Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1049/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
article: art. 40 ust. 1, 2 i 3 pkt 3, ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 95, art. 96, art. 98, art. 734, art. 758 par. 2, art. 765, art. 794, art. 860
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 28 i art. 29, art. 32, art. 33 par. 1, 2 i 3, art. 40 par. 2, art. 63 par. 2 i art. 64 par. 2, art. 154 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2012 r. do Starostwa O. wpłynął wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. (skierowany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O.) o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w wersji numerycznej lub papierowej: mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej i mapy glebowo-rolniczej lub innych map glebowych, jeżeli są w posiadaniu ośrodka, obejmujących gminę D. Do wniosku zostało dołączone pismo przewodnie R. J., opatrzone pieczątką firmy [...] s.c. ul. [...] W., wskazujące na ponowne złożenie wniosku uzupełnionego o podstawę prawną.

Wniosek został podpisany przez R. J. i opatrzony pieczęcią imienną "R. J. [...]" oraz pieczątką firmy "[...] s.c. ul. [...] W. (...)". W nagłówku pisma wnioskodawca został określony jako: "R. J., wspólnik spółki: [...] s.c. ul. [...] W. (...) działając na rzecz podmiotu publicznego Gminy D. ul. [...] D. (...)". W końcowej części wniosku (pkt 4) zostały złożone oświadczenia przez podmiot określony jako "R. J., jako upoważniony przedstawiciel spółki [...] s.c. działającej na rzecz Wójta Gminy D.".

W podstawie prawnej wniosku powołano art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. [nr 76, poz. 489 ze zm.] z dnia 7 maja 2010 r.), art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. [nr 64, poz. 565 ze zm.] z dnia 20 kwietnia 2005 r.).

Jako zadanie publiczne wnioskodawca wskazał sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. – art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz sporządzenie opracowania ekofizjograficznego na potrzeby przedmiotowej procedury planistycznej – art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych [Dz.U. nr 155, poz. 1298].

Do wniosku została dołączona kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) R. J. w związku z umową nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. zawartą "z biurem projektowym [...] s.c. reprezentowanym przez R. J.". W dokumencie tym zawarto następujący zapis: "udzielam pełnomocnictwa (...) R. J. (...) do pozyskania dokumentów będących w rejestrach publicznych oraz materiałów niezbędnych do realizacji przedmiotu umowy oraz kontaktów z instytucjami odpowiedzialnymi za opiniowanie i uzgadnianie projektu planu". Przedmiotowa kserokopia została opatrzona pieczątką imienną i podpisem R. J. "za zgodność z oryginałem".

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Starosta O. na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") oraz art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240), po rozpatrzeniu wniosku (..) R. J. wspólnika spółki [...] s.c. w sprawie udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym" odmówił udostępnienia nieodpłatnie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – zasób geodezyjno-kartograficzny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym powinien być wystawiony przez organ administracji publicznej. Nadto stwierdził, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych danych, bowiem nie mieszczą się w zadaniach wynikających z art. 4 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Powołując się na art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdził, że przedsiębiorstwa wykonujące techniczne części zadań na podstawie umów cywilnoprawnych nie są podmiotami realizującymi zadania publiczne na podstawie zlecenia lub powierzenia. Decyzja została nadana na adres: [...] s.c. ul. [...] W.

W odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. R. J., powołując się na art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stwierdził, że ponieważ do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo Wójta Gminy D., nie jest uprawnione stwierdzenie organu, że z wnioskiem powinien zwrócić się organ administracji publicznej. Pełnomocnictwo to jednoznacznie wskazuje, że projekt planu miejscowego realizowany jest przez Wójta Gminy D., który upoważnił wykonawcę prac do jego reprezentowania w sprawach związanych z realizacją planu miejscowego. W jego ocenie odmowa w tych okolicznościach udostępnienia danych będących w posiadaniu Starosty stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Decyzją z [...] września 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., "po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu [...] września 2012 r. odwołania R. J.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. został złożony przez R. J. – wspólnika spółki cywilnej [...] we W., a do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy przez Wójta Gminy D. do pozyskania dokumentów będących w rejestrach publicznych oraz materiałów niezbędnych do realizacji przedmiotu umowy zawartej na opracowanie planu miejscowego gminy D. Dalej podniosło, że nie ulega wątpliwości, iż opracowanie planu miejscowego stanowi zadanie własne gminy i że jest to zadanie publiczne, które gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w myśl art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 40 ust. 3c i 3d) Kolegium zwróciło uwagę na zasadę, że dane i informacje z baz danych udostępniane są odpłatnie, a w myśl przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji publicznej oraz art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej: "ustawa o informatyzacji) nieodpłatnie mogą je uzyskać podmioty publiczne albo podmioty niebędące podmiotem publicznym, realizujące zadania publiczne na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny.

Zdaniem Kolegium umowa zawarta na wykonanie prac planistycznych w postępowaniu o zamówienie publiczne przez spółkę cywilną [...] jest umową cywilnoprawną. Nie miało tu miejsce powierzenie lub zlecenie zadania publicznego w drodze porozumienia bądź umowy administracyjnej, tj. umowy publicznoprawnej, zawartej na podstawie umocowania przewidzianego w ustawach. Powierzenie wykonania pewnych czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej i to nawet gdyby łączyło się z wykonaniem zadania publicznego nie czyni podmiotu realizującego takie zadania podmiotem publicznym. Wobec tego organ II instancji uznał, że odwołujący nie realizuje zadania publicznego zleconego przez podmiot publiczny, a jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą D. wykonuje prace związane z opracowaniem planu miejscowego planu i co za tym idzie, brak jest podstaw prawnych do bezpłatnego udostępnienia żądanych danych.

W skardze na decyzję organu II instancji R. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 156 pkt 4 w zw. z art. 28, art. 29 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do "R. J. pełnomocnika strony postępowania, tj. pełnomocnika Gminy D.".

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że rozważania w zakresie dopuszczalnych form powierzenia lub zlecenia zadań publicznych są bezprzedmiotowe, bowiem nawet jeżeli przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło w ramach umowy cywilnoprawnej do powierzenia zadań publicznych wspólnikom spółki [...], to i tak należy mieć na uwadze, że wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. został złożony przez stronę skarżącą działającą w imieniu i na rzecz podmiotu publicznego, jakim jest gmina. Skarżący nie działał zatem jako strona postępowania, a jedynie jako jej pełnomocnik. Wobec tego organy wadliwie ustaliły, że przymiot strony ma R. J., mimo że przedłożył on pełnomocnictwo upoważniające go do zastępowania Wójta Gminy D. reprezentującego gminę na zewnątrz, a na ten ostatni fakt zwróciło uwagę także Kolegium. Zawarta umowa o wykonanie prac planistycznych pozostaje bez znaczenia dla złożonego przez stronę w imieniu i na rzecz Gminy D. wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, skoro strona wyraźnie powoływała się na pełnomocnictwo, a nie na powierzenie zadań publicznych w formie umowy cywilnoprawnej. Posługując się cytatem z orzecznictwa (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1012/08) strona stwierdziła, że wydanie decyzji z oznaczeniem osoby pełnomocnika jako jej adresata w takich okolicznościach wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Strona podniosła również, że wobec wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania nie jest możliwe zarzucenie organowi naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zasób ten składa się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 2). W świetle art. 40 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom, osobom prawnym oraz osobom fizycznym należy – w zakresie zasobów powiatowych – do starostów. Zgodnie z art. 40 ust. 3c powołanej ustawy udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W niniejszej sprawie, przed rozstrzyganiem co do prawidłowości zastosowania wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego, na pierwszy plan wysuwa się ocena, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji pozwalały im na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o nieodpłatne udostępnienie danych wskazanych we wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. Tylko uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie do niego właściwych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez organy mówić można wtedy, gdy ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych analizowanej sprawy poczynione zostały w sposób prawidłowy. Dopiero bowiem tak dokonane ustalenia co do faktycznych okoliczności sprawy pozwolą na ustalenie, czy w sprawie tej doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie. Zatem proces subsumcji, czyli zastosowania określonych przepisów do stanu faktycznego, może nastąpić dopiero po prawidłowym jego ustaleniu. Niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie może służyć jego prawidłowej subsumcji do odpowiednich norm prawa materialnego (por. wybrane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 1994/04, z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I FSK 99/06 i z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1117/12 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie, czy organy zgromadziły materiał procesowy i należycie ustaliły to, kto w sprawie wystąpił o nieodpłatne udostępnienie danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To zaś wymagało rozstrzygnięcia czy wniosek z dnia 6 sierpnia 2012 r. podpisany przez R. J. został złożony w imieniu własnym podpisanego, względnie z dookreśleniem, że osoba ta występuje jako wspólnik spółki cywilnej [...] we W., czy też wniosek ten został przez R. J. złożony w imieniu Wójta Gminy D. i na podstawie udzielonego skarżącemu przez Wójta Gminy pełnomocnictwa. Innymi słowy, z akt sprawy i uzasadnień decyzji wydanych przez organy w obydwu instancjach powinno wynikać jednoznacznie, kto jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa w postępowaniu prowadzonym przez Starostę O. z wniosku o udostępnienie danych zawartych w prowadzonym przez niego zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z treści decyzji organów obydwu instancji w tym przedmiocie wynika, że za stronę postępowania uznały R. J. – wspólnika spółki cywilnej [...] we W.. Skarżący natomiast twierdzi, że w sprawie występował jako pełnomocnik Wójta Gminy D. (tak w odwołaniu) lub jako pełnomocnik Gminy (tak w skardze), który realizuje zadanie publiczne w postaci sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W postępowaniu w sprawie o (nieodpłatne) udostępnienie danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępnienie danych z zasobu stanowi czynność materialno-techniczną, nie oznacza to jednak, że na organach administracji nie spoczywają obowiązki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze charakter tego postępowania należy stwierdzić, że niewątpliwie to podmiot ubiegający się o uzyskanie dostępu do danych powinien wskazać okoliczności uzasadniające wniosek, natomiast to nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku podjęcia dalszych kroków niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, albowiem dopiero wówczas może ocenić, czy wniosek jest zasadny (por. wyroki NSA z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 262/10 i z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2267/10 odnoszące się do postępowania o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych – orzeczenia dostępne jw.).

Od rozstrzygnięcia tej podstawowej okoliczności zależy ocena, czy trafnie został wskazany adresat decyzji administracyjnej. Prawidłowe określenie stron postępowania oraz wskazanie i oznaczenie adresata decyzji jest podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych, wynikającym z art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 kpa. Oczywistym błędem, powodującym nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jest bowiem doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony w przekonaniu, że przechodzą na niego prawa lub obowiązki ustanowione w prawie materialnym (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 494/92, ONSA 1993/4/102) lub skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej przedmiotem praw lub obowiązków (tak NSA w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 884/96, niepubl. – orzeczenie powołane za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 156, Nb 41).

Analiza treści wydanych w sprawie decyzji na tle całości akt postępowania wskazuje, że organy obydwu instancji mimo powołania się przez R. J. przy składaniu wniosku na pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy D. – który to fakt, jak na to wskazał skarżący, został dostrzeżony przez Kolegium – w ogóle nie rozważyły, czy podmiotem, który wystąpił o udostępnienie danych jest skarżący (ewentualnie dookreślony jako wspólnik spółki cywilnej), czy też jest nim Wójt Gminy D. reprezentowany przez R. J. jako pełnomocnika procesowego, jak na to wskazywał skarżący już w odwołaniu. Powyższe stanowi istotne uchybienie uprzednio przywołanym przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie pozwala na ocenę, czy decyzje wydane przez organy obydwu instancji zostały skierowane do tego podmiotu, który był stroną postępowania, a w konsekwencji są wolne od wady powodującej nieważność decyzji.

Zgromadzone dane w tym zakresie nie są jednoznaczne, bowiem wniosek został podpisany przez R. J. i opatrzony jego pieczątką imienną oraz pieczątką firmy [...] s.c. we W., zaś w nagłówku pisma wnioskodawca został określony jako: "R. J., wspólnik spółki: [...] s.c. (...) działając na rzecz podmiotu publicznego Gminy D. (...)". W końcowej części wniosku (pkt 4) zostały złożone oświadczenia, które złożył "R. J., jako upoważniony przedstawiciel spółki [...] s.c. działającej na rzecz Wójta Gminy D.".

Istotę spółki cywilnej szerzej omówiono w motywach uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/1/3, ZNSA 2009/1/97 i OSP 2009/2/17). Zgodnie z art. 860 Kodeksu cywilnego przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jest ona przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. Już w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodarczej. Podobne rozwiązanie przyjęto w art. 4 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Spółka cywilna tylko wyjątkowo może być stroną postępowania, jeżeli przepis prawa materialnego przyznaje jej podmiotowość prawną jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jak np. w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).

Reasumując to zagadnienie stwierdzić należy, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i co do zasady nie jest nawet jednostką organizacyjną posiadającą podmiotowość prawną, która nie może być stroną postępowania. Co więcej, w postępowaniu administracyjnym nie może być pełnomocnikiem, bowiem uprawnienie to dotyczy tylko osób fizycznych posiadających zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 kpa). Zatem końcowe oświadczenia R. J. we wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. (pkt 4.) złożone w imieniu ("jako upoważniony przedstawiciel") podmiotu określonego jako spółka [...] s.c. działająca na rzecz Wójta Gminy D. nie mogły być uznane za skuteczne złożenie oświadczenia przez [...] s.c. w imieniu Gminy D.

Idąc dalej stwierdzić należy, że użycie we wniosku sformułowania "działając na rzecz podmiotu publicznego"/"działająca na rzecz Wójta Gminy D." nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w jakim charakterze R. J. złożył oświadczenia zawarte w przedmiotowym wniosku. Mianowicie, czy jako podmiot reprezentujący spółkę cywilną (wspólników) [...] s.c. we W., która "działa na rzecz Wójta Gminy D.", a zatem na rzecz organu gminy, czy też jako indywidualny podmiot, dookreślony jedynie jako wspólnik [...] s.c., który oświadczenia te składa "działając na rzecz podmiotu publicznego" – Gminy D.

Niejasne jest samo użycie sformułowania "działając/działająca na rzecz". Niewątpliwie nie chodzi tutaj o tego rodzaju sytuację prawną, o której mowa np. przypadku agencji przedstawicielskiej (art. 758 § 2 Kodeksu cywilnego, dalej: "kc") lub komisu (art. 765 kc). W pierwszym typie umowy, w odróżnieniu od tzw. agencji pośredniczej agent, jeżeli został umocowany, może (również obok pośredniczenia) zawierać umowy w imieniu dającego zlecenie, zaś w umowie komisu komisant jest osobą działającą w imieniu własnym, ale na rzecz dającego zlecenie. W obydwu przypadkach podmiot przyjmujący zlecenie (agent, komisant) działa na rzecz dającego zlecenie (por. Kodeks cywilny. Komentarz pod red. E. Gniewka i P. Machnikowskiego, wyd. 5, Warszawa 2013, komentarz do art. 758 i art. 765).

Natomiast w przypadku pełnomocnictwa materialnoprawnego czynności prawnej dokonuje przedstawiciel, działając jednak w cudzym imieniu na podstawie stosownego umocowania, a czynność pociąga skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, działa on zatem w imieniu i na rzecz reprezentowanego (art. 95 i art. 96, art. 98 Kodeksu cywilnego). Zasadnicza różnica między przedstawicielem, w tym pełnomocnikiem, a zastępcą pośrednim polega na tym, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, ale na rachunek innej osoby. Oznacza to, że zastępca pośredni jest stroną takiej czynności, jej skutki prawne powstają po stronie zastępcy, który następnie ma obowiązek przenieść na osobę zastępowaną prawa nabyte na podstawie takiej czynności, a osoba ta ma obowiązek zwolnić go z zaciągniętych na jej rachunek zobowiązań. Przykładem zastępcy pośredniego jest wcześniej wspomniany komisant (art. 765 Kodeksu cywilnego), w tym charakterze może również występować spedytor (art. 794 § 2 in principio kc) czy zleceniobiorca (art. 734 kc).

Z kolei w odróżnieniu od pełnomocnictwa zdefiniowanego w art. 98 kc pełnomocnictwo procesowe obejmuje umocowanie do występowania w imieniu mocodawcy w postępowaniu przed sądami czy organami administracji. Pełnomocnictwa tego rodzaju zostały uregulowane w odrębnych aktach prawnych. Na gruncie procedury administracyjnej są to przepisy art. 32-34 kpa. W przypadku pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez ustanowionego przez stronę w skuteczny sposób pełnomocnika mamy do czynienia z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu przez pełnomocnika procesowego w imieniu i na rzecz tej strony. Zatem wniesienie podania (wniosku, zażalenia) lub dokonanie innej czynności przez ustanowionego pełnomocnika oznacza, że mamy w tej sytuacji do czynienia z czynnością strony, a nie pełnomocnika, co powinno mieć między innymi bezpośredni wpływ na treść wydanego aktu w zakresie wynikającym z art. 107 § 1 kpa obowiązku określenia stron postępowania administracyjnego. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują wyszczególnienia w decyzji obok czy też zamiast strony jej pełnomocnika lub przedstawiciele ustawowego. Wskazanie na okoliczność reprezentacji procesowej strony w osnowie, uzasadnieniu decyzji bądź też rozdzielniku jest jednak dopuszczalne i nie stanowi wady prawnej decyzji.

Treść odwołania mogłaby wprawdzie wskazywać, że skarżący powołuje się na udzielone mu pełnomocnictwo przez Wójta Gminy D., jednakże w świetle sformułowań wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. okoliczności tej nie można w sposób pewny ustalić bez pozyskania dodatkowych dokumentów lub innych materiałów w sprawie. Dołączona do wniosku kserokopia dokumentu – domniemanego pełnomocnictwa za [...] kwietnia 2012 r. ([...]) pochodzącego od Wójta Gminy D. – jakkolwiek stanowi poszlakę, to nie może co do tej kwestii stanowić dowodu rozstrzygającego. A to z tej przyczyny, że przedmiotowa kserokopia nie może być uznana za dokument, gdyż nie jest oryginałem lub uwierzytelnionym odpisem aktu pisemnego, stanowiącego wyrażenie określonego aktu wiedzy lub woli. Zresztą w samej treści tego pisma jest mowa o związku udzielonego pełnomocnictwa z umową nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. zawartą "z biurem projektowym [...] s.c. reprezentowanym przez R. J.". Zarazem zawarto w tym "dokumencie" zapis "udzielam pełnomocnictwa (...) R. J. (...) do pozyskania dokumentów będących w rejestrach publicznych oraz materiałów niezbędnych do realizacji przedmiotu umowy oraz kontaktów z instytucjami odpowiedzialnymi za opiniowanie i uzgadnianie projektu planu". Ten zapis wskazywałby z kolei, że intencją Wójta Gminy D. mogłoby być umocowanie R. J. m.in. do występowania w imieniu Gminy D. do różnych podmiotów prowadzących rejestry publiczne o udzielenie materiałów niezbędnych do realizacji projektu planu, a zatem w tym zakresie udzielenie pełnomocnictwa o charakterze procesowym.

Z uwagi na przedstawione zagadnienia dotyczące dołączonej do wniosku kserokopii pełnomocnictwa uprawniony jest również wniosek, że organy nie zgromadziły należycie materiału procesowego w powyższym zakresie. Do wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. została jedynie dołączona kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), która została opatrzona pieczątką imienną i podpisem R. J. "za zgodność z oryginałem". Załączona kserokopia pisma nie spełnia zatem wymogów ustawowych w zakresie wykazania umocowania w postępowaniu administracyjnym.

Z treści art. 63 § 2 kpa wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stosownie natomiast do art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Zgodnie z art. 33 § 3 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Samodzielnie uwierzytelnić odpis pełnomocnictwa mogą tylko wskazani w zdaniu drugim tego przepisu pełnomocnicy procesowi (m.in. adwokat i radca prawny), natomiast inni pełnomocnicy, nawet jeśli są przedsiębiorcami, takiej możliwości nie mają. Ponadto w razie wątpliwości organ administracji publicznej może zawsze zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (zdanie trzecie). Z powyższego wynika zatem, że nieprzedłożenie pełnomocnictwa na piśmie stanowi brak formalny podania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się też, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie podania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2 kpa). Organ powinien zatem w tych wypadkach pozostawić podanie bez rozpoznania, co nie wymaga wydania żadnego aktu procesowego.

Podsumowując wszystkie powyższe rozważania Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy administracji nie dość, że nie zbadały należycie w jakim charakterze w postępowaniu działa R. J. i w ten sposób przedwcześnie uczyniły go adresatem wydanych decyzji, co stanowi – jak już wspomniano – naruszenie art. 28, art. 29, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 kpa, to również nie wezwały strony postępowania do uzupełnienia braków podania (pełnomocnictwa) poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa. To z kolei stanowi naruszenie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w razie przyjęcia, że R. J. działał w sprawie jako pełnomocnik procesowy Gminy D., to właśnie gmina winna być adresatem decyzji w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych. Wniosku takiego nie zmienia w żadnej mierze brzmienie przepisu art. 40 § 2 kpa, który dotyczy wyłącznie doręczeń i stanowi, że pisma doręcza się ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.

Ze względu na zakres stwierdzonych po stronie organów administracji naruszeń prawa procesowego konieczne okazało się uchylenie postanowień wydanych w obydwu instancjach.

W przedstawionej sytuacji całkowicie zbędne było rozważanie merytorycznej zasadności odmowy nieodpłatnego udostępnienia skarżącemu określonych we wniosku danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym miejscu Sąd chciałby jednakże poczynić uwagę, że gmina, co oczywiste, jest podmiotem publicznym, jak to wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, jak i podmiotem realizującym zadania publiczne, jakimi są m.in. zadania własne w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1). Natomiast z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji wynika, że realizowanie przez podmiot niepubliczny zadania publicznego ma następować na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. Z samego faktu zlecenia (w drodze przetargu – zamówienia publicznego) podmiotowi niepublicznemu przez gminę wykonania prac projektowych związanych z procedurą planistyczną nie wynika, że to właśnie przyjmujący zlecenie (wykonawca dzieła) wykonuje zadanie publiczne w zakresie tzw. władztwa planistycznego. Proces planistyczny, o którym mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składa się z sekwencji czynności, a wykonanie zadania publicznego to cały proces realizowania normy prawa materialnego podjęty w celu wykonania zawartego w niej obowiązku. W przypadku zadań z zakresu administracji publicznej będzie zachodził tu proces administrowania, polegający na realizacji kompetencji zawartej w normie prawa administracyjnego, w formach właściwych prawu administracyjnemu lub innych dopuszczonych prawnie (tak Magdalena Tabernacka "Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych", Wrocław 2007, str. 88 – por. stanowisko WSA w Lublinie zawarte w wyrokach z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 576/11 i III SA/Lu 597/11 – orzeczenia dostępne jw.). Wobec tego wspomniana umowa nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na którą powołuje się Wójt Gminy D. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), nie stanowi podstawy do przyjęcia, że doszło do powierzenia podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego w zakresie utrzymania ładu przestrzennego gminy – procesu planistycznego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą obowiązane do zgromadzenia w sprawie materiału procesowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym szczególne znaczenie będzie miało wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. w zakresie pełnomocnictwa (oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu) oraz podjęcie innych działań procesowych, które pozwolą organowi na ocenę, czy podanie pochodzi od R. J. jako osoby fizycznej, względnie wspólnika [...] s.c. prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie planistycznych prac projektowych, czy też od tej osoby jako pełnomocnika procesowego gminy D. W tym ostatnim wypadku organ winien mieć na uwadze brzmienie art. 32 i art. 33 § 1 kpa oraz przepisy ustawy o samorządzie gminny w zakresie dotyczącym jej reprezentacji. Przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wprost przekazuje uprawnienia do reprezentacji gminy jej organowi wykonawczemu. Zasadą zatem jest reprezentowanie gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niewątpliwie wójt na podstawie art. 31 powołanej ustawy jako organ osoby prawnej (wójt nie jest przedstawicielem ustawowym gminy – por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, dostępny jw.), jaką jest gmina – art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma prawo składać w jej imieniu oświadczenia woli, zaś przejawem takiej woli może być również udzielenie pełnomocnictwa. Z samej treści przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają też ograniczenia podmiotowe w odniesieniu do osób, którym wójt może udzielić takiego pełnomocnictwa (patrz A. Szewc [w:] Lex/el., 2012, G. Jyż, Z. Ławecki, A. Szewc Komentarz do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i powołane tam piśmiennictwo). Przepis ten nie modyfikuje zasady z art. 33 § 1 kpa, określającej podmioty, które mogą być pełnomocnikami w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwraca również uwagę na kwestię prawidłowego adresowania pism procesowych, bowiem pisma dotychczas kierowane przez organy do R. J., jakkolwiek niewątpliwie do niego dotarły, to były wadliwie oznaczane poprzez wskazywanie adresu [...] s.c. we W. bez imiennego określenia strony postępowania – adresata decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji.