Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 98/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 , art. 17 , art. 20 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skarg Z. W., S. W., T. W., R. W. i W. W. na uchwałę Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 24 stycznia 2007 roku Rada Miejska w Skale podjęła uchwałę nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie.

Na opisaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Skale, poprzedzając je bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli trzy oddzielne skargi odpowiednio: Z. W. (sprawa sygn. akt II SA/Kr 490/13), T. i S. W. (sprawa sygn. akt II SA/ Kr 491/13) oraz R. i W. W. (sprawa sygn. akt II SA/Kr 492/13). Z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia, a także mając na uwadze fakt, iż treść przedmiotowych skarg jest identyczna, nie licząc numeru działek, z których prawa własności poszczególni skarżący wywodzą legitymację do zaskarżenia Planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2013r., działając na podstawie art.111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), połączył te trzy sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zerowej wysokości,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami przedmiotowego przepisu, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 140 Kodeksu Cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wywiedzionych skarg skarżący wskazali, iż są właścicielami nieruchomości, które zostały objęte ustaleniami zaskarżonego Planu. Skarżący Z. W. podniósł we wskazanym zakresie, że należąca do niego nieruchomość składa się z działek o nr [...] i [...] obręb S.. Skarżący T. i S. W. podkreśli, iż są współwłaścicielami działki nr [...] obręb S.. Skarżący R. i W. W. wskazali, iż są współwłaścicielami działki nr [...] obręb S.. Wszyscy skarżący zgodnie wskazali, iż należące do nich ww. nieruchomości znajdują się na terenach oznaczonym w planie symbolem R - Tereny rolne.

Mając na uwadze regulacje planu, zdaniem skarżących, na obszarach R istnieje istotne ograniczenie w zakresie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej, budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, a także obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych, na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega na niezgodnym z prawem ograniczeniu ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod tereny rolne. Ponadto, ich zdaniem, z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby w większym stopniu zabudowę przedmiotowych nieruchomości lub ich części zlokalizowanych przy drodze publicznej. W dalszej części skarg skarżący zgodnie stwierdzili, iż Rada Miejska w Skale nie wskazała istniejącej rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności skarżących. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). W związku z powyższym, w ocenie skarżących, budzi poważne wątpliwości brak uwzględnienia słusznego ich interesu i związany z tym brak przeznaczenia chociaż części należących do nich nieruchomości pod zabudowę o większej intensywności. Następnie podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej w Skale w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie określa stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu lub jego zmiany. Tymczasem, zdaniem skarżących, jest to obligatoryjny element każdej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jego brak skutkuje nieważnością podjętej uchwały.

Ponadto, zdaniem skarżących, ww. uchwała nie zawiera istotnego elementu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W treści planu miejscowego, w zakresie poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, wskazano jedynie minimalne wielkości nowych działek budowlanych w przypadkach dokonywanych podziałów geodezyjnych. Równocześnie nie wskazano w uchwale innych zasad i warunków scalenia i podziałów takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, a także określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem taki obowiązek wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1587).

Mając na uwadze to, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze bezwzględnym, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego ze wskazanych w przepisie elementów, w tym szczegółowych zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń, co - zdaniem skarżących - ma miejsce na terenach objętych planem miejscowym. Powyższe, według skarżących wynika z tego, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie winna zatem określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że w planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Kolejnym zarzutem skarżących jest to, że ww. uchwała nie zawiera także innych obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Dotyczy to przede wszystkim zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W treści uchwały zostały zawarte jedynie pojedyncze postanowienia dotyczące niektórych z powyższych kwestii. Jednakże przedmiotowe postanowienia są z byt ogólne, aby można było uznać, że organ planistyczny zawarł w uchwale wszystkie obligatoryjne elementy, które powinny wchodzić w skład planu miejscowego.

Na koniec wskazano, że w chwili obecnej na terenie gminy obowiązują dwie uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Jest to uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 roku nr XXXVIII/328/05 (która została unieważniona w części), a także stanowiąca przedmiot zaskarżenia niniejszą skargą, uchwała Rady Miejskiej w Skale Nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007 roku, dotycząca terenów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP.4, R.

Skarżący stwierdzili, że nowy plan miejscowy podjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 roku, pomimo tego, że dotyczy jedynie części terenów wyznaczonych w uprzedniej uchwale, powinien stanowić dokument kompletny, zgodny z wszystkimi wymaganiami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest bowiem to, że na terenie gminy obowiązuje równocześnie inny plan miejscowy uchwalony dla terenów sąsiednich (a przed unieważnieniem jego części, obowiązujący także na obszarze objętym w chwili obecnej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego). Z punktu widzenia obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest ustalanie przeznaczenia konkretnej nieruchomości na podstawie dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 roku organ planistyczny nie tylko nie zawarł koniecznych zapisów wskazanych powyżej, ale również pominięte zostały definicje pojęć, które zostały użyte w treści planu miejscowego. Przedmiotowe definicje są natomiast zawarte w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 roku. Jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przy wykładni przepisów uchwały z dnia 24 stycznia 2007 roku posiłkować się definicjami zawartymi w innej obowiązującej uchwale, dotyczącej innych terenów położonych na terenie gminy, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 roku. W ocenie skarżących obecna treść uchwały Rady Miejskiej w Skale Nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007 roku jest pozbawiona istotnych postanowień, co wskazuje nie tylko na naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ale także na to, że obecnie brak jest możliwości prawidłowego stosowania przepisów zaskarżonej uchwały. Wykładnia jej treści jest bowiem możliwa jedynie przy uwzględnieniu odpowiednich zapisów zawartych w innej obowiązującej uchwale, co jest niedopuszczalne mając na uwadze treść obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargi strona przeciwna do skarżącej wniosła o ich oddalenie w całości. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut skarżących podnoszony w skargach, że zaskarżone uchwały nie zawierają ustaleń zgodnych z postanowieniami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz zarzut ograniczenia właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń z mocy określonych przepisów. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art.140 Kodeksu cywilnego, który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy właściciel może korzystać z nieruchomości. Ograniczenia takie wprowadza między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy związane z planowaniem przestrzennym w gminie. Strona przeciwna do skarżącej przypomniała, iż jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje politykę przestrzenną i ją prowadzi na terenie gminy. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, potrzeby interesu publicznego, walory ekonomiczne przestrzeni. Przez ład przestrzenny rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe. Polityka przestrzenna wiąże się z pojęciem władztwa planistycznego, poprzez które gmina realizuje określone cele ładu przestrzennego na terenie gminy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Skale działała w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Władztwo planistyczne w niniejszym przypadku w żaden sposób nie zostało przekroczone. Gmina bowiem może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Treść art. 3 ust.1, art. 4 ust.1, art. 2 pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w ramach władztwa planistycznego gmina decyduje, dla których terenów podejmuje prace planistyczne mające na celu uregulowanie sposobu jego zagospodarowania w drodze planu miejscowego.

Strona przeciwna do skarżącej nie zgodziła z stwierdzeniem skarżących, że nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, polegające na niezgodnym z prawem ograniczeniu ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie działek pod tereny rolne, bowiem gmina jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia kompleksowej polityki przestrzennej w gminie i odpowiada za ład przestrzenny w gminie. Zawsze w takich sytuacjach, gdy sprzeczne są interesy na linii obywatel-gmina nie można patrzeć na problem tylko jednostkowo, tak jak to prezentują skarżący, lecz kompleksowo, mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego jako całości i realizację określonej polityki przestrzennej przez gminę. W niniejszym przypadku w żaden sposób nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących. Organ podniósł także, iż polityka przestrzenna gminy jest procesem długofalowym, między innymi poprzedzonym opracowaniem studium uwarunkowań oraz przeprowadzonymi analizami i uzgodnieniami z kompetentnymi podmiotami. Przeprowadzona analiza dała podstawy do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie określonym przez zaskarżoną uchwałę.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej bezzasadny jest również zarzut skarg, że uchwała nie zawiera elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie Planu zostało dokonane z zachowaniem procedur i wymogów określonych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy z ww. skarg, wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r., nr IV/21/07, Rady Miejskiej w Skale. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wiążącym go przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r., nr IV/21/07, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Sąd zaznaczył, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że interes prawny skarżących (Z. W., T. W., S. W., R. W. i W. W.) został naruszony poprzez postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 stycznia 2007 r., które odnoszą się do działek nr: [...], [...], [...] i [...], będących odpowiednio współwłasnością R. W. i W. W., T. W. i S. W. oraz Z. W.. Tym samym, jak stwierdził Sąd, wraz z wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej Sąd wskazał, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skarg do sądu administracyjnego i do ich merytorycznego rozpoznania przez Sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Sąd zauważył, że będący przedmiotem zaskarżenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p.. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Mając powyższe na uwadze Sąd przywołał okoliczności faktyczne związane z uchwaleniem zaskarżonego planu. Wskazał, że Rada Miejska w Skale podjęła w dniu 19 grudnia 2005 r. uchwałę nr XXXVIII/328/05 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Wskutek wdrożenia postępowania nadzorczego Wojewoda Małopolski wydał w dniu 17 marca 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-73-06, na mocy którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), RM1, RM2 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową), U1 (przewidzianych pod usługi), UP1, UP2 (przewidzianych pod usługi publiczne), UT (przewidzianych pod usługi turystyki), P1 (przewidzianych pod obiekty produkcyjne, składy i bazy), ZP1, ZP3, ZP4 (przewidzianych pod zieleń parkową) oraz w zakresie tej części terenów gruntów rolnych (oznaczonych symbolem R), w odniesieniu do których dopuszczono zabudowę zagrodową. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała część uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, a w zakresie tych obszarów, co do których stwierdzona zastała nieważność, organy planistyczne ponownie podjęły procedurę planistyczną.

Jak Sąd dalej wskazał, w art. 17 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej, przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że w konsekwencji podjętych przez organy planistyczne prac w ramach uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 14 sierpnia 2002 r. nr XLVI/343/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała dla sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została przyjęta przez Radę Miejską w Skale uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, która jest przedmiotem zaskarżenia.

Sąd zauważył następnie, że zaskarżona uchwała w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została uprzednio stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego. W ten sposób niejako "uzupełnia" ona zapisy obowiązującego dla tego samego terenu, planu przyjętego uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 (stanowiąc nowe zapisy w miejsce tych, których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym). Tym samym dla tego samego obszaru obejmującego sołectwa: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie obowiązywały równolegle dwa odrębne akty normatywne regulujące kwestie planowania przestrzennego (o charakterze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) - uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. Jednakże, w ocenie Sądu, pomiędzy tymi planami nie było żadnych powiązań formalnych. W szczególności plan z 2007 r. nie był nowelizacją planu z 2005 r., nie dokonywał w nim żadnych zmian, jak również w żaden sposób nie odwoływał się do niego i zawartych w nim postanowień, czy też nie derogował jego postanowień.

W dalszej kolejności Sąd wywiódł, że katalog obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w art. 15 u.p.z.p.. Stwierdził, że wskutek podjętych prac planistycznych, po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie w Gminie Skała obowiązywały dwa akty planistyczne o charakterze normatywnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 oraz "uzupełniający" go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07. Jednak drugi z tych aktów planistycznych, tj. uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 nie spełnia warunków przewidzianych dla takiego aktu, określonych w art. 15 u.p.z.p.. Zdaniem Sądu w wyniku "cofnięcia" procedury planistycznej, w związku z wydaniem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, organy planistyczne powinny przeprowadzić na nowo procedurę planistyczną w odpowiednim zakresie, a następnie przygotować i uchwalić akt normatywny, który w pełni odpowiada rygorom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającym z art. 15 u.p.z.p.. Tym samym dla tego samego obszaru dopuszczalne jest, aby w zakresie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalić więcej niż jeden plan (czy w ujęciu terytorialnym, np. co do poszczególnych sołectw, czy to w ujęciu przedmiotowym, tj. odnoszącym się do przeznaczenia poszczególnych obszarów, np. zabudowa mieszkaniowa), ale są to odrębne akty normatywne, odnoszące się do planowania i zagospodarowania przestrzennego, z których każdy musi samodzielnie spełniać warunki określone w art. 15 u.p.z.p.. Jak zauważył Sąd, nieco inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku nowelizacji, tj. dokonywania zmian w już obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wówczas taki akt musi być sporządzony w trybie przewidzianym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale sam nie musi zawierać wszystkich elementów określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż są już one uregulowane w akcie pierwotnym, podlegającym nowelizacji. Tymczasem, jak dalej wywiódł Sąd, w rozpoznawanej sprawie doszło do uchwalenia aktu normatywnego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07, który nie zmienia innego planu obowiązującego dla tego samego obszaru, ani też samodzielnie nie spełnia warunków stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Sąd w pełni podzielił zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 15 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 3, 4 i 12. Odwoływanie się w tym zakresie do postanowień innego aktu, tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, jest - zdaniem Sądu - niczym nieuzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza całkowitego braku ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości i uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Miasto i Gmina Skała wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 490/13.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne i nietrafne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 15 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W., R. W. i W. W. oraz T. W. i S. W. wnieśli o jej oddalenie stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 437/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądził solidarnie od skarżących na rzecz Miasta i Gminy Skała kwotę 330 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną rozpoznano w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej również jako u.p.z.p..

Zarzut naruszenia tego przepisu jest zasadny. Zgodnie z nim naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania to sekwencja czynności, jakie zobowiązane są podjąć organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy natomiast wiązać z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), jego ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (podobnie por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 777/11, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 17 u.p.z.p., określającego procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że zachowanie trybu określonego w tym przepisie jest jednym z warunków uznania legalności uchwały planistycznej, to analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości było naruszenie zasad - a nie trybu - sporządzenia planu. WSA stwierdził, że podlegająca jego ocenie uchwała Rady Miejskiej w Skale pozbawiona była obowiązkowych elementów, w szczególności stawek procentowych opłaty planistycznej. W konkluzji wprost natomiast skonstatował, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości.

Powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował i wskazał, że chociaż Sąd pierwszej instancji dostrzegł kontekst podjęcia zaskarżonej uchwały, która jest konsekwencją stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Skale 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, to orzekając nie rozważył tej okoliczności w kontekście art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Doprowadziło to do nieuzasadnionego przyjęcia, że dostrzeżone "braki" zaskarżonej uchwały, która – jak WSA prawidłowo zauważa - niejako "uzupełnia" uchwałę z 2005 r. w zakresie wyeliminowanym przez organ nadzoru, stanowią naruszenie zasad sporządzenia planu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, zaskarżona uchwała "w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, których nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. nr PN.II.0911-73-06.

Z akt planistycznych przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z zaskarżonym wyrokiem (niebieski segregator) wynika natomiast, że w związku z rzeczonym rozstrzygnięciem nadzorczym: 1) Burmistrz Miasta i Gminy Skała przekazał projekt planu organowi właściwemu do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody; 2) działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. dokonał uzgodnienia projektu planu; 3) Burmistrz Miasta i Gminy Skała: a) 9 maja 2006 r. dokonał ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 marca 2006 r., b) sporządził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzający zachowanie ważności ustaleń zawartych w prognozie opracowanej w 2004 r. dla terenów objętych ponownym wyłożeniem, c) w dniu 25 maja 2006 r. zorganizował dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która nie odbyła się z powodu braku stron, d) zarządzeniem z dnia 26 lipca 2006 r. pozytywnie rozpatrzył wniesioną do projektu planu uwagę H. M., e) 17 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie w sprawie pozostałych materiałów dokumentujących procedurę planistyczną, które zostały przygotowane podczas postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05. W treści zaskarżonej uchwały stwierdzono natomiast jednoznacznie (§ 1), że "uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego (...) w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego nr PN.II.0911-73-06 z dnia 17 marca 2006 r.". Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie odwołuje się w żadnym miejscu do planu z 2005 r. Przywołane okoliczności nieuprawnionym czynią zaś twierdzenie, jakoby pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05, a zaskarżoną uchwałą, nie było żadnych powiązań formalnych. Przeciwnie, o związku takim świadczy po pierwsze ponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, co znajdowało oparcie w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., a po drugie podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która – jak Sąd pierwszej instancji zauważył – stanowi uzupełnienie planu przyjętego uchwałą z 2005 r., obowiązującego nieprzerwanie w części, która nie została wyeliminowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z 17 marca 2006 r.. Obie uchwały pozostają więc ze sobą zarówno w związku formalnym (wynikającym z powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem organu nadzoru), jak i w związku materialnym (poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale materii, która została "usunięta" z uchwały podjętej w 2005 r., innymi słowy poprzez uzupełnienie zaskarżoną uchwałą późniejszą, uchwały wcześniejszej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powyższych względów zaskarżoną uchwałę z dnia 24 stycznia 2007 r. należy stosować razem z uchwałą z dnia 19 grudnia 2005r. – jako uzupełnienie tej uchwały w zakresie, w jakim Wojewoda Małopolski stwierdził jej nieważność. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako że stanowi ona uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., zbędne jest zawarcie w niej ogólnych postanowień, powielających obowiązujące postanowienia pierwotnej uchwały.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p.. Wskazane przepisy nakazują określenie w planie miejscowym: zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3); zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz stawek procentowych, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną (pkt 12). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie wymienione aspekty zostały określone w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. W rozdziale II (Ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem) określono zasady ochrony środowiska i przyrody (II) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego (III). W rozdziale IV (Przepisy końcowe) w § 56 określono natomiast stawki procentowe tzw. renty planistycznej. Postanowienia te znajdowały zastosowanie m.in. do terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r., a po powtórzeniu procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu miejscowego planu z prawem w zakresie zakwestionowanym przez organ nadzoru, obowiązują również – dla tego samego terenu – po podjęciu zaskarżonej uchwały. Należy je stosować, obok postanowień zaskarżonej uchwały, jako przepisy powszechnie obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na terenie objętym obiema uzupełniającymi się uchwałami. Jeżeli posługiwanie się tekstem obu aktów okaże się istotnie utrudnione, organy gminy powinny rozważyć przyjęcie jednolitego tekstu i jednolitego rysunku planu, obejmujących teksty i rysunki planów przyjętych obiema uchwałami.

Z przedstawionych powyżej względów, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, zasadny okazał się również drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej. Przyjęcie bowiem, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzenia planu (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.), było skutkiem wadliwego ustalenia, że uchwała ta pomija obligatoryjne elementy planu miejscowego, w szczególności wymagane przez art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. rentę planistyczną. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że pomiędzy uchwałą z dnia 19 grudnia 2005 r., w której określono wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – "brakujące" – elementy, a zaskarżoną uchwałą, nie ma jakichkolwiek powiązań formalnych. Sąd wyprowadził powyższe twierdzenie pomijając treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p., na podstawie którego – co niewątpliwie wynika z będących w dyspozycji Sądu akt planistycznych – organy gminy podejmowały czynności po tym, jak rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. stało się prawomocne. W konsekwencji tego uchybienia Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął za skarżącymi, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 15 u.p.z.p..

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza złożonego stanu prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Skale ustaliła w planie miejscowym przeznaczenie, objętych uchwałą tej Rady z dnia 19 grudnia 2005 r. terenów sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, w zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP4, R, lecz – ze względu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006 r. – nastąpiło to dopiero uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r..

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wiążąca wykładnia prawa dokonana przez ten Sąd rozpoznający skargę kasacyjną Miasta i Gminy Skała oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę ze skarg Z. W., T. W. i S. W. oraz R. W. i W. W. uwzględni, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Z tego powodu ocena jej legalności, w szczególności z zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy wiązać z zawartością aktu planistycznego, zostanie przeprowadzona z uwzględnieniem tych postanowień uchwały z 2005 r., które mają charakter ogólny. Będą to pominięte w zaskarżonej uchwale ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 - zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy - § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że jeżeli, tak jak stwierdzono na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA z dnia 7 listopada 2013 r., postanowienia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. naruszają interes prawny Z. W., T. W. i S. W. oraz R. W. i W. W., Sąd ustali, czy pozostają one w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy: zaliczyć 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skargi rozpoznawane w niniejszym postępowaniu sądowym zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpali tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedzili wniesienie skargi stosownym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowali termin do wniesienia skargi.

W odniesieniu do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki. W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, tj. odpowiednio: działki nr [...] (współwłasność R. W. i W. W.), działki nr [...] (współwłasność T. W. i S. W.), działek nr [...] i [...] (własność Z. W.), zatem mieli legitymację do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego.

Wywiedzione przez skarżących Z. W., a także T. i S. W. oraz R. i W. W. skargi okazały się jednak bezzasadne, co prowadziło do ich oddalenia.

Przedmiotem zaskarżenia oraz kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Skale nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tej uchwały.

Przede wszystkim należy jednak wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W niniejszej sprawie takiej wiążącej wykładni prawa dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 437/14, w którym stwierdził, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Z tego powodu ocena jej legalności, w szczególności z zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy wiązać z zawartością aktu planistycznego, zostanie przeprowadzona z uwzględnieniem tych postanowień uchwały z 2005 r., które mają charakter ogólny. Będą to pominięte w zaskarżonej uchwale ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 - zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy - § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną". Jeżeli postanowienia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. naruszają interes prawny skarżących, Sąd ustali, czy pozostają one w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Mając na uwadze powyższe zalecenia Sąd na wstępie wskazuje, że uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r., nr XXXVIII/328/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 9 sierpnia 2006 r. (weszła w życie z dniem 9 września 2006r.) była przedmiotem tak rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 493/13, w której skarżącymi były te same osoby, co unoszące skargę w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 marca 2006r. PN.II.0911-73-06 Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową), MN3 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), RM1, RM2 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową), Ul (przewidzianych pod usługi), UP1, UP2 (przewidzianych pod usługi publiczne), UT (przewidzianych pod usługi turystyki), PI (przewidzianych pod obiekty produkcyjne, składy i bazy), ZP1, ZP3, ZP4 (przewidzianych pod zieleń parkową), oraz w zakresie tej części terenów gruntów rolnych (oznaczonych symbolem R), w odniesieniu do których dopuszczono zabudowę zagrodową. Na mocy wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono jednocześnie, iż przedmiotową uchwałę wydano z naruszeniem prawa w zakresie § 17 tekstu uchwały oraz w zakresie oznaczenia terenów usług publicznych o symbolu UP1 i UP2, o których mowa w § 3 i § 41 tekstu uchwały na rysunku planu symbolem UP.

W zakresie, w jakim po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2006r. (gdzie stwierdzono w znacznej części nieważność przedmiotowej uchwały) pozostała ona w mocy, zaskarżona uchwała podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym już wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 493/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w części tekstowej co do § 50, § 3 ust. 1 pkt 7 lit. p oraz w zakresie jej części graficznej obejmującej obszar oznaczony symbolem KU1, a w pozostałym zakresie oddalił skargi. W mocy pozostaje więc ten zakres uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., nr XXXVIII/328/05, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego, ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej wiążące stanowisko NSA, że uchwała z dnia 24 stycznia 2007r. stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005r. w zakresie, w jakim została stwierdzona jej nieważność, Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały powiązał jej regulacje z ogólnymi postanowieniami uchwały z 2005 r., w szczególności z zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność całości uchwały, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całości planu na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U z 2015 poz. 199 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p., tj. w związku z naruszeniem zasad, czy istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego (brzmienie obowiązujące w niniejszej sprawie).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, załącznik – sposób rozpatrzenia uwag oraz informację o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku planu miejscowego zostały sporządzone poprawnie. Sąd przeanalizował także akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Z akt planistycznych (niebieski segregator) wynika (na co wskazał także NSA), że w toku procedury planistycznej, w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym: 1) Burmistrz Miasta i Gminy Skała przekazał projekt planu organowi właściwemu do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody; 2) działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. dokonał uzgodnienia projektu planu; 3) Burmistrz Miasta i Gminy Skała: a) 9 maja 2006 r. dokonał ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 marca 2006 r., b) sporządził aneks do prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzający zachowanie ważności ustaleń zawartych w prognozie opracowanej w 2004 r. dla terenów objętych ponownym wyłożeniem, c) w dniu 25 maja 2006 r. zorganizował dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która nie odbyła się z powodu braku stron, d) zarządzeniem z dnia 26 lipca 2006 r. pozytywnie rozpatrzył wniesioną do projektu planu uwagę H. M., e) 17 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie w sprawie pozostałych materiałów dokumentujących procedurę planistyczną, które zostały przygotowane podczas postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05.

Z powyższych względów brak jest podstaw uzasadniających konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym miejscu, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. należy wskazać, podzielając pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 493/13, że zgodnie z brzmieniem art. 20 § 1 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, jaka dokonała się w związku z wejściem życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który to przepis, z uwagi na treść art.4 ust 1 przedmiotowej ustawy znajdował zastosowanie w dniu uchwalenia uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (obecnie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium), które służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, a jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium (mimo, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego) są wiążące dla organu sporządzającego plan (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne (podobnie wyroki NSA z dnia 11.09.2012r. sygn. akt II OSK 1408/12, publ. CBOIS oraz Rzeczposp. PCD 2012/214/3; z dnia 15.11.2011r. sygn. akt II OSK 2080/11 publ. LEX nr 1134725; WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 LEX nr 1222376, WSA w Olsztynie z dnia 27.11.2012r. sygn. akt II SA/Ol 199/12 publ. LEX nr 1241131).

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonego Planu z ustaleniami części tekstowej i graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skała przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 21 grudnia 1999r. nr XVII/116/98.

Zgodność ze Studium została stwierdzona także w odniesieniu do niebędącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r., czemu wyraz dał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 493/13, gdzie została dokonana sądowa ocena legalności całej uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r.. Poza zakresem, w jakim Sąd stwierdził nieważność tej uchwały, pozostała jej część została oceniona jako podjęta zgodnie z prawem. Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do dokonania odmiennej jej oceny.

Z tych powodów za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarg naruszenia: art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności; art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zerowej wysokości. Wprawdzie zaskarżona uchwała z dnia 24 stycznia 2007 r. nie zawiera wszystkich regulacji wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też nie musiała ich zawierać, jako że została podjęta zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i stanowi uzupełnienie uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru prawomocnie stwierdził jej nieważność. Ustalenia ogólne (rozdział I, w szczególności § 4 ust. 3 – wyjaśnienie pojęć, § 5 - zasady przeprowadzania scaleń), ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem (rozdział II), a także przepis końcowy - § 56, określający stawki procentowe, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną" znajdują się w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r., a oceny ich legalności dokonał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 493/13.

Akcentowany na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. przez pełnomocnika skarżących zarzut, że w planie z roku 2005 została ustalona na poziomie 0% stawka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie jest adekwatny w niniejszej sprawie i nie odnosi się do zaskarżonej uchwały z dnia 27 stycznia 2007 r., która swą regulacją nie obejmowała kwestii stawek procentowych, na podstawie których ustala się "opłatę planistyczną", bowiem kwestia ta została uregulowana w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 r. i podlegała ocenie Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 493/13, gdzie Sąd, w odniesieniu do podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 u.p.z.p. poprzez nie zawarcie w treści zaskarżonego planu z 2005 r. istotnego obligatoryjnego elementu jakim jest odpowiednio: sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów oraz postanowienia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zauważył, iż skarżący poza ich ogólnikowym sformułowaniem nie wskazują na konkretne uwarunkowania faktyczne, które występują na obszarze objętym zaskarżonym planem, a które przesądzałyby o konieczności poczynienia przedmiotowych ustaleń w jego treści. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących elementy planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalać obligatoryjnie wówczas, gdy w planie są obszary wymagające ich przeprowadzenia. Jest to więc uzależnione od stanu faktycznego podczas uchwalania planu. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. - brak takich ustaleń w planie sam w sobie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. (por. podobnie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.11.2012 sygn. akt II SA/Ol 1189/12 publ. LEX nr 1241105, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.03.2012 sygn. akt II SA/Gl 841/11 publ. LEX nr 1138457, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.01.2012 sygn. akt II SA/Gl 896/11 LEX 1108994, wyrok NSA z dnia -20.12.2011 sygn. II OSK 2085/11 publ. Rzeczposp. PCD 2012/2/6.) Mając na uwadze powyższe Sąd uznał podniesione w tym zakresie zarzuty skarżących za nietrafne.

Taką ocenę w pełni podziela i aprobuje Sąd w niniejszej sprawie, w odniesieniu do zarzutów pkt 2 – 4 skarg.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skargach zarzutów naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami przedmiotowego przepisu, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego - polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości Sąd stwierdza co następuje.

Legitymacja skargowa wynikająca z treści przywołanego już wyżej art. 101 u.s.g. opiera się na wykazaniu, że kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała narusza jej interes prawny. Istotą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Określa więc zakres uprawnień właściciela/współwłaściciela względem jego nieruchomości, a zatem ingeruje w prawo konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe natomiast prowadzi do przyjęcia, że każdy kto uważa, że przysługujące mu prawo własności/współwłasności zostało ukształtowane w planie miejscowym w sposób, w który nie jest przez niego akceptowany – może skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany przez stronę skarżącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny sąd bada, czy naruszenie przez postanowienia planu tego interesu jest zgodne z treścią powszechnie obowiązującego prawa. Zauważyć bowiem należy, iż prawo określenia przez radę miasta/gminy sposobu wykonywania przez właściciela prawa własności, jest tzw. władztwem planistycznym organów gminy. W przypadku, gdy organy planistyczne ograniczają prawo własności w zaskarżonym planie miejscowym, ale nie przekraczają granic władztwa planistycznego – skarga będzie podlegać oddaleniu. Jednakże, gdy zakres ingerencji planu w prawo własności nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie, sąd administracyjny unieważnia całość lub część planu miejscowego, stosownie do granic przekroczenia władztwa planistycznego.

W związku z powyższymi rozważaniami należy przypomnieć, że skarżący są legitymowani w niniejszej sprawie do zaskarżenia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r., z uwagi na to, że są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Skoro - w ocenie skarżących - treść tego planu w nieuzasadniony sposób ingeruje w ich prawo własności – skargi podlegały merytorycznemu zbadaniu.

Wszyscy skarżący zgodnie wskazali, iż należące do nich nieruchomości znajdują się na terenach oznaczonym w planie symbolem R - Tereny rolne. Zdaniem skarżących, mając na uwadze regulacje skarżonego planu, na obszarach R istnieje istotne ograniczenie w zakresie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej, budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, a także obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych, na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega na niezgodnym z prawem ograniczeniu ich prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod tereny rolne.

Ponadto, ich zdaniem, z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby w większym stopniu zabudowę przedmiotowych nieruchomości lub ich części zlokalizowanych przy drodze publicznej. W dalszej części skarg skarżący zgodnie stwierdzili, iż Rada Miejska w Skale nie wskazała istniejącej rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności skarżących, a analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym z 2005 r. pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). W związku z powyższym, w ich ocenie, budzi poważne wątpliwości brak uwzględnienia słusznego ich interesu i związany z tym brak przeznaczenia chociaż części należących do nich nieruchomości pod zabudowę o większej intensywności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przeznaczenie w skarżonym planie działek skarżących pod tereny rolne, co pozbawiło ich w istotnym stopniu możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważania okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego też Sąd dokonał oceny materiału dowodowego na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wydał niniejsze rozstrzygnięcie w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, formułując ocenę, iż skarżona uchwała nie narusza powyższych regulacji i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem R – Tereny rolne, a tym samym obciążają w stopniu równym także innych właścicieli działek położonych w tym obszarze. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu mógł z niego korzystać i nim rozporządzać.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżących należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżący nie zostali pozbawieni wszystkich uprawnień właścicielskich. Mogą oni nadal korzystać i rozporządzać swoimi nieruchomościami w zakresie przewidzianym przez plan. Nadto należy podkreślić, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących nie mają charakteru dowolnego, są – jak wyżej wskazano - zgodne z wymaganiami Studium. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustalenia planu naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżących. W tym bowiem przypadku rozwiązania planistyczne zawarte w planie miejscowym wprowadzonym zaskarżoną uchwałą pozostają w ścisłym związku z wymaganiami Studium, a tym samym nie są wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących należy podnieść, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Skarżący podnoszą, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym z 19 grudnia 2005 r. pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). Sąd zwraca uwagę, że to twierdzenie nie polega na prawdzie, bowiem powoływanym już wyżej prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 493/13, WSA w Krakowie, rozpoznając skargi tych samych skarżących, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/328/05 w części tekstowej co do § 50, § 3 ust. 1 pkt 7 lit. p oraz w zakresie jej części graficznej obejmującej obszar oznaczony symbolem KU1. Zatem nie można stwierdzić, by działki skarżących sąsiadowały z terenem oznaczonym symbolem KU1 – tereny parkingów/tereny infrastruktury komunikacyjnej. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. nawet prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt są różne. Ponadto co do przeznaczenia działek sąsiednich przytoczyć można w tym miejscu cytat z wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12: "Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady równości. Przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady tej nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Z samej bowiem istoty plan miejscowy, jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności. Nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania."

Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miejska w Skale wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z powoływanym już art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest to jedna z podstawowych cech tego planu i w związku z tym z samej istoty planowania wynika, że prawo własności (sposób zagospodarowania nieruchomości) musi być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ planistyczny, wyważając interesy właścicieli działek w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi przyznał prymat interesowi publicznemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela powyższe stanowisko. Niewątpliwie, co wynika z rysunku planu, działki skarżących wchodzą w skład obszaru znacznych rozmiarów, przeznaczonego w planie miejscowym w całości pod tereny rolne oznaczone symbolem R. W pobliżu działek skarżących przebiega granica Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto znajduje się obszar korytarza ekologicznego. Zatem obszar ten ma szczególe znaczenie w zakresie ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu.

Należy w tym miejscu przytoczyć regulację § 13 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą:

1. Wyznacza się TERENY GRUNTÓW ROLNYCH oznaczone na rysunku planu symbolem R.

2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów R pod:

1) uprawy rolne,

2) zadrzewienia i zakrzewienia.

3. Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów R pod:

1) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej,

2) w granicach działki siedliskowej zabudowa zagrodowa, budynki gospodarcze i garaże,

3) obiekty i urządzenia elektrowni wiatrowych, na zasadach określonych w przepisach szczególnych,

4) szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe,

5) drogi do pól,

6) niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenia melioracji,

7) wprowadzanie zieleni mającej znaczenie przeciwerozyjne.

4. W terenach R ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu:

1) w granicach działki siedliskowej dopuszcza się budowę zabudowy zagrodowej oraz rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy, pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 4 ust. 6 dla terenów położonych w obrębie Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego lub w § 4 ust. 5 dla pozostałych terenów,

2) zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych i gospodarczych za wyjątkiem wymienionych w punkcie 1).

Działki skarżących są niezabudowane. Z regulacji tej nie wynika całkowity zakaz zabudowy, bowiem w granicach działki siedliskowej dopuszcza się budowę zabudowy zagrodowej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżących, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżących bądź rozporządzania przez nich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności/współwłasności. Mogą rozporządzać swoimi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie przekroczyły granic władztwa planistycznego co do działek skarżących. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska. Prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w rozpoznawanej skardze zostało wybrane przeznaczenie, które przede wszystkim ma służyć ochronie krajobrazu. Tym samym wskazany i uzasadniony został interes publiczny, ze względu na który przewidziano na tym terenie przeznaczenie rolne, co nie wyklucza korzystania przez skarżących z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 Kodeksu cywilnego. Na marginesie należy znaczyć, że z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby skarżący nosili się (obecnie, czy w przeszłości) z zamiarem zabudowy swoich działek. Gdyby nawet takie działania były przez skarżących podejmowane, to przeszkody do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego w tym kształcie nie stanowiłoby nawet wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nawet bowiem uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty rozpoznawanych skarg podnoszone w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 roku nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów; wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomości skarżących organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył zasad sporządzania planu. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust. 1 i 2, art.15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., oddalił skargi, orzekając na podstawie art.151 p.p.s.a..