Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2826/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1pkt 3, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 329/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Go 329/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlk. oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlk. z dnia [...] marca 2015r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2014r. znak: [...], Prezydent Miasta Gorzowa Wlk. ustalił na wniosek Wójta Gminy Kłodawa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej łączącej ulice [...] i [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlk. po rozpatrzeniu odwołania R. M., decyzję tę utrzymało w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z 25 listopada 2014r. w sprawie II SA/Go 763/14 skargę R. M. na decyzję Kolegium odrzucił.

Podaniem z 4 grudnia 2014r. M. K. i R. M. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2014r., wskazując jako podstawę tego żądania art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a. Zarzucili, że organ wydając tę decyzję naruszył zagwarantowaną w art. 16 § 1 k.p.a. trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych dla objętego nią terenu, gdyż zmienia swoim zakresem rozstrzygnięcia dotyczące zagospodarowania terenu, którego sposób zagospodarowania został już rozstrzygnięty i zrealizowany. W tym zakresie wnioskodawcy wyjaśnili, że obszarowi objętemu wnioskiem Gminy [...] została już wyznaczona i zrealizowana funkcja ochrony akustycznej i terenu biologicznie czynnego ostatecznymi, niewzruszonymi, pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami:

- Nr [...] znak: [...] Wójta Gminy Santok z [...].04.2008r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły w miejscowości K. na działce o nr ewid. [...],

- Nr [...] z [...].07.2009r. Starosty Gorzowskiego, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "Rozbudowę Zespołu Szkół w K.",

- Nr [...] z [...].08.2009r. Wojewody Lubuskiego.

Decyzją z [...] lutego 2015r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że nie jest ona obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W zakresie pierwszej z przytoczonych podstaw, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ stwierdził, że nie mają racji skarżący podnosząc, że nie ma możliwości wydania decyzji dla tego samego obszaru temu samemu podmiotowi. Organ powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5.02.1998r., sygn. akt II SA/Po 873/9 (ONSA, nr 4, poz. 141), w którym stwierdzono, że jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego terenu, jednakże w sprawie innej budowy.

SKO wskazało ponadto, że przytoczone przez skarżących decyzje zostały skonsumowane, gdyż nastąpiła już w oparciu o nie realizacja procesu budowlanego. Nadto, już tylko pobieżna analiza przedmiotu tych decyzji wskazuje, że dotyczą one innej inwestycji niż objęta zaskarżoną decyzją, która to decyzja stanowi funkcjonalnie li tylko uzupełnienie uprzednio wykonanej inwestycji. W ocenie SKO, skarżący w sposób błędny rozumieją zakaz wydania decyzji dla inwestycji już zrealizowanej. Zakaz ten nie dotyczy bowiem przypadku, gdy kiedykolwiek była wydana dla danego terenu decyzja o warunkach zabudowy (przy czym nie ma znaczenia czy adresatem decyzji był inwestor przedmiotowej inwestycji czy osoba trzecia) i inwestycja ta została w oparciu o tę decyzję zrealizowana; zakaz ten odnosi się do sytuacji, gdy inwestor najpierw zrealizował inwestycję, a następnie ubiega się o wydanie dla niej warunków zabudowy. W tym ostatnim przypadku, jak słusznie wskazują skarżący, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej. Taki przypadek nie ma jednak miejsca w tej sprawie, gdyż warunki zabudowy wydawane są dla inwestycji nowej, dotychczas niezrealizowanej. Odnosząc się do drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji – określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a – SKO wskazało, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie konieczne jest istnienie w systemie prawnym przepisu szczególnego, przewidującego nieważność decyzji w określonych przez ten przepis przypadkach. Tymczasem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy; także w innych ustawach brak jest takiej sankcji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. i R. M. zarzucili naruszenie przez SKO art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odstąpienie od podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całości materiału dowodowego w sprawie oraz błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp.z [...] lipca 2014r., mających istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.

Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało własną decyzję w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną wadą nieważności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R. M. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ nie stworzył stronie możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji SKO nr [...] z [...] marca 2015r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z [...] lipca 2014r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej łączącej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] w K. narusza trwałość ostatecznej decyzji Wójta Gminy Santok Nr [...] z [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły w miejscowości K. na działce o nr ewid. [...], gwarantowaną art. 16 § 1 k.p.a., wydaną dla objętego nią terenu działki nr [...], gdyż zmienia swoim zakresem rozstrzygnięcia dotyczące zagospodarowania terenu, którego sposób zagospodarowania został już rozstrzygnięty i zrealizowany. Obszarowi objętemu wnioskiem Gminy [...] została już wyznaczona i zrealizowana funkcja strefy ochrony akustycznej i biologicznie czynnego terenu zieleni ostateczną niewzruszoną decyzją Wójta Gminy Santok Nr [...], znak: [...] z [...] kwietnia 2008r.

W ocenie skarżącego zachodzi tożsamość przedmiotowej sprawy ze zrealizowaną już wcześniej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem niedopuszczalne było kolejne orzekanie merytoryczne w przedmiocie wniosku Wójta Gminy Kłodawa o budowę "wewnętrznej drogi" na nieprzewidzianym do tego zielonym terenie szkoły w strefie ochronnej akustycznej, buforującej obiekty szkoły od pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Stanowi to o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej i w związku z tym – w ocenie skarżącego – decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z [...] lipca 2014r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zasada ta wynika z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), dalej określanej w skrócie jako u.p.z.p.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą one tych samych inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 15.06.2012r. II OSK 1683/10, z 10.12.2008 r. II OSK 1566/07, orzeczenia dostępne w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wydanie bowiem decyzji ustalającej warunki zabudowy (czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przed stwierdzeniem zatem, czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość spraw stoi bowiem na przeszkodzie wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z wniosku danego inwestora dla tej samej nieruchomości i tej samej inwestycji. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania, a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjno-prawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie istotnym było zatem ustalenie, czy złożony przez Gminę [...] wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z 6 listopada 2008r. jest tożsamy z wnioskiem z 15 stycznia 2014r., złożonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie w obu tych sprawach zaistniała tożsamość podmiotowa. Jeśli natomiast chodzi o tożsamość przedmiotową, to słusznie SKO wskazało, że decyzja Wójta Gminy Santok z [...] kwietnia 2008r. Nr [...] obejmuje zupełnie inny zakres przedmiotowy. Dotyczy ona bowiem rozbudowy budynku zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły na działce nr [...]. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z [...] lipca 2014r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] oraz także na działce nr [...]. Budowa tej drogi jest nową inwestycją, nie wchodzącą w zakres zadania inwestycyjnego zainicjowanego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] kwietnia 2008r. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, nie zachodzi tożsamość przedmiotów rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z [...] kwietnia 2008r. i z [...] lipca 2014r. Nie można więc uznać, że decyzja z [...] lipca 2014r. dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną. Słusznie także SKO wskazało, iż w sprawie nie może być również mowy o tożsamości sprawy w odniesieniu do dwóch pozostałych, wskazanych przez skarżącego decyzji, tj. decyzji Nr [...] z [...] lipca 2009r. Starosty Gorzowskiego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "Rozbudowę Zespołu Szkół w K.", oraz decyzji Wojewody Lubuskiego [...] z [...] sierpnia 2009r. Przedmiot rozstrzygnięcia w obu tych decyzjach nie dotyczył warunków zabudowy, nie wypełnia zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że SKO pismem z 30 grudnia 2014r. zawiadomiło skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Chociaż organ nie uczynił tego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a więc po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak skarżący nie wykazał, aby uniemożliwiło mu to podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a więc, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gorzowie Wlk. lub ewentualnie uchylenia zaskarżanego wyroku i rozpoznania skargi przez NSA, wniósł R. M. zarzucając:

1. a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej gwarantowanej art. 16 k.p.a., w szczególności poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlk. z [...] lipca 2014r. o warunkach zabudowy, ustalającej dla Gminy [...] warunki zabudowy dla inwestycji: budowa drogi wewnętrznej łączącej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. w wyniku uznania, że decyzja ta nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Wójta Gminy Santok z [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły w miejscowości K. na działce o numerze ewidencji gruntów [...], obręb [...] w gminie K..

b) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd zasady praworządności i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony, przez co doszło do uznania przez Sąd, że decyzja z [...] lipca 2014r. nie jest tożsama z decyzją z [...] kwietnia 2008r.

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:

a) naruszenie art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez niewykonanie dyspozycji zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga między innymi poprzez brak uwzględnienia zarzutu, że decyzja z [...] lipca 2014r. wypełnia przesłanki określone w przepisach k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 3) dla stwierdzenia jej nieważności.

b) inne uchybienia proceduralne mające wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w sprawie zagospodarowania terenu szkoły w K., na działce nr [...] obowiązuje ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy Santok z [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wyczerpuje cechy powołane przez Sąd w zaskarżanym orzeczeniu, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Decyzja ta nie została wzruszona ani wygaszona w żadnym trybie przewidzianym przez przepisy prawa. W jej wyniku teren działki nr [...] przeznaczony został na zieleń wraz z czterometrowej szerokości pasem zimozielonych, ponad 3 metrowej wysokości nasadzeń stanowiących strefę ochrony akustycznej. Prezydent Miasta Gorzowa w kwestionowanej decyzji rozstrzygnął o lokalizacji drogi głównie na działce nr [...]. Przeznaczenie niewielkich obszarowo części małych działek nr [...] i nr [...] sprowadziło się jedynie do zlokalizowania na nich tak zwanych sięgaczy do planowanej na działce [...] drogi. Decyzja z [...] kwietnia 2008r. została skonsumowana (wykonana) w terenie, a jej strony nabyły na jej podstawie prawa i obowiązki. Gdyby przyjąć, że kolejna decyzja lokalizacyjna, tym razem Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp., odmiennie rozstrzygnęła o przeznaczeniu objętych jej przedmiotem terenów, to zasadę trwałość zrealizowanej pierwszej (Wójta Gminy Santok) ostatecznej decyzji, w oparciu o którą strony nabyły prawa i obowiązki należałoby uznać za nieskuteczną, wobec delegacji ustawy zasadniczej, a nawet za fikcyjną.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, zarzucając, że taka teza nie ma wsparcia w przepisach prawa. Stanowisko Sądu w tej kwestii wydaje się być niedopuszczalną w świetle prawa nadinterpretacją. Ponadto nie znajduje podstawy w przepisach prawa, aby każda kolejna decyzja rozstrzygająca odmiennie o przeznaczeniu zagospodarowanego już terenu, kasowała z mocy prawa zrealizowane rozstrzygnięcia poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której strony nabyły prawa i obowiązki, z pominięciem przewidzianego do tego przepisami prawa któregoś z trybów przewidzianych do jej wzruszenia lub wygaśnięcia. Dalej, powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazał, że skoro w akcie tym wprowadzono instytucję obszaru analizowanego, który należy wyznaczać na mapie załączanej przez wnioskodawcę do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to przepisy tego rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że przedmiotem rozstrzygania decyzji lokalizacyjnej jest obszar - teren - przestrzeń pod planowane zagospodarowanie z uwzględnieniem oddziaływania na sąsiednie tereny. W niniejszym przypadku droga (jako budowla wskazana do zabudowy na terenie działki) może być co najwyżej traktowana jako wtórny do terenu przedmiot kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, wobec pierwotnego przedmiotu tej decyzji, jakim jest obszar szkoły, "na którym decyzja rozpatrywała możliwość jej zlokalizowania (działki gruntu o nr ewid. [...])".

Przeznaczenie tego samego obszaru szkoły na działce [...] zostało już rozstrzygnięte w ostatecznej (niewzruszonej) decyzji z [...] kwietnia 2008r., która na miejscu wskazanej w zaskarżanej decyzji drodze, rozstrzygnęła o przeznaczeniu tego terenu między innymi na nasadzenie zieleni, a zwłaszcza wysokich, zimozielonych roślin, mających stanowić strefę ochrony akustycznej dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej od hali sportowej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd całkowicie pominął kwestię istnienia decyzji z [...] kwietnia 2008r. Kolejna decyzja o warunkach zabudowy, rozstrzygająca odmiennie o zagospodarowaniu przedmiotu decyzji, stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu administracyjnego i prawnego pierwszej decyzji, która nałożyła na strony prawa i obowiązki, i której rozstrzygnięcia pogwałcono budując na miejscu strefy ochrony akustycznej drogę. Skarżący dodał, że po wydaniu zaskarżanego wyroku obie wymienione wyżej decyzje dotyczące terenu działki nr ewid. [...], posiadając przymiot ostateczności i prawomocności oraz cechę powagi rzeczy osądzonej wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wzajemnie ze sobą kolidują.

W ocenie strony skarżącej niedopuszczalne jest wyeliminowanie pierwszego rozstrzygnięcia z powodu odmiennego rozstrzygnięcia drugą decyzją, dotyczącą tego samego terenu, a tak się stało w tej sprawie. Decyzja z [...] kwietnia 2008r. podlega gwarancji trwałości wynikającej z art. 16 k.p.a. Ponadto w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dodatkową ochronę przewiduje art. 53 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Odpowiednie stosowanie w takim wypadku art. 158 § 2 k.p.a. (które jest nakazane w zdaniu drugim art. 53 ust. 7) oznacza, że jeśli decyzja jest dotknięta wadą nieważności, a upłynął powyższy roczny okres, organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem praw. Według wnoszącego skargę kasacyjną na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z [...] lipca 2014r., postępowanie powinno być zakończone w oparciu o art. 105 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości, w związku z rozstrzygnięciami decyzją z [...] kwietnia 2008r. W takich okolicznościach, niedopuszczalne jest orzekanie merytoryczne w przedmiocie wniosku Wójta Gminy Kłodawa o budowę "wewnętrznej drogi" na nieprzewidzianym do tego zielonym terenie szkoły, w strefie ochrony akustycznej buforującej obiekty szkoły od pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Stanowi to naruszenie powagi rzeczy rozstrzygniętej, a decyzja z [...] lipca 2014r., dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że w niniejszej sprawie istnieją te same podmioty, które nabyły prawa i obowiązki. Natomiast przesłanką istnienia tego samego przedmiotu obu spraw jest to, iż zaskarżana decyzja, tak jak obowiązująca ostateczna decyzja z [...] kwietnia 2008r., są decyzjami lokalizacyjnymi dotyczącymi tego samego obszaru - działki nr [...] i dotyczą warunków lokalizacji na niej zabudowy. Dodał, że przedmiotem uprzedniej jak i obecnej sprawy jest uzyskanie zgody na zabudowanie tego samego terenu w trybie u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie doszło także do zmiany stanu faktycznego, ani nie zaszły zmiany w prawie, w oparciu o które zapadały rozstrzygnięcia obowiązującej decyzji z [...] kwietnia 2008r. i zaskarżanej decyzji. Nie zachodzą również wyjątkowe przypadki, mogące stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., które usprawiedliwiałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawartych w decyzji z [...] kwietnia 2008r. i zastąpienia ich odmiennymi rozstrzygnięciami dotyczącymi tego samego obszaru.

Skarżący kasacyjnie podał, że w punktach 2.3. decyzji z [...] kwietnia 2008r. wskazano na konieczność zaprojektowania pasa zimozielonej zieleni, jako izolacji akustycznej planowanych obiektów od obszaru zrealizowanej wcześniej funkcji mieszkaniowej. Za tym w wykonaniu decyzji Starosty Gorzowskiego z [...] lipca 2009 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę szkoły, zaprojektowano pas zieleni i na jego obszarze pas ochrony akustycznej. Został on uwidoczniony i zatwierdzony w graficznych załącznikach do decyzji z [...] lipca 2014r. i z [...] lipca 2009r. Starosty Gorzowskiego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "Rozbudowę Zespołu Szkół w K.". Zamierzenia te zostały w całości zrealizowane i obiekty przekazano do użytkowania. Ponadto w strefie istniejącej ochrony akustycznej na pasie zieleni nie jest możliwe, równoległe do pasa zimozielonych nasadzeń o szerokości 4 metrów zlokalizowanie drogi bez pogorszenia warunków akustycznych dla obszaru oddziaływania, gdyż wprowadzona do strefy droga, jak każda, będzie źródłem dodatkowego hałasu i dodatkowych niedogodności dla sąsiednich nieruchomości.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej podniósł, że decyzja z [...] lipca 2014r. nie uwzględniła przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r" nr 75, poz. 690 ze. zm.) w zakresie rozdziału 3 dotyczącego miejsc postojowych dla samochodów osobowych § 18, § 19, § 20 oraz przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie lokalizacji budowli, obiektów budowlanych od granic działek budowlanych i budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżana decyzja nie gwarantuje warunków ochrony interesów osób trzecich wymaganych w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie uciążliwości towarzyszących ruchowi i postojom pojazdów samochodowych w związku z oczywistym generowaniu przez nie hałasu, wibracji i zanieczyszczeń powietrza.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, droga wewnętrzna będąca przedmiotem zakończonego decyzją postępowania administracyjnego dodatkowo ma służyć jako parking, a Wójt Gminy Kłodawa wnioskując o ustalenie lokalizacji "drogi wewnętrznej przy budynku szkoły" wprowadził w błąd rozstrzygające w sprawie organy. Obecnie bowiem Wójt Gminy Kłodawa wybudował parking lub miejsca postojowe na obszarze zaprojektowanej wcześniej zieleni, na której miała znajdować się również naturalna strefa ochrony akustycznej, nie ujawniając tego zamiaru wcześniej organowi decydującemu o wydaniu warunków zabudowy dla tak zwanej "drogi wewnętrznej". Jest to działanie, w ocenie strony skarżącej, podważające zaufanie do organów administracji i porządku państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Została ona oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a., (który to zarzut błędnie został zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego) - niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego i dokonania błędnych ustaleń, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bowiem istotne jest tylko to, co między stronami było i jest niesporne i co zostało prawidłowo przez Sąd ustalone, a mianowicie, że decyzja z [...] kwietnia 2008r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego po pierwsze, dotyczy częściowo tego samego terenu, którego dotyczy decyzja z [...] lipca 2014r. ustalająca warunki zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, po drugie, że decyzje te dotyczą różnych inwestycji, a po trzecie, że decyzja z 2008r. została już wykonana. Na jej bowiem podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę i następnie inwestycja, polegająca na rozbudowie zespołu szkół, została zrealizowana.

Faktycznie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii prawnej, a mianowicie, co należy rozumieć pod pojęciem tożsamości sprawy na tle spraw zakończonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem jej autora, o tożsamości przedmiotu w takich sprawach decyduje tylko i wyłącznie tożsamość terenu, którego takie decyzje dotyczą, natomiast rodzaj inwestycji z punktu widzenia powagi rzeczy osądzonej jest bez znaczenia.

Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), równie ważnym elementem decyzji jak teren, na którym ma być realizowana inwestycja, jest rodzaj inwestycji. Oba te elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga bowiem tylko kwestii, czy konkretna działka (nieruchomość) w ogóle może być w jakikolwiek sposób zagospodarowana, ale wskazuje, czy może być na niej zlokalizowana konkretna inwestycja. Dlatego też nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że przedmioty decyzji: z [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - rozbudowy zespołu szkół i decyzji z [...] lipca 2014r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, są różne.

O rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc o powadze rzeczy osądzonej, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi jednocześnie tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz ten sam stan prawny, w niezmienionym stanie faktycznym. Brak którejkolwiek z tych "tożsamości" powoduje, że nie można stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., i to nawet wówczas, jeśli kolejna decyzja w jakiś sposób narusza prawa strony nabyte na podstawie wcześniej wydanej decyzji.

W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, że decyzje ustalające warunki zabudowy wykazują daleko idącą specyfikę w stosunku do decyzji administracyjnych w innych przedmiotach. Tego typu decyzje nie przyznają stronom postępowania wprost jakichś praw, lecz stanowią jedynie swego rodzaju informację na temat możliwości zlokalizowania konkretnej inwestycji na określonym terenie. Świadczy o tym chociażby regulacja zawarta w art. 63 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. (ust. 2). Na tle powyższych przepisów, za ugruntowane uznać należy także stanowisko, w myśl którego podmiot, na wniosek którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym, że nie tych samych inwestycji (przykładowo wyroki NSA w sprawach II OSK 796/13, II OSK 1683/10, II OSK 2133/14 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia, a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na wniosek Gminy nabył on prawo do tego, aby na nieruchomości inwestora od strony jego działki został utworzony pas zieleni, co powoduje jego zdaniem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi narusza art. 16 k.p.a., a przez to także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zauważyć również należy, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach u.p.z.p., wynikające ze skargi kasacyjnej stanowisko jej autora, że późniejsze ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji niż inwestycja, dla której już wcześniej ustalono warunki zabudowy (lokalizację inwestycji celu publicznego), i która została zrealizowana, wymaga wcześniejszego wyeliminowania pierwszej decyzji. Podzielenie takiego poglądu skutkowałoby koniecznością przyjęcia tezy, że w większości przypadków, gdy już teren zostanie w jakiś sposób zagospodarowany, nie będzie możliwe w przyszłości zrealizowanie na nim żadnej innej inwestycji. Wyeliminowanie bowiem wcześniej wydanej, ostatecznej decyzji, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. możliwe jest tylko w ściśle określonych przypadkach. Tak więc, gdy taka decyzja ustalająca warunki zabudowy (poprzedzająca pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowano następnie inwestycję), nie byłaby dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodziłyby podstawy do jej wygaszenia lub wznowienia postępowania, nigdy właściciel tej nieruchomości nie mógłby zmienić jej przeznaczenia. Jak już wcześniej wskazano, stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ustawodawca nie ustanowił negatywnej przesłanki dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w postaci istnienia innej zabudowy (innego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem) na terenie objętym wnioskiem o jej wydanie.

Skoro słusznie WSA w Gorzowie Wlk. uznał, że nie zachodzi tożsamość spraw zakończonych decyzją z [...] kwietnia 2008r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego - rozbudowy szkoły, i decyzją z [...] lipca 2014r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, a co za tym idzie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności tej późniejszej decyzji, i związku z tym oddalił skargę na decyzję SKO, odmawiającą stwierdzenia nieważności, nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez ten Sąd przepisów art. 134 i 135 P.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych, zawartych już w uzasadnieniu skargi zarzutów zauważyć należy, że nie mogą one w żaden sposób podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W szczególności odnośnie zarzutu naruszenia decyzją z [...] lipca 2014r., ustalającą warunki zabudowy, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz przepisów Prawa budowlanego w zakresie lokalizacji budowli, obiektów budowlanych od granic działek, to zauważyć należy, że aby móc stwierdzić nieważność decyzji nie wystarczy ustalenie, że doszło do naruszenia prawa, ale konieczne jest stwierdzenie, że to naruszenie miało charakter rażący. Takiego zarzutu skarżący kasacyjnie nie podnosił ani w toku postępowania przed organami ani też przed sądem I instancji. Zarzut taki nie został także sformułowany w skardze kasacyjnej. Dlatego też jedynie na marginesie zauważyć należy, że organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi nie stosował ani przepisów Prawa budowlanego w zakresie odległości inwestycji od granicy działek ani też przepisów wykonawczych do tej ustawy w zakresie miejsc parkingowych. Bez znaczenia dla oceny, czy prawidłowo WSA, w ślad za SKO uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, są podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane ze sposobem realizacji inwestycji drogowej oraz wykorzystywaniem drogi na parking.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na postawie art. 184 P.p.s.a.