Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 371/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013

r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 371/13, oddalił skargę A. K. na decyzję

Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr

[...]. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po

drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że

w dniu [...] r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. -

B. o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej

[...] kg, poruszał się po drodze krajowej nr [..] na odcinku W. - G. bez

uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21

marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze

zm.). Naruszenie to zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr

[...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolną ni

[...]

Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia

[...] r., nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu bez

uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał zarazem, że w dniu [...] r.

pojazdem tym kierował A. K. i wszczął postępowanie administracyjne w tej

sprawie. Na podstawie zapisu ewidencyjnego [...], dokumentacji fotograficznej,

oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...]r., w którym wskazano

kierującego i pismo K. T. S. Sp. z o.o., które wpłynęło [...]r., organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd po drodze krajowej nr [...] w

dniu [...] r. był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której

mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżący wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej

informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii v..

Ponadto zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej

wykonalności ww. decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy organ

utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, że skoro kontrolowany

pojazd samochodowy we wskazanym dniu poruszał się po drodze, na której pobiera

się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej i za

kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została uiszczona opłata o której

mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, to okoliczności

podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia

postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za

wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Zdaniem organu, ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia

kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o

drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ

przepisy tej ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

powszechnie obowiązującego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w W.. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

całości, ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu

Drogowego z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przy wydawaniu

zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż za

przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia

tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1

pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł; poprzez błędną jego

wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest

podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr

[...]; . przepisów postępowania administracyjnego

przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.

107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w

sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego,

stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności

poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K.

T. S. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie

się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc

o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe

stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst

jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a"), oddalił

skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie

nie budzi wątpliwości. Z uwagi na to, że odpowiedzialność administracyjna jest

odpowiedzialnością obiektywną, nie zależy od winy strony, wymierzenie kierującemu

kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych uzasadniała powyższa podstawa prawna. Chociaż Sąd podzielił

poglądy skarżącego, że za przejazd po tej samej drodze krajowej, niezależnie od

ilości tzw. bramownic w sytuacji nieuiszczenia opłaty elektronicznej, powinna być

nałożona jedna kara pieniężna, to zarejestrowany przejazd skarżącego w dniu [...] r. o godz. [...] był pierwszym przejazdem tego dnia na odcinku

W. - G.. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że brak jest podstaw do

podważenia zaskarżonej decyzji albowiem kara pieniężna została nałożona na

stronę jako kierującego pojazdem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów

postępowania. Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

naruszenie: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji

niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP; b) przepisów

postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art.

145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.; c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP. Zasadne są

natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie

wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który została

wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego przez

skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu po tej

samej drodze i przez tego samego kierowcę.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

p.p.s.a. są uzasadnione.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz.

461).