Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 540/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29ust. 1-2,
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 28 ust. 1-3,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18 ust. 1-2,
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 28 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz P. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez P. D., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej Dyrektorem OR ARiMR w Opolu) z dnia 28 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej Kierownikiem BP ARiMR w Opolu) z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Kierownik BP ARiMR w Opolu, rozpoznając wniosek P. D. z dnia 14 maja 2009 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. w ramach zadeklarowanego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.12 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe, decyzją z dnia 25 marca 2010 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 19.448 zł.

W wyniku kolejnego wniosku (w tym samym przedmiocie na 2010 r.), decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r., organ przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową - w pełnej, niepomniejszonej wysokości.

Z kolei, we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r., złożonym w organie w dniu 16 maja 2011 r., P. D. zadeklarował pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.9; 2.10; 2.11.1; 2.12.1; pn. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe. Kierownik BP ARiMR w Opolu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 19 marca 2012 r. przyznał stronie płatność, uwzględniając w całości żądanie rolnika. Podobnie, uwzględniając wniosek na 2012 r. - po jego zweryfikowaniu - decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. została przyznana stronie płatność (w kwocie pełnej, niepomniejszonej).

Natomiast, we wniosku z dnia 14 maja 2013 r., zwracając się o płatności na 2013 r., P. D. zadeklarował w ramach pakietu 2, warianty: 2.9; 2.11. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w dniach od 2 do 9 sierpnia 2013 r., decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w Opolu przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Decyzją organu odwoławczego z dnia 3 marca 2014 r., powyższa decyzja została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR przyznał P. D. płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pełnej wysokości dla wariantu 2.10 i 2.11, natomiast w pomniejszonej wysokości w zakresie wariantu 2.9, z powodu ustalonego podczas kontroli nieprzestrzegania wymogów dla pakietu Rolnictwo ekologiczne. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, które w ocenie organu nie zasługiwało na uwzględninie i decyzją z dnia 31 października 2014 r., nr [...], Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w zakresie wariantu 2.9 było konsekwencją stwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości w sposobie prowadzenia plantacji. P. D. zaskarżył decyzję odwoławczą do WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 630/14, oddalił skargę. Od tego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2015 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na rok 2011 - decyzją z dnia 19 marca 2012 r, nr [...] oraz przyznanych na rok 2012 - decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r., nr [...].

W dniu 18 maja 2015 r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika strony o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w związku ze złożeniem w dniu 13 maja 2015 r. skargi kasacyjnej do NSA, od ww. wyroku WSA w Opolu. Zdaniem wnioskodawcy, wyrok NSA stanowić będzie zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r., nr [...], organ odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w tej sprawie. Uznał, iż rozstrzygnięcie NSA nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem w odrębnej, samoistnej sprawie administracyjnej.

Decyzją z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR ustalił P. D. kwotę nienależnie pobranych płatności za rok 2011 i 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 7833,60 zł, zakreślając 60-dniowy termin dokonania zwrotu pod rygorem naliczania odsetek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634, z późn. zm.), zwanej w dalszej części ustawą o Agencji, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 - zwanej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (D. Urz. UE nr L 25, s. 8 z 28.01.2011, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, § 27 ust. 1 i 2 w związku z załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262, z późn. zm. - dalej zwanym "rozporządzeniem 2009 r."), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, art. 3 ust.1 i 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 s.1 z 23.12.1995 r. z późn. zm), zwanego rozporządzeniem nr 2988/95. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ obszernie zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Według natomiast § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub zwierząt w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Zgodnie z ust. 2 - wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. Zdaniem organu, jednocześnie na zasadzie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 należało również dokonać pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012. Organ przedstawił matematyczne wyliczenie kwoty zwrotu za rok 2011 (3044,20 zł) oraz za rok 2012 (4789,40 zł).

Od powyższej decyzji P. D. wniósł odwołanie, w którym zanegował w całości stanowisko organu. Zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził także, że organ nieprawidłowo zastosował dyspozycję art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez pominięcie regulacji ust. 2 tego przepisu. Wywodził, że niewłaściwie zastosowano przepisy rozporządzenia z 2009 r., podczas gdy w sprawie zastosowanie mogłoby mieć rozporządzenie z 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor OR ARiMR w Opolu przywołaną na wstępie decyzją z dnia 28 września 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 14 lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 29 ust. 1 i 2 oraz ust. 8 ustawy o Agencji, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1, § 50 ust. 1, § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie z 2013 r.), art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Dokonując oceny organ wskazał, że P. D. rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 (Rolnictwo ekologiczne) w 2011 r., czyli pod rządami rozporządzenia z 2009 r., zatem zobowiązany był do przestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 3, natomiast zmniejszenia za nieprzestrzeganie tych wymogów wynikają z załącznika nr 7. Organ przyjął, że konsekwencją uczestniczenia w programie było składanie wniosków rolnośrodowiskowych w kolejnych latach, w ramach których strona deklarowała określone działki rolne do płatności rolnośrodowiskowych, wskazując na uprawianych działkach określone grupy upraw. Zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 - w zakresie wariantu 2.9 z powodu wykluczenia powierzchni trzech działek rolnych (a, b, c) - było rezultatem stwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu w 2013 r. nieprawidłowości w sposobie prowadzenia plantacji na ww. działkach przez P. D. Następstwem tej sytuacji było wydanie decyzji z dnia 18 sierpnia 2014 r., nr [...], przyznającej stronie płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, z powodu nieprzestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia z 2009 r., polegających m.in.: na utrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów określonej oraz prowadzeniu produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Decyzja w przedmiocie pomniejszenia płatności na 2013 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, pomimo ich zaskarżenia do WSA w Opolu są obowiązujące, bowiem skargę P. D. Sąd oddalił wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 630/14. Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną do NSA, która nie została rozpatrzona. Zdaniem organu, opisany stan faktyczny prowadzi do sytuacji, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia 18 sierpnia 2014 r., nr [...], stanowiąca podstawę czynności windykacyjnych podjętych przez Kierownika BP ARiMR w Opolu. W powyższym stanie podstawą windykacji mającą zastosowanie do nieprzestrzegania norm i wymogów określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia z 2009 r. są przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, iż pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu, nie jest przyznawana oraz podlega odzyskaniu jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, iż w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W ocenie organu, mając na względzie fakt, iż w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowy za 2013 r. przesądzono o naruszeniu przez stronę wymogów określonych w załączniku nr 3, opierając się na przywołanych wyżej przepisach należało ustalić kwotę nienależnie pobranych przez P. D. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i rok 2012 r. Organ stwierdził, że zgodnie z akapitem drugim ww. przepisu (art. 18 ust. 1) zwrot za lata 2011 i 2012 powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2013. Realizując powyższy obowiązek organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w łącznej wysokości 7833,60 zł. Dodał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności akta administracyjne odnoszące się do płatności na 2013 r. w postaci prawomocnej decyzji nr [...], wskazuje na to, że "w owym roku strona nie zachowała na terenie gospodarstwa wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a których to obowiązek przestrzegania wynika wprost z art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005." Zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zdaniem organu, została wielokrotnie przesądzona i na tę okoliczność przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/WA 70/15 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1120/14. Organ odniósł się w całości do zarzutów odwołania. Stwierdził, że decyzja w przedmiocie pomniejszenia płatności na 2013 r. jest ostateczna, a rozstrzygnięcie NSA w tym zakresie nie jest niezbędne do zakończenia niniejszego postępowania - o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności - mającego charakter odrębny, samoistny. Na etapie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie ma też podstaw do dokonywania oceny wag stwierdzonych nieprawidłowości, czyli uwzględnienia ust. 2 tego przepisu, gdyż wysokość zwrotu wynika wprost z załącznika nr 7 do rozporządzenia z 2009 r.

We wniesionej skardze P. D. - nadal zastępowany przez pełnomocnika, zarzucił decyzji odwoławczej i decyzji organu I instancji naruszenie:

- art. 18 ust 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 w okoliczności, kiedy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma art. 18 ust 2 tego rozporządzenia;

- § 27 ust 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia z 2009 r. w sytuacji, gdy akt ten utracił moc z dniem 15 marca 2013 r., na podstawie § 58 rozporządzenia z 2013 r.;

- § 50 ust 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- § 46 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Zarzucił również naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji z dnia 14 lipca 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi, po opisaniu przebiegu postępowania i przywołaniu treści ww. przepisów, skarżący powielił argumenty z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Akcentował, iż wyniki kontroli na miejscu w 2013 r. dotyczyły "owego" roku, czego konsekwencją było orzeczone zmniejszenie płatności na 2013 r. Przy czym, co szczególnie podkreślił skarżący, organ w tej spawie, tj. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2011 r. i 2012 r., nie przeprowadził prawidłowo postępowania i nie ustalił zaistnienia przesłanek do odzyskania wsparcia za ww. okresy. Zasygnalizował, że kontrola w 2010 r. nie wykazała nieprawidłowości i otrzymał wsparcie w pełnej, niepomniejszonej wysokości. Natomiast korekty wypłaconych środków unijnych winny być proporcjonalne do ewentualnego uchybienia, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, jeśli taka niezgodność wystąpiła. W tej sprawie natomiast organ nie określił rozmiaru i zasięgu niezgodności, nie wskazał czy taka niezgodność trwała w spornym okresie. W aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, że skarżący rolnik dopuścił się naruszeń w latach poprzedzających kontrolę w 2013 r. Z kolei, cytując przepisy § 50 rozporządzenia z 2013 r. skarżący stwierdził, że rolnik "może", a zatem ma on uprawnienie a nie obowiązek realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie przy tym do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w tym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przypomnieć wypada, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora OR ARiMR w Opolu z dnia 28 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 14 lipca 2015 r., w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć organów Agencji, był przepis art. 29 przywołanej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), zwanej dalej ustawą o Agencji. W świetle brzmienia ust. 1 tego przepisu, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do regulacji ust. 2 art. 29 tej ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Z powyższych regulacji wynika, że przedmiotem postępowania, toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest zbadanie, czy w danej - indywidualnej - sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania przez rolnika środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a przyznanych decyzją administracyjną, na podstawie której wypłacono płatność. Postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności ustalone zostały m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. w art. 28 ust.1, natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia z 2013 r. Dodatkowo też wskazać trzeba na stanowisko powszechnie przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na gruncie art. 29 ustawy o Agencji nie jest uzależnione od uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność czy pomoc (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11, LEX nr 1217427; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, LEX nr 1276366; wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 416/13, LEX nr 1465746; wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2014 r., III SA/Wr 264/14, LEX nr 1495496; wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2014 r., II SA/Op 257/14, LEX nr 1502443).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi okoliczność wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji przyznających płatności na rok 2011 i 2012, czyli decyzje te nie zostały wyeliminowane i pozostają w obrocie prawnym, a zatem są wiążące. W takich okolicznościach dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2011 i 2012. W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, LEX nr 1217427).

Bezsporną okolicznością w tej sprawie jest fakt pobrania płatności przez skarżącego przyznanej w pełnej wysokości na rok 2011 na podstawie decyzji z dnia 19 marca 2012 r., wydanej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak i na rok 2012 - decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r., wydaną po zweryfikowaniu wniosku strony. Z kolei, po złożeniu wniosku na 2013 r., decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r. organ przyznał płatność na rok 2013 r., po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony, wskazującej nieprzestrzeganie norm i wymogów programu rolnośrodowiskowego w roku 2013 r. Bezsprzecznie, przyznane na rzecz skarżącego płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich i niewątpliwie są to środki publiczne - art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Przedmiot zaskarżonych decyzji w niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, stanowi ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 i 2011.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie wystarczającą przesłanką dla ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w roku 2011 i 2012 była ostateczna decyzja z dnia 18 sierpnia 2014 r., przyznająca skarżącemu płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta w 2013 r. Natomiast spór dotyczy przede wszystkim prawidłowości ustaleń stanu faktycznego co do spełnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, iż trafnie organ przyjął, że przy rozpoznaniu tej sprawy zastosowanie mają przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z których wynika, iż pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Zasadnie też wskazał organ na przepisy przywołanego na wstępie rozporządzenia (UE) nr 65/2011. Zgodnie bowiem z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE. L 2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku m.in.: do wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.

W ocenie organu, podstawę prawną do zastosowania w tej sprawie stanowił art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 65/2011. W myśl tego przepisu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono kryteriów określonych tym przepisem - lit. a) i b). Natomiast ze zdania drugiego art. 18 ust. 1 wynika, że "W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych." Stosownie do art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności również zależy od skutków, jakie niezgodność ta wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, niewątpliwie podyktowana jest długością okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Powyższe przepisy zakreślają krąg okoliczności istotnych w sprawie, które winny były ustalić organy Agencji, określające kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, mając na uwadze - co należy podkreślić - okoliczność, że do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik natomiast nie realizuje (zaniechał) zobowiązania rolnośrodowiskowego. Okoliczności te niewątpliwie podlegały ustaleniu zgodnie z wszystkimi wymogami przewidzianymi w przepisach K.p.a. Organy Agencji, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych, nie są zwolnione z przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy organ pomocowy obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć. Ponadto, organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności - art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zatem, przywołanymi przepisami nie zostało wyłączone stosowanie art. 7 K.p.a. w części nakazującej organowi działanie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

Odnotować również przyjdzie, że konsekwencją obowiązywania zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne, w myśl § 3 tego artykułu, powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania prawne stwierdzić przyjdzie, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności - dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2011 i 2012. Oba organy orzekające w sprawie obszernie zrelacjonowały przebieg postępowania dowodowego w 2013 r., tj. dokonanej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, którego wynik pozwalał na ustalenie stanu faktycznego co do owego roku, a następnie - wydanie decyzji z dnia 18 sierpnia 2014 r., przyznającej skarżącemu płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Wprawdzie z mającego zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia (UE) nr 65/2011 wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, ale jednak na organach administracji spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstawy do zmniejszenia płatności w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, że podstawy do odzyskania pomocy zaistniały już wcześniej. Inaczej mówiąc, tylko w przypadku dochowania zasady praworządności, prawdy obiektywnej (z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy powinien pozwolić organowi stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej. Art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli - na lata poprzednie i nie zwalnia organu od zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w okresie poprzedzającym "rok kontroli".

W świetle powyższego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu w rozpoznawanej sprawie, że wystarczającą przesłanką dla ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w roku 2011 i 2012 była ostateczna decyzja z dnia 18 sierpnia 2014 r., przyznająca skarżącemu płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta w 2013 r. Ustalenia odnośnie tych lat nie zostały dokonane, nie przywołano ich w uzasadnieniu, nie nawiązano do materiału dowodowego, a w szczególności nie przywołano ewentualnych zapisów z protokołu kontroli (raportu), a zatem w sposób niedopuszczalny zastąpiono je "przeniesieniem" ustaleń co do stanu w roku 2013 na okresy wcześniejsze. Takie działanie organu administracji publicznej musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie identyfikuje się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1942/13 (LEX nr 1637117), że "Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy."

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że decyzja przyznająca rolnikowi płatność na dany rok w pomniejszonej wysokości, w wyniku stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu wymogów w owym roku, nie ma charakteru, który zawsze i bezwarunkowo uzasadnia żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności, w ustalonej kwocie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. W niniejszej sprawie nie jest jasne, w oparciu o jakie materiały dowodowe organy dokonały ustaleń, skoro wyraźnie zaakcentowano, nawiązując do odrębnej instytucji zmniejszenia płatności, że "ustalenie poczynione podczas kontroli w 2013 r. wskazuje na to, że w owym roku strona nie zachowała na terenie gospodarstwa wymogów i norm". Organ mógłby nałożyć obowiązek zwrotu za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący rolnik dopuścił się nieprawidłowości. O wadliwości podejmowanych działań w tej sprawie świadczy też wyraźne przywoływanie w podstawie prawnej przepisu § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r., który dotyczy zmniejszenia wysokości, a nie zwrotu płatności. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że przepisy różnicują instytucje w postaci zmniejszenia pomocy, wykluczenia, czy też odzyskiwania (zwrotu) przyznanych płatności, tj. nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Oznacza to, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane w zależności od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Jeśli organ w przedmiocie odzyskiwania nienależnie pobranych płatności nie wykaże, że dokonał ustaleń w oparciu o materiał dowodowy, to brak jest przesłanek uzasadniających tezę, że ustalił stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

Uwzględniając z kolei zakres regulacji art. 107 § 3 K.p.a., w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają opisanym wyżej wymogom wynikającym z tego przepisu. Naruszenie to - łącznie z brakiem oceny materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia, o czym była mowa już wcześniej - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, Sąd odstąpił od oceny sprawy pod względem, czy doszło do naruszenia przez organy Agencji norm prawa materialnego, skoro brak jest jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego umożliwiających stwierdzenie, że bez wątpienia powstała sytuacja uzasadniająca zastosowanie przepisów materialnoprawnych odnoszących się do odzyskiwania pomocy, tj. ustalenia kwot nienależnie pobranych za rok 2011 i 2013. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art.107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany do tego, aby zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy, które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Dopiero bowiem wskazanie stanowczych ustaleń, które organ wykaże, umożliwi prawidłową ocenę zasadności wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania.

Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji, co orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.