Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 880/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 98  ust. 1 i art. 3 par 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Płoty na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 czerwca 2016 r. nr NK-3.4131.123.2016.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: NK-3.4131.123.2016, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/121/2016 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że podjęcie uchwały Nr XVIII/121/2016 w sprawie: likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem o zamiarze likwidacji Szkoły nie zostali powiadomieni wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do likwidowanej placówki.

Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynęła skarga rodziców uczniów i pracowników Szkoły Podstawowej w M. na ww. uchwałę, w której jednym z zarzutów było niepowiadomienie wszystkich rodziców uczniów Szkoły o zamiarze jej likwidacji. Skarga uzupełniona została o oświadczenia rodziców uczniów potwierdzające ww. fakt, których do organu nadzoru wpłynęło osiem.

Pismem z dnia [...] r., znak: [..] , Burmistrz Płotów zapewnił, że wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Mechowie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Na potwierdzenie powyższego Burmistrz przedłożył zestawienie tabelaryczne osób (rodziców uczniów) zawiadomionych o likwidacji szkoły, a ponadto, pismem z dnia [...] r., znak:[...] , Burmistrz nadesłał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie "zwrotnych potwierdzeń odbioru" korespondencji skierowanej do rodziców uczniów, z których wynikało, że zawiadomienia o likwidacji ww. szkoły doręczono w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] r.

Wojewoda dokonał analizy przedłożonej przez organ wykonawczy Gminy P. dokumentacji w sprawie oraz nadesłanych przez rodziców uczniów oświadczeń i stwierdził, że brak jest dowodów na powiadomienie niektórych rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Mechowie o zamiarze jej likwidacji. Korespondencja zawierająca zawiadomienia o likwidacji Szkoły nie dotarła do: T. L. (zamieszkującego pod innym adresem niż matka Jego dziecka), A. B.(zamieszkującego pod innym adresem niż matka Jego dziecka) oraz B. L. (który oświadczył, iż nie został zawiadomiony o likwidacji Szkoły).

Odnosząc się do sytuacji każdej z ww. osób organ nadzoru ustalił, że:

1. Do T. L. nie zostało skierowane zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie. W piśmie z dnia [...] r. T. L. oświadczył, że nie został powiadomiony o zamiarze likwidacji Szkoły, do której uczęszcza Jego dziecko. W zestawieniu tabelarycznym rodziców uczniów zawiadomionych o likwidacji Szkoły przedłożonym przez Burmistrza Płotów pismem z dnia [...] r., znak:[...] , nie widniało nazwisko T. L.. Organowi nadzoru nie zostało również dostarczone "zwrotne potwierdzenie odbioru" świadczące o chociażby próbie dostarczenia ww. osobie stosownego zawiadomienia. Korespondencja zawierająca zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie skierowana została wyłącznie do matki dziecka, zamieszkującej pod innym adresem niż ojciec dziecka. W piśmie z dnia [...] r., znak: [...] , Burmistrz Płotów, wyjaśniając powyższą sytuację wskazał, że T. L. zamieszkuje wspólnie z matką ucznia, która "osobiście podała dane ojca ograniczając się tylko i wyłącznie do podania imienia i nazwiska", a na podstawie tak pobieżnych informacji nie udało się ustalić miejsca zamieszkania T. L.(nie pozwalały na to dostępne programy, aplikacje, dane z ewidencji ludności). Wojewoda, na podstawie przedłożonych dokumentów (pismo dyrektora Szkoły z dnia [...] r. wydane na wniosek M. L.), stwierdził, że Szkoła Podstawowa w Mechowie dysponowała pełnymi danymi dotyczącymi T. L.- imię, nazwisko, aktualny adres zamieszkania (dane widniejące w dzienniku lekcyjnym klasy). Dodatkowo, M. L. w piśmie z dnia [...] r. oświadczyła, że powyższe dane ojca Jej dziecka podała wychowawczyni klasy na początku roku szkolnego, tj. po dniu [...] r., która to dokonała stosownej adnotacji w dzienniku lekcyjnym. Burmistrz Płotów miał zatem możliwość uzyskania informacji niezbędnych do dokonania doręczenia zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły T. L., czego nie uczynił. Do ustalenia danych adresowych T. L. nie były niezbędne specjalistyczne programy i aplikacje, bowiem dysponowała nimi Szkoła, co potwierdza dyrektor Szkoły w piśmie z dnia [...]r.

2. Do A. B. nie zostało skierowane zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie. W piśmie nadesłanym do Urzędu Wojewódzkiego w S. w dniu [...] r. A. B. oświadczył, że nie został powiadomiony o zamiarze likwidacji Szkoły, do której uczęszcza Jego dziecko. W dokumentacji przedłożonej organowi nadzoru przez Burmistrza Płotów pismami z dni [...] r., znaki: [...] (zestawienie tabelaryczne rodziców uczniów zawiadomionych o likwidacji Szkoły oraz "zwrotne potwierdzenia odbioru") nie widniało nazwisko A. B. . Brak jest więc jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o podjętej przez organ prowadzący Szkołę próbie doręczenia ww. osobie stosownego zawiadomienia. Korespondencja zawierająca zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie skierowana została wyłącznie do matki dziecka P. M., zamieszkującej pod innym adresem niż ojciec dziecka A. B.. W piśmie z dnia [...] r., znak:[...] , Burmistrz Płotów przyznał, że A. B. nie został poinformowany o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie. Wyjaśniając powyższą sytuację Burmistrz wskazał, że w dokumentach otrzymanych od Szkoły (wykaz uczniów i ich rodziców sporządzony w oparciu o dane zawarte w Księdze Ewidencji Ucznia i Księdze Ucznia) widniało jedynie imię i nazwisko ojca dziecka oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania matki dziecka, a na podstawie tak ograniczonych danych nie udało się ustalić miejsca zamieszkania A. B.(nie pozwalały na to dostępne rejestry znajdujące się w Urzędzie). Dodatkowo Burmistrz poinformował, że "z danych posiadanych przez pracowników Szkoły wynikało, że ojciec dziecka nie mieszka z dzieckiem i jego matką i wyprowadził się poza teren gminy Płoty. W tej sytuacji pracownice SP w Mechowie nie ujęły w wykazie ojca dziecka, gdyż uznały, że skoro nie ma aktualnego Jego adresu, to nie będzie możliwości skutecznego powiadomienia tej osoby". W dniu [...] r. do organu nadzoru wpłynęło jednak pismo podpisane przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Mechowie (sporządzone na wniosek Pani P. M. matki M. B. ), z którego wynika, że A. B. widnieje w dzienniku lekcyjnym klasy I jako rodzic (prawny opiekun), gdzie wskazane są jego dane osobowe - imię, nazwisko oraz aktualny adres zamieszkania. Dodatkowo, P. M. w piśmie z dnia [...] r. oświadczyła, że powyższe dane ojca jej dziecka podała wychowawczyni klasy na początku roku szkolnego, tj. po dniu [...] r., która to dokonała stosownej adnotacji w dzienniku lekcyjnym klasy. Burmistrz miał więc możliwość uzyskania informacji niezbędnych do dokonania doręczenia zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły. Do ustalenia danych adresowych A. B. nie były niezbędne specjalistyczne programy, aplikacje czy rejestry, bowiem dysponowała nimi Szkoła, co potwierdza dyrektor Szkoły w piśmie z dnia [...] r. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że organ prowadzący Szkołę nie dopełnił należytej staranności przy ustalaniu adresu zamieszkania rodzica ucznia i nie skierował do Niego, wymaganego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zawiadomienia, czym w sposób istotny naruszył wskazany przepis ustawowy. Wojewoda podkreślił, że to na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek dopilnowania, aby wszystkie uprawnione osoby otrzymały zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, a także wykorzystanie wszystkich możliwych ku temu środków, usprawiedliwieniem dla niedopełnienia tego obowiązku nie może być więc błędna (niepełna) informacja uzyskana od Szkoły.

3. B. L. nie został skutecznie zawiadomiony o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie. Jak wynika z dokumentów będących w posiadaniu organu nadzoru do B. L. została skierowana korespondencja zawierająca stosowne zawiadomienie, jednakże - co istotne w analizowanej sprawie - zaadresowana była ona do obojga rodziców (nie zaś do każdego z rodziców z osobna), tj. do E. L. i B. L. (fakt ten potwierdza tabela przesłana przez Burmistrza oraz "zwrotne potwierdzenie odbioru"). Powyższe doprowadziło do sytuacji, że korespondencja - odbierana tylko przez jednego z rodziców - nie dotarła do drugiego z nich. W przedmiotowej sprawie korespondencja zawierająca informację o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie odebrana została w dniu [...] r. przez Panią E. L. - to Jej podpis widnieje na "zwrotnym potwierdzeniu odbioru" (bez adnotacji o zobowiązaniu się E. L. do przekazania pisma B. L. ). Brak jest natomiast dowodu na doręczenie zawiadomienia B. L. - ojcu dziecka. W piśmie z dnia [..] r. nadesłanym do organu nadzoru B. L. oświadczył, że nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji ww. Szkoły, do której uczęszcza Jego dziecko. W związku więc z faktem, że brak jest dokumentów świadczących o odbiorze przesyłki przez B. L. (wbrew twierdzeniom Burmistrza wyrażonym w piśmie z dnia [...] r., znak:[...] , Jego powiadomienie nie wynika ze "zwrotnego potwierdzenia odbioru") oraz mając na uwadze złożone przez B. L. oświadczenie o niezawiadomieniu Go o likwidacji Szkoły, uznać trzeba, że organ prowadzący Szkołę Podstawową w Mechowie nie spełnił wymogu zawiadomienia, wymaganego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, czym w sposób istotny naruszył ww. przepis ustawowy.

Według Wojewody, w świetle przeprowadzonej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wątpliwości budzi skuteczne doręczenie zawiadomień o likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie dwóm rodzicom uczniów uczęszczających do Szkoły, tj. M. K. oraz B. K.. Osoby te w pismach z dnia [...] r., nadesłanych do organu nadzoru, oświadczyły, że nie otrzymały zawiadomień o likwidacji Szkoły. Z dokumentacji nadesłanej przez Burmistrza Płotów pismami z dni [...] r., znaki: [...] , wynika, że wskazany przez Burmistrza Płotów pracownik Urzędu Miejskiego w Płotach dokonał próby doręczenia ww. rodzicom uczniów stosownych zawiadomień. Na "zwrotnych potwierdzeniach odbioru" widnieje adnotacja pracownika z dnia [...] r.: "odmowa przyjęcia" wraz z Jego parafką. Przy piśmie z dnia [...] r., znak:[...] , przesłanym na żądanie organu nadzoru (pismo z dnia [...] r., znak:[...] ), Burmistrz nadesłał również notatki służbowe sporządzone przez pracownika Urzędu, z których wynika, że w dniu [...] r. dokonał próby doręczenia zawiadomień o likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie w miejscu zamieszkania M. i B. K. , jednakże adresatki odmówiły odbioru korespondencji. Jednak - niezależnie od oświadczeń rodziców z dnia [..] r. - również pismami z dnia [...] r. M. i B. K. poinformowały, że w dniu [...] r. pracownik Urzędu Miejskiego w Płotach faktycznie stawił się w Ich miejscu zamieszkania, ale nie poinformował w jakim celu. Ponadto osoby te oświadczyły, że w chwili zjawienia się pracownika Urzędu w miejscu zamieszkania obecny był wyłącznie W. K. – M. oraz B. K. były nieobecne. W. K. odmówił odbioru korespondencji. W omawianej sytuacji stwierdzić więc trzeba, że wojewoda zachodniopomorski dysponuje rozbieżnymi wyjaśnieniami Burmistrza Płotów oraz rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Mechowie. Wobec powyższego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy M.K. i B. K. - rodzice uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Mechowie, zostały skutecznie powiadomione o likwidacji ww. Szkoły, który to fakt - w ocenie organu nadzoru - powinien być oczywisty i nie budzić żadnych wątpliwości. Organ prowadzący Szkołę nie poczynił kolejnej próby doręczenia ww. osobom zawiadomień o zamiarze likwidacji Szkoły, np. poprzez operatora pocztowego czy też w inny sposób, który umożliwiłby Im skuteczne zapoznanie się z treścią pisma.

Dalej Wojewoda podał, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być imiennie adresowana do każdego z rodziców i musi doń dotrzeć i to na organie podejmującym taki proces ciąży obowiązek dopilnowania, aby wszystkie uprawnione osoby takie zawiadomienie otrzymały. Obowiązek zawiadomienia spoczywa więc na organie i nie może się on z niego uwolnić. To jego rzeczą jest ustalenie adresów rodziców uczniów i znalezienie odpowiedniego sposobu dokonania zawiadomienia w terminie ustawowym wynikającym z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę powinien wykorzystać każdy dostępny środek, który zapewni rodzicom uzyskanie informacji o likwidacji szkoły, co nie zostało uczynione w omawianej sprawie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Płoty domagając się jego uchylenia w całości oraz obciążenia Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego:

- art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Mechowie nie zostali powiadomieni wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do likwidowanej placówki,

- art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia prawdy obiektywnej, tj.:

▪ brak przesłuchania w charakterze świadka lub uzyskania oświadczenia od nauczycielki, która miała odnotować adresy T. L. i A. B. już na początku roku szkolnego 2015/2016 oraz innych pracowników szkoły sporządzających dla organu prowadzącego listę osób koniecznych do zawiadomienia, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, że organ prowadzący był w posiadaniu adresu tychże rodziców przed dniem 1 marca 2016 r. i w konsekwencji ustalenia, że organ ten naruszył art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty,

▪ brak przesłuchania w charakterze świadka lub uzyskania oświadczenia od E. L. czy przekazała pismo lub informację o likwidacji szkoły B. L. , co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, że B. L. nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły,

▪ brak przesłuchania w charakterze świadka pracownika Urzędu Miejskiego w Płotach doręczającego zawiadomienie o likwidacji szkoły Paniom M. K. oraz B. K. , co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, że to nie adresatki odmówiły odbioru pisma, a w konsekwencji uznania, że organ naruszył art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty,

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnione okoliczności istotnych dla sprawy na podstawie wybiórczej i niepełnej oceny poczynionej w oparciu o część dowodów, z pominięciem pozostałych,

- art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe poprzez uznanie, że nie ma skutku doręczenia B. L. wydanie przesyłki E. L. , która jest osobą pełnoletnią zamieszkującą wspólnie z adresatem,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Płotach jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina zarzuciła, iż organ nadzoru przyjął jako swoje ustalenia i dowód w sprawie oświadczenia rodziców, które jedynie potwierdzały, że na dzień [...] r. obaj ojcowie i ich adresy figurowały w dzienniku lekcyjnym. Zupełnie zaś pominięto okoliczność, że dane te winny być znane najpóźniej do dnia [...] r., bowiem po tej dacie wszelkie informacje kierowane do rodziców są bezskuteczne. Skarżąca podkreśliła, że organ prowadzący w miesiącu styczniu i lutym br. opierając się na podstawowych dokumentach ewidencyjnych szkoły, to jest Księdze Uczniów i Księdze Ewidencji Dzieci, nie stwierdził wpisanych adresów ojców, a jedynie ich imiona i nazwiska. Dziennik lekcyjny jest natomiast dokumentem ogólnodostępnym i trudno w chwili obecnej jednoznacznie ustalić kiedy przedmiotowy wpis dotyczący adresów obu ojców się w nim pojawił. Tym bardziej, że dziennik jest przechowywany w pokoju nauczycielskim i zabierany na każdą lekcję, a nieograniczony dostęp do niego mają wszyscy pracownicy szkoły. Natomiast Księga Uczniów oraz Księga Ewidencji Dzieci przechowywane są w sekretariacie i dostęp do nich jest ograniczony i nadzorowany. Okoliczności te nie skłoniły organu nadzoru do przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego, ale wyszły niejako naprzeciw oczekiwaniom skarżących rodziców, których oświadczenia (z racji osobistego zainteresowania rozstrzygnięciem) należało traktować ze szczególną ostrożnością. Organ nadzoru nie powinien był ograniczać się wyłącznie do oświadczeń rodziców, ale zasięgnąć również informacji od pracowników szkoły. Skoro wpis w dzienniku w ocenie organu był okolicznością istotną dla sprawy, to organ powinien poczynić działania w celu zebrania pełnego materiału dowodowego - na okoliczność nie tylko istnienia wpisu o adresach, ale również daty w jakiej on powstał. Zaniechanie tych działań stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Według skarżącej Gminy wskazane wyżej działania Wojewody naruszyły także art. 80 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnionych okoliczności istotnych dla sprawy na podstawie wybiórczej i niepełnej oceny poczynionej jedynie w oparciu o część dowodów, a z pominięciem pozostałych. Organ skarżący wykazywał w trakcie postępowania, że z posiadanych danych ewidencyjnych nie sposób było ustalić adresów zamieszkania T. L. oraz A. B.(bez dokładniejszych danych identyfikujących osoby, bazy danych podawały kilkadziesiąt osób o tym samym imieniu i nazwisku).

Dalej skarżąca zarzuciła, że najmniej wątpliwe jest ustalenie poczynione przez organ nadzoru, że B. L. nie został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły. Do obojga rodziców skierowana została korespondencja w tej sprawie. Ponieważ oboje rodzice mieszkają razem, zatem dowód doręczenia pisma wystawiono na E. L. i B. L., a fakt otrzymania korespondencji potwierdziła E. L.. Skoro jeden z rodziców potwierdza odbiór korespondencji adresowanej do obojga, to tym samym zobowiązuje się do poinformowania o tym fakcie drugiego z nich. Nielogiczną i niezgodną z przepisami Prawa pocztowego jest ocena organu nadzoru, że odbiór przesyłki przez E. L., czyli dorosłego domownika, nie ma takiego skutku. Jednakże powyższe rozważania mogłyby w ogóle nie mieć znaczenia, gdyby organ nadzoru przesłuchał w charakterze świadkach lub wezwał do złożenia oświadczenia E. L. co do tego czy przekazała pismo B. L. . Jeśli odpowiedź byłaby twierdząca, wówczas bezspornym byłoby, że został spełniony warunek określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Do zawiadomienia rodziców, o którym mowa ww. przepisie, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma również znaczenia forma zawiadomienia, bo liczy się realna możliwość zapoznania z zamiarem likwidacji. B. L. zapewniono taką możliwość, co już samo powinno zostać uznane za wystarczające dla zrealizowania obowiązku spoczywającego na organie prowadzącym.

W skardze zarzucono również, że zupełnie bezpodstawne są rozważania i wątpliwości organu nadzoru co do skuteczności doręczenia korespondencji M. K. i B. K. . W analizowanym przypadku potwierdzenia odbioru korespondencji były wystawione na każdą z osób osobno, a pracownik doręczający korespondencję (i pouczony o zachowaniu się w przypadku odmowy jej odbioru) poczynił stosowną adnotację na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz sporządził z tej czynności notatkę służbową. Sugerowanie wadliwości tej czynności i wskazywanie na potrzebę ponowienia próby doręczenia korespondencji przez operatora pocztowego jest co najmniej nieuprawnione. Faktem powszechnie znanym jest, że operator pocztowy (jakikolwiek) w takim przypadku ogranicza się jedynie do poczynienia stosownej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i nie sporządza z tej czynności żadnej notatki. Oznacza to - zdaniem organu nadzoru - że podjęcie większych starań i szersze udokumentowanie próby doręczenia korespondencji przez pracownika Urzędu Miejskiego jest mniej skuteczne i bardziej wątpliwe aniżeli zlecenie tej czynności operatorowi pocztowemu. Takie rozumowanie organu nadzoru uznać należy za całkowicie nieuprawnione i dowolne. Błędne ustalenia organu nadzoru wynikają również z naruszenia art. 80 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenia Wojewody Zachodniopomorskiego stoją w sprzeczności z jednoznaczną treścią notatki pracownika Urzędu Miejskiego, z której wynika, że to adresatki odmówiły odbioru pisma, co czyniło niecelowym ponawianie prób doręczenia. Organ albo zignorował notatkę pracownika, albo przyjął za bardziej wiarygodne oświadczenie M. K. i B. K. (taką decyzję powinien jednak uzasadnić, czego nie uczynił). Skoro zaś notatka okazała się niewystarczająca dla organu nadzoru, mógł on przesłuchać pracownika Urzędu lub zażądać szerszych wyjaśnień od organu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda , podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej: "u.s.g.") wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a).

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte [...] r. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowy termin, do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał zatem w dniu 2 czerwca 2016 r. Powyższe ustalenia wskazują, że wydając w dniu 1 czerwca 2016 r. rozstrzygnięcie nadzorcze w rozpoznawanej sprawie Wojewoda uczynił to w terminie ustawowym.

Podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały Rady Miejskiej stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) – dalej "u.s.o.". Jak wynika z treści przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż: "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie." (por. M. Pilch w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, str. 474-475).

W orzecznictwie podkreśla się, że żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (K. Gawroński (red.), Szkoła o organ prowadzący, ABC 2008 s. 18).

Jak wynika z powyższego, przepis art. 59 u.s.o., dał organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, umocowanie do rozwiązania tych placówek, jednakże nie pozostawiła organowi dowolności w tym zakresie stanowiąc, że likwidacja tychże placówek jest możliwa po przeprowadzeniu ustawowo sformalizowanej i bezwzględnie obowiązującej (ius cogens) procedury.

W świetle powyższego, bezwzględnie obowiązujący zapis art. 59 u.s.o., a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury. I właśnie kwestia tego, czy procedura przewidziana w art. 59 u.s.o. została zachowana, w szczególności, czy rodzice dzieci zostali w przewidzianym terminie zawiadomieni o likwidacji placówki, jest w niniejszej sprawie kluczowa.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni zostali wszyscy rodzice i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Dyspozycja art. 59 u.s.o. wyraźnie określa, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 437/07) WSA w Krakowie wyraził pogląd prawny, który to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że "informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Przepis art. 59 ust. 1 ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły".

Podkreślić należy, że to nie organ nadzoru ma obowiązek udowodnić czy organ prowadzący szkołę miał możliwość zawiadomienia wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły, lecz to na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek udowodnienia, że dołożył wszelkich starań, aby poświadczyć bądź doręczenie zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły listami poleconymi, bądź też obecność rodziców uczniów na zebraniu informującym o tym fakcie.

Wskazać również należy, że w odniesieniu do oceny ważności uchwały organu gminy przepisy K.p.a. znajdą wyłącznie odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru, co wynika wprost z art. 91 ust. 5 u.s.o. Nie można zatem oczekiwać, że w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru zobowiązany jest wykorzystać wszystkie środki dowodowe, łącznie z przesłuchaniem świadków. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zobowiązany jest zgromadzić i ocenić materiał dowodowy przedstawiony przez organ prowadzący szkołę, ewentualnie inne podmioty. Jednak nie ma obowiązku we własnym zakresie poszukiwać dowodów na okoliczność, udowodnienie której spoczywa na organie prowadzącym szkołę.

Dlatego też za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej "K.p.a.") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący szkołę w żaden sposób nie wykazał w toczącym się postępowaniu nadzorczym, by zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły skierował do T. L. i A. B. . Fakt, że organowi prowadzącemu nie były znane adresy zamieszkania tych osób nie można uznać za wystarczający do zwolnienia z ustawowego obowiązku powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców dzieci. Słusznie wskazuje Wojewoda, że organ prowadzący szkołę powinien był podjąć działania zmierzające do ustalenia adresów tych osób, a nie ograniczyć swoje działanie do ustalenia, że adresów brak w dokumentach szkoły oraz posiadanych rejestrach. W szczególności organ prowadzący szkołę mógł, czego jednak nie uczynił, zwrócić się do matek dzieci o podanie adresów zamieszkania ojców.

W świetle powyższego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza zarzut Wojewody zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczący wadliwości trybu likwidacji placówki szkolnej poprzez niezawiadomienie rodziców wszystkich dzieci do niej uczęszczających o zamiarze likwidacji tej placówki. Naruszenie przez gminę ustawowego wymogu likwidacji publicznej placówki oświatowej, określonego w art. 59 ust. 1 u.s.o., polegające na niedopełnieniu przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji placówki rodziców dzieci w taki sposób, by informacja o zamiarze likwidacji bezpośrednio do nich dotarła, jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu. Zawiadomienie rodziców z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem o likwidacji placówki oświatowej daje gwarancję rodzicom i dzieciom odpowiedniego przygotowania się ich do nowej sytuacji związanej z koniecznością uczęszczania dzieci do innej placówki oświatowej. Wskazane wyżej złamanie procedury przez Radę Miejską przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały pozbawiło rodziców powyższego uprawnienia.

Reasumując, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa (na treść rozstrzygnięcia Sądu nie mogły mieć również wpływu pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm procesowych, bowiem Wojewoda prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, a wobec wykazania naruszenia przez Radę Gminy art. 59 u.s.o. zakwestionowane rozstrzygniecie nadzorcze nie mogło być wyeliminowane z obrotu prawnego). W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uwzględnić skargę. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.