Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1557/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1208/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Nr [...] i Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 lutego 2017 r., II SA/Lu 1208/16 oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Nr [...] i Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Zarządzeniem Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy W. zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. (§ 1) oraz stwierdził nierozstrzygnięcie postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. (§ 2). W ocenie organu nadzoru, powyższe zarządzenie Wójta Gminy W. narusza w stopniu istotnym § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373, ze zm., dalej "rozp. z 8.04.2010 r.") w związku z art. 36a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156, ze zm., dalej "u.s.o.").

W świetle art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W art. 36a ust. 12 ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, do określenia w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, z uwzględnieniem w szczególności sposobu ogłaszania konkursu oraz sposobu nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W wykonaniu tego upoważnienia Minister wydał rozp. z 8.04.2010 r. Rozporządzenie to ma zastosowanie do konkursu ogłoszonego i przeprowadzonego na podstawie Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. W rozpatrywanej sprawie komisja konkursowa, podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydatki M. M. do postępowania konkursowego z powodu niespełnienia przez nią wymagań określonych w ogłoszeniu konkursu, tj. brak poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego jej tożsamość i obywatelstwo.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że komisja konkursowa jest uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 4 ust. 2 rozp. z 8.04.2010 r. Następuje to w sytuacji gdy: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Jak wynika z akt, oferta złożona przez M. M. zawierała m.in. poświadczoną przez kandydatkę kserokopię dowodu osobistego, którego ważność wygasła w dniu 1 czerwca 2016 r. Do ww. kserokopii kandydatka dołączyła też urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydane 30 czerwca 2016 r. W dokumencie tym wskazana została data 1 sierpnia 2016 r. jako przewidywana data odbioru nowego dowodu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny czy przedłożenie przez kandydatkę urzędowego potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydanego w dniu 30 czerwca 2016 r., gdzie wskazana została data 1 sierpnia 2016 r. jako przewidywana data odbioru nowego dowodu można uznać za złożenie oferty zawierającej dokumenty wskazane w ogłoszeniu mające potwierdzać tożsamość i obywatelstwo kandydata.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 391) dowód osobisty wydaje się obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi oraz na podstawie jednostronnych decyzji innych państw, uznających ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granic.

Tryb postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. poz. 212). Zgodnie z § 10 ust. 1 - 3 tego rozporządzenia organ gminy, przyjmując wniosek, sprawdza zgodność danych zawartych we wniosku z danymi zgromadzonymi w Rejestrze Dowodów Osobistych oraz rejestrze PESEL. W przypadku, gdy dane zawarte we wniosku nie są zgodne z danymi zawartymi w Rejestrze Dowodów Osobistych lub rejestrze PESEL, organ gminy może, w celu wyjaśnienia niezgodności, żądać od wnioskodawcy skróconego odpisu polskiego aktu urodzenia albo skróconego odpisu polskiego aktu małżeństwa lub orzeczenia sądu w przypadku niezgodności danych osobowych oraz dokumentu poświadczającego obywatelstwo polskie w przypadku niezgodności dotyczącej obywatelstwa. Do czasu wyjaśnienia niezgodności, o których mowa w ust. 2, danych zawartych we wniosku nie przekazuje się ministrowi w celu spersonalizowania dowodu osobistego. Dane widniejące w dowodzie osobistym powinny być zatem zgodne ze wszystkimi danymi wnioskodawcy przechowywanymi w dostępnych organowi ewidencjach, a obowiązek dokonania weryfikacji i zgodności tych danych spoczywa na organie właściwym do wydania dowodu osobistego. Dane w wydanym wnioskodawcy dokumencie mają więc charakter wtórny w stosunku do danych zawartych we wskazanych wyżej rejestrach. Dokument tożsamości ma bowiem stanowić wierne odzwierciedlenie danych widniejących w aktach stanu cywilnego.

Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego wskazuje przewidywaną datę odbioru dowodu, co w konsekwencji jest potwierdzeniem tego, że dane M. M. m.in. tożsamość oraz obywatelstwo są zgodne ze wszystkimi danymi wnioskodawcy przechowywanymi w dostępnych organowi ewidencjach. Organ wydający takie potwierdzenie nie powziął wątpliwości w zakresie danych zawartych we wniosku, a jak wskazano powyżej zgodnie z § 10 ust. 1 - 3 powyższego rozporządzenia organ gminy, przyjmując wniosek, sprawdza zgodność danych zawartych we wniosku z danymi zgromadzonymi w Rejestrze Dowodów Osobistych oraz rejestrze PESEL.

Ponadto z art. 6 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych wynika wprost, że dowód osobisty wydaje się obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej.

W stanie faktycznym sprawy, nie można zatem przyjąć, że dokumenty złożone w takiej formie jak uczyniła to M. M., dawały komisji konkursowej podstawę do uznania, że jej oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu (§ 4 ust. 2 pkt 2), czego konsekwencją było podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Za trafną należy uznać również argumentację Wojewody L. zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym, co do możliwości przeprowadzenia postępowania przed komisją konkursową w zakresie okazania nowego dowodu osobistego, którym dysponowała już M. M. W toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć różnego rodzaju uchybienia, w tym odnośnie kompletności dokumentów zawartych w złożonej ofercie konkursowej, które są istotne, jak i takie które jako nieistotne mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu w trakcie postępowania konkursowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W kopercie zawierającej ofertę przedłożoną przez M. M. znajdowało się potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydane w dniu 30 czerwca 2016 r. wraz z odpisem nieważnego dowodu osobistego. Dowodzi to, że kandydatka oczekiwała na wydanie dowodu osobistego, a zestawienie dat: złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego (30 czerwca 2016 r.), przewidzianego terminu odbioru dowodu osobistego (1 sierpnia 2016 r.) oraz posiedzenia komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydatka na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. (27 lipca 2016 r.) wskazywały na możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego poprzez okazanie dowodu osobistego, tym bardziej, że kandydatki zostały wezwane do stawienia się przed komisją konkursową w dniu 27 lipca 2016 r. Komisja konkursowa dokonując formalistycznej oceny złożonych dokumentów, nie wzięła pod uwagę, że przepisy procedury konkursowej przewidują możliwość sprawdzenia składanych dokumentów – § 1 ust. 3 rozporządzenia zgodnie, z którym na żądanie organu prowadzącego szkołę publiczną kandydat jest zobowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2. Zatem, normodawca nie założył, że w postępowaniu konkursowym wykluczone jest postępowanie wyjaśniające.

Skoro komisja konkursowa z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. z 8.04.2010 r. odmówiła dopuszczenia kandydata do konkursu, a organ prowadzący wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 8 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia nie unieważnił konkursu, to podjęte w takich warunkach zarządzenie Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. narusza w sposób istotny art. 36a ust. 2 zd.1 u.s.o. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 15 czerwca 2016 r., I OSK 156/16 i z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2441/12 z których wynika, że art. 36a ust. 2 u.s.o. odnosi się do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. W konsekwencji akt powierzenia stanowiska dyrektora w takich warunkach, uznać należy za wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego rozważania dotyczące prawidłowości zastosowania przez Wójta Gminy W. art. 36 ust. 2 u.s.o. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. nie miały w sprawie przesądzającego znaczenia dla stwierdzenia nieważności Zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zasadą przy powierzaniu stanowiska dyrektora jest przeprowadzenie procedury konkursowej, a jedyny wyjątek od tego sposobu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora zawiera art. 36a ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (jak w rozstrzyganej sprawie), organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W treści art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustawodawca posługuje się terminem "powołanie".

Podstawą prawną Zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. jest art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 1, 4, 13 i 15 u.s.o. Wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty posługują się wprost sformułowaniem "powierza stanowisko", w szczególności ust. 4 zgodnie z którym "jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej". Słuszne w tym zakresie są więc wywody skargi Gminy W., jednakże nie mogą one prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ inne przyczyny legły u podstaw stwierdzenia nieważności Zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z 12 października 2016 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu – nieznajdującym potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy – że zarządzenia Nr [...] i Nr [...] Wójta Gminy W. zostały wydane sprzecznie z prawem przez co są nieważne, w sytuacji gdy te zarządzenia zostały wydane zgodnie z prawem;

2) art. 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. z 2015 r., poz. 212 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 4) lit b) rozp. z 8.04.2010 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego wraz z kserokopią nieważnego dowodu osobistego, przedłożone przez M. M. w postępowaniu konkursowym stanowią dokumenty potwierdzające jej tożsamość i obywatelstwo;

3) § 8 ust. 2 pkt 1 rozp. z 8.04.2010 r. w związku z art. 36a ust. 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. powinien unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie w związku ze stwierdzeniem nieuzasadnionego niedopuszczenia M. M. do postępowania konkursowego na Dyrektora Zespołu Szkół w W.;

4) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 36a ust. 15 oraz art. 36a ust. 4 u.s.o. – w brzmieniu na dzień 26 sierpnia 2016 r. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w W. M. P. zostało wydane sprzecznie z prawem, z uwagi na to, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy W. z [...] lipca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. oraz nierozstrzygnięcia postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół W. również zostało wydane niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie (art. 86 u.s.g.). Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął, że rozstrzygnięcie nadzorczego Wojewody L. z [...] października 2016 r. zostało oparte na niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej przepisów dotyczących wydawania dowodów osobistych, których wykładnia językowa nie prowadzi do wniosków, postawionych przez organ i podtrzymanych przez Sąd. W następnej kolejności, należy podnieść, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego (...) oraz § 1 ust. 2 pkt. 4) lit b) rozp. z 8.04.2010 r. Mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego wraz z kserokopią nieważnego dowodu osobistego, przedłożone przez M. M. w postępowaniu konkursowym, stanowią dokumenty potwierdzające tożsamość i obywatelstwo tej kandydatki.

Na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, podstawowymi dokumentami potwierdzającymi tożsamość i obywatelstwo kandydata będącego obywatelem polskim, są dowód osobisty i paszport – por. art. 4 ust. 1 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych i art. 4 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 758). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, aby dany dokument potwierdzał tożsamość lub/i obywatelstwo, taka dyspozycja musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Dla przykładu wskazano, że w Polsce, prawo jazdy, podobnie jak książeczka wojskowa, czy dyplom ukończenia studiów wyższych nie są dokumentami tożsamości oraz nie potwierdzają obywatelstwa, bowiem przepisy, na podstawie których w/w dokumenty są wydawane nie przewidują, aby potwierdzały takie okoliczności.

Żaden przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego (...), nie przewiduje, że potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego w związku z wygaśnięciem jest dokumentem potwierdzającym tożsamość lub/i obywatelstwo osoby. Treść § 10 ust. 4 w/w rozporządzenia, stanowi tylko, że "Wnioskodawca otrzymuje potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego zawierające przewidywaną datę odbioru dowodu osobistego, odpowiednio, w postaci papierowej albo elektronicznej". Błędne jest przy tym stanowisko Wojewody, jakoby "potwierdzenie przez organ w sposób pewny daty odbioru dowodu osobistego może nastąpić tylko wówczas, gdy w zakresie danych zawartych we wniosku i w Rejestrze Dowodów Osobistych oraz rejestrze PESEL zachodzi zgodność". Powyższe stanowisko, nie wytrzymuje konfrontacji chociażby z § 9 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia, które stanowią, że "W przypadku gdy wniosek jest składany w postaci elektronicznej, tożsamość osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego potwierdza się przy odbiorze dowodu osobistego. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio". (...) "Organ gminy na wniosku odnotowuje w formie adnotacji sposób ustalenia tożsamości osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, a w przypadku, o którym mowa w ust 3, na formularzu odbioru dowodu osobistego". W konsekwencji, nie sposób uznać, że potwierdzenie przez organ daty odbioru dowodu osobistego może nastąpić tylko wówczas, gdy w zakresie danych zawartych we wniosku i w Rejestrze Dowodów Osobistych oraz rejestrze PESEL zachodzi zgodność, bowiem tożsamość osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego potwierdza się również przy odbiorze dowodu osobistego a nie tylko w chwili złożenia wniosku o jego wydanie.

Ponadto, potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego jest oczywiście dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Dokumentem urzędowym w rozumieniu w/w przepisu jest więc dokument, który został sporządzony: a) w przepisanej formie; b) przez powołany do tego organ państwowy lub organ jednostki organizacyjnej albo podmiotu w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4; c) w zakresie działania tego organu. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zaświadczone). Zatem, urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydane M. M. w dniu 30 czerwca 2016 r. potwierdza jedynie: dane osoby, która otrzyma dowód w postaci imienia, nazwiska i nr PESEL, datę wydania potwierdzenia i przewidywaną datę odbioru dowodu. Powyższy dokument urzędowy nie potwierdza zatem oni obywatelstwa ani tożsamości M. M.

Należy przypomnieć, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt. 4) lit b) rozp. z 8.04.2010 r., kandydat na stanowisko dyrektora szkoły, winien przedłożyć, poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Identyczny wymóg został przewidziany przez Wójta Gminy W. w ogłoszeniu o konkursie. Przedłożone przez M. M. dokumenty w postaci poświadczonej przez nią kserokopii dowodu osobistego, którego ważność wygasła w dniu 1 czerwca 2016 r., jak również urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydane w dniu 30 czerwca 2016 r. nie stanowią dokumentów przewidzianych w w/w rozporządzeniu czy też ogłoszeniu o konkursie na dyrektora Zespołu Szkół w W. Ustawodawca (a w ślad za nim Wójt Gminy W.), przewidział bowiem, że dokumentem, który należy przedłożyć w konkursie na dyrektora szkoły jest poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopia dowodu osobistego. Nie ulega zatem wątpliwości, że poświadczona za zgodność z oryginałem przez M. M. kopia nieważnego dowodu osobistego, nie może zostać uznana za prawidłowy dokument przewidziany w w/w rozporządzeniu.

Dodatkowo, należy podnieść, że ustawodawca w w/w rozporządzeniu ewentualnie dopuścił posłużenie się przez kandydata innym dokumentem potwierdzającym tożsamość oraz poświadczającym obywatelstwo. Przy czym, jak wynika z treści tego przepisu, dokument winien kumulatywnie potwierdzać tożsamość i obywatelstwo. Takich cech nie posiada również urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Jak wynika z treści powyższego poświadczenia, nie potwierdza ono tożsamości M. M. (np. brak zdjęcia, brak daty urodzenia, brak imion rodziców), jak również nie potwierdza obywatelstwa M. M. Nawet jeśli uznać, że w/w dokument potwierdza tożsamość M. M. – co jest absurdalne i nie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – to i tak nie potwierdza obywatelstwa tej osoby. Oznacza to, że przedłożona oferta nie była kompletna, a tym samym zaistniały przesłanki do niedopuszczenia M. M. do postępowania konkursowego.

Błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jakoby nic nie stało na przeszkodzie, by Komisja Konkursowa dopuściła do okazania przez M. M. nowego dowodu z datą wydania 1 lipca 2016 r. W ocenie Sądu, w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć różnego rodzaju uchybienia, co do kompletności dokumentów zawartych w złożonej ofercie konkursowej, które są istotne, jak i takie, które jako nieistotne mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu w trakcie postępowania konkursowego. W ocenie Sądu z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowało się stanowisko, które uchybienia, co do kompletności dokumentów zawartych w ofercie konkursowej jako nieistotne mogą podlegać uzupełnieniu w trakcie postępowania konkursowego. Otóż, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2013 r. (I OSK 786/13) stwierdzono, że w analizowanym stanie faktycznym ogłoszenie o konkursie było wadliwie skonstruowane, gdyż jego treść nie wskazywała, aby uzasadnienie przystąpienia kandydata do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania szkoły musiały zostać opatrzone podpisem kandydata, skoro pochodziły od niego i fakt ten nie budził wątpliwości. Z ogłoszenia wynika, że podpis kandydata był wymagany tylko w sytuacji złożenia kopii niektórych dokumentów, jako potwierdzenie ich zgodności z oryginałami. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2014 r. (I OSK 486/14) przyczyną niedopuszczenia, kandydata przez Komisję konkursową, były: brak podpisu na dokumencie "uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania i rozwoju szkoły", brak poświadczenia przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego, życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, kopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, kopii nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, kopii karty oceny pracy, które zostały poświadczone przez notariusza lub Sekretarza Szkoły Zespołu Szkół Salezjańskich w P. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oferta została odrzucona nie dlatego, że oferta nie spełniała wymagań, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, ale właśnie z innej przyczyny. Komisja konkursowa, powołana przez Wójta Gminy R. postawiła bowiem znak równości między niezawarciem wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie a niepoświadczeniem ich przez kandydata, ale przez notariusza i sekretarza Zespołu Szkół, zatrudniającego go, zatem przez osoby zaufania publicznego.

Powyższe wyroki zostały wydane w sytuacji, gdy kandydaci wraz ze swoimi ofertami (złożonymi w terminie składania ofert) przedkładali wszystkie, niezbędne i aktualne na dzień złożenia oferty dokumenty, które albo nie zostały podpisane, alby nie były poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem, albo zostały poświadczone przez notariusza lub Sekretarza Szkoły Zespołu Szkół a nie przez kandydata. Tego typu drobne braki, nie dyskwalifikują dokumentów, aktualnych na dzień złożenia ofert przez kandydatów. Tymczasem M. M. złożyła ofertę w konkursie na Dyrektora Zespołu Szkół, do której załączyła poświadczoną przez siebie kserokopię dowodu osobistego, którego ważność wygasła w dniu 1 czerwca 2016 r., oraz urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego, wydane w dniu 30 czerwca 2016 r. Oznacza to, że załączona do oferty kserokopia dowodu osobistego, którego ważność wygasła w dniu 1 czerwca 2016 r., nie była aktualnym dokumentem na dzień złożenia oferty. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lutego 2016 r. (III SA/Łd 987/15) "Dokument, który utracił swoją ważność w sensie aktualności (zdezaktualizował się) nie wywołuje skutków prawnych w postaci spełnienia przez ofertę wymogów formalnych. Utrata waloru aktualności oceny powoduje, że nie jest spełniona przesłanka formalna". Powyższy wyrok został wydany w stanie faktycznym, gdzie komisja podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, bowiem załączona do oferty kandydata karta oceny pracy wystawiona została w dniu 8 czerwca 2010 r., tj. ponad 5 lat od dnia dokonania oceny ofert w konkursie. Oznacza to, że załączona karta oceny pracy nie mogła wykazać spełnienia przez kandydatkę wymogu wskazanego w § 1 pkt 4 lit. a rozporządzania Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze. zm.). Dokument, który utracił swoją ważność w sensie aktualności (zdezaktualizował się) nie wywołuje skutków prawnych w postaci spełnienia przez ofertę wymogów formalnych. Utrata waloru aktualności oceny powoduje, że nie jest spełniona przesłanka formalna.

Zaskarżone orzeczenie zostało również wydane z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w związku z art. 36a ust. 2 u.s.o. Sąd błędnie uznał, że Wójt Gminy W. powinien unieważnić konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie w związku ze stwierdzeniem nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata – M. M. do postępowania konkursowego na w/w stanowisko.

Otóż, zarządzeniem Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy W. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. W ogłoszeniu wskazane zostało, że do konkursu mogą przystąpić osoby spełniające warunki określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. z 2009 r. Nr 184, poz. 1436, ze zm.). W dalszej kolejności zostały wymienione dokumenty, jakie powinna zawierać oferta osoby przystępującej do konkursu zgodnie z rozp. z 8.04.2010 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego, które odbyło się w dniu 27 lipca 2016 r. komisja konkursowa podjęła uchwałę w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w konkursie M. M. Jako przyczynę niedopuszczenia do konkursu wskazano fakt niespełnienia przez kandydata wymagań określonych w ogłoszeniu konkursu. Z treści rozp. z 8.04.2010 r., wynika bardzo istotny wniosek, a mianowicie że komisja konkursowa podejmuje uchwałę na podstawie złożonej oferty. Ustawodawca używa wszak zwrotu "komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę (...)". Skoro więc konkurs jest przeprowadzany w oparciu o oferty złożone w terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie, to dowodzi to, iż przedmiot oceny komisji konkursowej mogą stanowić li tylko dokumenty załączone do oferty, złożone w terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie, w tym ocena pracy zawodowej kandydata czy też poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopia dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Nie budzi zatem wątpliwości, że poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopia dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego i obywatelstwo kandydata ma być złożona w dacie składania oferty, nie zaś w późniejszym czasie, np. przed datą posiedzenia komisji konkursowej. To zaś czyni niedopuszczalnym uzupełnianie ofert po terminie zakreślonym w ogłoszeniu poprzez złożenie nowego dowodu osobistego, a w dalszej kolejności jego uwzględnienie przez komisję konkursową na etapie oceny dochowania wymogów formalnych ofert. W przeciwnym razie każdy kandydat po złożeniu oferty mógłby zmienić jej treść poprzez "zmianę" złożonych dokumentów, co z kolei mogłoby nie być bez znaczenia dla merytorycznej oceny kwalifikacji i predyspozycji poszczególnych kandydatów, W dacie posiedzenia komisji konkursowej – przed przystąpieniem do merytorycznej oceny ofert – oceniane jest spełnienie zachowania terminu złożenia oferty, kompletność dokumentów oraz co istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy czy z oferty wynika, że kandydat spełnia wymagania wskazane w ogłoszeniu konkursu. A zatem ocena kandydata musi być ważna nie tylko w dacie składania oferty, ale i w dacie jej oceny przez komisję konkursową. A skoro oferty muszą być złożone w terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie, to nie jest dopuszczalne w późniejszym terminie ich uzupełnianie, gdyż zmiana oferty mogłaby wpłynąć na ocenę merytoryczną ofert (vide: uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 987/15); (podobnie na gruncie poprzedniego stanu prawnego wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2004 r., III SA/Łd 871/04. Za brakiem dopuszczalności uzupełnianie w trakcie postępowania konkursowego braków oferty na dyrektora szkoły opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 stycznia 2010 r. (II SA/Bd 850/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 36a ust. 15 oraz art. 36a ust. 4 u.s.o. – w brzmieniu na dzień 26 sierpnia 2016 r. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze argumenty przedstawione powyżej, nie sposób uznać, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy W. z [...] lipca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. oraz nierozstrzygnięcia postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół W. zostało wydane niezgodnie z prawem. W konsekwencji, Wójt miał prawo wydać zarządzenie Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w W. M. P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Podniósł w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne, a nawet można uznać, że mają one pieniaczy charakter.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu oraz § 1 ust. 2 pkt 4) lit b) rozp. z 8.04.2010 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego wraz z kserokopią nieważnego dowodu osobistego, przedłożone przez M. M. w postępowaniu konkursowym stanowią dokumenty potwierdzające jej tożsamość i obywatelstwo jest bezpodstawny. W świetle regulacji zawartych w § 10 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu należy podzielić ocenę prawną Sądu I instancji, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego wskazuje przewidywaną datę odbioru dowodu, co w konsekwencji jest potwierdzeniem tego, że dane M. M. m.in. tożsamość oraz obywatelstwo są zgodne ze wszystkimi danymi wnioskodawcy przechowywanymi w dostępnych organowi ewidencjach. Wnioskowi temu nie zaprzecza również powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na treść § 9 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia, które stanowią, że w przypadku, gdy wniosek jest składany w postaci elektronicznej, tożsamość osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego potwierdza się przy odbiorze dowodu osobistego, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jako że M. M. nie składała wniosku o dowód osobisty w formie elektronicznej.

Nietrafne przy tym jest odwołanie się skarżącego kasacyjnie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lutego 2016 r. (III SA/Łd 987/15), ponieważ odnosi się on do zupełnie innego stanu faktycznego. W stanie faktycznym sprawy rozstrzyganej przez Sąd w Łodzi kandydat w postępowaniu konkursowym przedłożył nieaktualną ocenę pracy. Zatem ocena prawna sformułowana w tym wyroku nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej, w której istota sporu dotyczy odmowy dopuszczenia do konkursu kandydata, który przedłożył nieaktualny dowód osobisty wraz – co należy podkreślić – z potwierdzeniem złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego, tym bardziej, że komisja konkursowa mogła potwierdzić prawdziwość danych wynikających z przedstawionych dokumentów (tożsamości i obywatelstwa) w dniu 27 lipca 2016 r. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, by Komisja Konkursowa w tym dniu, w ramach postępowania wyjaśniającego, dopuściła do okazania przez M. M. nowego dowodu z datą wydania 1 lipca 2016 r. – por. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., I OSK 786/13; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., I OSK 2818/13 oraz wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., I OSK 486/14. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopełnienie tego obowiązku przez Komisję Konkursową świadczy nie tylko o bezdusznym i biurokratycznym potraktowaniu kandydatki, ale przede wszystkim jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

W świetle tego, co zostało powiedziane wyżej, również zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 rozp. z 8.04.2010 r. w związku z art. 36a ust. 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. powinien unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie w związku ze stwierdzeniem nieuzasadnionego niedopuszczenia M. M. do postępowania konkursowego na Dyrektora Zespołu Szkół w W. należało uznać za chybiony. Skoro postępowanie konkursowe – jak to wykazano wcześniej – było dotknięte istotnym naruszeniem prawa, to wydane przez Wójta Gminy W. Zarządzenie Nr [...] z [...] lipca 2016 r., zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. było również dotknięte istotnym naruszeniem prawa.

Także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 36a ust. 15 oraz art. 36a ust. 4 u.s.o. – w brzmieniu na dzień 26 sierpnia 2016 r. – przez ich niewłaściwe zastosowanie jest oczywiście bezzasadny. Sąd I instancji trafnie orzekł, że podjęte w warunkach niniejszej sprawy zarządzenie Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. narusza w sposób istotny art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o. (Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu.). Przepis ten odnosi się bowiem do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Oczywistym jest, że wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 4 u.s.o. (Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.) – por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2441/12.

Między zarządzeniami Wójta Gminy W. Nr [...] i Nr [...] istnieje bowiem ścisły i nierozerwalny związek – pierwsze z nich niejako warunkuje wydanie drugiego zarządzenia. Nieważność zarządzenia Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. oraz nierozstrzygnięcia postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół W. implikuje stwierdzenie nieważności wszystkich rozstrzygnięć na jego podstawie, czy też w związku z nim wydanych. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...].

Przedstawiona argumentacja dowodzi niezbicie, że Sąd i instancji nie naruszył art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ nadzór nad samorządem terytorialnym przeprowadzony przez Wojewodę L. w niniejszej sprawie opierał się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.