Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1548/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg G. L., M. i J. M., R. S.-H., P. H., R. i Z. O., B. K.- S., B. S., M. i J. P. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak [....] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oraz z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta i Gminy L. oraz M. i J. M., została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995r. ze względu na to, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została uchylona decyzją Starosty U. z dnia [...] marca 2001r. podjętą na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. natomiast po rozpoznaniu odwołania Zarządu Miasta i Gminy L. oraz J. M. została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. ze względu na to, iż w trakcie realizacji inwestycji ustalono, że inwestor w sposób istotny, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia, odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zaś w postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji nie dopatrzyły się żadnych okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. i J. M., R. S., R. i Z. O., M. i J. P., B. K. –S. oraz B. S., przy czym treść uzasadnienia skargi "wskazuje jednak na to, iż faktyczną intencją skarżących było spowodowanie egzekwowania tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] maja 1999r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D., w którym zobowiązano inwestorkę do doprowadzenia realizowanego budynku usługowo-mieszkalnego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, poprzez rozebranie wykonanych schodów oraz posadzki w bramie przejazdowej budynku, a tym samym wykonanie przejazdu z poziomu chodnika od strony ul. R. do zapleczy sklepowych na tyłach pozostałych budynków. Skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących skarżonych decyzji".

Skargę wniósł także Zarząd Miasta i Gminy L. podnosząc, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego nie ustosunkowały się organy w postępowaniu nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za uzasadnione, podkreślając, iż na organach spoczywa obowiązek wyjaśnienia, "czy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa i obowiązek ten wyprzedza ocenę czy decyzja winna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. W takiej sytuacji nawet gdyby zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, w pierwszej kolejności należałoby kontynuować lub wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe", z tej przyczyny, iż w aktach sprawy znajdują się materiały /informacje/ wskazujące na podnoszoną kwestię braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. Z. i J. Z. reprezentowani przez adwokata A. P. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 i art. 157 kpa oraz art. 105 kpa.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] czerwca 1995r., zaś w dniu [...] marca 2001r. Starosta U. uchylił tę decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wobec stwierdzenia, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Dopiero w dniu 21 grudnia 2001r. Zarząd Miasta i Gminy w L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o

pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1995 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. został sformułowany w dniu 15 stycznia 2002 r.

W tym stanie rzeczy organ administracji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, która już w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie nie istniała wobec jej uchylenia. Narusza wskazane przepisy postępowania przyjęcie, iż nie zachodzi w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania /art. 105 § 1 kpa/.

Strona wnosząca kasację kwestionuje również stanowisko Sądu, iż "nawet w sytuacji, gdyby zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, w pierwszej kolejności należałoby kontynuować lub wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe".

Dodatkowo, w związku z argumentacją zaskarżonego wyroku w kwestii wątpliwości co do prawa strony do przedmiotowej nieruchomości, wskazano, iż własność działki objętej przedmiotową inwestycją H. Z. i jej mąż J. Z. uzyskali wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1999r. sygn. akt [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2004r. sygn.akt OSK 643/04, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, iż "nie jest w sprawie sporne, iż zarówno w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak i orzekania zaskarżoną do Sądu decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. nie pozostawała w obrocie prawnym. Zachodziła więc faktycznie bezprzedmiotowość postępowania, która w myśl art. 157 § 3 kpa skutkuje orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Dopiero prawomocne wyeliminowanie decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. uchylającej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę otwierałoby drogę do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 1995r." Fakt istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty U. stanowi, w ocenie tego Sądu, przeszkodę w orzekaniu o nieważności wyeliminowanej tą decyzją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995r.

Mając na uwadze wskazany wyżej art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż kontrolowana decyzja Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002r. nie narusza prawa. Prawomocne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania H. Z. pozwolenia na budowę nie pozwala bowiem na prowadzenie w stosunku do tej decyzji postępowania nieważnościowego z powodu braku przedmiotu sprawy. Tym samym zasadnie organy orzekające w sprawie zastosowały art. 105 k.p.a. i umorzyły postępowanie nieważnościowe wszczęte uprzednio na podstawie wniosku strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001r. uznał, iż zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa.

Z uwagi na charakter postępowań nadzwyczajnych w procedurze administracyjnej oraz podstawową zasadę tego postępowania, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych określona w art. 16 k.p.a., wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności może nastąpić jedynie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa, zawierających zamknięty ich katalog. Wady decyzji wymienione w tym przepisie tkwią w samej decyzji i mają charakter materialnoprawny. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, ponieważ dla wyeliminowania takich wad kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Skoro więc strona podnosi zarzut naruszenia postępowania (w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją) polegający na tym, iż strony postępowania nie zostały powiadomione o wszczęciu postępowania oraz przed wydaniem tej decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co w rezultacie doprowadziło już po jej wydaniu do ujawnienia nowych okoliczności nie znanych organowi w dniu wydania kwestionowanej decyzji , to zarzut taki może uzasadniać jedynie żądanie wznowienia postępowania, nie może natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być dokonane przez właściwy organ administracji tylko wówczas, gdy zostanie ustalone i stwierdzone, że oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Rażące naruszenie prawa to nie tylko naruszenie oczywiste konkretnej normy prawnej, ale nadto takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu więc rozstrzygającego znaczenia sama oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995r. II SA 1531/94 ONSA nr 1 poz. 37 z 1996r. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. (por. wyrok SN z 7 marca 1996r. III ARN 70/95-OSNAPiU 1996r. nr 19, poz. 258).

Stosownie do treści art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę U., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub istotnych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia tego przepisu właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Przepis ten obliguje organ architektoniczno – budowlany do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki określone w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłanki takie niewątpliwie wystąpiły, co organ ustalił na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2000r. znak [...].

Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchylonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przed zastosowaniem art. 36a Prawa budowlanego organ był zobowiązany do zbadania decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W dacie orzekania przez Starostę U. nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w sprawie pozwolenia na budowę. W tej dacie inwestor dysponował wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1999r. sygn. akt [...] na podstawie którego inwestor uzyskał własność działki na której realizowano przedmiotową inwestycję. W tej sytuacji organ mógł dokonać samodzielnej oceny uchylanej decyzji i uznać, iż nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa w stosunku do tej decyzji, aczkolwiek nie sposób nie uznać, iż decyzja pozwalająca na budowę została wydana z naruszeniem prawa.

W podobnym stanie faktycznym wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 grudnia 2003r. sygn. akt IV SA 1576/02, publik. - Wspólnota 2004/2/46, uznał że jeżeli inwestor otrzymał stanowisko organu ds. ochrony zabytków wymagane do wydania pozwolenia na budowę już po jego uzyskaniu, to i tak nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uznać zatem należy, iż decyzja Starosty U. z dnia [...] marca 2001r. nie narusza prawa. Skarga skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji jest bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nakazał również Sądowi ponownie badającemu sprawę szczegółowe wyjaśnienie, czy wszystkie podmioty wnoszące skargę rzeczywiście mają w sprawie interes prawny, jak też czy zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają uzasadniony interes prawny skarżących. Z przedstawionej bowiem w uzasadnieniu wyroku I instancji treści skargi wynika, iż jeżeli chodzi o argumenty M. i J. M., R. S., R. i Z. O., M. i J. P., B. K. –S. oraz B. S. to faktycznie nie byli oni zainteresowani obaleniem przedmiotowych decyzji, lecz ich celem było wyegzekwowanie innego orzeczenia, które nie pozostawało w związku z rozpatrywaną sprawą.

Odnosząc się do powyższej kwestii zważyć należy, iż właściciel nieruchomości może skutecznie kwestionować w zakresie inwestycji budowlanych na działkach sąsiednich tylko takie działania, które naruszają jego uzasadniony interes. Pojęcie uzasadnionego interesu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. (t.jedn. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późn.zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, winno być pojmowane w kategoriach obiektywnych. Ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu wywołując skutki wymienione w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Osoby trzecie, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji obiektu budowlanego wyłącznie z tej racji, iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem (art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego). Tylko wówczas mogą one wykazać w sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oraz w takim zakresie przysługuje im uprawnienie do wniesienia skargi sądowej (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o NSA [ tak wyrok NSA z dnia 20 września 1999r. , sygn.akt IV SA 1366/97- Lex nr 47871].

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarżący M. i J. M., R. S., R. i Z. O., M. i J. P., B. K. –S. oraz B. S. nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wskazali naruszenia przepisu prawa, z którego naruszeniem wiążą swoje prawa do występowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargi jako bezzasadne należało oddalić.