Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 370/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 17 czerwca 2019 r. nr IX/95/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 680/9 w Murowanej Goślinie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4 pkt 3 lit. f; 2. zasądza od Gminy Murowana Goślina na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Murowanej Goślinie podjęła na sesji w dniu 17 czerwca 2019 r. Uchwałę Nr IX/95/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 680/0 w Murowane Goślinie (dalej "Uchwała").

Powyższą uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Murowane Goślinie nr XLII/408/2018 z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 680/2 w Murowanej Goślinie.

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając ją w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisu § 4 pkt 3 lit f tej Uchwały oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej Uchwale Wojewoda zarzucił rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalności lokalizacji miejsc parkingowych.

Zdaniem organu nadzoru zakaz lokalizacji miejsc postojowych dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wprowadzony w § 4 pkt 3 lit f Uchwały jest sprzeczny z normami art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p., a także § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina nie sprzeciwił się wyeliminowaniu zakwestionowanego postanowienia Uchwały, jednocześnie wnosząc o uwzględnienie skargi w całości oraz odstąpienie od obciążania Gminy kosztami postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego.

Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona Uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 02 lipca 2019r. pod poz. 6284.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej Uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową Uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną.

Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika także, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze zarzut skargi, a także fakt niezwiązania Sądu zarzutami skargi Sąd stwierdził zasadność skargi odnośnie sprecyzowanego zarzutu dotyczącego nieważności kontrolowanej Uchwały w części dotyczącej postanowienia § 4 pkt 3 lit. f Uchwały, zgodnie z którym "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: (...) zakaz lokalizacji miejsc postojowych." Słusznie zarzucił Wojewoda w istocie przekroczenie władztwa planistycznego Gminy, która zawierając w planie miejscowym powyższą regulację naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej "rozporządzenie") poprzez zakaz lokalizacji miejsc postojowych.

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak się trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwie sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20.04.2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy stwierdzić, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Do tych zapisów ustawowych odnoszą się odpowiednio uregulowania wykonawcze wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania.

Dalej, słusznie wskazuje skarżący, że obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że obowiązkowo określa się także zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania. Obowiązek określenia miejsc parkingowych wpisuje się także w wymóg uregulowania przez organ gminy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zagadnienie to precyzuje przepis § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia odnoszący się do ustaleń w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zgodnie z którym m.p.z.p. powinien zawierać m.in.: wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W zaskarżonym planie miejscowym w § 3 Uchwały Gmina ustaliła przeznaczenie terenu o symbolu MN wyznaczającego liniami rozgraniczającymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenu o takim przeznaczeniu Gmina ustaliła dopuszczalną lokalizację stanowisk postojowych albo garażu w parterze budynku mieszkalnego (§ 8 pkt 2 lit a Uchwały). Nadto w § 12 pkt 1 Uchwały Rada w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustaliła na każdy lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej: 2 stanowiska postojowe oraz dodatkowe 1 stanowisko w przypadku wydzielenia lokalu użytkowego. Rada określiła zatem w Uchwale tzw. normatyw parkingowy. W powyższych regulacji Uchwały wynika, że Rada dokonała obligatoryjnych ustaleń przewidzianych przez art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 9 lit c rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy sprzeczna z wymogami u.p.z.p., a także i postanowieniami samej Uchwały jest zaskarżona regulacja przyjęta w § 4 pkt 3 lit f Uchwały, która przewiduje dla terenu oznaczonego w planie symbolem "MN" w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakaz lokalizacji "miejsc postojowych". Z treści powyższego postanowienia wynika wprowadzenie do Uchwały zakazu lokalizacji miejsc postojowych, gdy przepisy zobowiązują Gminę do uregulowania tzw. "normatywu postojowego" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przy czym słusznie zauważa skarżący, że pojęcia "miejsca postojowego" i "stanowiska postojowego,, jakimi posługuje się uchwałodawca w Uchwale w praktyce stosowane były i są zamiennie. Nowelizacja rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku (t.j. Dz. U. z 2019 r,, poz. 1065 ze zm.) wprowadziła zmiany w tej nomenklaturze, wprowadzając pojęcie "stanowiska postojowe" w miejsce dotychczas używanych "miejsc postojowych". Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi o tego samego rodzaju miejsca do parkowania pojazdów, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w planie miejscowym należy obowiązkowo określić wymagany normatyw parkingowy, co wynika także z innych przepisów, jak § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019r., poz. 1065). Powyższy przepis warunków technicznych nakłada obowiązek urządzenia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 18 ust. 2).

W tym stanie rzeczy, zakaz lokalizacji miejsc postojowych dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzony w § 4 pkt 3 lit f Uchwały jest sprzeczny z przywołanymi normami art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., a także innymi przepisami szczególnymi - § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem zakwestionowane postanowienie Uchwały stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wobec powyższego kontrola sądowa potwierdziła zasadność zarzutu Wojewody w zakresie naruszenia zaskarżoną regulacją Uchwały w sposób rażący przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadna jest więc konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 4 pkt 3 lit f. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od Gminy Murowana Goślina na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce 480 zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Od wspomnianej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek określony w art. 206 p.p.s.a., pozwalającym na miarkowanie kosztów postępowania. Zastosowanie przez Sąd art. 206 p.p.s.a. nie może być postrzegane jako naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o ile sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o uzasadnionym przypadku zastosowania art. 206 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, a skarżący niewątpliwie był reprezentowany przez radcę prawnego, którego wynagrodzenie określone w odrębnych przepisach stanowi element niezbędnych kosztów procesu. Nie mógł zatem odnieść skutku wniosek organu o nie obciążanie Gminy kosztami postępowania sądowego, tym bardziej że wynagrodzenie to zasądzono w stawce minimalnej.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 06 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.