Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2045/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 317/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. G. 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Wspomnianą decyzją GITD utrzymał w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą nałożono na J. G. karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko GITD. Organ ten stwierdził, że w dniu [...] października 2011 r. na odcinku drogi krajowej nr 81 pomiędzy [...] a granicą miasta [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli kierowany przez J. G. zespół pojazdów złożony z samochodu ciężarowego marki [...] wraz z naczepą lekką [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z uwagi na to GITD decyzją z dnia [...] października 2011 r. nałożył na J. G. karę pieniężną w wysokości 3000 zł, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 oraz art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ administracji wyjaśnił, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na odcinku drogi wymienionym w pkt 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433; dalej powoływane jako: rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r.). Na zmianę podjętego rozstrzygnięcia nie wpłynęła podnoszona przez stronę okoliczność, że droga, po której poruszał się zespół pojazdów nie zawierała oznakowania w postaci tabliczki T-34, wskazującej, iż za przejazd odcinkiem drogi publicznej pobiera się opłatę elektroniczną. Zdaniem organu administracyjnego, podstawą wymierzenia kary pieniężnej nie było bowiem niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołując się na treść art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdził, że bez uiszczenia opłaty elektronicznej kierujący zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony nie może korzystać z sieci dróg objętej rozporządzeniem RM z 22 marca 2011 r. Nieuiszczenie opłaty powoduje obowiązek organu administracji publicznej nałożenia na kierującego kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro z poczynionych przez organ ustaleń wynikało, że skarżący nie uiścił za wykonywany przejazd opłaty elektronicznej, to GITD zgodnie z prawem nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że brak znaku informującego o płatnym charakterze drogi nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zdaniem Sądu, znak informacyjny - w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu - przekazuje kierowcom określone informacje, a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Sąd stwierdził, że skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe.

Za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji również zarzuty skarżącego o niezgodności art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych z art. 2 pkt 2 d) dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z dnia 9 czerwca 2006 r., s. 8; dalej powoływana jako: dyrektywa 2006/38/WE). Sąd stwierdził, że dyrektywa ta została implementowana do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). W ocenie Sądu, fakt, że ustawa o drogach publicznych implementuje do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2006/38/WE nie wyklucza wprowadzenia obowiązku uiszczania opłat za przejazd dla pojazdów samochodowych innych niż samochody ciężarowe, co wynika z unormowania zawartego w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy. Polski ustawodawca skorzystał z tej możliwości, obejmując opłatą elektroniczną nie tylko samochody ciężarowe, lecz wszystkie pojazdy samochodowe i zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusy niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. G. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną, nie uwzględniającą zawartych w art. 2 ustawy zasadniczej wymogów Państwa prawnego i ciążących na organach Państwa obowiązków, wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. w związku z rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), w efekcie czego nastąpiło błędne uznanie, że zaszły okoliczności wyczerpujące i realizujące normy przewidziane ustawą oraz bezpodstawne przyjęcie, że na stronie wnoszącej skargę ciążył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej mimo naruszenia jej praw i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy;

- poprzez błędną, nie uwzględniającą niezgodnego z wymogami dyrektywy 2006/38/WE treści aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację zawartą w treści art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, wykładnię treści art. 7 ust. 1 powołanej dyrektywy i w efekcie błędne uznanie, iż zapis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest niezgodny z treścią art. 2 pkt d) dyrektywy 2006/38/WE.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP warunkiem zastosowania rygorów z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatel mógł mieć świadomość ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z treścią art. 2 pkt d) dyrektywy 2006/38/WE. Polski ustawodawca jest zobowiązany do transpozycji postanowień dyrektywy 1999/62/WE, która nakazuje objąć opłatami również zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, przy czym dotyczy to pojazdów lub ich zespołu wyłącznie przeznaczonych lub wyłącznie używanych do przewozu drogowego towarów. W tym zakresie powołany przepis ustawy takiego ograniczenia nie zawiera.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił trafności drugiego w kolejności zarzutu wymienionego w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował tezę, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Zatem bezwzględną przesłanką odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez niego określonego prawem obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za ten przejazd. O zaliczeniu do kategorii krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają bowiem wyłącznie normy zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r., nie zaś znak drogowy wyrażający informację.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Wobec tak zarysowanego zagadnienia, będącego przedmiotem niniejszego sporu, należy przypomnieć regulację prawną dotyczącą obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 124, poz. 705).

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E–15d lub innej drogi krajowej E–15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Z wyżej przedstawionych unormowań wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania tabliczkami T-34 dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią bowiem dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji, co do wyboru drogi: płatnej bądź bezpłatnej. Znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

Przepis art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, 2) bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Znak T-34 łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. P9/03). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak informujący o początku pasa ruchu powolnego).

Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyjął, że poszczególne kategorie znaków wykluczają się, co doprowadziło do zajęcia błędnego stanowiska, iż znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu lub zakazu przekazując określone informacje nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty, skutkującą wymierzeniem mu kary pieniężnej.

Wprawdzie prawo administracyjne negatywne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednakże zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych.

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest jednak ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia rzeczywistego. Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mające odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, to należało skorzystać z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logicznie zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można ustalać w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Do naczelnej zasady wywodzącej się z art. 2 Konstytucji należy zasada demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, mająca podstawowe znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec organów administracji. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Ustosunkowując się do drugiego w kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdza, że zarzut ten został nieprecyzyjnie sformułowany. Strona skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 dyrektywy 2006/38/WE i w efekcie błędnie uznał, że art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest niezgodny z treścią art. 2 pkt d) dyrektywy 2006/38/WE. Tymczasem powołana dyrektywa 2006/38/WE nie zawiera ani "art. 2 pkt d)" ani "art. 7". Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie przytoczono brzmienie kwestionowanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący zarzucił w istocie naruszenie art. 2 lit. d) i art. 7 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. WE L 187 z dnia 20 lipca 1999 r., s. 42 ze zm.; dalej powoływanej jako: dyrektywa 1999/62/WE) w brzmieniu nadanym dyrektywą 2006/38/WE.

Odnosząc się do tak ustalonej treści zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest sprzeczny z art. 2 pkt d) dyrektywy 1999/62/WE (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. e dyrektywy 2006/38/WE). Zmiany wprowadzone dyrektywą 2006/38/WE zostały implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). Polski ustawodawca skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 7 ust. 1 dyrektywy 1999/62/WE i objął opłatą elektroniczną nie tylko samochody ciężarowe, lecz wszystkie pojazdy samochodowe i zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t oraz autobusy niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r. zakłada pobór opłat na drogach krajowych, które nie znajdują się w sieci transeuropejskiej. Nadto stosownie do postanowień art. 7a ust. 4 dyrektywy 1999/62/WE Polska notyfikowała elektroniczny system poboru opłat 25 lutego 2011 r., zaś w dniu 30 czerwca 2011 r. Komisja Europejska wyraziła pozytywną opinię o tym systemie (vide http://www.transport.gov.pl/files/0/1794491/OPINIAKOMISJI.pdf).

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że wykonując przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony odcinkiem drogi publicznej wymienionym w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. skarżący był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przyczyn bowiem powyżej wskazanych zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., a także art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.