Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 27/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. T. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 27/21

Uzasadnienie

Burmistrz J. decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a) art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.), w związku z wnioskiem J. T. (dalej jako skarżący) z dnia [...] czerwca 2020 r., uzupełnionym dnia: [...] czerwca 2020r. [...] lipca 2020r., [...] lipca 2020r.; zmodyfikowanym dnia [...] czerwca 2020r.), w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] położonej w [...], arkusz mapy [...], obręb B., gmina J., po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61, ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliskowej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego na maszyny rolnicze i budynku gospodarczo-magazynowego wraz z infrastrukturą.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] czerwca 2020r. wpłynął wniosek J. T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działki nr [...] położonej w [...], arkusz mapy [...], obręb B., gmina J..

W związku z pojawieniem się nieścisłości we wniosku oraz brakami formalnymi pismem z dnia [...] czerwca 2020r. wezwano skarżącego do przedłożenia uzgodnienia zarządcy sieci elektroenergetycznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Ponadto wezwano inwestora do wyjaśnienia kwestii przedmiotu inwestycji, gdyż tytuł inwestycji różnił się od charakterystyki (opisu inwestycji i opisu parametrów budynków) inwestycji. Wbrew tytułowi inwestycji, z treści wniosku nie wynikało, żeby wnioskodawca faktycznie zamierzał realizować zagrodę rolną czy też siedlisko. Wniosek ograniczył się do realizacji budynku mieszkalnego jako zagrody rolnej.

Na powyższe wezwanie, skarżący dnia [...] czerwca 2020r. i [...] lipca 2020r. przedłożył opinie zarządców sieci. W kwestii przedmiotu inwestycji dnia [...] czerwca 2020r. i [...] lipca 2020r. przedłożył pisma modyfikujące wniosek, w których określono jakie budynki będą wchodzić w skład zagrody rolnej oraz scharakteryzował, w jakim zakresie planowana zabudowa będzie służyć obsłudze prowadzonego gospodarstwa rolnego. Skarżący określił również powiązania funkcjonalne między gruntami rolnymi położonymi w różnych gminach, a zgodnie z deklaracją wnioskodawcy wchodzącymi w skład omawianego gospodarstwa rolnego.

Wobec powyższych wyjaśnień postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przeprowadzone zostało dla inwestycji polegającej na budowie siedliskowej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego na maszyny rolnicze i budynku gospodarczo-magazynowego wraz z infrastrukturą.

Organ stwierdził, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, że wnioskowana inwestycja dotyczy realizacji inwestycji o funkcji rolniczej, niezbędne było na wstępie przeanalizowanie kwestii konieczności zastosowania przepisu art. 61, ust. 1 pkt 1 wynikającej z brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który brzmi: "przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". W gminie J. średnia ta wynosi [...] ha, natomiast inwestor posiada łącznie ok. [...] ha związanych z wnioskowanym gospodarstwem. Z uwagi na fakt, że gospodarstwo prowadzone przez wnioskodawcę nie spełnia ww. wymogu ustalono, że art. art. 61, ust. 4 u.p.z.p., nie znajduje zastosowania. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p., które brzmią następująco:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki wyznaczono wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej w skali 1 :1000 art. 52, ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego ustalono na podstawie § 3, ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w odległości trzykrotnej szerokości działki nr [...] od drogi oznaczonej jako działka nr [...] (szerokość działki wynosi [...] m, czyli 3-krotna szerokość wynosi [...] m, i tak:

- granica północna, którą stanową niezabudowane grunty rolne - [...] m od granicy wnioskowanej działki,

- granica wschodnia, którą stanowią tereny leśne i niezabudowane grunty rolne - [...] m od granicy wnioskowanej działki,

- granica południowa, którą stanową niezabudowane grunty rolne w odległości [...] m od granicy wnioskowanej działki,

- granica zachodnia, którą stanowi teren leśny w odległości [...] m.

Wyznaczone granice obszaru analizowanego zostały więc ustalone zgodnie z przepisami tj. minimum [...] m ([...]-krotna szerokość wnioskowanej działki).

Analiza wykazała, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów art. 61 ust 1, a konkretnie pkt 3 u.p.z.p., w brzmieniu: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Jednym z dokumentów, o który został wezwany skarżący była opinia zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - PWiK Sp. z o.o. w sprawie możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci. Zarządca sieci w piśmie z dnia [...] czerwca 2020r. sygn[...] wskazał, że w drodze dojazdowej do działki nr [...] nie posiada sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym zarządca sieci nie może zapewnić dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych z planowanej budowy. Ponadto zarządca sieci stwierdził, że skoro dla omawianego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przedsiębiorstwo nie ma podstaw do realizacji inwestycji polegającej na budowie/wydłużeniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołano się na rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 kwietnia 2020r. (sygn. OSK 1050/19) wskazujące, że: "celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście, dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta". Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę przedmiotowej sprawy, jednoznacznie można stwierdzić, że art. 61 ust 1., konkretnie pkt 3 nie został spełniony. Sam zarządca sieci zaznaczył, że żadnych sieci w omawianym terenie nie posiada, nie planuje ich realizacji, a nawet nie znajduje podstaw do ich realizacji.

W zakresie pozostałych wymogów art. 61 ust 1, tj. pkt 1-2 i 4-5 koniecznych do zweryfikowania przy wykonywaniu analizy urbanistycznej stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie jest z nimi sprzeczna.

Odwołanie w ustawowym terminie od powyższej decyzji wniósł J. T. podnosząc, że stanowisko zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej było mu znane w dacie z wystąpienia o warunki zabudowy. Dlatego we wniosku o warunki zabudowy wskazał, że w celu zapewnienia wody zamierza wybudować studnię a ścieki komunalne odprowadzi do szczelnego zbiornika bezodpływowego okresowo opróżnianego.

Burmistrz J. rozpatrując wniosek błędnie nie wziął pod uwagę art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Dodatkowo skarżący wskazał, że na sąsiedniej działce - nr [...] w [...] prowadzona jest już budowa budynku mieszkalnego. Do działki tej też nie ma zapewnienia dostawy wody z sieci wodociągowej i odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacyjnej. Budowana jest tam też studnia szambo na ścieki. W sytuacji obowiązku równego traktowania stron, decyzja odmawiająca mu wydania warunków zabudowy jest mocno krzywdząca oraz niezgodna z przepisami prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wskazano, że wniosek inwestora dotyczył inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego podjęcie uzależnione jest od inicjatywy inwestora. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować. Z akt sprawy wynika, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni ok. 2 ha, zaś średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie J. wynosi [...] ha. A zatem odwołujący nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W związku z tym organ I instancji ocenił czy zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1 -5 u. p. z. p.

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u. p. z. p. Przez uzbrojenie terenu rozumie się - jak wynika to z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W przypadku zamierzenia budowlanego polegającego na budowie domów jednorodzinnych katalogu niezbędnej infrastruktury technicznej (uzbrojenia technicznego działki) należy doszukiwać się w § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zw. dalej r.w.t.b.), zgodnie z którym działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Jednakże stosownie do § 26 ust. 3 r.w.t.b., w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza [...] na dobę.

Analiza przytoczonych przepisów pozwala zdaniem Kolegium wnioskować, że co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. W związku z tym indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonanie w przyszłości takiej sieci wodociągowej. Podniesiono, iż co prawda ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm., dalej w skrócie u.z.z.w.), z oczywistych względów nie reguluje problematyki zaopatrzenia nieruchomości z indywidualnych ujęć wody, to jednakże poprzez wprowadzenie zapisów obligujących tylko przedsiębiorstwo do zawarcia umowy, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.) pozwala na przyjęcie systemowej wykładni, że odbiorca wody nie ma obowiązku zawarcia umowy, co oznacza, że może on wobec tego korzystać z indywidualnego ujęcia wody w celu zapewnienia zaopatrzenia w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi.

Przenosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzono, że rację ma organ I instancji, że nie spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Odwołujący otrzymał od zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - PWiK Sp. z o. o. pismo z dnia [...] czerwca 2020 r., z którego wynika, że w drodze dojazdowej do działki nr [...] nie ma sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W związku z tym zarządca sieci nie może zapewnić dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych z terenu budowy. Rację ma organ I instancji, że nie można mówić o zapewnieniu dającym gwarancję realizacji inwestycji. Podkreślono, że kwestia zaopatrzenia w wodę planowanych budynków mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi jest kwestią kluczową do rozstrzygnięcia i ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza J., że inwestor nie przedstawił dokumentu gwarantującego wykonanie odpowiedniego uzbrojenia, co powoduje, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu to koniecznym jest nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.08.2013r., sygn. akt II SA/Wr 406/13). W ocenie Kolegium warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ musi ustalić, czy woda na danej działce występuje i czy ilość potencjalnej wody jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego, a jej jakość będzie zdatna do spożycia przez ludzi. W ocenie Kolegium w przypadku budowy studni koniecznym byłoby wykonanie otworu pilotażowego na działce inwestycyjnej bądź przedłożenie dokumentacji geologiczno- hydrologicznej. Podobne stanowisko można znaleźć w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1934/15 Sąd wskazał, że cyt. "WSA w Poznaniu zwrócił leż uwagę, że uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z pisma Z. I. K. Sp. z o.o. w T. wynika bowiem, że niemożliwe jest ustalenie warunków technicznych podłączeń i a wody i odprowadzania ścieków ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury, a kwestia ta powinna być rozwiązana indywidualnie przez inwestora (...). Tym samym nie został również spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Konkluzji tej nie zmienia wskazanie przez skarżącą we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., iż zapotrzebowanie na wodę do celów bytowych zaspokajane będzie z własnych ujęć wody 12 studni głębinowych. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów, w szczególności opinii hydrologicznej, które potwierdzałyby istnienie na terenie inwestycji odpowiednich zasobem wód głębinowych oraz ich zdatności do spożycia przez ludzi." Nadto przepis art. 61ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. musi być wykładany łącznie z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w świetle których nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Pod pojęciem "przepisy odrębne"' należy rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. przepisy ustaw i rozporządzeń, a także przepisów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja, przestrzegania których ocena leży w uprawnieniach organu ustalającego warunki zabudowy. Chodzi w tym wypadku o przepisy, które kształtują sposób zagospodarowania nieruchomości. W orzecznictwie panuje pogląd, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. ustawy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje innych organów administracji publicznej. W świetle powyższego przywołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Spełnienie wymogów określonych w tym rozporządzeniu kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach wszczętych na skutek wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepisy w/w. rozporządzenia nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 i co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy (patrz wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3335/14). Na koniec Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w [...]. Organ odwoławczy nie zna akt sprawy związanej z działką sąsiednią nr [...], a zatem nie jest w stanie ocenić w jakich okoliczności faktycznych i prawnych zostały ustalone warunki zabudowy dla tej działki.

Skargę na powyższą decyzje wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu J. T. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Burmistrz J. wydając decyzję odmowną o ustalenie warunków zabudowy w uzasadnieniu oparł swoje orzeczenie na dokumencie w postaci opinii zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. PWiK Sp. z o.o. w J. z dnia [...].06.2020r. podał, że w/w zarządca nie zapewni dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych, gdyż terenu nie obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji skarżący oświadczył, że sam zapewni dostęp do wody przez budowę studni, a ścieki komunalne odprowadzi do szczelnego zbiornika bezodpływowego.

Organ rozpoznający wniosek nie wezwał skarżącego do uzupełnienia tego wniosku, nie zażądał żadnych dokumentów, ani nie wyznaczył terminu do jego uzupełnienia (art. 9 k.p.a.)

Skarżący utwierdził się w swojej racji, gdyż sąsiad skarżącego otrzymał ustalenie warunków zabudowy, a działka tegoż sąsiada ma takie same uwarunkowanie faktyczne: położenie, studnia, szambo.

Skarżący jest przekonany, że spełnia wymogi formalne z art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., a co najmniej ma uprawnienie do uzupełnienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wskazano, że zarzuty skarżącego są niezasadne i nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium. Organ I instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie i sporządził analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium odniosło się do zarzutów w zaskarżonej decyzji. W związku z tym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].11.2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrz J. z [...] sierpnia 2020r., nr [...], odmawiającą J. T. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliskowej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego na maszyny rolnicze i budynku gospodarczo-magazynowego wraz z infrastrukturą.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Sąd podkreśla, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów).

Burmistrz J. decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliskowej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego na maszyny rolnicze i budynku gospodarczo-magazynowego wraz z infrastrukturą. W związku z pojawieniem się nieścisłości we wniosku oraz brakami formalnymi pismem z dnia [...] czerwca 2020r. wezwano skarżącego do przedłożenia uzgodnienia zarządcy sieci elektroenergetycznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Ponadto wezwano inwestora do wyjaśnienia kwestii przedmiotu inwestycji, gdyż tytuł inwestycji różnił się od charakterystyki (opisu inwestycji i opisu parametrów budynków) inwestycji. Wbrew tytułowi inwestycji, z treści wniosku nie wynikało, żeby wnioskodawca faktycznie zamierzał realizować zagrodę rolną czy też siedlisko. Wniosek ograniczył się do realizacji budynku mieszkalnego jako zagrody rolnej.

Na powyższe wezwanie, skarżący dnia [...] czerwca 2020r. i [...] lipca 2020r. przedłożył opinie zarządców sieci. W kwestii zaś przedmiotu inwestycji dnia [...] czerwca 2020r. i [...] lipca 2020r. przedłożył pisma modyfikujące wniosek, w których określono jakie budynki będą wchodzić w skład zagrody rolnej oraz scharakteryzował, w jakim zakresie planowana zabudowa będzie służyć obsłudze prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Jednym z dokumentów, o który został wezwany skarżący była opinia zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - PWiK Sp. z o.o. w sprawie możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci. Zarządca sieci w piśmie z dnia [...] czerwca 2020r. sygn[...] wskazał, że w drodze dojazdowej do działki nr [...] nie posiada sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym zarządca sieci nie może zapewnić dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych z planowanej budowy. Ponadto zarządca sieci stwierdził, że skoro dla omawianego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przedsiębiorstwo nie ma podstaw do realizacji inwestycji polegającej na budowie/wydłużeniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Organ I instancji uznał, że art. 61 ust 1., konkretnie pkt 3, u.p.z.p. nie został spełniony, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że skarżący znał stanowisko zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w dacie z wystąpienia o warunki zabudowy. Wynika to z faktu, że już we wniosku o warunki zabudowy wskazał: "w celu zapewnienia wody zamierzam wybudować studnię a ścieki komunalne odprowadzę do szczelnego zbiornika bezodpływowego okresowo opróżnianego".

Według Kolegium w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ musi ustalić, czy woda na danej działce występuje i czy ilość potencjalnej wody jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego, a jej jakość będzie zdatna do spożycia przez ludzi. W ocenie Kolegium w przypadku budowy studni koniecznym byłoby wykonanie otworu pilotażowego na działce inwestycyjnej bądź przedłożenie dokumentacji geologiczno- hydrologicznej.

Ponadto Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w [...]. Organ odwoławczy nie zna akt sprawy związanej z działką sąsiednią nr [...], a zatem nie jest w stanie ocenić w jakich okoliczności faktycznych i prawnych zostały ustalone warunki zabudowy dla tej działki.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i przebieg postępowania Sąd zwraca uwagę na fakt, że skarżący wskazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że wybuduje studnię, a ścieki odprowadzać zamierza do zbiornika bezodpływowego.

W związku z tym to właśnie organ I instancji, a także organ II instancji, mając świadomość, że brak przedłożenia dokumentacji hydrologiczno – geologicznej (ew. wykonanie otworu pilotażowego) spowoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy, powinny wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku. Organ I instancji podjął czynności w celu wyjaśnienia kwestii dostępu do sieci wod.-kan., ale poprzestał na ustaleniu, że nie ma możliwości podłączenia do tej sieci, ignorując zawarte we wniosku twierdzenia o wybudowaniu studni i zbiornika bezodpływowego.

Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 79a k.p.a., zgodnie z którym: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1." (§ 2).

Ponadto organ odwoławczy zignorował wskazaną w odwołaniu kwestię działki sąsiedniej, wskazując że nie zna akt sprawy związanej z działką sąsiednią nr [...], a zatem nie jest w stanie ocenić w jakich okoliczności faktycznych i prawnych zostały ustalone warunki zabudowy dla tej działki. Organ miał obowiązek pozyskać akta tej sprawy i dokonać ich oceny. Został tu naruszony art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym."

Organy powinny wziąć pod uwagę rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r., poz. 1065). W § 26 ust. 3 tego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że "w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków".

Skoro skarżący wskazywał na takie rozwiązanie (budowę studni - jako indywidualnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego), to organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby dokonać oceny, czy takie rozwiązanie na danym terenie jest możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji. W tym celu powinien co najmniej wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji hydrologiczno – geologicznej (ew. wykonanie otworu pilotażowego), dając mu szansę na pozytywne załatwienie wniosku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że w aktach sprawy brakuje dokumentacji z przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest zasadniczym i podstawowym dowodem na podstawie którego wydawana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dostępne w aktach sprawy są jedynie wyniki tej analizy.

Brak wspomnianej analizy, niezastosowanie art.79a k.p.a. oraz pozostałe wyżej wskazane uchybienia doprowadziły Sąd do wniosku, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wykładnię i wskazania przedstawione w niniejszym wyroku.