Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3209/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 44 par. 1-4, art. 58, art. 77, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119, art. 122, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 708 /17 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 3209/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017r. w sprawie II SA/Kr 708 /17 oddalił skargę K. K. na postanowienie Nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2017 r. nakazał K. K. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na czynnym gazociągu [...], zlokalizowanego na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej oraz wybudowanego w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane.

W dniu 24 marca 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K. Wskazał, że dopiero w dniu 24 marca 2017 r. dowiedział się o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniósł, że nie otrzymał żadnego zawiadomienia z poczty o adresowanej przesyłce.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2017 r. w oparciu o art. 134 w zw. z art. 123 K.p.a. stwierdził, że odwołanie K. K. od decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W niniejszej sprawie zostało ustalone, że zaskarżona decyzja z dnia [...] 2017r., została wysłana do K. K. na adres: [...]. Następnie wyjaśniono, że z powodu niemożności doręczenia przedmiotowej decyzji bezpośrednio adresatowi w sposób zgodny z art. 42 K.p.a., ani też innej osobie określonej w art.43 K.p.a. (pełnoletni domownik, sąsiad, dozorca domu), którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi zachodziły przesłanki do zastosowania art. 44 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Jednocześnie doręczyciel zobowiązany jest do zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej, drzwiach mieszkania lub innym widocznym miejscu. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia upływu czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki przez placówkę pocztową.

Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę K. K. w dniu 17 stycznia 2017 r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...]. Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, w dniu 25 stycznia 2017 r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 1 lutego 2017 r. z uwagi na fakt, że adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy. W tej sytuacji uznano, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona K.i K. w dniu 31 stycznia 2017 r. wobec tego zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2017 r. skończył się wraz z upływem dnia 14 lutego 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, MWINB stwierdził, że przedmiotowe odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec, zgodnie z art. 57 K.p.a. miał miejsce z upływem 14 dnia począwszy od 31 stycznia 2017 r. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był orzec zgodnie z art. 134 K.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł K. K. Wskazał, że w skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia czy w widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję nie pozostawiono żadnego zawiadomienia. W związku z powyższym zdaniem skarżącego należy uznać za bezpodstawne stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie oddalił skargę, uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 K.p.a.

Sąd wskazał, że odwołanie zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 - dniowego terminu, zgodnie z art. 134 K.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd podkreślił, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 K.p.a. tj. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję nie podjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Z przytoczonych przepisów wynika, że wymienił przy tym miejsca, w których można pozostawić awizo i są to: oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata). W razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, operator pozostawia kolejne awizo z informacją o terminie odbioru przesyłki. Zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę fikcją doręczenia pismo uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza (pismo organ pozostawia w aktach sprawy).

Sąd wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej na adres skarżącego, stwierdzono, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki (adresata nie zastano), w dniu 17 stycznia 2017 r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...]. Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, w dniu 25 stycznia 2017 r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 1 lutego 2017 r. z uwagi na fakt, iż adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – [...] została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 31 stycznia 2017 r.

Natomiast skarżący złożył osobiście na dzienniku podawczym odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 24 marca 2017 r., a zatem po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu przewidzianego w art. 58 § 1 K.p.a. Dla skutecznego doręczenia stronie pisma procesowego w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest, aby operator pocztowy przesyłkę przechowywał przez 14 dni w swojej placówce, przy czym o tym fakcie powinien powiadomić adresata (pozostawiając awizo). Operator powinien poinformować o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia awiza. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego, że nie pozostawiono zawiadomienia w skrzynce, na drzwiach mieszkania, biura czy innego pomieszczenia lub przy wejściu na posesję, mogłaby stanowić uzasadnienie wniosku, o którym mowa w powołanym wyżej art. 58 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie art. 44 § 1-3 K.p.a., poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego działania poczty, ma uprawnienie do przywrócenia terminu do dokonania czynności, której bez swojej winy nie dokonała (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 3009/14, LEX nr 2091965). Jednak w niniejszej sprawie argumentacja ta nie może zostać uwzględniona. Jeśli bowiem na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 K.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 K.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wskazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela (wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, LEX nr 1403125). Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania. Taka sytuacja w ocenie Sądu miejsce w niniejszym przypadku.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy musiał wydać postanowienie o odmowie uwzględnienia odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy nie miał żadnych powodów, aby kwestionować prawidłowość doręczenia, a także sam skarżący nie przedstawił organowi jakichkolwiek argumentów - oprócz stwierdzenia, że nie otrzymał awiza - żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w kierunku prawidłowości doręczenia. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej K. K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

1.art.145 § 1 ust.1 lit.c oraz art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art.44 K.p.a. przez oddalenie skargi z uwagi na wadliwe przyjęcie, że w sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze, a w konsekwencji że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania;

2. art.145 § 1 ust.1 lit.c oraz art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.129 § 2 w zw. z art.58 §1 K.p.a. przez usankcjonowanie naruszenia polegającego na nierozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2017r.;

3. art.145 §1 ust.1 lit.c oraz art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia art.9 K.p.a. polegającego na braku pouczenia strony o treści art.58 K.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu, podstawach jego przywrócenia oraz konieczności uzasadnienia wniosku w zakresie uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających uchybienie terminowi bez winy strony;

4. art.145 §1 ust.1 lit.c oraz art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.7 i art.77 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zaistnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w zakresie dowodów pozwalających na obalenie domniemania doręczenia decyzji stronie na podstawie art.44 K.p.a.;

5. art.145 § 1 ust.1 lit. c w zw. z art.106 § 2 P.p.s.a. w zw. z art.10 K.p.a. przez pominięcie i uniemożliwienie stronie złożenia wyjaśnień w sprawie w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;

6. art.145 § 1 ust.1 lit. c w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art.6 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziła przesłanka do uchylenia zaskarżonego postanowienia;

7. art. 119 w zw. z art.122 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nieprzekazanie jej do rozpoznania na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie prawa strony do przeprowadzenia wszechstronnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania oraz prawa strony do wypowiedzenia się.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie zbadał gdzie zostało umieszczone powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym. Wskazano, że skarżący zamieszkuje przy ul. [...]., z czego wynika, że na tej posesji znajdują się dwa budynki mieszkalne, które zajmują dwie rodziny i dodatkowo nie żyją one w dobrych stosunkach sąsiedzkich. Często zdarza się, że sąsiedzi podejmują przesyłki kierowane do skarżącego, o czym ten dowiaduje się ze znacznym opóźnieniem. Zdarza się także, że pracownicy poczty mylnie przekazują przesyłki, czy awiza umieszczając je nie w tej skrzynce, w której znaleźć się powinny. Organ przyjął, że w sprawie doszło do doręczenia zastępczego w trybie art.44 K.p.a. opierając się na niepełnym materiale dowodowym, nie dysponując gdzie w przypadku drugiego awizowania pozostawiono adresatowi zawiadomienie. Skarżący zarzucił, że organ zignorował jego wniosek o przywrócenie terminu, a Sąd rozpoznając skargę stanął na stanowisku, że taki wniosek nie został złożony, podczas gdy w treści odwołania strona wskazywała na okoliczności uzasadniające niedokonanie - bez swojej winy- czynności wniesienie odwołania w terminie. W ocenie skarżącego w razie wątpliwości, organ zamiast dokonywać samodzielnej interpretacji, zgodnie z zasadą zawartą w art. 9 K.p.a. zobowiązany był wezwać stronę do sprecyzowania jaki charakter ma wniesione przez nią pismo, a także przedstawić stronie stosowne pouczenia. Ponadto zastosowany w sprawie tryb uproszczony powinien być stosowany przez sądy z ostrożnością, po wyważeniu interesów uczestników postępowania, ponieważ jego zastosowanie może tak jak w tej sprawie, prowadzić do pozbawienia strony prawa do wszechstronnego i kompleksowego rozpoznania sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy zarzut kasacyjny dotyczył prawidłowości doręczenia decyzji, odnośnie do której organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zarzucił, że wadliwe w sprawie przyjęto, iż miało miejsce doręczenie zastępcze na podstawie art.44 K.p.a.

Istota sporu koncentruje się wobec tego na ustaleniu, czy wydana [...] 2017r. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została prawidłowo doręczona K. K. Od tego ustalenia zależy ocena zasadności wydania zaskarżonego postanowienia, jak i wyroku oddalającego skargę na to postanowienie. Tylko bowiem po przesądzeniu, że decyzja została przez organ prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 44 §1-4 K.p.a. doręczona, możliwe byłoby stwierdzenie, że nie został zachowany termin do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się bowiem z dniem prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku rozważył prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 44 K.p.a. i doszedł do prawidłowego wniosku, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie skutecznie doręczył skarżącemu decyzję organu I instancji w trybie w/w przepisu.

Przepis art. 44 K.p.a. zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej jego doręczenia. Przepis ten został dostosowany (zmiana wprowadzona ustawą z 11 marca 2005r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. Nr 78, poz. 682) do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002r. SK 35/01(Dz. U. nr 157, poz. 1318) odnośnie obowiązku dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji R.P. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Przepis art. 44 § 1 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.

Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt.1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wymogi wynikające z art. 44 K.p.a. zostały spełnione, ponieważ jak trafnie podniósł Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, na nieodebranej przesyłce –zwracanej przez pocztę nadawcy umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności. Jak wynika z akt sprawy po raz pierwszy usiłowano doręczyć skarżącemu decyzję organu I instancji w dniu [...] 2017r. Z adnotacji umieszczonej na przesyłce wynika, że adresata nie zastano, dlatego przesyłkę na okres 7 dni pozostawiono w Urzędzie Pocztowym [...] i " zawiadomienie włożono do skrzynki" . Następnie z uwagi na niepodjęcie przez adresata w terminie 7 dni w/w przesyłki, w dniu 25 stycznia 2017r. przesyłkę awizowano powtórnie z adnotacją na przesyłce "nie zastano adresata, awizowano w UP [...], zawiadomienie włożono do skrzynki". W dniu 1 lutego 2017r. z uwagi na fakt, że skarżący nie odebrał przesyłki dwukrotnie awizowanej, została ona zwrócona do nadawcy. Z powyższych okoliczności wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący został dwukrotnie zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru. Słusznie wobec tego organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017r.została doręczona skutecznie skarżącemu w dniu 31 stycznia 2017r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 24 marca 2017r. tj. po upływie ustawowego terminu 14 dni o jakim mowa w art.129 § 2 K.p.a.

Organ prowadzący postępowanie dysponował zatem dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, jak również posiadał informację gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Zawarte w skardze kasacyjnej hipotetyczne twierdzenia, że zdarza się iż sąsiedzi podejmują przesyłki adresowane do skarżącego, o których skarżący dowiaduje się za późno lub, że zdarza się, iż pracownicy poczty mylnie przekazują awiza umieszczając je nie w skrzynce znajdującej się na posesji skarżącego nie obalają w świetle powyższych faktów, ustaleń organu zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego uwagi na spełnienie przesłanek z art.44 K.p.a.

Pozostałe zrzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że w sprawie błędnie uznano, iż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art.58 K.p.a. Skarżący twierdził, że skoro w odwołaniu zawarł informację o braku doręczenia mu decyzji z uwagi na nieotrzymanie zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w oddawczej placówce pocztowej, to ma prawo oczekiwać, że organ potraktuje to stwierdzenie jako wniosek o przywrócenie terminu i zbada czy w istocie do jakichś nieprawidłowości w zakresie doręczenia doszło lub mogło dojść i czy strona uchybiła terminowi do wniesienia środka odwoławczego bez swojej winy. Zdaniem skarżącego organ zignorował wniosek o przywrócenie terminu, a Sąd uznał, ze takiego wniosku nie złożono, podczas gdy z treści odwołania jednoznacznie wynika, że strona wskazywała na okoliczności uzasadniające niedokonanie czynności w terminie.

Z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić .

Zastosowanie instytucji przywrócenia terminu opiera się na założeniu, że uchybiony termin do dokonania czynności procesowej (wniesienia odwołania) zaczął swój bieg, gdyż nastąpiło skuteczne doręczenie pisma urzędowego (decyzji administracyjnej).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał podstaw by uznać, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Zgodnie z art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Podkreślenia wymaga, że oświadczenie woli zainteresowanego (wnoszącego wiosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny.

Zawarte w odwołaniu zdanie, że skarżący nie otrzymał zawiadomienia z poczty o adresowanej przesyłce nie jest prośbą o przywrócenie terminu. Przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja nie daje podstaw do wyprowadzenia odmiennego wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu zgodnie, z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu powinien przyjąć, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zbadać czy strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji oświadczenia zawartego we wniosku. Podnieść należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Należy zatem stwierdzić, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego.

Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob.P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 152).

W świetle powyższego, wskazać również należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia w tej sprawie norm zawartych w art. 7 i 77 K.p.a., przez stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie, czy istnieją przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wywiedziony z art. 7 i 77 K.p.a. i czy są okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 K.p.a.

W sytuacji gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego odwołania – organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, co w tej sprawie słusznie uczynił.

Nie są także uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.145 §1 ust.1 lit.c , art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 9, 10 K.p.a.

Artykuł 9 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Powołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 K.p.a. zastępował stronę w jej aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Z tak rozumianego obowiązku organ odwoławczy się wywiązał. W sprawie nie naruszono także art.10 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie złożenie wyjaśnień. Prawo do wysłuchania nie wymaga czynności z faktycznym, fizycznym udziałem strony, a realizowane jest również w formie pisemnej. To do strony należy złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i przedstawienie argumentacji uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie naruszył także wyrażonej w art.6 K.p.a. zasady praworządności.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.119 (w skardze kasacyjnej nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który składa się z pięciu punktów) w zw. z art. 122 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nieprzekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawę. Z treści art. 122 P.p.s.a. wynika, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawę jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd. Sąd pierwszej instancji miał prawo - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ocenić, że niniejsza sprawa nie wymaga takiego trybu procesowania.

W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania nie został zachowany, dlatego Sąd I instancji trafnie wskazał, że wydanie przez organ postanowienia na podstawie art.134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona i oddalił ją na podstawie art.184 P.p.s.a.