Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 534/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 80 ust 3d, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 534/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r., sprawy ze skarg T.B. prowadzącego Szkołę Podstawową im. [...] wraz z oddziałem przedszkolnym w D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2017 r. nr [...], z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie dotacji I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 11.234 zł (jedenaście tysięcy dwieście trzydzieści cztery złote).


UZASADNIENIE

Wójt Gminy I. decyzjami z 16 czerwca 2016r. i z 21 czerwca 2016 r. nr [...] i nr [...], określił T. B. prowadzącemu Sz. P. im. [...] wraz z oddziałem przedszkolnym w D., należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do budżetu Gminy I. za 2012r. i 2013r. w kwotach 130.047,11 zł. i 101.060,17 zł. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zaległości podatkowych w ciągu 15 dni.

Od przedmiotowych decyzji odwołania złożył pełnomocnik strony.

W odwołaniach wskazano na naruszenie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany zostaje fakt dopuszczenia F. W. S. P. A. jako podmiotu na prawach strony, o czym strona nie została poinformowana. Poprzez niepoinformowanie o zaistnieniu nowej okoliczności organ uchybił ww. obowiązkowi.

Następnie zarzucając naruszenie art. art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. zarzucono niestaranność organowi dokonującego audytu. Organ ten twierdził, że strona odmówiła udostępnienia oryginałów dokumentów rozliczających dotację , poświadczonych kopii oraz nie przedstawiła na wezwanie dokumentów organizacyjnych placówek oświatowych. Jednostka, w której przeprowadzono kontrolę nie była prawnie zobligowana do składania akt do organu kontroli.

Następnie wskazano, że organ audytowy dowolnie ustalił, że dokonano podwójnej zapłaty za tę samą pracę. Organ na mocy statutu szkoły ustalił, że dyrektor prowadzący i dyrektor szkoły to ta sama osoba. W rzeczywistości wypłaty były na podstawie not obciążeniowych, z których wynika, że odrębnie wynagradza się sprawowania funkcji dyrektora, a odrębnie pełnienie funkcji dydaktycznych.

Sformułowano zarzut bezprzedmiotowości dla postępowania "ustalenia ostatecznej wysokości dotacji". Wskazano, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie kwoty dotacji oraz, że nie wydano decyzji, na mocy której strona byłaby zobowiązana do zwrotu nadwyżki dotacji. Powołano się na orzecznictwo, wg którego nie jest dopuszczalne przeliczanie dotacji oświatowej po zakończeniu danego roku.

Kolejnym zarzutem jest naruszenie art. 80 ust. 3d w zw. z art. 5 ust.7 ustawy o systemie oświaty. Przedstawiono analizę prawną, na mocy której wskazano, że nie ma przeszkód, aby można było sfinansować z dotacji pensję dyrektora.

Ponadto wskazano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 634/13, wg którego może z dotacji finansować wszystkie wydatki związane z funkcjonowaniem jednostki, w tym dotyczące obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Na mocy tego orzeczenia wyszczególniono wydatki, które zostały niesłusznie zakwestionowane przez organ audytowy. Następnie zakwestionowano fakt, że organ audytowy stwierdził, że nie można wykorzystać dotacji na zakup artykułów promocyjnych, które w rzeczywistości były wynajmem urządzeń rozrywkowych. Kolejnym zarzutem jest naruszenie art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Organ audytowy zakwestionował wydatki na rok poprzedni. Wskazano jednak prawidłowość działań strony, choćby ze względu na fakt, że zakwestionowano zapłatę składek ZUS za grudzień w styczniu, a składki za grudzień są płatne w styczniu roku następnego. Ostatnim zarzutem jest dopuszczenie F. W. S. P. A. Podniesiono zarzut, iż uczestnictwo tej fundacji nie służy realizacji żadnego interesu społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzjami 1 marca 2017 r. i z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] i nr [...] utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Na wstępie uzasadnienia decyzji powołano przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące zwrot dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, i pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Następnie wykazano , że w przedmiotowych sprawach bezspornym jest, iż kwoty 41.668,02 zł. i 23.791,95 zł zostały przeznaczona na sfinansowanie zadań organu prowadzącego, które to zadania zostały określone w art. 5 ust. 7 pkt 2-4 ustawy o systemie oświaty. Chodzi tu o zakup usług księgowych, prawnych, szkoleniowych, napraw, remontu sal lekcyjnych, zakup sprzętu (kuchenki mikrofalowej, czajnika bezprzewodowego, wagi, przygotowanie i sprzęty placu zabaw , ogrodzenie szkoły monitoring).

Z kolei kwoty 72.000,00 zł. i 59.297,07 zł przeznaczono na wynagrodzenie organu prowadzącego. Kwotami 13.495,10 zł. i 16.771,15 zł sfinansowano wydatki, które nie były wydatkami danego roku narzuty od wynagrodzeń za XII 2011r. oraz- serwis bibliotekarza, e-diagnoza przed sprawdzianem, ZUS za grudzień 2012 r. Na koniec zakwestionowano wydatek kwoty 1.200,00 zł na wynajem urządzeń rozrywkowych dla dzieci. W zakresie kwoty, która została przeznaczona na zakup usług prawnych i księgowych, wskazano, iż oceniając ten wydatek przez pryzmat art. 90 ust. 3d w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r. należy uznać, iż nie był on zgodny z przeznaczeniem tzw. dotacji oświatowej.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: "przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. - w dacie udzielenia dotacji - nie definiował pojęcia wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wobec tego posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących, zawartej w art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08). (...) poprzez dotację oświatową dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot prywatny taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi. W świetle stanu prawnego obowiązującego w okresie udzielenia dotacji stwierdzić należy, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną nie mógł przeznaczyć przyznanych środków finansowych na pokrycie każdego rodzaju wydatków bieżących związanych z prowadzoną przez siebie placówką oświatową. Ustawodawca bowiem skonkretyzował, że jedyną kategorią wydatków bieżących, które będą mogły zostać sfinansowane ze środków dotacyjnych będą wydatki poniesione na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Pozostałe koszty prowadzenia działalności oświatowej, do których zaliczyć należy m.in. koszty obsługi administracyjno - finansowej, wydatki inwestycyjne, wynagrodzenia pracowników administracyjnych i pochodne od tych wynagrodzeń, nie realizują funkcji oświatowej, a zatem nie mogą zostać pokryte ze środków pochodzących z udzielonej dotacji" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 621/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych /CBOSA/ -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak z kolei wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska skarżącej, że przedmiotowe dotacje mają jedynie charakter dotacji podmiotowej. Jak wynika z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Prowadzenie spraw kadrowo - osobowych mieści się w pojęciu obsługi administracyjnej oraz organizacyjnej szkoły. Oznacza to tym samym, że prowadzenie spraw kadrowo-osobowych stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można takiego wydatku zaliczyć, jako realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem przedmiotowa dotacja dotyczy jedynie finansowania takich zadań. Wydatki zatem na prowadzenie spraw kadrowo-osobowych, chociażby nawet ponoszone na rzecz firmy zewnętrznej świadczącej usługi na rzecz konkretnej szkoły, stanowiłyby w istocie dotowanie organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. Celem dotacji, nie jest bowiem dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego szkołę, lecz dofinansowywanie zadań szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Również wydatki na porady i opinie prawne, związane są z zapewnieniem prawidłowej obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły i jako takie nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz związane są z działalnością organu prowadzącego szkołę. Nie mieszczą się one wobec powyższego również w zakresie przyznanej dotacji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 08 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1601/14, CBOSA). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, trafnie wskazując, iż "wydatki na: reklamy oferty edukacyjnej, podatek od nieruchomości, koszty zakupu gadżetów, artykułów spożywczych, rat leasingowych, usługi gastronomiczne, noclegi, koszty usług doradczych, obsługi prawnej nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o." (wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, CBOSA).

Aprobując powyższe poglądy sądów administracyjnych Kolegium, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazało, iż przeznaczenie części dotacji na zakup usług prawnych i księgowych oznaczało wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do kwoty, która została przeznaczona na zakup kuchenki mikrofalowej, czajnika i wagi stwierdzono, iż nie może być ona uznana za wydatek bieżący w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Jak z kolei wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym «beneficjentem» dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że powyższe wydatki nie mogły być pokryty z dotacji, tylko z innych dochodów przedszkola, np. czesnego. Zakwestionowanych powyższych wydatków nie można było uznać za wydatki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane, o czym była mowa wyżej, wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Wydatki te również nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia placówka mogła prowadzić i prowadziła bieżącą działalności dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Pojęcie wydatków bieżących należy rozumieć tak, jak definiuje je wyżej art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W zakresie tym nie mieszczą się zakwestionowane wydatki. Zatem Sąd wskazuje, że zakup powyższego wyposażenia, czujników parkowania, alarmu, zapłata za catering oraz spłata z dotacji odsetek nie mieszczą się w kategorii wydatków bieżących i nie odpowiadają celom wskazanym w ustawie o systemie oświaty" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 112/14, CBOSA).

W ocenie Kolegium, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również zakup kuchenki mikrofalowej, czajnika i wagi tylko pośrednio wiąże się z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, a zatem sfinansowanie przedmiotowego zakupu z dotacji oświatowej uznane być powinno (na gruncie stanu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie) za wykorzystanie tej dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Odnosząc się z kolei do kwot nie będących wydatkami danego roku w wysokości wskazano, iż w ocenie Kolegium, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, fakt, iż kwoty te zostały wydatkowane już po zakończeniu danego roku przesądza – wbrew twierdzeniom odwołania - o tym, że nie mogły one już być pokryte ze środków uzyskanych w ramach dotacji budżetowej na dany rok . Przeciwnie, w zakresie tych kwot uznać należy, iż dotacja nie została wykorzystana do końca roku budżetowego, a zatem winna zostać zwrócona do końca 31 stycznia roku kolejnego (art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Jeśli chodzi o kwestie związane z wynagrodzeniem dyrektora prowadzącego szkołę w ocenie Kolegium słusznie organ przyjął, iż nie jest to wydatek na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Przywołano w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Kr 1434/10), w którym stwierdzono, iż "kluczowe jest brzmienie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który - jak już wyżej wskazano - nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną nie mieści się w tym zakresie. Oznacza to, że wynagrodzenie to nie może być finansowane z dotacji otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew zarzutom skargi taka wykładnia (którą skarżący "z góry wyklucza") nie prowadzi do absurdu. Z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, z czego a contrario wynika, że w szkołach niepublicznych wolno pobierać opłaty za naukę. Skoro podmiot prowadzący szkołę z własnej woli rezygnuje z pobierania takich opłat od uczniów, to nie może domagać się, by opłaty te były pokrywane z budżetu państwa w formie dotacji. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, realizacja takiego postulatu oznaczałaby w rzeczywistości, iż państwo ma obowiązek zapewnić bezpłatne szkolnictwo nie tylko w sektorze publicznym, lecz także finansować w całości szkolnictwo niepubliczne, w tym również zapewniać dochód przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu szkół".

Powyższa interpretacja ma o tyle znaczenie, iż przepis art. 80 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu na koniec roku 2013 - a ten rok jest rozliczany brzmiał: "dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki". Od stycznia 2014 r. roku nastąpiła zmiana przepisów ustawy i ustawodawca wyraźnie przesądził, iż "dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania". Z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż w roku, za który rozliczana jest dotacja nie było możliwości przeznaczania jej na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę, przedszkole (...). Z akt sprawy zaś wynika, iż noty obciążeniowe dotyczyły właśnie wynagrodzenia dla dyrektora prowadzącego oraz prowadzenie zajęć dydaktycznych przez tę osobę przy czym brak jest jakichkolwiek dowodów na prowadzenie zajęć dydaktycznych przez T. B. poza jego oświadczeniem.

Kolegium również uznało , że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie jest zasadny. Strona była informowana o czynnościach podejmowanych w sprawie. Otrzymała protokół pokontrolny i była wzywana o przedstawienie organowi dokumentów. Fakt dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w żaden sposób nie wpływa negatywnie na prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zwłaszcza zważywszy, iż organizacja ta nie dokonywała żadnych czynności w sprawie.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7, 77 kpa, to Kolegium zauważyło, iż organ prowadził postępowanie w sposób staranny i dokładny w sposób przewidziany przez przepisy prawa. Nadto mając za zadnie zebrać materiał dowody organ zwrócił się do strony o udostępnienie dokumentów lub ich uwierzytelnionych kserokopii. Trudno zatem zarzucić organowi niestaranność w przeprowadzonym postępowaniu. Przeciwnie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący. Potwierdza wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie. Natomiast twierdzenia odwołania nie znajdują oparcia w materiale dowodowym i są w ocenie Kolegium gołosłowne. W toku postępowania, jak również do odwołania nie załączono dowodów przemawiających za tezą o wadliwości decyzji organu.

Oceniając postanowienia z dnia 8 i 17 czerwca 2016 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony F. W. S. P. A. z siedzibą w K. uznano, iż nie jest ono wadliwe. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ dokonał analizy celów statutowych organizacji jakimi jest wspieranie oraz nadzorowanie wydatkowania środków publicznych przez osoby prywatne i uznał w ocenie Kolegium słusznie, iż zasadnym jest dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu.

Na to rozstrzygnięcia zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której Skarżący zarzucił:

-naruszenie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; dalej jako u.s.o. ) poprzez jej błędne zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy (wraz z powołaniem orzecznictwa wydanego na podstawie tej normy), gdy tymczasem przepis ten (wszystkie jego jednostki redakcyjne) odnoszą się do finansowania działalności szkół niepublicznych, podczas gdy szkoła prowadzona przez Skarżącego jest szkołą publiczną, której zasady finansowania określone są przez inne przepisy ustawy o systemie oświaty;

- naruszenie art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 3d art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez:

uznanie, że wynagrodzenie Skarżącego nie mogło być finansowane z "oświatowej" udzielanej przez gminę;

uznanie, że wydatki na sfinansowanie zadań organu prowadzącego nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej;

uznanie, że wydatki poniesione przez Stronę na zakup usługi wynajmu urządzeń rozrywkowych dla dzieci nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej.

- naruszenie art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 80 ust 3d ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że wydatki poniesione w 2012 r. a dotyczące 2011 r. i poniesione w 2013r. a dotyczące roku 2012 roku, nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej dotyczącej roku w którym zostały rzeczywiście poniesione;

- naruszenie art. 80 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 6 uchwały nr XL/278/2013 Rady Gi I. z dnia 24 grudnia 2013 roku poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez Organ przy orzekaniu sprzeczności ustaleń decyzji Wójta Gminy I. z ustaleniami kontroli i treścią protokołu kontroli, co skutkowało zaakceptowaniem przez Organ decyzji w treści niemającej oparcia w zasadniczym dowodowym sprawy - kontroli i protokole kontroli;

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a art. 140 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. poprzez brak należytego odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszystkich zarzutów odwołana z dnia 11 lipca 2016 roku, w tym w zakresie zaskarżenia postanowienia z dnia 11 czerwca 2016 roku, znak [...].

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzających decyzji organu pierwszej instancji oraz o uchylenie postanowień Wójta Gminy I. w sprawie dopuszczania do udziału w postępowaniu F. W. S. P. A. z siedzibą w K. w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało , że doszło do nieprawidłowego przywołania w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 90 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi jednak na zakres zaskarżenia brak jest możliwości uwzględnienia skargi przez Kolegium. Z uwagi , że nie wszystkie zarzuty skargi należy podzielić brak jest możliwości skorzystania z uprawnień autokontrolnych jaki daje regulacja z art. 54 ustawy o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi .

Na mocy przepisu art. 111 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2014r. poz 1647). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Kr 534/17 do sygn. akt I SA/Kr 525/17 i prowadzić je pod wspólną sygn. akt I SA/Kr 534/17 albowiem sprawy pozostają w związku pozwalającym na wspólne wyrokowanie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014r. poz 1647), stwierdzić należy, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Organy dotacyjne uznały, że skarżąca wykorzystała przyznaną w latach 2012-2013 dotację niezgodnie z przeznaczeniem.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 252 u.f.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, na inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

W pierwszej kolejność uznać należy , że zasadny jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 90 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przepis ten dotyczy dotacji dla szkół i placówek niepublicznych podczas gdy placówka oświatowa prowadzona przez Skarżącego jest placówką publiczną . Przepisy regulujące finansowanie szkół i placówek publicznych znajdują się w art. 80 ustawy o systemie oświaty . Przepisy te są bliźniacze i wydawać by się mogło , że powołanie art. 90 zamiast art. 80 stanowi oczywistą omyłkę pisarską , gdyby nie fakt , że Organ Odwoławczy konsekwentnie powoływał się na regulacje dotyczące finansowania szkół i placówek publicznych co w konsekwencji doprowadziło do interpretacji przepisów poprzez zróżnicowanie sytuacji podmiotu prowadzącego placówkę niepubliczną względem podmiotu prowadzącego placówkę publiczną . Powołując się na art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, wywiedziono , że w szkołach niepublicznych wolno pobierać opłaty za naukę co jednocześnie miało wpływ na interpretację art. 90 ustawy o systemie oświaty . Z uwagi na fakt , że placówka oświatowa Skarżącego jest placówką publiczną i udzielenie dotacji następuje na mocy art. 80 ustawy o systemie oświaty przedstawiona przez Kolegium argumentacja dotycząca art. 90 jest bezprzedmiotowa . Jednocześnie zaznaczyć należy , że powoływany wyrok WSA w Krakowie z dnia 08 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1601/14, został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 1355/15 a cytowane przez Organ tezy zakwestionowane .

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy oraz stosując prawidłowy przepis oraz jego wykładnie , Organ powinien zastosować również aktualną linię orzeczniczą dotyczącą problemów będących przedmiotem sporu.

Zasadniczy problem prawny dotyczy bowiem potraktowania zakwestionowanych wydatków jako wydatków niespełniających kryteriów, o których mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w 2012 i 2013 r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Szczególnie interpretacja pojęcia "wydatków bieżących" powodowała szereg problemów interpretacyjnych .

Jednak na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827) art. 80 ust. 3d u.s.o. otrzymał nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły przedszkola(...) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli (...), obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły (...), w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę (...), jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, (..) albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym ww. nowelizacji art. 80 ust. 3d u.s.o. należy przypisać charakter doprecyzowujący. Za poglądem tym przemawia między innymi treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 czerwca 2013 r. Uzasadniając projekt zmiany przepisu obowiązującego od dnia 1 stycznia 2014 r. wskazano, że zmodyfikowany przepis umożliwi wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i potwierdzi możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (por. druk nr 1312, Sejm VII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl).

Kolejna zmiana art. 80 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 357). Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy między innymi zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki.

Natomiast w uzasadnieniu projektu zmian wprowadzonych od dnia 15 marca 2015 r. wskazano odnośnie art. 80 ust. 3d u.s.o., że proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (por. druk nr 2957, Sejm VII kadencji; dostępny j.w.). Jak wynika z materiałów dotyczących prac nad projektem ustawy nowelizującej, celem zmiany art. 80 (a także art. 90) było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynika poniekąd z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących. Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 80 ust. 3d od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje – biorąc pod uwagę również powoływane w komentarzu argumenty z uzasadnienia projektów ustaw – można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich teza 16 do art. 90, Wyd. LEX 2015).

Zaznaczyć należy , że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej stanowi istotną wskazówkę w zakresie interpretacji przepisu art. 80 ust 3 d u.s.o. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że chociaż intencje, czy wola ustawodawcy nie mogą wyłącznie determinować treści interpretowanego przepisu, to nie powinno się od tych motywów abstrahować (por. uchwała SN z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07, Lex nr 364507), a sięgnięcie do tzw. materiałów przygotowawczych dostarcza istotnych argumentów co do tego jak rozumieć przepis prawa (por. wyrok SN z dnia 17 marca 2000 r., I KZP 2/00, OSNKW 2000/3-4/22, postanowienie SN z dnia 5 maja 2001 r., WA 15/01, OSNKW 2001/9-10/81, także uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., U 12/92, OTK 1993/1/9).

Wreszcie, ważnym elementem procesu wykładni jest ustalenie celu jaki przyświecał ustawodawcy. Formą takiej autentycznej wykładni jest właśnie uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej .

W doktrynie słusznie wskazuje się na istotną rolę uzasadnienia ustawy i konieczność przytoczenia w nim konkretnych argumentów (zob. np. E. Tkaczyk, Pojęcie i rola "uzasadnienia ustawy' w procesie legislacyjnym, Przegląd Legislacyjny 2010, nr 1, s. 11 i n., J. Wróblewski, Uzasadnienie aktu prawodawczego, PiP 1

87, nr 1, s. 22 i n., B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 592). Co więcej, z treści art. 34 ust. 2 regulaminu Sejmu RP (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu (t.j. M.P. z 2012 r., poz. 32) jednoznacznie wynika, że uzasadnienie projektu ustawy powinno m.in. wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, jak również wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym.

Ustawodawca wprowadzając nowelizację przepisu art. 80 ust. 3d i 90 ust 3d u.s.o. nie dokonał zmiany stanu prawnego, nie zawarł także przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. W wyroku z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Podobnie w wyroku z 25 maja 2004 r. SK 44/03, (publ. OTK-A 2004/5/46; lex nr 113003) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. K. 10/93) zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02). Natomiast w sprawie W 4/93 Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (zob. też wyroki Trybunału w sprawach P 2/99 i SK 21/99).

Jeśli zatem zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to naleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1302/13 stwierdzając, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych w orzecznictwie przyjmuje się, że nowa ustawa ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po jej wejściu w życie (por. też uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że wykładnia w kierunku zbieżnym z ustawą zmieniającą, jako wykładnia autentyczna, może być przyjęta także na gruncie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2014 r. i po dniu 31 marca 2015 r. Z uwagi na tożsame uregulowania art. 80 ust 3 d u.s.o. zasady te należy również przyjąć również na gruncie tego przepisu . Skład rozpoznający tę sprawę podzielił linię prezentowaną w wyrokach: NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1355/15 , z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2197/14 i z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1885/14, a także WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 675/15, w Gdańsku z 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13, w Gliwicach z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1064/14, w Białymstoku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 634/13 czy w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 76/14. (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa determinuje prawidłowość postępowania w zakresie zgromadzonego postępowania dowodowego w związku z czym odnoszenie się do tego zarzutu należy uznać za przedwczesne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego postanowień Wójta Gminy I. z 17 czerwca 2016 r. nr [...] i z 8 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie dopuszczania do udziału w postępowaniu Fundacji Wspierania Stosowania Prawa Administracyjnego z siedzibą w Krakowie na prawach strony.

Niewątpliwie wykładnia językowa art. 31 § 1-5 k.p.a. wskazuje, że organizacja społeczna może wystąpić z inicjatywą wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu. W każdym przypadku organizacja (w tym także Fundacja) powinna wykazać, że jej inicjatywa jest uzasadniona celami statutowymi i przemawia za nią interes społeczny. Organ administracji, do którego wpływa taki wniosek, winien natomiast wydać postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie (art. 31 § 2 k.p.a.) W niniejszej sprawie Wójt Gminy wydał stosowne postanowienia dopuszczające do udziału Fundacje , dokonując analizy celów statutowych organizacji oraz ocenił interes społeczny , który zdaniem Organu zachodzi, albowiem fundacja działa w celu interesu zbiorowego jakim jest wydatkowanie dotacji oświatowej wypłacanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 80 ust 3 d u.s.o.. Okoliczności tych Skarżący skutecznie nie podważył mając jedynie zastrzeżenia do osoby będącej prezesem Fundacji . Podnoszone związki personalne , które zdaniem Skarżącego będą wpływały na bezstronność Fundacji są w gruncie rzeczy bezpodstawnymi insynuacjami nie mającymi poparcia w materiale dowodowy jak i postepowaniu Fundacji w trakcie postępowania administracyjnego .

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.

.