Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 104/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3a, art. 4 pkt 11, art. 4 pkt 16, art. 98, art. 98a, art. 144, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta ustalił w stosunku do E. M. opłatę adiacencką w wysokości 5.130 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położnej w G. przy ul. D., stanowiącej działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], km [...], obręb W., wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2011 roku.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że E. M. pismem z dnia 14 lutego 2010 r. wniosła o zatwierdzenie podziału działki nr [...], km [...], obręb W. w G., przy ul. D., na piętnaście ww. działek. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2011 roku.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2013 r. ustalił, iż w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 17.100 zł. Przed podziałem wynosiła bowiem 4.586.000 zł, a po podziale 4.603.100 zł. Wyjaśnił również, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta G.

Organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 u.g.n. i wskazał, że Rada Gminy Miasta - uchwałą z dnia 23 marca 2005 r., nr [...] - określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 5.130 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. podniosła, że nieprecyzyjnie została ustalona wartość nieruchomości w powiązaniu z tym, że w związku z jej wnioskiem o podział została wywłaszczona z części nieruchomości, co spowodowało ewidentny ubytek w nieruchomości. Stwierdziła, że bez wydania decyzji odszkodowawczej nie da się określić faktycznego wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zarzuciła nadto, że "przeliczenia" związane z określeniem wartości drogi wewnętrznej są za wysokie, zwłaszcza, że droga nie ma żadnej wartości pieniężnej dla poszczególnych działek, a wartość mają wyłącznie same działki.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", oraz art. 98a ust. 1, 1a i 3 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 i 3 u.g.n. i wyjaśnił, że podział działki nr [...] położonej w G., obr. W. przy ul. D., na działki o numerach: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (wydzielona na drogę wewnętrzną), [...] (wydzielona na drogę publiczną) zatwierdzony został ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2011 r., a zatem zgodnym z prawem było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości i przeprowadzenie w jego ramach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu stwierdzenie, czy w wyniku zatwierdzonego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 5 kwietnia 2011 r. tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta z dnia 23 marca 2005 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 49, poz. 967), w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości tej nieruchomości przed i po podziale.

Organ stwierdził także, iż z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 31 maja 2013 wynika, że stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wyjaśnił również, że przy wycenie nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniował pojęcie "nieruchomości podobnej", przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem ww. cechy w ocenie ustawodawcy niewątpliwie stanowią o podobieństwie (albo braku podobieństwa) nieruchomości porównywanych, przy czym katalog tych cech nie jest zamknięty.

Organ odwoławczy stwierdził, że z operatu wynika, iż przy szacowaniu wartości działki nr [...] jej powierzchnię zmniejszono o powierzchnię działki nr [...] (wydzielonej pod drogę publiczną), co jest zgodne z przepisem art. 98a ust. 3 u.g.n. Łączna powierzchnia nieruchomości wycenianej (bez uwzględnienia rzeczywistej powierzchni działki nr [...]) wynosi 10.859 mkw. W operacie biegły określił wartość działki nr [...] przed podziałem na kwotę w wysokości 4.586.000 zł oraz wartość działki po podziale na kwotę w wysokości 4.603.100 zł. Na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G., rejon ulicy Ż. i G. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 75, poz.1423). W operacie stwierdzono, że w ww. uchwale przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (06MN1). Z planu miejscowego wynika, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (06 MN1). Natomiast działka nr [...] przeznaczona jest na ulicę dojazdową (23KD 1/2).

Kolegium wyjaśniło, że analizując lokalny rynek nieruchomości biegły wytypował cechy nieruchomości wpływające na ich wartość (tj. lokalizacja, otoczenie, wielkość powierzchni, uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną) oraz określił ich gradację. Przyjął rynek podobnych niezabudowanych działek gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowym. Dla potrzeb wyceny przed podziałem rzeczoznawca przeanalizował rynek terenów G. i G. położonych w niedalekiej odległości od obwodnicy trójmiejskiej, zaś po podziale - rynek dzielnicy M. i terenów pobliskich gdyńskich dzielnic. Jak wskazano w operacie, obszar rynku przyjęto z uwagi na lokalizację wycenianego gruntu i podobieństwo lokalizacyjne obiektów na ww. terenie. W operacie wskazano, że metodę porównywania parami wybrano ze względu na dostępność i ilość danych dotyczących transakcji gruntów podobnych do wycenianego. Określono trend czasowy (minus 3% w skali roku).

Kolegium stwierdziło, że przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem działki nr [...] za podstawę określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości o podobnych cechach, do porównania wzięto trzy transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobne do przedmiotu wyceny pod względem cech rynkowych mających wpływ na wartość. Przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości: 1/ z roku 2011, o pow. 9793 mkw., położonej w G., cena rynkowa 350 zł/mkw.; 2/ z roku 2012, o pow. 3382 mkw., położonej w G., cena rynkowa 351,86 zł/mkw; 3/ z roku 2011, o pow. 5685 mkw, położonej w G., cena rynkowa 349,98 zł/mkw. W operacie biegły skorygował różnice m.in. w lokalizacji, wielkości gruntu i uzbrojeniu, następnie obliczył wielkość poprawek cenowych dla cen uzyskanych w poszczególnych transakcjach. Wartość 1 mkw. gruntu przed podziałem została oszacowana na kwotę 422,33 zł.

Przy określeniu wartości nieruchomości po podziale na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], za podstawę określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości o podobnych cechach, do porównania wzięto trzy transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przyjętego rynku lokalnego, najbardziej podobne do przedmiotu wyceny pod względem analizowanych cech mających wpływ na wartość. Przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości: 1/ z roku 2012, o pow. 934 mkw., położonej G., cena rynkowa 535,33 zł/mkw; 2/ z roku 2012, o pow. 498 mkw., położonej G., cena rynkowa 602,41 zł/mkw; 3/ z roku 2011, o pow. 364 mkw., położonej G., cena rynkowa 665.93 zł/mkw. Biegły skorygował różnice m.in. w wielkości gruntu i uzbrojeniu, następnie obliczył wielkość poprawek cenowych dla cen uzyskanych w poszczególnych transakcjach. Ponadto biegły zróżnicował wartość 1 mkw. gruntu z uwagi na wielkość powierzchni zgodnie z oceną cech rynkowych opisaną na stronie 11 operatu szacunkowego, oceniając powierzchnię działek mieszczących się w przedziale od 715 mkw. do 930 mkw. jako średnią. Dla działek w przedziale od 715 mkw. do 930 mkw. wartość 1 mkw. gruntu po podziale oszacował na kwotę 538,85 zł, zaś dla działek mieszczących się w przedziale od 620 mkw. do 640 mkw. wartość 1 mkw. gruntu oszacował na kwotę 547,52 zł.

Organ wyjaśnił nadto, że prawidłowo wartość jednostkową gruntu drogowego stanowiącego drogę wewnętrzną (działka nr [...]) rzeczoznawca określił poprzez analizę cen sprzedaży udziałów w drogach wewnętrznych na terenie G. Do porównania przyjął 3 transakcje: 1/ z 2011 r., działka o pow. 479 mkw., położona w G. przy ul. C., jednostkowa cena udziału w drodze - 52,19 zł; 2/ z 2012 r., działka o pow. 1379 mkw., położona w G. przy ul. C., jednostkowa cena udziału w drodze - 58,01 zł, 3/ z 2012 r., działka o pow. 300 mkw., położona w G. przy ul. Ł., jednostkowa cena udziału w drodze - 67,75 zł. Wartość gruntu drogowego została określona na kwotę 57,04 zł/mkw. W konsekwencji wartość całego wycenianego gruntu przed podziałem została określona na kwotę 4.586.000 zł, zaś po podziale została określona na kwotę 4.603.100 zł. W związku z powyższym różnica wartości ww. nieruchomości przed i po podziale przedmiotowej nieruchomości wyniosła 17.100 zł.

Kolegium uznało przedstawioną wycenę odnośnie przedmiotowej nieruchomości za rzetelną i zgodną z przepisami ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kolegium stwierdziło również, że powyżej omówiony operat szacunkowy - sporządzony przez osobę mającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, stanowi dowód, że w niniejszym przypadku nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W tym zakresie organ udowodnił, że zaistniał określony w treści operatu szacunkowego wzrost wartości spowodowany podziałem przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, podniesiona w odwołaniu kwestia dotycząca wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma znaczenia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Natomiast wartość działki drogowej (droga wewnętrzna) została wyceniona w sposób prawidłowy przez rzeczoznawcę majątkowego mającego uprawnienia do określenia wartości nieruchomości, zaś twierdzenia strony dotyczące zawyżenia wartość tej działki są nieuzasadnione i nie poparte żadnymi dowodami.

W skardze na powyższą decyzję E. M. ponownie zarzuciła, że "przeliczenia" związane z określeniem wartości drogi wewnętrznej są za wysokie, zwłaszcza że droga ta nie ma żadnej wartości pieniężnej dla poszczególnych działek, a wartość mają wyłącznie same działki. Stwierdziła, że wydanie decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej miałoby uzasadnienie, gdyby z powodu podziału nieruchomości wzrosła ich wartość i dla funkcjonowania podzielonej nieruchomości potrzebne były inwestycje ze strony Miasta, innego urzędu lub instytucji, a taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Jedynym takim źródłem mogłaby być inwestycja w komunikację pomiędzy działkami i poprowadzenie w drodze mediów do każdej z działek na koszt gminy. Działka pod drogę wewnętrzną nie została przekazana miastu i tym samym nie spowodowała powstania koniecznych wydatków na wybudowanie drogi, a media do poszczególnych działek będą prowadzone w drodze na koszt właścicieli działek. To właściciele będą zatem ponosić wszystkie koszty związane z budową drogi wewnętrznej, a sposób wyceny działek został wykonany tak jakby dojazd do działek był drogą publiczną, a nie rodził koniecznych kosztów związanych z jej wykonaniem przez właścicieli działek. Zdaniem skarżącej, opłata adiacencka dotyczy opłaty dla gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, co w konsekwencji będzie za sobą niosło konieczne nakłady przez gminę (budowa drogi, mediów i inne), czyli opłata ta jest pewną rekompensatą dla gminy za konieczne koszty związane z podziałem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie jako "u.g.n.".

Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147

i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. określa zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził - na wniosek skarżącej - podział nieruchomości nr [...], km [...], obręb W., położonej przy ul. D. w G., na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zostanie ustanowiona służebność drogowa zapewniająca dostęp do drogi publicznej. W decyzji tej określono również, że za spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej uważa się także zbycie działek wraz z udziałami w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 5 kwietnia 2011 r., a więc do dnia 5 kwietnia 2014 r. organy administracji publicznej uprawnione były rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 4 grudnia 2013 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu, tj. przed datą 5 kwietnia 2014 r.) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

Bezsporne było również, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta z dnia 23 marca 2005 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości tej nieruchomości przed i po podziale.

Zachodziły zatem podstawy prawne, pod warunkiem stwierdzenia, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, do ustalenia opłaty adiacenckiej według stawki określonej w ww. uchwale.

Powyższe okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organy w niniejszej sprawie i nie były kwestionowane przez stronę.

Bezzasadnie natomiast skarżąca kwestionowała możliwość orzeczenia o opłacie adiacenckiej z tytułu samego wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wskazać należy, że z art. 4 pkt 11 u.g.n. wynika jednoznacznie, że ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej należy przez to rozumieć m.in. opłatę ustaloną w związku z podziałem nieruchomości. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. nie jest zatem niezbędne wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to odpowiedni organ jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Samoistną przesłanką ustalenia opłaty w trybie art. 98a ust. 1 u.g.n. jest zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Wbrew twierdzeniom skarżącej, dla ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie jest niezbędne istnienie potrzeby realizacji inwestycji ze strony gminy w celu funkcjonowania podzielonej nieruchomości. Opłatę przewidzianą w tym przepisie stosuje się niezależnie od innych opłat adiacenckich, w tym opłaty adiacenckiej ustalanej na podstawie art. 144 u.g.n. z tytułu uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Również bez znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem jest okoliczność opodatkowania powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w których kwestionowała ona zasadność określenia w operacie szacunkowym wartości wydzielonej działki pełniącej funkcję drogi wewnętrznej, Sąd zważył, że w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej podstawowym i obligatoryjnym dowodem wskazującym na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n.). To w operacie szacunkowym następuje określenie wartości nieruchomości przed podziałem oraz wartości nieruchomości powstałych po podziale, co pozwala na ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organy orzekające w przedmiocie opłaty adiacenckiej są obowiązane do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, zaś w razie powstania wątpliwości organu albo zakwestionowania wniosków operatu przez stronę postępowania, rzeczoznawca majątkowy powinien być wezwany do złożenia wyjaśnień do sporządzonego operatu. W przedmiotowej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego został prawidłowo przeprowadzony, natomiast strona skarżąca nie żądała złożenia przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień co do jego treści i wniosków.

Zdaniem Sądu, zarzuty strony skarżącej wobec operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie nie są zasadne, a organ odwoławczy prawidłowo ocenił operat jako rzetelny i sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił z jakich przyczyn zarzuty skarżącej nie są zasadne. Brak było podstaw, aby w postępowaniu przedmiotowym prowadzić dalsze postępowania dowodowe, albowiem materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w kwestii operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu i powtórzonych w skardze, Sąd w pełni podzielił wyczerpujące stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Analiza operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami art. 151 – 159 u.g.n. oraz przepisami wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) - zwanego dalej "rozporządzeniem". Z operatu szacunkowego wynika, że istniały podstawy do przyjęcia podejścia porównawczego i metody porównywania parami, albowiem na badanym rynku nieruchomości występowały transakcje, których przedmiot stanowiły nieruchomości podobne do podlegających wycenie, a biegłemu znane były cechy nieruchomości podobnych brane pod uwagę przy ich nabywaniu.

Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny i jej metoda były prawidłowe i zgodne ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Zastosowane przez rzeczoznawcę dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega zatem na określaniu wartości nieruchomości wycenianej na podstawie cen transakcyjnych, jakie osiągnięto na normalnym rynku za podobne nieruchomości. Podkreślić należy, że tzw. nieruchomości podobne nie oznaczają nieruchomości identycznych (np. co do obszaru). Nieruchomości podobne są to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest do siebie najbardziej zbliżony. Rzeczoznawca wskazał w treści operatu (str. 10 i 11), że ustalił wartość nieruchomości na podstawie analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, uwzględniając ich następujące atrybuty cenowe: lokalizacja, otoczenie, wielkość powierzchni gruntu, uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną. Określił i uzasadnił także trend czasowy oraz wagi cech rynkowych. Z treści operatu jednoznacznie wynika, że wszystkie powyższe okoliczności biegły rzeczywiście uwzględnił.

Należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca nie kwestionowała zaskarżonej decyzji, a także treści i wniosków operatu szacunkowego, w zakresie wyceny nieruchomości wydzielonych pod budownictwo mieszkaniowe. Również Sąd, rozpoznający sprawę, nie znalazł podstaw do podważenia wartości dowodowej operatu szacunkowego także w tym zakresie. Operat został bowiem sporządzony w sposób rzetelny i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnośnie zarzutu, w którym skarżąca kwestionowała zasadność wyceny w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną, koniecznym była analiza stanu przedmiotowej nieruchomości istniejącego po ostatecznym zatwierdzeniu jej podziału. W wyniku decyzji podziałowej wydzielone zostały działki pod zabudowę jednorodzinną - wolnostojącą o numerach [...], działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną o numerze [...] (w planie miejscowym położona również w strefie zabudowy domami jednorodzinnymi, wolnostojącymi) oraz działka nr [...] stanowiąca fragment pasa drogowego drogi publicznej - według planu miejscowego przeznaczona pod drogę dojazdową, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta G. Z projektu podziału, stanowiącego załącznik do ww. decyzji, jak również z samej treści tejże decyzji, wynika, że funkcję dostępu do drogi publicznej dla wydzielonych działek ma wypełniać działka nr [...] (droga wewnętrzna), która nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta G.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że działka nr [...] - wydzielona pod drogę publiczną, została prawidłowo wyłączona z wyceny zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. W myśl tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenia istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Powyższej okoliczności nie kwestionowała skarżąca zarówno w skardze jak i w toku postępowania przed organami. Podnoszona w odwołaniu kwestia wywłaszczenia części nieruchomości (jak należy rozumieć, ww. działki przeznaczonej pod drogę publiczną) i ustalenia za tę działkę odszkodowania nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Tryb ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne określa art. 98 u.g.n.

Brak było natomiast podstaw, aby wydzieloną działkę nr [...], przeznaczoną pod funkcję drogi wewnętrznej, również wyłączać z wyceny. Przemawiają za tym następujące okoliczności. Przede wszystkim brak jest przepisu prawa, który z wyceny wyłączałby nieruchomości wydzielone pod drogi mające pełnić taką funkcję. Droga wewnętrzna nie stanowi bowiem drogi publicznej (por. przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

- Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W konsekwencji, przy wycenie tego rodzaju nieruchomości należy brać pod uwagę jej rzeczywistą wartość, która w praktyce sprowadza się do wartości udziałów zbywanych właścicielom poszczególnych działek przeznaczonych pod realizację budynków mieszkalnych. Działka stanowiąca drogę wewnętrzną z jednej strony nie przedstawia bowiem wartości takiej jak działka budowlana, ponieważ nie może być zabudowana w sposób analogiczny, jak działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Nie ma zatem przy wycenie znaczenia, że działka wydzielona pod drogę wewnętrzną położna jest na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe, albowiem przy ustalaniu wartości takiej nieruchomości konieczne jest uwzględnienie drogowego charakteru takiej działki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212511). Z drugiej jednak strony - wbrew stanowisku skarżącej, działka wydzielona pod drogę wewnętrzną nie jest całkowicie pozbawiona wartości, albowiem nabywcy działek budowlanych nabywają również udział w nieruchomości będącej drogą wewnętrzną w celu zapewnienia nabytym działkom budowlanym niezbędnego dostępu do drogi publicznej. Bez tej działki (drogi wewnętrznej) – stanowiącej dojazd do drogi publicznej, działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (nieposiadające bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) straciłyby bowiem przymiot budowlanych (vide art. 4 pkt 3a u.g.n.).

Zaskarżona decyzja, jak również operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, będący dowodem na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z jej podziałem, w pełni realizują powyższe zasady. W operacie szacunkowym uwzględniono taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Rzeczoznawca majątkowy ustalił średnią jednostkową cenę transakcyjną udziału w działce stanowiącej drogę wewnętrzną dla nieruchomości położonych w dzielnicach G. sąsiadujących z dzielnicą M.

Dodać należy, że wycena działki stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną nie została dokonana, jak to ujęła skarżąca, tak jakby "dojazd do działek był drogą publiczną". Przeciwnie, działka ta została prawidłowo wyceniona jako droga wewnętrzna, poprzez ustalenie cen transakcyjnych udziałów w takich nieruchomościach zbywanych właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Nie jest przy tym okolicznością istotną dla wyceny wartości tego rodzaju nieruchomości fakt, że właściciele działek budowlanych będą ponosić koszty budowy drogi wewnętrznej na działce wydzielonej pod taką funkcję. To czy droga wewnętrzna zostanie na tej działce faktycznie urządzona pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie ma to również znaczenia dla zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Nie znajduje zatem potwierdzenia w logicznym i prawidłowym wywodzie zawartym w operacie szacunkowym oraz wyczerpujących wyjaśnieniach zawartych w zaskarżonej decyzji, stanowisko skarżącej, zgodnie z którym, w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości, działka wydzielona pod drogę wewnętrzną nie ma żadnej wartości, a wartość mają wyłącznie działki wydzielone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że na badanym rynku nieruchomości występują transakcje obejmujące zbycie udziałów w nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Stanowisko skarżącej nie znajduje oparcia w charakterystyce badanego rynku obrotu nieruchomościami, a w konsekwencji stanowi nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi założeniami i wnioskami operatu szacunkowego.

Reasumując, Sąd uznał, że analiza treści operatu szacunkowego nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy - dokonując wyceny - naruszył zasady szacowania nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. Gołosłowne zarzuty skarżącej nie podważają prawidłowości i wiarygodności operatu. Dokonując analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył zatem przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalona na podstawie tego operatu kwota wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału jest prawidłowa, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.