Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 178/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. L., A. L. oraz J. U.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. L., A. L. i J. U.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 stycznia 2021 r. uchylającą decyzję własną Kolegium z 28 października 2020r. oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji co do wniosku M. i B. L. oraz wniosku J. U.-M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w U. na dwie działki o numerach [..] o pow. 0,0007 ha i [..] o pow. 0,0163 ha została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku S. R. z 8 stycznia 2020r., Burmistrz Miasta wydał w dniu 21 lutego 2020r. postanowienie pozytywnie opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości działki nr [..] na działki oznaczone we wstępnym projekcie podziału numerem [..] i [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów strefy [..]" zatwierdzonego uchwalą nr XII/103/2003 Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003r. (Dz. Urz. Woj. nr 2, poz. 6 z dnia 7 stycznia 2004r.)

Następnie w dniu 2 marca 2020r. Burmistrz Miasta wydał decyzję, na mocy której zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w U. na dwie działki o numerach [..] o pow. 0,0007 ha i [..] o pow. 0,0163 ha. Powyższa decyzja z dniem 3 marca 2020r. stała się ostateczna.

W dniu 18 września 2020r. B. i M. L. oraz J. U.-M. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Uzasadniając swój interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wnioskodawcy wskazali, iż jako współwłaściciele działki nr [...] zostali oni uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [..] oraz w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Wyjaśnili, iż wydanie decyzji nakazu rozbiórki nieruchomości na działce nr [..], wnioskowane w 2017r., zmierza do zaspokojenia prawnie chronionego, konkretnego i indywidualnego interesu członków Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym indywidualnie oznaczonych właścicieli mieszkań od strony inwestycji, czyli stron, których mieszkania tracą nie mniej niż pół miliona złotych wartości plus utracone korzyści.

Dalej podali, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta likwiduje przez podział działkę nr [..], na której zrealizowano budynek będący przedmiotem postępowania w nadzorze budowlanym, co obiektywnie zmienia jego położenie względem granicy działki. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 października 1999r., sygn. akt IV SA 1693/97, wnioskodawcy stwierdzili, że skoro obiektywna zmiana przebiegu i charakteru granic, przy których położony jest budynek na działce nr [..], dotyczy zmiany okoliczności kluczowej dla wyniku postępowania w nadzorze budowlanym, to w okolicznościach tej sprawy oczywiste jest, że jako strony postępowania w nadzorze budowlanym, wnioskodawcy mają interes prawny, a więc i status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta.

W dniu 28 października 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 2 marca 2020r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Kolegium w zakreślonym prawem terminie złożyli M. i B. L., tytułując go jako odwołanie i powołując się na dwie kluczowe okoliczności:

- pominięcie w decyzji z 28 października 2020r, że są oni stronami postępowania w nadzorze budowlanym w sprawie inwestycji na działce nr [..]. Skarżący zaznaczyli, że kwestia przebiegu i charakteru granic działki nr [..], przy której zrealizowano inwestycję, zmienianych decyzją Burmistrza Miasta z 2 marca 2020r., jest w świetle prawomocnych wyroków sądów WSA w Gdańsku II SA/Gd 717/14 i NSA II OSK 2149/15 oraz prawomocnych decyzji GINB z 8 listopada 2019r. i z 14 lutego 2020r. kluczowa dla uregulowania sytuacji prawnej tej inwestycji przez nadzór budowlany. Wskazali, iż nie można przyjąć, iż Burmistrz może ingerować w prawomocne wyroki sądów uchylające pozwolenie na budowę.

- pominięcie przez Kolegium z urzędu kluczowego dowodu z załączonego przez nich do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji L. M. z dnia 12 września 2020r.

Następnie w dniu 16 grudnia 2020r. wpłynęła skarga p. J.U.-M. na w/w decyzję Kolegium, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zakwestionował decyzję Kolegium w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania;

oczywiste i rażące naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 21 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na odmowie uznania interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu i odmówienie mu na tej podstawie statusu strony postępowania:

naruszenie przepisów art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 21 1 k.p.a.. art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 2020r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [..].

Pismem z 23 grudnia 2020r. Kolegium poinformowało skarżącego J. U.-M., iż w trybie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r.; poz. 2325 ze zm.), z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez M. i B. L. jego skarga zostanie rozpoznana przez Kolegium jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Kolegium z 28 października 2020r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 2 marca 2020 r. podlegała uchyleniu w całości, jednakże z innych względów niż podniesione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznało bowiem, iż jakkolwiek zaskarżona decyzja zawiera błędnie sformułowaną sentencję, to jednak w swej istocie - odnoszącej się do uznania braku istnienia interesu prawnego po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej - jest ona trafna.

Wyjaśniając powyższe stanowisko Kolegium wskazało, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu i jest ono samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajnego środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do skorzystania z tego środka posiadają co do zasady osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak wykaże istnienie po swojej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie za U sierpnia 2010r., sygn.. akt IV SA/Wa 1919/09).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2012r. (sygn. akt II OSK 734/11), nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a.,. które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, to organ na nowo ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna być zawężona tylko do przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61 § 3 k.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006r., sygn. akt 1 OSK 725/05).

W przedmiotowej sprawie w postępowaniu podziałowym, zakończonym decyzją Burmistrza Miasta z 2 marca 2020r. stroną postępowania był właściciel nieruchomości dzielonej działki nr [..] S. R. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji został złożony przez osoby, które nie były stronami postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta. Zaszła zatem potrzeba oceny interesu prawnego wnioskodawców do występowania w niniejszym postępowania w charakterze stron.

Z uwagi na powyższe Kolegium przyjęło, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło wraz ze złożeniem wniosków przez wnioskodawców i konieczne było jego prowadzenie celem zbadania ich interesu prawnego.

W toku postępowania ustalono, iż żadenemu z wnioskodawców nie przysługuje interes prawny do występowania w postępowaniu podziałowym na prawach strony, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania co do nich, o czym orzeczono w pkt 2 niniejszej decyzji.

Wyjaśniło Kolegium, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O posiadaniu zaś przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98). O tym, czy zatem określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki.

Taka norma prawna wynika z przepisu art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Z powyższego wynika, iż zasadą jest, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, ponieważ tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Tym samym tylko te podmioty są stronami postępowania podziałowego. Osoba nieposiadąjąca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału (w uproszczeniu: podmiot niebędący właścicielem ani dysponentem innych praw właścicielskich, ani też spadkobiercą takich podmiotów) nie może być w zasadzie stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do tej ostatniej okoliczności podkreślono, że postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej - podział nieruchomości może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości, nie oddziałując co do zasady na grunty sąsiednie. Wynik postępowania podziałowego wywoła zatem skutki prawne wyłącznie w sferze właściciela nieruchomości dzielonej. W konsekwencji tego w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, iż interes prawny w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy posiada co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości podlegającej dzieleniu. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego. Konsekwentnie zatem nie przysługuje im także przymiot strony postępowania (zob. wyrok NSA z 27 października 2016r., sygn. akt I OSK 3074/14, wyrok NSA z 13 listopada 2014r" sygn. akt I OSK 654/1.3; wyrok NSA z 21 grudnia 1999r. sygn. akt I SA 2225/98, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 150/18).

Wskazało Kolegium, iż zasada ta doznaje wyjątku poprzez uznanie za stronę postępowania nadzorczego lub nadzwyczajnego wobec decyzji podziałowej także właściciela nieruchomości sąsiedniej, który nie był stroną postępowania podziałowego. Wyjątek ten, jak zresztą każdy, podlega wykładni zawężającej a nie rozszerzającej. Został on wypracowany przez orzecznictwo jedynie w sytuacjach, gdy podział nieruchomości wpłynął na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich w konkretny sposób. Dotyczy to okoliczności naruszenia granic nieruchomości sąsiednich .przez podział (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019r. sygn. akt IV SA/Po 916/19, wyrok NSA z 14 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2236/14) oraz naruszenia dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018r., sygn. akt 380/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2009r. sygn. akt I OSK 9/09). Chodzi tu zatem o konkretne, namacalne naruszenie prawa własności.

Taka sytuacja jednak w omawianej sprawie nie występuje. Bezsporne jest w sprawie, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości nr [..] w U., której wnioskujący M. i B. L. oraz J. U.-M. nie byli i nie są właścicielami, ani nie służyło i nie służy im żaden tytuł prawnorzeczowy. Wnioskujący w swych pismach nie wskazywali także okoliczności, by kwestionowany podział nieruchomości naruszył granice nieruchomości sąsiedniej lub wpłynął na sposób dostępu ich działki do drogi publicznej. Powoływany przez wnioskujących argument, uzasadniający ich interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest zbyt ogólny i znacznie odbiegający swym charakterem od wspomnianych wyżej wyjątków. Argument ten osadza się bowiem na założeniu, że kwestionowana decyzja podziałowa Burmistrza Miasta, zmieniając kluczową kwestię (tj. charakter granicy działki, przy której zbudowany jest budynek podlegający w przyszłości rozbiórce), mogącą prowadzić do podważenia skutków prawomocnych wyroków sądowych i prawomocnych decyzji, może mieć wpływ na wykonywanie prawa własności na sąsiedniej nieruchomości.

Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 28 k.p.a. w kontekście nieuwzględnienia okoliczności związanych z obejściem prawa, jako wskazywanego przez skarżących rzeczywistego celu postępowania podziałowego. Kolegium, badając legalność działań Burmistrza w toku postępowania nieważnościowego, pozbawione jest możliwości badania celu, dla którego inicjowane jest określone postępowanie administracyjne. Tym samym odwołanie się do okoliczności, które zdaniem skarżących stanowią cel postępowania podziałowego, nie kreuje wzorca kontrolnego do oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Fakt uznania skarżących za strony postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie może przesądzać o tym, że w niniejszym postępowaniu winni oni również być automatycznie stronami. Jak słusznie zauważyło Kolegium w składzie uprzednio orzekającym postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę lub postępowania legalizacyjnego. Inne są bowiem przepisy prawne regulujące te postępowania i inny jest ich cel. Inny jest też zakres podmiotowy tych postępowań, ustalony przez ustawodawcę. Podkreślono, że interes prawny strony musi aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.12.1995 r. - sygn. akt IV SA 20/95).

Dodatkowo Kolegium pokreśliło, iż wnioskodawcy są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej i to wspólnocie w pierwszej kolejności przysługuje prawo do reprezentowania swoich członków w postępowaniach administracyjnych. Oczywiście konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota.

Przy czym dla wykazania takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową poprzez wydanie decyzji podziałowej, co każe jego sytuacje prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku.

Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej był przedmiotem analizy Kolegium i postanowieniem z 11 stycznia 2021r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z 27 listopada 2020r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 2 marca 2020r. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskującej Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący właściciele lokali mieszkalnych również nie wskazali przepisów prawa, na których opierać ma się ich interes prawny w żądaniu uwzględniania ich jako stron postępowania podziałowego. Przedstawione przez nich okoliczności świadczą o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, który jednakże nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Z tego też względu Kolegium nie mogło uznać skarżących za stronę postępowania nieważnościowego wobec czego umorzyło postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek w/w osób. W konsekwencji nie podlegały rozpatrzeniu merytoryczne zarzuty skarżących w odniesieniu do kwestionowanej decyzji.

We wniesionej skardze skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie przepisów postępowania :

oczywiste i rażące naruszenie art.61a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na oczywiście bezzasadnym umorzeniu postępowania co do wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki [..];

naruszenie przepisów: art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80. k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta z 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki [..].

Wnieśli skarżący o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości;

zobowiązanie SKO do wydania w określonym terminie, bez zbędnej zwłoki, decyzji w przedmiotowej sprawie wskazując w wyroku konieczność uznania skarżących za strony postępowania i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta o zatwierdzeniu podziału działki [..];

zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych.

Oceniając stanowisko Kolegium zaprezentowane w skarżonej decyzji podnieśli skarżący, że jego implikacją jest teza, że zasadniczo zgodnie z u.g.n. podział nieruchomości gruntowej powinien być związany z wykonywaniem prawa własności przez dysponenta dzielonej działki, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast wyjątki od reguły ograniczenia prawa strony wyłącznie do dysponenta dzielonej nieruchomości na rzecz udziału w postępowaniu podziałowym właścicieli sąsiednich nieruchomości warunkowane są wyłącznie stwierdzeniem, że kwestionowaną decyzją podziałową naruszone może być ich konkretne prawo, w szczególności prawo podmiotowe wynikające z prawa własności.

Kolegium stwierdziło więc, że interes prawny skarżących jako stron postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie budynku wzniesionego na działce [..] jest zbyt ogólny, aby był interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 2 marca 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki [..].

Tymczasem Burmistrz na wniosek inwestora zatwierdził podział działki [..] decyzją z 2 marca 2020 r. wyłącznie po to, aby doprowadzić do obejścia oczywistych w świetle powagi rzeczy osądzonej przepisów planu miejscowego w celu legalizacji budynku przy granicy z działką [..]. W okolicznościach tej sprawy przepisy planu miejscowego zakazujące zabudowy przy granicy z działką [..] służyły też ochronie korzystania przez skarżących zgodnie z prawem z prawa własności, co implikowało uznanie interesu prawnego skarżących i ich legitymacji procesowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w postępowaniu naprawczym.

Kolegium nie znalazło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym orzeczenia dotyczącego tak daleko idącego nadużycia uprawnień jak to miało miejsce w przypadku decyzji Burmistrza z 2 marca 2020 r. wydanej z wniosku inwestora z przekroczeniem uprawnień dla korzyści osobistej i materialnej inwestora. Inwestor dzięki tej decyzji Burmistrza miał uzyskać legalizację budynku w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez nadzór budowlany, którego skarżący są stronami, co ma też istotny wpływ na korzystanie z prawa własności mieszkań z balkonami od strony inwestycji (użytkowania wieczystego) na sąsiedniej nieruchomości [..] .

Wedle skarżących jest oczywiste, że nie można pozbawić właścicieli sąsiedniej działki legitymacji procesowej w postępowaniu nadzwyczajnym w podobnej sytuacji i wynika to z zasad leżących u podstaw wskazanych wyjątków od ograniczenia prawa strony wyłącznie do właściciela dzielonej nieruchomości wypracowanych w orzecznictwie sądowo administracyjnym przytoczonym przez Kolegium w skarżonych decyzjach.

Podnieśli skarżący także szereg zarzutów pod adresem decyzji Burmistrza Miasta z 2 marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności – dlatego podkreślenia wymaga, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo – tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

W sprawie niniejszej poza sporem jest, że decyzja będąca przedmiotem orzekania została wydana na podstawie art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. ( u.g.n.). Wynika z niego wprost, że wniosek o podział może złożyć osoba, która ma w tym interes prawny a zatem w świetle art. 28 k.p.a. jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Nie budzi żadnych wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Powyższe oznacza, że interesem takim nie legitymowali się właściciele oraz użytkownicy wieczyści działki nr [..] w stosunku do działki nr [..], gdyż ich interes miał charakter wyłącznie faktyczny. Tym samym kontrolowana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..] na wniosek skarżących jest słuszna. Wobec wydania decyzji podziałowej w żadnym stopniu nie zmienił się status prawnorzeczowy działki nr [..], nie uległy zmianie jej granice, nie zmieniły się uprawnienia jej właścicieli ani nie zwiększył zakres ich obowiązków. Ich sytuacja prawnorzeczowa nie uległa zmianie. Z wniosku i skargi, iż skarżący obawiają się wpływu skutków decyzji podziałowej na finalne rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Jednak taka obawa, nawet słuszna, nie powoduje powstania po stronie skarżących interesu prawnego we wzruszeniu decyzji podziałowej.

Należy z całą mocą podkreślić, że uprawnienia właściciela mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu- np. użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości, ani stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Skarżący zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie nie mają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Prawidłowo więc organ nadzoru uznał, że skarżący nie mając praw rzeczowych do nieruchomości objętych wyżej wskazaną decyzją nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10). Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są chybione.

Powyższe też oznacza, że Kolegium orzekając w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, a aktualnie także Sąd, nie mają kompetencji do odnoszenia się i dokonywania oceny zasadności zarzutów formułowanych przez skarżących pod adresem decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..] i potencjalnych konsekwencji tej decyzji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dokonywanie takiej oceny oznaczałoby wkroczenie w meritum sprawy i podjęcie rozważań w przedmiocie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, co jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy postępowanie zainicjował podmiot nie mający interesu prawnego w jego wszczęciu i prowadzeniu.

Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 kpa. Organ nie prowadził postępowania co do istoty sprawy, lecz wydał decyzję o umarzającą postępowanie wobec uprzedniego wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie złożonego wniosku. Organ właściwie uzasadnił podjętą decyzję wyjaśniając, dlaczego uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Prawidłowo powołał przepisy prawa. Wskazał także na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów art. 107 § 3 kpa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 kpa, gdyż organ tych przepisów nie stosował. Organ nie wydał decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, lecz decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, zatem winien był wykazać zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie i uczynił to wykazując brak interesu prawnego skarżących w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro jednak wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania, a więc nie mający skutecznej legitymacji do domagania się przeprowadzenia takiej kontroli, to obowiązkiem organu było umorzyć postępowanie w sprawie wobec uprzedniego jego wszczęcia. Zważyć należy, że wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania skutkowałoby, że taka decyzja bez względu na kierunek rozstrzygnięcia dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 4 kpa.

Wyjaśnić skarżącym należy, że posiadanie statusu stron postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie oznacza, że taki sam status uzyskają w każdym innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]. Natomiast dywagacje co do skutków dokonanego podziału wobec postępowania legalizacyjnego nie mogą podlegać ocenie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.