Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 20, art. 22, art. 24, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par 39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 3, art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. L. i S. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101; powoływanej dalej jako "p.g.k."), po rozpatrzeniu odwołania skarżących – K. i S. L. oraz A. A. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z 8.09.2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K - P polegającej na: zmianie przebiegu granic działki nr [...] o powierzchni 0,0571 ha objętej księgą wieczystą [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...], a następnie zmianie powierzchni działek nr: [...] o powierzchni 0,0811 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,0772 ha, [...] o powierzchni 0,1106 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,1046 ha, [...] o powierzchni 0,6139 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,6248 ha, w sposób ustalony i wskazany na gruncie w ramach operatu technicznego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...].

Od powyższej decyzji wnieśli odwołania K. L. i S. L. oraz A. A.

K. i S. L. zażądali między innymi przywrócenia granicy i powierzchni działki [...] obr. [...] do stanu sprzed modernizacji tj. od 1970 r. Z kolei A. A. w swoim odwołaniu zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie dostępu akt sprawy, naruszenie § 37 ust. 1 i § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez powołanie wymienionych przepisów za podstawę przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy strony postępowania pozostają w sporze co do przebiegu granic, i wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie decyzji organu l instancji, umorzenie postępowania i przekazanie akt sprawy sądowi powszechnemu celem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.; powoływanego dalej jako "rozporządzenie").

Organ wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy ocenić, czy odnośnie do przedmiotowych granic w sprawie zachodziły okoliczności do ich ustalania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu, gdyż w dniu 13.06.2017r. do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisano operat techniczny [...]. Stanowił on wynik prac geodezyjnych dokonanych przez wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów i budynków, których celem było ustalenie granic działek [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] P, jedn. ewid. P wykonane w ramach gwarancji na modernizację Ewidencji Gruntów i Budynków.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wyżej wymieniony operat [...] wpisany został do ewidencji materiałów zasobu 13 czerwca 2017 r. i od tego dnia stanowił materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat ten zawiera dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...], [...]. W świetle art. 24 ust. 2b p.g.k. organ stwierdził, że nie zachodziły na jego podstawie okoliczności do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego w drodze czynności materialno-technicznej.

Zatem zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta prawidłowo dokonał przedmiotowej aktualizacji na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k., czyli w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że impulsem do podjęcia przez wykonawcę modernizacji ponownego ustalenia przebiegu granic było pismo z 28.09.2016 r. A. L. i K. R., które to pismo Prezydent Miasta przekazał wykonawcy prac modernizacyjnych w celu przeanalizowania dokumentów w zakresie przedmiotowych działek i przygotowania stosownych dokumentów lub wyjaśnień.

W toku postępowania ustalono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] jednostka ewidencyjna K - P ujawniono:

w jednostce rejestrowej [...] - działkę ewidencyjna nr [...] o pow. 0,6139 ha, objętą księgą wieczystą [...], stanowiącą współwłasność K. R. i A. A. L. Księga wieczysta została założona 12.08.1998 r. w wyniku odłączenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z innej księgi wieczystej;

w jednostce rejestrowej [...] - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0811 ha, objętą księgą wieczystą [...], stanowiącą własność na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej skarżących. Księga wieczysta została założona 10.09.1975 r. w wyniku odłączenia nieruchomości oznaczonej nadal jako parcele l.kat.: [...], [...], [...], [...], [...], z innej księgi wieczystej;

w jednostce rejestrowej [...] - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0571 ha, objętą księgą wieczystą [...], stanowiącą współwłasność: M. K., A. P., H. P., E. P., A. K., A. P., F. P., S. P., M. P., E. i G. W. Księga wieczysta została założona 16.05.1950 r. dla nieruchomości, oznaczonej nadal jako dawna parcela l.kat. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta dawna;

w jednostce rejestrowej [...] - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1106 ha, objętą księgą wieczystą [...], stanowiącą własność A. A. Księga wieczysta została założona 21.10.1948 r. dla nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...], nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta dawna;

- w jednostce rejestrowej [...] - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,7174 ha o nieuregulowanym stanie prawnym, w której jako właściciela wpisano Gminę, a jako zarządcę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Ewidencja gruntów i budynków została założona operatem technicznym nr [...], co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 9 poz. 58 z 25.07.1987 r. W wyniku założenia ewidencji gruntów zostały utworzone działki nr [...], [...], [...], [...] - na podstawie przepisów prawnych normujących sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, tj. dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r., Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969r. Nr 11 poz. 98). Zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia działkę stanowi obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Zgodnie z § 24 ust. 1 zarządzenia przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach. Dla ustalenia osoby właściciela postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się. Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym do zredagowania mapy ewidencyjnej posłużyły pierworysy mapy zasadniczej, szczegóły sytuacyjne zrysowano z wtórników mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz obliczono współrzędne geodezyjne punktów granicznych działek, które sprawdzono graficznie na mapie i które posłużyły do obliczenia pól powierzchni (analitycznie). Tak sporządzoną mapę ewidencyjną następnie porównano z mapami katastralnymi powiększonymi do skali 1:1000. Analiza porównawcza działek z parcelami katastralnymi skutkowała sporządzeniem wykazów zmian - równoważników. Z kopii wykazów dołączonych do akt postępowania wynika, że:

działka nr [...] (o pow. 0,2766 ha) powstała z parcel katastralnych l.kat.: [...], [...], [...] (o łącznej pow. 0,2833 ha), objętych aktem własności ziemi (AWZ) wydanym na nazwisko Z. A.;

działka nr [...] (o pow. 0,0700 ha) powstała z parceli katastralnej l.kat. [...] (o pow. 0,0620 ha) objętej aktem własności ziemi (AWZ) wydanym na nazwisko F. i D. K.;

działki nr: [...] (o pow. 0,8379 ha), [...], [...] powstały z parcel katastralnych l.kat.: [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych wówczas KW [...], oraz z l.kat. [...] (o pow. 0,0573 ha) objętej wówczas LWH [...] cd. KW [...].

Powyższe akty własności ziemi zostały wydane w oparciu o operat nr [...] z podziału parcel katastralnych. Ze sprawozdania technicznego zawartego w tym operacie wynika, że podział parceli l.kat. [...] powiększonej o parcelę l.kat. [...], z której powstały parcele l.kat. [...] i [...], został wykonany według pomierzonego na gruncie stanu użytkowania, co obrazuje szkic polowy z 15.11.1972 r. Z tego szkicu oraz z "Mapy sytuacyjnej z podziału parcel" wynika, że nieruchomość składająca się z l.kat. [...], [...], [...] (działka nr [...]) nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. P - obecnie działka nr [...]), a dojazd ten realizowała po parceli katastralnej l.kat. [...] (działka nr [...]), która w ówczesnym czasie od strony parceli l.kat. [...] (obecnie działka nr [...]), co wynika z wyżej wymienionego szkicu, nie była ogrodzona wzdłuż granicy, właśnie w celu udostępnienia dojazdu m.in. dla parceli l.kat. [...] do ul. P. Powyższe (brak bezpośredniego dojazdu) potwierdza kopia mapy katastralnej w skali 1:2880 oraz nieformalna umowa sporządzona w dniu 28.11.1972 r. spisana pomiędzy J. A. a S. L. na okoliczność uregulowania sprawy drogi, o treści "Ob. S. L. z parceli nr [...] oddaje na drogę Ob. J. A. powierzchnię".

W ramach wykonania prac związanych z założeniem ewidencji gruntów i budynków sporządzono protokoły uzupełniające ustalenia i ogłoszenia stanu władania gruntami m.in. dla działek nr: [...], [...], [....]. Z protokołów tych wynika, że ówcześni władający tymi gruntami oświadczyli: "Przyjmuję bez zastrzeżeń do wiadomości okazaną mi powierzchnię w granicach określonych danymi w ewidencji gruntów", co poświadczyli własnoręcznym podpisem. Wykonano również wywiad terenowy oraz pomiar stanu na gruncie, który w zakresie objętym decyzją obrazuje szkic polowy nr 2 z 30.10.1985 r. Z dokumentacji technicznej wynika, że stan faktyczny na działce nr [...] uległ zmianie, co zostało ujawnione na mapie ewidencyjnej poprzez wkreślenie nowego budynku nr [...]. Powyższe potwierdza pismo A. A. z 29.04.1982r. skierowane do Naczelnika Dzielnicy K - P, w którym wskazano: "Ob. S. L. zburzył stary plot i rozpoczął budowę nowego płotu w odległości 3m od starego, dzięki inicjatywie mego sąsiada nie będzie drogi dojazdowej do mojego gospodarstwa."

Działka nr [...] operatem pomiarowym nr [...] została podzielona na działki nr: [...] (o pow. 0,1106 ha), [...], [...], co zostało zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta z 27.01.1993 r. znak [...]. W ramach tej pracy spisano protokół graniczny zawierający szkic przebiegu granic i ich opis, który podpisał A. A. Przebieg granic wykazano na podstawie danych (współrzędne geodezyjne) pozyskanych w ramach operatu założenia ewidencji gruntów i budynków. Z "Mapy uzupełniającej podziału działki nr [...]", szkicu polowego nr 1 z 11.11.1992 r. i powyższego protokołu wynika, że nowoutworzone działki dostęp do drogi publicznej realizują po działce nr [...] (obecnie nr [...]), ponieważ na działce nr [...] zmienił się stan faktyczny na gruncie (w stosunku do danych ujawnionych na mapie katastralnej), a nowy budynek nr [...] rogiem przylega do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

Działka nr [...] powstała w 1997 roku w wyniku wydzielenia nieruchomości z działki nr [...]. Prezydent Miasta ostateczną decyzją z 17.12.1997r. znak [...] orzekł o wprowadzeniu takiej zmiany w operacie ewidencji gruntów w oparciu o operat techniczny nr [...]. Operatem tym z działki nr [...] (o niejednorodnym stanie prawnym) wyodrębniono wówczas nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] (o pow. 0,0571 ha) i nr [...], objęte księgami wieczystymi odpowiednio KW [...] i KW [...]. Zgodnie z opisem zmian znajdującym się na mapie uzupełniającej sporządzonej do regulacji stanu prawnego, stanowiącej integralną część operatu i załącznik do powyższej decyzji, działka nr [...] obr. [...] powstała z parceli kat. [...] obj. Kw [...]. Podstawą wyodrębnienia działki nr [...] była mapa katastralna wraz z dokumentem potwierdzającym stan prawny nieruchomości. W oparciu o te dokumenty ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (obecnie nr [...]), z których to czynności sporządzono protokół graniczny.

Punktom granicznym nadano współrzędne geodezyjne w układzie lokalnym miasta K, gdyż dokonano ich pomiaru w oparciu o osnowę geodezyjną. Przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] przyjęto z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków, w ramach którego określono współrzędne geodezyjne punktów granicznych.

Działka nr [...] decyzją Prezydenta Miasta z [...] 1997 r. znak [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] (o pow. 0,6248 ha) - w oparciu o operat techniczny nr [...].

Z dokumentów zawartych w powyższym operacie (mapy uzupełniające, protokół graniczny) wynika, że budynek nr [...] położony na działce nr [...] rogiem "dotyka" granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...].

W 2000 roku operatem technicznym nr [...] włączonym do zasobu geodezyjnego 15.02.2001r. odtworzono mapę ewidencyjną, wykorzystując dane geodezyjne zawarte w szczególności w powyższym operacie założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz innych operatach technicznych znajdujących się w zasobie. Do dnia 13.10.2010 r. mapa ta obrazowała obowiązujący przebieg granic przedmiotowych działek wynikający z materiałów źródłowych.

Obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] K - P jest mapa nr [...] prowadzona w formie numerycznej, zmodernizowana w roku 2014 (operat nr [...] włączony etapami do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: 02.12.2013r. - I etap, 18.12.2013r., 31.01.2014 r. - II etap), co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z 15.12.2014 r. poz. 7175.

W aktach sprawy znajduje się protokół z 11.12.2013 r., z którego wynika, że w tym dniu miały miejsce czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Właściciele działek nr [...], nr [...] nie stawili się w określonym terminie na gruncie - w protokole widnieje adnotacja "strony nie zawiadomione - adresy nieznane". Również właściciel działki nr [...], pomimo poprawnego zawiadomienia, nie brał udziału w czynnościach ustalenia. Protokół został podpisany m.in. przez właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Z protokołu sporządzonego z wykonanych czynności, odnośnie do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wynika, że "wzdłuż ogrodzenia do 11-55 ustalono oraz należny dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] wynikający z przedłożonych przez stronę materiałów archiwalnych".

Powyższe przedstawiono na szkicu granicznym nr 1 stanowiącym integralną część protokołu. Na skutek takiego ustalenia działka nr [...] zaczęła graniczyć z działką nr [...] (droga publiczna), natomiast działka nr [...] nie graniczyła już z działką nr [...]. Po modernizacji zmienił się wiec radykalnie kształt działki nr [...], jak również znacznej zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...]. Powyższe wynika wprost ze szkicu granicznego oraz z bezpośredniego porównania mapy ewidencyjnej nr [...] prowadzonej w formie analogowej z wydrukiem z obowiązującej mapy ewidencyjnej po modernizacji nr [...].

Wskazać należy, że 12.12.2013 r. miało miejsce ustalenie przebiegu granic m.in. działki nr [...]. Na protokole spisanym na tą okoliczność wykonawca prac zanotował: "Z powodu braku wszystkich stron brak możliwości dokonaniu ustaleń". Natomiast w analizie materiałów źródłowych, wykonanej w ramach modernizacji, w pozycji nr [...], dotyczącej operatu nr [...] i działek nr [...], [...] wpisano: Operat przyjęto do opracowania. Granice działek skartowano w oparciu o współrzędne punktów granicznych zawarte w operacie. Zmieniono współrzędne punktu 6, 7, 21 ustalenie granic w terenie. Punkty te (na odcinku) opisują przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] - zgodnie ze szkicem i protokołem granicznym zawartym w operacie nr [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe uwagi wykonawcy dotyczące granic działki nr [...] są ze sobą sprzeczne.

Organ wskazał, że w czasie wykonania powyższych czynności obowiązywały przepisy rozporządzenia sprzed nowelizacji wprowadzonej 31.12.2013 r. rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz.U. 2013 r. poz. 1551), czyli:

- § 36. Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: (...) 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

§ 37. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

§ 38. O czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy. 2. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.

§ 39. Spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.

Organ odwoławczy podkreślił, że z powyższych przepisów należy wywieść, że:

- przebieg granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów wykazywało się m.in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej: na potrzeby postępowania administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej; w ramach założenia ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów;

w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli dane w niej zawarte są niewiarygodne lub nie spełniały obowiązujących standardów technicznych dane można było pozyskać w trybie wskazanym w § 37-39,

w przypadku gdy właściwe podmioty ewidencyjne nie podpisały na gruncie zgodnego

oświadczenia o przebiegu granicy działki ewidencyjnej, przebieg tej granicy powinien

pozostać niezmieniony lub można go było przedstawić na podstawie pomiaru stanu posiadania na gruncie.

Organ odwoławczy podniósł, że pamiętać należy o podstawowej zasadzie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą w postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych, co wynika z § 37-39 rozporządzenia.

Operat z II etapu modernizacji ewidencji gruntów i budynków był włączony do zasobu już pod rządami znowelizowanych przepisów, które omówiono powyżej.

Analizując akta postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że operat nr [...] w zakresie objętym zaskarżoną decyzją nie został wykonany zgodnie z § 37-39 rozporządzenia. Zatem ani w stanie prawnym obowiązującym przed 31.12.2013 r., ani w obowiązującym po tej dacie nie zachodziły okoliczności do przedstawienia przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...] (wykazanego na mapie ewidencyjnej nr [...] na podstawie wyżej opisanych materiałów źródłowych) w sposób zobrazowany na szkicu granicznym nr 1 z 11.12.2013 r. i na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej prowadzonej w wersji elektronicznej. W dacie wykonania modernizacji ewidencji w zasobie istniały dokumenty źródłowe, o których mowa w § 36 rozporządzenia (nr [...], nr [...]), wobec czego nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37-39 rozporządzenia. Pomimo tego takie ustalenie miało miejsce, jednakże wobec niezłożenia przez wszystkie strony do protokołu zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy nie zaszły okoliczności unormowane ówczesnym przepisem § 38 ust. 2 rozporządzenia, czyli brak było podstawy do zmiany przebiegu granicy. Taką ścieżkę postępowania potwierdza adnotacja wykonawcy na protokole z 12.12.2013 r. dotyczącym ustalenia przebiegu granicy działki nr [....], do której jednak wykonawca się nie zastosował. Taka zmiana musi mieć swoje źródło w materiale dowodowym, gdyż w drodze postępowania ewidencyjnego organ nie może tworzyć nowych stanów prawnych nieruchomości (do czego de facto doszło w 2014 r. w ramach przeprowadzenia modernizacji), ewidencja nie decyduje bowiem o zasięgu własności, rejestruje jedynie dane istniejące, wynikające z innych wiarygodnych źródeł.

Operat techniczny [...] z 13.06.2017r. powstał w związku z pismem z 8.09.2016 r. Wykonawca prac modernizacyjnych, w ramach zgłoszenia prac geodezyjnych nr [...], dokonał analizy materiałów źródłowych znajdujących się w zasobie i stwierdził, że w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków granice pomiędzy działkami [...], [...], [...] i [...] były przedmiotem ustalenia w terenie. Granice zostały ustalone zgodnie ze stanem spokojnego posiadania bez uwzględnienia operatu podziału [...]. Ustalenie granic wykonane podczas modernizacji zostało wykonane z wadą prawnej. Ustaleniu poddano i zmieniono przebieg granicy prawnej z operatu [...].

W celu doprowadzenia do zgodności danych geodezyjnych (znajdujących się w operatach nr [...] i nr [...]) z przepisami prawa i standardami technicznymi obecnie obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii wykonawca 24.04.2017r. dokonał czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, z których został spisany protokół oraz wykonany szkic graniczny nr 1, będący jego integralną częścią, obrazujący ustalony przebieg granic. Z powyższego protokołu wynika, że:

na gruncie stawili się właściciele działek nr: [...], [...], [...], którzy ustalony przebieg granic w sposób wykazany na szkicu zaakceptowali bez zastrzeżeń, poprzez złożenie podpisów w protokole (odpowiednio w kolumnie nr 9 lub nr 10) i na szkicu, i zaznaczenie oświadczenia: ustalonej granicę akceptuję bez zastrzeżeń oraz jednocześnie przekreślenie oświadczenia: ustalonej granicy nie akceptuję,

na gruncie nie stawili się właściciele działek nr: [...], [...];

granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi (nr [...], [...]) ustalono na podstawie

analizy map jednostkowych PZGiK oraz orzeczeń sądowych, operatu [...], czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia;

granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi (nr [...], [...], [...]) ustalono na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK oraz orzeczeń sądowych, operatu [...], czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia, natomiast z działką nr [...] – na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia;

granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi (nr [...], [...], [...], [...]) ustalono na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK oraz orzeczeń sądowych, operatu [...], czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia;

- granice działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie zgodnych wskazań

właścicieli nieruchomości, czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że okoliczność, że nie wszyscy uprawnieni brali udział w czynnościach mających na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, wobec czego należy wskazać, że zgodnie z przepisem § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. Jednakże zainteresowani winni być prawidłowo zawiadomieni o terminie czynności, tj. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. W operacie technicznym znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru poświadczające, że osoby, które nie stawiły się w określonym dniu na gruncie zostały poprawnie zawiadomione oraz że w przypadku działek, dla których nie są znani właściciele bądź ich miejsce pobytu warunek, o którym mowa w § 38 ust. 4 rozporządzenia został wypełniony.

Tak ustalony przebieg granic został opisany za pomocą zbioru punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy zostało określone z błędami średnimi nieprzekraczajacymi 0,10 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu działek oraz wzajemnego powiązania między nimi, w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000. tj. zgodnie z § 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Na ich podstawie obliczono pola powierzchni działek, korygując je o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej, wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych, w sposób określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia, z dokładnością do 0,0001 ha, co jest zgodne z wymogami § 62 rozporządzenia.

Punktom granicznym określającym przebieg ustalonych granic przedmiotowych działek nadano atrybuty:

- źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD): tj. geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia lub 9, tj. inne niż ZRD1-ZRD8 źródła danych - 9, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia;

- błąd położenia punktu granicznego (BPP): l, tj. 0.00-0.10 m - względem osnowy geodezyjnej I klasy;

- kod stabilizacji (STB): 2 lub 3, tj. nie stabilizowany; znak naziemny; co zostało szczegółowo wykazane w wykazie zmian w zakresie numerycznego opisu granic. Sporządzone zostały również wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczące obliczonych pól powierzchni, w sposób opisany powyżej, i wyniosły:

działka nr [...] - 0,1046 ha;

- działka nr [...] -0,0772 ha;

działka nr [...] - 0,6248 ha.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wykonawca w ramach zgłoszonych prac nr [...] miał podstawy do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37-39 rozporządzenia i prace te przeprowadzone zostały prawidłowo. W szczególności w przypadku zastosowania § 39 ust. 2 (granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]), zachowane zostały wszystkie określone w nim warunki. Natomiast w przypadku, gdy stan posiadania na gruncie był sprzeczny z dokumentami określającymi stan prawny - ustalenie zostało wykonane w oparciu o § 39 ust. 3 rozporządzenia. Strony obecne na gruncie podpisały protokół oraz szkic graniczny obrazujący ustalony przebieg granic. Dodać należy, że tak ustalona granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] jest zbieżna z granicą przyjętą do podziału działki nr [...] operatem nr [...]. Operat techniczny z wykonania tych prac (ID [...]) spełnia wymagania wskazane w § 85 ust. 2 rozporządzenia oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 r., Nr 263 poz. 1572).

Organ uznał, że wobec powyższego aktualizację ewidencji gruntów i budynków dokonaną na jego podstawie przez Prezydenta Miasta, zgodnie z żądaniem wnioskodawców należy uznać za zasadną.

Odnosząc się do odwołania skarżących, w którym wskazują, że prawidłowa granica użytkowana od 1970 r. przebiega po ogrodzeniu, ogrodzenie to jest bez zmian od 1970 r. oraz odnośnie obwieszczenia z 20.05.1987 r. iż nie mogli złożyć odwołania, bo nie wiedzieli o zmianach, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że:

w 1972 r. ogrodzenie przebiegało około 2,7 metra od granicy wówczas z parcelą l.kat. [...] (szkic polowy z operatu nr [...]);

w 1973 r. właścicielami nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...] byli

F. i D. K. (odpis AWZ-tu nr [...] z 8.01.1974 r.), w 1982 r. ogrodzenie zostało zburzone i postawione nowe w odległości od poprzedniego

około 3 metrów w kierunku granicy - wówczas z działką nr [...] (pismo A. A. z 29.04.1982r.);

w 1985 r. pomierzono nowy budynek nr [...] (szkic polowy nr 2 z 30.10.1985 r. z operatu założenia ewidencji gruntów), którego położenie ujawniono na mapie ewidencyjnej;

26.09.1985 r. S. L. przyjął bez zastrzeżeń powierzchnię działek nr [...] i nr [...] (0.0700 ha) - w granicach określonych danymi w ewidencji gruntów, co poświadczył własnoręcznym podpisem złożonym do Protokołu uzupełniającego ustalenia i ogłoszenia stanu władania miasta K dzielnicy P obręb [...] poz. 72-195 (operat założenia ewidencji gruntów).

Odnosząc się do odwołania A. A. i pisma z 21.11.2017 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia uregulowania dostępu do drogi publicznej działki nr [...] stanowiła przedmiot nieformalnej umowy sporządzonej 28.11.1972 r. pomiędzy władającymi parcelami katastralnymi l.kat. [...] i l.kat. [...]. W ślad za nią nie doszło do przeniesienia własności części parceli l.kat. [...], do którego niezbędne byłoby wykonanie projektu jej podziału oraz zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Skoro zabrakło powyższych czynności formalnych, powyższa umowa nie może skutkować ujawnieniem w obowiązującej ewidencji gruntów i budynków innego przebiegu granic działki nr [...], niż wynika ona z materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dokumentów, na podstawie których w operacie ewidencyjnym ujawnia się właściciela nieruchomości. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku (w tym również dokumentów dostarczonych przez skarżącego przy piśmie z 21.11.2017r. oraz przez skarżących pismem z 14.11.2017 r.), że nieruchomość oznaczona jako parcele katastralne l.kat. [...], [...], [...], a obecnie jako działka nr [...], nigdy nie posiadała bezpośredniego dostępu do ul. P (działka nr [...]), co potwierdzają zarówno archiwalne mapy katastralne w skali 1:2880, jak i mapy ewidencyjne, obwiązujące na przestrzeni kilkudziesięciu lat (do 2014 r.). Prawa osób i jednostek organizacyjnych uwidacznia się w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentów enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia i są to: wypisy z ksiąg wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostateczne decyzje administracyjne, dyspozycje zawarte w aktach normatywnych, umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W świetle powyższych przepisów można jednoznacznie, z całą stanowczością stwierdzić, że umowa odręcznie spisana pomiędzy stronami nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można dokonać aktualizacji danych podmiotowych w operacie ewidencyjnym.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ l instancji art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie dostępu do akt postępowania organ odwoławczy wskazał, że informację (zawiadomienie z 20.07.2017 r.) o możliwości zapoznania się z aktami postępowania organu I instancji doręczono synowi skarżącego w dniu 25.07.2017 r. Z kolei w piśmie z 6.10.2017 r. przekazującym odwołanie skarżącego organ l instancji wyjaśnił, że akta powyższej sprawy zostały udostępnione A. A., a ..) nie został spisany protokół, ponieważ A. A. nie chciał składać na piśmie żadnych zastrzeżeń. Akta sprawy zawierają pełnomocnictwo z 20.09.2017 r. udzielone adwokatowi R. R., który do dnia wydania decyzji nie zażądał dostępu do akt postępowania w imieniu mocodawcy. W ramach postępowania odwoławczego zawiadomieniem z 3.11.2017 r. poinformowano strony o możliwości przeglądania akt, z której to skarżący nie skorzystał. Zawiadomienie to (wraz z innymi pismami przesłanymi do stron) doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego 7.11.2017 r.

W ocenie organu odwoławczego, skoro odwołujący na gruncie złożył do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oświadczenie wraz z drugą stroną co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] (własność skarżącego) a nr: [...], [...], [...], to przebieg tej granicy będącej przedmiotem operatu technicznego [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został określony bezspornie.

Organ dodał, że złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granicy ewidencyjnej charakteru granicy prawnej i nie wyłącza możliwości rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich działek w trybie postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym jeżeli skarżący lub właściciel nieruchomości sąsiedniej nie zgadzają się co do zakresu swojej własności, czyli uważają, że granica ich prawa własności nieruchomości biegnie dalej, niż wynika to z tak ustalonej granicy ewidencyjnej, to ustalona w tej sprawie granica nie będzie stanowiła przeszkody przed ewentualnym wszczęciem odrębnego postępowania rozgraniczeniowego.

Organ wskazał, mając na uwadze żądanie A. A., tj. umorzenie postępowania i przekazanie sprawy sądowi, na art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.

Odnośnie żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma podstaw do jej przeprowadzenia, ponieważ ustalenie przebiegu granicy nie odbywa się na rozprawie, tylko w sposób wskazany przepisami rozporządzenia. Wyznaczenie i przeprowadzenie w tym przypadku rozprawy nie miałoby wpływu na sposób ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami objętymi przedmiotowym postępowaniem. Podstawą zaskarżonej decyzji jest bowiem operat techniczny [...] wpisany do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mając na uwadze, że skarżący na każdym etapie postępowania powołują archiwalną dokumentację (katastralną) organ odwoławczy wyjaśnił, że mapa katastralna w skali 1:2880 jest dokumentem archiwalnym, przedstawiającym działki stanowiące parcele gruntowe i budowlane, posiadające nieaktualne już oznaczenia. Z chwilą założenia nowej ewidencji gruntów i budynków zarówno mapy katastralne jak i rejestry parcelowe utraciły przymiot dokumentów obowiązujących, jednakże mogą one stanowić dokumenty, które winny być uwzględnione przy rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż ma ono na celu ustalenie zasięgu prawa własności.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący K. L. i S. L., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżący przyjęli bez zastrzeżeń ustalenia co do przebiegu granic działek ewidencyjnych zawarte w protokole z dnia 24.04.2017 roku, albowiem jak wskazano z powyższego protokołu wynika, że w sposób oznaczony na szkicu zaakceptowali ten przebieg bez zastrzeżeń, poprzez złożenie podpisów w protokole (odpowiednio w kolumnie nr 9 lub nr 10) i na szkicu i zaznaczenie oświadczenia: ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń, oraz jednocześnie przekreślenie oświadczenia: ustalonej granicy nie akceptuję, podczas gdy skarżący z całą stanowczością wskazują, iż:

- skarżący oświadczają, iż złożyli podpisy pod protokołem, ale nie w przeświadczeniu o akceptacji ustaleń, jakie zostały w nim wskazane, ale skarżący był przekonany - i taką też informację otrzymał od sporządzającego protokół geodety - że tylko potwierdza w ten sposób obecność na czynnościach,

z przyczyn wskazanych w punkcie l powyżej zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż granice działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, czyli stosownie do przepisu 39 ust. 1 Rozporządzenia,

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym wywiedzeniu z faktu złożenia w dniu 26.09.1985 roku przez S. L. podpisu na Protokole uzupełniającego ustalenia i ogłoszenia stanu władania miasta K dzielnicy [...] obręb [...] poz. 72-195 (operat założenia ewidencji gruntów) i tym samym przyjęcia powierzchni działek nr [...] i nr [...] - 0.0700 ha – iż akceptuje tym samym przebieg granicy działki określony w przedmiotowym protokole z dnia 24.04.2017 roku,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności:

- w których zawiera się fakt nie zweryfikowania przez organ administracyjny, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn mapy ewidencyjne z 1978 roku obrazowały inny przebieg granicy pomiędzy działką skarżących nr [...] a działką sąsiednią nr [...] tj. biegła wzdłuż ogrodzenia oraz dlaczego taki przebieg granicy był właściwy przy wydawaniu w roku 1987 pozwolenia na budowę dla skarżących,

- dlaczego co do przebiegu granic pomiędzy działką skarżących nr [...] a działkami sąsiednimi poprzestano tylko na ustaleniach na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, orzeczeń sądowych, operacie z 1997 roku, a nie dokonano weryfikacji przebiegu granic w oparciu dokumenty z okresu wcześniejszego tj. map z 1987 roku - na których granica działki skarżących z działką [...] przebiega "po ogrodzeniu", co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia przebiegu granic ich działki.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazali, że błędnie organ administracyjny ustalił, iż skarżący przyjęli bez zastrzeżeń ustalenia co do przebiegu granic działek ewidencyjnych zawarte w protokole z dnia 24.04.2017 roku. Skarżący podnieśli, iż z ww. protokołu jedynie wynika, iż złożono na nim podpis w kolumnie nr 9 lub nr 10 i na szkicu. Skarżący S. L. nie potwierdził natomiast, aby dokonywał zaznaczenia oświadczenia: ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń, oraz jednocześnie miał przekreślić oświadczenie: ustalonej granicy nie akceptuję. S. L. oświadczył, iż złożył podpis pod protokołem, ale nie w przeświadczeniu o akceptacji ustaleń jakie - jako się potem okazało - zostały w nim wskazane, ale był przekonany, że tylko potwierdza w ten sposób obecność przy czynnościach. Taką też informację otrzymał od sporządzającego protokół geodety podczas podpisywania protokołu z czynności. O tym, iż do akceptacji protokołu nie doszło, świadczy także fakt, iż w dniu 9 sierpnia 2017 roku K. L. złożyła zastrzeżenia co do przebiegu granic pomiędzy działkami [...] a [...]. Jednak w tym zakresie organ administracyjny nie przedstawił swojego stanowiska.

Z przyczyn wskazanych powyżej skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż granice działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, czyli stosownie do przepisu 39 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący wskazali także, iż bezzasadnie organ administracyjny przyjął, iż złożenie w dniu 26.09.1985 roku przez S. L. podpisu na Protokole uzupełniającego ustalenia i ogłoszenia stanu władania miasta K dzielnicy [...] obręb [...] poz. 72-195 (operat założenia ewidencji gruntów) i akceptacja powierzchni działek nr [...] i nr [...] - 0.0700 ha - świadczyć ma także o tym, iż akceptuje on tym samym przebieg granicy działki [...] i [...] określony w przedmiotowym protokole z dnia 24.04.2017 roku. Z faktu akceptacji areału nie można wnioskować akceptacji dla przebiegu granic.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 77, 80 k.p.a.

W ocenie skarżących organ administracyjny nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności albowiem:

nie zweryfikował na jakiej podstawie i z jakich przyczyn mapy ewidencyjne z 1978 roku obrazowały inny przebieg granicy pomiędzy działką skarżących nr [...] a działką sąsiednią nr [...], to jest dlaczego biegła wzdłuż ogrodzenia oraz dlaczego taki przebieg granicy był właściwy przy wydawaniu w roku 1987 pozwolenia na budowę dla skarżących,

dlaczego co do przebiegu granic pomiędzy działką skarżących nr [...] a działkami sąsiednimi poprzestano tylko na ustaleniach na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK, orzeczeń sądowych, operacie 1997 roku, a nie dokonano weryfikacji przebiegu granic w oparciu dokumenty z okresu wcześniejszego, to jest map z 1987 roku - na których granica działki skarżących z działką [...] przebiega "po ogrodzeniu", a taki był jego obowiązek organu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria kontroli stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 grudnia 2017 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2017 r. znak: [...] orzekającą o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K - P.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Przepisy p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 p.g.k. ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 p.g.k.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje powołane wyżej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2).

Z przepisów p.g.k. wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k., który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się z urzędu.

Decyzją nr [...] z [...] 2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K - P polegającej na: zmianie przebiegu granic działki nr [...] o powierzchni 0,0571 ha objętej księgą wieczystą [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...], a następnie zmianie powierzchni działek nr: [...] o powierzchni 0,0811 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,0772 ha, [...] o powierzchni 0,1106 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,1046 ha, [...] o powierzchni 0,6139 ha na działkę nr [...] o powierzchni 0,6248 ha, w sposób ustalony i wskazany na gruncie w ramach operatu technicznego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...].

Wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków została założona operatem technicznym nr [...], co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 9 poz. 58 z 25.07.1987 r. W wyniku założenia ewidencji gruntów zostały utworzone działki nr [...], [...], [...], [...] - na podstawie przepisów prawnych normujących sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, tj. dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r., Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969r. Nr 11 poz. 98).

W 2000 roku operatem technicznym nr [...] włączonym do zasobu geodezyjnego 15.02.2001 r. odtworzono mapę ewidencyjną, wykorzystując dane geodezyjne zawarte w szczególności w operacie założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz innych operatach technicznych znajdujących się w zasobie. Do dnia 13.10.2010 r. mapa ta obrazowała obowiązujący przebieg granic przedmiotowych działek wynikający z materiałów źródłowych.

Obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] K -P jest mapa nr [...] prowadzona w formie numerycznej, zmodernizowana w roku 2014 (operat nr [...] włączony etapami do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: 02.12.2013r. - I etap, 18.12.2013r., 31.01.2014 r. - II etap), co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z 15.12.2014 r. poz. 7175.

Prawidłowo stwierdziły organy, że operat nr [...] w zakresie objętym zaskarżoną decyzją nie został wykonany zgodnie z § 37-39 rozporządzenia.

Zatem ani w stanie prawnym obowiązującym przed 31.12.2013 r., ani w obowiązującym po tej dacie nie zachodziły okoliczności do przedstawienia przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...] (wykazanego na mapie ewidencyjnej nr [...] na podstawie wyżej opisanych materiałów źródłowych) w sposób zobrazowany na szkicu granicznym nr 1 z 11.12.2013 r. i na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej prowadzonej w wersji elektronicznej.

W dacie wykonania modernizacji ewidencji w zasobie istniały dokumenty źródłowe, o których mowa w § 36 rozporządzenia (nr [...], nr [...]), wobec czego nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37-39 rozporządzenia. Pomimo tego takie ustalenie miało miejsce, jednakże wobec niezłożenia przez wszystkie strony do protokołu zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy nie zaszły okoliczności unormowane ówczesnym przepisem § 38 ust. 2 rozporządzenia, czyli brak było podstawy do zmiany przebiegu granicy.

W celu doprowadzenia do zgodności danych geodezyjnych (znajdujących się w operatach nr [...] i nr [...]) z przepisami prawa i standardami technicznymi obecnie obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii wykonawca w dniu 24.04.2017 r. dokonał czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, z których został spisany protokół oraz wykonany szkic graniczny nr 1, będący jego integralną częścią, obrazujący ustalony przebieg granic.

Sąd podkreśla, że operat [...], wpisany został do ewidencji materiałów zasobu 13 czerwca 2017 r. i od tego dnia stanowił materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co jest istotne, operat ten zawiera dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Odnośnie zarzutów skarżących Sąd wskazuje, że skarżący powołują się archiwalną dokumentację (katastralną). Mapa katastralna w skali 1:2880 jest dokumentem archiwalnym, przedstawiającym działki stanowiące parcele gruntowe i budowlane, posiadające nieaktualne już oznaczenia. Z chwilą założenia nowej ewidencji gruntów i budynków zarówno mapy katastralne, jak i rejestry parcelowe utraciły przymiot dokumentów obowiązujących, jednakże mogą one stanowić dokumenty, które winny być uwzględnione przy rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż ma ono na celu ustalenie zasięgu prawa własności.

Odnośnie zarzutu, iż podpisy skarżących na protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 24 kwietnia 2017 r. nie oznaczają akceptacji ustalonej granicy bez zastrzeżeń, a jedynie potwierdzają fakt obecności skarżących Sąd nie daje wiary skarżącym.

Sporządzony w tej sprawie protokół z ustalenia granic działki ewidencyjnej nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie granica między wyżej wymienionymi działkami została ustalona w obecności właścicieli nieruchomości, którzy złożyli, jak wynika to wprost z treści tego protokołu, zgodne oświadczenie co do jej przebiegu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, a następnie przebieg granicy został zaznaczony na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu.

Sąd podkreśla, że protokół ten nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 p.g.k. (w zakresie postępowania rozgraniczeniowego). Oświadczenie złożone w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji stanowi tylko element postępowania o ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny i mieści w sobie przede wszystkim elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

Jak wynika z protokołu skarżący swoje podpisy złożyli w dwóch miejscach obok wyraźnie zaznaczonych treści. Nie zasługuje na wiarę twierdzenie, że skarżący otrzymali od geodety informacje, że potwierdzają podpisem jedynie swoją obecność. Geodeta jako osoba obca dla stron nie miały interesu, aby wprowadzać strony w błąd.

Ponadto cel, w jakim celu strony składają podpis jest zapisany w protokole: "My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2 przedstawiona na szkicu granicznym stanowiącym integralną część niniejszego protokołu została ustalona wg. naszych zgodnych ustaleń." Ponadto skarżący oświadczyli, że ustaloną granicę akceptują bez zastrzeżeń.

Skarżący dokładnie widzieli co podpisują i – co należy podkreślić - podpisy złożyli dwukrotnie.

Prawidłowo organy obu instancji uznały, że złożone przez skarżących do protokołu w dniu 24 kwietnia 2017 r. oświadczenie dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu pomiarowego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Operat [...] wpisany został do ewidencji materiałów zasobu 13 czerwca 2017 r. i od tego dnia stanowił materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To ten operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżących.

Oświadczenie składane na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji jest co do zasady oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli. To właściciele działek (lub inne osoby wymienione w ww. § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów) zgodnie wskazują przebieg granic działek ewidencyjnych. Prawodawca nawet redagując powołany § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji posłużył się pojęciem "wskazania" przez właścicieli przebiegu granicy ewidencyjnej, żeby podkreślić, że w tym zakresie chodzi przede wszystkim o wiedzę, jaką mają właściciele co do granic ich działek, a nie wykazywania zakresu prawa własności, aczkolwiek taka wiedza właściciela co do przebiegu granicy jego działki powinna mieć swoje źródło w zakresie prawa własności przysługującej danej osobie.

Oświadczenie wiedzy to przekaz informacji o danym zdarzeniu, zjawisku lub określonej sytuacji, pomocnej dla podjęcia określonej dalszej czynności. Takie oświadczenie może być złożone w dowolny sposób, aby tylko sam przekaz wiedzy pozwalał na jej uzewnętrznienie zgodnie z wiedzą i zamiarem osoby składającej takie oświadczenie. Skoro zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia istotą wskazań właścicieli działek było podanie przez nich, gdzie przebiega owa granica – to wówczas spełniona zostaje przesłanka z powołanego § 39 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.