Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2810/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 745/13 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną VS


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. (II SA/Wa 745/13), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą D.P. udostępnienie informacji publicznej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poczynił następujące ustalenia:

W dniu 10 stycznia 2013 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek D. P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) umowy podpisanej z T. (T. S.A.) na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

2) kwoty jaką zobowiązała się ARiMR do zapłaty za emisję ww. spotów,

3) obowiązków T. S.A. wynikających z tej umowy,

4) w jakim miesiącu T. wystawiła fakturę za emisję spotów,

5) w zakresie jakich wydatków budżetowych (dział, rozdział, paragraf) została zakwalifikowana płatność za tę fakturę,

6) kiedy nastąpiła płatność za tę fakturę.

W zakresie pkt. 3-6 wniosku, Agencja udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. Natomiast, co do pozostałej części wniosku (pkt 1 i 2) w dniu 28 stycznia 2013 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż wnioskowana umowa nie została zawarta w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, jednakże dotyczy ona zamówienia publicznego. Skoro inne umowy z zamówień są jawne i jest to zgodne z Konstytucją RP i prawem unijnym, a zwłaszcza kwota takich umów jest jawna, to mając na uwadze art. 31 Konstytucji RP i art. 61 Konstytucji RP, nic nie przemawia za tym, aby odmówić prawa do informacji o kwocie umowy o emisję reklamy zawartą przez dwa podmioty publiczne, albowiem tajemnica przedsiębiorcy nie jest bezwzględna i nie ma ona generalnie pierwszeństwa przed prawem do informacji publicznej. Wskazał, że przedmiotowa umowa jest zawierana w sferze finansów publicznych, opłacana środkami publicznymi i tym bardziej za ujawnieniem kwoty przemawia art. 35 ustawy o finansach publicznych. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia jaką wartość gospodarczą ma dla T. S.A. informacja o kwocie wynagrodzenia, jaką T. S.A. otrzymała od ARiMR. Skarżący zauważył też, że postępowaniu T. S.A. nie występowała jako strona co może być przyczyną uchylenia decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nie podzielił zasadności środka odwoławczego i decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie.

Organ wskazał, iż żądana informacja nie może być ujawniona, gdyż T. S.A. podjęła działania dla zachowania przedmiotowej informacji w poufności. Umowa łącząca T. S.A. i ARiMR zawiera "klauzulę poufności". Zgodnie z tą klauzulą ARiMR nie może udostępniać wnioskowanej informacji, ponieważ zobowiązała się do zachowania jej w poufności a T. S.A. nie udostępnia tej informacji innym podmiotom, zaś w piśmie skierowanym do ARiMR z dnia 21 czerwca 2012 r. T. S.A. wskazała, że traktuje wnioskowane informacje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wyraża zgody na ich upublicznienie. ARiMR podjęła działania mające na celu ustalenie, czy zaistniały nowe okoliczności pozwalające na udostępnienie żądanej informacji publicznej, jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji, ponieważ wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, który nie wyraża zgody na jej udostępnienie.

Nadto organ wskazał, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji tajemnicy przedsiębiorcy, dlatego przy definiowaniu tego pojęcia należy posiłkować się definicją zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

D. P. wniósł skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nim w mocy decyzji i argumentując, iż zaskarżona decyzja narusza zasady proporcjonalności. Poddał także pod rozwagę Sądu zadanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy przepis art. 5 ust.2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 139 ust 3, art. 8 ust 3 i art. 86 ust 4 oraz art. 4 pkt. 3 lit. g i lit. h ustawy Prawo zamówień publicznych, art. 35 ustawy o finansach publicznych - jest zgodny z art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust 3 i art. 32 Konstytucji RP, w zakresie bezwyjątkowej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, co do wartości umowy finansowanej ze środków publicznych, tj. informacji o wielkości środków publicznych przekazanych przedsiębiorcy przez podmiot publiczny. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. umowy podpisanej przez organ z T. na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2013 r. skarżący wniósł, w oparciu o mechanizm proporcjonalności (wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), o wyjaśnienie:

1. Czy prawo do utajnienia informacji o środkach publicznych uzyskanych przez podmiot gospodarczy od podmiotu publicznego (w ramach gospodarki środkami publicznymi) mieści się w konstytucyjnym pojęciu określonych w ustawach praw podmiotów gospodarczych. Przy tym należy mieć na uwadze, iż do wykładni wyrażeń zawartych w Konstytucji RP nie można stosować wykładni i definicji zawartych w ustawach zwykłych.

2. Czy konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw podmiotów gospodarczych jest ograniczenie informacji publicznej o kwocie wydatków publicznych poczynionych przez podmiot publiczny na zakup danej usługi od danego podmiotu gospodarczego.

3. Jaka jest istota prawa do informacji publicznej i czy ograniczenie prawa do uzyskania informacji o kwocie wydatkowanych środków publicznych nie jest wkroczeniem w istotę politycznego prawa do informacji o sprawach publicznych.

4. Jaka jest istota praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP i czy prawo do zatajenia ceny, za jaką oferują swoje usługi podmiotom publicznym wchodzi w istotę praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził dowód z dokumentu tj. przedmiotowej umowy zawartej pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a T. S.A. na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził że nie widzi potrzeby zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w całym zakresie wskazanym przez skarżącego, albowiem w ocenie Sądu rozstrzygniecie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na powyższe nurtujące skarżącego pytania, ale od indywidualnej, charakterystycznej dla każdej sprawy, oceny, czy dokonane przez stronę umowy handlowej, zastrzeżenie poufności danego elementu umowy zasługuje na ochronę prawną w zakresie zasadnego odmówienia udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tego elementu umowy (bądź całej umowy). Z tych samych przyczyn zbędne jest rozstrzyganie co do pięciu kwestii podniesionych w piśmie skarżącego z dnia 18 lipca 2013 r.

Sąd I instancji zauważył, że jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. ARiMR jest organem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja dotycząca treści umowy podpisanej przez ARiMR z T.S.A. na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz kwoty, jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, stanowi informację publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, to jest udostępnienia treści przedmiotowej umowy, i podania kwoty, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Powołując się na literaturę i orzecznictwo Sąd stwierdził, że według art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy Sąd zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że T.S.A. podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z ARiMR na emisję spotu reklamowego informującego o efektach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W umowie tej zawarta została klauzula dotycząca zachowania w poufności informacji o drugiej stronie. Po złożeniu zaś przez skarżącego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do ARiMR o udostępnienie treści tej umowy oraz kwoty jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, T.S.A. nie wyraziła zgody na upublicznienie przez ARiMR treści przedmiotowej umowy.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla T.S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Należy zgodzić się z organem, że informacja o warunkach na jakich została zawarta ta umowa, wynegocjowanej cenie oraz ewentualnych zastosowanych rabatach, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców telewizyjnych i może wpływać na pozycję rynkową T.S.A.

T. S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych oraz, że sprzedaż czasu antenowego pod emisję reklam stanowi jedno ze źródeł jej finansowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) przychodami T. S.A. są między innymi wpływy pochodzące z reklam i audycji sponsorowanych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, gdy zważy się na charakter przedmiotowej umowy, nie można w żaden sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu administracyjnym zasady proporcjonalności pomiędzy prawem do informacji publicznej a tajemnicą przedsiębiorcy.

Sąd I instancji zaznaczył, że umowa zawarta pomiędzy ARiMR a T. S.A. na emisję filmu reklamowego informującego o efektach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 3 lit. h ww. ustawy wyłącza bowiem jej stosowanie do zamówień, których przedmiotem jest zakup czasu antenowego.

Wprawdzie przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli, dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Wbrew zatem zarzutom skargi, w świetle powyższego przepisu, dopuszczalne było wyłączenie jawności treści umowy zawartej pomiędzy ARiMR a T. S.A. jako jednostkami sektora finansów publicznych, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd I instancji wskazał też, że w identycznym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13) podzielił zasadność powyższych poglądów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył D. P.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- przez uznanie, że przedsiębiorca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o odmowę udzielenia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę jego przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

- przez uznanie, iż brak udziału przedsiębiorcy w wyżej określonym postępowaniu administracyjnym nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego,

- przez nierozpoznanie sprawy pod kątem naruszenia art. 28 k.p.a. i jego wpływu na wynik postępowania administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.),

- nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż naruszenie art. 28 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.)

2) Naruszenie art. 133 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a i art. 77§ 1 i § 4 k.p.a.

- przez gołosłowne bez oparcia się na materiale zawartym w aktach sprawy , bez wskazania dowodów, przyjęcie, iż informacja o wynagrodzeniu za usługę emisji spotów stanowi dla T. S.A. "wartość negocjacyjną" i "może wpływać na pozycję rynkową T. S.A."

- przez pominięcie, iż ww. fakty nie stanowią faktów notoryjnych i w związku z tym wymagają dowodu i nie wynikają z innych ustalonych w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez sąd i przez organ faktów.

3. Mając na uwadze powyższe skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez

- całkowity brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a w postępowaniu administracyjnym,

- całkowity brak uzasadnienia na podstawie jakich materiałów (dowodów) sąd ustalił fakt, że informacja o wynagrodzeniu za usługę emisji spotów stanowi dla T. S.A. wartość negocjacyjną i może wpływać na pozycję rynkową T. a także przez brak definicji (wyjaśnienia) sformułowania "wartość negocjacyjna" i "pozycja rynkowa"i jak te sformułowania mają się do pojęcia prawnego "wartość gospodarcza" zawartego w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,

- całkowity brak wyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego w sprawie nie miał zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dlaczego sąd uznał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest: proporcjonalne; konieczne w demokratycznym państwie prawa; nie narusza istoty prawa do informacji publicznej,

4) Naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust.1 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji przez uznanie,

- że ustawa wyłącza postanowienia Konstytucji i że Konstytucji nie stosuje się bezpośredni w tej sprawie,

- że tajemnica przedsiębiorcy ma absolutne (w każdych okolicznościach) pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej,

- że taka absolutna ochrona tajemnicy przedsiębiorcy nie narusza istoty prawa do informacji publicznej i jest konieczna w demokratycznym państwie prawnym.

5) Naruszenie art. 193 Konstytucji przez odmowę zadania pytania prawnego o zgodności art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji rozumianymi w ten sposób, iż prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ma w każdych okolicznościach bezwzględne pierwszeństwo wobec prawa do informacji publicznej – z art. 61 ust. 1 i 3 w zw. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji

6) Naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie przez uznanie,

- iż informacja o kwocie środków publicznych otrzymanych przez przedsiębiorcę od podmiotu publicznego jako wynagrodzenie za wykonanie usługi (cena) posiada wartość gospodarczą w rozumieniu tego przepisu i stanowi tajemnicę przedsiębiorcy,

- posiadanie wartości gospodarczej oznacza nie tylko rzeczywistą, aktualną i wymierną wartość ale także potencjalną (przyszłą i nieokreśloną) wartość.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego czy przedsiębiorca jest stroną postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę tego przedsiębiorcy. Zdaniem Skarżącego naruszenie przepisu art. 28 k.p.a miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, gdyż organ ma obowiązek ustalić w postępowaniu czy informacja objęta wnioskiem o udostępnienie spełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy pod kątem naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest nawet wskazania, iż informacja ma wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. Sąd w zaskarżonym wyroku ustalił fakty, iż żądana informacja ma wartość negocjacyjną i może wpływać na pozycję rynkową T. S.A. Jednak te stwierdzenia są dowolne i gołosłowne i nie wynikają z akt sprawy. Sąd zatem orzekł na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, co stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a. i ma wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby sąd orzekał tylko na podstawie tego co znajduje się w aktach sprawy, doszedłby do wniosku, iż w aktach nie ma materiałów, że żądana informacja ma wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. Powyższe stanowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym się oparł ustalając, iż żądana informacja ma wartość negocjacyjną.

Skarżący powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., II SA/Wa 1483/12, wskazał że jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeże nie staje się bezskuteczne.

W ocenie skarżącego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął kwestię równości. Zdaniem skarżącego przedsiębiorca telewizyjny nie powinien być uprzywilejowany w stosunku do większości przedsiębiorców zawierających umowy z podmiotem publicznym. Zasadą jest, że umowy zawierane z podmiotami publicznymi i finansowane ze środków publicznych są jawne. Przemawia za tym art. 8 i art. 35 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego okoliczność, że umowa na zakup czasu antenowego nie podlega pod ustawę o zamówieniach publicznych nie może prowadzić do uprzywilejowania pozycji takiego podmiotu w zakresie utajniania co i za ile sprzedał podmiotowi publicznemu. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał art. 139 ust. 3 art. 8 ust. 3, art. 86 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem skarżącego interpretacja Sądu że w każdych okolicznościach pierwszeństwo ma prawo ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wobec prawa do informacji publicznej musi budzić wątpliwości co do zgodności tak pojmowanego art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji , z art. 61 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd zatem zobowiązany był do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W ocenie Skarżącego Sąd I instancji przyjął zbyt szeroką definicję tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorstwa z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ma swoją genezę już w przepisach przedwojennych. Jej celem było zachowanie uczciwej konkurencji. Takiego pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa nie można jednak wprost stosować do ograniczenia informacji publicznej. Inny jest bowiem cel ochrony tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście relacji handlowych i konkurencji między przedsiębiorcami a inny cel ochrony w kontekście prawa do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że prawo europejskie nie pozwala na absolutne ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tejmnicę przedsiębiorcy. Powołał art. 4 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARMIR wniosła o jej oddalenie. Agencja wskazała, że informacja o treści umowy posiada wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą. Podniosła też, że w identycznym stanie faktycznym wyrokiem z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 NSA oddalił skargę kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wadliwie sporządzona, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które z podniesionych zarzutów uznaje za naruszenie prawa procesowego, a które za naruszenie prawa materialnego, a w przypadku naruszenia prawa materialnego czy chodzi o błąd wykładni czy też błąd subsumpcji. Jednakże w świetle przytoczonej uchwały owe uchybienie nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wnioskowana przez Skarżącego informacja ma charakter publiczny oraz, że ARiMR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Kwestą sporną pozostaje wyłącznie zasadność nieudzielania informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz. U. z 2003r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.). Niewątpliwie bez znajomości treści umowy nie można ocenić, czy faktycznie jej utajnienie jest uzasadnione. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dysponował jednak dokumentem źródłowym ( umową) i mógł ustalić że wolą stron umowy było jej utajnienie oraz, że znajduje to swoje uzasadnienie w treści umowy.

Według art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei ust. 2 wymienionego artykułu stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Niewątpliwie umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę jakim jest T. SA może zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym zapis art. 11 ust. 4 stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia 1 czerwca 2012r. w tajemnicy, czego wyrazem jest § 7 umowy. Dotyczy to całej umowy, a więc i kwestii związanej z ustaloną przez strony umowy ceną wykonania usługi przez przedsiębiorcę.

Niewątpliwe w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należyta oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy) ZNSA 1/2014, s. 23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyważenie racji obu stron w rozpoznawanej sprawie miało miejsce i nie narusza ono prawa. W przypadku objęcia klauzulą tajności ceny transakcji zastrzeżonej wprawdzie przez przedsiębiorcę publicznego ale działającego na konkurencyjnym rynku mediów uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy zostało w niewątpliwy sposób ustalone, że zachodzi przypadek ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a to ze względu na określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych – art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Jak zostało wykazane ograniczenie prawa do informacji publicznej w tym przypadku wynika z ustawowego prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Skoro powołany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza Konstytucji to nie było podstaw do stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 193 Konstytucji. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza treści umowy AR i MR z T. SA wskazuje, że w całości obejmuje ona informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjęte zostały działania w celu zachowania ich w poufności, a więc informacje których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy o finansach publicznych i w stosunku do których doznaje ograniczeń zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 ustawy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r.,). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zatem nieodniesienie się wprost do wszystkich argumentów, w tym do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. nie może być uznane za naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skoro w świetle całokształtu wywodów Sądu I instancji uzasadnił swoje stanowisko we wszystkich kluczowych kwestiach podnoszonych w skardze.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Wykazanie naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej musi wskazywać jakich okoliczności w sprawie nie wyjaśniono (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jakich prawem wymaganych elementów nie zawiera kwestionowana decyzja administracyjna (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto skarżący kasacyjnie musi wykazać, że naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że umowa łącząca T. S.A. i ARMIR zawiera klauzulę poufności. Ponadto jak wskazał Sąd I instancji, w piśmie skierowanym do ARMIR z dnia 21 czerwca 2012 r. T. S.A. podniosła, że traktuje wnioskowane informacje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wyraża zgody na ich upublicznienie. Ponadto na rozprawie Sąd I instancji dopuścił dowód z tej umowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia przedmiotu sprawy wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione a uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Zatem skoro z kwestionowanej decyzji wynika, że zgodnie z wolą T. S.A. informacja o cenie jest objęta klauzulą tajności, to Sąd I instancji dokonując kontroli kwestionowanej decyzji ARMIR i uzasadniając szerzej tę okoliczność nie przeprowadził ustaleń za organ a tym samym nie naruszył prawa.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że T. S.A. nie była stroną w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje skarżący kasacyjnie w orzecznictwie wyrażono pogląd, że stroną w takim postępowaniu jest przedsiębiorca, którego utajniona informacja dotyczy. Sąd podziela pogląd, iż przedsiębiorca, którego tajemnicy dotyczy postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej może być stroną w takim postępowaniu. Nie można jednak zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że brak udziału T. S.A. w postępowaniu stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze dlatego, że odmowa udzielenia informacji publicznej w tej sprawie jest zgodna z wolą T. S.A., a po wtóre pomimo braku udziału T. w postępowaniu wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Po trzecie w orzecznictwie przyjmuje się, że niezawiniony brak udziału strony w postępowania administracyjnym, jako przesłanka wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, i podstawa do uchylenia decyzji przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. może być skutecznie podnoszona tylko przez podmiot, który twierdzi, że w sposób niezawiniony nie brał udziału w postępowaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

W sprawie istotna jest wzajemna relacja przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782), dalej "ustawa o informacji" oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej "ustawa o konkurencji".

Artykuł 5 ustawy o informacji zawiera regulację co do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przewidując w ust. 2 m.in., że dotyczy to tajemnicy przedsiębiorcy. Ustawa o konkurencji w art. 11 ust. 4 podaje definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przez którą rozumie nieujawniane do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Skoro nieujawnione do informacji publicznej informacje są tajemnicą przedsiębiorstwa to ujawnione nią nie są, ale pomijając użyte sformułowanie to należy rozumieć, że wymienione w tym przepisie informacje dotyczące przedsiębiorstwa stanowią jego tajemnicę, której nie należy ujawniać do wiadomości publicznej, o ile przedsiębiorstwo zastrzeże ich poufność.

W sprawie zawierając umowę z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] S.A. tajemnicę zastrzegła, stąd odmowa podania do informacji publicznej kwoty, za jaką został wyprodukowany spot, pokazujący efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Agencja zamawiająca spot, która odmówiła podania kwoty za emisję spotu, jak i Wojewódzki Sąd uznały, że wysokość tej kwoty stanowi prawem chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie mogę zgodzić się z takim podejściem do sprawy.

Po pierwsze należy mieć na względzie, że wydatkowane na spot reklamowy środki finansowe pochodzą od organu władzy publicznej w rozumieniu ustawy o informacji, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, zatem są to środki publiczne podlegające ujawnieniu co do wysokości i sposobu ich wydatkowania.

Po drugie środki finansowe wydatkowane na spot reklamowy zostały wypłacone telewizji publicznej, na utrzymanie której obywatele zobowiązani są do opłacania abonamentu, w określonej wysokości.

Po trzecie w sprawie nie chodzi tylko o to ile zarobiła telewizja publiczna na wyprodukowaniu spotu, ale ile zostało wydatkowanych środków publicznych przez organ władzy publicznej na ten cel.

W moim przekonaniu to właśnie jest istotą w sprawie.

To nie kwestia nieujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa jest ważna, jako wyłączająca informację publiczną, ale informacja publiczna, dotycząca wydatkowania środków publicznych. Innymi słowy to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydatkująca środki publiczne, jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej co do wysokości kwoty, zwłaszcza, że nastąpiło to poza zamówieniami publicznymi.

Przepływ środków finansowych publicznych nastąpił pomiędzy podmiotami publicznymi, stąd nie wydaje się słuszne, aby wysokość tych środków nie mogła być ujawniona z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.