Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 64  par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżone postanowienie w całości.


UZASADNIENIE

Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika U. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej – SKO lub Kolegium) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne dokumentują następujący przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r. U. Sp. z o.o. z siedzibą w D. wystąpiła do Burmistrza L. – Z. z żądaniem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wymaganej przed wydaniem koncesji na wydobywanie bazaltu ze złoża "L." planowanego do realizacji na działkach oznaczonych geodezyjnymi numerami [...], obręb: L., w L., gmina L. – Z.. Przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin ze złóż metodą odkrywkową planowano do realizacji na powierzchni większej niż 2 ha, na terenie gruntów leśnych (dz. nr [...]) lub w odległości nie większej niż 100 m od nich, na obszarach objętych formami ochrony przyrody tj. w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 – G. Z. [...], w granicach S. Parku Krajobrazowego, w granicach obszaru i terenu górniczego wydobycia wód leczniczych ze złoża "L. – Z." oraz na terenie objętym zasięgiem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) nr [...] "Ś. - Góry B.", a także w strefie ochrony pośredniej ujęć wody "[...]" i "K." dla miasta L. – Z.. Planowana działalność miała być prowadzona z użyciem materiałów wybuchowych.

Uznając, że działalność polegająca na wydobywaniu bazaltu jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. umorzył postępowanie w sprawie wydania opinii uzasadniając to umorzenie zapisami art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, które zabraniają pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze oraz wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych.

Wobec powyższego w dniu [...] r. Burmistrz L. – Z. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. SKO w W. w toku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie było postanowienie Burmistrza L. – Z. z dnia [...] r., którym nałożono na U. Sp. z o.o. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie koncesji na wydobywanie bazaltu ze złoża L.. W dniu [...] r. Burmistrz L. – Z. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej – k.p.a.) oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 .ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku U. Sp. z o.o. z siedzibą w D., po zmianie adresu z siedzibą w L., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wymaganej dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie koncesji na wydobywanie bazaltu ze złoża L., planowanego do realizacji na działkach oznaczonych geodezyjnymi numerami [...], obręb L., w L., gmina L.-Z.. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wymaganej dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie koncesji na wydobywanie bazaltu ze złoża L., planowanego do realizacji na działkach oznaczonych geodezyjnymi numerami [...], obręb L., w L., gmina L. – Z., stało się bezprzedmiotowe. Według organu wynikało to z faktu, że koncesja z dnia 31 stycznia 1996 r., nr [...] na wydobycie bazaltu ze złoża L. wydana przez Wojewodę W., którą wnioskodawca zamierzał zmienić, wydana była na czas oznaczony do dnia 31 stycznia 2016 r. i po tym czasie wygasła z mocy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wygaśnięcie to stwierdził Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie o wykreśleniu z rejestru obszarów górniczych i zamkniętych składowisk dwutlenku węgla obszaru górniczego o nazwie L.. U. Sp. z o.o. po zawieszeniu postępowania przez Burmistrza L. – Z. do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, nie przedłożyła raportu, ani też nie wystąpiła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Od decyzji tej odwołanie w imieniu U. Sp. z o.o. złożył P. R. przedkładając w załączeniu środka zaskarżenia pełnomocnictwo szczególne wydane przez Zarząd Spółki U. i podpisane przez prokurenta A. M..

Po wpływie akt administracyjnych do organu II instancji SKO w W. pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. wezwało autora odwołania do usunięcia braków formalnych odwołania. W reakcji na wezwanie organu P. R. przy piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. przedłożył pełnomocnictwo, potwierdzenie uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa oraz informację z Krajowego Rejestru Sądowego ze stanem na dzień 26 czerwca 2017 r..

W dniu [...] r. SKO w W. wydało postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza L. – Z. z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Odwołanie U. Sp. z o.o. zostało podpisane przez pełnomocnika P. R.. W związku ze stwierdzeniem, że załączone do odwołania pełnomocnictwo, nie zawierające daty jego udzielania, nie obejmuje umocowania do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza L. – Z. wezwano do usunięcia braków formalnych odwołania. Z treści pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie wynika, że "Zarząd U. Sp. z o.o. reprezentowany przez A. M. - prokurent samoistny. KRS nr [...] upoważnia: Pana P. R. - pracownika Spółki do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od decyzji....".

Odnosząc się do treści wskazanego pisma organ II instancji podał, że zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Przepisy regulujące reprezentację spółki z o. o. zawiera ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz.1030, dalej "k.s.h."). Zgodnie z art. 201 § 1 i 2 k.s.h. Zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków. Zgodnie z art. 205 k.s.h., jeżeli zarząd spółki, jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa nie zawiera zaś żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (§ 1). Przepisy 205 § 1 nie wyłącza ustanowienia prokury jednoosobowej lub łącznej i nie ogranicza praw prokurentów wynikających z przepisów o prokurze (art. 205 § 3 k.s.h.). Instytucję prokury regulują przepisy Rozdziału III Działu VI Kodeksu cywilnego.

Dalej wyjaśniono, że prokura jest pełnomocnictwem szczególnego rodzaju, o ustawowo określonym zakresie umocowania. Stosownie do art. 109¹ § 1 k.c. prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorstw, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Nie można jej ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (§ 2). Prokura jest jednym z najszerszych znanych pełnomocnictw, a poza jej zakresem, stosownie do treści art. 109³ k.c., pozostaje jedynie umocowanie do czynności, które pozbawiają przedsiębiorcę prawa korzystania z przedsiębiorstwa jak jego zbycie, dokonanie czynności prawnej na podstawie której następuje oddanie go do czasowego korzystania oraz zbywanie i obciążanie nieruchomości. W przypadku prokury jednoosobowej (samoistnej) prokurent działa jednoosobowo. Prokurent, który legitymuje się prokurą samoistną, może reprezentować spółkę samodzielnie przy czynnościach objętych jej zakresem.

Odnosząc wskazane przepisy do stanu badanej sprawy SKO uznało, że z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że prokurent U. Sp. z o.o. legitymuje się prokurą samoistną (jednoosobową), co oznacza, że jest on umocowany do podpisania i złożenia w imieniu skarżącej spółki odwołania od decyzji skierowanej do Spółki, bowiem prokurent samoistny posiada wystarczające umocowanie do reprezentowania przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym. Umocowanie to bez wątpienia obejmuje możliwość składania środków zaskarżania od rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Jednak w niniejszej sprawie to nie prokurent samoistny Spółki podpisał i wniósł odwołanie, gdyż zostało ono podpisane i wniesione przez pracownika odwołującej się Spółki P. R., zaś pełnomocnictwa z dnia 22 maja 2017 r. udzielił P. R. "Zarząd U. Sp. z o.o. reprezentowany przez A. M. - prokurenta samoistnego".

Zdaniem organu II instancji z treści prokury samoistnej wynika, że prokurent jest umocowany do działania w imieniu przedsiębiorcy, a nie jego zarządu w postępowaniu administracyjnym. Tym samym pełnomocnictwo z dnia 22 maja 2017 r. zostało udzielone nieprawidłowo, co oznacza, że w oparciu o tak udzielone pełnomocnictwo, pełnomocnik P. R. skutecznie wnieść odwołania nie me mógł, skoro pełnomocnikiem ostatecznie ustanowiony nie został. Odnosząc się do odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego SKO uznało, że w skład Zarządu wchodzi jako członek Zarządu K. S. i tylko on jako Zarząd Spółki mógł udzielić pełnomocnictwa jej pracownikowi P. R.. Nawet gdyby przyjąć, że pełnomocnictwa P. R. udzielił nie Zarząd odwołującej się spółki, a jej prokurent samoistny, to należy mieć na uwadze, że choć z treści prokury samoistnej i z orzecznictwa sądów cywilnych wynika, że prokurent samoistny może udzielić pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu cywilnym to zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie prokurent samoistny sam będąc pełnomocnikiem nie może udzielić dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego P. R. nie posiada umocowania do podsiania i wniesienia odwołania od decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik U. Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zaś wniosek skargi uzasadniono naruszeniem:

- prawa materialnego, a to art. 109¹ § 1 k.c. poprzez uznanie, że A. M. jako prokurent samoistny skarżącej spółki nie był umocowany do prowadzenia spraw spółki, a w szczególności do udzielenia pełnomocnictwa procesowego P. R. bez odrębnego pełnomocnictwa Zarządu Spółki;

- prawa materialnego, a to art. 109¹ § 2 k.c. poprzez uznanie, że prokura udzielona przez Zarząd skarżącej spółki A. M. była ograniczona w zakresie umocowania do udzielania pełnomocnictw procesowych;

- prawa materialnego, a to art. 38 k.c. poprzez uznanie, że prokurent samoistny działając w imieniu Zarządu Spółki nie działał tym samym w imieniu samej Spółki, a w imieniu jedynie jej organu lub jego członków;

- prawa procesowego, a to art. 134 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a., poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą pełnomocnikiem skarżącego, co doprowadziło ostatecznie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania pomimo braku warunków do wydania takiego postanowienia;

- prawa procesowego, a to art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie pełnomocnictwa nie obarczonego błędami, które następnie stały się podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

- prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia niezałatwiającego merytorycznie sprawy, opierając swojej stanowisko na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, bez wskazania stronie w toku postępowania rzekomego braku pełnomocnictwa, który następnie stał się podstawą wydania postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, naruszając przy tym zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W szczegółowych motywach skargi podano, że organ wzywał stronę do usunięcia braków formalnych związanych z pełnomocnictwem lecz w wezwaniu nie dał wyrazu swoim wątpliwościom związanym z samą treścią pełnomocnictwa, w szczególności w zakresie możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa przez prokurenta skarżącej Spółki ani co do problematycznego wyrażenia "zarząd U. reprezentowany przez A. M. prokurenta samoistnego", a co za tym idzie, nie wzywał strony do uzupełnienia braków w tym zakresie. Według skarżącej SKO nie dopełniło normy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., nakładającej na organ obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych odwołania. Organ co prawda wzywał do uzupełnienia braków formalnych, ale te braki, które stały się podstawą postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie były przedmiotem wezwania.

Zdaniem skarżącej Spółki odwołanie od decyzji zostało złożone przez jej pracownika P. R., który został do tego działania upoważniony pełnomocnictwem wydanym przez prokurenta samoistnego A. M., zaś w ocenie organu pełnomocnictwo to było nieskuteczne. Jednak według skarżącej z udzielonego pełnomocnictwa w sposób jednoznaczny i czytelny dla każdego racjonalnego uczestnika obrotu prawnego wynika treść i zakres umocowania pełnomocnika. Odwołując się do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zaznaczono, iż organ który miał wątpliwości co do umocowania prokurenta do wydania pełnomocnictwa powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych.

Odnosząc się do szczegółowych kwestii związanych z przedmiotowym pełnomocnictwem w treści skargi podjęto rozważania dotyczące zagadnienia w czyim imieniu działał A. M. jako prokurent samoistny. Wyjaśniono, że z literalnie odczytywanej treści pełnomocnictwa udzielonego P. R. wynika, że udzielono go w imieniu Zarządu Spółki. Jednak przyjmując hipotetycznie, że faktycznie taka była intencja stron stosunku pełnomocnictwa, należy mieć na uwadze, że w przypadku Zarządu chodzi o organ spółki, który na mocy z ustawy i umowy spółki, podejmuje jej działania. Zatem udzielone pełnomocnictwo obejmowało podjęcie działań, które w normalnym toku działania osoby prawnej podejmuje jej zarząd, a więc w swojej istocie działań samej spółki. Nadto nie może obciążać strony, nie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, takie sformułowanie pełnomocnictwa, które co prawda nie mieści się w klasycznym kanonie, ale w swojej treści nie narusza formalnego ustroju spółki, a także jest zrozumiałe co do zakresu i intencji mocodawcy.

Pośród argumentacji skargi znalazły się też twierdzenia dotyczące tego, że pełnomocnictwo P. R. zostało udzielone przez prokurenta samoistnego spółki, z wyraźnym powołaniem się w jego treści na stosunek prokury. Nawet jeśli SKO powzięłoby wątpliwości co samego istnienia prokury samoistnej, bez problemu mogło ustalić ten fakt w przedłożonym przez stronę odpisie KRS spółki. Odwołując się do konstrukcji prawnej prokury wywodzono, że prokurent mógł udzielić pełnomocnictwa, zaś pogląd ten poparto orzecznictwem. Na koniec podano, że nawet, jeśli SKO doszło do przekonania, że udzielone pełnomocnictwo zawiera nieścisłości, błędy czy braki formalne, należało wziąć pod uwagę, że mocodawca pełnił funkcję prokurenta i przy udzielaniu pełnomocnictwa wyraźnie się na tę funkcję powołał. Organ winien był zatem zbadać, czy w ramach stosunku prokury prokurent samoistny miał umocowanie do złożenia przedmiotowego odwołania w imieniu Spółki, a następnie to uprawienie przekazać w ramach pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zamieszczoną w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie SKO w W. z dnia [...] r., nr [...].

Przystępując do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o konieczności uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle wykładni tego przepisu wyjaśnić należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Właśnie w tym zakresie przedsięwziął działania organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jednak mimo właściwego kierunku nie dochował on w swoich poczynaniach zasad procesowych, w tym w szczególności wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a..

SKO powzięło wątpliwość co do prawidłowego umocowania autora odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Istotnym zatem dla rozstrzygnięcia skargi było ustalenie, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy organ kwestię tę wyjaśnił w sposób należyty i zgodny z prawem. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony właściwie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Brak właściwego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. i w trybie tego przepisu winien być on usunięty pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa.

Ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w art. 32 i 33 k.p.a. nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (tak w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). Taką sytuacją jest potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach k.p.a., natomiast według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją zarówno sytuację gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika.

Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów k.p.a. spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (tak również w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. I GSK 506/14).

W określonych sytuacjach nie dochodzi do potwierdzenia czynności dokonanych przez pełnomocnika, lecz przed organem odwoławczym powstaje konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia. Prawodawca nie pozostawił jednak organowi administracyjnego zupełnej swobody w tym zakresie, gdyż wiadomym jest, iż organ administracyjny na każdym etapie postępowania zobligowany jest do przestrzegania zasad procedury administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie było poza sporem, iż środek zaskarżenia złożył pracownik skarżącej Spółki, zaś do odwołania od decyzji organu I instancji, zostało dołączone pełnomocnictwo. Organ II instancji mając wątpliwości co do treści pełnomocnictwa wezwał odwołującego się do usunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie pouczając o skutkach zaniechania tej czynności. W wyznaczonym terminie przedłożono kolejne pełnomocnictwo, odbiegające formą i zakresem od pełnomocnictwa znajdującego się już w aktach sprawy. Wedle Kolegium zalegające w aktach administracyjnych dwa pełnomocnictwa nie spełniały wymogów formalnych, a rezultatem takiego poglądu było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Sąd w składzie orzekającym uznał, iż na etapie wyjaśniania umocowania autora odwołania do dokonania czynności procesowej doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu w wezwaniu zredagowanym przez Kolegium opisano inną okoliczność w zakresie braku formalnego, niż później oceniono to w postanowieniu. W piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. wskazano, że ,,pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do wniesienia przez Pana jako pełnomocnika U. Sp. z o.o. odwołania od decyzji Burmistrza L. – Z.". Z kolei po przedłożeniu pełnomocnictwa, z którego niewątpliwie wynika umocowanie do złożenia odwołania, SKO w treści postanowienia z dnia [...] r. uznało, że pełnomocnictwo zostało udzielone nieprawidłowo, gdyż udzielił go w imieniu zarządu prokurent. Mamy zatem do czynienia z zupełnie innym uchybieniem formalnym. Zauważyć więc trzeba, że aby można było mówić o nieusunięciu braku formalnego w wyznaczonym terminie jako podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności w trybie art 134 k.p.a. organ musi skutecznie i w sposób jasny bez konieczności dokonywania wykładni jego żądania skierować wystąpienie do strony czy działającego w jego imieniu pełnomocnika. Co istotne stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w poglądach doktryny i orzecznictwa. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1731/15) stwierdził, że ,,Wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania", LEX nr 2170765.

W badanej sprawie mimo przedłożenia pełnomocnictwa łącznie z odwołaniem, wobec treści żądania organu wyrażonego w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. przy piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. przedłożono pełnomocnictwo, gdzie wprost zawarto umocowanie do złożenia odwołania do SKO w W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. – Z.. Mając więc na uwadze to, że Kolegium wzywając do usunięcia braku formalnego wskazało właśnie na tą okoliczność trudno w stwierdzonym ,,innym’’ czy kolejnym braku formalnym, dostrzeżonym zresztą przez organ później, doszukiwać się podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania odwoławczego. W takim przypadku rolą organu II instancji było skierowanie do pełnomocnika kolejnego wezwania zawierającego opis nowej okoliczności stwierdzonej przez organ i uniemożliwiającej w jego ocenie rozpatrzenie odwołania. Za koniecznością takiego działania przemawia właściwa interpretacja art. 64 w związku z art. 9 k.p.a.. Na poparcie prezentowanego stanowiska wskazać można choćby na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2131/16), gdzie przyjęto, iż ,,Jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a.", patrz - LEX nr 2343276.

Dla jasności podkreślić trzeba, że Sąd nie optuje za koniecznością ponawiana wezwania do usuwania braków formalnych w sytuacji, gdy wezwanie jest czytelne lub też gdy chodzi o jedną i niezmienną okoliczność wymagającą wyjaśnienia. Trzeba jednak pamiętać, że konieczność taka powstaje wówczas, gdy wezwanie organu jest niejasne albo też organ poweźmie wątpliwość w innym zakresie niż miało to miejsce we wcześniejszym wezwaniu.

Wobec powiedzianego zdaje się, że organ II instancji nie wezwał pełnomocnika w sposób właściwy do usunięcia stwierdzonych przezeń braków formalnych, bowiem nie wyraził swojego stanowiska w sposób na tyle jasny i czytelny aby osoba, która nie wykazuje jakoby była profesjonalnym pełnomocnikiem była w stanie odkodować żądanie organu. Z drugiej zaś strony skoro organ nie wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego, który dostrzegł później, tj. po wcześniejszym piśmie skierowanym do pełnomocnika, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. należało uznać za przedwczesne i nieuprawnione.

Zdaniem Sądu omówiona okoliczność zdaje się być wystarczającą do uznania postanowienia o niedopuszczalności odwołania za co najmniej przedwczesne i wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie jest to jednak jedyny mankament stwierdzony w niniejszej sprawie. Wątpliwości Sądu budzi uzasadnienie organu II instancji okoliczności polegającej na tym, że zdaniem SKO ,,(...), w niniejszej sprawie prokurent samoistny sam będąc pełnomocnikiem nie może udzielić dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że P. R. nie posiada umocowania do podpisania i wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza L. – Z.". Pogląd organu II instancji nie został w żaden sposób uzasadniony, a jak wynika z treści samego uzasadnienia postanowienia zgoła inne okoliczności uznano za podstawę rozstrzygnięcia.

Dwa znajdujące się w sprawie pełnomocnictwa dla P. R. zostały udzielone przez prokurenta A. M.. Niesprzecznie, co nie umknęło Kolegium, w obu przypadkach we wstępnej części pełnomocnictw wskazywano jakoby udzielał ich zarząd Spółki. Należy jednak zważyć, że dla spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 33 § 2 k.p.a. wystarczające jest oznaczenie pełnomocnika oraz osoby udzielającej pełnomocnictwa i jej podpis. W niniejszej sprawie pełnomocnika wskazano zaś pełnomocnictwa w obu przypadkach podpisał prokurent Spółki stawiając pieczęć i podpisując omawiane dokumenty. Mając na uwadze doręczenie organowi także wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego jasne jest, że podpisujący pełnomocnictwa jest prokurentem i udzielić pełnomocnictwa formalnie mógł.

Odwołując się do charakteru prawnego prokury, zauważyć trzeba, iż jest ona przede wszystkim pełnomocnictwem szczególnego rodzaju, specjalnym pełnomocnictwem materialnoprawnym udzielanym osobie fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych (prokurentowi) przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Jej zakres - określony w ustawie - obejmuje upoważnienie prokurenta do dokonywania m.in. czynności sądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 109¹ § 1 k.c.), ale również podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym. Upoważnienie do dokonywania czynności sądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa oznacza jednak także, że sam prokurent może być pełnomocnikiem procesowym. Pełnomocnictwo procesowe powstaje, gdy prokurent zgłosi się w sprawie w sądzie (lub przed organem) jako pełnomocnik i okaże stosowny dokument zastępujący wymagane od pełnomocnika sporządzone na piśmie pełnomocnictwo procesowe. Dokumentem tym jest odpis lub wyciąg z rejestru sądowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II CK 120/05, Prawo Spółek 2006, nr 5, s. 57 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt III CZP 45/13, OSNC 2004 r., z. 3, poz. 26). Z samej treści prokury w znaczeniu jakie przypisują jej obowiązujące regulacje prawne nie wynika zakaz udzielenia przez prokurenta pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem znana Sądowi okoliczność, jaką brało pod uwagę Kolegium wykluczając a´ priori możliwość udzielenia przez prokurenta pełnomocnictwa.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nie orzeczono wobec braku wniosku strony zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w tym przedmiocie.