Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 548/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 , 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 20 lipca 2012 r., Nr [...], znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorowi E.J. rozbiórkę ogrodzenia w formie muru pełnego od strony drogi publicznej tj. [...] w K. na działce nr [...] obr.[...], wykonanego w sposób istotnie naruszający ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obszaru [...] z dnia 6 lipca 2011 r. Jednocześnie poinformował inwestora, że:

1) Obowiązek wynikający z niniejszej decyzji podlega wykonaniu z chwilą gdy stanie się ona ostateczna,

2) Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art.49b, art. 50a oraz art. 51",

3) Po bezskutecznym upływie orzeczonych terminów PINB w K. - Powiat Grodzki podejmie postępowanie egzekucyjne, wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia w formie muru kamiennego o wys. 2.20 m od strony drogi publicznej [...] w K. na działce nr [...] (pierwotne oznaczenie [...] ) obr. [...] , wykonywanych w sposób istotnie naruszający ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] z dnia 6 lipca 2011 r.

Mając na uwadze naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ("W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach") Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 29 listopada 2002 r, znak [...] wstrzymał roboty budowlane dotyczące budowy opisanego wyżej muru ogrodzeniowego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2003 r., znak[...] . W dwumiesięcznym terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych PINB w K. - Powiat Grodzki wydał w dniu 6 grudnia 2012 r. decyzję nr[...] , znak [...] na podstawie 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazując inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20.01.2003 r. , znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Na powyższe postanowienie i decyzję inwestor wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 452/03 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia 20 stycznia 2003 r. i poprzedzające je postanowienie organu l instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt lI OSK 138/07 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Z kolei decyzje organów obu instancji w przedmiocie rozbiórki uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 453/03.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż inwestor w dniu 22 stycznia 2002 r. zgłosił zamiar wykonania ogrodzenia działki od strony drogi publicznej tj. [...] w formie ażurowego ogrodzenia stalowego o wysokości 1,50 m, zatwierdzonego przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków do organu architektoniczne - budowlanego w K. . W dniu 15 lipca 2002 r. dokonał ponownego zgłoszenia, dotyczącego zmiany formy przedmiotowego ogrodzenia tj. w miejsce ogrodzenia ażurowego wykonanie muru pełnego o wys. 2.20 m, nie uzyskując przy tym zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a taki obowiązek nakładał obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (teren budowy znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 453/03 jednoznacznie wskazał: "W ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przy uwzględnieniu stanu zaawansowania robót budowlanych, ustalenie przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie w przypadku ich potwierdzenia orzeczenie co do istoty sprawy w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego."

Na dzień wydania decyzji przedmiotowa działka od strony [...] podlega ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. Zgodnie z zapisami rozdziału II § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a "Ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania przestrzeni publicznej: zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych, ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m".

W dniu 24 maja 2012 r. upoważnieni inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili kontrolę przedmiotowej inwestycji, podczas której stwierdzono prowadzenie robót budowlanych przy wznoszeniu omawianego ogrodzenia w formie kamiennego muru. Inwestorem jest E.J. -właściciel działki nr [...] obręb [...] w K. w miejsce poprzedniego właściciela i inwestora tj. Spółki A. S.A. w K.

W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty naruszono obowiązujące wymogi planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego postanowieniem z dnia 18

czerwca 2012 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia w formie muru kamiennego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Dokonane przez organ architektoniczne - budowlany przyjęcie zgłoszenia budowy ogrodzenia w ocenie PINB w K. - Powiat Grodzki jest zgłoszeniem nieskutecznym, z uwagi na niedopuszczalne niedopełnienie przez inwestora wymogu uzyskania pozytywnej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , zgodnie z wymogami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał jednoznacznie, iż realizacja ogrodzenia jest niezgodna z przepisami, gdyż naruszała i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt. II OSK 1441/2005 "...wadliwe niewniesienie przez organ architektoniczne — budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisy, takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego — nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane".

Niezależnie od dokonanego przez inwestora zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu w tej sprawie zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ("właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach").

Ponowne orzeczenie w trybie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że znowu zaistniała przesłanka określona w tym przepisie (wyrok WSA w Gliwicach z 18 lipca 2006 r., II SA/G! 934/05, niepubl.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, na co wskazują wyniki kontroli z dnia 24 maja 2012 r. Ponieważ w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ l instancji nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł E.J. , zarzucając jej naruszenie art. 10 k.p.a. przez pomięcie jego pełnomocnika w czynnościach postępowania, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego aniżeli wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. II SA/Kr 452/03 i wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 138/07 oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że niniejszy stan faktyczny pomimo wydania dotyczącego go prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego może być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ administracji architektoniczne - budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż spółka A. S.A. przedmiotową działkę nr [...] zbyła na rzecz E.J. , który stał się następcą prawnym spółki w przedmiotowej sprawie. Ponadto ustalono, że pierwotna działka nr [...] została scalona do działki nr [...] , a następnie podzielona, w związku z powyższym aktualnie przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na działce o nr [...] wzdłuż północnej granicy działki od strony [...] .

Powołano się na wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach 21 października 2008 r., 20 września 2011 r., 12 maja 2012 r. oraz 24 maja 2012 r. Ustalono wówczas, że trwają roboty budowlane przy wznoszeniu przedmiotowego ogrodzenia.

Z dniem 9 czerwca 2003 r. [...] w granicach pasa drogowego wraz z drzewostanem została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] Tym samym przedmiotowe ogrodzenie znalazło się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Potwierdzono również ustalenia organu l instancji co do zapisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Przeważająca część przedmiotowej działki od strony [...] znajduje się na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R.2. W strefie tej obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych.

Podkreślono, że zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki została wydana przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia z 18 czerwca 2012 r., a więc został zachowany termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zarówno pod rządami obowiązujących w dacie dokonania zgłoszenia przepisów z zakresu prawa budowlanego, jak i przepisów ustawy o ochronie Dóbr Kultury, zastąpionej następnie ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dla spornej inwestycji istniał obowiązek uzyskania wyrażenia we właściwym trybie i formie zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. co do możliwości jej realizacji.

W niniejszym przypadku doszło do rozpoczęcia budowy ogrodzenia bez wymaganego uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków, zatem z ominięciem przepisów prawa. Przyjęte przez WGAiB UMK zgłoszenie posiadało zatem niewątpliwą wadę prawną. Dominująca linia orzecznicza wskazuje, iż skutecznej ochronie prawnej w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podlegają jedynie prawa inwestora niewadliwie nabyte. Natomiast ideą postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności, iż wadliwie przyjęte zgłoszenie budowy obiektu budowlanego, którego budowa podlegała przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom odrębnych przesądza o legalności budowy obiektu. Wskazuje na to linia orzecznicza sądów administracyjnych, prezentowana m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2011 r. (sygn. II SA/GI 107/11, LEX nr 1070913): "Prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b." oraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 150/10: "Z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Tym samym wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego."

Ponieważ do robót budowlanych inwestor przystąpił na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia, to nie można zastosować trybu jak dla samowoli budowlanej określonej w przepisie art. 49b. W celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem będzie miał zastosowanie tryb art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Z dniem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego jego ustalenia stały się obowiązujące i stanowią podstawę do oceny zgodności z prawem w/w inwestycji. W strefie, w której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych i ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. Nadto zgodnie z obowiązującymi przepisami na realizację takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie konserwatorskie w formie decyzji, którego inwestor nie posiada. Wystąpiła zatem przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wykonane ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może być zalegalizowane. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszym przypadku, ze względu na stan zaawansowania robót możliwy jest jedynie nakaz rozbiórki obiektu, zatem decyzja organu l instancji jest w pełni uzasadniona.

Odnośnie uwag zawartych w odwołaniu stwierdzono, że niniejsze uzasadnienie stanowi odpowiedź na większość podnoszonych kwestii. Natomiast zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie, że pełnomocnikowi strony nie zapewniono udziału w postępowaniu, czym naruszono art. 10 k.p.a. Po pierwsze w aktach l instancji brak pełnomocnictwa udzielonego przez E.J. adwokatowi K.K.-C. Brak przedłożenia pełnomocnictwa do akt sprawy organu l instancji czyni bezzasadnym zarzut niedoręczenia skarżonej decyzji pełnomocnikowi strony i naruszenia przepisu art. 10 k.p.a.

Powyższą Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.J. , zarzucając jej naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit

2) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, aniżeli wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. II SA/Kr 452/03 oraz wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 138/07

4) art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niniejszy stan faktyczny, pomimo wydania dotyczącego go prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego może być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy administracji architektoniczne-budowlanej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy stan faktyczny był już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, które na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie zakończone zostało prawomocnym orzeczeniem uchylającym postanowienia organów administracyjnych obu-instancji o wstrzymaniu prac budowlanych, prowadzonych przy [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] Zarówno NSA, jak i WSA wskazały, że w czasie rozpatrywania sprawy nie istniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W konsekwencji zaś, jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skuteczność dokonanego przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych, która to ocena prawna jest dla organu wiążąca, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., nie istnieje przesłanka nakazania rozbiórki, albowiem prace budowlane zostały wykonane. Wobec powyższego organ II instancji winien był uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto, jako że decyzja organu l instancji wydana z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa, utrzymując ją w mocy. Jak słusznie wskazuje NSA w wyroku z dn. 19 maja 1999 r., do sygn. IV SA 2543/98: "Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten artykuł moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że odejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod

uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu

administracyjnego. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis komentowanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy".

Fakt wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] , zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., na który powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ l instancji, nie ma wpływu na przeprowadzone już roboty budowlane. Nakazanie inwestorowi rozbiórki wykonanego ogrodzenia, wzniesienie którego zostało przez inwestora prawidłowo zgłoszone przed uchwaleniem w/w aktu prawa miejscowego jest naruszeniem zasady nieretroakcji prawa, stanowiącej jeden z filarów porządku prawnego demokratycznego państwa prawa. Twierdzenia organu dotyczące "ponownego zaistnienia przesłanki, tj. naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" w związku z wejściem w życie powołanego planu zagospodarowania oparte są na rozumowaniu sprzecznym z fundamentalnymi zasadami systemu prawnego. Zgłoszenie realizacji inwestycji w postaci ogrodzenia dokonane zostało skutecznie, czego, w związku z takim ustaleniem, poczynionym przez orzekający w sprawie WSA, a następnie NSA, organy administracyjne nie mogą kwestionować. Uchwalenie następnie planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego możliwość uzyskania zgody na wykonanie tego typu inwestycji odnosi skutek prawny wyłącznie w stosunku do inwestycji, których zgłoszenia dokonane zostały po jego wejściu w życie, nie może ono natomiast mieć wpływu na stan faktyczny zaistniały w czasie, gdy akt ten nie obowiązywał. Wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] , zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. nie powoduje, że ocena prawna wyrażona w wyrokach WSA i NSA utraciła moc wiążącą z powodu zmiany stanu prawnego. Słusznie nabyte przez inwestora prawo podlega ochronie, w związku z czym wejście w życie nowego aktu prawa miejscowego nie może prowadzić do sytuacji, w której organ nakazuje rozbiórkę ogrodzenia, pomimo że jego wykonanie zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w czasie prowadzenia prac było zgodne z prawem.

Ocena legalności inwestycji dokonywana ex post w sposób oczywisty narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zaś zasadę lex retro non agit. Przyjęcie rozumowania organów administracyjnych obu instancji prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, a mianowicie, że jakakolwiek zmiana stanu prawnego ma wpływ na wcześniej zaistniałe stany faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym-związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji wedle wyżej wskazanych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać na zakres rozpoznania i orzekania w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Sąd nie może w granicach tej sprawy badać prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, bowiem skarga na to postanowienie była przedmiotem rozpoznania w sprawie [...] i nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. została oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że "jeśli inwestor dokonał zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 49 b Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z 10.12. 2012 r. sygn. akt U SA/Kr 628/10, Lex 1234338). Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia są niezgodne z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z 16. 09. 2009 r. , sygn. akt U SA/Kr 748/09, wyrok NSA z 21.01. 2011 sygn. akt U OSK 150/10). W takiej sytuacji konieczne i prawidłowe jest wszczęcie postępowania w trybie w art. 50 i 51 prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. (...) Tym samym wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami - robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. (...) Skoro zatem dla budowy ogrodzenia na dz. Nr [...] w formie kamiennego muru pełnego inwestor nie uzyskał wymaganej przepisami pozytywnej opinii konserwatorskiej, to przyjęcie zgłoszenia pismem z 24 lipca 2002r. należy uznać za dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. (...) Do budowy ogrodzenia wzdłuż północnej granicy działki o aktualnym numerze [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, póz. 1568 ze zm.), a tym samym - ustawy Prawo budowlane w zakresie powołanego art. 50 ust. 1 pkt 4".

Okoliczność, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2012 r., utrzymane w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 31 stycznia 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym należało przyjąć jako element stanu faktycznego. Badanie jego prawidłowości pozostaje poza zakresem kognicji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

W świetle powyższego orzekanie w przedmiocie prawidłowości zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

zachował dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego

oraz czy spośród możliwości wymienionych w punktach 1-3 omawianego przepisu wybrano właściwą (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz -w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem).

W ocenie Sądu obydwa powyższe warunki zostały spełnione. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydano 18 czerwca 2012 r., zaś decyzja o nakazie rozbiórki w dniu 20 lipca 2012 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu wynikającego z powołanego wyżej przepisu. Z kolei naruszenie zakazu budowy ogrodzeń pełnych wyklucza doprowadzenie wybudowanego muru do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie sposób przekształcić go w ogrodzenie ażurowe.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy przywołać powołane w niej przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Aby ustalić, czy przepisy te zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie określić zakres związania organów nadzoru budowlanego wydanymi w sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej było zarówno postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - uchylone wyrokiem WSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn.II SA/Kr 452/03, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, jak i decyzja nakazująca rozbiórkę muru - uchylona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 453/03.

W obu tych sprawach przyczyną uwzględnienia wniesionych do sądu skarg był fakt, że w dacie wydawania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. zaskarżonego postanowienia i decyzji nie obowiązywał już Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 25 kwietnia 1995 r. (uchwała Rady Miasta K. nr[...] ), z którego wynikał zakaz wznoszenia ogrodzeń pełnych o wysokości większej niż 2,20 m oraz obowiązek uzyskania zgody konserwatora zabytków. Plan miejscowy utracił moc w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. W żadnym z tych wyroków skład orzekający nie wypowiedział się co do skuteczności zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego w dniu 15 lipca 2002r. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że "zgłoszenie realizacji inwestycji w postaci ogrodzenia dokonane zostało skutecznie, czego, w związku z takim ustaleniem, poczynionym przez orzekający w sprawie WSA, a następnie NSA, organy administracyjne nie mogą kwestionować".

Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Skoro ocena skuteczności zgłoszenia z dnia 15 lipca 2002r. nie stanowiła przedmiotu rozważań sądu administracyjnego pierwszej ani drugiej instancji w żadnej z powołanych spraw, to przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd oraz organy nadzoru budowlanego nie były związane żadną oceną prawną w tym zakresie.

Należy jednocześnie przypomnieć, że w wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 453/03 zawarto następujące wskazania co do dalszego postępowania: "W ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie, przy uwzględnieniu stanu zaawansowania robót budowlanych, ustalenie przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie w przypadku ich potwierdzenia orzeczenie co do istoty sprawy w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego."

Tym samym Sąd przesądził o prawidłowości trybu wynikającego z art. 50-51 prawa budowlanego i zobowiązał organy nadzoru budowlanego do dalszego prowadzenia postępowania w tym właśnie trybie. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skuteczność dokonanego przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych, która to ocena prawna jest dla organu wiążąca, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., nie istnieje przesłanka nakazania rozbiórki, albowiem prace budowlane zostały wykonane". Przeciwnie - to nieprowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego, mimo związania zacytowanym wyżej stanowiskiem WSA w Krakowie, stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Sąd nie stwierdził również w niniejszej sprawie naruszenia art. 2 Konstytucji

RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w powołanym już wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. II SA/Kr 544/13: "W ocenie Sądu nie można się zgodzić, że organy naruszyły zasadę praw słusznie nabytych. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, a jego realizacja jest niezgodna z przepisami obowiązującym w czasie gdy jest realizowany - w tym ustaleniami planu miejscowego - to organ nadzoru budowlanego nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w trybie 50-51 r. Przeciwnie, spójność systemowa prawa budowlanego wymaga, aby naruszenia prawa polegające na prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b były usuwane w trybie naprawczym określonym w art. 50-51 ustawy. Należy (...) podkreślić - zgodnie z zasadą praw nabytych, że w przypadku skutecznego zgłoszenia wykluczone jest stosowanie normy z art.49 b Prawa budowlanego".

W kontrolowanym postępowaniu nie doszło także do naruszenia zasady lex retro non agit. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest stosowanie przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania. Jak już wcześniej stwierdzono zgłoszenie dokonane 15 lipca 2002r. było wadliwe, a zatem brak wniesienia sprzeciwu nie upoważniał do prowadzenia robót budowlanych sprzecznych z obowiązującym prawem. Innymi słowy fakt, że organ nie wniósł od niego sprzeciwu nie wykluczał możliwości późniejszego podjęcia działań przewidzianych przepisami art. 50-51 prawa budowlanego - co znalazło również potwierdzenie w cytowanych wyżej wskazaniach co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 453/03. Wyeliminowanie przez sąd z obrotu prawnego wydanej w 2003 roku decyzji i postanowienia oraz poprzedzających je rozstrzygnięć organu l instancji nie zalegalizowało wykonanych wcześniej robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego ustalono, że: po pierwsze - inwestor w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowym ogrodzeniu, a po drugie - że roboty te są sprzeczne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi więc o zastosowanie planu miejscowego [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. do robót budowlanych wykonanych przed dniem jego wejścia w życie, lecz do robót prowadzonych już w czasie jego obowiązywania. Z tego* też względu plan miejscowy z 2011 roku mógł stać się podstawą oceny legalności robót budowlanych z punktu widzenia art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, w którym mowa o wykonywaniu robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Przepisami, o której mowa w końcowej części tego przepisu są również powszechnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzuty podniesione w piśmie procesowym skarżącego z dnia 27 sierpnia 2013 r. należy uznać za bezzasadne.

Skarżący podnosi, że w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były one już zakończone, a zatem ich wstrzymanie nie było możliwe. Ponadto podkreśla, że decyzja o rozbiórce oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostały wydane ponownie po 10 latach - mimo, że z orzecznictwa wynika zakaz wielokrotnego stosowania procedury przewidzianej w art. 50 - 51 do tego samego stanu faktycznego. Jak już zwrócono uwagę w początkowej części uzasadnienia, ocena prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych leży poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie, zaś jak wynika z akt sprawy (w szczególności zaś z protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB) w 2012 roku inwestor nadal prowadził prace budowlane przy przedmiotowym ogrodzeniu. W tej sytuacji nie może być mowy o ponownym stosowaniu omawianych przepisów do stanu faktycznego zaistniałego w 2002 roku. Na dopuszczalność wielokrotnego zastosowania omawianej procedury w sytuacji każdorazowego wcześniejszego stwierdzenia przesłanek do jej zastosowania zwrócił uwagę organ l instancji, powołując się na poglądy doktryny oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. 934/05.

Co do naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ l instancji należy wskazać, że strona skarżąca dołączyła pełnomocnictwo do akt administracyjnych dla profesjonalnego pełnomocnika w dniu 2 lipca 2012 r. przy zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 18 czerwca 2012 r. Nie może więc odnieść skutku zarzut, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań zostało wysłane bezpośrednio do strony, a nie do jej pełnomocnika - skoro zawiadomienie to nosi datę 29 czerwca 2012 r., a więc miało miejsce 3 dni przed otrzymaniem pełnomocnictwa. Decyzja l instancji wprawdzie została początkowo wysłana bezpośrednio do E.J. , jednakże tydzień później Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zorientował się, że popełnił błąd i przy piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. przesłał decyzję profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego. Jak wynika z akt sprawy autorem odwołania był tenże pełnomocnik, a zatem powyższe uchybienie nie miało wpływu na przebieg postępowania odwoławczego i w żaden sposób nie ograniczyło praw skarżącego.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Należało więc oddalić skargę jako bezzasadną - na podstawie art. 151 p.p.s.a.