Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1192/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1309/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 3143 (trzy tysiące sto czterdzieści trzy) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1309/20 uwzględnił skargę A (dalej: skarżąca, beneficjent, Federacja) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] stycznia 2019 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika to z akt sprawy organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o udzieleniu skarżącej wsparcia w kwocie 140 616,51 zł oraz odmówił wypłaty w pozostałej części, tj. w kwocie 29 486,60 zł z uwagi na:

a) niezastosowanie konkurencyjnej procedury wykonawców w związku z wyłonieniem producentów do przeprowadzenia wykładów autorskich,

b) brak informacji na temat nakładu, która stanowiła jedno z kryteriów oceny ofert w związku z zapytaniem ofertowym P.272-49/FPN/17 dotyczącym umieszczenia w prasie fachowej o targach.

Organ I instancji uznał, że przedstawione przez stronę dokumenty nie są wystarczające do przyjęcia, że przeprowadzono wymagane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U.2017.2160 ze zm.; dalej: ustawa o funduszach promocji).

Z kolei organ II instancji decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Uzasadniając swoją decyzję Minister wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji, podmioty wykorzystujące środki funduszy promocji są obowiązane stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań, zaś zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i form udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U.2017.135 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze) podmiot, któremu udzielono wsparcia, stosując konkurencyjne procedury wybiera wykonawcę na podstawie najkorzystniejszej spośród złożonych ofert, jeśli wartość zadania przekracza 120 000 zł netto. Dalej Minister wskazał, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydał zarządzenie nr 118/2018/Z w sprawie zasad obsługi funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (dalej: Zasady). Wskazał tam m.in., że beneficjenci, którzy nie są zobowiązani do stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, są obowiązani stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców. Dla zachowania konkurencji należy zastosować przepisy kodeksu cywilnego (art.701 do art. 705 k.c.) z uwzględnieniem wytycznych określonych w ust. 1–6 zasad obsługi funduszy promocji produktów rolno-spożywczych. Dalej Minister wskazał, że skarżąca wysłała zapytania ofertowe dotyczące zamieszczenia reklamy w czasopiśmie branżowym do 3 potencjalnych wykonawców, zamieszczając też zapytanie ofertowe na swojej stronie internetowej. W sytuacji, gdy nakład był jednym z kryteriów oceny ofert, jeden z oferentów (B) złożył niekompletną ofertę nie zawierającą informacji o nakładzie, jednak ta oferta została wybrana, a w protokole oceny ofert wskazano na nakład pisma tego oferenta w ilości 25 000 sztuk, choć Federacja przyznała, że tę informacje o nakładzie zamieszczono omyłkowo. Zdaniem Ministra, tak niekompletna oferta nie powinna podlegać ocenie.

Minister zakwestionował też możliwość sfinansowania wynagrodzeń za wykłady wykonane przez 8 osób na XVIII Międzynarodowych Targach Ferm Bydła. Wynagrodzenia były wypłacone na podstawie umów zlecenia, rachunków i faktury. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie przeprowadziła konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców wygłoszenia wykładów.

Skarżąca twierdziła w odniesieniu do tych wykładów, że tylko oni mogli być wykonawcami ze względu na ochronę praw wyłącznych. W odpowiedzi na to Minister uznał, że w sprawie nie można mówić o ochronie praw wyłącznych do utworów, skoro miały one dopiero powstać w związku z konferencją naukową organizowaną przy okazji targów. Brak przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy na tym etapie, w ocenie Ministra spowodował nierówne traktowanie wykonawców, poprzez uniemożliwienie zgłoszenia innym potencjalnym wykonawcom.

Odnosząc się do zarzutu stosowania zarządzenia nr 118/2018/Z Minister wskazał na przepisy ustaw i rozporządzeń mające zastosowanie w sprawie, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Zarządzenie zaś służy tylko uregulowaniu wypełniania przez dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zadań w zakresie obsługi prawnej funduszy promocji. Jasno sprecyzowane zasady, m.in. procedura konkurencyjne wyboru oferentów, umożliwiają równe traktowanie każdego beneficjenta środków funduszy promocji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy Zarządzenia nr 118/2018/Z zostały wskazane tylko w dalszej części uzasadnienia decyzji.

W efekcie złożonej przez stronę skargi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. (którego treść opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia) uwzględnił wniesiony środek zaskarżenia i uchylił decyzje obu instancji.

Zakreślając ramy prawne sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca była zobowiązana do stosowania zasad wyboru wykonawcy z zachowaniem zasad zawartych w art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji, to jest stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców. Zgodnie z art. 9 ust. ust. 5 tej ustawy, Minister właściwy do spraw rynków rolnych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego, mając na względzie zapewnienie efektywnej realizacji celów funduszy promocji. W wykonaniu tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie wykonawcze z 26 czerwca 2017 r. Najistotniejsze dla rozpoznania istoty sprawy w tym rozporządzeniu są przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgodnie z tymi przepisami, podmiot, któremu udzielono wsparcia, stosując konkurencyjne procedury wyboru wykonawcy zadania, wybiera wykonawcę lub – w przypadku dopuszczenia składania ofert częściowych – wykonawców, na podstawie najkorzystniejszej oferty spośród złożonych ofert, jeżeli wartość zadania przekracza 120 000 zł netto (§ 8 ust. 1 pkt 1), przy czym przez najkorzystniejszą ofertę należy rozumieć ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów określonych przez podmiot, któremu udzielono wsparcia. Jest przy tym poza sporem, że skarżąca nie była obowiązana do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych. Sąd zauważył, że regulacja dotycząca stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców zawarta w rozporządzeniu wykonawczym jest ogólnikowa. W odniesieniu do zadań przekraczających 120 000 zł sprowadza się do obowiązku wyboru ofert przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów określonych przez podmiot, któremu udzielono wsparcia.

Przenosząc to na realia rozpoznawanej sprawy w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków na zamieszczenie ogłoszeń o targach w prasie fachowej Sąd stwierdził, że organy zakwestionowały te wydatki tylko z tego powodu, że przyjęta oferta miesięcznika "C" nie zawierała informacji o nakładzie tego czasopisma. Zdaniem organów obu instancji przyjęcie takiej oferty, nie spełniającej formalnych wymagań stawianych wykonawcom w ogłoszeniu dyskwalifikowało tą ofertę, i jej przyjęcie do realizacji stanowiło naruszenie zasad konkurencyjności wynikających z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji i § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

W ocenie Sądu, brak było podstaw do tak formalistycznego podejścia organów. Skarżąca wskazywała, że o przyjęciu ofert na ogłoszenia decydowały dwa kryteria: cena (waga 90%), oraz nakład (waga 10%). Federacja, w piśmie z 8 sierpnia 2018 r. wyjaśniła m.in., że B złożyła ofertę, której nienależnie ("omyłkowo") przyznano 10 pkt za nakład. Faktycznie za to powinno być przyznane 0 punktów, jednak i przy prawidłowym przyznaniu 0 punktów za nakład, oferta uzyskała najwięcej punktów (ze względu na znacznie niższą cenę). Organy nie wskazały w istocie, jakie przepisy prawa (ustawy i rozporządzenia), a nawet zarządzenia nr 7/2017/Z nakazywały niebranie pod uwagę oferty wydawcy pisma "C". Sąd zauważył, że zarządzenie nr 7/2017/Z nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego i w takim znaczeniu nie wiązało Skarżącej jako beneficjenta płatności. Jednak, skoro składając wniosek zadeklarowała, że znane są jej zasady przyznawania wsparcia związanego z realizacją przedmiotowego zadania, powinna brać pod uwagę, że organy będą oceniać sprawę uwzględniając wiążące je zarządzenie. Sąd zauważył, że omyłkowe powołanie niewłaściwego z zarządzeń w sprawie ustalania "Zasad obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno Spożywczych", wobec przedstawionej wyżej argumentacji oraz wobec zbieżności treściowych zarządzeń w tej sprawie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja uzasadniająca odmowę przyznania wsparcia w części dotyczącej sfinansowanie ogłoszeń w prasie fachowej nie odnosi się zarówno do przedstawianych przez Skarżącą okoliczności faktycznych wskazujących na wybranie najkorzystniejszej oferty, wybranej w postępowaniu zapewniającym konkurencyjność, ani nie uzasadnia stawianego w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji i § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Kwestia ta nie została należycie rozpoznana ze względu na to, że w swoich rozważaniach organy pominęły ocenę ofert wydawców czasopism w oparciu o oba przedstawione kryteria wyboru, również przy uwzględnieniu, że nawet przyznanie 0 pkt za jedno z tych kryteriów, biorąc pod uwagę wagę poszczególnych kryteriów, nie wykluczało wzięcia pod uwagę oferty. Tym samym, w tym zakresie Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy wsparcia w części dotyczącej wynagrodzeń prelegentów na zorganizowanej na targach konferencji i w tym zakresie Sąd uznał stanowisko organów obu instancji za wadliwe.

Przygotowanie konferencji o charakterze naukowym, doradczym, wymaga przyjęcia przez organizatora koncepcji programowej co do zakresu, tematyki, a także preferowanych poglądów wymagających prezentacji na takiej imprezie. W tym zakresie, podmiot ubiegający się o wsparcie samodzielnie określa zadania do realizacji, a więc i wpływa na dobór prezentowanych treści. Kryteria doboru wykonawców takich zadań, co do zasady nie dają się zobiektywizować, sparametryzować w sposób umożliwiający nadanie obiektywnej punktacji. Brak możliwości obiektywnej porównywalności możliwych w zakresie danej tematyki prelegentów (wykładowców), których prezentacje często stanowić będą do tego dzieła chronione prawami autorskimi, nie uzasadniają posłużenia się kryterium porównywalności wysokości wynagrodzeń proponowanych przez wykonawców. Ogólnikowość dotyczących konkurencyjności przepisów ustawy o funduszach wsparcia i rozporządzenia wykonawczego upoważnia do analogicznego odniesienia się do prawa zamówień publicznych. Przepisy te, co do zasady, służą zapewnieniu warunków konkurencji przy uwzględnieniu priorytetu w postaci oszczędnego wydatkowania środków publicznych, dlatego zasadne jest – zdaniem Sądu – analogiczne odniesienie się do tych przepisów. Są przy tym bardzo szczegółowe, realizując najbardziej kompletnie procedury dokonywania zamówień z zachowaniem konkurencyjności. W okresie istotnym w tej sprawie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2018.1986 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Przepisy te przewidywały kilka sposobów wyłonienia wykonawców. Podstawowymi trybami udzielania zamówienia są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.), jednak zamawiający mógł udzielić zamówienia w trybie negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę, partnerstwa innowacyjnego albo licytacji elektronicznej tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.). Ustawa ta w art. 66 określała zasady zamawiania z wolnej ręki, przy czym zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.z.p. zamawiający mógł udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeżeli dostawy, usługi lub roboty budowlane mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych wynikających z odrębnych przepisów – jeżeli nie istnieje rozsądne rozwiązanie alternatywne lub rozwiązanie zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem celowego zawężenia parametrów zamówienia. Biorąc to pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że organy w tej sprawie nie uzasadniły wystarczająco, na podstawie jakich przepisów prawa wydatki na prelegentów uznane zostały za dokonane bez zastosowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców. Nie wyjaśniły, dlaczego za jedyny możliwy sposób wyboru uznały tryb przetargowy. Niezasadne jest przy tym powołanie się na przepisy art. 701 do art. 705 kodeksu cywilnego, gdyż przepisy te dotyczą trybu zawierania umów, do których dochodzi w wyniku przetargu lub aukcji. Nie określają przypadków, kiedy taki przetarg czy aukcja jest konieczny, czy nawet celowy. Dlatego też – zdaniem Sądu – odwoływanie się przez organy do tych przepisów jako źródła obowiązku przeprowadzenia przetargu było nieuzasadnione.

W ocenie Sądu organy w sprawie niniejszej stosując analogicznie przepisy zamówień publicznych powinny rozważyć, czy nie naruszał przepisów dotyczących zasady konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania (art. 9 ust. 3 ustawy i § 8 rozporządzenia wykonawczego) sposób wyboru prelegentów (wykonawców) w trybie innym niż przetarg, uwzględniając specyfikę zadań związanych z zatrudnieniem prelegentów (wykładowców). Ponieważ tego nie uczyniły, zatem naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie czyniąc prawidłowych i wystarczających ustaleń co do tego, czy Skarżąca naruszyła przepisy art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach wsparcia ustawy i § 8 rozporządzenia wykonawczego w sposób powodujący odmowę udzielenia wsparcia w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zostały zobowiązane dokonać analizy sprawy z uwzględnieniem wskazanych wyżej wskazówek Sądu, przyjmując celowość analogicznego stosowania prawa zamówień publicznych przy ocenie zachowania wymogu konkurencyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest ponowna ocena ofert złożonych przez wydawców czasopism, z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności wskazanych przez Sąd, podczas gdy Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a wskazane przez Sąd okoliczności pozostają bez znaczenia dla sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast do oddalenia skargi w całości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c )p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił dlaczego jedynym możliwym sposobem wyboru prelegentów jest tryb przetargowy, podczas gdy organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że w przypadku beneficjentów, którzy nie są zobowiązani do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, na gruncie których jedynymi formami zawierania umów opartymi na regule konkurencyjności są regulacje dotyczące zawarcia umowy w trybie przetargu, co nie oznacza, iż jest to jedyny dopuszczalny sposób udzielenia zamówienia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra zamiast do oddalenia skargi w całości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozważył czy sposób wyboru prelegentów przez beneficjenta w trybie innym niż przetarg naruszał przepisy dotyczące procedury konkurencyjnego wyboru wykonawcy, w sytuacji, gdy beneficjent nie udowodnił wystąpienia okoliczności uniemożliwiającej udzielenie zamówienia wybranym prelegentom w trybie konkurencyjnym – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast do oddalenia skargi w całości;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakimi działaniami lub brakiem jakich działań organ naruszył przepisy art. 77 § 4 k.p.a. oraz nie zawarcie w wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego skargę, żadnych wskazówek, co do tego w jaki sposób uchybienia w tym zakresie należy usunąć, co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wyroku lub merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Mając na względzie powyższe zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm prawem przewidzianych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły jej przesłanki (określone art. 183 § 2 p.p.s.a.), to Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że zasadny jest zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej gdyż Sąd I instancji ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (tj. wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

Z obszernych fragmentów przytoczonego wyżej uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że uznano za zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a., przy czym nie zostało wskazane czy konstatacja dotyczy faktów znanych organowi z urzędu, czy faktów powszechnie znanych. Uzasadnienie wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przyczyn, dla których Sąd uznał zaskarżone działanie organu za niezgodne z prawem jest uzasadnieniem wadliwym (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 482/17). Próżno też szukać w motywach zaskarżonego wyroku wskazań w jaki sposób – w ponownym postępowaniu – miałyby sanować naruszenie art. 77 § 4 k.p.a., co dodatkowo czyni orzeczenie niezrozumiałym.

W uzupełnieniu tych krytycznych uwag przywołać należy wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1345/17, w którym stwierdzono, że uchybieniem niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowanie konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że przesłankami uzasadniającymi odmowę wypłaty wsparcia w wysokości 29 486,60 zł było niezastosowanie konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców:

1) w związku dopuszczeniem do udziału w postępowaniu oferty niezawierającej informacji o ilości nakładu, która stanowiła jedno z kryteriów oceny ofert w związku z zapytaniem ofertowym nr P.272-49/FPM/l ;

2) w zakresie wyłonienia prelegentów do przeprowadzenia wykładów autorskich wobec nieprzedstawienia dowodów potwierdzających, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od beneficjenta, na rynku istniał tylko jeden wykonawca zdolny wykonać zlecenie polegające na przeprowadzeniu wykładu na określony temat podczas "XVIII Międzynarodowych Targów Ferma Bydła".

Przechodząc do pierwszej z wymienionych przesłanek należy wskazać, że obowiązek przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców zadania obowiązuje bezwzględnie wszystkie podmioty ubiegające się o wsparcie ze środków funduszy promocji i wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji. Zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego podmiot, któremu udzielono wsparcia stosując konkurencyjne procedury wyboru wykonawcy zadania, wybiera wykonawcę lub – w przypadku dopuszczenia składania ofert częściowych – wykonawców, na podstawie najkorzystniejszej oferty spośród złożonych ofert, jeżeli wartość zadania przekracza 120 000 zł netto, przy czym przez najkorzystniejszą ofertę należy rozumieć ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów określonych przez podmiot, któremu udzielono wsparcia..

Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że na beneficjencie ciążył obowiązek przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców zadania w oparciu o wskazane przez siebie kryteria i warunki udziału w postępowaniu. Zapytanie ofertowe powinno zatem wskazywać obiektywne kryteria oceny i warunki formalne dopuszczalności oferty, których spełnienie pozwala na ocenę merytoryczną oferty na podstawie przyjętych kryteriów. Uchybienie tym zasadom narusza zasadę konkurencyjności, a tym samym stanowi naruszenie powołanych wyżej regulacji prawnych.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że beneficjent wysłał drogą pocztową zapytanie ofertowe dotyczące zamieszczenia reklamy w czasopiśmie branżowym do potencjalnych wykonawców, zawierające szczegółowe warunki udziału w postępowaniu, opis przedmiotu zamówienia, wymagane oświadczenia oraz wzór oferty. Jednocześnie zgodnie z zasadami obsługi funduszy promocji produktów rolno-spożywczych, zapytanie ofertowe zostało umieszczone na stronie internetowej A. W ust. 5 zapytania ofertowego dotyczącego zamieszczenia reklamy w czasopiśmie branżowym, zaznaczono, iż w postępowaniu mogą brać udział wykonawcy, których nakład czasopisma branżowego jest nie mniejszy niż 10 000 egzemplarzy. Odniesienie do ilości nakładu zawierał również wzór oferty dołączony do zapytania ofertowego.

W związku z tym oferta, która nie spełniała wymagań formalnych stawianych wykonawcom (wskazanie nakładu czasopisma wynoszącego co najmniej 10 000 egzemplarzy) winna zostać odrzucona.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie ofertowe, wpłynęły dwie oferty:

1) B w dniu 21 grudnia 2017 r.;

2) D w dniu 27 grudnia 2017 r.

Ostatnia zawierała informację o nakładzie, który wynosił 15 500 egzemplarzy, a więc spełniał wymóg formalny zezwalający na wzięcie udziału w postępowaniu. Natomiast oferta złożona przez B nie zawierała wymaganej informacji o nakładzie czasopisma na dzień składania oferty. W miejscu przeznaczonym do uzupełnienia tej informacji widniało puste miejsce, a więc oferta nie spełniała wymogów formalnych ustanowionych przez beneficjenta wobec czego podlegała odrzuceniu. Przyjęcie jej do realizacji stanowiło naruszenie przez beneficjenta zasady konkurencyjności, w oparciu o którą winno być prowadzone postępowanie, wynikającej z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji i § 8 ust. 1 pkt 1 u ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Nie można wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż "organy nie wskazały w istocie jakie przepisy prawa (ustawy i rozporządzenia, a nawet zarządzenia nr 7/2017/Z nakazywały niebranie pod uwagę oferty." W decyzji Ministra wskazano przepisy art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach promocji i § 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które jasno wskazują, ze beneficjenci Funduszy Promocji Produktów Rolno-Spożywczych są obowiązani stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań. Ponadto, uwzględniając wytyczne określone w ust. 1–6 Zasad, w tym m.in. w przypadku realizacji w ramach operacji zakupu jednego asortymentu od jednego dostawcy towarów lub usług, których wartość netto przekracza wyrażoną w złotych polskich równowartość kwoty 30 000 euro, beneficjent dokonuje zakupu w oparciu o najkorzystniejszą ofertę, z zachowaniem zasad równego traktowania. W takim przypadku beneficjent jest zobowiązany do przedstawienia Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców towarów lub usług w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Zasady przy tym wprost wskazują, że strona jest zobowiązana do przedłożenia Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa wraz z wnioskiem o płatność kompletnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania.

Abstrahując jednak od Zasad (których stosowanie przez beneficjentów jest praktykowane - zob. nieprawomocny wyrok WSA Warszawie z 3 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1530/19), beneficjenta wiązały przepisy ustawy i rozporządzenia. Nakazywały one przeprowadzenie konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania, przy zastosowaniu kryteriów określonych przez podmiot, któremu udzielono wsparcia. Jeżeli zatem w postępowaniu mogli brać udział wykonawcy, których nakład czasopisma branżowego był nie mniejszy niż 10 000 egzemplarzy (a wymóg wskazania tej okoliczności był wskazany w zapytaniu ofertowym), to odstąpienie od tego warunku przez któregokolwiek oferenta wiązało się z obowiązkiem odrzucenia takiej oferty przez beneficjenta. Przyjęcie odmiennego poglądu, w istocie pozbawiałoby sensu ustanawiania przez beneficjenta wymogu formalnego w postaci wskazywania przez oferentów wielkości nakładu by móc wziąć udział w postępowaniu. Oferty musiały osiągnąć założony nakład, aby zrealizować założenia zamówienia. Przyjęcie, iż jedna z ofert mogła nie spełnić wymogu formalnego (a przez to nie zrealizować założenia zamówienia), powoduje, że nie można w takim przypadku twierdzić, że zasada konkurencyjności została zachowana. O udzielenie zamówienia w takim przypadku mogliby bowiem ubiegać się także inni wykonawcy, których nakład mógłby być mniejszy aniżeli wskazywany przez beneficjenta w zapytaniu ofertowym (dopuszczalny byłby np. nakład 100 egzemplarzy, co jest całkowitym absurdem w zakresie efektów takiego rozumowania).

W sytuacji zatem, gdy przyjęta oferta miesięcznika "C" nie zawierała informacji o nakładzie tego czasopisma beneficjent, mając na względzie zapewnienie wszystkim oferentom równych, konkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu, winien wezwać oferenta do uzupełnienia oferty. Tymczasem beneficjent dopuścił ofertę mimo braku formalnego, który powinien skutkować odrzuceniem oferty. Nie można wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż "brak jest podstaw do tak formalistycznego podejścia organów".

Podobnie nie sposób zaaprobować poglądu Sądu w kwestii prawidłowości postępowania administracyjnego, wyrażającego się w naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż "organy pominęły ocenę ofert wydawców czasopism w oparciu o oba przedstawione kryteria wyboru, również przy uwzględnieniu, że nawet przyznanie 0 pkt za jedno z tych, kryteriów, biorąc pod uwagę wagę poszczególnych kryteriów, nie wykluczało wzięcia pod uwagę oferty". Wskazać trzeba, że ocena merytoryczna ofert poszczególnych wydawców czasopism na podstawie przyjętych kryteriów oceny mogłaby mieć miejsce w następnym etapie postępowania, tj. w odniesieniu do tych ofert, które spełniły wymogi formalne zawarte w zapytaniu ofertowym. Sąd II instancji nie kwestionuje, że może zdarzyć się tego rodzaju okoliczność, że oferta, która za jedno z kryteriów otrzyma 0 pkt i tak będzie ofertą korzystniejszą względem pozostałych złożonych ofert. Nie zmienia to jednak faktu, że oferta B nie spełniała wymogów formalnych, a co za tym idzie jej oferta nie powinna być przedmiotem oceny względem oferty pozostałych wydawców i brać udziału w postępowaniu.

W zakresie drugiej z przesłanek odmawiających wypłaty wsparcia należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Ministra wyjaśniono, iż "W przypadku beneficjentów zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych zobowiązani są oni do stosowania tejże ustawy. Natomiast co do pozostałych beneficjentów wykorzystujących środki funduszy promocji są oni obowiązani stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań. Aby zachować zasadę konkurencji należy zastosować przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące zawarcia umowy w trybie przetargu, które regulują tę kwestię w art. 701 do 705 k.c. z uwzględnieniem wytycznych określonych w ust. 1–6 Zasad obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno-Spożywczych" (s. 6). Regulacje dotyczące zawarcia umowy w trybie przetargu zapewniają bowiem zachowanie zasad konkurencyjności.

W przedmiotowej sprawie beneficjent nie był podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. W związku z tym, skoro należał do grona pozostałych beneficjentów wykorzystujących środki funduszy promocji, miał obowiązek stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących zawarcia umowy w trybie przetargu, które regulują tę kwestię w art. 701 do 705. Nie oznacza to bynajmniej, że jest to jedyny możliwy sposób wyboru wykonawcy. Jest to tryb podstawowy. Beneficjent mógł wobec tego udzielić zamówienia stosując inny, mniej konkurencyjny lub wyłączający konkurencję, tryb, lecz dopiero po przedstawieniu dowodów potwierdzających, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od beneficjenta, na rynku istniał tylko jeden wykonawca zdolny wykonać zlecenie, tj. przeprowadzić wykład na określony temat podczas "XVlll Międzynarodowych Targów Ferma Bydła". Podobnie rzecz przedstawia się w odniesieniu do beneficjentów, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Również i w tym przypadku, podstawowym trybem udzielenia zamówienia jest przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony. W pozostałych trybach zamawiający może udzielić zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. W związku z tym, gdyby beneficjent podlegał przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych to również byłby zobowiązany do wykazania okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od stosowania trybu przetargowego jako podstawowego trybu udzielania zamówień publicznych. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy beneficjent takich okoliczności nie przedstawił.

W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji wyjaśnił, że do prowadzenia wykładów zaproszone zostały wybitne autorytety naukowe – znawcy przedmiotu, sztuki komunikacji i przekazu. Dodatkowo wskazał, iż wykłady i prezentacje przygotowane zostały wyłącznie na konferencję naukową podczas trwania "XVIII Międzynarodowych Targów Ferma Bydła". Ponadto, oświadczył, że "zakup usług wykładów autorskich został dokonany od wymienionych naukowców, wykładowców, twórców, autorów z uwagi na fakt, że usługa/produkt mogła/mógł być wytworzona/y (dostarczony) tylko przez określonego wykonawcę ze względu na ochronę praw wyłącznych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U.2019.1231)".

Należy jednak zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie chodziło o wyłączne prawo do korzystania z utworu już istniejącego, a o wybór samego wykładowcy – twórcy, który miał przygotować utwór (wykład). Trudno tym samym mówić o ochronie praw wyłącznych do utworu, bowiem utwór ten miał dopiero zostać opracowany. Odmienna byłaby sytuacja, gdyby beneficjent w sposób należyty uzasadnił konieczność wykorzystania już opracowanych utworów przez konkretnych autorów podlegających ochronie wynikającej z ww. ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, a przez to odstąpienie od zasad konkurencyjnego wyboru wykonawcy zadania. Na tym tle zasadne byłoby wówczas rozważanie uwag Sądu dotyczących sposobu wyboru prelegentów przez beneficjenta w trybie innym niż przetarg. Trudno zatem uznać, że organ naruszył wskazane przez Sąd przepisy postępowania wobec nieprzedstawienia przez beneficjenta dowodów przemawiających za odstąpieniem od zasad konkurencyjnego wyboru wykonawcy zadania (prelegentów). W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi on dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (tak NSA w wyroku z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988/82); patrz jednocześnie poprzedni akapit niniejszego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie beneficjent powinien przeprowadzić rozeznanie rynku, żeby ustalić, jakie są możliwości rynkowe oraz jakie są wysokości stawek za usługę. Czynności tych zaniechał i nie wysłał zapytań ofertowych, jak uczynił to chociażby w przypadku zamieszczenia reklamy w czasopiśmie branżowym. Takie postępowanie doprowadziło do nierównego traktowania podmiotów rynkowych – potencjalnych oferentów, a przez to naruszyło zasadę konkurencyjności. W konsekwencji, pojawia się też kwestia właściwego korzystania ze środków funduszu promocji produktów rolno-spożywczych poprzez beneficjenta zapłaty nadmiernej (nierynkowej) stawki za wykład, uszczuplając tym samym środki Funduszu Promocji Mleka.

Dodatkowo podkreślić należy, że we wniosku o udzielenie wsparcia, wśród działań planowanych do realizacji ww. zadania wymieniono wygłoszenie 8 wykładów, z zastrzeżeniem, iż z uwagi na brak potwierdzenia czy wykłady będą wygłoszone przez profesorów akademickich czy też ich asystentów, nie jest możliwe określenie kwoty jednostkowej. Z powyższego wynika, że do wygłoszenia wykładów podczas przedmiotowego zadania możliwe było przeprowadzenie konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy, na rynku bowiem istniały co najmniej dwie osoby, które mogły wygłosić wykład na dany temat, tj. profesor oraz asystent (a także inne osoby mieszczące się pomiędzy tymi osobami, tj. doktorzy i doktorzy habilitowani).

Należy również zwrócić uwagę na wewnętrznie sprzeczne i zmienne stanowisko beneficjenta. W wyżej wymienionym wniosku o udzielenie wsparcia zawarto z zastrzeżenie, że wykłady mogą być wygłoszone przez profesorów akademickich bądź ich asystentów. Zgodnie z umową 8/18/Zlec z dnia 14 lutego 2018 r. wykład nt. "X" miał wygłosić K. R., po czym przypisano go Z.K.. Powyższe jednoznacznie wskazuje na możliwość stosowania zasady konkurencyjności.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przeprowadzić konkurencyjną procedurę wyboru wykonawcy zadania, w celu wyłonienia twórcy do opracowania wykładu dedykowanego wyłącznie na konferencję naukową podczas trwania "XVIII Międzynarodowych Targów Ferma Bydła". Nie istniały bowiem żadne okoliczności, które stały by temu na przeszkodzie. Brak przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy na tym etapie, spowodował niezachowanie zasad konkurencyjności i naruszenie art. 9 ust. 3 cyt. ustawy w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Przedstawione argumenty skłaniają do wniosku, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1309/20, jest wadliwy, a zarzuty nr 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a.

Treść wyroku znajduje podstawę w treści art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).