Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2691/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 106 par. 5, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej D. G. reprezentowanej przez matkę E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 535/12 w sprawie ze skargi małoletniej D. G. reprezentowanej przez matkę E. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

I OSK 2691/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. – przedstawiciela ustawowego małoletniej D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku E. G., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) [dalej: ustawa o FUS], odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki – D. G., po zmarłym ojcu M. G.

Organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że M. G. – zmarły w wieku 54 lat ojciec małoletniej D. G. – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 10 miesięcy i 19 dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 21 dni tych okresów. Podał, że w latach 1974 – 1976, 1976 – 1977, 1992 – 1999 oraz 1999 – 2005 oraz w okresie od września 2005 r. do dnia 25 listopada 2009 r., tj. do dnia zgonu, wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym.

W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające M. G. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

E. G. decyzję tę uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 355/11 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając istnienie podstawy wznowieniowej, gdyż decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. podpisała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. Jednocześnie Sąd wskazał na potrzebę powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych, ewentualnie zobowiązania strony do złożenia dodatkowych dokumentów na poparcie jej twierdzeń.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla małoletniej D. G., po zmarłym ojcu M. G., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wskazał ponadto, że w związku z nadesłaną przez stronę dokumentacją medyczną, sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS, który w orzeczeniu z dnia 13 grudnia 2011 r. stwierdził, że M. G. był częściowo niezdolny do pracy do dnia zgonu, jednak dokładnej daty powstania tej niezdolności ustalić się nie da. Organ podkreślił, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza – a nie uniemożliwia całkowicie – wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, zaś samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 ustawy o FUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej ZUS jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu.

Prezes ZUS podał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, fakt opiekowania się dzieckiem oraz rejestracja w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie mogą być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy emerytalnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. G. zwróciła uwagę na bardzo zły stan zdrowia małoletniej D. G. oraz swój, a także na trudną sytuację materialną rodziny zarzucając, że rozstrzygnięcie Prezesa ZUS jest dla jej córki nader krzywdzące.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. – przedstawiciela ustawowego małoletniej D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji, wskazał na wstępie na treść art. 83 ust. 1 ustawy o FUS wyjaśniając, że jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS.

Z treści tego przepisu – jak wskazał Sąd I instancji – wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Jak w związku z tym stwierdził Sąd meriti, w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że D. G. (ur. [...] 1999 r.) jest pozostałą po zmarłym M. G. (ur. [...] 1955 r.) członkiem rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma ona niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jej matki, na utrzymaniu której pozostaje. Ponadto, ze względu na wiek, nie może ona podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Sąd I instancji wskazał, że ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

Sąd meriti zwrócił uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Przy czym, za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Jak w związku z tym wskazał Sąd I instancji, M. G. na przestrzeni 54 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 12 lat, 10 miesięcy i 19 dni, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. dniem zgonu, na wymagane 5 lat, posiada jedynie 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Na skutek przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie wypracował on zatem wymaganego prawem okresu.

Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – nie zostały wykazane. Stan zdrowia zmarłego M. G. nie pozwalał bowiem – w oparciu o akta sprawy – przyjąć, iż brakujący do wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu okres usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Jak podniósł Sąd I instancji, osoba, która nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Pogarszający czy też zły stan zdrowia zmarłego w okresie przerw w zatrudnieniu nie został natomiast poparty dokumentacją medyczną w takim stopniu, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w okresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Tymczasem takich dokumentów w niniejszej sprawie nie ma, bowiem złożone do akt sprawy wyniki badań [...], opinia biegłego internisty – [...] z dnia 1 czerwca 2004 r. oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nie uzasadniają w sposób wystarczający faktu, iż to właśnie na skutek szczególnych okoliczności M. G. nie mógł wypracować wymaganego przepisami stażu ubezpieczeniowego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (zgonem) nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie może być uznana za spełnioną i jest to okoliczność eliminująca córkę skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik E. G. – przedstawicielki ustawowej małoletniej D. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

a. art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w następstwie czego decyzja organu nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem;

b. art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 5 ustawy p.p.s.a., poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo że w sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny "szczególnych okoliczności", jakie zaszły po stronie ubezpieczonego, które wpłynęły na brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, w związku z czym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;

c. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy objętych postępowaniem administracyjnym, co doprowadziło do zawężenia granic rozpoznania niniejszej sprawy, czego następstwem był brak wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieadekwatny do przedmiotu sprawy materiał dowodowy;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie koniecznym do wyczerpującego zbadania, czy miały miejsce "szczególne okoliczności" uzasadniające niespełnienie przez ubezpieczonego warunków dających prawo do emerytury lub renty, mimo istnienia w aktach sprawy dokumentów świadczących o ww. okolicznościach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

e. art. 6 oraz art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzez brak pouczenia skarżącej o prawie złożenia dodatkowych dokumentów i przeprowadzenia dowodu z nich, z dokumentacji lekarskiej dotyczącej M. G. w tym przedstawienia np. dokumentacji medycznej znajdującej się w Samodzielnym Zespole [...] Lecznictwa [...] ul. J. [...], w którym znajduje się karta choroby oraz dokumentacja leczenia M. G. ([...], [...], [...]) oraz w Samodzielnym Zespole [...] Lecznictwa [...], ul. D. [...], w którym znajduje się cała karta choroby oraz dokumentacja leczenia M. G. ([...] oraz [...]), o konieczności, przedstawienia których skarżąca nie była poinformowana, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych a nierozstrzygniętych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9, art. 11 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, a także pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w sprawie w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, została pozbawiona możliwości wykazania w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść, mimo ich istnienia w dniu wydawania decyzji przez organ;

g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 2a ustawy o FUS, poprzez niewypełnienie obowiązku doręczenia skarżącej orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 września 2010 r. oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości złożenia sprzeciwu do komisji lekarskiej Zakładu, w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia, a w konsekwencji do wydania decyzji oraz zaskarżonego wyroku w oparciu o dowód, który zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o FUS nie może stanowić podstawy decyzji organu;

h. art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tego Sądu wydanym w niniejszej sprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Wa 355/11, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej skargą decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2012 r., w której organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyżej przywołanym wyroku, którym był związany.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o FUS polegające na przyjęciu, iż brak orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy przez ubezpieczonego powoduje, że w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka "szczególnych okoliczności" uzasadniających brak aktywności zawodowej ubezpieczonego, od których zależy przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy a nawet udokumentowanie leczenia jako przyczyny niepodjęcia pracy w okresie pozostawania poza ubezpieczeniem nie stanowi niezbędnej i wyłącznej przesłanki, od której spełnienia zależy przyznanie świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia z tytułu ubezpieczenia M. G. wskutek niedokonania oceny innych istotnych okoliczności uzasadniających brak odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego.

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o FUS, poprzez przyjęcie, że przesłanką uznania "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku orzeczenie lekarza orzecznika jest wiążące dla organu rentowego jak również dla Prezesa ZUS przy wydawaniu decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu wydanej w I i II instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwsze z podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz naruszenia art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są całkowicie bezzasadne. Wskazać bowiem należy, że przepisy te należą do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Żaden z powołanych przepisów nie może zostać natomiast naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli - niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego (por. m.in. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06, z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 680/06, z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06). W tym przypadku natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem.

Pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej nie można jednakże odmówić słuszności. Zauważyć jednakże należy, iż nie wszystkie z postawionych w dalszej części skargi kasacyjne zarzuty w jednakowym stopniu rzutowały na zasadność stwierdzenia konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dokonując oceny zasadności naruszenia art. 153 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane zarzuty za uzasadnione.

Zauważyć należy na wstępie, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 355/11 uwzględnił skargę E. G. i uchylił pierwotną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd wskazał w tym m.in. orzeczeniu na potrzebę powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych, ewentualnie zobowiązania strony do złożenia dodatkowych dokumentów na poparcie jej twierdzeń.

Jak widać z powyższego, organ – stosując się do wskazań Sądu – winien był dokonać ponownej pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji leczniczej zmarłego M. G. oraz w miarę możliwości uzyskać od strony dodatkowe dokumenty na poparcie jej tez co do szczególnych okoliczności stanu zdrowia jej męża, uzasadniających stwierdzenie zasadności przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania te nie zostały w pełni zrealizowane przez organ. Prezes ZUS w decyzji wyjaśnił jedynie, że w związku z przekazaną przez stronę skarżącą dokumentacją medyczną zmarłego M. G. sprawa została ponownie skierowana do lekarza orzecznika ZUS. Co jednakże istotne w sprawie, a na co zwracał uwagę Sąd I instancji w pierwotnym orzeczeniu, z akt sprawy, z wyjaśnień strony skarżącej wynikało, że istnieje jeszcze inna dokumentacja medyczna dotycząca zmarłego, a która nie została załączona do akt sprawy, organ nie zapoznał się z tą dokumentacją. Naturalnie zgodzić się należy z twierdzeniem, że nie jest bezpośrednią rolą organu zbieranie, gromadzenie materiału dowodowego na potwierdzenie tez stawianych przez wnioskodawcę, nie mniej jednak, wobec zobowiązania organu przez Sąd do pozyskania od strony dodatkowej dokumentacji, to rolą organu (zgodnie z art. 9 k.p.a.) było wyjaśnienie skarżącej wszelkich wątpliwości w tym zakresie i pouczenie jej o konieczności dostarczenia wszelkiej istniejącej w tym zakresie dokumentacji leczniczej zmarłego męża. Obowiązkiem organu było podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Stwierdzić w tym kontekście zatem należy, iż organ – rozpoznając ponownie sprawę – wytycznych Sądu nie wykonał w pełni. Ograniczenie się do ponownego skierowania posiadanej dokumentacji medycznej do lekarza orzecznika i oparcie swojej decyzji w zasadzie jedynie na jego orzeczeniu niewątpliwie nie realizuje w pełni wskazań Sądu. Organ nie podjął żadnych dodatkowych działań zmierzających do zebrania dodatkowego materiału dowodowego, nie poczynił w tym zakresie żadnych kroków, nie informował strony o konieczności przedłożenia takiej dokumentacji, sam też nie podejmując czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i uzyskania pełnego wglądu w dokumentację medyczną zmarłego M. G.

Prezes ZUS, wydając ponownie decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., powtórzył bowiem w praktyce swoją argumentację, zawartą w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., badanie nowych dokumentów dostarczonych przez skarżącą ograniczając w zasadzie do kilku ogólnikowych zdań, nie wnoszących nic nowego do meritum sprawy, nie badając innych aspektów stanu zdrowia zmarłego M. G. Podkreślić natomiast należy w tym miejscu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. wskazał na konieczność uzyskania i zbadania ewentualnych innych dokumentów dotyczących stanu zdrowia zmarłego. Dokumenty te mogłyby mieć wpływ na ocenę czy zaistniały szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień na zasadach ogólnych.

Nieodniesienie się przez Prezesa ZUS do powyższych okoliczności, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., stanowiło naruszenie nakazu wynikającego z art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać także należy, iż WSA w Warszawie, rozpoznając ponowną skargę E. G., również nie wziął pod uwagę wytycznych, jakie zawarto w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., przyjmując w całości za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ. W praktyce, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nawet nie wspomina o wynikających z wcześniejszego wyroku powinnościach Prezesa ZUS, ani o tym, czy ich realizacja została poddana przez WSA kontroli.

Przechodząc do dalszych rozważań, wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania w oznaczonym zakresie oznacza, że sąd winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie mając na względzie, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej w konkretnej, indywidualnej sprawie sąd sprawuje jednocześnie wymiar sprawiedliwości. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem powinna objąć ocenę stosowania przez organ, którego działanie zaskarżono, norm materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przepisów postępowania, zasadniczo odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Dokonana przez sąd ocena legalności wykonywania administracji publicznej, a w konsekwencji kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie może być przy tym pobieżna, opierać się na schematach i pomijać względnie skrótowo odnosić się do kwestii mających znaczenie dla finalnego wyniku sprawy, a które inicjator postępowania sądowoadministracyjnego uznaje za istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym aspekcie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie NSA organ orzekający w sprawie zaniechał, a sytuację taką zaakceptował Sąd I instancji, obowiązku podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił jaki wpływ na możliwość podjęcia pracy przez ojca małoletniej miały wskazywane okoliczności związane ze stanem zdrowia, przebytymi chorobami, [...] w kontekście pozostawania osobą długotrwale bezrobotną, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA, zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych uchybień wadliwie oddalił skargę.

W istocie sprawa sprowadza się do ustalenia w jakim stopniu pogorszenie stanu zdrowia M. G. w okresie 2002 - 2009 wpłynęło na jego zdolność do pracy i możliwość kontynuacji ubezpieczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca powoływała się na dodatkową dokumentację lekarską poświadczającą historię chorób, schorzeń, przebytych zabiegów leczniczych w okresie 2002 - 2009 r. Dokumentacja ta została przekazana do lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia 13 grudnia 2011 r. stwierdził, że M. G. był częściowo niezdolny do pracy do dnia zgonu, jednakże lekarz orzecznik nie ustalił dokładnej daty powstania tej niezdolności. Oceniając przedmiotowe orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 grudnia 2011 r. wskazać należy, iż nie zawiera ono w praktyce żadnego odniesienia na temat wskazywanej przez skarżącą dodatkowej dokumentacji leczniczej. Zatem istnieje uzasadniona wątpliwość czy lekarz wydający orzeczenie miał na uwadze przedstawioną dokumentację ustalając datę powstania niezdolności do pracy, czas jej trwania i charakter tej niezdolności (całkowita czy częściowa).

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji Prezes ZUS, pomimo wskazania przez wnioskodawczynię czynników, które mogły mieć wpływ na brak możliwości podjęcia przez jej męża aktywności zawodowej, tj. przebyte choroby ([...], [...]), ulegnięcie [...], co łączyło się z faktem długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim ([...], [...]) i związane z tym częste wizyty u lekarzy specjalistów ([...], [...], [...]), a także wychowanie i opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak również trudności istniejące na rynku pracy, nie dokonał wnikliwej oceny ich znaczenia dla zastosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organowi zabrakło indywidualnego podejścia do okoliczności przedmiotowej sprawy.

Natomiast obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy faktycznie zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny materiał dowodowy oraz czy został on przez organy administracji publicznej oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania. W szczególności oceny te zmierzać winny w kierunku ustalenia, jako istotnej kwestii dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, czy pozostawanie w stanie bezrobocia przez M. G. i brak możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej były wynikiem okoliczności, których nie mógł on przezwyciężyć czy też świadomym wyborem.

Dla oceny bowiem, czy w sprawie występują "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o FUS istotną kwestią jest poprawne ustalenie przyczyn, z powodu których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do świadczeń w trybie zwykłym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 425/06, pojęcie szczególnych okoliczności musi być postrzegane jako zdarzenie lub stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W tym kontekście zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sam fakt bezrobocia nie jest taką szczególną okolicznością. Jednakże ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. Skarżąca w toku postępowania akcentowała, że sytuacja zdrowotna jej męża, szczególnie w ostatnich kilku latach była na tyle zła, że uniemożliwiało to podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd I instancji w tym zakresie poprzestał na akceptacji stanowiska organu, że w przypadku M. G. brak jest konkretnych dowodów podjęcia leczenia w okresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, świadczące o istniejących dolegliwościach, które mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy w ubezpieczeniu. Zdaniem sądu meriti, złożone do akt sprawy wyniki badań [...], opinia biegłego [...] z dnia 1 czerwca 2004 r. oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 2 lipca 2009 r. nie uzasadniają w sposób wystarczający faktu, iż to właśnie na skutek szczególnych okoliczności M. G. nie mógł wypracować wymaganego przepisami stażu ubezpieczeniowego. W zasadniczej części to właśnie te dokumenty, w świetle art. 14 ust. 3 ustawy o FUS, stanowiły dla Prezesa ZUS podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umknęło jednak Sądowi I instancji, że nie są to jedyne orzeczenia lekarskie wydane w sprawie, a dotyczące sytuacji zdrowotnej M. G., jako że niewątpliwym jest fakt – wielokrotnie przez skarżącą podnoszony – że istnieją inne orzeczenia, wskazujące na szereg schorzeń M. G. Dokumenty te winien był dostrzec Sąd I instancji i do nich się odnieść, jako że kwestia ta mogła mieć znaczenie dla oceny przyczyny niepodjęcia zatrudnienia przez skarżącego.

Nie można też zgodzić się z założeniem przyjętym przez Sąd I instancji, bez przeprowadzenia w tym zakresie pogłębionej analizy, że problemy zdrowotne M. G., występujące jeszcze przed wydaniem orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy, które mogły mu utrudniać podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi nie stanowiły szczególnej okoliczności, wskutek której nie spełnił warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, że problemy te mogły mieć wpływ na brak możliwości podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej a w konsekwencji możliwości nabycia prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Co prawda samo pozostawanie w stanie bezrobocia nie może zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, ale w stanie faktycznym sprawy niniejszej, gdy skarżąca wskazywała, że stan zdrowia jej męża i przebyte choroby wskazywały, iż już wcześniej jego stan zdrowia był poważny, a zdiagnozowane choroby zaawansowane, tj. (przed orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy) i uniemożliwiała podjęcie pracy, gdyż stan zdrowotny był nie do przyjęcia przez pracodawców - organ orzekający w sprawie niniejszej powinien był poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia. Istotne jest bowiem wyjaśnienie czy pozostawanie w stanie bezrobocia przez M. G. i brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej był wynikiem okoliczności, których nie mógł on przezwyciężyć, czy też wynikiem trudnej sytuacji na rynku pracy bądź też nieumiejętności znalezienia pracy. Nie można więc z góry założyć, że M. G. nie mógł podjąć zatrudnienia przede wszystkim z powodu trudności istniejących na rynku pracy, a nie z powodów zdrowotnych. Co innego wynika bowiem z pism i wyjaśnień składanych przez skarżącą na etapie postepowania wyjaśniającego przed organem oraz na etapie postępowania przed sądem. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, że szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o FUS to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przeanalizował w tym zakresie, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pod kątem przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy. Dysponując zebranym materiałem dowodowym nie dokonał, czy też niezbyt dokładnie zbadał czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji przy jednoczesnym zachowaniu reguł procesowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1. Należy bowiem mieć na względzie, iż Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Jest to szczególnie istotne w sytuacji, która zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, gdy działania organu naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak wynika z akt administracyjnych takiej możliwości skarżąca nie miała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego uwzględniając powyższe uwagi i dopiero wtedy dokonać oceny zasadności zapadłego przed organem rozstrzygnięcia.

Wnikliwe wyjaśnienie i ocena sprawy powinny być rozpatrywane także w świetle przepisów art. 18 i art. 71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP, stanowiących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Reasumując, ponieważ Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regułom postępowania, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ administracji orzekający w tej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, w związku z czym prawidłowo go ocenił i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

Wobec tego, ponieważ weryfikacja powyższej okoliczności mogła mieć wpływ na uznanie, że M. G. (mąż skarżącej) znajdował się w sytuacji, która uniemożliwiała lub znacznie utrudniała znalezienie pracy i nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, a organ orzekający w sprawie niniejszej nie poczynił w tym zakresie koniecznych ustaleń choć powinien to był zrobić sięgając choćby do pełnej dokumentacji medycznej dotyczącej ubezpieczonego lub przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe z udziałem skarżącej, należało uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., czyli m.in. brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie zrealizował także, mając na uwadze realia niniejszej sprawy, wymogów wynikających z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Jak przy tym wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 861/08 "celem postępowania dowodowego uzupełniającego jest realizacja kontroli działania administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny został przez te organy ustalony prawidłowo". Mając zatem na uwadze przeprowadzone wcześniej rozważania w zakresie wskazania dokumentacji medycznej M. G., której nie wzięto pod uwagę w ramach rozpoznawania niniejszej sprawy, do której nie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji organu, ani w uzasadnieniu Sadu I instancji, stwierdzić należy, że z tego punktu widzenia w omawianej sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do "szczególnych okoliczności" jakie zaszły po stronie ubezpieczonego, które mogły nieć wpływ na brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, co winno uzasadniać dokonanie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w celu sprawdzenia, czy stan faktyczny został przez organ ustalony prawidłowo. Powyższy wniosek należało wywieść choćby ze zgromadzonego materiału dowodowego i wskazanych w nim okoliczności, na które wyraźnie wskazywała skarżąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie takich dowodów z dokumentów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

Tych wszystkich okoliczności dostatecznie nie wziął pod rozwagę Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wymaga to przeprowadzenia ponownego postępowania, w ramach którego dokonana zostanie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając powyższe rozważania i wypływające z nich wskazania co do dalszego postępowania.

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przedwczesne byłoby na tym etapie postępowania szczegółowe odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust 1 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o FUS.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.