Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1635/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 i art. 141 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: "Świadome zignorowanie przez WSA błędu pewnych ustaleń w sprawie (art. 133 par. 1 ppsa) stanowi oczywiste naruszenie prawa, mogące mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (s. 9)

TEZY

"Świadome zignorowanie przez WSA błędu pewnych ustaleń w sprawie (art. 133 par. 1 ppsa) stanowi oczywiste naruszenie prawa, mogące mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (s. 9)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 613/06 w sprawie ze skargi K.S. i S.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 613/06 w sprawie ze skargi K. S.-S. i S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji a także określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, jak również zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących K. S.-S. i S. S. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] wydaną do sprawy [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 kwietnia 2004 r. w związku z uchyleniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. przez Wojewodę Małopolskiego - zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. (reprezentującej spółkę akcyjną "[...]" z siedzibą w Krakowie, działającej przez pełnomocnika A. K. z firmy "[...]" spółka z o. o. z siedzibą w Krakowie) pozwolenia na budowę budynku rehabilitacyjno-szkoleniowo-biurowego z mieszkaniami na wyższych kondygnacjach z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wod.-kan., co, elektryczną, przyłączem gazowym oraz wewnętrznym układem drogowym z parkingami, z zachowaniem warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli K. S.-S., S. S. i Z. P.. Odwołania te nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że odwołujący się zakwestionowali zmianę inwestora jako bezpodstawną oraz wskazali, iż inwestor nie zapewnił projektowanemu budynkowi dostępu do drogi publicznej a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich korzystających z ulicy Wiśniewskiego. Jednocześnie zarzucono decyzji niezgodność z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wytknięto niezgodność usytuowania miejsc postojowych na działce inwestora z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, określającym odległości usytuowania miejsc postojowych od granicy działki budowlanej a także podniesiono, że inwestor winien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, stosownie do zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 18 maja 2005 r.

Organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania zarzutów podniesionych w odwołaniu albowiem warunki komunikacyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidują, że dojazd do projektowanego budynku zapewni zmodernizowana ulica Wiśniewskiego. Wykonanie docelowego dojazdu poprzez utwardzenie tej ulicy nastąpi przed oddaniem budynku do użytkowania. Właścicielem przedmiotowej drogi jest Gmina Kraków, której zezwolenie na utwardzenie żwirem wjazdu do działek inwestora (pod warunkiem, że inwestycja nie będzie miała charakteru trwałego) zostało zawarte w piśmie z dnia [...] września 2004 r., znak: [...]. Odnośnie usytuowania miejsc postojowych zaznaczono, iż odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów od granicy działki, wskazana w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bo § 19 rozporządzenia obowiązuje od dnia 27 maja 2004 r. a wniosek o pozwolenie na budowę złożono w dniu 2 kwietnia 2004 r. Również przepisy ustawy Prawo o ochronie środowiska nie mają zastosowania w sprawie, gdyż inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wnosząc skargę do WSA K. S.-S. i S. S. zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na treść decyzji, a w szczególności art. 5 ust. 1, art. 6, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 3, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda Małopolski w dalszym ciągu nie wziął pod uwagę tego, iż inwestor nie zapewnił projektowanemu budynkowi dostępu do drogi publicznej, a w aktach sprawy brak jest rzetelnej dokumentacji na ten temat. Skarżący podnieśli także, że pisma Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2005 r. - stanowiącego rzekomo uzupełnienie oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z dnia 16 września 2003 r. - nie można uznać za dokument korygujący warunki dojazdu do projektowanego budynku, odsyła ono bowiem do projektu uzgodnionego z Zarządem Gospodarki Komunalnej wyłącznie w kwestii bezpośredniego wjazdu na działki inwestora, sam zaś uzgodniony z Zarządem Gospodarki Komunalnej projekt dotyczy tylko i wyłącznie wjazdu (nie dojazdu). Dodatkowo podniesiono, że inwestor "[...]" S. A. nie legitymuje się żadnym dokumentem pozwalającym na zajęcie pasa drogowego celem jego utwardzenia. W tej sytuacji sprawy dojazdu do projektowanego budynku nie można uznać za załatwioną i narusza to pkt 5.3 i pkt 7 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący podnieśli także, że w sprawie doszło do obejścia prawa, gdyż wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz podmiotu ("[...] SA"), który wstąpił do sprawy w dniu 31 marca 2005 r. po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy, która była ważna do dnia 31 grudnia 2004 r. Powrót firmy "[...]" S. A. po nieudanej próbie zawieszenia postępowania na wniosek firmy "[...]" nie znajduje oparcia w przepisach kpa i stoi w sprzeczności z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem skarżących, analiza akt sprawy wzbudza dodatkowo wątpliwości dotyczące przedstawienia przez inwestora prawidłowo wypełnionego wniosku o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego zobowiązał inwestora organ I instancji w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2005 r., wyznaczając termin 7 dni, gdy tymczasem poprawione oświadczenie złożono w dniu 2 sierpnia 2005 r., zatem zachodzi przesłanka do odmowy wydania decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Uzasadniając swój wyrok z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 613/06 WSA wskazał, że kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że wniosek z dnia 2 kwietnia 2004 r. o pozwolenie na budowę nie został złożony przez firmę "[...]" S. A., jak również późniejsze uzupełnienie wniosku z dnia 27 kwietnia 2004 r. również nie zostało dokonane przez inwestora "[...]" S. A., lecz przez zupełnie inny podmiot tzn. firmę "[...]". Sąd I instancji zakwestionował fakt, iż Wojewoda Małopolski dopuścił zmianę wniosku, polegającą na wprowadzeniu w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy innego wnioskodawcy przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, zmiana - przekształcenie podmiotowe podmiotu - inwestora w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanie pozwolenie na budowę firmie "[...]" S. A., która złożyła wniosek dopiero w dniu 31 marca 2005 r. tzn. po upływie okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który minął w dniu 31 grudnia 2004 r. była błędna i naruszała fundamentalną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa, stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W wyniku dokonanych przekształceń podmiotowych organ administracji powinien więc umorzyć postępowanie administracyjne w stosunku do podmiotu, który nie chciał brać w nim udziału i wszcząć je w stosunku do nowego podmiotu. Tym samym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejne uchybienia dostrzeżone przez WSA dotyczyły oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji sześć razy wzywał inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak inwestor, co do działek nr 118/6, 118/8 i 118/15, w ogóle nie miał prawa do ich dysponowania na cele budowlane, a co do działki nr 118/10, brak oświadczenia dotyczącego tej działki nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie czy inwestor posiadał względnie nie posiadał takiego prawa. Zdaniem WSA, rozpoznające sprawę organy obydwu instancji zaniechały wyjaśnienia tej kwestii i nie ustaliły czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co stanowiło naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę był w związku z tym niekompletny. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie stron postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w ogóle nie wynika, dlaczego ustalono taki a nie inny krąg podmiotów i czy było to poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania, i w oparciu o jakie konkretnie dokumenty. Kolejne wady, które dostrzegł Sąd, odnosiły się do projektu budowlanego, który sporządzono niezgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ale również niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2002 r., nr 120, poz. 1133). W projekcie tym nie zamieszczono imion i nazwisk wszystkich osób sprawdzających projekt (§ 3), strony i arkusze projektu budowlanego nie zostały w ogóle opatrzone numeracją (§ 5), w dacie sporządzania projektu (marzec 2004 r.) kopia mapy zasadniczej nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a w projekcie nie zamieszczono zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej tj. powierzchni parkingów (§ 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4). Poza tym, projekt budowlany w części dotyczącej instalacji sanitarnej został sporządzony przez osoby nie posiadające uprawnień, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Następne uchybienie, na które Sąd zwrócił uwagę to fakt, iż pomimo zgłoszenia sprzeciwu co do lokalizacji miejsc parkingowych przez I. W. w dniu 15 października 2004 r. (k. 110), organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii ani w toku postępowania ani w decyzji zapadłej w niniejszej sprawie. Tym samych zaniechano wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez uczestnika postępowania co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Krakowie, zażądano uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji na rzecz inwestora, który w momencie wystąpienia ze stosownym wnioskiem nie legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa przez rezygnację z oceny, czy wykazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym, d) art. 133 § 1 ppsa przez zaniedbanie obowiązku zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w ogóle zrezygnował z wyjaśnienia podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie decyzji organu I i II instancji, czym naruszył dyspozycję art. 141 § 4 ppsa. Analiza zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wskazuje, że WSA jedynie wymieniał przepisy prawne o charakterze proceduralnym, które w jego ocenie zostały naruszone, natomiast nie dokonał oceny prawdopodobieństwa oddziaływania wskazanych naruszeń na wynik całego postępowania. Oznacza to, że Sąd w praktyce nie ustalił, czy rzeczywiście zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit c/. Zaniedbanie tego obowiązku, a jednocześnie wydanie orzeczenia w oparciu o powyższy przepis wskazuje, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że spełniona została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, skargi kasacyjnej. Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie Sąd niezgodnie ze stanem faktycznym przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2006 r. wydana została na rzecz podmiotu, który w momencie złożenia wniosku o jej wydanie nie dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca wskazała, że we wniosku nie został wskazany wprost inwestor, ale obecność w dokumentacji stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania właśnie w sprawie inwestycji na ul. Wiśniewskiego i jednocześnie załączenie do akt sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla "[...]" S. A. pozwala przyjąć, że to właśnie ten inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem. Strona skarżąca podkreśliła również, iż WSA dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez co doprowadził do naruszenia prawa materialnego, bowiem niesłusznie przyjął, że oceniając tożsamość inwestora występującego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i inwestora dysponującego wydaną na siebie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy brać pod uwagę nie tylko moment złożenia wniosku, który w świetle art. 61 § 3 kpa wyznacza moment wszczęcia postępowania, ale również okres, w którym toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, także podniesiony przez K. S.-S. i S. S. zarzut niedysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, który został później uwzględniony przez WSA, nie jest zasadny, bowiem z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę kopii oświadczeń E. P.-D., J. K. i Z. D. wynika, że osoby te były współwłaścicielami działek nr 118/5, 118/7 i 118/9 obr. 34 Podgórze. Z kolei z oświadczenia A. P. z dnia 27 kwietnia 2004 r. wynika, że nieruchomości, na których miała być prowadzona inwestycja stały się własnością spółki z o. o. "[...]", a oryginał oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełniła M. R. reprezentująca "[...]" spółkę z o. o. Oceniając prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez WSA, strona skarżąca podała, że Sąd zaniedbał wykonanie obowiązku zgromadzenia całej dokumentacji powstałej w toku ocenianego postępowania administracyjnego, bowiem z uzasadnienia wynika, że w aktach dostarczonych do Sądu nie znalazły się odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2006 r., złożone przez Panią K. S.-S., Pana S. S. i Panią Z. P., a z uzasadnienia nie wynika, by Sąd wezwał organ II instancji do uzupełnienia brakujących dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły.

W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 133 § 1 ppsa przez zaniedbanie obowiązku zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego w sprawie. Należy więc wskazać, że podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Z treści art. 133 § 1 ppsa wynika, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały wyjaśnione. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ, którego decyzji dotyczy skarga. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd w dacie orzekania nie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Brak było w nich odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że wraz z odpowiedzią na skargę Wojewoda Małopolski nie przesłał do Sądu I instancji tego odwołania. Jednak w takiej sytuacji, skoro oczywistym jest, że odwołanie było wniesione i rozpatrzone, Sąd nie powinien orzekać w sprawie, lecz wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy o przedmiotowy środek prawny. W aktach Sądu I instancji brak takiego wezwania, nie wspomniano również o braku odwołania w protokole z rozprawy. Trudno więc w tej sytuacji zaskarżony wyrok uznać za zgodny z prawem, skoro jego rozstrzygnięcie i uzasadnienie, zostały oparte na niekompletnych aktach sprawy, za co nie ponosi winy strona wnosząca skargę. Strony czekały blisko dwa lata na rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, był to wystarczająco długi okres czasu, aby sprawa została właściwie przygotowana pod względem kompletności akt sprawy do orzekania. Należy więc podkreślić, że Sąd I instancji, wbrew dyspozycji art. 133 § 1 ppsa nie poczynił pełnych ustaleń w sprawie i w rezultacie oparł swoje rozstrzygnięcie na aktach administracyjnych, w których nie znajdowało się odwołanie od decyzji organu I instancji. Świadome zignorowanie ww. braku (WSA sam stwierdził, że "odwołania [...] nie znajdują się w aktach administracyjnych") stanowi oczywiste naruszenie art. 133 § 1 ppsa, mogące mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu I instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Takiej oceny stanu faktycznego WSA w Krakowie nie dokonał. Brak w aktach sprawy odwołań uniemożliwił całościową ocenę rozstrzygnięcia organu II instancji, będącego po części "odpowiedzią" na zarzuty i żądania strony zawarte w odwołaniu. Skoro nie znana była dokładana treść odwołań, ocena Sądu co do podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia była niepełna. Co prawda WSA dostrzegł liczne błędy w rozstrzygnięciu organu II instancji i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując organowi, jak dalej ma postępować w rozpatrywanej sprawie, jednak jest prawdopodobne, że treść odwołania wskazałaby Sądowi jeszcze inne naruszenia prawa po stronie organów administracji. Tym samym, skoro WSA nie miał szansy zapoznać się z treścią odwołań od decyzji organu I instancji, potencjalnie nie mógł ocenić wszystkich naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji a w konsekwencji, poczynione w uzasadnieniu wyroku wskazówki dla organów co do dalszego postępowania w sprawie mogą być niepełne. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego zignorował brak odwołań w aktach sprawy i dlaczego ten brak uznał za nieistotny, a przecież przyjęcie określonej podstawy faktycznej (stanu sprawy) jest warunkiem niezbędnym dla kontroli legalności decyzji administracyjnej. Szczególną rolę w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie pełnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, bowiem powinno ono pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania oraz przez sąd wyższej instancji, jakimi przesłankami kierował się sąd orzekający przy wydawaniu rozstrzygnięcia i czy nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Brak uzasadnienia wyroku co do powodu pominięcia treści odwołań od decyzji w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu i uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę prawidłowości operacji logicznej, którą przeprowadził sąd stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Z powyższych względów należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 1 ppsa okazały się zasadne. Naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.

Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa. Obciążanie kosztami postępowania kasacyjnego Skarżących w sytuacji gdy sąd wojewódzki uwzględnił ich skargę ale podjął rozstrzygnięcie bez dokonania istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, byłoby w istocie obciążaniem kosztami jednostki za naruszenie przepisów postępowania, jakiego dopuścił się sąd I instancji.