Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 876/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4i 5,  art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5, 17, 18-20, 70b, 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 27 marca 2013r. nr XXII/259/13 w przedmiocie upoważnienia dyrektora szkoły do załatwienia indywidualnych spraw wynikających z ustawy o systemie oświaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wręczyca Wielka uchwałą z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXII/259/13 w sprawie upoważnienia Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej do załatwiania indywidualnych spraw wynikających z ustawy o systemie oświaty, podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 70b i art. 90m ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 266, poz. 2572 z późn. zm.), udzieliła w § 1 upoważnienia w zakresie:

1) pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, określonej w art. 90m ustawy o systemie oświaty;

2) dofinansowania kosztów kształcenia pracowników młodocianych, określonego w art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty;

3) organizacji dowozu uczniów do szkół, w tym dzieci niepełnosprawnych, określonego w art. 17 ustawy o systemie oświaty;

4) nadzoru nad realizacją obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, określonego w art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy o systemie oświaty.

W § 2 powierzono Wójtowi Gminy Wręczyca Wielka wykonanie tejże uchwały, a w § 3 wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdzie opublikowano ją w dniu 4 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 3147).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski, domagając się w całości stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 9 i art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada przywołała m. in. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Art. 9 ust. 1 ustawy gminnej stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada gminy jest więc władna podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Wojewody mogą to być wyłącznie sprawy mieszczące się w zakresie zadań, do których realizacji powołana została dana jednostka lub podmiot, a wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustaw szczególnych.

W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty umożliwia organowi prowadzącemu zorganizowane jednostki, do zadań której należeć będzie wyłącznie obsługa ekonomiczno- administracyjna szkół. Zadaniem tego rodzaju jednostki powinna być więc jedynie realizacja zadań organu prowadzącego, wymienionych w art. 5 ust. 7 ustawy, a w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Usługowy charakter Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej wyklucza prawną możliwość przyznania jego dyrektorowi kompetencji innych niż wymienionych powyżej, co uczyniła Rada Gminy Wręczyca Wielka w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, tym bardziej takich, które mocą przepisów ustawowych zastrzeżone zostały na rzecz innych organów. Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że stosownie do unormowania zawartego w art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty "świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustawodawca postanowił, że rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1. Natomiast art. 90n ust. 1 ustawy stanowi, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Upoważnienie zatem do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych. Co do zasady, organem właściwym, a więc organem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wynikającym z art. 90m ust. 1 ustawy jest organ wykonawczy gminy. Jednakże na mocy art. 90m ust. 2 ustawy rada gminy może upoważnić inny organ - wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej - do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji. Uprawnienie rady gminy wyraża się w możliwości wyznaczenia innego (niż ustawowo określony) organu. Nie oznacza to, że upoważniony w drodze uchwały rady gminy kierownik ośrodka pomocy społecznej wydaje decyzje administracyjne w imieniu rady. Upoważnienie udzielone przez radę nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencje ustawowo przypisane wójtowi na inny podmiot. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia podmiot ten pełni funkcję organu administracji i wydaje decyzje administracyjne we własnym imieniu, a nie w imieniu rady.

W ocenie Wojewody art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i dopuszcza możliwość upoważnienia do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej. Natomiast upoważnienie zawarte w § 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały błędnie zostało udzielone kierownikowi jednostki, o której mowa w art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, czyli Dyrektorowi Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej. Kolejnym unormowaniem § 1 pkt 2 Rada Gminy Wręczyca Wielka upoważniła tego dyrektora do prowadzenia spraw i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten uprawnia do przyznania, w drodze decyzji, dofinansowania pracodawcy, który zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał stosowny egzamin. W ocenie organu nadzoru, zadanie to nie stanowi żadnego z zadań określonych w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, w szczególności nie jest to zadanie z zakresu zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej czy organizacyjnej szkół. W związku z tym, nie można upoważnić Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej do wydawania decyzji w tym zakresie. Podobne zastrzeżenia Wojewoda wniósł do upoważnienia, o którym mowa w § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, bowiem Rada nie ma prawa udzielać Dyrektorowi Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu - organizacji dowozu uczniów do szkół, w tym dzieci niepełnosprawnych, określonego w art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty oraz nadzoru nad realizacją obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, określonego w art. 18 -20 tej samej ustawy. Czynności te wykraczają poza zakres indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnych, ale mają charakter czynności materialno-technicznych i organizacyjnych. Powołując się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wr 36/09 o treści: "Przez użyte w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" nie należy rozumieć każdej formy w jakiej działa organ administracji, a jedynie rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej decyzją administracyjną, którą organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu.", organ nadzoru uznał, iż w określonym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym trybie można dokonać przekazania kompetencji do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej jedynie w formie indywidualnych decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 września 2013 r. Wójt Gminy Wręczyca Wielka zaznaczył, że w § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały miał na celu sprecyzowanie podstaw do załatwiania spraw związanych z udzielaniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które już wcześniej przed zmianą przepisów prowadził i nadal prowadzi Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej. Tak samo, pozostałe punkty tego paragrafu były od początku i są nadal prowadzone przez wspomniany Zespół. Co więcej, środki przeznaczone na realizację tych zadań są zarezerwowane w budżecie gminy i przekazywane dla Zespołu oraz załatwiane przez zatrudnionych tam pracowników. Organ przyznał, że rzeczywiście dofinansowanie nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, jednak jej art. 70b daje podstawę do takiego upoważnienia, aby doprecyzować formy wydatkowania środków na określony cel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem.

W niniejszej sprawie, przedmiot sądowej kontroli zgodność z prawem stanowi akt prawa miejscowego - uchwała Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXII/259/13 w sprawie upoważnienia Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej do załatwiania indywidualnych spraw wynikających z ustawy o systemie oświaty.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 3 i 3a, art. 18-20, art. 70b i art. 90m ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 266, poz. 2572 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i każdej rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego ściśle określa zakres upoważnienia i winien być on zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto, należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, publ. OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).". Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wr 807/04). Skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, że radzie gminy wolno tylko to, co wynika z przepisu prawa.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. Konsekwentnie należy przyjąć, że realizując powołane zadania gmina nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 7 i art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówi natomiast o możliwości tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych w celu realizacji zadań, jak również o możliwości zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowym. Należy zatem wnioskować, że rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, kierowników jednostek pomocniczych, jednostek organizacyjnych jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań. Z kolei na mocy art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

Zważywszy na treść § 1 przedmiotowej uchwały zauważyć przyjdzie, iż zgodnie z art. 90m ustawy o systemie oświaty świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1. Ustawą nowelizującą z roku 2008 uchylono, w art. 90m zakaz upoważniania do wydawania, w imieniu organów gminy, decyzji administracyjnych o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczeń o charakterze socjalnym przez ośrodek pomocy społecznej. Następnie, ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 44, poz. 250), dodano ust. 2, przewidujący upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach pomocy o charakterze socjalnym. Brzmienie tego przepisu sprowadza się do zawężenia kręgu podmiotów, które mogą być upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych, tylko do kierownika ośrodka pomocy społecznej z wykluczeniem innych osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych w strukturach samorządowych. Dlatego też można powiedzieć, iż art. 90m ust. 2 ma charakter szczególny (legis specialis) w stosunku do norm zawartych w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. M. Pilich, publ. Lex 2013). Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego, Rada Gminy we Wręczycy Wielkiej mogła udzielić upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym wyłącznie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, a nie jak to uczyniła - Dyrektorowi Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi podzielić przyjdzie pogląd organu nadzoru dotyczący upoważnienia Dyrektora Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Oświaty we Wręczycy Wielkiej do prowadzenia spraw i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Pomimo faktu, że uregulowania przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty rzeczywiście nie mają charakteru zamkniętego to, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek utworzonych na jego podstawie, wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a tym bardziej tych, które mocą przepisów zastrzeżone zostały na rzecz innych organów.

Jak wskazano bowiem w komentarzu do omawianego przepisu (art. 5 ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilicha) "(...) utworzenie zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej nie oznacza bowiem ograniczenia organizacyjnej samodzielności szkół i placówek ani ich połączenia, ale jedynie funkcjonalny przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które w przeciwnym wypadku musiałyby być realizowane przez nie same. Ma to oczywiście obniżyć koszty działalności i zapewnić sprawniejszą realizację zadań, które nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej szkół i placówek (...)". Chodzi tu zatem o realizację zadań, które musiałaby w braku takiej jednostki obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek, realizować samodzielnie te szkoły i placówki. Za tym, iż jednostka taka ma wyłącznie charakter jednostki obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek, przemawia nadto powiązana z tym przepisem regulacja zawarta w art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, który określa zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Przepis ten stanowi, iż nadzór ten rozciąga się na sprawy finansowe oraz administracyjne i z uwzględnieniem odrębnych przepisów obejmuje w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Stąd też trafna jest konstatacja, że jednoznacznie usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek, wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a takimi kwestiami w sposób oczywisty wykraczający poza wskazany przedmiot działalności jest wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała wywołuje także skutki na zewnątrz wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego, w określonej kategorii różnych sprawach i wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, czym w sposób istotny narusza omówione przepisy prawa. Poszczególne sprawy przekazane w punktach § 1 uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym istotne jest znaczenie użytego przez ustawodawcę w tej regulacji pojęcia "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 134/09, wskazał, że: "przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Ponadto, przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu, lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji." (cytat). Zatem użyte wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 737/09, wszystkie wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA). Potwierdza to również treść art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując jednoznacznie na decyzję jako formę działania wójta i organu upoważnionego na podstawie art. 39 ust. 4 tej ustawy.

Powszechnie w literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Natomiast określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" użyte w art. 39 ustawy o samorządzie gminnym należy utożsamiać z określeniem użytym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jako "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". Stąd też komentowany przepis art. 39 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji (por. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki - Samorząd gminny. Komentarz. 2 wydanie. Dom Wydawniczy ABC 2005 r., str. 358). Zasadnym także zdaje się odwołanie do poglądów komentatorów procedury administracyjnej wyrażonych na tle przywołanego art. 1 pkt 1 K.p.a., wedle których w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem, czyli aktem administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 238).

Podkreślenia także wymaga, że ustawa o systemie oświaty nakłada na gminy szereg różnych obowiązków, wynikających m. in. z jej art. 17 ust. 3 i 3a oraz art. 18-20, które dotyczą poszczególnych działań organizacyjnych związanych z realizacją zadań ustawowych i nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych. Jednakże nie wszystkie te obowiązki, do których ustawodawca zobowiązał gminy w ramach przywołanej ustawy, mogą zostać zakwalifikowane jako wynikające z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie stanowią konkretyzacji praw, czy też obowiązków w postępowaniu administracyjnym imiennie określonych podmiotów. Stąd też uznać należy, że nie dotyczą załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej i nie mieszczą się w pojęciu "załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej", w wyżej przywołanym rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W kontekście powyższego upoważnienie, jakiego Rada Gminy Wręczyca Wielka udzieliła w § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały daje nieuzasadnione prawo do podejmowania czynności innych niż wydawanie decyzji administracyjnych, mimo że czynności te będą dotyczyły imiennie określonych adresatów, co nie może być uznane za działanie w granicach prawa. Stąd, jak podnosi organ nadzoru, nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle przeprowadzonych rozważań, przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że została ona wydana z naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 7, art. 17 ust. 3 i 3a, art. 18-20, art. 70b ust. 6 i art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić jej nieważność w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co orzeczono sentencji. Stosownie do postanowień art. 152 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi w całości, należało orzec w tym zakresie, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w tym ostatnim przepisie instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania tego przepisu dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). W ocenie Sądu, dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy, dlatego też Sąd, z uwagi na zakres i rozmiar stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń prawa, zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli, na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności w całości. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 ustawy). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez Sąd, której nieważność stwierdzono wyrokiem uwzględniającym skargę, nadto rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.