Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1046/07 w sprawie ze skargi Z. J. na uchwalę Rady Gminy w Kleszczowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. nr VII/85/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kleszczów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1046/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. J. na uchwałę nr VII/85/07 Rady Gminy w Kleszczowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy Kleszczów, obejmującej miejscowość Kleszczów. Uchwała w sprawie planu miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 8 czerwca 2007 r. Nr 172, poz. 1623.

W skardze na powyższą uchwałę Z. J. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że powyższą uchwałę przyjęto wadliwie, gdyż przy wcześniejszym uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kleszczów nie dopełniono czynności określonych w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ponadto, zdaniem skarżącego uchwalenie planu miejscowego wymagało uchylenia wcześniej przyjętej uchwały nr LIV/560/06 Rady Gminy Kleszczów z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie odstąpienia od sporządzania planu dla części terenu górniczego obejmującej działki skarżącego.

Swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu, iż jest właścicielem działek objętych planem miejscowym, a naruszenia swojego interesu prawnego upatruje m.in. w tym, że pomimo spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz mimo obowiązywania ww. uchwały z dnia 12 lipca 2006 r., Wójt Gminy Kleszczów umorzył postępowanie toczące się z jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając, że nie można podzielić zaprezentowanych w niej argumentów, iż w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Kleszczów był zobowiązany wykonać analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, przyjętym uchwałą Nr XXXV/80/2000 z dnia 29 listopada 2000 r. Bezsporne jest bowiem, że obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego jest terenem górniczym w rozumieniu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Z treści art. 53 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż sporządzenie planu miejscowego dla takiego terenu jest obowiązkowe. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonywanie analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ww. ustawy, jest zbędne.

Zarzuty skargi, dotyczące trybu poprzedzającego podjęcie uchwały nr W50707 z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kleszczów, Sąd uznał, za nietrafne o tyle, iż uchwała ta podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku Z. J. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Jako podstawę zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazano błędną wykładnię art. 9 ust. 4, art. 11, art. 14 ust. 5 i 7, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1 i art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchylenie dotychczasowej i podjęcie nowej uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wymagało powtórnego dokonania czynności określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie wiążą się z przyjęciem studium i podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono też błędną wykładnię art. 34 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje ex lege utratę mocy obowiązującej uchwały o odstąpieniu od sporządzania planu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być skutecznie podniesione zarzuty naruszenia art. 11 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jako podstawy naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, jak również art. 141 § 4 tej ustawy z uwagi na błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że:

art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych, w sytuacji gdy sporządzenie planu dla danego obszaru jest obowiązkowe;

naruszenie art. 11 i art. 17 ww. ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jeśli ostatecznie projekt planu uwzględnia ustalenia studium;

art. 27 w związku z art. 33 ww. ustawy nie nakłada obowiązku zmiany studium w celu dostosowania go do zmian przepisów ustawowych, tak jak w innych przypadkach w trybie właściwym do sporządzania projektu studium;

art. 34 ust. 1 powoduje utratę mocy obowiązującej nie tylko innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, ale również uchwały o odstąpieniu od sporządzania planu.

Zarzucono też naruszenie art. 135 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wskazanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego, z uwagi na niepodjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym uchwały wydanej z naruszeniem prawa. Wiąże się to jednocześnie z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rada Gminy Kleszczów złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie mają zarzuty naruszenia tych wszystkich przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywołanych w skardze kasacyjnej, z brzmienia których strona wnosząca tę skargę wywodzi, że sąd administracyjny kontrolując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien jednocześnie poddać kontroli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej sporządzenie i uchwalenia studium oraz planu nie jest objęte jednym postępowaniem planistycznym, czego wymownym dowodem jest fakt, iż każdy z tych aktów planistycznych jest podejmowany odrębną uchwałą rady gminy po przeprowadzeniu odrębnych postępowań regulowanych odpowiednimi przepisami art. 11 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli tak to nie mogą odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które związane są z błędną interpretacją, przywołanych w skardze, przepisów ww. ustawy dotyczących braku kontroli ze strony Sądu pierwszej instancji uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zamierzonego skutku nie może też odnieść zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy w świetle dokonanych w sprawie ustaleń, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, przedmiotowy plan jest zgodny z ustaleniami studium, obowiązującego w dacie uchwalania planu, o którym mowa. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się faktu zgodności planu ze studium. Co więcej pośrednio wskazuje się na taką zgodność (zob. np. zarzut oznaczony nr 4 "b" na s. 3), przynajmniej w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Naruszenia art. 20 ust. 1 ww. ustawy upatruje się głównie w nieprzestrzeganiu wymaganej procedury zmiany studium, co w świetle poczynionych już uwag o możliwości odrębnego skarżenia studium do sądu administracyjnego, niezasadnym czyni tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej.

Również fakt, że w obrocie prawnym pozostała uchwała Rady Gminy w Kleszczowie z dnia 12 lipca 2006 r. o odstąpieniu od zamiaru sporządzenia planu dla obszaru położenia działek skarżącego, w sytuacji gdy dla tego obszaru istniał ustawowy obowiązek sporządzania planu, aczkolwiek stanowi naruszenie prawa, to również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie takie, które z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywałoby sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności planu.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.