Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 2, art. 64 ust. 1, art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. G. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz W. G. M. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] z [...] r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że Gmina [...], jako wierzyciel, wystawiła [...] r. tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący opłatę eksploatacyjną należną od G. K. (zobowiązany) za 2008 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę, oraz przekazała go do egzekucyjnej realizacji Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w [...] (organ I instancji, organ egzekucyjny).

W celu wyegzekwowania należności objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym organ egzekucyjny w szczególności:

. zawiadomieniem z [...] r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w [...] Banku [...] (odpis zawiadomienia doręczono zobowiązanemu [...] r.); w odpowiedzi bank poinformował, że zajęcie nie może być zrealizowane z uwagi na brak środków na rachunku,

. zawiadomieniem z [...] r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w Banku [...] (odpis zawiadomienia doręczono zobowiązanemu [...] r.); w odpowiedzi bank poinformował, że rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy zobowiązanego wykazywał na dzień zajęcia saldo poniżej kwoty wolnej od egzekucji, która przysługuje zgodnie z art. 54 ustawy Prawo bankowe,

. [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r., stosując egzekucję z pieniędzy, pobrał od zobowiązanego odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł.

Na skutek zajęć wierzytelności z rachunków bankowych, o których mowa wyżej, na należność objętą tytułem wykonawczym [...] nie wpłynęły żadne środki pieniężne, z tym że z drugiego z wymienionych zajęć środki pieniężne wpłynęły na inne tytuły wykonawcze wystawione na zobowiązanego.

Ponadto:

- zawiadomieniami z [...] i [...] r. organ egzekucyjny podjął próby zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w ponad 20 innych bankach i spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (wymienionych w uzasadnieniu postanowienia), jednak okazały się one nieskuteczne, gdyż wskazane instytucje zaprzeczyły, aby prowadziły rachunek bankowy zobowiązanego,

- [...] r. poborca skarbowy sporządził protokół o stanie majątkowym zobowiązanego w miejscu jego zamieszkania; z protokołu wynika, że zobowiązany jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, na utrzymaniu rodziny, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada żadnych ruchomości, w tym środków transportu, jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 3,30 ha, mieszka w domu należącym do brata, natomiast jego żona, z którą posiada rozdzielność majątkową, mieszka w domu należącym do niej; analogiczne dane uzyskano do protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego sporządzonych [...]. i [...] r.,

- w maju 2009 r. organ egzekucyjny wystąpił do wszystkich starostw powiatowych na terenie województwa [...] z zapytaniem o znajdujący się na ich terenie majątek nieruchomy zobowiązanego, w wyniku czego Starostwo Powiatowe w C. w piśmie z [...] r. poinformowało, że zobowiązany i jego żona figurują jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 1,44 ha położonej w obrębie A. (informacja ta nie została następnie potwierdzona), zaś Starostwo Powiatowe w Ś. w piśmie z [...] r. poinformowało, że zobowiązany figuruje w ewidencji gruntów i budynków gminy M. [...] I jako właściciel 7 działek gruntu (o podanych numerach ewidencyjnych, powierzchni, numerach ksiąg wieczystych),

- organ egzekucyjny zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów o posiadanych przez zobowiązanego pojazdach, w konsekwencji czego uzyskano dane (uszczegółowione w Starostwie Powiatowym w Ś.), że zobowiązany figuruje jako właściciel pojazdu URSUS C 355 (o określonym numerze rejestracyjnym),

- zawiadomieniami z [...] r. organ egzekucyjny podjął ponowną próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w 18 bankach (wymienionych w postanowieniu), lecz i one okazały się nieskuteczne,

- do protokołu o stanie majątkowym sporządzonego [...] r. ujawniono, że zobowiązany zlikwidował swój rachunek bankowy w B. , natomiast do protokołu z [...] r. zobowiązany oświadczył, że utrzymuje się z prac dorywczych, posiada nieruchomości o powierzchni około 2,60 ha, które stanowią wyrobisko po kopalni piasku, a ciągnik URSUS C 355 został sprzedany około 20 lat wcześniej,

- kolejne protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego sporządzane były [...]. i [...] r., [...] i [...] r., [...] r. oraz [...] r.

- zawiadomieniami z [...] r. organ egzekucyjny podjął kolejną próbę, także nieskuteczną, zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej i 3 bankach (wymienionych w postanowieniu).

Wreszcie, zawiadomieniami z [...] r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia nieruchomości w odniesieniu do 7 działek gruntu zobowiązanego położonych w M. I, a zawiadomieniem z [...] r. - zajęcia nieruchomości stanowiącej 1 działkę gruntu. Sprzedaż nieruchomości objętych pierwszymi z wymienionych zawiadomień nie doszła do skutku. Natomiast ze sprzedaży nieruchomości objętej zawiadomieniem z [...] r. uzyskano [...] zł, która - zgodnie z planem podziału z [...] r. - została zakwalifikowana na koszty egzekucyjne wynikające z 9 tytułów wykonawczych N. i Wójta Gminy [...], w tym nr [...]

Postanowieniem z [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w L. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie między innymi tytułu wykonawczego nr [...] Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadomił Gminę [...] o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Wobec złożenia przez wierzyciela wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, postanowieniem z [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego [...] obciążył wierzyciela – Gminę [...] kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] r. nr [...] w kwocie [...]zł.

W wniesionym zażaleniu Gmina powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/16, i zarzuciła, że wysokość kosztów egzekucyjnych została odniesiona wyłącznie do stawek określonych w przepisach u.p.e.a., w oderwaniu od rzeczywistych kosztów i nakładu pracy organu egzekucyjnego. Podniosła, że organ winien wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne są adekwatne na przykład ze względu na długość postępowania egzekucyjnego czy różnorodność i wielość czynności podjętych w celu poszukiwania majątku dłużnika. Wyraziła pogląd, że kwota [...]zł naliczona za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego stała się jedynie dodatkową sankcją pieniężną nałożoną na wierzyciela. W ocenie Gminy czynności, jakie podjął organ egzekucyjny w sprawie, tj. zajęcie dwóch rachunków bankowych zobowiązanego, doręczenie odpisu tytułu wykonawczego oraz spisanie dwóch protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego, nie pozostają w rozsądnej zależności między ich skutecznością a wyliczonymi kosztami, zaś różnorodność i wielość czynności podjętych w celu poszukiwania majątku dłużnika była w tym przypadku niewystarczająca, czego skutkiem jest brak wyegzekwowania jakiejkolwiek wpłaty pokrywającej należność dłużnika względem wierzyciela.

Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu, przytoczonego na wstępie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przywołał regulacje zawarte w art. 1a pkt 2, art. 26 § 1, art. 64b oraz art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), w brzmieniu mającym zastosowanie zwanej dalej "u.p.e.a.", oraz stwierdził, że w przepisach u.p.e.a. ustanowiona została zasada odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucyjne, zaś ustawowym wyjątkiem od tej zasady jest odpowiedzialność wierzyciela, unormowana w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Organ II instancji dodał, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zależy od obiektywnych przesłanek oraz wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zostało umorzone postanowieniem organu egzekucyjnego z [...] r. na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a., co skutkuje brakiem możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego.

Organ II instancji zauważył następnie, że postępowanie egzekucyjne, o którym mowa, wszczęte zostało [...] r. i w związku z tym w zakresie zasad naliczania kosztów egzekucyjnych zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 7.09.2016 r., stosownie do art. 21 § 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1311). Uwzględniając to, organ wskazał, że w myśl art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych opłatę w wysokości 5 % egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr., przy czym z art. 64 § 5 u.p.e.a. wynika, że jeżeli w celu wyegzekwowania tej samej należności pieniężnej dokonano czynności egzekucyjnych, o których mowa w § 1 pkt 2-6, opłatę egzekucyjną pobiera się tylko za jedno zajęcie, za które należy się najwyższa opłata, nie mniej jednak niż 6 zł 80 gr. Ponadto organ przywołał art. 64 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, a opłata ta wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Organ podniósł także, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 64 § 10 zdanie pierwsze u.p.e.a.), a obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych u dłużnika zajętej wierzytelności - z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu (art. 64 § 9 pkt 4 u.p.e.a.), że art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a. stanowi, iż organ egzekucyjny pobiera za spisanie na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego opłatę w wysokości 10 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 3 zł, przy czym stosownie do art. 64 § 9 pkt 11 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty za spisanie tego protokołu powstaje z chwilą podpisania protokołu przez poborcę skarbowego lub innego upoważnionego pracownika oraz przez zobowiązanego lub świadka przywołanego do tej czynności. Organ stwierdził wreszcie, że – na podstawie art. 64 § 7 u.p.e.a. – wysokość opłat nalicza się od kwoty należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę i w związku z tym przywołał także art. 27a § 1-3 u.p.e.a.

Dalej organ II instancji stwierdził, że, uwzględniając cytowane wyżej przepisy, rachunek kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku prowadzenia przedmiotowej egzekucji administracyjnej przedstawia się następująco:

- 1 % opłata manipulacyjna naliczona na dzień doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, [...] r., od należności głównej w kwocie [...]zł i odsetek w kwocie [...]zł - [...] zł,

- 5 % opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego dokonane [...] r. naliczona od należności głównej w kwocie [...]zł i odsetek w kwocie [...]zł - [...] zł,

- opłata za spisanie protokołu o stanie majątkowym [...] r. w wysokości [...] zł.

Organ II instancji wyjaśnił, że w przedstawionym zestawieniu nie uwzględnił opłaty za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym [...] r., gdyż znajdujący się w aktach sprawy protokół, sporządzony według organu egzekucyjny w tym dniu, nie jest oznaczony żadną datą, tym samym nie można przypisać mu daty sporządzenia i należy odstąpić od naliczenia opłaty za jego sporządzenie.

Zatem, według organu II instancji koszty egzekucyjne postępowania powinny wynosić [...] zł, a ponieważ w toku postępowania egzekucyjnego wyegzekwowano kwotę [...]zł, którą przeznaczono na pokrycie części kosztów egzekucyjnych, wierzyciela powinny obciążać koszty w kwocie [...]zł. Jednakże, ponieważ kwota kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela obliczona przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] jest niższa od wyliczonej wyżej, ze względu na treść art. 139 k.p.a. organ II instancji uznał, że zasadne jest obciążenie wierzyciela kwotą kosztów egzekucyjnych wyliczoną przez organ egzekucyjny.

W odniesieniu do argumentów zażalenia organ II instancji wskazał, że wyrok TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, nie spowodował utraty mocy obowiązującej wymienionych w nim przepisów, a określając skutki wyroku, TK zastrzegł, że dla właściwej jego realizacji konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej, innych opłat, a także określić sposób ich obliczania w razie dobrowolnej spłaty egzekwowanej należności. Organ ocenił, że oznacza to, że przedmiotowe przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięć organów podatkowych, oraz podniósł, że za stosowaniem przez organy przepisów prawa, co do których stwierdzona została niekonstytucyjność bez jednoznacznej utraty mocy obowiązującej, opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12, stwierdzając, że organy podatkowe nie mogą odmówić zastosowania przepisu prawa, którego niezgodność z Konstytucją orzekł TK, odraczając jednocześnie utratę mocy obowiązującej takiego przepisu.

Niezależnie od powyższego organ II instancji podniósł, że prowadzone na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne trwało ponad 11 lat, organ egzekucyjny nie ograniczył się do doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego i spisania dwóch protokołów o stanie majątkowym, lecz próbował aktywnie poszukiwać składników majątkowych, z których możliwa byłaby skuteczna egzekucja, przeprowadzono również egzekucję z należących do zobowiązanego nieruchomości, zakończona sprzedażą jednej z nich.

Wójt Gminy wniósł skargę na opisane wyżej postanowienie i zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie, a w konsekwencji ustalenie kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów, o których niezgodności z Konstytucją orzekł TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, oraz przez niezastosowanie się do wskazówek interpretacyjnych wynikających z powołanego orzeczenia w zakresie sposobu ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego,

2. art. 2 i art. 7 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji przez nieuwzględnienie powołanego wyroku TK,

3. zasad praworządności, pogłębienia zaufania i prawdy obiektywnej przy prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., przez nieuwzględnienie powołanego wyroku TK.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na pogląd prawny przedstawiony w wyroku NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, stwierdził, że zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłata egzekucyjna w wysokości w nim określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych i chociażby częściowe wyegzekwowanie należności, skoro zaś w stanie niniejszej sprawy organowi nie udało się wyegzekwować z zajętego rachunku jakichkolwiek środków, to nie było podstaw prawnych do pobrania opłaty. Ponadto skarżący podniósł, że rozstrzygając o obciążających ją kosztach, organy zastosowały wprost art.64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., gdy zostały one uznane za niekonstytucyjne przez TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W tym kontekście, nie kwestionując, że powołany wyrok nie wyeliminował z porządku prawnego wymienionych przepisów, skarżący wyraził pogląd, że aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, organy powinny te przepisy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku TK, co – jej zdaniem - potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego nie jest wystarczające wymienienie podjętych przez organ egzekucyjny działań, bowiem w postanowieniach w przedmiocie kosztów egzekucyjnych organy nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, nie rozważyły również kwestii zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych. Skarżący wyraził pogląd, że w sprawie ta racjonalność została zachwiana, doszło do pozyskania przez organ egzekucyjny dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Skarżący dodał, że o nadmierności kwoty kosztów, którą ją obciążono, świadczy także porównanie tej kwoty z regulacjami przewidzianymi w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), mającej – zdaniem skarżącego – charakter uściślający.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest, między innymi, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, zgodnie zaś z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Taki właśnie tryb postępowania został zastosowany przy rozpoznaniu niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

W związku natomiast z istotą sporu w sprawie należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających Gminę [...], jako wierzyciela. Jak przy tym wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie jest przez skarżącego kwestionowane, koszty te powstały w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wystawionego przez Gminę tytułu wykonawczego z [...] r. nr [...], opiewającego na należność główną w kwocie [...]zł i odsetki w kwocie [...]zł (liczone od [...] r.), a w ramach wyliczonej kwoty kosztów egzekucyjnych organ II instancji uwzględnił opłatę za zajęcie [...] r. wierzytelności z rachunku bankowego prowadzonego dla zobowiązanego w B. uregulowaną w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., opłatę manipulacyjną, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz opłatę za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym, stosownie do art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.

Należy wskazać, że wymienione przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. były przedmiotem dokonanej przez TK oceny zgodności z Konstytucją. W wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku TK wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, iż w pewnych warunkach (w przypadku egzekucji należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych za dokonanie tych czynności. Opłaty te nie są już wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się dodatkową sankcją pieniężną. TK wskazał także, iż brak określenia górnej granicy opłat, o których mowa, powoduje, że stają się one dla organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego zarówno wielkością, jak i czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, w ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Przed tego typu sytuacjami chroni mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną górną jej granicą, wyznaczoną kwotowo. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Jednocześnie TK stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty.

Zdaniem sądu, w świetle argumentacji sformułowanej w przytoczonym wyroku TK, zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie o kosztach egzekucyjnych należy ocenić jako naruszające art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji, wyrażającymi zasady określoności, proporcjonalności i adekwatności przepisów prawa nakładających na jednostki ciężary publicznoprawne. Ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych odbyło się bowiem z pominięciem zależności między wysokością kosztów egzekucyjnych a uzasadnionym nakładem pracy organu egzekucyjnego.

Jednocześnie sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA (por. np. wyroki z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, i z 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17), zgodnie z którym skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem (wobec braku w przepisach u.p.e.a. odpowiednich regulacji) zobiektywizowanych kryteriów, i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku TK wzorce konstytucyjne.

Jak wywiódł NSA w kontekście wskazanego wyroku TK, art. 190 ust. 1 Konstytucji nadaje orzeczeniom TK atrybut mocy powszechnie obowiązującej, zaś powszechnie obowiązująca moc orzeczeń TK oznacza związanie nimi wszystkich sądów (zob. J. [...] Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, str. 12 i n.). Natomiast skutki wywierane przez wyroki TK, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej. Orzeczenie takie ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza także do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując istniejący stan prawny.

Dalej NSA podniósł, że wyrok TK dotyczący niekonstytucyjności art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. ma on charakter zakresowy negatywny, kwestie konstytucyjności zostały bowiem rozstrzygnięte w odniesieniu do pominiętej treści normatywnej (zob. T. [...], Wyroki interpretacje i zastosowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016). Zdaniem TK, prawodawca ustanowił bowiem normę prawną, lecz – co należy podkreślić - nie objął jej zakresem okoliczności, które powinny być nią objęte w świetle wymagań konstytucyjnych. Konkretnie - nie określił kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak też nie określił kwotowo maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

NSA zauważył także, że w większości orzeczeń, podobnie jak w wyroku z 28 czerwca 2016 r., TK zasadniczo nie wypowiada się na temat skutków wyroków o pominięciu prawodawczym, zarówno gdy stwierdza konstytucyjność, jak i gdy stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Prowadzi to do sytuacji, w której ustalenie skutków wyroku przechodzi na ustawodawcę i organy stosujące prawo. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego może powodować utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (zob. M. [...], Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jako podstawa wznowienia postępowania cywilnego, Glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV CO 37/09, PiP 2011/11/127-133; D. [...], Koszty egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd podatkowy 2017, 5, str. 49). Spotkać można również pogląd, że de lege lata nie istnieje jurydyczna kategoria wyroków zobowiązujących, lokujących się gdzieś między wyrokami afirmatywnymi, które nie wywołują zmiany w systemie prawa, a wyrokami negatoryjnymi, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Jedyną przewidzianą formą wskazania luki w prawie albo innych uchybień legislacyjnych, które powinny zostać usunięte przez prawodawcę, która zarazem nie powoduje skutku derogacyjnego, jest zaś postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 35 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. J. [...], Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, ZNSA 2017, nr 2, s. 35). Sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji, będąc związany orzeczeniem TK, musi uwzględniać negatywny jego wyrok i weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji z wzorem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed TK, a wynik tej weryfikacji skutkować będzie brakiem podstawy do zastosowania przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. W. [...], Glosa do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ZNSA 2010/3/147-159). Także w orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez TK niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok TK powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. W takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok TK, które powodują określoną zmianę stanu prawnego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06,wyrok składu 7 sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony we wskazanych wyżej wyrokach NSA, że nieuchylenie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności) przez TK przepisu, który nie określa kwotowo maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynność egzekucyjną, nie daje podstaw do ich określania w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej lub sąd administracyjny. Nie zrobił tego również TK, uznając, że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna zatem nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. [...], Termin do wniosku o zwolnieniu od podatku od spadków i darowizn. Glosa do wyroku NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1991/13, Glosa 2014/2/125129).

Na marginesie powyższego zauważyć należy, że wprawdzie odpowiednia zmiana przepisów art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. dokonana została na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), jednak z art. 15 tej ustawy wynika, że przedmiotowa regulacja wejdzie w życie 20.02.2021 r. Przy tym – w ocenie sądu – nie jest trafne stanowisko skarżącego, że zmiana ta ma charakter jedynie uściślający, o czym świadczy zarówno porównanie jej normatywnej treści z normami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, jak i długie vacatio legis oraz treść regulacji przejściowych.

Podsumowując powyższe, należy – zdaniem sądu - stwierdzić, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w przepisach art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a władza ustawodawcza nie usunęła tej wady regulacji prawnej, to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość może być niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów, co może prowadzić do naruszenia art. 2, art. 7, art. 84 i art. 190 ust. 1 Konstytucji .

Niezależnie od powyższego, mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., należy stwierdzić, choć jedynie dla porządku, gdyż w świetle przedstawionej wyżej oceny prawnej nie ma to istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, że w zaskarżonym postanowieniu wysokość opłaty manipulacyjnej ustalona została z naruszeniem art. 64 § 6 u.p.e.a. także w ten sposób, że obliczona ona została z uwzględnieniem nie tylko kwoty egzekwowanej należności pieniężnej, ale także i odsetek od niej.

Zgodnie z wymienionym przepisem w brzmieniu obowiązującym przed 8.09.2016 r. (mającym – co jest bezsporne - zastosowanie w sprawie) organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, przy czym opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Wprawdzie jednocześnie art. 64 § 7 u.p.e.a. stanowił, że jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty, jednak – zdaniem sądu – opłatą egzekucyjną, o której mowa w tym przepisie, jest każda z opłat wymienionych w art. 64 § 1 u.p.e.a., nie jest nią natomiast opłata manipulacyjna. Jak wynika z uzasadnienia wyroku TK w sprawie SK 31/14, tak właśnie określenie "opłata egzekucyjna" rozumiał TK, takie też jego rozumienie przyjmowane jest w doktrynie (por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod red. R. [...] i A. [...], Wydawnictwo C. H. Beck W-wa 2016, str. 328). Art. 64 § 7 u.p.e.a. nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla doliczenia odsetek do podstawy ustalenia opłaty manipulacyjnej.

Od dnia 8.09.2016 r. art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej stanowi: "Organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.", natomiast § 7 wymienionego artykułu brzmi: "Jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu podjęcia czynności egzekucyjnej lub sporządzenia dokumentu stanowiącego podstawę dokonania czynności egzekucyjnej." Zdaniem sądu, zmiany te potwierdzają, że art. 64 § 7 u.p.e.a. nie uzasadnia obliczenia opłaty manipulacyjnej z uwzględnieniem odsetek od egzekwowanej należności pieniężnej, a także że zmiana regulacji zawartej w art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej nie ma charakteru doprecyzowującego, lecz normatywny.

Podobnie jedynie dla porządku, w odniesieniu do argumentów skarżącego związanych z naliczeniem opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, na którym nie było środków pieniężnych, należy zauważyć, że nawet gdyby abstrahować od przedstawionej wyżej oceny prawnej i jednocześnie podzielić pogląd skarżącego w zakresie, o którym tu mowa, to w stanie niniejszej sprawy organ egzekucyjny byłby uprawniony naliczyć opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego prowadzonym w B. bowiem po zajęciu tego rachunku [...] r. odnotowano na nim wpływ środków pieniężnych (środki te zostały zaliczone w szczególności na koszty egzekucyjne w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Gminę [...]).

Natomiast w uzupełnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej należy – zdaniem sądu – dodać, że nie powoduje ona, że w stanie niniejszej sprawy organ egzekucyjny definitywnie nie jest uprawniony do obciążenia wierzyciela jakimikolwiek opłatami egzekucyjnymi z tytułu dokonanego zajęcia. Skoro bowiem w świetle tej oceny organ nie jest uprawniony do naliczenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a jednocześnie w stanie niniejszej sprawy dokonane zostało zajęcie nieruchomości, to organ winien rozważyć, czy opłata z tytułu tego właśnie zajęcia może być uwzględniona w ramach kosztów egzekucyjnych określanych przez organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. (por. art. 64 § 5 u.p.e.a.). Zauważyć przy tym należy, że argumenty i zastrzeżenia konstytucyjne przedstawione przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14 nie mogą być uznane za aktualne w odniesieniu do tej opłaty, której maksymalny wymiar został ustawowo określony.

W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić oceny prawne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis należny od skargi – [...] zł.