Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1441/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Maja Chodacka WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 16 lipca 2021 r., nr: [...], w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. I. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości C., ul. [...]. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Postanowieniem z 18 września 2020 r. organ podatkowy l instancji - Wójt Gminy W. wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do określenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wójt ustalił, że nieruchomość pozostaje zamieszkała co najmniej od początku 2017 r.

Organ podatkowy l instancji ustalił, że od 2017 r. na przedmiotowej nieruchomości następuje regularne zużycie wody, które wynosi: ok. 4,58 m3 na miesiąc w 2017 r., ok. 6,17 m3 w 2018 r., ok. 6,42 m3 w 2019 r. oraz ok. 14,13 m3 w 2020 r. Zgodnie z danymi statystycznymi pochodzącymi ze strony internetowej Głównego Urzędu Statystycznego, średnie miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca wynosi [...]. Wobec powyższego potwierdza to fakt zamieszkiwania na nieruchomości w miejscowości C., przy ul. [...] dwóch osób od co najmniej stycznia 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że B. I. próbował złożyć deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2017 r. i 2019 r., jednakże nie zostały przyjęte, ponieważ nie wskazał ile osób zamieszkuje nieruchomość.

W tej sytuacji organ l instancji miał podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania i na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości) organ był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W konsekwencji powyższego, Wójt Gminy W. decyzją z 10 marca 2021 r., znak: [..], określił B. I (skarżący) i Z. I.: wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 18,00 zł począwszy od stycznia 2017 r. do grudnia 2019 r., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 46,00 zł począwszy od stycznia 2020 r. do grudnia 2020 r., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 66,00 zł począwszy od stycznia 2021 r.

Skarżący w odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez dogłębnego ustalenia stanu faktycznego, a w oparciu o zużycie wody na nieruchomości i zeznania sąsiada. Wskazał, że dom na działce nr [...] jest w budowie, a nr [...] został nadany na jego wniosek dopiero w marcu 2021 r. Odwołujący się zaznaczył, że na jego posesji woda zużywana jest: do prac związanych z wykańczaniem domu i otoczenia, utrzymywaniem higieny pracowników oraz inwestora, przygotowaniem posiłków, kiedy właściciele decydują się na wyjazd z K., nawodnienia roślinności. Skarżący zwrócił uwagę, iż w trakcie budowy zobligowany jest do bieżącego usuwania odpadów różnych materiałów i poinformował, że pobyty na działce nr [..] traktują jako pobyty rekreacyjne i po każdym pobycie powstałe zużyte opakowania zabierają ze sobą. B. I. wskazał nadto, że w 2017 r. i 2019 r. próbował złożyć deklarację, natomiast odmówiono jej przyjęcia, ponieważ nie wskazał ile osób zamieszkuje nieruchomość.

Odwołujący postawił także zarzut braku umożliwienia mu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie aktami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 16 lipca 2021 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W.

W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podtrzymało ustalenia dokonane przez organ I instancji. SKO powołało się na art. 6o i 6q ustawy o utrzymaniu czystości i wyjaśniło, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisów ma charakter deklaratoryjny. Zobowiązanie do złożenia deklaracji i określenia wysokości opłaty za odpady komunalne powstało z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. A przedmiotowa decyzja mająca charakter deklaratoryjny stwierdza jedynie, że powstało to zobowiązanie i określa jego miesięczną wysokość. Decyzje taką organ wydaje w wyniku zakwestionowania prawidłowości obliczenia dokonanego przez zobowiązanego lub gdy obliczenia takiego w ogóle nie dokonano (w rozważanym przypadku nie złożono deklaracji).

Natomiast podstawę ustalenia opłaty stanowiły przepisy odnośne przepisy Uchwał Rady Gminy W. z 30 listopada 2016 r., 16 grudnia 2019 r. oraz 22 października 2020 r. w sprawie: wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Opłatę określono w wysokości 18,00 zł począwszy od stycznia 2017 do grudnia 2019 r., stanowiącej iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość (2 osoby) oraz stawki opłaty (9,00 zł).

Nadto SKO wskazało, że ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest związane aktualnie z wytwarzaniem tych odpadów, ale z zamieszkiwaniem na danej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku umożliwienia skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie aktami, Kolegium wyjaśniło, że z akt wynika, że Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji wyznaczył stronom 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie. Po wydaniu decyzji B. I. miał możliwość przedstawienia swoich zarzutów co do przeprowadzonego postępowania oraz wydanej decyzji, składając odwołanie. Natomiast Kolegium zawiadomiło B. I. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w nich materiału dowodowego, z czego skarżący skorzystał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono:

1) naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, dalej o.p.), tj., skierowanie zaskarżonej decyzji organu II instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie Z. I.:

2) naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: dowolną i wybiórczą ocenę zebranych dowodów tj.: zeznań świadka G. D., polegającą na uznaniu tych zeznań za wiarygodne, podczas gdy świadek jest bezpośrednim sąsiadem skarżącego i chowa do niego urazę o dokonane ustalenie granic nieruchomości, a ponadto zeznania te są sprzeczne z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności z protokołami oględzin na nieruchomości, a także są wewnętrznie niespójne; danych statystycznych dotyczących ilości zużytej wody na nieruchomości, które zdaniem organów stanowią dowód zamieszkiwania na nieruchomości dwóch osób, podczas gdy ocena tego dowodu nastąpiła z pominięciem oświadczeń i dowodów składanych przez skarżącego, z których wynika przyczyna zużycia wody na poziomie wyższym niż przeciętny; niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, na których oparto ustalenia faktyczne w sprawie przynajmniej na 7 dni przed terminem przeprowadzenia tego dowodu; pominięcie istotnych faktów wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów zawierających rozliczenie mediów na nieruchomości przy ul. [...], które świadczą o tym że skarżący wraz z małżonką zamieszkują na stałe pod tym adresem, a tym samym nie mieszkają w budynku przy ul. [...] w C.;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 2 uchwał Rady Gminy W. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość jest niezamieszkała. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Spór w sprawie dotyczy kwestii wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości skarżącego. Zdaniem strony opłata ta została pobrana w nienależnej wysokości, bowiem jest to nieruchomość wypoczynkowa skarżących, nie stale zamieszkiwana, co organy ustaliły na podstawie wybiórczego materiału dowodowego, przede wszystkim zeznań świadka i danych o poborze wody, nie uwzględniając dowodów dostarczonych przez stronę. W ocenie Kolegium natomiast zaistniały podstawy do ustalenia ww. opłaty w sposób jak w decyzji wobec niezłożenia przez stronę deklaracji o ilości zamieszkujących osób, a opłata została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne poparte zgromadzonymi dowodami.

W ocenie Sądu rację mają organy z następujących powodów.

Właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Analiza przepisów pozwala również na wniosek, że opłata ta nie jest związana z faktycznym wytwarzaniem odpadów, ale z faktem zamieszkania na danej nieruchomości. Zobowiązanym, do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest osoba faktycznie zamieszkująca na danej nieruchomości. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji, o wysokości opłaty za gospodarowanie tymi odpadami właściwy organ określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna wskazywać wprost okres, którego dotyczy i nie powinna ona działać do przodu. Organ zatem, wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się jedynie do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, tj. niezłożenia przez stronę deklaracji, co jest bezsporne, podstawę wydania decyzji stanowił art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym: "W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze."

W omawianej sytuacji organ podatkowy jest zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wymierzenia tej opłaty. Stosownie bowiem do art. 6q ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...).

Zgodnie z ww. przepisami określając wysokość opłaty, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przepis art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę. Mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, np. uchwalonego na podstawie art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy regulaminu. Określając wysokość opłaty nie można wszakże pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o ust. 1 ustawy, średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Szacowanie parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa we wskazanym przepisie nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Ordynacji podatkowej. Odpady komunalne powstają wszędzie tam, gdzie przebywają ludzie; wytwarzanie odpadów komunalnych związane jest zawsze z funkcjonowaniem, bytowaniem człowieka (por. wyrok NSA z 20.01.2020 r., II FSK 402/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W badanej sprawie wobec niezłożenia przez skarżącego deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (skarżący nie chciał określić ilości osób zamieszkujących) zaktualizował się obowiązek gminy do określenia opłaty w drodze decyzji.

W ocenie Sądu, Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego i zgromadził wystarczający materiał dowodowy do ustalenia okoliczności istotnych. Tak zgromadzony materiał dowodowy ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wynik tej oceny znalazł się w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Z tych powodów powołane w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania Sąd uznał za nieuzasadnione.

Stan zamieszkiwania nieruchomości przez dwie osoby, co najmniej od początku 2017 r. Wójt ustalił (a ustalenia te w całości podtrzymało Kolegium, natomiast Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania) na podstawie zeznań świadka, zamieszkującego sąsiednią nieruchomość, jak również na podstawie danych wskazujących regularne zużycie wody, które wynosi: ok. 4,58 m3 na miesiąc w 2017 r., ok. 6,17 m3 w 2018 r., ok. 6,42 m3 w 2019 r. oraz ok. 14,13 m3 w 2020 r. Zgodnie z danymi statystycznymi pochodzącymi ze strony internetowej Głównego Urzędu Statystycznego, średnie miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca wynosi [...] m3. Zestawiając zatem powyższe dane oraz kompatybilne z nimi zeznania świadka, uzasadniony jest wniosek organów, że przedmiotową nieruchomość zamieszkują dwie osoby co najmniej od stycznia 2017 r. Skarżący nie zakwestionował skutecznie powyższych ustaleń.

Treść normy wypływającej z przepisu art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości trzeba uzupełnić o stwierdzenie, że z szacowaniem podstawy opodatkowania mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania nie istnieją dowody pozwalające na ustalenie podstawy określenia opłaty (art. 23 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości). Przy tym, ustawa o utrzymaniu czystości w sposób autonomiczny, choć nawiązujący do treści art. 23 § 3 o.p., kształtuje metodę oszacowania podstawy określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia deklaracji. Metodę tę można określić, jako metodę porównawczą, z tym, że punktem odniesienia w tym wypadku jest średnia ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Szacując podstawę opłaty, nie jest usprawiedliwione stosowanie przez organ odmiennych metod, jeśli organ nie wykaże, że ze względu na szczególnie uzasadnioną sytuację niemożliwe było zastosowanie owej metody porównawczej (art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości).

Wobec uznania przez Sąd, że organy właściwie ustaliły zamieszkiwanie dwóch osób na spornej nieruchomości, nietrafiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 6i ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Odpowiadając na koniec na zarzut nieważności, tj. skierowania decyzji do osoby nieuprawnionej – Z. I., stwierdzić należy, że również okazał się on bezzasadny. Za właściciela ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania, a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Analiza podmiotów uznanych na potrzeby komentowanej ustawy za właścicieli nieruchomości prowadzi do konstatacji, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkie podmioty (osoby), mające jakiekolwiek uprawnienia do nieruchomości lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość. Prowadzi to do wniosku, że definiowanie właścicieli nieruchomości ma na celu ustalenie osób uprawnionych i zobowiązanych do określonych czynności na podstawie ww. ustawy. Jeżeli tak, to przez pojęcie właściciela nieruchomości ustawodawca rozumie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. W takiej sytuacji powstaje pytanie o osobę, na którą należy nakładać obowiązki. Z. I. jest osobą korzystającą z nieruchomości, faktycznie na niej zamieszkującą jak ustalono, w związku z tym jest zobowiązania do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).