Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2200/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 14/15 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od D. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 maja 2015r., sygn. akt II SA/Bk 14/15 w pkt 1. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...], wydanych przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej; w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej D. F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 3. przyznał radcy prawnemu M. W. od Skarbu Państwa kwotę 442,80 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne na zasadzie prawa pomocy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], ustalono D. F. – współwłaścicielce w 1/2 udziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Białystok jako działki nr 554/4 i 555/4 w obr. [...] opłatę adiacencką na kwotę 1.519,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy ul. [...], zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż budowa ulicy [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji. Na tej podstawie Gmina Białystok wybudowała ulice [...] i [...], co zostało potwierdzone sporządzonym w dniu 21 sierpnia 2012 r. protokołem odbioru końcowego. Następnie zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. poinformowano organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten w terminie 21 dni nie wniósł zastrzeżeń. Zatem warunki do korzystania z przedmiotowej drogi zostały stworzone na dzień 28 grudnia 2012 r. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operatu szacunkowego z dnia 26 czerwca 2014 r. Kolegium stwierdziło, że do określenia wzrostu wartości nieruchomości dokonał on oszacowania posługując się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem Kolegium użyte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a zarówno cechy tych nieruchomości, jak również ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji są znane i zostały ujawnione i uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat wyczerpująco potwierdza, iż istotnie przedmiotowa inwestycja wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zawarte w operacie wnioski są klarowne i jednoznaczne, a biegły wskazał szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono.

Wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania strona na każdym jego etapie była prawidłowo informowana o przysługujących jej uprawnieniach. Między innymi w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. została poinformowana o wszczęciu postępowania, była również szczegółowo poinformowana o przewidzianych w jego trakcie czynnościach, a przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r., została poinformowana, iż może zapoznać się z aktami sprawy.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła D. F. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 39, 89 K.p.a. oraz nieprawidłowe ustalenie kwoty opłaty niezgodnie z faktycznym udziałem w nieruchomości. Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu dodatkowo zarzucił naruszenie:

1. art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm. – dalej "u.g.n."), poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania ustawowe do jej ustalenia, albowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do infrastruktury brak było obowiązującej uchwały rady gminy, gdyż przepis § 12 uchwały Rady Miasta Białystok nr [...] z dnia [...] istopada 2012 r. nie obowiązywał, tj. wydany został sprzecznie z prawem, t.j. sprzecznie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i w art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i i 1b, art. 73 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 268a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie w decyzji organu I instancji podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta Białystok

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 dodatkowo pełnomocnik zarzucił naruszenie:

3. art.144 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym wszczętym i przeprowadzonym w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości;

4. art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 i ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez:

a) uznanie, że ulica [...] posiadała przed dokonaniem inwestycji drogę nieurządzoną;

b) nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości skarżącej są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji gdy wskazane w operacie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, albowiem:

- powierzchnia nieruchomości podobnych wskazanych w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę jest kilkukrotnie większa, niż powierzchnia nieruchomości wycenianej,

- przed budową drogi w 2012 r., ulica [...] posiadała drogę urządzoną, utwardzoną płytami betonowymi, z krawężnikami, zaś nieruchomość skarżącej posiadała wjazd, a nieruchomości podobne, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania stanu nieruchomości przed wybudowaniem drogi, posiadają drogę nieurządzoną,

c) brak jest w operacie wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania podane tam ruchomości, a nie inne;

d) brak jest w operacie opisu stanu każdej z nieruchomości podobnych wybranych do porównania nieruchomością wycenianą;

e) rzeczoznawca nie wskazał w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powodów, dla których zastosował akurat wskazane w operacie podejście, metodę i technikę szacowania

5. art. 7, art. .8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Nie ustosunkował się natomiast do merytorycznego pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 16 marca 2015r.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji przyjmując, że zostały one wydane bez podstawy prawnej. Podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek w ocenie Sądu I instancji nie został spełniony. W dacie stworzenia warunków podłączenia działek do infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 3604 – dalej "uchwała"). W § 12 uchwały, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia" wskazano, że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis § 12 uchwały w połączeniu z przepisami art. 145, 146, 148 u.g.n. stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu I instancji wymieniony § 12 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, gdyż został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji uczynienie § 12 podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi o kwalifikowanej wadzie prawnej tego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podkreślił że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej"), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148 "b" u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Zdaniem Sądu I instancji, skoro uchwała – zgodnie z § 134 i § 135 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – ma regulować wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza zakres spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. Oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."),oraz art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b oraz art. 73 ust. 3 u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają one upoważnienia w tym zakresie. Dlatego też nie można było, w uchwale na podstawie tych przepisów stawki takiej wprowadzać. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że regulacja § 12 uchwały została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, przy tym, że co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano, jednak każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym. Tego wymagania nie spełnia zaś przepis § 12, bowiem w uchwale z dnia 5 listopada 2012r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. Zdaniem Sądu w tym więc zakresie (treści § 12) uchwała z dnia 5 listopada 2012 r. jest sprzeczna z prawem. Prowadzi to do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 12 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej, jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych, jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Skoro zatem wprowadzenie treści § 12 do uchwały z dnia 5 listopada 2012r. nastąpiło sprzecznie z prawem: normami ustawowymi (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i ust. 1b, art. 73 ust. 3 art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6 u.g.n.) oraz normami rozporządzenia (§ 134, §135, § 139 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), to stwierdzając taką sprzeczność Sąd w niniejszej sprawie miał obowiązek odmówić zastosowania § 12 i zakwestionować moc prawną tego przepisu jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie rozumowanie potwierdzają wymogi praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Sąd podkreślił jednocześnie, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej § 12 dotyczy tylko tego przepisu, a nie innych przepisów uchwały z dnia 5 listopada 2012r. i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tego przepisu z obrotu prawnego. Eliminuje go wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności.

Sąd uznał, że skoro § 12 uchwały jako sprzeczny z prawem nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji, to decyzję tę należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wskazanej przez organ jako moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do nowowybudowanej drogi (28 grudnia 2012 r.) przepis § 12 nie miał racji bytu i należy go traktować – na potrzeby niniejszej sprawy – jako wówczas nieistniejący. To natomiast oznacza, że nie zostały spełnione wymagania do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury (w tym przypadku korzystania z drogi) nie obowiązywał przepis uchwały rady gminy wprowadzający obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i ustalający jej stawkę procentową. Sąd zaznaczył, że prześledził zmiany uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012r. nr XXXIV/377/12 i odnalazł jedynie sprostowanie błędu w § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały dokonane obwieszczeniem Wojewody Podlaskiego z dnia 5 listopada 2013r. (Dz. Urz. 2013, poz. 3844). Nie dotyczyło to jednak rzeczonego problemu. Natomiast analizując poprzednie uchwały Rady Miasta Białystok, dotyczące tej samej materii (uchwała nr XIX/200/07 z dnia 26 listopada 2007r., uchwała nr LVII/743/10 z dnia 24 czerwca2010r.), Sąd zauważył, że wówczas organ nie zaniechał powołania przepisu art. 146 ust. 2 u.g.n. odnoszącego się do pobierania opłat adiacenckich.

W ocenie Sądu I instancji z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych przez sąd nieprawidłowości decyzji, bezprzedmiotowa była kontrola legalności decyzji z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze, jak też dalszych zarzutów eksponowanych w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015r.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydano bez podstawy prawnej z uwagi na to, że przepis określający stawkę procentową został zamieszczony w uchwale Rady Miejskiej z dnia 5 listopada 2012 r. w sposób sprzeczny z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 146 § 2 u.g.n. upoważnia rady gmin do ustanowienia stawek procentowych opłat adiacenckich, o jakich mowa w art. 144 u.g.n. Przepis § 12 przedmiotowej uchwały ma zatem swoją podstawę ustawową i nie narusza jej treści. Podkreślono, że zasada legalizmu oznacza, iż organ władzy publicznej musi posiadać podstawę prawną do działania. Samo zaś pominięcie wskazania takiej podstawy nie oznacza naruszenia tej zasady, jeżeli taka podstawa istnieje.

Zaznaczono ponadto, że przedmiotowa uchwała została opublikowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest dostępna zarówno w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, jak i na oficjalnej stronie gminy miejskiej Białystok (w BIP). Każdy zatem, kto czuje się pokrzywdzony tą uchwałą był i jest uprawniony do wezwania organu, który ją wydał, do usunięcia naruszenia prawa, a następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Końcowo wskazano, że gmina miejska Białystok – wbrew twierdzeniu WSA – nie ma podstaw prawnych do "sprostowania" uchwały poprzez dodanie do niej brakującej wzmianki o tym, że wydana została na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Naprawienie błędu polegającego na naruszeniu wymogu § 139 Zasad techniki prawodawczej może bowiem nastąpić wyłącznie poprzez zmianę uchwały przez Radę Miejską i będzie działało z mocą ex nunc, a nie ex tunc.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. F., reprezentowana przez radcę prawnego wyznaczonego z urzędu, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wniosła także oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się skuteczne. Zarzuty te sprowadzają się przy tym do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przepis § 12 uchwały, określający stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest sprzeczny z prawem, zatem decyzja o opłacie pozbawiona jest podstawy prawnej. Przyjęty przez Sąd I instancji brak podstawy prawnej do wydania decyzji jest przy tym konsekwencją odmowy zastosowania przepisu § 12 uchwały ze względu na uznane przez Sąd I instancji naruszenie określonych przepisów rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Zbyt daleko idące i niewłaściwe są wnioski wyprowadzone przez Sąd I instancji z dwóch przyjętych przesłanek, że w przypadku aktów prawa miejscowego, winny być one zgodne nie tylko z ustawą, ale także z aktami wykonawczymi oraz, że naruszenie zasad techniki prawodawczej skutkuje sprzecznością aktu prawa miejscowego z prawem i jest podstawą do odmowy jego zastosowania.

Po pierwsze, powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok NSA z 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 531/10 zawiera tezę, która bynajmniej nie stanowi podstawy do wniosków przyjętych w niniejszej sprawie. W wyroku tym NSA rozważał relacje pomiędzy definicją legalną wprowadzoną w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym) i definicją legalną zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a odnoszącymi się do wysokości zabudowy. W wyniku przeprowadzonych rozważań odnoszących się do relacji pomiędzy ustawą i związanym z nią przedmiotowo rozporządzeniem NSA przyjął, że relacje pomiędzy aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustawy. Tezę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni uznaje, przy czym wskazanie na cel wykonania ustawy podkreśla kwestię, która ma dla tej argumentacji wagę zasadniczą i koreluje z całym tokiem rozumowania przedstawionym w wyroku II OSK 531/10. Sprowadza się ona zaś do tego, że wymóg zgodności przepisów aktu prawa miejscowego z przepisami rozporządzenia dotyczy rozporządzenia pozostającego w merytorycznym związku z przedmiotem regulacji ustawowej i regulacji aktu prawa miejscowego. Wskazują na to chociażby przedstawione przez NSA w powoływanym wyroku rozważania na temat dopuszczalności (a nawet konieczności) uznania przedmiotowych powiązań pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego, uzasadniającymi uznanie wiążącej mocy definicji legalnych poza bezpośrednim zakresem normowania i zastosowania danego aktu. Omawiana teza zawarta w wyroku II OSK 531/10 została przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie powołana z pominięciem wyżej wskazanych zastrzeżeń. Wszak pomiędzy rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej i ustawą o gospodarce nieruchomościami nie zachodzą powiązania w zakresie przedmiotu regulacji i ten akt wykonawczy nie został wydany w celu wykonania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też innej ustawy, związanej z nią przedmiotem regulacji.

W konsekwencji wadliwy jest wniosek Sądu I instancji, że w przypadku aktów prawa miejscowego sąd może odmówić zastosowania ich przepisów, wyłącznie ze wskazaniem na naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Prawidłowo Sąd I instancji uznaje, i nie jest w sprawie kontrowersyjne, że sądy związane konstytucją i ustawą, mogą odmówić zastosowania aktów niższych rangą, jeżeli stwierdzą ich sprzeczność z ustawą lub Konstytucją. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego. Odmowa zastosowania musi jednak opierać się na wykazanej niezgodności z aktem rangi ustawowej. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi dotyczące relacji między aktami prawa miejscowego i rozporządzeniami wydanymi w celu wykonania ustaw, swoją wagę w ocenie zgodności aktu prawa miejscowego z ustawą, mogą mieć również przepisy aktu wykonawczego do ustawy, jeśli nie zostaną zakwestionowane przez sąd. Zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być jednak wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Powołane w uzasadnieniu przez Sąd I instancji Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 2076/10 oraz I OSK 2102/10 wskazujące na obowiązek sądów odstąpienia od stosowania aktów podustawowych sprzecznych z ustawą nie mają przełożenia na okoliczności niniejszej sprawy, albowiem odnoszą się do problemu stosowania rozporządzenia (regulującego wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu), którego sprzeczność z ustawą została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z jednoczesnym odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją i ustawą przepis. W konsekwencji w sprawach tych nie było wątpliwości co do sprzeczności aktu wykonawczego rangi rozporządzenia z ustawą. Natomiast w niniejszej sprawie sprzeczność taka nie została wykazana.

Fakt, że podane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawowe nie zawierają delegacji do podjęcia uchwały w przedmiocie stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie uprawnia do wniosku, że w tym zakresie uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawowych powołanych w jej podstawie prawnej, a taki właśnie wniosek Sąd I instancji przyjął. Bezsporne wszak jest, że istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a stanowi ją przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. Przepis ten nie został w jej podstawie prawnej podany, nie uprawnia to jednak do wniosku, że uchwała została podjęta z jego naruszeniem. Działanie zgodne z przepisami prawa to działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i zgodne z jego treścią. Samo powołanie błędnej podstawy prawnej uchwały jednostki samorządu terytorialnego lub też pominięcie jej powołania nie jest uchybieniem, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do podjęcia takiej uchwały (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. I OSK 843/12). Tym bardziej nie jest to podstawa do uznania, że uchwała nie jest zgodna z ustawą i do odmowy jej zastosowania. W przypadku rozpoznawania skargi na akt prawa miejscowego szerszy jest zakres kontroli sądu administracyjnego. Natomiast odmowa zastosowania przepisu obowiązującego aktu prawa miejscowego musi łączyć się z wykazaniem jego niezgodności z aktami rangi ustawowej. Wadliwość redakcyjna, pozbawienie uchwały elementów określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, takich jak wskazanie podstawy prawnej, nie świadczy o niezgodności z ustawą i nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania. Jakkolwiek zatem zgodnie ze stanem faktycznym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w uchwale z 5 listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej do zamieszczenia postanowień § 12, to nie jest uprawniony przyjęty w związku z tym przez Sąd wniosek, że w tym zakresie (§ 12) uchwała jest sprzeczna z prawem i przepis § 12 uchwały nie może być stosowany, a wydana z jego zastosowaniem decyzja pozbawiona jest w efekcie podstawy prawnej. Istnieje podstawa ustawowa do określenia w drodze uchwały rady gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej a § 12 przedmiotowej uchwały dotyczy właśnie kwestii oddanej przez ustawę do kompetencji rady. Wniosek, ż doszło do przekroczenia w § 12 zakresu spraw wskazanych w przepisie art. 146 ust. 2 u.g.n. nie jest uprawniony, Zasadny jest jedynie zarzut, że uchwała nie podaje w podstawie prawnej art. 146 ust. 2 u.g.n., nie jest to jednak tożsame z brakiem podstawy prawnej do jej podjęcia, nie uprawnia też do wniosku o niezgodności § 12 z ustawą.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał pozostałych zarzutów skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.