Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1186/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt V SA/Wa 1186 /13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lutego 2012 r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 4. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej: "Kierownikiem Biura") z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej: "płatnościami ONW").

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

E. W. wystąpiła w dniu 11 maja 2009 r. z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2009.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. o numerze [...] Kierownik Biura przyznał wnioskodawczyni płatność ONW w łącznej wysokości 837,00 zł, w tym: ONW – Nizinne strefa II w wysokości 772,36 zł oraz ONW – Nizinne strefa I w wysokości 64,64 zł.

W uzasadnieniu wskazano, iż płatności zostały pomniejszone na skutek stwierdzenia, że powierzchnia uprawniona jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Podniesiono, że ustalenia te były wynikiem kontroli administracyjnej, prowadzonej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne, ujęte we wniosku producenta. W konsekwencji płatności ONW zostały przyznane do następujących powierzchni:

- 2,9256 ha – ONW strefa nizinna II, co było wynikiem pomniejszenia powierzchni zadeklarowanej (2,94 ha) o 0,0144 ha na działce ewidencyjnej nr [...];

- 0,3611 ha – ONW strefa nizinna I, co było wynikiem pomniejszenia powierzchni zadeklarowanej (0,37 ha) o 0,0089 ha na działce ewidencyjnej nr [...].

Jednocześnie Kierownik Biura wyjaśnił, iż wyliczone procentowe różnice pomiędzy powierzchniami działek zadeklarowanych, a powierzchniami stwierdzonymi w czasie kontroli administracyjnej są mniejsze niż 3% (odpowiednio: 0,49% oraz 2,46%), wobec czego należało przyznać wnioskodawczyni płatności ONW do powierzchni stwierdzonej.

Wnioskodawczyni nie wystąpiła z odwołaniem od powyższej decyzji.

W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor Oddziału, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", wydał decyzję o numerze [...], którą stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. o numerze [...] w całości.

Dyrektor Oddziału wskazał w uzasadnieniu, iż po przeprowadzeniu kontroli decyzji z dnia [...] października 2009 r. oraz po zapoznaniu się z całością zebranej w sprawie dokumentacji stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Kierownik Biura przyznając płatność ONW na 2009 r. nie uwzględnił powierzchni referencyjnej na działce ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem Dyrektora Oddziału, nastąpiło to bez prawidłowego zweryfikowania powierzchni zgłaszanej przez wnioskodawczynię w oparciu o ustaloną powierzchnię certyfikowaną (CPK). Organ wyjaśnił przy tym, iż powierzchnia certyfikowana to maksymalny obszar kwalifikowany, który został ponownie zweryfikowany przez ARiMR w wyniku zanegowania danych wektorowych znajdujących się w LPIS. Proces weryfikacji i certyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych następował w wyniku zadeklarowania przez rolnika powierzchni większej od ustalonej powierzchni kwalifikowanej, wynikającej z PEG 2009. W wyniku certyfikacji stwierdzono błędne pomiary działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji i wypłaceniem nienależnych płatności. W końcowej części uzasadnienia wskazano, iż Kierownik Biura będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego, z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009, Kierownik Biura wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję o numerze [...], mocą której przyznał skarżącej płatność ONW w łącznej wysokości 367,19 zł po potrąceniu kwoty 316,80 zł, w tym: ONW – Nizinne strefa I w wysokości 66,23 zł oraz ONW – Nizinne strefa II w wysokości 300,96 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wykluczono na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię użytkowaną rolniczo do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Wykluczona powierzchnia wynosi 0,60 ha. W konsekwencji, płatność ONW strefa nizinna II została pomniejszona z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną – 2,94 ha a powierzchnią stwierdzoną – 2,34 ha. Majac zatem na uwadze, iz procentowa róznica między tymi powierzchniami wyniosła 25,641% należało pomniejszyć płatność o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą róznicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Natomiast płatność ONW strefa nizinna I została przyznana w pełnej wysokości, bowiem powierzchnia zadeklarowana we wniosku – 0,37 ha, odpowiadała powierzchni stwierdzonej.

Decyzja Kierownika Biura została doręczona wnioskodawczyni w dniu 13 czerwca 2013 r. Strona nie wystapiła ze środkiem odwoławczym.

Zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2012 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o numerze [...], Kierownik Biura ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2009 w wysokości 471,40 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o ARiMR", jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Kierownik Biura wskazał, iż z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której skarżąca uzyskała płatności ONW na rok 2009, należy uznać, że utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności, w związku z czym, środki przekazane na jej rachunek w dniu 23 listopada 2009 r. zostały pobrane nienależnie.

Na decyzję Kierownika Biura skarżąca złożyła odwołanie z dnia 5 lutego 2013 r., w którym zwróciła się o ponowne, kompleksowe zweryfikowanie sprawy oraz o ustalenie właściwej powierzchni referencyjnej PEG, do której przysługują jej płatności na rok 2009.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. o numerze [...], Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż Kierownik Biura prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW. Powtórzył, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wyeliminowana poprzez stwierdzenie jej nieważności, natomiast w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2012 r., która przyznał skarżącej płatności ONW na rok 2009 w wysokości niższej niż przekazana na rachunek bankowy. Stwierdzona różnica stanowi płatność nienależnie pobraną i podlega zwrotowi.

Dyrektor Oddziału wskazał nadto, iż w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 796/2004". Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, iż przekazanie płatności w wysokości określonej decyzją Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. na rachunek bankowy wnioskodawczyni wynikało z pomyłki ARiMR, jednakże nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. W tym zakresie organ powołał się na to, że skarżąca składając wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, co oznacza zdaniem organu, że winna ona zadeklarować we wniosku tylko grunty, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Jeśli zatem wnioskodawczyni zadeklarowała powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię uprawnioną, to nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do złożonego odwołania Dyrektor Oddziału stwierdził, iż nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik sprawy, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2013 r. w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz o zasadzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji II instancji pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że błąd Kierownika Biura był wykryty przez skarżącą, a tym samym zaistniała przesłanka do zwrotu płatności, zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, pomimo nieudowodnienia tej okoliczności przez organ.

W uzasadnieniu podniosła, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że podpisując zawarte we wniosku oświadczenie, miała świadomość zasad przyznawania płatności. Wskazała, iż wniosek jest tak skonstruowany, że jego złożenie bez podpisania takiego oświadczenia było niemożliwe. Natomiast jej zdaniem, nie została w sposób wyczerpujący poinformowana o zasadach i warunkach przyznawania pomocy ze środków unijnych. Wobec powyższego, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

Skarżąca wskazała nadto, iż jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje jeśli w terminie 12 miesięcy od płatności nie powiadomiono zainteresowanego o decyzji o zwrocie. W związku z tym podniosła, iż postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte po około 3 latach od pierwotnej decyzji z dnia [...] października 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 7 czerwca 2013 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia w sprawie oraz odniosła się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zatem zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem działające w sprawie organy orzekały na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie we wszystkich postępowaniach, użyte w tym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 k.p.a.).

Zatem przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były podjęte w granicach danej sprawy. Zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Podkreślić należy, iż pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. W konsekwencji powoduje to, że określenie jego zakresu wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. W ustawie p.p.s.a. brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby na podanie uniwersalnej definicji pojęcia "sprawy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że analizowane pojęcie należy rozumieć szeroko (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt. I OSK 965/10; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przywołany wyżej przepis, różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. W konsekwencji oznacza to, że pojęcie "sprawy", o którym mowa w omawianych przepisach obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lewis Nexis, Warszawa 2005, str.25-26, 434-435).

W orzecznictwie podjętym na tle tego przepisu podkreśla się również, że jeżeli sąd administracyjny ma prawo wyeliminować z obrotu prawnego akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, to tym bardziej jest uprawniony do ustalenia, czy w tych postępowaniach nie doszło do naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1470/07).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona decyzja organu administracji publicznej określiła kwotę nienależnie pobranych płatności na 2009 r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i jednocześnie zobowiązała skarżącą do ich zwrotu. Nienależność pobrania określonej kwoty płatności organ ustalił w oparciu o wyeliminowanie z obrotu prawnego, przez stwierdzenie nieważności, decyzji pierwotnej z dnia [...] października 2009 r. przyznającej skarżącej płatności ONW na 2009 r. i będącej podstawą wypłaty środków, zrealizowanej przez organ w dniu 23 listopada 2009 r. oraz w oparciu o ustalenia zawarte w kolejnej decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. ponownie przyznającej skarżącej płatności ONW na 2009 r. w innej wysokości. Zatem zasadniczą częścią ustaleń organu był niekwestionowany przez niego, wcześniej ustalony (w decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. oraz w decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r.) stan faktyczny sprawy odnoszący się nierozerwalnie do wniosku skarżącej z dnia 11 maja 2009 r. oraz do podstawy prawnej dotyczącej zarówno przyznania płatności ONW na 2009 r. jak i ich wysokości. Oznacza to, że w warunkach tej sprawy przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR, stanowiący o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych oraz § 9 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr. 40 poz. 329 ze zm., zwany dalej: "rozporządzeniem wykonawczym"), nie stanowił wyłącznej podstawy prawnej orzekania organu. Pozostawał on w bezpośrednim związku z przepisami prawa materialnego stosowanymi przy rozstrzyganiu przez ten organ wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2009. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie możemy mówić, że granicą sprawy, w rozumieniu przepisu art. 135 p.p.s.a., jest złożenie przez skarżącą w dniu 11 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Mamy tu do czynienia z ciągiem następujących po sobie postępowań prowadzonych przez ten sam organ administracji publicznej (z uwzględnieniem dwuinstancyjnego orzekania), decyzje kierowane są do tego samego podmiotu (skarżącej), rozstrzygają wniosek skarżącej z dnia 11 maja 2009 r., z uwzględnieniem rażącego naruszenia prawa przez organ przy orzekaniu w dniu [...] października 2009 r., gdyż taka była podstawa prawna (z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.) wydania decyzji przez Dyrektora Oddziału w dniu [...] lutego 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r.

Zatem należało uznać, że we wszystkich wymienionych postępowaniach mamy do czynienia z jedną sprawą w znaczeniu materialnoprawnym. Zauważyć należy, że obecnie ustawodawca przewidział możliwość orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR, a co wynika z treści art. 29 ust.3 tej ustawy, w wersji obowiązującej od dnia 1 sierpnia 2012 r.

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., prowadzone było w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego – w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności – ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2009, zatem Sąd kontrolując sprawę w jej granicach, dokonał również kontroli decyzji wcześniejszych, w tym decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r., wydanej w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Wymieniony przepis daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej decyzji organ stwierdził rażące naruszenie prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg. przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Ma ono na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze –skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przez uznanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Ponadto w postępowaniu tym należy pamiętać, że jest ono wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani – tym bardziej – uznawanie za naruszające prawo w sytuacji – gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W ramach rozważań ogólnych wskazać należy też, że w doktrynie podnosi się, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 612-613 i 702).

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja.

Z kolei wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.

Zasadnicza różnica między tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. sygn. akt IVSA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I S.A. 636/87 ONSA 1988/1/45).

W przedmiotowej sprawie, podstawą zweryfikowania decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. było – jak wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. – nieprawidłowe skontrolowanie przez organ I instancji wniosku skarżącej w zakresie czy zadeklarowane przez nią powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne, przez co doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 24 ust.1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004, stanowiącego o kontroli administracyjnej dotyczącej zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych i weryfikacji kwalifikacji do pomocy określonych terenów jako takich, do naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określony system wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr. 247/2006, (WE) nr. 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. UE L 2009r. 30.16 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009", przepisu stanowiącego, że system identyfikacji działek rolnych ustanowiony jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów, lub też innych dokumentów kartograficznych, korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000., do naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia wykonawczego, stanowiącego o ustalaniu wysokości płatności jako iloczynu stawek płatności na 1 ha gruntu i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. Wskazując na powyższe naruszenie wymienionych przepisów Dyrektor Oddziału stwierdził, że w weryfikowanej decyzji nie uwzględniono powierzchni referencyjnej na działce ewidencyjnej nr. [...]. Organ dokonał ponownej weryfikacji w wyniku zanegowania danych wektorowych znajdujących się w LPIS, jak stwierdził wobec zadeklarowania przez rolnika do płatności powierzchni większej od ustalonej powierzchni kwalifikowanej wynikającej z PEG 2009. Dalej Dyrektor Oddziału wskazał, że w wyniku certyfikacji stwierdzono błędne wykonanie pomiaru działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji i wypłaceniem nienależnych płatności.

Treść uzasadnienia Decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. wskazuje wprost, że w postępowaniu nadzwyczajnym poprzedzającym wydanie decyzji, sprawę rozpoznano ponownie i ponownie ustalono stan faktyczny dotyczący powierzchni działek wskazanych do płatności i mogących spełniać kryteria merytoryczne tej pomocy. Przedstawione działanie organu jest sprzeczne z istotą postepowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i narusza wprost przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wskazany jako podstawa orzekania organu. Rażące naruszenie prawa wymienione w tym przepisie odnosi się do kwalifikowanego naruszenia prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy ustalonego w weryfikowanej decyzji. W przedmiotowej decyzji, Dyrektor Oddziału wskazał na błędy procesowe w kontrolowanym przez siebie postępowaniu i ustalił własny stan faktyczny sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, iż organ niezasadnie uznał istnienie podstawy uzasadniającej weryfikację decyzji w drodze postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Dyrektora Oddziału o braku kontroli administracyjnej Kierownika Biura co do powierzchni referencyjnej zgłoszonych działek i błędów w stanie faktycznym sprawy z tym związanych, wskazać należy na ogólnikowość tego stwierdzenia, która nie dała podstawy, aby Sąd mógł zakwestionować zgodność z prawem decyzji z dnia [...] października 2009 r. W decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. brak jest wskazania poszczególnych powierzchni działek, ich zagospodarowania, dowodów, na których opierał się ten organ dokonując własnych ustaleń, brak odniesienia się do treści weryfikowanej decyzji, z której wynikało, że organ stopnia podstawowego również sprawdzał powierzchnię zgłoszonych działek, wskazywał, że dokonał ustaleń w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, wykluczył z płatności ONW strefa nizinna I powierzchnię gruntów 0,0089 ha (z działki ew. nr [...]), a w odniesieniu do strefy nizinnej II wykluczył powierzchnię 0,0144 ha (z działki ew. nr [...]), podkreślał w uzasadnieniu decyzji, że powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Również późniejsza decyzja Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalająca ponownie przyznane płatności ONW na rok 2009, wykluczając z płatności działkę ew. nr [...] powołała się, podobnie jak decyzja Dyrektora Oddziału, jedynie na treść art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 i pomiary (PEG), a nie wskazała tak naprawdę dlaczego ta działka w całości podlega wykluczeniu, ani dlaczego ten sam organ wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. i powołując się na zastosowanie tych samych pomiarów i tych samych wskazanych podstaw prawnych, dokonał innego ustalenia faktycznego dotyczącego tej powierzchni. Powyższe nie daje uzasadnionej podstawy do zakwestionowania wcześniejszych ustaleń organu.

Reasumując w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje, iż Sąd zobowiązany był uchylić decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r., opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W następstwie powyższego, koniecznym stało się również uchylenie decyzji Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazać bowiem należy, iż konsekwencją uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. jest to, że ta ostatnia decyzja pozostaje w mocy. Natomiast Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa dających podstawę do uznania tej decyzji jako naruszającej prawo w sposób nakazujący jej uchylenie. Skoro zatem decyzją z dnia [...] października 2009 r. organ przyznał skarżącej płatności ONW na rok 2009, to w obrocie prawnym nie może funkcjonować kolejna decyzja o przyznaniu takich płatności, wydana na ten sam wniosek skarżącej, złożony w dniu 11 maja 2009 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a., prawem odwołania się od decyzji I instancji według art. 127 k.p.a. oraz ostatecznością decyzji według art. 16 k.p.a., organ orzekający w danej instancji może wydać tylko jedną ważną pod względem prawnym decyzję. Potwierdza to również przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dodatkowo wskazać należy na treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a., przewidującego umorzenie toczącego się postępowania w przypadku, gdy sprawa już została wcześniej rozstrzygnięta, gdyż kolejne rozpoznawanie sprawy jest bezprzedmiotowe. Powyższe przepisy dowodzą, że dana sprawa może być rozstrzygnięta tylko jedną decyzją.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej zauważyć należy, iż stan faktyczny, jaki przyjęły organy w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności był następstwem niezgodnego z prawem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2009.

Zatem stwierdzić należało, iż działające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2013 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Dokonując powyższej oceny wskazać trzeba, iż Sąd miał świadomość tego, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. Zatem orzekające w tym postępowaniu organy ustaliły stan faktyczny, w którym decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. Jednakże konsekwencją przyjęcia tego, że decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2012 r. była nieprawidłowa oraz tego, że została ona niniejszym wyrokiem uchylona, jest przyjęcie naruszenia prawa przy orzekaniu w sprawie ustalenia nienależnych płatności. Przywołać w miejscu należy stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1470/07, zgodnie z którym, do uwzględnienia skargi na decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest konieczne ustalenie, aby stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa było następstwem działania lub zaniechania organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Wystarczy, że jest ono dokonane przez organ prowadzący jedno z postępowań wcześniejszych, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś orzekający w niej Sąd w pełni podziela zaprezentowany wyżej wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 – 3 sentencji wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.