Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 565/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. c), art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w [...] przyznał W. S. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2012 w łącznej kwocie 1.292,38 zł.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił postępowanie w sprawie płatności, powołując się na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji związanych ze zmiana pola zagospodarowania jednej z działek zgłoszonych we wniosku o płatność.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. W uzasadnieniu powołał się na weryfikację powierzchni zgłoszonej we wniosku, która wykazała, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do wniosku wyniosła 4,87 ha (ponad 48%). Zgodnie z przepisami unijnymi różnica w takiej wysokości uzasadnia odmowę przyznania pomocy.

W wyniku odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując mu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia powierzchni dwóch działek rolnych zgłoszonych do wniosku.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] jeszcze raz uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Od powyższej decyzji W. S. wniósł odwołanie, podnosząc, że powierzchnia upraw zadeklarowana we wniosku złożonym w 2012 r. była powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było wznowienie postępowania w sprawie. We wniosku o przyznanie płatności rolnik zadeklarował działki o łącznej powierzchni 7,22 ha. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie płatności ONW), wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE, seria L, nr 316, s. 65, ze zm.).

W odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (PEG) została ustalona w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w 2012 r. na podstawie ortofotomapy wykonanej ze zdjęć z kwietnia 2009 r. i wyniosła 3,14 ha. W styczniu 2013 r. dokonano w systemie identyfikacji działek rolnych (tzw. system LPIS) aktualizacji fotomapy dotyczącej ww. działki. Zaktualizowana ortofotomapa wykonana została na podstawie zdjęć z czerwca 2012 r. Maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności, ustalona w oparciu o ta mapę wyniosła 0,87 ha (maksymalny spójny obszar kwalifikowany do płatności – 0,78 ha). W tej sytuacji należy przyjąć, że doszło do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych dotyczących działki nr [...], co uzasadniało wznowienie postępowania w sprawie płatności.

Przeprowadzona po wznowieniu postępowania kontrola administracyjna wniosku o płatność, w oparciu o bazę referencyjną LPIS wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni w odniesieniu do dwóch działek rolnych: A, gdzie powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,78 ha, zaś zadeklarowana – 1,56 ha oraz IA – powierzchnia stwierdzona: 0,00 ha, powierzchnia zadeklarowana – 1,58 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że porównanie ortofotomapy wykonanej ze zdjęć z 2009 r. z mapą wykonaną ze zdjęć z 2012 r. wskazuje, że doszło do zmian w sposobie użytkowania i powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na działce ewidencyjnej nr [...] wskutek pojawienia się zadrzewień i zakrzaczeń. Zdaniem organu powyższa okoliczność została potwierdzona przez stronę w treści odwołania, gdzie wspomina o corocznej wycince odrostów niepożądanej roślinności.

W wyniku tych ustaleń stwierdzono, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną (7,22 ha) a stwierdzona w wyniku kontroli (4,86 ha) wyniosła 2,36 ha, co stanowi ponad 48%. W tej sytuacji znalazł zastosowanie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się płatności w danym roku.

Mając na uwadze powyższy przepis należało odmówić przyznania płatności ONW.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Dyrektor wskazał, że podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnik przyjmuje na siebie odpowiedzialność za jego prawidłowe wypełnienie. Dla przyznania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzone są uprawy. Zatem działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Ustalenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności dokonano poprzez kontrole administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie LPIS, zawierającego materiały kartograficzne oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. W niniejszej sprawie nie była przeprowadzona kontrola działek na miejscu, a jedynie tzw. wizytacja w terenie. Materiały z wizytacji stanowią dowód pomocniczy, jednakże wizytacja odbyła się w sierpniu 2014 r. i jej wyniki mogą stanowić podstawę uznania powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na rok 2014. W sprawie płatności za rok 2012 podstawę weryfikacji powierzchni działki nr [...] ma przede wszystkim ortofotomapa z czerwca 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił także, że w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich reguły postępowania dowodowego zostały tak skonstruowane, że obowiązek dostarczenia tych dowodów w zasadzie obciąża strony ubiegające się o przyznanie pomocy.

W skardze do sądu administracyjnego W. S. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy związanych z ustaleniem faktycznej powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o płatność. Uzasadniając zarzut skarżący podniósł, że z ustaleń pomiaru działki nr [...] na gruncie, dokonanego w wyniku kontroli powierzchnia działek oznaczonych we wniosku jako A i A1 wyniosła 2,69 ha. Organ pominął ustalenia pomiaru na gruncie i uznał za udowodnione wyniki z fotomapy, nie wyjaśniając przy tym powstałych rozbieżności. Skarżący podniósł, że wprawdzie podstawą do przeprowadzenia kontroli jest baza referencyjna LPIS, jednakże nie stoi to na przeszkodzie przeprowadzeniu postepowania dowodowego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego nie można kategorycznie uznać w oparciu o pomiary fotomap, że nie spełniał przesłanek do przyznania płatności. Konieczne było zweryfikowanie wielkości powierzchni działek deklarowanych we wniosku również w oparciu o rejestr ewidencji gruntów, księgę wieczystą czy dane z referatu podatkowego urzędu gminy. Organ nie uczynił tego, zatem przedwcześnie uznał, że płatność nie może być przyznana.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 26 i 34 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędne ustalenie powierzchni działek objętych wnioskiem o płatność, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, że ujawnienie rozbieżności w powierzchni zadeklarowanych we wniosku o płatność działek nie stanowiło nowej okoliczności faktycznej nie znanej organowi w dniu wydania decyzji

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżona do sądu decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Kontrola jej zgodności z prawem musi więc przebiegać dwutorowo: w pierwszej kolejności należy zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a w razie stwierdzenia, że wznowienie było zgodne z prawem – zbadać legalność nowego rozstrzygnięcia w sprawie, wydanego w wyniku wznowienia postępowania.

Wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2012, organ powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu taką nową okolicznością uzasadniająca wznowienie postępowania była "zmiana pola zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...]". Sformułowanie to nie jest najszczęśliwsze, bo mogłoby sugerować, że już po wydaniu decyzji nastąpiła zmiana obszaru działki zgłoszonej we wniosku o płatność, co byłoby okolicznością nową, ale nie istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej, więc nie byłoby podstawą do wznowienia. Dopiero z całokształtu materiałów zgromadzonych w sprawie i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jasno i niezbicie, że chodziło o następczą weryfikację maksymalnej powierzchni działki, kwalifikującej się do płatności, w wyniku aktualizacji ortofotomapy w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). W wyniku weryfikacji ustalono rozbieżność między powierzchnią działek rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] zgłoszoną we wniosku oraz wynikającą ze zaktualizowanych map w systemie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch faz. Pierwsza obejmuje formalną ocenę dopuszczalności wznowienia i kończy się postanowieniem o wznowieniu, względnie (co nie dotyczy badanego przypadku) – postanowieniem o odmowie wznowienia na żądanie strony. Druga faza obejmuje już merytoryczną ocenę w dwutorowym zakresie: zbadanie, czy ostateczna decyzja, kończąca wznowione postępowanie jest dotknięta wadą kwalifikowaną oraz – w razie potwierdzenia – ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie sądu zasadne było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r., bowiem wskazana rozbieżność w zakresie powierzchni działek potencjalnie stanowiła nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nie znaną organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dotyczy kluczowej przesłanki przyznania pomocy, jaką jest powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności. Okoliczność ta wymagała weryfikacji w kolejnej, merytorycznej fazie wznowionego postępowania.

Istota sporu prawnego między skarżącym a organami koncentruje się właśnie na kwestii rozbieżności w powierzchni działek. Skarżący podważa ustalenia organu, wywodząc, że podał powierzchnię zgodną z dostępnymi mu danymi, ponadto powierzchnia ta była weryfikowana pomiarem na gruncie.

W ocenie sądu argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Problem dotyczy działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Łączna powierzchnia dwóch działek rolnych zadeklarowana we wniosku przez skarżącego wyniosła 3,14 ha. Powierzchnia ta została potwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej działki, jednakże kontroli dokonano w oparciu o ortofotomapę wykonaną na podstawie zdjęć z kwietnia 2009 r., a więc sprzed trzech lat przed złożeniem wniosku. Nowe pomiary, dokonane w oparciu o ortofotomapę wykonaną ze zdjęć z czerwca 2012 r. wykazały znacznie mniejszą powierzchnię działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] – 0,87 ha (maksymalny spójny obszar był jeszcze mniejszy i wynosił 0,78 ha).

W przepisach krajowych przesłanki przyznania płatności ONW reguluje wyżej powoływane rozporządzenie z 2009 r. w sprawie płatności ONW.

Z § 2 rozporządzenia wynika m.in., że płatność przysługuje do działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia nr 1122/2009, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 definiuje działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej.

Z kolei art. 2 lit. c "działalność rolnicza" rozporządzenia nr 73/2009 (rozporządzenie Rady z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003; Dz. Urz. UE, seria L, nr 30, s. 16, ze zm.), do którego odsyła krajowe rozporządzenie definiuje działalność rolniczą jako produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Dalej należy podnieść, że § 3 ust. 1 krajowego rozporządzenia w sprawie płatności ONW wskazuje, iż wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. W świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, do którego odsyła rozporządzenie krajowe, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 [system LPIS], stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar.

Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że rolnik może uzyskać pomoc finansową ONW tylko i wyłącznie do gruntów rolnych, które posiada w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek oraz użytkuje je rolniczo (prowadzi na nich działalność rolniczą w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów) przez cały rok kalendarzowy.

Z oczywistych względów powierzchnia użytkowana rolniczo, kwalifikująca się do płatności ONW może być i w wielu przypadkach jest inna niż ogólna powierzchnia działki ewidencyjnej. W wielu przypadkach część działki ewidencyjnej zajmują obszary nie przeznaczone do wykorzystania rolniczego. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza w przypadku działek położonych między obszarami leśnymi, jak w badanej sprawie. Co więcej, w niektórych sytuacjach powierzchnia działki rolnej może ulegać istotnym zmianom w czasie, co wynika z powiększania się (lub pomniejszania) obszaru, który nie jest przeznaczony do wykorzystania rolniczego. Z tych względów oczywistym jest, że dla przyznania płatności miarodajna jest powierzchnia działki przeznaczonej do wykorzystania rolniczego w tym okresie, którego dotyczy wniosek. Trudno więc zgodzić się z argumentem, że podstawą przyznania płatności mają być dane o powierzchni rolniczej sprzed trzech lat w stosunku do okresu, za jaki mają być przyznane płatności.

W badanej sprawie podstawą oceny wniosku o płatności muszą być zatem ustalenia wynikające z ortofotomapy wykonanej w oparciu o zdjęcia z czerwca 2012 r., obrazują one bowiem najbardziej aktualny stan działek rolnych w dacie miarodajnej dla oceny, czy rolnikowi należy się płatność i w jakiej wysokości. Nie zmienia tej oceny fakt, że aktualizacji danych w systemie LPIS dokonano dopiero w styczniu 2013 r. Aktualizacja oznaczała jedynie wprowadzenie informacji wynikających z ustaleń faktycznych obrazujących najbardziej miarodajny stan przeznaczenia rolniczego działek dla wniosku o płatność na rok 2012.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sprawy zależy tylko i wyłącznie od okoliczności obiektywnej, jaką jest maksymalna powierzchnia działki rolnej kwalifikująca się do płatności. Kwestią całkowicie pozbawioną znaczenia jest to, kto ponosi winę za błędne dane zawarte we wniosku – czy wynikają one z winy rolnika, z błędu pomiarów pracowników organu, czy też z przyczyn obiektywnych – naturalnych zmian powierzchni działek.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że rozbieżność powierzchni działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] wynikająca z porównania wniosku i ortofotomapy wykonanej ze zdjęć z czerwca 2012 r. jest bardzo duża. Rzeczywista powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi około ¼ powierzchni podanej we wniosku przez rolnika w kwietniu 2012 r. Oczywistym jest, że rolnik nie ma możliwości technicznych dokonania pomiarów działki w sposób dający tak szczegółową informację o powierzchni działek rolnych jak ortofotomapa. Trudno jednak zaakceptować brak wiedzy o tym, że działki rolne stanowią ¼ powierzchni wpisanej we wniosku.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.), pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Określenie "na wniosek" oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o wskazane we wniosku dane. Oznacza to, że rolnik sam określa treść swojego żądania i bierze za nie odpowiedzialność.

Skarżący stara się podważyć ustalenia organów, argumentując, że same pomiary na podstawie ortofotomap nie pozwalają na kategoryczne uznanie, że nie spełnia przesłanek do przyznania płatności, a organ powinien przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe, m.in. w oparciu o rejestr ewidencji gruntów, księgę wieczystą, wizję w terenie, czy dane z referatu podatkowego.

W ocenie sądu zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 11 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Z kolei z art. 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że całkowita liczba kontroli na miejscu dotyczących wniosków o płatność przedstawionych w każdym roku kalendarzowym obejmuje co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów objętych zakresem niniejszego tytułu.

Z przepisów tych wynika, że głównym instrumentem weryfikacji kwalifikowalności wniosków do pomocy stanowi kontrola administracyjna. Kontrole na miejscu są przeprowadzane jedynie uzupełniająco, w pewnym odsetku wniosków, którego minimalny poziom określają ww. przepisy unijne.

W badanej sprawie kluczowe dla rozstrzygnięcia okazały się wyniki kontroli administracyjnej, które pozwoliły na zweryfikowanie prawidłowości danych wskazanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności.

W myśl z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 (który stosuje się również do płatności ONW z mocy odesłania zawartego w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego doskonałość, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstaje ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organy Agencji mogą przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności.

Z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten wprowadza pewną modyfikację w stosunku do zasad obowiązujących na gruncie ogólnego postepowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Wynika z niego, że to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Takich dowodów skarżący w toku postępowania przed organami administracji nie przedstawił i w rezultacie nie podważył skutecznie wniosków wypływających z materiału dowodowego, jakim dysponowała Agencja, w szczególności ustaleń poczynionych w wyniku kontroli administracyjnej.

Argumenty dotyczące konieczności weryfikacji danych wynikających z ortofotomapy w oparciu o ewidencję gruntów czy księgi wieczyste są całkowicie chybione. Jeszcze raz trzeba podkreślić, na co zwracał tez uwagę organ w uzasadnieniu swojej decyzji, że powierzchnia ewidencyjna nie jest równoważna z powierzchnią działki rolnej, kwalifikującą się do płatności. Płatności przysługują tylko do tych obszarów działek ewidencyjnych, które są w posiadaniu wnioskodawcy i na których jest prowadzona działalność rolnicza.

Chybione są również argumenty odwołujące się do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Trafnie zauważa organ, że podstawą ustaleń faktycznych w badanej sprawie była kontrola administracyjna. W sierpniu 2014 r. przeprowadzono na spornej działce tzw. wizytację, ale obrazuje ona stan działki w roku 2014, a nie w 2012. Ustalenia poczynione w toku wizytacji są całkowicie bez znaczenia dla oceny, jaka była powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do płatności w roku 2012.

W tej sytuacji sąd stwierdza, że argumentacja skarżącego nie podważa trafności ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę rozstrzygnięcia.

Z ustaleń tych, dokonanych w oparciu o pomiary na podstawie miarodajnej dla oceny wniosku za 2012 r. ortofotomapy z czerwca 2012 r., wynika, że maksymalna kwalifikowana do płatności powierzchnia działki rolnej A, zgłoszonej do płatności jednolitej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], wyniosła 0,78 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku – 1,56 ha). Z kolei kwalifikowana do płatności powierzchnia działki rolnej IA, zgłoszonej do tej samej płatności i położonej na tej samej działce ewidencyjnej wyniosła 0 ha (wobec deklarowanej we wniosku powierzchni 1,58 ha).

W efekcie prawidłowe są ustalenia organu, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 4,86 ha, zaś powierzchnia deklarowana we wniosku – 7,22 ha. Różnica wynosi 2,36 ha, co stanowi ponad 48% powierzchni stwierdzonej. W tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 i odmówiły przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Należy podkreślić, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów dopłat należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych wymogów, jakimi systemy te są obwarowane i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżący kwestionując ustalenia organu, co do kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności, nie zgłosił żadnych konkretnych zastrzeżeń do wyników kontroli, jak również nie przedstawił dowodów podważających ustalenia organu w odwołaniu od decyzji I instancji. Nie stanowią takiego dowodu zdjęcia dołączone do pisma procesowego z dnia 30 października 2015 r. (nadesłanego już po wydaniu wyroku w sprawie). Pomijając kwestie niedopuszczalności przyjęcia dowodu zgłoszonego po zamknięciu rozprawy, zdjęcia te i tak byłyby bezwartościowe jako dowód, nie wiadomo bowiem, co obrazują. Wskazują jedynie jakieś fragmenty nieokreślonej działki rolnej. Trudno uznać, aby takie zdjęcia mogły skutecznie podważyć ustalenia wynikające z analizy ortofotomapy.

Skarżący nie wskazał konkretnych, przekonujących argumentów, które negowałyby stanowisko organu. W tym stanie rzeczy, zarzuty skarżącego kwestionujące odmowę przyznania płatności, należało uznać za całkowicie bezzasadne.

Wobec wskazanych wyżej zasad rządzących postępowaniem w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie ma podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych przez organy ustaleń co do powierzchni działek rolnych objętych przedmiotowym wnioskiem, stanu kultury rolnej tych działek i ich wykorzystania rolniczego. Ustalenia te, oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zostały podważone przez rolnika żadnym przekonywającym dowodem, uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności. Także Sąd oceniając zgromadzone w sprawie materiały nie powziął wątpliwości co do przyjętego przez organy stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.