Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 509/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 1 pkt 4 art. 197 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1420/16 w sprawie ze skargi N. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1420/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

N. O. (obywatel [...]) 23 kwietnia 2015 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, powołując się na pozostawanie z związku małżeńskim z obywatelką polską B. O.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz.1650 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego małżonkowie nie zamieszkują wspólnie i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego już od 15 sierpnia 2014 r., a ich spotkania mają charakter sporadyczny i przypadkowy. W ocenie organu sam fakt zawarcia przez cudzoziemca związku małżeńskiego z obywatelką polską nie jest wystarczającą przesłanką do udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Jego zdaniem związek małżeński cudzoziemca odbiega od modelu przyjętego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, ponieważ małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, a jak zaznaczyła małżonka skarżącego jedynym powodem, dla którego nie złożyła pozwu o rozwód, są kwestie finansowe.

W odwołaniu od decyzji cudzoziemiec podniósł, że spełnia przesłanki do uzyskania zezwolenia na pobyt stały uregulowane w art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu do ponownego rozpatrzenia.

Organ uznał za trafny zarzut odwołania o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w sytuacji, w której małżeństwo skarżącego i obywatelki polskiej nie zostało rozwiązane przez sąd. W ocenie organu okoliczność niewypełniania przez małżonków prawnych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa, określonych w art. 23 k.r.i.o., nie wyczerpuje żadnej z przesłanek stanowiących podstawę do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, przewidzianych w art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uznał, że materiał dowodowy nie daje też podstaw do uznania, że małżeństwo skarżącego z obywatelką polską zostało zawarte w celu obejście przepisów ustawy o cudzoziemcach (art. 197 ust. 1 pkt 6 ustawy).

W ocenie organu odwoławczego ustalone przez Wojewodę Mazowieckiego okoliczności mogą mieć natomiast znaczenie w odniesieniu do przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały, o której mowa w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, tj. w kontekście stwierdzenia, czy udzielenie stronie wnioskowanego zezwolenia w obecnym stanie faktycznym nie pozostawałoby w sprzeczności z interesem Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt stały jest zezwoleniem bezterminowym, jest udzielane cudzoziemcowi, małżonkowi obywatela polskiego, w celu umożliwienia mu prowadzenia na terytorium Polski życia rodzinnego i ma daleko idące skutki dla sytuacji prawnej cudzoziemca. Wskazał, że sama okoliczność pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim nie jest wystarczająca, aby udzielić cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż małżeństwo to musi uzasadniać pobyt cudzoziemca na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące (por. art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, art. 98 i art. 158 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach). Zdaniem organu, uwzględniając cel zezwolenia na pobyt stały, udzielanego w trybie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, uzasadnione jest dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego, w odniesieniu do przesłanki z art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach.

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, uwzględniając zeznania małżonki skarżącego z dnia 18 września 2015 r., z których wynika, iż planuje ona wystąpienie z pozwem o rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, powinien ustalić, w kontekście art. 197 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, czy wniosek taki nie został złożony.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

N. O. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dodatkowo sprawa nie wymaga dodatkowego wyjaśnienia, albowiem dostarczone dokumenty wskazują jednoznacznie, iż cudzoziemiec pozostaje w związku małżeńskim przez co najmniej 3 lata przed dniem, w którym złożył wniosek i bezpośrednio przed złożeniem tego wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium RP przez okres nie krótszy niż 2 lata na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską – co stanowi podstawę udzielenia zezwolenia na pobyt stały;

2. art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, wobec nakazania organowi pierwszej instancji ponownego zbadania niebudzącej żadnych wątpliwości okoliczności, czy interes Rzeczypospolitej Polskiej nie wymaga rzekomo odmowy udzielania cudzoziemcowi wnioskowanej zgody (art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach);

3. art. 7 k.p.a. w zw. art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym uznaniu, iż uzasadnione jest dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy i ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do interesu Rzeczypospolitej Polskiej, który miałby rzekomo wymagać odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, a to pomimo, że zgodnie z art. 18 Konstytucji RP małżeństwo znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, prowadzące do nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że w niniejszej sprawie wystąpiły przewidziane w tym przepisie przesłanki obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, wbrew ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał ustalenie stanu faktycznego koniecznego do rozpatrzenia odwołania co do istoty. Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy zgodnie przyjęły, że skarżący spełnia warunek określone w art. 195 ust. 1 pkt 4, niemniej:

– w ocenie organu pierwszej instancji udzielenia żądanego zezwolenia należało skarżącemu odmówić z tej racji, że pomimo formalnego pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską stan ten jest de facto fikcją, albowiem małżonkowie nie pozostają ze sobą we wspólnym pożyciu i gospodarstwie domowym od sierpnia 2014 r. (w ocenie organu okoliczność tę należy zakwalifikować jako przesądzającą wprost o niespełnieniu się w sprawie hipotezy art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem powodującą konieczność odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy);

– w ocenie organu odwoławczego pomimo prawnej niedopuszczalności zakwalifikowania przyjęcia okoliczności ustalonej przez organ pierwszej instancji za przesłankę do odmowy udzielenia skarżącemu żądanego zezwolenia zachodzi konieczność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, tym razem na okoliczność ustalenia, czy występuje w niej przeszkoda do udzielenia żądanego zezwolenia przewidziana w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. odmowy udzielenia takiego zezwolenia ze względu na interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie wykraczającym poza prawidłowe uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ujawnił żadnych takich okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby konieczność rozważania przez organ pierwszej instancji zastosowania w sprawie art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Z tej racji odstąpienie przez organ odwoławczy od rozpatrzenia sprawy co do istoty uznał za wadliwe.

Sąd za bezsporne uznał, że skarżący spełnia warunki do uzyskania zezwolenia na pobyt stały przewidziane w art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Stwierdził, że niedopuszczalne było zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przyznał rację organowi odwoławczemu w tym względzie, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie upoważniają organu do różnicowania wyniku postępowania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim od tego, czy małżonkowie wypełniają wobec siebie obowiązki wynikające z przepisów k.r.i.o., tj. czy pozostają we wspólnym pożyciu i gospodarstwie domowym. W tym zakresie ustalenie przez organ spełnienia przesłanek z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, czy w dacie orzekania przez organ w przedmiocie pozwolenia cudzoziemiec pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim, czy też nie.

Sąd stwierdził, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy udzielenie zezwolenia na pobyt stały cudzoziemcowi, który z formalnego punktu widzenia spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania takiego zezwolenia na podstawie art. 195 ust.1 pkt 4 ustawy, w sytuacji, w której małżonkowie od pewnego czasu nie pozostają we wspólnym pożyciu i gospodarstwie domowym, naruszałoby interes Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu nakazującym przyjęcie, że ochrona tego interesu wymaga odmówienia udzielenia cudzoziemcowi takiego zezwolenia na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Sąd podkreślił, że na tle pozostałych przesłanek do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały generalna klauzula ochrony interesu Rzeczypospolitej Polskiej, przewidziana w art. 197 ust 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, wyróżnia się zdecydowanie znacznym stopniem ogólności i niesprecyzowania, ma co do zasady charakter ścisłego wyjątku od zasady odmowy udzielania pozwolenia tylko w przypadku zaistnienia sprecyzowanych przesłanek do odmowy przewidzianych art. 197 ust. 1 ustawy i jako taki wyjątek musi być stosowana.

W ocenie Sądu w szeroko rozumianym interesie Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje niewątpliwie utrzymywanie ścisłej kontroli nad legalnością pobytu cudzoziemców w Polsce, obejmującej także czuwanie nad tym, aby legalizacja tego pobytu pozostawała w odpowiadającym rzeczywistemu stanowi rzeczy związku z sytuacją życiową danego cudzoziemca, mającą uzasadniać jego pobyt w Polsce (z czym wiąże się niewątpliwie dążenie to eliminowania wszelkiego rodzaju fikcji prawnych, tj. przypadków rozmijania się faktycznych i deklarowanych powodów przebywania cudzoziemca w Polsce). Zdaniem Sądu tej istotnej potrzebie nie można jednak przypisywać na tyle priorytetowego znaczenia, aby mogła ona stanowić samoistne, automatyczne uzasadnienie dla bardzo daleko idącej ingerencji w tego rodzaju uprawnienia cudzoziemca, które z formalnego punktu widzenia mają bardzo istotne podstawy, w sytuacji, w której okoliczności danej sprawy mogą jedynie sugerować (ale nie potwierdzać ponad wszelką wątpliwość) wystąpienie ryzyka rozmijania się faktycznych i deklarowanych powodów przebywania tego cudzoziemca w Polsce. W ocenie Sądu tego rodzaju niedopuszczalność zastosowania art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach występuje w niniejszej sprawie z uwagi na brak dostatecznie jednoznacznych przesłanek do uznania, że małżeństwo skarżącego cudzoziemca z obywatelką polską istnieje w oczywisty sposób jedynie w sensie formalnym, podczas gdy w rzeczywistości (tj. w sensie faktycznego tworzenia przez małżonków wspólnoty małżeńskiej) w sposób trwały i nieodwracalny ustało. Pomijając ocenę tego, czy nawet dowiedzenie przez organ tego rodzaju faktów istotnie uzasadniałoby co do zasady zastosowanie w sprawie art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy, Sąd stwierdził, że w świetle takich istotnych okoliczności sprawy jak relatywnie niedługi okres niepozostawania przez skarżącego i jego małżonkę we wspólnym pożyciu i gospodarstwie domowym, czy też deklarowana przez skarżącego nadzieja na poprawę relacji małżeńskich (w protokole przesłuchania z 12 sierpnia 2015 r.), nie można przyjąć, aby udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały z racji pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską miało prowadzić do powstania naruszającej interes Rzeczypospolitej Polskiej i doniosłej w skutkach fikcji prawnej, polegającej na oczywistym, nieusuwalnym braku powiązania formalnej przyczyny udzielenia zezwolenia (przez przyczynę tę należy rozumieć umożliwienie cudzoziemcowi wykonywanie praw i obowiązków wynikających z faktu pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim, obejmujące m.in. umożliwienie podejmowania działań na rzecz naprawy relacji małżeńskich) z faktycznie innymi przyczynami ubiegania się przez cudzoziemca o uzyskanie tytułu do przebywania w Polsce (całkowicie abstrahującymi od kwestii podtrzymywania więzi małżeńskiej).

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana ze wskazanym na wstępie naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. We wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do ponownego rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., do czego doszło skutkiem:

– błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wraz z jednoczesnym przekazaniem temu organowo sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., a powyższa ocena została oparta na błędnym założeniu, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach,

– błędnej oceny, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na uznanie, że małżeństwo skarżącego z obywatelką polską, a zatem zasadnicza okoliczność, która miałaby uzasadniać udzielenie temu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, istnieje jedynie w sensie formalnym, a stan ten ma charakter trwały, przy jednoczesnym braku zarzucenia organowi odwoławczemu naruszenia art. 80 k.p.a., względnie innych przepisów postępowania administracyjnego dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego,

– pominięcia w konkluzji zaskarżonego orzeczenia istotnego dla sprawy dowodu w postaci zeznań żony skarżącego B. O. z 18 września 2015 r.

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 195 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że:

– zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł uzasadniać zastosowania przez organy art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach i że ten sam materiał dowodowy umożliwiał rozpoznanie sprawy co do istoty, a zatem, że:

– organ odwoławczy błędnie odstąpił od zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, iż nie ujawniono okoliczności przemawiających za wydaniem decyzji kasatoryjnej i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że okoliczności faktyczne podniesione przez organ pierwszej instancji mogły mieć znaczenie w odniesieniu do przesłanki z art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców istnieje szereg argumentów przemawiających za uznaniem, że udzielenie zezwolenia na pobyt stały z uwagi na przesłankę z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach może być sprzeczne z interesem Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli związek małżeński cudzoziemca z obywatelem polskim istnieje jedynie formalnie a pomiędzy małżonkami nie istnieje rzeczywista więź.

Podkreślił, że zezwolenie na pobyt stały jest zezwoleniem bezterminowym, udzielanym cudzoziemcowi – małżonkowi obywatela polskiego w celu umożliwienia mu prowadzenia na terytorium Polski życia rodzinnego. Udzielenie zezwolenia niesie ze sobą daleko idące skutki dla sytuacji prawnej cudzoziemca, np. uprawnia do podejmowania pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, do prowadzenia działalności gospodarczej na takich samych prawach jak obywatele polscy, do świadczeń z pomocy społecznej, a także uzyskania w przyszłości polskiego obywatelstwa. Wskazał, że w sytuacji, w której więź małżeńska istnieje między małżonkami jedynie formalnie, nastąpił całkowity i trwały rozpad więzi małżeńskiej, faktyczna separacja, brak wspólnego zamieszkania, wspólnych dzieci i jakichkolwiek innych więzi np. o charakterze finansowym, które wynikają ze związku i które mogłyby uzasadniać obecność cudzoziemca w Polsce, udzielenie takiemu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały byłoby w sprzeczne z ratio legis przepisu, jakkolwiek formalne warunki udzielenia zezwolenia byłyby spełnione. W ocenie skarżącego kasacyjnie udzielenie bezterminowego zezwolenia na pobyt w takim przypadku może naruszać interes Rzeczypospolitej Polskiej wyrażający się w przyznaniu cudzoziemcowi szerokich uprawnień, w tym do ułatwionego i przyspieszonego nabycia obywatelstwa, w sytuacji, gdy więź z Rzeczypospolitą Polską takich osób ma polegać jedynie na podtrzymywaniu małżeństwa, pomimo braku faktycznej więzi między małżonkami. Wskazano, że kwestia nabycia przez cudzoziemców prawa stałego pobytu w Polsce i obywatelstwa polskiego należy niewątpliwie do istotnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa goszczącego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie wystąpiły okoliczności potwierdzające, a nie tylko sugerujące wystąpienie ryzyka rozmijania się faktycznych i deklarowanych powodów przebywania skarżącego w Polsce. Stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały nie służyłoby realizacji praw i obowiązków małżonków wskazanych w art. 23 k.r.i.o., jak również nie miałoby na celu ochrony instytucji małżeństwa wynikającej z art. 18 czy art. 47 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że z przeprowadzonych dowodów wynikało, że małżonkowie od sierpnia 2014 r. nie zamieszkują wspólnie i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, pomimo braku przeszkód ku temu. Od tego czasu małżonkowie nie odwiedzali się wzajemnie w swoich miejscach zamieszkania, pomimo, iż oboje zamieszkują w Warszawie, a B. O. nie chce i nie widzi szans na odnowienie relacji małżeńskiej, jej zamiarem jest uzyskanie rozwodu. Powyższa sytuacja trwa stosunkowo długo (od ponad 1,5 roku), a materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż w dającej się przewidzieć przyszłości mogłaby ona ulec zmianie. Zdaniem organu dokonując własnej oceny stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się bezpośrednio do zeznań żony skarżącego i w konkluzji orzeczenia zeznania te zostały całkowicie przez Sąd pominięte. Wskazał, że żona skarżącego kategorycznie stwierdziła, że nie widzi szans na uratowanie małżeństwa, jak również wyjaśniła przyczyny niewniesienia dotąd pozwu rozwodowego. Niezależnie zatem od intencji samego skarżącego organ odwoławczy nie miał żadnych innych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia powyższy stan rzeczy może ulec zmianie i że nadal formalnie trwający związek małżeński może jednak uzasadniać udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Niedokonanie przez Sąd oceny powyższych zeznań skutkowało tym, że Sąd uwzględnił jedynie intencje skarżącego dotyczące przyszłości związku, pomijając brak woli jego kontynuowania po stronie żony, jak również brak realnych działań ze strony skarżącego (poza deklarowanymi intencjami) w celu zmiany istniejącego stanu rzeczy. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z oceną Sądu, że okres faktycznej separacji małżonków jest "relatywnie niedługi". Zdaniem organu Sąd pomniejszył znaczenie półtorarocznej faktycznej separacji małżonków w sytuacji, gdy małżeństwo w dniu wydania decyzji trwało 5,5 roku.

Uzasadniając konieczność wydania decyzji kasatoryjnej skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy ewentualna korekta decyzji organu pierwszej instancji polegająca na zmianie materialnoprawnej podstawy decyzji odmownej była niedopuszczalna, tym bardziej, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób czytelny swojego stanowiska odnośnie do przyczyn wydania decyzji odmownej. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że uchybienia te nie mogły być skorygowane w toku postępowania odwoławczego i zdecydował o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że w tej sprawie nie było też możliwe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie korekty podstawy prawnej decyzji Wojewody Mazowieckiego powiązane ze wskazaniem całkowicie nowej przesłanki negatywnej (art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach), odwołującej się do pojęcia nieostrego, ujętego w postać klauzuli generalnej, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazano ponadto, że przyjmując nawet, że organ odwoławczy mógłby hipotetycznie zastosować art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, to wówczas uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby prawidłowe, jednak wskazania co do dalszego toku postępowania i częściowo ocena prawna zawarta w wyroku okazałyby się błędne, bowiem wskazują one jednoznacznie na konieczność udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

Autor skargi kasacyjnej z ostrożności procesowej postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego jego zastosowania. Wskazał, że choć Sąd pierwszej instancji nie sformułował wprost pod adresem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w uzasadnieniu wyroku zarzucił temu organowi błędną subsumcję ustalonego w sprawie stanu faktycznego w odniesieniu do art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, zarzucając jednocześnie bezzasadne odstąpienie od zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z tego względu pomimo niewskazania w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez wzgląd na szczególne okoliczności sprawy oraz sposób, w jaki Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, postawienie takiego właśnie zarzutu było w ocenie skarżącego kasacyjnie usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że do Sądu pierwszej instancji została zaskarżona decyzja kasatoryjna, to jest wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aby zatem organ odwoławczy mógł ocenić, czy i w jaki sposób zostały naruszone przepisy postępowania, w pierwszej kolejności winien ustalić zakres sprawy, który nie został wyjaśniony. Ta ostatnia kwestia natomiast ściśle związana jest z postawą materialnoprawną rozstrzygnięcia, albowiem to przepisy prawa materialnego w postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt stały określają przesłanki pozytywne, które muszą wystąpić, aby taka zgoda została udzielona i negatywne, których zaistnienie obliguje organ do wydania decyzji jej odmawiającej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawidłowo Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda Mazowiecki odmówił bowiem cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wskazując, iż nie została spełniona przesłanka, która miała być podstawą jej udzielenia. Organ odwoławczy nie zgodził się z takim stanowiskiem (co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 205 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) i przyjął, że spełniona została przesłanka określona w art. 195 ust. 1 pkt 4. W tej sytuacji rozpoznanie wniosku o udzielenie zgody na pobyt stały wymagało wyjaśnienia, czy nie zaistniała któraś z przesłanek negatywnych określonych w art. 197 ust. 1 pkt 1-9 cyt. ustawy. Organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym przedmiocie, a zatem zakres sprawy niezbędny do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej wynik. Poczynienie natomiast samodzielnie przez organ odwoławczy ustaleń co do wszystkich przesłanek wymienionych w art. 197 § 1 ustawy o cudzoziemcach mogłoby stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Powyższe twierdzenia czynią trafnym zarzuty skargi kasacyjnej zawarte na wstępie pkt 1 skargi. Konkludując, niezależnie od prawidłowości wskazanej przez organ odwoławczy przyczyny, dla której uznał on konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o tym w dalszej części rozważań), należało przyjąć, że prawidłowo organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie decyzji wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to jest co do okoliczności wymienionych w art. 197 § 1 pkt 1-9 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie organ administracji zarzucając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji wadliwie zastosował ostatnie ze wskazanych przepisów.

Dla porządku wskazać także należy, co uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a co także uzasadnia jego błędne stanowisko co do braku konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, że – jak wynika z treści art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – przed wydaniem decyzji o udzieleniu zgody na pobyt stały wojewoda zasięga informacji, czy wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacji tej zasięga się na wniosek, który składa się do:

1) komendanta oddziału Straży Granicznej;

2) komendanta wojewódzkiego Policji;

3) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

A zatem wydanie decyzji o udzieleniu zgody na pobyt stały wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ww. okoliczności, co w niniejszej sprawie nie zostało dokonane przez organ pierwszej instancji. Sąd odniósł się zatem jedynie do wskazanej przez organ odwoławczy przesłanki określonej w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, a uszło jego uwadze, że nawet przy przyjęciu za wadliwe stanowiska organu co do konieczności zastosowania pkt 5 tego przepisu nie zwalniało to organu od prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, to jest co do spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie, a ta kwesta wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na co wskazują przepisy prawa materialnego.

Rację ma również organ administracji, że wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na uznanie, iż małżeństwo cudzoziemca z obywatelką polską istnieje tylko w sensie formalnym. Trafnie zauważył organ administracji, że Sąd pierwszej instancji pominął kluczowy dla sprawy dowód, jakim były zeznania małżonki skarżącego, która oświadczyła, że nie widzi możliwości pozostawania w faktycznym związku z cudzoziemcem, a zainicjowaniu sprawy o rozwód stoją na przeszkodzie jedynie kwestie finansowe.

W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjnym stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a to uprawniało Sąd do rozpoznania skargi N. O. Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnioną.

Jak zostało wyżej wskazane nie ma racji skarżący cudzoziemiec, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną, dla której skarżący ubiegał się o udzielenie zgody na pobyt stały, było pozostawanie w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem polskim przez co najmniej 3 lata przed dniem, w którym złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały, i bezpośrednio przed złożeniem tego wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 2 lata na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelem polskim lub w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). W sensie formalnym warunek ten został spełniony. Nie może jednak zejść z pola widzenia, że celem unormowania zawartego w ww. przepisie była ochrona rodziny, jaką tworzą poprzez fakt zawarcia małżeństwa obywatel polski oraz cudzoziemiec. Nie ulega wątpliwości, że rodzina, w tym również małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela, że nie każdy formalnie zawarty związek małżeński korzysta z takiej konstytucyjnej ochrony. Omawiane unormowanie prawne (zgoda na pobyt stały) miało na celu umożliwienie prowadzenia życia rodzinnego w Polsce w warunkach stabilizacji w zakresie legalności pobytu. Jeśli zatem małżonkowie nie mieszkają razem, pomimo że nie istnieją żadne prawne ku temu przeszkody, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie posiadają wspólnych dzieci i nie łącza ich żadne więzi, które wskazywałyby na taką rodzinną więź, to odpada cel, jakiemu ma służyć udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt stały. W szeroko pojętym interesie Rzeczypospolitej Polskiej jest bowiem ochrona jedynie takich małżeństw, które faktycznie prowadzą życie rodzinne.

Odmienna interpretacja tego przepisu wskazywałaby na nieracjonalność ustawodawcy. Nie można bowiem zapominać, że fakt zawarcia małżeństwa może być także przesłanką do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt na czas określony. W tym przypadku ustawodawca wprowadził jednak dodatkowy warunek, jakim jest uzasadnienie pobytu ze względu na zawarcie małżeństwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Niczym nieuzasadnione byłoby zatem stanowisko, że w przypadku słabszej, bo krótkoterminowej ochrony, organ zobligowany byłby dodatkowo do zbadania przesłanki, jaką w praktyce jest istnienie więzów rodzinnych między małżonkami, a w przypadku tak daleko idących przywilejów, jakie daje zgoda na pobyt stały, organy administracji zwolnione byłyby od oceny celu, jakiemu ma służyć udzielenie takiej zgody.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w interesie Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje ochrona jedynie takich związków małżeńskich, które faktycznie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe a małżonków łączą więzi, które pozwalają przyjąć, iż tworzą rodzinę. Natomiast z pewnością nie leży w takim interesie przyznawanie cudzoziemcowi, który pozostaje jedynie w formalnym związku małżeńskim, tak dalekiej ochrony i uprawnień, jakie wynikają z faktu zawarcia związku małżeńskiego (m.in. możliwość ubiegania się takiej osoby o zgodę na pobyt rezydenta długoterminowego, nadanie obywatelstwa).

Z tych też względów nie można znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia za prawidłowe stanowiska cudzoziemca, w którym twierdzi on, że związek małżeński podlega bezwarunkowej ochronie państwa.

Okoliczności te będą musiały być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że rzeczą Wojewody Mazowieckiego będzie także ocena, w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, czy ustalony stan faktyczny nie wypełnia przesłanek określonych w innych punktach omawianego artykułu, w tym pkt 4.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius. Do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć, zgodnie z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Z taką sytuacją z pewnością nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ administracji odmówił cudzoziemcowi zgody na pobyt stały, a na skutek rozpoznania odwołania ta decyzja została uchylona. Niezależnie od tego, że w ten sposób uwzględniony został wniosek procesowy odwołującego się, to należy przypomnieć, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania ani do decyzji o charakterze kasatoryjnym, ani do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 (w tej ostatniej kwestii dot. uchwała składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79).

Mając powyższe na względzie należało uznać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co uzasadniało konieczność jej oddalenia.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 i 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu administracji uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.