Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2100/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 125/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 125/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił w całości skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 28, art. 33 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej STL3031 na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Spółka mimo wezwania nie dostosowała planowanej inwestycji do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]), obowiązującego na terenie planowanym do zainwestowania. W wydanym postanowieniu wzywającym do dostosowania planowanej inwestycji do wymogów miejscowego planu wskazano na niewłaściwą lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Planowana inwestycja miałaby być realizowana na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren istniejącej zieleni niskiej. Z kolei § 8 ust. 7 wskazanego powyżej planu nakazuje chronić i zachować cenne siedliska przyrodnicze.

Odnosząc się zaś do argumentacji Spółki organ zauważył, że jego zdaniem przytoczony przez inwestora przypis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062) ma na celu wspieranie inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Intencją ustawodawcy było, aby postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem ww. miejscowy plan przewiduje teren oznaczony symbolem TK - tereny istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji. W § 11 ust. 6 uchwały wskazano, że zaleca się sukcesywną rozbudowę oraz modernizację istniejącego systemu urządzeń i obiektów teletechnicznych telefonii przewodowej i bezprzewodowej. Organ pierwszej instancji przypomniał również, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...] dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej strefy przemysłowej w miejscowości [...] i [...] oraz działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r., poz. [...]). Według § 13 ust. 9 tej uchwały, dopuszcza się lokalizację stacji bazowych oraz masztów radiowo-telekomunikacyjnych.

Odwołanie od powyższe decyzji wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda Dolnośląski utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Po przeanalizowaniu sprawy, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego. Podzielił także stanowisko Starosty S. co do tego, że na planowanym terenie - działce nr [...], przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - zieleń niska. Z § 6 ust. 2 miejscowego planu (uchwała z 29 stycznia 2004 r.), wynika, że na terenach oznaczonych symbolem [...] przewidziano jako przeznaczenie podstawowe użytki rolne; głównie łąki i pastwiska położone w dolinach rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. Zaleca się ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. Nakazuje się zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Ponadto nakazuje się ochronę przed zanieczyszczeniem wód cieków naturalnych i zachowanie koryt cieków w stanie naturalnym. Dopuszcza się budowę małych zbiorników wodnych, służących potrzebom rolnictwa; zgodnie z warunkami przepisów szczególnych. Uwzględniając wskazaną regulację miejscowego planu, organ stwierdził, że tylko te inwestycje tj. wymienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako podstawowe i dopuszczalne, a nie inne, mogą być realizowane na terenie, w obrębie którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa takie, a nie inne przeznaczenie. W praktyce tworzy to zamknięty katalog inwestycji dopuszczony do realizacji na określonym terenie. Ponadto w § 11 ust. 6 pkt 1 uchwały przyjęto, że utrzymuje się bez zmian istniejący system obiektów i urządzeń teletechnicznych, telefonii przewodowej i bezprzewodowej, z zaleceniem jego sukcesywnej rozbudowy i modernizacji. Jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, np. działka sąsiednia, znajdująca się obok działki objętej planowanym zamierzeniem budowlanym jest oznaczona symbolem [...]. Oznacza to, że inwestycje z zakresu łączności publicznej są przewidziane w miejscowym planie. Tym samym należy wykluczyć konieczność ich realizacji na innych, nie przewidzianych ku temu, terenach.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka zarzuciła organom szereg naruszeń, które doprowadziły do wydania dla niej niekorzystnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż kontrolując legalność wydanych decyzji doszedł do przekonania, że orzekające w sprawie organy dokonały właściwej oceny co do tego, że zaplanowana przez skarżącą Spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej STL3031 na terenie działki nr [...], narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest na terenie [...] – teren istniejącej zieleni niskiej; gdzie jako przeznaczenie podstawowe przewidziano użytki rolne; głównie łąki i pastwiska, położone w dolinach rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. Zaleca się ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. Nakazuje się zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Nakazuje się ochronę przed zanieczyszczeniem wód cieków naturalnych i zachowanie koryt cieków w stanie naturalnym. Dopuszcza się budowę małych zbiorników wodnych, służących potrzebom rolnictwa; zgodnie z warunkami przepisów szczególnych. Sąd dodał także, że teren objęty planem przewiduje szeroki wachlarz zagospodarowania terenów nim objętych, w tym tereny oznaczone jako EE – teren istniejących urządzeń i obiektu z zakresu elektroenergetyki; dla wydzielonych działek stacji transformatorowych. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian; czy teren oznaczony TK - teren istniejących urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji; dla wydzielonej działki stacji bazowej telefonii komórkowej.

W świetle unormowań planu Sąd stanął na stanowisku, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] nie jest zgodna z jej przeznaczeniem. Orzekające w sprawie organy dokonując oceny przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak podkreślono, były zobowiązane do respektowania zapisów postanowień tego planu. Zaznaczono, iż art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy, realizowanych w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 2). Wbrew twierdzeniom Spółki organy nie miały podstaw do uwzględnienia nakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie może pominąć zapisów planu, choćby były one sprzeczne z ww. przepisem art. 46. Na tle tego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy są całkowicie pozbawione uprawnienia do korzystania ze swego władztwa planistycznego odnośnie lokalizacji, na ich terenie, urządzeń telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, omawiany przepis nie może być także odkodowywany w ten sposób, że plan miejscowy nie może wprowadzać ograniczeń, np. w zakresie lokalizacji inwestycji, ich usytuowania na terenie objętym planem, bądź ograniczeń urządzeń ze względu na uwagi np. na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Takie stanowisko, jak zaznaczono, wielokrotnie zajmowały sądy administracyjne w uzasadnieniach swoich wyroków i sąd pierwszej instancji pogląd ten zaaprobował.

Dalej Sąd wskazał, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy do naruszenia przepisu art. 46 ust. 1 powyższej ustawy doszłoby w takim przypadku, gdyby unormowania aktu planistycznego uniemożliwiały całkowicie lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Jednakże w świetle zapisów planu nie sposób przyjąć, aby cały teren objęty uchwałą wyłączał możliwość budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Przytoczony ust. 2 art. 42 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazuje, że dla szeregu przeznaczeń terenów w planie miejscowym umieszczanie infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, przy czym trzeba pamiętać, że ustawodawca wprowadził tu ograniczenie w zakresie naruszenia, planowaną inwestycją, ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Reasumując, Sąd uznał, iż w tych okolicznościach organy trafnie przyjęły, że planowane zamierzenie nie da się pogodzić z przeznaczeniem działki w planie miejscowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r., jak również poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

2/ art. 151 p.p.s.a. poprze jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r., podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa; przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

II. przepisów prawa materialnego tj.

3/ art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z przepisem § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele istniejącej zieleni niskiej (symbol [...]) - jako podstawowe przeznaczenie dla użytków rolnych; głownie łąk i pastwisk położonych w dolinach rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas gdy przeznaczenie terenu na cele zieleni niskiej, o podstawowym przeznaczeniu dla użytków rolnych implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), pismami z dnia 7 lipca 2020 r. zarówno skarżąca Spółka jak i organ złożyli oświadczenia o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art.15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.)

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji wbrew podniesionym zarzutom przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Tym samym nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania w sprawie wykazywanego w kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. norm prawa materialnego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej STL3031 na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] spowodowana była sprzecznością tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] z przysiółkami: [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]). Stanowisko to zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zasadniczym obowiązkiem ciążącym na organie administracji architektoniczno-budowlanej wynikającym z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co właściwie podkreślił Sąd pierwszej instancji, jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdzenie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym z dyspozycji powołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji właściwy organ zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi pozostawać jednoznacznie w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określają przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (vide: wyroki NSA z dnia: 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11; 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11; 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2775/14).

Jednocześnie zauważyć należy, iż stosownie do normy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest wyrazem władztwa planistycznego na konkretnym obszarze.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny, albowiem inwestor zaplanował przedmiotową inwestycję na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], gdzie zlokalizowano sporną inwestycję, objęty jest uregulowaniami przyjętymi uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] z przysiółkami: [...]. Przeznaczony do zainwestowania w ww. planie teren oznaczone jest symbolem [...] - Teren istniejącej zieleni niskiej. Jak zaznaczono w planie jest to przeznaczenie podstawowe dla użytków rolnych, głównie łąk i pastwisk położonych w dolinach rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów. Istniejące przeznaczenie podstawowe terenu utrzymuje się bez zmian. Zaleca się ekstensywne wykorzystanie terenu dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. Nakazuje się zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Dopuszcza się budowę małych zbiorników wodnych, służących potrzebom rolnictwa. Z kolei w § 8 ust. 7 wskazywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 29 stycznia 2004 r., określającego szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenów nakazano chronić i zachować siedliska przyrodnicze położone w obrębie dolin rzecznych tj. kompleksy leśne, wysoką zieleń łęgową, tereny niskiej zieleni.

Nie budzi wątpliwości, iż powoływana wyżej uchwała Rady Gminy [...] z 29 stycznia 2004 r. zawiera szczegółowe uregulowania odnoszące się do rozmieszczenia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, które w planie oznaczono jako jednostka TK i te tereny przeznaczono dla stacji bazowej telefonii komórkowej. W § 11 ust. 6 pkt 1 planu wskazano, że utrzymuje się bez zmian system urządzeń i obiektów teletechnicznych, telefonii przewodowej i bezprzewodowej, z zaleceniem jego systematycznej rozbudowy i modernizacji. Jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, co słusznie podkreślono w toku postępowania w tej sprawie, w szczególności działka sąsiednia, znajdująca się obok działki objętej planowanym zamierzeniem budowlanym jest oznaczona symbolem TK. Oznacza to, że inwestycje z zakresu łączności publicznej są przewidziane w miejscowym planie i np. na terenie sąsiedniej działki planowana inwestycja byłaby zgodna z omawianym prawem miejscowym Gminy [...].

Powołane wyżej uregulowania prawa miejscowego Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] z przysiółkami: [...], odczytywane i interpretowane w całości pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż co do zasady na terenie działki nr [...] znajdującej się w jednostce oznaczonej symbolem [...] jako teren istniejącej zieleni niskiej przewidziano wyłącznie użytki rolne, głównie łąki i pastwiska położone w dolinach rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów. Takie przeznaczenie pozostaje bez zmian i zalecane jest ekstensywne wykorzystanie terenów dla potrzeb rolnictwa mając na uwadze potrzebę zachowania i ochrony istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną. Możliwe jest jedynie realizowanie małych zbiorników wodnych służących potrzebom rolnictwa. Tak cenne siedlisko przyrodnicze przewidziano więc do zachowania i nakazano w planie je jednoznacznie chronić, dopuszczając na spornym terenie tylko takie inwestycje, które wymieniono w planie, a nie inne. Zatem plan ten określa inwestycje, które mogą być realizowane na terenie przeznaczonym do zainwestowania a jak prawidłowo uznał to Wojewoda Dolnośląski, tworzy to zamknięty katalog inwestycji dopuszczonych na określonym terenie. Zatem na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], jak wykazała całościowa analiza niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być zrealizowana, stąd też słusznie w realiach tej sprawy w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organy architektoniczno-budowlane wezwały skarżącą Spółkę do usunięcia w tym zakresie ujawnionych nieprawidłowości w projekcie budowlanym (patrz postanowienie Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Nieusunięcie w wyznaczonym terminie tych nieprawidłowości spowodowało, właśnie na tej podstawie materialnoprawnej, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie zaistniały przed organami orzekającymi w sprawie okoliczności z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zostały w szczególności spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które pozwoliłyby na podjęcie pozytywnej decyzji dla skarżącej Spółki. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia normy art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy poprzez jej niezastosowanie jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych objęty zarzutem 1 i 3 kasacji, albowiem organy architektoniczno-budowlane nie miały w tej sprawie podstaw do uwzględnienia nakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Należy podkreślić, że z ust. 1 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w ust. 2 powołanej wyżej normy ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji.

Przedstawione powyżej uregulowania uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej wsi [...] z przysiółkami: [...], wyraźnie wskazują, iż tereny nawet planowanej inwestycji nie będą pozbawione dostępu do sieci telekomunikacyjnych. Ww. przepisy prawa miejscowego zawierają bowiem stosowne rozwiązania planistyczne wskazujące na możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej i jej sukcesywnej rozbudowy oraz modernizacji na terenach objętych przedmiotowym planem (patrz § 6 ust. 2 w odniesieniu do terenów oznaczonych jako TK, § 11 ust. 6 pkt 1 omawianego planu). Zatem nie ma na obszarze objętym omawianym planem bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej, jak również rozwiązań prawnych, które sprowadzałyby się do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałyby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych, a dopiero z takimi zapisami w planie należałoby wiązać naruszenie art. 46 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Takiego naruszenia nie ma w tym postępowaniu, a poza tym w sprawie wykazano, iż istnieje możności realizacji spornej inwestycji na innym obszarze objętym planem miejscowym np. na terenie sąsiedniej działki niż ta o nr [...] w miejscowości [...] - stąd też zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z przepisem § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. nie zasługuje na akceptację.

Natomiast, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz w szczególności wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1935/19), art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie aktualnie taki wniosek potwierdza nowelizacja ww. ustawy z 2012 r. Przepisy planu miejscowego są obowiązujące jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, nr druku: 541). Jednak możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tym zakresie ww. przepis wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora, zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Oczywiście przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnionych merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiany przepis obejmuje zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiany przepis stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2546). Przywołane wyżej cele zawiera właśnie treść obowiązującego ww. przepisu, albowiem plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. II OSK 1632/16).

Właśnie w tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zgodności z przepisami odrębnymi planowanej inwestycji w szczególności dotyczy to przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 tj. ze zm.). Nie jest bowiem sporne, iż lokalny ustawodawca w Gminie [...], na obszarze objętym planowaną inwestycją (oznaczonym w planie symbolem [...]) z uwagi na ustawowe wymogi uwzględnienia wymagań ochrony przyrody w planach zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie podstawowe bez zmian na potrzeby tej jednostki zarezerwował tereny dla użytków rolnych głównie łąk i pastwisk położonych w dolinie rzeki Krynki i jej bezimiennych dopływów. Wyraźnie, jak już wyżej zaznaczono, nakazano w szczególności w planie zachowanie i ochronę istniejących siedlisk przyrodniczych ze stanowiskami roślin objętych ochroną ścisłą i częściową oraz obszarów źródliskowych. Nakazano też ochronę przed zanieczyszczeniami wód, a jednocześnie wprost w § 8 ust. 7 omawianego planu, który jest całkowicie pomijany przez skarżącą Spółkę, nakazuje się jednoznacznie chronić i zachować cenne siedliska przyrodnicze położone w obrębie dolin rzecznych tj. kompleksy leśne, wysoką zieleń łęgową, a także tereny zieleni niskiej, właśnie te które są na terenie planowanej przez Spółkę działki nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zlokalizowanie spornej inwestycji na takim terenie jak planuje Spółka byłoby sprzeczne nie tylko z omawianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale i normą art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez występującą sprzeczność z przepisami odrębnymi. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi, a w tym wypadku nie byłoby takiej zgodności.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przepisy uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. zostały prawidłowo zinterpretowane przez organy architektoniczno-budowlane i zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Należy zauważyć, iż przepisy ww. prawa miejscowego mogły mieć zastosowanie w sprawie mimo regulacji prawnej zamieszczonej w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach swego orzeczenia, że wbrew twierdzeniom Spółki organy nie miały podstaw do uwzględnienia nakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się bowiem nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.