Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1096/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr XLI/490/05 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (Dz.U. Kuj. - Pom. z 2006 r., Nr 23, poz. 338, dalej: uchwała), zaskarżając ją w części obejmującej postanowienia § 9 pkt 1 i § 12 pkt 1 - oba w zakresie obejmującym działki nr 45/20, 45/21, 45/22, 45/24, 45/26, 45/28, 45/30, 45/31, 45/33, 45/35, 45/36 i 45/38, oraz § 15 pkt 3 uchwały w zakresie obejmującym działki nr 45/24.

Zaskarżonej uchwale zarzucono, że stanowi nadużycie władztwa planistycznego, naruszając prawa skarżących będących właścicielami nieruchomości położonych na terenie, którego dotyczy zaskarżona uchwała oraz naruszenie następujących przepisów:

1. art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP,

2. art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

3. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.) i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 7 Konstytucji RP,

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP

Wobec powyższego wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, iż na mocy § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały doszło do wprowadzenia na terenach położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny[...], zakazu lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska, a z racji położenia nieruchomości skarżących na tym obszarze chronionym, ograniczenia te ich dotyczą. Jednocześnie podniesiono, że § 12 planu w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalił zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej, a postanowienia § 12, jako znajdujące się w części ogólnej dotyczą również działek nr 45/20, 45/21, 45/22, 45/24, 45/26, 45/28, 45/30, 45/31, 45/33, 45/35, 45/36 i 45/38, natomiast część działki nr 45/24 zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P, dla którego w § 15 części tekstowej uchwały ustalone zostało przeznaczenie podstawowe: przemysł (obecnie drukarnia), działalność gospodarcza, a przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, mieszkanie właściciela.

Skarżący zwrócili uwagę, że w § 15 pkt 3 wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a działki nr 45/20, 45/21, 45/22, 45/28, 45/30, 45/31, 45/36, 45/38 oraz części działek 45/24 i 45/26 położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu UT2, którego przeznaczenie określone zostało w § 34 części tekstowej planu, jednak zarówno § 15, jak i § 34 przewidują obowiązek uwzględnienia zasad gospodarowania wynikających z położenia terenu w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...] oraz zakazów wynikających z położenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody "[...]". Zasady te i zakazy ustalono w postanowieniach ogólnych planu zawartych w § 9 i § 10.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżących mają oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanych postanowień uchwały, gdyż istnieje związek między strefą ich indywidualnych uprawnień, wynikających ze wskazanych w petitum skargi norm prawa materialnego, odnoszących się do istoty prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która kształtuje sposób jego wykonywania, co skutkuje uznaniem, iż wskazane postanowienia planu naruszają prawa skarżących i są niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa powołanymi w petitum skargi.

W szczególności podniesiono, iż nadużyciem władztwa planistycznego jest wprowadzenie, w § 12 uchwały, na całym obszarze opracowania planu zakazu "lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej". Zakaz taki, jako ingerujący w chronione postanowieniami art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP prawo własności, powinien zdaniem skarżących pozostawać w bezpośrednimi związku z wymogami ochrony przyrody; nie może zostać wprowadzony w sposób generalny, a wynikać musi z delegacji ustawowej i dotyczyć obszarów potrzebujących takiej ochrony. Biorąc pod uwagę przepisy odrębne dla określonych jednostek planistycznych przewidzianych uchwałą, oznacza on, zdaniem stron, całkowity brak możliwości realizacji przewidzianych w tych jednostkach funkcji; dotyczy to w szczególności działki 45/24 położonej w jednostce "P", stanowiącej własność skarżących, dlatego w tej sytuacji, jako wystarczające, bo odpowiadające uzasadnionej potrzebie ochrony środowiska naturalnego, przyrody i wód podziemnych, należy uznać zapisy ogólne planu dotyczące obszaru chronionego krajobrazu (§ 9 uchwały) oraz ujęć wody (§ 10 uchwały) oraz zakazy dotyczące poszczególnych jednostek planistycznych w tym oznaczonej literą "P" (§ 15 pkt 5 i pkt 6 uchwały).

Wskazując na bezprawność § 9 pkt 1 uchwały skarżący podnieśli, iż w obowiązującym stanie prawnym, ustawa o ochronie przyrody (dalej u.o.p.) w art. 24 ust. 2 szczegółowo wymienia zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Wśród nich wymienia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), przy czym przepis art. 23 ust. 2 u.o.p. wskazuje jednak, że zakaz ów może znaleźć zastosowanie jeśli wynika on z potrzeb ochrony danego, wyznaczonego obszaru. Jednocześnie art. 24 ust. 3 u.o.p. jednoznacznie przesądza, iż zakaz nie może dotyczyć realizacji nowych lub rozbudowy i modernizacji istniejących przedsięwzięć, mogących wprawdzie znacząco oddziaływać na środowisko, lecz dla których przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na przyrodę obszarów.

Wskazano, że środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa zgodnie z art. 71 j; ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 32 i 33 u.p.z.p. zapisy § 9 pkt 1 nie zostały odpowiednio zaktualizowane i w obecnym brzmieniu są niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem oraz naruszają prawo własności przysługujące skarżącym. Wobec nie budzącej wątpliwości treści przepisu art. 24 ust. 3 u.o.p. trudno w ocenie skarżących bronić tezy, że § 9 ust. 1 ogranicza prawo własności w sposób proporcjonalny do potrzeb interesu publicznego, gdyż prawodawca wyznaczył pożądany z punktu widzenia interesu publicznego poziom ochrony obszarów chronionych i nie zakazuje nawet na obszarach chronionych podejmowania przedsięwzięć wymagających uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, a umożliwia jedynie wprowadzenie takiego zakazu i to wyłącznie w miarę rzeczywistych potrzeb ochrony na konkretnym terenie i tylko w przypadku stwierdzenia, że będą one miały wyjątkowo niekorzystny wpływ na przyrodę.

Z powyższego zdaniem stron skarżącej wynika, że postanowienia § 12 pkt 1 i § 9 pkt 1 uchybiają konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, jak również określonemu w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkowi wyważenia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego podstawowych, wymienionych tam wartości, dlatego też w rozpatrywanym przypadku, nie uwzględniono w sposób właściwy prawa własności w odniesieniu do rzeczywistych, wynikających z przepisów prawa wymagań ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego.

Podniesiono także, iż kwestionowany § 15 pkt 3 wprowadza na obszarze o podstawowym przeznaczeniu "przemysł" cyt. "zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych", wskazując przy tym, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien zawierać norm nieprecyzyjnych i niedookreślonych, a pojęcie "przedsięwzięcia inwestycyjne" nie zostało w uchwale zdefiniowane, nie ma też ustawowej definicji, która mogłaby wprost znaleźć zastosowanie. Art. 3 pkt 13 u.u.i.ś. definiuje jedynie "przedsięwzięcie" i stanowi, że oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Dodatkowo potoczne rozumienie sformułowania "zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych" prowadzić może w ocenie stron do wniosku, że na tym terenie nie jest możliwe zlokalizowanie i remontowanie obiektów budowlanych a nawet wykonywanie jakiejkolwiek działalności, co jest nie do pogodzenia z ustalonym dla tej jednostki przeznaczeniem podstawowym, jak i dopuszczalnym. Stosowanie przez organy państwa postanowień planu w toku jego realizacji np. przy procesie inwestycyjnym może, zdaniem skarżących, opierać się na dużej dowolności w wykładni tego pojęcia, co prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości położonych na tym obszarze i to w sposób nieproporcjonalny do potrzeb, skoro § 15 pkt 5 i 6 uchwały wprowadza odrębne zakazy, a taka regulacja, z przyczyn podanych już powyżej nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie ochrony własności, nie posiadając odpowiedniej delegacji ustawowej dla wprowadzenia ustanowionego zakazu. Nie przystaje też w ocenie skarżących do zasad prawidłowej legislacji, gdyż zapis pkt 3 powoduje, że cały § 15 jest wewnętrznie sprzeczny oraz sprawia, że w zasadzie dla obszaru oznaczonego lit. "P" nie określono przeznaczenia, podczas gdy przeznaczenie terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje możliwe sposoby wykorzystania, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, dlatego też w obecnym kształcie § 15 uchybia również postanowieniom art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] stwierdził, iż w sprawie zachodzą zasadnicze wątpliwości, czy skargę na podstawie powyższego przepisu ustawy wniosły osoby, które posiadają legitymację skargową, gdyż w jego ocenie nie wykazały one istnienia naruszenia swojego interesu prawnego. Organ wyjaśnił, iż skarżący nabyli nieruchomość już po wejściu w życie planu miejscowego, wiedząc jakie jest przeznaczenie nabytej nieruchomości. Uchwała jako akt prawa miejscowego była opublikowana, a notariusz sporządzając akt notarialny w opisie nieruchomości opisał przeznaczenie planistyczne przedmiotu umowy.

Ponadto Wójt podniósł, iż uchwalenie planu było poprzedzone wielomiesięczną procedurą, a ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób, na żadnym etapie procedury uchwalania aktu, nie kwestionowali planowanego przeznaczenia. Skarżący, w ocenie organu, nie wykazali skutecznie, by zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie - co czyni skargę bezzasadną i dlatego wniesiono o jej oddalenie.

Niemniej nawet przyjmując legitymację skargową skarżących skarga nadal zdaniem Wójta pozostaje bezzasadna, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności, na której opierają się skarżący, są wątpliwości interpretacyjne, nie zaś oczywiste naruszenia, czy też sprzeczność z prawem, podczas gdy na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 p.z.p. istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów prawa jest oczywiste, dlatego nie można stwierdzić, iż oczywistość naruszenia przepisów prawa wynika z odmiennej interpretacji danego przepisu.

Wskazano, że skarżący żądają niedozwolonej ingerencji w zadania własne Gminy Lubicz wynikające z przepisu art. 3 ust. 1 p.z.p., natomiast wprowadzenie stosownych ograniczeń, które kwestionują skarżący nie tylko było prawem uchwałodawcy, ale (w jego ocenie) wręcz obowiązkiem, ponieważ obszary chronione na których znajdują się działki opisane w skardze były objęte regulacjami o charakterze ogólnowojewódzkim, dlatego też stosowne zapisy są koniecznym powtórzeniem zakazów ustanowionych uprzednio przez Wojewodę[...], a obecnie przez Sejmik Województwa[...].

Strona przeciwna zaznaczyła również, iż nie kwestionuje obowiązywania art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, natomiast skarżący, jeżeli wyrażą taką wolę, mogą wystąpić o uzyskanie stosownej oceny oddziaływania na środowisko dla terenów objętych planem, ponieważ samo dodanie ust. 3 do art. 24 ustawy o ochronie przyrody, nie czyni ustanowionych zakazów niezasadnymi, a tym bardziej sprzecznymi z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione.

Wyjaśnienia w dalszej kolejności wymagała okoliczność, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą w związku z nabyciem nieruchomości po uchwaleniu planu.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem organu administracji. Skarga z art. 101 u.s.g. wymaga naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy. Naruszony zatem interes prawny otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia skargi,

Pozostaje natomiast do rozważenia, czy ów interes prawny został naruszony wskutek podjęcia uchwały, gdyż w chwili nabywania przez skarżących wymienionych działek obowiązywał już objęty skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony uchwałą nr XLI/490/05 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi[...]).

Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Przepis art. 101 ustawy wskazuje jedynie na warunek wniesienia skargi po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu właściwego organu, będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia zarzucanego naruszenia. Przepis ten, będący szczególną regulacją w stosunku do art. 52 i 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa jedynie warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ.

W orzecznictwie zarysowały się rozbieżności dotyczące uznania interesu prawnego podmiotów, którym nie przysługiwało żadne prawo w momencie uchwalania planu, gdyż nie byli jeszcze właścicielami nieruchomości objętych planem, lecz Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje pogląd, iż nie ma podstaw do zakwestionowania interesu prawnego podmiotów w zakresie uchwały, nawet gdy nabyli nieruchomość po podjęciu uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt II OSK 186/10). Istotne jest jednak, by dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w stosunku do tejże uchwały.

Jednocześnie należy wskazać, że zakres rozpatrzenia skargi determinowany jest naruszeniem interesu prawnego skarżących. Tu sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc powyższe do sprawy uznać należy, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy i wykazania, że zapisy tej uchwały naruszają interes prawny skarżących.

Przystępując do merytorycznej oceny uchwały należy zdaniem sądu również zastrzec, że prawidłowość ustaleń planu należy oceniać w realiach prawnych podejmowania uchwały. W przeciwnym razie, zestawienie ustaleń planu z obecnie obowiązującymi regulacjami, mogłoby doprowadzić do obejścia prawa - art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego, czynności o których mowa w art. 11 i 17 (podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego) wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Przedmiotem skargi jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr XLI/490/05 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi[...]. Skarżący zakwestionowali ustalenia ogólne tego aktu, zawarte w rozdziale 2 tj. § 9 pkt 1 i § 12 pkt 1, zarzucając brak aktualizacji planu w związku ze zmianą stanu prawnego.

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że na części obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny[...], który wchodzi w skład sieci obszarów chronionego krajobrazu, wyznaczonych rozporządzeniem Nr 21/92 Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 27 z 1992 r., poz. 178 ze zm.). W ramach rozporządzenia o utworzeniu sieci obszarów chronionego krajobrazu ustalono, że na tym terenie zakazuje się lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska co znalazło odzwierciedlenie w § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Wydając rozporządzenie Nr 35/2004) Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2004 r. (Dz.Urz. Nr 120, poz. 2015) na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880), w odniesieniu do konkretnych obszarów wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Art. 51 w zw. z art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu miejscowego stanowił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Obiekty uciążliwe dla środowiska były więc według kryteriów obowiązujących w momencie uchwalania planu (oceniane wg zakazów określonych w dawnej ustawie o ochronie przyrody) obiektami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o ochronie środowiska. Uciążliwe dla środowiska było przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko lub mogące znacząco oddziaływać, zatem obiekty uciążliwe dla środowiska to obiekty, które należało kwalifikować jako takie, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody

Możliwość wprowadzenia zakazu sytuowania danych obiektów przewidywał art. 24 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu. Stanowił on, ze na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy m.in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Oznacza to, że realizacja zakazu z art. 24 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wiązać się musiała z takimi przedsięwzięciami, które wymagały sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem wprowadzony w § 12 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasada ochrony środowiska, zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, był zgodny z obowiązującymi w tamtym okresie regulacjami prawnymi.

Skoro wydzielono na podstawie obowiązujących przepisów, obszary chronionego krajobrazu, zaistniała zatem podstawa do wprowadzenia zakazów określonych w ustawie o ochronie przyrody. W konsekwencji nie można uznać, że określając zasady gospodarowania przez wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska (§ 9 pkt 1 uchwały), organ stanowiący działał w sposób sprzeczny z prawem.

Obecnie zakaz określony w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy (aktualnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego, negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Wynika to wprost art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który jak wskazano powyżej stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego, negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Jest to jednak nowa regulacja, która jeszcze nie obowiązywała w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem zarzucać zaskarżonej uchwale sprzeczności z przepisami, które weszły w życie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie może zostać uwzględniony. Podobnie zarzut naruszenia ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu. W realiach prawnych podjętej uchwały, ta regulacja nie obowiązywała, gdyż weszła w życie 25.11.2008 r.

W § 12 planu określono ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadzając m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej.

Zgodnie z ustawą o ochronie środowiska, która stanowiła wzorzec dla warunków określenia zasad ochrony przyrody w momencie uchwalania planu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia wymagały: realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zatem z punktu widzenia ustalonych zasad ochrony środowiska, sformułowany w § 12 ust. 1 miejscowego planu – zakaz, nie naruszał obowiązującego prawa w chwili przyjęcia uchwały.

Skoro wprowadzone w uchwale zasady ochrony środowiska były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska, a tych nie można zakwalifikować jako niekonstytucyjnych, nie można też przyjąć, że zapisy planu naruszają Konstytucję.

Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności wynika natomiast wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia przy tym szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 prawo własności, a w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

Skarżący podnoszą zarzut, dotyczący ustaleń szczegółowych w sprawie poszczególnych terenów, w tym § 15 pkt 1 terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem P, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe – przemysł (obecnie drukarnia), działalność gospodarcza, przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, mieszkanie właściciela. W paragrafie tym wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. Zarzut skargi dotyczący braku definicji tego pojęcia nie może liczyć na uznanie, gdyż przedmiotem skargi wniesionej do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być kwestia ustalenia interpretacji określonego pojęcia zawartego w zaskarżonym akcie, lecz jedynie sprzeczność postanowień konkretnej uchwały lub trybu jej podejmowania z prawem. Cytując jednak cały § 15 uchwały nie można zgodzić się ze skarżącymi, że zapis ten uniemożliwia nawet remont obiektów budowlanych. Niewątpliwie można zgodzić się ze skarżącymi, że § 15 możne budzić wątpliwości interpretacyjne, ale nie oznacza to, że tego rodzaju wada kwalifikuje się na stwierdzenie nieważności.

Reasumując stwierdzić należy, że w momencie uchwalania planu miejscowego, jego postanowienia odpowiadały obowiązującym regulacjom prawnym, przy czym głównie na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały należy rozważać ewentualne naruszenie interesu prawnego, gdyż musi się on wiązać z uchwaleniem danego aktu. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje też w swobodzie władztwa planistycznego, zatem nawet fakt, że aktualne przepisy liberalizują zakazy ustanowione na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nie oznacza automatycznej podstawy dla sądu do stwierdzenia nieważności uchwały.

Ponadto nie zostały skutecznie zakwestionowane rozporządzenia Wojewody o utworzeniu Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...], który obejmuje plan miejscowy swoimi postanowieniami.

W ramach władztwa planistycznego rada gminy może modyfikować ograniczenia planistyczne, a stwierdzenie nieważności, bez wdrożenia procedury planistycznej dla ewentualnych nowych rozwiązań stanowiłoby naruszenie prawa. Stąd stwierdzenie nieważności z jednej strony stanowiłoby formę obejścia prawa przyznanego organowi uchwałodawczemu, a drugiej strony stanowiłoby zbyt daleką ingerencję w sferę swobody uchwałodawczej organu.

W celu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt dokonuje analizy w zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do regulacji zawartej w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 33 cyt. ustawy, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego).

Sąd badając sprawę w zakresie naruszenia prawa, na które wskazywały strony skarżące, nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zatem na podstawie art. 151 cyt. ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji.