Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 903/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157, art. 158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 903/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] wydanych w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnione T. S. materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 2.917 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

T. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], o wskazanym w aktach numerze, podjętą w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych, wynikających z wykonanych przez skarżącego usług geodezyjnych i kartograficznych dotyczących wykonania map do celów projektowych. Kwestionując powyższą czynność skarżący zarzucił niewłaściwą formę prawną w jakiej naliczono należne opłaty, a nadto odnośnie opłat za czynności wyszczególnione na fakturze jako: "inna usługa informatyczna" (poz. B11) oraz "wydruk na ploterze" (poz. B3), zarzucił brak podstaw prawnych do ich naliczenia, wskazując, że nastąpiło to na podstawie wewnętrznego zarządzenia organu, które nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., III SA/Łd 763/13 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, uznając za zasadny zarzut nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia przedmiotowych należności w niewłaściwy sposób. Sąd wskazał, iż w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak również z uwagi na fakt, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe, to kwestia wysokości tych opłat, jak również zasadność ich żądania od skarżącego winna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Odnośnie pozostałych kwestii, związanych ustaleniem opłaty za usługi wyszczególnione jako: inna usługa informatyczna" (poz. B11) oraz "wydruk na ploterze" (poz. B3), w tym prawidłowości ich ustalenia o w oparciu o akt wewnętrzny organu, Sąd stwierdził, iż omawianie tej problematyki na obecnym etapie byłoby przedwczesne.

Zasadność powyższego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 811/14 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd II instancji wskazał dodatkowo na konieczność uwzględnienia zmiany stanu prawnego regulującego kwestię opłat za czynności geodezyjne, a co za tym idzie obowiązek organów administracji uwzględnienia przepisów intemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm) – dalej: u.f.p.; art. 40 a ust. 1, art. 40 f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym zgodnie z tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1629); art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym zgodnie z test jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183 poz. 1287); art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897 ze zm.); pkt 9.12. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37 poz. 333), ustalił T. S. opłaty za wykonane czynności i udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wykazem poz. B3 i poz. B11, w łącznej wysokości 2.917 zł. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji uwzględnił ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w wydanych wcześniej w sprawie powołanych wyroków z 18 grudnia 2013 r. i z 2 grudnia 2015 r. Organ uwzględniając także nowelizację przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonał porównania wysokości opłaty ustalonej w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i wysokości tej opłaty obliczonej w oparciu o przepisy w brzmieniu aktualnym. W wyniku powyższego zabiegu organ stwierdził, iż wysokość opłaty obliczonej według przepisów obowiązujących przed dniem 12 lipca 2014 r. jest niższa, a co za tym idzie korzystniejsza dla strony, co uzasadniało ich zastosowanie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przedstawił także argumentację, co do zasadności i podstaw ustalonej opłaty.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnik wniósł odwołanie, w którym zakwestionował istnienie podstawy prawnej ustalenia przedmiotowych opłat, które w jego ocenie zostało przeprowadzone w oparciu o niebędący źródłem prawa akt wewnętrzny, to jest zarządzenie dyrektora [...] Ośrodka Geodezji z 2 grudnia 2011 r., nr 36/W/2011.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu i instancji.

Kwestionując powyższe skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. , III SA/Łd 401/17 odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.

W dniu 27 lipca 2017 r. T. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydanych w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 2.917 zł. Jako podstawę żądania skarżący powołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając wydanie powyższych decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skarżący ponownie zakwestionował możliwość ustalenia określonych powołanymi decyzjami opłat (wyszczególnionych w poz. B3 i poz. B11 zlecenia do kasy [...] z dnia 6 maja 2013 r.) w oparciu o akt wewnętrzny organu, niebędący źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Wskazując na zasadność swojego twierdzenia strona skarżąca odwołała się do wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych obu instancji, z których w jej ocenie wynika, że objęte przedmiotowymi opłatami: inna usługa informatyczna" (poz. B11) oraz "wydruk na ploterze" (poz. B3), jako niepodatkowe należności budżetowe, winny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, która musi znajdować swoje oparcie w istniejącej podstawie prawnej, to jest w ustawie. Tym samym czynnościom tym nie można przypisać jakiegokolwiek charakteru cywilnoprawnego, uzasadniającego jednostronne nałożenie na skarżącego przedmiotowej opłaty.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło dotychczasowe ustalenia w sprawie oraz przywołało przepisy prawne regulujące instytucję stwierdzenia nieważności, określoną w art. 156- 159 k.p.a. Dalej odnosząc się do powołanej podstawy prawnej żądania stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na ustaleniu, w drodze decyzji administracyjnej wysokości przedmiotowych opłat, bez podstawy prawnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wbrew stanowisku strony skarżącej, zarówno decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...], jak i wydana w drugiej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, to jest przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; a nadto wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, obowiązującego w dacie wykonania przez skarżącego robót geodezyjnych, którego obowiązek zastosowania w sprawie wynikał z zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., I OSK 811/14. Natomiast kwestionowane przez skarżącego zarządzenie dyrektora [...] Ośrodka Geodezji z [...] nr [...] zostało zastosowane do wykonanych przez organ czynności, objętych dyspozycją pkt 9.12 załącznika nr 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, jedynie pomocniczo, wobec braku określenia wysokości opłat w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych.

W ocenie Kolegium w sprawie, wbrew stanowisku skarżącego nie doszło również do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzje te nie wywołują skutków prawnych nie dających pogodzić się z wymaganiami zasady praworządności. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, to jest skutki, jakiego wywołuje decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium powyższe przesłanki nie wystąpiły. Wydając kwestionowane decyzje organy procedujące w sprawie wyjaśniły zarówno podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć, uwzględniając ocenę prawną i zalecenia, co do dalszego postępowania wyrażone we wskazanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych, jak również przedstawiły swoje stanowisko, co do objęcia zakresem pojęcia "sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej" wykonanych przez organy czynności, ujętych pod poz. B3 i B11, za które ustalono przedmiotową opłatę. Ponadto organ wskazał, że zasadność powyższego stanowisko mogła być ewentualnie kwestionowana przez skarżącego w drodze przysługującej mu skargi do sądu administracyjnego na wydaną w dniu [...] decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie:

- pkt 9.1 w zw. z pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. poprzez przyjęcie, że czynności określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze" stanowią usługi polegające na sporządzeniu kopii w rozumieniu wskazanego rozporządzenia, a tym samym mieszczą się w hipotezie normy wynikającej z pkt 9.12 załącznika nr 1 i uzasadniają wyliczenie opłat za te czynności na podstawie wewnętrznego zarządzenia dyrektora [...] Ośrodka Geodezji z dnia [...].;

- art. 40 a ust. 1, art. 40 f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 1016 r. poz. 1629), art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183 poz. 1287), art. 12 ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (...), pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19, lutego 2004 r. poprzez przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji, w sytuacji gdy nie mogły one stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej na skarżącego daniny publicznej, w tym posiłkowo nie mogły też stanowić tej podstawy przepisy zarządzenia dyrektora [...] Ośrodka Geodezji z dnia [...];

- art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 2 § 2 o.p. , art. 60-67 u.f.p. oraz art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183 poz. 1287) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy powołane jako podstawa do wydania decyzji ustalającej opłaty mogły stanowić podstawę do wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów w kwestii nałożenia danin publicznych.

Z uwagi na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Ponadto skarżący wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę strona ponowiła dotychczasową argumentację, odnoszącą się w zasadzie do charakteru przedmiotowych opłat i zasadności ich naliczenia odwołując się w tym zakresie do wydanych w sprawie ustalenia wysokości należnej opłaty, prawomocnych wyroków sądów administracyjnych z 18 grudnia 2013 r i 2 grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi T. S. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. i z dnia [...], nr [...] wydanych w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnione skarżącemu materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 2.917 zł.

Skarga wniesiona została w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a

Natomiast podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej: k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 §1 k.p.a.).

Opisana w wyżej wymienionych przepisach instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym, ja postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym oceny przysługujących stronie praw, czy ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest także dopuszczalne by organ rozstrzygający w tym przedmiocie dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, poddaną weryfikacji organu nadzoru. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Ocena ta jest dokonywana zasadniczo przez pryzmat akt postępowania zwykłego, jednakże ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15; wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 928/16; wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2016 r., III SA/Gd 726/16; wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 689/15 – www.cbois.nsa.gov.pl). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wskazuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłankę wydania decyzji ostatecznej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego ustalone wskazanymi powyżej decyzjami, o których stwierdzenie nieważności wnosi, opłaty za wykonane przez organ czynności, określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze", zostały wyliczone bez podstawy prawnej, gdyż podstawę obliczenia przedmiotowych opłat stanowił akt wewnętrzny – zarządzenie dyrektora [...] Ośrodka Geodezji z dnia 2 grudnia 2011 r. nr 36/W/2011, który nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP. Tymczasem decyzje nakładające na obywateli obowiązek uiszczenia niepodatkowych należności budżetowych, w rozumieniu u.f.p., a do takich bezspornie zalicza się przedmiotowa opłata, co wynika z wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. , III SA/Łd 763/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., I OSK 811/14, wydawane mogą być jedynie w oparciu o akt rangi ustawowej, co wynika z art. 217 Konstytucji RP.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż analiza podniesionych zarzutów skargi i ich uzasadnienia, jak również stanowisko strony skarżącej prezentowane w toku postępowania przed organem administracji sprowadza się w zasadzie do charakteru ustalonej skarżącemu opłaty i zasadności jej naliczenia. Brak jest natomiast w ocenie Sądu, poza postawionym zarzutem wydania decyzji bez podstawy prawnej, argumentacji przemawiającej za zasadnością żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać także należy, że określona w powołanym przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka braku podstawy prawnej występuje w sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy brak jest przepisu prawnego uprawniającego administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty zewnętrzne. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu przywołanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy – wydany przez organ działający w państwie prawa. Przy czym nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2016 r., II SA/WA 85/16 – www.cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, podstawę materialnoprawną wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jak i wydanej w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i z dnia [...] których to decyzji stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm) – dalej: u.f.p.; art. 40 a ust. 1, art. 40 f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym zgodnie z tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1629); art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183 poz. 1287, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zlecenia do kasy ZK 5721/2013 z dnia 6 maja 2013 r.); art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897 ze zm.); pkt 9.12. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37 poz. 333).

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w roku 2013, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Ponadto obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne wynikał również z przepisów obowiązującego wówczas, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Aktualnie, po wejściu w życie w/ w ustawy nowelizującej z 5 czerwca 2014 r. kwestie opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje art. 40a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ust. 1 stanowi, iż organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie.

Przy czym co wymaga podkreślenia, konieczność uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego zarówno przed, jak i po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynikał z wiążącego organy, na podstawie art. 153 p.p.s.a wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., I OSK 811/14. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, wykonując zalecenia Sądu, organy administracji publicznej, uwzględniając treść art. 12 ustawy nowelizującej dokonały wyliczenia kwoty należnej opłaty zarówno na podstawie przepisów uchylonych, jak i w oparciu o treść przepisów znowelizowanych, a następnie obciążyły skarżącego opłatą w niższej kwocie, a więc korzystniejszą dla strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka nieważności, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Kwestionowana decyzja wydana została bowiem w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie powstania okoliczności faktycznych uzasadniających naliczenie opłat, a co więcej obowiązek ich uiszczenia znajduje potwierdzenie w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Z powyższych względów za nieuprawnione uznać należy również zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż sposób ich sformułowania, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi, nie dotyczą się w istocie do zasadności żądania stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], a stanowią polemikę, co do charakteru czynności za które ustalono skarżącemu przedmiotową opłatę, jak wymagalności opłaty za dokonane przez organ czynności. Tym samym odnoszą się do kwestii merytorycznych wydanych rozstrzygnięć.

Odnosząc powyższe do faktu odrzucenia, co Sądowi wiadomo z urzędu, prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2017 r. , III SA/Łd 401/17, skargi T. S. na decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, nie sposób uniknąć stwierdzenia, że wniesione przez skarżącego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ustalających przedmiotową opłatę, miało w istocie na celu próbę wzruszenia wydanego w sprawie ostatecznego, niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, w drodze instytucji procesowej stwierdzenia nieważności.

Reasumując Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w sposób prawidłowy uznało, iż powołane przez stronę skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanki nieważności określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] Ponadto w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. Kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało przez właściwy organ, a forma rozstrzygnięcia odpowiada treści art. 158 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

a.l.