Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 529/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par  1pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49b ust.1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 par  1pkt 1 lit c, art. 119
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. J. - K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021.r, znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2021r., znak: [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. J. - K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021.r, znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2021r., znak: PINB [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stawu rybnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i 959 położonych w obrębie 4 - D., jednostka ewid. gm. A., należących do A. Z., i jednocześnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. ponownie je zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns [...] postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...], [...], [...] [...], [...] i [...] położonych w miejscowości D. gmina A..

Organ przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte [...] sierpnia 2017r. w związku z żądaniem M. J. – [...] sprawdzenia legalności wskazanego wyżej stawu oraz podwyższenia terenu wokół tych stawów. M. J. – [...] podnosiła, że na skutek wybudowania stawu, należąca do niej sąsiednia działka nr ewid. [...] jest stale zalewana.

Podczas oględzin w dniu [...] września 2017 r. stwierdzono, że na działkach nr ewid.[...] i [...] w miejscowości D., należących do A. Z., w odległości ok. 137 m od krawędzi jezdni oraz w odległości około 18,74 m od działki sąsiedniej nr ewid.[...] i w odległości około 81,5 m od zabudowy na działce własnej, znajduje się staw o wymiarach ok. 24,38 m x 36,78 m; w odległości 7,6 m od południowo - zachodniego naroża stawu jest pomost o wymiarach 1,95 m x 5,96 m, a w odległości 9,41 m od pomostu - przepust z kręgów betonowych o średnicy 40 cm.

Do akt dołączono: wydruk ze zdjęć z zasobów mapy.geoportal.gov.pl, mapę archiwalną z zasobów Starostwa Powiatowego w L. ukazującą stan na lata 1962 – 1968, zdjęcia z okresu lat 2013 – 2015; szkic sytuacyjny spornego stawu wskazujący, że staw jest zlokalizowany w całości na działce nr ewid.[...]; dokumentację fotograficzną, a także zdjęcia lotnicze ukazujące sposób zagospodarowania działek nr ewid.[...] i [...].

W toku postępowania strony złożyły oświadczenia: pełnomocnik A. Z. podniósł, że w latach 2008 - 2013 zbiornik wodny został oczyszczony, a brzegi wyrównane; zbiornik jest naturalny i istnieje od dawna; wraz z przystąpieniem do oczyszczania, od strony północnej, zachodniej i wschodniej usypany został wał, a od strony zachodniej został wykonany przepust, który zbiera nadmiar wód opadowych z działki; z kolei M. J. wyjaśniała, że od 2008 r. przeprowadzano modernizację nieruchomości nabytej przez państwa Z., m.in. wykopano staw rybny działkach (wcześniej był dołek, który był mniejszy oraz był usytuowany na działce nr [...] i nie był napełniony wodą), podwyższono teren działki nr [...], a także usypano groble wokół stawu; dodatkowo wykonano przepust wraz z rowkiem przy granicy działki nr ewid.[...] w celu kierowania wód w stronę działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej.

Wójt Gminy A. w piśmie z [...] października 2017 r. poinformował organ, że działki nr ewid.[...] i [...] w planie miejscowym położone są w terenie istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej (teren o symbolu "RM").

Natomiast Starosta [...] wyjaśnił, że na rzecz A. Z. nie była wydawana decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego ani nie było przyjęte zgłoszenie wodnoprawne odnoszące się do wykonania spornego stawu w latach 2004-2014, również Wójt [...] w A. w piśmie z [...] lipca 2019 r. poinformował, że A. Z. także temu organowi zgłosiła robót budowlanych związanych z przedmiotowym stawem.

W związku z tym, organ I instancji stwierdzając, że sporny zbiornik wodny został rozbudowany samowolnie (poprzez powiększenie istniejącego naturalnie zbiornika i uregulowanie jego brzegów do kształtu zbliżonego do prostokąta, a także wyposażenie go w przepust betonowy), postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. zobowiązał A. Z. do przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów – stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2020 r. poz. 471/), dalej jako "pr. bud.", a wobec niewykonania nałożonego obowiązku decyzją z [...] października 2019 r. na podstawie art. 49b ust. 1 pr. bud. organ I instancji nakazał rozbiórkę spornego stawu.

Decyzja to została następnie uchylona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., który stwierdził m.in., że nie został dostatecznie wyjaśniony zakres dokonanych w 2008 r. robót budowlanych, osnowa decyzji została sformułowana w sposób lakoniczny, co może prowadzić do niewykonalności decyzji oraz za konieczne uznał ustalenie rzeczywistego usytuowania wykonanej inwestycji, tj. czy jest usytuowana na dwóch działkach (nr ewid. [...] i [...]), czy też na jednej działce nr [...].

Organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie uzupełnił materiał dowodowy o mapę z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej obejmującą działki nr ewid.[...] i [...], wydruk zdjęcia wraz z naniesionymi granicami działek, operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w L. w dniu [...] czerwca 2015 r., wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nr ewid.[...] i nr [...]. Na podstawie tych dokumentów organ I instancji ustalił, że staw usytuowany jest na działkach nr ewid.[...] i [...], a powierzchnia dokonanej samowolnie jego rozbudowy wynosi [...] m2 i w związku z tym decyzją z [...] stycznia 2020 r. nakazał A. Z. rozbiórkę części rozbudowanej w kierunku północnym i zachodnim spornego stawu rybnego.

Decyzją z [...] marca 2020r. organ odwoławczy uchylił jednak tę decyzję ponownie wskazując, że organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie sprecyzował nakazu w sposób umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku.

W związku z tym, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny w dniu [...] lipca 2020 r., podczas których stwierdził, że znajduje się na nich staw o kształcie zbliżonym do prostokąta, o szerokości ok. 26,05 m i długości 37,30 m, w odległości 18,13 m od działki sąsiedniej nr ewid.[...] oraz w odległości ok. 137 m od krawędzi jezdni. W odległości 7,6 m od południowo- zachodniego naroża stawu zlokalizowany jest stalowy pomost o wymiarach 1,95 m x 5,96 m. Stwierdzono ponadto, że z działek usunięto przepust z kręgów betonowych, a staw wyposażono w pompę do napowietrzania wody. Odległość między lustrem wody a skarpą wynosiła w dniu oględzin ok. 1 m. Mając powyższe na uwadze organ I instancji kolejną decyzją z [...] września 2020 r. nakazał A. Z. rozbiórkę, tj. zasypanie gruntem samowolnie wykonanej rozbudowy stawu o powierzchni 300 m2 w kierunku północnym i kierunku zachodnim tego stawu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. organ odwoławczy po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że organ ten wciąż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie zastosował się do zaleceń wskazywanych przez organ odwoławczy w poprzednich decyzjach uchylających, w szczególności nie przeprowadził ustaleń w zakresie usytuowania przedmiotowego stawu w stosunku do granic, na których jest położony, a także nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działek. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że przed tym Sądem toczy się sprawa o sygn. akt I Ns [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek nr nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. D. gm. A..

Mając na względzie stanowisko organu odwoławczego, organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2021 r. zawiesił postępowanie, uznając, że zakończenie postępowania rozgraniczeniowego stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy wynik niniejszej sprawy.

Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Wskazał, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 49b ust. 1 pr. bud. (mającego - zdaniem tego organu - zastosowanie w niniejszej sprawie) musi czynić zadość wymogom określonym w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sprecyzowanie nakazu w sposób umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku. Nakaz nie może budzić żadnych wątpliwości co do jego treści. Brak precyzji, czy też ogólnikowość stwierdzeń stwarza podstawę do różnej interpretacji treści rozstrzygnięcia i może prowadzić do uznania decyzji za niewykonalną, co stanowi jedną z przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być również podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.). Nałożony na adresata decyzji nakaz powinien określać precyzyjnie, adekwatnie do poczynionych w sprawie niespornych ustaleń faktycznych, co ma podlegać nakazowi rozbiórki (jego przedmiot), jaki zakres rozbiórki w stosunku do konkretnego obiektu ma być dokonany, z podaniem szczegółowych wymiarów i położenia oraz z uwzględnieniem usytuowania na właściwych działkach, a także na czym ma polegać nakaz rozbiórki (sposób jej wykonania). Dla wydania w niniejszej sprawie nakazu zgodnie z powyższymi wymogami, istotne stało się – w ocenie organu odwoławczego - m.in. jednoznaczne określenie położenia przedmiotu sprawy (rozbudowy stawu wraz z towarzyszącymi elementami), tj. czy znajduje się na dwóch działkach (działka nr ewid.[...] i [...]), czy też na jednej działce (działka nr ewid.[...]). Okoliczność ta ma znaczenie dla określenia i wskazania w sentencji decyzji szczegółowego usytuowania względem granic określonych działek rozbudowanej części stawu i jego elementów, które mają podlegać nakazowi określonemu w rozstrzygnięciu wydawanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Wskazane przez organ nadzoru budowlanego położenie części stawu podlegające konkretnemu nakazowi nie może budzić wątpliwości i musi być określone w sposób jasny.

Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tej kwestii nie można wyjaśnić. Z treści protokołu oględzin z [...] września 2017 r. wynika, że staw jest usytuowany na działkach nr ewid.[...] i [...], a ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do tego protokołu oraz z odwołań A. Z. wynika, że staw jest położony w całości na działce nr ewid.[...]; poza tym w protokole oględzin, jak i na szkicu sytuacyjnym nie ma istniejącego ziemnego obwałowania stawu z podaniem jego usytuowania i wymiarów. Do ustalenia rzeczywistego położenia zbiornika wodnego, jego elementów i części rozbudowanej, nie były wystarczające mapy zawarte w aktach sprawy, w tym mapa ewidencyjna znajdująca się w operacie wodnoprawnym, czy mapa z ekspertyzy hydrologicznej. Usytuowanie zbiornika wodnego na tych mapach jest wyłącznie przybliżone, orientacyjne, bez rzeczywistego jego skontrolowania w terenie, o czym świadczy oznaczenie symbolem "N" (ten skrót oznacza "niepoprawne położenie, brak miar kontrolnych, błędne położenie"). To samo dotyczy zdjęć lotniczych. Poza tym, gdy chodzi o mapę znajdującą się w operacie wodnoprawnym, to nie zawiera ona ponadto adnotacji o aktualnym pomiarze położenia stawu. Zainwentaryzowany przez geodetę obiekt powinien być naniesiony na mapę, która następnie powinna być przyjęta do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Załączona do notatki służbowej z 9 grudnia 2019 r. mapa nie posiada takiej adnotacji i nie wskazuje skali, w jakiej została wykonana. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie pomiarów w oparciu o mapy pobrane z portalu internetowego Geoportal, gdyż mapa taka ma charakter wyłącznie poglądowy i nie jest oficjalnym dokumentem, nie może w związku z tym być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych, czy urzędowych.

W konsekwencji organ odwoławczy za konieczne uznał zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny postępowania dotyczącego rozgraniczenia działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...] i [...] w m. D. gm. A.. W postępowaniu rozgraniczeniowym zostaną określone rzeczywiste granice poszczególnych działek, co pozwoli na konkretne określenie usytuowania poszczególnych części stawu i jego elementów (rozbudowy), istotne dla wydania decyzji w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. - J.- K. domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, kwestia rozgraniczenia nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia ma bowiem charakter konstytutywny ze skutkiem na przyszłość, podczas gdy w tej sprawie organ jest związany tym, co wynika z aktualnej dokumentacji geodezyjnej i nie może zakładać zmiany przebiegu granic. Postanowienie o rozgraniczeniu, będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. (tak wyrok SN z 14 marca 2002r., IV CKN 809/00). Podniosła, że wytyczenie granicy działki w którymkolwiek z wnioskowanych w sprawie wariantów przebiegu granic nie doprowadzi do zmiany numeru działki geodezyjnej, na której staw został wykonany.

Zarzuciła ponadto, że organ zawieszając postępowanie, dopuścił się przewlekłości, co w okolicznościach sprawy jest szczególnie niepożądane, ponieważ utrwala stan niezgodny z prawem i powoduje dalsze zalewanie działki skarżącej; poza tym nie wzięto pod uwagę, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, tj. prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego.

Organ powinien więc wydać decyzję nakazującą usunięcie stawu, a nakaz powinien być na tyle precyzyjny, aby podlegał egzekucji - temu celowi mają natomiast służyć wyłącznie ustalenia aktualne na dzień wydania decyzji. Organ nie ma uprawnienia do oczekiwania na zmianę ustalonych okoliczności faktycznych, tym bardziej, że termin rozpoznania sprawy rozgraniczeniowej nie jest znany, nie można też przyjąć, że do zmiany przebiegu granic w ogóle dojdzie, jest wiele możliwych scenariuszy przebiegu postępowania łącznie z cofnięciem wniosku. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania stanowi naruszenie art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rację ma bowiem skarżąca, że organ błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przepisie tym chodzi o takie sytuacje, gdy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (tak: NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 742/21). Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Dla zawieszenia postępowania z uwagi na inne, prowadzone przed innym organem, konieczne jest stwierdzenie zależności o charakterze bezpośrednim" (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 września 2021 r., II SA/Bk 625/21). "Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego". (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 660/21). "Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zagadnienie wstępne nie istnieje, dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumpcja i określenie podstaw rozstrzygnięcia jest aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależnie od przyszłego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy prawa własności nieruchomości". (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., VIII SA/Wa 248/21).

Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie analizowanego przepisu.

Przedmiotem sprawy jest ocena legalności, wykonanego na działkach nr ewid.[...] i [...] w D., gmina A., stawu. Organy stwierdziły, że staw (jego rozbudowa) został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie. W związku z tym prowadziły postępowania w trybie art. 49 pr. bud. w celu jego zalegalizowania. W związku z niewykonaniem przez inwestorkę (właścicielkę stawu) obowiązku przedstawienia organowi wskazanych dokumentów, organ za zasadne uznał orzeczenie nakazu rozbiórki (zasypania) części bądź całego stawu stosownie do art. 49 b ust. 1 pr. bud. (obowiązującego do dnia [...] września 2020 r. stosownie do art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. /Dz.U.2020.471/, który - w ocenie organów - ma zastosowanie w niniejszej sprawie).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że kwestia konieczności orzeczenia takiego nakazu nie budziła wątpliwości organów obu instancji. Trudnością okazało się natomiast jasne, jednoznaczne sformułowanie tego nakazu. Organy prowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające zmierzające do określenia położenia spornego stawu. Pomimo zgromadzenia licznych dokumentów, w tym map geodezyjnych, organy stwierdziły, że nie są w stanie tego ustalić: z zebranych dowodów wynika niejednoznacznie, czy staw położony jest na dwóch działkach (nr [...] i nr [...]), czy tylko na jednej z nich (nr [...]). Ze względu na nieaktualne lub niewiarygodne mapy, nie jest możliwe precyzyjne określenie odległości stawu od granic działek. Brak tych informacji – zdaniem organów - uniemożliwia obecnie wydanie decyzji na podstawie art. 49 b ust. 1 pr. bud. – bez tych danych nie można bowiem jednoznacznie sformułować nakazu rozbiórki, co oznacza, że wydany nakaz byłby niewykonalny. Organy stwierdziły, że tylko po ustaleniu przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny przebiegu granic działek nr [...], [...], 95 58, [...] [...] i [...] położonych w D. gmina A., będzie możliwe wydanie nakazu rozbiórki (zasypania) spornego stawu w całości lub w części.

Argumentacja organów jest błędna.

Wynika z niej wyłącznie to, że organy mają duże trudności ze sformułowaniem nakazu rozbiórki stawu, w tym jej zakresu, co jednak nie świadczy o tym, że orzeczenie nakazu jest - w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zebranych dowodów – obiektywnie niemożliwe i że w związku z tym wymaga ustalenia przez sąd powszechny przebiegu granic działek (rozgraniczenia). Żaden przepis Prawa budowlanego nie wymaga przy orzekaniu nakazu rozbiórki jakiegokolwiek obiektu budowlanego, odnoszenia się do granic działek, na których sporny obiekt jest usytuowany. Obowiązkiem organów w postępowaniu poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki jest prawidłowe określenie obiektu objętego nakazem, w sposób niebudzący wątpliwości co do tego, jaka część, jakie elementy (bądź całość) podlegają rozbiórce. W przypadku obiektu, jakim jest staw, czy jego część, rzeczywiście określenie tego, co ma podlegać rozbiórce (zasypaniu) może być utrudnione, zwłaszcza, jeśli staw ma nieregularne linie. Skoro jednak obiekt istnieje, to istnieje też obiektywnie możliwość określenia jego cech, parametrów, bezpośrednio, podczas oględzin. Podkreślić należy, że organ nie musi określać położenia obiektu w odniesieniu do spornych granic, może to określić względem innych istniejących stałych obiektów (np. budynków, drogi), czy granic niespornych. Rację ma więc skarżąca, że uzależnienie wydania nakazu rozbiórki stawu od rozgraniczenia m.in. działek, na których staw się znajduje, z innymi działkami, jest nieuzasadniony. Sprawa dotyczy przecież istniejącego obiektu (stawu), a więc jego położenie jest wiadome/znane, zaś problemem jest wyłącznie prawidłowe określenie tego położenia.

Kwestia rozgraniczenia działek nr ewid.[...] i nr ewid.[...] mogłaby ewentualnie mieć znaczenie, gdyby te działki były własnością różnych osób, a nie – jak wynika z ustaleń organów – jednej osoby tj. A. Z.. Stosownie bowiem do art. 52 ust. 1 pr. bud. - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W świetle tego przepisu zasadą jest, że nakaz rozbiórki (wydawany m.in. na podstawie powoływanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu art. 49 b ust. 1 pr. bud.) kierowany jest do inwestora. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że wykonanie tego nakazu zawsze wiąże się z koniecznością posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem nakazu rozbiórki, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie powinny być więc kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Nie stanowi problemu określenie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę sytuacja, gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce – adresatem decyzji jest inwestor będący właścicielem. Natomiast różnie w orzecznictwie wskazuje się adresata takiej decyzji, gdy inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt (przedmiot) nakazu rozbiórki. Niektóre sądy przyjmują, że w takim przypadku nakaz rozbiórki powinien być skierowany do właściciela nieruchomości, a nie do inwestora. "Wskazanie adresata wymaga ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora (ze względu na brak tytułu prawnego do nieruchomości), to wówczas, zgodnie z art. 52 pr. bud., zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu." (tak wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r., VIII SA/Wa 232/19; także : wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 704/15; wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 714/16).

Niezależnie od trafności tego ostatniego poglądu, należy wskazać, że w świetle ustaleń organów, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organy nie mają bowiem wątpliwości, że właścicielką obu działek nr ewid.[...] i nr ewid.[...] jest A. Z.. Nie ma zatem znaczenia przy ewentualnym wydawaniu nakazu rozbiórki to, czy staw znajduje się w całości na jednej z tych działek, czy na obu z nich. Zgodnie z art. 52 pr. bud. ewentualny nakaz rozbiórki (zasypania) może być skierowany tylko do niej jako inwestorki i jednocześnie właścicielki obydwu działek. W związku z tym, że w ustalonych okolicznościach organ nie miał co do tego wątpliwości, odmowa wydania decyzji do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego jest nieuzasadniona i bezpodstawna.

Nieprawidłowe jest też przekonanie organu, że bez wcześniejszego rozgraniczenia, decyzja o nakazie rozbiórki byłaby niewykonalna. Niewykonalność decyzji administracyjnej jest podstawą stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie przesłankę tę określa się następująco: "Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny" (wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., II OSK 3255/18). "Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym". (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. II OSK 2626/18). "O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1882/20).

Jak wyżej Sąd wskazał, w niniejszej sprawie takie obiektywne przeszkody prawne, czy techniczne w orzeczeniu nakazu rozbiórki, nie występują. Organy mają trudności z właściwym sformułowaniem nakazu i z określeniem prawidłowego zakresu rozbiórki spornego stawu, co jednak nie stanowi obiektywnej przeszkody w orzeczeniu takiego nakazu. Nie jest konieczne określenie położenia stawu w stosunku do granic nieruchomości, organy powinny poszukać innych stałych obiektów (elementów), w odniesieniu do których określa usytuowanie stawu i jego granic, tak by ewentualny nakaz rozbiórki był sformułowany w sposób jasny i jednoznaczny. Organy nadzoru budowlanego są przecież organami wyspecjalizowanymi, posiadają stosowną wiedzę i umiejętności techniczne, które powinny wykorzystać w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną – organ w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego nie miał podstaw do zawieszania postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia m.in. działek objętych spornym stawem nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), uchylił postanowienia organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Dodać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy.