Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2709/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 141 § 1, 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 256/17 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 256/17 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], ustalającą miesięczną opłatę za pobyt W. Ż. w domu pomocy społecznej, od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: W. Ż. w wysokości [...] zł; P. L. w wysokości [...] zł; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz,.930 ze zm., dalej u.p.s.). pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny oraz wskazało krąg osób, wymienionych w art. 61 ust.1 u.p.s. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

Dalej organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] września 2016r., nr [...], W. Ż. został skierowany do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, a decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. został umieszony w ww. placówce za opłatą ustaloną w sposób opisany na wstępie.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że W. Ż. otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości [...] zł (netto). Natomiast 70% jego dochodu netto wynosi [...] zł i stanowi wnoszoną przez niego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Z kolei dochód syna (zstępnego) W. Że. - P. L. wynosi [...] zł. Natomiast dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. i jest o [...] zł. wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x [...] zł. = [...] zł.). Tym samym P. L. został zobowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości [...] zł. Pozostałą część opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane, miało ponosić Miasto Ł.

Zdaniem SKO nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Poza tym organ II instancji podniósł, że konstrukcja przepisu art. 64 u.p.s. dającego możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia się z tej opłaty przez osoby zobowiązane do jej ponoszenia tego przepisu wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracyjnego. Częściowe lub całkowite zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, będące prawem - a nie obowiązkiem organu administracyjnego jest zatem instytucją wyjątkową.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że faktyczny dochód na osobę w rodzinie P. L. jest dużo niższy, niż ustalony przez organ i nie przekracza wskazanego w decyzji z dnia [...] listopada 2016r. współczynnika 300% kryterium, Kolegium nakazało organowi I instancji rozpoznać ww. kwestię strony w przedmiotowej sprawie.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na ww. decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2017 r., P. L., zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 10 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., a także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku środowiskowego wywiadu alimentacyjnego, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej oraz, że po jego stronie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające odstąpienie od nakładania obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej.

Skarżący m.in. wskazał, że W. Ż. zawarł związek małżeński oraz, że oprócz skarżącego posiada jeszcze innych zstępnych, którzy nie zostali zobowiązani do partycypowania w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjnym Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznając, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Ł..

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń w kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza domu pomocy społecznej. SKO zignorowało bowiem podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu okoliczność związaną z zawarciem przez W. Ż. związku małżeńskiego, czym naruszyło art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Ustalenie czy istnieje osoba, której obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wyprzedza obowiązek skarżącego jest okolicznością istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s.

Dalej wskazał, że z przytoczonych unormowań ustawy o pomocy społecznej wynika, że obowiązek małżonka i krewnych partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza powstaje dopiero z chwilą, gdy sam pensjonariusz nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie 70% sumy kosztów utrzymania, a powstanie tego obowiązku nie ma żadnego związku z faktycznymi więzami rodzinnymi. O obowiązku przesądza tylko i wyłącznie sam fakt pokrewieństwa.

WSA w Łodzi odnosząc się do wskazanych przez skarżącego okoliczności dotyczących zachowania ojca wobec rodziny skarżącego uznał, że stanowią one szczególne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę ewentualnego wniosku o zwolnienie od opłaty, na podstawie art. 64 u.p.s. Zaznaczono przy tym, że rozstrzygnięcie o zwolnieniu od opłat jest rozstrzygnięciem następczym wobec określenia wysokości odpłatności i zobowiązania do ponoszenia tych kosztów. W postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt w d.p.s. podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zachowania W. Ż. wobec skarżącego, czy też wskazywanie kosztów utrzymania dziadków, w ocenie Sądu I instancji nie mają znaczenia. Ustawodawca nie przewidział w ustawie o pomocy społecznej uzależnienia ustalenia obowiązku zstępnych do ponoszenia opłat za pobyt rodziców od jakichkolwiek kryteriów, poza kryterium dochodowym.

Z uwagi na to, że SKO nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nadto zaznaczono, że uzasadnienie decyzji jest rozbieżne z jej sentencją. SKO utrzymując zaskarżoną decyzję organu administracyjnego w mocy jednocześnie w uzasadnieniu zobowiązało Prezydenta Miasta Ł. do rozpatrzenia podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej nieprawidłowego ustalenia dochodów skarżącego.

W podsumowaniu Sąd i instancji stwierdził, że wobec naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) oraz przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie, zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. należało uchylić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem dokonano oceny dowolnej (niepełnej), która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

b. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.s., przez rażąco błędną wykładnię, bowiem podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z brakiem relacji pomiędzy skarżącym a jego ojcem leżą w sferze stosunków regulowanych przez prawo rodzinne i opiekuńcze i powinny zostać ustalone przez sąd powszechny a nie przez organy administracji;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na fakt, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zachowania ojca wobec rodziny skarżącego, stanowiące szczególne okoliczności (które mogą mieć wpływ na ocenę wniosku o zwolnienie z opłaty), stanowią "sprawę cywilną", stosownie do treści art. 1, art. 2 § 1 k.p.c.;

c. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełnie przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej, niespójnej i dowolnej, schematyzm uzasadnienia, brak wskazania poglądów doktryny i orzecznictwa odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w przedmiocie pierwszego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjmując, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, pominął kwestię swej właściwości.

Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że "jednostronne twierdzenia skarżącego nie mogły być zatem uznane za inne usprawiedliwione okoliczności uzasadniające zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej". Ponadto wskazano, że zastosowanie ulgi wymaga wniosku strony, a skarżący takiego nie złożył. Nadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, kwestie dot. zachowania ojca względem syna, jako należące do spraw cywilnych, powinny być badane w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Dalej, przechodząc do uzasadnienia zarzutów natury formalnej, skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a jakiekolwiek wady postępowania nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, zatem miało miejsce oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na koniec autor skargi kasacyjnej podał, że ocena prawa wyrażona w zaskarżonym wyroku jest wadliwa, bowiem pomija odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych i brzmienie obowiązujących norm prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nadto w podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi określić jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, poprzez wskazanie nie tylko aktu prawnego, ale także oznaczenia kwestionowanej normy. Dla wykwalifikowanego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, jak należy rozumieć wymóg powołania konkretnej normy prawa. Chodzi bowiem o najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru artykułu (paragrafu), ale także stosownego jego ustępu (punktu, czy podpunktu).

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W pierwszym z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (błędnie powołany w pierwszej podstawie z art. 174 p.p.s.a. zamiast w drugiej, choć niewątpliwe nie jest to przepis materialnoprawny), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 77 §, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nomy te zostały naruszone, choć nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na to, że podnoszone przez skarżącego okoliczności stanowią sprawę cywilną; a także 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej nie wykazano w żaden sposób, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, przy zarzucie naruszenia art. 1 p.u.s.a., nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej p.u.s.a. Tymczasem artykuł ten podzielony jest na dwa paragrafy. Zamiarem autora skargi kasacyjnej było prawdopodobnie wskazanie naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jeżeli tak, to taki zarzut powinien być sprecyzowany w podstawach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach sprawowanej kontroli nie może natomiast domniemywać, czy takie rzeczywiście były intencje autora skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższych rozważań zauważyć należy, że nawet wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest normą o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów, niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca.

Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Nie ulega wątpliwości, że sprawa kontroli decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, przeprowadza ocenę kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji, podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowo-administracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10, LEX nr 1068420).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.sa. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przyjąć należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, podnoszone przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, związane z istnieniem osoby (osób), której obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej może wyprzedzać obowiązek skarżącego, stanowią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestię. Obowiązkiem organów administracyjnych, w tym Kolegium było przede wszystkim ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej stosownie do art. 61 u.p.s., również mając na uwadze informacje przekazane w odwołaniu. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu samo tylko zasygnalizowanie argumentacji podniesionej w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z treści art.61 ust.1 pkt 2 wyraźnie wynika kto i w jakiej kolejności (małżonek, zstępni przed wstępnymi) mają obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Skoro w toku postępowania pojawiła się informacja, że osoba umieszczona w domu pomocy społecznej ma małżonka (i prawdopodobnie dzieci), to organy (przede wszystkim Kolegium) były zobligowane przed wydaniem decyzji zweryfikować tą informację (być może niepełną lub nieprawdziwą, ale należy rozwiać wszelkie wątpliwości w tym zakresie). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez SKO wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. a w konsekwencji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej również w tym aspekcie jest chybiony.

Sąd I instancji zasadnie także w swoim rozstrzygnięciu wytknął organowi odwoławczemu niespójność pomiędzy wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzeczeniem a zawartym w jego uzasadnieniu zobowiązaniem organu I instancji do rozpatrzenia kolejnej mającej istotne znaczenia dla sprawy kwestii podniesionej w odwołaniu, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego jest dużo niższy niż od ustalonego przez organ. W ocenie NSA, takie działanie organu odwoławczego było przejawem ignorancji obowiązków orzeczniczych, stanowiąc naruszenie art. 15, art. 8, art. 7 art. 138 § 1 pkt 1, a także 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Albo bowiem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i nakazuje organowi I instancji rozpatrzenie podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej nieprawidłowego ustalenia dochodów skarżącego (co w świetle brzmienia art.61 ust.2 pkt 2 u.p.s. jest niezwykle istotne), albo sam weryfikuje ten zarzut odwołania i uznając go za nieuzasadniony utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez SKO wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. a w konsekwencji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej również w tym aspekcie jest chybiony.

W ocenie NSA za zupełnie bezzasadną i wynikającą prawdopodobnie z niezrozumienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z 30 sierpnia 2017 r. należało uznać argumentację autora skargi kasacyjnej, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji SKO były podnoszone przez skarżącego P. L. okoliczności dotyczące zachowania ojca wobec rodziny i stosunków między ojcem a synem, które zdaniem kasatora stanowią "sprawę cywilną". Z lektury uzasadnienia Sądu I instancji jasno wynika, że okoliczności te nie legły u podstaw zaskarżonego do NSA rozstrzygnięcia. WSA w Łodzi nie pozostawił żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazano również brzmienie przepisu art. 61 u.p.s., który w zakresie przedmiotowym i podmiotowym reguluje kwestie ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej. Wprost w uzasadnieniu wskazano, że o obowiązku ponoszenia opłat decyduje tylko i wyłącznie sam fakt pokrewieństwa, zaznaczając, że okoliczności tj. np. brak więzi z ojcem, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jedynie na marginesie swoich rozważań Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestie te mogą mieć znaczenie w innym postępowaniu, toczącym się na podstawie art. 64 u.p.s. (wniosek o zwolnienie od opłaty), które to postępowanie jest wtórne i odrębne wobec przedmiotowego. Stanowiło to również odniesienie się do nieuzasadnionego zarzutu naruszenia art. 64 u.p.s. zawartego w skardze wniesionej przez P. L.. Sama informacja o treści i zastosowaniu art.64 u.p.s. zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zawiera oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej określenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zatem szerokie rozważania autora skargi kasacyjnej, zawarte na ponad trzech stronach dotyczące zaklasyfikowania relacji "ojca względem syna" do kategorii "spraw cywilnych", jako wykraczające poza ramy przedmiotowego postępowania, nie mogły być przez Naczelny Sąd Administracyjny poddane analizie, jako oczywiście bezpodstawne i chybione.

Powyższe uwagi odnoszą się również do tożsamego z powyższym zarzutem naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.s. polegające na rażąco błędnej wykładni, bowiem podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego relacji z ojcem stanowią domenę prawa rodzinnego i opiekuńczego.

Nadto w kontekście tak skonstruowanego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, że podnosząc zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odniosła się do kwestii ich określonego rozumienia.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami ze wskazaniem stanu faktycznego, jaki podlegał ocenie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest co do zasady prawidłowa, jednakże nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone byłoby w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni umożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, zasądzonych od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu, orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.