Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 612/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 października 2020 r. nr SKO/41/GP-27/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28.10.2020 r., nr SKO/41/GP-27/2020, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych od decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia 10 września 2020 r., nr 34/2020 o ustaleniu na rzecz A. i M. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, przewidzianą na działce nr [...] we wsi O., umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że w dniu 10 września 2020 r. Wójt Gminy Kamienna Góra wydał decyzję opisaną w osnowie rozstrzygnięcia.

Odwołanie od tej decyzji wywiódł Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora, Oddział Jelenia Góra – A. Ł. Skarżący wniósł o uznanie za stronę postępowania oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27.10.2011 r. oraz rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7.11.2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz art. 7 i 8 kpa. W uzasadnieniu odwołania DZPK wskazał, że szczególnie zapis art. 105 ust. 4 i art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 28 kpa wskazują, że Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych jest stroną postępowania. Skarżący powołał się następnie na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zawarte w decyzji z dnia 27 grudnia 2018 r. i decyzji z dnia 14 grudnia 2015 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 660/17. Zwrócił uwagę na konieczność weryfikacji- w pierwszym rzędzie - czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Rozważając tę kwestię, w odniesieniu do odwołującego się Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych, kolegium podniosło, że według ewidencji gruntów i budynków odwołujący się podmiot nie jest właścicielem żadnych nieruchomości sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że stronie odwołującej się nie sposób przypisać statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie posiada on interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 55; dalej: "u.o.p.") park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 u.o.p.). W myśl art. 16 ust. 6 u.o.p. grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku. Zgodnie z art. 105 ust. 1 u.o.p. parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. W myśl art. 106 ust. 1 u.o.p., w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 2 u.o.p.). W przepisie art. 105 ust. 4 wymieniono zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Ponadto w myśl art. 107 ust. 1 u.o.p., zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 u.o.p.

Organ odwoławczy podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku, zgodnie z którym w odniesieniu do uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody należy odczytywać łącznie z przepisami u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt

7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada tylko dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.o.p. zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 u.o.p.) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego. W przypadku projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 u.o.p.). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p.). Z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego.

Stanowisko to zostało zaaprobowane również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r.: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 2991/14, II OSK 2948/14, II OSK 2974/14, wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2015 r., II OSK 779/14, 30 listopada 2015 r., II OSK 639/14 i 23 sierpnia 2016 r., II OSK 218/15; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2019 r.: II SA/Wr 581/19 oraz II SA/Wr 512/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest niekiedy pogląd odmienny, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 660/17, przywołany przez skarżącą. Niemniej należy mieć na uwadze, o czym była już mowa, iż kompetencję w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w związku z położeniem danej działki na obszarze chronionym, przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska i to ten organ jest obowiązany do współdziałania. Zgodnie z założeniem racjonalnego prawodawcy, gdyby jego zamiarem było przydanie statusu strony parkowi krajobrazowemu, uregulowałby w sposób odmienny zagadnienia związane z przymiotem strony, nie sposób wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można uznać, iż park krajobrazowy posiada interes prawny, nie zaś wyłącznie faktyczny, oparty na konkretnej normie zrekonstruowanej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Oczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze nie neguje możliwości współdziałania dyrektora parku krajobrazowego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej, pomiędzy "współdziałaniem" a przydaniem statusu strony postępowania, istnieje znacząca różnica. Nie są to pojęcia z pewnością tożsame. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 297/15, "Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego." Na podstawie przepisu art. 105 ust. 4 pkt 4 u.o.p., nie sposób wywieść, iż parkowi krajobrazowemu przydać należy status strony postępowania, tj. w oparciu o ten przepis podmiot odwołujący się posiada interes prawny. Organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej również jako: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (pismo z dnia 27 lipca 2020 r.). Z uwagi na niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni, doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". W tym świetle wskazać należy, iż RDOŚ miał wiedzę o stanowisku i zastrzeżeniach skarżącego (jak wynika z pisma skarżącego z dnia 4 sierpnia 2020 r., pismo zostało skierowane również do tego podmiotu), lecz pomimo to nie zajął negatywnego stanowiska w sprawie. Dalej organ odwoławczy zauważa, że prawodawca uregulował kwestie zapewnienia odpowiedniej ochrony parkom krajobrazowym w ten sposób, iż kompetencje w różnych sprawach przyznał również regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest nie tylko organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, lecz np. organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia lub wydania decyzji o warunkach prowadzenia działań, o których mowa w przepisie art. 118 i art. 118a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. u.o.p.

Odnosząc się końcowo do sformułowanych zarzutów merytorycznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wskazuje że, jak już podniesiono, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności weryfikacja, czy odwołanie pochodzi od podmiotu, któremu można przydać status strony postępowania. Dopiero stwierdzenie, że środek zaskarżenia został wywiedziony przez stronę postępowania powoduje, iż sprawa może zostać rozpoznana merytorycznie. W innym przypadku obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, a zatem wydanie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Z tej przyczyny organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do podnoszonych przez skarżącą zarzutów odnoszących się do merytorycznej warstwy decyzji organu I instancji. Rozstrzygając sprawę merytorycznie, pomimo wniesienia odwołania przez podmiot do tego nielegitymowany, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze byłaby obarczona wadą nieważności. Konstatując, w ocenie organu odwoławczego, Parkowi Krajobrazowemu nie sposób przydać statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie posiada on interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, lecz interes faktyczny.

Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu złożył do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na ostateczną decyzję organu drugiej instancji. Na podstawie art. 50 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t. j. z dnia 2019.11.28) zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28.10.2020, umarzającą postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu od decyzji nr 34/2020 z dnia 10.09.2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] we wsi O. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie przepisów: 1. art. 7 i 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające na pominięciu opinii wyrażonej przez DZPK wobec braku uzgodnienia RDOŚ, brak ustaleń dot. ochrony siedliska przyrodniczego, istnienia zabudowy sąsiedniej, ochrony krajobrazu, a wynikających z przepisów dalej wskazanych, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.2020.293 t. j. z dnia 2020.02.24) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustaleń istnienia zabudowy na sąsiedniej działce. 2. art. 73, ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2020. 1219 t. j. z dnia 2020.07.09) w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27.10.2011 r. (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. [...] rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7.11.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Doi. Nr 277, poz. [...]), poprzez ich niezastosowanie, 3. art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Zarzucając powyższe skarżący wnosi o: - uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji SKO, - rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i stwierdzenie nieważności decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa, a to ze względu na zajście przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc ze względu na wydanie tych decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa; - rozpoznanie skargi na rozprawie. Na uzasadnienie skarga wskazuje, że Wójt Gminy Kamienna Góra wydal decyzję nr 34/2020 z dnia 10.09.2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] we wsi O. Od decyzji odwołanie złożył Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych (DZPK) wskazując na naruszenie prawa oraz pominięcie DZPK w postępowaniu administracyjnym jako strony oraz pominięcie wyrażonej przez DZPK opinii w zakresie dopuszczalności zabudowy na terenie objętym formą ochrony przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze umorzyło postępowanie odwoławcze na skutek ustalenia braku legitymacji do udziału Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] we wsi O. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało brak legitymacji po stronie skarżącego, wynikającej z braku prawa do nieruchomości sąsiednich, a tylko takie prawo stanowi podstawę legitymacji czynnej w postępowaniu o określenie warunków zabudowy.

Z oceną SKO skarżący nie zgadza się. Do zadań dyrektora parku należy ochrona przyrody walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych oraz współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Na ten obowiązek współdziałania należy zwrócić szczególną uwagę. Skoro organ I instancji, będący organem ochrony przyrody nie podejmuje wystarczających działań w zakresie ochrony przyrody, co w tej sprawie sprowadza się do zbadania wszystkich okoliczności należyty, wyczerpujący i niebudzący żadnych wątpliwości, nie podejmuje właściwych czynności to należy uznać prawo to tych działań jednostce występującej w imieniu innego o organu ochrony przyrody jakim jest Marszałek Województwa. Pozbawienie więc prawa do wykonywania przez DZPK ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Odmowa udziału DZPK w postępowaniu skutkuje ograniczeniem działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. W toku postępowania skarżący wskazywał na istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie parku krajobrazowego dla którego ustanowiony został plan ochrony - przyjęty Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27.10.2011 r. (Dz. U. Woj. Doln. 2011, Nr 250, poz. [...] z dnia 6 grudnia 2011 r.). W uzasadnieniu stanowiska skarżący wskazywał na przepisy prawa r materialnego, tj. art. 105 ustawy o ochronie przyrody, określający zakres kompetencji Dyrektora Parku Krajobrazowego. Stanowisko to zostało poparte orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2018 r. (SKO 4122/230/18) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r. (II OSK 660/17) wskazujących na istnienie ingres dyrektora Parku w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący przyznaje, iż we wcześniejszych postępowaniach wskazanych uzasadnieniu wyroku, orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawiało udziału DZPK do udziału w charakterze strony z uwagi na brak interesu prawnego, Jednakże nowe orzecznictwo, przytoczone w niniejszym postępowaniu wskazuje na zmianę tego stanowiska. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29.11.2016 IISA/Ol 1159/16 Sąd orzekający dokonał wykładni przepisów art. 50 p.p.s.a. i 28 k.p.a. w zakresie ustalania legitymacji skargowej parku krajobrazowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, sąd ten odmiennie od dotychczasowego orzecznictwa, stwierdził, iż zgodnie z art. 50 ppsa legitymacja skargowa stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, iż "istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu (...) decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sądu administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym". Ponadto sąd ten wskazał, iż legitymacja służy stronie do której błędnie skierowano decyzję. Skarżący w toku postępowania administracyjnego każdorazowo wskazywał, iż celem wnoszonych środków prawnych jest kontrola wydanej decyzji przez organ I instancji. Analogicznie jak w przytoczonym orzeczeniu WSA w Olsztynie, skarżący był uprawniony do zgłaszania żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności decyzji z obiektywnym stanem prawnym, wobec istnienia związku pomiędzy ustawową sferą obowiązków DZKP a zaskarżoną decyzją. Lokalizacja inwestycji, w sprawie, na terenie parku krajobrazowego, który jest formą ochrony przyrody, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16.04.2004 o ochronie przyrody powinna być poprzedzona analizą zgodności zamierzenia inwestycyjnego z warunkami istniejącym na danym terenie. Forma ta stanowi obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, krajobrazowe a także występowanie siedlisk przyrodniczych objętych szczególną ochroną. Decyzji tej jak i decyzji organu I instancji skarżący zarzuca naruszenie zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7,8, 77 i 80 kpa. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji na terenie objętym ochroną prowadzi do uchybień polegających na braku kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy. DZPK posiada legitymację prawną do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na obszarze parku krajobrazowego. Stanowisko to poparte jest przez orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2008 IV SA/Wa 2611/07 "Przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. Fakt ten uprawnia dyrektora parku do żądania przez organ administracji stosownych czynności. Tym samym uzasadnia twierdzenie, ze dyrektorowi parku przysługuje przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie warunków zabudowy." W orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreślono potrzebę uwzględniania - przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego -także nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, odnoszących się do nieruchomości usytuowanej w pobliżu nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, które mogą determinować ocenę jego oddziaływania na tę nieruchomość (wyrok NSA z 9.10.2007, sygn. akt IIOSK 1321/06). Dyrektor DZPK został upoważniony do podejmowania wszystkich czynności w zakresie spraw dotyczących przedmiotu działalności jednostki. Ustawa o ochronie przyrody nadała Marszałkowi Województwa status organu ochrony przyrody (art. 91 pkt. 2b b.o.p.). W tym zakresie Zarząd, którego członkiem jest Marszałek Województwa, powierzył wykonanie zadań udzielając pełnomocnictwa Dyrektorowi DZPK. Tym samym Dyrektor w imieniu Zarządu Województwa realizuje cel publiczny jakim jest m.in. "ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;" (art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12). Dyrektor ma legitymacje prawną do występowania w celu zapobieżenia wszelkim negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli inwestycja ta ma być realizowana na terenie parku krajobrazowego. Plan ochrony parku jest aktem prawa ustanowionym w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody i nie może być całkowicie pomijany przy planowaniu inwestycji lokalizowanych na terenie parku krajobrazowego. W aspekcie podejmowania wszelkich działań przez organ również z urzędu, organ I instancji całkowicie pominął okoliczności sprawy wynikające z zapisów tegoż planu. Przyjmując nawet stanowisko organu co do prawa występowania skarżącego w toku postępowania administracyjnego w charakterze strony, organy mając informacje znane im z zapisów w planie ochrony jak również wskazane przez DZPK w negatywnej opinii wyrażonej w piśmie winny z urzędu wyjaśnić okoliczności sprawy i ustalić interes społeczny i interes obywateli. Tryb postępowania organów całkowicie pomijający stanowisko wyrażone przez działającego z upoważnienia Marszałka Województwa - organu ochrony przyrody -Dyrektora DZPK, naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 kpa. Prawo do występowania przez DZPK w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji usytuowanej na terenu parku krajobrazowego zostało przyznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z dnia 27.12.2018 SKO 4122/230/18. SKO wskazało, iż interes prawny "można wywieść z przyznanych dyrektorowi parku ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Niewątpliwie bowiem poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie parku może dojść do ograniczenia lub uniemożliwienia realizacji określonych w ustawie o ochronie przyrody celów utworzenia parku i ustawowych zadań dyrektora parku. Jednocześnie dyrektor parku jest podmiotem obarczonym powinnością określonego zachowania, wynikającą z normy prawa materialnego, na wykonanie której może wpłynąć realizacja wnioskowanej inwestycji. Należy mieć również na względzie, że stosownie do przywołanego art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do zadań dyrektora parku należy składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Zatem gdyby dla terenu objętego wnioskiem inwestora sporządzany był plan miejscowy, dyrektor parku krajobrazowego miałby zapewniony udział w postępowaniu planistycznym i wpływ na zapisy opracowywanego planu. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu miejscowego, to jednak w ograniczonym zakresie pełni podobne - co plan miejscowy -funkcje. Tym samym, skoro ochrona wartości związanych z ustanowieniem parku krajobrazowego i realizacja celów funkcjonowania takiego parku jest realizowana procesie kształtowania polityki przestrzennej gminy poprzez zapewnienie udziału dyrektora parku krajobrazowego w procedurze planistycznej, to w odpowiednim zakresie te wartości i cele powinny być urzeczywistniane przy ustalaniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w ramach postępowania lokalizacyjnego. W orzeczeniu tym przywołany został również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r. (II OSK 660/17, źródło: CBOSA), w którym uznaje za trafne stanowisko sądu niższej instancji o uznaniu parku krajobrazowego za stronę postępowania lokalizacyjnego: "Zgodzić się należało z oceną, że poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na obszarze parku może dojść do ograniczenia realizacji celów wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy, a mianowicie ochrony obszaru parku ze względu na jego wartości przyrodnicze i krajobrazowe. Trafnie sąd wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego przewidziane w art 105 ust 4 ustawy dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na obszarze parku niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego), bowiem w przeciwnym razie ta ustawowo uregulowana forma ochrony przyrody (art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy) nie mogłaby być w okolicznościach niniejszej sprawy realizowana". W dalszej kolejności sąd wywiódł, że "to właśnie dyrektor parku krajobrazowego w ramach realizacji powierzonych mu ustawowo zadań ma możliwość przy pomocy służby parku krajobrazowego identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla funkcjonowania parku krajobrazowego i ochrony jego wartości przyrodniczych w związku z planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym. W niniejszej sprawie przyznanie [...] Parkowi Krajobrazowemu statusu strony stworzyło proceduralne możliwości zgłoszenia konkretnych zastrzeżeń co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie tegoż parku w związku z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody, niezależnie od odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Nie można bowiem pomijać tego, że w postępowaniu głównym organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków wnioskowanej zabudowy musi przeprowadzić takie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia wymogów ustanowionych w art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazujących na potrzebę uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, w tym ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego, a także obszaru Natura 2000. Treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dodatkowo potwierdza obowiązek zbadania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co nie może ograniczyć się wyłącznie do dokonania uzgodnień z innym organem". W konkluzji swoich uwag Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można definitywnie przesądzać o braku legitymacji parku krajobrazowego w postępowaniu lokalizacyjnym, dotyczącym inwestycji przewidzianych do realizacji na terenie parku, lecz przyznanie takiej legitymacji wymaga każdorazowej oceny w świetle stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem sądu, przypisana ustawowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencja uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji na obszarze parku krajobrazowego jego dyrektor pozbawiony jest działania w charakterze strony. Naruszenie przepis 80 kpa, skarżący upatruje w odmowie uznania skarżącego za posiadającego legitymację czynną do zaskarżenia decyzji w związku z brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego.

Okoliczności te zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu do SKO.

Naruszenia przepisów art. 8 kpa należy upatrywać również w związku z przyjęciem milczącego stanowiska organu powołanego do wydania opinii tj. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W tej sytuacji organ powinien mieć szczególnie na uwadze negatywną opinię wyrażoną przez skarżącego. Taką interpretację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny II SA/Ol 1159/16, wskazując iż: "w sytuacji więc takiej -jaka miała miejsce w niniejszej sprawie - gdy wskutek braku stosownego działania regionalnego dyrektora ochrony środowiska doszło do tzw. milczącego uzgodnienia decyzji, [...] Park Krajobrazowy nie miał zapewnionego realnego wpływu na ocenę w zakresie zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony przyrody obowiązującymi na obszarze parku. Ten przykład pokazuje, że nie jest uzasadnione formułowanie w sposób definitywny tezy o braku legitymacji procesowej parku krajobrazowego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy lokalizowanej na obszarze danego parku, lecz wymaga to każdorazowo oceny w konkretnym stanie faktycznym. Należy mieć na uwadze, (zdaniem strony skarżącej), że przypisana ustawowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencja uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji na obszarze parku krajobrazowego jego dyrektor pozbawiony jest możliwości działania w charakterze strony. To właśnie dyrektor parku krajobrazowego w ramach realizacji powierzonych mu ustawowo zadań ma możliwość przy pomocy Służby Parku Krajobrazowego identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla funkcjonowania parku krajobrazowego i ochrony jego wartości przyrodniczych w związku z planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym." Skarżący wskazał przy tym, że zarzuty sformułowane w punkcie II. są zarzutami tożsamymi z zarzutami odwołania, albowiem nie zgadza się z argumentacją organu zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, a odnoszącą się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w odwołaniu w tym zakresie. Wskazuje na podstawy i zarzuty merytoryczne do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podtrzymuje zarzuty zgłoszone w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W szczególności wskazuje na naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.2020.293 t. j. z dnia 2020.02.24) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustaleń istnienia zabudowy na sąsiedniej działce. Organ I instancji nie odniósł się do istnienia przesłanek wskazanych tym przepisie. Brak jest wskazania i odniesienia do istniejącej zabudowy. Warunkiem pozytywnej oceny spełnienia przesłanek jest łączne spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja nie określa czy zostały spełnione przesłanki łącznie, warunkujące wydanie decyzji dot. zabudowy, w szczególności spełnia wymogu z pkt. 1 przywołanego przepisu. Ponadto obszar, na którymi projektowana jest inwestycja, znajduje się w strefie chronionej przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Według ewidencji gruntów działka sklasyfikowana jest jako grunty orne oraz pastwiska trwałe klasy IV i znajduje się w strefie funkcjonalnej 2 w obszarze ochrony ekosystemów nieleśnych (03). Wójt gminy analizując w trakcie postępowania łączne spełnienie wszystkich warunków wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945) powinien stwierdzić spełnienie wszystkich pięciu warunków. Zaskarżona decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Plan Ochrony [...] Parku Krajobrazowego wskazuje na potrzebę ochrony krajobrazu na terenie parku. Do podstawowych istniejących i potencjalnych zagrożeń dla wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych oraz kulturowych należą: ograniczenie powierzchni terenów otwartych w wyniku presji systemu osadniczego, a także zanikanie tradycyjnego, mozaikowego krajobrazu rolniczego na skutek zmian w strukturze i sposobie użytkowania gruntów. Sposobem eliminacji zagrożeń jest zachowanie istniejącej struktury użytkowania terenów otwartych, w tym proporcji terenów zabudowanych i otwartych. Sposoby eliminacji istniejących zagrożeń zawarte są w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie: "należy unikać wprowadzania zabudowy siedliskowej, zmian w użytkowaniu rolnym i leśnym oraz przekwalifikowaniu gruntów rolnych i leśnych na budowlane, zachować walory krajobrazowe związane z terenami otwartymi poprzez ograniczanie rozproszenia zabudowy w otwartym krajobrazie, szczególnie w miejscach eksponowanych widokowo planu ochrony parku i mówią wyraźnie, że na terenach rolniczych, należy ograniczyć możliwości zabudowy. Stosownie do przepisu art. 3 u.o.p. cele ochrony realizowane są m.in. przez "opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych" (art. 3 ust. pkt.3) u.o.p.). Na terenie planowanej inwestycji znajduje się Obszar Specjalnej Ochrony Siedlisk [...], na którym znajduje się cenne siedlisko Natura 2000. Stosownie do treści art. 5 pkt. 19) "specjalny obszar ochrony siedlisk to obszar wyznaczony, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, w celu trwałej ochrony siedlisk przyrodniczych lub populacji zagrożonych wyginięciem gatunków roślin lub zwierząt lub w celu odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub właściwego stanu ochrony tych gatunków." Jest więc to obszar objęty ochroną ustawową. Ponadto zgodnie z § 3 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego na terenie parku istnieje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do występowania form ochrony przyrody i zakazów wynikających z rozporządzenia w sprawie RPK. Wójt wskazał jedynie na sposób prowadzenia prac ziemnych i koniczność ochrony drzew, pominął całkowicie potrzebę ochrony siedliska, na co wskazywał skarżący w opinii przekazanej w toku postępowania oraz w odwołaniu do SKO. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. ustalił, iż "Obszar Natura 2000" jest jedną z form ochrony przyrody, obejmującą obszary specjalnej ochrony ptaków i specjalne obszary ochrony siedlisk." (II OSK 961/09 ). Skarżący przekazał stanowisko w tej sprawie w piśmie z dnia 04.08.2020 wskazując na istnienie na terenie chronionym siedliska przyrodniczego. Fakt ten powinien być znany organowi ochrony przyrody. W zaskarżonej decyzji organu I instancji, organ ten nie ustalił szczególnych warunków w tym zakresie, co zdaniem skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa. SKO w uzasadnieniu decyzji wskazał "że ze względu iż Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych Oddział w Jeleniej Górze nie jest organem uzgadniającym projekt decyzji ustalono niniejsze warunki zabudowy dla tej inwestycji." Stwierdzenie to sugeruje, iż pomimo że wójt jest organem ochrony przyrody, to wobec milczącej zgody RDOS i pominięciu opinii DZPK może bez uwzględnienia uwarunkowań prawnych określonych przez występowanie formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego i Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk [...], wydać decyzję niezgodną z prawem a decyzja ta nie zostanie poddana kontroli przez organ wyższego rzędu. Wobec przedstawionej argumentacji, w szczególności wobec naruszenia prawa niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Skoro dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podlega uznaniu organu na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, co potwierdza stanowisko organów orzekających przytoczone wyżej, również w niniejszej sprawie takie uznanie jest możliwe ze względów prawnych i faktycznych i uwzględnienie interesu prawnego skarżącego do wystąpienia z niniejsza skargą.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona. Dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia należy jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] we wsi O., a w dalszej kolejności czy podmiot ten może (w związku z tym) złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Kwestia przymiotu strony dla Zespołu Parków Krajobrazowych była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu m.in. wyrokami z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 262/14. Skargi kasacyjne, złożone w tych sprawach przez stronę skarżącą zostały oddalone wyrokami NSA z 23.08.2016 r., sygn. akt: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 297/15, II OSK 2948/14. Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach i zawartą w nich argumentację. W wyroku z 13.07.2016 r., sygn. akt II OSK 771/15 NSA powziął wątpliwość co do legitymowania się przez [...] Park Krajobrazowy interesem prawnym w sprawie wydania warunków zabudowy. Zauważył, że podmiot ten nie był na początkowym etapie tego postępowania uznawany za jego stronę, natomiast w późniejszym okresie to się zmieniło, przy czym [...] Park Krajobrazowy wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. W ocenie NSA, normy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie [...] Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, że ten podmiot ma w rozpoznawanej sprawie tylko interes faktyczny. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Za konieczne NSA uznał wówczas ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego [...] Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ocenił, że dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na rozpoznawaną sprawę trzeba wskazać, że zaskarżoną decyzją SKO w Jeleniej Górze, po wstępnej analizie odwołania od decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia 10 września 2020 r., nr 34/2020 o ustaleniu na rzecz A. i M. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, przewidzianą na działce nr [...] we wsi O., umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego było bezsporne ustalenie, że odwołujący się nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. Nadto, trzeba wskazać, że zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa zbliżonych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, co pozwalałoby na władanie nieruchomością jak właściciel.

Odnośnie do zarzutów skargi trzeba podnieść, że na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy). W myśl art. 16 ust. 6 tej ustawy grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). W celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy. Wymienione uprawnienia dyrektora parku krajobrazowego należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z 25.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada wyłącznie dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego. Rację ma zatem organ wskazując w decyzji, że "interesy środowiskowe" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustawodawca powierzył w ręce dyrektora parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie dając w tym zakresie kompetencji dyrektorowi parku krajobrazowego. Dodatkowo można zauważyć, że również w przypadku projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). Nie ma także żadnych przeszkód (a wręcz należałoby sobie życzyć) aby oba organy, których przedmiotem działania jest szeroko pojęta ochrona środowiska/przyrody współdziałały ze sobą w tym zakresie i końcowo wypracowały jednorodne stanowisko. Z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Przepisy nie określają dokładniej form tej współpracy, lecz jedną z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Biorąc pod uwagę przedstawioną regulację prawną organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tych przepisów prawa nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego. Takie też wymogi proceduralne zachowano w niniejszej sprawie. W toku postepowania skarżący wyraził negatywne stanowisko w spawie (k. 79 akt I instancji) i było ono znane zarówno organowi I instancji jak i RDOŚ. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienia prawa do wykonywania przez organ ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Skarżący upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli sprawowanej przez niezależne od nich organy służy udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawa stanowi inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony. Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawny, w ocenie składu sądu orzekającego, nie stoi nic na przeszkodzie, aby DPK zawiadamiał prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy dla nieruchomości znajdującej się na obszarze parku w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanego skardze przypadku naruszenia ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Dokonanie przez dyrektora zawiadomienia prokuratora o zastrzeżeniach dotyczących planowanej zabudowy na terenie objętym ochroną, daje możliwość poddaniu kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie trzeba więc przyznawać stronie skarżącej statusu strony postępowania, powołując się na bliżej niesprecyzowane przesłanki, co nie oznacza, że udział strony w postępowaniu nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, aby stworzyć takiemu podmiotowi proceduralne możliwości zgłaszania konkretnych zastrzeżeń dotyczących lokalizacji zabudowy na terenie parku w związku z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody, niezależnie od odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Można jeszcze dodać, że –jak wskazują akta sprawy- takie zawiadomienie zostało przez skarżącą złożone i prokuratura podjęła działania w sprawie. Dlatego należało stwierdzić, że wobec rozbudowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej, brak jest podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego parki krajobrazowe nie mają statusu strony w postępowaniach wszczętych na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach danego parku, chyba że parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na gruncie prawa administracyjnego nie można również uzależniać przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania od spełnienia warunku. W realiach niniejszej sprawy miałby on polegać na tym, że organ współdziałający, w sposób milczący uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim pozbawionym podstaw prawnych jest odmienne traktowanie z punktu widzenia skutków prawnych sytuacji, gdy RDOŚ uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem spełnienia wymogów ochrony przyrody w formie postanowienia od milczącego uzgodnienia projektu takiej decyzji w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia lub milczącej zgody nie ma bowiem znaczenia z punktu widzenia wiążącego wyniku takiego uzgodnienia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej. Milczenie organu uzgadniającego nie zwalnia takiego organu administracji od oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Instytucję milczącego współdziałania wprowadzono wyłącznie dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie. Jest ona stosowana, jeżeli organ uchybi terminowi ustawowemu (21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji). Brak jest więc podstaw prawnych do przyjmowania tak daleko idących konsekwencji procesowych w postaci twierdzenia, że milczące uzgodnienie projektu decyzji prowadzi do całkowitego wyłączenia organu uzgadniającego od udziału w postępowaniu i pozbawienia jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony terenów wchodzących w skład parku. W konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że DZPK przysługuje status strony postępowania. Uzależnienie przyznania legitymacji procesowej od zastosowanej przez RDOŚ formy prawnej uzgodnienia projektu decyzji nie uwzględnia również sytuacji uregulowanej w art. 53 ust. 5b u.p.z.p. Mocą tego przepisu wyłączono obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji w stosunku do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z RDOŚ. Zauważyć również należy, że nabycie przymiotu strony postępowania przez skarżącą dopiero w momencie milczącego uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, co w praktyce następuje tuż przed wydaniem takiej decyzji przez organ I instancji, oznacza, że uczestniczyć ona będzie w charakterze strony postępowania jedynie w jego końcowej fazie lub dopiero w czasie przewidzianym na złożenie odwołania, co rodzi poważne wątpliwości procesowe z punktu widzenia zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez kolegium art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. w związku z postanowieniami planu ochrony parku. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego. Przepis ten jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Po drugie, taki zarzut dotyczy merytorycznej treści decyzji o warunkach zabudowy, a nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia kolegium kwestii posiadania przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że w powoływanym przez stronę skarżącą wyroku z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 660/17 NSA wyraził stanowisko dotyczące wymogu każdorazowej oceny w konkretnym stanie faktycznym legitymacji procesowej parku krajobrazowego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy lokalizowanej na obszarze danego parku, należy rozważyć następujące okoliczności, które świadczą o sygnalizowanej już specyfice sytuacji faktycznej sprawy rozstrzygniętej powołanym wyrokiem NSA. W realiach tamtej sprawy, poza milczącym uzgodnieniem projektu decyzji przez [...], zwrócono uwagę na szczególny przypadek lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 "[...]" i obszarze o znaczeniu dla [...] Natura 200 "[...]". Wskazuje się, że to właśnie ta okoliczność stała się przyczyną złożenia przez park krajobrazowy odwołania oraz skargi, w których podnoszono sprzeczność lokalizacji inwestycji m.in. z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody [...] z [...] .01.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W przypadku tej sprawy, w złożonym odwołaniu nie powołano się na analogiczny zakaz zabudowy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie obszaru i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z jej usytuowaniem na terenie objętym ochroną oraz nieprzeprowadzenie kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Biorąc pod uwagę, że właściciele nieruchomości położnych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku, daleko jest jeszcze do stwierdzenia niekorzystnego wpływu planowanej zabudowy na krajobraz i środowisko przyrodnicze. Podobnie należy ocenić zarzutu naruszenia art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Wskazać należy, że z przepisów tych wynika obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy realizacja tego obowiązku należy do organu prowadzącego postępowanie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz do organów współdziałających w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, wyraźnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a więc m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W tym stanie rzeczy, kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. wymaga wykazania przez podmiot uważający się za stronę postępowania istnienia łącznika między sferą stosowania prawa procesowego a przynależnym mu prawem materialnym, który jest określany pojęciem interesu prawnego. Istnieć powinna obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej w sferze prawa publicznego. Taki warunek nie został spełniony w przypadku odwołania złożonego przez DZPK.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) skargę oddalił.