Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 64/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skarg M. S. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Z. S. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. Z. S., działający w imieniu własnym oraz rodzeństwa: T. S., M. S. i S. S., wystąpił o wypłatę należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w miejscowości S., oznaczoną numerem ewid. [...], przyznanego decyzją Naczelnika Gminy w S. z [...] czerwca 1983 r., nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że sprawa nie podlega kognicji organu administracyjnego.

Wnioskiem z [...] listopada 2016 r. Z. S. zwrócił się do Starosty [...] o "wykupienie jego działki 52/1 i wypłacenie odszkodowania zgodnie z obowiązującym prawem", wskazując na dokonany podział ww. nieruchomości.

Wniosek został w toku postępowania poparty przez: T. S., M. S. i S. S..

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Starosta L.: ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] czerwca 1983 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...]) w kwocie [...]zł za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy S. nr [...] z [...] marca 1980 r., położony w S. oznaczony dawniej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...], oraz część działek nr [...]) – pkt 1, zobowiązał Skarb Państwa – Starostę [...] do wypłacenia kwoty [...]zł na rzecz spadkobierców M. S. i B. S. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 2) oraz wskazał sposób i termin wypłaty odszkodowania (pkt 3).

W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło organ do wniosku, iż brak jest dowodów na to, by odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało wypłacone legitymowanym podmiotom, zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy w S. z [...] czerwca 1983 r., sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 1984 r.

Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewody ustalenia co do braku dokumentów księgowych wskazujących na przekazanie kwoty odszkodowania przez Bank Spółdzielczy do depozytu sądowego, dokumentów wskazujących na odebranie, ubieganie się lub zakwestionowanie kwoty odszkodowania przez wskazanych w decyzji o ustaleniu odszkodowania B. S. i spadkobierców, nie są wystarczające dla uznania, że przedmiotowego odszkodowania nie wypłacono. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta pominął treść art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani też treści decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1983 r., z której wynikało, że wypłata ustalonego odszkodowania miała nastąpić przez Bank Spółdzielczy w S. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Według Wojewody można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że ustalona kwota odszkodowania została wypłacona (nie został utworzony depozyt), albo ewentualnie depozyt po upływie 5 lat zlikwidowano, a kwota odszkodowania przeszła na własność Skarbu Państwa (brak informacji o wypłacie). Zauważył, że okoliczność niewypłacenia odszkodowania nie była podnoszona przez strony przez prawie trzydzieści lat, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają tej okoliczności.

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił waloryzacji i wypłaty Z. , M. , S. i T. rodzeństwu S. odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] czerwca 1983 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] listopada 1983 r. nr [...] oraz z [...] stycznia 1984 r. nr [...]) w kwocie [...]starych złotych za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy S. nr [...] z [...] marca 1980 r., położony w S., oznaczony dawniej jako działka nr [...].

Organ przytoczył stanu faktyczny sprawy, na który złożyły się:

- opis historii podziałów i przekształceń własnościowych przedmiotowej działki nr [...],

- wskazanie okoliczności wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

- wskazanie właścicieli działki nr [...] – na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego w L. oraz akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. w dniu [...] marca 1972 r. – jako M. S. oraz B. S., pozostających we wspólności majątkowej (wbrew informacji wynikającej z zarządzenia Naczelnika Gminy S. nr [...], jakoby jedynym właścicielem działki nr [...], powstałej po podziale działki [...], był M. S.),

- wskazanie, że spadek po M. S. odziedziczyli jego żona B. w Ľ części oraz dzieci (Z. , M. , S. i T.) w [...] części każde, zaś spadek po B. S. odziedziczyli ww. zstępni w Ľ części każde,

- tok postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. o wypłatę odszkodowania (pierwszego wniosku skierowanego do organu przez Z. S.) obejmujący: pozyskanie od Sądu Rejonowego w L. informacji o nieprowadzeniu postępowania z wniosku Naczelnika Gminy S. o wypłacenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, brak informacji Urzędu Miasta i Gminy S. dot. ewentualnej wypłaty odszkodowania B. S. i spadkobiercom M. S., oraz przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta i Gminy S. zgodnie z właściwością, który odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku z powodu kwalifikacji sprawy wypłaty odszkodowania do kategorii spraw cywilnych podlegających kognicji sądu powszechnego,

- tok postępowania z wniosku z [...] listopada 2016 r., zakwalifikowanego jako wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z art. 132 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), obejmujący:

a) pozyskanie oświadczeń o wnioskodawcy i jego rodzeństwa o nieotrzymaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

b) pozyskanie dokumentacji budżetowej gminy z Archiwum Państwowego niepozwalającej na ustalenie dokonania wypłat odszkodowań za przejęcie nieruchomości,

c) pozyskanie informacji z Banku Spółdzielczego w S. oraz Wydziału Budżetu i Finansów w Starostwie Powiatowym w L. o braku dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania na rzecz B. S. i spadkobierców M. S.),

i zakończony decyzją z [...] stycznia 2018 r. o zwaloryzowaniu odszkodowania ustalonego decyzją z 1983 r. i zobowiązaniu do jego wypłaty spadkobiercom B. i M. S..

Starosta L. stwierdził dalej, że po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania zwrócił się do Sądu Rejonowego w L. o informacje dotyczące utworzenia depozytu sadowego, bądź jego zlikwidowaniu, uzyskując odpowiedź negatywną. Zwrócił się także do Banku Spółdzielczego w S. o informację, czy posiada dowód wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a nadto o przedstawienie procedury wypłacania odszkodowań osobom wywłaszczonym w latach osiemdziesiątych – w odpowiedzi poinformowano o upływie okresu przechowywania dokumentów oraz o procedurze wypłaty polegającej na zgłoszeniu się do banku osoby zainteresowanej z odpowiednim dokumentem wystawionym przez naczelnika gminy po wypłatę gotówki lub z dyspozycją przelewu środków na konto. Starosta wskazał, że z uwagi na niezachowanie się bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania przeprowadził dowód z przesłuchania świadków – spadkobierców B. i M. S., którzy zgodnie stwierdzili, że nie jest im znana okoliczność wypłaty odszkodowania ani utworzenia depozytu sądowego. Organ przywołał, że w adresatem decyzji o ustaleniu odszkodowania była B. S., natomiast postanowienia o sprostowaniu tej decyzji – Z. S.. Stwierdził, że w aktach znajdują się potwierdzenia odbioru świadczące o tym, że obojgu znana była okoliczność wywłaszczenia, a co za tym idzie – o przyznaniu odszkodowania. Organ zwrócił uwagę na obecność w aktach pisma B. S. zatytułowanego "odwołanie", kierowanego do Wojewody Włocławskiego i w którym kwestionowała decyzję o przejęciu na własność ziemi, jak i przeprowadzoną wycenę, a co świadczy w jego ocenie o tym, że decyzja ustalająca odszkodowanie została jej doręczona i była ona świadoma przysługującego jej odszkodowania. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom Z.S. , jakoby długi okres dzielący wywłaszczenie i żądanie odszkodowania spowodowany był brakiem jego wiedzy o tym odszkodowaniu. W ocenie organu dokumenty wskazują na zaangażowanie rodziny S. w sprawie związanej z przejęciem gruntów, zaś nieotrzymanie spornego odszkodowania spowodowałoby wcześniejsze ubieganie się o jego wypłacenie. Wskazał, że brak dowodów wskazujących na kwestionowanie faktu wypłaty odszkodowania w latach 1984-2010 (tj. do czasu postępowania spadkowego po rodzicach) może świadczyć o tym, że odszkodowanie wypłacono, dowodów na brak wypłaty nie przedstawili też sami wnioskodawcy. Przywołując treść § 87 ust. 1 zarządzenia nr 14 Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1984 r. w sprawie zasad i trybu wykonywania budżetu Państwa, organ stwierdził, że skoro z treści ostatecznej decyzji odszkodowawczej z 1983 r., sprostowanej w 1984 r., można wnosić, iż wierzyciel – przed wydaniem tej decyzji - nie żądał przelania kwoty należnego odszkodowania na wskazany, własny rachunek bankowy, lub przekazania odszkodowania do miejsca zamieszkania, a więc z dużym prawdopodobieństwem można uznać, że B. S. bądź spadkobiercy M. S. zwrócili się o wypłatę należnego odszkodowania do placówki Banku Spółdzielczego w S.. Ponadto, jak wskazał Starosta, skoro nie został utworzony depozyt sądowy, a do czego zobowiązywały ówczesne przepisy prawa w przypadku odmowy odbioru odszkodowania lub zaistnienia przeszkód prawnych, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że odszkodowanie to zostało w istocie wypłacone.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz treść art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 217), art. 7 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Wojewoda wskazał, że w odwołaniu skarżący domaga się rekompensaty z tytułu przejęcia gruntu, przy czym ani materiał dowodowy, ani stanowisko odwołania nie wskazują krzywd rodziny S. poniesionych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta dochował staranności i swoim postępowaniu, co potwierdzają pisma kierowane do poszczególnych podmiotów celem wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Zauważył przy tym, że na stronach również ciążył obowiązek przedstawiania dowodów na rzecz swoich twierdzeń, czego wnioskodawcy nie realizowali w pełnym zakresie. Subiektywne przekonanie o tym, że pierwotni właściciele jak również ich następcy nie otrzymali odszkodowania nie świadczy o fakcie braku jego wypłaty, jeżeli nie przedstawili na tę okoliczność żadnych dowodów, jak i nie poinformowali o świadkach mogących mieć wiedzę na ten temat. Wojewoda przywołał, że zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa skierowanym do Prokuratora Rejonowego w L. Starosta zwrócił się o podjęcie działań mających na celu ustalenie, czy urzędnicy nie dopuścili się przestępstwa niezabezpieczenia środków finansowych potrzebnych na wypłatę odszkodowania w związku z decyzją z 1983 r., prokurator odmówił jednak wszczęcia postępowania z uwagi na przedawnienie karalności tego przestępstwa. W ocenie Wojewody nie ma podstaw do angażowania organów ścigania do prowadzenia postępowania w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący zgłosił uwagi dotyczące kompletności akt sprawy, jednak w jego ocenie stan sprawy został prawidłowo ustalony na podstawie dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego.

Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wnieśli Z. S. i M. S.. Sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Bd 64/20, na podstawie art. 111 p.p.s.a. M. S. zarzucił, że Starosta nie jest w stanie zgromadzić wszystkich dokumentów, bo one nie istnieją. Decyzja została podjęta w sposób dowolny, a organ nie przedstawił dokumentów, z których wynikałaby okoliczność wypłaty odszkodowania. Z. S. zarzucił, że wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa. Streścił, jakie czynności i ustalenia podejmował z urzędnikami i organami, konkludując, że przedstawicielami władzy uczestniczącymi w sprawie skarżących kierowały niskie pobudki, a oba rozstrzygnięcia oparte są na kłamstwach. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania go w charakterze świadka.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do stanowiska, że skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Nie budzi wątpliwości, że za wywłaszczoną nieruchomość należy się właścicielowi słuszne odszkodowanie. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sprawa administracyjna i wydane w niej decyzje, wbrew oczekiwaniu Z. S., nie mogą dotyczyć kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości samego dokonania wywłaszczenia władczym aktem organu administracji z [...] marca 1980 r. Obecna sprawa nie toczy się w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Kontrolowane postępowanie wszczęte zostało na wniosek Z. S. z [...] listopada 2016 r. (wpływ do Starosty [...] [...] listopada 2016 r.), w którym zawarł on żądanie "wykupienia jego działki nr [...] i wypłacenie odszkodowania zgodnie z obowiązującym prawem".

Wskazać w tym miejscu należy, że organ administracji publicznej jest związany żądaniem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Kwestie powyższe regulują przepisy art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 ustawy z dnia Kodeks postepowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Stosownie do ich treści żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, podanie powinno zawierać m.in. co najmniej żądanie, a braki podania w tym zakresie podlegają usunięciu w wyznaczonym terminie na wezwanie organu (vide: wyrok NSA z [...] kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 191/21, i powołana tam literatura oraz orzecznictwo (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Starosta L. zakwalifikował złożony wniosek jako wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nr [...] w S., którego to wywłaszczenia dokonano na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w S. nr [...] z [...] marca 1980 r. W ocenie Sądu treść żądania zawarta we wniosku nie jest na tyle precyzyjna, by przyjąć, że wnioskodawcy chodzi w istocie o wypłatę ustalonego, zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, a więc wszczęcie postępowania z podstawy art. 135 ust. 3 i 5 art. 132 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.", publ. aktualny na dzień rozstrzygania: jak wcześniej wskazano). Z wniosku wynika bowiem tyle tylko, że domaga się on, po pierwsze, "odkupienia działki", przy czym nie jest jasne, kto od kogo - wg wnioskodawcy - miałby tę działkę wykupić, oraz w jakim trybie (wykup działki w obowiązującym stanie prawnym przewiduje jedynie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Po drugie treść wniosku wskazuje, że to w związku z "wykupem" ma zostać wnioskodawcy wypłacone odszkodowanie, przy czym nie wiadomo, czy chodzi tu w ogóle o odszkodowanie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całościowa analiza treści wniosku w jej dyspozytywnej części nie pozwala zatem na jednoznaczne odczytanie żądania wnioskodawcy, co winno skłonić organ do uprzedniego zastosowania instrumentu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., również z tego powodu, że w rozpoznawanej sprawie precyzyjnie określenie żądania miało zasadniczy wpływ na możliwość rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (o czym w dalszej części uzasadnienia). Postępowanie organu I instancji uchybiło więc ww. przepisowi.

Marginalnie należy jednak zauważyć, że już podaniem z [...] lipca 2014 r. Z. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. w imieniu własnym oraz swojego rodzeństwa z jednoznacznym wnioskiem o wypłacenie należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w S. oznaczoną nr [...], które zostało przyznane decyzja Naczelnika Gminy ale ze względu na wcześniejszą śmierć ojca nie zostało wypłacone ani wnioskodawcy ani jego rodzeństwu. Z akt sprawy wynika, że wniosek ten został błędnie przekazany za pismem z [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jako właściwemu Burmistrzowi Miasta i Gminy S., który następnie mimo braku właściwości w sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – uznając, że sprawa należy do kategorii spraw cywilnych.

Skoro realia sprawy zostały ukształtowane – w sensie procesowym – w ten sposób, że za podstawę rozstrzygnięć obu instancji przyjęto art. 132 ust. 3 i 5 u.g.n., to wskazać najpierw należy, iż nieruchomość nr [...], położona w S., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa wspomnianym wyżej zarządzeniem Naczelnika Gminy w S. nr [...] z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi S. (k. 81 akt adm.). Akt ten wydany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tj. Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.), która w art. 8 ust. 1 stanowiła, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. W art. 9 ust. 1 ustawy wskazano zaś, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy.

Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy zalega (k. 80-81) jedynie kserokopia wyciągu z Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr 4 poz. 46 z widocznymi ręcznymi notatkami i dopiskami (!), wskazującymi jednoznacznie na ingerencję w treść tego wyciągu. Tego typu dokument z pewnością nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, co do rzeczywistej treści zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi S.. Zgodnie z treścią wyciągu w zakresie ww. zarządzenia w ust. 1 zarządzono przejęcie na własność Państwa we wsi S. gminy S. działki stanowiące własność m.in.: "ob. M. S. oznaczone na mapie jako działka nr [...] o pow. 0,8535 ha" (pkt 14). Przy czym granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa określono na mapie stanowiącej załącznik do tego zarządzenia. W ust. 2 ustalono stawkę odszkodowania. Zgodnie z ust. 4 zarządzenie podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] i weszło w życie z dniem ogłoszenia (tj. [...] kwietnia 1980 r.).

W myśl art. 10 ust. 2 ww. ustawy, po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa (...) wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać (pkt 2 i 3): ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W niniejszej sprawie ujawnionym rozstrzygnięciem podjętym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość nr [...] pozostaje decyzja Naczelnika Gminy S. z [...] czerwca 1983 r., nr [...], zgodnie z którą za ww. działkę nr [...] o pow. 0,8535 ha ustalono kwotę odszkodowania [...] zł, a za wartości składników roślinnych kwotę odszkodowania [...] zł – razem [...] zł. Kwotę odszkodowania ustalono na rzecz "B. S. i "s-ców", a wypłata odszkodowania nastąpić miała przez BS w S. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z rozdzielnika decyzji wynika, że doręczona miała zostać B. S. oraz Bankowi Spółdzielczemu w S..

Stosownie do obowiązującego art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, w myśl którego, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2), lub gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). Do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 132 ust. 5 u.g.n.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14, stwierdził, że przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w 1980 r. nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia (zarządzenia naczelnika gminy), za które to przejęcie – zgodnie z przytoczonymi, obowiązującymi wówczas przepisami – należało się dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie. Okoliczność ustalenia odszkodowania w drodze ww. decyzji z [...] czerwca 1983 r. zdaje się nie budzić sporu między stronami, odmiennie niż okoliczność wypłaty tego odszkodowania. Sporną pozostaje w sprawie jednak kwestia ustalenia wysokości należnego odszkodowania i jego wypłaty skarżącym (i ich rodzeństwu) jako następcom prawnym wywłaszczonego ojca M. S. (zmarł [...] października 1982 r.), a którą w istocie przyjęły za dostatecznie uprawdopodobnioną organy administracji publicznej obu instancji.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., stanowiącym materialnoprawną współpodstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia I instancji, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania (w niniejszej sprawie starosta, zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. – przyp. Sądu). Waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu, w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania, otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Polega zatem na przerachowaniu wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji według zasad określonych w u.g.n. z uwzględnieniem okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania). Zaznaczyć tu należy, że powyższy przepis, stanowiąc o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty, nie określa in extenso formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji. W aktualnym orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to również waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 4133/18, i z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2389/18, dostępne jw.).

Odmiennie ocenia się możliwość rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do samej wypłaty odszkodowania lub jej odmowy. Organy objęły zaś swoim rozstrzygnięciem również kwestię wypłaty odszkodowania ("[...] i odmawia wypłaty"). Sąd podziela pogląd, że samo dochodzenie wypłaty ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie odbywa się na drodze postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 642/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 30/18, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie jednak należy stwierdzić, że organy nie poczyniły dostatecznego ustalenia treści żądania stron i okoliczności stanu faktycznego niezbędnych dla jednoznacznej oceny jakie przepisy prawa materialnego winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia o prawach wnioskodawców.

Z poczynionych wcześniej rozważań wynika, że warunkiem rozstrzygania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. o waloryzacji i obowiązku wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość jest uprzednie ustalenie, że odszkodowanie zostało usankcjonowane w ostatecznej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym, oraz że nie zostało ono wypłacone uprawnionemu podmiotowi (bądź złożone do depozytu sądowego). Brak wypłaty odszkodowania powoduje, że roszczenie ustalone administracyjnoprawnym rozstrzygnięciem pozostaje nieskonsumowane, jednocześnie zaś decyzja w przedmiocie odszkodowania jest nadal niezrealizowana w sytuacji, gdy winna ona podlegać wykonaniu bez względu na upływ czasu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2179/15, dostępny jw.). Sama zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania, poza tym, że warunkuje w ogóle byt wierzytelności, pozwala na niezbędne ustalenie wysokości kwoty podlegającej waloryzacji.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjmowały, że decyzją administracyjną ustalającą odszkodowanie za przejęcie nieruchomości nr [...] jest decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...], choć jednocześnie podkreślały one, że decyzja ta była następnie prostowana postanowieniem z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...]. W kwestionowanych przez skarżących decyzjach wskazywano, że jako kwotę przyznanego odszkodowania należy przyjąć sumę [...] zł. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwota ta nie została ustalona ww. decyzją z [...] czerwca 1980 r. Określona została w postanowieniu Naczelnika Gminy S. z [...] stycznia 1984 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 113 k.p.a. ("o sprostowaniu z urzędu oczywistych błędów pisarskich – oczywistych omyłek w decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r.", w którym zmieniono "sprostowano": oznaczenia działek, za które przyznano odszkodowanie (zamiast "[...]" przyjęto "[...]"), powierzchnię (zamiast "0,8535 ha" przyjęto "54,83 ha" (!)), kwotę odszkodowania (zamiast "149,362,50 zł" wskazano "95,952,50/100"), kwotę odszkodowania za wartość składników roślinnych (zamiast [...] zł" przyjęto "15,836 zł") oraz całościową kwotę odszkodowania z [...] zł na [...] zł (k. 83 akt adm.). Nadto z akt sprawy wynika, ze postanowienie z [...] stycznia 1984 r. było drugim postanowieniem "prostującym" treść decyzji odszkodowawczej – pierwsze wydane zostało przez Naczelnika Gminy S. [...] listopada 1983 r. (prostowało oznaczenie działek za przejęcie których ustalono odszkodowanie, powierzchnię oraz kwotę odszkodowania z " nr [...] o pow. 0,8535 ha – [...] zł" na "nr [...] o pow. 0,5050 ha – [...] zł" oraz kwotę odszkodowania za składniki roślinne z [...] zł na [...] zł) (k. 82 akt adm.). Nie zostało wyjaśnione, czy postanowienie z [...] listopada 1983 r. pozostawało w obrocie prawnym, a jeżeli tak wpłynęło wszakże na treść decyzji odszkodowawczej, w której ponownie organ sprostował oczywiste omyłki – postanowieniem z [...] stycznia 1984r. Z treści tego ostatniego postanowienia nie wynika jednak, aby w ogóle uwzględniło kardynalne zmiany dokonane uprzednim postanowieniem.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, mając na uwadze zasady praworządności i legalności działania organów administracji, że treść normy art. 113 k.p.a. w zasadzie pozostaje analogiczna jak obowiązująca w dacie wydawania powyższych aktów organów administracji. Na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

Niekwestionowany jest pogląd, że w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie można zmieniać decyzji administracyjnej ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (vide: wyroki NSA z 4 maja 1988 r., sygn. III SA 1466/87, z 5 maja 2016 r., sygn. I OSK 1892/14, dostępne jw.). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, rozstrzygnięcia dotyczące nieprawidłowego oznaczenia działek i ich powierzchni (niewynikające z błędu pisarskiego ale modyfikacji stanu faktycznego), a przede wszystkim kwota przyznanego odszkodowania (vide: wyrok NSA z 23 lipca 2020 r., sygn. I OSK 3102/19, dostępny jw.) nie mogą być traktowane jako oczywista omyłka, lecz błąd merytoryczny, którego nie można sprostować postanowieniem wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Sąd ma świadomość, że nie stanowi przedmiotu jego oceny prawidłowość ww. postanowień oraz decyzji odszkodowawczej. Stwierdzić jednak należy, że skoro warunkiem koniecznym dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie waloryzacji przyznanej, a niewypłaconej kwoty odszkodowania było zidentyfikowanie samej kwoty przyznanego odszkodowania, to zasadniczym błędem jest przyjmowanie tej kwoty na podstawie postanowienia prostującego decyzję odszkodowawczą w sposób oczywiście sprzeczny z art. 113 k.p.a. (zarówno w brzmieniu aktualnym na dzień podejmowania postanowień, jak i obecnie). Nad okolicznością tą organy obu instancji przeszły do porządku, pomijając, że kwota odszkodowania podlegająca ewentualnej waloryzacji winna być określona nie w postanowieniu prostującym decyzję odszkodowawczą, ale w samej decyzji odszkodowawczej, bez względu na przyczyny korekt wymienionych istotnych składników decyzji (zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, korekta planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S.).

Zwrócić należy uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w przedmiocie wniosku skarżących, uwzględniając datę wniosku inicjującego to postępowanie, organy obowiązane były jednak stosowanie do przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. udzielić stronom postępowania administracyjnego niezbędnych pouczeń bądź same zwrócić się do właściwego organu celem rozważenia wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wyeliminowania tak wadliwych orzeczeń z obrotu prawnego, bowiem zachodzą uzasadnione podstawy do rozważenia podstawy do stwierdzenia ich nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

Kontynuując ocenę prawidłowego odczytania stanu faktycznego sprawy w zakresie spornej kwoty odszkodowania dostrzec również należy, że sama decyzja z [...] czerwca 1983 r. budzi uzasadnione wątpliwości co do możliwości określenia osób uprawnionych na jej podstawie do otrzymania odszkodowania innych niż B. S.. Jak już wskazano zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, na podstawie którego Naczelnik Gminy S. wydał przedmiotową decyzję po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa (...) wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać i: ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 2 oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (3).

Zauważyć po pierwsze należy, że z zarządzenia Naczelnika Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 1980 r. wynika, że ustalił, że działka nr [...] stanowi własność wyłącznie M. S.. W rzeczywistości, na co prawidłowo wskazał organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nieruchomość ta stanowiła wspólna własność małżonków B. i M. S.. Niesporne w sprawie pozostaje, że M. S. (ojciec skarżących) zmarł [...] października 1982 r.

Jak wynika z treści decyzji z [...] czerwca 1983 r. Naczelnik Gminy miał świadomość tej okoliczności, bowiem nie wskazał go jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Jednak organ nie przeprowadził postepowania w celu ustalenia kręgu następców prawnych po zmarłym M. S. i jako osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wskazał jedynie wskazał B. S. i "s-ców" z pewnością nie można tego skrótu traktować jako jakieś określenie osób uprawnionych z tej decyzji do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Także z rozdzielnika decyzji wynika, że skierowano ja wyłącznie do B. S. i Banku Spółdzielczego, który miał dokonać wypłaty odszkodowania.

Na podstawie akt sprawy można stwierdzi, że krąg spadkobierców M. S. został ustalony dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. I Ns 172/10 (k. 126 akt adm.), zgodnie z którym spadek po ww. objęli żona B. w Ľ części oraz dzieci: S. S., M. S., T. S., Z. S. w 3/16 części każdy. Mając to na uwadze stwierdzić zatem należy, że w decyzji odszkodowawczej z 1983 r. Naczelnik Gminy S. – pomimo tego, że krąg spadkobierców nie był jeszcze znany - dokonał arbitralnego wyboru osoby, której przyznano odszkodowanie, imiennie wskazał bowiem jedynie B. S., i tylko ją (pomimo asekuracyjnej formuły "i s-ców") wskazał jako podmiot, któremu decyzję należy doręczyć. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2383/18 (dostępny jw.), że przyznanie odszkodowania wyłącznie na rzecz wdowy (co w istocie zaistniało na gruncie decyzji odszkodowawczej z 1983 r. – jej adresatem była jedynie wdowa) prowadzi do pozbawienia prawa do tego odszkodowania pozostałych spadkobierców. Materialnoprawnym skutkiem powyższego było przyznanie całości odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz jednego tylko z jej kilku współwłaścicieli. Zaniechanie przyznania odszkodowania niektórym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości, a przyznanie go tylko jednemu ocenić należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., za czym przemawiają także społeczne i gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia. Powyższego nie dostrzegł ani Starosta, ani Wojewoda, który na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. mógł podjąć stosowne kroki procesowe mające na celu wyeliminowanie tej zasadniczej w sprawie – co należy podkreślić - decyzji z obrotu prawnego (jeżeli w istocie jest to decyzja funkcjonująca w obrocie prawnym, o czym za chwilę). Zauważyć też w tym miejscu należy, że postanowienia prostujące decyzję odszkodowawczą kierowane były już jedynie do Z. S. (i Banku Spółdzielczego w S.), co potwierdza zasadnicze wątpliwości dotyczące ustalenia na potrzeby decyzji odszkodowawczej prawidłowego kręgu stron postępowania, i prawidłowego jej skierowania do uprawnionych.

Po drugie, w aktach sprawy zalega pismo B. S. z [...] sierpnia 1983 r. zatytułowane "odwołanie" kierowane do Wojewody [...], jego skuteczne złożenie do organu I instancji potwierdza pieczęć Urzędu Gminy S. z adnotacją "wpłynęło 12.08.83". Okoliczność powyższą dostrzegł organ I instancji (str. 10 uzasadnienia decyzji Starosty), jednak przywołał ją jedynie jako fakt uprawdopodobniający otrzymanie decyzji odszkodowawczej przez wdowę po M. S., nie łącząc tego z zasadniczą w sprawie kwestią, czy decyzja odszkodowawcza jest w istocie decyzją ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym, a tym samym – czy jest możliwe rozstrzyganie w przedmiocie waloryzacji ustalonego nią odszkodowania. Wojewoda w ogóle do powyższego się nie odniósł. Organy obu instancji wskazały, że decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna w dniu [...] lutego 1984 r., a co wynikać ma z pieczęci naniesionej na tę decyzję. W ocenie Sądu – w sytuacji, gdy w aktach pozostaje ślad świadczący o uruchomieniu instancyjnego trybu oceny sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania – organy winny przeprowadzić pogłębione postępowanie wyjaśniające co do losów wniesionego odwołania, tj. czy zostało na jego podstawie wszczęte postępowanie odwoławcze Wojewodą W. i w jaki sposób zostało ono zakończone. Analiza akt sprawy nie daje podstawy aby stwierdzić, że organy wyczerpały możliwości ustalenia w stosownych archiwach ewentualnego faktu wydania decyzji przez organ odwoławczy oraz jej treści. Pominięcie ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że istotny element stanu faktycznego (funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania) pozostaje niewyjaśniony.

Całokształt opisanych wyżej okoliczności doprowadził Sąd do wniosku, że zasadnicza podstawa umożliwiająca w ogóle procedowanie wniosku o waloryzację odszkodowania (jak przyjęły organy obu instancji po zapoznaniu się z treścią żądania pisma z [...] listopada 2016 r.) budzi wątpliwości już w zakresie prawidłowego ustalenia wywłaszczonego w rzeczywistości terenu ( brak w aktach sprawy oryginału zarządzenia o przejęciu gruntów na własność Państwa gruntów, jak również jakiegokolwiek dokumentu urzędowego wskazującego na ewentualną zmianę tego zarządzenia wobec pierwotnie oznaczonej działki nr [...]), kwoty podlegającej ewentualnej waloryzacji, jak również okoliczności faktycznej czy w ogóle następcom prawnym wywłaszczonego M. S. (poza wskazana B. S. jako osobą współwywłaszczoną jak również następcy prawnemu) zostało przyznane należne im odszkodowanie jakąkolwiek decyzją. Dla organu wiążące są w tym zakresie rozstrzygnięcia decyzji o odszkodowaniu, co wynika wprost z art. 132 ust. 3 u.g.n.. Sama decyzja odszkodowawcza, a tym bardziej postanowienia prostujące jej treść. budzi zaś uzasadnione wątpliwości co do tego, czy nie jest obarczona kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto – czy jest ona w ogóle aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, tj. ostatecznym i wykonalnym. Organy nie poczyniły rozważań w powyższym zakresie, choć z treści uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że pewne z powyższych elementów stanu faktycznego nie umknęły ich uwadze.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej (w stanie niniejszej sprawy zarządzenia naczelnika) o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa.

Z tych powodów również postępowania wyjaśniającego dotyczącego faktycznej wypłaty, bądź nie wnioskodawcom, odszkodowania za przejętą nieruchomość nr [...] nie sposób uznać za wyczerpujące. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że Starosta zwracał się o pozyskanie dokumentów dotyczących sprawy wypłaty odszkodowania do kilku podmiotów: Archiwum Państwowego w L., Banku Spółdzielczego w S., Wydziału Budżetu i Finansów Urzędu Miasta i Gminy S., Sądu Rejonowego w L. i Burmistrza S.. W skład poszukiwanych dokumentów, wskazywanych przez Starostę, wchodziły kopie dowodów księgowych, raportów, wyciągów Urzędu Miasta i Gminy S., akta dotyczące budżetu gminy S. w latach 1980-1985 (Archiwum Państwowe), dokumenty potwierdzające wypłatę odszkodowania lub przekazanie środków na jego wypłatę przez Urząd Miasta i Gminy S., gromadzenie środków przekazanych na odszkodowania i ewentualną obecność środków niewypłaconych ale zabezpieczonych (Bank Spółdzielczy w S.), dokumenty związane w ewentualną wypłatą odszkodowania (Urząd Miasta i Gminy S. Wydział Budżetu i Finansów), ślad w dokumentacji sądowej potwierdzający utworzenie lub likwidację depozytu sądowego, w którym miała być zdeponowana kwota odszkodowania (Sąd Rejonowy w L.) i wreszcie dokumenty potwierdzające wypłatę odszkodowania, a także wskazanie osób prowadzących sprawy odszkodowań (Burmistrz Miasta S.). Wszystkie podmioty zaprzeczyły, by istniały jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do wskazywanych w pismach Starosty kwestii.

Odnosząc się do argumentacji skarg Sąd stwierdził, że jest ona chybiona. W sprawach administracyjnych, których zasadniczą okolicznością faktyczną warunkującą rozstrzygnięcie jest ustalenie okoliczności wypłaty odszkodowania wywłaszczonym w latach ubiegłych właścicielom (lub ich spadkobiercom), na organie nie ciąży obowiązek tego typu, że jest on zobligowany do udowodnienia na podstawie dowodu bezpośredniego okoliczności wypłaty ustalonego odszkodowania, a w każdym innym przypadku – przyjęcie że go nie wypłacono i rozstrzygnięcie o jego waloryzacji (co z kolei stanowi drogę do późniejszej jego wypłaty). Na gruncie badanej sprawy, jak wykazały organy, nie było możliwe pozyskanie dowodów jednoznacznie potwierdzających wypłatę odszkodowania z tego względu, iż organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Sąd popiera pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1295/17 (dostępny jw.), że w sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania, założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się tej wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wypłaty może stanowić prawną konsekwencję upływu czasu i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia wypłatę odszkodowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1150/18, LEX nr 2694196; wyrok WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 758/19, LEX nr 2782416). Należy nadto wskazać, że ciężar dowodu nie spoczywał w niniejszej sprawie wyłącznie na organach. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, poza obowiązkami spoczywającymi na organie administracji publicznej wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, również na stronie postępowania spoczywa, wynikająca z jej uprawnienia do czynnego udziału w sprawie, powinność przedstawienia i wykazania okoliczność mających przemawiać za słusznością jej wniosku (vide: wyroki NSA z 29 listopada 2016 r., II GSK 3721/16, z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 796/17 dostępne jw.).

W konsekwencji samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu. W toku postępowania strony nie przedstawiły zaś istotnego dokumentu potwierdzającego, albo chociaż sugerującego brak wypłaty B. S. odszkodowania.

Odmienna kwestią, pozostaje jednak jego wysokość i czy odpowiadała ona kwocie ustalonej ww. decyzją. Stanowisko skarżącego Z. S. co do legalności samego wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem sprawa nie dotyczy rozstrzygnięcia będącego podstawą tego wywłaszczenia. Podobnie nieistotne w sprawie jest jego subiektywne przeświadczenie o motywacji osób pełniących funkcje organów i pracowników obsługujących te organy urzędów, Sąd ocenia bowiem formalną i merytoryczną zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Powyższe uwagi odnoszą się w okolicznościach sprawy jedynie do uznania za dostatecznie ustaloną na potrzeby tej sprawy okoliczności ustalenia i wypłaty B. S. kwoty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa (wywłaszczenia) i to kwoty określonej w postanowieniu o sprostowaniu oczywistych omyłek w decyzji, a nie jak błędnie stwierdza Wojewoda, w decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1983r., która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Nie można jednak dowolnie, bez szczegółowego wyjaśnienia rzeczywiście wywłaszczonych terenów, ocenić, czy wypłacono także w tym przypadku odszkodowanie należne w związku z przejęciem "działki nr [...]", wskazanej w zarządzeniu właściwego organu z 1980 r. – wywołującego skutek wywłaszczenia z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (vide: postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (por. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można na tej podstawie uznać, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające na tyle wnikliwie i wszechstronnie aby pozwalało to na zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym konstytucyjną zasadę ochrony własności i wywłaszczania jedynie za słusznym odszkodowaniem stwierdzenie, jak uczyniły to organy, że skarżącym i ich rodzeństwu przyznano i wypłacono należne im odszkodowanie, jako następcom prawnym wywłaszczonych w 1980 r. rodziców. Wymaga zatem ponownego ustalenia czy prawo do odszkodowania, przysługujące osobom wywłaszczonym zostało zaspokojone. Niedopuszczalne jest jednak zgłoszenie roszczenia przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania, wobec których zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie. Nie można bowiem wystąpić w charakterze następcy prawnego strony do postępowania, które się zakończyło, bądź nie zostało nigdy wszczęte (por, wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. I OSK 13/17)

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że niezasadne jest oczekiwanie skarżących, że ich wieloletnia bezczynność i niepodejmowanie właściwych środków celem realizacji własnych roszczeń, jak również zwłoka w prawnym ustaleniu i wykazaniu następstwa prawnego po zmarłych rodzicach (odpowiednio w. 1982 i 1988r.), może być okolicznością obciążającą organy administracji publicznej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnienia postanowienia NSA w składzie 7 sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, że "W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest bowiem ogólne założenie, że prawo powinno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma zaś prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78)". W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania zakończonego decyzję, w stosunku do której M. i Z. S. wnieśli skargę, na gruncie tej sprawy nieskuteczność ich roszczeń nie wynikała z wprowadzenia regulacji zamykającej im drogę do realizacji tych roszczeń w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z wieloletniego zaniechania skarżących polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Nie zwalnia to jednak organów administracji publicznej od podjęcia w przypadku zgłoszenia roszczenia wszelkich środków celem właściwego rozstrzygnięcia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes stron postępowania. Niniejsza sprawa wymagała tym bardziej rzetelnego i wnikliwego ustalenia powyżej wskazanych przez Sąd okoliczności istotnych i budzących wątpliwości, gdy uwzględni się fakt pierwotnego ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, którą to decyzję organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na skutek odwołania stron kwestionujących wysokość przyznanego zwaloryzowanego odszkodowania.

Wniosek o przesłuchanie strony zgłoszony w skardze Z. S. jest niedopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może na wniosek strony przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny kontroluje wyłącznie zgodność z prawem zaskarżanej decyzji, a nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do załatwienia sprawy w zastępstwie organów administracji publicznej.

Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia przepisów postępowania, w szczególności związane z brakiem pouczenia o możliwości podjęcia na wniosek lub rozważenia z urzędu celem wszczęcia postępowań mogących skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego (stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) orzeczeń mogących istotnie wpływać na stan faktyczny tej sprawy, a także w związku z obowiązywaniem stanu epidemii z powodu COVID-19 organy winny uwzględnić treść przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.)

O uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkującego niewłaściwym, bo przedwczesnym zastosowaniem przepisu materialnoprawnego art. 132 ust. 3 u.g.n. a contrario. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonych wpisów od skarg (po 200 zł) orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.

Wyrażona w niniejszym uzasadnieniu ocena prawna wiąże organ rozpoznający sprawę ponownie. Jego obowiązkiem będzie przede wszystkim uzupełnienie ustaleń faktycznych co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu odszkodowania, Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego rozstrzygnie w przedmiocie waloryzacji ustalonego odszkodowania, wyczerpująco wyjaśniając w uzasadnieniu powody takiego, a nie innego załatwienia sprawy.