Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 27/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 1 pkt. 2, art. 113 ust. 2 pkt. 1, art. 114 ust. 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7, art. 76 par. 2, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/E. Brychcy


UZASADNIENIE

W wyniku interwencji mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. (...) w P., którzy wskazywali na uciążliwości związane z funkcjonowaniem zakładu produkcyjnego Spółki "A" w związku z emisją uciążliwego hałasu, w szczególności w porze nocnej, Starostwo Powiatowe w P. zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - Delegatura w P. o przeprowadzenie kontroli na wskazaną okoliczność. Kontrolę przeprowadzono w dniu (...) czerwca 2007 r., w godzinach od 09.30 do 11.30 (pora dnia).

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia (...) lipca 2007 r., działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 44 poz. 287 ze zm.) oraz art. 115a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), wystąpił do Starosty P. o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W wystąpieniu zawarł informację o ustaleniach kontroli, załączając do pisma sprawozdanie z kontroli, nr (...). Wskazano, iż przeprowadzona kontrola wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, co uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Kontrolowana jednostka usytuowana jest w zachodniej części miasta P., badania przeprowadzono na terenie posesji przy ul (...), w którym mieści się Stowarzyszenie "B" Centrum Pomocy Bliźnim "C" Dom dla Matek z Dziećmi i Ludzi z Przemocy (punkt pomiarowy nr 1) oraz przed budynkiem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. (...) (punkt nr 2). Kontrola poziomu dźwięku w środowisku wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości 1,3 dB dla pory dnia, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pomiarami objęto łączną pracę maszyn i urządzeń w hali produkcyjnej zakładu Spółki "A" - wentylatora wyciągowego ze stanowisk spawalniczych (1 szt.), sprężarki śrubowej i tłokowej (1 szt.), wentylatorów plazmy (7 szt.) oraz trzech wózków widłowych przy udziale czynności załadunkowo-rozładunkowych na placu. Przedstawiono przyjętą metodę pomiarów, warunki meteorologiczne panujące podczas pomiarów, opis procedury pomiarowej i wykorzystanej aparatury, wyniki pomiarów. Wskazano, że dla badanego terenu równoważny poziom dźwięku A (dB) (LAeq (dB) wynosi dla pory dnia 55,0 dB (w godzinach 6:00 - 22:00 oraz 45 dB dla pory nocy (22:00 6:00). Wskazano, iż funkcję terenów, na których usytuowano punkty pomiarowe przyjęto w oparciu o informacje uzyskaną z Urzędu Miasta w P. - dla rejonu ulicy (...) obowiązywał w dacie kontroli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, uznaje się, że dopuszczalne poziomu hałasu powinny być ustalone, jak dla przeważającego rodzaju terenu. Badania wskazywały, że równoważny poziom dźwięku emitowanego do środowiska z terenu Spółki wynosił w pkt nr 1 - 56.3 dB, natomiast w pkt nr 2 - 58,1 dB.

Prezydent Miasta P., pismem z dnia (...) listopada 2007 r. znak (...), poinformował Starostę P., iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic (...) - (...), uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 02 marca 1999 r., nr VIII/46/99, teren Spółki "A" oraz posesja przy ul. (...) położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem AG/U/M i przeznaczone zostały na potrzeby aktywności gospodarczej, usług i na cele mieszkaniowe, natomiast posesja przy ulicy (...) położona jest na terenie oznaczonym symbolem Uz - teren przeznaczony na cele zdrowia: tereny pod szpitale i domy opieki społecznej.

Starosta P. pismem z dnia (...) lipca 2008 r. poinformował "A" Sp. z.o.o. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu powstającego w związku z działalnością spółki. Spółkę poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...), Starosta P. określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez maszyny i urządzenia pracujące w halach produkcyjnych oraz na terenie placu manipulacyjnego Spółki "A" usytuowanej przy (...) w P. na tereny najbliższej:

1) zabudowy mieszkaniowo – usługowej w wysokości:

- LAeq N (powinno być D) dla pory dnia 55 dB

- LAeq N dla pory nocy 45 dB

2) przeznaczone pod szpitale i domy opieki społecznej w wysokości:

- LAeq N (powinno być D) dla pory dnia 50 dB

- LAeq N dla pory nocy 40 dB.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 115 a ust. 1 w zw. z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonana w dniu (...) czerwca 2008 r. kontrola poziomu hałasu emitowanego przez Spółkę wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Uwzględniono przy tym funkcje terenu otaczającego zakład Spółki. Tym samym konieczne stało się wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez Spółkę.

Od decyzji powyższej odwołanie wniosła Spółka "A" podnosząc, że budynek mieszkaniowy przy ul. (...) zlokalizowany jest na terenie jednostki bilansowej planu zagospodarowania przestrzennego AG/U/M, co jednoznacznie określa podstawową i przeważającą funkcję tego terenu jako terenu aktywności gospodarczej i usług, natomiast funkcja mieszkaniowa stanowi wyłącznie funkcję uzupełniającą. W tej sytuacji stosownie do zapisów art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska przy ustaleniu poziomu hałasu należy uwzględnić przeważający rodzaj terenu, w tym przypadku działalności produkcyjnej. Analogiczne zasady należało zastosować w stosunku do działki zlokalizowanej przy ul. (...), która znajduje się w przeważającej części w obszarze przemysłowym. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 115 i 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepis art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazując, iż w wyniku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem, w wyniku jego działalności, wydawana jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Wskaźniki powyższe określone zostały w drodze rozporządzenia, z uwzględnieniem zróżnicowania przeznaczenia terenów. Przytoczono przepis art. 114 ust. 1 przedmiotowej ustawy i wskazano, że w przypadku, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynikało, że teren objęty postępowaniem znajduje się na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 02 marca 1999 r., który przewidywał dla posesji przy ul. (...) przeznaczenie na cele pod szpitale i domy opieki, natomiast teren położony przy ul. (...) przeznaczał na cele mieszkaniowo - usługowe. W ocenie Kolegium zarówno teren położony przy ul. (...), jak i położony przy ul. (...), są zaliczone do jednego rodzaju terenu, stąd brak jest przesłanek dla ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu. Skoro wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Laboratorium Delegatury w P. wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zasadnym było wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez zakład.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła "A" Sp. z. o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 112a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskaźnika poziomu hałasu, jak również naruszenie art. 77 oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa).

W ocenie skarżącej Spółki organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 112a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez dokonanie pomiarów poziomu hałasu emitowanego przez zakład wyłącznie w porze dnia, w godzinach od 9.30 do 11.30, gdy istnieje wymóg przeprowadzenia badań w okresie 8 godzin. Tak krótki okres czasu, w jakim dokonano badania poziomu hałasu, podważa ich skuteczność oraz prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. Wskazano, że równoważny poziom dźwięku dla pory nocnej powinien być ustalony w godzinach od 22.00 do 6.00, natomiast dla pory dnia od 6.00 do 22.00. Jednocześnie wskazano, że organy dokonały wadliwej kwalifikacji terenów posesji przy ul. (...) jako terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo - usługowe. Zdaniem skarżących zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższy zlokalizowany jest na terenie jednostki bilansowej planu zagospodarowania przestrzennego AG/U/M. Wobec realizacji na powyższym obszarze różnych funkcji w planie, nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarówno organ II jak i I instancji nie wzięły pod uwagę przeważającej funkcji terenu, na którym znajduje się budynek Spółki przy ul. (...). Ponadto Starosta P., wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kpa nie zawarł w treści decyzji jej uzasadnienia prawnego, natomiast Kolegium wadliwie wskazało art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska jako artykuł uzasadniający wydanie kwestionowanej decyzji. Wreszcie zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że nie poinformowało skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym uniemożliwiony został czynny udział skarżącego w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących długości prowadzonych pomiarów wskazano, że pomiary zostały wykonane w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2842). Zdaniem Kolegium skarżąca nie rozróżnia pojęcia "czasu odniesienia" określonego w załączniku do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. oraz pojęcia "czasu pomiaru" stosowanego w odniesieniu do pomiarów wykonywanych metodą próbkowania, określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (załącznik nr 8 do w/w rozporządzenia). Podniesiono, że dla wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie jest niezbędne stwierdzenie przekroczenia poziomu hałasu zarówno w dzień jak i w nocy, ale wystarczy stwierdzenie przekroczenia jednego ze wskaźników hałasu. Wobec zakwalifikowania przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się zakład, do obszarów dla których konieczne jest, zgodnie z treścią art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, za nieuprawniony należało uznać pogląd, że w przedmiotowej sprawie organy winny były wyznaczyć rodzaj zabudowy przeważającej na analizowanym obszarze. Również wskazywana w skardze wada decyzji organu I instancji w postaci omyłko wpisanego określenia współczynnika dla pory nocy oraz braku powiadomienia o zakończeniu postępowania, nie mają wpływu na wynik sprawy. Także omyłkowe wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec wymienienia przepisu właściwego - art. 115 a tej ustawy, nie ma wpływu na ten wynik.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). Wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 283 poz. 2842), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową (a), szpitale i domy opieki społecznej. Określone nadto zostaną poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu.

Jednocześnie zgodnie z art. 114 ust. 2 powyższej ustawy, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

W rozpatrywanym przypadku punkty pomiaru poziomu hałasu zlokalizowane zostały na obszarach, dla których obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic (...) - (...), uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 02 marca 1999 r. Nr VIII/46/99, stąd wbrew zarzutom skargi przepis art. 115 przedmiotowej ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania (przepis ten nakazuje dokonywać oceny, czy teren należy do rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów).

Natomiast zgodnie z wymienionym planem teren Spółki oraz posesja przy ul. (...) położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem AG/U/M i przeznaczone zostały na potrzeby aktywności gospodarczej, usług i na cele mieszkaniowe, natomiast posesja przy ulicy (...) położona jest na terenie oznaczonym symbolem Uz - teren przeznaczony na cele zdrowia: tereny pod szpitale i domy opieki społecznej. Kolegium wskazało, iż zarówno teren położony przy ul. (...), jak i położony przy ul. (...) są zaliczone do jednego rodzaju terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, zatem brak jest przesłanek do ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu, zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu powyższy tok rozumowania nie uwzględnia funkcjonowania zakładu skarżącej Spółki w tej samej jednostce bilansowej planu, co posesja przy ul. (...). Teren ten oznaczony jest jako AG/U/M, co oznacza, że przewidziano dla niego różne funkcje, a zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dopuszczalne poziomu hałasu powinny być ustalone, jak dla przeważającego rodzaju terenu. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego uznano, iż w sprawie brak przesłanek dla ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zważyć należy, iż w sytuacji występowania na danym terenie zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ administracji prowadzący postępowanie powinien zweryfikować, w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły. Inne powinny być bowiem zasady postępowania w sytuacji, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, a inne, gdy zabudowa mieszkaniowa była wcześniej. W pierwszym z podanych przykładów teren powinien być zakwalifikowany jako dopuszczający prowadzenie działalności uciążliwej, a sposobem ochrony mieszkańców jest stosowanie środków ochrony wymienionych w art. 114 ust. 3 ustawy. Jeżeli natomiast zabudowa mieszkaniowa była wcześniej, to podmiot korzystający ze środowiska podejmując określony rodzaj działalności, powinien brać pod uwagę konieczność przestrzegania bardziej rygorystycznych standardów ochrony środowiska przed hałasem. Zastosowanie takich reguł pozwala w praktyce ustalić, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym, a co za tym idzie, jakie powinny być również obowiązujące na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu (por. LEX - Komentarz do art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska [w:] K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). W ocenie Sądu wyjaśnienie wskazanych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy konieczne jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego przez zakład w dwóch różnych kierunkach, a w szczególności w kierunku zabudowań zlokalizowanych przy ul. (...), rzutuje również na ewentualne określenie wielkości granicznej emitowanego hałasu, w szczególności dla obszaru objętego jednostką bilansową planu AG/U/M. Zaniechanie powyższych ustaleń czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa.

W przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, oparte zostały na wynikach kontroli połączonej z pomiarem poziomu hałasu, przeprowadzonej przez o Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w P. w dniu (...) czerwca 2007 r., w godzinach od 09.30 do 11.30. Kontrola powyższa została przeprowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, co nastąpiło dopiero w dniu (...) lipca 2007 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca Spółka została poinformowana o jej przeprowadzeniu, tym samym niemożliwy był jej udział w pomiarach. W ocenie Sądu regulacja zawarta w art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w trybie tej ustawy z obowiązku stosowania zasad postępowania określonych w kpa. Niewątpliwie wynik kontroli, która przeprowadzona została w dniu (...) czerwca 2007 r. oraz wystąpienie organu ochrony środowiska uzasadniały wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy tak jak w tym przypadku, stronie nie zapewniono udziału w czynnościach kontrolnych, obowiązkiem Starosty było w pierwszej kolejności zapoznanie strony z wynikami pomiarów lub co najmniej zawarcie informacji o tym materiale w skierowanym do Spółki zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Pominięcie tych czynności oznacza, że naruszona została zasada prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem rozstrzygnięcie organów administracji publicznej zostało oparte na dowodzie uzyskanym przed formalnym wszczęciem postępowania, o którego istnieniu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego strona nie została powiadomiona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 09 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 986/97, LEX nr 44085).

Komentatorzy ustawy wskazują, iż w świetle art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W takiej sytuacji możliwe są do rozważenia dwa warianty rozwiązań. W pierwszym z nich organ administracji przeprowadziłby dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli przeprowadzonej przez inny organ lub np. wyników pomiarów ciągłych prowadzonych przez podmiot kontrolowany, jeżeli był on do tego zobowiązany. Takie rozwiązanie będzie mogło być przyjęte w sytuacji, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości prowadzonych pomiarów. Jeżeli jednak wyniki pomiarów uzyskane w ten sposób zostaną z jakichś przyczyn zakwestionowane, to organ ochrony środowiska będzie zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów (por. LEX: Komentarz do art. 115 a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [w:] K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II).

Wskazać należy, iż strona skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie kwestionowała wyników pomiarów. Zarzuty w tym zakresie zostały postawione dopiero w treści skargi i zdaniem Sądu mają istotne znaczenie w aspekcie konieczności przeprowadzenia przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Bezspornym jest, iż na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zawiadomiono Spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego. Spółce doręczono wyłącznie zawiadomienie z dnia (...) lipca 2008 r. o wszczęciu przymiotowego postępowania, w treści którego nie wskazano jaki materiał dowodowy zebrano na tym etapie, jak również nie odwołano się do wyników pomiarów przeprowadzonych w ramach kontroli w dniu (...) czerwca 2007 r. Otrzymując zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółka mogła założyć, iż postępowanie administracyjne zostanie dopiero przeprowadzone oraz, że zostanie poinformowana o wszystkich czynnościach podejmowanych w ramach postępowania. Tymczasem kolejną czynnością organu było doręczenie decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. Powyższego uchybienia nie konwaliduje postępowanie prowadzone w trybie odwoławczym, kiedy to Spółka została zawiadomiona o terminie rozprawy oraz o możliwości czynnego udziału w sprawie. Także bierna postawa Spółki na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, z racji wskazanych wyżej uchybień, nie może ograniczać zakresu przeprowadzanej przez Sąd kontroli w tym przypadku.

Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Należy zauważyć, że pomiary przeprowadzone w dniu (...) czerwca 2007 r. miały miejsce w godzinach od 09.30 do 11.30, a więc dotyczyły jedynie pory dziennej. Równocześnie z akt sprawy wynika, że nie przeprowadzono pomiarów dla pory nocnej, co podniesiono w treści skargi. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w tym zakresie nie są zasadne. Jak słusznie wskazuje organ II instancji w odpowiedzi na skargę, ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu następuje jeżeli stwierdzono przekroczenie jednego z wskaźników hałasu LAeq D lub LAeq N. W tym przypadku pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenie pierwszego z powyższych wskaźników, co oznacza, że organ był uprawniony do ustelnia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dnia, jak i dla pory nocnej.

Z treści sprawozdania z pomiarów poziomu dźwięku przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2007 r. wynika, iż zastosowało przepisy obowiązującego w tej dacie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178 poz. 1841). Zgodnie z tym rozporządzeniem dopuszczalny poziom hałasu - LAeq D, jako przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym, wynosi dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego - 55 dB, LAeq N - 45 dB, dla terenów szpitali odpowiednio 50 i 40 dB. Powyższe rozporządzenie utraciło moc obowiązująca w dniu 19 lipca 2007 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), który to akt powołany został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ wskazane w sprawozdaniu z pomiarów wartości nie zostały przez Ministra zmienione, stąd uznać należy, iż zmiana przepisów nie miała wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji, które obowiązywało w dacie dokonywania pomiarów, realizacja pomiarów dokonywanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska mogła się odbywać, zgodnie z załącznikiem nr 8 do powyższego rozporządzania, w sposób ciągły w czasie odniesienia T lub też metodą próbkowania. Ta ostatnia metoda stosowana jest wówczas, gdy w czasie odniesienia T równoważne źródło hałasu emituje do środowiska w możliwych do zidentyfikowania przedziałach czasu tp, zróżnicowany dźwięk o ustalonym dla tego przedziału czasu poziomie LAK. Ze sporządzonego z pomiarów sprawozdania nie wynika jednak, jaka metoda dokonania pomiaru została w tym przypadku wybrana. W ocenie Sądu pominięcie powyższej informacji w sprawozdaniu z kontroli, a następnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, uniemożliwia dokonanie krytycznej oceny decyzji wydanej na podstawie sprawozdania z pomiarów oraz narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu sprawozdanie z pomiarów poziomu dźwięku w środowisku jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. W badanym przypadku podstawę rozstrzygnięć Starosty P., a następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiło sprawozdanie z pomiarów poziomu dźwięku przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2007 r. Nr (...). Stosownej analizy wskazanego dokumentu nie zawarto w decyzjach wydanych w sprawie przez organy obu instancji, co naraża te organy na zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych własnych ustaleń, poczynionych z uwzględnieniem kompetencji przynależnych jednostkom uprawnionych do przeprowadzania pomiarów, a dotyczących przyczyn przyjęcia przez organ orzekający tezy, że zachodzi konieczność wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W tym zakresie ograniczono się do przytoczenia wyników wskazanej kontroli. Również w odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał jedynie, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących przyjętej metody pomiaru, iż strona skarżąca nie rozróżnia pojęcia "czasu odniesienia" określonego w załączniku do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. oraz pojęcia "czasu pomiaru" stosowanego w odniesieniu do pomiarów wykonywanych metodą próbkowania, określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji Tymczasem w przypadku decyzji, które wymagają oparcia rozstrzygnięcia na dokumencie uzyskanym od innego organu, konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taki dokument, wszystkich wymaganych przez art. 107 k.p.a. elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jak zajęto w opinii. Konieczne jest także przeprowadzenie wywodu prowadzącego do oceny prawnej, iż wydanie przedmiotowej decyzji było konieczne. Nie jest wystarczające w ramach wydawania decyzji, którą poprzedza opinia innego organu, zwykłe odesłanie do takiej opinii, bowiem funkcje opinii i decyzji są różne i opinia ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana (por. wyrok NSA z 24.09.2001 r. sygn. akt V SA 3619/00). W świetle powyższego organ wydający w sprawie decyzję zobligowany był omówić wyniki pomiarów wykorzystanych w procesie orzeczniczym, przeprowadzając ich całościową analizę, a nie tylko cytować treść tych dokumentów. Brak stosownych rozważań w powyższym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę za celowe uznał także rozważenie przez organ możliwości powtórzenia pomiarów. Podkreślenia wymaga, że pomiary poziomu hałasu miały miejsce w dniu (...) czerwca 2007 r., postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu (...) lipca 2008 r., natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło w dniu (...) lipca 2008 r., a więc po roku. Tak długi okres pomiędzy kontrolą, a wszczęciem i zakończeniem postępowania nasuwa wątpliwość, czy materiały uzyskane te zachowały aktualność w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Strona skarżąca zarzutów w tym zakresie nie formułuje, jednakże zważyć należy, iż brak w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji odnośnie aktualnej sytuacji w otoczeniu Zakładu Spółki, w tym wskazywanie przez mieszkańców na uciążliwości związane z emisją hałasu. W ocenie Sądu wydanie decyzji po tak długim upływie czasu od dokonanych pomiarów nakazywało ich powtórzenie.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty P. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z (...) lipca 2008 r. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy, a o wykonalności decyzji na mocy jej art. 152.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji w pierwszej kolejności powinien poczynić ustalenia na okoliczność wyjaśnienia jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym obejmujących teren zakładu Spółki oraz zabudowań zlokalizowanych przy ul. (...), w konsekwencji tych ustaleń ocenić, czy wyniki pomiarów w kierunku tych zabudowań mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu poziomu przekroczenia dopuszczalnych wskaźników, a następnie przeprowadzić postępowanie w ten sposób, by umożliwić stronie czynne uczestnictwo we wszystkich czynnościach podejmowanych w jego ramach oraz możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak aby zadość uczynić art. 10 kpa. Uzasadnienie przyszłej decyzji powinno przy tym spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy

MK