Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 346/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", "|c", 200, 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 9, 77 par. 1, 107 par. 1, 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, 61 ust. 1 pkt 1, 4 , 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pensjonatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – G. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pensjonatów przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. R. (działki Nr 75/6, 75/7, 78/1, 74/2 i 1/2 w obrębie [...]).

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku G. O., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech pensjonatów, przewidzianej do realizacji przy ul. R. w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ napisał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że teren inwestycji znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], w związku z czym organ zwrócił się do Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] o opinię. W odpowiedzi organ otrzymał pismo, z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach Oz II i S-V obejmującej postulowany zespół przyrodniczo-krajobrazowy "źródliska B.", w której to strefie preferuje się działania rozszerzające ochronę walorów przyrodniczego obszaru źródliskowego B. Następnie, wobec ustalenia, iż teren inwestycji nie znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ przeprowadził analizę w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, iż inwestycja nie spełnia 3 z nich. Omawiając poszczególne z nich organ zwrócił uwagę na nie wypełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w analizowanym obszarze występują nieliczne zabudowania mieszkalno – gospodarcze o charakterze zagrodowym obsługujące tereny rolnicze. Zabudowania o tym charakterze nie pozwalają na określenie wymagań i parametrów dla zabudowy usług hotelarskich, których dotyczy wniosek inwestora. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej oraz zapewnioną obsługę w media, gdyż inwestor załączył zaświadczenia gestorów sieci o możliwości przyłączenia energii elektrycznej i gazu oraz o braku sieci wodociągowej i kanalizacji, jednak wnioskodawca planuje na swój koszt rozbudowę istniejącej sieci i budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, co oznacza, iż kolejne dwa warunki zostały spełnione. Niemniej jednak organ wskazał, iż w rejestrze gruntów teren objętym zamierzeniem inwestycyjnym jest opisany jako użytek rolny o klasach PslV, RIVb, RV, LsV, PsV, RVI. Na mocy ustawy z dnia 31 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tereny rolnicze w obrębie granic miasta nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie dotyczy to jednak gruntów leśnych. Ponieważ teren objęty wnioskiem zawiera użytek leśny o łącznej powierzchni 0,1523 ha, organ uznał, że warunek określony w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie został spełniony.

Podobnie organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia ostatniego z warunków, gdyż jest niezgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ wchodzi w skład ustanowionego rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 1996 roku Wojewody [...] i Wojewody [...] terenu Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Oznacza to, iż działki inwestycyjne podlegają regulacji określonej w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], w którym czytamy, iż znajdują się w jednostce Ł.1.8 w strefach SV i OZ-II. Organ podał, iż północna część nieruchomości znajduje się w strefie OZ-II obejmującej obszary objęte lub postulowane do objęcia dodatkowymi formami ochrony przyrody i krajobrazu. Głównym przedmiotem ochrony jest tu dolina B. Z kolei południowa część znajduje się w strefie SV stanowiącej obszar obejmujący górny, źródłowy odcinek doliny B. o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu [...]. Zgodnie z planem ochrony elementy zagospodarowania i działania naruszające walory to budownictwo indywidualne w dolinie i wygradzanie terenów w dolinie cieku, w tym przegradzanie cieku, nadto zakazy i ograniczenia obowiązujące w strefie to zakaz lokalizacji nowego budownictwa, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Organ wywiódł, iż planowana inwestycja wykroczy poza zakres dopuszczalnych form zagospodarowania określonych w planie ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], a skoro tak to ostatniego z warunków nie sposób uznać za spełniony. Reasumując organ podkreślił, iż z uwagi na ustalenie, iż inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. O. wskazał, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji podobnej do wnioskowanej. Organ w tym zakresie ograniczył się jedynie do analizy bezpośredniego sąsiedztwa, czym naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla zobrazowania odwołujący wskazał, iż w niedalekim sąsiedztwie znajdują się restauracja D., Centrum Szkoleniowo – Konferencyjne Uniwersytetu [...], zajazd, hotel i restauracja, A Sp. z o. o., hotel Uniwersytetu [...]. Z uwagi na istniejącą zabudowę strona wywiodła, iż rozporządzenie, które ustanawia strefy i w konsekwencji uniemożliwia realizację zamierzenia jest sprzeczne z Konstytucją, narusza chronione prawo własności, przy czym strona nie kwestionuje możliwości ograniczenia tego prawa na terenach objętych ochroną przyrody, ale dokonany podział na strefy godzi w zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa. Odwołujący dodał, iż w związku z takim stanem rzeczy wystąpił już do Rzecznika Praw Obywatelskich (sprawa w toku) i zamierza także zaskarżyć odpowiednie przepisy rozporządzenia Wojewody Łódzkiego do sądu administracyjnego. Mając na uwadze argumentację organu w kwestii drugiego z warunków, którego inwestycja nie spełnia strona podkreśliła, iż teren objęty wnioskiem w rejestrze gruntów jest przewidziany jako użytek rolny i leśny. Teren objęty wnioskiem zawiera użytek leśny o powierzchni 0,1523 ha, wobec czego inwestor w piśmie z dnia 12 marca 2009 roku skorygował swój wniosek w ten sposób, że obszar o powierzchni 0,1337 ha wchodzący w skład działki Nr ewid. 75/6, obszar o powierzchni 0,006 ha wchodzący w skład działki Nr ewid. 75/7 i obszar o powierzchni 0,002 ha wchodzący w skład działki Nr ewid. ½, wyłączył spod zakresu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż przeprowadzona analiza spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów, oparta została na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i daje podstawę do stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych warunków Kolegium zauważyło, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozostająca w zgodzie z funkcją planowaną przez inwestora. W tej sytuacji zasada tzw. dobrego sąsiedztwa nie została spełniona. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania stanowiącego o tym, że wbrew poglądowi organu w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa korespondująca z projektowaną przez inwestora organ odwoławczy wyjaśnił, że zabudowa ta znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Przy czym obszar analizowany został określony w sposób prawidłowy.

W odniesieniu do kolejnej przesłanki organ wskazał, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym łączna powierzchnia lasu wynosi 0,1523 ha. Na teren inwestycji składają się zatem grunty oznaczone symbolem Ls – las o powierzchni co najmniej 0,10 ha, wypełniające definicję lasu w rozumieniu ustawy o lasach. Skoro tak, to stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie takich gruntów na cele nierolne i nieleśne wymaga zgody właściwego organu i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym jest, iż dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, iż inwestor we wniosku jako teren inwestycyjny podał w całości wymienione w nim działki, a następnie wskazał, że wyłącza spod inwestycji teren lasu, ale nie będzie sporządzał mapy z nowym zakresem uwzględniającym działki wyłączone spod inwestycji. W tej sytuacji, w ocenie organu bezsporne jest, iż planowana inwestycja obejmuje cały obszar działek wymienionych we wniosku.

W kwestii niezgodności z przepisami odrębnymi organ odwoławczy podkreślił, iż rozporządzenie z dnia [...] w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] stanowi akt prawa miejscowego, ustanawiający plan ochrony parku, które to ustalenia są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, iż rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody i w obecnym stanie prawnym ustawa ta utraciła już moc prawną, jednakże stosownie do art. 154 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, plany ochrony dla parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 roku do dnia wejścia w życie ustawy tj. 1 maja 2004 roku, stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Przepis ten stanowi, iż dla parków krajobrazowych, które miały plany zatwierdzone rozporządzeniem do dnia 2 lutego 2001 roku sporządza się z ich wykorzystaniem plany w rozumieniu ustawy, natomiast dla parków posiadających plany ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 roku do dnia wejścia w życie ustawy, plany te stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Kolegium podkreśliło, iż rozporządzenie Wojewody z dnia [...], jako akt prawa miejscowego, zawiera przepisy odrębne przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] obowiązuje w kształcie określonym w rozporządzeniu o jego ustanowieniu. Zawiera ono m.in. zakaz lokalizacji nowych obiektów, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Reasumując Kolegium przypomniało, iż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione trzy z nich, stąd zasadnie organ I instancji rozstrzygnął o odmowie ich ustalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik G. O. wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art., 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty odwołania dodając, iż obszar analizowany wyznaczony w sprawie jest zbyt mały biorąc pod uwagę nieliczną zabudowę na analizowanym terenie. Nadto, pełnomocnik w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 roku poinformował, że w celu zmiany rozporządzenia Nr [...] R. S. współwłaścicielka nieruchomości, wystąpiła do Rzecznika Praw Obywatelskich ze skargą, której przedmiotem było naruszenie przez Gminę Miejska Ł. praw własności działek przy ul. R. poprzez ograniczenie możliwości inwestowania na tych działkach. Obecnie toczy się postępowanie. Nadto R. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wezwaniem do uchylenia rozporządzenia Nr [...] w zakresie podziału na strefy ochronne, sprawa została przekazana Sejmikowi Województwa, który w dniu [...] podjął uchwałę, którą odmówił uchylenia powyższego rozporządzenia. W chwili obecnej R. S. zamierza skierować skargę do WSA w Łodzi. Konkludując pełnomocnik wywiódł, iż nie można orzekać o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji do czasu zakończenia postępowań mających na celu zmianę rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. "a"), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. "b"), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi G. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech pensjonatów, przewidzianej do realizacji na działach Nr ewid. 75/6, 75/7, 78/1, 74/2, 1/2 przy ul. R. w Ł. Przywołane rozstrzygnięcia wydane zostały po ustaleniu, iż działki, na których potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja rozstrzygająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana na skutek stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana zabudowa nie spełnia pkt 1, pkt 4 i pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym, nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu, a przede wszystkim ze znaczną częścią argumentacji organu w tym zakresie nie sposób się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych warunków należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Podkreślić przy tym należy, że cytowany przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Z drugiej strony, w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego. Nie można uznać, że dostateczne wyjaśnienie tej kwestii może stanowić stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia. Organ musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy minimalną wielkość obszaru analizowanego (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy Sąd uznał, że ponownego rozważenia wymaga możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalny. Bezsprzeczne w sprawie jest to, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowana jest na terenach, gdzie działki mają stosunkowo dużą powierzchnię. Teren ten jest słabo zurbanizowany. Tym samym, zabudowa na okolicznych terenach jest mocno rozproszona. Skutkuje to tym, że wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach może nie dawać pełnego obrazu zabudowy na sąsiednich działkach w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych powodów, organy powinny rozważyć możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w większym rozmiarze niż minimalny.

Mając powyższe na względzie należało wskazać, iż znajdująca się w aktach organu I instancji analiza, sporządzona z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu, nie mogła stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Lex Nr 302537), błędne wyznaczenie terenu obszaru analizowanego powoduje, iż sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji.

Decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego oparte zostały zatem na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Narusza to przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji uchybiły również treści art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć wadliwie przygotowaną analizę. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Sąd ma przy tym na uwadze, iż obszar przyjęty do analizy, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki.

Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia dla przyjętej powierzchni obszaru analizowanego stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odniesieniu do opisanego powyżej zagadnienia wskazać także należy, iż z lektury akt administracyjnych wynika, że sprawa z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy była rozpoznawana przez organy administracji dwukrotnie. Pierwsza decyzja wydana przez organ I instancji została uchylona w toku postępowania odwoławczego. Przed wydaniem tej uchylonej przez organ II instancji decyzji, organ I instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpoznając sprawę, mimo zastrzeżeń organu II instancji skierowanych przeciwko opracowanej analizie, a zawartych w decyzji kasacyjnej, organ I instancji ponownie rozstrzygnięcie w sprawie oparł na zakwestionowanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Działanie takie, polegające na zaakceptowaniu wadliwej analizy przez organ I, jak i II instancji, nie może zasługiwać na aprobatę.

W dalszej kolejności powołując art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że w skład terenu objętego wnioskiem wchodzą grunty leśne o łącznej powierzchni 1,311 ha, co wynika z załączonych do akt wypisów z ewidencji gruntów. Skoro więc inwestycja obejmuje las, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U Nr 12, poz. 59 ze zm.), o powierzchni ponad 0,10 ha, to stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), podlega obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Dalej organ podkreślał, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie (budynki o funkcji mieszkalnej) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu leśnego. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (domyślać się należy, że w tym przypadku chodzi raczej o grunty leśne) dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało za trafny pogląd wyrażony przez organ pierwszo instancyjny, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując powyższy wywód jednoznacznie należy stwierdzić, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazanej zgody nie można przy tym utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te podlegają bowiem procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przywołanej regulacji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie teren inwestycji przesłankę tę spełnia. Uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 roku, II OW 70/09, Lex Nr 582881). Z kolei uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 428). Oczywistym jest, że wynikiem postępowania uzgodnieniowego może być rozstrzygnięcie zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 roku, II OSK 688/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, organ rozstrzygający w sprawie o warunki zabudowy powinien był przeprowadzić procedurę uzgodnieniową, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Dopiero uzyskanie takiego uzgodnienia, negatywnego lub pozytywnego, upoważnia do zajęcia stanowiska co do kwestii objętej uzgodnieniem. Tym samym nie była dopuszczalna samodzielna ocena planowanej inwestycji, tak jak uczynił to organ w kwestionowanej decyzji, z pominięciem postępowania uzgodnieniowego, z punktu widzenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolejną kwestią sporną, wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie, czy planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w postaci rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Jak wynika bowiem z przywołanego rozporządzenia działki inwestycyjne znajdują się na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] w jednostce Ł.1.8, w strefach SV i OZ-II. Strefa SV stanowi obszar obejmujący górny, źródłowy odcinek doliny B., o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu [...] i co istotne zgodnie z planem ochrony parku w strefie tej obowiązują m.in. zakazy i ograniczenia lokalizacji nowego budownictwa, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Z kolei strefa OZ-II obejmuje obszary objęte lub postulowane do objęcia dodatkowymi formami ochrony przyrody i krajobrazu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska co do znaczenia w niniejszej sprawie przywołanego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] jako aktu prawa miejscowego zawierającego uregulowania w ramach przepisów odrębnych, warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny, chociażby w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 roku, II OSK 2035/09 (dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielając argumenty sądu pierwszej instancji podkreślił, iż rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ślad za Naczelnym Sadem Administracyjnym godzi się wskazać, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] jest wprawdzie aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody, jednakże okoliczność ta sama przez się nie przesądza o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 roku, Nr 99, poz. 1079 ze zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prowadzi to do wniosku, iż na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], wydane zostało wprawdzie na podstawie przepisów ustawy z 1991 roku, jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, czyli z dniem 1 maja 2004 roku, zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 roku do dnia wejścia w życie ustawy stały się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że do planów ochrony ustanowionych w tym okresie (pomiędzy dniem 2 lutego 2001 roku, a dniem 30 kwietnia 2004 roku) stosować należy przepisy nowej ustawy. Reasumując powyższe, zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Nadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów, obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych, niż wymienione we wskazanym przepisie. W przywołanym przepisie art. 17 ustawodawca zawarł zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Spośród tych zakazów, budownictwa dotyczą zakazy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej

- lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie budzi wątpliwości, iż wśród wymienionych, jedynych regulacji, brak jest takiej, która zakazywałaby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku. Oznacza to, iż tak długo jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. Idąc dalej, skoro istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, zatem rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2009 roku, II SA/Łd 520/09; z dnia 19 listopada 2010 roku, II SA/Łd 936/10; z dnia 13 grudnia 2010 roku, II SA/Łd 983/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można podzielić natomiast zarzutów i argumentacji skargi w tej części, która dotyczy stwierdzenia, że planowana zabudowa ma być usytuowana na niezalesionej części wskazanej nieruchomości.

Mając na uwadze wyjaśnienia inwestora, iż w zasadzie teren objęty wnioskiem zawiera użytek leśny o pow. 0,1523 ha, jednakże jest on całkowicie wyłączony z planowanej inwestycji, gdyż ostatni fragment leśny wchodzi w skład działki Nr ewid. 74/2, ale jego powierzchnia wynosi 0,0106 ha, więc nie jest on także gruntem leśnym, wskazać należy, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji będzie faktycznie zabudowana. Skoro zatem sam inwestor we wniosku wszczynającym kontrolowane postępowanie administracyjne wskazał w całości wszystkie z działek, to obecnie nie może skutecznie wywodzić, iż w istocie budynek będzie usytuowany na określonym fragmencie działki. Podkreślić trzeba, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, na której części działki będzie w efekcie końcowym wybudowany obiekt, taka konkretyzacja następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Organ na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno-budowlanych. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007 roku, II SA/Łd 719/07, Lex Nr 394827).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sad ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) i jego wydatki (17 zł).

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, Sąd nie orzekał w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne.