Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1919/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2005r. sprawy ze skargi B.T., A. S., A. Z., E. M., C. S. i H. M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2001 r., Nr: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2001r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy N., na podstawie art. 145 par l pkt. 4 k.p.a. wznowił postępowanie na żądanie B. T., K. M., Z. Z. i R. S., w sprawie pozwolenia na budowę Zakładu S. z dnia [...] 2000 r. Nr:[...] , na działkach oznaczonych nr 2147/11 i nr 2147/12, - wydanego dla Firmy K. Sp. z o.o. [...] , z uzasadnieniem, że wymienione osoby uznano za strony, które bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy N. postanowieniem z dnia [...] 2001 r., znak [...] na podstawie art. 152 par l k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] 2000 r., Nr. [...] w sprawie pozwolenia na budowę Zakładu S. dla Firmy K. Sp. z o.o. do czasu wyjaśnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez wyżej wymienione strony w trakcie trwania postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania, które to dotyczą; przede wszystkim technologii i rodzaju produkcji w planowanym Zakładzie, podłączenia energetycznego do tego Zakładu oraz kwestii związanej z użytkowaniem drogi gminnej. Z motywów uzasadnienia wynika, że brak wyjaśnień ze strony inwestora do złożonych zastrzeżeń wzbudza wątpliwości, co do zasadności lokalizacji inwestycji/

Wojewoda M., po rozpatrzeniu zażalenia K. Spółka z o.o. uchylił w całości powyższe zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2001 r. - wstrzymujące wykonanie decyzji własnej z dnia [...] 2000 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda M. wyraził pogląd, że przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania decyzjo o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji organ I instancji winien był udowodnić, że wymienione w nim okoliczności nazwane "zastrzeżeniami" istotnie występują, a ich istnienie faktycznie uzasadnia wstrzymanie wykonania spornej decyzji, mając na względzie w szczególności treść przepisów art. 7, 77 par. l k.p.a. oraz art. 80 i 107 par 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie bez uprzedniego ustalenia wszelkich okoliczności, niezbędnych dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, co narusza dyspozycję przytoczonych przepisów.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, a to; B. T., A. S., K. M., Z. Z., R. S., E. M. i M. M. zarzucili, że całe postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji było prowadzone niepraworządnie, a Wojewoda odniósł się tylko do przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego nie biorąc pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999 r., przedłużona na rok 2000 była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego gdyż dopuściła inwestycję na terenach rolnych, a Starosta Powiatowy dopiero w dniu [...] 2000r. podjął decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej część działki 2147/11, stanowiącej tylko 15 % powierzchni objętej zabudową, a miało to miejsce już po uprawomocnieniu się decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy N., o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że organ musi wszechstronnie wyjaśnić sprawę przed podjęciem decyzji i jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w podanych w uzasadnieniu kierunkach, a przedmiotem sprawy jest tylko sprawa wstrzymania wykonania decyzji.

Sąd rozpoznając skargę zważył, co następuje :

Skarga została wniesiona przed dniem 1.01.2004 r. Stosownie do przepisu art. 97 par l ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 12717 - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi w myśl powołanych przepisów jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.

Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Skarga jest zasadna.

Przepis art. 152 stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie /wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania .

Z przytoczonego in ecstenso przepisu stanowiącego podstawę prawną do wstrzymania wykonania decyzji, wynika, że do jej wstrzymania wystarczające jest prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Przepis ten zatem nie wymaga udowodnienia, że decyzja zostanie w przyszłości uchylona-czego wymaga organ II instancji, a tylko rozważenia okoliczności; czy wskazują one na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Organ I instancji za taką okoliczność uznał kwestię zasadności lokalizacji planowanej inwestycji aczkolwiek z innych przyczyn niż skarżący wskazują to w skardze zarzucając, sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Waga zarzutów podniesionych przez skarżących nakazywała sięgnięcia do decyzji w.z. i z.t., znajdującej się w aktach sprawy, skoro to lokalizacji inwestycji została wskazana przez organ I instancji, jako okoliczność wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Co więcej w aktach sprawy znajduje się pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2001 r. przekazujące stosownie do art. 65 k.p.a. w zw. z art. 150 par l k.p.a. Burmistrzowi Miasta i Gminy N., wniosek skarżących o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozważając powyższe trzeb stwierdzić, już ze wstępnego badania istotnego zarzutu skarżących o sprzeczności inwestycji z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego i wątpliwościami organu I instancji, co do zasadności lokalizacji inwestycji należy ocenić, iż wstrzymanie wykonanie decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym jest uzasadnione.

Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, wskazują na istnienie okoliczności świadczących o trafności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż postępowanie przewidziane dla procesu inwestycyjnego nie zostało przeprowadzone, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i właściwych przepisów, a to:

ustawy z dnia 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane,

ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 89, poz. 415 z poz. zm/ ,

ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 1997 r. Nr 60,poz 370 z poz. zm/ .

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 konstytucji RP, a więc aktem prawnym powszechnie obowiązującym.

W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywała powołana wyżej ustawa z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 46 "a", pkt l tej ustawy stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie nieważności takiej decyzji stosownie do pkt. 2 powołanego przepisu art. 46 "a" następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 156 par. pkt.7 k.p.a.).

Z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29.03. 1999 r., znajdującej się w aktach sprawy, wynika w sposób oczywisty, że działka , na której miała być zlokalizowana planowana inwestycja pod nazwą :

1/ hala produkcyjna stolarki budowlanej i meblowej,

2/ zaplecze socjalno - biurowe,

nie jest budowlaną! znajduje się na terenie rolnym. Wedle ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice zatwierdzonego Uchwałą nr XXX/200/93 Rady Miejskiej z dnia 23.12. 1993 r. - teren zabudowy jest objęty symbolem RP "tereny intensywnej produkcji rolnej i urządzeń rolnictwa".

Ustalenie decyzją nr [...] z dnia [...]1999 r. warunków zabudowy dla hali produkcyjnej przemysłowej nie związanej z przeznaczeniem rolnym terenu, jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi istotną przesłankę do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Trzeba też zauważyć, na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy zgodnie z art. 76 par l k.p.a., że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków dla lokalizacji spornej inwestycji prócz inwestora i SKR-W., nie brały udziału inne strony, co wynika wprost z rozdzielnika adresatów zamieszczonego w decyzji.

Z kolei decyzja Nr [...] Starosty Powiatowego w Wieliczce, w sprawie o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne, została wydana w dniu [...] 2000 r., a więc w ponad rok po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z naruszeniem sekwencji przewidzianej przepisami prawa dla realizacji procesu inwestycyjnego - o czym niżej - ale przede wszystkim z naruszeniem art. 7 ust. 1. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3. 02 1995 r. / Dz. U. Nr 16 poz 78 z poz. zm/, z którego wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Jeżeli na danym terenie już obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele, to do takiego przeznaczenia mogło dojść tylko w trybie (zmiany planu) uregulowanym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. / por. wyrok NSA w Warszawie z dn. 21.11. 2000, syg. USA 2437/99 LEX nr 5S333/

Najpierw więc inwestor powinien uzyskać decyzję o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (inwestycyjne). Teren bowiem musi być przeznaczony w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę, a więc stanowić działkę budowlaną. Następnie zmianę w tym zakresie planu zagospodarowania przestrzennego, a potem, w określonym czasie decyzję o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Dopiero na podstawie takiego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest na wniosek osoby zainteresowanej, po uzyskaniu decyzji lub uzgodnień wymaganych ustawą - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tryb wydawania takiej decyzji (w.z. i z.t.) został szczegółowo unormowany w powołanej wyżej ustawie z dnia 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. art.39 i n.).

Z kolei projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania pozwolenia na budowę powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 34 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane). Wreszcie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta sekwencja czyli kolejność działań prawnych prowadzonych w granicach sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji nie tylko, że nie została w niniejszej sprawie zachowana ale występuje w ogóle brak poszczególnych faz składających się na całość postępowania.

Organ rozstrzygający w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji w postaci hali produkcyjnej stolarki budowlanej i meblowej oraz zaplecza socjalno - biurowego, miał obowiązek przed wydaniem przedmiotowej decyzji, - stosownie do treści art. 35 ust. l pkt. l lit. "a" i "b" prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w tym czasie -sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie stwierdzenia sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na podstawie art. 97 par. l pkt. 4 kpa. Z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne wszystkie decyzje administracyjne związane ze zmianami zagospodarowania terenu.

Należy zauważyć, że w aktach brak jest rysunku jak i opisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak też innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu inwestycji z planem. Wynika z tego że organ rozstrzygający w sprawie pozwolenia na budowę w ogóle nie dopełnił obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla uniknięcia wydania decyzji niezgodnej z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 par l pktl lit "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.