Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 284/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1., art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli B. i P. w B. w rejonie ulic [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta B. w dniu [...] września 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli B. i P. w B. w rejonie ul. [...] i [...].

Skargę na ten plan do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B. i zarzuciła naruszenie:

- art. 7b K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegającym na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu stronie skarżącej prawa własności nieruchomości, tj. działek nr: [...], przez ich zakwalifikowanie i przeznaczenie w przedmiotowym planie, jako terenów zieleni urządzonej, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego;

- art. 7b K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegającym na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu stronie skarżącej prawa własności nieruchomości, tj. ww. działek, przez ich zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie, jako terenów zieleni urządzonej, pomimo braku występowania niekorzystnych warunków ekofizjograficznych dla lokalizowania zabudowy;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia ww. działek z zabudowy (tereny MW) pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach nr [...] (tereny 1MW); nr [...] (tereny 9MW); nr [...] (tereny 13MW); nr [...] (tereny 11MW); nr [...] (tereny 9MW); nr [...] (tereny 13MW); nr [...], [...] (tereny 16MW); nr [...] (tereny 17MW); nr [...] (tereny 19MW); nr [...] (tereny 23MW);

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

- art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy - Prawo budowlane w wyniku nałożenia na współwłaścicieli ww. działek ograniczeń w możliwości zabudowy działek w jakikolwiek sposób, co narusza zasadę równości wobec prawa;

- art. 7 K.p.a., przez niedokonanie przez organ dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli;

- art. 140 K.c., przez nieuprawnione ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z należących do niego nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta zmieniła przeznaczenie gruntów będących własnością Spółdzielni z terenów dających możliwość zabudowy, oznaczonych w ewidencji gruntów literką B lub Bp, w tereny pozbawione takiej możliwości, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literkami ZP, w sposób budzący poważne wątpliwości.

Po pierwsze dlatego, że sporządzono plan utrwalający stan istniejący bez żadnych możliwości rozwoju oraz jakiejkolwiek próby nowoczesnego kształtowania przestrzeni. Podniesiono, że obecny układ kompozycyjny osiedla jest bezwartościowy i przypadkowy wynikający z procesu inwestycyjnego realizacji zabudowy osiedlowej w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, polegającego na próbie obniżenia kosztów realizacji poprzez obsługę jednym "żurawiem" dwóch budynków, dlatego budynki są długie i ustawione do siebie równolegle. Osiedle zawsze było krytykowane (jak i cała tego typu urbanistyka wielkiej płyty) za marnotrawstwo przestrzeni, brak skali człowieka, schematyzm. Zamiarem Spółdzielni jest nie pozbawienie jej członków decydowania o kształcie, wyglądzie i zagospodarowaniu swoich terenów, a wzbogacenie osiedla, poprzez ewentualną lokalizację w wybranych kompozycyjnie miejscach nowej zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej, usługowej, garażowej z jednoczesnym zachowaniem jedynej zdobyczy zabudowy modernistycznej tj. terenów zielonych pomiędzy budynkami, tak by zostały zachowane obowiązujące wskaźniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Dodatkowo zwrócono uwagę, że to członkowie Spółdzielni decydują o rozwoju Spółdzielni na walnych zgromadzeniach, podejmując w tym zakresie stosowne uchwały. Ograniczenie zagospodarowania posiadanego terenu poprzez stworzenie planu zagospodarowania przestrzennego nie dającego możliwości wyboru, pozbawia członków Spółdzielni możliwości decydowania o kierunkach jej rozwoju. Obszar obejmujący opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był przedmiotem opracowanego w latach 80-tych ubiegłego wieku planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego P. jako jednostka C na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z infrastrukturą towarzyszącą, z zachowaniem wymaganej prawem powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto teren ten jako teren inwestycyjny, o czym świadczą zapisy w ewidencji gruntów i budynków miasta B. jest oznaczony literką B i jest przeznaczony pod realizację zadań statutowych Spółdzielni polegających przede wszystkim na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin przez dostarczanie im samodzielnych lokali mieszkalnych.

Po drugie zarzucono, że decyzje władz miejskich w sprawie zabudowy terenów inwestycyjnych miasta B. są niespójne i powodują wręcz dewastację terenów zielonych. Przykłady z najbliższego otoczenia to zagęszczone inwestycje budynków mieszkalnych wielorodzinnych u zbiegu ul. [...] i [...], budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], czy też zgoda na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i to wysokiego na terenie zielonym u zbiegu ul. [...] i [...]. Zdaniem Spółdzielni niezrozumiałym jest dlaczego na terenie oznaczonym jako działka nr [...], obr. [...] o powierzchni 0,6325 hektara można posadowić budynek o powierzchni zabudowy nie większej niż 30% powierzchni terenu objętego wnioskiem o budowę budynku, a na działkach (oznaczonych w planie symbolami ZP) już takiej alternatywy Spółdzielni oraz członków Spółdzielni pozbawiono. Podniesiono też fakt, że dopuszczenie zabudowy części omawianych terenów wraz z dobrze i nowocześnie wkomponowaną zielenią, drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi w żaden sposób nie spowoduje niemożliwości korzystania z istniejącej infrastruktury społecznej przez nowych mieszkańców, gdyż ta infrastruktura (żłobki, przedszkola, szkoły, sklepy), jest na tym osiedlu dobrze usytuowana i dostęp do nich zapewniony jest ze wszystkich stron, a powierzchniowo są to budynki nie należące do najmniejszych, co zapewnia normalną obsługę wszystkich chętnych.

Po trzecie zarzucono, że uzasadnienie zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych w nowym planie literami ZP nie odnosi się do kwestii strat współwłaścicieli tego terenu, a jedynie odnosi się do korzyści płynących z ilości terenów zielonych w centrum miasta, natomiast zupełnie pomija się fakt utraty wartości gruntów, co stanowi niewątpliwie szkodę, którą poniosą wszyscy współwłaściciele tych nieruchomości. Spółdzielnia podniosła, ze nie wie jak ma wytłumaczyć swoim członkom fakt oddania w ramach zamiany dokonanej w 2017 r. dwóch działek Spółdzielni nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., w zamian za działkę położoną w środku gruntów należących do Spółdzielni przy ul. [...] oznaczonej nr [...] o pow. 0,0795 ha, której wartość według operatu szacunkowego wynosiła na dzień zamiany kwotę 402 270 zł netto a aktualnie ta wartość na skutek uchwalenia planu nie jest znana. Problem nie dotyczy tylko działki nr [...], ale całego terenu oznaczonego jako ZP, będącego przedmiotem niniejszej skargi, o wielkości 2,7976 ha, który został zdewastowany pod względem finansowym i pozbawiony możliwości decydowania o jego przeznaczeniu przez gospodarza.

Biorąc pod uwagę wielkość tych działek oraz fakt, że uchwała uchwała wprowadza ograniczenie co do możliwości zabudowy całych tych działek to niewątpliwie z uwagi na spadek wartości nieruchomości oraz pozbawienie właścicieli władztwa nad ich własnością w postaci jakiejkolwiek zabudowy stanowi o naruszeniu porządku prawnego. Zarzucono, że ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia a organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. W sprawie niniejszej organ nie wypełnił powyższego obowiązku.

Podniesiono też, że argument, który mówi o służeniu terenów zielonych na przedmiotowym terenie mieszkańcom ogółu osiedla nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem każde z części osiedla P. tj. pomiędzy ul. [...] a B. [...] i pomiędzy ul. B. [...], a [...] ma swoje tereny zielone i Spółdzielnia dba o ich zagospodarowanie w sposób zgodny z ich przeznaczeniem w terenie. Pokazuje to, że Spółdzielnia doskonale rozumie jaką wagę stanowią tereny zielone dla mieszkańców i w miarę swoich możliwości zagospodarowuje te tereny tak, by służyły one na potrzeby mieszkańców, nie tylko do odpoczynku, ale i rekreacji. Przykładem tego jest zagospodarowanie terenu zielonego przy budynkach ul. [...], gdzie funkcjonuje plac służący do ćwiczeń sprawnościowych i do odpoczynku. Dlatego też Spółdzielnia, nie widzi potrzeby zapewniania dodatkowych terenów zielonych, gdyż doskonale potrafi zagospodarować to czym dysponujemy.

Tym samym skoro wyłączenie ww. działek spod zabudowy nie służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej wspólnoty oraz brak jest merytorycznych założeń dla takiego wyłączenia, to wyłączenie takie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Zdaniem Spółdzielni w czasie uchwalania planu naruszona została zasada racjonalności planów miejscowych, która wynika z postrzegania planów jako instrumentu racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi, co prowadzi do obiektywnych kryteriów wyboru optymalnych rozwiązań stosowanych w zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji naruszenia powyższej zasady, rozwiązania przedmiotowego planu prowadzą do skutków sprzecznych z przyjętym celem. Zdaniem Spółdzielni w toku prac planistycznych doszło także do naruszenia praw podmiotowych, bowiem nie wykazano, że naruszenie prawa jednostki poprzez przyjęte rozwiązania jest niezbędne do realizacji ustaleń planowych, jak również, że są one dopuszczalne na podstawie konkretnych przepisów prawa. Wskazano, że zapisy kwestionowanego planu naruszają prawa własności współwłaścicieli nieruchomości, tj. osób, którym przysługują odrębne prawa własności lokali mieszkalnych oraz Spółdzielni, pozbawiając ich możliwości jakiegokolwiek rozsądnego z nich korzystania, w tym zabudowy. Zdaniem Spółdzielni zapisy planu w istocie niweczą przysługujące jej prawo własności stawiając ją w sytuacji gorszej, niż przy wywłaszczeniu, bowiem nie mając szansy na otrzymanie odszkodowania, a na właścicielach ciążą obowiązki związane z tymi nieruchomościami.

Nieprawdą jest też, że procesy urbanizacyjne na tym obszarze będą prowadziły do zwiększenia nawierzchni nieprzepuszczalnych, gdyż zachowanie norm obowiązujących obecnie przy projektowaniu, a dotyczących powierzchni biologicznie czynnej nie stworzy problemów, ze względu na bardzo duży obszar ujęty w planie jako ZP, bo wynoszący 2,7976 ha. Nie ma możliwości, by dopuszczenie zabudowy, zgodnie z obowiązującymi normami (można w planie określić również nieprzekraczalne normy) na tak dużym obszarze zabierze zieleń, tak jak np. w przypadku budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Natomiast Spółdzielnia nie ma wątpliwości, że pozostawienie zapisu w planie o przeznaczeniu terenów na ZP, pozbawi członków Spółdzielni decydowania o własnych gruntach w sposób nie dopuszczający żadnej alternatywy.

Reasumując stwierdzono, że organ naruszył konstytucyjne prawo własności przez zmianę przeznaczenia nieruchomości na tereny zielone. Gmina nadużyła władztwa planistycznego przez co w sposób istotny i nieproporcjonalny do zamierzonego celu ograniczyła prawo własności i prawo własności osób posiadających odrębną własność lokali mieszkalnych, gdyż pozbawiła te podmioty możliwości korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (tj. brak możliwości wykorzystania działek na cele budownictwa czy zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób). Naruszenie interesu prawnego Spółdzielni nie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła w uchwale konieczności tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, a ponadto nie wykazała, że przeznaczenie znaczącej części działek pod tereny zielone jest rozwiązaniem koniecznym dla zaspokojenia potrzeb interesu publicznego. Tym samym ingerencja ta przekracza dopuszczalne prawem granice władztwa planistycznego, a ponadto została dokonana bez zachowania odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

W pismach procesowych z [...] czerwca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. Spółdzielnia sprecyzowała skargę w ten sposób, że żąda stwierdzenia nieważności § 37 planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami ZP i 10 ZP i § 43 w stosunku do działek wskazanych w uzasadnieniu skargi a nie w stosunku do całych terenów 12 ZP, 14 ZP i 18 ZP.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia władztwa planistycznego stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Wskazano, że Spółdzielnia jest właścicielem, bądź współwłaścicielem, większości nieruchomości objętych zaskarżanym planem. Jej nieruchomości zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w części również pod zieleń urządzoną. Czyli zasada proporcjonalności nie została tu naruszona, nieruchomości skarżącej nie zostały przeznaczone wyłącznie pod zieleń urządzoną, ale też pod funkcję najbardziej pożądaną przez skarżącą, czyli pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Balans pomiędzy jedną i drugą funkcją został zachowany. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod zieleń miało swoje uzasadnienie faktyczne i prawne. Już z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że podstawą planowania przestrzennego ma być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Przez zrównoważony rozwój zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219 ze zm.) rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zatem przepisy ustawowe narzucają, by przy sporządzaniu planów miejscowych dbać również o równowagę przyrodniczą, a nie tylko o rozwój zabudowy. Kwestie te w planach miejscowych przejawiają się m.in. poprzez przeznaczanie części terenów pod zieleń z wyłączeniem możliwości zabudowy. Nie ulega również żadnej wątpliwości, że prawidłowe planowanie danego obszaru wymaga, by obok terenów zabudowanych pojawiały się także tereny przeznaczone pod zieleń, których celem jest właśnie równoważenie obszarów z zabudową. Osiedle P. jest przykładem takiego zaplanowania, gdzie obok terenów zabudowanych pojawiają się obszary zielone. Przeplatanie zabudowy wielkoblokowej terenami zielonymi z licznymi parkami osiedlowymi stało się wizytówką tego osiedla i plan miejscowy powstał m.in. po to, aby ten układ urbanistyczny chronić przed zniszczeniem. Rolą planów miejscowych jest dbanie o ład przestrzenny i wbrew temu, co twierdzi skarżąca, układ osiedla P. nie jest bezwartościowy. Osiedle jest zaplanowane w sposób uporządkowany, zawiera zarówno tereny przeznaczone do mieszkania, budynki infrastruktury społecznej, parkingi i nawierzchnie utwardzone, jak i obszary zieleni, rekreacji, dające wytchnienie mieszkańcom osiedla. Osiedle P. posiada swój ład przestrzenny, który jest warty zachowania i do którego ochrony obligują organ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia działek, które są wskazane w skardze. Przedmiotowe działki od lat są wykorzystywane jako tereny zielone, są zagospodarowane zielenią urządzoną. Znajdują się na nich place zabaw, tzw. siłownia pod chmurką, boiska do gry w piłkę. Zatem działki te od dawna stanowiły tereny zielone współtowarzyszące zabudowie wielorodzinnej i pod ten cel były przeznaczone. Plan miejscowy ten stan sankcjonuje. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się pismo od mieszkańców osiedla, w którym wnoszą o utrzymanie istniejących terenów zielonych na osiedlu. Nie jest więc prawdą, że przeznaczenie działek pod zieleń urządzoną nie służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej wspólnoty. Skoro mieszkańcy sami pragną zachowania terenów zielonych, to można stwierdzić, że to właśnie zieleń na tych terenach a nie zabudowa wielorodzinna jest na tym obszarze funkcją przez nich pożądaną.

Zdaniem organu nie można zgodzić się z podnoszoną przez Spółdzielnię kwestią "dewastacji terenów zielonych" przez inwestycję na zbiegu ul. [...] i [...]. Teren ten jest dobrym przykładem, że to właśnie plany miejscowe są właściwym narzędziem zachowania i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony terenów zielonych na terenie miasta. Inwestycja przy ul. [...] i [...] powstaje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy a nie na podstawie planu miejscowego, dlatego też w tym przypadku nie było możliwości aby w należyty sposób zadbać o ład przestrzenny i zieleń. Przywoływana inwestycja na działce nr [...] (obr. [...]) również powstała na podstawie warunków zabudowy. Ogromny wpływ na jej powstanie na terenie zielonym miała właśnie skarżąca Spółdzielnia. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek Spółdzielni, co więcej to Spółdzielnia doprowadziła do usunięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zapisów decyzji, które określały współczynnik miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Takie działanie na pewno nie wpływa korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego. Za gołosłowne należy również uznać stwierdzenie zawarte w skardze, że zabudowa na działkach przeznaczonych w planie pod zieleń służyłaby zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin przez dostarczanie im samodzielnych lokali mieszkalnych. Warto bowiem zaznaczyć, że Spółdzielnia decyzję o warunkach zabudowy na działkę nr [...] przeniosła na dewelopera i jemu sprzedała ten teren. Powstała inwestycja więc w żaden sposób nie służy ww. celom, gdyż nie jest to budynek Spółdzielni a odrębnej wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto likwidacja miejsc postojowych zgodnie z decyzją SKO spotęgowała występujące już na tej części terenu problemy z niedostateczną liczbą miejsc postojowych.

Inwestycja przywołana w skardze przy ul. [...] jest realizowana na podstawie ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Są to jednak niewielkie działki w śródmiejskiej części miasta, które zabudowane były domem jednorodzinnym i kamienicą. Działki te były i są własnością osób prywatnych i nie stanowiły terenów zielonych ogólnodostępnych. Trudno zatem mówić tu o dewastacji terenów zielonych. Przedmiotowe nieruchomości służyły bowiem jedynie rekreacji i wypoczynkowi ich właścicieli.

Podnoszona przez skarżącą kwestia dokonania zamiany działek przez Spółdzielnię nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości planu miejscowego. Spółdzielnia samodzielnie podjęła decyzję, że zawrze umowę zamiany atrakcyjnych działek budowlanych na osiedlu B. przy ul. [...] na działkę przy ul. [...], która nawet przed wejściem w życie planu miejscowego nie była działką budowlaną. Działka nr [...] nie miała bowiem dostępu do drogi publicznej i nie była uzbrojona. Przed dokonaniem zamiany na ww. działce znajdowało się betonowe boisko do gry w piłkę oraz zieleń. W powyższy sposób działka jest zagospodarowana do dzisiaj. Zatem skarżąca zawierając umowę zamiany była w pełni świadoma, że otrzymuje działkę przeznaczoną pod rekreację i zieleń a nie pod budownictwo. Przedmiotowa działka zostałaby przeznaczona w planie pod zieleń urządzoną bez względu no to, kto byłby jej właścicielem, gdyż działka ta wchodzi w skład większego kompleksu zielonego, który stanowi urbanistyczną całość. A ponadto przed wejściem w życie planu była wykorzystywana jako teren zielony służący ogółowi mieszkańców osiedla, a nie jako teren budowlany, i taka forma zagospodarowania została w planie utrzymana.

Podnieśno, że sama Spółdzielnia jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego podejmowała czynności faktyczne, które zmierzały do utrzymania charakteru działek, o których mowa w skardze, jako działek przeznaczonych pod zieleń. Tytułem przykładu podano teren oznaczony w planie symbolem 10ZP. Na terenie 10ZP znajduje się park osiedlowy, przez który przebiega historyczny przebieg ul. P.. Niedługo przed uchwaleniem planu spółdzielnia wybudowała na tym terenie tzw. siłownię po chmurką, a ostatnio jeszcze wymieniła część elementów placu zabaw dla dzieci, czyli dokonywała czynności potwierdzających, że nie traktuje powyższych terenów jako terenów pod zabudowę wielorodzinną a jako tereny zieleni dla mieszkańców osiedla.

Jednym z podstawowych celów przystąpienia do sporządzenia planu była konieczność utrzymania uporządkowanego układu urbanistycznego istniejącego osiedla mieszkaniowego, jego skali i spójności architektoniczno-przestrzennej, w tym terenów zieleni publicznej stanowiących istotny element tkanki urbanistycznej osiedla. Aktualne zagospodarowanie osiedla P. 1 wskazuje na zachowanie prawidłowych wskaźników urbanistycznych, zapewniających mieszkańcom dostęp do podstawowych usług publicznych oraz terenów zieleni osiedlowej zagospodarowanych w formie placów zabaw, skwerów i boisk sportowych. Osiedle posiada cechy kompozycji skończonej, zapewniające mieszkańcom standardy dostępu do usług z zakresu infrastruktury społecznej oraz ogólnodostępnych terenów zieleni w odpowiednich proporcjach, służących ogółowi jego mieszkańców. Układ przestrzenny osiedla wyraźnie zarysowuje kompozycję wydzielonych zielonych przestrzeni wspólnych, a nie przyporządkowanych konkretnym budynkom.

Wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na istniejących, zagospodarowanych terenach osiedlowej zieleni, z których chętnie korzystają mieszkańcy osiedla, może znacząco wpłynąć na pogorszenie ich jakości życia poprzez znaczne ograniczenie terenów wypoczynku, ale również wzrost intensywności zabudowy, przyrost liczby mieszkańców i dalszy przyrost potrzeby miejsc postojowych.

Podniesiono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., dokumencie kształtującym politykę przestrzenną miasta, wskazano m.in. kierunki realizacji miejskiego sposobu wygodnego zamieszkiwania poprzez realnie łatwy dostęp do usług, w szczególności edukacji, kultury, sportu i zdrowia oraz terenów rekreacyjnych, tworzenie w miejskiej tkance urbanistycznej miejsc sprzyjających integracji społeczności lokalnej, wysoki stopień nasycenia miasta publiczną zielenią urządzoną. Zgodnie ze Studium w kształtowaniu zasad zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarach zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności należy uwzględniać zachowanie istniejących oraz tworzenie nowych przestrzeni publicznych w powiązaniu z obiektami i urządzeniami usług służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, terenami zieleni publicznej oraz budowanie powiązań z terenami tworzącymi system przyrodniczy miasta. Ponadto, zgodnie ze Studium, część działek skarżącej znajduje się na obszarze łączników systemu przyrodniczego, których zadaniem jest budowanie powiązań poszczególnych elementów terenów zieleni w skali całego miasta. W kontekście ustaleń Studium, w tym standardów dostępu do podstawowych usług publicznych i terenów zieleni, które należy stosować w opracowaniach planów miejscowych, osiedle P. należy uznać za kompletne, czyli zapewniające w odpowiednich proporcjach powyższe dostępności.

Jednocześnie wskazano, że w toku procedury planistycznej, na etapie opiniowania i uzgodnień Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wskazał, aby przy dalszych pracach planistycznych uwzględnić zachowanie istniejących terenów zieleni, uzasadniając, że otwarte tereny zielone są niezbędnym składnikiem struktury miasta i jednym z głównych czynników wpływających na jakość środowiska nie tylko przyrodniczego, ale i mieszkaniowego. Zdaniem tego organu wprowadzenie ewentualnie nowej zabudowy na terenach funkcjonujących już osiedli nie powinno odbywać się kosztem terenów zielonych. Kolejne procesy urbanizacyjne na tym obszarze będą prowadziły do zwiększenia nawierzchni nieprzepuszczalnych, dlatego też wskazana jest ochrona cennej zieleni, zwłaszcza zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, poprzez utrzymanie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej oraz zachowanie najcenniejszych egzemplarzy drzew. Do projektu planu wpłynęły także pisma od mieszkańców osiedla dotyczące utrzymania i pozostawienia terenów zieleni w istniejącym układzie urbanistycznym.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, mając na uwadze prawidłowe kształtowanie ładu przestrzennego, w projekcie planu zachowano istniejące urządzone tereny zieleni, skwery i zieleńce towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej jako publiczne tereny służące wypoczynkowi i rekreacji ogółowi mieszkańców osiedla. Tym samym nie przewidziano dogęszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kosztem zieleni urządzonej. Podniesiono także, że na terenie osiedla P. występuje ponadto niedobór miejsc postojowych, aby temu zaradzić w planie miejscowym zwiększono w sposób uporządkowany powierzchnię obszarów przeznaczonych pod lokalizowanie parkingów (symbol KX), które bezpośrednio sąsiadują z terenami zieleni Intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej kosztem terenów zieleni pogłębiłaby również niedobór miejsc postojowych. Oczywistym bowiem jest, że każdy nowy blok generuje dodatkową liczbę samochodów, a co za tym idzie wzrasta zapotrzebowanie na miejsca postojowe. Powyższe pokazuje, że przeznaczenie części działek Spółdzielni w planie miejscowym pod zieleń było uzasadnione także z tego powodu.

Końcowo wskazano, że na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu Spółdzielnia składała uwagi dotyczące przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną terenów przewidzianych w projekcie pod zieleń urządzoną. Uwagi te, mając na uwadze powyższe argumenty, nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta B. oraz powtórnie analizowane, nie zostały uwzględnione przez Radę Miasta B. w poszczególnych głosowaniach na sesji Rady, która uchwaliła plan miejscowy w kształcie przedstawionym przez Prezydenta.

Na rozprawie w dniu [...] września 2021 r. pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że przed uchwaleniem planu przez długie lata nie było planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny figurowały w ewidencji gruntów jako tereny B i Bp czyli jako tereny towarzyszące zabudowie. Te tereny od lat były użytkowane faktycznie jako tereny zielone oraz drogi wewnętrzne. Organy ochrony środowiska wnioskowały żeby to tereny zostały jako zielone ponieważ od lat tak funkcjonowały. Tereny te są mieszkańcom potrzebne ponieważ osiedle jest duże. Mieszkańcy osiedla wnioskowali aby tereny te zostawić jako zielone. Nie istnieją normy prawne, które jednoznacznie by określały stosunek terenów zielonych do ilości np. mieszkańców. Jedyną normą jest tylko wskaźnik 25% jako minimalny przy zachowaniu terenów biologicznie czynnych o ile plan nie wskazuje inaczej. Wynika to z warunków technicznych. Osiedle to było zaprojektowane w całości wiele lat wcześniej. W obrębie planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się na obrzeżach od ul. [...] tereny innych właścicieli. Na mapie na niebiesko zaznaczone są tereny nie będące w zarządzie Spółdzielni. Osiedle jest w całości zabudowane i funkcjonuje we wzorcowym systemie. Skarżąca chciałaby uzyskać tereny budowlane kosztem terenów zielonych. Ponad 500 mieszkańców osiedla poparło zachowanie terenów zielonych i zdaniem pełnomocnika organu dziwne jest, że zarząd Spółdzielni występuje wbrew woli mieszkańców. Łączniki systemu przyrodniczego są ustalone jako element w studium. Są to formy zagospodarowania zieleni mające połączyć inne enklawy przyrodnicze. Na osiedlu mieszka ok 3 tys. mieszkańców. Tym planem objęta jest część terenów należących do Spółdzielni [...]. Natomiast plan pomiędzy ul. [...] i [...] był uchwalony wcześniej i funkcjonuje a w trakcie przygotowania jest następny plan, który będzie obejmował tereny skarżącej Spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta B. z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli B. i P. w B. w rejonie ul. [...] i [...].

Skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"; c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym; d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółdzielnia, jako właścicielka działek objętych planem wykazała się interesem prawnym.

Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny Spółdzielni. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, pub. ONSA 1996/3/125).

Jeżeli chodzi o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzenia – powodują nieważność uchwały w całości lub w części. Podkreślenia wymaga, że w art. 28 ust. 1 ustawy mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 ustawy, art. 17 pkt 4 ustawy, art. 20 ust. 1 ustawy), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Nie każde zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2003/17, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu. Brak jest w tej mierze również stosownego zarzutu ze strony Spółdzielni.

Sąd nie stwierdza także naruszenia zasad sporządzania planu przede wszystkim nie podziela zasadniczego zarzutu skargi, że nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego, a zasady równości i proporcjonalności nie zostały zachowane. Jako uzasadnienie tego zarzutu Spółdzielnia, podniosła że przeznaczenie w planie działek jako terenów zielonych nastąpiło pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego i stanowi nadmierne ograniczenie przysługującego jej prawa własności.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że Konstytucja RP dopuszcza w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2005 r., II OSK 183/05, pub. CBOSA). Spójny z tymi regulacjami pozostaje również art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W świetle powyższego i mając na uwadze przepis art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Ograniczenia te muszą się jednak mieścić w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex 463507). Należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, pub. ONSA 1996/3/125). Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (vide: wyrok NSA z 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01, pub. CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08, pub. Lex 496199).

Zaprezentowane wyżej poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i stwierdza że naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Spółdzielni mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Z treści skargi wynika, że skarżąca Spółdzielnia oczekuje zapisu w postanowieniach planu przeznaczającego sporne działki pod zabudowę. Przeznaczenie tych działek pod tereny zielone, zdaniem Spółdzielni, nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności i z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie została naruszona zasada proporcjonalności, albowiem Spółdzielnia jest właścicielem lub współwłaścicielem większości nieruchomości objętych planem. Nieruchomości te zostały przeznaczone zarówno pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jak i w części pod zieleń urządzoną. Nieruchomości Spółdzielni nie zostały przeznaczone wyłącznie pod zieleń urządzoną, ale jak słusznie podnosi organ, też pod funkcję najbardziej pożądaną przez Spółdzielnię, czyli pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną a balans pomiędzy tymi funkcjami został zachowany.

Zdaniem sądu przeznaczenie spornych działek pod zieleń urządzoną nastąpiło w granicach władztwa planistycznego. Przemawiają za tym następujące argumenty:

- przedmiotowy plan miejscowy powstał aby utrzymać uporządkowany układ urbanistyczny istniejącego osiedla mieszkaniowego, jego skali i spójności architektoniczno-przestrzennej, aby chronić przed zniszczeniem istniejący układ urbanistyczny osiedla P.;

- plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia spornych działek, które od lat wykorzystywane są faktycznie jako tereny zielone oraz drogi wewnętrzne. Znajdują się na nich palce zabaw, tzw. siłowania pod chmurką, boiska do gry w piłkę. Istotnie tereny te figurowały w ewidencji gruntów jako tereny B i Bp, czyli jako tereny towarzyszące zabudowie, a nie jak podnosi Spółdzielnia tereny pod zabudowę. Sama Spółdzielnia jeszcze przez uchwaleniem planu podejmowała czynności faktyczne, które zmierzały do utrzymania charakteru działek, przykładowo na terenie 10ZP wybudowana została siłownia pod chmurką;

- rozwiązania planistyczne nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." (uchwała nr [...] z [...] listopada 1999 r.), zgodnie z którym obszar wskazany do objęcia projektem planu oznaczony został jako: tereny niezabudowane - do utrzymania i przekształceń; tereny zabudowane - do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień; obszar szczególnej polityki w celu ukształtowania śródmieścia o najwyższej jakości przestrzeniach publicznych (studia, konkursy). Ponadto część terenu wewnątrz osiedla została w studium określona jako zieleń miejska, a obszar w rejonie ulic [...], [...] i [...] określono jako strategiczny, który może być przeznaczony do przekształceń. Dodatkowo, przedmiotowy obszar oznaczony został symbolem 2.10 - obszary częściowych przekształceń zabudowy i zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wymiany zabudowy substandardowej. Obowiązek kształtowania przestrzeni publicznych i ustalenia precyzyjnych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów do nich przyległych. Analizowany obszar znajduje się w strefie strukturalnej - nr 2. Funkcje podstawowe na tym terenie to: mieszkalnictwo, usługi, handel, produkcja, przetwórstwo i rzemiosło; funkcje wykluczone na tym terenie to: przemysł uciążliwy oraz szczególnie szkodliwy dla środowiska i zdrowia ludzi. W kontekście ustaleń Studium w zakresie dostępu do podstawowych usług publicznych i terenów zielonych stwierdzić należy, że osiedle P. zapewnia odpowiednie proporcje tych dostępności i jest kompletne. Aktualne zagospodarowanie osiedla P. wskazuje na zachowanie prawidłowych wskaźników urbanistycznych, zapewniających mieszkańcom dostęp do podstawowych usług publicznych, takich jak oświata, służba zdrowia, handel (z osiedlowym ryneczkiem w południowej części osiedla), wypoczynek, rekreacja i sport. Istniejące tereny zieleni osiedlowej są zagospodarowane w formie placów zabaw, skwerów i boisk sportowych. Osiedle posiada cechy kompozycji skończonej, zapewniające mieszkańcom standardy dostępu do usług z zakresu infrastruktury społecznej oraz ogólnodostępnych terenów zieleni w odpowiednich proporcjach, służących ogółowi mieszkańców osiedla P. 1. Układ przestrzenny osiedla wyraźnie zarysowuje kompozycję przestrzeni wspólnych, a nie przyporządkowanych konkretnym budynkom. Wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na istniejących, zagospodarowanych terenach osiedlowej zieleni, z których chętnie korzystają mieszkańcy osiedla, może znacząco wpłynąć na pogorszenie ich jakości życia poprzez znaczne ograniczenie terenów wypoczynku, ale również wzrost intensywności zabudowy i przyrost liczby mieszkańców. Ze Studium wynika nadto, że część spornych działek znajduje się na obszarze łączników systemu przyrodniczego, których zadaniem jest budowanie powiązań poszczególnych elementów zieleni w skali całego miasta;

- aktualnie nie istnieją normy prawne określające stosunek terenów zielonych do ilości mieszkańców, jedyną normą jest wskaźnik 25% jako minimalny przy zachowaniu terenów biologicznie czynnych, o ile plan nie wskazuje inaczej. Powierzchnia zabudowy większości istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na obszarze objętym planem jest zbliżona do 30 %, przy czym powierzchnia biologicznie czynna na tych terenach w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sięga nawet 50 %. Wprowadzenie nowej zabudowy na istniejących terenach stanowiących zieleń ochronną pomiędzy poszczególnymi budynkami spowoduje znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy, a tym samym zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej;

- z uwarunkowań ekofizjograficznych potwierdzonych w opracowaniu "Ekofizjografia B.", W. Kwiatkowski, K. Gajko, 2011 r. tereny zieleni położone na spornych działkach oznaczone są jako zieleń osiedlowa, komunikacyjna i ochronna;

- na etapie opiniowania i uzgodnień Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wskazał, aby przy dalszych pracach planistycznych uwzględnić zachowanie istniejących terenów zieleni, uzasadniając, że otwarte tereny zielone są niezbędnym składnikiem struktury miasta i jednym z głównych czynników wpływających na jakość środowiska nie tylko przyrodniczego, ale i mieszkaniowego. Zdaniem tego organu wprowadzenie ewentualnie nowej zabudowy na terenach funkcjonujących już osiedli nie powinno odbywać się kosztem terenów zielonych. Kolejne procesy urbanizacyjne na tym obszarze będą prowadziły do zwiększenia nawierzchni nieprzepuszczalnych, dlatego też wskazana jest ochrona cennej zieleni, zwłaszcza zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, poprzez utrzymanie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej oraz zachowanie najcenniejszych egzemplarzy drzew (pismo z [...] lutego 2019 r.);

- na etapie składania uwag wpłynęły także pisma od mieszkańców osiedla dotyczące utrzymania i pozostawienia w istniejącym układzie urbanistycznym terenów zieleni (ponad 500 osób z 3 tys. mieszkańców).

Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, że skarżąca Spółdzielnia może czuć się niezadowolona, że na jej nieruchomościach wprowadzono przeznaczenie nieodpowiadające jej planom gospodarczym. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem, albowiem plan musi godzić interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości. Nie jest to przy tym jedyny plan, który dotyczy terenów należących do Spółdzielni. Oprócz przedmiotowego planu obowiązuje plan pomiędzy ul. [...] i [...] i przygotowywany jest następny plan, który będzie obejmował tereny Spółdzielni. Z treści skargi wynika, że Spółdzielnia reprezentuje przede wszystkim interes jej członków (mieszkańców osiedla) i zarzuca że plan nie odnosi się do kwestii strat współwłaścicieli spornego terenu pomijając fakt utraty wartości gruntów oraz, że decyzje władz w sprawie zabudowy terenów inwestycyjnych są niespójne i powodują wręcz dewastację terenów zielonych. Odnosząc się do powyższego, biorąc pod uwagę zakres poparcia społecznego dla zachowania terenów zielonych, niezrozumiałym jest dążenie zarządu Spółdzielni do przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Tym bardziej, że praktyka dotycząca między innymi działki nr [...] wskazuje, że to działania Spółdzielni nie służą kształtowaniu ładu przestrzennego. Inwestycja na tej działce powstała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek Spółdzielni, następnie decyzja ta została przeniesiona na dewelopera i jemu sprzedano teren inwestycji. Spółdzielnia doprowadziła zatem do powstania budynku odrębnej wspólnoty mieszkaniowej.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.