Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXXI/334/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Cyganowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Starym Sączu w dniu 17 grudnia 2012 roku podjęła uchwałę XXXI/334/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Cyganowice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Rada Miejska w Starym Sączu uchwaliła, co następuje:

§ 1. Uchwala się Statut Osiedla Cyganowice stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Z dniem wejścia w życie uchwały tracą moc:

Uchwała Nr LII/96/02 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 września 2002 roku w sprawie przyjęcia Statutu Osiedla "CYGANOWICE".

Uchwała Nr IV/46/07 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 29 stycznia 2007 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr LII/96/02 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 września 2002 roku w sprawie przyjęcia Statutu Osiedla "CYGANOWICE".

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Starego Sącza.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sącz. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

Skarżący zarzucił uchwale:

1) istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niepoddanie projektu statutu Osiedla Cyganowice społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami,

2) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

- wprowadzenie w treści § 6 ust. 3 i 5 Załącznika nr 2 do Statutu ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego poprzez: wskazanie, że wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłaszanych bezpośrednio przez uprawnionych do głosowania uczestników Zebrania, wprowadzenia ograniczeń tego prawa związanych ze skazaniem i pozbawieniem prawa wybieralności,

- wprowadzenie w § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do Statutu pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej,

3) istotne naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 7 ust. 2 Statutu, że organem wykonawczym Osiedla jest Przewodniczący Zarządu, podczas gdy z treści art. 37 ust. 2 wynika, iż organem wykonawczym Osiedla jest Zarząd,

4) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 14 ust. 3 Statutu, że Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podniósł, że w dniu 17 grudnia 2012 roku Rada Miasta Starego Sącza podjęła uchwałę numer XXXI/334/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Cyganowice. Jako załącznik do wskazanej uchwały przyjęto Statut Osiedla Cyganowice wraz z załącznikiem numer 1 do statutu w postaci mapy określającej granice Osiedla Cyganowice oraz załącznikiem numer 2 w postaci organizacji wyborów Przewodniczącego Zarządu i Zarządu Osiedla. W § 7 ust. 2 Statutu wskazano, iż organem wykonawczym Osiedla jest Przewodniczący Zarządu. W § 14 ust. 3 Statutu przyznano natomiast Zebraniu uprawnienie do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. W § 2 ust. 1 zdanie pierwsze Załącznika nr 2 do Statutu wskazano, że dla dokonania ważnego wyboru Przewodniczącego Zarządu i członków Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania mieszkańców Osiedla (według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego). W § 6 ust. 3 Załącznika nr 2 do Statutu wprowadzone zostały ograniczenia biernego prawa wyborczego w wyborach na Przewodniczącego Zarządu lub członka Zarządu Osiedla - związane z prawomocnym skazaniem i posiadaniem prawa wybieralności (pkt 1-3). Z kolei w § 6 ust. 5 Załącznika nr 2 do Statutu uregulowano natomiast, iż wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłaszanych bezpośrednio przez uprawnionych do głosowania uczestników Zebrania.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g., a nadto art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 1 i 4, art. 37 ust.2 u.s.g. oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

Skarżący wskazał, że Rada Miasta Starego Sącza podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, a zwłaszcza nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Z dokumentacji gminy wynika jedynie, że na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i na stronie internetowej gminy umieszczono informację - zaproszenie mieszkańców do konsultacji projektów uchwał. Przy czym z pisma zatytułowanego: "Konsultacje statutów sołectw i osiedli" nie wynika nawet, kiedy informacja ta została wywieszona (jest tylko informacja o zdjęciu jej z tablicy ogłoszeń, nie mówiąc już o tym, czy w istocie uzyskano jakąkolwiek opinię na temat statutów od choćby jednego mieszkańca). Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Miasta Starego Sącza statut osiedla nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla. Przy tak przeprowadzonych "konsultacjach" wątpliwości budzi to, czy projekt statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców osiedla (którego statut był przedmiotem zaskarżonej uchwały), skoro żaden z mieszkańców nie wypowiedział się na temat jego treści. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził, bo brak jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja czy też zastrzeżenie do statutu zostały zgłoszone. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania.

Skarżący podniósł, że Rada Miasta Starego Sącza podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Powyższe zdaniem skarżącego przekonuje, że w toku uchwalania statutu jednostki pomocniczej gminy Stary Sącz - Osiedla Cyganowice nie został spełniony przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie zaś wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Starego Sącza wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Należy wskazać, iż brak jest w obowiązującej regulacji prawnej upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do Statutu pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru zarządu Osiedla. Za sprzeczny z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy zatem § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do Statutu, który stanowi, że "Dla dokonania ważnego wyboru Przewodniczącego Zarządu i członków Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 30% uprawnionych do głosowania mieszkańców Osiedla (według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego). Uprawnionymi do głosowania są mieszkańcy stale zamieszkujący na terenie Osiedla posiadający prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do Rady Miejskiej w Starym Sączu.". Sprzeczny z art. 37 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. jest także ust. 3 wyżej wymienionego przepisu, stanowiący, że "dla ważności Zebrania, na którym dokonuje się wyboru Przewodniczącego Zarządu i członków Zarządu Osiedla konieczne jest sporządzenie listy obecności z podpisami uprawnionych do głosowania", gdyż ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności Zebrania, na którym dokonuje się wyboru Przewodniczącego Zarządu i członków Zarządu Osiedla. Nie uzależnia go zwłaszcza od podpisania listy obecności na zebraniu. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów osiedla.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że w treści § 6 ust. 3 i 5 Załącznika nr 2 do Statutu wprowadzono nieprzewidziane w art. 37 ust. 4 u.s.g. ograniczenia dotyczące biernego prawa wyborczego zarówno poprzez wskazanie, że wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłaszanych bezpośrednio przez uprawnionych do głosowania uczestników Zebrania, jak i wprowadzenie ograniczeń tego prawa związanych ze skazaniem, czy też pozbawieniem prawa wybieralności. Powołane regulacje statutu są zdaniem skarżącego sprzeczne z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w osiedlu. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom osiedla uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór Przewodniczącego Zarządu i członków Zarządu Osiedla następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby wskazane zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Skarżący podniósł, że Statut, przewidując w § 7 ust. 2, iż organem wykonawczym osiedla jest Przewodniczący Zarządu, istotnie narusza także art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 u.s.g. statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie mieszkańców wybiera zarząd osiedla, na zasadach określonych w art. 36 ust. 2 u.s.g. Ustawodawca wyraźnie określił zatem organy osiedla wskazując, iż są to rada (ogólne zebranie mieszkańców) i zarząd, mimo iż nie sprecyzował zakresu ich działania. W zaskarżanej uchwale Rada Miasta Starego Sącza błędnie ustaliła w § 7 ust. 2, że jednym z organów osiedla, obok Zebrania, jako organu uchwałodawczego jest przewodniczący, który jest organem wykonawczym osiedla. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje powstania w osiedlu jednoosobowego organu wykonawczego w postaci Przewodniczącego, który zgodnie z przepisami ustawy jedynie stoi na czele Zarządu. Rada Gminy błędnie określiła przy tym w § 7 ust. 3 Statutu zarząd jako organ wspomagający Przewodniczącego i pełniący funkcję o charakterze opiniodawczo-doradczym, albowiem to zarząd pełni w osiedlu funkcję wykonawczą. Wskazać zaś trzeba, iż przepisy ustaw dotyczące organów jednostek pomocniczych mają charakter bezwzględnie wiążący i rada nie może postanowić w statucie o utworzeniu w osiedlu innych organów niż wymienione w ustawie.

Skarżący podniósł, że Statut Osiedla Cyganowice w zakresie przyznania w § 14 ust. 3 Zebraniu kompetencji do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zasada jawności stanowi jeden z rudymentów demokratycznego państwa prawnego, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Stosownie zaś do art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustanowienie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady prawą obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne odstępstwa. Osiedle jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że regulacje dotyczące osiedla, w tym trybu działania jego organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się organów gminy. Ponieważ zaś jednostka ta stanowi jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie winna mieć ogólna zasada jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, w jakim przewidział to ustawodawca. W odniesieniu do osiedla taki wyjątek od zasady jawności wprowadzony został jedynie w art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który odpowiednio stosowany stanowi, iż Zarząd osiedla wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą przy tym zmieniać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Powyższe zdaniem skarżącego przekonuje, iż Rada Miasta Starego Sącza przydając Zebraniu kompetencję do decydowania o przeprowadzeniu tajnego głosowania w konkretnej sprawie przekroczyła zakres uprawnień wynikający z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Starego Sącza wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu nie jest w pełni uzasadniony zarzut niepoddania projektu Statutu Osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla. Burmistrz Starego Sącza przed skierowaniem projektu zaskarżonej Uchwały do Rady Miejskiej w Starym Sączu poddał ten projekt konsultacjom z mieszkańcami osiedla. Projekt uchwały w sprawie uchwalenia statutu był wyłożony do wglądu u Przedstawiciela Zarządu, a także na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Starym Sączu. Dodatkowo na terenie osiedla były rozplakatowane obwieszczenia Burmistrza Starego Sącza w sprawie zasad i trybu konsultacji projektu statutu. Jak z powyższego wynika, każdy mieszkaniec osiedla miał możliwość zapoznania się z projektem statutu i wypowiedzenia się co do treści w nim zawartej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego trybu Zarządu i rady osiedla organ wskazał, że zostały określone zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie zasługuje zdaniem organu również na uwzględnienie zarzut, że zaskarżony statut przyznaje Zebraniu Osiedla uprawnienia elekcyjne w stosunku do organów osiedla. W przedmiotowym wyboru organów osiedla dokonuje się spośród nieograniczonej liczby mieszkańców nie w formie Uchwały Zebrania Osiedla, ale w wyniku przeprowadzonego głosowania. Zdaniem Organu zaskarżone przepisy statutu osiedla nie utożsamiają Zebrania Osiedla z wyborami Organów Osiedla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Starym Sączu Nr XXXI/334/2012 z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Cyganowice.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Starym Sączu podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Stary Sącz wprowadzona, zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Brak też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami w protokole posiedzenia Rady Miejskiej w Starym Sączu, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę. W aktach sprawy natomiast znajduje się jedynie pismo – bez daty – podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Stary Sącz zatytułowane "Konsultacje statutów sołectw i osiedli", z którego wynika, że Burmistrz Starego Sącza zaprasza mieszkańców Miasta i Gminy Stary Sącz do konsultacji projektów uchwał w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Stary Sącz i osiedli Miasta Stary Sącz. Z pisma powyższego wynika, że projekty uchwał znajdują się "poniżej" oraz są dostępne u Sołtysów, Przewodniczących Zarządu Osiedli oraz w Bierze Rady Miejskiej, pokój nr 10. Pismo informuje także, że "wszelkie uwagi i propozycje zmian można zgłaszać w terminie do 13 grudnia br. w formie pisemnej Sołtysom, Przewodniczącym Zarządu Osiedli lub na Dziennik Podawczy Urzędu Miejskiego w Starym Sączu, ul. Stefana Batorego 25, bądź w formie elektronicznej e-mailem na adres gmina@um.stary.sacz.pl". Na piśmie znajduje się adnotacja, że zostało ono zdjęte z tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniu 14.12.2012 r. Brak natomiast jakiejkolwiek informacji o umieszczeniu powyższego pisma na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego czy też gdziekolwiek indziej. Ze złożonej w niniejszej sprawie przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że nie istnieje inna dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Nadto w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że "nie jest w pełni uzasadniony zarzut niepoddania projektu Statutu Osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla". Ze sformułowania tego należy a contrario wywieść, iż organ uważa zarzut ten za częściowo uzasadniony.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 17 grudnia 2012 r. przez Radę Miejską w Starym Sączu Statut Osiedla Cyganowice nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla. W aktach sprawy nie ma w istocie dowodu na to, że projekt statutu został w ogóle uprzednio podany do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonej uchwały. Brak informacji o dacie umieszczenia pisma zatytułowanego "Konsultacje statutów sołectw i osiedli" na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego powoduje, że nie można przyjąć, iż pismo to było udostępnione w sposób umożliwiający realnie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Nie wiadomo bowiem, przez jaki okres czasu pismo to znajdowało się na tablicy ogłoszeń, a równie dobrze mogły być to dni, jak godziny czy minuty. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał.

Należy zatem stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by projekt statutu Osiedla Cyganowice został podany do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekt statutu był konsultowany, nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Osiedla Cyganowice nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Starym Sączu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Należy podnieść, że w tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.