Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1343/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1202/11 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XVII/190/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznań kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1202/11, rozpoznając skargę Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z 30 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 3 pkt 3, § 10 pkt 2 i 5 oraz § 13 zaskarżonej uchwały, a także załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem Kz-ZD.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zarzucił, iż zaskarżony plan miejscowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie określono w nim parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, w szczególności takiego parametru jak linia zabudowy.

Wojewoda wskazał, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to – jak wskazał - wprost z art. 7 Konstytucji RP, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. W ocenie organu nadzoru przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego.

Dokonując wykładni art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda podkreślił, że z przepisu tego wynika, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje stwierdzenie nieważności planu. Dalej przyjął, że zasady sporządzenia planu dotyczą kwestii merytorycznych, a więc zawartości planu i jego ustaleń. W końcu wskazał, że zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przedmiot, czyli ustalenia, art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy.

Następnie Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdaniem Wojewody obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc m.in. parametrów zabudowy, jest uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie, którego plan miejscowy dotyczy. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jednocześnie ewentualne odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować uzasadnienie nie tylko w stanie faktycznym, lecz również powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym.

W związku z tym Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie określono parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Kz-ZD w zakresie dotyczącym linii zabudowy. Zdaniem Wojewody jest oczywiste, że dopuszczenie na terenie Kz-ZD nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów rodzi obowiązek ustalenia dla tej zabudowy parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także linii zabudowy. Stwierdził też, że ustalenie linii zabudowy jest konieczne, niezależnie do stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym, jeżeli plan ten przewiduje jakąkolwiek zabudowę obiektami lub rozbudowę.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zostało wywieszone w dniu 15 kwietnia 2011 r., natomiast projekt planu wyłożono do publicznego wglądu od dnia 21 kwietnia 2011 r. Zaznaczył jednakże, że to naruszenie przepisów, które zakwalifikował do naruszenia trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego, nie miało charakteru istotnego naruszenia, albowiem nie wpłynęło na treść uchwały.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Wojewody Wielkopolskiego uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przyjął, że naruszenie powołanego przepisu polega na tym, iż w zaskarżonym planie miejscowym nie określono na terenie Kz-ZD linii zabudowy względem otaczających ten teren dróg publicznych.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Następnie Sąd ten przytoczył ustalenia zawarte w zaskarżonych przepisach i stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Rada Miasta w zaskarżonej uchwale jak i w załączniku graficznym nie określiła dla terenów ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Kz-ZD, parametrów zabudowy w zakresie dotyczącym linii zabudowy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Ponadto stwierdził, że wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Sąd zauważył też, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto przesłanek wskazujących, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zaakceptował następnie pogląd, że przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązujący. Powołując się na literaturę przedmiotu stwierdził, że plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są uzasadnione występującymi w terenie okolicznościami faktycznymi. Za zasadę jednak uznał obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Przy czym zaznaczył, że niewskazanie wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze, że dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych, ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym przepisie – jak wskazał - w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod jakąkolwiek zabudowę, ponieważ koniecznym jest ukształtowanie przyszłej zabudowy, aby ta spełniała wymaganie określone w ustawie o drogach publicznych.

Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wymóg wyznaczenia linii zabudowy w wyżej określonym zakresie wynika również z samych funkcji omawianego parametru. W związku z tym wskazał, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają, zdaniem Sądu pierwszej instancji, za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic terenu ogrodów działkowych.

Sąd pierwszej instancji rozważał także sprawę w kontekście szczególnego charakteru ogrodów działkowych i w związku z tym stwierdził, że status rodzinnych ogrodów działkowych wyznacza przede wszystkim ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, która w art. 6 definiuje taki ogród jako wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Zgodnie z art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Jednakże – jak wskazał - z przepisów powołanej ustawy nie wynika, aby rodzinne ogrody działkowe posiadały jakiś szczególny statusu, a zwłaszcza, iżby stanowiły pewien obszar specjalny, na którym obowiązuje szczególny reżim prawny. Są one tylko poddane pewnej szczególnej ochronie, która wynika z samej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, i która nie niesie ze sobą obowiązku szczególnej regulacji planistycznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych nie jest jedynie ustalenie przeznaczenia pod ogrody określonego terenu. Co prawda art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że "podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców", a ponadto zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych do zadań Polskiego Związku Działkowców należy m.in. zakładanie i zagospodarowywanie rodzinnych ogrodów działkowych, to jednakże z tego nie wynika, iż rolą organów planistycznych w zakresie ogrodów działkowych jest tylko wyznaczenie terenów pod te ogrody. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to rolą organów planistycznych jest utrzymywanie ładu przestrzennego i o ile – jak wskazał - zgodzić się można, że nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy wewnątrz ogrodów działkowych, ponieważ zazwyczaj altany i obiekty gospodarcze w ogrodach działkowych nie są rozmieszczone w równych liniach i mają różne gabaryty, a układ wewnętrznych dróg jest dość swobodny, to jednakże nie można podzielić poglądu, iż nie ma takiego obowiązku względem otaczających ów obszar terenów o odmiennym przeznaczeniu, w szczególności względem okalających obszar Kz-ZD dróg publicznych.

Za istotne Sąd pierwszej instancji uznał też, że zaskarżony plan miejscowy dla terenów ogrodów działkowych nie wprowadza zakazu dalszej zabudowy lub rozbudowy, zatem istotne elementy istniejącej aktualnie zabudowy i zagospodarowania przestrzeni mogą w każdej chwili ulec zmianie. Sąd wskazał także, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tyle służą "rejestracji" istniejącego na danym terenie status qou, ile raczej stworzeniu prawnych gwarancji na przyszłość; że nie dojdzie do zagospodarowania danego terenu w sposób niepożądany, w szczególności w sposób naruszający ład przestrzenny lub negatywnie oddziałujący na tereny sąsiednie. Określenie linii zabudowy wzdłuż granic obszaru Kz-ZD, a przede wszystkim na działkach przyległych do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest istotnym elementem takich gwarancji.

Wyjaśniając zakres ingerencji w zaskarżony plan miejscowy Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone naruszenia dotyczą zaniechania uchwałodawczego w zakresie określonych parametrów zabudowy to jest braku określenia linii zabudowy. W związku z tym uznał, że wadliwością dotknięty jest cały przepis poświęcony parametrom i wskaźnikom zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to jest cały § 13 uchwały. Z kolei z uwagi na to, że zawarte w przywołanym przepisie unormowania stanowią istotny element całej regulacji planistycznej poświęconej terenowi Kz-ZD, bez którego to elementu regulacja ta stałaby się w praktyce istotnie dysfunkcjonalna, a wręcz niewykonalna, niezbędnym okazało się, według Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności również § 3 pkt 3 oraz § 10 pkt 2 i 5 zaskarżonej uchwały oraz odpowiadającego im fragmentu części graficznej planu, czyli w zakresie oznaczonym symbolem Kz-ZD.

Poza wyjaśnieniem przyczyn uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji przeanalizował, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, procedurę poprzedzającą uchwalenie zaskarżonego planu, stwierdzając, że nie dopuszczono się w jej trakcie istotnych uchybień. Przy tej okazji Sąd pierwszej instancji ustalił, że do sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego przystąpiono w 2009 r. Sąd też ocenił czy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dochodząc do wniosku, że jest zgodny.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Poznania wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania lub o uchylenie tegoż wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstaw wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym ustaleniu, że w przypadku zaskarżonego planu miejscowego występuje konieczność uregulowania linii zabudowy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, a co za tym idzie na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych, polegające na uznaniu, że dla spełnienia wymagań określonych w tym przepisie konieczne jest ukształtowanie zabudowy przez zastosowanie linii zabudowy,

- § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na ich niezastosowaniu,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że dyspozycja tego przepisu w zakresie linii zabudowy winna być zawsze wypełniona dla terenów zawierających zabudowę.

Uzasadniając przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wskazano na szczególny charakter zabudowy ogrodów działkowych, konstatując, że z uwagi na jej niewielkie gabaryty i umieszczenie wśród zieleni nie wpływa na tereny sąsiednie. Podniesiono, że ogrody działkowe służą rekreacji i nie należy ich utożsamiać z terenami przeznaczonymi pod zabudowę, takimi jak tereny budownictwa mieszkaniowego lub usługowego. Wskazując na szczególny rodzaj zabudowy na terenach ogrodów działkowych, wywiedziono, że wyznaczanie linii zabudowy nie będzie spełniać funkcji tego parametru zabudowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych przede wszystkim wskazano, że wobec ustawowego uregulowania minimalnej odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych, wyznaczanie tej odległości liniami zabudowy nie jest niezbędne.

Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podniesiono, że powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości również poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne.

W końcu uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że mimo iż przepis ten mówi o obowiązkowym zamieszczeniu w planie miejscowym wskazanych w nim ustaleń, ustalenia te należy stosować, jeżeli jest to konieczne z uwagi na przedmiot planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawy skargi kasacyjnej, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie stosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), w części, w której mowa jest o linii zabudowy, do terenów, które w planie miejscowym zostały przeznaczone na ogrody działkowe. Źródłem wątpliwości przy stosowaniu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to, że jego wstępna część zawiera sformułowanie mówiące o obowiązku umieszczenia w planie miejscowym dalej w tym przepisie wymienionych ustaleń ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo"). Dodatkowo art. 15 ust. 3 powołanej ustawy zaczyna się od sformułowania wskazującego na możliwość dostosowania ustaleń planu do konkretnych potrzeb ("w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb"). Ten drugi przepis wzmaga "bezwzględny wydźwięk" pierwszego z powołanych przepisów. Jednakże już pobieżna analiza wszystkich punktów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wątpić w to czy rzeczywiście intencją ustawodawcy było, aby w każdym planie, niezależnie od tego co on reguluje, znalazły się wszystkie ustalenia wymienione w tym przepisie. Na przykład z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dopuszczalne jest sporządzenie planu miejscowego wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Jest oczywiste, że w takim przypadku ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy) są zbędne. Można więc uchwalić plan miejscowy, w którym z uwagi na jego przedmiot nie będzie "obowiązkowego" w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia.

Ponadto nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można odczytać jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają raczej charakter dopuszczający. W art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy stanowi się na przykład, odczytując ten przepis razem z częścią wstępną, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy. Gdyby tak go odczytać oznaczałoby to, że organy gminy uchwalając plan miejscowy muszą "na siłę" wybrać jakiś teren, w którym ustanowią zakaz zabudowy. Przepis ten należy odczytywać raczej w ten sposób, że w planie miejscowym można określić ograniczenia w użytkowaniu terenów, a nawet najdalej idące ograniczenie, czyli zakaz zabudowy.

Podobnie można zinterpretować art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym mieć na uwadze, że został on znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. (art. 5 powołanej ustawy). Jednakże z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się m.in. do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy. Na podstawie tego przepisu należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było brzmienie sprzed wskazanej nowelizacji. Zaskarżony plan został wprawdzie uchwalony po wejściu w życie nowelizacji, ale uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzania podjęto w 2009 r., dokładnie 10 lutego 2009 r.

Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w planie miejscowym należało określić obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zatem linie zabudowy były jednym z parametrów zabudowy, którego można było użyć w celu kształtowania zabudowy.

Obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Jednakże jego wykładnia nie może prowadzić do większych ograniczeń niż istniały dotychczas, gdyż, jak wynika z uzasadnienia nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r. (druk nr 812 Sejmu VI kadencji) miała ona na celu m.in. "ułatwieni(e) sporządzenia planów, dostosowanie ich do realnych potrzeb terenu objętego planem przez ograniczenie treści obowiązkowej planu, jeśli planista i rada gminy uznają, że teren nie wymaga szczegółowych regulacji".

Zatem, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowania tego przepisu ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy.

Za taką wykładnią przemawiają także względy celowościowe. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazuje na funkcje linii zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Postaje więc pytanie czy konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował obowiązek określenia linii zabudowy na terenie przeznaczonym pod ogrody działkowe tylko od strony terenu przeznaczonego pod drogę publiczną, mimo że i tak z przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.), w szczególności z art. 43, wynika jak najbliżej drogi publicznej mogą stanąć obiekty budowlane. Brak w tej sytuacji linii zabudowy można odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy.

W tym miejscu zauważyć należy, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie doszło do pewnego paradoksu. Otóż Sąd pierwszej instancji w imię zgodności z niejasno sformułowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność wszystkich przepisów zaskarżonego planu miejscowego, które dotyczyły terenów przeznaczonych na ogrody działkowe, doprowadzając do tego, że w razie uprawomocnienia się wyroku, obowiązywał by plan miejscowy nieuwzględniający takiego ogrodu, mimo że organy gminy, realizując wymóg zawarty w art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 169, poz. 1419 ze zm.) miały zamiar szczegółowo uregulować istnienie ogrodu działkowego. Zauważyć należy, że w zaskarżonym planie miejscowym szczegółowo uregulowano w przepisach, których Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność, funkcjonowanie i zagospodarowanie ogrodu działkowego. Usunięcie tego uregulowania z powodu braku jednego parametru zagospodarowania, nie niezbędnego w okolicznościach sprawy, jest w ocenie NSA nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, przy czym wobec tego, że w istocie zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd drugiej instancji na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na mocy art. 151 powołanej ustawy, oddalił ją.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącego Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznań zwrot kosztów postępowania.