Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1266/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 1, art. 5, art. 6, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, 152, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący J. T. pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem do PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie inwestycji pn. Modernizacja stacji [...] wraz z modernizacją 4 szt. obiektów inżynieryjnych oraz modernizacją 4 szt. obiektów na szlaku [...] realizowana w ramach projektu "Modernizacja linii kolejowej nr [...]" prowadzonej w ramach udzielonego zamówienia publicznego – symbol [...] w zakresie:

1. umowy na realizację inwestycji zawartej przez inwestora z wykonawcą inwestycji – konsorcjum budowlanym [...] Sp. z o. o. – lidera konsorcjum oraz [...] S. A.,

2. umowy konsorcjum budowlanego [...] S. A. oraz [...] Sp. z o. o.,

3. specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia – zamówienia publicznego o symbolu [...],

4. umocowania J. A. L. – przedstawiciela wykonawcy do występowania w imieniu wykonawcy,

5. umocowanie T. D. – kierownika budowy do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców,

6. umocowania R. L. – kierownika biura technicznego do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców,

7. faktur wystawionych przez wykonawców wobec inwestora i potwierdzeń zapłaty rzeczonych faktur,

8. o udzielenie odpowiedzi, czy prace geodezyjne objęte umową nr [...] zawartą pomiędzy konsorcjum a podwykonawcą [...] Sp. z o. o. zostały przez inwestora wobec wykonawcy odebrane i zapłacone.

Jednocześnie wniósł o udostępnienie powyższej dokumentacji poprzez przesłanie skanów na wskazany adres elektroniczny lub kserokopii na wskazany adres.

PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. za pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] przesłała skarżącemu:

1. kopię umowy nr [...] z dnia [...] października 2012 r.,

2. kopię Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień cz. I i II,

3. kopię części III Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień.

Jednocześnie poinformowano skarżącego, że organ nie dysponuje informacjami ani dokumentami, na podstawie których umocowano:

1. T. D. – kierownika budowy,

2. R. L. – kierownika biura technicznego

do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców.

Następnie PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udzielenia wnioskowanej informacji w zakresie:

1. umocowania J. A. L. – przedstawiciela wykonawcy do występowania w imieniu wykonawcy,

2) udostępnienia umowy konsorcjum budowlanego [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o.,

3) udostępnienia informacji, czy prace geodezyjne wykonane w ramach umowy [...] zostały przez inwestora odebrane i opłacone oraz w jakiej wysokości,

4) udostępnienia faktur wystawionych przez wykonawcę wobec inwestora i potwierdzeń zapłaty.

W uzasadnieniu podano, że organ zwrócił się do konsorcjum w składzie [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A. (dalej: "Konsorcjum") z zapytaniem, czy powyższe dokumenty i dane mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, a działanie to podyktowane było m.in. wiedzą w przedmiocie zapisów dotyczących poufności danych zawartych w Umowie Konsorcjum. W dniu [...] lutego 2015 r. otrzymano stanowisko odmowne w przedmiocie braku zgody Konsorcjum na udzielenie wnioskowanych informacji, w którym Konsorcjum powołało się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a wymienione powyżej dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorców – członków Konsorcjum. Zgodnie

z kolei z brzmieniem art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ponadto zgodnie z orzecznictwem, informacja staje się "tajemnicą", kiedy to przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Mając na uwadze fakt, że wnioskowane przez skarżącego informacje to informacje o charakterze technicznym i organizacyjnym, dotyczące przedsiębiorstw podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum, jak również fakt, że w Umowie Konsorcjum, jej strony zastrzegły zobowiązanie do zachowania poufności, wreszcie w odpowiedzi na pismo Spółki o nieudzieleniu zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji, niniejsze rozstrzygnięcie uznano za prawidłowe. W wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowisko w toku niniejszego postępowania o udzielenie informacji publicznej zajęli pełnomocnicy Konsorcjum: J. A. L. oraz J. P. C. działający łącznie. Ponadto niniejszą decyzję wydano z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstw członków Konsorcjum, tj. [...] S.A. oraz [...] Sp. z o. o.

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. do PKP Polskie Linie Kolejowe S. A.

z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący J. T. podniósł, że samo zastrzeżenie przedsiębiorcy, iż informacje go dotyczące stanowią tajemnicę przedsiębiorcy nie stanowi automatycznie o tym, że takie informacje nie podlegają udostępnieniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje te muszą jeszcze spełniać warunki, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jednakże w rozpoznawanej sprawie zaniechano takiej oceny, co prowadzi do wadliwości decyzji. Ponadto wskazał, że w zakresie żądania udostępnienia faktur i potwierdzeń zapłaty oraz informacji na temat przebiegu prac geodezyjnych, udostępnienie tych informacji uzasadnione jest z punktu widzenia kontroli racjonalnego prowadzenia inwestycji finansowanych ze środków publicznych oraz ich racjonalnego wydatkowania.

PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że ponownie zwrócono się do Konsorcjum z zapytaniem dotyczącym możliwości udostępnienia żądanych informacji i pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Konsorcjum podtrzymało swoje stanowisko w sprawie niewyrażenia zgody na udostępnienie tych informacji. W dalszej części wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei rozwinięcie pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" zawiera art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zgodnie z którym, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż "aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa". W rozpoznawanej sprawie żądana informacja nie może być udostępniona na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tj. ze względu to, iż stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, co do której przedsiębiorca zastrzegł zachowanie poufności.

Odnosząc się do umocowania J. A. L., przedstawiciela wykonawcy do występowania w imieniu wykonawcy wskazano, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od Konsorcjum, dokument ten ma charakter organizacyjny. Zawiera on szereg uprawnień i prerogatyw przyznanych pełnomocnikowi, będących jednocześnie wyrazem modelu zarządzania sprawami bieżącymi w Konsorcjum. PKP PLK podziela pogląd występujący w doktrynie, że "interes pracodawcy – przedsiębiorcy do nabycia prawa do poufnych informacji jest szczególnie uzasadniony w odniesieniu do informacji o charakterze handlowym i organizacyjnym (np. lista klientów, plany organizacyjne przedsiębiorstwa, metody organizacji pracy, itp.)". Ponadto, podmioty podlegające wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego nie mają obowiązku ujawnienia ustanowionych przez siebie pełnomocników. W przypadku spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (a taką spółką jest [...]), w rejestrze ujawniane są jedynie nazwiska członków zarządu oraz prokurentów, jeśli zostali ustanowieni. W związku z tym umocowanie J. A. L. podlega ochronie nie tylko ze względu na to, iż stanowi tajemnicę organizacyjną przedsiębiorcy, ale także ze względu na ochronę prywatności samego pełnomocnika. Dodano, że wymieniony nie pełni żadnej funkcji publicznej w związku z wykonywaniem czynności pełnomocnika wykonawcy oraz nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponadto umowa Konsorcjum [...] również nie może zostać udostępniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Umowa Konsorcjum stanowi umowę cywilno – prawną, zawartą pomiędzy dwoma prywatnymi podmiotami i nie ma ona związku z dysponowaniem przez PKP PLK środkami publicznymi przy okazji realizacji powyższej inwestycji. Informacje zawarte w umowie stanowią informacje posiadające wartość gospodarczą, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji in fine i w związku z tym podlegają ochronie. Ponadto, przedsiębiorcy tworzący Konsorcjum zastrzegli w umowie, że zobowiązują się do zachowania poufności co do treści umowy. Odnośnie objęcia poufnością umów zawartych między podmiotami prywatnymi wypowiedziała się Krajowa Izba Odwoławcza. W wyroku z dnia [...] stycznia 2015 r. (sygn. akt [...]) wyraziła pogląd, który PKP PLK podziela, iż "(...) umowy z takimi podmiotami [podmiotami prywatnymi - przy. aut.] nie mają przymiotu jawności i żaden przepis prawa nie obliguje stron takiego stosunku do ujawnienia informacji dotyczących realizacji takiej umowy. Częstą praktyką przy zawieraniu tego typu umów jest bowiem zastrzeganie przez strony tychże umów poufności wszelkich informacji w nich zawartych. Tego typu informacje są bowiem informacjami handlowymi posiadającymi wartość gospodarczą i jako takie mają znaczenie dla prowadzonej działalności, w tym dla pozycji wykonawcy na rynku. Brak jest więc podstaw do ich odtajnienia". Z podobnych jak powyżej powodów, nie może także zostać udostępniona informacja dotycząca realizacji umowy [...]. Umowa ta bowiem stanowi umowę wykonania prac na rzecz podmiotu prywatnego. Zawiera także klauzulę poufności, a więc przedsiębiorcy wprost wyrazili przekonanie, że jej treść oraz informacje związane z jej wykonaniem (takie właśnie jak zakres prac, terminy odbiorów czy kwoty otrzymane przez [...] za wykonanie stosownych prac) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje dotyczące tej umowy oraz jej realizacji dotyczą wrażliwych dla Konsorcjum szczegółów w zakresie jego procedowania w tego rodzaju zamówieniach, a więc stanowią informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których podjęte zostały niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Odnośnie zaś żądania udostępnienia faktur wystawianych przez wykonawcę wobec Inwestora i potwierdzeń zapłaty, informacje te również nie mogą zostać udostępnione ze względu na to, iż stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje te bowiem odnoszą się do okoliczności posiadających dla Konsorcjum realną wartość gospodarczą decydującą m. in. o jego pozycji na niezwykle konkurencyjnym rynku zamówień publicznych. W stosunku do tych informacji, podobnie jak powyżej, Konsorcjum zastrzegło, iż nie wyraża zgody na ich udostępnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacje o których udostępnienie wnioskował, wymienione w pkt 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w postaci pełnomocnictwa udzielonego J. L., nie mogą być udostępnione z uwagi na ochronę prywatności pełnomocnika, pomimo faktu, że w tej samej decyzji organ stwierdził, że informacje te są informacjami organizacyjnymi przedsiębiorstwa, co wyklucza ich potraktowanie jako informacji dotyczących prywatności osoby fizycznej, a ponadto organ nie wskazał, jakie informacje, poza nazwiskiem pełnomocnika, które zostało ujawnione przez sam organ, są informacjami mogącymi naruszyć prywatność osoby pełnomocnika;

2) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnioskował wnioskodawca, wymienione w pkt 1 – 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione, podczas gdy informacje te nie wypełniają przesłanek do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa tegoż przepisu, a ponadto z uwagi na fakt, że bezpośrednio dotyczą wykonywanie inwestycji realizowanej ze środków publicznych, a co za tym idzie nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy realizującego tę inwestycję.

W obszernym uzasadnieniu podał, że co do zarzutu pierwszego w treści uzasadnienia decyzji organ wprost wskazuje, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa generalnego wykonawcy ww. inwestycji (konsorcjum), co wyklucza potraktowanie ich jako informacji dotyczących sfery prywatności pełnomocnika. Organ nie zaprzecza również, że sam posiada te informacje. Tym samym dostęp do tych informacji posiada nie tylko pracodawca pełnomocnika, ale również organ, czyli szeroki krąg podmiotów. Prywatność pełnomocnika została więc uchylona co do treści i zakresu udzielonego mu pełnomocnictwa. Ponadto zarówno on sam, jak i organ, od początku korespondencji w sprawie posługują się imieniem i nazwiskiem pełnomocnika, zatem nie ma żadnych przeszkód, aby wnioskodawcy został przez organ przekazany dokument z uwidocznionym nazwiskiem, bowiem taka czynność nie pogorszy bowiem poziomu prywatności, bo on sam już teraz zna nazwisko pełnomocnika, a zostało ono bezpośrednio potwierdzone przez sam organ w jego korespondencji. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe dane osobowe pełnomocnika, które mogły się znaleźć na dokumencie pełnomocnictwa, takie jak np. numer dowodu osobistego, numer PESEL czy miejsce zamieszkania, to mogą one zostać z łatwością zanonimizowane na kopii dokumentu udostępnianego wnioskodawcy. Natomiast co do pkt 2 skargi wskazał, że organ w odniesieniu do każdej z nich stwierdził, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa konsorcjum [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A. Dokonując tego ustalenia, organ dopuścił się dwóch naruszeń. Po pierwsze, nie dokonał właściwie żadnej samodzielnej oceny w tym zakresie, a ustalenie to zostało oparte na oświadczeniach składanych przez przedstawicieli konsorcjum. Po drugie, nawet gdyby ustalenie to zostało dokonane przez sam organ, to byłoby ono wadliwe. Odnosząc się do pierwszego z powyższych wskazał, że jakkolwiek wykonawca zamówienia publicznego może zastrzec, że określone informacje będą stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, to zastrzeżenie takie nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci zastrzeżenia niejawności takiej informacji. W wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r., [...], Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że: "Zastrzeżenie określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest objęte swobodnym uznaniem wykonawcy i musi znajdować oparcie w przepisach ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do publicznej wiadomości informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. (...) wykonawca nie ma dowolności w oznaczaniu składanych w ofertach dokumentów jako tajemnicy przedsiębiorstwa". Skuteczne zastrzeżenie danej informacji nie następuje więc automatycznie przez samo oświadczenie wykonawcy, bowiem zastrzegana informacja musi ponadto spełniać warunki, o których mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Co więcej, wykonawca zobowiązany jest do uprawdopodobnienia, że zastrzeżona informacja rzeczywiście zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa (vide: wyrok KIO z dnia 7 września 2012 r., KIO 1812/12, KIO 1824/12). Ponadto, "Zamawiający nie może bezkrytycznie akceptować zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. W każdym przypadku powinien indywidualnie badać, w odniesieniu do każdego dokumentu zawierającego informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa, czy zachodzą przesłanki do objęcia tych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, zwłaszcza że decyduje o tym treść, a nie nazwa dokumentu (zob. wyrok KIO z dnia 1 sierpnia 2008 r., KIO/UZP 745/08" (tak E. Bazan, J. E. Nowicki, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX 2014) i pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14 stwierdzono: "Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia,ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k." Nie wystarczy więc, że wykonawca zastrzegł daną informację jako stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem udostępniający informację, w tym przypadku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., ma obowiązek ocenić, czy informacja ta rzeczywiście stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu odpowiednich przepisów, zaś z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. automatycznie przyjęła, iż informacje zastrzeżone przez konsorcjum stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co również wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Reasumując, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. powinna dokonać samodzielnej oceny, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa konsorcjum, zaś w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokonania takiej oceny, co prowadzi do wniosku o wadliwości decyzji. W dalszej części odniósł się do poszczególnych punktów decyzji i zawartego w nich uzasadnienia sklasyfikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa podnosząc, że niejasne jest, na jakiej podstawie organ uznał, że zakres umocowania pełnomocnika stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa mocodawcy. Organ nie wskazał, jaką szczególną wartość miałby mieć ten zakres dla przedsiębiorstwa generalnego wykonawcy. Zakres umocowania przedstawicieli spółki jest ze swojej natury informacją skierowaną na zewnątrz, do jej kontrahentów, dlatego nie może być objęta zakresem pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. Konieczność udostępnienia tego zakresu w drodze dostępu do informacji publicznej wynika stąd, że jedynie znając zakres pełnomocnictwa przedstawiciela konsorcjum możliwe jest dokonanie oceny prawidłowego umocowania tej osoby przy podpisywaniu dokumentów związanych z realizacją inwestycji publicznej, a co za tym idzie prawidłowego i prawnie skutecznego wykonywania tej inwestycji przez strony umowy. Brak jest również podstaw do uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawców łączącej ich umowy konsorcjum. Błędna jest argumentacja organu, który z powołaniem się na orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej stara się wykazać, że umowa ta jest "umową między podmiotami prywatnymi" i z tego powodu jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ nie zauważył przy tym, że nie jest to umowa pomiędzy całkowicie niezwiązanymi z realizacją inwestycji podmiotami, tylko pomiędzy podmiotami tworzącymi konsorcjum będące generalnym wykonawcą wskazanej na wstępie inwestycji. Ustawodawca dostrzega znaczenie tego rodzaju umowy dla interesu publicznego i prawidłowego wykonywania zamówienia publicznego, czemu dał wyraz w art. 23 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, który stanowi, że jeżeli oferta wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia (a więc najczęściej wykonawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie zamówienia w formie konsorcjum) została wybrana, zamawiający może żądać przed zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego umowy regulującej współpracę tych wykonawców. Co więcej, znaczenie treści tej umowy dla wykonywania zamówienia dostrzegał sam organ, gdyż w SIWZ postępowania o udzielenie przedmiotowej inwestycji zawarł wymaganie, że jeżeli ofertę złożyli wykonawcy występujący wspólnie, powinni oni przedłożyć umowę konsorcjum lub umowę spółki oraz określić, który z wykonawców występujących wspólnie będzie wystawiał faktury VAT oraz na rachunek, którego z wykonawców płatne będzie wynagrodzenie" (strona 27 SIWZ).

Sam organ zauważa więc znaczenie umowy konsorcjum dla prawidłowego wykonania inwestycji publicznej, a jednocześnie w decyzji przyjmuje, że jest to umowa niemająca znaczenia dla interesu publicznego , której nie ma obowiązku udostępnić w trybie dostępu do informacji publicznej. Kuriozalne jest więc stwierdzenie organu, że umowa Konsorcjum stanowi umowę cywilno – prawną, zawartą pomiędzy dwoma prywatnymi podmiotami i nie ma ona związku z dysponowaniem przez PKP PLK środkami publicznymi w sytuacji, gdy sam organ żądał od wykonawców tej umowy po rozstrzygnięciu przetargu, a więc dostrzegał jej znaczenie dla należytego wykonania umowy na realizację zamówienia publicznego.

Ponadto w decyzji organ przyznał, że spółka [...] była podwykonawcą na przedmiotowej inwestycji, a jako podstawę odmowy dotyczących jej informacji wskazanych w pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał zawarcie w treści tej umowy klauzuli poufności. Zawarte w treści decyzji stwierdzenie, że "przedsiębiorcy wprost wyrazili przekonanie, że jej treść oraz informacje związane z jej wykonaniem (...) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy" stanowi kolejny dowód, że organ nie dokonał samodzielnej oceny informacji objętych wnioskiem, a jedynie poprzestał na oświadczeniach podmiotów trzecich i przyjął je bez żadnej weryfikacji za zgodne ze stanem faktycznym. Jednocześnie informacje te determinują zakres odpowiedzialności inwestora, chociażby na podstawie art. 6471 Kodeksu cywilnego, a więc mają znaczenie dla sposobu dysponowania środkami publicznymi i obciążenia finansowego jednostek dysponujących kapitałem publicznym. Ponadto, okoliczność odbioru, a więc należytego wykonania prac świadczonych na rzecz podmiotu finansowanego ze środków publicznych przez dalszego podwykonawcę, oraz ich opłacenia jest okolicznością podstawową z punktu widzenia kontroli racjonalnego prowadzenia inwestycji finansowanych ze środków publicznych oraz racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Niezrozumiała i całkowicie nieuzasadniona jest odmowa udzielenia informacji publicznej w zakresie faktur wystawionych przez wykonawcę wobec inwestora oraz potwierdzeń ich zapłaty. Istotą prawa dostępu do informacji publicznej jest prawo do kontroli wydatkowania środków publicznych. Natomiast podstawowymi dokumentami niezbędnymi do wykonywania prawa do tej kontroli są dokumenty potwierdzające dokonanie płatności oraz zobowiązania, które zostało przez tę płatność zaspokojone, tzn. rodzaje robót wykonywanych na rzecz inwestora i następnie przez niego opłaconych. Na znaczenie dostępu do faktur i potwierdzeń zapłaty zobowiązań w nich wyrażonych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2012 roku sygn. akt I OSK 2157/11: "Przede wszystkim wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W rozpoznawanej sprawie natomiast żądane przez skarżącego kasacyjnie od Prezydenta Miasta K. takie dokumenty, jak faktury oraz rachunki, stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków Urzędu Miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi (szkolenia). A zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. 1) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) wyżej wskazanej ustawy". Zatem odmowa udzielenia informacji publicznej w tym zakresie stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie do zaakceptowania jest również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż faktury wystawione przez generalnego wykonawcę oraz potwierdzenia ich zapłaty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa generalnego wykonawcy. Organ argumentuje, że "informacje te bowiem odnoszą się do okoliczności posiadających dla Konsorcjum realną wartość gospodarczą decydującą m.in. o jego pozycji na niezwykle konkurencyjnym rynku zamówień publicznych", przy czym nie wskazuje, jakie dokładnie informacje miałyby zaszkodzić konsorcjum na rynku zamówień publicznych przez ich ujawnienie. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 86 ustawy Prawo zamówień publicznych, otwarcie ofert, w ramach którego następuje podanie ceny zaoferowanej przez danego wykonawcę, jest jawne bez jakichkolwiek ograniczeń. Wynagrodzenie, które generalny wykonawca otrzyma za wykonanie przedmiotowego zamówienia jest już więc publicznie znane, a tym samym nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Również fakt opłacenia faktur i ich przedmiot nie może więc takiej tajemnicy stanowić, szczególnie biorąc pod uwagę okoliczność, że zakres robót wynika wprost z jawnej specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która z uwagi na prowadzenie postępowania o udzielenie przedmiotowego zamówienia w procedurze przetargu nieograniczonego była dostępna publicznie na stronach internetowych organu. Ponadto, odmowa udostępnienia faktur VAT i potwierdzeń ich opłacenia stanowi rażące naruszenie prawa do dostępu do informacji publicznej. Jednym z podstawowych celów tego prawa jest umożliwienie opinii publicznej kontrolowania sposobu wydatkowania środków publicznych. Podstawowym sposobem kontroli wydatkowania tych środków jest zapoznawanie się z dokumentami dokumentującymi fakt wydatkowania tych środków (potwierdzeniami zapłaty wynagrodzenia) oraz dokumentami, na podstawie których wydatkowanie to nastąpiło. Zezwolenie na odmowę udostępnienia tego rodzaju dokumentów z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa powodowałaby, że prawo do informacji publicznej przyjęłoby wymiar iluzoryczny i stałoby się prawem jedynie fasadowym. Ponadto w punkcie 4 uzasadnienia decyzji znalazło się kolejne stwierdzenie potwierdzające brak samodzielnych ustaleń organu co do spełniania przez wnioskowane informacje definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem wskazuje się tam, że "w stosunku do tych informacji, podobnie jak powyżej, Konsorcjum zastrzegło, iż nie wyraża zgody na ich udostępnienie". Biorąc pod uwagę lakoniczność własnych ustaleń organu w tym zakresie nie ulega wątpliwości, że odmowa udostępnienia tych informacji nie była poparta jakąkolwiek analizą ich charakteru wykonaną przez organ, który ograniczył się jedynie do przyjęcia za własne stanowiska podyktowanego mu przez generalnego wykonawcę. Wskazano też na marginesie, że ewentualne objęcie informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorstwa nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia danego dokumentu w całości. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest również zobowiązany do usunięcia z dokumentów zawierających informację publiczną informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i udostępnienia dokumentu w pozostałym zakresie, zaś organ nie wskazał, dlaczego w odniesieniu do wnioskowanych dokumentów było to niemożliwe i dlaczego konieczna była odmowa udostępnienia wszystkich dokumentów wymienionych w pkt 1 – 4 uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą

w W. wniosło o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodało, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że dokument pełnomocnictwa dla J. L. zawiera informacje różnego rodzaju, z których część nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność pełnomocnika, a pozostała część ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Dla uznania, iż pełnomocnictwo stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa nie ma również znaczenia fakt, iż treść tego pełnomocnictwa znana jest nie tylko pracodawcy pełnomocnika, ale też PKP PLK. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Oczywistym jest, że PKP PLK jako inwestor posiada wiedzę na temat osób współpracujących z wykonawcą (Konsorcjum) przy realizacji inwestycji. Ponadto błędnym jest twierdzenie, jakoby PKP PLK nie dokonało samodzielnej oceny żądanych informacji w zakresie uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Dowodzi tego wykonanie szeregu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Po pierwsze, PKP PLK każdorazowo analizując treść dokumentów, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, po nabraniu wątpliwości co do możliwości ich udostępnienia, zwracało się do Konsorcjum z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia. PKP PLK nie zwracałaby się do Konsorcjum o dodatkowe wyjaśnienia, gdyby nie wątpliwości wynikające z wcześniejszej, samodzielnej analizy przedmiotowych dokumentów. Następnie, PKP PLK oceniało wyjaśnienia złożone przez Konsorcjum pod kątem ewentualnego ryzyka prawnego, ale także ekonomicznego i biznesowego, związanego z udostępnieniem żądanych informacji i dokonało dokładnej samodzielnej analizy treści żądanych informacji i ewentualnego ryzyka związanego z ich udostępnieniem. Ponadto niezasadnie zarzuca się, iż PKP PLK dokonało błędnej kwalifikacji żądanych informacji, jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Słusznie skarżący podnosi, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich i rację ma także, że jednym z podstawowych celów tego prawa jest umożliwienie opinii publicznej kontrolowania sposobu wydatkowania środków publicznych oraz bezsprzecznym jest ponadto, że PKP PLK jako podmiot wykonujący zadania publiczne, działający w formie spółki akcyjnej, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Niemniej jednak, prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym, które nie podlega żadnym ograniczeniom. Nie należy przede wszystkim zapominać, iż żądane informacje dotyczącą funkcjonowania podmiotów na bardzo konkurencyjnym rynku zamówień publicznych i mimo, iż dotyczą w sposób mniej lub bardziej bezpośredni inwestycji dokonywanych przez PKP PLK, stanowią jednocześnie informacje bardzo wrażliwe z punktu widzenia funkcjonowania na tym rynku innych przedsiębiorców, tj. w przedmiotowej sprawie – członków Konsorcjum oraz ich podwykonawców. Fakt, iż informacje te dotyczą funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nie uprawnia zatem do automatycznego przyjęcia, że bezwzględnie podlegają one udostępnieniu. Zwrócono również uwagę na fakt, że ze względu na powszechność dostępu do informacji publicznej, ujawnienie informacji, których żąda skarżący spowodowałoby, że miałby do nich dostęp nieograniczony krąg osób. PKP PLK nie jest w stanie ocenić, kto, za pośrednictwem skarżącego, może uzyskać dostęp do żądanych informacji. Musi więc zachować większą ostrożność przy ocenie możliwości jej udostępnienia. Odnosząc się zaś do szczegółowych argumentów skarżącego podkreślono, iż PKP PLK nie stwierdziło, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ nie kwestionuje zaklasyfikowania tych informacji jako informacji publicznej, stoi jedynie na stanowisku, że nie podlegają one udostępnieniu. W odniesieniu do odmowy udostępnienia umowy Konsorcjum, PKP PLK podkreśla, iż nie pozbawia przymiotu tajemnicy przedsiębiorstwa tej umowy fakt, że w specyfikacji istotnych warunków przedmiotowego zamówienia był warunek, zgodnie z którym "jeżeli ofertę złożyli wykonawcy występujący wspólnie, powinni oni przedłożyć umowę konsorcjum lub umowę spółki (...)". Z tak sformułowanego warunku nie wynika nic poza faktem, że PKP PLK chciało się z treścią takiej umowy zapoznać. Nie świadczy to jednak o tym, jakie ta informacja miała znaczenie przy udzielaniu zamówienia publicznego, ani też, że nie może zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. PKP PLK nie kwestionuje także faktu, że zakres odpowiedzialności inwestora może mieć związek z treścią umowy zawartej między Konsorcjum a Podwykonawcą. Nie zmienia to wszakże oceny, iż umowa ta zawiera liczne informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Gdyby przyjąć sposób argumentacji skarżącego należałoby dojść do wniosku, że żadna umowa wykonawcy z podwykonawcą nie może zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Odnosząc się z kolei do argumentacji w zakresie nieudostępnienia faktur wystawianych przez wykonawcę wobec inwestora oraz potwierdzeń zapłaty wskazano, że niewątpliwym jest jawność informacji dotyczących ceny wykonania zamówienia (zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych). Niemniej jednak faktury oraz potwierdzenia zapłaty mogą zawierać inne, istotne informacje dotyczące np. sposobu lub terminów płatności, mogące mieć wartość gospodarczą. Reasumując, informacje żądane przez skarżącego posiadają realną wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Konsorcjum, których ujawnienie możenarazić Konsorcjum na istotną szkodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorstwa.

Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (vide. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w zakresie w jakim wniosek J. T. dotyczy prywatności osoby fizycznej czy też tajemnicy przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. oraz [...] S. A. czyli:

– odpowiedzi na pkt 2 wniosku w zakresie udostępnienia umowy konsorcjum budowlanego: [...] S. A. oraz [...] Sp. z o. o.,

– odpowiedzi na pkt 4 wniosku w zakresie udostępnienia umocowania J. A. L. – przedstawiciela wykonawcy do występowania w imieniu wykonawcy,

– odpowiedzi na pkt 7 wniosku w zakresie udostępnienia faktur wystawionych przez Wykonawcę wobec Inwestora i potwierdzeń zapłaty

– odpowiedzi na pkt 8 wniosku w zakresie udostępnienia informacji czy prace geodezyjne wykonane w ramach umowy [...] zostały przez inwestora odebrane i opłacone oraz w jakiej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku powołał się na okoliczność, że dotyczy ona dokumentu, który podlega ochronie ze względu na tajemnicę organizacyjną przedsiębiorcy, na prywatność osoby fizycznej oraz, że dokument ten dotyczy osoby nie będącej funkcjonariuszem publicznym. Z kolei organ odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 2, 7 i 8 wniosku wskazał, że stanowią one wartość gospodarczą, co do których podjęte zostały niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Stanowisko to nie jest do końca trafne, przede wszystkim zaś nie zostało należycie uzasadnione.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej z uwzględnieniem braku w aktach sprawy oświadczenia pełnomocnika J. A. L. o rezygnacji z przysługującego mu prawa do ochrony prywatności podkreślić należy, że powoływanej przez organ ochronie prywatności służy anonimizacja dokumentów, pozwalająca na przekazanie informacji publicznej z zachowaniem istoty jej treści z jednej strony, z drugiej zaś na ochronę danych wrażliwych.

W ocenie Sądu konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej nie zwalniała jednakże organu z udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Organ winien był bowiem wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentu odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osoby prywatnej).Tym samym organy błędnie uznały, że niemożliwe jest udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z uwagi na konieczność ochrony prywatności.

Jeśli chodzi o podnoszony przez organ kolejny argument w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, dotyczący pkt 4 wniosku, że J. A. L. – przedstawiciel wykonawcy – jest osobą nie będącą funkcjonariuszem publicznym wskazać należy, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy wynika, iż walor informacji publicznej należy przypisać informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Przepis ten stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących funkcje w podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 oraz o ich kompetencjach. Informacją publiczną będzie zatem informacja obejmująca dane osobowe (imiona i nazwiska) osób sprawujących funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK – A 2006/3/30) stwierdził m.in., że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej".

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcje publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03).Podkreśla się również, że dla oceny, czy dana osoba pełni funkcje publiczne koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania tego przymiotu winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13).

Wobec powyższego w ocenie Sądu, wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie pkt 4 wniosku nie dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną i Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organu. Przedstawiciel wykonawcy nie posiada uprawnień i kompetencji o charakterze decyzyjnym w znaczeniu zaprezentowanym powyżej, ani też uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Skoro zaś tak, to niezasadnie organ przyjął, że informacja dotycząca przedstawiciela wykonawcy, który nie pełni funkcji publicznych, stanowi informację publiczną. W konsekwencji, z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy. wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a jej udostępnienie podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności.

Przechodząc do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12).

Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 i powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139).

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". M. J. w opracowaniu Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, [...] Spółka z o. o. W. 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Powyższe – w ocenie Sądu – skutkuje uznaniem, iż organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia kolejnej negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. w W. jest lakoniczne i ogólnikowe, ograniczające się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów PKP S. A. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym PKP S. A. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a.

Ponadto opierając się o treść omawianego powyżej przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W. winny wyjaśnić, czy żądane we wniosku informacje, dotyczą informacji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać i wskazać przedsiębiorcę, który zastrzegł tę tajemnicę

W tej materii organ powinien przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji, bowiem udział podmiotu, który zastrzegł, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu konieczny. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odbicie w aktach sprawy. Tymczasem ani w aktach administracyjnych, ani sądowych nie znajdują się informacje, które zostały opatrzone klauzulą tajności. Brak ten uniemożliwiał ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa".

PKP S.A. próbę wykazania ziszczenia przesłanki "wartości gospodarczej" podjął w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że przedstawione przez pełnomocnika PKP S.A. w tym piśmie procesowym stanowisko, ustosunkowujące się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze, nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie decyzja, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 890/08 – publik. LEX nr 521947).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie obowiązany dokonać samodzielnej oceny charakteru żądanych informacji. Ocena ta powinna znaleźć odbicie w stosownych rozstrzygnięciach, jak również dołączonych do nich aktach administracyjnych.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów postępowania na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.