Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1114/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 4
journal: Dz.U. 1969 nr 3 poz 19
law: ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 2, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2087/16 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w W. kwotę 1 274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/16, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgu [...] w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia [...] czerwca 1978 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi S. w gminie R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...], stanowiącej własność W. M.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 1978 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że powyższa nieruchomość została przeznaczona pod Pracowniczy Ogród Działkowy, zatem wywłaszczenie znajduje uzasadnienie w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64).

Pismem z 5 września 1999 r. spadkobiercy W. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z 1978 r.

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1978 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r. Wyrokiem z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 931/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te decyzje wskazując, że w uzasadnieniach orzeczeń z 1978 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że przedmiotowa nieruchomość rolna była niezbędna i odpowiednia dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego, co powoduje, że decyzje o wywłaszczeniu rażąco naruszały art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych z 1978 r.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 6 listopada 2015 r., Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...], zwany dalej "PZD", zgłosił swój udział w postępowaniu.

Postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymano w mocy postanowienie z [...] września 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Także PZD, który zgłosił swój udział w postępowaniu w charakterze strony, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazano, że przy piśmie z dnia 3 marca 2008 r. Starostwo Powiatowe w Pruszkowie przesłało wypis z rejestru gruntów dla działek ew. nr [...], które odpowiadają dawnej działce nr [...] o pow. 29 300 m2. Wypis ten wskazuje, że Pracowniczym Ogródkom Działkowym przysługiwało władanie (posiadanie samoistne) działkami ew. nr [...]. Nie posiadały więc one tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości i dlatego decyzja z dnia [...] maja 2012 r. nie została do nich skierowana. Zdaniem organu ani z akt sprawy, ani z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika, aby umowa o nieodpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego dla PZD została skutecznie zawarta.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podał także, iż brak jest również dokumentów potwierdzających, że PZD nabył użytkowanie wywłaszczonego gruntu; wskazano jednak, że nawet gdyby tak się stało to – stosownie do art. 244 § 1 K.c. – użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych (praw na rzeczy cudzej). Zgodnie z art. 252 K.c. użytkowanie polega na używaniu cudzej rzeczy i pobieraniu jej pożytków. Nie można z niego wyprowadzić interesu prawnego do żądania dokonania oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Zdaniem organu PZD nie wykazał więc swojego interesu prawnego w sprawie, gdyż nie miał tytułu prawno-rzeczowego do wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec powyższego Minister uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem wszczęcie postępowania z jego wniosku jest niedopuszczalne.

Na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. PZD wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/16, oddalił skargę.

Sąd wskazał, że organ nieprawidłowo uznał, iż skarżący nie nabył użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] stycznia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy Wola w Warszawie wydał decyzję o przekazaniu tej nieruchomości w użytkowanie Centrum Naukowo-Produkcyjnemu [...] z przeznaczeniem na pracowniczy ogród działkowy. Wskazano, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, powołany nią PZD przejmuje nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Wskutek tego PZD przejął użytkowanie nieruchomości, na której zlokalizowany był pracowniczy ogród działkowy "[...]". Zgodnie z art. 39 ustawy z 2005 r. PZD utworzony na podstawie ustawy z 1981 r. staje się PZD w rozumieniu ustawy z 2005 r. PZD zachował więc użytkowanie nabyte przed wejściem w życie ustawy z 2005 r.

W ocenie Sądu I instancji powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet posiadanie przez skarżącego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że ma on interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Prawo użytkowania tak dalece odbiega swą treścią od prawa własności (bądź użytkowania wieczystego), że nie można uznać, iż daje podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego potencjalnie do zmiany stosunków własnościowych, której to zmiany poprzedni właściciel rzeczy (tu: Skarb Państwa) może sobie nie życzyć. Zatem tylko on, a także poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni mają przymiot strony w tego rodzaju postępowaniach, mogących skutkować wydaniem rozstrzygnięć kształtujących stan własnościowy nieruchomości. Zdaniem Sądu to właśnie tłumaczy zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i następców prawnych W. M.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Polski Związek Działkowców Okręg [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. - wniesiono o uchylenie tego postanowienia.

Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również o zasądzenie od organu kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- tytuł prawno – rzeczowy do nieruchomości w postaci prawa użytkowania przysługującego takiemu podmiotowi, jakim jest Polski Związek Działkowców, nie legitymuje użytkownika do występowania z żądaniami do organów administracji publicznej dotyczącymi statusu własnościowego nieruchomości, na której PZD prowadzi rodzinny ogród działkowy, w sytuacji kiedy Polski Związek Działkowców ani działkowcy nie chcą nabyć na własność przedmiotowej nieruchomości, a jedynie podjąć w granicach i na podstawie prawa środki zapobiegające likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, która w perspektywie czasu byłaby nieuchronna, gdyby decyzja organu administracji publicznej o której stwierdzenie nieważności Polski Związek Działkowców wystąpił – ostałaby się w obrocie prawnym (decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. przywraca bowiem własność przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom dawnych właścicieli, powodując tym samym utratę tytułu prawnego do tej nieruchomości przez Skarb Państwa, co powoduje, że właściciele mogą mieć własne plany związane z tą nieruchomością i zwrócić się do PZD i działkowców o wydanie im nieruchomości, co prowadzi do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, której Polski Związek Działkowców powinien zapobiegać);

- w kontekście niniejszej sprawy jedynym kryterium, o jakie należy oprzeć badanie interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy użytkowanie legitymuje użytkownika do występowania do organów administracji z jakimkolwiek żądaniem co do statusu własnościowego użytkowanej nieruchomości, co stanowi o bardzo wąskim rozumieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji, kiedy "(...) kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10), co sąd, jak i organy administracji publiczne powinny brać pod uwagę, biorąc tym bardziej pod uwagę specyfikę podmiotu występującego z żądaniem do organu administracji publicznej, jakim jest Polski Związek Działkowców, którego nie sposób zrównywać z przeciętnym użytkownikiem, który z całą pewnością nie zarządza, tak jak Polski Związek Działkowców - ok. 40 tys. ha ziemi w Polsce (PZD jest prawdop. drugim podmiotem, zaraz po Skarbie Państwa zarządzający tak dużą ilością nieruchomości). Wskazano, że nie bez znaczenia jest, iż PZD nie uzurpuje sobie prawa ani roszczeń o nabycie własności nieruchomości, o której mowa w niniejszym postępowaniu, ale działania jakie podejmuje czyni nie tylko w interesie swoim, działkowców, lokalnej społeczności potrzebującej terenów zielonych, ale i niejako w interesie Skarbu Państwa jako podmiot, któremu kilkadziesiąt lat temu powierzone zostało sprawowanie pieczy nad tą nieruchomością;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 122 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie, w sytuacji, kiedy na etapie kierowania sprawy do postępowania uproszczonego nie analizowano prawdopodobnie poszczególnych zarzutów skargi, lecz oparto się wyłącznie na okoliczności, iż zaskarżone zostało postanowienie organu administracji publicznej (nie decyzja), stąd zapoznanie się przez skład orzekający ze skargą powinno prowadzić do uznania, że skomplikowanie sprawy i charakter podniesionych zarzutów wymagają głębszej analizy oraz rozprawy, a nie traktowania sprawy jako drobnej, która może zostać załatwiona w trybie uproszczonym, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu osobiste wyłożenie swoich racji przed sądem, jak i uniemożliwiło dokładne przeanalizowanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze (wydaje się bowiem, że sprawa została zaliczona niejako z "automatu" do drobnych standardowych spraw związanych z zaskarżaniem postanowień organów administracji publicznej, które nie przesądzają kwestii merytorycznych);

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy:

- wobec naruszenia przez organ administracji publicznej wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wobec zasadności zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r., skarga ta zasługiwała na uwzględnienie;

- Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku uznał zasadność większości zarzutów zawartych w skardze uznając m.in. (wbrew temu co twierdził organ administracji publicznej), że Polski Związek Działkowców posiada tytuł prawno - rzeczowy do nieruchomości, a pomimo to skargę oddalił;

- Sąd nie wziął pod uwagę, iż fakty powszechnie znane lub znane Sądowi z urzędu nie wymagają dowodu i należy je uwzględnić przy rozstrzyganiu (wskazano, że skarżący ma na myśli skutki dla Polskiego Związku Działkowców decyzji administracyjnej, którą chce wyeliminować z obrotu prawnego, w tym możliwe czynności, jakie w związku z tą decyzją mogą powziąć obecni właściciele nieruchomości);

- miało miejsce niedokładne zbadanie przez Sąd I instancji interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców w postępowaniu;

- Sąd I instancji nie uzasadnił wyczerpująco swojego wyroku, m.in. w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w szczególności w zakresie tego z jakich powodów Sąd tak wąsko rozumie interes prawny Polskiego Związku Działkowców w przedmiotowym postępowaniu, dlaczego odmawia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącemu określonej nieruchomości podmiotowi, który posiada tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, z jakich powodów Polski Związek Działkowców nie może reprezentować swojego interesu i interesu działkowców w kluczowych sprawach z zakresu jego działania (wszakże konsekwencją nabycia tytułu własności przez osoby trzecie do nieruchomości, na której zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy jest żądanie tych osób wydania nieruchomości, a co za tym idzie – wiąże się z to likwidacją rodzinnego ogrodu działkowego), z jakich powodów pozbawia się de facto Polski Związek Działkowców jakiegokolwiek wpływu na zdarzenia, czy czynności, które prowadzą bezpośrednio do likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, które PZD prowadzi i pozbawia się w/w podmiot możliwości podejmowania czynności służących ochronie rodzinnych ogrodów działkowych przez likwidację, dlaczego w przedmiotowej sprawie Sąd nie uwzględnił specyfiki podmiotu, jakim jest Polski Związek Działkowców i fakt, iż Skarb Państwa kilkadziesiąt lat temu powierzył mu pieczę nad wieloma nieruchomościami w Polsce i to dzięki Polskiemu Związkowi Działkowców wiele z tych nieruchomości nie zostało przejętych przez osoby trzecie, które niejednokrotnie w sposób nieuprawniony próbowały odzyskać lub nabyć tytuł prawny do nieruchomości;

Ponadto zaskarżono zarządzenie/postanowienie Przewodniczącego Wydziału IV Orzeczniczego WSA w Warszawie o skierowaniu niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w sytuacji, kiedy obszerność i charakter zarzutów zawartych w skardze powinna – w ocenie skarżącego – prowadzić do uznania, że sprawa nie powinna być "zadekretowana" z góry do określonego rodzaju spraw uznawanych jako drobnych i prostych, możliwych do szybkiego załatwienia w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał bardzo lakonicznej oceny tego, czy Polski Związek Działkowców posiada interes prawny w postępowaniu, czy nie. W szczególności, nie została przeprowadzona analiza związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a obowiązującymi normami prawnymi. Zdaniem skarżącego nie można interesu prawnego w postępowaniu ujmować tak wąsko, jak to uczynił Sąd I instancji, sprowadzając go do wyłącznie do jednej kwestii i nie biorąc pod uwagę specyfiki podmiotu, jakim jest Polski Związek Działkowców. Wskazano, że blokowanie Polskiemu Związkowi Działkowców możliwości podjęcia skutecznie jakichkolwiek środków prawnych służących ochronie rodzinnego ogrodu działkowego przed likwidacją, stanowi de facto o pozbawieniu Polskiego Związku Działkowców możliwości zabezpieczania interesu w zasadniczych sprawach, uwzględniających jego ustawowe i statutowe cele, dla których funkcjonuje.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie uzasadnił wyczerpująco swojego wyroku. Z uzasadnienia wyroku nie wynika właściwie, które dokładnie zarzuty skarżącego Sąd I instancji uznał za uzasadnione, a które nie. Ponadto, przesądzenie w niniejszej sprawie o braku interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców jest równoznaczne z pozbawianiem go jakiegokolwiek wpływu na zdarzenia czy czynności, które prowadzą bezpośrednio do likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, które PZD prowadzi, co jest nie do zaakceptowania. W ocenie skarżącego Sąd powinien w niniejszej sprawie uwzględnić specyfikę podmiotu, który wystąpił z żądaniem do organu administracji publicznej.

Pismem, które do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło w dniu 25 czerwca 2018 r. Polski Związek Działkowców wniósł, aby przy orzekaniu w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił fakt, iż intencją nie tylko Polskiego Związku Działkowców, ale i Skarbu Państwa jest odzyskanie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Na powyższą okoliczność przedstawiono dowód w postaci wniosku Skarbu Państwa zastępowanego przez Prokuratorię Generalną RP z dnia 22 lutego 2018 r. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowania na rzecz Skarbu Państwa. Wskazano, że sprawa z tego wniosku toczy się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie pod sygn. akt I Ns 292/18. Wyjaśniono, że po wywłaszczeniu poprzedników prawnych obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości z tej nieruchomości teren ten, przekazany pod założenie pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" w zdecydowanej większości stanowił bagno porosłe drzewami i krzewami olchy, nie był on uprawiany, grunty te były nieużytkami V i VI klasy, były tam torfowiska wymagające karczowania i rekultywacji. Częściowo teren był zalesiony dzikim zasiewem, przez większą część roku był niedostępny z uwagi na poziom wody, jaki się na nim utrzymywał, był ponadto zarośnięty szuwarami. Teren, w momencie objęcia nad nim posiadania przez zakłady państwowe pod koniec lat 70– tych, znajdował się w tak złym stanie, że trudno było znaleźć zakład znajdujący się w rejonie Warszawy, który by chciał przyjąć do wykonania roboty rekultywacyjne i melioracyjne. Podkreślono, że Skarb Państwa i działkowcy ponieśli wiele wysiłku, trudu i kosztów liczonych w milionach złotych, żeby doprowadzić go do takiego stanu, w jakim obecnie się znajduje. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i powrót tej nieruchomości do jej dawnych właścicieli, którzy jej nie uprawiali, a nawet nie mogli uprawiać z uwagi na jej bagnisty charakter, jaki był w dacie wywłaszczenia i dokonanie tego wszystkiego bez wiedzy Polskiego Związku Działkowców, którego nawet teraz nie dopuszcza się do tego, aby zabrał głos w sprawie, która go dotyczy, jest rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U.2018 r. poz.1302), dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże podstawowym zarzutem dotyczącym istoty sprawy jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stowarzyszenie ogrodowe - Polski Związek Działkowców ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

W pierwszej kolejności wobec rozbieżnych ocen organu administracji i Sądu pierwszej instancji co do tytułu prawnego Polskiego Związku Działkowców do przedmiotowego gruntu wskazać należy co następuje.

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach ( tj.Dz.U.1969 r., Nr 3, poz. 19) przedmiotowy grunt został przekazany w użytkowanie Centrum Naukowo Produkcyjnemu [...], jako zakładowi wiodącemu, z przeznaczeniem pod zakładowy pracowniczy ogród działkowy. Przekazanie nastąpiło protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu 24 stycznia 1979 r. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) nakładała na zakłady pracy zatrudniające powyżej 200 osób obowiązek założenia i utrzymywania ogrodów działkowych stałych dla swych pracowników i ich rodzin. Kolejna ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz.58 ze zm.) w art.32 stanowiła, że: "Miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust.1). Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych (ust.2). Urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek stają się własnością Związku" (ust.3). Regulacja ta została zamieszczona w przepisach przejściowych i końcowych i dotyczyła ogrodów działkowych, które uprzednio znajdowały się na gruntach oddanych w użytkowanie zakładom pracy na których urządzono ogrody działkowe. Natomiast nowelizacja ustawy z dnia 6 maja 1981 r., która dotyczyła art. 8 przeprowadzona ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. (Dz. U. Nr 95, poz. 486) obowiązująca od 9 września 1995 r. dotyczyła przekazywania gruntów w użytkowanie dopiero od daty tej nowelizacji. Grunty, które były już oddane w użytkowanie pozostawały w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. Kolejna ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) w art. 39 ust.2 stanowiła, że Polski Związek Działkowców zachowuje prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust.1 i 2 wskazanej ustawy urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców. Natomiast nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. W myśl art. 41 ust.1 ustawy z 2005 r. pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Od daty wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, czyli od dnia 19 stycznia 2014 r. Polski Związek Działkowców stał się stowarzyszeniem ogrodowym (art.65 wskazanej ustawy), a jego prawa i obowiązki, w tym zobowiązania i należności stały się prawami i obowiązkami oraz zobowiązaniami i należnościami stowarzyszenia ogrodowego.

W świetle powyższych regulacji przewidzianych w kolejnych ustawach dotyczących ogrodów działkowych i bezspornego faktu przekazania przedmiotowego gruntu w użytkowanie decyzją administracyjną Naczelnika Dzielnicy Warszawa – [...] z dnia [...] stycznia 1979 z przeznaczeniem pod zakładowy pracowniczy ogród działkowy nie może budzić wątpliwości, że Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania. Trafnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, odmiennie aniżeli orzekający w sprawie Minister, że Polski Związek Działkowców zachował użytkowanie nabyte przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. Z tego ustalenia Sąd Wojewódzki wywiódł jednakże błędne wnioski.

Użytkowanie jest stosunkiem prawnorzeczowym. Jako prawo rzeczowe ograniczone o charakterze bezwzględnym korzysta z ochrony przewidzianej dla prawa własności ( art.251 k.c.). W rozpoznawanej sprawie użytkowanie zostało ustanowione w drodze decyzji administracyjnej, co nie oznacza, że nie stosuje się do niego postanowień kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania ustanowionego w drodze umowy cywilnoprawnej. W czasach gospodarki socjalistycznej obok użytkowania uregulowanego w kodeksie cywilnym istniało użytkowanie ustanawiane w drodze decyzji. Zasadnicza zmiana tego stanu rzeczy została dokonana w drodze nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nowelą z dnia 19 września 1990 r. Obecnie istnieje jedno pojęcie użytkowania jako prawa unormowanego w art.252 – 270 k.c. Użytkowanie ustanowione przed 5 grudnia 1990 r. pozostało w mocy jako ograniczone prawo rzeczowe.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w toczącym się - z wniosku spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości - postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej brał udział Polski Związek Działkowców, składał wnioski (k.163, k.174 akt adm.), doręczono mu pierwszą wydaną w sprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., jak również decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2002 r., był następnie stroną w postępowaniu sądowym (sygn. I SA/Wa 931/06 ). W dniu 3 sierpnia 2007 r. organ zawiadomił w trybie art. 10 k.p.a. Polski Związek Działkowców (k. 41 akt adm.), który następnie złożył dwa pisma (k. 19 i k.26 akt adm.). Dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że Polski Związek Działkowców nie ma legitymacji do bycia stroną, a w konsekwencji decyzji tej nie doręczył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach sprawy nie można uznać, aby Polski Związek Działkowców nie był stroną postępowania, w którym przez kilka lat brał czynny udział, zakończonym decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2005 r., która nie została temu Związkowi doręczona. Należy uznać, dla potrzeb niniejszej sprawy, że Polski Związek Działkowców był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, pomimo że nie została mu doręczona ostateczna decyzja w tej sprawie.

W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jest prawnie oczywiste, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej odnosi się do sfery praw i obowiązków Polskiego Związku Działkowców. Po pierwsze dlatego, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej może skutkować likwidacją ogrodów (art.25 i 26 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych Dz. U. tj. 2017 r., poz.2176 ), a po drugie uniemożliwia skorzystanie z praw określonych w art. 9 wymienionej ustawy. Oba wskazane przepisy mogą stanowić źródło interesu prawnego stowarzyszenia ogrodowego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej.

Podsumowując, stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, z uwagi na posiadany tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego gruntu, uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również skutki prawne dotyczące jego sfery praw i obowiązków wynikające z art.9, art. 25 i 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zarzut naruszenia art.28 k.p.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. okazał się w pełni uzasadniony.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty procesowe – naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. i 141 § 4 p.p.s.a. to są one niezasadne, gdyż Sąd I instancji procedował prawidłowo, a jedynie wywiódł błędne wnioski z materiału zgromadzonego w aktach sprawy i tym samym dokonał błędnej oceny interesu prawnego strony skarżącej, czyli dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 28 k.p.a.).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.122 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to uprawnienie, nie zaś obowiązek sądu. Skoro zgodnie z art.119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to niniejsza sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.

Jeśli zaś chodzi o " zaskarżenie zarządzenia/postanowienia Przewodniczącego Wydziału IV Orzeczniczego WSA w Warszawie o skierowaniu niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym", to wobec nie wskazania żadnego przepisu, który naruszył Przewodniczący Wydziału, Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, nie może się odnieść do tak sprecyzowanego zarzutu - niepopartego żadnym przepisem prawa, który miałby zostać naruszony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania sądowego w wysokości 1274 zł składają się następujące kwoty: koszty poniesione przed Sądem I instancji: wpis od skargi – 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, koszty zastępstwa procesowego - 480 zł, wniosek o uzasadnienie wyroku – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa -377 zł.