Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1625/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność II ins, uchlono I ins

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi U. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 czerwca 2003 r., [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II uchyla decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2002r , III orzeka , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , IV zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących U. S. i J. S. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art.51.ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 83 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na inwestorów U. i J. S. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie między pomieszczeniami mieszkania nr [...] i [...] w budynku przy ul. M. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem: wykonanie robót polegających na ujednoliceniu otworów drzwiowych w w/w pomieszczeniach na podstawie projektu zatwierdzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie do dnia [...] lutego 2003 r. Czynności miały zostać przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami, zasadami sztuki budowlanej, pod nadzorem osoby uprawnionej, po wykonaniu robót należało zawiadomić PINB w terminie 7 dni od ukończenia czynności przedkładając oświadczenie osoby nadzorującej o prawidłowości ich zrealizowania.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie oględzin ustalono, że U. i J. S., samowolnie, w 2000 r. w ścianie wewnętrznej budynku przy ul. M. [...] w K. wykonali otwór o wymiarach 100x204 cm, stanowiący połączenie pokoju mieszkania nr [...] z pomieszczeniami mieszkania nr [...]. Prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i bez akceptacji służb konserwatorskich, czyli z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z orzeczeniem techniczno-konstrukcyjnym inż. J. G. przebicie otworu drzwiowego zostało wykonane starannie i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdził, że wymiary otworu odbiegają od pozostałych otworów drzwiowych we frontowej części budynku. Ponieważ przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków , wszelkie prace wymagają uzgodnienia przez konserwatora zabytków. Celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest ujednolicenie otworów drzwiowych w przedmiotowych pomieszczeniach na podstawie projektu zatwierdzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ I instancji stwierdził również, że sprawa podnoszona przez A. i E. D., współwłaścicieli budynku przy ul. M. [...] , a dotycząca braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót, powodujących naruszenie stosunków własnościowych , nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego i może być załatwiona przez sąd powszechny.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. –D. i E. D. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. i nakazanie inwestorom przywrócenia stanu pierwotnego sprzed kwietnia 2000 r.

Zarzucili, że skoro U. i J. S. samowolnie i bez pozwolenia wykonali przedmiotowy otwór, to należało przywrócić stan pierwotny. Tymczasem U. i J. S. nakazano jedynie ujednolicenie wymiarów przedmiotowego otworu, pomijając fakt, że przez wybicie tego otworu U. i J. S. zablokowali odwołującym się możliwość korzystania z dwóch pokoi mieszkania nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 czerwca 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał zamurowanie otworu drzwiowego wybitego w ścianie między pomieszczeniami nr [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. M. w K., wykonanego bez pozwolenia na budowę - w terminie do dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokonał "prawidłowej subsumcji" , jednakże dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, co skutkowało niewłaściwym orzeczeniem.

Stwierdził , że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje , że nie zaistniały bowiem przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, albowiem ma on zastosowanie w przypadkach budowy obiektu budowlanego lub jego części t.j. budowie , rozbudowie , nadbudowie , odbudowie , przebudowie.

W przypadkach innych niż budowa rozumiana w sposób wyżej przedstawiony, zastosowanie ma tryb określony w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, który co do zasady określa czynności mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

W ramach jego stosowania dąży się do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie na inwestora wykonanych robót określonych obowiązków.

Inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty bez pozwolenia na budowę poprzedzonego opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ odwoławczy stwierdził , że nie jest możliwe nakładanie na zobowiązanych obowiązków , które nie zostały precyzyjnie określone w wyrzeczeniu. W aktach sprawy nie znajduje się projekt zatwierdzony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, według którego zobowiązani mieliby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika , że projekt taki miał być dopiero przedmiotem opracowania.

Skargę na powyższą decyzję w dniu [...] lipca 2003 r. złożyli U. i J. S.. Zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ II instancji pominął wyrzeczenie co do podmiotu, na którego nałożył określony w decyzji obowiązek, a ponadto naruszył prawo materialne - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących nakaz rozbiórki nie jest doprowadzeniem wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, tylko ich eliminacją, która może mieć miejsce w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyjątkowo, gdy w inny sposób doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, a podstawą takiego nakazu nie może być art. 51 ust. 1 pkt 2.

Ponadto , w ocenie skarżących , z art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika obowiązek przedłożenia określonego projektu robót przed dokonaniem określonych czynności, a nawet przyjmując konieczność istnienia takiego projektu przed wydaniem decyzji, to jest to okoliczność do uzupełnienia w postępowaniu przed I instancją. Zatem organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy A. H. –D. i E. D. w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. wnieśli o oddalenie skargi popierając stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Dodali, że zamurowanie wybitego otworu drzwiowego stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i służy doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem, zaś organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji działał w granicach uznania administracyjnego i mógł tak orzec.

Sąd zważył , co następuje:

Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Zasadny jest zarzut skargi , że w zaskarżonej decyzji z dnia 5 czerwca 2003 r. znak [...], nie został wskazany adresat nałożonych nią obowiązków. Decyzją organu I instancji obowiązek wykonania określonych czynności został nałożony na inwestorów U. i J. S..

Organ II instancji , uchylając w całości tę decyzję , obowiązek wykonania czynności określił odmiennie , ale nie wskazał , na kogo został on nałożony. W decyzji użyto sformułowania : "nakazuje się" , bez podania adresata decyzji.

Powyższe należy uznać za wadę decyzji powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 156 § 1 kpa , organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz takiej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).

Decyzja o nałożeniu obowiązku , nie skierowana do określonego adresata na pewno nie nadaje się do wykonania .

W literaturze podkreśla się , że niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niektórzy autorzy skłaniają się do wykładni ścieśniającej, przyjmując, że w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną, gdyż niewykonalność prawna mieści się w pojęciu wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak M. Jaśkowska, tamże, s. 916).

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje , że Sąd szeroko rozumie tę przesłankę. W wyroku NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74 stwierdzono: "(...) trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze".

Dlatego też ocenić należy , że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art.156 par.1 pkt 5 kpa.

W dalszej części rozważań podnieść należy , że jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].3.2001r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie "wykonania otworu w ścianie między pomieszczeniami mieszkania nr [...] i [...] w budynku przy ul. M. [...] w K..

Ani organ I instancji , ani organ odwoławczy nie określiły jakie , w rozumieniu prawa budowlanego, roboty zostały wykonane.

Dopiero po ustaleniu rodzaju wykonanych robót możliwa jest ocena , czy inwestorzy w ogóle przeprowadzili roboty podlegające reglamentacji prawa budowlanego.

Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji zawierało następujące definicje pojęć :

- obiekt budowlany - to między innymi - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami

technicznymi (art.3 pkt 1 lit.a),

- budowa - to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także

odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego (pkt 6),

- roboty budowlane - to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub

rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7),

- remont - to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych

polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej

konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych

niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).

Zważywszy, że przepisy art.50 i 51 prawa budowlanego mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 , a przepis art.48 dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, niezbędnym było dokładne ustalenie rodzaju wykonanych przez inwestorów prac.

Najpierw należało ocenić , czy prace polegające na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie oddzielającej dwa mieszkania były pracami wymagającymi ingerencji organu budowlanego.

Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności należało ocenić , czy w sprawie miałby zastosowanie tryb z art.50 i 51 prawa budowlanego , czy z art.48 prawa budowlanego.

Pogląd organu odwoławczego , iż "zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje , że nie zaistniały bowiem przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, albowiem ma on zastosowanie do w przypadkach budowy obiektu budowlanego lub jego części t.j. budowie , rozbudowie , nadbudowie , odbudowie , przebudowie" , z wyżej przedstawionego powodu , jest przedwczesny.

Zresztą , organ nie uzasadnił tak postawionej tezy. Należało wskazać , dlaczego wykonanych przez powoda prac nie uznał , na przykład , za przebudowę.

Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił przyczyn zastosowania art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Tak więc decyzja z dnia [...].11.2002r narusza przepis art.107 kpa nakazujący organowi w uzasadnieniu decyzji podać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W nawiązaniu do zarzutów skargi podnieść nadto należy , że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter uznaniowy. Uznanie administracji publicznej może być wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego, a dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie , decydując się na nałożenie obowiązku z art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego , organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił dlaczego wybrał taki sposób rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania stwierdzić z kolei należy, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wykonanie określonych prac w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane już zostały wykonane.

Naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl punktu drugiego tego przepisu , Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu oraz art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I i II wyroku .

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na przepisie art.152 ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.