Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1701/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt. 8, art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Goleniowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 20/16 w sprawie ze skargi B.W. na bezczynność Starosty Goleniowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Goleniowskiego na rzecz B.W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Sz 20/16, po rozpoznaniu skargi B.W. na bezczynność Starosty Goleniowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Starostę Goleniowskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2016 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem skierowanym w dniu 5 stycznia 2015 r. drogą elektroniczną B.W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w Goleniowie, którzy otrzymali w 2014 r. oraz 2015 r. nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz o podanie wysokości tych nagród w odniesieniu do każdej osoby wraz z wyjaśnieniem, jakie szczególne osiągnięcia w pracy w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników stanowiły podstawę przyznania nagrody.

W związku z powyższym wnioskiem B.W. został wezwany w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. Starostwa Powiatowego w Goleniowie do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez podpisanie wniosku (własnoręcznie bądź podpisem elektronicznym kwalifikowanym) oraz wskazanie zakresu informacji, w jakim jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W odpowiedzi B.W. nie zgodził się z koniecznością złożenia podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej ani z koniecznością wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu objętej wnioskiem informacji.

W tym stanie rzeczy wniosek B.W. organ pozostawił bez rozpoznania, sporządzając na tę okoliczność notatkę służbową.

B.W. pismem z dnia 4 lutego 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty Powiatu Goleniowskiego, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 1764).

W odpowiedzi na skargę Starosta Goleniowski wniósł m.in. o jej oddalenie, podnosząc, że w następstwie analizy samego wniosku uznał informację, o jaką wystąpił skarżący za informację przetworzoną i wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09. Ponieważ skarżący braku wniosku nie usunął, Starosta nie miał możliwości wydania - wadliwej w sytuacji braku podpisanego wniosku - decyzji administracyjnej, lecz prawidłowo zastosował w sprawie powołany w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. przepis art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiając pismo bez rozpoznania, o czym wzmiankę zawiera notatka z dnia 20 stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając złożoną skargę stwierdził, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w ustawowym 14 dniowym terminie stosownych czynności, a więc wtedy, gdy organ nie udostępnia informacji w drodze czynności materialno-technicznej w sposób zgodny z wnioskiem albo nie informuje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku czy nie jest zobowiązany do jej udzielenia, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku. Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują zatem możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpoznania. Sąd zauważył, że słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, iż w przypadku zamiaru wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzi potrzeba ustalenia bliższych danych adresowych, jednak skarżący w dniu 17 stycznia 2016 r., w swojej odpowiedzi na wezwanie organu, obok imienia i nazwiska, wskazał również adres. W tej sytuacji Starosta Goleniowski pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność ta zdaniem Sądu nie miała charakteru rażącego, ze względu na czynności, jakie organ podjął w celu weryfikacji tożsamości wnoszącego o udostępnienie przedmiotowej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Goleniowski zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na ogólnikowe uzasadnienie wyroku nieprzedstawiające w sposób wyczerpujący, rzetelny i logiczny przesłanek, które skutkowały stwierdzeniem przez Sąd bezczynności, co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności i legalności twierdzeń przyjętych przez Sąd za podstawę zaskarżonego orzeczenia. W tym względzie Sąd w uzasadnieniu przedstawił w żaden sposób nieuzasadniony pogląd, że organ mógł stwierdzić przesłankę do wydania decyzji, a w konsekwencji zastosować przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wysnuł jednak na tej podstawie trafnych wniosków co do przyjętych przez organ przepisów ustawy, które winny zostać w konsekwencji zastosowane, gdyż z niewyjaśnionych w uzasadnieniu powodów katalog tych przepisów ograniczył wyłącznie do niesprecyzowanego przepisu związanego z ustaleniem adresu; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji Sąd wydał w sprawie orzeczenie bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezamieszczenie w wyroku stosownej analizy, która uzasadniałaby pogląd, że brak jest jurydycznych argumentów dopuszczających zastosowanie w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tej sprawie w szczególności w związku z obowiązkiem uwierzytelnienia pisma złożonego w postaci elektronicznej wymaganym przepisem art. 63 § 3a k.p.a. względnie złożenia pisma własnoręcznie podpisanego, zgodnie z przepisem art. 63 § 3a k.p.a. Skutkiem powyższego naruszenia było błędne stwierdzenie przez Sąd, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, który prawidłowo wskutek nieusunięcia przez wnioskodawcę braków formalnych pomimo stosownego wezwania, został pozostawiony bez rozpoznania w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia;

3) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przedstawienia wykładni art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna oraz celowościowa tego przepisu pozwoliłaby na zweryfikowanie twierdzeń Sądu w przedmiocie braku możliwości zastosowania przez organ przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w sprawie. Istotny charakter powyższego naruszenia przejawia się w jego wpływie na wydanie przez Sąd orzeczenia bez dokonania właściwej wykładni obowiązujących organ przepisów prawa;

4) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez orzeczenie, iż organ znajduje się w bezczynności mimo pozostawienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania. Istotny wpływ powyższego naruszenia na zaskarżone orzeczenie wyraża się w zupełnie odmiennym stanie postępowania (braku bezczynności), który nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w następstwie naruszenia stwierdzony w miejsce błędnego orzeczenia w tym względzie;

5) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 § 3 i 3a k.p.a. przez przyjęcie poglądu, iż organ znajduje się w bezczynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podstawą tego ustalenia jest wadliwe założenie Sądu, iż pomimo bezskutecznego upływu terminu na usunięcie braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany jest do rozpoznania wniosku, w następstwie wadliwej interpretacji wiążących organ obowiązków w zakresie nadania biegu pismu zawierającemu braki formalne, które to założenie w sposób istotny i bezpośredni wpłynęło na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

Wszystkie wskazane wyżej naruszenia miały zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istotny wpływ na treść wydanego wyroku, bowiem skutkowały przyjęciem przez Sąd błędnych założeń odnośnie do obowiązków organu w prowadzonym postępowaniu o udzielenie informacji publicznej i w konsekwencji w następstwie dokonanej kontroli przedmiotowego postępowania, błędnego stwierdzenia istnienia bezczynności organu w sprawie złożonego wniosku, co skutkowało wydaniem w sprawie wyroku stwierdzającego bezczynność organu i zobowiązującego go do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Stanowisko swoje skarżący uzupełnił w piśmie z dnia 26 marca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skoncentrowane na dwóch podstawowych kwestiach, tj. kwestiach dotyczących dopuszczalności orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie o pozostawaniu przez organ w bezczynności w rozpoznaniu wniosku oraz kwestiach dotyczących uchybień w zakresie uzasadnienia wyroku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów, które doprowadziły Sąd I instancji do wydania orzeczenia, które zdaniem skarżącego kasacyjnie jest nieprawidłowe.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 149 p.p.s.a. oraz w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p. przez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Wskazane w zarzucie przepisy dotyczą: ogólnej kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), kompetencji w fazie orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność (art. 149 § 1 -2 p.p.s.a.) oraz obowiązku stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydawanych w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Sposób skonstruowania zarzutu opartego wyłącznie o ogólne przepisy kompetencyjne i odsyłające, które nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej – ani same ani w powiązaniu ze sobą, nie dawał podstaw do jego uwzględnienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi na bezczynność organu, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wskazał na przepis art. 149 p.p.s.a. (NSA przyjął, że dwukrotne jego powołanie w redakcji zarzutu było omyłką pisarską). Jest to zasadniczy przepis wskazany w ramach omawianego zarzutu, skoro skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa w wadliwym orzeczeniu przez Sąd I instancji, że organ znajdował się w stanie bezczynności. Zarzut naruszenia tego przepisu również w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni pojęcia bezczynności organu, co mógłby zrobić stawiając zarzut naruszenia przez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Nie można bowiem Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. (przy wskazaniu odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono), jeżeli Sąd ten w wyniku niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych i przyjętego rozumienia bezczynności, stwierdzi stan bezczynności organu i zastosuje powyższy przepis, uwzględniając skargę. Sąd I instancji przyjął, że organ znajduje się w stanie bezczynności, ponieważ nie było podstaw w stanie faktycznym i prawnym sprawy do stosowania przepisów k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji konieczne było wykazanie przez organ, że wniosek dotyczył informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i zachodziły podstawy do zakończenia postępowania w sprawie tego wniosku w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej dopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero po wykazaniu tych okoliczności skuteczne mogło być kwestionowanie niewłaściwego stanowiska Sądu I instancji, że nieuzasadnione było wzywanie do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku i pozostawienie go bez rozpoznania w trybie przepisów k.p.a. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bez czego nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (odsyłający do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 § 3 i § 3a k.p.a. (składający się dodatkowo z mniejszych jednostek redakcyjnych) powiązane z zarzutem naruszenia art. 149 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak art. 149 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Jak wyżej wskazano w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.

Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Co więcej zarzut ten został skonstruowany wadliwie zarówno w zakresie wskazanego przepisu art. 149 p.p.s.a., jak i przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oba te przepisy podzielone są na mniejsze jednostki redakcyjne. O ile w przypadku zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że treścią zarzutu jest stosowanie przepisów k.p.a., a więc nie zachodziła bezwzględna potrzeba uściślania zarzutu poprzez wskazanie, że zarzut ten odnosi się wyłącznie do zdania pierwszego art. 16 ust. 2 u.d.i.p., o tyle Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rekonstrukcji zakresu zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a., szczególnie wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącej się w całości do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Trzeba podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Druga grupa zarzutów (pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej) dotyczyła naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ogólnikowym uzasadnieniu wyroku zawierającym nieuzasadnione poglądy prawne niepoprzedzone stosowną analizą i poprawnie dokonaną wykładnią prawa.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku pozostawiając wniosek bez rozpoznania i jakie przepisy podlegały zastosowaniu w niniejszej sprawie, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Ubocznie należy zauważyć, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).

W podsumowaniu wszystkich powyższych uwag należy przypomnieć, że oddalenie skargi kasacyjnej oznacza brak zasadności podniesionych w niej zarzutów, co nie jest tożsame z zaakceptowaniem orzeczenia Sądu I instancji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.