Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 522/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2009 r. sprawy ze skargi I. K., Z. K., L. I. i W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2006r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm. ) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888), po rozpatrzeniu odwołania L. I., W. I., I. K. i Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...], odmawiającej wyżej wymienionym wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął niniejsze postępowanie na wniosek L. i W. I. oraz I. i Z. K., o czym poinformował zawiadomieniem z dnia 9.12.1999r. wydanym na podstawie art. 61 k.p.a.. Postępowanie było prowadzone przez PINB w K. Powiat [...] w sprawie wniosku o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu na podstawie ostatecznych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zezwalającej na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem NSA z dnia 26. 07.1995r. sygn. SA/Kr 495/95. Następnie, wyrokiem NSA z dnia 12.11.1996r., sygn. akt II SA/Kr 1124/96 stwierdzono nieważność wydanych później decyzji organów pierwszej i drugiej instancji o pozwoleniu na wznowienie robót. Po wyroku NSA z 1996r. inwestor Z. M. wykonał 2 biegi klatki schodowej oraz zabezpieczenie budynku przed wpływem opadów atmosferycznych poprzez wykonanie więźby dachowej na istniejącym budynku w stanie surowym otwartym i przekrycie papą na deskowaniu. W dniu 21.11.1997r. Wydział Nadzoru Budowlanego UM wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem znak [...], utrzymanym w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia 6.02.1998r. znak [...]. W związku z wnioskiem stron - właścicieli sąsiednich nieruchomości, o rozbiórkę przedmiotowego obiektu Wydział Nadzoru Budowlanego UM wydał w sprawie decyzję o rozbiórce schodów wewnętrznych, a po jej uchyleniu przez organ drugiej instancji, decyzję z dnia [...].12.1997r. znak [...], nakazującą inwestorom wykonanie przeróbki zabezpieczenia dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.1998r. znak [...] uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta. W wyniku ponownego wniosku L. i W. I. oraz I. i Z. K. o rozbiórkę przedmiotowego budynku została wydana decyzja o odmowie rozbiórki z dnia [...].04.1998r. znak [...]. Co do tej samej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].04.1998r. w postępowaniu odwoławczym zostały wydane dwie decyzje organu drugiej instancji - z dnia [...].11.1998r. znak [...] oraz decyzja z dnia [...].06.1998r. znak [...]. Ze względu na uchybienia proceduralne w postępowaniu odwoławczym - istnienie dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć w tej samej sprawie, NSA wyrokiem z dnia 7.09.1999r. sygn. akt IISA/Kr 2790/98 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, wskazując jednocześnie na brak w aktach zawiadomienia z art. 61 k.p.a. Kontynuując postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 wydał ostateczną decyzję z dnia [...].07.1998r. znak [...] o zaniechaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w odniesieniu do stanu faktycznego zrealizowanej inwestycji na dzień orzekania.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z ponownym wnioskiem skarżących o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...], zawiadomieniem z dnia 9.12.1999r., na podstawie art. 61 k.p.a. PINB w K. Powiat [...] poinformował o wszczęciu postępowania pod sygnaturą [...]. W toku tego postępowania, w dniu 9.01.2001r PINB w K. wydał decyzję znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki części budynku przy ul. [...] z uwagi na funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji z dnia [...].07.1998r. znak [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 14.03.2001r., znak [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych ustanowionej w art. 16 k.p.a. o stanie prawnym obiektu zrealizowanego do 1998r. przesądziła decyzja o zaniechaniu robót z dnia [...].07.1998r., znak [...]. Wyrokiem z dnia 7.05.2002r sygn. akt II.SA/Kr 1107/01 NSA uchylił powyższe decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wskazując, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia merytorycznego, a bezzasadność żądania stron należy wykazać w decyzji orzekającej o istocie sprawy. W następstwie tego wyroku oraz ponownego wniosku L. i W. I. oraz I. i Z. K. z dnia 30.09.2000r. o rozbiórkę obiektu, PINB w K. Powiat [...] prowadził dalej postępowanie w tej sprawie pod sygnaturą [...] ( zawiadomienie z art. 61 k.p.a. z dnia 17.03.2003r.), wydając decyzję z dnia [...].02.2003r. w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, o odmawiającą wydania decyzji nakazaującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Jednocześnie PINB w K. Powiat [...] prowadził postępowanie pod sygnaturą [...], wszczęte na podstawie wniosku stron o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w 2001r. przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę ( zawiadomienie o wszczęciu z dnia 23.10.2001r).

W toku postępowania wnioskodawcy kilkakrotnie wnosili o rozbiórkę części obiektu wykonanych po wyroku NSA z dnia 12.11.1996r. znak II.SA/Kr 1124/96, stwierdzającego nieważność decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W trakcie postępowania administracyjnego organ PINB postanowieniem z dnia 25.10.2001r., i z dnia 31.12.2001r. oraz z dnia 21.03.2002r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane w trybie art. 50 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalono, że roboty budowlane polegające na zamontowaniu stolarki okiennej i drzwiowej, wykonywaniu tynków wewnętrznych i wylewek na stropach oraz instalacji elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych w realizowanym budynku mieszkalnym na terenie posesji ul. [...] wykonywane były na podstawie przyjętego zgłoszenia przez Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa UM pismem z dnia 18.06.2001r., organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...].03.2002r. znak [...]. W decyzji tej nakazał rozbiórkę okien na I piętrze budynku, gdyż były zamontowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia 25.10.2001r. Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...].09.2002r. znak [...], z uwagi na to, że nie można nakazać rozbiórki obiektu lub jego części powstałych w wyniku robót budowlanych, do realizacji których inwestor nabył prawo poprzez przyjęcie zgłoszenia o zamiarze ich wykonania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W następstwie ponownie wdrożonego postępowania, mając na uwadze przedłożoną do akt sprawy opinię kominiarską, stwierdzającą nieprawidłowości w funkcjonowaniu kominów sąsiednich budynków, organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 21.03.2003r. znak [...], którym ma podstawie art. 81 c Prawa budowlanego zażądał od M. i Z. M. przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy prowizorycznego dachu w taki sposób, by nie powodował zakłóceń ciągów w sąsiednich budynkach przy ul. [...] i [...].

W postępowaniu odwoławczym dotyczących decyzji PINB nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...], decyzją z dnia [...].07.2003r. znak [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że PINB niewłaściwie zastosował tryb art. 51 odmawiając rozbiórki obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zbadania, czy nie występuje konieczność wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. WINB zauważył, że ze względu na wspólny przedmiot postępowania, strony oraz przyjęty tryb PINB winien rozważyć prowadzenie jednego postępowania sprawie robót zrealizowanych przy budowie przedmiotowego budynku. Po ponownym zbadaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] ustalił, że L. i W. I. oraz I. i Z. K. "faktycznie żądają rozbiórki zrealizowanego obiektu, nie zaś podjęcia czynności, które miałyby na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu pierwszej instancji nie ma możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie dotyczącej wniosku o rozbiórkę oraz dotyczącej doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jedną decyzją. Prezentując takie stanowisko, po zbadaniu przesłanek z art. 48 ustawy Prawo budowlane PINB w postępowaniu dotyczącym wniosku o rozbiórkę przedmiotowego obiektu, prowadzonego pod sygnaturą [...] wydał zaskarżoną obecnie decyzję nr [...] z dnia [...].04.2005r., od której odwołali się w terminie L. i W. I. oraz I. i Z. K.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2006r. znak [...] wskazano dalej, że przeprowadzając obecnie kontrolę prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanej decyzji, a także dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach za kreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak wyjaśniono, z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest merytoryczne załatwienie wniosku skarżących o rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. realizowanego przez inwestorów M. i Z. M.. Organ pierwszej instancji ustalił w sposób jednoznaczny okoliczności stanu faktycznego, pozwalające na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, że NSA w wyrokach z dnia 7.09.1999r. II SA/Kr 2790/98 oraz z dnia 7.05.2002r. II SA/Kr 1107/01 nie ustosunkowywał się do rozstrzygnięć merytorycznych organów pierwszej i drugiej instancji, a jedynie uchylił zaskarżone decyzje ze względu na uchybienia proceduralne w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ( wyrok NSA z 18.06.1998r., sygn. IV.SA 1399/96), w sytuacji gdy inwestor rozpoczął przedmiotową przebudowę w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, uchylenie tej decyzji przez NSA nie powoduje , że wykonane roboty należy traktować jako samowolę budowlaną, gdyż były realizowane w zaufaniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na ich wykonanie. W ocenie organu odwoławczego, o stanie prawnym obiektu - budynku mieszkalnego przy ul. [...], przesądziła decyzja z dnia [...].07.1998r. znak [...], wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., która rozstrzygnęła kwestię zgodności z przepisami prawa obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na podstawie pozwolenia na wznowienie robót. Zasada trwałości decyzji administracyjnej określona w art. 16 k.p.a stanowi, że decyzje ostateczne pozostają w obiegu prawnym, a ich wzruszenie może nastąpić tylko w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Stan faktyczny zaawansowania przedmiotowej inwestycji na dzień wydania powyższej decyzji to stan surowy otwarty, z wykonanym zabezpieczeniem obiektu w postaci więźby dachowej przekrytej papą na deskowaniu, nie podlegający rozbiórce w myśl przepisu art. 48 Prawo budowlane. W kwestii robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku wykonanych w 2001-2002r. – tj. zamontowanej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu tynków wewnętrznych i wylewek stropowych, wykonaniu wewnętrznych instalacji elektrycznych i wod.-kan. - przesądziło przyjęte zgłoszenie do WAGiB UM z dnia 18.06.2001r. Z ustaleń organu pierwszej instancji zapisanych w protokołach w czasie kilkakrotnych kontroli wynika, że roboty budowlane były wykonywane zgodnie z przyjętym zgłoszeniem. Zgodnie ze stanowiskiem GINB oraz kompetencjami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości weryfikacji przyjętego zgłoszenia , stąd należy uznać, że inwestor miał legitymację do wykonania powyższych robót budowlanych. W zakresie wykonywania przyłączy do przedmiotowego budynku w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane remont przyłączy do budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy i ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że uprzednio istniejący budynek posiadał przyłącza mediów. W odniesieniu do zarzutów stron dotyczących gabarytów obiektu organ odwoławczy nadmienia, że kwestię tę rozstrzyga decyzja WZiZT z dnia 10.1999r. znak [...], utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...].03.2000r. znak [...]. Zgodnie z treścią powyższych decyzji zrealizowany obiekt nie jest sprzeczny z warunkami w niej określonymi .

W związku z powyższym, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśniono ponadto, że jak wynika z uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w sprawie przebudowy prowizorycznego dachu na budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem i przepisami prowadzone jest odrębne postępowanie – [...], w ramach którego organ wydał postanowienie na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, z dnia 21.03.2003r. W niniejszym postępowaniu odwoławczym ustosunkowani się wyłącznie do kwestii objętych zaskarżoną decyzją stwierdzają, że odmowa rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. jest zasadna.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2006r. znak [...] I. K. i Z. K. oraz L. I. i W. I. podawali, że jest ona czwartym już rozstrzygnięciem organu drugiej instancji dotyczącym zgłaszanego przez nich żądania wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym doprowadzenie samowoli budowlanej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trzech przypadkach odmawiał wydania nakazu rozbiórki, natomiast jedne raz umorzył postępowanie w sprawie. W dwóch z tych przypadków zapadły już wyroki NSA uchylające decyzje organów pierwszej i drugiej instancji - 7.09.1999r. sygn. akt II SA/Kr 2790/98 i 7.05.2002r. sygn. akt II SA/KR 1107/01, natomiast kolejna skarga zarejestrowana – sygn. akt II SA/Kr 2020/03 i II SA/Kr 2021/03 - oczekuje na rozpoznanie.

Opierając się na zgromadzonej w latach 1994-2005r. obszernej dokumentacji i fotografiach skarżący stwierdzali, że budynek przy ul. [...] w K. powstał w warunkach samowoli budowlanej, po samowolnej rozbiórce 1/2 domu wybudowanego w 19... roku, którego druga połowa należąca do skarżących I. pozostała przy ul. [...] w K. W sprawie niniejszej nie można mówić, że inwestor rozpoczął przedmiotową przebudowę w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym temacie wypowiedział się dwukrotnie NSA - dnia 26.07.1995r. sygn. akt II SA/Kr 495/95 i dnia 12.11.1996r. II SA/Kr 1124/96. Zapadł również wyrok NSA z dnia 19.11.2003r. sygn. akt: II SA/Kr 903/00 i wyrok sygn. akt: II SA/Kr 904/00 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2000r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z tym ostatnim wyrokiem nie zapoznał się organ wydając zaskarżoną decyzję, skoro powołując decyzję WZiZT z 10.1999r. znak [...] twierdzi, że "zrealizowany obiekt nie jest sprzeczny z warunkami w niej określonymi".

Skarżąca wskazywali, że zabudowa plombowa, którą stanowi przedmiotowa inwestycja byłaby dopuszczalna w miejsce wyburzonej 1/2 budynku przy ul. [...] "Pod warunkiem, iż kształt, układ bądź parametry projektowanej inwestycji nie naruszają zasad kompozycji przestrzennej na danym obszarze i nie wywołują kolizji z obiektami lub urządzeniami otoczenia." Tak jednak nie jest w niniejszym przypadku, zaś dla inwestycji wydawano różne przedziwne decyzje, wycofane następnie z obiegu prawnego powołanymi uprzednio wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego .

Skarżący zarzucali, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji prowadzono samowolnie w trakcie, gdy w obrocie prawnym istniały postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji - II SA/Kr 495/95 z dnia 13.04.1995roku i II SA/Kr 1124/96 z dnia 18.09.1996r., zaś następnie dzięki wadliwie prowadzonym postępowaniom administracyjnym. I tak, po wyroku sygn. akt II SA/Kr 1124/96 z dnia 12.11.1996r. stwierdzającym nieważność obu decyzji jako wydanym z rażącym naruszeniem prawa pozwolono inwestorowi budować dalej pisząc, że zabezpiecza dom przed zimą. Później podjęto szereg działań umożliwiających inwestorowi wykończenie, zamieszkanie i nielegalne użytkowanie, a także zarejestrowanie swojej firmy pod adresem ul. [...].

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w piśmie z daty 19.08.2007r., w którym przytaczali dodatkowo motywy ostatnio wydanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 19.02.2007r. sygn. akt IISA/Kr 2021/03, którym uchylono zaskarżoną decyzję.

W piśmie z dnia 27.11.2007r. skarżące wskazywały, że zaskarżona decyzja - podobnie jak wiele innych, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten dotyczył w szczególności nieprawidłowości ustaleń istotnych dla kwalifikacji prowadzonych przez inwestora na przestrzeniu czasu robót, jako samowoli budowlanej.

Skarżący wnosili ostatecznie o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem. Podnosił dodatkowo, że organ odwoławczy wskazywał organowi pierwszej instancji na celowość połączenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, jednakże do takiego połączenia spraw nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...], okoliczności wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, jak również fakty zaistniałe po wniesieniu skargi, związane z treścią prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2008r. sygn. akt II OSK 1062/07 - skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z przyczyn innych, niż będące przedmiotem zarzutów.

Z akt administracyjnych, a także z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] oraz zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2006r. znak [...] wynika, że obie te decyzje zapadły w wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, w związku z wydaniem przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. To rozstrzygnięcie kasacyjne stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].07.2003r. znak [...], którą na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...] - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną w toku instancji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono wnioskodawcom I. K., Z. K., L. I. i W. I. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.

Już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie powyższe decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03. Wskazując w uzasadnieniu wyroku na naruszenie przez organu drugiej instancji przy wydaniu decyzji z dnia 15.07.2003r. znak [...] art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także art. 138 §2 k.p.a., podano między innymi – "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących przedmiotu postępowania ze wskazaniem oraz oceną dowodów, pomimo że jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...] postępowania administracyjne przed organami architektoniczno-budowlanymi i organami nadzoru budowlanego dotyczące realizacji budynku nr [...] przy ul. [...] w K. toczy się od 1996r., w tym czasie następowało szereg zdarzeń faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ocenę legalności działań inwestorów, a zgromadzony materiał obejmuje kilka tomów akt. Nie odniesiono się w nim nawet pośrednio do prawidłowości ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji, które wbrew temu, na co wskazuje się w odpowiedzi na skargę posiada obszerne uzasadnienia faktyczne i prawne. Nie jest zatem wiadomym, o jakim stanie faktycznym rozstrzyga organ odwoławczy. Prezentacja określonych poglądów prawnych jest ogólnikowa, następuje w zupełnym oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy, w tym bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w powoływanych przez organ pierwszej instancji oraz skarżących wyrokach NSA, bez określenia rozważanego stanu prawnego, który uległ zmianie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w związku z wejściem w życie w dniu 11.07.2003r. przypisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zaskarżona decyzja wytyka organowi pierwszej instancji błąd w subsumpcji, przez którą należy rozumieć podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod wybrana normę prawną. Nie jest jednak wiadomym jaki stan faktyczny ustala organ odwoławczy, w tym czy na przestrzeni czasu realizowane etapami roboty budowlane, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, na czym w istocie ten błąd polega i jaka norma z przewidzianych w Prawie budowlanym oraz z jakiej przyczyny znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do zarzutów odwołania. " Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy miało być wyeliminowanie wytkniętych uchybień .

Wyrokiem z dnia 21.11.2008r. sygn. akt II OSK 1062/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną I. K., Z. K., L. I. i W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03. Nie dostrzegając okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, uznając za bezzasadne zarzuty skargi, w kontekście sygnalizowanej w zaskarżonym wyroku zmiany stanu prawnego z dniem 11.07.2003r., w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że - " ...zmian ta nie powinna mieć wpływu na tryb orzekania w niniejszej sprawie, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). Tym samym, organy nadzoru budowlanego powinny doprowadzić sprawę do końcowego jej rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003r., czemu powinno też służyć wydane postanowienie z dnia 21.03.2003r., utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przez M. i Z. M., powinna być poprzedzona nałożeniem na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ), co w tym przypadku oznacza wzięcie pod uwagę wcześniej wydanych decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym oraz wyroków sądów administracyjnych i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich..."

W świetle zaleceń zawartych w powyższym wyroku, należy dodatkowo wskazać, że w prowadzonym dotąd odrębnie przez organu nadzoru budowlanego postępowaniu znak sprawy [...], o którym mowa w zaskarżonej decyzji, już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie miała miejsce sądowoadministracyjna kontrola postanowienia Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r nr [...], w rezultacie której pozostało ono w obrocie prawnym. Uzasadnienie wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.11.2008r. sygn. akt II OSK 1055/07 zawiera analogiczne ocenę zagadnień materialnoprawnych, która nawiązuje też wprost do sprawy sygn. akt II OSA 1062/07.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać na treść art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W doktrynie wskazuje się, że powołana regulacja dotyczy sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji, tak że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Przepisy nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia decyzji. Jako przykład ciągu działań prawnych podaje się między innymi związek między decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ( tak komentarz do art. 145 k.p.a. - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz; Tom II; LEX, 2007, wyd. II.). Z takim podejściem pozostają w zgodzie tezy zawarte wyroku NSA z dnia 10.10.2006r. sygn. akt II GSK 156/06 ( zam. zb. LEX nr 276701 ), w którym wskazano, że :

" 1. Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej.

2. Językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem: "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. "

Powyższy poglądy wypowiedziano w stanie faktycznym podobnym do występującego w niniejszej sprawie, przyjmując istnienie przesłanek do stosowania art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji, gdy poddawane aktualnie kontroli na skutek wniesienia skargi decyzje administracyjne organu pierwszej i drugiej instancji wydano w związku z wcześniejszym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego, która została następnie uchylona przez sąd już po ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji.

Podstawą ( przyczyną ) wydania w sprawie niniejszej zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15.07.2003r. znak [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...], którą to decyzję kasacyjną wyeliminowano z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03 już po zakończeniu postępowania administracyjnego. W świetle powołanych wyżej przepisów oraz poglądów dotyczących ich wykładni ta ostatnia okoliczność jest konieczną i wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...]. W sprawie niniejszej uwzględniono jednak również fakt oddziaływania wad decyzji kasacyjnej - którą uznano za dowolną w wyroku z dnia 19.02.2007r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03, na późniejszy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, od strony istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, które determinują ustalenia tworzące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W tym zakresie zważyć należy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. W przeciwieństwie do powyższego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wskazuje w postawie prawnej art. 48 tej ustawy, którego stosowanie następuje z uwzględnieniem zupełniej innych faktów. Ponadto nie obejmuje ono okoliczności będących przedmiotem odrębnego postępowania, w którym wydano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r nr [...]. Z oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2008r. sygn. akt II OSK 1062/07 wynika, że w niniejszej sprawie należy stosować nadal przepisy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003r., zaś wnioski skarżących rozstrzygać w ramach prowadzonego dotąd odrębnie postępowania, w którym wydano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r nr [...].

W opisanej sytuacji bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z wykonaniem przez organ pierwszej i drugiej instancji obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który badano wyrywkowo, a nie w całokształcie okoliczności oraz z uwzględnieniem niewłaściwej podstawy prawnej. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji dotyczące okoliczności uznanych za istotne zarówno przy orzekaniu z uwzględnieniem w nich podanych podstaw prawnych, jaki i uprzednio przez organ pierwszej instancji w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W decyzji tej, jako jedną z istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności powołano fakt, że budynek mieszkalny przy ul [...] w K. z wbudowanym garażem spełnia wymogi określone w decyzji z dnia 10.09.1999r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2000r. Obie decyzje funkcjonował wówczas w obrocie prawnym. Analogiczne ustalenia czyni się także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] jednakże bez wskazania na okoliczność oraz ewentualne skutki wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w K. prawomocnego wyroku z dnia 19.11.2003r. sygn. akt II SA/Kr 904/00, którym uchylono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2000r. Nr Kol. Odw. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którą była decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10.09.1999r. Nr [...] znak [...]. Podobne stanowisko zawarte jest w zaskarżonej decyzji, która dodatkowo niedokładnie i błędnie podaje oznaczenia powołanych uprzednio decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Budzi nadto zastrzeżenia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowa pisownia nazwiska skarżących L. I. i W. I., którą można uznać jednakże za oczywista omyłkę.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] z uwagi na wystąpienie postaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 b p.p.s.a. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno się toczyć dalej przed organem drugiej instancji, którego obowiązkiem jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasad określonych w art. 153 p.p.s.a.

Skarżący pouczeni w wezwaniach na rozprawę o prawie do żądania zwrotu kosztów postępowania, nie składali w niniejszej sprawie takiego wniosku.