Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1539/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 96 poz 590
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych.
article: art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 252 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Termin wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) należy liczyć od daty dokonania prawomocnego wpisu do rejestru uczelni niepublicznych prowadzonego przez właściwego ministra

TEZY

Termin wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) należy liczyć od daty dokonania prawomocnego wpisu do rejestru uczelni niepublicznych prowadzonego przez właściwego ministra


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie i Wyższej Szkoły [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 99/10 w sprawie ze skarg [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie i Wyższej [...] w Krakowie na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu o postawienie szkoły w stan likwidacji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2007 r. [...], 2. zasądza na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie i Wyższej Szkoły [...] w Krakowie od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 99/10 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i Wyższej Szkoły [...] w Krakowie na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu o postawienie szkoły w stan likwidacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał opis stanu faktycznego w jakim doszło do wydania decyzji, ich treść oraz ocenę legalności rozstrzygnięć, stwierdzając m.in. co następuje:

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], powołując art. 30 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 27 lipca 2005 r., oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53) – zarządził dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, w części dotyczącej uczelni działających do dnia 31 sierpnia 2005 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.) pod liczbą porządkową 121, pod którą wpisana została Wyższa Szkoła [...] w Krakowie:

w rubryce drugiej – wpisu w brzmieniu "[...] r.";

w rubryce trzeciej – wpisu w brzmieniu "Wyższa Szkoła [...] w Krakowie w likwidacji z siedzibą w Krakowie";

w rubryce ósmej – wpisu w brzmieniu "Na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (...) dniem rozpoczęcia likwidacji jest 19 października 2006 r.)".

Uzasadniając decyzję Minister podał, że w dniu [...] października 2006 r. upłynął termin ważności zezwolenia na utworzenie uczelni, wydanego w dniu [...] października 2001 r. przez Ministra Edukacji Narodowej na okres pięciu lat. W związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. uczelnia postawiona została w stan likwidacji z dniem, w którym pozwolenie na jej utworzenie wygasło.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu Minister podał m.in., że Wyższa Szkoła [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2007 r. lub jej uchylenia, zarzucając wydanie jej z naruszeniem ustawy z 27 lipca 2005 r. i Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister zauważył, że strona w większości przedstawionych we wniosku argumentów nawiązuje do zakończonego decyzją [...] marca 2004 r. postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenia uczelni, wskazując, że zaskarżona decyzja wyklucza się z tą decyzją. Zdaniem strony pozwolenie nie mogło wygasnąć z mocy prawa, skoro zostało ono wcześniej cofnięte.

Minister kierując się faktem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył głównie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia, a nie decyzji z [...] stycznia 2007 r. potraktował go jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2004 r. i decyzją z [...] stycznia 2008 r. odmówił wznowienia postępowania.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 577/08 uchylił decyzję z [...] stycznia 2008 r. z tego powodu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania. Zgodnie przepisami k.p.a. wznowić postępowanie można tylko w przypadku decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wnika, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. nie stała się ostateczna, został bowiem złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniesienie takiego wniosku otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy, tym samym nie została spełniona przesłanka zakończenia sprawy ostateczną decyzją. "Wymieszanie" trybów stanowi naruszenie art. 145 k.p.a. i w konsekwencji skutkuje uchyleniem decyzji. Sąd wskazał też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zupełnie nie odnosi się do przesłanek, na jakich oparto odmowę wznowienia postępowania, zawiera jedynie omówienie całego przebiegu postępowania. Sąd zalecił rozpatrzenia wniosku strony z dnia 6 lutego 2007 r. o ponowne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej ostatecznym rozstrzygnięciem w zwyczajnym trybie postępowania.

Minister zauważył, że w sprawie doszło do zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, w przypadku gdy wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchomił zwyczajny tryb załatwienia sprawy. Podniesiona przez stronę kwestia wydania decyzji z [...] marca 2004 r. oraz wszystkie wskazane zastrzeżenia co do cofnięcia pozwolenia były przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie – decyzja z [...] września 2009 r. W tej sytuacji nie ma podstaw do odnoszenia się do argumentów i zarzutów strony wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczących decyzji z [...] marca 2004 r. W przedmiocie likwidacji uczelni faktycznie doszło do wydania dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji. Nie jest bowiem możliwe wygaśnięcie pozwolenia, które wcześnie zostało cofnięte. Decyzja z [...] stycznia 2008 r. błędnie zakłada, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni zostało zakończone ostateczną decyzją.

Za niebudzący wątpliwości uznał organ fakt, iż wygaśnięcie pozwolenia następuje po upływie terminu jego ważności, nawet jeżeli organ przyjął, że decyzja z [...] marca 2004 r. jest ostateczna i poinformował o tym stronę. Wydanie decyzji z [...] stycznia 2007 r. było konieczne w związku z upływem ważności pozwolenia. W decyzji powołano jako podstawę prawną art. 30 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. spełniając warunki z art. 107 k.p.a. Decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie odnotowuje w rejestrze fakt postawienia uczelni w stan likwidacji z mocy prawa w związku z upływem terminu ważności pozwolenia, co musi być odnotowane w prowadzonym rejestrze. Przepis art. 30 ustawy wymaga formy decyzji. Minister przyznał okoliczność, iż doszło do naruszenia art. 64 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, jednakże samo wszczęcie było konieczne z mocy prawa, a nie jako konsekwencja wydania decyzji z [...] marca 2004 r. Pozwolenie na założenie uczelni decyzją z dnia [...] października 2001 r. zostało udzielone na 5 lat, o czym założyciel wiedział, jak również o konsekwencji upływu terminu przewidzianej w art. 26 ust. 2 ustawy. Winien więc złożyć wniosek.

Zdaniem organu przedłużenie terminu ważności następuje na wniosek oraz w drodze decyzji organu, co pośrednio wynika z art. 20 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zakresu danych i informacji objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej.

Strona wniosku o przedłużenie terminu ważności nie składała, a znajdujących się w aktach pism kierowanych do Ministerstwa w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. nie można traktować jako wniosek o przedłużenie pozwolenia, bowiem odnosiły się one do toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz Wyższa Szkoła [...] w Krakowie wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2007 r. ewentualnie o ich uchylenie jako sprzecznych z przepisami art. 26 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. oraz art. 6–10, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 107 § 1 i 3 oraz 110 k.p.a.

W uzasadnieniu skarg podano, że decyzja nie zawiera podstawy materialnoprawnej a jedynie powołano w niej art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyższa Szkoła zarzuciła, iż nie zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło uczestniczenie w postępowaniu i naruszało art. 10 § 1 k.p.a. Ustawa z 27 lipca 2005 r. nie reguluje kwestii, czy ew. postępowanie w sprawie przedłużenia może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek. Jedynie art. 20 ust. 1 stanowi o wszczęciu postępowania na wniosek, a ust. 9–12 tego artykułu kwestię tę pomijają. To wskazuje, że w odróżnieniu od wniosku o udzielenie pozwolenia przepisy ustawy lub rozporządzenia z dnia 22 maja 2006 r. nie precyzują w żadnej mierze formy i treści wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia pozwolenia. Błędnie organ wywodzi o stosowaniu analogii w tej kwestii. Gdyby nawet przyjąć, iż wymagany był wniosek, to organ składane przez stronę pisma w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. winien potraktować jak wniosek o przedłużenie, jeżeli w ogóle taki był wymagany.

Szereg czynności podejmowanych przez założyciela i uczelnię w połowie 2006 r. (a więc przed upływem terminu ważności pozwolenia) jednoznacznie wskazuje na wolę dalszego prowadzenia Uczelni. Takie stanowisko założyciela i uczelni zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania o przedłużenie prowadzenia uczelni. Jednak organ nie prowadził takiego postępowania uważając, że nie ma już pozwolenia, a zatem nie ma czego przedłużać. Pierwotne postępowanie o udzielenie pozwolenia z całą pewnością winno być przeprowadzone na wniosek, jednak postępowanie o przedłużenie pozwolenia ma inny charakter. Uznając konieczność złożenia wniosku skarżący powołują się na przepis art. 61 § 2 k.p.a., zezwalający na wszczęcie w takim przypadku postępowania z urzędu mając na względzie szczególnie ważny interes strony.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do przedstawionych zarzutów uznał je za niezasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Sąd powołał się na przepis art. 20 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r., zgodnie z którym utworzenie uczelni niepublicznej oraz uzyskanie przez nią uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia wymaga pozwolenia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Kolejny przepis tego artykułu (ust. 3) stanowi o treści decyzji o pozwoleniu na utworzenie uczelni. Pozwolenie powinno określać założyciela uczelni, jej nazwę, siedzibę, prowadzone kierunki studiów i poziom kształcenia, a także minimalną wielkość i rodzaj środków majątkowych, które założyciel jest obowiązany przeznaczyć na jej utworzenie i funkcjonowanie.

Powyższe oznacza, że aby Minister mógł podjąć decyzję w sprawie przedłużenia pozwolenia, musi mieć potwierdzenie, iż nie zachodzą przeszkody do jej dalszego funkcjonowania określone w art. 20 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i czy uczelnia, jak i jej założyciel w dalszym ciągu spełniają warunki umożliwiające kontynuację działalności zgodnie z ustawą. Uregulowania wynikające z powołanego wyżej przepisu, choć nie wprost, jednak wskazują na konieczność uzyskania decyzji o przedłużeniu pozwolenia na wniosek, który stanowi podstawę dla Ministra do przeprowadzenia postępowania w sprawie dotychczasowej działalności uczelni i jej założyciela. Żaden przepis art. 20 ustawy nie przewiduje możliwości działania organu w takiej sprawie z urzędu. Skoro przepisy art. 20 ust. 11 i 12 określają przyczyny odmowy przedłużenia pozwolenia, to tym samym nakładają na organ obowiązek badania przesłanek uzasadniających przedłużenia pozwolenia. W związku z tym nie sposób przyjąć, że kwestie uregulowane w powołanych przepisach i w ust. 5 i 6, do których odsyła ust. 12 będą przez organ badane z urzędu, bez udziału zainteresowanych i bez wyrażania przez nich oczywistej woli co do kontynuacji działalności uczelni po upływie okresu, na jaki wydane zostało pierwsze pozwolenie. Zdaniem Sądu, wobec braku uregulowań co do treści decyzji o przedłużeniu pozwolenia, przesłanki do jego wydania są takie same jak przy wydawaniu pierwszego pozwolenia, z tym że przedłużenie wymaga zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Ze sformułowania przepisu art. 20 ust. 9 i 10 ustawy wynika fakultatywny charakter decyzji o przedłużeniu pozwolenia, co tym bardziej wskazuje na działanie organu na wniosek uprawnionego podmiotu wyrażającego wolę kontynuowania dotychczasowej działalności. Przedłużenie pozwolenia nie jest kontynuacją dotychczasowego, lecz wymaga też oceny dotychczasowej działalności uczelni, w tym na podstawie opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

W ocenie Sądu za tym, że pierwsze pozwolenie nie uprawnia organu do działania z urzędu w sprawie przedłużenia pozwolenia przemawia też art. 20 ust. 8 ustawy, według którego pierwsze pozwolenie wydaje się na okres pięciu lat. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Zamieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonego w czasie zachowań jej adresata. Określenie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje obowiązywać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Termin, jako dodatkowy element decyzji, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. OPS 2/01). Z powyższego Sąd wysnuwa wnioski, że w sprawie przedłużenia pozwolenia, Minister uprawniony jest do działania wyłącznie na wniosek.

Dlatego też jako prawidłowe ocenia Sąd stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, iż pism skarżących składanych w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. nie można uznać za wniosek o przedłużenie pozwolenia, zwłaszcza że odnosiły się one do postępowania i decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Dalej Sąd stwierdza, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innego niż dającego podstawę do wznowienia postępowania, następuje gdy sąd stwierdzi, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznający tę sprawę Sąd takiego istotnego wpływu na wynik sprawy nie stwierdził. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu tak w sprawie cofnięcia pozwolenia, jak i w sprawie objętej decyzją z [...] stycznia 2007 r. i w skardze nie wykazali, że naruszenie powołanych w niej przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, lecz tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołany w uzasadnieniu skargi art. 140 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ rozpoznający sprawę ponownie z powodu niepowołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, przy powołaniu tylko tych, które stanowiły podstawę do jego działania, naruszył przepisy postępowania i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Minister decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r., to zaakceptował przedstawione w niej stanowisko także w zakresie przytoczonej w niej podstawy prawnej – art. 30 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2007 r. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zw. dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosły: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie i Wyższa Szkoła [...] w Krakowie, prawidłowo reprezentowane, a zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparły o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. i zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że korespondencja kierowana przez skarżących do organu w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. dotyczyła postępowania i decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia przez organ zasady legalności, praworządności i rzetelności, naruszenia słusznego interesu skarżących, wprowadzenia strony w błąd co do rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, a tym samym rażącego podważenia zaufania obywateli (tutaj skarżących) do organów Państwa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 61 § k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że:

– organ – wprowadziwszy uprzednio stronę w błąd co do rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego – nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni, chociaż wskazywał na to szczególnie ważny interes strony, albo

– gdyby uznać, że wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni został do organu skutecznie złożony, nie wezwał skarżących do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, koniecznych do rozpatrzenia wniosku skarżących, a w następstwie tego nie rozpoznał wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia na utworzenie uczelni,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 20 ust. 9–12 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez:

a) przyjęcie, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni – pomimo milczenia w tym względzie przepisów prawa – jest wszczynane wyłącznie na wniosek, zaś korespondencja kierowana przez skarżących do organu w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. dotyczyła postępowania i decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni, a tym samym nie może być zinterpretowana jako wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni, jak również

b) przyjęcie, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni jest wszczynane wyłącznie na wniosek, pomimo tego, że w świetle uprzedniego uporczywego zachowania organu zachodziły – ze względu na szczególnie ważny interes strony – podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż bezkrytycznie Sąd przyjął twierdzenie organu jakoby korespondencja kierowana do niego od września 2005 r. do września 2006 r. dotyczyła cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Tymczasowa treść pism świadczy o czymś odmiennym i nie dotyczy postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia. Dotyczyły one kolejno z dnia 14 lipca 2006 r.:

– informacji o zmianie bazy materialnej i dydaktycznej uczelni,

– rozpoczęcia działalności, o nadaniu nr REGON, danych teleadresowych i w internecie, kont poczty elektronicznej, powołania władz uczelni,

– uchwały w sprawie zmiany statutu i tekstu jednolitego.

Pismo z 3 sierpnia 2006 r. dot. przesłania do Ministra kopii wniosku o przyporządkowaniu ówczesnych specjalności kształcenia do kierunku studiów.

Pisma te świadczą o woli dalszego prowadzenia uczelni.

Kierowane one były wówczas, kiedy organ stał na stanowisku, że decyzja cofająca pozwolenie jest ostateczna i prawomocna. Zatem wobec prezentowania przez organ stanowiska, że termin obowiązywania pozwolenia może być zmieniany tylko w trakcie obowiązywania pozwolenia, jakikolwiek wniosek skarżących o jego przedłużenie po cofnięciu nie byłby rozstrzygnięty w okresie do [...] października 2006 r. Skarżący – wbrew stanowisku Sądu nie mogli złożyć innego wniosku o przedłużenie pozwolenia – dopóki istniała w obrocie decyzja Ministra z [...] marca 2004 r. cofająca to pozwolenie.

Dopiero w dniu [...] września 2009 r. Minister uchylił decyzję z [...] marca 2004 r., uznając zasadność wszystkich zarzutów. Uchylając tak późno decyzję zdaniem skarżących organ postąpił cynicznie, gdyż decyzja z 2004 r. stanowiła przeszkodę do utrzymania w mocy decyzji ostatecznej zaskarżonej w tym postępowaniu.

Stanowi to rażące naruszenie prawa i narusza prawa obywateli, podważając zaufanie do instytucji i organów państwa.

Uchylenie decyzji z 2004 r. nastąpiło wtedy, gdy organ uznał to za korzystne ze względu na swoje interesy procesowe, przy czym w ciągu tego okresu nie pojawiły się żadne nowe okoliczności i Minister orzekał na podstawie stanu wiedzy i dokumentów, istniejących i będących w posiadaniu organu już w 2005 r.

Błędy organu istniały już w momencie wszczęcia postępowania, zakończonego decyzją z [...] stycznia 2007 r., ponieważ jego wszczęcie nie było dopuszczalne dopóki istniała w obrocie decyzja z [...] marca 2004 r.

Wprowadzając w błąd skarżących, a następnie wykorzystując swe błędy i zaniechania, organ dopuścił się naruszenia zasad legalności, praworządności i rzetelności postępowania, a nadto swoim działaniem podważył zaufanie do organów państwa. Stanowi to naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., na dowód czego skarżący przytaczają orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżący podważają stanowisko WSA przyjmujące za organem w drodze analogii, iż postępowanie o przedłużenie ważności pozwolenia prowadzi się na wniosek, mimo niewskazania jakie przepisy określają treść wniosku o przedłuzenie pozwolenia. Jednocześnie odmówiono skarżącym uznania jego woli prowadzenia uczelni za wniosek o przedłużenie terminu pozwolenia. Świadczy to o tym, że organowi wolno posługiwać się analogią, zaś strona zobowiązana jest do ścisłego stosowania prawa i kierowania do organu dokumentów zatytułowanych jako "wniosek".

Ponadto z uwagi na popełnione wcześniej błędy i zaniedbania organ, aby naprawić je, powinien wszcząć postępowanie z urzędu, na co zezwala art. 61 § 2 k.p.a., zwłaszcza że przemawiał za tym ważny interes strony.

Organ obowiązany jest wówczas uzyskać zgodę, a w razie braku – umorzyć postępowanie.

Zdaniem skarżących należy w tym kontekście uwzględnić stan rzeczy istniejący przez kilka lat:

1) w dniu [...] marca 2004 r. organ wydał decyzję cofającą skarżącemu pozwolenie na utworzenie uczelni, której nie doręczył skarżącym,

2) w czerwcu 2005 r. skarżący, gdy tylko dowiedział się o wydaniu ww. decyzji, wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy),

3) przez kolejne 4 lata organ konsekwentnie, metodycznie i – jak się okazało – cynicznie:

– nie rozpatrywał odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nie wydając nawet postanowienia o odrzuceniu odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na skutek jego wniesienia po terminie,

– utrzymywał skarżących w przekonaniu (wyrażając to otwarcie w szeregu różnych pismach), w tym w decyzjach wydanych na skutek wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., że pozwolenie na utworzenie uczelni zostało prawomocnie cofnięte.

W tym stanie rzeczy – w ocenie skarżących – szczególnie ważny interes strony (tutaj skarżących), notorycznie i uporczywie wprowadzanych przez organ w błąd, w pełni upoważniał i zobowiązywał organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Zwłaszcza, że przepis art. 61 § 2 k.p.a. daje gwarancję praworządnego i zgodnego z wolą strony działania organu stanowiąc, że organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Gdyby było tak, jak twierdzi organ, a czemu Sąd I instancji nie zaprzecza, że "nie można zmuszać nikogo do prowadzenia szkoły wyższej", to przecież właśnie wyżej wskazana regulacja wprost takiemu rzekomemu przymusowi zapobiega, nakazując umorzyć postępowanie, jeżeli taka jest wola strony (brak zgody na prowadzenie postępowania).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, a zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym Sąd odwoławczy uznał za zasadny.

W myśl tego przepisu postawienie uczelni niepublicznej w stan likwidacji następuje z dniem, w którym decyzja o odmowie przedłużenia pozwolenia stała się ostateczna, albo z dniem określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 2, albo z dniem, w którym pozwolenie wygasło; dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji.

W tej sprawie ma zastosowanie przypadek wygaśnięcia pozwolenia.

Należy zauważyć, iż decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2001 r. udzielała Spółce zezwolenie na utworzenie uczelni niepaństwowej, określając termin pięcioletni. Termin ten zgodnie z wykładnią dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OPS 2/01 należy rozumieć jako termin ważności pozwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową (ONSA 2001 nr 4, poz. 148).

Dokonując wpisu do rejestru o postawieniu Wyższej Szkoły [...] w Krakowie w stan likwidacji, w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister przyjął, iż termin ważności zezwolenia upłynął 18 czerwca 2006 r., zaś dniem rozpoczęcia likwidacji jest 19 października 2006 r.

Powyższa decyzja naruszała przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., gdyż w dacie postawienia uczelni w stan likwidacji pozwolenie nie wygasło i było ważne.

Skarżący podważając tę decyzję widzą potrzebę działania z urzędu, powołują się m.in. na okoliczność złożenia wniosku o przedłużenie, bądź też pism, które organ winien potraktować jako wniosek, co nie jest trafne, i uzasadnienie w tej kwestii nie może być uznane za przekonywujące, natomiast naruszenie wskazanego przepisu nastąpiło przez wydanie decyzji w stosunku do uczelni prowadzącej działalność i dysponującej ważnym pozwoleniem.

Uzyskanie przez założyciela pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej nie jest warunkiem wystarczającym do prowadzenia przez nią działalności. Oprócz przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 z późn. zm.) obowiązku sporządzenia aktu założycielskiego w formie aktu notarialnego warunkiem koniecznym jest uzyskanie wpisu do rejestru uczelni. Dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru niepaństwowa uczelnia zawodowa uzyskuje osobowość prawną (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy).

Z decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] zarządzającej wpis do rejestru niepaństwowych uczelni zawodowych wynika, iż Wyższa Szkoła [...] w Krakowie z tą datą została wpisana do rejestru uczelni prowadzonego przez ten organ.

W rubryce termin rozpoczęcia działalności i ważności zezwolenia wpisano "data wpisu, okres ważności pozwolenia: 5 lat".

Decyzja Ministra o wpisie została doręczona stronie w dniu 24 marca 2003 r., a więc stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2003 r. Zatem dopiero od tej daty rozpoczął bieg pięcioletni termin ważności pozwolenia na utworzenia uczelni niepaństwowej.

Dodać należy, iż na podstawie art. 252 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym istniejące w dniu wejścia w życie ustawy państwowe i niepaństwowe wyższe szkoły zawodowe stały się odpowiednio uczelniami publicznymi i niepublicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Zastosowanie do nich od tej daty mają przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Ustawa ta zawiera przepis art. 29 ust. 1, będący odpowiednikiem art. 12 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, a stanowiący o uzyskaniu osobowości prawnej przez uczelnię z chwilą wpisania do rejestru uczelni niepublicznych. Zatem zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jak i pod rządami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. decydującym momentem, od którego należy liczyć termin rozpoczęcia działalności jest prawomocne uzyskanie wpisu do rejestru uczelni prowadzonego przez organ naczelny, który to akt ma charakter konstytutywny.

Innymi słowy termin wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), należy liczyć od daty dokonania prawomocnego wpisu do rejestru uczelni niepublicznych prowadzonego przez właściwego ministra.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r., ponieważ w tym czasie Wyższa Szkoła prowadziła działalność w oparciu o ważne pozwolenie i nie zachodziła przesłanka w postaci wygaśnięcia tego pozwolenia wskutek upływu terminu określonego w decyzji MEN z dnia [...] października 2001 r. Rozpatrując ponownie sprawę, wskutek wniosku uczelni Minister naruszył przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., utrzymując w mocy swą poprzednią decyzję mimo konieczności uchylenia jej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naruszeniu prawa materialnego towarzyszyło wadliwe oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, co w części zostało usunięte w drodze wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r. I SA/Wa 577/08, jednakże zwłoka organu trwała nadal.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, gdyż w ustalonym stanie faktycznym nie zachodziła konieczność wszczęcia postępowania o przedłużenie ważności pozwolenia (mimo trafnego poglądu organu i Sądu, że postępowanie takie wszczynane jest na wniosek), ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2007 r. udzielone Wyższej Szkole [...] pozwolenie na prowadzenie działalności nie wygasło.

Uznając, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając wniesione skargi uwzględnił je i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. uchylił obie decyzje.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2[...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów sądowych oraz udziału pełnomocnika w sprawie.