Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 93/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 6,  art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009 roku sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr XXIV/294/2004 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej § 11 ust. 2 pkt 2, 2) oddala skargę w części dotyczącej § 3 ust. 3 uchwały, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 stwierdzono jej nieważność, 4) zasądza od Gminy Kędzierzyn – Koźle na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. K., pismem z dnia 16 lutego 2009 r., złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 sierpnia 2004r., Nr XXIV/294/2004 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 42, poz. 1354) oraz uchwałę Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008 r. zmieniającą w/w uchwałę (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 34, poz. 1210). Powołując się na przepis art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności:

1) przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle

z dnia 26 sierpnia 2004 r. w zakresie, w jakim ten przepis uzależnia uprawnienie do

zawarcia umowy najmu mieszkania komunalnego na czas nieokreślony od

zameldowania osoby ubiegającej się o najem na pobyt stały na terenie Gminy, co

najmniej od dwóch lat licząc od daty złożenia wniosku o wynajęcie mieszkania, jako

naruszającego regulację zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

2) przepisu § 3 ust. 3 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia

26 sierpnia 2004 r. - w całości, jako naruszającego regulację zawartą w art. 21 ust. 3

pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze

zm.),

3) przepisu § 1 pkt 5 uchwały Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28

marca 2008 r. zmieniającej uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z

dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali

mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - w całości, jako

naruszającego regulację zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw

lokatorów.

Skarżąca powyższym przepisom, wymienionych uchwał, zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj., w przypadku § 11 ust. 2 pkt 2 – art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast § 3 ust. 3 oraz § 1 pkt 5 – art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., powołując się na przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle do usunięcia naruszenia prawa we wskazanych wyżej uchwałach. Ponieważ Rada nie ustosunkowała się do tego wezwania, stąd pismem z dnia 16 lutego 2009 r., złożyła przedmiotową skargę, powtarzając zarzuty i żądania zawarte w wezwaniu.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała z 26 sierpnia 2004 r. została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zwanej w dalszej części "ustawą o ochronie praw lokatorów". Dodała, że zgodnie z treścią obowiązującego wówczas ww. przepisu rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie, gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei, cytując brzmienie przepisu art. 21 ust. 3 tej ustawy, stanowiącego o obligatoryjnych elementach zasad, skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie, istotą problemu jest obowiązek określenia przez radę gminy wynikającego z dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy "zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy." Przytaczając początkową regulację § 8 ust. 3 uchwały (o treści obowiązującej do dnia 24 września 2005 r.) oraz § 3 ust. 3 tej uchwały, skarżąca stwierdziła, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w uchwale nr XXIV/294/2004 z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania, lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, pomimo ustawowego obowiązku, na co wskazuje sformułowanie "powinny określać w szczególności", nie uregulowała zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Podniosła, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, konkretyzuje wymagania wobec osób pozostawionych przez najemcę w lokalu, w tym po jego śmierci, a zatem jest przepisem szczególnym wobec art. 691 k.c. W ocenie skarżącej, zgodnie z aktualnie obowiązującą treścią § 3 ust. 3 uchwały z 2004 r., pomimo, że odwołuje się on do przepisu art. 691 § 1 k.c., nie reguluje zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Uznała, że "tego rodzaju braki kwalifikują § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały do jego uchylenia (...), jako naruszający w sposób istotny art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy (...), poprzez niewypełnienie przez organ uchwałodawczy Gminy Kędzierzyn-Koźle obligatoryjnej dyspozycji wynikającej z przepisu ustawy."

Skarżąca podniosła, że w dniu 28 marca 2008 r., Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła uchwałę nr XX1V/295/08 zmieniającą uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przedmiotowej uchwale z 2008 r., w § 1 pkt 5 dodano do § 8 - uchwały Nr XX1V/294/04 - ust. 4 w następującym brzmieniu "Na pisemny wniosek osoby, która pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę, nawiązuje się umowę najmu, jeśli osoba ta jest osobą bliską najemcy w rozumieniu art. 691 Kodeksu cywilnego, o ile nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz spełnia określone w uchwale warunki do wynajęcia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy najemca rozwiązał umowę najmu i zrzekł się tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu nabycia tytułu prawnego do innego lokalu spoza mieszkaniowego zasobu gminy K-Kożle." W ocenie skarżącej uchwalony przepis również narusza art. 21 ust. 3 pkt. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podobnie jak w przypadku § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały cyt. powyżej przepis w istocie odwołuje się do treści art. 691 § 1 k.c., nie reguluje natomiast zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta odwołując się do art. 691 §1 k.c., nie postąpiła zgodnie z wolą prawodawcy wyrażoną w art. 21 ust. 3 pkt. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy). Wolą bowiem prawodawcy było, by Rada Miasta tworząc akt prawa miejscowego, nie odsyłała biernie do przepisów ogólnych rangi ustawowej, lecz biorąc pod uwagę specyficzne lokalne uwarunkowania określiła w szczególny, odrębny sposób zasady postępowania co do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.

Skarżąca przywołując brzmienie § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały z 2004 r., wskazała na zawarty w tym przepisie wymóg zameldowania na pobyt stały osoby (co najmniej od 2 lat licząc wstecz od daty złożenia wniosku) w przypadku ubiegania się zawarcie umowy najmu. Stwierdziła, że w sposób istotny - § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały - narusza art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze gminy. Natomiast miejsce zamieszkania należy oceniać w/g art. 25 k.c. W związku z powyższym, zawarcie umowy najmu na czas nieokreślony w Gminie Kędzierzyn-Koźle nie może być ograniczane do spełnienia m.in. przesłanki w zakresie "zameldowania na pobyt stały co najmniej od 2 lat." Na tę okoliczność skarżąca przywołała wyrok NSA z 8 czerwca 2002 r., II SA/Ka 269/02 – LEX nr 162291.

W celu wykazania, iż w niniejszej sprawie skarżąca posiada interes prawny, przedstawiła i opisała stan faktyczny dotyczącej jej osoby, jako zamieszkałej i przebywającej na terenie miasta od 2004 r., a zameldowanej na stałe od 2007 r., w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Kędzierzynie-Koźlu, w mieszkaniu samotnej ciotki, którą się opiekowała do daty jej zgonu tj., do 4 lutego 2007 r. Oświadczyła, że złożyła wniosek do Prezydenta Miasta o wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego położonego w Kędzierzynie-Koźlu przy ul. [...], jednakże spotkała się z odmową, od której się odwołała, lecz Prezydent utrzymał swoje pierwotne negatywne stanowisko w sprawie wstąpienia w stosunek najmu lokalu po zmarłej ciotce. Wystąpiła także z pozwem o wstąpienie w stosunek najmu. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu przedmiotowa sprawa została zawieszona.

Zasygnalizowała także, że zasady wynajmowania lokali wschodzących w skład

mieszkaniowego zasobu gminy uchwalane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego. Ponadto, co do tych uchwał istnieje domniemanie zgodności z prawem, w przypadku gdy organ nadzoru nie orzekł ich nieważności lub które nie zostały zaskarżone do sądu w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, ani też nie zostały podważone w trybie art. 101 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o:

1) oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności przepisu § 3 ust. 3

uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004 oraz § 1 pkt 5 uchwały z dnia

28 marca 2008 r., Nr XXIV/295/08,

2) uwzględnienie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności przepisu § 11 ust.

2 pkt 2 uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004.

W uzasadnieniu Gmina przyznała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 grudnia 2008 r., które skarżąca nadała w dniu 16 grudnia 2008 r., wpłynęło do kancelarii ogólnej Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle w dniu 18 grudnia 2008 r. Na powyższe wezwanie Rada nie dała odpowiedzi skarżącej. Z kolei pismem z dnia 16 lutego 2009 r., które wpłynęło do kancelarii ogólnej Urzędu tegoż dnia, Z. K. złożyła niniejszą skargę.

Odnosząc się do żądań i zarzutów zawartych w skardze, Gmina stwierdziła, że przepis § 3 ust. 3 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie zawiera regulacji, do wprowadzenia której rada gminy jest zobligowana przez przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Regulacja bowiem tych zasad zawarta jest w przepisach § 8 ust. 4-6 uchwały Nr XXIV/294/2004 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które to przepisy zostały wprowadzone do tej uchwały, kolejną uchwałą Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r. zmieniającą uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i zmienione uchwałą Nr XXXIII/409/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 listopada 2008 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2009 r. Nr 4, poz. 57). W tej sytuacji, żądanie stwierdzenia nieważności przepisu § 3 ust. 3 uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004 r., nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie Gminy Kędzierzyn-Koźle nie znajduje również uzasadnienia żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności przepisu § 1 pkt 5 uchwały Nr XXIV/295/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2008r. zmieniającej uchwałę Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, którym wprowadzono do § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ust. 4. Ponieważ powyższe uzupełnienie przepisu § 8 uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/04 nie uregulowało wyczerpująco zasad postępowania z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, do określenia których to zasad rada gminy zobligowana jest przez przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, kolejną uchwałą Nr XXXIII/409/08 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 listopada 2008r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zmieniono treść ust. 4 w § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych (...), a ponadto dodano do tego paragrafu ust. 5 i 6. W konsekwencji, regulacja zawarta w § 8 uchwały Nr XXIV/294/04 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych (...) w aktualnie obowiązującym brzmieniu zawiera wyczerpujące określenie zasad postępowania z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, i jako taka zgodna jest z dyspozycją art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. W tym stanie rzeczy skarga w zakresie w jakim kwestionuje przepis § 1 pkt 5 uchwały z dnia 28 marca 2008 r., Nr XXIV/295/08, odnosi się de facto do przepisu § 8 ust. 4 uchwały Nr XXIV/294/04, z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w brzmieniu tego przepisu już nieobowiązującym, a ponadto nie uwzględnia faktu uzupełnienia przepisu § 8 tej uchwały o ust. 5 i 6. W tej sytuacji żądanie stwierdzenia nieważności przepisu § 1 pkt 5 uchwały z dnia 28 marca 2008r., Nr XXIV/295/08, nie znajduje uzasadnienia.

W kwestii przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały z dnia 26 sierpnia

2004 r., Nr XXIV/294/04, Gmina przyznała, że istotnie narusza on zasady wynikające z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 - 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji, żądanie stwierdzenia nieważności omawianego przepisu uchwały Nr XXIV/294/04, z dnia 26 sierpnia 2004 r., jest uzasadnione.

Po wniesieniu opisanej skargi, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z uwagi na przedmiot zaskarżenia, obejmujący dwie uchwały, sprawa została rozdzielona na dwie odrębne skargi, z których pierwsza, dotycząca uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004 została wpisana w repertorium pod sygnaturą II SA/Op 93/09 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania, natomiast druga dotycząca uchwały z dnia 28 marca 2008 r., Nr XXIV/295/08 została wpisana – pod sygnaturą II SA/Op 94/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z uwagi na wskazanie przez skarżącą przepisu art. 101a ust. 1 powyższej ustawy, jako podstawy prawnej niniejszej skargi, czyli na bezczynność w wydaniu aktu prawa miejscowego, na wstępie stwierdzić należy, że stosowanie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż skoro organ wydał akt prawny, który jest skarżony, zatem Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny zgodności tego aktu z przepisami prawa.

Z. K., mieszkanka Gminy Kędzierzyn-Koźle, realizując wymóg formalny z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXIV/294/2004 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 42, poz. 1354). Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, Z. K. zaskarżyła tę uchwałę w części dot. § 3 ust. 3 oraz § 11 ust. 2 pkt 2. W wyniku wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę rady, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały dochowane wymogi formalne z powyższego przepisu, bowiem jak wyżej wskazano, skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; została wniesiona w ustawowym terminie oraz legitymacja skarżącej w tej sprawie pozostaje okolicznością bezsporną. Ponadto odnotować przyjdzie, że zaskarżona uchwała, z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co także pozostaje bezsporne. Poza sporem jest również charakter prawny zaskarżonej uchwały stanowiącej przepisy prawa miejscowego, a zatem uchwała ta należy do aktów prawa miejscowego, czyli zaliczana jest ona do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, Sąd uwzględnia skargę na akt prawa miejscowego, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Oceniając zaskarżoną uchwałę, odnotować należy, że jako podstawę prawną wskazano w niej przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zwanej w dalszej części ustawą o ochronie praw lokatorów. Powołany przepis przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przy czym w art. 21 ust. 3 tej ustawy, ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które z mocy przywołanego przepisu, powinna uregulować rada gminy w drodze uchwały (zob. wyrok WSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 540/06 - LEX nr 297262). Wspomnieć również trzeba, że katalog wymaganych spraw w zasadach nie jest ograniczony wyłącznie do wymienionych tym przepisem, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w art. 21 ust. 3 omawianej ustawy, że zasady "powinny określać w szczególności". Skoro przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy o ochronie lokatorów, wskazuje radzie gminy materię, która w uchwale winna się znaleźć, a zatem ustawodawca uznał ją za najistotniejszą, stąd pominięcie w zasadach przez radę gminy któregoś z wymienionych tym przepisem elementów lub też ujęcie regulacji w uchwale w sposób sprzeczny z art. 21 ust. 3 skutkuje brakiem realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Zasygnalizować również należy, że samorząd terytorialny - w niniejszej sprawie chodzi o gminę - usytuowany jest w strukturze władzy publicznej. Działalność zaś prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji. Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W związku z powyższym, rada gminy stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn akt SA/Wr 310/92 - LEX nr 26078).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała treść § 3 ust. 3 uchwały, uznając ją za naruszającą w sposób istotny art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem w jej ocenie, postanowienie § 3 ust. 3 nie zawiera regulacji, do wprowadzenia której rada gminy jest zobligowana przepisem art. 21 ust. 3 pkt 6, tj. określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Dla oceny tego zarzutu, zasadnym jest przywołanie treści kwestionowanego przepisu uchwały, który stanowi, że "Mieszkania wynajmowane na czas nieokreślony oraz lokal socjalny mogą być wynajęte osobie, która wraz z inną osobą nie będącą jej współmałżonkiem lub innymi osobami wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 § 1 kodeksu cywilnego, jednakże osobie takiej nie można wynająć mieszkania, jeśli w wyniku takiego wynajęcia opróżniony został lokal, w najem którego ta osoba wstąpiła w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego. Osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym składają wniosek wskazując osobę ubiegającą się o oddanie w najem lokalu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia." Mając na uwadze przywołane brzmienie § 3 ust. 3 uchwały, należy zauważyć, że nie zostało ono w sposób jasny sformułowane, jednakże takie ujęcie świadczy o braku dbałości przy redagowaniu jego treści, natomiast wadliwość ta nie czyni tego postanowienia § 3 ust. 3 za nieważne, skoro jego regulacja nie jest sprzeczna z przepisem ustawy. Postanowienie § 3 ust. 3 uchwały nie odnosi się bowiem do lokalu opuszczonego przez najemcę, w którego najem nie wstąpiły osoby po śmierci najemcy. Wręcz przeciwnie, regulacja z § 3 ust. 3 uchwały dotyczy lokali zamieszkałych i odnosi się do osób posiadających tytuł prawny – "wstąpiła w stosunek najmu lokalu, w którym zamieszkuje trybie art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego" – i ubiegających się o inny lokal, a zatem brak podstaw do stwierdzenia, że omawiany § 3 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Stąd żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu § 3 ust. 3 uchwały należało uznać za bezpodstawne. W tym miejscu wspomnieć jedynie trzeba, że kwestia wypełnienia obowiązku z art. 21 ust. 3 pkt 6 stanowiła przedmiot innej sprawy w tut. Sądzie (sygn. akt II SA/Op 94/09).

Przyznać natomiast należy, że zarzut niniejszej skargi w przedmiocie istotnego naruszenia prawa, przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, poprzez wprowadzenie wymogu zameldowania na pobyt stały, na terenie gminy co najmniej przez okres 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wynajęcie mieszkania, jest zasadny. Zarzut ten, uznała także gmina, wyrażając w tej kwestii swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę, które potwierdził pełnomocnik na rozprawie. Zgodzić się zatem należy ze stronami tego postępowania, że ustawodawca - w przepisie art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów – określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Z przywołanego bowiem przepisu wynika, że "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy."- ust. 1, oraz że "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach." - ust. 2. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, osobami takimi są, po pierwsze - osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, po drugie - mieszkający na terenie gminy i po trzecie - posiadający niskie dochody. Dlatego też należy przyjąć, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, został jednoznacznie określony, bowiem ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadziła innych ograniczeń ani też nie dała radzie gminy możliwości ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu. Uzależnienie zaś takiego uprawnienia od innego nie przewidzianego w ustawie kryterium, w tym przypadku zameldowania na pobyt stały przez okres co najmniej 2 lat przed złożeniem wniosku, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy i w takim przypadku jej działanie jest bezprawne. Niedopuszczalny jest zapis uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjętych na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, odnoszący się do długości zameldowania lub długości zamieszkiwania. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania ani jego okres trwania. Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 Konstytucji RP). Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą, z powodu braku zameldowania (czynności materialno-technicznej) narusza przywołane wyżej przepisy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (zob. wyroki: NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04 - LEX nr 164541; WSA z 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 605/06 – LEX nr 322213).

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona uchwała w określonej części narusza obowiązujące przepisy prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku zostało oparte na przepisie art. 151 tej ustawy.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w pkt 3 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w pkt 4 orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.