Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2436/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107,art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lotos Paliwa sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 619/14 w sprawie ze skargi Lotos Paliwa sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2014 r. nr IF-VII.7840.6.14.2014.ID w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Lotos Paliwa sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku kwotę 530 (pięćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN S.A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 619/14, oddalił skargę LOTOS Paliwa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2014 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

PKN ORLEN S.A. z siedzibą w Płocku w dniu 29 sierpnia 2013 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Chełm o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i dystrybucji gazu LPG nr 1440 PKN ORLEN S.A. (zawierającej następujące elementy: pawilon handlowy, wiatę z dystrybutorami, podziemne zbiorniki na paliwo o sumarycznej pojemności 100 m3, podziemny zbiornik na gaz LPG 10 m3, śmietnik, pylon cenowy, drogi wewnętrzne z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami, zewnętrzne linie energetyczne zasilające, monitoringu oświetlenia, zewnętrzne instalacje: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznych, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telefoniczne), przebudowie 2 zjazdów i chodników oraz rozbiórce istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą na działkach nr ewid.: 159, 116/1, 116/2 i 100/2 w obrębie 3 przy ul. Podgórze w Chełmie.

Postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. Prezydent Miasta Chełm zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia 25 października 2013 r. nieprawidłowości stwierdzonych w jego wniosku oraz w załączonej do niego dokumentacji.

PKN ORLEN S.A. w dniu 28 października 2013 r. złożyła w Urzędzie Miasta Chełm uzupełnioną dokumentację projektową. Precyzując zakres inwestycji Spółka wyłączyła z terenu przeznaczonego pod jej realizację działkę nr 159.

Jednocześnie inwestor zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie dotyczącym lokalizacji odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm., dalej: rozporządzenie), oraz lokalizacji magazynu butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacza tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorników gazu płynnego, w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 124 ust. 1 rozporządzenia.

Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r., Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie, odnosząc się do powyższego wniosku inwestora, zaopiniował pozytywnie przedłożona propozycję rozwiązań zamiennych.

W dniu 8 listopada 2013 r. Prezydent Miasta Chełm wystąpił do Ministra Gospodarki, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.), o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie w tym samym dniu organ I instancji podjął postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu 20 lutego 2014 r. Minister Gospodarki udzielił Prezydentowi Miasta Chełm upoważnienia do udzielenia niezbędnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w § 98 ust. 1 pkt 4 i § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązań zamiennych, opisanych i zaopiniowanych przez Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r., Prezydent Miasta Chełm podjął zawieszone postępowanie, a następnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia udzielił zgody na odstępstwo od ww. przepisów rozporządzenia w zakresie usytuowania:

– odmierzaczy paliw płynnych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 6,5 m i 15,5 m,

– przyłącza spustowego od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 14,0 m,

– króćców pomiarowych (4 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 4,3 m; 5,3 m; 9,7 m; 10,5 m,

– przewodów oddechowych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 15,5 m; 15,0 m.

Decyzją z dnia 31 marca 2014 r., nr 66/14, Prezydent Miasta Chełm zatwierdził projekt budowlany i udzielił PKN ORLEN S.A. wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm, przyjętego uchwałą Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Lubel. z dnia 11 lutego 2002 r. Nr 7, poz. 255). Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem D2.TS-21, przeznaczonym pod usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe, mieszkalnictwo oraz na obszarze oznaczonym symbolem TDKG-1 przeznaczonym pod ul. Podgórze jako ulicę główną w sieci dróg krajowych. Na obu obszarach dopuszcza się natomiast lokalizację stacji paliw.

LOTOS Paliwa Sp. z o.o. w Gdańsku, w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) § 11 ust. 7 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma przyjętego uchwałą nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Lubel. z dnia 11 lutego 2002 r. Nr 7, poz. 255), poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił warunku zachowania minimalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego TDKG-01 – ul. Podgórze;

b) art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. poprzez wykonanie projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji na nieaktualnej mapie do celów projektowych;

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał od odwołującej się spółki zgody na zajęcie strefą ochronną podziemnego zbiornika LPG terenu działki nr 117/13, będącej w użytkowaniu LOTOS Paliwa sp. z o.o.;

d) art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji mimo braku dokumentacji hydrologicznej oraz w związku z tym braku także wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację;

e) art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 91 ust. 1 pkt 2 i art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji mimo braku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz w związku z tym braku wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację;

f) art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w związku z § 97 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy projekt przewiduje tylko jeden piezometr w okolicach wjazdu na planowaną stację;

g) art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji mimo braku wymaganych przepisami opinii ornitologicznej i chiropterologicznej;

h) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w sposób rażący) poprzez całkowite pominięcie informacji wskazanych przez spółkę LOTOS Paliwa w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. i nieprzeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego, prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji;

i) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom odwołującej się spółki, zawartym w piśmie z dnia 21 marca 2014 r.;

j) art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez okres około sześciu miesięcy bez zawiadomienia odwołującej się strony postępowania o jego wszczęciu oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez umożliwienia odwołującej się zajęcia stanowiska odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania;

k) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie przedmiotowej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Dodatkowo strona odwołująca podniosła zarzuty przeciwko postanowieniu organu I instancji z dnia 11 marca 2014 r. wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem:

a) art. 9 ust. 1 Pr. bud. poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości spełnienia przez inwestora warunku zainstalowania w ramach rozwiązań zamiennych hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa na istniejącej sieci wodociągowej zawartego w opinii Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Lublinie, prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania LOTOS Paliwa Sp. z o.o. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 27 maja 2014 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji, jak też wydane przez ten organ postanowienie z dnia 31 marca 2014 r., w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postanowieniu organu I instancji z dnia 31 marca 2014 r. pominięto jeden istotny punkt dotyczący odległości usytuowania odmierzacza gazu płynnego LPG od granicy lasu, co oznacza, że nie wyrażono zgody na odstępstwo w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz rysunku znajdującego się w aktach sprawy (mapy do celów projektowych – k. 418 akt adm. I inst.) wynika natomiast, że odległość przedmiotowego odmierzacza od granicy lasu wynosi 9 m i nie spełnia ona wymogu określonego w § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w myśl którego odległość ta powinna wynosić co najmniej 20 m.

Wojewoda stwierdził ponadto, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie organu I instancji z dnia 11 marca 2014 r. zostało bowiem doręczone jedynie pełnomocnikowi inwestora oraz Lasom Państwowym Nadleśnictwa Chełm (do wiadomości także PINB w Chełmie). Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji objęto działki nr 116/1, 116/2, 100/2, 159, 117/13, 46, 100/4, a zatem stronami postępowania są również inni władający poza wymienionymi w ww. postanowieniu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z porównania linii rozgraniczających dla terenu TDKG-1 na rysunku planu, plansza nr 2 i przebiegu linii rozgraniczającej wskazanej na projekcie zagospodarowania (rys. PZ1) wynika, że ich przebieg nie jest tożsamy. W ocenie Wojewody, kwestia ta wymaga wyjaśnienia w trakcie ponownego badania sprawy, albowiem element ten jest istotny dla ustalenia linii zabudowy. Ponadto na mapie do celów projektowych nie zostały uwidocznione elementy linii zabudowy, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz usytuowanie zieleni wysokiej (las), co nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.).

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, pawilon sklepowy (oznaczony nr 1), został zaprojektowany w odległości 3 m od granicy działki nr 46, stanowiącej granicę lasu. W myśl zaś przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271–273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto w § 271 ust. 8 rozporządzenia wskazano, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W aktach sprawy – jak zauważył Wojewoda – brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że kwestia ta była analizowana. Tymczasem z projektu budowlanego (karta nr 272, pkt 11 – Warunki ochrony przeciwpożarowej) wynika, że budynek stacji paliw zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi – ZL III.

Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 34 ust. 3 Pr. bud., (określającego niezbędne elementy projektu budowlanego) i w tym kontekście wskazał, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania wynika, iż na działce sąsiadującej z terenem inwestycji (nr 117/13) znajduje się zaznaczony obiekt w budowie "Lotos". Projekt nie zawiera jednak wskazania wzajemnych odległości obiektów projektowanych oraz ww. obiektu w budowie. Ponadto w opisie projektu zagospodarowania nie wyszczególniono projektowanych miejsc parkingowych, a na rysunku brak jest ich zwymiarowania. Wojewoda dostrzegł również brak opisu dotyczącego rodzaju budynku zlokalizowanego na działce nr 46. W konsekwencji uznał, że organ I instancji w toku ponownego badania sprawy winien rozważyć ponownie udział stron w postępowaniu, w tym m.in. władającego działką nr 101 oraz aktualność uzgodnień na projekcie zagospodarowania terenu.

Wojewoda zakwestionował nałożenie na inwestora w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczącym szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązków w zakresie wyznaczenia na działce nr 46 pasa przeciwpożarowego typu B oraz zainstalowania na istniejącej w obrębie tej działki sieci wodociągowej W150 naziemnego hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nominalnej nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa (zgodnie z opinią Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia 27 grudnia 2013 r.). Wskazał bowiem, że ww. działka (jak też działka nr 159) nie była objęta wnioskiem inwestora. Organ nie może zaś nałożyć na inwestora obowiązku wykonania określonych zabezpieczeń poza tym terenem (w tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 4, Warszawa 2011, s. 457).

Końcowo organ II instancji zaznaczył, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego. Wyjaśnił również, że o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w obrębie działki nr 159 (droga krajowa) inwestor winien wystąpić do Wojewody Lubelskiego w odrębnym wniosku.

LOTOS Paliwa Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję w części obejmującej jej uzasadnienie. Zaskarżonej decyzji, w części objętej skargą, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które będzie miało rażący wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez:

– dokonanie w decyzji kasacyjnej oceny prawa materialnego mogącej prowadzić do wiążącego ukształtowania sytuacji administracyjnoprawnej strony, stanowiące jednocześnie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

– brak jasnego i jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez:

– sporządzenie wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niejasny;

– brak wyjaśnienia przyczyn nieuznania większości z zarzutów podniesionych przez LOTOS Paliwa Sp. z o.o. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Chełm z dnia 16 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zgadza się z zaskarżoną decyzją w części obejmującej jej rozstrzygnięcie. Objęte skargą fragmenty uzasadnienia dotyczą niedopuszczalnego, zdaniem strony, wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, gdyż może ono prowadzić do prób kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej, które jest przedwczesne na etapie wydawania takiej decyzji. Taki sposób procedowania, w ocenie strony, narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 oraz art. 127 k.p.a.

Spółka wskazała, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Chełm zarzuciła naruszenie nie tylko przepisów prawa procesowego, lecz także prawa materialnego, zaś Wojewoda Lubelski odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do niektórych z nich, co do reszty zaś organ wskazał, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego. Działanie takie zdało się mieć na celu przesądzenie już na etapie wydawania decyzji kasacyjnej o sytuacji administracyjnoprawnej LOTOS Paliwa Sp. z o.o.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wysoce niejasne. Skarżąca po zapoznaniu się z jego treścią nie wie bowiem, które zapatrywania PKN ORLEN S.A. organ przyjął jako własne i dlaczego, a które jedynie przytacza. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że Wojewoda Lubelski, spośród zarzutów podniesionych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej, wziął pod rozwagę jedynie wskazane w pkt a), b) i k), zaś spośród zarzutów odnoszących się do postanowienia z dnia 11 marca 2014 r. – jedynie wskazany w pkt b). Taki sposób odniesienia się do obszernej argumentacji strony odwołującej narusza zaś obowiązek wynikający z art. 11 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowości dające podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów zawartych w pkt c, d, e, f, i g odwołania organ II instancji zaaprobował natomiast wyjaśnienia inwestora. Zarzut podniesiony w pkt h odwołania, dotyczący braku wyjaśnień – w ocenie organu – nie ma natomiast w sprawie żadnego znaczenia, skoro postępowanie będzie w całości ponownie prowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja wojewody Lubelskiego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dalej wskazał, iż z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego uzależnione jest m.in. od zgodności przewidzianych w nim rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje jednak wyjątek od tej zasady stanowiąc, że właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów określonych w § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W toku postępowania Prezydent Miasta Chełm uzyskał jednak od Ministra Gospodarki upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od powyższych przepisów w zakresie umożliwiającym uwzględnienie wniosku inwestora. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. udzielił zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Następstwem powyższego postanowienia było natomiast wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 31 marca 2014 r. udzielającej inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu powyższa decyzja, jak też poprzedzające ją postanowienie z dnia 11 marca 2014 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który podważał prawidłowość tych rozstrzygnięć, a tym samym czynił koniecznym ich uchylenie celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Trafnie zauważył Wojewoda, że przedmiotowe postanowienie nie uwzględnia pełnego zakresu upoważnienia, jakie zostało udzielone organowi I instancji przez Ministra Gospodarki w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. Oznacza to, że decyzja tego organu akceptowała odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wykraczające poza zakres zgody udzielonej postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r., naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zasadnie również dostrzegł Wojewoda, że prowadząc w ramach przedmiotowej procedury inwestycyjnej postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Prezydent Miasta Chełm nie zapewnił w nim udziału wszystkim stronom. W postępowaniu tym nie uczestniczyli właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynymi stronami, którym zapewniono w nim udział, był inwestor oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwa Chełm. Opisane uchybienie, sprowadzające się do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dodatkowo uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na konieczność zapewnienia stronom udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ II instancji nie mógł wskazanych błędów postępowania pierwszoinstancyjnego wyeliminować samodzielnie w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.

Również pozostałe uchybienia organu I instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji, zostały prawidłowo dostrzeżone. Strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, które odpowiadało jej wnioskom zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedmiotem skargi LOTOS Paliwa Sp. z o.o. uczyniła natomiast jedynie bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ramach których część z zarzutów podniesionych w odwołaniu, została przez Wojewodę uznana ze bezzasadne.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (w jakiejkolwiek części). W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnieniem skargi skutkować może jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając decyzję z takiego powodu, musi zatem wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zatem uznawać jedynie takie naruszenie, które podważa zasadność uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd stwierdził, że przedstawione wyżej wady w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i inne, wskazane wyżej wady postępowania głównego, uzasadniały wystarczająco uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo przedmiot skargi nie został określony jednoznacznie. W petitum skargi wskazano, iż jej przedmiotem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego, jednak nie w całości, lecz "w zakresie szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu niniejszej skargi". W uzasadnieniu skargi kwestionowane fragmenty uzasadnienia nie zostały precyzyjnie wskazane. Sąd wyraził przypuszczenie, że autorowi skargi chodziło o nieodniesienie się przez organ odwoławczy do części zarzutów odwołania lub potraktowanie ich w sposób zdawkowy.

Zdaniem Sądu autora skargi jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony formułuje tezę o niedopuszczalności wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, z drugiej zaś zarzuca organowi odwoławczemu nieodniesienie się do określonych zarzutów odwołania, które w znacznej części dotyczyły właśnie zagadnień materialnoprawnych.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LOTOS Paliwa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszeniu przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uwzględnienie skargi oraz uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy uznać jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które podważa zasadność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy w toku kontroli przez Sąd decyzji kasacyjnej przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należy rozumieć również także takie uchybienie przepisom, które może przesądzić o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji, lecz które nie podważa zasadności wydania decyzji kasacyjnej, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej kontroli uzasadnienia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2014 r. i uznania, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie jest w pełni trafna.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych w przypadku zaskarżenia decyzji tzw. kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), w sytuacji, gdy strona skarżąca kwestionuje jej uzasadnienie, a zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy.

Istota stanowiska wyrażonego w przedmiotowym wyroku sprowadza się do tego, że Sąd Wojewódzki:

– po pierwsze, zaakceptował ocenę co do stwierdzenia przez organ odwoławczy wadliwości zaskarżonej decyzji i postanowienia, co warunkowało ich uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

– po drugie, przyjął, że przedmiotem skargi stało się wyłącznie uzasadnienie decyzji, a nie zawarte w niej rozstrzygnięcie,

– po trzecie, założył, iż w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) można uznawać jedynie takie naruszenie, które podważa zasadność uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kierując się wymienionymi przesłankami Sąd Wojewódzki stwierdził, że chociaż zarzuty strony skarżącej nie są pozbawione podstaw "to nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (w jakiejkolwiek części)".

Konsekwencją takiego stanowiska było to, że Sąd Wojewódzki nie rozpatrzył i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwą kontrolę sądową przeprowadzoną w sprawie. Przede wszystkim trafnie podniesiono, że w przypadku rozpatrywania skargi dotyczącej decyzji kasacyjnej sąd administracyjny musi mieć na uwadze takie uchybienia przepisom prawa, które mogą przesądzić o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że uwzględnienie skargi przez sąd w razie kontroli decyzji kasacyjnej może mieć miejsce wówczas gdy wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, lecz w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zawarta w uzasadnieniu ocena prawna podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa rzutować będą na dalsze rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji.

Takiej pełnej kontroli decyzji kasacyjnej nie przeszkadza fakt, że strona w skardze kwestionuje wyłącznie jej uzasadnienie. Jak wskazano w orzecznictwie: "Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (...). W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji" (zob. wyrok NSA z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11).

W niniejszej sprawie strona w skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, opierając swoje żądanie na stanowisku dopuszczającym takie rozstrzyganie przez sąd administracyjny.

Oczywiście nie sposób zanegować utrwalonego poglądu wyrażanego w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z którym dopuszczalne jest zaskarżenie w trybie sądowym samego uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym niekwestionowaniu rozstrzygnięcia w niej zawartego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 516–517; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 450).

Zagadnieniem spornym w orzecznictwie jest natomiast to, czy w świetle art. 3 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. sąd Administracyjny jest władny uchylić decyzję wyłącznie w części obejmującej jej uzasadnienie (porównaj wyroki: NSA z 28 maja 2010 r., II FSK 299/09; NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10; WSA z 13 czerwca 2011 r., II SA/Kr 360/11, publ. ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 27; NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101; WSA z 27 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2064/11; NSA z 26 kwietnia 2012 r., II OSK 250/11; NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 503/12; NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14; NSA z 6 grudnia 2016 r. II OSK 584/15.

Z przytoczonych wyroków wynika, że według jednej linii orzeczniczej, sądy są uprawnione orzekać o uchyleniu decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje sama osnowa decyzji.

W takich przypadkach powstaje jednak wątpliwość co do następstw takiego działania sądu administracyjnego. Mianowicie, czy konsekwencją uchylenia uzasadnienia decyzji byłby obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i sporządzenia uzasadnienia. Wówczas jednak trudno byłoby określić na jakich zasadach odbywałaby się ewentualna weryfikacja sądowa takiego "nowego" uzasadnienia decyzji, wszak pozostawione w mocy rozstrzygnięcie byłoby już prawomocne. Ponadto należy wykluczyć również taki wariant, że uchylone wadliwe uzasadnienie byłoby zastępowane uzasadnieniem wyroku, z przyczyn ustrojowych i systemowych takie rozwiązanie nie byłby właściwe.

Według drugiej linii orzeczniczej, nie jest dopuszczalne orzekanie przez sądy administracyjne o uchyleniu decyzji wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia. Wskazuje się bowiem, że nie można wyeliminować z obrotu prawnego uzasadnienia, pozostawiając jednocześnie jako prawomocne samo rozstrzygnięcie. Uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji "w części" dotyczy tylko takich sytuacji gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie da się podzielić pod względem podmiotowym lub przedmiotowym.

Z przyczyn wyżej omówionych zdaniem składu orzekającego należy przyjąć, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. Za taką koncepcją przemawia treść art. 107 k.p.a., który zalicza uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jednej z obligatoryjnych części składowych. Decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. W piśmiennictwie wskazuje się, że obie części uzasadnienia, to jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym a zatem żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz..., s. 449). Jeżeli uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz..., s. 501), to oznacza, że jest nierozdzielnie związane z całością decyzji. W rezultacie możliwość kwestionowania w skardze do sądu samego uzasadnienia decyzji skutkować musi poddaniem kontroli sądowej całej zaskarżonej decyzji. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi może być decyzja administracyjna. To właśnie przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wyznacza granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżenie przez stronę decyzji wyłącznie z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowanie przez stronę samego uzasadnienia, a więc formułowanie zarzutów wobec tej tylko części decyzji oraz wnioskowanie o jej uchylenie wyłącznie w zakresie uzasadnienia – nie jest dla sądu wiążące. Rzeczą sądu administracyjnego jest w takim przypadku rozpoznanie sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenie przesłanek, które stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. warunkują uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Zastrzec przy tym należy, że uchylenie całej decyzji, w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sposobem zagwarantowania tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do pogorszenia sytuacji strony skarżącej jest wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stosownych wskazań, które w myśl art. 153 p.p.s.a. będą miały moc wiążącą.

Z tych względów nieusprawiedliwione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie, że stwierdzone wady postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wystarczająco podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem dalej idące zarzuty strony skarżącej podnoszone w odwołaniu oraz w skardze nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji "w jakiejkolwiek części". Takie stanowisko Sądu Wojewódzkiego pomija istotne obowiązki organu odwoławczego przy rozpoznawaniu sprawy wskutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a zwłaszcza przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. powinność zamieszczenia w decyzji kasacyjnej wskazań co do okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, że dla efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma właśnie to, aby organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do wszystkich istotnych kwestii dotyczących stanu prawnego i faktycznego danej sprawy. Dlatego tak ważna jest prawidłowa weryfikacja decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny, nawet wówczas gdy strona skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie strona zawarła zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ich ocena, czego jednak nie uczyniono. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez sąd obejmuje nie tylko uprawnienie wniesienia skargi do sądu, ale też to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty przedstawione przez stronę inicjującą postępowanie sądowe. Sąd ma obowiązek w uzasadnieniu wyroku przedstawić zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do istotnych kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie wywiązał się z tego obowiązku, wskazując przy tym błędnie, iż przedmiot skargi nie został określony jednoznacznie. Tymczasem w skardze sformułowane zostały w sposób konkretny zarzuty co do naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania. Strona precyzyjnie określiła zastrzeżenia do oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy, jak też do wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji. Ponadto podniesiono, że organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia większości zarzutów zawartych w odwołaniu. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi podano precyzyjnie jakich zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona nie kwestionuje. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki powinien ocenić, które z zarzucanych wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji wystąpiły i czy ewentualnie związane były z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, warunkującym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a.

W dalszym toku postępowania Sąd Wojewódzki rozpozna sprawę ponownie, zgodnie z wymogami art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. i uwzględni przedstawione uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przyczyn wyżej omawianych orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.