Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 114/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Mazowieckiego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, a Starostą P. w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie inwestycji "Kontynuacja projektowania i budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. - Odcinek "A" od węzła "L." (bez węzła) do węzła "L." (z węzłem) o długości odcinka ok. 6,64 km".

Marszałek Województwa wniósł o wskazanie Starosty P. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.

W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa wyjaśnił, że o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wystąpiła P. [...] w P. Przedsięwzięcie objęte ww. wnioskiem polega na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku odpadów R5 Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, zgodnie z załącznikiem Nr 1 ustawy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.; zwanej dalej "u.o.p.), prowadzonym poza instalacjami i urządzeniami na terenie ww. inwestycji drogowej. Odzyskowi poddawane będą następujące rodzaje odpadów: 10 01 01 żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04), 10 01 02 popioły lotne z węgla, 10 01 82 mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych (metody suche i półsuche odsiarczania spalin oraz spalanie w złożu fluidalnym), 10 02 01 żużle z procesów wytapiania (wielkopiecowe, stalownicze), 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 07 zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 01 81 odpady z remontów i przebudowy dróg, 17 03 02 Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 i 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, zgodne z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Odpady po dostarczeniu na teren przedsięwzięcia, przetwarzane będą poprzez wykorzystanie do utwardzenia powierzchni terenu oraz budowy lub przebudowy nasypów drogowych, podbudowy dróg, nieprzepuszczalnych wykładzin rowów i czasz zbiorników ziemnych oraz innych budowli i obiektów budowlanych.

Z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.p. wynika, że właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje wydawanie zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W pozostałych przypadkach dla przedsięwzięć realizowanych poza terenami zamkniętymi, takich jak przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia nienależące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organem właściwym jest starosta. Przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami, należące do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko wymienione zostały w § 2 ust.1 pkt 41-50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Poz. 1839; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r."). Do przedsięwzięć tych należą instalacje do przetwarzania odpadów, natomiast oczywistym jest, że droga nie stanowi ww. instalacji. Kwalifikacja przedsięwzięcia, zgodnie z ww. rozporządzeniem powinna dotyczyć wyłącznie samego procesu przetwarzania odpadów, a nie rodzaju drogi w miejscu której prowadzone będzie przetwarzanie. Przyjęcie interpretacji prawa, że to rodzaj drogi, wyznacza podstawę do kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest przetwarzanie odpadów prowadziłoby do sytuacji, że ten sam proces technologiczny przetwarzania odpadów w jednym przypadku byłby przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, z kolei w innym, przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko. Z uwagi na fakt, że przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko w dziedzinie gospodarki odpadami wymieniono w § 2 ust.1 pkt 41-50 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. działalność będąca przedmiotem wniosku nie kwalifikuje się do wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.p. Brak jest również podstawy do uznania, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi jest powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm., zwanej dalej "u.o.i.o.ś."). Powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie może być mowy ani o tożsamości przedsięwzięć pod względem rodzaju, ani też o zorganizowanej w całość działalności w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Przetwarzanie odpadów poza instalacją, o które wnioskuje wnioskodawca, nie ma tego samego celu gospodarczego. W przypadku przetwarzania odpadów chodzi o zagospodarowanie odpadów, w przypadku drogi - o budowę drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego.

Przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei realizacja inwestycji drogowej należącej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko. W związku z powyższym w przedmiotowym przypadku nie dojdzie do sytuacji dzielenia przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, aby uniknąć przeprowadzenia oceny całego przedsięwzięcia.

Skoro ustawodawca w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o.p. wskazał prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (stanowiącym proces odzysku poza instalacjami i urządzeniami) o określonych progach (umieszczanie w wyrobisku lub zapadlisku odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg), jako przedsięwzięcie, dla którego marszałek województwa jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, to wszystkie pozostałe procesy przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami są w kompetencji starosty. W innym przypadku - ustawodawca wskazałby również inne rodzaje prowadzenia procesu poza instalacjami i urządzeniami, dla których właściwy jest marszałek.

Dodatkowo w ocenie Marszałka uznanie przetwarzania odpadów i budowy drogi jako przedsięwzięć powiązanych ze sobą technologicznie, a w konsekwencji traktowania ich jako jedno przedsięwzięcie jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796), które jako rodzaj odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wskazuje się m.in. budowę, przebudowę lub remont nasypów drogowych, podbudów dróg i autostrad.

Zakwalifikowanie w niniejszej sprawie drogi i przetwarzania odpadów jako jednego przedsięwzięcia w pierwszej kolejności czyni niemożliwym rozpoznanie wniosku strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją, skoro jako ustalono powyżej uznanie, że obie dzielności są jednym przedsięwzięciem oznacza, że mamy do czynienia z przetwarzaniem w instalacji/obiekcie budowlanym. Tymczasem to uprawnieniem strony jest określenie z jakim wnioskiem występuje i organ nie może w tej kwestii za stronę decydować. W niniejszej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami a nie o przetwarzanie w instalacji.

Marszałek zaznaczył również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.p. posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W przedmiotowym przypadku posiadaczem odpadów będzie podmiot, który wykorzystywać będzie odpady do budowy drogi. Z kolei, w myśl art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Przyjęcie takiej wykładni prawa, że przetwarzanie odpadów i budowa drogi, objęte przedmiotowym wnioskiem, stanowią jedno przedsięwzięcie, w związku z tym objęte są jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzi do sytuacji konieczności wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów dla podmiotu, dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w niniejszym przypadku dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, czyli podmiotu niebędącego posiadaczem odpadów.

W odpowiedzi na wniosek Starosta P. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Starosta wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.i.o.ś. przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Budowa drogi stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z 10 września 2019 r.

Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Zarówno powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Przetwarzanie odpadów, pomimo że nie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z budową drogi, wobec czego powinno być traktowane jako jedno przedsięwzięcie. Zamierzenie w postaci przetwarzania odpadów, poprzez wykorzystanie ich do budowy drogi, jest z nią powiązane technologicznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, a Starostą P.. Oba organy twierdzą bowiem, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie inwestycji "Kontynuacja projektowania i budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku (bez węzła) do węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. – Odcinek "A" od węzła "L." (bez węzła) do węzła "L." (z węzłem) o długości odcinka ok. 6,64 km".

Przepis art. 41 ust. 1 u.o.p. ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.p.). W myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.p marszałek województwa jest organem właściwym:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;

W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.p.), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.p.).

Wobec tego organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów co do zasady jest starosta, natomiast w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje zatem między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca wymienił w § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.).

Powiązanie technologiczne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.i.o.ś. to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięcia odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Oznacza to, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie ( por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. II OW 84/17, z 25 lutego 2020 r. II OW 160/19, z 29 stycznia 2019 r. II OW 212/18, z 28 sierpnia 2020 r. II OW 54/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z 29 stycznia 2019 r. II OW 187/18 wskazał, że budowa drogi zaliczanej do przedsięwzięć mających zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów, które posłużą następnie do budowy tej drogi pozwala przyjąć, że pomiędzy tymi odrębnymi co do rodzaju przedsięwzięciami występuje wzajemny związek. Jedno przedsięwzięcie determinuje drugie poprzez zapewnienie materiałów służących do wzniesienia tego drugiego. To powiązanie prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcia są ze sobą powiązane technologicznie. Aby zrealizować cel gospodarczy jakim jest budowa drogi należy zapewnić stosowne do tego materiały. Zorganizowanie przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, które jednocześnie zapewni dopływ surowca do budowy drogi należy uznać za organizacyjnie powiązane z budową drogi, a tym samym za przedsięwzięcie powiązane z nią technologicznie. Gdyby nie ta budowa Spółka nie podejmowałaby wysiłków organizacyjnych stworzenia zaplecza dostaw materiałów do jej budowy. Proces przetwarzania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie wykonawcy drogi bezpośredniego i nieprzerwanego dostępu do materiałów wykorzystywanych dla wybudowania tejże drogi. Wobec tego zasadne jest twierdzenie, że budowa drogi oraz odzysk odpadów z przeznaczeniem na budowę drogi świadczy o występującym pomiędzy tymi przedsięwzięciami powiązaniu technologicznym. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Pierwotne zakwalifikowanie inwestycji drogowej w niniejszej sprawie do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na etapie przed jej realizacją skutkuje tym, że powiązane z nią technologicznie przedsięwzięcie na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów także należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Przetworzone odpady mają być wykorzystane do zrealizowania struktury budowanej drogi ekspresowej, to zaś pozwala przyjąć, że – wbrew stanowisku zajmowanemu w sporze przez Marszałka Województwa Mazowieckiego – zachodzi powiązanie technologiczne pomiędzy zamierzonym przez Spółkę procesem przetwarzania odpadów, a samą budową drogi S 7.

W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o.p.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako właściwego do wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie inwestycji "Kontynuacja projektowania i budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku (bez węzła) do węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. – Odcinek "A" od węzła "L." (bez węzła) do węzła "L." (z węzłem) o długości odcinka ok. 6,64 km".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.