Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1641/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 pkt 1; par 5 ust. 2; par 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 602/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz J. S. 144 (sto czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1641/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 602/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mielno z [...] grudnia 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi Sądu dotyczące wykładni i należytego zastosowania określonych przepisów prawa.

W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2009 r., II SA/Sz 474/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie ustalając, na podstawie sporządzonej analizy, wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 65% nie podało, w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określanego dalej mianem "rozporządzenia", należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dane zawarte w zestawieniu dotyczące zabudowy analizowanego terenu pozwalają na obliczenie średniej zabudowy, która wynosi 26,92%. Natomiast organ przyjął bez bliższego uzasadnienia 65%. Jak zauważył Sąd, takim uzasadnieniem nie jest fakt, że działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości Mielno i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji, przedstawiając sobą ciekawą formę architektoniczną, istniejącą już przy tej samej ulicy [...].

Poza tym Sąd podniósł, że stwierdzenie organu jakoby zabudowa na niektórych działkach dochodzi do 100% powierzchni, nie jest dokładne, ponieważ na 282 działki wzięte do analizy tylko dwie działki (funkcja usługowa) mają taką powierzchnię zabudowy, a wysokość obiektów na tych działkach wynosi 11 m i 4 m. Nadto, w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że na działce sąsiedniej, ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma zostać wzniesiona inwestycja, znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie wyjaśniono także sposobu przyjęcia wysokości planowanej inwestycji, tj. jakie wysokości innych budynków mogą być wzięte pod uwagę zwłaszcza, że wysokie budynki stanowią wyjątek, a nie regułę, poza tym organ mówi ogólnie o zróżnicowanej wysokości na obszarze analizowanym, co wymagało szerszego uzasadnienia przez organ odwoławczy. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Organ winien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Kontrolując zrealizowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wskazówek wynikających z powołanego wyżej wyroku, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustalenie i wyjaśnienie przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, jej wysokości i kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, z punktu widzenia formalnego zostało sporządzone w sposób pozwalający poznać motywy zajętego przez organ stanowiska. Oceniając jednak argumentację organu przez pryzmat obowiązujących zasad związanych z ustaleniem warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granicę uznania administracyjnego naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Jak podkreślał już Sąd w wydanych w sprawie wyrokach z 24 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 862/07 i z 7 grudnia 2009 r., II SA/Sz 474/09, przy ustaleniu warunków zabudowy należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Ewentualne odstępstwo od tej zasady, które przewiduje się w § 5 ust. 2 rozporządzenia, winno być należycie uzasadnione. Uzasadnienie dla wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie może być uzasadnieniem rażącym dowolnością i zawierającym argumentację nie przystającą do stanu faktycznego sprawy i przepisów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za uzasadnione stanowisko zaprezentowane przez autora Analizy, że w wyznaczonym do analizy obszarze występuje bardzo duże jego zróżnicowanie, od kilku, aż do 100%. Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w wyznaczonym obszarze zbadano ten wskaźnik na działkach o takich funkcjach, jakimi będzie charakteryzował się planowany budynek, tj. o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowo-turystycznej (MW i UT). Według wyliczeń organu średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi 66,78% zaś w decyzji organ I instancji ustalił go na poziomie 65%. Zatem wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT. Na poparcie swego stanowiska, Kolegium podało, że występuje jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr [...], na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze.

Odnosząc się do tej argumentacji należy po pierwsze zwrócić uwagę na specyficzny sposób zinterpretowania przez organ i autora Analizy zasad ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który, w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca wyraźnie określił, że należy uwzględniać średni wskaźnik istniejącej zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w terenie analizowanym, nie zaś wyłącznie dla działek o funkcji zbliżonej lub tożsamej z tą, na której ma zostać zrealizowana inwestycja i dla której ustala się warunki zabudowy. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ślad za autorem Analizy, przyjęło dodatkowe, pozanormatywne kryterium ustalenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy polegające na całkowitym wyłączeniu z analizy i obliczeń tych działek i terenów, które są zabudowane na cele inne niż MW i UT. Takie działanie było nieuprawnione i nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia, czyniąc zasadnym zarzut skargi o wybiórczym i uwzględniającym wyłącznie oczekiwania inwestora sposobie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie prawie 2,5 krotnie przekraczającym rzeczywisty wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze. Tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy (26,92%) nie zostało należycie uzasadnione, czyli logicznie i jednocześnie w zgodzie z przepisami.

Argumentacji organu w omawianym zakresie określenia w decyzji intensywności zabudowy na poziomie 65% nie umacnia odwołanie się do jednej, bardzo zbliżonej architektonicznie i tożsamej funkcjonalnie zabudowy na działce nr [...], zważywszy na fakt, że działka ta jest zabudowana w 37,70% w stosunku do swojej powierzchni. Zaakceptowanie możliwości odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy, który miałby być prawie 2,5 krotnie większy od istniejącego, musiałoby być poparte wyjątkowo przekonującą argumentacją. Do takiej nie można zaliczyć zaobserwowanej przez organ w Mielnie tendencji "zastępowania brzydkiej niskiej zabudowy i wprowadzania zabudowy 4-5 kondygnacyjnej o wyższym wskaźniku wykorzystania terenu". Takie zastępowanie dotychczasowej zabudowy mogłoby niewątpliwie następować, gdyby dopuszczał to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro taki plan nie obowiązuje to organy zobligowane są stosować zasady określone w rozporządzeniu, mając na uwadze istniejące cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. To nie w trybie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ma następować realizacja nowych rozwiązań urbanistycznych dla danego terenu. Jak zauważył to już Sąd w wydanym w sprawie wyroku z 7 grudnia 2009 r., II SA/Sz 474/09, gmina nie jest pozbawiona możliwości kształtowania nowego ładu przestrzennego i może to zrobić uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz sporządzaniu Analizy nie zwrócono należytej uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę znajdującą się na przylegających do działki nr [A] przy ul. [...] w Mielnie. O ile nie budzi wątpliwości Sądu uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, to nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MJ – działka nr [B], [C]) i usługowo-turystycznej (UT – działka [D], [E]) oraz pozostałej zabudowy w terenie analizowanym o funkcjach innych niż MW i UT. Taki sposób ustalania warunków zabudowy stanowi ewidentne wypaczenie istoty przepisów rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Odwoływanie się (uzasadnienie zaskarżonej decyzji - s. 8) do istnienia jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy – dz. nr [...], w zakresie intensywności zabudowy wynoszącej 37,70%, podobnie jak działek bezpośrednio sąsiadujących o nr [B], [C], [D], [E] o intensywności zabudowy wynoszącej odpowiednio: 4,8%, 11,3%, 23,3%, 21,6%, nie przystaje do określonej w decyzji intensywności zagospodarowania działki nr [A] na poziomie 65%. Tym bardziej, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w analizowanym terenie wynosi 26,92%. Spośród 282 działek w terenie analizowanym znikomy ich procent jest zabudowany obiektami o powierzchni przekraczającej 50%. Są to działki nr [1], [2], [3], [4], [5], [6] i kompleks działek [7], [8], [9], [10]. [11], [12]. Przy tym te ostatnie, znajdujące się po drugiej stronie ulicy, naprzeciw działki nr [A], stanowią wyjątek w całym terenie analizowanym i powstały na nich budynki w zabudowie szeregowej, co uwidacznia zdjęcie nr 1 na karcie 8 uzupełnionej Analizy.

Również w części obejmującej ustalenie w decyzji wysokości planowanego obiektu, w ocenie Sądu, doszło do istotnego naruszenia zasad wynikających z § 7 rozporządzenia, który stanowi, że: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.".

Przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ oraz autor Analizy odstąpili od prawem określonej zasady wyznaczenia tej wysokości w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 ust. 1) albo jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Powołując się na prawem przewidzianą możliwość wyznaczenia innej wysokości (§ 7 ust. 4) wskazano, że nie należy posiłkować się średnimi wskaźnikami, a z przedmiotowego terenu należy wyciągnąć cechy zabudowy odpowiadające wnioskowanej. Pomimo całkowitego pominięcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet spośród pozostałej, za zasadne uznano pominięcie niskiej i średniej zabudowy o cechach U oraz UT (usługi handlu i gastronomii, usługi obsługi turystyki, hotele, pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe) uwzględniając jedynie tzw. wysoką zabudowę o funkcji UT, MW oraz U. Z pozostawionych do porównania obiektów w liczbie 14, o charakterze zbliżonym do projektowanego MW były tylko 3, co daje obraz wybiórczości i braku reprezentatywności porównywanych obiektów do faktycznej wysokości zabudowy istniejącej w analizowanym terenie. Nie może stanowić uzasadnienia do ustalenia dla planowanej zabudowy innej wysokości niż ta, która wynika z przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo ze średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, odwoływanie się do parametrów nowej inwestycji i zestawienie jej jedynie z zabudowaniami najwyższymi, rozproszonymi i stanowiącymi dodatkowo zdecydowaną mniejszość w analizowanym obszarze. Nawet te najwyższe zabudowania znajdujące się w bliskim sąsiedztwie od strony ul. [...] i nie graniczące z działką [A], oznaczone w kółkach odpowiednio numerami 01, 02, 03 posiadają maksymalną wysokość 11, 12 i 13 m, co wynika z mapy ewidencyjnej dołączonej do uzupełnionej Analizy. Tak więc nawet one są istotnie niższe niż przewidziana dla działki nr [A] wysokość zabudowy wynosząca 16 m od strony ulicy [...] i 19 m w głębi działki.

Za trafne należy uznać spostrzeżenie skarżącej zawarte w piśmie procesowym z 20 kwietnia 2011 r., że podane w ostatniej mapie zestawienie cech wysokości zabudowy jest inne (niższe) od pierwotnie wskazanego na mapie znajdującej się na karcie 37 akt administracyjnych. Sąd stwierdził jednak, że przy opracowywaniu Analizy i formułowaniu decyzji uwzględnione zostały niższe, jak można domniemać, zweryfikowane przez autora Analizy rzeczywiste wysokości zabudowań. Pomimo tego sposób dojścia do wniosków i zawartego w decyzji uzasadnienia ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji nastąpił z istotnym naruszeniem zasad wynikających z § 7 rozporządzenia i z przekroczeniem dopuszczalnej granicy swobody decyzyjnej organu w tym zakresie.

Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia. Polegało to na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki nr [A] w zakresie kontynuacji takich parametrów jak gabaryty, czy intensywność wykorzystania terenu, polegający na porównywaniu ich tylko do wybranych obiektów i wykluczaniu, w zależności od analizowanej kwestii, innych nieruchomości, naruszał zasady wynikające z ww. przepisów i bynajmniej nie prowadził do utrzymania, i tak już nienajlepszego, ładu przestrzennego w centrum Mielna. Niweczył tym samym gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości. Nie wzięto pod uwagę, że znajdujące się w tym obszarze wysokie zabudowania znajdują się na stosunkowo dużych działkach, o mniejszej intensywności zabudowy, a tym samym ich odległość od zabudowań w bezpośrednim sąsiedztwie nie razi, czy to kubaturą, czy też odmiennością architektoniczną, jak miałoby to miejsce w przypadku planowanej inwestycji na działce nr [A]. Rolą organów oraz osoby opracowującej Analizę nie jest wyszukiwanie za wszelką cenę nieruchomości podobnych do tej określonej we wniosku i formułowanie na tą potrzebę pozaprawnych kryteriów i metod osiągnięcia oczekiwanych przez wnioskodawcę parametrów zabudowy i zagospodarowania działki, co być może byłoby zgodne z interesem inwestora ale naruszałoby zasady wynikające z wymienionych wyżej przepisów oraz interes społeczny, związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Uprawnienie do ustalania i wprowadzania ewentualnie nowych koncepcji architektonicznych i urbanistycznych leży po stronie organu stanowiącego prawo poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącej uniemożliwiono przed wydaniem decyzji zapoznania się z najistotniejszym z punktu widzenia dowodowego, dokumentem w postaci "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" uzupełnionym przez jego autora 14 kwietnia 2010 r. Skarżąca została tym samym pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zgłoszenia swych uwag.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła firma [...] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię;

2) § 3 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., uzupełniona w toku postępowania przed organem II instancji, nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego;

3) § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., uzupełniona w toku postępowania przed organem II instancji, nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; a także

4) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wyników analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na decyzje SKO poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób się zgodzić.

Ad 1) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Przepis ten stanowi bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ustalanie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać prawo własności. Powyższe oznacza, że organy powinny przyjmować te wytyczne, które są dla prawa własności najmniej uciążliwe. Nakaz takiego działania wynika z przepisów ustawy o p.z.p., a konsekwencją takiego stanowiska jest potrzeba wnikliwego rozważenia wszelkich alternatywnych możliwości przy ustalaniu warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji, por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 lutego 2008 r., II SA/Rz 843/07, LEX nr 372673. Podkreśla się przy tym również, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy - por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Go 86/08, LEX nr 519019. W związku z powyższym konieczne staje się uwzględnienie kierunku, w jakim rozwija się zabudowa na analizowanym terenie oraz niezbędne jest wzięcie pod uwagę obecnych trendów w architekturze i urbanistyce, które w oczywisty sposób ewaluują z biegiem czasu. Szczególnie w miejscowościach o wyraźnym charakterze, np. tak jak w miejscowościach nadmorskich, istotne jest uwzględnienie pożądanego przez całą społeczność lokalną trendu zastępowania tymczasowych obiektów budowlanych budynkami o wysokim standardzie i możliwościach z tego płynących. Obiekty o cechach planowanej inwestycji powstały już bowiem na terenie gminy Mielno, również na obszarze uwzględnionym w sporządzonej analizie. Są to budynki przeznaczone na usługi związane z czasowym pobytem ludzi w charakterze wczasowo - wypoczynkowym, które mają 4-5 kondygnacji, a zatem ich wysokość sięga nawet ponad 20 metrów, a procent zabudowy terenu dochodzi na poszczególnych działkach nawet do wskaźnika przekraczającego 75%.

Ad 2) W sporządzonej w toku ponownego postępowania odwoławczego analizie wskazano w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, że w analizowanym obszarze szczegółowo zbadano intensywność wykorzystania terenu. Na podstawie przeprowadzonych czynności stwierdzono bardzo duże zróżnicowanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla poszczególnych działek. Działki nr [...], [...], [...] zlokalizowane przy ul. [...], a dokładniej naprzeciwko działki nr [A], której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, zabudowane są w 90%. Natomiast współczynnik intensywności zabudowy dla dz. nr [B], po drugiej stronie ulicy wynosi 4%. Pozostałe działki w bezpośrednim sąsiedztwie cechują się intensywnością zabudowy w przedziale od 90% do 15%. Wskazując średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru ujętego w analizie wskazano wartość 26,92%. W wyliczeniu tym nie ujęto działek niezabudowanych. Jednocześnie wskazano, że ze względu na duże zróżnicowanie wielkości i charakteru działek w obszarze analizowanym - od działek zabudowanych w 90% do dużych działek zabudowanych jednym budynkiem z intensywnością na poziomie 5% nie jest zasadne wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy dla terenu analizowanego i zastosowanie go jako nieadekwatnego do określenia wskaźnika zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Już w samej analizie wskazano, że przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co jednak zawsze musi wynikać z analizy. Zdaniem autora analizy nie można bowiem mówić o podobieństwie zabudowy wczasowej w formie budynku parterowego - np. recepcji z przyległym polem namiotowym do 5 kondygnacyjnego budynku wczasowego - hotelu z przyległym terenem rekreacyjnym, budynku kina, budynku urzędu gminy, budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Każda z wymienionych rodzajów zabudowy charakteryzuje się bowiem odrębnymi cechami funkcjonalnymi i gabarytowym. Z tak wielu funkcji i cech nie można wyciągnąć średnich arytmetycznych ustalając warunki dla wnioskowanego obiektu, gdyż nie jest możliwym, aby budynek łączył w sobie cechy budynku parterowego jednorodzinnego z wielorodzinnym 5 kondygnacyjnym, czy też kinem bądź urzędem. Analizując zabudowę w wyznaczonym terenie należy wywnioskować, iż nie można posiłkować się średnimi wskaźnikami, a z przedmiotowego terenu należy wyciągnąć cechy zabudowy odpowiadającej wnioskowanej. Ponieważ podobne budynki już występują w analizowanym terenie, ich parametry powinny być wiążące przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy. W analizie wskazano konkretne numery działek o takiej funkcji i wskaźniku zabudowy każdej z nich. Średni wskaźnik zabudowy obliczony w ten sposób wynosi 66,78%. Wskazano również, że w obszarze analizowanym daje się zauważyć prawidłowość, że gęstość zabudowy przyziemia jest większa niż gęstość zabudowy wyższych kondygnacji. Dzieje się tak ze względu na usługowy charakter przyziemi oraz na lokalizowane nad parterami tarasy czy balkony. Podobny sposób zabudowy zaproponowany został we wniosku o określenie warunków zabudowy proponując zabudowę parteru z intensywnością do 65% oraz dla wyższych kondygnacji do 55%. W związku powyższym dla wnioskowanej zabudowy przyjęto na podstawie analizy współczynnik wielkości powierzchni przyziemia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 65%, mając na względzie, że współczynnik wielkości powierzchni w wyższych kondygnacji nadziemnych nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniesie nie więcej niż 55%.

W orzeczeniu WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 744/07, LEX nr 341263, stwierdzono, że pojęcie "działki sąsiedniej" nie oznacza działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej wyznacza pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 p.z.p. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym. Do takich też działek odniósł się sporządzający analizę oraz SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze objętym prowadzoną analizą nie wymaga wyodrębniania poszczególnych jej rodzajów. Może być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych typów występującej na tym obszarze zabudowy. A contrario Sąd ten dopuszcza możliwość wyodrębnienia danego rodzaju zabudowy występującego w obszarze objętym analizą i ustalenia parametrów dla inwestycji w oparciu o dany rodzaj zabudowy, który w przypadku miejscowości Mielno wykazuje bardzo duże zróżnicowanie, co również zostało w sporządzonej analizie szczegółowo opisane. Stąd też dopuszczalne i uzasadnione było odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla całego obszaru analizowanego, gdyż wynikało to z analizy funkcji oraz cech zabudowy przygotowanej w toku postępowania administracyjnego. Znamienne, że nie ulega żadnej wątpliwości, że nie podlegają wliczeniu do średniej działki w ogóle niezabudowane, występujące przecież w sporej ilości na terenie poddanym analizie. Ponadto, zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1, wymagana jest "co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Przyjąć zatem należy, że wystarczyłaby jedna, pojedyncza działka, na której zrealizowana byłaby podobna inwestycja, i wówczas średni wskaźnik zabudowy nie miałby żadnego znaczenia przy określaniu parametrów nowej zabudowy.

Wbrew twierdzeniom skargi oraz ustaleniom WSA w Szczecinie decyzja organu odwoławczego została wyczerpująco uzasadniona w powołaniu na treść sporządzonej analizy. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy i pozwalało na uchylenie decyzji organów.

Ad 3) Powyższa argumentacja odnosi się również do wyznaczonej w decyzji wysokości nowego budynku. Jak podkreślił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 18 czerwca 2009 r., II SA/Sz 338/09, LEX nr 563817, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia wysokości nowego budynku w innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z której może skorzystać, po przeprowadzeniu szerokiej i specjalistycznej analizy uregulowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i nie jest w tym zakresie związany koniecznością ustalania tej wysokości, w sposób określony § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. Wykazano to w punkcie 8.2 uzupełnionej analizy, wskazując m.in., że dla lokalizacji nowej zabudowy usytuowanej w pierzei ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono odpowiednio do istniejącej zabudowy w ciągu ul. [...] i [...] oraz sąsiednich, mając na uwadze w szczególności nową zabudowę ulic wyznaczającą kierunek rozwoju przestrzennego obszaru analizowanego. Mając na uwadze zabudowę ulicy [...] i [...] od 3 kondygnacji z wysokim dachem przez 4 kondygnacje nawet do 5 kondygnacji, oraz istniejące i nowopowstałe – już zrealizowane budynki 5-6 kondygnacyjne w terenie analizowanym, a taka zabudowa występuje np. na dz. nr [...] - 6 kondygnacji i wysokość 21m, dz. nr [...] - 5 kondygnacji wysokość 20 m, dz. nr [...] - 4 kondygnacje i wysokość 18m, dz. nr [...] - 5 kondygnacji i wysokość 19m, dz. nr [...] - 5 kondygnacji i wysokość 19m dopuszczono wysokość 4 kondygnacji nadziemnych w częściach budynku eksponowanych bezpośrednio z ulicy jako odniesienie do wysokości budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie, z akcentowaniem wysokościowym w głębi działki do 5 kondygnacji nadziemnych. Wysokość elewacji frontowej nowego obiektu od strony ul. [...] określono na 16 m (4 kondygnacje), natomiast wysokość budynku w głębi do 19 m (5 kondygnacji). W samej treści analizy wskazano na dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż to wynika z prostego przedłużenia wysokości budynków sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy. Sporządzona analiza wskazuje szczegółowe wyliczenia i argumentację dotyczącą ustalonej w decyzji wysokości, uprawniającą do odstąpienia od wskazanego w § 7 ust. 1 rozporządzenia sposobu ustalania wysokości dla nowej zabudowy.

Ad 4) Biorąc pod uwagę powyższą szczegółową argumentację dotyczącą ustalenia wskaźnika zabudowy oraz wysokości nowej zabudowy przytoczoną w treści analizy sporządzonej przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami zawodowymi Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również przepis podstępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sporządzona analiza zawiera w ocenie uczestnika najistotniejsze znaczenie dla wyniku postępowania, a Sąd nie uwzględnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu jej treści, rozwiniętej argumentacji, wniosków z niej wypływających, a tym samym nie został uwzględniony całokształt okoliczności sprawy, który miał istotny wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego mają usprawiedliwione podstawy. Niemniej jednak w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone orzeczenie również na naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje (s. 20 uzasadnienia), to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

2. Zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzupełniona w toku postępowania odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego należy podzielić. Po pierwsze, jak wynika to z uzupełnionej analizy, pozostałe działki w bezpośrednim sąsiedztwie cechują się intensywnością zabudowy w przedziale od 90% do 15%. Dowodzi to, że na analizowanym obszarze Mielna istnieje zróżnicowana intensywność zabudowy. I to należy uznać jako zasadę na tym obszarze. Uzasadnia to dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie racjonalnym jest wyznaczenie wyższego wskaźnika nowej zabudowy niż w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo wynika to z charakteru funkcji obu tych typów zabudowy.

Po drugie, jak to zresztą przyjął Sąd I instancji "Spośród 282 działek w terenie analizowanym znikomy ich procent jest zabudowany obiektami o powierzchni przekraczającej 50%. Są to działki nr [1], [2], [3], [4], [5], [6] i kompleks działek [7], [8], [9], [10]. [11], [12]". Wynika z tego jednoznacznie, że na analizowanym obszarze Mielna (i to nawet w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji) dopuszczono wyjątki od średniego wskaźnika zabudowy. W takim więc przypadku, skoro § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", należało uznać wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości 65% za dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji i zgodne z tym przepisem, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze Mielna zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy.

Po trzecie, Sąd I instancji przyznał również, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy. Stwierdził jednak, że "nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MJ – działka nr [B], [C]) i usługowo-turystycznej (UT – działka [D], [E]) oraz pozostałej zabudowy w terenie analizowanym o funkcjach innych niż MW i UT. Taki sposób ustalania warunków zabudowy stanowi ewidentne wypaczenie istoty przepisów rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.", z czym nie można się zgodzić. W tak sformułowanej ocenie prawnej Sąd sam sobie zaprzecza w zakresie zabudowy UT. Poza tym nie dostrzega, że funkcje te istnieją obok siebie na analizowanym obszarze.

3. Z tych samych powodów, które szczegółowo zostały omówione w pkt 2, należy również uznać za zasadny zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Warto jednak dodać, że w treści uzupełnionej analizy w punkcie 8.2 przeanalizowano wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. Wysokości poszczególnych budynków oznaczono również w części graficznej określając liczbę kondygnacji nadziemnych i wysokość w metrach od poziomu terenu. W granicach obszaru analizowanego usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od 6 m do 21 m. Uznano, że obiektami, które mogą stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji to tzw. wysoka zabudowa o funkcji UT, MW, U, gdyż taki rodzaj zabudowy odpowiada planowanej nowej zabudowie. Średnia tych obiektów, zaznaczonych na mapie nr od 01 do 11 w kółku kolorem żółtym, wynosi średnio 16 m. Dalej wskazano, że dla działek mieszkalnych wielorodzinnych (MW) jest to 4,66 kondygnacji, dla usługowych 3 kondygnacje co jest podyktowane funkcją obiektu i zrozumiałe, gdyż mieszkania w budynku wielorodzinnym lokalizowane na 4 lub 5 kondygnacji są funkcjonalne, natomiast nie znajdzie użytkowników budynek z lokalami usługowymi na 4 lub 5 piętrze, a z lokali usługowych mają szansę funkcjonowania z sukcesem w takiej miejscowości jedynie lokale usługowe zlokalizowane w poziomie terenu z wejściem z ulicy. Wskazano również średnią wysokość budynków oznaczonych symbolem MW i U wyliczając ją na 12,35 m, natomiast dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (MW) na 18,66 m, co wynika z ilości kondygnacji. Dowodzi to jednoznacznie, że wysokość zabudowy na analizowanym obszarze Mielna jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy, zaś wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków oznaczonych symbolem MW. Zatem przyjęcie dla tej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

4. W tym stanie rzeczy ocenę prawną Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., które polegało to na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy za nieznajdującą oparcia w treści § 5 i § 7 tego rozporządzenia.

5. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.