Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 25/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 4 ust. 1 pkt 21, art. 2 ust. 1, art. 12 pkt 11
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi Rady P. w O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr uchwały [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu powiatu. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Rady P. w O. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w O. w dniu [...] września 2009 r. podjęła uchwałę nr [...], którą zmieniła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2009 między innymi poprzez zaplanowanie w § 4 pkt 1 uchwały wydatków w kwocie 18.300 zł z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego w 2009 r. i określenie ich jako wydatków na promocję powiatu.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały Rady Powiatu w O. nr [...] w części dotyczącej § 4 pkt 1 z powodu sprzeczności z art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, równocześnie wzywając Radę Powiatu w O. do naprawy wskazanych nieprawidłowości w terminie do [...] listopada 2009 r.

Wobec nie podjęcia przez Radę Powiatu w O., w zakreślonym terminie, kroków zmierzających do naprawy wskazanych nieprawidłowości - Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w § 1, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w części zawartej w § 4 pkt 1 uchwały dotyczącej zaplanowania wydatków w kwocie 18.300 zł z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego w 2009 r., z powodu sprzeczności z prawem, tj. art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wskazało, iż nie podziela stanowiska Rady Powiatu w O. uznającego nagrody za najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego za promocję Powiatu O. Zdaniem KRIO pieniądze na nagrody mogłyby pochodzić wyłącznie ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 90 b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. lub też mogłyby być przyznawane w ramach opracowanego w oparciu o art. 90 t ustawy o systemie oświaty programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

W skardze z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Powiatu O. wnosiła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej uchwalenia, polegający na założeniu, iż wydatek na nagrody dla maturzystów zaplanowany został niezgodnie z prawem. Zdaniem Skarżącej art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jako przepis ogólny, zezwala jednostkom sektora finansów publicznych na dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów tych wydatków. Art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym natomiast stanowią podstawę prawną wydatku w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego na promocję powiatu, jaką jest nagradzanie najlepszych maturzystów. W ocenie Skarżącej uhonorowanie najlepszych absolwentów, poprzez zwrócenie uwagi na wysoki poziom szkolnictwa w powiecie, niezaprzeczalnie stanowi jego promocję.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą uchwałę stwierdzając, że z art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że w zakresie gospodarki finansowej organy samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje w granicach zezwolenia wynikającego z ustawy. Przepisem stanowiącym podstawę dla wydatków na promocję powiatu jest art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie stwierdził, że brak jest określonej przepisami definicji "promocji" w rozumieniu zakresu działań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego dozwolonych na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym na organie jednostki samorządu terytorialnego (a także na Kolegium RIO) spoczywa obowiązek szczególnej analizy celu, zakresu i skutku przewidzianego w uchwale wydatku zakwalifikowanego jako wydatek na promocję powiatu. Istotnym jest, czy wydatek jest rzeczywiście przeznaczony na promocję, czy tylko pośrednio może służyć rozszerzaniu pozytywnych informacji o powiecie. Stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczywistym celem zaplanowanego wydatku było nagrodzenie maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego za ich wysiłek włożony w naukę.

Podkreślił, że promocję powiatu stanowić mogły dopiero informacje o wysokim poziomie nauczania w otwockich szkołach i o nagradzaniu w Powiecie O. najlepszych absolwentów stwierdzając, że wydatkami na promocję powiatu mogłyby być przykładowo koszty związane z przygotowaniem i rozprowadzeniem materiałów informujących o bardzo dobrych wynikach osiąganych przez uczniów otwockich szkół i o nagradzaniu młodzieży za te sukcesy.

Rada Powiatu O. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw prawnych do wydatkowania w ramach promocji powiatu środków finansowych na nagrody dla maturzystów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu O. nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że nie miała podstaw prawnych do określenia, jako wydatku nagród dla maturzystów w ramach promocji. Powołując się na treść art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stwierdziła, że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powiat wykonuje zadania, także z zakresu promocji. Żadne przepisy szczególne nie określają w jakich formach ma być prowadzona promocja powiatu, jednakże brak przepisów dotyczących wydatkowania środków na to zadanie nie może uniemożliwiać jego finansowania. Rada Powiatu prowadząc gospodarkę finansową na podstawie budżetu, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności finansowej, mogła określić formę promowania powiatu, polegającą na nagradzaniu osób przodujących w nauce, konkursach, przeglądach, festiwalach, czy zawodach sportowych. Wydatki sportowo - muzyczne nigdy nie były kwestionowane przez organy nadzoru.

W konkluzji stwierdziła, że wyniki nagrodzonych maturzystów przyczyniają się do rozsławienia powiatu i skutkują zwiększoną liczbą chętnych do podjęcia nauki w liceach na terenie powiatu, a to służy promocji powiatu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych pozwala jednostce samorządowej na dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Do kategorii takich wydatków, mających ustawowe umocowanie należą wydatki przeznaczone na promocję (art. 4 ust. 1 pkt 23 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Wskazał, że pojęcie "promocji" nie zostało prawnie zdefiniowane, nie oznacza to jednak, że organ nadzoru i sąd administracyjny mogły mu nadać w tej sprawie dowolne znaczenie, nie odpowiadające w pełni znaczeniu potocznemu. Podkreślił, iż Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że rzeczywistym celem spornego wydatku było nagrodzenie maturzystów, nie zaś promocja powiatu przez wykorzystanie nagród maturzystów. Promocja powiatu to takie działania jego władz w stosunku do społeczności lokalnej, które polegają na przekazywaniu odbiorcom informacji o powiecie, poszerzających ich wiedzę o powiecie i budujących jego pozytywny wizerunek.

W ogólnym, zaczerpniętym z języka potocznego określeniu promocji podkreślił cel podejmowanych działań, nie zaś środków użytych do jego osiągnięcia, pod warunkiem, że są zgodne z prawem. Wskazał, że nie jest uprawnione stanowisko Sądu I instancji, że promocję powiatu stanowić mogły dopiero informacje o wysokim poziomie nauczania w otwockich szkołach i o nagradzaniu w powiecie otwockim najlepszych absolwentów. Podkreślił również, że aby można było informować, w celach promocyjnych, o nagradzaniu najlepszych absolwentów, trzeba mieć środki na nagrody, bowiem oba te elementy są wzajemnie uwarunkowane. W konkluzji stwierdził, że nieuzasadnione jest zatem ograniczanie pojęcia promocji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym tylko do samej informacji o nagrodach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie.

Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej "p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w powyższym przepisie obejmuje zarówno wykładnię prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Rozpoznając niniejsza sprawę na podstawie w/w przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2009 roku podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Przepisem stanowiącym podstawę dla wydatków na promocję powiatu jest art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Skoro brak jest określonej przepisami definicji "promocji" w rozumieniu zakresu działań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego dozwolonych na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada to na organ jednostki samorządu terytorialnego, a w następstwie wszczęcia postępowania nadzorczego także na Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, obowiązek szczególnej analizy celu, zakresu i skutku przewidzianego w uchwale organu wydatku - zakwalifikowanego, jako wydatek na promocję powiatu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż promocja powiatu to takie działania jego władz w stosunku do społeczności lokalnej, które polegają na przekazywaniu odbiorcom informacji o powiecie, poszerzających ich wiedzę o powiecie i budujących jego pozytywny wizerunek. W ogólnym określeniu promocji podkreślił cel podejmowanych działań uznając, że nie mają natomiast znaczenia środki użyte do jego osiągnięcia, pod warunkiem, że są zgodne z prawem.

Podkreślił, że aby można informować, w celach promocyjnych, o nagradzaniu najlepszych absolwentów, trzeba mieć środki na nagrody. Oba te elementy są wzajemnie uwarunkowane. Nieuzasadnione jest więc ograniczanie pojęcia promocji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym tylko do samej informacji o nagrodach.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) powiat (miasto na prawach powiatu) wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednym z tych zadań jest promocja powiatu (miasta na prawach powiatu) – art. 4 ust. 1 pkt 21. Warunkiem zgodności z prawem działalności uchwałodawczej organu powiatu, także w odniesieniu do wydatkowania środków publicznych jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji oraz wymaganej procedury, ale także zgodność treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Wynika to wprost z unormowania zawartego w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy w których jest mowa o wykonywaniu przez powiat zadań publicznych "określonych ustawami".

Jednakże żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania [...].

Art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 pkt 11 u.s.p. wskazują na ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym. Pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki. Drugi wyznacza wyłączną właściwość rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-10, lecz zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. 2001.55.577 tj. poz. zm.). Izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1). Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub części (ust.2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części lub w części budżetu lub w części dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (ust.3).

Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej w całości lub części jest rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie to zgodnie z właściwymi przepisami ustaw ustrojowych musi zawierać ściśle określone elementy. Powinno wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia ustalającą właściwe przepisy prawa, które zostały naruszone przez badany akt organów j.s.t. W sentencji rozstrzygnięcia wskazać należy kwestionowaną część aktu lub punktu uchwały, która jest kwestionowana. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera także uzasadnienie faktycznie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu prawnym organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w nim wykładnię przepisów i wywieść, na czym polega wskazany rodzaj naruszenia.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2009 roku Kolegium Regionalnej Izby obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] września 2009 roku zmieniającej uchwałę z dnia [...] marca 2009 roku w sprawie uchwalenia budżetu powiatu na rok 2009 w części zawartej w § 4 pkt 1 uchwały dotyczącej zaplanowania wydatków w kwocie 18.300,00 zł z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego w roku 2009, z powodu sprzeczności z prawem, tj. art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

Warunkiem zgodności z prawem działalności uchwałodawczej organu powiatu, także w odniesieniu do wydatkowania środków publicznych, jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji oraz wymaganej procedury, ale także zgodność treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Wynika to wprost z unormowania zawartego w przepisie art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, w których jest mowa o wykonywaniu przez powiat zadań publicznych określonych ustawami. W orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/93 ONSA 1993, z 4, poz. 13, wyrok NSA z dnia 20 marca 2000 r., II SA/Ka 2407/99), Finanse Komunalne 2000, nr 4, s. 45-50 (komentarz do art. 35 ustawy o finansach publicznych Ludmiła Lipiec).

Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że promocja powiatu to takie działanie jego władz w stosunku do społeczności lokalnej, które polegają na przekazywaniu odbiorcom informacji o powiecie, poszerzających ich wiedzę o powiecie i budujących jego pozytywny wizerunek to takim działaniem może być, więc zaplanowanie wydatków w kwocie 18.300 zł z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego w 2009 roku. Powyższe nie powoduje, więc wskazanego przez Kolegium Regionalnego Izby Obrachunkowej w W. w uchwale z dnia [...] listopada 2009 roku naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym będącego podstawą stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.