Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 438/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78e ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 615
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Marcin Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.A.Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 819/15 w sprawie ze skargi O.A.Z.Z. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 czerwca 2015 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 819/15 oddalił skargę O.A.Z.Z. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 czerwca 2015 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

O.A.Z.Z. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2015 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów lub kserokopii uzasadnień ocen cząstkowych sporządzonych na piśmie przez przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości - sędziego Sądu Apelacyjnego w W. Z.P. jako członka Komisji Egzaminacyjnej nr [..] ds. egzaminu adwokackiego w 2014 r.

W odpowiedzi na wniosek Minister Sprawiedliwości poinformował, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przekazaniu organowi podlega jedynie kopia protokołu z przebiegu egzaminu oraz kopia protokołu z przekazania dokumentacji okręgowej radzie adwokackiej, a tym samym Minister Sprawiedliwości nie posiada żądanych dokumentów, pozostających w posiadaniu Okręgowej Rady Adwokackiej w W.

O.A.Z.Z. z siedzibą w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę na bezczynność podniesiono, że wnioskodawca żąda udostępnienia dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości (powołanego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości w skład incydentalnej Komisji egzaminacyjnej), a organ może korzystając ze swej pozycji ustrojowej w administracji bezpośrednio i niezwłocznie pozyskać żądne we wniosku informacje, a następnie je udostępnić, na potwierdzenie czego powołano wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt: I OSK 974/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, a nawet gdyby za taką ją uznać, to organ nie znajdował się w jej posiadaniu, a więc nie mógł jej udostępnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości stwierdził, że chociaż Minister Sprawiedliwości co do zasady jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to żądana w przedmiotowej sprawie informacja w postaci uzasadnień ocen cząstkowych sporządzonych na piśmie przez przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości będącego członkiem Komisji Egzaminacyjnej nr [..] ds. egzaminu adwokackiego w 2014 r. nie stanowi informacji publicznej. Sąd uznał, że oceny cząstkowe nie są wyrazem ostatecznego stanowiska organu, a w konsekwencji nie mają charakteru informacji publicznej. Taki charakter ma dopiero dokument stanowiący efekt prac całej komisji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Dopiero te dokumenty, podpisane przez pełny skład komisji egzaminacyjnej, wyrażają stanowisko tego organu. Uzasadnienia pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zostały wytworzone w czasie wewnętrznej działalności organu i utrwalają jedynie jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ większego zadania publicznego - przeprowadzenia egzaminu adwokackiego. Żądana informacja przedstawia jedynie subiektywną ocenę danego egzaminatora o stanie wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa, nie dotyczy zatem sfery publicznej. Powyższe stanowisko doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że Minister Sprawiedliwości nie pozostawał w bezczynności, skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł O.A.Z.Z. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego materialne niezastosowanie, pomimo że członek komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego jest osobą pełniącą funkcje publiczne, tj. osobą, o której mowa w tym przepisie Konstytucji, a z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tej osoby i wytworach jej uzewnętrznionej działalności;

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie do dokumentu, jakim jest sporządzone na piśmie przez powołanego przez Ministra Sprawiedliwości egzaminatora uzasadnienie oceny cząstkowej, o której mowa w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze;

3) art. 78e ust. 3 Prawa o adwokaturze przez błędne przyjęcie, że pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej jest dokumentem wewnętrznym (czy roboczym), a także naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że nie jest dokumentem urzędowym;

4) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" (sprawa publiczna) i przyjęcie, że uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów, o których mowa w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze, nie jest informacją publiczną;

5) art. 6 ust. 1 pkt 4c ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię funkcjonalną w odniesieniu do publicznoprawnego znaczenia pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny cząstkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołany przez Ministra egzaminator jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 zdanie 1 in fine Konstytucji RP, a wobec tego sporządzone uzasadnienie oceny mieści się w pojęciu działalności osoby pełniącej funkcje publiczne, co prowadzi do wniosku, że stanowi informację publiczną. Sporządzone przez egzaminatorów uzasadnienia ocen cząstkowych Komisja wykorzystuje przy realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie oceny jest źródłem informacji o błędach egzaminatorów, faktach niedbalstwa, jakości pracy egzaminatora i powinno móc być przedmiotem poznania i analiz przez związek zawodowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – a taki był przedmiot sprawy - sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej, dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

Poza sporem pozostawało, że Minister jest podmiotem, który jest, co do zasady, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymagało natomiast, czy występując do Ministra Sprawiedliwości o przesłanie kopii uzasadnień ocen cząstkowych sporządzonych przez sędziego Sądu Apelacyjnego w W. Z.P. jako członka Komisji Egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego w 2014 roku, wnioskodawca wystąpił o udzielnie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając przedmiot żądania wniosku stwierdził, że nie stanowi on informacji publicznej, co przesądziło o stwierdzeniu, że organ, który nie udzielił informacji w reakcji na wniosek skarżącego, nie pozostawał w bezczynności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem w skardze kasacyjnej pierwszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a więc wskazano na uchybienie konstytucyjnemu prawu do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne przez odmowę dostępu do dokumentu, jakim jest sporządzone uzasadnienie oceny cząstkowej egzaminu. Wprawdzie fachowy pełnomocnik posługuje się w treści zarzutu niejasnym określeniem "materialnego niezastosowania" jednakże analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym odwołano się do rozumienia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wykazuje, że w istocie zarzut ten dotyczy niezastosowania powyższych przepisów Konstytucji RP będącego następstwem ich błędnej wykładni.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie przedstawia zatem odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Konstytucja RP stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew stanowisku wynikającemu ze skargi kasacyjnej - istnieje sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o konieczności szerokiego rozumienia prawa do informacji publicznej.

Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 61 Konstytucji RP znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma zatem charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że prawa i wolności inaczej "działają" w procesie stanowienia prawa i jego stosowania – "(...) Prawa i wolności w różnym stopniu są regulowane w normach prawa stanowionego, a ponadto regulacja ta ma w stosunku do nich różne znaczenie. Wolność jest przyrodzona i niezbywalna, nie jest więc nadawana przez ustrojodawcę, lecz co najwyżej przez niego proklamowana i chroniona. Wolność może być zatem realizowana również wówczas, gdy nie jest prawnie regulowana, w myśl zasady in dubio pro libertate. (...) Prawo natomiast, choć – jak się powszechnie przyjmuje – również ma rodowód prawnonaturalny, to jednak podlega regulacji pozytywnej. To prawodawca de facto przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Prawodawca powinien zagwarantować realność świadczenia, w tym również możliwość jego dochodzenia przed organami administracyjnymi i sądami, przy czym jednostka może domagać się tylko tego, co jej ustawa przyznała i tylko od konkretnego zobowiązanego podmiotu. (...) Wolność jest ściśle związana z godnością człowieka, stąd podlega silniejszej ochronie we wszystkich możliwych aspektach jej istnienia. (...). Natomiast prawo nie zawsze pozostaje w ścisłym związku z godnością ludzką, dlatego w większym stopniu możliwe są jego ograniczenia. Tylko wśród wolności znajdują się te, które mają charakter absolutny jako najściślej związane z godnością człowieka i tym samym nie podlegające jakimkolwiek ograniczeniom. Prawa mają zawsze charakter relatywny, podlegają ochronie, choć ich ograniczenia nie są wykluczone. (...) Warunkiem korzystania z wolności jest brak zakazów jej dotyczących, podczas gdy warunkiem stosowania praw – wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych i zobowiązanych oraz zakresu przyznanych świadczeń. (...). W wypadku prawa organ przyznaje je lub potwierdza, że ono przysługuje wówczas, gdy określone przez państwo przesłanki zostały spełnione" (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nie jest błędna. Oceniając charakter żądanej informacji Sąd przyjął, że ma ona charakter informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).

Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Oceniając zatem przedmiot żądania wniosku i zauważając istniejące w orzecznictwie rozbieżności i dyskusje w doktrynie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wniosek ten nie dotyczy informacji o charakterze publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2016 r., o sygn. akt: I OSK 835/15 oraz sygn. akt: I OSK 1473/15, że decyzja aplikanta o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych, a więc pomimo tego, że uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, to nie można przyjąć że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen cząstkowych nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. Ocena cząstkowa wystawiona przez jednego z członków komisji nie przesądza wyniku egzaminu, a stanowi – wprawdzie niezbędną, ale nie rozstrzygającą - podstawę do podjęcia uchwały przez komisję. Charakter publiczny będzie miała informacja o efektach pracy komisji, a nie informacja o elementach procesu decyzyjnego zmierzającego do wystawienia ocen w indywidualnych sprawach.

Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej nie jest dokumentem urzędowym. Sąd I instancji wyraził pogląd, że wnioskowanej informacji w tej sprawie nie da zakwalifikować się do którejkolwiek z kategorii wskazanych przykładowo ("w szczególności") w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dostęp do treści i postaci dokumentów urzędowych odbywa się w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., nie zwalnia to jednak od obowiązku zweryfikowania, czy określony dokument stanowi w realiach konkretnej sprawy nośnik informacji publicznej. Ponadto, skoro Sąd oceniając żądanie wniosku stwierdził, że nie jest ono objęte wyliczeniem zawartym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie mógł naruszyć także art. 6 ust. 1 "pkt 4c" (prawidłowo pkt 4 lit. c – przyp. NSA) w wyniku błędnej wykładni funkcjonalnej, której Sąd nie dokonał.

Oceniając charakter żądanej informacji i stwierdzając, że ma ona charakter dokumentu wewnętrznego Sąd I instancji nie mógł także naruszyć przez błędną wykładnię art. 78e ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 615) stanowiącego, że "Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego". Przepis ten odnosi się wyłącznie do obowiązków egzaminatorów oraz przewodniczącego komisji egzaminacyjnej w toku przeprowadzanego egzaminu adwokackiego. Dokonanie kwalifikacji charakteru pisemnego uzasadnienia oceny cząstkowej mogło odbywać się w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie u.d.i.p. poprzez ocenę, czy stanowi ona informację publiczną w rozumieniu tej właśnie ustawy.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie dostęp do wszystkich informacji.

Skoro zatem informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowiła informacji publicznej, a co więcej nie znajdowała się w posiadaniu organu, to nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, a tym samym zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.