Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1741/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3077/14 w sprawie ze skargi D.R., E.C. i S.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D.R., E.C. i S.R. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Teatr [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego położoną przy ul K., a także nieodpłatnym nabyciu własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Powyższa działka w 1999 r. uległa podziałowi na działki nr [...].

Grunt nieruchomości, którą uwłaszczono Teatr objęty był działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i obejmował teren czterech dawnych nieruchomości hipotecznych, w tym m.in. nieruchomości oznaczonej nr hip. [....] m2, stanowiącej przeddekretową własność A.S., który zbył w 1947 r. prawa do niej na rzecz córki M.W. (po zmianie nazwiska R.).Ta zaś wnioskiem z 22 marca 1948 r. wystąpiła w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a wniosek ten do 2008 r. pozostał nierozpoznany. Decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 grudnia 2008 r. nr [...], w efekcie rozpoznania powyższego wniosku, odmówiono przyznanie K.G. (następcy prawnemu byłego właściciela) prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej [...], znajdującego się wówczas w granicach działek nr [...].

Uzasadniając odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ powoływał się z jednej strony na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r., z drugiej zaś na konsekwencje prawne jakie wywołało uwłaszczenie na przedmiotowej nieruchomości Państwowego Teatru Polskiego w Warszawie i zawartą następnie przez ten Teatr umowę cywilnoprawną (akt notarialny z 29 grudnia 2000 r.), na mocy której przeniesiono prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej P. w zamian za świadczenie wzajemne realizowane na działce nr [...] polegające na wybudowaniu na niej budynku Teatru.

Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2013 r. D.G., S.G. i E.C. (część następców prawnych dawnego właściciela) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego, w części dot. działki nr [...] (pochodzącej z działki ew.nr [...]) i działki nr [...] (pochodzącej z działki ew. [...]) wskazując na wydanie jej z naruszeniem interesu prawnego następców prawnych przeddekretowego właściciela.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 25 marca 2014 r., wydanym na podstawie art. 61 a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego w objętej żądaniem części, motywując to brakiem aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego po stronie wnioskodawców, legitymujących ich do uruchomienia postępowania. Formułując tę ocenę Minister wskazał, że ze względu na negatywną decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 grudnia 2008 r., wydaną w przedmiocie złożonego przez ich poprzednika prawnego wniosku dekretowego, obecnie nie przysługują im żadne prawa ani roszczenia do gruntu, którym uwłaszczono Państwowy Teatr Polski.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inicjatorki postępowania nieważnościowego wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 19 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 marca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia, z wniosku D.G., S.G. i E.C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z 30 grudnia 1994 r.

Minister podkreślał, że roszczenia następców prawnych byłego właściciela do gruntu, którym uwłaszczono Teatr, wygasło z chwilą uostatecznienia się decyzji dekretowej Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 grudnia 2008 r. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw do uznania ich za strony postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności dotyczącej tych gruntów decyzji Wojewody Warszawskiego z 1994 r.

Na powyższe postanowienie D.G., S.G. oraz E.C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 28 w zw. z art. ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz, że nie posiadają one interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu Teatru [...]. Ponadto naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 25 marca 2014 r. w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki podmiotowe stanowiące przeszkodę wszczęcia postępowania nieważnościowego; a także naruszenie art. 7 i 157 § 2 k.p.a., polegające na niepodjęciu z urzędu postępowania w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty w niej podniesione stanowią wyłącznie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3077/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 marca 2014 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak też poprzedzające je postanowienie tegoż organu z 25 marca 2014 r. nr nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 30 grudnia 1994 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż konsekwencją naruszenia tych przepisów było nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądały skarżące dotyczyło decyzji Wojewody Warszawskiego z 30 grudnia 1994 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Teatr [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej jako działka ew. nr [...], co do części którego pozostawał wówczas nierozpoznany złożony przez ich poprzedniczkę prawną wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowiący materialnoprawna podstawę tej decyzji art. 2 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy zawiera zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W aspekcie zaś tego zastrzeżenia w orzecznictwie sądów administracyjnych, konsekwentnie przyjmuje się pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem.

Analogiczne rozumowanie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stąd osoby takie, jako osoby trzecie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, mają zdaniem tego Sądu interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym. A skoro tak, to legitymują się one również tego rodzaju interesem w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji, w zakresie w jakim narusza ona ich prawa.

WSA wskazał też, że mając na uwadze to, iż decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny (a więc potwierdza określony stan, który zaistniał ex lege w przeszłości), bez znaczenia dla oceny ich interesu prawnego (a więc także statusu strony) jest fakt, że po wydaniu tej decyzji, a przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w przedmiocie zgłoszonych przez nich roszczeń dekretowych podjęto już negatywne rozstrzygnięcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest wszak odrębnym postępowaniem mającym na celu dokonanie oceny decyzji podjętej w sprawie administracyjnej z punktu widzenia przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad prawnych, a nie ponowne rozstrzyganie tej sprawy.

Stąd powoływana przez Ministra okoliczność wygaśnięcia roszczeń dekretowych skarżących, będąca konsekwencją ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 grudnia 2008 r. o odmowie przyznania ich poprzedniczce prawnej na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego uwłaszczeniem, nie mogła w ocenie Sądu pierwszej instancji rzutować na ocenę ich statusu w sprawie o stwierdzenie nieważności uwłaszczeniowej decyzji Wojewody Warszawskiego z 30 grudnia 1994 r. Niezależnie jednak od powyższego Sąd ten wskazał, że jedną z przyczyn odmowy ustanowienia w trybie ww. dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej aktualnie w skład części działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), był wzgląd na istnienie wówczas w obrocie prawnym ww. decyzji uwłaszczeniowej i jej skutki prawne. Skoro zatem byt prawny tej decyzji stanowił jedną z wymienionych przez Marszałka Województwa przeszkód uniemożliwiających realizację przez następców prawnych byłego właściciela przewidzianych dekretem roszczeń do nieruchomości, to ewentualna eliminacja decyzji Wojewody Warszawskiego ze skutkiem ex tunc w sposób bezpośredni będzie oddziaływała na sferę przynależnych im praw i uprawnień. To zaś dodatkowo, zdaniem Sądu, uzasadnia istnienie po ich stronie legitymacji, do skutecznego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Skoro zatem skarżące legitymowały się opartym na normach prawa materialnego (zawartych w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu) interesem prawnym uprawniającym je do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego w zakresie odnoszącym się do tej części gruntu, który objęty był złożonym przez ich poprzedniczkę a nierozpoznanym wówczas wnioskiem dekretowym, to odmowa wszczęcia z ich wniosku postępowania w tej sprawie z przyczyn o charakterze podmiotowych zdaniem WSA w Warszawie nie miała usprawiedliwionych podstaw. Wydane zaś w tym przedmiocie postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 25 marca 2014 r. w sposób istotny narusza art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., a także art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji narusza także te przepisy, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie tegoż organu z 19 sierpnia 2014 r.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju. Postawił w niej dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszwy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji potwierdzenia uwłaszczenia przy nierozpatrzonym wniosku dekretowym, następca prawny byłego właściciela posiada interes prawny w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej także w sytuacji ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekeretowego.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne zarzucenie organowi nieuprawnionego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. mimo wystąpienia w sprawie wskazanych w tym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że bezspornie poprzedniczka prawna wnioskodawczyń złożyła tzw. wniosek dekretowy i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej pozostawał on nierozpoznany. Następcom prawnym właściciela dekretowego przysługiwało roszczenie o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego do nieruchomości i z tego tytułu powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację tego roszczenia. Skarżący kasacyjnie zaznaczył jednak, że w przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku dekretowego M.R. z dnia 22 marca 1948 r., odmówiono spadkobieczyni ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do powyższego gruntu nieruchomości warszawskiej. W następstwie tego następcy prawni M.R. utracili wynikające z art. 7 dekretu o własności użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, wynikające z ww. przepisu uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 grudnia 1994 r. nr [...].

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że jedną z cech interesu prawnego jest jego realność, tzn. musi on istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes hipotetyczny czy przyszły. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców), tj. na ich roszczenia do ustanowienia użytkowania wieczystego. Interes prawny byłych właściciele nierozerwalnie wiąże się więc z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniem, że uwłaszczenie narusza ich prawa tym przedmiocie. W niniejszej sprawi decyzja uwłaszczeniowa, w chwili rozpatrywania wniosku przez Ministra Infrastruktury nie mogła mieć już żadnego wpływu na prawa wnioskodawczyń do ustanowienia użytkowania wieczystego, skoro sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta. Posiadały on interes prawny do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył też, że ewentualna eliminacja decyzji Wojewody Warszawskiego w żaden sposób nie wpłynie na uprawnienie skarżących do realizacji ich roszczeń dekretowych do nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], a spowodować może jedynie potencjalne naruszenie pewności bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Prawidłowe są zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), który pozostaje w związku z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii tego, czy w sytuacji, gdy decyzją ostateczną odmówiono osobie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, osoba ta (jej następca prawny) wciąż posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej odnośnie tego gruntu.

Należy zatem na wstępie zaznaczyć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84–86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że interes prawny skarżących nie jest aktualny i realny z uwagi na odmówienie decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...] K.G. (następcy prawnemu byłego właściciela a poprzedniczce prawnej wnioskodawców) prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej [...], znajdującego się wówczas w granicach działek nr [...], wobec czego w stanie i na dzień 27 sierpnia 2013 r. (data wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 grudnia 1994 r. nr [...]) i na dzień 19 sierpnia 2014 r. (data wydania skarżonego postanowienia) względem D.G., S.K. oraz E.C. nie istniała norma prawna, która regulowałaby ich aktualny i realny interes faktyczny do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 grudnia 1994 r. nr [...]. Podstawę takiego interesu prawnego w sprawie nie może stanowić art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), gdyż decyzja uwłaszczeniowa nie naruszyła praw skarżących, albowiem w stanie z dnia rozpoznania wniosku skarżących (27 sierpnia 2013 r.) wiadome jest, że brak było podstaw (również na dzień 5 grudnia 1990 r.) do ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, o czym przesądza decyzja z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...]. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zaś rozstrzyganie przez sąd administracyjny o legalności tej decyzji z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...], od której strony nie wniosły odwołania. Wobec posiadania przez nią przymiotu ostateczności i pozostawania w obrocie prawnym, jej skutków nie może pominąć ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny, godziłoby to bowiem w art. 16 § 1 i art. 269 k.p.a., jak też w chronioną w państwie prawnym pewność obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji). Rację mają zatem wnioskodawczynie, wskazując we wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r., że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "niedopuszczalne było uwłaszczenie osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie tzw. dekretu bieruta", jednak wynika to z faktu, że uwłaszczenie to nie mogło naruszać praw osób trzecich, a rozpoznanie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie tzw. dekretu Bieruta mogło prowadzić do stwierdzenia istnienia takich praw osób trzecich. W niniejszej sprawie jest zaś wiadome z ostatecznej i wywołującej skutki prawne decyzji dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...], że takie prawa osób trzecich nie istniały, gdyż wniosek z dnia 22 marca 1948 r. podlegał odmownemu załatwieniu.

Z powyższych względów aktualnej i realnej podstawy interesu prawnego wnioskodawczyń nie stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Przepisy te stanowią, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina zaś uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Należy bowiem stwierdzić, że regulacja ta stanowiła podstawę aktualnego i realnego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...]. Wobec jednak rozstrzygnięcia o odmowie przyznania K.G. prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej [...], znajdującego się wówczas w granicach działek nr [...], nie sposób na podstawie powyższych przepisów dekretu formułować twierdzeń o uprawnieniu jej spadkobierczyń do tego gruntu tak długo, jak decyzja z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...] wywołuje skutki prawne. Skutkiem prawnym zaś tej decyzji jest to, że wnioskodawcy aktualnie nie posiadają prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Nie mogą zaś opierać swojego interesu prawnego na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej doprowadzić może w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania uprawnień do nieruchomości, gdyż świadczy to o interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym.

Przedstawione zapatrywanie koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w wyrokach z dnia 15 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1741/15 i z dnia 17 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 841/15.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosując art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, gdyż organ był uprawniony w niniejszej sprawie do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając, że poddana kontroli sprawa pośrednio związana jest ze stanem wynikłym z wieloletniego nie rozpoznania przez organy wniosku M.R. o przyznanie prawa własności czasowej do grunty na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – które to zaniechanie organów spotyka się z krytyczną oceną Sądu – uznał za zasadne odstąpienie od zasądzenia od skarżących D.G., E.C. i S.K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.