Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2563/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 73 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwana dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., zwana dalej: p.o.ś.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżący, inwestor) z 19 stycznia 2015 r., orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego polegająca na: montażu 4 zbiorników LPG przykopcowanych, rozbudowie obwałowania wokół zbiorników, rozbudowie instalacji odgromowej, rozbudowie układu hydraulicznego, montażu dwóch ścian konstrukcyjnych przed zbiornikami, rozbudowie utwardzenia przed ścianami konstrukcyjnymi, zmianie przebiegu układu drogowego wokół zbiorników, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]".

Organ I instancji podał, że wnioskiem z 19 stycznia 2015 r. inwestor wystąpił

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], następnie 28 stycznia 2015 r. skarżący dokonał uzupełnienia i korekty ww. wniosku. Działka nr [...] położona jest na obszarze, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który przestał obowiązywać 31 grudnia 2003 r., przeznaczony był pod teren aktywności gospodarczej o funkcji produkcyjnej, bazy, składy, itp.

Wskazał, iż z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. warunkujących dopuszczalność inwestycji wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działkę nr [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działka nr [...] przeznaczona pod inwestycję ma charakter nierolny i nieleśny; w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bi, tj. tereny zabudowane inne. Decyzja jest natomiast niezgodna

z przepisami odrębnymi, tj. z art. 73 ust. 3 p.o.ś. Wedle tego przepisu, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii.

Organ I instancji wyjaśnił, iż obecnie na terenie przedsiębiorstwa skarżącego łączna ilość magazynowanego gazu płynnego w dwóch zbiornikach o pojemności 250 m2 każdy oraz w butlach i cysternach może wynosić 253 Mg, co kwalifikuje zakład, ze względu na ilość magazynowanego gazu płynnego powyżej 200 Mg, do zakładów

o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W wydanej przez Burmistrza decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2014 r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego propan-butan na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]", wprowadzony został wymóg zastosowania rozwiązań technicznych minimalizujących ryzyko powstania poważnej awarii, zapewniających bezpieczeństwo dla pobliskiej zabudowy. Procedura oceny oddziaływania na środowisko ma dostarczyć podejmującemu decyzję organowi administracji publicznej informacji, czy ingerencja inwestycji w środowisko została zaplanowana w sposób optymalny i czy korzyści wynikające z jej realizacji rekompensują straty w środowisku.

Burmistrz ocenił, iż biorąc pod uwagę warunek z art. 73 ust. 3 p.o.ś., dalsza rozbudowa zakładu - zaliczonego już obecnie do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - o kolejne cztery zbiorniki LPG o pojemności łącznej 2000 m3 znacznie przewyższy wartości progowe określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1479) i doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, a nie do ograniczenia tego zagrożenia. Ponadto z treści złożonego wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby planowane zamierzenie inwestycyjne zawierało rozwiązania techniczne o charakterze ograniczenia wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności ograniczenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii w już istniejącym zakładzie. Wniosek zawiera natomiast rozwiązania techniczne polegające na kilkukrotnym powiększeniu pojemności zbiorników przeznaczonych do magazynowania gazu LPG w stosunku do obecnie zainstalowanych w tym zakładzie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 3 p.o.ś. poprzez uznanie, iż planowana rozbudowa zakładu będzie stanowić zagrożenie, o którym mowa w przepisie i nie spełni tak ukształtowanej normy prawnej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż decyzja byłaby niezgodna z innymi przepisami, tj. art. 73 ust. 3 p.o.ś.

Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego.

Uzasadniając odwołanie skarżący podał, że organ I instancji wydał negatywną decyzję jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wskazanie, że będzie ona niezgodna z art. 73 ust. 3 p.o.ś. Główny zarzut organu sprowadza się do tego, że

w przypadku rozbudowy nie jest możliwe zastosowanie przez inwestora dalszych dodatkowych działań i rozwiązań technicznych, które zwiększyłyby poziom bezpieczeństwa i ograniczyły ryzyko wystąpienia awarii. Tymczasem inwestor zastosował już i zamierza stosować także przy rozbudowie najnowsze technologie, które gwarantują najwyższe standardy bezpieczeństwa. Wskazał, iż wcześniej ([...] grudnia 2014 r.) Burmistrz wydał pozytywną dla inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Dziwi więc fakt, że w sytuacji, kiedy nie zmienił się ani stan faktyczny sprawy, ani obowiązujące przepisy, obecnie organ odmawia wydania warunków zabudowy. W swojej decyzji środowiskowej organ wskazał, że "przedsięwzięcie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na zdolność przerobową instalacji", a jego lokalizacja jest racjonalna; uznać więc należy, że planowana inwestycja nie będzie zagrażać środowisku ani człowiekowi. Ponadto,

w celu ochrony środowiska nałożono na inwestora szereg obowiązków i uwarunkowań, które musi on wypełnić. Zakład jest zaliczany do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, jednak planowana inwestycja nie może wpłynąć już na zwiększenie wystąpienia ryzyka związanego z działalnością. Takie zakłady podlegają surowym kryteriom, a inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem pozwolenia. Przedmiotową inwestycję oceniały wyspecjalizowane organy ochrony środowiska i straży pożarnej, które pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły realizację przedsięwzięcia. W obecnie wydanej decyzji organ pominął zupełnie okoliczność wydania wcześniejszej pozytywnej decyzji środowiskowej, nie uwzględnił postanowień w niej zawartych, iż planowana rozbudowa nie zaszkodzi środowisku i nie spowoduje innego niż dotychczas korzystania z nieruchomości. Nie odniósł się też do rozwiązań proponowanych przez inwestora zwiększających bezpieczeństwo. Wydana decyzja nie zawiera również pełnego uzasadnienia faktycznego, a organ nie rozważył należycie zarówno interesu obywatela, jak też słusznego interesu społecznego, gdyż planowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że teren pod planowaną inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy organ ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, przy czym według regulacji art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. w zakresie kontynuacji funkcji) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Oceniło, że postępowanie w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do sprawdzenia, czy planowania inwestycja jest zgodna z przepisami p.o.ś. Podało, iż zakresy przedmiotowe decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji

o warunkach zabudowy nie są tożsame. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy nie ma na celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ma natomiast odpowiedzieć napytanie, czy projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z odrębnymi przepisami, w tym m.in. z przepisami ochrony środowiska. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu może być jedynie spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W przedmiotowym postępowaniu organ nie bada wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, bowiem kwestie te są badane

w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postępowanie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone i zakończone wydaniem przez Burmistrza ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (decyzja Nr [...] z [...] grudnia 2014 r.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest władny polemizować z ustaleniami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Związanie wydaną uprzednio decyzją środowiskową nie oznacza jednak, że organ ten zwolniony jest z przeprowadzenia wnikliwego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami ustawy p.o.ś.

Przytaczając ustalenia sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji analizy urbanistycznej, Kolegium stwierdziło, iż na terenie przedsiębiorstwa [...] łączna ilość magazynowanego gazu płynnego w dwóch zbiornikach o pojemności 250 m3 każdy oraz w butlach i cysternach może wynosić 253 Mg, co - ze względu na ilość magazynowanego gazu powyżej 200 Mg - kwalifikuje zakład do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zaliczenie zakładu do zakładów

o zwiększonym bądź dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia określonych ustawą i przepisami wykonawczymi przesłanek - w tym przypadku na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2013 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U z 2013 r. poz. 1479, zwane dalej: rozporządzeniem MG). Zgodnie z § 1 pkt 2 tego aktu, do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zalicza się zakład, w którym występuje jedna lub więcej substancji niebezpiecznych w ilości równej lub większej niż określona w załączniku do rozporządzenia, w tabeli 1 lub 2 w kolumnie "Ilość substancji niebezpiecznej decydująca o zaliczeniu do zakładu o dużym ryzyku".

Z tabeli 1 wynika, że 200 Mg gazu płynnego to wartość przesądzająca

o zakwalifikowaniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej (tabela 1 lp. 18: "Skrajnie łatwopalne gazy skroplone (w tym skroplone węglowodory lekkie z przerobu ropy naftowej) i gaz ziemny").

Zdaniem Kolegium, powyższe świadczy o tym, że planowana inwestycja koliduje z treścią art. 73 ust. 3 p.o.ś. Planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane

w granicach administracyjnych Miasta [...], a inwestycja należy do zakładów

o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Tymczasem, jak wynika

z materiału dowodowego sprawy, rozbudowa parku zbiornikowego bazy gazu płynnego w tym przypadku planowana jest ze względu na potrzebę zwiększenia pojemności magazynowej instalacji i potrzebę zwiększenia odporności na negatywne ruchy cen gazu na rynku, a nie ze względu na ograniczenie zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa o kolejne zbiorniki w praktyce nie spowoduje ograniczenia zagrożenia dla zdrowia i ludzi, lecz przeciwnie - spowoduje zwiększenie tych zagrożeń. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, iż dalsza rozbudowa zakładu, zaliczonego już obecnie do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o 4 kolejne zbiorniki LPG o pojemności 2000 m3 znacznie przewyższy wartości progowe określone w rozporządzeniu MG. Tym samym doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i do zwiększenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii, a nie do ograniczenia tych zagrożeń.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż pomimo faktu, że w przypadku planowanej inwestycji trudno jest doszukać się negatywnego oddziaływania na istniejący stan środowiska (co potwierdza pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania), to jednak niewątpliwie przedsięwzięcie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, a brzmienie art. 73 ust. 3 p.o.ś. uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z raportu oddziaływania na środowisko dla rozbudowy parku zbiornikowego, sporządzonego

w lutym 2014 r., wynikają ewentualne przyczyny katastrof w instalacjach magazynowych i dystrybucji gazu skroplonego, które wskazują również na nieprzewidywalny charakter takich zdarzeń. Najczęstszymi przyczynami są przyczyny techniczne związane z uszkodzeniami wskutek korozji, wadami materiałowymi lub przeciekami na uszczelnieniach. Według raportu, poważne awarie w planowanej inwestycji mogą być związane ze: stosowanymi substancjami, operacjami procesowymi oraz transportem wewnątrzzakładowym, rozmieszczeniem urządzeń i obiektów

w obrębie zakładu. Z kolei z posiadanego przez inwestora raportu o bezpieczeństwie wynika, że w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zasięg oddziaływania na ludzi i mienie znacznie wykracza poza granice zakładu i to w postaci ofiar śmiertelnych, zranienia ludzi i zniszczenia obiektów. W przypadku eksplozji zbiornika magazynowego przewidywane skutki to: w promieniu 314 m od miejsca awarii duże prawdopodobieństwo ofiar śmiertelnych, a w promieniu 576 m od miejsca awarii możliwość wystąpienia ofiar śmiertelnych i duże prawdopodobieństwo uszkodzenia ciała. W bezpośrednim sąsiedztwie zakładu znajdują się obiekty użyteczności publicznej, takie jak: Urząd Pracy, linia kolejowa ze stacją PKP, w odległości ok. 200 m zlokalizowany jest Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji z boiskiem oraz zabudowa mieszkaniowa.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż zamierzone przedsięwzięcie nie należy do kategorii inwestycji celu publicznego.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Podjętej decyzji skarżący postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w drodze uznania administracyjnego, zamiast w drodze ustawy;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego bez wykazania jako przyczyny takiego ograniczenia ważnego interesu społecznego;

3. art. 73 ust. 3 p.o.ś. poprzez uznanie, iż planowana rozbudowa zakładu będzie stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, o którym mowa w tym przepisie;

4. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż pozytywna decyzja o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z innymi przepisami, tj. art. 73 ust. 3 p.o.ś.;

5. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela;

6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do organów państwowych;

7. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne

i faktyczne.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podał, że orzekające

w sprawie organy nieprawidłowo uznają, że rozbudowa takich zakładów jak skarżącego jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Dostrzegają one wyłącznie zagrożenia płynące z rozbudowy części magazynowej, a nie biorą pod uwagę innych aspektów prawnych i faktycznych w sprawie, w tym m.in., że: 1) rozbudowa dotyczy wyłącznie części magazynowej istniejącego zakładu bez rozbudowy samej instalacji rozlewni gazu; 2) rozbudowa przewiduje dodatkowe obwałowanie zbiorników oraz postawienie dwóch nowych ścian zaporowych (osłonowych) ograniczających negatywne skutki oddziaływania na wypadek wystąpienia awarii. Są to zatem niewątpliwie działania zmierzające do ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz do wystąpienia poważnej awarii; 3) planowana inwestycja nie zwiększa możliwości przerobowych istniejącej już rozlewni gazu płynnego, a jedynie zwiększy powierzchnię magazynową i zapewni nieprzerwane dostawy gazu dla społeczeństwa Miasta [...] oraz miejscowości ościennych; 4) skarżący zamierzał zastosować przy rozbudowie najnowsze technologie, które gwarantują najwyższe standardy bezpieczeństwa zarówno dla środowiska jak i dla ludzi, czego organy administracji nigdy nie kwestionowały.

Zdaniem inwestora, argumenty organów, że planowana przez niego inwestycja znacznie przewyższy wartości progowe określone w rozporządzeniu MG i tym samym doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz do zwiększenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii, stanowi znaczne nadużycie, ponieważ takie stanowisko nie zostało poparte żadnymi analizami skutków zwiększenia bazy magazynowej. Organy nie dokonały oceny wpływu wzrostu powierzchni magazynowych na wzrost zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Nie podjęto próby oceny, o ile takie zagrożenia mogą się zwiększyć w związku z planowaną inwestycją przez skarżącego. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono, czy ewentualne zwiększenie zagrożenia byłoby duże lub małe, istotne lub nieistotne. Organy administracji posługują się niedookreślonym terminem "znacznie". Decyzja nie zawiera uzasadnienia, w jaki sposób "znaczne przekroczenie wartości progowych z rozporządzenia" wpłynie na zwiększenie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Organy nie zdefiniowały, jakiego rodzaju zagrożenia ulegną zwiększeniu i dlaczego. Nie ustalono także, czy wzrośnie np. ryzyko wystąpienia awarii i czy ewentualny wzrost takiego zagrożenia byłby istotny

w stosunku do już istniejących zagrożeń. W tym zakresie decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, a organ odwoławczy niesłusznie uznał, iż nie ma konieczności uzupełniania uzasadnienia decyzji organu I instancji w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego, w sprawie należało zastosować odpowiednio poprzez analogię przepis art. 73 ust. 3a p.o.ś. Przepis ten stwierdza, iż treść art. 73 ust. 3 p.o.ś. nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Ponieważ dla działki, na której zlokalizowana jest rozlewnia gazu nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpiła konieczność wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego. W związku

z tym Burmistrz decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. z późniejszymi zmianami wydał skarżącemu odpowiednie warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę, z których wynikało, iż ilość magazynowanego gazu o 53 Mg, tj. o ponad 26,5 % przewyższy wartość progową (200 Mg), powyżej której przepisy rozporządzenia MG klasyfikują zakład skarżącego do zakładów o zwiększonym ryzyku awarii. Podkreślił, iż nawet wielokrotne przekroczenie progu 200 Mg nie spowoduje - z prawnego punktu widzenia - zwiększenia ryzyka, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Skoro zatem we wcześniej ustalonych warunkach zabudowy dla inwestycji głównej (rozlewnia gazu) organ

I instancji nie ograniczył w żaden sposób dopuszczalnej ilości magazynowanego gazu, to obecnie nie może w sposób prawnie skuteczny wprowadzać dodatkowych ograniczeń. Warunki zabudowy powinny mieć charakter trwały w tej części, w której organ się wypowiedział i zajął stanowisko. Z pierwotnie ustalonych warunków zabudowy nie wynikały żadne tego typu ograniczenia, zatem brak jest formalnych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do planowanego powiększenia powierzchni magazynowych rozlewni.

Zdaniem inwestora, jeżeli decyzja środowiskowa jest dla inwestycji pozytywna, to organ może jedynie badać inne aspekty niezbędne do wydania takiej decyzji. Nie może jednak kwestionować ustaleń zawartych w takich decyzjach, ponieważ nie ma ku temu formalnych uprawnień w tym postępowaniu. Decyzja środowiskowa ma na celu kompleksową analizę oddziaływania inwestycji na otaczające środowisko, a środowisko to nie tylko ptaki, drzewa, gleba, powietrze, ale przede wszystkim człowiek. Tak więc

w decyzji środowiskowej, wydanej przed wszczęciem niniejszego postępowania, Burmistrz rozpatrywał sprawę także z uwzględnieniem treści art. 73 ust. 3 p.o.ś. Artykuł 3 ust. 11 p.o.ś. wyraźnie stanowi, że przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Skoro Burmistrz ustalił w ww. decyzji, że przedsięwzięcie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na zdolność przerobową instalacji, a sama lokalizacja jest racjonalna i organ nie dostrzegł innych alternatywnych lokalizacji, to w konsekwencji planowana inwestycja nie będzie zagrażać środowisku. Skoro zatem instalacja uzupełniona o dodatkowe zbiorniki nie będzie zagrażać środowisku, to nie będzie tym bardziej zagrażać człowiekowi. Co więcej, w celu ochrony środowiska nałożono na skarżącego szereg obowiązków i uwarunkowań, które musi wypełnić (prowadzenie prac budowlanych przy użyciu specjalistycznego sprzętu, odpowiednie magazynowanie odpadów i zanieczyszczeń, nieprzekraczanie poziomu hałasu, pełna hermetyzacja operacji magazynowania gazu, prowadzenie operacji rozładunku autocystern na stanowisku rozładowczym ze szczelną skanalizowaną tacą). Podniósł, że uzyskał wszelkie prawem wymagane pozwolenia, m.in. dokonał zgłoszenia do Państwowej Straży Pożarnej, posiada sporządzony i zatwierdzony przez Państwową Straż Pożarną i Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym, ma opracowany i wdrożony system bezpieczeństwa, opracowany raport o bezpieczeństwie oraz zatwierdzony plan operacyjno-ratowniczy.

Ocenił, iż w wydawanej przez siebie decyzji Kolegium pominęło okoliczności wydania pozytywnej decyzji środowiskowej na rzecz skarżącego. Ograniczono się jedynie do wskazania, iż w związku z art. 73 ust. 3 p.o.ś. zakład jest zaliczany do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii i tym samym inwestycja doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia lub życia. Nie uwzględniono postanowień zawartych w decyzji środowiskowej, w której Burmistrz ustalił, iż planowana przez skarżącego rozbudowa nie zaszkodzi środowisku i nie spowoduje innego niż dotychczasowe korzystania z nieruchomości. Organ nie odniósł się do rozwiązań proponowanych przez inwestora, iż nowe zbiorniki będą obsypane warstwą ziemi, co kwalifikuje je jako zgodne z odpowiednimi przepisami prawa. Poza tym skarżący planuje rozbudowę obwałowania wokół zbiorników i rozbudowę instalacji odgromowej, rozbudowę układu hydraulicznego oraz montaż dwóch ścian konstrukcyjnych osłonowych, a działania te mogę zostać uznane jako zmierzające do zapewnienia (zwiększenia) bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi, jak również uniknięcia potencjalnej awarii.

Uważa, iż sam fakt zwiększania poprzez planowaną inwestycję powierzchni magazynowej i ilości magazynowanego gazu nie może być jedynym kryterium oceny wzrostu zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Kryterium to w niniejszej sprawie nie może być w ogóle brane pod uwagę, ponieważ już wcześniej organ administracji zgodził się na przekroczenie kwoty granicznej 200 Mg. Należy przyjąć, iż w zakresie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy skarżący powinien korzystać z praw nabytych,

a ustalone warunki zabudowy mają charakter trwały i długoterminowy. Jeżeli wcześniejsze przekroczenie tego progu o 26,5% nie stanowiło podstawy prawnej do odmowy wydania warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę, to nie może być taką podstawą właśnie teraz, kiedy istniejący już zakład chce się zmodernizować

i dostosować do realiów rynku.

Przepisy ustawy p.o.ś. nie dają organom administracji uprawnienia do miarkowania w zakresie przewyższania limitu 200 Mg. Organ nie ma ustawowego uprawnienia do arbitralnego uznania, iż np. przekroczenie progu 200 Mg

o 50 Mg nie będzie stanowiło zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, natomiast przekroczenie o 80 Mg będzie stanowiło takie zagrożenie. Jedynym argumentem negatywnym w sprawie nie może być samo przekroczenie wartości progowej. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie udowodnił (nie uzasadnił), że takie zagrożenie realnie może się powiększyć. Ponadto organ nie wykazał, że nastąpiłaby istotna zmiana instalacji, co mogłoby stanowić ewentualne uzasadnienie do zastosowania art. 73 ust. 3 p.o.ś. Ewentualny skutek w postaci negatywnego oddziaływania organ powinien szczegółowo uzasadnić. Decyzja nie zawiera jednak takiej argumentacji, przez co pozbawiona jest należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak

i poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe, wydane zostały zgodnie z obowiązującymi

w przedmiotowej materii przepisami prawa materialnego (u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi) oraz przepisami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją przedsięwzięcia zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jak bowiem wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W pojęciu "zmiana zagospodarowania terenu" mieści się również rozbudowa istniejącego już obiektu budowlanego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc

z dniem 31 grudnia 2003 r.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, unormowania

z zakresu prawa geologicznego i górniczego (T. Bąkowski w "Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, str. 213). W tej sprawie podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej rozbudowy inwestycji jest art. 73 ust. 3 p.o.ś., zgodnie z którym w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Ww. ust. 3 nie dotyczy budowy

i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (art. 73 ust. 3a p.o.ś.).

Podać w tym miejscu należy, iż omawiane przepisy ustawy p.o.ś. umieszczone zostały w części ogólnej ustawy w Tytule I, Dział VII "Ochrona środowiska

w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji". Z treści art. 73 ust. 1 p.o.ś. wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach: tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. Z systematyki ustawy p.o.ś. wynika więc, że ustalenia zawarte w art. 73 ust. 3 i ust. 3a tej ustawy nie odnoszą się do postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych, lecz mają zastosowanie w postępowaniu

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym wypadku o warunkach rozbudowy istniejącej inwestycji. Tym samym należy uznać, że norma z art. 73 ust. 3 p.o.ś. jest niewątpliwie przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., II OSK 928/08, Lex nr 563565, wyrok WSA

w Łodzi z dnia 20 listopada 2009 r., II SA/Łd 798/09, Lex nr 589282, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1249/08, publ. cbosa).

Jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy, przedmiotowa działka leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. w zakresie kontynuacji funkcji) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel

w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Według ustaleń ww. nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego, działka nr [...] znajdowała się na terenie aktywności gospodarczej o funkcji produkcyjnej. Organy prawidłowo więc

w tym przypadku zbadały jedynie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Niezasadne są zarzuty skargi, jakoby w sprawie winien mieć zastosowanie art. 73 ust. 3a p.o.ś., ponieważ przepis ten nie dotyczy terenów objętych nieaktualnym planem miejscowym. Przeciwnie, na terenie, gdzie położony jest zakład skarżącego, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność wydania w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Przepisu art. 73 ust. 3a p.o.ś. nie stosuje się rozszerzająco i przez analogię (o co wnosi skarżący w skardze), tylko zawężająco.

Na działce nr [...] znajdują się aktualnie 2 zbiorniki gazu, których pojemność łącznie z butlami i cysternami wynosi 253 Mg (powyżej 200 Mg – to zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zgodnie z § 1 ust. 2 w związku

z tabelą 1 lp. 18 rozporządzenia MG, obowiązującego od 15 lutego 2014 r.). Obecnie inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy polegającej na rozbudowie zakładu

o kolejne 4 zbiorniki o łącznej pojemności 2000 m3 (po 500 m3 każdy). Zgodnie z art. 73 ust. 3 zdanie 2 p.o.ś., rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby przedmiotowa rozbudowa istniejącego zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej doprowadziła do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Celem planowanego przedsięwzięcia jest bowiem powiększenie pojemności parku zbiorników magazynowych gazu płynnego, a nie ich ograniczenie.

Z raportu oddziaływania na środowisko dla rozbudowy parku zbiornikowego, sporządzonego w lutym 2014 r., wynikają ewentualne przyczyny (najczęściej techniczne) katastrof w instalacjach magazynowych i dystrybucji gazu skroplonego, które wskazują również na nieprzewidywalny charakter takich zdarzeń. Z raportu

o bezpieczeństwie wynika, że w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zasięg oddziaływania na ludzi i mienie znacznie wykracza poza granice zakładu i to

w postaci ofiar śmiertelnych, zranienia ludzi i zniszczenia obiektów. Zdaniem Sądu, nie jest ograniczeniem zagrożenia, o jakim mowa w art. 73 ust. 3 zdanie 2 p.o.ś., dodatkowe obwałowanie zbiorników oraz postawienie dwóch nowych ścian zaporowych (osłonowych). Te elementy, jak wskazuje sam skarżący w skardze (str. 3), ograniczają negatywne skutki oddziaływania na wypadek wystąpienia awarii, ale nie ograniczają zagrożenia w sytuacji zwiększenia ilości zbiorników gazu ziemnego.

Skarżący zarzucił organom, że nie dokonały oceny wpływu wzrostu powierzchni magazynowych na wzrost zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, nie zdefiniowały, jakiego rodzaju zagrożenia ulegną zwiększeniu i dlaczego, czy wzrośnie np. ryzyko wystąpienia awarii i czy ewentualny wzrost takiego zagrożenia byłby istotny w stosunku do już istniejących zagrożeń. Jednak w ocenie Sądu, organy w tej sprawie nie mają obowiązku określać ww. parametrów, ponieważ wyciągnęły prawidłowe i logiczne wnioski z art. 73 ust. 3 zdanie 2 p.o.ś., iż zwiększenie powierzchni magazynowych gazu ziemnego o 4 kolejne zbiorniki nie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Tylko pod takim warunkiem w tej sytuacji możliwa byłaby rozbudowa takiego zakładu. Przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie ma znaczenia okoliczność, że we wcześniej ustalonych warunkach zabudowy dla inwestycji głównej Burmistrz zaakceptował lokalizację i funkcjonowanie zakładu dużego ryzyka.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pozytywna decyzja środowiskowa z dnia 15 grudnia 2014 r. wydana dla planowanej rozbudowy parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego nie zwalnia skarżącego od obowiązku spełnienia wymagań z art. 73 ust. 3 p.o.ś., który to wymóg jest związany

z dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko. Wprawdzie organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy związany jest decyzją środowiskową, ale to nie oznacza, że jest przez to zwolniony z przeprowadzenia analizy, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z art. 73 ust. 3 p.o.ś. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/11, pub. Lex nr 1217447).

Przepis art. 73 ust. 3 p.o.ś. stanowi konstytucyjne ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko

w drodze ustawy i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie). Decyzja organu

w tym zakresie nie zależy od uznania organów administracji orzekających

w postępowaniu, ale oparta jest na przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym nie można mówić również o ograniczeniu wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, co zarzuca skarżący.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, Sąd za nietrafione uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Sąd nie dopatrzył się również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.