Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4182/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 b ust. 1,art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 xxz
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 555/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2020 r. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 555/20, uwzględnił skargę Gminy P. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie rozpatrzenia petycji.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że przeprowadzone przez Radę Gminy P. obrady i głosowanie nie naruszają prawa, w tym w zakresie zachowania wymogu ich jawności. Tym samym Wojewoda, stwierdzając nieważność uchwały, która nie była dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa, naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i wadliwie zastosowanie, oraz art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą covidową poprzez jego faktyczne pominięcie w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Sąd zaakcentował, że skoro ustawodawca przewidział w art. 15zzx ustawy covidowej możliwość odbywania sesji i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, iż przepis art. 15zzx ust. 1 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 14 ust. 1 i 11b u.s.g., zaś reguły wykładni prawa wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny, co wskazuje na zasadność zarzutu skargi w tym przedmiocie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVID-19 (tytuł tego aktu prawnego) nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie gminnym. Jeśli z art. 11b u.s.g. wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest właśnie ustawa covidowa. Prawidłowość wyżej przedstawionego stanowiska potwierdza także treść art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie zasady jawności w różnych wymienionych w nim przypadkach, m.in. ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i bezpieczeństwa.

Podkreślono, że ustawodawca wprowadzając rozwiązanie określone w ustawie covidowej godził się na ograniczenie zasady jawności w takim stopniu, jaki wynika z tego trybu zarówno obrad, jak i głosowania. Również Rada Gminy korzystając z tego - przewidzianego ustawą - uprawnienia nie mogła jednocześnie naruszyć prawa. Nie można przy tym mówić o naruszeniu zasady jawności głosowania, skoro imienny sposób głosowania został niezwłocznie po dostarczeniu głosów Przewodniczącemu Rady Gminy podany do publicznej wiadomości. Jest to co najwyżej nieznaczne przesunięcie czasowe pomiędzy oddaniem głosu, a ujawnieniem sposobu głosowania i ustaleniem jego wyniku. Nieznaczne, bo – jak twierdzi Gmina, a organ tego twierdzenia skutecznie nie podważył - głosowanie odbyło się w pierwszej części sesji, a ogłoszenie wyników głosowania nastąpiło w drugiej części sesji tego samego dnia po godz. 14.00. Antonimem pojęcia "jawny" jest termin "tajny", a tajny to taki, który nie jest znany, nieujawniony. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Wskazując, że zasada jawności służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach Państwa i jego organów oraz innych organów władzy publicznej oraz ma na celu zapewnienie transparentności życia publicznego i gospodarowania mieniem publicznym, Sąd stwierdził, że Rada Gminy powyższe założenia zrealizowała. Z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] maja wynika bowiem, że w terminie poprzedzającym sesję, pomiędzy 18 a 22 maja, doręczono radnym materiały dotyczące projektowanych uchwał, przewidzianych na zdalne obrady Komisji Rady. W tym czasie radni zgłaszali pytania i otrzymywali stosowne odpowiedzi. Nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one zaopiniowane pozytywnie. Przewodniczący Rady przedstawił przedmiot obrad i zarządził przerwę w celu odebrania od radnych przebywających w swych miejscach zamieszkania kart do głosowania. Wyniki głosowania zostały podane do publicznej wiadomości łącznie z informacją o tym, jak głosowali poszczególni radni. Zostały też zachowane wymogi szerzej rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b tej ustawy - prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, które nie zostało w żaden sposób naruszone.

Co prawda nie było możliwe przy tym trybie obradowania zapewnienie obywatelom wstępu na sesję, a radnym jednoczesnego prowadzenia dyskusji, ale tryb ten został przewidziany i usankcjonowany przez ustawodawcę. Kwestionowane obrady i głosowanie nie były prowadzone z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lecz korespondencyjnie, ale jest to tryb dopuszczony przepisem art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej. Wskazany przepis prawa pozostawia gminie prawo wyboru trybu obrad i głosowania: korespondencyjny, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub mieszany, a gmina nie musi tłumaczyć się przed organem nadzoru, który tryb wybiera. Jest to jej uprawnienie wynikające z tego przepisu. Wobec tak wybranego - a dopuszczonego ustawą szczególną - trybu obrad i głosowania możliwe wymogi zasady jawności podejmowania uchwał z art. 14 u.s.g. zostały w ocenie Sądu zachowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 11b i art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 14 u.s.g., wprowadzającym odstępstwo od zasady ogólnej wymagającej wspólnego podejmowania rozstrzygnięć przez radę gminy w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, a w konkluzji tego przyjęcia, że jeśli z art. 11b u.s.g. wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa covidowa - podczas gdy przepis art. 15zzx ustawy covidowej nie wyłączył stosowania ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani nie wyłączył wynikającej z tej ustawy i innych ustaw (w tym art. 61 Konstytucji RP) zasady jawności działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym;

2) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wobec korespondencyjnego trybu obrad i głosowania wszystkie możliwe do zachowania wymogi zasady jawności z art. 11b u.s.g. zostały przez Radę Gminy P. spełnione (poprzez upublicznienie wyniku głosowania oraz sposobu głosowania przez każdego z radnych, zapewnienie prawa obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy), podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie jawność ta nie została zachowana, albowiem jawnością były objęte jedynie czynności (o charakterze technicznym) Przewodniczącego Rady Gminy P. (takie jak: otwarcie sesji, przedstawienie porządku obrad, zarządzenie przerwy, wznowienie obrad, odczytanie tytułu projektu danej uchwały, poinformowaniu o wydaniu przez odpowiednie komisje pozytywnych opinii oraz odczytanie wyników imiennego głosowania radnych nad uchwałą), a nie właściwe posiedzenie Rady Gminy P.;

3) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zastosowanie tego przepisu - i prowadzenie sesji w sposób zdalny (korespondencyjny) - zwalnia radę gminy z obowiązku wspólnego obradowania;

4) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że głosy zostały oddane w momencie, w którym pracownik Gminy odebrał je od radnych pozostających w swych domach, dostarczył je Przewodniczącemu Gminy, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie głosowanie radnych nad uchwałami - wobec zarządzonej przez Przewodniczącego Rady Gminy przerwy w obradach - przebiegało poza posiedzeniem Rady,

5) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zarzut organu nadzoru dot. quorum jest nieuzasadniony, gdyż zostało ono ustalone adekwatnie do korespondencyjnego obradowania, tj. na podstawie liczby oddanych "Kart obecności radnego", podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie głosowanie radnych nad uchwałami odbyło się poza posiedzeniem, w związku z czym nie sposób mówić o jakimkolwiek quorum rozumianym jako minimalna liczba członków zgromadzenia (tu: obradującej Rady Gminy P.), niezbędna do prowadzenia obrad lub podjęcia wiążących decyzji, np. w przedmiocie podjęcia uchwały; głosowanie odbyło się poza formalnym posiedzeniem, zatem nie sposób mówić o obradującym organie stanowiącym i o podejmowaniu przez niego uchwał, ale jedynie o wyrażeniu woli przez grupę radnych w danej sprawie - dla której quorum się nie ustala;

6) art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że realizacja zasady jawności działań organów gminy ulega zmianie w przypadku obradowania i głosowania korespondencyjnego i nie wymaga zapewnienia mieszkańcom wstępu na sesje rady gminy, zapewnienia prowadzenia dyskusji między radnymi w jednym czasie i jej śledzenie przez obywateli - co w ocenie skarżącego kasacyjnie przybiera postać "niemych obrad" Rady, niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa;

7) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy P. i stwierdzeniu, że jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 P.p.s.a., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym wobec wskazania przez Sąd, że jest to jedyna wystarczająca przyczyna uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może być ono uchylone.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w skardze kasacyjnej, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy covidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Z przywołanej treści art. 15zzx ww. ustawy wprost wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada gminy może podejmować uchwały korespondencyjnie. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że samo negowanie dopuszczalności tego trybu w podejmowaniu uchwał przez radę gminy stanowi wykładnię contra legem.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy stosowania zasady jawności wyrażonej zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 11b, art. 14 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.s.g. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie jawność obrad sesji rady gminy stanowi wartość nadrzędną, która nie może być ograniczona lub wyłączona. Do tego zagadnienia sprowadzają się w istocie zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy covidowej sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał (art. 14 ust. 1 u.s.g.), ale także prawo mieszkańca gminy do wstępu na sesję rady gminy i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ustawy covidowej zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących gmin oraz sposobu podejmowania uchwał znajduje umocowanie konstytucyjne i dopóki ustawa ta nie została zakwestionowana co do jej niezgodności w tym zakresie z aktem wyższej rangi, dopóty należy uznać jej obowiązywanie (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4189/21; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4227/21; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4228/21).

To ustawodawca w sposób świadomy ograniczył zasadę jawności funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wprowadzając art. 15zzx ustawy covidowej. Podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, dopuszczalne na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Taka konstatacja wpisuje się w zasadę decentralizacji (art. 15 Konstytucji RP) i samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) nakazującą, aby pozostawiać samorządowi możliwość uszczegółowienia wykonywania zadań publicznych i dostosowywania go do lokalnych warunków i potrzeb.

Pojęcie trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawie covidowej. W Słowniku Języka Polskiego (tom I, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 950) tryb korespondencyjny to tryb odnoszący się do korespondencji, czyli taki, który służy do korespondencji, a więc związany z listownym porozumiewaniem się, gdzie kontakt jest utrzymywany listownie, a więc nie bezpośrednio. W piśmiennictwie wyrażono pogląd zgodnie z którym korespondencyjne podejmowanie uchwał ma miejsce wówczas, gdy poszczególni radni oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu (S. Gajewski, Głosowanie tajne na sesji zdalnej, Serwis Administracyjny Samorządowy 2021 r. nr 1.). Koresponduje z tym np. tryb korespondencyjny (zwany niekiedy obiegowym) określony w § 67-68, 80b i 92 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006) oraz art. 30 i 30a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego i art. 11 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych. Mając powyższe należy uznać, że istotą trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest głosowanie nad ich treścią poza sesją rady gminy.

Tym samym skoro ustawodawca dopuścił taki tryb podejmowania uchwał przez rady gmin, nie regulując ani zakresu tak podejmowanych uchwał, ani też nie precyzując dodatkowych wymogów związanych z ich podejmowaniem, to nie stanowi naruszenia prawa skorzystanie z tej formy w tej sprawie. To bowiem ustawodawca ograniczył stosowanie zasady jawności dopuszczając taki tryb podejmowania uchwał, a tym samym nie można czynić skutecznego zarzutu Sądowi pierwszej instancji, który uznał ten tryb za dopuszczalny. W związku z tym nie nastąpiło naruszenie art. 61 Konstytucji RP zawierającego zasadę jawności, ponieważ zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i może być w szczególnych przypadkach ustawowo ograniczona co zostało objęte art. 15zzx ustawy covidowej.

Z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze najczęściej pisemnego oddawania głosów w różnym czasie. Nie został więc, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, naruszony także art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tym samym skoro art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej dopuszcza tryb (a więc i głosowanie) korespondencyjne, to jest to przewidziana w art. 14 ust. 1 u.s.g. odmienna regulacja dotycząca w tym przypadku jedynie samego sposobu głosowania. Art. 15zzx ustawy covidowej nie reguluje natomiast charakteru większości głosów (zwykła czy bezwzględna lub kwalifikowana). Także kwestia udziału w głosowaniu (obecności w głosowaniu) co najmniej połowy ustawowego składu rady nie została objęta art. 15zzx ww. ustawy. W związku z powyższym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie trybu korespondencyjnego zwalnia radę gminy z obowiązku wspólnego obradowania. Zastosowanie takiego trybu (korespondencyjnego) oznacza, że radni nie obradują przebywając w tym samym czasie w jednym miejscu i jest to zgodne z wyraźnym zamiarem ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że w głosowaniu korespondencyjnym nie można mówić o istnieniu quorum i tego quorum nie może potwierdzać oddane przez radnych "karty obecności". Przede wszystkim należy stwierdzić, że także w czasie głosowania w trybie korespondencyjnym obowiązuje quorum i gdyby głosy korespondencyjnie zostały oddane przez mniejszą liczbę niż połowa ustawowego składu danej rady, to wówczas nie doszłoby do prawidłowego głosowania i jego wynik nie skutkowałby podjęciem jakiejkolwiek uchwały. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że radni w liczbie znacznie przekraczającej quorum oddali swoje głosy. Radni poza głosowaniem korespondencyjnym na odrębnych kartach, składali także podpisy na kartach obecności obejmujących udział w korespondencyjnej sesji Rady Gminy zwołanej na dzień [...] maja 2020 r. Same karty "obecności radnego" zawierały w istocie informację o trybie przeprowadzenia sesji i jej dacie. Rzeczywiście taka obecność radnego na sesji przeprowadzonej w trybie korespondencyjnym była co najwyżej wirtualna, radni nie przebywali na sali obrad, ale to uchybienie polegające na nazwaniu takiej karty "kartą obecności radnego" nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Tryb korespondencyjny nie wymaga obecności radnych w tym samym czasie w sali obrad.

Nie można podzielić i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, która w istocie dopatruje się w art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej zastosowania trybu korespondencyjnego jedynie do samej formy obrad, ale już nie do podejmowania uchwał. Taki pogląd jest wprost sprzeczny z treścią art. 15zzx ust. ww. ustawy, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Tym samym ustawodawca dopuścił podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym i wykładnia tego przepisu przez stronę skarżącą kasacyjnie jakoby niedopuszczalne byłoby podejmowanie w taki sposób uchwał nie jest do pogodzenia z jego treścią.

Nie można również podzielić i tego poglądu strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zasada jawności zawarta w art. 11b u.s.g. nie może być ograniczona treścią art. 15zzx ustawy covidowej. Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Tym samym skoro ustawodawca w art. 15zzx ustawy covidowej dopuścił możliwość podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym to oznacza, że ograniczył w tym zakresie jawność. Przeciwny pogląd prowadziłby do sprzeczności systemowej art. 11b ust. 1 u.s.g. z art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej. Jeden bowiem z tych przepisów (art. 15zzx ustawy covidowej) dopuszcza w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w trybie korespondencyjnym, natomiast art. 11b u.s.g. wyklucza taką możliwość wskazując, że zasada jawności nie pozwala na ograniczenie jawności, mimo że sam przepis dopuszcza ograniczenie jawności w akcie rangi ustawowej. Jeżeli więc z dwóch różnych wykładni, jedna z nich prowadzi do sprzeczności systemowej, a druga do poprawnej wykładni stosowania przepisów z różnych aktów prawnych tej samej rangi, pierwszeństwo należy przyznać tej wykładni, która jest zgodna zarówno z rozumieniem językowych danych przepisów, jak i ich spójną interpretacją w odmiennych aktach prawnych.

Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że głosowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone na sesji, ponieważ o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia.

Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje szczegółowo samego trybu głosowania, pozostawiając tę materię statutom gmin. Nie budzi jednak wątpliwości, że samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania.

Bez ogłoszenia wyniku głosowania procedura samego głosowania jest niepełna, a przez to wadliwa. W przypadku głosowania jawnego za pomocą urządzeń elektronicznych zapewniających dodatkowo sporządzenie imiennego wykazu głosowań radnych, poszczególne etapy głosowania przebiegają względnie szybko. Natomiast w przypadku głosowania korespondencyjnego moment oddania głosu przez radnego, przeliczenia tego głosu i ogłoszenia wyniku głosowania z założenia nie będzie pokrywał się czasowo. Tym samym należy przyjąć, że skoro w głosowaniu jawnym uchwała zostaje podjęta z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania przez przewodniczącego organu stanowiącego, to także w głosowaniu korespondencyjnym nie sam moment oddania głosu, ale poddania do wiadomości wyniku głosowania stanowi o podjęciu (lub odrzuceniu) uchwały. Ani przy tym art. 14 ust. 1 u.s.g., ani też art. 20 ust. 1 u.s.g. nie regulują chwili podjęcia uchwały (tak też NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4189/21; NSA w wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4227/21; NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4228/21).

Nie można też podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dotyczącej dokonania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie błędnej wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 u.s.g. i art. 61 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie mieszkańcom wstępu na sesję, zadawania pytań, udziału w dyskusji i samego ograniczenia sesji zwołanej na dzień [...] maja 2020 r. do otwarcia sesji, przedstawienia porządku obrad, zarządzenia przerwy, wznowienia obrad, odczytania tytułu projektu danej uchwały, poinformowania o stanowiskach zajętych przez właściwe komisje Rady Gminy P. co do zgłoszonego projektu uchwały oraz odczytania wyników głosowania nad uchwałą, które przebiegało w czasie zarządzonej przerwy.

Jak wynika z protokołu sesji rady Gminy P. z dnia [...] maja 2020 r. obrady samej Rady były jawne, transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a przy tym także sposób głosowania każdego radnego ("za", "przeciw" lub "wstrzymanie się od głosu") był jawny oraz jawne było ogłoszenie wyników głosowania. Zapewnione zostało prawo każdego mieszkańca do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Podnoszona w tym zakresie przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja odwołująca się do przeprowadzania głosowania w obwodowych komisjach wyborczych na podstawie Kodeksu wyborczego nie znajduje żadnego analogicznego zastosowania. Czym innym jest bowiem głosowanie wszystkich uprawnionych mieszkańców danej gminy w wyborach radnych i wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), a czym innym głosowanie radnych na sesji organu stanowiącego.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, ani art. 14 ust. 1 u.s.g. ani też art. 61 Konstytucji RP nie przyznają mieszkańcom gminy prawa do udziału w dyskusji na sesji rady gminy lub zabierania głosu. Mieszkańcy są obserwatorami pracy radnych, ich dyskusji (o ile ma ona miejsce) oraz samego głosowania. Wyjątek ustawodawca wprowadził w przypadku dyskusji na sesji organu stanowiącego nad raportem o stanie gminy. Zgodnie z art. 28aa ust. 6 u.s.g. w debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. Zasady i tryb dopuszczenia mieszkańców do zabierania głosu reguluje art. 28aa ust. 7-8 u.s.g. Ten jednak wyjątek nie dotyczy sesji, jaka miała miejsce w tej sprawie w dniu [...] maja 2020 r.

Niewątpliwie w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym są "nieme" obrady organu stanowiącego gminy, których celem byłoby pozbawienie możliwości wyrażenia przez radnych swojego stanowiska. Jednakże w tej sprawie taka okoliczność nie zaistniała. Jak już zostało to wskazane, korespondencyjny tryb zarówno obrad, jak i podejmowania uchwał ogranicza możliwość przebywania w tym samym miejscu uczestników danego organu. Jeżeli został wybrany tryb korespondencyjny obrad danej rady gminy, ale radnym umożliwiono zarówno zadawanie pytań jak i zgłaszanie uwag lub wniosków, to nie można mówić o "niemych" obradach. Jak wynika z akt sprawy, radni Rady Gminy P. po otrzymaniu projektów uchwał skierowanych na sesję w dniu [...] maja 2020 r. mieli prawo zadawania pytań i na takie pytania otrzymywali odpowiedzi. Okoliczność, że pytania te (lub wątpliwości) były formułowane pisemnie i wysyłane e-mailowo lub też zadawane telefoniczne (i w ten sposób otrzymywał pytający radny odpowiedź) oznacza przede wszystkim zmianę formy udziału radnych w dyskusji, a nie zakaz samej dyskusji.

Niewątpliwie, gdyby takie pytania lub sugestie radnych były zgłaszane w trakcie sesji, od razu mogliby się z nimi zapoznać mieszkańcy poprzez bezpośredni dostęp do transmisji z obrad. Jednakże w przypadku, gdy zarówno te pytania (sugestie) jak i odpowiedzi na nie są objęte notatkami i protokołami oraz wydrukami z poczty e-mailowej, to nie można uznać, że mieszkańcy nie mogą się z nimi zapoznać. Takie materiały są dla mieszkańców dostępne, co także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez ten Sąd za dopuszczalne prowadzenie "niemych" obrad Rady Gminy.

Mając powyższe na uwadze nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 15zzx ustawy covidowej w związku z art. 11b, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP. Tryb korespondencyjnego podejmowania uchwał przez organy stanowiące gmin został wprost dopuszczony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, a same przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 11b ust. 1 i art. 14 ust. 1) dopuszczają wprowadzenie ustawą wyjątku od zasady jawności pracy rad gmin. Także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ustawowe ograniczenie zasady jawności.

Należy ponadto stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie uwzględnia zasady proporcjonalności wyrażonej zarówno w art. 91 ust. 4 u.s.g., jak i w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r., która stała się częścią polskiego porządku prawnego z dniem 1 marca 1994 r. jako wiążąca Polskę ratyfikowana umowa międzynarodowa. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym skoro w okresie wprowadzonego od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie całego kraju (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) ochrona zdrowia i życia obywateli stała się priorytetowym celem działania władz publicznych i stanowiło to podstawę do wprowadzenia możliwości podejmowania uchwał lub wydawania innych aktów prawnych w trybie korespondencyjnym, to czynności takie jak tryb korespondencyjny podejmowania uchwał miały na celu właśnie ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 i mogły być uznane jako uzasadnione w zakresie ograniczenia zasady jawności w tej sprawie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego unieważniające podjętą uchwałę dlatego, że zastosowano tryb korespondencyjnego głosowania należy w okolicznościach tej sprawy traktować jako niezachowujące zasady proporcjonalności działanie organu nadzoru. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił tak wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Nie jest zasadnym także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 148 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy P. i stwierdzeniu, że jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 P.p.s.a., podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym wobec wskazania przez Sąd, że jest to jedyna wystarczająca przyczyna uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie może być ono uchylone.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 91 ust. 3 u.s.g., ponieważ przepis ten nie był przedmiotem wykładni w tej sprawie. Natomiast w pełni prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewoda Śląski naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. ponieważ błędnie dostrzegł w tej sprawie istotne naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak już zostało to wykazane, przeprowadzona na podstawie art. 15zzx ust. 1 i ust. 2 ustawy covidowej sesja Rady Gminy P. w dniu [...] maja 2020 r. nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję nadzorczą organu nadzoru. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił akt nadzoru uwzględniając skargę Gminy P..

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy P. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).