Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5430/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 2 pkt 1-3, art. 66 ust. 1 pkt b, art. 68 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 595/20 w sprawie ze skarg M. M. i W. M. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 595/20 w sprawie ze skarg M. M. i Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2020 r. nr 5/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa; zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego oraz na rzecz M. M. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] zarządzeniem nr 5/2020 z 13 stycznia 2020 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), odwołał z dniem 13 stycznia 2020 r., bez [...] M. E. M. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

W uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy [...] podał m. in., że w ramach procesu oceny pracy E. M. jako dyrektora szkoły podstawowej, w dniu 7 października 2019 r. sporządził negatywną cząstkową ocenę jej pracy na tym stanowisku. Dalej podał, że Rada Gminy [...] w uchwale z 20 lutego 2019 r. nr IV/35/2019 w sprawie zmian w budżecie Gminy [...] na rok 2019 r., zaplanowała 300000 zł na remont budynku Gimnazjum im. [...] przy [...] (w którym od roku szkolnego 2018/2019, w związku z "wygaszeniem" gimnazjów, uczyły się również dzieci uczęszczające do klas I-III szkoły podstawowej), lecz M. M., mimo że pracowała w tym budynku od 2015 r. (jako nauczyciel w gimnazjum oraz następnie jako jego dyrektor), "nie wykorzystała (tych) możliwości finansowych".

Wójt Gminy w uzasadnieniu zarządzenia przytoczył argumenty zawarte w cząstkowej ocenie pracy M. M. (pismo z 7 października 2019 r.) oraz stwierdził, że złożony przez M. M. projekt planu finansowego na 2020 r. w zakresie tylko samych przewidywanych prac inwestycyjnych (§ 6050) oraz remontów (§ 4270) opiewał na sumę ok. 810000 zł. Tego planu dyrektor nie konsultowała z organem prowadzącym, mimo że plan ten "daleko odbiega" od dotychczas przez nią składanych do organu prowadzącego poprzedniej kadencji. Tak pojmowana działalność dyrektora w zakresie zarządzania majątkiem gminnym naraża na ryzyko nie tylko dalszą działalność szkoły, ale również możliwość prawidłowego działania organów samorządowych. Organ prowadzący szkolę dodał, że w ramach swych uprawnień nadzorczych "nie może pozwolić" na ryzyko związane z zagrożeniami dla sytuacji finansowej oraz "organizacji pracy w zakresie pracowniczym szkoły", tym bardziej, że dyrektor szkoły nie poczuwa się do odpowiedzialności za popełnione uchybienia.

Zarządzenie Wójta Gminy [...] nr 5/2020 z 13 stycznia 2020 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez:

1) M. M., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) - skarga z 10 lutego 2020 r. zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 595/20;

2) Wojewodę Mazowieckiego, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - skarga z 26 maja 2020 r. zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 2205/20.

Postanowieniem z 4 marca 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 2205/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wa 595/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż skargi M. M. i Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z 13 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania M. M. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z dniem 13 stycznia 2020 r. w trybie natychmiastowym, zasługują na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że merytoryczne rozpoznanie sprawy wiąże się głównie z dwiema ustawami : z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r., poz. 2215). Kwestie dotyczące przesłanek odwołania dyrektora szkoły reguluje ogólnie Prawo oświatowe. Szczegółowe uregulowania dotyczące oceny pracy dyrektora szkoły, której wynik stanowił podstawę odwołania ze stanowiska, zawiera natomiast Karta Nauczyciela i przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Skarżąca została odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 b Prawa oświatowego, ze względu na ustalenie przez organ prowadzący szkołę negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 tej ustawy. W świetle art. 57 ust. 2 dotyczącego nadzoru nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych zadania dyrektora szkoły obejmują: 1) prawidłowe dysponowanie przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Przepis ten należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 6 a ust. 1 f ustawy - Karta Nauczyciela, dotyczącego oceny pracy dyrektora szkoły stanowiący, że ocena pracy dyrektora szkoły dotyczy stopnia realizacji obowiązków określonych m. in. w art. 6 i 7 oraz art. 68 ust. 1, 5 i 6 ustawy - Prawo oświatowe. Odsyła więc do innego przepisu tej ustawy, dotyczącego kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Te, których realizacja podlega w myśl wspomnianego art. 6 a ust. 1 f Karty Nauczyciela ocenie w ramach oceny pracy dyrektora szkoły i które wiążą się z rozpatrywaną sprawą, w zasadzie obejmują: dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizowanie administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki (art. 68 ust. 1 pkt 5) i wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę (art. 68 ust. 1 pkt 6).

Zdaniem Sądu, że jeżeli przesłanką odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia jest negatywna ocena wykonywania przez dyrektora zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego, to tą oceną mogą być objęte tylko te zadania i obowiązki, które po pierwsze - mieszczą się w zakresie kompetencji dyrektora szkoły, po drugie podlegają ocenie w ramach oceny jego pracy (art. 68 ust. 1 Prawa oświatowego i odpowiednio art. 6 a ust. 1 f Karty Nauczyciela). W rozpatrywanym przypadku wchodzą więc w rachubę zadania - kompetencje określone w art. 68 ust.1 pkt 5 i 6 Prawa oświatowego.

Przepis art. 57 Prawa oświatowego określa zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę nad działalnością szkoły, nie przyznaje natomiast temu organowi jakichkolwiek kompetencji w zakresie formułowania ocen co do ustaleń (ocen) dokonanych w ramach tego nadzoru, w szczególności takich, które mogłyby stanowić podstawę odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 b tej ustawy. Jest to oczywiste, ponieważ kwestia oceniania nauczyciela i dyrektora szkoły stanowi przedmiot odrębnej regulacji prawnej - Karty Nauczyciela. W tej materii wypowiada się jedynie rozporządzenie MEN z 19 sierpnia 2019 r. w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, szczegółowego zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz szczegółowego trybu postępowania odwoławczego, stanowiąc w § 7 ust. 1 pkt 2, że cząstkowej oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ prowadzący szkołę - w zakresie realizacji obowiązków określonych w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 12 oraz ust. 5 Prawa oświatowego i art. 7 ust. 2 pkt 5 Karty Nauczyciela. Z tego ostatniego przepisu prawnego wynika więc jednoznacznie, że organ prowadzący szkołę miał kompetencje do sformułowania negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego jedynie w zakresie określonym w art. 68 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego, czyli w zakresie dysponowania przez dyrektora szkoły środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponoszenia odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizowania administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki. Oznacza to, że przesłanką odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym na podstawie negatywnej oceny organu prowadzącego szkolę może być jedynie wadliwe dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły. Tymczasem główny zarzut - podstawa odwołania skarżącej wskazana w tzw. cząstkowej ocenie jej pracy i w zaskarżonym zarządzeniu o odwołaniu z zajmowanego stanowiska dotyczy niezadysponowania przez skarżącą całej kwoty (300000 zł) przeznaczonej w budżecie gminy na tę szkołę, nie zaś wadliwego rozdysponowania kwoty przewidzianej w zatwierdzonym budżecie tej szkoły (18000 zł).

Również pozostałe zarzuty podniesione przez organ w negatywnej ocenie pracy skarżącej i powołane w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska nie mieściły się, zdaniem Sądu I instancji, w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę do samodzielnej oceny pracy dyrektora szkoły (§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MEN) i nie mogły uzasadniać odwołania z tego stanowiska w zastosowanym trybie.

Wójt Gminy [...] wydając ocenę o pracy skarżącej, stanowiącą podstawę jej odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły wykroczył zdaniem Sądu, poza kompetencje tego organu określone we wspomnianym § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MEN z 9 sierpnia 2019 r. i odwołał ją z tego stanowiska w trybie natychmiastowym, bez podstawy prawnej.

Skarżąca została odwołana ze stanowiska pomimo tego, że uzyskała bardzo dobrą ogólną ocenę jej pracy, na podstawie negatywnej tzw. cząstkowej oceny pracy, sporządzonej przez organ prowadzący szkołę, a więc oceny stanowiącej element składowy bardzo dobrej oceny ogólnej. Z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 b Prawa oświatowego wynika, że podstawą odwołania dyrektora szkoły może być jedna z dwóch samodzielnych przesłanek odwołania: negatywna ocena pracy (ogólna) lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 tej ustawy. Do obu tych ocen odnosi się wymaganie ich ustalenia w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (w tym dyrektorów szkół). Potraktowanie negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 jako odrębnej i samodzielnej przesłanki odwołania, pociąga za sobą konieczność odrębnego jej ustalania, z zachowaniem procedury przewidzianej w przepisach w sprawie opiniowania, w szczególności tych jej elementów, które służą ochronie praw osoby opiniowanej, np. wymagania zapoznania dyrektora z projektem opinii cząstkowej i wymagania pouczenia o prawie do odwołania od tej opinii cząstkowej (art. 6 a ust. 8 w związku z ust. 7a i ust. 8a Prawa oświatowego). Tych gwarancji ochrony prawa dyrektora szkoły do obiektywnej i rzetelnej oceny jego pracy nie daje potraktowanie pod względem proceduralnym negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego jako elementu ogólnej oceny pracy. Przepis art. 6 a ust. 4 Karty Nauczyciela stanowi, że ocena pracy nauczyciela (dyrektora szkoły) ma charakter opisowy i jest zakończona stwierdzeniem ogólnym: ocena wyróżniająca, bardzo dobra, itd. Prawo do odwołania przysługuje od tak ustalonej oceny (art. 6 a ust. 9 Prawa oświatowego). W świetle tych przepisów nie jest jasne, czy przedmiotem odwołania dyrektora szkoły może być tylko ocena w rozumieniu wyżej przedstawionym, czyli opis zakończony stwierdzeniem uogólniającym, czy też również tzw. ocena cząstkowa. Konsekwencją tej niejasności może być np. rezygnacja z odwołania od oceny bardzo dobrej, stanowiącej uogólnienie ocen cząstkowych, w tym oceny negatywnej, dyktowana przekonaniem, że decydujące znaczenie dla ocenianego ma konkluzja tej oceny – stwierdzenie uogólniające. Dlatego też w przypadku negatywnej oceny wykonywania przez dyrektora szkoły zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego, która może stanowić samodzielną przesłankę odwołania go ze stanowiska bez wypowiedzenia organ oceniający ma obowiązek zapoznania dyrektora z projektem tej oceny cząstkowej i obowiązek pouczenia o prawie odwołania od tej oceny.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., z których wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz ogranicza do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zatem z uwagi na to, że od podjęcia zarządzenia upłynął rok, a wójt nie był zobowiązany do jego przedłożenia wojewodzie w trybie art. 90 u.s.g. i nie jest ono aktem prawa miejscowego, niedopuszczalne było stwierdzenie jego nieważności. Stąd Sąd I instancji orzekł, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie:

I. naruszenie art. 57 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo oświatowe poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przepis ten określa zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę nad działalnością szkoły, ale nie przyznaje natomiast temu organowi jakichkolwiek kompetencji w zakresie formułowania ocen co do ustaleń (ocen) dokonywanych w ramach tego nadzoru, w szczególności takich, które mogłyby stanowić podstawę odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust 1 pkt lb tej ustawy - w sytuacji gdy:

1. art. 66 ust 1 pkt b ustawy Prawo oświatowe stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia - a więc należy wziąć pod uwagę, że przepis wyraźnie stanowi, że organ "odwołuje nauczyciela", a więc organ posiada kompetencje i do sformułowania negatywnej oceny wykonywania zadań przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze i do odwołania go ze stanowiska na podstawie negatywnej oceny jego pracy - wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

2. negatywna ocena wykonywania określonych zadań nie była jedyną podstawą do odwołania M. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął fakt, że przed wydaniem zarządzenia Nr 5/2020 Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z zajmowanego stanowiska organ prowadzący wystąpił do Mazowieckiego Kuratora Oświaty oraz organizacji związkowych o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie, przy czym Mazowiecki Kurator Oświaty oświadczył, że nie zajmie stanowiska w powyższej sprawie, gdyż nie jest to wymagane, a Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w [...] zajął stanowisko negatywne, NSZZ "Solidarność'' Region Mazowsze Organizacja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] również stwierdził, że odstępuje od zajęcia stanowiska w powyższym zakresie.

II. naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przesłanką odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym na podstawie negatywnej oceny organu prowadzącego szkołę może być jedynie wadliwe dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły i uznanie przez Sąd, że w przypadku dyrektora M. M. nie można mówić o takim wadliwym dysponowaniu środkami, a tylko o niezadysponowaniu przez dyrektora całej kwoty przeznaczonej w budżecie gminy na szkołę, w sytuacji gdy zdaniem Gminy [...] są to pojęcia równoznaczne i można traktować je zamiennie, z uwagi na to, że skutkiem i jednego i drugiego byłoby niewłaściwe przeznaczenie środków pieniężnych na remont szkoły, a więc w konsekwencji organ miał możliwość wykorzystania takiego środka prawnego jakim jest odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, tym bardziej, że z art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy prawo oświatowe wynika, że Dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki - a zatem postępowanie M. M. nie odpowiadało ww. przepisowi, a niezadysponowanie całej kwoty przeznaczonej na remont szkoły z pewnością stanowi nieprawidłowe wykorzystanie zasobów pieniężnych, za co zgodnie z ww. przepisem M. M. powinna ponieść odpowiedzialność w trybie administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jego zmianę poprzez oddalenie skargi M. M. i Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2020 r. nr 5/2020 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12,; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych utrudnia lub uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Niestety skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia w pełni tych warunków. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo oświatowe (zarzut I) oraz art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe (zarzut II). W przypadku obu zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wskazuje dokładnie jaka była wykładnia tych przepisów przez Sąd I instancji, jak również nie formułuje swojej propozycji ich wykładni, a jedynie określa "zagadnienia prawne", które powinny być przedmiotem rozważań i co do, których "zachodzi konieczność wypowiedzenia się przez NSA."

Sąd I instancji zasadnie wykazał, że art. 57 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo oświatowe określa zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie wójt może formułować zalecenia i wnioski kierowane do dyrektora szkoły (art. 55 ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe), a w przypadku negatywnej oceny wykonywania zadań z zakresu gospodarki finansowej lub administracji, odwołać dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe, który określa stosowne przesłanki. Czym innym jest bowiem formułowanie ocen i wniosków w ramach nadzoru, a czym innym stosowanie środków nadzoru. Niewątpliwie organ prowadzący szkołę (wójt) posiada na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe kompetencję do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska w przypadkach wskazanych w lit. a-c tego przepisu. Czego zresztą nie kwestionował Sąd I instancji.

Całkowicie niezrozumiała jest argumentacja zarzutu I (powtórzona w zasadzie in extenso w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że "negatywna ocena wykonywania określonych zadań nie była jedyną podstawą do odwołania M. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął fakt, że przed wydaniem zarządzenia Nr 5/2020 Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z zajmowanego stanowiska organ prowadzący wystąpił do Mazowieckiego Kuratora Oświaty oraz organizacji związkowych o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie, przy czym Mazowiecki Kurator Oświaty oświadczył, że nie zajmie stanowiska w powyższej sprawie, gdyż nie jest to wymagane, a Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w [...] zajął stanowisko negatywne, NSZZ "Solidarność'' Region Mazowsze Organizacja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] również stwierdził, że odstępuje od zajęcia stanowiska w powyższym zakresie." Po pierwsze podstawę prawną wskazaną przez Wójta Gminy [...] w zarządzeniu nr 5/2020 z 13 stycznia 2020 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a więc tylko w tym zakresie mogły być oceniane przesłanki odwołania bez wypowiedzenia ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w [...]. Po drugie argument uprzedniego wystąpienia przez Wójta Gminy [...] do wskazanych wyżej podmiotów o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie o niczym nie świadczy i niczemu nie służy, a zwłaszcza uzasadnieniu odwołania przez organ bez wypowiedzenia ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Tym bardziej, że większość podmiotów zgłosiło swoje désintéressement w tej sprawie, a jeden (Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w [...]) wyraźnie zajął stanowisko negatywne. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej twierdzi, że "organ nie odwołał ze stanowiska dyrektora M. M. w oparciu tylko o swoje oceny na temat pracy nauczyciela". Nie przytacza jednak ani jednej innej negatywnej oceny pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w [...], czy tez opinii popierającej odwołanie Dyrektora ze stanowiska.

Odnośnie zarzutu II skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie sposób podnieść tej postaci naruszenia prawa w zarzucie kasacyjnym. Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten odwoływał się do art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe jedynie jako wzorca kontroli stosowanego przy ocenie pracy dyrektora szkoły i stopnia realizacji jego obowiązków m.in. w tym przepisie. Jak zasadnie przyjął WSA w Warszawie, jeżeli przesłanką odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia jest negatywna ocena wykonywania przez dyrektora zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, to tą oceną mogą być objęte tylko te zadania i obowiązki, które po pierwsze - mieszczą się w zakresie kompetencji dyrektora szkoły, po drugie podlegają weryfikacji w ramach oceny jego pracy (art. 68 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i odpowiednio art. 6a ust. 1 f Karty Nauczyciela). Zatem jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji organ prowadzący szkołę miał kompetencje do sformułowania negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe jedynie w zakresie określonym w art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, czyli w zakresie dysponowania przez dyrektora szkoły środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponoszenia odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizowania administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani jednego słowa zawartego w treści art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, lecz zacytował go i zastosował wprost. To skarżący kasacyjnie próbuje dokonać interpretacji tego przepisu wskazując, że wadliwe dysponowanie przez dyrektora szkoły środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie obejmuje także wadliwe dysponowaniem środkami przeznaczonymi w budżecie gminy na tę szkołę. "Zdaniem organu, użyte pojęcia są równoznaczne i można je traktować zamiennie". Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak żadnej argumentacji prawnej, powołując się jedynie na skutki faktyczne wynikające z "niezadysponowania całej kwoty i w przypadku wadliwego dysponowania środkami".

Ubocznie jedynie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie chodziło o użycie w zarządzeniu o odwołaniu dyrektora innego sformułowania "niż przewidziane w słownictwo w ustawie", lecz o odmienne stany prawne. Otóż na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Natomiast budżet gminy wykonuje wójt, który także odpowiada za jego wykonanie w ramach prawidłowej gospodarki finansowej gminy (art. 247 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 60 ust. 1 u.s.g.). Skoro dyrektor szkoły odpowiada wyłącznie za prawidłowe wykorzystanie środków finansowych określonych w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły, to tylko negatywna ocena cząstkowa dyrektora szkoły dokonana w tym zakresie przez organ prowadzący szkołę (wójta) może być podstawą do zastosowania art. 66 ust. 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe i odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Zauważyć także należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń stanu faktycznego przyjętych jako podstawę zaskarżonego wyroku, a w szczególności nie wykazała, aby zaplanowana w budżecie Gminy [...] na rok 2019 r. kwota 300000 zł na remont budynku Gimnazjum im. [...] przy [...] była objęta planem finansowym szkoły na rok 2019 zaopiniowanym przez radę szkoły.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.