Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1-3, art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: § 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: art. 17, art. 31 ust. 2 i 3, art. 32, art. 65
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w G. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Z. S. (zwanej dalej uczestniczką) o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2016 r. o powołaniu Z. S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w T.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. uczestniczka złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. Uczestniczka uzupełniła braki formalne.

Działają na podstawie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 poz. 1796, zwanej dalej ustawa Prawo o notariacie), organ wystąpił do Rada Izby Notarialnej w G. o wydanie opinii.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] skarżąca zaopiniowała wniosek uczestniczki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. Skarżąca pozytywnie opiniowała uczestniczkę co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii. Wskazała, że uczestniczka spełnia przesłanki formalne, określone w art. 11 pkt 1, 1a, 3, 5 i 7 ustawy Prawo o notariacie, jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Opiniując wniosek w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, podniosła, że T. liczy obecnie 204 847 mieszkańców, a usługi notarialne świadczy 24 notariuszy. Dane statystyczne wskazują na systematyczny wzrost liczby notariuszy i jednoczesny spadek dokonywanych przez nich czynności. Z informacji przekazywanych przez notariuszy wynika, że stale pogarsza się sytuacja finansowa w wielu kancelariach notarialnych w T., a w niektórych kancelariach dochód nie wystarcza nawet a pokrycie kosztów ich prowadzenia. W ocenie skarżącej troska o zapewnienie rentowności kancelarii notarialnych, możliwości ich utrzymania, zatrudniania wysoko wyspecjalizowanych pracowników, nie jest próbą obrony partykularnych interesów członków samorządu notarialnego, ale spowodowana jest odpowiedzialnością za bezpieczeństwo obrotu prawnego, a więc służy ochronie interesu społecznego i państwowego. Podkreśliła, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w T. jest w pełni zaspokojone, a otwieranie nowych kancelarii notarialnych w tym mieście jest niecelowe i może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa obrotu.

Uczestniczka oświadczyła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Rady Izby Notarialnej w G. podkreśliła, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Jej zdaniem wyznacznikiem takim nie jest także dochód osiągany przez poszczególne kancelarie czy też ilość dokonywanych czynności.

Minister Sprawiedliwości wydając decyzję z dnia [...] września 2016 r. o powołaniu uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w T. wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią tej opinii, która podlega ocenie jak każdy inny dowód. Wskazał, że do jego kompetencji należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedzib ich kancelarii. Zaznaczył, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Minister stwierdził, że zarówno z ustawy Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan siedzib kancelarii notarialnych miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Co więcej, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego planu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca zarzucając, że decyzja z dnia [...] września 2016 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T. Naruszenie to ma rażący charakter, gdyż postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. Jej zdaniem Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w G. faktów dotyczących struktury notariatu w T. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Wskazała, że uzasadnienie decyzji nie zawiera również odniesienia do indywidualnych okoliczności w niniejszej sprawie, dotyczących wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej uczestniczki w T.

Zdaniem Izby, notariusze, wykonując wolny zawód prawniczy i będąc jednocześnie osobami zaufania publicznego, stanowią wyjątkową i trudną do jednoznacznego sklasyfikowania grupę zawodową, "stojącą na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej". Odmienność zawodu notariusza jako osoby, która "w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego" powoduje, że w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Zasada swobody wyboru miejsca pracy, na którą powołuje się Minister Sprawiedliwości, uwzględniać powinna, według stanowiska izby, także interes społeczny. W interesie społecznym jest natomiast usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

Podkreśliła, że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Rada izby notarialnej, właśnie poprzez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, może wskazywać, jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister Sprawiedliwości może to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych.

Izba podniosła, że z informacji przekazanych przez notariuszy wynika, że stale pogarsza się sytuacja finansowa w wielu kancelariach notarialnych w T., nadto w niektórych kancelariach dochód nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów prowadzenia kancelarii.

Organ uznał, że decyzja jest prawidłowa i nie można zarzucić Ministrowi Sprawiedliwości, aby nie dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. Wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji izba Notarialna w G. została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Zdaniem organu zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy jego zdaniem ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Zdaniem organu uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3, 5, 7 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w G. oraz opinie sporządzone przez notariuszy: Ł. C. i W. J.

Zdaniem organu skoro uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 pkt 1-3, 5, 7 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w T., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Organ wskazał, że zarzuty sformułowane przez Izbę Notarialną w G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej decyzji, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Odnosząc się do kwestii lakoniczności uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2016 r., nie uwzględniającej indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej uczestniczki w T. wskazał, że zarzuty są niezasadne. Jego zdaniem tylko w gestii wnioskodawcy pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej, W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Wskazał, na uzasadnienie skarżącej, z dnia 15 lipca 2016 r. odnośnie negatywnej opinii, co do siedziby, ma lakoniczny charakter. Rada wskazała, że w T. usługi notarialne świadczy w 24 kancelariach 24 notariuszy. Istniejące kancelarie w pełni zaspokajają zapotrzebowanie lokalnego rynku na usługi notarialne. W ostatnim okresie następuje systematyczny wzrost liczby notariuszy i jednoczesny spadek dokonywanych czynności notarialnych. Jednocześnie organ wskazuje, że skarżąca nie jest konsekwentna, wskazując jako podstawę negatywnych opinii co do siedziby pełne zaspokojenie zapotrzebowania na usługi notarialne. Organ powołał opinie Rady Notarialnej wydane w późniejszych terminach, pozytywnie opiniujące wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T.

Zdaniem organu za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w T. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawcy, jak również interes społeczny. Jego zdaniem wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w T. nie skutkuje utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach.

Wskazał, że uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T. oraz dokonał ich oceny prawnej. Podkreślił, że jego stanowisko uwzględnia najnowsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie:

1. prawa procesowego tj.:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, oraz prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w T. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

2. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w T. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podniosła, iż na ogół osoby wykonujące wskazane zawody pozyskują od obywateli informacje dotyczące ich życia prywatnego co powoduje, że jakość pracy osób wykonujących zawód zaufania publicznego ma bezpośredni wpływ na interesy życiowe obywateli. Zdaniem skarżącej do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego (nadzór ex ante) oraz sądownictwo dyscyplinarne (nadzór ex post).

W jej ocenie uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług. Tego rodzaju działania skutkują negatywnymi konsekwencjami nie tylko dla samych notariuszy, ale przede wszystkim dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Uznała, że opiniując negatywnie wniosek uczestniczki w przedmiocie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone.

Jej zdaniem Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizacje zadań publicznych. Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r.). Rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny z kolei znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

Jej zdaniem, w odniesieniu do kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej w Toruniu Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 104 i 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należało w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. Wskazała, że organ nie przeprowadził w zakresie ewentualnego wyczerpania zapotrzebowania na usługi notarialne w izbie [...] żadnego postępowania dowodowego i rozpatrywał sprawę administracyjną w braku w pełni zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego powołania uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczenia kancelarii notarialnej w T. Jej zdaniem, wydając zaskarżoną decyzję nie wzięto pod uwagę istniejącego w sprawie materiału dowodowego opierając się jedynie na lakonicznym uzasadnieniu faktycznym. Podkreślono, że Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w G. faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w mieście co wskazuje na istotne naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r.

W związku z powyższym wnosiła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. o powołaniu uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w T.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

Jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że uczestniczka spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach.

W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wyznaczenie w Toruniu kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Sądu, działanie w tym kierunku uzasadnia wskazany powyżej wzrost aktywności gospodarczej i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych, prowadzący do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne i podważający argument skarżącej o podaży usług notarialnych. W tych okolicznościach, Sąd zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, że tworzenie nowych kancelarii w Toruniu, zapewni w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a także nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Odnosząc się do reprezentowanego przez Izbę interesu notariuszy wykonujących już zawód notariusza, należy zauważyć, że przepisy Prawa o notariacie nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak również uchronienie już istniejących kancelarii przed konkurencją powstających kancelarii. Tym samym nie są to przesłanki ustawowe, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby, co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest także art. 10 § 1 omawianej ustawy, który określa tylko organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Opinia wydana w trybie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a. podlega ocenie na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody składające się na materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza - które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii - tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem stosownie do § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano: "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65 w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustawodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. (...) Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Reasumując, w ocenie Sądu organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii w T., leży nie tylko w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej ale również w interesie kandydatki do zawodu notariusza, nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli - notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w T.

Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, dowodów wskazujących na to, że w miarę wzrostu ilości kancelarii notarialnych w T., spadała jakość świadczonych usług notarialnych w tym mieście. Organ wskazał, że według stanu na dzień 30 września 2016 r., w T. działały 26 054 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 3 593 spółki handlowe. Jego zdaniem zauważalny jest wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2015 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 296 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 275 spółek). Ustalił, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w T. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Izby, że Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez Izbę interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Skoro zatem art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów omawianej ustawy Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika także, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 k.p.a.

Istotne także jest to, że ww. ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w Toruniu potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu Z. S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w T.

Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, zauważyć przy tym należy, że Rada Izby Notarialnej, negatywnie opiniując wniosek w tym względzie, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.