Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 626/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał D. i L. J. rozbiórkę dobudowanej, na działkach nr ewid. [...] i [...] położnych w W. przy ul. [...], części budynku warsztatu samochodowego, składającej się z pomieszczenia przygotowawczego kabiny lakierniczej, dwóch pomieszczeń socjalnych oraz pomieszczenia biurowego.

W dniu 05.10.2001 r. L. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, gdyż jego zdaniem, nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].04.2002 r. wszczął postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L. J., decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. ([...]) uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego powinno mieć miejsce tylko w sytuacji "całkowitej samowoli budowlanej". Przepis ten z uwagi na bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, nie może być interpretowany rozszerzająco, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej. W takim bowiem przypadku, organ stosownie do art. 50 Prawa budowlanego, winien wstrzymać roboty budowlane i ocenić, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.1998 r. sygn. akt IV SA 1709/96).

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. i W. Z. oraz T. i S.O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wnoszący odwołania powołują się, że wcześniej organ wojewódzki uchylił postanowienie wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego i decyzję wydaną na podstawie art. 51 tej ustawy, wskazując w uzasadnieniu na art. 48 jako właściwy w tej sprawie.

Ponadto skarżący odwołują się do swoich wcześniejszych pism (odwołania, zażalenia), w których informowali organy o tym, że D. i L. J. rozpoczęli budowę na początku sierpnia 2000 r., a nie jak oświadczyli do protokołu, iż rozpoczęli budowę od dnia [...].09.2000 r., tj. następnego dnia po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2000 r. o pozwoleniu na budowę. Powyższą okoliczność potwierdziło osiem osób, ale organy nie wzięły tego pod uwagę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołuje się do brzmienia art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie określonych robót budowlanych w oparciu o nieprawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, która to została następnie uchylona przez organ odwoławczy, skutkuje wyłącznie sankcją określoną w art. 48 Prawa budowlanego.

D. i L. J. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w warszawie skargę na powyższą decyzję.

Skarżący wyjaśniają w uzasadnieniu skargi, iż uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozytywną decyzję Sanepidu i pozwolenie na budowę. Ponieważ sąsiad oświadczył, że nie będzie się odwoływał od decyzji pierwszej instancji, inwestorzy po odebraniu pozwolenia na budowę, niezwłocznie przystąpili do jego realizacji, aby przed zimą uzyskać stan surowy zamknięty. Skarżący nie mogą się też pogodzić z tym, że sąsiedzi zostali uznani za strony w tym postępowaniu i mogą decydować o tym, co skarżący mają budować na swojej działce.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

Skarga jest nieuzasadniona.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa, jest jednym z trybów nadzwyczajnych, w ramach których może być wzruszona decyzja ostateczna. Sytuacje, w których organ nadzorczy może stwierdzić nieważność decyzji, zostały wyczerpująco określone w powyższym przepisie, którego nie można interpretować rozszerzająco. Organ kontrolując decyzję administracyjną w postępowaniu nieważnościowym, powinien skontrolować kwestionowaną decyzję pod kątem ewentualnego występowania przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2002 r., jest zgodna z prawem.

Bezspornym w sprawie jest, że roboty budowlane związane z budową pomieszczeń warsztatu samochodowego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...], zostały rozpoczęte przed tym, jak decyzja nr [...] z dnia [...] września 2000 r. o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, wynika to z oświadczenia inwestora, przeprowadzonej kontroli, jak i wyjaśnień (oświadczeń) władających sąsiednimi nieruchomościami. Czyli nie ulega wątpliwości, że inwestor naruszył w sposób oczywisty przepis art. 28 Prawa budowlanego, co daje podstawę (rodzi obowiązek po stronie organu nadzoru budowlanego) do zastosowania przepisu art. 48. Bowiem w takim przypadku, skoro przepis art. 28 pozwala tylko na rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o decyzję nieostateczną, jest w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, budową "bez wymaganego pozwolenia". Stwierdzenie zaś przez organ powyższej okoliczności, obliguje go do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części powstałej w warunkach samowoli budowlanej. Nietrafny jest pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, że art. 48 Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie "gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, to jest w ramach całkowitej samowoli budowlanej". Należy zauważyć, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do tego aby mówić o "całkowitej samowoli budowlanej" bądź też częściowej samowoli budowlanej traktowanej łagodniej. Samowola budowlana albo jest, albo jej nie ma, w odniesieniu do danego obiektu budowlanego lub do określonej jego części i zastosowanie art. 48 jest wówczas obligatoryjne, a nie fakultatywne – uznaniowe. O całkowitej bądź częściowej samowoli budowlanej można jedynie mówić w sytuacji, kiedy część obiektu została wybudowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a część z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, podobnie jak z sytuacją w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie IV SA 1399/96, który przywołuje we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący.

Teza sformułowana w powyższym wyroku, iż inwestycji która powstała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie należy traktować jako samowoli budowlanej, jeżeli decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, odnosi się do sytuacji kiedy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych lub przez sąd administracyjny. W omawianej sprawie należy jasno i jednoznacznie stwierdzić, że roboty budowlane zostały rozpoczęte nie w oparciu o decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę, gdyż taka decyzja została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2001 r. i którą Wojewoda [...] uchylił decyzję pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w zasadzie nie kwestionują ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, jedynie nie zgadzają się z wykładnią przepisu art. 48 Prawa budowlanego i jego zastosowaniem w tym przypadku. To, że skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozytywną decyzję Sanepidu i decyzję o pozwoleniu na budowę (nieostateczną), co podnosi się w skardze, nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź też jest dotknięta inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa.

W takim stanie rzeczy skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.