Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1323/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 , 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. H., A. H. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G. H. 500 / pięćset /złotych oraz G. H. i A. H. kwotę 257 /dwieście pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. , nr [...], znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie w części wnioskowanego zamierzenia dotyczącego budowy wjazdu na działkę nr 1 obr. [...] , położoną na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również ustalił na rzecz "A." P.B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkaniowych - budynek wielorodzinny oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na dz. nr 2, 3, 4, 5, 6 (część działki) obr. [...] w K. z wjazdem (dz. nr 7, 8, 9 obr. jw.).

Integralną częścią decyzji uczynił załączniki nr 1- 4.

Orzekając w ten sposób podał, że w dniu 27 sierpnia 2007r. wpłynął wniosek A. " P.B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkaniowych -budynek wielorodzinny oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na dz. nr 10, , 4, 5, 6 (część działki) obr. [...] w K. z wjazdem (dz. nr 11, 7 , , 12 obr. jw.). W dniu 6 lutego 2009r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku w zakresie granic terenu przewidzianego pod zamierzenia inwestycyjne ograniczają go do działek nr 10 , 4 , 6 obr. [...] . Ponadto, w toku postępowania stwierdzono wprowadzenie zamian geodezyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem, dotyczących działek nr 10 oraz nr 11 obr. [...].

W sprawie uwzględniono treść art. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 ustawy, w myśl których zmiana zagospodarowania polegająca na budowie zespołu budynków mieszkaniowych - budynek wielorodzinny oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na dz. nr 10 ,4 , 5 , 6 (część działki) obr. [...] w K. z wjazdem (dz. nr 11, 7 , 13 12 obr. jw.) wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Część określonego we wniosku terenu inwestycji (dz. nr 12 , obr. [...]) objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W odniesieniu do tego fragmentu terenu zamierzonej inwestycji nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem w tym zakresie postępowanie w sprawie winno być umorzone. Pozostała część terenu określonego we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta K. powołał uzgodnienia oraz opinie uzyskane w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jak również wyjaśnił , że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy, przy czym projekt decyzji sporządziła osoba wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. odniósł się nadto do zarzutów dotyczących inwestycji zgłoszonych przez W.H. , który kwestionował prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie G.H. , A.H.-W. oraz A.P. i K.P .

Skarżący zarzucali w szczególności, że planowany budynek wielorodzinny znacznie przekracza gabaryty istniejącej zabudowy. Będzie się on znajdował w drugiej linii zabudowy, dlatego nie znajduje uzasadnienia odnoszenie się do istniejących budynków wielorodzinnych osiedla wojskowego z lat 50-tych. Przyjęte parametry do kształtowania nowej zabudowy zaburzają ład i harmonię na przedmiotowym terenie, gdzie właściwa jest zabudowa jednorodzinna, jako kontynuacja istniejącej.

Skarżący wskazywali także, że opinie i postanowienie Zespołu Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych zostały wydane w 2007 r., a więc mogą być już nieaktualne w związku ze zmieniającymi się uwarunkowaniami i przepisami prawa.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] , na podstawie d art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Omawiając na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania wskazało następnie na ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało też treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniając, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc - wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za określeniem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczna, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Teren planowanego zamierzenia w niewielkiej części, tj. poprzez szerokość działek nr 7 i 8 przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. [...]). W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji prawidłowo rozszerzył obszar analizowany, odstępując od minimalnych wartości, o których mowa w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia, w celu uwzględnienia ukształtowanej zabudowy przy ul. [...]. W przypadku ustalenia obszaru analizowanego w oparciu o wskazane wyżej minimum w obszarze tym znajdowały by się jedynie działki praktycznie . bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji, w większości niezabudowane. W takim przypadku obszar analizowany nie odzwierciedlałby istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...], tworzącą wraz z zabudową od ul. [...] uporządkowaną i jednolitą całość urbanistyczno -architektoniczną. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem odstąpił od wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z minimalnymi wymogami, co tym samym umożliwiło uwzględnienie istniejącej zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane wyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust.1 ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, opisuje też sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na podstawie analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją zabudowy już istniejącej na analizowanym obszarze. W konsekwencji nie jest zasadnym twierdzenie, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W ocenie Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne (budynek wielorodzinny oraz budynki jednorodzinne), nie będą stanowić elementu obcego w istniejącej zabudowie wzdłuż ul. [...]. Co więcej, planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o cechach i gabarytach zabudowy wielorodzinnej, których parametry mogą stanowić kontynuację dla wnioskowanej inwestycji, co jednoznacznie wykazano w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno -architektonicznej oraz sporządzonych na jej podstawie wynikach stanowiących załącznik decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie określa usytuowania planowanego obiektu. Ograniczenia co do odległości przyszłej zabudowy od nieruchomości sąsiednich normują przepisy ustawy - Prawo budowlane i dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę te kwestie będą rozstrzygane. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy, jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do przedmiotu uzgodnienia, a treść tego postanowienia jest wiążąca dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniom skarżących, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium jest związane uzgodnieniami organów administracyjnych uzyskanymi w toku postępowania wyjaśniającego i brak jest w obecnym stanie faktycznym oraz prawnym możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w powyższych uzgodnieniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie kwestionuje przyjętych przez organ pierwszej instancji szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, ponieważ pozostają one w zgodności z aktami wykonawczymi i znajdują uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej. Powyższe wskaźniki i parametry zostały ustalone na poziomie średnich wartości występujących na zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Należy jednak zauważyć, że istotnym ograniczeniem lokalizacji nowej zabudowy będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy istniejącej, od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej. Powyższe ograniczenia będą jednak rozpatrywane dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie określonych rozporządzeniami i zostały ustalone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Przyjmuje się ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich i dopiero spełnienie określonych przesłanek skutkować będzie wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo -społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która .nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] .G.H. , A.H.-W. i A.P. kwestionowały zasadność zawartego w niej stwierdzenie, że analiza architektoniczno-urbanistyczna wraz z jej wynikami są w pełni poprawne i nie wzbudzają żadnych wątpliwości. Podkreśliły, że nie kwestionują prawa właścicieli do zabudowy nieruchomości, nie wnoszą uwag do przyjętego zakresu terenu objętego analizą architektoniczno-urbanistyczna oraz wymogów zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które również w ich opinii zostały spełnione. Jest oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania obiektu, natomiast ograniczenia co do odległości przyszłej zabudowy od nieruchomości sąsiednich normują przepisy ustawy Prawo budowlane i kwestie te są rozstrzygane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zastrzeżenia budzi to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało merytorycznej analizy warunków zabudowy pod kątem relacji do lokalnego gabarytu. Nie odniesiono się ani do szerokości elewacji frontowej ustalonej na 30m, ani do wskaźnika nowoprojektowanej zabudowy ustalonej na 21% zabudowy działki, ani wysokości projektowanych budynków ustalonych na 11m powyżej terenu do krawędzi kalenicy. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje przyjętych szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, ponieważ pozostają one w zgodności z aktami wykonawczymi i znajdują uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, wskaźniki i parametry zostały ustalone na poziomie średnich wartości występujących na zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Tymczasem już pobieżna wzrokowa analiza załącznika nr [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. pozwala stwierdzić, że n.p. średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi kilkanaście metrów. Odrębną kwestię stanowi parametr wysokości przyjęty dla nowoprojektowanej zabudowy. W analizie odniesiono się do wysokości budynku na działce nr 9 ([...]). Budynek ten nie stanowi przykładu "dobrego sąsiedztwa". Jego gabaryt wysokości znacznie wykracza poza przeciętny. Ponadto, budynek ten nie posiada odbioru końcowego. Można przypuszczać, że nastąpiło jakieś istotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Wysokość nowoprojektowanej zabudowy przyjęta na 11,Om nie jest wartością średnią. Większość budynków ma wysokość ok. 9,0 m, a nie uzasadniono dlaczego wartość tę zawyżono. Organ drugiej instancji odniósł się też bardzo zdawkowo, do zarzutu dotyczącego opinii i postanowienia ZDKPK wydanego w 2007 r., bez przeprowadzenia koniecznej w takim wypadku analizy. Wątpliwość budzi fakt, że opinie oraz postanowienia mogą być już nieaktualne w związku ze zmieniającymi się uwarunkowaniami i przepisami prawa.

Wnioskowany teren znajduje się w rejonie rozproszonej zabudowy jednorodzinnej. Osiedle budynków wielorodzinnych przy ul. ks. [...] znajduje się w dość znacznym oddaleniu, jest wyraźnie wyodrębnione na tle ogółu zabudowy jednorodzinnej. Kontynuacja zabudowy wielorodzinnej, nie będącej charakterystyczną na terenie objętym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie ma uzasadnienia. Funkcję mieszkaniową można również kontynuować poprzez realizację zabudowy jednorodzinnej - właściwej na tym obszarze. Decyzja o ustaleniu w.z. wprowadza element zabudowy wielorodzinnej - czyniąc osiedle domów jednorodzinnych osiedlem budynków wielorodzinnych, wprowadza gabaryty znacznie przewyższające lokalne. W efekcie powoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości skarżących, co stoi w sprzeczności z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzuty skargi G.H. oraz A.H.-W. rozwijały w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2011 r., w którym wnosiły tez o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organy pierwszej instancji, a także zsądzenie na rzecz skarżących zwrotu koszów postępowania.

W odpowiedzi na Skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. -oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). W odniesieniu do części zamierzenia inwestycyjnego, która położona była na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone. To niewyodrębnione jako samodzielna decyzja rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydent Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011r. , nr [...]-, znak [...] nie jest kwestionowane w skardze, należy uznać je za prawidłowe, aczkolwiek budzi zastrzeżenia, że jako podstawy prawnej powyższego nie powołano art. 105 § 1 k.p.a.

Co do pozostałej części wniosku bezspornym jest, że na obszarze, dla którego ustalono warunki zabudowy nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego nie pełnią one obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany.

Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, [...], znak [...] nie jest kwestionowane w skardze, należy uznać je za prawidłowe, aczkolwiek budzi zastrzeżenia, że jako podstawy prawnej powyższego nie powołano art. 105 § 1 k.p.a.

Co do pozostałej części wniosku bezspornym jest, że na obszarze, dla którego ustalono warunki zabudowy nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego nie pełnią one obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany.

Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p , decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji.

W tym kontekście należy zauważyć, że o ile inwestycja ma polegać na budowie obiektów budowlanych, jakimi są między innymi budynki, spełnienie wymogów zawartych w wyżej wskazanych przepisach dotyczących obowiązku podania charakterystyki inwestycji nie jest możliwe bez określenia liczby budynków. Takie zamierzenia winny zostać przedstawione przez inwestora zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, zaś to co z nich wynika nie pozostaje bez wpływu między innymi np. dla badania kwestii spójności określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej - co z kolei przekłada się na możliwość prawidłowej oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Co do każdego budynku odrębnie należy podać dane dotyczące jego przeznaczenia i gabarytów. To, że inwestor posiada już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pewną swobodę w zagospodarowaniu terenu w zakresie lokalizacji budynków, których liczba musi być znana (podobnie jak przeznaczenie i gabaryty), jest zupełnie innym zagadnieniem. Także decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zawierać konkretne rozstrzygnięcie co do liczby planowanych budynków.

Nadto, to również wnioskodawca wskazuje w sposób wiążący organy administracji publicznej granice ternu, którego jego podanie dotyczy.

Wniosek w niniejszej sprawie w części opisowej obejmował budowę zespołu budynków mieszkaniowych, tj. budynek wielorodzinny oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Na podstawie takiego sformułowania nie sposób było ustalić ile budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ma obejmować zamierzona inwestycja. Inwestor na wezwanie organu pierwszej instancji sprecyzował wniosek w ten sposób, że do pisma z 14 września 2009r. załączył szkic koncepcyjny , z którego wynika ile i jakich budynków zamierza wznieść, oraz jakie są ich parametry, (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Na szkicu tym został uwidoczniony jeden budynek wielorodzinny oraz cztery zespoły budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Taka sama ilość budynków znalazła się na graficznej koncepcji przedłożonej wraz z pismem oraz własną analizą pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 30 listopada 2007 r. (k. [...] j.w.). Pomimo powyższego ani decyzja organu pierwszej instancji, ani którykolwiek z załączników będących jej integralną częścią nie określa ilości budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych ustalonymi warunkami zabudowy. Takich danych nie uwzględnia również przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 19 stycznia 2009r.

Ponadto, z niewyjaśnionych przyczyn w osnowie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011r. , nr [...], znak [...], jako teren inwestycji kubaturowej wskazano działkę nr 5 obr. [...], chociaż z jej dalszej części ( uzasadnienia ) wynika , że w dniu 6 lutego 2009r. wnioskodawca dokonał korekty w zakresie granic terenu przewidzianego pod zamierzenia inwestycyjne ograniczają go do działek nr 10, 4 , 6 obr. [...].

Wyżej wskazane uchybienia już same przez się nie pozwalały na pozostawienie tak wydanej decyzji o obrocie prawnym, jako wewnętrznie sprzecznej odnośnie terenu objętego wnioskiem oraz nieokreślającej koniecznych danych co do dopuszczalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, których to istotnych uchybień nie dostrzegło jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 1 u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Nie są to jednak uchybienia jedyne. Dokonując dalej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy zwrócić uwagę na następujące zagadnienia.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie ( wyrok wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198), że : " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807 ).

Nadto, spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, a także by ich sytuacja na takich właśnie obszarach w zakresie dopuszczalności zagospodarowania ternu była analogiczna.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, natomiast rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. , przy czym przepisy rozporządzenia - jak wyżej sygnalizowano - nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w tym parametrów.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób właściwy oraz zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji,

Stosownie bowiem do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z §2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Wart. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do elipsy lub okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy znacznie rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie takiego obszaru nie może zależeć w szczególności od indywidualnych koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry , zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny.

l tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia , analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki budowlanej objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych właśnie przepisach - tj. w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 , wyniki analizy muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy pewna modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

-.W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu właśnie w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Nadto, także art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i kategoryczna treść przepisów wydanego na jego podstawie rozporządzenia , a także brzmienie ust 7 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3 ). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4 ). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia z powinności każdoczesnego wyznaczenia linii zabudowy, jak również nie zezwala na wyznaczenia linii zabudowy innej niż obowiązująca linia zabudowy. Paragraf 4 ust. 3 dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 - 2, a nie do odstąpienie od jej wyznaczenia albo wyznaczenia innej niż obowiązująca linii zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm. ). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg. Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej-linii zabudowy-wynika zaś, że w tym zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już na tym właśnie , początkowym etapie procesu inwestycyjnego..

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, określenie wielkości powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej winno być konkretne i stanowcze. Na taki bowiem obowiązek naprowadza brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również § 6 - 8 rozporządzenia wykonawczego. O ile w § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 i § 8 ust. dopuszczono ustalenie parametrów innych niż wprowadzone wprost przez ustawodawcę, zaś w § 8 zezwolono na pewną dowolność, powyższe nie dotyczy zwolnienie z ukształtowania decyzją gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych. Nie jest jednak i w tym wypadku wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) oraz maksymalnych (do).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. , nr [...], znak [...], niezależnie od uprzednio wytkniętych uchybień narusza przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w niej od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Jak już wyżej wskazano, ustalenie linii zabudowy ma znaczenie nie tylko z uwagi na zbliżenie terenu inwestycji do pasa drogowego, ale przede wszystkim ma służyć kształtowaniu ładu przestrzennego. Lokalizacja terenu inwestycji w sąsiedztwie działek zabudowanych, ale w oddaleniu od dróg publicznych nie stanowiła zatem podstawy do odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, jak uczynił to organ pierwszej instancji w pkt 11.1.a. załącznika Nr 1 do decyzji. Na znaczenie linii zabudowy jako elementu ochrony krajobrazu naprowadza także w postanowieniu Wojewody z dnia [...] październik 2007r., znak [...]. Oprócz nieoznaczenia w decyzji obowiązującej linii zabudowy, także wiele innych parametrów zostało ustalone w sposób niestanowczy i niekonkretny. Takich wymogów nie spełnia określenie wskaźników przez podanie : wielkości powierzchni nowej zabudowy - "do 21%", szerokości elewacji frontowej -"do 30m.", wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - "do 7,5m" oraz "do 4,5m" w zależności od działki. Wszystkie te parametry wskazują jedynie wartości maksymalne, bez określenia wartości minimalnych.

Takie ustalenia nie korespondują również wiążącym uzgodnieniem zawartym w postanowieniu Wojewody z dnia [...] październik 2007r., znak [...] , dokonanym z uwagi na położenie terenu inwestycji na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, pomimo iż do tego uzgodnienia się odwołano, l tak, co do linii zabudowy , w pkt a) uzgodnienia zawarto jednoznaczny warunek dotyczący lokalizacji obiektu ( a więc każdego z planowanych ) w nawiązaniu do istniejącej zabudowy ze wskazaniem lokalizacji preferencji głębokich, z zachowaniem dystansu na stworzenie przestrzeni dla przedorgrodu i podjazdu od strony drogi ( przestrzeni ) publicznej. To wiążące uzgodnienie winno zostać w sprawie przeanalizowane, a także po skonkretyzowaniu przeniesione do pkt II. 1. a) załącznika tekstowego Nr 1 i pkt 2. a) załącznika tekstowego Nr 3 , oraz do załącznika graficznego Nr 4 . Nadto, zestawienie treści pkt II. 1. a) oraz II. 2. b. a) załącznika Nr 1 powoduje, że w tym zakresie wydane rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne. Nie są też jednoznaczne ustalenia zawarte w pkt II. 1. b) oraz pkt II. 2. b.b) tego załącznika w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej, skoro w pierwszym przypadku wskaźnik ten określono na nie mniej niż 60% w relacji do powierzchni terenu, zaś w drugim - na 20 % powierzchni działki. Nie jest przy tym wiadomym, czy w pierwszym przypadku pod pojęciem " ternu " organ pierwszej instancji rozumie teren objęty wnioskiem, czy tylko działki ewidencyjne przeznaczone pod zabudowę kubaturową. Przy nieokreśleniu w decyzji liczby planowanych budynków w zabudowie bliźniaczej oraz nieustalonym minimum szerokości elewacji frontowych dla poszczególnych budynków nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w pkt pkt II. 1. a) pod kątem jego spójności z warunkami określonymi w pkt e) postanowienia uzgadniającego, dotyczącymi gabarytu każdego obiektu. Gdyby w tym wypadku uwzględnić jednak zamiar inwestora wyrażony w szkicu koncepcyjnym będącym załącznikiem do pisma z 14 września 2009r. , czy własną analizą pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 30 listopada 2007 r., to w świetle wiążącego uzgodnienia budowa budynku wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 27,3 m nie byłaby możliwa, albowiem w myśl postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2007r, znak [...], szerokość dłużej elewacji - także przy zastosowaniu łączników, nie może przekraczać 15 m. Z uzgodnienia tego wynika ponadto co do kształtu bryły, że szerokość traktu określającego maksymalną dopuszczalną rozpiętość dachu, mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian, nie może przekraczać 10 m. Zważyć należy dalej, że ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynikają uzasadnione podstawy do wyznaczenia obszaru analizowanego, który odbiega od przewidzianego przez ustawodawcę minimum. Powyższa kwestia jest zaś istotna , albowiem w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazł się teren znacznie oddalony od przedmiotowej działki budowlanej, położony poza skrzyżowanie z ul. inż. A.B. oraz znajdującą się dalej na przeciwko droga ( działka 14 ), gdzie w przeciwieństwie do położonego bliżej i dostatecznie zagospodarowanego obszaru występuje inna bo gęsta zabudowa, ze znaczą liczbą budynków wielorodzinnych. Obraz sytuacji w ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego zaciemnia fakt, że w analizie nie uwzględnia się z kolei powierzchni licznych działek niezabudowanych. Zważyć należy przy tym, że nawet inwestor we własnej analizie przedstawił obszar brany pod uwagę do porównania funkcji i cech architektonicznych w znacznie mniejszych granicach.

Z analizowanym już i powołanym w treści decyzji organu pierwszej instancji postanowieniem uzgadniającym Wojewody z dnia [...] października 2007r., znak [...], wydanym w trybie art 106 k.p.a., na podstawie 64 i art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Wojewody Nr [...]z dnia 17 października 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. [...] ) związane są dalsze nieprawidłowości . Stosownie do 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się zatem między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody( art. art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.).Na gruncie powołanych przepisów nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że uzgodnienie tego rodzaju ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06, Lex Omega nr 340121, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/08, Lex Omega nr 528337 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2010r., sygn. akt II SA/Ol 655/10, Lex Omega nr 754019). Podobnie powszechnie przyjmuje się, że sposób redakcji art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także charakter uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., które w odróżnieniu od opinii wiążą organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy - wyraźnie wskazują, że zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji, a nie wniosek inwestora (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008r, sygn. akt II SA/Kr 219/07, Lex Omega nr 557055; z dnia 11 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Kr 748/07, Lex Omega nr 489044, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, Lex Omega nr 198859). Obowiązek dokonywania uzgodnienia projektu decyzji, a nie wniosku znajduje zresztą wprost potwierdzenie w treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p.

Jak wynika z osnowy oraz uzasadnienia postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2007r., znak [...], a także z pisma przewodniego organu pierwszej instancji z 5 października 207r., którym zwrócono się do tego organu o uzgodnienie, organ uzgadniający nie otrzymał w tym celu projektu decyzji, lecz jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Taki stan rzeczy przełożył się zresztą potem na omawiane już niespójności dotyczące określania w decyzji o warunkach zabudowy warunków odnoszących się do linii zabudowy i innych parametrów.

Kolejne z dostrzeżonych w ramach kontroli uchybień dotyczy prawidłowego i aktualnego oznaczenia terenu inwestycji. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazana została jako część obszaru nim objętego działka nr 11 , obr.[...], mająca stanowić także wjazd na teren inwestycji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że działka ta uległa podziałowi przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, co zresztą sygnalizuje ogólnikowo uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. , nr [...] , znak [...] . Oznacza to, że w chwili orzekania nie istniała działka oznaczona nr 11 , obr. [...], zatem nie powinna być przedmiotem ustaleń w decyzji i wszelkich załącznikach. W osnowie decyzji wpisano aktualne numery działek. W załącznikach Nr 2i 4 do decyzji również nie ma działki nr 11 . Działka taka figuruje jednak w załączniku Nr 1 do decyzji - pkt II. 4. d., gdzie podaje się, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez służebność drogową na działce nr 11 , obr. [...] . Tak wydana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Z osnowy i załączników graficznych wynika zaś, że tern objęty wnioskiem w zakresie infrastruktury technicznej i drogi dojazdowej znajduje się na działkach . nr 7 , 8 , 9 . Działka nr 11 figuruje również w załączniku Nr 3, gdzie wymieniana jest jako sąsiednia do terenu inwestycji, gdzie ma się znajdować brany pod uwagę w wynikach analizy budynek o szerokości elewacji frontowej 15 m.

Ze wskazaną działką łączy się następne uchybienie, które świadczy o tym, że nie została należycie wyjaśniona kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W załączniku Nr 1 do decyzji wskazano, że dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie poprzez służebność drogową, przy czym nie podano, że jest to służebność istniejąca. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, wśród których wymieniono dostęp terenu do drogi publicznej . Ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej ( art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych map - w tym załączników graficznych do decyzji organu pierwszej instancji - wynika, że teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą publiczną. Ani z treści decyzji, ani pozostałych materiałów nie wynika by taki dostęp był możliwy przez drogę wewnętrzną. Co do służebności gruntowej taka służebność dla terenu inwestycji winna istnień już w momencie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem dostęp do drogi publicznej winien być dostępem zagwarantowanym prawnie. Dla zasadności takiego podejścia bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzję o warunkach zabudowy dla określonego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, że o wydanie takiej decyzji może się ubiegać jednocześnie nawet nieograniczona liczba podmiotów, zaś wnioskodawca nie musi dysponować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej granicami planowanej inwestycji. Służebność drogowa jako służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym dla konkretnej nieruchomości oraz obciąża określoną nieruchomość. W tej sytuacji nie mają znaczenia zmiany podmiotowe po stronie właściciela, zaś służebność jako pewien stan prawny istnieje niezależnie od tego kto jest wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Dalej wskazać należy, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, że istniejące bądź projektowanie uzbrojenia terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony również wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby właściwe uzbrojenie terenu istniało, było projektowane albo było zagwarantowane co do zaopatrzenia planowanych budynków wodę oraz odprowadzanie ścieków. Z załączonej do wniosku informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (k. [...] akt organu administracji) wynika nie tylko, że tego rodzaju uzbrojenie nie istnieje, ale że w planach przedsiębiorstwa nie znajduje się budowa sieci wodociajgowej i kanalizacyjnej, która mogłaby zagwarantować uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji. Wskazane zostało jedynie, że doprowadzenie wody do terenu inwestycji wymagałoby znacznej rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej, co wymagałoby spełnienia szeregu warunków. Na tę okoliczność brak jednak dalszych materiałów. Nie sposób zatem uznać, że w analizowanej kwestii zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powielając wyżej wytknięte uchybienia przepisom prawa materialnego , zaś w opisanej sytuacji brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył też dodatkowo zasady z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem odpowiedział ogólnikowo na konkretne zarzuty odwołania, dotyczące dowolności rozstrzygnięcia w zakresie przyjmowanych parametrów inwestycji kubaturowej, które nie nawiązują ani do średniej, ani wymienionych przez skarżących działek. Brak także wskazań co do aktualności opinii wydanych przez poszczególne Wydziały Urzędu Miasta K. , które nie są wiążące, zaś stanowią jedynie materiał pomocniczy, gromadzony przez Prezydenta Miasta K. . Co do wiążących uzgodnień, o których wspomniano w zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że czynione były one dla terenu inwestycji obejmującego również działkę nr 5 , która jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie była ostatecznie objęta wnioskiem. Tę kwestię należało zatem szerzej rozważyć, choćby pod kątem spójności wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 1451. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. w sentencji wyroku, zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień .

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku , biorąc za podstawę treść art. 200 p.p.s.a. oraz 205 §1-2 p.p.s.a