Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 59/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak, Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi J. G., I. L. i W. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości w obrębie geod., w gminie I. odrzuca skargę wniesioną przez J. G. i I. L.; II. stwierdza nieważność §4 ust. 2 pkt 4, §6 ust. 5, §14 ust. 1 i §15 ust. 2 pkt 2,5,6 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]; III. zasądza od Gminy na rzecz W. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 26 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geod. C., w gminie C.

J.G. i I.L. pismem z dnia 21 sierpnia 2019r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym ich działki nr [...]. W dniu 8 października 2019r. złożyli w Urzędzie Gminy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Nr XXXIV/414/2013, w zakresie dotyczącym ich działki nr [...], wskazując w niej, że do daty wniesienia skargi nie uzyskali od organu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższa skarga została odrzucona przez WSA w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020r. sygn. akt III SA/Gd 679/19.

J.G., I.L., W.G. zaskarżyli uchwałę Nr XXXIV/414/2013 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym ich działki o numerze [...] w części dotyczącej przepisów § 4 ust. 2 pkt 1, 3 , 4, § 6 ust. 5 , § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 , § 15 ust. 1 pkt 2 , 5 , 6 , § 15 ust. 2 pkt 2 , 5 , 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2 , 5 , 6 uchwały, ewentualnie o uchylenie wymienionej uchwały w całości lub we wskazanym zakresie. Skargę złożono w Urzędzie Gminy w dniu 18 stycznia 2021r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 2 grudnia 2020r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie nieważności lub uchylenie uchwały w zakresie dotyczącym działki skarżących. Zarzucono uchwale rażące naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących. Skarżący wskazali, że w odniesieniu do kwestionowanego skargą planu WSA w Gdańsku wydał już dwa prawomocne wyroki (II SA/Gd 755/13 oraz II SA/Gd 639/18), stwierdzające jego nieważność w najbardziej newralgicznych jego punktach. Skarżący uznają za własną argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że działka nr [...] obręb C. wg informacji z rejestru gruntów ma pow. 0,73ha, użytki występujące na działce to Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione oraz W - grunty pod rowami. Zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz oznacza się grunty zadrzewione i zakrzewione. Grunty te to rodzaj gruntów leśnych, które jednak nie stanowią lasu. Zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia są to grunty zadrzewione i zakrzewione," porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że nie są to grunty przeznaczone pod zabudowę. W ocenie organu przeznaczenie gruntów na cele nieleśne mogłoby nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że projekt planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, plan miejscowy z ustaleniem zakazu zabudowy jest jedynym prawnie dostępnym narzędziem ochrony obszaru opracowania przed zabudową, gdy inne dostępne w sytuacji braku planu narzędzia prawne np. decyzje o warunkach zabudowy okazują się działaniem nieskutecznym. Rada Gminy uchwalając studium oraz plan miejscowy musi pogodzić interesy indywidualne z interesami całej społeczności samorządowej. Są pewne obszary krajobrazowo-przyrodnicze, które wymagają szczególnej ochrony i w ocenie organu sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ochrona przyrody, ochrona krajobrazu otwartego przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona. Krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym w obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem (za taki trzeba uznać krajobraz [...] Parku Krajobrazowego, zwłaszcza w granicach objętych planem) dla jego ochrony uzasadnione jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących zagospodarowania i użytkowania. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną (zasada zrównoważonego rozwoju, zapewnienia ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji), uprawnione są zatem działania gminy służące wdrażaniu rozwiązań (np. uchwalanie planu miejscowego) zapewniających realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tryb wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu gminnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 ze zm.) uległ zmianie z dniem 1 czerwca 2017r. wskutek wejścia w życie nowelizacji tej ustawy i szeregu innych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zmiana polegała na odstąpieniu od obligatoryjnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę i powiązania terminu do wniesienia skargi z datą udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy innych zmienianych ustaw (m.in. ustawy o samorządzie gminnym) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Znaczenie powyższego przepisu przejściowego polega zatem na zachowaniu dotychczasowego trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w stosunku do uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017r. Skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy z 26 kwietnia 2013 r. została podjęta przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to termin do wniesienia skargi określał przepis art. 53§2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2017r. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (dotyczyły one między innymi skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący J.G. i I.L. wnieśli do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zatytułowane: skarga na uchwałę (...) k- 4 akt II SA/Gd 679/19) w dniu 21 sierpnia 2019r. Termin do zaskarżenia tej uchwały upływał zatem, wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi, w dniu 20 października 2019r. Wymienieni wyżej skarżący w ustawowym terminie wnieśli skargę, lecz została ona prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020r. sygn. akt IIISA/Gd 679/19.

W tych okolicznościach sprawy należało uznać skargę wniesioną przez skarżących J.G. i I.L. za wniesioną po upływie ustawowego terminu. Nie można bowiem uznać za skuteczne ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego pismem z 2 grudnia 2020r. Obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej przepisy p.p.s.a. nie przewidywały bowiem możliwości powtarzania dokonanej skutecznie czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w celu ponownego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy skargę wniesioną przez J.G. i I.L. należało odrzucić na podstawie art. 58§1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Określony w art. 53§2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2017r. termin do wniesienia skargi należy uznać natomiast za zachowany w odniesieniu do skarżącego W.G., skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez niego złożone po raz pierwszy w siedzibie organu w dniu 2 grudnia 2020r., odpowiedzi na wezwanie udzielono 14 stycznia 2021r. zaś skargę do sądu administracyjnego złożono 18 stycznia 2021r. Zatem rozważania zawarte w dalszej części uzasadnienia odnoszą się do skargi wniesionej przez skarżącego W.G.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z 26 kwietnia 2013 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] w obrębie C., położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą - oznaczonym symbolem 14 ZE.

W swej skardze skarżący nie sformułował samodzielnie zarzutów wskazując, że są one tożsame ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniach wyroków w sprawach o sygn. II SA/Gd 755/13 oraz II SA/Gd 639/18).

Przechodząc do treści uchwały przytoczenia wymaga szereg jej zapisów.

W § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych literą ZE - tereny zieleni ekologicznej – przewidziano:

a) przeznaczenie podstawowe: zieleń naturalna, nieużytki, niewielkie tereny semileśne;

b) dopuszczalne sposoby zagospodarowania:

– uprawy leśne, zadrzewienia i zalesienia, łąki,

– lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej,

– lokalizacja służących prowadzeniu gospodarki rolnej lub leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych,

– lokalizacja ścieżek pieszych, turystycznych,

c) zakazy i ograniczenia:

– ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych,

– wyklucza się parkowanie i postój pojazdów;

Dodatkowo w § 6 ust. 5 uchwały ustalono, ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego, nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten, jak wskazano w § 6 ust. 5 uchwały, uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro Ch.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

W § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1.

Ponadto, w odniesieniu Karty dla terenu 2.ZE, 3.ZE, 4.ZE, 13.ZE, 14.ZE, 19.ZE w przepisie § 15 ust. 2 uchwały:

2) ustalono przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy a) funkcja podstawowa - teren zieleni ekologicznej, nieużytków, terenów semileśnych zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 4), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania, z dopuszczeniem zalesień i określono funkcje dopuszczalne - zadrzewienia, zalesienia;

5) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: nie dotyczy ze względu na zakaz sytuowania zabudowy.

6) Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: ustala się zakaz zabudowy.

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, ponieważ pozbawiają go uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) – w skrócie "k.c.", zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących współwłasność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą" lub "u.p.z.p.", wynika natomiast, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego, występują zróżnicowane formy ochrony przyrody i krajobrazu. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "[...]", [...] Park Krajobrazowy, obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...].

Park Narodowy "[...]" został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego "[...]" (Dz. U. nr [...], poz. 305 ze zm.). W rozporządzeniu wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.

Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr [...], poz. 1545) ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "[...]". Rozporządzenie zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia. Wynika z nich, że przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać ustalenia polegające m.in. na:

– ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo w określonych w załączniku strefach,

– uwzględnieniu w inwestycjach drogowych bezpiecznych przejść dla migrujących zwierząt,

– dążeniu do utworzenia strefy ciszy na Jeziorze C., na odcinkach graniczących z Parkiem w pasie 200 m od brzegu,

– we wsiach o zwartej zabudowie lokalizowaniu nowej zabudowy w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy,

– ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych – nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych,

– wprowadzaniu zakazu lokalizacji nowych budynków i budowli: na gruntach leśnych, z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną, bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką,

– dążeniu do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zasobów i skupisk zabudowy oraz wzrostu wykorzystania przestrzeni miejscowości, przy zapewnieniu określonych indywidualnie w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miejscowości wymogów w zakresie proporcji terenów zabudowanych i zieleni oraz minimalnych rozwiązań w zakresie uzyskiwania i zachowywania ładu i porządku w przestrzeni publicznej.

Zgodnie § 2 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. nr 66, poz. 1459) szczegółowe cele ochrony Parku są następujące:

– zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w szczególności rynien jeziornych, dolin rzecznych oraz niecek wytopiskowych,

– ochrona struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawy stanu czystości wód powierzchniowych,

– zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych,

– utrzymanie ciągłości przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja,

– aktywna ochrona pomaturalnych fitocenoz nieleśnych,

– ochrona różnorodności fauny, w tym renaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie,

– ochrona tożsamości kulturowej Ziemi [...], a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej,

– ochrona i rewaloryzacja zespołów krajobrazu otwartego, w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych.

Na mocy § 3 uchwały Sejmiku na terenie Parku wprowadzono m.in. następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) (§ 3 pkt 1), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

– z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7).

W § 4 ust. 1 omawianej uchwały Sejmiku wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;

4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku określono natomiast, że odstępstwa od zakazów wymienione § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 kwietnia 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] taki plan został sporządzony. Zarządzenia to nie obowiązywało jednak w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, a zatem nie może ono stanowić kryterium dla dokonania oceny zgodności z prawem tego planu.

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. (ust. 1); prowadzenie działalności, o której mowa w ust. 1, na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody, jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach (ust. 2); jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń (ust. 3).

Z przedstawionych regulacji, dotyczących ustanowionych na obszarze planu miejscowego, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, form ochrony przyrody i krajobrazu wynika jednoznacznie, że nie przewidują one całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy. Ograniczenia, wynikające z uchwały Sejmiku Województwa w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza się budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza się budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza się pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

W tym miejscu należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w ww. uchwale Sejmiku są w większości powtórzeniem zapisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który wymienia zakazy, które mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Innym ograniczeniem wynikającym także z ustawy o ochronie przyrody jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy.

Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "[...]" wprowadza ustalenia dla aktów planistycznych obowiązujące w otulinie Parku. Ustalenia te wprowadzają ograniczenie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach wytyczonych w ww. załączniku. Z analizy granic powyższych stref wynika, że nie obejmują one obszaru zaskarżonego planu miejscowego, a tym samym nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego.

Ustalenia zawarte w załączniku nr 7 do powyższego rozporządzenia wprowadzają ponadto wymagania ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, który to teren także nie pokrywa się z terenem objętym planem miejscowym.

Powyższe ustalenia potwierdza treść załącznika graficznego do Studium zatytułowanego "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", na którym oznaczono zarówno przebieg istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, jak zasięg ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, które nie obejmują działki skarżącego.

Również punkt ujęcia i kierunek widoku o wybitnej wartości oznaczony na mapie Studium oraz na załączniku graficznym nr 1 do planu nie obejmuje działki skarżącego. Zgodnie z zapisem § 6 ust. 10 zaskarżonej uchwały wschodnia część obszaru planu położona jest w zasięgu atrakcyjnego widoku na Jezioro C. z punktu widokowego usytuowanego poza obszarem planu. Działka będąca współwłasnością skarżącego usytuowana jest wg rysunku planu, poza liniami wyznaczającymi kierunek i ujęcie atrakcyjnego widoku.

Nie znajduje właściwego uzasadnienia zapis § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada uzasadniała zakaz zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako ZE, a więc terenów, na których położona jest działka skarżącego, położeniem ich w zasięgu korytarza ekologicznego, a także istniejącą ekspozycją krajobrazową (położeniem w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro C.).

W odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadza nadto:

– wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy(pkt 4 lit. g),

– na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h),

– zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką (pkt 4 lit. i),

– wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).

Z powyższych zapisów nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "[...]", a wręcz przeciwnie, dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.

Ogólnikowa argumentacja zawarta w zapisach § 6 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą zakaz zabudowy terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE uwarunkowany jest ponadto "szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", również nie stanowi – zdaniem Sądu, uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 755/13 i III SA/Gd 679/19, w których wskazano, że Rada nie wykazała, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających wyżej opisane formy ochrony przyrody. Co za tym idzie, przewidziane zapisami planu wyłączenie nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art.6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, jak np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 - dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.

Tak więc organ przy uchwalaniu planu musi dokonywać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 ustawy: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy jego nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego. Podkreślić należy, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, to jest w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "[...]", [...] Park Krajobrazowy oraz obszar Natura 2000 "[...]". Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynikają przyczyny, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających prawo własności skarżącego. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w sferę własności skarżącego. Należy podkreślić, że z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu), uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości skarżącego poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich względów oraz wymagań Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła, a w ocenie Sądu powinna. Powoływanie się w § 6 ust. 5 uchwały, na położenie nieruchomości skarżącego w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, czy też szczególną wartość ekologiczną obszaru, nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone powyższymi regulacjami formy ochrony przyrody i krajobrazu.

Swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżącego zakaz zabudowy.

Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art.31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08).

W ocenie Sądu Rada nie wykazała, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności skarżącego, to jest, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia jego nieruchomości zakazem zabudowy.

Rada w żaden sposób nie uzasadniła w jaki sposób wskazywane w § 6 ust. 5 uchwały "ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", miałyby uzasadniać całkowity zakaz zabudowy w zasadzie prawie wszystkich terenów objętych planem, w tym w szczególności działki skarżącego. Podnieść należy, że co do zasady to do właścicieli nieruchomości należy ocena, czy ukształtowanie powierzchni oraz warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie nieruchomości, stanowią czynniki wykluczające realizację zabudowy. W toku procesu inwestycyjnego w budownictwie inwestor przedkłada, w razie konieczności, ekspertyzy wykazujące możliwość realizacji inwestycji budowlanych na danym gruncie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał nadto na uwadze, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Sądu, zasada ta została naruszona w zaskarżonym planie poprzez określenie przeznaczenia działek skarżącego z wykluczeniem zabudowy, przy jednoczesnym wyznaczeniu w planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy "na podstawie wydanych decyzji administracyjnych". Należy przy tym podkreślić, że - wbrew twierdzeniom Rady, z zapisów planu nie wynika, jakich prawomocnych decyzji administracyjnych dotyczy ta regulacja.

W § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE.

Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Zapisy planu mówią o prawomocnych decyzjach administracyjnych, bez ich uszczegółowienia. Należy więc przyjąć, że uwzględniają również ewentualne ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które – bez takiego zapisu planu, w myśl przepisów u.p.z.p. podlegałyby wygaszeniu jako sprzeczne z zapisem planu zakazującym zabudowy.

Oba te zapisy są sprzeczne, określają bowiem różny zakres zakazu zabudowy. Z § 6 ust. 5 wynika, że na terenach oznaczonych jako R, (i ZL, ZE) ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych. Natomiast z § 14 ust. 1 uchwały wynika, że ustalony zakaz zabudowy (bezwarunkowy) dotyczy wszystkich terenów w obszarze planu, za wyjątkiem terenu 10.R1, dla którego jedynie dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Nie wiadomo, czy zapis § 14 ust. 1 uchwały dotyczy tylko zabudowy, która już powstała w dniu uchwalania planu, czy również zabudowy przyszłej.

Należy również zauważyć, że jeżeli Rada, konstruując takie zapisy chciała aby dotyczyły one jedynie tych terenów, na których rozpoczęto już procesy budowlane, a więc dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, to takie zapisy pozbawione byłyby normatywnej treści. Zgodnie bowiem z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1); przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2); stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (ust. 3). Oczywistym zatem jest, że również bez tak sformułowanych zapisów planu w mocy pozostałyby ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor mógłby budować.

Jeżeliby natomiast przyjąć, że § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały uwzględnia również ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady równości. Brak jest bowiem rzeczywistej cechy odróżniającej nieruchomość skarżącego znajdującą się na terenach oznaczonych jako ZE od nieruchomości znajdujących się na tych samych terenach, na których – zgodnie z § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały - dopuszczono zabudowę gdy "wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocne decyzje administracyjne". Tym bardziej, że również te nieruchomości (objęte możliwością zabudowy) położone są - jak cały obszar planu - na terenie otuliny Parku Narodowego "[...]", [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...], co potwierdza brak cechy odróżniającej je w sposób relewantny od nieruchomości skarżącego. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestionowany zakaz zabudowy został wprowadzony na działce skarżącego również z naruszeniem zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na działce tej wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, pomimo iż część sąsiednich działek z obszaru planu, w wyniku zapisu planu dopuszczającego zabudowę "na podstawie wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych", została w istocie przeznaczona pod zabudowę. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są do organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma zatem obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w planie są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść projektu planu przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy. Sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy nie zwalniała Rady z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych planem. Szczegółowej i dogłębnej analizy w tym zakresie w niniejszej sprawie zabrakło.

W świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.

Opisane powyżej naruszenia władztwa planistycznego przez uchwalającą zaskarżoną uchwałę Radę poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez objęcie nieruchomości skarżącego całkowitym zakazem zabudowy. Organ nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącej. Ponadto w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich - w wyniku niejasnych zapisów planu - pod zabudowę, zaś działkę skarżącego z zabudowy całkowicie wykluczając.

Powołane wśród wniosków skargi przepisy §15 ust. 1 i 3 oraz §4 ust. 2 pkt 1 i 3 zaskarżonego planu nie dotyczą w ogóle jednostki planistycznej określonej symbolem ZE, a zatem wniosek o stwierdzenie ich nieważności nie mógł być uwzględniony, skoro działka będąca przedmiotem współwłasności skarżącego w całości położona jest na tak oznaczonym w planie terenie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/414/2013 Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. w części wykluczającej całkowicie zabudowę na nieruchomości będącej własnością skarżącego tj. przepisów § 4 ust. 2 pkt 4, § 6 ust. 5, § 14 ust. 1, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6.

Należy w tym miejscu wskazać, że skarga wniesiona przez współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyła, podlegała jednemu wpisowi sądowemu, zgodnie z art.214§2 p.p.s.a. Do jego uiszczenia zobowiązani byli skarżący solidarnie. Wpis uiścił skarżący I.L. Skutkiem uiszczenia wpisu sądowego była możliwość podjęcia przez sąd czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy i wydania wyroku. Skarga została uwzględniona w części dotyczącej tylko jednego ze skarżących – W.G. Zachodziła zatem podstawa do orzeczenia o kosztach, wobec uwzględnienia skargi, podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądzenia zwrotu kosztów od organu wyłącznie na rzecz tego skarżącego. Skoro bowiem obowiązek uiszczenia wpisu obciążał skarżących solidarnie, to także i uprawnienie do uzyskania zwrotu wpisu (wierzytelność) przysługiwałoby skarżącym solidarnie, gdyby skarga została uwzględniona w odniesieniu do nich wszystkich. Skoro jednak skarga została uwzględniona jedynie w części w jakiej wniesiona została przez W.G, a w stosunku do pozostałych skarżących została odrzucona, to przepisy p.p.s.a. pozwoliły na zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego, od uiszczenia którego uzależnione było rozpoznanie sprawy, wyłącznie na jego rzecz (art. 200 p.p.s.a.). Jednakże oczywistym jest, że rozliczenie pomiędzy skarżącymi z tytułu kosztów sądowych uiszczonych przez jednego z nich, zależy od łączących ich wzajemnie stosunków cywilnoprawnych, pozbawionych znaczenia w niniejszej sprawie.