Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2618/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 111 § 1 i 2, art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 484/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 484/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Krakowa w dniu 20 października 2010 r. podjęła uchwałę nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. [...] spółka z o.o. w K. wniosła skargę do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust, 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Obywatela, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych, jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] - obie położone w obrębie [...] - jednostka ewidencyjna [...]; oraz naruszenie art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy osobie do tego uprawnionej poprzez składanie wniosków i uwag na etapie tworzenia studium, które następnie będą wiązać organ gminy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez uchwalenie miejscowego planu "[...]" w momencie przeprowadzania prac nad nowelizacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zapoczątkowanych uchwałą z dnia 4 lipca 2007r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Odnośnie postawionego zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez gminę w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu wskazała, że wbrew sugestiom strony skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Podniesiono, iż chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Wskazano również na możliwość uzyskania odszkodowania od gminy w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Rada zauważyła, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", dla nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, tj. działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...][...], pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone symbolami 12ZP oraz 1ZP, było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru.

Odnośnie zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu wskazano, że odstąpienie od sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji podjęcia prac nad zmianą studium, byłoby działaniem nieracjonalnym. obecnie nie można przesądzić, w jaki sposób zakończy się procedura sporządzania studium, ani jaką formę i treść otrzyma ostatecznie uchwalony dokument polityki przestrzennej (studium).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 355/11 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 była cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a Sąd rozpoznający tę sprawę po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że "dokonując kontroli procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdził, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona (...) Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę oddalił".

Następnie Sąd Wojewódzki wskazał na prejudycjalne znaczenie wyroku zapadłego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do postępowania w innej sprawie na tę samą uchwałę powołując się na postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OZ 1352/11. Zgodnie z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia. Skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. W przypadkach, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 będącej przedmiotem skargi, ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 wskazują, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 skargę na opisaną wyżej uchwałę oddalił ją i stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez [...] spółkę z o.o. Sąd uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do twierdzenia, że powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Za niezasadny uznał Sąd Wojewódzki zarzut naruszenie art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu "[...]" w momencie prowadzenia prac nad nowelizacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zapoczątkowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 roku, nr XVIII/229/07, mimo że strona skarżąca złożyła wnioski i uwagi do projektu studium. Sąd wskazał, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest odrębną od planu miejscowego uchwałą z zakresu administracji publicznej, która obowiązuje do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w odpowiednim trybie. Proces uchwalania nowego studium nie niweczy mocy prawnej studium starego, a art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych obliguje organ planistyczny uchwalający plan miejscowy do brania pod uwagę studium obowiązującego a nie studium dopiero przygotowywanego. Sąd zaznaczył, że strona skarżąca nie podnosiła zarzutu braku zgodności uchwalonego planu z obowiązującym studium (wymóg takiej zgodności przewidywał art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania planu). Dodatkowo zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10 termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium" nie może odnieść skutku w postępowaniu sądowym, w którym przedmiotem kontroli jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, że regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy procedury sporządzania studium gminnego, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia nieuwzględnienia stanowiska strony skarżącej w toczącej się procedurze przygotowania nowego studium gminnego i prawdopodobieństwo uwzględnienia (lub nie) w tej procedurze wniosków w niej składanych nie stanowi w stosunku do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie ma charakteru naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ani zasad sporządzania tego planu. Brak wyczekiwania przez organ planistyczny na zakończenie procedury nad nowym studium gminnym nie jest naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza nie przekroczył jego granic. Sąd wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

W następnej kolejności Sąd stwierdził, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Krakowa – jak twierdzi skarżąca - dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych, jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] położonych w obrębie [...] - jednostka ewidencyjna [...], przy czym organ planistyczny dokonał "faktycznego wywłaszczenia" prawa własności wskazanych nieruchomości wyłączając całkowicie prawo ich zabudowy, a pozostawiając jedynie właścicielowi obowiązek uiszczania podatków rolnego i od nieruchomości na rzecz Gminy. Zaznaczono też, że w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność prywatną Spółki [...] przewidziano "ciągi piesze" nie wskazano jednak, w jaki sposób Gmina Miejska Kraków zamierza zapewnić osobom trzecim wobec właściciela nieruchomości korzystanie z niej zgodnie z tym przeznaczeniem, bowiem prawo własności polega na korzystaniu z jego przedmiotu przez właściciela z wyłączeniem osób trzecich. Działka ewidencyjna nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] wbrew twierdzeniom strony skarżącej o położeniu tych działek w obszarze Zł (tereny łąk i zieleni łęgowej) położone są – zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu - w obszarze 1 ZP, a pozostała część działki nr [...] w obszarze 12ZP. Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 ustaleń zaskarżonej uchwały "wyznacza się tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone na rysunku planu symbolami od 1ZP do 12ZP stanowiące przestrzenie publiczne, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnie dostępną zieleń parkową wyposażoną w elementy małej architektury typu: fontanna, pomnik, urządzenia placu zabaw, miejsce widokowe, siedziska ze stolikami, estrady koncertowej, wesołego miasteczka itp. Na terenach tego przeznaczenia obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem 2ZP, 10ZP, 12ZP, dla których dopuszczenia określono w ust. 2, pkt 3." Z kolei w § 15 ust. 2 postanowiono, że: "jako przeznaczenie dopuszczalne, ustala się możliwość realizacji: w pkt. 1) ciągów i dojść pieszych i ścieżek rowerowych; w pkt. 2) sieci, urządzeń infrastruktury technicznej; w pkt. 3) w terenach oznaczonych symbolem 2ZP, 10ZP i 12ZP dopuszcza się realizację obiektów, dla których zgodnie z przepisami odrębnymi, nie wymagane jest pozwolenie na budowę; w pkt. 4) w terenie oznaczonym symbolem 1ZP przyległym do terenu 1WS dopuszcza się realizację urządzeń oraz obiektów tymczasowych związanych z funkcjonowaniem i zagospodarowaniem basenu portowego.

Plan przewidział także, że w terenach zieleni urządzonej o charakterze parkowym ustala się zakaz realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,2 m. Ustalono konieczność: - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, określonych w § 5 ust. 8, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 7ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 11ZP, 12ZP; - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, określonych w § 5 ust. 14, w terenach oznaczonych symbolem 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 12ZP; - wprowadzenia ciągów planowanej zieleni wysokiej, określonych w § 5 ust. 16, o szerokości min. 5 m w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 10ZP; - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego, określonej w § 5 ust. 17, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 3ZP; - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie technicznej od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej określonych w § 5 ust. 18, w terenie oznaczonym symbolem 1ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 9ZP, 10ZP, 11ZP; - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie nadzoru archeologicznego określonych w § 6 ust. 1, w terenie oznaczonym symbolem 1ZP, 12ZP; - przestrzegania zasad obowiązujących w strefie ekspozycji z ciągów komunikacyjnych, określonych w § 6 ust. 4, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 10ZP, 11ZP, 12ZP.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do strony skarżącej, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Zdaniem tego Sądu ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r.). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości, do których skarżąca ma tytuł prawny lub roszczenia Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Wprowadzony został wprawdzie zakaz lokalizacji nowych budynków, nie jest to jednak zakaz niweczący wolność zabudowy, skoro nie wprowadzono zakazu lokalizacji innych obiektów budowlanych, dopuszczono realizację elementów małej architektury, a w terenach 12 ZP dopuszczono możliwość realizacji obiektów, dla których zgodnie z przepisami odrębnymi, nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Zdaniem Sądu z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności. W związku z powyższym należało w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. W związku z tym Sąd uznał, mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z potrzebą adekwatnego zagospodarowania terenów znajdujących się w sąsiedztwie rzeki Wisły i bezpośrednio sąsiadujących z wałem przeciwpowodziowym do stopnia ewentualnego zagrożenia wynikającego z takiego usytuowania działek – jest uzasadniona. Zatem zasadnie podnosi organ planistyczny wskazując na ustalenia obowiązującego studium gminnego, że przyjęcie dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżącej przeznaczenia pod zabudowę bez ograniczeń, które kwestionuje skarżąca stanowiłoby naruszenie zapisów studium dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Obie działki skarżącej spółki znalazły się w granicach obszaru, który został objęty Systemem Zieleni i Parków Rzecznych, wskazanym w Studium. Obie działki znajdują się poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki nie stwierdzając, aby organ planistyczny nie uwzględnił walorów ekonomicznych przestrzeni (których skarżąca nie sprecyzowała) oraz prawa własności, doszedł do przekonania, że niezasadnie skarżąca zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego.

Sąd zaznaczył również, że ustalenia planu miejscowego mają charakter norm planowych określających na przyszłość przeznaczenie terenu. Wprowadzenie w planie przeznaczenia dopuszczalnego realizacji "ciągów i dojść pieszych" nie jest tożsame z realizacją tego rodzaju inwestycji z pominięciem wymaganych w tym zakresie unormowań i gwarancji (w tym odszkodowań) przewidzianych w innych przepisach prawa, zwłaszcza Prawa budowlanego i kodeksu cywilnego.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 355/11 oddalającym skargę innego podmiotu na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a to wskutek uznania, że wyrok ze skargi osoby trzeciej, powołującej się na naruszenie jej indywidualnych praw (interes prawny) ma charakter prejudycjalny w stosunku do niniejszego postępowania, co spowodowało rzekomy brak możliwości merytorycznego badania niniejszej skargi;

- art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nie połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi innego podmiotu na tę samą uchwalę, a to ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zakończoną wydaniem wyroku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 355/2011, co w przypadku uznania mocy wiążącej tego ostatniego wyroku w niniejszej sprawie, spowodowało brak możliwości rozpoznania merytorycznego zarzutów skargi w niniejszej sprawie, co byłoby możliwe w przypadku połączenia spraw do wspólnego rozpoznania;

- art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez jego błędne nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo zachodzących po temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a to naruszenia przez organ gminy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 u.p.z.p. tj. nie uwzględnienie prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni oraz w art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy przez osobą posiadającą interes prawny - właściciela nieruchomości objętej opracowywanym planem - wobec wszczęcia prac planistycznych jednocześnie z prowadzeniem prac nad zmianą obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia 4 lipca 2007 roku, nr XVIII/229/07.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości o obszarze łącznym 18,0289 ha położonych na obszarze miasta Krakowa w dzielnicy [...], za wyjątkiem obiektów małej architektury i obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, nie stanowi naruszenia istoty prawa własności oraz nie narusza walorów ekonomicznych przestrzeni;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego nie wynika zasada planowania przestrzennego polegająca na nakazie kształtowania polityki przestrzennej gminy w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnych z aktualnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji w przypadku podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do uwzględniania postanowień projektu tego studium oraz uwzględniania stanowiska mieszkańców gminy wyrażonego we wnioskach i uwagach do studium, które przy ich uwzględnieniu na dalszych etapach prac nad studium mogłyby wpłynąć na inny niż projektowany kształt uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w związku z wnioskami Spółki [...] sp. z o.o. do projektu studium o zmianę przeznaczenia gruntów na budowlane - zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa oraz o przesunięcie wału przeciwpowodziowego w tym obszarze w kierunku koryta rzeki Wisły.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; ewentualnie na wypadek uznania, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie są uzasadnione, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIV/1540/10 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w całości lub w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...], i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, który uznał, że jest związany wyrokiem WSA w Krakowie z 30 maja 2011r. oddalającym skargę innego podmiotu na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego Sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako przykład można wskazać choćby wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10. W związku z tym należy zauważyć, że rozpoznając pierwszą skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", Sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Sąd rozpoznał wówczas indywidualne zarzuty podniesione przez skarżącego. W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z 30 maja 2011 r. WSA w Krakowie skargę oddalił. Skoro w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, iż zaskarżony plan miejscowy został sporządzony zgodnie zasadami sporządzania planu i nie naruszono trybu jego sporządzania, jak również nie zostały naruszone przepisy kompetencyjne, to tymi ocenami Sądu był związany Sąd orzekający w sprawie kolejnej skargi na tą uchwałę. Ocena legalności określonego aktu prawa miejscowego wiąże Sąd więc kolejną skargę Sąd może rozpoznać w granicach jakich uchwała nie była rozpoznawana wcześniej tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

W taki sposób postąpił Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie. Po wskazaniu, że uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" była przedmiotem postępowania sądowego, Sąd ten wskazał, iż jest związany ocenami dokonanymi przez Sąd w wyroku z dnia 30 maja 2011r. i w związku z tym odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki dotyczących naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania, przytoczył ocenę legalności uchwały, dokonaną przez sąd w wyroku z dnia 30 maja 2011r. i odniósł się do zarzutów naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej spółki, w szczególności co do ingerencji w przysługujące jej prawo własności. Sąd ten po wskazaniu na moc wiążącą wyroku z 30 maja 2011r. oddalił skargę, ponieważ, w zakresie w jakim zaskarżona uchwała nie była przedmiotem oceny ustalił, że organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego a ponadto organy gminy nie naruszyły interesu prawnego skarżącej, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały. Zatem wydając zaskarżone rozstrzygniecie, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie odstąpił od rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, lecz wskazał, iż wcześniej rozpoznając skargę innego podmiotu, część zarzutów już Sąd rozpoznał i w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania planu jak również istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a w zakresie w jakim zostały naruszone interesy prawne skarżącej stwierdził, iż działania organów gminy mieściły się w granicach prawa.

Mając na uwadze powyższe stanowisko nie można także uznać z słuszny zarzut naruszenia art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania i skarga w sprawie toczącej się przed WSA o sygn. akt. II SA/Kr 355/11 dotyczyły tego samego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i pozostają ze sobą w związku, zatem mogły być objęte jedną skargą. Sąd Wojewódzki nie zarządzając połączenia tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 111 § 1 p.p.s.a. Jednak stosownie do art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skuteczność tego zarzutu uzależniona była od wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze obowiązek działania sądu administracyjnego pierwszej instancji z urzędu, bowiem nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i związanie sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrokiem WSA z dnia 30 maja 2011r., nie sposób uznać, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Także w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaskarżony wyrok na skutek tego uchybienia mógłby być inny.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. przez uniemożliwienie skarżącej rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy wobec wszczęcia prac planistycznych jednocześnie z prowadzeniem prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co do pierwszego z tych przepisów to przede wszystkim nie mógł on zostać naruszony ponieważ dotyczy procedury sporządzania studium i w żaden sposób nie jest powiązany z procedurą tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych można stwierdzić krótko, że zasadzie tej organ uchwalający zaskarżoną uchwałę w żaden sposób nie uchybił, bowiem nawet skarżący nie wskazał w jakiej części uchwalony plan jest niezgodny z ustaleniami studium. Skarżący kasacyjnie naruszenie to rozumie jednak w kontekście związania organu planistycznego aktualną polityką przestrzenną której nie odzwierciedla aktualne studium, ponieważ podjęto procedurę jego zmiany. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia stanowiska iż sam fakt uznania przez Radę Miasta Krakowa konieczności zaktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpienie do zmiany studium oznacza uchylenie obecnie obowiązującego studium, bowiem nadal pozostaje wiążącym dokumentem polityki planistycznej gminy, w toku sporządzania planów miejscowych. Okoliczność iż skarżąca spółka złożyła wniosek do studium który został rozpatrzony negatywnie, nie miał i nie może mieć wpływu na procedurę sporządzania planu miejscowego dla obszaru "[...]". Dopiero w sytuacji, w której postanowienia miejscowego planu stałyby się niezgodne z zapisami aktualnego studium, organy planistyczne przystępują do stosownych działań, w kierunku aktualizacji postanowień obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki kierunek wyznacza treść art. 32 ustawy p.z.p., który nakazuje prezydentowi miasta by przynajmniej raz w czasie trwania kadencji rady miasta przedkładał jej wyniki analiz dotyczących aktualności studium i planów miejscowych.

Aktualne na dzień uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego kierunki zagospodarowania terenów gminy do czasu opracowania i uchwalenia nowelizacji studium dla Miasta Krakowa, wyznaczał obowiązujący dokument studium a nie jakby chciała skarżąca kasacyjnie zamierzenia rady albo co gorsza żądania właścicieli gruntów. Prace nad zmianą studium znajdowały się a z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że nadal znajdują się na etapie sporządzania projektu studium. Ponadto należy wskazać, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują, by prace nad sporządzaniem planów miejscowych musiały być wstrzymane do czasu zakończenia procedury sporządzania zmiany studium. Takie uregulowanie powodowałoby wieloletnie okresy niemożliwości uchwalania planów miejscowych co nie byłoby rozwiązaniem pożądanym.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 ustawy p.z.p. poprzez naruszenie, ogólnie rzecz ujmując istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione obszernie i rzeczowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyjaśnić tylko trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne. Jest ono ograniczone przepisami prawa w tym przepisami art. 6 ustawy p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Powtórzyć należy, iż wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w jednej z uchwał przez Sąd Najwyższy (uchwała z 28 sierpnia 1997r. II CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również tu podać, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana.

Należy podkreślić że zgodnie z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona a art. 6 ust. 1 ustawy p.z.p. stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej spółki. Skarżąca nadal jak dotychczas może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółkę z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach dopuszczanych prawem. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zgodnie z art. 36 ustawy p.z.p. właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia. Właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

Trzeba też zauważyć, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej spółki tj. działek nr [...] i nr [...] pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym oznaczone symbolami 12ZP oraz 1ZP było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Zasadnie wskazuje organ planistyczny, że ustalone przeznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań a także co jest najważniejsze wiążących zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym bądź zieleni publicznej w miejscowym planie obszaru "[...]" odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny dla których ustalono inne przeznaczenie, w tym przeznaczenie pod tereny łąk i zieleni łęgowej oraz tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym. Dokonując oceny zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium należy zauważyć, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze, dla którego studium wskazało jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni publicznej ZP, natomiast w stosunku do działki [...] jako główny kierunek zagospodarowania wyznaczono tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną) ZO. Dodatkowo należy wskazać, iż obydwie działki skarżącej spółki znalazły się w granicach obszaru który został objęty Systemem Zieleni i Parków Rzecznych wskazanych w studium. Działki te znajdują się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. Należy również zauważyć iż zarówno ustalenia studium jak i postanowienia miejscowego planu "[...]" wynikają z występujących uwarunkowań tego obszaru. Przede wszystkim działka nr [...] o szerokości od [...] m do około [...] m i długości [...] m na całej swojej długości sąsiaduje z istniejącym wałem przeciwpowodziowym. Działka ta stanowi przestrzeń pomiędzy tym wałem w działką nr [...] użytkowaną jako [...]. Zatem ustalenie dla tego obszaru przeznaczenia pod zabudowę jakimikolwiek obiektami budowlanymi dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, stanowiłoby naruszenie zapisów studium dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, w których wskazano jakie działania należy podjąć aby zwiększyć ochronę przeciwpowodziową. Zalecenia te zostały uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego. W wyniku tego tereny na których znajdują się działki skarżącej spółki oznaczono symbolami ZP – tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym stanowiące przestrzeń publiczną. Ponadto dla terenu 1ZP który znajduje się 50m od odpowietrznej strony wału, ustalono w planie strefę techniczną wału przeciwpowodziowego.

Podsumowując przyjąć należy, że ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi możliwość szerokiego wykonywania tego prawa a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ograniczyć prawo własności poprzez sporządzony zgodnie z jej zapisami plan miejscowy, który kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, niekiedy naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest to oczywiste. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną w tym organy planistyczne, mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Organ sporządzając plan dokonał wyważenia poszczególnych elementów które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i słusznie przyznał prymat tym elementom które służą ochronie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (ochrona przed powodzią). Walory ekonomiczne przestrzeni jak i prawo własności niewątpliwie stanowią istotne elementy które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał tym elementom wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego studium przesądzają, iż dla terenów będących przedmiotem skargi kasacyjnej zasadnie zostało wybrane przeznaczenie które przede wszystkim ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie mogły uwzględnić walorów ekonomicznych działek będących przedmiotem skargi oraz chociaż ograniczają prawo własności przysługujące ich właścicielom to nie naruszają jego istoty, co w przedstawionych okolicznościach jest dopuszczalne w obowiązującym systemie prawnym.

W konsekwencji należało uznać, że organ planistyczny nie naruszył przepisów art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. w zw. z art. 1 ust 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i art. 20 ustawy p.z.p.

Z uwagi na powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Gminy Kraków koszty postępowania kasacyjnego.