Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1277/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2a
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1774/12 w sprawie ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Wieprz na rzecz Sejmiku Województwa Małopolskiego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1774/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia; w punkcie II. zasądził od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane przez Wojewodę Małopolskiego działającego jako organ administracji zespolonej na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Rozporządzeniem tym wyznaczona została aglomeracja Zator zlokalizowana w powiecie oświęcimskim o równoważnej liczbie 26.979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości Podolsze. W skład aglomeracji Zator weszły następujące miejscowości: w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice; w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa; w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice. Rozporządzenie powyższe opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r., Nr 111, poz. 693.

Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Wieprz wezwał do usunięcia naruszenia prawa Sejmik Województwa Małopolskiego, który w skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne, przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 1999, poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. W wezwaniu wskazano na naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 283, poz. 2841) w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Jako przepis bezpośrednio naruszony rozporządzeniem Wojewody nr 65/05 wskazano przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska. Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna, gdyż zawiera obliczenia oparte na niewłaściwym ustaleniu długości sieci kanalizacyjnej. Po przeprowadzeniu prawidłowych obliczeń uwzględniających korektę sumowania długości sieci dla sołectw Gminy Zator: Zator – 1.99 km, Smolice – 16.1 km, Rudze – 0.2 km, Łowiczki – 0.3 km, Graboszyce – 19.12 km, Grodzisko 9.34 km, rzeczywista długość sieci dla tych sołectw wynosi 47.05 km. W przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody dotyczącym tej sprawy podano natomiast odpowiednio długość 37 km. W związku z tym po dokonaniu powyższej korekty rzeczywisty wskaźnik koncentracji obliczony w stosunku do planowanej liczby osób do podłączenia wynosi 17.685/148.35 tj. ok. 119 m/km, a więc poniżej wymaganego przez rozporządzenie wskaźnika koncentracji.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego przesłał skarżącemu stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego, w którym Marszałek zajął negatywne stanowisko wobec wezwania skierowanego przez gminę Wieprz, przedstawiając dane historyczne dotyczące utworzenia aglomeracji Zator i akcentując pogląd o wnioskowym charakterze postępowania w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji.

Skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 65/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wieprz, zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Wskazała, że wydane przez Wojewodę rozporządzenie w sposób ewidentny narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy, wynikającej z krytycznej oceny zaproponowanych przez Wojewodę rozwiązań, które zdaniem skarżącej w świetle przytoczonych przez nią faktów, są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne, zważywszy przede wszystkim na kwestie finansowe. Dodatkowo mogłoby dojść także do narażenia jej na szkodę przez ewentualne sankcje finansowe za niewypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie zapewnienia systemu kanalizacji zbiorczej.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wyjaśnił m.in., że ówczesna procedura wyznaczania aglomeracji wymagała uzyskania opinii projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji od Zarządu Województwa Małopolskiego oraz zainteresowanych gmin. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą Nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia pozytywnie. Podobnie Rada Gminy Babice uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXIV/269/2005, jak również Rada Miejska w Zatorze uchwałą z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXXVII/231/05. Natomiast Rada Gminy Wieprz uchwałą z dnia 6 lipca 2005 r. nr XXXIV/195/05 zaopiniowała projekt rozporządzenia negatywnie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wskazano, że obliczanie wskaźnika długości sieci nie ma zastosowania w sytuacji, gdy teren objęty aglomeracją znajduje się na obszarze Natura 2000, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskaźnik ilości mieszkańców dla długości sieci nie musiał być zachowany na poziomie 120 mk/km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia, przy czym jako główną przyczynę powyższego rozstrzygnięcia wskazał niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa. Wskazano, że z akt przedmiotowej sprawy (pisma Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r. i załączonego projektu (k.339)) wynika, że Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator. Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 111, poz. 693 stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Sąd podniósł też, że poza wskazaną wyżej główną różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego, wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1982/12 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd nie uwzględnił całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy, nie odniósł się bowiem do tego, że z akt sprawy wynika, że w dniu 20 czerwca 2005 r. (data prezentaty - k. 339) do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który nie obejmował miejscowości Laskowa. Następnie w dniu 29 czerwca 2005 r. (data prezentaty, k. 317) wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem przekonywujących argumentów do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia na tej tylko podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Wobec powyższego wskazano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji powinien wyjaśnić, czy z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa, to można przyjąć, że właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze przepis art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził ponownie nieważność zaskarżonego rozporządzenia.

Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159) aglomeracje wyznaczone przed dniem 15 listopada 2008 r. stają się aglomeracjami w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), przy czym aglomerację wyznaczoną przed dniem 15 listopada 2008 r. sejmik województwa może zlikwidować w drodze uchwały i z dniem likwidacji takiej aglomeracji, traci moc akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona. Aglomeracja, której dotyczy zaskarżone rozporządzenie została wyznaczona przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie została zlikwidowana uchwałą sejmiku województwa, co oznacza, że akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona nie utracił mocy, a zatem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oznacza to również, że aglomeracja wyznaczona zaskarżonym rozporządzeniem jest aglomeracją w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W konsekwencji należy przyjąć, że organem administracji legitymowanym w niniejszej sprawie jest obecnie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji, a rozporządzenie podlega weryfikacji z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590).

Następnie Sąd wskazał, że jak wynika z art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), opinia zainteresowanych gmin i zarządu województwa jest niezbędnym elementem procedury poprzedzającej wyznaczenie aglomeracji w drodze aktu prawa miejscowego. Z istoty opinii jako aktu współdziałania organu wynika, że nie jest ona wprawdzie wiążąca dla organu kompetentnego do wyznaczenia aglomeracji, musi jednak odnosić się do tego samego przedmiotu postępowania, który następnie jest uwzględniany w treści aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który nie był wcześniej przedmiotem opiniowania właściwego organu stanowi istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Konieczne jest zatem porównanie na gruncie konkretnej sprawy przedmiotu opiniowania i przedmiotu aktu prawa administracyjnego. W ocenie Sądu dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki był przedmiot opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie. Dla ustalenia tego przedmiotu konieczna jest w pierwszej kolejności analiza uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z treści tej uchwały, jak i jej uzasadnienia wynika jednak jedynie to, że w dniu 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z akt sprawy wynika jednak, że przed dniem podjęcia tej uchwały Wojewoda Małopolski zwrócił się do Zarządu Województwa Małopolskiego z dwoma projektami planu aglomeracji Zator z wnioskiem o ich zaopiniowanie, przy czym obydwa projekty zostały przedłożone Zarządowi Województwa Małopolskiego przed dniem 21 lipca 2005 r., a treść tych projektów nie była tożsama. Projekt rozporządzenia, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) nie obejmował miejscowości Laskowa, natomiast projekt, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) obejmował miejscowość Laskowa. Analiza treści obydwu projektów wraz z ich załącznikami wykazuje, że kwestia pominięcia lub niepominięcia w nich miejscowości Laskowa nie miała charakteru ewentualnej oczywistej omyłki, gdyż w projekcie, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) konsekwentnie nie wymienia się miejscowości Laskowa zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, ani też w jego uzasadnieniu. Z kolei w projekcie, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) miejscowość Laskowa jest konsekwentnie wymieniana zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, a także w jego uzasadnieniu.

W sytuacji zatem, kiedy Wojewoda Małopolski wystąpił o zaopiniowanie dwóch projektów różniących się w swej treści spoczywał na nim obowiązek szczególnej staranności w ustaleniu, który z tych projektów był przedmiotem opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego, zwłaszcza, gdy z treści i uzasadnienia uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie wynika, który z projektów został zaopiniowany. Stanowisko, według którego zaopiniowano projekt przedłożony w późniejszym terminie opiera się wyłącznie na nieweryfikowalnych przypuszczeniach zwłaszcza w sytuacji, gdy oba projekty zostały przedłożone przed dniem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia opinii przez Zarząd Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu posługiwanie się konstrukcją jakichkolwiek domniemań nie znajdujących podstaw prawnych i faktycznych dla oceny zachowania trybu przyjęcia aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalne i nie pozwala na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania rozporządzenia. Dla stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonego rozporządzenia nie doszło do naruszenia trybu określonego w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne konieczne byłoby jednoznaczne wykazanie, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia, który w swojej treści obejmował również miejscowość Laskowa, gdyż właśnie aglomerację obejmująca również miejscowość Laskowa wyznaczono zaskarżonym rozporządzeniem.

Sąd podkreślił, że również Sejmik Województwa – zwłaszcza w kontekście stanowiska wyrażonego na gruncie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny - nie podjął żadnych starań w kierunku wykazania tożsamości przedmiotu opinii Zarządu Województwa Małopolskiego i zaskarżonego rozporządzenia. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, według którego "niewątpliwie przedmiotem badania i opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego był późniejszy projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego" nie został w żaden sposób przynajmniej uprawdopodobniony przez Sejmik Województwa Małopolskiego reprezentowany przez fachowego pełnomocnika (który oświadczył na rozprawie przed sądem administracyjnym, że cała dokumentacja w sprawie została przekazana Sądowi, a stanowisko o tym, że zaopiniowany projekt obejmuje miejscowość Laskowa opiera wyłącznie na informacjach uzyskanych od pracowników urzędu), a Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia i poprzedzającego je postępowania nie znalazł – z wyżej wskazanych powodów - podstaw, aby podzielić to stanowisko. W tym stanie rzeczy nawiązując do stanowiska NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organ administracji i znajdującym odzwierciedlenie w aktach przedłożonych Sądowi nie jest uprawniony jednoznaczny wniosek, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa.

W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżone rozporządzenie bez jednoznacznego ustalenia przez ten organ spełnienia koniecznej przesłanki wydania tego aktu określonej w art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne, tj. zaopiniowania projektu tego rozporządzenia przez zarząd województwa w wersji następnie przyjętej w zaskarżonym rozporządzeniu powoduje sprzeczność tego rozporządzenia z prawem, a zwłaszcza nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia Wojewody Małopolskiego cele procedury prawotwórczej nie mogły być zrealizowane, co w konsekwencji zdaniem Sądu oznacza, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia prawa.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/11 co do zachowania wymogów określonych w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Podzielił również pogląd, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie: 1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków; 2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę; 3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Jak bowiem wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zgodnie z § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia przepisu dotyczącego wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi na terenach objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna w ocenie Sądu wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Uznając zatem, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego aktu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sejmik Województwa Małopolskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, przy rozstrzyganiu kwestii konsekwencji braku opinii zarządu województwa do przedłożonego projektu rozporządzenia co doprowadziło do uznania, iż doszło do naruszenia art. 43 ust. 2a Prawa wodnego;

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyrażało się w ustaleniu przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. nie przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która znajduje się w aktach sprawy, a to dwukrotnemu oświadczeniu pełnomocnika Sejmiku Województwa Małopolskiego dotyczącego zaopiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego późniejszego projektu Rozporządzenia odpowiadającemu w treści ostatecznie wydanemu Rozporządzeniu, a w konsekwencji błędne uznanie, iż doszło do naruszenia obowiązku konsultacji projektu rozporządzenia z Zarządem Województwa Małopolskiego przez konsultację projektu odmiennej treści merytorycznej od ostatecznie wydanego rozporządzenia;

2) naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie zasad uzasadniania wyroku polegające na lakonicznym odniesieniu się do istotnych okoliczności sprawy tj. do rzekomego naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego obowiązku zaopiniowania projektu rozporządzenia w trybie art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne podczas gdy kwestia braku wypełnienia obowiązku konsultacji rozporządzenia była podstawą stwierdzenia nieważności skarżonego rozporządzenia i winna być ona szeroko rozważona w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dowodów przeciwnych i zobowiązania nałożonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest odniesienia się do dokumentów przeciwnych w tym zakresie znajdujących się w aktach sprawy i brak jest poddania ich analizie prawnej;

3) naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie się do wytycznych przedłożonych przez Naczelny Sąd Administracyjny i poprzestaniu na arbitralnym stwierdzeniu, iż: "Nie jest uprawniony jednoznaczny wniosek, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa".

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wieprz wniosła o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z powołanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisem art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (...). Jak stanowił § 4 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. Nr 283, poz. 2841) niezłożenie opinii w terminie 30 dni od daty otrzymania projektu planu aglomeracji uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

W niniejszej sprawie rozpoznając ponownie sprawę ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia wskazując, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia przez Wojewodę, że przedmiotem ustaleń był projekt odpowiadający treści ostatecznie przyjętej wersji rozporządzenia. Skarga kasacyjna, nie zgadzając się z powyższym, podnosi, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji było wynikiem pominięcia części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika, że przedmiotem konsultacji był projekt w wersji ostatecznie przyjętej zaskarżonym rozporządzeniem. Zarzuca w związku z tym naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uznając podniesione zarzuty za uzasadnione, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę związany był, na zasadzie wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1982/12 i zawartymi tam wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym NSA stwierdził, że brak jest przekonywujących argumentów dla przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności tylko na tej podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Akcentując, że do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęły dwa projekty rozporządzenia, z których jeden był tożsamy z ostatecznie przyjętym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzeniem, NSA zobowiązał Sąd I instancji do wyjaśnienia, czy można przyjąć, iż to właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ponowna kontrola zaskarżonego rozporządzenia nie została przeprowadzona w sposób odpowiadający przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny założeniom, nie uwzględnia bowiem istotnego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Słusznie zauważa pełnomocnik Sejmiku Województwa Małopolskiego, że Sąd pominął znajdujące się w aktach sprawy (złożone wraz ze skargą kasacyjną oraz na rozprawie przed Sądem I instancji) jego oświadczenia o przyjęciu do zaopiniowania projektu w wersji przyjętej ostatecznie przez Wojewodę, nie rozważył również skutku, jaki wiązał się z ewentualnym uznaniem, że opiniowana wersja rozporządzenia nie odpowiadała ostatecznie przyjętej, w kontekście domniemania prawnego pozytywnej konsultacji po upływie 30 dni przez Zarząd Województwa przesłanego projektu rozporządzenia. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem Sejmiku, że wobec wątpliwości co do faktów wynikających z akt sprawy a dotyczących ustalenia, która z dwóch wersji projektu została przedstawiona do opiniowania, Sąd powinien był skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuścić dowód z pisemnego oświadczenia pełnomocnika Sejmiku w powyższej kwestii. Tymczasem Sąd, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyraził jedynie wątpliwość co do okoliczności przedstawienia do opiniowania wersji projektu w jej ostatecznym kształcie, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia, do czego był zobowiązany, który z nadesłanych projektów w rzeczywistości był opiniowany. Pomimo istnienia w tej kwestii wątpliwości Sąd w sposób nieuprawniony rozstrzygnął je na niekorzyść Sejmiku Województwa.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie zatem ocenić istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego, korzystając – w razie istniejących wątpliwości – z uprawnienia jakie przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.