Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1343/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: załącznik nr 1 pkt 12 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 1263
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - tekst jednolity
article: art. 13k ust. 1, 2, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ha ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: T-34
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2020/13 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2020/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. N. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Inspektorzy Transportu Drogowego [...] kwietnia 2013 r. na odcinku drogi ekspresowej S8 R. – W. zatrzymali do kontroli zespół pojazdów kierowanym przez J. N. (dalej: skarżący) składający się z samochodu Toyota Hilux oraz przyczepą marki N.. Ustalono, że masa całkowita (dalej: dmc) kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, co zostało ustalone na podstawie okazanego przez kierowcę dowodu rejestracyjnego (dmc samochodu wynosiła 2735 kg, a przyczepy 1000 kg).

Pojazd nie był wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej (viaBox), co zostało stwierdzone przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego za pomocą skanera urządzenia kontrolnego (DSCR), a następnie potwierdzone kontrolą samochodu. Droga, na której został ujawniony przejazd ww. pojazdu, jest wymieniona w załączniku nr 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek elektronicznej (Dz. U., z 2013 r. poz. 1263 ze zm.).

J. N. przesłuchany w dniu [...] kwietnia 2013 r. oświadczył, że nie zdawał sobie sprawy, że poruszając się po płatnych odcinakach dróg krajowych zespołem pojazdów o dmc przekraczającym 3,5 t podlegał systemowi elektronicznego poboru opłat.

Przebieg kontroli został utrwalony protokołem, podpisanym przez skarżącego bez dodatkowych uwag i zastrzeżeń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją wydana na podstawie art. 13 k ust. 4, art. 131 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 zł.

J. N. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że kary administracyjne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń prawa, natomiast przyczyny, dla których nie została uiszczona opłata są prawnie obojętne. Organ nie bada winy i stopnia zawinienia kierującego. Decyzje o wymierzeniu kary administracyjnej za przejazd odcinkiem drogi bez wymaganej opłaty mają charakter związany, to znaczy, że w przypadku stwierdzenia braku uiszczenia opłaty organ musi wydać decyzje nakładającą karę pieniężną. W ustawie nie przewidziano okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenia obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p.

W zakresie podnoszonego przez skarżącego braku wiedzy o konieczności uiszczenia opłaty organ wskazał, że ignorancja prawa nie może być usprawiedliwieniem do naruszania przepisów. Obowiązkiem kierującego jest znajomość podstawowego zakresu przepisów dotyczących dróg publicznych. Dodatkowo organ podkreślił, iż ustawa wprowadzająca opłaty za przejazd po wybranych odcinkach dróg była wprowadzana w życie z blisko trzy letnim okresem vacatio legis – wystarczającym by zapoznać się z nowymi regulacjami.

J. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając m.in. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, naruszeniu zasady prawny obiektywnej poprzez ustalenie, że skarżący nie wnosił zastrzeżeń do protokołu oraz braku przeprowadzenia dowodów ustalenia warunków pogodowych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że stan faktyczny sprawy nie jest przez strony kwestionowany, a skarżący zarzuca, że droga krajowa po której się poruszał, nie była odpowiednio oznakowana informacją o wjeździe na odcinek drogi krajowej, który podlega opłacie. Na tak postawiony zarzut Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że kwestia oznakowania dróg, po których wymagana jest opłata elektroniczna, regulowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Skarżący, zaś jako kierowca powinien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu, czego zaniechał. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów.

W nawiązaniu do powyższego Sąd I instancji przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, gdyż znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenia tej kary. Jaki jest w związku z tym obowiązek organu przy wyjaśnianiu stanu faktycznego dla załatwienia sprawy.

Sąd I instancji podzielił rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1467/12 wskazując przy tym, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornie skarżący korzystając z odcinaka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było ustalenie w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy wjazd na drogę publiczną był w dniu kontroli należycie oznakowany w sposób wskazany powyższą regulacją prawną. Organ w swych ustaleniach nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący winien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami prawnymi przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu. Usprawiedliwieniem dla naruszenia wyżej wskazanych przepisów może być brak stosownego oznakowania o wjeździe na drogę publiczną, za który należy uiścić opłatę elektroniczną. A ta kwestia nie została w niniejszej sprawie należycie wyjaśniona, jest przedmiotem sporu i w rezultacie przedmiotem złożonej skargi. Organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "to nie oznaczenie za pomocą znaków drogowych regulowana jest kwestia dróg krajowych lub ich odcinków, po których jazda wymaga uiszczenia stosownej opłaty, a przepisy powszechnie obowiązujące tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej".

Tym samym rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić, czy wjazd na przedmiotową drogę był należycie oznakowany, zgodnie z przedstawiona regulacją prawną. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń organ winien ocenić, czy uchybienie obowiązkowi uiszczenia opłaty czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej: kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: udp), a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w brak precyzyjnego wskazania, co Sąd I instancji rozumie przez "należycie oznakowany" wjazd, tj. czy umieszczenie samego znaku z odpowiednią tabliczką, czy też na co zwracała uwagę strona postępowania administracyjnego, jego widoczność, bowiem nie kwestionowała ona faktu ustawienia znaku drogowego lecz brak jego widoczności przejawiającą się jak twierdzi w: "zasypaniu przez śnieg, braku widoczności podczas intensywnych opadów śniegu" ;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm. - zwanej dalej udp), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

5) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja 13k ust. 1 pkt 1 udp uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 1 udp, a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13 ha ust. 6 udp, co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;

6) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13 k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

7) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej: jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy podnieść, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego, a to oznacza, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialno prawnych.

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., odwołując się do orzecznictwa NS stwierdził, że kwestia nałożenia kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest powiązana z prawidłowym oznakowaniem drogi. W ocenie Sądu I instancji znak T-34, obok funkcji informacyjnej, zawiera także zakaz poruszania się po drodze ekspresowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W dalszej części swego uzasadnienia Sąd I instancji uznał, że trafne jest stanowisko wskazujące na to, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że brak ustaleń w zakresie odpowiedniego oznakowania o płatnym odcinku drogi stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwia ocenę czy użytkownik drogi miał możliwość dokonania wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Trafnie także wskazał Sąd I instancji, że korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34,nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

W związku z powyższym zauważyć należy, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 roku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia.

Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U.Nr.170, poz.1393) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym - określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 124, poz. 705).

Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 roku określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 roku zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (§ 6.3.7.9.). Istotne w sprawie jest to, że zmiana ta weszła w życie w dniu 30 czerwca 2011 roku co oznacza, że wprowadzenie znaku T-34 zostało zsynchronizowane z wejściem w życie , w dniu 1 lipca 2011 roku rozporządzenia Rady ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.1263 ze zm.). Takie rozwiązanie pozwoliło na dostosowanie przez zarządcę drogi jej oznakowania (w tym poprzez umieszczenie znaku T-34) do funkcjonowania systemu pobierania opłat elektronicznych.

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi, płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak t-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 roku sygn. akt P 9/03. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Wykładnia językowa treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu.

W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące na to, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy droga płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną (vide wyrok NSA z dnia 21.08.2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, wyrok NSA z dnia 8.04.2015 r. sygn. akt II GSK 748/14 niepublikowane).

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej.

Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z treścią art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji , która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu drogowego. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14.06.2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP.

Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa przez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że podmiot korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, był zobowiązany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność, z przyczyn wyżej podanych, nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są bezzasadne. W istocie sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji wskazującego na wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia prawidłowego oznakowania odcinka drogi po którym realizowany był sporny przejazd, bowiem w ocenie kasatora okoliczność ta nie jest istotna dla rozpoznania sprawy.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości to, że zasadniczą okolicznością mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracji publicznej nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz, że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.