Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2215/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 a ust 10
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 85, par. 72, par.82
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art.7, art. 77, art. 15, art. 11, art. 80, art. 107 par.  3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. nr Nr [...], znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...] utrzymująca J mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], znak: [...], orzekającą o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych określających przebieg granic działki ewidencyjnej nr[...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. oraz powierzchni użytku gruntowego o symbolu B-RV występującego na tej działce.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...], na podstawie art. 24a ust. 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) ogłoszono, iż z dniem [...] lipca 2009 r. projekt operatu opisowo -kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obejmujący [...] obrębów ewidencyjnych W., w tym obręb [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.

W piśmie z dnia [...] września 2009 r. B. J. zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ww. operacie odnośnie granic działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i wniosła o przeprowadzenie analizy operatów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], [...], [...], dotyczących podziałów nieruchomości sąsiednich oraz opracowania [...], dotyczącego założenia numerycznej bazy danych granic ewidencyjnych. Zainteresowana zarzuciła, iż dane ewidencyjne przyjęte do ewidencji z ww. opracowań są niewiarygodne, co potwierdził pomiar wykonany na gruncie w dniu [...] lipca 2009 r. Zarzuciła nadto zmniejszenie o 2% powierzchni użytku gruntowego o symbolu B-RV w stosunku do powierzchni dotychczasowej oraz zakwestionowała współrzędne punktów granicznych określone metodą digitalizacji mapy zasadniczej. Wniosła również o ustalenie przebiegu granic działki ewid. nr [...]

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

zgodnie z pomiarem na gruncie z dnia [...] lipca 2009 r. oraz o wycofanie punktu granicznego nr [...] przyjętego z opracowania nr [...]. Końcowo zainteresowana podniosła, iż modernizacja ewidencji gruntów i budynków powinna zostać przeprowadzona w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nie w sposób fikcyjny, według uznania wykonawcy modernizacji.

W wyniku rozpatrzenia ww. zarzutów, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2001 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), orzekł o ich odrzuceniu.

W uzasadnieniu organ przedstawił historię zapisów w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewid. nr [...], której stan prawny został uregulowany poprzez wydanie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. (obejmującego m.in. działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, której obecnie współwłaścicielką jest B. J.) oraz wymienił opracowania geodezyjne, na podstawie których określone zostały granice działki. Stwierdził, iż granice działek ewidencyjnych z obrębu [...] ustalono według faktycznego stanu użytkowania gruntów wskazanego na zasadniczej mapie miasta w skali 1:1000. W czerwcu 1974r. powierzchnie działek i powierzchnie użytków w działkach obliczono metodą graficzną. Stan prawny wynikający z uwłaszczeń ujawniono w operacie ewidencyjnym przyjętym do państwowego zasobu pod nr [...] przekazanym do dalszego prowadzenia. Dla działki ewid. nr [...] operat ewidencyjny zawierał współrzędne punktów nr [...] i [...] stanowiących granicę kompleksu obliczeniowego. Współrzędne tych punktów określają przebieg granicy działki z ul. [...], natomiast przebieg pozostałych granic działki był wykazany wyłącznie na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 powstałej na bazie mapy zasadniczej.

Następnie organ wskazał, iż w ramach bieżącego prowadzenia ewidencji po 1978 r. współrzędne punktów załamania granic działki ewid. nr [...] przyjęto do ewidencji na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych: nr [...], [...], [...] dotyczących podziałów nieruchomości sąsiednich oraz opracowania [...] dotyczącego założenia numerycznej bazy danych granic ewidencyjnych. Współrzędne punktów określono metodą digitalizacji mapy zasadniczej.

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

Zdaniem organu, prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków W. zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz warunkami technicznymi. Wykonawca modernizacji był zobligowany do protokolarnego ustalenia granic w szczególnych przypadkach, ponieważ granice działek były wcześniej ustalone w ewidencji, a w roku 2003 została założona baza danych geometrycznych określająca matematyczny przebieg granic obrębów i działek ([...]). Podczas modernizacji miały być wyeliminowane tzw. punkty krytyczne poprzez przyjęcie do ewidencji danych z opracowania, w którym granice zostały prawidłowo określone, co miało miejsce w przypadku działek ewid. nr [...] i [...].

W ocenie organu, z porównania współrzędnych punktów obliczonych na podstawie danych z pomiaru kontrolnego działki ewid. nr [...] ze współrzędnymi ewidencyjnymi nie wynika, że granice działki nr [...] w ewidencji są błędnie określone. Analizowane współrzędne wykazane obecnie w ewidencji tylko nieznacznie odbiegają od pomiaru wykonanego na gruncie w 1955 r. Na potwierdzenie tego stanu organ powołał kopię mapy sporządzonej w 1956 r. na podstawie pomiaru z 1955 r., szkic polowy nr [...] z pomiaru wykonanego w 1955 r. dotyczący pomiaru granic działek przyległych do ul. [...], w tym działki nr [...] oraz szkic polowy nr [...] z pomiaru wykonanego w 1955 r. w zakresie budynków występujących wówczas na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz ogrodzenia stanowiącego granicę między tymi działkami.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego zmniejszenia powierzchni użytku gruntowego o symbolu B-RV z [...] m2 do [...] m2 organ wskazał, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnie wszystkich użytków gruntowych w działce obliczone zostały ze współrzędnych. Powierzchnia użytku B-RV obliczona została ze współrzędnych określających położenie punktów załamania granic gruntu zabudowanego i jest mniejsza o [...] m2 od powierzchni obliczonej w 1974 r. metodą graficzną, tj. z małą dokładnością. Granice siedliska na działce ewid. nr [...] nie ufegły zmianie, natomiast powierzchnia tego siedliska opisana w ewidencji jako użytek gruntowy o symbolu B-RV odzwierciedla faktyczny stan użytkowania. Zmiana wpisu powierzchni wynika z dokładniejszych obliczeń, dlatego zarzut pomniejszenia powierzchni tego użytku gruntowego o 2% jest bezpodstawny.

Końcowo organ zauważył, iż dla działki ewid. nr [...] w państwowym zasobie nie ma dokumentacji odtworzenia na gruncie przebiegu granic wg stanu prawnego

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

sprzed wydania aktu własności ziemi. Skarżąca nie wystąpiła o ustalenie przebiegu tych granic w trybie rozgraniczenia. Ustalenie przebiegu granic nieruchomości w rozgraniczeniu jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w innym trybie i w oparciu o odrębne przepisy wykonawcze. Organ ewidencyjny, ani w ramach bieżącego powadzenia ewidencji ani podczas prac związanych z modernizacją operatu ewidencyjnego dla nieruchomości objętych aktami własności nie może "korygować" przebiegu granic działek wbrew obowiązującym przepisom.

W odwołaniu od ww. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. B. J. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, 6, 8, 9 i 10 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."]. W uzasadnieniu wskazała, iż działka ewid. nr [...] obrębu [...] została utworzona w operacie ewidencji gruntów i budynków [...], na podstawie decyzji [...] nr [...]. Dla ww. nieruchomości prowadzona była księga wieczysta Kw [...], obecnie Kw [...] założona na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy w skali 1:1000 z operatu [...]. Działka nr [...] składa się z dwóch części różniących się ze sobą funkcjonalnie (siedlisko i ziemia rolna) oraz kształtem i szerokością, a granica między tymi częściami była zawsze wyraźnie określona i jednoznaczna. Granice siedliska z sąsiednimi nieruchomościami także były i są określone jednoznacznie trwałymi elementami zagospodarowania terenu. Podczas modernizacji dokonano w ewidencji zmiany polegającej na zmniejszeniu powierzchni siedliska (użytek rolny B-RV) o [...] m2, co stanowi 2% jego powierzchni, a w konsekwencji doprowadzono do zmiany powierzchni pozostałych użytków gruntowych. Zmniejszenia powierzchni siedliska dokonano w oparciu o dane wprowadzone do ewidencji zgłoszeniem pracy geodezyjnej [...], przyjętej do zasobu pod nr [...]. W następstwie tego opracowania, które dotyczyło podziału i scalenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], powstały działki nr [...] i [...], przyległe do działki nr [...]. Opracowanie [...] spowodowało wprowadzenie do ewidencji całego szeregu opisanych numerycznie punktów załamania granic nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] pozyskanych metodą digitalizacji mapy zasadniczej co spowodowało, że granice części siedliskowej działki nr [...] przebiegały już nie liniami prostymi, lecz łamanymi, co nie pozostało bez wpływu na powierzchnię ww. użytku. Opracowanie nr [...]wraz z protokołem przyjęcia przebiegu granic

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

było przedmiotem kontroli WINGiK, podczas której stwierdzono liczne nieprawidłowości i błędy oraz nieprzestrzeganie obowiązujących standardów technicznych przez geodetę oraz ODGiK, co spowodowało ukaranie geodety (decyzja GGK nr [...] z dnia [...] marca 2006 r). Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. WINGiK poinformował Dyrektora Biura Geodezji i Katastru Urzędu W., że na administratorze ciąży obowiązek eliminacji ww. błędów w trybie indywidualnym bądź przy przeprowadzaniu modernizacji. W świetle powyższego, zdaniem odwołującej się, zleceniodawca modernizacji posiadając wiedzę na temat nieprawidłowości i błędów w pracy [...], przyjętej do zasobu pod nr [...], powinien wskazać kwestionowane dane dotyczące przebiegu granic jako tzw. punkty krytyczne, co nie nastąpiło.

Odwołująca się podkreśliła, że dane, które zostały ujawnione w zmodernizowanym operacie, pozostają w sprzeczności z celem modernizacji ewidencji, tj. zwiększeniem dokładności i wiarygodności danych ewidencyjnych, a włączenie do zmodernizowanej ewidencji dokumentacji nr [...], [...], [...]oraz [...], mimo stwierdzenia rozbieżności powierzchni działek nr [...], [...] i [...] oraz braku przestrzegania obowiązujących standardów technicznych, narusza przepisy § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.).

W dalszej części odwołania strona zakwestionowała ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji formułując szereg szczegółowych zarzutów dotyczących danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie (pkt 1 i 2 ppkt a - e) oraz wnioski wyprowadzone przez organ I instancji, na podstawie dokumentów sporządzonych w 1955 i 1956 r., tj. ww. kopii mapy oraz szkiców polowych (pkt 3 ppkt a - j).

Nadto wskazała powody, dla których - jej zdaniem - ustalenia organu dotyczące treści "Opinii technicznej" WBTiNGiK z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie opracowania [...] są "fałszywe".

Zakwestionowała także twierdzenie organu I instancji, że nie zgadzała się z przebiegiem granic "w każdym sporządzonym protokole okazania granic". Wskazała, iż tylko jeden raz uczestniczyła w ww. czynnościach bowiem tylko jeden raz została o nich powiadomiona. Zwróciła przy tym uwagę na wykazane podczas ww. czynności zwiększenie powierzchni działek nr [...] i [...] przy zmniejszeniu powierzchni siedliska działki nr [...].

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

Zakwestionowała również wywody organu I instancji poczynione w oparciu o pomiar kontrolny działki nr [...] w dniu [...] lipca 2009 r.

Końcowo zaznaczyła, iż granice działki nr [...] określone są w ewidencji przez jedenaście punktów granicznych, z których tylko dwa (nr [...] i [...]) pochodzą z operatu ewidencji gruntów [...]. Wszystkie pozostałe punkty pozyskane zostały metodą digitalizacji mapy zasadniczej, której wadliwość została stwierdzona przez WINGiK.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja nie narusza podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu ustalił stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki i wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko odrzucając zgłoszone zarzuty.

Zauważył nadto, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, iż dane które zostały ujawnione w zmodernizowanym operacie pozostają w sprzeczności z celem, z jakim - zgodnie z intencją ustawodawcy - przeprowadzana jest modernizacja ewidencji, tj. zwiększeniem dokładności i wiarygodności danych ewidencyjnych. Podkreślił, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez organy orzekające, nie rozstrzyga spraw związanych z ustalaniem zasięgu prawa własności.

Zauważył, iż strona kwestionuje wykazany w zmodernizowanym operacie przebieg granic działki nr [...] nie przedstawiając żadnego dokumentu, który świadczyłby o tym, że granice działki zostały błędnie określone. Sama krytyczna ocena wykazanych danych ewidencyjnych nie poparta żadnym dokumentem nie może stanowić argumentu do weryfikacji przebiegu granic przedmiotowej działki oraz zasięgu użytku gruntowego B-RV. Przesłanką wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych muszą być bowiem konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne powodujące obowiązek dokonania nowych zapisów.

Zdaniem organu odwoławczego, mając na względzie przepis § 82 ust. 1 oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zarzuty strony uznać należy za nieuzasadnione tym bardziej, że wykazany - w oparciu o znajdujące się w zasobie opracowania geodezyjne - przebieg

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

granic działki nr [...] potwierdza odnaleziona przez organ I instancji mapa i szkice polowe sporządzone w 1955 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji W. z dnia [...] maja 2010 r, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji II instancji w dniu [...] września 2010 r., tj. przed datą doręczenia jej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie ([...] października 2010 r.)t

2) nieprzestrzeganie warunków technicznych modernizacji umożliwiających

weryfikację przebiegu granic działek ewidencyjnych opisanych na punktach

pochodzących z digitalizacji, do stanu faktycznego na gruncie,

3) naruszenie § 55, 56 pkt 2, 85 oraz przepisów rozdziału 2 z zastrzeżeniem §

82 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

4) sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią dokumentów zgromadzonych w

sprawie i wywodzenie wniosków z nich nie wynikających,

5) sprzeczność rozstrzygnięcia z własnym stanowiskiem w sprawie

wyrażonym przez WINGiK po kontroli pracy geodezyjnej wykonanej przez

uprawnionego geodetę w celu scalenia i podziału nieruchomości z obrębu [...] w

W. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i

kartograficznego pod nr [...].

W motywach skargi skarżąca przedstawiła argumentację analogiczną do tej, przedstawionej w odwołaniu. Podniosła, iż wykonując kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków nie podjęto żadnych działań z urzędu zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, a wykonawcy modernizacji nie wskazano spornych danych jako punktów krytycznych. Wyniki wizji i pomiaru kontrolnego części siedliskowej działki nr [...] wskazują na istnienie rozbieżności między stanem faktycznym a opisanym w operacie ewidencji gruntów na podstawie opracowań [...] i [...]. Pomimo tego zarzuty skarżącej zgłoszone na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - zostały odrzucone.

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

Skarżąca podkreśliła, że opis granic działki nr [...] nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych. W myśl § 82 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków powierzchnia użytku B-RV, podobnie jak i całej działki, przyjęta w zmodernizowanym operacie powinna być identyczna z powierzchnią wykazaną w dotychczasowym operacie ewidencyjnym. Przyjęcie w zmodernizowanym operacie zmniejszonej powierzchni ww. użytku narusza powołany przepis.

W konkluzji skarżąca zarzuciła:

1) brak zajęcia stanowiska w sprawie bardzo szczegółowych zarzutów do

konkretnych danych geodezyjnych podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I

instancji,

2) wywodzenie z treści dokumentów wniosków z nich nie wynikających bez

uzasadnienia faktycznego i prawnego (mapa i szkice polowe z 1955 r., które zdaniem

WINGiK potwierdzają poprawność przebiegu granic działki nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze, a nadto zarzuciła:

rażące naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo geodezyjne i

kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i

Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych

dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie w zw.

z art. 87 § 1 i 2 Konstytucji RP z 1997 r., polegające na niestwierdzeniu nieważności

decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa,

polegającym na dokonaniu zmiany powierzchni użytku B-RV (siedlisko) na działce

ewidencyjnej nr [...], w oparciu o przepisy instrukcji [...] wydanej na podstawie

Zarządzenia Nr [...] Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2003 r., czyli aktu

niestanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego,

naruszenie § 82 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i

budynków w zw. z § 1 ust. 3 oraz § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r., polegające na utrzymaniu w

mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem prawa,

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

polegającym na zmianie pola powierzchni użytku gruntu B-RV w zmodernizowanej ewidencji, pomimo że nie stwierdzono jego zmiany,

3) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. oraz § 37 w zw. z § 56 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i wykazaniu w zmodernizowanej ewidencji numerycznego opisu punktów załamania linii granicznych wprowadzonych na podstawie opracowania [...] pomimo, że zostało ono wykonane z naruszeniem § 85 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pomimo stanowiska wyrażonego przez ten sam organ (WINGiK) w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ww. opracowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy - działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r, nr 240, poz. 2027), skarżąca zgłosiła zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków po modernizacji, obejmującym [...] obrębów ewidencyjnych W., w tym obręb [...]. Zarzuty te dotyczyły danych ewidencyjnych określających przebieg granic działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W.

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

oraz powierzchni użytku gruntowego o symbolu B-RV występującego na tej działce. Zdaniem skarżącej, podczas modernizacji dokonano w ewidencji zmiany polegającej na zmniejszeniu powierzchni siedliska (użytek rolny B-RV) o [...] m2, czyli o 2% jego powierzchni, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany powierzchni pozostałych użytków gruntowych na działce ewid. nr [...]. Zmniejszenia powierzchni siedliska dokonano m.in. w oparciu o dane wprowadzone do ewidencji zgłoszeniem pracy geodezyjnej [...], przyjętej do zasobu pod nr [...], w której - w następstwie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez WINGiK -stwierdzono liczne nieprawidłowości i błędy oraz nieprzestrzeganie obowiązujących standardów technicznych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie analizy operatów [...], [...], [...] oraz [...] włączonych do zmodernizowanej ewidencji oraz usunięcia zawartych w nich błędów. Podkreśliła, że dane - ujawnione w zmodernizowanym operacie -pozostają w sprzeczności z celem modernizacji ewidencji, tj. zwiększeniem dokładności i wiarygodności danych ewidencyjnych, co stanowi-naruszenie § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.).

Zdaniem Sądu, utrzymując w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., organ odwoławczy - co najmniej przedwcześnie - uznał za prawidłowe ww. rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutów skarżącej.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest więc nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, rozważenia materiału dowodowego, rozpatrzenia wszystkich żądań i zarzutów strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może więc ograniczać się do przedstawienia własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne i prawne, jak również ocena

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości.

Przekładając powyższe uwagi na stan sprawy oraz mając na względzie zarzuty skargi stwierdzić należy, że WINGiK wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 15 k.p.a. Z tym zaś naruszeniem należy wiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając WINGiK zaniechanie dopełnienia obowiązku ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustosunkowania się do zarzutów odwołania, i - w konsekwencji -właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy z należytą starannością i wnikliwością. W szczególności nie odniósł się do argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, podniesionych następnie w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r.

Skarżąca wskazała w odwołaniu, iż zmniejszenia powierzchni części siedliskowej działki ewid nr [...] dokonano w oparciu o dane wprowadzone do ewidencji zgłoszeniem pracy geodezyjnej [...], przyjętej do zasobu pod nr [...]. Opracowanie [...] było przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez WINGiK, w wyniku której stwierdzono liczne nieprawidłowości i błędy oraz nieprzestrzeganie obowiązujących standardów technicznych. Skarżąca podniosła, iż zleceniodawca modernizacji - posiadając wiedzę na temat nieprawidłowości i błędów w pracy [...], przyjętej do zasobu pod nr [...] - powinien, przy opracowywaniu zlecenia dla wykonawcy modernizacji, wskazać kwestionowane dane dotyczące przebiegu granic jako tzw. punkty krytyczne, czego jednak nie uczynił.

Nadto skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji podnosząc szereg szczegółowych zarzutów dotyczących konkretnych danych geodezyjnych ujawnionych w zmodernizowanym operacie (pkt 1 i 2 ppkt a -e). Zanegowała również wnioski wyprowadzone przez organ I instancji, na podstawie dokumentów sporządzonych w 1955 i 1956 r, tj. kopii mapy sporządzonej w 1956 r. na podstawie pomiaru z 1955 r. oraz szkiców polowych nr [...] i [...] (pkt 3 ppkt a - j). Zakwestionowała również wywody poczynione w oparciu o pomiar kontrolny działki ewid. nr [...] w dniu [...] lipca 2009 r.

Do powyższych zarzutów organ odwoławczy w żaden sposób się nie ustosunkował. Poprzestał w zasadzie na konstatacji, że krytyczna ocena wykazanych

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

danych ewidencyjnych nie poparta żadnym dokumentem, który by świadczył o tym, że granice działki nr [...] zostały błędnie określone, nie może stanowić argumentu do weryfikacji przebiegu granic przedmiotowej działki oraz zasięgu użytku gruntowego B-RV. Stwierdził nadto, że w świetle § 82 ust. 1 oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zarzuty strony uznać należy za nieuzasadnione tym bardziej, że wykazany - w oparciu o znajdujące się w zasobie opracowania geodezyjne - przebieg granic działki nr [...] potwierdza odnaleziona przez organ I instancji mapa i szkice polowe sporządzone w 1955 r.

Zwrócić należy jednak uwagę, iż skarżąca dokonując "krytycznej oceny" danych ewidencyjnych powołała konkretne dokumenty geodezyjne stanowiące - jej zdaniem - podstawę zmniejszenia powierzchni części siedliskowej działki nr [...] (opracowania przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymienione w zarzutach, następnie w odwołaniu oraz w skardze), przedstawiła szczegółowe argumenty dotyczące tych opracowań, wniosła również o wyjaśnienie określonych kwestii powołując ww. dokumentację.

Zaznaczyć też należy, że organ odwoławczy na poparcie swego stanowiska powołał ww. dokumentację z 1955 r. Uczynił to pomimo szeregu zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu, pozostawiając je całkowicie poza swoimi rozważaniami. Ma to tym większe znaczenie, że skarżąca - wobec niedopełnienia przez organ I i II instancji obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. - miała możliwość wypowiedzenia się w kwestii wartości dowodowej ww. dokumentów wyłącznie w odwołaniu od decyzji I instancji. Na organie odwoławczym spoczywał zatem obowiązek ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, którego jednak nie dopełnił.

Nie przesądzając kierunku i zasadności rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 15, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe naruszenia zasad procedury administracyjnej Sąd uznał wypowiadanie się w kwestii naruszeń prawa materialnego podnoszonych przez skarżącą w skardze, za przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WINGiK zobowiązany jest mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Ponownie oceni prawną poprawność rozstrzygnięcia

Sygn. akt IV SA/Wa 2215/10

wydanego w I instancji oraz zasadność merytoryczną odwołania w świetle całokształtu materiału dowodowego. Realizując zasadę przekonywania organ uzasadni podjętą decyzję tak, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Nadto WINGiK ustosunkuje się do kwestii wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wytyczne techniczno - organizacyjne zawarte w "[...]" oraz do ewentualnych skutków prawnych wynikających z jej zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.