Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1755/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 138 § 1 pkt 2 w zw.z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r.pr. P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. – uchylił tą decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że 22 października 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], w którym zwrócono się o przeprowadzenie czynności kontrolnych w sprawie prac budowlanych prowadzonych m.in. w budynku przy ul. B. a marca 2021 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek biurowy o drewnianej konstrukcji, dwukondygnacyjny, całkowicie podpiwniczony, wybudowany w latach 70-tych XX wieku. W dniu czynności stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ścian działowych z płyt G-K na profilach metalowych, wycinaniu dodatkowych otworów drzwiowych, instalacji wodno - kanal., wykonywaniu otworów w stropach dla tej instalacji, instalacji elektrycznych, wykonywaniu dodatkowych suchych tynków G-K. Budynek ogrodzony tablicą informacyjną, na której podany jest inwestor "M. Sp. z o.o." oraz zgłoszenie - zaświadczenie nr [...].

Zawiadomieniem PINB z 10 marca 2021 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego przy ul. B. w W. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku oraz nałożył na inwestora – M. Sp. z o.o. - obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych w ww. budynku związanych z jego przebudową.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. Sp. z o.o. reprezentowana przez r.pr. P. S. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2021 r. uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., nakazał inwestorowi M. Sp. z o.o. doprowadzenie budynku przy ul. B. w W. do stanu poprzedniego. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

[...]WINB opisał rolę organu odwoławczego, stwierdzając, że decyzja PINB zasługuje na uchylenie, a postępowanie w przedmiocie jego wydania należy umorzyć.

Podstawą materialno - prawną rozstrzygnięcia organ powiatowy uczynił art. 50a pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Jak wynika z powyższego przepisu, kontynuowanie robót budowlanych pomimo ich uprzedniego wstrzymania postanowieniem wydanym w trybie art. 50 Pr. bud. zagrożone jest sankcją rozbiórki części obiektu budowlanego albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Ewentualne zastosowanie unormowania zawartego w art. 50a Pr. bud. uzależnione jest od wcześniejszego wstrzymania postanowieniem wykonywania robót budowlanych, a więc musi być poprzedzone wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 albo art. 49b ust. 2 (pkt 1 art. 50a) bądź art. 50 ust. 1 (pkt 2 art. 50a) Pr. bud. Ewentualne stosowanie art. 50a może zatem mieć miejsce dopiero po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót i dopiero wówczas - na tym dalszym etapie prowadzonego postępowania - można byłoby rozważać prawidłowość i celowość jego zastosowania. Przepis ten nie ma zastosowania na etapie wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W tym zakresie [...]WINB powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jakkolwiek postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. B. w W., tym niemniej [...]WINB po rozpatrzeniu zażalenia uchylił to postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dlatego też – w ocenie [...]WINB - zachodzi konieczność wyeliminowania skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego; przestała bowiem istnieć przesłanka zastosowania regulacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 Pr. bud. z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzającego decyzję rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4. W doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; jest to obowiązek bezwzględny, od którego nie zwalnia nawet zawiniona zwłoka organu drugiej instancji w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie.

Nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego został nałożony na M. Sp. z o.o., czyli na inny podmiot niż ten w stosunku do którego wstrzymano roboty budowlane postanowieniem Nr [...] (M. Sp. z o.o.). Co więcej z akt sprawy nie wynika, aby M. Sp. z o.o. brała udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na etapie wcześniejszym, niż skarżona decyzja administracyjna. Powyższe stanowi naruszenie elementarnych zasad procedury administracyjnej i ma bezpośredni wpływ na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji. W szczególności zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy w sposób bezpośredni ustalić inwestora prowadzonych robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, należy uchylić zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].04.2021r., znak [...], nakazującą inwestorowi M. Sp. z o.o. doprowadzenie budynku przy ul. B. w W. do stanu poprzedniego i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie jej wydania co oznacza, iż nie zostało umorzone całe postępowanie, a więc organ I instancji powinien kontynuować postępowanie w zakresie nadzoru budowlanego.

[...]WINB odstąpił więc od oceny merytorycznych argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu.

[...]WINB zauważył też, że w pełni aktualne pozostają wytyczne zawarte w postanowieniu [...]WINB Nr [...] z [...] maj 2021 r., zgodnie z którymi PINB powinien rozważyć pozyskanie i analizę dokumentacji będącej w posiadaniu organu architektoniczno - budowlanego dotyczącą zgłoszenia z 30 października 2019 r. oraz pozyskanie oświadczeń lub zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na okoliczność inwestora. Kwestia inwestora jest w niniejszym przypadku niejasna, zgłoszenia dokonała spółka B. S.A., na tablicy informacyjnej widnieje M. sp. z o.o., a w zażaleniu stanowczo podaje się, że inwestorem jest M. sp. z o.o. Od tego zależeć będzie zarówno prawidłowe ustalenie stron postępowania jak i adresata wszelkich rozstrzygnięć administracyjnych.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 27 lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją "w części, w jakiej Organ nie umorzył postępowania w sprawie co do podjętych w jego ramach czynności innych, niż samo tylko wydanie Decyzji". Pełnomocnik skarżącej, wnosząc o "uchylenie Decyzji w części, w jakiej Organ nie umorzył postępowania w innym zakresie, niż samo tylko wydanie Decyzji, z powodu wydania Decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy" i "o umorzenie postępowania administracyjnego, w którym wydano Decyzje, zarówno w I jak i w D instancji" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił decyzji:

"1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej, jako; K.p.a.) poprzez uchylenie Decyzji w całości bez orzeczenia co do istoty sprawy i bez umorzenia postępowania w jakiejkolwiek części,

b. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie Decyzji o sentencji nieznanej przepisom prawa".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej przytoczył treść zaskarżonej decyzji i stwierdził, ze [...]WINB uchylił decyzję I instancji, umarzając postępowanie w I instancji "wyłącznie co do samej czynności wydania Decyzji 1 instancji". Organ nie umorzył postępowania w jakiejkolwiek części w zakresie przedmiotowym i "pozostawił w mocy całe postępowanie I instancji, zostawiając Organowi I instancji wyłącznie ponowne wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o ustalenia dokonane w sprawie, w której wydano Decyzje I instancji, uchylona przez Organ w całości".

W praktyce więc [...]WINB tylko i wyłącznie uchylił decyzję organu I instancji, nie czyniąc "żadnych odpowiednio sformułowanych dyspozycji w odniesieniu do pozostałej części postępowania, wykraczającej poza samo tylko wydanie Decyzji I instancji".

Rozstrzygnięcie organu nie odnosi się więc w żaden sposób do kwestii jego bezprzedmiotowości, do której odnieść się w zakresie umorzenia postępowania wyraźnie nakazuje art. 105 § 1 k.p.a., co stoi w jawnej i rażącej sprzeczności z przepisami prawa, a wręcz nie test on im znany. Przepisy K.p.a. nie znają bowiem konstrukcji uchylenia decyzji administracyjnej bez wydania konkretnych dyspozycji co do czynności podjętych przez organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego, na drodze do wydania decyzji. Takiej podstawy nie stanowi również przywołany przez Organ na początku Decyzji przepis art. 138 S 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja została wydana przez organ w sposób wadliwy i nie może ostać się w obiegu prawnym. Decyzja organu I instancji stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

PINB, postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak [...]. "wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 k.p.a." wstrzyma! wykonywanie robót budowlanych w budynku przy ul. B. w W., jednak uczynił to nie względem skarżącej, a spółki M. spółka z o.o.. która to spółka nie była inwestorem tych robót.

[...] kwietnia 2021 r. wydana została decyzja PINB nakazująca doprowadzenie obiektu budowlanego przy ul. B. w W. do stanu poprzedniego - w odniesieniu do skarżącej, nie zaś spółki M. spółka z o.o., wobec której wydano postanowienie nakazujące wstrzymanie wykonywania robót budowlanych. Wydanie Decyzji I instancji nie zostało poprzedzone zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu z jej udziałem postępowania administracyjnego. Pierwszą czynnością organu, o jakiej skarżąca dowiedział się, była decyzja w I instancji.

Z dniem wydania przez [...]WINB postanowienia z [...] maja 2021 r. upadło rozstrzygniecie nakazujące wstrzymanie wykonywania robót budowlanych z [...] marca 2021 r., wydane wobec spółki M. spółka z o.o. Nie było więc żadnych podstaw do wydania decyzji organu I instancji w stosunku do skarżącej, bowiem nigdy nie wydano wobec niej postanowienia nakazującego wstrzymania wykonywania robót budowlanych, a postanowienie nakazujące wstrzymanie wykonywania robót budowlanych w budynku przy ul. B. w W. zostało uchylone.

Wszelkie czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym dotyczyły spółki M. spółka z o.o., nie zaś skarżącej.

Organ ewidentnie zmierza do tego, by czynności podjęte w postępowaniu prowadzonym z udziałem M. spółka z o.o. uzupełnić wyłącznie o potwierdzenie, że to skarżąca jest inwestorem robót budowlanych przy ul. B. w W. i pod te czynności dostosować nową decyzję administracyjną, w ramach tego samego postępowania, przez przeprowadzania czynności wobec skarżącej, ale bazując wyłącznie na czynnościach i ustaleniach, podjętych wcześniej wobec M. spółki z o.o. Takie postępowanie organu uznać należy za szczególnie rażąco naruszające przepisy postępowania. Przepisy K.p.a. nie znają bowiem rozstrzygnięcia odwoławczego sformułowanego w sposób, jaki przedstawił w decyzji organ, a rozstrzygnięcie takie rodzi sytuacją korzystna dla organu I instancji, którego rola ograniczy się "wyłącznie do "podpięcia" nowej decyzji administracyjnej pod ustalenia faktyczne i inne czynności procesowe podjęte wobec podmiotu innego, niż spodziewany adresat przyszłej decyzji".

Z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ II instancji uchylając decyzję administracyjną może orzec w uchylonym zakresie co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim decyzja została uchylona. Ww. przepis nie przewiduje innych sposobów uchylenia decyzji administracyjnej, niż połączenie tego uchylenia z orzeczeniem co do istoty sprawy w zakresie, w jakim decyzja została uchylona, lub też umorzenie w tym zakresie postępowania. Już samo literalne brzmienie przepisu zakłada, że uchylenie decyzji administracyjnej i umorzenie postępowania to dwa odrębne elementy rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Skoro uchylenie decyzji administracyjnej skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji a obiegu prawnego, to umorzenie postępowania nie może obejmować swoim zakresem tylko i wyłącznie czynności polegającej na wydaniu tej decyzji, gdyż pokrywałoby się ono z uchyleniem decyzji administracyjnej. Po uchyleniu decyzji bezzasadne i bezprzedmiotowe byłoby dodatkowe umorzenie postępowania w zakresie tylko i wyłącznie wydania decyzji, skoro wskutek uchylenia decyzja została pozbawiona mocy prawnej.

Uchylenie decyzji administracyjnej i umorzenie postępowania administracyjnego wyłącznie co do czynności polegającej na wydaniu tej decyzji bez przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., powoduje z kolei, że postępowanie administracyjne w nieumorzonym zakresie (czyli w zakresie wszelkich czynności, podjętych w jego ramach przed wydaniem decyzji) pozostawione jest w próżni, gdyż z jednej strony nie uległo ono umorzenia, z drugiej zaś organ I] instancji nie wydał organowi I instancji dyspozycji ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie niepodlegającym umorzeniu.

Pełnomocnik skarżącej przedstawił doktrynalne rozważania co do tego, że "umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozpatrywać należy przez pryzmat ogólnej regulacji K.p.a. dotyczącej umorzenia postępowania, zawartej w art. 105 § 1 K.p.a.". Podstawową i jedyną przesłanką do umorzenia postępowania jest więc jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość przedmiotowa może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji. Należy więc do pewnego zakresu przedmiotowego (merytorycznego) sprawy, nie do określonej czynności podjętej w ramach postępowania.

Organ stawia wewnętrznie sprzeczny wniosek, że wydanie decyzji administracyjnej w danej sprawie nie znajdowało podstaw prawnych, natomiast prowadzenie postępowania zmierzającego do jej wydania już te podstawy znajdowało.

Wskutek uchylenia postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych w budynku przy ul. B. w W. przed wydaniem decyzji, odpadła podstawa prawna do wydania decyzji w ogóle.

Pomimo krótkiego okresu obowiązywania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych postanowienie to nie było skierowane do skarżącej, a zatem niezależnie od hipotetycznej możliwości wydania decyzji w stosunku do adresata postanowienia, adresatem decyzji I instancji nie mogła być skarżąca, do której postanowienie to nie było kierowane.

Postępowanie przed Organem I instancji w przedmiocie nakazania skarżącej przywrócenia budynku przy ul. B. w W. w dniu wydania decyzji było w całości bezprzedmiotowe.

Organ nie może uznać za bezprzedmiotowe wydanie decyzji administracyjnej, nie uznając za bezprzedmiotowe prowadzenia postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest utożsamianie ze sobą czynności uchy-lenia decyzji administracyjnej i umorzenia postępowania. Za uchyleniem decyzji administracyjnej zawsze idzie bowiem dyspozycja organu odwoławczego co do czynności proceduralnych, podjętych w celu jej wydania. Uchylając decyzję administracyjną organ może więc albo orzec w uchylonym zakresie co do istoty sprawy, tj. samodzielnie przeprowadzić ponownie czynności postępowania (zgodnie art. 138 § I pkt 1 in principio k.p.a.), albo przekazać sprawę w zakresie dotyczącym uchylonej części decyzji do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. do ponownego przeprowadzenia czynności postępowania (zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.), wreszcie organ II instancji może umorzyć postępowanie tj. zniweczyć jego cześć uznając, że nie powinno ono być w ogóle w danym zakresie prowadzone (zgodnie z art. 138 § l pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zakres umorzenia postępowania administracyjnego I in-stancji przez organ II instancji powinien odpowiadać zakresowi, w jakim organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ poprzestał wyłącznie na uchyleniu decyzji I instancji, nie umarzając postępowania w tej instancji w żadnym zakresie. Organ nie zniósł bowiem żadnej czynności dokonanej w tym postępowaniu, za wyjątkiem samego tylko wydania decyzji.

Decyzja nie rozstrzygnęła w całości sprawy administracyjnej, gdyż nie stanowiła ona żadnego odniesienia do postępowania administracyjnego w zakresie obejmującym wszystkie inne czynności postępowania organu I instancji, niż wydanie decyzji administracyjnej.

Pełnomocnik skarżącej wyraził przekonanie, że postępowanie pierwszoinstancyjne, jak również postępowanie organu II instancji było wobec skarżącej bezprzedmiotowe, stąd też konieczność umorzenia obu tych postępowań, do czego Sąd jest uprawniony na podstawie art, 145 § 3 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącej przedstawił też uzasadnienie zarzutu naruszenia art 6 k.p.a., odnosząc je do tego, że organ administracji publicznej nie może rozstrzygnąć sprawy w inny sposób, niż przewidziany wyraźnie w przepisach. Niedopuszczalne jest np. wydanie przez organ innego aktu administracyjnego niż decyzja administracyjna w sprawach, które należy rozstrzygnąć decyzją, pomimo, że dopuszczalność takiego załatwienia sprawy nie jest wyraźnie wyłączona. Podobnie organ II instancji nie może rozstrzygnąć sprawy decyzją innego rodzaju, niż przewidziane w art. 138 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika, zaskarżona decyzja jest aktem administracyjnym nieznanym przepisom prawa, a zatem nie została wydana na ich podstawie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że aczkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest stylistycznie zbyt fortunne, tym niemniej jego treść nie jest niemożliwa do ustalenia. [...]WINB bowiem "umarzając postępowanie pierwszej instancji" wyraźnie określił, że czyni to "w przedmiocie wydania decyzji" PINB z [...] kwietnia 2021 r., o oznaczonym numerze i znaku. Owym "przedmiotem wydania decyzji" było nałożenie na skarżącą obowiązku doprowadzenia budynku przy ul. B. w W., czyli postępowanie prowadzone na podstawie art. 50a pkt 2 Pr. bud.

Prawidłowo organ II instancji uznał bowiem, że po pierwsze nie zostało zakończone postępowanie PINB, wszczęte i prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 Pr. bud. Postanowienie bowiem PINB Nr [...] z [...] marca 2021 r. wstrzymujące w ww. trybie prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. B. w W. zostało uchylone postanowieniem [...]WINB Nr [...] z [...] maja 2021 r. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak słusznie wyjaśnił [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dopiero ostateczne w postępowaniu administracyjnym zakończenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 i 2 Pr. bud. przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy obiekcie budowlanym może – w wypadku, gdy pomimo zakazu roboty budowlane są przez inwestora kontynuowane – spowodować, że organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o nakazaniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w trybie art. 50a pkt 2 Pr. bud.

Innymi słowy, sprawa administracyjna w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego na podstawie art. 50a pkt 2 Pr. bud. staje się przedmiotowo przedmiotowa dopiero w wypadku niewykonania ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 i 2 Pr. bud.). Tym samym, do czasu wydają ww. postanowienia nie istnieje przedmiot postępowania z art. 50a pkt 2 Pr. bud.

Po drugie, skoro skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego i PINB nie kierował podejmowanych na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 Pr. bud. czynności wobec M. Sp. z o.o., ani nie skierował wobec tej spółki postanowienia, którym wstrzymywałby prowadzenie robót budowlanych, to skarżąca nie mogła być stroną decyzji o nakazaniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w trybie art. 50a pkt 2 Pr. bud., a postępowanie w przedmiocie takiego nakazu wobec niej byłoby podmiotowo bezprzedmiotowe.

[...]WINB słusznie więc dostrzegł wadliwość decyzji PINB Nr [...] z [...] marca 2021 r., nakazującej M. Sp. z o.o. doprowadzenie budynku przy ul. B. w W. do stanu poprzedniego, polegającą na tym, że została wydana pomimo braku niezbędnego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 i 2 Pr. bud. W tym więc zakresie - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji – uchylił w całości ww. decyzję PINB.

Natomiast, dostrzegając (równie słusznie), że postępowanie organu I instancji zmierzające do wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 2 Pr. bud. jest obecnie przedmiotowo i podmiotowo bezprzedmiotowe, natomiast na skutek uchylenia decyzji PINB byłoby prowadzone, umorzył to właśnie postępowanie.

W sytuacji bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Tut. Sąd wyjaśnia, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezbędne w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna stała się bowiem bezprzedmiotowa, gdyż nie było materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50a pkt 2 Pr. bud. W takiej tez sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne stało się prawnie niedopuszczalne (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 889/19, CBOSA).

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, "W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji" (wyrok z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 373/21, CBOSA).

Dlatego też rozstrzygnięcie [...]WINB (uchylenie decyzji i umorzenie postępowania), było zgodne z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nie został też naruszony art. 6 k.p.a., gdyż wydana przez [...]WINB decyzja miała swoje umocowanie w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.