Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. spółka z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 384/10 w sprawie ze skargi S. spółka z o.o. w Ś. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz S. spółka z o.o. w Ś. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 384/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył skarżącej Spółce karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowej, podnosząc iż organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wstrzymał prowadzoną przez S. Sp. z o.o. budowę magazynu wyrobów gotowych z powodu realizacji budowy w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., a następnie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. W dniu [...] października 2009 r. pracownicy organu stwierdzili składowanie w hali magazynowej materiałów i wyrobów gotowych, zaś w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu następnym stwierdzono ułożenie na około 25% powierzchni hali palet z folią maszynową i siatkową rolniczą, sznurkiem rolniczym i taśmą opakowaniową oraz częściami maszyny w opakowaniu transportowym. Uwzględniając wobec tego fakt, że magazyn wyrobów gotowych jest obiektem budowlanym zaliczonym do kategorii XVIII, zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wcześniej inwestor powinien uzyskać zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót. Jednocześnie organ nie dał wiary tłumaczeniom strony, że towar był ułożony w hali w celu sprawdzenia wytrzymałości posadzki, bowiem nawet wówczas oznaczałoby to przystąpienie do użytkowania magazynu. Według projektu zamiennego kubatura hali wynosi 1879 m3. Uzasadniło to wymiar kary, uwzględniający stawkę opłaty 500 zł, współczynnik kategorii obiektu 10 oraz dziesięciokrotne podwyższenie wynikające z art. 57 ust. 7 ustawy.

W zażaleniu Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu o przystąpieniu do użytkowania hali, wskazując że fałszywe doniesienie o tym fakcie złożył poprzedni wykonawca obiektu. Wobec nieprawidłowego wykonania posadzki, strona zleciła innemu wykonawcy wykonanie nowej posadzki. W karcie gwarancyjnej nowej posadzki zawarto zapis o przeprowadzeniu prób obciążeniowych, polegających na ustawianiu w części hali palet z obciążeniem i ich przestawianiu co 14 dni, co potwierdzono protokolarnie. Nowy kierownik budowy nie godził się na przystąpienie do użytkowania hali, jak zeznał w charakterze świadka, ale jednocześnie podpisał protokoły próbnego obciążenia posadzki. Obecnie próby zostały zakończone i hala stoi pusta. Na hali nie było nigdy urządzeń i wyposażenia magazynowego. Strona zarzuciła nadto pominięcie szeregu dokumentów złożonych do akt postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB, stwierdzając w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w przedmiotowym obiekcie składowane były należące do skarżącego materiały, dla przechowywania których powstał ten obiekt. W ocenie organu ustawa nie przewiduje odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w razie przeprowadzenia próbnego rozruchu obiektu, który odpowiadał w pełni czynnościom jakie wykonywane są podczas normalnej eksploatacji magazynu. Skarżący uruchomił docelową funkcję użytkową obiektu tj. składowanie towarów, a więc bez wątpienia przystąpił do użytkowania hali. Naruszył tym samym art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadniało wymierzenie kary zgodne z art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka powtórzyła dotychczasowe zarzuty, wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP wskutek nieodniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu i nieprzedstawienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału procesowego. Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego, przez uznanie prób obciążeniowych posadzki za użytkowanie hali magazynowej. Według strony skarżącej organ jedynie przytoczył przeprowadzone dowody bez dokonania ich oceny, nie rozpoznał sprawy na nowo, opierając się na dowodach przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.") oddalił skargę S. Sp. z o.o., argumentując, że zaskarżone rozstrzygnięcie WINB odpowiada prawu, zaś stan prawny i faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Sąd podzielił tym samym stanowisko organu, że inwestor wybudował halę magazynową, a następnie umieścił w niej przedmioty, dla których składowania hala powstała, co spełniało przesłanki samowolnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowej uzasadniające, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzenie kary w rozmiarze wynikającym z art. 59f ust. 1 tej ustawy, dziesięciokrotnie podwyższonym. Rzeczona kara, jak zauważył Sąd I instancji ustalona została w sposób prawidłowy "(art. 55 ust. 1 i kategoria obiektu XVIII w załączniku do ustawy – Prawo budowlane)". Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o próbnym obciążeniu posadzki hali magazynowej, Sąd zgodził się z oceną organu, że nastąpiło przystąpienie do użytkowania hali magazynowej, wskazując iż zdarzają się przypadki przeprowadzania próbnego rozruchu urządzeń stanowiących element wyposażenia lub instalacji danego obiektu budowlanego. Nie ma wówczas wątpliwości, że następuje to przed zakończeniem budowy oraz nie w celu przystąpienia do użytkowania obiektu. Odmienna sytuacja zachodzi jednak, gdy tak jak w tej sprawie inwestor przystępuje do użytkowania całego obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, twierdząc iż czyni tak na próbę. Zdaniem Sądu próby wytrzymałości posadzki były możliwe poprzez jej odciążenie przedmiotami innymi, niż takimi, które miały być normalnie składowane w hali magazynowej w toku jej eksploatacji. Wstawienie do magazynu towarów handlowych oznaczało nie tylko przystąpienie do użytkowania hali, ale pośrednio służyło sprawdzeniu jakości wykonania posadzki. Sprawdzenie to nastąpiło w toku użytkowania hali.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów procesowych skargi Sąd uznał je za niezasadne, podnosząc, że organ nie zakwestionował mocy dowodowej materiału procesowego przedstawionego przez skarżącego. Z materiału tego wynikało jedynie, że skarżący przystąpił do użytkowania hali magazynowej, przy czym jednym z celów tego użytkowania było sprawdzenie wytrzymałości posadzki. Organ nie oparł się w części na dowodach zebranych przed wszczęciem postępowania, bowiem wszczęcie to poprzedzało zawiadomienie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), nadto skarżący odniósł się do dowodów zgromadzonych przez organ przed doręczeniem zawiadomienia (por. art. 81 k.p.a.) i w zasadzie ich nie kwestionował. Intencje towarzyszące decyzji skarżącego o przystąpieniu do użytkowania hali, nie miały znaczenia uwalniającego od zarzutu samowoli.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. reprezentowana przez radcę prawnego A. D. wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź ewentualnie o uchylenie orzeczenia Sądu I instancji i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Autor kasacji zarzucił naruszenie:

1. "art. 174 ust. 1 p.p.s.a.", poprzez błędną wykładnię art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że zachodzi podstawa do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, albowiem obiekt zrealizowany został w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i prowadzone było przez skarżącą Spółkę w trybie art. 51 w/w ustawy postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a dopiero decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego;

2. "art. 174 ust. 1 p.p.s.a"., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 55 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i przyjęcie, że skarżący zobowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, w sytuacji gdy decyzja nakładająca na skarżącego taki obowiązek wydana została przez PINB dopiero w dniu [...] marca 2010 r., a zatem w tym samym dniu, co postanowienie PINB o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu natomiast decyzja Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę nie nakładała na skarżącego takiego obowiązku, a jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy, nadto decyzja ta została uchylona przez Starostę Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r.;

3. "art. 174 ust. 1 p.p.s.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wobec przyjęcia, że zachodziła określona w tym przepisie podstawa do zastosowania przedmiotowej sankcji, a także naruszenie art. 54 i 55 pkt 1 i 2 prawa budowlanego i w konsekwencji przyjęcie, że przystąpiono do nielegalnego użytkowania hali magazynowej w sytuacji, gdy hala nie była użytkowana, a składowane w hali materiały służyły jedynie do przeprowadzenia prób obciążeniowych posadzki w hali zgodnie z zaleceniami wynikającymi z karty gwarancyjnej wystawionej przez wykonawcę i w trakcie prowadzonego postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia, czy w dacie rozstrzygania przez organ, na skarżącym ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem dokonanie ustalenia w tym zakresie pozwoliłoby na stwierdzenie, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie daje podstaw do zastosowania norm prawa materialnego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] PINB wstrzymał skarżącej Spółce budowę magazynu wyrobów gotowych z powodu realizacji budowy w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], która nakładała na skarżącego obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Następnie zaś decyzją PINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nałożony został na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co Spółka wykonała w dniu 25 listopada 2009 r. W dniu [...] marca 2010 r., a więc w tym samym dniu, co wymierzono Spółce sporną karę z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej, PINB wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt zamienny i udzielił stronie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na Spółkę obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Zatem dopiero decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nakładała na skarżącego obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji w ślad za organem, że Spółka samowolnie przystąpiła do użytkowania hali magazynowej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro w dacie wydania przez organ postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego nie ciążył na niej taki obowiązek. Sąd I instancji uchylając się od ustalenia, czy na skarżącym ciążył obowiązek określony w art. 54 czy też art. 55 ustawy Prawo budowlane, dokonał tym samym błędnej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego.

Kasator przypomniał następnie, że postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji, czy też postanowienia organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę skarżącą. W ocenie skarżącego, Sąd również nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku, albowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakoniczne stwierdzenie, iż zarzuty procesowe zawarte w skardze były bezzasadne, a stan faktyczny według Sądu sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że skarżący umieścił w hali magazynowej przedmioty, a zatem samowolnie przystąpił do użytkowania wskazują, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, 77 i art. 8 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd stosując przepisy prawa materialnego winien w pierwszej kolejności kierować się zasadami określonymi przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem podejmować wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.

W przekonaniu autora kasacji, Sąd I instancji wadliwie zinterpretował i zastosował przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione ustawowe przesłanki do wydania takiego orzeczenia. Zgodnie z art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 w/w ustawy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, czyli na podstawie pozwolenia na budowę. W sytuacji natomiast odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, jeżeli w odniesieniu do takiej inwestycji prowadzone jest postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, a sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, nie można stronie czynić zarzutu braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem obowiązek taki nałożony został na Spółkę dopiero w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Także brzmienie art. 55 ustawy Prawo budowlane dowodzi, że prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest możliwe tylko i wyłącznie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź gdy w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem nałożono na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy strona skarżąca dopiero mocą decyzji z dnia [...] marca 2010 r. została zobowiązana do uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja wydana przez Starostę Ś. o pozwoleniu na budowę i nakładająca na skarżącego jedynie obowiązek zawiadomienia organu została wycofana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia przez Starostę Ś. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...], która to decyzja została przesłana do wiadomości PINB. W tej sytuacji ustalenie przez Sąd, iż stan prawny i faktyczny sprawy został przedstawiony w sposób należyty jest całkowicie nieuzasadnione.

Jak podkreślił autor kasacji, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której stanowi przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest dopuszczalne wówczas, kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Sytuacja taka nie może jednak dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro Spółka decyzją PINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane została zobowiązana do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, to konsekwencją powyższego było wydanie przez Starostę Ś. decyzji uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę magazynu wyrobów gotowych. W dacie wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego toczyło się postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym skarżący nie mógł dokonać skutecznie prawnego zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż decyzja nakładająca taki obowiązek została wycofana z obrotu prawnego, nie mógł też ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, gdyż obowiązek taki został na niego nałożony w tej samej dacie, co wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie. W tych okolicznościach skarżący nie mógł naruszyć przepisów prawa, które pozwalałyby na zastosowanie sankcji określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od powyższych argumentów, wnoszący kasację z ostrożności procesowej zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 54 i 55 w/w ustawy wobec przyjęcia, iż hala była przez skarżącego użytkowana. To, że w hali prowadzone były próby obciążeniowe posadzki zgodnie z zaleceniami wynikającymi z karty gwarancyjnej, które polegały na ustawieniu w części hali palet z obciążeniem i przesuwaniu ich, nie oznacza, że hala była użytkowana i wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Działania podjęte przez skarżącego, które dotyczyły hali miały na celu tylko i wyłącznie sprawdzenie poprawności wykonania posadzki i stanowiły element kontroli ze strony inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty można uznać za usprawiedliwione.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wobec braku przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a., kwestionuje w istocie zastosowanie norm prawa materialnego do poczynionych ustaleń, których strona nie kwestionowała w toku postępowania. Błędna subsumcja stanu faktycznego do normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia nie może być podnoszona w ramach uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Okoliczności sprawy przyjęte przez sąd I instancji, a nie budzące wątpliwości strony skarżącej wskazują, iż przedmiotowy obiekt magazynowy realizowany był w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla "S." Spółka z o.o. w Ś. pozwolenia na budowę magazynu wyrobów gotowych. Dlatego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powoływanej dalej jako p.b., wstrzymał budowę, a decyzją z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wobec tego, Starosta Ś., na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzją z dnia [...] września 2009 r., uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał decyzję, w trybie art. 51 ust. 4 p.b., o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nałożył na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania. Postanowieniem zaś z tego samego dnia wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, powołując w podstawie prawnej art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g p.b. oraz wskazując na zaistnienie przesłanek z art. 55 pkt 1 p.b.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd pierwszej instancji, błędnie uznał, iż z naruszeniem art. 55 p.b. inwestor przystąpił do użytkowania obiektu i w konsekwencji wadliwie uznał za usprawiedliwione zastosowanie art. 57 ust. 7 p.b.

Przepis art. 55 p.b. stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Obowiązek, wynikający z art. 55 pkt 1 p.b., uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu o wskazanej tym przepisem kategorii, powstaje gdy jego wzniesienia dokonano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy wybudowano go zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś gdy odstąpiono od warunków pozwolenia i w toku jest postępowanie, o jakim mowa w art. 51, to art. 55 pkt 1 p.b. nie będzie miał zastosowania. Może mieć natomiast zastosowanie art. 55 pkt 2 p.b., ale dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b.

W sytuacji, gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 p.b. jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 p.b., dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 p.b. Skoro, bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.b., to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 p.b., a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 p.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09, LEX nr 597987).

W sprawie niniejszej, postępowanie legalizacyjne (art. 51 ust. 4 p.b.) nie zostało zakończone, a więc obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie powstał. A tym samym sankcja określona przepisem art. 57 ust. 7 p.b. nie mogła być zastosowana, gdyż nie zaistniały warunki dotyczące naruszenia dyspozycji art. 55 p.b. Od strony nie można było też domagać się, w sposób prawnie uzasadniony, zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w przepisie art. 54 p.b. Przepis art. 57 ust. 7 p.b. nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do wymierzenia kary za użytkowanie obiektu budowlanego i to w innych, nie wymienionych w art. 54 i art. 55 p.b. przypadkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. II OSK 1184/09, LEX nr 589035).

Zważywszy na przedstawione okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne, za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 55 pkt 1 p.b. i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 p.b., poprzez przyjęcie, że zachodzi podstawa do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 p.b., albowiem obiekt zrealizowany został w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i prowadzone było przez skarżącą Spółkę w trybie art. 51 p.b. postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a dopiero decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a zatem w tym samym dniu, co postanowienie PINB o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Natomiast decyzja Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę nie nakładała na skarżącego takiego obowiązku, a jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy, nadto decyzja ta została uchylona przez Starostę Ś. decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wobec tego, nie było podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, gdyż przedmiotowy obiekt był realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a decyzja o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 p.b., w dacie podjęcia postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, bo nie była doręczona stronie.

Trafnie więc podkreślono w skardze kasacyjnej, a co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 p.b. możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1756/09 LEX nr 746773 oraz z dnia 22 marca 2011 r., II OSK 411/10, LEX nr 992567)

Wobec tego, iż w kontrolowanej sprawie, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a uzasadnione okazały się jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego podważające podstawę zastosowania w okolicznościach tej sprawy regulacji określonej w przepisie art. 57 ust. 7 p.b., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając postanowienia organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.