Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 222/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i art. 192 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1057/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z16 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1057/19 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego,.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Z. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. utworzyła spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "[...]" z siedzibą w Z.

Następnie zaskarżoną uchwałą Rada Miasta zmieniła powyższą uchwałę co do przedmiotu działalności spółki, w ten sposób, że § 1 pkt 2 otrzymał nowe brzmienie poprzez dodanie zadań:

b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntownymi celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym,

c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich.

W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały zmieniającej w części określonej w przepisie § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on lit. b oraz lit. c do § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] – jako sprzecznej z art. 9 w związku z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. poz. 43 ze zm.).

Wojewoda uznał, że zakres działania spółki określony w uchwale wykracza poza sferę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej. Rada Miasta jako podstawę prawną uchwały powołała jedynie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. przyznający organowi stanowiącemu gminy wyłączną kompetencję stanowienia w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, natomiast nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferą użyteczności publicznej i nie wykazała, by istniały przesłanki uzasadniające ich zastosowanie. Wobec tego - w ocenie organu nadzoru - nie istnieje możliwość rozszerzenia przez Radę Miasta zadań spółki.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Gmina nie zgodziła się, że przedmiot działalności spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których katalog nie jest zamknięty. Poszerzenie działalności spółki związane jest z realizacją projektu budowy miasteczka westernowego, zatem hotel pełnić będzie funkcję uzupełniającą dla kompleksu realizującego zadania z zakresu kultury, rozrywki i rekreacji. W opinii Gminy celowe jest więc dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności pod kątem jej znaczenia dla rozwoju miasta, zwłaszcza że strategia rozwoju miasta przewidywała, że jego rozwój dokonywany będzie m.in. przez rozwój kultury, sportu i rekreacji. Ponadto Gmina wskazała, że Spółka zatrudnia aktualnie ponad 200 osób, stając się jednym ze znaczących pracodawców w mieście i realizując w ten sposób założenia rozwojowe miasta jako miejsca, gdzie można znaleźć atrakcyjną pracę. Gmina wskazała ponadto, że w treści przepisów regulujących kwestie tworzenia spółek prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego, tj. art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w przepisach u.s.g., nie został ustanowiony wymóg, by utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego lub przystąpienie do niej, w sytuacji gdy przedmiot jej działania mieści się poza sferą użyteczności publicznej, wiązało się z koniecznością wykazania w treści samej uchwały, że przesłanki umożliwiające podjęcie takiej działalności, w danym przypadku, występują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 821/16 stwierdził niezgodność z prawem uchwały w części dotyczącej § 1 lit. b oraz lit. c. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy, wyrokiem z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1981/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponownie rozpoznając sprawę, skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim zmienia (dodaje) przepisy lit. b i lit. c do § 1 pkt 2 uchwały o utworzeniu spółki prawa handlowego, nie narusza prawa w sposób istotny. Rozszerzony zakres działania spółki nie wykracza bowiem poza sferę użyteczności publicznej. Sąd Wojewódzki odwołując się do przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego uznał, że brak wskazania pełnej podstawy prawnej aktu nie jest wadą istotną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budził wątpliwości fakt, że zadania własne gminy, wymienione w art. 7 u.s.g., stanowią sferę użyteczności publicznej. Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, zostały wprost wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 10 tej ustawy (według stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Do zadań gminy należy także jej promocja (pkt 18). Z przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – wynika na jakich zasadach i w jakich formach gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego odbywa się wykonywanie przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto z przepisów art. 10 tej ustawy wynika, że gmina może tworzyć spółki prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej w przypadkach tam wymienionych, a także poza tymi ograniczeniami w przypadku tworzenia spółek ważnych dla rozwoju gminy. Sąd przyjął, że o tym, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy, nie decyduje jej wynik finansowy. Wskazał przy tym, że kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1981/17, gdzie wskazano, że jest to oczywiste, że czynnikiem decydującym dla uznania spółki za ważną ,nie może być jej wynik finansowy, gdyż w momencie tworzenia spółki bądź rozszerzania jej zadań nie można jednoznacznie przewidzieć wyniku finansowego, związanego z ryzykiem prowadzenia działalności w sferze usług. Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że przepis § 1 lit. b uchwały zmieniającej nie narusza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zapewnienie wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług w charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym, mieści się bowiem w katalogu zadań własnych gminy, co stanowi sferę użyteczności publicznej. Wątpliwości – zdaniem Sądu - mogą dotyczyć jedynie obiektów hotelarskich (pkt c uchwały zmieniającej). W ocenie Gminy zaś, taka forma działalności jest zbliżona do turystyki i uzupełnia jedynie usługi w tym zakresie. Sąd uznał, że nawet przy odmiennym rozumowaniu, należy dojść do przekonania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uznania spółki za ważną określone w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej.

Sąd przeanalizował dołączone przez Gminę dokumenty w postaci Strategii Rozwoju Miasta – z 2005 r. i Lokalnego Rozwoju Rewitalizacji Miasta z 2007 r. (co nakazał Naczelny Sąd Administracyjny) i doszedł do przekonania, że celem tych działań było inwestowanie w rozwój kultury, sportu i rekreacji oraz terenów wypoczynkowych, a także poprawa oferty kulturalnej i rekreacyjno-sportowej (str. 7, 17 i 21 Strategii Rozwoju Miasta). Lokalny Program Rewitalizacji (przyjęty uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r.) wskazuje wprost, że turystyka i rekreacja z bazą hotelową stanowią jeden z najbardziej perspektywistycznych sektorów rozwoju miasta (str. 50-51). Stworzenie miasta westernowego jako obiektu całorocznego z hotelem stanowiło projekt inwestycyjny, także celem promocji miasta i regionu (str. 68-70). Jako słabe strony miasta w tej strategii wymieniono małą liczbę przedsiębiorstw z branży usług turystyki i hotelarstwa oraz bezrobocie (zwłaszcza wśród kobiet i osób młodych) – str. 52. Wobec tego, zdaniem Sądu, nawet jeżeli hotelarstwo nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy, to tego rodzaju działalność usługowa ma na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Ocena, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy, powinna nastąpić na podstawie okoliczności istniejących w dacie podjęcia uchwały zmieniającej. O ile sama uchwała o utworzeniu spółki komunalnej zapadła przed przyjęciem uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r., zmieniającej Strategię Rozwoju Miasta, to po jej podjęciu spełnione zostały przesłanki do zmiany przedmiotu działalności tego podmiotu – poprzez dodanie zadań, określonych w § 1 pkt b i c uchwały zmieniającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...] zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie oceny treści protokołu z sesji z dnia [...] października 2008 r., zawierającego uzasadnienie konieczności podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany zakresu działalności Spółki, wyrażone przez Prezydenta Miasta Z.;

2. art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne ustalenie stanu faktycznego, a to przez uznanie, że rozszerzenie przedmiotu działalności spółki, miało na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, a nie umożliwienie przejęcia nieruchomości, co wynikało z treści załączonego do skargi protokołu z sesji.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. "art. 10 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, iż przy uwzględnieniu dokumentów strategicznych Gminy dopuszczalne jest rozszerzenie przedmiotu działalności spółki o zadania w zakresie budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi, celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym oraz budowy i eksploatacji obiektów hotelarskich, a w konsekwencji uznanie, że jest to spółka ważna dla gminy w sytuacji";

2. art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej przez błędną wykładnię tych przepisów, a to przez uznanie, że budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 13 grudnia 2019 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Rada Miasta Z. w piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r. poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. W związku z powyższym, wezwano strony do wskazania – w terminie siedmiu dni – czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Rada Miasta Z. w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Takie samo stanowisko w tym zakresie przedstawił Wojewoda [...] w piśmie z [...] sierpnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie i strona przeciwna – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zrzekły się rozprawy, a zatem - zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. - rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu bowiem, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

W skardze kasacyjnej zawarto dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w obu zarzutach wymieniono art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz uznanie, że rozszerzenie przedmiotu działalności Spółki miało na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Argumentacja przedstawiona na poparcie powyższych zarzutów skupia się na pominięciu oceny treści protokołu z sesji Rady Miasta Z. z [...] października 2008 r., z którego - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - wynika, że chodziło o umożliwienie przejęcia nieruchomości.

Przypomnienia w związku z tym wymaga treść art. 10 ust. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej, które określają zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (ust. 1). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (ust. 2).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej: "Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;

2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia."

W myśl ust. 3: "Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej".

Sąd pierwszej instancji badając zaskarżoną uchwałę w zakresie, w jakim zmieniła przepisy § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. przez dodanie przepisów oznaczonych lit. b i lit. c, rozszerzających zakres działania Spółki prawa handlowego, zasadnie uwzględnił – jak to określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1981/17 – zapatrywania prawne wskazujące te okoliczności faktyczne, które Sąd drugiej instancji wskazał, jako okoliczności istotne w sprawie.

Przypomnienia wymaga zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny wytknął, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy wyjaśnieniu przesłanek wydanego rozstrzygnięcia pominął części uchwały, która stanowi o formach, w jakich wypoczynek ludzi przez spółkę komunalną będzie zapewniony, to jest przez świadczenie usług o charakterze komunalnym. NSA zauważył, że okoliczność ta została uwzględniona w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku, ale nie odniesiono się do niej w części dotyczącej rozważań prawnych. NSA uznał, że nie pozwoliło mu to na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, a przede wszystkim na dokonanie oceny, czy ta istotna okoliczność została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji. NSA uznał za niezbędne odniesienie się do tego elementu zaskarżonej uchwały, który w § 1 lit. b dotyczy budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowania nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludziom poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym.

Kolejno NSA zarzucił, że przy ocenie czy Spółka "[...]" jest spółką ważną dla rozwoju gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, Sąd Wojewódzki uwzględnił jedynie wynik finansowy spółki komunalnej, pomijając pozostałe istotne dla sprawy elementy. NSA zauważył, że zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego, jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspakajanie potrzeb wspólnoty. Przy ocenie powyższej przesłanki – jak przyjął NSA - istotne było rozważenie treści dokumentów strategicznych, takich jak Strategia Rozwoju Miasta Z. z 2005 r. i Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta Z. z 2007 r. Dokumenty te bezpośrednio dotyczą m.in. budowy Miasteczka Westernowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i rozważań nie zawarto. NSA zalecił więc, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonano oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, której dotyczy zaskarżona uchwała z uwzględnieniem postanowień powyższych dokumentów strategicznych.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił przepis § 1 lit. b uchwały zmieniającej, który ma na celu zapewnienie wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług w charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym, jako mieszczący się w katalogu zadań własnych gminy. Uznał, że zadania własne gminy, wymienione w art. 7 u.s.g., stanowią sferę użyteczności publicznej. Sąd wskazał, że zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, zostały wprost wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 10 tej ustawy (wg stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Do zadań gminy należy także jej promocja (pkt 18). Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, że tak rozszerzony zakres działania spółki nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Odniesienie się do wskazanej przez NSA części uchwały oraz ocena w tym zakresie znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec tego nie można zarzucić zasadnie Sądowi pierwszej instancji, że w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i ocenił je dowolnie.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaś błędnego ustalenie stanu faktycznego przez uznanie, że rozszerzenie przedmiotu działalności spółki miało na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, a nie umożliwienie przejęcia nieruchomości, pomija związanie wynikające z cytowanego wyroku NSA, a polegające na konieczności dokonania oceny uchwały z uwzględnieniem dokumentów strategicznych, o których mowa była powyżej. Sąd pierwszej instancji wykonując zalecenia NSA dokonał oceny spółki i jej działalności w zakresie wyznaczonym zaskarżoną uchwałą po przeanalizowaniu dołączonych przez Gminę dokumentów w postaci Strategii Rozwoju Miasta z 2005 r. i Lokalnego Rozwoju Rewitalizacji Miasta z 2007 r. W wyniku tej analizy Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że celem działań było inwestowanie w rozwój kultury, sportu i rekreacji oraz terenów wypoczynkowych, a także poprawa oferty kulturalnej i rekreacyjno-sportowej (str. 7, 17 i 21 Strategii Rozwoju Miasta). Lokalny Program Rewitalizacji (przyjęty uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r.), wskazuje bowiem, że turystyka i rekreacja z bazą hotelową stanowią jeden z najbardziej perspektywistycznych sektorów rozwoju miasta (str. 50-51). Stworzenie miasta westernowego jako obiektu całorocznego z hotelem, stanowiło projekt inwestycyjny, także celem promocji miasta i regionu (str. 68-70). Jako słabe strony miasta w tej strategii wymieniono małą liczbę przedsiębiorstw z branży usług turystyki i hotelarstwa oraz bezrobocie (zwłaszcza wśród kobiet i osób młodych) – str. 52. Z tych względów Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nawet jeżeli hotelarstwo nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy, to tego rodzaju działalność usługowa ma na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, treść dokumentów strategicznych nie jest kwestionowana przez skarżący kasacyjnie organ, a konieczność uwzględnienia wskazanych dokumentów strategicznych wynika z zaleceń NSA. Wskazuje to, że ocena Sądu pierwszej instancji co do rozszerzenia przedmiotu działalności spółki została dokonana zgodnie z zaleceniami NSA, tj. z uwzględnieniem dokumentów strategicznych. Tym samym nie można było skutecznie uznać, że okoliczności wynikające z tych dokumentów nie mają dla sprawy znaczenia i zostały błędnie ocenione.

Związanie wynikające z wyroku NSA z 29 maja 2019 r. w powyższym zakresie ściśle wiąże się z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g., przez błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia tych przepisów przez błędne przyjęcie, że przy uwzględnieniu ww. dokumentów strategicznych Gminy możliwe jest rozszerzenie przedmiotu działalności spółki o zadania w zakresie budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi, celem zapewnienia wypoczynku ludności przez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym oraz budowy i eksploatacji obiektów hotelarskich. Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że NSA wyraźnie wskazał, że "Przy ocenie czy spółka, której dotyczy zaskarżona uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy istotne było także rozważenie treści dokumentów strategicznych takich jak Strategia Rozwoju Miasta Z. z 2005 r. i Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta Z. z 2007 r. Dokumenty te bezpośrednio dotyczą między innymi kwestii budowy Miasteczka [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i rozważań nie zawarto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowym więc jest dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, której dotyczy zaskarżona uchwała z uwzględnieniem postanowień powyższych dokumentów strategicznych". Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji był zobligowany do oceny zarzutów skargi przez pryzmat powyższej wykładni. Ocena Sądu pierwszej instancji dokonana w tych warunkach pozostaje zaś zasadna. Zauważenia przy tym wymaga, że argumentacja powołana na poparcie zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia jest ukierunkowana na wykazanie błędnego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji normy zawartej w art. 10 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, polegającego na przyjęciu, że przy uwzględnieniu dokumentów strategicznych Gminy dopuszczalne jest rozszerzenie przedmiotu działalności spółki o zadania w zakresie budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi, celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym oraz budowy i eksploatacji obiektów hotelarskich, a w konsekwencji uznanie, że jest to spółka ważna dla gminy. Argumentacja ta nie jest adekwatna w całości do stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak już była o tym mowa, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis § 1 lit. b uchwały zmieniającej, a zatem rozszerzający działalność spółki o zadania dotyczące budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi, celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym, mieści się w katalogu zadań własnych gminy, a te stanowią sferę użyteczności publicznej. Tego stanowiska zaś skarga kasacyjna nie kwestionuje.

Nie można też skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji błędnego uznania, że budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej, skoro Sąd doszedł do przekonania, że nawet jeżeli hotelarstwo nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy, to tego rodzaju działalność usługowa ma na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (gospodarka komunalna poza sferą użyteczności publicznej, w ramach której gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.