Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2, art. 223 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: § 1 ust. 2 pkt 2, § 5, § 8
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: § 14 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S., B. S., B. W., E. B., M. P., M. I., R. Z., R. B., R. Z., A. J., W. N. i Z. S. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących A. S., B. W., B. S., E. B., M. P., M. I., R. Z., R. B., R. Z., A. J., W. N. i Z. S. solidarnie kwotę 684 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących A. S. i B. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; IV. nakazuje ściągnięcie od Prezydenta Miasta kwoty 1 800 zł /słownie: jeden tysiąc osiemset złotych/ tytułem nieuiszczonych wpisów sądowych od skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1301/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S., B. S., E. B., R. B., M. P., A. J., M. I., B. W., W. N., Z. S., R. Z., R. Z. jest akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego drogi gminnej nr [...], ulicy [...] w [...] — jako stała organizacja ruchu.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 października 2020r. Skarżący zwrócili się z wnioskiem o zmianę organizacji ruchu na ulicy [...] w [...] poprzez:

1. przeniesienie znaku D-40 "strefa zamieszkania" z obrębu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w kierunku ul. [...],

2. przeniesienie znaku D-40 "strefa zamieszkania" z końca ul. [...] na wysokość lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego na tej ulicy,

3. ustawienie znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "Nie dotyczy dojazdu do domów jednorodzinnych przy ulicach: [...], [...],[...] i [...] nr [...]", na wysokości skrzyżowania ul. [...] z ul. [...],

4. ustawienie znaku nakazu C-4 " nakaz jazdy w lewo za znakiem" na granicy działki nr 435/7 Obr. [...] i ul. [...],

5. ustawienie znaku B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" na wysokości lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego na ul. [...],

6. ustawienie zagrody wygrodzeniowej U20 na wysokości lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego nr [...] na ulicy [...] (zgodnie z zaleceniami Komisji Bezpieczeństwa, która jest organem powołanym przez Prezydenta Miasta [...]).

Zaskarżonym aktem z dnia [...] marca 2021r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 1. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z poźn. zm., dalej: p.r.d.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 t.j., dalej; rozporządzenie z 23 września 2003 r.) — zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w [...] - jako stała organizacja ruchu, określając termin wprowadzenia oznakowania na dzień 7 kwietnia 2021 r.

W zatwierdzonym ww. aktem projekcie organizacji ruchu przedstawiono charakterystykę drogi wskazując, że ulica [...] w [...] jest drogą gminną nr [...], biegnącą od ulicy [...] poprzez wjazd publiczny w kierunku północnym do ul. [...] i dalej poprzez skrzyżowanie z drogą gminną nr [...] ulicą [...] i drogą gminną nr [...] do końca ulicy. Na odcinku od ulicy [...] (km 0+005) do ulicy [...] (km 0+094) po stronie lewej znajduje się chodnik szerokości 1 m położony z płyt betonowych. W/w odcinek ulicy posiada jezdnię o zmiennej szerokości od 2.50 do 5.0 m. Odcinek pomiędzy ulicą [...] (km 0+100), a ulicą [...] (km 0+252) to odcinek ulicy szerokości pasa jezdnego 2,65 — 3,00 m i poboczy nieutwardzalnych od 0.10 m do 0.30 m. Dalszy odcinek ulicy od km 0+260 do km 0+302 posiada szerokość 3.0 m i pobocze jednostronne (strona prawa szer. 0.50 m). Przebieg dalszego odcinka to jezdnia o zmiennej szerokości od 3.50 do 4.20 i pobocze obustronne od szerokości 0.50 do 0.75 m utwardzone. Odcinek drogi od km 0+100 do km 0+252 0 nachyleniu podłużnym 13%; pozostałe odcinki o nachyleniu 4%-2%. Ulica [...] jest drogą gminną nr [...] i biegnie od ulicy [...]. Posiada nawierzchnię utwardzoną szerokości 4.75 m — 5.00 m. Opaska z płyt betonowych szerokości 0.80 m strona lewa, strona prawa utwardzona kruszywem o zmiennej szerokości.

W punkcie dotyczącym charakterystyki ruchy wskazano, że ulica [...] jest ulicą bez przejazdu jednopasową o zmiennej szerokości pasa ruchu. Na odcinku od km 0+100 do km 0+320 brak widoczności pionowej. Odcinek ten posiada szerokość pasa jezdnego uniemożliwiający ruch dwukierunkowy. Pozostałe odcinki ruchu po wykorzystaniu pasa pobocza dopuszczają poruszanie się pojazdu dwukierunkowo. Dla podniesienia bezpieczeństwa ruchu drogowego cały odcinek ulicy oznakowany jest, jako teren zamieszkania (znak D-40). Z uwagi na istniejącą zabudowę skrzyżowania, ulice boczne ([...]) nie posiadają widoczności normatywnych. Droga stanowi dojazd do zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.

W punkcie dotyczącym występujących zagrożeń wskazano, że występujące braki widoczności pionowej na odcinku ulicy [...], jak również braki widoczności na skrzyżowaniach stanowią jedno z głównych elementów zagrożeń bezpieczeństwa w poruszaniu się pojazdów i pieszych. Istniejące utrudnienia w ruchu drogowym ulicy [...] stanowią także braki w odpowiednich szerokościach pasów ruchu drogowego czy także brak pasa ruchu kołowego dla relacji dwukierunkowej oraz pieszego na odcinku od km 0+100 do km 0+302. Utrudnienia powstały z braku możliwości poszerzenia pasów ruchu, kołowego jak i pieszego.

W projekcie organizacji ruchu przyjęto następujące rozwiązania. Z uwagi na warunki techniczne ulicy [...] tj. szerokość pasa drogowego ok.6,0 m, z czego na jezdnię przypada od 3.5 do 4,5 m. (pozostałą część stanowi skarpa) oraz brak ciągów pieszych i poboczy — na całym odcinku ul. [...], zaprojektowano strefę zamieszkania, która obejmuje również ulice: [...] i [...] i [...] w [...]. Strefa ta oznaczona jest znakiem D-40 "strefa zamieszkania". Dodatkowo dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skrzyżowanie ulic [...] z ul. [...] oznakowano znakami A-5 "skrzyżowanie dróg", co jednoznacznie określiło sposób włączania się do ruchu z dróg poprzecznych. Jednocześnie dla ograniczenia prędkości pojazdów przemieszczających się przedmiotową ulicą — zamontowano próg zwalniający. W celu ograniczenia zakłóceń w ruchu drogowym, spowodowanych zwężeniem przekroju drogi na jezdni dwukierunkowej, wskazano kierunek z pierwszeństwem przejazdu tj , ustawiono znak D-5 "pierwszeństwo na zwężonym odcinku drogi" oraz B-31 "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z przeciwka"

W dniu 21 maja 2021 r. Skarżący wezwali Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu na tejże ulicy poprzez ustawienie znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy dojazdu do domów jednorodzinnych przy ulicach: [...] i nr [...]" na wysokości skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], ustawienia znaku nakazu C-4 " nakaz jazdy w lewo za znakiem" na granicy działki nr 435/7 Obr. [...] i ulicy [...], ustawienia znaku B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" i ustawienie zagrody wygrodzeniowej U20 na wysokości lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego na ulicy [...].

W odpowiedzi na powyższe w dniu 21 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Skarżących, że obowiązująca stała organizacja ruchu drogowego na ulicy [...] w [...] została zatwierdzona pismem [...] w dniu 31 marca 2021 roku w oparciu o istniejący na ww. terenie układ drogowy. Prezydent podtrzymał stanowisko co do prawidłowości rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu.

Wskazani na wstępie Skarżący, reprezentowani przez adwokata G. B. wnieśli skargę na akt Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2021r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na ulicy [...] w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości wyżej wymienionego aktu, a także o zasądzenie kosztów postępowania od organu dla Skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy, w tym pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 26 sierpnia 2020r. znak: [...], z którego wynika, że obecne parametry techniczne ul. [...] i ul. [...] nie pozwalają na obsługę komunikacyjną nowo wybudowanego osiedla A. przy ul. [...] z zachowaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne pominięcie przez organ kwestii wpływu zatwierdzenia organizacji ruchu na bezpieczeństwo ruchu pojazdów i pieszych.

Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 pkt 38 i art. 20 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), polegające na ich nieuwzględnieniu przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu ww. zaskarżonego aktu, a tym samym na bezpodstawnym przyjęciu przez niego, iż ograniczenie lub zamknięcie drogi publicznej ulicy [...], dla ruchu pojazdów z nowo wybudowanego osiedla A. jest zbyt daleko idące i nie może być zaakceptowane,

- art. 10 ust. 6 i art. 12, art. 20 p.r.d., w związku z § 3 ust. 2 pkt 1, § 5 i § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., poprzez ich niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy projekt stałej organizacji ruchu drogowego ulicy [...] nie zawierał analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie uwzględniono zagrożeń dla pieszych, w tym dzieci; nie wzięto pod uwagę znacznie zwiększonego ruchu pojazdów mechanicznych, nie uzasadniono motywów wprowadzonych zmian - tym samym przeprowadzono dowolne i arbitralne postępowanie, które w bezpodstawny sposób ingeruje w prawo Skarżących do bezpiecznego korzystania z drogi publicznej.

- art. 11 ust. 5 oraz art. 43 ust. 1 p.r.d., polegające na ich naruszeniu przez wydanie zaskarżonego aktu, który spowodował zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa pieszych, w tym dzieci, z uwagi na powstanie obszaru intensywnego ruchu pojazdów mechanicznych; pominięto zaś dominującą w tym obszarze miasta strefę zabudowy jednorodzinnej oraz stworzono ciąg komunikacyjny o przeważającym charakterze transportowym.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie podczas rozprawy następujących dowodów z dokumentów, tj.:

- pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 6.11.2018r. znak: [...], - pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 19.12.2018r, znak: [...], - pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 22.01.2019r. znak: [...],

- pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 12.04.2019r. znak: [...],

- pism Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 26.08.2020r. i 28.09.2020r. znak: [...],

- pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 25.01.2021r. znak: [...],

- zaświadczenia Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 15.06.202 Ir. [...], na potwierdzenie faktu istniejących problemów komunikacyjnych oraz utrudnień z wyjazdem z posesji przy ul. [...] (wyjazd i wyjście z tej posesji następuje bezpośrednio na ul. [...]),

- na potwierdzenie faktów, że obecne parametry techniczne ul. [...] nie pozwalają na obsługę komunikacyjną ww. osiedla z zachowaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego; braku działań Prezydenta Miasta [...] w zakresie wyegzekwowania wykonania przez inwestora osiedla A. — Spółkę B. dokumentacji technicznej potrzebnej dla drogi prowadzącej do ulicy [...].

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodów ze sporządzonych przez Skarżących fotografii w okresie po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] zakażonego aktu, na okoliczność istniejących problemów komunikacyjnych, zwiększonego ruchu samochodowego oraz zagrożenia bezpieczeństwa dla mieszkańców ulicy [...] i ulic przyległych oraz dowodów z nagrań filmowych: przekazanych Prezydentowi Miasta [...] w dniu 28.11 2017r. oraz nagrań wykonanych po wprowadzeniu organizacji ruchu zatwierdzonej w dniu 31 marca 2021r.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że znaki (D-40) zostały ustawione dużo wcześniej, przed dniem zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ul. [...]). Nie wpłynęło to na zwiększenie bezpieczeństwa na tej ulicy, ponieważ większość pojazdów poruszała się (i porusza) ze znacznie większą prędkością. Natomiast próg zwalniający nie wpływa na zmniejszenie prędkości pojazdów jadących pomiędzy skrzyżowaniem ul. [...] z ul. [...] do ul. [...] (oraz w przeciwnym kierunku).

Zdaniem Skarżących Prezydent Miasta [...] przy wydawaniu zaskarżonego aktu pominął istotne dla sprawy stanowisko wyrażone przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] w piśmie z dnia 26 sierpnia 2020r. z którego wynika, że obecne parametry techniczne ul. [...] i ul. [...] (nienormatywna szerokość pasa drogowego i jezdni, niedostateczne rozwiązania konstrukcyjne podbudowy jezdni) nie pozwalają na obsługę komunikacyjną z osiedla A. z zachowaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wykorzystanie obecnego układu komunikacyjnego miasta wymaga dostosowania ulic do wprowadzonego obciążenia komunikacyjnego przy utrzymaniu warunków technicznych dla poszczególnych dróg — wskazanych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak podano w tym piśmie, przebudowa układu komunikacyjnego, zgodnie z wybranym wariantem, wymaga opracowania przez inwestorów stosownej dokumentacji projektowej. Skarżący podkreślili, że do dnia dzisiejszego nie została wykonana żadna przebudowa układu komunikacyjnego, o którym mowa wyżej.

Odnosząc się zaś do argumentu Prezydenta Miasta [...], że nie można ograniczyć dostępu do drogi publicznej mieszkańcom nowo wybudowanego osiedla, Skarżący podnieśli, że fakt publicznego charakteru dróg nie oznacza, że nie mogą one być wyłączone z ruchu, a w sytuacji gdy są już z niego wyłączone, że pewne grupy nie mogą być z tego wyłączenia zwolnione. Mieszkańcy nowo wybudowanego osiedla mają bowiem dostęp do drogi publicznej (przez ul. [...]) i arbitralna próba przekierowania ruchu drogowego wychodzącego z tego osiedla poprzez ulicę [...] do ulicy [...], nie ma najmniejszego uzasadnienia.

W piśmie procesowym z 29 października 2021r. skarżący podnieśli m.in., że odcinek ulicy [...] od km+100 do km+320, czyli 220 m, posiada szerokość pasa jezdniowego uniemożliwiającą jakikolwiek ruch dwukierunkowy, a znajduje się tu większość wyjazdów z zabudowy jednorodzinnej, brak tu normatywnej widoczności poziomej i pionowej; 2/3 tego odcinka posiada nienormatywne pochylenie podłużne. Nie ma możliwości zaplanowania na tym odcinku, zgodnych z prawem mijanek dla samochodów. Z ulicy tej obecnie korzystają mieszkańcy osiedla, na którym jest około 250 mieszkań osiedla, co stwarza zagrożenie dla pieszych, w tym dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że utrudnienia na ul. [...] powstały z braku możliwości poszerzenia pasów ruchu, kołowego jak i pieszego. Przedmiotowy projekt organizacji ruchu drogowego dla ulicy [...] opracowany jest na istniejącym układzie drogowym. Z uwagi na istniejące warunki techniczne ww. ulicy (brak szerokości pasa ruchu, brak ciągów pieszych, brak poboczy) - zaprojektowano na całej jej długości strefę zamieszkania (znak D-40). Powyższa strefa obejmuje także ulicę [...], [...] i [...]. Umożliwia to w bezpieczny sposób poruszanie się pieszych po ulicy [...] jak i również ulic przyległych. Dla podniesienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skrzyżowanie ulicy [...] z [...] oznakowano znakami A-5, co jednoznacznie określa sposób włączania się do ruchu z dróg poprzecznych. Dodatkowo dla zwiększenia ograniczenia prędkości pojazdów na ulicy [...] zaprojektowano próg zwalniający w km 0 + 300. Celem zniwelowania zakłóceń w ruchu drogowym spowodowanych zwężeniem przekroju drogi na jezdni dwukierunkowej zostały zaprojektowane ograniczenia poprzez wskazanie kierunku ruchu z pierwszeństwem przejazdu. Zaprojektowane znaki D-5 i B-31 określają pierwszeństwo kierunku jazdy. Jednocześnie przesunięto zakres obowiązywania strefy zamieszkania na cały odcinek ulicy [...] od ulicy [...] do końca ulicy (zgodnie z wnioskiem mieszkańców). Przedstawione rozwiązania pozwalają użytkownikom drogi korzystanie z niej w sposób szczególny. W strefie ruchu zamieszkania ruch podporządkowany jest pieszemu, a ruch kołowy odbywa się z ograniczeniem prędkości do 20 km/h.

Prezydent wyjaśnił również, że propozycje zmiany w organizacji ruchu drogowego wspomnianej ulicy były kilkukrotnie omawiane podczas spotkań z mieszkańcami oraz opiniowane przez Komisję ds. Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego, jako organu opiniodawczo doradczego działającego przy Prezydencie Miasta [...]. Jednakże wprowadzane zmiany nie zadowalały Skarżących. Jako mieszkańcy strefy zabudowy jednorodzinnej wnioskowali o zabezpieczenie tylko ich indywidulanych interesów, proponując między innymi zamknięcie ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] poprzez ustawienie bariery wygrodzeniowej U-20a, co w znacznym, stopniu ograniczyłoby wjazd mieszkańcom nowo wybudowanego osiedla czy też służbom ratowniczym.

Ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...]), a następnie na podstawie art. 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998.133.872) z dniem 1 stycznia 1999r. stała się drogą gminną. Proponowane przez Skarżących rozwiązania ograniczyłyby dostęp do drogi publicznej wszystkim jej mieszkańcom, co mogłoby spowodować wrażenie nierównego traktowania mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., da;ej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że obecnie wątpliwości nie budzi, że zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego w granicach kompetencji wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13, "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)."

W konsekwencji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu Skarżący wykazali legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Skarżący są właścicielami posesji, mających bezpośredni wyjazd na ul. [...] oraz na ulicach przyległych, tj. [...], [...] i [...], na których ruch również jest regulowany zaskarżonym aktem (poprzez ustanowienie również na tych ulicach strefy zamieszkania oraz na regulowanie zasad włączania się do ruchu w ulicę [...] poprzez ustawienie na skrzyżowaniach ww. ulic z ulicą [...] znaków A-5). Jak podnosili Skarżący, obecny sposób organizacji ruchu na ulicy [...] oraz na ulicach przyległych do niej powoduje, że w wyniku wzmożenia ruchu na skutek wykorzystywania ulicy [...] jako drogi dojazdowej do nowo wybudowanego osiedla A. oraz ustawienia znaków regulujących pierwszeństwo przejazdu na ulicy [...], będącej drogą jednokierunkową powoduje, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, jak również dróg krzyżujących się z ulicą [...], mają utrudniony dostęp do swoich nieruchomości, utrudniony wyjazd z własnych nieruchomości, który zagraża bezpieczeństwu ich oraz ich mieniu. Jak wynika zarówno z treści skargi, jak i pism składanych na etapie kontrolowanego postępowania, obsługa komunikacyjna nieruchomości Skarżących, którzy za pomocą ulicy [...] komunikują się z innymi drogami publicznymi, jest istotnie utrudniona.

Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, który ma urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 8 marca 2017 r., por również NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1722/17).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), dalej: P.r.d., prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ulica [...] jest drogą publiczną gminną klasy D – to jest droga dojazdowa. W związku z powyższym, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., to Prezydent Miasta w niniejszej sprawie zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w § 5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r.

Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego merytorycznej analizy projektu.

Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a. bez zmian lub

b. po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt.

Kontrolując zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent zatwierdził projekt organizacji ruchu mimo, że w istocie nie zawierał on w odpowiednim zakresie obligatoryjnego elementu, wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 5 – dotyczącego charakterystyki ruchu na drodze na ulicy [...]. W pkt 4 omawianego projektu organizacji ruchu – zatytułowanym charakterystyka ruchu zawarto przede wszystkim uszczegółowiony opis ulicy [...] w szczególności jej fragmentu na odcinku od 1+100 do 0+320 km. Następnie wskazano na przyjęte rozwiązanie dotyczące objęcia tego terenu strefą zamieszkania. W odniesieniu do samej charakterystyki ruchu wskazano jedynie, że droga stanowi dojazd do zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Tak lakoniczny opis ruchu znajdujący się na spornym odcinku drogi nie wyczerpuje i nie wyjaśnia istoty problemu, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, tj. czy aktualny ruch na tej drodze jest przystosowany do istniejących parametrów tej drogi – mając na względzie fakt, że jak Skarżący podają, obecnie na tej drodze odbywa się ruch nie tylko z posesji graniczących z ulicą [...] i ulic do niej przyległych, lecz również z osiedla A.

Należy bowiem mieć na względzie, co wynika z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, że najbardziej newralgiczny odcinek ulicy [...], tj. pomiędzy ulicą [...] a [...] ma szerokość pasa jezdnego od 2,65m do 3m z poboczami nieutwardzonymi od 0,10 do 0,30m. Jednocześnie odcinek ten posiada nachylenie podłużne 13%. Dalszy odcinek drogi ma szerokość pasa ruchu – 3m i pobocze jednostronne o szer. 0,50m. W projekcie organizacji ruchu wskazano, że na odcinku tym brak jest widoczności pionowej i odcinek ten posiada pas jezdny, który uniemożliwia jakikolwiek ruch dwukierunkowy. Mimo to ruch w obu kierunkach na tym odcinku się odbywa, natomiast zakłócenie ruchu z tym związane postanowiono ograniczyć poprzez wskazanie kierunku z pierwszeństwem przejazdu poprzez umieszczenie znaków D-5 i B-31, określających pierwszeństwo. Niemniej jednak, jak wynika z argumentacji skargi oraz pism Skarżących złożonych w trakcie postępowania, umieszczenie znaków określających pierwszeństwo przejazdu na tak wąskiej drodze nie zabezpiecza wymogów związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego z uwagi na fakt, że na najwęższym odcinku drogi nie jest możliwe wyminięcie się samochodów. Ze złożonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów w postaci zapisów video wynika, że na najwęższym odcinku drogi wymijanie się pojazdów jadących w przeciwległych kierunkach odbywa się poprzez cofanie pojazdów na drodze o nienormatywnym nachyleniu i braku normatywnej widoczności. Zdaniem Skarżących przy istniejącym natężeniu ruchu taka organizacja ruchu powoduje istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym a uwzględniając zasady doświadczenia życiowego taką argumentację należało uznać za zasadną.

W ocenie Sądu w opisie charakterystyki ruchu na drodze powinno być przedstawione faktyczne natężenie ruchu samochodów. Z całą pewnością zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie zawiera wyczerpującej charakterystyki ruchu na drodze oraz wnikliwej analizy skutków dla wszystkich uczestników ruchu na tej drodze, ze wskazaniem interes których uczestników w tym konkretnym przypadku powinien być bardziej chroniony (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2021 r., II SA/Bk 145/21, LEX nr 3158584).

W toku postępowania Prezydent podnosił, że postulowane przez Skarżących zmiany w organizacji ruchu, mające polegać na umieszczeniu znaków B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z wyłączeniem mieszkańców ulic: [...] i nr [...] powodowałoby wyłącznie dostępności drogi publicznej dla innych jej mieszkańców, w tym mieszkańców nowo wybudowanego osiedla przy ulicy [...].

Niewątpliwie kwestia ta wymaga rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym mieszkańców ulicy [...] oraz ulic bezpośrednio do niej przyległych a interesem publicznym w postaci zarówno – powszechnego co do zasady dostępu do dróg publicznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wynika z pism zalegających w aktach sprawy, budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] (tworzące osiedle A.) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez układ dróg wewnętrznych osiedlowych z włączeniem do ul. [...]. Jeżeli więc mieszkańcy ww. osiedla mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ulicę [...] – zasadnym jest rozważenie dopuszczalności ograniczenia dostępu do ulicy [...], mając na uwadze szczególne parametry tej drogi.

Skarżący postulowali ograniczenie dostępu do ulicy [...] poprzez umieszczenie znaku B-1. Należy w tym miejscu odnieść się do zasad umieszczania tego znaku, zawartych pod poz. 3.2.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.). Wskazano tam, że znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (rys. 3.2.1.1) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: - prowadzenie robót w pasie drogowym, - zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., - przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, - przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek.

Przepis ten przyczyny zamknięcie ruchu wymienia w sposób przykładowy, należy więc przyjąć, że dopuszczalne są również inne powody, jeżeli zostały w sposób dostateczny usprawiedliwione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto przepis ten przewiduje, że jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: (...) "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...".

Należy więc zwrócić uwagę, że w ww. rozporządzeniu dopuszczono, aby spod ogólnego zakazu jazdy w obu kierunkach wyłączyć mieszkańców danych posesji. Z tego rozwiązania należy korzystać w sposób ograniczony mając na uwadze generalną zasadę powszechnego dostępu do dróg publicznych. Niemniej jednak sam ustawodawca dopuszcza tego rodzaju rozwiązanie, które należy rozpatrzyć z uwzględnieniem danej klasy drogi i jej parametrów. W niniejszej sprawie ulica [...] jest drogą gminną klasy D.

Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), na drodze klasy D dopuszcza się możliwość ruchu w obu kierunkach na jezdni o jednym pasie ruchu. Niemniej należy pamiętać, że takie rozwiązanie prawne podyktowane jest samym charakterem drogi dojazdowej, na której co do zasady natężenie ruchu powinno być znacznie mniejsze w stosunku do dróg sklasyfikowanych wyżej. Jeżeli więc na drodze klasy D odbywa się ruch o natężeniu charakterystycznym dla dróg wyżej sklasyfikowanych – takich jak drogi lokalne – wtedy pojawia się potrzeba rozważenia wprowadzenia rozwiązania przewidzianego pod poz. 3.2.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w celu dostosowania istniejących parametrów drogi do dopuszczalnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego natężenia ruchu. W kontrolowanym projekcie zatwierdzenia ruchu informacji o rzeczywistym natężeniu ruchu zabrało, zatem Sąd nie przesądza o zasadności postulowanych rozwiązań.

Niemniej jednak konieczność oceny przystosowania parametrów drogi do rzeczywistego natężenia ruchu na tej drodze wynika z kompetencji zarządzającego ruchem w ramach zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zatem organ uprawniony do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu powinien w pierwszej kolejności zbadać przedłożony przez dany podmiot projekt pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. oraz ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do jego odrzucenia z § 8 ust. 5 i 6 ww. rozporządzenia, a dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie, w następnej kolejności może zadecydować o zatwierdzeniu projektu na podstawie art. 10 ust. 6 p.r.d. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19.02.2020 r., III SA/Łd 633/19, LEX nr 2847957). Z tego powodu tak istotnego znaczenia nabiera analiza skutków projektowanych rozwiązań w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego zagrożenie, stanowi obligatoryjną przesłankę do odrzucenia projektu przez organ zarządzający ruchem drogowym.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Projekt organizacji ruchu nie zawiera w sposób prawidłowy obligatoryjnego elementu z § 5 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia – tj. charakterystyki ruchu, czego nie dostrzegł organ zatwierdzający ww. projekt. W kontrolowanym akcie Prezydent nie odniósł się do przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu z przyczyn wskazanych w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Nie wskazał, z jakich przyczyn uznaje, że przesłanka zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżących od Prezydenta Miasta [...] kwotę 684 zł, na którą składa się koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (204 zł).

W pkt III sentencji wyroku Sąd w oparciu o art. 200 P.p.s.a. na rzecz skarżących – A. S. i B. S. zasądził kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pkt IV sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 223 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, przy czym "inną stroną", o której mowa w tym przepisie, w wypadku uwzględnienia skargi będzie organ, który wydał zaskarżony akt. Sąd nakazał ściągnąć od Prezydenta Miasta [...] jako strony przegrywającej kwotę w wysokości 1800 zł tytułem nieuiszczonych wpisów sadowych od skargi uznając, że wpis sądowy należny jest od każdej ze stron skarżących, która reprezentowała swój interes prawny związany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości usytuowanych przy ulicach objętych zaskarżonym aktem.