Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 905/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 i art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Sp. z o. o. Sp. k. w [...]pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na działkach nr ew. [...],[...],[...]obręb [...], gmina [...]).

II.

Po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...], Stowarzyszenia "[...]" i Towarzystwa [...]-[...], Wojewoda [...]decyzją z [...]czerwca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...].

III.

Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody wniósł Inwestor [...]Sp. z o.o. Sp. k. w [...].

Wyrokiem z 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1383/20 tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z [...]czerwca 2020 r.

W obszernym uzasadnieniu (przywołanym w tym miejscu niemalże w całości) Sąd wskazał, że na mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać sprawdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który był stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, albo który ma - zdaniem organu II Instancji, uzasadnionym w należyty sposób - legitymację do wniesienia środka odwoławczego.

Zdaniem Sądu Wojewoda zawarł w decyzji ogólne rozważania co do potrzeby poprawnego ustalenia kręgu stron, w tym Gminy [...] , ale nie uzasadnił, dlaczego uznał Gminę za stronę postępowania i dlaczego taki interes prawny mają ww. Stowarzyszenia.

W ocenie Sądu żaden z wymienionych podmiotów ani nie był stroną postępowania przed organem I instancji, ani nie wykazał szczególnej legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia i udziału w postępowaniu odwoławczym.

W odniesieniu do Gminy [...]Sąd wyjaśnił, że umieszczenie jej przez Starostę w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z 9 października 2019 r.) nie czyniło z niej strony postępowania. Pismo to świadczy wyłącznie o tym, że organ I instancji zamierzał zawiadomić tę jednostkę samorządu, że rozpatruje konkretną sprawę z wniosku [...]sp. z o.o. sp. k. Jak zaś wynika z akt sprawy, Gmina [...]tego zawiadomienia nigdy nie otrzymała, brak jest także dowodu na okoliczność wysłania zawiadomienia do Gminy przez Starostę, zaś z wydruku ePUAP przedstawionego przez Gminę wynika, że nie zostało jej doręczone.

Sprawa z wniosku Inwestora wszczęta została [...]czerwca 2017 r. (chodzi o rok 2019 - przyp. Sądu). W dniu 11 września 2019 r. Gmina [...]wystąpiła do Starosty o uznanie jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Z postanowienia Wojewody [...]z [...] grudnia 2019 r. wynikało, że organ ten przypuszczał, że postanowienie Starosty [...]nr [...] z [...] października 2019 r. o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu prawdopodobnie zostało zagubione lub usunięte z akt sprawy, choć Starosta stoi na stanowisku, że w aktach sprawy i w rejestrze postanowień nie występowało postanowienie nr [...] z [...]października 2019 r.

W ocenie Sądu Gmina [...]nie została nigdy formalnie dopuszczona do udziału w sprawie przez organ I instancji, a jej wniosek z 11 września 2019 r. albo został rozpoznany negatywnie przez Starostę ww. postanowieniem z [...]października 2019 r., które następnie zaginęło, albo w ogóle, do dnia dzisiejszego, formalnie rozpoznany nie został.

Na to, że Starosta [...] nie traktował Gminy [...] za stronę postępowania wskazuje również okoliczność bezsporna, że Gmina nie została zawiadomiona przez organ I instancji o zakończeniu postępowania, zebraniu dowodów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Nie zmienia tego faktu to, że w piśmie z 17 kwietnia 2020 r. Starosta [...]informuje Wojewodę [...], że ustalenie kręgu stron (w tym Gminy) nastąpiło "w oparciu o art. 28 k.p.a." (a więc nie na podstawie mającego zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Takie stwierdzenie ex post jest sprzeczne z wcześniejszym pomijaniem przez Starostę Gminy [...]w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - zarówno przez niedoręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu postepowania, jak i przez niezawiadomienie o zebraniu dowodów i możliwości zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. O ile więc Starosta nie orzekałby postanowieniem, które rzekomo zaginęło, o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w sprawie, o tyle nie został formalnie rozpoznany jej wniosek o dopuszczenie do udziału.

Powyższe potwierdza też fakt, że w skardze z 17 września 2019 r. na postanowienie Wojewody [...]z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]w sprawie zawieszenia postępowania, sama Gmina powoływała się na to, że wystąpiła do Starosty [...]o dopuszczenie jej w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sądowi jest z urzędu wiadome, że nieprawomocnym wyrokiem z 25 marca 2020 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/19 WSA w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], uchylające postanowienie Starosty z [...] lipca 2019 r. nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania. Sąd uznał wówczas, że Gmina [...], która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strona (gdyż nie miała interesu prawnego, pozwalającego na uznanie jej za stronę postepowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę) nie wykazała też swego interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tym postępowaniu, a dotyczące kwestii zawieszenia postępowania.

Gmina [...]natomiast wykazywała swój interes prawny (legitymację skargową) wystąpieniem z 12 czerwca 2019 r. do Sądu Okręgowego w [...] z pozwem o ustalenie nieważności umowy sprzedaży z [...]września 1999 r. z uwagi na pominięcie jej ustawowego prawa pierwokupu z dnia 16 września 2019 r. i tym, że na Gminie spoczywają obowiązki ochrony zabytków na terenie gminy. W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/19, nie stanowiło to wymaganego wykazania legitymacji skargowej i interesu prawnego Gminy na etapie postępowania sądowego.

Jak wynika z powyższego, jeszcze w dniu opracowania ww. skargi do WSA w Warszawie, Gmina wywodziła swój rzekomy interes prawny z okoliczności zupełnie odmiennych, niż wynikające z przepisu cogentis - art. 28 ust. 2 P.b.

Co więcej, 7 stycznia 2020 r. - a więc 4 miesiące po formalnym wszczęciu postępowania - Gmina [...] po raz kolejny wniosła o uznanie jej za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Następnie radna tejże Gminy (w piśmie z 21 stycznia 2020 r.) zwróciła się do Wicestarosty [...] o wydanie pisemnego postanowienia dopuszczającego Gminę [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...] w [...] . Pisma tego nie można jednak uznać za stanowisko jednostki samorządowej, gdyż radni nie reprezentują gmin na zewnątrz. Dlatego też zawarte w tym piśmie wyjaśnienie, że Gmina [...] jest właścicielem działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką, [...] na której ma być realizowana inwestycja i właścicielem działek [...][...] , [...] na których ma być rozbudowywane rondo do obsługi komunikacyjnej [...] nie było wykazaniem przez Gminę [...] interesu prawnego.

Starosta [...] jednak w żaden sposób formalnie nie rozpoznał ww. wniosku Gminy z 7 stycznia 2020 r.

Należy również w tym zakresie brać pod uwagę stanowisko skarżącej, która wyjaśniła, że stanowisko radnej odnośnie do interesu prawnego Gminy [...]było niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że teren inwestycji z trzech stron ma przylegać do pasa drogowego od północy ul. [...] , od zachodu ul. [...], od południa projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie Al. [...]. Gmina jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]oraz [...] i żadna z powyższych działek nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Działka o numerze ewidencyjnym [...]oddalona jest od najbliższej działki inwestycyjnej nr ewid. [...] o ok. 30 metrów i jest od niej oddzielona działką o nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] znajduje się również w odległości około 30 metrów od najbliższej działki inwestycyjnej nr ewid. [...]i jest od niej oddzielona działką nr ewid. [...], natomiast działka nr ewid. [...] (chodzi o działkę [...]- przyp. Sądu) znajduje się w odległości ponad 40 metrów od działki inwestycyjnej nr ewid. [...] i jest oddzielona od niej działkami nr ewid. [...] oraz [...]. Od strony zachodniej, bezpośrednio przy granicy z pasem drogowym ul. [...]zaprojektowany został szeroki pas zieleni, który dodatkowo odgradza planowaną inwestycję od działek należących do Gminy. Równolegle do pasa zieleni zaplanowano miejsca postojowe oraz drogę manewrową. Sam obiekt został zaprojektowany w głębi działki inwestycyjnej ok. 35 m od ulicy [...] . Jeśli chodzi o potencjalny hałas generowany przez planowaną inwestycję w stosunku do działek należących do Gminy, to zgodnie z projektem budowlanym obiekt nie będzie emitował żadnych ponadnormatywnych hałasów i wibracji. Dostawa towarów została zaplanowana od strony wschodniej, co również wyklucza ponadnormatywne immisje dźwiękowe w stosunku do działek należących do Gminy. Inwestycja nie będzie również naruszała stanu wód powierzchniowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Planowany obiekt handlowy ma posiadać jedną kondygnację oraz wysokość 9,98 m, co biorąc pod uwagę odległość między działkami inwestycyjnymi, a działkami należącymi do Gminy wyklucza również możliwość oddziaływania inwestycji (przesłanianiu lub zasłanianiu).

W ocenie Sądu, Gmina [...] nie uważała się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Dopiero w toku wszczętego postępowania przed organem I instancji domagała się przyznania jej takiego statusu. Niezależnie od tego, czy Starosta [...] odmówił postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. dopuszczenia Gminy na jej wniosek z 11 września 2019 r. do udziału w postępowaniu (zagubionym lub usuniętym z akt sprawy), czy też do dnia dzisiejszego nie rozpoznał tego wniosku - Gmina [...]nie została formalnie dopuszczona do takiego udziału, o co sama wnosiła.

W tym też kontekście należy zauważyć, że Gmina [...] po raz pierwszy w tej sprawie określiła własny interes prawny, odnosząc go do hipotezy art. 28 ust. 2 P.b., w piśmie do Wojewody [...]z 28 maja 2020 r. - czyli 4 miesiące po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej - a następnie w skardze kasacyjnej z 7 lipca 2020 r. od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2412/19.

W związku z tym, samo umieszczenie przez organ I instancji Gminy [...] w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej nie przesądzało o przyznaniu jej przymiotu strony. Zgodnie zaś z powyżej dokonaną oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przymiotu takiego nie nabyła Gmina w trakcie postępowania poprzez wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia przez Starostę [...] , choć o to wnosiła. Co więcej, w sprawie jest wysoce prawdopodobne (i jest to też ustalenie organu II instancji), że Starosta ten postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił dopuszczenia Gminy do udziału w sprawie.

Wątpliwości, co do przymiotu strony Gminy [...], jako odwołującej się od decyzji organu I instancji, miał też organ odwoławczy. Postanowienie Wojewody [...]nr [...]z [...]sierpnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Starosty [...]z [...] lipca 2019 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie nie zostało przez ten organ doręczone Gminie [...], jako stronie, a jedynie przesłane do jej wiadomości.

Ponadto, pismem z 19 maja 2020 r. Wojewoda [...]wezwał Gminę [...]do sprecyzowania własnego, indywidualnego interesu prawnego do występowania w charakterze strony, w tym do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący Gminie [...]tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Pomimo złożenia przez Gminę odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...], organ ten ani w sposób formalny nie rozstrzygnął uprzedniego wniosku Gminy o dopuszczenie do udziału w sprawie, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie uzasadnił, czemu uznał, że Gmina może skutecznie prawnie wnieść odwołanie, pomimo tego, że nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W świetle powyższej oceny prawnej zdaniem Sądu organ naruszył art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., zgodnie z którym wyłącznie stronie postępowania służy odwołanie od decyzji organu I instancji, zaś obowiązkiem organu jest sprawdzenie tej przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniesienia odwołania. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby Gmina [...]była stroną postępowania, zakończonego decyzją Starosty [...]z [...] stycznia 2020 r.

Z uwagi na powyższe nie istniały w ogóle przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e k.p.a.), ale też i jakiejkolwiek innej decyzji merytorycznej w zakresie orzeczenia organu I instancji, w sprawie z odwołania Gminy [...], niebędącej stroną postępowania.

Sąd odniósł się również do odwołań Stowarzyszenia "[...]" i Towarzystwa [...].

Wskazał, że postanowieniem z [...]stycznia 2020 r. nr [...] Starosta odmówił Stowarzyszeniu "[...]" dopuszczenia do udziału w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Postanowieniem z [...]czerwca 2020 r. nr [...], Wojewoda [...]uchylił ww. postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...]stycznia 2020 r. nr [...] Starost [...] odmówił dopuszczenia do udziału w ww. sprawie Towarzystwa [...]. Postanowieniem z [...]czerwca 2020 r. nr [...], Wojewoda [...]uchylił ww. postanowienie Starosty [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W obu postanowieniach Wojewoda wyjaśnił organowi I instancji, jakie przesłanki ma wziąć pod rozwagę rozstrzygając wnioski tych podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Powyższe oznacza, że Stowarzyszenia w dniu, w którym złożyły odwołania nie zostały formalnie dopuszczone do udziału w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, gdyż organ II instancji nie orzekł merytorycznie w tym zakresie, a jedynie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu orzekania przez Wojewodę (decyzją kasacyjną) oba podmioty nie mogły więc skutecznie wnieść odwołania, a organ odwoławczy nie mógł go rozpoznać z uwagi na treść art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., zgodnie z którym wyłącznie stronie postępowania służy odwołanie od decyzji organu I instancji, zaś obowiązkiem organu jest sprawdzenie tej przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniesienia odwołania.

Organ II instancji nie był władny we własnym zakresie orzekać w przedmiocie przekazanym do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji z uwagi na zawisłość spraw w tym zakresie przed Starostą [...] (dopuszczenia do udziału).

W konkluzji Sąd wskazał, że Wojewoda będąc związany oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku oraz treścią art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. weźmie pod uwagę przesłanki podmiotowe dopuszczalności wniesienia odwołań przez Gminę [...]oraz Stowarzyszenia i zakończy postępowanie w sposób przesądzający kwestię dopuszczalności tych odwołań.

IV.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda postanowieniem z [...]lutego 2021 r. nr [...]na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy [...]od decyzji Starosty [...]z [...]stycznia 2020 r. nr [...].

Mając na uwadze dyspozycje zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1383/20 oraz na podstawie ponownej analizy materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby Gmina [...]była stroną postepowania zakończonego decyzją budowlaną Starosty.

Pismem z 9 października 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. W rozdzielniku umieszczona została, obok stron postępowania, również Gmina [...]. W ocenie Wojewody powyższe świadczy wyłącznie o tym, że organ I instancji zamierzał zawiadomić tę jednostkę samorządu, że rozpatruje konkretną sprawę z wniosku Inwestora. Niemniej jednak w odwołaniu z 12 lutego 2020 r. Gmina [...] podniosła, że "Gmina działająca w charakterze strony nie otrzymała nawet zawiadomienia z 9 października 2019 r. o wszczęciu postepowania (w załączeniu notatka służbowa i wydruk z e-puap potwierdzający brak doręczenia Gminie zawiadomienia z dnia 9 października 2019 r.)".

Jak dalej wskazano, z dokumentacji sprawy wynika, że pismem z 11 września 2019 r. Gmina [...]wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z postanowienia Wojewody [...]z [...] grudnia 2019 r. nr [...]uchylającego postanowienie Starosty z [...]października 2019 r. nr [...]wynika, że Starosta [...]postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...]postanowił odmówić dopuszczenia Gminy [...]do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego. Akta sprawy wskazują, że w odpowiedzi na pismo Wojewody [...]z 17 marca 2020 r. o przekazanie ww. postanowienia z [...] października 2019 r. nr [...], Starosta [...]w piśmie z 17 kwietnia 2020 r. wskazał, że "w aktach niniejszej sprawy (ani rejestrze postanowień prowadzonym przez tut. wydział) nie występowało postanowienie nr [...]z dnia [...].10.2019 r.". W przywołanym stanie faktycznym Wojewoda podzielił stanowisko WSA w Warszawie wskazane w zapadłym w sprawie wyroku, zgodnie z którym "Gmina [...]nie została nigdy formalnie dopuszczona do udziału w sprawie przez organ I instancji, a jej wniosek z 11 września 2019 r. albo został rozpoznany negatywnie przez Starostę ww. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., które następnie zaginęło, albo w ogóle, do dnia dzisiejszego, formalnie rozpoznany nie został".

Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby Starosta przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia zawiadomił Gminę [...]o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz o zakończeniu postępowania.

W piśmie z 17 kwietnia 2020 r. Starosta wyjaśnił, że ustalenie kręgu stron (m.in. Gminy [...]) w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie nastąpiło w oparciu o art. 28 k.p.a. (a więc nie na podstawie mającego zastosowanie art. 28 ust. 2 P.b.) na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Wojewoda zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r. sygn. akt 2412/19 oddalający skargę Gminy [...]na postanowienie Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty [...] nr [...]z [...] lipca 2019 r. w sprawie zawieszenia postępowania. W wyroku tym Sąd uznał, że Gmina [...], która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona (gdyż nie miała interesu prawnego, pozwalającego na uznanie jej za stronę postepowania w sprawie pozwolenia na budowę) nie wykazała też swego interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tym postępowaniu, a dotyczące kwestii zawieszenia postępowania. Gmina [...]natomiast wykazywała swój interes prawny (legitymację skargową) wystąpieniem 12 czerwca 2019 r. do Sądu Okręgowego w [...]z pozwem o ustalenia nieważności umowy sprzedaży z [...]września 1999 r. z uwagi na pominięcie jej ustawowego prawa pierwokupu z dnia 16 września 2019 r. i tym, że na Gminie spoczywają obowiązki ochrony zabytków na terenie gminy. Nie stanowiło to jednak wymaganego wykazania legitymacji skargowej i interesu prawnego na etapie postępowania sądowego.

Z dokumentacji sprawy wynika, że pismem z 17 stycznia 2020 r. Gmina [...]ponownie wniosła o uznanie jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 P.b.

Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby Starosta [...] w sposób formalny rozpoznał ww. wniosek Gminy [...].

W konkluzji Wojewoda podzielił stanowisko WSA w Warszawie wskazane w zapadłym w sprawie wyroku uchylającym jego wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Jak wskazał, pismem z 19 maja 2020 r. wezwał Gminę [...]o sprecyzowanie własnego indywidualnego interesu prawnego upoważniającego do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony oraz przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący Gminie tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 28 maja 2020 r. Gmina wskazała na interes prawny wynikający z:

1. dochodzenia przez Gminę uprawnień dotyczących prawa pierwokupu oraz stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości,

2. własności i władania działkami nr ew. [...],[...],[...],[...]obręb [...] zabudowanych budynkami z lokalami komunalnymi,

3. własności działki nr ew. [...],[...] oraz władania działką o nr ew. [...]graniczących z przebudowywanym rondem.

W ocenie Wojewody, zgodnie z przywołanym wyżej stanowiskiem w zakresie dochodzenia przez Gminę uprawnień dotyczących prawa pierwokupu oraz stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, wskazana kwestia nie przesądza o interesie prawnym Gminy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona zaś przez organ odwoławczy weryfikacja dokumentacji projektowej wykazała, że projektowana inwestycja polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku usługowo-handlowego o wysokości 9,98 m z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz instalacjami uzbrojenia terenu na działkach nr ew. [...] , [...],[...]obręb [...], gmina [...]. Teren inwestycji z trzech stron przylega do pasa drogowego: od północy ul. [...], od zachodu ul. [...], od południa projektowanej drogi dojazdowej (wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej) stanowiącej przedłużenie Al. [...] . Od wschodu nieruchomość inwestycyjna graniczy z zabudowaną działką nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr Z-01-PZT, str. 12 projektu budowlanego) wynika, że wskazane przez Gminę [...]nieruchomości zlokalizowane są od strony zachodniej w odległości (w najbliższym punkcie) około 30 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Wskazane nieruchomości oddzielone są od terenu inwestycyjnego pasem drogowym ul. [...]. Bezpośrednio przy granicy z pasem drogowym ul. [...]zaprojektowany został szeroki pas zieleni. Równolegle do pasa zieleni zaprojektowano miejsca postojowe o szerokości 5 m, wewnętrzną drogę manewrową o szerokości 7 m oraz kolejny pas miejsc postojowych o szerokości 5 m przechodzący w kierunku północnym w chodnik. Projektowany budynek usytuowano w środkowej części działki inwestycyjnej, w odległości ok. 35 m od pasa ul. [...]. Nieruchomości należące do Gminy [...]nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7-17), § 13 (przesłanianie) oraz § 271 i następne (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

W ocenie Wojewody niewłaściwa jest również argumentacja Gminy, która wywodzi swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z § 11 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Wojewoda podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2296/10 zgodnie z którym § 11 ust. 1 rozporządzenia statuuje ogólny nakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest zatem wskazanie przepisu szczególnego. Odnosząc się w tym miejscu do przywołanych przez Gminę przepisów § 323 i § 325 ww. rozporządzenia Wojewoda wskazał, że projektowany obiekt z wyposażeniem, w przewidzianym sposobie użytkowania nie emituje ponadnormatywnych hałasów i wibracji (zgodnie z informacją zawartą na str. 11 projektu budowlanego) oraz projektowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Zastosowane w opracowaniu rozwiązania projektowe spełniają warunki wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego (zgodnie z informacją zawartą na str. 10 projektu budowlanego). Dostawa towarów samochodami dostawczymi odbywać się będzie z rampy rozładunkowej zlokalizowanej od strony wschodniej budynku. Podnoszona przez Gminę okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym - nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3753/18).

Zdaniem organu fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08). Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.

Przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji (układ planowanej zabudowy, zaprojektowany gabaryt i wielkość działek inwestycyjnych) analiza wielu przepisów prawa materialnego o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do Gminy [...].

W ocenie Wojewody podnoszona kwestia przebudowy ronda i ulicy [...], objęta odrębnym opracowaniem i odrębną procedurą administracyjną, również nie ma wpływu na legitymację procesową Gminy do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty [...]z [...]stycznia 2020 r.

Z akt sprawy nie wynika zatem, aby Gmina [...]była stroną postepowania zakończonego decyzją Starosty, co wynika także z kasacyjnego wyroku WSA w Warszawie.

V.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...]zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie interesu prawnego Gminy [...]do bycia stroną postępowania oraz oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., bez dokonania przez organ własnych ustaleń i ocen, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy sąd administracyjny zawierając wytyczne nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać za organ, a więc organ winien samodzielnie rozstrzygnąć, czy Gmina [...]posiada przymiot strony w postępowaniu czy też nie, a nie poprzestawać na ustaleniach sądu;

2. przepisu postępowania, tj. art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, że Gmina [...]nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...], co wynika z nienależycie przeprowadzonego przez organ postępowania w zakresie ustaleń co do kwestii posiadania przez Gminę [...]przymiotu strony i nierozważenia w sposób wszechstronny argumentacji strony odnośnie posiadania tego przymiotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ był zobowiązany do wszechstronnego przeprowadzenia postępowania, a prawidłowo dokonane ustalenia doprowadziłyby organ do wniosku, że Gmina [...]była stroną tego postępowania, a tym samym posiadała legitymację skargową do wniesienia odwołania od powyższej decyzji;

3. art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Gminy [...]od decyzji Starosty [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie było podstaw do uznania, że to odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację skargową.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach.

W ocenie Skarżącej Wojewoda nie dokonał własnych ustaleń odnośnie do przysługiwania Gminie [...]przymiotu strony. Nie rozważył również kwestii podnoszonych przez Gminę w piśmie z 18 stycznia 2021 r., a także na wcześniejszym etapie postępowania, kiedy wezwał Gminę do wykazania interesu prawnego. Na tamtym etapie postępowania, argumenty przywołane przez pełnomocnika Gminy były uznane przez organ jako prawidłowe.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda w ogóle samodzielne nie odniósł się do przywołanych przez Gminę argumentów przemawiających za tym, że przysługuje jej przymiot strony. Jedynie powielił uzasadnienie WSA w Warszawie z wyroku z 10 listopada 2020 r., nie dokonując żadnych własnych ustaleń.

Zdaniem Strony, organ wadliwie pojmuje kwestię związania wyrokiem sądowym, jako w całości zwalniającą go z obowiązku dokonania własnych ustaleń czy ocen meritum sprawy.

Skarżąca wyjaśniła, że orzeczenie WSA z 10 listopada 2020 r. zapadło w szczególnych okolicznościach, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Kwestia posiadania przez Gminę [...] statusu strony postępowania i tym samym posiadania przez nią legitymacji skargowej uprawniającej do wniesienia odwołania, została rozstrzygnięta w sposób ostateczny przez Wojewodę w decyzji z v czerwca 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z tym, że decyzja ta miała charakter decyzji kasacyjnej Inwestor dysponował jedynie sprzeciwem, który jest szczególną instytucją, co podkreślił NSA w wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2530/20.

O ile skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z uwagi bowiem na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 tej ustawy w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesadzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogły brać udziału w postępowaniu przed sadem administracyjnym (tak NSA w wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2530/20).

Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma jednak wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sadu. Skoro zatem, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., w zakresie kognicji WSA w Warszawie rozpoznającego sprzeciw Inwestora nie mieściła się kwestia oceny posiadania przez Gminę interesu prawnego czy też badania kwestii dopuszczalności odwołania (ponieważ kwestie te nie dotyczą oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), to jakiekolwiek wskazania i oceny sądu w tym zakresie nie są wiążące dla organu. Wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., który, przy okazji rozpoznawania sprzeciwu, dokonał również oceny legitymacji i interesu prawnego Gminy [...] (i to w postępowaniu bez udziału Gminy [...]) jest w rażący sposób sprzeczny z prawem, a w szczególności z przywołanym powyżej art. 64e p.p.s.a. Jeśliby bowiem sąd ten był uprawniony do badania legitymacji i interesu prawnego strony, wówczas ustawodawca dopuściłby udział takiej strony w postępowaniu dotyczącym tych kwestii, gdyż tego wymaga zasada praworządności oraz konstytucyjne prawo do sądu. Skoro jednak ustawodawca, z uwagi na zakres kognicji sądu, uznał, że udział strony nie jest konieczny, to uczynił tak właśnie z uwagi na wąskie ramy kontroli sądowej, które nie obejmują badania interesu prawnego strony i dopuszczalności odwołania.

Wojewoda w sposób wadliwy rozstrzygnął o kwestii niedopuszczalności odwołania. Organ po prostu oparł się na orzeczeniu WSA w Warszawie i przytoczył wprost uzasadnienie tego wyroku. Wojewoda nie przeprowadził zatem żadnego własnego postępowania wyjaśniającego ani własnego toku rozumowania.

Strona podkreśliła, że Wojewoda oparł się na wyroku, który jest wadliwy (z uwagi na przekroczenie zakresu kontroli określonego w art. 64e p.p.s.a), ale który nie może być poddany kontroli sądowej (z uwagi na brak regulacji prawnych pozwalających na złożenie skargi kasacyjnej). Powyższe uprawnia zatem - w ocenie Strony - do kwestionowania w niniejszym odwołaniu przywołanych przez sąd ustaleń i dokonanych ocen, które za sprawą Wojewody stały się przedmiotem wypowiedzi organu.

Sąd administracyjny nie rozstrzygnął (bo nie mógł rozstrzygnąć) kto jest stroną postępowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał tylko jakie błędy, zdaniem WSA, zostały popełnione w tym postępowaniu. Zatem to Wojewoda winien samodzielnie rozstrzygnąć, czy Gmina posiada przymiot strony w postępowaniu czy też nie. W szczególności WSA wskazał, że w wypadku pozytywnej decyzji, winno zostać wydane formalne postanowienie w tym zakresie. WSA nie był uprawniony do wiążącego wskazania, że Gmina nie ma przymiotu strony.

Nieprawidłowe jest dokonane przez WSA i inkorporowane przez Wojewodę ustalenie, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wszczęto w czerwcu 2019 r., czyli wtedy, kiedy wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie de iure zostało wszczęte w dniu 9 października 2019 r. - wtedy zostało wydane przez Starostę [...] zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Gmina [...]mając wiedzę, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, wystąpiła do Starosty o dopuszczenie jej w charakterze strony. Starosta, dopuścił Gminę do udziału w postępowaniu, o czym świadczy m.in.: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 9 października 2019 r. doręczone również Gminie. Nie można się zgodzić z WSA, że Gmina otrzymała to zawiadomienie jako jednostka samorządu terytorialnego. Umknęło sądowi i organowi to, że na samym końcu zawiadomienia jest wskazane, że zawiadomienie to jest kierowane do podmiotów na prawach strony. Po tym zdaniu jest dwukropek, a po nim wymieniona również Gmina. Jeśli Gmina miałaby otrzymać zawiadomienie jako jednostka samorządu terytorialnego to byłoby to wprost wskazane w zawiadomieniu z 9 października 2019 r. (tym bardziej, że nie ma żadnej podstawy prawnej dla przesyłania takich pism do innych podmiotów niż strony postępowania). Tym samym Gmina, została formalnie dopuszczona do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ta omyłka WSA nie wiąże Wojewody, nie jest bowiem elementem oceny prawnej.

Gmina była traktowana jako strona postępowania przez Starostę od początku trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę co potwierdza nie tylko wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale również szereg czynności (choćby fakt wysyłania do Gminy pism w toku postępowania, czy doręczenia Gminie decyzji). O fakcie uznawania Gminy przez organ I instancji za stronę świadczy również treść notatek Starosty znajdujących się w aktach administracyjnych. Ewentualne wątpliwości wyrażane przez Gminę, które zostały odnotowane w uzasadnieniu wyroku WSA oraz postanowieniu Wojewody, co do dopuszczenia Gminy w charakterze strony wynikały z tego, że faktycznie nie nastąpiło w EZD doręczenie zawiadomienia. Niemniej jednak zostało ono, jak wskazało Starostwo, wysłane. Gmina zapoznając się z aktami sprawy - jako strona postępowania - zapoznała się z treścią tego zawiadomienia. Ponadto sam fakt niedostarczenia w EZD tego zawiadomienia nie przesądza w żaden sposób, że Gmina nie została uznana za stronę formalnie. Nie likwiduje to zawiadomienia z akt sprawy. Nie czyni go nieistniejącym.

Z akt sprawy ewidentnie wynika, że Gmina nie tylko została uznana za stronę postępowania, ale i została do niego dopuszczona - o tym świadczy szereg czynności takich jak udostępnianie akt sprawy, notatki służbowe, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy wreszcie wydanie i skierowania samej decyzji rozstrzygającej (pozwolenia na budowę) oraz merytoryczne odniesienie się przez organ I instancji do wniesionego odwołania przez Gminę.

Nie jest również prawidłowym ustalenie faktyczne, że Gminie nie zostało doręczone zawiadomienie z art. 10 k.p.a. Zawiadomienia to było wydane w jednym zawiadomieniu z 9 października 2019 r., czyli razem ze wszczęciem postępowania.

Zupełnie niezrozumiałe są rozważania, że wobec Gminy mogło być wydane postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu tylko potem zostało zgubione, albo może wyjęte. Niestety nie wiadomo, na czym sąd, a zaraz za nim organ w postanowieniu, opiera tego rodzaju przekonanie. Po pierwsze, kwestie tego postanowienia są omyłką, która powstała w toku postępowania. Po drugie, w tym dniu tj. w 9 października 2019 r. Starosta przyjął, że Gmina otrzymuje na prawach strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Po trzecie, to postanowienie było wydane wobec Stowarzyszenia. Po czwarte, nie zgadzałaby się po wyjęciu tego postanowienia numeracja akt, a ona jest prawidłowa (brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że postanowienie w ogóle istniało). Po piąte, szereg czynności, które potem nastąpiły wraz z samym doręczeniem decyzji zaskarżonej do Wojewody wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że Gmina była przez Starostę uznana za stronę, a tym samym, że wobec Gminy nigdy takie postanowienie nie zapadło, a powoływanie się na to rzekome postanowienie wynika z omyłki pisarskiej jaka powstała w jednym z rozstrzygnięć organów i która bardzo skwapliwie została powielana przez Inwestora. Gmina była traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania i już sam powyższy fakt świadczy o dopuszczalności odwołania.

Zdaniem Strony, co zostało również wyjaśnione uprzednio przez organy, nigdy nie było wydane względem Gminy postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału w sprawie.

Nieprawidłowe zdaniem Gminy jest również powoływanie się w niniejszej sprawie na sprawę kwestionowania odmowy zawieszenia postępowania. Po pierwsze, zaskarżenie odmowy zawieszenia postępowania ogranicza się wyłącznie do przesłanek art. 97 k.p.a. Po drugie, badany był w tym zakresie kontekst postępowania przed Sądem Okręgowym tylko dlatego, że na tej podstawie oceniane było zawieszenie postępowania (jako przesłanka zawieszenia). Po trzecie, skoro podstawy zawieszenia postępowania są określone w k.p.a. to nie odnoszono się do innych argumentów, okoliczności, bo Gmina nie było przecież wezwana w ramach oceny zawieszenia do wykazania, czy jej zdaniem spełnia wymagania do bycia stroną w danym postępowaniu.

Strona zaznaczyła również, że nie kwestia odległości od planowanej inwestycji świadczy o tym, czy dana nieruchomość znajduje się czy nie w sferze odziaływania inwestycji. Nawet mieszczenie się planowanych inwestycji w normach świadczy, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji i że właściciel takiej nieruchomości powinien zostać uznany za stronę. Chodzi bowiem o oddziaływanie obiektu.

Strona odwołała się również do kwestii ochrony konserwatorskiej. Przedmiotowa nieruchomość, jak i nieruchomości należące do Gminy, znajdują się w tej samej przestrzeni chronionej na podstawie decyzji z [...] października 2019 r. nr [...]znak [...] wydanej przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Konserwator uznał za wyjątkowe, historyczne relacje przestrzenne dawnego parku pałacowego, Alei [...]oraz łączącego te dwa zabytki fragmentu dawnego folwarku w [...], co stanowiło podstawę do wpisania tych obiektów do rejestru zabytków. Decyzja wpisuje do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]dawny park pałacowy położony przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] i część działki ewid. [...]obręb [...]) prowadzącą do niego Aleję [...] (działki nr ewid. [...][...][...] , [...],[...], część działek nr ewid. [...],[...]obręb [...] i część działek nr ewid. [...] , [...],[...]obręb [...]). Nieruchomości te stanowią w zakresie działki [...]nieruchomości Gminy [...].

W wypadku, kiedy inwestycja będzie potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego ekspozycję, to stroną postępowania są właściciele wszystkich nieruchomości, które zostały wpisane do rejestru. Sądy wskazują, że w takiej sytuacji obszar oddziaływania obiektu może sięgać wyjątkowo daleko, jako że ochronie podlega nie tylko sam zabytek, ale także i jego otoczenie.

Niezależnie od przepisów dotyczących ochrony zabytków, również przepisy dotyczące ochrony środowiska stanowią kanwę obszaru oddziaływania. Jak się wskazuje w orzecznictwie, ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Końcowo Gmina podkreśliła również, że WSA w Warszawie expressis verbis pozostawił w gestii Wojewody ustalenie czy Gmina powinna być stroną, odnosząc przede wszystkim swoje zarzuty do kwestii formalnych. Tym samym Wojewoda nie był związany orzeczeniem w tej kwestii. Powoływanie się przez organ i narzucenie sobie takie reżimy związania spowodowało wydanie wadliwego postanowienia, które nie zostało poprzedzone rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem badającym te szczegóły sprawy.

Zdaniem Strony, WSA w Warszawie formułując wytyczne dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania wskazał, że nie tyle ma uwagi do tego, że Gmina nieprawidłowo została dopuszczona do postępowania, ale, że jego zdaniem brak było formalnych działań jakie by za tym szły.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga w swej zasadniczej części jest chybiona.

Rozpoczynając merytoryczne rozważania Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na skądinąd trafnie zaakcentowany przez Gminę problem swego rodzaju braku spójności przepisów prawa w zakresie odpowiednich gwarancji procesowych w sprawach sądowoadministracyjnych rozpatrywanych raz na skutek skargi a raz wskutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż całość twierdzeń Skarżącej a także i wyjaśnienia organu bazują na stanowisku tutejszego Sądu (choć z diametralnie odmienną oceną przedstawianą przez każdy z tych podmiotów), zaprezentowanym w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1383/20, wydanym w związku ze sprzeciwem Inwestora od kasacyjnej decyzji Wojewody, w której to sprawie sądowej nie brała udziału Gmina [...].

W celu uporządkowania dyskusji w tym zakresie należy zwrócić uwagę, że od 1 czerwca 2017 r. a więc już od przeszło 4 lat, obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasacyjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). W dziale III, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Budzące istotne wątpliwości w tego rodzaju sprawach jest zagadnienie "głębokości i zakresu" związania organu, sądów i stron prawomocnym wyrokiem wydanym w procedurze wywołanej sprzeciwem. Pomimo bowiem zasadniczego przemodelowania procedury sądowoadministracyjnej w odniesieniu do kontroli decyzji kasacyjnych, żadnej zmianie nie uległ zarówno art. 153 p.p.s.a. (Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie) jak i art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby).

Jest to zdaniem Sądu pewne niedopatrzenie ustawodawcze (niedoregulowanie), jakie należy jednak usuwać z systemu prawa, przy użyciu narzędzi prawnych, którymi posługuje się sąd w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (odpowiednia subsumcja stanu faktycznego do ustalonej normy prawnej z zagwarantowaniem prawa do sądu).

Podzielić należy w zasadzie dominujące w orzecznictwie stanowisko, że z uwagi na skutki prawne jakie pociąga ze sobą sens i znaczenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., które to przepisy mają również zastosowanie w odniesieniu do orzeczeń wydanych na skutek rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, należy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. wykładać w taki sposób, aby w ramach zakreślonych ich postanowieniami granic rozpoznania sprawy wywołanej sprzeciwem nie doprowadzić do oceny przesądzającej o prawach innych podmiotów niż wnoszący sprzeciw, które ze względu na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie biorą udziału w postępowaniu przed sądem.

Jest więc oczywiste, że rozpoznając sprzeciw nie powinno się dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane i nieocenione.

Powyższe uwagi stanowią jednak wytyczne w postępowaniu wywołanym sprzeciwem.

VIII.

Skarżąca Gmina w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie miała i nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. uzasadniającego jej udział w postępowaniu budowlanym z wniosku inwestora i to niezależnie od tego czy została jak twierdzi dopuszczona do udziału przed organem I instancji czy też nie, jak wyraźnie i jednoznacznie wskazuje tutejszy Sąd w wyroku z 10 listopada 2020 r. Należy w tym miejscu wskazać na pewną niekonsekwencję Skarżącej, która raz twierdzi, że tutejszy Sąd we wspomnianym wyroku rażąco wykroczył poza przyznane mu uprawnienia zatem nie należy brać pod uwagę wytycznych wskazujących na to, że Gmina nie brała udziału w sprawie prowadzonej przez Starostę, z drugiej zaś strony wskazuje, że stanowisko Sądu to jedynie wskazanie, że nie tyle Sąd ma uwagi do tego, że Gmina nieprawidłowo została dopuszczona do postępowania, ale że jego zdaniem brak było formalnych działań jakie by za tym szły. Sąd oczywiście rozumie cel tak jednej jak i drugiej uwagi czynionej względem orzeczenia z 10 listopada 2020 r., jest nią bowiem wola zakwestionowania wniosków tego orzeczenia, niemniej jednak Strona nie może raz twierdzić, że Sąd wykroczył poza swoje uprawnienia i ocenił zamiast przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. meritum sprawy, zaś innym razem zwracać uwagę, że owego wykroczenia nie było a stanowisko Sądu to nic innego jak zwrócenie uwagi na wadliwość procedowania przez organy.

Nie jest uprawnieniem tego Sądu orzekanie w niniejszej sprawie o prawidłowości wcześniejszego stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z 10 listopada 2020 r., takiej bowiem kompetencji wprost nie przewiduje po jego stronie żaden przepis prawa. Nie można również przyjąć apriorycznego w swej istocie założenia proponowanego przez Skarżącą, że ani organ ani Sąd nie są w ogóle związane wcześniejszym orzeczeniem wydanym w procedurze kontroli decyzji kasacyjnej, z uwagi na brak udziału Skarżącej w tym postępowaniu i wykroczenie poza ramy wyznaczone art. 64e p.p.s.a. Przeczy temu wspomniany wyżej brak wyłączenia przez ustawodawcę art. 153 i art. 170 p.p.s.a. względem wyroków wydanych w wyniku kontroli sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. O ile więc organ do którego skierowany był wyrok rozpatrujący sprzeciw jest nim związany, jak również związany jest nim ponownie orzekający Sąd, to jednak nie oznacza to, że oceniając sprawę ponownie już na skutek skargi a nie sprzeciwu Sąd nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, w tym nie może ocenić sposobu rozstrzygnięcia kwestii jakie pośrednio legły u podstaw wcześniejszego orzeczenia kasacyjnego, przy uwzględnieniu wynikającej z Konstytucji RP i przepisów procesowych zasady prawa do sądu. W tych właśnie ramach, przy już merytorycznym orzekaniu w sprawie, a ściślej przy orzekaniu z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów, Sąd ma możliwość zagwarantowania stronie, która nie brała udziału w sprawie sądowej wywołanej sprzeciwem innego podmiotu, prawa do wypowiedzi także w kwestiach merytorycznych, które musiały z uwagi na różnorodność stanów faktycznych i spraw zostać wzięte przez wcześniej orzekający Sąd pod uwagę.

W wyroku z 10 listopada 2020 r. przyjęto niewątpliwą tezę, że Gmina [...]nie została nigdy formalnie dopuszczona do postępowania. Z takim stanowiskiem nie sposób polemizować. Inna sprawa w jaki sposób to nastąpiło tj. czy poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku, czy też wydanie spornego w sprawie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału.

Otóż bez jakiejkolwiek wątpliwości należy przyjąć, że projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia w żadnym momencie nie wskazywał, aby uczestnikiem postępowania, a więc i podmiotem, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, była Gmina [...]. Ma to ten skutek, że Gmina nie mogła zostać automatycznie uznana za stronę postępowania już na skutek złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i skierowania do niej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (na marginesie wskazać trzeba, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Inwestora takiego żądania a nie jak twierdzi Skarżąca dopiero na skutek wydania zawiadomienia, które ma w tym przypadku skutek wyłącznie informacyjny). Wymagane więc było formalne orzeczenie organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału a wcześniej albo własna inicjatywa organu albo też wniosek zainteresowanego. W rzeczywistości wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został przez Gminę złożony (co najmniej dwukrotnie) i zdaniem Sądu nie został w należyty sposób rozpatrzony, co jednak nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie, nawet gdyby przyjąć, że doszło do milczącego dopuszczenia Strony do udziału w postępowaniu. Wskazać przy tym należy, że postanowienie Starosty [...]z [...] października 2019 r. nr [...] nr kancelaryjny [...] (Załącznik nr 16 - "cienkie" akta administracyjne Starosty) odnosi się do Stowarzyszenia "[...]" i zostało wysłane do wiadomości Gminy. Podobnie jak postanowienie Starosty [...]z [...] października 2019 nr [...] nr kancelaryjny [...] (Załącznik nr 17 - "cienkie" akta administracyjne Starosty), odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...], które również przesłano do wiadomości Gminy.

Należy w tym miejscu wyjaśnić w jaki sposób organ odwoławczy powinien zachować się w sytuacji wniesienia odwołania i przekazania mu go do rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, organ może rozpoznać odwołanie, jeżeli jak trafnie podkreślono w wyroku tutejszego Sądu z 10 listopada 2020 r., pochodzi ono od strony postępowania (patrz art. 127 § 1 k.p.a.). Ustalenie czy autorem odwołani jest strona jest podstawowym obowiązkiem organu. Rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej odwołaniem podmiotu, który nie jest stroną może prowadzić do nieważności tak wydanego orzeczenia administracyjnego.

Po drugie, jeżeli odwołanie złożył podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a uważa że ma przymiot strony, wówczas organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k.p.a., uznając że nie ma on interesu prawnego, stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania z przyczyny podmiotowej. Ta właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem Wojewoda uznał, że będąc związany wyrokiem tutejszego Sądu z 10 listopada 2020 r., winien sprawę zakończyć w ten właśnie sposób, na co również wskazywano w powołanym wyroku.

Po trzecie, jeżeli odwołanie złożył podmiot niebędący adresatem decyzji I instancji, który brał jednak udział w postępowaniu przed organem I instancji, wówczas organ odwoławczy, uznając że podmiot ten nie ma interesu prawnego, a przez to przymiotu strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczyć bowiem należy, że odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno zostać co do zasady rozpoznane przez organ odwoławczy, a w przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot je wnoszący nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ odwoławczy na powołanej wyżej podstawie prawnej umarza w drodze decyzji postępowanie odwoławcze.

Jest oczywiste, że skutek prawny rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. jak i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pomimo odrębności samego sposobu jak i etapu rozstrzygnięcia, jest taki sam tj. dochodzi do uznania, że z przyczyny podmiotowej postępowanie odwoławcze nie może zostać albo wszczęte albo że nie może się toczyć. W efekcie tak jednego jak i drugiego rozstrzygnięcia dochodzi do ostateczności decyzji organu I instancji.

Z tych też względów jako swoiście drugoplanowe należy traktować to, czy organ a wcześniej Sąd, słusznie bądź niesłusznie uznały, że nie dopuszczono Skarżącej do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (nie rozpoznano jej wniosku bądź rozpatrzono go negatywnie). Kluczowe znaczenie w sprawie, tak przy rozstrzyganiu o niedopuszczalności odwołania jak i ewentualnym umorzeniu postępowania odwoławczego, miałoby bowiem to, czy danemu podmiotowi, który wnosi odwołanie, rzeczywiście status strony przysługuje, tj. czy ma on interes prawny uzasadniający jego udział w sprawie.

W związku z powyższym Sąd zauważa, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak np. NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Nadto, to na podmiocie domagającym się uznania go za stronę postępowania ciąży obowiązek wykazania, że z jego żądaniem powiązany jest interes prawny.

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że w postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Należy w tej sprawie, działając na korzyść Strony, stosować wskazane przepisy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Aktualna zmiana art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. prowadzi bowiem do jeszcze większego ograniczenia kręgu podmiotowego stron procesu budowlanego (liczą się obecnie jedynie oddziaływania obiektu powodujące ograniczenia w zabudowie innego terenu, a nie tak jak wcześniej ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy).

Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Gmina w żadnym momencie postępowania, trwającego już od ponad 2 lat nie wykazała, aby po jej stronie występował interes prawny, uzasadniający przyznanie jej przymiotu strony. Wszystkie uwagi jakie na tym tle formułuje Skarżąca dotyczą co najwyżej jej interesu prawnego, wynikającego przy tym z nieakceptowania tak przez władze Gminy jak i lokalną społeczność (patrz pisma przeciwko realizacji inwestycji) rodzaju przedsięwzięcia planowanego na działkach nr ewid. [...] , [...]i [...]obr. [...].

Skarżąca swój interes prawny wywodzi przy tym z 3 głównych okoliczności.

Po pierwsze, z faktu pozostawania w sporze w sprawie o wykonanie prawa pierwokupu.

Po drugie, z prawa własności oraz użytkowania nieruchomości przylegających do inwestycji jak i pozostających od niej w pewnym oddaleniu, jednakże znajdujących się w obszarze oddziaływania. W tym względzie strona wskazuje również na immisje hałasowe, które mają naruszać prawo.

Po trzecie, z zagadnienia ochrony zabytków, bowiem nieruchomość Skarżącej, wraz z dwoma nieruchomościami inwestycyjnymi wpisana została do rejestru zabytków nieruchomych, a przez to Skarżąca uważa, że ma prawo domagać się aby nie naruszać substancji zabytku.

Nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że pierwsza z podniesionych kwestii nie daje żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że Skarżącej Gminie przysługuje interes prawny, tym bardziej że z akt sprawy wynika, że nawet orzeczone wstępnie w postępowaniu cywilnym dotyczącym unieważnienia umowy sprzedaży zabezpieczenie zostało na dalszym etapie sprawy zmienione (k. 55 "grubych" akt administracyjnych Starosty - postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt [...]zmieniające postanowienie Sądu Okręgowego w [...] o zabezpieczeniu z [...]maja 2019 r. sygn. akt [...]). To więc, że Skarżąca uważa - mówiąc w pewnym uogólnieniu - że jest właścicielką nieruchomości co do której toczy się spór sądowy bowiem nie wykonano jej zdaniem prawa pierwokupu, nie oznacza, że takie prawo jej w rzeczywistości przysługuje, ergo że ma tytuł prawny do nieruchomości, nadający jej prawo podmiotowe i będące źródłem interesu prawnego. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie świadczy o przysługiwaniu interesu prawnego.

Również żadna z nieruchomości Skarżącej jakie zostały w toku postępowania wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, w takim obszarze się nie znajduje i bez względu na realizację inwestycji bez przeszkód mogą zostać zagospodarowane i użytkowane zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.

Porównanie miejsca realizacji inwestycji, jej gabarytów i funkcji nie wskazuje, aby jakakolwiek nieruchomość pozostawała w obszarze oddziaływania. Z akt sprawy, projektu budowlanego oraz z geoportalu (https://mapy.geoportal.gov.pl) można wywnioskować, że interes prawny Gminy motywowany jest prawem do władania nieruchomościami z obrębu [...] osiedle o nr ewid. [...] położona po drugiej stronie Al. [...], naprzeciwko wjazdu na działkę [...]),[...] (położona przy skrzyżowaniu ul. [...]i Al. [...]),[...] (położona pomiędzy ul. [...] a Al. [...] , budynek przesłonięty działką na działce [...]i posadowionym na nim budynkiem), [...] (położonej pomiędzy ul. [...], ul. [...]i Al. [...]),[...],[...] (stanowiące drogę publiczną Al. [... i Al. [...]),[...][...] (w bezpośrednim sąsiedztwie ronda u zbiegu ul. [...], Al. [...] i Al. [...]). Są to nieruchomości podawane w toku postępowania jako mające przesądzać o interesie prawnym Skarżącej.

Żadna z nich nie zostanie w jakikolwiek sposób ograniczona w dotychczasowym sposobie użytkowania na skutek zrealizowania inwestycji.

Wojewoda słusznie wskazał, że projektowana inwestycja polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku usługowo-handlowego o wysokości 9,98 m w szczytowym punkcie kalenicy z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz instalacjami uzbrojenia terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...]obr. [...]. Całość oddziaływań mieści się na obszarze zainwestowanym, przez co żaden podmiot i jego własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Inwestycja (typowy sklep sieci [...]) z trzech stron przylega do pasa drogowego ul. [...], Al. [...]i projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie Al. [...] (odrębnie projektowanej). Od wschodu nieruchomość inwestycyjna graniczy z zabudowaną działką nr ew. [...].

Z zagospodarowania terenu (rys. nr Z-01-PZT) wynika, że nieruchomości wskazywane w toku postępowania zlokalizowane są w znacznej odległości od inwestycji i stanowią drogi publiczne lub są oddzielone pasem drogi publicznej - Al. [...]. Z projektu wynika, że przy granicy z pasem drogowym Al. [...]zaprojektowany został szeroki pas zieleni. Równolegle do pasa zieleni zaprojektowano miejsca postojowe o szerokości 5 m, wewnętrzną drogę manewrową o szerokości 7 m oraz kolejny pas miejsc postojowych o szerokości 5 m przechodzący w kierunku północnym w chodnik. Budynek usługowo-handlowy usytuowano w środkowej części działki inwestycyjnej, w odległości ok. 35 m od linii rozgraniczających Al. [...].

Tym samym żadna z nieruchomości gminnych nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd podziela uwagi Wojewody, że nie ma jakiegokolwiek naruszenia § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 i nast. rozporządzenia ws. warunków technicznych, przez co Gmina nie ma interesu prawnego.

Wszystkie nieruchomości Gminy będą mogły nadal zostać zagospodarowane w sposób dotychczasowy i planowana inwestycja w żaden sposób na nie nie wpływa. To natomiast, że w związku z realizowaną inwestycją w przyszłości będzie być może prowadzona jeszcze inna inwestycja związana z przebudową ronda i drogi publicznej, daje Skarżącej co najwyżej uprawnienie do brania udziału w tym nowym postępowaniu. Nie wpływa natomiast na możliwość brania przez nią udziału w niniejszym postępowaniu budowlanym. Przebudowa ronda i ulicy [...], objęta odrębnym opracowaniem i odrębną procedurą administracyjną, nie ma wpływu na interes prawny Gminy.

Całkowicie nieuzasadnione i niepoparte jakimikolwiek dowodami są twierdzenia Skarżącej, że inwestycja będzie powodowała ponadnormatywne oddziaływania dźwiękowe (hałas) czy też naruszać będzie normy ochrony środowiska. Zgodnie z niepodważoną przez Skarżącą informacją, planowany obiekt nie emituje ponadnormatywnych hałasów i wibracji oraz nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Jako, że jest to sklep należało również rozważyć, czy będzie on swoim funkcjonowaniem oddziaływał bezprawnie na sąsiednie tereny. Zgodnie z projektem dostawa towarów samochodami dostawczymi odbywać się będzie z rampy rozładunkowej zlokalizowanej od strony wschodniej budynku. Podnoszona przez Gminę okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie została niczym poparta i w związku z tym nie uzasadnia przyznania Gminie statusu strony postępowania.

Wszystko na co powołuje się Strona mieści się w pojęciu immisji. Jeżeli Skarżąca uznaje więc, że inwestycja spowoduje niedozwolone oddziaływanie na jej nieruchomości, stanowiące głównie drogi publiczne, to stosownej rekompensaty bądź ograniczeń w korzystaniu może dochodzić przed sądami powszechnymi.

Gmina nie może jednak, nie mając jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnych oraz nie dysponując nieruchomościami, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, decydować co na danej nieruchomości zostanie wybudowane. O tym decyduje bowiem wyłącznie właściciel, przy poszanowaniu przepisów obowiązującego prawa.

Tym samym indywidualne cechy inwestycji, jej parametry, układ zabudowy i położenie działek inwestycyjnych nie świadczą o tym, aby którakolwiek z nieruchomości Skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania w rozumieniu w art. 3 pkt 20 P.b.

Skarżąca Gmina powołuje się także na rzekomo utarte orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że jeżeli dana inwestycja będzie potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego ekspozycję, to stroną postępowania są właściciele wszystkich nieruchomości, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Jak dalej podkreśla, sądy wskazują, że w takiej sytuacji obszar oddziaływania obiektu może sięgać wyjątkowo daleko, jako że ochronie podlega nie tylko sam zabytek, ale także i jego otoczenie (Gmina powołuje tu wyrok Sąd Najwyższego z 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 175/01, OSNAPiUS 2003 nr 19 poz. 452).

Sąd w pełni podziela ogólne stwierdzenie, że o tym, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania innej inwestycji nie przesądza to czy graniczy ona z nieruchomością inwestycyjną, może być bowiem tak, że inwestycja powoduje oddziaływanie nie nieruchomość nie granicząca bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, jak również może się zdarzyć i tak, że nieruchomości graniczące i planowane na nich inwestycje nie oddziałują na siebie w jakikolwiek sposób. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

W kwestii "niemalże automatycznego" uprawnienia Skarżącej do bycia stroną postepowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w sprawie w której właściciel innej nieruchomości wchodzącej w skład zabytku domaga się jej zabudowy, Sąd wskazuje, że nie podziela owej "utartej" linii orzeczniczej na którą powołuje się Skarżąca.

Przede wszystkim [...]WKZ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych zespół pałacowo-parkowy w [...]oraz [...] [...]wraz z jej przedłużeniem w pierwotnym śladzie do bramy ww. zespołu. To więc, że Skarżąca domaga się ochrony tego zabytku będąc właścicielką m.in. działek wchodzących w innym zupełnie miejscu w skład [...]. [...], nie oznacza, że może mieć jakikolwiek wpływ na inne nieruchomości wchodzące (zaledwie częściowo) w skład owego zabytku, do których nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego. Kwestia ta wyglądałaby inaczej w sytuacji gdyby rzecz dotyczyła zabytku (budynku) położonego na kilku działkach mających różnych właścicieli. W tego rodzaju sytuacji rzeczywiście można byłby rozważać, czy innym właścicielom nieruchomości, będących jednocześnie właścicielami zabytku, nie powinno się przyznać przymiotu strony. W tej jednak sprawie Skarżąca powołując się na ochronę zabytków próbuje wykazać swój indywidualny interes prawny, który w ocenie Sądu jednak nie istnieje. W pierwszej kolejności ochrona zabytków to domena publiczna (zadanie z zakresu administracji państwa). Gmina nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że nie mając tytułu prawnego do danej nieruchomości może wpływać na nią z powołaniem się na potrzebę ochrony walorów zabytkowych, gdyż włada inną działką, wchodząca w skład zabytku o charakterze przestrzennym. Od tego właśnie są organy ochrony konserwatorskiej, zaś możliwość ingerencji innego właściciela nieruchomości wchodzącej w skład zabytku opartego na relacji przestrzennej (obszarowej) należy traktować zupełnie wyjątkowo. W innym przypadku każdy z właścicieli nieruchomości wchodzących w skład będącego zabytkiem nieruchomym założenia urbanistycznego (patrz np. pomnik historii "[...]- historyczny zespół miasta z traktem królewskim i [...]) automatycznie musiałby być uznawany z stronę każdego postępowanie budowlanego, nawet względem działki znacznie od niego oddalonej, bowiem znajduje się na obszarze zabytku wpisanego do rejestru. Sąd takiego stanowiska nie podziela.

Odnosząc się zaś do powołanego orzeczenia Sądu Najwyższego należy wskazać, że wskazano w nim, że obowiązek uprzedniego uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy nie tylko sytuacji, gdy przedmiotem tej decyzji jest dobro kultury wpisane do rejestru zabytków (art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury), lecz także i tych sytuacji, w których decyzja taka dotyczy terenu stanowiącego otoczenie sąsiadujące z zabytkiem nieruchomym (art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury). Przedmiot postępowania jest zatem znacząco odmienny od występującego w sprawie niniejszej.

Reasumując, Sąd nie podziela żadnego z zarzutów skargi.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wojewoda [...]przyjął, że jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r. wskazującym mu określony sposób formalnego zakończenia postępowania. To jednak, że organ zastosował się do takiego wskazania nie oznacza, że wydane orzeczenie jest nieprawidłowe. Nawet bowiem przyjęcie odmiennego założenia, tj. takiego, które wskazywałoby że Strona została np. milcząco dopuszczona do udziału w postępowaniu budowlanym przed Starostą, w niczym nie zmienia charakteru finalnego rozstrzygnięcia. Jak wskazano, nawet gdyby przyjąć takie założenie, jedyną różnicą byłoby to, że Wojewoda musiałby umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zatem skutek rozstrzygnięcia byłby taki sam. Istotne w sprawie jest posiadanie przymiotu strony, którego Gmina nie ma.

Ponadto nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. Wojewoda w znacznej części uwzględnił uwagi Sądu wyrażone w wyroku z 10 listopada 2020 r. przyjmując je jako własne. Nie oznacza to jednak, że nie poczynił żadnych własnych ustaleń i ocen, ograniczając się do "skopiowania" wyroku. Wskazać bowiem należy na szeroko opisane przez organ powody nie uznania Skarżącej za stronę postępowania. Sąd w pełni tę argumentację podziela uznając, że Gmina [...]nie posiada indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem żadna z jej nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Nie został także naruszony art. 134 k.p.a. Skarżąca nie dostrzega, że nawet gdyby organ błędnie zastosował ten przepis, to efekt rozstrzygnięcia byłby taki sam, bowiem wobec braku interes prawnego jej odwołanie nie mogłoby zostać rozpatrzone merytorycznie a więc wszczęte nim postępowanie odwoławcze musiałoby zostać umorzone.

Reasumując, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.