Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 494/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2022 roku, znak: SKO. ZP/415/20/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia 29 listopada 2021r, nr AU-2/6730.2/838/2021 Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta, w tym drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta, [...], [...] obr. 45 Nowa Huta przy ulicy [...] w K." w odniesieniu do części terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. dla działek nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta" oraz umorzył postępowanie dla części wniosku dotyczącego w/w zamierzenia inwestycyjnego odnoszącej się do terenu, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty", tj. dla działek nr [...], [...] obr. 45 Nowa Huta.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla terenu objętego przedmiotową decyzją Rada Miasta podjęła uchwały:

-Uchwałę Nr XXXVI/464/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni -Krzesła wice".

-Uchwałę NR XCII/1362/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty".

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1772/11), po rozpoznaniu skargi na Uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/464/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni -Krzesławice" stwierdził nieważność ww. Uchwały w części dotyczącej m.in. obszaru oznaczonego w planie symbolem MW.l, w granicach którego mieści się część terenu objętego przedmiotowym wnioskiem w zakresie inwestycji kubaturowej, tj. działek nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta.

Zatem odnośnie części terenu objętego wnioskiem znajdującej się w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty" nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej części wnioskowanej inwestycji, jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym umorzono postępowanie w tym zakresie. Dla pozostałej części terenu objętego wnioskiem tj. terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę kubaturową - działki nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta aktualnie nie obowiązują ustalenia żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano opinie lub uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 08.04.2021 r., znak: RW.460.1.128.2021 w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto pismami z dnia 08.11.2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Klimatu i Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego z uwagi na lokalizację inwestycji w obrębie obszaru, dla którego udokumentowano występowanie wód podziemnych, a także do Wojewody Małopolskiego i Marszałka Województwa Małopolskiego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez ww. organy we wskazanym terminie, w świetle art. 53 ust. 5 upzp uzgodnienie z tymi organami należało uznać za dokonane.

Ponadto uzyskano następujące opinie:

1.Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 16.03.2021 r. znak: AU-02-3.6730.2.47.2021.LOK w zakresie ochrony środowiska.

2. Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 16.03.2021 r. znak: AU-02-3.6730.2.47.2021.ŁOK.

3.Opinię pozytywną Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce - Uchwała Nr XXX/176/2021 Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce z dnia 26.03.2021 r.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. I. I.-K. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, który w opinii z dnia 08.04.2021 r. znak: RW.460.1.128.2021 stwierdził, iż istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 upzp.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. D. zarzucając pominięcie ustalenia ewentualnego wpływu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na interesy osób trzecich, w tym brak rozważań dotyczących tak usytuowania miejsc parkingowych, ale także ustalenia wpływu na zacienienie działek sąsiednich oraz brak analizy czy np. planowana wysokość elewacji, szerokość budynku, powierzchnia zabudowy nie spowodują znaczącej ingerencji w prawa osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich. Nadto w zaskarżonej decyzji brak jest określenia na czym polegać ma "pośredni" dostęp inwestycji do drogi publicznej tj. charakteru prawnego dostępu do drogi publicznej, co jest istotne z tej przyczyny, iż dotychczas wnioskodawca informował, iż posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - a co wymaga wyjaśnienia w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy - brak jest uzasadnienia tego ustalenia w decyzji. Organ I instancji zbagatelizował w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, że zabudowa sąsiadująca - będąca docelowo punktem odniesienia dla prowadzonej analizy urbanistycznej - powstała przy wykorzystaniu pozwoleń na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wobec którego ostatecznie wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 roku sygn. II OSK 1426/12, orzeczono o nieważności uchwały organu planistycznego. Odwołująca podniosła zarzut błędnego określenia wysokości budynku, tj. określenia tej wysokości przy zastosowaniu błędnej analizy urbanistycznej tj. 1) błędne i niewłaściwe określenie budynku będącego punktem odniesienia dla prowadzonych ustaleń, 2) uwzględnienie przy określeniu wysokości zabudowy uskoku terenu a nie wysokości budynku, 3) oparcie ustaleń przy nawiązaniu do zabudowy zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, które pierwotnie zostało wydane w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec którego ostatecznie wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 roku sygn. II OSK 1426/12, publ. CBOSA, orzeczono o nieważności uchwały organu planistycznego. 4) nieprecyzyjne określenie ilości miejsc parkingowych - tj. 1,2 na mieszkanie, co przy braku precyzyjnego projektu/wskazania ilości mieszkań, nie może być uznane za precyzyjne i odpowiadające prawu określenie ilości miejsc parkingowych. Bez wątpliwości ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Opisywane ustalenie nie może sprowadzać się tylko to wskazania ilości 1,2 miejsc postojowych na 1 mieszkanie. - co zostaje obecnie powtórzone określenie ilości miejsc parkingowych, tak jak zrobił to Organ I instancji, pozostaje nieprecyzyjne. Odwołująca zwróciła uwagę, że organ - sprzecznie niż dotychczas, wskazał, że inwestycja posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, choć jak dotąd dostęp do drogi publicznej określany był jako bezpośredni, a co w ocenie odwołującej posiada wpływ na to, czy w ogóle inwestycja możliwa jest do zrealizowania, a jeśli tak, to na podstawie jakich uprawnień i jakich tytułów prawnych dot. dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie także w zakresie tego, czy, oraz jaki wpływ na interesy osób trzecich będzie posiadała inwestycja realizowana na działkach [...], [...],[...] obr. 44 Nowa Huta. Organ jednak w swojej decyzji dając wytyczne inwestorowi, nie dokonuje analizy możliwego wpływu samej realizacji inwestycji na prawa osób trzecich, co wskazuje, że w sposób niewłaściwy dokonał ustaleń w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi winien dokonać takiej analizy, jeżeli brak naruszenia praw osób trzecich stanowić ma warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 lutego 2022r. nr SKO.ZP/415/20/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organ wyznaczył granice obszaru analizowanego prawidłowo - ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 27 m (szerokość terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową) od strony ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji kubaturowej do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji kubaturowej, czyli ok. 81 m. W obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Są to między innymi dz. nr [...], [...] obr. 44 Nowa Huta oraz dz. nr [...] obr. 45 Nowa Huta. Działki nr [...], [...] obr. 44 mają pośredni dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [...] obr. 45 Nowa Huta. Natomiast działki nr [...] obr. 45, wyznaczone po obrysie zewnętrznych ścian budynków, tworzą funkcjonalną całość z działką nr [...] obr. 45 (żadna z powyższych działek nie ma możliwości funkcjonowania samodzielnego). Działka nr [...] obr 45 przylega bezpośrednio do dróg publicznych: ulicy [...] ulicy [...] oraz ulicy [...]. Na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, teren ten nie jest też objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym możliwe było przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa. Teren inwestycji położony jest w północnej części Nowej Huty, na pograniczu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli dwóch wyraźnie odrębnych obszarów urbanistycznych. Dla planowanej inwestycji szczególnie istotny jest sposób kształtowania zabudowy po północnej stronie ulicy [...] Omawiany obszar charakteryzuje się średnim stopniem zainwestowania terenu. W południowej części obszaru analizowanego występują dwu i trzykondygnacyjne wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...] obr. 45), natomiast po północnej stronie ulicy [...], zlokalizowane są pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne (dz. nr [...] obr. 44) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...], [...] obr. 44). W najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się między innymi budynki nowopowstałe pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne na dz. nr [...], [...] obr. 44. Teren inwestycji obejmuje w całości działki nr [...], [...], [...] obr. 44, [...] obr. 45 oraz fragment działki drogowej ulicy [...] nr [...] obr. 45. Działki te tworzą nieregularny kształt wydłużony w kierunku prostopadłym do przebiegu ul. [...]. Działki inwestycji kubaturowej są nie zabudowane. Na działkach nr [...], [...], [...] obr. 44, przeznaczonych pod inwestycję kubaturową, nie występuje zieleń, podlegająca ochronie. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W obszarze analizowanym dominują budynki wolnostojące (między innymi dz. nr [...], [...] obr. 44, [...] z [...] obr. 45), występują również nieliczne zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej (dz. nr [...] obr. 44). Częste jest lokalizowanie budynków w granicach działek (często na działkach wyznaczonych po obrysach ścian zewnętrznych budynków - dz. nr [...] obr. 45 oraz na działkach nr [...] obr. 44) oraz w zbliżeniach do granic działek (dz. nr [...] obr. 44, [...] obr. 45).

Co do linii zabudowy przedmiotowa inwestycja kubaturowa (dz. nr [...], [...], [...] obr. 44) zlokalizowana jest po północnej stronie ulicy [...], za istniejącą zabudową, w drugiej linii zabudowy. Istniejące w obszarze analizowanym budynki położone w drugiej linii zabudowy względem ulicy [...] znajdują się w odległości od ok. 33-38 m (dz. nr [...] obr. 44) do ok. 48 m (dz. nr [...] obr. 44) od granicy z działką drogową nr [...] obr. 45 ulicy [...] Z powyższego wynika, iż linia zabudowy wzdłuż ulicy [...], nie ma jednorodnego charakteru. Ze względu na fakt, iż linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - pierwsza i druga linia zabudowy, przebiegają tworząc uskoki wskazane jest wyznaczenie linii nowej zabudowy, jako kontynuację drugiej linii zabudowy, usytuowania budynku nr [...] na działce nr [...] obr. 44 Nowa Huta, który kształtuje drugą linię zabudowy i znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ulicy [...] niż pozostałe obiekty, wyznaczające drugą linię zabudowy, tj. w odległości 48 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. 45 Nowa Huta ulicy [...]. Linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4. ust 4 rozporządzenia, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji w odległości 48 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. 45 Nowa Huta ulicy [...] Dopuszczono przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy przez elementy drugorzędne, tj. schody zewnętrzne, rampy, daszki, balkony, a także przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy przez garaż podziemny, który od strony linii zabudowy będzie znajdował się w całości poniżej poziomu terenu. Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do całkowitej powierzchni terenu inwestycji, określono go w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta ustalono na poziomie 35%, z tolerancją do 5%, co dało przedział od 30% do 40%. Wskaźnik ten wyznaczono w oparciu o §5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla działek nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta ustalono na poziomie: nie mniej niż 40%. Co do szerokości elewacji frontowej od ulicy [...] (elewacji południowej) ustalono na poziomie 17 m, z tolerancją do 1 m. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, przyjęto, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) ustala się dla niższej części budynku od 9 m od 10 m; dla wyższej części budynku od 13 m do 14 m. Wysokości te wyznaczono zgodnie z §7 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe wysokości mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - zgodnie §7 ust. 2 rozporządzenia. W analizie stwierdzono, że nowo projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna powinna nawiązywać wysokością do budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji -dz. nr [...], [...] obr. 44 Nowa Huta, czyli nie powinna być wyższa niż 14,5 m (maksymalna wysokość zabudowy na dz. nr [...], [...] obr. 44 Nowa Huta). W związku z powyższym możliwe i uzasadnione przestrzennie było ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w szczególności budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. nr [...], [...] obr. 44, tj. dla niższej części budynku od 9 m do 10 m; dla wyższej części budynku od 13 m do 14 m. Ten parametr ustalono zgodnie z § 8.ww. rozporządzenia. Dla nowej zabudowy ustalono następujące zasady kształtowania dachu, a mianowicie krycie budynku dachem płaskim, spadek połaci dachowych do 15 stopni. W zakresie zarzutów odwołania, podano, że Kolegium znane jest z urzędu rozstrzygnięcie z 17 lipca 2013r, SKO.ZP/415/472/2013r. Powyższą decyzją Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. 44 Nowa Huta oraz wjazdem na dz. nr [...], [...] obr. 45 Nowa Huta przy ul. [...] w Krakowie, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania, ale nie zakwestionowało co do zasady możliwości wydania rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Sprawa była uchylona (między innymi) dlatego, że skład orzekający Kolegium stwierdził, iż nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie określono sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na działkach położonych na wyznaczonym do analizy obszarze, przy czym nie skonkretyzowano rodzaju zabudowy na tym obszarze, wskazując ogólnie na położenie terenu inwestycji na pograniczu terenów zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej i jednorodzinnej. Jednocześnie w analizie tej nie odniesiono się jednoznacznie do dostępności działek, przywoływanych jako sąsiednie, z tej samej drogi publicznej, przy której usytuowany jest teren inwestycji tj. działek nr [...] obr. 44, oraz nr [...] obr. 45, przy czym ich położenie, dostępność z ul. [...] wcale nie było dla Kolegium oczywiste, w odniesieniu do zebranego w aktach graficznego materiału dowodowego. W analizie urbanistyczno-architektonicznej, bez uzasadnienia, niektóre działki usytuowane w obszarze analizowanym pominięto, a inne uwzględniono w ustalaniu stosownych wskaźników, nie podano danych dotyczących powierzchni działek położonych w obszarze analizowanym, oraz gabarytów budynków na nich usytuowanych. Jednocześnie zawarte w analizie wskaźniki, dotyczące m.in. wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, ustalono bez wskazania - jakich wyliczeń są wynikiem, a dane liczbowe dotyczące parametrów nieruchomości zostały określone jedynie w przybliżeniu. Powyższe nieprawidłowości nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Co do przemilczenia możliwego negatywnego wpływu realizacji ww. zamierzenia inwestycyjnego na interesy osób trzecich, odnośnie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców budynków sąsiednich w załączniku Nr l do decyzji w pkt. H.5 ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, informując inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła skargę M. D., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyli o warunkach zabudowy, której wydanie nie było możliwe, ze względu na niemożliwość odniesienia się przez Organ I instancji - co do zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - a to z powodu posadowienia budynków na działkach sąsiednich (będących dalej punktem odniesienia przy analizie urbanistycznej) przy wykorzystaniu pozwoleń na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wobec którego wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012roku, sygn. II OSK1426/12, , orzeczono o nieważności tej uchwały.

- art. 61 ust. 7 pkt 4) u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, w której w wadliwy sposób określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (i geometrii dachu) przy przyjęciu wysokości zabudowy, która nie istnieje w analizowanym terenie;

- art. 127 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu odwołania M. D., a który dotyczył nieuwzględnienia uwag zawartych w decyzji SKO w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 roku, sygn. SKO.ZP/415/472/2013. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 pkt 3). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jeśli teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowym wypadku nie wiadomo, czy warunek ten jest spełniony, na co uwagę skarżąca zwracała już w odwołaniu. Inwestor we wniosku wskazał, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...] (dz. nr [...] obr. 45 Nowa Huta). W toku postępowania okazało się jednak, że dostęp do wyżej wskazanej drogi publicznej nie jest jednak bezpośredni, lecz pośredni, poprzez działkę nr [...] obr. 45 Nowa Huta. Tak wynika zarówno z samej decyzji jak i Opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 8 kwietnia 2021 roku (k. 161 akt administracyjnych). Z pisma tego wynika ponadto, że działka nr [...] obr. 45 Nowa Huta, poprzez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie pozostaje w zarządzie ZDMK. Uwzględniając powyższe organ winien ustalić jaki jest status tej działki, w czyim jest władaniu, a co za tym idzie czy inwestor ma prawo do przejazdu po niej. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji o statusie tej działki. Dlatego w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, kto jest właścicielem tej działki oraz czy i jakie prawa ma do niej inwestor. Jeśli działka ta stanowi własność prywatną, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie uprzednie uzyskanie przez inwestora stosownego uprawnienia do przejazdu po tej działce.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie można uznać za prawidłową. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji obowiązującej do 2 stycznia 2022 roku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższego wynika, że parametry zabudowy wyznacza się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt (k. 291-293) parametry zabudowy wyznaczał Zespół Urbanistyczny, a sama analiza była sporządzona dopiero po jego posiedzeniu (k. 295 akt administracyjnych), w taki sposób aby wynikały z niej takie parametry jakie wyznaczył wcześniej Zespół Urbanistyczny. Takie postępowanie należy ocenić za wadliwe. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślenia przy tym wymaga, że parametry przyjęte w analizie urbanistycznej i następnie w decyzji są identyczne jak wcześniej określił nie wiadomo na podstawie czego Zespół Urbanistyczny. Sam sposób ustalonych w analizie parametrów budzi natomiast istotne wątpliwości. Przykładowo należy wskazać, że wyznaczając parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, urbanista uznał że średnia z obszaru analizowanego nie jest reprezentatywna i należy nawiązać do średniej dla zabudowy po północnej stronie ul. [...] tj. po tej na której planowana jest inwestycja. Wyznaczając natomiast parametr szerokości elewacji frontowej, wyznaczył ją na podstawie szerokości dwóch budynków, znajdujących się po południowej stronie ul. [...]. Dlaczego taka wartość tego parametru jest w ocenie urbanisty właściwa z uwagi na ład przestrzenny, z analizy nie wynika. Zaznaczyć natomiast należy, że w obszarze analizowanym urbanista wyliczył 19 budynków, natomiast parametr ustalił inaczej niż średnia, na podstawie 2 z 19 budynków, nie znajdujących się przy tym wprost naprzeciwko planowanego budynku, w nawiązaniu do części zabudowy po przeciwnej stronie ulicy, którą w przypadku innego parametru uznał za niereprezentatywną. Sposób określenia powierzchni biologicznie czynnej nie został natomiast w ogóle uzasadniony. Z tych przyczyn, w sprawie zachodzi konieczność co najmniej uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej, która aktualnie stanowi nie tyle analizę parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, co uzasadnienie dla parametrów, które wcześniej, nie wiadomo w jaki sposób ustalił Zespół Urbanistyczny.

Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania przez urbanistę parametrów dla planowanej zabudowy oraz ich finalne wielkości, w ponownym postępowaniu organ uwzględni też poglądy prawne wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 roku, sygnatura akt II OSK 2990/19, z których wynika, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych poglądów prawnych i rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.