Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2287/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54, art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant starszy asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 749/11 w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 749/11, oddalił skargę L. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w przedmiocie przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia usługowego, w będącym wówczas w budowie budynku pawilonu handlowego z częścią mieszkalną w poddaszu, przy ul. [...] w P., stanowiącym własność L. i I. Z..

W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2007 r., inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, że na działce nr 1225/3 w P. zlokalizowany jest budynek pawilonu handlowego z częścią mieszkalną w poddaszu, który w dniu kontroli był w trakcie budowy. Inwestycja prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 czerwca 1997 r., znak: [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Jedno z pomieszczeń znajdujące się w parterze budowanego w tym czasie budynku, posiadające wymiary 3,70 x 7,0 metra, wyposażone w instalację c.o. i wodociąg użytkowane było jako punkt kasowy Banku Spółdzielczego w P.. Obecna podczas kontroli skarżąca jako inwestor oświadczyła, że chciała zgłosić do użytkowania ten obiekt, ale oczekiwała na inwentaryzację powykonawczą geodety. W trakcie postępowania administracyjnego organ zgromadził dowody obejmujące w szczególności umowę najmu lokalu użytkowego zawartą w dniu [...] czerwca 2007 r. na najem przez Bank Spółdzielczy ww. pomieszczenia już od dnia [...] czerwca 2007 r. na potrzeby działalności bankowej, a także protokół kontroli budowy z 22 czerwca 2007 r., z którego wynika, że wprawdzie budowa nie jest zakończona, ale jedno pomieszczenie usługowe zostało przeznaczone na bank, który planuje zatrudnić dwie osoby, a w tym banku funkcjonować będzie punkt kasowy. Sama inwestorka oświadczyła, że oddanie lokalu do użytkowania na punkt kasowy nastąpiło 30 listopada 2007 r. Na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanego do Banku Spółdzielczego w P., Bank ten oświadczył, że działalność operacyjną w punkcie kasowym w lokalu budynku przy ul. [...] rozpoczął z dniem 25 czerwca 2007 r..

Mając na uwadze te okoliczności wskazujące na niewątpliwy fakt przystąpienia do użytkowania części obiektu usługowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 60/2010 z dnia 14 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzył inwestorom L. Z. i I. Z. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku użytkowego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła L. Z. zarzucając błąd logiczny ustaleń, polegający na tym, że skoro w czasie kontroli trwała budowa, to nie mógł jeden lokal podlegać docelowemu wykorzystywaniu. Podniosła, że oświadczenie banku o podjęciu działalności operacyjnej w czerwcu 2007 r. nie jest zgodne z prawdą, a informacje o zawartych umowach dostarczania energii elektrycznej nie mogą uzasadniać użytkowania tego właśnie lokalu. Zarzuciła dodatkowo, że całe postępowanie było prowadzone tendencyjnie, a to dlatego, że ze swoim sąsiadem, który zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego cały czas pozostaje w sporze.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r., na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Organ II instancji przytaczając treść przepisu art. 59f i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będących w sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowy budynek zaliczony jest do kategorii XVII, do której należą budynki handlu, gastronomii i usług. W związku z tym przystąpienie do użytkowania mogło nastąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem zasadnym było orzeczenie kary pieniężnej, stanowiącej sankcję za przystąpienie do użytkowania budynku bez uprzedniego zgłoszenia tego zamiaru. Wątpliwości organu odwoławczego nie budził także sposób wyliczenia kary. Wskazano, że karę obliczono zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszym postępowaniu do wyliczenia wysokości kary przyjęto następujące wartości: s= 500 zł, k=15,0 (współczynnik kategorii obiektu ustalony zgodnie z załącznikiem do ustawy), w = 10. Na podstawie powyższych danych wyliczono wysokość kary na 75.000,00 zł. wg wzoru 500 zł x 15 x 15,0 x 10.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyła L. Z. i wniosła o uchylenie postanowień obu organów, zarzucając im pominięcie ważnych okoliczności i faktów, a to nieuwzględnienie oświadczenia właściciela budynku, że pełne użytkowanie lokalu wynajętego pod punkt kasowy nastąpiło dopiero po zakończeniu prac adaptacyjnych tj. 30 listopada 2007 r., a także nie przyjęcie składanych wyjaśnień przez stronę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. był poinformowany ustnie o zamiarze użytkowania lokalu i nie wnosił zastrzeżeń w tym względzie. Ponadto skarżąca wskazała, że orzeczona kara jest zbyt wysoka i jej wyegzekwowanie spowoduje dla niej i jej rodziny trudne do odwrócenia skutki a postępowanie jest odwetem organu za kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla inwestycji ich sąsiada.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości własne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśnił, że w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa, w przedmiotowej sprawie będą to przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do niego. Żadne zatem inne względy ekonomiczne czy społeczne, jak również te podnoszone w treści skargi nie mogły mieć wpływu na wydane postanowienie. W myśl art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Przedmiotowy obiekt, wbrew subiektywnym odczuciom skarżącej należy zaliczyć do kategorii XVII - " budynki handlu, gastronomii i usług,...". Powyższy wymóg nie został dopełniony, a obiekt był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle przywołanego stanu prawnego i faktycznego sprawy na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest zarówno obowiązek nałożenia, jak i sama wysokość nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej jako p.p.s.a. skargę powołał się na art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz na podstawie art. 55 pkt 1 tej ustawy z którego wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wynajmując lokal (pomieszczenie) na potrzeby banku i celem wykonywania działalności przez bank, inwestorzy przystąpili do pobierania korzyści i użytkowania tej części budynku i to jeszcze przed zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z protokołu kontroli, podczas której stwierdzono, że jedno z pomieszczeń było użytkowane jako punkt kasowy Banku Spółdzielczego w P.. Potwierdza to również oświadczenie samego Banku wprost wskazujące, że działalność operacyjną rozpoczął ten Bank w tak wynajmowanym mu pomieszczeniu od 25 czerwca 2007 r. W ocenie tego Sądu również umowa najmu zawarta od dnia [...] czerwca 2007 r., w której wprost wskazano, że lokal przeznaczony na punkt kasowy już znajduje się w posiadaniu Banku, potwierdza trafność ustaleń obu organów administracji. Niewątpliwie inwestorzy na mocy art. 55 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane byli zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f Prawa budowlanego). Wysokość tej kary została ustalona prawidłowo.

Sąd Wojewódzki nie uznał za zasadne argumentów podniesionych przez skarżącą stwierdzając, że pozostają one częściowo w sprzeczności z dowodami zebranymi przez organy administracji. W szczególności nie można w ocenie tego Sądu uznać za wiarygodne oświadczenia skarżącej, że pełne wykorzystanie obiektu na punkt kasowy miało miejsce od 30 listopada 2007 r. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z oświadczeniami Banku, który wprost stwierdził, że działalność operacyjną rozpoczął już 25 czerwca 2007 r. Skoro od tej daty Bank prowadził działalność operacyjną, tym samym lokal przeznaczony pod tą działalność był już przystosowany do jego użytkowania właśnie na tą działalność. Nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia subiektywne twierdzenie skarżącej, że nie chodziło jeszcze o pełne użytkowanie lokalu, skoro najemca (Bank) płacił pełny czynsz najmu i z lokalu korzystał zgodnie ze swoimi potrzebami. W skardze skarżąca wskazała, że ustnie poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zamiarze użytkowania lokalu, ale w tym zakresie nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tą okoliczność. Nawet jednak gdyby założyć, że rzeczywiście taka sytuacja miałaby miejsce, to i tak nie zwalniało to skarżącą od uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed jego docelowym użytkowaniem.

Sąd pierwszej instancji nie uznał też za zasadną argumentacji dotyczącej wysokości kary i jej wpływu na funkcjonowanie inwestorki jako przedsiębiorcy, a także brak proporcji w wysokości kary i zakresu zawinienia. Te bowiem okoliczności nie zostały przez obowiązujące przepisy uznane jako wyłączające lub ograniczające możliwość nałożenia kary. Również jej sytuacja materialna, rodzinna oraz utrzymanie licznych członków rodziny oraz niewielkie dochody nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Żaden bowiem przepis nie wiązał z tymi okolicznościami żadnych skutków. Analogicznie istniejący spór między skarżącą a jednym z sąsiadów nie miał znaczenia w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik zawodowy L. Z. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzających go postanowień organów nadzoru budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: - Niewłaściwą wykładnię art. 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegającą na wadliwej interpretacji użytego w tych przepisach pojęcia "użytkowanie" w rozumieniu każdego przejawu korzystania z obiektu budowlanego, w sposób sprzeczny z definicją słownikową pojęcia" korzystanie", tj. w znaczeniu "mieć pożytek z czegoś, wyzyskiwać coś, użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem itp." (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA), co prowadzi do przyjęcia, że czynności przygotowawcze i remontowe przedmiotowego pomieszczenia mieściły się w zakresie tej definicji.

- Naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachowanie polegające na "rozpoczęciu działalności operacyjnej" przez najemcę pomieszczenia znajdującego się na parterze budynku zlokalizowanego w P. wypełnia przesłankę przystąpienia do użytkowania obiektu przez właściciela.

- Naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkowanie w rozumieniu niniejszego przepisu jest tożsame z procesem wyposażania obiektu w sprzęt i inne przedmioty, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do wniosku, że za przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć wykonywanie w nim czynności, dla których został wzniesiony a nie prowadzenie prac mających na celu przystosowanie obiektu do użytku.

- Naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż to strona skarżąca przystąpiła do użytkowania pomieszczenia znajdującego się na parterze budowanego w tym czasie budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr 1225/3 w P.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

- art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji, zaniechaniu podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku nie budzących wątpliwości dowodów uzasadniających nałożenie przedmiotowej kary, oraz przyjęcie przez Sąd jako własnej, błędnej tezy postawionej przez organy I i II instancji, iż pojęcie użytkowania obiektu budowlanego zawarte w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie oznacza w istocie jego użytkowania a jedynie każde jego użycie, także pozostające bez jakiegokolwiek związku z jego przeznaczeniem czy mające na celu przeprowadzenie prac adaptacyjnych.

- art. 141 ust. 4 p.p.s.a poprzez brak jednoznacznego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej na skarżącą, co świadczy o zaniechaniu przez Sąd dokonania w pełnym zakresie oceny prawnej ustalonych okoliczności, jak również uniemożliwia ocenę prawidłowości poczynionych przez Sąd ustaleń i przesłanek, którymi się kierował.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie zaszła podstawa do uwzględnienia skargi mimo naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, ze samo umożliwienie przez inwestora wykończenia lokali i w konsekwencji udostępnienie ich podmiotom z którymi zawarł on umowy cywilne, nie odpowiada pojęciu przystąpienia do użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Ponadto organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie przeprowadziły żadnych czynności mających na celu ustalenie co mieści się w zakresie sformułowania " czynności operacyjne". Jak również pominęły w całości oświadczenie złożone przez skarżącą w zakresie terminu rzeczywistego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego lokalu. Przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie wynika również z protokołu kontroli budowy z dnia 22 czerwca 2007r. który w odróżnieniu od zaświadczenia złożonego przez bank stanowi dokument urzędowy. Nie przeanalizowano również umowy najmu celem ustalenia czy został w niej wskazany termin przystąpienia do użytkowania, przy czym samo prowadzenie czynności operacyjnych, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie jest tożsame z przystąpieniem do użytkowania obiektu w sytuacji gdy zachodziła konieczność przeprowadzenia prac adaptacyjnych w przedmiotowym lokalu niezbędnych dla późniejszego rozpoczęcia użytkowania tegoż pomieszczenia przez bank. Wskazano też, że samo pobieranie czynszu najmu stanowi jedynie czynność cywilnoprawną, która nie mieści się w zakresie definicji przystąpienia do użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przedstawiając natomiast argumentację na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił który z przepisów wskazanych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosował i dlaczego a ponadto podstawa prawna nie została wskazana w sposób właściwy również w decyzjach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c sprowadzają się do niezasadnego oddalenia skargi na skutek zaniechania przez Sąd zbadania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, które przeprowadzone w sposób prawidłowy doprowadziłoby do ustalenia, że użytkowanie lokalu rozpoczęło się dopiero 30 listopada 2007r. a przed tym terminem w lokalu wykonywano jedynie czynności wykończeniowe i przygotowawcze do uruchomienia punktu kasowego banku. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji za wystarczające do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Organy te przeprowadziły w przedmiotowym lokalu dwie kontrole, pierwszą 22 czerwca 2007r. podczas której ustalono, że w lokalu zamierza się prowadzić działalność bankową, a następnie 7 listopada 2007r. kiedy to ustalono, że taka działalność ma już miejsce. Podczas tej kontroli skarżąca oświadczyła, że już dawno chciała zgłosić budynek do użytkowania ale oczekuje na inwentaryzację powykonawczą zleconą geodecie. Skarżąca po odczytaniu protokołu podpisała go tym samym nie zaprzeczyła wówczas że lokal jest już użytkowany przez bank. Jednak jak to słusznie uczyniły organy, aby ustalić od kiedy bank użytkował lokal zwróciły się do niego z zapytaniem "od którego miesiąca nastąpiło otwarcie punktu kasowego w przedmiotowym lokalu i od kiedy prowadzone były przelewy, przyjmowane wpłaty i dokonywane inne operacje bankowe". Odpowiedź banku brzmiała "że bank działalność operacyjną w przedmiotowym lokalu rozpoczął w dniu 25 czerwca 2007r.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowody te były wystarczającą podstawą do przyjęcia przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, że na dzień 25 czerwca lokal był wykończony i co najmniej w tym dniu rozpoczęto jego użytkowanie. Zbędnym było dokonywanie analizy umowy zawartej przez inwestorów z Bankiem Spółdzielczym celem ustalenia czy został w niej wskazany termin przystąpienia do użytkowania lokalu. Po pierwsze gdyby taki termin został określony to zapewne skarżąca przywołałaby go a po wtóre termin ten nie wykluczyłby przystąpienia do wcześniejszego użytkowania lokalu. W tych okolicznościach przeciwstawne twierdzenia skarżącej trafnie organy i Sąd uznały z niewiarygodne, bowiem nie były poparte żadnymi innymi dowodami, zatem gołosłowne. Znamienne jest, że skarżąca oprócz swojego oświadczenia nie zgłosiła w postępowaniu administracyjnym wniosków dowodowych na potwierdzenie swojego stanowiska. W tej sytuacji nie można przyjąć za prawdziwą tezy skarżącej, że do 30 listopada 2007 r. w lokalu prowadzono jedynie prace adaptacyjne. Na marginesie należy tu jedynie przypomnieć, iż skarżąca podczas kontroli z dnia 7 listopada 2007r. podała że bank zaczął fizycznie użytkować lokal ok. 17 października 2007r. co dodatkowo świadczy o zmienności stanowiska skarżącej i podważa jej wiarygodność.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i przyjmując że zarzut dotyczy § 4 należy wskazać, że wbrew temu zarzutowi z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że na jego stronach 4 i 5 Sąd wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, poddając analizie w szczególności przepisy art. 57 § ust. 7 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut, że Sąd nie wskazał który punkt art. 55 Prawa budowlanego skarżąca naruszyła. Skoro na str. 5 uzasadnienia wyroku Sąd wskazuje, że inwestorzy na mocy art. 55 pkt 1 byli zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gdyż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII o której mowa w załączniku do ustawy, wcześniej ustalając że nie budzi żadnych wątpliwości iż na dzień rozpoczęcia użytkowania lokalu takiego pozwolenia nie uzyskali. Pozwolenie to uzyskali decyzją z dnia 20 lutego 2008r. Ubocznie można tu także wyjaśnić, iż nawet przy przyjęciu, że jak twierdzi skarżąca do użytkowania lokalu doszło dopiero 30 listopada 2007r. to i tak ze względu na brak w tym dniu wskazanej wyżej decyzji nie uchroniłoby jej to przed wymierzeniem przez organy nadzoru tej samej kary.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony min. do kategorii XVII o której mowa w załączniku do ustawy. Natomiast stosownie do art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio art. 59f ust 1. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Przy czym w sposób nieuprawniony wskazuje się, że Sąd Wojewódzki przyjął, iż użytkowanie w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów to czynności przygotowawcze i remontowe przedmiotowego lokalu oraz proces wyposażania obiektu w sprzęt i inne przedmioty. To wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie dość dobrze zapoznał się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z treści tegoż uzasadnienia wynika, że Sąd przyjął iż od 25 czerwca 2007r. Bank Spółdzielczy prowadził już w przedmiotowym lokalu działalność kasową. Zatem oczywistym jest że do takiej działalności niezbędnym był już lokal wykończony. W tej sytuacji interpretacja powyższych przepisów zaprezentowana w skardze kasacyjnej jako oparta na innym stanie faktycznym niż przyjął Sąd, nie mogła podważyć w żaden sposób trafności ich interpretacji i zastosowania w zaskarżonym wyroku. Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że rozpoczęcie działalności operacyjnej nie wypełnia przesłanki przystąpienia do użytkowania obiektu przez właściciela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że jak to słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji, rozpoczęcie działalności operacyjnej w lokalu jest przystąpieniem do użytkowania obiektu w rozumieniu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Jak to podano już wyżej aby rozwiać wszelkie wątpliwości należało sięgnąć do treści pisma PINB w P. do Banku Spółdzielczego w P. z 5 lipca 2010r. Porównanie go z odpowiedzią banku z dnia11 lipca 2010r. pozwala przyjąć że działalność operacyjna banku w przedmiotowym lokalu polegała na otwarciu punktu kasowego dla klientów, dokonywaniu przelewów, przyjmowaniu wpłat i dokonywaniu innych operacji bankowych. Do tego typu czynności niezbędne było dysponowanie wykończonym lokalem i wiązało się z użytkowaniem lokalu w rozumieniu art.57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wreszcie należy wskazać na oczywistą trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, że niezależnie od okoliczności w każdym przypadku, gdy przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na użytkowanie inwestor będący właścicielem obiektu budowlanego sam użytkuje obiekt lub jego część lub przekazuje innej osobie do użytkowania (chociażby w drodze umowy najmu) – podlega odpowiedzialności za takie działanie. Bank Spółdzielczy rozpoczął użytkowanie lokalu w budynku inwestorów a zarazem właścicieli budynku za ich zgodą wyrażoną w umowie najmu lokalu. Inwestorzy co nie jest kwestionowane, na dzień rozpoczęcia użytkowania części przedmiotowego budynku, nie mieli pozwolenia na jego użytkowanie. Zatem słusznie organy nadzoru budowlanego wymierzyły karę inwestorom za nielegalne użytkowanie tej części obiektu budowlanego, a Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał te orzeczenia za zgodne z prawem, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.