Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 499/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 4, art. 6c ust. 1,  art. 6h, art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40, art. 91 ust. 1 i ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Kazimierz Włoch Protokolant specjalista Teresa Tochowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skarg Gminy Przecław na uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie 1) z dnia 21 kwietnia 2015r. nr VIII/1697/2015, w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 23 marca 2015r. nr V/59/15 dotyczącej ustalenia stawki oraz określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 2) z dnia 21 kwietnia 2015r. nr VIII/1698/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 23 marca 2015r. nr V/60/15 dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżone uchwały, 2) określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Przecław kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 499/15

UZASADNIENIE

Gmina Przecław wniosła skargi na dwie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: RIO) z dnia 21 kwietnia 2015 roku:

1) nr VIII/1697/2015, którą RIO, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r. poz. 1113 ze zm.; dalej: ustawa o RIO) oraz art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa samorządowa) stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 23 marca 2015r. nr V/59/15 w sprawie ustalenia stawki opłaty oraz określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w części dotyczącej § 2 uchwały – z powodu naruszenia art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.; dalej: ustawa z 1996r.),

2) nr VIII/1698/2015, którą RIO, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 18a ust. 3 ustawy o RIO oraz art. 91 ust. 1 i 5 ustawy samorządowej stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 23 marca 2015r. nr V/60/15 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w części dotyczącej załącznika nr 1, o którym mowa w § 1 uchwały – z powodu naruszenia art. 6m ust. 1a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z 1996r.

W uzasadnieniach swoich uchwał RIO wskazała, że Rada Miejska w Przecławiu uchwałą z dnia 23 marca 2015r. nr V/59/15 – w § 1 – dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z 1996r., w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy tj. od gospodarstwa domowego. W § 2 dokonała ustalenia wysokości stawek opłaty od gospodarstwa domowego, różnicując je w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 3 ustaliła natomiast ryczałtowe stawki opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości na cele rekreacyjno wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku; w przypadku zbierania odpadów zbieranych w sposób selektywny i w sposób nieselektywny. W uchwale z dnia 23 marca 2003r. nr V/60/15 dokonała (§ 1 uchwały) określenia wzoru deklaracji składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie gminy Przecław, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. We wzorze deklaracji, w części dotyczącej obliczenia wysokości opłaty, przyjęto rodzaje stawek tej opłaty, które wynikają z uchwały z dnia 23 marca 2015r. nr V/59/15.

RIO stwierdziła, że stosownie do art. 6k ust. 1 ustawy z 1996 roku rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty, a także ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Z mocy art. 6j ust. 2a rada gminy może różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Przepis ten daje radzie gminy możliwość różnicowania stawek opłaty w przypadku ustalenia opłaty według metod określonych w art. 6j ust. 1 ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 6k ust. 2, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Art. 6k ust. 4 ustawy, który obowiązywał od 6 marca 2013r., odnosząc się do metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 umożliwiał radzie gminy taką możliwość. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 87). Ograniczono w tej nowelizacji kompetencje rady gminy wyłącznie do możliwości zwolnienia w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy przy zachowaniu kryteriów dochodowych określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.). Nie można zatem różnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej według metody od gospodarstwa domowego, gdyż jak wynika z art. 6j ust. 2, w przypadku wyboru tej metody, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego. Rada Miejska w Przecławiu dokonała zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, w zależności od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, czym naruszyła art. 6j ust. 2 ustawy z 1996r.

Ponadto uchwalając w konsekwencji wzór deklaracji, w części dotyczącej obliczenia wysokości opłaty, przyjęła rodzaje stawek tej opłaty, które wynikają z uchwały nr V/59/15, w istotny sposób naruszając art. 6m ust. 1a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z 1996r. Zakwestionowana część wzoru deklaracji dotyczy istotnych elementów niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Reasumując RIO w zaskarżonych uchwałach stwierdziło nieważność uchwał Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 23 marca 2015r., jak to opisano powyżej w uzasadnieniu.

Gmina Przecław zaskarżając uchwały RIO, zarzuciła – odnośnie uchwały nr VIII/1697/2015 naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z 1996r. przez ich błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że rada miejska nie może różnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej według metody od gospodarstwa domowego, w zależności od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, zaś odnośnie uchwały nr VIII/1698/2015 naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 oraz art. 6n ust. 1 ustawy z 1996r. przez ich błędną wykładnię.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonych uchwał oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że Rada Miejska uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tych opłat; wybrała metodę w gospodarce odpadami komunalnymi - od gospodarstwa domowego, zaś jej wysokość uzależniła od ilości osób w gospodarstwie domowym, powołując się na art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z 1996r. Natomiast z art. 6j ust. 2 wynika, że w przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 1 tj. nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Oznacza to, że ustawodawca przyznał radzie gminy nieograniczony wybór jednej z czterech metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, między innymi, możliwe jest ustalenie, przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć. Możliwe jest również stosowanie opłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych. Jednocześnie w art. 6j ust. 2 wskazano, że rada gminy może różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego i liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 zdanie drugie, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Gmina wskazała, że "WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 17 lutego 2015r. (sygn. I SA/Gd 17/15) błędnie przyjął, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ze względu na ilość osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Sąd I instancji błędnie przyjął bowiem, że nie można utożsamiać pojęcia "gospodarstwo domowe" określonego w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. z pojęciem "nieruchomości", o którym mowa w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., stanowiącym podstawę do różnicowania metody tzw. "opłaty śmieciowej".". Na poparcie swego stanowiska Gmina powołała się również na pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2014r. I SA/Gd 1256/14.

W odpowiedziach na skargi RIO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione.

Z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszych spraw ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Z mocy art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej (przepis stanowiący podstawę prawną dla RIO w zakresie podjęcia zaskarżonych decyzji) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej wynika, że stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjmuje się między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996r. SA/Gd 327/95 i z dnia 11 lutego 1998r. II SA/Wr 1459/97). Sąd czyni te uwagi, a to wobec argumentacji zaprezentowanej w skargach, a także przez pełnomocników strony skarżącej na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. Przedmiotem skarg są uchwały, określane jako "rozstrzygnięcia nadzorcze" Regionalnej Izby Obrachunkowej, które zostały podjęte przez ostatnio powołany organ wskutek dojścia do przekonania, że uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu naruszyły w zakwestionowanym zakresie w sposób istotny prawo jako sprzeczne z wymienionymi przepisami ustawy z 1996 roku, ignorując zasadę legalizmu. Kompetencje wojewódzkiego sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych uchwał. Sąd jest zobowiązany zbadać czy RIO procedując i podejmując zaskarżone uchwały nie naruszyło przepisów ustrojowych, przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w końcu przepisów prawa materialnego. Sąd jednocześnie jest ograniczony rozpoznawaną przez niego sprawą i dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonych uchwał, przy pominięciu okoliczności odwołujących się do zasad pragmatyzmu, sprawiedliwości społecznej, ale rozumianej jako imperatyw pominięcia obowiązujących przepisów rangi ustawowej, dla osiągnięcia zamierzonego przez gminę celu. Sąd podkreśla te okoliczności wobec podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów, że podjęte przez Radę Miejską w Przecławiu uchwały są sprawiedliwie społecznie, bo uwzględniają możliwości i potrzeby rodzin wielodzietnych, uzależniając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od ilości osób w gospodarstwie domowym, co powoduje że opłata ta jest adekwatna w stosunku do ilości odpadów pochodzących z danego gospodarstwa domowego. Podobnie argumentacja, że w wielu innych gminach na terenie RP (chodzi o kilkaset gmin) "funkcjonują" uchwały o przepisach analogicznych, jak w zakwestionowanych przez RIO uchwałach Rady Miejskiej w Przecławiu, nie jest argumentacją jurydyczną. Sąd dodaje, że swoją kontrolą w przedmiotowych sprawach nie jest władny objąć również uchwał wydanych przez inne gminy. Rekapitulując, sąd administracyjny jest sądem badającym zgodność z prawem zaskarżonych aktów.

Ustawa z 1996 roku określa, między innymi, zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1). Z mocy art. 6h ustawy z 1996 roku właścicielem nieruchomości, o których mowa w art. 6c (są to miedzy innymi nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy – art. 6c ust. 1) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zauważenia wymaga, że ustawodawca pojęcie właścicieli, na potrzeby materii regulowanej ustawą z 1996r., rozumie szerzej, niż to wynika z przepisów kodeksu cywilnego, gdyż w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy zdefiniował, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. To zauważył również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1997r. K 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, poz. 41 i w wyroku z dnia 28 listopada 2013r. K 17/12. Ustawodawca wskazał cztery metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j ust. 1 i ust. 2), a mianowicie unormował, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomość, na których zamieszkują mieszkańcy) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 oraz że w przypadku takich nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. O trafności stwierdzenia, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 ustawodawca przewidział cztery metody ustalenia opłaty przekonują wyniki wykładni systemowej wewnętrznej, a więc porównanie innych przepisów ustawy z 1996 roku z art. 6 ust. 1 i ust. 2. Mianowicie chodzi o art. 2 ust. 3a pkt 1, 2, 3 i 4 oraz art. 6k ust. 2a pkt 1, 2, 3 i 4. W tych ostatnio powołanych przepisach ustawodawca w sposób jednoznaczny wymienia te odrębne metody.

Z kolei z art. 6k ust. 1 pkt 1 wynika, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 (kolejne sformułowanie potwierdzające wcześniejsze spostrzeżenia o ilości metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 – 2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Pomijając powołaną jako ostatnią okoliczność, trzy poprzednie muszą być wzięte pod uwagę przez radę gminy przy określaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu każdej z metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2. Ustawodawca również, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, określił maksymalne stawki opłat (art. 6k ust. 2a).

Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów miejskich lub wiejskich, a także od rodzaju zabudowy art. 6j ust. 2a).

Spór jurydyczny pomiędzy skarżącą Gminą a RIO sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z 1996r., a mianowicie RIO wskazuje, że wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a (akcentując przy tym użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchwalić jedną stawkę opłaty"), natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2.

Dodać należy, że w wypadku ustalenia w drodze wykładni, że art. 6j ust. 2a ma zastosowanie w razie przyjęcia metody – "od gospodarstwa domowego" (ust. 2a), to powstaje pytanie czy "powierzchnia lokalu mieszkalnego" i "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" są adekwatne do pojęcia "gospodarstwa domowego".

Sąd stwierdza, że stanowisko RIO nie jest uzasadnione.

Na wstępie celem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że w procesie wykładni przepisów podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa. Nie ma możliwości pominięcia wykładni językowej rozumianej jako proces myślowy podmiotu dążącego do ustalenia treści normy prawnej; istnieje natomiast możliwość modyfikacji (bądź w skrajnym przypadku nawet pominięcia) w określonych warunkach rezultatów wykładni językowej (Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 23). Również w orzecznictwie podkreśla się (uchwała NSA z dnia 20 maja 2002r. – OPK 20/02 – ONSA 2003, nr 1, poz. 11), że: "zgodnie z ukształtowanym poglądem doktryny i stanowiskiem judykatury wykładnia gramatyczna jest podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni. Wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia wykładni prawa, ale także zakreśla jej granice" (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002 I SA/Gd 1979/99 – POP 2003, nr 2, poz. 43). Niekiedy, jak już wyżej wspomniano, wyniki dokonanej wykładni językowej nie mogą być zaakceptowane, z różnych, zasługujących na uwzględnienie, przyczyn, w tym jeśli prowadzą do wyników sprzecznych z ratio legis danego przepisu albo naruszają Konstytucję. W takiej sytuacji niezbędnym jest dokonanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które są od siebie różne, chociaż w judykaturze i w literaturze prawniczej nazwy te dosyć często traktowane są synonimicznie. Wykładnia celowościowa – nawiązując do celu prawodawcy bądź też do celu aktu prawnego – ma za punkt odniesienia pożądane skutki społeczne przyjęcia normy prawnej w takiej bądź innej postaci. Dyrektywa wykładni z uwagi na cel nakazuje wybór tej hipotezy interpretacyjnej, która pozwala założony cel zrealizować bądź też umożliwia zrealizowanie go w sposób pełniejszy czy też dalej idący niż inne hipotezy interpretacyjne. Wykładnia funkcjonalna zaś może znaleźć zastosowanie wtedy, gdy przepisy – na skutek niejasności bądź luk – stawiają w ogóle pod znakiem zapytania możliwość osiągania celów zewnętrznych wobec prawa. Wykładnia funkcjonalna ma na celu sformułowanie takiej hipotezy interpretacyjnej, która usunie ewentualną dysfunkcjonalność prawa (Bogumił Brzeziński, op. cit. str. 88). Zauważyć również należy, że w procesie wykładni prawa stosuje się również dyrektywę uwzględniające strukturę aktu prawnego, a więc możliwość czerpania argumentacji interpretacyjnej z układu (struktury) aktu prawnego. Umiejscowienie przepisu w strukturze złożonej jednostki organizacji tekstu dostarcza istotnych wskazówek co do treści, a w szczególności zakresu podmiotowo-przedmiotowego normy prawnej, którą przepis ten wyraża (ibidem str. 97).

Niezbędna jest również uwaga przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej odnośnie tzw. celu ustawodawcy (niekiedy nazywa się tę metodę wykładnią autentyczną). Pomijając wątpliwości co do tego czy w przypadku aktów normatywnych, wydawanych przez parlament, można w ogóle mówić o celu czy intencjach ustawodawcy, to należy zaakceptować pogląd Bogumiła Brzezińskiego (op. cit), że problem ten wydaje się jednak wywołany nieco sztucznie, a intencja ustawodawcy powinna być pojmowana nie jako fenomen ze sfery psychologii, ale jako wektor działania organu władzy publicznej. Każde racjonalne działanie motywowane jest określonymi przesłankami. Dotyczy to także wydawania aktów normatywnych. Stąd też pogląd o możliwości posługiwania się koncepcją intencji ustawodawcy w procesie interpretacji przepisów prawa – z różnym uzasadnieniem – zdaje się przeważać. Niekiedy cel ustawodawcy może być wyraźnie deklarowany w tekście przepisów tego aktu.

Omawiany przepis art. 6j ust. 2a ustawy z 1996r. obowiązuje od dnia 6 marca 2013 roku i został wprowadzony ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228) tą ustawą nadano również nowe brzmienie art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2.

Cytowana ustawa zmieniająca była inicjatywą Senatu RP, i jak podkreślono, projekt dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany (m.in. – przyp. Sądu) – "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". W uzasadnieniu projektu wskazano, że projekt nowelizacji ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (druk nr 1000). Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział R.R. – legislator z Biura Legislacyjnego wynika (karta 11 wydruku), że wspomniany Legislator, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazał, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Taki tok rozumienia projektowanego prawa zaakceptowali poseł T.A. oraz senator RP J.R., upoważniona przez Marszałka Senatu RP do reprezentowania Senatu w pracach nad projektem (pismo Marszałka Senatu z dnia 12 grudnia 2012r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, przekazujące uchwałę Senatu w sprawie wniesienia do Sejmu projektu).

Powyżej przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na intencję ustawodawcy, cel dokonanej zmiany przez omawianą ustawę zmieniającą i biorąc dodatkowo pod uwagę ukształtowanie strukturalne art. 6j ustawy z 1996r. (usytuowanie art. 2a po ust. ust. 1 i 2 wskazuje, że przepis ust. 2a ma zastosowanie do wszystkich czterech metod wymienionych w art. 6 ust. ust. 1 i 2) pozwalają na uprawnione przyjęcie, że kryteria: powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących nieruchomość są kryteriami ustawowymi, za pomocą których rada gminy może różnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego". Z całą stanowczością Sąd podkreśla, że taka wykładnia nie wykracza poza granice wyznaczone poprzez wykładnię językową. Brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska RIO, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego" oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".

Z tych przyczyn obie zaskarżone uchwały podlegają uchyleniu, przy zauważeniu że uchwała Rady Miejskiej Przecławia dotycząca określenia wzoru deklaracji jest konsekwencją uchwały dotyczącej ustalenia stawki opłaty oraz określenia metody ustalenia opłaty.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uchylił zaskarżone uchwały RIO.

O niewykonywaniu uchylonych uchwał do czasu uprawomocnienia się wyroku określił na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Podstawą prawną zasądzenia kosztów postępowania sądowego jest art. 200 P.p.s.a., przy uwzględnieniu, że koszty te ograniczają się do wynagrodzenia radcy prawnego – pełnomocnika strony skarżącej § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490).