Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 340/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg A. Ś. i J. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 25 marca 2020 r. nr XX/204/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Murowanej Goślinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 290 – dalej u.p.z.p.), w dniu 25 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XX/204/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo (dalej uchwała).

A. Ś. i J. Ś. (zwani dalej skarżącymi) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli odrębne skargi na powyższą uchwałę zarzucając, że została wydana z naruszeniem:

1) norm-zasad z art. 2 Konstytucji RP wymagających określania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa vacatio legis odpowiedniego do przedmiotu oraz celów regulacji w nich zawartej oraz zamieszczenia w akcie powszechnie obowiązującego prawa przepisów intertemporalnych, po to, by ta nowa regulacja nie stawała się dla adresatów norm w tym akcie zawartych swoistą pułapką;

2) norm z art. 4 ust. 1 i 2 i z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019r. poz. 1461 - dalej jako u.o.a.n.), które wymagają odpowiedniego określenia w akcie normatywnym przepisów o wejściu w życie oraz przepisów intertemporalnych, by przepisy nowo ustanowionego aktu normatywnego nie naruszały "interesów w toku";

3) normy-zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w art. 20 ust. 1 zdanie 1 ab initio u.p.z.p.;

4) normy-zasady sporządzania planów miejscowych wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., wymagającej ważenia interesu publicznego oraz interesów indywidualnych przy ustalaniu przeznaczenia terenów;

5) normy zakodowanej w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. określającej wymogi dotyczące przystąpienia do sporządzenia sporządzania planu miejscowego.

W związku z powyższymi naruszeniami prawa skarżący zaskarżyli uchwałę w całości oraz wnieśli o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, że rada gminy ma ustawowy zakaz podejmowania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego do momentu, aż wójt (burmistrz, prezydent miasta) 1) nie wykona analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego; 2) nie wykona analiz dotyczących stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego studium; 3) nie przygotuje materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz 4) ustali niezbędny zakresu prac planistycznych.

Tymczasem w ocenie skarżących w aktach sprawy nie ma żadnego śladu, który mógłby świadczyć o tym, że Burmistrz Gminy M. G., przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r. nr XII/127/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina, wykonał którąkolwiek czynność spośród czterech wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. W ocenie skarżących powyższe naruszenie normy z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przy podejmowaniu uchwały nr XII/127/2019 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r. nosi znamiona istotnego naruszenia prawa.

Dalej skarżący wskazali, że z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, że plan ten został uchwalony z naruszeniem art. 20 ust. 1 zdanie 1 ab initio u.p.z.p., gdyż z przepisu § 1 ust. 1 uchwały wynika, że Rada Miejska Gminy Murowana Goślina uchwaliła plan miejscowy oraz stwierdziła, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń Studium równocześnie, a nie w sekwencji czasowej wskazanej przez ustawodawcę.

W skargach skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działka o nr. ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Mściszewo, gmina Murowana Goślina, które w skarżonej uchwale oznaczone została symbolem odpowiednio [...]. Zatem odnoszą się do tych nieruchomości przepisy § 13 pkt 1 i § 5 pkt 1 uchwały. Przepisy te wprowadzają w stosunku do skarżących istotne ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z ww. nieruchomości w sposób dotychczasowy i jednocześnie zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Skarżący wskazali na poczynił daleko idące przygotowania do korzystania z ww. nieruchomości poprzez budowę budynku inwentarskiego w postaci tuczarni trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej. Na realizację tych inwestycji skarżący uzyskali w dniu [...] maja 2019 r. i [...] maja 2019 r. od Burmistrza Gminy M. G. pozytywne decyzje znak [...] i [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Decyzje te zostały wydane przez Burmistrza Gminy M. G. po przeanalizowaniu przedłożonych raportów o oddziaływaniu ww. przedsięwzięć na środowisko, przeprowadzeniu postepowań z udziałem społeczeństwa, a także po uzyskaniu uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Decyzje ta pozostają w obrocie prawnym.

Skarżący podnieśli również, że wystąpili wnioskami do Burmistrza Gminy M. G. o ustalenie warunków zabudowy dla tych inwestycji.

A. Ś. wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. Burmistrz Gminy M. G. wydał postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Po uchyleniu ww. postanowienia przez SKO w P., w dniu [...] listopada 2019 r. Burmistrz Gminy M. G. wydał postanowienie o ponownym zawieszeniu postępowania z uwagi na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które utrzymało to postanowienie w mocy. W następstwie zaskarżenia ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd ten wyrokiem IV SA/Po 474/20 z dnia 6 sierpnia 2020 r. oddalił skargę. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną, która do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana.

Równolegle Burmistrz Gminy M. G. wydał w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzję znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] września 2020 r. Powyższa sprawa pozostaje w toku. Ostatnie pismo przesłane skarżącemu w tej sprawie przez Burmistrza Gminy M. G. nosi datę [...] stycznia 2021 r. i zawiera informację o zakończeniu postępowania.

J. Ś. wskazał zaś, że w dniu [...] października 2019 r. Burmistrz Gminy M. G. wydał postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Po uchyleniu ww. postanowienia przez SKO w P., w dniu [...] listopada 2019 r. Burmistrz Gminy M. G. wydał postanowienie o ponownym zawieszeniu postępowania z uwagi na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które utrzymało to postanowienie w mocy.

Równolegle Burmistrz Gminy M. G. wydał w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzję znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] września 2020 r. Powyższa sprawa pozostaje w toku. Ostatnie pismo przesłane skarżącemu w tej sprawie przez Burmistrza Gminy M. G. nosi datę [...] stycznia 2021 r. i zawiera informację o zakończeniu postępowania.

Przywołane wyżej okoliczności świadczą w ocenie skarżących o tym, że przystąpili do korzystania z należących do nich nieruchomości zanim podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Mściszewo i Trojanowo, oraz przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Z tego względu skarżący podnieśli, że mają uzasadnione podstawy, by oczekiwać, że władze gminy M. G. uszanują konstytucyjne zasady z art. 2 Konstytucji RP i że w taki sposób ukształtują przepisy intertemporalne w skarżonej uchwale, by z jednej strony czyniły zadość wskazanym wyżej zasadom, a z drugiej pozwoliły na korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy i zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem.

Zamiast poszanowania w/w norm, w uchwale całkowicie zrezygnowano z wprowadzenia regulacji intertemporalnej, poprzestając na wprowadzeniu przepisu końcowego, w którym ustanowiono minimalny 14-dniowy okres vacatio legis.

Skarżący zwrócili również uwagę, że oświadczenie Burmistrza Gminy M. G., złożone podczas zwołanego przez Sołtysa [...] w dniu [...] października 2019 r. "Zebrania Wiejskiego" oraz na facebook'u, a także fakt wydania przez Burmistrza Gminy M. G. w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzji znak [...] i [...] o umorzeniu postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, świadczą jednoznacznie o tym, że zaskarżone uchwały zostały podjęte dla zablokowania inwestycji skarżących.

Ze względu na wspomniany brak w zaskarżonej uchwale przepisów intertemporalnych oraz ze względu na niedostosowanie określonego w tej uchwale vacatio legis, ustalonego w § 24 uchwały na 14 dni, zaskarżonej skarżący uchwale postawili zarzut naruszenia nie art. 2 Konstytucji RP, ale także naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 u.o.a.n. Skarżący wskazali, że Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że okres vacatio legis musi być adekwatny (odpowiedni) do przedmiotu regulacji, aby nowe prawo nie stanowiło dla jego adresatów swoistej pułapki i nie zaskakiwało ich. Tymczasem w niniejszej sprawie w ocenie skarżących wiele wskazuje na to, że zaskarżony m.p.z.p., został uchwalony po to, by na skarżących zastawić pułapkę i udaremnić im kontynuacje przygotowań zamierzonych inwestycji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p., powołując się na treść w/w przepisu, skarżący zarzucili, że Burmistrz Gminy M. G. ważył nie to o czym mowa w w/w przepisie, lecz to jak na jego szanse w najbliższych wyborach samorządowych wpłynąć może przyzwolenie na dokończenie przygotowań oraz na realizacje przedmiotowych inwestycji. Dodatkowo skarżący podnieśli, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone żadnymi analizami ekonomicznymi, społecznymi i środowiskowymi oraz od prognozami demograficznymi, o których mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Rada Miejska w Murowanej Goślinie w odpowiedzi na skargi wniosła o ich odrzucenie ewentualnie o ich oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg wskazano, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu skarżący posiadają bowiem wyłącznie interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania uchwał organów gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednak poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w jego ocenie procedura planistyczna przebiegała zgodnie z wymogami ustawowymi, a organy gminy sprostały wszystkim obowiązkom nałożonym w u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina przystąpił do sporządzania zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały nr Xll/127/2019 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 roku. Projekt uchwały w sprawie opracowania ww. planu miejscowego został przygotowany w odpowiedzi na wniosek złożony w Urzędzie Miasta i Gminy w Murowanej Goślinie w dniu [...] września 2019 r. (pismo z dnia [...] września 2019 r.) przez Kancelarię Radców Prawnych S. zawierający 56 podpisów mieszkańców przede wszystkim Mściszewa, ale również okolicznych miejscowości. Burmistrz Miasta i Gminy w M. G. przed przygotowaniem projektu uchwały i skierowaniem jej pod obrady Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie przeprowadził w dniu [...] października 2019 r. analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo. Analizie poddano obowiązujące w sąsiedztwie działki nr [...] obręb M., gmina M. G., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności przeznaczenie terenów określonych w planach miejscowych jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Analizie podlegał również procedowany plan miejscowy i wyznaczone w jego projekcie funkcje - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Przeanalizowano wydane decyzje o warunkach zabudowy (wydanych 11 decyzji o warunkach zabudowy), kierunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Murowana Goślina (zatwierdzone Uchwałą Nr XXXI 11/321/2009 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 28 września 2009 r. ze zm.), które stanowi podstawę do opracowania planu miejscowego. Przeanalizowano również potencjalne konflikty funkcjonalno - przestrzenne na linii zabudowa zagrodowa - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania terenu oraz możliwości jego zagospodarowania w przyszłości na podstawie obowiązujących oraz procedowanych w tym okresie czasu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także wydanych decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona analiza była podstawą do określenia zasięgu i kierunku opracowania projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mściszewo i Trojanowo. Przedmiotowa analiza została wykonana w oparciu o mapy znajdujące się w zasobie gminy oraz przy wykorzystaniu ogólnodostępnego systemu informacji przestrzennej e-mapa (udostępnianej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.), który zawiera m.in. warstwy z danymi dot. map ewidencyjnych, podziałów administracyjnych, rejestru mienia komunalnego, obowiązujących i planowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wydanych pozwoleń na budowę i istniejącej oraz projektowanej infrastruktury.

Organ opisał wszystkie etapy procedury planistycznej przeprowadzone zgodnie z art. 17 u.p.z.p. i wskazał, że Mściszewo jest miejscowością, która bezpowrotnie straciła charakter stricte rolniczy (typowo wiejskiej zabudowy) na rzecz zabudowy podmiejskiej. Stanowi drugą pod względem dynamiki rozwoju miejscowość w gminie. Z uwagi na fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, którego dotyczy zaskarżona uchwała, znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę mieszkaniową na terenie i w sąsiedztwie opracowywanego planu, uznano za zasadne wykluczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Ideą planu było stworzenie wszystkim użytkownikom terenu możliwości rozwoju, przy jednoczesnym zabezpieczeniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych, minimalizacji negatywnych oddziaływań na środowisko, a także zagwarantowaniu harmonijnej koegzystencji konfliktowych funkcji. Celem opracowania planu miejscowego było prawidłowe zagospodarowanie terenu, określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także minimalizacja potencjalnych konfliktów funkcjonalno-przestrzennych.

Rada Gminy wyjaśniła, że przed przystąpieniem do opisanej powyżej procedury opracowania planu miejscowego skarżący złożyli wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie budynku inwentarskiego - tuczami wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, na terenie posiadanych przez nich działek o nr ewid. [...] i [...], obręb M., gmina M. G. i opisała przebieg postępowania w tych sprawach. Organ wskazał, że ostatecznie w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, prowadzone postępowania stały się bezprzedmiotowe.

Końcowo odnosząc się do treści skarg, Rada Gminy wskazała, że w treści uzasadnień skarg skarżący nie wykazali, w jakim zakresie zaskarżone uchwały miałyby naruszać ich interes prawny, ani też o jaki interes prawny chodzi. W szczególności za naruszeniem interesu prawnego nie może przemawiać podnoszona przez skarżących okoliczność, że dokonali już nakładów na nieruchomości poprzez budowę budynku inwentarskiego.

Organ podkreślił, że w realiach sprawy przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania mają służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju.

W pismach procesowych z [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. złożonych przez pełnomocnika skarżących odrębnie do spraw ze skargi A. Ś. i J. Ś. wskazano, że wniosek o odrzucenie skarg jest całkowicie bezzasadny, gdyż kwestionowany plan miejscowy narusza prawo własności skarżących, istotnie ograniczając przysługujące im z mocy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo zabudowy. Dalej wskazano, że odpowiedź na skargę nie zawiera ustosunkowania do podstawowego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez niezamieszczenie w skarżonym planie przepisów intertemporalnych, wyłączających stosowanie zaskarżonego planu miejscowego do zdarzeń, które zaczęły się zanim plan ten został wprowadzony w życie, ogłoszony, a nawet uchwalony, co stanowi naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad: niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które rozpoczęły się przed ustanowieniem tego prawa i pozostają w toku, ochrony interesów w toku, niepodważania zaufania obywateli do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz pacta sunt servanda. Z decyzji środowiskowej, wydanej przez Burmistrza Gminy M. G., wynika bowiem sui genesis przyrzeczenie (promesa) przyzwolenia na realizację inwestycji.

Dalej wskazano, że skarżący nie kwestionują legalności każdego jednego elementu procedury uchwalania przedmiotowego planu miejscowego, lecz jedynie te elementy, które zostały wymienione w skardze. Dalej skarżący podtrzymali zarzuty zawarte we wniesionych skargach. Podkreślili, że nie kwestionują samej ustawowo przewidzianej możliwości uchwalenia planu miejscowego w sytuacji, gdy w toku pozostaje postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zawieszenia tego postępowania w celu uchwalenia planu miejscowego, co przewiduje przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący stwierdzili natomiast, że korzystanie z tej możliwości musi czynić zadość wymogom i standardom wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego, zakodowanym w art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżących okoliczności uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego stanowią przejaw jaskrawego naruszenia tych wymogów i standardów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 22 czerwca 2021r. sygn. akt IV SA/Po 340/21 połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 340/21 (sprawa ze skargi A. Ś.) i sygn. akt IV SA/Po 341/21 (sprawa ze skargi J. S.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 340/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skargi w przedmiotowej sprawie są dopuszczalne, bowiem zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25 marca 2020 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowych skarg należy stwierdzić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał ich do wywiedzenia skarg. Są bowiem właścicielami działek nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Mściszewo, gmina M. G., które w skarżonej uchwale oznaczone zostały symbolem odpowiednio [...], objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która przepisem § 5 wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Skarżący, planując na będących ich własnością nieruchomościach realizację inwestycji w postaci budowy tuczarni trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, mają więc interes prawny we wniesieniu skarg. Z treści § 3 ust. 1 pkt 102 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) wynika bowiem, że planowana przez skarżących inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący na realizację tych inwestycji skarżący uzyskali również od Burmistrza Gminy M. G. pozytywne decyzje (znak [...] i [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Dokonując zatem oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skarg, należy zaznaczyć, że jak wynika z zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r. nr XII/127/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo, planem objęty jest teren o powierzchni [...] ha. Dla terenów oznaczonych w planie m.in. symbolami [...], na których nieruchomości posiadają skarżący, na podstawie § 13 pkt 1 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych ustalono lokalizację obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowli rolniczych, budynków gospodarczo-garażowych, wiat oraz budynków inwentarskich z zastrzeżeniem, że maksymalna obsada inwentarza w ramach jednego terenu nie może przekraczać 40 DJP z uwzględnieniem § 5 pkt 1 uchwały. W przepisie § 5 ust. 1 uchwały określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym zasady kształtowania krajobrazu ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Skarżący zakwestionowali, jako wykraczający poza kompetencje Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie, wynikający z władztwa planistycznego, wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie należących do nich działek. Podnieśli, że w dniu [...] maja 2019 r. i [...] maja 2019 r. uzyskali od Burmistrza Gminy M. G. pozytywne decyzje (znak [...] i [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć polegających na budowie budynku inwentarskiego - tuczami wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, na terenie posiadanych przez nich działek o nr ewid. [...] i [...], obręb M., gmina M. G.. Skarżący wskazali, że wystąpili również o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, lecz decyzji w tym zakresie nie uzyskali, a postępowania w tym zakresie zostały ostatecznie umorzone. Na tej podstawie skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tego przepisu zasady ochrony praw nabytych, pewności prawa i zaufania obywateli do administracji publicznej. Skarżący na tej podstawie zarzucili również naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 u.o.a.n., które wymagają odpowiedniego określenia w akcie normatywnym przepisów o wejściu w życie oraz przepisów intertemporalnych, by przepisy nowo ustanowionego aktu normatywnego nie naruszały "interesów w toku".

W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie są zasadne.

Co do zarzutów skarg odnoszących się do uzyskania przez skarżących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed podjęciem przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały, co wobec uchwalenia w niej zakazu przeprowadzenia na posiadanych nieruchomościach planowanych inwestycji, powodować ma naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji i wypływającej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta - uregulowana w powyższym przepisie - jest pojęciem wieloznacznym, niedookreślonym i nie posiadającym definicji legalnej tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zasada demokratycznego państwa prawnego pełni w istocie rolę klauzuli generalnej, której treść rekonstruowana jest na potrzeby konkretnego przypadku (zob. E. Kosieradzka, M. Zdyb: Zasada państwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego w kontekście współczesnych wyzwań, Studia Iuridica Lublinensia 2016, vol. XXV, s. 77-101). W obrębie tej materii należy podkreślić, że wypływająca z niej zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi kanon poprawnej legislacji i jednoznaczności prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK - ZU 2000 Nr 1, poz. 2). Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK - ZU 2001 Nr 3, poz. 51; z dnia 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01, OTK - A 2002 Nr 3, poz. 26). Nie ulega zatem wątpliwości, że zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa jest jedną z podstawowych reguł wynikających z konstytucyjnej klauzuli państwa prawnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK - ZU 1999 Nr 7, poz. 165; z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK - ZU 2000 Nr 5, poz. 138), stanowiąc równocześnie podstawę obowiązywania innych zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady prawidłowej (poprawnej, przyzwoitej) legislacji, zasady ochrony praw nabytych, zasady ochrony interesów w toku, zakazu tworzenia uprawnień pozornych, czy zasady lex retro non agit.

Jednym z jej celów, jak wskazują skarżący, jest gwarancja, aby prawo nie było pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK - ZU 2001, nr 2 poz. 29).

Ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne nakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości. Inaczej rzecz ujmując, ustawodawca nie może, co do zasady w ten sposób wprowadzać do systemu prawa regulacji, aby dopuszczał zastosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych. Akt normatywny działa z mocą wsteczną, kiedy początek jego stosowania pod względem czasowym został ustalony na moment poprzedzający moment wejście w życie. Chodzi o sytuacje, w których nowe rozwiązania ingerują i odmiennie kształtują stosunki prawne, które zaistniały już przed rozpoczęciem jej obowiązywania. W demokratycznym państwie prawa nowe normy powinny, co do zasady, działać na przyszłość. Nie można zatem stanowić prawa, by normy prawne wiązały skutki swojego zastosowania z faktami, które zaszły już przed wejściem w życie nowych uregulowań (zob. m.in. wyroki z: 19 listopada 2008 r., Kp 2/08, cz. III, pkt 3.2; 7 kwietnia 2011 r., K 4/09, cz. III, pkt 5.2; 10 stycznia 2012 r., SK 25/09, cz. III, pkt 8.1; 5 grudnia 2013 r., K 27/13, cz. III, pkt 9).

Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć (zob. K 1/94 z 24 maja 1994 r.). W 1986 r. TK uznał ten zakaz, nawiązujący do paremii lex retro non agit, za "ogólną zasadę prawa".

Zdaniem Sądu przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasady nieretroaktywności. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi bowiem po stronie skarżących praw do zagospodarowania nieruchomości w proponowany sposób. Jest to wyłącznie decyzja określająca jaki wpływ na środowisko miałaby planowana inwestycja i jakie warunki musi spełnić inwestor, aby nie doszło do jego naruszenia. Wynika to z art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373), który stanowi, że w ramach oceny oddziaływana na środowisko analizuje się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz ludność (w tym zdrowie i warunki życia ludzi), dobra materialne, zabytki, krajobraz (w tym krajobraz kulturowy), wzajemne oddziaływanie między powyższymi elementami, na dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu.

W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na fakt, że pozytywna decyzja środowiskowa nie kwalifikuje się jako akt administracyjny przeznaczony do wykonania, nie przyznaje bowiem żadnych uprawnień i nie nakłada obowiązków, które wymagałyby wykonania. Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587).

Przyjmuje się w orzecznictwie, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia określa jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja ta samodzielnie nie daje podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a jedynie jest aktem wymaganym przez ustawodawcę na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero kolejne stadia tego procesu, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę, mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie wiąże się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni je podziela (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 maja 2009 r., II OSK 715/09, 27 stycznia 2011 r., II OZ 28/11, z 24 maja 2012 r. II OZ 431/12, 1 sierpnia 2013 r., II OSK 2904/12; CBOSA). Wobec powyższego przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały nie doszło do naruszenia dalszej zasady wypływającej z art. 2 Konstytucji - zasady ochrony praw nabytych, pewności prawa i zaufania obywateli do administracji publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzucanego naruszenia zasady ochrony interesów w toku wskazać należy, że zasada ta dotychczas traktowana jako swoiste zastosowanie zasady ochrony praw nabytych, coraz częściej jest wyodrębniana i klasyfikowana jako jedna z zasad pochodnych od zasady zaufania (zob. K 5/96 z 15 lipca 1996 r.; K 27/00 z 7 lutego 2001 r.; por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej..., s. 223).

Interesami w toku nazywane są te przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe, które rozpoczęto na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów, lecz są niezakończone w sytuacji, gdy te przepisy uległy zmianie (zob. K 26/97 z 25 listopada 1997 r., podobnie wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II FSK 3021/12). Sytuacja prawna podmiotów dotkniętych nową regulacją powinna być poddana takim przepisom przejściowym, by podmioty te mogły dokończyć swoje przedsięwzięcia podjęte na podstawie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. SK 37/01 z 28 stycznia 2003 r. czy z 10 lutego 2015 r., P 10/11, pkt 4.2). Oczywiście jest to założenie idealne i nie zawsze możliwe do wykonania w praktyce gospodarczej, często z przyczyn niezależnych od samego podmiotu. Ochrona interesów w toku ma charakter szczególnie kategoryczny: 1) kiedy ustawodawca wyznaczył ramy czasowe, w których jednostka może realizować określone przedsięwzięcia, ufając, że reguły te nie będą zmienione; 2) przedsięwzięcie jest rozłożone w czasie na kolejne etapy; 3) przedsięwzięcie faktycznie zostało już rozpoczęte (zob. K 26/97 z 25 listopada 1997 r.). Bezspornie zasada ochrony praw nabytych, z której wypływa zasada ochrony interesów w toku, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

Niemniej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażono także pogląd, że jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych (zob. wyroki: z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001 Nr 2, poz. 29; z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK - A 2010 Nr 2, poz. 15). Idąc dalej, w orzecznictwie Trybunału zwrócono uwagę na fakt, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000 Nr 5, poz. 138).

Pewność prawa nie jest zatem i nie może być absolutną przeszkodą dla wszelkich zmian prawa. Ochrona praw nabytych nie oznacza więc nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Podlega ograniczeniom, zwłaszcza wtedy uzasadnionym, gdy za zmianami przemawia inna zasada prawnokonstytucyjna albo gdy z racjonalnie uzasadnionych względów zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa innej konstytucyjnie chronionej wartości (zob. K 1/99 z 13 marca 2000 r.; K 6/99 z 7 grudnia 1999 r.; wyr NSA 31 marca 2016r., sygn. akt II FSK 90/14). Taką wartością może być (względnie) zrównoważony budżet państwa, czy nawet – zdaniem TK, choć jest to pogląd kontrowersyjny – racjonalizacja prawa (zob. K 38/05 z 12 czerwca 2006 r.).

Wobec powyższego, tak samo nakaz ochrony interesów w toku nie ma charakteru bezwzględnego i możliwe jest odstąpienie od tego nakazu chociażby w razie konieczności uzasadnionej interesem publicznym. W ocenie Sądu do takich wyłączeń ochrony interesów w toku należy wyłączne prawo gminy do decydowania o sposobie zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust 1 u.p.z.p.). Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Przy czym w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. Nie ulega wątpliwości, że powinnością podmiotów publicznych, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o stworzenie jak najdogodniejszych warunków dla prowadzenia działalności gospodarczej lub produkcji rolnej. Nie ulega jednakże również wątpliwości, że nie w każdych okolicznościach dyrektywa ta będzie mogła mieć prymat nad innymi potrzebami chronionymi prawem.

Z istoty tzw. "władztwa planistycznego" wynika, że gmina ma decydujący głos odnośnie przeznaczenia terenów położonych w jej granicach. Nie są zatem uzasadnione twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia, uchwałą rady gminy zasady ochrony interesów w toku. Każdy podmiot prawa w ramach swojej wolności i swobody działalności gospodarczej może planować swoje przedsięwzięcia na przyszłość. Jednakże ustawodawca - w przypadku planowania i zagospodarowania przestrzennego, w u.p.z.p. nie sformułował negatywnego publicznego prawa podmiotowego, polegającego na opartym na prawie roszczeniu skarżącego do nie zmieniania przez radę gminy, w drodze uchwały, w miejscowym planie sposobu przeznaczenia terenu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w tej materii poglądy wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 września 2019 r. w sprawie IV SA/Po 590/19 (CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca przewidział również możliwość kolizji uchwalanego m.p.z.p. z decyzją o warunkach zabudowy. Z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy przed podjęciem uchwały intencyjnej. Zawieszenie, któremu towarzyszy taki bardzo ogólny kontekst planistyczny, jest obwarowane wymogiem podjęcia w ciągu dwóch miesięcy od zawieszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono m.p.z.p., którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z powyższego wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), gdyż tylko taka decyzja skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie powyższa szczególna sytuacja nie wystąpiła.

W tej sytuacji należy zatem rozpatrzyć czy przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez brak szczegółowego rozważenia interesu publicznego i prywatnego, a więc naruszenia wskazanego w skargach art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Według tego przepisu, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Wyjaśnić należy, że gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie łączyło się z naruszeniem interesu ww. osób, co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności (rozumianej jako umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa), jest również oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Jednocześnie, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność. Nie można ich uznać za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa, o ile pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Z powyższych rozważań wynika, że rolą organu planistycznego jest w każdym wypadku rozważenie, czy przyjęte rozwiązania nie są szczególnie krzywdzące dla interesu indywidualnego, w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać bowiem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Odnosząc wyżej poczynione uwagi do rozpoznanej sprawy, przypomnieć należy, że działki nr ewid. [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym Mściszewo gmina M. G., na których skarżący planowali budowę tuczarni po 140 DJP, znalazły się na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolem odpowiednio [...]. Rada Gminy w przedmiotowej uchwale wprowadziła dla tych obszarów szereg ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu. W § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały określając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM i 5RM, ustaliła lokalizację obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowli rolniczych, budynków gospodarczo-garażowych, wiat oraz budynków inwentarskich z zastrzeżeniem, że maksymalna obsada inwentarza w ramach jednego terenu nie może przekraczać 40 DJP. W zakresie określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym zasad kształtowania krajobrazu Rada Gminy wprowadziła zaś zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Powyższe zapisy stanowią dla skarżących daleko idące ograniczenie uniemożliwiające realizację planowanej inwestycji – co do których uzyskali oni środowiskowe uwarunkowania. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania planistycznego uzasadniono jednak w przekonujący sposób wprowadzenie powyższych regulacji.

W uzasadnieniu do podjętej uchwały wskazano bowiem, że Mściszewo jest miejscowością, w której obok działalności typowo rolniczej, coraz większą rolę odgrywa również zabudowa mieszkaniowa. Mściszewo stanowi jedną z najbardziej dynamicznie rozwijających się miejscowości w gminie i charakter jej zabudowy coraz bardziej nawiązuje do typowych terenów podmiejskich o dominującej funkcji mieszkaniowej. Z uwagi na fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, którego dotyczy niniejsza uchwała, znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także istniejącą zabudowę mieszkaniową na terenie i w sąsiedztwie opracowywanego planu, uznano za zasadne wykluczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Ideą planu jest stworzenie wszystkim użytkownikom terenu możliwości rozwoju, przy jednoczesnym zabezpieczeniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych, minimalizacji negatywnych oddziaływań na środowisko, a także zagwarantowaniu harmonijnej koegzystencji konfliktowych funkcji. Dalej rada wskazała, że celem opracowania planu miejscowego jest prawidłowe zagospodarowanie terenu, określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także minimalizacja potencjalnych konfliktów funkcjonalno-przestrzennych.

Powyższe ustalenia korespondują z argumentacją zawartą w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały stanowiącej rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie o sposobie rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu przedmiotowego m.p.z.p., w której w odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez skarżących dotyczące zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego stwierdzono, że ograniczenie związane z maksymalną obsadą inwentarza jest związane z sąsiedztwem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wykluczeniem inwestycji oddziałujących negatywnie na środowisko. Dalej organ podnosił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego opracowaniem planu miejscowego, po przeciwległej stronie ulicy, oznaczonej w projekcie planu symbolem KD-D zaplanowano w studium około 31 ha terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na podstawie obowiązujących planów miejscowych oraz decyzji o warunkach zabudowy wytyczono 138 działek budowlanych, a na pozostałych terenach wskazanych w studium szacuje się podobną liczbę działek budowlanych. Zakładając 3 osoby na gospodarstwo domowe wyliczono, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem zamieszka 828 ludzi. W związku z powyższym, uznano za zasadne wykluczenie możliwości takich inwestycji rolniczych, które stanowiłyby przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rada Gminy wskazała również, że obecnie, w bezpośrednim sąsiedztwie i na terenie planu miejscowego znajduje się o wiele więcej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niż budynków związanych z funkcją rolniczą. Ponadto, jak wspomniano wyżej, na skutek obowiązujących planów miejscowych oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy te proporcje będą się gwałtownie zmieniać na korzyść zabudowy mieszkaniowej. Dlatego też, plan zakazał lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Z powyższego wynika, że w trakcie prac planistycznych wykazane zostało, iż umożliwienie produkcji zwierzęcej na przemysłową skalę w pobliżu obszarów o zabudowie mieszkalnej jest zgodne z interesem publicznym, gdyż przeciwdziała konfliktom funkcjonalno-przestrzennym i społecznym.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu organ wykonawczy gminy wykonuje analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Ponadto przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu i ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Należy podkreślić, że sporządzenie przez organ wykonawczy analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r., II SA/Lu 274/2009, LexisNexis nr 2783892).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina w dniu 3 października 2019 r. sporządził pisemną analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo. W analizie Burmistrz wskazał, że analizowany obszar w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego gminy Murowana Goślina przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z 28 września 2009 r. nr XXXIII/321/2009 ze zm., którego wycinek zobrazowano na rys. 6 zawartym w analizie, określony jest jako użytki rolne oraz teren oznaczony symbolem MN1 jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem usług. Wskazując kierunek opracowania planu, Burmistrz zaznaczył, że kierunek planu ma być zgodny z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy Murowana Goślina. Dalej Burmistrz wskazał, że celem planu jest umożliwienie realizacji na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług, zabudowy zagrodowej oraz upraw rolnych określając zasady funkcjonowania istniejących i przyszłych zabudowań, w sposób przeciwdziałający potencjalnym kolizjom wynikającym z odmiennego sposobu zagospodarowania. Burmistrz wskazał, że uchwalenie miejscowego planu na analizowanym terenie wpłynie pozytywnie na ład przestrzenny oraz gospodarkę terenami. Przyspieszy proces inwestycyjny, zachęci potencjalnych inwestorów i zwiększy atrakcyjność terenów. Ponadto umożliwi zrównoważony rozwój gospodarstw rolnych przy jednoczesnym ograniczeniu prowadzenia działalności na skalę przemysłową. Burmistrz wskazał również, że dla terenów sąsiednich do planowanego m.p.z.p.:

1. przyjęto uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z 26 września 2011 r. nr IX/79/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...], [...], [...], [...], [...] w Mściszewie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011r. nr 357 poz. 6305) przeznaczający tereny (ok. 6,4 ha) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaznaczając na mapie, że teren objęty zakresem tego planu bezpośrednio sąsiaduje z planowanym m.p.z.p., a odległość terenu objętego tym planem od działki nr [...] należącej do J. Ś. i objętej zakresem m.p.z.p. którego dotyczy analiza wynosi ok. [...] m,

2. przyjęto uchwałę Rady Miasta z 21 maja 2001 r. nr XXX/272/2001 w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Mściszewo na obszarze działek nr [...], położonych we wsi Mściszewo z przeznaczeniem pod tereny (ok. 10 ha) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2001 r. nr 89, poz. 1753),

Ponadto wskazano na będący w opracowaniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek sąsiednich działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie Mściszewo (uchwała Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie o przystąpieniu z dnia 17 czerwca 2019r. nr IX/99/2019) z planowanym sposobem zagospodarowania jako tereny (ok. 4,85 ha) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (plan ostatecznie przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 15 września 2020 r. nr XXIV/243/2020 Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020r. poz. 7033 – uwaga Sądu). Organ wykonawczy wskazał również na wydane dla obszaru analizowanego decyzje o warunkach zabudowy, zdjęcia zabudowy mieszkaniowej z terenu objętego analizą oraz w bezpośrednim sąsiedztwie i wskazał, że na terenie objętym analizą znajdują się dwa gospodarstwa rolne, dla których wystąpiono o warunki zabudowy na budowę tuczarni.

Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina stwierdził, że za przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo przemawia potrzeba stworzenia warunków wykluczających potencjalne zagrożenia/kolizje wynikające z odmiennego sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że granice obszaru objętego analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo odpowiadają granicom obszaru objętego zarówno uchwałą Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r. nr XII/127/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina, jak i granicom obszaru objętego zaskarżonym m.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, ocenić należy podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. jako niezasadny. Wbrew stanowisku zawartym w skargach, analiza o jakiej mowa w/w przepisie została w sprawie sporządzona, co ma swoje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej. Organ wykonawczy powołując się na uchwalone już miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów w najbliższym sąsiedztwie (w tym najbliższy obejmujący obszar o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oddalony od działki nr [...] o ok. [...] m), z których jeden w dacie sporządzania analizy był w opracowaniu, wykazał zasadność podjęcia prac nad zaskarżonym m.p.z.p. celem uregulowania zasad funkcjonowania istniejących i przyszłych zabudowań w sposób zgodny z obowiązującym Studium.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarg dotyczących naruszenia art. 20 ust. 1 zdanie 1 ab initio u.p.z.p., stwierdzić należy, że również ten zarzut nie jest uzasadniony. Z przepisu § 1 ust. 1 uchwały wynika bowiem, że Rada Miejska Gminy Murowana Goślina uchwalając plan miejscowy stwierdziła, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń Studium. Fakt że powyższe stwierdzenie o zgodności m.p.z.p. z obowiązującym Studium zostało dokonane w części wstępnej zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia prawa. W treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie określa bowiem formy, w jakiej sprawdzenie wymogu owej "nienaruszalności ustaleń studium" ma nastąpić. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu z ustaleniami studium, określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/2006, LexisNexis nr 2211746; z 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/2006, LexisNexis nr 1811109, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 14; z 22 lutego 2007 r., II OSK 1947/2006, LexisNexis nr 2118154; z 19 marca 2008 r., II OSK 1627/2007, LexisNexis nr 1994537; z 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/2009, LexisNexis nr 2113980; z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1482/2009, LexisNexis nr 2287615; z 16 listopada 2010 r., II OSK 1875/2010, LexisNexis nr 8038709; wyroki WSA: w Olsztynie z 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 993/2007, LexisNexis nr 2118508; we Wrocławiu z 10 grudnia 2008 r., II SA/Wr 231/2008, LexisNexis nr 2286013; w Białymstoku z 9 października 2009 r., II SA/Bk 667/2008, LexisNexis nr 2217829). Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zawarte w § 1 ust. 1 uchwały stwierdzenie o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie narusza treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 u.o.a.n. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). W § 25 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Murowanej Goślinie przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co oznacza że norma zawarta w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. została zachowana. Jednoznaczne brzmienie przepisu intertemporalnego zawartego w uchwale, przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej charakteru decyzji o określeniu środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że organ nie nadając uchwale mocy wstecznej, nie naruszył również normy z art. 5 u.o.a.n.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.