Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1325/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg E. Z. i Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]stycznia 2013 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...]., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], znak: [...]nakazującą Gminie [...] rozbiórkę będącego w budowie, trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr [...] obręb [...]) należącej do Gminy [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym, które miało następujący przebieg.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Nr [...], znak: [...], Zastępca Architekta Miasta [...] udzielił U. O. i A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...]we [...]. Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1994 r., Nr [...], rozwiązał umowę zawartą w dniu 17 czerwca 1987 r., w formie aktu notarialnego nr [...], w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako dz. nr [...],obręb [...], o pow. 270 m2, położonego przy ul. [...], zapisanego w księdze wieczystej nr [...] i odebrał U. i A. O. grunt wskazany w umowie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Następnie zaś, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] listopada 2001 r., uznając, że decyzja Zastępcy Architekta Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 1987 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), gdyż inwestorzy U. O. i A. O. rozpoczęli roboty budowlane po upływie siedmiu lat od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku zaistnienia pisanych powyżej okoliczności, kształtujących byt prawny realizowanej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] i nałożył na Gminę [...] obowiązek przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tego postanowienia wymienionych w nim dokumentów. Następnie, postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów i ustalił nowy termin do dnia 31 października 2009 r.

Wobec niewykonania przez Gminę [...] nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]znak: [...] w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał Gminie [...] rozbiórkę będącego, w budowie, trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na opisanej szczegółowo nieruchomości przy ul. [...] we [...] należącej do Gminy [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzję rozbiórkową organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...].

Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. E. Z. (właścicielka sąsiedniego segmentu) zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nieważności ww. decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Następnie zaś, po rozpoznaniu wniosku E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Skoro roboty budowlane zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zostały rozpoczęte, po wygaśnięciu decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] z dnia[...]grudnia 1987 r., Nr [...], to stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 tej ustawy. Legalizacja nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem, a art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. określa obowiązki, których spełnienie ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Niespełnienie nałożonych przez organ obowiązków, w wyznaczonym terminie, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.), co w przedmiotowej sprawie uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na jeden z trzech podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Tym samym skierowanie przedmiotowej decyzji rozbiórkowej do Gminy [...], czyli właściciela działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wystąpienia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ wskazał, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą określoną w tym przepisie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przypomniał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanej przez inwestorów: U. i A. O. Organ powiatowy wydając ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. uznał, że U. i A. O. nie przysługuje legitymacja prawna w niniejszej sprawie, gdyż Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1994 r., Nr [...]rozwiązał umowę zawartą w dniu 17 czerwca 1987 r., w formie aktu notarialnego nr [...], w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako dz. nr [...],obręb [...], o pow. 270 m2, położonego przy ul. [...], oraz postanowił odebrać U. i A. O. przedmiotowy grunt. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, zaś dla zaistnienia tożsamości sprawy konieczne jest występowanie tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też podstawy prawnej i treści żądania strony.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle ww. wskazań, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], utrzymana mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...]oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], znak: [...], nie posiadają tożsamych: podmiotów, przedmiotu, podstawy prawnej i rozstrzygnięć w rozumieniu przywołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych.

Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem decyzja, o której mowa została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, po rozpoznaniu skargi E. Z. i Gminy [...], uchylił opisana powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O., po utracie ważności decyzji pozwolenia na budowę i zasadnie w okolicznościach sprawy postępowanie co do samowoli budowlanej zostało wszczęte na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Także nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

W ocenie Sądu orzekającego ww. wyrokiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co do zasady nie budzi wątpliwości, została jednak dokonana z pominięciem okoliczności, iż obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki powstał w zabudowie szeregowej.

Sąd wskazał na dopuszczony w toku postępowania sądowego dowód, z "Ekspertyzy technicznej" dołączonej do skargi skierowanej do Sądu przez Gminę [...], z której wynika, że budynki w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we [...] były wznoszone w oparciu o ściany konstrukcyjne nośne usytuowane osiowo w granicach działek, a ściana biegnąca w granicy stanowi oparcie dla stropów dwóch sąsiadujących budynków (str. 2 Ekspertyzy). E. Z. już w piśmie złożonym w dniu 2 sierpnia 1995 r. do Urzędu Miejskiego we [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych wskazała na naruszenie ław fundamentowych należącego do skarżącej budynku (ul. [...]), podczas kopania fundamentów przy wnoszeniu budynku objętego nakazem rozbiórki (ul. [...]).

Zdaniem Sądu, nie dokonując oceny prawidłowości twierdzeń "Ekspertyzy technicznej", czy też informacji pochodzących od skarżącej, okoliczności te powinny znaleźć się w zainteresowaniu organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - niezbędne jest zbadanie niewykonalność decyzji o charakterze faktycznym. Ponadto, zdaniem Sądu organ nie rozważył także wad nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą organ powtórzył orzeczenie zawarte w decyzji uchylonej ww. wyrokiem tutejszego Sądu.

W uzasadnieniu decyzji, organ nawiązał do przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz podniósł, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku.

Wskazując na przesłanki ustawowe, jakie uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z tych wad.

Odnosząc się do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5, 6, 7 k.p.a. organ wskazał, co następuje.

I tak w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że niewykonalność decyzji może być faktyczna bądź prawna. W pierwszym przypadku brak jest możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana stwierdzeniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza, że chodzi o stan faktyczny lub prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że budynek objęty nakazem rozbiórki oraz budynki zlokalizowane w jego sąsiedztwie (nr [...] i [...]) pomimo, że wykonane są w zabudowie szeregowej, zostały wybudowane w różnym okresie i nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie w sposób uniemożliwiający rozbiórkę. Budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta w momencie, gdy segment nr [...] był w całości zrealizowany i zamieszkany. Realizując budynek nr [...] dobudowano go do istniejącej już ściany konstrukcyjnej nośnej budynku nr [...] (usytuowanej osiowo w granicy działek). Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w pismach E. Z. z dnia 2 sierpnia 1995 r. i z dnia 28 września 1995 r., informujących m.in. o podkopywaniu jej fundamentów oraz w protokole oględzin z dnia 10 października 1995 r., w którym stwierdzono, że przy ul. [...]wykonano jedynie fundamenty. Ponadto, możliwość wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, została potwierdzona przez wykonany na zlecenie Gminy [...] (przez osobę uprawnioną) - projekt rozbiórki, stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...] października 2011 r., który nie wskazywał na niemożliwość jej wykonania. Ponadto, przedmiotowy projekt zawiera informację, że budynek nr [...] został zrealizowany w późniejszym terminie, a konstrukcja tego budynku nie wspiera się na ścianie zlokalizowanej w granicach działek [...]i [...]. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08, w którym Sąd wskazał, że niewykonalność obowiązku musiałaby mieć charakter obiektywny, tj. obowiązek ten musiałby być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są koszty i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Natomiast subiektywne przeświadczenie o niewykonalności wskazanej decyzji nie jest tożsame z wypełnieniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Załączona do skargi w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 ekspertyza techniczna pomimo, że nie posiada daty jej wykonania, niewątpliwie została wykonana w późniejszym okresie, na co wskazuje m.in. jej tytuł "W związku ze stwierdzeniem możliwości technicznego przeprowadzenia robót rozbiórkowych", zatem nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo organ zauważył, że zarówno projekt rozbiórki jak i ekspertyza techniczna (wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane), zostały opracowane na zlecenie Gminy [...], jednakże zawierają odmienne oceny, co do możliwości wykonania rozbiórki.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że badana decyzja w razie jej wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Ponadto organ podniósł, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) nie jest normą pełną i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Dopiero wówczas, kiedy inny szczególny przepis prawa, stanowiący dopełnienie normy, przewiduje nieważność aktu z przyczyn innych niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6, zastosowanie ma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 54/12). Ponadto przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/12) - co nie zachodzi w mniejszej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do pozostałych zarzutów, ponownie wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1355/09).

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a to uzasadnia odmowę stwierdzenia jej nieważności. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. jest zgodna z prawem i w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, należało utrzymać ją w mocy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wnieśli E. Z. (w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1325/14) oraz Gmina [...] (w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1329/14).

Na rozprawie z dniu 15 stycznia 2015 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 i sygn. akt VII SA/Wa 1329/14 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oraz zakreślił w repertorium sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1329/14.

Skarżąca – E. Z., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia dokładne wyjaśnienie wszystkich przesłanek stanowiących o istnieniu nieważności decyzji; 2) art. 77 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia na dowolnie dobieranym materiale dowodowym, nieusystematyzowanym chronologicznie, co również skutecznie uniemożliwia dokładne wyjaśnienie wszystkich przesłanek stanowiących o istnieniu nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; 3) art. 80 i art. 107 § 3 poprzez niewyjaśnianie powodów dla których jedne dowody organ uznał za wiarygodne, a innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co także miało wpływ na wyjaśnienie wszystkich przesłanek stanowiących o istnieniu nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; 4) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. nr [...], pomimo przedłożonej ekspertyzy budowlanej, z której wynika, że rozbiórka grozi katastrofą budowlaną domów sąsiednich, które zostały wybudowane legalnie, zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

Skarżąca – Gmina [...], dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji albo uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie: 1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]nie zaszła przesłanka wymieniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały) - tj. błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], była wykonalna w dniu jej wydania; 2) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], nie zaszła przesłanka wymieniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie) - tj. błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], została w dniu jej wydania skierowana do właściwego adresata, mimo, że nakaz rozbiórki skierowano do właściciela działki, nie zaś do inwestora; 3) art. 7-9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zdaniem organu nie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w całości wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1210/13; 4) art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1210/13, a w konsekwencji; 5) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadliwe nieuchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], zamiast stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji nadzoru budowlanego dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub jej uchylenia.

Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję Gmina [...] zarzuciła także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) mające wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nakazującą rozbiórkę, która pociągnie za sobą ingerencje w sąsiednie budynki wzniesione zgodnie z prawem mimo, iż orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku) wykonanej zgodnie z prawem; 2) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mające wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nakazującą rozbiórkę, właścicielowi działki, nie zaś inwestorowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., jaki zapadł w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1210/13. Także Sąd orzekający w niniejszej sprawie tym wyrokiem jest związany.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji państwowej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.

W tym miejscu zatem, powtórzmy: Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że decyzja rozbiórkowa, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, oparta została na prawidłowej podstawie prawnej – art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (ze zmianami), a nakaz został skierowany do prawidłowo określonego adresata – Gminy [...].

Zatem ww. przesłanki nie mogły być w inny sposób ocenione, ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie ani przez Sąd, który obecnie tę decyzję kontroluje. Także zarzuty skarg w tym zakresie nie mogą być już rozważane.

W świetle uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu, poprzednio rozpoznającego sprawę, organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dość wnikliwie, w odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przesłanki niewykonalności faktycznej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 6 i pkt 7 k.p.a. Zatem tylko w tym zakresie, organ miał dokonać ponownego badania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji w pełni wywiązał się z tak nałożonego obowiązku.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego –kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadami nieważnościowym wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 5, 6, 7 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niewykonalność decyzji, jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Bezsprzecznie kontrolowana decyzja rozbiórkowa nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd w ww. wyroku, przesłankę niewykonalności określił, jako podlegająca ponownej ocenie tylko w aspekcie faktycznym.

Sąd w pełni podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnoszona w sprawie kwestia usytuowania przedmiotu rozbiórki, pośród zabudowy szeregowej i związanie z budynkami sąsiednimi odnosi się do okoliczności faktycznych czyli technicznych możliwości wykonania rozbiórki. Tymczasem, decyzja rozbiórkowa może zostać wykonana, nie ma ku temu przeszkód czysto technicznych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budynki są wybudowane w różnym okresie i nie są połączone w sposób uniemożliwiający przedmiotową rozbiórkę. Budynek objęty nakazem rozbiórki był dobudowany do istniejącej ściany konstrukcyjnej, potwierdza to sama E. Z. mówiąc o podkopaniu pod jej fundamenty. Ponadto, możliwość wykonania rozbiórki potwierdza wykonany na zlecenie Gminy [...] projekt rozbiórki z dnia [...] października 2011 r., w którym wskazano, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie wspiera się na ścianach zlokalizowanych w granicach nieruchomości pod nr [...] i [...]. Ponadto, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że ekspertyza bez daty powstała, po tym jak wydano decyzję rozbiórkową, a organ bada sprawę na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu, w świetle tej argumentacji zasadnie oceniono, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest decyzją niewykonalną. Zarzuty skarg nie są uzasadnione, zostały sformułowane w oderwaniu od wyniku wcześniejszej sądowej kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jak wskazano już powyżej, w świetle oceny dokonanej przez Sąd w poprzednim wyroku, nie może być kwestionowane określenie adresata decyzji rozbiórkowej ani podnoszone to, że dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Wbrew zarzutom skarg, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Przeciwnie, organ przeprowadził postępowanie, które zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, przy uwzględnieniu tego, że jest ona rozpoznawana w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. – zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne jak i uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdza, że wbrew formułowanemu zarzutowi skargi dla oceny dopuszczalności rozbiórki, analizowanej w oparciu o wcześniej opracowany projekt rozbiórki, nie ma żadnego znaczenia to, że ten nie został zatwierdzony w żadnej decyzji (ostatecznie o wydanie decyzji pozwolenia na rozbiórkę nie wystąpiono). Dokument ten mógł być źródłem dla ustalenia stany faktycznego obiektu i oceny faktycznej możliwości jego rozbiórki.

Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zakres rozbiórki objęty nakazem został jasno określony, rozbiórce ma podlegać konkretny obiekt realizowany samowolnie (co do tej oceny wypowiedział się Sąd w poprzednim wyroku, nie znajdując także wady decyzji w kontekście sformułowanego w niej nakazu).

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).