Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 33/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 88, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 38
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: Art. 7, art. 10, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak- Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Iwanowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2016 r. nr WN-II.4131.1.39.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. w sprawie odwołania z funkcji dyrektora skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski Rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.39.2016 z dnia 23 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) stwierdził nieważność zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. w sprawie odwołania A. S. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach - w całości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 8 września 2016 r. Wójt Gminy Iwanowice wydał Zarządzenie Nr 49/2016 w sprawie odwołania A. S. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach. Na podstawie interwencji A. S. z dnia 19 września 2016 r. oraz przedstawicieli Rady Rodziców Gminnego Zespołu Szkół z dnia 21 września 2016 r., zawierającej wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 roku w sprawie odwołania A. S. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie. Celem dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zwrócono się pismami z dnia 23 września 2016 r. oraz z dnia 27 września 2016 r. do Wójta Gminy Iwanowice o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o przekazanie do organu nadzoru potwierdzonego za zgodność z oryginałem kwestionowanego zarządzenia.

Pismami z dnia 14 października 2016 r. oraz z dnia 19 października 2016 r. organ nadzoru wystosował ponaglenia do Wójta Gminy Iwanowice o przekazanie stanowiska w przedmiotowej sprawie wraz z potwierdzonym za zgodność z oryginałem rzeczonym zarządzeniem. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia organu nadzoru Wójt Gminy Iwanowice pismem z dnia 17 października 2016 r. poinformował organ nadzoru, iż szczegółowa dokumentacja uzasadniająca wydanie zarządzenia o odwołaniu A. S. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach zostanie przygotowana i przekazana do organu nadzoru po kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w Gminnym Zespole Szkół oraz po posiedzeniu Rady Rodziców. Zarazem przy przedłożonym piśmie Wójta Gminy w dalszym ciągu nie przekazano do organu nadzoru odpisu wnioskowanego zarządzenia.

Po dokonaniu wstępnej oceny legalności Zarządzenia Nr 49/2016 organ nadzoru powziął wątpliwości co do zasadności jego podjęcia na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu nadzoru zaniechanie Wójta Gminy Iwanowice w oficjalnym doręczeniu oryginału zarządzenia stanowiło o naruszeniu dyspozycji normy ujętej w art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), który to przepis uprawnia organ nadzoru do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych. W zaistniałej sytuacji organ nadzoru postanowieniem z dnia 28 października 2016 r., znak: WN-II.4100.411.2016, wszczął postępowanie nadzorcze i wstrzymał wykonanie zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 z dnia 8 września 2016 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone w dniu 28 października 2016 r.

W dniach 28 października 2016 r. oraz 4 listopada 2016 r. do organu nadzoru wpłynęły pisma Wójta Gminy Iwanowice, w których to pismach kolejno wyjaśniano przyczyny odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Iwanowicach z zajmowanego stanowiska. Do pierwszego z pism dołączono potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. oraz dokumentację zebraną w niniejszej sprawie przez organ prowadzący szkołę. W kolejnym piśmie przedstawiono dalsze wyjaśnienia oraz przedłożono kopię zawiadomienia z dnia 2 listopada 2016 r. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa przez A. S. Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach skierowaną przez organ prowadzący do Prokuratury Rejonowej.

W ocenie organu nadzoru Zarządzenie Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. odwołujące A. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu przez Wójta Gminy Iwanowice upoważnienia ustawowego pozwalającego na odwołanie osoby ze stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Organ nadzoru podkreślił, iż w jego ocenie przytoczone przez Wójta Gminy Iwanowice okoliczności uzasadniające odwołanie A. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół nie mogą zostać zakwalifikowane jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i tym samym nie stanowiły wystarczającej podstawy do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie uregulowanym w powołanym wyżej przepisie.

Organ nadzoru stwierdził, iż - zgodnie z uzasadnieniem zarządzenia – podstawę do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska stanowiły następujące nieprawidłowości:

1. odmowa przekazania informacji niezbędnych zdaniem Wójta Gminy Iwanowice do naliczenia wynagrodzeń nauczycieli kierowanej przez odwołaną Dyrektor placówki oświatowej za miesiąc wrzesień 2016 r., pomimo wystąpienia organu prowadzącego z dnia 23 sierpnia 2016 r. o przekazanie szczegółowego wykazu składników wynagrodzenia nauczycieli wynikających z organizacji pracy szkoły w roku szkolnym 2016/2017;

2. nieprzekazanie do organu prowadzącego, do dnia 1 września 2016 r., dyspozycji wypłaty odpraw dla nauczycieli z którymi zostały rozwiązane umowy o pracę z dniem 31 sierpnia 2016 r.;

3. nieprawidłowości dotyczące przydziału godzin ponadwymiarowych stwierdzone podczas doraźnej kontroli przeprowadzonej w Gminnym Zespole Szkół w Iwanowicach przez organ prowadzący w dniach 15-16 czerwca 2016 r.;

4. niezgodności w księdze zastępstw z wykazem godzin ponadwymiarowych w indywidualnych zeszytach nauczycieli, efektem czego była nadpłata za ok. 350 godzin;

5. brak pełnej informacji w księdze zastępstw uniemożliwiający weryfikację czy dane zajęcia zostały faktycznie przeprowadzone, czego efektem zdaniem organu prowadzącego mogło być podwójne wynagradzanie nauczycieli;

6. zarzut rozpowszechniania przez A. S. nieprawdziwych i szkalujących informacji naruszających zdaniem organu prowadzącego dobre imię Wójta Gminy oraz urzędników gminy Iwanowice.

Organ nadzoru stwierdził, że przytoczone wyżej zarzuty wskazują co najwyżej na incydentalne nieprawidłowości w gospodarce finansowej Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach oraz incydentalne problemy we współpracy Dyrekcji Szkoły z organem wykonawczym Gminy. Uchybienia, czy też zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły nie mogą stanowić podstawy do odwołania w trybie art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Również zarzut dotyczącej publicznej wypowiedzi A. S. jako rzekomo naruszającej dobre imię Wójta Gminy oraz urzędników Gminy Iwanowice nie stanowi o wystarczającej podstawie do odwołania Dyrektora placówki w powyższym trybie. Nie sposób uznać, aby powyższe wypowiedzi powodowały destabilizację Szkoły pod względem dydaktycznym lub wychowawczym.

Zdaniem organu nadzoru wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia okoliczności nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do natychmiastowego - w trakcie roku szkolnego - odwołania ze stanowiska dyrektora, bez wypowiedzenia. Wymienionych w zarządzeniu uchybień nie sposób zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagające nagłej reakcji i odwołania dyrektora, bowiem dalsze pełnienie osoby na tym stanowisku godziłoby w interes szkoły jako interes publiczny. Organ prowadzący nie wykazał zagrożenia dla dalszego bytu szkoły zawiadywanej przez dotychczasową dyrektor.

W konsekwencji uznać należy, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty obejmuje sytuacje nadzwyczajne i wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Zdaniem organu nadzoru z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Żaden bowiem z postawionych Dyrektor zarzutów, ani też ich suma nie stanowią tak istotnych (poważnych) naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga także, że w niniejszej sprawie Małopolski Kurator Oświaty wydał w ustawowym terminie opinię negatywną, nie dostrzegając podstaw do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Organ nadzoru podkreślił także, iż sam fakt dostarczenia do organu nadzoru kopii zawiadomienia z dnia 2 listopada 2016 r. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa przez A. S. Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach, skierowaną przez organ prowadzący do prokuratury, nie stanowi okoliczności, które organ nadzoru winien wziąć pod uwagę dokonując analizy kwestionowanego zarządzenia.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej – Wójta Gminy Iwanowice, w której strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a to:

- art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wskazane w zarządzeniu Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice dnia 8 września 2016 r. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani w sumie) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu,

- art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że zarządzenie nr 49/2017 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa,

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607), poprzez zbyt daleko idącą ingerencję organu nadzoru w sferę samodzielności samorządu gminnego, naruszającą zasadę proporcjonalności określoną w tym przepisie,

- art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 5 w związku z art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że wszczęcie postępowania nadzorczego, jak również wstrzymanie wykonania zarządzenia wójta gminy w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły może nastąpić przed uzyskaniem przez organ nadzoru oryginału tego zarządzenia od wójta gminy, co skutkowało orzeczeniem przez organ nadzoru w kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego oraz wstrzymania wykonania zarządzenia bez uprzedniego rozeznania co do treści tego aktu i czynności, podczas gdy organ nadzoru może postanowić o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również wstrzymaniu wykonania zarządzenia tylko po uprzednim zapoznaniu się z jego treścią i uzyskaniu potrzebnych informacji z ogólnie dostępnego źródła informacji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:

pominięciu niektórych przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów,

braku odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r.,

nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu dokonania prawidłowej oceny zastosowania przez organ prowadzący Gminny Zespół Szkół w Iwanowicach art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co skutkowało przyjęciem przez organ nadzoru, iż przytoczone w zarządzeniu Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. zarzuty wskazują co najwyżej na incydentalne nieprawidłowości w gospodarce finansowej Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach oraz incydentalne problemy we współpracy Dyrekcji Szkoły z organem wykonawczym Gminy,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wydanie przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również o wstrzymaniu wykonania Zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. przed uzyskaniem przez organ nadzoru oryginału tego zarządzenia od Wójta Gminy Iwanowice, stosownych wyjaśnień i niezbędnej dokumentacji oraz zajęcia stanowiska przez Wójta Gminy Iwanowice w przedmiotowej sprawie, co nastąpiło wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło do dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i braku podjęcia przez organ nadzoru wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

- art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 2, ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również o wstrzymaniu wykonania Zarządzenia Nr 49/2016 Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. przed doręczeniem tego zarządzenia przez Wójta Gminy Iwanowice i ustosunkowaniem się do zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 19 września 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości złożenia przez Wójta Gminy Iwanowice jakichkolwiek wyjaśnień czy ewentualnych wniosków dowodowych.

Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, na podstawie art. 148 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru nie dopełnił wskazanych wyżej wymogów w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Strona skarżąca zarzuciła, że lakoniczne w swej treści uzasadnienie prawne sprowadza się głównie do opisu nieprawidłowości, które w ocenie organu prowadzącego stanowiły podstawę do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska oraz stwierdzenia, że podnoszone wobec A. S. zarzuty "wskazują co najwyżej na incydentalne nieprawidłowości w gospodarce finansowej Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach", które nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do natychmiastowego odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, bez wypowiedzenia. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru nie dokonał wnikliwej oceny w szczególności stanu faktycznego, ale również prawnego wynikających z wydanego zarządzenia. Organ nadzoru nie wykazał również stwierdzonej sprzeczności wydanego zarządzenia z prawem.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 5 w związku z art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że wszczęcie postępowania nadzorczego, jak również wstrzymanie wykonania zarządzenia wójta gminy w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły może nastąpić przed uzyskaniem przez organ nadzoru oryginału tego zarządzenia od wójta gminy, co skutkowało orzeczeniem przez organ nadzoru w kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego oraz wstrzymania wykonania zarządzenia bez uprzedniego rozeznania, co do treści tego aktu i czynności podczas, gdy organ nadzoru może postanowić o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również wstrzymaniu wykonania zarządzenia tylko po uprzednim zapoznaniu się z jego treścią i uzyskaniu potrzebnych informacji z ogólnie dostępnego źródła informacji.

Wójt Gminy Iwanowice nie był zatem zobowiązany do przesłania wydanego zarządzenia o odwołaniu dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach w terminie określonym w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia wystosowanego przez A. S. pismem z dnia 23 września 2016 r., doręczonego do Urzędu Gminy Iwanowice dnia 29 września 2016 r. w trybie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym wniósł o zajęcie przez stronę skarżącą stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz przesłanie przedmiotowego zarządzenia. Z uwagi na brak terminu do wykonania tego obowiązku informacyjnego z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, Wójt Gminy Iwanowice przyjął, iż odpowiednie zastosowanie mają w tej sytuacji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, z uwagi na trwającą w tym czasie kontrolę Państwowej Inspekcji Pracy w Gminnym Zespole Szkół w Iwanowicach oraz zaplanowane posiedzenie Rady Rodziców nie było możliwe skompletowanie całej szczegółowej dokumentacji zawierającej odpowiedzi na postawione przez Wojewodę pytania w związku z odwołaniem A. S. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach, o czym organ nadzoru został poinformowany pismem z dnia 19 października 2016 r. Wójt Gminy Iwanowice zapewnił jednocześnie organ nadzoru, że kiedy tylko będzie to możliwe przedmiotowe zarządzenie wraz z całą dokumentacją zostanie mu przesłane. W dniu 28 października 2016 r. przedmiotowe dokumenty zostały złożone na dzienniku podawczym Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.

W tym dniu organ nadzoru, nie czekając na przekazanie przez Wójta Gminy Iwanowice poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu zarządzenia o odwołaniu A. S. z funkcji dyrektora szkoły, wydał postanowienie o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz o wstrzymaniu wykonania tego zarządzenia, wskazując iż następuje to w oparciu o dostarczoną przez interweniujących kopię zarządzenia.

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 5 w związku z art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru postanowił wszcząć postępowanie nadzorcze, wstrzymując jednocześnie wykonanie przedmiotowego zarządzenia, przed ustosunkowaniem się strony skarżącej do zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 19 września 2016 r., co stanowi naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 2, ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wszczęcie postępowania nadzorczego oraz wstrzymanie wykonania przedmiotowego zarządzenia nastąpiło zatem również wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło do dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i braku podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Iwanowice wydał zarządzenie o odwołaniu A. S. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Strony skarżącej, Wójt Gminy Iwanowice wydając przedmiotowe zarządzenie dopełnił wszystkich wymogów formalnych określonych wskazanym wyżej przepisem. Przed podjęciem spornego zarządzenia zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie o przedstawienie opinii na temat odwołania ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach, przedstawiając we wniosku te same zarzuty i ich uzasadnienie, jak w wydanym później zarządzeniu o odwołaniu.

Pismem z dnia 7 września 2016 r. Małopolski Kurator Oświaty poinformował, iż negatywnie opiniuje zamiar odwołania A. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach. Opinia ta ograniczała się jedynie do powyższego stwierdzenia, zawierając tylko lakoniczne uzasadnienie stanowiska Kuratora. Stąd też Wójt Gminy Iwanowice nie znając motywów, jakimi kierował się Kurator opiniując negatywnie zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora, nie mógł ani uwzględnić tej opinii przy podejmowaniu ostatecznej decyzji o odwołaniu Pani A. S. ze stanowiska dyrektora, ani odnieść się do zasadności tej opinii w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego dyrektora. Dlatego też powoływanie się przez organ nadzoru na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty nie mogło stanowić argumentu przemawiającego za słusznością stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice.

Strona skarżąca podniosła, że dopełniła kolejnego wymogu, wynikającego z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, załączając do zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły obszerne uzasadnienie.

Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego bardzo lakonicznie i pobieżnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów z uzasadnienia zarządzenia, nie analizując ich szczegółowo z punktu widzenia zaprezentowanej przez siebie wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Przy tym Organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez Stronę skarżącą wraz z pismem z dnia 28 października 2016 r. zgromadzonych w sprawie dowodów, czym naruszył art. 77 k.p.a., jak też art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nadzoru nie uwzględnił też okoliczności, że czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty.

Wójt Gminy Iwanowice obowiązany był nadzorować prawidłowe funkcjonowanie podległych Gminie szkół, a w ramach tego nadzoru zapewniać i kontrolować, zgodnie z art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. W razie zakłóceń w funkcjonowaniu szkoły organ prowadzący ma obowiązek podjąć adekwatne do tych zakłóceń środki. W sytuacji poważnej destabilizacji w realizacji funkcji szkoły, spowodowanej działaniami dyrektora, jednym z możliwych, dopuszczonych przez prawo sposobów reakcji organu prowadzącego, choć drastycznym i podejmowanym w ostateczności, jest odwołanie dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego.

W ocenie strony skarżącej zachodziły przesłanki odwołania z funkcji dyrektora szkoły - Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach A. S., noszące znamiona "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sposób pełnienia funkcji dyrektora oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, mające charakter niedopełnienia obowiązków i naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez A. S. spowodowały destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne było natychmiastowe pozbawienie A. S. funkcji kierowniczej, przed zakończeniem okresu, na który została powołana, albowiem dalsze zajmowanie przez nią stanowiska dyrektora godziło w interes szkoły jako interes publiczny. Konieczność natychmiastowego odwołania A. S. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach podyktowana była przede wszystkim odmową przekazania informacji niezbędnych do naliczenia wynagrodzeń nauczycieli kierowanej przez nią placówki oświatowej za miesiąc wrzesień 2016 r. oraz wypłaty odpraw dla nauczycieli, z którymi została rozwiązana umowa z dniem 31 sierpnia 2016 r., co prowadziło do destabilizacji funkcjonowania kierowanej przez nią palcówki.

Zdaniem strony skarżącej do destabilizacji funkcjonowania szkoły prowadził także brak prawidłowej organizacji pracy szkoły, liczne nadużycia finansowe, które stwierdzone zostały w protokole z kontroli doraźnej przeprowadzonej w Gminnym Zespole Szkół w Iwanowicach przez zespół pracowników Referatu Finansowo - Księgowego Urzędu Gminy, zleconej przez Wójta Gminy Iwanowice na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak również niesprzyjająca dobremu rozwojowi uczniów atmosfera licznych nieporozumień A. S. z władzami Gminy Iwanowice oraz wśród nauczycieli.

W efekcie działań A. S., szczegółowo opisanych w piśmie skierowanym do organu nadzoru z dnia 28 października 2016 r., do dnia 1 września 2016 r. A. S. nie przekazała wymaganych do sporządzenia listy płac informacji, co skutkowało brakiem wypłaty przez organ prowadzący wynagrodzeń nauczycielom zgodnie z planem finansowym tej placówki na rok szkolny 2016/2017. Nauczycielom w dniu 1 września 2016 r. nie zostały wypłacane należne wynagrodzenia za miesiąc wrzesień 2016 r., jak twierdzi A. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 19 września 2016 r., wypłacono im jedynie zaliczki wynagrodzeń. Podstawą gospodarki finansowej szkoły jest plan dochodów i wydatków, tzw. plan finansowy szkoły. Przepisy art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nakładają na dyrektora szkoły, jako na kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej, obowiązki w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym szkoły. Zgodnie z powyższym, pracownik Urzędu Gminy nie może samodzielnie, bez dyspozycji dyrektora szkoły dokonać przelewu z danego rozdziału planu finansowego szkoły środków na wynagrodzenia. W związku z czym, stosowne wyrównania wynagrodzeń dla nauczycieli za miesiąc wrzesień 2016 r. zostały wypłacone dopiero po odwołaniu A. S. z funkcji Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach, po przekazaniu do Urzędu Gminy Iwanowice niezbędnych informacji i dokumentów przez D. D. – Z., powołaną do pełnienia obowiązków Dyrektora tej placówki oświatowej.

Dyrektor A. S. nie dopełniła kolejnej czynności w zakresie wypłaty odpraw dla nauczycieli, z którymi zostały rozwiązane umowy o pracę z dniem 31 sierpnia 2016 r. Urząd Gminy został poinformowany o zwolnieniach tych osób dopiero pod koniec sierpnia, mimo iż ruch kadrowy w szkołach można przeprowadzić do 31 maja oraz że stosowne pismo w tej sprawie do A. S. zostało wysłane w czerwcu. Do dnia 1 września 2016 r. Wójt Gminy Iwanowice nie otrzymał dyspozycji wypłaty tych środków. Ponadto w jednym przypadku nauczyciel wniósł skargę na podstawę prawną wypowiedzenia, która jest niezgodna z uzasadnieniem rozwiązania umowy o pracę. Z analizy prawnej tego wypowiedzenia wynikało, że A. M. miała rację i została jej wypłacona trzymiesięczna odprawa. W przypadku E. Ż. – D. Wójt Gminy Iwanowice otrzymał w sierpniu 2016 r., dzień po dniu rozwiązania stosunku pracy, które nie zostały podpisane przez pracownika. Pomimo pisma do A. S. w tej sprawie, nie zostały przedłożone właściwe dokumenty.

Strona skarżąca podniosła, że w trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej w Gminnym Zespole Szkół w Iwanowicach przez zespół pracowników Referatu Finansowo - Księgowego Urzędu Gminy, zleconej przez Wójta Gminy Iwanowice na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące przydziału godzin ponadwymiarowych nieujętych w arkuszu organizacyjnym lub aneksach, a które nie miały akceptacji Wójta Gminy Iwanowice, w związku z czym zostały wydatkowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazać bowiem należy, iż A. S. Aneksem nr 1/2015 z dnia 8 września 2015 r. i Aneksem nr 2/2015 z dnia 30 września 2016 r. do arkusza organizacji pracy Gminnego Zespołu Szkół zwiększyła liczbę godzin lekcyjnych w roku szkolnym 2015/2016 aż ośmiu nauczycielom bez zgody Organu prowadzącego -Gminy Iwanowice. Jak wynika z treści wskazanych wyżej aneksów zostały one zatwierdzone przez J. S., która nie posiadała upoważnienia Wójta Gminy Iwanowice do wykonania tego rodzaju czynności. W związku z podjęciem przez Radę Gminy Iwanowice w dniu 27 sierpnia 2015 r. uchwały Nr 1X784/2015 o likwidacji Gminnego Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w Iwanowicach, J. S. z dniem 31 sierpnia 2015 r. przestała pełnić funkcję Kierownika tej jednostki, dlatego nie mogła już posługiwać się pieczątką "Kierownik GZEAS".

Strona skarżący podkreśliła, że A. S., pełniąc funkcję Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach nie dostosowała się do zapisów uchwały Nr 1X785/2015 Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie: określenia wymiaru tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Iwanowice w zakresie obniżenia obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych do 6 godzin tygodniowo dla dyrektora zespołu szkół. A. S. nie ujęła bowiem swoich godzin w jakimkolwiek aneksie do arkusza organizacyjnego, tym samym bez analizy dzienników lekcyjnych nie można stwierdzić, ile dokładnie godzin tygodniowo pracowała jako nauczyciel.

Nadto strona skarżąca podniosła, że stwierdzono niezgodności w księdze zastępstw z wykazem godzin ponadwymiarowych w indywidualnych zeszytach nauczycieli, efektem czego była nadpłata za ok. 350 godzin. Brak jest również informacji w księdze zastępstw, w jakich klasach odbyły się zastępstwa, co uniemożliwiało weryfikację, czy dane zajęcia zostały faktycznie przeprowadzone. Z analizy tych dokumentów wynika także, iż wpisy w dziennikach nie pokrywały się z wpisami dotyczącymi zastępstw. Można zatem przypuszczać, iż efektem tego działania było podwójne finansowanie oraz fałszowanie dokumentów w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. W tym celu przygotowane i wystosowane zostało już wobec A. S. zawiadomienie do prokuratury. Strona skarżąca wskazała, że szczegółowe ustalenia kontroli znajdują się w załączonym do skierowanego do organu nadzoru pisma z dnia 28 października 2016 r. protokole kontroli z dnia 31 sierpnia 2016 r. W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że przedstawione powyżej okoliczności mają charakter zdarzenia nagłego, wymagającego natychmiastowej reakcji organu prowadzącego i w związku z tym wyczerpują przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdyż doszło do sytuacji, w której dalsze pełnienie przez A. S. funkcji kierowniczej nie jest możliwe i zaszła konieczność natychmiastowego (w trakcie roku szkolnego) zaprzestania wykonywania funkcji przez dotychczasowego dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach, ze względu na zagrożenie interesu publicznego oraz prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru, badając w niniejszej sprawie zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły A. S. pod kątem wyłącznie jego legalności, nie wziął pod uwagę, iż kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych", powinna uwzględniać wskazane wyżej obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły i zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a nauczycielom właściwych warunków pracy wychowawczej i dydaktycznej.

Organ nadzoru w ogóle nie przeanalizował przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką przez A. S., mających charakter niedopełnienia obowiązków i naruszenia uprawnień, określonych prawem, które doprowadziły do destabilizacji funkcjonowania szkoły, jak również nie przedstawił swego stanowiska, czy zachowanie dyrektora uznaje za "przypadek szczególnie uzasadniony" (a jeśli nie - to dlaczego), nie wyjaśnił, czy w jego ocenie zarzut ten mógł być jedną z przyczyn odwołania dyrektora - przez co naruszone zostały zarówno przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., jak też przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru ograniczył się tylko i wyłącznie do przytoczenia faktów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2016 r. nr WN-II.4131.1.39.2016 stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice z dnia 8 września 2016 r. w sprawie odwołania A. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Iwanowicach. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu 28 października 2016 r.

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd musiał dokonać oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 z dnia 8 września 2016 r., gdyż ta kwestia jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarządzenie Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 z dnia 8 września 2016 r. zostało – w ocenie Sądu - podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz stanowiącego jego materialnoprawną podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania A. S. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Należy na wstępie zwrócić uwagę, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Kr 1342/13).

Podkreślić przy tym należy, że skutki prawne wywołuje zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie późniejsze pisma wyjaśniające czy też skarga do sądu administracyjnego. Ma to znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdyż strona skarżąca powołuje się w szczególności na argumentację wskazaną w pismach skierowanych do organu nadzoru w dniach 28 października 2016 r. i 4 listopada 2016 r.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że jako przesłankę uzasadniającą odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazał "szczególnie uzasadnione przypadki". Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu: negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011). Nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" także ukaranie dyrektora w postępowaniu dyscyplinarnym karą nagany, jeśli jego podstawą było incydentalne zachowanie się dyrektora, orzeczona kara w postępowaniu odwoławczym została uchylona, a postępowanie umorzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zachodziła któraś z opisanych powyżej sytuacji.

Należy podnieść, że nie jest trafne powołanie się w zarządzeniu na zasadnicze merytoryczne argumenty powoływane przez organ jako przesłanki uzasadniające odwołanie dyrektora, tj. zaniedbania dotyczące gospodarki finansowej szkoły oraz konflikt z organem prowadzącym, gdyż takie sytuacje, jak wskazano wyżej, nie mieszczą się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, zaniedbania dotyczące gospodarki finansowej szkoły czy też jej organizacji nie mogą uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, zgodnie z przytoczonym powyżej rozumieniem ustawowej przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych. Nie uzasadnia zastosowania powyższego trybu również nawet całkowita utrata zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora. Należy także podnieść, że zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez A. S. zostało skierowane do prokuratury dopiero w dniu 2 listopada 2016 r., a zatem po wydaniu zarządzenia nr 49/2016. Powyższa okoliczność nie może zatem być rozważana z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia uchwały Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru powyższego przepisu nie jest zatem uzasadniony. Należy przy tym podkreślić, że nie ma znaczenia, czy stawiane A. S. zarzuty są uzasadnione. Okoliczności, które strona skarżąca podniosła nie mogą – in genere – stanowić wypełnienia przesłanki "przypadków szczególnie uzasadnionych", na gruncie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego, a w szczególności nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z uwagi na kryterium legalności.

Nie są również uzasadnione podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Akta sprawy nie dawały podstaw do weryfikacji podnoszonych w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia twierdzeń. Nawet jednak, gdyby było inaczej i stawiane zarzuty znalazłyby potwierdzenie, wskazywane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie mogłyby być uznane za "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Chybione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, sprowadzające się do naruszenia art. 7 i art. 77 § k.p.a. z związku z art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 28 października 2016 r. Wójtowi Gminy Iwanowice zostało doręczone postanowienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli legalności zarządzenia Nr 49/2016, z którego strona skarżąca uzyskała informację o fakcie, iż organ nadzoru powziął wątpliwości co do zgodności z prawem odwołania A. S. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Strona skarżąca została zatem poinformowana o podjęciu czynności nadzorczych, przekazała organowi nadzoru (w następstwie kierowanych przez organ nadzoru wezwań) wszystkie dokumenty, zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi należy uznać, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało należycie uzasadnione.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. To strona skarżąca, na wezwanie organu nadzoru, nie wykonała obowiązku przedstawienia żądanego dokumentu. Uczyniła to dopiero po dwukrotnych ponagleniach – pismami z 14 i 19 października 2016 r., podczas gdy pierwsze wezwanie zostało skierowane pismem z 23 września 2016 r. Zarządzenie Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 zostało przedłożone organowi nadzoru w dniu 28 października 2016 r., a zatem w dacie postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Strona skarżąca nie zarzuca, aby kopia zarządzenia, którą wcześniej dysponował organ nadzoru, różniła się od oryginału. W tej sytuacji nie sposób uznać, by organ nadzoru dopuścił się uchybień wszczynając postępowanie, w wyniku którego zostało wydane kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze. W chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru dysponował już oryginałem zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016.

Chybiony jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut powyższy mógłby odnieść skutek w sytuacji, gdy skarżący wykazałby, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała, jakich konkretnie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, nie mogła dokonać.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Biorąc pod uwagę fakt, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty oraz treść uzasadnienia zarządzenia Wójta Gminy Iwanowice Nr 49/2016 nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zarządzenie, którego nieważność została stwierdzona kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Organ nadzoru wydał zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.