Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 777/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. U. A. S. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 728/12 w sprawie ze skargi S. M. U. A. S. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 728/12, oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

[...] S.A. w T. (dalej jako skarżąca), wnioskiem z dnia 6 maja 2008 r., zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Z. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Z. w celu prowadzenia robót polegających na budowie kanalizacji sanitarnej, montażu rur Ø 200 mm, Ø 160 mm i montażu studni betonowych Ø 1200 mm.

Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przy ul. N. w Z. w celu prowadzenia ww. robót, stanowiących inwestycję Gminy Z., w dniach od 6 maja 2008 r. do 9 maja 2008 r., zgodnie z projektem organizacji ruchu drogowego załączonym do wniosku o wydanie zezwolenia. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 40 ust 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 3, ust. 4, ust, 11, ust. 15 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2007, Nr 19 poz. 115 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.), uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 18 września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych znajdujących się na terenie miasta Z., uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności.

Skarżąca, pismem z dnia 13 stycznia 2012 r., zwróciła się do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] maja 2008 r. Jej zdaniem, decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności albowiem została skierowana do Spółki Akcyjnej [...], która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W uzasadnieniu skarżąca powołała art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany, między innymi, do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z tego przepisu, zdaniem skarżącej, wynika że to inwestor obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym, to on jest adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia. W sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. N. w Z. w złożyła [...] S.A. Jednakże to inwestor, którym jest Gmina Z., obowiązany jest do uzyskania stosownego zezwolenia, to on jest również zobowiązany, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2008 r. Zdaniem Kolegium, art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wskazuje on, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym. Skoro adresatem takiej decyzji jest właśnie ten podmiot to też do niego kierowane są pouczenia, w tym o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie można z niego wywodzić braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot. Art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych, podobnie, jak takich ograniczeń nie ma w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Interes prawny wykonawcy prac budowlanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika z tego, że to ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to również on jest adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Kolegium zwróciło też uwagę, że sądy administracyjne rozpatrując sprawy dotyczące decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego wydanych na rzecz wykonawców określonych prac (nie inwestorów) nie kwestionują braku interesu prawnego tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 15/10). Zwrócono uwagę, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 555/11 oddalił skargę wykonawcy prac budowlanych na decyzję organu II instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zarządcy drogi udzielającej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego i naliczającej z tego tytułu opłatę.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wadliwą wykładnię art. 39 § 3a i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez przyjęcie, że adresatem tych norm jest każdy podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy. Jej zdaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie utożsamia interes prawny skarżącej z obowiązkiem wykonania robót polegających na wykonaniu kanalizacji, wynikającym z jej zobowiązań cywilnoprawnych mających swe źródło w umowie o roboty budowlane w ramach zamówień publicznych. Interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych z inwestora na wykonawcę robót. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ustawy precyzuje kto jest stroną postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego posługując się sformułowaniem "inwestor". Zarówno decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy, są rozstrzygnięciami podmiotowo i rzeczowo powiązanymi (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreśliło, że art. 39 ust. 3a u.d.p. określa elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiot tej decyzji jest zatem odmienny od decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym, której dotyczy postępowanie. Interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma jedynie inwestor (art. 39 ust. 3a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). W tym zakresie ustawodawca przyjął rozwiązanie podobne jak w przypadku pozwolenia na budowę. O ile jednak zezwolenie określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. dotyczy lokowania urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią własność określonego podmiotu, to zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczy wykonywania pewnych czynności technicznych. Dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Zdaniem Kolegium, w orzecznictwie sądów administracyjnych brak w tej mierze jednolitości, przeważa jednak pogląd zbieżny ze stanowiskiem Kolegium (organ przywołał szereg przykładowych wyroków).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż skarżąca posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 § 3a w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy, a przedmiotowy przepis ustawy nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy, a nie podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie grozi jej żadnymi sankcjami z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W momencie zajmowania pasa drogowego istniała bowiem decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, którego adresatem była skarżąca. W ocenie skarżącej miarodajny dla rozstrzygnięcia istoty sprawy jest wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 28/08 z dnia 31 marca 2008 r., jak również ostatnio wydany wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SA/GI 97/12 z dnia 13 kwietnia 2012 r., w których to wyrokach Sąd wyraził pogląd, iż to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego ogłoszono upadłość [...] S.A. w T., zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt V GUu 1/12 zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego, powołując syndyka masy upadłości.

Na rozprawie przed sądem, pełnomocnik skarżącej zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że cofnął żądanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta objętej wnioskiem. Podniósł też, że argumentacja Kolegium odnosi się do przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, a nie do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przedmiotem strony. Wydanie tej decyzji nastąpiło na wniosek [...] S.A. w T., zaś z treści wniosku wynikało, że firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z., przy czym w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano wadliwie jako inwestora organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – Prezydenta Miasta. Zdaniem Sądu, ustawa o drogach publicznych nie definiuje samodzielnie pojęcia strony w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego i w tym zakresie nie wprowadza regulacji szczególnych, limitujących krąg podmiotów mogących w takim postępowaniu mieć status strony. W szczególności, art. 40 u.d.p., będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, nie posługuje się pojęciem "inwestor". Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 555/11, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. W ocenie Sądu I instancji, zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy. Skoro ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, że z dniem 4 października 2005 r. po wprowadzeniu do art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, terminu "inwestor", w orzecznictwie pojawił się pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że tylko ten podmiot winien być generalnie traktowany jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego. Jednak kwestia ta, zdaniem Sądu, mogła być brana pod rozwagę jedynie na etapie rozpatrywania środków odwoławczych w zwykłym trybie rozpoznawczym, nie mogła odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 k.p.a. nie jest zatem możliwe. (por. wyrok z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 97/12).

Syndyk Masy Upadłości [...] SA, skargą kasacyjną z dnia 8 marca 2013 r. zakwestionował w całości wyrok Sądu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) nie każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, lecz tylko skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji; b) wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji; - a w konsekwencji powyższego błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi a w efekcie tego, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania oraz - na podstawie art. 200 oraz art. 203 p.p.s.a – zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.

Ma rację skarżący podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu - ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie ciężkiego naruszenia prawa stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze. To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że firmie [...] S.A. z siedzibą w T. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy, na który powołuje się skarżąca, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.

Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń jak kanalizacja sanitarna i nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.