Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1042/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 47 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z 21 lutego 2014 r. znak: [...] wobec M. K., prowadzącego działalność gospodarczą po nazwą Z.U.P.H. S. .. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Starosty [...] o cofnięcie w/w decyzji w związku z przeprowadzoną pod nadzorem Dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. rozbiórką III segmentu budynku hali magazynowej na działce [...] w B. przy ul S., w której powadzone było zbieranie odpadów zgodnie zezwoleniem. Organ podał, iż w związku z prowadzeniem szeregu postępowań obejmujących: kontrolę działalności objętej zezwoleniem, uciążliwości powodowanych przez tą działalność, a także szeregu postępowań w sprawie wznowienia postępowania w tej sprawie, jest znanym z urzędu, że działalność obejmująca zbieranie odpadów na podstawie zezwolenia z dnia 21.02.2014, znak: [...], prowadzona była między innymi w tzw. III segmencie budynku hali magazynowej na działce [...] przy ul[...] w B.. Użytkowanie III segmentu budynku hali zgodne było z pkt. II decyzji, w którym wskazano że działalność w zakresie zbierania odpadów powadzona będzie na terenie nieruchomości o nr ew. [...] w B. przy ul. [...], obejmującej plac składowy o powierzchni 200 m2 i halę magazynową o powierzchni 240 m2. Z uwagi na prowadzone postępowania jest także znanym z urzędu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce III segmentu budynku hali w związku z niezgodnościami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny następnie odmówił wstrzymania jej wykonania. Zgodnie z art 47 ust. 1 ustawy o odpadach jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W związku z wymaganiami określonymi w pkt II decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na podstawie wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, biorąc pod uwagę zapis art. 47 ust 1 ustawy o odpadach w dniu 10.01.2018 wezwano M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: M. K., Z.U.P.H [...]", ul. [...] [...], do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków zezwolenia na zbieranie odpadów (decyzja Starosty [...] z dnia 21.02.2014, znak: [...]), poprzez zapewnienie warunków do powadzenia działalności związanej ze zbieraniem odpadów zgodnie z wymaganiami zakreślonymi w decyzji, w szczególności zapewnienia na terenie nieruchomości o nr ew. [...] w B. przy ul. [...], infrastruktury obejmującej plac składowy o powierzchni 200 m2 i halę magazynową o powierzchni 240 m2. W wezwaniu określono, że nieprawidłowości związane z prowadzeniem zbierania odpadów bez wymaganej infrastruktury (bez hali magazynowej) należy usunąć w terminie dziesięciu dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, a także aby o podjętych działaniach związanych z usunięciem naruszeń należy pisemnie poinformować Starostę B.. W związku z otrzymanym wezwaniem strona wystąpiła z pismem z dnia 15.01.2018 o przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności oględzin, mających określić, czy na działce [...] w B. magazynowane są odpady zgodnie z warunkami zezwolenia, oraz dopuszczenie dowodów z przedłożonych dokumentów dot. ewidencji odpadów protokołu z kontroli sprawozdania z badań protokołu oględzin na okoliczność magazynowania jedynie odpadów złomu. Ponadto w piśmie wniesiono o jasne określenie w wezwaniu opisu naruszeń i wyznaczenie nowego terminu do ich usunięcia. W dniu 12.02.2018 zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, a w dniu 26.02.2018 przeprowadzono kontrolę w firmie "[...] podczas której ustalono, między innymi, że hala stalowa, w której uprzednio powadzone było magazynowanie odpadów została rozebrana w całości, a pozostawiono jedynie mały obiekt, uprzednio zabudowany wewnątrz hali, stanowiący obecnie pomieszczenie socjalne i biurowe. Jak ustalono rozbiórka hali wykonana została w związku z decyzjami organów nadzoru budowlanego. Dalej Starosta [...] zauważył, że w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z 21 lutego 2014 r. określono niezbędne uwarunkowania infrastruktury, konieczne do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Ustalono, że działalność ta prowadzona będzie przy wykorzystaniu między innymi hali magazynowej o powierzchni 240 m2. Według organu prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez hali o której mowa w pkt. II decyzji stanowi naruszenie warunków decyzji. Organ przyznał, iż rzeczywiście nie następuje bezpośrednie naruszenie określonych w pkt. III decyzji warunków magazynowania, to występuje naruszeniem wymagań określonych w pkt. II decyzji. Zezwolenie bowiem obejmuje szereg różnorodnych odpadów, w tym także złomu i do prawidłowego prowadzenia działalności konieczne jest spełnienie wszystkich wymagań i warunków decyzji. Dalej organ wskazał, że odpady złomu metali zgodnie z wymaganiami pkt. III decyzji winny być magazynowane selektywnie na placu składowym i w hali magazynowej w opisanych pojemnikach. O ile prowadzenie działalności zbierania odpadów złomu i magazynowanie tych odpadów na placu nie stanowi naruszenia tak określonych wymagań pkt III decyzji, to prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przy braku jakichkolwiek możliwości magazynowana odpadów (także złomu) w budynku hali (z powodu jej rozbiórki) w powiązaniu z zapisem wymagań pkt II decyzji stanowi naruszenie warunków decyzji. Dodatkowo organ zauważył, że decyzja Nadzoru Budowlanego zobowiązująca do rozbiórki hali wydana została w dniu 3 sierpnia 2016 r. i od tego czasu można było spodziewać się, że przyniesie to określone skutki faktyczne i prawne.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K. zarzucając naruszenie:

- art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z pkt. III ust. 3 oraz pkt. IV decyzji Starosty [...] z dnia 21.02.2014 r. poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i błędne ustalenie, iż brak hali magazynowej o powierzchni 240 m2, mimo faktycznego zbierania jedynie odpadów metali stanowi działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem w rozumieniu tego przepisu,

- art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów podczas gdy wysłane uprzednio wezwanie do usunięcia naruszeń nie wyjaśniało i nie określało w sposób precyzyjny rodzaju naruszeń, jego treść budziła wątpliwości strony skarżącej, które mimo wniosku o ich wyjaśnienie, nie zostały wyjaśnione,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art.78 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa poprzez: brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nie przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu w piśmie z dnia 15.01.2018 r. z przesłuchania strony, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Starostę B. do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na błędnym ustaleniu, iż M. K. działa w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem, zinterpretowanie wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, oraz poprzez brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoje orzeczenie oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności dowodom z ewidencji odpadów, protokołu kontroli nr [...], sprawozdania z badań [...], protokołu oględzin z dnia 01.12.2017 co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2018r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu podano, iż niezasadne było przyjęcie, iż warunkiem wypełnienia zezwolenia jest spełnienie wszystkich wymagań i warunków decyzji, a do tych warunków należy funkcjonowanie hali magazynowej, która została rozebrana. Zdaniem organu odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Skutki cofnięcia zezwolenia są daleko idące. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko zobowiązany jest zakończyć prowadzoną działalność, lecz nie będzie mógł uzyskać zezwolenia na jej prowadzenie przez okres kolejnych 2 lat. Kwalifikacja zachowania jako niezgodnego z wydanym zezwoleniem, uzasadniającego cofnięcie tego zezwolenia, nie może być automatyczna, i pozbawiona elementów ocennych, w zakresie wagi i skutków działania bądź zaniechania podmiotu, posiadającego zezwolenie. Niewątpliwie założeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu normy art. 47 było doprowadzenie do sytuacji respektowania warunków decyzji w określonym celu. Celem jest nie tyle poszanowanie wydanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, lecz przede zapewnienie realizacji założeń ustawy oraz ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem. Sankcja w postaci zakazu prowadzenia działalności przez okres 2 lat wprowadzona została przez ustawodawcę w celu zdyscyplinowania prowadzących zbiórkę odpadów i zapobieżenia naruszeniom ustawy oraz treści wydanej decyzji. Zarówno sankcja polegająca na cofnięciu zezwolenia, jak i sankcja związana z brakiem możliwości uzyskania zezwolenia przez okres dwóch lat od uostatecznienia się decyzji nie może być powiązana z uchybieniami, które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia celu ustawy i warunków wydanego zezwolenia. Stosując te sankcje organ powinien uwzględnić postępowanie uprawnionego do zbierania odpadów, w tym okoliczności naruszenia warunków zezwolenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10.12.2014 r., II SA/Gd 655/14, publ. LEX nr 1605425).

Według oceny Kolegium, pkt II decyzji z 21 lutego 2014 r. określa wyłącznie teren gdzie ma znajdować się punkt zbierania odpadów. W tej kwestii najistotniejszym elementem decyzji jest pkt III, który konkretyzuje miejsce i sposobu przechowywania odpadów. Jak wykazało postępowanie dowodowe, zalegające na terenie działki nr [...] w B. odpady magazynowane były w sposób właściwy. Nie stwierdzono przechowywania tych odpadów, które mogły być wyłącznie magazynowane w pomieszczeniu magazynowym. W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia pkt III decyzji, tzn. postępowanie wyjaśniające nie wykazało, iż przedsiębiorca w sposób niezgodny z postanowieniami decyzji magazynował odpady. A skoro takiego uchybienia nie stwierdzono, trudno w tej sytuacji twierdzić, iż działania M. K. doprowadziły do naruszenia postanowień decyzji. Dokonując analizy niniejszej sprawy należy przede wyrzyskim uczynić to, aby stwierdzić czy działania M. K. doprowadziły do tego, że nie są realizowane założenia przepisów prawa materialnego. Nic takiego nie zostało ustalone. Po wtóre należy uwzględnić to, że M. K. nie był winny temu, że III segment przedmiotowej hali został rozebrany. To nie do M. K. był adresowany nakaz rozbiórki. A zatem, co umknęło organowi l instancji, M. K. nie wykonywał żadnych działań sprzecznych z ustawą czy też decyzją, o jakich mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Dość powiedzieć, że w decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów z 21 lutego 2014 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że budynek magazynowy jest usytuowany zbyt blisko gazociągu. Dodatkowo budynek magazynowy istniał od roku 1980, natomiast gazociąg wysokiego ciśnienia wybudowany został w 1963 r., co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 3 sierpnia 2016 r. znak: [...] Trudno za taki stan rzeczy winą obarczać M. K..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w T zarzucając naruszenie;

- art. 105 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo że zachodziła podstawa do wydania decyzji co do istoty sprawy, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. - o odpadach (Dz.U. z 2018 r., póz. 992 tekst jedn.),

- art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji o cofnięciu M. K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 21 lutego 2014 r., znak [...], w sytuacji, gdy prowadził tę działalność na nieruchomości, na której brak było hali magazynowej o powierzchni 240 m2 wymaganej stosownie do pkt II tegoż zezwolenia, i naruszenia tego nie usunął pomimo skierowania wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. l ustawy o odpadach,

W uzasadnieniu podkreślono, iż wbrew wywodom Kolegium - przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym nie były zachowania polegające na rozebraniu przedmiotowego magazynu, czy też na doprowadzeniu to stanu, w którym budynek usytuowany był zbyt blisko gazociągu. Jak wyraźnie wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, to nie one stanowiły podstawę do cofnięcia zezwolenia. Organ wskazał, że nakaz rozbiórki hali magazynowej został wydany już 3 sierpnia 2016 r. M. K. - pomimo upływu ponad roku - zaniechał działań zmierzających do zapewnienia zrealizowania warunku określonego w pkt II pozwolenia, tj. do uzyskania możliwości korzystania w ramach swojej działalności hali magazynowej o powierzchni 240 m2. Jak bowiem zaznaczył Starosta, na nieruchomości znajdują się jeszcze dwa segmenty hal magazynowych, zaś M. K. mógł przecież poczynić starania o uzyskanie do nich tytułu prawnego. Nie przedłożył jednak w toku postępowania żadnych dowodów, iżby takie starania te podjął. Co prawda art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach mówi, że podstawą zastosowania przewidzianej tam procedury jest działanie niezgodne z warunkami zezwolenia. Jednakże wątpliwości nie budzi , iż słowo "działanie" zostało w tym przepisie użyte w odniesieniu do wszelkich zachowań mogących uchybić zezwoleniu, w tym również zaniechań po stronie posiadacza odpadów. Biorąc to wszystko pod uwagę, nie jest słuszna ocena Kolegium, jakoby M. K. nie dopuścił się żadnych działań sprzecznych z zezwoleniem.

W skarżonym rozstrzygnięciu dostrzegalny jest brak konsekwencji w wyrażonym poglądzie o braku działania uchybiającego zezwoleniu. Początkowa część wywodu prawnego przedstawionego przez Kolegium zmierzała bowiem do wykazania , że należy badać, czy uchybienie posiadacza odpadów było istotne w perspektywie celów ustawy i warunków zezwolenia. W dalszej części organ ad quem zaś skonstatował kategorycznie, że "nie sposób twierdzić, iż działania M. K. doprowadziły do naruszenia postanowień decyzji" oraz że "M. K. nie wykonywał żadnych działań sprzecznych z ustawą czy decyzją (...)". Skoro jednak - zdaniem organu - nie było żadnego naruszenia, to czemu służyła argumentacja dotycząca, konieczności określenia wagi naruszenia? Niezależnie od tego błędnie organ drugiej instancji odwoływał się do rzekomego braku winy po stronie M. K.. Otóż, jak słusznie zauważyło samo Kolegium, mechanizm opisany w art. 47 ustawy o odpadach kreuje odpowiedzialność opartą na idei bezprawności o charakterze obiektywnym. Nie ma więc potrzeby ustalania , czy po stronie posiadacza odpadów występowała umyślność lub nieumyślność i czy można było wymagać od niego zachowania zgodnego z ustawą lub zezwoleniem. Oznacza to, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 180/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazano, że bez znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji są np. trudności posiadacza z uprzątnięciem miejsca składowania odpadów po poprzedniku, czy fakt dostarczanie przez klientów odpadów inne niż objęte zezwoleniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 128/18, CBOSA). Dlatego błędne są argumenty organu ad quem o braku winy po stronie M. K.. Nie można go uwolnić od odpowiedzialności za zaniechanie działań zmierzających do uzyskana dostępu do hali, twierdząc, że to nie on doprowadził do konieczności rozbiórki pierwotnej hali magazynowej.

Jednak choćby nawet przyjąć możliwość ekskulpacji na gruncie art. 47 ustawy o odpadach, to nie sposób zgodzić się z poglądem, że powyższe okoliczności uwolniłoby go o odpowiedzialności. Same w sobie nie usprawiedliwiają bowiem w żadnej mierze bezczynności w zakresie starań o uzyskanie dostępu do odpowiedniego pomieszczenia magazynowego w okresie po wydaniu nakazu rozbiórki i wezwaniu wystosowanym przez Starostę B.. M. K. nie wyjaśnił zaś w toku postępowania administracyjnego, co konkretnie stanęło mu na przeszkodzie w wypełnieniu tego obowiązku. Kolegium arbitralnie przyjęło, że najistotniejszym elementem zezwolenia był jego punkt III konkretyzujący miejsce i sposobu magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów. W konsekwencji uznało, że brak naruszenia zawartych w tym punkcie warunków przesądza o nieistnieniu podstaw do zastosowania mechanizmu z art. 47. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Nie różnicuje on bowiem wagi naruszeń poszczególnych postanowień zezwolenia. Mówi jedynie syntetycznie, że przesłanką wszczęcia przewidzianej w nim procedury jest m.in. działanie niezgodne z zezwoleniem. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć katalog sytuacji umożliwiających cofnięcie zezwolenia do naruszeń tylko niektórych jego elementów, to dałby wyraz swojej woli wprost działaniu niezgodnie z wymaganym zezwoleniem, chodzi zatem o działanie sprzeczne z którymkolwiek jego postanowieniem wymienionym w art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach, a zatem również z oznaczeniem miejsca magazynowania odpadów (art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Kolegium wywodziło ponadto, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie może być powiązane z uchybieniami, które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia celu ustawy i warunków zezwolenia. Powołało się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 655/14, CBOSA). Nie dostrzeżono jednak , że teza tego orzeczenia została sformułowana na gruncie nieprzystającego do niniejszej sprawy stanu faktycznego. W "sprawie [...]" posiadacz odpadów przyjął co prawda po wystosowaniu do niego wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy, odpad , który nie figurował w zezwoleniu, jednak uczynił to jednorazowo i natychmiast podjął działania w celu jego usunięcia. Widać zatem, że w istocie chodziło o sytuację, gdy posiadacz pomimo wezwania dopuścił się naruszenia, ale też od razu naprawił jego skutki. Pogląd przedstawiony w tym rozstrzygnięciu należy rozpatrywać w ścisłej łączności z tymi okolicznościami. W niniejszej sprawie M. K. nie podjął zaś odpowiednich starań i konsekwentnie utrzymywał stan sprzeczności swojej działalności z zezwoleniem. Abstrakcyjne odczytanie tezy przedmiotowego wyroku doprowadziło jednak Kolegium do uznania, że może określać , czy ciężar danego uchybienia - nieusuniętego przez posiadacza odpadów pomimo wezwania - uzasadnia cofnięcie zezwolenia. Stanowisko to w świetle przywołanego judykatu, jak również jednoznacznego brzmienia art. 47 ust. 2 ustawy, jest nieuprawnione. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach \v wyroku z dnia 19 maja 2014, r. (sygn. akt III SA/G1 1521/13, CBOSA) postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi sztywnymi regułami, podlegającym konkretnym reżimom prawnym - w procesie tym ustawodawca nie dopuścił uznaniowości czy dowolności organu (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2561/14, CBOSA). Dla wydania decyzji określonej w art. 47 ust. 2 wystarczający jest sam fakt prowadzenia działalności z naruszeniem przewidzianych w art. 47 ust. 2 warunków - organ nie bada innych okoliczności i przesłanek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2017 r., II SA/Rz 1529/16, CBOSA). Zatem wbrew stanowisku Kolegium , nie jest rzeczą organu ocena, czy ciężar uchybienia zezwoleniu - uzasadnia cofnięcie tegoż zezwolenia. Nie może znaleźć także uznania stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby prowadzenie działalności przez M. K. w warunkach braku magazynu wymaganego pkt II zezwolenia, nie prowadziło do sprzeczności z założeniami prawa materialnego. Otóż, z pewnością nie pozostaje w zgodzie z tymi założeniami ignorowanie przez posiadacza jednego z wymogów określonych w zezwoleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie argumenty organu II instancji są trafne.

W pierwszej kolejności przytoczyć należy treść art. 47 ust. 1 - 2 ustawy o odpadach (dalej: "ustawa"), który w wersji obowiązującej na dzień wydawania decyzji stanowił:

1. Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

1a. Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lub prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ wzywa prowadzącego zakład recyklingu statków do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

2. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

O ile w przedmiotowym wypadku zastosowanie mógłby mieć art. 47 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, to przy wykładni tego przepisu nie bez znaczenia pozostaje również treść art. 47 ust. 1a ustawy, stąd jego przetoczenie.

Następnie należy wskazać, że decyzja z dnia 21.02.2014, znak: [...], o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów, m.in. określała rodzaj odpadów jakie mogą być zbierane przez M. K. oraz miejsce i sposób zbierania odpadów, z wyszczególnieniem, jaki rodzaj odpadów, w jaki sposób i w jakim miejscu ma być zbierany. Część z tych odpadów mogła być przechowywana w określony sposób na otwartym placu, a część w określony sposób tylko na hali magazynowej.

Z ustaleń organu wynika, że po rozbiórce hali M. K. zbiera tylko te odpady, które zgodnie z zezwoleniem mogą być przechowywane na otwartym placu oraz że nie stwierdzono aby zbierał on odpady, które zgodnie z zezwoleniem mogły być przechowywane tylko w hali magazynowej.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy, przesłanką cofnięcia zezwolenia może być naruszenie przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem (czego organ nie stwierdził i co nie wynika z akt kontrolowanego postępowania) lub działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem (co zdaniem organu wystąpiło i stanowiło podstawę do cofnięcia zezwolenia).

Jednak w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organ błędnie zakwalifikował fakt utraty jednego z miejsc do zbierania i przechowywania odpadów tj. hali magazynowej, jako działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem. Działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem miałoby miejsce wtedy, gdyby M. K. po rozbiórce hali magazynowej nadal zbierał odpady, które zgodnie z decyzją o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów może zbierać, przy czym powinny być one przechowywane w hali magazynowej, którą już nie dysponuje. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Natomiast fakt utraty hali magazynowej należy zakwalifikować, nie jako działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, lecz jako prowadzenie punktu zbierania odpadów, który nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Analiza i porównanie przytoczonych przepisów tj. art. 47 ust. 1 i ust. 1a ustawy wskazuje, że dla ustawodawcy, są to dwie różne przesłanki, które mogą uzasadniać cofnięcie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Przesłankę prowadzenia zakładu, który nie spełnia określonych prawem wymagań (choć nawiązujących do innej podstawy prawnej) wymienia tylko ust. 1a. Takiej przesłanki nie wymienia natomiast art. 47 ust. 1 ustawy. Skoro tak, to przesłanka wymieniona wyłącznie w art. 47 ust. 1a ustawy, a nie wymieniona w ust. 1, nie może być podstawą do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Do takiej wykładni prowadzi też analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 1911/16, który choć dotyczy nieco innego stanu faktycznego to zawiera również pogląd o charakterze uniwersalnym, że wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów kreuje uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów. Zasadność takich twierdzeń zdaniem NSA potwierdza treść art. 48 ustawy o odpadach, który określa przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Z powyższych przyczyn, prowadzenia punktu zbierania odpadów, który wskutek zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu zezwolenia, nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów, przy jednoczesnym ograniczeniu prowadzonej działalności tylko do zbierania odpadów, które mogą być zbierane i przechowywane w sposób jakim podmiot zbierający odpady aktualnie dysponuje, nie można utożsamiać ze zbieraniem odpadów niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Z tej też przyczyny, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, w ogóle nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy

Dlatego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze i decyzji organu I instancji, że M. K. działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, co ma uzasadniać cofnięcie tego zezwolenia bez odszkodowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. Za prawidłowe należy natomiast uznać rozstrzygniecie organu II instancji, co skutkuje oddaleniem skargi.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.