Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 965/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 149  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Suleja – Klimczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A S. A. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej – organ II Instancji) postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.), a także art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B S.A. w K. (obecnie – A S.A. w B.), reprezentowaną przez prokurenta samoistnego (dalej – skarżąca, wnioskodawca, Spółka), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej – organ I instancji) z dnia [...] nr [...] odmawiające wznowienia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...] dotyczącego podatku od nieruchomości za 2009 r., wystawionego przez Wójta Gminy M.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy M. wydał w dniu [...] tytuł wykonawczy o nr [...] obejmujący nieuiszczony podatek od nieruchomości za 2009 r. Na ich podstawie Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. prowadził wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, w toku którego pobrano koszty egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w wyniku wyegzekwowania należności.

Pismem z dnia [...] Spółka wniosła o wznowienie postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego wobec niej na podstawie wydanego w dniu [...] przez Wójta Gminy M. tytułu wykonawczego nr [...]. Jak zaznaczono, w toku tego postępowania pobrano od Spółki koszty egzekucyjne. Skarżąca we wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, którym stwierdzono niezgodność przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Spółka wskazała, że skoro przepisy te stanowiły podstawę nałożenia na Spółkę kosztów egzekucyjnych, to wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny, albowiem nałożone koszty egzekucyjne, w świetle orzeczenia TK, były nienależne.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Na rozstrzygnięcie to Spółka wniosła zażalenie. W jego następstwie organ II instancji postanowieniem z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że art. 61a k.p.a. nie mógł być podstawą prawną rozpoznania wniosku, gdyż do nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, tj. wznowienia postępowania zastosowanie mają przepisy art. 145-152 k.p.a. Tym samym efektem ustaleń dotyczących dopuszczalności wznowienia postępowania winno być jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 k.p.a.

W toku dalszego postępowania organ I instancji, stosując się do wskazań zawartych w rozstrzygnięciu kasacyjnym, postanowieniem z dnia [...] odmówił Spółce wznowienia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone postanowieniem, a poprzez wyegzekwowanie należności. Nie wydano więc rozstrzygnięcia, którego podstawą byłyby niekonstytucyjne przepisy prawa. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, należało odmówić wznowienia postępowania egzekucyjnego.

W zażaleniu z dnia [...] Spółka zarzuciła postanowieniu organu I instancji naruszenie przepisów: art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wznowienia postępowania egzekucyjnego w administracji, a tym samym pozbawienie Spółki konstytucyjnego prawa podmiotowego do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Uzasadniając wniesione zarzuty Spółka podniosła, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest realne zagwarantowanie uprawnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy, a ustawodawca nie może przekreślać prawa podmiotowego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, z którego wynika zakaz kształtowania procedur restytucyjnych w sposób kreujący sytuacje, w których strona jest pozbawiona środka prawnego umożliwiającego ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszym rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie. Spółka podniosła, że przewidziane w art. 18 u.p.e.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza konieczność dopasowania norm zawartych w k.p.a. do odrębności postępowania egzekucyjnego, w szczególności w zakresie form prawnych rozstrzygnięć organu egzekucyjnego o prawach stron postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Spółki, użyte w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP określenie "inne rozstrzygnięcie" należy interpretować możliwie szeroko, gdyż zapewnia to realizację prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wcześniejszym rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie (wyrok TK z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt 23/13, OTK ZU z 2014 r. nr 7/A/2014, poz. 72). Według Spółki, stosując odpowiednio regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania (w tym art. 145a k.p.a.), z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 oraz specyfikę postępowania egzekucyjnego (art. 18 u.p.e.a.), dojść należy do wniosku, że możliwe jest również wznowienie tego postępowania, które zostało zakończone czynnością faktyczną (wyegzekwowaniem obowiązku), bez wydawania jakiegokolwiek aktu. W ocenie Spółki, w postępowaniu egzekucyjnym, aktem mającym wymiar analogiczny do decyzji lub postanowień wydawanych w ramach postępowania egzekucyjnego jest tytuł wykonawczy, który zgodnie z art. 64c § 6 u.p.e.a. stanowi podstawę do dochodzenia kosztów egzekucyjnych oraz zawiadomienie o zajęciu, które w myśl art. 67 § 2 pkt 6 u.p.e.a. zawiera kwotę należnych kosztów egzekucyjnych. Kończąc pełnomocnik Spółki stwierdził, że przyjęcie odmiennej interpretacji wskazanych przepisów prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji (tj. uiszczenia kosztów egzekucyjnych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów) od przesłanki jaką jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie kosztów egzekucyjnych lub też jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że instytucję wznowienia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 145 i nast. k.p.a. Jak wynika z art. 145 § 1 k.p.a. w określonych sytuacjach można wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Przesłankę wznowienia postępowania zawarto również w art. 145a § 1 k.p.a., w myśl którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przytaczając art. 149 § 3 k.p.a. stwierdzono, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest wydawane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych lub w przypadku przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakreślonego przez ustawodawcę. Do przyczyn podmiotowych należeć będzie złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną lub stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, natomiast do przyczyn o charakterze przedmiotowym zaliczyć należy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w innej formie niż decyzja (postanowienia), brak ostateczności decyzji administracyjnej oraz żądanie wznowienia postępowania z przyczyn innych niż wskazane w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. Przytoczono również art. 18 u.p.e.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Pokreśliło przy tym, że w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. będzie zazwyczaj polegać na stosowaniu przepisów postępowania jurysdykcyjnego ze stosowną modyfikacją wynikającą z charakteru i celu egzekucji administracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 145 k.p.a. do postępowań nie zakończonych decyzją bądź postanowieniem. Również bezpodstawne, w ocenie organu, jest twierdzenie strony jakoby tytuł wykonawczy stanowiący podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego miał wymiar analogiczny do decyzji lub postanowień. Dokument ten bowiem nie kreuje nowego stanu prawnego, stanowi jedynie podstawę działania organu egzekucyjnego, a jego byt prawny kończy się z chwilą wyegzekwowania należności nim objętej wraz z należnymi odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Natomiast samo naliczenie kosztów egzekucyjnych jest czynnością materialno-techniczną organu egzekucyjnego, który nalicza je w zależności od rodzaju dokonanych czynności egzekucyjnych zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 działu 1 u.p.e.a. Brak jest również podstaw do przyznania tytułowi wykonawczemu statusu decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a., czy też postanowienia w rozumieniu art. 124 k.p.a.

Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że postępowanie egzekucyjne, którego wznowienia domaga się Spółka nie zostało zakończone w drodze postanowienia, a poprzez wyegzekwowanie wynikającej z tytułów wykonawczych należności. W toku tego postępowania nie zostało wydane żadne postanowienie, które mogłoby być przedmiotem nadzwyczajnego postępowania. W tej sytuacji nie jest dopuszczalna weryfikacja wysokości pobranych przez organ egzekucyjny opłat w trybie wznowienia postępowania egzekucyjnego.

W skardze z dnia [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:

1) art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wznowienia postępowania egzekucyjnego w administracji, a tym samym pozbawienie Spółki konstytucyjnego prawa do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy błędnej kontroli postanowienia organu I instancji, z uwagi na jego nieuchylenie, pomimo iż przy jego wydawaniu naruszone zostały wskazane wyżej przepisy.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu koszt postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w zażaleniu, Spółka podniosła, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest realne zagwarantowanie uprawnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy, a ustawodawca nie może przekreślać prawa podmiotowego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, z którego wynika zakaz kształtowania procedur restytucyjnych w sposób kreujący sytuacje, w których strona jest pozbawiona środka prawnego umożliwiającego ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszym rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie. Następnie przedstawiono motywy jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny przy wydawaniu wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, a także jego rozstrzygnięcie, zgodnie z którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określają one maksymalnej wysokości, odpowiednio: opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. Następnie stwierdzono w skardze, że analiza wyroku Trybunału wykazała, że stan faktyczny i stan prawny niniejszej sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału, co uzasadniało wniesienie wniosku o wznowienie postępowania egzekucyjnego. We wskazanym postępowaniu obciążono bowiem Spółkę kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie [...] zł, na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a, które to uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP.

Jak zauważyła Spółka, wobec stanowiska organów zaprezentowanych w wydanych w sprawie postanowieniach, osią sporu pozostaje kwestia możliwości zastosowania art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., względem postępowania egzekucyjnego w administracji, w którym kwota kosztów egzekucyjnych nie została określona na mocy postanowienia lub decyzji, ale na mocy innego rozstrzygnięcia (tytułu wykonawczego) i następnie od Spółki wyegzekwowana. Zajmując się tym zagadnieniem Spółka podniosła, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje stanowisko, że pojęcie "innego rozstrzygnięcia" użyte w treści przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP należy interpretować możliwie szeroko, gdyż zapewnia to realizację prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie (wyrok TK z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt 23/13, OTK ZU z 2014 r. nr 7/A/2014, poz. 72). Podkreślono przy tym, że w postępowaniu egzekucyjnym, aktem mającym wymiar analogiczny do decyzji lub postanowień, wydawanych na gruncie k.p.a., jest tytuł wykonawczy, który zgodnie z przepisem art. 64c § 6 u.p.e.a. stanowi podstawę do dochodzenia kosztów egzekucyjnych oraz zawiadomienie o zajęciu, które w myśl przepisu art. 67 § 2 pkt 6 u.p.e.a., zawiera kwotę należnych kosztów egzekucyjnych. Z tych też względów, zdaniem Spółki, specyfika u.p.e.a., w połączeniu z gwarancyjną normą wynikającą z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, umożliwia odpowiednie zastosowanie przepisu art. 145a § 1 k.p.a. do postępowania egzekucyjnego, które zakończone zostało w formie "innego rozstrzygnięcia", bądź też w formie czynności faktycznych. Ponadto dla wykazania prawidłowości przedstawionego stanowiska zacytowano fragment wyroku NSA z dnia 9 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 387/15, gdzie stwierdzono: "Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem."

Konkludując, Spółka stanęła na stanowisku, że bezzasadnie odmówiono wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, co uzasadnia także twierdzenie o naruszeniu przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a., a także naruszenie art. 8 w związku z art. 11, art. 15 i art. 18 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w sytuacji, gdy nie zostało one zakończone aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem). Nie kwestionuje się, że prowadzone postępowanie egzekucyjne do majątku Spółki na podstawie wydanego w dniu [...] przez Wójta Gminy M. tytułu wykonawczego nr [...] zakończyło się pozytywnym efektem. Mianowicie organ egzekucyjny dokonał pobrania należności głównej wraz z odsetkami oraz kosztami egzekucyjnymi.

Przystępując do rozważań podnieść należy, iż w myśl art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli ustawa egzekucyjna nie stanowi inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprost, ale odpowiednio. Podyktowane jest to koniecznością "dopasowania" norm zawartych w tym akcie prawnym do odrębności postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego, np. faktu posługiwania się w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym formą postanowienia, a nie decyzji, odmiennym określeniem uczestników tych postępowań, ich uprawnień procesowych itp. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu do jego odnoszenia do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. D.R. Kijowski. red. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II. LEX 2015. Komentarz do art. 18 u.p.e.a.).

Skoro ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulująca szczególne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, nie przewiduje dla tego postępowania szczególnych reguł wznowienia, to należy wnioskować, że na zasadzie ogólnej przewidzianej w art. 18 u.p.e.a. zastosowanie w tym zakresie mają przepis art. 145 i nast. k.p.a.

Przechodząc do dalszych rozważań podnieść należy, iż jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna lub postanowienie ostateczne (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2010, wyd. III. Komentarz do art. 145 k.p.a.). Przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie (zob. M.P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska 2017. Komentarz do art. 145 k.p.a.; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX/el 2016. Komentarz do art. 145 k.p.a.). Jak bowiem wynika z art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a., warunkiem przedmiotowym wznowienia postępowania jest istnienie aktu kończącego postępowanie: decyzji lub postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 110/14, Lex nr 2091928). Nie jest dopuszczalne więc wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47; wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1248/96, POP 1999, nr 3, poz. 72).

Celem uzupełnienia tej części rozważań zwrócić należy uwagę, co było wcześniej jedynie sygnalizowane, że w myśl art. 126 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do ostatecznych decyzji, ale również do ostatecznych postanowień. Otóż jak stanowi wspomniany przepis, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie.

Podstawą przystąpienia przez organ administracji do: a) ustalenia, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź art. 145b k.p.a.; b) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem; jest postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Przed jego wydaniem organ administracji zobowiązany jest dokonać sprawdzenia czy spełnione są wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia. Oznacza to, że organ winien ustalić przede wszystkim czy: 1) wniosek pochodzi od strony; 2) wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; 3) wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem ostatecznym); 4) wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego ustawą. Jedynie łączne spełnienie tych warunków uprawnia i obliguje organ do wznowienia postępowania. Negatywny wynik badania zagadnień formalnych dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego implikuje z kolei konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Przeszkodą o charakterze przedmiotowym dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania będzie brak zakończenia sprawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. "Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie zaś miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.)" (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12, Lex nr 1452820).

W rozpatrywanym przypadku w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego doszło do pobrania od Spółki należności głównej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Łącznie skarżąca Spółka uiściła koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł. Bezspornym jest również to, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie dotyczące wysokości owych kosztów, jak również żadne inne postanowienie. Zaistniała zatem przesłanka negatywna o charakterze przedmiotowym dla wznowienia postępowania w postaci braku ostatecznego postanowienia kończącego postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji, według Sądu, prawidłowo postąpił organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się z poglądem, że w postępowaniu egzekucyjnym, aktem mającym wymiar analogiczny do decyzji lub postanowień (wydawanych na gruncie k.p.a.) jest tytuł wykonawczy, który zgodnie z przepisem art. 64c § 6 u.p.e.a. stanowi podstawę dochodzenia kosztów egzekucyjnych oraz zawiadomienie o zajęciu, które w myśl przepisu art. 67 § 2 pkt 6 u.p.e.a. zawiera kwotę należnych kosztów egzekucyjnych. Ten ostatni dokument, tj. zawiadomienie o zajęciu, pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Jak bowiem stwierdzono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Wa 1523/11: "O skuteczności zawiadomienia o zajęciu decydować będzie jego kompletność, tj. sytuacja, w której będzie ono zawierało wszystkie wymienione elementy, które będą prawidłowo skonstruowane, czyli np. pouczenie zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności o skutkach zajęcia będzie wyczerpująco informowało o prawnych konsekwencjach zajęcia, a nie tylko odsyłało do wybranych przepisów ustawy" (Lex nr 1139436). Zatem nie zasadnym jest przypisywanie "zawiadomieniu o zajęciu" cech należnych decyzji lub postanowieniu.

W kwestii tytułu wykonawczego przyjmuje się, że jest to dokument urzędowy, który nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1779/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA). W przeciwieństwie bowiem do decyzji, czy też postanowienia, tytuł wykonawczy nie kształtuje praw i obowiązków strony. Wskazane w nim kwoty należności głównych i odsetek są pochodną niewykonania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych lub wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Stanowią one podstawę do dochodzenia kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 6 u.p.e.a.) jednak nie określają ich wysokości. Z tych też względów nie można przyjąć, aby wynikający z art. 18 u.p.e.a. nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniał przyjęcie, że odpowiednikiem decyzji (postanowienia) w postępowaniu egzekucyjnym był tytuł wykonawczy, czy też zawiadomienie o zajęciu. Inaczej rzecz ujmując, w ocenie Sądu, nie można tych dokumentów traktować jako "rozstrzygnięć w innych sprawach", o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd zauważa, że przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 387/15 (Lex nr 2302777), a przede wszystkim zacytowany jego fragment, nie może uzasadniać prawidłowości podnoszonych przez Spółkę twierdzeń o możliwości zastosowania instytucji "wznowienia" także do postępowań, które zakończono w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Otóż kontekst, z którego wyjęto cytat, dotyczy dywagacji NSA na temat możliwości uwzględnienia przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 31/14, w sytuacji gdy organy administracji, jak i sąd administracyjny I instancji, działały w czasie, gdy dane przepisy korzystały z domniemania konstytucyjności. Konkludując, NSA przyjął, mając na względzie art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, że koniecznym jest uwzględnienie w rozpoznawanej sprawie faktu określenia kosztów egzekucyjnych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że wystąpienie przesłanki negatywnej dla wznowienia postępowania w postaci braku ostatecznego postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych nie pozbawia Spółki ochrony prawnej wobec ich ustalenia (kosztów egzekucyjnych) na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wracając do meritum, w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania kosztów egzekucyjnych, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy możliwość wystąpienia o zwrot części niezasadnie pobranych kosztów egzekucyjnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Stanowisko to zostało oparte na orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym pobierania opłaty za kartę pojazdu w oparciu o przepis, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz.U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119). Tytułem przykładu należy przywołać wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08 (Lex nr 518241), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 936/16 (Lex nr 2197204). Ponadto zwrócić należy uwagę, że unormowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji instytucja "wznowienia postępowania" ma szersze znaczenie niż "wznowienie" przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach zwykłych i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i organów, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności prawomocnych rozstrzygnięć w tym postanowień wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 332/07, Lex nr 501330).

Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).