Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 418/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 5 w zw. z art.64 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 418/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego (zabudowa zagrodowa) na terenie działek nr [...],[...],[...] w gospodarstwie hodowlano-agroturystycznym o łącznej powierzchni 20,20 ha przewidzianej do realizacji na części działki położonej we wsi [...] oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017r. M. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017r., Wójt poinformował strony o wszczęciu postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2017r., znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M.. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości w/w decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując wniosek M. M. pismem z dnia [...]maja 2017r. Wójt Gminy [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., poinformował strony o zakończeniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w analizowanym obszarze nie znajduje się zabudowa, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji zabudowy i ładu przestrzennego tj. zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważyło co następuje:

Zdaniem Kolegium złożone odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygniecie jest prawidłowe.

Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w wyżej przytaczanym przepisach prawa materialnego. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący wskazuje, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany w zabudowie zagrodowej stanowiący odniesienie dla planowanej inwestycji.

Organ zaznaczył, iż składowi orzekającemu z urzędu jest znana okoliczność (ustalenia te dokonano w postępowaniu zakończonym decyzją tut. Kolegium z dnia [...] maja 2017r., nr [...] wydaną na skutek odwołania M. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r., [...]), iż właścicielem działki nr ewid. [...] (działka na której istnieje zabudowa na którą powołuje się Skarżący) jest małżeństwo J. i E. B.. Jak ustalono na przedmiotowej działce zlokalizowane było siedlisko zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej. W skład tej zabudowy wchodził także istniejący do dziś (obecnie ruina) budynek mieszkalny.

W ocenie Kolegium dla prawidłowego sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na początku należy ocenić kwestię, czy planowana inwestycja korzysta z przywileju uregulowanego w art. 61 ust. 4 ustawy tj. zwolnienia jej z obowiązku spełnienia tak zwanej zasady "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji badając możliwość wydania decyzji w przedmiocie ewentualnego ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 61 ust 4 ustawy ustalił, że wnioskodawca spełnia przesłanki z tego artykułu w zakresie areału gruntów. Jest on bowiem właścicielem gruntów rolnych i leśnych położonych na terenie Gminy [...] o powierzchni 20,20 ha a średnia powierzchnia gospodarstwa na terenie tej gminy wynosi 5,33 ha. Grunty te są położone w miejscowościach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] ([...] działek o powierzchni od 0,15 ha do 0,30 ha). Jednakże jak stwierdził organ, z wniosku inwestora jak i z informacji uzupełniających wniosek nie wynika, iż planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też działalności rolniczej dlatego nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 61 ust 4 ustawy. Organ ustalił, że skarżący nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, nie pozyskuje żadnych produktów rolniczych. Na posiadanym terenie nie prowadzi gospodarstwa rolnego związanego z : działalności rolniczą. Wniosek obejmuje budynek mieszkalny i nie wynika z niego, że planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też działalności rolniczej. Ponadto grunty rolne w stanie faktycznym sprawy (nieużytkowane odłogi, zadrzewione i zakrzaczone) nie można uznać za gospodarstwo rolne. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie będzie pełnić przypisanej funkcji, czyli służyć obsłudze gospodarstwa rolnego, gdyż faktycznie stanowi realizację zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej.

Organ wskazał również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Wójt Gminy [...] z wniosku M. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego na nieruchomości obejmującej działkę położoną we wsi [...] nr ewid. [...]. Wnioskodawca wystąpił następnie z kolejnymi odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla siedlisk na części działek oznaczonych w ewidencji gruntów [...] numerami [...],[...], oraz na części działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...]numerami [...],[...],[...],[...] i [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż doszedł do podobnych wniosków jak organ pierwszej instancji. Co prawda wnioskodawca twierdzi, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, zaś on sam prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, to planowana inwestycja w ocenie Kolegium nie może skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r., II OKS 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2016r., II SA/Łd 509/16, LEX nr 2115155).

W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej. Dlatego też w ocenie Kolegium nie można w takim stanie faktycznym uznać, iż planowana inwestycja ma służyć zapewnieniu miejsca zamieszkania osobom prowadzącym gospodarstwo rolne, co z kolei jest warunkiem koniecznym do zastosowania wyłączenia określonego w art. 61 ust. 4 ustawy.

Wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust.4 ustawy konieczne stało się zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy tj. tak zwanego wymogu "dobrego sąsiedztwa".

Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, z uzasadnienia decyzji, jak również z wyników analizy (części graficznej) wynika, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. W przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z j wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu j działki objętej wnioskiem (szerokość frontu - ok. 25 m, wielkość obszaru analizowanego - ok. 75 m).

Dokonana analiza doprowadziła do ustaleń, że w całej strefie analizowanej brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej jak również budynków o parametrach zbliżonych lub odpowiadających parametrom budynku projektowanego, przez co nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Najbliższe zabudowania znajdują się bowiem na działce nr [...] w odległości ponad 1000 m na południe od działki objętej wnioskiem. Zabudowa znajdująca się na działce nr ewid. [...] to dawne siedlisko rolnicze - jeden budynek, prawdopodobnie był to kiedyś budynek mieszkalny Budynek jednak jest w bardzo złym stanie technicznym, obecnie niezamieszkany i nieużytkowany. Taki budynek będący ruiną nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło wnioski jakie z powyższych ustaleń wywiódł organ pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa, na podstawie której można stwierdzić kontynuację funkcji (rozumianej jako kontynuację rodzaju zabudowy zagrodowej) dla wnioskowanej zabudowy. Brak spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także rozpatrzył zebrany materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Żądanie przez organ uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r. IV SA/Po 396/13 "Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespól budynków, z którym przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako cześć siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową". Organ wzywając wnioskodawcę pismami z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] stycznia 2017r. oraz [...] maja 2017r. do uzupełnienia wniosku poprzez wyjaśnienie kwestii dotyczących gospodarstwa rolnego wykazał się wnikliwością w jak najpełniejszym wyjaśnieniu czy wniosek faktycznie dotyczy ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego.

Chybiony jest zarzut skarżącego, iż organ naruszył art. 79a k.p.a., gdyż w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. o zakończeniu postępowania dowodowego nie wskazał stronie niespełnione przesłanki na które strona mogła mieć wpływ, a które w konsekwencji doprowadziły do wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Powołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie niniejsze wszczęto w dniu [...] stycznia 2017r. (data wpływu wniosku) i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie z dniem [...] czerwca 2017r. w/w przepisu. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o zmianie ustawy -kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz.U. z 2017 r. poz. 935) "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1."

Zdaniem organu wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo wskazano wielkość obszaru analizowanego przyjmując, że powinien być to obszar zlokalizowany w odległości trzech frontów wokół granic terenu objętego decyzją, a nie jak uważa skarżący wokół terenu całej działki [...]. Skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2017r. wskazał, że jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd główny lub wejście na działkę czyli jako front działki należy traktować odcinek AD wskazany na kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku.

Kolegium stwierdziło co prawda, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia poprzez niezałączenie do projektu decyzji wyników analizy (część tekstowa i graficzna) jednak nie miało ono wpływu na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2017r. zawiera bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu część tekstową, w tym wyniki analizy funkcji oraz analizę funkcji. Do decyzji dołączono też złącznik graficzny do wyników analizy sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy.

Podobne uchybienie stanowi dokonanie uzgodnień projektu decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zasadą jest uzgadnianie projektów decyzji pozytywnych jednak uzgodnienie w niniejszym postępowaniu projektu decyzji negatywnej nie miało wpływu rodzaj wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Odwoławczego złożył M. M. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 7b, art. 12, art. 35 § 3, art 70 Ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), polegającą na braku przeprowadzenia wnikliwego (niezbędnego) postępowania wyjaśniającego, niewłaściwi ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez błędne stwierdzenie, iż organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie rozpatrzenie zebranego materiał dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący.

2) naruszenie art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, stojącym w sprzeczności z określoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego,

3) naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów przez organ i wyciągnięcie wniosków z nich niewynikających,

4) naruszenie art. 77 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) - w zakresie oceny wykonanej analizy, o której mowa w Rozporządzeniu,

5) błędne uznanie przez organ odwoławczy, że w zaskarżonej sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.), w tym niewłaściwą interpretację pojęcia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do charakteru planowanej inwestycji;

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak wynika z wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania powinien podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wypełniając w ten sposób obowiązek zawarty w art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. Tymczasem sporządzone przez organ pierwszej instancji uzasadnienie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nadal nie zawiera wyjaśnienia na jakich dowodach organ oparł się ustalając, że:

- "skarżący nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, nie pozyskuje żadnych produktów rolniczych a na posiadanym terenie nie prowadzi gospodarstwa rolnego związanego z działalnością rolniczą,

- wniosek obejmuje budynek mieszkalny i nie wynika z niego, że planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też działalności rolniczej,

- planowana inwestycja nie będzie pełnić przypisanej funkcji, czyli służyć obsłudze gospodarstwa rolnego, gdyż faktycznie stanowi realizację zabudowy jednorodzinnej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej".

Ponowne rozstrzygnięcie w zaskarżonej sprawie jest niemalże identyczne jak wcześniejsze, uchylone przez SKO w [...]. Zostało jedynie uzupełnione o informację dotyczącą powierzchni posiadanych gruntów przez skarżącego na terenie poszczególnych gmin oraz informację, iż w gminie w której skarżący zamieszkuje posiada on zabudowania zagrodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w skarżonej decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nie dopatrzyło już się tych uchybień, uznając przedstawione powyżej stwierdzenia Wójta Gminy [...] za prawdę oczywistą a uzasadnienie decyzji (niemal identyczne jak w pierwszym przypadku) za zadowalające i nie naruszające art. 107 § 3 KPA w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Fakt ten zasługuje na szczególne zwrócenie uwagi na jakość orzeczeń tego zacnego Organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania merytorycznego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a jako podstawę własnych ustaleń przyjął nieprawidłowo ustalony przez organ I instancji stan faktyczny.

Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego - zabudowa zagrodowa na terenie działek nr [...],[...],[...] w gospodarstwie hodowlano – agroturytycznym o łącznej powierzchni 20,20 ha ) było ustalenie, że nie jest spełniony wymóg określony w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem planowana zabudowa nie spełnia wymogu w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Jednocześnie organ ten ocenił, że planowana inwestycja nie stanowi realizacji nowej samodzielnej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym, a zamiarem inwestora jest realizacja zabudowy mieszkaniowej pod pozorem zabudowy zagrodowej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do pozorności zamiaru inwestora w realizacji zabudowy zagrodowej. Mimo wyrażonego wyraźnie stanowiska, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej pod pozorem budowy zabudowy zagrodowej organ odwoławczy uznał, że skutkiem jedynym takiej oceny, jest wyłącznie brak możliwości odstąpienia od konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa).

Sąd nie podziela takiego stanowiska organu odwoławczego.

Przede wszystkim w sytuacji, gdy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaniem organu prowadzi do wniosku, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie jest zabudową zagrodową, a zatem wnioskodawca zmierza do obejścia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to skutkiem takiej oceny nie może być jednocześnie analiza czy tego rodzaju inwestycja (a zatem wciąż zabudowa zagrodowa) spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji, gdy w rzeczywistości planowana inwestycja jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, organ powinien analizować czy w wyznaczonym analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa pozwalająca na kontynuację funkcji, parametrów i cech dla nowej zabudowy, nie zaś czy występuje w nim zabudowa zagrodowa o zupełnie innej funkcji. Odstępstwo od stosowania wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 przepisu dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z określoną powierzchnią gospodarstwa rolnego, a więc przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wymóg spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników przez planowaną zabudowę zagrodową dotyczy zabudowy związanej z mniejszą powierzchnią gospodarstwa rolnego i wówczas punktem odniesienia dla warunków nowej zabudowy jest występująca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa. Dopuszczenie do określenia warunków nowej zabudowy, która zabudową zagrodową nie jest, przez odniesienie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, prowadzi do obejścia przepisów prawa, gdyż pozwala na ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej w oderwaniu od cech istniejącego zagospodarowania obszaru, poprzez wprowadzenie innej funkcji zabudowy niezwiązanej z wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej. Zdaniem sądu wykazanie przez organ, że przedmiotem wniosku jest w rzeczywistości inny rodzaj zabudowy pozwala w ramach tego wniosku na rozstrzygnięcie czy możliwe jest zlokalizowanie na danym terenie inwestycji rzeczywiście planowanej.

W przedmiotowej sprawie stanowisko organów I i II instancji, że złożony przez skarżącego wniosek nie wskazuje, by planowana inwestycja miała jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jest w ocenie sądu przedwczesna. Taki związek skarżący wykazywał w wyjaśnieniach złożonych w odpowiedzi na wezwania organu. Ani organ I instancji, ani organ II instancji, który poprzestał na akceptacji oceny dokonanej przez organ I instancji nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącego twierdzeń o zamiarze ukierunkowania gospodarstwa w sposób opisany we wniosku, a więc podjęcia działalności hodowlanej i agroturystycznej.

Organy poprzestały na stwierdzeniu, że skarżący nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, nie pozyskuje żadnych produktów rolniczych, że grunty posiadane przez niego rolne są nieużytkowanymi odłogami, zadrzewionymi i zakrzaczonymi. Twierdzenia te nie zostały poparte żadną argumentacją, w szczególności organy nie wyjaśniły jaki materiał dowodowy stanowił podstawę do formułowania tego rodzaju twierdzeń. Organ I instancji wskazał, że skarżący wystąpił z wieloma wnioskami o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w odniesieniu do działek zlokalizowanych we wsiach [...] i [...], a także wyjaśnił, że skarżący uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w 2014 r. dla działki nr [...] we wsi [...] (również inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego). Organy dokonując rygorystycznej oceny, że zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku ma charakter pozorny nie dokonały jednak wszechstronnej oceny nawet zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego i nie sprostały wymogowi rzetelnego umotywowania swoich racji. Nie oceniły m.in. znajdującego się w aktach odpisu z CEIDG przedstawionego przez skarżącego potwierdzającego prowadzenie przez niego działalności gospodarczej w zakresie kupna – sprzedaży nieruchomości, podziału nieruchomości itp., nie dokonały oceny złożonego wypisu aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży działki o nr. ew. [...], która rzekomo miała według oświadczenia skarżącego tworzyć element zabudowy zagrodowej związanej z działalnością hodowlano – agroturystyczną, nie dokonały oceny twierdzenia skarżącego (ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodu zbycia tej nieruchomości), że skarżący zbył działkę (nr ew. [...] we wsi [...]) dla której uzyskał w 2014 r. pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla lokalizacji zabudowy zagrodowej. Organy nie podjęły się też analizy czy dotychczas posiadana przez skarżącego zabudowa zagrodowa w miejscu jego zamieszkania rzeczywiście wyklucza zasadność realizacji nowej zabudowy zagrodowej, z punktu widzenia odległości od wchodzących w skład gospodarstwa gruntów. W tej sytuacji stanowisko, że skarżący zmierza do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zaś zapewnienia sobie warunków do prowadzenia gospodarstwa rolnego jest przedwczesne, gdyż organ odwoławczy nie dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim jednak nie ustalił stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod inwestycję co było niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że najistotniejszy dowód w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji została sporządzona wadliwie, a także, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być oceniana w odniesieniu do terenu działki ewidencyjnej, nie zaś do jej części zaznaczonej przez skarżącego na mapie dołączonej do wniosku. Te błędy organu spowodowały, że nie został w sprawie ustalony stan faktyczny, a tym samym dokonana ocena o braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przedwczesna.

Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe ustalenie terenu inwestycji. Zdaniem sądu organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły, że terenem inwestycji jest tylko część działki ewidencyjnej nr [...], gdyż tak granice terenu objętego wnioskiem, określił skarżący na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Ustalenie to jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., z których wynika obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie terenu inwestycji należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17). Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma określić przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów, a także dokumentacji geodezyjno – kartograficznej czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana w konkretnym miejscu tj. na konkretnej działce budowlanej. Działkę budowlaną według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z kolei § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie może być zatem wątpliwości, że ciągły obszar gruntu będący co najmniej jedną prawnie ustaloną najmniejszą jednostką powierzchniową stanowić może działkę budowlaną dla której spełnione mają zostać wymogi realizacji obiektów budowlanych. Taka jednostka powierzchniowa służy zarówno do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także do określenia wymagań dla nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów, wskaźników i cech istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588) i nie może być wątpliwości, że wartości te muszą być uwzględniane dla tego samego rodzaju jednostek powierzchniowych (a nie przypadkowo, także dla ich części).

Z tych względów ocena organu odwoławczego o prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego jest niezasadna. Organ dokonał zatem nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem analizował warunki dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie stanowiącym część działki ewidencyjnej, która nie mogła zostać uznana za działkę budowlaną, a także odnosił wymóg dobrego sąsiedztwa do zabudowy występującej w obszarze wyznaczonym niezgodnie z zasadą określoną w § 3 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Obszar analizy został wyznaczony bowiem w odniesieniu do części działki ewidencyjnej, a nie w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki wokół działki budowlanej (w tym przypadku działki ewidencyjnej). Organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., a także wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego może doprowadzić do ustalenia, że w obszarze tym znajduje się zabudowa, której funkcja, parametry i cechy pozwolą na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenie wymogów dla planowanej nowej zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego cechuje brak spójności w zakresie rozważań dotyczących obszaru analizowanego. Z jednej strony organ wyjaśnia, że obszar został prawidłowo wyznaczony, z drugiej odnosi się do zabudowy występującej poza tym obszarem. Na brak konsekwencji ustaleń organu odwoławczego co do oceny rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji wskazuje również to, że organ odwoławczy wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym nie występuje ani zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ani zabudowa zagrodowa, tak jakby uważał za zasadną kontynuację funkcji i cech któregokolwiek z tych rodzajów zabudowy.

Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zarzuty związane ze skierowaniem odmownej decyzji do uzgodnienia czy przekroczenia ustawowego terminu do rozpatrzenia wniosku. Skarżący mógł skierować skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 § 2 i art. 79a kpa, gdyż nie znajdowały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, zaś zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej – analizy urbanistycznej, jednak uwzględnienie wniosku nie byłoby możliwe z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, zgromadzi materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, sporządzi nową analizę urbanistyczną, po wyznaczeniu prawidłowego obszaru i uwzględni czy zachodzi konieczność dokonania uzgodnienia decyzji, ze względu na treść art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. mimo, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolne.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 kpa uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.