Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 556/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IVSA/Po 556/22

Uzasadnienie

Wójt Gminy S. decyzją z [...].04.2022 r. nr [...] wydaną na podstawie: art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503, dalej jako u.p.z.p.); art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla P. sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla części dz. nr [...], obręb G., gmina S. dla inwestycji obejmującej budowę fermy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...], obręb G. z uwagi na niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...], obręb G., gmina S.. Działka nr [...] ma powierzchnię [...]ha, znajduje się w obrębie użytków klasy RV, PsIV i nie jest zabudowana.

Z analizy wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga zapewnień w zakresie infrastruktury technicznej, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej. Grunt pod projektowaną inwestycję zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Inwestycja znajduje się na terenach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stwierdzono, że nie występują przesłanki zawarte w art. 61 u.p.z.p. w zakresie spełnienia wymogu zgodności z przepisami odrębnymi. Podstawą odmowy jest nie spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ I instancji powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r. o sygn. II SA/Po 672/20 przyjął, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 100 kW nie ma zastosowania.

Dalej Wójt wskazał, że w obszarze analizowanym nie znajdują się zakłady produkcyjne, elektrownie fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe, które pozwoliłyby określić parametry dla nowej zabudowy. W sąsiedztwie występuje zabudowa zagrodowa oraz zabudowa jednorodzinna, na której podstawie nie można określić parametrów dla nowej zabudowy.

W związku z powyższym budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...], obręb G., gmina S., nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji. Nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, jaką jest farma fotowoltaiczna, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w dniu 29 sierpnia 2019 r., zatem jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zmianie uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestie związane z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W myśl art.2 pkt 13 u.o.z.e. instalacja odnawialnego źródła energii, to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.

Tym samym odmowa wydania decyzji wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest nieuzasadniona i sprzeczna z przepisami prawa.

Wskazano, iż funkcja, jak i cel wprowadzenia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r. w sprawie II OSK 158/16).

Dodatkowo wskazano, że wywodzenie iż treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. dotyczy wyłącznie prosumentów jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany tego przepisu.

W świetle powyższego oczywistym jest, że spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych).

Zamierzenie inwestycyjne poczynione przez inwestora w postaci Budowy farmy fotowoltaicznej - elektrowni o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu jest - w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - instalacją odnawialnego źródła energii, na co wskazał także organ. W świetle tego, powoływanie się przez organ na orzecznictwo rzekomo potwierdzające jego stanowisko w sprawie jest nietrafione, gdyż przytoczone judykaty związane były z wykładnią definicji urządzeń infrastruktury technicznej, co wobec rozszerzenia przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć korzystających ze zwolnienia z warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, o instalację odnawialnego źródła energii, w chwili obecnej jest nie konieczne.

Wobec powyższego, brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wymieniony w powyższej normie, ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30.06.2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 07 grudnia 2021 r. Inwestor złożył podanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie G., gmina S..

We wniosku wskazano, że zakres infrastruktury technicznej obejmuje panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 szt. o łącznej mocy do 1 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną, związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia - przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci, kontenerowa stacja (transformatorowo - kontrolna), inwertery (falowniki), ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.

Planowana inwestycja składa się z zespołu paneli fotowoltaicznych usytuowanych rzędami o łącznej mocy do 1 MW. Panele usytuowane zostaną na elementach montażowych stalowych, zimno giętych wbijanych w grunt. Rama stalowa, stanowiąca oparcie paneli usytuowania zostanie pod kątem 15-45° w stosunku do poziomu gruntu. W skład instalacji wchodzą: falowniki, instalacja stało-prądowa DC, trójfazowe instalacje zmiennoprądowe łączące falowniki z kontenerową stacją transformatorową. Kolejnym elementem inwestycji są przyłącza kablowe. Miejsce postojowe usytuowane jest bezpośrednio za bramą wjazdową. Teren inwestycji zostanie ogrodzony. Wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha.

Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ponieważ powierzchnia zabudowy zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia wyniesie do 0,49 ha.

Inwestycja zlokalizowana jest na terenie G. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ze względu na charakter działalności nie będzie wywierała negatywnego wpływu na ochronę przyrody niniejszego obszaru. Planowana inwestycja nie naruszy zakazów zawartych w uchwałach i innych decyzjach dla przedmiotowego terenu.

Teren objęty decyzją nie znajduje się w zasięgu terenu górniczego, a zatem obiekty budowlane objęte decyzją nie podlegają wymogom wynikającym z ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. Nr 163 poz.981 z 2011 r. ze zm.).

Zgodnie z załączonym do wniosku wypisem z ewidencji gruntów projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziane jest do realizacji na terenach gruntu rolnego klasy bonitacyjnej IV-VI dla którego nie jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. dz. U. Nr 121 z 2004 r. poz. 1266 z p. zm.).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem Spółki ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej przez spółkę farmy fotowoltaicznej wynosi do 1 MW (w ilości do 2500 sztuk paneli fotowoltaicznych).

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jego relacji do pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konsekwencji zastosowania określonej wykładni tego przepisu.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 roku, poz. 610; dalej: u.o.z.e.).

Jak stanowi art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialnym źródłem energii są odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Z kolei, w myśl przepisu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust.3 u.p.z.p., drugie na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: Wyrok WSA Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/G1 1423/20).

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze także unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z kolei wedle art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21).

W ocenie Kolegium dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu.

Pomocne w tworzeniu wykładni autentycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (pismo z dnia 09.07.2019 r.), z którego wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy - wyrażonym w powołanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy - nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Świadczy o tym również treść powołanych wcześniej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium doszło do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja oznacza "instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW;".

Z tej przyczyny nietrafna była argumentacja skarżącej w której podkreślano, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a organ odwoławczy pominął akty prawne mające na celu promowanie stosowania takiej energii.

Kolegium nie zgodziło się z poglądem o konieczności literalnego odczytania treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Ponadto, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza zagospodarowania przestrzennego w gminie, (patrz: wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 3035/15, dostępne jw. - przywołane w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16).

Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaicznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art.10 ust.2 a u.p.z.p., miałaby być – na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 roku, sygn. akt II SA/Sz 42/21, publ. CBOSA).

Skoro zatem stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.), zaś uwarunkowania te zostały przez Wójta Gminy S. uwzględnione, to oznacza, że organ ten prawidłowo zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., oceniając wszystkie wymagania ustawowe przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wyjaśniono, że w dniu 31 października 2021 roku weszła w życie zmiana przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1873). Obecnie przepis ten stanowi, że w jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Jak zauważono w uzasadnieniu do projektu omawianej zmiany przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., wcześniej obowiązująca regulacja uniemożliwiała posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Powyższe oznacza, że obecnie ustawodawca przyjął, iż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1MW (do 1000) mocy zainstalowanej, zlokalizowane na słabej jakości gruntach rolnych (klas V, VI, VIz i nieużytkach), są neutralne, a przez to nie ma konieczności uchwalania bądź dokonywania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu utworzenia specjalnych stref pod odnawialne źródła energii.

Kolegium zauważyło że projektowana inwestycja planowana jest na działkach, na których występują użytki klasy bonitacyjnej IV-V, a klasa IV nie jest wskazana w dyspozycji art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Oznacza to, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, a więc na użytkach rolnych klasy gleby IV, konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji na użytkach rolnych klasy gleby IV.

Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił, iż "w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 10 grudnia 2002r. i zmienionego: uchwałą nr [...] z dnia 9 lutego 2012r. oraz uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016r. nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym G. przedstawia się następująco: działka nr [...] obejmuje teren upraw rolnych".

Przedmiotowe studium nie wyznacza obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

Brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

W konsekwencji, zaistniała przesłanka do przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W związku z powyższym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej. W orzecznictwie już wcześniej jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r. II OSK 3035/15 - dostępne j w.).

W obszarze objętym analizą urbanistyczną (również w całym obrębie G.) nie występują farmy fotowoltaiczne pozwalające określić parametry dla wnioskowanej inwestycji. Projektowana inwestycja nie spełnia zatem warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym.

Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że niespełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust.1 pkt 1- 5 u.p.z.p., a co za tym idzie niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.61 ust.3 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust.1 tego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust.1 pkt 1 i 2.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art.7, w zw. z art.77 i art.80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa,

b) 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 19 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503, dalej jako u.p.z.p.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30.06.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 05.04.2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla części dz. nr [...], obręb G., gmina S. dla inwestycji obejmującej budowę fermy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...], obręb G..

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji (zasada dobrego sąsiedztwa) nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że przedmiotowa inwestycja dotyczy paneli fotowoltaicznych w ilości do 2500 sztuk o łącznej mocy 1 MW (megawat). Należy wskazać, że 1 megawat to 1000 kilowatów (kW).

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela ocenę prawną i stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12.10.2022 r. o sygn. IV SA/Po 524/22 zapadłym na kanwie analogicznego stanu faktycznego.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.),

2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.),

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Istotnym w kontrolowanej sprawie jest, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378, zwanej dalej jako u.o.z.e.). Z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zastosowanie w sprawie miał właśnie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Planowana przez skarżącą spółkę inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane legalnie, jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (patrz art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e.).

Ponadto, w art. 2 pkt 22 u.o.z.e. wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Budowa infrastruktury produkującej energię z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, co skutkuje brakiem konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Bowiem w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie ma podstaw do formułowania tez sugerujących, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do której wprost i bezpośrednio odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to np. odsyłając do definicji zawartych w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. dotyczących "małej instalacji" i "mikroinstalacji". Byłby to prosty i oczywisty zabieg legislacyjny w sposób jasny i jednoznaczny wskazujący na taką intencję ustawodawcy. Ponieważ ustawodawca w art.61 ust.3 u.p.z.p. wskazał jedynie, że przepisów ust.1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., celowo w ocenie Sądu pomijając odnawialne źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., nie można mieć wątpliwości, że przepis art.61 ust.3 u.p.z.p. dotyczy właśnie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jako takiej, a nie tylko "małej instalacji" i "mikroinstalacji". Skoro ustawodawca nie dokonał wspomnianego zabiegu legislacyjnego, to przyjmując, że jest on racjonalny, nie taki był jego zamiar.

Ponadto wskazać także należy, że poszerzenie wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii dokonano 29 sierpnia 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono co prawda, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia do nowelizacji ustawy wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Przyjąć jednak należy, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w uzasadnieniu nowelizacji ustawy nie mogą przenosić się na proces stosowanie prawa, bowiem uzasadnienie nie jest źródłem prawa, a konkretny przepis ustawy, który w tym przypadku jest jasny i jednoznaczny.

Mając na uwadze podnoszone przez Kolegium argumenty wskazujące na przepisy u.p.z.p. dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy, a konkretnie odnoszące się do konieczności zastosowania w sprawie art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., to wskazać należy, że z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja przedmiotowego obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być więc realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA). Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi wskazujące, że odnośnie ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił należy także zarzuty skargi, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Dlatego Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał inne powody odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdził bowiem, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem organ ten ocenił, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Jak już wyżej Sąd wskazał w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii w większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym przypadku znaczącą rolę odgrywają bowiem warunki przyrodnicze, a nie sąsiednie lokalizacje.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla części dz. nr [...] Sąd wyraża pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.

Nie jest w tym kontekście przekonujący argument, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki.

Na marginesie wskazać tylko należy, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji odnawialnych źródeł energii nadal muszą być spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska.

Ponadto Sąd zauważa, że orzecznictwo powoływane w zaskarżonej decyzji dla poparcia tezy ograniczającej stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii o małej mocy ukształtowane zostało na bazie poprzedniego stanu prawnego, tj. sprzed 29 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wskazywał "instalacji odnawialnego źródła energii", jako rodzaju inwestycji objętej zakresem zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu tezy te jednak zdezaktualizowały się z chwilą nowelizacji, mocą której ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. objęte są wszystkie instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (patrz np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 667/21; wyrok NSA z 18 lutego 2022 r., sygn. II OSK 712/21, wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1276 /21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Go 1097/21 – publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. pkt 1 wyroku

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i oceni ponownie wniosek będąc na podstawie art.153 p.p.s.a. związanym dokonaną oceną prawną i wykładnią prawa.