Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2619/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 374/15 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 374/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Wojewody M. z [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

P. Operator S.A. z siedzibą w K. wystąpiła o zobowiązanie właściciela działki o nr ew. [...] położonej we wsi W., gmina L, KW [...], do udostępnienia tej działki w celu wykonania remontu dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji K. – P., K. – M., polegającego na wymianie wypracowanych przewodów fazowych (roboczych), naprawie i zabezpieczeniu fundamentów stanowisk słupów oraz naprawie i zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji stalowej słupów.

Właścicielka działki o nr ew. [...], K. G., nie wyraziła zgody na udostępnienie tej działki, dlatego wnioskodawca stwierdził, że rokowania w sprawie zostały przerwane.

Starosta P. decyzją z [...] marca 2013 r. zobowiązał K. G. do udostępnienia części działki o nr ew. [...] w celu wykonania remontu wnioskowanego przez P. S.A. z siedzibą w K. w okresie od dnia doręczenia decyzji do dnia 30 czerwca 2013 r. Organ stwierdził konieczność wykonania remontu dwutorowej linii elektroenergetycznej, która została wybudowana w latach 1943-1977. Celem planowanych robót było odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, co umożliwi jego dalszą eksploatację. Dzięki zastosowaniu nowych materiałów i technologii istotnie zmniejszy się natężenie pola elektroenergetycznego i magnetycznego oraz hałasu w sąsiedztwie linii, a także pośrednio zmniejszy emisję dwutlenku węgla wytwórców energii elektrycznej dzięki mniejszym stratom w wyremontowanej linii. Organ zauważył, że przedstawiony przez wnioskodawcę wykaz prac mieści się w pojęciu remontu, którego nie zalicza się do kategorii prac mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że ze względu na stan techniczny linii oraz zaplanowane w ramach Krajowego Systemu Elektroenergetycznego włączenie tej linii, konieczne jest wykonanie prac w ściśle określonym terminie. Zwłoka w udostępnieniu nieruchomości zagrażałaby dobrom chronionym w art. 108 § 1 k.p.a.

Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2014 r., I SA/Wa 2131/13, uchylił decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2013 r. Sąd zauważył, że organ odwoławczy niezasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podzielił merytoryczne argumenty rozstrzygnięcia Starosty, nie przedstawił odmiennej w stosunku do organu I instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie wykazał, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, jeżeli uznałby to za konieczne, a następnie winien go ocenić i przedstawić motywy rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda M. decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, przywołał wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 14 maja 2014 r., a także omówił przepisy materialne, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2013 r., tj. stwierdził, że wobec braku zgody właściciela i zaistnienia okoliczności dotyczących zajęcia nieruchomości, decyzja Starosty o zobowiązaniu do udostępnienia działki nie naruszała prawa, a ze względu na dokonane uzgodnienia dotyczące wyłączenia linii oraz jej stan techniczny Starosta słusznie orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z 30 września 2014 r. wniosła K. G. W skardze oraz uzupełniającym piśmie procesowym z 18 marca 2015 r. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego:

– art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz jej załatwienie z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

– art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji,

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

– art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia decyzji,

– art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zgodnie z żądaniem strony postępowania,

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę,

– art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zaliczenie wnioskowanych prac do remontów określonych w punkcie 8,

– art. 28 ust 1, art. 32 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 4 pkt 2 oraz ust. 4a p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisów prawa,

– art. 11, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 i ewentualnie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa ochrony środowiska, co powoduje jej nieważność,

– art. 71 ust. 2, art. 76 ust. 3, art. 147 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 150 ust. 1 oraz art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez: nieuwzględnienie, że dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nieuwzględnienie norm emisyjnych dla tego rodzaju instalacji i nieegzekwowanie ich od wnioskodawcy, a także nienałożenie obowiązku analizy porealizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

W dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że prace przewidziane w decyzji z [...] marca 2013 r. zostały przeprowadzone w terminie w niej wskazanym. Pełnomocnik uczestnika postępowania P. S.A. z siedzibą w K. wskazał, że remont polegał na założeniu przewodów o nowszej technologii, w tym mniejszym natężeniu.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 maja 2015 r., IV SA/Wa 374/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy.

W art. 124b u.g.n. ustawodawca określił warunki udostępnienia nieruchomości uprawnionemu podmiotowi nie tylko w postaci wykazania braku zgody podmiotu praw rzeczowych, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Decyzja oparta na art. 124b u.g.n. musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia.

Elementy objęte hipotezą art. 124b u.g.n., warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 p.b. W myśl art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda w sposób prawidłowy dokonali oceny stanu faktycznego sprawy, a wyciągnięte przez nich wnioski przedstawione w decyzjach z [...] marca 2013 r. i z [...] września 2014 r. nie budziły wątpliwości. Działania planowane przez operatora sieci polegające na wymianie wypracowanych przewodów fazowych (roboczych), naprawie i zabezpieczeniu fundamentów stanowisk słupów oraz naprawie i zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji stalowej słupów stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b. Czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, która powstała w latach 1943-1977, a ich celem było odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, co umożliwi jego dalszą eksploatację, gdyż przy dotychczasowym stanie technicznym istniała możliwość przerwania dostawy energii z powodu awarii, a także zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Użycie nowych materiałów z korzyścią dla wydajności energetycznej linii, a pośrednio także dla ochrony środowiska dzięki ograniczeniu emisji dwutlenku węgla przy produkcji energii, nie stanowi ingerencji wykraczającej poza legalną definicję remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym.

Wnioskodawca wykazał także, że remont jest konieczny dla zachowania ciągłości w dostawie energii elektrycznej, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli zrealizować planowane działania w terminie optymalnym z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego części kraju, a także ograniczy czas, w którym energia nie będzie dostarczana do odbiorców. Tym samym organy słusznie przyjęły, że zaistniała obiektywna przesłanka świadcząca o konieczności przeprowadzenia działań planowanych przez operatora sieci, a działania należało zakwalifikować jako remont. Nie było też podstaw, by kwestionować obowiązek operatora sieci do przeprowadzenia remontu, a także zakresu tego remontu. Przepisy prawa nie przewidują konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i nałożenia obowiązków wiążących się z eksploatacją inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania takiej decyzji, gdy planowane przedsięwzięcie nie wykracza poza działania skoncentrowane na utrzymaniu w dobrym stanie istniejących urządzeń, nawet jeśli konieczna jest częściowa zmiana zastosowanych materiałów.

Sąd I instancji zauważył także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, którego zarzut naruszenia podniosła skarżąca, zgodnie z art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko utraciło moc obowiązującą w dniu 15 listopada 2010 r., a zatem nie obowiązywało już w dacie wydania zarówno decyzji Starosty, jak i decyzji Wojewody. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustaw z zakresu ochrony środowiska nie były zasadne. Przywołane przez skarżącą przepisy prawa nie znajdowały zastosowania w sprawie. Zakres badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, o który wnosiła skarżąca poprzez sformułowane w skardze zarzuty, byłby niewspółmierny do przedmiotu sprawy. Ponieważ przedmiotem postępowania były czynności prowadzone na istniejącej już od wielu lat sieci energetycznej, nie można oczekiwać, że operator sieci będzie dostosowywał wszystkie istniejące linie elektroenergetyczne do norm ustanawianych dla nowych instalacji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że planowane działania miały na celu znaczącą poprawę jakości i bezpieczeństwa funkcjonowania linii elektroenergetycznej z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu publicznego, ale bez nadmiernej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, która mieściła się w legalnej definicji remontu.

Jak wskazuje art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie organy szczegółowo przedstawiły przebieg postępowania administracyjnego, przywołały zapadłe dotychczas w sprawie rozstrzygnięcia, a także pełną podstawę prawną, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. Organ umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji z [...] marca 2013 r., skarżąca była informowana o kolejnych etapach postępowania administracyjnego i składała do akt sprawy pisma, w których przedstawiła swoje stanowisko (odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 18 lutego 2013 r., pismo z 4 marca 2013 r., odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 r., pismo z 12 kwietnia 2013 r.). Organ nie przeprowadził w postępowaniu nowych dowodów przed ponownym rozpoznaniem sprawy po wyroku z 14 maja 2014 r. W konsekwencji nie było konieczności ponownego wyznaczania stronom terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ponieważ nie doszło w tym zakresie do żadnych zmian. Sąd w wyroku z 14 maja 2014 r. wskazał jedynie na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli Wojewoda uznałby to za stosowne. Z tego również względu należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania oraz odniósł się do zgromadzonych dowodów, a z jego argumentacji wynikało, że dalsze postępowanie dowodowe nie byłoby celowe i mogło doprowadzić wyłącznie do przedłużenia postępowania. Organ odniósł się do wszystkich okoliczności i dowodów, na które powoływały się strony postępowania oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakich względów uznał je za istotne lub odmówił im wiarygodności. Przytoczone wyżej argumenty dowodzą również, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec stwierdzenia, że nie doszło w sprawie do uchybienia zarówno przepisom prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ słusznie utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odpowiadającą prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2015 r., IV SA/Wa 374/15, wniosła K. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 7, 7a i 8 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęć "remont" i "przebudowa" wyrażającą się w całkowitym pominięciu znaczenia zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego obiektu budowlanego dla rozróżnienia czynności mających charakter remontu od prac budowlanych polegających na przebudowie, co doprowadziło Sąd do wadliwego zastosowania powyższych przepisów poprzez ich wadliwą subsumcję i w konsekwencji uznanie, iż prace planowane do wykonania przez P. S.A. miały charakter remontu a nie przebudowy;

2. art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7, 7a i 8 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż czynności polegające na wymianie dotychczasowych przewodów na przewody o podobnym przeznaczeniu lecz o innych parametrach technicznych i użytkowych mieszczą się w zakresie pojęcia remont pozwalającego na zobowiązanie skarżącej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania tych czynności,

II. przepisów postępowania:

1. art. 145 ust. 1 pkt a p.p.s.a., polegające na oddaleni skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż naruszały one przepisy prawa materialnego wskazazne powyżej tj. 124b ust 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7, 7a i 8 prawa budowlanego;

2. art. 145 ust. 1 pkt c p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż ich naruszała ona przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w tym, iż organ wydając zaskarżoną decyzję zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustalenia prawdziwego charakteru planowanych przez wnioskodawcę czynności, rzetelnej oceny dokumentów przedstawianych przez wnioskodawcę i skarżącą, zgromadzenia dokumentów mogących pozwolić na ocenę charakteru planowanych czynności, w tym w razie konieczności uzyskania opinii biegłych, oraz całościową i kompleksową analizę wszystkich dokumentów dotyczących planowanego przedsięwzięcia, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowa ocena tak zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż objęte wnioskiem czynności miały na celu wymianę przewodów fazowych na przewody o innych niż dotychczasowe parametrach technicznych i użytkowych, co oznacza, iż wnioskodawca planował przebudowę linii – a to z kolei implikowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie się od oceny prawnej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] [powinno być [...]] grudnia 2012 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja linii 220 kV K.-M.-P." oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. – wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga – a było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia mimo, iż decyzje ta naruszały przepisy:

a) § 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z którymi do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV o długości nie mniejszej niż 15 km jak również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu wymienionego wyżej przedsięwzięcia – ponieważ organ błędnie zinterpretował definicję remontu wynikającą z przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy wnioskodawczyni w rzeczywistości dokonała przebudowy linii elektroenergetycznych,

b) art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – polegające na błędnym uznaniu, iż w niniejszym przypadku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane, podczas gdy było to niezbędne w przypadku słusznego uznania przebudowy linii na odcinku K.-M.-P. jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając to na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że art. 124b ust. 1 u.g.n., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, umożliwia dokonanie ograniczenia prawa własności, w drodze decyzji administracyjnej, poprzez zobowiązanie właściciela gruntu do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii m.in. przewodów służących do przesyłania energii w sytuacji, gdy właściciel nie wyraża na to zgody.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane przez remont należy rozumieć: "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Od pojęcia remontu wyraźnie odróżnia się "przebudowę". Przez pojęcie przebudowy ustawodawca rozumie "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)" (art. 3 pkt 7a). Jak wynika z powyższego istotną różnicę pomiędzy remontem a przebudową stanowi to, iż w wyniku remontu nie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Przy remoncie dopuszcza się co prawda użycie innych wyrobów budowlanych, jednakże tylko w takim zakresie, aby w wyniku remontu nastąpiło odtworzenie stanu poprzedniego.

W dyspozycji art. 124b ust 1 u.g.n. mieszczą się tylko czynności polegające na wykonaniu remontu, a nie przebudowy. Gdybyśmy mieli do czynienia z przebudową wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należałoby uznać za wadliwy.

Przedstawiając charakterystykę technicznych aspektów inwestycji skarżąca kasacyjnie wyciągnęła wniosek, że celem P. S.A. było dążenie do zwiększenia przepustowości linii K. – M., choć we wniosku z 14 listopada 2012 r. nie wskazano tego wprost. Skoro bowiem już w 2008 r. wnioskodawca wskazywał na rosnące zapotrzebowanie aglomeracji warszawskiej w prąd, powodujące konieczność zwiększenia przepustowości linii, to logicznym jest, iż z biegiem lat potrzeby te wzrosły, a nie zmalały. Potrzeby operatora z 2008 r. były zatem jeszcze bardziej aktualne w roku 2012. W ocenie skarżącej w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż w wyniku planowanych i ostatecznie wykonanych czynności doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Jest bowiem oczywistym, iż natężenie prądu, obok napięcia, mocy i wartości emitowanego pola elektromagnetycznego stanowi jeden z podstawowych parametrów technicznych i użytkowych linii energetycznej. Powyższe oznacza, iż określone we wniosku oraz zaskarżonych decyzjach czynności nie mogą zostać uznane za remont, albowiem w świetle prawa stanowią przebudowę. To z kolei powoduje, iż wniosek P. S.A. powinien zostać oddalony przez Starostę, a w przypadku jego uwzględnienia Wojewoda M. powinien decyzję Starosty uchylić lub zmienić. W sytuacji odmiennego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Wojewodę M. Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

Konsekwencją uznania, że prace wykonane przez wnioskodawczynię miały charakter przebudowy, bądź rozbudowy linii elektroenergetycznych – jest konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w myśl art. 71 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku drugą podstawą utrzymania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadłych w tej sprawie decyzji było stanowisko organów administracji z zakresu ochrony środowiska. Na mocy art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać analizy i oceny prawnej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – pod kątem ewentualnego naruszenia przez nie przepisów prawa i w miarę potrzeby winien je uchylić. Sąd nie uwzględnił jednak okoliczności, że decyzje te zapadły również na podstawie niekompletnej informacji, jaką tym organom przedstawiła P. S.A. Analogicznie bowiem do niniejszego postępowania, również Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przedstawiony został wniosek, którego redakcja nie oddawała rzeczywistego charakteru planowanych prac. Nadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał błędnej interpretacji § 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Argumentacja ta została jeszcze dodatkowo rozwinięta w piśmie procesowym z 8 października 2016 r., zawierającym także wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną P. S.A. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zarzuty te nie są jednak zasadne.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Jako bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od oceny prawnej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja linii 220 kV K.-M.-P.". Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Z całą pewnością powołane wyżej decyzje nie zostały wydane w granicach sprawy toczącej się w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" [tożsame z obecnym "w granicach sprawy"] wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). Podobnie ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, w której stwierdzono, że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z tego wynika, że decyzje z [...] grudnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r., jako że stanowią odrębne akty administracyjne, wydane na innej podstawie prawnej i podlegające osobnemu zaskarżeniu, nie mogły być uznane za wydane w granicach sprawy toczącej się na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Poza wszystkim zaś art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie skarga została oddalona przez Sąd I instancji.

Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r., jako ostateczna, przesądziła za to o charakterze inwestycji przebiegającej przez nieruchomość skarżącej kasacyjnie. Organ ten stwierdził bowiem, że "przychyla się do interpretacji RDOŚ w W., iż przedmiotowe prace podlegają definicji remontu, rozumianego zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane ...". Ocena ta była natomiast podstawą do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie nie składała odwołania od decyzji RDOŚ w W., a z akt sprawy nie wynika, aby ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Argumenty podnoszone obecnie przez skarżącą kasacyjnie odnośnie tego, czy inwestycja polegająca na wymianie wypracowanych przewodów fazowych (roboczych), naprawie i zabezpieczeniu fundamentów stanowisk słupów oraz naprawie i zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji stalowej słupów dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji K. – P., K. – M., jest remontem czy przebudową, należy uznać co najmniej za spóźnione. Argumentacja ta mogła stanowić podstawę do kwestionowania stanowiska organów orzekających w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Należy bowiem przyjąć, że art. 124b ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku badania charakteru inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, czy oceny jej realizacji w odniesieniu do przepisów technicznych. Z brzmienia art. 124b u.g.n. wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Jeżeli o charakterze inwestycji przesądziła już inna decyzja ostateczna, nie podlega to już badaniu w trakcie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n.

W takiej sytuacji za bezpodstawne należy uznać także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 124b ust. 1 u.g.n.), ze względu na charakter realizowanej inwestycji. Wbrew ustaleniom ostatecznej decyzji w przedmiocie "uwarunkowań środowiskowych" nie można było bowiem uznać, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z przebudową linii elektroenergetycznej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.