Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 950/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77,107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del.WSA Małgorzata Miron (spr) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1216/11 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na rzecz K. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 950/12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1216/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. Ł. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Starosta Bydgoski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34, art. 36, art. 71 ust. 6, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej: ustawa - Prawo budowlane, oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził K. Ł. projekt budowlany, udzielając jednocześnie pozwolenia na budowę w przedmiocie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele usługowe "Zakładu [...]" na terenie działki nr 47/96 w miejscowości N., gmina O.

Powyższa decyzja wydana została po rozpoznaniu wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, złożonego w dniu 30 marca 2011 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego uwagi do planowanego przedsięwzięcia wniosła jedna ze stron postępowania – właściciel działki nr 74/85, a następnie negatywną opinię wyraziła Rada Sołecka w N., która złożyła również wniosek o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Jako argument obie strony wskazały niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu 23 MN/MW/U, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. W wyznaczonym terminie inwestor złożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany, do którego dołączono zaświadczenie Wójta Gminy O. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego N. [...] w N. (Uchwała Rady Gminy w O. Nr [...]/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r.). W toku weryfikacji projektu, organ ustalił, iż obiekt zlokalizowany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, uwzględniono w nim również zmiany zawarte w uwagach. Projekt budowlany okazał się ponadto zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego N.- [...] w N.. Organ uznał zatem, że projekt jest kompletny, posiada wymaganą formę, jest sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera również niezbędne opinie i uzgodnienia z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych oraz bhp i ergonomii pracy oraz aktualne warunki techniczne przyłączenia budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej gestora sieci oraz opracowanie potwierdzające zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu, w związku z czym orzeczono o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając jednocześnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dostrzeżona przez odwołującego się pomyłka w numerze działki sprostowana została z urzędu przez Starostę Bydgoskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...].

Odnośnie zasadniczego zarzutu odwołania, tj. braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w sektorze B 23 MN/MW/U, przeznaczonym m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, z zastrzeżeniem braku uciążliwości ewentualnych usług. Wojewoda zwrócił uwagę, że zamierzona inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako usługi, posiada bowiem cechy produkcji zmierzające do wytworzenia określonego produktu. Jak wskazał organ odwoławczy skutek działania inwestora będzie miał charakter materialny (półprodukt gastronomiczny), o czym nie można powiedzieć w przypadku świadczenia usług. Organ zwrócił ponadto uwagę, że o zakwalifikowaniu inwestycji nie może przesądzać jedynie jej nazwa.

Wojewoda wskazał również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany wydanym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zaświadczeniem Wójta Gminy O. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła K. Ł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, § 31 w zw. z § 10 pkt 7 w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Nr [...]/ 40/09 Rady Gminy w O. z 28 kwietnia 2009 r. oraz art. 64 Konstytucji, a także naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego planowana przez nią działalność w zakresie przygotowywania półproduktów gastronomicznych ma charakter usługowy, zwracając uwagę, że planowana inwestycja polegać będzie na stworzeniu warunków dla procesu obróbki, a nie produkcji określonych artykułów spożywczych, przetwarzanych na potrzeby prowadzonych punktów gastronomicznych. Istotą inwestycji jest, jak podkreśliła skarżąca, skoncentrowanie w jednym miejscu czynności wykonywanych w restauracjach w celu usprawnienia organizacji przedsiębiorstwa skarżącej i obniżenia kosztów działalności. Zadaniem planowanej działalności ma być świadczenie wewnątrzzakładowych usług dla restauracji w postaci podgrzewania, gotowania czy smażenia, a nie wytwarzania artykułów spożywczych. Powyższa inwestycja stanowi część procesu przygotowywania do podawania posiłków w prowadzonych przez skarżącą punktach gastronomicznych.

Skarżąca zarzuciła organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprzeczne z wyrażoną w k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, a także niewyczerpujace zebranie materiału dowodowego, jak również naruszenie swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że wykładania językowa i systemowa uchwały Nr [...]/40/09 Rady Gminy w O. z 28 kwietnia 2009 r. prowadzi do konkluzji, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza realizowania na terenie B 23 MN/MW/U działalności produkcyjnej. Dokonując porównania przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami B 23 MN/MW/U, A 2 MN/MW/U oraz D 17 MN/MW/U, skarżąca wskazała, iż co do zasady plan miejscowy dla wszystkich wymienionych obszarów przewiduje przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, przy czym zasady zagospodarowania obszarów A 2 MN/MW/U oraz D 17 MN/MW/U przewidują ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu w postaci zakazu wprowadzania na tych terenach funkcji produkcyjnych i magazynowych. Zasady zagospodarowania terenu B 23 MN/MW/U nie zawierają natomiast takich ograniczeń. Za koniecznością szerokiego rozumienia pojęcia usług przemawia również w opinii skarżącej treść § 31 pkt 10 planu miejscowego, w którym dla przedmiotowego terenu przewidziano zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400m2. Skarżąca wskazała ponadto naruszenie przez Wojewodę konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, w sposób nieuprawniony ograniczając prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zawartej w niej argumentacji.

Uznając, iż skarga nie jest zasadna, Wojewódzki Sad Administrracyjny w Bydgoszczy zacytował § 31 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospdarowania terenu dla terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem. Następnie Sąd wskazał, że w uwagi na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza tylko na wskazanym terenie działalność usługową, problem sprowadza się do oceny przyszłej działalności skarżącej. Organ odwoławczy ocenił, że mamy do czynienia z działalnością produkcyjną, a pełnomocnik skarżącej wywodzi, że mamy do czynienia z działalnością usługową.

Sąd podzielił pogląd organu drugiej instancji, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością produkcyjną. Organ oparł się na zapisach zawartych w projekcie budowlanym, z którego wynika, że prowadzona przez inwestora działalność polegać będzie na przetwarzaniu surowców, artykułów spożywczych i towarów handlowych w półprodukty, w opisie technologii wyraźnie wskazano zakres prac, które będą wykonywane w projektowanym zakładzie: obróbka wstępna, obróbka czysta, obróbka termiczna, pakowanie półproduktów.

W istocie z projektu wynika, że inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno - usługowego mechaniki precyzyjnej na zakład przygotowania półproduktów gastronomicznych. W opisie technologicznym wskazano na wyodrębnienie przygotowalni, w której będzie się poddawać obróbce termicznej mięso drobiowe, makaron, ryż, jak również będzie się przygotowywać sałatki. Przygotowane półprodukty będą dystrybuowane do punktów gastronomicznych rozlokowanych na terenie Bydgoszczy i okolic. W ciągu technologicznym wyodrębniono zmywalnię, przygotowanie wstępne, chłodnię i tzw. "wydawkę".

Sąd podzielił zatem pogląd organu drugiej instancji, że ww. czynności składają się na określony ciąg produkcyjny i z pewnością nie polegają na świadczeniu usług, lecz mają na celu wytworzenie konkretnego produktu. Skutek działalności inwestora będzie miał charakter materialny (półprodukt gastronomiczny), o czym nie można powiedzieć w przypadku świadczenia usług. Skarżąca dopiero w skardze podnosi, że półprodukty te będzie wykorzystywała we własnych zakładach gastronomicznych. Pełnomocnik skarżącej sugeruje, że mamy do czynienia z wewnątrzzakładowym świadczeniem usług. Okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze, a sąd ocenia legalność decyzji na dzień jej wydania i w oparciu o ustalony stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Nie można zresztą podzielić poglądu, że zakład przygotowania półproduktów gastronomicznych będzie świadczył "wewnątrzzakładowe usługi dla restauracji w postaci podgrzewania, gotowania, smażenia, a nie wytwarzania artykułów spożywczych". Już sam tytuł inwestycji "Zakład przygotowania półproduktów" świadczy o działalności wytwórczej, W skardze stwierdza się, że skarżąca będzie poddawać obróbce, przetworzeniu gotowe artykuły spożywcze, dalej następnie przygotowywane w restauracjach skarżącej. "Poddawać obróbce" to nic innego jak stworzyć nowy produkt.

Potwierdzeniem prawidłowości rozumowania organu odwoławczego i argumentem pomocniczym może być Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług. Jest ona ustalona nie tylko dla celów statystycznych, ale także ma zastosowanie do ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207, poz. 1293 ze zm.) pod pojęciem wyrobów rozumie się surowce, półfabrykaty, wyroby finalne oraz zespoły i części tych wyrobów - o ile występują w obrocie. Pod pojęciem usług rozumie się:

wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych,

wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej.

Pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności z materiałów własnych wykonawcy.

Wytwarzanie półproduktów, także w świetle Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, nie jest traktowane jako usługa. Generalnie usługa ma charakter niematerialny.

Wskazując na treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie dopuścił się obrazy tego przepisu w związku z art. 35 ust. 4 i 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem stwierdził, że projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle przedstawionej dokumentacji budowlanej i planu zagospodarowania przestrzennego wniosek ten Sąd ocenia jako prawidłowy, nienaruszający prawa.

Plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie poszczególnych terenów. Przy interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie ogólne reguły interpretacji tekstów prawnych.

Sąd wskazał na prymat wykładni językowej, dopuszczający możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Wskazał przy tym na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86. W świetle powyższego Sąd uznał, że treść § 31 planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. [...]" w N. gmina O. jest jednoznaczna w swej treści i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Odnosi się do konkretnego terenu oznaczonego symbolem B 23 MN/MW/U. Nie można zmieniać jednoznacznej treści planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prowadzący do zanegowania jego treści językowej. Wykładnia treści planu dokonana w decyzji nie jest błędna.

O ile w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się istnienie tylko działalności usługowej, to nie można racjonalnie twierdzić, że obejmuje to działalność produkcyjną. Tam, gdzie taka działalność jest dopuszczona, to lokalny prawodawca wyraźnie to przewiduje. Tymczasem rezultatem wykładni planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego przez pełnomocnika skarżącej jest wniosek, że wskazana w planie działalność usługowa pozwala na prowadzenie działalności produkcyjnej. Tego rodzaju rezultatu wykładni nie można podzielić, albowiem, jak to już wyżej wskazano, jest ona sprzeczna z wykładnią gramatyczną. Obywatele, czytając plan zagospodarowania przestrzennego, muszą mieć zaufanie do tego, co czytają. Przeciwne twierdzenie oznacza podważenie wiarygodności prawa i zaufania do prawa stanowionego. Byłyby to zjawiska niepożądane ze społecznego punktu widzenia.

Odnosząc się do naruszenia konstytucyjnego prawa własności Sąd wojewódzki wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego (wyrok TK z dnia lipca 2001 r., K 3/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 125). Podmiotowe prawo konstytucyjne może być ograniczone na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednakże tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw jednostki. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczyć prawo własności, a zarzuty związane z ograniczeniem prawa własności należałoby zgłaszać w procedurze uchwalania planu.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany prawidłowo, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, a jego ocena nie jest dowolna. Oceniając kwestię rodzaju działalności inwestorki organ oparł się na zapisach zawartych w projekcie budowlanym, gdzie zawarto opis produkcji, a ocena tego materiału jest logiczna i przekonywująca.

W tej sytuacji, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

K. Ł. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2011 r., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji

Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, pomimo podniesionych przez skarżącą argumentów przemawiających za usługowym, a nie produkcyjnym charakterem zaplanowanej przez nią działalności, nie dokonał rzeczywistej i pełnej kontroli legalności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, nie zweryfikował błędnych ustaleń organu administracji w przedmiocie charakteru czynności wskazanych w treści przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego, a w rezultacie zastosował przepisy odnoszące się do inwestycji o charakterze produkcyjnym (przy czym zastosował je również w sposób błędny nie zauważając, iż nawet w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym - ustalonym w ocenie skarżącej w sposób nieprawidłowy -organy administracji winny zatwierdzić przedstawiony przez skarżącą projekt budowlany i udzielić pozwolenia na roboty budowlane). W ocenie skarżącej WSA w Bydgoszczy nie dokonał rzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej zarówno pod względem prawidłowości zastosowania przez organ przepisów postępowania, w tym przepisów mających zapewnić rzetelne ustalenia właściwego dla sprawy stanu faktycznego, jak również naruszył przepisy postępowania przez ich błędną, niewłaściwą wykładnię, co skutkowało również ich niewłaściwym zastosowaniem (tj. zastosowaniem przepisów regulujących działalność produkcyjną), pomimo, iż Sąd winien (po rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego) zastosować przepisy właściwe dla czynności usługowych. Skarżąca wskazuje, iż rozstrzygnięcie Sądu należałoby uznać za wadliwe także w przypadku uznania, iż skarżąca zamierza prowadzić działalność produkcyjną (czemu skarżąca rzecz jasna zaprzecza). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza bowiem działalność produkcyjną jedynie dla niektórych obszarów objętych planem, nie wyłącza jej natomiast dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej.

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także naruszenia przepisów prawa materialnego,tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1, w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, § 31 w zw. z § 10 pkt 7 i w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Rady Gminy O. Nr 111/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. [...]" w N., gmina O. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 lipca 2009r. Nr 74, poz. 1359) oraz art. 64 Konstytucji i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dokonał rzetelnej kontroli decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i orzekł o oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zauważył przy tym kardynalnych błędów Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który uznał działalność, będącą wewnątrzzakładową usługą w zakresie przygotowywania i podawania posiłków, za działalność produkcyjną, tym samym uznając projektowaną przez skarżącą tzw. kuchnię centralną (której zadaniem jest przygotowanie - z gotowych produktów spożywczych - dań na potrzeby punktów gastronomicznych prowadzonych przez skarżącą) za zakład produkcyjny, czy wręcz fabrykę, wytwórnię produktów spożywczych, co jest nie do pogodzenia z zasadami swobodnej oceny dowodów, w tym z zasadami logicznego rozumowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylając w sposób arbitralny decyzję organu I instancji, nie podał motywów, które przesądziły o zakwalifikowaniu czynności planowanych przez skarżącą za czynności produkcyjne, w sposób całkowicie nieuzasadniony, niepoparty konkretną argumentacją wskazał, że zakres prac przedstawiony przez skarżącą składa się na określony ciąg produkcyjny oraz w sposób sprzeczny z zasadami logiki stwierdził, iż z jednej strony skarżąca zamierza przetwarzać gotowe już artykuły spożywcze i towary handlowe (co jest zgodne z rzeczywistością — skarżąca kupuje wyprodukowane już towary), z drugiej natomiast strony wskazał, iż działalność skarżącej ma na celu wytworzenie konkretnego produktu (co jest tezą całkowicie błędną). Decyzja organu administracji, jako ze wszech miar błędna, winna podlegać uchyleniu przez rozpatrujący sprawę sąd administracyjny, czego WSA w Bydgoszczy zaniechał bezpodstawnie oddalając skargę na zaskarżoną decyzję administracyjną.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, podczas gdy ze względu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, Sąd winien stwierdzić wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji (i nie opierać na nich swojego rozstrzygnięcia), a w rezultacie uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd nie zweryfikował ustaleń organu administracji, a w rezultacie nie zauważył, iż nie zamierza ona produkować żadnych wyrobów z konkretnych surowców, lecz jedynie poddawać gotowe już produkty żywnościowe odpowiedniej obróbce (co ma miejsce w istocie w każdym punkcie gastronomicznym, tudzież w zwykłej kuchni domowej). O braku weryfikacji ustaleń faktycznych niech świadczy chociażby odczytanie przez WSA w Bydgoszczy znaczenia słowa obróbka, użytego w projekcie budowlanym oraz w skardze na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego przez skarżącą. W ocenie Sądu słowo obróbka oznacza "stworzenie nowego produktu" — co jest nie do pogodzenia ze znaczeniem definiowanego pojęcia, które w języku polskim funkcjonuje jako określenie dotyczące poddawania określonego dobra odpowiednim zabiegom, przygotowaniu, nadawaniu odpowiedniej formy - nie może być więc traktowane jako synonim produkcji czy wytwórczości.

4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (skutkującym ustaleniem produkcyjnego, a nie usługowego charakteru planowanej przez skarżącą działalności), nieposzanowaniu słusznego interesu skarżącej w prowadzeniu działalności gospodarczej i użytkowaniu należącego do niej obiektu (skutkującym odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, pomimo spełnienia przez skarżącą wszelkich wymaganych ku temu przesłanek, w tym prawem do dysponowania nieruchomością znajdująca się na terenie o przeznaczeniu usługowym), szczątkowym i nieprawidłowym wyjaśnieniu skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji oraz WSA w Bydgoszczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie (skutkującym niezrozumiałą w ocenie skarżącej odmową prowadzenia przez skarżącą na należącej do niej nieruchomości działalności usługowej w zakresie przygotowania posiłków na potrzeby własnych punktów gastronomicznych), dokonaniu dowolnej, arbitralnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz na niedokonaniu rzeczywistego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (polegających na wybiórczej analizie przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego bez ustalenia jego rzeczywistej i pełnej treści oraz wyciągnięciu wniosków sprzecznych z treścią projektu), wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego (przejawiającym się m.in. w postawieniu fałszywej tezy, zgodnie z którą skarżąca zaprojektowała w istocie linię produkcyjną ("ciąg produkcyjny") służącą wytwarzaniu produktów — co nie znajduje pokrycia w projekcie budowlanym) oraz prawnego decyzji (przejawiającym się w braku jakiejkolwiek wykładni kluczowego dla spraw pojęcia usług oraz w braku określenia zakresu definiowania ww. pojęcia tak na gruncie polskiego języka potocznego jak i języka prawnego oraz prawniczego oraz poprzez brak interpretacji pojęcia usługi w świetle całokształtu przepisów uchwały Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. [...]" w N., gmina O., które wskazują na szeroki wachlarz czynności, które lokalny prawodawca rozumiał pod pojęciem usług).

5. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. w granicach naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art.32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na roboty budowlane w sytuacji, gdy skarżąca spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki do udzielenia przedmiotowego pozwolenia, w tym zachowała usługowe przeznaczenie terenu.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że naruszenie przez WSA w Bydgoszczy ww. przepisów jest w gruncie rzeczy pochodną błędnej wykładni pojęcia usług, które zdaniem tego Sądu nie mogą mieć za przedmiot dobra o charakterze materialnym (substratu materialnego). Rezultatem niewłaściwej wykładni przedstawionego pojęcia było naruszenie przez Sąd art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

- naruszenie przepisu § 31 w zw. z § 10 pkt 7 i w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Rady Gminy O. Nr 111/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. [...]" w N., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą:

przyjęciem, iż lokalny prawodawca używając w treści planu pojęcia usług rozumiał pod nim jedynie czynności nie mające za przedmiot określonego substratu materialnego (to jest posłużył się pojęciem mającym znaczenie odmienne od znaczenia wynikającego z wykładni językowej oraz systemowej słowa usługi), oraz

przyjęciem, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają lokalizację na terenie oznaczonym symbolem B 23 MN/MW/U inwestycji o charakterze wytwórczym (produkcyjnym), co wynika z pominięcia przez WSA w Bydgoszczy rezultatów wykładni systemowej (która w niniejszej sprawie jedynie wspiera, a nie przeczy rezultatom wykładni językowej) oraz z naruszenia przez Sąd zakazu wykładni per non est,

- naruszenie przepisu § 31 pkt 9 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N. [...]" w N. poprzez jego niezastosowame skutkujące odmową zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w sytuacji, gdy działalność skarżącej (mająca charakter usługowy) nie wykracza poza dotychczasowy sposób zainwestowania terenu, mający charakter produkcyjno-usługowy.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżaca podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie usługowego charakteru projektowanej działalności i wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na przedmiotowym terenie (objętym wnioskiem skarżącej o pozwolenie na roboty budowlane) dotychczasowy sposób wykorzystania działki, o ile uciążliwość prowadzonej działalności nie wykracza poza granice działki. Skarżąca w przedłożonym projekcie budowlanym w sposób wyraźny wskazała (m.in. na stronie tytułowej projektu), iż jej przedsięwzięcie polega na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej. Tym samym organ II instancji, jak i WSA w Bydgoszczy, miały świadomość, iż zgodnie z planem miejscowym na terenie nieruchomości należącej do skarżącej dopuszczalne jest prowadzenie tak działalności usługowej, jak i produkcyjnej, o ile tylko ta działalność (a w zasadzie jej skutki) nie wykraczają poza granice działki (co ma wszakże miejsce w przypadku przedsięwzięcia skarżącej i co wynika z przedłożonego przez skarżącą projektu w którym przewidziano system eliminacji, negatywnego oddziaływania obiektu na otoczenie oraz całkowitego wyeliminowania możliwości powstania "uciążliwości" związanej z prowadzonymi w nim usługami).

- naruszenie pkt 4.1. w zw. z pkt 7.6.1. Zasad metodycznych Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) stanowiących załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pojęcie usług nie obejmuje czynności, które nie tworzą bezpośrednio nowych dóbr materialnych, a jedynie posługują się (w celu obróbki i odpowiedniego przygotowania, a więc w celu świadczenia usługi gastronomicznej) gotowymi już artykułami spożywczymi (produktami),

- naruszenie treści grupy 56.2 Schematu Klasyfikacji Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) stanowiących załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) poprzez przyjęcie, iż przygotowanie i dostawa żywności dla odbiorców zewnętrznych nie jest usługą, lecz produkcją,

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowame skutkujące naruszeniem prawa własności należącej do skarżącej nieruchomości w miejscowości N. gm. O. bez podstawy ustawowej oraz w sposób godzący w istotę prawa własności, w wyniku czego skarżąca utraciła konstytucyjnie chronione prawo do dysponowania należącą do niej nieruchomością,

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ww. ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wskazane w niej podstawy i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tych przepisów prawa materialnego, które wskazują na wadliwie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że zamierzenie inwestycyjne narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę na dwie kwestie.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy O. uchwałą z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospdarowania przestrzennego. Teren inwestycji objęty jest symbolem B 23MN/MW/U.

Należy przypomnieć, że uchwała w § 31 odnoszącym się do ww. symbolu wskazuje, że teren ten przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. W dalszej części ustawodawca miejscowy określił parametry dopuszczalnej zabudowy, natomiast w pkt 9 wskazał, iż dopuszcza sie dotychczasowy sposób wykorzystania istniejącego zagospodarowania, o ile jego uciązliwość nie wykracza poza granice działki.

Przedmiotowa inwestycja, co zdecydowanie uszło uwadze zarówno Wojewody Kujawsko- Pomorskiego, jak i Sądu pierwszej instancji, polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele, które w projekcie zostały określone jako “Zakład [...]". Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotychczas przedmiotowy obiekt był użytkowany jako obiekt o charakterze produkcyjnym i usługowym. Skoro ustawodawca miejscowy ustalając przeznaczenie terenu dopuścił dotychczasowy sposób zainwestowania, z tym tylko ograniczeniem, że uciążliwość nie może wykraczać poza granice działki, to nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne jest twierdzenie organu, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. Niezależnie bowiem od tego, czy działalność, którą zamierza prowadzić inwestor, zostanie zakwalifikowana jako działalność usługowa, czy jako produkcyjna, to stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zainwestowania.

Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, pominęły w swojej ocenie ww. zapis planu, co doprowadziło do przedwczesnego uznania, że inwestycja narusza jego postanowienia. Taka teza byłaby w okolicznościach sprawy usprawiedliwiona jedynie w sytuacji, gdy uciążliwość zamierzenia inwestycyjnego wykraczałaby poza granice działki inwestora. W tym zakresie organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji. Tym samym trafny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.pa. w zw. z § 31 pkt 9 miejscowego planu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd wojewódzki § 31 § zw. z § 10 pkt 7 i 63 pkt 6 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię.

W art. 64 § 3 Konstytucji RP wyrażona została zasada ochrony prawa własności, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem może być ograniczone ustawami. Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospdarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ograniczać prawo własności. Skoro ustawodawca w Ustawie Zasadniczej określił, że ograniczenie tego prawa stanowi wyjątek od zasady w niej określonej, to wszelkie zapisy ustaw i innych aktów prawnych, które wprowadzają ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa, należy interpretować zawężająco. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego, nie zawsze pierwszeństwo w wykładni przepisów należy nadać wykładni językowej (gramatycznej). Rację ma wprawdzie Sąd wojewódzki, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega takim samym regułom wykładni, jak inne akty prawne, jednakże nie może ujść uwadze, że obowiązkiem podmiotu dokonującego takiej wykładni jest ustalenie rzeczywistej intencji ustawodawcy miejscowego.

W doktrynie prezentowane jest stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazujące, że dla prawidłowej interpretacji planu niezbędne jest sięgnięcie po zapisy nie tylko szczegółowe, dotyczące konkretnego terenu (symbolu), ale także postanowienia ogólne ustalone dla całego obszaru. Dopiero porównanie tych postanowień pozwala na prawidłowe odczytanie intencji ustawodawcy miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd wojewódzki dokonał wadliwej wykładni zapisów planu.

§ 8 ww. uchwały wskazuje, że ustalenia ogólne obowiązują dla wszystkich terenów w granicach obszaru objętego planem, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Plan wyznaczył tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej i usług określając go symbolem MN/MW/U. Analiza poszczególnych punktów (§) planu odnoszących się do terenów oznaczonych jako MN/MW/U wskazuje, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie na tym terenie, oprócz zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, także szeroko pojętych “usług". Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było dokonanie zawężającej wykładni tego pojęcia, to, zakładając jego racjonalność, nie byłoby potrzeby ustalania wyraźnych zakazów wprowadzania na danym terenie innych funkcji niż usługowe. Tymczasem w § 10 pkt 7 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz realizacji funkcji produkcyjnych i magazynowych. Skoro funkcja produkcyjna i magazynowa w ocenie Sądu wojewódzkiego nie zawiera się w pojęciu “usług", to brak byłoby powodów wprowadzania takiego zakazu. Dopuszczenie jedynie funkcji usługowej w wąskim zakresie uniemożliwiałoby realizację inwestycji o innym niż usługowa przeznaczeniu, co czyni omawiane zakazy zbędnymi. Skoro ustawodawca takie zakazy zawarł, to znaczy, że co do zasady dopuszcza na danym terenie (MN/MW/U) także zabudowę produkcyjną i magazynową. Podobnie należy ocenić zapis zawarty w § 63 pkt 6 ww. uchwały.

Odnosząc powyższe do zapisów § 31 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że ustawodawca miejscowy dla terenów objetych symbolem B 23MN/MW/U nie wprowadził zakazu realizacji inwestycji o funkcji produkcyjnej. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że skoro autor planu nie wyłączył dla tego terenu możliwości wprowadzenia funkcji produkcyjnych, w sytuacji gdy dla innych terenów przeznaczone na tożsame cele tę funkcję wyłączył, to konsekwentnie należy przyjąć, że na nieruchomości inwestycyjnej dopuszczalne jest wprowadzanie również takiej funkcji.

Trzecia grupa zarzutów skarżącej kasacyjnie sprowadza sie do wskazania, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony podzielił stanowisko Wojewody Kujawsko- Pomorskiego, iż dzialaność objęta wnioskiem inwestora będzie miała charakter działalności produkcyjnej. Sąd wojewódzki wskazał przy tym, że czynności, które planuje się wykonywać w obiekcie, z pewnością nie polegają na świadczeniu usług, albowiem mają na celu wytworzenie konkretnego produktu. Sąd, podobnie jak organ odwoławczy, odnoszą działalność usługową i produkcyjną do ich niematerialnego lub materialnego charakteru. Z taką interpretacją Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Co do zasady usługa ma oczywiście charakter niematerialny. Nie może jednak ujść uwadze, iż świadczenie usług także może być związane z “wytworzeniem nowego produktu" (np. krawiectwo). Do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza przepisów prawnych odnoszących się omawianego pojęcia, jak i jego definicje zawarte w innych, niż przepisy prawne, publikacjach. I tak np. pojęcie "Usługi" w Wikipedii (http://www.wikipedia.org) zostało zdefiniowane jako działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta, często - w celach komercyjnych. Klientem może być osoba fizyczna, organizacja i każdy inny podmiot. Usługa może obejmować czynności niematerialne, jak porada techniczna, reprezentowanie kogoś przed urzędem czy sądem, lub materialne, jak wykonawstwo konkretnych przedmiotów, np. dokumentów.

Bez znaczenia również pozostaje dla dokonania prawidłowej kwalifikacji działalności to, czy wytwarzanie tego produktu następuje z wyrobów własnych usługodawcy, czy powierzonych przez usługobiorcę.

Również wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy definicje pojęcia “wyrobów" oraz “usług" zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług nie świadczą jednoznacznie o tym, że przedmiotowa działalność ma inny niż usługowy charakter.

Powyższe prowadzi do wniosku, że prawidłowa kwalifikacja charakteru zamierzonej działalności może nastąpić jedynie po wnikliwej analizie czynności, które mają być wykonywane w obiekcie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że takiej oceny nie dokonał Sąd wojewódzki w niniejszej sprawy. Sąd wymienił wprawdzie czynności wskazane w projekcie architektoniczno – budowlanym, które w jego ocenie świadczą o tym, że inwestor zamierza prowadzić działaność polegającą na wytwarzaniu półproduktów, jednakże nie wziął pod uwagę przy ocenie tej dzialalności faktu, że owe półprodukty związane są z prowadzoną przez inwestora działalnością gastronomiczną. Prowadzenie takiej działalności ma charakter usługowy, a zatem rolą Sądu była ocena czy wytwarzanie półproduktow w takim właśnie celu nie ma również takiego charakteru.

Z tych względów należało uznać za uzasadniony zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd pierwszej instancji przedwcześnie, a przez to nieprawidłowo uznał, że zamierzona przez inwestora działalność będzie miała charakter produkcyjny.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za częściowo uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Sąd ten rozpoznając ponownie sprawę związany będzie przedstawioną wyżej oceną prawną co do wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz co do charakteru działalności objętej wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.