Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 405/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1, art. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. A. S. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego drewnianego na działce nr [...] w K.. Decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. Wójt Gminy odmówił A.S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, uznając iż zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), z uwagi na brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy, wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz odpowiedniej klasyfikacji w ewidencji gruntów. W wyniku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. Wójt Gminy ponownie odmówił A.S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że na przedmiotowej działce, jak i na działkach sąsiednich znajdują się obiekty wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w stosunku do których bądź to wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy, bądź takie postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją o rozbiórce obiektów. Ponadto działka będąca przedmiotem wniosku nie posiada dostępu do drogi publicznej, znajduje się na terenie wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, określonej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na powyższe, wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Rozpoznając odwołanie A. S. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 maja 2009 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność uzasadnienia przez organ I instancji wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach niemalże minimalnych, jak też zbadania możliwości dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej (powiatowej) oznaczonej symbolem [...] G, stanowiącej działkę nr [...[.

Wójt Gminy decyzją z dnia 29 października 2009 r. odmówił ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla budowy domku letniskowego drewnianego na działce nr ew. [...] położonej we wsi K., w gminie K. W uzasadnieniu organ wskazał, na brak spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo", brak wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz brak wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wskazał na naruszenie przepisu art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wykazanie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydania decyzji, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, art. 61 ust. 1 pkt 1,213 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację oraz § 2 pkt 4 i 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odwołujący się wskazał, iż organ I instancji nie uzasadnił wyznaczenia obszaru w przyjętych granicach i niezasadnie pominął zabudowaną legalnie działkę nr [...], ponadto stwierdził, iż droga oznaczona jako działka nr [...], będąca własnością Gminy prawnie istnieje (co potwierdzają mapy), zaś brak na niej mostu nie pozbawia jej prawnego dostępu do drogi publicznej (działki nr [...]). W odniesieniu zaś do argumentu niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, odwołujący się wskazał, iż w trakcie postępowania organ nigdy nie wzywał go do przedłożenia brakujących dokumentów świadczących o zapewnieniu dostępu do infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 października 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej. Niespełnienie choćby jednego z wymienionych warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Inaczej ma się kwestia dostępności do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa musi być bowiem ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 239/06) wskazał, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że działka nr [...] otoczona jest: od zachodu działkami nr [...], [...] i [...], od północy działką nr [...], od południa działką nr [...] (oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolami "ŁV"), zaś od wschodu działką nr [...], oznaczoną symbolem "dr". Działka drogowa (nr [...]) należy do Spółdzielni "J.", na której na rzecz Odwołującego się ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu (akt notarialny z dnia 26 stycznia 2006 r. Rep. A nr [...]). Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa - ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczona symbolem – [...] G oraz droga powiatowa oznaczona symbolem [...] G, stanowiąca działkę nr [...]. Dostęp działki nr [...] do drogi publicznej [...] G - ul. M. w D. (działka nr [...]), możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"), działkę nr [...] będącą własnością W. H. i G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV i LsVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV , LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV , LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, RVI, ŁV, PsVI, W, dr), działkę nr [...] będącą własnością gminy K. i osób fizycznych (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr") oraz działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"). Organ stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego A. S. nie przedłożył dokumentów potwierdzających posiadanie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], [...] i [...] nie będące działkami drogowymi, przyjąć zatem należało, iż działka [...] stanowiąca jego własność nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczonej symbolem – [...] G. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innych działek, na których nie ustanowiono służebności drogowej wyklucza, zdaniem organu uznanie, iż warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Odnośnie dostępu do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] G, stanowiącej działkę nr [...], poprzez działkę nr [...] sklasyfikowaną jako droga, organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach organu I instancji pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w K. z dnia 2 lipca 2009 r. wynika, iż działka ta stanowiąca drogę wewnętrzną gminną na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w powtórnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż w chwili obecnej działka nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jej dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]). Organ stwierdził, iż sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi, nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Jak stanowi przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Dane zawarte w ewidencji, nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Podsumowując organ stwierdził, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej, zasadnie organ I instancji uznał, iż niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy.

Odnosząc się do treści odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wykazanie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydania decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, zaś rozstrzygniecie swe wyczerpująco uzasadnił w decyzji. W uzasadnieniu wskazał także na przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętych granicach, stwierdzając, iż przedmiotowa działka położona jest w terenach rolnych, zaś objęty analizą obszar tworzy całość, w obrębie której istnieją relacje przestrzenne zapewniające dalsze kształtowanie ładu przestrzennego. Zdaniem organu rozszerzenie granic obszaru analizowanego, tak by objąć nim zabudowę znajdującą się w znacznym oddaleniu (około 300 m - co stanowi dziesięciokrotność szerokości frontu działki nr [...]), nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, ponadto działka ta dostępna jest z innej drogi, co uniemożliwiałoby i tak wyznaczenie na jej podstawie np. linii zabudowy. Organ uznał natomiast za uzasadniony zarzut dotyczący spełnienia przez wnioskodawcę wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. A. S. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 18 czerwca 2007 r. szczegółowo określił sposób uzyskania dostępu do infrastruktury, jeśli zaś organ uznałby takie określenie za niewystarczające winien w trakcie postępowania wezwać go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Jednakże jak już wyżej wskazano, niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia dla działki nr [...] warunków zabudowy.

A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, iż organy rozpoznające sprawę naruszyły przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym ustaleniu, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki brak jest legalnie zabudowanej działki na podstawie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącego, została wydana z naruszeniem art. 61 w związku z art. 2 pkt 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki pomimo istnienia na sąsiedniej działce zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący zarzucił również, iż organy naruszyły przepis art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. przez dowolne, nieuzasadnione wytyczenie analizowanego obszaru i nie wyjaśnienie zasadności przyjęcia analizowanego obszaru w takich granicach. Zdaniem skarżącego organ naruszył § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek wyznaczania obszaru analizowanego, a wyznaczenie to, zdaniem skarżącego, nosi znamiona dowolności i działania z góry nastawionego na odmowę ustalenia warunków zabudowy, a organ II instancji tak wyznaczony obszar zaakceptował. Strona skarżąca wskazała, że działka Nr [...] znajduje się w kompleksie podzielonych działek stanowiącym urbanistyczną całość. W sąsiedztwie działki znajduje się nieruchomość zabudowana budynkiem wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę. Wytyczenie obszaru analizowanego z pominięciem działki 517/2, na której znajdują się dwa legalnie wybudowane budynki letniskowe wypacza obraz analizy przeprowadzonej przez urbanistę i jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Skarżący wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego winno obejmować działkę [...], ponieważ działka ta jest pierwszą działką początkującą zwarty obszar o jednolitym charakterze urbanistycznym i wszystkie działki korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej. Teren działek posiada wydzielone drogi wewnętrzne, prowadzące do każdej działki. Z kolei drogi wewnętrzne łączą się bezpośrednio z drogą gminną ogólnie dostępną o symbolu "dr" [...], która bezpośrednio łączy się z droga publiczną "dr" [...] (ul. S.). Droga [...] stanowi prawny dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnosi, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, w myśl, którego pojęcie dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju dostępu, czy to ma być droga czy ścieżka itp. Fakt braku przejazdu samochodem przez północny odcinek drogi [...] (istnieje przejście piesze – ścieżka) nie pozbawia skarżącego prawnego dostępu do drogi publicznej. Drugim dostępem do drogi publicznej jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ulicy M. – droga publiczna [...]G. Jest to urządzona droga gruntowa, z której korzystają zarówno wszyscy właściciele działek jak i wszelkiego rodzaju służby porządkowe i ratownicze oraz służby wodne, sprawujące nadzór nad kanałem. Jest to jedyna droga dojazdowa samochodem. Skarżący podnosi więc, że jego działka ma dostęp do drogi publicznej i wewnętrznej. Jego działka bezpośrednio przylega do działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną. Skarżący ma prawo przechodu i przejazdu przez powyższą drogę na podstawie służebności ustanowionej aktem notarialnym, a droga wewnętrzna – działka nr [...] prowadzi bezpośrednio do drogi gminnej – działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego K. S. wskazała, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, do której przejeżdża się przez działkę Nr [...], na której ustanowiono służebność, następnie przez działkę Nr [...] drogę wewnętrzna stanowiącą własność gminy, drogą tą dojeżdża się do wysokości działki Nr [...]. Brak jest możliwości dalszego przejazdu działką Nr [...], z uwagi na istnienie kanału melioracyjnego o szerokości około 8 m, na którym nie ma mostu. Dalszy przejazd odbywa się w lewo po drodze biegnącej wzdłuż tego kanału, na nieruchomości stanowiącej własność W. H., a skarżący nie ma służebności przejazdu przez tę nieruchomość. Skarżący zarzucił nadto, że działka Nr [...] znajduje się w mniejszej odległości niż to ustalił organ, około 100 m, a nie 300 m od jego działki i wskazał, iż szerokość jego działki wynosi około 30 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą,. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jaką jest posiadanie przez nieruchomość, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy jakąkolwiek inną językową wykładnię tego pojęcia.

Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Wnioskodawca winien wykazać, iż jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Najbliżej położone drogi publiczne to droga powiatowa działka nr ew. [...] – oznaczona symbolem [...] G oraz droga powiatowa działka nr [...] – oznaczona symbolem 1[...] G. Z załączonych do akt sprawy wyrysów z map ewidencyjnych wynika, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu powołanego przepisu art. 2 ust. 14 ustawy. Działka nr [...] łączy się od wschodu z działką nr [...], która stanowi własność Spółdzielni "J.", na której na rzecz skarżącego ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu. Okoliczność ta została potwierdzona wypisem aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 2006 r., Rep. A nr [...]. Działka [...] ma dostęp do działki oznaczonej w ewidencji jako działka drogowa nr [...]. Działka Nr [...] stanowi własność gminy. Nie została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie stanowi ona zatem zgodnie z art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka Nr [...] nie umożliwia skarżącemu dojazdu do drogi publicznej [...] G (działka Nr [...]). Drogą ta istnieje bowiem dojazd wyłącznie do wysokości działki Nr [...]. Dalszy przejazd, jest niemożliwy, z uwagi na biegnący kanał melioracyjny o szerokości 8 m. Dojazd do drogi publicznej, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie, nigdy nie odbywał się tą drogą, lecz na wysokości działki Nr [...] dalszy przejazd odbywa się w lewo po drodze biegnącej wzdłuż kanału melioracyjnego, po nieruchomościach, na których skarżący nie ma ustanowionej służebności drogowej, nieruchomości te nie stanowią też drogi wewnętrznej lecz działki rolne, którymi skarżący dojeżdża do drogi Nr [...] G (działka Nr [...]). Zapis w ewidencji gruntów o drogowym charakterze nieruchomości, nie będącej drogą publiczną nie przesądza o spełnieniu warunku posiadania dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy działka oznaczona jako drogowa nie zapewnia rzeczywistej możliwości dostępu do drogi publicznej z uwag na fakt, iż działkę tę przecina kanał melioracyjny o szerokości 8 m, na którym nie ma mostu umożliwiającego dalsze przejście i przejazd. Droga wewnętrzna, po której może odbywać się przejazd istnieje zatem wyłącznie na odcinku do wysokości działki Nr [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, iż ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. W sytuacji gdy nieruchomość położona jest przy drodze wewnętrznej, powstałej w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, prawo właściciela do korzystania z niej nie budzi wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 2642 poz. 2603 ze zm.) dotyczącym warunków podziału nieruchomości, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej wywodzi zatem swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa współwłasności tej drogi lub ustanowionej na niej służebności drogowej. Inaczej zdaniem Sądu wygląda sytuacja gdy dostęp do drogi publicznej ma się odbywać przez drogę wewnętrzną, przy której działka inwestora nie jest położna i do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. (vide: Lex Nr 513842) Inwestor nie ma bowiem w istocie środków prawnych do zmuszenia właściciela drogi wewnętrznej, której nie jest współwłaścicielem i na której nie ma ustanowionej służebności, do zapewnienia mu możliwości korzystania z takiej drogi. Nie ma on także możliwości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, do przymuszenia właściciela działki drogowej do wybudowania mostu, łączącego odrębne odcinki działki oddzielone zbiornikiem wodnym. W niniejszej sprawie droga wewnętrzna stanowi własność gminy, co uprawnia wnioskodawcę do poruszania się po tej drodze. Wskazać jednak należy, że działka Nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako drogowa, stanowi drogę wewnętrzną umożliwiającą przejazd wyłącznie na takich odcinkach na jakich istnieje grunt umożliwiający poruszanie się tą drogą. Na marginesie wskazać należy, iż podnoszona przez organ okoliczność braku nawierzchni na drodze wewnętrznej stanowiącej działkę Nr [...] nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi, która nie została utwardzona. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2009 r. sygn. II Sa/Lu 446/09 Lex Nr 573790).

Jak wyżej wskazano skarżący nie posiada również dostępu do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...], gdyż faktyczny dostęp do tej drogi odbywa się przez działkę nr [...], [...], a następnie na wysokości działki [...] skarżący przejeżdżać musi w lewo, przez działkę nr [...] będącą własnością W. H. i G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV i LsVI). Na rzecz skarżącego nie została ustanowiona służebność drogowa na tej działce stanowiącej grunt rolny, jak i działkach następnych umożliwiających dojazd do drogi, zatem skarżący nie posiada zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej [...] G (stanowiącej działkę [...]) poprzez te nieruchomości.

Zarzut skargi, iż warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony także w sytuacji, gdy działka nie posiada dojazdu lecz jakiekolwiek dojście, w tym ścieżkę, do tej drogi, nie jest, zdaniem Sądu, uzasadniony. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego obiektu budowlanego, jaki inwestor zamierza wznieść na nieruchomości. Jej uzyskanie poprzedza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Projektowany obiekt budowlany spełniać musi warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunków z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.(ust. 1) Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.(ust. 3). Z uregulowania tego wynika, iż do budynku musi być zapewniony dojazd (który może odbywać się przez ciągi pieszo- jezdne oraz dojścia o określonych parametrach). Wymóg taki jest oczywisty, konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości jak i podyktowana względami bezpieczeństwa, zapewnieniem dojazdu pojazdów ratowniczych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż z okoliczności sprawy nie wynika, by działka skarżącego spełniała warunek dostępu do drogi publicznej w postaci dojścia. W szczególności na kanale melioracyjnym przecinającym działkę Nr [...] brak jest mostu umożliwiającego takie przejście, a dojście do nieruchomości w inny sposób, w każdym przypadku odbywać się musi na pewnym odcinku przez nieruchomości, które nie stanowią drogi wewnętrznej i na których skarżący nie posiada ustanowionej służebności.

Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w postaci dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Zatem nawet w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien podlegać oddaleniu.

W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego zarzuty odnośnie nieprawidłowej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, nie zasługują na uwzględnienie. Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został cytowanym rozporządzeniem. Przepis § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, spełnia on wymóg odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt rozległych. Zasada "dobrego sąsiedztwa" narzuca pewną bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Zasada ta winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust 2 pkt 1). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia, stanowiącego pewną całość. W wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. syg. akt II S.A./Bk 637/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowany wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, w jedynie w uzasadnionych sytuacjach. (Lex nr 559708) Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne rozszerzania granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Znaczny dystans zabudowy uzasadnia uznanie, iż brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia tych wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek.

W wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pk t 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż w K. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Sądowi z urzędu wiadomo, że organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą kilkaset postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, a kilkaset postępowań zostało już zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki. Problem przeznaczenia tego terenu pod zabudowę letniskową bądź inne cele, ma niewątpliwie szeroki wymiar społeczny i winien być rozwiązany kompleksowo poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę organów gminy odnośnie przeznaczenia tego terenu. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący domaga się rozszerzenia obszaru analizowanego na działkę Nr [...] położoną w znacznej odległości od jego nieruchomości. Zarzut skarżącego, iż działka ta znajduje się w odległości 100 m jest niezasadny. Taka odległość ma bowiem granica obszaru analizowanego, a skala mapy wskazuje na odległość około 250 m. (dowód mapa k. 94 akt administracyjnych organu I instancji) Żądanie skarżącego wiąże się z tym, iż jest to jedyna w okolicy działka, na której znajdują się legalne zabudowania. Skarżący, który dopuścił się samowoli budowlanej, w istocie domaga się w niniejszym postępowaniu takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) umożliwia bowiem legalizację obiektu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest podstaw do uznania, by w okolicznościach niniejszej sprawy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, kierować się takim interesem wnioskodawcy. Organ przy określaniu obszaru analizowanego winien bowiem uwzględniać wymogi art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że wydana decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.