Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2346/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 3 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 8 ust 2, par. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2016 r.; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz J. S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga J.S. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., wydaną w dniu [...] lutego 2016 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych J.S. na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r.

W nawiązaniu do powyższego, do Biura Powiatowego ARIMR w S. wpłynął wniosek J.S. zatytułowany "Wyjaśnienia do zawiadomienia Nr [...]" wraz z załącznikami w postaci:

- Zaświadczenia Nadleśnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

- Protokołu z czynności kontrolnych Nr [...],

- Faktury VAT Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.,

- Asygnaty No [...],

- Faktury VAT Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

- Etykiety dostawcy (Numer świadectwa [...]),

- Faktury VAT Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.,

- Asygnaty No [...],

- Dowodu wpłaty z dnia [...].04.2007 r.

- Dowodu wpłaty z dnia [...].03.2007 r.,

- Protokołu z przekazania sadzonek Nr [...],

- Faktury VAT Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.,

- Protokołu z czynności kontrolnych Nr [...] (dwie wersje).

Z uwagi na zarzuty strony zawarte w treści ww. pisma, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystąpił do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z prośbą o weryfikację raportu Nr [...], które pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformowało Skarżącego o podtrzymaniu ustaleń z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu [...] maja 2015 r.

Mając na uwadze całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w dniu [...] lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości 11 137,50 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2006 r. J.S. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych w Biurze Powiatowym ARiMR w S.. Następnie zaś w dniu [...] kwietnia 2007 r. beneficjent złożył Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z Zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo P. z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W związku z powyższym, na mocy decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał J.S. płatności na zalesianie w łącznej wysokości 31 338,60 zł, w tym z tytułu:

1. Wsparcia na zalesianie w wysokości: 22 275,00 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesiania,

2. Premii pielęgnacyjnej w wysokości: 2 091,60 zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania

3. Premii zalesieniowej w wysokości 6 972,00 zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania.

Powyższa decyzja została doręczona stronie , a płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu [...] lipca 2007 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we Wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W kolejnych latach tj. od 2008 do 2015 r. wpływały do organu wnioski o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych , płatności zaś były realizowane na wskazany przez stronę we Wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy.

W dniu [...] maja 2015 r. na zalesionych przez J.S. gruntach rolnych została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Jak wynika z Protokołu z czynności kontrolnych Nr [...] Skarżący nie udokumentował zakupu sadzonek w ilości określonej w planie zalesienia.

Organ wskazał, że ustalenia zawarte w protokole kontroli stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J.S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r, poz. 1438 ze zm.), Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wypłacone nienależnie J.S. środki publiczne z tytułu zalesiania gruntów rolnych pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Wskazano przy tym, iż z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w kwocie 31 338,60 zł (w tym z tytułu: wsparcia na zalesianie w wysokości 22 275,00 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2 091,60 zł oraz premii zalesieniowej w wysokości 6 972,00 zł), przyznane Skarżącemu na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. zostały w dniu [...] lipca 2007 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W kolejnym roku realizacji programu, tj. w dniu [...] maja 2015 r., w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, która stwierdziła, iż Skarżący w dniu kontroli nie posiadał dowodu zakupu sadzonek dla ilości określonej w planie zalesienia.

W myśl zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) rolnik wykonuje zalesienie:

1. przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2. zgodnie z liczbą sadzonek na hektar i formą zmieszania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Zgodnie natomiast z § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 pkt 1 (dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych i repelentów), zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń. Wysokość zwrotu jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie natomiast stwierdzonej, iż zgodnie z Planem zalesienia sporządzonym w dniu [...] lipca 2006 r. J.S. zobowiązany byt do wykonywania zalesienia przy użyciu 30,35 tys. sadzonek, tj.:

Sosny - 18,10 tys. sadzonek,

Brzozy - 2,65 tys. sadzonek,

Świerku - 0,50 tys. sadzonek,

Modrzewia - 2,55 tys. sadzonek,

Dębu - 2,85 tys. sadzonek,

Olchy - 1,20 tys. sadzonek,

Gatunków domieszkowych i biocenotycznych - 2,50 tys. sadzonek.

Jak wynika natomiast z ustaleń inspektorów terenowych beneficjent dokonał zalesienia przy użyciu 31,00 tys. sadzonek, tj.:

Sosny - 18,10 tys. sadzonek,

Brzozy - 2,65 tys. sadzonek.

Świerku - 0,50 tys. sadzonek,

Modrzewia - 2,55 tys. sadzonek,

Dębu - 3,50 tys. sadzonek,

Olchy - 1,20 tys. sadzonek,

Tarniny - 0,30 tys. sadzonek.

Róży - 0,20 tys. sadzonek,

Jarzębu - 1,00 tys. sadzonek,

Grabu - 0,40 tys. sadzonek,

Wiązu - 0,60 tys. sadzonek.

Użyte do zalesienia sadzonki tarniny nie kwalifikowały się do gatunków drzew i krzewów, które mogą być wykorzystywane do zalesiania gruntów rolnych (załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.). Stwierdzenie zaś, iż Skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających zakup sadzonek, spełniających kryteria o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w odniesieniu do 0,30 tys. sztuk zawartych w planie zalesieniowym, zgodnie z powołanym powyżej § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia skutkuje obowiązkiem zwrotu 50 % wsparcia na zalesienie (zgodnie z załącznikiem nr 5 do ww. rozporządzenia), tj. [...] zł x 50% = [...] zł.

Odnosząc się do złożonego przez Skarżącego odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., organ stwierdził, iż nie zawiera ono wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu Skarżący potwierdza ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy skutkujący obowiązkiem zwrotu 50% wypłaconego na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. wsparcia na zalesienie, mimo, że J.S. w treści wniesionego odwołania wskazuje, iż "Posiadam faktury na zakup 30,90 tyś sadzonek wystawione przez: Nadleśnictwo P., Nadleśnictwo P., Nadleśnictwo R. w ramach zakupu PROW. Na fakturze jest też 300 szt.co stanowi około 1% wszystkich zakupionych sadzonek". Jak bowiem wskazują akta administracyjne strona faktycznie zakupiła 31,00 tys. sadzonek, co odpowiada wymogom ilościowym określonym w planie zalesienia. Jednakże 0,3 tys. zakupionych sadzonek tarniny nie spełnia warunku określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Zakupione sadzonki tarniny zgodnie z planem zalesieniowym zasadzone zostały pojedynczo na obszarze całej powierzchni zalesionej, jako gatunek biocenotyczny w celu wzbogacenia składu gatunkowego. Ponadto z dokumentacji przedstawionej przez stronę wynika, iż J.S. zakupił o 0,65 tys. sadzonek dębu więcej niż wskazano walanie zalesienia. Powyższe jednakże nie może stanowić okoliczności zwalniającej beneficjenta z obowiązku zwrotu płatności w kwocie 11 137,50 zł. Nie można bowiem uznać, iż posadzenie gatunków biocenotycznych niespełniających kryterium kwalifikowalności (w rozpatrywanej sprawie tarniny w ilości 0,3 tys. sztuk) nie stanowi istotnej nieprawidłowości. Sadząc inne gatunki niż wymienione w załączniku Skarżący nie zrealizował stawianego przez ustawodawcę celu ochrony określonego w obszarze elementów ekosystemu. Przy przyznawaniu bowiem wsparcia unijnego nie chodzi o realizację jakiegokolwiek celu choćby zbieżnego z założonym przez ustawodawcę, lecz o cel konkretnie wskazany i zamierzony przez ustawodawcę. Celem tym zaś jest odtworzenie ekosystemu o określonych elementach. Dokonanie zalesienia przy użyciu innych gatunków ma tę konsekwencję, że ekosystem o wskazanych przez ustawodawcę elementach nie zostaje "odnowiony", co oznacza niespełnienie warunku kwalifikowalności w całości. Niezachowanie tego celu musi zatem rzutować na ocenę przesłanek niezastosowania zmniejszeń. W konsekwencji tego, przechodząc na grunt prawa krajowego niewątpliwie stwierdzić należy, iż strona nie spełniła warunków kwalifikowalności wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie do powierzchni 0,3 tys. sadzonek tarniny.

Organ podniósł także w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego postępowania był zobowiązany do ustalenia, czy J.S. pobrał nienależnie płatności z tytułu wsparcia na zalesienie, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W przypadku J.S. wypłata płatności na zalesienie gruntów rolnych uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] lipca 2007r., natomiast decyzja Nr [...] wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. została doręczona za potwierdzeniem odbioru stronie w dniu [...] lutego 2016r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Zatem w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż J.S. został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Organ podkreśla również, iż w sprawie należało rozważyć czy działanie J.S. nosiło cechy "działania w dobrej wierze", o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy trudno przyjąć, iż J.S. działał w dobrej wierze, skoro sam w dniu [...] lipca 2006 r. założył wniosek o przyznanie płatności, zaś w dniu [...] kwietnia 2007r. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W sekcji XII przedmiotowego wniosku (oświadczenia) strona potwierdziła, iż zna zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania.

Jak wynika z części III sekcji C planu zalesienia sporządzonego w dniu [...] lipca 2006r. beneficjent zobowiązany został do zalesienia gruntu określonymi rodzajowo sadzonkami drzew, w tym gatunkami biocenotycznymi. W dalszej części planu znajduje się definicja gatunków domieszkowych i biocenotycznych, które powinny zostać wykorzystane do zalesienia gruntu (zgodnie ze wskazaniem w części III sekcji C planu), tj. "wprowadzone w celu wzbogacenia składu gatunkowego (gatunki domieszkowe i biocenotyczne podane w rozporządzeniu zalesieniowym)". J.S., mimo wskazań zawartych w ww. planie oraz wbrew przepisom prawa (§ 8 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego), dokonał natomiast zalesienia na części gruntu przy użyciu sadzonek tarniny.

Również fakt, iż ww. sadzonki zostały stronie doręczone na podstawie zatwierdzonego planu zalesieniowego przez Nadleśnictwo P. nie może stanowić o uznaniu, iż J.S. działał w dobrej wierze, gdyż wnioskodawca najpóźniej w dacie zakupu powinien był ustalić jakiego rodzaju sadzonki zakopuje. Nie ustalając tego beneficjent wziął na siebie ryzyko takie samo, jak nie ustalając gatunków biocenotycznych wymienionych w załączniku. Także zaakceptowanie dokonanego zalesienia przez nadleśnictwo, brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do zalesienia, niewprowadzenie żadnych zmian do składu użytych sadzonek nie wyłącza automatycznie winy strony w powstaniu stwierdzonej podczas kontroli nieprawidłowości jeśli obiektywnie oceniane okoliczności wskazują, że J.S. zaniechał jakichkolwiek działań, aby uchronić się przed skutkami ewentualnych nieprawidłowości.

Zdaniem organu w świetle powyższego nie można uznać, iż Skarżący działał w dobrej wierze, a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma dziesięcioletni termin przedawnienia.

Powyższą decyzję zaskarżył J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w ten sposób, że organ administracji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozwiązania sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wszechstronny materiału dowodowego w tej sprawie, w tym zwłaszcza nie przeanalizował:

a) czy J.S. dokonał zalesienia przy użyciu sadzonek gatunków biocenotycznych innych niż tarnina, a wymienionych w treści załącznika nr 2 do rozporządzenia zalesieniowego realizując tym samym plan zalesienia, na co wskazywałaby treść zaświadczeń Nadleśnictwa P. z dnia [...] lipca 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] lipca 2016r.;

b) czy był w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009r. kontroli w posiadaniu dowodów zakupu sadzonek;

c) czy był w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015r. kontroli obowiązany posiadać jakikolwiek dowód zakupu sadzonek;

2. art. 6 oraz art. 8 k.p.a. przez legitymizowanie działań Biura Powiatowego ARiMR w S. polegających na dokonywaniu (bez możliwości złożenia przez J.S. wyjaśnień) istotnych zmian w protokole z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] maja 2015r. przesłanym skarżącemu drogą pocztową (w stosunku do tego protokołu z czynności kontrolnych oznaczonego tym samym numerem, który został skarżącemu wręczony bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli).

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Nadleśnictwa P. z dnia [...] lipca 2016 r., oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organ administracji przeoczył okoliczność, że skarżący dokonał także zakupu sadzonek biocenotycznych i uzupełnił sadzonki, a wobec powyższego należy uznać, że zapewnił odpowiednią, zgodną z planem zalesienia ilość sadzonek gatunków domieszkowych i biocenotycznych, co potwierdza stosowne zaświadczenie z Nadleśnictwa P. z dnia [...] lipca 2016r.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w toku przeprowadzonej w roku 2009 kontroli nie zostały ujawnione żadne nieprawidłowości w zakresie: nieodpowiedniej (zbyt niskiej) ilości sadzonek gatunków biocenotycznych czy nieposiadania przez skarżącego któregokolwiek z dowodów zakupu sadzonek, co prowadzi do wniosku, że w dacie dokonywania tej kontroli (kiedy to skarżący był obowiązany posiadać wszystkie dowody zakupu szczepionek) takimi dokumentami się legitymował. Jednocześnie z uwagi na szczegółowość zapisów zawartych w protokole z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2009r. nie sposób zaaprobować tezy, by jednostka dokonująca wówczas kontroli mogła coś przeoczyć, pominąć, nie odnotować.

Skarżący podkreślił, że stosownie do § 12 Rozporządzenia, producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesienie, przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia. J.S. zrealizował plan zalesienia w 2007 r., a wobec tego okres w jakim był on obowiązany przechowywać dokumenty minął. Oznacza to, że w dacie dokonywania powtórnej kontroli, tj. w dniu [...] maja 2015r., nie ciążyła na nim powinność posiadania chociażby jednego dokumentu potwierdzającego dokonanie zakupu sadzonek, a już tym bardziej, nie ciążył na nim obowiązek posiadania wszystkich dowodów zakupu sadzonek, na co z nieznanych przyczyn organ administracji nie zwrócił uwagi i brak któregokolwiek z dokumentów nie może być poczytywany na jego niekorzyść.

Zdaniem skarżącego jako szczególnie niejednoznaczne jawią się podejmowane przez organ administracji próby legitymizowania dokonywanych zmian w protokole z czynności kontrolnych [...] maja 2015r. o nr [...].

W ocenie skarżącego nie jest wiadomym w jaki sposób osoba nieobecna podczas kontroli w miejscu, pozostająca w jej trakcie w biurze posiadała pełniejsze i bardziej wiarygodne informacje nt. kontrolowanej dokumentacji aniżeli osoby daną kontrolę przeprowadzające i sporządzające protokół, który skarżący otrzymał bezpośrednio po przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015r. kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.

Zasadnicza kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów ustalających nienależnie pobrane płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w związku ze stwierdzeniem wykonania przez Skarżącego zalesienia z użyciem sadzonek tarniny.

Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zalesieniowych.

Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy w przypadku skarżącego wynika z rozporządzenia zalesieniowego, w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386 i Nr 148, poz. 1551). Przyznane na rzecz skarżącego płatności na zalesienie za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej.

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do należnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania w ramach programu zalesianie gruntów rolnych.

Z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie) wynika, że producent rolny wykonuje zalesienie przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z:

1) liczbą sadzonek drzew na hektar oraz

2) formą zmieszania

- określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Stosownie zaś do § 12 rozporządzenia producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu:

1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych;

2) repelentów.

Jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny:

1) nie realizuje planu zalesienia

2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 pkt 1

- zwraca premię pielęgnacyjną na dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie, przy czym wysokość zwrotu jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia (§ 13 ust 1 rozporządzenia zalesieniowego).

Poza sporem jest, że tarnina nie figuruje w załączniku nr 2, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu organy wadliwie jednak oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczyniły nieprawidłowe ustalenia, co do tego, że dokonując zalesienia także przy użyciu sadzonek tarniny, Skarżący nie działał w dobrej wierze. Dzieje się tak niezależnie od tak akcentowanego przez Dyrektora Oddziału ARiMR zawartego we wniosku Skarżącego oświadczenia, że znane mu są zasady przyznawania płatności na zalesienie oraz jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu.

W związku z tym przypomnieć należy, że już w treści wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, iż sadzonki zakupił w Nadleśnictwie P., a nie na bazarze i był w związku z tym przekonany, że są one prawidłowe. Zatem uważa, że zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W ocenie Sądu powyższa kwestia nie została zbadana przez organ w sposób należyty. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, przy czym okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy musi w szczególności ocenić to, czy w przypadku skarżącego można mówić o istnieniu dobrej wiary w kontekście treści zaświadczenia Nadleśniczego Nadleśnictwa P. (dowód dopuszczony przez Sąd na rozprawie), oraz tego czy skarżący był utwierdzony w przekonaniu przez pracowników Nadleśnictwa w P. (od którego nabył sadzonki), że ilość oraz rodzaj sadzonek, które nabywa jest zgodna z planem zalesienia, a nadto czy ewentualne niewielkie odstępstwa od tego planu nie pociągają za sobą negatywnych skutków prawnych.

Gdyby bowiem okazało się, że istotnie tak było to skarżący byłby niejako usprawiedliwiony, gdy chodzi o rozbieżności między tym co de facto uczynił, a co wynikało z planu zalesienia. Nie można przecież zapominać, że Nadleśnictwo jest profesjonalistą, a jego uwagi czy sugestie mogły być przez skarżącego akceptowane w dobrej wierze.

W ocenie Sądu skarżący nie powinien zatem ponosić negatywnych skutków działania podmiotu o którym mowa. Wszak nie tylko plan zalesienia został sporządzony przez Nadleśnictwo P., ale i jego realizacja nastąpiła przy znaczącym, czy wręcz dominującym udziale tegoż Nadleśnictwa.

Sąd stoi na stanowisku, iż tylko powyższa kwestia wymagać będzie wyjaśnienia, jako że okoliczność użycia do zalesienia sadzonek tarniny jest oczywista.

Sąd pragnie również podkreślić, że wniosek Skarżącego o wypłatę premii zalesieniowej był przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w pełni uwzględniany przez kolejne lata, a organ ten w całości akceptował coroczne wnioski o wypłatę premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej, co nie mogło nie utwierdzać Skarżącego w przeświadczeniu o prawidłowości wszelkich podjętych w związku z przeprowadzonym zalesieniem działań.

Te wynikające i z akt administracyjnych, i z wyjaśnień Skarżącego okoliczności, są zdaniem Sądu aż nadto wystarczające do przyjęcia, że Strona działała w dobrej wierze i nie dopuściła się zarzucanego jej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR niedbalstwa czy zawinienia przy wnioskowaniu o pomoc i spełnieniu warunków jej przyznania. Przy ocenie dobrej wiary Strony suma tych okoliczności przeważa nad konsekwencjami zawartego jej we wniosku oświadczenia, że znane jej są zasady przyznawania płatności na zalesienie oraz jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu.

Domniemanie działania w dobrej wierze stanowi przy tym jedną z podstawowych zasad cywilizowanych systemów prawa. W krajowym porządku prawnym zasada ta wynika z art. 7 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa uzależnia skutki prawne od dobrej lub złej wiary, domniemywa się istnienie dobrej wiary. Na gruncie przepisów o udzielaniu wsparcia brak przy tym regulacji odwracającej to domniemanie czy znoszącej tą zasadę. Wynikające z akt realia sprawy są zatem tego rodzaju, że przypisanie Skarżącemu zawinienia, w szczególności w postaci niedbalstwa nie było uprawnione.

Wadliwe ustalenia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR co do braku działania Skarżącego w dobrej wierze, było wynikiem przeprowadzenia postępowania wbrew regułom działania zgodnie z zasadami praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.) wskutek wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym wyjaśnień Strony (art. 77 k.p.a.).

Uchybienie to w efekcie doprowadziło do wadliwego zastosowania prawa materialnego, a to cyt. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W realiach sprawy wypłata płatności na zalesianie gruntów rolnych uznanych następie za nienależnie pobrane, nastąpiła [...] lipca 2007 r., natomiast decyzja Nr 003/15 wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. została doręczona Stronie [...] lutego 2016 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, za to po upływie czterech lat, kiedy już brak możliwości dochodzenia zwrotu należności od podmiotów działających w dobrej wierze. Przedstawione okoliczności przesądzają o wadliwości decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania Sądu, odnoszące się do zaistnienia przesłanek co do działania Skarżącego w dobrej wierze.

Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję organów obu instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.