Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 120/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 § 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej I. S.A. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania spółki I. S.A. z siedzibą w J. gmina R. (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] w [...] W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku: [...] – [...], a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący:

1. Nieruchomość położona w W., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku: [...] - [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta została zmieniona decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...].

2. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], orzekł o ustaleniu na rzecz I. S.A. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.

3. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc iż organ wojewódzki ustalił odszkodowanie na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący wskazał, że transakcje przyjęte do porównań nie spełniają kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, bowiem pochodzą z innego rodzaju rynku i obszaru, a także różnią się z nieruchomością szacowaną pod względem powierzchni i nie zostały przeznaczone pod drogę [...]. Odwołujący się zarzucił ponadto, iż rzeczoznawca majątkowy ograniczyła rynek lokalny tylko do kilku najbliższych dzielnic [...] oraz M., a nie przeanalizowała całego miasta W. Skarżący także podniósł, że błędne jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową przy jednoczesnym nieuwzględnieniu w kwocie odszkodowania jej części składowych.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże w myśl art. 6 ust. 3 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. W myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy.

3. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

4. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

5. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

6. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

7. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 14 grudnia 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], zaktualizowany w dniu 15 grudnia 2012r., a następnie zaktualizowany w dniu 25 września 2013 r.

8. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w klauzuli aktualizacyjnej biegła wskazała, że dotyczy ona operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2010r., uzupełnionego opracowaniem z dnia 16 stycznia 2012r. Niemniej jednak pismem z dnia 14 lutego 2012r. wycofała opracowanie uzupełniające z dnia 16 stycznia 2012r. Wobec powyższego uznać należy, że klauzula aktualizacyjna dotyczy operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2010r.

9. Biegła ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest bezpośrednio przy [...], po jej południowej stronie. Grunt ten położony jest pomiędzy Centrum Handlowym [...] i Centrum Handlowym [...]. Działki są niezabudowane, nieogrodzone i stanowią część drogi lokalnej, równoległej do [...]. Część powierzchni ma nawierzchnię asfaltową, część stanowi chodnik dla pieszych. Na wycenianym gruncie usytuowane są następujące naniesienia: znak drogowy, latarnie, chodnik betonowy, wiadukt, reklama oraz jezdnia asfaltowa.

10. Autorka operatu szacunkowego w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. wyjaśniła ponadto, iż przedmiotowa nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. znajduje się w pasie drogowym.

11. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

12. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie art. 153 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

13. Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budowę dróg, tj. [...] i [...] na obszarze dzielnic [...]:[...],[...],[...],[...] i [...] w okresie od III kwartału 2008r. do 2010r. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji z okresu dwóch lat, rozszerzono wybór transakcji o kilka miesięcy ponad dwa lata.

14. Określenia wartości przedmiotowej nieruchomości biegła dokonała przy uwzględnieniu jej położenia, otoczenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej i stanu jej zagospodarowania.

15. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór 11 transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod budowę [...] oraz [...]. Ponadto biegła stwierdziła, iż ze względu na brak w obrocie tego rodzaju nieruchomości, co nieruchomość wyceniana, określono jej wartość odtworzeniową.

16. Ostatecznie wartość gruntu określono na kwotę [...] zł, a wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł i w takiej wysokości organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie.

17. Przechodząc do analizy poprawności sporządzenia operatu szacunkowego należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

18. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

19. Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, iż realizacja ww. zasady ustalania odszkodowania zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 21 września 2004 r. jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

20. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto wszelkie różnice pomiędzy nieruchomością wyceniana a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowano odpowiednimi wskaźnikami korygującymi. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie ustalonego odszkodowania, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń.

21. Ponadto w piśmie z dnia 14 marca 2011 r. biegła wyjaśniła, że w przypadku nieruchomości nabywanych na cele drogowe wielkość powierzchni nie wpływa na ich wartość. Powyższe wynika z faktu, że powierzchnia działki drogowej wynika z przebiegu linii rozgraniczającej projektowana drogę a nie z cech fizycznych danej nieruchomości. Biegła wskazała, że z tabeli zamieszczonej na stronie 12 - tej operatu szacunkowego nie wynika żadna zależność ceny transakcyjnej od powierzchni działki.

Należy podkreślić, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Nadmienić wypada, że czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07, niepubl.). Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznał, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości najbardziej spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego.

Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

22. Odnosząc się z kolei do zarzutów strony należy wskazać, że biegła wyjaśniła, iż nie przyjęła do porównań transakcji z obszaru całej [...] z uwagi na inny charakter rynku i inne uwarunkowania lokalne w pozostałych dzielnicach, różniące się znacznie od uwarunkowań gdzie znajduje się nieruchomość szacowana. Ceny gruntów drogowych w takich dzielnicach jak [...], [...] kształtowały się na dużo większych poziomach, tj. [...]-[...] zł/m2, a na terenie [...] nawet [...]-[...] zł/m2. Taki poziom cen na terenie dzielnic [...],[...],[...] nie występuje. Dlatego też uznano te dzielnice za nieporównywalne z obszarem, na którym znajduje się nieruchomość szacowana.

23. Odnosząc się natomiast do kwestii wyceny części składowych nieruchomości, to biegła przy piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. przesłała mapę, z której wynika, że [...] nie był posadowiony na działce nr [...] (odpowiada ona działce [...] - zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia 6 grudnia 201 lr.) lecz jedynie z nią graniczy. Natomiast pozostałe części składowe, wskazane na stronie 15 i 16 operatu szacunkowego, zostały oszacowane stosownie do art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe zostało dodatkowo wyjaśnione przez biegłą w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r.

24. Nie można zatem uznać, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało wadliwie.

IV. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty:

Naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art.4 pkt 16 w związku z art.153 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741) oraz §4 ust.1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109), dalej "rozporządzenia z 2004 r.", poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomości gruntowe, których ceny transakcyjne wzięte zostały do porównań w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2010 r. , były podobne do nieruchomości wycenionej;

- §26 ust.1 i 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie prawidłowości określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2010 r. rodzaju rynku i jego obszaru;

- art.18 w związku z art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.Nr 80, poz.721), art.128 ust.1 i art.130 ust.2 ugn poprzez ustalenie w drodze utrzymania w mocy decyzji Wojewody, wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 grudnia 2010 r., sporządzonej z naruszeniem art.4 pkt 16 w związku z art.153 ust.1 ugn, §4 ust.1 i 4 rozporządzenia z 2004 r. oraz §26 ust.1 i 3 rozporządzenia z 2004 r.;

Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.7 w związku z art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez błędną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2010 r., co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym przyjęciem określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2010 r.;

- art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.11 i 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania skarżącej z dnia 22 marca 2012 r., a w szczególności nieustosunkowanie się do argumentacji zawartej w odwołaniu w przedmiocie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2010 r.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] marca 2014 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy. Naruszenia te obligują Sąd do wyeliminowania wspomnianych wyżej orzeczeń z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy operat szacunkowy z wyceny nieruchomości, który został sporządzony na potrzeby kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, jest prawidłowy. Zarzuty skargi, kwestionującej prawidłowość wskazanego wyżej operatu, koncentrują się kwestii nieprawidłowego ustalenia (zawężenia) przez rzeczoznawcę obszaru rynku lokalnego (transakcje zawarte na tym rynku posłużyły jako podstawa do ustalenia wartości nieruchomości przejętych od skarżącej przez Skarb Państwa) oraz na kwestii przyjęcia do porównań (na potrzeby wyceny) transakcji dotyczących nieruchomości, którym w ocenie skargi nie można przypisać przymiotu podobieństwa do nieruchomości przejętych o skarżącej.

2. Podzielić należy zarzut skargi odnośnie wadliwego ustalenia przez rzeczoznawcę obszaru rynku lokalnego, z którego transakcje stanowiły podstawę do wyceny wartości przejętej od skarżącej. Stosownie do treści operatu obszar ten obejmuje w niniejszej sprawie następujące dzielnice [...]:[...],[...],[...],[...] i [...]. Prawidłowo natomiast obszar ten winien obejmować nie jedynie poszczególne, wybrane dzielnice [...], a całe miasto [...].

3. Dokonując oceny prawidłowości operatu we wskazanym wyżej aspekcie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska odnoszącego się do analogicznego problemu, sformułowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11.

W wyroku tym podniesiono następujące kwestie:

3.1. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

3.2. W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

3.3. Zagadnienie to analogicznie ujmuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), która w art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 3 ust. 1 odnosi kształtowanie polityki przestrzennej do obszaru jednostki samorządu terytorialnego (a nie jej jednostki pomocniczej - dzielnicy). W przepisie art. 2 pkt 5 ww. ustawa, definiując pojęcie inwestycji celu publicznego, mówi wręcz o działaniach o znaczeniu lokalnym, czyli gminnym.

3.4. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z miastem a nie z jego konkretną dzielnicą (vide: Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.).

3.5. Reprezentowany też jest pogląd, że rynek lokalny nieruchomości to rynek przestrzeni jednej jednostki ewidencyjnej (por. "Próba charakterystyki potencjału lokalnego rynku nieruchomości na przykładzie Łodzi - Tadeusz Kośka, Katedra Geodezji kartografii Środowiska i Geometrii Wykreślnej, Politechnika Łódzka, Archiwum Fotogrametrii, Kartografii i Teledetekcji, vol.19, 2009-ISBN 978-83-61576-09-9). Stanowisko to znajduje zaś uzasadnienie w treści przepisów geodezyjnych. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wydanego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji jest: jednostka ewidencyjna, obręb i działka. Wg § 6 ust. 1ww. rozporządzenia postanowiono zaś, że jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku, gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta - również w granicach miasta. Wprawdzie w ust. 2 wspomnianego wyżej paragrafu przewidziano fakultatywnie możliwość by w miastach, w których zostały utworzone dzielnice - jako jednostki pomocnicze gminy - jednostkę ewidencyjną mógł stanowić również obszar dzielnicy lub kilku dzielnic, ale nie zmienia to faktu, że podstawową pozostaje zasada, że jednostkę ewidencyjną stanowi gmina, czyli w tym przypadku miasto.

3.6. Od 2002 r. Miasto [...] stanowi jedną gminę na prawach powiatu (ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361). Poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. mówiła o związku samodzielnych gmin [...], choć w ramach jednego miasta [...]. W uzasadnieniu projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 2002 r. projektodawcy uzasadniali zaś swoje stanowisko, koniecznością skonsolidowania obszaru całego miasta, które poprzednio - pod rządami ustaw z 1994 r. i 1990 r. - stawało się coraz bardziej unią federacyjną gmin a w coraz mniejszym stopniu - jednolitym organizmem miejskim. Z tej m.in. przyczyny interpretacja przepisów prawa, które są odnoszone do miasta W. winna uwzględniać zasadę, że miasto to stanowi całość, choć składa się z terenów o zróżnicowanym stopniu nasilenia poszczególnych tzw. cech rynkowych.

3.7. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań - to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju bowiem inwestycje służą całemu miastu a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości.

4. Wskazana wyżej okoliczność powoduje konieczność stwierdzenia, że operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego nie został sporządzony prawidłowo, w konsekwencji czego jego ustalenia nie mogły być podstawą określenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Decyzje obu instancji, wydane w oparciu o przedmiotowy operat należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. W tej sytuacji zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania odszkodowawczego w oparciu o operat spełniający kryteria wskazane powyżej (tj. z uwzględnieniem prawidłowo określonego obszaru rynku lokalnego, tj. całego obszaru miasta W.).

5. W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca zawarła szczegółową argumentację odnośnie przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości, nie spełniających kryterium podobieństwa (w odniesieniu do powierzchni). Ustosunkowując się do powyższego, organ odwoławczy powołał się na stanowisko rzeczoznawcy, wyrażone w piśmie z dnia 14 marca 2011 r., w świetle którego w przypadku nieruchomości nabywanych na cele drogowe wielkość powierzchni nie wpływa na ich wartość. Stwierdzić w związku z powyższym należy konieczność ponownego zajęcia stanowiska w tej kwestii przez rzeczoznawcę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.