Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1576/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. (dalej: "KWP w L.", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", nałożył karę grzywny w wysokości 50 zł na S. S. (dalej: "strona", "skarżący") w związku z nieokazaniem przedmiotu oględzin.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pismem Dyrektora Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], został dopuszczony dowód z oględzin domu mieszkalnego położonego w K. nr [...]. Termin został wyznaczony na dzień [...] lutego 2020 r. na godzinę 11:00.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu 5 lutego 2020 r. Nadto organ pouczył stronę o możliwości nałożenia kary grzywny, podając okoliczności w jakich może to nastąpić.

Przedstawiciele organu udali się w wyznaczonym terminie na miejsce przeprowadzenia czynności. Nie zostali jednak wpuszczeni przez stronę na miejsce oględzin.

Dalej organ powołał art. 88 § 1 k.p.a. wskazując, iż nałożenie kary grzywny warunkuje spełnienie następujących przesłanek: zaistnienie określonego zachowania strony (bądź zaniechanie) przewidzianego w dyspozycji tego przepisu, tj. niestawienie się pomimo prawidłowego wezwania bez uzasadnionej przyczyny, nieokazanie przedmiotu oględzin. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, w konsekwencji dowód w sprawie nie mógł zostać przeprowadzony. Uzasadniało to wymierzenie grzywny w określonej wysokości.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. S. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji.

W uzasadnieniu strona podniosła, że grzywna została wymierzona niezgodnie z przepisami i w celu przymuszenia do okazania w całości do oględzin domu, podczas gdy nie istnieje przedmiot oględzin, tj. lokal lub dom zajmowany przez policjanta, do którego on lub małżonka posiadają tytuł prawny, zaś działania organu prowadzą do faktycznego pozbawienia strony prawa do przydziału lokalu mieszkalnego oraz udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez nieuzasadnioną próbę cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Strona powołała się również na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt U 1/03 oraz z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 powołując obszerne ich fragmenty na poparcie swej argumentacji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podniósł, iż z "Protokołu z przeprowadzonych oględzin" sporządzonego w dniu [...] lutego 2020 r. wynika, że strona - prawidłowo zawiadomiona o czynnościach - nie pojawiła się w miejscu oględzin. Organ nie otrzymał przy tym od strony żadnej informacji, która mogłaby uzasadniać jej nieobecność podczas próby przeprowadzenia wskazanej czynności procesowej.

KGP podkreślił, że art. 88 § 1 k.p.a. do kompetencji organu pozostawia ocenę co do zasadności nałożenia kary grzywny, o ile przesłanki jej nałożenia zostały spełnione. Brak stawiennictwa przez stronę podczas próby dokonania oględzin stanowi uzasadnioną podstawę nałożenia grzywny. Organ I instancji posiadał zatem kompetencję do nałożenia kary grzywny w niniejszej sprawie.

KGP zaznaczył również, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona nie przytoczyła żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że jej niestawiennictwo podczas dokonywania rzeczonej czynności procesowej wynikało z innych okoliczności od niej niezawinionych. Za okoliczność taką nie można uznać w szczególności kwestionowania przez stronę zasadności dokonania samej czynności jako źródła materiału dowodowego w sprawie o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 79 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię, a przez to wywodzenie, iż powiadomienie - bez zakreślenia obowiązkowego stawiennictwa - o czasie i miejscu dokonania oględzin w całości budynku stanowiącego własność osoby obcej dla policjanta w myśl art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i nieuwzględnianej z mocy tej ustawy w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego, może stanowić o obowiązku uczestniczenia skarżącego w oględzinach, podczas gdy na podstawie ww. przepisu skarżącemu przysługuje prawo uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, a nie taki obowiązek,

- art. 85 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię i w tym zakresie nieuwzględnienie okoliczności, iż funkcjonariusz Policji jest posiadaczem zależnym przedmiotu oględzin - domu położonego w miejscowości K. [...] - wobec czego nałożono obowiązek udostępnienia ww. budynku stanowiącego wyłączną własność i pozostającego w dyspozycji osoby obcej w myśl ustawy o Policji, będącego w jej wyłącznej dyspozycji prawnej i faktycznej,

- art. 95 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i usiłowanie przymuszenia właściciela domu do jego okazania oraz wywodzenia współwłasności budynku, a w konsekwencji dokonanie oceny stanu posiadania z niedopuszczalną prawnie ingerencją w tytuł prawny właściciela budynku w celu próby wywodzenia, iż w całości bądź w części został on zajęty, bez podstawy prawa, przez funkcjonariusza Policji na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy z akt sprawy taka okoliczność nie wynika, a funkcjonariusz Policji nie posiada żadnego tytułu prawnego do rzeczonego domu w całości, czy chociażby w części,

- art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążących orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. U 1/03 oraz z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04,

- art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie w jakim za stan posiadania domu może być uznawane wyłącznie posiadanie tytułu prawnego do domu przez policjanta lub jego małżonki, co w związku z art. 88 ustawy o Policji wyklucza inne - niż wskazane w przepisach prawa - osoby,

- utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma miejsce wyłącznie w razie posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

- art. 89 ustawy o Policji poprzez wywodzenie, iż w okolicznościach sprawy właściciel prawny budynku jest członkiem rodziny policjanta uwzględnianym dla przydziału lokalu mieszkalnego, podczas gdy jest on osobą wyłączoną w sprawach o przydział lokalu mieszkalnego z mocy ustawy,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wystąpień strony, w których wykazano bezspornie brak podstawy prawnej do dokonania jakichkolwiek czynności względem prywatnej własności i w tym zakresie niedopuszczalnej oceny stanu majątkowego i sposobu dysponowania własnością.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji,

- uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował w szczególności, że nie posiada żadnego tytułu prawnego do budynku mającego stanowić przedmiot oględzin. Ma jedynie możliwość zamieszkiwania w nim do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z przepisami ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wniósł nadto o przyznanie od organu kwoty 460 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych w przedmiotowym postępowaniu wskazując, iż po zakończeniu sprawy będzie zobligowany zrekompensować osobie mu pomagającej jej nakład pracy w prowadzonej sprawie administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1576/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2020 r. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r., którym nałożono na skarżącego karę grzywny w wysokości 50 zł za odmowę okazania przedmiotu oględzin w dniu [...] lutego 2020 r., tj. domu mieszkalnego położonego w K. nr [...].

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dany dowód. Do podmiotów, które mogą w tym trybie zostać ukarane karą grzywny, należą świadkowie, biegli, osoby trzecie, a także strony postępowania. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis ten pozostawia natomiast uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o oględzinach. W dniu 5 lutego 2020 r. doręczono mu stosowne zawiadomienie informujące o wyznaczeniu na dzień [...] lutego 2020 r. oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego. W zawiadomieniu pouczono skarżącego o treści art. 85 § 1 i 2 oraz art. 88 § 2 k.p.a. Wskazano również, że dowód z oględzin ww. domu będzie przeprowadzony w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w celu faktycznego ustalenia powierzchni mieszkalnej zajmowanej przez skarżącego wraz z rodziną.

Jak wynika z "Protokołu z przeprowadzonych oględzin", komisja działająca na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Naczelnika Wydziału [...] KWP w L. podjęła próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego, jednak wobec nieobecności skarżącego oraz jego matki K. S. - właścicielki ww. domu, dowód ten ostatecznie nie został przeprowadzony. W protokole wskazano, że "nikt nie odebrał domofonu", "komisja nie została wpuszczona na teren posesji", "furtka i brama były zamknięte". Jednocześnie nie podano innych powodów, dla których skarżący nie udostępnił obiektu do czynności oględzin. Jednakże, jak wynika z treści zażalenia oraz skargi do Sądu, skarżący kwestionuje legalność i zasadność przeprowadzenia dowodu z oględzin ww. domu mieszkalnego, a w konsekwencji zasadność prowadzenia przez organ postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazywał w szczególności na brak faktycznych i prawnych podstaw do ingerencji w prawo własności poprzez "usiłowanie przymuszenia właściciela domu do jego okazania do oględzin" w drodze postępowania administracyjnego, a w konsekwencji na brak podstaw prawnych do przeprowadzenia ww. dowodu.

W związku z powyższym należy zdecydowanie podkreślić, że to organ, a nie strona postępowania administracyjnego decyduje o rodzaju a wręcz zasadności prowadzenia konkretnego dowodu w sprawie, przy czym reguła ta obejmuje także dowód z oględzin. Rolą strony jest natomiast umożliwienie organowi przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, którego nie można uznać jako dowodu nazbyt uciążliwego czy sprzecznego z prawem. Wskazać bowiem trzeba na jednoznaczną treść art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Już z samego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że dowód z oględzin został przez ustawodawcę uznany za jeden z kluczowych, co wynika z umieszczenia go we wskazanym przepisie mimo, że zawarte w nim środki dowodowe mają charakter przykładowy, zaś sam przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że organy administracyjne mają prawo prowadzenia dowodu z oględzin w sytuacji, gdy tego rodzaju dowód uznają za zasadny, zaś obowiązkiem strony jest udostępnić przedmiot oględzin dla dokonania tej czynności.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a., bowiem o miejscu oględzin został on zawiadomiony "bez zakreślenia obowiązkowego stawiennictwa". W treści zawiadomienia z dnia [...] lutego 2020 r. organ Policji wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w którym stroną jest skarżący, a ponadto, że organ ma obowiązek uzyskania wszelkich informacji mogących mieć istotny wpływ na sposób zakończenia tego postępowania. Nie sposób przy tym pominąć okoliczności, że celem przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego domu było ustalenie, czy w domu tym skarżący wraz z rodziną zajmuje powierzchnię mieszkalną, która zapewnia (czy też nie zapewnia) przysługujące mu normy zaludnienia, a tym samym czy zaspokaja (czy też nie zaspokaja) jego potrzeby mieszkaniowe (pismo Dyrektora Biura [...] KGP z dnia [...] stycznia 2020 r.[...]). Co istotne, skarżący - jak wynika z treści skargi - nie kwestionuje zamieszkiwania w ww. domu "do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z nakazami ustawy o Policji".

Zaznaczyć również należy, że w świetle art. 88 § 1 k.p.a. podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest nieuzasadnione uchylenie się przez podmiot występujący jako strona od okazania przedmiotu oględzin i tym samym uniemożliwienie organowi przeprowadzenie tego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za usprawiedliwiające odmowę okazania przedmiotu oględzin można uznać takie przyczyny, które poparte są odpowiednimi dowodami. Skarżący nie przedstawił natomiast organowi żadnych dowodów, które w dniu oględzin mogłyby wskazywać na istnienie usprawiedliwionych przyczyn dla odmowy udostępnienia domu mieszkalnego do oględzin. Przyjmuje się także, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania. Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły.

W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko KWP w L., który wobec nieudostępnienia przedmiotowego domu do przeprowadzenia dowodu z oględzin i nieusprawiedliwienia takiego stanu rzeczy zastosował wobec skarżącego środek przymusu w postaci grzywny, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a. W efekcie brak także podstaw do kwestionowania stanowiska KGP, skoro skarżący w zażaleniu nie podważył okoliczności przyjętych przez organ I instancji o uznaniu za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotowego domu i nałożenie grzywny.

Również pozostałe zarzuty skargi nie stanowią podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 88 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 190 Konstytucji RP, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak już wyżej wskazano, wyłączną podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że strona w sposób nieuzasadniony uchyliła się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie oględzin. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast kwestionowanie przez skarżącego zasadności stanowiska organu Policji w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skargi, nie ma wpływu na ocenę legalności zastosowanego środka.

Brak jest również podstaw do uznania, że organy Policji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. wobec nieuwzględnienia pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., w którym wskazano na brak podstaw prawnych dla przeprowadzenia dowodu z oględzin ww. domu mieszkalnego. Jak już wskazano powyżej, argumentacja ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie nałożenia kary grzywny za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, bowiem w świetle art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowanego dochodzenia praw przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt, tylko w przypadku uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.