Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1009/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 741/10 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia zgodności z prawem budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi Z.S., uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia budynku do zgodności z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] października 2009 r., znak [...] (pkt 1), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym:

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Budowę tego budynku poprzedziło zarówno wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta Kielce wydał w dniu [...] sierpnia 2005 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W stosunku do tej decyzji wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. W wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 496/07, uchylił obie decyzje wydane w sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Na decyzję tę została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, która do dnia rozprawy w niniejszej sprawie nie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznana.

Pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało inwestorowi wydane przez Prezydenta Miasta Kielce decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., która stała się ostateczna. Także w stosunku do tej decyzji wszczęte zostało postępowanie nadzwyczajne. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uchylił własną decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane przez Wojewodę Świętokrzyskiego w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Skarga na tę decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 683/08, oddalona. Jednakże wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 676/09, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Także to postępowanie nie zostało zakończone do dnia rozprawy w niniejszej sprawie.

Pomimo prowadzonych postępowań roboty budowlane zostały zakończone, a inwestor w dniu 12 grudnia 2007 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i nie są w stosunku do niej prowadzone postępowania nadzwyczajne.

Na wniosek Z.S. zostało uruchomione kolejne postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, które zostało zakończone wydaniem przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmawiającej przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że budynek został oddany do użytkowania i zasiedlony w lutym 2008 r. na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Obecnie właścicielem budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w K. Nadto organ podniósł, że wprawdzie wyeliminowano z obrotu decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę, jednakże nadal w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku. Zdaniem organu budynek został wybudowany legalnie i prawidłowo, czego nie podważa usunięcie z obrotu prawnego decyzji będących podstawą do prowadzenia budowy. Organ dodał także, że dla terenu inwestycji brak jest planu miejscowego, a decyzja ustalająca warunki zabudowy została usunięta z obrotu prawnego. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez organ analizy zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak punktu odniesienia dla przeprowadzenia takiej analizy wyklucza obecnie możliwość przeprowadzenia ewentualnego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stawia pod znakiem zapytania celowość takiego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Na skutek wniesionego przez Z.B. odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stosunku do przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane jest możliwe tylko w sytuacji przewidzianej w art. 50 tej ustawy. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku zgodność obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami i normami technicznymi potwierdza komplet dokumentów złożonych przez inwestora podczas udzielania pozwolenia na użytkowanie. Budowa była prowadzona w latach 2006-2007 legalnie, na podstawie ważnego pozwolenia. Również w dacie ważności pozwolenia na budowę zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem organu aktualny stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń, zbędne są jakiekolwiek jego przeróbki. Nadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec braku planu miejscowego i braku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe dokonanie oceny robót pod względem ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, nie ma zatem możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, albowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie przewiduje wydania decyzji odmownej, zasadne jest zatem jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, która następnie została przekazana do rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, wniósł Z.B. zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie zawieszenie postępowania, w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi co do decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, wyeliminowanych z obrotu w trybach nadzwyczajnych. Podniesiono również, że skarżący nie ma przymiotu strony na podstawie art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga jest usprawiedliwiona.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na datę wydania zaskarżonej decyzji pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją ostateczną, a wykonalność tej decyzji nie podlegała ograniczeniom (nie została wstrzymana). Nadto wyjaśnił, że z tezą organów oraz uczestniczki postępowania, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozstrzyga o zgodności obiektu z przepisami prawa i w konsekwencji albo czyni zbędnym prowadzenie postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane, albo przesądza o legalności obiektu, nie można się zgodzić, gdy sytuacja dotyczy obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i z tego właśnie powodu wszczęto postępowanie. Jego przesłanką jest zatem sytuacja faktyczna przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie Sądu jeżeli chodzi o sam obiekt budowlany, to w decydującym zakresie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przesądza jego zgodność z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W postępowaniu tym nie bada się ponownie zgodności z prawem samego zamierzenia budowlanego, lecz rozstrzyga o możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania wybudowanego obiektu. Dysponowanie przez właściciela ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie umożliwia mu zatem legalne użytkowanie obiektu. Nadto decyzja ta świadczy co najwyżej o wykonaniu tego obiektu zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, nie rozstrzyga jednak o zgodności obiektu budowlanego z prawem we wszelkich aspektach, nie jest to bowiem celem tego postępowania. Nadto wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą organy winny wziąć pod uwagę także z urzędu. Nie można też przyjąć, jak to uczyniły organy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności robót z prawem i zwalnia od obowiązku weryfikacji robót w tym aspekcie.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to wykonane na jej podstawie roboty objęte są dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wyjaśnił, że skutkiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest konieczność przeprowadzenia postępowania nie tylko weryfikującego zgodność robót z prawem, ale także pozwalającego na wydanie decyzji legalizującej istnienie obiektu w określonym kształcie. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w stosunku do obiektu budowlanego powstałego na podstawie takiego pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku, w ocenie Sądu, mamy do czynienia z robotami wykonanymi bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji innej niż określona w art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu jest to wystarczająca przesłanka do wszczęcia postępowania i nie jest konieczne, aby wykonane roboty powodowały zagrożenie czy w istotny sposób naruszały przepisy prawa. Takie okoliczności stanowią innego rodzaju przyczyny uzasadniające wszczęcie postępowania.

Nadto Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie kwestii, jakiego rodzaju decyzja winna zapaść w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie jest konieczne w niniejszej sprawie, albowiem organy nie przeprowadziły weryfikacji swojej tezy o zgodności robót z prawem. Nadto Sąd uznał, że w odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie jest możliwe wydanie ani decyzji umarzającej postępowanie, ani decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku, jako decyzji kończących sprawę w merytoryczny sposób i legalizujących wykonane roboty. W kontekście rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Sądu, należy interpretować, mający zastosowanie do prac wykonanych, art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w szczególności rozważając treść możliwego do nałożenia obowiązku. W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ich wykonanie skutkuje wydaniem decyzji kończącej proces legalizacji o wykonaniu obowiązku. Jakkolwiek w judykaturze podkreśla się, że doprowadzenie do stanu zgodności z prawem nie może polegać na przedłożeniu dokumentacji, to w odniesieniu do robót już zakończonych tezę tę należy zweryfikować. Odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w takiej sytuacji dopuszcza możliwość uznania, że koniecznymi dla legalizacji obiektu czynnościami będzie złożenie dokumentacji opisującej wykonane roboty.

Nadto, w ocenie Sądu, stanowisko organów, że z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego nie jest możliwe ustalenie kryteriów zgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jest wadliwe, albowiem w sytuacji gdy brak jest planu miejscowego nie jest wyłączone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K, zaskarżając go w całości.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyrokowi temu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 57 i art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ma charakter wąski rozstrzygający wyłącznie o legalności użytkowania obiektu, podczas gdy postępowanie to, jako końcowy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzone jest kontrolą obejmującą szereg zagadnień, zabezpieczających usprawiedliwione interesy osób trzecich, jak i stwierdzające zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż w oparciu o tę podstawę prawną organ administracji ma prawo żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosując w tym zakresie analogię do art. 48 ust. 2 pkt b ustawy Prawo budowlane, podczas gdy żądanie tego rodzaju dokumentu nie znajduje oparcia w przepisie, zaś stosowanie analogii w tym zakresie uznać należy za niedopuszczalne, jak również dyskusyjne może być żądanie dokumentów;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż organ administracji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, zaś Sąd błędnie ocenił działania organu, w efekcie niesłusznie uwzględniając skargę.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty mające na celu wykazanie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione.

Natomiast [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zakwestionowanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

art. 3 ust. 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd bezpodstawnie uznał Z.B. za stronę postępowania administracyjnego i za osobę posiadającą legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; w konsekwencji Sąd bezpodstawnie ocenił zgodność decyzji z prawem i zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

II. prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r. o braku legitymacji skarżącego, w konsekwencji Sąd nie rozważył tej kwestii, lecz zbadał zgodność decyzji z prawem i udzielił organom wytycznych dotyczących dalszego postępowania, w ramach których zabrakło nakazu ustalenia, czy nieruchomość Z.B. leży w obszarze oddziaływania obiektu wzniesionego przez uczestnika.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pominął podnoszony przez Spółkę zarzut, iż skarżący nie posiada legitymacji do złożenia skargi. W konsekwencji Sąd zaniechał rozważenia tej kwestii, co niewątpliwie miało znaczenie dla wyniku sprawy. Nadto, w ocenie Spółki, Sąd formułując wytyczne dla organów administracji nie nakazał ustalenia, czy nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Jest to o tyle istotne, że - zdaniem Spółki - nieruchomość skarżącego leży poza zakresem oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne zarówno przez organ administracji - Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jak i przez inwestora, a uczestnika postępowania [...] Spółkę z o.o. w K. i obie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. zauważyć należy, iż na uwzględnienie zasługuje wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, a to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska uczestnika wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r. o braku legitymacji skarżącego Z.B., w konsekwencji zaś nie rozważenia przez Sąd tej kwestii i przystąpienie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 20 (w kasacji wskazano błędnie jednostkę redakcyjną jako ust. 20, co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania podstawę udziału skarżącego w tej sprawie nie może stanowić przepis art. 28 k.p.a., lecz przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego.

Błędne jest co zasady stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w tej sprawie dotyczącej postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, wskazany wyżej przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy ma zastosowanie.

Generalnie podkreślić należy, iż inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd też, w takiej sytuacji, nie ma zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej, wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 tej ustawy, ze wszystkimi jego konsekwencjami.

W rozpoznawanej sprawie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jaki i pozwolenia na budowę obiektu mieszkalno - usługowego trzykondygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., przy jednoczesnym uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, na wniosek Z.B. z dnia 23 marca 2009 r., wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tym postępowaniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, zatem odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie bowiem do postanowień art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać przy tym jednak należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, oraz w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, które to stanowiska podzielane są w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a.

Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony, bo wcześniej brał udział w innych postępowaniach w granicach danej sprawy. Skoro więc treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odnosząc to do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną postępowania w opisanym wyżej postępowaniu są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Taki interes prawny występuje zatem w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć na możliwość zabudowy jego działki. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – porównaj wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, dostępny w zbiorze LEX nr 1121192, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Powyższe rozważania wskazane zostały, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem mimo, że uczestnik postępowania konsekwentnie kwestionował przymiot strony Z.B. w przedmiotowym postępowaniu naprawczym, czego dowód dał również w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, wykazując podstawowy cel działania Z.B. jako zabezpieczenie interesów osób trzecich, to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do tego zarzutu mimo, że przedstawiając stanowiska pozostałych stron wskazał na taki zarzut. Negatywny bowiem wynik tej oceny i przyjęcie, że Z.B. nie jest legitymowany do wniesienia skargi, w trybie art. 50 p.p.s.a., jako strona postępowania w tej sprawie, dokonany na rozprawie, doprowadziłby do odmiennego rozstrzygnięcia niż zapadło, a to oddalenia skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia. To zaś nie pozwalałoby na merytoryczną ocenę legalności zaskarżonych decyzji, co trafnie przyznano w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak oceny przez Sąd I instancji przymiotu strony skarżącego, a w szczególności poczynienia rozważań czy zrealizowana i oddana do użytkowania inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób na możliwość zabudowy działki należącej do tego skarżącego, przed merytoryczną oceną legalności zaskarżonych decyzji co do ich istoty, powoduje, że takie naruszenie wskazanej wyżej normy prawa procesowego należy uznać jako mające wpływ na wynik sprawy. Już to naruszenie prawa pozwala uchylić zaskarżony wyrok i przekazać Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania celem dokonania niezbędnych ocen w opisanym zakresie.

Powyższe stanowisko przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej argumentacji pozwala również uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej złożonej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Niewątpliwie prawidłowe wskazanie norm prawa procesowego w petitum skargi kasacyjnej organu, które zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, pozwalało przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej uczestnika postępowania, także uznać je za usprawiedliwione.

Usprawiedliwiony pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w oparciu o tę podstawę prawną organ administracji ma prawo żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosując w tym zakresie analogię do art. 48 ust. 2 pkt b ustawy Prawo budowlane, podczas gdy żądanie tego rodzaju dokumentu nie znajduje oparcia w przepisie, zaś stosowanie analogii w tym zakresie uznać należy za niedopuszczalne.

Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że pogląd powyższy wypowiedziany został na tle rozważań Sądu I instancji w zakresie skutków wydanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. W przedmiotowym postępowaniu wyeliminowano w ramach trybów nadzwyczajnych zarówno decyzję o warunkach zabudowy jak i decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., zaś wydane w tym zakresie rozstrzygnięcia mają walor decyzji ostatecznych, ale nieprawomocnych, gdyż do chwili obecnej nie rozpoznano skarg złożonych do sądu administracyjnego na te decyzje ostateczne. Niesporną jest również okoliczność, iż przedmiotowy budynek mieszkalno - usługowy został w międzyczasie zrealizowany i ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., pozostającą w obrocie prawnym, właściwy organ nadzoru budowlanego, udzielił inwestorowi pozwolenia na jego użytkowanie. Umarzając zaś wszczęte postępowanie w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał generalnie, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w ramach wskazanej wyżej normy Prawa budowlanego. Natomiast Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, będąca w obrocie prawnym, nie czyni zbędnym prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i wskazał jakie działania należy podjąć w tym zakresie, w szczególności dopuszczając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji, jak w tej sprawie, wskazując na odpowiednie zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt b ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Część orzeczeń opowiada się za poglądem, że w takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie dla całego obiektu, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego - porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.

Inna grupa orzeczeń wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego – porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie uznać należy, iż co do zasady dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie, w której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże, kiedy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, w takiej sytuacji niewątpliwie korzysta ona z ochrony o jakiej mowa w art. 16 k.p.a. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego też zasada ta uchodzić będzie za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Dlatego też, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji tu omawianej, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji, co ma przecież miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżący przed Sądem I instancji podjął próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie, lecz nie doprowadziła ona do skutecznej jej eliminacji. Tym samym rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji korzysta z domniemania mocy obowiązującej decyzji.

Ponadto w przypadku dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane - po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu – porównaj wyrok z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zauważyć należy, iż tryb naprawczy przewidziany w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i to dla inwestycji już zrealizowanej. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej organu administracji, że w postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b ustawy Prawo budowlane, odnoszącego się przecież do trybu legalizacji samowoli budowlanej, a więc dotyczy to innej sytuacji niż ta w niniejszej sprawie. Prawidłowo więc wskazano w skardze kasacyjnej, że stosowanie analogii w opisywanym zakresie nie jest dopuszczalne. Stąd też uznano za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.

Natomiast kolejny zarzut skargi kasacyjnej organu administracji – naruszenia przepisów prawa materialnego art. 57 i 59a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię – nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie można przyjąć, że Sąd I instancji dokonywał wykładni ww. norm, a więc czynił rozważania przedstawiając sposób rozumienia powołanych przepisów. Wyprowadzenie wyłącznie z ogólnej treści uzasadnienia tez, które pośrednio odnoszą się do ww. przepisów, nie pozwala na skuteczne wyprowadzanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię.

Poza tym sposób sformułowania tego zarzutu, na tak dużym stopniu ogólności, czyni go nieusprawiedliwionym. Podnieść należy, że zarówno norma art. 57 jak i art. 59a ustawy Prawo budowlane zawiera rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, składając się z licznych ustępów, a w ich ramach pomieszczono dodatkowo i punkty, a wszystkie te uregulowania dotyczą różnych stanów faktycznych. Dlatego też nieprecyzyjne określenie podstaw skargi kasacyjnej w opisanym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich, gdyż opisana wada skargi kasacyjnej stanowi jej brak materialny o jakim mowa w art. 176 p.p.s.a., albowiem w tym zakresie nie wskazano prawidłowo podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Powyższe rozważania powodują, że należało w opisanym zakresie uznać za usprawiedliwione powołane wyżej zarzuty obu skarg kasacyjnych i w ich następstwie uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał na uwadze wyrażoną ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

Skoro zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się usprawiedliwione, to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I przedmiotowego orzeczenia. Mając zaś na uwadze całokształt okoliczności niniejszej sprawy uznano, iż zaistniały szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości – pkt II orzeczenia.