Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania I. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 22 października 2019 r. znak: [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,6127 ha, poprzez zezwolenie Polskiej Spółce [...] na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm MOP 0,5 MPa w rejonie ulicy [...] oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) i powierzchni ok. 0,0063 ha.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Kielce decyzją nr 43/2018 z dnia 10 maja 2018 r., znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia o długości ok. 175 m w rejonie ul. [...] obręb 0002 w Kielcach. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji lokalizacyjnej, która stała się ostateczna.

Wobec braku porozumienia i niepodpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej wyrażenia zgody na udostępnienie przez skarżącą działki nr [...], której jest właścicielem, inwestor wnioskiem z dnia 30 listopada 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Kielce, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n", wystąpił o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie Polskiej Spółce [... ]na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm MOP 0,5 MPa w rejonie ulicy [...] oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej na działce [...] gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) i pow. ok 0,0063 ha stanowiącej własność skarżącej. Wniosek zawierał wymagane art. 116 u.g.n., dokumenty i uzasadnienie. Trasa projektowanego gazociągu wskazana została na mapie stanowiącej załącznik do wniosku inwestora.

Prezydent Miasta Kielce po przeprowadzeniu postępowania, w tym rozprawy administracyjnej w dniu 28 lutego 2019 r., decyzją z dnia 22 października 2019 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem oraz ustalił parametry techniczne dla strefy kontrolowanej gazociągu. Od decyzji tej I. K. złożyła odwołanie.

Dokonując oceny zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy przytoczył treść art. 9a i art. 124 ust. 1 - 3 u.g.n., po czym wskazał, że z dokonanej analizy dokumentacji z przeprowadzonych rokowań pomiędzy skarżącą a inwestorem wynika, iż właściciel działki nr [...] otrzymał ofertę w sprawie wyrażenia dobrowolnej zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z załączonymi do niej umowami cywilno-prawnymi. Natomiast brak podpisania umów przez skarżącą skutkował wystąpieniem przez inwestora do Prezydenta Miasta Kielce z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak podkreślił organ odwoławczy, proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, gdyż rozbieżności mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia. tj. do podpisania umowy, lecz również o tym, kiedy zakończyć rokowania.

W ocenie organu odwoławczego rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie przez inwestora wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. W sprawie zostały spełnione przesłanki określone powołanym przepisem, bowiem nieruchomość przeznaczona jest na realizację celu publicznego, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, na co skarżąca nie wyraziła zgody.

Dalej Wojewoda wskazał za inwestorem, że część działki nr [...], na której planowany jest gazociąg, mieści się w liniach rozgraniczających teren określony w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Planowana lokalizacja gazociągu wzdłuż południowej granicy spornej działki (w odległości 2,1 m od granicy z działką nr [...]) nie koliduje z jej ewentualną przyszłą zabudową. Brak jest technicznych i formalnych możliwości poprowadzenia gazociągu w istniejącym pasie drogowym ulicy [...], poza granicą działki nr [...], ponieważ działka pasa drogowego nr [...] na wysokości przedmiotowej nieruchomości ma szerokość ok. 7 m, a w jej obszarze usytuowane jest już uzbrojenie podziemne, tj.: wodociąg, kanał sanitarny, kanał deszczowy oraz kable energetyczne, w sposób uniemożliwiający zlokalizowanie w tym terenie gazociągu. Planowany gazociąg zaprojektowano w działce nr [...] w taki sposób, aby nie kolidował z istniejącym zadrzewieniem. Poprowadzenie gazociągu przez tę działkę to najkrótsza możliwa trasa między punktem zasilania a odbiorcami gazu, zlokalizowanymi przy ul. [...]. Trasa gazociągu została wybrana w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony oraz uzgodniony z wymaganymi prawem budowlanym instytucjami. Budowa ww. gazociągu wpłynie na podniesienie atrakcyjności terenu dla przyszłych i obecnych inwestorów chcących budować na terenie tej części miasta Kielce budynki mieszkalne czy też usługowe. Przyczyni się do zmniejszenia emisji zorganizowanej i niezorganizowanej pyłów i tlenków siarki z palenisk domowych i kotłowni zakładów usługowych w rejonie ulicy [...] w Kielcach i będzie realizowana na obszarach właściwych dla tej inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że inwestor w piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. wyjaśnił, iż brak jest technicznych i formalnych możliwości poprowadzenia gazociągu w istniejącym pasie drogowym ulicy [...], poza granicą spornej działki. Inwestor nie zmienił trasy przebiegu gazociągu, pomimo żądań skarżącej w tym zakresie, a trasa ta jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, to organ jest zobowiązany do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - zgodnie z wnioskiem inwestora i nie ma możliwości zmienić trasy przebiegu gazociągu, jeśli inwestor wskazuje ją jako optymalną. Stąd, zdaniem Wojewody, wszelkie zarzuty skarżącej zawierające żądanie przeprowadzenia gazociągu inną trasą nie mogą zostać uwzględnione. Istotne jest, że o lokalizacji gazociągu przesądziła pozostająca w obrocie prawnym ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto organ odwoławczy uznał za wystarczające wyjaśnienia inwestora, że nie jest technicznie możliwe wybudowanie gazociągu wzdłuż ogrodzenia działki nr [...]. W związku z powyższym zarzuty dotyczące przeprowadzenia gazociągu poza obrębem działki nr [...] są bezpodstawne.

Odnosząc się do kwestii zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że:

- nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnie ustalonego przez organ pierwszej instancji przebiegu istniejącego uzbrojenia podziemnego w pasie drogowym działki nr [...], gdyż jak wyjaśnił inwestor, na wysokości działki nr [...] w pasie drogowym (działkach nr 9[...] i [...]) usytuowany jest wodociąg o średnicy 100 mm - w odległości około 0,8 m od granicy (i ogrodzenia) działki nr [...], kanał deszczowy o średnicy 500 mm - w odległości około 1,5 m od ww. wodociągu, przewody energetyczne - w odległości od 0,0 do 1,0 m od południowej granicy pasa drogowego oraz kanał sanitarny o średnicy 200 mm - w odległości od 1,0 do 1,5 m od ww. przewodów energetycznych, a cała infrastruktura jest widoczna na mapie do celów projektowych, stanowiącej integralną część decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 22 października 2019 r.;

- we wniosku z dnia 30 listopada 2018 r. inwestor poinformował, że gazociąg zaprojektowano w działce nr [...] w sposób bezkolizyjny w stosunku do istniejącego zadrzewienia w tym obszarze", natomiast w piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r., a także wyjaśnił, że przebieg gazociągu bez ingerencji w działkę nr [...] nie jest możliwy. Powodami takiego stanu rzeczy są jedynie aspekty natury technicznej; skarżąca właścicielka nieruchomości może uzyskać odszkodowanie w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz ewentualnym uszkodzeniem roślinności, które jest przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. i przysługuje wówczas, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty; odszkodowanie może być określone w odrębnej decyzji, jednakże dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty; za taką kolejnością przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód jak też obiektywnej oceny ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości przed zrealizowaniem ww. inwestycji;

- nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku dokonania przez organ pierwszej instancji wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz niezwrócenie się bezpośrednio do zarządcy drogi usytuowanej na działce [...], celem ustalenia rzeczywistych możliwości technicznych poprowadzenia gazociągu inną trasą, gdyż organ pierwszej instancji dokonał dokładnej analizy materiału dowodowego, w żaden sposób nie naruszył zasady działania w granicach i na podstawie prawa, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; w toku postępowania zobowiązał inwestora do dostarczenia opinii Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach o braku możliwości usytuowania gazociągu w drodze, zaś MZD w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. negatywnie zaopiniował lokalizację sieci gazowej w drodze;

- nieuprawniony jest również zarzut, że organ pierwszej instancji powinien dokładnie i w oparciu o konkretne przepisy prawa i normy techniczne wskazać, dlaczego gazociąg nie może być ułożony poza działką nr [...], bowiem Prezydent Miasta Kielce ww. decyzją ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, w której to decyzji, jak również mapie z zakresem inwestycji dołączonej do wniosku inwestora, przedstawiony został szczegółowy przebieg gazociągu; żadna ze stron nie zakwestionowała decyzji lokalizacyjnej, która stała się ostateczna; pozostająca w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, determinuje przebieg gazociągu i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

- nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że MZD w Kielcach w piśmie z dnia 12 marca 2018 r., wyraziło zgodę na lokalizację gazociągu w działce drogowej ul. [...], bowiem z pisma tego jednoznacznie wynika, że MZD w Kielcach uzgodniło projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia dla obszaru oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJ-A, jednakże z uwagi na nieurządzony pas drogowy ul. [...] oraz istniejące uzbrojenie, zalecono lokalizację gazociągu poza pasem drogowym.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji budowy gazociągu średniego ciśnienia ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście na nieruchomość, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań. Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej też jako "pr.bud").

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła I. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz 112 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne zastosowanie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, pomimo braku zasadności zastosowania tego przepisu z uwagi na istnienie możliwości poprowadzenia gazociągu w sposób nieingerujący we własność skarżącej, tj. poza obrębem jej działki, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji tej treści pomimo niewyjaśnienia całości okoliczności sprawy, w szczególności braku ustalenia, czy istnieją techniczne możliwości poprowadzenia gazociągu poza działką skarżącej - w pasie drogowym lub po drugiej stronie drogi -

i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie prywatnych dokumentów tj. danych i informacji udzielonych przez zainteresowanego inwestora z pominięciem interesu skarżącej, co zaś ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie;

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia technicznych możliwości poprowadzenia gazociągu poza obrębem działki skarżącej, który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie;

4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczyła jej ramy także poza działką skarżącej, tj. w pasie drogowym stanowiącym działkę nr [...] - zgodną z propozycją określoną we wniosku inwestora i pozytywną opinią Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach. Zdaniem skarżącej powyższe oznacza, że wbrew ustaleniom organów istnieje faktyczna i techniczna możliwość przeprowadzenia ww. gazociągu w całym obrębie wyznaczonym decyzją lokalizacyjną, a nie wyłącznie na działce skarżącej. MZD uzgodniło taki projekt o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nie wykluczając poprowadzenia gazociągu w pasie drogowym. Po czym pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. skierowanym do inwestora MZD zaprzecza powyższemu negatywnie opiniując poprowadzenie gazociągu przez pas drogowy. Taka rozbieżność w tak krótkim czasie, wobec braku jakichkolwiek zmian prawnych lub działań faktycznych lub co najmniej projektowo-organizacyjnych dotyczących powyższej drogi, w ocenie skarżącej, jawi się jako wprowadzanie w błąd zarówno organu, jak i stron postępowania co do możliwości poprowadzenia gazociągu w obszarze pasa drogowego.

Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności winny zostać wnikliwie zbadane przez organy, choćby przez zwrócenie się bezpośrednio do MZD o wyjaśnienie rozbieżności i zajęcie ostatecznego stanowiska, czy poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia technicznych możliwości usytuowania gazociągu poza obrębem działki skarżącej. Jak podniosła skarżąca, powyższe jest o tyle istotne, że organ nie jest związany wydaniem decyzji ograniczającej, a stojąc na straży praworządności, winien także z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli.

Skarżąca podkreśliła, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. znak UA-II.6733.122.2019.BT Prezydent Miasta Kielce odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej, o co wnosiła.

Strona zarzuciła, że wydając decyzję, organ błędnie ustalił przebieg istniejącego uzbrojenia podziemnego w pasie drogowym działki nr [...] oraz przyjął, że przeprowadzenie inwestycji poza ogrodzeniem jej działki jest technicznie i formalnie niemożliwe. Wskazała, że z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wszelkie uzbrojenia podziemne nie biegną bezpośrednio za ogrodzeniem działki skarżącej, stąd jej zdaniem, istnieje możliwość usytuowania inwestycji w tym miejscu. Przyjęcie za prawidłowe powyższych ustaleń wyłącznie na podstawie twierdzeń inwestora w sytuacji spornej, bez jakiegokolwiek zweryfikowania podawanych przez jedną stronę informacji, stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i równego traktowania każdej ze stron. Skarżąca dodała, że organ błędnie odczytał pismo inwestora z dnia 19 grudnia 2019 r., gdyż z żadnej jego części nie wynika, by istniały formalne przeszkody dla realizacji inwestycji poza obrębem działki skarżącej.

Dalej skarżąca podniosła, że w miejscu zatwierdzonej lokalizacji gazociągu istnieje liczne zadrzewienie i zakrzewienie, od lat przez nią pielęgnowane, zaś wszelkie prace konserwacyjne lub naprawcze wymagać będą ingerencji punktowej, stąd bezsprzecznie dojdzie do uszkodzenia zieleni, wykonania wykopów, zaburzenia ładu na działce, a tym samym wystąpienia istotnej, prawdopodobnie nieodwracalnej szkody po stronie skarżącej. Twierdzenia organu, że skarżąca zawsze będzie mogła ubiegać się o odszkodowanie, jest o tyle niezrozumiałe, że wobec możliwości przeprowadzenia inwestycji poza obrębem działki skarżącej, niwelowane zostaje ryzyko wystąpienia jakiejkolwiek szkody.

Jak podniosła skarżąca, od początku postępowania konsekwentnie kwestionowała proponowany przebieg gazociągu, podkreślając możliwość jego poprowadzenia poza ogrodzeniem jej działki, który to teren zasiany jest wyłącznie trawą i nie jest wykorzystywany jako droga publiczna. Zdaniem skarżącej, taka trasa gazociągu nie naruszałaby konstytucyjnie chronionego prawa własności i byłaby dopuszczalna w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych, a cel publiczny realizowany byłby przy wykorzystaniu mienia publicznego, nie zaś nieruchomości osoby prywatnej.

Skarżąca podnosiła, że wydanie decyzji ograniczającej w trybie 124 ust. 1 u.g.n. zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 1 października 2020 r. organ przesłał uwierzytelniona kopię decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikiem – uzupełniając akta administracyjne sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów ze zdjęć nr 1 - 6 na okoliczność istnienia wieloletniego drzewostanu, zagospodarowania posesji, zagrożenia dla drzewostanu wskutek realizacji inwestycji, możliwości poprowadzenia inwestycji wzdłuż ogrodzenia w sposób nieingerujący w jej własność oraz opinii biegłego z zakresu budownictwa, na okoliczność ustalenia, czy możliwe jest zrealizowanie inwestycji bez naruszania drzewostanu i krzewostanu na posesji skarżącej w tym korzeni i czy w przypadku awarii gazociągu w okresie użytkowania możliwe jest wykonanie wszelkich prac naprawczych bez uszkodzenia i zniszczenia zieleni na posesji skarżącej.

Na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podtrzymał wnioski zawarte w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2020 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oddalenie wniosków dowodowych złożonych w ww. piśmie.

Sąd na rozprawie postanowieniem oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 15 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powołanych przepisów prawa do przesłanek udzielenia przez starostę zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości należy wykazanie, że:

1) ciągi, przewody i urządzenia służą realizacji celu publicznego,

2) wykonanie tych ciągów, przewodów i urządzeń jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3) nie ma zgody właściciela (użytkownika wieczystego), mimo że były prowadzone rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac.

Pierwsza z tych przesłanek w ogóle nie była w toku postępowania kwestionowana, ale nie było także sporu co do tego, że objęte przedmiotowym wnioskiem nieruchomości znajdują się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydana została dla inwestora decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie również skarżąca jako właściciel działki nr [...], której dotyczy ograniczenie określone w zaskarżonej decyzji, nie wyraziła zgody na lokalizację inwestycji na terenie jej nieruchomości.

Spór pomiędzy stronami dotyczył przede wszystkim tego, czy przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana poza terenem działki skarżącej, co w efekcie prowadziło do konieczności zweryfikowania prawidłowości określonego kontrolowanymi decyzjami zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej.

Po pierwsze, co istotne, należy zauważyć, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego (gazociągu średniego ciśnienia) została ustalona w decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 43/2018 z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja lokalizacyjna w dniu 5 czerwca 2018 r. stała się ostateczna, co oznacza, że nie była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca była stroną postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po drugie, wyjaśnić trzeba, że wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody jej właściciela na realizację zaplanowanej na niej inwestycji celu publicznego. W postępowaniu zmierzającym do jej wydania nie można modyfikować lokalizacji tej inwestycji, albowiem ta została już uprzednio określona albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest skorelować zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z aktem lokalizującym inwestycję. Kontrolując legalność wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji Sąd weryfikuje więc jedynie, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z aktem lokalizacyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1038/19, lex nr 2785301). Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r., VII SA/Wa 616/18, Lex nr 2619103), w tym stwarza warunki do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę oraz zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Rz 1069/17, Lex nr 2412588).

Zatem dopiero na etapie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie oceniał, czy projektowana lokalizacja inwestycji celu publicznego jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W szczególności organy administracji właściwe do wydania pozwolenia na budowę skontrolują inwestycję z punktu widzenia zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (zob. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 640).

Obowiązkiem organów w tej sprawie było zatem skontrolowanie zgodności wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w kontekście planowanego przebiegu gazociągu i treści decyzji lokalizacyjnej. Ta ocena doprowadziła do wniosku, że inwestor wniósł o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie, który wynika z planowanego przebiegu inwestycji liniowej na terenie nieruchomości skarżącej, albowiem przebieg ten jest zgodny z terenem wyznaczonym odnośnie działki nr [...] w decyzji lokalizacyjnej, na którym inwestor może zlokalizować przedmiotowe przedsięwzięcie. Należy przy tym zauważyć, że inwestor planuje przeprowadzenie gazociągu (i w takim tez zakresie wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.) możliwie z jak najmniejszym ograniczeniem prawa własności skarżącej. Otóż planowana linia ma przebiegać w miejscu przesuniętym możliwie daleko na południe na działce skarżącej w kierunku drogi publicznej (wzdłuż tej drogi).

Inwestor w toku postępowania administracyjnego także wyjaśnił powody, dla których nie mógł zaprojektować przebiegu gazociągu poza terenem działki skarżącej. Wyjaśnił, że na wysokości działki nr [...] w pasie drogowym (działkach nr 9[...] i [...]) usytuowany jest wodociąg o średnicy 100 mm - w odległości około 0,8 m od granicy (i ogrodzenia) działki nr [...], kanał deszczowy o średnicy 500 mm - w odległości około 1,5 m od ww. wodociągu, przewody energetyczne - w odległości od 0,0 do 1,0 m od południowej granicy pasa drogowego oraz kanał sanitarny o średnicy 200 mm - w odległości od 1,0 do 1,5 m od ww. przewodów energetycznych

Co też istotne zarządca drogi – Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie wyraził zgody na lokalizację inwestycji ani w drodze gminnej ani też w pasie drogowym.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. MZD zajął jednoznaczne stanowisko - w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – że warianty przewidujące poprowadzenie gazociągu w drodze gminnej (zob. załącznik do pisma) blokują miejsce przewidziane dla kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicy, czyli infrastruktury służącej drodze, niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszego i samochodowego, a gazociąg powinien przebiegać w taki sposób aby uniknąć konieczności jego przełożenia w przypadku docelowej realizacji ulicy [...]. Nie sposób czynić organom zarzutów, że nie prowadziły postępowania w kierunku wyjaśnienia motywów zajęcia takiego stanowiska przez MZD.

Pomijając fakt, że zarządca drogi oponuje przebiegowi gazociągu w obrębie drogi publicznej, to jak już wyżej wyjaśniono, nie jest zadaniem organów w sprawie jak niniejsza kontrolowanie prawidłowości stanowiska zarządcy drogi w kontekście obowiązującego prawa. Tylko ubocznie należy podnieść, że zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem – ułożenie gazociągu wzdłuż drogi należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi, albowiem gazociągi budowane wzdłuż dróg publicznych powinny być usytuowane zgodnie z przepisami o drogach publicznych (§ 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia). Przy projektowaniu, budowie sieci gazowej a także jej przebudowie należy uwzględniać warunki geologiczne, hydrologiczne, wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska i ochrony zabytków oraz infrastrukturę i zabudowę terenu (§ 3 rozporządzenia), a nadto gazociąg powinien być projektowany i budowany z uwzględnieniem wymagań określonych w przepisach dotyczących warunków technicznych dla innych obiektów budowlanych - § 13 ust. 3 rozporządzenia (takich jak obiekty liniowe np. droga, wodociąg, kanalizacja deszczowa, linia elektroenergetyczna).

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że wnikliwa kontrola ustalonego decyzją lokalizacyjną przebiegu gazociągu i wskazany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej wynikający z zaprojektowanego przebiegu tego gazociągu po jej działce wskazuje, że jest on zgodny z aktem lokalizacyjnym, w każdym razie odnośnie nieruchomości skarżącej przebieg inwestycji nie wykracza poza teren inwestycji wyznaczony w decyzji lokalizacyjnej. A takie ustalenie organów miało w sprawie rozstrzygające znaczenie.

Odnosząc się do twierdzeń skargi związanych z obawą o uszkodzenie zieleni na działce skarżącej na skutek prowadzonych prac budowlanych należy podnieść, że sam inwestor w toku postępowania administracyjnego zadeklarował realizację inwestycji w obszarze działki skarżącej w sposób bezkolizyjny do istniejącego zadrzewienia. Ponadto również w decyzji lokalizacyjnej wprowadzono warunek, że realizacja inwestycji nie może spowodować uszkodzenia zieleni, drzew i krzewów.

Sąd oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej postanowieniem wydanym na rozprawie, albowiem w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem sąd administracyjny w żadnym wypadku nie może dopuścić dowodu z opinii biegłego sądowego, o co wnosiła strona. Również złożone do akt sprawy zdjęcia nie stanowią dokumentu. Z tych powodów wniosek ten musiał być oddalony. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga w kontekście zarzutów i twierdzeń skargi, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie są zobowiązane prowadzić postępowania dowodowego w kierunku ustalenia zgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z prawem budowlanym. Stąd opinia biegłego z zakresu budownictwa w tej sprawie nie była dowodem koniecznym do wydania decyzji. Techniczne warunki posadowienia gazociągu będą kontrolowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są zresztą uwzględnić występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Nadmienić należy dodatkowo, że posadowienia gazociągu po drugiej stronie drogi nie przewiduje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto wyjaśnić trzeba, odpowiadając na zarzuty skargi, że mapę do celów projektowych sporządza geodeta uprawniony według obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (w tym rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz. U. z 2020 poz. 1690 – zob. § 15). Analiza treści map załączonych do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej jak również o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pozwala na ustalenie w oparciu o treść mapy przebiegu istniejących w obszarze planowanej inwestycji ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Nie sposób więc skutecznie podnosić, że to wyłącznie twierdzenia inwestora wskazują na usytuowanie w pasie drogowym (działkach nr 9[...] i [...]) wodociągu, kanału deszczowego, przewodów energetycznych czy kanału sanitarnego.

Podkreślenia wymaga ponownie, że w postępowaniu jak obecnie kontrolowane organy administracji, jak również sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak również do oceny zgodności planowanej inwestycji (jej przebiegu) z przepisami techniczno-budowlanymi.

Z podanych wyżej powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w toku którego w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i rozważono okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Wszechstronnie wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, a wydana decyzja została wyczerpująco uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organy przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.