Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 991/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant: Marcin Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A Spółkę z o. o. z siedzibą w W.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 20.07.2012 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego M. B. wniosła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. pismo z dnia 18.07.2012 r. zatytułowane odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak: [...].

W odwołaniu strona podała, że zaskarża w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak: [...] nakładającą na stronę obowiązek ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w celu zapewnienia prawidłowości i właściwej skuteczności procesów mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego w restauracji A przy ul. B w Ł. Strona zarzuciła:

- naruszenie art. 7 oraz art. 6 Konstytucji poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostosowania się do "kryteriów mikrobiologicznych określonych w Wydawnictwie Metodycznym PZH (rok 1973 nr 2 zeszyt 12)", podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie ustanawia powszechnego obowiązku dostosowania się podmiotów prowadzących zakłady - przedsiębiorstwa spożywcze do "kryteriów mikrobiologicznych określonych w Wydawnictwie Metodycznym PZH (rok 1973 nr 2 zeszyt 12)";

- naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z dnia 30.04.2004 r.) polegające na wydaniu decyzji administracyjnej obarczonej brakiem wymaganych przez powołane przepisy elementów konstrukcyjnych;

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi stania na straży praworządności, a wydana przez niego decyzja podważa zaufanie strony do władzy publicznej.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak: [...] należy uznać za decyzję administracyjną, gdyż nakłada na stronę obowiązek ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego w celu zapewnienia prawidłowości i właściwej skuteczności procesów mycia i dezynfekcji w restauracji przy ul. B w Ł. Stanowi więc władcze rozstrzygnięcie organu administracji o sytuacji prawnej strony.

Strona podniosła także, że pismo PPIS w Ł. zawiera wszystkie elementy, które zgodnie z panującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych powinna zawierać decyzja administracyjna.

Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...].06.2012 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. przeprowadzili w restauracji A ul. B w Ł. kontrolę sanitarną, podczas której pobrano wymazy sanitarne z powierzchni drobnego sprzętu kuchennego celem weryfikacji działań strony w zakresie mycia i dezynfekcji sprzętu i urządzeń produkcyjnych. W protokole kontroli sanitarnej z dnia [...].06.2012 r., nr [...] wpisano, że wyniki badań mikrobiologicznych pobranych próbek ocenione zostaną w oparciu o wytyczne czystości mikrobiologicznej zawarte w Wydawnictwie Metodycznym PZH z 1973 r. W wytycznych tych podano, że dopuszcza się zanieczyszczenie drobnoustrojami tlenowymi mezofilnymi w ilości 100 jtk na całej powierzchni badanej sprzętu produkcyjnego. W dniu [...].06.2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. otrzymał sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2012 r. próbek wymazów sanitarnych przeprowadzonych przez Dział Laboratoryjny Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ł. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia [...].06.2012 roku, znak: [...] powiadomił stronę o wynikach badań mikrobiologicznych próbek wymazów z powierzchni drobnego sprzętu kuchennego pobranych w restauracji A, ul. B w Ł. w dniu [...].06.2012 roku. W piśmie tym organ wskazał, że w związku z tym, iż w próbce sanitarnej - wymaz z kuwety z tworzywa sztucznego do warzyw, znak próbki: [...] wyhodowano drobnoustroje tlenowe mezofile w ilości 6,0 x 103 jtk/ pow. badanej (5,0 x 10 3; 7,2 x 10 3) można sądzić, że zastosowane przez stronę działania korygujące w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego są nieskuteczne.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. zasugerował stronie w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., że wskazane byłoby dokonanie ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego, co jednak nie miało formy nałożenia obowiązku, a zatem nie miało formy decyzji administracyjnej. Treść oraz forma ww. pisma w żadnym wypadku nie dają podstaw do stwierdzenia, że jest to akt administracyjny w postaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. W piśmie tym brak jest elementów wskazanych w art. 107 k.p.a., których zawarcie w akcie administracyjnym jest warunkiem sine qua non uznania go za decyzję podlegającą zaskarżeniu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są ustawowo zobowiązane do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przez podmioty działające na rynku spożywczym, wymaganych przepisami warunków higieniczno-sanitarnych (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.) i nadzór ten wykonywany jest poprzez dokonywanie kontroli spełniania warunków higieniczno-sanitarnych, podczas których pobierane są próbki do badań laboratoryjnych. Nie każda kontrola, w wyniku której stwierdzone zostało naruszenie warunków higieniczno-sanitarnych przez podmiot skontrolowany powoduje w jej efekcie wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek. Gdy zostają stwierdzone drobne uchybienia, które podmiot może usunąć bezzwłocznie lub są to uchybienia natury jednorazowej podmiot skontrolowany informowany jest w formie pisemnej o stwierdzonych nieprawidłowościach z zaleceniem ich usunięcia, bez wszczynania postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnej. Nie każde też uchybienie wymaganiom higieniczno-sanitarnym nadaje się do ujęcia go w formie obowiązku nakładanego w drodze decyzji administracyjnej. Taki charakter ma uchybienie wskazane w piśmie PPIS w Ł. z dnia [...].06.2012 r., gdyż fakt wyhodowania drobnoustrojów tlenowych mezofilnych w ilości 6,0x103 jtk/ pow. badanej (5,0xl03; 7,2xl03) nie musi oznaczać, że skontrolowany podmiot stale narusza zasady prawidłowego mycia i dezynfekowania sprzętu produkcyjnego (tutaj kuwety). Z drugiej zaś strony nawet jednorazowe uchybienie wymaganiom higieniczno-sanitarnym nie zwalnia organu Inspekcji Sanitarnej od obowiązku zwrócenia stronie uwagi na stwierdzone uchybienie z zaleceniem podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania na przyszłość takich sytuacji.

Ponadto organ wskazał, że decyzję administracyjną nakładającą na stronę obowiązek można wydać w sytuacji, gdy obowiązek ten nadaje się do skonkretyzowania w stopniu pozwalającym na jego wyegzekwowanie w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Niewątpliwie zaś zalecenie ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w celu zapewnienia prawidłowości i właściwej skuteczności procesów mycia i dezynfekcji w zakładzie - nie nadaje się do jego wyegzekwowania w ten sposób. Ma ono na celu zwrócenie uwagi osobom odpowiedzialnym, że wystąpił przypadek nieprawidłowości, którego wyeliminowanie leży w interesie podmiotu działającego na rynku spożywczym jak i konsumentów.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził więc niedopuszczalność odwołania, gdyż odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na skutek błędnego przyjęcia, że sprawa prowadzona przez organ pierwszej instancji nie miała charakteru sprawy administracyjnej i jako taka nie została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. stwierdza naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących sprzętu produkcyjnego używanego w restauracji A przy ul. B w Ł. i w konsekwencji nakłada na skarżącą obowiązek ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w celu zapewnienia prawidłowości i właściwej skuteczności procesów mycia i dezynfekcji tego sprzętu. Jednocześnie w/w pismo zawiera wszystkie - niezbędne elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, w związku z czym podlega kontroli w trybie określonym w art. 127 i n. k.p.a.

Strona skarżąca podniosła, że skoro organy administracji działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), to mogą podejmować jedynie takie działania, które są prawem przewidziane i jedynie w takiej formie, jaką przewiduje prawo. W działaniach kierowanych do podmiotów zewnętrznych względem administracji publicznej organy powinny wyraźnie wskazywać podstawę prawną podejmowanych czynności (art. 8 i art. 9 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej żądania skierowanego do strony skarżącej, co skazuje stronę na samodzielne poszukiwanie prawnego umocowania organu do formułowania żądań takich, jak te zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 roku. Taką podstawę prawną strona odnajduje w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień".

Ponadto strona skarżąca podniosła, że jej stanowisko nie zostało podzielone przez organ drugiej instancji, a organ odwoławczy uchylił się od wskazania trybu działania organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jedynie, że organ pierwszej instancji skierował do strony skarżącej sugestię w związku z wykryciem drobnego uchybienia. Bez odpowiedzi jednak pozostaje pytanie, czy organ pierwszej instancji jest uprawniony do formułowania takich "sugestii" i czy może je egzekwować poprzez nakładanie mandatu w postępowaniu wykroczeniowym.

Zdaniem strony skarżącej, działanie organu pierwszej instancji, choć obarczone uchybieniami formalnymi, odpowiada jednak dyspozycji art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. powołuje się na naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakłada na stronę obowiązek ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego w celu zapewnienia prawidłowości i właściwej skuteczności procesów mycia i dezynfekcji w restauracji. Organ sformułował je w sposób kategoryczny. Pismo nie posługuje się zwrotem "sugeruje się dokonać weryfikacji procedur i instrukcji", "proponuje się dokonać weryfikacji procedur i instrukcji", bądź zwrotem podobnym, pozwalającym na przyjęcie, że organ sygnalizuje, doradza lub podpowiada określone działania. W związku z tym stwierdzenie organu drugiej instancji, że "Organ I zasugerował [...] stronie, że wskazane byłoby dokonanie ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego [...]" (str. 3 postanowienia) jest niezrozumiałe, zarówno w świetle powszechnie przyjętych reguł języka polskiego, jak i wskazanego w odwołaniu postępowania organu pierwszej instancji, który na skutek nieprzeprowadzenia ponownej weryfikacji procedur i instrukcji w innej restauracji nałożył mandat karny na kierownika tej placówki.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że pomimo braków konstrukcyjnych pismo z dnia [...] czerwca 2012 roku zawiera wszystkie elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Zdaniem skarżącej rozważania organu drugiej instancji dotyczące możliwości wyegzekwowania obowiązku na drodze postępowania egzekucyjnego jako warunku przesądzającego dla zakwalifikowania konkretnego działania organu administracji jako decyzji administracyjnej wydają się chybione, bowiem ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wśród środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym przewiduje m.in. grzywnę w celu przymuszenia (art. 1 a pkt 12 lit. b). Ponadto z uwagi na naturę o doniosłość niektórych obowiązków o charakterze administracyjnym ustawodawca dopuszcza ich egzekwowanie poprzez zagrożenie sankcją karną.

Skarżąca podniosła, że właściwe kwalifikowanie władczych działań organu administracji ma szczególnie istotne znaczenie w sprawach takich jak będąca przyczyną niniejszej skargi, gdyż przewidziany prawem tryb odwoławczy umożliwia stronom obronę przed bezprawnymi żądaniami formułowanymi przez organ. Uznanie przez organ drugiej instancji, że sporne pismo nie jest decyzją, a w konsekwencji stwierdzenie przezeń niedopuszczalności odwołania, uniemożliwia merytoryczną kontrolę działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji wobec strony skarżącej i przerzuca ciężar zbadania legalności tych działań na sąd powszechny rozpoznający sprawę w postępowaniu wykroczeniowym. Trudno jednak uznać takie rozwiązanie za racjonalne i zgodne z wzorcem państwa prawnego, wynikającym z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie. Organ wskazał, że należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż wytyczne czystości mikrobiologicznej opublikowane w Wydawnictwie Metodycznym Państwowego Zakładu Higieny nie są źródłem prawa, jednakże bez wątpienia są źródłem wiedzy, opartej na wynikach badań naukowych. Badania naukowe mikrobiologii mają na celu ustalenie bezpiecznego dla zdrowia ludzi poziomu różnego rodzaj drobnoustrojów i gdyby uznać, iż opublikowane w wydawnictwach naukowych i niekwestionowane medycynie wyniki takich badań nie mogą stanowić podstawy do oceny warunków sanitarnych czy zdrowotnych to w istocie zakwestionować można sens wielu działań organów administracji publicznej powołanych do ochrony zdrowia ludzi, w tym także działań służby zdrowia, która przecież wykorzystuje wyniki badań naukowych do oceny czy ustalony badaniami laboratoryjnymi poziom bakterii np. w moczu świadczy o zakłóceniach w prawidłowym funkcjonowaniu organizmu człowieka. Zatem twierdzenie strony skarżącej, że organy inspekcji sanitarnej nie mogą opierać swoich ocen na takich wynikach badań tylko z tego względu, że nie zostały one opublikowane w formie aktu prawnego, należy uznać z całkowicie chybione. Zdaniem organu zarzuty strony nie ograniczają się wyłącznie do zakwestionowania formy, w jakiej Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wyraził swoje stanowisko w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, lecz główny zarzut sprowadza się do twierdzenia, iż Inspektor Sanitarny oparł swoją ocenę na wytycznych czystości mikrobiologicznej opublikowanych w Wydawnictwie Metodycznym Państwowego Zakładu Higieny, które to wytyczne nie mają charakteru aktu prawnego. Nawet gdyby przyjąć, że pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...].06.2012 r. jest w istocie decyzją administracyjną a zawarte w nim zalecenie jest w istocie nałożeniem na stronę obowiązku, z czym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., się nie zgadza, to ewentualne rozstrzygnięcie Sądu, podzielające stanowisko strony, oznaczałoby konieczność uznania przedmiotowego pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. za decyzję nakładającą na stronę obowiązek o treści: "dokonać weryfikacji procedur w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu używanego do kontaktu z żywnością i zapewnić ich właściwą skuteczność" (takie zalecenie zawiera zakwestionowane pismo PPIS w Ł.), a zatem obowiązku, którego wykonania nie można by zweryfikować ani wyegzekwować w drodze egzekucji administracyjnej, choćby ze względu na jego niekonkretność. Inspekcja Sanitarna nie twierdzi bowiem, że u strony skarżącej nie istnieją procedury i instrukcje dotyczące prawidłowego procesu mycia i dezynfekcji sprzętu używanego do kontaktu z żywnością, lecz twierdzi, że wyniki przeprowadzonych badań laboratoryjnych wskazują, iż w procesie stosowania tych procedur wystąpiły nieprawidłowości skutkujące wykryciem w wymazie pobranym z kuwety, a wcześniej z noża do krojenia kurczaków, drobnoustrojów w ilości przekraczającej normatyw uznany za bezpieczny dla zdrowia ludzi, zaś zalecona weryfikacja tych procedur oznacza, ze strona powinna ustalić jaka była tego przyczyna i podjąć stosowne do tych ustaleń kroki zaradcze. Wydanie decyzji administracyjnej nakładającej na stronę obowiązek jest ostatecznością i wskazuje, że w danym podmiocie nieprzestrzegane są obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym władcze zareagowanie właściwego organu administracji publicznej. zdaniem organu taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego przez stronę skarżącą odwołania.

Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przypomnieć należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że odwołanie A Spółki z o.o. z siedzibą w W. jest niedopuszczalne.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2005, str. 590).

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła odwołanie od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 roku, informującego stronę skarżącą o wynikach badań laboratoryjnych próbek sanitarnych pobranych do badania w ramach rekontroli w dniu [...] czerwca 2012 r., a w szczególności informującego, że jedna z próbek nie odpowiada kryterium czystości mikrobiologicznej, a stwierdzone przekroczenia świadczą o nieskuteczności zastosowanych działań korygujących w procesie mycia i dezynfekcji sprzętu produkcyjnego. Z protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że za stwierdzone nieprawidłowości ukarano kierownika restauracji grzywną w drodze mandatu karnego w kwocie 100 zł na podstawie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.). Natomiast zgodnie z pouczeniem do ww. protokołu właściciel/osoba upoważniona w terminie 14 dni od daty doręczenia mogła zgłosić zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. dokonał prawidłowej oceny, że pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku.

Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W rozdziale 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowane zostały uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy - w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. O ile jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 cyt. ustawy).

Z powyższego wynika, że inspektor wydaje stosowną decyzję – nakaz usunięcia uchybień po ich stwierdzeniu. Brak takiego stwierdzenia wyklucza wydanie decyzji. Okoliczność czy uchybienia, o których mowa istniały podlega ocenie organu a nie strony. Ponadto organ nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W niniejszej sprawie pismo Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zawiera podstawy prawnej działania organu. Ponadto organ sanitarny w piśmie tym nie stwierdził, że "nakazuje zapewnić prawidłowe warunki mycia i dezynfekcji w zakładzie", lecz wskazał, że należy dokonać weryfikacji procedur i instrukcji mycia oraz dezynfekcji sprzętu produkcyjnego. Organ nie określił również terminu dokonania ww. weryfikacji.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką. Jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 i 2, powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 30 ust. 3 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki państwowemu inspektorowi sanitarnemu przysługują dodatkowe środki prawne. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem informującym o nieprawidłowościach. Oznacza to, że państwowy inspektor sanitarny podejmuje działania mające na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych nie tylko w formie decyzji administracyjnych.

W myśl art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. państwowy inspektor sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo pobierania próbek do badań laboratoryjnych. Stosownie zaś do treści art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia organom urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 73 ust. 1 (organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej), w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo:

1) wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze;

2) badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli;

3) przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, jeżeli jest to niezbędne ze względu na cel przeprowadzanej kontroli;

4) podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych.

Analiza powołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ocena stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień w działalności danego podmiotu należy do państwowego inspektora sanitarnego, a zatem i do tego organu należy ocena, czy stwierdzone uchybienia kwalifikują się do egzekwowania ich usunięcia w drodze nakazu wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Stwierdzić zatem należy, że pismo Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r., informujące restaurację A ul. B w Ł. o wynikach badań laboratoryjnych próbek sanitarnych pobranych do badania w ramach kontroli w dniu [...] czerwca 2012 r., nie jest aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach skarżącej, a zatem nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu, ostanie zdanie pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. należy potraktować jako zalecenie pokontrolne przedstawione w piśmie informującym. Powyższe pismo zostało również przesłane do wiadomości A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

Wobec powyższego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. był zobowiązany do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania, w związku z wynikiem negatywnym, w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.

Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. i art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

m.m.