Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia za II kwartał 2019 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. ustalił [...] Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w S. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w K. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych

w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (620 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty, Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w S. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w K. złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. ROD podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione w pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolnych, zatem posiłkowo należy odwołać się do art. 2 ust. 12 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których to określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Przepisy te stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze zwłaszcza, że za takim sposobem rozumowania przemawiają także art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Dalej podkreślono, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, a ustawodawca na gruncie prawa wodnego w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr. Wykładnia prawa zastosowana przez organ jest zatem sprzeczna z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Poza tym, powyższa interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) określił [...] Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w S. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w K. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, iż dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, a zatem celem przedstawionego w piśmie poboru wód nie jest cel rolniczy.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: [...] jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Określenie wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawna wynikającą z art. 272 ust.1 Prawa oraz § 5 ust.1 pkt.36 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) przy czym opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (6085 m3).

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w S. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji/zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy prawo wodne (dalej również: "pw"), zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit c) pw względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b pw,

2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "urod"), przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie,

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,

- art. 274 pkt 3 lit. c), względnie także art. 274 pkt 3 lit. b), ustawy prawo wodne poprzez niezastosowanie,

- § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie,

- art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej również: "uvat") przez błędną wykładnię,

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a)-c) oraz 200 p.p.s.a. strona wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, organ w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że do ma czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi.

W ocenie skarżącego zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, obciążony jest w całości opłatą wodną zgodnie z art. 274 pkt 3) lit c) prawa wodnego, czy też w części, a w pozostałym zakresie zgodnie z art. z art. 274 pkt 3) lit b) prawa wodnego. Tym samym organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie koniecznym do wydania decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art., art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Również w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji dotyczącej naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. skarżący skazał na zasadność tego zarzutu w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a K.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia stosowania względniejszych stawek opłat, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.

Dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, istotną okolicznością jest fakt, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych". Powyższe czyni zasadnym odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu można nadać na gruncie innych aktów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym.

Skarżący zwrócił uwagę, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Mianowicie stanowi on, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Za pomocniczym sięgnięciem do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, w ocenie strony przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Jak z powyższego wynika, oba akty de facto służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym.

Zdaniem strony okoliczność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania. Wskazać bowiem należy, że art. 5 urod (pominięty w rozważaniach przez organ) przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Ponadto art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje uznać, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw. Fakt pominięcia znaczenia tej regulacji przez organ czyni zasadnym zarzut jej pominięcia, względnie niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Strona wskazała na art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ". Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanym a contr ario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy strona skarżąca przywołała treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym "Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi". Zdaniem skarżącego jest oczywistym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji.

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, skarżący podniósł z ostrożności procesowej, z uwagi na przywoływanie przedmiotowego przepisu przez organ, w sporach dotyczących opłaty wodnej z udziałem jednostek organizacyjnych PZD. Obciążając jednostki PZD opłata wodną organ powołuje się na interpretację pojęcia "celu rolniczego" wywodzoną z pojęcia "działalności rolniczej" zdefiniowanego w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Skarżący wskazał, że przyjęta przez organ wykładnia art. 2 pkt 15, jest sprzeczna z wykładnią organów podatkowych. Mianowicie w interpretacji indywidualnej z dnia 21 czerwca 2016 r" Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu (w sprawie symb. ILPP5/4512-1-94/16-4/KS) stwierdził: Niezależnie od powyższej definicji, cele rolnicze wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 14 maja 2013 r. nr IPTPP1/443-278/13-2/MH : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1813/09). Analogiczny pogląd wynika również z pisma z dnia 19 czerwca 2017 r. Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej symb. 0112-KDIL2-2.4012.125.2017.MŁ, odnoszącego się do wykładni uvat w kontekście opodatkowania dzierżawy terenów pod ogród działkowy, gdzie przyjmuje się, że jest ona wykorzystywana na cel rolniczy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w K. z dnia [...] nr [...] ustalającą stronie skarżącej za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Podstawą materialnoprawną tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie upraw) nie odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to, jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 cytowanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że co prawda w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, jednakże z tej okoliczność organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym w powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towaru i usług), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.

W ocenie Sądu, z uwagi na ww. zaniechanie ustawodawcy, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest

w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), a także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5,

że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych.

W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6),

co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej

w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega

na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6

ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym

w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na

"cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt

IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy, rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, jednak Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz wydać decyzję ustalającą opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.