Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 231/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 221 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 78 ust.1, art. 81
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 lipca 2012r. sprawy ze skargi Województwa na Uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji I oddala skargę II zarządza zwrot na rzecz Województwa od Skarbu Państwa - Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwoty 300 (trzysta złotych) tytułem uiszczonego nienależnie wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa podjął w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie "Zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z budżetu Samorządu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowywanych zadań".

W dniu 06.02.2012r. powyższą uchwałę przedłożono Regionalnej Izbie Obrachunkowej, celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem.

Uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U z 2001r. nr 55 poz. 577 ze zm.) oraz art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U z 2001r. nr142 poz.1590 ze zm.) stwierdziło nieważność w/w uchwały Nr "[...]".

Kolegium RIO uznało, że Zarząd Województwa podejmując badaną uchwałę naruszył art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 221 ust. 1 – 4 ustawy z 27.08.2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Organ przedstawił treść i znaczenie w/w przepisów prawa.

Kolegium podało, iż Zarząd Województwa jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 05.06.1998r. o samorządzie województwa oraz ustawę z dnia 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) w związku z pkt 8 części: "współpraca finansowa" opisanej w rozdziale 1 Programu współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2012, stanowiącym załącznik do uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia 29.11.2011r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2012.

Po przytoczeniu treści art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych Kolegium RIO wskazało na wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę legalizmu.

Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że mogą działać w granicach przyznanych im kompetencji, na podstawie norm określających ich zadania i tryb postępowania.

Kolegium RIO wskazało, że według art.221ust.1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz.1240 ze zm.) podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacja zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t. DZ.U. nr 234,poz.1536 ze zm.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa wyżej. Wskazana umowa powinna określać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość dotacji udzielonej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji , nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Kolegium stwierdziło, że użyte w przedmiotowej uchwale pojęcie "organizacja pozarządowa" mieści się w pojęciu podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, o których mowa w powołanym art. 221 ustawy o finansach publicznych.

Wobec powyższego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań jednostek samorządu terytorialnego, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań są udzielane i rozliczne w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przypadku, gdy jest to zadanie inne niż wymienione w tej ustawie, to zasady te określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku Sejmik Województwa. Zatem Uchwała Zarządu z dnia "[...]" narusza art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 221 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych.

Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Zarząd Województwa złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej prawem.

Podniósł, że uchwałę Nr "[...]" podjął w zgodzie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , do której odsyła art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a przede wszystkim z zasadami pomocniczości, partnerstwa i jawności postępowania związanego ze zleceniem zadania publicznego, określonymi w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z dyspozycją art. 5a ust. 1 i 4 wymienionej ustawy Sejmik Województwa uchwalił "Program współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2012" stanowiący załącznik do Uchwały Nr "[...]" z dn. 29.11.2011r. Sejmik Województwa zobowiązał Zarząd Województwa w pkt 8 części "Współpraca finansowa" do podjęcia zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały.

Celem tego zobowiązania nie było "poprawianie" ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez nakładanie na podmioty ubiegające się o dotacje dodatkowych obowiązków nie przewidzianych w tej ustawie, ale ułatwienie im ubieganie się o dotacje poprzez precyzyjne określenie przez Zarząd procedur zlecania i realizacji zadań.

W ocenie skarżącego zapewne tak interpretował treść tego zapisu Programu współpracy Wojewoda, którego nadzorowi prawnemu podlegała w/w uchwała Sejmiku Województwa Nr "[...]", skoro nie wydał w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uchwała Sejmiku jako prawomocna funkcjonuje w obrocie prawnym i dlatego wskazanie jej w podstawie prawnej kwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały Zarządu Województwa nie narusza prawa.

Skarżący przyznał, że pewne wątpliwości natury prawnej co do możliwości zobowiązania Zarządu przez Sejmik Województwa mogą budzić rozumiane dosłownie (bez zastosowania wykładni celowościowej) te zapisy zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały Zarządu, które mówią o zasadach udzielania dotacji (część tytułu, § 2 pkt 8 i § 38 załącznika do uchwały Nr "[...]").

W pozostałym jednak zakresie, określonym w § 2 pkt. 1-7 w/w załącznika, tj. w zakresie ogłaszania i rozstrzygania otwartych konkursów ofert, wypełniania ofert na realizację zadań Samorządu Województwa oraz sprawozdań z ich realizacji, kwalifikowalności kosztów realizacji zadań, trybu zlecania realizacji zadań z pominięciem otwartego konkursu ofert, trybu zawierania umów i dokonywania zmian umów, sposobu wykonywania nadzoru nad realizacją zadań i procedur kontroli, zakwestionowana przez RIO uchwała została podjęta przez Zarząd Województwa zgodnie z jego kompetencjami, w sposób nie budzący wątpliwości prawnych.

Kompetencje te wynikają z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 05.06.1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 i przepisów rozdziału 2 ustawy o działalności pożytku publicznego o wolontariacie.

Sporna uchwała Zarządu Województwa stanowi jeden z elementów procedury zlecania realizacji zadań publicznych, o której mowa w rozdziale 2 ustawy o działalności pożytku publicznego o wolontariacie, której przeprowadzenie leży w kompetencjach Zarządu Województwa, jako organu wykonawczego Samorządu Województwa.

Ponadto, zdaniem skarżącego, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Przez "pojęcie prawa", z którym uchwała organu nadzoru musi być zgodna, należy rozumieć przepisy prawa zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Skarżąca powołała się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 05.09.2007r. sygn. akt II SA/WA 760/07 zapadłym w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jednak w ocenie strony skarżącej ma ono zastosowanie również do rozstrzygnięć nadzorczych Regionalnej Izby Obrachunkowej. Strona podkreśliła, że WSA w Warszawie uznał wprawdzie, że równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" jest brak podstawy prawnej, ale jednocześnie wskazał, że w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień zawartych w uchwale.

Tymczasem w uzasadnieniu do będącej przedmiotem niniejszej skargi uchwały Kolegium RIO wskazano jedynie na sprzeczność uchwały Nr "[...]" Zarządu Województwa z art. 221 ust. 1-4, a więc tylko w zakresie udzielania i rozliczania dotacji celowych na cele publiczne, którą to sprzeczność skarżąca merytorycznie już zakwestionowała. Nie podano natomiast, w jaki istotny sposób uchwała Zarządu narusza prawo w pozostałym zakresie określonym w § 2 pkt. 1-7 załącznika do uchwały, a uszczegółowionym przez wszystkie następne zapisy załącznika do uchwały zarządu (poza § 38, który dotyczy zasad zwrotu dotacji).

W ocenie skarżącego powodem jest brak istotnego naruszenia prawa również w tym zakresie przez Zarząd Województwa w zakwestionowanej przez Kolegium uchwale.

Regionalna Izba Obrachunkowa pismem z dnia 27.04.2012r. przesłała akta sprawy wraz z uchwałą Nr "[...]" z dnia 12.04.2012r. stanowiącą odpowiedź na skargę. W jej części wstępnej, powołując się na art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium RIO stwierdziło, że uwzględnia w całości skargę Zarządu Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze wyrażone w zaskarżonej uchwale z dnia "[...]" nr "[...]".

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium RIO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że Uchwała Sejmiku z dnia 29 listopada 2011r. w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2012" została podjęta na podstawie art. 5a ust.1 oraz art. 5a ust. 4 ustawy o wolontariacie. Powołane przepisy nie upoważniały Sejmiku Województwa do zamieszczania- w załączniku do Uchwały, w pkt 8 część "współpraca finansowa" opisanej w rozdziale I Programu współpracy.... na rok 2012 – upoważnień dla Zarządu Województwa do określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z budżetu Samorządu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowanych zadań. Uchwała Sejmiku została przesłana do nadzoru Wojewody i dotychczas funkcjonuje w obrocie prawnym. Uchwała ta, we wskazanej części tj. dotyczącej upoważnienia Zarządu do określenia zasad i trybu udzielania dotacji nie była badana przez organ nadzoru właściwy rzeczowo, jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w ramach jej kompetencji nadzorczych pozostają uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu tych jednostek.

Uznało przy tym, że uchwała wadliwa funkcjonuje w obrocie prawnym dopóty, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Poinformowało, że postanowiło wezwać Sejmik Województwa na podstawie art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Sejmiku Województwa z dnia 29.11.2011r. poprzez unieważnienie upoważnień dla Zarządu Województwa wynikających z pkt. 8 załącznika nr 1 – część "Współpraca finansowa" tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a , orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty na podstawie kryterium zgodności z prawem, według zasad wskazanych w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi i powołaną w niej podstawą prawną Tym samym nie jest również związany stanowiskiem organu nadzoru, zajętym w odpowiedzi na skargę, gdy organ, powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonego aktu.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że Sąd jest zwolniony z obowiązku odniesienia się do argumentacji prawnej stron. Zważyć zatem trzeba, że w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale stwierdzającej nieważność uchwały Zarządu Województwa z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia "Zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z budżetu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowanych zadań". Z uwagi na podniesioną w skardze okoliczność istnienia w uchwale organu stanowiącego upoważnienia do wydania przez organ wykonawczy samorządu województwa uchwały, której nieważność stwierdzono, zapowiedział podjęcie stosownych kroków prawnych celem wyeliminowania owego upoważnienia. Nie sformułował przy tym wniosku o uchylenie swojego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym jest zatem zasadność uznania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że uchwała Zarządu Województwa z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia "Zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z budżetu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowanych zadań" dotknięta jest sankcją nieważności.

Ponadto rozważenia wymaga dopuszczalność podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym pkt 8 części "Współpraca Finansowa" w tytule "Formy Współpracy" Rozdziału I Programu współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pozarządowymi ......na rok 2012 uchwalonego Uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia 29 listopada 2011r., zawierającego upoważnienie do podjęcia przez Zarząd Województwa zakwestionowanej uchwały.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do drugiej kwestii należy zauważyć, że zaistniała sytuacja związana jest z przewidzianym w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.o samorządzie województwa (Dz.U z 2001r. nr 142 poz. 1590 ze zm.) podziale kompetencji nadzorczych. Nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda a w zakresie spraw finansowych- regionalna izba obrachunkowa. Nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, z czym wiąże się ustanowiony w art. 81 ustawy obowiązek przedstawiania przez Marszałka województwa uchwał podejmowanych przez organy samorządu województwa odpowiednio właściwym organom nadzoru, w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Z treści powołanego przepisu zdaje się wynikać, ze w działalności samorządu istnieje wyraźne rozgraniczenie uchwał dotyczących spraw finansowych od uchwał regulujących inne dziedziny. Żaden inny przepis rozdziału 7 ustawy nie określa zasad sprawowania nadzoru, gdy uchwała organu samorządu województwa dotycząca, co do zasady innych zagadnień, swoimi postanowieniami obejmuje też kwestie finansowe. Brak jest wyraźnego wskazania, czy w takim wypadku powinna być przedstawiona obu organom nadzoru, czy też organ, któremu uchwałę przedłożono tj. wojewoda powinien uzyskać opinię organu właściwego w sprawach finansowych, gdy stwierdzi mieszany charakter uchwały.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 29 listopada 2011r. nie została przedłożona Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Została bowiem podjęta na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U z 2010r. nr 234 poz.1536 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach ......roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Art. 5a ust. 4 ustawy określa, jakie elementy powinien zawierać "Program współpracy". Wskazując na konieczność zawarcia w programie form współpracy (pkt 5) odsyła do art. 5 ust. 2, który z kolei stanowi m.in. w punkcie 1) o zlecaniu organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust.3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy - zlecanie realizacji zadań publicznych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych, w rozumieniu m.in. art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, może mieć formy: 1) powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub, 2) wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji. Tak więc program, w zakresie kwestii finansowych, powinien określać jedynie wysokość środków planowanych na jego realizację (pkt 8 art. 5a ust. 4), co samo w sobie nie podlega nadzorowi RIO.

Faktem jest, że Wojewoda nie zakwestionował upoważnienia, które zostało zawarte w punkcie 8 części "Współpraca Finansowa" Rozdziału I Programu współpracy na 2012r. w brzmieniu "Zarząd Województwa, w celu ułatwienia organizacjom pozarządowym i innym uprawnionym podmiotom ubiegania się o środki w otwartych konkursach ofert, w drodze uchwały, określi "Zasady udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z budżetu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowywanych zadań",

W ocenie Sądu powyższego upoważnienia, zawartego w Uchwale Sejmiku Województwa, a nie znajdującego oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie można uznać za przeszkodę natury prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym...... przez właściwy organ nadzoru tj. Regionalną Izbę Obrachunkową. Jak już wyżej Sąd stwierdził, każdy organ nadzoru, w ramach przysługujących mu kompetencji ocenia przedstawioną mu uchwałę organu samorządu, na podstawie kryterium zgodności z prawem i wydaje stosowne rozstrzygnięcie w terminie 30 dni. Zgodność z prawem oznacza zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa .

Trzeba tu wskazać, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, zaś w myśl art. 9 - samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie województwa. Wobec tego Zarząd Województwa, do którego zadań należy m.in.- według art. 41 ust. 2. pkt 1 wykonywanie uchwał sejmiku województwa (na co powołano się w skardze) nie jest zwolniony od zbadania, przed wykonaniem uchwały zobowiązującej do podjęcia uchwały w określonym zakresie tj przed podjęciem tej uchwały, czy rzeczywiście takie działanie nie naruszy obowiązujących ustaw. Nie jest też uprawniony, na podstawie ogólnej normy zawartej w ustawie ustrojowej - na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, do podejmowania uchwał o charakterze wykraczającym poza tzw. władztwo wewnętrzne, w sprawach uregulowanych przepisami ustaw, gdy te ustawy nie zawierają upoważnienia do podejmowania uchwał przez zarząd.

Według ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Podobnie, jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 .09.2010r. IV SA/Gl 314/10 i powołane w nim orzecznictwo- SIP. Lex 758356). Do podejmowania uchwał przez jednostki samorządu terytorialnego w pełni odnosi się też zakaz przekazywania kompetencji, ustanowiony w art. 92 ust. 2 Konstytucji R.P.

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie narusza art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Z treści powyższego przepisu w związku z ust. 5 art. 82 wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu województwa może nastąpić w razie istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że do istotnego naruszenia prawa dochodzi m. in. w przypadku wydania uchwały z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jej podejmowania, bez podstawy lub z naruszeniem podstawy prawnej do jej podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Kolegium RIO wskazało, że według art. 221 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa wyżej.

Wskazana umowa powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość dotacji udzielonej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji , nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Z przytoczonej treści art. 221 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych wynika, że: po pierwsze - dotacje celowe udzielane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego organizacjom pozarządowym, na wykonywanie zadań tych jednostek, udzielane są w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego... ; po drugie- w przypadku innych zadań niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób rozliczania i sposób kontroli wykonywanego zadania określa, w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem przedstawiona Regionalnej Izbie Obrachunkowej Uchwała nie wymagała badania co do poszczególnych jej postanowień. Wskazanie, że jest to uchwała w sprawie "Zasad udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z budżetu Samorządu Województwa oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowywanych zadań". dawało organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na brak uprawnienia Zarządu Województwa do podejmowania tego rodzaju uchwały, co wprost wynika z treści przytoczonych przepisów ustawy o finansach publicznych. Wbrew argumentacji skarżącego, takich uprawnień nie można również wywieść z art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 i przepisów rozdziału 2 ustawy o działalności pożytku publicznego o wolontariacie. Wynikający z art. 5 ust. 1 obowiązek prowadzenia działalności w sferze zadań publicznych przez organy administracji publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, m.in. poprzez wzajemne informowanie się o kierunkach działalności - art. 5 ust. 2 pkt 2 i na zasadach wskazanych w art. 5 ust. 3, znajduje swój wyraz w Programie współpracy, uchwalanym przez organ stanowiący na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Jak już wyżej stwierdzono, kompetencji do wydawania aktów wykonawczych nie można wywodzić z celowościowej wykładni przepisów ustawy, która reguluje określoną materię. Przepisy Rozdziału 2 Działu II ustawy o działalności pożytku publicznego.... w sposób szczegółowy i kompleksowy regulują tryb postępowania obowiązujący przy zlecaniu realizacji zadań publicznych organizacjom pożytku publicznego, w tym zasady udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego oraz kontroli i oceny realizacji dofinansowanych zadań.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza prawa i stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.