Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2554/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 175/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 175/16, oddalił skargę S. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności

1) naruszenie art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego kasacyjnie w skardze zarzutów nie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów skarżącego, które obejmują również zbadanie, czy roboty budowlane zostały wykonanie zgodnie z przepisami prawa, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami sanitarnymi i przeciwpożarowymi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i oparcie się wyłącznie na twierdzeniach inwestora dotyczących wykonywania przez niego nieuciążliwej inwestycji, wówczas, gdy miał on pełną świadomość uciążliwości inwestycji;

3) art. 145 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśnienie, czy prace budowlane inwestora nie naruszają interesów osób trzecich, ich prawa własności, i nie są sprzeczne

z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeń w przedmiocie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów w dziedzinie budownictwa i uznanie, że nie dochodzi do naruszenia interesów skarżącego, podczas gdy nie zostało w tym zakresie przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłych, którzy posiadają wiedzę i wiadomości specjalne, co czyni takie zakwalifikowanie nie popartym żadnym uzasadnieniem i sprawie, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny, co skutkowało także naruszeniem art. 8 k.p.a.;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie, a mianowicie, czy mur betonowy o długości [...] m i wysokości [...] m spełnia wymogi techniczne określone przepisami i normami prawa budowlanego, w tym w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i ochrony środowiska, skoro zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m. in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 84 § 1 k.p.a. polegające na nie powołaniu opinii biegłych

z zakresu budownictwa, ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w zakresie ustalenia, czy przeprowadzone przez inwestora prace zapewniają bezpieczeństwo dla terenów sąsiednich stanowiących zabudowę mieszkaniową i należytą ochronę środowiska przed wybuchami gazu, zapyleniem, hałasem, wibracjami oraz czy nie potęguje hałasu w sytuacji, gdy strony zgłaszały, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na swoją konstrukcję prowadzi do przedostawania się hałasu na teren nieruchomości mieszkalnych stron, zaś organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem powinien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c) p.p.s.a. w zw. a rt. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszytskich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący oraz postali uczestnicy postępowania nie mają przymiotu strony i nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowania dotyczyło ich interesu prawnego, bowiem sporna inwestycja polegająca na budowie betonowego muru o wysokości [...] m i długości [...] metrów od strony drogi publicznej miała na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania obiektów inwestora (polegającego na wydostającym się z terenu zakładu nadmiernego hałasu, wibracji, drgań, zanieczyszczeń powietrza oraz pyłu węglowego) na nieruchomości mieszkalne stanowiące własność skarżącego i uczestników postępowania, które znajdują się w obszarze oddziaływania urządzenia oraz zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bowiem zakład inwestora został zaliczony do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska, i konieczna jest ochrona osób trzecich zamieszkujących na terenach sąsiednich;

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, 143, 144 k.c. w zw. z art. 144 ust.1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący i uczestnicy postępowania nie są stroną w postępowaniu, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, która oddziałuje na ich prawo własności, zaś celem budowy betonowego muru od strony drogi publicznej było odizolowanie i zmniejszenie niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zwiększenia bezpieczeństwa terenów sąsiednich stanowiących własność skarżących, wobec czego uznać należy, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu wobec czego skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania;

3) art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę betonowego muru o konstrukcji stalowej

o wysokości [...] m i długości [...] m, które nie spełnia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w przypadku wybuchu butli gazu, ani w zakresie ochrony środowiska, a ponadto nie zabezpiecza nieruchomości sąsiednich przed uciążliwościami związanymi z pyleniem węglowym i nawozowym, ani przed rozprzestrzenianiem się hałasu, przez co uniemożliwia zgodne z przeznaczeniem zagospodarowanie nieruchomości mieszkalnych skarżących oraz godzi w ich chronione prawem interesy, co do spokojnego i niezakłóconego zamieszkiwania.;

4) art. 5 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem ochrony praw skarżącego i uczestników postępowania do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości oraz nie zapewnieniem ochrony ich prawa własności, i w konsekwencji pozostawienie poza rozpoznaniem zgłaszanych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich, a także niewyjaśnienie wpływu budowy betonowego muru na ochronę środowiska i bezpieczeństwo skarżących;

5) § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę betonowego muru od strony drogi publicznej, która nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i potęguje hałas wytwarzany przez zakład przemysłowy, nie izoluje wydostających się pyłów węglowych i nawozowych oraz nie spełnia przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i oddziałuje na nieruchomości skarżących.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organu pierwszej i drugiej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...]. Ocenił skargę kasacyjną jako niezasadną i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 8 października 2018 r. wpłynął do NSA wniosek uczestnika postępowania [...] o umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącego S. S. Do wniosku dołączono poświadczone przez notariusza oświadczenie, datowane na dzień 4 października 2018 r. i podpisane "S. S.". Notariusz poświadczyła, że w jej obecności dokument własnoręcznie w jej obecności podpisała R. S. Ponadto z treści oświadczenia wynika, że S. S. cofa między innymi skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 175/16 ( sygn. NSA – II OSK 2554/16) /lit. e oświadczenia/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności ocenie należy poddać wniosek uczestnika postępowania [...] o umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącego. W ocenie NSA, rozpoznającego sprawę, dołączone do pisma uczestnika postępowania oświadczenie nie może zostać uznane za oświadczenie skarżącego S. S. Oświadczenie to zostało podpisane przed notariuszem, która poświadczyła, że w jej obecności niniejszy dokument został podpisany przez R. S. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie, że dołączone do wniosku uczestnika postępowania oświadczenie zostało złożone przez skarżącego S. S. Dodatkowo nleży zauważyć, że w oświadczeniu wskazano, iż cofa się skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w znacznym stopniu koncentrują się nie na decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a na samej działalności zakładu przemysłowego.

Odnosząc się zaś szczegółowo do zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 p.p.s.a. możemy mówić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). W świetle kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, taki zarzut należy ocenić jako bezpodstawny.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., ponieważ są to przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 57/16). Dalej, art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 568/16) i wreszcie naruszenie art. 151 p.p.s.a. zachodzić będzie jedynie wtedy, gdy sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki w sprawie w rzeczywistości występowały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Brak jest podstaw, aby dopatrywać się naruszenia art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a. w kontekście wyjaśnień np., czy prace budowlane inwestora nie naruszają interesów osób trzecich, ich prawa własności, i nie są sprzeczne z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeń w przedmiocie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. NSA jako prawidłowe ocenia wskazania WSA w Białymstoku, że prawidłowe są ustalenia organu, co do lokalizacji ogrodzenia, braku ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego oraz że ogrodzenie nie będzie źródłem powstawania jakichkolwiek immisji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również w odniesieniu do kilkukrotnie podnoszonego zarzutu, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazana okoliczność, "w obszarze oddziaływania obiektu" stanowi przesłankę, której wystąpienie uprawnia do nadania konkretnemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy zatem, iż stosownie do normatywnej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) termin ten należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Oznacza to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca odwołuje się nie tyle do przepisów odrębnych jako generalnego źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (zob. por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). W kontekście powyższego należy podkreślić, że organ w niniejszym postępowaniu wykluczył, aby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób oddziaływała na nieruchomość skarżącego.

Źródłem dla wywodzenia o istnieniu przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w realiach kontrolowanej sprawy nie mógł być przepis art. 140 K.c., z którego wynikają uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699).

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów przeciwpożarowych, ochrony środowiska oraz warunków technicznych należy również uznać za bezzasadne. Te kwestie prawidłowo zostały ocenione przez WSA w Białymstoku.

Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.