Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2021/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 36 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g." w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty odwołał z dniem [...] sierpnia 2015 r. A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] (§ 1) oraz określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie następuje ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegający na wystąpieniu zaniedbań i poważnych błędów w prowadzeniu placówki, co spowodowało destabilizację funkcjonowania placówki, to jest realizację jej zadań w zakresie nauczania i wychowania oraz zagraża interesowi publicznemu.

Organ wskazał, że do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] stycznia 2015r. wpłynęło pismo podpisane przez redaktora naczelnego [...], z którego wynika, że działania prowadzone na terenie szkoły przez Dyrektora miały charakter polityczny i związane były z kampanią wyborczą na burmistrza z KW [...]. Z pisma tego wynika również, że Dyrektor w sposób poniżający godność jednostki odnosi się do niektórych nauczycieli, uczniów i rodziców.

Fakty te potwierdzają liczne pisma, które wpłynęły do urzędu oraz do Dyrektora Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół i Przedszkoli w [...]. Wprawdzie pisma te nie pozwalają na zidentyfikowanie ich autorów, jednak nie mogły pozostać bez reakcji ze strony organu prowadzącego. Przy czym nie można wykluczyć, że sytuacja panująca w szkole powoduje strach i obawę nauczycieli przed negatywnymi konsekwencjami, które mogłyby dla nich wyniknąć w związku z ujawnieniem tożsamości.

Organ stwierdził, iż niewłaściwym ze strony Dyrektora placówki było wyrażanie opinii o rodzicach i uczniach w słowach niecenzurowanych i aroganckich, gdyż godzi to w interes uczniów i rodziców.

Takie zachowania stanowią rażące naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) oraz art. 108 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112).

Organ wskazał również, że na podstawie wyników kontroli w świetlicy szkolnej stwierdzono, iż została naruszona zasada bezpłatności nauczania w szkole publicznej. Rodzice ponosili bowiem miesięczne opłaty (tzw. dobrowolne składki na fundusz świetlicowy) w związku z uczęszczaniem dzieci do świetlicy. Ich wysokość określana była we wniosku o przyjęcie do świetlicy szkolnej. Opłaty te były pobierane za wiedzą i zgodą Dyrektora, co narusza art. 53 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ podkreślił, iż zachowania i działania Dyrektora mają charakter ciągły, zaś ich całokształt stanowi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Od czasu powołania A. L. na stanowisko Dyrektora w 2012 r. do Burmistrza [...], Rady Miejskiej oraz bezpośrednio do [...] Kuratora Oświaty kierowane były skargi wskazujące na zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym, wykraczającym poza rutynowe działania dyrektora szkoły, charakteryzujące się niedopełnieniem obowiązków i naruszaniem uprawnień.

Końcowo organ podał, iż fakt przebywania przez Dyrektora placówki na zwolnieniach lekarskich (w 2015 r. - 45 dni), uniemożliwiał wspólne wypracowanie sposobu uzdrowienia sytuacji na przyszłość, a tym samym zmusił organ do zakończenia współpracy przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż ww. zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Podał, iż podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Organ nadzoru wskazał, iż przyczyną odwołania na podstawie ww. przepisu mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde jednak naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania. Z uwagi na to, że ww. przepis przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza go odwołać z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego. Organ, opierając się na materiale dowodowym, powinien w sposób wyczerpujący wskazać okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego i umotywować rozstrzygnięcie tak, aby wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie organu nadzoru.

Wojewoda [...] stwierdził, iż okoliczności odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia nie uzasadniają "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wskazał, iż [...] Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] wyraził negatywne stanowisko w przedmiocie odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia [...] września 2012 r. do lutego 2015 r. do Kuratorium Oświaty w [...] wpłynęła jedna skarga do wiadomości tutejszego urzędu oraz jedna interwencja, w której zarzuty wobec Dyrektor A. L. me potwierdziły się. Zgromadzona korespondencja zawiera pismo 34 nauczycieli, którzy pozytywnie ocenili prace i dokonania Dyrektora placówki. Zarzut, dotyczący gromadzenia środków finansowych, które miałyby stanowić dowód na pobieranie opłat za świetlicę, nie potwierdził się, gdyż w aktach znajduje się pismo przewodniczącego Rady Rodziców Zespołu Szkół [...], z którego wynika, że rodzice dobrowolnie przekazują drobne kwoty na świetlicę, a ewidencja tych środków nie budzi zastrzeżeń.

Dokonując oceny legalności uchwały w kontekście okoliczności mogących stanowić szczególnie uzasadniony przypadek organ nadzoru wskazał również na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy [...]. Zgodnie z § 1 uchwały Rada Miejska w [...] uznała skargę redakcji [...] na działanie Dyrektora Zespołu Szkół [...] za bezzasadną.

W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, oparcie się przez Burmistrza o informacje pochodzące od redaktora naczelnego [...] nie może zostać uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek". Dyrektor Zespołu Szkół Nr [...] w [...] została powołana na to stanowisko w 2012 r. Od tej daty do stycznia 2015 r. nie zostały wniesione skargi dotyczące szczególnych zaniedbań w realizacji obowiązków dydaktycznych, pedagogicznych jak również kwestii finansowych, które zostałyby uznane za zasadne. Jak wskazał [...] Kurator Oświaty, do Kuratorium w tym okresie wpłynęła jedna skarga, która po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie potwierdziła się. To samo dotyczy interwencji. Trudno również zgodzić się z Burmistrzem [...], że zarzuty postawione przez redaktora naczelnego [...] potwierdzają destabilizację funkcjonowania placówki.

Zdaniem organu nadzoru, Burmistrz nie wskazał szczególnych zaniedbań i poważnych błędów w prowadzeniu placówki. Za takie nie można bowiem uznać twierdzeń nie popartych dowodami w postaci dokumentów, zeznań świadków, czy korespondencji, na podstawie której można byłoby ustalić jej autorów. Nie sposób przyjąć, że anonimy mogą stanowić podstawę dokonanej oceny, zwłaszcza w sytuacji, gdy poza nimi nie przedstawiono dowodów potwierdzających stawiane zarzuty.

Brak jest również podstaw by uznać, że został naruszony art. 70 Konstytucji RP poprzez pobieranie od dzieci uczęszczających do świetlicy szkolnej dobrowolnej składki na tzw. fundusz świetlicowy. Dobrowolność płacenia składki przez rodziców nie może zostać uznana za pobieranie opłat za nauczanie dzieci, a tym samym za złamanie zasady bezpłatności nauczania w szkole publicznej. Czym innym bowiem są opłaty, a czym innym dobrowolne składki na rzecz świetlicy, w której przebywają dzieci.

Nie jest też jasne, w jaki sposób działania czy zaniedbania Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] mogły destabilizować funkcjonowanie placówki. Burmistrz nie wskazał na czym owa destabilizacja miałaby polegać.

Końcowo organ nadzoru powołał pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2269/12, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na niewłaściwej ocenie w świetle materiału dowodowego okoliczności stanowiących podstawę odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] przez uznanie, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe przesłanki zostały spełnione;

- art. 54 ust. 8 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, iż składki na rzecz świetlicy mogą być pobierane przez dyrektora szkoły, podczas gdy składki takie mogą być pobierane wyłącznie przez radę rodziców, zgodnie z regulaminem tej rady.

W związku z powyższymi zarzutami Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W motywach skargi podniesiono, iż odwołanie Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] nastąpiło ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek polegający na wystąpieniu zaniedbań i poważnych błędów w prowadzeniu placówki, co spowodowało destabilizację funkcjonowania Szkoły.

Ponownie powołano pismo redaktora naczelnego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., a także anonimową korespondencję kierowaną do Urzędu Gminy oraz do Dyrektora Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół i Przedszkoli w [...].

Wskazano również, że do Urzędu Gminy wpływały podpisane skargi, w tym skarga S. P. z 2013 r., w której podniesiono, iż Dyrektor placówki daje ciche przyzwolenie na brutalność i przemoc w szkole, a do uczniów zwraca się obelżywymi słowami. Ta sama osoba skierowała kolejną skargę w dniu [...] października 2014 r. wskazując na niewyjaśniony przepływ pieniędzy pomiędzy rodzicami opłacającymi składkę ubezpieczenia uczniów NNW, a ubezpieczycielem.

Powyższe zachowania, jak wskazała strona skarżąca, stanowią rażące naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 108 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, w świetle którego prowadzenie agitacji politycznej na terenie szkoły jest zabronione.

Ponownie powołano wyniki kontroli szkolnej świetlicy, które wskazują na naruszenie zasady bezpłatności nauczania w szkole publicznej. Zdaniem strony skarżącej, zbiórka świadczeń do świetlicy przez Dyrektora placówki była prowadzona wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty oraz przepisom regulaminu rady rodziców, z którego wynika, że takie opłaty może gromadzić wyłącznie rada rodziców z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł, a następnie przeznaczać je na cele regulaminowe.

Z powyższego wynika, zdaniem strony skarżącej, iż istniały ważne i obiektywne powody do całkowitego braku możliwości dalszego sprawowania przez Dyrektora Zespołu Szkół [...] funkcji kierowniczych ze względu na dobro podopiecznych i pracowników szkoły. Z analizy faktów stwierdzonych przez organ prowadzący jawi się bowiem obraz szkoły, w której uczniowie nie czują się bezpiecznie, traktowani są w sposób nierówny, zaś rodzice nie mają zaufania do szkoły, nie zgłaszają swoich problemów do dyrektora, lecz uciekają się do anonimowych skarg rozsyłanych do organów zewnętrznych i mediów.

Końcowo strona skarżąca powołała się na zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w [...], w stosunku do którego Wojewoda [...] nie dopatrzył się nieprawidłowości uzasadniających stwierdzenie nieważności tego aktu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo wskazał, iż porównywanie sytuacji oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół w [...] jest nieuzasadnione i nieetyczne. Przypadek, w którym uczeń targnął się na życie, w żaden sposób nie może być powoływany jako uzasadnienie do braków formalnych stwierdzonych przez organ nadzoru i przyznanych przez Burmistrza [...] w niniejszej sprawie.

Obecny na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. pełnomocnik Gminy [...] zarzucił dodatkowo, iż Wojewoda [...] przekroczył swoje uprawnienia nadzorcze, ponieważ dokonał nieuprawnionej ingerencji w sferę kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego - Burmistrza [...]. Organ nadzoru nie miał podstaw prawnych do dokonania oceny zastosowania przez Burmistrza [...] art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., którym stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...].

Na wstępie zaznaczyć należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (publ. OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem - art. 36 ust. 1 bądź 2 u.s.g. (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/12; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zarządzenie burmistrza, wójta o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Wszak zakres oceny zgodności z prawem aktu, stosownie do art. 85 u.s.g., każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych jego podjęcia. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że Wojewoda nie posiadał uprawnień do kontroli legalności omawianego zarządzenia Burmistrza [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że odwołanie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej jednostki samorządu terytorialnego, związanych z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Akt odwołania dyrektora szkoły z funkcji kierowniczej ma charakter administracyjnoprawny i jako taki podlega kontroli w trybie nadzoru.

Oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego sąd administracyjny zobligowany jest do zbadania zgodności z prawem zarządzenia organu samorządu terytorialnego, którego nieważność stwierdził organ nadzoru.

Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określającego przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole.

Zgodnie z punktem 1 ww. przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: (a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, (b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, (c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Zgodnie natomiast z punktem 2 omawianego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie dyrektora szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10; z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt 978/15; publ. j.w.).

Podkreślenia wymaga, że omawiany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie przewiduje możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej przez właściwy organ, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał kwalifikator "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. j.w.).

W orzecznictwie podkreśla się również, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, publ. j.w). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Podkreślenia wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W niniejszej sprawie Burmistrz [...] jako okoliczności uzasadniające odwołanie w trybie nadzwyczajnym Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] wskazał pismo redaktora naczelnego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., z którego wynika, że działania prowadzone na terenie szkoły przez Dyrektora miały charakter polityczny i związane były z kampanią wyborczą. Dyrektor miał również w sposób poniżający godność jednostki odnosić się do niektórych nauczycieli, uczniów i rodziców. Organ wskazał również, że na podstawie wyników kontroli w świetlicy szkolnej stwierdzono, iż została naruszona zasada bezpłatności nauczania w szkole publicznej. Rodzice ponosili bowiem, za wiedzą i zgodą Dyrektora placówki, miesięczne opłaty (tzw. dobrowolne składki na fundusz świetlicowy) w związku z uczęszczaniem dzieci do świetlicy. Przy czym zgodnie z Regulaminem rady rodziców opłaty może gromadzić wyłącznie rada rodziców z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł, a następnie przeznaczać je na cele regulaminowe.

Odnosząc się do powyższego, zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody [...], że powołane okoliczności nie wypełniają materialnoprawnej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie uzasadniają tym samym zwolnienia Dyrektora w trybie nadzwyczajnym. Nie należą bowiem do zdarzeń nagłych i na tyle istotnych, że powodują konieczność niezwłocznego, natychmiastowego przerwania czynności Dyrektora w ww. trybie.

Przede wszystkim, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, zarzuty dotyczące działań o charakterze politycznym oraz niewłaściwych zachowań Dyrektora względem nauczycieli, uczniów i rodziców oparte zostały na pozbawionym konkretnych danych piśmie pochodzącym od organu prasowego oraz na innych anonimowych doniesieniach. Burmistrz nie powołał się na jakiekolwiek inne dowody, które mogłyby potwierdzić stawiane zarzuty. Nie skonfrontował też podanych okoliczności z opinią [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której organ ten wyraził negatywne stanowisko względem odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora placówki w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W opinii tej Kurator wskazał, iż wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad Zespołem Szkół [...] w [...] podczas kierowania szkołą przez ww. dyrektora, tj. kontrole planowe, nie wskazały na naruszenie przepisów prawa. Jedna kontrola doraźna skutkowała wydaniem zalecenia, które zostało przez dyrektora zrealizowane w terminie. Kurator zaznaczył również, że od [...] września 2012 r. do lutego 2015 r. do Kuratorium Oświaty w [...] wpłynęła jedna skarga na działalność dyrektora oraz jedna interwencja, w której zarzuty wobec szkoły nie znalazły potwierdzenia. Zgromadzona korespondencja w sprawie, w tym stanowisko przewodniczącego Rady Rodziców Zespołu Szkół [...] w sprawie gromadzenia środków finansowych z dobrowolnych składek rodziców z przeznaczeniem na wspomaganie pracy świetlicy szkolnej, pismo nauczycieli i pracowników Zespołu Szkół [...] informujące o pozytywnych zmianach w szkole podczas kadencji dyrektora (podpisane przez 34 osoby) oraz inna korespondencja przesłana do wiadomości Kuratorium, nie potwierdza "destabilizacji funkcjonowania szkół wchodzących w skład Zespołu", lecz wskazuje na sytuację konfliktową pomiędzy przedstawicielem organu prowadzącego szkołę a A. L.. Końcowo Kurator stwierdził, iż w jego opinii zawarte we wniosku Burmistrza [...] uzasadnienie jest niewystarczające do zastosowania tej formy odwołania, bowiem nie wykazano, aby stwierdzone przez organ prowadzący nieprawidłowości stanowiły zagrożenie, bądź zaniedbanie na tyle istotne, że zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywanych dotąd czynności przez dyrektora.

Nie ulega wątpliwości, że opinia kuratora oświaty, wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, choć stanowi konieczny wymóg formalnoprawny odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, to nie ma dla organu prowadzącego charakteru wiążącego. Nie mniej jednak zawarte w ww. opinii negatywne stanowisko obligowało ten organ do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia wydanego wbrew ww. opinii. Tymczasem w niniejszej sprawie negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty nie została przez organ rozważona przy podejmowaniu przedmiotowego zarządzenia.

Zgodzić należy się z organem nadzoru, iż Burmistrz [...] wskazując w uzasadnieniu zarządzenia, że zaniedbania i poważne błędy Dyrektora spowodowały destabilizację funkcjonowania placówki i zagrażają interesowi publicznemu nie wykazał w istocie na czym owa "destabilizacja" miałaby polegać. Organ prowadzący nie powołał bowiem takich konkretnych zdarzeń, powodujących niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ani też na tyle istotnych naruszeń prawa, które nie pozwalałyby na dalsze wykonywanie obowiązków przez ww. osobę. Rozstrzygnięcie organu prowadzącego nosi zatem cechy dowolności. Nie zawiera bowiem wyczerpującego, przekonującego uzasadnienia, z którego można by wywodzić istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niewątpliwie bowiem ani konflikt personalny z przedstawicielem organu prowadzącego lub współpracownikami, a z takim mamy niewątpliwe do czynienia w sprawie niniejszej, ani też uchybienia w zakresie gromadzenia środków finansowych z dobrowolnych składek rodziców z przeznaczeniem na wspomaganie pracy świetlicy szkolnej - nie kwalifikują się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd zauważa, że w uzasadnieniu skargi Gmina [...] powołała się dodatkowo na pisma S. P. skierowane do Urzędu Gminy w 2013 r. i 2014 r. W pierwszym z nich podniesiono, iż Dyrektor placówki daje ciche przyzwolenie na brutalność i przemoc w szkole, a do uczniów zwraca się obelżywymi słowami, w drugim natomiast zwrócono uwagę na niewyjaśniony przepływ pieniędzy pomiędzy rodzicami opłacającymi składkę ubezpieczenia uczniów NNW, a ubezpieczycielem. Zaznaczyć należy, że okoliczności te nie zostały powołane w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., a jak już podniesiono wyżej, prawidłowość wydanego przez organ aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Podnoszenie dodatkowych argumentów na etapie skargi jest działaniem spóźnionym, a w konsekwencji wadliwym. Marginalnie zauważyć również należy, że sam organ nie mógł postrzegać okoliczności podniesionych w ww. pismach jako mieszczących się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" skoro w tamtym czasie nie uznał za zasadne odwołania Dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy czym, jak już wskazano, odwołanie w ww. trybie nadzwyczajnym powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

Konkludując, stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący nie wykazał, że zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym, że zachodziła konieczność odwołania Dyrektora w ww. trybie w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 54 ust. 8 ustawy o systemie oświaty, art. 7 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz art. 108 § 2 Kodeksu wyborczego. Organ nadzoru oceniał bowiem legalność zarządzenia Burmistrza [...] pod kątem zaistnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powołane zaś przez stronę skarżącą przepisy nie miały bezpośredniego zastosowania w sprawie. Mogłyby natomiast mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdyby organ prowadzący wykazał, że naruszenie powyższych przepisów stanowiło przesłankę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, czego jednak organ nie uczynił.

Należy zauważyć, że nawet wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Użyte w tym przepisie słowo "może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania danej osoby z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się przed zarzutem dowolności i brakiem obiektywizmu. Powyższym warunkom zarządzenie Burmistrza [...] nie odpowiada.

Tym samym Wojewoda prawidłowo stwierdził, iż ww. akt jest sprzeczny z prawem i jako taki, na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. jest nieważny. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o przepis prawa materialnego bez wykazania, że zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające jego zastosowanie w sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.