Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1191/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
657
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 5, art. 35 ust. 15 , ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 274
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"[...] Gminy i Miasta [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie: [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] marca 2019 r., w której dokonano interpretacji zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268).

Stan sprawy przedstawia się następująco:

"[...] Gminy i Miasta [...]" Sp. z o.o. pismem z [...] stycznia 2019 r. wniósł do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych opisanych we wnioski. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przekazał przedmiotowy wniosek – według właściwości - do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W ramach powyższego wniosku Spółka podniosła, że stosownie do brzmienia art. 267 Prawa wodnego, do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zostały zaliczone opłaty za usługi wodne. Opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Jednym z elementów niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, w zależności od rodzaju usługi, jest ilość pobranej wody (podziemnej lub powierzchniowej) albo ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych albo ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Przepisy przejściowe Prawo Wodne wskazują, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne do dnia [...] grudnia 2020 r. następuje, m. in., na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne (por. art. 552 ust. 2a Prawa Wodnego). Podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za usługi wodne w treści oświadczenia podaje informacje, w zależności od rodzaju usług, w szczególności na temat ilości pobranej wody (podziemnej lub powierzchniowej) ze wskazaniem poszczególnych celów, na jaki woda została pobrana albo ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych wraz ze wskazaniem, czy na nieruchomościach z których te wody pochodzą zagwarantowano retencję i na jakim poziomie albo ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Z uwagi na brak wytycznych oraz posiadane wątpliwości interpretacyjne co do poszczególnych stanów faktycznych – opisanych szerzej w dalszej części wniosku

– Spółka zwróciła się do organu o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne, jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne?

2. Czy odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarcza (np. sklep), wykorzystujących pobraną wodę także do celów związanych z potrzebami socjalnymi, należy zakwalifikować do grupy odbiorców usług pobierających wodę na cele określone w art. 274 pkt 2 Prawa Wodnego?

3. Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 u.z.z.w., w przypadku których w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała cześć lokali wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?

4. W jaki sposób podmiot pobierający wodę powinien zakwalifikować pobór wody dokonywany w celu jej dalszej hurtowej odsprzedaży podmiotowi bezpośrednio obsługującemu finalnych odbiorców?

5. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wody powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej?

6. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze stacji uzdatniania wody do finalnych odbiorców usług? Czy cała taka woda winna zostać zakwalifikowana jako pobierana na cel określony

w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, czy też opłata za usługi wodne powinna zostać skalkulowana w taki sposób, by "straty" zostały rozliczone proporcjonalnie według finalnej struktury sprzedaży przedsiębiorstwa, czyli

np. jeżeli 70 % wody przedsiębiorstwo dostarcza na cel określony w art. 274 pkt 4 (woda dla gospodarstw domowych) to za 70 % strat wody również uiszczać winno stawkę właściwa dla tego celu?

7. Jaki cel poboru wody należy przypisać dla odbiorcy usług, który posiada zawartą ze spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego, natomiast za wodomierzem głównym posiada podział (rozgałęzienie) instalacji wewnętrznej i dostarcza wodę do pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza?

8. Na jakiej podstawie (w oparciu o co) spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług?

9. W jaki sposób określić ilość m3 wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z poszczególnych nieruchomości?

10. Jakie tereny należy uznać w rozumieniu Prawa wodnego za tereny uszczelnione (w szczególności czy za takie należy uznawać powierzchnie dachów)?

11. W rozumieniu Prawa wodnego, jak należy zdefiniować urządzenia do retencjonowania wody, jakim warunkom takie urządzenia winny odpowiadać?

12. W jaki sposób należy obliczyć opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast?

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] marca 2019 r. wyjaśnił, że:

1) kwalifikując pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych należy przyjąć cel poboru wód powiązany z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu jej dostarczenia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, a okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalne przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód, którym w przedstawionym przypadku jest pobór, uzdatnianie

i dostarczanie wody;

2) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego w odniesieniu do wód pobranych

w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej

z właścicielem lub zarządcą budynku odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego;

3) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

4) opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej

z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód, niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Realizowany przez Spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi

w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi

w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej;

5) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, niezależnie od tego,

że odbiorca usług wykorzystuje dostarczoną wodę dodatkowo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym;

6) w przypadku braku przyrządów pomiarowych, z których wynika ilość odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych, określenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej należy dokonać na podstawie innych, wiarygodnych metod, które doprowadzą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne do prawidłowego oznaczenia zakresu korzystania z tej usługi wodnej (ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych). Przedstawiony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sposób pozyskania danych o ilości odprowadzonych w danym kwartale do wód - wód opadowych lub roztopowych polegający na posłużeniu się danymi dotyczącymi ilości opadów udostępnianych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, tj. średnią opadów z kwartału, za który składane jest oświadczenie, przemnożoną przez powierzchnię uszczelnioną nieruchomości oraz współczynniki spływu uznać należy za prawidłowy. Urządzenia retencyjne to obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Za teren uszczelniony należy uznać taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi do retencji wód opadowych lub roztopowych, a więc również powierzchnię dachów i stropodachów odwróconych;

7) zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego opłata stała ustalana jest

w formie informacji rocznej, co oznacza, że odnosi się ona do jednego roku. Przyjęty w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego "czas wyrażony w dniach" stanowi zatem stałą wartość, która w związku z rocznym charakterem opłaty stałej co do zasady zawsze wynosi 365 dni. W tej sytuacji powiązanie w przepisie art. 274 pkt 5 lit. a Prawa wodnego górnej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne z dobą oraz niedokonanie takiego powiązania w przepisie art. 274 pkt 5 lit. b Prawa wodnego nie zmienia sposobu naliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, który w odniesieniu do obu usług wodnych jest taki sam.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stany faktyczne będące przedmiotem jego oceny oraz swoją ocenę prawną.

"[...] Gminy i Miasta [...]" Sp. z o.o. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji (interpretacji) zgodnie z przepisami oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług,

- błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegają na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel,

o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit za p.w., a nie cele poboru wody ustalone

w oparciu o faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług,

- błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia

7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152, ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit c w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472) polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalania celów poboru wody,

- niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji czego wydanie zaskarżonej decyzji, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, ze zm.) polegającego na: (a) nierozpoznaniu istoty sprawy przez nieudzielenie odpowiedzi na wszystkie z pytań zadanych we wniosku o udzielenie interpretacji z [...] stycznia 2019 r., co w konsekwencji doprowadza do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego; (b) niedokonaniu jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie pominiętych pytań, wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a.; (c) jak również zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; (d) przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez pominięcie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu części pytań zadanych we wniosku o interpretację;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, tzn. przejawiający się w braku szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i jej uzasadnienia.

W motywach skargi zarzuty zostały uzasadnione. Skarżąca m. in. podniosła, że wydana interpretacja indywidualna stoi w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego, co w konsekwencji implikuje nieuzasadnione zwiększenie daniny publicznej, do której uiszczenia zobowiązana jest Skarżąca. Przy zastosowaniu się przez Skarżącą do wydanej interpretacji, Skarżąca będzie zobligowana do zapłaty wyższych opłat za usługi wodne, aniżeli w przypadku dokonania prawidłowej interpretacji Prawa wodnego. Zdaniem Skarżącej zaprezentowana przez organ interpretacja jest wewnętrznie sprzeczna. Ujawnione wątpliwości nie są interpretowane przez organ na korzyść Skarżącej. Organ nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ część z zadanych pytań i przedstawionych stanów faktycznych pozostała bez odpowiedzi.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się 11 października 2019 r. pełnomocnik Skarżącej złożył: informację z Krajowego Rejestru Sądowego odpowiadającą odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców o zmianie dotychczasowej nazwy Skarżącej na [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; wniosek o zwrot niezbędnych wydatków poniesionych w sprawie, poza kosztami, których poniesienie zostało już wykazane w sprawie. Do wydatków tych pełnomocnik Skarżącej zaliczył koszty korespondencji poniesione przez pełnomocnika w związku z nadaniem pisma o uzupełnieniu wpisu od skargi w kwocie 5,90 zł i wydatek przeznaczony na zakup biletów kolejowych dla aplikanta radcowskiego w związku z jego stawiennictwem na rozprawie w kwocie 95,30 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia interpretacji co do zakresu

i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia warunków, jakim powinno odpowiadać takie rozstrzygnięcie, określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, uniemożliwiając zastosowanie się do niej stronie oraz jej należytą kontrolę sądową.

Podstawę wydania interpretacji przepisów prawa stanowiła regulacja zawarta w art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców [(Dz. U. poz. 646, ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p"). W rozumieniu ust. 1 ww. przepisu interpretacją indywidualną są wydawane przez właściwy organ administracji publicznej lub przez właściwą państwową jednostkę organizacyjną wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w odniesieniu do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej prowadzonej, w jego indywidualnej sprawie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego ww. instytucji ma niewątpliwie służyć zmniejszeniu ryzyka nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem działania organów, poprzez ujednolicenie praktyki działania tych organów. Jednocześnie z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Aby ten cel można było osiągnąć, ustawodawca zagwarantował przedsiębiorcom nie tylko możliwość wystąpienia do właściwych podmiotów z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa (w zakresie przedmiotowym określonym ww. ustawą), ale również określił procedurę wydawania takiej interpretacji, jej formę i zawartość. Tak kompleksowego uregulowania powyższej kwestii nie można uznać za bezcelowe. Wręcz przeciwnie, wypada przyjąć, że ustawodawca formalizując wydawanie interpretacji zakładał, że spełnienie przez nią wszystkich wymogów określonych w art. 34 p.p. pozwoli na skuteczne osiągnięcie przez ten instrument celu w postaci udzielenia należnej ochrony podmiotowi, który uzyska tą drogą wykładnię prawa w odniesieniu do wątpliwości, jakie powziął i przedstawił w ramach wniosku o udzielenie interpretacji. Wprawdzie z art. 35 ust. 1 p.p. wynika,

że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, a więc nie musi on się do niej zastosować, ponosząc tym samym ryzyko ewentualnych konsekwencji odmiennego działania, niż wynika to ze stanowiska przedstawionego w interpretacji, ale jednocześnie zastosowanie się przedsiębiorcy do interpretacji daję tę gwarancję, że nie może być on obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Wydana zatem w warunkach ustawy – Prawo przedsiębiorców interpretacja ma zasadniczy walor gwarancyjny dla jej adresata, dlatego musi być jasna oraz klarowna w swojej treści i formie. Nie wolno przy tym zapominać, że z uwagi na treść art. 35 ust. 15 p.p., przewidującego obowiązek publikacji interpretacji wydanej przez uprawniony do tego podmiot w Biuletynie Informacji Publicznej, jej treść trafia nie tylko do wnioskodawcy, lecz do szerszego grona przedsiębiorców, dla których zawarte w niej stanowisko organu może stanowić istotną informację wyznaczającą kierunek podejmowanych działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Aby więc interpretacja spełniała stawiane przed nią cele, musi w pełni realizować wymogi określone przepisami powołanych wyżej regulacji. Spełnienie tych założeń ma jeszcze jedną zasadniczą konsekwencję, związaną z oceną legalności wyrażonego przez organ interpretujący stanowiska w sprawie objętej wnioskiem interpretacyjnym. Otóż zgodnie z wolą ustawodawcy, w myśl art. 34 ust. 5 p.p. zasadą jest, że udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. To z kolei skutkuje poddaniem takiej decyzji, zawierającej interpretację, sądowej kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne. Aby kontrola ta mogła być wykonywana efektywnie, udzielona interpretacja musi spełniać wymogi formalne określone art. 34 p.p., gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie przez sąd należytej oceny tego, czy przedstawiona w niej wykładania prawa, przyjęta na tle przedstawionego we wniosku aplikującego stanu faktycznego, jest prawidłowa. Inaczej rzecz ujmując, lektura interpretacji musi stwarzać realną możliwość oceny przez sąd, które stanowisko – organu czy wnioskodawcy – zasługuje w danym stanie faktycznym i prawnym na aprobatę.

Treść decyzji w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów prawa została w pierwszej kolejności zdeterminowana przez ustawodawcę w art. 34 ust. 5 zd. 2 p.p. Zgodnie z tą regulacją interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis, określając kształt decyzji interpretacyjnej w wyżej określonym zakresie, stanowi lex specialis względem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zwłaszcza co do takich elementów jak rozstrzygnięcie decyzji, które w tym przypadku sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska odnośnie przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, oraz uzasadnienie – które powinno się koncentrować na rozważaniach prawnych mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowisko, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie na prawidłowym sformułowaniu tych dwóch elementów decyzji administracyjnej zasadza się jednocześnie prawidłowość całego rozstrzygnięcia oraz jego gwarancyjny charakter. Tylko przy zachowaniu należytej staranności w sporządzeniu tych składników interpretacji ma ona szansę zostać prawidłowo odczytana przez jej adresata, a względnie także w toku jej dalszej, ewentualnej kontroli - przez organ wyższego stopnia bądź sąd. Zważyć przy tym należy na treść ust. 8 art. 34 p.p. Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość, by w ramach jednego wniosku, składający go uprawniony podmiot sformułował dowolną ilość odrębnych stanów faktycznych lub przyszłych zdarzeń, czyniąc je przedmiotem zapytań interpretacyjnych. W takiej sytuacji na organie udzielającym interpretacji ciąży szczególny obowiązek, by wydawana przezeń w tym zakresie decyzja, mimo niewątpliwie większego stopnia skomplikowania, jak również istotnie większego nakładu pracy niezbędnej do jej sporządzenia, pozostała jasna i zrozumiała. Rezultat taki możliwy jest do osiągnięcia wyłącznie wtedy, gdy wydający interpretację organ będzie ściśle przestrzegał wymogów co do formy sporządzenia takiego rozstrzygnięcia, a ta – zdaniem Sądu – powinna w przypadku wielości zapytań interpretacyjnych odpowiadać schematowi, że każdemu pytaniu opartemu

o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt rozstrzygnięcia, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem rozstrzygnięcia fragment uzasadnienia, zawierający stosowny i co ważne, jak najpełniejszy wywód prawny. Nie oznacza to oczywiście, że jeżeli tego rodzaju wywód został sformułowany w odniesieniu do jednego z kilku przedstawionych we wniosku stanów faktycznych (zdarzeń przyszłych), a jest on adekwatny także w stosunku do innego z analizowanych stanów, organ musi go w całości powtórzyć. Wystarczy bowiem, że organ odeśle wtedy do części uzasadnienia sformułowanego na gruncie wcześniej omówionego zagadnienia, zachowując jednak schemat, że odesłanie takie będzie wskazane w ramach odrębnych wyjaśnień odpowiadających systematycznie pytaniu (stanowi faktycznemu/zdarzeniu) postawionemu we wniosku o udzielenie interpretacji, tak by jej adresat natychmiast wiedział, gdzie należy szukać argumentacji dla przyjętego przez organ stanowiska, nie musząc poszukiwać jej w całej treści decyzji, bądź też stojąc przed koniecznością jej samodzielnego wyinterpretowania z całości rozważań organu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja z [...] marca 2019 r. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę wydawania tego rodzaju aktów administracyjnych i w przedstawionej do kontroli formie nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Nie spełnia sformułowanych przez ustawodawcę wymogów prawidłowej interpretacji przepisów – w tym wypadku ustawy Prawo wodne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wadliwe jest jej rozstrzygnięcie, które sprowadza się do przedstawienia siedmiu, niemal dogmatycznie sformułowanych stwierdzeń, których jednak nie daje się w żaden racjonalny sposób połączyć wprost z konkretnymi pytaniami przedstawionymi enumeratywnie we wniosku o udzielenie interpretacji i z wywodami zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie organowi nie można odmówić, że takie wywody przedstawił, niemniej jednak uczynił to w sposób zupełnie nieusystematyzowany i nieczytelny, w efekcie czego taki sam skutek odnosi cała interpretacja, tzn. jest ona nieczytelna, trudna, a momentami wręcz niemożliwa w odbiorze, a co za tym idzie niemożliwa również do prawidłowego zastosowania. Pociąga za sobą ryzyko, że w razie nieprawidłowego zrozumienia przez adresata decyzji zawartych w niej treści, poczyni on błędne działania w sferze prowadzonej działalności gospodarczej. Rację ma Skarżąca twierdząc, że organ w ogóle nie odpowiedział na część przytoczonych w jej wniosku pytań. Wniosek taki jest w pełni uprawniony, zważywszy na fakt, że pytań takich było dwanaście, natomiast – trzymając się liczby punktów rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji – udzielone zostało tylko siedem odpowiedzi. Sąd nie twierdzi przy tym, że brakujących odpowiedzi nie dałoby się odszukać po więcej niż drobiazgowej analizie uzasadnienia decyzji, ale nie jest rolą ani Sądu, ani tym bardziej adresata interpretacji, by czynić tego rodzaju zabiegi. Interpretacja, co wynika poniekąd z samej natury tego instrumentu wykładni prawa, ma być bezpośrednią odpowiedzią na sygnalizowane wątpliwości co do zakresu stosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym. Organ zobligowany jest takiej odpowiedzi udzielić wprost, a nie ukrywać jej w bliżej nieokreślonym fragmencie uzasadnienia. W ocenie Sądu, gdyby organ w niniejszej sprawie trzymał się schematu "jedno pytanie – jedna odpowiedź", prawdopodobnie uniknąłby słusznie wytkniętego mu uchybienia.

Na zakończenie rozważań Sąd uznał za stosowne zwrócenie uwagi organu na jeszcze jeden aspekt sprawy, jaki ujawnił się w toku kontroli decyzji. Otóż zgodnie z art. 34 ust. 5 p.p., skoro udzielona interpretacja ma zawierać m. in. uzasadnienie prawne, to nie ulega wątpliwości, że powinno być to uzasadnienie jak najpełniej przedstawiające argumentację organu, a więc w sposób absolutnie kompletny musi ono ujmować wszystkie aspekty prawne odnoszące się do opisanej przez wnioskodawcę sytuacji faktycznej lub zdarzenia przyszłego. Niedopuszczalne jest zatem, by organ uzupełniał swoją argumentację dopiero w odpowiedzi na złożoną skargę, bowiem formułowane tą drogą wywody, niezależnie od ich słuszności lub braku racji, nie podlegają ocenie Sądu, gdyż nie stanowią elementu składowego zakwestionowanego przez Skarżącą aktu administracyjnego. Miejscem dla tego rodzaju wywodów jest wyłącznie sama decyzja, bo tylko wtedy, można z nimi skutecznie polemizować lub się do nich zastosować. Natomiast zamieszczanie ich dopiero w ramach odpowiedzi na skargę jest zdecydowanie spóźnione i niemogące mieć wpływu na wynik sprawy.

Wobec wykazanego przez Sąd naruszenia wyżej przywołanych przepisów prawa doszło do uwzględnienia skargi. Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – w punkcie I wyroku - uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania postanowił – w punkcie II - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa Skarżącej w wysokości 797 zł złożyły się: wpis od skargi – w wysokości 300 zł i wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej – w wysokości 480 zł ustalone na zasadzie regulacji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265) powiększone o uiszczoną od pełnomocnictwa kwotę opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Zasądzenie zwrotu kosztów w przedstawionej wysokości oznacza nieuwzględnienie opisanego w stanie sprawy, a złożonego na rozprawie, wniosku o zwrot dodatkowych kosztów. Regulację prawną wskazującą jakie koszty zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania stanowi art. 205 p.p.s.a. W § 1 odnosi się do kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub - jej imieniu - przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawny (czyli nietrudniącego się zawodowo udzielaniem pomocy prawnej). Do kosztów tych zalicza się m. in. koszty przyjazdów do sądu strony lub jej pełnomocnika. W § 2 odnosi się do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego (czyli pełnomocnika profesjonalnego). Do kosztów tych zalicza ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe (art. 211-213 p.p.s.a.) oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 91 § 3 p.p.s.a.). Ponieważ Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, to zwrotowi, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), mogły podlegać jedynie koszty określone w § 2 art. 205 p.p.s.a. Katalog wymienionych w tym przepisie niezbędnych kosztów postępowania ma charakter wyczerpujący i zarazem wiążący. Po pierwsze, nie może być rozszerzany na wydatki inne, drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak wydatki na korespondencję. Koszty te pokrywa przyznane pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym wynagrodzenie (postanowienie WSA w Opolu z 28.09.2005 r., sygn. akt I SA/Op 73/05, publ. LEX nr 857102). Ponadto wydatek w kwocie 5,90 zł został poniesiony celem wykazania uiszczenia uzupełniającej opłaty sądowej od skargi, której uiszczenie w należnej wysokości, czyli wymaganej przepisami prawa, winno nastąpić przy wniesieniu do Sądu skargi (art. 219 § 1 p.p.s.a.). Po drugie, do kosztów strony reprezentowanej przez radcę prawnego nie wlicza się kosztów jego przejazdu do Sądu (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Zatem inaczej niż w przypadku postępowania prowadzonego przez stronę osobiście czy przez jej pełnomocnika niebędącego adwokatem czy radcą prawnym (art. 205 § 1 p.p.s.a.).