Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 503/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 czerwca 1995 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi G. stanowiącej działki nr [..]-[..], będące własnością m.in. M. D., na działki od nr [..]-[..].

W dniu 18 maja 2017 r. M. D. zawarł umowę cesji wierzytelności ze Spółką B., na mocy której cedent przelał na rzecz cesjonariusza wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy gruntów, tym działki nr [..] (§ 1 ust. 1 lit. c umowy).

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. cesjonariusz – B.., reprezentowany przez Ł. L., wystąpił do Wójta Gminy o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej m.in. o nr [..], która w związku z decyzją Wójta Gminy o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o odmowie podjęcia rokowań m.in. co do działki nr [..].

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2020 r. A., reprezentowana przez Prezesa Zarządu D. L., wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej o nr [..] o powierzchni 2716 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 1995 r. została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. Wójt wezwał Spółkę m.in. do przedłożenia dokumentu, z którego wynika, że A. jest tożsama ze Spółką B. W odpowiedzi z dnia 4 stycznia 2021 r. A. nadesłała pełny odpis KRS spółki, który potwierdza zmianę jej nazwy.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Starosta wskazał, że kluczowe jest ustalenie, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym za przejęcie wydzielonej pod drogę działki na własność Gminy. Zgodnie bowiem z art. 98 u.g.n. odszkodowanie przysługuje właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej działki. Wnioskodawca zaś wywodzi swoje prawo z umowy cesji wierzytelności zawartej w dniu 18 maja 2017 r. z poprzednim właścicielem wywłaszczonej działki.

Starosta przywołał prezentowany w doktrynie pogląd, że w myśl art. 509 Kodeksu cywilnego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. W związku z czym zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze. Ponadto, organ wskazał również na wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r., sygn. I ONP 31/10, w którym stwierdzono, iż odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń.

W ocenie organu, publicznoprawny charakter roszczenia o ustalenie odszkodowania wyklucza zastosowanie norm właściwych prawu cywilnemu, do których zalicza się również przelew wierzytelności, analogicznie jak w przypadku przedawnienia roszczeń. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wnioskująca spółka posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., Starosta odmówił wszczęcia postępowania.

W piśmie z 23 lutego 2021 r. skierowanym do Starosty, Gmina wskazała, że sprawa dotycząca odszkodowania za działkę nr [..] w G. została już prawomocnie rozstrzygnięta, więc wydanie obecnie decyzji w tej samej sprawie i między tymi samymi podmiotami jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 509 Kodeksu cywilnego, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu organ II instancji przywołał orzecznictwo odnoszące się do art. 61a k.p.a. oraz istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Wojewoda wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego, gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego.

Wojewoda wyjaśnił, iż uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z tego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. Organ II instancji wskazał, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym.

Wojewoda podzielił wyrażone w orzecznictwie stanowisko, iż do roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń oraz poglądy dotyczące publicznoprawnego, a nie cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Organ stwierdził, że skoro niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów dotyczących terminów przedawnienia roszczeń majątkowych w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu na osoby trzecie roszczeń odszkodowawczych, albowiem doprowadziłoby to do sytuacji, w której roszczenie majątkowe z jednej strony podlegałoby reżimowi prawa cywilnego (przelew wierzytelności na osoby trzecie), a jednocześnie nie podlegałoby innym przepisom prawa cywilnego (przedawnienia roszczeń).

Organ odwoławczy nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20, która została podjęta co prawda na innej podstawie prawnej, ale zdaniem Wojewody, jej zapisy odnoszą się także do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i mają znaczenie uniwersalne, więc można je odnieść do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda odniósł się również do pisma pełnomocnika Gminy z dnia 23 lutego 2021 r., w którym powołał się on na wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane przez organy I i II instancji, tj. postanowienie Starosty z dnia 14 grudnia 2017 r. którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] na rzecz B., oraz postanowienie Wojewody z dnia 18 kwietnia 2018 r. którym umorzono w całości postępowanie zażaleniowe na ww. rozstrzygnięcie Starosty. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o nie wydawanie decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ jego zdaniem sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta. Organ II instancji wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca daną sprawę nie jest możliwe ponowne orzekanie w przedmiocie tej samej sprawy administracyjnej. Decyzja wydana w takich okolicznościach byłaby nieważna z mocy art, 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże postępowanie z wniosku B. z dnia 25 lipca 2017 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a Wojewoda postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. umorzył w całości postępowanie zażaleniowe w związku z cofnięciem zażalenia. W związku z powyższym należy uznać, iż żądanie zostało wniesione przez A., która to spółka jest następcą prawnym B., a wcześniej organy nie rozstrzygnęły merytorycznie przedmiotowej sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy uznał, że Spółka A. nie jest podmiotem, od którego przejęto prawo własności działki nr [..], a cesja wierzytelności z dnia 18 maja 2017 r. nie przeniosła na niego roszczenia odszkodowawczego, zatem stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n należało odmówić wszczęcia postępowania. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie Starosty jest prawidłowe, bowiem w realiach sprawy ustalono, że A. nie jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani jego spadkobiercą, a umowa przelewu wierzytelności z dnia 18 maja 2017 r. nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.

W skardze na powyższe postanowienie A. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że spółka A. nie jest następcą prawnym M. D., tj. osoby wywłaszczonej, legitymowanym do ustalenia na jej rzecz odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 509 Kodeksu cywilnego, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, że niemożliwym jest dokonanie cesji wierzytelności w postaci roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości oraz zainicjowanie postępowania przewidzianego w treści art. 98 ust. 3 u.g.n. przez nabywcę takiej wierzytelności, czego skutkiem było błędne zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem aktualnego dorobku orzecznictwa oraz doktryny, prezentujących odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz, tj. A. nie jest legitymoway do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mimo iż postępowanie to nie zostało do chwili obecnej zakończone, a w jego toku doszło do zmiany podmiotu czynnie legitymowanego.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie przyjął, że brak podstaw do stosowania przepisów o przedawnieniu implikował niedopuszczalność dokonania przelewu wierzytelności na osoby trzecie roszczeń odszkodowawczych. Wniosek ten organ II instancji oparł na stwierdzeniu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyklucza się (co do zasady) stosowanie w sprawach administracyjnych przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń. Tymczasem godząc się z tym poglądem należałoby przyjąć, że w sprawach administracyjnych Wojewoda nie będzie respektował także innych (niż przedawnienie i przelew wierzytelności) instytucji prawa cywilnego, w tym w szczególności przepisów regulujących zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, przepisów regulujących kwestie związane z przedstawicielstwem czy też formą czynności prawnych. Zdaniem skarżącej, organowi II instancji umknęła argumentacja jaką sądy administracyjne – także w orzeczeniach cytowanych przez Wojewodę – przytaczały na uzasadnienie swego stanowiska. Jednym z nich jest to, że w prawie administracyjnym – ilekroć ustawodawca uznał to za konieczne – dopuszczalność dochodzenia określonych roszczeń została ograniczona w czasie. W ocenie skarżącej, organ w sposób nieuprawniony rozciągnął wnioski wynikające z uchwały SN z dnia 23 listopada 2003 r., sygn. akt III CZP 84/03, wydanej w sprawie dotyczącej przepisów Ordynacji podatkowej na wszelkie stosunki administracyjnoprawne.

Odnosząc się do naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżąca odniosła się do wyroku NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. II SA/Po 1/08, w których jednoznacznie opowiedziano się za tym, że roszczenia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stanowią wierzytelność, która może zostać w każdej chwili przeniesiona na inną osobę i to bez zgody dłużnika (art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego). Ponadto, powołano także inne orzecznictwo na poparcie tego stanowiska. W konsekwencji, skarżąca uznała, że ferowanie przez Wojewodę poglądu rażąco sprzecznego z ugruntowanym na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. orzecznictwem sądów administracyjnych i to bez przekonywującego uzasadnienia, jawi się jako jawne naruszenie treści art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Ponadto, Spółka wskazała, że twierdzenia jakoby w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę takiego odszkodowania przysługiwała wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, a także jej spadkobiercom lub nabywcy spadku, uznać należy za chybione także z innych względów. Zdaniem skarżącej, skoro odszkodowanie za wywłaszczenie nie zostało ustalone, to sprawa w tym zakresie nie jest zakończona i znajdzie w niej zastosowanie przepis art. 30 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji jej kontynuacja opierać się będzie na treści art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Na poparcie tego poglądu przytoczono wyroki WSA w Gdańsku oraz WSA w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Podstawą prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień, w ocenie organów, wnioskodawca, tj. skarżąca Spółka, nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą) pod drogę przez podmiot publiczny (gminę), a zatem nie jest stroną w znaczeniu materialnoprawnym, więc należało odmówić jej wszczęcia postępowania w tej sprawie z jej wniosku.

Żądanie skarżącej Spółki o odszkodowanie za nieruchomość powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę przez gminę zostało sformułowane w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotów pozbawionych praw do nieruchomości bez odszkodowania. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od treści przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. Tylko bowiem wówczas, gdy aktualne przepisy prawa materialnego przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w przeszłości w ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, to nie ma przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Takiej aktualnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę należało upatrywać w art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 10 0 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z dnia 26 czerwca 1995 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. (art. 10 ust. 3 u.g.g.).

Stosowanie do treści art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki drogowej o nr [..], przejętej na własność gminy, doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela.

Z akt sprawy wynika, a co nie jest kwestionowane przez strony, że decyzją Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 1995 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych we wsi G., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka ta stanowi drogę (dr). Podstawą prawną decyzji podziałowej był art. 10 u.g.g.

Dla oceny legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć kluczowe znaczenie miało określenie podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W świetle treści art. 98 ust. 3 u.g.n. decydujące znaczenie dla określenia podmiotu uprawnionego do odszkodowania ma data, w której stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości i tym samym ustalenie komu przysługiwał w tej dacie tytuł własności nieruchomości podlegających podziałowi. W przypadku bowiem, gdy nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania między stronami, były właściciel lub były użytkownik wieczysty działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną (lub pod poszerzenie drogi publicznej) może zgłosić wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do tej działki do właściwego terytorialnie starosty. Wynika to z przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w przypadku, gdy nie doszło do porozumienia stron. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.g.n., gdy mowa o poprzednim właścicielu należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że wnioskującym o podział nieruchomości, a zarazem adresatem decyzji podziałowej z dnia 26 czerwca 1995 r. był ówczesny właściciel działki – M. D. Oznacza to, że osobą, którą pozbawiono własności, a tym samym uprawnioną do ubiegania się o odszkodowanie z tego tytułu, był M. D.

W tej sytuacji organy zasadnie odmówiły skarżącej Spółce legitymacji materialnoprawnej do występowania o odszkodowanie z tytułu pozbawienia M. D. własności nieruchomości w trybie art. 10 u.g.g. Spółka uprawnienie swoje błędnie wywodziła z przelewu na nią, przez byłego właściciela, wierzytelności obejmującej roszczenie o odszkodowanie. Na mocy umowy cesji wierzytelności z dnia 18 maja 2017 r. M. D. przelał na rzecz B. (aktualna firma po zmianie - A.) wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy nieruchomości drogowej, w tym działki nr [..].

Tymczasem wyjaśnić należy, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru cywilnego i jako roszczenie publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu. W takiej sytuacji przysługiwanie tego roszczenia następcy prawnemu wywłaszczonego wymaga wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Należałoby zatem wskazać przepis prawa materialnego, który takie prawo przewiduje (np. prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości przewiduje art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n.). Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje prawa dochodzenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę następcom prawnym osób wywłaszczonych. Takim przepisem nie może być art.129 ust.3 pkt 5 u.g.n., który ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednak ocena uprawnień spadkobierców lub nabywców spadku winna być dokonywana w świetle aktualnego orzecznictwa, w tym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Została ona podjęta na wniosek Prezesa NSA w związku z powstałą w orzecznictwie rozbieżnością, co do kwestii dopuszczalności ustalania odszkodowania za wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n. na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości (pkt 1) oraz na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 2). Ze względu na fakt, że powyższa uchwała dotyczy problematyki ograniczania prawa własności nieruchomości, które stanowi jedną z postaci wywłaszczenia nieruchomości, poglądy w niej zawarte mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

W uchwale NSA wskazał, że o ile możliwe jest ustalenie odszkodowania w ww. okolicznościach na rzecz spadkobiercy (pkt 1), to odszkodowanie to nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego jej zajęcia (pkt 2). W uzasadnieniu przypomniano, że zarówno w ustawie z 12 marca 1958 r., jak i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r., osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia był właściciel nieruchomości, tj. osoba wywłaszczona. W pierwszej kolejności NSA stwierdził, że wykluczenie spadkobiercy osoby wywłaszczonej z kręgu uprawnionych do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością) muszą mieć udział również w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Natomiast pozycja prawna właścicieli nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). Zdaniem NSA, skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania uprawniony był wyłącznie właściciel nieruchomości (któremu prawo własności przysługiwało na dzień wywłaszczenia, ograniczenia prawa), to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie może już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania.

NSA w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 1149/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Skoro podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, ewentualnie jego następca prawny pod tytułem uniwersalnym, to czyni to niezasadnym zarzut skargi dotyczący dokonania przez organy administracji wadliwej wykładni art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącą na umowę cesji, która została zawarta z M. D. – wywłaszczonym właścicielem działki nr [..], nie może mieć znaczenia, skoro z uwagi na brak przepisu stanowiącego o możności przenoszenia roszczenia odszkodowawczego na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (singularnym), skarżącej nie można przyznać legitymacji w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie będąc następcą prawnym pod tytułem ogólnym właściciela działki z chwili pozbawienia go prawa własności, nie ma legitymacji do domagania się odszkodowania z tego tytułu. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyroki NSA: z 25 czerwca 2021 r., I OSK 2388/19, z 29 maja 2020 r., I OSK 1326/19, z 3 marca 2017 r., I OSK 1235/15, z 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2781/15, z 11 października 2018 r., I OSK 2899/16, z 9 stycznia 2018 r., I OSK 1627/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Oznacza to, że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna może skutkować i często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji singularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Niezbędna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji, roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej. To ustawodawca decyduje na tle konkretnej regulacji o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Jako przykład wskazać można art. 136 u.g.n., który wyraźnie stwierdza o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Treść art. 128 u.g.n. powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawcy, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego) (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 23 lipca 2021 r. I OSK 2294/19, LEX nr 3206467).

Mając powyższe na uwadze, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, zawarta umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku u.g.n., winien przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1263/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są wyłącznie osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy. Uprawnienie to nie przysługuje nabywcom nieruchomości, a także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., I OSK 2388/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji podziałowej skarżąca Spółka nie była właścicielem działki, zaś prawa do odszkodowania wywodzi z zawartej z byłym właścicielem działki nr [..] umowy cesji wierzytelności. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że z uwagi na administracyjnoprawny charakter instytucji wywłaszczania, zgodnie z orzecznictwem i doktryną, nie można do procedury administracyjnej stosować bezpośrednio instytucji prawa cywilnego. Tak jest m.in. z kwestią przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie, do których nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Podobnie jest z kwestią podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości. Podkreślić jeszcze raz należy, że o ile nie jest to były właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, to w każdym innym przypadku wniosek taki będzie niedopuszczalny, nawet biorąc pod uwagę fakt, że umowa cesji powoduje, iż wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie ma więc interesu prawnego w żądaniu ustalenia odszkodowania za przejęcie w 1995 r. przez Gminę działki nr [..]. Brak interesu prawnego, tj. brak istnienia przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby interes Spółki jako interes prawny, oznacza z kolei, że Spółka nie może być stroną, a zatem nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 61 k.p.a. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ocenił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wnioskującej Spółce wszczęcia postępowania administracyjnego. Co istotne, przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd podziela w tym zakresie pogląd NSA, zgodnie z którym w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (zob. wyrok z 19 lutego 2021 r., II OSK 2968/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, fakt, że po wpływie wniosku skarżącej organ wezwał ją do przedłożenia dokumentów, w tym dokumentu, z którego wynika, tożsamość Spółki B. i z A. oraz oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy cesji, nie oznacza, w ocenie Sądu, że prowadził on postępowanie wyjaśniające, które nie pozwalałoby na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania a skutkowałoby koniecznością wszczęcia postępowania i następnie jego umorzenia. Wyjaśnić przy tym należy, że zaskarżonych postanowień nie dyskwalifikuje okoliczność wcześniejszego umorzenia postępowania zażaleniowego od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [..] zainicjowanego wnioskiem B., albowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji nie zachodzą okoliczności wypełniające dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Żaden z zarzutów skargi nie zdołał podważyć legalności zaskarżonego postanowienia.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.