Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 § 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg BS LS (skarżących) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

W dniu 22 lipca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęła skarga BS LS na bezczynność wierzyciela: Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności zamierających do zastosowania środków egzekucyjnych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że brak działań ze strony Prezydenta w sprawie podjęcia czynności egzekucyjnych mających na celu wykonanie postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr Gr[...], ustalającej dla [...] kierunek zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i pasku na polu "B" z przeznaczeniem ich na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązującej powyższy podmiot gospodarczy do wykonania na ww. gruncie prac rekultywacyjnych do 31 marca 1981 r., pod rygorem zastosowania sankcji egzekucyjnych, stanowi bezczynność wierzyciela.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że mając na uwadze zrelacjonowany przebieg postępowania oraz analizując podjęte przez organ czynności pod kątem obowiązujących przepisów prawa skład orzekający doszedł do przekonania, iż skarga jest nieuzasadniona. Organ podał, że po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uznającego zażalenie skarżących za zasadne, organ w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. [...] wezwał Przedsiębiorstwo [...]. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...].

Jak wynika z akt postępowania, Przedsiębiorstwo [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] przedłożyło wyjaśnienia dotyczące ww. sprawy, z którymi - jak wynika z pisma z dnia 2 czerwca 2015 r. – skarżony organ w pełni się zgadza. Ponadto w dniu 27 kwietnia 2015 r. organ przeprowadził oględziny w terenie, z których został spisany protokół z oględzin terenu - gruntów położonych na określonym załączniku mapowym pola "B", w celu sprawdzenia wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...]. Kolegium podniosło, że także w toku postępowania na składane pisma skarżących, organ egzekucyjny udzielał każdorazowo szczegółowych wyjaśnień.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z kwerendy dokonanej w Archiwum Państwowym w [...], jak i w [...] Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] będącym następcą prawnym Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich wynika, że instytucje te nie posiadają całości akt administracyjnych dotyczących wydania ww. decyzji. Dotyczy to w szczególności projektu rekultywacji, który jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r. znak: [...] powinien być uzgodniony w Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich i Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]. Kolegium wskazało, że również w materiałach posiadanych przez Archiwum Państwowe brak jest projektu rekultywacji, o którym mowa w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. W ocenie Kolegium należy podkreślić, iż pozwolenie wodnoprawne Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] udzielone [...] Przedsiębiorstwu [...] na wydobywanie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika w [...] oraz z miejsc narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i z terenów przybrzeżnych na prawym i lewym brzegu rzeki [...] było więc jedynym pozwoleniem administracyjnym wystarczającym na wydobywanie żwiru i piasku z wód. Zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego wymagało "dobywanie żwiru, piasku i. innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego. Kolegium podkreśliło ponadto, że Prezydent Miasta [...] nie jest władny do ewentualnego wyegzekwowania pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] udzielonego [...] Przedsiębiorstwu [...] na wydobywanie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika [...] oraz z miejsc narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i z terenów przybrzeżnych na prawym i lewym brzegu rzeki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] poinformował strony postępowania, że w celu wyegzekwowania pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] strony winny zwrócić się do Marszałka Województwa [...], gdyż zgodnie z art. 55 ust, 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., do wojewody należało wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze zagrożonym powodzią. Również w ustawie z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne odpowiadał powyższym przepisom art. 140 ust. 2 w związku z art. 122 ust, 2 pkt 3 w brzmieniu pierwotnym. Po zmianie ustawy od dnia I stycznia 2008 r., kompetencja ta, zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5a Prawa wodnego, przeszła do Marszałka [...]. W związku z tym – zdaniem Kolegium – Marszałek Województwa [...] stał się organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych m.in. na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie.

Organ podał, że zgodnie z art. 7 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. A zatem, w przeciwieństwie do instytucji zażalenia na bezczynność uregulowaną w k.p.a., w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o egzekucyjnym w administracji mamy do czynienie ze skargą uprawnionego podmiotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wyjaśnienia organu w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. nr [...] wskazujące na aktywne zbieranie dokumentacji, zmierzającej do zakończenia postępowania, w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, iż organ nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący podali, że zwracają się o ponowne, rzetelne, odnoszące się do przedmiotu zaskarżenia i uwzględniające istniejący stan faktyczny rozpatrzenie ich skargi złożonej 20 lipca 2016 r. do organu na odmowę (bezczynność) Prezydenta Miasta [...] w zakresie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych mających na celu wykonania postanowień decyzji znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. Prezydenta Miasta [...] ustalającej dla [...] Przedsiębiorstwa [...], którego następcą prawnym jest obecnie Przedsiębiorstwo [...], kierunek zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i piasku na polu eksploatacyjnym “B" z przeznaczeniem ich na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązujący powyższy podmiot gospodarczy do wykonania na wyżej wymienionym gruncie prac rekultywacyjnych do 31 marcu 1980 r. pod rygorem sankcji egzekucyjnych.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 15 marca 2017 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Organ przypomniał, iż sprawa dotyczy skargi skarżących na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności egzekucyjnych mających na celu wykonanie postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] ustalającej dla [...] Przedsiębiorstwa [...] kierunek zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i pasku na polu "b" z przeznaczeniem ich na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązującej powyższy podmiot gospodarczy do wykonania na ww. gruncie prac rekultywacyjnych do 31 marca 1980 r. pod rygorem zastosowania sankcji egzekucyjnych .

Kolegium wskazało, że z mocy art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Zdaniem Kolegium zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, co ten zwrot oznacza. Prowadząc wykładnię językową należy w tym zakresie odnieść się do słownika języka polskiego. Sens analizowanego pojęcia oddaje Słownik języka polskiego, red. M. Bańko (t. V, Warszawa 2007), w którym wyjaśnia się, że "mówimy, że ktoś uchylił się od jakiegoś obowiązku, jeśli rozmyślnie nie wypełnił go".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny , jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto wierzyciel będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosownych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego .

W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, iż organ I instancji podejmował czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych i upomnieniem z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] wezwał Przedsiębiorstwo [...] do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...]. Ponadto w aktach sprawy zalegają szczegółowe wyjaśnienia organu I instancji dotyczące przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie (vide : protokół sporządzony w dniu 16 marca 2015 r.). Kolegium podało, że pismem z dnia [...] marca 2015 r. Przedsiębiorstwo [...] przedłożyło wyjaśnienia dotyczące ww. sprawy, a ponadto w dniu 27 kwietnia 2015 r. organ przeprowadził oględziny w terenie z których to został spisany protokół z oględzin terenu - gruntów położonych na określonym załączniku mapowym pola "b" w celu sprawdzenia wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...]. Wyjaśnienia w powyższej kwestii zostały udzielone przez organ I instancji skarżącym w piśmie z dnia 11 maja 2015 r., a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r.

Końcowo Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego, nie można uznać, iż organ nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Z akt administracyjnych złożonych w tut. Sądzie w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o rekultywację działek skarżących (sygn. akt II SA/Rz 736/14) wynika, że wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. BS LS oraz [...] zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o dokonanie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...] w [...], po wydobyciu żwiru i piasku, położonych w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...], oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania. Na skutek wniesienia odwołania, decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji w/w działek. W wyniku rozpatrzenia odwołania BS LS - SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium zobligowało organ I instancji do ustalenia, czy na spornym obszarze funkcjonował zakład górniczy, który został zlikwidowany i jeśli tak, to kiedy miało to miejsce, w dalszej zaś kolejności na czym dokładnie polega zdewastowanie gruntów wskazanych we wniosku i czy ma ono związek z prowadzoną działalnością górniczą.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...] po wydobyciu żwiru i piasku, położonych w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek nr 750 i 780 i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek o nr 750/1 i 750/2 oraz 780/1 i 780/2. W pozostałej części SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. II SA/Rz 890/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę BS, uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Prezydent Miasta [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr: [...], ustalająca na wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] - kierunek zagospodarowania gruntów rolnych położonych na określonym załączniku mapowym pola "B" z przeznaczeniem na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązująca ww. podmiot do wykonania na gruncie prac rekultywacyjnych do dnia 31 marca 1980 r.

Wydana w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r. nr II SA/Rz 736/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę BS, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) w obr. [...] po wydobyciu żwiru, i piasku, położonych w [...]. Organ I instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i określała jedynie kierunek rekultywacji - na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązywała do uzgodnienia projektu prac rekultywacyjnych przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Organ podał, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy określał, że obowiązek rekultywacji gruntów spoczywał na osobie prawnej lub fizycznej, której działalność stała się przyczyną utraty wartości użytkowej tych gruntów. Do zagospodarowania zrekultywowanego gruntu zobowiązana była osoba prawna lub fizyczna właściwa do prowadzenia na tym gruncie działalności zgodnej z jego przeznaczeniem. Z tego przepisu wynikał więc wówczas obowiązek dokonania rekultywacji gruntów. Art. 21 ww. ustawy określał, że w przypadku nieusprawiedliwionego niewykonywania przez zobowiązanego obowiązków przewidzianych w art. 19, organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję w przedmiocie konkretnego określenia tych obowiązków.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 § 1, art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto naruszenie art. 18 ww. ustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu 4 września 2013 r. wykazując określony art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji interes prawny i faktyczny, wynikający z własności działek gruntowych nr: 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) oraz 780 (obecnie 780/1 i 780/2) obr. [...] położonych przy ul. [...], zdewastowanych w wyniku wydobycia z ich powierzchni w latach 70-tych ubiegłego stulecia kopaliny żwiru i piasku przez byłe [...] Przedsiębiorstwo [...], którego następcą prawnym jest obecnie Przedsiębiorstwo [...], wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o spowodowanie (wyegzekwowanie) dostępnymi organowi ustawowo środkami administracyjnymi i karnymi wykonania postanowień decyzji tegoż organu znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Decyzją tą Prezydent, jako właściwy rzeczowo organ ochrony środowiska ustalił dla [...] Przedsiębiorstwa [...], kierunek zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i piasku na polu "B" (odpowiadającemu miedzy innymi powierzchni działek 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) oraz 780 (obecnie 780/1 i 780/2), z przeznaczeniem ich na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązał powyższy podmiot gospodarczy do wykonania na wyżej wymienionym gruncie prac rekultywacyjnych do 31 marca 1980 r. pod rygorem zastosowania w przypadku niewykonania ich w terminie sankcji wynikających z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący podnieśli, że pomimo upływu ponad czterdziestu lat od dnia wydania powyższej decyzji, nałożone nią obowiązki nie zostały wykonane przez zobowiązanego, zaś Prezydent Miasta [...] będący w sprawie uprawnionym do żądania ich wykonania (wierzycielem), a równocześnie organem egzekucyjnym i w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organem ochrony środowiska powinien z urzędu przystąpić do egzekucji administracyjnej tegoż obowiązku.

Skarżący podali, że w dniu 25 maja 2015 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kolejną skargę w trybie przepisów art. 23 § 1 oraz art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na odmowę (bezczynność) Prezydenta Miasta [...] jako wierzyciela (w rozumieniu art. 1a pkt 13, w związku z art. 5 § 1 pkt 1), a także jako organu egzekucyjnego (w rozumieniu art. 1a pkt 7 i art. 20 § 1 pkt 2 w związku z art. 26 § 4) przywołanej ustawy, w zakresie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r., w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] potraktowało skargę jako zażalenie i w konsekwencji uznało ją na podstawie art. 123 w związku z art. 37 § 1a k.p.a., za nieuzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 736/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę BS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarga podlegała uwzględnieniu jako uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie oddalające skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania administracyjnych środków egzekucyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego postać i stopień co najmniej mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela administracyjnego.

W toku przeprowadzonej z urzędu, w pełnym zakresie oraz niezależnie od podniesionych zarzutów i sformułowanych wniosków legalnościowej kontroli kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd stwierdził naruszenia prawa procesowego w zakresie przepisów art. 6 § 1-1a u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.).

W świetle powyższej regulacji organ wyższego stopnia nad wierzycielem administracyjnym jako organ właściwy w sprawie skargi na bezczynność tego wierzyciela jest zobowiązany – po stwierdzeniu, że skarga została wniesiona przez legitymowany podmiot (art. 6 § 1a u.p.e.a.) – wyczerpująco ustalić, wnikliwie wyjaśnić oraz poddać właściwej ocenie prawnej następujące okoliczności lub przesłanki decydujące o istnieniu stanu bezczynności wierzyciela w zakresie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych:

1. Po pierwsze, organ właściwy w sprawie skargi musi stwierdzić, że obowiązek, którego dotyczy skarga na bezczynność wierzyciela, podlega egzekucji administracyjnej oraz czy aktualnie jest egzekwowalny i wykonalny; w tym zakresie organ ma obowiązek ustalić, czy w świetle podstaw prawnych nałożonego obowiązku oraz jego bezpośredniego źródła (np. decyzji administracyjnej) obowiązek ten może być przedmiotem czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego;

2. Po drugie, organ właściwy w sprawie skargi jest zobowiązany do ustalenia, czy nie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego niedopuszczalność (art. 29 § 1 w zw. z art. 59 u.p.e.a.), do nieprzystąpienia do egzekucji (art. 29 § 2 u.p.e.a.) lub do odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (zob. art. 6 § 1c-1d u.p.e.a.).

3. Po trzecie, organ właściwy w sprawie skargi musi precyzyjnie i szczegółowo ustalić podmiot będący aktualnie zobowiązanym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) w świetle obowiązującej lub skutecznej prawnie bezpośredniej podstawy obowiązków egzekwowalnych na drodze administracyjnej (np. obowiązującej decyzji administracyjnej określającej zobowiązanego lub przepisów o następstwie prawnym w zakresie obowiązków administracyjnoprawnych).

4. Po czwarte, konieczne jest ustalenie, czy i w jaki sposób prawidłowo określony zobowiązany "uchyla się" od wykonania aktualnego i wykonalnego obowiązku; należy przy tym pamiętać, że "uchylanie się" zobowiązanego od wykonania obowiązku administracyjnoprawnego obejmuje celowe działania lub zaniechania świadczące o braku woli dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z bezspornej i jednoznacznej bezpośredniej podstawy egzekwowania tego obowiązku (np. z ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej); przed stwierdzeniem, że zobowiązany "uchyla się" od wykonania obowiązku trzeba zatem wyjaśnić wszelkie wątpliwości prawne związane zakresem przedmiotowym lub podmiotowym podlegającego egzekucji obowiązku, np. związane z następstwem prawnym (np. decyzja administracyjna będąca podstawą egzekucji administracyjnej jest skierowana do podmiotu, który już nie istnieje, a następstwo prawne jest sporne lub nie jest ustalone).

5. Po piąte, należy ustalić, czy wobec ustalenia, że aktualny i egzekwowalny obowiązek administracyjnoprawny może być przymusowo wykonany, właściwy wierzyciel administracyjny podjął wszystkie konieczne czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, to jest: a) przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie (art. 15 u.p.e.a.); b) sporządził właściwy tytuł wykonawczy (art. 26 i n. u.p.e.a.); c) złożył wniosek do właściwego organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji albo przystąpił do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 i § 4 u.p.e.a.).

Odnosząc powyższe okoliczności i przesłanki do będącej przedmiotem zaskarżenia sprawy skargi na bezczynność wierzyciela administracyjnego, należy stwierdzić, że skarżony organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń oraz ocen w takim zakresie, aby prawidłowo stwierdzić, że wierzyciel administracyjny będący jednocześnie organem egzekucyjnym dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a.

Przede wszystkim nie ustalono charakteru, aktualności oraz zakresów przedmiotowego i podmiotowego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji, konkretyzując obowiązek rekultywacji w zakresie dewastacji lub degradacji gruntów (w granicach w niej wyznaczonych) co najmniej za okres do 31 marca 1980 r.

Niewątpliwie zgodnie z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji obowiązki wynikające z tej decyzji podlegały egzekucji administracyjnej. Sporne są natomiast zakres przedmiotowy (jakie czynności i w jakim zakresie miał wykonać zobowiązany) oraz aktualny zakres podmiotowy tych obowiązków.

Adresat obowiązków rekultywacyjnych określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. jako przedsiębiorstwo państwowe został poddany procesowi likwidacyjnemu prowadzonemu przez właściwego wojewodę na podstawie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (zob. pismo Przedsiębiorstwa [...] z dnia 23 marca 2015 r.), a sprawa ewentualnego następstwa prawnego nie została w pełni wyjaśniona przez skarżony organ. Wierzyciel administracyjny musi mieć bowiem pewność, że istnieje podmiot, który jako zobowiązany (lub jako jego następca prawny), może zostać wskazany w tytule wykonawczym (por. art. 28a u.p.e.a.).

Konieczne jest także ustalenie na podstawie dostępnych dokumentów zakresu przedmiotowego obowiązku rekultywacyjnego na spornych działkach w taki sposób, aby nie tylko zobowiązany nie miał wątpliwości co do ciążących na nim obowiązków, lecz także aby wierzyciel i organ egzekucyjny nie mieli wątpliwości co do obowiązków będących przedmiotem egzekucji administracyjnej.

Zalegające w aktach sprawy pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że obowiązek określony w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. "został wykonany", wymaga wnikliwej oceny, skoro wierzyciel pomimo stwierdzenia wykonania obowiązku skierował następnie upomnienie egzekucyjne z dnia 13 marca 2015 r. do Przedsiębiorstwa [...].

Dopiero pewne i wyczerpujące ustalenia w zakresie podmiotu, który aktualnie może zostać wskazany jako zobowiązany w odniesieniu do obowiązków rekultywacyjnych określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r., pozwoli dokonać oceny, czy podmiot ten uchyla się od dobrowolnego wykonania obowiązku administracyjnoprawnego.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że czynności podjęte przez Prezydenta Miasta jako wierzyciela administracyjnego, polegające na skierowaniu upomnienia egzekucyjnego do Przedsiębiorstwa [...] były przedwczesne, skoro organ ten nie miał pewności, czy powyższa spółka jest następcą prawnym zobowiązanego. W związku z tym również wystosowanie upomnienia z dnia 13 marca 2015 r. do powyższego podmiotu było przedwczesne i przynajmniej tymczasowo nie może być uznane za prawidłowe podjęcie czynności zmierzającej do wszczęcia egzekucji.

Mając na względzie powyższe stwierdzenia, należy przyjąć, że zaskarżone postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela były co najmniej przedwczesne, a przez to wadliwe.

Skarżony organ – stwierdzając brak dokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych i prawnych we wskazanym wyżej zakresie – powinien był bowiem poczynić powyższe ustalenia we własnym zakresie (także poprzez skorzystanie z instytucji zlecenia wierzycielowi koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Tylko bowiem wyczerpujące i pewne ustalenia co do egzekwowalności na drodze administracyjnej określonego obowiązku, podmiotu zobowiązanego, zachowań świadczących o uchylaniu się przez zobowiązanego od tego rodzaju obowiązku oraz braku podejmowania przez wierzyciela administracyjnego czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, mogą być podstawą do wydania prawidłowego postanowienia o uwzględnieniu albo oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1-1a u.p.e.a.).

W razie stwierdzenia, że wierzyciel nie podjął koniecznych czynności zamierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pomimo że zachodzą wszelkie podstawy, aby skierować obowiązek wynikający z decyzji dnia 21 kwietnia 1977 r. na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego, skarżony organ ma obowiązek uwzględnienia skargi na bezczynność poprzez zobowiązanie wierzyciela do podjęcia powyższych czynności w określonym terminie. Natomiast w razie stwierdzenia, że brak jest realizacji przesłanek z art. 6 § 1-1a u.p.e.a., organ będzie uprawniony do oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela administracyjnego.

Ponownie rozpoznając skargę, skarżony organ uwzględni sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz powyższe wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.