Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5,par. 3, par. 4 ust. 5, par. 7, par. 8, par. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 853/17 w sprawie ze skargi A. L., M. P., J. K., M. O., M. S., P. C., A. K., R. L., D. P., M. J., K. Ś., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 853/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. L., M. P., J. K., M. O., M. S., P. C., A. K., R. L., D. P., M. J., K. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 4 lutego 2016 r. S. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami użytkowymi na parterze i z garażami podziemnymi, z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, na terenie inwestycji stanowiącym działki nr: [...] z obrębu geodezyjnego [...], gmina [...] oraz budowie zjazdów publicznych: z drogi powiatowej nr [...], działki drogowej nr [...] i z drogi gminnej nr [...], działki drogowej nr [...] i [...] oraz z działki nr [...] na działkę nr [...].

W dniu 3 czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy [...] i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na nieprawidłowości przy przeprowadzeniu analizy urbanistycznej.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wójt Gminy [...] zlecił przeprowadzenie kolejnej analizy urbanistycznej, a następnie decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], ustalił na rzecz S. [...] sp. z o. o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami użytkowymi na parterze i z garażami podziemnymi, z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, na terenie inwestycji o powierzchni 9650 m2 stanowiącym działki nr [...], [...] i część działki [...], z obrębu geodezyjnego [...], gmina [...] oraz budowie zjazdów publicznych: z drogi powiatowej nr [...], działki drogowej nr [...] i z drogi gminnej nr [...], działki drogowej nr [...] na teren działki nr [...], określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem. Ponadto organ ustalił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz zostało uzgodnione z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...], Wydziałem Komunikacji, Transportu i Dróg Starostwa Powiatowego w [...], PKP Polskie Linie Kolejowe w [...].

Od powyższej decyzji odwołali się A. L., A. W., K. S., J. K., R. i U. L. oraz A. K., zarzucając organowi nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i nieprawidłowe ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że badana decyzja Wójta Gminy [...] wydana została zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że kwestionowana decyzja posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że analizę urbanistyczną sporządzono w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki i że działki inwestycyjne posiadają dwa fronty: od strony działek drogowych [...] i [...] oraz od strony działki drogowej nr [...]. Oba fronty mają zbliżoną długość mierzącą odpowiednio 110 i 105 metrów. Do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto szerokość frontu mierzącą 110 m, w związku z czym, obszar analizowany wyznaczony został w odległości 330 m wokół granic terenu inwestycji. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i to pomimo przewidzenia dwóch wjazdów i dwóch elewacji frontowych. Teren inwestycji położony jest u zbiegu dwóch ulic (dwóch działek drogowych), zatem możliwe jest posiadanie dwóch elewacji frontowych.

Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja polegać ma na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami użytkowymi na parterze.

W wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna w układzie szeregowym i wolnostojącym oraz zabudowa usługowa, a więc spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Poza tym teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działek drogowych nr [...].

Dalej, Kolegium podniosło, że Wójt Gminy [...] ustalił od strony działek drogowych nr [...] i [...] nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z działką drogową, zaś od strony działki drogowej nr [...] w odległości 10 m od tej działki. Co do zasady linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, jednakże przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia przewiduje możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób. Taka też linia została ustalona w niniejszej sprawie, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia. Ze względu bowiem na fakt, że teren inwestycji z dwóch stron otoczony jest działkami drogowymi, a z jednej strony przylega do terenów infrastruktury kolejowej, w sprawie nie występuje zabudowa sąsiednia pozwalająca na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w myśl § 4 ust. 1 do 3 rozporządzenia. Dla linii zabudowy od strony działek nr [...] i [...] wyznacznikiem mogłaby być działka budowlana nr [...], jednakże działka ta pozostaje niezabudowana. Z kolei dla linii zabudowy od strony działki drogowej nr [...] wyznacznikiem mogłaby być zabudowa na działce nr [...], oddalona o 12 m od granicy działki drogowej. Biorąc jednak pod uwagę to, że zabudowa na działce nr [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy i jest to zabudowa wolnostojąca jednorodzinna, zatem nie mogła być traktowana jako wyznacznik dla linii planowanej zabudowy wielorodzinnej.

Z tych też względów uznano, że organ I instancji, ustalając linię zabudowy jako linię, poza którą nie dopuszcza się wysunięcia jakichkolwiek elementów budynku, działał w granicach określonych przez § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium, również określenie wskaźnika wielkości powierzchni dla nowej zabudowy na poziomie do 35%, odpowiada wymogom § 5 rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 33,4%, z tym, że dla 8 spośród 22 działek wskaźnik jest większy od wnioskowanego, dlatego zdecydowano się zaokrąglić ten parametr do 35. Natomiast przepisy rozporządzenia nie wprowadzają zasad ustalania powierzchni biologicznie czynnej, w związku z czym nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów prawa w tej kwestii.

Odnosząc się do ustalonej szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji w przedziale od 27,6 do 41,4 m, zaś dla elewacji szczytowej (bocznej) w przedziale od 10,3 do 15,5 m organ odwoławczy wyjaśnił, że wartości te ustalono stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z tabelarycznego zestawienia elewacji frontowych budynków wynika, że jego średnia w obszarze analizowanym wynosi 34,5 m, zaś w przypadku elewacji szczytowej (bocznej) wynosi 12,9 m, co po zastosowaniu 20% tolerancji pozwala określić ten parametr odpowiednio w przedziale od 27,6 do 41,4 m dla elewacji frontowych oraz od 10,3 do 15,5 m dla elewacji szczytowych.

Z kolei dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przyjęto wartość na poziomie do 11,9 m, przewidując dodatkowo możliwość zwiększenia tej wysokości o nie więcej niż 3,5 m pod warunkiem wycofania takich elementów elewacji o 6 m od lica elewacji frontowych. Z wyników analizy urbanistycznej wynika, że na sąsiednich działkach nie występuje zabudowa pozwalająca ustalić parametr wysokości elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, zaś średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi 9,6 m. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynków wielorodzinnych, przeanalizowano dodatkowo jak ten parametr kształtuje się dla zabudowy wielorodzinnej i uzyskano średnią na poziomie 11,9 m. Organ I instancji dopuścił zwiększenie zabudowy o maksymalnie jedną kondygnację mierzącą nie więcej niż 3,5 m, przy czym możliwość skorzystania z podwyższenia elewacji uwarunkowana została cofnięciem wszelkich jej elementów od lica elewacji o 6,0 m w głąb budynku. Oznacza to, że ustalenie tego parametru wypełnia dyspozycję § 7 rozporządzenia.

W kwestii geometrii dachu Kolegium wyjaśniło, że dopuszczenie do wybudowania budynku o dachu płaskim jest równoznaczne z przyjęciem, że wysokość dachu (kalenicy) będzie równa wysokości elewacji frontowej. Występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe wielorodzinne posiadają dach płaski, dlatego organ I instancji zdecydował się na takie określenie tego parametru, co jest zgodne z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie nie zawierają przepisów umożliwiających nałożenie na inwestora obowiązku przewidzenia większej ilości miejsc parkingowych, jak też ograniczenia powierzchni użytkowych budynków. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia budowy i nie rozstrzyga, w którym dokładnie miejscu ma zostać wybudowany budynek. Takie kwestie ustalane są na etapie udzielania pozwolenia na budowę i dopiero wówczas rozstrzygana będzie kwestia służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...]. To, że w niniejszej sprawie wyznaczone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy nie oznacza, że zabudowa będzie naruszała prawa osób trzecich wynikające z posiadanych służebności. Poza tym inwestycja została pozytywnie uzgodniona z PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pismem z 26 kwietnia 2016 r.

A. L., M. P., J. K., M. O., M. S., P. C., A. K., R. L., D. P., M. J., K. Ś., K. S. zaskarżyli decyzję Kolegium z [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. W skardze decyzji tej skarżący zarzucili m.in. braki w zakresie określenia parametrów technicznych inwestycji, w tym dotyczących mediów, kanalizacji czy miejsc postojowych oraz braki w zakresie określenia wskaźnika powierzchni zabudowy i związany z tym brak możliwości określenia powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Również pełnomocnik inwestora w piśmie z 20 października 2017 r. zwrócił się o nieuwzględnienie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że uzgodnienia gestorów mediów wygasły we wrześniu tego roku, a zatem z tego powodu nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dalej, podkreślił, że planowana zabudowa jest zbyt intensywna jak na tak małą działkę.

Uczestnicy postępowania U. L. i A. W. przyłączyli się do stanowiska skarżących. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania S. [...] Spółka z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy.

Oddalając skargę Sąd wojewódzki przywołał art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg publicznych, a zgodnie z wnioskiem inwestora wjazd i wejście na teren inwestycji prowadzi od strony drogi powiatowej działki nr [...] i od strony drogi gminnej działek nr [...], przy czym inwestor nie określił żadnego z ww. wjazdów i wejść jako głównego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zważywszy na fakt usytuowania terenu inwestycyjnego u zbiegu tych dwóch ulic, za trafną uznać należy ocenę organu, że działki inwestycyjne posiadają dwa fronty o długości odpowiednio 105 i 110 m, wobec czego wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 330 m wokół terenu inwestycyjnego odpowiada dyspozycji § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wbrew bowiem odmiennym twierdzeniom skargi, nie doszło do obejścia prawa w wyniku przyjęcia do ustalenia obszaru analizowanego tylko jednej ze wskazanych szerokości, a nie ich sumy, skoro niewątpliwie wyznaczony obszar jest obszarem prawidłowym dla obu tych frontów z uwagi na zbliżoną ich szerokość.

Sąd wojewódzki podzielił także stanowisko organów, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą, co pozwalało na wyznaczenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (tj. w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu) regulują przepisy ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przewidując co do zasady wyznaczenie tych parametrów na podstawie średniej, czy poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich z możliwością zastosowania odstępstwa, o ile wynika to z analizy. Oznacza to zatem, że ustawodawca przewidział margines swobody w kształtowaniu zabudowy z tym, że jednak odstępstwa, jako wyjątki od zasady powinny być umotywowane.

W ocenie Sądu, organy zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia ustaliły parametry dla wnioskowanej inwestycji, w należyty sposób uzasadniając wszelkie zastosowane od podstawowych reguł odstępstwa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy nie stanowi o uchybieniu prawa określenie dwóch obowiązujących linii zabudowy w odległości 6 m od granicy z działkami drogowymi nr [...] i w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...], szerokości elewacji frontowej w przedziale 37,6-41,4 m i dla elewacji szczytowej (bocznej) 10,3-15,5 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych do 11,9 m (z odpuszczeniem pod pewnymi warunkami zwiększenia do 3,5 metra) jak i geometrii dachu jako płaskiego. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Na gruncie przedmiotowej sprawy inwestor wnioskował o ustalenie dla inwestycji dachu płaskiego (pismo z dnia 1 marca 2016 r.), zaś sporządzona analiza potwierdza, że geometria dachów istniejących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest różna, od stromych do płaskich (między innymi na sąsiadujących z teren inwestycji działkach nr [...]). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, planowana inwestycja nawiązuje do form dachów istniejących w obszarze analizowanym i to w bliskim sąsiedztwie, tworząc z nimi harmonijną całość. Stąd określenie rodzaju dachu zgodnie z wnioskiem strony odpowiada w pełni § 8 rozporządzenia.

Nie ma także podstaw, w ocenie Sądu wojewódzkiego, do kwestionowania wyznaczonych decyzją organu I instancji i zaaprobowanych przez organ odwoławczy wskaźników: powierzchni zabudowy na poziomie nie więcej niż 35% jak i powierzchni biologicznie czynnej nie więcej niż 25%. W szczególności chybiony jest tu pogląd skargi, iż niemożliwe było określenie tych wskaźników wobec nie wskazania, jaka część działki nr [...] ma zostać zagospodarowana. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazał na dwa aspekty. Po pierwsze: z wniosku inwestora wynika, że jako teren inwestycji potraktował działki nr [...], [...] i [...], jednocześnie stwierdzając, że miejsca postojowe dla działki [...] częściowo zlokalizowane na działce [...] będą przedmiotem oddzielnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wojewódzki nie przychylił się do argumentacji skargi kwestionującej spełnienie warunku zapewnienia obsługi projektowanej inwestycji przez media. Wskazał, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, a akta sprawy potwierdzają, że wnioskodawca przedstawił zapewnienie dostawy mediów. Sąd wyjaśnił także, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezbędne istnienie faktycznego uzbrojenia terenu, ale wystarczające jest już nawet zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa miejscowego i usytuowania inwestycji zbyt blisko terenów kolejowych Sąd pierwszej instancji wskazał, za organem odwoławczym, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pismem z 26 kwietnia 2016 r. zaopiniowały pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, informując, że z powodu zbliżenia zabudowy do terenu kolejowego inwestor zobowiązany będzie do zastosowania środków technicznych gwarantujących spełnienie przepisów wynikających z poszczególnych ustawy i rozporządzeń. Z kolei ustalenie strefy uciążliwości akustycznej o szerokości 50 m, licząc od osi szyn kolejowych, dokonane uchwałą Rady Gminy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] r. podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym P. w gminie K., nie może mieć zastosowania do terenów nie objętych tym planem. W konsekwencji zatem na skutek wydania decyzji nie mogło dojść do naruszenia § 6 ust. 3 ww. uchwały.

W opinii Sądu wojewódzkiego, niezasadny jest także zarzut obrazy przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez niestosowanie nazewnictwa określonego w § 2 ust. 1 pkt a i posługiwanie się nazewnictwem "budynki mieszkalne wielorodzinne, częściowo z lokalami usługowymi na parterze", "powierzchnia sprzedaży". W § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przewidziano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności wymienione tam nazewnictwo.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że użycie w cytowanym przepisie, zwrotu "w szczególności" przesądza o możliwości dalszej precyzacji "rodzaju zabudowy" z użyciem innych jeszcze, niż wyliczone określeń jak i dopuszcza połączenie tych określeń z pewną ich z modyfikacją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co oznacza, że określenie planowanej inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy, odpowiada wymogom stawianym przez ustawodawcę.

Z kolei pojęcie "powierzchni sprzedaży" nie zostało zdefiniowane w tym rozporządzeniu, ale w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Skoro zatem w pkt 2 lit. h) decyzji posłużono się określeniem "powierzchnia sprzedaży" to należało je odczytywać przez pryzmat art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie wymagało doprecyzowania ze strony organu w kierunku, czy chodzi o całą powierzchnię lokalu użytkowego, czy też tylko tą część lokalu, która użytkowania jest jako sala sprzedaży. Nie ma również obowiązku przesądzania w decyzji kwestii, czy wskazana "powierzchnia sprzedaży" dotyczy jednego z pięciu budynków planowanych przez inwestora czy też wszystkich budynków, gdyż szczegółowe rozwiązania planowanych obiektów, w tym w zakresie rozmieszczenia lokali użytkowych (usługowych), stanowią zagadnienie właściwe postępowaniu prowadzonemu w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie warunków zabudowy. W rezultacie określenie dla inwestycji omawianego wskaźnika na poziomie do 500 m2 dokonano w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości.

Sąd wojewódzki stwierdził też, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ale także nie rozstrzyga, w którym konkretnie miejscu zostaną wybudowane budynki. W niniejszej sprawie w należyty sposób zabezpieczono interesy osób trzecich wobec wskazania w decyzji, że inwestycja nie może powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w tym w szczególności poprzez pozbawienie dostępu do drogi.

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał wywód skargi zmierzający do wykazania, że niedopuszczalne jest usytuowanie inwestycji na terenie, który nie ma już wolnych miejsc parkingowych. Nie ma wątpliwości, że zagadnienie to było w niniejszej sprawie przedmiotem analizy organów, które stwierdziły konieczność zapewnienia na terenie działki inwestycyjnej co najmniej 2 miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego i co najmniej dwóch miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni usługowej lub powierzchni sprzedaży w lokalu użytkowym. Problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych ciążyć będzie zatem na inwestorze w toku dalszego procesu inwestycyjnego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu wojewódzkiego, żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż przeprowadzone prawidłowo postępowanie administracyjne pozwalało na przyjęcie, że wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę:

1) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad: kontynuacji funkcji, dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego,

2) § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego wyłącznie w kierunku części zabudowanej z pominięciem łąk i pastwisk,

3) § 4 ust 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób dowolny, nieuwzgledniający linii zabudowy w sąsiedztwie,

4) § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 11,9 m, mimo że na działkach bezpośrednio sąsiadujących wysokość budynków wynosi od 4,5 m do 10,5 m, zaś na działkach sąsiednich niezabudowanych wysokość ta wynosi 0 m,

5) § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że inwestor wskazał dwa fronty działek, które to pojęcie jest wyznacznikiem obszaru analizowanego,

6) art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie i nieokreślenie czy planowana "powierzchnia sprzedaży" dotyczy jednego budynku, czy wszystkich obiektów,

7) § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie przy określaniu powierzchni nowej zabudowy miejsc parkingowych, jakie mają być wykonane - według organu 2 miejsca parkingowe na lokal mieszkalny, 2 miejsca postojowe na każde 100 m powierzchni usługowej lub powierzchni sprzedaży,

8) § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną analizę geometrii dachów,

9) § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zaskarżony wyrok narusza w sposób istotny zasadę dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, określoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyrażenie zgody na budowę budynków mieszkalno-usługowych nie czyni zadość zasadzie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ww. wyrokowi sprzeczność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jego zdaniem, analiza obszaru wytyczonego zgodnie z ww. rozporządzeniem powinna prowadzić do wniosku, że intensywność zabudowy przedmiotowej działki powinna być wypadkową wszystkich działek sąsiednich, tj. nie tylko tych, które są zabudowane, ale także tych, które zabudowane nie są. W konsekwencji prawidłowe wnioski wyprowadzone z przeprowadzonej analizy powinny wskazywać na możliwość zabudowy o intensywności zbliżonej do budownictwa jednorodzinnego, albowiem tylko takie wnioski będą zgodne z zasadami zarówno dobrego sąsiedztwa, jak i kontynuacji funkcji oraz ładu przestrzennego.

Pismem z 21 lutego 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych postaw.

Skarżący kasacyjnie nie wskazał na naruszenie żadnego z przepisów postępowania co oznacza, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego skarżący upatruje w ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o innym przeznaczeniu (mieszkalno-usługowym), niż faktyczna zabudowa występująca w analizowanym terenie. Odniesienie się do powyższego zarzutu należy poprzedzić ogólna uwagą, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż art. 61 ww. ustawy dzieli się na jednostki redakcyjne (ustępy i punkty). Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest zatem wskazanie precyzyjnie, który przepis w jego ocenie został naruszony, tak aby Sąd kasacyjny nie musiał domyślać się jego intencji. Zarzuty skargi kasacyjnej nie określają, który ustęp i punkt, zdaniem autora skargi, został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, tym niemniej jej uzasadnienie w tej części wskazuje na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (skarżący odnosi się do zasady dobrego sąsiedztwa) i w takim zakresie Sąd odniesie się przedstawionego zarzutu. Oceniając ww. kwestię trzeba zauważyć, że skarżący kasacyjnie przyznał, że na terenie objętym inwestycją występują nieuciążliwie usługi takie jak szkoła, gabinet odnowy biologicznej, przychodnia, zdrowia i poczta. Na terenie tym występują również obiekty o funkcji handlowej takie jak sklep "Z.". Bez znaczenia dla oceny dotyczącej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i ciągłości funkcji zabudowy pozostaje czy funkcja usługowa lub handlowa jest realizowana w odrębnych budynkach, czy też połączona jest z zabudową mieszkaniową i w jakiej części. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Powyższe stanowisko uzasadnione jest celem, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa i jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne (tak m.in. Z Niewiadomski w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zostało wyżej wskazane podkreśla się, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wobec powyższego skoro, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie narusza prawo. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji usługowej jako takiej, która da się pogodzić z mieszkaniowym charakterem obszaru.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do ustalonej ilości miejsc parkingowych. Po pierwsze wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ilość tych miejsc została precyzyjnie określona w kwestionowanej decyzji. Ustalono bowiem, że na terenie inwestycji należy zapewnić co najmniej 2 miejsca postojowe dla każdego lokalu mieszkalnego i co najmniej 2 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni usługowej lub powierzchni sprzedaży w lokalach. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w sytuacji, gdy ostatecznie inwestor zrezygnuje z lokali o funkcji handlowej na rzecz innych usług, to decyzja nie będzie określała dla takich lokali żadnych miejsc parkingowych. W ocenie NSA, zapis zawarty w decyzji nie budzi wątpliwości w swej treści: jeśli inwestor nie zrealizuje lokali handlowych to i tak zobligowany będzie do zapewnienia 2 miejsc parkingowych na każde 100 m2 lokalu użytkowego. Obawy zatem skarżącego co do dopuszczenia pełnej dowolności w zakresie wykonania przez inwestora parkingów są nieuzasadnione. Inwestor zobligowany będzie do takiego dostosowania rozmiarów inwestycji na etapie projektowania aby zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych na terenie działki inwestycyjnej. Wskazać także należy, że nie można skutecznie zarzucić organom administracji dowolności w ustaleniu ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do lokali mieszkalnych oraz usługowych, w tym handlowych. Zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie organy administracji mają pewną dowolność, przy czym niewątpliwie muszą brać pod uwagę uwarunkowania terenu. Z akt sprawy wynika natomiast, że sposób ustalania ilości miejsc parkingowych nie był zupełnie dowolny, jak sugeruje skarżący kasacyjnie, lecz odpowiada zasadom wprowadzonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla sąsiednich terenów. Przykładowo w uchwale Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru P. wskazano, ustalając zasady dotyczące systemów komunikacji, wskaźnik 2 miejsc postojowych na 1 mieszkanie. Podobne zapisy znajdują się w innych uchwałach.

Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przepis ten w niniejszym postępowaniu nie miał i nie powinien mieć zastosowania. Przepisy ww. rozrządzenia mają zastosowanie na kolejnym etapie inwestycji tj. wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu, że dla nieruchomości można ustalić 2 fronty działek. Niewątpliwie ustalenie frontu działki, co do zasady, jest bardzo istotne dla prawidłowości wydania rozstrzygnięcia. Rozporządzenie wiąże bowiem z tym parametrem m.in. wielkość obszaru analizowanego, jednakże po pierwsze, ani ustawa, ani rozporządzenie nie zakazuje ustalenia więcej niż jednego frontu działki, Możliwość taka wynika też z przyjętej definicji tego pojęcia, która stanowi, że jest to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, działka przylega do dwóch dróg i z każdej z nich posiada wjazd, nie można stwierdzić, że działka posiada jeden front. Po drugie, niezależnie od powyższego, wyznaczenie 2 frontów działki w niniejszej sprawie zamiast jednego pozostawało bez znaczenia dla ustalenia parametrów inwestycji. Oba fronty mają bowiem zbliżoną długość, odpowiednio 110 i 105 m, w związku z czym, obszar analizowany został wyznaczony w odległości 330 m wokół granic terenu inwestycji. Oznacza to, że prawidłowo organ wyznaczył analizowany obszar bez względu na to, którą z części działki uznałby za frontową (jeśli stwierdziłby, że działka może posiadać jedynie 1 front).

Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentów skargi kasacyjnej co do wadliwie ustalonej intensywności zabudowy, bez uwzględnienia niezabudowanych terenów pól, łąk i pastwisk. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy jednoznacznie wskazuje, co jak się zdaje uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że przy określaniu parametru wskazanego w § 5 rozporządzenia (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu) organ zastosował ust. 2 tego rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż wielkość średnia. Analiza funkcji wykazała natomiast, że dla działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi omawiane wartości wynoszą od 35,2% do 64,7 %, co pozwala na ustalenie w niniejszej sprawie wskaźnika na poziomie 35%. Jedynie na marginesie wskazać należy, że tak ustalony wskaźnik zbliżony jest do dolnej wartości z ww. przedziału, a nawet gdyby był obliczony z uwzględnieniem działek niezabudowanych, to i tak mieściłby się w granicach wielkości powierzchni zabudowy występujących na obszarze analizowanym.

Brak jest również podstaw do kwestionowania ustaleń organu, co do sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnia przyczyny odstąpienia od zasady określenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, co szczegółowo wynika również z przeprowadzonej analizy funkcji i prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaaprobował takie ustalenia organów.

Nie można również zaakceptować zarzutów skargi kasacyjnej, co do sposobu ustalania kształtu dachu. Ustalenia organu w tym zakresie są zgodne z wnioskiem Spółki, a wobec faktu, że planowana inwestycja nawiązuje do form dachów występujących w obszarze analizowanym, w szczególności w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, to ustalenia organu, co do płaskiego kształtu dachu odpowiadają prawu.

I wreszcie NSA nie podzielił zarzutów dotyczących wątpliwości skarżącego kasacyjnie odnoszących się do nieprecyzyjnego określenia wielkości powierzchni sprzedaży. W ocenie Sądu, zapis znajdujący się w pkt 2h decyzji "Powierzchnia sprzedaży: do 500 m2" jednoznacznie wskazuje, że wielkość ta odnosi się do całej inwestycji. Innymi słowy na terenie objętym inwestycją cała powierzchnia lokali, w których będzie realizowana funkcja handlowa nie może przekraczać 500 m2.

Konkludując, należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania - Spółki S. [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do domagania się zasądzenia zwrotu takich kosztów pomiędzy uczestnikiem postępowania, a skarżącym kasacyjnie.