Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1921/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i par. 5, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 665/09 w sprawie ze skargi A. i A. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 665/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. i A. S. uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59 f ust. 1, 2, 3, art. 59 g ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego dobudowania wiatrołapu do budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w Szczecinie oraz wypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2006 roku, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ustalił dla właścicieli ww. obiektu budowlanego A. i A. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego stwierdził, że na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Szczecinie dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Przedmiotowy wiatrołap został wzniesiony w 1999 roku, co znajduje potwierdzenie w złożonym przez inwestora w dniu 21 marca 2006 roku oświadczeniu. Brak jest dokumentów świadczących o wydanym pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dla tego typu przypadku zastosowanie miał art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i dlatego postanowieniem z dnia 22 marca 2006 roku nałożono na właścicieli wiatrołapu, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określone obowiązki. Właściciele obiektu przedłożył niezbędne dokumenty wynikające z ww. postanowienia i dlatego zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Prawa budowlanego naliczono opłatę legalizacyjną.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wyliczenie kary nastąpiło zgodnie z art. 59f ust. 1, 2, 3:

a) s – stawka opłaty zgodnie z art. 59f ust. 2 wynosi – 500 zł;

b) k – współczynnik kategorii obiektu budowlanego I wynosi – 2,0 określa załącznik do w/w ustawy;

c) w – współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi – 1,0;

Iloczyn wymienionych wyżej czynników ( s x k x w x 50 = 500 x 2,0 x 1,0 x 50) daje w efekcie kwotę 50 000 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli A. i A. S. podnosząc zarzut, iż organ I instancji niesłusznie potraktował wiatrołap dobudowany do budynku jednorodzinnego, jako budynek mieszkalny jednorodzinny, przyjmując kategorię I.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko organu I instancji i wskazał, iż w dniu 21 marca 2006 roku organ nadzoru dokonał oględzin obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. Doleńców 10 w Szczecinie. Stwierdzono, że do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano wiatrołap o wymiarach 2,3m x 5,6m. Inwestor A. S. oświadczył, że obiekt wybudowany został w roku 1999 bez pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych przepisów budowa ww. obiektu wymagała pozwolenia na budowę właściwego organu, którego inwestorzy nie uzyskali.

Organ odwoławczy wskazał również, że po dokonaniu powyższych ustaleń organ I instancji wydał w dniu 22 marca 2007 roku, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakazujące inwestorom dostarczenie w terminie do 30 października 2007 roku 4 egz. projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów potwierdzających posiadanie przez projektantów uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz zaświadczenia właściwego organu o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wykonał nałożone obowiązki w terminie.

W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiają zalegalizowanie obiektu, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie, ponieważ inwestor posiada zaświadczenie, iż plan zagospodarowania zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Szczecin nr L V /1025/06 z dnia 24 kwietnia 2006 roku dopuszcza na przedmiotowej nieruchomości zabudowę mieszkaniową, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisami właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada prawidłowość i kompletność przedłożonych dokumentów oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 i art. 59 f ust. 1 ww. ustawy.

Ustosunkowując się do argumentów odwołujących się, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy wiatrołap jest częścią budynku mieszkalnego w związku z czym należy do kategorii I .

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A. i A. S..

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wiatrołap znajdował się w tym miejscu od początku powstania budynku, a jedyną zmianą, jakiej dokonali, było powiększenie o 8 m – istniejącego wiatrołapu. Umożliwiło to przeniesienie wejścia na niebezpiecznie strome schody prowadzące na piętro budynku z ciasnego korytarza do wiatrołapu. Pozwoliło to również na swobodne manewrowanie wózkiem inwalidzkim zamieszkującej z nimi osoby niepełnosprawnej.

Skarżący podnieśli również, że niezasadna jest klasyfikacja tej części budynku jako rozbudowy domu. Zdaniem skarżących dobudowana cześć powinna być sklasyfikowana w kategorii III jako "przyklejony" budynek gospodarczy. Dodatkowo wskazali, że projekt przebudowy został wykonany przez architekta, jak również, że znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej, a postanowienie o obciążeniu kwotą 50.000 zł wydaje się krzywdzące oraz niewspółmierne do winy i poniesionych kosztów.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 665/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd ten wziął pod uwagę z urzędu.

Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje fakt dokonania przez skarżących samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego wiatrołapu o wymiarach jak opisano w w/w zaskarżonym postanowieniu. Z oświadczenia jednego z inwestorów, to jest A. S., złożonego do protokołu oględzin przedmiotowego obiektu, sporządzonego w dniu 21 marca 2006 roku wynika, iż wiatrołap został wybudowany w 1999 roku. Z kolei A. S. złożyła na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku oświadczenie, że według jej wiedzy ganek został wybudowany znacznie wcześniej to jest w 1998 roku lub 1997 roku.

W ocenie Sądu, szczególne znaczenie w sprawie ma ustalenie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, daty wybudowania spornego obiektu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) wprowadzała w art. 49 ust. 1 wyjątek od zasady nakazu rozbiórki w przypadku samowoli budowlanej określonej w art. 48 tej ustawy, stanowiąc w tym przepisie (w pierwotnym brzmieniu), iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nowelizacja tego przepisu ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) zmieniła treść tego przepisu w ten sposób, iż stanowił on, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zmieniła brzmienie art. 49, wprowadzając obligatoryjne opłaty legalizacyjne.

W art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku wyłączono stosowanie art. 49 ust. 1 w brzmieniu przed wejściem w życie w/w ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 roku, umożliwiającego legalizację samowoli bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, pomimo, iż spełnione zostały, przed wejściem w życie noweli z 2003 roku, wymogi określone w tym przepisie.

Wyrokiem z dnia 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05 (OTK ZU 2006, nr 9-A, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 roku, do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 roku, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane.

W konsekwencji powyższego orzeczenia ustawą z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 poz. 665) w art. 3 przewidziano możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie takich obiektów budowlanych bez opłaty legalizacyjnej. Przywołany przepis określa, jakie dokumenty wymagane są do uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu oraz zakreśla ramy czasowe składania wniosków w sprawie.

Zdaniem Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie organy prowadziły postępowanie w okresie otwartym do składania wniosków o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bez opłaty legalizacyjnej, to zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., powinny prowadzić postępowanie z uwzględnieniem treści art. 3 ww. ustawy.

Sąd wskazał, iż wziął pod uwagę, że zwłaszcza w sytuacji sprzecznych oświadczeń skarżących, wskazujących czas wybudowania spornego wiatrołapu na rok 1997, 1998 i 1999, iż organy obu instancji nie ustaliły precyzyjnie daty zakończenia budowy. W ocenie Sądu, data zakończenia budowy wiatrołapu, z uwagi na tak odmienne skutki prawne z tą kwestią związane, winna być przedmiotem szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

W przypadku, gdy od zakończenia dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego skarżących do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 roku zmieniającej przepis art. 49, czyli do 11 lipca 2003 roku, upłynęło 5 lat, art. 3 ww. ustawy znajdzie zastosowanie ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji miał na względzie naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kategorie obiektów budowlanych, do których odsyła art. 57f, w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą być stosowane jedynie w stosunku do obiektów wskazanych w załączniku do tej ustawy. Jeśli przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie jest obiekt jednoznacznie wskazany w ww. załączniku, to przepis art. 59f nie może znaleźć zastosowania. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, związanego z zalegalizowaniem samowoli budowlanej, zdaniem Sądu, nie jest żaden obiekt budowlany wskazany w w/w załączniku, lecz obiekt niesamodzielny, stanowiący część innego obiektu.

Nie ma również, zdaniem Sądu, podstaw by zastosować wobec niego kategorię V – inne budowle, skoro przedmiotowy ganek nie może zostać uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem, w ocenie Sądu I instancji ustawodawca nie przewidział w ustawie możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości proporcjonalnej z uwzględnieniem stosunku powierzchni dobudowanej do powierzchni całego obiektu, a obliczanie tej opłaty na podstawie algorytmu wskazanego w art. 59f w związku z art. 49 ust. 2 byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, należy przyjąć, iż w istniejącym stanie sprawnym brak jest podstaw do naliczenia opłaty legalizacyjnej od dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej niesamodzielnej części obiektu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający te przepisy,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, to jest poprzez brak wskazania, dlaczego dowód przeprowadzony z przesłuchania strony przed Sądem jest wiarygodny, a dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego są niewiarygodne,

3. art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że datę zakończenia budowy wiatrołapu organy administracji ustaliły na podstawie dokumentów, które nie były przez strony postępowania kwestionowane. Dokumentami tymi były:

a) pismo Urzędu Miejskiego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2006 roku, znak: [...], dotyczące wniosku A. S. z dnia 30 listopada 1999 roku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego,

b) zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Szczecinie z dnia [...] października 2006 roku, dotyczące zgodności wybudowania wiatrołapu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierające informację o wykonaniu wiatrołapu w 1999 roku,

c) oświadczenie A. S. złożone do protokołu oględzin obiektu sporządzonego w dniu 21 marca 2006 roku o wybudowaniu wiatrołapu w 1999 roku,

d) dokumentacja techniczna "Projekt budowlany – przebudowa wiatrołapu" sporządzona na zlecenie inwestorów w listopadzie 2006 roku przez mgr inż. arch. J. M., z zapisem "W zakresie wiatrołapu – przebudowa polegała na rozebraniu istniejącego przed 1999 rokiem wiatrołapu".

Wnoszący skargę wskazał również, że skarżący nie zgłaszali jakichkolwiek wątpliwości, co do daty wykonania samowoli budowlanej przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jak i w samej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dopuszczając dowód z przesłuchania strony na okoliczność daty wybudowania wiatrołapu, narusza nie tylko art. 106 § 5 p.p.s.a ale również art. 299 k.p.c. Nadto, zgodnie z art. 304 k.p.c. przed przystąpieniem do przesłuchania strony należy ją uprzedzić o obowiązku zeznawania prawdy. Tymczasem z protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie ma zapisu o tego rodzaju pouczeniu. Tymczasem to oświadczenie złożone przez A. S. przesądziło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, że w art. 48 ust. 1 oraz w art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane mówi się o samowoli budowlanej, zarówno obiektu, jak i jego części. Tym samym opłaty legalizacyjne odnoszą się także do części obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Odmienna interpretacja, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oznaczałaby przyzwolenie na dokonywanie samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowywaniu istniejących obiektów budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanek nieważności postępowania. Oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzał dowodu z przesłuchania świadka, a jedynie odnotował w protokole rozprawy złożone przez skarżącą oświadczenie. Nie ma podstaw do traktowania faktu odnotowywania wypowiedzi skarżącej w toku rozprawy, jako postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie uzasadnił bowiem potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego przez organy administracji. Nie można zarzucać organom administracji, iż nie ustaliły precyzyjnie daty zakończenia budowy wiatrołapu, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania przeprowadzono szereg różnych dowodów, na podstawie których organy administracji ustaliły datę zakończenia budowy obiektu budowlanego. Dowody te oraz ustalona data budowy wiatrołapu nie były w toku postępowania przez skarżących kwestionowane. Wskazuje na to chociażby treść zażalenia wniesionego od rozstrzygnięcia organu I instancji. Oświadczenie skarżącej, z którego wynika inna data ukończenia budowy wiatrołapu złożone zostało przez nią dopiero na rozprawie przed Sadem I instancji. Nie można zarzucać organom administracji, że nie wyjaśniły sprzeczności w kwestii daty ukończenia budowy skoro na etapie postępowania administracyjnego nie ujawniły się okoliczności wskazujące na istnienie takich sprzeczności.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie uzasadniało jednak uchylenie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że podstawą wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień (art. 126 k.p.a.). Oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie odnośnie do daty ukończenia budowy wiatrołapu należy potraktować, jako nową okoliczność faktyczną, która uzasadniałaby wznowienie postępowania. Okoliczność ta oczywiście powinna zostać zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie fakt, iż opłata legalizacyjna za nielegalną budowę przez skarżących wiatrołapu jest opłatą bardzo wysoką. Obowiązek jej zapłacenia skutkowałby koniecznością wyzbycia się przez skarżących znacznej części ich majątku. Należy więc wyjaśnić wszelkie wątpliwości w kwestii daty zakończenia budowy wiatrołapu, nawet jeśli pojawiły się one na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Skarżąca nie była w toku postępowania administracyjnego przesłuchiwana w charakterze strony. Oświadczenie o dacie zakończenia budowy składał tylko jej mąż. Zaświadczenie Urzędu Miejskiego z dnia 19 października 2006 roku, projekt budowlany dotyczący przebudowy wiatrołapu oraz pismo Urzędu Miejskiego z dnia 16 stycznia 2006 roku nie są dowodami pierwotnymi w kwestii ustalenia daty zakończenia budowy wiatrołapu. Zawarte w nich informacje o ukończeniu budowy w 1999 roku są informacjami pochodzącymi z innych źródeł. Najprawdopodobniej informacje zawarte w tych dokumentach opierają się także na oświadczeniach składanych przez męża skarżącej. Tym bardziej uzasadnia to konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej w charakterze strony i dokonania ponownej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem tego nowego dowodu.

Mimo wskazania przez Sąd I instancji nietrafnej argumentacji, mającej uzasadnić uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, uchylenie to, co do zasady, uznać należy więc za zasadne. Oświadczenie skarżącej należy bowiem taktować jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż niezasadny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że opłata legalizacyjna dotyczy wyłącznie samodzielnych obiektów budowlanych, wybudowanych samowolnie i nie dotyczy obiektów stanowiących część innego obiektu. Zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisów normujących zagadnienia opłaty legalizacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Samowola budowlana może polegać na budowie całości obiektu lub jego części. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). Skoro opłata legalizacyjna może być nałożona w związku z realizacją całego obiektu budowlanego, to tym bardziej może być ona nakładana w związku z samowolną realizacją części obiektu budowlanego. Może być ona nakładana także w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Nie ma żadnych podstaw do formułowania twierdzenia, że ustawodawca daje swoistą "premię" osobom, które jedynie samowolnie rozbudowują istniejący już obiekt budowlany, nie wymagając od tych osób uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Taka wykładania byłaby sprzeczna z podstawową zasadą wykładni, jaką jest założenie racjonalności ustawodawcy tworzącego przepisy prawa. W konsekwencji, tego rodzaju wykładnię uznać należy za niedopuszczalną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji nie będą związane poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że opłata legalizacyjna dotyczy wyłącznie samodzielnych obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie, a nie dotyczy obiektów stanowiących część innego obiektu. Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępuje w tej części uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.