Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 881/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S.-K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o sprawdzenie legalności budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 881/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga W.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (nr [...], znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej.

Z akt sprawy wynika, że 23 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W.S. o sprawdzenie legalności budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. 64/7 - obręb [...], położonej w R. przy ul. A 18.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z [...] lipca 2020 r., w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprawdzenia legalności budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. 64/7 - obręb [...], położonej w R. przy ul. A 18, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W.S. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- naruszenie art. 28 k.p.a. - pozbawienie skarżącej statusu strony postępowania skutkującego brakiem możliwości obrony swoich praw.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ II instancji wskazał, że działka nr 64/7 stanowi własność P.Ł. oraz S.Ł.. Zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną dla w/w działek, działka ta położona jest w R., przy ul. A 18.

W.S., inicjatorka omawianego postępowania jako adres zamieszkania wskazała R., ul. A [...], tj. działka nr ewid. 62/2.

Dokonując porównania znajdującej się w aktach sprawy mapy organ stwierdził, że działka nr ewid. 62/2 oraz działka nr 64/7 nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio. Działkę nr 62/2 oddziela od działki nr 64/7 działka nr 62/3, 61/2 oraz działka nr 63, która jest działką drogową i usytuowana jest na niej ulica B. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prawidłowo ustalił, iż W.S. nie posiada przymiotu strony, a tym samym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprawdzenia legalności budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. 64/7 - obręb [...], położonej w R. przy ul. A 18.

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego gdyż w pierwszym etapie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości kwestię przymiotu strony inicjatorki - W.S.

Odnosząc się natomiast do treści zażalenia organ stwierdził, iż nie miało ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, na co wskazuje zawarte w nim uzasadnienie.

Natomiast odnosząc się do przesłanych drogą mailową, przy piśmie z 23 września 2020 r. dokumentów, które mają świadczyć o fakcie, iż W.S. jest właścicielką części działki nr 63 organ stwierdził, iż nie wnoszą one nic nowego do przedmiotowej sprawy. W aktach sprawy znajduje się księga wieczysta (aktualna na dzień 24 września 2020 r.), z treści której wynika, iż działka nr ewid. 63 stanowi drogę, a właścicielem jest wyłącznie Gmina Miejska R..

W skardze do sądu W.S. podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przeze mnie przedstawionych,

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie,

- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż właściciel nieruchomości, której część nieruchomości objęta nabyciem z mocy prawa nie jest stroną niniejszego postępowania.

Skarżąca zauważyła, że organy ustaliły, że jej własnością jest działka 62/2, ponieważ jako adres zamieszkania wskazała ul. A [...], tj. działkę nr 62/2, która nie sąsiaduje z działką 64/7 obręb [...] położonej w R. i na tej podstawie stwierdzono, że nie ma interesu prawnego, aby żądać sprawdzenia legalności wybudowanych budynków. Skarżąca podniosła, że organ jednak nie sprawdził, czy ulica B istnieje naprawdę i czy kiedykolwiek była wydana uchwała na powstanie ulicy [...], na działce 63 - obręb [...] w R.. W ocenie skarżącej nie dość, że mylnie wskazano nazwę ulicy (B w miejsce [...]) to jeszcze nie uwzględniono jej roszczenia do własności części działki 63 sąsiadującej z obecną działką 64/7 - obręb [...]. Skarżąca podniosła, że od 2007 roku przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa działki 63-obręb [...] R. przez Gminę Miasto R. z dniem 1 stycznia 1999 roku na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Sprawa jest w toku. Do skargi załączono kopię decyzji Ministra Budownictwa z [...] lutego 2007 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta R. własności działki nr 63 położonej w R., jako zajętej pod drogę publiczną, gminną – ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania przed sądem pismem z 9 lutego 2021 r. córka skarżącej zawiadomiła, iż W.S. zmarła. Z nadesłanego przez USC w R. skróconego odpisu aktu zgonu wynika, że skarżąca zmarła [...] stycznia 2021 r. Wobec powyższego postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawieszono postępowania, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2021 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem M.S.-K. jako następcy prawnego zmarłej skarżącej W.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, co skutkuje oddaleniem skargi.

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciągają z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona tylko do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia swego rodzaju postępowania wyjaśniającego - w mniejszym lub większym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04).

Inaczej mówiąc, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny a przez to zyskuje on status strony postępowania.

Powyższy pogląd, znalazł swoje odzwierciedlenie także w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 383).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że występowała tu wyżej opisana "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę, uznać należy za prawidłową w świetle art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżąca upatrywała źródła swego interesu prawnego do żądania sprawdzenia legalności budowy dwóch budynków na działce nr ewid. 64/7, położonej w R. przy ul. A 18 w okolicznościach, w tym, iż rości sobie prawo własności do działki nr 63 (tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z w/w działką). Organ II instancji odniósł się wprost do tego argumentu skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się księga wieczysta (aktualna na dzień 24 września 2020 r.), z treści której wynika, iż działka nr ewid. 63 stanowi drogę, a właścicielem jest wyłącznie Gmina Miejska R.

Zauważyć w tym miejscu należy, że dane ujawnione w księdze wieczystej korzystają z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym. Domniemania wynikające z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (art. 3 i 5) nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości, i, co oczywiste, weryfikowania ich treści. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane (wskazał na to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyrokach z 16 czerwca 2016 r., I OSK 2205/14 czy I OSK 2100/14 z 1 czerwca 2016 r.).

Wbrew stanowisku strony skarżącej organy zatem prawidłowo ustaliły, iż prawo własności działki nr 63 nie przysługuje W.S., a w rezultacie prawidłowo oceniały przymiot strony przez pryzmat prawa skarżącej do działki o nr 62/2, co do której nie było wątpliwości, że wówczas była jej właścicielką.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda on od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organu, że okoliczność znacznego oddalenia działki skarżącej o nr 62/2 od spornych budynków mieszkalnego na działce nr ewid. 64/7 (która to okoliczność wynika z materiału zebranego w sprawie) wyklucza możność takiego oddziaływania, które dałoby podstawę do wywiedzenia źródła interesu prawnego. Podkreślenia wszak wymaga, że elementem koniecznym, by uznać interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości jest to, że działka ta znajduje się w strefie oddziaływania konkretnego obiektu znajdującego się na drugiej działce. W niniejszej sprawie zdecydowanie nie może być mowy o oddziaływaniu hałasem, wzajemnym zacienianiu, zbliżeniu do wspólnej granicy czy ewentualnie innym oddziaływaniu spornego obiektu na działkę nr 62/2.

Biorąc pod uwagę powyższe, organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., albowiem zachodzi przesłanka podmiotowa odmowy jego wszczęcia. Sąd nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie legalności budowy budynków na działce nr ewid. 64/7. Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

dc