Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2246/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 148 w zw. z art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji; 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Gminy B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę B. (zwane dalej: Skarżącą) uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie udzielenia zgody na dotację dla P. S.A. z powodu jej sprzeczności z prawem.

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 15 maja 2014 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wpłynęła uchwala Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P. S.A.

Organ nadzoru uznał się za właściwy do badania zgodności z prawem tej uchwały stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym to przepisem RIO jest właściwa m.in. w sprawach dotyczących uchwał związanych z zasadami i zakresem przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Badając w tym kontekście otrzymaną uchwałę Kolegium RIO w W. stwierdziło, iż w jego ocenie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sposób istotny narusza porządek prawny. Wskazano w pierwszym rzędzie, iż przywołany w podstawie prawnej uchwały przez Radę Miejską w B. m.in. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy innymi przepisami ustawowymi. Przepisy innych ustaw muszą zatem zawierać wyraźną delegację ustawową do udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl zasady określonej w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dotacje te powinny być zaplanowane w budżecie.

W tym też kontekście - zdaniem RIO w W. - nie można uznać za materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji P. SA art. 38 ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi bowiem wprawdzie delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje on jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji. W swoim rozstrzygnięciu RIO w W. wskazało, iż wydatki jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być natomiast realizowane przez jednostkę w formie wydatków rzeczowych.

Z kolei podstawą materialnoprawną do podjęcia przez Radę Miejską w B. uchwały nie mógł być - w ocenie Kolegium RIO w W. - art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na to, iż norma w nim zawarta stanowi podstawę dla organu stanowiącego do określenia w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywanego zadania zleconego.

Mając powyższe na względzie zdaniem Kolegium Izby żaden z powołanych przepisów ani żaden inny obowiązujący przepis prawa nie daje kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia uchwały takiej treści i przekazaniu środków finansowych w postaci dotacji dla P. S.A. na cele związane z budową lub utrzymaniem infrastruktury kolejowej.

Gmina miejska B. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie uchwały oraz zasądzenie na rzecz Gminy B. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.), w zw. z art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie.

Wskazano, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody udzielenie dotacji dla P. S.A. istotnie narusza prawo i jest nieważna, gdyż dotowanie przez jednostki samorządu terytorialnegobudowy, modernizacji lub utrzymania infrastruktury kolejowej położonej na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy - członków wspólnoty, nie może być realizowane w formie pomocy finansowej - dotacji, a jedynie w formie prawnej pomocy rzeczowej (wydatków rzeczowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej poinformował Sąd, że linia kolejowa przechodząca przez Miasto B., której dotyczyła uchwała, należy do linii o znaczeniu państwowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W sprawie zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z p. zm. – dalej jako u.s.g.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z p. zm. – dalej jako u.f.publ. ), jak również regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113).

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: Bogdan Dolnicki, komentarz do art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010).

Zatem jeśli w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn .akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592).

Cyt. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 221 stanowi, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (ust. 1). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010, Nr 234, poz. 1536 z p. zm.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2).

Umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

Nadto w ust. 4 określono, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej wskazuje, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego (dalej jako jst) w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Z kolei zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o RIO izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (art. 12 ust. 2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (art. 12 ust. 3).

W tym miejscu należy też wspomnieć o określonym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym zakresie działania gminy i zadaniach własnych gminy.

Z treści art. 6 ust. 1 wyraźnie wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Dodatkowo przepis ust. 2 stanowi, że jeśli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy.

Nadto art. 7 u.s.g. określa, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, przepis określa też przykładowe zadania własne, takie jak sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej itd.

Jednocześnie w art. 18 ust. 1 u.s.g. określono, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, natomiast w ust. 2 wskazano, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. – wskazane w pkt 15) - stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie udzielenia zgody na dotację dla P. S.A. należy również wskazać, jak przedstawiają się regulacje odnośnie finansowania transportu kolejowego.

Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013, poz. 1594 z p. zm., dalej jako u.t.k.) stanowi w art. 5, że zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na:

1) budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej;

2) prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych;

3) utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego;

4) udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych;

5) zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej,

przy czym zarządca infrastruktury zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację.

Pojęciem "infrastruktury kolejowej" określono w art. 4 pkt 1 u.t.k. linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury, zaś "zarządcą infrastruktury" w myśl pkt 7 jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie; funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty.

W art. 6 u.t.k. określono, że linie kolejowe dzielą się na linie o znaczeniu państwowym oraz linie pozostałe, przy czym Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, wykaz linii kolejowych, które ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych mają znaczenie państwowe.

Z kolei w art. 38 ust. 1 u.t.k. stanowi, że z budżetu państwa są finansowane:

1) inwestycje wynikające z umów i porozumień międzynarodowych;

2) inwestycje, remonty, eksploatacja i utrzymanie linii kolejowych o znaczeniu wyłącznie obronnym;

3) koszty przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym.

Nadto w ust. 2 wskazano, że zadania, o których mowa w ust. 1, mogą być również finansowane ze środków zarządcy i jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł.

Według treści art. 38 ust. 3 u.t.k. koszty utrzymania infrastruktury kolejowej, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2, pokrywane są przez zarządcę, z tym że mogą być one pokrywane przez jednostki samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł. Z dniem 4 czerwca 2014 r. nastąpiła zmiana treści art. 38 ust. 3 u.t.k., wprowadzona przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz ustawy o Funduszu Kolejowym (Dz. U. z 2014r., poz. 644), z której wynika, że koszty utrzymania infrastruktury kolejowej, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2 są finansowane przez zarządcę, z tym że mogą być one finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego i z innych źródeł lub dofinansowane z budżetu państwa.

W art. 38 ust. 5 u.t.k. zawarte jest z kolei, że inwestycje obejmujące pozostałe linie kolejowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, finansowane są przez zarządcę; mogą być one dofinansowywane z budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł.

Według literatury cyt. przepis art. 38 u.t.k. odgrywa dwie role. Po pierwsze, określa zasady finansowania kosztów związanych z utrzymaniem infrastruktury kolejowej. Rozwiązaniem ogólnym przyjętym przez krajowego prawodawcę jest to, że koszty te mogą być finansowane z budżetu państwa, środków pieniężnych zarządcy infrastruktury kolejowej, środków pieniężnych jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł. Po drugie, określa zasady finansowania kosztów związanych z działalnością przewoźników kolejowych.

W myśl postanowień art. 38 ust. 3 u.t.k. (wg brzmienia sprzed 4 czerwca 2014r.) koszty utrzymania infrastruktury kolejowej pokrywane są bezpośrednio przez zarządcę infrastruktury kolejowej, przy czym mogą one być pokrywane także przez jednostki samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł. Zasada ta nie dotyczy kosztów związanych z inwestycjami, remontami, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowych o znaczeniu wyłącznie obronnym. Koszty te są bowiem finansowane bezpośrednio z budżetu państwa. Po trzecie, inwestycje obejmujące pozostałe linie kolejowe (tj. linie kolejowe, które nie mają znaczenia państwowego) mogą być z kolei dofinansowywane z budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł (patrz: Paweł Wajda (red.), Przemysław Ciszak, komentarz do art. 38, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Wyd. LEX 2014).

Należy też wskazać, że projektując nową treść art. 38 ust. 3 u.t.k. w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej zawarto stwierdzenie, że głównym celem projektowanej ustawy było wprowadzenie do krajowego systemu prawnego rozwiązań umożliwiających m.in. finansowanie działalności zarządcy infrastruktury kolejowej na nowych zasadach, niezbędnych dla właściwego wdrożenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-512/10 - oczekiwane wdrożenie przed 1 stycznia 2014 r.

W projekcie wskazano, że w dniu 30 maja 2013 roku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-512/10, w którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ujętym w art. 6 ust. 2 (brak stworzenia "zachęt do zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp") oraz art. 7 ust. 3 (pobieranie opłaty za dostęp do infrastruktury w oparciu o koszty inne niż "bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami") dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 75 z 15.3.2001, str. 29) zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (...) Dla pełnego wdrożenia wyroku niezbędna jest zmiana zasad finansowania zarządcy infrastruktury. Koszty, które obecnie finansowane są z dotacji budżetowej, mają być co do zasady finansowane z przychodów od przewoźników kolejowych, natomiast koszty, które dotychczas zarządca infrastruktury finansował z przychodów od przewoźników mają być finansowane z budżetu państwa. Zaproponowane w art. 1 pkt 1 ppkt a oraz w pkt 2 i 3 przepisy umożliwiają opisaną zmianę. (...) Przepis ujęty w art. 1 pkt 2 lit. b projektu ustawy nie przewiduje obowiązku, a jedynie możliwość finansowania z budżetu państwa działalności zarządcy. Ustanowienie ustawowego obowiązku finansowania działalności zarządcy, powodowałoby, że Skarb Państwa byłby zobowiązany finansować każdego zarządcę infrastruktury kolejowej. Taka sytuacja byłaby nie tylko niekorzystna z punktu widzenia finansów państwa, ale także nie jest wymagana przepisami unijnymi (patrz: materiały dot. prac Sejmu RP VII kadencji, Nr druku: 2191, http://www.sejm.gov.pl).

W zaskarżonej uchwale wskazano, że orzeka się nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. z powodu istotnego naruszenia prawa w postaci art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 1 – 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Z treści przedmiotowej uchwały wynikało, że Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez gminę B. na rzecz P. S.A. dofinansowania w formie dotacji celowej na:

1) przygotowanie i realizację inwestycji oraz remontów - w wysokości do 40% wartości przedsięwzięcia;

2) utrzymanie przejść pieszych i pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi.

Nadto uchwała zawiera upoważnienie Burmistrza Gminy B. do zawarcia umów z P. S.A., w których zostaną określone warunki udzielenia dotacji, o których mowa w §1. przy czym zobowiązania finansowe wynikające z tego porozumienia będą wiążące pod warunkiem uprzedniego wprowadzenia ich do budżetu gminy B..

W uchwale wskazano ponadto podstawę prawną jej podjęcia, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 221 ust.4 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Sądu z brzmienia cyt. powyżej przepisów prawa nie można uznać, że zapisy spornej uchwały Rady Miejskiej w B. w istotny sposób naruszyły wskazane przepisy.

Zarówno z treści przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika niemożność finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej.

Z treści całego art. 38 u.t.k., a w szczególności z ust. 2, 3 jak i 5, wynika wprost, że jst mogą finansować koszty utrzymania infrastruktury kolejowej, w tym koszty przygotowywania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym, również inwestycje dotyczące pozostałych linii kolejowych mogą być dofinansowywane przez jst.

Wynika to również pośrednio z treści art. 38b, w którym jest mowa o możliwości przyznania przez zarządcę przewoźnikom kolejowym ulgi w opłacie podstawowej na określonych liniach kolejowych lub ich odcinkach w przypadku finansowania lub dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 i 5 u.t.k., przy czym zastrzeżono, że wartość przyznanej ulgi nie może przekroczyć wielkości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Co prawda w praktyce ten zapis będzie się odnosił tylko do takich jst, które prowadzą działalność przewoźnika kolejowego, jednakże wprowadza on zasadę pewnej wzajemności i wskazuje ogólnie na istnienie realnej możliwości finansowania przez jst kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej.

Takiej możliwości nie wyklucza też treść cyt. przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro w cyt. przepisach jest mowa o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie można tej cechy pozbawić spraw szerzej związanych z lokalnym transportem zbiorowym, albowiem – zdaniem Sądu – nie można cechy tej odnosić wyłącznie do transportu wykonywanego tylko przez jednostki powołane przez jst do takiej działalności w postaci np. zakładów komunikacji miejskiej. Zawężając to pojęcie tylko do transportu "własnego" jst nie można nie zauważyć, że lokalny transport zbiorowy to również współdziałanie tego transportu z innymi jego rodzajami, a więc transportem kolejowym czy liniami autobusowymi obsługującymi więcej niż jedną gminę, należy też wspomnieć o transporcie lotniczym, szerzej obejmującym swoim zasięgiem coraz więcej terenów RP.

Zdaniem Sądu w ramach owego zaspokajania potrzeb wspólnoty odnoszących się do transportu mogą znaleźć się również działania mające na celu odpowiednie współdziałanie wszystkich rodzajów transportu na terenie gminy, ułatwiające korzystanie mieszkańcom w połączeniu z podstawowym lokalnym transportem z pozostałymi rodzajami transportu.

Rada gminy w swojej uchwale wskazała przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., określający jako zadanie własne gminy sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami i placami oraz organizacji ruchu drogowego. Wiadomym jest, że infrastruktura kolejowa jest połączona komunikacyjnie z innymi drogami publicznymi, w tym również drogami gminnymi i wchodzi w interakcje z nimi w zakresie organizacji ruchu drogowego.

Nie można przecież zapominać w tym miejscu o kontekście wynikającym z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z p. zm.), z których jasno wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei (art. 28). Przepis ten określa ponadto, że do zarządów kolei należy również:

1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi;

2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi;

3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.

Zdaniem Sądu z przedstawionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, o transporcie kolejowym i ustawy o drogach publicznych, odnoszących się do charakteru inwestycji kolejowych, położonych na terenie danej gminy i wynikającej z tego kolizji co do właściwości działań zarządcy infrastruktury kolejowej we współdziałaniu z gminą, przez której teren ta infrastruktura przebiega, nie można zaaprobować stanowiska wyrażonego przez Kolegium RIO, iż niemożliwym jest finansowanie inwestycji w infrastrukturę kolejową.

Trzeba też podkreślić, że z treści cyt. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wyraźnie wynika upoważnienie rady gminy do stanowienia w innych sprawach – zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy – a takim niewątpliwie przepisem jest treść art. 221 ust. 4 u.f.p., jak również treść powyżej analizowanych przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Ustawa o finansach publicznych ani przepisy szczególne nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "cele publiczne". W literaturze przedmiotu podnosi się, że "realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe". Kryterium celów publicznych interpretować należy łącznie z realizacją zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla, określonych w samorządowych ustawach ustrojowych, a także w przepisach odrębnych. Z kolei "publiczny" oznacza dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, społeczny, powszechny, ogólny, nieprywatny. "Również za takim rozumieniem pojęcia "publiczny" przemawiają wnioski płynące z analizy znaczenia innych niż "cele publiczne" zwrotów zawierających przedmiotowe pojęcie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że "opinia publiczna" to ogólna opinia społeczna, a "bezpieczeństwo publiczne" to ogół warunków i instytucji chroniących państwo i obywateli. Brak jest z kolei podstaw do odmiennego rozumienia pojęcia "cele publiczne", w szczególności mając na uwadze, iż przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają legalnej definicji pojęcia "cele publiczne", przydającej szczególne, odmienne znaczenie dla potrzeb tejże ustawy" (patrz: wyrok WSA z dnia 15 listopada 2007 r., I SA/Wr 1279/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zlecenie zadania i udzielenie dotacji może nastąpić również na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku (tzw. umowy dotacyjnej), jeżeli zadanie nie jest realizowane w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tryb ten jest właściwy dla wszelkich zadań publicznych (zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego), niemających statusu zadań pożytku publicznego. Zlecenie zadania na podstawie umowy dotacyjnej może nastąpić na rzecz każdego podmiotu spełniającego przesłanki określone w art. 221 ust. 1, tj. podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku, a nie jedynie organizacji pozarządowej. Ponadto zasady postępowania w sprawie zlecenia zadania oraz udzielenia dotacji określane są przez j.s.t. samodzielnie, w drodze uchwały jej organu stanowiącego.

Uchwała organu stanowiącego, podjęta zgodnie z upoważnieniem sformułowanym w art. 221 ust. 4, jest podstawą zawarcia umowy dotacyjnej. Uchwała ta powinna zawierać:

- określenie zadań podlegających dotowaniu;

- określenie procedury postępowania, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji;

- sposób kontroli wykonywanych zadań (wskazanie podmiotów uprawnionych do przeprowadzania kontroli, dokumentowanie, miejsce przeprowadzania, zakres obowiązków beneficjenta dotyczących udzielania informacji i przedkładania dokumentów);

- zasady rozliczania otrzymanych dotacji.

Ustęp 3 art. 221 u.f.p. nie może być stosowany w oderwaniu od uregulowań zawartych w ust. 1 tego artykułu, a te stanowią, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z postanowień tego przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego (patrz: Ludmiła Lipiec-Warzecha, komentarz do art.221, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wyd. ABC 2011).

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i 4a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) Polskie Linie Kolejowe S.A. są zarządcą narodowej sieci infrastruktury. Jednocześnie spółka te jest także monopolistą na rynku kolejowej infrastruktury liniowej w Polsce otrzymujący dofinansowanie z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego lub Funduszu Kolejowego w szczególności na inwestycje, remonty i utrzymanie linii kolejowych (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w zaskarżonej uchwale nie wykazało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2014 r. w kontekście powołanych powyżej przepisów prawa i argumentacji przyjętej przez organ nadzoru.

Sąd nie znalazł też potwierdzenia dla konstatacji organu, z której wynika, że wydatki jst na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być realizowane przez jst tylko w formie wydatków rzeczowych.

Nie można się również zgodzić z twierdzeniem, że dotacja ta winna być najpierw zaplanowana w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, potem zaś dopiero mogła zostać podjęta uchwała oparta na przepisie art. 211 ust. 4 u.f.p. Wydatki zaplanowane w budżecie gminy nie mogą być szacowane, muszą być określone kwotowo, uchylona uchwała gminy stanowi zaś pierwszy krok do określenia realnego zaangażowania jst w dofinansowanie w formie dotacji celowej, które będzie negocjowane i określone przez upoważniony organ. Z treści uchwały Rady Miejskiej wynika nadto wyraźnie, że zobowiązania finansowe wynikające z porozumienia i zawartej umowy będą wiążące pod warunkiem uprzedniego wprowadzenia ich do budżetu gminy.

Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 148 w zw. z art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz orzekł o jej niewykonalności.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.