Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2158/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22,23 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., B.S., B.K., M.S. i R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2519/17 w sprawie ze skargi M.K., B.S., B.K., M.S. i R.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2017 r., znak [...]; 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz M.K., B.S., B.K., M.S. i R.T. kwotę 1205 (jeden tysiąc dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 2158/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K., M.S, B.K., M.S., R.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 24 lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M.K., M.S., B.K., R.T. oraz B.S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi Z. , powiat złotowski, oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,5400 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ww. nieruchomość, stanowiąca własność M.S., została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. .

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216).

Z kolei decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1979 r., orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ww. ustawy.

W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto organ podzielił zarzut skarżących odnośnie do przyznania odszkodowania jedynie na rzecz M.S. , pomijając przy tym pozostałych spadkobierców byłego właściciela nieruchomości - A.S. . W dacie orzekania o odszkodowaniu właścicielami nieruchomości byli wszyscy spadkobiercy A.S. - M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. , nie zaś jak wskazał organ odszkodowawczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. jedynie M.S. .

Jednakże pominięcie pozostałych spadkobierców A.S. nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skoro udział w postępowaniu brała jedna ze spadkobierców (tj. żona właściciela, a matka pozostałych spadkobierców), zaś postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone 28 lat po śmierci byłego właściciela.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.K. , M.S. , B.K. , R.T. i B.K. .

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdził, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Organy prawidłowo uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Przepis art. 10 ust. 2 ustawy stanowił zaś, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Po pierwsze, brak jest w sprawie dokumentów, które potwierdzałyby, czy też negowały okoliczność przeprowadzenia rozprawy. To samo dotyczy kwestii sporządzenia operatów. Po drugie, art. 22 zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego (zasady ustalania odszkodowania, jak już wskazano powyżej, zawiera zaś rozdział 2). Rozprawa, zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami, przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Sąd I instancji uznał także, że przesłanką stwierdzenia nieważności nie była również okoliczność, że podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania uznano jedynie M.K., c. L. (tj. M.S.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem nieruchomości był A.S., na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] marca 1963 r., [...], uzupełnionego postanowieniem Sądu Powiatowego w Z. [...] grudnia 1972 r[...].

Następnie, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...], spadek po A.S., zmarłym w dniu [...] lipca 1975 r., nabyli: M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. . Natomiast wchodzące w skład spadku po A.S. gospodarstwo rolne, obejmujące nieruchomość położoną w Z. , zapisaną w księdze wieczystej nr [...] , nabyli M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T.

Powyższe oznacza wprawdzie, że w dacie orzekania o odszkodowaniu właścicielami przejętej nieruchomości byli wszyscy spadkobiercy A.S. - M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. , nie zaś jak wskazał organ odszkodowawczy w decyzji z dnia[...] sierpnia 1979 r. jedynie M.S. , ale pominięcie pozostałych spadkobierców A.S. nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że udział w postępowaniu brał jeden ze spadkobierców, tj. żona właściciela i matka pozostałych spadkobierców. Z kolei dzieci A.S. i M.S. : M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. , pominięte w postępowaniu odszkodowawczym, były nieletnie, a co za tym idzie w ich imieniu powinna i występowała matka - M.S.

Sąd uznał zatem, że w sytuacji, gdy nie zachowała się pełna dokumentacja archiwalna, brak jest podstaw do kwestionowania, że powyższa okoliczność nie była przez organ rozważona. Decyzja została bez wątpienia skierowana do osoby właściwej, tj. jednego ze spadkobierców, który ponadto reprezentował z mocy prawa pozostałych spadkobierców.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. skargę kasacyjną wnieśli M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 23 ust. 1 pkt 3) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1979 r., choć odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz jednego z pięciu uprawnionych do otrzymania odszkodowania współwłaścicieli nieruchomości;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie, wobec nieprawidłowego uznania, że w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo że brak rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa, a z uwagi na nieprawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ (brak wskazania uprawnionych do odszkodowania) jej brak miał istotny wpływ na kształt decyzji i dlatego art. 22 winien zostać zastosowany pomimo braku oczywistego odesłania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można zgodzić się z interpretacją przyjętą przez Sąd Wojewódzki, że organ, poprzez skierowanie decyzji do żony A.S., uniknął rażącego naruszenia prawa. Przeprowadzone przed Naczelnikiem Gminy w Z. postępowanie doprowadziło do nieprawidłowej wypłaty odszkodowania, z pokrzywdzeniem większości spadkobierców byłego właściciela. Organ odszkodowawczy nie zwrócił się do żadnego ze spadkobierców z żadnym zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu, ograniczono się do przesłania zarządzenia o przejęciu nieruchomości i decyzji o odszkodowaniu do M.K. Naczelnik nie badał treści księgi wieczystej, z której jednoznacznie wynikała własność A.S. z tytułu dziedziczenia po matce – U.S., ujawniona w dniu [...] maja 1974 r. Zatem orzekając o odszkodowaniu organ nie posiadał wiedzy, do czego był zobligowany, na temat własności nieruchomości po śmierci A.S.

Nie można również stwierdzić, że wydanie decyzji było w takiej sytuacji dopuszczalne w sposób ogólny do jednego z uprawnionych spadkobierców, jak wskazał Sąd I instancji. Brak było bowiem wskazania, że M.K. działała w imieniu własnym oraz jako opiekun prawnych niepełnoletnich dzieci A.S.

Zatem Naczelnik Gminy Z. naruszył art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenach budowlanych obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1979 r. rażąco naruszyła prawo w przytoczonym wyżej rozumieniu, a zasadny okazał się zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Norma art. 10 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowiła, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W niniejszej sprawie ustaloną i niekwestionowaną okolicznością jest, że w dacie zarówno wydania zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. ([...] października 1978 r.), jak i w dacie wydania przez Naczelnika decyzji o ustaleniu odszkodowania ([...] sierpnia 1979 r.), przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość miała pięcioro współwłaścicieli: M.S., M.S., B.S., B.S. oraz R.T. Wojewódzki Sąd Adeministracyjny w Warszawie wprost zresztą stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dacie orzekania o odszkodowaniu właścicielami przejętej nieruchomości byli wszyscy spadkobiercy A.S. - M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. , nie zaś jak wskazał organ odszkodowawczy w decyzji z dnia 2 sierpnia 1979 r. jedynie M.S. . Wynikało to z faktu, że A.S. stał się właścicielem nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] marca 1963 r., [...], uzupełnionego postanowieniem Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] grudnia 1972 r., [...]. Następnie, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział[...] Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...], spadek po A.S. (zmarłym w dniu [...] lipca 1975 r.) nabyli: M.S. , M.S. , B.S. , B.S. oraz R.T. .

W tej sytuacji ustalenie odszkodowania jedynie na rzecz M.S. , trzy lata po śmierci A.S. a, z pominięciem jego dzieci jako spadkobierców, stanowiło oczywiste naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nakazującego wymienienie w decyzji o ustaleniu odszkodowania wszystkich osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Oczywistość naruszenia normy prawnej stanowi o rażącym charakterze takiego uchybienia, a tym samym o wadzie kwalifikowanej decyzji.

Bez znaczenia prawnego pozostają przy tym dywagacje odnośnie do przypuszczeń Sądu Wojewódzkiego, a także orzekających w sprawie organów, że M.S. działała także w imieniu i na rzecz małoletnich wówczas dzieci, będących spadkobiercami właściciela przejętej nieruchomości. Okoliczność taka nie wynika bowiem w żaden sposób z decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia[...] sierpnia 1979 r., nie udało się również okoliczności tej ustalić w żaden inny sposób.

Za niezasadny należy z kolei uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący konieczności przeprowadzenia przed ustaleniem odszkodowania rozprawy z udziałem biegłych, jak nakazywał to art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Niewątpliwe art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności, jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego, w odróżnieniu od ustawy z 1958 r., regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie, w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 – "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów k.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego. Na gruncie ustawy z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy uzasadniony był m.in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r., gdzie kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, czy odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. przy ustalaniu odszkodowania nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 21 i 22 tej ustawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może zaś być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca. Dlatego też kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I OSK 490/18).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.