Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 221/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Kuna, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. P., W. M., E. P., W. D., A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza solidarnie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2005 roku Gmina P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], polegającej

na rozbudowie Ośrodka Zdrowia w C..

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku Wójt Gminy P.

po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, z Powiatowym Zarządem Dróg Publicznych w R., w odniesieniu do obszarów przyległych

do pasa drogowego oraz po przeprowadzeniu analizy funkcji cech zabudowy

i zagospodarowania terenu ustalił na rzecz Urzędu Gminy w P. warunki zabudowy na działce oznaczonej nr [...], położonej przy drodze powiatowej,

w miejscowości C. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej

na rozbudowie Ośrodka Zdrowia w C., praktyka lekarza rodzinnego i budowie podjazdu dla osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że teren działki nr [...] nie jest użytkowany rolniczo. Działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej wyposażonej w infrastrukturę techniczną niezbędną do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia i jest działką zabudowaną. Działki sąsiednie są również działkami zabudowanymi. Istniejąca zabudowa na tych działkach pozwala na określenie wymagań dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

Wnioskowana inwestycja zdaniem organu spełnia warunki określone w art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

[ DZ.U nr 80 z 2003 roku, poz. 717, z poź. zmianami], co zostało ustalone w analizie wykonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył T. P.,

w którym wnosił o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podnosił, że złożył on wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości, na której obecnie znajduje się Ośrodek Zdrowia w C..

W sprawie wszczęto postępowanie, które następnie zostało umorzone. Na tę decyzję złożył on skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 października 1992 roku uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Podnosił, że organy nie rozpoznały spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania

za wywłaszczoną nieruchomość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku po rozpoznaniu odwołania T. P. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2005 roku ustalającej dla Urzędu Gminy w P. warunki zabudowy na działce oznaczonej nr [...], położonej przy drodze powiatowej w miejscowości C. gmina P., dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie Ośrodka Zdrowia w C., praktyka Lekarza Rodzinnego i budowa podjazdu dla niepełnosprawnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy na działce oznaczonej nr [...], położonej

w miejscowości C.. Od decyzji odwołał się T. P. podnosząc,

że wystąpił o zwrot działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja

i sprawa ta nie została zakończona.

W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor nie musi posiadać praw do terenu. Prawem takim musi się legitymować na etapie składania wniosku

o pozwolenie na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy podnosił, że aktach sprawy znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu [...] lipca 2002 roku, z którego wynika,

że właścicielem działki przeznaczonej pod inwestycję jest Gmina P..

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania art.54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ.U z 2004 roku nr 6, poz. 41 z póź. zmianami].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 roku wniósł T. P., gdzie wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie

na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że działka dla której ustalono warunki zabudowy jest jego własnością, ponieważ nie otrzymał on zapłaty za przedmiotową działkę w toku postępowania wywłaszczeniowego. W jego ocenie Gmina P. dysponuje jego działką bezprawnie. Argumentował również, że Gmina P. celowo dewastuje gminne mienie lub sprzedaje za bezcen " swoim ludziom ‘’. Nadto podnosił

iż w pierwszej kolejności winien być rozpoznany jego wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wnosiło

o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację.

W związku ze śmiercią skarżącego Sąd wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie postanowienie o podjęciu postępowania z udziałem następców prawnych skarżącego – I. P., W. M., E. P., W. D. i A. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Skarga I. P., W. M., E. M., W. D. i A. R. zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn, których skarżący we wniesionej skardze nie podnosił.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych , określone między innymi

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a [ DZ.U nr 153, poz.1270 , ze zmianami ] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ

na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności.

Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji

( i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu wodzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, ze zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym( w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c ). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie,

iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy[ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7].

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie zauważył iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony przez Gminę P., zaś decyzja pierwszoinstancyjna została wydana

na rzecz podmiotu o nazwie Urząd Gminy w P.. Artykuł 29 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Tak więc wniosek został złożony przez osobę prawną Gminę P., a decyzja została wydana na rzecz podmiotu określonego jako Urząd Gminy w P..

Zgodnie z przepisem art. 33 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym[ DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z póź. zmianami] wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Należy uznać, że nie można w żadnym razie utożsamiać osoby prawnej – gminy, z urzędem gminy rozumianym jako zorganizowany zespół osób przydanych organowi administracji do pomocy w wykonywaniu jego funkcji. W postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek gminy P. nie brał udziału podmiot o nazwie Urząd Gminy.

Z tego też względu w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydana decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie co skutkowało nieważnością decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art.156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych

w art.156 § 1, może jedynie uchylić i zmienić decyzję( np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji( np. w razie wydania decyzji bez podstawy prawnej,

z naruszeniem przepisów o właściwości, czy w przypadku gdy decyzję skierowano

do osoby nie będącej stroną w sprawie, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 1981 roku, SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21).

W związku z powyższym wojewódzki sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji.

Stwierdzenie wad postępowania odwoławczego eliminowało potrzebę kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nadto wojewódzki sąd administracyjny zauważa, że nie była rozważana przez organy administracji publicznej kwestia czy w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy przez Gminę P., organem wydającym decyzję w pierwszej instancji może być organ wykonawczy Gminy P., a mianowicie Wójt Gminy P.. Organ winien rozważyć czy nie zachodzą tu przesłanki z art.24 § 1

pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien rozważyć, czy pozostawanie ze stroną -gminą P. w stosunku zatrudnienia, sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy, a także pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, nie można uznać za pozostawanie ze stroną postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć, chociażby w sposób pośredni wpływ na prawa i obowiązki wójta.

Z tych względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak wstępie

Biorąc za podstawę art.200 w związku z art.202 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących.