Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4882/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 800/20 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 800/20, oddalił skargę B.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżący pismem z dnia 17 października 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW [...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień 14 września 2018 r., w którym to członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu") byli: U.W. (żona), P.W. (syn ur. 14 października 1993 r.) i K.W. (syn ur. 3 maja 1995 r.). Dodatkowo skarżący doprecyzował, iż jego syn, K.W. przebywa w P. w celach zarobkowych, albowiem po skończeniu studiów od dnia 16 grudnia 2019 r. podjął tam pracę.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW [...] ustalił, że z rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] sierpnia 2019 r., wynika, że skarżący zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała i przeniesiony do rezerwy z dniem 31 stycznia 2020 r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza. Z zaświadczenia wystawionego przez organ wojskowy wynikało, że skarżący w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej będzie posiadał 34 lata, 4 miesiące i 28 dni wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową.

W toku prowadzonego postępowania o wypłacie odprawy mieszkaniowej organ I instancji ustalił, że P.W. (lat 26) i K.W. (lat 24) nie zamieszkują obecnie ze swoim ojcem, tylko w wynajmowanym lokalu mieszkalnym w P. Fakt zamieszkiwania synów skarżącego w wynajmowanym lokalu mieszkalnym w P. nie jest podyktowany pobieraniem przez nich nauki w P.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor postanowił o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej i uwzględnił, do jej wyliczenia, 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że synowie wnioskodawcy nie mieszkają już na stałe z ojcem, gdyż usamodzielnili się i nie wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest to, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek skarżącego - żołnierza służby stałej - który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej żołnierz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 34 lat, 4 miesięcy i 28 dni.

Kwestią sporną jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjął przysługujące skarżącemu w myśl art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu uprawnienia do dwóch norm, wynikające ze stanu rodzinnego - 2 osoby (wnioskodawca oraz jego żona). Nie uwzględniono zaś wskazanych przez skarżącego norm na dwóch synów, którzy w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej zamieszkiwali w P., gdzie po skończeniu studiów podjęli pracę.

W ocenie organu odwoławczego, stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. jest zasadne. Prezes Agencji podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Przepis ten co do zasady reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie są samodzielne i pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się (25 lat - to z reguły wiek kończenia studiów). To w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe organ uznał, że w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Wskazał, że pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2621/17, nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W orzecznictwie Sądów dominuje pogląd, że "...potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej...". W ocenie organu taki jest cel odprawy mieszkaniowej, a nie dokonywanie naliczenia wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę.

Organ, odwołując się do wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny występujący w dacie orzekania. Jego zdaniem oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Wobec tego organ stwierdził, że przyjęcie do określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również norm na dwóch synów skarżącego, którzy usamodzielnili się i nie zamieszkują wspólnie z żołnierzem, gdyż swoje centrum życiowe i zawodowe koncentrują w innym mieście, kłóciłoby się zarówno z funkcją odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Pominięcie tego faktu i przyjęcie, że synowie skarżącego zamieszkują razem z nim, a zatem skarżący będzie zabezpieczał ich potrzeby mieszkaniowe z odprawy, sprzeciwiałoby się ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy.

W świetle powyższego wbrew zarzutom skarżącego, Prezes Agencji uznał, że organ I instancji nie naruszył art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i zasadnie przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości wskazanej w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł B.W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej (...).. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa wart. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Przepisy art. 21 ust.1, art. 21 ust. 6, art. 23 ust. 1 pkt b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu stanowią, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Tę tezę potwierdza orzecznictwo sądowe. Na przykład w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 Sąd Najwyższy stwierdził, że celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę). W ocenie Sądu, prowadzi to do wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście.

Według art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu stanowi natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m.in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

W ocenie WSA w Warszawie wbrew wykładni literalnej art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu określenie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej, co wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2621/17. Tak więc potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, wtedy gdy razem z nim zamieszkiwała żona i dwóch synów – P.W. (lat 26) i K.W. (lat 24), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby.

Organy do wyliczenia odprawy mieszkaniowej słusznie nie uwzględniły wskazanych przez skarżącego norm na dwóch synów, którzy w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej zamieszkiwali w P., gdzie po skończeniu studiów podjęli pracę.

Istotnym na gruncie sprawy jest pojęcie miejsca zamieszkania, a mianowicie zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Bezspornym jest fakt, iż centrum życiowe synów skarżącego skoncentrowane jest w P., gdzie jak wyżej wskazano zamieszkują i podjęli pracę. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że synowie skarżącego są "wspólnie zamieszkałymi" dziećmi skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, którzy powinni być uwzględnieni przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej.

W tym stanie rzeczy organy zasadnie odwoływały się do wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i zasadnie wskazały, iż rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązane są stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie orzekania. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia.

W ocenie WSA w Warszawie, uwzględnienie wniosku nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny, tj. dorosłym synom, którzy zamieszkują w innej miejscowości.

W dniu 1 kwietnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, wnosząc o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu przy wypłacaniu odprawy mieszkaniowej nie bierze się pod uwagę do obliczania jej wysokości ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza;

2. art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku art. 26 ustawy o zakwaterowaniu przez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten jasno stanowi, że przy obliczaniu odprawy wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania - w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w dacie wskazanej przez skarżącego do członków jego rodziny, na których przyznane powinny być normy, należeli również dwaj synowie, w związku z powyższym okoliczność ta winna zostać uwzględniona;

3. art. 26 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej prowadzące do konfliktu z rzeczywistą treścią wskazanych tam norm prawnych, w sytuacji gdy przepisy te są na tyle jasne i czytelne, że nie wymagały sięgania do tych metod interpretacji, co doprowadziło do nadania tym przepisom innego znaczenia niż to wynikające z ich treści.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, podczas gdy obecnie obowiązujący przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu), zaś wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważy, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 26 ustawy o zakwaterowaniu, wedle którego żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określenie "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że uprawniony do otrzymania odprawy żołnierz może wskazać dowolny dzień przypadający w jakikolwiek dzień w okresie pełnienia służby przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Natomiast wedle organów orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne, aby taki dzień w oznaczał dowolny dzień okresu służby, ponieważ nie realizuje on celu odprawy polegającego na zabezpieczeniu żołnierzowi jego potrzeb mieszkaniowych po zwolnieniu ze służby.

Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jest błędne. Na wstępie należy przypomnieć jaki jest cel przepisów o zakwaterowaniu żołnierzy zawodowych. Prawo do lokalu mieszkalnego nie stanowi swego rodzaju dodatkowego "przywileju", którym Państwo obdarowuje osoby pełniące zawodową służbę wojskową. Wynika natomiast ono z podstawowego elementu stosunku służbowego regulującego obowiązki i prawa żołnierza zawodowego wobec Sił Zbrojnych RP, jakim jest dyspozycyjność. Celem prawa do lokalu mieszkalnego jest zabezpieczenie prawidłowego wykonywania zadań Sił Zbrojnych RP w zakresie ochrony bezpieczeństwa Państwa poprzez po pierwsze, zabezpieczenie miejsca zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby, tak aby mogli oni sprawnie, szczególnie w sytuacjach nadzwyczajnych tak szybko jak to jest możliwe stawić się w miejscu pełnienia służby, a po drugie, zdjęcie z żołnierzy ciężaru obowiązku dbania o miejsce, w którym będą mieszkać sami lub z rodziną – tak aby mogli skoncentrować się na wykonywaniu powierzonych im zadań. (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 438/98 oraz z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 811/17 oraz M. Stepnowska [w:] Prawo wojskowe, red. W. Kitler, D. Nowak, M. Stepnowska, Warszawa 2017, s. 236).

Określona w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa jest rozwinięciem tego uprawnienia, ponieważ jej celem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego po zakończeniu służby. Potrzeby te mogą być zabezpieczone w formie najmu dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu) lub wypłaty odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Celem obu świadczeń jest zatem zabezpieczenie potrzeb osoby, która kończąc odpowiedzialną i ważną służbę dla Rzeczypospolitej Polskiej powinna mieć zabezpieczone godne warunki dalszego życia.

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc powyższe pod uwagę przyjmuje za swoje stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., II CSK 693/10, w którym wskazano, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty utraty dotychczasowej kwatery stałej. Takie stanowisko oznacza, że z treści art. 47 ust. 1 i ust. 2 wynika, że prawo do odprawy mieszkaniowej powstaje z chwilą, gdy żołnierz zawodowy został zwolniony ze służby oraz utracił prawo do zamieszkiwania w kwaterze stałej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt. I OSK 1182/12). Wynika to również z charakteru przepisu art. 47 ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, z którego wynika, że wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, następuje tylko na wniosek żołnierza zawodowego, w stosunku, do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 694/12), a zatem odprawa mieszkaniowa nie jest wypłacaną z urzędu, lecz tylko na podstawie wniosku zwalnianego żołnierza. Treść wniosku została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195). Wynika z niego, że należy w nim podać zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu liczbę członków rodziny żołnierza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowe na dzień złożenia wniosku. Treść wniosku w ogóle nie przewiduje możliwości wskazania na dowolny dzień przypadający w jakikolwiek dzień w okresie pełnienia służby przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Ustawodawca zatem konsekwentnie uznaje, że "dzień wskazany przez żołnierza" – to w istocie dzień złożenia wniosku, ponieważ świadczenie ma charakter zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych w aktualnej sytuacji życiowej zwalnianego żołnierza zawodowego, a nie stanowi dodatkowej gratyfikacji związanej ze zwolnieniem ze służby.

Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku art. 26 ustawy o zakwaterowaniu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.