Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1148/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 października 2002 r., nr XLVI/163/2002 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy z dnia 9 października 2002 r., nr XLVI/163/2002, w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na obszarze gminy.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, art. 2, art 5 ust. 2, art. 19 ust, 1 i 2, art. 6 ust 1-7, art. 7 pkt 1-6, art. 8 ust. 1 pkt 1-4, art. 15 ust. 4 i art. 27 ust. 1-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), dalej jako u.z.z.w.; § 149 i 143 w zw. z § 118 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako r.z.t.p.), art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej jako pr. bud.) oraz art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1132, dalej jako k.c.), wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu, poprzez: powtórzenie w § 1 ust. 3 regulaminu definicji ustawowych (pkt e), f)) i dokonanie ich modyfikacji (pkt b), c), d), h)); niewypełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nieokreślenie w regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, standardów obsługi odbiorców, w tym w szczególności sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczący w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków oraz warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; uregulowanie bez upoważnienia ustawowego kwestii, które winny zostać określone w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług w § 3 b), § 3 pkt 3 a) b) d) f) g), § 4 pkt 1 b) f), § 4 pkt 2 c), e), § 4 pkt 3 a) d) f), g), h), § 6 pkt 3 a)-g), § 6 pkt 7-12, § 7 pkt 5, 6, 7, § 8 pkt 2 i 3 regulaminu; stanowienie w kwestiach, które są uregulowanie w u.z.z.w.: § 3e), § 3 pkt 2 c) d) e), § 3 pkt 3 c) h) i), § 4 pkt 2 d), § 4 pkt 3 i) oraz § 6 pkt 6 regulaminu – dodatkowo w sposób rozszerzający w stosunku do uregulowań ustawowych bez upoważnienia ustawowego; ustanowienie w § 3 pkt 4 f) g) regulaminu bez upoważnienia ustawowego zakazu lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieci i przyłączach; ograniczenie w § 5 pkt 4 regulaminu wbrew przepisom u.z.z.w. przyłączenia na wniosek osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; wprowadzenie w § 5 pkt 6 a) i b) i pkt 10 regulaminu wymogu przedstawienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów oraz wprowadzenie wymogu uzgadniania z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej; powtórzenie w § 5 pkt 11 regulaminu treści art. 31 ust. 1 u.z.z.w.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego, w żaden sposób nie określiła minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie określono również standardów obsługi odbiorców, w tym w szczególności sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zdaniem skarżącego szczątkowe zapisy dotyczące reklamacji zawarte w § 3 pkt 5 b i d oraz § 4 pkt 4 a i c nie dotyczą sposobów załatwiania reklamacji, a powodów ich możliwego zgłaszania, czyniąc to bez upoważnienia ustawowego i dodatkowo ograniczając jedynie do kwestionowania wysokości naliczonych opłat, a w zakresie jakości dostarczonej wody przewidując jedynie możliwość żądania upustów. W regulaminie całkowicie pominięto kwestię warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Prokurator dodał, że kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 58 k.c. zasady swobody umów. Prokurator nadmienił, że w oparciu o delegację ustawową rada gminy była władna do uregulowania jedynie kwestii związanych z zawieraniem umów z odbiorcami, a nie jakichkolwiek innych zapisów czy warunków tych umów.

Zdaniem Prokuratora w skarżonej uchwale Rada Gminy dokonała też bez upoważnienia ustawowego wielu modyfikacji uregulowań innych obowiązujących przepisów prawa, wraz w wybiórczym powtarzaniem ich treści, na dodatek w różnych miejscach regulaminu, co nie sprzyja czytelności tego aktu prawnego.

Ponadto Prokurator podkreślił w skardze, iż niedopuszczalne jest dokonywanie modyfikacji uregulowań ustawowych poprzez wprowadzanie bez upoważnienia ustawowego dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę wymogów i obowiązków lub ograniczanie prawa wynikających z ustawy.

Prokurator wskazał, iż poprzez modyfikację ustawowych zapisów wprowadzono w regulaminie nieprzewidziane przez ustawę wymogi przy zawieraniu umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych w postaci uzgadniania z przedsiębiorstwem sposobu instalowania wodomierzy oraz ich typu. Ponadto ograniczono możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, wskazując, że może z nim wystąpić jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Żaden przepis ustawy nie upoważnia również organu stanowiącego gminy do określenia innych wymogów dotyczących procesu budowlanego niż wynikają z przepisów pr. bud. i warunków technicznych budowy przyłącza.

Dodatkowo Prokurator podniósł, że brak było podstaw prawnych do ustanowienia w § 3 pkt 4 f) g) regulaminu zakazu lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieci i przyłączach wodociągowych i kanalizacyjnych. Zakaz taki godzi w wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasadę ochrony prawa własności, a zasady usytuowania budynków normuje już ustawa prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydania z naruszeniem prawa nie mającego cechy istotnego, które może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W ocenie organu, niesłusznym jest stanowisko Prokuratora Rejonowego, iż uchybienia wyszczególnione w skardze są na tyle istotne, że skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności w całości. Zdaniem organu zaskarżona uchwała Rady Gminy faktycznie we wskazanych w skardze częściach przytacza zawartą w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków definicję przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, jednak definicje te przyjęto w celu urealnienia odbiorcom możliwości zrozumienia zapisów regulaminu, bez konieczności sięgania do przepisów rozproszonych często w niedostępnych, dla adresatów regulaminu aktów prawnych.

Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora w kwestii niedookreślenia w regulaminie minimalnego poziomu usług, standardów obsługi odbiorców, sposobu załatwiania reklamacji, warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem organu ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem minimalnego poziomu usług. Według potocznego rozumienia tego pojęcia minimalny poziom usług oznacza jakie podstawowe czyli minimalne warunki przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno zagwarantować odbiorcy usług.

W ocenie organu zarzut uregulowania kwestii, które zdaniem Prokuratora powinny być umieszczone w umowie z odbiorcą usług, jest bezpodstawny. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w roku 2002 w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu oraz w świetle wykładni jej przepisów obowiązującej w tamtym okresie. Natomiast orzecznictwo sądów, które stanowi podstawę skargi datowane jest na okres znacznie późniejszy od daty podjęcia uchwały. Uchwała stanowiła przedmiot oceny jej zgodności z przepisami dokonanej przez organ nadzoru to jest Wojewodę, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności jej zapisów.

Na koniec Rada Gminy zaznaczyła, że uchybienia wyszczególnione w skardze Prokuratora Rejonowego nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości tym bardziej, że aktualnie akt ten już nie obowiązuje.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę z tą modyfikacją, że cofa zarzut dotyczący § 1 ust. 3 lit. f) załącznika zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania, zaskarżył § 3 ust. 4, § 4 ust. 5 Rozdziału 2, § 9 Rozdziału 6 tego załącznika i wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości.

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. prokurator Prokuratury Okręgowej sprecyzował stanowisko Prokuratora Okręgowego zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 29 listopada 2017 r. nr XXXII/195/17 w sprawie Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze gminy, derogowała zaskarżoną uchwałę z 9 października 2002 r. nr XLVI/163/2002. Sąd uznał jednak, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego).

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w przepisach r.z.t.p. Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający.

Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19 wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA).

Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy, w sposób istotny naruszając art. 19 ust.. 2 pkt 1 u.z.z.w. niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków. W § 3 pkt a uchwały wskazano, iż utrzymanie i eksploatacja urządzeń wodociągowych polega na dostarczaniu wody o odpowiedniej jakości określonej przepisami sanitarnymi oraz o wymaganym ciśnieniu.

Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono jej parametrów jakościowych. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16, CBOSA).

Zgodzić się należy z oceną skarżącego, iż § 1 ust. 3 pkt e regulaminu, stanowi powtórzenie zapisu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. W § 1 ust. 3 pkt d i h Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy tj. odpowiednio art. 2 pkt 7 i 19 u.z.z.w. Uchwała wprowadziła nowe definicje. Ustawa definiuje "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", "odbiorca usług", a regulamin "przedsiębiorstwo" i "odbiorca". Z kolei § 6 pkt 3 a-g uchwały w sposób w zasadzie dosłowny stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 6 ust. 3 pkt 1-6 u.z.z.w. dotyczącej postanowień jakie powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. § 5 pkt 11 regulaminu stanowi zaś dosłowne powtórzenie treści art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Jak już wskazano wcześniej, ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06, CBOSA).

Z kolei w treści § 3 pkt 3e regulaminu Rada Gminy przewidziała możliwość odcięcia dostaw wody. Wskazać należy, że możliwość wstrzymania dostaw wody została określona w art. 8 u.z.z.w. Uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty. Również regulacja zawarta w § 4 pkt 5 regulaminu zakazująca dostawcy ścieków wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych substancji toksycznych, żrących, palnych i innych została uregulowana w art. 9 u.z.z.w.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że zawarta regulacja w § 3 ust. 5 pkt b i d oraz § 4 ust. 4 a i c regulaminu nie wypełnia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. odnośnie standardów obsługi odbiorców, a w szczególności sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Lakoniczna regulacja uchwały nie dotyczy sposobów załatwiania regulacji, a powodów ich możliwego zgłaszania i ogranicza prawo odbiorcy do kwestionowania wysokości naliczonych opłat, a w zakresie jakości dostarczonej wody przewiduje możliwość żądania upustów.

Uchwała nie zawiera również regulacji dotyczącej warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 9 u.z.z.w. Nie spełnia tego wymogu § 8 ust. 1 pkt b zgodnie z którym przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontanną i na cele p/poż.

Wymaga podkreślenia, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Należy uznać, że wskazane powyżej zapisy uchwały naruszają istotnie prawo poprzez brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego.

Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07, CBOSA). Jak to już wyżej stwierdzono żródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. W zaskarżonej uchwale są to regulacje dotyczące instalacji przez przedsiębiorstwo wodomierza i kosztów jego utrzymania (§3b), obowiązków odbiorcy utrzymania w należytym stanie urządzeń wodociągowych (§ 3 pkt 3a i b), kosztów napraw/wymiany instalacji wodociągowej (§ 3 pkt 3 a, b, d, f, g) obowiązków dostawcy ścieków (§ 4 pkt 3 a, d, f, g), okresów obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków i terminu wypowiedzenia, okresów obrachunkowych, terminów zapłaty za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo, odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia (§ 6 pkt 7-12, § 7 pkt 5,67).

Należy również zauważyć, że regulacja zawarta w § 3 pkt 2d regulaminu umożliwiająca przedsiębiorstwu wejście na teren posesji w celu usunięcia awarii, modyfikuje w istotny sposób przepis ustawy, pomijając warunek, wynikający z art. 7 pkt 6 u.z.z.w., iż dotyczy to sytuacji "jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust.1, tak stanowi".

W ocenie Sądu istotnie narusza prawo zapis zawarty w § 8 pkt 2 regulaminu, który dotyczy sposobu wyliczenia opłat w przypadku stwierdzenia nielegalnego poboru wody poza wodomierzem głównym. Należy bowiem wskazać na treść art. 27 ust. 1 i 2 u.z.z.w. który stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8 poz. 70).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora co do tego, że zapis § 5 pkt 4 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej tylko przez osobę, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, narusza prawo w sposób istotny.

W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w., brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2015 r., II SA/Lu 76/15, CBOSA).

Prokurator trafnie podniósł, że § 6 pkt 6 a, b regulaminu zawiera niedozwoloną modyfikację ustawowych zapisów (art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w.) dotyczących zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych w postaci uzgodnienia z przedsiębiorstwem sposobu instalowania wodomierzy oraz ich typu.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 5 pkt 6a,b regulaminu, które nakładają na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci dodatkowych dokumentów. Przepisy ustawy nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionych wniosków. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach pr. bud. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pr. bud. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 pr. bud. budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art.19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż § 5 pkt 10 regulaminu narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie dodatkowego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej jako warunku wykonania nowego przyłącza odbioru ścieków. Należy bowiem wskazać, że w świetle treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegajaćej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej.

Z kolei § 3 pkt 4 f, g regulaminu zawiera zakaz lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieci i przyłączach wodociągowych. Należy stwierdzić, że powyższe unormowania podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie w drodze regulaminu będącego aktem prawa miejscowego zakazów lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów godzi w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji, a ponadto kwestie usytuowania budynków normuje pr. bud. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie można więc kwestii tych regulować w drodze aktu prawa miejscowego.

Zwrócić należy również uwagę na regulację zawartą w § 8 ust. 3 regulaminu, który statuuje odpowiedzialność cywilną i karną osób korzystających bezumownie (nielegalnie) z usług przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Wskazać trzeba, że takie zachowania są uregulowane w przepisach k.c., w tym art. 415 k.c., który stanowi: "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia", a także w art. 28 u.z.z.w. regulującym odpowiedzialność prawnokarną. Z tych przyczyn uznano, że przepis ten w sposób istotny narusza prawo.

Za zasadny należy również uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 9 uchwały, który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych niniejszym regulaminem bądź umową zastosowanie mają przepisy powszechnie obowiązujące, a w szczególności ustawo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Prawo Wodne oraz Kodeks Cywilny.

Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych. Z uwagi na ich znaczenie oraz zakres, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zważyć bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.