Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 281/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022r., nr 29/OR14/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga M. D. (dalej: "strona", "skarżący" lub "producent rolny") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 23 marca 2021 r. nr 0251-2021-001307 w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 czerwca 2020 r. z późniejszymi zmianami, producent rolny zwrócił się do Kierownika BP o przyznanie ww. płatności do łącznej powierzchni 85,30 ha.

Opisaną na wstępie decyzją z 23 marca 2021 r. organ I instancji przyznał stronie te płatności na rok 2020 w ramach Pakietu: 1 Rolnictwo zrównoważone, Wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, Wariantu: 5.5 Półnaturalne łąki świeże oraz odmówił przyznania płatności w ramach Wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości 5.000,50 zł. Organ I instancji ustalił ponadto obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyniki kontroli administracyjnej, podczas której ustalono, że powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności w ramach realizacji Wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania na działkach ewidencyjnych nr 2 i nr 3 o 6,11 ha, a ponadto, że strona nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej. W tych okolicznościach za konieczne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

W odwołaniu strona zarzuciła błędne przyjęcie, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w obrębie działek ewidencyjnych nr 2 i nr 3 wynosi 6,11 ha. Wskazała także na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t .j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 ze zm., dalej: "ustawa PROW") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "Kpa") polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, nienależytej jego ocenie, niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni objętej płatnościami dla działek ewidencyjnych nr 2 i nr 3 oraz ustalenia powierzchni nieskoszonej. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w kwestionowanej części, a ponadto o przeprowadzenie konkretnych dowodów w sprawie (z zeznań świadków i z fotografii) na okoliczność powierzchni użytkowanej rolniczo w obrębie działek nr 2 i nr 3 zgłoszonych do dopłat, a także o uwzględnienie przedłożonej opinii sporządzonej przez klasyfikatora gruntów.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu zauważył, że strona kwestionuje decyzję organu I instancji jedynie w zakresie powierzchni stwierdzonych działek rolnych deklarowanych do Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne. Odstąpił zatem od wyjaśniania zasad i przytaczania przepisów w zakresie przyznania płatności do pozostałych pakietów/wariantów, jednocześnie podtrzymując rozstrzygnięcie Kierownika BP w zakresie tychże płatności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"). Podał, że zgodnie z § 15 ust. 3 tego rozporządzenia, przedmiotowa płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazał, że MKO obu spornych działek został ustalony m.in. w wyniku oględzin w terenie, przeprowadzonych 11 lutego 2020 r., które wykazały powierzchnie aktualnie użytkowane rolniczo. Podniósł, że w wyniku tej kontroli stwierdzono także, że strona nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej. Podał, że wyniki kontroli zostały odwzorowane w systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") i od tego momentu pozostają bez zmian.

Wywiódł, że opisany w powołanym przepisie prawa wspólnotowego System Identyfikacji Działek Rolnych – LPIS, to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podkreślił, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Powyższe, w ocenie Dyrektora ARiMR wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. Dodał, że LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Wyjaśnił, że obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia o zeznania świadków wskazanych przez stronę. Jako prawidłowe ocenił także zastosowanie w niniejszej sprawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, który określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności ekologicznej niż rzeczywiście kwalifikujące się. Stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka, wskazana w tym przepisie - odmowa przyznania płatności oraz nałożenie sankcji w związku z faktem, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. błędne przyjęcie, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działek 2 i 3 wynosi 6,11 ha;

2. naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 27 ust. 2 ustawy PROW poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków;

3. naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działek nr 2 i nr 3 wynosi 6,11 ha, z uwagi na przyjęcie braku użytkowania rolniczego przedmiotowej części nieruchomości, a ponadto, że skarżący nie dotrzymał wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;

4. naruszenie art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w toku postępowania.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach Wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia z oględzin w terenie, co do których skarżący składał zastrzeżenia, pominięte przez organ odwoławczy. Zauważono, że oględziny te zostały przeprowadzone w lutym 2020 r., a więc przed podjęciem czynności związanych z użytkowanie spornych działek w 2020 r. Uznano, że organy obu instancji opierały się o dane stanowiące podstawę do ustalenia dopłat za 2019 r. i nie zweryfikowały, jaki był rzeczywisty obszar użytkowania spornych działek w 2020 r., bezpodstawnie pomijając dowody na tę okoliczność zaproponowane przez skarżącego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. Sąd połączył sprawy o sygn. I SA/Ol 280/22 i I SA/Ol 281/22 do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Rozpatrywana sprawa dotyczy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, która jest przyznawana na wniosek producenta rolnego, co wynika z art. 22 ustawy PROW. Organ przyznaje płatność w drodze decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy PROW). Jednak wydanie decyzji jest poprzedzone weryfikacją wniosku, polegającą na konfrontacji treści wniosku z przepisami regulującymi zasady przyznawania płatności.

Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy PROW pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

W zakresie warunków przyznania pomocy wyżej przytoczony art. 14 ust. 1 ustawy PROW zawiera odesłanie do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Roln y na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. str. 549 ze zm.) oraz rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń.

Zaś w ww. art.45 ust.1 ustawy PROW zawarta została delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków przyznawania pomocy na poszczególne działania. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia omawiana płatność przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu alboz jegopóźn. wariantuzm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Na podstawie § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zaś w § 5 ust. 1 pkt 1 lit.c przyjęto, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Na podstawie § 12 ust. 4 i 7 rozporządzenia RŚK w przypadku pakietu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, płatność RŚK przysługuje do

1) trwałych użytków zielonych, na których występują:

a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1.-4.6.,

b) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.8.-4.11.;

2) obszarów przyrodniczych, na których występują:

a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantu 4.2., 4.3. lub 4.6.,

b) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.8.-4.11.;

3) trwałych użytków zielonych położonych na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantu 4.7.

Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Dyrektora ARiMR oraz osią sporu przed tut. Sądem jest spełnienie przez skarżącego warunku prawidłowego wypełnienia wniosku, co głównie dotyczy wskazania w nim powierzchni deklarowanej do płatności, a ponadto spełnienia wymogu pozostawienia części powierzchni nieskoszonej.

Zdaniem organu odwoławczego wniosek warunku tego nie spełnił, bowiem powierzchnia uprawniona do płatności w spornym pakiecie (działki 2 i 3) wynosi 9,84 ha i jest o 6,11 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku (15,95 ha), wobec czego procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 62,09%, a więc przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, o której mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Weryfikacja wniosku o płatność odbywa się w ramach kontroli administracyjnych bądź kontroli na miejscu. Na podstawie art.36 ust.1 ustawy o płatnościach Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Zaś zgodnie z art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej: "rozporządzenie nr 809/2014") kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru.

Pojęcie "kwalifikującego się hektara" zdefiniowano w art. 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347 z późn. zm.) oznacza:

a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub

b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:

(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit.a w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE;

(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub

(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zasady zmniejszania płatności w związku z nieprawidłowym zadeklarowaniem powierzchni określają art. 19 rozporządzenia nr 640/2014. W zastosowanym przez organy ust. 2 tego artykułu przyjęto, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy.

Z przytoczonych przepisów wynika m. in., że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim przez beneficjenta działek i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego ma być przyznana płatność. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji organu deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu.

W Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. I GSK 1215/19 Baza CBOSA).

Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1). Państwa członkowskie zobowiązane są do określenia w odniesieniu do każdej działki referencyjnej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Ponadto na Państwa Członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).

W sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej procedura postępowania wynika z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej, zaś organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest kierownik biura powiatowego Agencji.

W art. 4 ustawy PROW przyjęto jako zasadę, że (...) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa PROW stanowi inaczej. Ograniczenia w stosowaniu Kpa zawarte są w art.27 ustawy PROW, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (ust.1):

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2 art. 27).

Przepisy ust. 1 i 2 art. 27 ustawy PROW określają obowiązki organu, zastępując zasady ogólne zawarte w art. 7 oraz art. 9 i art. 10 Kpa, których zastosowanie zostało wyraźnie wykluczone. Regulacja przyjęta w art. 27 ust.1 pkt 2 (organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy) wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej samej przyczyny (wykluczenie zasady prawdy obiektywnej) w sprawach dotyczących płatności nie obowiązuje zasada zawarta w art. 77 Kpa (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. albo działanie w tym zakresie z urzędu, gdy jest to istotne dla rozstrzygnięcia, albo gromadzenie dowodów zaoferowanych przez stronę, gdy są do dowody istotne dla sprawy). Z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW wynika, że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku lub innych przedłożonych przez stronę dokumentach, nie jest natomiast zobowiązany do aktywnego gromadzenia dowodów w zakresie uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż jest to wyłączny obowiązek strony postępowania. Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. Zatem jeżeli organ kwestionuje wykazaną we wniosku powierzchnię, to powinien przedstawić dowód, z którego wynika prawidłowa, jego zdaniem, powierzchnia.

Sporne w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach zadeklarowanej płatności, tj. powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Organy obu instancji wskazały w swoich decyzjach na dane z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) oraz na oględziny. Nie wskazały jednak i nie załączyły do akt sprawy konkretnej ortofotomapy sporządzonej w konkretnej dacie, a jedynie ogólnie powołały się na dane z ww. systemu. Nie przedstawiły więc porównania danych wynikających z ortofotomapy z danymi zawartymi we wniosku o płatność oraz ustalonymi w trakcie oględzin. Zaś włączając do akt sprawy protokół z oględzin 11 lutego 2020 r. (przeprowadzonych w innej sprawie) nie załączyły fotografii będących załącznikiem do tego protokołu. Zatem stanowisko organów trudno jest zweryfikować.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do zakomunikowania skarżącemu, że wykazał zawyżoną powierzchnię. Organ powołał się przy tym w ogólny sposób na dane z systemu LPIS. Jednak jest to twierdzenie nie poparte w żaden sposób. Podkreślenia wymaga, że, bezsprzecznie, opisany wyżej system LPIS może i powinien być wykorzystywany do weryfikacji powierzchni deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności, co potwierdza także powołane wyżej orzecznictwo. Jednak w sytuacji, gdy producent rolny podważa stanowisko organu przyjęte na podstawie danych z ww. systemu, to organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i ocenić oferowane przez stronę dowody, lecz przede wszystkim powinien: 1) szczegółowo podać, jakie konkretne dane wynikające z systemu LPIS przyjmuje w odniesieniu do każdej kwestionowanej powierzchni i 2) dlaczego nie przyjmuje przedstawionych przez stronę dowodów. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy odniósł się wprawdzie do załączonych do odwołania dowodów z opinii klasyfikatora gruntów i fotografii, wyjaśniając dlaczego ich nie uwzględnił oraz podał, dlaczego postanowił nie przeprowadzać dowodu z przesłuchania świadków. Jednak nie przytoczył danych wynikających z wykorzystanych w sprawie ortofotomap, wykluczających z płatności sporną powierzchnię. Istotne jest także to, że poza brakiem stosownego uzasadnienia decyzji w powyższym zakresie, w aktach sprawy brak także wydruków zastosowanych ortofotomap lub ich wersji elektronicznej, przykładowo, na płycie CD, tak jak jest to praktykowane w sprawach tego rodzaju.

Dlatego też Sąd nie miał możliwości zweryfikowania oceny prawnej dokonanej przez organy w rozpatrywanej sprawie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak dokumentów pozwalających na weryfikację przez Sąd oceny dokonanej przez organy co do zakwestionowanych powierzchni, do których skarżący nie otrzymał płatności, w szczególności dotyczy to braku w aktach sprawy ortofotomap czy też fotografii, które powinny zostać załączone do akt wraz z protokołem oględzin, na który powołuje się organ odwoławczy.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie jest obecnie możliwe stwierdzenie, czy były podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie, jaki przyjęła. Przedwczesne byłoby więc stwierdzenie przez Sąd, czy dokonana w sprawie kontrola administracyjna okazała się środkiem wystarczającym do weryfikacji wniosku o płatność. Na tym etapie zasadnie twierdzi skarżący, że materiały z systemu informacji geograficznej nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosków wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz że w decyzji tej nie wskazano, jakie konkretnie dane z tego systemu były podstawą ustaleń w sprawie.

Pomimo tego, że w postępowaniu dotyczącym płatności organ w ograniczony sposób stosuje przepisy Kpa, to jednak nie jest całkowicie zwolniony z obowiązku ich uwzględniania. I tak, nadal obowiązuje go art. 107 Kpa, określający wymogi uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz zawarta w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uzupełni akta sprawy w taki sposób, aby materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na weryfikację stanowiska organu, tj. włączy do akt sprawy stosowne ortofotomapy bądź zdjęcia, tak, aby wynikało z nich jaki obszar i z jakich przyczyn organ wyłączył z płatności, co następnie skonfrontuje z dowodami przedłożonymi przez skarżącego. Oceniając zebrane dowody zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW, czyli w sposób wyczerpujący, przeanalizuje szczegółowo treść zebranych dowodów odnosząc się do każdej zakwestionowanej powierzchni.

Uzupełni również akta sprawy o fotografie, które zostały załączone do protokołu oględzin z 11 lutego 2020 r., który znajduje się w aktach sprawy, bowiem dołączono do nich akta sprawy dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. (w której sporządzono ww. protokół). W zależności od dokonanych ustaleń, rozważy zasadność przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącego w sprawie dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. Skoro organ z urzędu przyjął jako dowód ww. protokół, powołując się na niego w zaskarżonej decyzji, to kierując się zawartą w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW zasadą praworządności - mógłby, dla równowagi procesowej, rozważyć także przeprowadzenie tego dowodu. Zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, czy oględziny.

Oceniając zebrane dowody zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, czyli w sposób wyczerpujący, organ przeanalizuje szczegółowo treść zebranych dowodów odnosząc się do każdej zakwestionowanej powierzchni.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, w związku z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, wystąpiły na tyle istotne wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organy stanu faktycznego, że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.