Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 448/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust.2 pkt 2;
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 2 pkt 1,§ 6 ust. 1 pkt. 1a-3 , § 38 ust. 6, § 38 ust. 8 i 9;
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 27 art. 2 lit. c;
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia  Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h;
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 509/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017r., sygn. akt I SA/Bk 509/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz.1369, obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej też: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR", "Dyrektor OR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2017r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w pomniejszonej wysokości.

Za podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] czerwca 2015r. [...] złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 (PROW 2007 - 2013) w ramach realizacji pakietu 5 - [...], wariant 5.1 - [...] na powierzchni [...]ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana uległa zmniejszeniu w stosunku do powierzchni, na której w 2011r. skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w przedmiotowym pakiecie.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej też: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r., Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie zadeklarował działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...], a tym samym nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. W ocenie organu II instancji w związku z naruszeniem przez skarżącego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), organ I instancji słusznie zastosował § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Jednocześnie organ stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez skarżącego.

Dyrektor OR ARiMR wskazał ponadto, że skarżący w drugim roku realizacji zobowiązania (2012) dokonał zmniejszenia obszaru podjętego w 2011r. zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni [...] ha przez wycofanie z wniosku działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (wykazano powierzchnię [...] ha). Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu [...] listopada 2015r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 20%, zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. W trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (2013) skarżący ponownie dokonał zmniejszenia obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni [...] ha przez wycofanie z wniosku (po stwierdzeniu nieprawidłowości przez organ) działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu [...] listopada 2015r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. W roku 2015 skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym części trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, co potwierdza brak deklaracji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015r. działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a tym samym zmniejszenie powierzchni w ramach wariantu 5.1 do [...] ha. Konsekwencją powyższego było nałożenie w 2015r. sankcji w wysokości 20% zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie organu odwoławczego doszło zatem dwukrotnie do tego samego uchybienia, tj. zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011r., dlatego też w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20%, wynikające z treści przepisu § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015r.

Dyrektor OR ARiMR za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., jak również art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ma także zastosowania art. 77 ust. 2 powyższego rozporządzenia.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji w świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w rozumieniu § 38 ust. 6 jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. WSA wskazał, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z Planem działalności rolnośrodowiskowej. W ocenie WSA ustalając, co należy rozumieć przez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia. W konsekwencji co do zasady tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku uznał zarzuty naruszenia § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz pkt 42 i 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 1307/2013. Na uwzględnienie nie zasługiwał, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia § 38 ust. 6 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazał, że skarżący próbuje wywodzić, że w sprawie tej organ powinien nałożyć zmniejszenie płatności na rok 2015r. na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, nie zaś jej pomniejszenie o 20%. Sąd I instancji wskazał, że sankcje wymienione w obu przepisach mają odrębny charakter. W opinii WSA zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38 rozporządzenia. Wyjaśnił, że przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza przy tym sankcji określonej w § 39 tego rozporządzenia. Sąd I instancji za pozbawiony podstaw uznał zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015r. Wskazał, że rozporządzenie to weszło w życie 14 lipca 2015r. W akcie tym zastrzeżono, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015r.; 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015r. - stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2). Według WSA w kontrolowanym przypadku wniosek o przyznanie płatności wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku w dniu [...] czerwca 2015r., stąd w sprawie tej znajdzie zastosowanie § 5 rozporządzenia zmieniającego. W ocenie Sądu I instancji, niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zdaniem Sądu I instancji należało podzielić argumentację organu, że niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. W aktach sprawy brak jest ponadto dowodów na wystąpienie siły wyższej. Zdaniem Sądu I instancji, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który wymienia inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Spośród wymienionych w tym przepisie przypadków strona odwoływała się do pkt 8, tj. innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. WSA wskazał, że w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 tego aktu, w tym w pkt 8 przytoczonego przepisu. W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz pkt 17 preambuły tego aktu, przewidujący wyjątki od stosowania kar administracyjnych. W rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą wskazanej normy. Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem naruszenia pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem Sądu I instancji pozbawione podstaw okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. WSA wskazał, że na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, iż nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została przekonująco uzasadniona i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniesiono się do zarzutów odwołania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania w

stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w szczególności niezasadnie przyjął, iż jedyne przypadki dozwolonej zmiany zobowiązanie definiuje literalnie § 6 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten zawiera katalog otwarty możliwych przypadków, zaś § 38 ust. 9 statuuje właśnie odrębny przypadek, w którym prawodawca dopuścił zmianę powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem, w konsekwencji czego, gdy utracone grunty skarżącego zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, nie powinna zostać nałożona sankcja a wadliwe decyzje winny zostać uchylone;

2) art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 173 ze zm.) przez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie podczas oceny materiału dowodowego faktu, że utracone grunty zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.361 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu brzmienia przepisu wprowadzonego nowelizacją z marca 2014, pomimo powołania się na numerację wynikającą z pierwotnej treści rozporządzenia z 13 marca 2013r.,a tym samym niezasadne przyjęcie, że warunkiem odstąpienia od sankcji jest nieobjęcie utraconej działki zobowiązaniem rolno środowiskowym, podczas gdy § 38 ust. 6 w brzmieniu aktualnym na dzień wydawania decyzji reguluje kwestie uchybień w przestrzeganiu wymogów określonych w części VII. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód i nie ma w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.361 z późn. zm.) - dalej jako: "rozporządzenie", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną m.in. w wyroku NSA w Warszawie II GSK 394/15 z dnia 19 lipca 2016r., oraz w wyrokach NSA II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015r., II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015r. warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

3) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolno środowiskowego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo że utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

4) § 38 ust. 9 rozporządzenia rolno-środowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy utracony grunt nie jest objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia, podczas gdy analiza brzmienia tego paragrafu wskazuje, że opisane tam przypadki stanowią katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje, iż inne możliwe przypadki zmian zobowiązania wynikają z całego rozporządzenia, a nie tylko z tego paragrafu, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu z zobowiązania bez zmiany jego treści, w konsekwencji czego Sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

5) § 6 ust. 1 pkt 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie z zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych.

6) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2015 poz. 908) dalej jako: rozporządzenie zmieniające, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, a w szczególności bezpodstawne uznanie, że wycofanie przez skarżącego z Planu działalności rolnośrodowiskowej działek, których posiadanie utracił i w konsekwencji nie uwzględnienie ich we wniosku na rok 2015 wypełnia definicję "stwierdzenia uchybienia" w postaci niezachowania trwałych użytków zielonych, podczas gdy trwałe użytki zielone, których posiadanie utracił skarżący nie doznały uszczerbku i nadal są uprawiane.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. inn. w wyrokach z 6 września 2018r.: sygn. I GSK 1198/18 i I GSK 1197/18 oraz z 1 sierpnia 2019r., sygn. I GSK 446/18. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego - pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania - pkt 1 art. 174 p.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09). Zatem aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność.

W pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 151 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt 1 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez Sąd I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień Sąd powinien był uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające.

Wobec powyższego należało je uznać za pozbawione podstaw.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2. ppkt 1) - 6) petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej formułując w pkt 2 ppkt 1 - 3) petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego owego błędu upatrywał w tym, że przepis został zastosowany w sytuacji, gdy do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty. Ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu rolnośrodowiskowego, co spowodowało, że na podstawie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja z pkt 8 została wyłączona. Zarzuty te są niezasadne.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji, interpretując pojęcie "niezachowanie trwałych użytków zielonych", odwoływał się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 14 marca 2014r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 12 czerwca 2015r. i w związku z tym podlegał on rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2014r. poz. 324, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zmiana polegała między innymi na ustaleniu nowej treści § 38. W rozporządzeniu zmieniającym dotychczasowy ust. 6 powołanego przepisu został oznaczony jako ust. 8, zaś dotychczasowy ust. 7 jako ust. 9. Podkreślić jednak należy, że zmianie nie uległa istota regulacji odnosząca się do przesłanek stosowania 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku niezachowania trwałych użytków zielonych.

W związku z tym pomimo, powoływania się na różne jednostki redakcyjne rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości odnośnie do przedmiotu sporu.

Wskazać należy, że z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Należy wskazać, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Z kolei § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Wskazać należy, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" (§ 38 ust. 9). Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014r., wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

Konkludując, w świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżący w zarzucie z pkt 2. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej naruszenie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wiąże z normami § 6 rozporządzenia i zawartym w tym przepisie, otwartym, w jej ocenie, katalogu zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje na inne możliwe przypadki zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto w zarzucie z pkt 2. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wywodzi, że § 6 ust. 1 pkt. 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje przypadki dopuszczalnej zmiany. Jednak przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", na co sam skarżący zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej. Podkreślić tym miejscu należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę. Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywodzić, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Zatem przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji co do zasady tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015r.: sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r.: sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r., sygn. II GSK 2110/14; 1 sierpnia 2019r., sygn. I GSK 446/18.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym Planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako określone w § 38 ust. 8 (wskazana już zmiana w § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2072/15; zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Podkreślić przy tym należy, że dla oceny, czy rolnik który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w Planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. Natomiast sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Niewątpliwie, (stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony) skarżący rozpoczął realizację 5-letniego okresu zobowiązania w ramach pakietu 5 - [...], wariant 5.1 - [...], a więc zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżący w drugim roku realizacji zobowiązania (2012) dokonał zmniejszenia obszaru podjętego w 2011r. zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni [...] ha przez wycofanie z wniosku działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (wykazano powierzchnię 0,00 ha). W trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (2013) skarżący ponownie dokonał zmniejszenia obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni [...]ha przez wycofanie z wniosku (po stwierdzeniu nieprawidłowości przez organ) działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. W roku 2015 skarżący nie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015r. działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] zmniejszając powierzchnię w ramach wariantu [...] do [...] ha.

Podkreślić należy, że z dniem [...] lipca 2015r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało znowelizowane na podstawie rozporządzenia z 2 czerwca 2015r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 aktu zmieniającego przewidziano, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem [...] marca 2015r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia [...] marca 2015r. - stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w § 5 rozporządzenia zmieniającego określono sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa jest dodatkowo zmniejszana o kwoty 10%, 20% lub 30%. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem [...] marca 2014r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2 pkt 1, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. - Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w Planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą wskazany procent kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] czerwca 2015r. Zatem regulacja § 5 rozporządzenia miała zastosowanie w sprawie. Po drugie z konstrukcji tej normy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona zobowiązań rolnośrodowiskowych będących już w toku, "podjętych przed 15 marca 2014r."

Jak już wskazano, ze skutecznie niepodważonego stanu faktycznego wynikało, że doszło do ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia tj. zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, dlatego też w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej wynikające z treści przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015r.

Oznacza to, że niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 2. ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.