Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1328/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 i 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Parku Narodowego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1328/16

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 oraz 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorowi K. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. [...], zrealizowanego niezgodnie z przepisami, na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 11.07.2014r.

W uzasadnieniu organ powiatowy podał, że w dniu 2.01.2012r. wpłynęło do organu pismo [...] Parku Narodowego w sprawie nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] ([...]) we wsi Ł., gm. [...].

W toku czynności kontrolnych, dokonanych w dniach 24.01.2012r. oraz 3.04.2012r. PINB ustalił, że na terenie nieogrodzonej działki znajdują się dwa budynki gospodarcze, drewniane, parterowe, oraz studnie zrealizowane w oparciu o zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, złożone do właściwego organu w dniu 18.10.2011r. oraz 29.12.2011r. (brak sprzeciwu organu).

W dniu 30.01.2015r. wpłynęło do organu pismo [...] Parku Narodowego w sprawie 9 budynków gospodarczych zrealizowanych na terenie chronionym [...] Parku Narodowego.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4.08.2015r. stwierdzono, że na działce wybudowano 6 budynków gospodarczych, drewnianych, parterowych. Budynki zrealizowane zostały oparciu o zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, złożone do właściwego organu w dniach 18.10.2011r., 29.12.2011r., 22.03.2013r., 11.07.2014r., 27.08.2014r., 22.01.2015r.

Zgłoszenia zostały przyjęte bez sprzeciwu. Na działce wykonano ponadto trzy studnie wiercone oraz trzy zbiorniki na gnojowicę, które zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora nie będą służyć na potrzeby bytowe.

Budynek gospodarczy objęty decyzją został zrealizowany w oparciu o zgłoszenie z dnia 11.07.2014r., robót niewymagających pozwolenia na budowę, złożone do właściwego organu w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest tożsamy z jednoznacznym uznaniem inwestycji za zgodną z obowiązującym prawem.

Analizując sprawę organ wskazał, że działka nr ew. [...] (powstała ze scalenia działek nr ew. [...] i [...]) położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z tym przepisem zabrania się budowy i rozbudowy obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów i urządzeń technicznych służących celom parku narodowego. [...]. Jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwala, z uwzględnieniem innych przepisów, na ewentualną rozbudowę, budowę czy modernizację obiektów w ramach istniejącego siedliska, pod warunkiem zachowania różnorodności biologicznej na danym terenie (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) jak i braku naruszenia równowagi przyrodniczej - wyrok z dnia 26.11.2013r. sygn. II OSK 1476/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy rolniczej, pojęciami pokrewnymi są natomiast - zabudowa zagrodowa, działka siedliskową, czy siedlisko.

Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji "zabudowy zagrodowej", "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 12/69 (opubl. OSN 1970/3/39), za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego. Natomiast w doktrynie i w orzecznictwie przyjęto, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 215/09 przedstawił pogląd, iż siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Przepis art. 29 ust. 1 w pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

W ocenie organu działka inwestora w chwili dokonywania pierwszego zgłoszenia stanowiła działkę rolną, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, lecz nie była działką siedliskową. Działka ta stanowiła bowiem użytki rolne i była niezabudowana.

Realizacja budynków gospodarczych może nastąpić na podstawie zgłoszenia wyłącznie w sytuacji gdy budynki te mają być wybudowane w ramach działki siedliskowej i uzupełniać zabudowę zagrodową.

Brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę został ograniczony do sytuacji, gdy nowe obiekty mają uzupełniać już istniejącą zabudowę. Natomiast realizacja budynków gospodarczych na działce o charakterze rolnym, która nie ma charakteru siedliskowego i na której brak jest jakichkolwiek zabudowań, nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wymaga, zgodnie z art. 28 ust 1 tego Prawa, uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 66/10).

W ocenie PINB interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna prowadzić do wniosku, iż przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jako uzupełniających zabudowę działki siedliskowej.

W ocenie organu nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę na działce, która w chwili rozpoczęcia działań inwestycyjnych stanowiła działkę rolną niezabudowaną.

Siedlisko inwestora zlokalizowane jest bowiem po drugiej stronie drogi - działka nr ew. [...] i jest zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. W ocenie organu zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego na działce rolnej (niezabudowanej) wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji również uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze skutecznie przyjęte zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę, organ dokonał oceny inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.04.2004r.

Inwestor miał wiedzę, iż działka położona jest na terenie [...] Parku Narodowego i jest objęta zakazem wynikającym z art. 15 ust 2 ww. ustawy.

Nadto Dyrektor [...]PN (w sprawie działki siedliskowej – [...]) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...].08.2011r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]PN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25.01.2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/11 oddalił skargę na postanowienie, a wyrokiem z dnia 26.11.2013r. sygn. II OSK 1476/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W ocenie organu działania inwestora zmierzały do obejścia przepisów prawa, gdyż zamiarem jego była budowa kilku budynków gospodarczych, których sposób użytkowania budzi wątpliwości. Ilość budynków, ich lokalizacja oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę może wskazywać, że inwestor docelowo zamierzał zrealizować je pod rekreację.

Inwestor – K. K. zrealizowała budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Obiekt wzniesiono na terenie gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez zgody właściwego organu ([...]PN) na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.04.2004r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego i zachodzi konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

K. K. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. numer [...]

W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowy budynek gospodarczy przeznaczony jest na przechowywanie płodów rolnych i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wybudowanie takiego obiektu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia.

Niezrozumiałe są twierdzenia organu, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, skoro pięć lat wcześniej właściwy organ uznał, że dokonane zgłoszenie jest prawidłowe. Organ przyjął, że działka numer ewidencyjny [...], na której posadowiony jest budynek nie ma charakteru działki siedliskowej w związku z czym zgłoszenie przeprowadzenia robót nie było wystarczające, a wymagane było uzyskanie uprzedniego pozwolenia na budowę.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "działka siedliskowa". Działka siedliskowa tworzy wyodrębnioną funkcjonalnie całość. Powyższe nie oznacza, że w skład działki siedliskowej może wchodzić tylko jedna działka ewidencyjna. Prawdą jest, że na działce ewidencyjnej nr [...] nie znajdowały się zabudowania, niemniej działka ta łącznie z innymi działkami, w tym z działką nr [...] stanowią funkcjonalną całość wykorzystywaną na cele rolnicze, tj. działkę siedliskową. Powyższe potwierdza zaświadczenie wydane przez Gminę [...].

Organ w sposób nieuprawniony i bezpodstawny przyjął, że działka siedliskowa stanowić może jedynie jedną działkę ewidencyjną. Jest to wykładnia błędna, nie uwzględniająca celu wprowadzenia regulacji w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności w celu sprawdzenia faktycznego obszaru działki siedliskowej i nie dokonał sprawdzenia, w jaki sposób wykorzystywane są sąsiednie działki. Działki skarżącej we wsi Ł. i K., mimo że zostały administracyjnie rozdzielone, to stanowią funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego prowadzi działalność rolniczą. Skoro działki te należałoby traktować jako całość, budowa obiektu gospodarczego na działce nr [...] uzupełniała zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a w konsekwencji na wykonanie tej inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].01.2016r., nakazującej K. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. [...] zrealizowanego niezgodnego z przepisami, na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 11.07.2014r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art 28 Prawa budowlanego roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

K. K. dokonała w dniu 11.07.2014r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. [...].

Dokonanie zgłoszenia z dnia 11.07.2014r. i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej przesądza o jego skuteczności. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ upoważnia inwestora do rozpoczęcia planowanej inwestycji. W takim wypadku nie można zarzucać działania w warunkach naruszenia prawa.

Działka nr ew. [...], na której zrealizowano przedmiotowy budynek położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy "W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Z powyższego zapisu PINB [...] wywiódł, iż budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. [...] nie może zostać zakwalifikowana jako rozbudowa istniejącej działki siedliskowej, ponieważ obiekt znajduje się na działce odrębnej od nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wraz z zabudową zagrodową.

Organ II instancji wskazał na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2014r. uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].09.2014r. o sprzeciwie w sprawie innego budynku na tej samej nieruchomości i umarzającej postępowanie organu I instancji. Wojewoda uznał, że K. K. uprawdopodobniła, że ww. nieruchomość stanowi działkę siedliskową rolną.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który powstał legalnie - na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 11.07.2014r. Taka sytuacja byłaby sprzeczna z zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 Kpa.

Natomiast w przypadku ujawnienia, że inwestor użytkuje obiekt niezgodnie z przeznaczeniem, PINB [...] jest uprawniony do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

[...] Park Narodowy wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r. nr [...]

Decyzji powyższej zarzucił:

- naruszenie art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej oraz interesu społecznego, a także zasady praworządności oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieuzasadnione pominięcie łącznej ilości budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce ew. [...] oraz działkach sąsiednich w kontekście ich lokalizacji na terenie [...] Parku Narodowego, w strefie chronionego krajobrazu;

- naruszenie art. 80 k.p.a. tj. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez inny organ administracji publicznej w innej sprawie i na tej podstawie uznanie, że działka inwestora stanowi działkę siedliskową;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, wskazujących, że działka inwestora nie stanowiła działki siedliskowej;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy pominął ilość budynków gospodarczych zrealizowanych przez inwestora na działce [...] we wsi Ł. Łącznie było to 12 budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą w postaci trzech studni wierconych oraz trzech zbiorników na gnojówkę, które zlokalizowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie ochrony czynnej [...] Parku Narodowego, w strefie krajobrazu chronionego KPN.

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego usankcjonowało zabudowę parku narodowego, dokonaną wyłącznie na podstawie zgłoszenia, z pominięciem art. 15 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, a także art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji ustalił łączną ilość budynków gospodarczych wybudowanych przez inwestora na działce ew. 262 (6 budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą: trzy zbiorniki na gnojówkę oraz trzy studnie), a także, że działka w chwili jej zabudowy stanowiła użytki rolne i była niezabudowana, co eliminowało ją spod prawa zabudowy budynkami gospodarczymi na podstawie treści art. 29 ust. 1 i ust 2 ustawy prawo budowlane.

Z treści art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, ze zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku piana miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Dokonywanie przez inwestora zabudowy parku narodowego kilkunastoma budynkami gospodarczymi o określonych parametrach, cechach i formie (z drzwiami, oknami i spadzistymi dachami) na podstawie zgłoszeń, bez uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującą K.K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł., gm. [...] i umarzająca postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności ww. budynku.

Decyzja organu II instancji narusza art. 105 § 1 k.p.a , bowiem ustalenia tego organu nie wyjaśniły wszystkich kwestii faktycznych i prawnych, a w konsekwencji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego jest przedwczesne.

Przypomnienia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast do robót już wykonanych stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W świetle tych unormowań można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia.

Ponadto na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

W tej sytuacji nie można podzielić tezy organu odwoławczego, iż bezprzedmiotowym jest prowadzenie niniejszego postępowania wobec legalnie dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu organu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji pominął ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do możliwości dokonania w przypadku tego budynku zgłoszenia (oraz szeroką argumentację prawną pojęcia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej) oraz problem konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na przedmiotowej działce.

O decyzji o warunkach zabudowy stanowi w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy nie wykazał jednak, że decyzja ta nie jest wymagana. Nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego.

Przy czym obowiązkiem organu było odniesienie się do twierdzeń organu I instancji, że przedmiotowa działka w chwili jej zabudowy stanowiła działkę rolną (niezabudowaną) stanowiła użytki rolne, siedlisko inwestora zlokalizowane jest po drugiej stronie drogi – działka nr ew. [...] i jest zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Kwestią zasadniczą jest także fakt, iż działka nr ew. [...], położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Implikuje to konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach.

Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach dotyczącej działki sąsiedniej położonej w tej samej strefie ochronnej, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. Następnie sądy administracyjne zarówno I jak i II instancji (II OSK 1476/12), uznały prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji i wskazały, że teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega wątpliwości, iż kwestie te powinny być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji, a co było materią ustaleń organu I instancji.

Zdaniem Organu II Instancji działka nr ew. [...] jest wyłączona spod wskazanego zakazu bowiem stanowi funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego K. K. prowadzi działalność rolniczą. Twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi argumentami i pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami organu I instancji, które zawiera stosowną argumentację.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te kwestie muszą być przedmiotem oceny organu odwoławczego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, należycie uzasadnionej.

Uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a., oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 przywołanej ustawy w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015r., poz 1804)