Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1826/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2321/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] , wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/17, oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na "przepisy zamieszczone w załączniku Nr [...] i [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. Maz. Poz. 11983)", zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) i domagając się stwierdzenia ich nieważności.

Uzasadniając podniesione zarzuty, Rzecznik wskazał, że w zaskarżonej uchwale określono stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej. W uchwale ustalono także wysokość kosztów powstałych w przypadku, gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi odstąpiono od wykonania tej czynności. Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym ustalono na poziomie zbliżonym do maksymalnego, który został określony w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 6320). Dla przykładu określona w uchwale stawka opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi 478 zł, zaś stawka opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton to 1247 zł. Jest to odpowiednio 7 zł i 18 zł mniej niż wynoszą maksymalne stawki opłat określone w powołanym obwieszczeniu. Natomiast, stawki opłat za przechowywanie wspomnianych kategorii pojazdów na parkingu strzeżonym są niższe od maksymalnych stawek opłat o odpowiednio 2 zł i 3 zł i wynoszą 37 zł w przypadku przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton oraz 132 zł w odniesieniu do przechowywanego pojazdu o tonażu przekraczającym 16 ton. Zdaniem Rzecznika, z treści art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że organ powiatu (korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi) ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu na obszarze danego powiatu. Przy czym, aby uwzględnić drugą z powyższych przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu bowiem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie, jak wskazał Rzecznik, Rada nie poczyniła zaś ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie [...] . W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w [...]. Pomimo to, w projekcie uchwały zaproponowano zachowanie stawek opłat obowiązujących w latach 2013-2014, a także ustalenie, że wysokość kosztów powstałych w przypadku, gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi odstąpiono od wykonania tej czynności, będzie wynosiła połowę stawek opłat za usuwanie poszczególnych kategorii pojazdów. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano również, że Miasto [...] podpisało nowe umowy na lata 2014-2017 z podmiotami prywatnymi, których przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Z analizy przedmiotowych umów wynika, że jednostkowy koszt usunięcia pojazdu, który będzie ponosić [...] , zmniejszy się o 60% a sumaryczne wydatki miasta z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na parkingach ulegną zmniejszeniu o 45%. Natomiast, średni jednostkowy koszt ponoszony przez m.st. [...] w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono, będzie wynosił około 50 zł, podczas gdy poprzednio koszt ten kształtował się na poziomie około 135 zł. Tym samym, w ocenie Rzecznika, Rada określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych w [...] i za przechowywanie ich na parkingach nie rozważyła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Ponadto, jak wskazał Rzecznik, choć ustalone w uchwale stawki opłat za usunięcie pojazdów z dróg publicznych w [...] i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych są niemal równe maksymalnym stawkom opłat na rok kalendarzowy 2015, ogłoszonym w obwieszczeniu Ministra Finansów, to Rada nie podała motywów swojej decyzji. Powody uchwalenia stawek przedmiotowych opłat w takiej a nie innej wysokości powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, wyrażonym w uzasadnieniu uchwały.

W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdów i przechowywanie ich na parkingu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Miasta [...] za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Dotyczy to także kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono, bowiem przy określaniu wysokości tych kosztów za punkt odniesienia przyjęto stawki opłat za usuwanie poszczególnych rodzajów pojazdów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując że nie są trafne zarzuty skarżącego, jakoby organ podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania.

Organ, odwołując się do przepisu art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazał, że wyznaczając wysokość stawek opłat i kosztów na dany rok, oprócz parametrów rewaloryzacyjnych, należy brać pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (a więc element, który można, przynajmniej w części, rozpoznać w sposób rynkowy), a także w taki sposób należy ustalać stawki opłat i kosztów, aby zapewnić sprawną realizację nałożonych ustawą zadań. Pod pojęciem "sprawności", należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu szybkie zidentyfikowanie danej sytuacji podlegającej interwencji, przekazanie stosownej dyspozycji do odpowiednich służb technicznych (na ogół przedsiębiorstwa zajmującego się odholowywaniem pojazdów) celem usunięcia pojazdu i odholowania na specjalny parking, monitorowanie realizacji dyspozycji przez zatrudnione przedsiębiorstwo, podejmowanie czynności niezbędnych do powrotnego wydania pojazdu jego właścicielowi. Rada, odnosząc się do ustawowego określenia zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" wskazała, że w jej ocenie pojęcia "koszty" nie należy utożsamiać z pojęciem "ceny", która odzwierciedla wydatek na zatrudnienie specjalistycznej firmy. Cena oznacza kwotę, jaką należy zapłacić za daną usługę (i w zasadzie powinna odzwierciedlać wartość usługi, choć nie zawsze ma to potwierdzenie w rzeczywistości), co dla zamawiającego, czy kupującego ma bardzo jednoznaczny i konkretny wymiar. Koszt zaś jest pojęciem ekonomicznym, odzwierciedlającym, jakie istotnie wydatki musi poczynić zamawiający lub zleceniobiorca (wykonawca) przy wykonywaniu danego zadania polegającego nie tylko na ponoszeniu wydatku w postaci zapłaty ceny za świadczoną usługę, ale i pozostałych kosztów związanych z wykonywaniem zadania. Zdaniem organu, użyte w ustawie pojęcie kosztów, przy zlecaniu czynności usuwania i przechowywania pojazdów zewnętrznym przedsiębiorstwom, należy rozumieć, jako koszty, na które składa się cena, którą trzeba zapłacić zleceniobiorcy (wykonawcy), jak i pozostałe koszty, które ponosi zamawiający przy realizowaniu zadania polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów.

W konsekwencji, zdaniem Rady, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że organ podejmując uchwałę na 2015 rok nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ podejmując tą uchwałę posiadał informacje, o których mowa w powołanym przepisie, stanowiące kryterium przy ustalaniu opłat i kosztów. Z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że przygotowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone merytoryczną analizą cen świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów, jak również kosztów wykonywania tego zadania, a ponadto wynik tego i wnioski był przedłożony organowi.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] Rzecznika Praw Obywatelskich sprecyzował, że przedmiotem skargi jest załącznik Nr [...] do uchwały Rady Miasta w zakresie w jakim określa wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz załącznik Nr [...] w zakresie jakim określa wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), gdyż nie stwierdził, aby uchwała Rady Miasta [...] [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. Maz. Poz. 11983) została wydana z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał na wstępie, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na przepisy zamieszczone w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...], zarzucając że zostały one wydane z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.). Jednakże, z uwagi na to, że podstawowym kryterium oceny dokonywanej w niniejszej sprawie jest data wydania zaskarżonej uchwały, tj. [...] grudnia 2014 r., nie jest uzasadnione ocenianie przedmiotowej uchwały w płaszczyźnie brzmienia art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ogłoszonego w Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm., jak przyjął to Rzecznik Praw Obywatelskich, lecz w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały, czyli w brzmieniu ogłoszonym w Obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r. (Dz.U. poz. 1137) ze zmianami, które weszły w życie do dnia [...] grudnia 2014 r.

Dalej, Sąd wskazał, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności tylko przepisów zamieszczonych w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...]. Nie zakwestionował natomiast § 1 i § 2 samej uchwały, które to przepisy ustalają opłaty i koszty, których obowiązek ponoszenia przez właściciela pojazdu wynika z art. 130a ust. 2a i 5c. Przepisem mocującym wysokość opłat i kosztów są § 1 i § 2 uchwały, zaś załącznik Nr [...] i Nr [...] jest jedynie tabelarycznym rozpisaniem tych opłat i kosztów w zależności od rodzaju pojazdu lub dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zgodnie z § 29 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), załączniki do aktu normatywnego stanowią jego integralną część składową, ale odesłanie do tych załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych tego samego aktu normatywnego i to właśnie te odesłania mocują te załączniki jako integralną część danego aktu normatywnego. Dlatego też stwierdzenie – zgodnie ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich – niezgodności samych załączników do uchwały z ustawowym przepisem upoważniającym spowodowałoby, że opłaty i koszty dalej by obowiązywały, ale nieznana byłaby ich wysokość. To z kolei prowadziłoby do stwierdzenia, że obowiązek jest, ale go nie ma. Z uwagi na powyższe i biorąc pod uwagę to, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Sąd wskazał, że powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r. ze zmianami, które weszły w życie do dnia [...] grudnia 2014 r. W tym brzmieniu przepis upoważniający stanowił, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu)."

Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości. Pomijają one pozostałe przepisy art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także w swej treści ze zdania pierwszego art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zakres spraw przekazanych w przepisie upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje: 1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c); 2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna dozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Z tych powodów w kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne współobowiązujące przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w systematyce art. 130a. Zresztą na to wskazywał sam Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzając w skardze: "Szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby miedzy tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą". Sąd podkreślił, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Nadto, art. 130a ust. 5f ustawy – Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W przypadku przepisów art. 130a ust. 5c i 5f, poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu. W ocenie Sądu, wytyczne do ust. 6 w art. 130a są niespójne z regulacjami art. 130a ust. 5c i ust. 5f, nie mogą więc być samodzielnym i wyłącznym wyznacznikiem treści uchwały rady powiatu.

W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, Rada powiatu nie może określać stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Co istotne, w przedmiotowej sprawie, ustalona w uchwale Nr [...] wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 632).

Ponadto, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniego odniesienia przywoływany przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 albowiem został on wydanych w odmiennym stanie faktycznym sprawy.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę Nr [...] niewłaściwe zastosowała przepis prawa będący podstawą podjęcia uchwały a tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznania skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że:

1) wymienione w tym przepisie przesłanki nie są wyłącznymi kryteriami, które powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, a do prawidłowego zrekonstruowania wytycznych dotyczących treści uchwały konieczne jest uwzględnienie innych przepisów Prawa o ruchu drogowym;

2) ustalenie wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów następuje przy uwzględnieniu przesłanki, jaką są faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat.

Uzasadniając podniesione zarzuty, Rzecznik podkreślił m.in., że nie ulega wątpliwości, że określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych w [...] i przechowywanie ich na parkingach Rada nie rozważyła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym, doszło do naruszenia art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Z powołanego przepisu wynika, że postanowienia uchwały rady powiatu w sprawie ustalenia wspomnianych stawek opłat powinny uwzględniać m.in. koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. W związku z powyższym, przed podjęciem uchwały rada powiatu musi dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Tymczasem, Rada m.st. [...] nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, które kształtują się na terenie [...]. Przemawia za tym okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowywania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wniosła także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W niniejszej sprawie brak jest bowiem podstaw aby skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowił upoważnienie dla Rady Miasta [...] do podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od uśnięcia pojazdu na rok 2015.

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Z treści powyższego przepisu wynika upoważnienie dla rady powiatu do ustalania wysokości opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Przy czym, jak słusznie wskazuje Rzecznik, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne zaś inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania powyższego upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku również wskazał, że przepis art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewniać sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Niewątpliwie, Sąd I instancji wskazał przy tym, że dokonując wykładni powyższych wytycznych należy uwzględnić inne przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz że rada powiatu ustalając stawki opłat jest związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, jednakże nie uznał aby jakiekolwiek inne okoliczności miały stanowić dodatkowe kryteria kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Przede wszystkim bowiem Sąd I instancji wskazał, że pierwszą z tych okoliczności należy uwzględnić jedynie dokonując wykładni drugiej z wytycznych zastosowania dyspozycji art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ponadto wskazał jednocześnie, że w przypadku art. 130a ust. 5c i 5f, poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie wskazał żadnych innych przepisów ustawy, które powinny zostać uwzględnione. Z kolei, obowiązek uwzględnienia maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat określonych w ustawie wynika z treści art. 130a ust. 6 ustawy, którego zdanie drugie wprost stanowi, że: "wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". W ust. 6a ustalona zaś została maksymalna wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c. Zgodnie z treścią ust. 6b maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Przepis art. 130a ust. 6c ustawy stanowi natomiast, że na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Powyższe stwierdzenia Sądu I instancji, nie zmieniają więc przyjętej wykładni art. 130a ust. 6, zgodnie z którą przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej Rzecznik nie podważył jednocześnie stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że Rada Miasta [...] właściwie zastosowała przepis prawa będący podstawą podjęcia uchwały i z tego powodu oddalił wniesioną przez Rzecznika skargę. Zarzucił natomiast błędną wykładnię przepisu art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ustalenie wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów następuje przy uwzględnieniu przesłanki, jaką są faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za nieskuteczny.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać bowiem należy, że w istocie skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie powołanego przepisu prawa materialnego, usiłuje podważyć przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Rzecznik stwierdził bowiem, że określając stawki opłat Rada nie rozważyła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, które kształtują się na terenie [...] i w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat.

Jak wynika zaś z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten nie dopatrzył się niewłaściwego zastosowania przepisu prawa będącego podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały. Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że z wyjaśnień organu wynika, że przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały wszelkie analizy opłat i kosztów dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów wykonuje Zarząd Dróg Miejskich, który za pośrednictwem właściwych merytorycznie komórek Urzędu [...] przekazuje je Radzie Miasta, prezentując je wcześniej na zespołach roboczych - odpowiednich merytorycznie komisjach Rady Miasta. Odbywa się to w formie pisemnej lub ustnej. Do projektów konkretnych uchwał dołącza się uzasadnienie podpisywane przez dyrektora właściwej komórki organizacyjnej Urzędu oraz opinię Skarbnika m.st. [...]. Takim dokumentem jest projekt uchwały na rok 2015, do którego dołączono opinię Skarbnika oraz uzasadnienie i tabelaryczne zestawienie obowiązujących wówczas stawek rynkowych za usługi odholowywania i przechowywania pojazdów. Rada wskazała, że w treści samego uzasadnienia zawarta jest informacja o przeprowadzonym przetargu na usuwanie i przechowywanie pojazdów, co oznacza, że ceny tych usług zweryfikowano rynkowo. Powyższy dokument był przedstawiony Radzie Miasta (każdy radny otrzymał kopię tego dokumentu) i stanowił podstawę dokonania oceny propozycji opłat i kosztów. Nadto, Rada wskazała, że podejmując tę uchwałę posiadała informacje, o których mowa w powołanym przepisie, stanowiące kryterium przy ustalaniu opłat i kosztów. Ponadto stwierdziła, że z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że przygotowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone merytoryczną analizą cen świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów, jak również kosztów wykonywania tego zadania, a ponadto wynik tego i wnioski był przedłożony organowi.

Powyższych okoliczności skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej. Tymczasem, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu. Rzecznik nie sformułował w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących ani wadliwości procedowania zaskarżonej uchwały, ani też naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przy rozpoznawaniu sprawy.

Tym samym, zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 130a ust. 6 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o zasądzenie na podstawie art. 204 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Dotyczy to również innych podmiotów uprawnionych do działania na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., w tym także Rzecznika Praw Obywatelskich, na co wprost wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej uchwały z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17.