Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 369/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Ministra Energii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. P. D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" z siedzibą w W. (dalej także: "[...]') i Ministra Energii (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sprawa niniejsza została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 369/17, jako skarga na bezczynność Ministra Energii.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W pismach z dnia [...] marca 2017 r., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skarżący P. D. wniósł do Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie pisemnej, na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) kopii dokumentów następujących osób: E. O., E. L. oraz I. T.

W treści owych wniosków skarżący zażądał następujących informacji dotyczącej wskazanych powyżej osób:

"1. Życiorysu,

2. Kopii dyplomu ukończenia uczelni,

3. Kopii oświadczenia lustracyjnego,

4. Kopii umowy o pracę,

5. Informacji o przebiegu drogi zawodowej i zajmowanych stanowiskach,

6. Kopii świadectwa pracy,

7. Kopii dokumentów potwierdzających wszystkie przebyte szkolenia w trakcie zatrudnienia, a w szczególności kopie potwierdzające szkolenia z księgowości, zasad i sposobu rozliczania podatku VAT oraz szkolenia prawa i procedur celnych.

8. Kopii uprawnień biegłego rewidenta.

9. Informacji o ilości wykonywanych opinii z zakresu księgowości'.

W związku z powyższymi wnioskami skarżącego Dyrektor Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. poinformował stronę skarżącą, iż odmawia udostępnienia informacji, z uwagi na fakt, iż dane, o których udostępnienie skarżący wystąpił we wnioskach z dnia [...] marca 2017 r. zawierają dane osobowe, które podlegają ochronie, zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 833).

W uzasadnieniu pisma Dyrektor Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" podniósł, iż odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, mając na względzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje na ograniczenia prawa w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Dyrektor "[...]" zauważył, iż we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wnioskował o udzielenie informacji publicznej, zawierającej dane osobowe osób, które nie mogą być udostępnione, bez uprzedniego uzyskania zgody tychże osób. Dyrektor [...] wskazał jednocześnie, iż osoba pełniąca funkcję publiczną definiowana jest jako osoba wykonująca zadania powierzone przez instytucje państwowe lub samorządowe i posiadająca określony zakres uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, w tym osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, Dyrektor "[...]" wskazał, iż z zakresu informacji publicznej wyłączone są takie stanowiska organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny, zaś na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" znajdują się wszystkie informacje, które podlegają obligatoryjnemu udostępnieniu.

W związku z powyższym pismem Dyrektora "[...]", skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł "odwołanie od decyzji Dyrektora Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]", podnosząc, iż po dokonaniu stosownej anonimizacji danych wrażliwych, informacje dotyczące zdobytej wiedzy, przebytych szkoleń, kwalifikacji i uprawnień do opiniowania osób zatrudnionych w sektorze publicznym i wykonującym opinię dla Prokuratury stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona stronie skarżącej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" przekazał powyższe "odwołanie" skarżącego do Ministerstwa Energii.

Następnie, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor "[...]" uzupełnił swoje wcześniejsze pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. o dodatkowe informacje dotyczące danych osób, o które skarżący wnioskował w pismach z dnia [...] marca 2017 r. Jednocześnie, Dyrektor "[...]" poinformował Ministra Energii, iż nie jest w stanie zidentyfikować związku skarżącego P. D. ze wskazanymi we wniosku pracownikami Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]".

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Departamentu Nadzoru Ministerstwa Energii poinformował skarżącego, iż Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" jest instytutem badawczym, zaś jego Dyrektor nie jest organem władzy publicznej. Niemniej, Dyrektor Departamentu zauważył, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skarżący może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozparzenie sprawy.

Ustosunkowując się do powyższego pisma Dyrektora Departamentu Nadzoru Ministerstwa Energii z dnia [...] maja 2017 r., skarżący P. D. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., skierowanym do Ministra Energii, wniósł o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, powołując się przy tym na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W treści pisma skarżący wskazał, iż do decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem, iż odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno zawierać także dodatkowo imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w ar. 5 ust. 2 u.d.i.p. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący podniósł także, iż ustawodawca nałożył na organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej zaostrzone, w porównaniu z wymogami art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, rygory rzetelności, by decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej mogły zostać poddane kontroli sądowej.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Departamentu Nadzoru Ministerstwa Energii poinformował skarżącego, iż nie jest stroną w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej przez Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" w zakresie danych osobowych. Jednocześnie, Dyrektor Departamentu Nadzoru Ministerstwa Energii wskazał, że Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" jest instytutem badawczym, państwową osobą prawną niebędącą organem władzy publicznej, co wskazuje, iż na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozparzenie sprawy.

W związku z powyższym, w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. skarżący P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" oraz Ministra Energii w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie "[...]" i Ministra Energii do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej w terminie 7 dni i przesłanie kopii dokumentów na adres poczty elektronicznej skarżącego, podany we wniosku z dnia [...] marca 2017 r.,

2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny, na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pomimo wniesienia w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wniosku o udostępnienie przez Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" informacji publicznej dotyczącej dokumentów następujących osób zatrudnionych w tym instytucie: E. O., E. L. i I. T., do dnia złożenia skargi nie została wydana formalnie decyzja dotycząca odmowy udostępnienia informacji publicznej, a jedynie przesłana została informacja, w której poinformowano o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji i wskazano, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej.

Ponadto, skarżący wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wcześniejszej korespondencji, podnosząc, iż, ma prawo do pozyskania informacji dotyczącej wiedzy w zakresie przebytych szkoleń, kwalifikacji i uprawnień do opiniowania, które posiadają wskazane przez niego osoby zatrudnione w sektorze publicznym i wykonujące opinię dla Prokuratury Okręgowej w R. do sprawy sygn. akt [...]. Skarżący stwierdził, że konieczność dokonania anonimizacji danych nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności i danych osobowych. Skarżący podniósł także, iż - w jego ocenie - osoby opiniujące nie posiadały odpowiedniej wiedzy i nie posiadały uprawnień do wydawania opinii w przedmiotowym zakresie.

Skarżący powołał się jednocześnie w uzasadnieniu skargi na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawarte w wyroku z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 56/16, w którym stwierdzono, iż w sytuacji, w której organ nie wydał decyzji i nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, pozostaje on w przewlekłości i bezczynności, zaś oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że uchylanie się od dokonania czynności formalnych (vide: wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej) stanowi o bezczynność i przewlekłości oraz działaniu na szkodę strony skarżącej, z jednoczesnym brakiem poszanowania jej praw i porządku prawnego.

Skarżący stwierdził ponadto, że powyższe stanowisko znajduje także swoje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 56/16, w którym to WSA wskazał, iż o bezczynności i przewlekłości można mówić nie tylko wtedy, gdy organ rzeczywiście jest zupełnie bierny, ale też, gdy spiera się z osobą żądającą informacji, co do tego, czy konkretne dane powinny być udostępnione.

Skarżący powołał się ponadto na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 37/12 podniósł, że "Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materiainotechniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej."

Skarżący wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 57/09, w którym to NSA podniósł, iż "Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zatem uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów".

W związku z powyższym, skarżący uznał za zasadne odwołanie się również do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/15, w którym uznano, że o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku.

Reasumując, skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi, iż działanie Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" i Ministra Energii godzi w ducha prawa i stanowi naruszenie dobrych obyczajów i obowiązujących standardów społecznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Energii, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Minister Energii wskazał na wstępie, iż zakres informacji żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczy danych trzech osób fizycznych i skierowany był do Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]".

Ponadto, Minister Energii wskazał, że Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, działającą na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1158), nadzorowaną przez Ministra Energii na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie reorganizacji Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" (Dz. U. z 2016 r" poz. 1447). Organ zauważył, że wspomniany instytut nie jest organem władzy publicznej.

Minister Energii podniósł, iż Dyrektor "[...]" odpowiedział skarżącemu odmownie pismem z dnia [...] marca 2017 r., wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskowane przez niego dane osobowe nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, Minister wskazał, że o ww. "decyzji" wnioskodawca odwołał się do Instytutu "[...]", który pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. przekazał powyższe "odwołanie" do Ministra Energii, jako organu nadzorującego.

Mając powyższe na względzie, Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Tymczasem, jak zauważył organ, Ministerstwo Energii nie posiadało wymienionych we wniosku informacji dotyczących osób fizycznych. W związku z tym, Ministerstwo Energii wystosowało pismo z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w którym poinformowało skarżącego wnioskodawcę, iż Instytut "[...]" nie jest organem władzy publicznej i na podstawie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługuje wnioskodawcy możliwość wystąpienia do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ zauważył, że pomimo powyższego pouczenia, skarżący zwrócił się w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. do Ministerstwa Energii o wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W tej sytuacji, Minister Energii wskazał, że jeśli organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie musi wydawać decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W konsekwencji, organ wskazał, że Ministerstwo Energii ponownie poinformowało skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], iż nie jest stroną w sprawie udostępnienia informacji dotyczących danych osobowych, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r.

W związku z powyższym, Minister Energii uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty uznać należy za bezpodstawne, a więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2017 r. skarżący wskazał, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Energii, iż dane osób pracujących w Instytucie Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" z siedzibą w W., które wykonują opinię na zlecenie Prokuratury Okręgowej w R. do sprawy sygn. akt [...], a o których dane zwrócił się skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., nie są informacjami publicznymi i że Minister nie musiał wydać stosownej decyzji. Skarżący stwierdził, że "[...]" z całą pewnością jest w posiadaniu akt osobowych osób, o których dane wystąpił skarżący. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Minister nie może się zasłaniać brakiem tych danych i winien wydać stosowną decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r" sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący P. D. sformułował wobec Ministra Energii zarzut bezczynności w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w treści którego skarżący wystąpił o udostępnienie danych dotyczących trzech pracowników Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" z siedzibą w W.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. Ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż Minister Energii stanowi naczelny organ władzy (administracji) publicznej, a więc należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W tej sytuacji, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy dane osobowe, o które wystąpił skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. stanowią w ogóle informację publiczną.

Niemniej, rozstrzygając kwestię, czy Minister Energii dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, należy przede wszystkim zauważyć, że art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej bardzo wyraźnie zastrzega, że "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji'. W tej sytuacji, trzeba podkreślić, iż przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Kr 71/05). Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis).

W ocenie Sądu, uznać należy, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. /w:/ wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Należy zauważyć jednocześnie, że z przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego z 2007r. nr 3, s. 12).

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Energii w analizowanym zakresie nie dopuścił się bezczynności, albowiem nie jest w posiadaniu danych osobowych dotyczących pracowników Instytutu Organizacji i Zarządzania [...] "[...]" z siedzibą w W., o których przekazanie skarżący P. D. zwrócił się we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w skierowanym do strony skarżącej piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Energii wyraźnie zaznaczył, iż nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, zaś podmiotem zobowiązanym do udostępnienia danych osobowych swoich pracowników jest wyłącznie Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]", do którego skarżący winien zwrócić się o ponowne rozpatrzenie jego sprawy zainicjowanej wspomnianym wyżej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sytuacji, uznać należy, ze Minister Energii, wyjaśniając ponownie swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., zasadnie stwierdził, że jeśli organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie musi wydawać decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia skargi Minister Energii pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przekazał wnioskodawcy odpowiednią informację, pouczając go jednocześnie w sposób precyzyjny o możliwości podjęcia konkretnego działania wobec podmiotu dysponującego danymi osób, o które skarżący wnioskował.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wyłącznym adresatem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej powinien być Instytut Organizacji i Zarządzania [...] "[...]", jako podmiot zatrudniający osoby, o których dane skarżący wystąpił.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Ministra Energii do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a tym bardziej do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.