Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi J.T. i A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. T. i A. T. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej/bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi i układem komunikacji wewnętrznej, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. A 362, na działkach nr ewid. 51/20 i 51/21 w obrębie [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia w pkt II. 1 oraz wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obejmującego działki nr 51/20 i 51/21, a także w stosunku do poszczególnych działek wydzielonych pod zabudowę - od 0,12 do 0,30; szerokości elewacji frontowej od strony działek nr 50/21 i 51/24 pełniących funkcję drogi dojazdowej, a także dla każdego budynku w zespole wzdłuż planowanej komunikacji wewnętrznej – od 9,0 m do 14,0 m i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie:

- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obejmującego działki nr 51/20 i 51/21, a także w stosunku do poszczególnych działek wydzielonych pod zabudowę – od 0,12 do 0,28;

- szerokości elewacji frontowej od strony działek nr 50/21 i 51/24 pełniących funkcję drogi dojazdowej, a także dla każdego budynku w zespole wzdłuż planowanej komunikacji wewnętrznej – od 9,0 m do 14,0 m; maksymalnie – 40,0 m dla całego szeregu zabudowy;

w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku A Projekt Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej/bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi i układem komunikacji wewnętrznej, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. A 362, na działkach nr ewid. 51/20 i 51/21 w obrębie [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyli J.T. i A.T. wnosząc o jej zmianę i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z poprzednimi decyzjami, tzn. budowa pojedynczego budynku jednorodzinnego na jednej działce z wyglądem nie odbiegającym od pozostałych budynków w sąsiedztwie. Skarżący zarzucili decyzji niezgodność ustalonych warunków zabudowy z warunkami określonymi w decyzji nr [...], gdzie konieczna była zabudowa jednorodzinna, wskaźnik powierzchni zabudowy 20%, linia zabudowy 6 m od drogi. Skarżący zarzucili nierówne traktowanie inwestorów, gdyż planowane budynki nie będą w linii zabudowy 6 m tylko 4 m. Nie będą budynkami jednorodzinnymi, ale wielorodzinnymi. Zabudowa będzie stanowiła więcej niż 20% powierzchni, co jest niezgodne z poprzednimi decyzjami wydanymi dla tego terenu. Skarżący stwierdzili, że dopuszczono płaskie dachy, który nie pasują do charakterystyki domów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie większość domów ma dachy skośne i kopertowe. Parametry drogi wewnętrznej są niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi. Nieprawidłowo wyznaczono ilości miejsc parkingowych. Istnieje zagrożenie zalewania ulicy i podtopień domów znajdujących się poniżej na ulicy dojazdowej, jak i na ulicy A, spowodowane wielkością dachu. Zezwolono na zbyt dużą intensywność zabudowy i tym samym ograniczenie terenu biologicznie czynnego, gdyż takie zagęszczenie zabudowy jest charakterystyczne dla centrum miasta, a nie dzielnic peryferyjnych. Przy tak dużej intensywności zabudowy oraz zabudowie wielorodzinnej wystąpi problem z gromadzeniem odpadów komunalnych oraz gromadzeniem i odprowadzeniem ścieków. Organ nie powinien wydawać zgody na zabudowę wielorodzinną na terenach nieuzbrojonych w kanalizację miejską. Nadto skarżący zarzucili nieprzeprowadzenie analiz środowiskowych i nieuwzględnienie opinii środowiskowych. Powołując się na dotychczasową praktykę związaną z realizacją zabudowy szeregowej w sąsiedztwie nieruchomości podnieśli, że planowana inwestycja będzie znacznie wydłużona w czasie, co stanowi ogromną uciążliwość dla mieszkańców.

Organ drugiej instancji wydając opisaną na wstępie decyzję wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie w analizie wskazano, że front terenu objętego wnioskiem wynosi 57,0 m, bowiem właśnie taką szerokość posiadają działki nr 51/20 i 51/21 od strony ul. A, z której przewidziano główny wjazd. Stąd też granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", w odległości 171 m (3 x 57 m) i pokazane na mapie w skali 1:1000. W obszarze tym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z treści analizy wynika, że w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym szeregowa), zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarcza, garażowa i usługowa. Planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wprawdzie budynków w zabudowie szeregowej, tj. innego typu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niż dominujący w obszarze analizowanym, jednakże w obszarze analizowanym występuje także zabudowa szeregowa. Ponadto zabudowa szeregowa (pod względem realizowanej funkcji) nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową wolnostojącą.

W ocenie organu drugiej instancji, przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na określenie w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj.: linia zabudowy – nieprzekraczalna zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obejmującego działki nr 51/20 i 51/21, a także w stosunku do poszczególnych działek wydzielonych pod zabudowę – od 0,12 do 0,30; szerokość elewacji – od strony działek nr 50/21 i 51/24 pełniących funkcję drogi dojazdowej, a także dla każdego budynku w zespole wzdłuż planowanej komunikacji wewnętrznej – od 9,0 m do 14,0m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, okapu – od 3,0 m do 6,5 m; geometria dachu: kąt nachylenia głównych połaci dachowych – od 1° do 15°; wysokość głównej kalenicy – od 4,5 m do 8,0 m; układ połaci dachowych – dachy płaskie lub wielospadowe; kierunek głównej kalenicy dachu – równoległy lub prostopadły w stosunku do północnej lub południowej granicy terenu inwestycji.

Organ drugiej instancji podkreślił, że każdy z opisanych wyżej parametrów w decyzji organu pierwszej instancji został ustalony w sposób odmienny od średnich wielkości ustalonych w ramach przeprowadzonej analizy. Nie można przy tym nie dostrzec, że podstawowym punktem odniesienia dla planowanej zabudowy były budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej zrealizowane na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Aczkolwiek poszczególne parametry ustalone dla planowanej zabudowy występują także na działkach zabudowywanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi. Dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, okapu oraz geometrii dachu.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie linię zabudowy wyznaczono od strony działek nr 50/21 i 51/24, stanowiących drogę publiczną (powiatową) - ul. A, na przedłużeniu linii zabudowy na działkach sąsiednich nr 51/35 i 51/41, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na fakt, że w decyzji dodatkowo wprowadzono warunek sytuowania planowanych budynków w jednakowej odległości od planowanego układu komunikacji wewnętrznej należy wyjaśnić, że w powołanym § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na zabudowę stanowiącą bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji (budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej) zaistniała potrzeba ujednolicenia zabudowy (istniejącej i planowanej) poprzez wskazanie, że nowa zabudowa winna zostać zlokalizowana w jednakowej odległości od planowanej drogi wewnętrznej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,03 do 0,33 dla całej zabudowy; średnio 0,13. Przy czym, w przypadku zabudowy szeregowej wskaźnik ten wynosi 0,28 i 0,29. W decyzji organu pierwszej instancji zabudowy wskaźnik ten ustalono w przedziale — od 0,12 do 0,30. Ustalony zatem wskaźnik wielkości zabudowy zawiera się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym. Przy czym wartości zawierające się w tym przedziale są charakterystyczne nie tylko dla zabudowy szeregowej, ale także dla zabudowy wolnostojącej. Zmiana dokonana decyzją z [...] r. była wynikiem uznania, że w zakresie wskaźnika wielkości zabudowy nowa zabudowa winna nawiązywać do bezpośrednio z nią sąsiadującej zabudowy szeregowej. Wynika to zarówno ze wspomnianego charakteru tej zabudowy, ale także z porównywalnej wielkości terenu inwestycji. Zmiana ta nie wpływa na możliwość realizacji zamiaru inwestycyjnego, bowiem we wniosku parametr ten określono na około 0,25. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej kształtuje się w przedziale od 8,0 m do 17,0 m; średnio - 11,8 m; z tolerancją 20% (w zaokrągleniu) od 9,0 m do 14,0 m. Dla planowanych obiektów szerokość elewacji frontowej ustalono od strony działek nr 50/21 i 51/24 pełniących funkcję drogi dojazdowej, a także dla każdego budynku w zespole wzdłuż planowanej komunikacji wewnętrznej – od 9,0 m do 14,0 m. Zatem ustalone granice przedziału wielkości odnoszą się zarówno do szerokości elewacji od strony ul. A, jak też do szerokości poszczególnych segmentów od strony planowanej komunikacji wewnętrznej. Ten dodatkowy element, jakim jest szerokość poszczególnych segmentów zabudowy jest istotny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Występowanie bowiem zabudowy w formie zblokowanej znacząco wpływa na jej odbiór zewnętrzny, zarówno ze względu na szerokość elewacji poszczególnych segmentów, jak też całego zespołu, postrzeganego jako jeden obiekt kubaturowy. Stąd też zmiana decyzji dokonana przez organ odwoławczy, w zakresie maksymalnej szerokości całego zespołu zabudowy, która nawiązuje do zabudowy szeregowej już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do okapu) od 3,0 m do 8,0 m; średnio – 5,0 m. Dla planowanych budynków wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu w zaskarżonej decyzji ustalono w przedziale od 3,0 m do 6,5 m. Takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym. Ustalona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie tylko uwzględnia specyfikę zabudowy w obszarze analizowanym i wymagania określone w § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ale także pozostaje w związku z funkcją planowanych obiektów. Analogicznie jak w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wartości zawierające się w przedziale ustalonym dla tego parametru w decyzji są charakterystyczne nie tylko dla zabudowy szeregowej, ale także dla zabudowy wolnostojącej. Analogiczna wysokość – 6,5 m występuje chociażby w przypadku budynków na działkach nr 50/15, 48/1, 133/1, 458.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Bezspornym jest, że w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w niniejszej decyzji. Zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W ocenie organu drugiej instancji, taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Poszczególne elementy geometrii dachu ustalone dla planowanych budynków znajdują swoje odpowiedniki w obszarze analizowanym. Dotyczy to także kąta nachylenia połaci dachu, który w przedziale od 1° do 15° występuje w przypadku budynków na działkach nr 50/15, 50/22, 132, 131, 129, 53/51 i 289/2.

Organ drugiej instancji podniósł dalej, że ustalone w decyzji organu pierwszej instancji wartości graniczne (od – do) są dość odległe, co mogłoby wskazywać, że parametr ten nie został ustalony wystarczająco precyzyjnie. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Należy jednak zwrócić uwagę, że zminimalizowanie tych rozpiętości mogłaby polegać jedynie na podwyższeniu dolnej granicy przedziału. Temu zaś na przeszkodzie stoi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu drugiej instancji, ustalona w niniejszej decyzji rozpiętość parametru nie narusza rażąco obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestia miejsc postojowych na gruncie u.p.z.p. uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilości owych miejsc. Ani bowiem przepisy u.p.z.p., ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Ilość miejsc parkingowych przynależnych do nowej zabudowy zależy zatem w istocie od indywidualnej oceny organu ustalającego warunki zabudowy. W decyzji organu pierwszej instancji, dla obsługi planowanej inwestycji nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce inwestycji w liczbie min. 1 mp/garażowe na jeden lokal mieszkalny budynku jednorodzinnego. Zaskarżona decyzja spełnia zatem warunek w zakresie zapewnienia inwestycji miejsc postojowych.

Organ drugiej instancji odnosząc się do kwestii tempa prac budowlanych stwierdził, że wykracza ona poza zakres decyzji o warunkach zabudowy, która ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, a tym samym uwagi odnoszące się do kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie na etapie jej realizacji, nie dotyczą zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że planowana inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga specjalistycznych opinii i analiz środowiskowych. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. A. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zmiana dokonana niniejszą decyzją była natomiast wynikiem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej analizy urbanistycznej.

W skardze na powyższą decyzję J. T. oraz A.T. zarzucili naruszenie przepisów:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności brak poczynienia odpowiednich ustaleń w zakresie parametrów drogi wewnętrznej oraz intensywności planowanej zabudowy i jej wpływu na sąsiedztwo planowanej inwestycji;

b) § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa wyrażonej we wskazanym przepisie chociażby z uwagi funkcje i parametry nowej zabudowy;

d) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1-2, 5, 6 i 7 u.p.z.p., tj. zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczących wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony zdrowia ludzi oraz prawa własności poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez odpowiedniej analizy potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko i nieruchomości położone w sąsiedztwie, tj. emisji hałasu, utrudnień związanych z budową i dalszą eksploatacją inwestycji.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych sprawy i pominęły całkowicie zarzuty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na jej sąsiedztwo związane z intensywnością zabudowy, parametrami drogi wewnętrznej, czy też sposobem rozlokowania i ilości miejsc parkingowych. Organ drugiej instancji pominął zarzuty skarżących dotyczące faktu, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej o innym charakterze, tj. zabudowy szeregowej wielorodzinnej, tj. jej specyfiki, ilości potencjalnych mieszkańców i związanego z tym wzmożonego ruchu, czy też zapotrzebowania na miejsca parkingowe. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii wskazując jedynie, że funkcja takiej zabudowy nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową wolnostojącą. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób wybiórczy, uwzględniając jedynie te okoliczności, które przemawiają na korzyść inwestora i pozwalają na szybkie przeprowadzenie postępowania. W przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizie tak naprawdę całkowicie pominięto fakt, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu już istniejącej zabudowy oraz czy odpowiada jej gabarytom i formie architektonicznej. Pominięto chociażby to, że znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowania mają dachy skośne i kopertowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 w niniejszej sprawie i możliwością jej rozpoznania oraz wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 potwierdza stanowisko przedstawione w uzasadnieniach uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 i II OPS 1/20.

W niniejszej sprawie 20 kwietnia 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowne zarządzenie, o czym zawiadomiono skarżących, uczestników postępowania i organ administracji. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że inwestor zobowiązany był do uzyskania warunków zabudowy, gdyż dla terenu, na którym znajdują się działki nr 51/20 i 51/21, objęte planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08; WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08). Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501) oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por.: wyroki: WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 96/17; z 18 października 2016 r., II SA/Łd 432/16; z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r., II SA/Sz 770/17). Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18).

Należy przy tym mieć na względzie, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji tego właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tj. 171 m (57 m x 3) na kopii mapy zasadniczej z 3 stycznia 2020 r. w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr P.1061.2014.7, co jest prawidłowe i wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi, jak i wielorodzinna, produkcyjna, ogrodnicza, przemysłowa, usługowa i magazynowa. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co więcej, na działkach graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przy ul. A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e (działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44) występuje zabudowa jednorodzinna szeregowa, a więc taka jak planowana przez inwestora.

Dokonując oceny prawidłowości ustalonych przez organy obu instancji parametrów planowanej inwestycji wskazać należy, że według rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zasadą jest, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Ustalenie odmiennych niż średnie parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; z 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona analiza i jej wyniki zawierają wystarczające uzasadnienie dla ustalonych w decyzjach organów obu instancji parametrów dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dla planowanej zabudowy linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z wynikami analizy jako nieprzekraczalną i stanowiącą przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr 51/35, a więc stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jednocześnie zaznaczono, że wszystkie budynki należy zlokalizować w jednakowej odległości od planowanego układu komunikacyjnego.

Według analizy na całym obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 0,03 (A 358 i 356 duże działki rolne z siedliskiem) do 0,3 (A 374 i 362c). Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi 0,13. Dla zabudowy szeregowej, zlokalizowanej na sąsiednich działkach (A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e – odpowiednio działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44) wskaźnik ten wynosi 0,28 i 0,29. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). W wynikach analizy za uzasadnione uznano ustalenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. na poziomie od 0,12 do 0,3 (wartości występujące w obszarze analizowanym i zbliżone do zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości). Organ drugiej instancji dokonując w tym zakresie zmiany decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że wartości zawierające się w tym przedziale są charakterystyczne nie tylko dla zabudowy szeregowej, ale także dla wolnostojącej. Nowa zabudowa winna nawiązywać do bezpośrednio z nią sąsiadującej zabudowy szeregowej. Wynika to nie tylko z charakteru tej zabudowy, ale także z porównywalnej wielkości terenu inwestycji. Zmiana ta nie wpłynie na możliwość realizacji zamiaru inwestycyjnego, bowiem we wniosku parametr ten określono na około 0,25. Organ administracji, wyjaśnił zatem dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony w przedziale od 0,12 do 0,28. Wskaźnik 0,28 występuje w obszarze analizowanym na działkach nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38 przy ul. A 366j, 366h, 366g, 366h. Inwestor nie musi wskaźnika tego w maksymalnej wartości określonej zaskarżoną decyzją zrealizować.

Szerokość elewacji frontowych i wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk zostały wyznaczone zgodnie z analizą urbanistyczną, w której wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 8,0 m do 17 m, średnio 11,8, co z tolerancją do 20% wynosi od około 9,0 m do około 14,0 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten przyjęto dla szerokości elewacji frontowej od strony działek nr 50/21 i 51/24 pełniących funkcję drogi dojazdowej oraz dla każdego z budynków w zespole wzdłuż planowanej komunikacji wewnętrznej, maksymalnie 40 m dla całego szeregu zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że dodatkowy element, jakim jest szerokość poszczególnych segmentów zabudowy jest istotny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Występowanie zabudowy w formie zblokowanej znacząco wpływa na jej odbiór zewnętrzny, zarówno ze względu na szerokość elewacji poszczególnych segmentów, jak też całego zespołu, postrzeganego jako jeden obiekt kubaturowy. Stąd też zmiana decyzji dokonana w zakresie maksymalnej szerokości całego zespołu zabudowy, która nawiązuje do zabudowy szeregowej już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Z analizy urbanistycznej wynika, że analogicznie ukształtowana zabudowa istnieje na sąsiednich działkach (A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e – odpowiednio działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44). Organ administracji uzasadnił więc wyznaczenie szerokości elewacji frontowej stosownie do wymogów określonych w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.).

Zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono w przepisach § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. I tak zgodnie z § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak wynika z analizy urbanistycznej i załącznika do tej analizy w formie tabelarycznej w obszarze analizowanym istnieją budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do okapu) od 3,0 m do 8,0 m; średnio – 5,0 m. Dla planowanych budynków wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu w decyzji organu pierwszej instancji, w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, ustalono w przedziale od 3,0 m do 6,5 m zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej od wartości minimalnej do wartości charakteryzującej budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zlokalizowane na sąsiednich działkach przy ul. A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e (odpowiednio działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44). Z analizy tej wynika, że wysokość 6,5 m górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu występuje także na działkach przy ul. A 362E (nr 50/15), ul. A 356 (nr 48/1 i 133/1), ul. A 365 (nr 458). Zasadnie organy administracji uznały, że takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym. Ustalona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie tylko uwzględnia specyfikę zabudowy w obszarze analizowanym i wymagania określone w § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ale także pozostaje w związku z funkcją planowanych obiektów. Wartości zawierające się w przedziale ustalonym dla tego parametru w decyzji są charakterystyczne nie tylko dla zabudowy szeregowej, ale także dla zabudowy wolnostojącej.

Podstawę prawną ustalenia geometrii dachu stanowił z kolei § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie istnieje zatem w przypadku geometrii dachu konieczność ustalania wymienionych w § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. parametrów w oparciu o średnią z obszaru analizowanego. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16).

Poszczególne elementy geometrii dachu ustalone w decyzji organu pierwszej instancji: dachy płaskie, dwu lub wielospadowe o nachyleniu głównych połaci dachu od 1° do 15° przy wysokości głównej kalenicy od 4,5 m do 8,0 m oraz jej kierunku równoległym lub prostopadłym do północnej lub południowej granicy terenu inwestycji dla planowanych budynków znajdują swoje odpowiedniki w obszarze analizowanym, co wynika z załącznika do analizy urbanistycznej w formie tabelarycznej. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalnej jednorodzinne, a więc o takiej funkcji jak planowana zabudowa, posiadają dachy płaskie, jedno, dwu oraz wielospadowe o nachyleniu połaci w przedziałach 1°-5°, 20°-30°, 30°-40°,45°-50°. Wysokość głównej kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od 4,5 m – 5,0 m do 10 m. Przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie wysokość kalenicy budynków przy ul. A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e (odpowiednio działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44) wynosi 8,0 m, zaś dach są jednopołaciowe (pulpitowe) o kącie 1°-5°.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew argumentacji skarżących, przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwala określić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji o parametrach określonych w wydanych w sprawie decyzjach. Za wzorcowe w tym zakresie uznano przede wszystkim budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr 51/20 i nr 51/21 przy ul. A 366j, 366h, 366g, 366f, 366b, 366c, 366d, 366e (odpowiednio działki nr 51/35, 51/36, 51/37, 51/38, 51/41, 51/42, 51/43, 51/44).

Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył oświadczenia gestorów sieci gazowej, energetycznej i wodociągowej w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące określenia wymagań w zakresie miejsc parkingowych/garażowych oraz obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. W decyzji organu pierwszej instancji w zakresie warunków obsługi infrastruktury komunikacyjnej wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ulicy A poprzez działki drogowe nr 51/8 i 50/24 oraz działki gruntu nr 50/23, 51/24, 50/21 pełniące funkcję drogi dojazdowej do terenu planowanej inwestycji. Dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe/garażowe dla samochodów osobowych na działce inwestycji w liczbie min. 1 mp/garażowe na jeden lokal mieszkalny budynku jednorodzinnego. Przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie wskazują, aby liczba miejsc parkingowych była obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie określają, w jaki sposób liczba ta ma być ustalana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych do określania takich miejsc (por. wyroki NSA: z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 11 września 2019 r., II OSK 2275/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1434/17). W związku z tym to na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego oceny w procesie udzielania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał, stosownie do § 18-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) określić taką liczbę miejsc parkingowych, która będzie niezbędna do prawidłowego korzystania lub funkcjonowania danej inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. To nie liczba miejsc parkingowych wskazana w decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie wiążąca dla inwestora, ale funkcja i sposób zagospodarowania terenu będzie określał ich wymaganą liczbę (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 1984/19 oraz II OSK 3589/19). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy stanowi o ustaleniu wymaganej ilości miejsc parkingowych, a nie o wskazaniu konkretnej wielkości miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2275/18). Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych. Nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zagrożenia ulicy i podtopień domów znajdujących się poniżej na ulicy dojazdowej, jak i na ulicy A, których przyczyną miałaby być wielkość dachu. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno–budowlanymi, czy zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, gaz i odprowadzanie ścieków. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z 28 lutego 2020 r., II OSK 84/19; z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3589/19). W decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazano, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Usunięcie ewentualnych kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu wymaga uzgodnienia z gestorami tego uzbrojenia.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli spełnia inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadziły należytą analizę stanu faktycznego, która doprowadziła do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o określonych w nich parametrach jest uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zajęte w sprawie stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

dc