Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2156/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art 138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 496/11 w sprawie ze skargi AGH w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na wniosek inwestorów: W.M. i W.P., działających przez pełnomocnika, ustalił warunki dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr A, B i C obr. 5 Krowodrza, budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach A, B i C obr. 5 Krowodrza oraz D i E obr. 4 Krowodrza i zjazdami indywidualnymi z ulicy T. na dz. nr A, B, F, obr. 5 Krowodrza - przy ul. P. w Krakowie." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Organ podał, że wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem złączniki. Ponadto wyjaśniono istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wskazano, iż projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie, reprezentowana przez pełnomocnika domagając się uchylenia rozstrzygnięcia i odmowy wydania warunków zabudowy. Podniesiono szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w tym Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona odwołująca się zarzuciła w szczególności nieprawidłową wykładnię pojęcia "dostęp do drogi publicznej." Nie zgodzono się z poglądem organu administracyjnego, że bez ustanowionej służebności drogi wewnętrznej teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zarzucono także nie ustalenie szerokości elewacji frontowej. Ponadto w odwołaniu zarzucono brak uzasadnienia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy, brak ustalenia linii nowej zabudowy oraz błędne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na załączniku graficznym wyznaczonej poprzez budynek Domu Studenckiego "Akropol". W ocenie odwołującego, organ I instancji naruszył też m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). poprzez m.in. nie zawiadomienie o postępowaniu wszystkich właścicieli (lub ich spadkobierców) działek objętych wnioskiem. Odwołujący się wskazał też, że obszar inwestycji mógłby posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. P.), jeśliby wnioskodawca posiadał ustanowiony i istniejący zjazd z tej ulicy na teren inwestycji, względnie decyzję odpowiedniego organu o ustanowieniu takiego zjazdu.

W odpowiedzi na odwołanie inwestor – W.P. w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. dokonał modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy domagając się orzeczenia reformatoryjnego i zastąpienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oraz określenia szerokości elewacji frontowej na 53 m lub innej szerokości zgodnej z prawem w granicach zamierzenia inwestycyjnego, a w uzasadnieniu prawnym powołaniu przepisu art. § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wniósł także o oparcie decyzji dotyczącej wysokości elewacji frontowej na przepisie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Inwestor domagał się również, by organ II instancji z urzędu w decyzji refarmotoryjnej uzasadnił sposób ustalenia obszaru analizowanego, być może po uzyskaniu uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także by z urzędu określił szerokość frontu działki w jednostkach metrycznych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 11, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg postępowania. Stwierdzono, że zarzuty odwołującej się Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie (zwanej dalej "Akademią") częściowo zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wady i uchybienia jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja są tego rodzaju, iż nie jest możliwe ich usunięcie w trybie art. 136 k.p.a., a nadto rozstrzygnięcie sprawy wymaga (wbrew twierdzeniom inwestora) uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznym zakresie. Wydanie orzeczenia reformatoryjnego we wnioskowanym przez inwestora zakresie i trybie prowadziłoby także do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisami - objęto analizą, tereny znajdujące się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem, obszar ten został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje w całości tereny działek, które przyjęto do porównania i powołano w analizie w szczególności są to działki nr G obr. 5 Krowodrza - gdzie, jak wynika z materiałów analizy i jej wyników /k.: 102 i 88 akt/ zlokalizowany jest dom studencki "Akropol" i nr H +I + J obr.5 Krowodrza, gdzie znajduje się obiekt usługowy /kryta pływalnia/ - działanie takie jest prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W związku z tym uznano, iż ustalenia w tym zakresie oraz wskazania w analizie oraz części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej /osobny dokument - Załącznik nr 3 do decyzji/ i w konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie mogą budzić wątpliwości. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym i miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu stanowi dopełnienie funkcjonalne zabudowy mieszkaniowej, istniejącej w analizowanym obszarze. Jak wskazano w ustalonych warunkach zabudowy w ramach inwestycji przewidziano ok. 200 miejsc postojowych łącznie /na terenie i w garażu podziemnym dwupoziomowym/, natomiast wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227, z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397) nie wymienia wśród rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko budowy miejsc parkingowych związanych z budową budynku usługowego - stąd wbrew zarzutom odwołania - nie zachodzi w badanej sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Planowana inwestycja nie została też zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 56 cyt. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonym w odwołaniu zarzutem braku dostępu do drogi publicznej i naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wskazano, że we wniosku inwestorów z dnia 30 stycznia 2009r. o ustalenie warunków zabudowy określono dla terenu inwestycji dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ul. P., a pośredni przez drogę wewnętrzną - ul. T. do ul. B., wskazując, że teren stanowi własność Gminy Kraków, w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie /procedura zwrotu nieruchomości w trakcie postępowania/. Uwzględniając to, iż opisane powyżej drogi wewnętrzne zapewniają dostęp do drogi publicznej - ul. P., SKO przyjęło, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej. Przy analizie tej przesłanki organ zaznaczył, iż powyższe zagadnienie jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Według organu odwoławczego stanowisko wskazujące na konieczność wykazania się tytułem prawnym do drogi wewnętrznej ocenić należy jako sprzeczne z wykładnią literalną, jak i celowościową obowiązujących przepisów prawa (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ wskazał, iż w obydwu wypadkach, tj. braku tytułu prawnego do terenu inwestycji i do drogi wewnętrznej, inwestor ponosi ryzyko związane z możliwością ich nie uzyskania. W sytuacji, gdy dostęp do terenu inwestycji faktycznie istnieje, uzasadnia to wniosek, iż spełnione są przesłanki uniemożliwiające ubieganie się o wydanie deklaratywnej decyzji potwierdzającej sposób zagospodarowania terenu. Wskazano również, iż działki ewidencyjne, na których urządzone są drogi wewnętrzne - ul. T. i ul. B., kwalifikują się jako drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, gdyż w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy oznaczone są symbolem "dr". Zgodnie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), symbolem "dr" oznaczone są grunty o przeznaczeniu drogowym. Powyższe okoliczności faktyczne pozwalają przyjąć, iż działki te przeznaczone zostały do korzystania jako drogi i jest na nich urządzona droga wewnętrzna w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jej istnienie, uprawnia zaś wnioskodawcę do wskazania jej jako zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Inwestor uprawniony jest do swobodnego korzystania w tej drogi w zakresie adekwatnym do jego potrzeb, po ustaleniu zasad korzystania z tej drogi z osobami, którym przysługuje do niej tytuł prawny. Podkreślono, iż działki te - obejmujące ul. T. i ul. B., stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie i pozostają w zarządzie ZIKiT w Krakowie. W świetle ustawy o samorządzie gminnym droga z założenia przeznaczona jest do korzystania przez mieszkańców gminy i inne osoby (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy) i brak jest argumentu przemawiającego za przyjęciem braku możliwości udostępnienia tej drogi przez Gminę swoim mieszkańcom. Nawet jeśli droga wewnętrzna pozostawałaby we własności, bądź współwłasności niepublicznych osób prawnych, to kwestia możliwości korzystania z tej drogi przez wnioskodawców i wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem, a korzystającym pozostaje poza zakresem zainteresowania organów administracji i sądu administracyjnego, gdyż jest to sprawa o charakterze cywilnym, do rozstrzygnięcia której powołane są właściwe sądy powszechne. Organ podzielił natomiast stanowisko strony odwołującej odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia w zaskarżonej decyzji linii nowej zabudowy. Strona odwołująca się podniosła, że organ I instancji w ogóle odstąpił od wyznaczenia linii nowej zabudowy wyznaczając w załączniku nr 1 nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 41 m od krawędzi jezdni ul. P. jako przedłużenie usytuowania domu studenckiego "Akropol" na działce nr G - stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia - zamiast określenia tej linii w sposób wymagany przepisami. Z treści zaskarżonej decyzji, jak i z omawianej analizy wynika, w obszarze analizowanym brak wykształconych linii zabudowy. Zabudowa lokalizowana jest luźno na znacznych rozmiarów działkach, brak zabudowy pierzejowej (za wyjątkiem fragmentu w południowo wschodniej części obszaru). Charakterystyczną cechą jest lokowanie budynków z zachowaniem dużego dystansu od ulicy. Po stronie terenu inwestycji (zachodniej stronie ul. P.), najbliżej działki drogowej ulicy znajduje się wysoki budynek po stronie północnej terenu inwestycji - dom studencki "Akropol" - usytuowany w odległości ok. 40 m od granicy działki drogowej, pozostałe budynki (w tym V kondygnacyjne domy studenckie - akademiki) znajdują się w większych odległościach. W wynikach przeprowadzonej analizy podano, że biegnąca w kierunku południowym ul. P. stanowi otwarcie widokowe w kierunku Wzgórza Św. Bronisławy i Kopca Kościuszki - i mając na uwadze walory krajobrazowe i konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, linię nowej zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie usytuowania budynku na działce nr G po północnej stronie terenu inwestycji (dom studencki "Akropol") względem krawędzi jezdni ul. P. (ok. 41 m). Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić wskazania analizy w tym zakresie i ustalić linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, we wskazany w rozporządzeniu sposób. Z załącznika mapowego nie wynika bowiem, by na działkach sąsiednich nie występowała zabudowa, której linia zabudowy mogłaby stanowić jako przedłużenie - obowiązującą linię nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że linię zabudowy ustala się od frontu działki - przez co należy rozumieć - stosownie do § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. SKO wyjaśniło, że element ten /linia zabudowy/ jest niezbędny i wobec wskazanego wyżej błędnego zapisu w decyzji i braku prawidłowego ustalenia linii zabudowy nie można ustalić lokalizacji na tym terenie zabudowy. Podobnie nieprawidłowo dokonano ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej podając jedynie, w ślad za wnioskami analizy, iż "z uwagi na występowanie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku zabudowy o szerokości większej niż szerokość terenu inwestycji (bud. nr 8) można odstąpić od wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jej wielkość wynikająca z przepisów techniczno budowlanych nie przekroczy charakterystycznych wielkości w obszarze". Nie jest też prawidłowe odwołanie się w tym miejscu zaskarżonej decyzji do warunków technicznych, jakie obowiązywać będą w okresie sporządzania projektu budowlanego. Zarzucono, że sama analiza nie podaje na jakiej działce znajduje się budynek nr 8 i zawiera stwierdzenia, iż szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, podając wielkości 37m /dla budynków wysokich XVI kondygnacyjnych/, od 50 do 100 m /dla V kondygnacyjnych domów studenckich/, 44 m i 75 m /dla krytej pływalni przy ul. B./, 30 m i 61 m dla zabudowy wielorodzinnej na działce nr K /dla budynku nr L i M i na podstawie takich ustaleń dokonano w decyzji określenia parametru szerokości. W analizie oraz jej wynikach nie podano średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wskazując na § 6 rozporządzenia: Kolegium stwierdziło, iż w badanej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna i jej wyniki pomimo obszerności opisu, nie zawierają w większości wskazania konkretnych nr działek, na podstawie których dokonywano ustaleń poszczególnych wskaźników i parametrów, posługując się najczęściej - tak jak np. w tabeli dot. wysokości elewacji frontowej opisem ogólnym - nazwą domu studenckiego, ze wskazaniem adresu - co nie jest prawidłowe i nie pozwala organowi II instancji - wobec braku odpowiedniej legendy czy opisów na mapie stanowiącej załącznik do analizy - zweryfikowanie prawidłowości działania osoby dokonującej analizy. W ocenie organu odwoławczego, za nieprawidłowe należało uznać wyznaczanie poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy częściowo opierając się o parametry występujące na działkach sąsiednich, a częściowo o parametry zabudowy wynikające z analizy. Ponadto wskazując w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - organ ustalił ten parametr: "maksymalnie do górnej krawędzi attyki - do 21 m", bez podania konkretnej liczby kondygnacji dla planowanej zabudowy. Organ stwierdził, iż działki wymienione w decyzji jako dostępne z tej samej drogi publicznej - nr G i nr H+I+J obr. 5 Krowodrza choć niewątpliwie znajdują się w obszarze analizowanym, to jednak nie zostały wymienione jako stanowiące podstawę ustalenia cech i parametrów dla nowej zabudowy. W rezultacie zaskarżona decyzja nie koresponduje w pełni zapisami analizy urbanistyczno - architektonicznej, a ponadto samo opracowanie zawiera wyżej opisane mankamenty oraz niedociągnięcia, stąd nie mogło w takiej formie stanowić podstawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ II instancji stwierdził, że analiza przeprowadzonych dowodów skutkuje przyjęciem, iż parametry planowanej inwestycji ustalone zostały z naruszeniem przepisów wykonawczych. Podobnie zastrzeżenia wysunięto w stosunku do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W ocenie SKO załączone do rozstrzygnięcia wyniki analizy mogłyby uzasadniać określenie wskaźnika w omawianym zakresie na poziomie 33%, gdyby dotyczyły średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru, a nie tylko wybranych dwóch działek nr I i G. Ustalenie tego parametru jako: maksymalnie do 33%, nie znajduje uzasadnienia, gdyż rozwiązania takiego rozporządzenie nie przewiduje. Odwołując się do ugruntowanego dorobku orzecznictwa sądowo - administracyjnego wskazano w tym miejscu, iż poszczególne parametry planowanej inwestycji nie mogą być ustalane jako maksymalne, bądź minimalne, gdyż ustalanie parametrów w ten sposób - jako całkowicie dowolne - narusza regulację rozporządzenia. O ile więc istnieje prawna możliwość ustalenia poszczególnych parametrów z odstępstwem od ich "uśrednionych wielkości" wynikających z dokonanej analizy architektoniczno - urbanistycznej, to ustalenie parametrów z "odstępstwem od średniej" po pierwsze wynikać musi z przeprowadzonej analizy obszaru, a potrzeba takiego działania winna zostać wykazana w uzasadnieniu z odwołaniem się do wyników analizy. Podobnie oceniono wyznaczenie przez organ I instancji parametru wysokości elewacji, jej gzymsu lub attyki - do 21 m. Takie ustalenie ww. warunków narusza przepis § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia i nie stanowi jednocześnie ustalenia parametru w zgodzie z § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto zarzucono organowi I instancji, że nie zapewnił stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, naruszając zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Nadto Kolegium wskazało, że wobec faktu, iż w aktach sprawy znajdują się jedynie raporty z ewidencji gruntów oraz notatka z rozmowy telefonicznej i brakuje prawidłowej dokumentacji dowodowej /aktualnych wypisów z ewidencji gruntów/ dla dokonania ustaleń odnośnie stanu własności poszczególnych działek – organ II instancji nie mógł odnieść się szczegółowo do zarzutu odwołania. W ocenie organu odwoławczego, wymienione braki powodują wadliwość zaskarżonej decyzji skutkującą koniecznością jej uchylenia i przeprowadzenia w tym zakresie ponownie postępowania przez organ I instancji. W ocenie SKO, mając na uwadze obszar analizowany i jego funkcje, w stosunku do złożonego wniosku co do zasady zachodzi kontynuacja funkcji i nie można odmówić takiego zagospodarowania terenu - oczywiście po wykazaniu spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach ustawowych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że pozostałe zarzuty zgłoszone w odwołaniu są bardzo ogólne i tego rodzaju, że nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji, która ma za zadanie w wypadku spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. stwierdzić jedynie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga też sprawy szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu na działce. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. W świetle powyższego nawet brak zgody współwłaścicieli, czy użytkowników wieczystych sąsiedniej działki na warunki zabudowy /planowanej budowy/ nie może stanowić argumentu do odmowy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na znowelizowane brzmienie przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 11 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, nie tylko w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego, ale także w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, w przypadku braku takiego studium, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z materiałów przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK, znak OC-03.6215-364/09 z dnia 22 lipca 2009r. wynika, że projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze bezpośredniego powodzią, lecz w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią ze strony Wisły. Wobec powyższego w pełni uzasadnionym jest, w ocenie Kolegium, wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o uzgodnienie projektu niniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren inwestycji - jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej usytuowany jest w zasięgu pełnego uzbrojenia miejskiego /woda i kanalizacja ogólnospławna, energia elektryczna, gaz, energia cieplna/. Jednakże Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż znajdujące się w aktach sprawy warunki przyłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej /k.13 / oraz elektroenergetycznej /k.14/ utraciły swą ważność i koniecznym jest ich uaktualnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie. Zarzuty podniesione w skardze dotyczyły naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, o jakich w art. 14 tej ustawy oraz błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Podniesiono również zarzut naruszenia art. 107 § 1-3 oraz art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu AGH zawartego w odwołaniach dotyczącego błędnego ustalenia faktycznego zawartego w decyzjach Prezydenta Miasta Krakowa, jakoby obsługę komunikacyjną terenu inwestycji zapewniły dwa projektowane wjazdy na teren inwestycji (zgodnie z opinią ZIKiT), skoro inwestor w trakcie postępowania zrezygnował z jednego z nich a drugi ma prowadzić na teren, do którego inwestor nie ma ustanowionego prawa przejazdu. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy, oraz zarzut nie zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się przed organami obydwu instancji postępowania, co stanowi naruszenie m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 131 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ naruszył także art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 59 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust 1 tej ustawy m.in. poprzez brak zobowiązania inwestora do uzupełnienia jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu, a to wobec zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), dla których wykonywanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, a to wobec wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. o jakim w uzasadnieniu skarżonych decyzji organu II instancji. Pozostałe zarzuty skargi dotyczyły nie odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., a także o uchylenie poprzedzających je decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010r. i z dnia [...] kwietnia 2010r., ze względu na tożsamość stron, terenu inwestycji i zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik W. P. w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2011r. wniósł o "oddalenie skargi bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu tego pisma uczestnik podnosił, iż strona skarżąca "nie wykazała, że planowana inwestycja może wpływać na jej uprawnienie lub obowiązki związane z posiadaną przez nią sąsiednią nieruchomością. Innymi słowy nie wykazała istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a., a zatem wpływu tego postępowania na jej interes prawny lub obowiązek."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. oddalając skargę wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie podlegają w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu, a objęcie ich kontrolą stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czyli naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Sąd wskazał, iż decyzja ta będzie przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu sądowym. Sąd I instancji podkreślił, iż przedmiotem rozstrzygnięcia było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011r. została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji przytaczając treść w/w przepisu wyjaśnił, iż rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie, czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Sąd I instancji zaznaczył, że strona skarżąca popiera rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji, a spór sprowadza się w głównej mierze do słuszności zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja w znacznej części koresponduje z argumentacją zawartą we wspomnianym odwołaniu. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w trakcie postępowania przed organem I instancji wadliwie zebrano materiał dowodowy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania. W szczególności chodzi o treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, która, wg wniosków wyciągniętych przez organ I instancji, pozwalała stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza ta nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem. Cały szereg ustalonych w decyzji organu I instancji parametrów został ustalony w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Dotyczy to linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokości i wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sąd I instancji uznał, że ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obszar analizowany wyznaczony został w taki właśnie sposób. O nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego świadczy to, że w analizie wskazano, że działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są działki nr G, H + I + J, nie uzasadniając dokonanego wyboru. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren, gdyż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Sąd I instancji podkreślił, iż orzecznictwo sądowe w sposób jednolity i konsekwentny wskazuje, że parametry zamieszczone w decyzji ustalającej warunki zabudowy muszą być określone jednoznacznie w wartościach bezwzględnych. Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, musiało prowadzić do uchylenia przez SKO zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowości te i zarzuty wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego być może wraz z uzupełnieniem analizy urbanistyczno - architektonicznej, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. To spowoduje, że mogą zostać ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zmodyfikowanym kształcie. W ocenie Sądu I instancji zlecenie przeprowadzenia nowej analizy przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od wydanej w taki sposób decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ponowna analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie powyższa wadliwość postępowania mogła zostać uzupełniona w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w pełni uzasadniało posłużenie się przez organ dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie, na etapie postępowania odwoławczego, decyzji merytorycznej przesądzającej o zasadności lub ewentualnej niezasadności złożonego wniosku, nawet w przypadku uzupełnienia przez organ II instancji materiału dowodowego, stanowiłoby w istocie naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazujące na nieprawidłowości występujące w załącznikach do decyzji pierwszoinstancyjnej, na mankamenty i niedociągnięcia analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz na nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz nieprawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania (co jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania). Sąd I instancji podkreślił, iż główny zarzut skargi sprowadzał się do polemiki z organem odwoławczym, który uznał, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oznacza niewątpliwie, że jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący, gdyż jest wyraźnie sprzeczna z ww. przesłanką. Sąd I instancji przytaczając treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 119 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach), oraz art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego zawierającego definicję służebności drogowej (drogi koniecznej) wskazał, iż z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika kilka możliwości realizacji prawnego dostępu do drogi publicznej, a jedną z nich jest w ramach planowanej inwestycji jest zaplanowanie drogi wewnętrznej na nieruchomości, z tym zastrzeżeniem, że wnioskodawca (inwestor) musi posiadać tytuł prawny do tej nieruchomości już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja ma mieć prawny dostęp do drogi publicznej w formach określonych przez art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Sąd podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym "dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych." W odniesieniu do argumentacji SKO za możliwością przyjęcia dostępu terenu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, bez legitymowania się tytułem prawnym, Sąd I instancji wskazał, iż z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji. Zatem o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ l instancji, który powinien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji jednoznaczne przesądzenie przez organ II instancji, iż wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej ocenić należało jako wyjście poza kompetencje przyznane organowi odwoławczemu w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest to jednak uchybienie istotne, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, iż z wniosku inwestorów wynika, że dla terenu inwestycji przewidziano dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ulicy P., a pośredni przez drogę wewnętrzną – ul. T. do ul. B., a teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Nie jest to zatem droga wewnętrzna w zarządzie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. Wobec powyższego Sąd I instancji przychylił się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 17.02.2009r., sygn. akt II OSK 184/08, że "jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p." Sąd I instancji podkreślił, iż również z opinii ZIKiT w Krakowie z dnia 16.07.2009r. wynika, "iż dostęp do drogi publicznej ul. Piastowskiej umożliwią drogi wewnętrzne, t.j. ul. B. (przebiegająca po terenie części działek nr N, O, P obr. 5 Krowodrza) oraz ul. T. (przebiegająca po terenie części działek nr P, B, R,F obr. j.w.), co do których inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ich terenem na cele obsługi komunikacyjnej". Sąd I instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.10) wskazano, iż "inwestor uprawniony jest do swobodnego korzystania z tej drogi w zakresie adekwatnym do jego potrzeb, po ustaleniu zasad korzystania z tej drogi z osobami, którym przysługuje do nich tytuł prawny". Sąd I instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o tym, że inwestor ma tytuł prawny do dysponowania terenem wskazanych nieruchomości drogowych, brak jest również ustalenia zasad korzystania z tych dróg (wewnętrznych). Kwestie te powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego kwestii kręgu stron postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, iż również ta kwestia musi być jednoznacznie ustalona w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie Sądu I instancji zarzut inwestora, iż stronie skarżącej – AGH w Krakowie nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest całkowicie bezpodstawny. Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny AGH w Krakowie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy jest oczywisty. Wynika on nie tylko z tego, że strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym sąsiednich nieruchomości otaczających działkę inwestora z dwóch stron, ale co więcej dojazd do tej działki ma się odbywać po drodze wewnętrznej, której dysponentem jest właśnie AGH. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na prawidłowość wskazania dojazdu do planowanej inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nowa zabudowa może być lokalizowana na podstawie art. 61 u.p.z.p., który zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd I instancji przytaczając orzecznictwo odnoszące się do w/w kwestii stwierdził, iż musi być zapewniona zatem nie tylko kontynuacja rodzaju zabudowy (jest nią w niniejszym przypadku zabudowa usługowa), ale również kontynuacja funkcji (sąsiednią zabudowę tworzą wyłącznie hotele studenckie – akademiki, a w dalszej odległości urządzenia sportowe, pływalnia i zabudowa mieszkaniowa), poprzez ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisanej poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, iż sama decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie przesądza treści rozstrzygnięcia, umożliwia natomiast organowi ustalającemu warunki zabudowy ponowną analizę wniosku inwestora, z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uchybień oraz interesów osób trzecich oraz szczególnych warunków wynikających dla charakterystyki inwestycji wynikających z wymogów art. 61 u.p.z.p. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że są one nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.P. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną położoną na terenach będących w zarządzie AGH konieczny jest już na etapie decyzji o warunkach zabudowy tytuł prawny inwestora do jej użytkowania;

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżący miał interes prawny w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w związku z tym był uprawniony do wniesienia odwołania do SKO;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego o istnieniu interesu prawnego AGH w postępowaniu administracyjnym, bez jednoczesnego wskazania przez Sąd Wojewódzki uzasadnienia prawnego tego rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania konkretnej normy prawnej mogącej stanowić podstawę sformułowania przez AGH jej prawa, na które skarżona przez nią decyzja mogłaby mieć negatywny wpływ lub obowiązku, który w związku z decyzją zostałby na nią nałożony;

- art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 134 § 2 p.p.s.a., art. 157 § 3 k.p.a., art. 171 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie administracyjne odwoławcze wywołane odwołaniem podmiotu nie będącego stroną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania - w tym zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację dotyczącą legitymacji interesu prawnego AGH. Zdaniem skarżącego nienależyte rozpoznanie przez Sąd I instancji kwestii, czy skarga pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie sądowoadministracyjnej, a zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., mogło doprowadzić do wydania wyroku z obrazą art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż być może doszło do merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji skargi pochodzącej od podmiotu pozbawionego materialnej legitymacji skargowej zdaniem skarżącego, AGH takiej legitymacji nie miała. Zdaniem skarżącego brak jest opartych na przepisach prawa materialnego przesłanek do stwierdzenia, że treść kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nakłada obowiązki na AGH lub narusza jej prawa wynikające z przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, art. 28 k.p.a. względnie o art. 6 ust. 2 u.p.z.p. czy przepisów ogólnych kodeksu cywilnego, art. 140 i nast. k.c. Jeżeli nawet przyjąć hipotetycznie, że istnieje przepis prawa materialnego uzasadniający interes prawny AGH w rozstrzygnięciu tej sprawy, to z całą pewnością Sąd I instancji przepisu tego nie wskazał, mimo że jednoznacznie rozstrzygnął zagadnienie wstępne, że AGH posiada przymiot strony. Podniesiono, iż wskazane przez Sąd przykładowe uzasadnienie interesu prawnego AGH tym "że dojazd do tej działki ma się odbywać po drodze wewnętrznej, której dysponentem jest właśnie AGH" (str. 21 skarżonego wyroku) jest całkowicie chybione na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja kończąca to postępowanie nie narusza prawa AGH do zakazania inwestorowi korzystania z drogi wewnętrznej, której jest ona dysponentem, a zatem brak jest jakichkolwiek zagrożeń dla jej praw związanych z tą drogą. Zgoda taka będzie w przyszłości warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor wniosek o taką decyzję złoży. Także wywiedzenie przez Sąd "oczywistego interesu prawnego AGH" z samego faktu "że strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym sąsiednich nieruchomości otaczających działkę inwestora z dwóch stron" nie znajduje oparcia nie tylko w przepisach prawa, ale nawet w stanowisku orzecznictwa i doktryny, gdyż zgodnie przyjmują one, że "Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek" - co nie uprawnia wyprowadzenia dalej idącej tezy, że są oni stronami, a jedynie wskazuje, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 63 ust. 1 u.p.z.p., także oni tymi stronami mogą być, pod warunkiem jednak, że wykażą swój interes prawny. Kolejną kwestią podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Podniesiono, iż art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczy dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp ten w szczególności zapewnia dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżącego nie istnieje żaden przepis prawa, który z legalnej definicji zawartej w tym przepisie wyłączałby drogę wewnętrzną przebiegającą po terenach pozostających w zarządzie podmiotu nie będącego gminą. Zwracając uwagę na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące tej kwestii wskazano, iż WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10 opowiedział się za wykładnią, zgodnie z którą na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym upoważniającym do dojazdu, łączącego teren inwestycji z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Natomiast w niniejszej sprawie w zaskarżonym wyroku z dnia 23 maja 2011 r. (a zatem 11 dni później) WSA w Krakowie poparł całkowicie przeciwstawne stanowisko, wskazując, że już na etapie ustalania warunków zabudowy jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym upoważniającym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Skarżący kasacyjnie podziela wykładnię zaprezentowaną w orzeczeniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10 zgodnie, z którą "W kwestii dostępu do drogi publicznej należy podzielić stanowisko organu administracji, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Stawianie takiego warunku byłoby irracjonalne, skoro ustawodawca nie wymaga, by inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że ulica [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". Zdaniem skarżącego przy wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia, zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy. Wskazano, że w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej może mieć zatem miejsce albo przez drogę wewnętrzną, jak też przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nadto wskazano, iż teren planowanej inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. P.) co oznacza, że mimo braku zgody ZIKiT-u na wykonanie zjazdów na tę ulicę całkowicie legalnie zapewniony jest dostęp do drogi publicznej w ruchu pieszym, co w świetle literalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. czyni bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące dostępu przez drogę wewnętrzną (ul. T.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Istota zarzutów procesowych skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji nie stwierdził braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym do występowania AGH z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo przyjął za organem odwoławczym, że skarżąca AGH ma legitymację do bycia stroną w tym postępowaniu. Bowiem w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji strony, a to oznacza, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., w myśl którego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który także podziela także skład naczelnego Sadu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, że w postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06, dostępny w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym przyjmuje się, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Stroną w tym postępowaniu są również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl).

W związku z tym należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, iż z uwagi na to, że z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji oraz z wypisu z rejestru gruntów wynika, że ul. B. obejmuje również działkę nr S to okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przez organ I instancji, gdyż w przypadku stwierdzenia, że ul. B. zlokalizowana jest również na działce nr S, to zachodzi tym samym konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim współwłaścicielom działki nr T.

Nadto zaznaczyć trzeba, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), gdyż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei, jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, pojęcie "korzystania" z własności nieruchomości polega, najogólniej biorąc, na gospodarowaniu nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela (por.: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości", Warszawa 2007 r. str. 208, wyrok NSA z 20.04.2012 sygn. I OSK 2229/11, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1062/06, dostępne: http://cbois.nsa.gov.pl). Nadto jak słusznie zauważył Sąd I instancji instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest obszar analizowany. Zatem stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga przy tym, że interes prawny jednostki w myśl art. 28 k.p.a., nie musi zostać naruszony aby móc mówić o przysługującym jej statusie strony.

Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie AGH posiada legitymację do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uruchomionym wnioskiem inwestora, gdyż jej interes prawny wynika wprost z tytułu użytkowania wieczystego sąsiednich nieruchomości otaczających działkę inwestora. Jej interes prawny wynika także z tytułu własności działki nr U, która aczkolwiek nie graniczy z działką inwestora, to jednak planowana inwestycja będzie oddziaływać na tę jej nieruchomość, chociażby z uwagi na zwiększony ruch samochodowy związany z planami wybudowania na działce nr W budynku biurowego wraz z garażem podziemnym i miejscami postojowymi na działkach A, B i C. A co najistotniejsze dojazd do przedmiotowej nieruchomości ma się odbywać przez drogę wewnętrzną, której dysponentem jest AGH. Nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, na którą zwrócił uwagę na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik AGH, że trakty T. i B. nie są ujęte w ewidencji jako drogi, a są terenami należącymi do AGH, i że nie są w zarządzie Gminy Kraków, a zatem kwestie te także bezpośrednio wiążą się z interesem prawnym AGH. Tym bardziej, iż w decyzji o warunkach zabudowy został zawarty warunek w zakresie komunikacji, z którego wynika, że inwestor będzie zobowiązany uzgodnić przebudowę ul. T. oraz budowę zjazdów z użytkownikiem terenu, którym jest AGH.

W odniesieniu do zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto w sposób wystarczający wyjaśnił kwestię interesu prawnego AGH oraz przeprowadził właściwą kontrolę legalności kwestionowanego aktu, stanu faktycznego w tej sprawie i właściwie doszedł do przekonania, że należy tę skargę oddalić jako niezasadną.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji polegającego na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną położoną na terenach należących do AGH konieczny jest już na etapie decyzji o warunkach zabudowy tytuł prawny inwestora do jej użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w tym zakresie nie podziela wykładni dokonanej przez Sąd I instancji wskazującej na konieczność wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem tytuł prawny do drogi wewnętrznej będzie podlegał badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego jako prawidłowe należy ocenić działanie organu I instancji w tym zakresie, poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 c) i d), jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. B. (przebiegającej po terenie działek nr N, O,P obr. 5 Krowodrza) oraz ul. T. (przebiegającej po terenie nr P, B, R oraz F) na cele obsługi komunikacyjnej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w kwestii podmiotu będącego zarządcą w/w terenu jest rozbieżność między Sądem I instancji a organami. Sąd I instancji przyjął, iż ul. T. jest drogą wewnętrzną w zarządzie nie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. Natomiast organ odwoławczy wskazał, iż działki obejmujące ul. T. i ul. B. stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym AGH i pozostające w zarządzie ZIKiT w Krakowie. Zatem obowiązkiem organu I instancji będzie wyjaśnienie tej kwestii.

W sytuacji odmiennego stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie braku tytułu prawnego do drogi wewnętrznej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem stwierdzone przez ten organ wady postępowania przed organem I instancji wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego z uzupełnieniem analizy urbanistyczno – architektonicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji oraz wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku. Powyższe ustalenia, niebudzące żadnych wątpliwości, mogą dopiero stanowić podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia co do dopuszczalności bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Powyższe wyczerpuje podstawowe problemy przedstawione w zarzutach skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.