Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 939/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
zwrócono nadpłacony wpis

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym * w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa 1. oddala skargę; 2. zwraca skarżącemu J. R. kwotę 237 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r., nr [...], Starosta Krakowski, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, 2 i 5, art. 133, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), orzekł: w pkt. 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości 58 800,00 zł na rzecz J. R. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0588 ha, obr. Batowice, jedn. ewid. Zielonki, przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego nr [...], znak [...] z dnia 30 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa wiaduktu nad torami, łączącego ul. [...] w Krakowie z drogą powiatową nr 2156K w miejscowości Batowice i Dziekanowice wraz z przebudową przyległego układu drogowego"; w pkt. 3 i 4 - o zobowiązaniu Zarządu Powiatu Krakowskiego działającego w imieniu Powiatu Krakowskiego do zapłaty ustalonego odszkodowania oraz o sposobie jego wypłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wniosek Wójta Gminy Zielonki z dnia 27 lipca 2017 r. Starosta Krakowski, na podstawie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w dniu 30 marca 2018 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację drogi jw., obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0588 ha, obr. B. jedn. ewid. Zielonki. Decyzja Starosty Krakowskiego stała się ostateczna w dniu 5 maja 2018 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 cyt. ustawy przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego na potrzeby realizacji inwestycji.

Operatem podziału przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 13 lipca 2017 r. pod numerem [...] działka nr [...] o pow. 0,37 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0588 ha (0,06 ha) - wydzieloną pod drogę i nr [...] o pow. 0,31 ha.

W dniu, w którym decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 30 marca 2018 r., stała się ostateczna w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jako właściciel wpisany był J. R.. Działy III i IV księgi wieczystej było wolne od wpisów.

W celu wyliczenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0588 ha, obr. B. jedn. ewid. Zielonki został sporządzony w dniu 9 lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. T. operat szacunkowy. Biegły zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości ustalona została na kwotę 58 800,00 zł, według stanu na dzień wydania decyzji Starosty Krakowskiego tj. na dzień 30 marca 2018 r. W ocenie organu operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Ponadto biegły w toku postępowania, odpowiadając na zastrzeżenia J. R. przedstawione w piśmie z dnia 26 października 2020 r., wskazał i wyjaśnił wszystkie przesłanki, które doprowadziły go do określenia wartości nieruchomości, odpowiadającej jego zdaniem wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jego wyjaśnienia były spójne i logiczne. Kolejne pismo J. R. z dnia 12 listopada 2020 r. nie formułowało nowych zastrzeżeń i uwag, stąd nie przekazano go już biegłemu.

Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 30 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację drogi nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. J. R. odebrał zawiadomienie o wydaniu decyzji w dniu 5 kwietnia 2018 r. Zatem kwalifikowany termin do wydania przedmiotowej nieruchomości upłynął w dniu 5 maja 2018 r., natomiast pismem z dnia 11 grudnia 2018 r., znak: [...] Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów dotyczących przekazania przedmiotowej działki, zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości prawa własności nieruchomości.

Do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązano Zarząd Powiatu Krakowskiego działający w imieniu Powiatu Krakowskiego, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło przejęcie nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył J. R. zarzucając, że jego zastrzeżenia do operatu nie zostały uwzględnione. Odwołujący zwrócił uwagę, że mimo zastosowania tego samego podejścia i metody wyceny jak w przypadku wcześniejszego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. G.-L., biegli przyjęli odmienne założenia co do- prowadziło do różnicy w określeniu wartości nieruchomości. W szczególności odwołujący wskazał, że zgodnie z obliczeniami z operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. P. T. cena średnia 1m2 na przestrzeni ostatnich dwóch lat spadła o ok. 50% z poziomu 83,21 zł do wartości 46,47 zł. Wyceniany grunt znajduje się w gminie Zielonki w bezpośrednim sąsiedztwie miasta Krakowa, a nie w ościennych gminach, gdzie poziom cen gruntu jest zdecydowanie niższy. W pierwszym operacie w bazie cen transakcyjnych gruntów pod drogi publiczne wskazano tylko transakcje zlokalizowane w gminie Zielonki, podczas gdy w drugim operacie w bazie znalazły się transakcje z gminy Michałowice i gminy Kocmyrzów-Luborzyca. W ocenie odwołującego rozszerzenie rynku nieruchomości było nieprawidłowe.

Ponadto przyjęta w operacie wartość współczynnika Ui została podniesiona z 1,0344 do wartości 2,15, co sugeruje, że uwzględniono wcześniejsze uwagi odwołującego dotyczące cech gruntu, niemniej jednak rozpiętość tych wartości poddaje w wątpliwość wiarygodność i obiektywność metodyki wyliczenia współczynników korygujących. Rozchylenie wartości Cśrd 1m2 gruntu oraz współczynnika Ui poddaje w wątpliwość rzetelność sporządzenia obu wycen. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wydanej w tej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasacyjnej J. R. wskazał, że wynik wyceny nieruchomości powinien zostać oszacowany na podstawie ceny Cśrd 1m2 na poziomie 95,78 zł oraz współczynnika Ui na poziomie 2,15. Stąd wartość rynkowa prawa własności gruntu nieruchomości [...] powinna wynosić 205 927 zł.

Zdaniem odwołującego się pismo autora operatu szacunkowego z dnia 26 października 2020 r. nie odpowiada na podstawowe zarzuty dotyczące sposobu ustalenia ceny średniej 1m2 i wartości współczynnika Ui, a co za tym idzie wartości nieruchomości, a jedynie traktuje wybiórczo kwestie bazy nieruchomości porównawczych, przyjętych w operacie szacunkowym. Ponadto ani organ, ani biegły nie odnieśli się w żaden sposób do wyceny zawartej w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2018 sporządzonej przez rzeczoznawcę M. G.-L.. Odwołujący ponownie zaakcentował, że nie zgadza się, że do porównań zostały przyjęte nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przybliżył uregulowania prawne dotyczące zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, a zamieszczone w: ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (12 ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1a), ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 134 ust. 3), rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 36).

Organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego P. T.. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 9 lipca 2020 r. wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 58 800,00 zł. Autor określił stan nieruchomości znajdującej się, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki przyjętego uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 r., w liniach rozgraniczających obszar projektowanego obejścia Krakowa. Zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przy uwzględnieniu 12 cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych położonych na terenie gminy Zielonki, a także gminy Michałowice oraz Kocmyrzów-Luborzyca podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie biegły zaznaczył, że na dzień 30 marca 2018 r. na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowały się części składowe przedstawiające wartość użytkową oraz podlegające wycenie. Przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie miał zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 12 transakcji nieruchomościami drogowymi ze wskazanego powyżej terenu, po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: położenie (40%), otoczenie (35%) oraz topografia (25%) i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów, oszacował wartość prawa własności 1m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 100,00 zł. Biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1, 2, 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę M. G.-L. utracił walor aktualności (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Biegła w piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r. poinformowała, że ze względu na zmiany poziomu cen na lokalnym rynku nieruchomości nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego. Stąd operat ten nie może być brany pod uwagę. Słusznie biegły P. T. w piśmie z dnia 26 października 2020 r. wskazał, iż ocenianie i odnoszenie się do zastosowanej metodologii wyceny, doboru nieruchomości porównawczych oraz założeń przyjętych w operacie szacunkowym przez innego rzeczoznawcę nie leży w kompetencjach biegłego zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji nadmienił przy tym, że czynienie przez odwołującego obszernych porównań pomiędzy ww. nieaktualnym operatem, a obecnie sporządzoną wyceną z dnia 9 lipca 2020 r., nawet w sytuacji aktualności tego pierwszego byłoby bezcelowe i nieuprawniające do wyciągania jakichkolwiek daleko idących wniosków (co czyni właśnie odwołujący próbując przyjmować z jednego operatu bazę nieruchomości i cenę średnią, a z drugiego wartości współczynników korygujących), choćby z uwagi na fakt, iż w każdej z tych wycen odmienne są np. rynki (w jednej jest to wyłącznie gmina Zielonki, zaś w drugiej gminy: Zielonki, Michałowice oraz Kocmyrzów-Luborzyca), czy też czasookresy objęte analizą (w jednej są to lata 2016-2018, w drugiej lata 2018-2019).

Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołania, rzeczoznawca majątkowy P. T. w piśmie z dnia 26 października 2020 r. odniósł się do zastrzeżeń strony wskazując, iż "Wszystkie nieruchomości położone są w miejscowościach powiatu krakowskiego. Należy podkreślić, że § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyraźnie wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje nie tylko rynek lokalny, ale też regionalny, jeśli odpowiada on danej nieruchomości, gdyż każda nieruchomość jest nierozerwalnie związana z obszarem na którym jest usytuowana. Ze względu na brak definicji lokalnego i regionalnego rynku, należy przyjąć, że rynek lokalny odnosi się do obszaru gminy lub miasta. W przedmiotowym przypadku jako rynek lokalny zdefiniowano gminę Z., na terenie której położona była przedmiotowa nieruchomość oraz tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie gminy Michałowice oraz Kocmyrzów - Luborzyca. Nieruchomość położona w gminie Kocmyrzów -Luborzyca, w obrębie Zastów przy ul. Kolejowej oddalona jest od wycenianej nieruchomości o niecałe 4 km, ponadto położona jest tak jak nieruchomość wyceniana w sąsiedztwie terenów kolejowych oraz dużego udziału terenów niezabudowanych. W związku z tym cena transakcyjna tej nieruchomości znacznie bardziej oddaje poziom cen podobnych nieruchomości drogowych niż nieruchomość drogowa usytuowana w centrum miejscowości Zielonki, która dodatkowo oddalona byłaby od nieruchomości wycenianej o co najmniej 6 km w linii prostej." Z powyższych wyjaśnień wynika (zresztą z operatu również), iż biegły wyraźnie stosownie do przepisów określił obszar rynku lokalnego podlegającego wycenie, logicznie ten wybór uzasadnił po uprzednim, szczegółowym wykazaniu, iż brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami z rejonu samych Zielonek spełniających kryterium podobieństwa.

Przedstawiony natomiast przez odwołującego tok rozumowania nie jest konsekwentny. Nie można też przyjąć, że operat szacunkowy autorstwa P. T. z dnia 9 lipca 2020 r. został sporządzony na niekorzyść odwołującego, bowiem mimo iż wyliczona cena średnia w operacie sporządzonym przez P. T. wynosi 46,47 zł (jest niższa niż w operacie sporządzonym przez M. G. L.) to ostateczna kwota odszkodowania ustalona przez P. T. za przedmiotową nieruchomość jest wyższa, a zatem (gdyby podążać tokiem rozumowania odwołującego i hipotetycznie dokonać porównań operatów) nie można zarzucić biegłemu, że zaniżył wartość nieruchomości. Wojewoda Małopolski zauważył dalej, że cesze "położenie" o wadze aż 40% biegły przyznał w odniesieniu do wycenianej nieruchomości maksymalny współczynnik korygujący, w wyniku m.in. czego ostateczna oszacowana kwota za jej 1m2 wyniosła 100 zł/m2. Zatem średnia cena nie ma w tym przypadku - jak zdaje się twierdzić odwołujący - decydującego i automatycznego przełożenia na wysokość odszkodowania. Ponadto nie jest zadaniem organów formułowanie ocen, że taka czy inna wartości nieruchomości jest za niska lub za wysoka, gdyż nie mają one do tego kompetencji i wiedzy specjalnej, przynależnej jedynie rzeczoznawcom majątkowym.

Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty Krakowskiego odnośnie oceny wykonanego operatu szacunkowego i wyczerpujących wyjaśnień biegłego. Zwrócił uwagę, że organ I instancji w decyzji wyjaśnił, iż pismo J. R. z dnia 12 listopada 2020 r. pn. "odwołanie" zawierające zastrzeżenia do operatu szacunkowego z uwagi na powielenie uwag złożonych w dniu 21 września 2020 r., na które biegły w dniu 26 października 2020 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi, nie zostało przekazane rzeczoznawcy majątkowemu. Natomiast pismo Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 27 października 2020 r., które J. R. zakwestionował pismem z dnia 12 listopada 2020 r. stanowiło jedynie zawiadomienie, skierowane do strony postępowania i informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i nie przysługiwał na nie środek zaskarżenia.

W opinii organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż przyjęte przez niego nieruchomości porównawcze są porównywalne (a więc podobne) do nieruchomości wycenianej, zaś występujące między nimi różnice zostały skorygowane za pomocą odpowiednich współczynników (strona 14 operatu), w tym m.in. w odniesieniu do przyjętych cech: "położenie", "otoczenie" oraz "topografia".

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna, a porównywalna do nieruchomości wycenianej. Ponadto, jeśli chodzi o sam dobór atrybutów i ich wag, to jest to sfera wiedzy specjalistycznej, w którą organy jako podmioty nieposiadające tej wiedzy nie mogą ingerować, gdyż poddawałoby to w ogóle w wątpliwość celowość powoływania rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewoda Małopolski zaakcentował ograniczone możliwości oceny operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej oraz sądy w zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Uzasadniając powyższe organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

a) naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i w konsekwencji ustalenie nieprawidłowej wysokości odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz skarżącego,

b) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku

z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości podobnej,

c) art. 155 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy może dokonywać wyceny w oparciu o dane z rynku regionalnego;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że operat szacunkowy sporządzonym w dniu 9 lipca 2020 r. został sporządzony w sposób prawidłowy oraz że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych i tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

- pomimo braku szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytycznego przyjęcia przez organy I i II instancji za prawidłowy materiału porównawczego składającego się z nieruchomości położonych poza rynkiem lokalnym (gminą Zielonki), to jest w gminach Michałowice i w gminie Kocmyrzów-Luborzyca,

- pomimo, że rzeczoznawca majątkowy pominął w dokonanej przez siebie wycenie takie cechy rynkowe mające wpływ na ceny transakcyjne nieruchomości, jak: zagospodarowanie terenu i rodzaj drogi oraz sąsiedztwo - stan zagospodarowania otoczenia,

- pomimo niewłaściwego ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wag poszczególnych cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz współczynników korygujących,

b) naruszenie art. 15 K.p.a. to jest zasady dwuinstancyjności, poprzez

ograniczenie się wyłącznie do oceny sprawy, z uwagi na utratę waloru aktualności przez operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.-L., tj. nie rozpoznanie całej sprawy od nowa,

c) naruszenie art. 7 i art. 77 §1 oraz art. 136 ust. 1 K.p.a. poprzez brak

przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie

przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy

majątkowego,

d) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Wojewodę Małopolskiego znanych

organowi II instancji z urzędu dowodów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 20 listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. Ł. G., określających wartość rynkową prawa własności: nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 805,00 m2, położonej w obrębie nr [...] Batowice, jedn. ewid. Zielonki, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 240,00 m2, położonej w obrębie nr [...] Batowice, jedn. ewid. Zielonki, objętej księgą wieczystą nr [...], w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości pod drogi, w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zalegających w aktach postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2021 r., znak sprawy: [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. R., za prawo własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej, składającej się z działki nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 0,1045 ha, obr. Batowice, jedn. ewid. Zielonki, objętej księgą wieczystą nr [...], za prawo własności nieruchomości objętej decyzją nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia 9 lipca 2020 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S52 odc. Północna Obwodnica Krakowa: węzeł Modlnica - węzeł Kraków Mistrzejowice (bez węzła) (...)".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wskazanych wyżej operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 20 listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. Ł. G., a zalegających w aktach postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2021 r., znak sprawy: [...]

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym przepisem art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ nie wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie niestwierdzenia takich naruszeń skarga podlega oddaleniu (art.151 p.p.s.a.).

Badając legalność decyzji Wojewody Małopolskiego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo sporządzony i oceniony operat szacunkowy, który mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363). Stosownie do art.12 ust.4a i ust.5 w zw. z art.11 f ust.1 pkt 6 powołanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art.18 ust.1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) - dalej jako "u.g.n." ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art.134 ust.1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.154 ust.1 i 2 u.g.n.). Z kolei, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.2). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust.4). Dodatkowo na uwagę zasługuje również § 55 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W następnym przepisie (§ 56 ust. 1-4) wskazano elementy które powinien zawierać prawidłowo sporządzony operat.

Z powyższego wynika zatem, że wartość rynkowa nieruchomości może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości, a zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie przedstawić utworzony z określonego rynku zbiór przyjętych do porównań nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, składający się z co najmniej kilkunastu nieruchomości (minimum 11), dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zastosowanie podejścia porównawczego zakłada zatem korygowanie wartości danej nieruchomości ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej.

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdzie w szczególności wskazano, że:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

W związku z ustaleniem, że w dniu wydania decyzji Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia 30 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustalono – stosownie do treści art. 154 ust. 2 u.g.n. - na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przyjętym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 z późniejszymi zmianami. Zgodnie z postanowieniami Studium przedmiotowa działka znajdowała się w konturze terenów projektowanego północnego obejścia Krakowa. Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości określone w Studium jest zbieżne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z ustaleń decyzji Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia 30 marca

2018 r. określenie wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o transakcje niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, co jest zgodne z regułą określoną w cytowanym wyżej §36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 12 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne położonych na terenie gminy Zielonki, a także gminy Michałowice oraz Kocmyrzów Luborzyca podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły zaznaczył, iż na dzień 30 marca 2018 r. na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowały się części składowe przedstawiające wartość użytkową oraz podlegające wycenie. Słusznie również biegły uznał, że w sprawie nie miał zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Rozpiętość cenowa transakcji przyjętych do porównań kształtowała się w przedziale od 20 zł/m2 do 100 zł/m2, natomiast średnia cena kształtowała się na poziomie 46,47 zł/m2. Jako cechy rynkowe wpływające na ceny transakcyjne rzeczoznawca przyjął: położenie nieruchomości (waga 40%), otoczenie (waga 35%) i topografię (waga 25%). Biegły podkreślił w tym miejscu, że wagi cech rynkowych, czyli procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości wyznaczył na podstawie własnych, wieloletnich obserwacji oraz analiz rynku nieruchomości drogowych oraz własnego doświadczenia w zakresie wyceny nieruchomości gruntowych o tym przeznaczeniu - zarówno na rynku lokalnych jak i regionalnym. Następnie ustalił zakres skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Po skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do wskazanych wyżej atrybutów, biegły oszacował wartość prawa własności 1m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 100,00 zł.

Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w studium, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych stosownie do wymogów określonych w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Operat zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, czy braków.

Na marginesie można wspomnieć, że na stronie 10 analizowanego opracowania biegły przedstawił dwie transakcje mające za przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi usytuowane na terenie obrębu Batowice, a zatem w najbliższym sąsiedztwie wycenianej działki (w odległości 60m i 80m). Biegły nie wziął powyższych transakcji pod uwagę, ze względu na datę ich zawarcia (4 września

2017 r. oraz 16 marca 2017 r.; podczas gdy do analizy przyjęto transakcje od początku 2018 r.), jednak dają pewne wyobrażenie na temat wartości tych gruntów w okresie bezpośrednio poprzedzającym badany okres. Jak zaznaczył biegły, szczególnym podobieństwem odznaczała się działka będąca przedmiotem transakcji nr 1 jako położona w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, o podobnym otoczeniu, sobie zagospodarowania oraz korzystania z nieruchomości. Nieruchomość została sprzedana za cenę 85,71 zł/m2. Warto w tym miejscu również zwrócić uwagę, że we wcześniejszym operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2018 r., którego aktualność nie została potwierdzona przez biegłą M. G.-L. wartość nieruchomości określono na zbliżonym poziomie (wartość działki - 50 609 zł; 86/07 zł/m2). Biegły P. T. wycenił wartość nieruchomości na datę 9 lipca 2020 r. na kwotę 58 800 (100 zł/m2). Powyższe dane wskazują, że na przestrzeni dwóch lat doszło do wzrostu wartości nieruchomości o kilkanaście procent, co wobec braku nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby w tym czasie skokowy wzrost wartości nieruchomości drogowych, dodatkowo uprawdopodobnia fakt, że oszacowana wartość nieruchomość odpowiada jej wartości rynkowej. Zresztą odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. –L. wynikała właśnie z ustalenia przez biegłą, że w okresie 2018-2020 nastąpił wzrost cen gruntów nabywanych pod drogi publiczne w lokalizacji przedmiotowej nieruchomości o 15,1% (tak w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: [...], strona 5).

Celowe będzie w tym miejscu zwrócenie uwagi, że chociaż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a., to ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie w razie oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2002 r., sygn. I OSK 557/19). Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, LEX nr 2585470). Zgodnie z tym ostatnim przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Zaznaczyć trzeba, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (por. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2021 r., sygn. I OSK 4241/18). Należy też podkreślić, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby weryfikacja operatu została zainicjowana przez stronę postępowania.

Zarzuty skargi ogniskują się wokół stwierdzenia, że biegły dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości porównywanych przyjmując bezpodstawnie nieruchomości położone poza rynkiem lokalnym tj. wykraczając poza obszar gminy na której położona jest nieruchomość i obejmując analizą również gminy ościenne. Dodatkowo błędnie – zdaniem skarżącego – biegły dokonał ustaleń w zakresie wagi poszczególnych cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz współczynniki korygujące. Uzasadnienia dla słuszności przedstawionych zarzutów skarżący poszukiwał głównie w fakcie sporządzenia przez innego biegłego na potrzeby odrębnego postępowania operatów dotyczących działek sąsiednich tj. działki nr [...] i [...] w których wartość szacowanych nieruchomości została określona na znacznie wyższym poziomie.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie biegły przyjął do porównań transakcje dokonane w gminach: Zielonki, Kocmyrzów-Luborzyca i Michałowice. Wszystkie gminy położone są na terenie powiatu krakowskiego, zatem w myśl powołanej wyżej interpretacji można uznać, że analiza dotyczyła danych z rynku lokalnego. Istotniejsze jednak znaczenie ma fakt, że przyjęte do porównań nieruchomości odpowiadały przytoczonej wyżej definicji nieruchomości podobnych, co zostało w wystarczającym stopniu wykazane przez biegłego (w samym operacie szacunkowym oraz uzupełniająco wyjaśnione w piśmie z dnia 26 października 2020 r.). Nie znajduje uzasadnienia założenie, że bardziej miarodajne będą transakcje dotyczące nieruchomości położonych w tej samej gminie, nawet znajdujące się w znacznej odległości od szacowanej nieruchomości niż transakcje dokonywane w gminach sąsiednich. Skarżący wydaje się przywiązywać nadmierną wagę do nazewnictwa rynku wziętego do porównań, podczas gdy w § 36 jest mowa zarówno o rynku lokalnym, jak i regionalnym. Wypada też przypomnieć, że rzeczoznawca majątkowy analizując lokalny/regionalny rynek pod kątem wyodrębnienia nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu nie poszukuje nieruchomości tożsamych, a jedynie spełniającym kryterium podobieństwa. Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. I OSK 494/21 - porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości.

Tymczasem skarżący poza argumentem odwołującym się do położenia nieruchomości w innej gminie nie był w stanie wykazać dowodów na poparcie tezy, że przyjęte do porównań nieruchomości zostały dobrane niewłaściwie. Równie gołosłowne pozostało stwierdzenie dotyczące niewłaściwego doboru cech rynkowych (tj. pominięcia: zagospodarowania terenu, rodzaju drogi, sąsiedztwa, stan zagospodarowania otoczenia), oraz przyznanej wagi poszczególnych cech mających wpływ na wartość nieruchomości. Skarżący nie rozwinął powyższych zarzutów, poprzestając na wyrażeniu krytycznej oceny w tym zakresie.

Potwierdzenia dla słuszności stanowiska forsowanego w skardze nie można poszukiwać również w okoliczności oszacowania nieruchomości sąsiednich na potrzeby odrębnego postępowania na wyższe kwoty. Sąd nie jest władny dokonywać analizy operatów sporządzonych w innych sprawach i konfrontować założeń poczynionych przez biegłych. Powyższe przesądzało o braku podstaw do zastosowania art. 106 § 2 p.p.s.a. i przeprowadzenia dowodów uzupełniających ze wskazanych w skardze dokumentów w postaci opinii biegłego Ł. G.. Tryb merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego został przewidziany w powołanym wyżej art. 157 ust. 1 u.g.n., a skarżący nie zainicjował postępowania o jakim mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu, dokonanie wyceny nieruchomości sąsiedniej na wyższą kwotę nie dyskredytuje sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący nie wskazał dowodów ani argumentów które poddałyby w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonego przez biegłego badania rynku nieruchomości. Biegły, korzystając z posiadanej, specjalistycznej wiedzy przyjął do porównań 12 nieruchomości podobnych, a także określił cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych, przydając im odpowiednią wagę, jako czynniki korygujące wartość poszczególnych nieruchomości podobnych. Należy jeszcze raz podkreślić, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, ani organ, ani sąd nie mają podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze. Organ odwoławczy nie naruszył również przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a., albowiem w kontrolowanej sprawie dokonano wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji nie narusza przepisu art.107 § 3 k.p.a. Organ dokonał trafnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, słusznie uznając, że może on stanowić dowód w sprawie, ponadto w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów skarżącego, wyjaśniając dlaczego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę

Sąd orzekł o zwrocie kwoty 237 zł uiszczonej tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi. Orzeczenie w punkcie II wyroku jest konsekwencją ustalenia, że wartość przedmiotu zaskarżenia stosownie do wyliczeń przedstawionych na stronie 10 skargi winna zostać określona na kwotę 42 089 zł. Skarżący domagał się bowiem ustalenia odszkodowania w wysokości 100 889 zł. W związku z tym wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi różnica między należnym – w ocenie skarżącego – odszkodowaniem, a przyznaną mu z tego tytułu kwotą 58 800 zł i wynosi 42 089 zł. Stosownie do §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2021 r., poz. 535) wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi: 1) do 10 000 zł - 4% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł; 2) ponad 10 000 zł do 50 000 zł - 3% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł; 3) ponad 50 000 zł do 100 000 zł - 2% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1500 zł; 4) ponad 100 000 zł - 1% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2000 zł i nie więcej niż 100 000 zł. Należało zatem uznać, że zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia wpis sądowy w niniejszej sprawie wynosił 1263 zł (przy uwzględnieniu reguły określonej w art. 219 §2 p.p.s.a., nakazującej zaokrąglanie końcówek opłat sądowych wzwyż do pełnych złotych). Skarżący uiścił tytułem wpisu od skargi kwotę 1500 zł. Zgodnie z art. 225 p.p.s.a. opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzeczono więc o zwrocie nadpłaconej kwoty 237 zł.