Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego "A. " Sp.zo.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 5 listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowego "A. " Sp. z o.o. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na 2018. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ramach wniosku zadeklarowano również o płatności za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatność ONW oraz [płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej PROW 2014 – 2020].

W dniu [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. wystosowano do Sądu Rejonowego w W. zapytanie w sprawie toczącego się postępowania w sprawie ustalenia istnienia stosunku prawnego do działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którymi zarządza krajowy ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) a Przedsiębiorstwem Produkcyjno - Handlowym "A. " spółka z.o.o.

W odpowiedzi Sąd Rejonowy W. wskazał, że postępowanie we wskazanej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 roku.

W dniu [...] kwietnia 2019 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z/s w M. G. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych, które znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i na dzień [...] maja 2018 r. nie została zawarta w odniesieniu do nich umowa dzierżawy. Wnioskodawca nie wyjaśnił rozbieżności oraz nie przedstawił dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do działek, które zostały wykluczone z płatności.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z/s w M. G. przyznał Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenianie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł; płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 roku do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 965,66 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności wynosiła [...] ha, powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wyniosła [...] ha, a powierzchnia zatwierdzona po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania zatwierdzona przez organ do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha.

We wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni [...] ha. W związku z tym, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów potwierdzających, że działki wykluczone z płatności są własnością Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego A. spółka z o.o., ani dowodów z których wynikałoby, że działki nie znajdują się już w ZWRSP płatność do powierzchni deklarowanej na nich została odmówiona bez nałożenia sankcji. W istocie płatność nie została przyznana z uwagi na brak umowy dzierżawy działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przyznano zatem płatności w wysokości pomniejszonej z uwzględnieniem współczynnika korygującego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik spółki nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu podnosząc, iż jest użytkownikiem faktycznym i posiadaczem zależnym spornych działek.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]/2019 Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z/s w M. G. wystosował prośbę do Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa we W. o udzielenie informacji dotyczącej istnienia stosunku prawnego do działek wchodzących w Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, deklarowanych przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A. " Sp. z o.o.

W dniu [...] lutego 2020 roku Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa we W. w odpowiedzi wyjaśnił, że zadeklarowane we wniosku o płatność działki ewidencyjne nr [...], [...] obręb L., gmina J., nr [...] obręb M., gmina N. od dnia [...] grudnia 2016 roku są użytkowane bez tytułu prawnego przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A. " Sp. z o.o. Natomiast grunty ZWRSP położone na terenie powiatu górowskiego, w granicach dz. nr [...] obręb I., gmina J., nr [...] obręb L., gmina J., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb B. W., gmina N., nr [...], nr [...], obręb G., gmina N., nr [...], [...] obręb M., gmina N. spółka użytkuje bez stosownego tytułu prawnego jako bezumowny użytkownik od dnia [...].10.2017 roku.

Pismem z dnia [...] maja 2021 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z/s w M. G. wezwała PPH "A. " spółka z o.o. do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych w zakresie braku potwierdzonego tytułu prawnego na dzień [...] maja 2018 roku przez ZWRSP położonych na terenie powiatu górowskiego województwa dolnośląskiego.

W dniu [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik strony złożył pismo, w którym wyraził stanowisko dotyczące stosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 20 ust 4 ustawy PROW 2014-2020 oraz wyjaśnił, że strona była faktycznym użytkownikiem spornych gruntów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z/s w M. G. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której wykluczył z płatności działki bezumownie użytkowane w roku 2018 przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A. Sp. z o. o., o łącznej powierzchni [...] ha. W istocie organ przyznał Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł; płatność za zazielenianie w wysokości [...] zł; płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł; płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł; płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację, że dla spornych działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2018 PPH A. spółka z o.o. nie posiada tytułu prawnego na dzień [...] maja 2018 roku, a działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbowego Państwa (ZWRSP). Organ nie zgodził się z argumentacją, że należało pominąć zastosowanie art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w jego miejsce zastosować przepis zgodny z prawem wspólnotowym bądź wprost wynikających z przepisów prawa wspólnotowego. Pełnomocnik strony nie przedstawił dowodu na to, że to spółka posiadała tytuł prawny do działek wchodzących w skład ZWRSP tylko poddał pod wątpliwości podstawę ustalenia przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR uprawnień rolników do otrzymania płatności bezpośrednich. W związku z tym organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz kierując się obowiązującymi przepisami prawa wykluczył z płatności działki ewidencyjne, na które spółka na dzień [...] maja 2018 roku nie posiadała tytułu prawnego.

W dniu [...] sierpnia 2021 roku pełnomocnik strony wniósł odwołanie podnosząc ponownie, że strona była faktycznym użytkownikiem spornych działek oraz argumentując, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. miała odbyć się rozprawa o ustalanie stosunku dzierżawy dla spornych działek.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku obligatoryjnych kontroli dla wszystkich wniosków złożonych w ARiMR stwierdzono, że spółka bezumownie użytkuje działki ewidencyjne o numerach [...] wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa od dnia [...] grudnia 2016 roku oraz działki ewidencyjne nr [...] od dnia [...] października 2017 roku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z/s w M. G. zasadnie odmówił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "A. " sp. z o.o. przyznania płatności do wskazanych gruntów tj. do [...] ha. Zatem do przyznania płatności z powierzchni deklarowanej [...] ha uwzględniono jedynie powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną – [...] ha. Uwzględniając informacje uzyskane od pełnomocnika, szeroki materiał dowodowy potwierdzający fakt bezumownego użytkowania wykluczonych z płatności gruntów przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez podmiot na dzień [...] maja 2018 r., do opisywanych działek ewidencyjnych jak i też dysponując wykazem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uznał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemem wsparcia bezpośredniego został wprowadzony mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2016 r. poz. 337) uzależniając przyznanie płatności bezpośredniej do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Wobec tego w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z KOWR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wbrew twierdzeniom reprezentanta podmiotu nie naruszało ogólnej zasady równego traktowania czy dyskryminacji. Na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzono szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego jednoznacznie ustalono, że spółka użytkuje grunty wchodzące w skład ZWRSP bez tytułu prawnego, wobec nie było podstaw do uznania argumentów podniesionych w odwołaniu.

Obligatoryjna weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do spornych gruntów. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A. " Sp. z o.o. nie posiadało na dzień [...] maja 2018 r. tytułu prawnego do działek o numerach [...] znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wobec tego nie spełniało wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dla omawianej powierzchni. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia kwestia spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. Prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych schematów pomocowych oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Rozstrzygnięcie decyzji zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. Ponadto szczegółowo wyjaśniono jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania do poszczególnych schematów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 roku pełnomocnik Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A. " spółka z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

I) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie niezasadnego przyjęcia w sytuacji gdy rażąco narusza art. 36 ust 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tegoż rozporządzenia, ogólne zasady prawa UE w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencyjności, wynikające z art. 32 ust 1 Konstytucji PRP zasadę równości wobec prawa;

2. art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności przez jego faktyczne i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie przepisu art. 21 ust. 1 lit. b, a zatem i wyrażonego w nim wymogu posiadania przez rolników tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności w stosunku do płatności jednolitych, których beneficjentem jest skarżąca;

3. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich niezasadne niezastosowanie;

4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania Skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczenia;

II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku rozporządzeń unijnych oraz zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;

- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw;

IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych przyjęcie, że:

- "wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego";

- przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego",

- "KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku",

- "co prawda, zgodnie z art. 343 k.c. ANR (obecnie KOWR) jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów",

- "KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione",

- " W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu",

V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o:

- błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.;

- wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 roku w sprawie C-216/19 Land Berlin w sytuacji gdy orzeczenie to nie ma w tej sprawie zastosowania ponieważ dotyczy systemu płatności podstawowej, a skarżąca jest beneficjentem płatności bezpośredniej jednolitej, czyli zupełnie innego systemu wsparcia, a ponadto dotyczy on sytuacji złożenia wniosku o płatność podstawową przez dwóch rolników w stosunku do tej samej działki, co w sprawie niniejszej bezsprzecznie nie występuje;

- wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną zmianę linii orzeczniczej;

- wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;

VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;

VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji,

VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;

2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji;

X) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany decyzji.

Ponadto strona wniosła o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:

- "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Skarżąca wniosła również o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:

- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy gospodarujących na gruncie niepaństwowym tj. gruncie prywatnym";

- "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";

- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje".

W konsekwencji strona skarżąca wniosła na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej w punkcie 4 pytania prawnego lub w punkcie 5 prejudycjalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach strona skarżąca wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany.

W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności (por. zarzut I i IX skargi). W ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Ponadto takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa (por. zarzut IV i IX skargi). Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący dla przedsiębiorców rolnych, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.

Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ dokonał analizy omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej, ale także wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność bezpośrednia ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie podzielił jednak argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu w zakresie wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazując, że jest przepisem powszechnie obowiązującym.

Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dokonywanej przez sądy administracyjne należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19. Zatem uzasadnionym jest wniosek o ugruntowywaniu się linii orzeczniczej zgodnej ze stanowiskiem organu II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i wyroku o sygn. akt I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach – wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

WSA stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje strona skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).

Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej – przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych.

Jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i sygn. akt I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to w zakresie jego zgodności z:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt P-123/15 odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.

W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być – również w wymiarze faktycznym – przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej – z istoty rzeczy – muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).

Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt IV, V , VI, VII, VIII i IX (tj. zarzuty o charakterze proceduralnym). Skarżąca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). W rezultacie w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu – w aspekcie zarzutu procesowego (w uzasadnieniu skargi rozszerzonego o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., dotyczącego naruszenia wzorca decyzji administracyjnej) – z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez stronę skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze. Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też odwoławczego.

Reasumując Sądu za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).

Według Sądu w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny.

W świetle powyższych rozważań Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.