Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 68/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art.61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania A. J. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. Nr [...] z [...].08.2019 r. (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, czterech zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, drogi wewnętrznej na działce nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina D., wydaną na rzecz M. P..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał,

iż wnioskiem z 21 lutego 2018 r. M. P. zwrócił się do Wójta Gminy D.

o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, przygotowaniu projektu decyzji

i uzgodnieniu jej z właściwymi podmiotami, Wójt Gminy D. decyzją Nr [...]

z [...] lipca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2019 r., znak:[...] uchyliło powyższą decyzję i zwróciło sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że do wyników z analizy urbanistycznej nie uwzględniono zabudowy będącej w trakcie realizacji.

Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy D. zlecił przeprowadzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem realizowanej na sąsiednich działkach zabudowy, a po jej uzyskaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydał decyzje Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, czterech zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, drogi wewnętrznej na działce nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina D., na rzecz M. P..

Strona, będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości (działka nr geod.[...]) wniosła odwołanie również od powyższej decyzji, zarzucając skarżonej decyzji brak spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż w obszarze analizowanym nie występują działki jednocześnie zabudowane czterema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a w badanym przypadku mamy do czynienia faktycznie z zamiarem budowy małego osiedla. Nadto Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe ustalenie parametru linii zabudowy, który w tym przypadku został wyznaczony tylko dla dwóch planowanych budynków, a dla pozostałych już nie. Wskazała też, że w przepisach brak jest pojęcia drugiej linii zabudowy. Zarzuciła także nieprawidłowe ustalenie parametru wysokości budynku, ze względu na brak określenia dopuszczalnej ilości kondygnacji oraz ze względu na ustalenie tego parametru na zbyt wysokim poziomie, w oderwaniu od wysokości najbliższej zabudowy.

Rozpoznając odwołanie i odnosząc się do powyższych zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za nieuzasadnione, wskazując, iż Gmina, jako jednostka posiadająca władztwo planistyczne, posiada uprawnienia do szczegółowego ustalania zagospodarowania poszczególnych terenów i kształtowania w ten sposób ładu przestrzennego.

Jednakże przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tejże ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a ponadto

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) dalej: "rozporządzenie" regulują kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że szerokość frontu działki inwestycyjnej nr [...] przylegającej do ul. [...], od której odbywać się będzie główny wjazd na działkę, mierzy 49 m. Obszar analizy wyznaczono w odległości 150 m dookoła działki inwestycyjnej. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:1000. Obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia.

W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Spełniony zatem został wymóg kontynuacji funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji, SKO wskazuje, że przytoczony przepis ustawy nie daje uprawnienia do ustalania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy z uwzględnieniem ilości budynków na jednej działce budowlanej. Ustalenie, czy spełniony został wymóg kontynuacji funkcji polega na sprawdzeniu, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana zabudowa, tj. czy w obszarze istnieje budynek o takim samym przeznaczeniu (np. mieszkalny, produkcyjny, usługowy) co budynek planowany. W świetle powyższego przepisu nie jest uprawnione uzależnianie spełnienia powyższego wymogu od tego, czy w obszarze analizowanym występują nieruchomości zabudowane dokładnie taką samą ilością budynków jak planowana inwestycja.

Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej -

ul. [...].

Zgodnie z § 4 rozporządzenia parametr obowiązującej linii zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach (ust. 1). W przedmiotowej sprawie ustalono obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] wskazując przy tym, że stanowić to będzie przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na sąsiedniej działce nr [...]. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy jest zatem zgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ponieważ działka inwestycyjna stanowi działkę narożnikową, wyznaczono także nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] - działka inwestycyjna stanowi działkę narożnikową - w odległości 5,0 m od granicy działki. Jakkolwiek przepisy § 4 rozporządzenia określają zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy, to jednak przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia na zasadzie wyjątku daje podstawę do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, albo nawet na odstąpienie od jej wyznaczenia. W niniejszej sprawie sąsiednia działka nr [...] od strony ul. [...] nie jest zabudowana, a dalej za nią znajduje się już działka drogowa nr [...]. Istniała więc podstawa do ustalenia od strony ul. [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Inwestycja zakłada budowę czterech budynków mieszkalnych oraz drogi wewnętrznej, przy czym od strony ul. [...] miały być zlokalizowane dwa budynki, zaś dwa następne- w głębi działki. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy organ podkreślił, że parametr ten wyznacza się tylko od strony frontu działki. Powyższe przepisy nie uprawniają do ustalania obowiązującej linii zabudowy dla zabudowy mającej znaleźć się w głębi działki. Przepisy ustawy o planowaniu i przepisy powyższego rozporządzenia nie regulują kwestii tzw. drugiej linii zabudowy, tym nie mniej pojęcie to funkcjonuje w obrocie prawnym i dotyczy zabudowy, która jest bądź ma być zlokalizowana za zabudową znajdującą się od strony frontowej. W podnoszonej w odwołaniu kwestii wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wskazał, że ich spełnienie weryfikuje się dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Z faktu, że w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano o konieczności przestrzegania odległości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie można wnioskować, że inwestor wymogów tych nie będzie musiał przestrzegać. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujących, w związku z czym do ich stosowania nie jest konieczne ustalenie takiego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zgodnie z zawartym w wynikach z analizy urbanistycznej zestawieniem średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 19%, w związku z czym w badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 19%. Parametr wskaźnika zabudowy wyznaczono zatem w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że na sąsiednich działkach - w szczególności na należącej do skarżącej działki nr [...] - wskaźnik zabudowy jest niższy - organ wskazał, że zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem rozporządzenia wskaźnik zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią całej zabudowy z obszaru analizowanego, a nie tylko przy uwzględnieniu zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,5 m, zatem stosując zasadę z § 6 ust. 1 rozporządzenia prawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej w powyższym przedziale - w badanej decyzji wyznaczono parametr szerokości elewacji frontowej w przedziale od 13,0 m do 20,0 m.

Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że parametr ten na sąsiedniej działce nr [...] ma wartość 4,17 m. W niniejszej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 4,0 m. Taki sposób ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej jest zatem zgodny z § 7 ust. 1 rozporządzenia.

W kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że planowane budynki mają mieć dachy dwuspadowe lub wielospadowe, z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działki, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych

w przedziale od 30 do 45 stopni i wysokości głównej kalenicy dachu na poziomie do

9,0 m. W obszarze analizowanym występują, dachy dwuspadowe o kącie nachylania połaci w przedziale od 25° do 50° i wysokości kalenicy w przedziale od 6,0 m do 9,5 m. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o geometrii dachu takiej jak ustalone w badanej decyzji. W szczególności wysokość kalenicy budynków w obszarze analizowanym występuje w przedziale od 5 m (działka nr [...]) do 9,92 m (działka nr [...] m). Parametry geometrii dachu wyznaczone zatem zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniu parametrów dla planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami powyższego rozporządzenia, Wójt Gminy D. nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższą decyzję A. J. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi I instancji:

1. Obrazę art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego,

a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Obrazę § 3 rozporządzenia, poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej

w nieprawidłowy sposób.

3. Obrazę przepisów rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy

w nieprawidłowy sposób, a także poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej

w oparciu o nieprawidłową analizę obszaru.

4. Błędne ustalenie intensywności zabudowy dla działki [...], w oparciu o błędne parametry i błędne niezgodnie z rozporządzeniem, ustalenia obszaru analizowanego, jak również nieustosunkowanie się do zarzutu zmiany parametrów po podziale działki.

5. Błędne ustalenie wysokości kalenicy budynku poprzez niezastosowanie się do § 7 pkt. 3 rozporządzenia.

6. Wydanie pozwolenia na zabudowę działki [...] czterema budynkami, co jest niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy ustalają parametry dla jednego budynku.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż celem ustawy jest zachowanie ładu przestrzennego i dopasowanie nowych inwestycji do sytuacji zastanej. Wskazała, że Inwestor planuje na działce [...] wybudować 4 domy jednorodzinnej. W sąsiedztwie nie ma takiej zabudowy - na każdej działce jest 1 dom z drogą wewnętrzną min. 6 m doprowadzającą do domów w głębi działki.

Organ zastrzega w warunkach zabudowy 2 miejsca postojowe dla każdego lokalu mieszkalnego (nie domu).Dom jednorodzinny, to budynek, który może mieć 2 lokale mieszkalne, wynika z tego iż w każdym domu będą mogły być 2 lokale i jednocześnie min. 4 miejsca postojowe, łącznie na działce 8 lokali, i minimum 16 miejsc postojowych i wewnętrzna droga z placem manewrowym. Powstanie zatem duże osiedle, dokładnie przed częścią rekreacyjną działki skarżącej i działki nr [...]. Działka Skarżącej nr [...] jest tylko o 25% mniejsza od działki [...]. Brak jest zatem kontynuacji funkcji, parametrów, gabarytów, o ładzie zastanym. Powstanie zatłoczone osiedle. Na to czekają następni deweloperzy, aby kolejne działki, sąsiednie, które są niezabudowane, również zabudować w ten sam sposób.

Zmieni się charakter okolicy - spokojnych, zharmonizowanych, cichych, działek z pojedynczymi domami, powstaną gęste osiedla.

Następnie Skarżąca zakwestionowała przyjęte w skarżonej decyzji parametry nowej zabudowy, wskazując, iż: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki określono na 19%, a na kolejnej stronie na 19,5%. Skarżąca opierając się na danych, które podała jej gmina wyliczyła wskaźnik na 18,6%,choć gminie w oparciu o te same dane średni wynik wyszedł 19,5%. SKO nie odniosło się do tego zarzutu. Ponadto ten parametr i tak w przyszłości nie będzie dochowany, bowiem powszechnie znaną praktyką jest to, że po wybudowaniu budynków, dokonuje się podziału działki, w tym przypadku na 4 plus droga wewnętrzna. Intensywność (gęstość) zabudowy będzie zatem dużo większa. Skarżąca zaznacza, iż kwestionuje też ten parametr ze względu na zły obszar wzięty do analizy, niezgodny z rozporządzeniem .

Zdaniem skarżącej, dla tylu budynków powinien być bezwzględnie wyliczony wskaźnik wielkości intensywności zabudowy, który różni się od powierzchni zabudowy, bo bierze pod uwagę zabudowę wszystkich kondygnacji.

Ponadto skarżona decyzja rażąco narusza też art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości rolnej na działki o powierzchni około 700 m, podczas, gdy przedmiotowa regulacja wprowadza zakaz podziału działek rolnych o powierzchni mniejszej niż 0, 30 ha, co - zdaniem skarżącej - ma na celu obejście prawa i tolerowanie takiej praktyki deweloperów przez organ.

Sprzedaż części nieruchomości spowoduje, że wskaźnik zabudowy, który był zgodny z warunkami zabudowy w chwili oddania do użytkowania budynku, po wyodrębnieniu i sprzedaży części działki nie spełnia już tego wymogu. Poza tym, przepisy techniczne, które mają zastosowanie przy budowie na 4 osobnych działkach, nie będą miały tu zastosowania w zakresie odległości od budynków i od granic, a także odległości od drogi wewnętrznej. Po podziale już nikt powtórnie nie będzie analizował czy budynki są usadowione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury o wymogach techniczno-budowlanych.

W kolejnym zarzucie skarżąca podniosła, że obowiązująca linia zabudowy ustalana jest zawsze od drogi publicznej - dotyczy to tylko 2 budynków - jako nawiązanie do zabudowy na działce sąsiedniej. Kolejne 2 budynki, które mają się znajdować w głębi działki, stworzą jedną bądź 2 kolejne linie zabudowy, co - zdaniem skarżącej - jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów.

Uzasadnienie organu w tym zakresie jest nie tylko lakoniczne, ale i nieprzekonujące. Usytuowanie 2 budynków w głębi działki ma na celu obejście prawa. Organ nie dokonał żadnej analizy w tym zakresie, nie uzasadnił ani tekstowo ani graficznie, dlaczego pozwala na kolejne linie zabudowy, które nie są kontynuacją zabudowy działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi.

Dalej Skarżąca zarzuciła, iż organ nie odniósł się do jej zastrzeżeń, co do liczby kondygnacji - przy ustalonej wysokości mogą być ich 3, a wokół są 4 domy parterowe wolnostojące i 1 parterowy z poddaszem. Liczba kondygnacji ma znaczenie, bo w rezultacie wskaźnik wielkości intensywności zabudowy może być dużo wyższy, niż przy domach parterowych.

Zdaniem Skarżącej również szerokość elewacji frontowej została błędnie obliczona, wbrew rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, bowiem wyznaczając obszar do analizy organ sięgnął do terenu o zupełnie innym charakterze - do Osiedla [...] dostępnego z innej drogi, nadto odległość do niego jest niezgodna z zarządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (granica obszaru analizowanego ustalonego przez organ wynosiła 7 krotność frontu działki, a nie 3 krotność). Osiedle [...] to teren ścisłej zabudowy i sięgając doń można uzyskać oczekiwane wyniki Jednak stanowi on odrębny obręb (nr [...]), zaś sporna działka znajduje się na obszarze w obrębie nr [...].

Nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje wadliwość decyzji, a co za tym idzie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...] nie jest prawidłowa. Zamiast trzykrotnej szerokości frontu działki, granice obszaru analizowanego przyjęte przez organ wynoszą siedmiokrotność szerokości frontu działki. Skoro została błędnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, to nie było podstaw do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy.

W tym zakresie skarżąca powołała się na w wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK1334/09.

Skarżąca wyraziła też obawę, iż utrzymanie wydanej decyzji o warunkach zabudowy w tej formie o jaką występuje deweloper, doprowadzi do utworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci powstania kompleksów małych działek ze zwartą zabudową i zagęszczeniem miejsc parkingowych na pojedynczych działkach. Tym samym zostanie złamana zasada dobrego sąsiedztwa i utrzymania ładu przestrzennego oraz nastąpi całkowita zmiana charakteru okolicy, stanowiącej działki rolne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności działalności administracji publicznej z prawem. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jednakże z innych względów niż podniesione w skardze.

Badanie akt sprawy doprowadziło Sąd do ustalenia, iż według danych zawartych w ewidencji gruntów stanowiących działkę inwestycyjną tj. [...] (podobnie zresztą jak innych działek z tego obszaru) stanowią grunty orne o klasie użytkowej RIII. Okoliczność ta nie została jednak stwierdzona w stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawiera ona jedynie stwierdzenie, iż działka nr [...] w obrębie M. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej części - analizę cech zabudowy w obszarze analizowanym. Nie odnosi się jednak do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Do kwestii tej nie nawiązują też decyzje organu I i II instancji, mimo, iż zawierają one przytoczenie treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym pkt 4, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5.

Organy przeanalizowały spełnienie warunków z pkt 1-3 oraz 5, nie odnosiły się natomiast do pkt 4, zgodnie z którym warunkiem wydania pozytywnej decyzji

o warunkach zabudowy wymaga ustalenia, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139 z późn. zm. – z zastrzeżeniem ust. 2).

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1998 r. (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi – z zastrzeżeniem ust. 2a, który stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra (o którym mowa w ust. 2) jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1 następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W zaskarżonej decyzji brak jest analizy tej kwestii, co wskazuje na jej niewyjaśnienie i naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, na tym etapie sprawy, bezprzedmiotowe jest szczegółowe odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi, choć należy zauważyć, że zasadniczy zarzut skarżącej, odnoszący się do błędnego określenia przez organ I instancji obszaru analizowanego jest nietrafny.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza się – wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ww. rozporządzenia).

Wskazana odległość – 3-krotna szerokość frontu działki - dotyczy wszystkich stron dookoła działki inwestycyjnej licząc od jej granic. Ponadto odległość 3-krotna jest odległością minimalną. Granice obszaru analizowanego przybierają formę okręgu.

W analizie urbanistycznej organ wydający decyzję zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym i na tej podstawie, zgodnie z zasadami określonymi w § 3 – 7 rozporządzenia, określić parametry nowej zabudowy. Zasada ta została w sprawie zachowana.

Ponadto nie ma racji Skarżąca twierdząc, iż dla działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie można wydać warunków dla budowy większej ilości budynków niż na działce sąsiedniej. Kontynuacja funkcji zabudowy odnosi się do cech funkcjonalnych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zaś cech zabudowy – do parametrów ustalanych w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając jednak na uwadze wskazane wyżej naruszenie, związane z niewyjaśnieniem kwestii, czy działka inwestycyjna nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy zobowiązany będzie przeanalizować tę kwestię i w oparciu o tę analizę wydać właściwe orzeczenie w trybie art. 138 K.p.a. O kosztach (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.