Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...], znak [...], z dnia 11 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), po rozpatrzeniu zażalenia P. P. z dnia 24 sierpnia 2020 r., na postanowienie nr [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r., znak: [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. orzekł o oddaleniu skargi P. P. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2009 r. znak: [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T., działając na podstawie art. 54a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu skargi P. P. z dnia 30 czerwca 2020 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2009 r. znak: [...] – orzekł o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał w szczególności, że w dniu 10 lutego 2020 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnej i przesłano go do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego pieniężnego w celu ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia. Do czasu ostatecznego zakończenia związanych ze sprawą postępowań przez sąd administracyjny oraz podjęcia działań przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (egzekucji należności pieniężnej), które zmuszą zobowiązanego do wykonania obowiązku, PINB w N. T. nie może podejmować kolejnych czynności.

Na skutek zażalenia P. P. na powyższe postanowienie, Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 stycznia 2021 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją PINB z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 17 września 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu "sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalno usługowym, położonym na działkach nr. ewid. [...], [...] przy ul. [...] nr [...] w N. T.", orzeczono: "nakazuję Inwestorowi - K. W. (...) doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego jw. w którym prowadził roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej, do stanu poprzedniego, poprzez: - odtworzenie wyburzonej ściany konstrukcyjnej w poziomie poddasza, - zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych o wymiarach 100x210 cm w poziomie pierwszego i drugiego piętra". Po rozpatrzeniu skargi K. W. na w/w decyzję MWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1714/09, orzekł o oddaleniu tej skargi. Po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 2 października 2018 r. czynności kontrolnych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach ewid. nr [...] i [...] w N. T., w wyniku których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: [...], nie został wykonany, PINB, upomnieniem z dnia 8 października 2018 r., znak: [...], wezwał K. W. do wykonania w/w obowiązku. W treści upomnienia PINB zastrzegł jednocześnie, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 4 stycznia 2019 r. PINB wystawił wobec K. W. tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. zobowiązany - K. W. zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego. W wyniku rozpatrzenia w/w środka zaskarżenia PINB, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r., orzekł o uwzględnieniu zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. W. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 stycznia 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. PINB wystawił wobec K. W. tytuł wykonawczy ponownie wszczynając postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 3 czerwca 2008 r. znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 17 września 2009 r. znak: [...] [...]. W dniu 21 lutego 2019 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na zobowiązanego K. W. grzywnę celem przymuszenia do wykonania w/w obowiązku. Pismem z dnia 26 lutego 2019 r. zobowiązany zażalił się na w/w postanowienie PINB. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia MWINB, postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi na w/w postanowienie MWINB, WSA w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 163/20, orzekł o oddaleniu skargi. Odrębnym pismem z dnia 26 lutego 2019 r. zobowiązany zgłosił organowi egzekucyjnemu zarzut w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu w/w środka zaskarżenia PINB, postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r., orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. K. W. zażalił się na w/w postanowienie. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, MWINB, postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po rozpatrzeniu skargi na w/w postanowienie MWINB, WSA w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 162/20, orzekł o oddaleniu skargi. W dniu 10 lutego 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. [...] w N. T., w wyniku której stwierdzono, że egzekwowany obowiązek w zakresie zamurowania otworów drzwiowych na poziomie pierwszego i drugiego piętra klatki schodowej w/w budynku nie został wykonany. W dniu 10 lutego 2020 r. PINB wystawił i skierował do Naczelnika US tytuł wykonawczy obejmujący należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanego postanowieniem PINB z dnia 21 lutego 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB z dnia 22 listopada 2019 r.

Organ II instancji podkreślił, że P. P. korzystała już w przedmiotowej sprawie z przysługujących jej na mocy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji trybów skargowych. Mianowicie w dniu 18 lutego 2019 r. wniosła skargę na bezczynność PINB w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 3 czerwca 2008 r. znak: [...] Po rozpatrzeniu tej skargi Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r., znak: [...], orzekł o oddaleniu skargi. Postanowienie MWINB zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2019 r. znak: [...] Na w/w postanowienie GINB wniesiona została przez P. P. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2102/19 orzekł o oddaleniu w/w skargi. Skargą z dnia 3 czerwca 2019 r. P. P. zarzuciła PINB przewlekłość w postępowaniu egzekucyjnym, którego przedmiotem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 3 czerwca 2008 r. znak: [...] Po rozpatrzeniu w/w skargi PINB postanowieniem nr [...] z dnia 12 lipca 2019 r. znak: [...] orzekł o jej oddaleniu. W/w postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 3 grudnia 2019 r. znak: [...] Postanowienie to zostało zaskarżone przez P. P. do WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 82/20, orzekł o oddaleniu skargi. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. P. P. wniosła kolejną skargę na bezczynność PINB w podejmowaniu czynności celem zastosowania środków egzekucyjnych służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 3 czerwca 2008 r. znak: [...] Po rozpatrzeniu w/w skargi, MWINB, postanowieniem nr [...] z dnia 27 lutego 2020 r. znak: [...], orzekł o oddaleniu skargi. Na w/w postanowienie nie zostało wniesione zażalenie, w związku z czym zostało ono przymiot ostateczności.

Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zaskarżone postanowienie PINB nr [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wydane zostało prawidłowo. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 54 § 1 i 2 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. (ustawa o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 września 2019 r., Dz. U. z 2019 r poz. 2070), stanowił: ,,§ 1. Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. § 2. Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku". Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w powołanym wyżej brzmieniu ze względu na art. 13 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, cyt.: "Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z tym, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec K. W. wszczęte zostało przed 30 lipca 2020 r., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy sprzed nowelizacji. Tymczasem w nagłówku skarżonego postanowienia PINB, jako jego podstawę prawną nieprawidłowo wskazano wprowadzony w/w nowelizacją art. 54a upea, który aktualnie (w postępowaniach egzekucyjnych wszczętych po 30 lipca 2020 r.) reguluje kwestię składania skarg na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wziął jednak pod uwagę, że zaskarżone postanowienie, mimo wskazania błędnej podstawy prawnej, prawidłowo oparte zostało na art. 54 § 1 i 2 upea w brzmieniu dotychczasowym (sprzed w/w nowelizacji), co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Mimo zatem błędnie powołanej w skarżonym postanowieniu podstawy prawnej, podstawa do wydania postanowienia w sprawie skargi na przewlekłość (art. 54 § 1 i 2 upea w brzmieniu dotychczasowym) realnie istnieje (obowiązuje) w stosunku do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r. (w tym również do postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. W.), nie ma o niej jedynie prawidłowej informacji w skarżonym postanowieniu. Wobec powyższego przywołanie w nagłówku skarżonego postanowienia art. 54a upea, zamiast znajdującego w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 54 § 1 i 2 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji upea wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r poz. 2070) nie stanowi wady powodującej konieczność uchylenia skarżonego postanowienia.

Organ II instancji zauważył dalej, że ustawodawca nie zdefiniował terminu "przewlekłość postępowania egzekucyjnego", jednak, na podstawie poglądów prezentowanych w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później niż mógłby być wyegzekwowany. Pomocniczo można się posłużyć także definicją zawartą w k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 2).

Kontynuując argumentację, organ II instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2019 r.; w ramach tego postępowania PINB, postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. zastosował wobec zobowiązanego - K. W. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Odrębnymi pismami z dnia 26 lutego 2019 r. zobowiązany wniósł dwa odrębne środki zaskarżenia tj. skierowane do MWINB zażalenie na w/w postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz skierowany do PINB, i oparty na przepisie art. 33 § 1 upea, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu PINB, postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r. orzekł o jego oddaleniu. Na w/w rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego zobowiązany również wniósł zażalenie do organu nadzoru. Po merytorycznym rozpatrzeniu w/w zażaleń zobowiązanego tj. zażalenia na postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. o nałożeniu grzywny celu przymuszenia oraz zażalenia na postanowienie PINB z dnia 11 marca 2019 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu, MWINB odrębnymi postanowieniami z dnia 22 listopada 2019 r. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonych postanowień PINB. Oba w/w postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. zostały zaskarżone przez zobowiązanego do WSA w Krakowie. W skardze na postanowienie organu utrzymujące w mocy postanowienie PINB nakładające grzywnę w celu przymuszenia zobowiązany zażądał wstrzymania wykonania zaskarżonego do WSA postanowienia organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 r. MWINB, działając w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odmowie wstrzymania wykonania własnego postanowienia z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W treści tego postanowienia MWINB pouczył zobowiązanego, iż zgodnie z art. 61 § 4 ppsa, postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 ppsa, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowieniem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 163/20 WSA w Krakowie również orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego przez zobowiązanego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy nałożoną przez PINB grzywnę. W dniu 10 lutego 2020 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w budynku nr [...] przy ul. [...] w N. T., w wyniku których stwierdził, że egzekwowany obowiązek pozostaje niewykonany. Tego samego dnia tj. 10 lutego 2020 r. PINB wystawił i skierował do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego tytuł wykonawczy obejmujący należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanego, postanowieniem PINB z dnia 21 lutego 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. Przekazana do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. T. przez Naczelnika US relacja z dnia 26 listopada 2020 r. z podjętych dotychczas przez w/w organ działań (przesłana do tut. organu poprzez ePUAP w dniu 1 grudnia 2020 r. w ślad za zażaleniem P. P. z dnia 24 sierpnia 2020 r.), celem wyegzekwowania należności z tytułu w/w grzywny – wskazuje, że Naczelnik US rozpoczął egzekucję należności z tytułu grzywny nałożonej na zobowiązanego przez PINB, mianowicie zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r. dokonał zajęcia świadczeń zobowiązanego z tytułu ubezpieczenia społecznego, w trybie comiesięcznych potrąceń z w/w świadczenia (począwszy od należności za maj 2020 r.) na poczet należności egzekwowanej. Naczelnik US zadeklarował jednocześnie bieżącą weryfikację raportów z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców celem poszukiwania ewentualnego majątku zobowiązanego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dotychczasowe działanie PINB jako organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec K. W., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2019 r. nie nosi cech przewlekłości. Dotyczy to tak etapu postępowania egzekucyjnego do chwili wydania przez PINB postanowienia z dnia 11 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu zobowiązanego, o czym Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł ostatecznie w postanowieniu nr [...] z dnia 3 grudnia 2019 r. znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie PINB nr [...] z dnia 12 lipca 2019 r. znak: [...] oddalające skargę P. P. z dnia 3 czerwca 2019 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (skarga P. P. na w/w postanowienie MWINB oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 82/20), jak i etapu późniejszych działań PINB tj. kontroli wykonania egzekwowanego obowiązku dokonanej w dniu 10 lutego 2020 r. i podjętych tego samego dnia tj. 10 lutego 2020 r., w efekcie tej kontroli, działań wierzycielskich PINB celem realizacji zastosowanego w ramach egzekucji obowiązku niepieniężnego, środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym (grzywna w celu przymuszenia). W/w czynności, tj. kontrola wykonania obowiązku, wystawienie i skierowanie do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, podjęte zostały przez PINB po upływie około dwóch miesięcy: 1) od ustania przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającego ostatecznie o oddaleniu zarzutu zobowiązanego (v. art. 35 § 1 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. /Dz.U. z 2019 r. poz. 2070/) i 2) od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – a przed upływem miesiąca od wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w związku z wniesioną na w/w postanowienie MWINB skargą do WSA w Krakowie. W ocenie MWINB powyższe działanie PINB nie nosi cech przewlekłości. Wstrzymanie się bowiem z podjęciem przez PINB działań celem realizacji (egzekucji) grzywny w celu przymuszenia, w oczekiwaniu na ewentualną, ale przecież spodziewaną reakcję zobowiązanego na wydane przez MWINB rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy nałożoną przez organ powiatowy grzywnę, tj. wniesienie skargi do WSA w Krakowie wraz z wykorzystaniem środków ochrony tymczasowej (wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia), których zastosowanie zawieszałoby z mocy prawa (art. 56 § 1 pkt upea) ewentualną egzekucję należności z tytułu grzywny (gdyby została wszczęta zaraz po wydaniu przez MWINB postanowienia utrzymującego grzywnę w mocy), znajduje swoje uzasadnienie w ekonomice procesowej, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie MWINB, w aktualnym stanie sprawy, tj. wobec egzekwowania przez Naczelnika US od maja 2020 roku, nałożonej na zobowiązanego przez PINB grzywny w celu przymuszenia, przedwczesnym byłoby decydowanie o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego i zarazem ostatniego z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wskazaniem dla zastosowania wykonania zastępczego winna być bowiem nieskuteczność poprzednio zastosowanego środka tj. grzywny w celu przymuszenia. Dopóki grzywna jest realizowana (egzekwowana), dopóty dokonanie przez PINB oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, jest również przedwczesne. W końcowej części uzasadnienia postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do zarzutów zażalenia, cytując fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 82/20, w którym WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie MWINB z dnia 3 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie poprzedniej skargi P. P. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 21 lutego 2021 r. P. P. złożyła skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 54 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich zastosowanie i przyjęcie, że organ egzekucyjny nie działał przewlekle w sytuacji gdy brak jest wyjaśnienia, dlaczego przez okres od ostatecznego postanowienia MWINB (w dniu 22 listopada 2019 r.) o nałożeniu na K. W. grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku oraz od wydania w tym samym dniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, nie podjął w sprawie kolejnego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego, b) art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zbadania zasadności zastosowania w niniejszej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego, pomimo braku wyegzekwowania nałożoną grzywną w celu przymuszenia obowiązku nałożonego decyzją PINB w Nowym Tagu z dnia 3 czerwca 2008 r., znak : [...], c) art. 7 i 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącej oraz podważający jej zaufanie do organów administracji publicznej, d) naruszenie zasady obligatoryjnego podejmowania egzekucji przez nie podjęcie kolejnego środka egzekucyjnego, tutaj wykonania zastępczego, pomimo że obowiązek i wynikający z decyzji z 2008 r., po zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, nie został wykonany; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 54 § 1 i 2 w zw. z art. 5 u.p.e.a., przez niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że podejmowane działania PINB nie noszą cech przewlekłości, b) art. 127 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wykonania zastępczego, d) art. 6 § 1 u.p.e.a przez bezpodstawne odstąpienie od dokonania określonych czynności i nie zastosowanie wykonania zastępczego.

Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłości postępowania egzekucyjnego, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) nałożenie na organ grzywny w wysokości adekwatnej do stwierdzonego okresu dopuszczenia się przewlekłości działania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów i wniosków skargi.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej "u.p.e.a."), zgodnie z którym na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Organ słusznie zauważył, że właściwym punktem odniesienia w niniejszej sprawie jest brzmienie odnośnego przepisu z daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

"Przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest taki sposób postępowania egzekucyjnego, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku bądź też obowiązek został wyegzekwowany zbyt późno. Skarżący może kwestionować także, że organ bezpodstawnie odstąpił od dokonania możliwych w danej konfiguracji faktycznej czynności procesowych" (C. Kulesza, w: D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX/el. – komentarz do art. 54, stan prawny na dzień 1 grudnia 2014 r., teza 7.1). Nie można przy tym utożsamiać z przewlekłością postępowania jego nieskuteczności. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego powinna być zrelatywizowana do okresu, w którym to postępowanie się toczy, a nie do okresu zanim zostało ono wszczęte ani do okresu po jego zakończeniu. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można też wiązać z łącznym czasem trwania tegoż postępowania (por. tamże, tezy 7.1-7.6).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojęcia przewlekłości postępowania. "Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. (...) Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, jej choroba czy też brak majątku przedłużają postępowanie, jednak nie powodują jego przewlekłości, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego" (zob. P. Przybsz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX/el. – komentarz do art. 54a, teza 2 oraz powołane tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu, Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które w świetle powyższych uwag powinny być obecnie przedmiotem oceny w postępowaniu skargowym zainicjowanym skargą P. P. – a w szczególności to, że kontrola wykonania obowiązku, wystawienie i skierowanie do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, podjęte zostały przez PINB po upływie około dwóch miesięcy: 1) od ustania przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającego ostatecznie o oddaleniu zarzutu zobowiązanego i 2) od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – a przed upływem miesiąca od wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w związku z wniesioną na w/w postanowienie MWINB skargą do WSA w Krakowie. Sąd w pełni podziela też ocenę Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w świetle tych okoliczności niepodobna skonstatować przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty skargi, jakkolwiek zostały rozbudowane i powołano w nich różne przepisy, w istocie oscylują wokół jednej kwestii – zdaniem skarżącej, już na tym etapie postępowania egzekucyjnego organ powinien zastosować dalszy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, a nie stosując go – dopuszcza się przewlekłości. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do tej kwestii wskazując, że w aktualnym stanie sprawy, tj. wobec egzekwowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego od maja 2020 roku, nałożonej na zobowiązanego przez PINB grzywny w celu przymuszenia, przedwczesnym byłoby decydowanie o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego i zarazem ostatniego z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wskazaniem dla zastosowania wykonania zastępczego winna być bowiem nieskuteczność poprzednio zastosowanego środka tj. grzywny w celu przymuszenia. Dopóki grzywna jest realizowana (egzekwowana), dopóty dokonanie przez PINB oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, jest również przedwczesne. Zdaniem Sądu, to stanowisko organu jest w pełni zasadne, przy czym okoliczność egzekwowania grzywny wynika z relacji Naczelnika Urzędu Skarbowego. "Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. (...) Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Gd 744/18, CBOSA).

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Z tego też względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.