Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 570/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. C., H. A. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących Z. C., H. A. i J. D. kwotę 851 (osiemset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "kpa") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz art. 9a i art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 stycznia 2018 r. orzekającej o zwrocie na rzecz Z. C., J. D. i H. A. (dalej jako "Skarżący") - każdemu w udziale w wysokości 1/3 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1389 ha, obręb [..], KW nr [..] (pkt 1 decyzji), obowiązku zwrotu przez Skarżących zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 8.786,70 zł stosownie do udziałów określonych w pkt 1 (pkt 2 decyzji) i zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2 polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości określonych w pkt 1 w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2 (pkt 3 decyzji), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r., Repertorium A nr [..] na rok 1981, Skarb Państwa nabył od Z.C., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) - zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 3418 m2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 listopada 2016 r., Repertorium A nr [..], spadek po zmarłej Z. C. nabyli Skarżący.

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2016 r. Skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej "Prezydentem Miasta"), o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] karta mapy 105 o pow. 3129 m2, obręb [..], nr księgi wieczystej [..], położonej w G. przy ul. U., stanowiącej obecnie działkę nr [..] o pow. 1389 m2, nr księgi wieczystej [..].

Z pisma Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z 6 grudnia 2016 r. wynika, że w wyniku przekształceń geodezyjnych z działki nr [..] powstały działki o nr. [..] o pow. 0,1389 ha i [..] o pow. 0,1740 ha.

Postanowieniem z 28 lutego 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej "Prezydentem Miasta").

Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta orzekł o zwrocie na rzecz Skarżących każdemu w udziale w wysokości 1/3 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1389 ha, obowiązku zwrotu przez Skarżących zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 8.786,70 zł, stosownie do udziałów określonych w pkt 1 i zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2, polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości określonych w pkt 1, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2.

Gmina Miasta wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że określenie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie (choć nie jest określone wprost w dokumencie, na podstawie którego przejęto nieruchomość) nie budzi wątpliwości, a w konsekwencji przedwczesną ocenę, że cel nie został zrealizowany i nieruchomość winna podlegać zwrotowi.

Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości opisanej w decyzji.

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 ustawy zmieniającej oraz art. 136 u.g.n. i stwierdził, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast działka nr [..], w wyniku przekształceń geodezyjnych której powstała obecna działka nr [..], nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ powołał treść art. 137 u.g.n. i stwierdził, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ wyjaśnił, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Organ stwierdził, że przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Organ wyjaśnił również, że celem wywłaszczenia, wskazanym w powołanym akcie notarialnym, była budowa ulicy W. G. Nie udało się odnaleźć decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3 kwietnia 1968 r. nr [..] ustalającej lokalizację szczegółową na budowę ulicy W. G., o której mowa w akcie notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r. Jednakże w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G." z grudnia 1968 r. wraz z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono granice opracowania. Na jego podstawie, w porównaniu z pozostałymi mapami znajdującymi się w aktach sprawy, można jednoznacznie stwierdzić, że działka nr [..] nie była w całości położona w granicach opracowania - większa część obecnej działki nr [..] leży poza granicą terenu przeznaczonego pod budowę ulicy. Organ podkreślił też, że nie można utożsamiać projektu tej ulicy z terenem określanym obecnie jako pas drogi publicznej, bowiem z opracowania branżowego z lutego 1983 r. wynika, iż "branżą wiodącą niniejszego opracowania jest projekt drogowy, który obejmuje dobudowę drugiej jezdni ul. G. szerokości 7,0 m od ul. P. do ul. N. W pasie ulicy zlokalizowano pętlę autobusową (...) oraz urządzono zieleńce", a ponadto, mimo że część działki nr [..] znajdowała się w granicach opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G." z 1968 r., jak i była objęta załącznikiem graficznym z 1982 r. do decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 10 lipca 1985 r. nr [..], nie znajduje się w pasie drogi publicznej, co wynika z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 18 kwietnia 2017 r.

Według Wojewody kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy na części działki nr [..] wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..] i znajdującej się w granicach terenu przeznaczonego pod ulicę został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz czy pozostała część działki nr [..] została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej pod budowę ulicy, czy została dowłaszczona na podstawie art. 5 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad przewidzianych w tej ustawie. Ponadto, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość stanowiąca m.in. dawną działkę nr [..] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 10 czerwca 1981 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ wyjaśnił, że jedynie część nabytej wówczas działki nr [..], objęta była Inwentaryzacją terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G. z 1968 r. Z kolei pozostała część tej nieruchomości znajdowała się poza granicami opracowania, a więc nie była przeznaczona pod tę ulicę.

Zdaniem organu powyższe oznacza, mimo nieodnalezienia dokumentów, które wskazywałyby jednoznacznie na to, że Z.C. wystąpiła z prośbą o wykup całej działki nr [..], iż w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z dnia 10 czerwca 1981 r. nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z protokołem oględzin nieruchomości z dnia 23 czerwca 2017 r. na terenie działki znajduje się ogrodzony zagospodarowany ogródek działkowy, przy czym ogródek ten znajduje się na tej części działki nr [..], która była położona poza granicami obszaru przewidzianego pod ulicę. Część nieruchomości, która była przeznaczona na ten cel, porośnięta jest roślinnością, co wynika zarówno z protokołu, jak i wydruków z ortofotmapy z 2008 r. i 2017 r. W aktach znajdują się zdjęcia pobrane z Google Earth, z dnia 7 grudnia 2002 r., 23 marca 2005 r., 31 maja 2008 r., na których widać, że ulica istniała już w pierwszej z wskazanych dat.

Zdaniem organu, nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac, czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, np. poprzez pozostawienie roślinności już znajdującej się na danej nieruchomości.

Wobec powyższego organ uznał, że na części obecnej działki nr [..] został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem rozbudowa ulicy nie obejmowała tylko jezdni, ale również zieleń wzdłuż niej. Natomiast część działki, która znajdowała się poza granicami inwestycji nie mogła stać się zbędna na cel wskazany w akcie notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r., ponieważ nie była objęta zamiarem wywłaszczenia, nie dotyczył jej cel wywłaszczeniowy, jak i nie była potrzebna pod realizację inwestycji. Nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie terminów podjęcia i zakończenia realizacji inwestycji.

Wojewoda podzielił istniejący w judykaturze pogląd, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu.

Zdaniem organu, skoro nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie część obecnej działki nr [..] - dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem - w niniejszej sprawie działki nr [..] i części działki nr [..] – w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną, lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości, a wniosek dotyczył jedynie działki nr [..], a ponadto na części tej działki, która znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę ulicy, został zrealizowany cel wywłaszczenia, to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot.

Organ wyjaśnił, że na działce nr [..], która powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..], również został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem, na jej części znajduje się jezdnia asfaltowa, chodniki i zieleń, co obrazują ortofotomapy znajdujące się w aktach sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt organu pierwszej instancji nie wynika wprawdzie dokładnie, kiedy ulica powstała, jednakże skoro na mocy rozporządzenia z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179) Minister Komunikacji zaliczył ulicę miejską W. G. do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie jej nazwa została zmieniona na ul. Adm. J. U. na mocy uchwały Rady Miasta z dnia 9 lutego 1991 r., to ulica ta musiała już w tym czasie istnieć. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie u.g.n., a więc okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Organ stwierdził, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony na skutek pisma Urzędu Miasta z dnia 29 września 2016 r. informującego, że Gmina Miasta, jako aktualny właściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. Adm. J. U., oznaczonej jako działka nr [..], powstałej w wyniku podziału działki nr [..] powzięła zamiar sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym użycia nieruchomości na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym.

Zdaniem organu, samo pismo nie przesądza o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nie, bowiem konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Końcowo organ stwierdził, że wobec konieczności odmowy zwrotu nieruchomości, bezcelowe jest odnoszenie się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2018 r. Skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego zaskarżyli wskazaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego:

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że określone w tych przepisach ustawowe terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nie mogą być w ogóle odnoszone do wywłaszczenia dokonanego przed ich wejściem w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. - w przypadku terminu 7-letniego oraz przed dniem 22 września 2004 r. - w przypadku terminu 10-letniego), podczas gdy wskazane terminy mają zastosowanie, jeżeli nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez organ administracji, że cel wywłaszczenia należy rozumieć szeroko, podczas gdy cel ten powinien być rozumiany bardzo ściśle, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji do błędnego przyjęcia, że pozostawienie w stanie niezmienionym roślinności, którą porośnięta była wywłaszczona nieruchomość, stanowiło realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy ul. W. G.,

- art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że wyżej wymieniony przepis stanowił podstawę prawną wywłaszczenia dokonanego w niniejszej sprawie, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten nie miał do tego wywłaszczenia zastosowania;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ administracji dokładnego zbadania, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w szczególności czy i w jakiej dacie rozpoczęto na tej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy i w jakiej dacie cel ten został zrealizowany, co w rezultacie doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonania oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również do braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Skarżącym odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi dokonano interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. stwierdzając, że jeżeli wywłaszczenie nastąpiło dawniej niż 7 lat licząc wstecz od 1 stycznia 1998 r. oraz 10 lat licząc wstecz od 22 września 2004 r. (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), a do dnia 1 stycznia 1998 r. nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu wywłaszczenia lub do dnia 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany, to przesłanki zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. niewątpliwie zachodzą, a przepis ten znajduje zastosowanie.

Naturalną konsekwencją błędnego uznania przez organ administracji, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, było całkowite pominięcie tych przepisów przez Wojewodę w dalszym procesie dokonywania oceny prawnej okoliczności w tej sprawie występujących. Zamiast dążyć do wyjaśnienia, czy do rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia doszło w granicach czasowych wyznaczonych przez art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (w sposób wskazany w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1981/11), organ administracji skupił się na ustaleniu, czy cel ten został kiedykolwiek zrealizowany i tylko na tej podstawie błędnie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Skarżących określony w umowie sprzedaży z dnia 10 czerwca 1981 r. cel publiczny w postaci przeznaczenia nieruchomości pod budowę ulicy powinien być rozumiany wąsko, tj. tak, jak został on zapisany w akcie wywłaszczeniowym. Powszechnie wiadomo bowiem, czym jest, a czym nie jest ulica (droga), oraz jaki sposób zagospodarowania terenu odpowiada realizacji tego celu. W świetle powyższego nie do obrony jest pogląd, że pojęcie "budowa ulicy" może obejmować także pozostawienie w stanie niezmienionym niezabudowanego, porośniętego trawą obszaru, który nawet nie jest położony bezpośrednio wzdłuż jezdni, lecz znajduje się w odległości co najmniej kilkunastu metrów od niej; tymczasem na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia właśnie z tym ostatnim przypadkiem.

Skarżący odwołali się do aktualnie i dawniej obowiązujących przepisów prawnych dotyczących dróg publicznych i stwierdzili, że wszelkie zadrzewienie (zakrzewienie) znajdujące się wprawdzie w pobliżu lub wzdłuż drogi, ale poza tym pasem, również nie stanowiło elementu urządzenia ulicy, a co za tym idzie jego pozostawienie w stanie nienaruszonym nie mogło być "budową ulicy".

W ocenie Skarżących przesądza to o zasadności zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości i to w odniesieniu do całości nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [..]. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 18 kwietnia 2017 r., przedmiotowa działka w żadnym jej fragmencie nie jest zajęta pod drogę publiczną i nie znajduje się w pasie drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Skarżących organ nie zbadał w sposób należyty, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w szczególności - czy na analizowanym przez organ fragmencie działki nr [..] w ogóle zrealizowano cel wywłaszczenia, a jeśli tak, to w jakiej dacie rozpoczęto na tej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, a w jakiej dacie cel ten został zrealizowany, co w rezultacie doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonania oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak również do braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Skarżącym odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Skarżących Wojewoda nie ustalił, czy dokonane wywłaszczenie - jeżeli faktycznie byłoby ograniczone tylko do części dawnej działki o nr [..] - powodowałoby, że pozostała jej część (stanowiąca obecnie większy fragment działki o nr [..]) utraciłaby dla ówczesnej właścicielki znaczenie. Przesądzające zatem jest nawet nie tyle to, czy w treści umowy wywłaszczeniowej powołano się na podstawę prawną z art. 5 ust. 3 ustawy, lecz to, czy rzeczywiście istniały wówczas okoliczności uzasadniające skorzystanie z tego trybu. Tymczasem Wojewoda istnienie tych okoliczności przyjmuje niejako za pewnik, nie próbując ich nawet w żaden sposób uprawdopodobnić.

Zdaniem Skarżących ten ostatni przepis nie stanowił podstawy prawnej nabycia wywłaszczonej nieruchomości w jakiejkolwiek części. Tym samym bezprzedmiotowe są rozważania organu administracji dotyczące tego, że nie jest możliwe żądanie zwrotu nieruchomości jedynie w tej części, która została nabyta w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej - takie nabycie nie miało w niniejszej sprawie miejsca, w związku z czym i przeszkoda do zwrotu nie zachodzi.

Nadto, skoro w odniesieniu do pozostałej części działki nr [..] nie miał zastosowania tryb nabycia określony w art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, to konsekwentnie uznać należy, że część ta została nabyta na tej samej podstawie prawnej, co reszta dawnej nieruchomości - tj. na podstawie umowy zawartej w warunkach wywłaszczenia, o której mowa w art. 6 ustawy. Jednocześnie zaś, jak zostało to ustalone w postępowaniu przed Wojewodą, wspomniany fragment nieruchomości był od samego początku zbędny na cel wywłaszczenia; celu tego zresztą nigdy na tym obszarze nie zrealizowano.

Niezależnie od tego, czy, kiedy i jakie prace związane z budową ulicy przeprowadzono na pozostałej części działki o nr [..], oraz czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia (co byłoby równoznaczne z brakiem zbędności tej części działki na ten cel), to i tak ta część działki, co do której Wojewoda powołuje się na przepis art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, powinna zostać zwrócona. Powołany przepis nie znajdował do tej części nieruchomości zastosowania, a jednocześnie na tym terenie z całą pewnością nie zrealizowano celu wywłaszczenia (ani nawet - kierując się ustaleniami Wojewody - nie zamierzano realizować).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57c (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018, poz. 1302 - dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego z 31 lipca 2018 r., który uchylił decyzję organu pierwszej instancji (o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w G.) i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu, umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1981 r. nr rep. A nr [..] Z. A. C. (spadkodawczyni skarżących – akt poświadczenia dziedziczenia objęty rep. A nr [..] – k. 10-11 akt administracyjnych) sprzedała, na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64), na rzecz Skarbu Państwa w zamian za ustaloną w opiniach szacunkowych sumę odszkodowania, nieruchomości oznaczone jako działki nr [..] i [..], stanowiące teren ulicy W. G. w G. Treść aktu notarialnego wskazuje, że przy zawieraniu umowy okazano m. in. decyzję z 3 kwietnia 1968 r. nr [..] ustalającą lokalizację szczegółową na budowę ulicy W. G. Z informacji Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta z 6 grudnia 2016 r. wynika natomiast, że działka nr [..] w G. stanowi obecnie działkę o numerze [..] i działkę o numerze [..] w G., powstałe w wyniku podziału działki nr [..]. Wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęta jest działka nr [..] o powierzchni 1389 m2, objęta księgą wieczystą nr [..].

Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia, czy na części działki nr [..], wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..], został zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa ulicy W. G. oraz czy działka ta została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ustawy wywłaszczeniowej.

W aktualnym stanie prawnym przesłanki zwrotu nieruchomości uregulowane zostały w art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych unormowań wynika, że roszczeniem o zwrot można objąć nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Jak zaś wskazano powyżej, działka nr [..], objęta niniejszym postępowaniem, została nabyta przez Skarb Państwa nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz umowy cywilnoprawnej, zawartej na mocy art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m. in. na mocy art. 6 ustawy z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższe oznacza dopuszczalność zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej w trybie u.g.n. Stwierdzić przy tym należy że przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem łącznego spełnienia wszystkich zawartych w niej przesłanek. Jedną z kwestii spornych w niniejszym stanie faktycznym jest jednak, czy cel wywłaszczenia deklarowany w ww. umowie sprzedaży nieruchomości został osiągnięty.

Warto w tym miejscu wskazać, niejako wyprzedzając rozważania w kwestii faktycznej realizacji celu wywłaszczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, że problem jego zrealizowania przed zawarciem umowy sprzedaży z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. jest przedmiotem w miarę jednolitej refleksji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustalając sens przepisów art. 136 i 137 u.g.n. w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości należy brać pod uwagę ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. Obowiązek zwrotu nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. W piśmiennictwie wskazuje się, że w ramach analizy kwestii "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, przesłanki tej zbędności należy oceniać ściśle. W orzecznictwie sądów przyjmuje się też, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia faktycznie zrealizowano przed wieloma laty, a ewentualne uchybienie terminom wskazanym w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie ma dla sprawy zwrotu znaczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 993/17; wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08; wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 237/11, dostępne w CBOSA www.nsa.gov.pl). W przypadku zaś zrealizowania celu przed wywłaszczeniem (choć przepisy ustawy nie regulują takiej sytuacji), niedopuszczalny jest również zwrot nieruchomości, na której co prawda do przekroczenia wskazanych terminów nie doszło, jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczałoby to, wbrew twierdzeniom skargi, że gdyby cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako budowa drogi został rzeczywiście zrealizowany przed jej zawarciem, to upływ terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie miałby znaczenia w sprawie. Rację mają jednak Skarżący twierdząc, że organ odwoławczy nie wykazał sposób dostatecznie przekonywujący, że cel wywłaszczenia – budowa ulicy W. G. faktycznie został zrealizowany, ani też kiedy to nastąpiło, co w konsekwencji czyni bezzasadnym rozważanie, czy zachowane zostały terminy wymienione w art. 137 u.g.n.

Bezspornym jest, na co zresztą jednoznacznie wskazuje organ odwoławczy w swojej decyzji, że celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym była budowa ulicy W. G. Organ odwoławczy potwierdza jednocześnie, że nie odnaleziono decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 3 kwietnia 1968 r. nr [..] ustalającej lokalizację szczegółową na budowę tej ulicy. Byłby to niewątpliwie kluczowy dowód w niniejszej sprawie, powołany zresztą w treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 10 czerwca 1981 r., potwierdzający realizację celu wywłaszczenia. Niewątpliwie też taki charakter miałyby archiwalne zdjęcia lotnicze rejonu G., w którym położona jest działka objęta wnioskiem o zwrot z lat osiemdziesiątych XX w., które z uwagi na objęcie ich klauzulą "tajne" nie zostały udostępnione organom orzekającym w sprawie. Pozostałe dokumenty, na które powołał się organ odwoławczy w decyzji: "Inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G." z grudnia 1968 r. wraz z załącznikiem graficznym, Projekt grodowy budowy ulicy (Budowa II-giej jezdni ul. G. w G., zadanie I i II) z listopada 1982 roku, opracowanie branżowe z lutego 1983 r. dotyczące budowy drogi, dokumenty z księgi wieczystej (z 3 maja 1980 r., 13 lutego 1990 r., 13 kwietnia 1992 r.) niewątpliwie nie stanowią dowodów bezpośrednio przesądzających o realizacji celu wywłaszczenia, ani też w jakiej dacie miałoby to nastąpić, a jedynie dostarczają pewnych poszlakowych informacji w tym zakresie. Przywołane dowody wymagają niewątpliwie oceny na tle całokształtu okolicznością sprawy, jak tego wymaga art. 80 k.p.a., a zatem w kontekście wszystkich innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, także – a nawet przede wszystkim takich – z których mogą wynikać odmienne wnioski. Oznacza to, że nie mogą mieć one charakteru przesądzającego, jeśli w aktach sprawy znajdują się inne dokumenty, które z kolei wskazują, jak argumentują skarżący, że ulica W. G. na wywłaszczonej nieruchomości w zasadzie nigdy nie została zrealizowana. Wśród takich dokumentów wymienić należy w szczególności pismo Zarządu Dróg i Zieleni z 18 kwietnia 2017 r., z którego jednoznacznie wynika, że działka nr [..], stanowiąca obecnie działkę nr [..] w G., "nie jest zajęta pod drogę publiczną i nie znajduje się w pasie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Jednocześnie Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że wskazana działka była zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się kiedykolwiek w pasie drogowym. Co więcej, powyższe okoliczności potwierdzają mapy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, z których jednoznacznie wynika, że działka nr [..] w całości znajduje się poza jezdnią i pasem drogowym obecnej ulicy U. Podobnie, z protokołu wizji z 23 czerwca 2017 r. oraz dołączonych do niej zdjęć wynika, że na terenie działki nr [..] znajduje się ogrodzony, zagospodarowany ogródek działkowy na części działki, zaś na pozostałej części – nieogrodzonej – jest teren porośnięty roślinnością niezagospodarowaną (drzewami owocowymi, dziką roślinnością) oraz pozostałości po altanie. Powyższe okoliczności wskazują, że niewątpliwie obecnie teren analizowanej działki nie stanowi drogi, ani nie znajduje się w pasie drogowym. W braku natomiast dowodów potwierdzających, że w latach osiemdziesiątych XX wieku przebiegała w tym miejscu ulica W. G., która stanowi budowlę poprzedzającą obecną ulicę U. – wymienione wyżej dokumenty świadczą o pewnych lukach w argumentacji organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia faktycznie został osiągnięty w przeszłości. To sprawia, w ocenie sądu wojewódzkiego, że przedwczesna jest ocena organu odwoławczego co do tego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zebrany materiał dowodowy nie jest jednoznaczny w tam zakresie i słusznie skarżący wskazują na istniejące wątpliwości niedające się usunąć dowodami akcentowanymi w zaskarżonej decyzji.

Warto przy tym podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się czynienie ustaleń w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, także takich, które zostały wytworzone po wywłaszczeniu. Może to mieć miejsce zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w decyzji, czy umowie został określony w sposób ogólny. Nie budzi w konsekwencji wątpliwości sądu postępowanie organu odwoławczego aktywnie poszukującego dowodów na potwierdzenie okoliczności istotnych w niniejszej sprawie także wśród dokumentów, które powstały po dacie wywłaszczenia (po 1981 roku). Sąd dostrzega jednocześnie istniejące trudności dowodowe, bowiem sprawa dotyczy stanów faktycznych sprzed wielu lat, i zauważa też fakt, że organ odwoławczy w zasadzie wykorzystał możliwości dowodowe, skoro nie odnalazł ww. kluczowych dokumentów, które bezpośrednio potwierdziłyby fakt realizacji celu wywłaszczenia. Niemniej jednak, dla przesądzenia o realizacji tego celu, w kontekście ww. dokumentów, które podważają realizacji tego celu na całej działce nr [..], potrzeba bardziej przekonywujących dowodów niż przytoczone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W niniejszej sprawie powyższym wymogom Wojewoda nie sprostał, co skutkowało jednocześnie przedwczesnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do drugiej, spornej w okolicznościach niniejszej sprawy kwestii tzw. "dowłaszczenia" wskazać należy, że na gruncie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Okoliczność ta jest niewątpliwie bardzo istotna w niniejszym stanie faktycznym, gdyż nieruchomość wywłaszczona w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela (na mocy art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r.) należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Skoro zaś tak, to żądanie zwrotu jedynie w części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu. W konsekwencji, gdyby przyjąć że działka nr [..] została przejęta w trybie tzw. "dowłaszczenia", to fakt realizacji celu wywłaszczenia na części działek przejętych na mocy umowy z 10 czerwca 1981 r. wykluczałby możliwość zwrotu części działki, która w tym celu nie została wykorzystana, jeśli została nabyta w trybie cytowanego art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Powyższe sprawia, że ustalenia, czy faktycznie działka nr [..] w G. została przejęta w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest niezwykle istotne w okolicznościach niniejszej sprawy.

Bezsporne jest, że w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1981 r. wskazuje się wyłącznie na art. 6 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, jako podstawie wywłaszczenia nieruchomości o numerach [..] i [..] w G. W przedmiotowym akcie notarialnym brak jest jakiejkolwiek wzmianki, by wywłaszczenie działek numer [..] i [..] (według pierwotnej numeracji) następowało również na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Rację ma Wojewoda wskazując, że sam fakt braku powołania w akcie notarialnym cytowanego art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie oznacza automatycznie, że nabycie części nieruchomości nie nastąpiło w trybie tzw. dowłaszczenia. Stanowiska tego co do zasady sąd wojewódzki nie kwestionuje, gdyż znajduje ono poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także tych powołanych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Niemniej jednak, w takiej sytuacji, okoliczność "dowłaszczenia" powinna być też potwierdzona innymi przekonywującymi dowodami. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, czy innego dowodu, który wskazywałby, że właścicielka działek nr [..] i [..] wystąpiła z żądaniem objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, stanowiącej ww. działki. W szczególności brak jest samego wniosku byłej właścicielki, ale także jakiejkolwiek korespondencji między nią a organem administracji, świadczącej o takiej podstawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W ocenie sądu wojewódzkiego oznacza to, że również w tej kwestii brak jest jednoznacznych dowodów, które potwierdziłyby że poza wywłaszczeniem nastąpiło również "dowłaszczenie" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. To zaś sprawia, że ustalenia Wojewody w tym zakresie są częściowo arbitralne i przedwczesne. W ocenie sądu wojewódzkiego nie może potwierdzać tej okoliczności fakt, że na terenie działki nr [..] obecnie znajduje się roślinność, drzewka owocowe i krzewy, które jako pozostawione tam w stanie niezmienionym - dowodzą faktu, że stanowiły teren zielony wokół jezdni. Powyższe dowodzi jedynie, jaki jest obecnie stan wykorzystania spornej nieruchomości, co jest bez znaczenia dla tego, z jakich powodów nieruchomość ta została wywłaszczona w 1981 r. W ocenie sądu Wojewoda nie wykazał dostatecznie, że istniejąca na działce nr [..] zieleń ma związek z potrzebami drogowymi – w szczególności nie wynika to z dołączonych do akt zdjęć. W tej sytuacji, jak wskazano wyżej, wniosek, że działka nr [..] została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest przedwczesny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania sąd uznał, że argumenty skargi, wskazujące na oparcie ustaleń istotnych dla sprawy na niepełnym materiale dowodowym, zasługują na uwzględnienie, gdyż faktycznie materiał dowodowy niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczne wysunięcie wniosków, które stały się podstawą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując odwołanie Gminy Miasta i uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewoda dla wydania decyzji powinien podjąć kroki w celu uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku bardziej jednoznacznego wykazania realizacji celu wywłaszczenia – budowy drogi oraz okoliczności nabycia części nieruchomości w trybie tzw. dowłaszczenia. Przede wszystkim bowiem zaistniała konieczność uzupełnienia i rewizji materiału dowodowego, który będzie podlegał ocenie organu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa procesowego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości 600 zł (1,5 stawki) oraz zwrot kosztów opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 51 zł (od trzech skarżących po 17 zł) – tj. łącznie 851 zł.