Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1133/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1 , art. 129b
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 189d , art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 § 3 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4173/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutyczny z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. V SA/Wa 4173/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu ze skargi G. sp. z o.o., z siedzibą w G. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy w dniu 31 stycznia 2020 r. w aptece ogólnodostępnej o nazwie "A" zlokalizowanej w G. przy ul. [...]1, została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny ([...]WIF), po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 3 czerwca 2020 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia naruszenia przez stronę zakazu reklamy aptek, zawartego w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 499, dalej zwanej P.f.), poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "A" zlokalizowanej w G. przy ul. [...]1 i jej działalności poprzez: wystawianie przed apteką potykacza, umieszczanie baloników, wywieszanie w aptece plakatów z ofertą produktów dostępnych w aptece, wystawianie w aptece stojaków z ulotkami i katalogami, kolportaż materiałów oznakowanych "[...]1", umieszczanie kolorowanek dla dzieci opatrzonych nazwą "[...]2", dystrybuowanie reklamówek zawierających QR kod, napis "[...]3", nr telefonu infolinii [...] oraz adres internetowy: www.[...].pl dystrybuowanie ulotek z mapą oraz danymi adresowymi apteki. Niezależnie jednak od powyższego, na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 P.f., nałożył spółkę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, w związku z naruszeniem zakazu o jakim mowa w art. 94a ust. 1 P.f.

GIF, po rozpatrzeniu odwołania spółki, zaskarżoną decyzją z 18 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WIF.

Organ stwierdził, że art. 94a ust. 1 P.f. stanowi, iż reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany z pomocą orzecznictwa. Organ odwoławczy wskazał, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług.

GIF podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki nie stanowi jej reklamy. W jego ocenie działania wyżej opisane, podjęte przez aptekę w sposób oczywisty zmierzały do zachęcania do skorzystania z oferty tej konkretnej apteki. Celem było zachęcenie potencjalnych odbiorców do zaopatrywania się w produkty lecznicze i wzbudzenie zainteresowania potencjalnych klientów ofertą apteki co stanowiło naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f.

Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez spółkę, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma znaczenia dla oceny działań podjętych przez nią to, że część z nich prowadzona była jedynie wewnątrz apteki, gdyż każdy kto wchodzi do apteki może zapoznać się z reklamą, przez co jest ona ogólnodostępna. Tym samym odpowiadało to reklamie, w rozumieniu art. 94a ust. 1. P.f., gdyż wykraczało poza sferę, którą ustawodawca wyłączył spod tego zakazu i było jednocześnie zachętą do skorzystania z usług tej konkretnej apteki. Tego rodzaju działanie niewątpliwie miało na celu zwiększenie zainteresowania działalnością apteki, a tym samym zwiększenie jej obrotów, stanowiąc jednocześnie niedozwoloną reklamę, przy czym, nie ma znaczenia, czy do rzeczywistego zwiększonego obrotu przedmiotowej apteki doszło. Zatem wbrew twierdzeniom strony, nie doszło do naruszenia art. 94a ust. 1 zd. pierwsze P.f. poprzez jego błędną wykładnię a także do naruszenia art. 94a ust. 1 zd. drugie P.f. poprzez nieuznanie stwierdzonych działań jako informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Jednocześnie, GIF nie dopatrzył się uchybień procesowych ze strony organu I instancji, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy również wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, kara pieniężna w wysokości 15 000 zł, jest adekwatna w tym przypadku. W tym zakresie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kara ta została nałożona na spółkę w sposób arbitralny, w oderwaniu od stanu faktycznego. GIF podkreślił, że nie widzi możliwości obniżenia kary, również ze względu na jej istotę. Kara pieniężna jest bowiem sankcją za nieprzestrzeganie przepisów, która ma zniechęcić do naruszania prawa w przyszłości. Musi być więc odpowiednio dolegliwa.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki, wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. oddalił skargę spółki na decyzję GIF z 18 czerwca 2021 r.

Sąd odnosząc się do cech zakazanej przez prawo reklamy aptek stwierdził, że reklama jest zatem szeroko pojmowanym informowaniem potencjalnych klientów o preferencjach obowiązujących w danej aptece, co z kolei ma zachęcać ich do korzystania z tej właśnie apteki. Reklamą działalności apteki będzie więc zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece - niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków – jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Może zatem przybierać różne formy zachęcania sugerujące, że ceny produktów w niej oferowanych są inne niż ceny produktów w innych aptekach.

Oznacza to, że reklamą apteki jest każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust.1 P.f.- kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

WSA w Warszawie uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji jako reklama aktywności spółki były działaniem mającym na celu zwiększenie poziomu sprzedaży w prowadzonej przez nią aptece. Zachęcały bowiem odbiorców do zapoznania się i skorzystania z oferty dostępnej we wskazanej aptece. Były więc elementem szerszego przekazu, mającego na celu zachęcenie do zakupów w danej aptece, stanowiącego formę popularyzowania tej apteki. Zachęcały do korzystania z jej usług i zwiększenia tym samym sprzedaży, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stanowi zabronią przez art. 94a P.f. reklamę apteki. Tego typu działanie stymuluje bowiem pozyskiwanie klientów, a w konsekwencji zwiększanie sprzedaży, gdyż jest zachętą do skorzystania z usług tej konkretnej apteki. W praktyce zatem prowadzi do obejścia zakazu reklamowania apteki i jej działalności.

Argumenty wskazujące, że plakaty na których znajdowały się produkty lecznicze i suplementy diety, a także stojaki z ulotkami, katalogami czy też kolorowanki dla dzieci były umieszczone wewnątrz apteki nie mogą zmienić powyższej oceny. Klient który skorzystał z usług apteki mógł w sposób dowolny zapoznać się z reklamą, przez co stała się ona ogólnodostępna.

W kwestii kolportażu materiałów oznakowanych "[...]1", Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, albowiem rozpowszechnianie w ww. sposób informacji o działalności fundacji, prowadzonej pod podobnym logo, co działalność apteczna, bezsprzecznie zmierza ku reklamowaniu działalności tych aptek, a zatem stanowi reklamę aptek zabronioną przez prawo. Takie działania mają wpływ na budowanie korzystnego wizerunku określonej grupy aptek, co w konsekwencji może mieć realny wpływ na podejmowany przez pacjentów wybór apteki.

Odnośnie dystrybuowania reklamówek zawierających QR kod, napis "[...]3", nr telefonu infolinii oraz adres internetowy www.[...].pl, Sąd uznał, że rację ma organ wskazując, że przedmiotowe działanie strony w sposób oczywisty zmierzało do zachęcania ze skorzystania z oferty tej konkretnej apteki, a co za tym idzie, stanowiło jej reklamę. Nie budziło więc wątpliwości, że celem strony było nakłonienie potencjalnych pacjentów do skorzystania z usług przedmiotowej apteki.

Oceniając dystrybucję ulotek z mapą oraz danymi adresowymi apteki, Sąd zgodził się z organem, że podawanie informacji o lokalizacji i godzinach pracy aptek, nie narusza zakazu reklamy, o ile nie jest elementem szerszego przekazu, mogącego zachęcać do zakupu w konkretnych aptekach. Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie, oraz oświadczeń strony wynika, że ww. ulotki znajdowały się w izbie ekspedycyjnej przedmiotowej apteki oraz były jednorazowo udostępnione osobie trzeciej celem rozdania ich w pobliżu apteki. Ulotki te posiadały format A5 i były w [...] kolorze z logo apteki w kolorze [...] – charakterystycznym dla logo aptek [...]. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju działania mają na celu zachętę do zakupu, a więc zwiększenie sprzedaży i nie można traktować ich jako działań nie mających żadnego odniesienia do oferty handlowej apteki.

Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowa jest ocena GIF odnośnie tego, iż kwota 15 000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa, w zakresie zakazu reklamy. Kara w tej wysokości nie jest bowiem znaczna, wobec możliwości jakie daje art. 129b ust. 1 P.f. W zaskarżonej decyzji organ zaś uzasadnił szczegółowo, jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając karę w powyższej wysokości. GIF uznał bowiem za zasadne utrzymanie wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł biorąc pod uwagę, że: reklama apteki była prowadzona od 31 stycznia do 11 marca 2020 r.; przedmiotem postępowania były liczne rodzaje działalności (baloniki, plakaty, foldery, ulotki, torebki) oraz była to reklama skierowana do szerokiego kręgu odbiorców; postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy co do jednej apteki prowadzonej przez stronę; strona nie była uprzednio karana za naruszenia art. 94a ust. 1 P.f.; odstąpiła od prowadzenia reklamy apteki przed wydaniem decyzji; a od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a ust. 1 P.f.;

Sąd podkreślił, że kara pieniężna musi być dotkliwa, ponieważ ma zapobiec ponownemu naruszeniu przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności.

Tym samym zarzut sformułowany w skardze, dotyczący naruszenia art. 129b ust. 1 i 2 P.f. nie znajduje uzasadnienia.

Sąd I instancji uznał również, że organ był w pełni uprawniony do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189 f § 1K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2022 r. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 177 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zawnioskowanego przez stronę, w postaci decyzji [...]WIF z 4 lutego 2020 r., nr [...], jak też nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do tego wniosku, w sytuacji, w której wniosek był niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności, dotyczących nieprawidłowości decyzji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i doprowadziło do nierozpoznania całości materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej w całości,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie:

- arbitralnego uznania, że celem wszystkich zakwestionowanych działań w aptece spółki była reklama apteki i (nieodniesienia się do) wyjaśnień skarżącej odnoszących się do jej rzeczywistych intencji i celów informacyjnych, nie zaś reklamy apteki,

- naruszenia art. 8 Prawa przedsiębiorców (ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, podczas gdy skarżąca poniosła odpowiedzialność karną za działania mieszczące się w granicach prawa,

- równoległego nałożenia na skarżącą w odrębnym postępowaniu dwóch kary za praktycznie analogiczne działania w aptece przy ul. [...]2 w G. – co zostało pominięte przy wymierzaniu kary,

które to zarzuty miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a ich pominięcie doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku - zarówno w zakresie uznania wszystkich kwestionowanych działań skarżącej jako reklamy apteki jak i w zakresie rozmiaru nałożonej na skarżącą kary,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i art. 129b P.f. poprzez błędną wykładnię art. 94a ust. 1 P.f. i uznanie, że wszystkie działania spółki stanowiły reklamę apteki, podczas gdy jej celem była wyłącznie informacja o placówce lub informacja producencka o produktach, które to działania nie stanowią zakazanej reklamy aptek, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 129b P.f. tj. wymierzenie jej kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy, zważywszy łączny wymiar kar, za ten sam czyn, w dwóch innych placówkach spółki

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, że decyzja GIF i poprzedzająca ją decyzja [...]WIF zostały wydane z naruszeniem art. 189d i art. 189f K.p.a poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji zawartych w tych przepisach zasad stosowania kar pieniężnych, w szczególności kryteriów branych pod uwagę przy wymierzaniu kary oraz przesłanek odstąpienia od nałożenia kary finansowej - a przez to nałożenie na skarżącą niewspółmiernie wysokiej kary mimo istnienia podstaw do odstąpienia od jej zastosowania w ogóle lub do jej ograniczenia z powodu: niskiej wagi (ewentualnego) naruszenia, krótkiego czasu jego trwania, niezwłocznego zaprzestania kwestionowanych działań, równoległego nałożenia na skarżącą innej kary w części za to samo zachowanie (z powodu zarzutu reklamy apteki przy ul. [...]2 w G.),

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Oprócz tego w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania.

W treści skargi kasacyjnej spółka sformułowała wniosek dowodowy, dotyczący przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z decyzji [...]WIF z 4 lutego 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej, iż plakaty nie wykraczały poza dopuszczalne informacje o produktach leczniczych.

Spółka podkreśliła, że zarówno z decyzji organów jak i zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób i w jakim zakresie spółka miała realizować reklamę apteki internetowej i reklamę sieci poprzez wykorzystanie infolinii. Ustawa nie wyklucza możliwości przekazywania informacji o lokalizacji apteki i godzinach jej otwarcia drogą telefoniczną. Stąd wskazanie w aptece numeru telefonu, pod którym takie informacje są dostępne, nie powinno być kwalifikowane jako naruszenia zakazu z art. 94 a ust. 1 P.f.

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że Sąd całkowicie pominął podnoszony przez skarżącą zarzut, że w ramach równolegle wszczętego i prowadzonego odrębnie postępowania, organ nałożył na skarżącą drugą identyczną karę 15 000 zł uznając, że doszło do podobnego naruszenia zakazu reklamy apteki Skarżącej przy ul. [...]2 w G., polegającego w znacznej mierze na tych samych działaniach, jakie zostały zakwestionowane w niniejszej sprawie, dotyczącej apteki przy ul. [...]2 w G.

Zdaniem skarżącej kasacyjne, wymierzona jej kara jest za wysoka, a ponadto organ, mając na względzie art. 189 f K.p.a., mógł odstąpić od jej wymierzenia.

GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które według niego zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających zdaniem skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów lub też błędu w zakresie subsumpcji, czy też prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W zakresie tych ostatnich zarzuciła art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez nią w skardze zarzutów.

Odnosząc się to tego rodzaju argumentów spółki nie sposób uznać ich zasadności. Zarzut naruszenia między innymi art. 141 § 4 P.p.s.a., ze swej istotny nie może być samodzielną podstawą do podważenia ustaleń faktycznych sprawie, które w niniejszej sprawie są w zasadzie bezsporne. Zarówno bowiem rodzaj, jak i zakres czasowy podjęcia czynności, które zostały zakwalifikowane przez organ jako ogólnodostępna reklama apteki, nie były przedmiotem kontrowersji pomiędzy stronami postępowania sądowego. Rozbieżności pomiędzy nimi wynikały jedynie w zakresie prawnej oceny podejmowanych przez spółkę czynności, które jej zdaniem, jako mające na celu wyłącznie przekazanie informacji o działalności jej apteki, nie były prawnie zakazane.

Obecnie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny i jednoznaczny odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, w postaci, która sprawia, iż poddaje się ono kontroli.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z przytoczonej wyżej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów skargi, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedmiotowe wymogi spełnia, gdyż Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, wskazał wyraźnie rezultaty przeprowadzonej przez siebie wykładni przepisów, a także dokonanej analizy subsumpcji poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Zaprezentowane w uzasadnieniu stanowisko prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd wykluczył możliwość uznania zasadności poglądów skarżącej kasacyjnie na istotne w sprawie okoliczności, w świetle czego nie ulega wątpliwości, iż w tym zakresie nie podzielił zarzutów spółki w tym względzie. Swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił w sposób logiczny i przekonujący, z powołaniem się na konkretne regulacje prawne, wobec czego nie sposób kwalifikować je jako dowolne.

Przedstawiona przez Sąd argumentacja, wskazująca na te cechy, w świetle których realizowanych w aptece spółki działań nie można uznać jedynie za informacje o jej lokalizacji i godzinach otwarcia sprawia, że nie można zarzucić mu arbitralności w omawianym zakresie.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zaznaczyć, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga jednak szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10, 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Tak więc omawiany zarzut skargi kasacyjnej, oparty między innymi na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie może zostać uznany za zasadny.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zawnioskowanego przez stronę, w postaci decyzji [...]WIF z 4 lutego 2020 r., nr [...]. W tym aspekcie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, dokonując kontroli aktu administracyjnego lub czynności, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Jego kompetencja w omawianym zakresie, z mocy art. 106 § 3 P.p.s.a., obejmuje jedynie możliwość uzupełniającego przeprowadzenia dowodu z dokumentu, w dodatku pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skorzystanie z tej sposobności jest fakultatywne i z woli ustawodawcy pozostawione zostało uznaniu sądu. W tej więc sytuacji zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowego dowodu z dokumentu, aby mógł zostać uwzględniony, musi opierać się na stwierdzeniu, że dotyczył on niezwykle istotnego dowodu, a nieuwzględnienie odnoszącego się do niego wniosku uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Z tego rodzaju sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia, gdyż wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, jaki spółka zgłosiła w swojej skardze do WSA w Warszawie, odnosił się do innych aptek spółki, w odniesieniu do których, podobnie jak w rozpatrywanym przypadku, umorzono postępowanie, wobec zaprzestania realizowania przez spółkę działań, zakwalifikowanych jako reklama.

W tym miejscu podkreślić należy, że spółka w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie między innymi art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, którym była decyzja [...]WIF z 4 lutego 2020 r. Nie do tej jednak decyzji odnosił się wniosek dowodowy, sformułowany w skardze, który obejmował decyzje z 3 i 8 czerwca 2020 r., odnoszące się do aptek zlokalizowanych przy innych ulicach. Tak więc z tego już tylko względu przedmiotowy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny.

Co zaś się tyczy wniosku dowodowego, zawartego w skardze kasacyjnej, dotyczącego dopuszczenia dowodu z dokumentu, w postaci decyzji [...]WIF z 4 lutego 2020 r., to takiego rodzaju dokumentu spółka nie załączyła do swojej skargi kasacyjnej. Z tego względu uwzględnienie przedmiotowego wniosku nie było możliwe.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu spółki, w ramach którego zarzuciła ona naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, że decyzja GIF i poprzedzająca ją decyzja [...]WIF zostały wydane z naruszeniem art. 189d i art. 189f K.p.a poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji zawartych w tych przepisach zasad stosowania kar pieniężnych stwierdzić należy, że chociaż skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania (do takiej kategorii naruszeń odnosi się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), to powiązała ten zarzut z art. 189d i art. 189f K.p.a., które odnoszą się do zagadnień związanych z miarkowaniem i ewentualnie odstąpieniem od wymierzenia kary. Mają one więc charakter materialnoprawny, choć zostały zamieszczone w ustawie procesowej.

Jakkolwiek w ramach oceny zarzutów procesowych, odnoszenie się do samej wysokości nałożonej kary czy okoliczności w postaci nieskorzystania z możliwości odstąpienia od niej wykraczałoby poza ramy tego rodzaju zarzutów, to jednak w omawianym aspekcie stwierdzić należy, że WSA w Warszawie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także do tych okoliczności, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia stanowiska spółki. W tym aspekcie zaznaczył, że nałożona na skarżącą kasacyjnie karna została wymierzona w wysokości znacząco niższej niż jej maksymalna wysokość, a kwota kary znajduje odzwierciedlenie w ilości czynności składających się na niedozwoloną reklamę.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 94a ust. 1 i art. 129b ustawy P.f. a to w związku z uznaniem, że wszystkie działania spółki stanowiły reklamę apteki, podczas gdy celem skarżącej kasacyjnie była wyłącznie informacja o placówce lub informacja producencka o produktach, które to działania nie stanowią zakazanej reklamy aptek. W efekcie powyższego, niewłaściwie, zdaniem spółki, zastosowano art. 129b P.f., a w konsekwencji wymierzono jej karę pieniężną za naruszenie zakazu reklamy, w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy - zważywszy łączny wymiar kar za ten sam czyn popełniony w dwóch placówkach skarżącej.

Ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że obejmuje on dwa zagadnienia, tj. niewłaściwą wykładnię art. 94a ust. 1 P.f., odnoszącego się do zakazu reklamy aptek, a także nieprawidłowe zastosowanie art. 129b P.f., stanowiącego podstawę nałożenia kary, za naruszenie wskazanego powyżej zakazu.

Jeżeli chodzi o pierwszą część zarzutu, to w tej materii stwierdzić należy, że ze swej istoty zarzut błędnej wykładni przepisu sprowadza się kwestii wadliwego zrekonstruowania normy prawnej z niego wyinterpretowanej, wyrażającego się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwego ustalenia jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji. Aby zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, mógł być rozpatrzony, niezbędnym jest wykazanie na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie tego rodzaju kwestii spornej, a więc przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; zob. również wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 20 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1911/18; 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14 oraz z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1911/18).

W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym zarzut błędnej wykładni art. 94b ust. 1 P.f. miał polegać, w jakim elemencie tego procesu dopuszczono się nieprawidłowości i jaki winien być rezultat prawidłowej interpretacji przedmiotowej regulacji. Z twierdzeń spółki przytoczonych na poparcie jej zarzutu wynika, że w istocie chodzi jej nie tyle o błędną wykładnię, co nieprawidłowe, w jej ocenie, zastosowanie przedmiotowego przepisu, w powiązaniu z art. 129b ust. 1 P.f., w zakresie którego wprost wyartykułowała tego rodzaju stwierdzenia.

Tak więc pomimo nie do końca właściwego sformułowania zarzutu, nie uniemożliwiło to jego rozpoznania, w zakresie jakim dotyczy on błędnego zastosowania prawa.

Odnosząc się do przedmiotowych okoliczności stwierdzić należy, że podejmowane przez spółkę działania GIF prawidłowo zakwalifikował jako reklamę uznając, iż ich istotą nie było dostarczenie jedynie klientom informacji odnośnie lokalizacji i godzin otwarcia apteki. Suma tych wszystkich działań, ocenianych łącznie, które organ zakwalifikował jako niedozwoloną reklamę, uzasadnia bowiem twierdzenie, że za ich podjęciem stała intencja zwrócenie uwagi klientów, wyróżnienia apteki na tle placówek konkurencyjnych, a także wywołania u klientów pozytywnych skojarzeń odnośnie korzystnych dla nich ofert cenowych. To zaś prowadzi do uznania zasadności stanowiska Sądu I instancji, a co za tym idzie organu, że podjęcie przez spółkę tego rodzaju działań motywowane było wyłącznie chęcią zwiększenia sprzedaży.

Uznane za niedozwoloną reklamę działania, obiektywnie służyły stworzeniu kontekstu sytuacyjnego, służącego zwróceniu uwagi potencjalnych klientów, a także zachęceniu ich do skorzystania z oferty apteki, kreowanej na wyjątkową. Taka intencja legła również u podstaw podejmowanych działań.

W związku z tym, w niniejszym przypadku zarzut błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną, wyinterpretowaną z art. 129b P.f., poprzez bezzasadne zastosowanie normy sankcjonującej, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, jest niezasadny.

Z problematyką zastosowania art. 129b ust. 1 P.f. wiąże się zagadnienie zastosowania art. 189d i art. 189f K.p.a., stanowiących uzupełnienie materialnoprawnych podstawy nakładania kar, w zakresie szczegółowych dyrektyw jej wymierzenia oraz ewentualnego odstąpienia od niej. W tym wypadku nadmienić jedynie należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Jak stanowi art. 129b ust. 2 P.f. karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w drodze decyzji. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

Zacytowany wyżej przepis zawiera przesłanki ustalenia wysokości nakładanej kary, co wyklucza zastosowanie art. 189d K.p.a., z mocy art. 189 a § 2 pkt 1 K.p.a. Stąd też zarzut naruszenia pierwszego ze wskazanych przepisów, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Jeżeli zaś chodzi o art. 189f K.p.a., odnoszący się do przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, to również w tym względzie, nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy mówić o naruszeniu tej regulacji, w kontekście zastosowania art. 129b ust. 1 P.f. Sąd bowiem zasadnie przyznał rację organowi, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Przeciwko uznaniu stwierdzonego naruszenia zakazu reklamy apteki za znikome przemawia bowiem zarówno waga samego zakazu reklamy aptek ogólnodostępnych, z art. 94a ust. 1 P.f., a także rodzaj i zakres podjętych przez spółkę działań, mających na celu zwrócenie uwagi potencjalnych klientów. Działania te nie były bowiem jednostkowe, ani przypadkowe.

Na marginesie nieniniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że prowadzenie postepowań odnośnie zakazu reklamy, w odniesieniu do innych aptek spółki, nawet tych zakończonych umorzeniem postępowania, nie może być rozpatrywane w kategoriach okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nakładanej na nią kary, czy też podstaw do odstąpienia od niej. Nie mamy bowiem w tym wypadku do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z ponownym nałożeniem kary czy ukaraniem za ten sam czyn.

Tak więc, mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem,) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz GIF kwotę 2 700 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.