Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 755/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 755 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 658/10 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 658/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], orzekając, iż decyzje te nie mogą być wykonane.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z [...] czerwca 2000 r. Starosta Nowodworski zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu obsługi pasażerów w Krynicy Morskiej na działce nr [...] przy ul. [...] i [...]. W 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim wszczął postępowanie w sprawie wybudowania tego pawilonu. W związku z tym m.in. w dniu 23 sierpnia 2007 r. przeprowadził oględziny pawilonu i w protokole z tych oględzin stwierdził, że został on wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż projekt ten przewidywał budynek jednokondygnacyjny, gdy tymczasem wykonano budynek o dwóch kondygnacjach. Skarżąca z tym twierdzeniem nie zgodziła się i w piśmie z 24 września 2007 r. wyjaśniła, że projekt budowlany przewidywał budowę budynku o dwóch kondygnacjach.

Postanowieniem z [...] września 2007 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia do 31 stycznia 2008 r. (co zostało później postanowieniem z [...] marca 2008 r. zmienione na 30 czerwca 2008 r.) zaświadczenia Burmistrza o zgodności nadbudowy pawilonu o jedną kondygnację z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego pawilonu wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z tym postanowieniem skarżąca w dniu [...] stycznia 2008 r. złożyła kopię projektu, wyjaśniając, że pawilon wykonała zgodnie z tym projektem.

Decyzją z [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz fakt, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z 28 września 2007 r. nakazał jej rozbiórkę drugiej kondygnacji wybudowanego pawilonu. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono także, że złożony przez skarżącą w dniu 30 stycznia 2008 r. projekt budowlany nie jest tym, który został zatwierdzony decyzją Starosty Nowodworskiego z [...] czerwca 2000 r.

Na skutek odwołania skarżącej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim z [...] października 2008 r. i przekazał mu sprawę o ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest ustalenie kiedy nadbudowano jedną kondygnację pawilonu, gdyż od tego czy zostało to zrobione po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, czy przed tym zdarzeniem zależy zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego albo do istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Pomorski stwierdził z powodu rażącego naruszenia prawa nieważność decyzji Starosty Nowodworskiego z [...] czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu, którego dotyczy sprawa. Powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., gdyż według tej decyzji kubatura obiektu budowlanego miała wynieść 150 m3, zaś według zatwierdzonego projektu kubatura ta miała wynieść 176 m3 oraz że projekt budowlany w zakresie odległości ścian budynku od granic sąsiednich nieruchomości jest sprzeczny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2009 r. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. Skarga skarżącej do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 315/10.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebrać pawilon stojący na działce nr [...] w Krynicy Morskiej przy ul. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał za istotne ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z [...] czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu. Stwierdził także, że pawilon został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, gdyż ma większą powierzchnię zabudowy i dwie kondygnacje, a nie jedną oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż ma większą kubaturę niż przewidziano w tej decyzji. Ponadto został on zaprojektowany i wykonany niezgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ściany z oknami i drzwiami znajdują się w odległości – ściana północnozachodnia 1,5-2 m od granicy działki nr [...], ściana północnowschodnia 2-4 m od granicy działki [...]. Rozważając w tej sytuacji możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ uznał, że nie jest to możliwe poprzez nakazanie rozbiórki jego części, gdyż konieczna byłaby rozbiórka drugiej kondygnacji, co pozbawiłoby go przykrycia, oraz ścian, co nie jest możliwe bez wykonania nowych fundamentów, ścian konstrukcyjnych i dachu. Z kolei zamurowanie okien w ścianach stojących w odległościach od granic sąsiednich nieruchomości niezgodnych z przepisami mogłoby pozbawić obiekt budowlany funkcjonalności z powodu, jak wskazano, "niemal całkowitego pozbawienia go światła dziennego". W konsekwencji organ uznał, że konieczne jest rozebranie całego obiektu budowlanego.

Na skutek odwołania skarżącej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję z [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Wskazał, że należy rozważyć celowość doprowadzenia go do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszym przypadku stwierdził, że chodzi o decyzję Burmistrza Miasta Krynica Morska z [...] kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy, która przewidywała budynek o jednej kondygnacji i kubaturze 150 m3, w drugim, że chodzi o § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności o to aby ściany bez otworów były w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Organ odwoławczy stwierdził też, że "problemem wyłącznie inwestora będzie użyteczność tak zalegalizowanego budynku" oraz że może on po wykonaniu nałożonego obowiązku wystąpić do Starosty z wnioskiem o przebudowę budynku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Gdańskim, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z [...] maja 2010 r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania do [...] sierpnia 2010 r. robót budowlanych polegających na rozbiórce drugiej kondygnacji w budynku na działce nr [...] w Krynicy Morskiej przy ul. [...] poprzez rozebranie dachu, stropu nad parterem budynku oraz ścian parteru do wysokości 2,10 m, co spowoduje, jak zaznaczono, że kubatura pozostałej części budynku nie będzie przekraczać kubatury określonej w decyzji Burmistrza Krynicy Morskiej z [...] kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy. Ponadto nałożył obowiązek zamurowania w tym samym terminie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnozachodniej tego budynku, które wykonano w odległości około 1,5 m – 2 m od granicy z działką budowlaną nr [...]. W końcu nakazał też w tym terminie zamurować otwory okienne i drzwiowe w ścianie północnowschodniej w odległości od 2 m do 4 m od granicy z działką nr [...], które wykonano w odległości około 1,5 m – 2 m od granicy z działką budowlaną nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących budowy pawilonu i pominięcie dowodu w postaci przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie tych przepisów.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zmieniając ją w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i określając nowy termin do 28 października 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowe stanowisko o możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego pod warunkiem doprowadzenia go do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., to znaczy z ograniczeniem do jednej kondygnacji i kubatury do 150 m3 oraz do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje usytuowanie ścian w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jeżeli nie mają one otworów na okna i drzwi. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących aktualnie obowiązującego planu miejscowego i przeznaczenia w nim sąsiedniej nieruchomości na zieleń urządzoną organ odwoławczy stwierdził, że nie ma to znaczenia, gdyż gdyby stosować ten plan, to należałoby uwzględnić również to, że obecnie pawilon, którego dotyczy sprawa, znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę.

W skardze do Sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.

Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 315/10 jest prawomocny, gdyż nie złożyła w terminie skargi kasacyjnej, że gdyby wykonać obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją, to zostałyby zamurowane wszystkie drzwi w budynku oraz że budynek wybudowała na działce będącej własnością Gminy Krynica Morska, posiadając uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z umowy dzierżawy, która zakończyła się w maju 2010 r., a nowa jeszcze nie została zawarta. Ponadto złożyła do akt dokumenty zawierające fragmenty planu miejscowego, z których wynika, że obecnie działka, na której znajduje się pawilon, którego dotyczy sprawa, w planie miejscowym jest przeznaczony na ciąg pieszy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], orzekając, iż decyzje te nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w sytuacji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, ma zastosowanie tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sytuacja taka nie jest wprost uregulowana przepisami Prawa budowlanego. Nie ulega jednak wątpliwości, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się także, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Wynika to z jednoznacznej treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika też, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się do wykonanych robót budowlanych, jeżeli zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym ostatnim przepisie przewidziano zaś m.in. wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za taką sytuację uznać zaś należy wykonanie robót budowlanych co prawda w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę, ale później uznanego za nieważne. Taka wykładnia uwzględnia funkcję Prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten zaś mógłby być zagrożony, gdyby pozostawić poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę następnie uznanego za nieważne. Poza kontrolą i co za tym idzie poza możliwością naprawy pozostałyby bowiem wady, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. (Rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części można też nałożyć jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wówczas jednakże taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego z dążenia do tego stanu - art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Występujący przy takiej wykładni konflikt interesów – publicznego i indywidualnego chronionych przepisami Prawa budowlanego, oraz inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego, których wad nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ale wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uznanej za nieważną, należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy regulujące możliwość naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej (art. 4171 § 2 k.c.). Istnienie możliwości naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest wystarczające dla przyjęcia wykładni, według której w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego dlatego że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, można nakazać, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozbiórkę obiektu budowlanego. Możliwość naprawienia szkody w takiej sytuacji jest wystarczającą rekompensatą za utratę słusznie nabytych praw.

Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć. W szczególności, czy można za taki uznać, tak jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, stan prawny ukształtowany decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśniając tę kwestię należy zauważyć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy chodziło o decyzję z [...] kwietnia 2000 r., czyli decyzję wydaną na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), która przewidywała ograniczone w czasie wiązanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 42 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy). Uzasadnieniem takiego rozwiązania było dążenie do zgodności zabudowy z planami miejscowymi, w oparciu o które decyzja o warunkach była wydawana. W związku z tym zaprzeczeniem tej idei byłoby uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy, mimo upływy okresu jej ważności, może stanowić podstawę określenia sposobu zagospodarowania terenu w postępowaniu naprawczym. Niezasadnie więc przyjęto, iż stanem, do którego należy dążyć w postępowaniu naprawczym jest stan ukształtowany decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2000 r. Stan zgodny z prawem winien być w związku z tym określony według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili podejmowania decyzji przez nadzór budowlany, a więc według obowiązującego planu miejscowego uchwalonego 16 grudnia 2008 r. (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego nr 70 z 2009 r., poz. 1401). Przyjęcie takiej wykładni czyni zrozumiałe wątpliwości organów administracji, gdyż plan ten w miejscu, gdzie znajduje się budynek, który jest przedmiotem postępowania, przewiduje ciąg pieszy, zaliczony do dróg publicznych (teren oznaczony jako 044 KD-X). Jednakże wątpliwości te można rozwiać odwołując się do tego, co już zostało powiedziane w zakresie możliwości dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Wyjaśniając co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem należy też stwierdzić, że wbrew temu, co przyjęły w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, kwestia użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania robót budowlanych nakazanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie jest problemem wyłącznie inwestora. Wręcz odwrotnie, jest to problem organów nadzoru budowlanego. Jak już bowiem powiedziano celem postępowania naprawczego jest, o ile to możliwe, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za stan taki nie można zaś uznać istnienie budynku, który, będąc przeznaczony na pobyt ludzi, nie ma dachu, okien i drzwi, a jego wysokość jest nie większa niż 2,10 m. Jest to w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami technicznymi (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 57, § 61 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Fakt, że taki właśnie stan powstałby, gdyby wykonano obowiązki nałożone w decyzji z [...] maja 2010 r. wynika z samej tej decyzji, gdzie wyraźnie mówi się o rozbiórce dachu i stropu nad pierwszą kondygnacją i ścian parteru do wysokości 2,10 m. W odniesieniu do zamurowania wszystkich drzwi wynika to z twierdzeń skarżącej, które znajdują potwierdzenie w znajdującej się w aktach kopii planu zagospodarowania terenu, z której wynika, że w budynku miało być troje drzwi i wszystkie miały być w ścianach nieprzepisowo zbliżonych do granic sąsiednich nieruchomości. Z kolei w odniesieniu do zamurowania okien sam organ administracji przyznaje w decyzji z [...] stycznia 2010 r., że doprowadzi to do "niemal całkowitego pozbawienia światła dziennego". W końcu jest też oczywiste, że organy administracji zdawały sobie sprawę, że powstanie obiekt budowlany, który nie będzie nadawał się do użytkowania, co znalazło wyraz w cytowanym już stwierdzeniu, że "problemem wyłącznie inwestora będzie użyteczność tak zalegalizowanego budynku".

Rację, zdaniem Sadu pierwszej instancji, ma też skarżący, gdy zarzuca nieuwzględnienie przeznaczenia sąsiednich nieruchomości przy określeniu odległości ścian od granicy. Z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że określone w nim odległości dotyczą odległości od działek budowlanych.

W związku z oceną przydatności do użytku obiektu budowlanego w kształcie, który powstałby w razie wykonania nałożonych w sprawie obowiązków oraz usytuowania go w stosunku do sąsiednich nieruchomości, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zinwentaryzowano stanu istniejącego, co utrudnia właściwą ocenę możliwości doprowadzenia wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na przykład nie znając rozkładu pomieszczeń, usytuowania drzwi i okien oraz dokładnych odległości ścian od granic sąsiednich nieruchomości, w tym tych, które są działkami budowlanymi i tych, które takimi nie są nie sposób właściwie ocenić, czy i co należy zrobić, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Jest to istotne uchybienie z zakresu postępowania dowodowego, które polega na uchyleniu się od wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W końcu zauważyć też należy, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej, w chwili wydawania decyzji przez organ drugiej instancji skarżąca nie miała już uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta kwestia zaś też podlega badaniu w postępowaniu naprawczym. Niezbadanie tej kwestii również stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji naruszyły prawo materialne – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "stan zgodny z prawem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia obowiązków, które nie prowadziły do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Ponadto organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 7 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby je wyjaśniły podjęto by inne rozstrzygnięcie.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące postępowania dowodowego, a zwłaszcza twierdzeń dotyczących budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Kwestie te nie mają istotnego znaczenia skoro stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. Niezasadnie też skarżąca zarzuca, że postępowanie zostało wszczęte w innej sprawie niż wydano decyzję. Faktem jest, że początkowo postępowanie dotyczyło wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, jednakże skoro w trakcie tego postępowania nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, mianowicie stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to organ administracji był zobowiązany tę zmianę uwzględnić bez konieczności umarzania dotychczasowego postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana i w trakcie tego ponownego rozpoznania organy nadzoru budowlanego uwzględnią wykładnię prawa przyjętą w rozpoznawanej sprawie, w szczególności dotyczącej tego, co należy uznać za stan zgodny z prawem. W związku z tym poczynią też konieczne ustalenia, dotyczące w szczególności aktualnego stanu budynku, którego dotyczy sprawa i aktualnie obowiązującego planu miejscowego i wynikającej z niej możliwości zabudowy. Wyjaśnią też, czy skarżąca posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 201 Or. Nr 243, poz. 1623) w zw. z art. 7 k.p.a. art. 135 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do rozpatrywania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do pominięcia w swoich ustaleniach postanowień uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz do dokonania oceny legalności zabudowy wyłącznie w oparciu o obecnie obowiązujących przepisy, co w konkretnej sprawie oznacza oparcie oceny na niekorzystnych dla inwestora postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. art. 135 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do rozpatrywania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane , skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych.

Nie znajdował również uzasadnienia drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na błędną wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do pominięcia w swoich ustaleniach postanowień uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz do dokonania oceny legalności zabudowy wyłącznie w oparciu o obecnie obowiązujących przepisy.

Podkreślić należy, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny.

Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak się przyznaje, zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10). W postępowaniu legalizacyjnym chodzi zatem o badanie zgodności z prawem, w tym z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.