Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2529/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepem w parterze, II. w pozostałej części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego - skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepem w parterze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W związku ze skargami mieszkańców Placu K. na uciążliwość samowolnie użytkowanych budynków niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...], skierowaną do E. P., Burmistrz [...], na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów budowlanych na terenie nieruchomości przy P. w Gminie W., tj. budynku mieszkalnego (zrealizowanego na podstawie z decyzji Burmistrza Gminy W. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r.) i gospodarczego (zrealizowanego na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r.).

Pismem z dnia 24 czerwca 1996 r. E. P. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków: domu ze sklepami i budynku gospodarczego, załączając wymagane przepisami dokumenty.

O samowolnym użytkowaniu obiektów, przy równoczesnej zmianie sposobu użytkowania, powiadomiony został Urząd Rejonowy w W. pismem z dnia 29 lutego 1996 r. Urząd Rejonowy wystosował w dniu 15 października 1996 r. wniosek o ukaranie E. P. za to, że samowolnie użytkowano budynki przy P. przy jednoczesnej zmianie sposobu użytkowania, od lutego 1995 r. do chwili obecnej.

W dniu [...] listopada 1996 r. wydane zostały postanowienie znak: [...], wstrzymujące samowolne użytkowanie obiektów oraz decyzja Nr [...] nakazująca zaniechanie dalszego ich użytkowania i nakładająca obowiązek przedłożenia oceny wpływu prowadzonej działalności na środowisko, wykonanej przez rzeczoznawcę z listy Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Po przedstawieniu przez inwestora oceny uciążliwości, z której wynika, że przedmiotowe budynki nie stanowią uciążliwości dla środowiska, Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 1997 r., Nr [...], zezwolił na użytkowanie budynków: biurowego i magazynowego na terenie ww. nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 503/98, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 1997 r., Nr [...], wydane w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że realizacja ww. obiektów nastąpiła pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.; organ błędnie przyjął datę wszczęcia postępowania, ponieważ to pismo z dnia 20 maja 1996 r. zawiera zgłoszenie do użytkowania różnych inwestycji; obiekty te powstały z odstępstwami od pozwolenia na budowę, a z akt sprawy nie wynika by inwestor uzyskał zezwolenia na odstępstwa, co wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie; organ nie skonkretyzował treści żądania inwestora, bowiem decyzją Nr [...] nałożono obowiązek dot. budynku mieszkalnego i gospodarczego, a nie budynków biurowego i magazynowego, podczas gdy miejscowy plan wprowadza zakaz lokowania hurtowni i magazynów, itp.; organ połączył w jednym postępowaniu dwa różne, co jest niedopuszczalne (nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie i udzielił pozwolenia na użytkowanie); ponadto nie ustalono jakie rzeczywiście przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie, tj. z 1994 roku, czy z 1974 roku; a zmiana sposobu przeznaczenia ww. obiektów wynikająca z odstępstw od zatwierdzonego planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę w sposób wyżej przedstawiony może naruszać przepisy dotyczące ochrony osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., uchylił decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...], wskazując, że niniejsza sprawa winna toczyć się w trybie Prawa budowlanego z 1974 roku, ponieważ obiekty budowlane zostały zrealizowane przed 1 stycznia 1995 r.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., pozwolił na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepem w parterze i garażowo-magazynowego na terenie przy Placu K. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji, analizując po raz kolejny sprawę użytkowania ww. budynków, stwierdził, że w aktach znajdują się m.in.: postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1996 r. nie sprzeciwiające się użytkowaniu budynku magazynowego; pismo Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w W. stwierdzające, że zgłoszone budynki nie podlegają odbiorowi; oświadczenie mgr. inż. arch. R. M. (upr. nr [...]) o wykonaniu robót zgodnie z przepisami i o bezpieczeństwie konstrukcji; ocena uciążliwości dla środowiska sporządzona przez dr. inż. W. S., z której wynika m.in., że praca biur i sklepu w budynku PI. K. oraz w budynku gospodarczym-magazynowym na zapleczu nie powoduje uciążliwości hałasowej. Ponadto organ I instancji wskazał, że z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] sporządzonego w dniu 11 września 1996 r. wynika, że działka nr ew. [...] przy Placu K. w W. położona jest w obszarze oznaczonym symbolem planistycznym [...], w którym preferuje się utrzymanie i rozwój: - funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi; - funkcji usługowych II i III stopnia obsługi. Wg oświadczenia E. P., zawartego w piśmie z dnia 25 marca 2002 r., budynek garażowo-magazynowy usytuowany w głębi posesji pełni w chwili obecnej rolę zaplecza dla sklepów znajdujących się na parterze budynku biurowego i nie ma charakteru hurtowni. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej budynku garażowo-magazynowego złożyli T. B. i S. G..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Nr [...] w części dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz orzekł o użytkowaniu ww. budynku jako budynku garażowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1967/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego, wskazując, że organ odwoławczy wydając zezwolenie na użytkowanie tego obiektu jako budynku garażowego, nie wskazał ustaleń faktycznych dokonanej przez siebie zmiany użytkowania. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż budynek gospodarczy użytkowany jest lub będzie jako garaż. Nie wynika to ani z oświadczeń samej inwestorki, ani ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że w przypadku zaistnienia ewentualnych sprzeczności w oświadczeniach inwestorki w zakresie dotyczącym tego obiektu, organ II instancji powinien je wyjaśnić zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 19 kwietnia 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 503/98.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał przedmiotową sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem rozpoznania zgodnie z właściwością.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, przyjmując do rozpoznania przedmiotową sprawę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], na podstawie art. 136 k.p.a. zalecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie wizji lokalnej na nieruchomości przy placu K. w W. i ustalenie: czy budynek gospodarczy jest zrealizowany zgodnie z decyzją Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o pow. 136 m2; czy jest użytkowany; ewentualnie ustalić sposób jego użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], WINB, ponowił zalecenie co do zgodności ww. budynku z decyzją Nr [...], poprzez dokonanie jego obmiarów i wykonanie jego szkicu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. B. i S. G. od decyzji Nr [...] w części dotyczącej budynku garażowo-magazynowego, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] Nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz w części utrzymującej decyzję organu I instancji w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynków biurowego ze sklepem na parterze. Natomiast decyzja Wojewody [...] w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynku jako budynku garażowego została uchylona. Organ stwierdził, iż oględziny budynku przeprowadzone w dniu 3 listopada 2006 r. wykazały, że budynek użytkowany jest w części jako zakład usługowo-naprawczy, a w części jako magazyn dla tego zakładu. Faktyczny sposób użytkowania obiektu wskazuje, że nie jest on użytkowany jako budynek gospodarczo-garażowy, ani jako budynek garażowy. Organ podkreślił, że inwestorka w zgłoszeniu o zakończeniu budowy określiła przedmiotowy budynek jako gospodarczy. W ocenie organu, z uwagi na fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z faktycznym stanem użytkowania, brak jest możliwości wydania zezwolenia na użytkowanie budynku jako budynku usługowo-magazynowego.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1826/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważności decyzji Nr [...] w części uchylającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...], dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepami; w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że [...] WINB nie mógł uchylić w całości decyzji Nr [...], ponieważ wniesione od niej odwołanie dotyczyło tylko budynku garażowo-magazynowego. Z tego względu zachodzi podstawa nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Co do pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, w ocenie Sądu decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, o zezwolenie na użytkowanie czego wnosi skarżąca, bowiem w toku postępowania, tj. od 1996 r. jej żądanie było zmieniane (wniosek z 24 czerwca 1996 r. dotyczył domu ze sklepami i pomieszczenia budynku gospodarczego; pismo z dnia 12 sierpnia 2001 r. dot. umożliwienia użytkowania budynków zgodnie z dotychczasową decyzją; wniosek z dnia 25 marca 2002 r. użytkowania budynku garażowo-magazynowy jako zaplecza magazynowego sklepów znajdujących się w budynku biurowym, w szczególności sklepu komputerowego, i został sprecyzowany przez skarżącą pismem z dnia 20 lutego 2006 r., w którym skarżąca oświadczyła, że budynek magazynowy, poprzednio określany jako gospodarczy, użytkowany jest w części jako magazyn narzędzi, materiałów budowlanych i eksploatacyjnych potrzebnych do remontów jej domów, a także użytkowany jest jako pracownia pomiarów, napraw komputerów i ich zasilaczy). To żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zakreśla bowiem granice postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Ponadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zażąda od skarżącej sprecyzowania, o jaki sposób użytkowania budynku wnosi i ustali, czy wnioskowany sposób użytkowania jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz orzekł o odmowie zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z ww. wyrokiem wezwał E. P. do sprecyzowania, o jaki sposób użytkowania budynku usytuowanego przy Placu K. w W. wnosi. E. P. przy piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. wniosła o wydanie zezwolenia na użytkowanie budynków jako budynku biurowego ze sklepami na parterze budynek A i garażowo-magazynowego budynek B, który jest użytkowany przez sklepy i biura mieszczące się w budynku A. Organ odwoławczy, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...] uchwalonego przez Radę Gminy W. uchwalą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., stwierdził, że budynek garażowo-magazynowy użytkowany jest sprzecznie z zapisami ww. planu. Ponadto wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] Nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz w części utrzymującej decyzję organu I instancji w zakresie zezwolenia na użytkowanie budynków biurowego ze sklepem na parterze. Dlatego należało uchylić decyzję Prezydenta [...] Nr [...] w części dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego oraz orzec o odmowie zezwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, natomiast w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. [...] WINB wskazał, że budynek biurowy ze sklepami w parterze użytkowany jest w oparciu o decyzję Wojewody [...] Nr [...], która w części dotyczącej zezwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepami w parterze utrzymała decyzję Nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, która w jej ocenie została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała, że organ błędnie i niezgodnie z jej oświadczeniem uznał funkcję budynku gospodarczego B za sprzeczną z planem miejscowym. Nie poddał przy tym analizie zarówno jej oświadczenia z dnia 20 lipca 2010 r., tak pod względem jego treści, jak również w konfrontacji z przepisami § 11 planu. Wskazała, że ww. oświadczeniu określiła funkcję pomieszczeń w przedmiotowym budynku jako zaplecze dla sklepów i biur usytuowanych w budynku A, co w jej ocenie nie pozwala traktować wskazanego sposobu użytkowania budynku gospodarczego jako sprzecznego z planem. Dotyczy to zarówno pomieszczenia wykorzystywanego jako magazyn, jak i stanowiska garażowego. Magazyn jako zaplecze dla sklepów i biur nie pełni bowiem funkcji usług nie przewidzianej w § 11 pkt 1b, lecz mieści się w pojęciu usług z zakresu handlu oraz biur dopuszczonych tym przepisem na obszarze MU. Również funkcja garażowa nie pozostaje w sprzeczności z powyższymi ustaleniami planu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], [...] WINB, wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., uwzględniając ww. skargę, uchylił własną decyzję Nr [...] i orzekam o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] pozwalającej na użytkowanie budynków: biurowego ze sklepami w parterze i garażowo-magazynowego na terenie przy Placu K. w W..

W uzasadnieniu wskazał, że należy podzielić zdanie skarżącej odnośnie błędnej interpretacji przez organ wojewódzki uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie budynek garażowo-magazynowy wykorzystywany jako zaplecze przez sklepy i biura mieszczące się w budynku A jest zgodny z przepisami § 11 pkt 1 lit. b omawianej uchwały, gdyż mieści się w pojęciu "rozwój funkcji usługowych z zakresu handlu (...), biur" znajdującym się na terenie mieszkaniowo-usługowym. Oględziny obiektu budowlanego przeprowadzone w dniu 3 listopada 2006 r. przez organ II instancji nie wykazały jego użytkowania w sposób inny jako zaplecze dla sklepów, znajdujących się w budynku biurowym. [...] WINB przyznał, że dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ w toku postępowania nie zbadano wnikliwie materiału dowodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, tj. sposobu użytkowania budynku B, znajdującego się na posesji przy PI. K. w W., nazywanego budynkiem garażowo-magazynowym, w chwili składania przez właścicielkę (inwestora) ponownego (kolejnego) wniosku o zezwolenie na użytkowanie budynków na tej posesji, a także błędne ustalenie stanu faktycznego, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym powołanym w uzasadnieniu decyzji, tj. z wynikami oględzin obiektu w dniu 3 listopada 2006 r. (budynek użytkowany był w części jako warsztat usługowo-naprawczy, a w części jako magazyn tego zakładu, a nie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako zaplecze dla sklepów i biur mieszczących się w budynku A. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 i 10 k.p.a., przez pominięcie konieczności wypowiedzenia się strony co do zgłoszonego przez E. P. wnioskowanego sposobu użytkowania budynku B oraz jego faktycznego sposobu użytkowania. Nie wskazano w toku postępowania dowodów wskazujących na datę wybudowania obiektów, co prowadzi do wątpliwości co do zastosowania właściwych dla rozpoznania sprawy przepisów prawa materialnego, które to przepisy prawa materialnego również z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego decyzja ta narusza przepis § 11 pkt 1 lit. b uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] (...) na odcinku [...], w gminie W., przez jego błędne zastosowanie w wadliwie ustalonym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko za warte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2011 r. adwokat A. S., pełnomocnik E. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Skargę należało uwzględnić w części dotyczącej budynku biurowego ze sklepami w parterze ponieważ w tym zakresie zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pomimo, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1826/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowej sprawie już raz stwierdził nieważność decyzji [...] WINB w takim samym zakresie, wskazując, że odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] dotyczyło tylko budynku garażowo-magazynowego, to organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję po raz kolejny powtórzył ten sam błąd, orzekając o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Prezydenta również w zakresie budynku biurowego ze sklepami, co do którego odwołanie nie zostało wniesione na skutek czego, w tej części, decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wyjaśnienia wymaga [...] WINB, że przedmiotem postępowania odwoławczego, zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, a także zgodnie z przywołanym wyżej orzeczeniem Sądu w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1826/09, mógł być tylko budynek garażowo-magazynowy. Z tego względu, a także na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy będąc związany w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku Sądu w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1826/09, nie mógł orzec co do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] w odniesieniu do części dotyczącej budynku biurowego ze sklepami.

W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne obu instancji prawidłowo udzieliły pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że [...] WINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej budynku garażowo-magazynowego był związany wydanymi w tej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem wymienione w opisie historycznym sprawy wyroki Sądów wiązały w tej sprawie [...] WINB, jak i wiążą obecnie orzekający skład Sądu.

Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt IV SA 503/98, związał orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne oraz Sąd oceną prawną, że w związku z okolicznościami faktycznymi tej sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego też względu, stosując się do reguły określonej w art. 153 p.p.s.a., w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku organy administracji prawidłowo dokonywały ocen prawnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W wyroku Sądu Wojewódzkiego sygn. akt VII SA/Wa 1826/09 wskazano na konieczność ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawczyni, tj. E. P., co do skonkretyzowania treści żądania zawartego we wniosku z dnia 24 czerwca 1996 r. Realizując wskazania tego wyroku organ odwoławczy ustalił, że wniosek E. P. dotyczył pozwolenia na użytkowanie budynków jako budynku biurowego ze sklepami na parterze budynek A i garażowo-magazynowego budynek B, który jest użytkowany przez sklepy i biura mieszczące się w budynku A.

Jak wynika z powyższego, zakres ustalonego ostatecznie żądania E. P. jest zgodny z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. W tych warunkach ustalenia wymagało przez organ odwoławczy, czy na terenie działki nr [...] miejscowy plan dopuszczał lokalizację budynków o funkcji garażowo-magazynowej. Należy mieć na względzie, że przedmiotowy budynek objęty przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w oparciu o decyzję Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lipca 1996 r. stwierdzono, że budynek został całkowicie ukończony i użytkowany jest jako magazyn bez zgłoszenia oraz zgody na zmianę sposobu użytkowania. W protokole z ww. kontroli nie wskazano by budynek ten powstał z jakimikolwiek odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu wskazania wymaga, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały na inwestora, któremu udzielono pozwolenia na budowę, po ukończeniu budowy obowiązku zgłoszenia obiektu do użytkowania ani uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 41 ust. 2 wymagane było jedynie zawiadomienie właściwego organu o oddaniu obiektu do użytkowania. Natomiast wobec faktu, że inwestorka wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na użytkowanie ww. budynku gospodarczego jako garażowo-magazynowego to taka zmiana użytkowania zgodnie z prawem wymagała uzyskania pozwolenia (art. 44). Z tego względu stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 37 właściwy organ winien był sprawdzić, czy przedmiotowy obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z akt sprawy organy administracyjne obu instancji przeprowadziły taką analizę, prawidłowo uznając, że funkcja budynku we wnioskowanym zakresie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. planu przedmiotowy budynek znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MU o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy zgodnie z § 11 pkt 1 lit. b ww. planu ustala się zachowanie rozwój funkcji usługowych z zakresu handlu (z wyjątkiem stacji benzynowych), biur, usług i gastronomi, jako funkcji uzupełniających w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie plan wykluczał na tym terenie lokalizowanie m.in. usług uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice lokalizacji. W tym miejscu wskazania wymaga, że dla ustalenia zgodności użytkowania ww. budynku jako garażowo-magazynowego nabiera oświadczenie E. P., zgodnie z którym przedmiotowy budynek funkcjonalnie powiązany jest z budynkiem biurowym ze sklepem na parterze. Skoro ww. plan miejscowy dopuszczał na terenie działki nr [...] lokalizację funkcji usługowych z zakresu handlu i biur, która to funkcja jest realizowana w budynku "A", jak to wskazuje inwestorka, a budynek magazynowo-garażowy ("B") ma służy tej właśnie funkcji, to brak było podstaw do odmowy jego użytkowania. Ponadto w związku z wymogiem stawianym przez przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczącym sprawdzenia przez organ administracyjny, czy przedmiotowy budynek powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w trakcie postępowania E. P. przedstawiła "Ocenę uciążliwości dla środowiska budynku biurowo-sklepowego pierwotnie projektowanego jako budynek mieszkalno-sklepowy" sporządzoną przez P. W. [...]. Ocena ta zawierała także opis przedmiotowego budynku, z którego wynika też powiązanie funkcjonalne tego budynku z budynkiem biurowo-sklepowym. Ponadto wskazano w niej, że zastosowana w budynku technologia pracy jest nowoczesna i nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Budynek ten nie posiada urządzeń sanitarnych i ogrzewania (nie oddziałuje więc na środowisko poprzez immisje). Ponadto ww. Ocenie wskazano, że obiekt nie stanowi zagrożenia dla jakości powietrza i nie powoduje uciążliwości hałasowej. W tym miejscu wskazania wymaga, że strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który mógłby podważyć wnioski zawarte w ww. Ocenie, a organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego dodatkowo powołał się na ww. Ocenę oraz postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1996 r. niesprzeciwiające się użytkowaniu budynku magazynowego i stanowisko Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w W. stwierdzające, że przedmiotowy budynek nie podlega zgłoszeniu. Na prawidłowo przeprowadzone postępowanie nie ma też wpływu to, że ww. dokumenty zgromadzone przez organ administracyjny w trakcie postępowania dotyczyły wyłączenie funkcji magazynowej, a nie uwzględniały drugiej, tj. garażowej, ponieważ funkcja garażowa z reguły nie powoduje uciążliwości dla środowiska. Z tego też względu ww. uchybienie procesowe organów Sąd uznał za nie mające wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z powyższego organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i udzieliły pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie można czynić organom zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło następującego zakresu, a mianowicie rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku o funkcji "garażowo-magazynowej". Bez znaczenia dla dokonania takiej oceny jest natomiast faktycznie wykonywana w tym budynku funkcja, ponieważ ta kwestia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego winna być przedmiotem zupełnie innego postępowania. Co do zarzutu naruszenia art. 8 i 10 k.p.a., to strona skarżąca w trakcie trwające postępowania odwoławczego mogła się wypowiedzieć odnośnie wnioskowanej funkcji, która swoim zakresem nie różni się od funkcji wskazanej przez E. P. w piśmie precyzującym z dnia 20 lipca 2010 r. Funkcja garażowo-magazynowa była bowiem przedmiotem wydanego przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie. A zatem w trakcie postępowania odwoławczego, toczącego się od 2003 roku, strona skarżąca miała możliwość ustosunkowania się co do zakresu tej funkcji. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku dowodów wskazujących na datę wybudowania obiektów, co prowadzi do wątpliwości co do zastosowania właściwych dla rozpoznania sprawy przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie zarówno organy administracyjne oraz sądy administracyjny były związane oceną prawną zawartą w wyroku NSA sygn. akt IV SA 503/98, w którym Sąd przesądził co do trybu procesowania przez organu administracyjne. Z tego też względu nie było konieczność analizowania przez organy administracyjne kwestii daty budowy ww. budynku, wobec związania co do trybu postępowania ww. wyrokiem NSA.

Z tych względów należało uznać, że decyzja [...] WINB wydana w trybie autokontroli w zakresie utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], Prezydenta [...] w części dotyczącej budynku garażowo-magazynowego została wydana zgodnie z prawem, a zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1, 8, 10, 107 § 3 k.p.a. oraz § 11 pkt 1 lit. b ww. planu miejscowego należało uznać za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego ze sklepem w parterze. W pozostałej części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. W pkt. III i IV orzeczono na podstawie art. 152 i 206 p.p.s.a.