Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 11/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 302 ust 1 pkt 2 art 315 ust 1 art. 318 ust 1 art. 319 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 764/20 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 764/20 oddalił skargę H. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Placówki Straży Granicznej w H. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] orzekł o zobowiązaniu H. F. (obywatelki [...]) do powrotu w terminie 20 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji lub upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji – w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że cudzoziemka 12 października 2019 r. zgłosiła się do kontroli granicznej na kierunku wyjazdowym z Polski w drogowym przejściu granicznym w H. Do kontroli okazała paszport biometryczny, na podstawie którego ustalono, że na terytorium Schengen po raz ostatni wjechała 15 lipca 2019 r. przez drogowe przejście graniczne w H. w ramach ruchu bezwizowego i przebywała nieprzerwanie na terytorium Polski do 12 października 2019 r. W ramach przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że cudzoziemka przebywała w bieżącym 180-dniowym okresie rozliczeniowym liczonym wstecz od dnia stawienia się do odprawy granicznej, tj. od 16 kwietnia 2019 r. łącznie 91 dni na terytorium Polski w terminach: 19 maja 2019 r. oraz od 15 lipca do 12 października 2019 r. W związku z powyższym stwierdzono, że H. F. w ww. okresie przebywała łącznie na terytorium państw obszaru Schengen przez 91 dni, a więc przekroczyła 90-dniowy termin, w którym mogła tu przebywać w ramach ruchu bezwizowego.

W konsekwencji H. F. nie opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wykorzystaniu dopuszczalnego okresu jej pobytu na terytorium wszystkich lub niektórych państw obszaru Schengen, do którego była uprawniona bez konieczności posiadania wizy w każdym okresie 180 dni, chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej, wyczerpując tym samym przesłanki z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie stronie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP.

W odwołaniu od powyższej decyzji cudzoziemka zarzuciła m.in. nierozważenie przesłanek do udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, wskazując, że pozostaje ona w nieformalnym związku z obywatelem Polski E. W.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do zasadności wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że cudzoziemka nie opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wykorzystaniu dopuszczalnego okresu jej pobytu na terytorium wszystkich lub niektórych państw obszaru Schengen, do którego była uprawniona bez konieczności posiadania wizy, w każdym okresie 180 dni, czym wypełniła przesłankę z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie Szefa Urzędu w sprawie nie zachodzą jednocześnie okoliczności z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, kiedy decyzji o zobowiązaniu nie wydaje się. W szczególności nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 303 ust. 1 w zw. z art. 348 tej ustawy. Dokonując oceny, czy zaskarżona decyzja naruszałaby prawo cudzoziemki do życia rodzinnego czy prywatnego, w pierwszej kolejności organ wziął pod uwagę skutki, jakie wiążą się z wydaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zaskarżona decyzja orzeka wprawdzie o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu, jednak orzeczony zakaz ponownego wjazdu na terytorium RP nie jest bezterminowy – wynosi 6 miesięcy. Ewentualna ingerencja w prawo, o którym mowa w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., nie ma zatem charakteru bezterminowego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby cudzoziemka była małżonką obywatela polskiego bądź cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt stały, czy też zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Tak więc w ocenie organu zaskarżona decyzja nie narusza prawa H. F. do jej życia rodzinnego, jak też prawa do życia prywatnego w rozumieniu ww. Konwencji.

Odnosząc się do sytuacji cudzoziemki organ stwierdził, że podczas przesłuchania w dniu 12 października 2019 r. zeznała ona, że nie posiada w Polsce żadnych osób, z którymi wiązałyby ją więzy rodzinne i tym samym powrót do kraju pochodzenia nie naruszy jej prawa do życia rodzinnego. Wskazanie w toku postępowania odwoławczego na pozostawanie w związku partnerskim z obywatelem polskim E. W. zaprzecza wcześniejszym jej oświadczeniom złożonym od groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Abstrahując jednak od powyższego, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze krótkoterminowe wizyty cudzoziemki na terytorium naszego kraju, brak jest postaw do uznania, że pomimo istnienia rzekomego związku partnerskiego z ww. obywatelem polskim zobowiązanie cudzoziemki do powrotu oraz orzeczony sześciomiesięczny okres zakazu ponownego wjazdu stanowiłby naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Biorąc więc pod rozwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego Szef Urzędu uznał, że sytuacja H. F. nie uzasadnia udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, albowiem nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego, prywatnego, czy praw dziecka.

W kontekście instytucji udzielenia zgody na pobyt tolerowany organ nie stwierdził, aby wobec cudzoziemki zachodziły okoliczności z art. 349 ustawy o cudzoziemcach, a zatem w sprawie nie ma zastosowania przesłanka z art. 351 pkt 1 tej ustawy. Organ nie stwierdził również, aby w sprawie zachodziła przesłanka z art. 351 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach.

Szef Urzędu wyjaśnił, że powyższe przepisy mają charakter obligatoryjny. Już samo stwierdzenie faktów odpowiadając ich hipotezie uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci zobowiązania cudzoziemki do powrotu oraz do orzeczenia zakazu ponownego wjazdu przez określony czas. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie dysponują jedynie pewną swobodą w określeniu terminu dobrowolnego powrotu i określeniu zakazu wjazdu przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oraz określeniu okresu tego zakazu. W zaskarżonej decyzji został określony 20-dniowy termin dobrowolnego powrotu, który wiązał się z deklaracją cudzoziemki o chęci powrotu do kraju pochodzenia. Orzeczony w zaskarżonej decyzji sześciomiesięczny okres zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w przypadku wykonania przez stronę we wskazanym terminie decyzji o zobowiązaniu do powrotu) jest natomiast minimalnym, prawnie dopuszczalnym okresem, do orzeczenia którego organ był zobligowany. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę powód naruszenia przepisów (niezamierzony, niecelowy, wynikający z braku wiedzy dotyczącej obowiązujących przepisów) i ustalono ten termin w prawidłowy, możliwie najmniej dotkliwy dla strony sposób. Strona po wyjeździe z Polski i upływie (lub cofnięciu) okresu zakazu ponownego wjazdu ma możliwość aplikowania o zezwolenie na wjazd i pobyt w zwykłym trybie ustawy o cudzoziemcach (wiza, zezwolenie na pobył czasowy, zezwolenie na pobyt czasowy i pracę czy pobyt w ramach tzw. ruchu bezwizowego).

H. F. wniosła skargę na powyższą decyzję i zarzuciła Szefowi Urzędu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności uznania, że zobowiązanie do powrotu skarżącej nie naruszy prawa do życia w rodzinie;

2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji – z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że zobowiązanie do powrotu skarżącej nie naruszy prawa do życia w rodzinie;

3. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

4. art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w Nowym Jorku (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), wskutek czego wykonanie zaskarżonej decyzji będzie w dalszej konsekwencji naruszać prawo do zachowania stosunków rodzinnych skarżącej i jej partnera;

5. art. 302 ust. 1 pkt 2, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1, art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zobowiązaniu do powrotu, podczas gdy istniały przesłanki do odstąpienia od wydania przedmiotowej decyzji, względnie jej niewykonywania.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w H., a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy zasadnie wydały swoje decyzje, bowiem niewątpliwie skarżąca wypełniła przesłankę z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Organy prawidłowo też ustaliły, że wobec skarżącej nie zachodzą okoliczności z art. 302 ust. 2 czy z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wyłączające stosowanie art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie do prawa cudzoziemki do ochrony jej życia rodzinnego i prywatnego, o którym mowa w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie jest małżonką obywatela RP ani cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak sama zeznała podczas przesłuchania w dniu 12 października 2019 r. nie posiada w Polsce żadnych osób, z którymi wiązałyby ją więzy rodzinne i tym samym powrót do kraju pochodzenia nie naruszy jej prawa do życia rodzinnego. Wskazanie w toku postępowania odwoławczego na pozostawanie w związku partnerskim z obywatelem polskim zaprzecza wcześniejszym jej oświadczeniom złożonym od groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ponadto na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów (z pewnością nie jest nim załączona do skargi kopia dowodu osobistego rzekomego partnera). Słusznie przyjął też organ, że mając na uwadze krótkoterminowe wizyty cudzoziemki na terytorium Polski brak jest postaw do uznania, że pomimo istnienia rzekomego związku partnerskiego z obywatelem polskim zobowiązanie cudzoziemki do powrotu oraz orzeczony sześciomiesięczny okres zakazu ponownego wjazdu stanowiłby naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza również prawa cudzoziemki do ochrony jej życia prywatnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazał, że cudzoziemka przebywała na terytorium Polski w okresach 90-dniowych w poszczególnych okresach 180-dniowych. W tej sytuacji trudno uznać, że w tak krótkich okresach mogło dojść do nawiązania szczególnych więzi społeczno-emocjonalnych z Polską. Ponadto skarżąca nie posiada w Polsce majątku trwałego ani stałych źródeł dochodu stanowiących podstawę jej egzystencji. W tej sytuacji chybione jest twierdzenie, że wykonanie decyzji mogłoby znacząco wpłynąć na dalsze życie cudzoziemki.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że sytuacja cudzoziemki nie uzasadnia udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych.

Organ prawidłowo określił także długość terminu obowiązywania zakazu ponownego wjazdu, który jest najkrótszy z możliwych. Sąd dodał, że skarżąca ma ponadto możliwość ubiegania się o jego cofnięcie w przypadku upływu połowy tego okresu. To powoduje, że ta sankcja administracyjna nie jest nadmiernie, nieproporcjonalnie do dokonanego naruszenia prawa (w zakresie warunków pobytu na terytorium RP), dotkliwa dla skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. F., zaskarżając go w całości. Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

‒ naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.) oraz art. 8 ust 1 i art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w Nowym Jorku (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), czego skutkiem wykonanie zaskarżonej decyzji będzie w konsekwencji naruszać prawo do zachowania stosunków rodzinnych skarżącej i jej partnera;

‒ naruszenie art. 302 ust 1 pkt 2, art. 315 ust 1, art. 318 ust. 1, art 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zobowiązaniu do powrotu skarżącej w sytuacji, gdy istniały przesłanki do odstąpienia od wydania przedmiotowej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to poprzez:

‒ naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dokonania całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w szczególności uznania, że zobowiązanie do powrotu skarżącej nie naruszy jej prawa do życia w rodzinie;

‒ naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy;

‒ naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, że zobowiązanie do powrotu skarżącej nie naruszy jej prawa do życia w rodzinie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych;

‒ naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

‒ naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu odnoszącego się do dokonania przez organy dowolnej oceny, że zobowiązanie do powrotu skarżącej nie naruszy jej prawa do życia rodzinnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych, szczegółowych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 29 marca 2017 r., I GSK 623/15; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze, tj. przede wszystkim do zasadności udzielenia skarżącej zgody na pobyt ze względów humanitarnych z uwagi na ochronę jej życia rodzinnego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w tym zakresie organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, a przebieg postępowania nie wskazuje na naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić też trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do czego zdaje się dążyć za pomocą powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że Sąd wojewódzki przedstawił motywy rozstrzygnięcia i wyjaśnił w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. W tej sytuacji sam fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej w poszczególnych kwestiach, podniesionych bardzo ogólnikowo w skardze, w żadnej mierze nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Istota dalszych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do błędnie, zdaniem jej autora, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny wykonania przez organ administracji obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności, a w konsekwencji wadliwego zaakceptowania błędnej oceny organów, że zobowiązanie skarżącej do powrotu nie narusza jej prawa do życia rodzinnego i nie zachodzą przesłanki do udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, wyłączające możliwość zastosowania art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Z takim stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka prawo do życia rodzinnego, o którym mowa w art. 8 EKPC, należy rozumieć szeroko – obejmuje ono nie tylko związki sformalizowane prawnie, ale i związki faktyczne, tj. związki partnerskie, konkubinaty (por. wyroki ETPC: sprawa Marckx przeciwko Belgii, wyrok z dnia 13 czerwca 1979 r. skarga nr 6833/74; sprawa Al.-Nashif i inni przeciwko Bułgarii, wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r. skarga nr 50963/99). Orzecznictwo to – jak wynika z analizy uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku – doskonale znane jest orzekającym w sprawie organom i Sądowi pierwszej instancji. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że organy, a za nimi i Sąd, dokonały błędnej wykładni art. 8 EKPC poprzez nieuznanie nieformalnego związku skarżącej z E. W. za mieszczący się w pojęciu życia rodzinnego.

Zwrócić należy uwagę, że gwarantując prawo do poszanowania życia rodzinnego art. 8 EKPC zakłada istnienie rodziny. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że czynniki takie jak to, czy para mieszka razem, jaka jest długość ich związku i czy partnerzy wykazali swoje przywiązanie do siebie przez m.in. posiadanie wspólnych dzieci lub w jakikolwiek inny sposób, są czynnikami, które należy wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, czy relacja sprowadza się do "życia rodzinnego" chronionego przez art. 8 (zob. sprawa X, Y, i Z przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 22 kwietnia 1997 r. skarga nr 21830/93). Powyższe kryteria powinny być zatem zbadane przy ocenie, czy w przypadku cudzoziemca istnieje życie rodzinne w rozumieniu tego przepisu. Dokonanie tej oceny uzależnione jest jednak od zastrzeżenia, że kwestia ewentualnego naruszenia prawa do życia rodzinnego zostałaby wyraźnie podniesiona przez stronę na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu organy administracji związane są oczywiście zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże dla wykonania wymienionych w tych przepisach obowiązków niezbędne jest współdziałanie cudzoziemca, który zobowiązany jest wskazać okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie można mówić co najwyżej o zasygnalizowaniu przez cudzoziemkę okoliczności, że pozostaje w związku nieformalnym z obywatelem polskim. W trakcie przesłuchania w dniu 12 października 2019 r. zeznała w tym zakresie: "Jak wjechałam do Polski to udałam się do P. gdzie pojechałam w celu odwiedzin narzeczonego, z którym planuję wesele oraz, który pomógł mi w znalezieniu pracy". Na sformułowane w sposób następujący pytanie: "Czy wiążą Panią z Polską lub osobami zamieszkującymi w Polsce jakiekolwiek więzy rodzinne" odpowiedziała "Nie". Skarżąca nie odnosiła się szerzej na tym etapie do okoliczności pozostawania w związku (nie podała nawet imienia i nazwiska narzeczonego ani jego obywatelstwa). Wprawdzie w treści odwołania zarzuciła organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 8 Konwencji, to uzasadnienie tego zarzutu zawierało w zasadzie wyłącznie odniesienie się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, z jednozdaniowym lakonicznym wtrąceniem: "W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Odwołująca pozostaje w partnerskim związku z obywatelem Polski – E. W.". Nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji, że nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do sytuacji osobistej cudzoziemki związanej z ewentualnym pozostawaniem w związku nieformalnym z polskim obywatelem, skoro sama skarżąca nie dostarczyła organom bliższych informacji o tej okoliczności. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że organy administracji w sposób wadliwy, niedostatecznie wnikliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające.

Z niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą kasacyjnie, niewadliwych ustaleń organów administracji wynika zatem, że zobowiązanie do powrotu nie naruszy jej prawa do życia rodzinnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował ocenę organów, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na datę orzekania przez organy cudzoziemka nie prowadziła na terytorium Polski życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 EKPC.

W pełni podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakcentował, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Skoro bowiem na etapie postępowania administracyjnego skarżąca jedynie lakonicznie poinformowała organ o pozostawaniu w związku nieformalnym z obywatelem polskim, nie podając szczegółów w tym zakresie i nie składając wniosków dowodowych na tę okoliczność, to nie można oczekiwać, by orzekające w sprawie organy bez inicjatywy strony mogły odmiennie ocenić kwestię ewentualnego naruszenia jej życia rodzinnego niż w sposób przedstawiony w wydanych decyzjach. Nie jest wszak rzeczą organu poszukiwanie innych przyczyn odstąpienia od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu i udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych odnoszących się do okoliczności opisanych w art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (tj. naruszenia prawa cudzoziemca do życia rodzinnego lub prywatnego w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) niż te, które wystarczająco precyzyjnie i szczegółowo wskazał sam cudzoziemiec, a które miałyby uzasadniać przyznanie mu takiej ochrony. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, że organ, pomimo braku aktywności strony, powinien z urzędu poszukiwać okoliczności czy dowodów potwierdzających ewentualne naruszenie życia rodzinnego lub prywatnego cudzoziemca, jest nie tylko nielogiczne, ale i pozbawione podstaw prawnych.

Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja nie jest decyzją uznaniową, a należy do kategorii decyzji związanych. W sprawie nie było kwestionowane wystąpienie pozytywnych przesłanek zobowiązania skarżącej do powrotu wskazanych w art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji organy nie mogły zatem odstąpić od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Jak trafnie wyjaśnił Szef Urzędu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tej sytuacji pewna uznaniowość została pozostawiona organom jedynie w zakresie ustalania terminów dobrowolnego opuszczenia kraju oraz okresu zakazu ponownego wjazdu. W niniejszej sprawie nie można organom administracji oraz Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewspółmierności w tym zakresie. Określenie 20-dniowego terminu dobrowolnego powrotu (który zgodnie z art. 315 ust. 1 wynosi od 15 do 30 dni i jest liczony od dnia doręczenia decyzji) wiązało się z deklaracją cudzoziemki o chęci powrotu do kraju pochodzenia. Organy określiły ponadto najkrótszy z możliwych, tj. 6-miesieczny okres zakazu wjazdu (zgodnie art. 319 pkt 1 w niniejszej sprawie mógł on wynosić od 6 miesięcy do 3 lat), uwzględniając powód stwierdzonego naruszenia przepisów, tj. długość okresu przeterminowania pobytu i nieświadomość cudzoziemki co do tego faktu. Orzeczona sankcja prawidłowo została uznana przez Sąd pierwszej instancji jako możliwie najmniej dotkliwa dla skarżącej. Trafnie zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych nie wynika – a przede wszystkim sama skarżąca nie dostarczyła organom informacji pozwalających na ocenę, że przebywając w Polsce przez stosunkowo krótki czas w ramach ruchu bezwizowego nawiązała tu szczególnie silne więzi społeczno-emocjonalne, które uzasadniałyby odmienną ocenę zaskarżonej decyzji w kontekście proporcjonalności zastosowanego środka.

Przedstawiona wyżej ocena prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z szeregiem wymienionych w nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie podważyła poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, to należało również uznać, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się bowiem w istocie do podważenia dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych pod kątem przesłanek udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, uzasadniających odstąpienie od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że doszło do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Jako niezrozumiałe należy natomiast ocenić postawienie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 9 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i oświadczeń samej cudzoziemki w żaden sposób nie wynika, by zaskarżona decyzja o zobowiązaniu jej do powrotu miała w jakikolwiek sposób naruszać prawa jakiegoś dziecka.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnej części nie odnosi się do tego zarzutu

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.