Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 394/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki z o.o. w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), po ponownym rozpoznaniu wniosku M. J. z dnia 27 maja 2010r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Sp. z o.o. w L. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na nieruchomości położnej w Ł. przy ul. A 15 i ul. B 40, działki nr 266/2, 271/4, 188/14, 188/5, 270/2, odmówił wznowienia postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, pismem z dnia 27 maja 2010r., M. J. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając w uzasadnieniu, że nie został poinformowany o postępowaniu, co jest równoznaczne z pominięciem jak strony postępowania. Organ stwierdził, iż wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś argumenty wniosku wskazują jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Dalej organ podniósł, iż ustawodawca uregulował termin, w jakim wniosek o wznowienie postępowania może być złożony i pierwsze czynności należy podjąć w kierunku ustalenia czy termin ten został zachowany. Podkreślono, iż mimo kolejnych wezwań i pytań o datę, w której wnioskodawca dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę, odpowiedź dotyczyła jedynie daty, w której M. J. dowiedział się o planowanym terminie rozpoczęcia budowy oraz daty, w której poznał numer i datę pozwolenia na budowę. W ocenie organu wnioskodawca uchylał się od odpowiedzi na zadane pytanie i nie można było na podstawie jego oświadczeń stwierdzić czy został zachowany termin określony w art. 148 § 2 K.p.a., a tym samym organ oparł się na dowodach zgromadzonych podczas ponownie podjętego postępowania. Dowodami tymi były między innymi zeznania stron postępowania i świadków składane podczas rozpraw administracyjnych w dniu 23 marca 2011r. i w dniu 27 maja 2011r., z których wynikało, że małżonkowie J. byli żywo zainteresowani inwestycją przy ul. A 15 od początku powstawania jej projektu i rozmawiali na ten temat zarówno z inwestorami, jak i przedstawicielami bieżących oraz przyszłych wykonawców inwestycji. Zgodnie z zeznaniami świadków, rozmowy te toczyły się w marcu i kwietniu 2010r., a podczas ich trwania kilkakrotnie padała informacja o prawomocnym pozwoleniu na budowę, zwłaszcza w związku z toczącymi się pracami rozbiórkowymi. Świadkowie potwierdzili również, że na murze usytuowanym przy ul. A 15, wywieszony został dobrze widoczny baner reklamowy o inwestycji i możliwości kupna mieszkań. Data wywieszenia banera określona została na luty — pierwsza połowa kwietnia 2010r..

Organ podkreślił, iż nie bez znaczenia pozostawał również fakt, że W. J. – żona wnioskodawcy została w dniu 24 lutego 2010r. telefonicznie poinformowana o udzielonym pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji przez pracownika organu administracji architektoniczno – budowlanej, o czym mówi notatka służbowa sporządzona na tę okoliczność.

Z treści zeznań W. J. wynikało, że nieruchomość przy ul. A 13 jest wspólną własnością małżonków oraz, że większość decyzji związanych z tą nieruchomością podejmują razem. Zeznania świadków wskazywały także na to, że zainteresowanie W. J. inwestycją przy ul. A 15 było co najmniej tak samo duże jak M. J. Zainteresowanie to potwierdza również pismo z dnia 28 czerwca 2011r., skierowane przez W. J. do urzędu w sprawie przekazania maszynopisu protokołu rozprawy administracyjnej. Mimo zatem, iż W. J. nie pamiętała rozmowy z urzędnikiem na temat wydanej decyzji i zaprzeczała, że rozmawiała na ten temat z mężem, organ nie uznał wiarygodność tych oświadczeń.

Organ l instancji przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w sprawie danych adresowych małżonków J. zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. Organ podkreślił, iż dane te zostały zmienione w dniu 13 kwietnia 2010r., czyli kilka miesięcy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. i przeszło miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Takimi nieaktualnymi danymi dysponował urzędnik prowadzący postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę. O tym, że adres jest prawidłowy utwierdzały w przekonaniu zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i inne pisma, z adnotacją nie o zmianie miejsca zamieszkania adresata ale o nieobecności adresata i nie podjęciu przesyłek w terminie.

Zdaniem organu l instancji trudno było na tej podstawie stwierdzić, że nie umożliwiano stronie udziału w toczącym się postępowaniu. Sprawdzanie aktualnego adresu w ewidencji ludności wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które podejmowane jest wówczas, kiedy zachodzi podejrzenie, że przesyłka nie dotarła z powodu zmiany miejsca zameldowania adresata. W tym przypadku taka sytuacja nie zachodziła.

Ostatecznie organ l instancji potraktował jako wiarygodne oświadczenia świadków i inwestorów, składane na rozprawach w marcu i maju 2011r., z których wynikało, że M. J. dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę w czasie luty – pierwsza połowa kwietnia 2010r.. Stwierdzono zatem, że wniosek o wznowienie postępowania, który wpłynął do organu w dniu 27 maja 2010r. został złożony z uchybieniem terminu. Nie został więc spełniony warunek zawarty w art. 148 § 1 K.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca, od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i w związku z tym przedmiotowe postępowanie nie może być wznowione.

W związku z powyższym ustaleniem decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w opisanej sprawie.

Na skutek odwołania wniesionego przez W. i M. małżonków J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ l instancji musi przede wszystkim ustalić, czy wniosek złożony został w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji. Tym samym w toku ponownego rozpatrywania sprawy należy bezspornie ustalić kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji i przeprowadzić dokładne rozpoznanie sprawy pod kątem zachowania przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a..

Zdaniem Wojewody [...], wyjaśnienie sprawy wymagać będzie dopuszczenia innych niż dotychczas środków dowodowych, w tym dokumentów urzędowych np. wezwanie W. J. na okoliczność przeprowadzenia rozmowy telefonicznej w dniu 24 lutego 2010r. przez pracownika organu oraz pracownika, który rozmawiał w imieniu organu, jak również innych pracowników, którzy byli przy tej rozmowie. Należałoby skorzystać z innych dokumentów urzędowych pochodzących od innego organu np. PINB w Ł., czy firmy wykonawczej, która za zgodą współwłaścicieli działki przy ul. A 13 w sposób uprawniony korzystała z tej nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że A Sp. z o.o. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, zatem dopuścił udział inwestora w tym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę stanowisko organu odwoławczego, organ l instancji ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące wymogów formalnych wniosku wznowieniowego. Notatką służbową, sporządzoną w dniu 5 grudnia 2011r., M. B. – inspektor Wydziału Urbanistyki i Architektury oświadczyła, że była obecna przy rozmowie telefonicznej prowadzonej przez insp. G. M. z W. J. w dniu 24 lutego 2010r.. Podczas tej rozmowy insp. G. M. przekazała informację, że W. J. jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych przy ul. A 15 i ul. B 40, oraz, że uwagi może składać pisemnie do tutejszego Wydziału. W rozmowie tej W. J. poinformowała insp. G. M., że od lat nie mieszka przy al. C w Ł., lecz przy ul. D.

Pismem z dnia 20 stycznia 2012r. organ I instancji wystąpił do PINB w Ł. z prośbą o udzielenie informacji na temat ewentualnych postępowań dotyczących inwestycji na nieruchomości przy ul. A 15 i ul. B 40 w Ł. w terminie przed dniem 27 maja 2010r., czyli przed datą złożenia przez M. J. wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto pismami z dnia 23 stycznia 2012r. wezwano:

- M. J. do złożenia wyjaśnień na piśmie, udokumentowania bądź opisania w sposób nie budzący wątpliwości, okoliczności potwierdzających prawdziwość podanej informacji, tj. wskazania daty dowiedzenia się o decyzji pozwalającej na budowę dla przedmiotowej inwestycji

- W. J. do złożenia wyjaśnienia na piśmie celem potwierdzenia pozyskania informacji o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2010r. z G. M. – inspektorem Wydziału Urbanistyki i Architektury UM[...].

Organ I instancji ustalił nadto, iż pismem z dnia 30 stycznia 2012r. G. M. oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie informacje zapisane w notatce służbowej z dnia 24 lutego 2010r. dotyczące rozmowy telefonicznej z W. J. w sprawie przedmiotowej inwestycji. W rozmowie tej przekazała swojej rozmówczyni informację o wydaniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. G. M. potwierdziła również, że świadkiem rozmowy była insp. M. B., która odebrała telefon i przekazała jej słuchawkę.

Ponadto organ I instancji zwrócił się do H. K. i J. K. – reprezentujących inwestora, o przedłożenie dokumentów potwierdzających zgodę współwłaścicieli działki o nr ewid. 265/13 na korzystanie z niej oraz potwierdzających cel zajęcia tej nieruchomości przez wykonawcę przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 7 lutego 2012r. W. J. odnosząc się do wezwania z dnia 23 stycznia 2012r. stwierdziła, że nie pamięta rozmowy telefonicznej z dnia 24 lutego 2010r. oraz, że nie uzyskała od informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji od pracownika organu I instancji. Pismem z dnia 7 lutego 2012r W. i M. małżonkowie J. wnieśli o dołączenie do akt sprawy określonych dokumentów.

Pismem z dnia 13 lutego 2012r. inwestor złożył umowę dzierżawy, której przedmiotem jest nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 13, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 265/12.

Pismem z dnia 15 lutego 2012r. wnioskodawca odnosząc się do wezwania z dnia 23 stycznia 2012r. przedstawił okoliczności, w których dowiedział się o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wskazując, iż w dniu 27 maja 2010r. jego pracownik B. B. przekazał mu wiadomość wskazującą na "rychłą budowę na sąsiedniej działce", czyli w Ł. przy ul. A 15. Na skutek tej informacji wnioskodawca uświadomił sobie, iż w takim razie decyzja o pozwoleniu na budowę musiała być wydana oraz, że nie uczestniczył w stosownym postępowaniu administracyjnym. Stwierdził, iż o przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu [...], co potwierdza zeznanie B. B. złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 27 maja 2011r..

Pismem z dnia 6 listopada 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował organ i instancji, że przed wskazaną datą nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego oraz nie przeprowadzał kontroli dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Po przeanalizowaniu dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta stwierdził, iż informacja udzielona przez organ nadzoru budowlanego oraz umowa dzierżawy działki położonej w Ł. przy ul. A 13, z przeznaczeniem na zaplecze budowy przedmiotowej nie wniosły do sprawy niczego istotnego.

Następnie organ dokonał ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a reasumując podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i potraktował jako wiarygodne oświadczenia świadków składane na rozprawach w dniu 23 marca 2011r. i w dniu 27 maja 2011r., z których wynikało, że M. J. dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę w czasie luty – pierwsza połowa kwietnia 2011r.. Potwierdziły to również oświadczenia złożone przez byłą pracownice UM[...] – G. M. i M. B. Tym samym organ I instancji uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] został złożony z uchybieniem terminu. Nie został więc spełniony warunek zawarty w art. 148 § 2 K.p.a..

Odnosząc się do wniosku M. J. o wyłączenie z postępowania o wznowienie postępowania inwestora – A Sp. z o.o. w L., z uwagi na brak przymiotu strony organ I instancji stwierdził, że jest on zasadny. Zgodnie bowiem z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję tegoż organu z dnia [...] umarzającą, wszczęte na wniosek tejże Spółki postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] interes prawny w sprawach dotyczących decyzji o odmowie wznowienia postępowania mają wyłącznie wnioskodawcy.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji W. i M. małżonkowie J. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie odmowy wznowienia postępowania. Odwołujący wskazali, iż najbardziej rażący przejaw naruszenia prawa przez organ I instancji to dopuszczenie inwestora – A Sp. z o.o. do udziału w postępowaniu, pomimo faktu, iż udział podmiotu innego niż wnioskodawca w postępowaniu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest nieuprawniony. Strona podkreśliła, iż już pismem z dnia 1 sierpnia 2011r. poinformowała organ o tej okoliczności i w związku z powyższym wnioskodawca wniósł o wykluczenie inwestora z przedmiotowego postępowania wraz z materiałem dowodowym prezentowanym przez tą Spółkę, jako zgłoszonego przez podmiot nieuprawniony. Wniosek ten został ponowiony w dniu 19 listopada 2012r., a dopiero z końcowych akapitów uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uwzględnił wniosek o wykluczenie Spółki jako strony niniejszego postępowania.

Strona podkreśliła, iż powyższe ma fundamentalne znaczenie dla uznania większości postępowania dowodowego za wadliwe, bowiem organ I instancji niemal całość poczynionych ustaleń oparł w pierwszej kolejności na zeznaniach świadków, o których przesłuchanie wnioskował podmiot nieuprawniony. Tym samym wyniki wszelkich ustaleń, wynikających z przesłuchania świadków w obecności przedstawicieli inwestora należy uznać za nieprawidłowe, bowiem inwestor nie mógł w tych czynnościach uczestniczyć, nie mógł wnioskować dowodów i nie mógł zadawać świadkom pytań. Organ I instancji powinien zatem zweryfikować przebieg dotychczasowego postępowania dowodowego, pominąć dowody przeprowadzone wadliwie, a w razie potrzeby uzupełnić postępowanie dowodowe, czego jednakże nie uczynił.

Zdaniem strony nie jest zrozumiałe powoływanie się na notatki służbowe G. M. i M. B., bowiem nie wiadomo, jaki charakter tym notatkom się przypisuje. Mogą one stanowić co najwyżej dokument prywatny, zaś formą właściwą dla przeprowadzenia dowodu powinno być przesłuchanie G. M. i M. B. jako świadków.

Odnosząc się do zeznań świadków: R. K. oraz A. P. strona wskazała, iż nie dowodzą one uchybienia terminu przez wnioskodawcę. Świadkowie powołują się na swobodne, niezobowiązujące rozmowy podczas których "odnieśli wrażenie" czy "byli przekonani" o świadomości wnioskodawcy wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem odwołujących w żadnym razie nie wynika z nich, że wnioskodawca dowiedział się, w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a., o wydanym pozwoleniu na budowę. Ponadto podkreślili, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są przytoczone obszerne fragmenty zeznań obu świadków, przy czym organ nie wspomniał że A. P. i R. K. wskazywali w swych zeznaniach na okoliczności istotne z punktu widzenia ich wiarygodności. Oceny tych okoliczności organ I instancji nie przeprowadził.

W odwołaniu podkreślono także, iż bez uzasadnienia organ I instancji pominął znaczenie zeznań świadka B. B., co świadczy o braku należytego wyjaśnienia sprawy i naruszeniu przepisu art. 80 K.p.a. oraz przepisu art. 107 § 3 K.p.a..

Zdaniem strony, organ ustalił podstawową dla sprawy okoliczność o dacie dowiedzenia się przez wnioskodawcę o wydanej decyzji wyłącznie na podstawie zeznań świadków, o których przesłuchanie wnioskował wyłączony z postępowania inwestor, przy czym kontakt świadków z wnioskodawcą był co najwyżej pobieżny i zeznania tych osób w przeważającej części opierają się na wrażeniach i domniemaniach, a nie na jednoznacznych faktach.

Konkludując odwołujący wskazali, iż w zakresie terminu, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji, nie ma i nie będzie innego wiarygodnego dowodu niż oświadczenie samego wnioskodawcy, które było wielokrotnie składane i ponawiane.

W następstwie rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 149 § 3 oraz art. 148 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja organu I instancji z dnia [...], odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. Decyzja ta została wydana, po ponownym rozpatrzeniu przez organ I instancji wniosku M. J. z dnia 27 maja 2010r. o wznowienie postępowania. W sprawie tej decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] uchylił już wcześniej zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...], Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał także, iż decyzja Wojewody [...] z dnia 10 [...], Nr [...]. była badana na wniosek inwestora przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś decyzją z dnia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję, uznając tym samym brak podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż interes prawny w sprawach dotyczących decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją mają wyłącznie wnioskodawcy. Stroną postępowania jest zatem wyłącznie podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania, albowiem tylko on ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Tym samym A Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...], a zatem nie może wnieść skutecznie wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

Następnie Wojewoda podkreślił, iż granica postępowania wznowieniowego jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej ostateczną decyzją sprawy, a więc decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna, w wyniku upływu terminu do jej zaskarżenia z dniem 2 grudnia 2009r.. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ wznawia postępowanie, jeżeli w sprawie zakończonej ostateczną decyzją strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz domaga się wznowienia tego postępowania (art. 147 K.p.a.). Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno być zakończone załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 K.p.a.. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca, od daty kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 K.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Organ wskazał, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych bezspornie wynika, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji publicznej swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Organ administracji publicznej nie jest przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, reguł takich nie zawiera zwłaszcza, mający decydujące znaczenie art. 80 K.p.a.. Zawiera on zasadę swobodnej oceny dowodów stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym cały materiał dowodowy powinien być wszechstronnie i starannie rozpatrzony. Organ zobowiązany jest rozpatrzeć wszystkie dowody w ich wzajemnej łączności, nie zaś każdy dowód z osobna. W wyniku takiego rozpatrzenia organ może dać wiarę zeznaniu świadka bądź nie, ale powinien to uznanie uzasadnić przekonywająco w uzasadnieniu decyzji. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wytłumaczenia się ze swego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewody [...] w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie można ustalić w sposób bezsporny okoliczności związanych z dochowaniem przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie organu odwoławczego budzą wątpliwości okoliczności związane z rozmową telefoniczną przeprowadzoną przez pracownicę organu z żoną wnioskodawcy w dniu 24 lutego 2010r.. Organ I instancji przyjął, iż W. J. została powiadomiona telefonicznie przez pracownika organu o wydanej decyzji, co potwierdzają notatki służbowe sporządzone przez G. M. oraz M. B. Tymczasem W. J. zarzuca niewiarygodność tym notatkom podnosząc, iż nie pamięta aby telefonowała do Wydziału Urbanistyki i Architektury UM[...], w dniu 24 lutego 2010r.. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zareagował na wniosek małżonków J. dotyczący wyjaśnienia sprzeczności wynikających z powyższych notatek służbowych, w szczególności nie wezwał W. J. do wyjaśnienia tych rozbieżności w obecności pracownic organu, które sporządziły notatki i nie zabiegał o potwierdzenie tej okoliczności w żaden inny sposób.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że I Komisariat Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł. prowadzi pod nadzorem Prokuratury Rejonowej Ł.–Ś. postępowanie przygotowawcze z zawiadomienia M. i W. małżonków J. dotyczące niedopełnienia obowiązków przez pracowników Wydziału Urbanistyki i Infrastruktury UM[...] w sprawie przekazania informacji stronie drogą telefoniczną. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien ustalić czy powyższe postępowanie zostało zakończone, a jeżeli tak, to jakim rozstrzygnięciem oraz czy ma ono wpływ na niniejszą sprawę.

Ponadto Wojewoda wskazał, iż pismem z dnia 19 listopada 2012r., M. i W. małżonkowie J. wnieśli o wyjaśnienie zapisku dokonanego przez inwestora w dniu 4 kwietnia 2012r. na ich piśmie z dnia 7 lutego 2012r. o dołączenie do akt sprawy umowy wyrażającej zgodę inwestora na wynajęcie terenu nieruchomości przy ul. A 15, stwierdzającego, że nie ma takiej umowy. Zdaniem organu odwoławczego tej kwestii organ I instancji również nie wyjaśnił. Podczas gdy przy powyższym piśmie, wnioskodawca przesłał wydruk ze strony internetowej z dnia 21 lutego 2010r., z treści którego wynika, iż reprezentujący inwestora Z. S. stwierdził, że prace związane z realizacją przedmiotowej inwestycji w miejscu istniejącego parkingu rozpoczną się wiosną. Zdaniem organu odwoławczego może to wskazywać, że wnioskodawca w dniu 21 lutego 2010r. dowiedział się o tym, że inwestor na nieruchomości przy ul. A 15, już wiosną 2010r., planuje rozpoczęcie przedmiotowej budowy.

Wojewoda powtórzył, iż organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, świadczącymi o tym, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka terminu, dlatego przedwczesne było wydanie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż dopiero, gdy przeszkody formalne nie występują, organ wszczyna postępowanie na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i przeprowadza postępowanie w trybie art. 149 § 2 K.p.a., które kończy wydaniem decyzji na podstawie art. 151 K.p.a.. Powołany w podstawie prawnej decyzji art. 149 § 3 K.p.a. wskazuje, że postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte, a wnioskodawca nie wycofał wniosku. Umorzenie postępowania pierwszej instancji w zakresie odmowy wznowienia postępowania, o co wnosi skarżący w odwołaniu nie jest możliwe na tym etapie postępowania. Zarzut ten jest nieuprawniony. Z akt sprawy bezspornie wynika, że od samego początku postępowania wznowieniowego inwestor został dopuszczony do udziału w postępowaniu wznowieniowym. Inwestor złożył skargę do WSA w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], a Sąd postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1196/10 orzekł: o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wycofanie skargi. Z powyższego wynika, że Sąd nie odmówił przymiotu strony inwestorowi w postępowaniu wznowieniowym. Powyższe orzeczenie z dniem 25 marca 2011r. stało się prawomocne i jako takie wiąże organy administracyjne rozpatrujące ponownie wniosek M. J. z dnia 27 maja 2010 r., o czym przesądza art. 153 P.p.s.a. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, iż niezasadny jest wniosek skierowany do organu pierwszej instancji o niedopuszczenie inwestora do udziału w tym postępowaniu. Przywołane przez organ pierwszej instancji decyzje: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i z dnia [...] dotyczą nowego postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Kończąc organ odwoławczy powtórzył, iż badane postępowanie przeprowadzone było z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania art. 6, art. 7, jak również art. 77 § 1 K.p.a.. Ze względu na wadliwość postępowania wznowieniowego polegającego na nie wyjaśnieniu w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik wydanej decyzji, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A Spółka z o.o. z siedzibą w L. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy oraz niesłuszne uznanie zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji pomimo braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający dla przyjęcia, że M. J. nie udowodnił zachowania przez siebie terminu wynikającego z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., podczas gdy zgromadzony materiał dowody, w szczególności obejmujący protokół czynności organu I instancji z udziałem M. J., jak również jego oświadczenia, skonfrontowany z pozostałymi elementami materiału dowodowego, w szczególności protokołami zeznań świadków, w dostatecznym stopniu wskazuje, że M. J. nie udowodnił zachowania terminu, w którym należało złożyć podanie o wznowienie postępowania. Tym samym zasadne było przyjęcie przez organ I instancji, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie został zachowany w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a..

W związku z powyższym, skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem II instancji, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Natomiast żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Ocena powyższych okoliczności przez organ odwoławczy z pewnością nie naruszałby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a realizując zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), w sposób kapitalny mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy administracji od kilku lat.

Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. upatrywał w braku należytego wyjaśnienia kwestii związanych z rozmową telefoniczną przeprowadzoną w dniu 24 lutego 2010r. przez pracownicę organu z żoną wnioskodawcy, oraz z dopiskiem uczynionym na jednym z pism, z którego miałoby wynikać, iż wnioskodawca w dniu 21 lutego 2010r. dowiedział się, że prace przy realizacji przedmiotowej inwestycji rozpoczną się na wiosnę 2010r.. Mając na uwadze, iż celem prowadzonego postępowania, w jego aktualnym zakresie, jest ustalenie kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, to wskazane powyżej okoliczności uznać należy co najmniej za drugorzędne, a wręcz za nieistotne. Nawet wykazanie, że żona wnioskodawcy dowiedziała się o powyższej decyzji w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2010r., nie może stanowić o tym, że dowiedział się o decyzji także wnioskodawca, w szczególności gdy brak jest aktywności organów w dążeniu do wykazania, że to żona wnioskodawcy była źródłem jego wiedzy o powyższej decyzji.

Natomiast odnosząc się do kwestii braku wyjaśnienia przez organ I instancji znaczenia adnotacji uczynionej na jednym z pism, to należy wskazać, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie możliwe byłoby co najwyżej wykazanie, że wnioskodawca w dniu 21 lutego 2010r. mógł dowiedzieć się o czasie rozpoczęcia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji – mających zastąpić na wiosnę 2010r.. Powzięcie powyższej wiadomości nie jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji, a ponieważ czas rozpoczęcia robót w dniu 21 lutego 2010r. był zdarzeniem przyszłym, to dowolny jest wniosek, iż decyzja pozwalająca na budowę musiała być już wówczas wydana. Skoro w owym czasie decyzja ta mogła, lecz nie musiała być już wydana, to nawet ustalenie, że w dniu 21 lutego 2010r. wnioskodawca powziął wiadomość o planowanym czasie rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji, nie ma dla niniejszej sprawy istotniejszego znaczenia.

Tak więc konkludując wypada stwierdzić, iż żadna z okoliczności, której ustalenia domagał się organ odwoławczy nie ma – z punktu widzenia treści art. 148 § 2 K.p.a. – istotnego znaczenia. Ponadto w żadnym razie powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może być brak oceny określonych okoliczności przez organ I instancji, czym także usprawiedliwiał organ odwoławczy wydaną decyzję kasacyjną. Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala zgodzić się z tezą organu odwoławczego o braku oceny organu I instancji istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Być może ocena ta była powierzchowna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, ale nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania własnej oceny owych okoliczności w ramach prowadzonego postępowania.

Tak więc za zasadne uznać należy zarzuty skargi odnoszące się do bezpodstawnego oparcia kwestionowanego rozstrzygnięcia na przepisie art. 138 § 2 K.p.a..

Za prawidłowe natomiast uznać wypada stanowisko organu odwoławczego przyznające inwestorowi przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Co prawda w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania uznaje się, iż następuje wszczęcie "postępowania wstępnego" w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, a czynności podjęte przez organ z urzędu na tym etapie postępowania, a więc przed rozstrzygnięciem kwestii wznowienia, nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2007r., w sprawie sygn. akt I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118, z aprobującą glosą K. Sobieralskiego; a także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el, 2013r., uwagi do art. 149 K.p.a.). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania lub postanowieniem o jego wznowieniu (w stanie prawnym sprzed nowelizacji art. 149 § 3 K.p.a., mającej miejsce w dniu 11 kwietnia 2011r.) dotyczy jedynie interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym takim rozstrzygnięciem (vide: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2000r., w sprawie sygn. akt II SA 648/00, Lex 55304; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1747/07, Lex 484887: wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 893/09, Lex 597941).

Decyzja o odmowie wznowienia postępowania kończąc etap wstępny i rozpoczynając zasadnicze postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, winna zostać doręczona wszystkim uczestnikom postępowania (art. 109 K.p.a.). Od tego momentu udział w postępowaniu winny brać wszystkie strony postępowania zasadniczego, w którym wydana została ostateczna decyzja, kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym. Posiadanie przymiotu strony na określonym etapie postępowania wznowieniowego nie może prowadzić do jego utraty tylko dlatego, że sprawa wskutek uchylenia rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania "wróciła" do etapu wstępnego. Tak więc, o ile do czasu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] postępowanie w niniejszej sprawie znajdowało się w fazie wstępnej i winno toczyć się wyłącznie z udziałem wnioskodawcy, o tyle od czasu doręczenia tejże decyzji stronom postępowania, pozostali uczestnicy postępowania zasadniczego – a w tej liczbie także inwestor, stali się stronami postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i przymiot ten winien przysługiwać im konsekwentnie aż do zakończenia tegoż postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda [...] powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty sprawy poruszanych w sprawie kwestii, mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie pomimo tego, iż toczy się już od kilku lat, to nadal znajduje się na wstępnym etapie.

A. P.