Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2586/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 260/18 w sprawie ze skargi Gminy Wieluń na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4102.50.2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Wieluń kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 260/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Gminy Wieluń na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4102.50.2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 23 stycznia 2018 r. Wojewoda Łódzki wydał zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nazwy ulicy. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu". Wojewoda zarządził, że ulicy "18 stycznia" położonej w miejscowości Ruda, gmina Wieluń nadaje się nazwę: "Generała Władysława Andersa".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Na podstawie art. 1 tej ustawy, nazwy m.in. dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i niedokonania zmiany nazwy ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda, którą Wojewoda Łódzki uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęta została procedura w sprawie nadania nowej nazwy tej ulicy. Organ nadzoru wyjaśnił, że wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy przedmiotowej ulicy z art. 1 ww. ustawy. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu 15 stycznia 2018 r. wydał pisemną opinię, w której potwierdził niezgodność nazwy omawianej ulicy z ustawą o zakazie propagowania komunizmu. Z opinii tej wynika, iż: w dniu 18 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Ruda. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944 - 1945 stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Wieluń wskazała, że zarządzenie podjęte zostało wbrew przeprowadzonej ankiecie wśród mieszkańców Rudy, jak i bez uwzględnienia stanowiska organizacji społecznych. W ankietach większość uczestników opowiadała się za pozostawieniem dotychczasowej nazwy ulicy, ale były też propozycje nadania tej ulicy innych nazw. Propozycja zmiany nazwy na ulicę "Rudzką" była przedstawiona przez Burmistrza Wielunia w projekcie uchwały z dnia 17 sierpnia 2017 r., jednakże uchwała nie została podjęta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W kolejnym piśmie procesowym organ wniósł o odrzucenie skargi złożonej w tej sprawie, na podstawie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż jego zdaniem wniesienie w tej sprawie skargi przez Gminę było dopuszczalne. Wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny znajduje w tej sprawie bezpośrednie zastosowanie. Ponadto Sąd zaznaczył, że niewykonanie obowiązku przez Gminę spowodowane było faktem, iż w ocenie mieszkańców miejscowości Ruda oraz wg stanowisk lokalnych organizacji i instytucji nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą o zakazie propagowania komunizmu. Brak wykonania obowiązku nie wynikał zatem z bezczynności organu samorządu a z braku podstaw do wykonania obowiązku, co uznano za przyczyny niezależne od Gminy (art. 6c ustawy). Dalej Sąd podniósł, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina – do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych – nie ma wobec tego możliwości wykazania, że brak zmiany konkretnej nazwy nie narusza prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina – do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – nie ma wobec tego możliwości wykazania, że brak zmiany konkretnej nazwy nie narusza prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie Sąd wyjaśnił, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Wskazał także, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę Łódzkiego, iż treść opinii IPN jest dla organu nadzoru wiążąca. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia zatem Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Nadto wojewoda musi zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są prezes IPN, kolegium IPN, dyrektor oddziału IPN. Stosownie do § 8 ust. 1 statutu, prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z 15 stycznia 2018 r. i nie ustalił, czy w ogóle choćby formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu oraz czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu ponieważ przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Przedmiotowa opinia powinna zatem w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W ocenie Sądu w sprawie organ nadzoru nie odniósł się do merytorycznej zawartości omawianej opinii w odniesieniu do spornej nazwy ulicy. Wojewoda nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i nie poczynił samodzielnych ustaleń, co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Załączona do akt opinia jest lakoniczna i zawiera informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Brak jest natomiast jakiegokolwiek powiązania tych informacji z wydarzeniami mającymi miejsce w gminie Wieluń. W żaden sposób przedmiotowa opinia nie wyjaśnia, czy data "18 stycznia" w Rudzie rzeczywiście związana była z czczeniem i wyrażaniem wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Sądowi z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi w województwie łódzkim (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych - w całym kraju) brzmiały w zasadzie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. Sąd zauważył przy tym, że sporna nazwa ulicy nie została nadana w okresie, w którym uznać by można, że praktyką władz komunistycznych było celebrowanie dat niezgodnych z faktami historycznymi jako "dnia wyzwolenia". Obecnie mieszkańcom gminy przedmiotowa nazwa ulicy kojarzy się z wyzwoleniem Wielunia spod okupacji niemieckiej. Nie jest zatem postrzegana przez społeczność lokalną jako symbol komunizmu.

Reasumując Sąd uznał, że w sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi formalne i materialne, tak aby mogła stanowić podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że przedmiotowa nazwa ulicy - zawierająca niepełną datę - jest datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Organ nadzoru wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze pominął przy tym całkowicie uzyskane przez Urząd Miejski w Wieluniu opinie mieszkańców i instytucji Gminy Wieluń, wprost odnoszące się do zmiany nazwy ulicy "18 stycznia".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że skarga na zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna, bowiem wykładnia art. 6c ww. ustawy, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a także uznanie, że brak wykonania przez Gminę obowiązku o którym mowa w art. 6 ust. 1 wynikał z przyczyn od niej niezależnych;

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie upamiętniają komunizmu nazwy, które mogą kojarzyć się z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze, przez co ich społeczny odbiór nie wskazuje jednoznacznie, że są one symbolem komunizmu, w sytuacji gdy z treści tego przepisu nie wynika konieczność spełnienia tego rodzaju przesłanek;

b) art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podczas gdy wydanie zarządzenia zastępczego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nazwa ulicy może być niezgodna z art. 1 ustawy i uzyskaniu opinii jednoznacznie potwierdzającej tę niezgodność;

c) art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia IPN nie ma dla Wojewody wiążącego charakteru, podczas gdy nie budzi wątpliwości, iż z treści art. 6 ust. 2 i 3 opinii wynika, że opinia ta ma charakter rozstrzygający;

d) art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z § 2 statutu IPN poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewoda nie ustalił, czy sporządzona opinia IPN spełnia warunki opinii Instytutu oraz czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN, pomimo iż z treści opinii wynika, że została ona wydana przez Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa działającego z upoważnienia Prezesa IPN;

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie braku dopuszczalności skargi na przedmiotowe zarządzenie zastępcze - zarzutu oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej jako 1a.

Jednakże wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, w okolicznościach tej sprawie, nie zaistniały podstawy do odrzucenia w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargi wniesionej przez Gminę Wieluń wobec jej niedopuszczalności co, jak zaznaczono, miało wynikać z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Natomiast w myśl art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Jeśli za sprawę o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Zatem za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest sporne w tej sprawie, że przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., zaś zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 31 stycznia 2018 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu miał zatem zastosowania w tej sprawie. Tym samym Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższy stan prawny przede wszystkim zobowiązany był w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenić w pierwszej kolejności, wobec brzmienia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, z jakich przyczyn w terminie do dnia 2 września 2017 r. Gmina nie wykonała obowiązku zmiany nazwy ulicy symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujący taki ustrój i czy wynikało to z przyczyn niezależnych od gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji poczynił w tym zakresie prawidłowe rozważania.

Okoliczność wprowadzenia do obrotu prawnego przepisu art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wbrew skardze kasacyjnej nie prowadziła w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. albowiem przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze.

Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.). Jedynym przypadkiem odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych (związanych z interesem prawnym), jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c ustawy o zakazie propagowani komunizmu, to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi. Także z tych powodów art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18).

Dlatego też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji, niezależnie od wykazywanej w motywach kwestionowanego wyroku prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu tj. wykładni przewidującej ochronę sądową samodzielności jednostek terytorialnych (art. 165 ust. 2 Konstytucji), zasadnie zaznaczył iż brak wykonania obowiązku z ustawy o zakazie propagowania komunizmu w miejscowości Ruda gmina Wieluń nie wynikał z bezczynności organu samorządu. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, iż podjęto przygotowania do zmiany nazwy ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda gmina Wieluń. Jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji co do nazwy ulicy "18 stycznia" przeprowadzone zostały konsultacje społeczne, które ujawniły jednoznacznie, że mieszkańcy miejscowości Ruda gmina Wieluń wypowiedzieli się za pozostawieniem nazwy ulicy "18 stycznia" - jako kojarzonej z dniem wyzwolenia tej miejscowości spod okupacji hitlerowskiej. To zaś spowodowało, że radni nie mieli podstawy do zmiany nazwy tej ulicy – patrz: protokół nr XL/17 z sesji Rady Miejskiej w Wieluniu odbytej w dniu 17 sierpnia 2017 r. Niewykonanie obowiązku przez Gminę Wieluń spowodowane było zatem faktem, iż w ocenie mieszkańców Rudy gmina Wieluń oraz według stanowisk lokalnych organizacji społecznych i instytucji (Miejska Rada [...] w Wieluniu, radni [...] Rady Miejskiej w Wieluniu, Towarzystwo [...], Związek [...] w Wieluniu, [...]) nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Te okoliczności zasadnie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji, iż ocena braku wykonania obowiązku z ustawy o zakazie propagowania komunizmu w miejscowości Ruda gmina Wieluń w odniesieniu do ulicy "18 stycznia" nie wynikała z bezczynności organu samorządu, a z uznania braku podstaw prawnych do wykonania obowiązku, co właściwie uznano za przyczynę niezależną od Gminy (art. 6c omawianej ustawy). Zasadnie podkreślono także w motywach kwestionowanego wyroku, że przed wszczęciem przez Wojewodę procedury w sprawie zmiany nazwy ulicy, ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie przewiduje możliwości wypowiedzenia się przez gminę i poinformowania organu nadzoru o braku podstaw do zmiany tej nazwy, wynikających chociażby z uznania, że dana nazwa nie narusza ustawy. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina - do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) - nie ma wobec tego możliwości wykazania, że brak zmiany konkretnej nazwy nie narusza prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych.

Stąd też, skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił jako niezależne od Gminy przyczyny niewykonania w tej sprawie obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to właściwie przystąpił następnie do oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w kontekście zarzutów wniesionej skargi i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uznając, iż tak wydany akt nadzoru narusza prawo.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni przepisów art. 1 ust. 1, jak i art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określone w petitum skargi w zarzucie oznaczonym jako 2 a, b, c i d nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 omawianej ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca, bez odniesienia się do roku. W sytuacji gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat), to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie nazwa ul. "18 stycznia" faktycznie symbolizuje komunizm.

Natomiast Wojewoda Łódzki wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego zarządzenia zastępczego by nazwa ul. "18 stycznia" w miejscowości Ruda gmina Wieluń w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm.

Z zaprezentowanego stanowiska Sądu wyraźnie wynika, że samo twierdzenie Wojewody, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 18 stycznia 1945 r. do miejscowości Ruda, wyprowadzona wyłącznie z lakonicznej opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 15 stycznia 2018 r. nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, iż ul. "18 stycznia" (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro dopuszczalna jest również i odmienna interpretacja przedstawiona przecież w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że dzień 18 stycznia kojarzony jest wyłącznie z dniem wyzwolenia Rudy spod okupacji hitlerowskiej.

W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez.

W rozpoznawanej sprawie nazwa ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda gmina Wieluń nie zawiera w swej treści roku 1945, a poza tym nie zbadano intencji jakie przyświecały twórcom tej nazwy, czy wiązały się one właśnie z uczczeniem Armii Czerwonej w miejscowości Ruda. Tym samym nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż wadliwie zinterpretował przepis art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu rozpocząć należy od scharakteryzowania procedury, w jakiej opinia IPN jest przewidziana.

Przepisy ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie zawierają żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W niniejszej sprawie chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, który to przepis zawarty jest w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto odnotować, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (por. Marta Makowska [w:] -Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu." pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym).

Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika, że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć również można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Powyższe uwagi pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14).

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów k.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art.1.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia przewidziane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nadto, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze nadzorczej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza spostrzeżenie, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, jest podstawowym aktem przewidywanym dla ochrony przestrzeni publicznej przed nazwami propagującymi komunizm lub inny ustrój totalitarny. Dopiero na skutek niezastosowania się jednostki samorządu terytorialnego do rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 2 ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze.

Natomiast zarządzenie zastępcze przewidywane w art. 6 ust. 2 omawianej ustawy stanowi przepis dostosowujący. Pełni role podwójną – podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 2 ust. 1, eliminuje nazwę niezgodną z art. 1, a nadto, nadaje nową nazwę, zgodną z art. 1. Akt o takim charakterze nie może nie odpowiadać wymogom przewidzianym dla rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do uzyskania jedynie wymaganej wprost przepisem art. 6 ust. 3 opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polega na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Już z powyższych uwag wynika, że opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym – patrz: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2648/18, II OSK 2649/18, II OSK 2650/18, II OSK 2884/18. W tej sprawie, analiza akt sprawy wskazuje, iż Wojewoda Łódzki oparł swoje zarządzenie zastępcze wyłącznie na opinii IPN, nie przeprowadzając własnych ustaleń, chociażby w zakresie wyżej wskazanym, a to co do intencji jakie przyświecały twórcom nazwy ulicy "18 stycznia", czy wiązały się one właśnie z uczczeniem Armii Czerwonej w miejscowości Ruda. Zatem zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie jest usprawiedliwiony.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, że opinia IPN nie ma dla wojewody wiążącego charakteru podczas gdy, zdaniem organu nadzoru, jest ona wiążąca.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że według art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, oparte o wiadomości specjalne opiniującego. Skoro opiniującym jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, to charakter tych wiadomości jest określony przepisami art. 8 ust. 1 w związku z art. 1, a także art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.). Jak każdy dokument procesowy, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji.

Z przywołanych norm art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika zatem, że opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy. Sprawę tę załatwia organ nadzoru, w razie bezczynności jednostki samorządu terytorialnego, w drodze zarządzenia zastępczego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. W związku tym, skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko w tej mierze z poglądem, według którego, obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18).

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że analizowana opinia IPN stanowi akt wydawany w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W takim przypadku organ nie działa jako współkompetentny, ani nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Odgranicza to przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2357/98; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 568-569, pkt 2 do art. 106 i orzecznictwo tam powołane).

W konsekwencji, pamiętając o różnych cechach i różnej mocy aktów współdziałania, o których mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia z art. 6 ust. 3 ustawy, może być zaliczona do bardziej stanowczych, niż opinia o charakterze dowodowym, form działania administracji. Nie jest ona wyrażeniem zgody, ani uzgodnieniem zarządzenia.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nawet opinia wydawana w trybie współdziałania organów jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 1 do art. 106).

Z brzmienia art. 6 ust. 3 wynika natomiast, że opinia IPN, jako odnosząca się do stanu faktycznego sprawy i oceny faktów w świetle okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy, stanowi ocenę o charakterze dowodu.

W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, opinia nie ma charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W rezultacie, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Organ nadzoru ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2986/13).

Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie dekomunizacji nazwy ulicy, prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jest to dowód w postaci opinii, w rozumieniu wyżej przedstawionym, która musi być sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Nadto, o ile weryfikacja operatu szacunkowego, czy też orzeczenia lekarskiego, o których była mowa wyżej, odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 k.p.a., o tyle w sprawie opinii IPN podstaw tej weryfikacji należy poszukiwać w obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego przez wojewodę, tak aby zarządzenie zastępcze zawierało wymagane oraz przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna do wymagania od zarządzenia zastępczego takiego uzasadnienia została opisana wyżej.

Tym samym nie jest sporne dla składu orzekającego w tej sprawie, że związanie wojewody opinią jako szczególnego rodzaju dowodem nie oznacza związania w postaci konieczności rozstrzygnięcia wskazanego w opinii. Są to, jak wyżej zaznaczono, dwie odrębne kategorie procesowe.

Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie wiąże Wojewody. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię IPN co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego. Takiej oceny opinii IPN w tej sprawie jak i niezbędnych ustaleń organ nadzoru nie dokonał, co słusznie zostało zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Opinia IPN z dnia 15 stycznia 2018 r. jest opinią lakoniczną nie wyjaśniającą dlaczego nazwa ulicy "18 stycznia" w miejscowości Ruda gmina Wieluń symbolizuje komunizm, skoro nie zawiera zindywidualizowanych informacji odnoszących się właśnie do tej daty w miejscowości Ruda, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że tego dnia nastąpiło wkroczenie wojsk Armii Czerwonej do tej miejscowości. Po prostu brak jest w tym zakresie właściwego powiązania tej informacji z konkretnymi wydarzeniami mającymi miejsce we wskazanej wyżej miejscowości. Przy czym, co nie jest bez znaczenia, na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji, opinie IPN związane z datami styczniowymi w województwie łódzkim brzmią w zasadzie identycznie.

W tej sytuacji, organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ opiniujący. W świetle powyższych rozważań, odnoszących się do postępowania nadzorczego oraz charakteru opinii jako dowodu, jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Tym samym również proces weryfikacji opinii przez organ nadzoru potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, że opinia IPN na której oparł się Wojewoda Łódzki nie mogła stanowić podstawy wydania przedmiotowego aktu nadzoru.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zasadnie podkreślił, iż kwestia badania opinii IPN winna wiązać się również i z tym, że celowe jest w szczególności ustalenie czy opinia ta została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN (strona 13 uzasadnienia), lecz takim stwierdzeniem Sąd ten nie zakwestionował uprawnienia Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa A.S. do podpisania opinii z dnia 15 stycznia 2018 r. Stwierdzenie to było uzasadnione na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd pierwszej instancji - mimo, że treść pieczęci pod opinią wskazywała na umocowanie do jej wydania opinii - jednakże w aktach sprawy nie znajdowało się właściwe umocowanie dla tej osoby udzielone przez Prezesa IPN. Zaś z dokumentów (pełnomocnictwo z dnia 13 grudnia 2017 r.) dołączonych do akt sądowych na etapie skargi kasacyjnej wynika, iż ww. działał w imieniu Prezesa IPN dr J.S. Niemniej jednak mając na uwadze powyższe rozważania, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiązać takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji z błędną wykładnią art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu – co już wyżej wykazano.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie pozwalały na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.