Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1518/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2022 r. nr SKO.PW/4171/113/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr WGK-Ś.6331.2.2021 działając na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. art. 104 K.p.a.

w pkt 1/ nakazał E. W. przywrócenie stanu poprzedniego na stanowiących jej własność działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., poprzez usunięcie z powierzchni wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego;

w pkt 2/ prace należy wykonać w terminie do trzech miesięcy po tym, jak niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

w pkt 3/ powiadomić Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w Wieliczce o wykonaniu powyższych prac w terminie 7 dni od ich wykonania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin ustalono, że na działki nr [...] i [...] w P. zostały nawiezione znaczne ilości ziemi wymieszanej z gruntem, średnio na wysokość około 3 metry na całej powierzchni działek. Ziemia z gruzem nawożona była w ciągu trzech lat, nawożenie ukończono w roku 2020 we wrześniu. Poprzez nawiezienie ziemi na działki [...] i [...] w P. zmieniono stan wody na ich gruncie, ograniczając spływ wód powierzchniowych z działki [...] w miejscowości P.. Na działce [...] w P. stwierdzono zastoiska wody. Na działkach E. W. stwierdzono wkopane dwie rury o średnicy 180 mm i 80 mm, których zadaniem według oświadczenia właścicielki miało być zbieranie wód z działki [...] w P. i skierowanie ich do cieku. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że działki w [...], [...] i [...] w P. w stanie naturalnym położone były na stoku opadającym w kierunku północnym. Działka [...] położona była wyżej w stosunku do działek [...] i [...] w P. . Woda opadowa z terenu działki [...] w P. w sposób swobodny spływała po terenie przez działki [...] i [...] w P. wpływając do cieku wodnego położonego w dolinie. Nawiezienie ziemi i gruzu na działki [...] i [...] w P. spowodowało znaczne podniesienie terenu w wyniku czego został zakłócony naturalny spływ wód opadowych. W chwili obecnej działka [...] w P. znajduje się niżej niż działki [...] i [...] w P. . Woda opadowa spływająca ze stoku zatrzymuje się na działce [...] w P. przed około dwu metrową skarpą rozpoczynającą się na granicy działek [...] i [...] w P. . W dniu wizji w terenie i w okresie przed wizją brak było jakichkolwiek opadów atmosferycznych. Na działce nr [...] stwierdzono rozlewisko. Organ stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr [...] i [...] w miejscowości P., na skutek nawiezienia znacznej ilości ziemi i gruzu. W wyniku tego doszło do wystąpienia szkód na działce wnioskodawcy nr [...] w miejscowości P., jej podtopienia i utworzenia się rozlewiska wodnego. Naruszenie przez właściciela nieruchomości stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich rodzi skutek w postaci nałożenia sankcji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Przy czym przepis art. 234 p.w. przewidujący przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter alternatywny, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, albowiem z treści ww. przepisu nie wynika, że podstawowym rozwiązaniem jest wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten traktuje oba wskazane w nim rozwiązania równoważnie. Organ winien mieć na uwadze, aby podjęte rozstrzygnięcie zapewniało skuteczne zapobieżenie szkodom, było racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie. W trakcie wizji lokalnej stwierdzono występowanie podtopień na działce nr [...] w miejscowości P. na najniżej położonej części działki, stwierdzono, że podtopienia mają charakter stały. Zjawisko to jest efektem zahamowania spływu wód podziemnych i opadowych poprzez znaczne podniesienie terenu. Wody naturalnie przepływały przez działki [...] i [...] w miejscowości P. i uchodziły do cieku wodnego. Organ prowadzący postępowanie stwierdził, że likwidacja niekorzystnych zmian wymaga przywrócenia pierwotnych warunków wodnych przez odbudowę dawnego spadku terenu.

Od tej decyzji odwołanie wniosła E. W. podnosząc, że działając w dobrej wierze i chcąc pomóc gminie Wieliczka przyjęła na działkę ziemię częściowo z gruzem od firmy wykonującej chodniki w miejscowości G.. Przedstawiciele tego podmiotu nie poinformowali strony skarżącej, że takie czynności mogą zakłócić stosunki wodne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr SKO.PW/4171/113/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny nie budzi w sprawie wątpliwości. Na działki nr [...] i [...] w P. zostały nawiezione znaczne ilości ziemi wymieszanej z gruntem, średnio na wysokość około 3 metry na całej powierzchni działek. Ziemia z gruzem nawożona była w ciągu trzech lat, nawożenie ukończono w roku 2020 we wrześniu - według oświadczenia stron obecnych na wizji. Poprzez nawiezienie ziemi na działki [...] i [...] w P. zmieniono stan wody na ich gruncie, ograniczając spływ wód powierzchniowych z działki [...] w miejscowości P.. Na działce [...] w P. stwierdzono zastoiska wody. Na działkach E. W. stwierdzono wkopane dwie rury o średnicy 180 mm i 80 mm, których zadaniem według oświadczenia właścicielki miało być zbieranie wód z działki [...] w P. i skierowanie ich do cieku. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że działki w [...] i [...] w P. w stanie naturalnym położone były na stoku opadającym w kierunku północnym. Szczególnego podkreślenia wymaga, że właściciel działek nr [...] i [...] E. W. przyznała, że nawiozła na swoją działkę dużą ilość ziemi zmieszanej z gruzem betonowym, kamieniami i żwirem. Zostało to również potwierdzone w odwołaniu sporządzonym osobiście przez stronę. Niezależnie od intencji strony, w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr [...] i [...] w miejscowości P., na skutek nawiezienia znacznej ilości ziemi i gruzu. W wyniku tego doszło do wystąpienia szkód na działce wnioskodawcy nr [...] w miejscowości P., jej podtopienia i utworzenia się rozlewiska wodnego. Hałdy odpadów zostały rozplantowane, a teren działek został uformowany ze spadkiem w kierunku działki nr [...] w P. tworząc skarpę o wysokości około 2 metrów w granicy działek nr [...] i [...] w P. . W związku z tym nastąpiła istotna zmiana rzędnych terenu w stosunku do rzędnych pierwotnych, doszło również do zmian morfologicznych terenu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach [...] i [...] w miejscowości P., a skutki tej zmiany są znaczne i narażają M. D. na szkodę, przy czym sprawa dotyczy nieprawidłowości związanych ze zmianą stanu wód na gruncie spowodowanych nawiezieniem ziemi z gruzem na działki nr [...] i [...] w miejscowości P.. Wystarczającym jest sam fakt wystąpienia tych szkód, a te okoliczności w sprawie są bezsporne.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności związku przyczynowo - skutkowego między nawiezieniem ziemi, a zaleganiem wody na działce sąsiedniej oraz istnienia zmiany stanu wody na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki można było pozyskać w sprawie oraz niedostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wydania decyzji w treści uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2/ art. 136 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego lub zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania przez organ I instancji, oraz oparcie się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, bez ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, czego konsekwencją było również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

3/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezapewnienia w postępowaniu przed tym organem czynnego udziału odwołującej w postępowaniu, tj. możliwości udziału w wizji lokalnej, która miała odbyć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

4/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne z dziedziny hydrologii i gospodarki wodnej,

5/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania w pkt 1 decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia o treści niejasnej i nieprecyzyjnej, a także pozwalającej na różne interpretacje, co do sposobu jej wykonania, w szczególności wobec zawarcia w uzasadnieniu decyzji sprzecznych z jej sentencją wytycznych co do sposobu oceny wykonania nakazu "przywrócenia stanu poprzedniego",

6/ art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji występowała zmiana stanu wody na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., podczas gdy na skutek wykonanych na działce prac został przywrócony uprzedni stan wody na działce nr [...]; ewentualnie - poprzez zobowiązanie skarżącej do przywrócenia stanu poprzedniego, w sytuacji gdy możliwe jest rozwiązanie alternatywne w postaci wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Zgodnie z dyspozycją art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm. dalej; ustawa) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust 1).

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust 3).

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach, nie należących do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą na gruncie sąsiednim. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11 LEX nr 1138839, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 LEX nr 1138468, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Rz 393/11 LEX nr 1153201. Samo naruszenie stosunków wodnych należy rozumieć, jako ingerencję w teren działki, skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej na tym gruncie np. ingerencją, na skutek której nastąpiła zmiana kierunku czy też intensywności spływu wód z terenu działki z której naruszenia dokonano, na teren działek sąsiednich. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 kwietnia 2019 II SA/Gl 714/18 spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Podkreślić też należy, iż naruszenie stosunków wodnych, to świadome czy też nieświadome działanie właściciela terenu, które w jakikolwiek sposób zmienia dotychczasowy stan wód na tym terenie (jej zaleganie czy odprowadzanie) ze szkodą dla terenów do niego nie należących.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust 3 ustawy wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu, do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11).

Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone jest na wniosek lub z urzędu. Niezależnie od trybu wszczęcia tego postępowania pełne zastosowanie mają ogólne reguły rządzące postępowaniem przed organami administracji. Mowa tu o wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasadzie, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej]) a także zasada oficjalności, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). W postępowaniu tym bezwzględnie istotną jest prawidłowe stosowanie przez organ administracji reguły o której mowa w art. 80 K.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie

Jak mowa wyżej, postępowanie o naruszenie stosunków wodnych wymaga ustalenia przez organ administracji, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, jak również czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody (o ile taka została dokonana) a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo skutkowy. Ustalenia organu, jeżeli stwierdzi naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, muszą obejmować także kwestię związane z optymalnym usunięciem szkodliwego oddziaływania działki, na której zmiany stosunków wodnych dokonano, na grunty sąsiednie. Organ nie może zakładać, że zawsze takim rozwiązaniem jest przywrócenie stanu poprzedniego, zwłaszcza jeżeli wiązać się to musi z koniecznością podjęcia czasochłonnych i kosztownych działań po stronie zobowiązanego. Być może do usunięcia skutków naruszeń, wystarczające byłoby zobowiązanie właściciela działki do usunięcia części nawiezionej ziemi lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja wydana w oparciu o art. 234 ustawy nie jest karą za delikt administracyjny ale administracyjną formą załatwienia sporu sąsiedzkiego w konkretnej dziedzinie, jakimi są stosunku wodne na sąsiadujących gruntach.

W sprawach prostych, oczywistych opinia rzeczoznawcy nie jest konieczna. Wszędzie jednak tam gdzie nie da się jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie nie tylko, czy do naruszenia stosunków wodnych doszło i czy powodują one szkodę na gruncie sąsiednim, ale też, jak optymalnie wystąpienie tej szkody zniwelować, wymagane są widomości specjalne. W ocenie sądu kwestii tych organ w każdej sprawie nie jest władny samodzielnie ustalić - przynajmniej nie ustalił ich w decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zapewniana organu o "fachowości" pracownika organu który ustaleń dokonał, nie są do końca dla sądu przekonujące. Nie jest w ocenie sądu wystarczającym zapewnienie organu o pierwotnym nachyleniu terenu i późniejszym nawiezieniu go gruntem (jest to okoliczność niesporna) co skutkuje szkodami dla działki sąsiedniej. Okoliczności tych nie można ustalać bez analizy map sytuacyjno-wysokościowych, zbadania rzędnych terenu z przed nawiezienia gruntu jak i rzędnych po dokonaniu nawiezienia, wskazania precyzyjnie jak w wyniku tego nawiezienia przekierowany została spływ wód opadowych lub gruntowych i jakie wywołuje szkody. Jak mowa wyżej należy też ustalić jakie optymalne należy podjąć działania, by zlikwidować szkodliwe oddziaływanie terenu, na którym dokonano zmiany stosunków wodnych za szkodą dla działek sąsiednich a zatem jakie obowiązki nałożyć na właściciela działek nr [...] i [...]

Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci wykonanie opinii rzeczoznawcy z zakresu hydrologii i w oparciu o tą opinię dokona ustaleń na podstawie których wyda stosowną decyzję.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.