Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 935/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3133/17 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 3133/17, oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie gospodarki odpadami.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – dalej: "MWIOŚ" z dnia [...] października 2017 r. nr [...], zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1688) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli, przeprowadzonej w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w [...] sp. z o.o., ul. [...] - na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...] – dalej: "Spółka", udokumentowanej protokołem kontroli. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w nim, aby przetwarzanie odpadów w tej instalacji prowadzone było wyłącznie na podstawie wymaganego przepisami uprawnienia. Zaznaczył, że działalność w tym zakresie prowadzona jest nadal bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń - na dzień [...] października 2017 r.

Podczas kontroli ustalono, że Spółka prowadzi mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, pomimo nieuzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Organ podał, że instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także funkcjonująca na terenie zakładu przy ul. [...] w [...], zostały ujęte w ust. 5 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 , poz. 1169 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji".

We wniesionej skardze Spółka zażądała uchylenia zarządzenia pokontrolnego, wstrzymania jego wykonania i zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu, że zostało wydane niezgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu zawarty w zarządzeniu pokontrolnym obowiązek, doprecyzowany w uzasadnieniu zarządzenia, odpowiada stwierdzonym naruszeniom i ma na celu ich wyeliminowanie na przyszłość. Znajduje on też podstawę w podanych przez organ przepisach prawa materialnego. Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów powstaje bowiem wprost z mocy prawa, a jego niespełnienie zagrożone jest określonymi sankcjami. Począwszy od dnia 1 lipca 2015 r., powstał obowiązek posiadania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, prowadzonej przez Zakład Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...]. Wynika on z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, - Prawo ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.) – dalej: "Prawo ochrony środowiska" i powstał na skutek wejścia w życie zarówno ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), jak i rozporządzenia w sprawie instalacji. W efekcie instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także ta funkcjonująca na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], zostały ujęte w ust. 5 pkt 3 załącznika do wskazanego rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji, określającego katalog instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W powiązaniu z treścią art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, które są eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 oraz nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej w niej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, a od dnia ich wejścia w życie będą objęte tym obowiązkiem - powstał z dniem 1 lipca 2015 r. Nadto, pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego i co do zasady musi być uzyskane przed dniem, w którym ten obowiązek jest wymagany, na podstawie odpowiedniego przepisu. Przy czym odmowna decyzja ostateczna, (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) oznacza brak pozwolenia zintegrowanego. Poza tym, jak stanowi teza 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola - Dz. U. UE. L. 2010. 334. 17 z 2010.12.17), w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozwolenie emisyjne ma charakter instrumentu prewencyjnego w takim sensie, że musi być uzyskane przed podjęciem eksploatacji instalacji skutkującej powstaniem emisji. Jeżeli ustawa dla określonego rodzaju instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, nie można rozpocząć jej eksploatacji takiej zgody wcześniej nie uzyskując. Brak posiadania przez skarżącą Spółkę tego zezwolenia, jest w niniejszej sprawie kwestią bezsporną. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od dnia od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r. przeprowadził kontrolę na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...]. Kontrola została rozpoczęta bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia i była w szczególności ukierunkowana na zagadnienia związane z przetwarzaniem odpadów w instalacji MBP oraz powstające w wyniku jej eksploatacji uciążliwości zapachowe. Fakt ten sygnalizowali mieszkańcy okolicznych terenów. W protokole kontroli nadmieniono, że organ nadzoru środowiskowego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także skierował do Sądu Rejonowego dla [...] wniosek o ukaranie dyrektora Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" za prowadzenie gospodarki zmieszanymi odpadami komunalnymi w sposób niezgodny z nakazem określonym w art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. za wykroczenie z art. 171 tej ustawy. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. MWIOŚ wymierzył MPO administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzja ta jest nieostateczna. W dniu [...] października 2017 r. w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] zapadł wyrok nakazowy, w którym dyrektor Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" został uznany za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego wykroczenie z art. 171 ustawy o odpadach. Trzeba też mieć na uwadze, że Marszałek Województwa [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji MBP. Od tej decyzji wpłynęło odwołanie do Ministra Środowiska, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], odmawiającą udzielenia przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. WSA zaś nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1327/17, skargę na tę decyzję oddalił. Sąd ten miał na względzie, że mechaniczna część instalacji skarżącej nie spełnia wymogów najlepszych dostępnych technik i nie zapewnia wysokiego poziomu ochrony środowiska. Wskazano, że niedopuszczalna jest rezygnacja z podjęcia jakichkolwiek działań dostosowawczych, kosztem utraty efektów środowiskowych i dalsze korzystanie z technologii nieefektywnej i niespełniającej wymagań. Wniesiona skarga kasacyjna nie została natomiast dotychczas rozpoznana. Poza tym, należy mieć na względzie, że uprzednio MWIOŚ decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. wstrzymał użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Powodem był brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji określono na dzień [...] grudnia 2016 r. Na skutek wniesionego odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy tę decyzję MWIOŚ. Tu również WSA w Warszawie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2971/16, skargę na tę decyzję oddalił. Celem jej wydania, jak zaznaczono w tym wyroku, było niedopuszczenie do zmiany na gorsze istniejącego stanu środowiska. Wniesiona skarga kasacyjna nie została natomiast dotychczas rozpoznana.

Wobec powyższego, w realiach rozpatrywanej sprawy wydanie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego było uprawnione i konieczne, skoro Spółka, mimo braku posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, prowadzonej przez Zakład Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], nadal prowadzi tę działalność i to w sytuacji, gdy wydana została ostateczna decyzja wstrzymująca użytkowanie tej instalacji, określająca termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania jej użytkowania na koniec 2016 r., skontrolowana przez WSA. Funkcjonowanie tej instalacji jest zatem kontynuowane od ponad roku, w sposób nielegalny. Przedmiotowe zarządzenia pokontrolne wydane zostało zatem zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poza tym do jego wydania znajdowały zastosowanie przepisy tej właśnie ustawy, a nie K.p.a.

W ocenie Sądu meriti, właściwie zostało też przeprowadzone poprzedzające jego wydanie postępowanie kontrolne, którego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w protokole nr [...]. Sprawa została zatem w dostatecznym stopniu wyjaśniona, a więc pozwalającym na wydanie owego zarządzenia, w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, udokumentowane protokołem. Fakt zaś, że skarżąca nadal chce eksploatować przedmiotową instalację, nie czyniąc na nią nakładów i nie zważając na nie spełnienie wymogów najlepszych dostępnych technik oraz na nie zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, nie mógł przemawiać za trafnością argumentacji skargi, o braku możliwości wykonania tego zarządzenia pokontrolnego. Wbrew argumentacji skargi, z jego treści jest możliwe odczytanie, jakie naruszenie organ przypisuje adresatowi zarządzenia i na czym miałoby polegać usunięcie istniejącej nieprawidłowości. Sąd Wojewódzki wskazał również, że zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] sp. z o o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości Spółka zarzuciła naruszenie:

l. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie niepełnego materiału dowodowego służącego ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności dotyczących tego, że zarządzenie pokontrolne zostało niezgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a wskazanie wymogu przetwarzania odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych eksploatowanej przez Spółkę na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...] wyłącznie na podstawie uprawnień wymaganych przepisami prawa, tj. pozwolenia zintegrowanego wydanego na podstawie art. 201 Prawa ochrony środowiska zwierającego w swojej treści zezwolenie na przetwarzania odpadów oraz wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności oraz braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli nr [...], bowiem stanowisko organu kontrolnego nie przedstawia stanowiska organu ani co do faktów ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych kwestionowanych ustaleń kontrolnych, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 ustawy o inspekcji Ochrony Środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją przesłanki do jego wydania, a zatem brak jest możliwości po pierwsze nałożenia na skarżącą Spółkę takich obowiązków, jak również brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Spółka powinna tak sformułowane zarządzenie pokontrolne wykonać;

b) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art, 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz 107 K.p.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ z dnia [...] października 2017 r. w piśmie znak [...] poprzez jego uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi MPO pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym służącym ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności polegających na braku ustaleń, że protokole z kontroli, właśnie w ustaleniach z kontroli (s. 4), MWIOŚ wskazuje, że sposób mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń kontroli Nr [...] przeprowadzonej w okresie [...] lutego - [...] marca 2017 r. oraz kontroli Nr [...] przeprowadzonej w okresie [...] października - [...] listopada 2016 r. W obydwu poprzednich kontrolach MWIOŚ, mimo że wskazał jako naruszenie brak pozwolenia zintegrowanego dla eksploatacji instalacji, nie wskazywał dalszych zarządzeń pokontrolnych w treści niemożliwej do zastosowania przez Spółkę;

c) art. 145 § 1 lit c P.p.s.a.w zw. z art 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 K.p.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. w piśmie znak [...] poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi MPO, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli nr [...], bowiem stanowisko organu kontrolnego nie przedstawia stanowiska organu, ani co do faktów, ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych kwestionowanych ustaleń kontrolnych, a tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, polegającej na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego ocenę w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem skargi kasacyjnej, poprzez brak odniesienia się do kwestii oceny w postępowaniu nadzorczym ustaleń z kontroli, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego, co wpływa w szczególności na prawidłowość ustaleń kontroli;

II. prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z przepisami.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146, a nie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Na marginesie trzeba odnotować, że w świetle art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Całkowicie chybione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 7, 8, 77 i 107 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia ., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Zwrócił na to zresztą uwagę Sąd Wojewódzki podnosząc, na s. 9 uzasadnienia, że: "Przedmiotowe zarządzenia pokontrolne wydane zostało [...] zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poza tym do jego wydania znajdowały zastosowanie przepisy tej właśnie ustawy, a nie K.p.a.".

Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 K.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się że przepis ten można naruszyć wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek rozstrzygnięć Sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanego przepisu upatruje w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym jako niezgodnym z rzeczywistością. Przy czym nie kwestionuje zasadniczo faktów ustalonych przez organ i Sąd Wojewódzki, lecz wskazuje na brak odniesienia się do kwestii oceny ustaleń z kontroli, co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem. To, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego zawartą w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o wadliwej konstrukcji uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska: "poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z przepisami", przede wszystkim należy stwierdzić, że jest on wadliwie skonstruowany. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, czy Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, czy niewłaściwie go zastosował. Zaznaczyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej, zasadniczo kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego w żadnej postaci.

Zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...]. Kontrola została rozpoczęta bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia i była w szczególności ukierunkowana na zagadnienia związane z przetwarzaniem odpadów w instalacji oraz powstające w wyniku jej eksploatacji uciążliwości zapachowe. Fakt ten sygnalizowali mieszkańcy okolicznych terenów. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że postępowanie kontrolne zostało właściwie przeprowadzone, co znalazło odzwierciedlenie w protokole nr WA [...]. W protokole stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) od dnia [...] lipca 2015 r. Spółka przetwarza odpady bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, 2) brak jest pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, 3) prowadzenie gospodarkę odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe (odory).

W zarządzeniu pokontrolnym organ nadzoru środowiskowego zarządził, aby przetwarzanie odpadów w instalacji prowadzone było wyłącznie na podstawie wymaganego przepisami uprawnienia. Zaznaczył, że jej działalność w tym zakresie prowadzona jest nadal bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Zgodzić się, więc trzeba z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w realiach rozpatrywanej sprawy wydanie zarządzenia pokontrolnego było uprawnione i konieczne, skoro Spółka mimo braku posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, prowadzonej przez Zakład Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], nadal prowadzi tę działalność i to w sytuacji, gdy wydana została ostateczna decyzja wstrzymująca użytkowanie tej instalacji, określająca termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania jej użytkowania, która została skontrolowana przez sąd administracyjny. Przedmiotowe zarządzenia pokontrolne wydane zostało zatem, wbrew zarzutom skargi, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.

Końcowo odnosząc się do wniosku, zawartego w petitum skargi, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na całkowicie niezrozumiałe żądanie zasądzenia: "na rzecz Skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego prawem przepisanych".