Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 757/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 3,  art. 3 ust. 1 pkt 32,  pkt 5,  art. 25 ust. 3,  art. 27 ust. 1,  ust. 2,  ust. 8,  ust. 9,  ust. 10,  art. 45 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania K.P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Firma Handlowo Usługowa K.P." od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], odmawiającej "wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przy ul. [...], dz. nr 7/3 AM-13, obręb J. we W., wobec niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa miejscowego tj. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał natomiast, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi m.in. przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Takim przepisem jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, zdaniem Kolegium, że teren objęty wnioskiem K.P. położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 5 czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), oznaczonej symbolem A7RP - teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na tym obszarze nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów.

Kwestią sporną jest natomiast zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji do tego rodzaju zamierzeń. W pierwszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zbieraniem odpadów jest - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach - gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.

Na przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z treści wniosku o wydanie zezwolenia, zostanie docelowo zebranych ok. 160000 m3 odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). K.P., czego sam nie kwestionuje, będzie ich posiadaczem. Odpady te powstaną wskutek prowadzonych na terenie B.W. robót budowlanych i - jak zaznaczył - materiały te zostaną "wbudowane w nasypy drogowe". Zdaniem Kolegium całokształt okoliczności faktycznych w tej sprawie nie daje podstaw do twierdzenia jakoby na wyżej opisaną działalność nie było wymagane zezwolenie. Odwołujący się co prawda akcentuje, że zgromadzone materiały z wykopów na terenie działki Nr 1/3 AM-13 nie są składowane, lecz wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach, jednak ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Magazynowanie odpadów nie jest więc autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna zatem wynikać z posiadanego zezwolenia na wspomniane formy gospodarki odpadami. Jak wynika z przekazanego Kolegium materiału dowodowego takiego zezwolenia odwołujący nie posiada. Niewątpliwie więc uzasadnionym jest zakwalifikowanie czynności podejmowanych przez stronę do "zbierania odpadów", a więc gromadzenia odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania (np. wykorzystania w przyszłości przy innych pracach budowlanych).

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że analizowany przypadek nie został wskazany w art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach jako zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. W szczególności nie mamy tu do czynienia z sytuacją, gdy wytwórca odpadów zbiera je w miejscu wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). Fakt, co wskazano w odwołaniu, że nie ma fizycznych możliwości magazynowania materiałów z wykopów w tak dużych ilościach w miejscu prowadzenia robót budowlanych, nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania powyższego zwolnienia. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku uzyskania zezwolenia od takiej okoliczności.

W skardze na powyższą decyzję K.P. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie organu naruszało zasadę prawdy obiektywnej - organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy; załatwił sprawę w sposób nie mający na względzie interesu społecznego, a to m.in. słusznych praw skarżącego,

2. art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy naruszona została zasada wnikliwości i szybkości działania organu, a decyzję organu I instancji skarżący otrzymał dopiero po ponad 4 miesiącach od złożenia wniosku (nie został przy tym poinformowany o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.),

3. art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie - zarówno organ I, jak i II instancji błędnie uznał, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a ponadto nie prowadzi ich wstępnego magazynowania w rozumieniu w/w ustawy,

4. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ uznał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie można lokalizować przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów oraz dostrzegł, że sporną kwestią jest zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji do tego rodzaju zamierzeń, jednakże nieprawidłowo oceniając całokształt okoliczności faktycznych uznał, że na tę działalność konieczne jest uzyskanie zezwolenia. Organ nie uwzględnił przy tym argumentacji skarżącego, który wskazywał, że materiały zgromadzone w wyniku prowadzonych prac ziemnych nie są składowane na terenie działki nr 7/3 AM-13, a jedynie są na niej wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach. Skarżący zaznaczył, że nie prowadzi przetwarzania ani nie zbiera odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Faktem jest również, że materiał w postaci gleby i ziemi pochodzący z prac prowadzonych w B.W. nie mógł być składowany na terenie budowy ze względu na brak miejsca (wówczas, jak zauważa sam organ, skarżący byłby zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy). Jedynie z tych technicznych względów materiał z wykopów (w ilości ok. 155 tys. m3) musi być magazynowany na działce 7/3 AM-13. Skarżący posiada tytuł prawny do tej nieruchomości, gdyż jest jej dzierżawcą. Definicja tytułu prawnego znajduje się w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i obejmuje m.in. stosunek zobowiązaniowy jakim jest umowa dzierżawy. Zgodnie z zawartą umową dzierżawy i aneksem do niej na terenie działki przy ul. [...] są jedynie magazynowane materiały z wykopów pochodzące z budowy w B.W.. K.P. jedynie wstępnie magazynuje te materiały do czasu ich przetworzenia przez innego odbiorcę (wbudowania w nasypy drogowe) przy planowanej w rejonie budowie obwodnicy L., co podkreśla i czego nie kwestionuje sam organ. Nie ulega również wątpliwości, że po zakończeniu wstępnego magazynowania skarżący przywróci teren do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a..

Przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzja, której podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Przepisami tymi są m.in. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem K.P. położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 5 czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...]), oznaczonej symbolem A7RP - teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z § 15 ust. 2 tej uchwały na teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonej na rysunku planu symbolem A7RP nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej gospodarczej w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Postuluje się wprowadzenie zadrzewienia i zakrzewienia szczególnie wzdłuż cieku WODNEGO jako jego biologiczną obudowę (ust. 3). Wyznacza się teren użytków rolnych stanowiący rezerwę terenową pod miejski układ komunikacji tranzytowej oznaczony na rysunku planu symbolem A8RP/K (ust. 4). Na terenie, o którym mowa w ust. 4 wprowadza się zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych oraz trwałych lub wieloletnich nasadzeń (ust. 5). Podstawowym przeznaczeniem na obszarze oznaczonym symbolem A8RP/K są uprawy polowe do czasu realizacji miejskiego układu tranzytowego (ust. 6).

W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., w którym w odpowiedzi na pismo z dnia 29 stycznia 2015 r., wskazano, że dla terenu A7RP nie ustalono odrębnej kategorii przeznaczenia "zbiórka odpadów", a rodzaj takiej działalności nie mieści się również w przeznaczeniu opisanym w § 15 ust. 1, 2, 3 uchwały z dnia 5 czerwca 1998 r. Nr [...], dlatego zamierzenie polegające na zbieraniu odpadów nie będzie zgodne z planem.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że na obszarze działki nr 7/3, obręb J. nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów jako działalności niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z prawem. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa nie mógł zostać uwzględniony.

Powyższe pozwala również stwierdzić, że skarżący – wbrew twierdzeniom skargi - nie spełnia wszystkich warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. To zaś czyni zarzut skargi naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, nieuzasadnionym.

Na marginesie należy zauważyć, że skarżący popada w pewną sprzeczność. Z jednej strony podnosi zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez błędnie uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, co sugeruje, że skarżący chce prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów, zaś z drugiej strony – podnosi, że naruszenie w/w przepisów polega na błędnym uznaniu przez organy, że skarżący nie prowadzi ich wstępnego magazynowania odpadów w rozumieniu w/w ustawy, co z kolei prowadzić może do wniosku, że jednak nie chce prowadzić takiej działalności.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez błędnie uznanie, że skarżący nie prowadzi ich wstępnego magazynowania odpadów w rozumieniu w/w ustawy.

W pierwszej jednak kolejności trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na m.in. żądanie strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący bowiem w dniu 23 listopada 2014 r. złożył w Urzędzie Miejskim we W. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) na działce nr 7/3, której K.P. jest dzierżawcą. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania. W niniejszej sprawie sam skarżący wskazał, że wnosi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i tym wnioskiem organ był związany.

Wprawdzie we wniosku (s. 9) skarżący zacytował treść pisma z dnia 12 listopada 2014 r., w którym poinformował Prezydenta Miasta W., że:

1. nie prowadzi zbierania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach;

2. zgromadzone materiały z wykopów na terenie działki Nr 7/3 nie są składowane, lecz wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach;

3. nie prowadzi również na tym terenie przetwarzania odpadów;

4. zatem na terenie działki Nr 7/3 nie prowadzi zbierania, przetwarzania ani składowania odpadów i dlatego nie występował o zezwolenie na prowadzenie takiej działalności;

5. zgodnie z zawartą umową dzierżawy z dnia 8 lipca 2014 r. oraz aneksem do niej z dnia 29 września 2014 r. działki przy ul. [...] o powierzchni 1,35 ha, na przedmiotowym terenie są magazynowane materiały z wykopów, które powstają przy realizacji przedsięwzięcia na terenie B.W.;

6. jako wytwórca materiałów z wykopów czasowo przechowuję materiały z wykopów, wstępnie je magazynując do czasu przekazania ich do odzysku lub recyklingu (przetwarzania) przez innego odbiorcę;

7. nie prowadzi wstępnego sortowania przedmiotowych materiałów ani ich tymczasowego magazynowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpadach;

8. nie ma możliwości magazynowania materiałów z wykopów w ilościach wynikających z prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych w przewidywanej ilości 155000 m3, na terenie trwającej rozbudowy w rejonie B.W.;

9. dlatego też materiały z wykopów zostały zmagazynowane na innym terenie, w rejonie planowanej docelowo obwodnicy L., gdzie przedmiotowe materiały zostaną wbudowane w nasypy drogowe;

10. jest to zatem przykład prawidłowego postępowania z tego typu materiałami, które będą docelowo poddane odzyskowi i są czasowo przechowywane w rejonie ich późniejszego wykorzystania w budownictwie drogowym;

11. ponadto teren ten po zakończeniu magazynowania zostanie przywrócony do stanu poprzedniego;

jednakże powyższe okoliczności nie zmieniają faktu, że do organu administracji wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i tym wnioskiem organ był związany.

Za zakwalifikowaniem działalności skarżącego jako zbieranie odpadów przemawiają również poniżej przedstawione okoliczności.

W aktach sprawy znajduje się umowa podwykonawcza z dnia 9 czerwca 2014 r. zawarta pomiędzy skarżącym a H. Sp. z o.o., na mocy której skarżący – jako podwykonawca - zobowiązał się do wykonania robót budowlanych i usług podwykonawczych na inwestycji o nazwie: "Rozbudowa z przebudową istniejącego centrum handlowego B. z parkingiem podziemnym, obsługą komunikacyjną i towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną", której inwestorem jest I. S.A.. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że przedmiotem działalności gospodarczej Firmy Handlowo-Usługowej – P.K. jest m.in.: przygotowanie terenu pod budowę, rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych, wykonywanie wykopów i wierceń geologiczno-inżynierskich, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie pozostałych instalacji budowanych, roboty związane z budową: dróg i autostrad, mostów i tuneli, rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, obiektów inżynierii wodnej, pozostałych obiektów inżynierii lądowej i wodnej, gdzie indziej niesklasyfikowane, pozostałej specjalistyczne roboty budowlane, gdzie indziej niesklasyfikowane.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o "wytwórcy odpadów" - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Z powyższego wynika zatem, że skarżący jest wytwórcą przedmiotowych odpadów i zamierza je umieścić na działce nr 7/3, której K.P. jest dzierżawcą, a która nie jest miejscem wytworzenia tych odpadów. Ta ostatnia okoliczność powoduje, że nie można zakwalifikować zaplanowanej przez skarżącego działalności jako "wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o "magazynowaniu odpadów" rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Powyższe przepisy oznaczają - jak słusznie wskazał organ II instancji - że magazynowanie odpadów jest prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na w/w formy gospodarki odpadami. Przy czym, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ działka nr 7/3 nie jest miejscem wytworzenia odpadów, skarżący musi legitymować się zezwoleniem na zbieranie odpadów, nie natomiast na wytwarzanie, w ramach którego prowadzone jest wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę.

"Magazynowanie odpadów jest czasowym przechowywaniem odpadów, które nie może być prowadzone samo, lecz wyłącznie w ramach wytwarzania (wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę), zbierania (tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów) lub przetwarzania odpadów (magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów). (...) Miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów powinna określać decyzja (jeżeli jest wymagana) związana z gospodarką odpadami (tj. zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie zintegrowane). (Ustawa o odpadach. Komentarz pod red. Anety Mostowskiej, Warszawa 2014, s. 81 i n.).

Należy tutaj również zwrócić uwagę, że obecnie obowiązująca ustawa o odpadach nie reguluje kwestii związanych z pozwoleniami na wytwarzanie odpadów, które wymagane są tylko na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Zgodnie z art. 180 pkt 3 tej ustawy eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zgodnie bowiem z art. 3 w/w ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "instalacji" rozumie się przez to:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami,

których eksploatacja może spowodować emisję.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają (ust. 2):

1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub

2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub

3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5

- chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wytwórcą, który w ramach obowiązku gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, ponieważ nie może wytworzonych przez siebie odpadów magazynować na działce, na której odpady powstały, musi zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom określonym w ust. 2 w/w artykułu. Fakt, że wytwórca jest jednocześnie podmiotem wykonującym obowiązek gospodarowania odpadami nie powoduje, że podmiot ten (tutaj skarżący) jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia, koncesji bądź wpisu do rejestru.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na przepisy ust. 8 art. 27 ustawy o odpadach, zgodnie z którym osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 (ust. 9). Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia (ust. 10):

1) określi listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku,

2) może określić dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości

- kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania.

W rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, zostaną określone rodzaje odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami będą mogli poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku. W rozporządzeniu tym mogą być dodatkowo określone dla niektórych rodzajów odpadów warunki magazynowania odpadów oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości.

Przepisy zarówno art. 27 ust. 8-9 ustawy o odpadach jak i wydanego na podstawie art. 27 ust. 10 rozporządzenia nie będą miały zastosowania do niniejszej sprawy.

Należy również zauważyć, co podkreśliło Kolegium, że analizowany przypadek nie został wskazany w art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach jako zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. W szczególności nie mamy tu do czynienia z sytuacją, gdy wytwórca odpadów zbiera je w miejscu wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). Sąd podziela również stwierdzenie, że fakt, iż skarżący nie ma fizycznych możliwości magazynowania materiałów z wykopów w tak dużych ilościach w miejscu prowadzenia robót budowlanych nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania powyższego zwolnienia. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku uzyskania zezwolenia od takiej okoliczności.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 7 k.p.a. nie został uwzględniony.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma to bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz zacytowanych w niej orzeczeniach sądów administracyjnych, że wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 161/08, publ. LEX nr 489260; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 505/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 286/11).

Stąd też, mimo że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie powyższych przepisów, jednakże wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy oraz nie uzasadnia uchylenia podjętych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a..

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a..

Stąd orzeczono jak w sentencji.