Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 872/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 182 § 2 i 3, art 184, art 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 423/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lutego 2021 r., II SA/Łd 423/20, uwzględnił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] marca 2020 r. nr [...] i uchylił tę decyzję, jak również poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] lutego 2020 r., znak: [...]. Wydanymi w sprawie decyzjami odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na stwierdzenie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), w postaci ustalonego prawa do emerytury z ZUS.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy oraz o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. będącej w istocie wykładnią contra legem przy zastosowaniu kryterium słuszności i wykroczenie poza granice określone tą normą, gdyż tym samym sąd administracyjny zastąpił ustawodawcę, a ponadto dokonał faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną przez opiekuna emeryturą;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu II instancji jak i decyzji ją poprzedzającej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, z uwagi na fakt, wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał wykładni contra legem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nadając tej normie nowe brzmienie. Takie działanie nie należy do sfery jego uprawnień a należy do ustawodawcy, tym samym naruszona została istota sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem kryterium zgodności z prawem. Kolegium podkreśliło, że NSA w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, wskazał, że uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku uznania, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie w jakim pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi powinien był, co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Ww. uchwała wskazuje, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, nawet uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Dlatego też, w ocenie Kolegium Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a norma zawarta w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II GSK 675/08). Dodatkowo zarzut naruszenia tego przepisu Kolegium wspiera naruszeniem art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. oraz art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Kolegium dokonana wykładnia jest wadliwa, gdyż całkowicie pomija treść normy zawartej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., jak i błędnie opiera się na naruszeniu norm wyrażonych w art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji zatem bezpodstawnie wywiódł, że możliwe jest przyznanie opiekunowi pobierającemu emeryturę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o faktycznie otrzymywaną przez skarżącą emeryturę, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne określone jest przez ustawodawcę w ściśle określonej kwocie wynikającej z ustawy. Kwota ta podlega waloryzacji, a modyfikacja jej dopuszczalna jest jedynie w sytuacji, gdy przyznawane jest świadczenie przysługujące za niepełny miesiąc. Powyższy pogląd znajduje poparcie w wyroku NSA z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15, który podkreśla, że przepisy powołanej ustawy nie umożliwiają miarkowania czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i pielęgnacyjnego.

Kolegium podniosło, że organy administracji publicznej ze względu na zasadę praworządności nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a Organ zobowiązany jest działać tylko w granicach prawa ustalonego przez ustawodawcę. Ani Sąd I instancji, ani Kolegium (tak jak i organ I instancji) nie są uprawnieni do oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych również pod kątem ich zgodności z normami konstytucyjnymi. Uprawnienie takie to wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Analizując, czy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest wykładnią prawidłową należy również mieć na uwadze fakt, że organ jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, tj. związanej z obowiązującą polityką pomocową państwa. Konsekwencją działania przez organy contra legem, w tym na gruncie u.ś.r., tj. wbrew woli ustawodawcy są chociażby sankcje na gruncie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm). Zdaniem Kolegium treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r jest jednoznaczna i jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa, tj. wspierania rodzin według możliwości budżetowych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Należy mieć również na uwadze, że ustawodawca nie podejmuje działań w kierunku zmiany treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co jest przejawem jego aktualnej woli. Kolegium wskazało również, że ostatni rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zakresie nowelizacji art. 17. ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. był procedowany w 2015 r. i w związku z zakończeniem kadencji poprzedniego Sejmu nie doczekał się kontynuacji. Dopóki zaś przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania. Kolegium nie jest uprawnione pomijać bezwzględnie obowiązujące normy ani stosować je w sposób wybiórczy czy dowolny. Powyższa argumentacja znajduje poparcie w uchwale 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, która wskazuje, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy o administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Powyższe stanowisko potwierdza tezę, że Sąd I instancji za daleko posunął się w wykładni funkcjonalnej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu (wyrok z 22 maja 2019 r., IV SA/Wr 105/19), że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji powinien odwoływać się jedynie do reguł wykładni językowej, gdyż jest ona pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 16/00).

Analizując czy dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r jest wykładnią prawidłową trzeba wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Kolegium, samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne, nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnymi stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych Innych ustaw Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Ponadto, emeryt co do zasady może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są bowiem do renty rodzinnej. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d), art. 24 ust. 7 i art. art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pomija treść ww. norm nie jest prawidłowa.

Analizując czy Sąd I instancji powinien odwoływać się do wykładni funkcjonalnej należy też pamiętać, że nie zachodził żaden konflikt między przepisami u.ś.r. zastosowanymi przez organy obu instancji do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, gdyby uznać wykładnię Sądu I instancji za prawidłową, taka sprzeczność właśnie się pojawi. Nadto, spowoduje ona dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości obywateli, a też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Warto zwrócić uwagę, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne – kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów u.ś.r. (art. 81 ust. 8 pkt 9b ww. ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego, podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna, niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie. Ustawodawca nie wprowadził do systemu prawnego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych przez różne organy. Dlatego wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji powoduje, że naruszona zostałaby konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa. Zdaniem Kolegium, oceniając jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie można pomijać oczywistych różnic pomiędzy sytuacją osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy a osób pobierających emeryturę. Emerytura, inaczej niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest świadczeniem nieutracanym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. W ocenie Kolegium orzeczenie Trybunału z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, jest orzeczeniem zakresowym, które odnosi się do stanu faktycznego skarżącej otrzymującej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jako takie nie powinno wywoływać skutków w procesie stosowania prawa w części, w jakiej przepis dotyczy opiekunów pobierających emeryturę. W tym zakresie bowiem Trybunał Konstytucyjny jeszcze się nie wypowiedział i nie zmodyfikował treści normatywnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania Kolegium wskazało, że w zdaniu odrębnym sędziego Trybunału Konstytucyjnego Mariusza Muszyńskiego zgłoszonym do powyższego wyroku z 26 czerwca 2019 r. w podsumowaniu, wskazano, że Trybunał wszedł w kompetencje innych organów władzy publicznej, które mają konstytucyjne i ustawowe zadania kształtowania i prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej, w tym opracowywania koncepcji systemu zabezpieczenia społecznego i pomocy rodzinom. Podkreślił on również, że w przypadku tego orzeczenia Trybunału nadmiernie wkroczył w swobodę ustawodawcy i nie podał dostatecznego uzasadnienia takiego działania. Podniesione przez Trybunał problemy są materią będącą poza jego kognicją, co dodatkowo potwierdza, że rozpoznawany w skardze problem miał charakter systemowy i związany z realizacją polityki społecznej państwa, a nie z naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw. Co więcej, konkretnych i dostatecznie sprecyzowanych praw konstytucyjnych, które miałyby być naruszone w niniejszej sprawie nie wykazano. Ponadto, w zdaniu odrębnym wskazano, że za takie nie powinno być uznane prawo rodziny wywodzone z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

W ocenie Kolegium żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku w istocie zmierzającego do ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ma ustalone prawo do emerytury. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby materialną podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym Kolegium podniosło, że w ostatnim czasie pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co przekłada się na nierówne traktowanie stron postępowań administracyjnych w niemal analogicznych stanach faktycznych i prawnych, i przeczy zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie uległa żadnej zmianie na przestrzeni wielu lat, a mimo to w ostatnim czasie pojawiają się orzeczenia rozbieżne odnoszące się do wykładni tej normy.

W terminie przewidzianym na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca złożyła osobiste pismo z 23 kwietnia 2021 r., w którym zwróciła się o "sprawiedliwe i ludzkie" potraktowanie sprawy oraz ponownie podkreśliła, że jest gotowa zawiesić swoją niską emeryturę, jeśli właśnie tego wymagają przepisy prawa, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w powiązaniu z kwestią wykładni prawa materialnego oraz przepisami regulującymi prowadzenie postępowania dowodowego przez organy administracji i kwestionują przyjętą wykładnię, rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wykładnia przepisów prawa materialnego i ustalone w jej wyniku przesłanki wyznaczają także zakres postępowania dowodowego w sprawie.

Uprzedzająco należy przy tym zaznaczyć, że część argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej, zwalczających stanowisko o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej różnicę między tym świadczeniem a pobieraną emeryturą, nie koreluje ze stanowiskiem Sądu I instancji. Takiej tezy Sąd I instancji nie postawił, jakkolwiek wyróżnił linię orzeczniczą jej odpowiadającą, to stanowiska tego Sąd I instancji nie podzielił. W tym zakresie zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej pozostają poza rozpoznaniem, najoczywiściej pochodzą z pisma procesowego dotyczącego innej sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. i art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r. (M.P. z 2021, poz. 1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, w której odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa, co oznacza wykładnie umożliwiającą realizację standardów i wartości konstytucyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru, wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wyznaczając kierunek wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia. Z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy organ powinien rozważyć istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (nie podejmowaniem zatrudnienia) a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. Z tych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., Sąd I instancji nie wkroczył w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i nie dokonał oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, lecz dokonał ich prokonstytucyjnej wykładni (co potwierdza stanowisko przedstawione przez TK w wyroku o sygn. SK2/17).

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należy wyjaśnić, że skład orzekający w danej sprawie nie ma podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały przez skład powiększony NSA w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Nie rozstrzygając, czy w przedmiotowej kwestii istotnie utrzymuje się aktualnie rozbieżność, o podjęcie uchwały na tej podstawie, określonej w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mogą się zwrócić wyłącznie podmioty, wymienione w art. 264 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.