Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 8/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu (...) z dnia (...) maja 2016r. nr (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącej spółki "P." Sp. z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o., Zarząd Dzielnicy [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowych średniego składowania materiałów nieuciążliwych, budynku gospodarczo-biurowego, stacji transformatorowej, budynku ochrony, infrastruktury technicznej (wewnętrznej instalacji medialnej, komunikacji) z elementami zagospodarowania terenu i budową zjazdu na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z uwagi na bardzo szeroki front tego terenu (135,0 m) wyznaczono bardzo rozległy obszar analizowany. Teren analizowany od strony wschodniej sięga daleko poza ulicę [...], od strony południowej, aż do gminy L., od strony zachodniej poprzez zbiorniki wodne daleko w tereny niezainwestowane, a od strony północnej, daleko poza ul. [...]. W związku z powyższym, celowe i uzasadnione było przeanalizowanie parametrów zabudowy przy ul. [...], przy której planowana jest inwestycja.

W oparciu o przeprowadzoną analizę stwierdzono, że funkcja biurowa planowanej inwestycji stanowi kontynuację funkcji biurowej jako towarzyszącej przy funkcji usługowej przy ul. [...], natomiast funkcja magazynowa planowanej inwestycji nie jest zgodna z funkcją zabudowy przy ul. [...]; brak jest zgodności wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z istniejącą zabudową przy ul. [...].

W obszarze analizowanym przy ul. [...] nie znajduje się ani jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie: funkcji (magazynowej), wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości.

Przy ul. [...] najwyższym wskaźnikiem zabudowy jest wskaźnik w=0,32 na dz. nr ew. [...], średni wskaźnik wynosi w=0,18, zaś współczynnik zabudowy terenu objętego wnioskiem wynosi w=0,40; najdłuższa szerokość elewacji frontowej wynosi 32 m na dz. nr ew. [...] i [...], średnia szerokość elewacji frontowej - 15,6 m, zaś szerokość elewacji frontowych planowanej zabudowy wynoszą: 20 m, 36 m i 36 m; wysokości budynków są od I do III kondygnacji, budynek w najbliższym sąsiedztwie ma wysokość ok. 9,0 m na dz. [...], zaś wysokość planowanej zabudowy ma wynosić 10,0 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania P. Spółki z.o.o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wywiódł, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, iż przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, iż w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, w granicach obszaru analizy urbanistycznej, której sporządzenie poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji nie znajduje się żadna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji, tj. z ul. [...], zabudowana w sposób podobny do zabudowy planowanej przez P. Sp. z o.o. na działkach o nr ew. [...] i [...] - w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na działkach dostępnych z ul. [...] znajdują się jedynie obiekty o przeznaczeniu usługowym (sklepy wielkopowierzchniowe) oraz zabudowa zagrodowa, zabudowa ogrodowa i jednorodzinna. Najbliższa zabudowa magazynowa, tj. o charakterze zbliżonym do planowanej inwestycji, znajduje się na działce o nr ew. [...], dostępnej od ul. [...] i jest oddzielona od terenu owej inwestycji pasem drogowym ul. [...] oraz zabudową po jej północnej stronie. Inne tereny z zabudową magazynową znajdują się już w znacznie większej odległości od terenu planowanej inwestycji - przy ul. [...] (działki o nr ew. [...] i [...]). W obszarze poddanym analizie (stosunkowo rozległym) przeważa zresztą zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, zagrodowym i usługowym - ta ostatnia jest dostępna niemal wyłącznie z ul. [...].

Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła P. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż działkę sąsiednią stanowi nieruchomość zabudowana, położona w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępna z tej samej drogi publicznej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nie powinny być uwzględniane w decyzji o warunkach zabudowy.

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez sporządzenie nierzetelnego uzasadnienia, w którym organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego, nie przeanalizował przytoczonej argumentacji prawnej, w szczególności orzecznictwa sądów administracyjnych; a także stwierdzonych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa w zakresie:

• przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie nierzetelnie sporządzenie analizy urbanistycznej zawartej w załączniku Nr 2 do decyzji Organu I instancji;

• prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie szerokiego obszaru analizowanego (załącznik nr 3 do decyzji) a przeprowadzenie analizy z ograniczeniem obszaru wyłącznie do ulicy [...], co doprowadziło do sporządzenia nierzetelnej i niezgodnej z rzeczywistością analizy, nieuwzględniającej funkcji magazynowych występujących na obszarze analizowanym.

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 ww. u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w zakresie dopuszczalnych, a z pewnością niewykluczonych funkcji magazynowych na przedmiotowym terenie, akceptowanym wskaźniku zabudowy w wymiarze w=0,40, przewidzianej w studium średniej wysokości dla obszaru - 12 m npt., co doprowadziło do sporządzenia przez organ nierzetelnej analizy.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - faktycznych ograniczeń i uciążliwości wynikających z funkcjonowania Portu Lotniczego [...] dla wykorzystania pod zabudową mieszkalną nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wywiedziono, że działki sąsiednie to nie tylko działki położone przy ul. [...], lecz także przy ul. [...], co skutkowałoby zaistnieniem kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Ponadto podkreślono, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości planowanej inwestycji lecz umożliwia także uzupełnienie funkcji. Skarżąca wskazywała, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W ocenie skarżącej z powodu ustanowienia na tym terenie strefy ograniczonego użytkowania nie jest możliwe lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu nie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Istota sporu sprowadza się do oceny czy prawidłowo została sporządzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy obszar analizowany ustalono przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki, a następnie uznając, iż obszar taki jest zbyt duży ograniczając analizę jedynie do działek położonych najbliżej działki objętej realizacją planowanej inwestycji. W powiązaniu z powyższym jako sporne jawi się także pojęcie działki sąsiedniej.

Bezspornym jest że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (front działki liczy 135 m, więc do analizy prawidłowo przyjęto obszar o promieniu 405 m), jednakże przeprowadzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu ograniczono jedynie do kilku działek sąsiednich i to dostępnych z ul. [...]. W ocenie bowiem organu II instancji działkami sąsiednimi są jedynie działki położone w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i to dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela powyższego zapatrywania. Przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy, jak wyżej wskazano, opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż działki sąsiednie to nie tylko działki pozostające w najbliższej styczności z nieruchomością na której planowana jest inwestycja, ale także działki znajdujące w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworząc pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1360/10).

Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606).

Podkreślić należy, że ograniczenie analizy jedynie do działek położonych najbliżej działki inwestycyjnej jest niezgodne z treścią § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Przepis ten bowiem nie ogranicza dokonywania analizy jedynie do działek położonych w najbliższym sąsiedztwie, ale nakazuje przy ustalaniu wyników analizy branie pod uwagę wyników ustalonych w oparciu o dane pochodzące z całego obszaru analizowanego. Analiza dołączona do akt sprawy, stanowiąca podstawę do wydania decyzji obszar analizowany faktycznie ograniczyła jedynie do najbliższego sąsiedztwa, pomijając w ten sposób treść § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten nakazuje ustalić obszar analizowany w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki. Przy czym co istotne przepisy rozporządzenia wykonawczego pozwalają na powiększenie obszaru analizowanego. Brak jest natomiast regulacji prawnych pozwalających na jego zmniejszenie, co uczyniły organy administracji.

Powtórzyć należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1177/13) "Działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Pojęcie "obszaru analizowanego" występuje tylko w ww. rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3)... Nie sposób zatem uznać, by rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" mogło wpływać na sposób rozumienia pojęcia "obszar analizowany."

Powyższe rozważania wskazują na wadliwości w przeprowadzonej w sprawie analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest rozumienie kontynuacji funkcji jako tożsamości świadczenia tych samych lub bardzo podobnych usług. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nie można zgodzić się więc z organem, że do istnienia na obszarze kontynuacji funkcji konieczne jest istnienie na obszarze analizowanym obiektów będących magazynami.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie został naruszony art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie w wydaniu decyzji treści studium.

Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium jest aktem wewnętrznym wiążącym jedynie organy samorządu gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Także istnienie ograniczeń i uciążliwości z powodu położenia nieruchomości w pobliżu portu lotniczego nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami prawnymi, a przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego oprze na prawidłowo sporządzonej analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.