Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 862/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z dnia

[...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowo-produkcyjny.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...],

w związku z zakończeniem przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego (technologia udoskonalona), realizowanych na podstawie decyzji

o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. na działka ewidencyjnych nr [...] i [...], zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ww. obiektu budowlanego.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r. spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując na zmianę sposobu użytkowania z budynku gospodarczo-garażowego na usługowo-produkcyjny. Do wniosku załączono podkład geodezyjny, dowód uiszczenia opłaty skarbowej oraz opis planowanej zmiany użytkowania.

Z załączonego opisu wynikało, że dotychczas przedmiotowy obiekt zagospodarowany jest jako pomieszczenie gospodarczo-garażowe zbudowane, oddane do użytku w 2018 r. Na skutek zamierzonej zmiany miałby powstać budynek pełniący funkcję produkcyjno-usługowo-rolniczą, tj. związaną z produkcją naprawą, remontami i konserwacją wyrobów plastikowych, metalowych oraz tworzyw sztucznych. W opisie planowanej zmiany sposobu użytkowania nadmieniono także, iż objęty wnioskiem obiekt znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...] wraz z [...] w [...]. Teren ten objęty jest symbolem MRO, jako teren rolniczy i ogrodniczy

z istniejącą zabudową o charakterze zagrodowym jednorodzinnym i usługowo-produkcyjnym. Wnioskodawca w załączonym opisie stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonywane

w obiekcie naprawy i remonty nie będą uciążliwe dla środowiska ani mieszkańców,

a ponadto zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na niewielkie natężenie wprowadzanych usług nie nastąpiłoby – zdaniem spółki – zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W następstwie rozpoznania wniosku spółki, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., Prezydent Miasta [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny sprawy,

a następnie wskazał na powody odmowy. Organ I instancji podniósł, że działki,

na których znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...] wraz z [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2001 r.,

Nr [...], poz. [...]) i znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MRO, dla którego plan ten ustala zachowanie dotychczasowego przeznaczenia - jako terenów rolniczych i ogrodniczych z istniejącą zabudową o charakterze zagrodowym, jednorodzinnym i usługowo-produkcyjnym, z wyjątkiem fragmentów terenu przeznaczonych w planie na poszerzenie istniejących bądź wyznaczenie nowych pasów ulicznych. Prezydent Miasta [...] dodał przy tym, że na terenach położonych w strefie zagrożenia powodziowego w rejonie ul. [...], nieposiadających dotychczas urządzeń zabezpieczających przed powodzią, plan dopuszcza możliwość modernizacji, przebudowy, wymiany, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejących budynków, z zastrzeżeniem zapisów panu w stosunku do zabudowy i zagospodarowania terenów. W dalszej części wywodu organ I instancji zauważył, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

na terenie objętym wnioskiem spółki, wskazują na konieczność zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenów jako rolniczych z istniejącą zabudową

o charakterze zagrodowym, jednorodzinnym i usługowo-produkcyjnym, dopuszczając m.in. zmianę przeznaczenia istniejących budynków, przy czym zmiana taka nie może naruszać podstawowego przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym. Mając to na względzie oraz biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, Prezydent Miasta [...] uznał, że opisana we wniosku zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w planie miejscowym dla przedmiotowej nieruchomości, wobec czego odmówił wydania zaświadczenia, o jakie wnioskowała spółka.

Na powyższe postanowienie spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podnosząc m.in., że: zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na danym terenie zmianę przeznaczenia istniejących budynków; wprowadzona nowa funkcja budynku jest ściśle związana z zachowaniem dotychczasowego charakteru terenów jako rolniczych i ogrodniczych; organ I instancji nie dokonał wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do planowanej inwestycji, a tym bardziej nie wezwał skarżących do złożenia dodatkowych dokumentów bądź wyjaśnień i wskazania szczegółowego opisu planowanej zmiany dotyczącej pełnienia funkcji rolniczej.

W następstwie rozpatrzonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone przez spółkę postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Odnosząc się do przedstawionych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy przywołał i omówił przepisy prawa oraz orzecznictwo sądowe, mające zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, stwierdzając, że podziela przytaczane przez spółkę w jej dotychczasowych pismach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, w którym stwierdzono, że zaświadczenie, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ ma stwierdzić zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach można stwierdzić, że planowania zmiana sposobu użytkowania obiektu jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze planem miejscowym i można wydać stosowne zaświadczenie, lub w przypadku, gdy zmiana ta jest niezgodna z planem – odmówić wydania zaświadczenia w tym zakresie. Następnie Kolegium dokonało analizy poszczególnych postanowień mającego zastosowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że plan ten dopuszcza modernizację, przebudowę, wymianę, rozbudowę i zmianę przeznaczenia istniejących budynków, lecz jedynie wówczas, gdy inne (nowe) przeznaczenie budynku nie spowoduje uciążliwości w stosunku do funkcji podstawowej oraz będzie uzupełniało przeznaczenie podstawowe i nie będzie z nim sprzeczne. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż na skutek planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego powstałby budynek pełniący funkcję – jak podała spółka w opisie planowanej zmiany

– produkcyjno-usługowo-rolniczą związaną z produkcją, naprawą, remontami

i konserwacją wyrobów plastikowych, metalowych oraz tworzyw sztucznych.

W ocenie Kolegium, powyższe nie może być zaliczone ani do produkcji rolniczej

i ogrodniczej, ani do usług rolniczych i ogrodniczych, ani nie uzupełnia przeznaczenia podstawowego, a przeciwnie – jest to z nim sprzeczne. Poparciem dla oceny Kolegium było odwołanie się przez ten organ do przepisów o podatku rolnym

w zakresie definiującym działalność rolniczą oraz do schematu klasyfikacji sekcji

A rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności – w odniesieniu do definicji rolnictwa, leśnictwa, łowiectwa

i rybactwa, w celu wykazania, iż planowana przez spółkę zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w tych kategoriach działalności. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniom zażalenia, nie można było uznać,

iż organ I instancji naruszył prawo tylko dlatego, że przyjął wykładnię prawa odmienną od stanowiska spółki.

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości stało się następnie przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, do tutejszego Sądu. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie norm wynikających z aktu prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., poprzez stwierdzenie, że nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdzie w § 61 ust. 2 pkt a ppkt 2 uchwały wskazano, że w rejonie ul. [...] dopuszcza się możliwość modernizacji, przebudowy, rozbudowy

i zmiany przeznaczenia istniejących budynków,

2. naruszenie norm uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., poprzez błędną wykładnię § 7 pkt 7 uchwały, polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia dopuszczalnego przeznaczenia budynku, a w konsekwencji uznania, że zmiana przeznaczenia budynku w sposób określony przez wnioskodawcę jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia w postaci art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218

§ 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, gdzie w sprawie nie dokonano właściwej interpretacji norm obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego, przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., wnosząc o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty spółka podniosła m.in., że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają, pod określonymi warunkami, zmianę przeznaczenia istniejących budynków oraz wprowadzenie nowych funkcji,

o ile nie będą one powodować uciążliwości przekraczających granic własnej działki. W ocenie skarżącej spółki, proponowana zmiana sposobu użytkowania miałaby uzupełniać podstawową funkcję budynku oraz nie powodowałaby żadnej uciążliwości w stosunku do tej funkcji. Sam budynek zachowałby swoją podstawową funkcję zgodną z obowiązującym planem miejscowym. Organ powinien był więc zbadać,

czy zmiana ta nie będzie uciążliwa w stosunku do funkcji podstawowej, nie powinien był natomiast oceniać, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest tożsama z definicją rolnictwa, leśnictwa, łowiectwa i rybactwa. Skarżąca spółka zarzuciła, w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, że gdyby planowana zmiana sposobu użytkowania miała polegać na powstaniu budynku o funkcji rolniczej lub ogrodniczej, to nie byłoby konieczności składania wniosku o wydanie stosownego zaświadczenia, o którym stanowi

ww. przepis. Zdaniem spółki, organ ograniczył się do wskazania, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest sprzeczna z planem miejscowym, ponieważ nie jest to działalność rolnicza lub ogrodnicza, a powinien był ocenić, czy będzie ona uciążliwa do funkcji podstawowej budynku, a w razie wątpliwości, powinien był wezwać spółkę do uzupełnienia wniosku, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r.,

poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek

z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: pr. bud.) oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r.

w spawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...]

i [...] wraz z [...] w [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...], poz. [...] (dalej: m.p.z.p.).

Przypomnieć należy, że skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...]

o wydanie zaświadczenia, o jakim stanowi art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud. Przepis ten stanowi, że: Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć,

m.in.: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle zacytowanego przepisu nie może ulegać wątpliwości, że istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie powyższego przepisu jest wskazanie przez właściwy

– określony tym przepisem organ – czy planowany sposób zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego pozostaje w zgodzie w postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie oceny pozytywnej organ poprzestaje na wydaniu stosownego zaświadczenia, natomiast w razie stwierdzenia niezgodności nowego sposobu użytkowania z planem miejscowym, wydaje postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Zarówno wydanie zaświadczenia, jak i wydanie postanowienia o odmowie jego wydania następuje w trybie przewidzianym przepisami art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Jednocześnie, w myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z § 3 art. 217, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jednocześnie art. 218

k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi

o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Przy czym przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Zgodnie zaś z art. 219 odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przy tym obecny w orzecznictwie pogląd, na który w swoich pismach powoływała się spółka, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, wójt burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktu lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu,

jak by to wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Wydanie takiego zaświadczenia wymaga bowiem od organu zestawienia zawartych we wniosku informacji dotyczących planowanego (nowego) sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze stosownymi przepisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, interpretacji tych przepisów, a następnie dokonania na tej podstawie oceny stosownej oceny pozwalającej albo na wydanie żądanego zaświadczenia, albo prowadzącej do wydania postanowienia odmownego w tym zakresie. W świetle powyższej konstatacji, w ocenie Sądu

- a wbrew twierdzeniom skargi - działające w sprawie organy prawidłowo wypełniły ciążące na nich obowiązki, dokonały należytej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego oraz wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcie, uwzględniające stan faktyczny sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Stanowi on wyraz polityki danej gminy służącej zapewnieniu na danym terenie określonego ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju poprzez wprowadzenie jego postanowieniami stosownych zakazów, nakazów, czy ograniczeń w zakresie planowania przestrzennego. Jak podnosi się w piśmiennictwie, właśnie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (por. A. Plucińska-Filpowicz, T. Filipowicz, w: Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 27). Jednocześnie pojęcie ładu przestrzennego zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 1 i należy pod nim rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wobec powyższego nie może ulegać wątpliwości, że gdy chodzi o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

to interpretacja przepisów tego planu, dokonywana przez właściwy organ, musi

w pierwszej kolejności uwzględniać charakterystykę danej jednostki planistycznej, na której znajduje się nieruchomość, co do której planuje się zmienić dotychczasowy sposób jej użytkowania. Inaczej rzecz ujmując, zamierzony nowy sposób użytkowania danego obiektu budowlanego, jakkolwiek może być inny od dotychczasowego – w zakresie dopuszczonym postanowieniami planu – to jednak nie może być zasadniczo sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym obiekt ten się znajduje, gdyż w istocie prowadziłoby to naruszenia postanowień planu i zakłócenia przyjętego na tym terenie ładu przestrzennego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ słusznie podkreślił, powołując się na § 61 ust. 1 m.p.z.p., że działki, na których znajduje się przedmiotowy budynek są zlokalizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem MRO, czyli na terenach rolniczych i ogrodniczych istniejącej zabudowy o charakterze zagrodowym jednorodzinnym i usługowym. Dla tych terenów, zgodnie z ww. przepisem planu przewidziano zachowanie dotychczasowego przeznaczenia z istniejącą zabudową

o charakterze zagrodowym, jednorodzinnym i usługowo-produkcyjnym z wyjątkiem fragmentów terenu przeznaczonych na poszerzenie istniejących bądź wyznaczenia nowych pasów ulicznych, o których mowa w Rozdziale 3 m.p.z.p. Przepis ten przewiduje zatem, że na danym terenie zasadą jest zachowanie jego przeznaczenia, a więc funkcji, która przeważa na danym terytorium wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (§ 7 ust. 6 m.p.z.p.). Rację ma jednocześnie skarżąca spółka,

że plan dopuszcza zmianę przeznaczenia na inne niż dotychczasowe. Zgodnie bowiem z ust. 2 lit. a § 61 m.p.z.p., na terenach, o których mowa w ust. 1, lecz położonych w strefie zagrożenia powodziowego w rejonie ul. [...] nie posiadających dotychczas urządzeń zabezpieczających przed powodzią dopuszcza się m.in. (pkt 1) możliwość modernizacji, przebudowy, wymiany, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejących budynków (bynajmniej nie przeznaczenia terenu),

z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 1) i 6). Jednocześnie ust. 4 pkt 5 wskazuje, że w stosunku do zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1, wprowadzane nowe funkcje dopuszczone w ramach zmiany przeznaczenia budynków nie mogą powodować uciążliwości przekraczających granice własnej działki. Powołane regulacje ustalające wymienione wyżej wyjątki konkretyzują tzw. przeznaczenie dopuszczalne, o którym stanowi § 7 pkt 7 m.p.z.p., przewidując, że pod tym pojęciem rozumie się rodzaje przeznaczenia inne, nie powodujące uciążliwości w stosunku do funkcji podstawowej, które uzupełniają przeznaczenie podstawowe i nie są z nim sprzeczne. Warto podkreślić przy tym, że w zakresie przewidzianych planem wyjątków, mowa w nich o zmianie przeznaczenia istniejących budynków, a nie przeznaczenia terenów, na których są one posadowione. Nie pozwala to więc na przyjęcie, że zmiana przeznaczenia budynków może być zupełnie dowolna, abstrahująca od charakterystyki jednostki, na której ten budynek się znajduje. Wręcz przeciwnie, należy przyjąć, że zmiana taka musi w pierwszej kolejności uwzględniać przeznaczenie terenu, na którym budynek się znajduje.

W kontekście przedstawionych powyżej rozważań można więc przyjąć,

że zmiana budynku garażowo-gospodarczego mogłaby nastąpić w kierunku przeznaczenia usługowego, czy nawet jeszcze innego, ale skoro dotychczasowe przeznaczenie tego budynku uwzględniało rolniczo-ogrodniczy charakter całej jednostki planistycznej i temu było podporządkowane, to także nowy sposób użytkowania musi uwzględniać powyższy typ jednostki, a więc ten nowy sposób użytkowania musi być zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu lub musi go uzupełniać – nie będąc z nimi sprzecznym. Tylko taka interpretacja zapewnia bowiem zachowanie ładu przestrzennego w obrębie danej jednostki planistycznej. Wykładnia odmienna prowadziłaby natomiast do absurdalnych wniosków. Wskazując bowiem tylko na dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku na inny niż dotychczasowy, bez określenia, że musi ono uwzględniać ogólny charakter jednostki planistycznej, wprowadzałoby to de facto całkowitą dowolność w zakresie zagospodarowania przestrzennego na danej jednostce, co samo w sobie kłóciłoby się wówczas z sensem uchwalania dla niej planu miejscowego. Z tego względu nie ma konieczności, by postanowienia planu dodatkowo musiały precyzować, że nowy sposób użytkowania istniejących budynków powinien uwzględniać ogólną charakterystykę jednostki planistycznej, gdyż jest to oczywistość niewymagająca dodatkowego podkreślenia stosownymi przepisami i wynika z istoty oraz celu instrumentu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ściśle muszą być w nim natomiast uregulowane wszelkie wyjątki od tej reguły. Przekładając przedstawiony wywód na stan niniejszej sprawy można zatem powiedzieć, że organ przed wydaniem zaświadczenia, o które wnioskowała spółka, był zobligowany zbadać w pierwszej kolejności, czy zamierzony sposób zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest sprzeczny z podstawową charakterystyką zagospodarowania terenu, na którym ten budynek się znajduje, a dopiero w razie odpowiedzi pozytywnej w tym zakresie był zobowiązany badać, czy zmiana sposobu użytkowania mieści się w zakresie przewidzianych planem wyjątków oraz warunków ich zastosowania,

tj. choćby tego, by wprowadzana nowa funkcja nie powodowała uciążliwości przekraczających granic własnej działki. Jeśli organ nie stwierdziłby przeciwskazań także w tym zakresie, wówczas byłby zobligowany do wydania zaświadczenia,

o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.bud. Odpowiedź negatywna w którymkolwiek z powyżej przedstawionych aspektów musi natomiast skutkować odmową wydania takiego zaświadczenia na skutek uznania, że nowy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego nie jest zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca spółka w opisie zamierzonego sposobu użytkowania budynku wskazała, że przedmiotowy budynek ma docelowo pełnić funkcję produkcyjno-usługowo-rolniczą, jednak z dalszej części opisu nie sposób wywodzić,

by przeznaczenie budynku, a więc sposób użytkowania, rzeczywiście miał być

w jakikolwiek sposób związany z działalnością rolniczą czy ogrodniczą. Samo zadeklarowanie tego, poprzez dodanie w opisie, po myślniku, przymiotnika "rolniczą" z całą pewnością o tym nie świadczy. Co więcej, nie utwierdzają o takim przeznaczeniu także dalsze fragmenty załączonego przez spółkę opisu, z których wynika, że nowe użytkowanie budynku ma być związane z produkcją naprawą, remontami i konserwacją wyrobów plastikowych, metalowych oraz tworzyw sztucznych. Organy słusznie, bo systemowo, poszukiwały odpowiedzi na pytanie, czy tak zarysowany sposób użytkowania w jakikolwiek sposób mieści się w działalności rolniczej bądź ogrodniczej, analizując w tym zakresie przepisy aktów prawnych związanych z prowadzeniem takich rodzajów działalności, lecz nie doszły na tej podstawie do pozytywnych dla skarżącej wniosków. Niezasadne są przy tym zastrzeżenia spółki odnośnie do przyjętej przez organy praktyki, bowiem ta była

w pełni usprawiedliwiona i służyła dokonaniu rzetelnej interpretacji postanowień m.p.z.p. w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

Chybione są także zarzuty skarżącej jakoby organ był w niniejszej sprawie zobowiązany wezwać ją do uzupełnienia wniosku, jeśli powziął w sprawie wątpliwości. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń cechuje się bowiem tym, że nie przewiduje szerszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz koncentruje się na wniosku zainteresowanego, analizując go w relacji do danych

z posiadanych ewidencji czy rejestrów, bądź jeszcze innych dokumentów, którymi organ dysponuje. Na tej podstawie organ jedynie ocenia, czy może wydać zaświadczenie bądź zaświadczenie o określonej treści, a w razie oceny negatywnej wydaje postanowienie odmawiające wydania takiego zaświadczenia. To zatem na wnioskodawcy ciąży obowiązek takiego sporządzenia wniosku i przedłożenia wraz z nim stosownych załączników, by organ nie miał wątpliwości, że żądanie aplikującego zasługuje na uwzględnienie, w innym przypadku zawsze wyda postanowienie odmowne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia odmownego nie zamyka możliwości ponownego ubiegania się o określone zaświadczenia na podstawie kolejnego wniosku, o ile jego nowa treści pozwoli na pozytywne załatwienie sprawy przez organ.

Podsumowując, w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd nie podzielił przedstawionych w skardze zarzutów. W ocenie Sądu

w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów m.p.z.p. Przepisy te zostały zastosowane i zinterpretowane prawidłowo, a wywody skarżącej należy uznać wyłącznie za niemającą uzasadnienia polemikę ze słusznym stanowiskiem organów. Nie doszło zatem także do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 217 § 2 pkt oraz art. 218 § 1 k.p.a., bowiem organy słusznie odmówiły wydania żądanego zaświadczenia, a więc prawidłowo zastosowały powyższe normy procesowe. Ponadto Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie postanowień, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie oddalił.