Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2833/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. art. 107 par. 1, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach na rzecz skarżącego P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (Komisja) uchwałą nr [...] z [...] marca 2021 r., działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej Kpa.), w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej u.d.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania P.L. (dalej: wnioskodawca, skarżący) od uchwały nr [...] Lokalnej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w K. (Lokalna Komisja) z [...] stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów uchwał wydanych przez Lokalną Komisję w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2020 r. z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, utrzymała w mocy ww. uchwałę nr [...].

Do wydania uchwały Komisji doszło w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wnioskodawca zwrócił się do Lokalnej Komisji o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów uchwał wydanych przez tę komisję w okresie od [...] stycznia

do [...] maja 2020 r. Dnia [...] czerwca 2020 r. na wypadek ewentualnego wydania przez komisję decyzji odmownej, wnioskodawca skierował do niej ww. wniosek

o udostępnienie informacji publicznej opatrzony własnoręcznym podpisem.

Uchwałą nr [...] z [...] lipca 2020 r. Lokalna Komisja postanowiła

o udostępnieniu informacji publicznej w sposób nie naruszający prawa

do prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych oraz praw autorskich.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy z [...] sierpnia 2020 r. od ww. uchwały, uchwałą nr [...] z [...] października 2020 r., Komisja zdecydowała o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Uznając wnioskowaną informację za informację przetworzoną, pismem

z [...] grudnia 2020 r. Lokalna Komisja wezwała wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Uznała, że przygotowanie informacji obejmującej ponad cztery miesiące jej działalności będzie wymagało dokładnej analizy danych zawartych we wnioskowanych uchwałach, a każda z tych uchwał zawiera informacje o bardzo zróżnicowanym statusie, stąd konieczna jest ich analiza pod kątem prawnym. Biorąc pod uwagę ilość uchwał oraz wrażliwość danych w nich zawartych jest to aktywność pracochłonna, wymagająca czasu w tym również wysokiej staranności, a informacja publiczna przetworzona to taka, która wymaga m.in. dokonania stosownych analiz, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z [...] grudnia 2020 r. przedstawił swoje stanowisko. Stwierdził, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej i w związku z tym Lokalna Komisja nie była uprawniona do żądania wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca wskazał, że kwalifikacja informacji jako informacji przetworzonej skutkuje obłożeniem jej udostępnienia dodatkowymi wymaganiami, które mogłyby być trudne, a czasami wręcz niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę. Zdaniem wnioskodawcy, w niniejszej sprawie Lokalna Komisja nie dokonywałaby przetworzenia informacji, gdyż za takie nie można uznać wyszukania uchwał, ich anonimizacji, zeskanowania i przesłania na adres e-mail, ponieważ są to czynności o czysto technicznym charakterze. Podniósł, że taka ocena jest spójna z poglądami judykatury, a przyjęcie, że takie czynności stanowią przetworzenie informacji byłoby irracjonalne i wypaczałoby sens prawa do informacji. Jednocześnie, na wypadek, gdyby żądane informacje uznano za informację przetworzoną, wnioskodawca wskazał, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że Lokalna Komisja rozpoznaje wnioski

o przeprowadzanie doświadczeń na zwierzętach, co jest kwestią "żywo dyskutowaną w opinii publicznej", a żądane informacje dotyczą działalności komisji, w tym informacji na temat sposobu rozpoznawania spraw, proporcji decyzji wyrażających zgodę na doświadczenia do decyzji odmawiających udzielenia takiej zgody. Informacje takie pozwalają na kształtowanie się opinii publicznej w zakresie działalności komisji i zasadności jej funkcjonowania, a także skali doświadczeń na zwierzętach w Polsce. Wnioskodawca podkreślił także, że prawo do informacji służyć ma przede wszystkim kontroli społecznej, a posiadanie informacji jest niezbędnym elementem do wyciągania wniosków i realizacji wolności pozyskania

i rozpowszechniania informacji. Realizacja tych uprawnień pozwala na ocenę działalności administracji publicznej, które co do zasady mają działać w sposób jawny i transparentny dla obywateli. Kontrola społeczna działalności lokalnych komisji etycznych, jest szczególnie istotna, jeśli weźmie się pod uwagę delikatną materię, którą komisje się zajmują, a także wysokie ryzyko konfliktów interesów.

Wnioskodawca wskazał ponadto, że jako społecznik zaangażowany

w ochronę zwierząt oraz w ochronę praw człowieka, w tym prawa do informacji, ma możliwość realnego wpływu na działalność komisji, a uzyskanie informacji

i wyciągnięcie z nich wniosków pozwoli podjąć ewentualne kroki w celu poprawy działalności komisji. Zdaniem wnioskodawcy, krokami takimi może być nie tylko rozpowszechnienie informacji szerszemu gronu odbiorców, ale też skorzystanie

z prawa do wniosku lub skargi w procedurze przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócił również uwagę na znaczenie dla niniejszej sprawy tego, że toczy się obecnie proces ustawodawczy w sprawie zmiany ustawy,

a wnioskodawca jako członek organizacji społecznych zajmujących się ochroną prawa do informacji, a także współpracownik organizacji ochrony zwierząt będzie mógł wziąć udział w posiedzeniach komisji sejmowych, a także w rozmowach

z posłami lub senatorami obradującymi w sprawie ww. ustawy, przekazując im informacje na temat wniosków wyciągniętych z uzyskanych informacji publicznych, co z kolei może mieć istotny i realny wpływ na kształtowanie się treści ww. projektu ustawy, a w konsekwencji na działalność komisji i stopień ochrony zwierząt wykorzystywanych w doświadczeniach.

Uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Lokalna Komisja odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

W uzasadnieniu swojej rozstrzygnięcia wskazała, że pojęcie "informacji przetworzonej" nie jest definiowane na gruncie u.d.i.p. i jego znaczenie jest doprecyzowywane na gruncie orzecznictwa. Zwrócono przy tym uwagę na selektywność i przypadkowość doboru judykatów dokonanego przez wnioskodawcę, gdyż wymienione w odpowiedzi na wezwanie judykaty można odnieść tylko

w pewnym zakresie do specyfiki działalności Lokalnej Komisji, a podane przykłady nie wykluczają, że jako informację przetworzoną można potraktować również udostępnienie dużej ilości prostych informacji, które muszą być odpowiednio zanonimizowane i zbadane pod kątem prawnym. Podniesiono również, że przygotowanie stosownych informacji do udostępnienia, "zajęłoby LKE dużo pracy

i znacznie zmodyfikowałoby dotychczasowy tryb pracy komisji". Ponadto musiałaby jeszcze przesłać do każdego z wnioskodawców, objętych wnioskiem o udostępnienie zapytania w celu zasięgnięcia informacji o charakterze danych zawartych w uchwale (np. tajemnica przedsiębiorstwa). Podkreślono także, iż istotą praw obywatelskich nie jest ich bezrefleksyjna realizacja, oderwana od specyfiki działalności danego organu, a wnioskodawca powinien wziąć pod uwagę ustawowe umocowanie Lokalnej Komisji - tam wyznaczony jej zakres zadań, specyfikę jej działalności, delikatny wymiar spraw, jakimi się zajmuje, a nie kierować się jedynie własnym interesem w uzyskaniu informacji.

Jednocześnie Lokalna Komisja stwierdziła, że wnioskodawca

w niewystarczający sposób wykazał istnienie interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonych. Jako kryteria oceny takiego interesu przyjęto m.in. to czy udostępniana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz czy jej udostępnienie może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na jego poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Uznała, że wnioskodawca nie potrafi konkretnie wskazać, jakiego rodzaju ulepszenia czy korzyści wynikają z uzyskania przez niego wnioskowanych informacji. Podniesiono przy tym, że wnioskodawca zupełnie pomija okoliczność, że w ramach działalności Lokalnej Komisji rozstrzygane jest

o interesach rożnych podmiotów, których interesy, w wyniku takiego rozpowszechnienia, mogłyby pozostać naruszone. Dostrzegła przy tym, że możliwe, że wnioskowane informacje są istotne dla pewnego kręgu osób zainteresowanych ochroną prawną zwierząt, które wyrażają sprzeciw wobec wykorzystywania zwierząt w doświadczeniach naukowych. Nie można jednak uznać, że jest to wystarczająco szeroki krąg potencjalnych odbiorców, a sam wnioskodawca nie potrafi tego przekonująco uzasadnić, poza chęcią podjęcia własnych działań. Lokalna Komisja podniosła przy tym, że uzyskane informacje nie doprowadzą również

do usprawnienia, ale prób dekonstrukcji działalności tej komisji, tak aby de facto, nie mogła ona realizować swoich zadań. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że informacje na temat "sposobu rozpatrywania spraw i proporcji decyzji wyrażających zgodę na doświadczenia do decyzji odmawiających udzielenia takiej zgody, a także skali doświadczeń na zwierzętach w Polsce", zostały już przez wnioskodawcę uzyskane w dniu [...] lipca 2020 r., przy czym podniesiono, że wnioskodawca

od czasu uzyskania tych informacji mógł je skutecznie wykorzystać, czego jednak nie uczynił.

Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. uchwały. Zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 Kpa. poprzez nienależyte i niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego

i prawnego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

a także rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na jego niekorzyść;

art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa. poprzez nienależyte, niepełne

i lakoniczne uzasadnienie uchwały; art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji pomimo nie spełnienia przesłanek konieczności i proporcjonalności, w sposób nieuzasadniony ochroną wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że

w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Wobec tak postawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Lokalną Komisję. Wnioskodawca wskazał, że podstawą uznania żądanej informacji za przetworzoną była jej obszerność i konieczność dokonania jej anonimizacji, a w tym zakresie Lokalna Komisja nie ustaliła, jaki zakres informacji podlegałby anonimizacji, w jaki sposób oceniła ona czasochłonność dokonania tych czynności i w jaki sposób oceniła, że ich podjęcie stanowiłoby utrudnienie dla jej prac. W zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego wnioskodawca podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] grudnia 2020 r., które uzupełnił, wskazując, że żądane informacje dotyczą sposobu funkcjonowania komisji i jej zgodności

z prawem, a legalność działania komisji, w tym wydawanie uchwał, które są zgodne

z prawem, a także informacji o liczbie i jakości wydawanych uchwał to informacje, które powinny interesować całe społeczeństwo, gdyż świadczą one o realizowaniu przez organy administracji publicznej zasady praworządności.

Komisja w uzasadnieniu wskazanej na wstępie uchwały stwierdziła, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się wnioskodawca, stanowi informację przetworzoną. Podała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej

z [...] maja 2020 r. obejmował przygotowanie skanów uchwał wydanych przez Lokalną Komisję w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2020 r., a więc bardzo dużej liczby dokumentów. Standardowa uchwała obejmuje ok. 2-3 strony maszynopisu, jednakże zgodnie z obecnie stosowanym wzorem, obligatoryjnym załącznikiem do każdej uchwały pozytywnej dla użytkownika, tj. wyrażającej zgodę na realizację danego badania, jest złożony przez niego wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia. Wzór wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia przed wypełnieniem obejmuje 8 stron, a wypełniony wniosek obejmuje standardowo co najmniej 13-14 stron, przy czym dostrzec należy, że zdarzają się wnioski, które obejmują nawet kilkadziesiąt stron maszynopisu. Powyższe pozwala więc uznać, zdaniem Komisji, że jedna z żądanych przez wnioskodawcę uchwał (wraz z dołączonym do niej wnioskiem, stanowiącym integralną jej część) zajmuje co najmniej ok. 20 stron maszynopisu. Liczba wniosków rozpatrywanych przez poszczególne komisje na posiedzeniach nie jest stała i może ulegać pewnym fluktuacjom, jednakże standardem jest rozpatrywanie na jednym posiedzeniu ok. 6-8 wniosków o wyrażenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia (ewentualnie wniosków o dokonanie zmiany w doświadczeniu, których objętość bywa krótsza). W związku z tym, że komisje obradują co do zasady raz w miesiącu, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował okres

od stycznia do niemalże końca maja, uzasadnione jest uznanie, że obejmował on materiały z pięciu posiedzeń komisji. Powyższe wskazuje, że żądanie z [...] maja 2020 r. dotyczyło udostępnienia nawet ok. 600 stron maszynopisu (lub więcej).

Zdaniem Komisji wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, prawidłowe udostępnienie tak obszernej dokumentacji nie jest czynnością prostą, ograniczającą się wyłącznie do wyszukania informacji, jej anonimizacji i zaskanowania. Należy bowiem zauważyć, że przed udostępnieniem tych materiałów konieczne jest dokonanie szczegółowej analizy treści tych dokumentów i rozważenie, czy i w jakim zakresie zachodzą w odniesieniu do nich wymienione w art. 5 u.d.i.p. przesłanki uzasadniające ograniczenie wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej (w tym w szczególności przesłanka ochrony prywatności osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych oraz przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, których zaistnienia w przypadku żądanych dokumentów należy się spodziewać), a także, czy ich ewentualne wystąpienie powinno determinować wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w całości, czy w części.

Dalej Lokalna Komisja winna jest dokonać oceny, czy w odniesieniu do materiałów, które miałyby podlegać udostępnieniu, a w praktyce każdego konkretnego wniosku i uchwały wyrażającej zgodę na jego realizację, zachodzi druga z przesłanek ograniczenia dostępu do informacji, wymieniona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnica przedsiębiorcy. Komisja wyjaśniła, że o uznaniu określonych informacji za chronione tajemnicą przedsiębiorcy może być mowa jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki – woli utajnienia informacji przez przedsiębiorcę i podjęciu przez niego działań niezbędnych w celu zachowania informacji

w poufności, a także posiadania przez te informacje charakteru informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających wartość gospodarczą (por. wyrok SN z dnia 27 lutego 2007 roku, V CSK 444/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. IV SA/Wr 803/17, LEX nr 2454438).

Jak podała Komisja, zamieszczanie we wnioskach o udzielenie zgody

na przeprowadzenie doświadczenia oraz dopuszczających przedstawione w nich projekty do realizacji uchwałach komisji różnego rodzaju danych, w tym danych korzystających z ustawowej ochrony, implikuje potrzebę indywidualnej weryfikacji każdego żądanego dokumentu pod kątem możliwości (i zakresu) jego udostępnienia. Z uwagi na to, że komisje nie czynią tego rodzaju ustaleń i nie gromadzą informacji

w tym zakresie na etapie rozpatrywania poszczególnych wniosków o wyrażenie zgody na przeprowadzenia doświadczenia, nie można wykluczyć (a wręcz należy założyć), że Lokalna Komisja musiałaby przed udostępnieniem informacji wnioskodawcy, skierować do każdego z użytkowników, których wnioski podlegałyby udostępnieniu, zapytania w celu zasięgnięcia informacji o charakterze danych zawartych we wniosku i uchwale.

Powyższe dowodzi, w opinii Komisji, że realizacja wniosku wnioskodawcy wymaga pracy nie tylko technicznej czy organizacyjnej, ale przede wszystkim intelektualnej. Jak stwierdziła Komisja, trafnie więc argumentuje Lokalna Komisja

w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że biorąc pod uwagę liczbę dokumentów oraz rodzaj danych w nich zawartych, przygotowanie tych materiałów

do udostępnienia wnioskodawcy musi zostać uznane za aktywność bardzo pracochłonną, wymagającą czasu i wysokiej staranności, która z uwagi na to wpłynęłaby na dotychczasowy tryb pracy komisji.

Komisja jako "nieco absurdalny" oceniła argument wnioskodawcy, który twierdzi, że skoro dokumentacja została już przez Lokalna Komisję odszukana

i oceniona w związku z udostępnieniem informacji w lipcu 2020 r., to udostępnienie mu żądanych informacji powinno być ułatwione. Komisja stwierdziła, że gdyby wówczas Lokalna Komisja dokonała prawidłowej oceny tej dokumentacji, dokonałaby też prawidłowego udostępnienia informacji, a toczące się dalej postępowanie (również niniejsze) byłoby bezprzedmiotowe. Do prawidłowego udostępnienia informacji wszak nie doszło – Lokalna Komisja nadmiernie zanonimizowała udostępniane uchwały, wydając jednocześnie decyzję o odmowie udostępnienia informacji, która w wyniku odwołania wnioskodawcy została uznana za błędną. Zatem Lokalna Komisja powinna dokonać ponownej – tym razem prawidłowej – oceny intelektualnej wnioskowanej dokumentacji, przy czym proces tej oceny,

z uwagi na objętość koniecznych do przeanalizowania danych, musi być praco- oraz czasochłonny. Na tym właśnie polega potrzeba przetworzenia tej informacji. W tym kontekście Komisja odniosła się również do jednego z zarzutów odwołania, że Lokalna Komisja "nie ustaliła jaki zakres informacji podlegałby anonimizacji". Komisja wskazała, że formułując tego rodzaju oczekiwanie wnioskodawca domaga się

de facto, aby Lokalna Komisja dokonała oceny, jakie elementy, treści zawarte

w udostępnianej dokumentacji będą podlegać anonimizacji, jeszcze przed wykazaniem przesłanki szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego, uzasadniającej w ogóle przystąpienie do przygotowania informacji przetworzonej. Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie dostrzega istoty problemu niniejszej sprawy, którym nie jest sama czynność anonimizowania dokumentacji, co jest procesem nawet jeśli długotrwałym, to przeprowadzanym dość mechanicznie, ale ocena intelektualna (być może również przy udziale użytkowników składających wnioski o wyrażenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia, które miałyby zostać udostępnione), co w istocie zanonimizowane być powinno. W opinii Komisji o błędnej ocenie istoty sprawy przez wnioskodawcę świadczy jego stanowisko przedstawione w piśmie z [...] grudnia 2020 r., w którym stwierdził on, że czynności konieczne

do zrealizowania w celu udostępnienia mu żądanej informacji, są to "czynności

o czysto technicznym charakterze", a przyjęcie, że stanowią one "przetworzenie informacji byłoby irracjonalne i wypaczałoby sens prawa do informacji".

Komisja zwróciła uwagę na aspekt spełnienia przez wniosek o udostępnienie informacji publicznej warunku określonego treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazała między innymi, że wnioskodawca nie podał chociażby przykładowych ulepszeń czy korzyści, których potrzeba wprowadzenia mogłaby zostać zidentyfikowana (potwierdzona?) na podstawie uzyskanych przez niego informacji. Uznała, że jako członek komisji w innym mieście, którym wnioskodawca był w okresie składania przez siebie wniosku do Lokalnej Komisji, mógłby on bardziej konkretnie wskazać

na przykład weryfikacji jakich hipotez co do działalności tej komisji mają służyć udostępniane dane. Jak trafnie argumentuje Lokalna Komisja, nie wskazuje on

"co nie działa" (lub może nie działać) w strukturze komisji, podkreślając w zasadzie jedynie potrzebę rozpowszechniania informacji i nieokreślonego "wpływania" wnioskodawcy na przebieg procesu legislacyjnego ustawy nowelizującej.

Do wywołania jakich zmian w systemie udzielania zgód na przeprowadzanie doświadczeń na zwierzętach wpływ ten miałby zmierzać wnioskodawca również nie wyjaśnia.

Komisja nie zgodziła się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie jest uprawniony do oceny, czy udostępniane informacje są niezbędne do realizacji celów wnioskodawcy. Podkreśliła w szczególności, że na tym polega ocena, czy

w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,

tj. czy szczególny interes publiczny w udostępnieniu informacji zachodzi, czy też nie. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przy ustalaniu, czy zachodzą przesłanki "szczególnej istotności", należy brać pod uwagę konkretną sprawę, zwłaszcza pod kątem jej miejsca, czasu i okoliczności. W związku z tym trudno wskazać rozwiązanie modelowe, a łatwiej badać i oceniać każdą sprawę indywidualnie. Jednocześnie Komisja przyznała, że zarzuty Lokalnej Komisji, jakoby wnioskodawca zmierzał swoim wnioskiem do storpedowania jej działań są zbyt daleko idące, choć rzeczywiście szeroki zakres żądania mógłby czasowo znacznie utrudnić działania organu – wszak ta okoliczność spowodowała uznanie informacji za przetworzoną. Informacja ta jednak musiałaby być wnioskodawcy udostępniona, gdyby na podstawie przedstawionej argumentacji zasadne było uznanie, że w niniejszej sprawie przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. się ziściła. W niniejszej sprawie nie została ona wykazana, a zatem niemożliwe było udostępnienie informacji przetworzonej zgodnie z wnioskiem.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Lokalną Komisję art. 61

ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji pomimo niespełnienia przesłanek konieczności

i proporcjonalności, w sposób nieuzasadniony ochroną wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, Komisja, w ślad za Lokalną Komisją, wskazała, że w ramach działalności komisji rozstrzygane jest o interesach różnych podmiotów, których interesy, w wyniku rozpowszechnienia informacji mogłyby pozostać naruszone. Formułując ww. zarzut, odwołujący się zdaje się po raz kolejny pomijać fundamentalny w niniejszej sprawie, a konieczny do uwzględnienia problem pogodzenia prawa do informacji publicznej z obowiązkiem zapewnienia przez organ właściwej ochrony dla dóbr takich jak prywatność osób fizycznych (i ich dane osobowe), tajemnice przedsiębiorców oraz dane objęte prawami własności intelektualnej, powierzonych temu organowi w związku ze złożeniem przez określone podmioty wniosków o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczeń na zwierzętach (ewentualnie o dokonanie w nich zmian, o których mowa w art. 51 ustawy). Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, do jakiego dochodzi w niniejszej sprawie, znajduje uzasadnienie wprost w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z tym przepisem ograniczenie tego prawa może nastąpić w szczególności ze względu

na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Przygotowanie żądanych materiałów do udostępniania w taki sposób, by usunięte zostały z nich treści podlegające ochronie – uwzględniając, że czynności zmierzające do tego "powinny być dokonywane z określoną dbałością

i starannością, tak aby nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich" – stanowi przetworzenie informacji. Jak podała Komisja, w sytuacji stwierdzenia, że

w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca takie przetworzenie, odmowa udostępnienia informacji była zatem z perspektywy przepisów konstytucyjnych w pełni usprawiedliwiona i słuszna.

Ponadto Komisja nie podzieliła postawionych przez wnioskodawcę zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia uchwały nr [...] oraz uchwały ją poprzedzającej.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów,

a mianowicie:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6

i § 3 Kpa. poprzez rażące zaniedbania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym popełnienie jaskrawych i ewidentnych błędów w zakresie ustalania faktów, a także niepełne i lakoniczne uzasadnienie uchwały;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez błędne uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną.

Jak podał skarżący, organ w sposób nieuprawniony przyjął, że wnioskiem objęte były wnioski użytkowników, które Lokalna Komisja bez podstawy prawnej dołącza do wydawanych przez siebie uchwał. W swoim wniosku w sposób jednoznaczny określił przedmiot żądania, wskazując, że wnosi o udostępnienie: "Skanów uchwał wydanych przez Lokalną Komisję Etyczną ds. Doświadczeń

na Zwierzętach w K. w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2020 roku". Wniosek ten w żadnym razie nie obejmuje wniosków użytkowników, o których Komisja pisze w swojej uchwale. Tym samym rozważania Komisji oderwane są

od treści wniosku skarżącego i oparte są na korpusie dokumentów, których udostępnienia się nie domagał. Skarżący odnosząc się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Jako nieuprawnione i wykraczające poza kompetencje, uznał dokonywanie przez Komisję rozszerzającej interpretacji wniosku, która de facto zmierza do rozszerzenia żądanych informacji do takiej skali, która pozwala organowi na twierdzenie, że udostępnienie informacji zaburzałoby tok pracy organu, podczas gdy w rzeczywistości udostępnienie żądanej informacji wymaga udostępnienia zaledwie kilkudziesięciu dokumentów (a nie jak twierdzi Komisja kilkuset).

Zdaniem skarżącego Komisja doskonale wie jaki jest rzeczywisty rozmiar informacji publicznej, która miałaby podlegać udostępnieniu (ile stron liczą żądane uchwały), bowiem rozpoznawała ona odwołanie, które dotyczyło zbyt agresywnej anonimizacji tych uchwał. Nie sposób przyjąć, że skoro w lipcu 2020 roku uchwały Lokalnej Komisji liczyły ok. 60 strony, to w maju 2021 roku te same uchwały liczą już 600 stron lub więcej.

Skarżący podniósł, że Komisja nie wyjaśniła jakie konkretnie czynności miałaby podjąć celem udostępnienia żądanych uchwał i w jaki sposób czynności te wpłynęłyby negatywnie na działalność organów.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwaną dalej "p.p.s.a."). Nadto Sąd z urzędu jest zobligowany do wzięcia pod uwagę nieważności postępowania.

Rozpoznając w świetle powołanych wyżej kryteriów skargę na uchwałę Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach rozpoznającej odwołanie od uchwały nr [...] Lokalnej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w K., należy uznać, że skarga jest zasadna. Sąd rozpoznając bowiem niniejszą sprawę uwzględnił, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności, którą jest zobowiązany uwzględnić z urzędu bowiem zaskarżona uchwała zawiera wadę wyrażającą się jawną kolizją pomiędzy protokołem posiedzenia Komisji Krajowej stwierdzającym o podjęciu uchwały

(9 głosów za nieuwzględnieniem odwołania, 2 głosy wstrzymujące się, 0 głosów przeciw), a ilością podpisów złożonych pod tą uchwałą (widnieje jedynie podpis przewodniczącego Komisji).

Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi do tutejszego Sądu jest uchwała nr [...] z [...] marca 2021 r. Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń

na Zwierzętach utrzymująca w mocy uchwałę nr [...] Lokalnej Komisji Etycznej

do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w K. (Lokalna Komisja)

z [...] stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów uchwał wydanych przez Lokalną Komisję w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2020 r. z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Na wstępie celem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że do zadań Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach należy w szczególności formułowanie opinii w sprawach ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych, jak również opracowywanie dobrych praktyk w tym zakresie, udostępnianie informacji o metodach alternatywnych, współpraca z Komisją Europejską i wymiana informacji z właściwymi organami innych państw członkowskich UE. Ponadto, KKE jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od uchwał lokalnych komisji etycznych w sprawie udzielania zgód

na przeprowadzanie doświadczeń na zwierzętach. KKE jest również odpowiedzialna za dokonanie wyboru członków lokalnych komisji etycznych ds. doświadczeń na zwierzętach. W skład KKE wchodzi 15 członków, z których:

• 9 reprezentuje nauki biologiczne, farmaceutyczne, medyczne, rolnicze lub weterynaryjne i posiada co najmniej stopień naukowy doktora oraz posiada wiedzę lub doświadczenie w zakresie wykorzystywania zwierząt do celów naukowych lub edukacyjnych,

• 3 reprezentuje nauki humanistyczne lub społeczne, w szczególności z zakresu filozofii, etyki i prawa,

• 3 reprezentuje organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt.

Przewodniczącego i członków KKE powołuje na 4-letnią kadencję Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Komisja jest ciałem kolegialnym działającym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych i edukacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1331) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia

5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń

na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń

na zwierzętach.

Komisja działa na posiedzeniach. Sporządza się z nich protokoły, które zawierają informację na temat przyjętego porządku obrad, przebiegu posiedzenia, podjętych ustaleniach, rozstrzygnięcia, wyniku głosowań oraz informacje

o zgłoszonych do protokołu przez członków komisji stanowiskach odrębnych. Zakres protokołu w formie enumeratywnej wskazuje § 12 ust. 2 rozporządzenia MNiSW

w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach. W § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazano również, że do protokołu dołącza się listę zawierającą imiona i nazwiska członków komisji obecnych na posiedzeniu oraz podjęte na nim uchwały. W tym miejscu Sąd wskazuje, że do przedłożonego na rozprawie protokołu posiedzenia Komisji z dnia [...] marca 2021 r. nie dołączono uchwał.

Z protokołu przedłożonego przez organ na rozprawie wynika, że

w posiedzeniu w dniu [...] marca 2021 r. uczestniczyło 11 członków Komisji. Za uchwałą nr [...] z [...] marca 2021 r., głosowało 9 członków dwóch wstrzymało się od głosu.

Przepis art. 107 Kpa. w tym jego § 1 obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej w jednakowym stopniu. Należy więc stanowczo podkreślić, że zachowanie wymagań ustanowionych w powołanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązuje w jednakowej mierze organy działające jednoosobowo, jak i organy działające kolegialnie orzekające w pełnym składzie,

jak i też w węższych zespołach orzekających. Wszystkie te składy organów orzekających muszą uwidaczniać w decyzjach (uchwałach) osoby powołane

do orzekania w sprawie oraz zawierać podpisy osób wydających decyzje (podejmujących uchwały). W tym względzie Kodeks nie uwzględnia wyjątków (J.Borkowski /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 503). Tryb wydawania decyzji administracyjnych w formie uchwał podejmowanych na posiedzeniach organu kolegialnego oraz protokołowania tych posiedzeń odnosi się także do uchwały Komisji. Podstawowe wymagania, jakim powinna odpowiadać uchwała, określone w przepisach art. 107 Kpa., odnoszą się również do decyzji - uchwał będących decyzjami - wydawanych przez organy kolegialne. Zawarty w art. 107 § 1 Kpa. wymóg podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, odnoszących się również

do organu kolegialnego, oznacza, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej

(a żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wprowadza w tym zakresie wyjątku), to uchwała takiego organu, będąca decyzją administracyjną, powinna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział

w podejmowaniu tej uchwały, z podaniem ich imion i nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie. Podpisy te powinny być złożone pod uzasadnieniem takiej uchwały - decyzji.

Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27, z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba, w którym przyjęto, że: "Decyzje wydawane przez organ kolegialny - kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a."). Podpis służy "przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli" (Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 199).

Jeżeli zatem przedmiotową uchwałę Komisja podejmowała w składzie wskazanym w protokole posiedzenia, na którym uchwała zapadła, to stosowanie

do przepisu art. 107 § 1 Kpa. decyzja (uchwała) powinna być podpisana przez wszystkie osoby, które ją podjęły. Jest natomiast poza sporem, że pod zaskarżoną uchwałą Komisji widnieje jedynie podpis jednego z członków tej Komisji, co w świetle przepisu art. 107 § 1 Kpa. czyni tę uchwałę wadliwą w stopniu rażącym. Przy czym rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności między podpisaniem rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa, zaś przepis art. 107 § 1 Kpa. stanowi, że decyzja powinna być podpisana przez wszystkie osoby, które ją podjęły.

Sąd podkreśla, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego. Zważyć trzeba, że prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja obarczona tym błędem podlega zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zawarte w niniejszym wyroku pouczenie co do sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny.

Biorąc powyższe pod rozwagę należy wskazać, że rozważanie zarzutów skargi byłoby w tym wypadku przedwczesne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a..