Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 497/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 68
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ wojewódzki (jako organ pierwszej instancji) -po wszczęciu postępowania z urzędu- stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r.

Ostatnio wymienioną decyzją, organ nadzoru budowlanego -po rozpatrzeniu sprawy z urzędu- nakazał A. K. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyłączenie z użytkowania całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz zarządził -po wyłączeniu budynku z użytkowania- odłączenie go od sieci infrastruktury technicznej i umieszczenie w widocznym miejscu przy wejściu do budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie wstępu do budynku. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z 1 czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., uchylił powyższą decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazując w uzasadnieniu, że powodem wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 tej ustawy. GINB wyjaśnił, iż przepisy te zostały naruszone, albowiem w postępowaniu nie zapewniono czynnego udziału pełnomocnikowi A. K. – T.O. W takiej sytuacji ewentualna merytoryczna ocena sprawy naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stąd też organ odwoławczy -jak podniósł- za uzasadnione uznał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Pismem z 21 października 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zawiadomił strony, w tym pełnomocnika A. K., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 i art. 157 § 2 tej ustawy stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. o n [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż weryfikowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stanowiącego materialno prawną podstawę tego rozstrzygnięcia). Wskazał, że powyższy przepis w pkt 1 stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokółu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Dostrzegając pełną treść ww. artykułu organ wojewódzki zaznaczył, że nałożenie obowiązków na jego podstawie musi być poprzedzone bezspornym ustaleniem, że budynek przeznaczony na pobyt ludzi, bezpośrednio grozi zawaleniem. Natomiast, jak stwierdził dalej, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Na stan zagrożenia o jakim mowa w ww. artykule (bezpośrednio grożący zawaleniem), nie wskazuje -jak podniósł- w żaden sposób treść protokołu z oględziny z 18 grudnia 2008 r. przeprowadzonych na terenie nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...]. Tym samym organ I instancji nie wykazał, że przedmiotowy w sprawie budynek grozi zawaleniem, a to oznacza, że nie miał podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ww. art. 68. Na marginesie organ wojewódzki podał, że przeprowadzone w dniu 28 maja 2010 r. oględziny spornego budynku wykazały, iż budynek ten nie grozi bezpośrednim zawaleniem, lecz wymaga jedynie bieżącej konserwacji. W konsekwencji organ wojewódzki uznał, iż weryfikowana decyzji wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. K., w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając argumentację w niej zawartą - co do wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego.

GINB -powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych- stwierdził, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Świadczyć o tym może nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji wobec właściciela, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym wraz z rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w takim stanie, w którym istnieje nie tyle jakiekolwiek, ale bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Organ II instancji reasumując zauważył, że z racji bardzo surowych sankcji, tj. nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego czyli w istocie zakazu korzystania z nieruchomości, organ powinien przeprowadzić wnikliwe i pełne postępowanie wyjaśniające, które potwierdzi jego przekonanie o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku. Odnosząc się do sprawy (zakończonej weryfikowaną decyzją), organ odwoławczy wskazał, że w protokole z oględzin uzupełnionym dokumentacją fotograficzną nie stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt budowlany bezpośrednio grozi zawaleniem a jedynie, że zauważono nieprawidłowości stanu technicznego m. in. nadmierne ugięcia stropów drewnianych, liczne spękanie sufitów, zawilgocenia elementów więźby dachowej dotknięte korozją biologiczną, widoczne pęknięcia ścian konstrukcyjnych, postępująca korozja mechaniczna, co może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla przebywających w budynku osób. Na bezpośrednią groźbę zawalenia się spornego budynku nie wskazuje wprost także treść sporządzonej w listopadzie 2008 r. na zlecenie A. K. ekspertyza stanu technicznego tego budynku, zawierająca treści wewnętrznie sprzeczne. GINB zauważył przy tym, że wymieniona ekspertyza została sporządzona przez osobę prywatną działającą na zlecenie właściciela/zarządcy budynku i nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji wydanej w oparciu o art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja weryfikowana została wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego. O takim naruszeniu świadczy to, że protokół z oględzin z 18 grudnia 2008 r. potwierdza jedynie liczne usterki stanu technicznego spornego obiektu.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

-art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...] nie zagraża bezpośrednio zawaleniem, co oznacza, że nie było podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania całego budynku;

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a. nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a także nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. i bezzasadne przyjęcie, iż decyzja dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności;

b. dowolną ocenę zebranego w sprawie niekompletnego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością;

-art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie;

-art. 84 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynku w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdował się dowód w postaci ekspertyzy technicznej, który to dowód organ jedynie na podstawie wyniku oględzin nieruchomości uznał za niewiarygodny;

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia podstaw przyjęcia, iż stwierdzone uchybienia w ocenie materiału dowodowego mają charakter rażącego naruszenia prawa;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji albowiem stan techniczny budynku nie zagraża bezpośrednio zawaleniem podczas gdy dowody zgromadzone w sprawie w postaci ekspertyzy stanu technicznego budynku sporządzonej na zlecenie skarżącego wskazują, że budynek stanowi bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku w postaci nadmiernego ugięcia stropów budowlanych, pęknięć ścian konstrukcyjnych, wysokiego stopnia zużycia ok. 80 %.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z ekspertyzy stanu technicznego sporządzonej na jego zlecenie wynika, że budynek stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, a stwierdzony w opinii stan techniczny budynku w postaci nadmiernego ugięcia stropów drewnianych, widocznych pęknięć ścian konstrukcyjnych i innych stwierdzonych ubytków w substancji budynku nie był kwestionowany przez organ. Natomiast organ odmiennie ocenił ewentualne konsekwencje dla życia i zdrowia ludzi istniejącego stanu technicznego budynku. Skarżącego zauważył też, że stwierdzone przez organ uchybienia w ocenie materiału dowodowego nie wskazują na to, że w sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa. Dalej, skarżący podniósł, że organ poza własną oceną ekspertyzy technicznej nie sporządził innego opracowania technicznego, które potwierdzałoby to, że stan techniczny budynku nie zagraża bezpośrednio zawaleniem. Zdaniem skarżącego organ powinien był dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu zbadania stanu technicznego budynku. Dopiero taki dowód, zdaniem skarżącego, mógłby potwierdzić bądź wykluczyć zagrożenie katastrofą budowlaną. Skarżący podniół również, że organ nie wyznaczył mu terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszenie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i zeznań świadka – A. T., na okoliczność stanu technicznego budynku i sporządzonej przez tego świadka ekspertyzy technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa -prowadzona w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do oceny pod względem ważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r., którą organ na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu wyłączenie z użytkowania całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...].

Postępowanie to prowadzone było z urzędu i -z uwagi na tryb- zmierzało do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności weryfikowanego, powyżej wymienionego ostatecznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym (niezależnym od postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją z [...] sierpnia 2009 r.), ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43). Zasadnicze znaczenie w sprawie okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156. Z obu decyzji wydanych w sprawie wynika bowiem, iż podstawą stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji było uznanie, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego.

Zatem, przedmiot sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo stwierdzono nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na jej wydanie z naruszeniem powyżej wskazanego artykułu i to w stopniu kwalifikowanym.

Przed odniesieniem się do powyższego, warto wskazać na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), w którym Sąd ten przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa obowiązujący w dacie jej wydania oraz, że na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie -prowadząc postępowanie wyjaśniające- obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Obowiązane były również uwzględnić materiał dowodowy wówczas zgromadzony. Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności wskazanej decyzji, a w takim przypadku organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz -w zasadzie- opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się bowiem ponownie o istocie sprawy, albowiem postępowanie nieważnościowe nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję.

Nadto, należy zauważyć, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył także, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. W orzecznictwie zwraca się także uwagę na to, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. organy orzekające kierowały się stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania oraz stanem faktycznym wówczas istniejącym. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu.

W kontekście zarzutów procesowych podniesionych w skardze Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż dla oceny ważności decyzji z [...] sierpnia 2009 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a rolą organów było ustalenie, czy w okolicznościach sprawy organ (orzekając w dniu [...] sierpnia 2009 r.) wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, a jeśli uchybił przepisom, to jaki charakter miało to naruszenie. Przy czym, zaznaczyć należy (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), iż ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (v. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09, Lex nr 597827). Kierując się powyższym Sąd orzekając w niniejszej sprawie za niezasadne w konsekwencji uznał zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie w tym celu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynku. Organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym nie miał bowiem obowiązku ustalania obecnego stanu technicznego budynku, którego dotyczyła weryfikowana decyzja. Nie prowadził bowiem postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, a w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku. Miał tym samym za zadanie jedynie ustalić, jaki stan techniczny spornego budynku wielorodzinnego wynikał z materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organu, który wydał weryfikowaną decyzję. Do tego zaś nie były niezbędne organowi wiadomości specjalne, a trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 84 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, o ile w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Dalej, analizując sprawę wskazać trzeba, iż organy orzekające uznały, iż decyzja z [...] sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

Mając na względzie treść art. 68 oraz materiał dowodowy, którym dysponował organ nadzoru budowlanego orzekając [...] sierpnia 2009 r., organy orzekające w trybie nieważnościowym w obu instancjach zgodnie stwierdziły, że okoliczności faktyczne sprawy nie wypełniały dyspozycji wskazanego artykułu. Nałożenie obowiązków na podstawie art. 68 może mieć miejsce (a nawet powinno) w sytuacji, gdy budynek z przeznaczeniem na pobyt ludzi grozi bezpośrednim zawaleniem, a z akt administracyjnych sprawy (a dokładnie: protokołu oględzin) nie wynikało, aby taka sytuacja miała w tym przypadku miejsce. W konsekwencji tak organ wojewódzki orzekając w I instancji, jak i GINB w II instancji stwierdziły, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego.

Sąd z taką oceny sprawy w pełni się zgadza.

Cytowany powyżej art. 68, stanowiący podstawę materialno prawną weryfikowanej decyzji, jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych problemów interpretacyjnych. Nadto, ma charakter bezwzględny, bo nie pozostawia organowi żadnej swobody w działaniu, a skutek jego zastosowania jest dość surowy, bo oznacza w istocie zakaz korzystania z nieruchomości. Z analizy tego unormowania wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania -na jego podstawie- może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Przy czym, z unormowania tego wynika także, iż ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu (poprzedzających zastosowanie art. 68) organ dokonuje na podstawie protokołu oględzin (pkt 1).

Sprawa zakończona weryfikowaną decyzją dotyczy bezspornie budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale stan techniczny budynku wskazany w protokole oględzin nie wskazuje na to, aby wymagał on działania organu w oparciu o art. 68. Z akt administracyjnych sprawy zakończonej weryfikowanym rozstrzygnięciem wynika, iż organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku pismem z 3 grudnia 2008 r. W dniu 18 grudnia 2008 r. pracownicy organu przeprowadzili oględziny na nieruchomości, sporządzając z tej czynności protokół, w którym to wskazano na stwierdzone nieprawidłowości i w pkt 3 zapisano, że nieprawidłowości te mogą stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla przebywających w budynku osób. W dniu 11 grudnia 2008 r. do akt sprawy wpłynęło orzeczenie o stanie technicznym spornego w sprawie budynku opracowane przez inż. A. T. w listopadzie 2008 r., na zlecenie współwłaściciela i zarządcy obiektu – A. K. W dokumencie tym, w zaleceniach wskazano, że z uwagi na awaryjny stan ścian i dachu stanowiący zagrożenie życia, należy wyłączyć budynek z użytkowania i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Sprawa ta zakończyła się weryfikowaną decyzją, którą organ wydał dopiero po ponad pół roku od wszczęcia postępowania i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (a trzeba mieć na względzie, iż obowiązki, o których mowa w art. 68 Prawa budowlanego winny być nakładane w stanie nagłej konieczności, a tym samym postępowanie prowadzone w kierunku zastosowania ww. art. 68 nie powinno być prowadzone opieszale). W decyzji organ oparł się zaś nie tyle na własnych ustalenia (jak wymaga tego przepis), co na opinii – ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego obiektu wykonanej na zlecenie zarządcy i współwłaściciela obiektu (a więc podmiotu nieobiektywnego, bo mogącego być zainteresowanym wydaniem decyzji nakazującej opróżnienie budynku). Wprawdzie organ wskazał, iż przeprowadził oględziny na nieruchomości, ale też podał, iż w wyniku tych oględzin stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Stwierdzenia takiego organ winien dokonać na podstawie wcześniej przeprowadzonych oględzin. Organ nadzoru budowlanego winien więc takie ustalenia poczynić na podstawie własnych czynności dowodowych, a tego jak wynika z akt sprawy nie uczynił. W protokole z oględzin tego organu brak bowiem zapisu - uwagi, iż przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi w całości zawaleniem. Z protokołu wynika jedynie, iż budynek wymaga remontu. Zasadnie zaś GINB zauważył w zaskarżonej decyzji, iż stan budynku wymagający remontu, ale niegrożący bezpośrednio zawaleniem, nie stanowi podstawy do wydania nakazu jego opróżnienia na podstawie ww. art. 68 pkt 1.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan faktyczny sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 68, a tym samym, że organ nadzoru budowlanego wadliwie ten przepis zastosował i wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone naruszenie art. 68 Prawa budowlanego, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu oraz skutki społeczno – gospodarcze tego naruszenia nie do pogodzenia z zasadą praworządności (tj. bezpodstawne wyłączenie budynku z użytkowania powodujące konieczność zapewnienia najemcom lokali zamiennych), słusznie uznane zostały przez organ wojewódzki, a następnie przez GINB za rażące naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd zauważa, iż w wyroku z 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 458/09, Lex nr 553996), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nadto, zaznaczyć trzeba, iż za prawidłowością podjętego w kontrolowanej sprawie orzeczenia przemawiają następuje okoliczności. Przed wydaniem orzeczenia w dniu [...] sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego dysponował również protokołem z kontroli przeprowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym przy ul. [...] w [...] (a więc w spornym budynku), w którym wskazano, iż data ostatniej kontroli rocznej miała miejsce 25 września 2008 r. i podczas tej kontroli nie stwierdzono zagrożenia w budynku, a data ostatniej kontroli pięcioletniej odbyła się w czerwcu 2005 r. i również nie ujawniono wówczas stanu zagrożenia. Organ dysponował także protokołem z przeglądu rocznego w ww. budynku podpisanym przez inspektora nadzoru robót budowlanych z datą 25 września 2005 r., w którym wskazano, iż pewne elementu budynku wymagają remontu lub naprawy (tj. fundamenty, izolacje; kominy; klatki schodowe), ale nie stwierdzono, aby jakakolwiek część budynku była w stanie katastrofalnym. W dyspozycji organu była także karta przeglądu stanu sprawności technicznej, wartości użytkowej i estetyki obiektu z 27 czerwca 2005 r. Z karty tej wynika, iż stan techniczny budynku oceniono wówczas jako dostateczny (w większości badanych elementów). Z wszystkich tych powyżej przywołanych dokumentów wynika zaś, iż ogólny stan techniczny budynku jest zły (wymagający remontu, naprawy), ale nie grożący zawaleniem. Przy czym Sąd ma na względzie, że dokumenty te (powyżej wymienione) obrazują w szczególności stan techniczny budynku w roku 2005 r., a decyzja weryfikowana została wydana w oparciu o stan techniczny budynku z listopada 2008 r. oraz, że dokumenty te w świetle ww. art. 68 pkt 1 nie mogły stanowić zasadniczych dowodów w sprawie (tak jak i opinia złożona do akt a sporządzona na zlecenie zarządcy). Dlatego też Sąd dodatkowo zauważa, iż w aktach kontrolowanej sprawy (o stwierdzenie nieważności) znajduje się protokół z oględzin na nieruchomości przeprowadzonej 28 maja 2010 r. (a więc dziewięć miesięcy po wydaniu weryfikowanej decyzji i po ponad roku od daty sporządzenia ekspertyzy na zlecenie skarżącego), przez pracowników organu wojewódzkiego. W protokole tym wymieniono stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym spornego budynku, po czym stwierdzono, że budynek ten "nie grozi bezpośrednim zawaleniem, wymaga bieżącej konserwacji". Zatem, z protokołu tego wynika, iż stan techniczny budynku od 2005 r. do 28 maja 2010 r. nie uległ znacznemu zniszczeniu (a trzeba przypomnieć, że weryfikowana decyzja zapadła [...] sierpnia 2009 r.). Z protokołu tego wynika też, że organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie stwierdził, aby w budynku przy ul. [...] w [...] zachodził sytuacja opisana w art. 68 Prawa budowlanego. Skoro w 2010 r. sytuacja taka nie miała miejsca, to tym bardziej nie występowała ona w 2009 r. (tj. w dacie wydania weryfikowanej decyzji).

Z tych też powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności weryfikowanego orzeczenia wydanego w oparciu o ww. art. 68 (zastosowanego wadliwie w okolicznościach sprawy istniejących w dacie orzekania), jest prawidłowa i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie znalazł żadnych podstaw aby podzielić zarzuty skargi w tej części.

Sąd nie znalazł też podstaw do uznania skargi za zasadną z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt spraw wynika, iż GINB naruszył ten przepis, albowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Jednakże w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisu procesowego mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Skarżący wprawdzie podniósł, że nie mógł -w wyniku takiego zachowania się organu, naruszającego ww. art. 10- zgłosić wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz o przesłuchanie świadka – A. T., ale -w ocenie Sądu- przeprowadzenie takich czynności dowodowych nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Po pierwsze, trzeba mieć na względzie, iż sprawa była prowadzona w trybie nieważnościowym, a w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie ma właściwie miejsca na gromadzenie nowego materiału dowodowego. Po drugie, trzeba pamiętać, iż organ weryfikował w trybie nadzwyczajnym decyzję wydaną w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego, a dla prawidłowości tego orzeczenia mają znaczenie jedynie ustalenia organu poczynione w protokole oględzin (na co Sąd powyżej już zwracał uwagę).

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wskazano, iż warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy w takiej sytuacji wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z 24 maja 2007 r. (sygn. akt II GSK 4/07, lex nr 351055), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (utrwalone w orzecznictwie), Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i jeszcze raz zauważa, że podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie wykazał, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów procesowych skargi, w tym art. 107 § 3 k.p.a. uznając, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi, o których mowa w tym przepisie. Sąd uznał także, iż GINB kierował się prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowo przepis ten w sprawie zastosował (utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego o stwierdzeniu nieważności badanego aktu administracyjnego). Dokonując oceny sprawy, organ ten wziął zaś pod uwagę wszystkie te okoliczności, które w prowadzonym przez ten organ postępowaniu nadzwyczajnym odgrywały znaczenie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.