Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 301/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. K., A. K., H. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680,- (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w P. lub Kolegium), po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. K., M. K., H. K. i A. K., reprezentowanych przez radcę prawnego D. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha (KW nr [...]), położonej w P. przy ul. B. i W. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) i zbyciem ww. nieruchomości gruntowej:

1) stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia opłaty oraz naliczenia odsetek ustawowych w przypadku uchybienia terminu płatności,

2) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. w pozostałej części.

W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało przepisy art.156 § 1 pkt 2, art.157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778), dalej u.p.z.p.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. zarzucili naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i art. 36 ust 4 u.p.z.p. oraz naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie prowadzone w trybie określonym przepisem art. 156 k.p.a. nie jest postępowaniem w zwykłym toku. Zadaniem organu jest w takim przypadku ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nic może mieć charakteru merytorycznego, w którym bada się na nowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Obowiązkiem organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest jedynie przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji pod katem ich naruszenia. Ustawodawca wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosi go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z jego rażącym naruszeniem. Rażące naruszenie oznacza wadliwość, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji, zarówno procesowych jak i materialnych, o dużym ciężarze gatunkowym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Kolegium przywołało wyrok NSA w W-wie z 26.09.2000r. sygn. akt OSK. 2998/99 (LEX nr 51249).

Odnosząc przytoczone wywody do przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż zarzuty podnoszone przez wnioskodawców nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy wyeliminowania w całości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. z obrotu prawnego. Jedynie zapis tej decyzji stanowiący o terminie uiszczenia opłaty oraz o konieczności naliczenia odsetek w przypadku uchybienia terminu płatności należy uznać za rażąco naruszający art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten, jak też inne przepisy dotyczące opłaty planistycznej, nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu.

Pozostałe zarzuty wnioskodawców, dotyczące wadliwości zakwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P., zdaniem Kolegium nie mogą być kwalifikowane jako przypadki rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszone przez wnioskodawców twierdzenia stanowią w istocie rzeczy polemikę z ustaleniami sporządzonego operatu szacunkowego i nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Nie dochodzi bowiem do ponownego badania przesłanek wydania decyzji, która jest przedmiotem tego postępowania, lecz ustala się, czy istnieją przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Jakkolwiek zarzucane przez wnioskodawców organowi pierwszej instancji uchybienia mogłyby być podnoszone w toku postępowania odwoławczego, to nie mogą one stanowić uzasadnionej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż nie świadczą o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów prawa w stopniu rażącym. Podobnie zarzucane wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, nie może być rozpatrywane w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Pełnomocnik wnioskodawców złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc nieważność decyzji wskutek naruszenia art. 6 u.g.n. oraz art. 36 ust 4 u.p.z.p., co stanowi przesłankę określona w art. 156 § 1 pkt 2 .k.p.a. oraz naruszenie procedury administracyjnej w toku prowadzonego w szczególności art. 6,7,8,9,11,12 k.p.a. Podniósł, iż wskutek niewłaściwego wyjaśnienia sprawy i wadliwości zebranego materiału, stanowiącego podstawę wydania do decyzji, spowodowało wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Pełnomocnik wniósł o dołączenie do akt sprawy akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. w sprawie [...] oraz [...], na okoliczność potwierdzenia, że uchwalenie planu nie wprowadziło nowej funkcji, która powodowałaby wzrost wartości gruntu.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podniósł, że wskutek uchwalenia nowego m.p.z.p., obejmującego przedmiotowy teren, wartość działek skarżących uległa obniżeniu. Pomimo to organ I instancji posiłkując się błędną wyceną nieruchomości przyjął, że wartość gruntu wzrosła. Ponieważ wartość gruntu zmalała, nie było możliwym naliczenie opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wydając decyzję o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p., Prezydent Miasta P. wydał decyzję rażąco naruszająco prawo, w szczególności art. 36 ust 4 u.p.z.p. SKO nie zajęło się tym zasadniczym tematem, choć nie wolno nakładać na właściciela gruntu renty planistycznej wówczas, gdy wartość gruntu maleje po uchwaleniu planu. Organ nie badał tej okoliczności i nie odniósł się do tej zasadniczej i podstawowej kwestii.

Pełnomocnik wskazał, że funkcja handlu wielkopowierzchniowego, którą przewidywał m.in. na tym terenie "nowy" plan, była tak samo uprawniona pod rządami poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie planowania przestrzennego, dotyczącego tego terenu. Prawdą jest, że określano tę funkcję terminami funkcjonującymi w okresie, gdy plan ten był uchwalany - ale jego istotą było właśnie wskazywanie funkcji handlu i to hurtowego, czyli wielkopowierzchniowego, jak i składów i magazynów. Z tego powodu pod rządami poprzedniego planu możliwa była także lokalizacja na przedmiotowym terenie funkcji handlu wielkopowierzchniowego. Prezydent P. też tak rozumiał poprzednie regulacje planistyczne, bowiem wydawał warunki umożliwiające realizację marketów wielkopowierzchniowych na tym terenie i potwierdzał to wydawanymi przez siebie decyzjami. Były wydawane nie tylko warunki, ale także pozwolenia na budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Z tego powodu wnioskodawca złożył wniosek o dołączenie do akt sprawy znanej mu sprawy oznaczonej sygnaturą: [...] oraz [...] Kolegium nie rozpoznało tego wniosku, a w swojej decyzji w ogóle nie odniosło się do tej kwestii.

W toku postępowanie strona wskazała, że wycena wykonana przez rzeczoznawcę jest nieprawidłowa oraz z jakiego powodu jest ona błędna. Organ I instancji pomimo tego wydał decyzję, a tę błędną wycenę uczynił podstawą swojego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że rzeczoznawca nawet przy zachowaniu staranności nie mógł wykonać prawidłowo operatu, bowiem nie otrzymał od Prezydenta P. właściwych danych. W szczególności organ I instancji zataił przed biegłym, że pod rządami poprzednich regulacji wydawane były zarówno warunki umożliwiające realizację handlu wielkopowierzchniowego, jak i pozwolenie na budowę - prawomocne - na budowę marketu wielkopowierzchniowego. SKO nie rozpatrzyło wcale tych kwestii. W zamian za to wyjaśniło pełnomocnikowi na czym polega postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji oraz że to postępowanie nie zastępuje postępowania odwoławczego. Pełnomocnik wnioskodawców ma wiedzę dotyczącą charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i świadomie złożył taki wniosek, bowiem jego odwołanie nie zostało rozpatrzone, pomimo tego, że właściwie nie tylko uprawdopodobnił ale udowodnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, bowiem decyzja nie została mu nigdy doręczona.

Dalej skarżący podnieśli, że SKO w P. wskazało, iż zarzuty nie mogą być kwalifikowane jako przypadki rażącego naruszenia prawa - nie wyjaśnia jednak, z jakiego powodu organ wysuwa takie twierdzenie. Organ tłumaczy, czym jest rażące naruszenie prawa i w jaki sposób organy winny prowadzić takie postępowanie, nie zauważa jednak, że właśnie w tej sprawie doszło do tego.

Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie Prezydenta P. do podania kiedy, komu i jakie wydawał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiające realizację usług handlu na tym terenie i doręczenie tych decyzji celem dołączenie do akt sprawy. Wniósł o zwrócenie się do Starosty [...] z wnioskiem od podanie kiedy, komu i jakie wydawał decyzje - pozwolenie na budowę obiektów handlu na tym terenie i doręczenie tych decyzji celem dołączenia do akt sprawy. Kończąc pełnomocnik podniósł, że organ I instancji w tej samej decyzji zobowiązał jednocześnie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia uzyskania ostateczności decyzji, zaznaczając przy tym, iż uchybienie terminu płatności tej opłaty spowoduje naliczanie odsetek ustawowych.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], SKO w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2016 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło i powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] 2016 r. dotyczącą charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponieważ wnioskodawcy oparli swój wniosek na rażącym naruszeniu prawa, obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji pod kątem ich naruszenia i to takiego naruszenia, które ma charakter rażący. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1461/13, Lex nr 1419564). Zarzut rażącego naruszenia prawa (w tym procesowego) musi być powiązany z konkretnym przepisem (wyrok WSA w Łodzi, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 559/14, Lex nr 1944713).

Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2009 r. nie dostrzegło, by decyzja SKO w P. z dnia 24 czerwca 2016 r. badająca tę kwestię, wydana została wadliwie, tj. z takim naruszeniem przepisów postępowania, które umożliwiałoby jej uchylenie. W spornej decyzji z dnia 24 czerwca 2016 r. Kolegium zaznaczyło, iż nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiająca stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia 23 grudnia 2009 r., w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta bowiem poddała analizie wszystkie okoliczności zgłoszone przez wnioskodawców, w szczególności argument jakoby decyzja Prezydenta Miasta P. wydana została na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, bo wartość nieruchomości objętej postępowaniem nie wzrosła, a - zdaniem wnioskodawców - spadła. Kolegium wyraźnie zaznaczyło, iż w postępowaniu nieważnościowym nie poddaje się ponownej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, które doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji. W postępowaniu tym nie przeprowadza się też uzupełniających czynności wyjaśniających i nie ocenia zarzutów podniesionych wcześniej. W tym zakresie Kolegium, działając jako organ I instancji, zaznaczyło, iż argumenty stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., nie zasługują na uwzględnienie w takim postępowaniu. Zgłoszony argument dotyczący spadku wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu nie stanowi rażącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ani też innych przepisów. Podobnie rzecz ma się ze zgłoszonymi przez wnioskodawców zarzutami dotyczącymi innych kwestii dotyczących podjęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, jak np. nieuwzględnienie ograniczenia dysponowania nieruchomością albo zintensyfikowanie funkcji publicznej części nieruchomości, co nastąpiło w wyniku uchwalenia nowego m.p.z.p., albo też wadliwości operatu szacunkowego przygotowanego na potrzeby wyliczenia opłaty planistycznej. Wszystkie te zarzuty mogłyby stanowić podstawę do badania prawidłowości wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2009 r. w ramach zwykłego postępowania odwoławczego, ale nie są wystarczającymi przesłankami do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgłoszone bowiem wadliwości, o ile można je w ogóle do takich zaliczyć, mają niewielki ciężar gatunkowy i nie są oparte o racjonalne, wiarygodne dowody. W decyzji Prezydenta Miasta P. wskazano bowiem sposób ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i wynikające z tego wnioski, które nie zostały przez wnioskodawców w żadnym zakresie obalone.

Jednocześnie Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia SKO w P. z dnia [...] 2016 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. 2009 r. w zakresie ustalonego w niej terminu uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz naliczenia odsetek ustawowych w razie uchybienia tego terminu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadziła zasady uiszczenia przez stronę opłaty planistycznej w terminie 14 dni od uostatecznienia się decyzji, ani też nie uregulowała kwestii odsetek za nieterminową płatność.

Pełnomocnik K. K., A. K., H. K. i M. K. wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję SKO w P., żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej decyzji tego organu z 24 czerwca 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenie art. 6 u.g.n, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. oraz naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 6,7,8,9,11,75,77,78 § 1 k.p.a., co wskutek niewłaściwego wyjaśnienia sprawy i wadliwości zebranego materiału, stanowiącego podstawę wydania decyzji, spowodowało wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących powtórzył argumentację przytoczoną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pełnomocnik podniósł, iż wskazał błędy i nieprawidłowości, jakie organ I instancji poczynił przyjmując dokonaną wycenę i wydając na tej podstawie decyzję z dnia 23 grudnia 2009 r. Były to uwagi dotyczące:

- działki [...], co do której wobec zapisów nowego planu jednoznaczne można stwierdzić, że jej wartość spadła w związku z określeniem nowych funkcji, które powodują w każdym wypadku obniżenie wartości terenu. Obecnie działka [...] stanowi realizację celów publicznych i w żaden sposób nie jest wykorzystywana do innej funkcji;

- działki [...], co do której jej wartość w związku z funkcją [...] została obniżona. W świetle uregulowań starego planu nie było żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu;

- działki [...], co do której funkcja UR pozwalała na realizację usług rzemiosła z mieszkalnictwem lub usług handlu. Obecnie funkcja UC zezwala nie realizację zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2. W decyzji Prezydenta Miasta P. N- [...] z dnia 22 grudnia 2008 r. funkcja oznaczona symbolem UR została zapisana jako usługi rzemiosła, bez określania szczegółowych wskaźników i standardów zabudowy, kiedy faktycznie ustalenia dla oznaczenia UR w tekście planu nie figurują. Z załącznika do operatu szacunkowego opracowanego przez mgr inż. K. F. wynika, że przyjęto ustalenia dla funkcji oznaczonej symbolem URm. Oznaczenie URm oznacza teren o funkcji usług rzemiosła z mieszkalnictwem lub usługi handlu, dla których ustala się szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wolno był przyjmować dla działek [...] i [...] dwóch różnych ustaleń UR i URm dla tego samego terenu. Istniejące funkcje spowodowały zatem obniżenie wartości tych działek, co nakazywało obliczyć tę wartość. Jeżeli faktycznie wystąpi sytuacja, że wartość działki [...] ulegnie wzrostowi, co prawdopodobnie nie będzie miało miejsca, to koniecznym jest dla prawidłowego wyliczenia wzrostu wartości całego terenu pomniejszenie wartości działki o wartość obniżenia ceny działki [...] i [...] . Nawet pobieżna analiza cen wolnorynkowych nie pozwala zaakceptować wartości przyjmowanych przez opracowującego operat szacunkowy. Zapisy "nowego planu" wprowadziły obowiązek realizacji celów publicznych na przedmiotowym terenie, co jest ograniczeniem prawa swobodnego dysponowania nieruchomością i ma wpływ na wartość nieruchomości - zawsze powoduje obniżenie tej wartości.

Postępowanie w sprawie ustalenia stawki z tytułu obniżenia wartości nieruchomości winno być ukończone w terminie nie przekraczającym 6 miesięcy, zgodnie z art. 37 ust. 9 u.p.z.p. Niezakończenie postępowania w ciągu 6 miesięcy powoduje obowiązek wypłaty odsetek na rzecz właściciela nieruchomości, która utraciła wartość. Organ I instancji nie odniósł się wcale do tej kwestii i nie wskazał, jakie wartości winny pomniejszać wartość nieruchomości i jaka jest w związku z tym wartość odsetek.

Kolegium wskazuje, że błędy, jaki znalazły się w decyzji, mogły być zarzucane w odwołaniu od decyzji, kiedy ma wiedzę, że strona nie mogła się odwołać od decyzji, bowiem decyzja nie została jej doręczona i jedynie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwością by w obrocie prawnym nie pozostawała decyzja, która rażąca narusza prawa i która krzywdzi w sposób rażący strony.

Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazali, że organ zamiast wydać decyzję w sprawie zmniejszenie wzrostu wartości nieruchomości wydał decyzję w sprawie zwiększenia jej wartość i naliczył z tego tytułu opłatę. Na mocy zaskarżonej decyzji zamiast odszkodowania na stronę została nałożona opłata. Kolegium, jak wynika z uzasadnienia, wcale nie rozstrzygało tej sprawy i wcale nie odniosło się do tej sprawy. Jedynie Kolegium stwierdziło, że naliczenie opłaty w kwocie ponad 600.000 zł w przypadku, kiedy to strona winna dostać odszkodowanie, nie jest żadnym naruszeniem prawa.

Analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, że Kolegium faktycznie nie przeprowadziło żadnego postępowania, by stwierdzić czy zaskarżona decyzja rażąco narusza, czy też nie narusza prawa. Kolegium nie odniosło się do argumentu, że obiekty wielkopowierzchniowe mogły być realizowane także przed uchwaleniem nowego planu i nie może być wcale mowy o wzroście wartość gruntu w związku z uchwaleniem planu. Nowy plan nie spowodował, że takie obiekty mogą być na tym terenie budowane, co by jedynie mogło skutkować wzrostem wartości gruntów. Nowy plan jedynie używał innej terminologii przy określaniu funkcji terenu, nie zmieniając zasadniczo tych funkcji, tak by wzrastała wartość gruntów wskutek jego uchwalenia. Jest to zrozumiale bowiem kiedyś materiały budowlane były sprzedawane w Centralach Materiałów Budowlanych i Giełdach Budowlanych, które oferowały sprzedaż materiałów w swoich magazynach, a obecnie materiały są kupowane w obiektach wielkopowierzchniowych typu Practicer, Nomi, Leroy Merlin, a sprzedaż odbywa się tu także na paletach i do samochodów ciężarowych i charakter sprzedaży jest także hurtowy.

Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że domaga się zbadania decyzji z punktu zgodności z prawem. Decyzja rażąco naruszała prawo i skarżący domagali się wyjaśnienia dlaczego SKO odmawia stwierdzenie nieważności nie podając przyczyn swojej decyzji Stwierdzenie bowiem, że nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważność nie jest wyjaśnieniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium z urzędu winno zbadać sprawę nawet jeżeli strona - czy nawet jej pełnomocnik- nie umiała w sposób prawidłowy i wyczerpujący odnieść się do wszystkich uchybień. Kolegium miało obowiązek wszelkimi dostępnymi środkami dążyć do tego by sprawę wyjaśnić i w końcu stwierdzić, czy decyzja jest prawidła, czy też nie i czy narusza rażąco prawo czy też nie. Kolegium tego nie uczyniło i dlatego postępowanie przez nie prowadzone zostało dotknięte wadą. Wada ta spowodowała, że sprawa nie została dostatecznie, wyczerpująco wyjaśniona, a decyzja nie rozstrzygnęła w sposób właściwy sprawy, skoro nie oparto jej na istniejących dowodach.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło, o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podniesione w skardze zarzuty zostały rozpatrzone i wyjaśnione zarówno przed organem I jak i II instancji. Kwestionowanie podstawowych założeń organu wydającego decyzję w sprawie opłaty planistycznej, w tym prawidłowości operatu szacunkowego, może stanowić podstawę uchylenia takiej decyzji w postepowaniu odwoławczym, ale nie jest wystarczającą przesłanką do wzruszenia decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżących radca prawny D. K. podtrzymał skargę i jej zarzuty. Jako załącznik do protokołu złożył do akt sądowych pismo procesowe z dnia 11 lipca 2017 r. wraz z załącznikami – kserokopiami decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta P. oraz SKO w P. w związku z dopuszczonym sposobem zagospodarowania działek skarżących przed wejściem w życie planu miejscowego w związku uchwaleniem którego ustalono sporną opłatę planistyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r., nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha (KW nr [...]), położonej w P. przy ul. B. i W. , w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem ww. nieruchomości gruntowej, wszczętym na wniosek pełnomocnika właścicieli nieruchomości złożony w dniu 4 lutego 2016 r. Skarżący wywodzili, że skutkiem wejścia w życie nowego m.p.z.p. był spadek wartości ww. nieruchomości, w konsekwencji powołane w decyzji Prezydenta Miasta P. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania, a zatem decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia SKO w P. podniosło, że ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego działanie organu nadzoru w kontrolowanej sprawie ograniczało się do oceny, czy kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta P. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem, z uwagi na podniesione zarzuty, czy kwestionowana decyzja została ewentualnie wydana z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd zatem stwierdził, że SKO w P. prawidłowo uznało, że w tego typu postępowaniach nie gromadzi się nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Stanowisko to znajduje oparcie o powołanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych, które Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w całości podziela.

W odniesieniu do tak rozumianych ram prawnych postępowania SKO w P. rozstrzygnęło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej ustalenia skarżącym opłaty planistycznej w łącznej wysokości 662.598,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Jednocześnie SKO w P. stwierdziło, że określenie terminu płatności tej opłaty nastąpiło bez podstawy prawnej i w tej części wyeliminowało rozstrzygnięcie z obrotu prawnego.

Zarzuty skargi nakierowane są przede wszystkim na rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r., Nr [...], w części ustalającej opłatę planistyczną i zobowiązującej skarżących oraz uczestnika postępowania S. K. do jej uiszczenia. W tym zakresie, w opinii Sądu, argumentacja przytoczona w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji pozwala podzielić zarzut skargi, iż SKO w P. uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a kontrolowana decyzja nie realizuje wymogu wyczerpującego przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w sposób przewidziany art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Zatem uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ orzekający w trybie nieważnościowym winno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu, która w uzasadnieniu nie zawiera pogłębionych rozważań co do zarzutów strony, tym bardziej w sytuacji, gdy nie było kontroli instancyjnej decyzji, której stwierdzenia nieważności strona obecnie domaga się. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., IV SA/Po 138/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna przy tym sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Należy zatem wskazać, że aczkolwiek w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji SKO w P. prawidłowo wyjaśniło istotę postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym, to w zakresie meritum sprawy ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że zarzuty podnoszone przez stronę, a zdaniem organu stanowiące polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego, mogły być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym, lecz nie w postępowaniu nieważnościowym. W zaskarżonej decyzji dodatkowo wskazano, że argument dotyczący spadku wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ani też innych przepisów. Podobnie, zdaniem Kolegium, rzecz ma się ze zgłoszonymi zarzutami dotyczącymi nieuwzględnienia ograniczenia dysponowania nieruchomością oraz zintensyfikowania funkcji publicznej części nieruchomości.

Oceniając prawidłowość argumentacji organu w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. o ustaleniu opłaty planistycznej nie podlegała kontroli instancyjnej, a to powoduje, że strona składająca wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji ma prawo oczekiwać merytorycznej oceny wszystkich zarzutów podniesionych w stosunku do postępowania oraz wydanej po jego zakończeniu decyzji. Tymczasem, jak wyżej wskazano, uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie pozwalają uznać, że została przeprowadzona ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

Po drugie, zarzuty strony dotyczące operatu szacunkowego, co do których Kolegium wskazuje w uzasadnieniach obu decyzji, że mogłyby stanowić podstawę do ich uwzględnienia w trybie kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta Miasta P., należy uznać za wtórne wobec podstawowego zarzutu podniesionego przez skarżących, tj. naruszenia przez ten organ przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stawiając ten zarzut skarżący podnieśli, iż uznanie o wzroście wartości nieruchomości oparto na niewłaściwym odczytaniu zapisów m.p.z.p. obowiązującego przed jego zmianą przyjętą uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] 2007 r. (uchwała nr [...] Rady Miasta P., ogłoszona w [...].). Na poparcie tych zarzutów pełnomocnik odwołał się do okoliczności faktycznych w postaci wydanych w okresie obowiązywania poprzedniego planu (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1996 r.) pozwoleń na budowę dla obiektów wielkopowierzchniowych oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowych działek w okresie poprzedzającym przyjęcie poprzedniego planu. Na tej podstawie skarżący podnieśli, że wykorzystany na potrzeby sprawy operat szacunkowy sporządzony został wadliwie, przy nieuwzględnieniu faktycznej możliwości zagospodarowania terenu w okresie przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. Powyższe zdaniem skarżących uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem w ich ocenie Prezydent Miasta P. wadliwie przyjął, że wartość nieruchomości wzrosła. W opinii Sądu, przy tak sformułowanych zarzutach, obowiązkiem SKO w P. było odniesienie się do nich, z uwzględnieniem materiału zgromadzonego w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta P.. Sąd zauważa, że w aktach tych znajduje się korespondencja z Miejską Pracownią Urbanistyczną Urzędu Miasta P. (k. nr 182-185 akt admin. organu I instancji), korespondencja z Wydziałem Architektury Urzędu Miasta P. (k. nr 174 akt admin. organu I instancji), co pozwalało również na tej podstawie rozważyć i ocenić, czy zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

W tym miejscu podnieść należy, że z przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty jednorazowej istotny jest wzrost wartości wywołany uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Aby to ustalić należy ocenić zmiany w zakresie przeznaczenia (funkcji) nieruchomości, jakich dokonano w wyniku uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości stanowić ma bowiem różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zob. art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawy do wymiaru jednorazowej opłaty planistycznej wystąpią wyłącznie w przypadku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Obniżenie wartości daje z kolei podstawę do dochodzenia od gminy odszkodowania. Nie jest jednak możliwe, co skarżący wadliwie wywodzą, aby dochodzenie odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości odbywało się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli następuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego - a właściciel zbywa tę nieruchomość – to wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, wysokość opłaty, która jest dochodem własnym gminy, nie może przekraczać 30% wzrostu wartości nieruchomości. Podstawą do ustalenia tej opłaty jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Należy jednakże zauważyć, że zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego wydaje organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i to ten właśnie organ wstępnie ustala, czy można przyjąć, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. Sporządzony następnie operat szacunkowy okoliczność tą z jednej strony ma potwierdzić, a zarazem ma określić wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz na moment jej sprzedaży – już po wejściu w życie nowego planu.

Bezsporne jest i wynika to ze znajdujących się w aktach dowodów, że skarżący oraz uczestnik postępowania S. K. aktem notarialnym w dniu 13 grudnia 2007 r. zbyli działki gruntu nr ew. [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha (KW nr [...]), położone w P. przy ul. B. i W. . Zbywane działki znajdowały się na terenie, dla którego obowiązywał uchwalony w dniu 20 lutego 2007 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w rejonie ulic: S. i S. , którego ustalenia przyjmowały, że działki znajdują się na terenie o symbolach: ZP, KDW1 i KDG (dz. nr [...]), UC i KDW1 (działka nr [...]), UC (działka nr [...]). Funkcja oznaczona symbolem UC to tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Przed uchwaleniem ww. planu, teren na którym położona były ww. działki objęty był m.pz.p. przyjętym zmianą w 1996 r. i według zawartych tam ustaleń działka nr [...] znajdowała się w strefie objętej symbolem P-PSU – tereny o funkcji przemysłowo-składowej, z czego P – to tereny przemysłu (działalność produkcyjna), zakłady produkcyjne i przetwórcze, symbol S – to tereny składów (transport, gospodarka magazynowa, symbol U – tereny przemysłu o funkcji usługowej, do których zalicza się m.i. sprzedaż maszyn, urządzeń i środków transport.

Skarżący podnieśli, iż sugerowany wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, ponieważ zmiana symboli w planie jest czysto nomenklaturalna. Stare oznaczenie planu P-PSU, czyli tereny o funkcji przemysłowo-składowej, w nowym planie zagospodarowania zostało zastąpione oznaczeniem UC i zostało im nadane to samo brzmienie, czyli grunty pod zabudowę usługową – w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2, co sprawia iż nie zmienia się przeznaczenie terenu i tym samym nie zwiększa się jego wartość. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazują na decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego obszaru, wydane w okresie obowiązywania starego planu, na mocy których dla przedmiotowego obszaru dopuszczono zabudowę obiektami handlowymi – budowę domu towarowego sprzedaży masowej, hurtowej i usług wraz z parkingami.

W świetle powyższego rozważenia zatem wymagało, czy Prezydent Miasta P. prawidłowo przyjął, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek skarżących uprawniająca organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Szczegółowych ustaleń odnośnie planu miejscowego obowiązującego do 2007 r. i szczegółowych porównań pomiędzy planami Sąd nie może dokonać samodzielnie, albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś samodzielne badanie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych. Powyższe wymaga jednakże rozważenia i oceny przez organ nadzoru, czemu w tym przypadku SKO w P. nie sprostało, ograniczając się do stwierdzenia, że nie może przeprowadzać dowodu z dokumentów, które nie zostały zgromadzone w toku postępowania organu I instancji. Z powyższych względów, uznając w tej części zasadność zarzutów skargi, Sąd uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO w P..

Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować jej merytorycznej trafności i prawidłowości rozumowania przyjętego przez organ. Ponadto powyższe braki uzasadnień wydanych w sprawie decyzji powodują pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do tych rozstrzygnięć i przedstawienia swojego stanowiska, co również uniemożliwia pełną kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Reasumując stwierdzić należy, że SKO w P. orzekając w sprawie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 – 9, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a rozpatrując sprawę po raz drugi - także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. W opinii Sądu nie można wywodzić, że funkcje dróg i parkingów służących obsłudze terenów przeznaczonych pod funkcję handlową – sklepów wielkopowierzchniowych, obniżają wartość nieruchomości przeznaczonej w całości pod taką działalność handlową. Są to funkcje związane z funkcją podstawową i niezbędne dla jej prawidłowego wykonywania. Również z załączonej do akt sprawy umowy sprzedaży nieruchomości objętej ustaloną opłatą planistyczną wynika, że cena jaką skarżący za nią uzyskali nie obejmowała zróżnicowania ceny 1 m w zależności od przeznaczenia gruntu.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej części decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2009 r., która stanowiła o terminie uiszczenia opłaty oraz konsekwencjach nie dochowania terminu dokonania tej czynności. W tym zakresie argumentację przytoczoną przez organ Sąd w całości przyjął za własną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę 680 zł (pkt 2 wyroku). Na powyższą kwotę składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w P. uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi postępowanie i w uzasadnieniu przyszłej decyzji przedstawi i udokumentuje we właściwy sposób przeprowadzoną analizę materiału dowodowego.