Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 446/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy – Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "K." Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżąca "K." Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Ministra Finansów wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) w zakresie:

1. umowy zawartej przez Ministerstwo Finansów Biuro Administracyjne ze spółką E. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w wyniku przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]" nr postępowania [...],

2. dokumentacji związanej z zawarciem umowy, obejmującej m.in. załączniki do umowy oraz aneksy,

3. informacji o marce, modelu oraz typu urządzeń szyfrujących będących przedmiotem wyżej wymienionej umowy.

Co do pkt 1- 2 zawnioskowano na dokonanie wglądu w treść dokumentacji z możliwością wykonania kopii, zaś co do pkt 3 o przesłanie informacji na wskazany adres elektroniczny.

Po rozpatrzeniu wniosku, Ministerstwo Finansów udostępniło skarżącej umowę jak również dokumentację związaną z zawarciem tej umowy.

Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w pkt [...] wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu wskazano na konieczność przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020, ze zm.), a w szczególności wynikającego z tych przepisów prawa wykonawcy do ochrony istotnych interesów swojego przedsiębiorstwa poprzez zastrzeżenie nieujawniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane (art. 8 ust. 3 tej ustawy).

We wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżącą spółka zarzuciła, że nie jest wystarczające powołanie się przez organ jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ponadto pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Dalej stwierdzono, iż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, rozstrzygając w formie decyzji administracyjnej i stosując w związku z tym przepisy k.p.a. powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę skonsolidowanego Systemu dostępu do niejawnych zasobów [...] wraz z usługami dodatkowymi, wykonawca z którym zawarto Umowę będącą przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, firma E. Sp. z o.o., składając ofertę, zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorstwa "Zestawienie komponentów i specyfikacji technicznej" oraz "Nazwę i model urządzeń szyfrujących", stanowiące załączniki nr 1 i 5 do Umowy. Skuteczność zastrzeżenia tych dokumentów została potwierdzona orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] wydanym w sprawie z odwołania K. sp. z o.o., tj. jednego z podmiotów składających ofertę w powyższym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. W dalszej części wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dokonując wykładni użytego w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powołanego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Przy czym, jeżeli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna, a pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności Ponadto aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Dalej wskazano, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie związanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacja (wiadomość) "nie ujawniona do wiadomości publicznej" to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem. Taka informacja staje się tajemnicą przedsiębiorstwa, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Bez takiej woli, choćby tylko dorozumianej, informacja może być nieznana, ale nie będzie tajemnicą. Informacja nie ujawniona do wiadomości publicznej traci ochronę prawną, gdy inny przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Jednocześnie tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, którym przedsiębiorca powierza informację. Podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji powinno prowadzić do sytuacji, w której chroniona informacja nie może dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów, treść przepisów szczególnych, a w szczególności definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa, za tajemnicę taką należy uznać np. dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Odnosząc powyższe do informacji żądanych w rozpoznawanej sprawie, spełniona została zarówno przesłanka formalna jak i materialna dla uznania że informacje te podlegają ochronie jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Zgodnie z pkt IV uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa załączonym do oferty Spółka E. podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w poufności. Informacje te nigdy nie były i nie są jako całość udostępniane do wiadomości publicznej i jako całość nie są znane ogółowi; są one tajemnicą dla podmiotów trzecich i wola ta dla innych osób jest rozpoznawalna (przesłanka formalna). Przedsiębiorca wskazał również, że "(...) dobór komponentów sprzętowo – programowych stanowi istotne dla E. know-how pozwalające na innowacyjny i oszczędny sposób zrealizować wymagania zamawiającego (...). Uzyskanie przez podmioty konkurencyjne wiedzy o przyjętym rozwiązaniu mogłoby narazić E. na wymierne straty (poprzez nieuzyskanie potencjalnych zamówień) podczas innych analogicznych postępowań". Przedsiębiorca podkreślił, że ujawnienie nawet fragmentu zastrzeżonych informacji może stanowić podstawę dla skutecznej dedukcji na temat całości informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i poszczególnych elementów zastrzeżonej części oferty. Utajnione załączniki do oferty Spółki E. zawierają informacje zarówno techniczne, technologiczne, handlowe i organizacyjne przedsiębiorstwa, a wszystkie te informacje posiadają dla E. wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje, jak i informacje zawarte w załącznikach wyczerpują definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe dowodzi, że ujawnienie żądanych informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, a w konsekwencji, że zachodzi przesłanka materialna dla uznania, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, co z kolei uzasadnia odmowę udostępnienia żądanych informacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo wskazano, że skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych w niniejszej sprawie informacji została potwierdzona w orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...], gdzie KIO uznała, że przedsiębiorca wykazał, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych (...) stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, [a zatem]zamawiający zasadnie zachował te dane w poufności i ich nie odtajnił, gdyż noszą one znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa według przesłanej określonych w Art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (...) ". Skoro E. Sp. z o.o. wykazała, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu, stanowi jej autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, zasadne jest zachowanie tych danych w poufności i ich nie odtajnianiu, gdyż objęte są one tajemnicą przedsiębiorcy. Zastrzeżone informacje nie tracą przymiotu tajemnicy po zawarciu umowy, dlatego też Minister Rozwoju i Finansów nie jest uprawniony do ich ujawniania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca K. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie dowodu z umowy zawartej pomiędzy Ministerstwem Finansów Biurem Administracyjnym ze spółką E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wyniku przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]" nr postępowania [...], na okoliczność w jakim zakresie zawarte są w niej informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej biorąc pod uwagę zakres i rodzaj informacji, o których ujawnienie wnioskowano, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art.2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie poprzez uznanie, iż zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej i ograniczenie tym samym prawa skarżącego do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. .61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej,

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonaniu przez Ministra Rozwoju i Finansów oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. praz art. 107 par.3 k.p.a.,

4) art. 33 i art. 35 ustawy finansach publicznych, poprzez wyłączenie jawności informacji publicznych z naruszeniem tychże przepisów.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że w sprawie chodzi jedynie o podanie informacji o marce, modelu i typu urządzeń szyfrujących będących przedmiotem umowy podpisanej w związku z rozstrzygnięciem postępowania przetargowego. Są to informacje powszechnie dostępne, ujawniane przez spółkę E. Sp. o.o. w jej materiałach promocyjnych i na jej stronie internetowej. Każdy zainteresowany podmiot może w ramach tych źródeł ustalić zakres oferty tej spółki w tym zakresie. Tak więc marka, model i typ urządzeń produkowanych i oferowanych przez tą spółkę nie jest ukrywany i może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, czy też przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie wnoszono o ujawnienie pełnego zestawienia wszystkich dokładnie nazwanych o oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu mającego stanowić oryginalne, autorskie rozwiązanie techniczne, a jedynie chciano się dowiedzieć, jakie urządzenia (marka , model , typ) zostały zakupione w ramach przedmiotowej umowy. W doktrynie prawa jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ochrona określona w art. 5 ustawy nie ma charakteru absolutnego i dotyczy wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Przy wyjaśnienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. Gdyby ustawodawca chciałby wprowadzić ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy rozumianych jako wszelkie informacje, które tenże przedsiębiorca zechce utajnić, wprowadziłby inny niż wynikający z ogólnych zasad prawa cywilnego (art. 415 i nast. kodeksu cywilnego) model sankcjonowania nieuprawnionego ujawnienia informacji publicznych informacje takowe zawierających, w szczególności umożliwiający sankcjonowanie ujawnienia także takich informacji, z którymi nie wiąże się wymierna szkoda po stronie przedsiębiorcy. Ponadto z art. 35 ustawy o finansach publicznych wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności. Zgodnie z tym przepisem klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartych umów, czego nie uwzględnił organ, a co przy wydawaniu przedmiotowej zaskarżonej decyzji skutkowało naruszeniem przepisów art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez wyłączenie jawności informacji publicznych z naruszeniem tychże przepisów. Zastrzeżenie przez przedsiębiorcę tajemnicy może stać się ono skuteczne dopiero w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. W orzecznictwie sadowym podkreśla się, że prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczy obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie organ nie dokonał faktycznej i pełnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji, pomimo istnienia w uzasadnieniu decyzji lakonicznego i ogólnego uzasadnienia w tej mierze. Poprzestał de facto wyłącznie na oświadczeniu spółki E. co do kwalifikacji danych objętych umową jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegających upublicznieniu. Zatem nie dokonano właściwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj wnioskowanej przez spółkę informacji. W przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącej pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie respektując przy tym reguł zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższym zarzutem wiąże się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonaniu przez Ministra Rozwoju i Finansów oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, rozstrzygając w formie decyzji administracyjnej i stosując w związku z tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, związany jest również regułami tego postępowania określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, iż powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art.7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art.107 § 3 k.p.a. Powyższe zasady postępowania biorąc pod uwagę treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji zostały naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP. Zwrócono uwagę, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z praw uregulowanych w Konstytucji RP (art.61 Konstytucji RP) i organ naruszył ten przepis. Niezależnie od powyższego podniesiono, iż w omawianym zakresie chodzi jedynie o podanie informacji o marce, modelu i typu urządzeń szyfrujących będących przedmiotem umowy podpisanej w związku z rozstrzygnięciem postępowania przetargowego. Nie da się uzasadnić tajemnicą przedsiębiorcy o jakiej mowa w art.5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowy podania takich podstawowych, ogólnych informacji jak informacje jaka konkretna marka, model i typu urządzeń szyfrujących zostały zakupione za środki publiczne na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Jawność umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie tej ustawy nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnianie umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych , gdyż te są jawne. Takie postępowanie powodowałoby, iż pomimo konstytucyjnych i ustawowych gwarancji do uzyskania informacji publicznej, osoby zainteresowane de facto nie mogłyby uzyskać elementarnych informacji o przedmiocie umowy.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w stosunku do informacji objętych wnioskiem skarżącej obowiązuje zakaz ujawnienia ze względu na istnienie tajemnicy ustawowo chronionej (art. 3 i art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – tajemnica przedsiębiorstwa). Organ zbadał i ocenił, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Powyższą ocenę uzasadniały wskazane przez przedsiębiorcę okoliczności, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu, stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, w związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto nie sposób zgodzić się z zarzutami o uznaniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, bowiem przepis ten dopuszcza ograniczenie prawa dostępu do informacji w akcie ustawowym i takie ograniczenie ustawodawca przewidział m.in. w przepisie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ rozpoznając wniosek dokonał analizy posiadanych informacji. Ocena stanu faktycznego sprawy znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, gdzie wbrew twierdzeniom skarżącej spełniona została przesłanka formalna jak i materialna dla uznania, że informacje te podlegają ochronie, jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Reasumując, zostały wszystkie czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będąca w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 ustawy wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, w których niewątpliwie mieści się Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy przez Ministra Rozwoju i Finansów udostępnienia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej, tj. informacji zawartej w zakresie pkt [...] wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. poprzez odmowę udostępnienia informacji o marce, modelu oraz typie urządzeń szyfrujących będących przedmiotem umowy zawartej przez Ministerstwo Finansów Biuro Administracyjne ze spółką E. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w wyniku przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]" nr postępowania [...]. Odmówiono K. Spółka z o.o. z siedzibą w W. udostępnienia ww. żądanej informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż informacje te we wskazanym zakresie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa E. sp. z o. o.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądane przez K. Spółka z o.o. w pkt [...] wniosku informacje posiadają walor informacji publicznej.

Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy żądane informacje powinny podlegać ochronie - poprzez wyłączenie dostępności - ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż "Zestawienie komponentów i specyfikacji technicznej" oraz "Nazwę i model urządzeń szyfrujących", stanowiące załączniki nr 1 i 5 do Umowy w zakresie, w jakim Minister Rozwoju i Finansów nie udostępnił ich na pkt [...] przedmiotowego wniosku , zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa". Skuteczność zastrzeżenia tych dokumentów została potwierdzona orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej z [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] wydanym w sprawie z odwołania K. sp. z o. o., tj. jednego z podmiotów składających ofertę w powyższym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie E. sp. z o. o. był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Minister, biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Organ trafnie powołał się na poglądy doktryny, wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu". Odnosząc powyższe do informacji żądanych w rozpoznawanej sprawie, spełniona została zarówno przesłanka formalna jak i materialna dla uznania że informacje te podlegają ochronie jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Zgodnie z pkt IV uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa załączonym do oferty Spółka E. podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w poufności. Informacje te nigdy nie były i nie są jako całość udostępniane do wiadomości publicznej i jako całość nie są znane ogółowi; są one tajemnicą dla podmiotów trzecich i wola ta dla innych osób jest rozpoznawalna (przesłanka formalna). Przedsiębiorca wskazał również, że "(...) dobór komponentów sprzętowo – programowych stanowi istotne dla E. know-how pozwalające na innowacyjny i oszczędny sposób zrealizować wymagania zamawiającego (...). Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Uzyskanie przez podmioty konkurencyjne wiedzy o przyjętym rozwiązaniu mogłoby narazić E. na wymierne straty (poprzez nieuzyskanie potencjalnych zamówień) podczas innych analogicznych postępowań". Przedsiębiorca podkreślił, że ujawnienie nawet fragmentu zastrzeżonych informacji może stanowić podstawę dla skutecznej dedukcji na temat całości informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i poszczególnych elementów zastrzeżonej części oferty. Utajnione załączniki do oferty Spółki E. zawierają informacje zarówno techniczne, technologiczne, handlowe i organizacyjne przedsiębiorstwa, a wszystkie te informacje posiadają dla E. wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje, jak i informacje zawarte w załącznikach wyczerpują definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe dowodzi, że ujawnienie żądanych informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, a w konsekwencji, że zachodzi przesłanka materialna dla uznania, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, co z kolei uzasadnia odmowę udostępnienia żądanych informacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo wskazano, że skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych w niniejszej sprawie informacji została potwierdzona w orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...], gdzie KIO uznała, że przedsiębiorca wykazał, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych (...) stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, [a zatem]zamawiający zasadnie zachował te dane w poufności i ich nie odtajnił, gdyż noszą one znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa według przesłanej określonych w Art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (...) ". Skoro E. Sp. z o.o. wykazała, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu, stanowi jej autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, zasadne jest zachowanie tych danych w poufności i ich nie odtajnianiu, gdyż objęte są one tajemnicą przedsiębiorcy. Zastrzeżone informacje nie tracą przymiotu tajemnicy po zawarciu umowy, dlatego też Minister Rozwoju i Finansów nie jest uprawniony do ich ujawniania.

Minister w decyzji odmownej wykazał, że dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu zawierają informacje techniczne, technologiczne i gospodarcze Spółki E.

W świetle powyższego organ zasadnie uznał, iż żądane informacje we wniosku w pkt 3, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa - są bowiem ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę E. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą.

Zarówno "Zestawienie komponentów i specyfikacji technicznej" oraz "Nazwę i model urządzeń szyfrujących" - załączniki nr 1 i 5 do Umowy stanowią informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa, których poznanie umożliwiałoby konkurentom Spółki E. zaoszczędzenie wydatków lub powiększenie zysków. Dla Spółki E. ujawnienie tych informacji powodowałoby różne ryzyka. Wszystkie one skutkowałoby dla Spółki E. koniecznością ponoszenia zwiększonych nakładów na prowadzenie przedsiębiorstwa bądź utratą zysków.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu rację ma również Minister, że żądane informacje zawarte w pkt 3 niniejszego wniosku, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i powinny podlegać ograniczeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje takie, mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia prowadzenia przedsiębiorstwa przez Spółkę E., a ich ujawnienie miałoby negatywny wpływ na zdolność osiągania przychodów (lub oszczędzania wydatków) przez nią.

Skoro żądane informacje publiczne były zastrzeżone przez Spółkę E. to ich udostępnienie podlegało ograniczeniu na mocy art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje obejmują organizacyjne i handlowe informacje o części oferty i z tego względu posiadają niewątpliwie wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Ministra naruszenia przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), należało orzec jak w sentencji wyroku.