Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 573/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, aart. 52 ust. 1, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par..1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia "Z" kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO, bądź Kolegium) na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr 160/2007 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi - zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni i trafostacją, na terenie działek nr geod.(...) , (...), (...), (...), (...), (...), położonych w R. przy ul. O.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. M. W. R. (dalej Stowarzyszenie) o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczne -drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi. Uzasadniając wniosek podano, że organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, nie uwzględnił obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną znajdującego się po drugiej stronie ul. O. Zdaniem Stowarzyszenia, wydając decyzję o warunkach zabudowy organy gminy złamały przeznaczenie ternu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględnioną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii ładu przestrzennego. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie na prawach strony Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym wystąpiono do pełnomocnika Stowarzyszenia, ustanowionego w trakcie postępowania do przedstawienia statutu Stowarzyszenia o wyjaśnienia na czym polega jego interes społeczny, skutkujący wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a także o sprecyzowanie na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa przy wydawaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Dnia (...)r. do tut. Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika Stowarzyszenia, do którego dołączono regulamin Stowarzyszenia, udzielając jednocześnie stosownych wyjaśnień wskazując, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności doprecyzowano na czym polega rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym postanowieniem z dnia (...) r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 kpa, decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. dopuszczając do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. W (...) r. G. W. złożył skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. Akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie (sygn. akt IVSAB/Po 26/10). W dniu (...) r. G. W. złożył ponownie skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta i Gminy S. nr (...) z dnia (...)r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt 1VSAB/Po59/I0 zobowiązano Kolegium do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Zawiadomieniem z dnia (...) r. poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Do dnia posiedzenia nie wpłynęły do Kolegium żadne uwagi stron postępowania dotyczące prowadzonego postępowania. Kolegium po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdziło, iż postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to ma na celu ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Przepis art. 156 kpa określa przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z dnia (...) r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art, 156 §1 kpa, decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. dopuszczając do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. Aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust, 1 upzp. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla obszaru dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust, 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, uzależnia zatem m.in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Przywołując treść § 3-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno - drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi. Organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, zapewnił każdej ze stron postępowania czynny udział, doręczył każdej ze stron decyzję ustalającą warunki zabudowy, która stała się decyzją ostateczną. Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oparto na przepisie art. 156 par 1 pkt 2 kpa tj. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji złożyła firma D. dnia (...) r. W toku postępowania przed organem I instancji sporządzono analizę. Przedmiotowa analiza składała się z trzech punktów: pkt 1 w którym wskazano rodzaj inwestycji, pkt 2 w którym przedstawiono lokalizację inwestycji i pkt 3 zawierający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w której wskazano, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, tereny przemysłowe, tereny rolne, sady. Wskazano, że intensywność zabudowy w najbliższym sąsiedztwie to 22% -37,6%, średnio (...), wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji, rodzaj dachów zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rzemieślnicza z dachami płaskimi i skośnymi, zabudowa przemysłowa o charakterze hal z dachami płaskimi o spadkach do 10 stopni. W aktach sprawy znajdowała się mapa w skali 1 do 1000, na której wyrysowano jedynie granice inwestycji oraz mapa w skali do 2000 . Decyzją nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Załącznikiem do decyzji była mapa w skali 1 : 1000 z wyrysowanym obszarem inwestycji oraz analiza. Kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa czy też nie. Powołując się na liczne orzecznictwo i literaturę wskazano, iż aby móc stwierdzić rażące naruszenie prawa należałoby bezspornie wykazać, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, oraz gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Treść decyzji musiałaby pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydawania decyzji nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniała przesłanka do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszych wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany przedstawiono na mapie w skali 1 do 2000. Skala ta jak wynika z treści art.52 ust. 2 pkt 1 upzp dotyczy tylko inwestycji liniowych. W trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany lub brak takiego obszaru skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09). Kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Wskazano przy tym, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak, winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa. W aktach sprawy oprócz mapy w skali 1 do 1000 znajdowała się także mapa w skali 1 do 2000, która przedstawiła obszar analizowany. Jak wskazano w analizie i jak wynika to z analizy tej mapy, teren objęty inwestycją oraz obszar dalszy to tereny zabudowy przemysłowej. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie podkreśla się, że obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w ort. 16 § 1 kpa. Nadto odnosząc się do podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji zarzutu należy wskazać, że sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Badaniu w postępowaniu związanym z warunkami zabudowy podlega spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Niezależnie od powyższego rozpatrując wniosek Stowarzyszenia wzięto pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności i zbadano pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej stwierdzono, powołując się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, iż w dniu wydania rozstrzygnięcia istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto niniejsza sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tym samym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 par 1 pkt 3 kpa. Decyzja została skierowana do strony postępowania, a więc nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 par 1 pkt 4 kpa. W zaistniałym stanie prawnym i faktycznym stwierdzić należy, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 par 1 pkt 5, 6 i 7 kpa, gdyż decyzja była wykonalna (wywoływała skutki prawne w innych postępowaniach), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym należy uznać, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia żadnej z przesłanek będącej podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wymienionej w art. 156 par 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) r. Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika zażądało stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi. W uzasadnieniu wskazano, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem bardzo wielu przepisów postępowania jak i prawa materialnego m. in. art. 107 § 2 i § 3 kpa, art. 20 upzp, art. 54 upzp, § 3 – 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, że "sprzeczność ze studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy" jest bulwersujące. Skoro plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium (art. 20 upzp), a decyzja o warunkach zabudowy jest surogatem (substytutem) mpzp, to wydaje się być oczywiste, że także decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna ze studium. Taki tok rozumowania legł u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. nr (...) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia (...) r. Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ze względu na istotne naruszenie prawa - niezgodność planu ze studium. Ów uchylony plan został przygotowany i uchwalony tylko i wyłącznie pod firmę D. i budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. uspokoiło mieszkańców R, którzy mieli nadzieję, a nawet pewność, że żadna inwestycja na przedmiotowym terenie nie powstanie, ponieważ zgodnie ze studium, tj. uchwałą Rady Miejskiej nr (...) z dnia (...) r. teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i pod tereny pól uprawnych. Tymczasem, wbrew zapewnieniom Burmistrza i rozstrzygnięciu nadzorczemu umożliwiono budowę (lokalizacje) zakładu o profilu chemiczno-kosmetycznym, bezspornie mogącym, znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w sposób niebezpieczny (najwyższy współczynnik zagrożenia R-12) na terenie, na którym w żadnym wypadku być go nie powinno. Do tej pory nie wyjaśniono skąd wziął się w decyzji o warunkach zabudowy zapis o przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod obiekty produkcyjne i składowe (zazwyczaj źródłem takiego zapisu jest mpzp lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Ponadto, w zaskarżonej decyzji pominięto kwestię zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne tak dużego obszaru -14 422 m². Zmiana taka mogła być dokonana tylko w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadna decyzja o warunkach zabudowy, a tym bardziej wydana z rażącym naruszeniem prawa (naruszająca ustalenia studium - art. 20 ust. 1 upzp), nie może w tym zakresie zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie niespójne - brak logicznego ciągu myślowego. Z jednej strony organ stwierdza, i słusznie, że "Nie wykreślony, bądź nieprawidłowo wykreślony obszar - nie może być podstawą oceny organu orzekającego w zakresie spełnionych warunków art: 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Nie uwzględnienie właściwego obszaru analizowanego powoduje błędne wyprowadzenie wniosków, a przy realizacji nowych inwestycji błędne obliczenia, o których mowa w § 4-§ 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z drugiej jednak strony, potwierdzając te wszystkie wyżej wymienione uchybienia w stosunku do skarżonej decyzji, które niewątpliwie noszą znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) stwierdza, że "zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący". Rozpoznając sprawę, Kolegium w pierwszej kolejności winno rozważyć, czy decyzja organu I instancji jest kompletna, co ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać część tekstową i graficzną. Natomiast wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające również część tekstową i graficzną, powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Regulacja niniejsza opisuje wyraźnie z jakich części powinna składać się decyzja o warunkach zabudowy. Jedną część stanowi rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy (postać tekstowa i graficzna). Drugą część stanowią wyniki analizy (postać tekstowa i graficzna), ta część stanowi załącznik do decyzji. W rozpoznawanej sprawie natomiast zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera kompletu części składowych. W decyzji nie zamieszczono wyników analizy i to zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Wyniki uzyskane po przeprowadzeniu analizy pozwalają na określenie warunków zabudowy, jednakże nie są to tożsame składniki decyzji. Dlatego w § 9 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wyraźnie rozróżniono część tekstową decyzji od wyników analizy. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji jest niekompletna. Taka sytuacja w konsekwencji nie tylko może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 upzp, ale wręcz można mieć pewność, że takiej analizy organ w ogóle nie przeprowadził, a do czego był zobowiązany. Nie został zrealizowany przez Burmistrza obowiązek określony w § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia, stwierdzający, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, składające się z części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Brak któregokolwiek z elementów decyzji nie tylko może stanowić, ale stanowi podstawę przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce, a jednak Kolegium nie stwierdziło nieważności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeń wykonawczych, nie przewidują możliwości odstąpienia od sporządzenia analizy funkcji cech zabudowy zarówno tekstowej jak i graficznej i nie doręczenia ich stronom. Na konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji o warunkach zabudowy oraz konieczność uchylenia takiej decyzji SKO w P. wskazują jednoznacznie wyroki NSA: II OSK 1389/08 z dnia 17.09.2009 r., II OSK 1130/08 z dnia 09.07.2009 r., II OSK 1046/08 z dnia 26.06.2009 r., II OSK 882/08 z dnia 02.06.2009 r., w szczególności wyrok NSA II OSK 708/07 z dnia 24.06.2008 r. Decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie odpowiada normom i kryteriom wyznaczonym przez rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z podstawy prawnej decyzji (art. 59 ust. 1 upzp) wynika jednoznacznie, iż mamy do czynienia z przypadkiem braku miejscowego planu. To oznacza, iż zastosowanie przepisów w/w rozporządzenia było konieczne. Nie zastosowanie w/w rozporządzenia w przedmiotowej sprawie stanowi niewątpliwie o rażącym naruszeniu prawa (decyzja jest niekompletna). Ponadto należy zauważyć, że wymagania dotyczące nowej zabudowy dotyczą nie tylko funkcji, ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1upzp). Kolegium nie wskazało żadnego powodu, dla którego te, w/w elementy kształtowania ładu przestrzennego, można by pominąć i dla którego można by zwolnić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z obowiązków wynikających z rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Organ nie dostrzegł, iż Burmistrz nie przeprowadził podstawowego dowodu tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § i 3 kpa, co nie tylko mogło mieć wpływ, ale miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji administracyjnej np. gabaryty projektowanych obiektów budowlanych i ich usytuowanie nie mają oparcia w żadnym dowodzie (analizie). Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy istotnym elementem stanu faktycznego jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ustalenie tego elementu stanu faktycznego dokonuje się w wyniku analizy, a takiej analizy nie wykonano. Brak analizy urbanistyczno-architektonicznej tak w wersji tekstowej, jak i graficznej w zasadzie uniemożliwił wydanie jakiejkolwiek decyzji o ustalenie warunków zabudowy. (patrz: II OSK 1915/08). Tymczasem nowa zabudowa nie jest, co należy wyraźnie podkreślić, zgodna z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Także powyższe uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, połączone z naruszeniem przez organy art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, całkowicie dyskwalifikują decyzję obu organów. Ponadto okolicznością istotną, bo zapisaną w ustawie w art. 60 ust. 4 upzp, która mogła mieć wpływ na treść decyzji, jest to aby sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzyć osobie uprawnionej tj. wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W uzasadnienia decyzji taka osoba z imienia i nazwiska nie została wymieniona. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organy uzgadniające. Jednak organ nie wymienia tych organów i nie opisuje w jakim trybie owych uzgodnień dokonano. Pominięcie przy wydawaniu decyzji obowiązującego, kluczowego rozporządzenia wykonawczego pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Kolegium na podstawie art. 156 § 1 , art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa i art. 61 ust, 1 upzp utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie zaznaczono i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trybie odwoławczym tego rodzaju uchybienie oraz nieprawidłowo wyznaczony lub brak obszaru analizowanego skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże okoliczności te nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż decyzja organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa. Kolegium wzięło też pod uwagę inne przesłanki stwierdzenia nieważności i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym należy uznać, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia jednej z przesłanek będącej podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wymienionej w art. 156 par 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia (..) r. Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika wniosło skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenia art. 107 § 1 kpa polegające na pominięciu obowiązkowego składnika każdej decyzji tj. właściwej podstawy prawnej do wydania decyzji oraz prawidłowego oznaczenia zaskarżonych decyzji, art. 107 § 2 i 3 kpa przez ich niepełne zastosowanie, art. 20 ust. 1 upzp polegające na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 54 w związku z art. 64 ust.1 upzp polegające na nie określeniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających, § 3-9 rozporządzenia. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. braku kluczowego - obowiązkowego elementu postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej. W uzasadnieniu powtórzono argumentację tożsamą z tą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja SKO z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję SKO (...) r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. nr (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z obiektami towarzyszącymi.

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Podkreślić należy, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie wskazuje się, iż termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 upzp). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W punkcie 1 art. 61 ust 1 upzp sformułowana została tzw "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta, jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 447/09).

Należy zaznaczyć, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu nie da się nią w praktyce pogodzić (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004r., str. 501-503). Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Ewentualna nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upatruje m.in. w zapisie, zawartym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r., o przeznaczeniu przedmiotowego terenu, który brzmi "dla terenu P- teren obiektów produkcyjnych i składowych". Organy administracji nie podają w swoich rozstrzygnięciach na jakiej podstawie organ posługuje się wskazanym wyżej zapisem. Wprawdzie Kolegium podaje, iż w analizie sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w punkcie 3, który dotyczy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wskazano, iż są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, tereny przemysłowe, tereny rolne i sady, to jednak z zapisu tego nie wynika jednoznacznie, że konkretny teren, na którym ma powstać planowana inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych. Również wyjaśnienie Kolegium, iż w aktach sprawy oprócz mapy w skali 1 : 1000 znajdowała się mapa w skali 1 do 2000, która przedstawiła obszar analizowany i jak wynika z analizy tej mapy i z samej analizy, teren objęty inwestycją oraz obszar dalszy to tereny zabudowy przemysłowej, nie daje jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że teren pod planowaną inwestycję jest terenem przeznaczonym pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych, skoro, co wynika m. in. z mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. w ogóle nie wyjaśniono skąd wziął się zapis, że teren planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem P tj. teren obiektów produkcyjnych i składowych. Wyjaśnienia Kolegium w zaskarżonej decyzji nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy funkcja planowanej zabudowy nie odbiega, od istniejącej na tym terenie funkcji mieszkaniowej.

W przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt. II OSK 600/09).

. W niniejszej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy inwestycja polegająca na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym nie jest sprzeczna z przeprowadzoną analizą funkcji i cech zabudowy, a tym samym, czy może być zlokalizowana na przedmiotowym terenie. W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący nie wyjaśnienia zapisu o przeznaczeniu terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja jest słuszny.

Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa, polegającego na błędnym oznaczeniu zaskarżonych decyzji, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, wskazać należy, iż błąd ten stanowi oczywistą omyłkę pisarską (zamiast podać nr decyzji 160/2007, Kolegium podaje nr 230/07), w dalszym ciągu bowiem mowa jest o właściwej decyzji. Natomiast racje ma skarżący, iż w decyzji z dnia (...) r. Kolegium utrzymując zaskarżoną decyzję z dnia (...) r. w mocy winno w podstawie prawnej podać art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a nie art. 156 §1, art. 157§1, art. 158 § 1 kpa. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium obszernie wyjaśnia powody dla, których utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu braku analizy oraz cech zabudowy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 upzp jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie zaznaczenie i nie naniesienie na mapę stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w wymienionym wyżej rozporządzeniu nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie nieprawidłowości w sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, uzasadniałoby uchylenie jej w trybie zwykłym, to jednakże nie są to naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, zarzut nie wzięcia w ogóle pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia.

Również zarzut naruszenia art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nie określeniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 upzp decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Na mocy art. 64 ust. 1 upzp przepis znajduje zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie elementy wskazane w wyżej wymienionym przepisie. Wskazać należy, iż w decyzji określono rodzaj inwestycji jak i warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy tj. nieprzekraczalną linię zabudowy – 20 m od linii rozgraniczającej ul. O., usytuowanie zabudowy, maksymalną powierzchnię zabudowy obiektami kubaturowymi- 28% powierzchni działki , minimalną powierzchnię terenów zielonych – 20% powierzchni działki, maksymalną wysokość- 12 m, maksymalną liczbę kondygnacji- 1, w części magazynu surowców - 2. W decyzji tej określono również wymagania dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż w decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jedyną kwestią, którą organ pominął, a winien, zamieścić w decyzji o warunkach zabudowy, jest szerokość elewacji frontowej. Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócić należy uwagę, iż § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z powyższego przepisu wynika, iż szerokość elewacji frontowej winna co do zasady zostać ustalona na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, co jednakże nie wyklucza jej inne określenie. Zatem szerokość elewacji frontowej nigdy nie będzie wynikać wprost z przepisów prawa, a ustalenie wielkości tej wartości należy do procesu stosowania prawa. Wobec powyższego brak określenia szerokości elewacji frontowej w decyzji, w sytuacji gdy może zostać ona ustalona w sposób odmienny niż wynika to z § 6 ust 1 rozporządzenia, należy traktować jako uchybienie, jednakże nie uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 upzp polegającego na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu upzp ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazać należy, iż jest on nietrafny. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują zasady, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Otóż, jak wynika z przepisów art. 9 upzp studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy. Wskazując na kierunki i sposoby działania organów, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II OSK 1294/07, Lex nr 516797). Powyższe oznacza, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący, jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzja ta nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium.

Z powyższych względów zarzut skarżącego odnoszący się do sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy ze studium, nie tylko nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nie uzasadniałby również uchylenia tej decyzji.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazać należy, iż naruszenie art. 107 § 3 kpa uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy (por wyrok WSA w Poznaniu , sygn. akt IV SA/Po 572/11).

Z kolei odnosząc się do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (t. j. Dz. U. nr 121, poz. 1266), ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie (budynek o funkcji produkcyjno - magazynowej) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu rolnego. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 346/11.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 755/09 opubl. cbios ).

Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) r. wynika, iż dla gminy S. istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu (...) r. uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S., który z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił moc (art. 67 upzp), w którym wyrażono zgodne na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zatem skoro w przedmiotowym planie teren, na którym ma powstać planowana inwestycja uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia to zarzut skarżącego, iż zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy jak uczyniono w niniejszej sprawie jest bezzasadny.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie zbadanie, czy organ ustalający warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo ustalił przeznaczenie terenu, na którym planowana inwestycja ma powstać i zgodnie z poczynionymi ustaleniami podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie..

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.