Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 124/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę odrzucono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5a
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 458/16 w sprawie ze skargi Powiatu M. na uchwałę Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie odrzuca skargę, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 458/16, oddalił skargę Powiatu M. na uchwałę Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w opisanym w sentencji przedmiocie.

W jego uzasadnieniu podał, iż zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.), art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, 2, 5a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 870), pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej niektóre odcinki dróg nr: [...] R. – G., (§ pkt 1), [...] B. – R. (§ 1 pkt 2), [...] R. – M. – Ł. (§ 1 pkt 3), zaliczając je do kategorii dróg powiatowych – odpowiednio: powiatu g., powiatów g. i m. oraz powiatu m. (co sprecyzowano w jej uzasadnieniu, określając długości odcinków – odpowiednio: 10,6 km, 14,7 km, 24,2 km). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa (§ 2), postanawiając, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym (§ 3). W uzasadnieniu uchwały podano, że w związku z wejściem w życie w dniu 9 lipca 2015 r. wspomnianej wyżej ustawy nowelizującej ustawę o drogach publicznych, wszystkie gminy, przez teren których przebiega była droga krajowa nr [...], a obecnie droga gminna, zawiadomiły o pozbawieniu jej tej kategorii. Wobec tego stały się one drogami wojewódzkimi. Województwo postanowiło skorzystać z trybu w art. 1 (winno być 10) ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych w znowelizowanym brzmieniu. Propozycja, bo kategoryczna uchwała ma zostać podjęta po zakończeniu procesu, dotyczy pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków znajdujących się bezpośrednio w korytarzu drogowym drogi krajowej nr [...], dzięki czemu połączenie między miastami, mogące mieć znaczenie dla województwa realizowane jest drogą wyższej kategorii w bezpośrednim sąsiedztwie odcinków pozbawianych dotychczasowej kategorii. Zaliczeniu do kategorii dróg wojewódzkich podlega odcinek byłej drogi krajowej nr [...] P. – S. o długości 61,7 km. Uznano, iż proporcjonalne przekazywanie dróg przez województwo dotyczy przekazywania ich na całym obszarze województwa, a nie tylko danego powiatu. Zdaniem organu droga wojewódzka nr [...] R. - G. o długości 10,6 km, dubluje przebieg drogi ekspresowej nr S3, zapewniając dojazd zaledwie do dwóch miejscowości położonych pomiędzy węzłami drogi ekspresowej, zaś droga wojewódzka nr [...] B. - R. o długości 14,7 km, łącząca B. z M., po wybudowaniu w bliskiej odległości równoległej drogi ekspresowej nr [...], przestała być istotnym połączeniem pomiędzy tymi miejscowościami, gdyż podobne pod względem odległości, a zdecydowanie bardziej korzystne pod względem czasu podróży jest połączenie B. z M. drogą ekspresową. Droga wojewódzka nr [...] na odcinku M. – Ł. utraciła swoje znaczenie dla połączenia M. z G. W., gdyż szybsze połączenie zapewniają obecnie drogi krajowe nr [...] i [...]. Droga ta na odcinku R. – M. nie pełni żadnej roli w systemie komunikacyjnym województwa. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu [...] lutego 2016 r.) Powiat M. wezwał Sejmik Województwa Z. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione przez organ.

W skardze na tę uchwałę – w zakresie § 1 pkt 1 i 2 - jak błędnie podał Sąd I instancji, bo skargą objęto całość uchwały, zarzucono:

1. naruszenie art. 2, art. 6 ust. 1 - 3 w związku z art. 10 ust. 1, 2, 5a i 5 b ustawy o drogach publicznych poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności w zaliczeniu do dróg powiatowych dróg wojewódzkich,

2. naruszenie § 21 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez brak określenia w uchwale długości odcinków zaliczonych do dróg powiatowych oraz brak wskazania, do jakiego powiatu zostaje odcinek przeznaczony, a zawarcie merytorycznych ustaleń w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu uchwały.

Wskazując na powyższe uchybienia Powiat M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak podano w uzasadnieniu skargi, z analizy przedstawionych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. odcinków dróg wojewódzkich (w oparciu o dane dostępne na stronach [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich) wynikało, że Zarząd Województwa zamierza pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej o łącznej długości 33,9 km na terenie powiatu M. Tymczasem, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały długość objętej nią dróg wynosi 49,5 km. Według skarżącego naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych wynika z faktu, że na terenie administrowanym przezeń kategorii drogi krajowej pozbawiony został i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej odcinek o długości 14,6 km, natomiast zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Z. zaliczyła do kategorii drogi powiatowej na terenie administrowanym przez Powiat odcinek drogi wojewódzkiej o długości 33,9 km, co powoduje dysproporcję 1:2,3 na jego niekorzyść (tj. odcinek dłuższy o 19,3 km). Konsekwencją tego jest obciążenie Powiatu M. obowiązkiem zarządzania i administrowania drogami ponad o dwukrotnie większej długości w stosunku do długości dróg krajowych zaliczonych na terenie tego Powiatu do kategorii dróg wojewódzkich. Skarżący zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 2 (winno być § 1 pkt 2) uchwały zaliczenie do kategorii drogi powiatowej nastąpiło bez precyzyjnego wskazania, w jakim zakresie droga wojewódzka B. – R. o długości14,7 km ma zostać zaliczona do drogi powiatowej powiatu m., a w jakiej g. Ponadto strona podniosła, iż uzasadnienie uchwały zawiera nieprawdziwe dane dotyczące długości odcinków pozbawianych charakteru dróg wojewódzkich. Stosownie bowiem do danych ze Strony ZZDW droga wojewódzka Nr [...]: R. – M. – Ł. ma inną faktyczną długość aniżeli podana w uchwale Sejmiku Województwa (podano: 24.2 km, gdzie w rzeczywistości wynosi ten odcinek 28.1 km). Zgodnie ze stanem faktycznym długość dróg wynosi:

1. droga wojewódzka nr [...]: R. – G. o długości 10,6 km,

2. droga wojewódzka nr [...]: B. – R. o długości 14,7 km,

3. droga wojewódzka nr [...]: R. – M. – Ł. o długości 28,1 km, tj. o odcinek 3,9 km dłuższy od odcinka wskazanego w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały.

Zatem łączna długość dróg wynosi 53,4 km.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Z. postulował jej odrzucenie, wskazując na brak po stronie Powiatu M. legitymacji skargowej lub ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podniesiono, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, który jest jej pośrednim beneficjentem, gdyż nie pozbawiła go możliwości dalszego procedowania w kaskadowym trybie naprawczym – w sytuacji stwierdzenia, że odcinki dróg z jego obszaru pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej lub inne odcinki o proporcjonalnej długości, nie spełniają parametrów drogi powiatowej. Organ wyjaśnił, że wspomniana wyżej ustawa z 13 września 2013 r. ustanawia nowy tryb zmiany kategorii dróg publicznych. Obok trybu dotychczasowego, określonego w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wprowadzony został tzw. tryb "kaskadowy", nadto w art. 2 nowela wprowadziła również tzw. tryb "naprawczy" pozwalający gminom - w ograniczonym zakresie czasowym - na przekazanie do samorządu województwa odcinków dotychczasowych dróg krajowych, które na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych sprzed nowelizacji, z mocy prawa stały się drogami gminnymi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 2, art. 6 ust. 1-3 w związku z art. 10 ust. 1, 2, 5a i 5b ustawy o drogach publicznych poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności, organ wyjaśnił, że samorząd województwa, w związku z uzyskaniem od gmin odcinka byłej drogi krajowej nr [...] P. – S. (granica województwa) o długości 61,7 km, nabył możliwość dalszego procedowania w kaskadowym trybie naprawczym. Właściwość sejmiku obejmuje obszar całego województwa, stąd ocena, czy odcinek drogi w związku z uchwałami rad gmin - podjętymi na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej - wpłynął na utratę warunków właściwych dla drogi wojewódzkiej, odbyła się w kontekście analizy całego układu komunikacyjnego tworzonego przez wszystkie drogi wojewódzkie na terytorium województwa, a nie wyłącznie na terytorium powiatu obejmującego obszarem gminę, która podjęła uchwałę w odpowiednim trybie. Intencją ustawodawcy było umożliwienie, przekazywania w trybie "kaskadowym" odcinków dróg nie tyle o identycznej, czy zbliżonej długości, lecz przede wszystkim o długości odpowiadającej funkcji, jaką pełnią one w układzie komunikacyjnym danego obszaru w administracyjnym podziale kraju. Takie znaczenie pojęcia "proporcjonalności" zdaniem organu można również wywieść z treści przepisów art. 10 ust. 5, ust. 5e i ust. 5f cytowanej ustawy. Łączny kilometraż odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej na mocy zaskarżonej uchwały wynosi 53,4 km, podczas gdy samorząd województwa przejął od gmin nowe połączenie o charakterze wojewódzkim o długości 61,7 km. Natomiast łączny kilometraż odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej przebiegających przez Powiat M. wynosi 33,5 km i jest sumą następujących odcinków: odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] o długości 5,4 km - od granicy administracyjnej powiatu do miejscowości R. oraz odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] o długości 28,1 km od miejscowości R. - przez M. - do miejscowości Ł. Oznaczenie odcinków dróg zostało dokonane z użyciem nazw miejscowości leżących w ciągu tych odcinków. Przyznano, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały rzeczywiście w sposób błędny podano długość jednego odcinka, który uzyskał kategorię drogi powiatowej na terenie Powiatu M., a to odcinka o długości 24,2 km, podczas gdy odcinek drogi R. – Ł. przebiegający przez M. ma faktyczną długość 28,1 km. Błąd wyniknął wskutek posłużenia się nieprawidłowym zapisem w dokumencie pn. Pomiar Ruchu na Drogach Wojewódzkich w roku 2010. Dane podane w uzasadnieniu do uchwały pozostają jednak bez wpływu na treść samej uchwały, a co za tym idzie nie wpływają na jej ważność. W zaskarżonej uchwale odcinki dróg wojewódzkich pozbawiane tej kategorii zostały oznaczone nie kilometrażem, a nazwami miejscowości, w których dany odcinek ma swój początek i koniec. Taką nomenklaturą posługuje się również rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Transportu w sprawie pozbawienia kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1489).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za niezasadną. Wpierw stwierdził, iż skarżący Powiat wykazał naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a następnie ocenił jej legalność. Jak podał, wejście w życie uchwał rad gmin z obszaru województwa z. o pozbawieniu odcinków byłej drogi krajowej nr [...] kategorii drogi gminnej skutkowało zaliczeniem ich do kategorii drogi wojewódzkiej, a jednocześnie stworzyło możliwość pozbawienia tych odcinków tej kategorii i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej. Ten tryb wynika z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dnia 13 września 2013 r. oraz art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym mu tą nowelą. Sejmik województwa jest uprawniony do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej. W ocenie Sądu meriti proporcjonalność należy powiązać z funkcjonalnością przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w województwie, a więc w nawiązaniu do funkcji, jaką pełni droga na jego obszarze. W tej sprawie łączny kilometraż odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej wynosi 53,4 km, zaś samorząd Województwa Z. przejął od gmin drogi o długości 61,7 km. Natomiast łączny kilometraż dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej przebiegających przez Powiat M. wynosi 33,5 km. Dlatego doszedł do przekonania, iż zasada proporcjonalności nie doznała uszczerbku, nie podzielił zatem zarzutów skargi. Przy czym rzeczywiście odcinek drogi M. – Ł. zamiast 28,1 km określony został na 24,2 km, lecz zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma to znaczenia dla oceny legalności uchwały, w której nie zostały wymienione długości odcinków dróg, bo ujawniono je tylko w uzasadnieniu uchwały. Ten zabieg został uznany przez Sąd meriti za wadliwy, wszak z uwagi na brak sporu co do przebiegu odcinków, uznał tę usterkę za nieistotną. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat M., który zarzucił mu:

I naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 10 ust. 1, 2, 5, 5a, 5e i 5f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na oparciu zasady proporcjonalności wyłącznie na funkcjonalności przyjętych rozwiązań komunikacyjnych, bez względu na relacje długości odcinka nowo wybudowanej drogi zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej do odcinka drogi pozbawionej kategorii drogi wojewódzkiej zaliczonej do kategorii drogi powiatowej,

2. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486), art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 września 2013 r. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż nie wskazuje ona długości odcinków dróg nią objętych,

II naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż jest ona sprzeczna z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, zasada proporcjonalności, o jakiej mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych nie odnosi się wyłącznie do zagadnienia funkcjonalności rozwiązań komunikacyjnych, a powinna uwzględniać długość dróg nowo wybudowanych i pozbawionych danej kategorii. Na terenie skarżącego powiatu nowo wybudowany odcinek drogi krajowej, zaliczony do dróg wojewódzkich wynosił 14,6 km, natomiast zaskarżona uchwała przekazała mu odcinek o długości 33,9 km. Stanowi to więc rażącą dysproporcję. Ponadto podkreślono wadliwość uchwały polegającą na braku określenia długości poszczególnych odcinków, co chociażby uniemożliwia wpis do księgi wieczystej. Uzasadnienie uchwały nie jest tu wystarczające, gdyż elementem prawotwórczym jest tylko uchwała. Wreszcie wyeksponowano brak właściwej oceny niezgodności długości drogi nr 128, bo zamiast 24,2 km objęto uchwałą 28,1 km.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dowodząc braku wskazań ustawowych, w jakich proporcjach ma nastąpić zmiana kategorii dróg. Poza tym, w jego ocenie, poszczególne odcinki dróg objęte uchwałą zostały prawidłowo określone miejscowościami początkowymi końcowymi. Wreszcie podniesiono, że niektóre ujęte w kasacji przepisy nie były stosowane w sprawie, więc nie mogły zostać naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń. Poza tą regulacją Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze też pod rozwagę okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi albo umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a to po myśli art. 189 P.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.40). Jak wynika np. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2595/14 (CBOSA), w tym przepisie chodzi o sytuacje, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istnieje podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

W pierwszej więc kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, czy skarżącemu kasacyjnie służyło prawo zaskarżenia spornej uchwały i to w całości, taki bowiem jest zakres skargi, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji. Nota bene wynika on także z brzmienia kasacji, w której postuluje się stwierdzenie nieważności całej uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. wprowadza generalną zasadę, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, nadto inne wskazane w nim i w jego § 2 podmioty. Natomiast wedle poprzedniego brzmienia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Szczegółowe rozważania dotyczące różnic między tymi zwrotami są w tym miejscu zbędne, dość stwierdzić, że jako przepis szczególny powyższy przepis ustawy samorządowej winien być stosowany przed przepisem ustawy procesowej, poza tym ma on węższy zakres. Zatem badaniem należało objąć kwestię naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to można rozpatrywać jedynie w zakresie tej części uchwały, która dotyczy Powiatu M., czyli zalicza do kategorii drogi powiatowej drogi położone na terenie tego Powiatu. Tymczasem w § 1 pkt 1 uchwały zaliczono część drogi dotąd wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej - powiatu g. Powiat M. nie ma więc uprawnienia do zaskarżenia tej części uchwały, bo jego interes prawny ani uprawnienie nie zostały naruszone. Po myśli art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w takiej sytuacji skargę należało odrzucić, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił uchylając wpierw zaskarżony wyrok w tym zakresie.

Dla porządku wypada nadmienić, że wedle ust. 3 art. 90 ustawy samorządowej, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 214/16, oddalił skargę. Wszak stroną skarżącą był tam Powiat G., który zaskarżył ją co do § 1 pkt 1 i 2. Zatem tylko w tym ostatnim elemencie sprawy się "pokrywają". Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to przeszkodą dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż ocena legalności uchwały została dokonana na skutek skargi innego podmiotu i w innych aspektach co najmniej faktycznych.

Przechodząc więc do badania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Powiatu M., trzeba na wstępie wskazać, iż wszystkie, jako że obejmują tę samą materię i sprowadzają się do wspólnej konkluzji, nadto ewentualne uchybienia procesowe mogły być wynikiem naruszeń prawa materialnego, zostaną omówione łącznie. Jak głosi art. 82 ust. 1 cytowanej już ustawy o samorządzie województwa uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Akt ten nie definiuje pojęcia sprzeczności z prawem. Interpretując je należy mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 82 ust. 5 wprowadzającego pojęcie nieistotnego naruszenia prawa, które upoważnia organ nadzoru do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Prowadzi to do konkluzji, iż tylko istotna sprzeczność z prawem uzasadnia nieważność uchwały. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do takich istotnych naruszeń, przemawiających za nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał; do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, CBOSA). Nie ma jednak znaku równości pomiędzy tą regulacją a pojęciem rażącego naruszenia prawa zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć można się posiłkować jego wykładnią utrwaloną w praktyce i doktrynie (por. B. Dolnicki w: Komentarz do art. 82 ustawy o samorządzie województwa, LEX). Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na mocy art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 13 września 2013 r. w związku z art. 2 ust. 2 tej ostatniej ustawy. Jej podstawę faktyczną stanowiły m.in., uchwały rad właściwych gmin pozbawiające określone odcinki dróg gminnych tej kategorii (zaliczone na zasadzie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, czyli odcinki zastąpione nowo wybudowanym odcinkiem drogi), podejmowane na mocy art. 2 ust. 1 wspomnianej noweli. Wywołują one skutek w postaci zaliczenia tych odcinków do kategorii drogi wojewódzkiej (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W dalszej kolejności sejmik województwa może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym, który to odcinek zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w nowym brzmieniu). Ustawa nie precyzje pojęcia "proporcjonalnej długości". Nota bene nie uczynił tego także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko organu i Sądu meriti, wedle którego owa proporcjonalność po pierwsze nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamej długości odcinków dróg obu kategorii, nadto nie odnosi się do stosunku dróg wojewódzkich na terenie danego powiatu przejętych od gmin do drogi pozbawionej kategorii wojewódzkiej i przekazanej do kategorii dróg powiatowych. Zasadnie też argumentuje się to stanowisko całością rozwiązań komunikacyjnych na terenie województwa, analizując funkcjonalność komunikacyjną dróg wojewódzkich. Wynika to choćby z treści niejako nadrzędnej normy w tym zakresie zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która zalicza do tej kategorii m.in. drogi stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa. Dlatego nie dopatrzył się Sąd Kasacyjny naruszenia opisanych wyżej przepisów. Natomiast pozostałe usterki nie stanowią istotnych wad uchwały, gdyż brak określenia odcinków dróg objętych zmianami w jednostkach miary nie jest takim naruszeniem prawa, skoro również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) tak precyzują drogi czy ich odcinki. Poza tym poszczególne fragmenty dróg objęte uchwałą zostały bliżej sprecyzowane w jej uzasadnieniu, co oczywiście nie jest poprawne, lecz oceniając skutki tej regulacji należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa uchwała jest jedynie uchwałą początkującą proces zmian. Właściwy akt zostanie podjęty w późniejszym czasie, i jego postanowienia będą istotne, będą też ujawnione w księgach wieczystych. Niekorzystne dla skarżącego kasacyjnie rozliczenie kilometrażu będzie też mogło zostać skorygowane przezeń w postępowaniu "kaskadowym", co słusznie dostrzeżono w sprawie. Dlatego brak było powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w omawianej części, stąd nie doszło do naruszenia przez Sąd meriti art. 82 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ani art. 147 § 1 P.p.s.a. Pozostałe przepisy uwypuklone w kasacji, w szczególności art. 10 ust. 1, 2, 5 ustawy o drogach publicznych zostały zastosowane prawidłowo, zaś art. 10 ust. 5e i 5f nie były stosowane, przeto zarzuty w tym obrębie nie wymagają omówienia.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 189 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1, po myśli art. 184 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku, zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania jest uzasadnione ich treścią i ma oparcie w art. 207 § 2 tej ustawy.