Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 327/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 w zw. z  art. 1 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Bała NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1031/06 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stypendiów sportowych 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpatrzenia w tej części, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1031/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie stypendiów sportowych – stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3-5 i § 9 ust. 4 jest niezgodna z prawem w zakresie w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami Gminy R., oddalając jednocześnie skargę w pozostałym zakresie.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Rada Gminy R. wprowadziła zasady przyznawania przez Gminę R. stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Ś. w części określonej w:

- § 2 ust. 1 pkt 3 - 5 jako niezgodnej z przepisem: art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tj. Dz. U z 2007 r., Nr 226, poz. 1675), dalej: ustawa o kulturze fizycznej oraz art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. z 2005 r., Nr 155, poz. 1298), dalej: ustawa o sporcie kwalifikowanym,

- § 2 ust. 1 pkt 3 - 5 i § 9 pkt 4 w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób niebędących mieszkańcami gminy R., a jedynie członkami klubu działającego na terenie gminy R., jako niezgodnej z przepisem art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- § 4 ust. 1 jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP,

- § 9 pkt 4 i 6 oraz § 10 ust. 2 jako niezgodnej z art. 22 ustawy o kulturze fizycznej oraz z art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Wojewoda Ś. wskazał, że w § 2 ust. i pkt 3-5 uchwały Rady zawarta została definicja "zawodnika", "zawodnika - amatora" oraz "zawodnika licencjonowanego". Tymczasem zarówno ustawa o kulturze fizycznej (w art. 3 pkt 6) jak i ustawa o sporcie kwalifikowanym (w art. 3 pkt 5) zawierają definicje "zawodników". Z uwagi na powyższe tworzenie definicji na potrzeby uchwały jest zbędne, bowiem akt wydany przez radę gminy nie może dotyczyć innych podmiotów, jak tylko tych, które zostały wskazane w przepisach ustawowych.

Ponadto Wojewoda podniósł, iż z § 2 pkt 3-5 oraz § 9 pkt 4 uchwały wynika, że jej zapisy mają zastosowanie do mieszkańców gminy R. lub członków klubu działającego na terenie gminy R. Oznacza to, że Rada przewidziała możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia sportowcom, którzy nie są mieszkańcami R., a jedynie członkami klubu sportowego działającego na jego terenie. Tymczasem uprawnień gminy do wspierania rozwoju sportu zapisanych w art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym i art. 22 - ustawy o kulturze fizycznej nie można rozpatrywać z pominięciem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, w szczególności art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy, które wyznaczają zakres działania gminy i określają jej zadania. Z uwagi na powyższe w opinii Wojewody Ś. uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 - 5 i § 9 pkt 4, w zakresie jakim zezwala na przyznawanie stypendium sportowego zawodnikom, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terenie Gminy R., lecz są zrzeszeni w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej mających swoją siedzibę na terenie gminy, należy uznać za sprzeczną z prawem.

Organ nadzoru zauważył również, że przyjętym rozwiązaniem Rada wykroczyła poza delegację ustawową, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W § 9 przedmiotowej uchwały Rada wymieniła kryteria, które łącznie spełnić musi zawodnik, aby otrzymać stypendium sportowe. Zdaniem Wojewody zapisy uzależniające możliwość otrzymania stypendium sportowego wypłacanego z budżetu Gminy R. od: członkostwa w klubie sportowym prowadzącym działalność na terenie gminy R. (pkt 4), niepobierania stypendium wypłacanego z budżetu państwa, ani wypłacanego przez inne jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6), nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawowych zawierających delegację do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarówno przepis art. 22 ustawy o kulturze fizycznej jak i przepis art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym przewidują, że stypendia mogą zostać przyznane zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Modyfikowanie więc kategorii osób uprawnionych do otrzymania stypendium poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów uznać należy za niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. za chybiony uznał zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut dotyczący wniesienia jej przez Wojewodę Ś. z przekroczeniem terminu z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W opinii Sądu przepis ten dotyczy terminu do wniesienia skargi od decyzji lub postanowienia, zaś wniesienie przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu administracyjnego nie zostało ograniczone żadnymi ramami czasowymi.

W ocenie WSA w G. na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi odnośnie do niezgodności z prawem (czyli z art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) § 2 ust. 1 pkt 3 - 5 i § 9 pkt 4 uchwały Gminy R. w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób nie będących mieszkańcami gminy R., a jedynie członkami klubu działającego na jej terenie. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym, sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnych gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli mieszkańców gminy.

Z uwagi na treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znalazła uznania Sądu argumentacja gminy R. zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale zapewnia jednostce samorządu terytorialnego promocję oraz dba o rozwój kultury fizycznej. Analiza ww. przepisu prowadzi, w ocenie WSA w G., do wniosku, że wydany na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o kulturze fizycznej oraz art. 35 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym akt prawa miejscowego nie może dotyczyć ogólnie rozumianej promocji gminy i dbałości o kulturę fizyczną, ale wąskiego przedmiotu jakim jest przyznawanie stypendiów i nagród sportowcom (indywidualnym podmiotom).

Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący niezgodności § 4 ust. 1 uchwały z art. 7 Konstytucji stwierdzając, iż mieści się on w granicach upoważnień wynikających z ustawy o kulturze fizycznej oraz ustawy o sporcie kwalifikowanym.

Nie podzielając zarzutu organu nadzoru, że modyfikowanie kategorii osób uprawnionych do otrzymania stypendium poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów (§ 9 i § 10 zaskarżonej uchwały) należy uznać za niedopuszczalne, Sąd I instancji podniósł, iż taki zapis w uchwale gminy jest wypełnieniem przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji i nie polega na modyfikowaniu kategorii osób, którym te świadczenia mogą być przyznane. Nadal krąg tych osób pozostaje określony jako zawodnicy osiągający wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Określa on tylko warunek lub zasadę przyznania świadczenia, do czego gmina jest uprawniona.

Sąd I instancji nie dopatrzył się sprzeczności § 2 ust. 1 pkt 3-5 uchwały z art. 3 pkt 6 ustawy o kulturze fizycznej i art. 3 pkt 5 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Analizując treść uchwały WSA podkreślił, że zamieszczenie w akcie prawa miejscowego definicji występujących w nim pojęć, nienaruszających swym znaczeniem definicji ustawowych, nie jest naruszeniem szeroko rozumianego porządku prawnego powodującym ich nieważność.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Ś. zaskarżył w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o:

1. jego uchylenie w części stwierdzającej niezgodność z prawem § 2 ust. 1 pkt 3-5 i § 9 ust. 4 w zakresie jakim przewiduje możliwość stosowania przepisów uchwały do osób niebędących mieszkańcami gminy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w części oddalającej skargę na § 9 pkt 4 uchwały, albo

3. uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanych częściach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., co do zasady w sytuacji, gdy sąd rozpatrując sprawę dotyczącą aktu prawa miejscowego dojdzie do przekonania, iż akt ten jest sprzeczny z przepisami prawa ma obowiązek orzec o jego nieważności w całości lub części. W związku z powyższym Wojewoda Ś. wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. winien orzec nieważność uchwały w tej części, a nie stwierdzić jej niezgodność z przepisami prawa.

W opinii kasatora Sąd nie mógł pozbawić obowiązywania przepisu w pewnym zakresie, ponieważ pojęcie "zakresu obowiązywania" nie mieści się w znaczeniu wyrażenia "części przepisu", gdyż odnosi się nie do samego przepisu, rozumianego jako tekst, ale do sfery stosowania przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Ś. wskazał, iż powodem sformułowania w punkcie drugim skargi kasacyjnej wniosku o uchylenie wyroku i wydanie przez NSA merytorycznego rozstrzygnięcia w części, w jakiej WSA w G. oddalił skargę, jest okoliczność, iż Sąd ten uznał za niezgodną z prawem uchwałę w części określonej w paragrafie 9 ust. 4, co oznacza, że nie objął rozstrzygnięciem paragrafu 9 pkt. 4 uchwały. W ocenie pełnomocnika organu wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji w pkt. 1 wyroku polega ponadto na tym, iż w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd ten powinien stwierdzić nieważność wadliwego aktu prawa miejscowego nawet po upływie roku od jego podjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika Wojewody Ś. jest częściowo zasadna.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wyrokowi Sądu I instancji zostały postawione trzy zarzuty. Pierwszy z nich – o charakterze procesowym – związany jest z niemożnością ustalenia w jakim zakresie WSA w G. oddalił skargę, a w jakim ją uwzględnił. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem, iż Sąd I instancji uznał za niezgodną z prawem uchwałę Rady Gminy R. w części określonej w paragrafie 9 ust. 4 (który jako jednostka redakcyjna w uchwale nie występuje), co oznacza, że nie objął rozstrzygnięciem paragrafu 9 pkt. 4 uchwały.

Drugi zarzut - naruszenia prawa materialnego - tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, związany jest ze stwierdzeniem jedynie niezgodności z przepisami prawa przepisu zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy WSA w G. powinien orzec o jego nieważności.

Trzeci zarzut dotyczy natomiast wydania przez Sąd orzeczenia zakresowego, tj. pozbawiającego obowiązywania zaskarżonego przepisu uchwały jedynie w pewnym zakresie, do czego - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - WSA w G. nie był - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uprawniony.

Odnosząc się do stawianych w sprawie zarzutów wskazać należy, iż NSA nie podziela poglądu kasatora, aby doszło w niniejszej sprawie do oddalenia przez Sąd I instancji skargi w części dotyczącej paragrafu 9 pkt. 4 uchwały Rady Gminy R., co do którego następnie Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że jest niezgodny z prawem. Wskazany błąd, popełniony w sentencji zaskarżonego wyroku jest bowiem wynikiem wyłącznie oczywistej pomyłki Sądu. Na taką ocenę wpłynął przede wszystkim fakt, iż z treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem badania przez WSA w G. była wyłącznie norma wynikająca z § 9 pkt. 4 uchwały – aktu prawa miejscowego, zaś jednostki redakcyjnej- § 9 ust. 4 - akt ten w ogóle nie zawierał. Ewentualna odmienna ocena tego zagadnienia mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby na przykład kontrolowany akt stanowienia prawa zawierał obydwie jednostki redakcyjne tj. zarówno § 9 pkt. 4 jak i § 9 ust. 4. W takiej sytuacji można byłoby być może twierdzić, iż z porównania treści rozstrzygnięcia i sporządzonego doń następnie uzasadnienia nie wynika, co dokładnie było przedmiotem oceny Sądu, tj. która norma została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już jednak wskazano taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. NSA nie dostrzega przy tym konieczności sprostowania, w trybie art. 156 § 3 p.p.s.a., oczywistej omyłki pisarskiej, jakiej dopuścił się WSA w G., albowiem z innych przyczyn wyrok ten podlega uchyleniu w danej części. Popełniony błąd naprawi zatem Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż WSA w G. - ograniczając się do "stwierdzenia niezgodności z prawem" części zaskarżonej uchwały, zamiast stwierdzić jej nieważność - dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, o ile przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, iż sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Takim szczególnym przepisem jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który - najogólniej rzecz ujmując - zakazuje co do zasady stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Należy zwrócić uwagę na tle tego przepisu na istotną różnicę pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy a orzeczeniem o niezgodności aktu organu gminy z prawem, w zakresie ich oddziaływania na byt prawny uchwały lub zarządzenia organu gminy. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy uchyla moc wiążącą aktu ex tunc, od chwili jego podjęcia. Natomiast orzeczenie o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia.

Uchybienie jakiego dopuścił się WSA w G. polega zatem na pominięciu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wymienia przypadki, gdy nie jest dopuszczalne poprzestanie na stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały organu gminy, lecz konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Są to: brak upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru, lub sytuacja, w której uchwała jest zarazem aktem prawa miejscowego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia aktu prawa miejscowego, tym niemniej zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił musi zawierać normę (normy) o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Przy dokonywaniu przez Sąd kwalifikacji danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niezbędne jest zatem ustalenie adresata norm regulacji wynikającej z przedmiotowego aktu oraz na jakiej podstawie został on podjęty, czyli wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której uchwalono dany akt (tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.). Dopiero wówczas mamy do czynienia z aktem stanowienia prawa, nie zaś aktem jego stosowania.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy R. Nr [...], na mocy której m.in. przyznano sportowcom stypendia, miała charakter aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego. Oznacza to, iż w stosunku do części wskazanej uchwały WSA w G. powinien był zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w taki sposób, aby w przypadku stwierdzenia sprzeczności danej normy z aktem prawa wyższego rzędu, stwierdzić jej nieważność, nie zaś poprzestawać na stwierdzeniu niezgodności z prawem.

Przechodząc do kolejnego ze stawianych przez kasatora zarzutów, tj. niedopuszczalnego jego zdaniem - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - pozbawienia przez WSA w G. obowiązywania części, a nie całości przepisu uchwały Rady Gminy R., stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest niezasadny. Akty stanowienia prawa, w tym także wspomniana uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem – dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny – konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się - zdaniem NSA - do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. Nie można zatem mówić o naruszeniu w sprawie przez WSA w G. art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i przekazał w tej części sprawę WSA w G. do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w zakresie. dotyczącym § 9 pkt. 4 uchwały Gminy R. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], Sąd I instancji weźmie pod uwagę okoliczność, iż ma ona charakter normy prawa miejscowego i ponownie rozważy w tym aspekcie możliwość zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, NSA oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

-----------------------

2