Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 454/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 23, art 35, art. 37 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej w K.G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej w K.G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej w K.G. Rada Miejska w K.G. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie /t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 70 ust. 1, 2, 3, art. 71 ust. 1 i 4 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ postanowiła zmienić treść § 16 uchwały Rady Miejskiej w K.G. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej w K.G. poprzez dodanie do niego pkt 8 o brzmieniu: "Burmistrz Miasta może wydać zgodę na podpisanie umowy w trybie bezprzetargowym na okres do 10 lat, gdy stroną umowy są jednostki samorządu terytorialnego".

W uzasadnieniu wyjaśniono, że projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej w K.G. przygotowany został w celu umożliwienia wynajmowania bez przetargu lokali lub nieruchomości jednostkom samorządu terytorialnego, które będą wykorzystywały wynajmowane lokale lub nieruchomości na działalność statutową.

Na opisaną powyżej uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., działający jako organ nadzoru, zarzucając jej istotne naruszenie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie art. 25 ust. 1 i art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie skargi organ nadzoru wskazał m.in., że w jego ocenie treść zaskarżonej uchwały narusza suwerenne uprawnienia Burmistrza Miasta w zakresie gospodarowania majątkiem gminy, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz jest niezgodne z treścią przepisu art. 46 ust. 1 tej ustawy, regulującego kwestię składania oświadczeń woli w imieniu gminy i z treścią przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie Wojewoda D. przedstawił ustawowe uwarunkowania prawidłowego dokonania czynności oświadczenia woli w zakresie zarządu mieniem oraz kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Stwierdził również, że bezpodstawnym jest wkroczenie przez organ stanowiący w czynności stricte wykonawcze. Kompetencje i uprawnienia o przymiocie wykonawczym należą bowiem wyłącznie do Wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ i wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

W ocenie skarżącego Rada Miejska, uchwalając wskazaną uchwałą przekroczyła zakres swojego upoważnienia, a jednocześnie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, bowiem w przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa.

Ponadto w uzasadnieniu skargi Wojewoda D. zwrócił uwagę, na to, że w świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy musi mieć podstawę w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęty został pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym kontekście Wojewoda D. przywołał tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r. /K 25/99, OTK 2000/5/141/.

Ponadto w uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił ustawowe przesłanki przetargowego i bezprzetargowego trybu dysponowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 14 sierpnia 2008r. pełnomocnik Rady Miejskiej w K.G. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu umożliwienia wynajmowania bez przetargu lokali lub nieruchomości jednostkom samorządu terytorialnego, które będą wykorzystywały wynajmowane lokale lub nieruchomości na działalność statutową.

W dalszej części uzasadnienia wniosku pełnomocnik Rady Miejskiej wskazał, że obok ogólnych norm kompetencyjnych, wyrażonych w art. 40 ust. 1i 2 pkt 3, art. 41 ust 1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym podstawą do jej wydania był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a tejże ustawy. Przepis ten szczegółowo stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kwestionowany przez organ nadzoru zapis stanowi, że: Burmistrz Miasta może wydać zgodę na podpisanie umowy w trybie bezprzetargowym na okres do 10 lat gdy stroną umowy są jednostki samorządu terytorialnego. Treść powołanego przepisu bezspornie dotyczy materii, która została wyraźnie delegowana do uregulowania przez Radę na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. Norma ta, jako mająca charakter generalny i abstrakcyjny wyznacza zasady wynajmowania nieruchomości, gdyż nie dotyczy najmu indywidualnie określonej nieruchomości lecz in abstracto wskazuje zakres uprawnień burmistrza. W żaden sposób nie narusza to uprawnień tego ostatniego, gdyż kwestionowany przez organ nadzoru zapis nie tylko nie ogranicza jego kompetencji, lecz nawet je rozszerza, w zakresie w jakim pozwala na to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc kwestionowany przepis pozostaje irrelewantny dla uprawnień Burmistrza wynikających z art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Nie ceduje on bowiem na żaden inny organ uprawnień do gospodarowania mieniem komunalnym, czy składania oświadczeń woli w tym zakresie, lecz determinuje ich treść w zakresie w jakim dotyczą one czynności przekraczających zwykły zarząd.

Burmistrz może w ramach dekoncentracji wewnętrznej przekazać wykonywanie swoich kompetencji pracownikom podległego mu urzędu, stąd też w kwestionowanym przepisie znalazło się sformułowanie, że może on "wyrazić zgodę" co wskazuje, że kompetencja ta pozostaje we właściwości burmistrza, jak długo nie zostanie wyraźnie przekazana.

Sam organ nadzoru w uzasadnieniu skargi wskazuje, że gospodarowanie mieniem należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, z wyjątkiem spraw wyraźnie zastrzeżonych do zadań rady gminy a wymienionych w art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym jako jedno z takich zastrzeżonych zadań wskazano podejmowanie uchwał dotyczących zasad wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Niewątpliwie więc do uprawnień Rady należało wskazanie, w granicach wyznaczonych ustawami, zasad na jakich Burmistrz jako właściwy ustawowo organ może podejmować decyzje co do trybu zawierania umowy najmu. Z kolei powołanie tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.10.2004 r. należy uznać za nietrafne, gdyż dotyczy on innego zagadnienia. Wziąwszy pod uwagę powyższe nie można podzielić twierdzeń organu nadzoru w zakresie naruszenia norm prawa administracyjnego ustrojowego wyrażonych w ustawie o samorządzie gminnym poprzez wejście Rady Gminy w kompetencje Burmistrza.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 37 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami trzeba stwierdzić, że występujące w nim wewnętrzne odesłania mogą stwarzać istotne wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami tryb przetargowy /określony w ust. 1/ do zawierania umowy najmu stosuje się obligatoryjnie w przypadku, gdy umowa ta zawierana jest na okres co najmniej 3 lat lub na czas nieokreślony, przy czym Rada Gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego. Art. 37 ust 1 powoływanej ustawy zastrzega jednak wyjątki od obligatoryjnego trybu przetargowego, w tym powoływany przez organ nadzoru art. 37 ust 2 pkt 2, który dotyczy umów pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Z powyższego wynika, że umowy najmu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na czas określony do 3 lat nie muszą być zawierane w formie przetargu, jako nieobjęte regulacją art. 34 ust 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, zaś w odniesieniu do umów najmu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na czas powyżej 3 lat i na czas nieokreślony obowiązek taki wyłącza art. 37 ust 2 pkt 2, który powinien być stosowany odpowiednio. Regulacja ta nie wyłącza jednak uprawnień Rady Gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a. Skoro w przepisie tym wyraźnie stanowi się, że podejmowanie uchwał w sprawie zasad wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata podejmowanie należy do kompetencji Rady, to może ona określić w takiej uchwale także uprawnienie Burmistrza do przeprowadzania bądź nieprzeprowadzania przetargu, w sytuacjach w których nie jest on obligatoryjnie przewidziany ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. pełnomocnicy stron wnieśli – odpowiednio – jak w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały okoliczności prawnych uznał konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z tym przepisem Sąd rozpoznając skargę na uchwałę organu gminy w przypadku jej uwzględnienia stwierdza nieważność tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem Sądu należy również wyjaśnić, że w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej, przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta z możliwości zastosowania środków nadzoru określonych w art. 91wskazanej powyżej ustawy, czyli nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie istotne również jest, że z przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały /lub zarządzenia/, ograniczając się do wskazania, że uchwałę /lub zarządzenie/ wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja samorządowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wskazanego aktu organu gminy.

Sąd – dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny charakteru wadliwości zaskarżonej uchwały – podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy czynnościach nadzorczych dotyczących legalności aktu organu gminy, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny jego wadliwości przepisu art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego wydanego w indywidualnej sprawie, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.

Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej, będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. /por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli WSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991. nr 10, s. 48; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OrSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1458/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79/.

Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W podstawie prawnej zaskarżonego aktu obok unormowań kompetencyjnych przyjętych w ustawie o samorządzie gminnym powołano również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przyznają radzie gminy wyraźnie określone kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanego aktu zawiera upoważnienie dla organów gminy do wydania na jego podstawie, aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Przywołane wcześniej podstawy prawne jak też zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale wskazuje, że akt ten podjęto dla określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym obejmującym lokale użytkowe. Z tego też względu przy ocenie legalności przedmiotowej uchwały istotna jest kwestia podziału kompetencji pomiędzy organy gminy wynikająca z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.), jak też z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.).

Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pomocą organów stanowiących i organów wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) zaś organem wykonawczym, wójt, burmistrz, prezydent (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Rada gminy jako organ stanowiący wyposażona została w kompetencje uchwałodawcze i kontrolne (kreowanie norm wyznaczających przyszłe zachowanie i ich kontrola), natomiast wójt, burmistrz, prezydent jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania wynikające z treści uchwały rady gminy oraz tylko jemu przypisane ustawami prawa i obowiązki.

Konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy uszczegółowiony w przepisach ustrojowej ustawy samorządowej, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy. Przypisane ustawowo danemu organowi gminy kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ gminy. Te zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez wójta i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78).

W art. 18 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw, należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania wójta (tak w wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r. II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78 oraz z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98 Oss 1999/3/84).

Katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. Znajduje się wśród nich – przywołane już wcześniej - uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ).

Z kolei art. 30 omawianej ustawy obliguje wójta do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa. W szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Do powyższej regulacji ustrojowej nawiązuje niewątpliwie przepis art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy).

W doktrynie gospodarowanie mieniem komunalnym definiuje się jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji (społeczno-gospodarczego przeznaczenia) tego mienia (por. A. Agopszowicz, Komentarz .., s. 223). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn.akt II SA/Wr 2965/01) stwierdził zaś, że gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki ale również inne wchodzą do niego. Natomiast w wyroku z dnia 28 lipca 1992r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawy najmu i dzierżawy lokali użytkowych należą do zakresu gospodarowania mieniem gminy ...". /sygn. akt SA/Wr 632/92; Wokanda 1993/1/22/.

Porównanie przedstawionych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym pojmowanym we wskazany wyżej sposób, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Ponadto, mocą przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne do dokonania określonych czynności prawnych z zakresu gospodarki nieruchomościami. Jak zauważa się w doktrynie rada na podstawie tych przepisów współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. W konsekwencji, uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi stanowiącemu gminy. Reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady, o których mowa wyżej i odwrotnie. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68; z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. II SA 3144/03, LEX 16073; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia II SA/Wr 554/07 nie publik.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy należy więc zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała, która reguluje czynność gospodarowania mieniem komunalnym przypisaną ustawowo Wójtowi Gminy (burmistrzowi), podjęta została z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co musi prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 147 § 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał należne wynagrodzenie radcy prawnego – pełnomocnika Wojewody D., ustalone wg stawek opłat przyjętych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm./.

H.B. 30.01.2009r.