Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 875/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, umorzono postępowanie kasacyjne w części
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 379/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. umarza postępowanie kasacyjne w odniesieniu do pkt 2 zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz B.O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 379/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] , uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach 2, 3, 4, 6, 7 oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach 2, 3, 4, 6, 7 (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z kwietnia 1973 r. nr [...] (znak [...]) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – orzekło o dokonaniu zamiany działek położonych w [...] , stanowiących własność W.W. i działki przy ul. [...] , stanowiącą własność Skarbu Państwa. W decyzji ustalono warunki zamiany i wskazano, że rozstrzygnięcie o zamianie nastąpiło, ponieważ nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] przeznaczona jest na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ", a właściciele jej, jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Polskiego wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej.

Następnie, w dniu [...] maja 1973 r., z powołaniem się m.in. na ww. decyzję nr [...], została zawarta w formie aktu notarialnego umowa zamiany nieruchomości pomiędzy W.W., a Skarbem Państwa, w wyniku której W.W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o pow. 1,6320 ha zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego oraz niezabudowanej nieruchomości o pow. 1,8720 ha (łącznie 3,5040 ha), położonych przy ul. [...], w zamian za co Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość o pow. 0,7597 ha, położoną w [...] przy ul. [...] . Ze względu na fakt, że zamieniane nieruchomości miały nierówną wartość, Skarb Państwa dopłacił W.W. kwotę różnicy w gotówce, płatnej w ratach przez okres 3 lat.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002r. J.R., K.W., J.W. – spadkobiercy W.W., wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu gruntów, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. (decyzja nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] maja 2003 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie na rzecz J.R. , K.W. i J.W. gruntów o łącznej powierzchni 6722 m². Orzekł jednocześnie o zwrocie przez spadkobierców W.W. na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., jednakże decyzję tę uchylił z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 787/05 oddalił skargę K.W. i J.R. na decyzję Ministra Infrastruktury.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r.

W związku z wyłączeniem od udziału w sprawie Prezydenta Miasta [...] (postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), dalsze postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości prowadził Starosta [...], który ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz J.R. w 1/3 części i K.W. w 2/3 części. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2007r., jednakżę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Bd 3/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.

Następnie Starosta [...] po uzupełnieniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o:

1. zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] , nr [...] na rzecz: J.R. w 1/3 części i K.W. w 1/3 części i J.W. w 1/3 części,

2. prawie wyżej wymienionych osób do odszkodowania w kwocie po 451.000 zł lub nieruchomości zamiennej stanowiącej równowartość tej kwoty, za działkę nr [...] stanowiącą ogrody działkowe,

3. umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...] przy ulicy [...], [...] i [...].

Starosta wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] lutego 2009r. ograniczył żądanie zwrotu nieruchomości do działek nr [...] , nr [...] i nr [...], wobec tego należało umorzyć postępowanie w przedmiocie zwrotu pozostałej części nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] obejmuje teren kilkudziesięciu zagospodarowanych działek ogrodniczych, a działki nr [...] i nr [...] stanowią niezagospodarowany pas gruntu, częściowo zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów. W części (od ul. [...]) teren jest zadrzewiony i porośnięty krzewami. Starosta, powołując się na art. 137 ust. 2 u.g.n. wskazał, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, jednakże część nieruchomości (tj. działki nr [...] i [...]) nigdy na ten cel nie była wykorzystana, nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Z dokonanych ustaleń wynika, że na gruncie tym nie zrealizowano żadnej innej inwestycji. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 1999 r. działki nr [...] , nr [...] i częściowo działka nr [...] znajdują się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] o ustaleniach: "przeznaczenie podstawowe – usługi ogólnomiejskie oraz nieuciążliwa działalność gospodarcza". Pozostała część działki nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] o ustaleniach "przeznaczenie podstawowe – droga główna "trasa średnicowa". W ocenie Starosty oznacza to, że spełnione są przesłanki zwrotu działek nr [...] i nr [...] .

W odniesieniu zaś do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Starosta podkreślił, iż pracowniczy ogród działkowy "[...] ", urządzony pierwotnie jako czasowy, z mocy prawa, tj. art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych po 10 latach stał się w rozumieniu tej ustawy ogrodem stałym. W myśl art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych uzyskał status ogrodu rodzinnego. Art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przepisy tejże ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Takim szczególnym przepisem jest art. 24 rodzinnych ogrodach działkowych, który przewiduje, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji należało orzec o odszkodowaniu lub prawie do nieruchomości zamiennej.

Od powyższej decyzji odwołało się Miasto [...] , wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. W ocenie Gminy Miasta [...] nabycie objętych wnioskiem o zwrot działek nastąpiło nie w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy sprzedaży. Na poparcie tej tezy Gmina Miasta [...] powołała się na odnaleziony w kwietniu 2009 r. dowód w sprawie, w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] w [...], wykonanego w październiku 1969 r. Wskazała, że z tego dokumentu wynika, iż nieruchomości objęte postępowaniem o zwrot znajdowały się poza lokalizacją projektowanego osiedla [...]. Odwołująca się Gmina podniosła, że akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia ww. nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia, gdyż przedmiotowa transakcja odbyła się na wniosek poprzedniej właścicielki i za jej aprobatą.

Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] w całości i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobierców W.W.: J.R. w 1/3 części, K.W. w 1/3 części, J.W. w 1/3 części,

2. o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta [...] , kwoty 3.226,64 zł tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt, proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości,

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...] przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron, a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uchylił pkt 3 ww. decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] oraz oddalił skargę Gminy Miasta [...] w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] od powyższego wyroku.

Wojewoda [...], ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], w obrębie [...], przy ul. [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,4973ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973ha, KW [...], na rzecz spadkobierców W.W. tj. K.W., J.W. oraz spadkobierców J.R. – B.O., J.R., P.R. i A.R. Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych i brak możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze orzekł o prawie spadkobierców W.W. tj. K.W., J.W., oraz spadkobierców J.R. – B.O., J.R., P.R. i A.R., do odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, KW [...], której obecna wartość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych wynosi 1.360.000,00zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od Gminy Miasto [...] , zgodnie z wolą spadkobierców. 2. o zwrocie przez spadkobierców W.W. na rzecz Gminy Miasta [...] łącznej kwoty -10.259.61 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania,

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], w obrębie [...], przy ul. [...], [...] i [...] , zgodnie z wnioskiem stron.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że do ponownego rozpatrzenia pozostała zatem kwestia zwrotu działek, o których rozstrzygnął uprzednio Wojewoda w pkt 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ w tym zakresie została ona uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., przy czym aktualny pozostał wniosek stron z dnia [...] lutego 2009 r. o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie. Z kolei działka nr [...] została wywłaszczona pod określony cel i mimo upływu 10 lat nie została na ten cel wykorzystana. Działka ta jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z uwagi na treść art. 24 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych niemożliwy jest zwrot tej nieruchomości, wobec tego orzeczono o ustaleniu odszkodowania, a jego wysokość określono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 12013 r..

WSA wyrokiem z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2013r. w całości. Wprawdzie Sąd stwierdził, iż umorzenie postępowania, w części określonej w pkt 3 skarżonej decyzji jest w sprawie uzasadnione i bezsporne, jednakże pozostawienie w obrocie tej części decyzji (wobec uchylenia decyzji w pkt 1 i 2) skutkowałoby w konsekwencji tym, że jedna sprawa administracyjna dotycząca żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby rozstrzygana 3 odrębnymi decyzjami administracyjnymi.

Wskazano, że bezsporne między stronami pozostaje, że przedmiotowe żądanie w części dotyczącej działek o aktualnych nr ewid. [...] i [...] zostało prawomocnie rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r., która pozostaje w obrocie prawnym. Bezsporne również jest to, że wnioskodawcy w 2009 r. cofnęli swój wniosek w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w [...] przy ul. [...], [...] i [...] i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie, w przypadku opisanym w art. 3 ust. 2 ustawy (wywłaszczenie na obszarze miasta lub osiedla nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnego do planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), powinien dołączyć "kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan". Ustawa jednakże nie wskazywała, o jaki "plan urbanistyczny" chodzi, a zwłaszcza, czy takowym planem jest przedstawiony przez Gminę Miasta [...] "ogólny plan zagospodarowania inwestycji".

Sąd podkreślił, iż brak jakichkolwiek dowodów, że powoływany dokument (plan) był punktem odniesienia dla określenia celu wywłaszczenia określonego w przedmiotowej umowie z dnia [...] maja 1973 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z kwietnia 1973 r. Nie można na podstawie zgromadzonych dowodów i innych planowanych do realizacji celów publicznych wykluczyć, iż zamiarem organu i strony było wywłaszczenie spornej nieruchomości z zamiarem realizacji także szerszego zamierzenia niż tylko budowa osiedla mieszkaniowego (np. dróg publicznych). Tym samym cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłącznie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...] ) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W.W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego, co do zasady, zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej W.W. jest uzasadniony.

Nadto bezsporne w okolicznościach sprawy pozostaje, iż działka nr [...] w [...] jest zajęta pod rodzinny ogród działkowy (co potwierdził WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08 i z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 771/09).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany został do uwzględnienia konsekwencji i skutków prawnych wynikających z tego, że wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności stwierdził, że art. 24 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], w obrębie [...], przy ul. [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ I instancji został zobowiązany do rozpoznania kwestii zwrotu działek powstałych z podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i pojawiającej się możliwości zwrotu w naturze działki nr [...] oraz w kontekście wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], która uniemożliwiła zwrot działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...], orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], w obrębie [...], przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron; o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W.W. tj. K.W. w 1/3 cz., J.W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J.R. - B.O. w 1/12 cz., J.R. w 1/12 cz., P.R. w 1/12 cz. A.R. w 1/12 cz.; o zwrocie przez spadkobierców W.W. na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za działkę [...] , o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasta [...] z tytułu likwidacji ROD, o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...]. i wznowienia granic zwracanej nieruchomości; o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do zwrotu poniesionych kosztów sporządzenia operatów szacunkowych na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody [...] ego.

Organ wskazał, że ostateczna decyzja lokalizacyjna (decyzja nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2013r.) rozstrzygnęła jaki obszar nieruchomości podlega zwrotowi. Nadto organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego należy zwrócić wnioskodawcom działkę nr [...] o pow. 0,1541 ha zajmowaną przez ROD a odmówić zwrotu działki nr [...] o pow. 0,3432 ha znajdującej się w liniach rozgraniczenia trasy średnicowej i w tym zakresie umorzyć postępowanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], Wojewoda [...], uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...] , w obrębie [...] , przy ul. [...], [...] i [...] ; (gdyż w decyzji Starosty pominięto działkę [...] ), uchylił punkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w [...] , obr. [...] , zapisanej w księdze wieczystej [...] , w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Wojewody, w przypadku zwrotu działki nr [...] , ponieważ funkcjonuje tam rodzinny ogród działkowy, pod uwagę należało wziąć przepisy ustawy, które co do zasady w obecnym brzmieniu dopuszczają zwrot takich nieruchomości przy uwzględnieniu praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego do stosownych odszkodowań. Organ zaznaczył, że obszar i kształt działki nr [...] można było ustalić na podstawie decyzji ZRID z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] oraz [...] .

Wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r sygn. akt II SA/Bd 424/16 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...].

Sąd stwierdził, że należało uznać zasadność zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W.W. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej na części działki nr [...] , w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "[...], [...] ". Decyzja ta zatwierdzała podział działki nr [...] na działki [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję oraz na działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania, tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy).

Sąd uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0, 3432 ha położonej w [...] obręb [...] , zapisanej w KW [...] odpowiada przepisom prawa a rozstrzygnięcie o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W.W. pozostaje w zgodzie z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawie. Sąd stwierdził jednak, że niekompletny jest materiał dowodowy w zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren zwracanej nieruchomości i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...], Starosta [...] ski orzekł:

1. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...] , w obrębie [...] , przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron,

2. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W.W. tj. K.W. w 1/3 cz., J.W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J.R. - B.O. w 1/12 cz., J.R. w 1/12 cz., P.R. w 1/12 cz. A.R. w 1/12 cz.,

3. o zwrocie przez spadkobierców W.W. na rzecz Gminy Miasta [...] łącznej kwoty 3 152,88 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę [...] o pow. 3,1541 ha, KW [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku

4. o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto [...] z tytułu likwidacji ROD

5. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w [...] , obr. [...] , stanowiącej własność Gminy Miasto [...] , zapisanej w księdze wieczystej [...]

6. o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] [...].

7. o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD w terminie do [...]. 12. 2020r.

Organ stwierdził, że nie jest sporna kwestia zwrotu nieruchomości [...] ale dodatkowo wymaga podjęcia rozstrzygnięć w zgodzie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie ma zaś podstaw do zwrotu działki [...] przejętej pod budowę trasy średnicowej.

Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołania do Wojewody [...] złożyli: Gmina Miasto [...] , K.W. i J.W. oraz B.O.

Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) uchylono pkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha położonej w [...] , obr. [...] , stanowiącej własność Województwa [...], zapisanej w KW [...]. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r.

Organ podkreślił, że wiążące w niniejszej sprawie pozostają ustalenia zawarte w wyrokach Sądów Administracyjnych, jakie zapadły w tej konkretnej sprawie. Należy zatem mieć na uwadze wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009 r. akt II SA/Bd 771/09, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 oraz ostatni wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16.

W ocenie organu w orzeczeniach tych przesądzono, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973r. pomiędzy W.W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W części wstępnej umowy wskazano, że strony zawarły ją stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a ponadto powołano się na treść decyzji z kwietnia 1973 r., której podstawą prawną również był 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ przytoczył fragmenty uzasadnień wydanych w sprawie wyroków. W szczególności wskazał, że w ostatnim wyroku z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, WSA uznał, że należy dokonać dodatkowych ustaleń w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w związku z zasygnalizowanymi wątpliwościami dotyczącymi przebiegu granic (powinno przeprowadzić się postępowanie w celu ustalenia prawidłowego ich przebiegu.) Ponadto, orzekając o zwrocie należy zachować elementy decyzji określone w art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Podsumowując organ stwierdził, że z dotychczas zgromadzonego obszernego i kompletnego materiału dowodowego, a zwłaszcza z jego oceny zaprezentowanej przez orzekające w sprawie kolejne składy i instancje Sądów Administracyjnych wynika, że na działce [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] oraz nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem, że co do zasady, działka ta winna zostać zwrócona. Koniecznym jest jednak uwzględnienie faktu objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID (nie budzi wątpliwości fakt, że ze względu na zajęcie pod drogę, należy odmówić zwrotu działki nr [...] ) oraz zastosowanie warunków i trybu, o których mowa w nowej ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a które dotyczyć będą zwrotu pozostałej części działki nr [...] przeznaczonej pod rodzinny ogród działkowy tj. obecnie działki nr [...] . Co nie budzi wątpliwości, w pozostałej części zgodnej z wnioskiem stron przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone.

Zarówno Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie dostępnego materiału dowodowego potwierdziły wywłaszczeniowy charakter nabycia nieruchomości W.W. przez Skarb Państwa, jak i przesądzono, iż cel publiczny na który wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany. Starosta [...] wskazał też, że sprawa zwrotu nieruchomości i wypłaty odszkodowań została przesądzona.

Odnosząc się do konieczności przeprowadzenia stabilizacji znaków granicznych, podkreślono, że te kwestie powinny być dopełnione przed co najmniej kilku laty w związku z wytyczeniem trasy średnicowej. Zgodnie z wyrokiem WSA dokonano jednak wznowienia znaków granicznych, co wynika z dokumentów geodezyjnych w aktach sprawy. Za nieuzasadnione uznano żądanie przeprowadzenia dodatkowej wizji lokalnej nieruchomości, skoro gmina o czynnościach geodety była informowana, a wizje lokalne przeprowadzone w toku poprzednich postępowań wskazały punkty graniczne, które nie uległy zmianie. Zdaniem organu Starosta prawidłowo określił wysokość odszkodowań w związku z likwidacją ogrodów działkowych oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W ocenie Wojewody [...], kwestia zasadności zwrotu dawnej działki nr [...] , co do zasady, została udowodniona i potwierdzona w toku procedury sądowoadministracyjnej. Orzekające w sprawie Sądy nie miały wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i uznały zasadność zwrotu dawnej działki nr [...] za przesądzoną, który to pogląd stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać za wiążący. Poza tym dowody, które wnosiła Gmina w postaci zeznań świadków należałoby przeciwstawić dowodom z dokumentów, jednoznacznie ocenionych przez Sądy i uznanych za wystarczające. Zdaniem Wojewody, pierwszeństwo będą zawsze miały dowody z dokumentów i fakty w nich utrwalone, których precyzyjne odczytanie w kontekście powołanych w danym dokumencie przepisów prawa jest możliwe i w sytuacji nie budzących wątpliwości, wystarczające. Zeznania świadków, zwłaszcza gdy od danego wydarzenia minęło wiele lat zawsze budzą uzasadnione wątpliwości, nawet jeśli świadkami byłyby osoby uczestniczące w wydaniu danego dokumentu. Należy także wskazać, że tacy świadkowie w ramach posiadanych kompetencji i uprawnień wyrazili swoją wolę, podpisując właśnie dane dokumenty. Przesądzająca i wystarczająca zatem będzie analiza samych dokumentów. Innymi słowy, przeciwstawiając dowód z dokumentu dowodowi z zeznań świadków, pierwszeństwo należy dać faktom wynikającym z dokumentów. Przedłużanie całego postępowania i przesłuchiwanie kolejny raz wnioskowanych przez Gminę świadków należało zatem uznać za niezasadne i powodujące niepotrzebne wydłużenie samego postępowania.

W kontekście zasadności zwrotu terenu stanowiącego dawną działkę nr [...] ustalono, że działka ta została objęta ostateczną decyzją ZRID Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z przesłanych dokumentów wynika, że część działki nr [...] na podstawie powołanej decyzji ZRID znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "[...], [...] ". Przedmiotowa decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję drogową) oraz działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Biorąc pod uwagę powyższy fakt, słusznie organ I instancji w zaskarżonej decyzji odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...] . Stosownie bowiem do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1496 ze zm.). Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw, pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wykładnia powyższego przepisu nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że w punkcie 5 skarżonej decyzji Starosta [...] błędnie podał, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto [...] i zapisana jest w księdze wieczystej [...] . Działka ta stanowi własność Województwa [...] i zapisana jest w księdze [...], dlatego zasadnym było uchylenie punktu 5 decyzji Organu I instancji i ponowne orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] ze wskazaniem prawidłowego jej właściciela i aktualnego numeru księgi wieczystej.

W przypadku zaś zwrotu działki nr [...] , ponieważ funkcjonuje tam rodzinny ogród działkowy pod uwagę należało wziąć przepisy ustawy, które co do zasady w obecnym brzmieniu dopuszczają zwrot takich nieruchomości przy uwzględnieniu praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego do stosownych odszkodowań. Z dniem 19 stycznia 2014r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2176 j.t.).

Organ wskazał, że obszar i kształt działki nr [...] wynikał z decyzji ZRID z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] oraz [...] . Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, konieczne było jednak wznowienie znaków granicznych zwracanej nieruchomości. Starosta [...] w ramach prowadzonego postępowania dokonał tych czynności, co czyni zadość zaleceniom WSA.

Podsumowując, z dotychczas zgromadzonego obszernego i jak się wydaje, kompletnego materiału dowodowego, a zwłaszcza z jego oceny zaprezentowanej przez orzekające w sprawie kolejne składy i instancje Sądów Administracyjnych wynika, że na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem, co do zasady, działka ta winna zostać zwrócona.

W związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego sprawy konieczne było uwzględnienie w administracyjnym toku instancji faktu objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID oraz zastosowanie zasad i trybu, o których mowa w nowej ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a które dotyczą zwrotu pozostałej części działki nr [...] , dalej zajętej pod rodzinny ogród działkowy. Co nie budzi wątpliwości, w części zgodnej z wnioskiem stron, przedmiotowe postępowanie winno zostać zaś umorzone.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. wniosła Gmina Miasta [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79, dalej: zitwn). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona.

W pierwszej kolejności należało zatem, w ocenie Sadu, sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło jednak na podstawie umowy.

Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze notarialnej umowy zamiany z dnia [...].05.1973 r. Na podstawie tej umowy poprzednia właścicielka W.W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego (o pow. 1,6320 ha) oraz własność nieruchomości niezabudowanej (o pow. 1,8720 ha) w zamian za co, Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (o pow. 0,7597 ha). Różnica w wartościach pomiędzy zamienianymi nieruchomościami została wypłacona W. W. w gotówce. W treści umowy notarialnej powołano się na ustawę o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości lecz bez podania konkretnych przepisów oraz decyzję Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z kwietnia 1973 r. określającą warunki tej zamiany, zawartą między innymi w oparciu o art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy, stosownie do art. 6 tej ustawy, co implikuje konieczność rozważenia wszelkich okoliczności sprawy.

Nie bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje fakt, że decyzja została wydana w następstwie wniosku W.W. z [...].12.1972r. o przydzielenie nieruchomości zamiennej w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., że "nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "[...] " a właściciele jej jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Polskiego wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej." W wymienionych w decyzji przepisach nie powołano się na art. 5 ust 3 ustawy z 12. 05. 1958r. w którym jest mowa o żądaniu właściciela. Przepis art. 6 ust. 1 i 2, który przytoczono mówi natomiast o warunkach umowy i wymogach proceduralnych, jakie musi spełnić ubiegający się o wywłaszczenie ( w tym przypadku Skarb Państwa) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 6 ubiegającemu się o wywłaszczenie nakazywała przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Organ nie próbował jednak pozyskać dokumentów dotyczących rokowań poprzedzających zawarcie umowy. W żadnym z pism kierowanych do instytucji przechowujących dokumenty archiwalne nie występował o takie materiały. O całkowitym pominięciu tej okoliczności świadczy w szczególności treść jego wystąpienia z [...] kwietnia 2013r. (k. 183). W piśmie tym nie brano nawet pod uwagę potencjalnej możliwości "dowłaszczenia". Skupiono się na poszukiwaniu dokumentów dotyczących realizacji inwestycji- budowa osiedla [...] nie ustalając czy częściowo oddany grunt mógł być dla właścicielki nieprzydatny w związku z wywłaszczeniem zasadniczego terenu pod budowę osiedla.

Uzyskując w odpowiedzi na zapytanie informację z [...] Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego [...] Oddział w [...] na temat miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m. in. z 1966r., z perspektywą do 1980 roku, organ tego dokumentu nie przeanalizował w kontekście warunków realnego zagospodarowania terenu, (który wykracza poza obszar przeznaczony pod budowę osiedla) dla możliwości wykorzystania go pod zabudowę mieszkaniową. Taka analiza jest celowa, skoro warunkiem zamiany było uzyskanie nieruchomości i przeznaczenie jej pod zabudowę. Dodatkowo, z pisma Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1969r.( k [...] akt) wynika, że zabudowania ulegną wyburzeniu. Organ nie analizował zatem tych i innych dokumentów pod kątem przydatności pozostałej części nieruchomości, która nie znalazła się w obszarze realizacji inwestycji. Nie analizował też stwierdzenia (pkt 37), że część wykupionej działki będzie przeznaczona pod trasę i tylko część przekazana na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (k. [...]).

Organ ograniczył zatem ustalenia i zbieranie dowodów do nieruchomości wyłącznie przeznaczonych pod budowę projektowanego osiedla. Takie działania, w ocenie Sądu są niewystarczające.

W ramach wywłaszczenia w drodze porozumienia, stosownie do art. 5 ustawy zitwn mogło dochodzić do przejęcia nie tylko obszaru przeznaczonego na cel wywłaszczenia ( art. 5 ust 2 i 3 ). Na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co świadczy o tym, że albo działka nr [...] nie była wywłaszczona na ten cel albo nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Fakt, że działka nie została w pełni wykorzystana pod budowę osiedla potwierdza dokumentacja. Nie oznacza to jednak, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jeśli nie była ona przeznaczona w całości na ten cel. Skoro nie doszło do wywłaszczenia na podstawie decyzji to organ powinien rozważyć i ocenić treść zawartej umowy, na co wskazywały dotychczasowe orzeczenia Sądu stwierdzające, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że sporna działka została wykorzystana pod budowę osiedla.

Inny wymiar ma przymusowe pozbawienie własności niż dobrowolny w swej istocie konsensus stron. Inne są też skutki takich czynności. W przypadku decyzji przymusowo pozbawiającej prawa własności, właściciel nie ma możliwości kształtowania jej treści. W przypadku porozumienia, dochodzi do zawarcia umowy wzajemnej o ekwiwalentnym charakterze świadczeń i opartej na zasadzie dobrowolności. Ten ostatni element należy szczególnie wyeksponować mając na uwadze, że do zawarcia umowy dążyła W.W., składając stosowny wniosek. Oznacza to, z dużym prawdopodobieństwem, że za tym przemawiała jakaś dodatkowa korzyść niż tylko konsensualny sposób pozbawienia nieruchomości na cel budowy osiedla, gdyż organ miał instrumenty prawne, by niezależnie od woli stron, osiągnąć zamierzony cel, wydając stosowną decyzję administracyjną.

W takiej sytuacji, organ powinien przeanalizować treść umowy oraz okoliczności towarzyszących i odnieść je do obowiązujących wówczas przepisów.

Stosownie do art. 5 ust. 2 i 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.

Według ust.3, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Okolicznością bezsporną jest, że w akcie notarialnym z dnia [...].05.1973r., sporna działka ujęta jest w obszarze nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Mając jednak na względzie fakt złożenia przez ówczesną właścicielkę podania z [...] grudnia 1972r., uprawniony jest wniosek, że sporna część nieruchomości mogła być zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Przeciwny wniosek nie może wynikać jedynie z tego, że w akcie notarialnym nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie ujawniono wzmianki o tym, że dokument ten swym zakresem obejmuje także wywłaszczenie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wymagał bowiem, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, zatem a contrario, brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Pomocna w rozwikłaniu wątpliwości, czy przez zawarcie umowy chodziło tylko o realizację celu wywłaszczenia, powinna być analiza zagospodarowania przejmowanych nieruchomości. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość obejmowała działkę na której znajdował się budynek mieszkalny a nieruchomość wpisana do Kw [...] była niezabudowana i stanowiła rolę i łąkę. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć czy i jakie znaczenie nadać temu, że przejmowano nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym i czy wnioskodawczyni miała możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na części nieruchomości przejętej a nie wykorzystanej pod budowę osiedla. Jakie znaczenie miało złożenie wniosku o nieruchomość zamienną i czy w tym kontekście wszystkie nieruchomości były przejmowane pod wskazany cel wywłaszczenia. Czy i jakie były dokumenty wskazujące na sposób zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości, na której znajdowała się sporna działka . Przeznaczenie i sposób zagospodarowania tej działki da też podstawy do zweryfikowania obszaru przeznaczonego na realizację celu wywłaszczenia. Skoro bowiem z archiwalnej dokumentacji związanej z realizacją celu wywłaszczenia wynika zakres tej inwestycji, który nie obejmuje działki nr [...] , natomiast w akcie notarialnym ujawniono tę działkę jako wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, to przy uwzględnieniu działania organu na wniosek ówczesnej właścicielki może być uprawnione domniemanie, że sporna część nieruchomości była zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. To wymaga jednak wnikliwej oceny znajdujących się w aktach dokumentów i poszukiwania innych, dla właściwej oceny zakresu celu wywłaszczenia.

Niewątpliwie sporna działka nie była wywłaszczona i niezbędna na cel tego wywłaszczenia, co potwierdza stanowisko w wydanych w tej sprawie wyrokach.

Jeśli okazałoby się, że przeznaczenie spornej działki nie nadawałoby się do racjonalnego użytkowania a przez wywłaszczenie wnioskodawczyni straciłaby możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, co mogło być prawdopodobne, w świetle treści aktu, (i w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości zamiennej) i byłoby oczywiste na podstawie dokumentacji obrazującej jakie były możliwości wykorzystania spornego terenu, trudno byłoby przyjąć, że intencją Skarbu Państwa było wywłaszczenie na realizację osiedla mieszkaniowego nieruchomości, która jest przeznaczona na inne cele. Niewątpliwie wymaga tu oceny plan zagospodarowania przestrzennego z 1966r.

Nieprawidłowość działania organów wynika z bezpodstawnego ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do dowodów na terytorialny zakres realizacji celu wywłaszczenia z pominięciem rozważenia ewentualnego "dowłaszczenia," pomimo takich okoliczności jak zawarcie umowy na wniosek właścicielki a nie organu zainteresowanego budową osiedla, skutki pozbawienia wnioskodawczyni budynku mieszkalnego w związku z realizacją celu wywłaszczenia, racjonalność pozostawienia spornej nieruchomości w kontekście możliwości jej zagospodarowania.

Sąd odniósł się nadto do wydanych już w niniejszej sprawie orzeczeń, wskazując przy tym na przepis art. 153 p.p,s.a., a także art. 170 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, aktualnie rozpoznającego niniejszą sprawę, poprzednie orzeczenia i wynikające z nich związanie nie obejmują zakresu ustaleń, które zdaniem Sądu zostały pominięte a mają istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona wykładnia art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zitwn, powołanego w analizowanych dokumentach nie stoi w opozycji do wykładni i zastosowania art. 5 ustawy o zitwn, przewidującego dobrowolne pozbawienie się własności części nieruchomości w związku ze stosowaniem procedury wywłaszczenia.

W szczególności, podzielając stanowisko w odniesieniu do celu wywłaszczenia w zakresie zgromadzonych dokumentów, Sąd stwierdził, że nie oznacza to braku podstaw do czynienia ustaleń w zakresie ewentualnego "dowłaszczenia", a w tym zakresie nie zebrano żadnego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, ze względu na ścisły związek funkcjonalny "dowłaszczenia" z wywłaszczeniem, przywołanie jako podstawy wywłaszczenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie oznacza jednak wyłączenia możliwości odjęcia prawa własności na tej podstawie na wniosek właściciela poza realizacją celu wywłaszczenia.

Sąd zauważył przy tym, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy oraz, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty i zeznania świadków, nie pozwolił na przyjęcie za udowodnione twierdzeń Miasta [...] w zakresie dualistycznego charakteru umowy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę, że takie dowody nie istnieją i że nie ma podstaw do ich zebrania w świetle zaprezentowanej wcześniej wykładni art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Fakt, że w decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...] ) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W.W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela nie przesądza tego, że mogło dojść do "dowłaszczenia". Jak Sąd wcześniej wskazał, ani przepisy ustawy nie przewidywały konieczności powołania się na art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. ani w akcie notarialnym nie ograniczono się do wskazania jakiejkolwiek szczegółowej podstawy prawnej, w oparciu o którą doszło do przeniesienia własności. Istotne jednak jest to, że ewentualne "dowłaszczenie" nie mogło nastąpić bez wywłaszczenia na podstawie art. 6. Takie "dowłaszczenie" miało charakter niejako akcesoryjny. Nie można więc nawet na podstawie zgromadzonych dowodów wykluczyć, iż zamiarem organu i strony było wywłaszczenie spornej nieruchomości z zamiarem "dowłaszczenia" w rozumieniu art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r.

Takie stanowisko jest wyrazem akceptacji przedstawionych dowodów o charakterze bezpośrednim do badania celu wywłaszczenia. W ocenie jednak Sądu, w procesie dowodzenia można przedstawiać nie tylko dowody bezpośrednie lecz nie ma przeszkód, by dokonywać ustaleń w oparciu o dowody pośrednie. Wskazywanie na potrzebę oceny okoliczności wyzbycia się nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia może doprowadzić do ustalenia zakresu wywłaszczenia na realizację osiedla poprzez gromadzenie dowodów na okoliczności dotyczące terenu wykraczającego poza ten zakres.

Fakt, że na działkach ew. nr [...] i [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji nie oznacza, że wykluczone było ewentualne "dowłaszczenie".

W ocenie Sądu ustalenia w innym zakresie przedmiotowym nie oznaczają prowadzenia dowodu wbrew czy ponad osnowę dokumentu. W akcie notarialnym, jak ustalono wcześniej nie powołano szczegółowej podstawy prawnej pozbawienia własności a szczególna regulacja art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. i specyfika objęcia wnioskiem nie tylko terenów przeznaczonych na realizację celu wywłaszczenia nie powoduje obawy naruszenia ograniczeń dowodowych.

Przedmiotem oceny Sądu jest zasadność zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , wydzielonej na skutek podziału z działki nr [...] , na której funkcjonuje rodzinny ogród działkowy. Na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do zwrotu działki nr [...] . Niewątpliwie z przedłożonej planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] w [...] wynika, że działka ta oraz obecnie [...] znajdowały się poza zasięgiem planowanej inwestycji. Nie stoi to jednak w opozycji do twierdzenia, że na podstawie umowy mogło dojść do "dowłaszczenia". Akt notarialny dotyczący przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron. To twierdzenie jest możliwe do zweryfikowania podjęciem aktywności dowodowej organu w zakresie analizy treści aktu notarialnego i decyzji poprzedzającej, w kontekście ustaleń, po przeprowadzeniu dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r., który dla większości działki nr [...] przewidywał przeznaczenie pod funkcje drogowe i inne a także przeprowadzenia innych dowodów dotyczących jednoznaczności sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmujących sporna działkę.

Zasadny zatem okazał się, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przepisów postępowania i pominięcia zgłaszanych dowodów i potrzeby pozyskania nowych.

Wcześniejsze stanowisko Sądów WSA i NSA nie narusza bowiem zasady związania bowiem aktualne wnioski odnoszą się do dodatkowych dowodów na okoliczności, które stanowią wyłącznie uzupełnienie ustaleń a nie zakwestionowanie już przesądzonych. Takie działanie nie jest też działaniem wbrew lub ponad osnowę dokumentów, bo jak Sąd wskazał, przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. Zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości na wniosek właściciela jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie. Przyczyną dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela i nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości wywłaszczanej. Nie mogłoby dojść do wywłaszczenia nieruchomości nie przeznaczonej na cel wywłaszczenia. Warunkiem "dowłaszczenia" było zasadnicze wywłaszczenie.

Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie wyrokach nie przesądzono o zbędności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Stwierdzono jedynie, że na podstawie już zgromadzonych i wynikającego z nich obszaru wywłaszczenia, sporna nieruchomość znalazła się poza tym zakresem i przy takim stanie materiału dowodowego uzasadniony jest jej zwrot, bo nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Nie oceniano jednak sprawy pod kątem ewentualnego "dowłaszczenia" (termin ten jest dość niefortunny, gdyż nie chodzi o nieruchomość przeznaczoną na cel wywłaszczenia). Obecne wskazówki Sądu dotyczą zatem dodatkowego zakresu ustaleń, które w ocenie Sądu są uzasadnione w świetle obowiązujących poprzednio regulacji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że słusznie odmówiono zwrotu działki nr [...] . Dawna działka nr [...] została objęta ostateczną decyzją ZRID z dnia [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...], [...] ". Decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję) oraz działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Sąd wskazał, ze stosownie do art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze fakt objęcia działki nr [...] decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nie ma zatem możliwości aby doprowadzić do fizycznego zwrotu tej nieruchomości.

W zakresie rozpoznania wniosku spadkobierców w odniesieniu do działek nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w tej części umorzenie postępowania było uzasadnione. Wnioskodawcy w 2009 r. cofnęli swój wniosek w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, położone w [...] przy ul. [...], [...] i [...] i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

W tych okolicznościach Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe (po korekcie przez organ odwoławczy właściciela nieruchomości) i skargę w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach 2, 3, 4, 6, 7 oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach 2, 3, 4, 6, 7, (dotyczy rozstrzygnięcia o zwrocie działki nr [...] i konsekwencjach tego zwrotu - wypłaty odszkodowania przez skarżących, przyznania odszkodowania z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, likwidacji ROD i przekazania nieruchomości zamiennej na rzecz ROD).

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazówki i wykładnię art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.

Sąd I instancji stwierdził końcowo, że ocena innych zarzutów skargi, w świetle wydanego rozstrzygnięcia, wykracza na tym etapie postępowania poza zakres koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, zatem jest ona obecnie przedwczesna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 przez brak respektowania stanowiska wyrażonego w wyrokach:

- Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/12,

- Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy:

- z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 3/08,

- z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 771/09,

- z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1620/13,

- z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 424/16,

gdyż ukształtowały one stan prawny i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a przede wszystkim dokonały oceny celu wywłaszczenia i ukształtowały powagę rzeczy osądzonej i przesądziły, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z zarzutem skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, Legalis). Przy czym tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony a tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają, w tym treści żądania strony. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Dopiero istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11, Legalis).

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Co więcej, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.

Uchybienie obowiązkowi przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku i niezastosowanie się do wynikających z niej wskazań stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym lub orzeczenia wydanego w kolejnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a.

W zaskarżonym wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r. Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii związanych z przejściem nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym w zakresie możliwości jej dowłaszczenia, stwierdzając przy tym, że uprawniony jest wniosek, że sporna część nieruchomości mogła być zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wskazując, że w tym zakresie nie zebrano żadnego materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że takie stanowisko nie narusza jego wcześniejszych zaleceń, zawartych w uprzednio wydanych wyrokach, gdyż kwestia ta nie stanowiła przedmiotu oceny i rozstrzygnięcia.

Wbrew jednakże tym stwierdzeniom Sądu I instancjii, powyższe okoliczności były przedmiotem rozważań i oceny w poprzednich wydanych w sprawie wyrokach, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

I tak, w bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 424/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W.W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79). Dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] nie decyduje o celu i granicach obszaru wywłaszczenia. Wyłącznie decyzja nr [...] z kwietnia 1973 r. oraz treść umowy określają cel wywłaszczenia jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach.

W wyroku tym WSA w Bydgoszczy stwierdził nadto, że w sprawie nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku podważenia stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie, w sytuacji gdy nie ujawniono w toku postępowania nowych dowodów sporządzonych w formie dokumentów urzędowych, które obaliłyby domniemanie prawdziwości wywiedzione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Podkreślił, że szczególna moc dowodowa dokumentów urzędowych wynika z art. 76 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Akt notarialny z dnia [...] maja 1973 r. i poprzedzająca go decyzja z kwietnia 1973 r. mają walor dokumentu urzędowego, zaś domniemanie prawdziwości oraz zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone przez zaprzeczenie prawdziwości dokumentu lub udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w danym dokumencie urzędowym, wystawionym przez ten organ, nie jest zgodne z prawdą. Dowodu w postaci dokumentów urzędowych nie mogą podważyć zeznania, czy oświadczenia świadków i stron postępowania. Wydane w sprawie orzeczenia Sądów wykluczyły jako podstawę do stwierdzenia celu i obszaru wywłaszczenia plan realizacyjny osiedla [...].

Sąd potrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w poprzednich wydanych w sprawie wyrokach, że uzasadniony jest zwrot działki nr [...]. Wskazał, że rozstrzygnięcie o zwrocie tej działki pozostaje w zgodzie z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawie.

Również wcześniej, w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 771/09, Sąd ten stwierdził, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W.W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłącznie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973 r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...] ) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W.W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] od wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 771/09, oceniając, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ustawodawca wymienia wśród załączników, które wnoszący o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć plan realizacyjny osiedla, który powinien być zatwierdzony decyzją o realizacji inwestycji. Plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust.3 pkt.1 ustawy z 12 marca 1958 r. z uwagi na braku adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z kwietnia 1973 r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu a oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w decyzji z kwietnia 1973 r. wskazano na nieruchomości położone przy ul. [...] w [...] jako niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej, to oznacza, że działki te zostały wywłaszczone pod tę inwestycję na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu [...] maja 1973r. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działkach [...] i [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji, dlatego zwrot tych działek następcom prawnym wywłaszczonej W.W. jest uzasadniony.

Z kolei w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1620/13, WSA podzielił jako wiążące ustalenia, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W.W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z kwietnia 1973 r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego. Oznacza to, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Sąd stwierdził, że ani w decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973 r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...] ) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W.W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela. Sąd stwierdził także, że cała nieruchomość, w tym część obejmująca działkę [...] aktualnie zajętą pod rodzinny ogród działkowy, została przejęta w związku z realizacją celu publicznego określonego w decyzji oraz umowie z dnia [...] maja 1973 r. Nadto Sąd wskazał, że jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji, dlatego - co do zasady- zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej właścicielki jest uzasadniony.

Stwierdzić zatem należy, że z poprzednich wydanych w sprawie wyroków wynika, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie dostępnego materiału dowodowego potwierdziły wywłaszczeniowy charakter nabycia całej nieruchomości W.W. przez Skarb Państwa, jak i oceniły, że cel publiczny na który wywłaszczono tę nieruchomość nie został zrealizowany na działce oznaczonej obecnie nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa zwrotu tej nieruchomości została przesądzona.

Wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16 dotyczyły wyłącznie kwestii związanych z prawidłowym określeniem przebiegu granic zwracanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] . Sąd stwierdził bowiem, że nie ustalono granic i powierzchni zwracanej nieruchomości. Nadto wskazał na uchybienia w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości związanego z likwidacją ROD, z uwagi na wymagania wynikające z przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ zastosował się do wskazań zawartych w tymże wyroku, szczególnie mając na uwadze, że o zasadności zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę [...] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela wypowiedziały się sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach. Zatem, jak stwierdził Sąd, organ orzekający w sprawie jest związany tymi wyrokami na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r. nie wynika natomiast, aby spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od wcześniejszej oceny prawnej, wskazane w przepisie art. 153 p.p.s.a., a więc ocena ta w dalszym ciągu pozostaje wiążąca tak dla orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądów administracyjnych.

W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przedstawił ocenę prawną dotyczącą niniejszej sprawy w sposób odmienny od wiążącej oceny zawartej w poprzednich wyrokach, naruszając tym samym przepis art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkującym nierozpoznaniem istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych uwag.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3, tj. w zakażonym skargą kasacyjną zakresie.

Nadto, na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w pozostałym zakresie, tj. co do punktu 2 wyroku Sądu I instancji, z uwagi na cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącą na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym "odpowiednie zastosowanie" art. 60 p.p.s.a. w kontekście art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż strona może cofnąć skargę kasacyjną, a sąd jest tym wnioskiem związany.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.