Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 173/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 i 49
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych.

Wnioskiem z dnia 4 marca 2005 r. inwestor – K. S. zwrócił się do Burmistrza D. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników na gnojowicę o pojemności po 190,0 m3 każdy oraz ich ogrodzenia, na terenie obejmującym działkę nr 111, położoną w miejscowości R. gm. D. B. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Burmistrz D. B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadto decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] organ na wniosek inwestora zmienił w/w decyzję w trybie art. 155 kpa wskazując, że chodzi o budowę dwóch zbiorników otwartych na gnojowicę. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie ze względu na błędny zapis charakteru planowanej inwestycji oraz pominięcie uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B., Burmistrz D. B. w dniu [...] grudnia 2005 r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie. Po uzgodnieniu projektu decyzji z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]), ponownie w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 14 marca 2006 r. K. S. złożył wniosek o "zamknięcie postępowania" z uwagi na zmianę planowanej inwestycji, w związku z czym Burmistrz D. B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie.

Jednocześnie z tym postępowaniem w dniu 4 stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika na gnojówkę odkrytego na działce nr geodezyjny 111 położonej w R. gm. D. B. stanowiącej własność K. S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wstrzymał K. S. prowadzenie robót budowlanych na zbiorniku na gnojowicę i zobowiązał go do opracowania i przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2006 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami uwzględniającymi oddziaływanie obiektu na środowisko oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż na przedmiotowej działce jest prowadzona budowa zbiornika otwartego na gnojówkę bez uzyskanego uprzednio pozwolenia na budowę. Inwestor okazał jedynie ostateczną decyzję Burmistrza D. B. z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy tej inwestycji oraz decyzję zmieniającą z dnia [...] listopada 2005 r.

Na wniosek inwestora termin do wykonania w/w obowiązków został przedłużony do dnia 30 marca 2006 r., ze względu na ubieganie się przez niego o nową decyzję o warunkach zabudowy na jeden zbiornik otwarty na gnojowicę (nowy wniosek z dnia 21 lutego 2006 r.). Burmistrz D. B. w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu podano, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję ograniczyło się do rozstrzygnięcia sprawy toczącej się z wniosku K. S. z dnia 21 lutego 2006 r., w którym wnioskodawca określił planowaną inwestycję jako budowę jednego otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności 190 m3. Organ nie sięgnął do akt sprawy administracyjnej, która toczyła się uprzednio z wniosku inwestora z dnia 4 marca 2005 r. i została zakończona ostateczną decyzją Burmistrza D. B. z dnia [...] marca 2005 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r.). Sąd podkreślił, że decyzja ta była też przedmiotem postępowania wznowieniowego, w wyniku którego organ wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., a ta z kolei została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zbadał, czy istniała w ogóle podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji z wniosku tego samego inwestora i na tożsamą inwestycję, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie kontynuował postępowania po przekazaniu mu sprawy uchylonej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. i organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. o umorzeniu postępowania (tj. wcześniej niż zapadła decyzja SKO i nie wiadomo, jakie postępowanie zostało umorzone). Zdaniem Sądu decyzja zmieniająca z dnia [...] listopada 2005 r. nadal istnieje w obrocie prawnym i ten sam wnioskodawca nie mógł uzyskać drugiej decyzji o warunkach zabudowy na ten sam obiekt. Tożsamość obiektu nie budzi wątpliwości, bowiem jeden z dwóch zbiorników otwartych na gnojowicę był objęty decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Późniejsza decyzja z [...] maja 2006 r. dotyczyła też tego samego zbiornika zlokalizowanego na działce nr 111, w pobliżu działek nr 112 i 113, należących do inwestora. W konsekwencji Sąd stwierdził, że gdyby nie uchylił wskazanych decyzji, należałoby wnioskować, że K. S. legitymowałby się dwoma decyzjami o warunkach zabudowy, dotyczącymi trzech zbiorników. Nie stwierdzono bowiem wygaśnięcia wcześniejszych decyzji Burmistrza D. B. z 2005 r. ani też inwestor nie otrzymał na tej podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaleceniach dla organu ponownie rozpatrującego sprawę Sąd nakazał rozważyć, czy będzie zasadne wydanie decyzji merytorycznej w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego zbiornika na gnojowicę. W przypadku stwierdzenia braku przeszkód proceduralnych do jej wydania, Sąd nakazał, uwzględnić wszelkie warunki dopuszczające wydanie decyzji, przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza ust. 1 pkt 5 tego artykułu. Chodziło m.in. o zgodność z powoływanym wyżej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Organ winien również uzasadnić decyzję w aspekcie zgodności ze wskazanymi przepisami, a nadto szeroko określić "oddziaływanie" inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie (§ 11 i § 12). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...].

W międzyczasie w dniu 4 września 2006 r. inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., tj. przedłożył projekt budowlany wraz z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. Decyzja ta została wskazana jako decyzja określająca warunki zabudowy w projekcie budowlanym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego wdrożył kolejny etap postępowania legalizacyjnego i postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 prawa budowlanego, ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Część należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 100.000,00 zł została umorzona a pozostała kwotę rozłożono na raty. W dniu 4 grudnia 2006 r. inwestor przedłożył w organie nadzoru budowlanego kserokopię wpłaty opłaty legalizacyjnej i wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na budowę przedmiotowego zbiornika wraz ze wznowieniem robót budowlanych na tym zbiorniku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, uwzględnił wniosek inwestora. Na skutek odwołania złożonego przez M. W. decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r.). W uzasadnieniu podano, że przyczyną rozstrzygnięcia takiej treści jest uchylenie przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. – stanowiącej główną podstawę procesu legalizacyjnego. Odnośnie dalszego postępowania wskazano, że ponowne rozpatrzenie kwestii wznowienia robót budowlanych będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu przez Burmistrza D. B. nieprawidłowości w zakresie wydanych inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego kolejnymi pismami z dnia 6 sierpnia 2007 r., 12 czerwca 2008 r. zwracał się Burmistrza D. B. z zapytaniem czy znajduje się w obiegu prawnym ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na te pisma Burmistrz dwukrotnie poinformował, że w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. zmieniająca decyzję z dnia [...] marca 2005 r. (pismo z dnia 20 sierpnia 2007 r. i z dnia 7 lipca 2008 r.). Jednocześnie Burmistrz poinformował, że częściowa realizacja inwestycji określonej w tej decyzji, polegająca na budowie jednego zbiornika zamiast dwóch nie jest z nią sprzeczna – (pismo z dnia 1 sierpnia 2008 r.).

W dniu 4 września 2008 r. inwestor ponownie przedłożył w organie nadzoru budowlanego wymaganą dokumentację wraz z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. Tego samego dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, zatwierdził inwestorowi przedłożony projekt budowlany zbiornika odkrytego na gnojowicę o pojemności 190,0 m3 i zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy tym zbiorniku.

Odwołanie od decyzji złożył M. W. i zarzucił naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 2 ppkt 8 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

- 6 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy pojemność zbiornika przekracza 200 m3;

- § 6 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika obowiązek jego zastosowania;

- art. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak sankcji administracyjnej w sytuacji ewidentnej niezgodności przedmiotowej budowli z obowiązującymi przepisami prawa,

- art. 49 ustawy - Prawo budowlane w zw. art. 7 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z ewidentnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i słusznego interesu strony,

- art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 kpa poprzez ich pominięcie i wydanie decyzji bez rozpoznania słusznego interesu oraz oparciu na decyzji o warunkach zabudowy, która jest z mocy prawa nieważna,

- art. 32 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu przekształcenia gospodarstwa na gospodarstwo agroturystyczne.

Nadto odwołujący się podniósł, że decyzja jest bezprzedmiotowa, ze względu na zastosowanie błędnej podstawy prawnej, nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, narusza jego prawo materialne i nie bierze pod uwagę słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia przedłożonego przez K. S. projektu budowlanego zbiornika na gnojowicę oraz odmowę zezwolenia mu na wznowienie robót budowlanych na budowie przedmiotowego zbiornika. W uzasadnieniu odwołania podano, że dokonując legalizacji samowoli budowlanej organ zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko przepisy dotyczące minimalnych standardów technicznych i sanitarnych, lecz również słuszny interes osób trzecich. Odwołujący się wskazał, że dokonał poważnych inwestycji związanych z planowanym rozpoczęciem działalności agroturystycznej. Inwestor dysponuje znacznym areałem ziemi w związku z czym zbiorniki na gnojowicę mógł wybudować w innym miejscu, gdzie nie przeszkadzałyby sąsiadom i spełniałyby funkcję gospodarczą. W związku z tym legalizacja przedmiotowej samowoli odbywa się jego kosztem. W dalszej kolejności podano, że organy nadzoru budowlanego manipulowały prawem i opierały się na różnych decyzjach o warunkach zabudowy, aby tylko doprowadzić do legalizacji samowoli. Decyzja z dnia [...] marca 2005 r. jest z mocy prawa nieważna. Nie zawiera wszystkich elementów i nie uwzględnia przepisów odrębnych niezbędnych do jej wydania. Pomija warunki przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w ust. 1 pkt 5 art. 61. W decyzji tej pominięto zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jak również nie uzgodniono jej z inspektorem sanitarnym. Odwołujący się podniósł również, że aktualne zatwierdzenie projektu budowlanego, nastąpiło wbrew zaleceniom zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylającej uprzednie zatwierdzenie projektu budowlanego, tj. bez wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nadto w odwołaniu zarzucono bezprzedmiotowe rozstrzygnięcie o wznowieniu robót, podczas gdy zbiornik jest już wybudowany.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że budowę zbiornika na gnojówkę o poj. 190,0 m3, zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy zbiornik cylindryczny, żelbetowy, otwarty o średnicy wewnętrznej 8,00 m, głębokości 4,20 m gr. ścian 0,15m, (ściany i dno zbiornika zostały szczelnie zaizolowane abizolem) usytuowany jest w odległości 14,10 m od istniejącego ogrodzenia odwołującego się i 91,0 m od jego budynków mieszkalnych. Odległości te nie kolidują z przepisami § 6 ust. 4 pkt.1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie. Podstawą procedury legalizacyjnej jest posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na daną inwestycję, bądź zgodność tej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie w trakcie popełnionej samowoli budowlanej plan miejscowy nie obowiązywał, jednak inwestor w trakcie wszczęcia przez nadzór budowlany postępowania legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. W międzyczasie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006r. Decyzja ta została wyeliminowana wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2006 r. Zdaniem Sądu decyzja zmieniająca z dnia [...] listopada 2005 r. nadal istnieje w obrocie prawnym. Tożsamość obiektu nie budzi wątpliwości, bowiem jeden z dwóch zbiorników otwartych na gnojowicę był objęty decyzją tą z dnia [...] listopada 2005 r. Wybudowanie jednego zbiornika na gnojowicę, może stanowić częściową realizacja inwestycji określonej w/w decyzją. Podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący naruszenia interesu strony jest chroniony poprzez spełnienie wymagań określonych przepisami § 6 ust. 4 pkt.1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Przedmiotowa inwestycja miała być wykonana zgodnie z zaleceniami unijnymi w celu ochrony środowiska. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. uzgodnił usytuowanie zbiorników od obiektów budowlanych. Żadna ze stron od tego uzgodnienia nie wniosła zażalenia.

Z decyzją tą nie zgodził się M. W. i wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie:

- art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

- § 1 ust. 2 pkt 3, 4 i 8 w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. poprzez ich pominięcie,

- art. 61 ust. 1-5 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich pominięcie,

- art. 7, 8, 9, 11, 12 kpa poprzez ich pominięcie i wydanie decyzji bez rozpoznania interesu skarżącego i interesu społecznego,

- art. 77 ust. 1 kpa poprzez błędną ocenę materiału akt sprawy i wydanie decyzji z pominięciem interesu skarżącego,

- art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie okoliczności niewykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2006 r., co miało wpływ na postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji.

Nadto skarżący zarzucił błędne ustalenia polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego jednego zbiornika i wznowieniu robót na tym zbiorniku, podczas gdy decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczy dwóch zbiorników na gnojowicę. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący generalnie podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Podniósł, że organy obu instancji nie dokonały analizy oddziaływania obiektu na środowisko oraz na nieruchomości sąsiednie i naruszenia interesów osób trzecich i interesu społecznego. Ponadto skarżący wywiódł, że kwestionowana decyzja dotyczy jednego zbiornika, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy dwóch zbiorników. Zdaniem skarżącego wybudowanie jednego zbiornika w ramach samowoli budowlanej, z naruszeniem warunków technicznych nie może stanowić częściowej realizacji inwestycji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. WSA w Białymstoku zawiesił postępowania sądowe z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz D. B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 6 marca 2005 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 zbiorników otwartych na gnojowicę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 pkt 3 kpa i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że sprawa wniosku z dnia 6 marca 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wprawdzie na wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., wznowiono postępowanie, jednak nie zostało ono zakończone. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. podjęto postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2008 r. utrzymujące w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zbiornika odkrytego na gnojowicę o pojemności 190,0 m3 i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym zbiorniku. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że przedmiotowy zbiornik został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W związku z tym zasadnie w sprawie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 prawa budowlanego. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy ust. 2 tego artykułu. Stosownie do brzmienia tej regulacji, obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji, nie można pozbawić inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu jeżeli budowa:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności zgodnie z ust. 3 art. 48 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inne dokumenty określone w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników.

Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Spełnienie przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego otwiera kolejny etap legalizacji, który dotyczy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub tylko o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona – art. 49 ust. 4 prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 5 art. 49 w decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wzorcem ustawowym. Przede wszystkim zasadnie umożliwiono inwestorowi przeprowadzenie legalizacji samowi budowlanej. Spełnione bowiem zostały warunki określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. oraz nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. Przedmiotowy otwarty zbiornik na gnojowicę o pojemności 190,0 m3 został usytuowany w odległości 14,10 m od istniejącego ogrodzenia skarżącego i 91,0 m od jego budynków mieszkalnych. Zgodnie § 6 ust. 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877 ze zm.) odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej: od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich - 30 m, od granicy działki sąsiedniej - 4 m. Przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej obligowało organy nadzoru budowlanego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Organy co prawda dopuściły się dwóch uchybień, nie miały one jednak wpływu na wynik postępowania. Po pierwsze słusznie podnosi skarżący, że bezprzedmiotowe było w sprawie rozstrzygnięcie o wznowieniu robót, podczas gdy zbiornik jest już wybudowany. W art. 48 ust. 2, w odróżnieniu od art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, co prawda nie zastrzeżono, że obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dotyczy jedynie sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone. Niemniej jednak stwierdzić należy, że w przypadku zakończenia robót budowlanych zbędne jest wstrzymywanie ich prowadzenia. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. pomimo tego, że budowa została zakończona wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. W konsekwencji przy zatwierdzaniu projektu budowlanego zasadnym było rozstrzygnęły o wznowieniu tych robót. Kolejne uchybienie to brak rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji o obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – art. 49 ust. 5 prawa budowlanego. Brak ten został jednak konwalidowany decyzją organu II instancji.

Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Główny zarzut dotyczy tego, że "organy nadzoru budowlanego manipulowały prawem i opierały się na różnych decyzjach o warunkach zabudowy". Skarżący wywiódł, że organy ostatecznie wydały swoje rozstrzygnięcie w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2005 r., która jest z mocy prawa nieważna. Nie zawiera bowiem wszystkich elementów i nie uwzględnia przepisów odrębnych niezbędnych do jej wydania. Pomija warunki przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w ust. 1 pkt 5 art. 61. W szczególności w decyzji tej pominięto zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jak również nie uzgodniono jej z inspektorem sanitarnym. Zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło wbrew zaleceniom zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz w wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. bez wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Analiza stanu faktycznego dotyczącego kwestii związanej z ustalaniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji istotnie, z uwagi na ilość postępowań toczących się w tym zakresie i to zarówno w trybach zwykłych jak i nadzwyczajnych, może prowadzić do wniosku, że błędnie zatwierdzono projekt budowlany w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2005 r. i że był to efekt "manipulacji". Jednocześnie jednak z tego stanu faktycznego bezspornie wynika, że na datę wydawania zaskarżonej decyzji, jedyną ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy była decyzja z dnia [...] marca 2005 r. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego a wszelkie zarzuty dotyczące tej decyzji powinny być podnoszone w postępowaniu toczącym się w przedmiocie oceny jej legalności. Bezzasadnym pozostaje również zarzut dotyczący tego, że decyzja ta nie mogła stanowić podstawy zatwierdzenia projektu budowlanego, albowiem dotyczy dwóch zbiorników podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany dotyczy tylko jednego zbiornika. Charakter zamierzenia budowlanego, polegający na budowie dwóch zbiorników, niepowiązanych ze sobą w żaden sposób, prowadzi do wniosku, że są to dwie samodzielne, niezależne od siebie inwestycje. Dlatego też realizacja tej inwestycji mogła nastąpić w części poprzez budowę tylko jednego zbiornika. Kolejna grupa zarzutów dotyczy naruszenia interesu skarżącego poprzez brak dokonania analizy oddziaływania obiektu na środowisko oraz na nieruchomości sąsiednie jak i poprzez pominięcie regulacji zawartej w § 1 ust. 2 pkt 3, 4 i 8 w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Konkluzja tych zarzutów sprowadza się do tego, że generalnie zbiornik na gnojowicę powinien być wybudowany w innym miejscu bo jego lokalizacja może mieć negatywny wpływ z planowanym przez skarżącego rozpoczęciem działalności agroturystycznej. W pierwszej kolejności podać należy, że organy nadzoru budowlanego są związane przepisami prawa i nie stosują zasady współżycia społecznego. Odnośnie kwestii związanej z brakiem dokonania analizy oddziaływania obiektu na środowisko wskazać należy, że na datę wydania zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego nie miały takiego obowiązku. Przepis art. 49 ust. 4a prawa budowlanego stanowiący o tym, że decyzje dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wszedł w życie 15 listopada 2008 r. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący pominięcia § 1 ust. 2 pkt 3, 4 i 8 w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Z treści tych przepisów wynika, że rozporządzenie określa warunki, które przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają: bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - § 1 ust. 1 pkt 3, 4 i 8. Natomiast z treści § 45 wynika, że budowle rolnicze i urządzenia budowlane z nimi związane powinny być projektowane i wykonane w sposób zabezpieczający przed wydzielaniem szkodliwych substancji. Zapienienie powyższych warunków w tym ochrona interesu skarżącego w sprawie niniejszej nastąpiło poprzez spełnienie wymagań określonych w § 6 ust. 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia dotyczących zachowania odpowiednich odległości. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa, albowiem postępowanie zostało przeprowadzone w sposób obiektywny o czym może świadczyć fakt, że organy nadzoru budowlanego poinformowały organy ścigania o popełnionej samowoli, skarżący miał zapewniony czynny udział podczas całego postępowania a materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i oceniono go wszechstronnie.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz .1270 ze zm.)