Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1781/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2010 nr 41 poz 243
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę  poza granicami państwa.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1479
law: Rozporządzenie Rady MInistrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa
article: § 2 pkt 2 lit. c, § 13 pkt 2, § 15 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1698
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących  służbę poza granicami państwa
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1117
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 79 poz 669
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/12 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego T.B. kwotę 240 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] skierował [...] T.B., z pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...]. Wymieniony pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r.

Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2009 r. [...] T.B. wystąpił do Szefa Sztabu Generalnego WP o wypłatę należności zagranicznej za okres pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił [...] T.B. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. Na skutek złożenia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Minister Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Szefowi Sztabu Generalnego Wojska Polskiego do ponownego rozpatrzenia.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił przyznania [...] T.B. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. Na skutek złożenia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Minister Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą prawną decyzji Szefa Sztabu Generalnego i Ministra Obrony Narodowej były przepisy § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1698 ze zm.), obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie należności zagranicznej. Tymczasem w dniu 1 kwietnia 2010r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U Nr 41, poz. 243 ze zm.), które nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących sytuacji prawnej postępowań związanych z określeniem należności pieniężnej wszczętych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że od dnia 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko przepisy nowego rozporządzenia. Organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania [...] T.B. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie w wyniku odwołania strony sprawę rozpoznawał Minister Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na to, że T.B. złożył wniosek o wypłacenie należności zagranicznej w dniu 14 stycznia 2009 r., w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669). Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie zmian w ustawie pragmatycznej, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że rozpoznanie skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U . z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 stwierdził, że nie nakazano organowi wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia dlaczego zastosowano przepisy prawa, które stosownie do art. 9 ustawy zmieniającej wojskową ustawę pragmatyczną z dnia 24 kwietnia 2009 r., nie obowiązują. Zawarta w powołanym wyroku ocena prawna była jednoznaczna – organy orzekające powinny w sprawie stosować nowy stan prawny, a więc rozstrzygnąć zasadność żądania skarżącego na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, a nie, jak to uczyniono w zaskarżonych decyzjach, na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie w sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasady związania, a co za tym idzie z naruszeniem prawa materialnego, które nie powinno być w sprawie stosowane. Wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie należy dokonać jej merytorycznej oceny przy uwzględnieniu wskazań wynikających z treści powołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił przyznania [...] T.B.należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym do Ministra Obrony Narodowej T.B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. W jego ocenie Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego niewłaściwie ustalił status żołnierzy skierowanych do pełnienia służby w [...], którzy byli obserwatorami wojskowymi, a nie, jak przyjął organ, że zostali tam skierowani na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.).

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] T.B. rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008r. nr [...] został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko Obserwatora, Zespół Obserwacyjny, Grupa Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...]. Podstawę prawną powyższego rozkazu stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.). Powołana w rozkazie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego podstawa prawna była nieprawidłowa, gdyż żołnierze do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] zostali skierowani na podstawie Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 2008 r. o użyciu Grupy Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (M.P. Nr 71, poz. 638). Przedmiotowe postanowienie odwołuje się do przepisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117, ze zm.). Uwzględniając powyższe oraz specyfikę tej misji, a także charakter wykonywanych zadań stwierdził, że [...] T.B. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dokonał zmiany punktu 1 rozkazu nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r., dotyczącego skierowania [...] T.B. do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...]. Zmiana ta dotyczyła określenia podstawy prawnej, której nadano nowe, prawidłowe brzmienie, o następującej treści: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1479 ze zm.). W wyniku dokonanej zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] T.B. przysługiwała należność zagraniczna określona § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), która to należność została mu wypłacona przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Obrony Narodowej wniosek [...] T.B. w sprawie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], stosownie do uregulowań zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243 ze zm.), nie znajduje uzasadnienia. Należność pieniężną, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wypłaca się żołnierzom skierowanym do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatorów wojskowych lub osób posiadających status obserwatora wojskowego, natomiast [...] T.B. pełnił służbę poza granicami w oparciu o przepisy powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. W konsekwencji stwierdził, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jako niemające oparcia w przepisach normujących uprawnienie odwołującego się do należności zagranicznej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 102 ust. 1 ustawy pragmatycznej w zw. z § 2 pkt 2 lit. a, § 10 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), poprzez ustalenie i przyjęcie, że skarżący w spornym okresie czasu poza granicami kraju przebywał w charakterze żołnierza kontyngentu wojskowego – w jednostce wojskowej, gdy tymczasem został on skierowany poza granice kraju w charakterze obserwatora wojskowego, a tym samym wadliwe rozliczenie skarżącego z przysługujących mu z tego tytułu należności finansowych,

b) naruszenie § 12 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 lit. a oraz § 10 w/w rozporządzenia, poprzez wadliwą wykładnię tychże przepisów i ich niezastosowanie w sprawie, przyjmując jako podstawę błędną wykładnię treści Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 2008 r. o użyciu Grupy Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], dokonaną przez organy obu instancji w sprawie, przez co skarżący został pozbawiony należnych ustawowo świadczeń finansowych – jak dla żołnierza skierowanego poza granice kraju w charakterze obserwatora wojskowego, w łącznej kwocie [...] zł,

- przepisów prawa procesowego, tj.:

c) naruszenie art. 7 K.p.a oraz art. 80 K.p.a, poprzez zaniechanie ustalenia z urzędu, jakie faktycznie czynności służbowe wykonywał skarżący podczas misji poza granicami kraju, a tym samym zaniechaniu w pełni wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, mając na względzie słuszny interes żołnierza zawodowego, a także w powiązaniu z tym naruszeniem podjęcie oceny sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego i ustaleniu, czy dana okoliczność została w sposób należyty udowodniona, przez co doszło do zaniżenia wypłaty należnych skarżącemu należności finansowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, w jakim konkretnie charakterze skarżący występował w dniu skierowania na misję w [...], a także jakie faktyczne czynności wykonywał podczas pobytu poza granicami kraju w okresie pomiędzy dniem [...] września 2008 r. a dniem [...] września 2009 r. Należności pieniężne przyznawane żołnierzom zawodowym skierowanym do pełnienia służby poza granicami RP są uzależnione od charakteru służby oraz zadań, które faktycznie wykonują. Żołnierz zawodowy powinien otrzymać należność pieniężną za zadania, jakie faktycznie wykonywał za granicą i w jakich warunkach się znajdował. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie zadały sobie trudu, aby wystąpić do właściwych Organizacji Narodów Zjednoczonych w celu ustalenia charakteru służby skarżącego oraz zakresu obowiązków jakie pełnił on podczas misji w [...]. Z rozkazu wyższych przełożonych wynika, że skarżący został skierowany na misję jako obserwator wojskowy, w celach dyplomatycznych, a nie jako uzbrojony żołnierz kontyngentu, w celach bojowych. Świadczy o tym chociażby fakt, że nie posiadał on broni, nie nosił munduru, zamieszkiwał nie w koszarach, lecz w specjalnie do tego określonym miejscu, w tzw. "bezpiecznej kwaterze". Stosowny rozkaz, który miał naprawić "rzekomą" omyłkę wyższych przełożonych wydających rozkaz o skierowaniu został wydany już po powrocie skarżącego do kraju, po odbyciu przez niego misji. Zmiana rozkazu o skierowaniu na misję narusza podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz. Ponadto skarżący podał, że rozkaz dotyczący zmiany rozkazu o skierowaniu na misję nie został mu doręczony i nie miał możliwości złożenia od niego odwołania.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z rozstrzygnięć sądowych wydanych uprzednio w sprawie, tj. wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 oraz wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11. W obu przypadkach wyroki te uchylały wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11 stwierdził, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały ponownie wydane z naruszeniem zasady związania, o której mowa w art.153 p.p.s.a. Organy nie zastosowały się bowiem do wskazań zawartych w poprzednich wyrokach Sądu, nie oceniły faktycznie sytuacji prawnej skarżącego na podstawie nowego stanu prawnego, czyli rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wprawdzie organy obu instancji z jednej strony wskazują, iż oceniają sytuację prawną skarżącego na podstawie nowego stanu prawnego, to jednak następnie podnoszą, że wskutek zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r. skarżący w ogóle nie może otrzymać wnioskowanej przez siebie należności zagranicznej. Przysługiwała mu natomiast inna należność zagraniczna – określona w § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, która została mu już w całości wypłacona przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych na podstawie w/w rozporządzenia. Tak więc organy wskazują, że oceniają sytuację prawną skarżącego na podstawie nowego rozporządzenia, ale faktycznie nie przeprowadzają tej oceny na gruncie rozporządzenia z 2010 r., stwierdzając, że wypłata przysługujących skarżącemu należności została już dokonana na podstawie poprzednio obowiązującego aktu prawnego z 2004 r. Może to być istotne o tyle, że jak już zauważył Sąd w poprzednich wyrokach, nowe przepisy inaczej ustalają zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określają ich wysokość. Tymczasem organy obu instancji nie wykazały, że wysokość otrzymanej przez skarżącego należności zagranicznej odpowiada kwocie jaka przysługiwałaby mu na podstawie nowo obowiązującego rozporządzenia. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w związku z zarzutami skarżącego dotyczącymi tego, że nie został on skierowany i nie przebywał na misji poza granicami kraju jako uzbrojony żołnierz kontyngentu, lecz jako obserwator wojskowy, organy winny w wyczerpujący i przekonywujący sposób wyjaśnić tę kwestię tak, aby nie budziła ona żadnych wątpliwości. Należności pieniężne przyznawane żołnierzom zawodowym skierowanym do pełnienia służby poza granicami RP, jak zresztą słusznie zauważa skarżący, są uzależnione od charakteru tej służby oraz zadań, które faktycznie wykonują. Żołnierz zawodowy powinien otrzymać należność pieniężną za zadania jakie faktycznie wykonywał za granicą i w jakich warunkach się znajdował. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego nr [...] z dnia [...] września 2008 r., która miała miejsce dopiero po powrocie skarżącego z misji, wyjaśnienia organów obu instancji w tym zakresie nie można uznać za wystarczające. Organy nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, a następnie nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć w wyczerpujący sposób. Tym samym dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną. Przede wszystkim organ powinien dokonać faktycznej oceny sytuacji prawnej skarżącego na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r., a nie tylko wskazać jako podstawę prawną przepisy tego aktu prawnego. Ponadto organ winien wyjaśnić w wyczerpujący i przekonywujący, tj. niepozostawiający żadnych wątpliwości, sposób, jaki był faktycznie status skarżącego na misji w [...] w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r., tj. czy przebywał on tam jako uzbrojony żołnierz kontyngentu czy też jako obserwator wojskowy. W tym celu organ, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., winien dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a., w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organu przejawiające się wydaniem decyzji o odmowie przyznania T.B. żądanej przez niego należności zagranicznej stanowiło naruszenie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10, gdy w rzeczywistości organy administracyjne w wydanych przez siebie decyzjach wykazały niezasadność dochodzonej należności zagranicznej, prawidłowo odmawiając jej wypłaty;

2) art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na uznaniu, iż organy wojskowe obu instancji, odmawiając przyznania należności zagranicznej w oparciu o wymienione przepisy żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa, na stanowisko służbowe o stopniu etatowym "[...]", w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r., w składzie jednostki wojskowej użytej poza granicami państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.), w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub w celu wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom, nie wyjaśniły faktycznego charakteru pobytu skierowanego żołnierza poza granice państwa i w konsekwencji nie ustaliły prawidłowej wysokości należności zagranicznej przysługującej żołnierzowi, gdy w rzeczywistości organy wojskowe w sposób prawidłowy wskazały, iż należność zagraniczną należało ustalić w oparciu o dyspozycję przepisu § 4 ust. 1 pkt 15 wymienionego rozporządzenia i w oparciu o te zasady należność zagraniczna została ustalona i wypłacona.

II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., wobec uznania przez Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, iż organ w toku prowadzonego postępowania naruszył przepisy prawa materialnego oraz nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), co w ocenie tego Sądu determinowało podjęcie wadliwych decyzji, gdy w rzeczywistości organy obu instancji przy wydaniu uchylonych decyzji kierowały się wiążącymi ich przepisami prawa i zasadnie odmówiły przyznania żądanej przez żołnierza należności zagranicznej, natomiast ewentualne uchybienia przepisom postępowania nie miały żadnego wpływu na podjęte przez organy wojskowe rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2012 r. nr 460.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia statusu kadrowego, jaki posiadał T.B. pełniąc zawodową służbę wojskową poza granicami państwa oraz ustalenia – w oparciu o ten status kadrowy – wysokości przysługującej mu należności zagranicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestionowanym wyroku, nie odniósł się w ogóle do zawartych w uchylonych decyzjach argumentów, przemawiających za uznaniem, że T.B. posiadał status żołnierza skierowanego do pełnienia służby poza granicami państwa i że w związku z tym przysługiwała mu należność zagraniczna w wysokości 1,75 kwoty najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Sąd pierwszej instancji po raz kolejny zarzucił organowi niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 i przywołanie w sprawie nieprawidłowego stanu prawnego, wycofując na tej przesłance prawidłowe decyzje organu pierwszej i drugiej instancji.

Autor skargi kasacyjnej nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 wskazał, że Sąd w tym wyroku stwierdził, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Zważywszy na fakt, że z dniem 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie cyt. rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, organ powinien to rozporządzenie zastosować w sprawie. Należy podkreślić, że w wyroku tym nie zamieszczono żadnych dalszych wytycznych dla organu, poza ponownym zbadaniem sprawy w oparciu o przywołane rozporządzenie. Ponieważ, organ podzielał co do zasady stanowisko wyrażone przez Sąd, nie wniesiono skargi kasacyjnej i po uprawomocnieniu się tego wyroku ponownie zbadano sprawę.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej nie można zgodzić się ze sformułowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutem, że obecnie organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10. Odmowę przyznania należności zagranicznej oparł bowiem na przepisach cyt. rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Przy czym dostrzec należy, iż stan prawny obowiązujący przed dniem 1 kwietnia 2010 r. i po tej dacie był identyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do stanowiska organu, zgodnie z którym rozpatrzenie sprawy w oparciu o nowy stan prawny nie ma istotnego znaczenia, gdyż zarówno w oparciu o regulacje prawne obowiązujące przed dniem 1 kwietnia 2010 r., jak i po tej dacie, były tożsame. W związku z powyższym powołanie w sprawie nawet nieprawidłowej podstawy prawnej, nie jest uchybieniem na tyle istotnym, aby stanowiło ono przesłankę do uchylenia skarżonych decyzji. Ocena statusu kadrowego skarżącego, jak i wysokość przysługującej mu należności zagranicznej, w oparciu o stan prawny obowiązujący do dnia 1 kwietnia 2010 r., jak i po tym dniu prowadzi bowiem do takich samych wniosków.

Autor skargi kasacyjnej podał, że przepisy regulujące status kadrowy żołnierzy zawodowych kierowanych do pełnienia służby poza granicami państwa, w dacie orzekania, tj. w dacie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa( Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.) zostały z dniem 19 października 2010 r. zastąpione przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa zostały z dniem 1 kwietnia 2010 r. zastąpione przepisami cyt. rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Te akty normatywne w swej treści regulowały sprawy w ten sam sposób. I tak poprzednio obowiązujące przypadki kierowania żołnierza do pełnienia służby poza granicami państwa (wymienione w § 4 rozporządzenia z dnia 25 maja 2004 r.) pozostają aktualne na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia (wymienione w § 4 rozporządzenia z dnia 16 września 2010 r.). Rozpatrując zatem sprawę statusu kadrowego T.B., stwierdzić należy, iż byłby on identyczny zarówno w oparciu o "stary" jak i "nowy" stan prawny. Problemem jest natomiast ustalenie, czy T.B. posiadał status obserwatora, czy też żołnierza skierowanego w ramach użycia Sił Zbrojnych, przy czym oba te statusy były kreowane identycznie na gruncie obu wymienionych aktów normatywnych. Również wysokość należności zagranicznej nie uległa zmianie w związku ze zmianą stanu prawnego. Przepisy rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r., w § 15 ust. 1 pkt 15 stanowiły, że żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granice państwa w ramach jednostki wojskowej użytej na podstawie cyt. ustawy o użyciu Sił Zbrojnych RP poza granicami państwa, przysługiwała należność zagraniczna w wysokości 1,75 kwoty najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Taka sama wysokość tej należności od dnia 1 kwietnia 2010 r. jest przewidziana dla tych żołnierzy w przepisach § 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r. Oba te akty normatywne przewidywały także, iż wysokość należności zagranicznej dla żołnierzy zawodowych skierowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatorów wynosiła 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego (§ 12 ust. 1 "starego" rozporządzenia i § 3 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia). Kwota najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego nie uległa zmianie od dnia 1 stycznia 2009 r.

Minister Obrony Narodowej stwierdził, że wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10, tj. rozpatrując sprawę w oparciu o obecny stan prawny, organ nie mógł dojść do innych konkluzji, niż te, które zostały ustalone w oparciu o poprzedni stan prawny. W sytuacji analogicznych stanów prawnych, poruszona w wyżej wymienionym wyroku sprawa ustalenia stanu prawnego w istocie sprowadziła się do prawidłowego podania podstawy prawnej decyzji. Z tego też względu organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] podnosił, że skutek finansowy dla T.B. – niezależnie od zastosowanego stanu prawnego – byłby taki sam.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedstawione argumenty zostały w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji pominięte, a to pozwoliło na ponowne nieuzasadnione sformułowanie pod adresem organu zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku. Rozstrzygnął bowiem sprawę w oparciu o stan prawny wskazany, w tym wyroku. Niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a., w odniesieniu do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, doprowadziło do kolejnych naruszeń przepisów prawa, tak procesowego, jak i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wadliwie ocenił prawidłowość działań organów wojskowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwie ocenił zastosowane przez organ przepisy prawa. Brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w efekcie doprowadził do wyeliminowania z obrotu prawnego odpowiadających prawu decyzji, w których wskazano, że T.B., jako żołnierzowi nieposiadającemu statusu obserwatora wojskowego, nie mogła zostać wypłacona miesięczna należność zagraniczna, w wysokości 2.2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego.

Uzasadniając powyższe stanowisko autor skargi kasacyjnej powtórzył argumentację przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określającą status skarżącego – został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej na podstawie m.in. § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa. Jednocześnie stwierdził, że fakt powołania w rozkazie personalnym niewłaściwej podstawy prawnej nie może przesądzać o statusie kadrowym żołnierza podczas wykonywania zadań poza granicami państwa.

Ponadto podkreślił, że sprawę kierowania żołnierzy zawodowych do pełnienia służby poza granicami państwa należałoby traktować jako sprawę z zakresu podległości służbowej żołnierzy, do której wyłączone zostało stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (na podstawie art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a.). Świadczy o tym treść § 9 rozporządzenia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, wprowadzającego odrębny od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tryb zmiany i uchylania rozkazów personalnych o skierowaniu żołnierza do pełnienia służby poza granicami państwa.

W konsekwencji Minister Obrony Narodowej stwierdził, że T.B. pełnił zawodową służbę wojskową poza granicami państwa jako żołnierz skierowany w ramach użycia jednostek wojskowych na podstawie przepisów ustawy o użyciu Sił Zbrojnych poza granicami państwa i przysługiwała mu należność zagraniczna w wysokości wskazanej w § 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, w wysokości 1,75 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Z tego względu, jako odpowiadającą prawu, należałby uznać decyzję organu o odmowie przyznania T.B. należności zagranicznej, ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 kwoty najniższego uposażenia żołnierza zawodowego, która to należność zagraniczna przysługuje żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora misji organizacji międzynarodowych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, wynikające z dokonania błędnych ustaleń faktycznych –determinowało podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przez organ wojskowy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcia, a zatem skarga na decyzje w przedmiocie odmowy przyznania T.B. należności zagranicznej w żądanej przez niego wysokości winna zostać oddalona.

Wskazać należy, iż T.B. przedmiotem zażalenia uczynił punkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/12, dotyczący zasądzenia od Ministra Obrony Narodowej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 680/13 zażalenie oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że organ, wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż zastosował się do wyrażonej w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11 oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż wynikające z art.153 p.p.s.a związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. I FSK 7/06, POP nr 3, poz. 44). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11 stwierdził, że organy orzekające w sprawie powinny zastosować nowy stan prawny, a zatem rozstrzygnąć zasadność żądania skarżącego na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Tymczasem uszło uwadze Sądu, że organ przed przystąpieniem do oceny zasadności żądania skarżącego, w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić kwestię sporną określającą jego status prawny, a mianowicie, czy został on, jako żołnierz zawodowy, skierowany do pełnienia służby poza granicami państwa jako obserwator wojskowy, czy też do pełnienia służby w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej. Zagadnienie to determinowało bowiem rozstrzygnięcie organu w tej sprawie w zakresie przysługującej skarżącemu należności zagranicznej w określonej wysokości.

W niniejszej sprawie organ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyjaśniając po raz kolejny status prawny skarżącego w kontekście zgłoszonego przez niego żądania należności pieniężnych z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego stwierdził, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa należność zagraniczna o której mowa w tym przepisie (przy zastosowaniu mnożnika 2,2 stawki najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego) skarżącemu nie przysługuje. Nie został on bowiem skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego lub osoby posiadającej status obserwatora wojskowego – do misji organizacji międzynarodowych lub sił wielonarodowych o którym mowa w § 1 pkt 2 lit a cyt. rozporządzenia, lecz żołnierza w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, w celu udziału w misji pokojowej, o którym mowa w § 1 pkt 2 lit. c tego rozporządzenia. Ustalił, że Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych wypłaciło [...] T.B. należność zagraniczną określoną w § 13 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa – przy zastosowaniu mnożnika 1,75 stawki najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego (karta nr 213 akt sprawy). Przy czym zauważyć należy, iż wysokość wypłaconej skarżącemu należności zagranicznej była prawidłowo ustalona zarówno na podstawie powołanego przepisu w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r., jak i § 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. Przepisy te są bowiem treściowo tożsame. W sytuacji analogicznych uregulowań prawnych i przy niezmienionym stanie faktycznym ocena organu musiała zatem sprowadzać się jedynie do prawidłowego powołania podstawy prawnej, tj. przepisów rozporządzenia z dnia 5 marca 2010 r., co w sprawie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że organy orzekające w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie naruszyły określonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania. Zastosowały się zarówno do oceny prawnej, jak i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2361/11. Wykazały, że wysokość otrzymanej przez skarżącego należności zagranicznej żołnierza zawodowego skierowanego do pełnienia służby poza granicami państwa w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa, odpowiadała kwocie jaka przysługiwałaby mu na podstawie nowego rozporządzenia. Zauważyć należy, iż skoro skarżący nie został skierowany do pełnienia służby poza granicami państwa jako obserwator wojskowy, to należność zagraniczna z przyczyn wyżej wskazanych mu nie przysługiwała. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. osiągnął zamierzony skutek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie również wskazał na naruszenie art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w związku z art. 24 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na uznaniu, że organy wojskowe obu instancji, odmawiając przyznania skarżącemu należności zagranicznej w oparciu o wymienione przepisy, nie wyjaśniły faktycznego charakteru pobytu skierowanego żołnierza poza granice państwa i w konsekwencji nie ustaliły prawidłowej wysokości należności zagranicznej przysługującej żołnierzowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że dla przyjęcia za podstawę zastosowania środka prawnego – naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) niezbędne jest wskazanie na hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego. Nie jest bowiem zasadnym wyprowadzenie naruszenia przepisów postępowania z wadliwego przyjęcia wykładni przepisów prawa materialnego bez jej dokonania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 102 ust. 4 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, w czasie zajmowania stanowiska służbowego poza granicami państwa przysługuje wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna, ustalona odpowiednio do rangi pełnionej funkcji i zakresu wykonywanych obowiązków służbowych, warunków zagrożenia utraty zdrowia lub życia występujących w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa, a także uciążliwości wynikających z trudnych warunków klimatycznych lub zakwaterowania. Z kolei art. 24 ust. 1 i 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień skierowania skarżącego do pełnienia służby wojskowej w [...] przewidywał możliwość wyznaczenia lub skierowania żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa oraz określał organ uprawniony do kierowania do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa którym był Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Przy czym wskazać należy, iż ustawodawca rozróżnia pojęcia wyznaczenia i skierowania do pełnienia takiej służby.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, wydanego na podstawie art. 24 ust. 8 w/w ustawy i obowiązującego w momencie skierowania skarżącego do pełnienia służby poza granicami państwa wynika, że wyznaczenie żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby na stanowiskach służbowych:

1) w polskich przedstawicielstwach wojskowych przy:

a) organizacjach międzynarodowych,

b) międzynarodowych strukturach wojskowych;

2) bezpośrednio w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych;

3) w ataszatach obrony w przedstawicielstwach dyplomatycznych i w stałych przedstawicielstwach przy organizacjach międzynarodowych, podległych ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

4) przy siłach zbrojnych albo przy innych strukturach obronnych państw obcych.

Natomiast w świetle § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby:

1) w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa albo

2) w kwaterach głównych, dowództwach i sztabach misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych, albo

3) jako obserwator wojskowy lub osoba posiadająca status obserwatora wojskowego w misjach pokojowych organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1117 ze zm.) stanowi, że o użyciu jednostek wojskowych poza granicami państwa postanawia Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Rady Ministrów, w sytuacjach określonych w art. 2 pkt 1 lit. a i b. Zgodnie z tym przepisem – w rozumieniu ustawy – użycie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa oznacza obecność jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w:

a) konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych,

b) misji pokojowej.

Z kolei z § 5 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia wynika, że wyznaczenie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w drodze decyzji, zaś skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w drodze indywidualnego lub zbiorowego rozkazu. Przy czym w świetle § 9 ust. 2 pkt 1-3, przed dniem wyjazdu z kraju z powodów wskazanych w tym przepisie, zarówno decyzja o wyznaczeniu, jak i rozkaz o skierowaniu, mogą być uchylone przez organ, który je wydał. Przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego odwołania żołnierza do kraju określa § 10 cyt. rozporządzenia.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wyznaczenie żołnierza do pełnienia służby poza granicami państwa nie jest tożsame z jego skierowaniem. Sytuacja żołnierza wyznaczonego różni się od sytuacji żołnierza skierowanego do służby poza granicami państwa. Żołnierz wyznaczony zostaje zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska w kraju i obejmuje nowe stanowisko służbowe za granicą. Natomiast żołnierz skierowany, w okresie wykonywania zadań za granicą, pozostaje na dotychczas zajmowanym stanowisku w kraju (§ 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

W sprawie jest niesporne, że podstawą prawną rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o skierowaniu [...] T.B., z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku Obserwatora w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], były przepisy art. 24 ust.1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.

Skierowanie dotyczyło pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa i nastąpiło na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 2008 r. o użyciu Grupy Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] (M.P. Nr 71, poz. 638), które odwołuje się do art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W postanowieniu tym określono czasokres użycia i liczebność Grupy Obserwatorów oraz kwestię ich podporządkowania. Przy czym zauważyć należy, iż powołana wyżej ustawa zawiera własną definicję "jednostki wojskowej", którymi są związki operacyjne i taktyczne oraz oddziały i pododdziały. Powołany przez Prezydenta pododdział nie był jednostką wojskową w rozumieniu ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

Wprawdzie w podstawie prawnej tego rozkazu błędnie podano § 4 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, to jednak analiza akt sprawy potwierdza, że [...] T.B. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej na podstawie wskazanych wyżej przepisów. Powyższą nieprawidłowość poprawiono rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przez zmianę pkt 1 rozkazu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i powołanie prawidłowego przepisu, tj. § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stawiając organowi zarzut niewyjaśnienia faktycznego charakteru zadań i warunków, w jakich znajdował się skarżący pełniąc służbę w [...], przede wszystkim nie rozważył, czy w świetle przepisów m.in. § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), określającego szczegółowy tryb postępowania przy wyznaczaniu lub skierowaniu żołnierzy zawodowych do pełnienia służby poza granicami państwa, a także odwoływania do kraju z tej służby, obowiązującego w dacie skierowania skarżącego do pełnienia służby w [...], wydawane w tym trybie decyzje są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy możliwe jest stosowanie w tego rodzaju sprawie na podstawie art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zasadność zarzutów naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego w konsekwencji oznaczała skuteczność zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni podaną ocenę prawną.