Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 107 par. 1, art. 156 par. 5 - 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 2 ust. 3, załącznik II rozdział I i II
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy Handlowej [...] Spółki z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 454/07 w sprawie ze skargi Firmy Handlowej [...] Spółki z o. o. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymagań sanitarno - higienicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz Firmy Handlowej [...] Spółki z o. o. w K.kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1923 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez Firmę Handlową [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie wymagań sanitarno-higienicznych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 171 poz. 1225), zał. II rozdział I pkt 4, rozdział II pkt 1 lit. a pkt 2 rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30. 04.2004 r.) w oparciu o protokół z kontroli z dnia 14 grudnia 2006r. w sklepie spożywczym zlokalizowanym na os. [...] w K., nakazał Firmie Handlowej [...] Sp. z o.o. w terminie do dnia 30 kwietnia 2007r.:

1. wyposażenie zakładu w odpowiednią ilość punktów wodnych z bieżącą ciepłą i zimną wodą w obrębie stanowisk rozważania ciast, nabiału, sałatek, mięsa, wędlin,

2. właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników transportowych na zapleczu sklepu,

3. doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-higienicznego powierzchni podłogi w pomieszczeniu socjalno-szatniowym oraz szatniowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Firma Handlowa [...] Sp. z o.o.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia 28 marca 2007r. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jedn. tekst - Dz. U. Nr 90, póz. 575 z 1998 r. z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż uzupełnił postępowanie wyjaśniające przeprowadzając oględziny i precyzując ustalenia dotyczące dotychczasowego rozmieszczenia punktów wodnych oraz stanu podłóg. Zdaniem organu brak jest podstaw do przedłużania terminu celem wykonania nałożonych obowiązków.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Firma Handlowa [...] Sp. z o.o. zarzuciła kwestionowanej decyzji rażące naruszenie art. 156 §1 pkt 6 k.p.a. polegające na nieprawidłowym i niepełnym określeniu obowiązku, wskutek czego zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są niewykonalne. Z tego powodu strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako niewykonalnej.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że to przedsiębiorca wprowadzający do obrotu środku spożywcze ma obowiązek zapewnienia prawidłowej funkcjonalności wszystkich pomieszczeń, a więc także rozmieszczenia w nich urządzeń i sprzętu, w oparciu o zasady dobrej praktyki higienicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że nie doszło w niej do zarzucanego skargą rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 k.p.a., a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nałożenie przez organ administracyjny określonych w zaskarżonej decyzji obowiązków sanitarnych mieściło się w zakresie przyznanego organom inspekcji sanitarnej zakresu kompetencji wynikającego z przytoczonych w podstawie prawnej decyzji przepisów, tj. art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz zał. Nr II rozdział I pkt 4, rozdział II pkt 1 lit. a pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych.

W ocenie Sądu zarzut nieprecyzyjności nałożonych na stronę skarżącą przez organ obowiązków sanitarnych jest nieuzasadniony. Z treści decyzji organu I instancji wyraźnie bowiem wynika, jakiego rodzaju uchybienia sanitarne stwierdzono i jakie w związku z tym obowiązki nałożono na stronę. Wbrew zarzutom skargi przedmiotowe obowiązki zostały nałożone na stronę w sentencji decyzji organu I instancji, a nie w jej uzasadnieniu. Dodatkowo obowiązki te sprecyzowano w decyzji organu II instancji przytaczając treść obowiązujących przepisów i odnosząc ją do ustaleń dodatkowych dokonanych w wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ. Organ uzasadnił w ten sposób przyczyny z powodu których, uznał za niewystarczającą ilość punktów wodnych oraz stan posadzki i nakazał stronie usunięcie stwierdzonych uchybień.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej, że zapewnione przez skarżącą warunki wprowadzania do obrotu żywności nie są wystarczające do zapewnienia wymaganej przepisami higieny w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej artykułów, organ prawidłowo nałożył na skarżącą stosowne obowiązki sanitarne uznając, że dopiero po ich spełnieniu zapewniona zostanie realizacja wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach, w tym zwłaszcza wymogów przewidzianych w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej ich subsumpcji. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, a wydane decyzje administracyjne nie zawierają wad prawnych uzasadniających ich uchylenie.

Mając na uwadze przytoczone argumenty Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Firma Handlowa [...] Sp. z o.o. w Krakowie, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia:

1) przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. uchybieniach polegających na niedostrzeżeniu naruszenia przez organy administracji art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., które przejawiło się w uznaniu, iż rozstrzygnięcie organu I i II instancji w sposób jednoznaczny określiło obowiązek strony postępowania, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż obowiązek ten nie został prawidłowo sprecyzowany, wskutek którego to błędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób niezasadny oddalił skargę, gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia;

2.) art. 59 ustawy bezpieczeństwo żywności i żywienia w zw. z ust. 4 załącznika nr II rozdział I rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku wyposażenia zakładu w "odpowiednią ilość" umywalek (punktów wodnych) bez jednoczesnego określenia ich dokładnej ilości, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów winny doprowadzić do wniosku, iż na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek dokładnego określenia, jaka ilość uznawana jest za "odpowiednią" w rozumieniu ww. przepisów;

3) art. 59 ustawy bezpieczeństwo żywności i żywienia w zw. z ust. 2 załącznika II rozdział II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi "potrzeba" w rozumieniu ww. przepisu wydzielenia stanowiska do mycia pojemników transportowych, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów winna doprowadzić do wniosku, iż dotychczasowy sposób czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych oraz wyposażenia jest wystarczający z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych, a zatem nie istnieje w tym zakresie "potrzeba";

4.) art. 59 ustawy bezpieczeństwo żywności i żywienia w zw. z ust. 1 lit. a załącznika II rozdział II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez niesprecyzowanie, na czym ma polegać "utrzymanie w dobrym stanie" i zapewnienie łatwości "do czyszczenia oraz w miarę potrzeby, do dezynfekcji", gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu winny doprowadzić do wniosku, iż w tym zakresie na organie ciążył obowiązek wskazania konkretnych działań lub efektów, jakie należy podjąć lub osiągnąć.

W związku z powyższymi zarzutami autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia albo

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny;

3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem analiza rozstrzygnięcia organów administracji I i II instancji pozwala na sformułowanie wniosku, iż doszło do zawarcia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej i nieprecyzyjnej sentencji (rozstrzygnięcia), co czyni nałożony na stronę obowiązek niewykonalnym. Z sentencji decyzji organu I instancji nie wynika, bowiem w żaden sposób: ile punktów wodnych z bieżącą ciepłą i zimną wodą w obrębie stanowisk rozważenia ciast, nabiału i sałatek, mięsa, wędlin ma zostać stworzonych przez stronę postępowania (pkt 1 sentencji), na czym ma polegać właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników transportowych na zapleczu sklepu i jak ma to zostać zrealizowane (pkt 2 sentencji) oraz z czego organ wnosi, iż istnieje w tym zakresie taka potrzeba, na czym ma polegać doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi w pomieszczeniu socjalno-szatniowym oraz szatniowym, oraz przy użyciu jakich środków i materiałów ma to zostać osiągnięte, a w szczególności jaki np. należy osiągnąć stopień przyczepności nawierzchni.

W tym stanie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jako nakładająca nieprecyzyjny i wieloznaczny obowiązek na stronę postępowania jest niewykonalna. Strona nie wie bowiem, dokonanie jakich czynności i osiągnięcie jakiego efektu spowoduje wykonanie przez nią nałożonych nakazów. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji organu II i I instancji. Powyższych wad zaskarżonej decyzji nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i zamiast uwzględnić wniesioną skargę oddalił ją, a to zdaniem strony skarżącej uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Strona skarżąca stwierdziła, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Zgodnie z ust. 4 załącznika nr II rozdział I rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Przywołany przepis ma charakter generalny i abstrakcyjny. Obowiązek konkretyzacji tych generalnych norm należy natomiast do organów administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zatem do naruszenia przywołanego przepisu. Organy administracji i Sąd właściwie nie dokonały żadnej wykładni tego przepisu i nie stwierdziły, jaka ilość umywalek w okolicznościach niniejszej sprawy jest "odpowiednia". Strona nie wie zatem, jakie czynności ma podjąć, aby zadośćuczynić (wg organu) niewykonanemu obowiązkowi. W tym stanie zarzut naruszenia ww. przepisów jest zasadny.

Zgodnie z ust. 2 załącznika II rozdział II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. w miarę potrzeby, muszą być stosowane odpowiednie urządzenia do czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych oraz wyposażenia. W świetle treści ww. przepisu istotne okazuje się stwierdzenie przez organ przesłanki, jaką jest "potrzeba". W okolicznościach niniejszej sprawy ani organy administracji, ani też Sąd nie wykazał, iż istnieje potrzeba wydzielenie odrębnego stanowiska.

Zgodnie zaś z ust. 1 lit. a załącznika II rozdział II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.4.2004 r. powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Gdzie sytuacja tego wymaga, podłogi muszą zapewniać odpowiednie odwadnianie podłogowe. Mając na uwadze powyższy przepis organ administracji sformułował następujący nakaz: "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi w pomieszczeniu socjalno-szatniowym oraz szatniowym"

Zdaniem strony skarżącej organ nakładając również i ten obowiązek posłużył się niesprawdzalnym i nieobiektywnymi danymi odwołując się do bliżej nieokreślonego pojęcia "należytego stanu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Będące w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepisy, zawierają generalne wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności. I tak przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171 poz. 1225 - dalej zwanej ustawą o bezpieczeństwie) stanowi "Podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004". Z kolei rozporządzenie (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 139 poz. 1 - dalej zwane rozporządzeniem) ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. Załącznik II rozporządzenia określa ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego z wyjątkiem przypadków, gdy zastosowanie ma załącznik I.

W rozdziale I załącznika II zawarto ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych innych niż wymienione w rozdziale III. Ustęp 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia stanowi: "Musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek."

Rozdział II załącznika II rozporządzenia określa szczególne wymagania dla pomieszczeń w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, za wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz obiektów wymienionych w rozdziale III. Ustęp 1 lit a rozdziału II załącznika II rozporządzenia stanowi: "W pomieszczeniach, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze (z wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz pomieszczeń wymienionych w rozdziale III, ale włączając pomieszczenia zawarte w środkach transportu), projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań. W szczególności: a) powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Gdzie sytuacja tego wymaga, podłogi muszą zapewniać odpowiednie odwadnianie podłogowe;". Z kolei ustęp 2 rozdziału II załącznika II rozporządzenia stanowi: "W miarę potrzeby, muszą być stosowane odpowiednie urządzenia do czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych oraz wyposażenia. Urządzenia te muszą być skonstruowane z materiałów odpornych na korozję i muszą być łatwe do czyszczenia oraz muszą posiadać odpowiednie doprowadzenie ciepłej i zimnej wody."

Przytoczona wyżej treść regulacji stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji określa zasady, jakie winny być zachowane w przypadku sprzedaży środków spożywczych. Powyższe uregulowania z oczywistych względów zawierają pojęcia nieostre takie jak "odpowiednio", " w miarę potrzeby". Konkretna sytuacja faktyczna, a więc na przykład miejsce zbytu produktu spożywczego, jego przedmiot, wielkość pomieszczeń sprzedaży powoduje dopiero, że wskazane wyżej wyrażenia winny zostać doprecyzowane. To doprecyzowanie uzależnione jest z kolei od indywidualnej, konkretnej sytuacji, co sam ustawodawca podkreślił między innymi w art. 2 ust. 3 rozporządzenia stwierdzając, iż "w załącznikach do rozporządzenia wyrażenia "w miarę potrzeby", "gdzie właściwe", "odpowiednie" i "wystarczające" oznaczają odpowiednio w miarę potrzeby, gdzie właściwe, odpowiednie lub wystarczające do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia."

Stwierdzić należy, iż organ wydając w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzję opartą na przytoczonej wyżej normie prawa materialnego dokonuje konkretyzacji obowiązków nakładanych na jednostkę. Podzielić należy zarówno pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny, iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz do art. 107, Zakamycze, 2005, wyd. II., oraz por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Fakt, że obowiązki nakładane na stronę winny charakteryzować się jasnością, czytelnością i precyzyjnością sformułowania nie winien budzić wątpliwości. Wynika to nie tylko z treści regulacji wyżej wskazanej, ale i z zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Na zawartą w treści art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego składa się bowiem szereg elementów, w tym zasada, iż stosowane wobec jednostki sankcje muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy nr 6/1999, s. 124, przytoczony m.in. w wyroku z 11 stycznia 2000 r., K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2). Wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania oznacza, że jednostka ma prawo oczekiwać od władzy, której zachowanie się ocenia, a więc czy to organu, czy też Sądu czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka. W końcu wskazywana wyżej precyzyjność określenia obowiązków nałożonych na stronę wynika z faktu, iż tak jak akty instytucji Wspólnoty, tak i akty prawa wewnętrznego, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia organów realizujących powyższe unormowania, zgodnie z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego nie mogą wykraczać poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć. Podkreślić przy tym trzeba, że oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich działań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne, w stosunku do zamierzonych celów (por. wyroki z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-331/88 Fedesa i in., Rec. str. I-4023, pkt 13; z dnia 5 października 1994 r. w sprawach połączonych C-133/93, C-300/93 i C-362/93 Crispoltoni i in., Rec. str. I-4863, pkt 41; z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-157/96 National Farmers Union i in., Rec. str. I-2211, pkt 60 oraz z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C-189/01 Jippes i in., Rec. str. I-5689, pkt 81).

Konkludując uwagi wyżej przytoczone należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu wskazań zawartych w art. 2 Konstytucji RP konkretyzacja zasad zawartych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w rozporządzeniu następuje w decyzji organu i powinna mieć postać jednoznacznego, precyzyjnego wskazania obowiązków, jakich dopełnienie ma zrealizować wymagania wynikające ze wskazanych wyżej aktów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Stwierdzić należy, iż decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nie została ani prawidłowo, ani precyzyjnie sformułowana, co czyni nałożony na stronę obowiązek niezrozumiałym co do jego przedmiotu, jak i zakresu. Jak trafnie wywiódł autor kasacji, strona nie wie, dokonanie jakich czynności i osiągnięcie jakiego efektu spowoduje wykonanie przez nią nałożonych nakazów. Z kontrolowanej decyzji nie wynika bowiem, w ile punktów wodnych ma być zakład wyposażony, na czym ma polegać właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników oraz na czym ma polegać doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi. Kontrolowaną w przedmiotowej sprawie decyzją Inspektora Sanitarnego nakazano stronie postępowania "wyposażenie zakładu w odpowiednią ilość punktów wodnych ...", "właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników ...." oraz "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi....". Takie sformułowanie nakazu wykonania przez stronę czynności w warunkach przedmiotowej sprawy stanowi o zasadności zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia kontrolowaną decyzją art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż rozstrzygnięcie organu I i II instancji w sposób jednoznaczny określiło obowiązek strony postępowania. Wprawdzie wadliwym we wniesionej kasacji było powołanie się na art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. z jednoczesnym wskazaniem na niewykonalność decyzji. O trwałej niewykonalności decyzji, mówi bowiem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy przesłanki nieważności decyzji w sytuacji, gdy jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą. Jednak uprawnionym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie.

Tak więc trafne są zawarte w kasacji wywody, że to decyzja, będąca indywidualnym rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie winna określić jaka ilość umywalek zdaniem organu administracji jest w warunkach konkretnej sprawy uznawana jest za "odpowiednią", w jaki sposób ma nastąpić "właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników ...." oraz na czym ma polegać "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi .... " . Jaka w konkretnym przypadku ilość jest odpowiednia, jakie działania należy podjąć, aby nastąpiło doprowadzenie do należytego stanu pomieszczeń, czy też kiedy zaistnieje spełnienie się warunku "w miarę potrzeby" to są wszystko pojęcia uzależnione od uprzednich ustaleń dokonanych przez właściwy organ administracji. A wobec tego, że ustalenia te muszą być dokonane, a podjęte następnie czynności organu wyjaśnione i uzasadnione poprzez sprecyzowanie okoliczności faktycznych pozwalające na stwierdzenie tak skarżącemu, jak i instytucjom kontrolującym działania skarżącego i organu, że względy dla jakich przyjęto, iż zaistniały warunki uzasadniające ocenę, iż w warunkach konkretnej sprawy organ wyczerpująco określił przyczyny, dla których podjął takie, a nie inne decyzje.

W niniejszej sprawie takich wyjaśnień w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono. Trafnym jest w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie zasadnicze elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jako że uzasadnienie to bazuje na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przyjęte jako zgodne ze wskazaną wyżej normą prawną i to w sytuacji, gdy obowiązek skontrolowania przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji wynika z dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przytoczone okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.