Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 626/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu H.Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], po rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na etapowej budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, dojazdem oraz infrastrukturą techniczną, przy ul. K., na fragmencie działek nr ew. [...], [...]z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną działka nr [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...] w W.

Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami od A-F oraz linią przerywaną i cyframi od 1 do 24 obszar pod obsługę komunikacyjną, na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, który jest integralną częścią niniejszej decyzji.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. w Warszawie, O. Sp. z o.o. w W., O. Sp. z o.o. w W., O. Sp. z o.o. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2022 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, z całości akt sprawy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie częścią inwestycji etapowej, polegającej na realizacji różnych budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych itd. na dz. ew. [...], [...] i innych. Pomimo wskazania w części wstępnej decyzji, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy ww. obiektu na całych działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], z samego zapisu decyzji (w liniach rozgraniczających oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do ww. decyzji linią ciągłą i literami A-D), jak i załącznika nr 1 do decyzji wynika, że zaskarżoną decyzja dotyczy inwestycji zlokalizowanej na częściach ww. działek.

Powołując konkretne orzeczenia sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że w omawianej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część działki objęta jest miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla części działki. W takim przypadku, parametry wnioskowanej inwestycji powinny być ustalone dla inwestycji na całej działce nr [...] (jw.). W tym stanie sprawy rzeczą wtórną jest, że dla całości inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 2373 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret 2 oraz pkt 58 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), gdyż przedstawiona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z [...] października 2019 r. nie może mieć zastosowania do inwestycji objętej warunkami zabudowy, bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi wycinek przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową z 2019 r., nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, bowiem nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prostą sumą składowych oddziaływania poszczególnych fragmentów.

Zdaniem SKO organ I instancji winien w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uzyskać zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (całych działek), a nie części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy, a w przypadku odmowy zmiany wniosku, odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że w omawianym przypadku, nie może być wydana decyzja odnosząc się jedynie do fragmentu ww. działek.

Kolegium nie dopatrzyło się natomiast nieprawidłowości w wyznaczeniu dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Parametry techniczne dojazdu nie są konieczne do spełnienia na etapie ustalania warunków zabudowy.

Nadto, w ocenie SKO decyzję w I instancji wydał właściwy organ, tj. Zarząd Dzielnicy [...]zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.).

III.

Sprzeciw od powyższej, kasacyjnej decyzji SKO w W., wywiódł Inwestor, kwestionując rozstrzygnięcie w całości.

Decyzji SKO zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również nie zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedążenie przez SKO do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes Skarżącej, jak również nierozpatrzenie przez SKO w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość) nie zaś jedynie tej jej części, która została wskazana we wniosku złożonym przez Skarżącą, a ponadto, że dla całej inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania;

3. art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a także poprzez nieprzyczynienie się przez SKO do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego na celu zagwarantowanie podmiotom równości wobec prawa;

4. art. 10 w zw. z art. 40 ust. 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie pełnomocnika Skarżącej o zgromadzeniu w sprawie całego materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem przez SKO decyzji kasatoryjnej, pomimo że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, a także pismo zawierające stanowisko Skarżącej wobec wniesionego odwołania, co pozbawiło Skarżącą możliwości ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a także zareagowania na wykładnię treści przepisów dotyczących możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki tj. art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - dalej jako u.p.z.p.),

5. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wydana dla części działki, a także błędne uznanie, że na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z treści ww. przepisów prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustała się warunki zabudowy musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości, a zatem niezaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania.

Strona obszernie przedstawiła istotę decyzji kasacyjnej podkreślając, że jeżeli SKO nie miało wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło również potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to nie miało możliwości wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W decyzji tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy ani ingerować w sposób jej załatwienia. SKO wskazując, że organ I instancji powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dążyć do uzyskania zmiany wniosku strony polegającej na objęciu nim całego terenu inwestycji a nie części, a w przypadku odmowy zmiany wniosku, odmówić ustalenia warunków zabudowy rażąco naruszył przepisy prawa.

Skarżąca podkreśliła również, że organ naruszył art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż wykładnia pojęcia "teren" nie jest w orzecznictwie jednolicie postrzegana.

W ocenie Strony, decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać wydana zarówno dla obszaru całej "działki" jak i dla "terenu" obejmującego kilka działek lub jedynie określoną jej cześć. Powyższe potwierdza linia orzecznicza, która choć nie jest jednolita w kontekście możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki to jednak praktyka wydawania decyzji WZ dla części działki jest powszechnie stosowana.

Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby koniecznością zastosowania wykładni rozszerzającej, co prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia zasady wolności prawa do zabudowy nieruchomości przez właściciela, czy użytkownika wieczystego.

Literalna wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., na którą powołuje się również SKO, doprowadziła do błędnego przyjęcia, że nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki, co w sposób nadmierny ograniczyło prawo własności Skarżącej. Z tego też względu konieczne jest ustalenie treści ww. przepisu poprzez dokonanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, bowiem nie ma żadnego powodu, dla którego ustawodawca miałby ograniczyć, w sposób nadmierny możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, nie wynika to również z treści jakiegokolwiek przepisu prawa. Mając zatem na względzie, iż konieczną przesłanką wykładni prawa jest zasada racjonalności właściwa wszelkiej interpretacji prawniczej, uznać winno się, że taka możliwość istnieje.

Nieuzasadnione jest zdaniem Strony twierdzenie, zgodnie z którym na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, tj. że "teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji.

W świetle art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi terenu działki, co oznacza, że inwestor w złożonym wniosku określając teren inwestycji mógł oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. Żaden z powyższych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest bowiem mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym twierdzeniom, usprawiedliwiony jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

W ocenie Strony SKO nie dążyło do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając przy tym słuszny interes Skarżącej Spółki, jak również nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ dokonał dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W szczególności Skarżąca podkreśliła, że materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że dla całej inwestycji etapowanej rozważanej jako suma poszczególnych etapów inwestycji, powinny być ustalone środowiskowe uwarunkowania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 2 oraz pkt 58 lit. b) rozporządzenia, gdyż przedstawiona przez Skarżącą decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może mieć zastosowania do inwestycji objętej warunkami zabudowy, bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi "wycinek" przedsięwzięcia objętego dołączoną do wniosku decyzją środowiskową.

Skarżąca wskazała, że dzielenie inwestycji budowlanych na etapy, zwłaszcza w przypadku tak dużego obszaru, jest powszechną praktyką uzasadnioną przyjętym modelem inwestycyjnym i sposobem finansowania inwestycji. Rozpatrywanie potrzeby uzyskania przez Skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowania w kontekście jedynie etapu inwestycji jednoznacznie prowadzi do wniosku, że decyzja taka jest zbędna, gdyż zamierzenie inwestycyjne objęte treścią tej decyzji nie wyczerpuje żadnej z ustawowych przesłanek nakładających na Skarżącą obowiązek uzyskania takiej decyzji.

Obowiązek uzyskania przez Skarżącą decyzji środowiskowej znajduje uzasadnienie w kontekście oceny całej zamierzonej inwestycji na nieruchomości obejmującej działki [...] i [...]. Taką decyzję (ostateczną i prawomocną), wydaną dla całej inwestycji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Skarżąca posiada.

W decyzji środowiskowej jaką dysponuje Strona wprost wskazano, że "planowana inwestycja powiązana będzie częściowo z innymi przedsięwzięciami (sąsiadująca zabudowa, drogi), jednak z uwagi na skalę i charakter przedsięwzięcia, jego realizacja i eksploatacja nie wpłynie na zwiększenie oddziaływań skumulowanych w stopniu powodującym wystąpienie znacznych uciążliwości na terenie i w rejonie inwestycji". Nawet jeżeli całość zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez Stronę na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] zostałaby uznana za jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej, to Skarżąca dopełniła w związku z tym wszystkich formalności i przeprowadziła procedurę oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

Organ bezkrytycznie przyjął zatem twierdzenia odwołania, nie badając w ogóle powyższych okoliczności.

IV.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Sprzeciw jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa także, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów wszystkich tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl zatem art. 138 § 2 k.p.a., który został zastosowany przez SKO w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21).

W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21).

VI.

W niniejszej sprawie, SKO wyraźnie przyjęło, że w związku z wadliwym określeniem przez inwestora obszaru inwestycji na jaki ubiega się on o wydanie warunków zabudowy, decyzja organu I instancji jest wadliwa i powinna zostać uchylona. Zdaniem SKO teren inwestycji nie może odnosić się jedynie do części działki ewidencyjnej, gdyż może obejmować jedynie jej cały obszar (lub kilka działek ewidencyjnych w całości).

Nadto, organ odwoławczy dopatrzył się również, wprawdzie wtórnego, ale wadliwego działania organu I instancji, albowiem przedstawiona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2019 r. nie może mieć zastosowania do inwestycji objętej warunkami zabudowy, bowiem ta w wyniku sztucznego podziału stanowi jedynie wycinek przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową, nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, bowiem nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prostą sumą składowych oddziaływania poszczególnych fragmentów.

W rzeczywistości więc zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do tego, że w ocenie SKO, organ I instancji powinien albo uzyskać w ponownym postępowaniu zmianę wniosku strony polegającą na objęciu nim całego terenu inwestycji (tj. całych działek ewidencyjnych), a nie jedynie ich części i wydać decyzję stosownie do stanu sprawy i przeprowadzonej analizy, albo też w razie braku zmiany wniosku odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że nie można wydać decyzji dla części działki ewidencyjnej.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska.

Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niewątpliwie istnieje swego rodzaju spór, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki.

Prezentowany jest bez wątpienia nurt zwracający uwagę, że pojęcie "terenu" należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki/działek ewidencyjnej/ych, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 201/21; wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1148/19). Teren inwestycji rozumiany musi być więc jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, za czym przemawiać ma pośrednio także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm. - obecnie przepis uchylony i włączony w regulację u.p.z.p.), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji.

Istnieje jednakowoż pogląd przeciwny, wskazujący że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18). W tym przypadku pojęcie "działki ewidencyjnej" i pojęcie "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są tożsame, a przepisy u.p.z.p. nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/16 czy wyrok z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 872/21).

Można także spotkać się z poglądem próbującym pogodzić oba te stanowiska i zwracającym uwagę na to, że za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 586/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 298/21; wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 225/21).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu SKO bez należytego rozważenia okoliczności sprawy, niejako apriorycznie przyjęło, że teren inwestycji może dotyczyć wyłącznie całych działek ewidencyjnych, przez co doszło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w I instancji.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga fakt, że nie ma żadnych prawnych regulacji a przez to i powodów, by jako teren inwestycji nie można było wskazać jedynie części działki ewidencyjnej, gdyż prawo tego z pewnością wprost nie zabrania. Jak słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 872/21 w przypadku większych działek (również ich zbioru - przyp. Sądu) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być w każdym przypadku postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa. Tym samym chęć zarzucenia inwestorowi takiego właśnie działania (tj. obchodzącego prawo poprzez określenie terenu jako części działki ewidencyjnej) musi się wiązać z jednoznacznym i precyzyjnym wykazaniem przez organ, że jego zachowanie prowadzi do sytuacji niezgodnej z prawem.

SKO i odwołujące się podmioty nie wykazały jednak, nawet "z grubsza", na czym miałaby polegać owa próba obchodzenia przez inwestora prawa poprzez wyznaczenie terenu inwestycji jedynie na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], wskazanych we wniosku.

Przypomnieć w związku z tym wypada, w ślad za wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.), który znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił przesłanki wydania pozytywnej decyzji, którymi są m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) czy też teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4).

Przytoczone przepisy (dla podkreślenia rangi ustawowej), traktują zatem o "terenie" inwestycji, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, na której będzie prowadzona inwestycja. W rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie rozróżnia się przy tym pojęcie działki i terenu. Właściwy Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu co do wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Treść powołanych przepisów nie wyklucza więc ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi jedynie część działki ewidencyjnej. Dodatkowo, rozporządzenie posługuje się wprawdzie pojęciem działki, jednakże nie mówi w tym przypadku o działce ewidencyjnej a działce budowlanej, którą z racji wykładni systemowej definiować należy w kontekście art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Kontynuując należy wskazać, że w decyzji o warunkach zabudowy organ określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest więc wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Jak już zatem wskazano, wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być zatem niejako automatycznie postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach owej działki.

NSA słusznie zwrócił także uwagę, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą, w tym także poprzez częściowe, czy raczej stopniowe jego zagospodarowywanie.

Konkludując, jako dopuszczalne należy ocenić wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej. Sąd daleki jest od wskazania, że zawsze taki sposób określenia terenu inwestycji będzie dopuszczalny, gdyż kwestię tego rodzaju należy każdorazowo oceniać z perspektywy okoliczności sprawy, w tym możliwości obejścia przepisów prawa np. o ochronie środowiska, czy też wyznaczania obszaru analizy. Za słuszny należy zatem uznać pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 332/15, zgodnie z którym "kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części (działki) oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy". Sąd tę tezę podziela.

Tymczasem SKO poprzestało na jedynie gołosłownym i niejako apriorycznym założeniu, że wnioskiem o wydanie warunków zabudowy można objąć wyłącznie teren całych działek ewidencyjnych. Jednocześnie w ten sam ogólnikowy sposób organ wskazał, że w sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część działki objęta jest planem miejscowym), pozwalającej ustalić warunki zabudowy jedynie dla części działki. Wynika z tego, że SKO zdaje się dopuszczać określenie terenu na części działki ewidencyjnej, jednakże ocena tego dlaczego w tej sprawie nie jest to możliwe nie spełnia wymagań procesowych.

Jak już wskazano Sąd nie podziela stanowiska o całkowitym braku możliwości określenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednakże wskazuje, że nie jest to reguła ogólna, która w każdym przypadku znajdzie zastosowanie.

Po pierwsze, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej może być sytuacja, w której już z przepisów prawa wprost wynika wyłączenie takiej możliwości. W razie jednak ich braku, organ nie może twierdzić, że obywatel nie może zakreślić terenu inwestycji częściowo, tym bardziej że w sprawie niniejszej inwestor wyjaśnił, z jakich względów domaga się swoistego "etapowania" warunków zabudowy dla całej powierzchni dużej działki ewidencyjnej (w zasadzie nr [...]). Organ do tego się nie odniósł.

Po drugie, powodem odmowy może być stwierdzenie i wyjaśnienie przez organ, że działanie inwestora prowadzi do obejścia prawa. Taka sytuacja miałaby miejsce np. w przypadku rozdrabniania inwestycji celem uniknięcia spełnienia wymagań przepisów środowiskowych.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zawarto wykaz przedsięwzięć zawsze lub tylko potencjalnie oddziałujących na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

(...)

55) zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.

(...)

58) garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Organ wprawdzie na marginesie ale jednakowoż jednoznacznie przyjmuje, że działanie inwestora i dzielenie całej działki ewidencyjnej na części stanowi naruszenie decyzji środowiskowej z 2019 roku, gdyż inwestor w takim przypadku powinien uzyskać decyzje środowiskowe dla każdej części wskazywanej działki, na którą ubiega się o warunki zabudowy.

Ocena ta jest zdaniem Sądu nieuzasadniona.

Niewątpliwie obejściem prawa byłoby podzielenie dużej nieruchomości, dla której w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej należałoby uzyskać uprzednio decyzję środowiskową np. inwestor chce zrealizować zabudowę mieszkaniową na działce o pow. 5 ha i w tym celu nie uzyskując decyzji środowiskowej dla całości dzieli ową działkę ewidencyjną na części, występując dla każdej z nich o warunki zabudowy bez decyzji środowiskowej. Taka sytuacja stanowiłaby klasyczny przykład podniesionego w sprawie działania w ramach tzw. salami slicing.

Nie można jednak powiedzieć, że analogiczna sytuacja zawsze zachodzi w drugą stronę, tj. gdy inwestor dysponując decyzją środowiskową dla całego zamierzenia zabudowy mieszkaniowej na owej działce, występuje o wydanie warunków zabudowy częściowo, motywując to np. procesem inwestycyjnym i przedkładając decyzję środowiskową w tej jednostkowej sprawie jaką uzyskał dla całości zamierzenia.

Nie da się w sposób uzasadniony twierdzić, że takie działanie inwestora z założenia jest wykluczone. Już samo bowiem wnioskowanie "z większego na mniejsze" wskazuje, że co do zasady można, posługując się decyzją środowiskową uzyskaną dla całości zamierzenia, realizować je w sposób etapowy, tym bardziej że dopuszcza to również ustawa ocenowa - art. 72 ust. 5 zd. 2. Tym samym bez szczegółowego zbadania warunków decyzji środowiskowej uzyskanej dla całości działki ewidencyjnej, nie da się udzielić jednoznacznej odpowiedzi, czy inwestor ubiegając się o warunki zabudowy jedynie na część tej działki ewidencyjnej dla której uzyskał decyzję środowiskową, nie narusza prawa. Co do zasady, jeżeli określono środowiskowe uwarunkowania dla dużej inwestycji, to z założenia jej realizacja w mniejszym rozmiarze (również etapowo), będzie dopuszczalna z wykorzystaniem tej decyzji. Ważna jest jednak analiza decyzji środowiskowej, która z uwagi na konkretne warunki ochrony środowiska może takie zachowanie wykluczać np. wymagać jednorazowej realizacji inwestycji w całości. Podkreślić jednak trzeba, że kwestia ta wymaga nieco szerszego zbadania niż uczyniło to SKO. W braku wyraźnych zastrzeżeń w decyzji środowiskowej, organ nie może przyjmować, że inwestor dzieląc inwestycję i występując odrębnie o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej i posługując się w tym postępowaniu decyzją środowiskową wydaną dla całości działki ewidencyjnej, w istocie obchodzi w ten sposób prawo.

W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że SKO naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wobec bowiem braku należytego zbadania okoliczności sprawy organ bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, odsyłając sprawę do I instancji.

Badając sprawę ponownie, SKO uwzględni przede wszystkim to, że możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednakże wymaga to niesprzeczności takiego działania z prawem. W tym celu organ dokona szczegółowej analizy decyzji środowiskowej z 2019 roku, dołączonej do akt przez Inwestora. Przeanalizuje więc, czy w kontekście zapisów decyzji środowiskowej etapowa realizacja inwestycji, a więc i częściowe uzyskiwanie warunków zabudowy jest prawnie dopuszczalne.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, niejako na marginesie meritum sprawy, że w decyzji środowiskowej określono wymagania w zakresie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Stosownie więc do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589 ze zm.) w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Decyzja środowiskowa niewątpliwie przewiduje wymóg zachowania odpowiedniego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej i jej postanowienia musza zostać uwzględnione w decyzjach wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej (w tym w decyzji o warunkach zabudowy). Również Inwestor we wniosku określił współczynnik powierzchni biologicznie czynnej. Rolą organu I instancji było zatem uwzględnienie tego w ewentualnej pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ I instancji kwestii tej nie uregulował w sentencji, pomimo odpowiedniego wskazania analizy - patrz ostatnia strona analizy.

W ponownym postępowaniu, SKO odniesie się również do powyższej kwestii, stosownie do poczynionych wcześniej ustaleń.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

...................................

Wojciech Sawczuk