Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1333/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 92a ust,.4 art 93 ust.7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par4, art 134 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1634/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Z. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1634/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S.na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2014r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr ... działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "U.T. Z. .", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2010 r.

Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzją z dnia 30 grudnia 2010r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł, w związku z wykonywaniem transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Na powyższą decyzję strona nie wniosła skargi.

W dniu 16 września 2013r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 30 grudnia 2010r. z uwagi na rażące naruszenie prawa zarówno w zakresie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2013r., poz. 267 – dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę okoliczności faktycznych będących podstawą wydanej decyzji, jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874) – dalej jako: "u.t.d." w związku z art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a także niezastosowanie art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną w postaci jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z tym ze uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego bowiem organ odwoławczy rozstrzyga, ponownie sprawę co do istoty, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Może więc korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2010r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 do obowiązków przedsiębiorcy należy m. in. przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W myśl przepisu art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 pracodawca oraz kierowcy mają obowiązek zapewnić poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. W myśl art. 15 ust. 8 rozporządzenia zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, a także manipulowania urządzeniem rejestrującym lub wykresówką, które mogłyby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych; w pojeździe nie może znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty w powyższych celach. W myśl przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 50.000 zł. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć, w odniesieniu do kontroli drogowej, 15.000 zł. Organ podał, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2008r. stwierdzono, że kierowca pojazdu, Robert Witek ingerował w zakres kilometrowy tachografu przez spinanie dwóch gniazd łańcucha kinematycznego za pomocą przewodu elektrycznego, co spowodowało zawyżenie stanu licznika na tachografie. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu zeznał, iż gniazda spinał w dniach 28 marca 2008r. oraz 5, 17, 20 i 22 kwietnia 2008r. W konsekwencji powyższego na stronę została nałożona kara pieniężna w kwocie 10.000 zł na podstawie l.p. 11.1 ust. 2 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Strona nie kwestionowała co do zasady ustaleń organu w zakresie niedozwolonej ingerencji w urządzenie rejestrujące, lecz twierdziła, że nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę.

Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W konsekwencji powołane przez stronę naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż wskazane przez stronę przesłanki mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji w trybie zwyczajnym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego i do stworzenia nowego trybu pełnej weryfikacji decyzji ostatecznych. Organ wskazał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2008 r. jednoznacznie wykazały naruszenie art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i uzasadniały nałożenie na stronę kary pieniężnej na podstawie l.p. 11.1 ust. 2 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnienia strony odnoszące się do braku wiedzy na temat ingerencji w działanie tachografu nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia jej odpowiedzialności administracyjnej. Właściwy nadzór nad stosowaniem urządzeń rejestrujących przez pracowników skarżącego umożliwiłby mu zorientowanie się w nieprawidłowościach, szczególnie, że ingerencja w urządzenie rejestrujące nie miała jednorazowego charakteru. Strona nie przedstawiła w toku postępowania dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie przepisów wyłączających jej odpowiedzialność.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 8 stycznia 2014r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podtrzymał stanowisko, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podał, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów procesowych nie mogły odnieść skutku. Zdaniem Sądu, organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była logiczna i zgodna z przepisami prawa i doświadczenia życiowego. Zawarte w decyzji ustalenia dowodzą, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Inna ocena dowodów w sprawie przez stronę skarżącą nie przesądza, że oceny organów są błędne. Sad I instancji za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ w skarżonej decyzji prawidłowo podnosił, że jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, z zastrzeżeniem, że regulacja zawarta w tym przepisie nie stanowi środka do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że żadna z nich w sprawie nie wystąpiła i organ nie miał podstaw do uchylenia skarżonej decyzji.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 92 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Wbrew opinii skarżącego, organ rozpatrzył i wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ uznał bowiem, że w niniejszej sprawie nie można wyłączyć odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, gdyż naruszenie nie było wynikiem okoliczności, o których podmiot ten nie mógł wiedzieć.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek zwad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., to w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, nie stanową one bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W konsekwencji, powołanie się w toku postępowania administracyjnego przez stronę na brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż powyżej wskazane przesłanki mogły stanowić podstawę do uchylenia decyzji po złożeniu przez stronę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od decyzji GITD z dnia 30 grudnia 2010r., o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Sąd podał, że o rażącym naruszeniu prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślił, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wskazał, że wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne.

W skardze kasacyjnej Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym, w niniejszej sprawie nie można wyłączyć odpowiedzialności skarżącego - podmiotu wykonującego przewóz, gdyż naruszenie nie było wynikiem okoliczności, o których podmiot ten nie mógł wiedzieć. Podczas gdy skarżący w trakcie postępowania wyjaśniającego powołał się na okoliczność braku wiedzy o naruszeniach dokonanych przez pracownika i braku możliwości przewidzenia tego, że pracownik dopuści się tego typu naruszeń oraz na dochowanie przez skarżącego należytej staranności w zakresie organizacji pracy i kontroli pracowników, co uzasadniało powstrzymanie się przez organ od nałożenia kary i umorzenie postępowania;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2010r., nr ...obarczona jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez:

- niewłaściwą realizację przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, w konsekwencji zaś nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, tj. art 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, które skutkowało wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia 30 grudnia 2010r., oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2014r., w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji uznanie, że fakt dopuszczenia się przez pracownika skarżącego pięciokrotnego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym uzasadnia przyjęcie tezy, że w sprawie miało miejsce wielokrotne naruszenie przepisów tej ustawy oraz że naruszenie było wynikiem okoliczności, o których skarżący mógł wiedzieć. Podczas gdy postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach prawdy materialne) oraz oficjalności i nawet jeżeli dany przepis prawa materialnego nakłada na stronę postępowania powinność wskazania pewnych okoliczności faktycznych (na przykład, prowadzących do uchylenia odpowiedzialności administracyjnej strony, jak to jest w przypadku art. 93 ust. 7

ustawy o transporcie drogowym w ówcześnie obowiązującym brzmieniu), to nie należy z tego faktu wysnuwać wniosku, że na stronie spoczywa ciężar dowodu tych okoliczności w znaczeniu cywilistycznym. Ponadto jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji, w trakcie postępowania administracyjnego w 2008r. organ został poinformowany o okolicznościach wskazujących na niemożność przypisania odpowiedzialności skarżącemu, które to okoliczności zostały przez organ całkowicie zignorowane;

- przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą - art. 7,77 i 80 k.p.a. i odbiegającego od stanu rzeczywistego;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy w zakresie wyznaczonym jej granicami oraz poprzez niewyczerpujące odniesienie się w treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 92a ust. 4 oraz art 93 ust. 7 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa niż w niej podane. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

II. W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 kp.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2010r., ...obarczona jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego. Z tym zarzutem, związany jest kolejny, wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, tj. art 7, 77 i 80 kp.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, które skutkowało wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia 30 grudnia 2010r., ... oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2014r., ...., w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. W konsekwencji, skarżący kasacyjnie zarzucił również przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą - art. 7,77 i 80 k.p.a. i odbiegającego od stanu rzeczywistego.

Dokonując syntezy wskazanych zarzutów kasacyjnych można powiedzieć, że kasator podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2010r. upatruje w rażącym naruszeniu przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, tj. art 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja ( a nie jak mylnie wskazał Sąd postanowienie ) Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2014 r. nr ... wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji GITD z dnia 30 grudnia 2010r. w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W nawiązaniu zatem do postawionych zarzutów, w kontekście przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych.

Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13 – dostępny j/w/ ).

Nadto, punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji. Sąd I instancji prezentując ustalenia faktyczne w sprawie, stanowiące podstawę faktyczną decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej podał, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2008 r. stwierdzono, że kierowca pojazdu, Robert Witek ingerował w zakres kilometrowy tachografu przez spinanie dwóch gniazd łańcucha kinematycznego za pomocą przewodu elektrycznego, co spowodowało zawyżenie stanu licznika na tachografie. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu zeznał, iż gniazda spinał w dniach 28 marca 2008 r. oraz 5, 17, 20 i 22 kwietnia 2008 r. W konsekwencji, na skarżącego, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy, została nałożona kara pieniężna w kwocie 10.000 zł na podstawie l.p. 11.1 ust. 2 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Ustaleń faktycznych sprawy skarżący nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego, natomiast ocenie prawnej tych ustaleń przedstawionej przez organ, przeciwstawił własną ocenę, o niemożności przypisania mu odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, wskazując na umyślny charakter działania kierowcy, niemożność kontrolowania wszystkich kierowców odnośnie naruszania przez nich przepisów a także przeszkolenia kierowców w zakresie treści przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących odpowiedniej dokumentacji.

Organ w decyzji z dnia 30 grudnia 2010r. odniósł się do tych kwestii, wyjaśnił dlaczego w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, które przewidywały wyłączenie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, jeśli naruszenie było wynikiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć lub nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Wyjaśnienia strony odnoszące się do braku wiedzy na temat ingerencji w działanie tachografu nie mogły zdaniem organu stanowić podstawy do wyłączenia jej odpowiedzialności administracyjnej. Organ wskazał, że w gestii przedsiębiorców leży taka organizacja pracy, aby umożliwić przeprowadzanie kontroli pojazdów oraz urządzeń rejestrujących w oparciu o przepisy rozporządzenia WE nr 561/2006. Stwierdził również, że właściwie przeprowadzone kontrole wykresówek kierowcy umożliwiałyby skarżącemu zorientowanie się, że tachograf nie działa poprawnie. Organ szeroko odniósł się również do kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy, za osoby wykonujące w jego imieniu powierzone im zadania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie wywodzić, że zebranie materiału dowodowego i jego ocena nastąpiła z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.

III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeniesienie tych spornych między organem a skarżącym kwestii objętych wcześniej prowadzonym postępowaniem administracyjnym i żądanie ich ponownej oceny w ramach złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ze wskazaniem że zebrane dowody były niewystarczające, a dokonana na ich podstawie ocena była nieprawidłowa, z uwagi na rażące naruszenie przez organy przepisów art 7, 77 i 80 k.p.a., w istocie zmierza do powtórnej weryfikacji zebranego materiału dowodowego i jego oceny, a w konsekwencji, do ponownego rozpoznania co do istoty, sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Tymczasem, jak wcześniej była o tym mowa, procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w oparciu o odrębną podstawę prawną i nie może koncentrować się na gromadzeniu, czy uzupełnianiu dowodów, czynieniu bądź rekonstruowaniu ustaleń faktycznych a następnie ich ocenie, tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) zasadniczo należą do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, nie stanowią natomiast "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, istnieje rozbieżność między organami a skarżącym, co do przypisania mu odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a ze względów wcześniej już podniesionych, nie można organom zarzucić, że zaprezentowana w decyzjach, odmienna od przyjętej przez skarżącego ocena tej kwestii, została dokonana z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych przyczyn, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wymienione w pozycji II pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

IV. Z tych samych względów jako, nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 Ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowe jest stanowisko Organu, zgodnie z którym, w niniejszej sprawie nie można wyłączyć odpowiedzialności skarżącego - podmiotu wykonującego przewóz, gdyż naruszenie nie było wynikiem okoliczności, o których podmiot ten nie mógł wiedzieć. Skarżący w trakcie postępowania wyjaśniającego powołał się na okoliczność braku wiedzy o naruszeniach dokonanych przez pracownika i braku możliwości przewidzenia tego, że pracownik dopuści się tego typu naruszeń oraz na dochowanie przez skarżącego należytej staranności w zakresie organizacji pracy i kontroli pracowników, co uzasadniało powstrzymanie się przez organ od nałożenia kary na skarżącego i umorzenie postępowania.

Sformułowany zarzut nie nawiązuje do wskazanych w art. 174 pkt p.p.s.a. sposobów naruszenia prawa materialnego tj. błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania, ale donosi się do sfery ustaleń faktycznych i dokonanej przez organ ich oceny. Skarżący kasacyjnie nawiązuje bowiem w nim do okoliczności braku wiedzy o naruszeniach dokonanych przez pracownika, braku możliwości przewidzenia, że pracownik dopuści się tego typu naruszeń oraz wskazuje na dochowanie należytej staranności w zakresie organizacji pracy i kontroli pracowników, wywodząc z tego, o braku podstaw do nałożenia kary na skarżącego. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada lub nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast to, czy w sprawie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność za stwierdzone w ramach kontroli naruszenie przepisów i sytuowana w tym kontekście wiedza lub jej brak o działaniach pracowników naruszających przepisy, czy też dochowanie należytej staranności, należy do sfery ustaleń faktycznych i ewentualnego związanego z tym naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Nadto należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie reasumując zarzut naruszenia prawa materialnego podał, że organ dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 92 ust. 1 pkt. 7 i 8, ust 2 oraz ust. 4 u.t.d., łącznie z art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że podmiot prowadzący działalność transportową nie może w żadnym przypadku zwolnić się od odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Podkreślenia w związku z tym wymaga, że po pierwsze, skarżący w petitum skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia tych przepisów czy to poprzez ich błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby organ takiej wykładni podanych przepisów dokonał, a Sąd I instancji rezultaty tej wykładni przepisów zaakceptował. Organ nie stwierdził bowiem, że podmiot prowadzący działalność transportową nie może w żadnym przypadku zwolnić się od odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Uznał jedynie, że podane przez skarżącego okoliczności nie mogły wyłączyć jego odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji przyjął, że przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 tej ustawy, które przewidywały wyłączenie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, jeżeli naruszenie przepisów było skutkiem zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć, czy też nie miał wpływu na powstanie naruszenia – nie znalazły zastosowania.

Po trzecie, w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa, a taka formułę naruszenia prawa materialnego podał autor skargi kasacyjnej, przywołując art. 92 ust. 1 pkt. 7 i 8, ust 2 oraz ust. 4 u.t.d. i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07). Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 LEX nr 1358429).

Z podanych przyczyn, podany w części I skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony.

V. Wreszcie, jako nieskuteczny należało uznać sformułowany w części II pkt 3 zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji sprawy w zakresie wyznaczonym jej granicami oraz poprzez niewyczerpujące odniesienie się w treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 92a ust. 4 oraz art 93 ust. 7 u.t.d.

Należy podkreślić, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w treści skargi kasacyjnej. Tymczasem związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze oraz przedstawienia odpowiedniej do treści zarzutu argumentacji. Innymi słowy, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, ale także – czego wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera - uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak tych elementów, czyni podniesiony w powyższym zakresie zarzut nieskutecznym.

Nadto, z treści wskazanego jako naruszony przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarżący nie wykazał, jakich elementów istotnych z perspektywy tego przepisu, nie zawarł w sporządzonym uzasadnieniu Sąd I instancji. Nie przedstawił również argumentacji, obrazującej wpływ wskazanych naruszeń przepisów postępowania na treść orzeczenia oraz, że wpływ ten mógł być istotny dla wyniku sprawy, a tym samym podjętego przez Sąd I instancji w takim kształcie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnięcia.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.