Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 48/22 w sprawie ze skargi A.B. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie na przewlekłość Wojewody Małopolskiego w sprawie SN.IVAC.7724-1-4575-07 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Andrzeja Będkowskiego na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 48/22 po rozpoznaniu skargi A.B. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie na przewlekłość Wojewody Małopolskiego w sprawie SN.IVAC.7724-1-4575-07 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w punkcie I. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie znak: SN.lVAC.7724-1-4575-07 w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz A.B. 2000 złotych tytułem sumy pieniężnej za stwierdzoną przewlekłość oraz w punkcie IV. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz A.B. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

A.B. (dalej "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości, żądając:

1. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

2. stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenia od organu sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 P.p.s.a.

4. zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zakończenie postępowania jest warunkiem koniecznym uzyskania odszkodowania za nieruchomość stanowiącą niegdyś jego własność. Wskazał ponadto, że organ nie podejmuje działań, które mogłyby się przyczynić do zakończenia postępowania, lecz całą aktywność pozostawia po stronie skarżącego. Głównym problemem jest ustalenie kręgu stron postępowania. Skarżący aktywnie działa w tej sferze, zaś organ nie podejmuje żadnych działań, mając dostęp do większej ilości baz i źródeł. Przedmiotowe postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy a czynności organu, o ile w ogóle miały miejsce, mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu postępowania. W rezultacie skarżący nie może uzyskać odszkodowania, które już wiele lat temu powinien otrzymać.

Skarżący wskazał ponadto, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r., w którym domagał się on wydania przez Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków własności nieruchomości, zajętych pod drogi. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniono, że istnieje obiektywna trudność w zakończeniu wszczętego postępowania z uwagi na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania, która stała się przyczyną jego zawieszenia na podstawie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2010 r. Następnie, kolejnymi postanowieniami organy odmawiały podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, (które to postanowienia utrzymano w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1963/18). Podczas postępowania zobowiązano wszystkie ustalone strony do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości. Do chwili obecnej nie doprowadzono jednak do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił złożoną w sprawie skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że inicjujący sprawę wniosek skarżącego o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości został złożony w dniu [...] maja 2005 r., co oznacza, że nie został on rozstrzygnięty od 17 lat. Wprawdzie formalnie postępowanie zostało zawieszone w dniu 23 listopada 2010 r., a następnie organy odmówiły jego podjęcia z uwagi na to, że nie ustała przyczyna zawieszenia, z czym zgodził się także sąd administracyjny, jednakże postanowienie to zapadło po przeszło 5 latach od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji analiza akt administracyjnych nie wykazała, aby w tym okresie organ przejawił szczególną aktywność, zmierzającą do rozstrzygnięcia sprawy. W tym okresie organowi udało się ustalić wyłącznie przeszkody uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy, które faktycznie istniały, stając się podstawą do zawieszenia postępowania i do dnia dzisiejszego nie zostały usunięte. Sąd I instancji wskazał, że w księgach wieczystych ujawnione są nieżyjące osoby, po których nie przeprowadzono postępowań spadkowych, wpisy w księgach zawierają błędy w pisowni nazwisk właścicieli, a ujawnione udziały we współwłasności nie sumują się do jedności.

Sąd podkreślił, że zawieszenie postępowania nie może usprawiedliwiać całkowitej bierności organu. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 – który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie - wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, iż już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W przedmiotowej sprawie organ zastosował się do powyższych wymagań i w następstwie postanowienia będącego podstawą zawieszenia postępowania, wystosował wezwanie "o podjęcie stosownych kroków, tj.: wystąpienie do sądu cywilnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego przeprowadzenia spadków po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami ww. nieruchomości ujawnionych w KW [...] mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania administracyjnego, sprostowanie błędów w pisowni nazwisk współwłaścicieli oraz doprowadzenie sumy ujawnionej w niej udziałów do jedności". W opinii Sądu I instancji taki sposób zredagowania wezwania nie zapewniał skutecznego wywiązania się przez adresatów z nałożonych zobowiązań bowiem wezwanie to było nieprecyzyjne. Zdaniem Sądu organ wszczął zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie, a następnie napotykając trudności w ustaleniu kręgu osób, które powinny wziąć w nim udział i nie mając narzędzi do samodzielnego dokonania rozstrzygnięć w tym zakresie, po 5 latach zawiesił postępowanie, wystosowując wezwanie do wystąpienia do sądu cywilnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zaistniała bierność adresatów nie spotkała się z żadną reakcją ze strony organu, a organ nie próbował dotrzeć do adresatów ponownie, bądź w zmodyfikowanej formie, tym bardziej, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, część przesyłek nie została doręczona skutecznie. Organ, pomimo upływu 12 lat od momentu zawieszenia postępowania nie podjął w tym zakresie żadnych działań.

Sąd zgodził się z organem, że usunięcie przyczyn zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest trudne, głównie z tego powodu, że wymaga współdziałania niezainteresowanych osób, to fakt ten nie może usprawiedliwiać całkowitej bierności organu, który na zasadach ogólnych jest zobowiązany do załatwienia sprawy w możliwie najszybszym terminie. Obiektywne trudności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę nie zwalniają go w żadnym razie z podjęcia wszelkich możliwych czynności, które umożliwią podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego, że organ nie wykonał powyższej wskazanych czynności, Sąd I instancji uznał, że nie tylko dopuścił się on przewlekłości postępowania ale przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zakreślił również organowi termin do załatwienia niniejszej sprawy, tj. 6 miesięcy od momentu zwrotu akt stwierdzając, że powinien on być wystarczający, aby organ we współpracy ze stroną ustalił zgodnie z regułami postępowania administracyjnego krąg stron postępowania celem doręczenia deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Sąd uznał ponadto, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu należało się także zadośćuczynienie, o czym orzekł w punkcie III wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski reprezentowany przez r.pr. J.L. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 149 § 1a P.p.s.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyznanie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznane skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu podkreślono, że nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż organ prowadzący postępowanie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że do chwili obecnej nie ustalono wszystkich stron postępowania. Organ prowadzący postępowanie, po jego zawieszeniu, wystosował odpowiednie wezwania do stron postępowania celem przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych uczestnikach. Natomiast Sąd I instancji w sposób błędny ocenił sposób zredagowania wezwań bowiem nie zapewniało ono skutecznego wywiązania się przez adresatów z nałożonych zobowiązań. Podniesiono również, że organ przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, albowiem postępowanie dotyczyło kilkudziesięciu osób i związane było z niezależnymi od organu trudnościami w pozyskaniu odpowiednich danych. Strony postępowania, którym doręczono postanowienie o jego zawieszeniu oraz odpowiednie wezwania, występują również w innych postępowaniach, a jest ich jedenaście, prowadzonych z wniosku A.B. Wobec tego w toku tych postępowań kierowano do przedmiotowych stron także pisma i wezwania o dostarczenie postępowań spadkowych lub aktów poświadczenia dziedziczenia. W żadnym z tych postępowań osoby te nie dostarczyły odpowiednich dokumentów.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że zobowiązanie przez Sąd I instancji do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie jest wykonalne, gdyż nadal nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A.B. reprezentowany przez adw. A.G. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniósł jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

- pisma z Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. oraz wnioskiem o umorzenie postępowania,

- postanowienia spadkowego z dnia [...] czerwca 1991 r.,

- aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2012 r.,

- postanowienia spadkowego z dnia [...] listopada 2020 r.,

- postanowienia spadkowego z dnia [...] października 2020 r.,

- postanowienia spadkowego z dnia [...] lipca 2020 r.,

na okoliczność przewlekłości przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a żadna ze stron w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wedle natomiast art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 P.p.s.a.

Istota zaistniałego w niniejszej sprawie sporu sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie orzekł, że organ administracji dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także czy Sąd w sposób prawidłowy zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w terminie 6 miesięcy oraz zasądził na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych.

Przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."). Stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Inicjujący sprawę wniosek skarżącego o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości został złożony w dniu [...] maja 2005 r., co oznacza, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że nie został on rozstrzygnięty od 17 lat. Zauważyć również należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone w dniu 23 listopada 2010 r., a następnie organy odmawiały jego podjęcia z uwagi na to, że nie ustała przyczyna zawieszenia, tj. nie ustalono kręgu stron postępowania. Nadmienić należy, iż obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia.

Podkreślić należy, że z treści znajdujących się w aktach sprawy postanowień w sprawie zawieszenia postępowania nie wynika, by organ nie podejmował żadnych czynności w celu ustalenia prawidłowego kręgu następców prawnych stron postępowania. Nie jest bowiem możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W konsekwencji, jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym ustalenie spadkobierców wymaga przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie aktów poświadczenia dziedziczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ administracji nie ma możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, uczynić to może jedynie podmiot mający w tym interes prawny. Za podmiot taki uznać można współwłaścicieli nieruchomości, którzy mają interes prawny w ustaleniu jej stanu prawnego, a więc kręgu podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika bowiem, że do chwili obecnej brak jest informacji o F.B. i S.C. Nie znaleziono również domniemanych następców prawnych P.W., K.C., A.R., S.H., A.W., W.W., Z.P., J.K., M.M.. Ustalono również, że G.H. pozostaje nieznana z miejsca pobytu co uniemożliwia doręczenie jej korespondencji. Wystąpiono także do domniemanych spadkobierców po J.I., S.G., Z.T., M.T., J.S., J.P., J.P. i K.O. o udzielenie informacji i przedłożenie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bądź poświadczeń dziedziczenia sporządzonych przez notariusza. Pisma te jednak pozostały bez odpowiedzi. Zauważyć ponadto należy, że organ administracji nie ma również możliwości wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu doprowadzenie do prawidłowości wpisów w księdze wieczystej w zakresie prawa własności.

Istotnym jest, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zapewnienie stronie ochrony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Natomiast wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w której złożono skargę na przewlekłość wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas gdy taka decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęto została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W takim przypadku Sąd powinien umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jeśli wydanie przez organ administracji decyzji bądź innego rozstrzygnięcia w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nastąpiło przed dniem wyznaczonym na posiedzenie, albo skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., kiedy brak jest decyzji, lecz mimo to nie ma możliwości zobowiązania organu do podjęcia stosownych działań gdyż bezczynności brak, np. z powodu zawieszenia postępowania administracyjnego.

Podkreślić trzeba, że zawieszenie postępowania administracyjnego i bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy są odrębnymi i wzajemnie wyłączającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania, w świetle art. 103 k.p.a., wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (zob. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92, publ. ONSA 1994/2/50, wyrok NSA dnia z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku zatem z wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, orzekanie przez Sąd I instancji zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, stało się niemożliwe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 156/19). Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.

Z powyższych względów, skoro Sąd I instancji w sposób błędny przyjął, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, to brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a., co oznacza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za zasadne.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.