Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 84/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S., M. K., K. C. i I. H. na uchwałę Rady Gminy Kwidzyn z dnia 9 listopada 2015 r., Nr XIX/119/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: Brachlewo, Brokowo Tychnowieckie, Dubiel, Kamionka, Tychnowy 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o numerach: [...], położonej w obrębie geodezyjnym Kamionka; [...], położonej w obrębie geodezyjnym Kamionka; [...], położonej w obrębie geodezyjnym Kamionka oraz [...], położonej w obrębie geodezyjnym Brachlewo; 2/ odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3/ zasądza od Rady Gminy Kwidzyn na rzecz skarżących G. S., M. K., K. C. i I. H. kwoty w wysokości po 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A., G. S., M. K., K. C. i I. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIX/119/15 Rady Gminy z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [..]-[..]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały o planie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała obarczona jest zarówno błędami merytorycznymi, jak również podjęta została z naruszeniem przepisów procedury planistycznej.

Z treści skargi oraz ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżący poprzedzili skargę wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 grudnia 2015 r., w którym wnieśli o podjęcie działań celem wyeliminowania wadliwej uchwały. Wskazali na rozbieżność zapisów planu z obowiązującym studium, albowiem lokalizacja elektrowni wiatrowych w planie wykracza poza obszar przewidziany dla tego rodzaju przedsięwzięć w studium. Ponadto wskazano, że istniejąca zabudowa jednorodzinna została objęta strefą oddziaływania akustycznego powyżej 40dB, co narusza obowiązujące normy. Wyjaśnili, że kwestionowany plan zawiera istotne błędy oraz rozwiązania sprzeczne z przepisami prawa, w tym szkodzie dla środowiska, co w konsekwencji działa na ich szkodę.

Rada Gminy w uchwale Nr XXII/136/16 z dnia 7 stycznia 2016 r. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności planu z postanowieniami studium Rada wyjaśniła, że nie ma wątpliwości, że granice strefy ochronnej wyznaczone w planie nie muszą pokrywać się z granicami stref ochronnych wyznaczonymi w studium. Wszystkie tereny przeznaczone w studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych mieszczą się w granicach obszarów wskazanych w studium pod lokalizację elektrowni.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując na bezpodstawność zarzutów w zakresie niezgodności planu z prawem, w tym w zakresie sprzeczności jego postanowień ze studium. Ponownie organ wyjaśnił, że nie zachodzi w tym przypadku zarzucana przez skarżących sprzeczność zapisów planu i studium w zakresie granic stref ochronnych. Wszystkie tereny przeznaczone w planie pod lokalizację elektrowni wiatrowych mieszczą się w granicach obszarów wskazanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych ustalonych w studium. W odniesieniu do zarzutu objęcia zabudowy jednorodzinnej strefą oddziaływania akustycznego powyżej 40 dB wyjaśniono, że z analizy akustycznej dotyczącej oddziaływania projektowanej farmy wiatrowej sporządzonej w ramach prognozy oddziaływania wynika, że tereny zabudowy jednorodzinnej znajdują się poza strefą hałasu na poziomie 40 dB.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.

Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił zarzuty skargi zarzucając naruszenie trybu i sposobu uchwalania planu, w tym naruszenie art. 20, art. 1 ust. 5 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o stwierdzenie nieważności. Uszczegółowił, że działka skarżącego K. C. o nr [..] objęta jest prawdopodobnie jednostką planistyczną A02R. Ograniczenia spowodowane lokalizacją farm wyrażać się będą w konieczności przeznaczenia jej części pod budowę infrastruktury technicznej farm wiatrowych, co uniemożliwi korzystanie z niej.

W pismach procesowych z dnia 30 maja 2016 r. oraz z dnia 28 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżących w sposób ogólny zwrócił uwagę na źródło interesu prawnego skarżących wskazując przepis art. 140 oraz art. 144 k.c., art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i § 3, art. 74 § 1 i § 2 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2, art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według pełnomocnika naruszenie interesu prawnego skarżących planowanym przeznaczeniem w planie obszarów pod elektrownie wiatrowe polegać będzie na ograniczeniu w wykonywaniu przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych postanowieniami planu zgodnie z ich dotychczasowym rolniczym przeznaczeniem oraz szkodliwym wpływem elektrowni na zdrowie skarżących, w szczególności w zakresie oddziaływania akustycznego, co pełnomocnik starał się wykazać powołując się na opracowania naukowe.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2016 r. pełnomocnik w sposób szczegółowy starał się wyjaśnić charakter naruszeń indywidulanego interesu prawnego każdego ze skarżących. Według pełnomocnika interes prawny M. K. – właściciela działki nr [..], G. S. – właścicielki działki nr [..], K. C. – właściciela działki nr [..] oraz I. H. – właścicielki działki nr [..], które to działki objęte są postanowieniami kwestionowanego planu, mają przeznaczenie rolne, i są zlokalizowane w sąsiedztwie terenów predystynowanych do lokalizacji siłowni wiatrowych, naruszony zostanie postanowieniami planu, albowiem właściciele zostaną ograniczeni w wykonywaniu przysługujących im uprawnień właścicielskich zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, Wskazano, że lokalizacja siłowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących uniemożliwi im normalne korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym ograniczy każdego z nich w wykonywaniu prawa zabudowy, wywrze negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców, ujemnie wpłynie na podmiotowe prawa dziedziczenia oraz narazi na obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 25 października 2016 r. dążył do sprecyzowania położenia działek skarżących w jednostkach planistycznych względem obszarów predystynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych i ograniczeń z tego wynikających.

Z przedłożonych zaświadczeń uzyskanych z Urzędu Gminy wynika, że działka należąca do M. K. o nr [..] i działka należąca do G. S. o nr [..] znajdują się w obrębie jednostki planistycznej A.05.R i A.06.MU, tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy oraz terenów zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyłączeniem lokalizacji usług publicznych za wyjątkiem usług związanych z utrzymaniem porządku publicznego oraz ochrony przeciwpożarowej z dopuszczalnością lokalizacji funkcji obsługi komunikacji za wyjątkiem stacji paliw. Z tego wywodzi się, że właściciele zostaną ograniczeni w wykonywaniu prawa własności, a zwłaszcza w realizacji prawa do zabudowy i prowadzenia działalności agroturystycznej w związku z zakazem lokalizacji usług publicznych.

W odniesieniu do działki nr [..] stanowiącej własność K. C. wskazano, że znajduje się w obrębie jednostki planistycznej A.09.R, tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie cały obszar działki znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego 09/2.1. objętym zakazem zalesień. W tym przypadku ograniczenie interesu prawnego właściciela wiąże się również z uniemożliwieniem prowadzenia gospodarki leśnej i pobierania z niej pożytków w związku z zakazem zalesiania.

W zakresie działki nr [..] stanowiącej własność I. H. wyjaśniono, że położona jest ona w obrębie jednostki planistycznej D.04.R, tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie częściowo przez działkę przechodzi linia elektroenergetyczna NN400 kV wraz ze strefą ograniczeń dla lokalizacji zagospodarowania, a ponadto działka znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego z zakazem zalesień. Z powyższych uwarunkowań wywiedziono zagrożenia dla wykonywania prawa własności analogiczne do występujących u pozostałych skarżących.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 12 października 2016 r. poprzez uwzględnienie w nim okoliczności, które miały miejsce w trakcie tej rozprawy, a nie zostały w protokole udokumentowane. Pełnomocnik organu zwrócił przede wszystkim uwagę na brak dokładnego zrelacjonowania długotrwałych nieskutecznych starań pełnomocnika skarżących o zlokalizowanie ich nieruchomości na planie, którego sąd wielokrotnie wzywał o uszczegółowienie lokalizacji celem poczynienia ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżących i wobec których to wezwań pełnomocnik organu protestował uznające je za uchybienia procesowe. Pełnomocnik organu podkreślił, że żadne z pism procesowych pełnomocnika skarżących nie zostały doręczone pełnomocnikowi organu, w odniesieniu do czego sformułował stosowne zastrzeżenia, które w protokole zostały pominięte.

Pomimo sprzeciwu pełnomocnika organu sąd odroczył rozprawę wyłącznie z powodu nieprzygotowania pełnomocnika skarżących zakreślając przy tym jemu termin na złożenie kolejnego pisma procesowego precyzującego kwestie interesu prawnego, którego pełnomocnik organu również nie otrzymał. Pełnomocnik organu zarzucił sądowi, że w protokole rozprawy nie zawarto sformułowania uzasadniającego przyczynę jej odroczenia na kolejny termin, którą sąd określił jako wynikającą z potrzeby ochrony interesu skarżących. Pełnomocnik organu podkreślił, że zadaniem sądu nie jest ochrona interesów skarżących, bo do tego zadania powołany jest ich pełnomocnik. Zarzucił, że sąd naruszył przepis art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. pouczając profesjonalnego pełnomocnika.

Pełnomocnik organu wskazał, że kolejne odroczenie rozprawy w celu umożliwienia pełnomocnikowi skarżących wyjaśnienia kwestii położenia ich działek nastąpiło z naruszeniem art. 7 p.p.s.a. oraz przepisów art. 99 i art. 109 i art. 110 p.p.s.a. regulującymi zasady odraczania rozpraw. W niniejszej sprawie bowiem, zdaniem pełnomocnika organu, nie zaistniały przesłanki, chociażby w postaci ważnej przyczyny, które uzasadniałyby odroczenie rozprawy.

Pełnomocnik organu z powodu nieuzasadnionej pobłażliwości sądu dla pełnomocnika skarżących skutkującą przedłużaniem postępowania wniósł zastrzeżenia, które w protokole z rozprawy zostały ujęte w sposób lakoniczny i niepełny. Wobec powyższego pełnomocnik działając w trybie art. 105 p.p.s.a. zwrócił uwagę na następujące uchybienia proceduralne:

a) wbrew zasadom wynikającym z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd udzielał skarżącym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika kolejnych terminów na wniesienie, uzupełnionej pod kątem merytorycznym skargi, prowadząc w tym zakresie korespondencję ze skarżącymi z pominięciem organu,

b) naruszenie art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznawanie sprawy poza rozprawą poprzez wzywanie skarżących do składania kolejnych stanowisk w sprawiew przedmiocie treści i zakresu skargi,

c) naruszenie art. 66 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjmowanie pism pełnomocnika skarżących pomimo tego, że ich odpisy nie były doręczane pełnomocnikowi organu, w tym w łącznie z pismem z dnia 31 października 2016 r.

d) naruszenie art. 6, 7, 99, 109 i 110 p.p.s.a. poprzez odroczenie rozprawy pomimo braku przesłanek do podjęcia takiej decyzji procesowej, a nadto w oparciu o argument "potrzeby ochrony interesów skarżących", czym sąd przekroczył swoje kompetencje, podczas gdy miał wszelkie podstawy do wydania wyroku oddalającego skargę.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 103 p.p.s.a. oddalił żądanie organu uzupełnienia protokołu rozprawy z dnia 12 października 2016 r.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o zwrot pisma pełnomocnika skarżących twierdząc, że nie zostało mu ono doręczone. Przewodniczący składu orzekającego okazał jednak pełnomocnikowi dowód nadania przedmiotowego pisma w Urzędzie Pocztowym, a pełnomocnik skarżących okazał zwróconą jako nieodebraną przesyłkę skierowaną na adres kancelarii, dwukrotnie awizowaną. Pełnomocnik organu oświadczył jednocześnie, że zapoznał się z treścią pisma procesowego skarżących.

Wyjaśniając kwestie merytoryczne pełnomocnik organu wskazał, że w odniesieniu do działki nr [..] M. K. jest ona objęta ograniczeniami z uwagi na przebieg w północnej części działki linii średniego napięcia SN15 KV, z czego wynikają ograniczenia dla zabudowy. W odniesieniu do działki nr [..] G. S. pełnomocnik wyjaśnił, że od strony północnej przez część działki przebiega linia średniego napięcia WN110kV, która powoduje ograniczenia z uwagi na strefę ochronną. Pełnomocnik organu nie był w stanie wyjaśnić, dlaczego część tej działki stanowi drogę wewnętrzną ogólnodostępną KDW08. W zakresie działki nr [..] K. C. wyjaśnił, że gmina skorzystała z władztwa planistycznego wprowadzając ograniczenia dla tej działki. W zakresie działki nr [..] I. H. pełnomocnik wyjaśnił, że zakaz zabudowy wynika z przebiegu linii elektroenergetycznej NN400KV ze strefą organizacji dla zagospodarowania, a linia ta przebiegała tam już wcześniej.

Pełnomocnik organu wskazał nadto, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie było argumentacji dotyczących naruszeń prawa określonych następnie w skardze i w toku postępowania sądowego, co jego zdaniem powoduje konieczność oddalenia skargi.

Pełnomocnik organu wystąpił z wnioskiem o odroczenie terminu rozprawy i zakreślenia terminu dla wykazania zachowania władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do działek skarżących. Sąd oddalił wniosek o odroczenie terminu rozprawy, zakreślając jednak pełnomocnikom termin do złożenia ostatecznego stanowiska w sprawie w formie załącznika do protokołu.

Pełnomocnik organu nie złożył załącznika do protokołu. Natomiast w piśmie z dnia 14 lutego 2016 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżących odnosząc się do argumentacji pełnomocnika organu zaprezentowanej na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. wskazał, że nieuzasadniono przesłanek zachowania władztwa przy ograniczeniu uprawień właścicielskich skarżących, w tym przy planowaniu przebiegu drogi ogólnodostępnej KDW 08 przez działkę nr [..]. Wskazał dodatkowo na zasadnicze powody uzasadniające skargę, w tym na naruszenie zasad i trybu uchwalania zaskarżonej uchwały o planie oraz związku naruszenia z interesem prawnym skarżących.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego na dzień podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, wobec powyższego wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu (Dz. U. z 2015r., poz. 199), zwana dalej u.p.z.p. w brzmieniu właściwym dla daty podjęcia zaskarżonej uchwały o planie z dnia 9 listopada 2015 r., przy czym zakres kontroli sądowej wyznacza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu aktualnym dla wyrokowania przez sąd administracyjny.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości uchwały Nr XIX/119/15 Rady Gminy z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [..]-[..] doprowadziła sąd orzekający do częściowego uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o numerach: [..]-[..], położonych w obrębie geodezyjnym K., oraz działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym B. Stwierdzenie nieważności uchwały o planie w tak określonym zakresie nastąpiło bowiem tylko w ramach wyznaczonych granicami naruszonego interesu prawnego poszczególnych skarżących.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (tak w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

Warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom organu skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżący wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Czynność ta otwiera drogę do sądowej kontroli aktu, jakim jest plan miejscowy w zakresie, w którym narusza prawnie chroniony interes skarżącego. Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazali na sprzeczność postanowień planu w zakresie lokalizacji siłowni wiatrowych z postanowieniami obowiązującego studium, a nadto na ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne siłowni wiatrowych na tereny zajęte pod zabudowę jednorodzinną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu pełnomocnika Rady Gminy, że zakres skargi na akt planistyczny musi pokrywać się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniosku takiego nie można wywieść z samego brzmienia art. 101 u.s.g. (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 692/16, LEX nr 2151129). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa daje organowi planistycznemu możliwość dobrowolnego zadośćuczynienia żądaniu podmiotu, który je składa, ale w dotychczasowym orzecznictwie jako przeważający spotyka się pogląd, że jest to czynność formalna i wymagalna, poprzedzająca wniesienie skargi, ale nie determinująca jej zakresu. Przyjmuje się bowiem, że strona nie musi odczekać 60 dni, w którym to okresie organ może zastosować się do żądania strony wzywającej do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OZ 121/13, wskazuje, że do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Skoro więc dany podmiot może w zasadzie następnego dnia po złożeniu żądania usunięcia naruszenia prawa złożyć skuteczną skargę na plan miejscowy do sądu, to trudno za prawidłowy uznać pogląd, że zakres żądania powinien pokrywać się z zakresem skargi z taką motywacją, że żądanie usunięcia naruszenia prawa daje organowi możliwość dobrowolnego zadośćuczynienia żądaniu. Brak wymogu powstrzymania się od złożenia skargi w okresie 60 dni, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., przesądza, że wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego żądaniem usunięcia naruszenia prawa nie ma na celu umożliwienie organowi planistycznemu zastosowanie się do wezwania i w tym znaczeniu jest czynnością formalną.

W ocenie sądu jedynie sytuacja, kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyłaby fragmentu (części zapisów) planu miejscowego, a skarga została wywiedziona w stosunku do całego planu (żądanie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania w całości), można by mówić o wadliwości tej czynności (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) skutkującej koniecznością odrzucenia skargi, a to z uwagi na fakt, że wcześniejsze wezwanie nie obejmowało zakresowo późniejszego żądania sformułowanego w skardze. W sytuacji jednak, kiedy skarżący skarży plan miejscowy w całości, wcześniej żądając usunięcia naruszenia prawa także w odniesieniu do całości aktu, spełnia wymóg o którym mowa w art. 101 u.s.g. W sposób oczywisty argumentacja wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie musi pokrywać się z argumentami tak skargi, jak i zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania przed sądem. Żaden przepis prawa, w tym p.p.s.a., nie ogranicza strony w możliwości skutecznej ochrony swojego interesu prawnego, a sąd ma obowiązek tę argumentację rozpatrzyć i dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że argumentacja skarżących zawarta w skardze odnosząca się do innych zarzutów niż sprzeczność planu z postanowieniami studium nawiązuje w sposób wyraźny i stanowi kontynuację zarzutów formułowanych przez skarżących już w toku procedury planistycznej i notyfikowanych organowi w formie uwag wnoszonych do projektu planu. Skarżący M. K. w uwagach do wyłożonego projektu planu optował za powiększeniem terenu zabudowy MU na cały obszar działki nr [..] oraz dopuszczeniem możliwości rozbudowy stawu wodnego. Kwestionował również usytuowanie siłowni wiatrowych względem zabudowań mieszkalnych ze względu na oddziaływanie akustyczne wskazując, że uniemożliwi mu to realizację planów zabudowy jednorodzinnej. Skarżąca I. H. w uwagach do planu wskazała na zakaz lokalizacji przemysłowych turbin wiatrowych w odległości mniejszej niż 3 km od zabudowań mieszkalnych. Wskazała, że pożądany sposób zagospodarowania terenów to preferencja budownictwa jednorodzinnego i w części użytkowanie w dotychczasowej formie chroniąc i eksponując w ten sposób unikalne walory krajobrazowe i przyrodnicze tego terenu. Skarżąca G. S. w uwagach zakwestionowała plany posadowienia w obszarach geodezyjnych [..]-[..] przemysłowych turbin wiatrowych wyjaśniając, że naruszy to interesy mieszkańców tych terenów, w tym jej jako właściciela działki nr [..], którą chciałaby przeznaczyć pod zabudowę jednorodzinną, a przewidziane w planie odległości siłowni wiatrowych od jej działki uniemożliwią realizację tych zamierzeń. Podobne zastrzeżenia wniósł K. C., właściciel działki nr [..], którego plany związane z budową siedliska będą niemożliwe do zrealizowania przy planowanym położeniu i parametrach turbiny wiatrowej.

Żadna ze złożonych przez skarżących uwag nie została uwzględniona przez organ, ale w sposób oczywisty świadczy o treści zastrzeżeń formułowanych pod adresem planu, które znalazły odzwierciedlenie w zarzutach skargi. Uwagi te w sposób kompleksowy uzupełniając argumentację wezwania do usunięcia naruszenia prawa ukształtowały stanowisko skarżących względem postanowień planu. W tych specyficznych okolicznościach sprawy nie sposób podzielić stanowiska organu o zaistnieniu warunków do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych, polegających na braku tożsamości zarzutów skargi z zarzutami sformułowanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuty skargi wykraczają co prawda poza treść zarzutów umieszczonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ale nie wykraczają poza zakres stanowiska nakreślonego wnoszonymi przez każdego ze skarżących uwagami w ramach toczącej się procedury planistycznej. Skarżący przez cały czas procedowania planu konsekwentnie kwestionowali zapisy projektu planu odnoszące się do ich nieruchomości, a skutkujące ograniczeniem ich uprawnień właścicielskich w zakresie chociażby prawa do zabudowy.

Przechodząc natomiast do zakresu rozpoznawanej sprawy i podjętego rozstrzygnięcia należało wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. W efekcie skarga taka stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, j.w.)

Wobec tego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej naruszonym indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Z tego też powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie w orzecznictwie był prezentowany (por. wyroki z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, dostępne w CBOSA).

Takie też stanowisko podziela w pełni sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, żadnego podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazany przepis nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

W konsekwencji podejmując się rozważenia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżących i jego naruszenia postawieniami planu w pierwszej kolejności należy przywołać utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w skardze, czy później w pismach procesowych, nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Argumenty te bowiem dotyczyły jedynie naruszenia interesów prawnych skarżących będących właścicielami nieruchomości objętych postanowieniami planu w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości do nich należących, co stanowiło istotną ingerencję w konstytucyjne prawo własności.

Oceniając legitymację skargową każdego ze skarżących oddzielnie sąd uznał, że zakwestionowane przez nich postanowienia planu naruszają ich własny, konkretny i realny interes prawny. Taką ocenę umożliwił materiał dowodowy zgromadzony zarówno w toku procedury planistycznej w postaci poszczególnych uwag skarżących składanych do kolejnych wyłożeń projektów planu oraz zaświadczenia pozyskane z Urzędu Gminy przez pełnomocnika skarżących i przedłożone w toku postępowania sądowego, których treść potwierdziła precyzyjnie numerację poszczególnych działek w ewidencji gruntów oraz szczegółową treść planu odnoszącą się do nieruchomości skarżących. Tak zgromadzony materiał umożliwił kontrolę legalności zaskarżonej uchwały o planie.

Zgodnie z ujawnionymi danymi działki skarżących M. K. – nr [..]i G. S. - nr [..] znajdują się w obrębie jednostki planistycznej A.05.R i A.06.MU, tj. na terenach o przeznaczeniu rolniczym z zakazem zabudowy oraz na terenach zabudowy mieszkaniowo–usługowej z wyłączeniem lokalizacji usług publicznych za wyjątkiem usług związanych z utrzymaniem porządku publicznego oraz ochrony przeciwpożarowej z dopuszczalnością lokalizacji funkcji obsługi komunikacji z wyjątkiem stacji paliw.

Działka nr [..] stanowiąca własność K. C. znajduje się w obrębie jednostki planistycznej A.09.R, tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie cały obszar działki znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego 09/2.1. objętym zakazem zalesień. Nadto, na terenie tej jednostki przewidziano drogę wewnętrzną KDW.08 ogólnodostępną.

Działka nr [.] stanowiąca własność I. H. położona jest w obrębie jednostki planistycznej D.04.R, tj. na terenach rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie częściowo przez działkę przechodzi linia elektroenergetyczna NN400 kV wraz ze strefą ograniczeń dla lokalizacji zagospodarowania, a ponadto działka znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego z zakazem zalesień.

Z powyższego wynika, że działki wszystkich skarżących dotknięte są ograniczeniem w postaci zakazu zabudowy, a dodatkowo na działkach nr [..] i [..] obowiązuje zakaz zalesień. Przez działki nr [..] i nr [..] przewidziano również przebieg drogi wewnętrznej, ogólnodostępnej.

Lektura ustaleń ogólnych planu dotyczących całego terenu potwierdza, że z lokalizacją elektrowni wiatrowych łączy się wyznaczenie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Granica tej strefy biegnąca wzdłuż granicy obszaru objętego planem wyznacza strefę dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku powyżej 40 dB. Dodatkowo lokalizacja siłowni wiatrowych wykluczyła zalesianie użytków rolnych usytuowanych w odległości mniejszej niż 200 m od planowanych logizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych w planie jako EW.

Według skarżących tego rodzaju rozwiązania przyjęte w planie miejscowym naruszają ich interes prawny i ograniczają w możliwości wykorzystywania przysługującego im prawa własności zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem.

W ocenie sądu kwestionowane postanowienia uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżących jako współwłaścicieli wskazanych nieruchomości ograniczając ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. W pierwszej bowiem kolejności determinują sposób wykorzystania nieruchomości wykluczając jej zabudowę i możliwość zalesiania, a w odniesieniu do działek nr [..] i nr [..] dodatkowo przeznaczają jej część na ogólnodostępną drogę wewnętrzną stanowiącą sposób skomunikowania z siłownią wiatrową EW, który wyłącza de facto możliwość korzystania przez właściciela w dotychczasowy sposób z ich prawa do nieruchomości.

Powyższe okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącym legitymacji do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, gdyż jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących. Interesowi temu nie przeczą w odniesieniu do działek nr [..]-[..] ograniczenia związane z przebiegającymi przez tereny tych działek liniami średniego napięcia i linią elektroenergetyczną.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych przesłanek sąd w pierwszej kolejności rozważył zasadność zarzutu niezgodności postanowień zaskarżonego planu z obowiązującym studium. Przyjmuje się bowiem traktować niezgodność postanowień planu z zapisami studium jako naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, a w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Oznacz to, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium.

W niniejszej sprawie zdaniem sądu nie doszło do sprzeczności postanowień planu w zakresie lokalizacji siłowni wiatrowych z zapisami obowiązującego studium przyjętego uchwałą Nr IX/43/22 Rady Gminy z dnia 1 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W tym zakresie wyjaśnienia Rady Gminy sąd zaakceptował jako wiarygodne i znajdujące odzwierciedlenie w materiałach planistycznych, które nie pozostawiają wątpliwości, że obszary przeznaczone w planie pod lokalizację elektrowni wiatrowych mieszczą się w granicach obszarów wskazanych w studium pod tego rodzaju inwestycje. W tym zakresie Radzie Gminy nie można było przypisać naruszenia zasad sporządzania planu.

Oceniając natomiast prawidłowość skorzystania przez gminę z przysługującej jej samodzielności planistycznej rozważania w tym zakresie poprzedzić należało kilkoma uwagami natury ogólnej. W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobligowana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny w CBOSA).

Tak więc przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP.

Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p.

Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny w CBOSA).

Zwłaszcza w sytuacji, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak w rozpatrywanej sprawie, rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych. Zwłaszcza w odniesieniu do przeznaczenia w części działek nr [..] i nr [..] pod drogę ogólnodostępną przywołać należy dyspozycję art. 112 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., według której przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się m.in. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, potwierdza, że tego rodzaju postanowienie planu zmierza w istocie swojej do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli, czyli pozbawienia ich własności, albowiem może stać się podstawą wszczęcia przez właściwy organ postępowania w przedmiocie wywłaszczenia części działki dla realizacji celu publicznego. Niemniej w niniejszej sprawie nie wynika z treści planu zamiar wywłaszczenia za odszkodowaniem (z przejściem własności na gminę), lecz jedynie ograniczenie tej własności bez jej pozbawienia, a tym samym bez słusznego odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie natomiast gmina ani wnikliwie ani szczegółowo nie podeszła do planowania przeznaczenia działek skarżących, oraz nie uzasadniła dostatecznie swego wyboru. Z dokumentów zgromadzonych w toku procedury planistycznej, jak i w trakcie postępowania sądowego nie wynikają żadne inne, poza zgodnością ze studium uwarunkowań, argumenty przemawiające za konkretnymi lokalizacjami siłowni wiatrowych i związanymi z tym ograniczeniami wynikającymi z konieczności wyznaczenia wokół poszczególnych siłowni stref ochronnych, w których obowiązywać musi zakaz zabudowy i zakaz zalesień. Nadto, decydując się na przebieg drogi wewnętrznej, ale ogólnodostępnej KDW 08, przez część działki nr [..] i działki nr [..] gmina kierowała się wyłącznie zapewnieniem komunikacji do siłowni wiatrowej oraz urządzeń z nią związanych. Z dokumentacji planistycznej, w tym z uzasadnień towarzyszących nieuwzględnianiu uwag skarżących w odniesieniu do planowanego zagospodarowania ich działek wynika, że gmina uznała, że skoro wprowadzane zmiany są zgodne ze studium, podjęte w toku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej, to projektowane rozwiązania są prawidłowe.

Stanowisko organu jest błędne, albowiem ani przeprowadzenie procedury planistycznej w zgodzie z przepisami, ani zgodność projektu planu ze studium nie oznacza, że w toku postępowania planistycznego nie mogło dojść do nadużycia władztwa planistycznego, z czym według sądu mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących, przekroczyła granice władztwa planistycznego w takim stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiadającej interesowi prawnemu skarżących części.

Sąd uznał bowiem, że gmina bez rozważenia interesów właścicieli działek o numerach [..]-[..] i szczegółowego uzasadnienia w kontekście przywołanej konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczyła prawo właścicieli poprzez wykluczenie możliwości zabudowy ich działek oraz ich zalesiania w ramach stref wydzielenia wewnętrznego, a w odniesieniu do działki nr [..] i nr [..] poprzez przeznaczenie jej części na faktyczną realizację celów publicznych polegających na lokalizacji drogi wewnętrznej ogólnodostępnej KDW 08 służącej dojazdowi do terenu przeznaczonego pod elektrownię wiatrową. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki skarżących o nr [..]-[..].

Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić czy to w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności, czy też wynikać z materiałów planistycznych w taki sposób, by odnaleźć argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Władcze decydowanie o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowanie o przeznaczeniu danego terenu pod realizację inwestycji z zakresu energii odnawialnych, które nie stanowią inwestycji celu publicznego, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (art. 32 i 33 Konstytucji).

W ocenie sądu, Rada Gminy nie wykazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest wykluczenie zabudowy na działkach skarżących oraz zajęcie w części dwóch działek pod projektowaną drogę wewnętrzną o ogólnodostępnym charakterze. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, czemu nie sprostał organ uchwałodawczy w kontrolowanej sprawie. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe, co ma miejsce w odniesieniu do działek skarżących.

W świetle powyższego sąd uznał, że Rada Gminy nie uzasadniając szczegółowo podjętych rozwiązań planistycznych względem działek skarżących dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego, a to stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i musiało skutkować rozstrzygnięciem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na zarzuty procesowe formułowane przez pełnomocnika organu pod adresem sądu w toku postępowania sąd uznał za konieczne i właściwe ustosunkowanie się do nich.

W ocenie sądu, pomimo tego, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, lecz także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia tego interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, to sąd administracyjny nie może w tym zakresie pozostać bierny i to nawet wówczas, gdy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Oznacza to, że sąd wojewódzki powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, co też w kontrolowanej sprawie uczynił.

Interes prawny jest kategorią prawa materialnego mając swoje źródło w różnych jego dziedzinach. Kwestia tego, czy skarżący bądź jego pełnomocnik mniej lub bardziej sprawnie starają się wykazać istnienie interesu prawnego, jeśli on rzeczywiście istnieje, ma w tej sytuacji drugorzędne znaczenie. Obowiązkiem sądu jest odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi, ale ma również obowiązek ustalić z urzędu, czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 480/16, LEX nr 2115346; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14, LEX nr 1956345). Sąd administracyjny bowiem tak konstytucyjnie, jak i ustawowo, powołany jest do kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie może się od wykonywania tego nadzoru judykacyjnego uchylić, orzekając w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach całej sprawy administracyjnej w toku postępowania sądowo-administracyjnego, opartego na zasadach prawdy materialnej, kontradyktoryjności, równości stron, dyspozycyjności, bezpośredniości i koncentracji materiału procesowego.

W rozpoznawanej sprawie sąd, zgodnie z zasadami wyznaczonymi przepisami p.p.s.a. oraz kierując się specyfiką skargi wniesionej w trybie art. 101 § 1 u.s.g., konsekwentnie dążył do zindywidualizowania uprawnień prawnorzeczowych skarżących do określonych nieruchomości po to, ażeby móc przejść do zasadniczego etapu kontroli administracji publicznej poprzez weryfikację zaskarżonego aktu w granicach skonkretyzowanego ich interesu prawnego. Wszystkie czynności procesowe podejmowane przez sąd w tym zakresie zmierzały do sprawdzenia okoliczności wskazywanych przez skarżących już w toku procedury planistycznej, a później powtórzonych w skardze, które według nich determinowały ich interes prawny i świadczyły o jego naruszeniu. Jeżeli zatem wiadomym było, że skarżący w tej sprawie są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym, a brak było w zgromadzonym materiale danych uszczegóławiających położenie tych nieruchomości, to sąd zobowiązany był do poczynienia dokładanych ustaleń w tym zakresie i rozpoznania sprawy, a nie odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżących.

W tych okolicznościach sąd kierując się zasadą prawdy obiektywnej sąd uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżących zgłoszony na rozprawie w dniu 12 października 2016 r., który wnosił o możliwość sprecyzowania położenia działek wszystkich skarżących w konkretnych jednostkach planistycznych zaskarżonego planu. Z nałożonego na niego zobowiązania w powyższym zakresie pełnomocnik skarżących wywiązał się prawidłowo umożliwiając rzetelną i kompleksową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, co jest zasadniczym zadaniem sądu administracyjnego.

Precyzując powyższe okoliczności w piśmie procesowym z dnia 25 października 2016 r. oraz w dołączonych do niego zaświadczeniach pełnomocnik skarżącego uzupełnił jedynie okoliczności istotne dla załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej wniesioną przez skarżących skargą zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 53 i art. 54 p.p.s.a. Następnie z okoliczności ujawnionych w trakcie rozprawy w dniu 8 lutego 2017 r. wynika, że pełnomocnik skarżących podjął próbę doręczenia tego pisma pełnomocnikowi organu zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a., ale przesyłka prawidłowo dwukrotnie awizowana jako nie podjęta w terminie została zwrócona do nadawcy, co uzasadnia przyjęcie fikcji doręczenia zgodnie z art. 73 § 4 p.p.s.a. Pełnomocnik organu przyznał jednak, że z treścią tego pisma zapoznał się. W ocenie sądu w tych okolicznościach brak doręczenia wcześniejszych pism procesowych pełnomocnika skarżących zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a. nie wpłynęło negatywnie na sytuację procesową organu i nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

Kierowanie czynnościami procesowymi w trakcie rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd zmierzało do jej prawidłowego rozpoznania z poszanowaniem uprawnień procesowych wszystkich stron postępowania. Z tego powodu sąd, na rozprawie z dnia 8 lutego 2017 r. w odpowiedzi na wniosek pełnomocnika Rady Gminy o odroczenie rozprawy celem umożliwienia mu wykazania na piśmie zachowania władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do każdej działki, zakreślił pełnomocnikowi termin do złożenia ostatecznego stanowiska w sprawie w formie załącznika do protokołu, na co pozwalał art. 104 p.p.s.a. Pełnomocnik organu jednak z takiej możliwości procesowej nie skorzystał.

Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego skłania do wniosku, że organ gminy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skoncentrował swoją aktywność procesową zamiast na wyjaśnieniu merytorycznych przesłanek świadczących o legalności zaskarżonej uchwały organu, na atakowaniu zarzutami procesowymi sąd i pełnomocnika strony przeciwnej, które i tak nie mogłyby mieć wpływu na ostateczne załatwienie sprawy sądowoadministracyjnej.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek skarżących, czyli w części wyznaczonej granicami ich naruszonego interesu prawnego. W pozostałym zakresie sąd skargę odrzucił, kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 § 1 u.s.g.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu od skargi w wysokości 300 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1800). Opłatę stanowiącą podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego ustalono w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, albowiem sąd uznał, że za innym jej ustaleniem nie przemawiały okoliczności określone w § 15 ust. 3 tego rozporządzenia.