Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 911/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 4-par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 roku sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku Z. S., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 ze zm.) i art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z wykorzystaniem części już zrealizowanej), przewidzianej do realizacji na nieruchomości położonej przy ul. A 20 w Ł., działka nr 79 oraz część działek drogowych nr 60/1 i 104/3 w obrębie [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi urbanistyczno - architektonicznymi. Organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej - jest spełniony (poprzez budowę zjazdu drogowego z ul. B i ul. A), planowane istniejące uzbrojenie będzie wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego (potwierdzają to zapewnienia gestorów sieci uzupełnione przez Inwestora w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli M. K. i S. K., wnosząc o jej uchylenie w całości, gdyż wydana została z naruszeniem - art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 2a w związku z art. 64 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zamiast obowiązujących (§ 4 ust. 1), doręczenie decyzji bez wymaganych prawem załączników (§ 9 ust. 2 co narusza również art. 107 § 2 K.p.a.). W ocenie Odwołujących się w dalszym ciągu w zaskarżonej decyzji błędnie ustalone zostały parametry dla planowanej zabudowy w szczególności w zakresie średniej wysokość elewacji frontowej i jej wysokość, a także brak jest uzasadnienia dla wskazanej nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ul. A . Odwołujący się podnieśli, że włączenie do analizy działek 82/63 wraz z 82/19, 50/88 wraz z 50/41 (budynek znajduje się poza obszarem analizowanym) i 117/34 wraz z 117/2 (budynek znajduje się praktycznie poza obszarem) leżących na granicy jest manipulacją mającą wpływ na wyliczenie średnich szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy, czy też średniej ilości kondygnacji, prowadzi do przekształcenia charakteru terenu zabudowy z niskiej i o średnim współczynniku intensywności zabudowy do zabudowy średnio wysokiej o wysokim współczynniku intensywności zabudowy, co może zostać ewentualnie dokonane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Odwołujących się określone cechy zabudowy w obszarze analizowanym są zatem niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 25,2m, średnia ilość kondygnacji 3, tj. ok. 10m, średnia wysokość kalenicy 12,3m i takie parametry winny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy, a dopuszczenie 4-5 kondygnacyjnego (max. 15m) budynku u zbiegu ul. B i A burzy równowagę architektoniczno-urbanistyczną od ul. B . Zdaniem odwołujących się wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż ul. A nie ma uzasadnienia urbanistycznego - brak jest podstaw wyznaczenia linii zabudowy w odległości 8m od krawędzi jezdni.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem postępowania zarówno przed organem I instancji jak i przed organem odwoławczym. W wyniku odwołania M. K. i S. K. Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że ustalone parametry nowej zabudowy wymagają szczegółowego uzasadnienia i wykazania, że odpowiadają one cechom zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz jednoznacznego wyjaśnienia czy planowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co też wymagało przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Organ stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, bowiem planowana inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, tj. odległości ok. 115 m z poszerzeniem do pełnych granic nieruchomości. Organ stwierdził, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany jest prawidłowy i wystarczający, bowiem wyznaczenie tego obszaru nie może prowadzić do znacznego ograniczenia pojęcia działki sąsiedniej. Wskazał, że projektowany obiekt ma powstać wewnątrz charakterystycznej zabudowy osiedla C z lat 60-70 XX wieku. Zabudowa tego osiedla charakteryzuje się liczną zabudową o znacznej kubaturze (Xl-XII kondygnacji nadziemnych) i długich elewacjach frontowych (tzw. "łamańce"), która tworzy wnętrza urbanistyczne obejmujące tereny o swobodnej zabudowie wielorodzinnej wraz z uzupełniającą zabudową o funkcji usługowej do II kondygnacji. Do analizy przyjęta została cała zabudowa występującą w obszarze analizowanym z wyjątkiem działek nr 114/1 z niewielkim obiektem gospodarczym w bardzo złym stanie technicznym oraz nr 126/20 z podziemnym obiektem budowlanym. Ze szczegółowego zestawienia cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym wynika, iż występuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna II, III, IV, V, VI, XI, XII kondygnacyjna oraz pojedyncza już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach 83 ul. D 1A; nr 111 ul. B 7a; nr 53+54 E 14 i 14a; nr 113 ul. F 12, a także zabudowa uzupełniająca o funkcji usługowej. Objęta wnioskiem inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 5 kondygnacji z wykorzystaniem części już zrealizowanej - znajduje dobrosąsiedztwo w obszarze analizowanym, podobna zabudowa znajduje się m.in. na działkach nr 71+74+75+78 (ul. D od nr 4 do 10, budynek V i VI kondygnacyjny); nr 58/1 i nr 52 (u zbiegu ulic B i E, budynki IV i V kondygnacyjne), co daje podstawy do ustalenia parametrów dla planowej inwestycji określonych zaskarżoną decyzją. Organ w oparciu o wyniki analizy podniósł, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny na tym obszarze. Zdaniem Kolegium, planowane zamierzenie zachowuje zarówno funkcję jak i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku wielorodzinnego, którą to organ I instancji ustalił maksymalnie V kondygnacji nadziemnych, wskazując że w przypadku zastosowania dachu o znacznym spadku połaci V-ta kondygnacja powinna zawierać się w poddaszu użytkowym. Wyjaśnił, że wysokość krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale wysokości w analizowanym obszarze i jest ona niewiele wyższa niż średnia wysokość budynków z obszaru. Odstępstwo od zasad wynikających z przepisu § 7 ust. 1 wynika natomiast z charakteru projektowanej inwestycji (zabudowa wielorodzinna), jej położenia i perspektywy rozwoju analizowanego obszaru. W odniesieniu natomiast do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji jako nieprzekraczalnej Kolegium wskazało, iż choć powołane rozporządzenie w § 4 dotyczącym sposobu ustalania linii nowej zabudowy posługuje się pojęciem "obowiązująca", to jednakże stosownie do treści § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. Kolegium nie wniosło uwag w zakresie ustalonej linii zabudowy, bowiem ta od strony ul. B wyznaczona jest jako przedłużenie istniejącej zabudowy, zaś od strony ul. A (linia zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni) wyznaczona została w sposób wynikający z § 4 ust. 4 rozporządzenia i wynika ze sporządzonej analizy. W ocenie Kolegium przyjęte w decyzji wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem - wynikają one bowiem z wartości średnich lub dopuszczonych z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym, a zatem spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Omawiana decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Załącznik graficzny do analizy odzwierciedla granice obszaru analizowanego wyznaczonego sprawie, natomiast załącznik graficzny do decyzji wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczoną linię zabudowy. Okoliczność, iż nie doręczono ich stronie stanowi zdaniem organu uchybienie przepisom postępowania, jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem wszystkie strony powiadomiono zarówno o wszczęciu jak i zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. K. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 K.p.a. poprzez błędne określenie średniej szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr 79, wysokości oraz szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr 76, wysokości budynków na działkach nr 71, 74, 75 i 78. Zarzucili ponadto naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez doręczenie decyzji niekompletnej oraz § 3 ust. 1 poprzez wyjście poza obszar analizowany przy dokonywaniu analizy. Zarzucili też naruszenie art. 43 w zw. z art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 144 K.c. poprzez wydanie decyzji prowadzącej do zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich. Podnieśli, że organ błędnie przyjął do analizy budynki leżące całkowicie poza obszarem analizowanym (50/41, 50/88) oraz znajdujące się tylko częściowo w tym obszarze (117/2, 117/34, 82/19, 82/63, 50/40, 66, 68). Dodali, że organ odwoławczy nie odniósł się do zastrzeżeń dotyczących sposobu liczenia średniej szerokości elewacji frontowej, a nadto zakwestionowali przyjęcie przez organy wysokości kalenicy dla działek 71, 74, 75, 78, 76 oraz uznanie, że obszar analizowany ma charakter zabudowy śródmiejskiej.

W dopowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 79, położonej przy ul. A 20 w Ł..

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko i rozważania tutejszego Sądu w sprawach: sygn. akt II SA/Łd 471/12 ( wyrok z dnia 10 lipca 2012 r.) oraz sygn. akt II SA/Łd 57/12 ( wyrok z dnia 20 listopada 2012 r. ). Obie te sprawy dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmujących budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach: nr 77 przy ul. B 7a i nr 79 przy ul. A 20, a zatem w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazując w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 i 7 ustawy) nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), regulujące zasady jakimi winny kierować się organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności przy określaniu parametrów planowanych obiektów.

Przechodząc zaś do rozważań dotyczących argumentów skargi stwierdzić należy, że zarzuty strony skarżącej, z jednej strony dotyczą naruszenia przepisów proceduralnych – ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, jak również art. 71, 74, 75, 77, 78 i art. 107 § 2 K.p.a., a z drugiej strony naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, przypomnieć należy, że mogą one odnieść skutek, a co za tym idzie stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego jedynie wtedy, gdy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde stwierdzenie uchybienia przepisom procedury stanowi o wadliwości decyzji, skutkującej jej uchyleniem.

Zdaniem sądu nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku zarzut polegający na zaniechaniu doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji wraz z wszelkimi załącznikami wymaganymi na podstawie przepisów szczególnych, t.j. bez załączników graficznych, mimo iż stanowią one integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu, znajdujące również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że sam fakt nie doręczenia wraz z decyzją załączników graficznych, choć niewątpliwie naruszający przepisy prawa, nie spowodował wadliwości decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, szczególnie w sytuacji, gdy stosowne załączniki graficzne w aktach sprawy znajdują się i strona z tymi dokumentami mogła zapoznać się. Analiza zarzutów skargi wskazuje, iż strona zapoznała się z wymienionymi załącznikami oraz z całością materiału znajdującego się w aktach sprawy. Uchybienie organu nie miało zatem wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 115 m. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Dla przypomnienia, inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu zaprezentowanego w skardze, iż organ opracowując analizę funkcji i zagospodarowania terenu wyszedł, wbrew obowiązującym przepisom, poza obszar analizowany. Ten argument skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalny rozmiar obszaru analizowanego przyjętego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, co oznacza, że organ nie może przyjąć dla potrzeb analizy obszaru mniejszego. Bezspornie, obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy i sięgając do treści analizy urbanistycznej opracowanej przez organ pierwszej instancji na potrzeby niniejszego postępowania zwrócić uwagę strony skarżącej należy na zapis zawarty w tejże analizie, gdzie organ wprost wyjaśnił, że obszar o promieniu (w rozmiarze minimalnym) obejmuje małe fragmenty działek, często o znacznych powierzchniach, których zabudowa wielorodzinna określa charakter osiedla, w którym planowana jest inwestycja. Okoliczność ta przesądziła o włączeniu całej powierzchni tych działek do analizy urbanistycznej wraz z terenami stanowiącymi ich integralną część. Powołane uzasadnienie, w ocenie Sądu, jest prawidłowe i zasługuje na aprobatę. Nawet gdyby obszar analizowany był wyznaczony w rozmiarze minimalnym, to i tak występowałaby w nim zabudowa pozwalająca na wydanie inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r., IV SA/Po 295/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 553444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., VIII SA/Wa 7/09, niepubl., dostępny Lex nr 564153). Uznać należy również, że zachowana została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy i ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do poruszanej w toku postępowania kwestii związanej ze sposobem określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy dla planowanej inwestycji jako linii nieprzekraczalnej, zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru posadowienia zabudowań, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Pogląd ten trzeba podzielić uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, stosownie do wyników analizy urbanistycznej. Tak też określono linię zabudowy od strony ul. B jako przedłużenie istniejącej zabudowy, zaś od strony ul. A w odległości 8 m od krawędzi jezdni, a zatem zgodnie z § 4 ust. 4 cytowanego powyżej rozporządzenia.

W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ korzystając z zacytowanej regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia określił ten parametr zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego. Tym niemniej, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnymi warunkami. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał m. innymi, że na działkach nr 58/1 i 52 wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi odpowiednio 0,46 i 0,49, zaś na działkach nr 71, 74, 75, 78 wskaźnik ten wynosi 0,45.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy wskaźnik powyższy został określony na 32 m i 12 m, a z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej do 175 m, średnio 39,1 m. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej na 32 m, czy 12 m ( tak jak w sprawie sygn. akt II SA/Łd 57/12) nie narusza zacytowanego przepisu § 6 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać jednak należy, iż frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W stanie faktycznym sprawy, wjazd na działkę odbywał się będzie z ulicy A, zatem wystarczającym było określenie w decyzji omawianego parametru planowanej zabudowy tylko od strony tej ulicy. Takie określenie w żaden sposób nie narusza praw skarżących będących właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a nie inwestorem. Uchybienie to poprzez ograniczenie prawa zabudowy może naruszać jedynie prawa inwestora, który jednak nie podnosił tej kwestii. Niemniej jednak, inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej rygorystyczny niż kontestowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ określił tę wielkość na poziomie V kondygnacji nadziemnych, czyli ok. 15 m. Tymczasem w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki od I do XII kondygnacyjnych, średnio IV kondygnacyjne. W obszarze analizowanym stwierdzono jako dominującą zabudowę na poziomie V kondygnacji, co przesądziło o takim określeniu omawianego parametru planowanej zabudowy. W tej sytuacji również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można poczynić organowi żadnego zarzutu. Co więcej, w decyzji znalazł się zapis, z którego wynika, że w przypadku zastosowania dachu o znacznym spadku połaci dachowych, najwyższa kondygnacja powinna zawierać się w poddaszu użytkowym. Niewątpliwie zapis ten ma na celu ochronę właścicieli sąsiednich terenów.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ wskazał, iż nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy powinno występować w przedziale między 2, a 35 stopni. Organ ten nadto zawarł zapis dotyczący układu połaci dachowych wskazując, że układ głównych połaci może być dwu – lub wielopłaszczyznowy. Kierunek kalenicy do wysokości 17 m, równoległy do ulicy A . Powołane zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w świetle powołanego przepisu § 8 rozporządzenia, nie budzą zastrzeżeń.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie i jako takie mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Dostrzeżone uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a należało skargę oddalić.

a.bł.