Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd.Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz A. O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia ...października 2006 r. J. B.sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej Inwestor, Wnioskodawca bądź Spółka) zwróciła się do Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent) z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego przeznaczonego pod mieszkalnictwo, usługi i biura, z częścią gastronomiczną i garażem podziemnym – Centrum Kultury i Biznesu "D." planowanego do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...], ark. [...] w P. przy ul. D. i S.. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oryginał mapy zasadniczej, umowy z gestorami sieci cieplnej i wodnej, i postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2006 r. uzgadniające ową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej (k. 27, 26 akt [...]).

Pismem z [...] listopada 2006 r. Prezydent wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków wniosku przez przedłożenie: prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zgody Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na umieszczenie pomieszczeń usługowych poniżej poziomu terenu; stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie prowadzonych badań archeologicznych na owym terenie - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (k. 29 akt [...]).

Dnia [...] listopada 2006 r. Spółka przekazała organowi oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, protokół z wizytacji konserwatorskiej i odbioru końcowego prac wykopaliskowych. Wyjaśniła, że poziom terenu przy budynku znajduje się na wielu różnych rzędnych wysokościowych, dostosowanych do specyficznej lokalizacji obiektu. Wszystkie lokale użytkowe mają posadzki powyżej terenu urządzonego przy budynku (k. 37-31 akt [...]).

Pismem z [...]grudnia 2006 r. organ zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (k. 41 akt [...]).

Dnia [...] grudnia 2006 r. oświadczenie do akt sprawy złożył Cz. H., reprezentujący Spółdzielnię Rzemieślniczą "S." (dalej Spółdzielnia) będącej właścicielem nieruchomości przy ul. D. [...] w P.. Wskazał on, że inwestycja spowoduje brak dojazdu i dojścia do działek [...] i [...], będących własnością Spółdzielni. Dlatego należy rozpatrzyć możliwość swobodnego dojścia i dojazdu do tychże działek. Oświadczenie to podtrzymał Dyrektor Spółdzielni w piśmie wniesionym do organu w dniu [...] grudnia 2006 r., wskazując, że jedyne dojście i dojazd do nieruchomości Spółdzielni prowadzi przez działkę [...] (k. 56, 57 akt [...]).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent nałożył na Wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia planu zagospodarowania terenu do zgodności z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm., dalej Pr. bud.) w terminie 3 dni pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (k. 58 akt [...]).

Pismem z [...] grudnia 2006 r. Prezydent poinformował Spółdzielnię, że ustanowienia dostępu do działek nr [...] i [...] należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej, tj. ustanowienia służebności, a gdy okaże się ona niemożliwa – przez sądowne ustanowienie drogi koniecznej (k. 60 akt [...]).

Dnia [...]grudnia 2006 r. strony postępowania M. Ł. i Z. K. zgłosiły organowi wątpliwości co do przebiegu granic między nieruchomościami nr [...] i [...]. Podniosły, że zważywszy na planowaną inwestycję, należałoby zapewnić dostęp do bocznej klatki schodowej, wychodzącej bezpośrednio na działkę nr [...] i ustalić sposób korzystania z niej w czasie prowadzenia inwestycji. Do pisma Strony dołączyły odpis pisma z dnia [...] października 2005 r. Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta P., w którym w szczególności informowano H. P.-O., że plan zagospodarowania przestrzennego oraz wydane w przyszłości pozwolenie na budowę, obejmujące działki [...] i [...], będą zapewniały dostęp do działek sąsiadujących, w szczególności wjazdy czy boczne klatki schodowe, tj. w niniejszej sprawie (k. 78-76 akt [...].

Pismem z [...] grudnia 2006 r. organ, stosownie do treści art. 10 § 1 kpa, zawiadomił strony postępowania, że zakończono postępowanie dowodowe w sprawie, w związku z czym strony mogą w terminie do dnia [...]grudnia 2006 r. zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań (k. 62 akt [...]).

Dnia [...] grudnia 2006 r. H. P.-O. wniosła o: wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę; zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w P. (sygn. akt [...]) w sprawie stwierdzenia zasiedzenia części nieruchomości, którą Wnioskodawca zamierza przeznaczyć na cele budowlane. W szczególności podniosła, że Wnioskodawca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem część nieruchomości od wielu lat znajduje się w Jej samoistnym posiadaniu (k. 83-79 akt [...]).

W dniu [...] grudnia 2006 r. [...]Spółdzielnia Wielobranżowa z siedzibą w P., M. Ł. i Z. K. zawiadomili Prezydenta, że Jego pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami w terminie do dnia [...] grudnia 2006 r., Strony otrzymały w dniu [...] grudniu 2006 r. W związku z powyższym wnieśli o wyznaczenie nowego terminu umożliwiającego zapoznanie się z aktami sprawy (k. 84, 85, 87 akt [...]).

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2006 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce J. B. pozwolenia na budowę Centrum Kultury i Biznesu "D." przy ul. D./Sz. w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – Obszar S. w P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...]lipca 2002 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. W.. [...], dalej Plan). Wnioskodawca złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt w dniu [...] września 2006 r. został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor uzyskał przyłączenia planowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej oraz warunki techniczne w zakresie sieci wodnej. Zawarł umowę o przyłączenie do sieci cieplnej. Projektowana inwestycja została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków (pismo z [...].10.2006 r.). Do uwag Spółdzielni "S." inwestor ustosunkował się, przedstawiając na planie zagospodarowania terenu drogi dojazdowe do działki nr [...] (k. 105-106 akt [...]).

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent poinformował strony postępowania, że nie ma możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy ani zawieszenia postępowania ze względu na termin 65 dni, który organ ma na wydanie decyzji i który upływał z dniem [...] grudnia 2006 r. Z posiadanych przez organ informacji nie wynika, by z działki nr [...] wydzielono część działki celem rozdzielenia działek [...]i [...], a Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod odpowiedzialnością karną (k. 89 akt [...]).

Dnia [...] stycznia 2007 r. H. P.-O. wniosła o wyznaczenie nowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a także zażądała przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i z oględzin nieruchomości (k. 99-101 akt [...]).

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2006 r. wnieśli M. R. R., Spółdzielnia Rzemieślnicza "S.", H. P.-O. i A. M. (k. 20-47, 54-57, 61-62 t. I akt Wojewody).

Wojewoda W. decyzją z dnia [...]marca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]marca 2007 r.), na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z [...] grudnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając decyzję Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 kpa. Organ, podając w zawiadomieniu datę [...] grudnia 2006 r. jako termin do zapoznania się z materiałem dowodowym, nie uwzględnił kiedy strony faktycznie odbiorą zawiadomienie. Wydając decyzję dnia [...] grudnia 2006 r., w sytuacji, gdy większość stron postępowania nie odebrała jeszcze zawiadomienia, nie zapewnił im czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Prezydent winien był przed wydaniem decyzji rozpatrzyć wniosek o zawieszenie postępowania, który wpłynął dnia [...] grudnia 2006 r.

W ocenie Wojewody naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawniało do uchylenia decyzji organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w sposób ogólny, bez dokładnej analizy, stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z Planem. Przez naruszenie art. 10 kpa nie zostały wyjaśnione zarzuty Odwołujących się dotyczące naruszeń postanowień Planu. Rozpatrzenie ich w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania administracyjnego, w efekcie czego doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent winien wyjaśnić, czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej Planem strefy widoków; czy projektowana funkcja obiektu na terenie działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami Planu miejscowego, który dopuszcza na tym terenie realizację tylko funkcji kultury, administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności. Z opisu technicznego i przekrojów budynku wynika, że liczba kondygnacji wynosi 5, a Plan dopuszcza 3 kondygnacje od poziomu terenu do gzymsu dachowego oraz dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji, nie wyższej niż kondygnacje położonej poniżej gzymsu dachowego budynku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien sprawdzić zgodność oświadczenia Inwestora z dnia [...] listopada 2006 r. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem pełnomocnictwo właściciela działek nr [...]i [...] z [...] września 2006 r. nie stanowi stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Wskazane oświadczenie jest niespójne z wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. Z wniosku wynika, że inwestorem jest spółka J.-B., a z oświadczenia, że R. J. [...] z siedzibą w W. (k. 101-104 t. I akt Wojewody).

Skargę na decyzję z [...] marca 2007 r. wniosła H. P.-O.. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Po 224/07 (dalej wyrok z 23 kwietnia 2008 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) oddalił skargę H. P.-O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]marca 2007 r. nr nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce J.-B. pozwolenia na budowę Centrum Kultury i Biznesu "D." przy ul. D./Sz. w P..

W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał w szczególności na szereg uchybień proceduralnych – w tym nie zapewnienie przez organ I instancji stronom udziału w postępowaniu, co skutkować musiało wydaniem decyzji kasacyjnej. Wojewoda wskazał, że organ I instancji jedynie ogólnie bez dokładniejszej analizy uznał, że owa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celowo Wojewoda nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszeń Planu, bowiem ich rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W wytycznych wskazał jedynie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ocenić, czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej Planem strefy ochrony widoków i czy funkcja obiektu jest zgodna z ustaleniami Planu mówiącymi, że na tym terenie dopuszcza się tylko realizację funkcji kultury, administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności. Z opisu technicznego i przekrojów budynku wynika, że liczba kondygnacji projektowanego obiektu wynosi 5, a Plan na tym terenie dopuszcza od poziomu terenu do gzymsu dachowego 3 kondygnacje i dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie większej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. W decyzji z [...] marca 2007 r. nie przesądzono, czy Inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda w wytycznych nakazał organowi I instancji sprawdzenie zgodności wypełnionego przez Inwestora dnia [...] listopada 2006 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji pozwolenia na budowę. Pełnomocnictwo właściciela gruntu (działki nr [...] i [...]) z [...] września 2006 r., na które powołuje się Inwestor, nie stanowi stosunku zobowiązaniowego (umowy) przewidującego uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Oświadczenie jest niespójne z wnioskiem z [...]października 2006 r., z którego wynika, że inwestorem w sprawie jest J.-B. sp. z o.o., a z oświadczenia wynika, że R.J. reprezentuje osobę prawną – [...] w [...] w W.. W ocenie WSA, Wojewoda słusznie uchylił się od merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla tego terenu, bowiem organ I instancji, przez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie miał możliwości ustosunkować się do zarzutów stron, w tym dotyczących niezgodności inwestycji z planem miejscowym.

W ocenie WSA w Poznaniu, dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa winno więc stanowić wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa). Dlatego organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa (wyrok SN z 9.6.1999 r., III RN 7/99, OSNAP 9/00/338).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie poglądem, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego w postępowaniu. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego zapewnienia stronom możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 18.X.2005 r., II OSK 118/05). Jednym z istotnych elementów postępowania wyjaśniającego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza umożliwienie im, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 164-165). Gwarancją realizacji czynnego udziału stron w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 423).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie dał stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania dowodowego i nie ustosunkował się do żądań stron, przed wydaniem swej decyzji. Zawiadomienie z [...] grudnia 2006 r., kierowane przez Prezydenta do stron postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się w terminie do dnia [...] grudnia 2006 r. z aktami sprawy, zostało doręczone stronom albo w dniu wydania decyzji, albo już po jej wydaniu. Jedynie uczestniczce postępowania M. R. R.doręczono zawiadomienie w dniu [...] grudnia 2006 r., tj. w ostatnim dniu terminu, który organ wyznaczył na zapoznanie się z aktami. Mając na uwadze, że Prezydent wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2006r. nie sposób uznać, by strony miały sposobność wypowiedzieć się przed zakończeniem postępowania co do zebranych dowodów. Uczyniły to dopiero w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Dlatego uznać należy, że Wojewoda słusznie stwierdził, że skoro strony postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego miały możliwość ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, to wydanie w tymże postępowaniu rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) pozbawiłoby je przysługującego im prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 kpa). W tej sytuacji chodziło o wynikający z przepisów prawa obowiązek ustosunkowania się organu I instancji do przedstawianych przez strony postępowania wniosków dowodowych. Nie można było uznać okoliczności faktycznych przyjętych przez organ I instancji za udowodnionych, skoro strony nie miały możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (wyrok NSA z: 10.01.2002 r., V SA 1227/01; 05.4.2001r., II SA 1095/00). Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie uznał, że decyzja z [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczna z planem miejscowym, a złożone przez Inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało skutecznie złożone. Wojewoda ograniczył się do wskazania, że organ I instancji jedynie ogólnie, bez dokładniejszej analizy uznał, że owa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celowo organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących naruszeń Planu, bowiem ich rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W wytycznych wskazał jedynie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ocenić czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej Planem strefy ochrony widoków i czy funkcja obiektu jest zgodna z ustaleniami Planu mówiącymi, że na terenie tym dopuszcza się tylko realizację funkcji kultury, administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności. Zaznaczył, że z opisu technicznego i przekrojów budynku wynika, że liczba kondygnacji projektowanego obiektu wynosi 5, a Plan na tym terenie dopuszcza od poziomu terenu do gzymsu dachowego 3 kondygnacje oraz dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. W zaskarżonej decyzji nie przesądzono, czy Inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wytycznych dla organu I instancji Wojewoda nakazał sprawdzenie zgodności wypełnionego przez Inwestora w dniu [...] listopada 2006 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji pozwolenia na budowę. Wskazał, że pełnomocnictwo właściciela gruntu (działki nr [...] i [...]) z dnia [...] września 2006 r., na które powołuje się Inwestor nie stanowi stosunku zobowiązaniowego (umowy) przewidującego uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Zdaniem Wojewody złożone oświadczenie jest niespójne z wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, że inwestorem w niniejszej sprawie jest J.-B. sp. z o.o., a z oświadczenia wynika, że R. J. reprezentuje osobę prawną – [...] w RP w W.. WSA w Poznaniu nie podzielił stanowiska Skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Jeżeli bowiem organ I instancji dojdzie do przekonania, że Inwestor nie złożył prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będzie mógł wezwać go w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o to właśnie oświadczenie, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dlatego, wobec niewyjaśnienia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ I instancji, rację miał Wojewoda uchylając decyzję I - instancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11.8.1998 r., IV SA 1673/96). Bezzasadnie Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Pr. bud. Wojewoda słusznie uchylił się od merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu, bowiem organ I instancji, przez uniemożliwienie Stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie miał możliwości ustosunkować się do zarzutów Stron, w tym dotyczących niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o zarzutach dotyczących planu podniesionych w odwołaniu stron stanowiłoby w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Trafnie Wojewoda wskazał, że Prezydent przed wydaniem decyzji I-instancyjnej miał obowiązek rozpoznać wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania. Wniosek ów złożono Prezydentowi w dniu [...] grudnia 2006 r., czyli przed zakończeniem postępowania I-instancyjnego (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.) Prezydent Miasta P., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Pr. bud. i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2006 r., w związku z decyzją Wojewody W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. z [...]grudnia 2006 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-biurowego Centrum Kultury i Biznesu "D." położonego na terenie działek nr [...] art. [...] obr. P. przy ul. D./Sz. w P.. W szczególności Prezydent wskazał, że obszar oddziaływania obiektu (-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., obejmuje nieruchomości: działki nr [...], [...], [...] ark. [...] obr. P.; działkę nr [...] ark. [...]obr. P.; działkę nr [...] ark. [...] obr. P.; działkę nr [...] ark. [...] obr. P.; działkę nr [...] ark. [...] obr. P.. W uzasadnieniu Prezydent przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń procesowych. Wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania Inwestor skorygował projekt planowanej inwestycji, stosując się do podnoszonych kwestii w decyzji Wojewody z [...] marca 2007 r. odnośnie: strefy ochrony widoków, funkcji oraz ilości kondygnacji planowanego obiektu. Planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem i z przepisami Prawa budowlanego. Wnioskodawca złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt uzgodniono z: rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych w dniu [...]kwietnia 2007 r. bez zastrzeżeń; rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy w dniu [...] kwietnia 2007 r. bez zastrzeżeń; rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag w dniu [...] kwietnia 2007 r. Inwestor uzyskał warunki przyłączenia planowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej z E. SA nr [...]z dnia [...] września 2006 r.; nr [...] z dnia [...] września 2006 r. i nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz warunki techniczne z A. SA nr [...] [...] z dnia [...] października 2006 r.; zawarł umowę o przyłączenie z D. SA nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Pismem z dnia [...] października 2006 r. znak [...] projekt planowanej inwestycji uzgodnił Miejski Konserwator Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] kwietna 2007 r. zawieszono postępowanie ze względu na pismo H. P.-O. w sprawie umorzenia postępowania ponownie wszczętego w sprawie, w związku ze skargą złożoną na decyzję Wojewody z [...]marca 2007 r. W wyniku zażalenia Inwestora, postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] lipca 2007 r. uwagi wniosła Spółdzielnia odnośnie ilości kondygnacji planowanego budynku, podtrzymując uwagi wniesione w odwołaniu. Do uwag tych wyjaśnienia złożył Inwestor, podnosząc, że przyjęte rozwiązania projektowe odnośnie ilości kondygnacji z zastosowaniem antresoli w części budynku usytuowanego na działce nr [...], są zgodne z zapisami Miejscowego Planu, gdyż zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75/02/690, dalej rozporządzenie MI), antresole nie stanowią odrębnej kondygnacji; wymagana w Planie ochrona widoków panoramy miasta w szczególności dotyczy widoku kościoła J. z przyszłego ciągu pieszego; na całym pasie ciągu pieszego przewidziano zabudowę podziemną; sprawa ochrony widoków, wysokość budynku, jego wyraz przestrzenny, poddane zostały szczegółowej analizie w kontekście harmonijnego nawiązania do sąsiedniej zabudowy i w efekcie końcowym po przedstawieniu alternatywnych rozwiązań, zaakceptowane zostały przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Projekt umożliwia dojście i dojazd do działek sąsiednich nr [...]. W ocenie Prezydenta wyjaśnienia Inwestora są wyczerpujące i rozstrzygają podniesione wątpliwości związane z budową obiektu w zabudowie śródmiejskiej (k. 76 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]grudnia 2007 r.), Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2007 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., II SA/Po 717/09 (dalej wyrok z 20 listopada 2009 r.), po rozpoznaniu skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję z [...] grudnia 2007 r.; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał, że na organy prowadzące postępowanie administracyjne ustawodawca nałożył szereg obowiązków. Ich zakres oraz sposób realizacji uregulowany został kpa. W myśl tych wytycznych prowadzące postępowanie administracyjnej organy są m.in. obowiązane prawidłowo ustalić krąg stron i zapewnić tym stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie ustawodawca w treści art. 10 § 2 kpa przewidział dwa wyjątki uzasadniające odstępstwo od tej zasady, jednak żadna z przesłanek przemawiających za dopuszczalnością takiego odstępstwa nie ziściła się na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Z zasady stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Jednak ustalając krąg stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest zastosować się do treści art. 28 ust. 2 Pr. bud.), w myśl, którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepis o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 kpa, nakazuje przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przypisać można w postępowaniu status strony, odnieść się do zawartego w art. 3 pkt 20 ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu rozumie się przy tym teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie ulega wątpliwości, że w treści decyzji Prezydenta z [...] lipca 2007 r. (k. 78 akt administracyjnych) określony został obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowo-biurowego Centrum Kultury i Biznesu "D." położonego na terenie działek nr [...] w P. przy ul. D. i Sz. w P.. Poza sporem jest, że w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania owej inwestycji znajduje się działka nr [...] położona przy ul. D. [...] w P.. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalno-usługowo-biurowego uznana została H. P.-O., będąca współwłaścicielką zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. D. [...]. Jak wynika z przedłożonego przez Skarżącego wypisu z aktu notarialnego, w toku postępowania przed organem II instancji, tj. [...] grudnia 2007 r. H. P.-O. darowała A. O. połowę przysługującego Jej udziału we współwłasności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. D..... Nie ulega wątpliwości, że na skutek tego zdarzenia A.O. uzyskał interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, w związku z czym pismem sporządzonym [...] grudnia 2007 r. zwrócił się do Wojewody o umożliwienie mu wzięcia udziału w sprawie i podtrzymał wszystkie odwołania złożone w sprawie przez H. P.-O..

Mimo złożonego przez Skarżącego wniosku o zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda wydał decyzję z [...] grudnia 2007 r. nie zapewniwszy Mu tego. Przed jej wydaniem nie dopuścił A. O. do udziału w sprawie, nie doręczył Mu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by A. O. był stroną niniejszego postępowania, współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. D. [...] w P.. Wprawdzie Skarżący w skierowanym do Wojewody piśmie z [...] grudnia 2007 r. nie poinformował o nabyciu udziału we współwłasności działki nr [...], położonej przy ulicy D. [...], jednak nie zwalniało to organu od podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia, z czego A. O. wywodzi swój interes prawny we wstąpieniu do sprawy. Obowiązek taki wynika z art. 7, 10, 11 kpa. Działania w tym względzie należało podjąć przed rozpoznaniem odwołania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy spełniły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości, położonej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie pozwolenia na budowę. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 kpa) jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony.

W razie stwierdzenia przez Sąd, że kontrolowana decyzja narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa zachodzi podstawa do uchylenia takiej decyzji. Jak wskazano powyżej, naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, a więc stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia prawa na gruncie rozpoznawanej sprawy uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody, bez względu na to czy naruszenie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy. Istotą dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego, a dla jego zastosowania nie ma znaczenia fakt, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z: 02.02.2005 r., II OSK 496/05; 27.03.2009, II OSK 151/09). Sąd uznał, że jeśli współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie brał udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to naruszono jego podstawowe prawa procesowe. Wobec naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), WSA w Poznaniu uchylił decyzję [...] grudnia 2007 r. (k. 173, 175-179, 201 akt IV SA/Po 717/09).

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 listopada 2009 r., uchylającego decyzję z [...] grudnia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołań: Spółdzielni Rzemieślniczej "S.", H. P.-O. i A. M., utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń procesowych. Pismem z [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa, zawiadomiono strony postępowania, że w związku z wyrokiem z 20 listopada 2009 r., zostaną ponownie rozpatrzone odwołania, wniesione przez wymienione w sentencji niniejszej decyzji strony postępowania, od decyzji z [...] lipca 2007 r. A.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z [...]utego 2010 r., wniósł o uchylenie decyzji z [...] lipca 2009 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, dla zachowania zasady dwuinstancyjności. H. P.-O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z [...] lutego 2010 r., wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia owej nieruchomości. W odwołaniu z [...] lipca 2007 r. zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. przez wydanie decyzji Wnioskodawcy, gdy nie ma On uprawnienia do dysponowania całą nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane; obecnie przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości pod sygn. [...]; naruszenie art. 54 § 3 ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, mimo że decyzja Wojewody z [...] marca 2007 r. została zaskarżona do WSA w Poznaniu; naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. przez wydanie decyzji pozwolenia na budowę, gdy zmieniono znacząco projekt budowlany złożony w sprawie, bez uzyskania wymaganych prawem uzgodnień w zakresie zmienionego projektu; art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i innych przepisów kpa, w tym art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i 81, art. 107 § 3 kpa.

Pismem z [...] lutego 2010 r. Spółdzielnia podtrzymała wszystkie zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, zgłaszane wcześniej. W odwołaniu z [...] sierpnia 2007 r. podniosła w szczególności, że przy planowanej inwestycji przekroczono dopuszczalną liczbę kondygnacji (z przekrojów budynku wynika, że liczba ta wynosi 6, a plan dopuszcza na tym terenie 3 kondygnacje); nie zachowano obowiązującej strefy ochrony panoram miasta na działce nr [...], która zgodnie z Planem oznaczona jest symbolem [...] (zabroniona jest budowa obiektów ze względu na ochronę panoram miasta). Spółdzielnia zwróciła uwagę, by usytuowanie projektowanego budynku pozwalało na swobodne dojście i dojazd przez działkę [...] do trzypiętrowego budynku, znajdującego się na działce [...] i do działki [...]. Z pisma wynika, że od października 2009 r. dojazd do ww budynku jest niemożliwy, gdyż Inwestor postawił płot, ograniczając dojście do szerokości 1,30 m. Pismem z [...] lutego 2010 r. Strona wniosła o zawieszenie postępowania, bo uzyskała informację, że Rada Miasta P. uchwałą z [...] stycznia 2010 r. nr [...] postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D./ S." w P. (k. 181 t. II akt Wojewody).

A. M. w piśmie z [...] sierpnia 2007 r. podniosła w szczególności, że: organ naruszył prawo Skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania – pismem z [...]lipca 2009 r., skutecznie doręczonym Skarżącej po [...] lipca 2007 r., poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wniosków, i zastrzeżeń do [...] lipca 2007 r.; nie wyraża zgody na rozpoczęcie prac budowlanych przed uregulowaniem prawnym służebności gruntowej w postaci drogi koniecznej (art. 145 kc); prace budowlane na terenie działki [...] utrudnią bądź uniemożliwią dostęp do nieruchomości Skarżącej; nie wyraża zgody na przebieg wodociągu zasilającego m.in. Jej lokal i usytuowanie licznika wody w projektowanym budynku; niezgodność projektowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Obszar S. w P., w szczególności przez niezachowanie w północnej części działki [...] obowiązującej strefy ochrony widoków i dopuszczalnej liczby kondygnacji. W trakcie postępowania odwoławczego do większości zarzutów Stron wniesionych w odwołaniach, odniósł się J.-B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego (k. 208-211 t. II akt Wojewody), w związku z wnioskami Stron. Z przedłożonego projektu budowlanego i pisma wyjaśniającego projektanta arch. J. B. wynika, że projekt został doprowadzony do zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Obszar S. w P.. Funkcja mieszkaniowa została ograniczona zgodnie z wytycznymi planu do działki nr [...]. Na działce nr [...] zaprojektowany budynek ma funkcję usługową – galeria i biurową, zgodnie z ustaleniami dla oznaczenia [...]. Zgodnie w wytycznymi Planu dla terenu o symbolu [...], obowiązuje wysokość do 3 kondygnacji od poziomu terenu do gzymsu dachowego. Obowiązkowo należy utrzymać /budować dach stromy, co najmniej dwuspadowy o wysokości nie większej niż to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. Mając na uwadze załączone do projektu przekroje (rys. nr 11) i definicję antresoli (§ 3 ust. 19 rozporządzenia MI), nie można przyznać racji Spółdzielni, że projektowana wysokość budynku jest niezgodna z ustaleniami Planu. Nie można podzielić zarzutów Skarżących, że nie zachowano obowiązującej zgodnie z Planem strefy ochrony widoków. W piśmie z [...] lipca 2007 r. projektant wskazał, że wymagana w planie ochrona widoków panoramy miasta w szczególności dotyczy widoku na kościół J. z przyszłego ciągu pieszego. Na całym pasie ciągu pieszego przewidziano zabudowę podziemną (parking, pomieszczenia techniczno gospodarcze). Projektant wskazał w piśmie, że sprawa ochrony widoków, wysokość budynku, jego charakter przestrzenny, poddane zostały szczegółowej analizie w kontekście harmonijnego nawiązania do sąsiedniej zabudowy i w efekcie końcowym, po przedstawieniu alternatywnych rozwiązań, zostały zaakceptowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Po pismach z: [...] czerwca 2004 r., [...] lipca 2006 r., pismem z [...] października 2006 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że projekt budowlany "Centrum Kultury i Biznesu – D." nie budzi zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego. Zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2007 r. projekt zagospodarowania terenu wskazuje, że działka nr [...] nie będzie zabudowana, w związku z czym istnieje możliwość dojścia i dojazdu do budynku na działce nr [...] i do działki [...]. Uregulowanie prawne tej kwestii nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego – winna być rozstrzygnięta na drodze cywilnej. Zgłoszona przez Spółdzielnię sprawa obecnie postawionego przez Inwestora ogrodzenia na nieruchomości objętej spornym pozwoleniem na budowę, (stanowiąca zdaniem Spółdzielni zagrożenie życia i zdrowia ludzi pracujących w budynku Spółdzielni, ze względu na brak możliwości dojazdu), winna być ewentualnie zgłoszona organowi nadzoru budowlanego. Z oświadczenia Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] kwietnia 2007 r. wynika, że ma prawo własności działki nr [...], wynikające z aktu notarialnego rep. [...] z [...] grudnia 2005 r. (k. 30 akt I instancji). Od [...] lipca 2003 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej są zwolnione od rozstrzygania, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceny tej dokonuje przez złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sam zainteresowany, składając je pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jest ono wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej i jego weryfikacja nie należy do jego kompetencji. Niezasadny jest zarzut H. P.-O. naruszenia szeregu przepisów kpa, w związku z nieprzeprowadzeniem żadnego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy Wnioskodawca ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego z Jej wniosku o zasiedzenie, obecnie rozpoznawany przez Sąd Rejonowy P.-S. M. w P. pod sygn. [...] (poprzednio sygn. [...]), jest niezasadny. Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. [...] Sąd Okręgowy w P. oddalił zażalenie H. P.-O. na postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2007 r...., oddalające wniosek o udzielenie zabezpieczenia przez orzeczenie przez Sąd zakazu zabudowy działki nr [...]. Projekt budowlany, dotyczący inwestycji na działce nr 68, (na co zwrócił uwagę także Sąd), zachowuje otwarte wejście od ulicy na tę działkę, ze swobodnym dostępem do klatki schodowej umieszczonej z boku kamienicy posadowionej na działce nr [...] dla jej mieszkańców i nie wyklucza dostępu do furtki, za którą znajduje się wydzielona murem część podwórza, co do której uprawdopodobniono wniosek o stwierdzenie zasiedzenia. Nieuzasadnionym jest zarzut naruszenia art. 54 § 3 ppsa i art. 2 Konstytucji, w sytuacji wydania przez Wojewodę postanowienia z [...] czerwca 2007 r., uchylającego postanowienie Prezydenta z [...]kwietnia 2007 r. o zawieszeniu owego postępowania. Potwierdza to prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., II SA/Po 316/07, oddalający skargę H. P.-O. na ww postanowienie Wojewody. Wprowadzone zmiany projektu budowlanego dotyczyły w szczególności zmiany funkcji celem doprowadzenia projektu budowlanego co do zgodności z ustaleniami Planu, co zostało ponownie pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawców w odpowiednich do zmian zakresach (plan zagospodarowania – uzgodnienia z [...] kwietnia 2007 r.). Organ nie naruszył art. 10 kpa – pismem z [...] lipca 2007 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył termin na zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Niektóre Strony, w tym Skarżąca, z tego prawa skorzystały (notatka z 12 lipca 2007 r.; k. 69 akt administracyjnych). Trafny jest zarzut A. M. naruszenia art. 10 kpa. Zawiadomienie z art. 10 kpa doręczono A. M. dnia [...] lipca 2007 r., a decyzję wydano [...] lipca 2007 r. Przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2007 r. (następnie uchylonej wyrokiem WSA z Poznaniu), Wojewoda zawiadomił (zawiadomienie z [...] listopada 2007 r. w oparciu o art. 10 kpa) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Mimo skutecznego doręczenia owego zawiadomienia ([...] grudnia 2007 r.), A. M. z tego prawa nie skorzystała. Po wyroku WSA w Poznaniu, zawiadomieniem z [...] lutego 2010 r. Wojewoda ponownie zawiadomił Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się i wnoszenia uwag. Uregulowanie służebności gruntowej w postaci drogi koniecznej (art. 145 kc), jest rozstrzygana na drodze cywilnej. Gdy z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja umożliwia dojście i dojazd do działki nr [...], czyli nie narusza interesu osób trzecich, nie ma wpływu na postępowanie o pozwolenie na budowę. Za rozwiązania projektowe odpowiedzialność zgodnie z art. 20 Pr. bud. ponosi projektant a za przebieg procesu inwestycyjnego kierownik budowy (art. 22 Pr. bud.). Zarówno projektant, jak i kierownik budowy w zakresie swych czynności, muszą brać pod uwagę uzasadniony interes osób trzecich, co oznacza m.in., że plac budowy musi być tak zorganizowany, by nie zakłócać możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich. A. O. w trakcie postępowania I instancji nie miał przymiotu strony, gdyż nie był właścicielem nieruchomości przy ul. D. [...] w P. i nie może żądać uchylenia decyzji Prezydenta z [...] lipca 2007 r., powołując się na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przejmując "część nieruchomości" w wyniku darowizny z [...] grudnia 2007 r., przejął prawa i obowiązki poprzedniego właściciela darowanej części (H. P.-O.), czynnie uczestniczącej w owym postępowaniu. Nie można uznać, że zasada dwuinstancyjności została w tym przypadku naruszona. Wojewoda na podstawie art. 4, art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr. bud., uznał rozstrzygnięcie Prezydenta z [...] lipca 2007 r. za słuszne (k. 212-218 t. II akt Wojewody).

W skardze z [...] kwietnia 2010 r. A. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o: uchylenie decyzji z [...] marca 2010 r.; zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji obrazę: przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez niezapewnienie stronie – A. O., dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego; przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 10 § 1 kpa, przez uniemożliwienie A. O. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień, co stanowiło rażące naruszenie prawa uniemożliwiające stronie odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, a w konsekwencji uniemożliwiło stronie – A.O. udział w każdym stadium postępowania; prawa materialnego – art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Wnioskodawcy, w sytuacji, gdy nie ma on uprawnienia do dysponowania całą nieruchomością objętą wnioskiem i przewidzianą w projekcie budowlanym pod zabudowę; przepisów postępowania – art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 80 i 81 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, i 11 kpa, przez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy Wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 2-7, 114 akt IV SA/Po 436/10).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 13-14v akt IV SA/Po 436/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, że postępowanie w sprawie [...] Sądu Rejonowego P.- S. M. w P. (uprzednio [...] Sądu Rejonowego w P.) z wniosku H. P.-O. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w P. przy ul. D. [...], działka nr [...], przez zasiedzenie, nie zakończyła się – termin najbliższej rozprawy wyznaczono na dzień [...] października 2010 r. (k. 91v, 114 akt IV SA/Po 436/10; k. 241-254 t. I akt Wojewody).

Nietrafnym jest pogląd Wojewody, że począwszy od [...] lipca 2003 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej są zwolnione od rozstrzygania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości, składane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., winno być oceniane przez organy administracji z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego, obowiązujących w kpa (wyrok WSA w Białymstoku z 02.02.2006 r., II SA/Bk 724/05). W wyroku z 21.4.2010 r., II OSK 232/09, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował to, że Sąd I instancji zbadał istnienie po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wyroku z 18.6.2010 r., II OSK 1101/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. są złymi przepisami, prowadzącymi do szeregu komplikacji i dającymi możliwości nadużycia prawa mimo, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej. O prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, winien rozstrzygać na podstawie dokumentów organ właściwy do wydania tej decyzji, a w przypadkach wątpliwych i skomplikowanych, winien rozstrzygać sąd cywilny. W pewnych sytuacjach samo oświadczenie inwestora nie jest wystarczające – inwestor winien wykazać w oparciu o dokumenty (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna itp.) swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Pr. bud.). W wyroku z 09.11.2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 3/06/88, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął możliwość zakwestionowania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przez inne niż inwestor strony tego postępowania, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pogląd akceptowany przez Z. Kostkę "Prawo budowlane. Komentarz" oddk 2007 s. 109-110 uw. 17). Nowelizacja dokonana art. 1 pkt 25 i 26 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 80/03/718), miała w tej części, w której zmieniono uprzednie brzmienie punktu 2 ust. 4 art. 32 i punktu 2 ust. 2 art. 33 Pr. bud. (ówcześnie w brzmieniu określonym w: j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm.), jedynie na celu odformalizowanie w tej części postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, dominująca większość wnioskodawców rzeczywiście miała bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w sytuacji, gdy organ nabierze uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia, bądź gdy któraś ze stron prawdziwość tego oświadczenia zakwestionuje, organ ma obowiązek owo oświadczenie (będące jedynie dokumentem prywatnym, stanowiącym dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie; art. 245 kpc; Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 226 uw. 5) ocenić, a w razie potrzeby, przeprowadzić w tej materii postępowanie dowodowe. Samo złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (verba legis - art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.), samo w sobie nie zwalnia organu od oceny oświadczenia jako dowodu w rozumieniu kpa. W szczególności nawet osoba wpisana jako właściciel do księgi wieczystej danej nieruchomości, może w rzeczywistości właścicielem tej nieruchomości nie być. Posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Zasiedzenie jest sposobem nabycia własności przez upływ czasu (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe" LexisNexis 2008 s. 208 uw. 1). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze (art. 172 § 1 i 2 kc). Najczęściej nabycie własności jest zatem stwierdzane przez Sąd powszechny z datą wsteczną w stosunku do daty orzekania; bez względu na to, czy osoba, która nabyła własność, jest właścicielem w chwili orzekania (orzeczenie SN z 03.4.2003 r., V CK 60/03, OSNC 6/04/101, akceptowane przez S. Rudnickiego i G. Rudnickiego –op. cit. s. 244 uw. 23). W takim przypadku złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej nie stanowi samo w sobie jakiejkolwiek gwarancji co od obiektywnej prawdziwości oświadczenia – składający oświadczenie może być przekonany, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem upływ terminu zasiedzenia (przy spełnieniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych zasiedzenia), skutkował już wcześniej utratą takiego prawa. Brak zawieszenia postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie przez osobę trzecią nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, mógł doprowadzić do wadliwości decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, o ile wynik postępowania o zasiedzenie stwierdzałby nabycie własności nieruchomości przez osobę trzecią (uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 06.10.2009 r., II SA/Bk 642/08). To, że w okresie ponad trzech lat (H. P.-O. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r., wnosząc o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości w dniu [...] stycznia 1976 r.; k. 253 t. I akt Wojewody), wniosek nie został przez Sąd powszechny oddalony, przemawiało za zawieszeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. 1 Pr. bud. pozwolenie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska [...] (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.).

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dla obszaru objętego wnioskiem, obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – Obszar S. w P., uchwalony uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. W.. z [...] r. nr [...] poz. [...].

Organy obu instancji błędnie przyjęły, że planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie decyzji z [...] lipca 2007 r. ogranicza się jedynie do dowolnego i w żaden sposób nie popartego jakimikolwiek rozważaniami, jednozdaniowego stwierdzenia: "Planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego..." (k. 78 v akt [...]). Stwierdzenie to jest tożsame z odpowiednią częścią uzasadnienia decyzji z [...]grudnia 2006 r. (k. 106v akt [...]). W dalszej części uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2007 r., Prezydent - bez dokonania ustaleń własnych, przytoczył w istocie sformułowania zawarte w piśmie projektanta arch. J. B. z [...] lipca 2007 r., przywołując "wyjaśnienia [które] złożył Inwestor" i bez jakichkolwiek rozważań własnych, ograniczył się do stwierdzenia, że "W ocenie tut. Organu wyjaśnienia Inwestora są wyczerpujące i rozstrzygają podniesione wątpliwości związane z budową obiektu w zabudowie śródmiejskiej" (k. 77 akt [...]).

Wojewoda w decyzji z [...] marca 2007 r. trafnie uznał, że wadą decyzji z [...] grudnia 2006 r. było to, że "organ tylko ogólnie stwierdził, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez dokładniejszej analizy", że zarzuty Skarżących dotyczące m. in. naruszeń Planu, nie zostały wyjaśnione przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2006 r., a rozpatrzenie ich w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustosunkować się m. in. do podnoszonych kwestii przez Skarżących, a w szczególności: czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej Planem strefy ochrony widoków, czy projektowana funkcja obiektu na terenie działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami Planu na tym terenie oznaczonym symbolem [...], na którym dopuszcza się realizację tylko funkcji: kultury, administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności (nie uwzględniono mieszkalnictwa ani gastronomii). Wojewoda wskazał na różnice między ilością kondygnacji nadziemnych (5), wynikających z opisu technicznego i przekrojów budynków, a dopuszczoną przez Plan na ww terenie od poziomu terenu do gzymsu dachowego 3 kondygnacje oraz dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku (s. 5 uzasadnienia decyzji z [...]marca 2007 r.; k. 102 t. I akt Wojewody). W decyzji z [...] marca 2007 r. Wojewoda trafnie uznał, że taka wada decyzji I instancji skutkować winna decyzją kasatoryjną (art. 138 § 2 kpa). Pogląd ów w pełni aprobował w wyroku z 13.4.2008 r., II SA/Po 224/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 153 ppsa; k. 102-109 t. II akt Wojewody). Wyrok II SA/Po 224/07 stał się prawomocny dnia 26 sierpnia 2009 r. na skutek oddalenia skargi kasacyjnej H. P.-O. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1287/08 (na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

Odstąpienie w decyzji z [...] marca 2010 r. przez organ odwoławczy - bez istotnego powodu - od poglądu prawnego, zaprezentowanego w decyzji z [...] marca 2007 r., i nie uchylenie decyzji z [...] lipca 2007 r. – dotkniętej taką samą wadą istotną co decyzja z [...] grudnia 2006 r. (art. 107 § 1 i 3 kpa) - stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), które stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Stanowiło nadto naruszenie art. 153 ppsa, w zakresie, w jakim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewoda, miast uchylić decyzję z [...] lipca 2007 r. i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (podobnie jak uczynił to decyzją z [...] marca 2007 r., skoro decyzja z [...] lipca 2007 r. błędów wytkniętych decyzją Wojewody z [...] marca 2007 r. w tej materii nie sanowała), ową decyzję utrzymał mocy. Wojewoda nie dokonał jednak własnych ustaleń w tej materii, kontentując się w istocie przywołaniem wyjaśnień projektanta arch. J. B., zawartych w piśmie z [...] lipca 2007 r. Pismo to ma charakter dokumentu prywatnego (art. 245 kpc; k. 74 akt [...]) i jest w swej treści zdawkowe, zwłaszcza w świetle uchybień wskazanych przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2007 r. (k. 101-104 t. I akt Wojewody). Nie dokonanie własnych ustaleń i nie zaprezentowanie własnych rozważań organu, a odwołanie się do pisma jednej ze stron bądź projektanta, który z natury rzeczy prezentuje stanowisko jednej strony, narusza art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm., dalej uzp), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, przez ustrojodawcę zwanym aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym plan miejscowy, jako przepis gminny, jest częścią systemu prawnego państwa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" W. Pr. 1995 – dalej "Uzp z komentarzem" - s. 28 uw. 4) i podlega wykładni (W. Brzeziński "Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego" w: "Prawo, administracja, gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci Prof. L. Bara" pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego Ossol.1983 r. s. 42-43, 54; który jednak nieustannie poszukiwał norm prawnych nowego typu "norm – wytycznych kierownictwa państwowego", "który z trudnością daje się podporządkować ustalonym kryteriom i pojęciom stworzonym w odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych"). Ostatecznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w późniejszej doktrynie opowiedziano się za stosowaniem metod wykładni, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie, znamiennych dla wykładni prawa, w całym systemie prawa.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem uzp, nie każde ustalenie planu jest przepisem, nie mówiąc o rysunku planu i zapisach o charakterze wyjaśniającym. Rzeczą wykładni będzie wyjaśnianie, które ustalenia planu zawierają w sobie tego rodzaju ustalenia (które czynią je przepisem), które zawierają część normatywną, z wyeliminowaniem ustaleń będących wyjaśnieniami, opisem czy wreszcie rysunkiem. Co do rysunku ustawa wprost stanowi, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 zd. 2 uzp). Pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Prócz treści normatywnych, w planie wystąpić mogą treści związane z planem w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: red. E. Bagiński "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ winien zarówno na podstawie tekstu uchwały jak i rysunku stanowiącego załącznik do uchwały ustalić, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są faktycznie sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 11.6.1999 r., IV SA 295/96, akceptowany przez P. Kwaśniaka "Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego" LexisNexis 2009 s. 207). W prokonstytucyjnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządem dawnej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. utrwalonym był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, mogących wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności (art. 18 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. j.t. Dz.U. 7/76/ 36, zm. 22/80/81, 11/82/83, 39/83/175, 14/87/82; wyrok NSA z 25.11.1988 r., IV SA 540 /88, ONSA 2/88/90). Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa ciąży na organach administracji publicznej tym bardziej pod rządem Konstytucji RP, skoro ustrojodawca wśród zasad naczelnych Konstytucji wskazał, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust.1), a zasadę tę rozwinął następnie w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, ciąży nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Plan został uchwalony pod rządem rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t. Dz.U. 15/99/140 ze zm., dalej rozporządzenie MGPiB), które nie zwierało definicji antresoli, choć w § 3 wskazywało, że Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: [...] 14) liczbie kondygnacji – rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 Planu, całość ustaleń zawartych w uchwale, stanowią prócz ustaleń wstępnych (zawartych w § 2 ust. 1), także: zestawienie symboli literowo-cyfrowych oznaczających "tereny" i "zbiory ustaleń" (ust. 2), tekstowe ustalenia pogrupowane tematycznie w "zbiory ustaleń" przypisane "terenom" (ust. 3), tekstowe ustalenia określające znaczenie symboliki zawartej na rysunku planu (ust. 4). Nie ulega wątpliwości, że by dokonać aktu subsumcji (sprawdzenia, czy dany projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 35 ust. pkt 1 Pr. bud), konieczne było dokonanie przez organ I, a następnie przez organ II instancji, ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, treść ustalenia zawartego w zbiorze ustaleń "[...]", brzmi: "Obowiązującą wysokość zabudowy, ustalono w wielkości: od poziomu terenu do gzymsu dachowego - 3 kondygnacje. Obowiązkowo należy utrzymać /budować dach stromy, co najmniej dwuspadowy. Wysokość dachu stromego nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. W ramach ustalonej obowiązującej wysokości, sytuowany budynek należy w szczegółach zharmonizować z wysokością wartościowych, stałych budynków istniejących w jego bezpośrednim sąsiedztwie..." (k 98v-97 t. I akt Wojewody).

Wyjaśnienia wymaga, że w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] (w całości w Dz.Urz. Woj. W.. [...]; istotne fragmenty k. 96-100 akt administracyjnych), brak definicji antresoli na użytek Planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 usg; art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym j.t. Dz.U. 15/99/139) i jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania Rady Miasta P., podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa.

Definicję antresoli zawiera § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75/02/690 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm.; podobnie jak rozporządzenie MGPiB, który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych ani zawartych w aktach prawa miejscowego – definicje zawarte w § 3 tego rozporządzenia mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia (odpowiednio – wyrok NSA z 4.12.2008 r., II OSK 1536/07; wyrok WSA w Poznaniu z 28.4.2010 r., II SA/Po 212/09).

Z § 2 ust. 1 pkt 5 Planu wynika, że Radzie Miasta P. zależało, by pojęcia, jakich użyto w Planie, używać w znaczeniu, w jakim używano ich w Prawie budowlanym, rozporządzeniu MGPiB (choć za każdym razem odwoływano się w nim do tekstów sprzed ówcześnie obowiązujących jednolitych tekstów tych aktów prawnych).

Plan nie zawiera definicji kondygnacji ani definicji antresoli. Należy zatem odwołać się do pojęć z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego, jak i oficjalnego języka polskiego. W "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. Skowrońskiego (Arkady 2008 s. 15) antresola to: 1. półpiętro > pomieszczenie wydzielone między > kondygnacjami, zabezpieczone > balustradą, otwarte na kondygnację niższą – reprezentacyjną, np. > parteru, często oświetlone pośrednio; 2. niskie . piętro między parterem a reprezentacyjnym wysokim pierwszym piętrem (> mazanino). Kondygnacja to konstrukcyjnie wydzielony poziom użytkowy obiektu obejmujący przestrzeń między sąsiednimi > stropami (>piętro) lub stropem i poziomem ternu (>parter, >przyziemie) (tamże s. 144). Janusz Jaworski "Encyklopedii wiedzy o nieruchomościach" pod red. W. Baranowskiego i in. Europejski Instytut Nieruchomości 2008 s. 20) antresola to: górna część kondygnacji lub pomieszczenia nad przedzielającym ją stropem nie zamknięta przegrodami od kondygnacji lub pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Z kolei w "Architekturze dla początkujących. Słowniku ilustrowanym" (KDC 2004 s. 53) Anthony White i Bruce Robertson wskazują, że antresola to półpiętro stanowiące jedno- lub dwuizbowe pomieszczenie mieszkalne. W "Słowniku języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego antresola to 1. półpiętro między parterem a pierwszym piętrem [...] 2. górna kondygnacja wysokiej izby; pomieszczenie stanowiące górne półpiętro izby lub mieszkania... (t. I, PWN 1958, s. 151-152). Kondygnacja to 1. część budowli oddzielona stropem lub sklepieniem od części położonej pod nią lub nad nią; piętro (t. III, PWN 19564, s. 906). W "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" pod red. S. Dubisza antresola to 1. niskie pomieszczenie mieszkalne lub użytkowe wydzielone z górnej części kondygnacji, najczęściej parteru" (t. I PWN 2003 s. 92). Kondygnacja to 1. część budynku znajdująca się między sąsiednimi stropami lub między podłożem a najniższym stropem, każde piętro lub parter budynku [...] (t. II, PWN 2003 s. 199). Plan odwołuje się do pojęć pod rządem rozporządzenia MGPiB, a projekt pod rządem rozporządzenia MI.

Analiza pojęcia antresola, w świetle pojęć z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego i oficjalnego języka polskiego prowadzi do wniosku, że z istoty rzeczy wysokość antresoli musi być mniejsza niż danej kondygnacji. Do takich samych wniosków prowadzi charakterystyka antresoli, opracowana przez W. Korzeniewskiego w "Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie poradnik z komentarzem i 145. rysunkami" Polcen Wwa 2009 w, 8 uaktualnione i rozszerzone, s. 26 rys. 6 a. Nazwanie kondygnacji, która swą wysokością odpowiada kolejnym (in casu – jednej kondygnacji niżej i dwu kondygnacjom wyżej) antresolą, wskazuje jedynie na chęć obejścia ustaleń wynikających z prawa miejscowego. Należy także zwrócić uwagę, że wszystkie te kondygnacje (także nazwane w projekcie antresolami), mają wysokość w świetle nie mniej niż 2 m, spełniając w pełni definicję kondygnacji, zawartą w § 3 punkcie 16 rozporządzenia MI, obowiązującym w dacie opracowania projektu i wydawania decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej.

W decyzji z [...] lipca 2007 r. brak jakichkolwiek ustaleń co do: ilości kondygnacji, które zawiera projekt i jaka jest wysokość wartościowych, stałych budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, z którymi projektowany budynek należało zharmonizować. W decyzji z [...]marca 2010 r. Wojewoda nie poczynił ustaleń: ile kondygnacji zawiera projekt, ograniczając się jedynie do przywołania fragmentu odpowiedniego ustalenia i do oceny, że mając na uwadze załączone do projektu przekroje (rys. nr 11) oraz definicję antresoli zamieszczoną w § 3 ust. 19 rozporządzenia MI, nie można przyznać racji skarżącej Spółdzielni, że projektowana wysokość budynku jest niezgodna z ustaleniami planu (s. 5-6 uzasadnienia decyzji z [...] marca 2010 r.; k. 216-216v t. II akt Wojewody).

Wojewoda, przywołując rysunek 11, miał obowiązek dokonać na podstawie tego dokumentu, w powiązaniu z innymi dowodami zebranymi w sprawie, dokładnych i weryfikowalnych ustaleń co do wysokości kondygnacji i wysokości projektowanego budynku, przy odniesieniu tych wielkości do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (jak wskazuje na to pkt 7.2.3, 7.3 i 7.4 zbioru ustaleń "[...]". Nie wiadomo, który z przekrojów (B-B, C-C, D-D, F-F), Wojewoda przyjął jako przesłankę wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2010 r., stanowiska. Wojewoda w szczególności nie rozważył, czy przyjęcie na przekroju B-B, że pierwsza kondygnacja o wysokości 390 cm (nazwana parterem); druga kondygnacja o wysokości 324 cm (nazwana I piętro); trzecia kondygnacja o wysokości 324 cm (nazwana antresolą); czwarta kondygnacja o wysokości 324 cm (nazwana II piętro); piąta kondygnacja o wysokości 324 cm (nazwana antresolą); nie prowadzi do naruszenia bezwzględnie obowiązującego postanowienia Planu, dopuszczającego wyłącznie trzy kondygnacje od poziomu terenu do gzymsu dachowego. Te ustalenia szczegółowe należy bowiem rozpatrywać w powiązaniu z ustaleniami ogólnymi, które stanowią w szczególności, że celem niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest: - ochrona wartości kulturowych, umożliwienie utworzenia parku kulturowego obejmującego obszar średniowiecznego poznania ze S. R. oraz W. Św. W.,... (§ 2 ust. 1 pkt 2 tiret pierwsze i drugie Planu; Dz. Urz. Woj. W.. [...]). Ustalenia Planu mają w szczególności zapobiegać powstawaniu budynków zbyt wysokich, które "w ramach ustalonej obowiązującej wysokości" (pkt 7.2, 7.2.3, 7.4 zbioru ustaleń "[...]"; k. 98v t. I akt Wojewody) odbiegać będą wysokością od wysokości wartościowych, stałych budynków istniejących w jego bezpośrednim sąsiedztwie, z którym projektant i organ właściwy obowiązani są zharmonizować, jak i chronić strefy ochrony widoków.

W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu wyższego stopnia, winna być odmowa zatwierdzenia projektu wobec nie spełniania przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr. Bud; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Nietrafnie Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2010 r. przyjął, że "Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego oraz pisma wyjaśniającego z [...] lipca 2007 r., zaadresowanego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., podpisanego przez projektanta arch. J. B., projekt został doprowadzony do zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. S. w P." (s. 5 uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Mimo, że projekt i powołane pismo zostały wykonane przez osoby uprawnione, obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście rozwiązania projektu i załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny, czy rzeczywiście owa zgodność z Planem ma miejsce. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy wysokości wartościowych, stałych budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, z którymi należy sytuowany budynek zharmonizować, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia (odpowiednio - wyrok WSA w Gdańsku z 18.X.2007 r., II SA/Gd 173/07, ZNSA 3/08/146; wyrok WSA w Poznaniu z 4.2.2009 r., II SA/Po 559/08). W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że obowiązkiem organu administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud. (wyrok WSA w Warszawie z 29.5.2009 r., VIII SA/Wa 798/08). Ani zaskarżona decyzja, ani tym bardziej decyzja z [...] lipca 2007 r., w tej materii nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa i wymykają się kontroli Sądu.

Nietrafnie Skarżący upatruje naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 kpa. Naruszenie dwuinstancyjności postępowania nie przejawiło się w tym, że A. O. nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, skoro A. O. uzyskał przymiot strony dopiero dnia [...] grudnia 2007 r., nabywszy udział we współwłasności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] – w toku postępowania odwoławczego. Z tej przyczyny prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2009 r. II SA/Po 717/09 WSA w Poznaniu uchylił decyzję z [...] grudnia 2007 r. (art. 153 ppsa). Naruszenie zasady dwuinstancyjności wynika w niniejszej sprawie z tego, że w decyzji z [...] lipca 2007 r. Prezydent nie dokonał koniecznych ustaleń i rozważań, a Wojewoda w decyzji z [...] marca 2010 r. dążył do sanowania tych uchybień, nie zaś z przyczyn wskazanych w tiret pierwszym i drugim skargi (k. 3 akt IV SA/Po 436/10).

Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczy działki nr [...], stanowiącej własność Miasta P.. Oświadczenie to winno być złożone organowi I instancji – zgodnie z ze wskazaniem Wojewody, zawartym w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2007 r., który wskazywał (choć w innym aspekcie - nie dotyczącym wykuszów) na konieczność sprawdzenia zgodności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] listopada 2006 r. z wzorem określonym w rozporządzeniu z [...] czerwca 2003 r. i pełnomocnictwem z [...] września 2006 r. Z istoty regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. wynika, że takie oświadczenie winno być złożone organowi I instancji. Złożenie oświadczenia z dnia [...]lutego 2010 r. w postępowaniu odwoławczym, przy braku koniecznych ustaleń i rozważań Prezydenta w decyzji z [...] lipca 2007 r. i przy dążeniu do sanowania tych uchybień – przy braku dostatecznych ustaleń własnych - przez Wojewodę w decyzji z [...] marca 2010 r., wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności w niniejszej sprawie (art. 15 kpa). Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Wskazane przez H. P.-O. naruszenia art. 10 § 1 kpa w postaci spisania protokołu dnia [...] lutego 2010 r. w zakresie, w jakim dotyczyło niespornej między stronami okoliczności toczącego się przed Sądem Rejonowym P.- N. M. w P. postępowania [...], nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (k. 117 t. II akt Wojewody z wz. z k. 91v, k. 114 akt IV SA/Po 436/10).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135, i art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 163/02/1348 ze zm.; 240 zł), przy uwzględnieniu wpisu (500 zł; k. 15) i opłaty od pełnomocnictwa dla adwokata (17 zł; k. 9).

AT-Sz