Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1880/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 325/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. odstępuje od zasądzenia od G. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. II SA/Bk 325/21 (dalej wyrok II SA/Bk 325/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego G. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Powiatu Białostockiego (dalej Starosta) decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 26 lutego 2021 r.), odmówił G. K. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w działce oznaczonej nr [...] o pow. 2,23 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Z. Decyzję podjęto na skutek wniosku skarżącego z 22 stycznia 2021 r. o zmianę lasu na użytek rolny na ww. działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej Kolegium) decyzją z dnia 22 marca 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 22 marca 2021 r.), po rozpoznaniu odwołania G. K., utrzymało w mocy decyzję z 26 lutego 2021 r.

Kolegium wskazało, że skarżący we wniosku zaznaczył, że sporna nieruchomość jest działką rolno-leśną, przy czym w jej skład wchodzą grunty orne (RVI) o pow. 1,6 ha i grunty leśne (LsVI) o pow. 0,63 ha. W najbliższej okolicy występuje obszar eksploatacyjny - żwirownia, która wpływa na stabilność drzewostanu i gruntu, i powodowała obsunięcie skarp drzew i ich usychanie. Obszar lasu dzieli grunt na małe skupiska terenu pod uprawę, uniemożliwiając prace rolne ze sprzętem i [powoduje] problemy z dojazdem. Skarżący we wniosku o przekształcenie podniósł, że w wyniku zmiany lasu na użytek rolny zyska dodatkowy areał pod uprawę, co zwiększy możliwości prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Na wezwanie Starosty skarżący wyjaśnił, że na wnioskowanej do zmiany działce przewiduje uprawy kukurydzy z przeznaczeniem na sprzedaż. Pieniądze pozyskiwane z upraw nie są wystarczające do utrzymania gospodarstwa. Załączył kopię wniosku o dopłaty do produkcji rolnej na innych posiadanych przez siebie nieruchomościach, wymienionych we wniosku.

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 2021 poz. 1275, dalej uol), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. W myśl art. 13 ust. 1 uol podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Zasada ta jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Art. 13 ust. 2 uol stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. By uzyskać zezwolenie, właściciel lasu winien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba".

W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, by takiej zmiany dokonać. Organ powołał wyrok NSA z 20.10.2011 r. II OSK 1449/10, cbosa. W ocenie SKO można przyjąć, że również wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Niezbędne jest wykazanie, że taki interes ma zaspakajać szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (wyrok WSA w Warszawie z 29.2.2012 r. IV SA/Wa 1609/11). Kolegium powołało wyrok NSA z 20.10.2011 r. II OSK 1448/10, w którym sąd stwierdził, że "pojęcie szczególnej potrzeby właściciela lasu niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów". W wyroku z 14.5.2014 r. II SA/Bk 1184/13 WSA w Białymstoku stwierdził, że dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 uol nie jest wystarczające wykazanie wystąpienia po stronie właściciela gruntu uzasadnionych potrzeb, a konieczne jest wykazanie obiektywnie szczególnego charakteru tych potrzeb. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję podzieliło argumentację przedstawioną w przytoczonych orzeczeniach. Ponieważ pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb", użyte w art. 13 ust. 2 uol nie zostało w ustawie wyjaśnione, jego znaczenie należy ustalić w oparciu o wiedzę o potrzebach ludzi i tworzonych przez nich organizacji i instytucji. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien - po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego - dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (wyrok NSA z 29.6.2011 r. II OSK 1088/10).

W ocenie Kolegium taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanym przypadku. Z wyjaśnień skarżącego i przedstawionej w toku sprawy kopii potwierdzenia przyjęcia przez ARiMR wniosku o przyznanie płatności, wynika że skarżący prowadzi w gminie Z. gospodarstwo rolne obejmujące kilkanaście działek o łącznej powierzchni przekraczającej 15 ha. W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 9 lutego 2021 r. ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w sąsiedztwie otwartych terenów rolno-leśnych, na niewielkim lokalnym wzniesieniu. Grunt leśny pozbawiony jest drzewiastej roślinności leśnej.

W świetle materiału dowodowego ustalono bezspornie, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość, stanowiąca własność skarżącego, jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach, czego nie zmienia stwierdzony w toku postępowania brak drzewostanu. Zgodnie z art. 3 uol, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony m.in. do produkcji leśnej. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie owa działka - choć na dzień orzekania Starostę pozbawiona była drzewostanu - w ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunt leśny - LsVI. Przejściowy brak roślinności leśnej nie oznacza, że grunt przestaje być lasem; nie stanowi przesłanki przemawiającej za zmianą lasu na użytek rolny. Na właścicielu lasu nadal spoczywa obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego, co w przypadku pozbawienia lasu drzewostanu może oznaczać konieczność jego odtworzenia. Organ właściwy nie musi przy tym wykazywać, z jakich powodów użytek leśny ma nadal spełniać funkcje lasu, ani tego, że roślinność leśna ma być na nim przywrócona, o ile przejściowo została z takiego gruntu usunięta.

Użycie w art. 13 ust. 2 uol pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna dla zaspokojenia takiej potrzeby, a znaczenie jej zaspokojenia dla właściciela lasu przeważa interes publiczny jego ochrony i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 uol nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W art. 1 uol określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. Przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 uol). Art. 13 ust. 1 uol nakłada na właścicieli lasów obowiązek [trwałego] utrzym[yw]ania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.

Skarżący w toku postępowania nie wykazał takich okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniu, że skarżący chciałby rolniczo użytkować także należącą do niego nieruchomość stanowiącą grunt leśny, nie może być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę. Okoliczności tej brak nadzwyczajności i wyjątkowości, które wyraźnie odróżniałyby ją od potrzeb typowych. Ubiegając się o zgodę na zmianę lasu na użytek rolny należy wykazać, jaka szczególna potrzeba uzasadnia rolnicze wykorzystanie danej nieruchomości. Takim argumentem mogłaby być nawet sytuacja materialna wnioskodawcy, która jedynie dzięki umożliwieniu prowadzenia danej uprawy rolnej zdobyłby środki niezbędne do zaspokojenia jego potrzeb życiowych i nie mógł ich znaleźć w inny sposób. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Dysponowanie przez skarżącego innymi nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym [o] znacznej powierzchni, daje w sposób oczywisty możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tamtych gruntach, a nie na wnioskowanej działce. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw, by przyjąć, że zagospodarowanie rolnicze części przedmiotowej działki o pow. 0,63 ha zmieni w sposób znaczący sytuację finansową skarżącego, biorąc pod uwagę, że rolnicze użytkowanie pozostałych gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa nie pozwala na jego utrzymanie, co podniósł pełnomocnik skarżącego pismem z 8 lutego 2021 r.

Kolegium uznało jako nietrafny argument dotyczący trudności w uprawie, powodowanych przez las znajdujący się w działce nr [...]. Skarżący powołuje zacienienie części upraw i ich niszczenie przez bytującą w lesie dziką zwierzynę, podczas gdy w dalszej części odwołania podnosi, że grunt został pozbawiony drzewostanu leśnego. W ocenie Kolegium dostęp do gruntów ornych na owej działce możliwy jest z dróg, otaczających działkę nr [...] z trzech stron. Zła jakość dróg, czasowe ich zalewanie i rozmiękanie nie może stanowić przesłanki przemawiającej za wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania znajdującego się na tej nieruchomości lasu. Odnośnie wskazywanych przez stronę trudności w doborze i uprawie drzewostanu z uwagi na ukształtowanie terenu (wyrobisko po wydobyciu żwiru na działce sąsiedniej) i fakt, że w konsekwencji utrudniony jest maksymalny uzysk przy produkcji drewna Kolegium stanęło na stanowisku, że niewystarczające w ocenie skarżącego zyski z produkcji drewna z omawianego fragmentu nieruchomości również nie mogą stanowić przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny, bowiem nie oznacza to, że w takiej sytuacji istnienie lasu jest całkowicie pozbawione racji bytu i nie spełnia on żadnych innych funkcji. Z mapy załączonej do wniosku wynika, że jedynie niewielka część lasu graniczyła z działką nr [...], na której znajdowały się tereny poeksploatacyjne. Rozważania te pozostają czysto hipotetyczne, bowiem omawiany grunt został już pozbawiony drzewostanu leśnego.

Wnioskodawca nie wskazał szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Teren objęty wnioskiem stanowi las, więc zarówno zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów (art. 8 uol), jak konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją powodują w ocenie Kolegium, że należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 kpa. Jest to tym bardziej konieczne, że skarżący nie wykazał w toku postępowania żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia lasu właśnie na użytek rolny.

G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę (błędnie nazwaną "odwołaniem", co jednak nie miało wpływu na tok postępowania).

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślił, że nie można z góry zakładać, że w tej konkretnej sprawie społeczeństwo ma interes w utrzymaniu lasu w działce nr [...] i ten interes jest ważniejszy niż to o co wnioskuje. Na dowód tego wskazał, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku, prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zmiany lasu na użytek rolny, przez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Z. i ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zapewniła dostęp społeczeństwu do informacji w tejże sprawie. Nikt nie wyraził sprzeciwu wobec zmiany lasu na użytek rolny.

W ocenie skarżącego Starosta sprzecznie interpretuje pojęcie "interesu społecznego". Z jednej strony nie pozwala na zmianę lasu na użytek i to w przypadku, gdy z powierzchni czynnej biologicznie nie zostanie wyłączony żaden obszar (przedmiotowa sprawa), a z drugiej strony, kierując się również interesem społecznym pozwala na zmianę całych hektarów lasu na drogi i inne cele nierolnicze. Zdaniem skarżącego nie można twierdzić, że zmiana lasu na użytek rolny jest degradacją środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 r. poz. 1161), gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że zmiana lasu na użytek rolny nie jest degradacją. W jego ocenie zmiana lasu na użytek rolny nie spowoduje złamania zasady zrównoważonego rozwoju. Jak wskazał, istnieją dziesiątki hektarów lasu, zasadzonych lub pochodzących z samosiewu, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów i Starostwa niewiele robią, by ten stan uregulować. W związku z tym skarżący uważa, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Starosty winny zostać uchylone w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie dnia 24 czerwca 2021 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko. Wskazał, że obok spornej działki leśnej uprawia zboże i kukurydzę, a przy cieniu z drzew nic nie chce rosnąc. Ochrona środowiska pozwoliła mu wyciąć wszystkie drzewa na tej działce, więc tak uczynił. Obecnie tę działkę uprawia jako rolną. Leży ona pośród pól i nie ma tam żadnych zabudowań. Wskazał, że przedmiotowa działka leśna nie łączy się z żadnym lasem - najbliższy las jest około 100 metrów dalej, ale to nie jest już jego działka. Skarżący wyjaśnił, że żwirowisko znajdujące się w pobliżu jest nieczynne od 3 lat. Na jego działce leśnej nie ma żwiru, na co wskazują pobrane próbki. Żyje z rolnictwa i utrzymuje rodzinę, ma trójkę dzieci. Ma jeszcze 6 ha lasu, ale w innym miejscu (ma 21,4 ha, w tym około 14 ha ziemi ornej). Uprawia jedynie zboża (pszenżyto, mieszankę, żyto, kukurydzę), nie ma zwierząt hodowlanych. Z uwagi na brak inwentarza sprzedaje wszystkie plony. Otrzymuje dopłaty unijne na ziemię orną, nie na las. Skarżący chce dokonać przekształcenia, bo Nadleśnictwo może się do niego "przyczepić". Po przekształceniu tej działki leśnej otrzymałby dopłaty unijne za ziemię rolną ok. 300 zł rocznie, jednak nie chodzi o dopłaty unijne, tylko o fakt, że ta niesymetryczna działka leśna znajduje się pośrodku ziem ornych i to stanowi dla skarżącego przeszkodę. Dodał, że drogi dojazdowe do jego działki mają szerokość po ok. 2 metry, ponieważ są to drogi polne, a przecież kombajn ma szerokość 4 m i z tego powodu ma problem w dojechaniu do swej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 [ze zm.], dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Bk 325/21.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny, z jakim wystąpił w przedmiotowej sprawie skarżący, stanowi art. 13 ust. 2 uol. Zgodnie z tym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy (w przedmiotowej jest to bezsporne), a następnie, czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który winien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiającą za niezbędnością tego przeznaczenia.

Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w powyższym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane. Na tle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych można stwierdzić, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swym wniosku. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Istotne znaczenie ma tutaj sytuacja życiowa wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest, by te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, wyjątkowy, w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 uol organ nie może sformułować bez uwzględnienia art. 7 kpa, który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 uol. WSA w Rzeszowie w wyroku z 6.11.2018 r. II SA/Rz 680/18 (cbosa) słusznie stwierdził, że nie można przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja), rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, winien "ustąpić" potrzebom indywidulanym jego właściciela.

Kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z 19.10.2018 r. II OSK 2633/16, Lex 2582934).

Odnosząc te ogólne, aczkolwiek niezbędne, uwagi do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącego okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego. Wskazano (przykładowo), że wnioskodawca nie powołał się na trudną sytuację materialną, ale i ta nie byłaby uznana za okoliczność szczególną, gdyż przy uprawie areału o pow. 15 ha nie zmieniłaby istotnie warunków bytowych skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji rację ma skarżący twierdząc, że organy nie rozważyły należycie jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej, a zwłaszcza nie wykazały prymatu interesu społecznego nad jego interesem indywidualnym.

Skład orzekający zdaje sobie sprawę, że art. 13 ust. 2 uol jest restrykcyjny, ale dopuszcza możliwość przekształcenia lasu w użytek rolny w szczególnych przypadkach. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych".

Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 15 ha. Bezsporne jest również, że skarżący jest czynnym rolnikiem, specjalizującym się w uprawie zbóż. Utrzymuje się z produkcji rolnej a celem przekształcenia lasu w użytek rolny jest nie tylko powiększenie areału ale wyeliminowanie trudności w uprawie działki nr [...]. Jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej, niekształtny prostokąt oznaczony jako Ls o pow. 0,63 ha wpisuje się w grunty rolne całej działki o pow. 2,23 ha dzieląc ją na połow[y]. By przejechać sprzętem rolniczym z jednej części uprawnej na drugą rolnik musi wyjechać na drogę, która ( jak twierdzi skarżący, a czego nie sprawdził organ podczas oględzin) jest niewłaściwej jakości i zbyt wąska by przejechać kombajnem.

Organ twierdzi, że rolnicze użytkowanie gruntu leśnego stanowiłoby "degradację" w świetle ustawy o lasach i prowadziłoby do naruszenia interesu publicznego przez pomniejszenie zasobów leśnych. Z tym argumentem nie sposób się zgodzić w świetle decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku z 10 listopada 2020 r., którą słusznie przywołuje skarżący. W szerokim uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kompetentny organ wypowiedział się o braku szkodliwości dla środowiska przedsięwzięcia w postaci zmiany lasu na użytek rolny.

Organy nie przeanalizowały dogłębnie tekstu ww. decyzji środowiskowej, a to właśnie jej treść stanowi o tym, czy interes społeczny nie zostanie naruszony.

Zdaniem Sądu, dla oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 uol, ważna jest analiza całokształtu okoliczności, a nie tylko wybiórczych elementów. Niekwestionowane jest, że działka leśna zgłoszona do przekwalifikowania aktualnie pozbawiona jest zadrzewienia i zakrzewienia, ma niewielką powierzchnię (0,63 ha) i położona jest między gruntami rolnymi. Należałoby więc zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jej charakteru leśnego, co wiązałoby się z koniecznością jej zadrzewienia. Dodatkowo, jak twierdzi skarżący, uprawiając rolniczo sporną działkę, otrzymywałby ok. 300 zł unijnych dopłat, co stanowiłoby dodatkowy dochód do utrzymania trojga dzieci.

Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Tymczasem ocena, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 uol, uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymagała od organu wnikliwej analizy przedstawionych okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna była przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonej przez stronę decyzji RDOŚ w Białymstoku, której żaden z organów orzekających w sprawie de facto nie przeprowadził. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów i obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi wystarczającej podstawy odmowy zmiany klasyfikacji gruntu.

W ocenie Sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 uol, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 kpa.

Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności prowadzą do wniosku, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, reprezentowane przez r. pr. W. P., zaskarżając wyrok II SA/Bk 325/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niewystarczająco rozważono podnoszone przez stronę okoliczności, podczas gdy zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowej decyzji przez Kolegium, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu wykazującym na brak przesłanek do dokonania zmiany lasu na użytek rolny na wnioskowanym gruncie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa okazał się usprawiedliwiony.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że decyzja rozstrzygająca w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Jednakże niezasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

W doktrynie wskazuje się, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Nie wystarczy wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu; konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru, zmiana taka musi być czymś absolutnie koniecznym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Lublinie z 4.2.2014 r. II SA/Lu 634/13; Białymstoku z 14.5.2014 r. II SA/Bk 1184/13; Opolu z 9.1.2014 r. II SA/Op 509/13; wyrok NSA z 20.10.2011 r. II OSK 1448/10, aprobowane przez J. Bieluka, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 64, nb 6 do art. 22); także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Opolu z 9.8.2016 r. II SA/Op 186/16; Łodzi z 24.2.2017 r. II SA/Łd 926/16; Białymstoku z 24.7.2012 r. II SA/Bk 374/12, 20.10.2015 r. II SA/Bk 562/15 i z 6.12.2016 r. II SA/Bk 372/16 i NSA z 19.5.2016 r. II OSK 2196/14. Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym i wyjątkowym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12.11.2020 r. II SA/Ke 140/20, cbosa).

Zmiana lasu na użytek rolny pozbawia las jego konstytutywnych cech (B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz. Wolters Kluwer 2011, s. 75, uw. 3). Za uwzględnieniem wniosku nie przemawia zamiar zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, co świadczy o tym, że również w odniesieniu do produkcji rolnej przeważa ochrona trwałości lasów. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle rzeczywista, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15.9.2016 r. II SA/Bk 463/16 J. Bieluk, K. Leśkiewicz - op. cit., s. s. 64-65, nb 6).

Najnowsze orzecznictwo NSA zakłada, że "dla ustalenia istnienia »szczególnie uzasadnionych potrzeb« nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych" (wyrok NSA z 25.10.2019 r. II OSK 3087/17, Lex 2761929). "Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów" (wyrok NSA z 4.2.2020 r. II OSK 779/18, Lex 2787769, aprobowane przez D. Danecką, W. Radeckiego, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 152, uw. 3).

Wykładnia systemowa art. 13 ust. 2 w zw. z art. art. 7 ul prowadzi do wniosku, że zasadniczym celem przepisów zawartych w ustawie o lasach jest ochrona lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska, a zmiana lasu na użytek rolny stanowi zawsze uszczuplenie zasobu środowiska. Jest to zatem sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (wyrok II OSK 779/18).

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że podniesione przez Sąd I instancji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa okazały się niezasadne. W istocie organy obu instancji ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), ze szczególną wnikliwością rozpatrzyły wszystkie argumenty podniesione przez skarżącego, a uzasadnienia decyzji obu instancji spełniły wymogi art. 107 § 3 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nietrafnie uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżona decyzja oparta jest na prawidłowej wykładni prawa materialnego, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w całości.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.