Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 990/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy: article: Art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: Par. 3  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w S., ze skargi B Sp. z o.o. z siedzibą w W. i ze skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Starosty z dnia 3 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości, II. zasądza od Starosty o na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w S. kwotę 1137 zł (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej B Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej C Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1477 zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. C Sp. z o.o. z siedzibą w W wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt Starosty w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z dnia 3 lipca 2020 r., znak sprawy: [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi naruszenie: 1) § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 784) w zw. z pkt 3.1.1., 3.2.4 oraz 3.2.19. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2311) – poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z 2020 roku w sytuacji, gdy przedłożony projekt organizacji ruchu, jako niezgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. w zakresie stosowania znaków zakazu, stosowania znaku B-3a bez zakłóceń w ruchu innych pojazdów oraz znaku B-18 na odcinkach dróg, których nośność nie została wykazana w projekcie, podlegał odrzuceniu; 2) § 8 ust. 2 pkt 1 lit.a oraz § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z 2020 roku niezawierającego uzasadnienia, szczegółowego opisu technicznego oraz charakterystyki drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego autobusami dowożącymi klientów do hoteli i pensjonatów w sytuacji, gdy projekt obarczony tymi brakami podlegał odesłaniu w celu wprowadzenia poprawek bądź odrzuceniu; 3) § 8 ust. 2 pkt 1 lit.a oraz § 5 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z 2020 roku niezawierającego nazwiska i podpisu projektanta w sytuacji, gdy projekt obarczony tymi brakami podlegał odesłaniu w celu wprowadzenia poprawek bądź odrzuceniu; 4) § 8 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku – poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy zatwierdzaniu projektu stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z 2020 roku, podstaw do jego odrzucenia, jako niezgodnego z potrzebami społeczności lokalnej, w sytuacji gdy projektowana organizacja ruchu była niezgodna z potrzebami społeczności lokalnej; 5) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483) – poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze wydania aktu rangi podustawowej, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, nieważności zaskarżonego aktu w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W celu wykazania legitymacji skargowej skarżąca wskazała, że jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym licznych nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy S, w których prowadzi działalność gospodarczą w branży hotelarskiej. Działalność jest prowadzona m.in. w położonych na tych nieruchomościach obiektach, znajdujących się przy (bądź w rejonie) ul. Z i W w S, tj.: w Hotelu [...] (położonym przy ul. Z w S), Dworku [...] (położonym przy ul. P w S), parkingu przy dawnym obiekcie "R" (położonym przy ul. Z w S) oraz [...] Hotel (położonym przy ul. P w S). Ulice Z oraz W stanowią kluczową cześć infrastruktury drogowej, zapewniającej możliwość dowożenia klientów oraz ich bagaży do poszczególnych hoteli i pensjonatów, w których skarżący prowadzi działalność gospodarczą i świadczy usługi. Część z zakazów wprowadzonych przez akt zatwierdzenia organizacji ruchu, w tym zakaz wjazdu autobusów na ul. Z i ul. W, uniemożliwi dowożenie turystów do opisanych powyżej należących do skarżącego obiektów, w których skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Wprowadzenie zakazów przewidzianych zaskarżonym aktem przyczyni się do utrudnień w ruchu turystycznym, czym powoduje ograniczenie możliwości prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w należących do niej obiektach w dotychczasowy sposób i zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem praw przysługujących skarżącemu względem tych nieruchomości, doprowadzi do obniżenia użyteczności tych obiektów, a w konsekwencji spowoduje znaczne straty finansowe w majątku skarżącej. Skarżąca upatruje w wydaniu zaskarżonego aktu naruszenia zagwarantowanego jej przez art. 140 k.c. prawa korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa poprzez ograniczenie sposobu oraz zakresu tego korzystania. Ponadto zaskarżony akt ogranicza swobodę wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej, która gwarantowana jest na mocy art. 22 Konstytucji RP. Wprowadzenie ograniczeń wynikających z zaskarżonego aktu może bowiem okazać się bardzo dotkliwe dla skarżącej oraz powodować znaczne utrudnienia w świadczeniu przez nią usług, w tym usług zakwaterowania. Dodatkowo, użyteczność obiektów należących do skarżącej ulegnie znaczącemu pogorszeniu z uwagi na faktyczny brak możliwości dojazdu autobusami turystycznymi bezpośrednio pod nie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Stanowisko skarżącej zostało częściowo sprostowane i uzupełnione pismami z dnia 3 listopada 2020 r. i z dnia 9 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. skargę na ten sam akt Starosty w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z dnia 3 lipca 2020 r., znak sprawy: [...], wniosła B Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca sformułowała analogiczne zarzuty jak w skardze C Sp. z o.o. z siedzibą w W i również wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, nieważności zaskarżonego aktu w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zaprezentowała także podobną argumentację w zakresie legitymacji skargowej (przy czym zaznaczyła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie Miasta i Gminy S, na której rozpoczyna prowadzenie działalności gospodarczej w branży hotelarskiej; działalność będzie prowadzona w położonym na tej nieruchomości hotelu "B", dawny "H", do którego dojazd odbywa się w rejonie ul. Z i W w S i do którego, z uwagi na ukształtowanie terenu, nie jest możliwy dojazd dla autobusów od innej strony) oraz w zakresie zarzutów i wniosków skargi. Stanowisko skarżącej zostało częściowo sprostowane i uzupełnione pismem z dnia 9 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 18 listopada 2020 r. skargę na ten sam akt Starosty w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ulicach Z oraz W w miejscowości S z dnia 3 lipca 2020 r., znak sprawy: [...], wniosła A S.A. z siedzibą w S. Skarżąca sformułowała analogiczne zarzuty jak w skargach wyżej omówionych i również wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, nieważności zaskarżonego aktu w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zaprezentowała także podobną argumentację w zakresie legitymacji skargowej (przy czym zaznaczyła, że jest posiadaczem samoistnym nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy S, na terenie których prowadzi działalność gospodarczą w branży leczenia uzdrowiskowego, leczenia ambulatoryjnego oraz sprzedaży wód leczniczych; działalność jest prowadzona m.in. w położonych na tych nieruchomościach obiektach, znajdujących się przy bądź w rejonie ul. Z i W w S, tj.: w A, położonym przy ul. Z w S, Inhalatorium A, położonym przy ul. P w S, oraz Pijalni Wód Mineralnych A, położonej przy P w S) oraz w zakresie zarzutów i wniosków skargi.

W odpowiedziach na skargi Starosta wniósł o ich oddalenie. Starosta wskazał, że zatwierdzając "Organizację ruchu", wziął pod uwagę charakterystykę dróg i ruchu na drogach objętych tą organizacją, zawarte w opisie technicznym załączonym do projektu "Organizacji ruchu". Z opisu tego wynika, że obszar objęty "Organizacją ruchu" charakteryzuje się średnim natężeniem ruchu pojazdów i dużym natężeniem ruchu pieszych, a w sezonie turystycznym dużym natężeniem ruchu pojazdów i bardzo dużym natężeniem ruchu pieszych. Ponadto, szerokość jezdni na odcinkach dróg objętych "Organizacją ruchu" wynosi: na ul. Z – 5 m, na ul. W – 4.5 m, przy czym na odcinku 230 m ul. W brak jest chodnika. Uwzględniono również, to, że drogi objęte "Organizacją ruchu" znajdują się w obszarze turystycznym, na którym działa kilkadziesiąt obiektów turystycznych i hotelowych (co skarżąca sama przyznaje w uzasadnieniu skargi) generujących wzmożony ruch autobusów. Występujące na przedmiotowych drogach natężenie ruchu, parametry jezdni i częściowy brak chodnika, stanowią uzasadnienie wprowadzonych zakazów, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników ruchu – mieszkańców i turystów, poprzez wyeliminowanie ruchu autobusów, ograniczenie postoju na drodze, zachowanie należytej przepustowości i umożliwienie płynnego ruchu pojazdów – w tym służb ratunkowych i komunalnych. Tym samym wprowadzone zakazy pozostają w zgodzie z załącznikiem nr 1 do "rozporządzenia ws. warunków technicznych dla znaków" – z pkt 3.2.4. (dot. znaku B-3a "zakaz wjazdu autobusów"), z pkt 3.2.36. (dot. znaku B-35 "zakaz postoju") i z pkt 3.2.37. (dot. znaku B- 36 "zakaz zatrzymywania się"), które zezwalają na wprowadzanie tych zakazów właśnie w okolicznościach wskazanych w opisie technicznym projektu "Organizacji ruchu".

Odnosząc się do zarzutu umieszczenia znaków B-18 10t "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 t", niezgodnie z pkt 3.2.19. załącznika do "rozporządzenia ws. warunków technicznych dla znaków", organ wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem znak ten może być stosowany "w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe". Zatwierdzając "Organizację ruchu" uwzględniono, że przy drogach nią objętych tj. przy ul. Z, ul. P i ul. W usytuowane są obiekty wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy S i objęte ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S, tak więc z tego względu zastosowanie znaku B-18 jest uzasadnione.

Zdaniem organu, zarzut, że wprowadzenie "Organizacji ruchu" uniemożliwi dowożenie autobusami turystów do obiektów, w których skarżący prowadzą działalność w branży hotelarskiej – jest również bezzasadny. W tym kontekście organ wskazał, że dojazd do przedmiotowych obiektów może odbywać się przy wykorzystaniu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej do 10t oraz innych niż autobusy. Dowóz turystów do obiektów Hotel [...] oraz [...] Hotel może odbywać się z wykorzystaniem parkingu przy ul Z przy dawnym obiekcie R. Znaki B-3a i B-18 na ul. Z zostały umieszczone za wjazdem na ten parkingu, tak więc "Organizacja ruchu" w żaden sposób nie wpłynęła na dostęp autobusów i pojazdów o rmc powyżej 10t do tego obiektu, który odbywa się, jak dotychczas, przez ul. Z. Co do dojazdu do obiektu Dworek [...], to może się on odbywać ulicami: K, P, a następnie M. Ponadto, dojazd do [...] Hotel może odbywać się ul. K, a następnie ul. P i dalej drogą wewnętrzną. Starosta, zatwierdzając "Organizację ruchu", wziął pod uwagę opisane powyżej możliwości alternatywnego dojazdu do obiektów turystycznych i hotelowych znajdujących się w obszarze objętym tą organizacją. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że "Organizacja ruchu" jest niezgodna z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych i że tym samym Starosta zatwierdzając tę organizację naruszył § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem. Argumenty te wskazują też, że zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie przez "Organizację ruchu" wolności wykonywania działalności gospodarczej, jest niesłuszny.

Starosta Nowotarski jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 lit.a oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem poprzez zatwierdzenie "Organizacji ruchu", która nie zawiera opisu technicznego w tym charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Projekt "Organizacji ruchu" zawiera zarówno charakterystykę drogi jak i ruchu na drodze – opis stanu istniejącego oznakowania, parametry dróg oraz uzasadnienie proponowanych zmian. Starosta działał w zgodzie z aktem prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S, a który ustanawia określone zasady użytkowania obszaru objętego "Organizacją ruchu", poprzez objęcie go ochroną konserwatorską. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt pkt 7 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem poprzez zatwierdzenie projektu "Organizacji ruchu", który nie zawiera nazwiska i podpisu projektanta – organ wskazał, że projekt "Organizacji ruchu" – zarówno jego część opisowa, jak i graficzna – został podpisany przez G. N. – Burmistrza Miasta i Gminy S będącego zarządcą dróg objętych tym projektem, który zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem (w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jest uprawniony do przedstawienia takiego projektu do zatwierdzenia. Przepisy rozporządzenia ws. zarządzania ruchem nie określają żadnych wymagań co do projektanta, którego nazwisko i podpis znajduje się na projekcie organizacji ruchu.

Co do zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem poprzez niezgodność "Organizacji ruchu" z potrzebami społeczności lokalnej tj. również innych niż skarżące podmiotów prowadzących działalność w branży turystycznej – organ stwierdził, że przy zatwierdzaniu "Organizacji ruchu" wzięto pod uwagę możliwości alternatywnego dojazdu do obiektów turystycznych i hotelowych znajdujących się w obszarze objętym tą organizacją. Ponadto zatwierdzona "Organizacja ruchu" służy zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników ruchu – mieszkańców i turystów, poprzez wyeliminowanie ruchu autobusów, ograniczenie postoju na drodze, zachowanie należytej przepustowości i umożliwienie płynnego ruchu pojazdów. Nie można więc zarzucić, że organizacja ta nie uwzględnia potrzeb społeczności lokalnej, skoro jej zatwierdzenie jest właśnie przejawem respektowania prawa tej społeczności do funkcjonowania w warunkach bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Sprawa ze skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w W została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Kr 990/20, sprawa ze skargi B Sp. z o.o. z siedzibą w W pod sygnaturą III SA/Kr 991/20, a sprawa ze skargi A S.A. z siedzibą w S pod sygnaturą III SA/Kr 1414/20. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą III SA/Kr 990/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 88 ust. 1 u.s.p. stanowi, że art. 87 ust. 1 u.s.p. stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (...), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należy stosować wespół z art. 87 ust. 1 u.s.p., przyjmując, iż przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Gdy idzie o ten drugi element podstawy zaskarżenia, zdaniem Sądu, można też brać pod uwagę art. 88 ust. 1 u.s.p., gdyż odnośne zatwierdzenie organizacji ruchu jawi się raczej jako czynność, o której mowa w tym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, CBOSA, w którym Sąd uznał, ma do niej zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

W ocenie Sądu, strony skarżące, które na podstawie różnych tytułów prawnych władają nieruchomościami położonymi w obrębie ulic objętych zaskarżonym aktem i prowadzą tam działalność gospodarczą (hotelarską, turystyczną, uzdrowiskową) – wykazały uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową. Na ogół wystąpienie interesu prawnego (jak również jego naruszenie) po stronie podmiotu inicjującego postępowanie wiąże się z posiadaniem tytułu rzeczowego do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Ograniczenie jednak istnienia legitymacji skargowej wyłącznie do takiej sytuacji byłoby zbyt daleko idące. W szczególnych okolicznościach interes prawny można wywodzić z faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz norm statuujących swobodę działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w szczególności w postanowieniu z dnia 27 listopada 2020 r. (II OSK 2738/20, CBOSA).

Stwierdziwszy spełnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek dopuszczalności skargi, Sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, akt ten został wydany z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 rozporządzenia starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.

W świetle § 4 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: zarząd drogi; organ zarządzający ruchem; podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6; osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1–3 (ust. 3). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi – w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji – w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym – opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu – w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta.

Wedle § 6 rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Projekt organizacji ruchu wymaga zaopiniowania przez Policję, aczkolwiek nie jest ona wymagana w przypadku projektu obejmującego wyłącznie drogi gminne (§ 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia). W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia).

Analizując zaskarżony akt przez pryzmat powołanych regulacji, należy wpierw odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu braku w odnośnym projekcie organizacji ruchu nazwiska i podpisu projektanta i tym samym naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzania. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest zasadny. Projekt jest wprawdzie podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy S, ale Burmistrz Miasta i Gminy S występuje w sprawie jako podmiot przedstawiający projekt do zatwierdzenia. Z przepisów rozporządzenia wynika, że ta funkcja i funkcja projektanta nie są tożsame. Jest kwestia dyskusyjną, czy można je łączyć, niemniej jednak kwestia ta nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem nawet w odpowiedzi na skargę nie sformułowano stanowczego twierdzenia, jakoby Burmistrz Miasta i Gminy S był autorem projektu; w odpowiedzi tej wskazano jedynie, że jest podmiotem uprawnionym do przedstawienia projektu i poczyniono ogólną uwagę, że nie ma wymogów formalnych co do kwalifikacji projektanta. W tej sytuacji uznać trzeba, że projekt nie zawiera elementu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzania – nie ma na nim podpisu projektanta ani też nie można ustalić, kto tę funkcję pełnił. Stanowi to uchybienie, w którym można upatrywać istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2019 r., III SA/Gd 506/19, CBOSA).

Przedmiotowy projekt organizacji ruchu zakłada przede wszystkim wprowadzenie określonych zakazów (zakaz wjazdu autobusów, zakaz wjazdu pojazdów pow. 10t, zakaz postoju, zakaz zatrzymywania). W związku z tym zauważyć należy, że: "Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. (...) Ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (...). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (...), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.)" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2019 r.).

Jak stanowi załącznik nr 1 (poz. 3.2.19) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") "znak B-18 »zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t« (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe". "W rezultacie, znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi (...). Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem pełnej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności – które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2020 r., II SA/Ke 545/20, CBOSA).

Przedmiotowy projekt nie zawiera niezbędnej dla ustawienia znaku zakazu B-18 charakterystyki objętych nim dróg, w tym danych obrazujących ich nośność. W odpowiedzi na skargę organ odwołuje się do drugiej, wyjątkowej przesłanki ustawienia znaku zakazu B-18 opisanej sformułowaniem, że: "W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe". Argumentacja ta nie mogła jednak odnieść skutku, bowiem Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a z akt tych w żaden sposób nie wynika, aby przy zatwierdzaniu projektu organ rzeczywiście kierował się tą przesłanką, co więcej, z akt tych wynika, że motywy rozstrzygnięcia były inne (por. powołany wyżej wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2020 r.). Dodatkowo zauważyć trzeba, że wskazana przez organ "nowa" (niewymieniona w projekcie) przesłanka ustawienia znaku zakazu B-18 jest w uwarunkowaniach prawnych postępowania sądowoadministracyjnego nieweryfikowalna, bowiem z punktu widzenia oceny, czy została ona spełniona, liczy się nie tylko samo istnienie przy drodze określonych obiektów, ale także wykazanie, że ruch ciężkich pojazdów rzeczywiście ma na nie szkodliwy wpływ.

Znak B-3a "zakaz wjazdu autobusów" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu autobusów z obszarów o charakterze turystycznym, w których duża ich liczba mogłaby powodować zakłócenia ruchu innych pojazdów. Znak B-35 "zakaz postoju" stosuje się w miejscach, w których występuje konieczność ograniczenia postoju na drodze; znak B-35 stosuje się także w miejscach, w których – ze względu na warunki ruchu – należy umożliwić krótkotrwałe unieruchomienie pojazdu w celu zabrania lub wysadzenia pasażera przed takimi obiektami, jak: urzędy, instytucje, budynki użyteczności publicznej itp. Znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" (rys. 3.2.37.1) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu (zob. załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury (poz. 3.2.4, 3.2.36, 3.2.37).

Przedmiotowy projekt naprowadza wprawdzie na okoliczności, które potencjalnie mogą uzasadniać ustawienie powyższych znaków (względy bezpieczeństwa), jednak opis czynników, które mają o tym decydować, jest nader ogólny (krótka charakterystyka odcinków drogi wskazująca ich wymiary oraz rodzaj i stan nawierzchni). Na podstawie akt sprawy nie można też stwierdzić, aby została przeprowadzona "wnikliwa analiza skutków", jakie projektowane znaki powodują dla uczestników ruchu.

W ocenie Sądu, zaskarżony akt narusza powołane przepisy prawa – w tym sensie, że jest przedwczesny, podjęty bez wyjaśnienia relewantnych okoliczności faktycznych. Na obecnym etapie nie można zatem wykluczyć, że zawarte w przedmiotowym projekcie rozwiązania są zasadne. Argumentacja wskazująca na tę zasadność powinna jednak być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, przy czym konieczne jest wyważenie proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym. W tym kontekście trzeba też mieć na uwadze, że zagwarantowana przepisami Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. "Z przepisów tych w żadnym wypadku nie można wyprowadzić wniosku, że działalność gospodarcza może być prowadzona bez jakichkolwiek ograniczeń i z pominięciem uzasadnionych interesów innych podmiotów lub interesu publicznego. Niewątpliwie natomiast w interesie publicznym leży zapewnienie bezpiecznej organizacji ruchu na drogach publicznych. Wprowadzenie zmiany organizacji ruchu w oczywisty sposób może więc generować określone trudności i utrudnienia dla określonych podmiotów (użytkowników tych dróg) w zakresie możliwości korzystania z przysługujących im dotychczas praw czy wolności, dlatego powodowane w ten sposób ograniczenia w korzystaniu z tych praw i wolności muszą posiadać racjonalne, przekonujące i zasadne racje co do powodów i celów ich wprowadzenia przez organ zarządzający ruchem" (por. powołany wyżej WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2019 r.).

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w kolejnych punktach sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczone wpisy sądowe, opłaty od pełnomocnictw oraz koszty zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem postępowań zażaleniowych.