Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1493/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1275/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1275/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt II). Następnie postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. wydanym w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprostował oczywistą omyłkę pisarską popełnioną w wyroku w ten sposób, że skreślono w punkcie I wyroku słowa "i poprzedzającej je postanowienie organu I instancji".

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta N. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00 - 0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] i Gminy [...] w [...] i [...]. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), zwanej dalej "specustawą drogową".

Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Starosta N. ww. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zażalenie złożył między innymi Wójt Gminy [...].

W związku z wniesionym przez Wójta Gminy [...] zażaleniem, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Wójta Gminy [...] na postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Podstawę prawną wydanego zażalenia stanowił przepisy art. 134 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23).

W ocenie Wojewody Wójt Gminy [...] nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej oraz w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Gmina nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek na których ma być realizowana inwestycja. Zaznaczono przy tym, że oddziaływanie obiektu ogranicza się jedynie do terenu objętego inwestycją. W konsekwencji organ uznał, iż Gmina [...] nie jest stroną w postępowaniu zażaleniowym, gdyż nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę na wskazane wyżej postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła Gmina [...], zarzucając zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że specustawa drogowa wprowadza dwie kategorie stron – inwestora oraz innych stron, które powinny się legitymować interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, na gruncie omawianej ustawy do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. W ocenie Sądu Wojewoda wadliwie uznał, że na gruncie specustawy drogowej skarżąca Gmina nie ma interesu prawnego w tym, aby rozpoznać jej zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji. Gmina [...] posiada przymiot strony ze względu na wskazany w skardze i w zażaleniu interes prawny. Skarżąca podniosła bowiem, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r., stanowi jeden z elementów całego zamierzenia budowlanego, jakim jest zmiana rozwiązań komunikacyjnych w zakresie skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową DK[...]. Głównym elementem powyższej zmiany jest budowa ronda na drodze krajowej, objętej postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą Małopolskim pod znakiem: [...], zaś droga gminna stanowi jedynie uzupełnienie ww. ronda. W efekcie, w ocenie Sądu, wynik niniejszego postępowania w sposób immanentny związany jest z postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą, w którym to postępowaniu Gmina [...] posiada status strony. Zasadnie zatem wywodzi skarżący, że przedmiotowe postępowanie oddziałuje również na zakres praw i obowiązków Gminy w postępowaniu przed Wojewodą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta [...], kwestionując to orzeczenie w całości. Wydanemu wyrokowi zarzucono:

1/ nieważność postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie – [...] sp. z o.o. w W. udziału w postępowaniu;

2/ naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, poprzedzającego zaskarżone postanowienie, bez wskazania jakie postanowienie organu pierwszej instancji zostało uchylone oraz w sytuacji gdy nie istnieje i nie istniało postanowienie organu pierwszej instancji poprzedzające postanowienie Wojewody Małopolskiego w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego – Gminy [...] na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie Burmistrz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Nadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie następujących dowodów:

1/ z decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. – na okoliczność, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej rozbudowę drogi krajowej DK[...], w tym skrzyżowania z drogą gminną wraz z infrastrukturą, której dotyczy zaskarżone postanowienie, a które to inwestycje drogowe zostały zrealizowane, jednocześnie jest decyzją ostateczną;

2/ z wyciągów z dzienników budowy szt. 2 – na okoliczność, że inwestycje drogowe w ciągu drogi gminnej (objętej zaskarżonym postanowieniem) oraz drogi krajowej objętej decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, skarżonych przez Gminę [...] zostały zrealizowane.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, jednakże ta skarga kasacyjna została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017r. odrzucona. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OZ 706/17.

W dniu 14 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprostował oczywistą omyłkę pisarską popełnioną w wyroku poprzez skreślenie w jego punkcie I słów "i poprzedzającą je postanowienie organu I instancji". Na skutek wniesionego przez Gminę [...] zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OZ 705/17 uchylił je.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także, podnoszonej w skardze kasacyjnej, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie Burmistrz Miasta [...] powołuje się na uniemożliwienie stronie - [...] sp. z o.o. udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie niedopuszczalności odwołania gdyż ww. Spółka, jak zaznaczono, została pominięta jako strona postępowania.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy na skutek uchybień procesowych strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 980/16, publikowany na stronie orzeczenia.nas.gov.pl). Generalnie jednak strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 419/08; z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 437/05; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05 oraz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1558/11) i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220).

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nieważności postepowania sądowoadministracyjnego o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony, albowiem skarżący kasacyjnie Burmistrz Miasta [...] wywodzi ten zarzut mając na uwadze interes prawny osoby niewnoszącej skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem sporne, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób niewnoszących skargi kasacyjnej, gdyż może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu – patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2418/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1495288; podobnie w wyroku NSA z dnia z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 198/15, publikowany w zbiorze CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Tym samym przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie zaistniały, a skoro tak, to przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie pomieszczone w niej zarzuty okazały się zasadne.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku podkreślić należy, iż w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 p.p.s.a. Norma art. 138 p.p.s.a. przewiduje, że sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Rozstrzygnięcie Sądu winno być precyzyjne. W tej sprawie uchylono zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przy czym postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wydane w trybie art. 134 k.p.a., które było przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, jest samoistnym postanowieniem, którego nie poprzedza żadne postanowienie, gdyż w tym przedmiocie nie jest takie wydawane zwłaszcza przez organ I instancji. Zatem Sąd pierwszej instancji zamieszczając w sentencji zaskarżonego wyroku nienazwane "poprzedzające je postanowienie organu I instancji" uchylił zaskarżonym wyrokiem nieistniejące w obrocie prawnym rozstrzygnięcie.

Nie budzi zatem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji oznaczył jako uchylone "poprzedzające je postanowienie organu I instancji" nieistniejące postanowienie, gdyż postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie jest postanowieniem poprzedzającym postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a., a mogłoby być ewentualnie zaskarżone do sądu administracyjnego w odrębnym trybie, gdyby wydano ostateczne postanowienie w tym zakresie. Tym samym Sąd pierwszej instancji zamieścił w zaskarżonym wyroku, dotyczącym sprawy stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, rozstrzygnięcie które nie mogło być, w okolicznościach tej sprawy, przedmiotem oceny, bo taki akt nie istniał. Nadto właśnie z naruszeniem art. 138 p.p.s.a. opisał Sąd pierwszej instancji w sentencji wyroku rozstrzygnięcie sprawy, które nie wiadomo jakiego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego dotyczy, gdyż nie oznaczono daty jak i organu, który je wydał. Nie wiadomo więc jakie postanowienie zostało uchylone kwestionowanym wyrokiem. Nie da się tego wywieść z uzasadnienia wyroku. Tym samym naruszono powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 138 p.p.s.a., a naruszenie to miało istoty wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie po wniesieniu skargi kasacyjnej, która właśnie zawierała zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej poprzez skreślenie w punkcie I wyroku słów "i poprzedzające je postanowienie organu I instancji", lecz na skutek wniesionego od tegoż postanowienia zażalenia przez Gminę [...] Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OZ 705/17 uchylił ww. postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 p.p.s.a., gdyż w efekcie doprowadziło to do zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez częściowe jego uchylenie. Skoro więc przedmiotowe sprostowanie prowadziło do zmiany treści rozstrzygnięcia, to było ono niedopuszczalne w opisanym wyżej trybie.

Dlatego też z uwagi na ujawnione wyżej naruszenie art. 138 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uznając, iż ta obraza prawa procesowego miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe rozważania pozwalają na konstatację, iż Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego aktu, błędnie ocenił zakres kontroli legalności w przedmiotowej sprawie obejmując nim również nieistniejący akt który opisano w sentencji wyroku jako postanowienie organu I instancji poprzedzające zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Niemniej jednak pomimo uchylenia zaskarżonego wyroku z powyżej wskazanych przesłanek zaznaczyć należy, iż sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Stąd też mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a., w tych okolicznościach uznano, iż należy jednocześnie rozpoznać wniesioną skargę Gminy [...]. Rozpoznając zaś tę skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji należało uznać, iż postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 oraz art. 123 § 1 k.p.a., a stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Wójta Gminy [...] na postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, narusza prawa i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Nie jest spornej w tej sprawie, że organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy [...] nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00 - 0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] i Gminy [...] w [...] i [...] oraz w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Tym samym istota sporu sprowadza się do oceny, czy w realiach tej sprawy Gmina [...], którą reprezentuje Wójt Gminy posiada status strony postępowania, a w konsekwencji kogo uznać za stronę w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

W sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, specustawa drogowa, w art. 11c zawiera odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Wykładnia literalna klauzuli odsyłającej art. 11c specustawy prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost", a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydając zaskarżone postanowienie uznano, że Gmina [...] nie jest stroną i w tym zakresie powołano się na art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, gdzie wskazuje się kogo zawiadamia się o wszczęciu postępowania. Dodatkowo stanowisko to uzasadniono tym, że ani Wójt Gminy [...] ani Gmina [...] nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi żadnej działki objętej inwestycją, a oddziaływanie projektowanej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu objętego inwestycją.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, na gruncie regulacji specustawy drogowej, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 ustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak powszechnie się przyjmuje, jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym zawsze wiąże się z konkretnym przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową (a tak jest w przypadku Gminy [...] w tej sprawie, gdyż sporna inwestycja realizowana jest na granicy Miasta [...] i Gminy [...]) wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności, to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego) – porównaj wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1354938.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina [...] posiada przymiot strony ze względu na wskazany w skardze i w zażaleniu interes prawny. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że skoro decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r., stanowi jeden z elementów całego zamierzenia budowlanego, jakim jest zmiana rozwiązań komunikacyjnych w zakresie skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową DK [...], a głównym elementem powyższej zmiany jest budowa ronda na drodze krajowej, objętej postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą Małopolskim pod znakiem: [...], zaś droga gminna stanowi jedynie uzupełnienie ww. ronda, to w efekcie wynik przedmiotowego postępowania w sposób immanentny związany jest z postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą, w którym to postępowaniu Gmina [...] posiada status strony. Uzasadnia to konstatację skargi, że przedmiotowe postępowanie oddziałuje również na zakres praw i obowiązków Gminy w postępowaniu przed Wojewodą Małopolskim. Nie można nadto pominąć tego, co zostało zawarte w zażaleniu z pomieszczoną tam argumentacją sprowadzającą się w istocie do tezy, że proponowane rozwiązania drogowe budzą obawy co do bezpieczeństwa podróżujących, a przecież obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym). W tej sytuacji Gmina ma interes prawny (znajdujący także swą podstawę w powołanym wyżej przepisie) w uczestnictwie w postępowaniu, którego wynik może temu bezpieczeństwu zagrozić.

Dlatego też, w tych warunkach, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem w szczególności art. 134 k.p.a. jako podstawy materialnoprawnej podjętego przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie w ramach niniejszego postępowania przedmiotem oceny sądu administracyjnego nie mogło być postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, gdyż wobec niewyczerpania trybu zaskarżenia nie mogło być ono skutecznie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. zasadnie nie została uznana za stronę w postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie sprawy z art. 134 p.p.s.a.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania dotyczy tylko tych stron, które są zainteresowane tą sprawa, a więc są to: skarżący (Gmina [...]), organ administracji (Wojewoda Małopolski) oraz inwestor - Burmistrz Miasta [...] (uczestnik postępowania). A zatem kwestia tego, że spółka brała udział zarówno w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak i w przedmiocie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy w trybie art. 134 k.p.a.

Na koniec należało jeszcze podkreślić, iż wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej dopuszczenia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazanych tam dokumentów nie mógł zostać uwzględniony, gdyż dotyczy dokumentów, które powstały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r., natomiast sądy administracyjne dokonują oceny legalności kwestionowanego aktu według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu i według stanu faktycznego ustalonego na dzień jego wydania. Zmiany zarówno w zakresie stanu prawnego jak i stanu faktycznego po tej dacie nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i uchylić zaskarżone postanowienie, na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.