Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1214/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zbieranie odpadów skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 17 maja 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 lutego 2016 r., odmówił udzielenia Firmie [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w M., dalej "spółka", zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości G., ul. [...], działka nr [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1987), art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości G., ul. [...], działka nr [...]. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt. 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji - starosta. Właściwość miejscową w przypadku wydania zezwolenia na zbieranie odpadów ustala się ze względu na miejsce zbierania (art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach).

Mając na uwadze art. 46 ust. 1 pkt 3 w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ zwrócił się do Wójta Gminy W. pismem znak: [...] z 23 marca 2016 roku z prośbą o informację, czy planowana działalność w zakresie zbierania odpadów jest zgodna z przepisami prawa miejscowego. Wójt Gminy W. przedłożył opinię w piśmie znak: [...] z 19 kwietnia 2016 r., sprostowanym pismem znak: [...] z 12 maja 2016 r., że przedsięwzięcie w zakresie zbierania odpadów jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr XXXVIII/178/2005 z 11 marca 2005; tekst jednolity przyjęty uchwałą nr VI/69/2015 z 28 maja 2015 r. (t.j. Dz.Urz. Woj. małopolskiego poz. 3607 z dnia 12 czerwca 2015 r.), dalej "m.p.z.p.", działka nr [...] w miejscowości G. ujęta jest w terenie zabudowy jednorodzinnej o symbolu [...]. Teren zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 planu miejscowego, przeznacza się pod zabudowę jednorodzinną oraz dla towarzyszącej jej obiektów i urządzeń, komunikacji (dojść, dojazdów), infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, żłobków, przedszkoli, zieleni urządzonej. W myśl § 5 ust. 2 planu: dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy: 1) budynki mieszkalne jednorodzinne powinny być lokalizowane w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym (z wykluczeniem układu szeregowego), 2) dla terenów oznaczonych symbolem "[...]" ustala się wskaźniki wykorzystania terenu: a) powierzchni zabudowy - nie więcej niż 25%, b) powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 50%. Ustalenia planu nie przewidują na terenach oznaczonych symbolem [...] działalności usługowej, a zwłaszcza o charakterze uciążliwym, do których niewątpliwie należy zbieranie odpadów, w tym złomu. Punkty zbierania lub przeładunku złomu zaliczają się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Zdaniem organu w tym przypadku zachodzi przesłanka wymieniona w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Stosownie do zapisu tego artykułu organ w tym przypadku był zobowiązany odmówić wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że prowadziła na działce działalność polegającą na zbieraniu odpadów na mocy zezwolenia z 2010 r. (znak [...]). Decyzja ta była wydana z terminem ważności do 18 listopada 2020 r., jednakże - z uwagi na zmianę przepisów - straciła ważność (wejście w życie nowej ustawy o odpadach). Podkreślono, że spółka planuje przeniesienie działalności do nowej lokalizacji, jednakże wymaga to czasu (2 lata) na uzyskanie stosownych pozwoleń. Nadto wskazano, że działalność będzie zgodna z uchwałą Rady Gminy W. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 sierpnia 2016 r. znak [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 3 pkt 7 oraz § 5 m.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie stanowią kwestii spornej. Odwołujący zwrócił się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. We wniosku wyszczególnił rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania. Oznaczył również miejsce przetwarzania odpadów tj. działkę nr [...] zlokalizowaną w G. przy ul. [...]. Organ I instancji odmówił odwołującemu wydania wnioskowanego zezwolenia. Podstawę prawną odmowy stanowi przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego, który stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W sytuacji ubiegania się m.in. o zezwolenie na zbieranie odpadów, postanowienia planu wiążą wnioskodawcę oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Dokonując oceny złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich zapisów planu w zakresie wskazanego miejsca gospodarowania odpadami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na ocenę zgodności z planem nie mają wpływu poprzednio zapadłe decyzje, czy też poprzednie zapisy planu (np. uchylonego lub znowelizowanego). Organ nie może też oceniać, czy wydanie zezwolenia jest zasadne ze względu na potrzeby gospodarcze wnioskodawcy. W kontekście przywołanego przepisu organ ocenia tylko to, czy nie zachodzą okoliczności wskazane powyżej, a uzasadniające odmowę lub udzielnie zezwolenia.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy mają bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w kwestii oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. W tej kwestii nie jest też związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego postępowania.

Przechodząc do oceny zgodności z m.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że dla terenu działki objętej wnioskiem o zezwolenie, zgodnie z informacją Wójta Gminy W., działka nr [...] położona w miejscowości G. znajduje się w terenach o przeznaczeniu: - tereny zabudowy jednorodzinnej - symbol planu: [...] (3).

Ww. zaświadczenie Wójta Gminy W. zawiera także ocenę zgodności planowanej działalności z prawem miejscowym wskazując, iż przedmiotowa inwestycja dotycząca zbierania odpadów, nie jest zgodna z planem miejscowym. Organ przywołał treść § 5 ust. 1 m.p.z.p.. Aby mówić zatem o zgodności z planem, działalność objęta wnioskiem musiałaby stanowić zabudowę jednorodzinną, czy też obiekty, czy urządzenia jej towarzyszące, względnie infrastrukturę niezbędną ale dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, żłobków, przedszkoli, zieleni urządzonej, a więc stanowiące niejako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.

Natomiast sporna działalność, polegająca na zbieraniu odpadów, nie wpisuje się swoim charakterem w działalność dopuszczoną zapisami obowiązującego planu na terenie jednostki [...](3) (przy czym, zgodnie z oznaczeniem poszczególnych symboli zgodnie z § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 3 planu, oznaczenie cyfrowe 5 przed jedn. [...] oznacza G., a cyfra 3 po oznaczeniu [...] związana jest z występowaniem w granicach danego terenu obszaru Parku Krajobrazowego D.).

Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym w zakresie objętym wnioskiem, a więc zbierania odpadów, nie stanowi desygnatu wyrażeń: "Tereny zabudowy jednorodzinnej" z uwagi na charakter tej działalności.

Potwierdza to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz.1587) przewidującego oznaczenie literowe ("[...]") i graficzne dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu tzw. "Terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Natomiast klasyfikuje gospodarowanie odpadami odrębnie poprzez oznaczenie literowe ("O") i graficzne dla opisu tzw. "Terenów infrastruktury technicznej". Tak stanowi załącznik nr [...] do ww. rozporządzenia Lp. 7.6.

Gospodarowanie odpadami zostało więc przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot, który został określony w osobnym standardzie.

Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami polegającego na możliwości zbierania odpadów od posiadaczy odpadów z całego kraju na wskazanej działce, zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia, bowiem opisane wyżej zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, gdyż nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych przywołanymi zapisami planu na działce nr [...].

[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na wskazanym terytorium w oparciu o niezgodność sposobu gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, tj. planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w związku z treścią § 29 pkt 7 planu, w sytuacji zaistniałej zmiany przeznaczenia obszaru działka nr [...] mogła być w dalszym ciągu wykorzystywana do prowadzenia dotychczasowej działalności aż do zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a zatem w niniejszej sprawie przesłanka z art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach nie została spełniona,

2. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 K.p.a., tj. zasady legalności, poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy nie znajdujące zastosowania w niniejszej sprawie, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach,

- art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie słusznego interesu strony, przejawiającego się w wyrażeniu zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na wskazanym terenie co najmniej do końca okresu ważności wskazanego w decyzji wydanej w 2010 roku, która obowiązywałaby, gdyby nie zmiana ustawy,

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów na wskazanym terenie, co w stanie faktycznym i prawnym sprawy, w szczególności w związku z brakiem odpowiedniego uzasadnienia wydanej decyzji, stało w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.

Na podstawie wskazanych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że Starosta 18 listopada 2010 r., na podstawie art. 28 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 roku (Dz.U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243), oraz 104 i art. 155 K.p.a. wydał decyzję o udzieleniu stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, w zakładzie w G., ul. [...], ustalając okres obowiązywania decyzji na 10 lat (do 18 listopada 2020 roku). W decyzji tej organ stwierdził, że sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, przedstawiony przez stronę skarżącą, był zgodny z obowiązującymi przepisami, a strona uzyskała pozytywną opinię na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów znak: [...] z dnia 2 listopada 2010 roku, stanowiącą o zgodności działalności strony skarżącej z zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., przyjętym uchwałą nr XLIII/302/2010 Rady Gminy W. z dnia 25 marca 2010 roku.

Strona skarżąca nie przeczy, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zarówno w jego obecnym brzmieniu po wprowadzeniu zmian, jak i w momencie jego uchwalenia - w 2005 roku - obszar, na którym zlokalizowana jest ww. działka jest ujęty jako teren zabudowy jednorodzinnej. Jednakże zgodnie z regulacją § 29 pkt 7 ww. planu zagospodarowania przestrzennego "tereny, których przeznaczenie niniejszy plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem". Regulacja ta nie została objęta zmianami wprowadzonymi od momentu wejścia planu zagospodarowania przestrzennego w życie.

Ratio legis takiej regulacji było wyrażenie zgody na dalsze wykorzystywanie terenów w sposób dotychczasowy, pomimo zmiany przeznaczenia terenów, aż do czasu zmiany sposobu ich wykorzystywania na zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego - przeciwna regulacja stanowiłaby bowiem zbytnią ingerencję władzy publicznej w słusznie nabyte prawa obywateli.

Przed uchwaleniem m.p.z.p. dla działki o numerze ewidencyjnym nr [...] wydano warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z 19 lutego 2001 roku na cele zamierzonej inwestycji pod nazwą przebudowa i rozbudowa istniejącej stodoły - skup metali kolorowych - wraz z sieciami uzbrojenia terenu stwierdzając, że wniosek strony o wydanie warunków zabudowy był zgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., według którego ww. teren był oznaczony symbolami [...], [...].

W marcu 2002 roku Starostwo Powiatowe decyzją znak: [...] wydało decyzję o wydaniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne dla właścicieli spółki cywilnej "[...]", A. W., Z. K., Z. W. Następcą prawnym tej spółki była spółka A. W., Z. W., G. W. i A. W. "[...] i S-ka" Sp.j., a obecnie jest nim spółka [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w M. Co za tym idzie, działalność gospodarcza, polegająca na zbieraniu odpadów na wskazanym terytorium, jest prowadzona od wielu lat przez podmioty, których bezpośrednim następcą prawnym jest strona skarżąca.

Z dniem wejścia życie uchwalonego w 2005 roku planu zagospodarowania przestrzennego utraciły moc zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia 20 marca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 12 poz. 67). Skoro tak, porównując obecne przeznaczenie terenu ([...]) z przeznaczeniem uprzednim ([...], [...]), plan z 2005 roku zmienił przeznaczenie obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, ograniczając go do z przeznaczenia uwzględniającego - oprócz mieszkalnictwa - działalność rolniczą lub usługową wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne sprawy, w tym § 29 pkt 7 m.p.z.p., w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, będąca podstawą zaskarżonej decyzji - odmowy udzielenia zezwolenia na gromadzenie odpadów na działce nr [...]. Ww. plan zagospodarowania przestrzennego zmienił przeznaczenie obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], ale infrastruktura do zbierania odpadów, w tym skupu metali, istniała na tym terenie przed jego wejściem w życie i była wykorzystywana do prowadzenia takiej działalności. Skoro tak, zgodnie z przytoczoną regulacją ów teren mógł nadal być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, tj. do prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, a wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności byłoby zgodne z prawem miejscowym, obowiązującym na wskazanym terenie.

Uzasadniając naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. strona skarżąca podniosła m.in., że w niniejszej sprawie, w związku z brakiem aktualizacji bezwzględnie wiążących norm prawa materialnego, tzn. przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji, organ administracyjny był obowiązany uwzględnić słuszny interes strony.

W okolicznościach sprawy słuszny interes skarżącej przejawiał się w złagodzeniu skutków zmiany obowiązującej ustawy o odpadach, prowadzącej do utraty przez niego prawa do prowadzenia działalności na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia, poprzez wydanie przez organy administracyjne decyzji pozwalającej na prowadzenie przez niego działalności w okresie równym co najmniej okresowi ważności decyzji wydanej w 2010 roku. Strona skarżąca prowadziła działalność polegającą na zbieraniu i gromadzeniu odpadów na działce nr [...] od wielu lat, a decyzja wydana w 2010 roku stanowiła gwarancję jej ciągłości aż do 2020 r.

Jednocześnie jednak strona skarżąca podkreśliła, że w związku z brakiem spełnienia ustawowych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, uzasadniające skrócenie okresu ważności zezwolenia na czas krótszy od wnioskowanego przez stronę skarżącą wnioskiem z 29 lutego 2016 roku (10 lat).

Zdaniem strony skarżącej wygaśnięcie ważności uprzednio wydanej decyzji nie zmienia faktu, że na gruncie ustawy obowiązującej w czasie wydania uprzedniej decyzji, tj. ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 roku, obowiązywała analogiczna regulacja prawna odnośnie przesłanek odmowy wyrażenia zezwolenia na zbieranie odpadów (art. 29 ust. 1 ww. ustawy), a plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [...] od momentu jego uchwalenia w 2005 roku nie uległ zmianie.

Pomimo formalnej zmiany stanu prawnego, zasadnicza treść regulacji prawnej pozostała tożsama, a w tych okolicznościach wydanie decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów w tym samym stanie faktycznym, bez odpowiedniego, szczegółowego uzasadnienia, było sprzeczne z wymogiem postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Organ administracyjny, opierając swoją decyzję wyłącznie na zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, która, jak wykazano, w rzeczywistości nie wystąpiła, nie spełnił tego wymogu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazało ponadto, że celem przepisu § 29 pkt 7 m.p.z.p. jest faktyczne umożliwienie danemu podmiotowi - wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma więc ograniczony charakter w czasie, trwa ono np. do wygaszenia pozwolenia, na podstawie którego działalność była prowadzona. Natomiast w przypadku konieczności wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności istnieje niejako konieczność dostosowania się do zmienionych przepisów i znajduje zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach wraz z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego w zakresie konkretnego przeznaczenia terenów. Nowe zezwolenie wydawane jest więc po sprawdzeniu, czy taka działalność zgodna jest z aktualnym prawem miejscowym, czyli m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiego zezwolenie na działalność na terenie, gdzie w obowiązującym planie zapisana jest funkcja inna, niż gospodarka odpadami - a w rozważnym przypadku jest to funkcja mieszkaniowa, tj. zabudowa jednorodzinna, powodowałoby wydanie zezwolenia niezgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, a w konsekwencji obarczenie decyzji wadą rażącego naruszenia prawa.

Stąd argumenty skargi odnośnie uzyskania wcześniej zezwoleń i kontynuowania działalności nie mogły być wzięte pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Na wstępie należy stwierdzić, że zbieranie odpadów jest jedną z form "gospodarowania odpadami". Pojęcie gospodarowania odpadami zostało bowiem zdefiniowane w ustawie o odpadach i w ramach tej definicji rozumie się m.in. właśnie zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów.

Jest to specyficzna usługa, która jest traktowana przez ustawodawcę jako usługa o uciążliwym charakterze, potencjalnie negatywnie oddziałująca na otoczenie, szczególnie otoczenie o funkcji mieszkalnej. Między innymi dlatego prawodawca zdecydował się na reglamentację działalności w obszarze odpadów, m.in. poprzez system pozwoleń i zezwoleń.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach.

W sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne. Zmiany stanu prawnego również nie są przedmiotem sporu. Sporne są konsekwencje tych zmian. Zdaniem strony skarżącej bowiem znaczenie w sprawie ma kontynuacja bieżącego stanu zagospodarowania działki w powiązaniu z legitymowaniem się przez nią uprzednio uzyskanym zezwoleniem do 2020 r..

Należy wskazać, że zgodnie z art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. straciła moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, z późn. zm.).

Stosownie z kolei do art. 231 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi i decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem art. 232 ust. 3.

Stosownie zaś do art. 232 ust. 2 ww. ustawy, z uwzględnieniem zmiany dokonanej ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak, niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Strona skarżąca dysponowała uprzednio decyzją Starosty z 18 listopada 2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 28 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 roku, o udzieleniu jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne w zakładzie w G., ul. [...], ustalając okres obowiązywania decyzji na 10 lat (do 18 listopada 2020 roku).

Powyższa decyzja, zgodnie ze wskazanym art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach, straciła swą ważność z dniem 23 stycznia 2016 r. z mocy prawa, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 122).

Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, obecnie obowiązująca ustawa o odpadach, określając przesłanki negatywne wydania zezwolenia na działalność polegającą na zbieraniu odpadów, nie uwzględnia wyjątku dotyczącego kwestii ewentualnej kontynuacji dotychczas wykonywanej działalności w tym zakresie. Stąd też wniosek o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie czy pochodzi od osoby, która przedmiotową działalność już prowadzi, lecz jej dotychczasowe zezwolenie dobiega końca, czy też od takiej, która zamierza ją dopiero rozpocząć, każdorazowo podlega ocenie według jednoznacznych reguł określonych w art. 46 ustawy o odpadach (por. wyrok WSA w Lublinie z 3 marca 2016 r., sygn. II SA/Lu 610/15 – orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia łub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Stosownie zatem do art. 46 ust. 1 pkt 3 właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, który stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że wskazana jako teren prowadzenia działalności działka o nr [...] w miejscowości G., ujęta jest w terenie zabudowy jednorodzinnej o symbolu [...]. Teren zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 m.p.z.p., przeznacza się pod zabudowę jednorodzinną oraz dla towarzyszącej jej obiektów i urządzeń, komunikacji (dojść, dojazdów), infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, żłobków, przedszkoli, zieleni urządzonej. W myśl § 5 ust. 2 planu: dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy: 1) budynki mieszkalne jednorodzinne powinny być lokalizowane w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym (z wykluczeniem układu szeregowego), 2) dla terenów oznaczonych symbolem "[...]" ustala się wskaźniki wykorzystania terenu: a) powierzchni zabudowy - nie więcej niż 25%, b) powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 50%.

Ustalenia planu nie przewidują na terenach oznaczonych symbolem [...] działalności usługowej, a zwłaszcza o charakterze uciążliwym, do których niewątpliwie należy zbieranie odpadów, w tym złomu.

W związku z powyższym działalność, na wykonywanie której strona skarżąca domagała się udzielenia zezwolenia, nie mieści się w zakreślonym planem zakresie dopuszczalnego zagospodarowania.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Stosownie zaś do § 29 pkt 7 m.p.z.p., tereny, których przeznaczenie niniejszy plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, co jest zbieżne z zasadą ustanowioną art. 35 u.p.z.p..

Należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy W., zamieszczając § 29 pkt 7 m.p.z.p., wypełniła obowiązek zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. kwalifikujący określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, jako obligatoryjny element planu, jednocześnie nie korzystając z możliwości odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 35 u.p.z.p..

Należy zatem wskazać, że stosując art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, należało mieć na względzie § 29 pkt 7 m.p.z.p. w kontekście art. 35 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji zezwalającej organ musi sprawdzić i dokonać analizy zebranych dokumentów i ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej. Jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami wpisuje się w jeden z powyższych warunków, organ administracyjny jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony, do wydania decyzji odmownej.

Organ wydając zezwolenie bada stan prawny na dzień wydania decyzji.

Ustawa o odpadach zezwala na wydanie zezwolenia na okres nie dłuższy niż 10 lat (art. 44 ustawy o odpadach). Tak było również na gruncie poprzedniej ustawy, zgodnie z jej art. 21 ust. 1 pkt 4.

Zasadą jest więc, że po upływie 10-letniego okresu, na które zostało wydane zezwolenie, podmiot musi uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia musi mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenie na prowadzenie działalności jw. wydawane jest w oparciu o ustawę o odpadach, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 u.p.z.p. od celu przedmiotu regulacji z art. 46 ustawy o odpadach.

Cele obu tych regulacji są odmienne. W pierwszym przypadku celem przepisu art. 35 u.p.z.p. jest faktyczne umożliwienie podmiotowi gospodarczemu - wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma jednak charakter ograniczony w czasie. Trwa ono aż do "naturalnego wygaszenia", wskutek np. upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie lub zmiany ustawy przewidującej takie wygaszenie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 maja 2015 r., sygn. II SA/Go 162/15).

W przypadku wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności jw. ma zastosowanie art. 46 ustawy o odpadach. Zezwolenie takie wydaje starosta po sprawdzeniu, czy taka działalność zgodna jest z prawem miejscowym, czyli m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiego zezwolenia na działalność na terenie, gdzie w obowiązującym planie zapisana jest funkcja inna, niż gospodarka odpadami - a w tym przypadku jest to funkcja mieszkalna, byłoby niezgodne z obowiązującym prawem miejscowym.

Dotychczasowy sposób użytkowania terenu nie obejmuje tych przypadków, gdy na takie dotychczasowe użytkowanie terenu wymagane jest dodatkowe zezwolenie na prowadzenie działalności. Prawidłowe rozumienie powyższej regulacji nie mogło prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, że organ administracyjny nie może udzielić stronie skarżącej, od momentu wejścia w życie m.p.z.p., pozwolenia na prowadzenie punktu zbierania złomu, ponieważ plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu - funkcji związanej z gospodarką odpadami, tylko funkcję mieszkaniową. Zatem niedopuszczalne jest prowadzenie na przedmiotowej działce punktu zbierania odpadów. Wobec powyższego, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 6 K.p.a., organ administracyjny zobligowany był do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i organ odwoławczy nie miał podstaw do kwestionowania decyzji organu l instancji. Rada Gminy W. uchwaliła akt prawa miejscowego, którego postanowienia winny być przestrzegane przez organy administracyjne rozstrzygające w sprawach indywidualnych.

Gdyby przyjąć zaprezentowany przez stronę skarżącą sposób interpretacji zarówno art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 35 u.p.z.p. oraz § 29 pkt 7 m.p.z.p., to uchwalenie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla podmiotu gospodarczego, który już je posiada, na następne 10 lat, nie miałoby znaczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 września 2012 r., sygn. I SA/Go 560/12).

Zatem nawet jeżeli przyjąć, iż w chwili rozpoznawania ponownego wniosku strony skarżącej stan faktyczny pozostawał taki sam, jak w chwili udzielenia zezwolenia z dnia 18 listopada 2010 r., to odmienny stan sprawy obligował organy do badania go w świetle regulacji m.p.z.p..

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii prawnego (nie faktycznego) znaczenia decyzji udzielającej zezwolenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Związanie organu wydaną decyzją, o jakim mowa w art. 10 K.p.a., trwa bowiem do ustania jej mocy obowiązującej. Organ przestaje być nią związany, gdy decyzja zostanie uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie. Ta ostatnia sytuacja następuje np. z mocy prawa, co w sprawie wynika z art. 232 ustawy o odpadach.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty skargi, jako niezasadne, nie mogły przynieść zamierzonego skutku. W szczególności organy słusznie uznały, że w kontrolowanej sprawie została spełniona przesłanka odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, a to przesłanka niezgodności z postanowieniami planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Przepis ten, wbrew zarzutom skargi, znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, właśnie w uwzględnieniu art. 6 K.p.a..

Nie można również przyjąć, że nieuwzględnienie interesu faktycznego strony, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy o odpadach i m.p.z.p., stanowi naruszenie słusznego interesu strony, czy też zasady zaufania.

Ze względu na powyższe, nie mogła odnieść skutku również argumentacja skargi związana ze zgodnością działalności strony skarżącej z zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., czy też kontynuacji sposobu zagospodarowania działki i legitymowania się decyzją o zezwoleniu, która wygasła z mocy prawa. Wbrew zarzutom skargi, organ zawarł również odpowiednie szczegółowe uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Jak zresztą wskazała strona skarżąca, plan zagospodarowania przestrzennego w momencie jego uchwalenia - w 2005 roku - obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, ujmował jako teren zabudowy jednorodzinnej ([...]). Strona skarżąca winna była liczyć się więc z faktem niezgodności prowadzonej działalności z postanowieniami planu i tymczasowym charakterem zezwolenia na prowadzenie tej działalności.

Należy tu również podkreślić, że kwestia oceny zgodności decyzji Starosty z dnia 18 listopada 2010 r., znak [...], z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., znajduje się poza granicami niniejszej sprawy i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie.

Z uwagi na powyższe okoliczności zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w tym art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..