Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 309/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 8, art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 365, art. 189
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 24 ust. 2c oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a oraz art. 20 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz.2101), § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji", po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia [...] r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...], orzekającej o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - Ś. oraz działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - N. W. w jednostce ewidencyjnej [...], tj. A. K.:

1) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...];

2) orzekł o odmowie wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - Ś. oraz działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - N. W. w jednostce ewidencyjnej [...]

Pismem z 28 Iipca 2017 r. M. S. złożył wniosek w Starostwie Powiatowym w D. P. o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy jego działek A. K., tj.: działki nr [...] obręb Ś. i działki nr [...] obręb N. W., przedkładając wypowiedzenie umowy dzierżawy.

Pismem z 14 września 2017 r. A. K., dzierżawiąca przedmiotowe grunty od M. S. poinformowała Starostę [...], że nie wystąpiły żadne okoliczności, które uzasadniałyby dokonanie jakiejkolwiek korekty w dotychczasowym zapisie w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zgodnie z § 8 umowy dzierżawy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. rep. A numer [...] dzierżawa jest zawarta na czas określony, tj. do dnia [...]., bez możliwości jej wcześniejszego wypowiedzenia przez jedną ze stron.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - Ś. oraz działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - N. W. w jednostce ewidencyjnej [...] A. K.. Jako uzasadnienie swojej decyzji organ I instancji wskazał, że podstawą wykreślenia dzierżawcy z ewidencji gruntów i budynków jest "Wypowiedzenie umowy dzierżawy w trybie natychmiastowym" z [...] r. oraz prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] r. Sygn. akt [...] - oddalający powództwo A. K. o ustalenie, że umowa dzierżawy z dnia [...] r. nadal istnieje.

Od powyższej decyzji Starosty [...], A. K. złożyła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany. W odwołaniu zarzuciła organowi, że rozstrzygając o wykreśleniu jej z ewidencji gruntów i budynków nie ustalił, czy fakt utraty przez nią przedmiotu dzierżawy jest bezsporny. Ponadto dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy organ uchybił zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, oraz słusznego interesu obywatela, tym samym wystąpił przeciwko zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Zgodnie z wynikającą z art. 7 K.p.a. ogólną zasadą jest dochodzenie do prawdy obiektywnej. Organ odstąpił od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym obowiązku poszukiwania dowodów (art. 77 K.p.a.), a w konsekwencji nie był w stanie dokonać oceny stanu sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), tj. czy sugerowana przez M. S. okoliczność (wypowiedzenie umowy) została udowodniona. Starosta [...] ponadto pominął całkowicie w swej ocenie jakie jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa wynikającego z art. 667 w związku z art. 694 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zwanej dalej "K.c." Przy wskazanych uchybieniach proceduralnych, wbrew zaleceniom art. 107 § 3 K.p.a., całkowicie pominął wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowią przepisy:

- art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej jakim jest Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej polegające m.in. na prowadzeniu powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków.

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

- art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

- art. 20 ust. 2 pkt 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także informacje dotyczące umów dzierżawy.

- § 44 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności.

Organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji, uznając je za własne.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że organ I instancji nie mógł dokonać zmian wyłącznie na podstawie wniosku M. S. z [...] r. oraz na podstawie doręczonego dzierżawcy pisemnego "Wypowiedzenia umowy dzierżawy w trybie natychmiastowym" z [...] r., bowiem takich dokumentów jako podstawy wprowadzania zmian danych ewidencyjnych przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują. Organ ewidencyjny nie był również uprawniony do oceny, czy wobec braku zgody dzierżawcy na rozwiązanie umowy i jego sprzeciwu wyrażonego w piśmie z [...] r. - takie wypowiedzenie było, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, wystarczające. Wymagałoby to bowiem wykładni przepisów art. 693-709 K.c., regulujących stosunek prawny dzierżawy, a więc rozstrzygnięcia sporu o istnienie umowy dzierżawy, co wykraczałoby poza kompetencje organów ewidencyjnych. Istniejąca wątpliwość co do kontynuacji umowy dzierżawy wymaga wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym i dopiero jego wynik, w postaci prawomocnego orzeczenia, może być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Kolejnym dokumentem przywołanym w zaskarżonej decyzji Starosty [...] jako podstawa wykreślenia dzierżawcy z ewidencji gruntów był wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Gospodarczy z [...] r. o sygn. akt [...] oraz utrzymujący go w mocy wyrok Sądu Okręgowego w K. [...] Wydział Gospodarczy z [...] r. o sygn. akt [...]. W omawianej sprawie sądy obu instancji nie orzekały o tym, że umowa dzierżawy jako skutecznie wypowiedziana nie istnieje i w związku z powyższym powództwo ulega oddaleniu, a o tym, że odwołująca się jako dzierżawca, której wydzierżawiający naruszył posiadanie przedmiotu dzierżawy nie jest uprawniona do wniesienia pozwu o ustalenie, gdyż przysługuje jej środek dalej idący niż pozew o ustalenie, jak np. pozew o naruszenie i przywrócenie posiadania, czy o zapłatę wynagrodzenia za szkody jakich doznała od wydzierżawiającego skutkiem nieprzestrzegania przez niego umowy dzierżawy. Z tej przyczyny pozew ten oddalono jako, że nie był to środek prawny właściwie dobrany do charakteru zgłaszanego roszczenia, a nie dlatego, że uznano, iż umowa dzierżawy została w dniu [...] r. w sposób prawnie skuteczny wypowiedziana. Sądy obu instancji nie orzekły merytorycznie o istnieniu bądź nie istnieniu, po dacie [...] r., między A. K. a M. S., umowy dzierżawy, a jedynie z przyczyn formalnych oddaliły powództwo nie rozstrzygając w ogóle o określonym w zgłoszonym pozwie roszczeniu. Zaś w ostatnim akapicie uzasadnienia Sąd Rejonowy wskazał, że "... stan prawny nieruchomości mógłby zostać dowiedziony orzeczeniem w sprawie o odszkodowanie, dla którego sąd badałby to czy umowa stron obowiązuje ...".

W związku z powyższym, zdaniem organu, trudno uznać, że powyższe zapadłe wyroki mogłyby stanowić podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] w sposób bezpodstawny dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy działek, uznając "Wypowiedzenie umowy w trybie natychmiastowym" z [...] r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Gospodarczy z [...] o sygn. akt [...] za podstawę dokonania zmian. Dodał, że z uwagi na techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalenia spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia;

2. zasądzenie od Z. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi;

3. przeprowadzenie dowodu, którego organ - wbrew obowiązkowi - nie przeprowadził, tj. z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w K. [...] Wydział Gospodarczy z dnia [...] r., sygn. akt [...] na skutek rozpoznania apelacji A. K. - S. od wyroku Sądu Rejonowego w K. [...] na okoliczność przyczyn oddalenia powództwa o ustalenie, nieistnienia umowy dzierżawy, tego, iż A. K. S. w ogóle nie uprawia gruntu, nie wykorzystuje go, to właściciel - M. S. uprawia go, kosi łąki, wypasa na nich swoje bydło, co oznacza brak jakiejkolwiek dzierżawy i tym samym uzasadniania wykreślenie dzierżawcy z ewidencji gruntów

4. względnie - zwrócenie się do Sądu Rejonowego w K. [...] Wydziału Gospodarczego, o nadesłanie akt sprawy [...] (zawierającej również akta sprawy apelacyjnej przed Sądem Okręgowym [...]) i załączenie tych akt w poczet materiału dowodowego w celu przeprowadzenia dowodów z dokumentów znajdujących się w tych aktach, na okoliczność przyczyn oddalenia powództwa o ustalenie, nieistnienia umowy dzierżawy, tego, iż A. K. w ogóle nie uprawia gruntu, nie wykorzystuje go, to właściciel - M. S. uprawia go, kosi łąki, wypasa na nich swoje bydło, co oznacza brak jakiejkolwiek dzierżawy i tym samym uzasadniania wykreślenie dzierżawcy z ewidencji gruntów

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., poprzez niepełne i wybiórcze rozpoznanie materiału dowodowego i ich swobodną ocenę, w szczególności nieuwzględnienie treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w K., wyciągnięcie błędnych wniosków z treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w K., a także nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy, w szczególności pism procesowych, protokołów rozpraw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło organ do przekonania, iż powyższe prawomocne wyroki tych sądów nie mogą być podstawą do wykreślenia A. K. - S. jako dzierżawcy spornych działek:

b. art. 365 § 1 K.p.c., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, iż prawomocne orzeczenia Sądu Rejonowego i Okręgowego w K. wiązały organ administracji publicznej (tj. Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), a treścią tych orzeczeń było oddalenie powództwa o ustalenie istnienia umowy dzierżawy, a zatem organ odmawiając wykreślenia A. K. jako dzierżawcy nie przestrzega zasady związania prawomocnym orzeczeniem Sądu cywilnego;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest

a. § 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji w zw. z art. 365 §1 K.p.c. oraz art. 20 ust. 2 pkt 6, 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż prawomocne orzeczenia sądowe Sądów: Rejonowego w K. oraz Okręgowego w K. oddalających powództwo A. K. o ustalenie istnienia umowy dzierżawy, nie mogą być podstawą aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów polegającego na jej wykreśleniu jako dzierżawcy spornych gruntów;

b. art. 189 K.p.c., poprzez jego błędną wykładnię i potraktowanie go jako przepisu "prawa formalnego" i uznanie, iż powództwo o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy zostało oddalone "z przyczyn formalnych", w sytuacji gdy oddalenie powództwa na podstawie tego przepisu nastąpiło przecież po merytorycznym rozpoznaniu sprawy;

c. art. 667 § 2 K.c. w zw. z art. 694 K.c., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż umowa dzierżawy nadal obowiązuje, mimo iż została ona skutecznie wypowiedziana na podstawie powyższych przepisów;

d. art. 704 K.c., przez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy przepis ten stanowi, iż w braku odmiennej umowy dzierżawę gruntu rolnego można wypowiedzieć na jeden rok naprzód na koniec roku dzierżawnego, inną zaś dzierżawę na 6 miesięcy naprzód przed upływem roku dzierżawnego, a zatem wypowiedzenie dzierżawy z [...] r. i tak na dzień dzisiejszy wywołuje skutek (nawet gdyby nie były spełnione przesłanki wypowiedzenia umowy ze skutkiem natychmiastowym, to wówczas należy je potraktować jako wypowiedzenie dokonane w zwykłym trybie, tj. z art. 704 K.c.);

e. art. 5 w zw. z art. 693 K.c., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że wręcz ironią jest, że A. K. - S. powołuje się na "społeczno- gospodarcze przeznaczenie" umowy dzierżawy (spornych gruntów), którym przecież jest korzystanie z gruntu i pobieranie pożytków.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie może się ostać z następujących względów: organ odwoławczy nie zapoznał się w ogóle z treścią uzasadnienia wyroku Sadu Okręgowego w K., dla oceny rzeczywistych przyczyn oddalenia powództwa konieczna była wnikliwa analiza akt sprawy [...] i [...] a nie jedynie wybiórcze przytaczanie fragmentów uzasadnienia wyroku, czego to organ nie uczynił, ponadto bezsporne jest to, iż w obu wyrokach prawomocnie oddalono powództwo A. K. o ustalenie istnienia umowy dzierżawy.

Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) ...

2) prawomocnych orzeczeń sądowych.

Zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A zatem taka treść rozstrzygnięcia obu sądów winna wystarczać do wykreślenia dzierżawcy z ewidencji gruntów i budynków. Organ był związany prawomocnymi wyrokami Sadów oddalających powództwo o ustalenie, że umowa dzierżawy nadal istnieje.

Umowa dzierżawy została przez skarżącego wypowiedziana a wypowiedzenie umowy było zgodne z przepisami K.c. Zgodnie z art. 667 § 2 K.c. (mającym zastosowanie także do umowy dzierżawy - uchwala Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2009 r. III CZP 62/09) - jeśli najemca używa rzeczy w sposób sprzeczny z umową lub przeznaczeniem rzeczy i mimo upomnienia nie przestaje jej używać w taki sposób albo gdy rzecz zaniedbuje do tego stopnia, że zostaje ona narażona na utratę lub uszkodzenie, wynajmujący (tu: wydzierżawiający) może wypowiedzieć najem (dzierżawę) bez zachowania terminów wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie nie ma sporu i to także zostało stwierdzone w uzasadnieniu wyroku Sądu, iż co najmniej od [...] r. A. K. w ogóle nie uprawia gruntu, nie wykonuje żadnych uprawnień jak i obowiązków dzierżawcy. A zatem także to - co ustalił Sąd Rejonowy - czyli "nie ma także sporu co do tego, że pozwany złożył oświadczenie z którego wywodzi wygaśnięcie umowy łączącej strony. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, iż już niezależnie od oceny samego dokumentu wypowiedzenia umowy dzierżawy z [...] r., prawomocne wyroki Sadu Rejonowego i Okręgowego w K. niewątpliwie mogły być podstawą wykreślenia dzierżawcy.

Wręcz ironią jest, iż A. K. powołuje się na "społeczno- gospodarcze przeznaczenie" umowy dzierżawy, którym przecież jest korzystanie z gruntu i pobieranie pożytków. Tymczasem wzięła w dzierżawę grunt w sposób właśnie ewidentnie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem dzierżawy - to jest nie po to, by uprawiać ziemię, a po to by mieć formalnoprawny tytuł do gruntu, w celu umożliwienia jej pobierania dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Powstaje - na gruncie bezspornego i ustalonego przez Sądy stanu faktycznego (dzierżawca od co najmniej [...] r. w ogóle nie uprawia gruntów) - pytanie, jak długo w ewidencji gruntów może utrzymywać się stan niezgodny z rzeczywistością i jaki jest cel podawania danych nieodpowiadających prawdzie?

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, polegających na wykreśleniu umowy dzierżawy, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. pomiędzy M. S. (jako wydzierżawiającym), a A. K. (jako dzierżawcą) działek oznaczonych numerami: [...], obręb [...] Ś. i [...] obręb N. W., stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm).

Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętych skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ww. ustawy. Zgodnie z jej art. 2 pkt 8, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ww. ustawy). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy - w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016, poz. 1034). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, których zamknięty katalog wymienia art. 23 ust. 1-4 tej ustawy (art. 24 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Warunkiem niezbędnym do włączenia dokumentu do ww. zbioru jest więc jego powiązanie ze zmianą dokonaną w tej ewidencji. Włączenie dokumentu do operatu ewidencyjnego następuje wyłącznie jako czynność subsydiarna do wprowadzenia zmiany. Z kolei aktualizacja polega na zastępowaniu danych nieaktualnych aktualnymi, a nie odwrotnie.

Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji).

Przytoczone wyżej przepisy, kształtujące ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i, w ograniczonym zakresie, stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują zatem wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości.

Oznacza to, że ewidencja gruntów i budynków oraz zawarte w niej zapisy nie kształtują nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają ten stan zaistniały wcześniej i udokumentowany stosownymi dowodami. Postępowanie ewidencyjne służy jedynie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach (budynkach, lokalach) i ma charakter wyłącznie informacyjny.

Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1718/13, z dnia 14 kwietnia 2015 r.).

Zaistnienie zatem jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Taki pogląd na temat funkcji ewidencji prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, NSA wskazał, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych". Podobny wywód można znaleźć w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany polegającej na wykreśleniu wpisanej umowy dzierżawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie bowiem wynika, że skarżący zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków dzierżawcy A. K., wskazując na skuteczne wypowiedzenie zawartej umowy. Powyższe stanowisko zakwestionowała A. K. podważając skuteczność tego wypowiedzenia. W świetle powyższego pomiędzy stronami umowy dzierżawy powstał spór odnośnie do dalszego obowiązywania umowy. Potwierdza to także fakt wystąpienia przez dzierżawcę do sądu z powództwem o ustalenie.

W tej sytuacji, skoro skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodu na okoliczność rozwiązania umowy dzierżawy za zgodą obu stron, ani też wyroku sądu powszechnego jednoznacznie rozstrzygającego spór pomiędzy wydzierżawiającym i dzierżawcą, to wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Stąd też Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego słusznie uznał, że umowa dzierżawy nadal obowiązuje i brak jest podstaw do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu dzierżawcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że organy administracji publicznej co do zasady w postępowaniu administracyjnym nie stosują przepisów Kodeksu cywilnego ani Kodeksu postępowania cywilnego, wszelkie działania opierając na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw regulujących kwestie związane ze stosowaniem prawa administracyjnego. O ile więc zmiany ewidencji gruntów i budynków podlegają przepisom prawa administracyjnego organy administracji publicznej mogą je rozstrzygać w zakresie swoich kompetencji. Z pewnością do kompetencji organów nie należą spory cywilne i ich rozstrzyganie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie stosował przepisów prawa cywilnego i procedury cywilnej, stąd nie mógł przepisów tych naruszyć.

Odnośnie niezastosowania przez organy art. 365 § 1 K.p.c. należy zwrócić uwagę, że za dominujące w nauce polskiej uznać należy stanowisko, że związanie stron (oraz wyjątkowo innych osób), o którym mowa w art. 365, polega na związaniu tych osób dyspozycją zawartej w sentencji wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach innych niż karne (§ 2), są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (LEX komentarz do art. 365 K.p.c. – Przemysław Telenga). Podzielając powyższe stanowisko, sąd podkreśla, że co prawda sąd oddalił powództwo A. K. o ustalenie istnienia umowy dzierżawy, wskazując na brak jej interesu prawnego do rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 189 K.p.c., gdyż stan niepewności prawnej może być usunięty w drodze dalej idącego powództwa o świadczenie, jednakże nie przesądził, że umowa dzierżawy nie istnieje. W zakresie więc dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu dzierżawcy, wyrok ten nie mógł wiązać organów administracji publicznej.

Sąd pragnie także zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się oba wyroki sądów powszechnych, tak więc wnioskowanie przez skarżącego o przeprowadzenie przez sąd dowodów z treści tych wyroków było zbędne.

Wyroki te zawierają ustalenia stanu faktycznego dotyczącego umowy dzierżawy, a także sposobu jej wykonywania przez skarżącą i wypowiedzenia umowy przez wydzierżawiającego. Bezsprzecznie ustaleniami faktycznymi sądów organy administracji publicznej byłyby związane ale wyłącznie w sytuacji, gdyby te ustalenia faktyczne mogły być podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro jednak organy administracji nie są właściwe do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami umów, tak jak w niniejszej sprawie, nie mogły czynić ustaleń w ww. zakresie, a tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., są bezpodstawne.

W ocenie sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed Z. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał został oceniony właściwie. Organ prawidłowo zinterpretował i zastosował obowiązujące przepisy prawa, stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i korzystając z uprawnień reformatoryjnych. Sąd nie znalazł też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby konicznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.