Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 608/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę autostrady [...] węzeł W. - węzeł B. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w okresie ważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...]. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tej decyzji, wymaganiami ochrony środowiska oraz mającymi zastosowanie przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor dostarczył określone przepisami dokumenty, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, wykonały go i sprawdziły osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania zaświadczeniem. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowań i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) W postępowaniu stronom zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Wobec wypełnienia wszystkich ustawowych wymagań nie można odmówić wydania pozwolenia, wobec czego pozwolenie na budowę autostrady zostało udzielone.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. K., od ww. decyzji, utrzymał ją w mocy. Organ ten stanął na stanowisku, że po złożeniu przez inwestora, pod odpowiedzialnością karną, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ budowlany nie ma uprawnień do badania prawdziwości tego oświadczenia. Organ uznał też, że spełniono wszystkie warunki do wydania pozwolenia, w szczególności oddalił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska oraz Prawa wodnego jako nie znajdujące potwierdzenia. W zakresie zapewnienia dojazdów do drogi publicznej organ wskazał, że dla obsługi ruchu lokalnego zaprojektowano połączenia przeciętych dróg krzyżujących się z autostradą.

J. i M. K. złożyli skargi na tę decyzję zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] obręb T., jedn. ewidencyjna Gm. K., której część przeznaczona została pod realizację inwestycji, a część oznaczona nr [...] pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Tym zarzutem objęto również pozostałe działki, tj. nr [...] i [...], obr. S., nr [...] i [...] obr. T., , a także działki nr [...], [...], [...], [...] [...] obr. L. Nadto zarzucono naruszenie art. 4 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie ma prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Wytoczono też w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, które zdaniem skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2005 r., uchylającymi decyzje dotyczące podziału nieruchomości, których części położone w granicach pasa autostrady przeznaczono na tę inwestycję. Skutkiem tego stanu rzeczy zaskarżone decyzje oparte zostały na uchylonych wyrokami decyzjach zatwierdzających projekty podziału ww. nieruchomości, co oznacza, że w znaczeniu prawnym nie istnieją przeznaczone pod budowę przedmiotowej autostrady ewidencyjne działki.

Po zamknięciu rozprawy pełnomocnik skarżącego J. K. złożył nadto załącznik do protokołu rozprawy szeroko opisujący stanowisko strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Budowa autostrady jest skomplikowanym procesem inwestycyjnym, na który składają się kolejne fazy związane z planowaniem, finansowaniem, zapewnieniem wykonawstwa, pozyskiwaniem terenów, projektowaniem i w końcu budową autostrady. Poszczególne fazy wykonywane są z użyciem narzędzi prawnych zawartych w różnych gałęziach prawa, oraz w przepisach ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Są to przepisy szczególne, zawierające rozwiązania ułatwiające wykonanie ważnych zadań publicznych, istotnych w skali kraju, przy zastosowaniu specyficznych rozwiązań prawnych, niekiedy głęboko ingerujących w prawa osób prywatnych. Do takich ingerencji zaliczyć trzeba postępowanie zmierzające do wywłaszczenia nieruchomości, a także sięgnięcie do innych wyjątkowych środków umożliwiających realizację budowy autostrady. Dlatego też postępowanie budowlane związane z budową autostrady uwzględnia skutki wcześniej zastosowanych rozwiązań, m.in. wynikających z uzyskania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad, które uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Prawo budowlane na mocy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) reguluje wiele kwestii proceduralnych inaczej niż k.p.a., zapewniając działaniom inwestora daleko idące ułatwienia. Nowela ograniczyła np. sposób dowodzenia uprawnień do terenu inwestycji na cele budowlane, zastępując składanie dowodów na posiadanie prawa do gruntu złożeniem oświadczenia o posiadaniu prawa do gruntu, jednakże pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i rozporządzeniem wykonawczym ustalającym wzór oświadczenia, do inwestora należy oznaczenie nieruchomości przez wskazanie numerów ewidencyjnych działki oraz wskazanie tytułu prawnego, z którego swoje prawo wywodzi. Dodatkowo należy wskazać dokument, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli te warunki są spełnione, organ musi przyjąć oświadczenie, uznając, że inwestor wylegitymował się skutecznie tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do kompetencji organu określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego należy bowiem jedynie sprawdzenie zgodności: projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego lub stosowną decyzją w tym zakresie, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami i kompletności wymaganej prawem dokumentacji, w tym opinii, uzgodnień i sprawdzeń. Organ budowlany, poza materialną oceną zgodności projektów z prawem i planem, wykonuje formalną jedynie weryfikację pozostałej dokumentacji. W szczególności, w takim tylko znaczeniu może oceniać oświadczenie o posiadaniu prawa do gruntu, co podkreśla regulacja zawarta w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Każdy jednak dowód może być w toku postępowania administracyjnego kwestionowany przez strony. Złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu prawa do gruntu może również zostać zanegowane przez inną stronę postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Ustalenie prawdy materialnej w zakresie ewentualnej fałszywości oświadczenia o posiadaniu prawa do gruntu nie należy jednak do kompetencji organu budowlanego, lecz do organów ścigania i sądów karnych. Z tego względu, właściwą drogą w takim przypadku jest złożenie przez kwestionującą stronę zawiadomienia o przestępstwie do organów ścigania, również pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wówczas, w razie wszczęcia postępowania karnego, organ administracyjny rozważyć winien konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji, ze względu na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie ma natomiast samoistnego uprawnienia do dokonywania ocen w zakresie "oczywistości" fałszywości oświadczenia (jak to dopuszcza art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem przestępstwo z art. 233 § 6 k.k. jest przestępstwem umyślnym, popełnionym, gdy oświadczenie będzie nie tylko obiektywnie niezgodne z prawdą, ale również, gdy subiektywnie będzie nieprawdziwe. Kwestię tę przesądzić może jednak tylko Sąd, a nie organ administracyjny.

Wywody pełnomocnika skarżącego, zmierzające do wykazania wad złożonego w sprawie oświadczenia dotyczącego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogły być skuteczne z dwóch względów.

Po pierwsze dlatego, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli administracji publicznej z tego powodu zajmuje się kontrolą postępowania administracji i legalnością wydawanych przez nią aktów. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Stosownie bowiem do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przekazania wraz ze skargą (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przy czym sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, dokonując wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonania czynności. Przedmiotem bowiem tego postępowania zgodnie z art. 1 § 2 p.p.s.a jest ocena, z punktu widzenia zgodności z prawem, procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Por wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II OSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt FSK 2282/04, LEX nr 173165.

Złożone przez pełnomocnika na rozprawie dokumenty nie mogły więc kreować czy też uzupełniać stanu faktycznego sprawy administracyjnej, zostały natomiast skonfrontowane przez Sąd z materiałami zawartymi w aktach sprawy w celu ustalenia czy organy administracji właściwie ustaliły stan faktyczny, w zakresie wymaganym przez prawo, co doprowadziło do wniosku, iż organy administracji nie naruszyły prawa w zakresie zbierania i oceny dowodów.

Po drugie, mając na uwadze to co wcześniej powiedziano o ustalaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzić należy, że akt sprawy nie wynika, aby skarżący albo pełnomocnik, w toku sprawy administracyjnej zgłosili organom ścigania zarzut fałszerstwa. Wynika z tego, że organy administracji nie miały podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie naruszyły zatem prawa, a tylko w takim zakresie sprawę bada sąd administracyjny.

Odnośnie do zarzutu niezgodnego z prawem przyjęcia przez organ oświadczenia o posiadaniu prawa do gruntu działki nr [...] na podstawie oświadczenia przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu właściciela tej działki, stwierdzić należy, że organy administracji budowlanej, jak to wyżej podano, nie badają merytorycznej prawdziwości oświadczeń. Nie były zatem zobowiązane do badania, czy dostarczony przez składającego oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej dokument, z którego wywodzi się prawo (oświadczenie przedstawiciela powołanego na podstawie art. 34 § 2 k.p.a.) odpowiada prawdzie czy też nie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący prawo do działki nr [...] dowodzili z wpisu do ksiąg wieczystych. Wpisy w ewidencji gruntów nie są zaś dowodem własności tej działki. Organy administracji miały zatem podstawę, aby ustalić i wyjaśnić kto jako właściciel, będzie legitymowany do udziału w postępowaniu, a tym samym nie naruszyły prawa, podejmując czynności na podstawie art. 34 k.p.a.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że w piśmiennictwie wyrażane są zróżnicowane poglądy co do roli przedstawiciela powoływanego na podstawie art. 34 § 2 k.p.a. Zdaniem niektórych komentatorów, do ustanowienia przedstawiciela dla strony nieobecnej (przedstawiciela tymczasowego) może dojść: "tylko w tym przypadku, gdy istnieje konieczność podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki, a zatem gdy oczekiwanie na ustanowienie przedstawiciela przez sąd spowodowałoby opóźnienie podjęcia danej czynności proceduralnej ze szkodą dla interesu strony lub interesu społecznego" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, LEX komentarz do art. 34 § 2 k.p.a. Komentatorzy uważają zatem kategorię interesu społecznego (a nie tylko strony) za równie istotną, z punktu widzenia podejmowania określonych czynności proceduralnych. Poglądy doktryny co do zakresu możliwych działań takiego kuratora procesowego (np. składania oświadczeń woli w celu zabezpieczenia praw osoby nieobecnej, rodzących skutki materialnoprawne,) są również zróżnicowane. Nie można zatem wykluczyć a priori możliwości złożenia przez kuratora niewadliwego oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości na cele budowy autostrady. Kwestionowane przez pełnomocnika zakres oświadczenia, jak i ewentualna wadliwość ustanowienia takiego przedstawiciela nie stanowią, zdaniem Sądu, o oczywistej (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) fałszywości dowodów, uzasadniających uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego związanych z brakiem dostępu do drogi publicznej części działki [...] (oznaczonej nr [...]) to stwierdzić należy, że skarżący ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądem nie wykazali, aby taki dostęp posiadali. Do północnej części działki oznaczonej nr [...] przeznaczonej na pas autostrady przylega działka oznaczona na mapie symbolem "dr gr". Nie jest to zatem droga publiczna, nie stanowi własności skarżących, a zatem nie posiadali oni dostępu do drogi publicznej, chyba, że za pośrednictwem tej właśnie drogi gruntowej nie będącej ich własnością. Pozostała z działki [...] część gruntów rolnych należących do skarżących istotnie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednakże z faktu, że skarżący korzystali przez wiele lat z dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem czyjejś nieruchomości nie mogą jednak wywodzić, iż naruszony został ich interes prawny, a co najwyżej interes faktyczny. Potwierdza to też zasadna ocena charakteru drogi gruntowej dokonana przez pełnomocnika skarżących w załączniku do protokołu (str. 6), iż grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą publiczną, a częścią przyległego do nich użytku gruntowego.

Wywody pełnomocnika dotyczące możliwości nabycia przez skarżących służebności drogi koniecznej przez zasiedzenie prawa przejazdu wymienioną drogą gruntową, po pierwsze - nie stanowią wykazania takiego prawa, a po drugie - nie zmieniają oceny, iż działka ta nie posiadała nigdy bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie dostęp za pośrednictwem gruntu oznaczonego jako droga gruntowa, do którego skarżący nie posiadali prawa. Por wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 789/04, LEX nr 179108, w którym Sąd przyjął, iż: "Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to absolutnie do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie." Wobec powyższego skarżący nie mogą domagać się ochrony wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, skoro posiadali jedynie dostęp do drogi wewnętrznej, nie klasyfikowanej według ustawy o drogach publicznych jako drogi publicznej. Natomiast wszystkie pozostałe działki skarżących (ich części nie zajęte pod pas autostrady), mają niekwestionowany dostęp, co wynika z projektu budowlanego.

Bez znaczenia dla oceny legalności pozwolenia budowlanego pozostaje okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] decyzji zatwierdzających podziały działek, pomimo iż pozwolenie posługuje się numeracją działek po podziale. Podziały te zostały dokonane w celu przejęcia części działek na pas autostrady. Posłużenie się numeracją wynikającą z uchylonych przez Sąd decyzji podziałowych nie jest istotnym naruszeniem prawa, skoro pod autostradę przeznaczono te części działek, które położone są w pasie autostrady i wobec których wydano decyzje o niezwłocznym zajęciu części nieruchomości. Brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi jednak przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady. Por. Wyrok NSA z dnia z dnia 26 listopada 2001 r. OSA 5/1, ONSA 202/2/50, który zachował swoją aktualność w zmienionym stanie prawnym. Zezwolenie takie stanowi wystarczający tytuł do wydania pozwolenia budowlanego, a zatem uchylenie decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości nie ma wpływu na byt prawny pozwolenia budowlanego, nie może zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.