Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 984/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2021 r., Nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...], znak [...], 2. oddala wniosek skarżącego R. S. o zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. S. (dalej również jako: "skarżący", "wnioskodawca") złożył w dniu [...] listopada 2021 r. skargę (data złożenia pisma w administracji Zakładu Karnego w R.) na decyzję Nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Skarga została doręczona organowi w dniu 30 listopada 2021 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2021 r. do Dyrektora Zakładu Karnego w R. wniosek udzielenie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2019 r. dotyczące działalności Zakładu Karnego w R..

Dyrektor Zakładu Karnego w R. uznając, że informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy i że informacja ma charakter przetworzonej wezwał wnioskującego R. S. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. ([...]) do wykazania szczególnej istotności dla interesu społecznego w jej uzyskaniu. W ocenie organu I instancji żądane informacje mają charakter przetworzonych ponieważ nie są to gotowe dane, zebranie ich wymaga przeanalizowania wszystkich skarg osadzonych, w ilości ponad [...]. Powyższe wiąże z zaangażowaniem dodatkowych sił i środków osobowych oraz wymaga dodatkowych godzin pracy, podjęcia szeregu czynności merytorycznych i fizycznych.

Organ I instancji wskazał, że zakres koniecznych do wykonania czynności, o którym wyżej mowa, pozwala zakwalifikować taką informację jako informację przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania jednostki (wyrok NSA sygn. I OSK 396/20 z dnia 17 września 2020 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 1344/16 z dnia 15 grudnia 2016 r.). Stąd w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że przemawia za tym szczególny interes publiczny, więc skarżący został wezwany do wykazania takiego interesu.

W odpowiedzi, jak podał organ, skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu społecznego w uzyskaniu informacji, a jedynie zanegował zaliczenie jej do informacji przetworzonej.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w R. wydał decyzję Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej (decyzja organu I instancji). Decyzja została wydania na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) - zwanej dalej u.d.i.p. oraz w związku z art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.")

Zasadniczym powodem odmowy było uznanie informacji za przetworzoną. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] września 2021 r.

Organ I instancji wskazał, że jeżeli przeprowadzenie czynności celem udzielenia informacji publicznej wymaga czasochłonnych i kosztownych działań, w tym także działań organizacyjnych, w tym udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania znacznej ilości danych z całej posiadanej przez organ dokumentacji, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracownika bądź pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań tego organu, to takie czynności przesądzają o przetworzonym charakterze udzielonej informacji (np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. II SAB/Kr 478/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Sz 1034/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1344/16, sygn. akt II SA/Wa 1346/16).

Ponadto, organ I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r.,sygn. akt I OSK 792/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1100/17).

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, każdy ma prawo do informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, aby udostępnienie informacji objętych wnioskiem było szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie wykazał zatem, jaki interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanych informacji, tym bardziej nie wykazał, aby istniały jakiekolwiek szczególne względy dla interesu przemawiające za pozytywnym rozpoznaniem wniosku.

Pismem datowanym na dzień [...] września 2021 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego przedstawionej w odwołaniu informacja o jaką wnioskował nie ma charakteru informacji przetworzonej.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez

1. obrazę art 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782), wskutek przyjęcia - wbrew utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - iż żądanie skarżącego wnoszącego o doręczenie mu zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2019 roku ma charakter informacji przetworzonej i uzależnienie jej udostępnienia od wykazania przez skarżącego istnienia istotnego interesu publicznego.

2. Obrazę art 61 ust 1-3 Konstytucji RP, art 1 ust 1, art 2 ust 1, art 4 ust 1 pkt 1, art 6 ust 1 pkt 4 i art 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782) wskutek ograniczenia skarżącemu dostępu do zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2019 roku mimo braku konieczności ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: obrazę art 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku w zw. z art 104 § 1 k.p.a. wskutek załatwienie sprawy w niewłaściwej formie administracyjnoprawnej, to jest w drodze wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej zamiast udostępnienia żądanej informacji w formie zwykłej czynności materialno-technicznej.

W ocenie skarżącego, sam fakt, że objął on swoim wnioskiem żądanie udostępnienia wielu dokumentów, nie może stanowić powodu do uznania tych informacji za informację przetworzoną. Wniosek nie zmuszał organu do wykonania żadnych analiz, zestawień lub innych intelektualnych zabiegów dotyczących wnioskowanych dokumentów. To że, jak twierdzi organ, udostępnienie tych dokumentów musi poprzedzić pracochłonne usuwanie danych osobowych i kopiowanie uzasadnień żądanych orzeczeń, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Za informację prostą uznaje się bowiem taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Omawiane działania stanowiłyby natomiast czynności techniczne, które w każdej sytuacji podejmuje organ celem wyselekcjonowania żądanego dokumentu lub dokumentów. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ zawsze jest bowiem zobowiązany do ustalenia, czy posiada wnioskowaną informację, a następnie do jej wyszukania, celem udostępnienia wnioskodawcy w określony sposób.

Udostępnienie żądanej informacji nie oznacza konieczności analizowania pozwów, wyroków i ich uzasadnień skarżącego interesują w zasadzie wszystkie sprawy zarejestrowane pod danym symbolem. W związku z tym udostępnienie żądanej informacji wiązać się będzie jedynie z czynnościami czysto technicznymi, polegającymi na skopiowaniu i zanonimizowaniu wyroków i uzasadnień w sprawach o określonym symbolu (w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 684/13).

Skarżący wskazał w odwołaniu, że różnica pomiędzy informacją prostą a przetworzoną jest jakościowa, a nie ilościowa, zaś nawet znaczna ilość dokumentów nie może zmieniać kwalifikacji informacji publicznej na taką, której treść ulega zmianie. Żądane przez skarżącego orzeczenia sądowe podlegają wewnętrznej kategoryzacji, zaś ich proste zgromadzenie i zanonimizowanie nie może stanowić informacji publicznej przetworzonej. Należy dodać, że gdyby skarżący żądał jednego lub kilku orzeczeń, to z pewnością nie wymagano by od niego wykazania interesu publicznego. Dopiero bowiem znaczna liczba dokumentów, o które skarżący wnosił, spowodowała, że zmieniono kwalifikację przedmiotowej informacji z prostej na przetworzoną. Ponownie należy zatem przytoczyć fragment wskazanego wyżej łódzkiego orzeczenia z dnia 10 października 2013 r. Sygn. Akt II SA/Łd 584/13, w którym stwierdzono, że nie można za każdym razem, gdy tylko określony podmiot zwróci się o udostępnienie pewnej większej sumy informacji prostych, traktować tego żądania, jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej i uzależniać jej udostępnienia od wykazania interesu publicznego, a laka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się więc do argumentu, że żądanie skarżącego zdezorganizowałoby pracę Zakładu Karnego w R., skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie może następować pod pozorem tego. że wymaga od organu dużego nakładu pracy nad realizacją wniosku lub wniosków składanych na podstawie ustawy.

W dalszej kolejności w odwołaniu skarżący podniósł następujące argumenty: skarżący wnosił o udostępnienie mu odpisów wszystkich odpowiedzi organu na skargi osadzonych uznanych za uzasadnione bądź częściowo uzasadnione. Są to informacje publiczne, które wymagały ich przetworzenia. Organ winien co najwyżej dokonać przekształcenia informacji prostej tj. zanonimizować skargi osadzonych oraz wykonać ich kserokopie. Są to proste czynności, nie wymagające żadnego szczególnego zaangażowania ze strony organu, żaden sposób organ nie musi przetwarzać tych informacji. Wniosek dotyczył wyłącznie odpowiedzi organu na skargi osadzonych uznane za uzasadnione bądź częściowo uzasadnione we wskazanym okresie czasu. Zakres czasowy nie jest zatem szeroki, a więc nie wymaga od organu chociażby konieczności sięgania do archiwów. Co więcej, wyselekcjonowanie odpowiedzi organu na skargi uznane za uzasadnione czy częściowo uzasadnione również nie powinno stanowić szczególnego problemu dla organu, albowiem z całą pewnością organ selekcjonuje na bieżąco takie sprawy, w celu wprowadzania procedur: naprawczych które w przyszłości pozwoliłyby na ograniczenie uwzględnianych skarg osadzonych. Niezależnie od powyższej argumentacji, gdyby nawet przyjąć, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnosił skarżący winna być zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona (z czym oczywiście nie zgadza się skarżący) to należy wskazać, że zarówno organ I instancji jaki organ II instancji winny z urzędu ustalić, że udostępnienie informacji, o którą wnosił skarżący jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Nie można abstrahować od tego, że skarżący nie jest prawnikiem i nie ma wiedzy prawnej, która pozwoliłaby mu na jednoznaczne ustalenie istotności żądanych informacji w kontekście interesu publicznego. Organ winien jednak ustalić tę kwestię z urzędu. Wniosek skarżącego o udostępnienie mu odpisów wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za uzasadnione bądź częściowo uzasadnione w okresie jednego roku zmierzał do tego aby ustalić jakie nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu I instancji były uznawane przez sam organ oraz przez inne organy uprawnione do badania skarg osadzonych, co natomiast miało zmierzać do ustalenia chociażby tego w jaki sposób organ reaguje na zgłaszane uchybienia i czy wprowadza procedury mające na celu wyeliminowanie danych naruszeń w przyszłości. W związku z powyższym, należało uznać, w ocenie skarżącego, że informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący są szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem dotyczą bezpośrednio kwestii dotyczących funkcjonowania Państwa, w tym, przypadku służby więziennej. W konsekwencji, według stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu, nawet w sytuacji zakwalifikowania danej informacji jako informacji przetworzonej winna być ona skarżącemu udostępniona jako szczególnie istotna dla interesu publicznego, co organ administracji winien ustalić z urzędu.

Dodatkowo, skarżący w odwołaniu wskazał, że żądane informacje są wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej - Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności. Potwierdzają to pisma dyrektorów innych jednostek np:

- Pismo Dyrektora ZK w P. z dnia [...],07.2021 nr [...]

- Pismo Dyrektora ZK w S. z dnia [...].05.2021 nr [...]

- Pismo Dyrektora AS w G. z dnia [...],05.202! nr [...]

Decyzją nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2021 r., (decyzja organu II instancji) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając argumentację organu I instancji za prawidłową. Decyzja organu II instancji została skarżącemu doręczona [...] października 2021 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ II instancji wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wskazał m.in., że ocena dokonana przez Dyrektora ZK w R. jest prawidłowa i prawnie uzasadniona. Skarżący nie wykazał, iż mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena również nie doprowadziła do wniosku, że odwołujący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Poza powyższym organ II instancji wskazał, iż wnioski o udostępnienie kopii skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne skarżący składał zarówno do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. jak i do jednostek okręgu p. wskazując różne okresy, za które domaga się udostępnienia informacji. Mając na względzie, że w drodze decyzji administracyjnej wielokrotnie odmawiano skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na niewykazanie interesu publicznego wedle oceny Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej w P. należy uznać, iż ponowne złożenie wniosku w tej samej materii obejmującego jedynie inny okres działalności organu stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

W skardze skarżący zaskarżył decyzję organu II instancji w całości.

Jako uzasadnienie skargi wskazał, że jego zdaniem żądana informacja nie jest przetworzoną. Skarżący podał, że jego zdaniem "do informacji jest dostęp w Centralnej Bazie Osób Pozbawionych Wolności, a nawet gdyby nie to organ musi gromadzić skargi zasadne lub częściowo zasadne po to aby wprowadzić "czynności naprawcze".

W skardze skarżący wniósł o:

- uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji

- Przyznanie prawa pomocy

- Przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów poniesionych w sprawie w tym kosztów korespondencji

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (dalej również jako: "Organ II instancji") reprezentowany przez radcę prawnego H. K. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że organ II instancji podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w całości i wywodzi jak w jej uzasadnieniu. Organ II instancji ponownie podał, że podzielił argumenty Dyrektora Zakładu Karnego w R. uznające wnioskowaną informację za informację publiczną przetworzoną. Skoro Zakład Karny w R. nie posiadał gotowej informacji zgodnej z wnioskiem, a jej udzielenie wymagało przeanalizowania kilkuset skarg, oczywistym jest że udzielenie informacji wymagałoby zaangażowania czasowego i intelektualnego funkcjonariuszy, wnioskujący nie wykazał, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie było podstaw do jej udostępnienia. Organ II instancji nie dopatrzył także tego interesu z urzędu.

W ocenie organu II instancji sam fakt, że wnioskujący jest osobą osadzoną w zakładzie karnym nie przesądza o tym, że posiada większe uprawnienia niż osoba nie pozbawiona wolności. Innymi słowy, z samego faktu osadzenia nie można wywodzić istnienia szczególnego interesu dla uzyskania informacji publicznej.

Ponadto, organ informacyjnie podał, że skarżący złożył wnioski tej samej treść do wielu jednostek penitencjarnych dzieląc wnioski na różne zakresy czasowe, jakie objąć ma żądana informacja.

W odpowiedzi na skargę przywołano również poglądy orzecznictwa dotyczące pojęcia informacji przetworzonej: wyrok NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13: udzielenie informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. A także wyrok NSA z 9 października 2010r. I OSK 1737/12 oraz wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020r. I OSK 3173/19: "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SPP/Po 235/21 starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przyznał prawo pomocy skarżącemu w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przed przystąpieniem do ich szczegółowej weryfikacji, należy zaznaczyć, że zagadnienia prawne wyłaniające się na tle tych rozstrzygnięć są w istotnej mierze zbieżne z tymi, które były już przedmiotem rozważań i ocen wyrażonych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 15 lipca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 314/21 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który zapadł w sprawie dotyczącej analogicznego przedmiotu zaskarżenia, tego samego organu II instancji oraz bardzo podobnych okoliczności faktycznych i prawnych. Podobnie rzecz ma się z nieprawomocnym wyrokiem w sprawie IV SA/Po 596/21, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 684/21. Oceny prawne w tych wyrokach wyrażone, Sąd w niniejszym składzie, w niżej przedstawionym zakresie podziela i do nich szeroko będzie nawiązuje w dalszej części uzasadnienia.

Nie ulega wątpliwości (i nie było to też przedmiotem sporu między stronami), że dyrektor zakładu karnego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Dyrektor ZK może być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 101/20, nieprawomocne, CBOSA).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji stanowiących informację publiczną, wśród których znalazły się m.in.: informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (pkt 2 lit. b i lit. c); o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), a także dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.)

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że informacja o tym, ile skarg zostało uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w Zakładzie Karnym mieści się w ramach definicji ustawowej i posiada walor informacji publicznej.

Jakkolwiek na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają generalnie zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. to wyjątek od tej zasady wprowadza art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. stosuje się w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko powszechnie przyjmowane w judykaturze, w myśl którego wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego "do decyzji" wskazanych w ust. 1 tego artykułu, prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów k.p.a. wprost odnoszących się do tej formy działania organów administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to też konieczność stosowania podstawowych zasad i reguł postępowania administracyjnego, wysłowionych m.in. w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Jednakże w tym kontekście wypada dodać, że obowiązek wydania decyzji aktualizuje się dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, oraz podmiotowy – istnieje podmiot uprawniony i podmiot zobowiązany. W związku z powyższym już w sytuacji, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, należy stosować przepisy postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 07.03.2019 r., I OSK 705/17, CBOSA). Tym samym stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się również do oceny przesłanek, na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przypomnieć przy tym należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do takiej informacji, w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, a wyjątkiem jej odmowa (por. wyrok NSA z 23.06.2021 r., III OSK 2304/21, CBOSA).

Ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń, wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, dodawanym niekiedy, zastrzeżeniem, że: o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 3, s. 75). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez przedmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów" i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05; z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16 r., z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Taka właśnie sytuacja – jak wynika z argumentacji organów obu instancji – miała wystąpić w kontrolowanej sprawie. Zarówno bowiem Dyrektor ZK w R., jak i Dyrektor Okręgowy SW zgodnie twierdzili, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych (organ I instancji podał informację o globalnej ilości skarg ponad [...]), które są w posiadaniu organu I instancji, w celu przygotowania finalnej informacji w żądanym przedmiocie i zakresie. Wskazywali przy tym na praco- i czasochłonność takiego procesu, na który złożyłaby się konieczność – jak to ujął organ I instancji – "przeanalizowania posiadanej dokumentacji - każdej z osobna za 2020 rok, tj. około [...] skarg. Następnie wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne, wykonania ich kopii, zanonimizowania i wykonania ponownej kopii. [...] Z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasie objętym wnioskiem, czas konieczny do przygotowania wnioskowanej informacji w sposób istotny obciążałby organ, przekraczający jego bieżące możliwości".

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ winien był zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wykazać (w tym udokumentować), że istotnie zachodzą deklarowane przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi "informację przetworzoną" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U z 2013 r. poz. 647; dalej w skrócie "rozp. 2003") – tymczasem organy milczeniem pominęły istotną, zdaniem Sądu, okoliczność obowiązywania tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ewidencję skarg (oraz wniosków i próśb) wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna, przy czym ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Na podstawie § 11 ust. 4 rozp. 2003 wzór dziennika, określa załącznik do rozporządzenia. Analiza tego wzoru ["Dziennika skarg (próśb i wniosków)] pokazuje, że stanowi on tabelę składającą się z 15 kolumn. Kolumny oznaczone numerami 10-14 dotyczą "Załatwień" skarg, przy czym kolumna 14 – "sposobu" załatwienia skargi.

Jak wynika z treści analizowanego § 11 rozp. 2003, nie jest prawem, ale obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW nie tylko prowadzenie ewidencji skarg wpływających do jednostki organizacyjnej (ust. 1), ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika (ust. 2), i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru (ust. 4). Z załącznika do rozp. 2003 wynika zaś, że w Dzienniku skarg, w kolumnie 14., powinna znajdować się informacja na temat sposobu załatwienia każdej ze skarg wpływających do danej jednostki organizacyjnej.

Poza tym, w kontekście kontrolowanej sprawy wypada jeszcze zauważyć, że prawodawca wyraźnie dopuścił możliwość prowadzenia ww. dziennika w formie elektronicznej (zob. § 11 ust. 6 rozp. 2003) – co, przynajmniej teoretycznie, powinno dodatkowo usprawnić i ułatwić możliwość wyszukiwania potrzebnych informacji lub wpisów zawartych w takim dzienniku (np. według zadanego kryterium).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych decyzji w ogóle nie wynika, czy w Zakładzie Karnym w R. prowadzi się ww. dziennik skarg w formie elektronicznej, czy tradycyjnej (papierowej). Co więcej, próżno w tych decyzjach doszukać się wskazówek – z jednej strony – czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku Dyrektor ZK korzystał z danych zawartych w Dzienniku skarg tej jednostki (prowadzonym przynajmniej w wersji tradycyjnej). Z drugiej strony, nie wynika z nich także, aby nie miał takiej możliwości (i ewentualnie z jakich przyczyn). Bez tych ustaleń nie sposób zaś zweryfikować wiarygodności twierdzeń organów o dużej czaso- i pracochłonności procesu selekcji skarg uznanych za zasadne lub zasadne w części, w tym zwłaszcza o potrzebie ręcznego przejrzenia dokumentacji wszystkich skarg. Prima facie twierdzenia te wydają się wątpliwe – przecież dane zawarte w kolumnie 14. Dziennika skarg (prowadzonego według urzędowego wzoru) powinny umożliwić stosunkowo łatwe i szybkie ustalenie takich skarg (tym bardziej, jeśli Dziennik byłby prowadzony w formie elektronicznej).

Ponadto, twierdzenia organów, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej wydają się być przedwczesne również z tej przyczyny, że – jak wynika z zarzutów skargi i danych podanych przez Skarżącego dotyczących pism dyrektorów innych jednostek organizacyjnych żądane informacje miałyby być wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej, jakim jest Centralna Baza Danych Osób Pozbawionych Wolności. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji brak jakiejkolwiek wzmianki o tej bazie danych i jej ewentualnej roli (przydatności) w załatwieniu wniosku Skarżącego.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że przedwczesności stanowiska organów w kwestii przetworzonego charakteru żądanych informacji należy upatrywać także w tym, że – jak wynika z ww. pism dyrektorów innych jednostek organizacyjnych SW oraz wiadomości znanych Sądowi z urzędu (w tym z akt innych tego rodzaju spraw zawisłych przed tut. Sądem) – zwykle bywa tak, że w ciągu całego roku za zasadne zostają w danej jednostce organizacyjnej uznane jedynie nieliczne skargi (zwykle nie więcej niż kilka, a nierzadko tylko jedna lub dwie; bywa też, że żadna). Jeśli tak samo byłoby w kontrolowanej sprawie – czego wobec braku odnośnych ustaleń w motywach skargi nie sposób na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy wykluczyć – to również twierdzenia organów o dużej praco- i czasochłonności etapu kopiowania i anonimizacji odpowiedzi na skargi uznane za zasadne (w całości lub w części) jawiłyby się jako wysoce wątpliwe.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro: z jednej jednej strony Dyrektor ZK, jako adresat przedmiotowego wniosku, nie kwestionuje faktu dysponowania żądanymi przez Skarżącego informacjami, a z drugiej jako wysoce wątpliwe i w żaden sposób nie udokumentowane jawią się twierdzenia organów obu instancji o tak wysokiej praco- i czasochłonności procesu przygotowania i udostępnienia tych informacji w postaci żądanej przez Skarżącego, że miałoby to przydawać owej finalnej informacji cech informacji przetworzonej, to decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu jako wydane z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organów co do charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej powoduje, że zaskarżone decyzje wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko organów miałaby, jak się wydaje, uzasadniać sama deklaracja –również nieudokumentowana w aktach sprawy – że wyłonienie tych skarg, które uznano za zasadne bądź częściowo zasadne, oraz dokonanie anonimizacji występujących w odpowiedziach na nie danych osobowych i sporządzenie kopii takich odpowiedzi, powoduje, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy informacji przetworzonej.

Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne.

Sąd zauważa również wyrok tut. Sądu z 26 maja 2021 r. o sygn. IV SA/Po 229/21 (CBOSA), pozostaje on, jak dotychczas, nieprawomocny, tym niemniej Sąd w niniejszym składzie nie podziela wrażonego w tym wyroku generalnego poglądu, jakoby w każdym przypadku, a priori należało przyjmować argument organu o konieczności analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez Skarżącego okresie, odrzucając – bez jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony organów – możliwość ustalenia w oparciu o dziennik skarg samej tylko liczby skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Nakład pracy przy anonimizacji i sporządzeniu wnioskowanych kopii odpowiedzi na takie skargi, pozostaje natomiast kwestią wtórną, wprost determinowaną wcześniejszymi ustaleniami co do liczby skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Przy tym nie jest tak – w ocenie niniejszego składu orzekającego – że bez względu na liczbę dokumentów (tu: odpowiedzi na skargi), które podlegałyby udostępnieniu na wniosek, nakład ten jest zawsze na tyle duży, że już z tego względu pozwalałby zawsze uznawać wnioskowaną informację w ww. przedmiocie za informację przetworzoną.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji udokumentuje w aktach sprawy poczynione ustalenia faktyczne, dotyczących ogólnej liczby skarg, które w 2019 wpłynęły do Zakładu Karnego w R., oraz liczby skarg, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne. W tym celu organ I instancji posłuży się prowadzoną ewidencją (Dziennikiem skarg). Jeżeli organ I instancji ponownie stwierdzi, że mimo posiadanej ewidencji wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to ustalenia te udokumentuje w aktach sprawy, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli zatem pozostające w dyspozycji organu ewidencje nie dostarczają niezbędnych danych, organ wyjaśni to szczegółowo, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów korespondencji. (Skarżacemu zostało udzielone prawo pomocy w zakresie częściowym, nie był zobowiązany do wniesienia wpisu od skargi w wysokości [...] zł, a w sprawie nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika).

Zgodnie z treścią art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący (zob. między innymi postanowienia NSA z 12.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1490/09, SIP Lex nr 743273 oraz z 13.03.2012 r. w sprawie sygn. akt II FZ 31/12, SIP Lex nr 1121121). W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, występujące zwykle przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji). Oznacza to, że okoliczność, kto ekonomicznie ponosi ciężar omawianych wydatków jest obojętna z punktu widzenia instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. W żadnym bowiem wypadku wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi (por. postanowienie NSA z 21.05.2020 r., sygn. akt II OZ [...], niepubl. - tak: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po [...] – prawomocne na mocy Postanowienia NSA z dnia 01 marca 2022 r., sygn. akt III OZ [...], a także Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po [...] – prawomocne na mocy postanowienia NSA z dnia 01 marca 2022 r., sygn. akt III OZ [...].