Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 731/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 7, art. 22 ust. 2a, ust. 2c, art. 4 pkt 1, art. 38
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.J. i H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1349/18 w sprawie ze skargi Z.J. i H.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. nr KOC/3697/Dr/14 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz Z.J. i H.J. 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 922/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Z.J. i H.J. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 maja 2018 r., nr KOC/3697/Dr/14, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją nr 37/2004 zezwolono skarżącemu Z.J. na zajęcie pasa drogowego ulicy K., na wysokości posesji nr [...] (trawnik o pow. 41 m2) w celu zagospodarowania zieleni - w terminie od 26 lipca 2004 r. do 26 lipca 2009 r., tj. na okres 5 lat. W decyzji tej poinformowano, że otrzymujący zezwolenie zobowiązany jest, w przypadku chęci przedłużenia użytkowania terenu na kolejne lata, do złożenia wniosku na 3 miesiące przed upływem terminu określonego w decyzji oraz uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami - w przypadku chęci "wygrodzenia" zajmowanego terenu.

Z.J. zgłosił 16 listopada 2004 r. roboty polegające na wykonaniu ogrodzenia z kutego metalu, o wysokości 1,6 m. Zawiadomieniem z 30 maja 2012 r. Urząd Dzielnicy [...] wyznaczył na dzień 4 lipca 2012 r. wizję, przy czym przesyłka listowna z zawiadomieniem nie została odebrana i kolejny termin wizji wyznaczono na 25 lipca 2012 r. Skarżący złożył 4 lipca 2012 r. wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, na prawach wyłączności, w celu zagospodarowania terenu zielenią w dotychczasowy sposób. Decyzją z 21 sierpnia 2012 r., nr 25/W/2012, zezwolono skarżącemu na zajęcie wskazanej wyżej części pasa drogowego w celu zagospodarowania zieleni - w terminie od 4 lipca 2012 r. do 31 lipca 2015 r. Decyzją z 23 maja 2018 r., nr KOC/3697/Dr/14, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: organ), na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) i art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 16 maja 2014 r., znak: UD-XVIII-WIR-RID.7230.255.2014.MSA, wymierzającą skarżącym karę w kwocie 13.197,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią, w terminie od 27.07.2009 do 03.07.2012 r., tj. przez okres 1073 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, uznając, że nie narusza ona prawa. WSA wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460; dalej: u.d.p.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c).

WSA zauważył, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. art. 38 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których powyżej mowa, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego.

Odwołując się do regulacji art. 38 u.d.p. sąd uznał, że drzewa i krzewy nie są obiektami budowlanymi lub urządzeniami, dlatego też przepis ten nie może mieć do nich zastosowania. W związku z powyższym zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią wygrodzonego terenu winno odbywać się zgodnie z art. 40 u.d.p. Zdaniem WSA skarżący mieli świadomość powyższych uregulowań, o czym świadczy złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na prawach wyłączności. WSA wskazał, że skarżący starając się po raz pierwszy o zajęcie pasa drogowego wspominał o zaniedbanych nasadzeniach nadających się do usunięcia i metalowych prętach chroniących zieleń. W roku 2004 w pasie drogowym ulicy K. przed budynkiem [...] dokonano nowych nasadzeń oraz zostało wybudowane ogrodzenie, co uniemożliwiało w ocenie WSA zastosowanie prze organ art. 38 u.d.p., a ponadto zajęcie pasa drogowego nastąpiło na zasadach wyłączności.

Zdaniem WSA, przez ujęcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sformułowania "w celach innych niż wymienione w pkt 1-3", ustawodawca wyraźnie wskazał, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności jest innym przypadkiem, niż te wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, a więc, gdy zostanie wygrodzona część pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia, organ ma obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności.

WSA podniósł, że zgromadzone w aktach dowody (dokumentacja geodezyjna, fotograficzna, wydruki z serwisu mapowego m.st. Warszawy) jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego ul. K. (działka nr [...] z obrębu [...]), stan własności nieruchomości, jak również obrazują miejsce zajęcia pasa drogowego. Ponadto, zajęcie pasa drogowego w okresie od 27 lipca 2009 r. do 3 lipca 2012 r. nie było przez strony kwestionowane, a na ten okres nie zostało wydane zezwolenie. WSA podniósł, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia współmierności kary.

Od powyższego wyroku skarżący Z.J. i H.J. złożyli skargę kasacyjną i zaskarżając ten wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organu II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na postawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo rozpoznania przez organ II instancji odwołania co do innego terenu niż określony w decyzji organu I instancji oraz odwołania innego podmiotu niż skarżąca, co oznacza nierozpoznanie w całości odwołań skarżących Z.J. oraz H.J. i naruszenie poprzez to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a tym samym implikowało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania i brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ wymierzył skarżącym karę za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 27.07.2009 r. do 03.07.2012 r. mimo nieudowodnienia faktu zajmowania przez skarżących pasa drogowego przez okres za jaki wymierzona została kara, co implikowało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie decyzji;

3) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę skarżącym, mimo niewykazania przez organ spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, tj. zajmowania przez skarżących pasa drogowego przez okres, za jaki wymierzona została kara, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

4) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" w sytuacji, gdy pas drogowy został przez skarżącego zagospodarowany na podstawie zezwolenia i ewentualną podstawą prawną kary mógłby ewentualnie być art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. tj. "za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu", co miało taki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, iż nie została uwzględniona okoliczność, iż skarżący nie został pouczony o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego po wygaśnięciu zezwolenia oraz o związanej z tym odpowiedzialności i kara nie powinna być wymierzana, nawet gdyby organ udowodnił zajmowanie pasa drogowego poza legalnymi granicami, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 6, art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania i brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, iż wymierzeniu przez organ kary wobec skarżących sprzeciwiają się zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a to z uwagi na to, iż organ nie poinformował skarżącego o obowiązku i sposobie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego po wygaśnięciu zezwolenia oraz o związanej z tym odpowiedzialności, czym naruszył zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) i co uzasadnia przypisanie organowi odpowiedzialności za ewentualny brak przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a jednocześnie przemawia za oceną wymierzonej kary jako niesłusznej i uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 i 8 k.p.a. i w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania i brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo dopuszczenia się przez organ nieuzasadnionej, trzyletniej zwłoki we wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary i naruszenia tym samym zasady szybkości działania organów władzy publicznej (art. 12 k.p.a.), co skutkowało rażącym zwiększeniem wymiaru kary i narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a tym samym uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 38 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania i brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo nieustalenia lub błędnego ustalenia przez organ okoliczności faktycznych, od których zaistnienia zależy dopuszczalność zastosowania art. 38 u.d.p., w szczególności czy ogrodzenie pasa drogowego stanowiło urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.d.p., czy powstało przed 1 października 1985 roku, czy jego modernizacja stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 38 ust. 2 u.d.p., co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnej odmowy zastosowania w sprawie art. 38 u.d.p. i uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

8) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 38 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej jego zastosowania, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, co wykluczałoby możliwość wymierzenia kary skarżącym.

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek jedynie część podniesionych w niej zarzutów ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zasadne częściowo okazały się zarzuty sformułowane w punkcie 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej, w których wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 38 i 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzuty te powiązano - między innymi - z nieustaleniem lub błędnym ustaleniem przez organ okoliczności faktycznych. W ramach tych zarzutów wskazano na błędne pominięcie przez organ okoliczności mających znaczenie dla kwalifikacji prawnej kary - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - a mianowicie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak też niewzięcie pod uwagę, że zajęcie pasa drogowego mogło być związane z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.), o ile organ by wykazał, że "po wygaśnięciu tego zezwolenia pas drogowy nadal był zajmowany". Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "istota kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (a o takiej kwalifikacji prawnej należałoby mówić w niniejszej sprawie) sprowadza się do ukarania sprawcy za nieprzywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego po wygaśnięciu zezwolenia".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podniesione wyżej okoliczności zostały pominięte w rozważaniach sądu pierwszej instancji, pomimo tego, że sąd dostrzegł okoliczność udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - na wniosek z 21 lipca 2004 r. - jak i zajęcie tego pasa w okresie wskazanym w wydanej w tej sprawie decyzji, od 26 lipca 2004 r. do 26 lipca 2009 r. Co więcej, odwołując się do danych wynikających z akt sprawy, WSA wskazał, że "skarżący starając się po raz pierwszy o zajęcie pasa drogowego wspominał o zaniedbanych nasadzeniach nadających się do usunięcia i metalowych prętach chroniącym zieleń". Już więc w świetle ustalonego przez WSA stanu sprawy nie budziło wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego ulicy K. (na wysokości posesji nr [...]) nie było okolicznością oderwaną zarówno od stanu faktycznego istniejącego przed ustaloną w spornej decyzji początkową datą zajęcia tego pasa (od 27 lipca 2009 r.), jak i okolicznością jego zajęcia w okresie poprzedzającym nabycie tej nieruchomości przez skarżących oraz jego uprzedniego zagospodarowania. WSA nie odniósł się także do dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, w tym zdjęć z lat 1986, 1998, 2000 i z 2003 r., czy też projektu przebudowy budynku przy ul. K. [...], a więc nie jest wiadome, czy i jakie okoliczności faktyczne wynikające z tych dowodów organ uznał za udowodnione, a WSA ocenę tę zaakceptował. Podobnie zarówno z uzasadnienia spornej decyzji, ja i wyroku WSA nie sposób wywieźć, co miałoby wynikać z oświadczenia D.M., że przed domem na ul. K. [...] było "dużo wysokiej zieleni, rosnącej dziko, która wchodziła w szczeble metalowego ogrodzenia, które było niewidoczne". Jeśliby z dowodów tych można wyprowadzić wniosek - jak uznał organ - że niebudzący wątpliwości jest fakt, że w 1998 r. "przed częścią budynku przy ul. K. [...] w pasie drogowym istniał niski metalowy płotek o wysokości 50-70 cm i nieznanym dokładnie przebiegu, prawdopodobnie chroniący zieleń przed zwierzętami", to niewątpliwie uprawdopodobniona jest okoliczność, że skarżący w swoisty sposób kontynuowali utrwalony od wielu lat stan zagospodarowania spornego pasa drogowego. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i oceny, których sąd pierwszej instancji nie przeprowadził, co jest istotną wadą zaskarżonego wyroku. Mogą one mieć znaczenie dla określenia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego w spornym okresie. Nie można bowiem wykluczyć, że jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez skarżących doszło do trwałego zajęcia pasa drogowego przez ich poprzedników prawnych, w ramach którego umieszczono w pasie drogowym nie tylko zieleń, lecz także ogrodzenie, co z kolei wymagałoby ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p., które określają wyjątki w stosunku do obowiązku określonego w art. 40 ust. 1 u.d.p., a więc i w zakresie nakładania kar za nieprzestrzeganie tego obowiązku.

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia przepisów postepowania, określone w punktach 1, 2 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew tezie autora skargi kasacyjnej, pomimo oczywistych niedokładności i błędów pisarskich (np. co do imienia lub adresu), nie ma wątpliwości co do samej istoty rozstrzygnięcia w spornej decyzji, a mianowicie w zakresie jej adresatów oraz przedmiotu postępowania, co zresztą nie było przedmiotem sporu w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji. Podobnie nie był kwestionowany okres, w którym zajęcie pasa drogowego miało miejsce, jakkolwiek okoliczności towarzyszące temu zajęciu wymagają wyjaśnienia, o czym była już mowa wyżej.

Niezasadny jest także zarzut związany z zagadnieniem dopuszczenia się przez organ "nieuzasadnionej, trzyletniej zwłoki we wszczęciu postępowania w sprawie", który to zarzut, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie zawiera wyjaśnienia, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało domniemane naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), czy też zasady wnikliwego i szybkiego postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że - co do samej zasady - przez wpływ na wynik sprawy rozumie się taki hipotetyczny stan rzeczy, w którym niepopełnienie uchybień proceduralnych przez organ doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcie od tego, które strona kwestionuje przy pomocy takiego zarzutu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została wykazana.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie decyduje właściwy organ administracji publicznej, kierując się w tym zakresie wymogami legalności, opierając się na własnej ocenie spełnienia przesłanek do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zasadne okazały się zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania umożliwia przejście do kontroli zarówno wykładni prawa materialnego, jak i dokonanej subsumcji w danym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok sądu pierwszej instancji narusza prawo i z tego powodu uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę przeprowadzi ponownie kontrolę legalności postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe wskazania, ustalając w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne okoliczności związane z zajęciem spornego fragmentu pasa drogowego (ulicy K. w W.). Szczególnie istotne będzie ustalenie, czy i w jakim zakresie w spornym fragmencie pasa drogowego doszło do umieszczenia obiektów, które mogłyby odpowiadać przesłankom ujętym w art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p. - w brzmieniu adekwatnym w stosunku do okresu, w którym takie działania zostały podjęte.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). NSA rozpoznając sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.