Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 802/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 148, art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi U. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego U. w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez U. w G. (dalej także: strona skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oddalającej odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze: [...]- województwo [...].

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło 7 ofert, w tym złożona w terminie oferta skarżącego U. w G.

W toku postępowania konkursowego, po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, w dniu [...] listopada 2010 r. został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Oferta strony skarżącej w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła 9, 10 i 11 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny odpowiednio 38,833, 33,000 i 33,000 w tym za:

1.Ofertę cenową odpowiednio - 25 pkt., 18 pkt., 18 pkt.;

2. Ciągłość odpowiednio -10 pkt., 10 pkt., 10 pkt.;

3. Jakość odpowiednio - 0 pkt.., 0 pkt., 0 pkt.;

4. Dostępność odpowiednio - 3,333 pkt., 5,000 pkt., 5,000 pkt.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r. nie wybrała oferty złożonej przez stronę skarżącą ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące miejsce od 1 do 3 (łącznie 5 ofert) w rankingu końcowym. Oferta uznana za najlepszą zdobywając 47,500 punktów uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, oferty na 3 miejscu uzyskały po 45,000 punktów i zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona skarżąca – działając na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach – wniosła w dniu [...] listopada 2010 r. odwołanie, zarzucając naruszenie art. 134 cyt. ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ – działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach – decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oddalił odwołanie strony skarżącej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać także wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniach nr [...] oraz nr [...]. Organ przedstawił kolejne etapy postępowania ofertowego podając, że oferta skarżącego - po części jawnej, w trakcie której uzupełniono jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Fakt takiego zakwalifikowania nie oznaczał, zdaniem organu, że oferta zostanie wybrana celem zawarcia umowy, ale spowodował, że nastąpiła jej ocena według określonych kryteriów. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał również, że w toku postępowania kryteria oceny były jawne i nie uległy zmianie. Ponadto organ odwołał się do oświadczenia skarżącego złożonego wraz z ofertą, z którego wynika, że skarżący zapoznał się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów i nie zgłosił do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do wykonania. Organ wskazał również, że oferta skarżącego uplasowała się na 9 i 10 pozycji w Rankingu końcowym, uzyskując najwięcej 38,833 punków, przy czym ostatnia z wybranych ofert otrzymała 45,000 punktów. Decyzji tej organ, powołując się na przepis art. 108 § 1 k.p.a. - nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżące U. w G. wniosło odwołanie od w/w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzucił naruszenie jej interesu prawnego, z uwagi na:

- niezgodność decyzji z zasadami równego traktowania świadczeniodawców,

- niezgodność decyzji z zasadami uczciwej konkurencji, a także

- niezgodność decyzji z przepisem art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w postępowaniu odwoławczym Prezes NFZ winien wziąć pod uwagę fakt, że strona dysponuje wykwalifikowaną kadrą medyczną oraz aparaturą diagnostyczną w miejscu udzielania świadczeń, a także spełnia rolę ośrodka referencyjnego w regionie. Strona wskazała ponadto, że niewybranie jej oferty spowoduje zmniejszenie dostępności do świadczeń. Zdaniem strony skarżącej wadliwie dokonano oceny kryteriów jakości, dostępności, ciągłości i kompleksowości złożonej oferty, przez co doszło do ewidentnego naruszenia norm prawnych regulujących postępowanie konkursowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że sporne postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zdaniem organu odwoławczego, zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Organ stwierdził, że oferta strony skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ wskazał jednocześnie, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferenci - świadczeniodawcy mieli możliwość brania w nim czynnego udziału i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że za kryterium cenowe skarżące U. w G. uzyskało odpowiednio dla poszczególnych miejsc udzielania świadczeń: 25,000, 18,000, 18,000 punktów, natomiast za kryteria niecenowe – odpowiednio: 13,333, 15,000, 15,000 pkt. Organ podkreślił, iż wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym w kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie przez oferentów lepszych warunków wykonywania świadczeń świadczeniobiorcom, a w kryterium cenowym, jeśli oferent zaproponuje cenę niższą niż oczekiwana cena Funduszu, skutkuje możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, a w konsekwencji zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców i poprawieniem jakości świadczonych usług medycznych w ramach środków publicznych, a nie ograniczaniem ich dostępności. W tej sytuacji Prezes NFZ nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ ograniczył dostęp do świadczeń medycznych. Prezes NFZ stwierdził, że komisja konkursowa, kierowała się wyborem ofert najkorzystniejszych. Zdaniem organu odwoławczego, oferta strony skarżącej nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, albowiem w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Prezes NFZ uznał, że przestrzegając zasad postępowania, komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, który – wbrew zarzutom strony - gwarantuje dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej określonych w konkursie w sposób w pełni zabezpieczający świadczenia na terenie objętym spornym postępowaniem.

Reasumując Prezes NFZ stwierdził, że wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a co za tym idzie interesu prawnego strony skarżącej, odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. U. w G., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134, art. 142 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez nieuwzględnienie odwołania strony skarżącej na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego i niewybranie przez komisję konkursową oferty złożonej przez stronę, pomimo, że oferta ta spełniała wszystkie warunki, a w konsekwencji poprzez naruszenie zasad postępowania, tj. zasady równość wszystkich świadczeniodawców, zasady uczciwości konkurencji, a także wadliwe porównanie ofert.

Ponadto strona skarżąca w petitum skargi złożyła wniosek dowodowy o zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do złożenia akt postępowania konkursowego, tj. ofert i innych dokumentów wszystkich uczestników postępowania i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów - na okoliczność naruszenia zasad uczciwej konkurencji, braku możliwości weryfikacji przez stroną skarżącą ofert złożonych przez innych oferentów co do ich prawdziwości i rzetelności oraz racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że niewybranie jej oferty dokonane zostało z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania konkursowego. Zdaniem strony, w postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż jej oferta spełniała wszystkie wymagania stawiane świadczeniodawcom, zawarte z załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych. Zdaniem strony, dysponuje ona wykwalifikowaną kadrą medyczną, aparaturą diagnostyczną w miejscu udzielania świadczeń i spełnia role ośrodka referencyjnego. W konsekwencji niewybranie oferty strony skarżącej spowodowało – jaj zdaniem - znaczne zmniejszenie dostępności tych świadczeń dla pacjentów.

Strona skarżąca, uzasadniając swój wniosek dowodowy – stwierdziła, że koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z akt postępowania konkursowego, tj. ofert i innych dokumentów wszystkich uczestników postępowania celem wykazania, że doszło do naruszenia zasad równego traktowania wszystkich oferentów i uczciwej konkurencji między nimi. Strona skarżąca wskazała, że odmówiono jej zapoznania się z ofertami podmiotów, które zostały wybrane w toku postępowania konkursowego. W ocenie strony, uniemożliwiło to skarżącemu weryfikację ofert złożonych przez innych oferentów co do ich prawdziwości i rzetelności. Zdaniem strony, przeprowadzenie przez Sąd tego dowodu na tym etapie postępowania jest konieczne z uwagi na kontrolę racjonalnego wydatkowania środków publicznych poprzez porównanie oferty złożonej przez skarżące U. w G. z ofertami, które zostały wybrane.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał w swym piśmie, że – wbrew zarzutom strony skarżącej – sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie ze stosownymi zarządzeniami Prezesa NFZ. Zasady i warunki oceny były jawne i jednakowe dla wszystkich uczestników, i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W trakcie postępowania zachowano także gwarancje uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że na etapie postępowania odwoławczego ocenił całość materiału dowodowego i dokonał ponownego rozpoznania sprawy. Opisując zasady dokonywania punktacji ofert, organ odwoławczy uznał, że komisja konkursowa wybrała oferty najkorzystniejsze i na skutek tego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem organu oferta skarżącego U. w G. nie została wybrana, albowiem w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu nieudostępnienia stronie skarżącej ofert pozostałych uczestników postępowania - stwierdził, że fakt nieprzedstawienia stronie ofert innych oferentów wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich, jak ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Organ odwoławczy stwierdził, że udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym stronie skarżącej, wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji, zdaniem organu, skarżący oferent znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym. Takie postępowanie, w ocenie Prezesa NFZ, byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, na etapie postępowania administracyjnego. Prezes NFZ podkreślił jednocześnie, iż słuszność takiego działania organów potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 i II GSK 265/10, stwierdzając, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Tym samym NSA uznał, że odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik Prezesa NFZ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu, wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Jednocześnie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w skardze, Sąd wydał na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wspomniany wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga U. w G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. – naruszają przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem – jak przyjmuje się zgodnie z orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne – szczegółowo wskazane – iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Skoro ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji Sąd podziela zarzut strony skarżącej, iż organ w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację skarżący oferent podnosząc, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas, gdy stronę skarżącą nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również strona nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło jej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżącego U. w G. - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej – U. w G.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy jedynie na marginesie zwrócić uwagę, iż uzasadnione wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi również stanowisko Prezesa NFZ wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronie skarżącej dokumentacji ofertowej złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Warto wskazać w tym miejscu, że przywołane przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, nie zapadły jednogłośnie. Zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do tych orzeczeń, nie bez racji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia obu tych wyroków nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto – zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne – NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroków, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanych sprawach, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego U. w G.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest jedynie na marginesie wyjaśnić, iż oddając na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. wniosek dowodowy strony skarżącej, złożony w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).