Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1177/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zatrudnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 pkt 1, art. 18 ust 1, art. 18m
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi ,,A’’ sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...] ([...]) w przedmiocie wykreślenia podmiotu, wpisanego pod numerem [...], tj. "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez niniejszą decyzję przymiotu ostateczności – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm., dalej: ustawa, ustawa o promocji zatrudnienia lub u.p.z.i.r.p.) marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19c-19h. Wskazał, że zgodnie z art. 19 pkt 1 ustawy podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki, tj. nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Nadto zacytował art. 18 o ust. 2 tej ustawy po czym stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż zasadnym jest wykreślenie Spółki z agencji zatrudnienia albowiem w zakreślonym terminie na wezwanie organu pierwszej instancji do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 pkt 1 u.p.z.i.r.p., w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma nr [...]. nie usunęła tego naruszenia. Przypomniał przy tym, że organ pierwszej instancji pozyskał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację o posiadaniu według stanu na dzień [...]r. przez Spółkę zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W tej sytuacji pismem z [...] r. skierowanym zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p organ pierwszoinstancyjny wezwał agencję zatrudnienia do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 pkt 1 u.p.z.i.r.p., w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma nr [...]. W zakreślonym terminie strona nie usunęła naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia. Zaznaczył także, że pismem z [...] r. Spółka potwierdziła posiadane zadłużenie z tytułu, mi.in.: składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne za miesiące [...] – [...] r.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Spółka poinformowała, że składki za marzec zostały zapłacone [...] r., a w pozostałym zakresie została wszczęta procedura w ZUS mająca na celu spłatę pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym. Zaznaczył, że z raportu z [...] r. wynika posiadanie zadłużenia przez Spółkę w tytułu nieopłacania ww składek. Zauważył także, że Spółka uregulowała zadłużenie z [...] r. nie posiadając zaległości na dzień [...] r.

W ocenie organu drugoinstancyjnego powyższe okoliczności z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 18 m ust. 1 pkt 6 ustawy nie mogły wpłynąć na uwzględnienie odwołania.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa;

2) art. 80 Kpa poprzez zaniechanie właściwego i wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej;

3) art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji i brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę;

4) art. 18 m ust. 1 pkt. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach i rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykreślenie podmiotu z rejestru w sytuacji, gdy w momencie orzekania nie istniała przesłanka do wykreślenia go z rejestru;

5) art. 19 podpunkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka nie spełnia ustawowych wymogów, w szczególności posiada zaległości z tytułu składek, podczas gdy uregulowała wszystkie należności publicznoprawne, w związku z czym spełnia wszystkie ustawowe wymagania określone w art. 19.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I stopnia, a także zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że organ rozpoznający sprawę nieprawidłowo rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaniechał właściwego i wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz nie ustosunkował się do podniesionych przez stronę zarzutów. Zwłaszcza jej argumentu w zakresie dokonania zapłaty składek w momencie składania odwołania.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że poza sporem jest posiadane przez Spółkę tak w dacie wszczęcia postępowania [...] r. jak i orzekania przez organ pierwszej instancji [...] r. zadłużenia, m.in.: z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W drugiej zaś kolejności, że terminowość ich opłacania i brak z tego tytułu zaległości jest warunkiem koniecznym, określanym prawnie jako warunek sine quo non, wymaganym mocą art. 19 ust. 1 ustawy do wykonywania lub świadczenia usługi, wymienionej w art. 18 ust. 1 ustawy, tj. prowadzenia działalności w zakresie usług pośrednictwa pracy, polegających w szczególności na: a) udzielaniu pomocy osobom w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pracodawcom w pozyskaniu pracowników o poszukiwanych kwalifikacjach zawodowych, b) pozyskiwaniu i upowszechnianiu ofert pracy, c) udzielaniu pracodawcom informacji o kandydatach do pracy, w związku ze zgłoszoną ofertą pracy, d) informowaniu kandydatów do pracy oraz pracodawców o aktualnej sytuacji i przewidywanych zmianach na lokalnym rynku pracy, e) inicjowaniu i organizowaniu kontaktów osób poszukujących odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z pracodawcami, f) kierowaniu osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, o którym mowa w art. 85, g) kierowaniu cudzoziemców do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do podmiotów prowadzących działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 85a. W drugiej zaś kolejności, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, na powinności organu - Marszałka województwa, stanowiąc w art. 18 m ust. 1, że wykreśla on w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku: 1) pisemnego wniosku podmiotu; 2) postawienia przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia upadłości; 3) wydania decyzji, o której mowa w art. 18m ust. 1; 4) nieprowadzenia agencji zatrudnienia, w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego i pracy tymczasowej, w okresie dwóch kolejnych lat, stwierdzonego na podstawie informacji, o której mowa w art. 19f; 5) naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b–19d, art. 85 ust. 2–5 oraz art. 85a; 6) nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e–19h; 7) złożenia przez podmiot oświadczenia, o którym mowa w art. 18e ust. 2 pkt 1 i ust. 3, lub przekazania informacji, o których mowa w art. 19e ust. 1 pkt 1, niezgodnych ze stanem faktycznym; 8) niezgodności danych w rejestrze ze stanem faktycznym po uprzednim wezwaniu podmiotu do złożenia wyjaśnień w tej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania; 9) powierzania, na podstawie przepisów o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym bez ważnego dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) uzyskania informacji o śmierci przedsiębiorcy lub uzyskania informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Krajowego Rejestru Sądowego o wykreśleniu przedsiębiorcy. 2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przepis art. 18f stosuje się odpowiednio.

Tym samym sporna jest - przy tak określonych ustawowo powinnościach adresatów norm - nie tyle kwestia nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e–19h i skutków tego zaniechania, ale to czy w ogóle przy tak ukształtowanych normach i następujących po sobie zdarzeniach, o czym szerzej poniżej, można przyjąć, że do tego naruszenia w sposób bezwzględny i o określonych skutkach doszło. I o ile nie budzi wątpliwości treść wezwania organu jak i zakreślonych w nim terminów, to już zdaniem Sądu takie oczywiste nie jest w aspekcie skutku prawnego zachowanie tak strony będące odpowiedzią na nie, jak i w dalszej konsekwencji organu w związku z tą odpowiedzią. Otóż wezwaniem z [...] r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Podniósł, że Spółka wnioskując o dokonanie wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, a następnie składając wniosek o dokonanie zmiany danych w przedmiotowym rejestrze, złożyła - na podstawie art. 18e, ust. 2 pkt 1 ustawy - oświadczenie, że m.in.: znane są jej i spełnia warunki prowadzenia agencji zatrudnienia odpowiednio w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego lub pracy tymczasowej - określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednym z warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonym w art. 19 pkt 1 ustawy, co wyeksponował, jest nieposiadanie zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych.

Równocześnie wskazał, że z informacji pozyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych według stanu rozliczenia na dzień [...] r. Spółka posiada zaległości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP. W tych okolicznościach organ ewidencyjny wezwał adresata pisma do usunięcia naruszenia w/w warunku prowadzenia agencji zatrudnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt. 6 wyżej wymienionej ustawy nieusunięcie przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 pkt 1 ustawy skutkować będzie wszczęciem postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu, w drodze decyzji, z rejestru agencji zatrudniania.

Na tak zakreślone wezwanie, co wymaga podkreślenia, Spółka pismem z [...] r. odpowiedziała, że posiadała na dzień otrzymania pisma, tj. [...] r., zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP za miesiące [...], [...] i [...]. Jednocześnie poinformowała, że składki powyższe za miesiąc [...] zostały zapłacone w dniu [...] r., na dowód czego załączyła potwierdzenie przelewu. Dodatkowo oświadczyła, że została wszczęta procedura w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, mająca na celu spłatę zadłużenia za miesiące [...] i [...] w układzie ratalnym. Na zakończenie nadmieniła, że ma chwilowe problemy z płynnością, natomiast zostały podjęte kroki, aby tę sytuację zażegnać w najbliższym czasie. Mając to na uwadze wniosła o nie wszczynanie postępowania skutkującego wykreśleniem jej z rejestru agencji zatrudnienia.

Tym samym, przy tak następujących po sobie zdarzeniach, wątpliwości Sądu budzi bowiem kategoryczna ocena, organów tak I jak i II instancji, reakcji, tj. odpowiedzi strony, w jej pełnym zarysie, na wezwanie jako: "nieusunięcie naruszeń". Zdaniem Sądu, po pierwsze: przy tak sformułowanej odpowiedzi nie można bezwzględnie przyjąć, że strona nie zareagowała w zakreślonym terminie na wezwanie wypełniając nałożone nań obowiązki, po drugie: nie wiadomo de facto dlaczego działający w ramach uznania administracyjnego organ wyznaczył stronie termin określony w dniach oznaczony na 14 dni, a nie np. 7 czy 21 lub 30 a także dlaczego nie uznał wniosku strony czy jej argumentów na jego wydłużenie jako nieuzasadnionych. Do takiej konstatacji prowadzi ciąg zdarzeń albowiem po odpowiedzi strony na wezwanie organ pismem z [...] r. zawiadomił ją, na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia agencji zatrudnienia. Po czym decyzją z [...] r. orzekł o jej wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności. Tymczasem w aktach brak jest dokumentów obrazujących kondycję finansową spółki i stan zadłużenia, jak także jej dotychczasowe wypełnianie przez nią ustawowych obowiązków, co w zakresie wyznaczonego terminu i jego wymiaru przy określeniu go nie przez ustawodawcę a przez organ jest wymagane. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu termin zakreślony przezeń stronie do usunięcia naruszenia prawa zarówno w zakresie określenia w liczbach czy tygodniach lub miesiącach, w drugiej, że zakreślenie terminu służy zdyscyplinowaniu strony.

Zatem po upływie tego terminu organ dokonuje oceny, czy ziściły się przesłanki do zastosowania rygoru wynikającego z jego upływu czy też na uzasadniony wniosek strony, podyktowany okolicznościami wydłużenia go. Uwaga ta jawi się jako istotna, gdyż o ile terminy ustawowe, jak i urzędowe mają charakter zawity (prekluzyjny), a ich uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, to instytucją, niejako łagodzącą ich zawity charakter jest przywrócenie terminu, czy w przypadku terminów urzędowych jego np. zmiana czy wydłużenie, o co zdaje się wnioskowała strona w piśmie strony [...] r., pozostawionym bez odpowiedzi, co do terminu.

W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, wprawdzie dotyczący uchybienia terminu uzupełnienia braków formalnych podania, jednakże mogący z uwagi na zakres materii i jej zbieżność z przedmiotem niniejszej sprawy stanowić jej argumenty na zasadach per analogii, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 Kpa, gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą W. T., [...], nr [...], poz. [...]). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 Kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17).

Inaczej ujmując – brzmienie art. 18 m ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 19 pkt 1 i art. 19 e-19 h skłania do konkluzji, że skoro ustawodawca nie określił terminu do usunięcia naruszeń pozostawiając jego określenie organom czyniąc ten termin terminem urzędowym, czyli ustalanym w postępowaniu przez organ administracyjny, to zarazem uznaniu organu pozostawił możliwość jego wydłużania czy zmieniania, o ile jest to uzasadnione. W następstwie takiego stanowiska, mając przy tym na uwadze sankcyjny charakter ww. regulacji prawnych, w złożoności przedmiotowej sprawy i woli strony wyrażonej w piśmie z [...] r. nie można zgodzić się z organem, że bezspornie, w tak ustalonym stanie faktycznym, zaistniały podstawy do wykreślenia Spółki z rejestru agencji zatrudnienia, jak stwierdził kategorycznie.

Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa.

Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru agencji zatrudnienia, a wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.