Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 601/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Specjalna Strefa Ekonomiczna" w gminie A. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy A. w dniu 1 lutego 2019 r. podjęła uchwalę nr IV/25/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Specjalna Strefa Ekonomiczna" w gminie A. Powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie P. jako organowi nadzoru w dniu 11 lutego 2019r.

Wojewoda P. po przeanalizowaniu powyższej uchwały, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506), zaskarżył ją do tutejszego sądu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 poprzez wyznaczenie dla obszarów planistycznych oznaczonych symbolami lU, 2P, 3P, IMN, 2MN linii zabudowy od dróg, które to drogi zostały zlokalizowane poza granicami planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 poprzez brak sporządzenia jednoznacznej definicji "przeznaczenia dopuszczalnego" oraz dopuszczenie możliwości całkowitego wyeliminowania z danego obszaru "przeznaczenia podstawowego";

- art. 15 ust. 2 pkt 6 poprzez brak jednoznacznego, wynikającego z istniejącego stanu prawnego, określenia zasad sytuowania projektowanej zabudowy w odniesieniu do istniejących lasów;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 poprzez sporządzenie planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą z pominięciem skonkretyzowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej, co implikuje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

- art. 20 ust. 1 poprzez brak skonkretyzowanego odniesienia do kwestii zadań własnych w zakresie infrastruktury.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że dokonanie szczegółowej oceny przyjętych przez Gminę rozwiązań planistycznych wskazuje na rozwiązanie, którym dla części obszarów planistycznych (lU, 2P, 3P, IMN, 2MN) wyznaczono linie zabudowy od dróg wskazanych do ich obsługi, które w części (IKD-L, IKD-D, IKD-GP, IKD-Z) lub w całości zlokalizowane są poza granicami planu miejscowego. Dalej nawiązując do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) organ nadzoru stwierdził, że bez prawnego określenia rodzaju drogi w tej samej uchwale, w której wyznacza się linię zabudowy, niemożliwa jest weryfikacja zgodności z prawem przyjętego rozwiązania (usytuowania linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego). Ponadto, jak podkreślił, pozostawienie dróg w części lub w całości poza granicami planu miejscowego oznacza odstąpienie od obligatoryjnej planistycznej weryfikacji poprawności usytuowania, geometrii oraz szerokości pasa drogowego adekwatnie do przypisanej im kategorii. Zdaniem Wojewody przyjęcie takiego rozwiązania może powodować w praktyce, że szerokość istniejącego pasa drogowego i jego geometria będą niezgodne z przepisami i wymagać będą korekty kosztem terenów zlokalizowanych także w granicach planu - umieszczenie bowiem całego pasa drogowego poza granicami planu uniemożliwia dostosowanie w/w parametrów drogi do obowiązujących w tym zakresie przepisów i stanowi istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Nawiązując z kolei do wyjaśnień udzielonych w tym zakresie przez Wójta Gminy A., organ nadzoru stwierdził, iż nie odniesiono się w nich do istoty zarzutu, wynikającego z przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika jednoznacznie, że ustalenia planistyczne tekstowe, odnoszące się do terenów umieszczonych poza granicami planu, określonymi na rysunku planu miejscowego, nie są ustaleniami tego planu. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że umieszczenie w części lub całości poza granicami tego planu, układu obsługującego projektowane w planie obszary planistyczne, nie jest rozwiązaniem spełniającym wymogi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Kolejnym elementem wpływającym, w ocenie organu nadzoru, na legalność kwestionowanej uchwały jest brak rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Podkreślono, że na rysunku planu miejscowego nie zostały umieszczone żadne skonkretyzowane rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej, a sformułowania w tym zakresie zawarte w części tekstowej (§ 16 uchwały) nie wypełniają wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie bowiem jedynie tekstu planu miejscowego nie jest możliwe określenie, gdzie zlokalizowane są istniejące i projektowane elementy infrastruktury technicznej. Brak w części rysunkowej uchwalonego planu, gdzie są zlokalizowane istniejące sieci, a gdzie projektowane, uniemożliwia w istocie rozstrzygnięcie na etapie pozwolenia na budowę, dla jakich terenów powyższe zasady mają zastosowanie, a na których lokalne zamienniki tej infrastruktury technicznej są niedopuszczalne. Powyższe uchybienie, zdaniem Wojewody, wpływa na poprawność rozwiązań planistycznych przyjętych w planie, dotyczących kształtu i wielkości poszczególnych nieruchomości.

Organ nadzoru zwrócił dodatkowo uwagę, iż w § 16 pkt 6 lit. d uchwały wprowadzono zakaz realizacji indywidualnych źródeł zaopatrzenia w wodę dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza, że jedynym źródłem zaopatrzenia tej zabudowy w wodę pozostaje sieć wodociągowa. W tym zakresie brak jest jednak skonkretyzowanych informacji, gdzie wodociąg istnieje, a gdzie jest jedynie projektowany. Oznacza to, że ustawowy obowiązek określenia sposobów zaopatrzenia projektowanej zabudowy w wodę nie został spełniony, co stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ponadto brak skonkretyzowanych rozstrzygnięć w odniesieniu do elementów projektowanych, uniemożliwia wypełnienie wymogu, spoczywającego na radzie gminy, określonego w art. 20 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Podsumowując powyższy zarzut, Wojewoda P. dodatkowo zwrócił uwagę, że wobec braku skonkretyzowania w uchwalonym planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, w sposób oczywisty nie było też możliwe odniesienie się do kwestii określenia zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.

W ocenie organu nadzoru o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały świadczy również brak jednoznacznego, wynikającego z istniejącego stanu prawnego, określenia zasad sytuowania projektowanej zabudowy w odniesieniu do istniejących lasów, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W obrębie obszarów planistycznych IP i 2P, na styku z istniejącymi lasami IZL i 2ZL wyznaczono bowiem "pas terenu o ograniczonych możliwościach sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe od granicy lasu", ale nie wyjaśniono, na czym polegają "ograniczone możliwości sytuowania". W ocenie organu nadzoru w opisywanej sytuacji należało zastosować "przepisy odrębne" tj. przy uwzględnieniu tych przepisów wyznaczyć w sposób skonkretyzowany nieprzekraczalne linie zabudowy od terenów lasów dla typu zabudowy wyznaczonego w planie miejscowym. Jest to czynność planistyczna niezbędna dla weryfikacji poprawności przyjętych rozwiązań planistycznych terenów przyległych do lasów

Zdaniem Wojewody P. w kontrolowanej uchwale zabrakło również jednoznacznego określenia zasad sytuowania projektowanej zabudowy zagrodowej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W obrębie obszaru planistycznego IR, na styku z obszarem planistycznym 2U, wyznaczono "strefę lokalizacji zabudowy zagrodowej". Obszar ten został zdefiniowany na rysunku planu miejscowego w sposób ogólnikowy, bez określenia podstawowych parametrów, takich jak długość, szerokość, nieprzekraczalna linia zabudowy itp. Brak zaś tych elementów uniemożliwi w przyszłości wydanie pozwolenia na budowę projektowanej zabudowy zagrodowej. Ponadto brak wskazanych parametrów uniemożliwia weryfikację tych ustaleń w zakresie ich zgodności z prawem. Szczególną wątpliwość organu nadzoru wzbudziła przyjęta szerokość strefy przeznaczonej pod zabudowę (ok. 23 m), w sytuacji, kiedy zabudowa zagrodowa to nie tylko budynek mieszkalny, ale przede wszystkim budynki i budowle służące produkcji rolnej, wszystkie o gabarytach mogących przekraczać wielkość miejsca pod ich potencjalną lokalizację wyznaczonego w planie, co w sytuacji konieczności zapewnienia tym obiektom niezbędnej obsługi komunikacyjnej z drogi wewnętrznej 2KDW stawia dodatkowo pod znakiem zapytania możliwość usytuowania tej zabudowy w tak wyznaczonej strefie.

Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż zapisy planu dotyczące terenu IR nie spełniają wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ponieważ nie określają nawet w minimalnym stopniu zasad kształtowania zabudowy na tym terenie (brak wymiarów tego terenu, brak nieprzekraczalnych linii zabudowy), co w przyszłości znacząco utrudni prawidłową lokalizację tego typu zabudowy na tak wąskim terenie. W tym zakresie organ nadzoru dodatkowo podkreślił, że ustalenia planistyczne powinny być jednoznaczne, czytelne oraz kompletne i nie pozostawić wątpliwości co do ich wykonalności, gdyż wykonalność ustaleń planu miejscowego nie powinna być ustalana w toku jego realizacji tj. przez administrację architektoniczo-budowlaną na etapie wydawania pozwoleń na budowę.

Dokonując analizy pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, iż ustalenia planistyczne zawarte § 6 są sprzeczne z definicją przeznaczenia dopuszczalnego sformułowaną w § 1 ust. 9 pkt 14 tejże uchwały. Definicja pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne" określa bowiem, że ten rodzaj przeznaczenia jest możliwy na danym terenie na warunkach ustalonych w planie. Warunki te zostały określone w § 6 uchwały, gdzie stwierdzono, że przeznaczenia: podstawowe i dopuszczalne są przeznaczeniami równorzędnymi, przez co należy rozumieć ich występowanie w dowolnych proporcjach I lub pojedynczo (przeznaczenie podstawowe - 100% lub przeznaczenie dopuszczalne - 100%). Taki zapis, w ocenie organu nadzoru, powoduje, że możliwa jest wyprzedzająca realizacja na danym terenie przeznaczenia dopuszczalnego w 100%, co oznacza, że przeznaczenie podstawowe, pomimo iż formalnie zapisane w planie miejscowym (w tekście i na rysunku planu miejscowego), nie będzie mogło być kiedykolwiek zrealizowane, co z kolei oznacza, że przeznaczenie dopuszczalne stanie się automatycznie przeznaczeniem podstawowym dla całego terenu i w ten sposób niezgodne z przeznaczeniem formalnie zapisanym w tym planie. Ustalenia planistyczne zawarte w § 6 uchwały Wojewoda uznał na naruszające art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., albowiem redefiniują pojęcie "przeznaczenie podstawowe" sprzecznie z definicją ujętą w § 1 ust.9 pkt 14 uchwały poprzez dopuszczenie możliwości jego całkowitego wyeliminowania z danego obszaru planistycznego, do którego zostało formalnie przypisane.

Wskazując na powyższe zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy A. wniosła o jej odrzucenie albo oddalenie uznając ją za bezzasadną.

Odnosząc się do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 poprzez wyznaczanie dla obszarów planistycznych oznaczonych symbolami lU, 2P, 3P, IMN, 2MN linii zabudowy od dróg, które to drogi zostały zlokalizowane poza granicami planu, Rada uznała, że nie ma ono miejsca. Podkreśliła, iż Wojewoda P. poprzez ustalone w planie linii zabudowy od dróg kwestionuje granice obszaru objętego planem, tymczasem zgodnie z art. 14 ust. l, 2 i 4 u.p.z.p. Rada Gminy A. w dniu 12 października 2017 r. podjęła uchwałę i rozstrzygnęła o granicach obszaru objętego planem. Uchwała intencyjna zawierała 4 załączniki graﬁczne, w których ustalono granice obszaru objętego planem. Ponadto, jak podkreśliła Rada, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Wójt Gminy A. wykonał analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. Ponadto w dniu 19 października 2017 r. Wójt Gminy A. wraz z pismem znak: [...] przesłał do Wojewody P. jako organu nadzoru uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Specjalna Strefa Ekonomiczna w gminie A. wraz z "Analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia projektu planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium", w celu stwierdzenia zgodności z przepisami prawa i wówczas Wojewoda P. w ramach nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa i nie kwestionował granic objętych sporządzaniem planu miejscowego. Po braku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P., Wójt Gminy A. miał zatem prawo sądzić, iż uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa oraz przystąpić do sporządzania projektu planu i przeprowadzenia całej procedury planistycznej. Ponadto projekt planu został przekazany do Wojewody P. do uzgodnienia m.in. w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, ze względu na drogę krajową przebiegającą przez obszar planu - załącznik nr 3 (później zmieniony), i projekt tego planu został uzgodniony w trybie milczącej zgody. Wówczas Wojewoda nie kwestionował, że projektem planu objęta jest tylko część drogi krajowej lub w ogóle nie objęta przyległa droga.

W ocenie Rady Gminy wszystkie ujęte w zaskarżonym planie linie zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z przepisami, a ustalone odległości od krawędzi jezdni są w każdym przypadku większe niż ustalone minimalne. Ponadto po dokonaniu szczegółowej analizy usytuowania linii zabudowy pod kątem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym: urbanistyki i architektury, można z całą stanowczością stwierdzić, że przyjęte w planie ustalenia dotyczące linii zabudowy od dróg nie byłyby odmienne lub inne, jak w przypadku objęcia całych dróg planem miejscowym. Możliwa jest również weryﬁkacja zgodności z prawem przyjętych rozwiązań dotyczących usytuowania linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego. Rada Gmina zwróciła dodatkowo uwagę, że projekt planu był sporządzony z udziałem właściwych zarządców dróg, był uzgodniony z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. i z Zarządem Dróg Powiatowych w A. Wszystkie organy współdziałające oceniły dopuszczalność rozwiązań przyjętych w projekcie planu w granicach swojej właściwości i kompetencji. Wójt Gminy A. uzyskał również stanowiska innych wyspecjalizowanych organów i instytucji, które nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń.

Rada Gmina zwróciła dodatkowo uwagę, że w planie uwzględniono wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, w taki sposób, aby tworzyła ona ukształtowaną przestrzeń i w żadnym przypadku nie nastąpiło istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny Rada Gmina uznała też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia jednoznacznej definicji "przeznaczenia dopuszczalnego" oraz dopuszczenie możliwości całkowitego wyeliminowania z danego obszaru "przeznaczenia podstawowego". W tym zakresie wyjaśniono, że przeznaczenia zostały zdeﬁniowane, a żadne przeznaczenie podstawowe nie zostanie wyeliminowane ponieważ jest dopuszczalne w obowiązującym studium. Wbrew ocenie Wojewody żadna z tych deﬁnicji nie jest ogólna, a warunki ustalone w planie dotyczące realizacji przeznaczenia dopuszczalnego nie spowodują sprzeczności lub kolizji, tym bardziej, że przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego nie traktowano jako przeznaczenia uzupełniającego, lecz równorzędnie, ponieważ oba przeznaczenia są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ustalone w planie przeznaczenia nie kolidują ze sobą, nie są sprzeczne ze sobą i nie wykluczają się. Ustalenie przeznaczenia terenu podstawowego i dopuszczalnego oznacza równorzędność danych przeznaczeń terenu, przy czym przeznaczenia te mogą występować łącznie w dowolnych proporcjach lub pojedynczo (przeznaczenie podstawowe - 100% lub przeznaczenie dopuszczalne - 100%). Zaproponowane w planie rodzaje przeznaczeń są zgodne z kierunkami i polityką gminy zawartą w Studium i mogą funkcjonować obok siebie pojedynczo lub równorzędnie w wybranych fragmentach objętych planem. Przyjęto, że przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne na danym terenie może funkcjonować pojedynczo lub równorzędnie i może być uzupełnione innymi elementami przeznaczenia uzupełniającego.

Rada Gminy w A. nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia przez postanowienia zaskarżonego planu, przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 poprzez brak jednoznacznego, wynikającego istniejącego stanu prawnego, określenia zasad sytuowania projektowanej zabudowy w odniesieniu do istniejących lasów. W ocenie Rady nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że wyznaczenie konkretnej linii zabudowy od lasu i zastosowanie przepisów odrębnych jest jedynym i optymalnym sposobem na zapis dotyczący odległości od lasu wymaganej na podstawie przepisów odrębnych, a w konsekwencji jej brak (linii zabudowy) jest istotnym naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie istnieje bowiem norma prawna, która bezwzględnie i obligatoryjne zobowiązywałaby do ustalenia linii zabudowy od granicy lasu. W przypadku zaskarżonego planu zastosowano pojęcie "pas terenu (...)" i odesłano do przepisów odrębnych. Użyte w zaskarżonym planie nazewnictwo "pas terenu (...)" jest zatem jak najbardziej zgodne z nomenklaturą Prawa budowlanego. Ustalenie odległości od lasu zostało skonkretyzowane w sposób bardzo szczegółowy jako "pas terenu o ograniczonych możliwościach usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe".

Rada Gminy nie zgodziła się również z zarzutem jakoby brak podanych na rysunku konkretnych wymiarów strefy lokalizacji zabudowy zagrodowej - obszaru wyznaczonego pod zabudowę zagrodową oraz braku wrysowanych nieprzekraczalnych linii zabudowy, stanowił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Pojęcie "strefa lokalizacji zabudowy zagrodowej" jest zrozumiałe i nie wymaga specjalnego definiowania. Oznacza miejsce lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej. W ocenie organu nie było też potrzeby i podstaw prawnych, aby wyznaczyć linię zabudowy od strony użytków rolnych. Natomiast od strony terenu 2U (gdy działka już będzie podzielona) nową zabudowę można będzie lokalizować zgodnie z przepisami odrębnymi, t.j. obowiązującymi warunkami technicznymi. Obowiązuje bowiem §21 pkt l uchwały, który mówi, o sytuowaniu obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów z zachowaniem ustalonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, a do granic działek przyległych zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Nie istnieje natomiast norma prawna, która bezwzględnie i obligatoryjne zobowiązywałaby do ustalenia linii dla zabudowy zagrodowej nie przyległej do drogi publicznej. W planie prawidłowo zatem określono zasady sytuowania projektowanej zabudowy zagrodowej na terenie IR. Nie ma też żadnych wątpliwości, że w wyznaczonej streﬁe na terenie IR może powstać zabudowa zagrodowa adekwatna do potencjału rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Określono bowiem minimalną powierzchnię działki z zabudową zagrodową oraz możliwość podziału na działki rolne bez prawa zabudowy pod warunkiem, że projektowane do wydzielenia działki posiadają dostęp do drogi publicznej, rozumiany zgodnie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Rady Gminy Wojewoda P. błędnie też przyjmuje jakoby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. pominięciem skonkretyzowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej. Plan zawiera bowiem rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej, zarówno w uchwale, jak i na rysunku planu. Istniejące elementy infrastruktury technicznej zostały precyzyjnie, w kolorach oraz w odpowiedniej skali uwidocznione na mapie geodezyjnej, pochodzącej z ośrodka geodezyjno ¬ kartograﬁcznego, na której sporządzony został rysunek planu. Są opisane, a w niektórych przypadkach podane są przekroje. Nie było zatem potrzeby ich uwidoczniania, albowiem nie są to ustalenia obowiązujące planu. Zaś projektowane odgałęzienia - krótkie fragmenty sieci będą przechodziły przez drogi, a ich lokalizacja na etapie planu jest przedwczesna. Nie można ich lokalizacji dokładnie przewidzieć, ponieważ uzależniona będzie od usytuowania budynków na działkach. Sieci będą realizowane w szczególności w pasach dróg w granicach planu oraz poza planem.

Rada Gminy zasygnalizowała dodatkowo, że w trakcie procedury planistycznej sporządzono Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której uwzględniono budowę infrastruktury technicznej, która należy do zadań własnych gminy.

Za niezasadny Rada uznała też zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak skonkretyzowanego odniesienia do kwestii zadań własnych w zakresie infrastruktury technicznej. Projekt planu został sporządzony w granicach ustalonych w uchwale intencyjnej, ze zmianami, a granice tego planu nie były wcześniej kwestionowane przez Wojewodę P. Infrastruktura techniczna niezbędna do obsługi terenu znajduje się w granicach opracowania planu, a w przypadkach braku możliwości jej doprowadzenia ze względu na brak jej w sąsiedztwie, zaproponowano rozwiązania indywidualne. Rozwiązania te, jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, nie zostały zakwestionowane na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu przez organy właściwe rzeczowo w sprawach ochrony przyrody, ochrony środowiska i służb sanitarnych. Infrastrukturę techniczną zaplanowano na terenach objętych planem, z uwzględnieniem już istniejącej, a nie w całości lub części poza granicami opracowania planu, tam gdzie nie występuje żadna zabudowa. Podsumowując Rada podkreśliła, że w uchwalonym planie nie tylko skonkretyzowano rozstrzygnięcia sprawy infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej, ale i sporządzono prawidłowo załącznik, o którym mowa w art. 20 ust. l u.p.z.p.

Za niesłuszny i niezasadny Rada uznała też zarzut skargi, dotyczący poprawności sporządzonej Prognozy skutków ﬁnansowych uchwalenia planu miejscowego z powodu, iż część tej infrastruktury została zaprojektowana w całości lub części poza granicami opracowania planu. Stwierdziła, że nie ma to uzasadnienia albowiem nie ma przypadku zaprojektowania infrastruktury w całości lub części pasów drogowych położonych poza planem. W każdym zaś przypadku rozważano konieczność i celowość projektowania infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), o którym jako przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego, jest mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki akt podlega kontroli sądowej według kryterium legalności, które to kryterium w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego definiuje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, przy czym należy tej oceny dokonywać obiektywnie na gruncie konkretnej sprawy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że tryb sporządzenia planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia panu a skończywszy na jego uchwaleniu. Tryb uchwalenia plan określony jest w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaniechanie którejś z czynności, wymienionych w przepisie, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzenia planu skutkujące nieważnością uchwały. Pojęcie zasad sporządzenia planu miejscowego odnosi się zaś do zawartości aktu tj. ustaleń części tekstowej i części graficznej planu a także treści pozostałych załączników. Zasady sporządzania planu obejmują standardy dokumentacji planistycznej. Zawartości i przedmiotu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą przepisy art. 15 ust. 1 , 15 ust. 2 i 3, 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Standardy dokumentacji planistycznej określają wydane na podstawie upoważnienia z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy Rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie zarzucił Radzie Gminy A. naruszenia trybu uchwalenia planu a sąd administracyjny z urzędu również nie dostrzega uchybień procedury uchwalenia zaskarżonego planu. Trafne są natomiast, zdaniem sądu, zarzuty organu nadzoru dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Dokonując ich gradacji z punktu widzenia istotności naruszenia oraz ich wpływu na ważność całego planu, w pierwszej kolejności należało uwzględnić zarzut niewłaściwych definicji planu, dotyczących przeznaczenia terenów.

Zasadnie bowiem organ nadzoru wychwycił, że doszło do istotnego naruszenia przez organ planistyczny treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wewnętrznie sprzeczne zdefiniowanie w tekście planu przeznaczenia dopuszczalnego, którego realizacja na danym terenie wyeliminuje całkowicie przeznaczenie podstawowe. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W tekście zaskarżonego planu w § 1 pkt 9 pdpkt.13 wprowadzona została definicja przeznaczenia podstawowego poprzez wskazanie, że jest nim takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i stanowi główny sposób zagospodarowania terenu. Definicja wprost zatem zakłada niemożność wyeliminowania przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla danego terenu, gdyż ma ono pozostać na danym terenie wiodące. W § 1 pkt 9 pdpkt 14 zdefiniowano przeznaczenie dopuszczalne jako inne niż podstawowe, które nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym i jest dopuszczone na danym terenie na warunkach ustalonych w planie. Ta definicja również zakłada współistnienie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, byleby nie pozostawało w kolizji z przeznaczeniem podstawowym, przy czym miejscowy ustawodawca nie zdefiniował, co oznacza kolizja przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. W ustaleniach ogólnych planu w § 1 pkt 9 pdpkt 14 zdefiniowano także przeznaczenie uzupełniające jako towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu lub dopuszczalnemu, ściśle z nimi związane, które je uzupełnia lub wzbogaca na warunkach określonych w planie.

Harmonię bezkolizyjnego współistnienia na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, wynikającą z wyżej zacytowanych definicji ogólnych, całkowicie burzy treść § 6 tekstu planu. Wynika z jego treści bowiem, że ustalenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oznacza równorzędność danych przeznaczeń terenu, przy czym przeznaczenia te mogą występować łącznie w dowolnych proporcjach lub pojedynczo (przeznaczenie podstawowe – 100 % lub przeznaczenie dopuszczalne – 100 %). Mimo, iż definicje ogólne zakładają nadrzędny charakter przeznaczenia podstawowego względem dopuszczalnego, treść § 6 zakłada ich równorzędność. W praktyce prowadzić to może, jak trafnie wskazuje organ nadzoru, do wyprzedzającego zrealizowania na danym terenie wyłącznie przeznaczenia dopuszczalnego, którego funkcja będzie inna niż przeznaczenia podstawowego wskazanego w tekście i na rysunku planu.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, co wynika wprost z § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide, miedzy innymi, wyrok NSA w sprawie II OSK 2478/12, wyrok NSA w sprawie II OSK 1649/16, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 243/17). Definicje ogólne zaskarżonego planu dotyczące przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego zakładają mieszane przeznaczenie terenów objętych planem, czemu jednak przeczy jednorodzajowe oznaczenie literowe i graficzne poszczególnych przeznaczeń oraz treść § 6 tekstu planu, która zaprzecza współistnieniu mieszanych funkcji danego terenu. W konsekwencji, na przykład, na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MN- załącznik nr 1 i 2MN- załącznik nr 3), ustalenia § 6 tekstu planu pozwalają zrealizować w 100 % zabudowę usługową nieuciążliwą lub nieuciążliwą zabudowę produkcyjną i rzemieślniczą tj. zmienić całkowicie podstawową funkcję terenu, natomiast na obszarze z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjną (2P, 3P, 4P i 5P) ustalenia § 6 planu pozwalają w 100 % zlokalizować między innymi stacje paliw i gazu, kwalifikowane do zabudowy usługowej. Należy zatem podzielić twierdzenie organu nadzoru, że treść § 6 zaskarżonego planu redefiniuje pojęcie "przeznaczenia podstawowego" sprzecznie z definicją ujętą w § 1 ust. 9 pkt 14 poprzez dopuszczenie możliwości jego całkowitego wyeliminowania z danego obszaru planistycznego, do którego formalnie zostało przypisane. Pozwolenie na wykluczenie jednorodzajowo wskazanego przeznaczenia podstawowego w oparciu o ustalenia § 6 planu, dowodzi istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skład orzekający podziela również zarzut organu nadzoru istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie skonkretyzowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 w. ustawy stanowi, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowane zostały w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych

W zaskarżonym planie dyspozycje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, zostały zawarte w § 16 tekstu planu w odniesieniu do poszczególnych sieci, przy czym w części ogólnej stwierdzono, że system zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną terenów budowlanych wymaga rozbudowy i przebudowy istniejących sieci infrastruktury technicznej na terenach objętych planem oraz budowy nowej infrastruktury technicznej a także lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących infrastrukturę techniczną: sieci wodociągowe, sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, linii elektroenergetycznych, telefonicznych i teleinformatycznych, sieci gazowych oraz innych, co przewiduje się głównie w pasach ciągów komunikacyjnych. W ustaleniach szczegółowych stwierdzono w planie, między innymi:

- w § 16 pkt 6, że pobór wody do potrzeb socjalno – bytowych ma mieć miejsce z gminnych sieci wodociągowych- istniejących lub po ich rozbudowie, że średnica nowo budowanej sieci wodociągowej ma być nie mniejsza niż o przekroju 90 mm, że na terenach produkcyjnych i usługowych dopuszcza się realizację indywidualnych ujęć wód podziemnych, natomiast wprowadzono zakaz realizacji indywidualnych źródeł zaopatrzenia w wodę dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

- w § 16 pkt 7 przewidziano budowę sieci kanalizacji sanitarnej gminnej oraz, że odprowadzanie ścieków bytowo – gospodarczych i przemysłowych docelowo będzie miało miejsce do sieci kanalizacji sanitarnej oraz stwierdzono, że dopuszcza się zastosowanie rozwiązań indywidulanych do czasu objęcia poszczególnych terenów siecią kanalizacyjna, np. oczyszczalnie ścieków, zbiorniki szczelne z wywożeniem do oczyszczalni ścieków

- w § 16 pkt 8 przewidziano odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów produkcyjnych, składów, dróg, placów utwardzonych, parkingów do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej

Trafnie organ nadzoru zwraca uwagę, że rysunek planu nie odzwierciedla ustaleń tekstowych planu dotyczących infrastruktury technicznej. Na rysunkach planu, będących załącznikami tekstu planu, nie zostało bowiem w pełni wykazane, gdzie znajdują się istniejące sieci infrastruktury technicznej a gdzie projektowane. W związku z powyższym niemożliwe będzie rozstrzygnięcie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, dla jakich terenów będą miały zastosowanie alternatywne zamienniki poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej a dla jakich terenów ich wprowadzenie jest niedopuszczalne. Brak ten dotyczy między innymi sieci wodociągowej, gdyż plan nie konkretyzuje, gdzie wodociąg istnieje a gdzie jest projektowany. Tym samym nie został wypełniony należycie obowiązek określenia w planie sposobów zaopatrzenia projektowanej zabudowy w wodę.

Słusznie organ nadzoru stwierdza, że skonkretyzowanie lokalizacji poszczególnych sieci jest jednym z podstawowych elementów planistycznego kształtowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenów, ponieważ wszystkie sieci generują ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów, a ponadto kwestia ich istnienia przesądza o konieczności uwzględnienia takiego stanu w indywidualnym planowaniu zagospodarowania terenów przyległych do sieci.

Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej musza być w planie ujęte i wyznaczone w sposób konkretny, co oznacza, ze sieci infrastruktury technicznej, istniejące i projektowane, mają być zlokalizowane na rysunku planu i opisane parametrami w tekście i w legendzie rysunku planu. Wbrew twierdzeniu Rady Gminy A. (z odpowiedzi na skargę) legenda rysunku planu z załącznika Nr 5 obejmującego wyznaczenie terenów zabudowy produkcyjnej w Żarnowie Pierwszym, nie wykazuje istnienia innych niż linia elektroenergetyczna sieci infrastruktury technicznej, obsługującej teren mimo stwierdzenia, że jest terenem w całości wyposażonym w niezbędną infrastrukturę techniczną. Ustalenia dotyczące terenu 2 MN objętego załącznikiem graficznym Nr 3 ( obszar wsi J.) wskazują, ze zagospodarowanie terenu powinno uwzględniać przebieg istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej, tymczasem legenda rysunku planu w ogóle pomija sieci infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące terenu 1 U objętego załącznikiem graficznym Nr 2 (miejscowość J.) stanowią w tekście o konieczności uwzględniania w projektowanym zagospodarowaniu działek budowlanych przebiegu projektowanych i istniejących sieci infrastruktury technicznej z dopuszczeniem ich przebudowy, podczas, gdy rysunek planu w ogóle nie wykazuje przebiegu takich sieci przez obszar o symbolu 1U. Jedynie załącznik graficzny Nr1 dotyczący rysunku planu obejmującego wyznaczenie obszarów 1P, 1 MN i 1 Zl w miejscowości M. wykazuje przebieg projektowanych i istniejących sieci infrastruktury wodociągowej oraz linii światłowodowej i elektroenergetycznej.

Inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej zaliczane są zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do inwestycji celu publicznego a zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zadania gminy w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz czy usuwanie ścieków komunalnych, są zadaniami własnymi gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest miejscem, w którym obligatoryjnie określa się układ sieci infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej i warunki jego powiązania z układem zewnętrznym. Ogólnikowe wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej w granicach pasów drogowych, stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Takie ujęcie realizacji zadań własnych gminy w planie miejscowym, jest wyrazem dorozumianego przekazania kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu inwestorom indywidualnym. Bez znaczenia pozostaje fakt, że granice zewnętrzne miejscowego planu jedynie częściowo obejmują pasy dróg publicznych, w szerokościach których przebiegają lub mają przebiegać sieci infrastruktury technicznej. Treść § 7 pkt 9 Rozporządzenia wykonawczego w sprawie projektu planu miejscowego wskazuje na dopuszczalność umieszczania w razie potrzeby w planie również oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami planu. Bez wątpienia taka potrzeba występuje w planie zagospodarowania przestrzennego graniczącym z pasami dróg publicznych położonych poza granicami ustaleń planu lub częściowo jedynie wkraczającym w granice pasów drogowych. Tylko jednoznaczne oznaczenie sieci infrastruktury technicznej (istniejącej i projektowanej) w tekście i na rysunku planu prowadzi do właściwego określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego zakładają lokalizację inwestycji celu publicznego (a § 16 tekstu zaskarżonego planu powyższe zakłada), to to zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść planu powinna uszczegółowić rozmieszczenie takich inwestycji. Wymóg ten konkretyzuje art. 15 ust. 3 pkt 4 "a" i 4"b" ustawy , który nakazuje – w zależności od potrzeb - rozmieszczenie w planie inwestycji celu publicznego: lokalnych i ponadlokalnych. Dopuszczenie rozbudowy sieci infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich przebiegu, prowadzi do istnego naruszenia zasad uchwalania planu poprzez zezwolenie na zależne od woli inwestora zlokalizowanie sieci, z pominięciem procedury uchwalania planu.

Konsekwencją ogólnikowego określenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej w zaskarżonym planie stało się niewłaściwe rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, prowadzące do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała rady gminy określająca skutki finansowe uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznikiem do uchwalonego planu. W kontrolowanej sprawie treść tej uchwały jest lakoniczna. Stwierdza się w niej jedynie, że na terenie objętym planem, inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, będą finansowane ze środków własnych Gminy A. z wykorzystaniem funduszy unijnych oraz środków zewnętrznych a sposób realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy określają uchwalone przez Radę Gminy A. strategie, plany i programy.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest dokumentem, w którym następuje ocena potencjalnych wydatków i dochodów budżetu miasta wynikających z wprowadzenia w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognozę skutków finansowych sporządza się po opracowaniu projektu planu przed opiniowaniem i uzgadnianiem tego projektu. Prognoza jest informacją dla władz miasta, jakie środki należy zabezpieczyć w budżecie na realizację ustaleń planu. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych wynika bezpośrednio z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 ust. 5). W kontrolowanej sprawie prognoza ani nie określa wydatków gminy na realizację zadań publicznych wynikających z planu ani nie wymienia precyzyjnie źródeł sfinansowania tych wydatków. Jest uchwałą nie poprzedzoną analizą kosztów realizacji, założonej planem, rozbudowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej oraz budowy nowej infrastruktury technicznej oraz między innymi przewidzianego poszerzenia drogi 1KD– L w miejscowości M. (koszty wykupu gruntu pod poszerzenie pasa drogowego) oraz analizą dochodów wynikających bezpośrednio z ustaleń planu (przewidywanych dochodów z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości czy opłaty planistycznej).

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia prawa przy wyznaczaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony dróg publicznych, częściowo lub całkowicie położonych poza granicami ustaleń planu. Granice ustaleń planu zostały bowiem przesądzone uchwałami intencyjnymi w sposób wiążący organ planistyczny. Ustalenia ogólne dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji odnośnie systemu skomunikowania terenów objętych planem, zostały zawarte w § 15 tekstu planu a następnie rozbudowane w regulacjach szczegółowych. Przepisy § 29-34 tekstu planu zawierają regulacje szczegółowe dotyczące przeznaczenia terenu pod drogi konkretnych klas. Ustalenia objęte § 29 – 34 tekstu planu pozostają w zgodzie z ustaleniami obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów (§ 22-28 ustaleń planu). Zapisy tych regulacji zostały natomiast doprecyzowane na rysunkach planów stanowiących załączniki uchwały. Łącznie odczytywane nie pozostawiają wątpliwości co do parametrów istniejących i docelowych poszczególnych dróg publicznych wewnętrznych, mających obsługiwać obszary ustaleń planu. Wyznaczenie na rysunkach planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od granic pasów drogowych, położonych poza granicami ustaleń planu, nie narusza treści art. 43 ustawy o drogach publicznych. Potwierdza powyższe szczegółowa argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę a także brak zarzutu organu nadzoru co do nieprawidłowo wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dróg publicznych w przypadkach, gdy doszło do jej wyznaczenia. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani wykonawczy do tej ustawy, nie wprowadzają wymogu pozostawania układu komunikacyjnego w granicach obszaru ustaleń planu miejscowego, w stosunku do którego to układu komunikacyjnego ustalana jest nieprzekraczalna linia zabudowy poszczególnych obszarów ustaleń planu.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytego określenia zasad kształtowania zabudowy względem granicy obszarów leśnych. Jeśli chodzi o zabudowę sąsiadującą z obszarami lasów, przewidzianą na obszarze 1P w miejscowości M. w sąsiedztwie obszaru 1ZL ( załącznik Nr 1) i na obszarze 2P w miejscowości Żarnowo Pierwsze w sąsiedztwie obszaru 2Zl (załącznik Nr 2), w tekście uchwały - w § 14 pkt 7 dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu – wprowadzono zapis o pasie terenu o ograniczonych możliwościach usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe o szerokości 12 metrów od granicy lasów oraz wskazano, że obowiązują w tym zakresie przepisy odrębne. Z zapisem tekstowym skorelowane są rysunki planu, z załącznika nr 1 i załącznika nr 2, wyznaczające 12 – metrowej szerokości pasy terenu o ograniczonych możliwościach usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Przepisami odrębnymi są – co jest bezsporne - przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015r., poz1422 ze zmianą wynikającą z Dz. U. z 2017r.poz.2285). Rozporządzenie to w § 271 pkt 8 i 8"a" reguluje kwestie związane z odległościami lokalizowania poszczególnych kategorii budynków od granicy lasu. Z § 271 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM,IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W praktyce oznaczało to i oznacza nadal co do zasady konieczność zachowania co najmniej 12 – metrowej odległości od granicy lasu (konturu lasu) budynku ze ścianą i dachem nierozprzestrzeniającym ognia oraz co najmniej 16 – metrowej odległości od granicy lasu (konturu lasu) budynku ze ścianą i dachem rozprzestrzeniającym ogień. Przepis art. 271 pkt 8 "a" rozporządzenia, dodany do rozporządzenia rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017r. (Dz. U. z 2017r., poz.2285) z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018r., wprowadził odstępstwo od tych wymagań dla niektórych rodzajów budynków i o odpowiednej odporności pożarowej oraz w zależności od tego jak przebiega granica lasu tj. czy zlokalizowana jest na działce sąsiedniej dla terenu zabudowy czy na działce tej samej co teren zabudowy. Odstępstwo jest szczegółowe (kazuistyczne) i wymaga znajomości rozwiązań projektu budowlanego. W wyrokach z 17 czerwca 2016r. sygn. II OSK 2500/14 oraz z 8 listopada 2018r. sygn. II OSK 2295/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie stanowi naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego pominięcie w planie określenia w sposób szczegółowy zasad sytuowania zabudowy w odniesieniu do granicy lasów. Wystarczające jest odesłanie do przepisów odrębnych, bez konieczności "przenoszenia" do tekstu planu szczegółowo odtworzonych norm wynikających z rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane.

Za trafny Sąd natomiast uznał opisany w uzasadnieniu skargi zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia zasad sytuowania zabudowy zagrodowej, uznanej za dopuszczalny sposób zagospodarowania obszaru rolnego 1 R w wyznaczonej rysunkiem planu w załączniku nr 4 (miejscowość Rutki Nowe) "strefie lokalizacji zabudowy zagrodowej". Obszar ten rzeczywiście został na rysunku planu zdefiniowany w sposób ogólnikowy, bez określenia podstawowych parametrów, takich jak długość, szerokość i nieprzekraczalna linia zabudowy. Bez tych elementów niemożliwe będzie wydanie pozwolenia na budowę projektowanej zabudowy zagrodowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie zostały ujęte w sposób precyzyjny i jednoznaczny a w konsekwencji nie stanowią właściwie ujętych norm abstrakcyjnych, pozwalających na bezkolizyjne ich stosowanie i w konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

: PKiN XIII piętro, pok. 1321

godziny pracy: poniedziałek-piątek 8:00-16:00

telefon: +48 22 656 67 18

email: pracownia@pracownia-warszawy.pl

Wszelkie Prawa Zastrzeż