na zalesianie, w tym m.in. premię zalesieniową w łącznej kwocie 29.151 zł.

Wydanymi następnie decyzjami z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zmienił powołane wyżej decyzje administracyjne w części dotyczącej premii zalesieniowej, ustalając jej wysokość na łączną kwotę 21.955,50 zł. W podstawie prawnej powołał przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346), dalej jako: "rozporządzenie zmieniające". Wskazał także na brzmienie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608 ze zm.).

Utrzymując w mocy powyższe decyzje, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę płatności. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia zmieniającego uległa zmianie wysokość premii zalesieniowej, która obecnie wynosi 1.580 zł/ha lub 1.190 zł/ha w zależności od tego, czy grunty kwalifikują się lub też nie kwalifikują się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013.

Przepis art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 stanowi natomiast, że do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku strony skarżącej zalesione grunty spełniały warunek określony w treści cytowanego powyżej przepisu, gdyż kwalifikowały się do jednolitej płatności obszarowej. W związku z tym wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r. została określona według niższej stawki, tj. 1.190 zł/ha. Od 2015 r. istnieje bowiem możliwość zaliczenia gruntów zalesionych do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich. Przed 2015 r. nie wypłacano płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych, a zatem poprzednio obowiązująca stawka premii zalesieniowej 1.580 zł/ha uwzględniała rekompensatę utraconej płatności bezpośredniej. Nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1.190 zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej, lecz nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. W ocenie organu, rozwiązanie to jest korzystne dla beneficjentów, skoro stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w roku 2015 r. wynosi 453,70 zł (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1619). Z akt sprawy wynika przy tym, że na podstawie decyzji z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego strona otrzymała płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 z tytułu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 41,75 ha, w tym do powierzchni gruntów zalesionych.

Końcowo Dyrektor OR ARiMR nie zgodził się z argumentacją zamieszczoną w złożonych środkach zaskarżenia, że zmiana wysokości premii zalesieniowej jawnie narusza i przeczy zasadom prawa i negatywnie wpływa na pogłębianie zaufania obywateli do państwa. Wskazał, że rolnik nie poniesie straty finansowej w rocznych płatnościach obszarowych (jednolitej płatności obszarowej i płatności na zalesianie gruntów rolnych).

W trzech skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie trzech decyzji organów obu instancji, podniosła zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako: "K.p.a.", i w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3, art. 155 w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a.,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 K.p.a.

W uzasadnieniach wyżej wymienionych skarg strona odwołała się do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wskazując, że stosownie do art. 16 K.p.a. decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Podstawą do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej musi być zatem przepis rangi ustawowej. W niniejszej sprawie zaś podstawą do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej nie był kodeks lub ustawa szczególna, a przepis rangi podustawowej, tj. § 2 rozporządzenia zmieniającego. W ocenie strony skarżącej, modyfikacja zasad kodeksowych przy zmianie decyzji ostatecznych jest możliwa dzięki odesłaniu z art. 163 K.p.a. i została uregulowana w przepisach art. 21 ust. 1 i ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Drugi z nich wskazuje natomiast, że w przypadku, o którym mowa w art. 155 K.p.a., organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez mą praw. W ocenie strony, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zarzucił również, że przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, gdyż ma charakter procesowy. Celem tego przepisu jest wyłącznie wyznaczenie podmiotu, który w ramach władztwa administracyjnego będzie właściwy do podjęcia czynności zmierzających do zmiany decyzji ostatecznych. Nie określa on natomiast przesłanek zmiany decyzji ostatecznej. Na żadną z takich przesłanek nie powołały się też organy obu instancji zarówno w komparycjach decyzji, jak i w ich uzasadnieniach. Decyzje stoją zatem w sprzeczności z zasadą określoną w art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem ograniczają prawa nabyte skarżącego. Nie można także zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonych decyzji, że art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich daje podstawę do przyjęcia, iż w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie i w jego wykonaniu, przy zmianie decyzji ustalającej, można dokonać modyfikacji zasad ogólnych z K.p.a. i zasady z art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ustawodawca posługuje się trybami szczególnymi w celu zmiany decyzji administracyjnej przede wszystkim w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych. Taka zmiana okoliczności faktycznych, np. ustanie warunków uzasadniających przyznanie uprawnienia albo od zmiany kondycji przedsiębiorcy (ekonomicznej, gospodarczej, prawnej) stwarzającej zagrożenie dla prawidłowej realizacji nabytego prawa, ma najczęściej charakter następczy. W niniejszej sprawie nie nastąpiła natomiast żadna zmiana stanu faktycznego, która uzasadniałaby wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji zmieniających już wydane decyzje ostateczne.

Strona skarżąca dodała, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 155 przewiduje możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo. Jednakże możliwość ta uzależniona została m.in. od uzyskania zgody strony na dokonanie zmiany, a w niniejszej sprawie skarżący takiej zgody nie wyraził.

Ponadto, w ocenie skarżącego, na skutek niezastosowania art. 16 i art. 155 k.p.a. oraz art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i niewskazania podstawy prawnej decyzji zmieniających organ II instancji naruszył art. 107 § 3 w zw. z § 1 K.p.a. i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu i praworządności działania organów, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działalności Państwa, prawa własności i praw słusznie nabytych. Wskazując, że każda ingerencja w prawa nabyte musi znajdować swe uzasadnienie w przepisach i zasadach konstytucyjnych, skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie usprawiedliwiał naruszenie praw nabytych innymi zasadami konstytucyjnymi. Jednocześnie podkreślał, iż ingerencja w prawa nabyte dopuszczalna jest jedynie w sytuacjach nadzwyczaj wyjątkowych, a owa wyjątkowość musi być poddawana ocenie w każdej konkretnej sytuacji. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie skutecznie nabyła ona prawo do premii zalesieniowej przez okres 15 lat, a następnie, pomimo wyraźnych przepisów i norm konstytucyjnych, organy całkowicie bezpodstawnie uszczupliły jej uprawnienia majątkowe.

Skarżący zarzucił również, że przepis art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie przewiduje delegacji do uregulowania w rozporządzeniu właściwego ministra podstaw (przesłanek) zmiany decyzji. Przepis ten stanowi, że właściwy minister jest uprawniony do ustalenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy. Nie ustanawia tym samym upoważnienia do uregulowania w rozporządzeniu przesłanek zmiany już wydanych decyzji. Przesłanki te winny być uregulowane w ustawie. Przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego jest wadliwy pod kątem legislacyjnym, co powoduje że minister przekroczył zakres delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto w sytuacji kolizji przepisów wynikających z ustaw z przepisem rozporządzenia, winna mieć zastosowane zasada "lex posterior inferior non derogat legi superiori priori". Organ winien zastosować w pierwszej kolejności normę wynikającą z aktu wyższego rzędu (ustawa), mimo że przepis ten został wcześniej uchwalony, niż normę wynikającą z aktu niższego rzędu (rozporządzenie), chociaż został on wprowadzony do systemu prawa później.

Skarżący wskazał ponadto na stanowisko sądów administracyjnych, w świetle którego tryby fakultatywne mają zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, natomiast w założeniu nie mogą być w nich uchylane ani zmieniane decyzje związane (wyroki NSA: z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95, LEX nr 28585; z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423; z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11, LEX nr 1251871; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, LEX nr 1404618; z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, LEX nr 1138044; z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 492/12, CBOSA).

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 760/16, I SA/Ol 761/16 oraz I SA/OI 762/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 760/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zasady i tryb kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zostały określone w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd badając zaskarżone trzy decyzje w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem ich zgodności z przepisami procedury administracyjnej, doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skargi nie są zasadne. Spór w sprawie dotyczy zasadności zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącemu pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej. W ocenie strony skarżącej, brak było podstaw prawnych do zmiany tych decyzji. Stanowisko to nie jest jednak uprawnione.

Punktem wyjścia niniejszych rozważań jest analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego, stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu decyzją z "[...]". Zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła 1.580 zł/ha na rok. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł – dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto zapis, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia zmieniającego i wobec tego stanu faktycznego Kierownik ARiMR wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowych przyznanych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Zdaniem jednak strony skarżącej, § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został bez upoważnienia ustawowego.

W związku z tym należy wyjaśnić, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że rozporządzenie zmieniające miało podstawę w przepisie ustawy PROW a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do możności uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II K.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 163 K.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach decyzji, niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odstępstwo od określonych w K.p.a. zasad w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie w zakresie trybu określonego w art. 155 K.p.a.

W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 K.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Zarzuty strony skarżącej, że nie wyraziła takiej zgody są więc bezprzedmiotowe a zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadny.

Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. I chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w trzech skargach dotyczącego naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie zmiana decyzji administracyjnych z "[...]" (w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej) nastąpiła na podstawie art. 163 K.p.a., więc i w ramach przepisu art. 16 § 1 K.p.a. To oznacza, że zarzut naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a. pozbawiony jest podstaw.

Skarżący podniósł również zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzjami ostatecznymi uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot.

W istocie, jak wynika z rozporządzenia zalesieniowego i rozporządzenia zmieniającego, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok. W kontekście argumentów skarżącego o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. poz. 1619). Skarżącemu przyznano tą płatność. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano mu wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywał przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne.

Należy podkreślić w konstatacji, że przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako Państwo Członkowskie EU regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujący w Polsce wymiar sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność działania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach skarg na decyzje administracyjne w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego zobligowany jest do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze jak również w piśmiennictwie naukowym powszechnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I FSK 1370/12, CBOSA; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego"2010, nr 5–6, s. 477). Na uwagę zasługuje w tym względzie stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapoczątkowane wyrokiem z 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie 103/88 Fratelli Constanzo SpA v. Comune di Milano, w którym Trybunał zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Uznał on mianowicie że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (Zob. szerzej: A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.)

Jest kwestią bezsporną, że efektem zmiany przepisów unijnych w zakresie zasad dofinansowania działań związanych z zalesianiem gruntów rolnych była konieczność zmiany regulacji krajowych odnośnie modyfikacji tej stawki płatności do gruntów, do których, od roku 2015, mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Podkreślić bowiem należy, że do 2015r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do takich gruntów zalesionych pod warunkiem, że Państwo Członkowie zapewni brak nadkompensacji. Konieczne stało się zatem dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Zmiana została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z dnia 9 września 2014r., a następnie przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie (pismo nr ZF/JW./Ivdz D (2014) 41816). Powyższe wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015r.. Wysokość premii zalesieniowej w niższej stawce nadal jednak rekompensuje utracone średnie dochody związane z przeznaczeniem gruntów rolnych na leśne. Zauważyć trzeba, że w 2015r. suma wsparcia z tytułu premii zalesieniowej i płatności bezpośredniej do każdego hektara wynosiła 1643,70 zł, a zatem była większa od wcześniejszej stawki premii zalesieniowej o 63,70 zł /ha.

Podsumowując, prawidłowe są kontrolowane przez Sąd trzy decyzje organu zmieniające decyzje o przyznaniu premii zalesieniowej. Brak powołania w podstawach prawnych przepisu art. 163 K.p.a. nie wpłynął na ich prawidłowość, ponieważ właściwie wskazano przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego, będącego przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 K.p.a. Wbrew zarzutom trzech skarg, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie zmieniające wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW. Również argumenty skarżącego dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej. Bez wpływu na stanowisko Sądu pozostają argumenty skarżącego zaprezentowane w uzupełnieniu skargi z dnia 30 grudnia 2016 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargi.