Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 671/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 5 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. nr [...] z dnia [...] maja 2013r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A.K. zwrócił się do P sp. z o.o. ( dalej zwanego: P spółka z o.o.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wskazanie: 1. ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2. czy kontrolerzy są zatrudnieni bezpośrednio w P sp. z o.o., czy też kontrolę biletów sprawuje podmiot zewnętrzny, a jeżeli tak to jaki, jaka jest jego nazwa, adres oraz okres, na który zawarto umowę na usługę kontroli biletów, a także jakie są zasady wynagradzania tego podmiotu oraz o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów ( pkt 3 wniosku ).

Pismem z dnia [...] listopada 2012r. P sp. z o.o. poinformował wnioskodawcę, iż nie jest zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na skutek skargi wnioskodawcy na bezczynność P, wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SAB/Go 1/13, zobowiązał ten podmiot do załatwienia wniosku wnioskodawcy w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy P sp. z o.o otrzymał w dniu 16 maja 2013 r.

W dniu 29 maja 2013r. zarząd spółki przesłał wnioskodawcy wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, realizując pkt 3 wniosku z dnia [...] listopada 2012 r..

Decyzją nr [...] r. z dnia [...] maja 2013 r., powołując się na art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zarząd P sp. z o.o. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie opisanym w punkcie 1. i 2. złożonego przez niego wniosku wskazując w uzasadnieniu, iż informacja w powyższym zakresie objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu za względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicą przedsiębiorcy, wskazał, iż informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż P jest spółką kapitałową prowadzącą we własnym imieniu działalność gospodarczą polegającą w głównej mierze na wykonywaniu usług przewozowych, a zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Większość udziałów tej spółki (ponad 50%) stanowi własność pracowników i byłych pracowników tej spółki. Zasadniczo P spółka z o.o. nie jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o zamówieniach publicznych. Wskazując na treść art. 33 a ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe, zgodnie z którym przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, wskazał na wynikające z niego uprawnienie spółki, będącej przewoźnikiem, do prowadzenia kontroli biletów podczas wykonywanych przewozów. Zdaniem organu, kwestia dotycząca tego w jaki sposób spółka realizuje opisane powyżej uprawnienie, w szczególności ile osób jest upoważnionych do dokonywania kontroli biletów, jak również czy i z kim ewentualnie na jakich warunkach została zawarta umowa dotycząca prowadzenia tych kontroli pozostaje tajemnicą przedsiębiorcy i z tego względu spółka nie jest zobowiązana do ujawnienia na zewnątrz informacji w tym zakresie. Przytaczając definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ wywiódł, iż informacje, których domaga się strona uznać należy za objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jak również wskazał, iż ich ewentualne ujawnienie byłoby niepożądane, bowiem ich uzyskanie przez podmiot prowadzący działalność konkurencyjną, lub potencjalnie nieuczciwych pasażerów, mogłoby zostać wykorzystane w sposób niezgodny z interesem spółki.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wnioskodawca zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylenia zaskarżonej decyzji i udostępnienia mu informacji publicznej objętej złożonym wnioskiem (z wyłączeniem punktu 3 tego wniosku).

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w jego ocenie opisanych powyżej informacji nie można uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, zaś organ nie wykazał czyje tajemnice i w jaki sposób miałyby zostać naruszone przez udostępnienie informacji. W ocenie żądającego, nie są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub też posiadające wartość gospodarczą, zaś organ nie mógł podjąć niezbędnych działań w celu zachowania poufności tych danych, "gdyż potencjalnie każda osoba podróżująca pojazdami spółki może z grubsza znać ilość pracowników kontrolujących bilety, może mieć też wiedzę jaki podmiot tego dokonuje". Zdaniem strony, obawa zarządu spółki przed udostępnieniem żądanej informacji nie jest podyktowana żadnym racjonalnym względem. Nawet gdyby wnioskodawca stanowił dla spółki podmiot konkurujący albo chciał wyłudzić przejazdy, to trudno wyobrazić sobie jaką szkodę wyrządzić może spółce ujawnienie informacji których się domaga.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zarząd P sp. z o.o. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję.

Podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż pogłębiona analiza treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. pozwala rozwiać wątpliwości wnioskodawcy, iż to tajemnice P sp. z o.o. mogły by zostać naruszone przez udostępnienie żądanej przez niego informacji Informacje te mogły by zostać wykorzystane przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną czy potencjalnie nieuczciwych pasażerów w sposób sprzeczny z interesem spółki. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, powyższe informacje mają charakter informacji organizacyjnych, związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa spółki, jak również posiadają wartość gospodarczą. Organ wskazał, iż podjął odpowiednie czynności celem zachowania poufności przedmiotowych danych. Za całkowicie gołosłowne uznał organ twierdzenia wnioskodawcy, że każdy pasażer P sp. z o.o. "może z grubsza znać ilość pracowników kontrolujących bilety, może mieć też wiedzę jaki podmiot tego dokonuje".

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

W motywach skargi za bezsporne uznał, że informacje o które wnioskował pismem z dnia [...] listopada 2012 r., mieszczą się w granicach pojęcia "informacja publiczna", jak również to, że P jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za sporną między stronami uznawał natomiast kwestię zaliczenia wnioskowanych danych do katalogu informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego, dane objęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dip. Wywodził, iż umowy cywilnoprawne dotyczące spraw publicznych są co do zasady jawne. Wskazywał, iż nie wnioskował o szczegółową treść zawartych umów na kontrolę biletów, a jedynie o podanie z jakim kontrahentem je zwarto, na jaki okres i jakie przyjęto ogólne reguły wynagradzania (bez podawania konkretnych kwot). Zdaniem skarżącego, trudno dopatrywać się tajemnicy przedsiębiorcy w ujawnieniu liczby pracowników zatrudnionych do kontrolowania biletów. Powołując się na przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, argumentował, iż nie sposób wnioskowanych przez niego informacji publicznych uznać za tajemnicę przedsiębiorcy gdyż P sp. z o.o. nie mógł podjąć niezbędnych działań w celu zachowania poufności żądanych danych. Wniosek jego nie obejmował bowiem informacji wrażliwych, czy też wewnętrznych przedsiębiorcy, a tyczył publicznej sfery działań spółki. Zdaniem skarżącego, organ tylko pozornie uzasadnił swoją decyzję, powołując się na przepisy ustawy o dip, natomiast nie wskazał na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne mogłyby stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, ani też nie podał w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić przedsiębiorcy szkodę. Akcentował, iż ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście dostępu do informacji publicznej jest ograniczona do informacji, które faktycznie taką tajemnicę mogą stanowić. Przy czym obowiązkiem adresata wniosku pozostaje wykazanie, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i uprawdopodobnienie iż jej ujawnienie może wyrządzić szkodę, a nie tylko poprzestanie na suchym i gołosłownym stwierdzeniu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę P sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wywodził, iż informacje, których ujawnienia domaga się skarżący mają dla spółki istotną wartość gospodarczą oraz służą ochronie jej interesów, co przesądza o tym, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. Co więcej, strona przeciwna uczyniła to skutecznie, o czym przesądza chociażby fakt, że nie są one znane publicznie. Zdaniem spółki, najistotniejsza dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że informacje których ujawnienia domaga się skarżący mają istotną wartość gospodarczą oraz służą ochronie interesów przedsiębiorstwa. Nietrudno bowiem jest wyobrazić sobie konsekwencje gospodarcze ujawnienia informacji, iż spółka zatrudnia przykładowo 3 lub 5 kontrolerów biletów. Z doświadczenia życiowego wynika, iż upublicznienie takiej wiedzy mogłoby doprowadzić do licznych prób wyłudzenia przejazdu przez nieuczciwych pasażerów, którzy przy ogromnej ilości obsługiwanych przez P kursów liczyliby, że kontrolerzy akurat obsługują inną trasę. Nie ulega też wątpliwości, że w wielu przypadkach nastąpiłoby faktyczne wyłudzenie przejazdu, co w sposób oczywisty wpłynęłoby na zmniejszenie wyniku finansowego spółki. Z tych względów dane dotyczące liczby osób uprawnionych do kontroli biletów w P winny pozostać nieujawnione jako podlegające ochronie w oparciu o normę wyrażoną art. 5 ust 2 ustawy o dip. Również wyłączną tajemnicą P powinna pozostać informacja, w jaki sposób przedsiębiorca ten realizuje kontrolę biletów, tj. czy sam zatrudnia w tym celu pracowników, czy też zleca to podmiotowi zewnętrznemu, a jeżeli tak to na jakich warunkach. Wywodził, iż nie ma pewności jaki użytek skarżący zrobiłby z uzyskanych danych, nie jest wykluczone, że mógłby przekazać je przedsiębiorcy będącemu konkurentem P lub sam będzie chciał stworzyć przedsiębiorstwo o zbliżonym profilu działalności. Zakładając, że P zleca kontrolę biletów na zewnątrz, a dodatkowo wiedząc jakiemu podmiotowi i na jakich zasadach kształtuje się wynagrodzenie tego podmiotu, skarżący mógłby przykładowo podjąć próbę złożenia własnej oferty dotyczącej prowadzenia kontroli biletów. W takiej sytuacji skarżący, znając treść dotychczasowych warunków handlowych przedstawionych przez tego rodzaju podmiot, mógłby doprowadzić do zaburzenia konkurencji na rynku, bowiem jego wiedza na temat oferty podmiotów konkurencyjnych, mogłaby postawić go w korzystniejszej sytuacji w stosunku do nich. To z kolei mogło by doprowadzić do wyeliminowania tych podmiotów z walki konkurencyjnej, a także godzić w interesy strony przeciwnej, narażając ją na konieczność zawarcia umowy dotyczącej kontroli biletów na mniej korzystnych warunkach.

P sp. z o.o. podkreślał, iż dane, których ujawnienia domaga się skarżący znane są jedynie wąskiemu kręgowi jego pracowników oraz ewentualnie podmiotom prowadzącym kontrolę biletów i nie są udostępniane na zewnątrz. Przekazanie skarżącemu wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, którego wygląd z oczywistych względów powinien być znany wszystkim pasażerom korzystającym z usług przewozowych oferowanych przez spółkę, świadczy to o tym, że działania strony przeciwnej, obejmujące odmowę udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, nie mają jakichkolwiek cech złośliwości i nie służą pozbawieniu skarżącego możliwości korzystania z przysługujących mu konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, lecz mają jedynie na celu ochronę interesów prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący wywodził, iż uprawnienie do uzyskania dostępu do informacji publicznej – również jego w niniejszej sprawie - należy co do zasady interpretować szeroko. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, iż informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy jeżeli łącznie spełnia następujące warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny; nie została ujawniona do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania tajemnicy. Brak któregokolwiek ze wskazanych elementów skutkuje odmową uznania jej za chronioną tajemnicą przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał w sposób wystarczający, iż informacja której on się domaga objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Za nieuzasadnione uznawał twierdzenia organu, iż ujawnienie liczby kontrolerów spowoduje zwiększenie ilości przejazdów bez biletów, czy też, że skarżący mógłby złożyć ofertę konkurencyjną względem innych podmiotów kontrolujących bilety. Zwrócił też uwagę, iż obie zaskarżone decyzje P naruszają przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dip, gdyż nie wymieniają imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia pozostawała decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. organu, właściwego do działania za spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, tj. zarządu P sp. o o.o., utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą udzielenia A.K. informacji w zakresie żądanym przez niego w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., motywowaną ochroną tajemnicy spółki jako przedsiębiorcy.

Mając na uwadze wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie II SAB /Go 1/13 wydany w sprawie bezczynności spółki co do wniosku A.K. z dnia [...] listopada 2012 r., zobowiązujący ten podmiot do jego załatwienia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznać należało, iż przesądzona została w nim została kwestia tego, iż P Spółka z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie w jakim dysponuje on mieniem publicznym. W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA wskazał, P spółka z o.o. stanowi co prawda podmiot prywatny, ale dysponujący środkami publicznymi. Wywiódł, że w zakresie wykonywanych przez P Spółka z o.o. usług transportowych pozostawało bowiem wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Sąd wskazał, że zadania publiczne z zakresu transportu drogowego spółka realizuje w części z dopłat otrzymywanych od Marszałka Województwa w związku z ustawowymi uprawnieniami do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego oraz od gmin [...], w związku z ulgami wprowadzonymi przepisami prawa miejscowego, a nadto zawarła z niektórymi gminami województwa umowy dotyczące realizacji obowiązku dowozu dzieci i młodzieży do przedszkoli, szkół i placówek oświatowych, i ze wskazanych tytułów otrzymuje wynagrodzenie pochodzące ze środków budżetowych gmin. Powyższe stało się podstawą do uznania, iż w tym zakresie działalność P sp. z o.o. ma charakter publicznoprawny, gdyż zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. W konsekwencji należało więc przyjąć tezę o jawności jej organizacji, czy zasad finansowania w zakresie w jakim dysponuje majątkiem publicznym. Sąd stwierdził, iż na spółce spoczywa obowiązek udzielenia informacji skarżącemu jednakże tylko w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym, gdyż wyłącznie znajduje zastosowanie art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje te powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, przy czym informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 17 lipca 2012 r., IV SAB/Gl 73/12).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, analiza uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Go 1/13, w kontekście regulacji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012r. , poz. 270 ze zm.; powoływanej jako "ppsa"), nie przesądza natomiast, czy informacje żądane w pkt 1. i 2. wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dip.

Pojęcie "informacja publiczna" ustawodawca zdefiniował w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dip, wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dodatkowo zawarł przykładowe wskazanie, jakie w szczególności informacje podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne.

Wykładni powołanych przepisów dokonywać należy w kontekście art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zważywszy na powyższe uznać należy, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, należącym przy tym do sfery faktów, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zapytanie, jaka liczba osób kontroluje bilety oraz, czy spółka dla realizacji tego zadania zatrudnia pracowników czy też korzysta z podmiotu zewnętrznego dotyczy zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków finansowych. Jeśli jest to podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest on zobowiązany do przekazania takich informacji w zakresie dotyczącym tego majątku. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, nie może budzić wątpliwości, iż występuje bezpośrednie powiązanie między środkami publicznymi (z budżetu Skarbu Państwa czy gminy) przekazywanymi przedsiębiorstwu transportowemu dla realizacji przysługujących osobom uprawnionym ulg (ustawowych czy wynikających z prawa miejscowego) a wynikającym z przepisu art. 33 a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowego (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.) uprawnieniem do dokonywania kontroli dokumentów przewozu osób. Przyznane przewoźnikowi uprawnienie służy bowiem między innymi kontroli legalności korzystania z ulg przewozowych, finansowanych ze środków publicznych tj. przez Państwo lub gminę. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż żądane w tym zakresie przez skarżącego informacje w pkt 1. i 2. wniosku z dnia [...] listopada 2012r., dotyczące sfery organizacyjnej i finansowej w odniesieniu do takiego podmiotu jak P sp. z o.o. mają charakter informacji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, strony zresztą pozostawały zgodne co do wskazanego charakteru wnioskowanych informacji. Nie kwestionowała tego skarżona spółka wydając, kontrolowane w wyniku skargi, decyzje w których odmowa udzielenia informacji publicznej dokonana została z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Istota sporu dotyczy zatem zasadności odmowy udzielenia wnioskowanych informacji, spowodowanej powołaniem się przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia na tajemnicę przedsiębiorcy.

W zakresie tak zarysowanego sporu zaakcentować należy, że zasadą pozostaje obowiązek udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dip) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być on wykładany rozszerzająco. W konsekwencji więc przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 ( vide: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. NSA jednoznacznie stwierdził, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji.

W powołanym wyroku NSA stwierdził, iż w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Podlegający badaniu element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - wola utajnienia danych informacji to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy.

Wskazał też NSA na konieczność dołożenia przez podmiot, do którego skierowano zapytanie o informację, należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez ten podmiot, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Należy zwrócić uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przepisie art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" zaś w ustawie na którą powołuje się organ tj. w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. , Nr 153, poz. 1503 ze zm. ) mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z przepisem jej art. 11 ust. 4 "tajemnicę przedsiębiorstwa" stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W powołanym już wyroku NSA wyjaśnił, iż oba terminy aczkolwiek zbliżone nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/01, Lex nr 585877 ).

Dla dokonania przez podmiot zobowiązany odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dip). Konsekwencją takiej formy załatwienia wniosku jest obowiązek stosowania do decyzji odmownej rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co jednoznacznie potwierdza przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dip, wskazując przy tym dodatkowe wymogi jej uzasadnienia ( art. 16 ust. 2 pkt 2 ).

Zaakcentowania wymaga, iż w ramach kontroli sądowej wskazanej decyzji odmownej tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, i w każdym przypadku mógłby zatem odmówić udzielenia informacji publicznej, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa.

W powoływanym już uprzednio wyroku z 5 kwietnia 2013 r. NSA, wskazując na konieczność badania w postępowaniu sądowym, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, stwierdził, iż w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. Wskazał, iż w postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), podmiot, który dokonał odmowy, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, iż przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi).

W kontekście poczynionych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

W ocenie Sądu, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012r., powinno co najmniej nastąpić wskazanie przez P sp. z o.o., iż przedsiębiorstwo samodzielnie zatrudnia kontrolerów biletów lub, że korzysta w tym zakresie z podmiotu zewnętrznego. Stopień ogólności takiej informacji oraz ogólnie dostępna wiedza w zakresie tego, iż są to typowe i powszechnie stosowane rozwiązania organizacyjne w przedsiębiorstwach prowadzących, analogiczną jak P sp. z o.o. działalność, nie może skutkować uznaniem, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dip w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Już w tym zakresie doszło zatem do naruszenia dyspozycji art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, skoro spółka objęła odmową udostępnienia, na podstawie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, informację, która takiej tajemnicy nie stanowi.

Zdaniem Sądu, po udzieleniu wskazanej informacji, dopiero w dalszej kolejności można by rozważać, czy już jej uszczegółowienie w postaci wskazania ilości zatrudnionych przez P kontrolerów bądź informacji dotyczących podmiotu zewnętrznego (żądanych w pkt 2 wniosku) powinno być analizowane i oceniane w kontekście definicji tajemnicy przedsiębiorcy w jej aspekcie formalnym i materialnym.

Należy zauważyć, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się już do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji. Okoliczności te w decyzji administracyjnej muszą być wskazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny jak i materialny, składający się na obiektywne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa.

Wskazanych wymogów weryfikowane decyzje, wydane w sprawie kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 134 ppsa, nie realizują. Zawarta w nich argumentacja dla wykazania zasadności odmowy udzielenia informacji ma charakter wysoce ogólnikowy i hipotetyczny, nie realizując wymogu z art. 107 § 3 , 7 i 77 § 1 oraz art. 8 i 11 Kpa. Tym samym uzasadnione pozostawały zarzuty skargi nakierowane na wykazanie w istocie pozorności uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Nawiązując do przytoczonych wywodów NSA co do obowiązków organu dokonującego odmowy w zakresie przedstawienia dokumentów źródłowych, wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa, kontrola sądowa dokonywana jest na podstawie akt administracyjnych sprawy. W niniejszej sprawie akta te sprowadzają się jedynie do wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., decyzji z dnia [...] maja 2013 r., wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wzywania organu do przedstawienia dokumentów źródłowych. Ich bowiem rodzaj uzależniony jest od zakresu w jakim nastąpiła odmowa. Skoro, zdaniem Sądu, nie było ani prawnych ani faktycznych podstaw do uznawania za tajemnicę przedsiębiorcy formy realizowania zadania w zakresie kontroli biletów, to dopiero sprecyzowanie, iż chodzi albo o zatrudnianie kontrolerów przez P albo posumowanie się w tym zakresie podmiotem zewnętrznym wyznaczyć może zakres koniecznych do oceny materiałów źródłowych.

Z przytoczonych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W oparciu o przepis art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co wywiera skutek do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi na wynik sprawy i wniosek skarżącego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 §1 ppsa zasądzono na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, obejmujący zwrot poniesionego wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu orzekającego w sprawie będzie uwzględnienie wyrażonej oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu stosownie do przepisu art. 153 ppsa.