Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1265/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. reprezentującego grupę mieszkańców wsi B., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/19 o odrzuceniu skarg S. K. reprezentującego grupę mieszkańców wsi B., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. nr VIII/103/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi S. K. reprezentującego grupę mieszkańców wsi B., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz A. S.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Gminy Liszki w dniu 23 maja 2019 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." i § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXI/198/04 Rady Gminy Liszki z dnia 28 października 2004 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Liszki (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 357, poz. 3873 ze zm.) – podjęła uchwałę nr XVIII/103/2019 w sprawie wyrażania zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że nieruchomości gruntowe o numerach ewidencyjnych [...] położone w B. pozyskane w drodze zamiany przez Gminę Liszki w znacznym stopniu przyczynią się do poprawy warunków komunikacyjnych poprzez poszerzenie dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...]. Z kolei poszerzenie ww. dróg gminnych jest konieczne z uwagi na ich rolę dla lokalnej komunikacji, w szczególności dla zapewnienia odpowiedniej dostępności komunikacyjnej dla właścicieli nieruchomości położonych we wsi B., a korzystających z dotychczasowych dróg zlokalizowanych na działkach nr [...]. Zapewni to również bezproblemowy dojazd służbom ratowniczym i medycznym. Poszerzenie polepszy też bezpieczeństwo ruchu pieszych i pojazdów. Działki przeznaczone do zamiany nie są przez Gminę wykorzystywane, a dodatkowo Gmina uzyska z tytułu zamiany dopłatę. Przedmiotowa zamiana nieruchomości umożliwi Gminie Liszki realizację planowanych inwestycji drogowych przebiegających w części przez nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej, które Gmina Liszki ma nabyć w drodze przedmiotowej zamiany. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy dokonaniu transakcji zamiany nieruchomości w przypadku nierównej ich wartości, stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Dla zrealizowania zamiany nieruchomości niezbędna jest zgoda na jej dokonanie, wyrażona w stosownej formie przez właściwe organy gminy. Mając na uwadze istniejący stan faktyczny i prawny, podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne.

Pismem z dnia 25 października 2019 r. skargę na powyższą uchwałę wnieśli S. K. reprezentujący grupę mieszkańców wsi B. oraz Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B., zarzucając naruszenie:

1) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały o zbyciu gruntów stanowiących mienie gminne na rzecz osoby prywatnej, bez zgody Zebrania Wiejskiego wsi B.;

2) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości w drodze zamiany o łącznej powierzchni [...]ha stanowiących własność Gminy Liszki w zamian za nieruchomości o łącznej powierzchni [...]ha, stanowiące własność osoby prywatnej, w sytuacji gdy planowana transakcja stanowi w gruncie rzeczy zakamuflowaną sprzedaż zaś zaskarżona uchwała została podjęta w celu obejścia prawa.

Z kolei pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. skargę wniósł A. S., który sformułował analogiczne zarzuty i wnioski, a także podobną argumentację jak w ww. skardze z dnia 25 października 2019 r. Skarżący powołał się nadto na własność działek [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargi wskazał, że legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Liszki przez mieszkańców B. (Sołectwa B.) była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 818/19 została odrzucona skarga R. M. i J. S., natomiast postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 608/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na ww. postanowienie Sądu I instancji.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w ww. orzeczeniach – w szczególności w zakresie, w jakim wskazują, że ewentualne uprawnienia czy kompetencje wspólnoty samorządowej (gminy, sołectwa) nie mają bezpośredniego przełożenia na prawa poszczególnych członków wspólnoty ani nie kreują po ich stronie interesu prawnego; poszczególni członkowie wspólnoty samorządowej nie mogą uzasadniać tegoż interesu dążeniem do utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego (gminnego), jak również hipotetycznie gromadzkiego. Sąd podzielił także pogląd, że własność działki położonej w bezpośredniej bliskości Zalewu [...] ani działki zalanej wodami tego zalewu sama przez się nie stanowi o interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały; podobnie, jedynie w kategoriach interesu faktycznego, można rozważać chęć nabycia działki objętej uchwałą.

Zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r. – wskazując na niemożność wywodzenia legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z członkostwa we wspólnocie samorządowej (bycia mieszkańcem gminy czy sołectwa) bądź z własności pobliskiej działki – zaznaczył zarazem, hipotetycznie rzecz ujmując, że rozważenia wymagałoby to, czy "ewentualnie zebranie wiejskie lub grupa mieszkańców gminy mogliby mieć legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały".

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie skargę wniosła również grupa mieszkańców, stąd rozważono powyższą kwestię. W ocenie Sądu, grupa mieszkańców, o której mowa w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest podmiotem odrębnej kategorii interesu prawnego, czy też – inaczej rzecz ujmując – nie ma własnego interesu prawnego innego od ewentualnych interesów prawnych osób, które do niej przynależą. Zatem to, czy skarga jest wniesiona indywidualnie przez mieszkańca gminy, czy też razem z grupą mieszkańców – nie ma większego znaczenia z punktu widzenia legitymacji skargowej. Grupa mieszkańców gminy nie ma autonomicznej legitymacji skargowej. Mieszkaniec gminy, który sam nie ma własnej legitymacji skargowej, nie może tej legitymacji uzyskać tylko dlatego, że przystąpił do grupy i razem z nią wniósł skargę.

W niniejszej sprawie w odniesieniu do żadnej z osób wchodzących w skład skarżącej grupy mieszkańców nie wykazano okoliczności wskazujących na naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Na marginesie dodano, że jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W ocenie Sądu, jako niedopuszczalna jawiłaby się zatem również skarga zebrania wiejskiego czy też sołectwa.

W ocenie Sądu, również Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. nie naprowadziła na okoliczności mogące świadczyć o naruszeniu jej interesu prawnego. To, że Wspólnota Gruntowa we wsi B. jest właścicielem określonych działek w obrębie Zalewu [...], ani to, że byłaby ona zainteresowana nabyciem działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały – o wspomnianym naruszeniu nie świadczy. Skarżąca twierdzi też, że działki objęte zaskarżoną uchwałą "mogą" stanowić jej własność, jednak jest to niepoparte dowodami przypuszczenie. Poza tym, gdyby Gmina Liszki rzeczywiście zamierzała zbyć rzecz cudzą, to właściciel mógłby dochodzić ochrony prawnej w inny sposób niż przez zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

Z powyższych rozważań, zdaniem Sądu wynika, że zarówno skarga A. S., jak i skarga S. K., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. i grupy mieszkańców, do której obecnie należą M. C., D. G., B. S., K. H., R. P., Z. G., C. Ż., W. M., K. L., K. U., P. M. – podlegały odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących.

Na zakończenie Sąd zauważył – patrząc na zarzuty skarg przez pryzmat legitymacji skargowej – że przepisy ustawy i Statutu Gminy Liszki przewidujące w określonych sytuacjach wymóg zgody zebrania wiejskiego na dysponowanie mieniem mają charakter przepisów (norm) kompetencyjnych. Potencjalne naruszenie tych przepisów (działanie bez wymaganej zgody) nie byłoby naruszeniem praw czy interesu prawnego skarżących, lecz naruszeniem kompetencji jednostki pomocniczej gminy. Chodziłoby zatem o wewnętrzne relacje kompetencyjne w ramach gminy.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli S. K. reprezentujący grupę mieszkańców wsi B., Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz A. S., zarzucając:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r., podczas gdy ich interes prawny wynika z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege są skarżący, jako mieszkańcy sołectwa B., a którego to mieszkańców zaskarżona uchwała narusza dotychczasowe prawa do użytkowania, korzystania i decydowania poprzez zebranie wiejskie, w przedmiocie nieruchomości objętych ww. uchwałą;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, że wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości w drodze zamiany o łącznej powierzchni [...]ha stanowiących własność Gminy Liszki w zamian za nieruchomości o łącznej powierzchni [...]ha, stanowiące własność osoby prywatnej, w sytuacji gdy planowana transakcja stanowi w gruncie rzeczy "zakamuflowaną sprzedaż" poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego A. S., który jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wyrażał chęć uzyskania tytułu prawnego do jednej z nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, co doprowadziło Sąd I instancji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2) zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się prawa do przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 P.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem skarg wniesionych przez S. K. reprezentującego grupę mieszkańców wsi B., Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. oraz A. S. w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. nr VIII/103/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę określonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Liszki na nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej, tj. T. M. Równocześnie wskazać trzeba, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w tożsamej sprawie dotyczącej skargi na tę samą uchwałę (aczkolwiek dotyczącej innych skarżących) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 818/19 odrzucił skargę w związku ze stwierdzeniem braku naruszenia interesu prawnego wnoszących skargi na ww. uchwałę, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 608/20. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji również odrzucił skargę w związku z związku z oceną braku naruszenia interesu stron skarżących do zaskarżenia ww. uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. nr VIII/103/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B., a skarga kasacyjna została również oparta m.in. na zarzucie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym we wskazanym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 818/19 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 608/20, na które w obszernych fragmentach powoływał się Sąd I instancji.

Podkreślić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej ale również wykazanie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, a także naruszenia tego interesu. Stosownie bowiem do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, który jest kategorią prawa materialnego, obejmuje uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Wskazuje się także, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1305/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 207/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można również pominąć, że interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a (co należy podkreślić) nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11, z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3068/14, z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 914/15 oraz z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 485/17).

Uwzględniając powyższe rozważania, dla wykazania naruszenia interesu prawnego, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej przez Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. uchwały godzą w prawa przysługujące skarżącym. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny. W zaistniałym stanie faktycznym niespornym jest, że skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. Wskazane w ww. uchwale nieruchomości, oznaczone jako działki ew. nr [...] stanowią bowiem własność Gminy Liszki, natomiast działki ew. nr [...] są własnością osoby fizycznej, tj. T. M. Nie jest przy tym uprawnione odwoływanie się do historycznych zaszłości związanych z uprawnieniem do korzystania przez mieszkańców wsi B. z nieruchomości stanowiących obecnie własność Gminy bowiem jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach obowiązkiem skarżących było wykazanie, że uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie ich uprawnienia, które zaistniały w dacie wnoszenia skargi.

W tym kontekście jako niezasadne należy uznać też zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi A. S., który jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wyrażał chęć uzyskania tytułu prawnego do jednej z nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Niezadowolenie strony wynikające z wyrażenia, na podstawie ww. uchwały, zgody na zamianę nieruchomości stanowiących własność Gminy Liszki oraz T. M. może stanowić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego. Uchwała ta nie dotyczy natomiast sfery prawnej skarżącego, bowiem nie zostały nią naruszone przysługujące stronie prawa podmiotowe.

Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 140 K.c., gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżących, ani ich uprawnień. Decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest zatem przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich. Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością.

Interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z okoliczności występowania przez mieszkańców wsi B. w charakterze członków wspólnoty samorządowej. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżących, tylko i wyłącznie jako członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi B. (tj. tylko z tego tytułu prawnego) do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/ gminnego jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej, wspólnych interesów czy też pojęcie gromady i mienia gromadzkiego.

Prawidłowości oceny zaskarżonego postanowienia nie zmienia okoliczność, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez S. K. działającego w imieniu własnym jak również w imieniu grupy mieszkańców wsi B., na zasadzie art. 101 ust. 2a u.s.g., jak i w imieniu Wspólnoty Gruntowej we wsi B. działającej przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi B. Zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten ma charakter procesowy dając możliwość reprezentowania przed sądem grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie zmienia jednak materialnoprawnych podstaw legitymacji skargowej, która związana jest z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia reprezentowanych mieszkańców gminy. Z przepisu art. 101 ust. 2a u.s.g. nie można natomiast wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie grupowego interesu tych mieszkańców.

W literaturze zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. odsyła do art. 101 ust. 1 u.s.g. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).

Jak wskazuje się z kolei w orzecznictwie, przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3340/17).

Innymi słowy, S. K. obowiązany był wykazać zarówno swój indywidualny, aktualny, konkretny interes prawny, jak również wszystkich tych mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę na uchwałę, jak i członków wspólnoty gruntowej. Ogólne twierdzenia o działaniu w imieniu mieszkańców sołectwa B., którzy są członkami lokalnej wspólnoty samorządowej, nie jest wystarczające do spełnienia wymogu z art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g.

W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny sporną uchwałą został naruszony, nie można więc podzielić podnoszonych zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo odrzucił wniesione skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.