Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 737/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145,  art. 146,  art. 147
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA -Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem sieci wodociągowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydent Miasta L. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651) oraz uchwały Rady Miejskiej Legnicy Nr XX/187/08 z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Dln. Nr 34 z 2008r., poz. 461) ustalił L. M. oraz M. M. opłatę adiacenką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. J. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o powierzchni 0,2875 ha i [...] o powierzchni 0,1915 ha, obręb P. O., spowodowanej wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy J. w wysokości po 12.380,00 PLN (słownie: dwanaście tysięcy trzysta osiemdziesiąt złotych), stanowiącej 40% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej, w udziale ½ części.

Ponadto w osnowie decyzji Prezydent Miasta L. ustalił termin 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na jednorazowe wniesienie ustalonej opłaty na podany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przywołał treść art. 143 ust. 1 i ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał na protokół końcowego odbioru robót z dnia 19 maja 2009r. sporządzony w związku z zakończeniem inwestycji p.n. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych pod budownictwo mieszkaniowe - sieci i drogi na Osiedlu P. Jednostka "[...]" w zakresie budowy ulicy J. w L., obejmującej odcinek od ulicy K. do ulicy S.", którego inwestorem była Gmina L. W dacie sporządzenia tego protokołu zostały stworzone warunki dla właścicieli w/w nieruchomości do korzystania z wybudowanego urządzenia. Na podstawie inwentaryzacji powykonawczej oraz wizji terenowej rzeczoznawcy majątkowego stwierdzono, że Gmina L. wykonała sieć wodociągową "z doprowadzeniem przykanalików" do północnej granicy działek nr [...] i [...]. Dalej organ pierwszej instancji podał, że według stanu nieruchomości, na dzień [...] r. (dzień odbioru technicznego i stworzenia warunków do korzystania z sieci wodociągowej - dla wycenianej nieruchomości), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy S. (Piekary[...]) w L. dla terenu położonego w rejonie ulic K. i J. S. J. określa przeznaczenie terenu symbolem 7 MW, MN, U oraz 8 MW, MN, U jako zabudowa mieszkaniowa jedno - lub wielorodzinna wraz z usługami towarzyszącymi.

Prezydent Miasta L. podał również w uzasadnieniu, że zawiadomieniem z dnia 9 października 2009r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wobec L. M. i M. M. (jako właścicieli w udziałach po ½ części) z tytułu wzrostu wartości gruntów powyższych działek spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej.

Wskazał, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 146, powołanej wyżej ustawy zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość tej stawki ustala rada gminy w drodze uchwały. W § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Legnicy Nr XX/187/08 z dnia 28 stycznia 2008r. ustalono stawkę procentową opłat adiacenckich z tytułu budowy infrastruktury technicznej w wysokości 40% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ma nieruchomość po ich wybudowaniu. W dniu [...] r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonej w L., przy ul. J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o powierzchni 0,2875 ha i [...] o powierzchni 0,1915 ha, przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci oszacowano na łączną kwotę 512.900,00 zł, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu sieci oszacowano na łączną kwotę 581.400,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł więc 68.500,00, a opłata w wysokości 40% różnicy wyniosła 27.400,00 zł, natomiast udział 1/2 części tej opłaty wyniósł 13.700,00 zł.

Z uzasadnienia wynika również, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy, w związku z uwagami stron przedstawionymi w piśmie z dnia [...]r., skorygował operat szacunkowy. Wartość działki nr [...] przed wybudowaniem sieci wodociągowej została ustalona przez rzeczoznawcę na kwotę 251.300,00 zł, a po wybudowaniu tego urządzenia na kwotę 288.400,00. Natomiast w przypadku działki nr [...] - wartość jej gruntów przed wybudowaniem sieci wodociągowej została ustalona na kwotę 192.600,00 zł, a po wybudowaniu tej sieci na kwotę 217.400,00 zł. W wyniku korekty - wartości odnoszące się do wzrostu wartości gruntów powyższych działek uległy zmianie. I tak dla działki nr [...] - wzrost wartości wynosi 37.100,00 zł a dla działki 1751/40 - 24.800,00 zł, co daje łącznie kwotę wzrostu równą 61.900,00 zł.

Ponadto Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] r. rzeczoznawca poprawił ("ujednolicił") operat szacunkowy. Uzyskano także stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, autora opinii wykonanej we wrześniu 2008r. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w prawo własności, odnoszące się do podnoszonych przez strony uwag dotyczących uzbrojenia powyższych gruntów. Rzeczoznawca ten, w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, iż w swojej opinii nie zawarł stwierdzenia, iż w/w działki są uzbrojone w sieć wodociągową i taki stan faktyczny (posiadanie przez te działki uzbrojenia niepełnego) został przyjęty do ustalenia wartości gruntów.

Organ wskazał także, iż poinformowano strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Strony nie wystąpiły jednak o ratalną zapłatę przedmiotowej opłaty.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie – uzupełnione pismem z dnia [...]r. – wnieśli L. M. i M. M., kwestionując ustalenia przyjęte przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji. Odwołujący się podnieśli, że działki nr [...] i nr [...] nie posiadają uzbrojenia w sieć energetyczną, jak to zostało przyjęte w zaskarżonej decyzji z powodu braku złącz energetycznych tzw. ZK eNN, a w ich pobliżu znajduje się tylko sieć wodociągowa, kanalizacja deszczowa i sanitarna bez sieci energii elektrycznej, gazowej i telefonicznej, co oznacza, że nieruchomości te mają niepełne uzbrojenie w media techniczne. L. M. i M. M. wskazali również w dowołaniu, że w marcu 2009 nabyli od Gminy L. prawo własności działek nr [...] i [...] , a podstawą do określenia wówczas wartości działek był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., z którego wynika, że przy szacowaniu nieruchomości uwzględnione zostały w ulicy J. media techniczne, oraz powierzchnia drogi, mimo że protokolarnie ich nie odebrano. Jednocześnie odwołujący się zarzucili, że operat ten został sporządzony wadliwie, a ustalone w nim wartości działek zostały zawyżone.

W ich ocenie opłaty adiacenckie z tytułów wybudowania sieci w ul. J. oraz nawierzchni tej ulicy zostały wliczone w opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, od których została naliczona kwota do zapłaty przy wykupie prawa własności tych działek. Z operatu z dnia 5 października 2009 r. wynika, że działki te mają identyczne, częściowe (niepełne) uzbrojenie - bez sieci energetycznej eNN, sieci gazowej, telefonicznej, jakie wykazano w opinii z września 2008 r. Wynika z tych operatów, że działki te nie mają pełnego uzbrojenia w sieci, a tylko częściowe: tj. sieć wodociągową, kanalizacyjną, sanitarną. Podkreślili przy tym, iż przyłącza wody wykonano z rury o zbyt małej średnicy (do wymiany), a sieć energetyczna wykazana w uzasadnieniu decyzji jako wykonana - jest fikcją. Z operatów Z. S. i A. K. wynika, że sieć energetyczna eNN nie została wykonana. Ponadto przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/PO 336/00 z dnia 29 maja 2001 r. w którym Sąd ten stwierdził, że opłatom adiacenckim nie podlega właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

L. M. i M. M. wnieśli również zastrzeżenia co do wyliczenia wartości 1 m2 szacowanych działek, porównując je z działką nr [...] (posiada pełne uzbrojenie w media, tj., prąd, woda, kanalizacja deszczowa, sanitarna, gaz, utwardzoną drogę). Zarzucili, że cena tej działki ustalona została w grudniu 2008 r. przez rzeczoznawcę na kwotę 110,70 zł/m2, zatem kwestionują wartość działek nr [...] i nr [...] - przyjętą dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie jest zrozumiałe, zróżnicowanie wartości 1m2 tych działek (znajdują się obok siebie, w tej samej dzielnicy, posiadały te same niepełne uzbrojenie techniczne w sieci), różnica ta wynosi 13,20 zł.

Przywołując transakcje dotyczące sprzedaży przez Gminę L. prawa własności działek w pełni uzbrojonych (średnia cena 1m2 wyniosła 98,62 zł) odwołujący się stwierdzili, że ustalone wartości gruntów działek nr [...] i nr [...] w opinii biegłego z dnia 5 października 2009 r., znacząco odbiegają od ceny 1 m2 gruntu uzyskanych przy sprzedaży gruntów przez Gminę L. Do odwołania dołączono 2 pisma stron z 24 i 26 listopada 2009 r. oraz oświadczenie z16 listopada 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło szczegółowo stan faktyczny sprawy, a motywując podjęte rozstrzygnięcie wyjaśniło, że podstawę normatywną trybu i zasad ustalania opłat adiacenckich stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stosuje się bez względu na rodzaj i położenie nieruchomości, jeżeli infrastruktura techniczna wybudowana została ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy określa, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłaty te zgodnie z art. 145 ust 1 ustawy, ustalić może wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, każdorazowo, po stworzeniu warunków do korzystania z tych urządzeń w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odnośnie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie będzie to dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe zgodne z prawem podłączenie nieruchomości do tych urządzeń. Możliwość taką stwarza odbiór końcowy wykonanych robót od wykonawcy potwierdzony protokołem końcowym odbioru robót oraz zgłoszenie użytkowania przedmiotowych urządzeń. Wysokość opłaty adiacenckiej ustawodawca uzależnił od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową tych urządzeń. Przy czym wzrost wartości - jak wynika z art. 146 ust. 2 cyt. ustawy- stanowi różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci, którą określa rzeczoznawca majątkowy, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, po zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej - zgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że przepis zawarty w art. 148 ustawy wskazuje, że obowiązek wnoszenia przedmiotowej opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu tej należności stała się ostateczna. Natomiast art. 147 ust 1 stanowi, że opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Ponadto przy ustaleniu opłaty adiacenckiej jej wartość pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 ust 4 ustawy). Uznając argumentację przedstawioną w odwołaniu za nietrafną Kolegium podkreśliło, że podnoszona w odwołaniu okoliczność uiszczenia już opłaty za uzyskanie prawa własności powyższych działek, która została, zdaniem stron, zawyżona nie może mieć znaczenia dla ustalenia kwoty opłaty adiacenckiej, tym bardziej iż do zarzutów stron odniósł się rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. wyjaśniając, że w opinii sporządzonej we wrześniu 2008 r. podano, że działki nr [...] i [...] są położone przy nieurządzonej ulicy J.; odległość tych działek do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (sieci zlokalizowanych przy ul. S.) wynosiła: do działki nr [...] - około 160 m, a do działki nr [...]- około 230 m. Przyjęto zatem w operacie, że działki mają niepełne uzbrojenie i zastosowano współczynnik zmniejszający ich wartość.

Odnosząc się do zarzutów kierowanych przez strony do operatu szacunkowego, w oparciu o który, ustalone zostały sporne opłaty Kolegium podkreśliło, iż rzeczoznawca majątkowy już w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. wskazał, że za brak sieci gazowej obniżono wartość wycenianych gruntów. Za sieć telefoniczną, kanalizację deszczową i sieć energetyczną nie naliczono żadnych poprawek z uwagi na brak w tym zakresie różnic pomiędzy wycenianymi gruntami i gruntami nieruchomości przyjętych do wyceny. Odnośnie przyłącza wodociągowego, uznano zastrzeżenia stron jako zasadne, co spowodowało wprowadzenie poprawki (10 % przedziału), rekompensującej przebudowę przyłącza i inne związane z tym koszty. Uznano też zastrzeżenia stron i wprowadzono poprawkę (50%) ze względu na cechę "lokalizacja". Zastosowanie tych poprawek nie wpłynęło jednak na zmiany wartości gruntów przedmiotowych działek.

Jak w wynika z operatu szacunkowego przedmiotowe działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, z dopuszczeniem wydzielenia nieuciążliwych lokali usługowych w budynkach mieszkalnych.

W operacie rzeczoznawca majątkowy przedstawił "Bazę danych do wyceny" (str. 22 - 28 operatu) zawierającą "Obiekty porównawcze oraz obiekty do obliczenia poprawek". Do porównania przyjął z tej bazy po 4 nieruchomości, najbardziej zbliżone (podobne) do działek wycenianych. Określenie wartości gruntów w/w działek, przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, obrazują w operacie tabele nr XII.1, XII.2, XIII.3 i XII.4. Wynika z nich, że w przypadku działki nr [...]- wzrost wartości jej gruntów, spowodowany wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, wyniósł 20.400,00 zł, a w przypadku działki nr [...] - jej wartość wzrosła o 13.600,00 zł. W operacie rzeczoznawca opisał m.in. metodologię wyceny, a także wykazał zależności pomiędzy wpływem poszczególnych cech działek (lokalizacja, szczegółowa, droga urządzona, kanalizacja sanitarna, sieć gazowa, sieć wodociągowa, wielkość działki) - na ceny nieruchomości gruntowych, w ujęciu procentowym i kwotowym.

Odnosząc się natomiast do sprawy niewyposażenia powyższych działek w złącza energetyczne ZK eNN - co, zdaniem stron, świadczy o braku uzbrojenia w energię elektryczną, Kolegium uznało, że pogląd taki nie jest trafny. Wyjaśniło, że złącza kablowe umożliwiają odejście od trasy kablowej niskiego napięcia i zasilenie odbiorcy przy pomocy wewnętrznej linii zasilającej. Są one elementem przyłącza energetycznego, a koszt wykonania takiego przyłącza ponosi podmiot przyłączający się.

Ponadto, jak wynika z opinii biegłego, ponieważ wartość wycenianych działek determinowała również ich powierzchnia, w procesie wyceny zastosowano dla każdej z działek stosowne poprawki, a w konsekwencji tego - ich wartości, w przeliczeniu na 1 m2, są różne.

Opinia biegłego - uwzględnia, zdaniem Kolegium, unormowania art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiono w niej stan szacowanych gruntów (w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy tj. z uwzględnieniem stanu zagospodarowania, stanu prawnego, stanu techniczno- użytkowego, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) a także ich cechy rynkowe. Z operatu szacunkowego wynika, że dla określenia wzrostu wartości gruntów powyższych działek - rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku, co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2, § 26 ust. 1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Powołane przepisy zobowiązują bowiem rzeczoznawcę do poprzedzenia ustalenia wartości nieruchomości analizą rynku nieruchomości podobnych, obejmującą w szczególności wskazanie: rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Wartość nieruchomości została ustaloną w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Kolegium wskazało również w uzasadnieniu, że w dacie sporządzenia protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji (19 maja 2009 r.), stawka opłaty adiacenckiej wynosiła 40% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie, przy zastosowaniu powyższej stawki procentowej, przedmiotowa opłata adiacencka wynosi dla działki:

- nr [...] - 14.840,00 zł [(288.400,00 zł - 251.300,00 zł) x40%],

- nr [...] - 9.920,00 zł [(217.400,00 zł - 192.600,00 zł) x40%].

Suma tych opłat daje kwotę 24.760,00 zł. Ponieważ stronom przysługuje prawo własności do w/w działek w udziałach po ½ części - opłata adiacencka, za wyposażenie tych działek w sieć kanalizacji sanitarnej, wynosi po 12.380,00 zł.

Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa bowiem w sprawie zostało wykazane, iż w wyniku wybudowania przez Gminę L. w/w sieci - wartość gruntów w granicach działki nr [...] i nr [...] wzrosła. Dla ustalenia tego wzrostu rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość tych działek przed wybudowaniem tej sieci, oraz po jej wybudowaniu.

Ponadto strony, mimo kierowanych wezwań organu pierwszej instancji o uzupełnienie wniosku dotyczącego rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, nie dopełniły warunków o których mowa w art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zasadnym stało się ustalenie przez organ pierwszej instancji jednorazowej zapłaty.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji działał w zgodzie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa i wydał rozstrzygnięcie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. W szczególności zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonał też prawidłowej oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego oraz oceny prawidłowości formalnej tego dowodu.

Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali L.M. i M.M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócili się o dołączenie do akt sprawy operatów szacunkowych sporządzonych we wniosku 2008 roku przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. oraz operatu szacunkowego z dnia 5 października 2009 r. sporządzonego przez Z.S.

W uzasadnieniu skargi L. M. i M. M. odwołali się do treści operatu szacunkowego A. K. z września 2008 r., przedstawiając analizę jego treści. Zwrócili uwagę, że dla działek, których są współwłaścicielami przyjęto wyższą cenę 1m² niż dla posiadających pełne uzbrojenie działek położonych przy ul. O. i ul. G. w L.

Podobne zarzuty skarżący sformułowali wobec treści operatu szacunkowego sporządzonego przez Z. S. Zwrócili też uwagę, że rzeczoznawcy majątkowi nie zastosowali przy wycenianiu działek nr [...] i [...], których dotyczy ustalona opłata adiacencka, wskaźników korygujących.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 9 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami wstrzymało z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniach 14 lutego 2011 r. i 17 lutego 2011 r. doręczone zostały przez skarżących dodatkowe dokumenty w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. skarżący M. M. oświadczył, że popiera skargę, a ponadto przedłożył do akt sprawy uzupełniające materiały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W art. 144 ust. 1 tego aktu ustawodawca postanowił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 omawianej ustawy – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych.

Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacenkcą każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, z tym że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Istotne jest też, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w takiej uchwale obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 powoływanej ustawy).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zawarte zostały w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Z ustawowych uregulowań wynika, że ustawodawca przyznał organom wykonawczym gminy kompetencję do naliczenia właścicielom nieruchomości – bez względu na ich rodzaj i położenie - opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Jednocześnie wprowadził pewne ograniczenia związane ze stosowaniem tej instytucji, do których należą: obowiązek wykazania przez organ, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, zakreślenie terminu do wydania decyzji o ustalaniu opłaty adiacenckiej i określenie maksymalnej stawki procentowej. W obowiązujących warunkach prawnych bezwzględną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości jako skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek wykazania takiej okoliczności obciąża organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA z Łodzi z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 531/07, Lex nr 384/49). Z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb prowadzonego w tej sprawie postępowania jurysdykcyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. wynika, że wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 61.900,00,00 zł.

Z tych względów należy stwierdzić – co wynika z materiału sprawy, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości i ich współwłaścicieli spełnione zostały wszystkie warunki wymagane dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zważyć przy tym należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym podziela dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest to, że właścicielowi nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Przyjmuje się przy tym, że taka możliwość istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dniu 19 maja 2009 r. (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1321/06, Lex w 374407). Nie ma znaczenia natomiast to, czy właściciel nieruchomości skorzysta z możliwości istniejących w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Istotne jest bowiem, to że uzyskuje on zwiększenie użyteczności nieruchomości, a w konsekwencji wzrost jej wartości co uprawnia do pobrania opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej na rzecz gminy.

Uwzględniając datę 19 maja 2009 r. należy wskazać, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, a wysokość opłaty (40%) spełnia warunek określony w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, z wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym podstawą dla jej określenia była uchwała rady gminy obowiązująca w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Operat szacunkowy, w którym określono wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej nie narusza też zasady, przyjętej w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem był wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony tzn. dla ostatecznego ustalenia opłaty adiacenckiej nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy.

Ustalona na podstawie tego operatu – przy zastosowaniu przepisów wskazywanej wcześniej uchwały Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] r. – opłata adiacencka wyniosła 24.760,00 złotych, a do jej uiszczenia, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości zobowiązani zostali M. M. i L. M. w udziałach ½, co odpowiada kwotom po 12.380,00 złotych.

Wartość nieruchomości, której dotyczy ustalona opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej i po jego wybudowaniu określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wykorzystując tę metodę w procesie szacowania nieruchomości należy porównać nieruchomość wycenioną o znanych cenach kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach. W przypadku różnic cech pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównania wartość nieruchomości wycenionej określa się poprzez stosowanie wskaźników korygujących wartość poszczególnych atrybutów i czynników cenotwórczych. Warunkiem gwarantującym poprawność wyceny dokonanej przy zastosowaniu tej metody jest prawidłowy dobór nieruchomości przyjętych do porównania, które muszą być nieruchomościami podobnymi. Kryteria podobieństwa określone zostały w art. 4 pkt 16 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość. Zdaniem Sądu nieruchomości przyjęte do porównania przy sporządzaniu operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania zostały przez rzeczoznawcę majątkowego prawidłowo zakwalifikowane jako nieruchomości podobne. Położone są tak jak nieruchomości wycenione w peryferyjnej strefie miasta L., spełniają pozostałe ustawowe kryteria podobieństwa, a ponadto autor operatu prawidłowo uwzględnił jako jeden z zasadniczych czynników cenotwórczych powierzchnię nieruchomości, eliminując w procesie szacowania działki o powierzchni 5-6 akrów, zatem wielkościowo nieporównywalne z działkami wycenianymi.

Z treści operatu wynika również, że rzeczoznawca majątkowy odwołał się przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości do cen transakcyjnych uzyskiwanych w ostatnim kwartale 2007 roku oraz w roku 2008 przy czym wyjaśnił dodatkowo, że ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (takie jest podstawowe przeznaczenie przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) w strefie peryferyjnej od połowy 2007 roku były stabilne, a z analizy aktów notarialnych wynika, że ceny sprzedaży takich gruntów do II kwartału 2009 roku pozostawały na niezmienionym poziomie (brak było zarówno wzrostów jak i spadku tych cen). Z tych względów rzeczoznawca prawidłowo – zdaniem Sądu – przyjął, że uwzględnione przy wycenie transakcje reprezentują aktualny poziom cen, co pozwala nie stosować wskaźnika ich aktualizacji.

Sąd podziela też ocenę organów właściwych instancyjnie, co do prawidłowego określenia wartości 1m² wycenionej działki. Istotne przy tym jest, że każda nieruchomość ma cechy je indywidualizujące i nie można oczekiwać, aby nawet podobne czy sąsiadujące ze sobą działki miały identyczną wartość jednostkową. Zdaniem Sądu nie zasługują na akceptację zarzuty skarżących dotyczące stanu uzbrojenia przedmiotowej nieruchomości we wrześniu 2008 r. tj. w dacie nabycia prawa jej własności i obecnie. Kwestia ta została w wyczerpujący sposób wyjaśniona w piśmie rzeczoznawcy majątkowego A. K. z dnia 9 czerwca 2010 r. skierowanym do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego na potrzeby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w prawo ich własności uwzględniony został inny stan wyposażenia tej nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej niż istniejący przy orzekaniu o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Niezasadne są również zastrzeżenia skarżących dotyczące braku wyposażenia przedmiotowych działek w złącza energetyczne ZK eNN, co jest – zdaniem skarżących – równoznaczne z brakiem uzbrojenia tych działek w energię elektryczną. Istniejące złącza kablowe umożliwiają zasilenie nieruchomości skarżących poprzez wewnętrzną linię zasilającą, zatem istnieją warunki do korzystania z tego urządzenia infrastruktury technicznej, co pozwala uznać nieruchomość za wyposażoną w ten element uzbrojenia. Dodatkowo należy też zważyć, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej został skorygowany przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiednio do uwag zawartych w uzasadnieniu kasacyjnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerowania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Powinny jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem prawidłowości formalnej oraz oceny jego wartości dowodowej. Takie czynności zostały przez organy właściwe instancyjnie przeprowadzone, a przyjęta ocena w sposób wyczerpujący przedstawiona w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie. Ocena ta została poprzedzona przeprowadzonym w sposób wszechstronny postępowaniem wyjaśniającym oraz szczegółową analizą treści operatu szacunkowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa.

Sąd w toku prowadzonych w sprawie czynności zwrócił też uwagę na znajdujący się w aktach sprawy wniosek skarżących z dnia 30 października 2009 r. skierowany do organu pierwszej instancji o rozłożenie opłaty adiacenckiej na dziesięć rocznych rat. Zdaniem Sądu w przypadku, gdy skarżący będą nadal zainteresowani rozłożeniem ustalonej opłaty adiacenckiej na raty roczne, wniosek ich może być uwzględniony poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosowanie do przepisu art. 152 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 20.04.2011 r.