Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1462/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 28 października 2005 r. nr XL/272/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica – Zdrój Góra Parkowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynicy Zdroju wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. Rada Miejska w Krynicy Zdroju uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa. Kwestionowana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 stycznia 2006 r. Nr 32, póz. 168. Podkreślono, iż plan ten został sporządzony pod katem realizacji inwestycji w postaci budowy toru saneczkowo - bobslejowo - skeletonowego na Górze Parkowej w Krynicy.

Organ nadzoru wskazał, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał Statut dla Uzdrowiska Krynica, który stanowi załącznik nr 1 do Uchwały Nr X/49/71 z dnia 5 maja 1971 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (Dz. Urz. WRN NR 2/72, poz. 13). Przedmiotowy Statut został uchwalony na podstawie art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, póz. 150) i regulował istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy dwa rodzaje zagadnień: po pierwsze określał granice obszaru stref uzdrowiskowych, w tym granice strefy uzdrowiskowej A (§ 1 Statutu), a po drugie regulował czynności zastrzeżone w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, póz. 150, z późn. zm.) dla obszarów A, B i C wyodrębnionych w celu kształtowania warunków środowiskowych (§ 2 ust. 1) oraz czynności zastrzeżone wyłącznie dla obszaru A wyodrębnionego w celu ukształtowania otoczenia zakładów lecznictwa uzdrowiskowego (§ 2 ust. 2). Wskazywał także rodzaje spraw, które ze względu na znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej lub organem/instytucją działającym z upoważnienia tego Ministra (§ 3 ust. 1 Statutu) oraz z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska (§ 3 ust. 2 Statutu).

Wskazano, że jak wynika z samego zapisu § 6 pkt 7 przedmiotowej uchwały obszar objęty planem położony jest w strefie uzdrowiskowej "A", utworzonej powyżej przywołanym Statutem.

Obowiązywanie strefy uzdrowiskowej A w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 28 października 2005 r. strona Skarżąca wywodzi z zapisu art. 62 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 176, poz. 1399 z późn. zm.), która zaczęła obowiązywać od dnia 2 października 2005 r., w myśl którego dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 2 października 2005 r. Statut Uzdrowiska będzie zatem rozumiany jako przepis wykonawczy w kontekście przywołanego przepisu.

Organ nadzoru wskazał także, ż w dacie podejmowania przedmiotowego planu zastosowanie miała do przedmiotowego przypadku wspomniana powyżej ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Mimo, iż od dnia 2 października 2005 r. obowiązywała już ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, to jednak zgodnie z zapisem art. 61 ust. 2 przedmiotowej ustawy do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 (wprowadzającego zakazy dla strefy uzdrowiskowej A), wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem ustawę z roku 1966. Przywołany przepis przejściowy nie odnosi się do spraw indywidualnych nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy, ale do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy, co oznacza, że dotyczy on także planowania przestrzennego procedowanego przed dniem 2 października 2005 r.

W art. 3 ust. 1 ustawy z 1966 r. uchwalono, że w celu zapewnienia warunków niezbędnych do prowadzenia i rozwijania lecznictwa uzdrowiskowego dla każdego uzdrowiska ustanawia się statut. Statut uzdrowiska ustala:

1) granice uzdrowiska, jeżeli ma być nim część gromady,

2) obszar ochrony uzdrowiskowej,

3) czynności, które ze względu na ich oddziaływanie na warunki naturalne i czynniki środowiskowe (art. 2 ust. 1) mogą być podejmowane na obszarze ochrony uzdrowiskowej wyłącznie w trybie określonym w art. 12 (czynności zastrzeżone w statucie),

4) sprawy, które z uwagi na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej lub innym organem służby zdrowia,

5) inne postanowienia istotne dla prawidłowej działalności i rozwoju lecznictwa uzdrowiskowego, a wynikające z potrzeb i warunków miejscowych.

W art. 12 ust. 1 powyżej wskazanej ustawy ustawodawca wskazał, iż decyzje w sprawie podjęcia czynności zastrzeżonych w statucie (art. 3 ust. 2 pkt 3) wydaje:

1) organ właściwy z mocy innych przepisów po zasięgnięciu opinii naczelnego lekarza uzdrowiska lub

2) naczelny lekarz uzdrowiska, jeżeli podjęcie danej czynności nie wymaga decyzji innych organów.

2. Decyzja wydana przez organ określony w ust. 1 pkt 1 bez zasięgnięcia opinii naczelnego lekarza uzdrowiska jest nieważna i podlega uchyleniu, chyba że naczelny lekarz uzdrowiska nie przedstawił opinii w terminie 10 dni, licząc od daty przekazania mu sprawy.

3. Organ, który wydał decyzję nie uwzględniając opinii naczelnego lekarza uzdrowiska, jest obowiązany doręczyć mu taką decyzję. Naczelnemu Lekarzowi Uzdrowiska od takiej decyzji służy odwołanie. Odwołanie to rozpatruje właściwy organ stopnia wyższego, po porozumieniu z organem do spraw zdrowia prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji określonych w ust. 1 pkt 2 jest organ do spraw zdrowia prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie uzdrowiska.

W ocenie organu nadzoru, z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym z 1966 r. wynikało, iż istniała strefa uzdrowiskowa A określona w § 1 Statutu, a w niej m.in. zakazy, przy czym za zgodą Ministra wyrażoną w drodze decyzji w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska dopuszczalne było odstępstwo od zakazów.

Zgodnie z normą kompetencyjną wynikającą z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej (t.j. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) w zw. z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Zdrowia (Dz.U. Nr 91, poz. 1018) lecznictwo uzdrowiskowe objęte jest działem zdrowia, przynależnym Ministrowi Zdrowia. Powyższe oznacza, iż to Minister Zdrowia mógł w drodze decyzji w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazów określonych w Statucie.

W konsekwencji uzgodnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzone niniejszym planem winny zostać przez Ministra Zdrowia uzgodnione z Ministrem Sportu, kierującym działem kultury fizycznej i sportu w świetle art. 15 ustawy o działach administracji rządowej, a to w kontekście § 3 ust. 1c Statutu.

W § 2 Statutu Uzdrowiska Krynica wskazano, iż czynnościami zastrzeżonymi w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym są czynności następujące:

1) dla obszarów A i B wyodrębnionych w celu kształtowania warunków środowiskowych:

a) lokalizowanie nowych obiektów budowlanych,

c) wyznaczanie parkingów,

f) wprowadzania zmian w drzewostanie,

2) wyłącznie dla obszaru A wyodrębnionego w celu ukształtowania otoczenia zakładów lecznictwa uzdrowiskowego:

d) organizowanie imprez o charakterze rozrywkowym, sportowym, turystycznym i reklamowym,

e) wprowadzanie zmian w zagospodarowaniu publicznych i prywatnych terenów zielonych.

Zgodnie z § 3 Statutu następujące sprawy ze względu na znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia:

1) z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej lub organem (instytucją) działającym z upoważnienia tego Ministra:

a) zmiany w profilu leczniczego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego,

b) zmiany w ogólnym lub szczególnym planie zagospodarowania przestrzennego, które ponadto winny być uzgodnione z Przewodniczącym Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki,

c) wydanie decyzji w sprawie szczegółowej lokalizacji:

- na obszarach A - wszystkich obiektów,

- na pozostałych obszarach ochrony uzdrowiskowej - zakładów przemysłowych i usługowych objętych planem centralnym,

2) Z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska:

a) ustalenie planu urządzeniowo - leśnego dla terenów leśnych na obszarze ochrony uzdrowiskowej.

W dokumentacji planistycznej przedmiotowej uchwały brak wskazanych powyżej decyzji Ministra Zdrowia wydanych po uzgodnieniu w trybie art. 12 ustawy z 1966 r. W dokumentacji planistycznej zaskarżonej uchwały znajdują się uzgodnienia, których dokonywał w trybie art. 17 pkt. 7 lit. "i" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny, w tym postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2005 r. W kontekście tegoż uzgodnienia podnieść należy, iż jego wydanie zostało poprzedzone korespondencją Ministra Zdrowia z Gminą, na co wskazują pisma znajdujące się w dokumentacji prac planistycznych z następujących dat: z dnia 22.07.2004 r. oznaczone numerem MZ-OZ-U-075-523-485/WS/04, z dnia 17 sierpnia 2004 r. oznaczone numerem MZ-OZ-U-075-523-485-.2/WS/04, z dnia 15 lutego 2005 r. oznaczone numerem MZ-OZ-U-523-719-1/WS/04 oraz pismo z dnia 16.05.2005 r. oznaczone numerem MZ-OZU-523-1882-l/WŚ/04. Każde z tych pism zostało przekazane w odpisie do Naczelnego Lekarza Uzdrowiska, co wynika wprost z rozdzielnika tychże pism.

Przedmiotowe postanowienie jednak nie jest decyzją, którą zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami miał wydać Minister Zdrowia po uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, ale postanowieniem wydanym w trybie art. 106 k.p.a. Organ planistyczny, zapytany o powody braku tejże decyzji, wskazał w piśmie z dnia 13 sierpnia 2009 r. oznaczonym AiGP 7322-T/09, iż jego zdaniem "decyzją" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z 1966 r. jest uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica Zdrój - Góra Parkowa.

Powyższej argumentacji nie podziela strona skarżąca. Uznając prawdopodobnie albo za alternatywną albo komplementarną instytucję z art. 17 pkt. 7 lit. "i" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do instytucji określonej w art. 12 w zw. z art. 3 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 1966 r. organ planistyczny pominął wymóg uzyskania obok postanowienia Ministra Zdrowia, także decyzji tegoż Ministra w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska.

Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowy plan został podjęty w celu realizacji inwestycji w postaci budowy toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego wraz z całą infrastrukturą oraz urządzeniami towarzyszącymi. Przedmiotowy plan dopuszcza realizację nowych obiektów budowlanych, wyznacza parkingi dla użytkowników obiektów, dopuszcza zmiany w drzewostanie oraz wprowadza zmiany w zagospodarowaniu publicznych i prywatnych terenów zielonych. Zgodnie z art. 5 ust. 21 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880) przez tereny zieleni należy rozumieć tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym.

Dokumentacja planistyczna dla planu będącego przedmiotem analizy zawiera decyzję Ministra Środowiska z dnia 8 września 2005 r. oznaczoną numerem DLon-4791-55-rl/05, w której wyraził on zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne pow. 0,1650 ha gruntów leśnych lasów ochronnych własności Skarbu Państwa we władaniu Akademii Rolniczej w Krakowie, wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr 2272, 2279, 2282, oznaczonych na załączonych mapach, projektowanych pod budowę toru saneczkowo-bobslejowego na Parkowej Górze w Krynicy Zdroju oraz decyzję Wojewody Małopolskiego wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 5,835 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, położonych na terenie Miasta Krynica Zdrój, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa, przeznaczonych pod realizację rekonstrukcji toru saneczkowego z obiektami startu i mety oraz niezbędnych dróg dojazdowych.

Powyższe świadczy o tym, iż tereny objęte planem zagospodarowania przestrzennego miały charakter terenów zielonych. A zatem w związku z faktem, iż przedmiotowym planem dopuszczano zmianę w zagospodarowaniu publicznych terenów zielonych, stanowiących m.in. tereny leśne, co stanowiło czynność zastrzeżoną w § 2 ust. 2 pkt "e" Statutu, stwierdzić należy, iż w kontekście art. 12 ust. 1 pkt 1 wymagało uzyskania decyzji organu właściwego po zasięgnięciu opinii naczelnego lekarza uzdrowiska. Organ nadzoru podkreślił też, że budowa toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego docelowo zakładała organizację imprez sportowych na terenie objętym planem, znajdującym się w strefie uzdrowiskowej A. Także i ta czynność wymieniona została w Statucie jako zastrzeżona w kontekście art. 12 w zw. z art. 3 i wymagała wydania decyzji po zasięgnięciu opinii naczelnego lekarza uzdrowiska.

Z uwagi na fakt, iż całość planu rozciąga się na obszar znajdujący się w strefie uzdrowiskowej A, szczegółowa lokalizacja wszystkich obiektów przewidziana niniejszym planem wymagała wydania decyzji przez Ministra Zdrowia w trybie § 3 ust. 1 pkt c Statutu.

Strona skarżąca podnosi, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi konglomerat norm prawnych, którego przedmiotem jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Analiza zgodności przedmiotowego planu dotyczyć powinna także zgodności z całym obowiązującym dla terenu objętego planem, a znajdującego się w strefie uzdrowiskowej A, porządkiem prawnym, w tym przede wszystkim wymogami, które dla Strefy uzdrowiskowej A przewidział Statut. Czynności zastrzeżone Statutem, w tym te, które wymieniono na wstępie, wymagały wydania decyzji przez organy właściwe, w tym Ministra Zdrowia, które to decyzje, jak wynika z analizy całości dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, nie zostały wydane.

Analiza różnic pomiędzy uzgodnieniem wynikającym z art. 17 ust. 7 lit. "i" dokonywanym w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. a decyzją wydawaną na podstawie art. 12 ustawy o uzdrowiskach, prowadzi wprost do wniosku, iż są to dwie różne instytucje, dokonywane w innym trybie, a jedynie dziełem przypadku jest, iż Statut dotyka kwestii planowania w strefie uzdrowiskowej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Uzgodnienie dokonane przez Ministra Zdrowia z 6 czerwca 2005 r. zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. Postanowienie wydawane w tym trybie jest postanowieniem szczególnego typu, traktowanym w pewnych sytuacjach jak decyzja. W tej konkretnej sytuacji jednak decyzja Ministra wymagała wydania uzgodnienia w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. przez Naczelnego Lekarza Uzdrowiska.

Strona skarżąca wskazuje ponadto, iż do podstawowych kryteriów różnicujących decyzję od postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. zaliczyć należy przysługujące od nich środki zaskarżenia - od decyzji przysługuje odwołanie, od postanowienia zaś zażalenie. Poza samą nazwą, występują również różnice pomiędzy skutkami złożenia odwołania a zażalenia. Odwołanie ma charakter suspensywny, tj. wstrzymuje wykonanie decyzji, których to skutków nie wywołuje zaś złożenie zażalenia. W odróżnieniu od decyzji w niektórych wypadkach brak wydania postanowienia w trybie art. 106 w terminie prowadzi do wniosku, iż milczenia traktowane jest jako zgoda (taka sytuacja ma miejsce w związku z treścią art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu).

W tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził, że uzgodnienie dokonane przez Ministra Zdrowia dokonane w trybie art. 106 k.p.a. dokonane było w formie postanowienia, co zresztą wprost wynika z nazwy tego dokumentu. Uzgodnienie to było wymagane jako jedno z wielu w związku z art. 17 ust. 7 pkt "i" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i było jednym z etapów procedowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie rozstrzygało istoty sprawy i nie kończyło postępowania w przedmiocie podjęcia planu. Uzgodnienie to wydane w formie postanowienia nie spełniało wobec powyższego wymogów decyzji określonej w art. 12 ustawy o uzdrowiskach z 1966 r. Nie zostało ono wydane w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to bowiem nie rozstrzygało kwestii dopuszczalności lub nie dokonania czynności zastrzeżonych Statutem, co stanowić powinno przedmiot decyzji wydawanej przez Ministra po zasięgnięciu uprzednio opinii Naczelnego Lekarza Uzdrowiska w trybie art. 12 w zw. z art. 3 ustawy o uzdrowiskach z 1966 r. w związku z § 2 i 3 Statutu. Powyższe powoduje, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z § 2 i 3 Statutu właśnie z tej przyczyny, iż wymogi uzyskania powyżej wskazanej decyzji nie zostały dochowane przez organ planistyczny. Dokonane uzgodnienia planu zagospodarowania przestrzennego, co prawda z organami również właściwymi do wydania tychże decyzji, w tym Ministrem Zdrowia, nie mogą zostać uznane za wystarczające, aby można było stwierdzić, iż przedmiotowy plan jest zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w toku analizy legalności zaskarżonej uchwały pojawiły się kontrowersje związane prawidłowością uzgodnienia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego przez Ministra Zdrowia postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. oznaczonym numerem MZ-OZU-523-1882-2/WS/05. Uzgodnienie to nastąpiło pod następującymi warunkami:

1) maksymalnego ograniczenia wycinki drzew,

2) opracowania dokumentacji hydrogeologicznej, na podstawie której będzie można wykluczyć negatywne oddziaływanie zamierzeń inwestycyjnych na ujęcia wód leczniczych,

3) ograniczenia miejsc postojowych i parkingowych do minimalnej wielkości,

4) zachowanie uwarunkowań dotyczących strefy A ochrony uzdrowiska.

Podczas analizy powołanego powyżej uzgodnienia dokonanego przez Ministra Zdrowia wątpliwości budził wprowadzony w punkcie 2 postanowienia warunek o charakterze proceduralnym. Po pierwsze warunek ten nie został zrealizowany przed podejmowaniem uchwały planistycznej, a stanowi element planu. W § 6 ust. 6 pkt c uchwały Rada Miejska w Krynicy Zdroju ustalając zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadziła bowiem obowiązek przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego wykonania zgodnie z przepisami art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. "d", art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 póz. 96 z późn. zm.) i przepisami rozporządzeń wykonawczych, dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla projektowanych inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu prac zabezpieczających przed zmianą warunków hydrogeologicznych złoża wód leczniczych i określających zakres prac zabezpieczających stateczność zbocza.

Abstrahując od dopuszczalności takiego rozwiązania, chodziło tutaj o warunek uprzedni o charakterze zawieszającym. Tak więc można by próbować bronić tezy, że skoro warunek nie został spełniony, to wówczas organ planistyczny zachował się sprzecznie z uzgodnieniem, co mogłoby stanowić podstawę unieważnienia planu. Tak jednak nie jest albowiem stosowanie do art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy dokonujące uzgodnienia nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wątpliwości budzi sam fakt dopuszczalności takiego warunku, bowiem art. 42 ustawy prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje tego typu dokumentacji na etapie uzgodnienia projektu inwestycji. Gdyby zatem przyjąć, co nie jest jednoznaczne, że warunek ten nie jest dopuszczalny, to biorąc pod uwagę zawieszający jego charakter, można by próbować doprowadzić do stwierdzenia nieważności uzgadniającego postanowienia (kompetencja Ministra Zdrowia). Zarówno jednak niedopuszczalność tego warunku, jak i skutek w postaci nieważności rzeczonego postanowienia są dyskusyjne. Wskazuje się ponadto na okoliczność, że gdyby stwierdzenie nieważności uzgodnienia nastąpiło, wówczas mogłyby nastąpić skutki określone w art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc fakt uznania uzgodnienia za dokonane wskutek upływu czasu. Pismem z dnia 11 maja 2005 r. Burmistrz Miasta Krynica Zdrój oznaczonym numerem AUT I OS 7322-T/04-05 przesłał do uzgodnienia projekt przedmiotowego planu, wskazując, iż nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić w terminie 21 dni od daty otrzymania mniejszego pisma, co uważane będzie za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru mniejszego pisma Minister Zdrowia odebrał je w dniu 13 maja 2005 r., a zatem termin do uzgodnienia projektu planu minął w dniu 3 czerwca 2005 r. Tymczasem postanowienie Ministra Zdrowia uzgadniające plan zagospodarowania przestrzennego na warunkach w nim opisanych pochodzi z daty 6 czerwca 2005 r., a więc jest wydane 3 dni po upływie terminu zakreślonego przez Burmistrza, zaś doręczone zostało w dniu 13 czerwca 2005 r., zatem 10 dni po upływie terminu określonego pismem z dnia 11 maja 2005 r.

Organ nadzoru podniósł, iż powyższe wątpliwości wskazuje jedynie ubocznie w stosunku do głównych zarzutów skargi. Z uwagi na doniosłe znaczenie, także w kontekście zainteresowania społecznego zaskarżonej uchwały zasadnym było wskazanie powyższych wątpliwości, których rozstrzygniecie może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia legalności planu.

W uzasadnieniu skargi wskazano też, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie strony skarżącej w niniejszym stanie faktycznym przesłanki określone w tym przepisie zostały z uwagi na przytoczone powyżej argumenty spełnione. W szczególności uwypuklenia wymaga okoliczność, iż w kontekście doniosłości skutków usytuowania zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie uzdrowiskowej A, postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 6.06.2005 r. jest jedynie namiastką decyzji, która zgodnie ze wskazanymi powyżej postanowieniami Statutu winna być wydana niezależnie od uzgodnienia dokonanego w trybie art. 17 ust. 7 pkt "i" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro przedmiotowy plan iest sprzeczny ze Statutem Uzdrowiska, zasadnym jest wystąpienie ze skarga o stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wywody skargi zasadne SA tylko w tym zakresie, w którym wskazują, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zastosowanie miała do niej ustawa z 1966 roku o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, pomimo iż od dnia 22 października 2005 roku obowiązywała już ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Organ zakwestionował natomiast przedstawioną w skardze wykładnię mających zastosowanie w procedurze planistycznej przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz postanowień Statutu.

Podniesiono, że Statut Uzdrowiska Krynica wymieniał tzw. czynności zastrzeżone, w szczególności lokalizowanie obiektów budowlanych a także czynności, które ze względu na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagały uzgodnienia z Ministrem zdrowia lub upoważnionym przez niego organem, np. zmiany w ogólnym lub szczególnym planie zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji w sprawie szczegółowej lokalizacji wszystkich obiektów na obszarach strefy "k" Uzdrowiska oraz ustalenie planu urządzeniowo-leśnego dla terenów leśnych na obszarze ochrony uzdrowiskowej.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały niewątpliwie czynność "lokalizacji inwestycji" odpowiada swoim charakterem i celem uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli przyjąć, że czynności te ze względu na swoje konsekwencje są zastrzeżonymi, ponieważ przewidują lokalizację inwestycji - budowy toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego, to podnieść należy, że zastrzeżenie czynności w Statucie Uzdrowiska nie oznaczało konieczności uzyskania zgody na dokonanie takiej czynności, czy to przez Ministra Zdrowia czy też Lekarza Naczelnego Uzdrowiska. Oznaczało natomiast obowiązek zachowania przy wykonywaniu tych czynności trybu określonego w art. 12 ustawy z 17 czerwca 1966 r. Nie oznaczało również takie zastrzeżenie przeniesienia kompetencji do dokonania zastrzeżonej czynności z organu właściwego na Ministra Zdrowia lub Lekarza Naczelnego Uzdrowiska.

Przepis art. 12 ust. 1 w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości stanowił, że decyzje w sprawie podjęcia czynności zastrzeżonych w Statucie wydaje organ właściwy z mocy innych (właściwych) przepisów. W sprawie lokalizacji inwestycji, przez którą rozumieć można i należy ustalenie warunków zabudowy właściwym organem jest Burmistrz i sprawę załatwia w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie planu zagospodarowania przestrzennego natomiast na gruncie przepisów obowiązujących w 2005 r. decyzji administracyjnej nie wydaje się. Właściwym organem w rozumieniu art. 12 jest zatem w sposób nie budzący wątpliwości rada gminy (w zakresie zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Krynicy-Zdroju). Nie można do stanu prawnego obowiązującego w 2005 roku stosować w sposób dosłowny i literalny przepisu ustanowionego w 1966 roku, ponieważ Rada Miejska decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego nie wydaje, a już na pewno nie w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, który ustalany jest w drodze uchwały po przeprowadzeniu postępowania określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawidłowe, zatem zastosowanie art. 12 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, polegało na tym, że "decyzja" właściwego organu, czyli rozstrzygnięcie Rady Miejskiej dokonane poprzez podjęcie w tym zakresie uchwały, poprzedzone winno zostać uzyskaniem uzgodnień i opinii organów właściwych w tym również Ministra Zdrowia i Lekarza Naczelnego Uzdrowiska a których to organów właściwość wynikała właśnie z przepisów Ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz postanowień Statutu Uzdrowiska Krynica-Zdrój.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że za całkowicie chybioną uznać należy argumentację skargi w części, w której strona skarżąca wskazuje, że Minister Zdrowia mógł w drodze decyzji w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazów określonych w Statucie. Po pierwsze, Statut poprzez zastrzeżenie czynności nie ustanawiał żadnych zakazów. Uzależniał tylko dokonanie tych czynności od zachowania właściwego trybu postępowania. Art. 12 ust. 1 pkt 2 nie upoważniał Ministra Zdrowia do wydawania w tym zakresie żadnych decyzji administracyjnych. Określał natomiast samoistną kompetencję Naczelnego Lekarza Uzdrowiska do podjęcia danej czynności (zastrzeżonej w Statucie) na wypadek gdyby podjęcie takiej czynności nie wymagało decyzji innego organu. W przypadku uchwalenia planu organem właściwym jak wyżej wykazano była Rada Miejska i dlatego kompetencja Naczelnego Lekarza Uzdrowiska ograniczała się do opiniowania planu. Decyzja, zatem Ministra Zdrowia, której przedmiotem byłoby jak tego oczekuje strona skarżąca "wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu określonego w Statucie" byłaby decyzją nieważną, ponieważ wydana byłaby bez podstawy prawnej.

Organ planistyczny podniósł, że takie same , jak wyżej przedstawione wnioski, co do sposobu stosowania przepisów ustawy i statutu wysnuć musiał również Minister Zdrowia, ponieważ nigdy w związku z procedowaniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalaniem warunków zabudowy nie wydawał takich decyzji, których oczekiwałaby strona skarżąca. Swoją właściwość w postępowaniu planistycznym oraz w postępowaniu o warunki zabudowy wyczerpywał poprzez uzgadnianie wydawanych w tym postępowaniu aktów oraz zakreślenie sposobu postępowania w tego typu sprawach przez naczelnych lekarzy uzdrowiska. Za brakiem słuszności stanowiska prezentowanego w skardze przemawia również to, że strona skarżąca nie kwestionuje przecież konieczności uzgodnienia i zaopiniowania odpowiednio przez Ministra Zdrowia i Naczelnego Lekarza Uzdrowiska projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro uzgodnienia te i opinie są zdaniem strony skarżącej konieczne i dotyczą tej samej materii, którą zajmują się w/w organy, to nie znajduje uzasadnienia ani racjonalnych podstaw twierdzenie, że organy te w istocie w tej samej sprawie miałyby jeszcze wydawać decyzję administracyjną. Oznaczałoby to, bowiem co najmniej teoretyczne ryzyko, że w tej samej sprawie, te same organy mogłyby wydać sprzeczne ze sobą merytorycznie rozstrzygnięcia.

Dla ważności zaskarżonej uchwały nie ma natomiast znaczenia statutowy wymóg uzgodnienia z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska planu urządzeniowo-leśnego. Czynność taka nie jest bowiem objęta procedurą planistyczną. Bez żadnej wątpliwości odpowiada jej na gruncie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, czynność zatwierdzenia planu urządzenia lasu, której nie dokonują organy gminy tylko Minister Środowiska lub Starosta w zależności od właściciela lasu, dla którego plan podlega zatwierdzeniu. Nie jest również słuszna argumentacja strony skarżącej, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację inwestycji w postaci toru saneczkowego, z którego eksploatacją związana jest ingerencja w terenie zielone, oraz późniejsza organizacja imprez masowych, to w toku procedury planistycznej koniecznym było uzyskanie w tym zakresie decyzji administracyjnych, właściwych organów. W każdym przypadku gdy w tego rodzaju sprawach, koniecznym byłoby uzyskanie decyzji np. na organizację imprezy masowej, to dopiero to postępowanie w sposób autonomiczny powinno być rozpatrywane pod kątem tego, czy dotyczy czynności zastrzeżonej w Statucie i rodzącej obowiązek jej uzgodnienia lub zaopiniowania z tego tytułu. Trudno bowiem oczekiwać aby w toku procedury planistycznej przyszły inwestor ubiegał się o zgodę na organizację imprez sportowych (masowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Z treści skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa. Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na wskazaniu naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa, które to naruszenie ma w ocenie organu nadzoru charakter istotny. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Organ nadzoru wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego po ponad trzech latach od momentu opublikowania przedmiotowego planu nie dostrzegając w tym okresie, iż plan ten został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Jak wyżej wskazano, zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa, stwierdza, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 14 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów ZP/US i US, dla których przyjęto stawkę 10%.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297).

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 14 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w Krynicy zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, iż dla wszystkich obszarów planu za wyjątkiem terenów ZP/US i US, nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. II SA/Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja "względnej obligatoryjności", zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 14 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 14 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów ZP/US i US, dla których przyjęto stawkę 10%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08). Konieczne jest spostrzeżenie, że pewne ustalenia dotyczące terenów ZP/US i US zawarte są również w tych regulacjach planu, które odnoszą się do terenów objętych stawką procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% (np. w ust. 4 § 13 uchwały dotyczącego terenów komunikacji 4.3. Kx wskazano, że "dopuszcza się poprowadzenie ścieżki spacerowej wzdłuż lub z wykorzystaniem dróg dojazdowych wewnętrznych i wzdłuż lub w terenach 2.3. US"). Stwierdzenie nieważności planu w tej części czyniłoby niekompletną regulację terenów ZP/US i US, dezintegrując nie tylko cały plan, ale również jego część w zakresie terenów ZP/US i US.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krynicy nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarzuty podnoszone przez organ nadzoru koncentrujące się na kwestiach proceduralnych związanych z uchwaleniem przedmiotowego planu. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy jednak podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła do polskiego porządku prawnego nowy w stosunku do regulacji poprzednich kształt aktów planistycznych, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tożsamości nazw obecne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie odpowiadają swoim charakterem prawnym planom dotychczasowym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowała również w sposób szczegółowy w art. 17 i następnych sformalizowaną procedurę uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to procedura przewidziana wyłącznie na potrzeby uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i jako taka ma charakter szczegółowy w stosunku do ogólnych regulacji dotyczących działalności uchwałodawczej organów gminy. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają charakter przepisów szczególnych i późniejszych w stosunku do uregulowań prawnych sprzed wejścia w życie cytowanej ustawy. Okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia zarówno, gdy chodzi o wykładnię wymogów proceduralnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, póz. 150, z późn. zm.), jak i w kwestii oceny przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W nawiązaniu do treści skargi sygnalizującej szczególne znaczenie zaskarżonej uchwały w kontekście zainteresowania społecznego, szczególnego podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy wymaga fakt, iż w pierwszej kolejności to na organie nadzoru ciążył obowiązek oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego, które po przedłożeniu organowi nadzoru uchwał do kontroli, przez okres kilku lat nie uzyskują żadnego sygnału co do niezgodności z prawem tych uchwał, mają prawo zakładać, że w kontrolowanych uchwałach nie stwierdzono uchybień dyskwalifikujących te uchwały. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienie w zakresie ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej, którego stwierdzenie nie wiąże się z koniecznością kilkuletniej analizy sprawy, niezrozumiałe jest nie zrealizowanie w ustawowym 30 dniowym terminie kompetencji nadzorczych przez Wojewodę Małopolskiego, tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie zrealizował w ustawowym 30 dniowym terminie swoich kompetencji nadzorczych, ani też dlaczego dopatrując się uchybień w planie wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego dopiero po niespełna czterech latach od uchwalenia planu, godząc się na to, aby wadliwy (w przekonaniu organu nadzoru) plan miejscowy wywoływał skutki w obrocie prawnym. Konieczne jest zasygnalizowanie, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może zastosować tryb wystąpienia sygnalizacyjnego określony w art. 155 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.