Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1087/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2011r. (nr [..]) w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [..] ha położonych w Gminie [..], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usługi publiczne oraz drogi.

Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją nr [..] z dnia [..] kwietnia 2010r. Marszałek Województwa [..], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [..], wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. gm. [..] na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni [..]ha oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni [..] ha położonych we wsi K. oznaczonych na załączniku graficznym.

W wyniku rozpoznania odwołania A.Z., W.K., D.S. i J.K. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lutego 2011r. uchyliło w całości decyzję z dnia [..] kwietnia 2010r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Marszałek Województwa [..] pominął kwestię uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia części gruntów leśnych na cele nieleśne. Podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji organu w takiej sprawie, zwłaszcza w przypadku odmowy wyrażenia zgody, nakłada na organ obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że organ I instancji dokonał oceny materiału dowodowego, jak również ustosunkował się do zarzutów podnoszonych poprzez skarżących w granicach określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i argumentacja organu I instancji w tym zakresie jest zasadna. Zarzucił jednak organowi I instancji, że ten nie dokonał analizy czy z punktu widzenia celów ochrony gruntów leśnych, wskazanych w art. 3 ust. 2 powołanej ustawy zasadna jest zmiana przeznaczenia działek stanowiących własność skarżących. Dalej Kolegium wypowiedziało się odnośnie przedłożonej przez strony ekspertyzy wykonanej przez mgr. inż. J.S. i stwierdziło, że nie została ona sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania oraz nie przesądza o możliwości wyłączenia działek z upraw leśnych. Ponadto z faktu stwierdzenia w opinii złego stanu drzewostanu nie można wywodzić wniosku o konieczności zmiany charakteru leśnego danego gruntu na nieleśny.

A.Z. i W.K. zaskarżyli tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty skargi zostały jednak skierowane pod adresem przesłanek rozstrzygnięcia podanych w uzasadnieniu decyzji i sformułowanych tam wytycznych dla dalszego rozpatrywania sprawy. Skarżący nie zakwestionowali natomiast samego rozstrzygnięcia, uznając że uchylenie decyzji organu I instancji było zasadne.

Skarżący podnieśli, że organ nie uwzględnił w ogóle i nie ocenił okoliczności dotyczących stanu zalesienia na spornych działkach. Ich zdaniem ten stan jest zły. Drzewostan nie nadaje się do gospodarczego wykorzystania. Ma rozległe przerzedzenia, a na tym terenie występuje długotrwałe zjawisko obniżania się wód gruntowych. Te okoliczności organ podsumował jedynie stwierdzeniem, że stan drzewostanu nie daje podstaw do wnioskowania o konieczności zmiany charakteru działek z leśnych na nieleśne. Skarga w obszernych motywach przytacza opinię mgr. inż. J.S. oraz jej wnioski wskazujące, że generalnie stan drzewostanu jest bardzo słaby. Organ natomiast nie zweryfikował tej opinii choćby poprzez oględziny lasu, lecz zwrócił się do Starosty [..] o wyjaśnienia, który z kolei poprosił o opinię Nadleśniczego Nadleśnictwa [..]. Nadleśniczy stwierdził natomiast, że stan lasu jest zgodny z planem urządzenia lasu i nie uległ znacznemu pogorszeniu. Skarga dalej referuje poszczególne czynności dokonane w toku postępowania administracyjnego, które miały na celu wykazanie, że stan lasu jest taki, że nie powinien kwalifikować go do ochrony.

Omawiając intencje zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa [..] z dnia [..] kwietnia 2010r. skarga zwraca uwagę, że organy nie przeprowadziły żadnego dowodu na okoliczność stanu spornego lasu. Wykonali to sami zainteresowani, po czym organ podważył wiarygodność tej ekspertyzy i oparł się na wyjaśnieniach innych podmiotów, które pozostawiają wiele wątpliwości.

Dalej skarga zwalcza ten fragment uzasadnienia, który omawia teoretyczną wartość lasu.

Zdaniem skarżących co prawda organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, jednak nie uwzględnił zarzutów odwołania, stwierdził natomiast, że argumentacja organu I instancji jest w tym zakresie zasadna - jednakże organ pominął kwestię dotyczącą uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia.

Uzasadnienie w dalszej części koncentruje się na wykazaniu, że jednak stan drzewostanu jest tak słaby, że organy winny wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne. Ponadto w rozporządzeniu Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2007r. w sprawie [..] Obszaru Chronionego Krajobrazu utrzymano w rejonie K. strefę ochrony urbanistycznej z dopuszczeniem zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 574/11 oddalił skargę A.Z. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2011r. W ocenie Sądu skoro skarżący kwestionowali jedynie uzasadnienie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji tylko z powodu wadliwości uzasadnienia, ponieważ organ pierwszej instancji nie jest związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego było według Sądu prawidłowe, ponieważ organ I instancji nie zgromadził i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swojego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał więc na podjęcie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2596/11 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 12 września 2011r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny zarzucił Sądowi I instancji, że nie rozpatrzył sprawy w pełnym zakresie (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. NSA podkreślił, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i jeżeli uzasadnienie jest wadliwe, to wadliwa może być cała decyzja. Wady uzasadnienia mogą mieć zatem wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zlecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie również rozważenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a zatem czy zaistniały podstawy orzeczenia decyzji kasacyjnej.

Zdaniem NSA sąd I instancji powinien ponadto odnieść się do kwestii legitymacji stron w tym postępowaniu. Rozważyć, czy legitymację w takiej sprawie wszczętej z wniosku wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z leśnych na nieleśne mają właściciele tych gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r. uchylił wydany w tej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2011r. stwierdzając, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ponieważ nie dokonał w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów k.p.a.

Biorąc pod uwagę wskazówki zawarte w wyroku NSA, Sąd stwierdza, że legitymacja właścicieli gruntów objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, była co prawda kwestionowana w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [....] kwietnia 2010r., nie była natomiast podważana przez organ odwoławczy – SKO w W.. Co do zasady natomiast problematyka ta pozostaje w sferze rozbieżności orzeczniczej również na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w przedstawionym przez NSA postanowieniem z dnia 27 lutego 2013r. (sygn. akt II OSK 2057/11) zagadnieniu prawnym do rozstrzygnięcia przez skład powiększony NSA. Przy czym z uzasadnienia wyroku NSA wydanego w tej sprawie nie wynika, aby sąd I instancji miał obowiązek uzależnić rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie od uchwały siedmiu sędziów NSA, która zapewne zostanie podjęta w najbliższej przyszłości. NSA jedynie stwierdził, że kwestia czy właścicielom gruntów leśnych przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu została całkowicie pominięta przez wówczas orzekający sąd wojewódzki. Stosując się do zalecenia NSA - sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że właściciele na potrzeby niniejszego postępowania mają przymiot strony. Ze względu na dotychczasowy przebieg postępowania i fakt, że zarówno sąd wojewódzki, jak i NSA rozpatrywały merytorycznie środki zaskarżenia wnoszone przez owych właścicieli – wypowiadanie się na obecnym etapie postępowania za linią orzeczniczą przyznającą przymiot strony jedynie gminie prowadzącej postępowanie planistyczne godziłoby de facto w zasadę określoną w art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z kolei odebranie skarżącym uprawnienia do udziału w tym postępowaniu w konsekwencji znosiłoby dotychczasowe postępowanie zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, a właścicielom odebrano by prawo na obecnym etapie procedury planistycznej do zabrania głosu w kwestii przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Wskutek takiego stanowiska, choć formalnie wygraliby sprawę, straciliby uprawnienie do wypowiadania się w istotnej dla nich kwestii, która to kwestia powoduje ich skuteczną aktywność - obecnie w postępowaniu sądowym. Mając te względy na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że na potrzeby tego konkretnego postępowania właścicielom przysługuje przymiot strony, co skutkuje koniecznością merytorycznego zajęcia się skargą, nie zaś badania legitymacji skarżących.

Co do dopuszczalności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. trzeba przypomnieć, że przepis ten stanowił w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [..] lutego 2011r. , iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie więc decyzji kasacyjnej jest uzasadnione, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Stanowisko organu odwoławczego jest jednakże w tej kwestii niejasne. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzono, że "organ I instancji dokonał co prawda oceny materiału dowodowego, jak również ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących (...) i argumentacja organu I instancji w tym zakresie jest zasadna. Jednakże organ I instancji pominął zupełnie kwestię dotyczącą uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". Konfrontując tę niekonsekwentną wypowiedź z uzasadnieniem decyzji Marszałka Województwa [..] należy zauważyć, że podano tam dość obszerne motywy odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia części działek leśnych. Marszałek powołał się głównie na dokument w postaci "Uproszczonego planu urządzenia lasu dla wsi K." i skonfrontował wiadomości wynikające z tego planu z opracowaniem rzeczoznawcy pt. "Ocena drzewostanu w kompleksie leśnym wsi K. Ocenił też te dokumenty. Kierując się wyjaśnieniami Starosty [..] oparł swoje ustalenia na wspomnianym "Uproszczonym planie urządzenia lasu".

Zatem w tym stanie trudno stwierdzić, jakie jeszcze czynności miałyby dokonane przez organ I instancji. Tymczasem norma art. 138 § 2 K.p.a. stanowiła, że warunkiem skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości kasacji było wykazanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji sąd stwierdza, że rozważania koncentrują się na teoretycznych wywodach, które są adekwatne do każdego orzeczenia w tym przedmiocie. Natomiast istota rozstrzygnięcia obejmuje dopiero ostatni akapit str. 5, str. 6 oraz 7. Nie wynika z tych rozważań, jakie czynności mają zostać przeprowadzone przez organ I instancji i czy wymagane jest wobec tego przeprowadzenie na nowo postępowania dowodowego. Z uzasadnienia tego wynika natomiast, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną – czy to utrzymującą w mocy, czy uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekającą merytorycznie, odmiennie od Marszałka Województwa [..]. Skoro Kolegium nie zaakceptowało formalnie stanowiska Marszałka (bo uchyliło decyzję Marszałka) – a nie wskazało, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości czy znacznej części – nie miało podstaw prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej. Miało natomiast obowiązek dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego samodzielnie i w oparciu o tę ocenę wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a, odpowiedni punkt. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013r. jedyną przyczyną uchylenia przez SKO było ustalenie, że organ I instancji nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Organ odwoławczy działa na zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), co oznacza, że ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę. Jeżeli zatem uznał, że Marszałek nie ocenił wszystkich okoliczności, obowiązkiem Kolegium było samodzielne rozpatrzenie sprawy, co wiąże się z oceną zgromadzonego materiału, nie zaś przerzucaniem tego obowiązku na Marszałka.

O tyle powyższe rozważania mają charakter historyczny albowiem z dniem 11 kwietnia 2011r. uległ zmianie przepis art. 138 § 2 K.p.a. i obecnie orzekając po niniejszym wyroku Kolegium zastosuje nowe brzmienie tej normy. Nie mniej jednak Sąd bada legalność zaskarżonego aktu w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Stąd rozważania skoncentrowano na brzmieniu poprzednio obowiązującym.

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że poprzednio rozpoznając sprawę sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, że rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji. Sąd orzekający obecnie podkreśla, że niekonsekwencja organu odwoławczego jest widoczna wyraźnie. Z części końcowej uzasadnienia bowiem można wywieść, że organ odwoławczy de facto akceptuje stanowisko Marszałka co do odmowy, gdyż dezawuuje dowód złożony przez strony na okoliczność, że stan drzewostanu uzasadnia wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Tymczasem dokument ten czyli ekspertyza J.S. ana stanowi zasadniczy dowód przedłożony przez zainteresowanych, który uzasadniałby podjęcie korzystnego dla nich rozstrzygnięcia.

Ustosunkowywując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że poza zarzutami co do naruszenia przepisów procesowych, w tym co do reguł postępowania dowodowego, wywody koncentrują się na przekonaniu Sądu, że jednak istnieją podstawy faktyczne, aby organ wydał decyzję wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów skarżących na cele nieleśne. Argumenty te w ocenie Sądu będą miały zasadnicze znaczenie na dalszym etapie postępowania – o ile organy nadal będą odmawiały udzielenia zgody. Tutaj należy jedynie przypomnieć, że strony mają prawo w toku postępowania składać wnioski, dowody i oświadczenia. Taki dowód w formie dokumentu prywatnego został przedłożony w tej sprawie – wbrew temu co stwierdziło Kolegium. Obowiązkiem zatem Kolegium będzie dokonanie oceny tego dowodu w aspekcie całokształtu sprawy. Jak wynika ze skargi – ze wspomnianej ekspertyzy skarżący wywodzą, że powinna zapaść decyzja pozytywna dla nich. W oparciu o nią skarżący podnoszą, że drzewa rosnące na spornych gruntach nie nadają się do wyrębu gospodarczego. W obrębie lasu występują rozległe przerzedzenia, a drzewostan jest na tyle słaby, że ulega ekspansji gatunków szkodliwych. Ponadto na tym terenie występuje zjawisko obniżania się poziomu wód gruntowych. Organ odwoławczy nie ocenił wpływu tych okoliczności na gospodarczą przydatność drzewostanu i nie ocenił ich znaczenia punktu widzenia celowości jego ochrony, kwitując krótko sprawę.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.