Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 368/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.), art. 61 ust. 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm. - zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, z późn. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem"), po rozpatrzeniu odwołania (dalej jako "skarżący"), od wydanej w dniu [...] stycznia 2020 r., przez Burmistrza W., decyzji znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych - "wilii miejskich" z niezbędną infrastrukturą techniczną, z parkingami oraz usługami na parterze, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, na działkach o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym N., gmina W., umorzyło postępowanie odwoławczego.

Decyzją Burmistrza W. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższe decyzji złożył G. O., podnosząc naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie go jako strony postępowania oraz naruszenie art.6, 7, 8 i 77 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. umarzając postępowanie odwoławcze podniosło, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Ostatniej ze stron decyzję doręczono w dniu [...].02.2020 r. Odwołanie złożono w polskiej palcówce pocztowej w dniu [...].02.2020 r., dlatego też organ II instancji uznał, że zachowany został termin na wniesienie odwołania. W niniejszej sprawie kluczowe było rozstrzygnięcie, czy skarżący może być uznany za stronę postępowania.

Powołując się na definicję legalną strony postępowania zawartą w art. 28 Kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjnego wskazano, że stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który błędnie postrzegany jest, jako dający legitymację do występowania w sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Różnicą podstawową, niosącą najdalej idące skutki procesowe jest fakt, że w przeciwieństwie do interesu prawnego, interes faktyczny nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne.

SKO wskazało także, że duży stopień skomplikowania postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wynika, w znacznej mierze, ze wspomnianego na wstępie subiektywnego przeświadczenia często dużej ilości osób, o posiadaniu przymiotu strony postępowania, jak również ciążącego każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie obowiązku ustalenia właściwego katalogu adresatów decyzji. O tym czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Aby skutecznie domagać się udziału w postępowaniu w charakterze strony, dowieść należy organowi prowadzącemu postępowanie, że zgodna z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności, np. ograniczenie sposobu jej wykorzystywania, czy też jej rozporządzaniem.

Organ II instancji zaakcentował także, że zasięgu oddziaływania inwestycji nie należy utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczanym obowiązkowo na potrzeby ustalenia parametrów i cech zabudowy w analizie stanowiącej elementarny załącznik do decyzji. Nie sposób przyjąć, że są to pojęcia o tym samym zakresie przedmiotowym, a wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym objęte są oddziaływaniem inwestycji oznaczającym uzyskanie przez ich użytkowników, czy też właścicieli przymiotu strony postępowania.

W ocenie Kolegium obszar analizowany co do zasady wyznaczony został błędnie - powinien zostać poszerzony, ale nie oznacza to automatyczne uznanie skarżącego za stronę tego postępowania.

SKO zwróciło uwagę, że z § 3 ust. 1 Rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wywodzimy, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z tak sformułowanego uregulowania jednoznacznie wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, jednakże z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w u.p.z.p. (tj. uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych).

Podkreśli także, że z orzecznictwa sadów administracyjnych wynika, iż błędnym jest uznanie, że frontem działki może być wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej do planowanych budynków położonych w głębi nieruchomości. Przykładowo, WSA w Łodzi pisał, iż "nie można zaakceptować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wniosków płynących z analizy, która powinna być głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako szerokość frontu działki pod uwagę organ wziął w istocie wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej do budynków położonych w głębi opisanej na wstępie nieruchomości, tj. 10 m, wbrew wielkości wskazanej przez inwestora we wniosku. Jednocześnie organ odstępując od wskazanej przez inwestora szerokości frontu działki w wielkości 140 m stwierdził, że wyznaczył obszar analizowany w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji, tłumacząc to koniecznością zachowania ładu przestrzennego (rozszerzenie wyznaczonego obszaru, zgodnie z oczekiwaniem inwestora, powodowałoby objęcie obszarem analizowanym odrębnych jednostek urbanistycznych). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa, por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Łd 433/19; z dnia 5 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 486/19, II SA/Łd 487/19 i II SA/Łd 488/19 oraz z dnia 8 listopada 2019 roku, sygn. II SA/Łd 511/19 (wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 710/19 - publ. ONSA)

Przyporządkowując powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność nietypowego wyznaczenia obszaru analizowanego, niespełniającego wymogu określonego w § 3 Rozporządzenia. Z ust. 2 tego przepisu wywodzimy, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast z akt sprawy (tj. mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem analizy) wynika, że wokół działki planowanej do zabudowy wyznaczono obszar o minimalnej szerokości 50 m. gdyż uwzględniono jedynie trzykrotność długości szerokości drogi dojazdowej prowadzącej na właściwej części nieruchomości, na której planowana jest zabudowa. Wskazane wyżej orzecznictwo wskazuje wyraźnie, iż organ winien jako szerokość uznać rzeczywistą szerokość działki mającej być zabudowaną, a nie jedynie szerokość drogi dojazdowej. W niniejszej sprawie szerokość frontu działki należy obliczyć uwzględniając odległość od litery G do C mierzoną "po prostej".

Przy tak wyznaczonym obszarze analizy, nieruchomość Skarżącego znajdzie się w terenie objętym analizą. Jednakże nie można uznać, by odziaływanie inwestycji mogło wpływać na nieruchomość skarżącego. Teren inwestycji i budynek skarżącego leżą w oddaleniu ok 100 m., a działka w odległości 50 m. Odległość 26 m metrów, na którą wskazuje skarżący, dzieli nieruchomość Skarżącego i drogę odjazdową do drugiej z wydzielonych przez inwestora działek - tj. [...]. To właśnie odległość od terenu inwestycji jest istotnym czynnikiem, który pozwala na pominięcie Skarżącego, jako strony postępowania - względem wcześniej prowadzonego - poprzednio bowiem teren inwestycji bezpośrednio graniczył z działką Skarżącego. Odległość niwelowała będzie ewentualne uciążliwości związane z hałasem parkujących pojazdów czy zapyleniem. Skarżący ma zapewniony dojazd do terenu swojej nieruchomości od innej strony, niż planowany dojazd do terenu inwestycji - kwestia wzmożonego ruchu pojazdów nie powinna mieć wpływu na dysponowanie nieruchomością Skarżącego. Również gabaryt planowanego budynku nie będzie w żaden sposób wpływał na ograniczenia w zabudowie nieruchomości należącej do Skarżącego, nie będzie także powodował zacienienia działki Skarżącego. Dodatkowo ewentualne zmiany stosunków wodnych również zniwelowane powinny być przez fakt niezabudowania nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium prawidłowe ustalenie obszaru analizy nie spowoduje automatycznie uznania Skarżącego za stronę postępowania, a odległość od terenu inwestycji pozwala uznać, że inwestycja ta w żaden sposób (rzeczywisty czy nawet hipotetyczny) nie będzie oddziaływała na nieruchomość Skarżącego.

Końcowo organ II instancji wskazał, że ustalenie interesu prawnego wymagało analizy akt sprawy i podjęcia czynności procesowych w tym również szerokiego uzasadnienia treści rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że nie można było stwierdzić niedopuszczalności wniesienia odwołania, a koniecznym było umorzenie postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył G. O. zarzucając naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 28 k.p.a w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c, poprzez jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, iż nie przysługuje mu status strony postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym brak jest uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania, przy jedoczesnym braku kategorycznego, weryfikowalnego, opartego na obiektywnych kryteriach wykluczenia przez organ II instancji istnienia potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na jego nieruchomość,

2. art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w zw. z art. 140 oraz art. 144 poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, nie przysługuje mu prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego mu status strony w toczącym postępowań albowiem zachodzą podstawy do twierdzenia o występowaniu potencjalnej możliwości negatywnych ingerencji w przysługujące mi prawo własności,

3. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez:

a. zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktyczne sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy,

b. poczynieniu ustaleń w oparciu o brak ogólnych weryfikowalnych kryteriów, a także bez jakiegokolwiek ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego, dla którego zostały ustało warunki zabudowy, a w konsekwencji organ II instancji poczynił ustalenia tylko i wyłącznie oparciu o subiektywne przekonanie, które nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym,

c. braku obiektywnych, weryfikowalnych, ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżącego,

4. art. 10 § 1 k.p.a, poprzez nieuzasadnione pozbawienie prawa do czynnego udziału toczącym się postępowaniu w zakresie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikające z bezzasadnego odmówienia statusu strony w toczącym się postępowaniu, przy jednoczesnym oczekiwaniu, że wykaże on interes prawny, mimo że został pozbawiony prawa inicjatywy dowodowej,

5. art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materia dowodowego, skutkującą bezzasadnym odmówieniem statusu strony w toczącym się postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy,

6. art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, wynikające z błędnego ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, w sytuacji gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny całokształtu materiału dowodowego wynika, iż posiadał on legitymację do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony oraz złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

7. art. 15 k.p.a, poprzez niedokonanie ponownego rozpoznania całości sprawy i związany z tym brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu błędnie określonego przez organ I instancji obszaru oddziaływania na merytoryczną treść zaskarżonej decyzji, tj. ustalany decyzją Burmistrza W. rodzaj zamierzenia inwestycyjnego oraz jego parametry.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...].01.2020 r. ustalającej warunki zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

W przedmiotowej skardze podniesiono szereg zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 10 § 1, 28, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a także przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p., obowiązującej w dacie orzekania). Istotą problemu w sprawie niniejszej jest przede wszystkim brak uzyskania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych - "wilii miejskich" z niezbędną infrastrukturą techniczną, z parkingami oraz usługami na parterze, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, na działkach o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym N., gmina W..

Sąd w składzie orzekającym za trafne uznaje ustalenia dokonane przez organ II instancji w zakresie uznania, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, a w takim przypadku termin do 14 dni od wniesienia odwołania dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział, a przy wielości stron liczy się od ostatniego doręczenia. W sprawie niniejszej termin ten niewątpliwie został zachowany, a przytaczanie orzecznictwa w tym zakresie jest zbędne z uwagi na to, że organ w tym zakresie przywołał liczne orzeczenia.

Również trafne były argumenty SKO w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), które wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość fontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Niemniej jednak jako front działki nie może być uznany wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej (6 metrów). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe skutkowałoby tym, że nieruchomość skarżącego o nr [...] znalazłaby się w obszarze analizowanym przy ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – prowadzi do przekonania, że skarga jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich wad postępowania, które winny skutkować usunięciem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Co więcej, stanowisko SKO zasługuje na aprobatę.

Istota sporu sprawdza się więc ostatecznie do oceny, czy skarżącemu przysługiwał statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla "willi miejskich", a także czy doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. (wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich), a także art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Przy czym podkreślić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają unormowania definiującego samo pojęcie strony w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że zastosowanie ma ogólny przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może więc być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, na której podstawie można sformułować interes lub obowiązek. Istotne znaczenie dla wykładni cyt. przepisu ma więc pojęcie interesu prawnego.

Interes prawny wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Przy czym od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi w sferze jego praw. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Co więcej, możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie być uwarunkowania zdarzeniem prawnym, które dopiero może nastąpić w przyszłości (tak jak wskazuje skarżący ewentualnymi planami zabudowy jej działki w sposób inny niż obecny). Szczególną cechą interesu prawnego jest więc jego realność, ponieważ interes ten musi istnieć w dacie stosowania danych przepisów prawa administracyjnego, przy czym nie może być mylony z interesem faktycznym.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Stroną postępowania tego rodzaju mogą być również właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do terenu planowanej inwestycji, będzie miał zatem interes prawny, wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania, o ile ustalenie to będzie miało rzeczywisty wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Co przy tym istotne, istnienie interesu prawnego uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie. Interes prawny materializuje się więc poprzez wykazanie wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z tylko z faktu sąsiedztwa.

W ocenie Sądu, z samego faktu posiadania przez skarżącego działki nie można więc wywieść ich interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w pobliżu tej działki. Interesu prawnego w postępowaniu tego rodzaju nie można również upatrywać we wskazanych w skardze przepisach prawa, która dotyczą ogólnego naruszenia interesu prawnego. Brak jest natomiast w skardze konkretnego naruszenia przepisów szczególnych. Ogólne stwierdzenia, że planowana inwestycja ze względu na rozmiar, zmianę sposobu zagospodarowania terenu – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich są niewystarczające. Trafnie bowiem wskazał organ, że teren inwestycji i budynek skarżącego leżą w oddaleniu około 100 metrów, natomiast działka skarżącego znajduje się w odległości 50 metrów. Skarżący ma jedynie styczność z drogą dojazdową inwestora tj. działką nr [...[, przy czym skarżący nie korzysta z tej drogi, bowiem do swojej nieruchomości ma zapewniony dojazd z innej strony. Niewątpliwie odległość ta będzie niwelowała uciążliwości związane z hałasem parkujących samochodów czy zapyleniem. Także rozmiar planowanej inwestycji nie będzie w żadnej mierze wpływał na ewentualną kolejną zabudowę działki skarżącego czy też jej zacienienie. Prawidłowe są zatem ustalenia organu II instancji w tym zakresie mimo nieostrych zwrotów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten również nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną, ponieważ nie przyznaje żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Statuuje on ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy czym ochrona tego rodzaju zapewniona jest jedynie tym osobom, które mają w tym interes prawny, wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków może następować jednak tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego. Innymi słowy, nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich, które obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Co więcej, ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości w sposób dowolny zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a takim potencjalnym zagrożeniem jest m.in. hałas czy zapylenie bądź inne uciążliwości związane z obsługą zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistą promesę uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, która nie przesądza, że inwestycja powstanie. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, czy przepisów ustaw szczególnych. Przedstawiona argumentacja dotycząca naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, na tym etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy wskazuje, że skarżący dysponuje więc wyłącznie interesem faktycznym.

W realiach sprawy można byłoby wywodzić interes prawny skarżącego z art. 140 i art. 144 k.c., gdyby zostało wykazane, że już sama lokalizacja inwestycji na działce inwestora skutkować będzie zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co nie miało jednak miejsca. Skoro zaś interes prawny w sprawie inwestycji planowanej na działce sąsiedniej podyktowany jest potrzebą ochrony uprawnień właścicielskich skarżącego, to mógłby on ulec konkretyzacji na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwoleniu na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, w tym możliwością ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. To na tym etapie organ architektoniczno-budowalny ocenia wpływ zaprojektowanej inwestycji na sąsiedni obszar w kontekście prawa publicznego, ale też prawa cywilnego, w szczególności w zakresie ochrony własności. To organ architektoniczno-budowlany musi bowiem wiążąco wypowiedzieć się, czy projekt budowlany odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz nie narusza postanowień innych ustaw.

Jak podkreślił m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13 "o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości." Podobne stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Szczecinie, który w wyroku z dnia 30 października 2013 r. II SA/Sz 952/13 LEX nr 1395595 stwierdził, że sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Sąsiedztwo - nawet bezpośrednie - nieruchomości nie musi oznaczać więc automatycznie wejścia w prawa strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (LEX nr 1493081).

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podziela tego poglądu, że istnieje potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu wielorodzinnego o uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną istniejąca na tym terenie. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna mimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19 dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące wadliwości oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego dowolnej oceny (naruszenie przepisów k.p.a). Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji jest związany z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu wszystkie wskazane powyżej wymogi spełniają uzasadnienie decyzji organu II instancji, które jest szczegółowe i wyczerpujące. Natomiast fakt, że strona nie zgadza się z przedstawioną argumentacją nie świadczy o wadliwości uzasadnienia. Sąd uznał także, że działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie jest zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a umorzenie postępowania było prawidłowe.

W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.