Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1566/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4728/21 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w L. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o uznaniu produktu za niespełniający definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4728/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę N. sp. z o.o. w L. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], informujące o uznaniu produktu za niespełniający definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

N. sp. z o.o. w L. (dalej także: spółka lub skarżąca) złożyła [...] września 2020 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej także: GIS) powiadomienie o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu o nazwie "F." (dalej: Produkt), zakwalifikowanego przez spółkę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego.

Główny Inspektor Sanitarny, pismem z [...] marca 2021 r., poinformował spółkę o wszczęciu postępowania na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, dalej także: u.b.ż.ż.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego GIS, pismem z [...] sierpnia 2021 r., poinformował spółkę, że Produkt nie spełnia definicji oraz wymagań ustalonych dla środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego.

N. sp. z o.o. w L. wniosła skargę na pismo z [...] sierpnia 2021 r., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę spółki stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3, jest obowiązany, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1, powiadomić o tym GIS. Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 i 4 u.b.ż.ż. GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania oraz o wynikach przeprowadzonego postępowania.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skargą zostało objęte pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do spółki zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo nie stanowi również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym WSA nie uznał zaskarżonego pisma za władczą formę działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Sąd podkreślił, że pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem należy do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki skarżącej.

W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżone pismo GIS z [...] sierpnia 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. Ponieważ przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu wymienionych w nim aktów i czynności prawnych, skargę odrzucono jako niedopuszczalną.

N. sp. z o.o. w L. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.

W skardze kasacyjnej spółka, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że czynność GIS, stanowiąca pismo informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w piśmie kończącym postępowanie wyjaśniające GIS zajął jednoznaczne stanowisko w zakresie kwalifikacji Produktu i czynność ta na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie stanowiska wydanego przez GIS, wydana zostaje przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzja o zakazie wprowadzania produktu do obrotu, gdzie PPIS nie bada ponownie kwalifikacji, a opiera się wyłącznie na kwalifikacji określonej przez GIS, wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a., przejawiające się w błędnym, niepełnym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odrzuceniu skargi na czynność GIS, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy stwierdzeniu, że skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, w szczególności w czym Sąd pierwszej instancji upatruje jedynie informacyjnego charakteru pisma GIS kończącego postępowanie wyjaśniające prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz jakie prawne argumenty przemawiają za stwierdzeniem, iż jest to jedynie czynność o charakterze materialno- technicznym, a nie czynnością związaną z prawami i obowiązkami skarżącej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji podstawowej zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do władzy publicznej i wreszcie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, które to naruszenie w niniejszej sprawie przejawia się w odrzuceniu skargi na czynność GIS, polegającą na uznaniu, iż Produkt nie spełnia przesłanek definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, podczas, gdy ten sam Sąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawach prowadzonych w stosunku do innych produktów spółki, w wyrokach z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1730/20 oraz VII SA/Wa 1743/20, stwierdził wprost, iż pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające, prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega kontroli sądu administracyjnego,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w toku postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również pozbawienia strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy obowiązków Skarżącego wynikających z przepisów prawa;

e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

f) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

g) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż czynność GIS w postaci powiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., to czynność jedynie materialno-techniczna, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tej czynności jednoznacznie wskazuje na to, iż wprost związana jest ona z obowiązkami spółki i powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., zwanej dalej: p.u.s.a.), poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli działalności GIS pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z 30 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że przedłożone spółce pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające dotyczące kwalifikacji Produktu, nie stanowi innego niż określone wart. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy pismo to rozstrzyga wprost o kwalifikacji produktu spółki, ponadto prowadzi do wydania przez PPIS decyzji o zakazie wprowadzania produktu do obrotu bez ponownego badania kwestii tej kwalifikacji, a więc dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowało sytuację prawną spółki i przedłożone pismo jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ skierowane zostało do spółki, dotyczy jej produktu i w sposób jednoznaczny zawiera sprzeciw co do przyjętej kwalifikacji, stanowiąc wprost, iż nie jest to żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, co pociąga za sobą szereg obowiązków po stronie spółki i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Spółka, wskazując na powyższe uchybienia, wniosła o:

1) uchylenie przez WSA - na podstawie art. 179a p.p.s.a - zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej,

2) ewentualnie, jeżeli WSA stwierdzi, iż podstawy skargi kasacyjnej nie są oczywiście uzasadnione, o uchylenie przez NSA - na podstawie art. 185 p.p.s.a - zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) zasądzenie od organu pierwszej instancji na rzecz spółki - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

4) na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, również pod nieobecność skarżącej.

5) na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 p.p.s.a. o skierowanie przez skład orzekający, rozpoznający skargę kasacyjną wniosku o podjęcie uchwały przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1." Wyjaśnienie powyższego zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie różnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania.

6) ewentualnie, na zasadzie art. 15 §1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 264 p.p.s.a. o skierowanie wniosku do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej rozstrzygnięcie uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 Wyjaśnienie powyższego zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie różnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania.

7) na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. o połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw toczących się na skutek niniejszej skargi kasacyjnej oraz skargi kasacyjnej z marca 2022 r. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. odrzucającego skargę spółki na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego (sygn. akt przed WSA: V SA/Wa 4728/21), dotyczącą kwalifikacji produktu F..

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

W pismach z [...] i [...] października 2022 r. spółka podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej oraz zwróciła uwagę na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, w których NSA uznał, że skarga na akt Głównego Inspektora Sanitarnego informujący o wyniku postępowania wyjaśniającego jest dopuszczalna.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, pismem z 21 października 2022 r., zawiadomił o wstąpieniu do postępowania i przedstawił stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżącej oraz przyłączył się do wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyczerpująco zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania.

Analiza zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór prawny dotyczy charakteru pisma GIS informującego spółkę, że Produkt nie spełnia wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, a w konsekwencji dopuszczalności skargi na tego rodzaju pismo.

Istota sporu prawnego, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie uzasadniają łączne ich rozpoznanie. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo GIS jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającym kognicji sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postanowieniach: z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 42/22, z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 891/22, z 18 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1309/22 oraz z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1578/22 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienia Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na pismo GIS w przedmiocie informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego, odniósł się do analogicznego w istocie problemu, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przedstawioną w powołanych postanowieniach i uznał za zasadne odwołanie się do ich motywów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego GIS wydał pismo z [...] sierpnia 2021 r., było prowadzone na podstawie przepisów Działu II rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dotyczących żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Z przepisów art. 29 i następnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu produkty wymienione w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Powyższe zgłoszenie dokonywane jest w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po otrzymaniu powiadomienia organ może, na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, tudzież nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi. O wynikach przeprowadzonego postępowania GIS ma obowiązek, na podstawie art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż., powiadomić pisemnie podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż.

Przepisy Działu II rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie przewidują wydania przez GIS decyzji administracyjnej wieńczącej postępowanie wyjaśniające. Zauważyć przy tym należy, że art. 32 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. przewiduje kompetencje właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do wydania, w przypadku spełnienia ku temu warunków, decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu tego środka z obrotu do czasu zakończenia prowadzonego przez GIS postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Z kolei w art. 8 u.b.ż.ż. przyznano właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu kompetencję do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w Dziale II ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie pismo GIS, stanowiące powiadomienie o wynikach przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, nie stanowiło decyzji administracyjnej. Ustalenie to nie oznacza jednak, że wspomniane pismo nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej jako inna niż decyzja administracyjna forma działalności administracji publicznej określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo GIS informujące o wyniku postępowania wyjaśniającego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych.

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na szeroko ujęte akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brzmienie tego przepisu, w świetle którego rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), świadczy o tym, że jego ratio legis polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym.

W doktrynie podkreśla się, że zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).

W rozpoznawanej sprawie taki związek zachodzi, gdyż ustalenie w piśmie GIS z [...] sierpnia 2021 r., że produkt, który był przedmiotem powiadomienia złożonego przez skarżącą na podstawie art. 29 u.b.ż.ż. nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, skutkuje brakiem możliwości dopuszczenia produktu do wprowadzenia go do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w sposób oczywisty dotyczy praw podmiotu składającego powiadomienie o zamiarze wprowadzenia określonego produktu na polski rynek.

Mając powyższe na uwadze należy zatem przyznać spółce prawo do poddania sądowej kontroli pisma GIS z [...] sierpnia 2021 r., skoro prowadzi ono do określonych skutków przewidzianych wprost w przepisie prawa i w sposób bezpośredni oddziałuje na uprawnienia publicznoprawne jednostki.

Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych praw jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Wprawdzie "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom", jednak "Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie ponadto nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty" (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11, LEX nr 1477698). Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpoznania sprawy przez sąd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym postanowieniu nie przeprowadzono takich rozważań, z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów, co skutkowało nieuprawnionym ograniczeniem wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej na to pismo i uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał, o czym stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a.