Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1003/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 w zw.  z art 144
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K., M. K., P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 marca 2021 r. inwestor: [...] s.c. J. K., M. K., P. K. w K. zwrócił się o ustalenie, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. utracił przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. Przeciwdziałanie skutkom suszy na obszarze dorzeczy (Stop Suszy) poprzez budowę zbiornika wodnego w km 39+120 rzeki D., zapory powłokowej piętrzącej wodę powierzchniową w zbiorniku wodnym, przepławki dla ryb, śluzy dla przeprawy kajaków, linii przesyłowej dla zasilania zapory przeponowej, budowa drogi rowerowej na zaporze powłokowej oraz modernizacja ujęcia wody pitnej dla miasta B. i instalacji odnawialnego źródła energii.

Jak wskazał inwestor zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska lub

działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. znak: [...] Burmistrz [...] odmówił wnioskowi inwestora wskazując, iż nie ma podstaw do jego uwzględnienia, bowiem cytowany wyżej przepis w sprawie niniejszej nie ma zastosowania.

Na postanowienie to zażalenie wniósł inwestor tj. [...] s.c. J. K., M. K., P. K. zarzucając:

- naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej i niewskazanie przez organ normy prawnej, z jakiej wynika interes Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w T. jako strony postępowania oraz nieustalenie czy jest to interes prawny strony czy też interes faktyczny,

- naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia postanowienia zawierającego jedynie przytoczenie treści przepisów z niedostatecznym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, co powoduje arbitralność wydanego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r., [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W świetle powyższego przepisu nie każde postanowienie wydane przez organ administracji publicznej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, lecz tylko takie, co do których ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość.

Oceniając wniosek inwestora co do wyłączenia strony od udziału w postępowaniu organ odwoławczy podkreślił, że przepisy procedury administracyjnej nie znają instytucji postanowienia w sprawie uznania danego podmiotu za stronę postępowania, na które przysługiwałoby zażalenie. Także przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie przewidują takiej sytuacji, że w sprawie uznania bądź odmowy uznania podmiotu za stronę postępowania wydaje się zaskarżalne postanowienie.

W myśl art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie prawa administracyjnego wskazano, iż w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, powodująca konieczność wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu tej niedopuszczalności (tak: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Wyd. C.H. Beck Warszawa 2000, str.524).

W niniejszej sprawie, zdaniem SKO, mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem postanowienie w sprawie uznania za stronę postępowania nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

J. K., M. K., P. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2021 r., [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które legły u podstaw jego wydania, a miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia w sprawie o uznanie, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. jest stroną w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "przeciwdziałanie skutkom suszy na obszarze dorzeczy (Stop Suszy) poprzez budowę zbiornika wodnego w km 39+120 rzeki D., zapory powłokowej piętrzącej wodę powierzchniową w zbiorniku wodnym, przepławki dla ryb, śluzy dla przeprawy kajaków, linii przesyłowej dla zasilania zapory przeponowej, budowie drogi rowerowej na zaporze powłokowej oraz modernizacji ujęcia wody pitnej dla miasta B. i instalacji odnawialnego źródła energii, przy braku ustawowych przesłanek ku temu;

- naruszenie art. 158 § 1, art. 104 i art. 107 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty;

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., art.7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ normy prawnej z jakiej wynika interes Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w T. jako strony postępowania oraz nieustalenie czy jest to interes prawny strony, czy też interes faktyczny;

- art. 124 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia postanowienia zawierającego jedynie przytoczenie treści przepisów z niedostatecznym uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonego rozstrzygnięcia, co powoduje arbitralność wydanego postanowienia.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o rozpatrzenie wniosku z dnia 19 marca 2021 r. w drodze decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się w zażaleniu, nie ustalił legitymacji strony w toczącym się postępowaniu.

Organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.).

Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Wyjątkiem takim jest przepis art. 134 K.p.a., który kończy postępowanie odwoławcze niezaskarżalnym postanowieniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 K.p.a. obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych).

Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, a stanowi na przykład czynność cywilnoprawną lub materialnotechniczną.

Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, a zatem organ II instancji winien rozpoznać sprawę merytorycznie, czego nie uczynił w następstwie błędnego zastosowania art. 134 K.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny, powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnionych zgodnie z art. 136 K.p.a.

Oceniając legitymację strony według przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem art. 28, 29 i 30 K.p.a. zarówno organ I jak i II instancji w toku niniejszego postępowania tego nie uczyniły.

Skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09, w którym wskazano: "Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art 77 § 1 K.p.a.)".

W niniejszej sprawie zarówno organ I jak i organ II instancji dopuścił się wskazanych naruszeń, nie rozpoznał istoty sprawy. Stanowiska organów nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa. Organy administracji publicznej w toku niniejszego postępowania wydały swe rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału, do czego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. były zobowiązane. Uczyniły to, zdaniem skarżących, w sposób nierzetelny, pobieżny, nie pozwalający na należyte wyjaśnienie sprawy, z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zasadzie stanowi jedynie lakoniczne przytoczenie obowiązujących przepisów prawa, nie ma odniesienia do stanu faktycznego sprawy.

Naczelną zasadą postępowania jaką winien kierować się organ administracji prowadząc postępowanie jest działanie zgodnie z literą prawa i pogłębianie zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a). Zaskarżone działanie organu powoduje, że obywatel podchodzi nieufnie do ich działalności, a jego działanie - zamiast służące społeczeństwu - postrzega jako chaotyczne, nieprofesjonalne i krzywdzące dla obywatela.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 P.p.s.a.).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie, mimo lakonicznego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, na podstawie art. 144 K.p.a. i art. 141 K.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń wnoszonych na wydane w toku postępowania postanowienia.

Rozdział 6 kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Strona" nie zawiera unormowania o wydawaniu przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie przyznania albo nieprzyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Jedynie w przepisie art. 31 K.p.a., regulującym zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby przewidziano, że po złożeniu przez organizację społeczną żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Wówczas organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3), a zatem nie jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu 19 marca 2021 r. inwestorzy J. K., M. K., P. K. – wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. w K., zwrócili się do organu I instancji o ustalenie, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. utracił przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla w/w inwestycji. We wniosku wskazano na art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247).

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. organ I instancji Burmistrz [...] odmówił uznania utraty przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. Przeciwdziałanie skutkom suszy na obszarze dorzeczy (Stop Suszy) poprzez budowę zbiornika wodnego w km 39+120 rzeki D., zapory powłokowej piętrzącej wodę powierzchniową w zbiorniku wodnym, przepławki dla ryb, śluzy dla przeprawy kajaków, linii przesyłowej dla zasilania zapory przeponowej, budowa drogi rowerowej na zaporze powłokowej oraz modernizacja ujęcia wody pitnej dla miasta B. i instalacji odnawialnego źródła energii - wskazując, iż nie ma podstaw do jego uwzględnienia, bowiem przywołany wyżej przez wnioskodawcę przepis w sprawie niniejszej nie ma zastosowania.

W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej kluczowa dla rozstrzygnięcia była kwestia dopuszczalności zaskarżenia ww. postanowienia.

Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.

W świetle tego przepisu nie każde postanowienie wydane przez organ administracji publicznej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, lecz tylko takie, co do których ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość.

Oceniając wniosek inwestora zmierzający do "wyłączenia strony" od udziału w postępowaniu, poprzez "ustalenie, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w T. utracił przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej", rację ma SKO w T., że przepisy procedury administracyjnej (K.p.a.) nie znają instytucji postanowienia w sprawie uznania, bądź nie, danego podmiotu za stronę postępowania, na które przysługiwałoby zażalenie.

Także przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie przewidują takiej sytuacji, że w sprawie uznania bądź odmowy uznania podmiotu za stronę postępowania wydaje się zaskarżalne postanowienie.

Ponieważ przepisy nie przewidują wydawania postanowienia w przedmiocie przyznania bądź utraty statusu strony, prawidłowo więc organ odwoławczy uznał, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne.

Z powyższych względów zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO w T. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest zgodne z prawem, nawet w sytuacji, gdy stanowisko organu I instancji przybrało błędnie postać postanowienia. Na takie postanowienie organu I instancji nie przysługuje zażalenie, a to oznacza, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.

Niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżących nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.

W granicach niniejszej sprawy, w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia poza rozważaniami Sądu pozostaje natomiast kwestia, czy [...] Związku Wędkarskiego w T., uznanemu przez organ I instancji za stronę postępowania administracyjnego, status strony przysługuje, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SKO nie stwierdził takich wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.