Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3744/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 3.836 zł (trzy tysiące osiemset trzydzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Samorządu Województwa [...] (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lipca 2015r., nr [...];[...] utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: MJWPU, organ I instancji) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu kwoty 47.859,49 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. strona zawarła ze Skarbem Państwa - Ministrem Rozwoju Regionalnego, umowę nr [...] o dofinansowanie projektu Systemowego pt. "[...]" (dalej: umowa o dofinansowanie). Projekt miał być realizowany w okresie od [...] września 2009 r. do [...] października 2015 r. Na podstawie tej umowy przyznano stronie dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 11.292.657,15 zł, stanowiącej nie więcej niż 92,5% całkowitych wydatków kwalifikowanych. Beneficjent przewidział poniesienie wydatków na realizację ośmiu zadań, w tym siedmiu zadań merytorycznych.

W dniach [...]-[...] czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę realizacji ww. projektu. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości i nałożono na stronę korektę finansową w wysokości 100% kosztów związanych z zatrudnieniem personelu projektu, ekspertów zewnętrznych oraz nieuzasadnionego zlecenia usługi przygotowania materiału prasowego (Informacja pokontrolna nr [...] z [...] października 2013r.). Za niekwalifikowalne uznano wydatki: w kwocie 45.140,02 zł dotyczące wynagrodzenia specjalisty ds. zamówień publicznych w okresie od grudnia 2010 r. do stycznia 2011 r. oraz od maja 2011 r. do dnia rozpoczęcia pierwszego zamówienia w 2012 r.; w kwocie 4.800 zł dotyczące usługi opracowania opinii do Raportu otwarcia dotyczącego stanu innowacyjności [...] po uchwaleniu Regionalnej Strategii Innowacji pod kątem zgodności zakresu ww. raportu z wymaganiami określonymi w punkcie 2 Szczegółowego Opisu Przedmiotu Zamówienia, tj. przedmiotem zamówienia i celami szczegółowymi realizacji przedmiotu zamówienia; w kwocie 1 800 zł dotyczące usługi przygotowania materiału prasowego.

W wyniku odmowy zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne i wdrożenia części Zaleceń pokontrolnych, MJWPU pismem z [...] czerwca 2014r. wszczęła postępowanie w sprawie zwrotu części przyznanego dofinansowania. Następnie decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 47 859,49 zł wraz z odsetkami.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania strony Minister decyzją z [...] marca 2015 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę MJWPU decyzją z [...] kwietnia 2015r. zobowiązała skarżącą do zwrotu kwoty 47.859,49 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem żądania zwrotu ww. kwoty były wyniki przeprowadzonej w czerwcu 2013 r. kontroli projektu. Zespół kontrolujący w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zastosował korektę finansową w wysokości 100% kosztów wynikających z: wynagrodzenia specjalisty ds. zamówień publicznych, umowy na usługi doradcze w zakresie innowacyjności i budowy systemu Regionalnej Strategii Innowacyjności, umowy zlecenia na przygotowanie materiałów promocyjnych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2015r.

Odnosząc się do konkretnych wydatków uznanych za niekwalifikowane organ odwoławczy zauważył, że skarżący wydatkował kwotę na wynagrodzenie specjalisty ds. zamówień publicznych w okresie od grudnia 2010 r. do stycznia 2011 r. oraz od maja 2011 r. do dnia rozpoczęcia pierwszego zamówienia w 2012r. Jednakże w tym czasie osoba na tym stanowisku nie realizowała obowiązków związanych z zamówieniami prowadzonymi w ramach projektu.

Organ odwoławczy zauważył, że strona na moment przeprowadzania kontroli w ramach projektu przeprowadziła 6 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego dla kwot powyżej 14 tys. euro netto (2 postępowania w 2010 r., 1 postępowanie w 2012 r. i 3 postępowania w 2013 r.) oraz 4 postępowania dla zamówień poniżej 14 tysięcy euro, z czego 3 postępowania były w trakcie realizacji. Dodatkowo w toku kontroli skarżący wyjaśnił, że w 2011r. zrealizował jedno zamówienie (w karcie czasu pracy specjalisty ds. zamówień publicznych wskazano, iż w lutym 2011 r. osoba pełniąca tę funkcję uczestniczyła w pracach komisji przetargowej na usługę opracowania graficznego i druku raportu otwarcia). W okresie od lutego do kwietnia 2011 r. specjalista ds. zamówień publicznych wykonywał zadania związane z tym zamówieniem. Natomiast w 2012 r. w ramach projektu przeprowadzono aż 8 postępowań za obsługę których odpowiedzialna była osoba na ww. stanowisku.

Minister nie zgodził się z argumentacją strony wskazującą, że "wydatkowanie środków finansowych przez Urząd, którego częścią jest Beneficjent, było uregulowane nie tylko przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, ale także wewnętrznymi procedurami, m.in. Regulaminem (...) określającym zasady postępowania przy dokonywaniu zakupu dostaw, usług lub robót budowlanych o wartości przekraczającej 5.000 zł (bez VAT) i nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 EURO (...). Taki schemat postępowania wymagał od specjalisty ds. zamówień publicznych ciągłego nadzorowania prawidłowości stosowania procedur w obszarze wszystkich zamówień realizowanych w projekcie systemowym (...)". Wyjaśnił, że umowa o dofinansowanie projektu i Wytyczne, do których stosowania był zobowiązany skarżący, nie określały procedur w obszarze zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień o wartości przekraczającej 5.000 zł. Wytyczne obligowały stronę do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (zamówienia powyżej 14 tys. euro bez VAT) oraz zasad efektywnego zarządzania finansami (zamówienia powyżej 20 tys. zł bez VAT, sekcja 3.1.4 Wytycznych). Finansowanie zatem czynności specjalisty ds. zamówień, dotyczących zamówień o wartości od 5 do 20 tys. Zł, należało uznać za nieuzasadnione, gdyż nie było wymagane regułami projektu, ani umowy (w tym Wytycznych). Dlatego też uznano, że strona niezasadnie wypłacała wynagrodzenie specjaliście ds. zamówień publicznych w okresie od grudnia 2010 r. ([...] listopada 2010 r. zakończono postępowanie na wykonanie usługi opracowania danych statystycznych na potrzeby projektu) do stycznia 2011 r. oraz od maja 2011 r. do dnia rozpoczęcia pierwszego zamówienia w 2012 r. Tym samym, skarżący naruszył zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a) i b) Wytycznych, skoro brak jest rezultatu w postaci zamówienia publicznego (w tym przygotowania i przeprowadzenia postępowania o jego udzielenie).

Odnosząc się do wydatku w wysokość 4.800 zł dotyczącego usługi opracowania opinii do Raportu otwarcia dotyczącego stanu innowacyjności [...] po uchwaleniu Regionalnej Strategii Innowacji, organ odwoławszy stwierdził, że ww. raport był sporządzony przez wykonawcę, który zgodnie z zamówieniem powinien posiadać niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonania tego raportu. Nie było zatem konieczności jego weryfikacji przez odrębnego eksperta zewnętrznego. Organ II instancji stwierdził również, że w okresie zlecenia ww. usługi w ramach projektu zatrudniony był w wymiarze pełnego etatu specjalista ds. merytorycznych, kierownik projektu, a także w ramach 0,5 etatu specjalista ds. zamówień publicznych, którzy to powinni być odpowiedzialni za zweryfikowanie, czy opracowany w wyniku przeprowadzonego zamówienia publicznego raport spełnia określone kryteria formalne (np. specjalista ds. zamówień publicznych) i merytoryczne. Zatem skarżący miał potencjał do oceny otrzymanego raportu, zwłaszcza, że to on, jako zamawiający, określił wymagania formalne i merytoryczne dla raportu. Posiadał zatem wiedzę, czego oczekiwać od wykonawcy i jego dzieła. Dodatkowo zauważono, że ww. wydatek nie był przewidziany we wniosku (budżecie projektu). W związku z powyższym uznano ten wydatek za niespełniający warunku, o którym mowa w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i e) Wytycznych. W odniesieniu do wydatku związanego ze zleceniem przygotowania materiału prasowego zewnętrznej firmie (1.800 zł) organ odwoławczy stwierdził, że wydatek ten jest niekwalifikowalny, gdyż treść materiału jest bardzo ogólna i stanowi półstronicową kompilację treści wniosku o dofinansowanie i opisu postępu rzeczowego projektu. Podkreślił, że brak było uzasadnienia do zlecenia takiej usługi, gdyż treść materiału mogła być przygotowana przez personel projektu, np. w szczególności przez zatrudnionego pracownika ds. promocji (0,5 etatu). Wobec powyższego, brak jest uzasadnienia do zlecenia wykonawcy zewnętrznemu przygotowania materiału prasowego. W konsekwencji, zlecenie opracowania materiału prasowego wykonawcy zewnętrznemu nie było racjonalne, ani efektywne, co narusza podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b) Wytycznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie "Beneficjent Systemowy dokonuje zwrotu, o którym mowa w ust. 1, wraz z odsetkami, na pisemne wezwanie Instytucji Wdrażającej (...), w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania do zapłaty (...)". Natomiast zgodnie z § 27 tejże umowy "Wszelkie postanowienia niniejszej umowy dotyczące roli Instytucji Wdrażającej (...), w związku z realizacją projektu systemowego przez Beneficjenta Systemowego, wynikają z zawartego pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a Instytucją Wdrażającą, porozumienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. (...)". Podał także, że porozumieniem z [...] czerwca 2007 r. Instytucja Zarządzająca PO KL powierzyła Instytucji Pośredniczącej (IP), tj. Samorządowi Województwa [...], realizację komponentu regionalnego PO KL, w tym "odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych". Z kolei IP na mocy porozumienia z [...] sierpnia 2007 r. powierzyła IW "odzyskiwanie podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, w szczególności w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych".

W związku z powyższym instytucja, która podpisała umowę ze stroną upoważniła IW do dokonywania odpowiednich czynności w zakresie dochodzenia takiego zwrotu. Zatem MJWPU jako IW - na mocy umowy o dofinansowanie, jak również porozumień - jest uprawniona zarówno do wezwania strony do zwrotu środków, jak i do wydania decyzji na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.).

Pismem z [...] sierpnia 2015r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylnie i uchylenie decyzji organu I instancji (lub umorzenie postępowania) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia, w tym braku odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w tym zakresie w odwołaniu lub o zbyt ogólne odniesienie się do tych zarzutów;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, podrozdział 3.1 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnego ustalenia, że skarżący wykorzystał przyznane mu dofinansowanie w części z naruszeniem procedur.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, na błędne rozumienie przez kontrolujących zasad realizacji projektów w jednostkach sektora finansów publicznych, zgodnie z którymi strona realizuje swoje zadania oraz wydatkuje środki publiczne w sposób bardziej rygorystyczny, niż to określają ogólne przepisy krajowe dla PO KL, w celu m.in. zapewnienia pełnej transparentności realizowanych działań. W jej ocenie rola specjalisty ds. zamówień publicznych nie oznacza zadań realizowanych wyłącznie od czasu ogłoszenia postępowania, tak jak to zaklasyfikował Minister, podając interpretację "daty rozpoczęcia pierwszego zamówienia w 2012 r". Zadania specjalisty ds. zamówień publicznych obejmują bowiem szereg dodatkowych czynności - często bardzo czasochłonnych, tj. faza przygotowawcza zamówienia, oceny produktów, prowadzenia procedury odwoławczej czy wreszcie zamknięcia procedury zamówienia publicznego, wbudowanych w funkcjonujące u strony schematy proceduralne. Podkreśliła, że wdrażanie projektu wiąże się z trudnościami polegającymi chociażby na nieprzygotowaniu rynku na realizację zamówień z zakresu innowacyjności - niejednokrotnie zdarza się bowiem konieczność kilkukrotnego przeprowadzania zamówień z powodu braku zainteresowania rynku ogłaszanymi postępowaniami, co ma wpływ na wydłużenie okresu zaangażowania specjalisty ds. zamówień publicznych w realizację projektu.

W ocenie strony, fakt, iż ani umowa o dofinansowanie projektu ani Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL nie określały procedur w obszarze zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień o wartości przekraczających 5.000 zł netto i nie przekraczającej 14.000 euro netto, nie wyklucza finansowania w ramach projektu wynagrodzenia specjalisty ds. zamówień publicznych zaangażowanego w realizację zamówień o tej wartości. Niepodanie bowiem jasnych wytycznych dotyczących kwalifikowalności wynagrodzenia specjalisty ds. zamówień publicznych w dokumentach programowych, przy uregulowaniu takiej konieczności w przepisach wewnętrznych daje, zdaniem strony, możliwość rozliczenia tego wydatku w projekcie.

W odniesieniu do kosztów usługi opracowania opinii skarżący podkreślił charakter i rolę zespołu projektowego w tak skomplikowanym i specjalistycznym projekcie. Zauważył, że organ II instancji nie podał stronie do tej pory warunków uznania doradztwa za kwalifikowane, co, jak podkreślał skarżący wcześniej w korespondencji pokontrolnej, sugeruje niekwalifikowalność wszelkich usług doradczych/eksperckich w ramach PO KL, co z kolei jest niezgodne z faktem wykorzystania wsparcia eksperckiego przez inne podmioty wdrażania PO KL, w tym IZ PO KL oraz rekomendacjami IZ PO KL dotyczącymi ewaluacji, gdzie wsparcie eksperckie jest dopuszczalne. Przypomniał, że założony na etapie wniosku o dofinansowanie plan zakłada katalog wydatków, jakie będą konieczne do poniesienia w związku z realizacją zadania. Jak wynika z Zasad finansowania PO KL, wspomniany katalog wydatków nie jest katalogiem zamkniętym i określa przykładowe rodzaje niezbędnych kosztów. Nie można zatem czynić zarzutu z ujęcia w budżecie projektu wsparcia eksperckiego w ramach posiadanego pułapu środków na realizację zadania merytorycznego, mając na uwadze właściwą realizację celów projektu, osadzonego w szerszym kontekście prawnym i strategicznym dotyczącym polityki innowacyjności.

W odniesieniu do zakwestionowanego wydatku związanego z przygotowaniem materiału prasowego skarżący wskazał na niezrozumienie przez organ odwoławczy założeń asysty eksperckiej oraz roli zespołu projektowego. Podkreślił, że oceniany artykuł był pierwszym w ramach realizowanego projektu. Zgodnie z logiką działań informacyjno - promocyjnych jego nadrzędnym celem było przybliżenie potencjalnemu czytelnikowi ogólnych założeń projektu z jednoczesnym uwzględnieniem jego osadzenia w realiach innowacyjności oraz podjętych do tej pory działań. Zlecenie usługi przygotowania materiału prasowego miało na celu nie tylko weryfikację podejścia do tematu innowacyjności, ale także ukierunkowanie przedstawionej informacji w sposób jak najbardziej czytelny dla szerokiego grona potencjalnych odbiorców i osiągnięcie tym samym jednego z celów projektu - podniesienia świadomości proinnowacyjnej, stworzenia kultury innowacji, promocji polityki rozwoju innowacyjności strony. Powyższe założenia oraz etap realizacji projektu pozwoliły na zaprojektowanie artykułu, który został poddany ocenie kontrolujących. Strona podkreśliła niezasadność czynienia uwag przez kontrolujących na temat objętości artykułu prasowego, co stoi w sprzeczności z podjęciem przez nią efektywnych i racjonalnych kosztowo działań promocyjnych. Zdaniem skarżącego nie jest rolą kontrolujących ocena produktów zamówień, tylko opis faktycznie zrealizowanych działań w ramach projektu.

Podkreślił, że wniosek o dofinansowanie, jako załącznik do umowy o dofinansowanie został zaakceptowany przez Instytucję Zarządzającą POKL. Zatem nie można czynić zarzutu z postępowania strony zgodnego z zaakceptowanymi przez kompetentne w tym zakresie instytucje dokumentami, ani z prawa strony do dokonywania zmian i przesunięć w projekcie, nadanego mu w dokumentach programowych oraz zasadach realizacji projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozważając argumenty przedstawione w skardze sąd stwierdził, że częściowo są one trafne, a w konsekwencji skarga jest zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem sporu są wydatki poniesione na wynagrodzenie specjalisty ds. zamówień publicznych, usługi opracowania opinii do "Raportu otwarcia dotyczącego stanu innowacyjności [...] po uchwaleniu Regionalnej Strategii Innowacji" oraz koszty przygotowania materiału prasowego. Zdaniem organu odwoławczego powyższe wydatki są wydatkami niekwalifikowalnymi. Przeciwnego zdania jest skarżący. Natomiast sąd rozpoznając przedmiotową sprawę uznaje argumentację organu za częściowo prawidłową, za wyjątkiem wydatków poniesionych na wynagrodzenie specjalisty ds. zamówień publicznych.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 ust. 1 - 2 i § 29 umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się stosować ich treść podczas realizacji projektu. Natomiast w kwestiach nieuregulowanych umową zobowiązał się do stosowania odpowiednich reguł i zasad wynikających z Programu, a także do stosowania odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej oraz właściwych przepisów krajowych.

Zgodnie z treścią Wytycznych, które skarżący miał obowiązek stosować, wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a, b i e Wytycznych wskazano, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają określone warunki, w tym: są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu; są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat); są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, z uwzględnieniem zasad konstruowania budżetu, o których mowa w podrozdziale 3.4.

W związku z powyższym w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż Wytyczne stanowią procedury o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. procedury obowiązujące przy wydatkowaniu otrzymanego dofinansowania.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Skarżący zobowiązał się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p. Zapis ten bowiem stanowi, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolujących uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta Systemowego wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Beneficjent Systemowy zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Mając na uwadze powyżej cytowane przepisy w pierwszej kolejności sąd odniesie się do wydatków, które zostały uznane za niekwalifikowalne.

Organy uznały, że wydatek poniesiony na wynagrodzenie specjalisty ds. zamówień publicznych (we wniosku podmiot ten określono jako specjalista ds. UZP) za okresy w których osoba taka nie wykonywała zadań związanych z tym stanowiskiem był wydatkiem niekwalifikowanym.

W odniesieniu do tego wydatku sąd zauważa, że decyzja organu odwoławczego i organu I instancji nie poddaje się kontroli, z przyczyn wskazanych poniżej. Jednakże z racji tego, że naprawienie tego błędu nie wiązało się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, sąd jedynie za konieczne uznał uchylenie decyzji organu odwoławczego. Decyzję uchylił w całości, gdyż wydzielenie zakwestionowanego wydatku z pozostałych wydatków uznanych za niekwalifikowalne nastręcza znaczne trudności i może spowodować zachwianie określonej spójności i jasności rozstrzygnięcia. Za uchyleniem również decyzji w całości przemawiał fakt, że wydatek ten stanowi ponad 85 % całości i tym samym nie miałoby to wpływu na zasądzone koszty sądowe.

Przechodząc z powrotem do meritum sprawy, to sąd co do samej zasady, zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających, że za okresy, w których skarżący nie prowadził żadnego zamówienia, którego wartość przekraczała równowartość kwoty 14.000 euro netto, to taki wydatek mógł zostać uznany za niekwalifikowalny.

Jednakże w sprawie zakwestionowany wydatek nie poddaje się kontroli, gdyż brak jest szczegółowych wyliczeń związanych z tym wydatkiem. W decyzjach organów obydwu instancji podano jedynie ogólną kwotę uznaną za niekwalifikowalną. Nie rozbito natomiast tej kwoty ze względu na kwoty miesięczne. Powyższe jest o tyle istotne, że brak jest jakiejkolwiek pewności, za które miesiące wydatki na tego specjalistę zostały uznane za niekwalifikowalne. Mianowicie z decyzji organu I instancji, zarówno obecnej jak i tej już uchylonej (decyzja z [...] grudnia 2014r.) wprost wynika, że miesiącami niekwalifikowalnymi były także miesiąc luty i marzec 2012r. (patrz strona 7 i 9 decyzji – karta 198, 200 akt adm.). Natomiast zgodnie ze zgodnym oświadczeniem pełnomocników stron (patrz protokół rozprawy) w dniu [...] stycznia 2012r. miało miejsce zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu publicznym, zaś w dniu [...] marca 2012r. miało miejsce zakończenie postępowania zamówieniowego, tj. podpisano umowę.

Mając powyższe na względzie brak jest jednoznacznej informacji do jakiej daty zostały uznane wydatki skarżącego z tytułu wynagrodzenia specjalisty do spraw zamówień publicznych za niekwalifikowalne, czy do marca 2012r., jak wynika to z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez decyzję organu odwoławczego (organ II instancji nie sprostował w swoim rozstrzygnięciu tej daty), czy też do stycznia 2012r., jak mogłoby wynikać z oświadczenia pełnomocników i używania przez organ odwoławczy terminu "do dnia rozpoczęcia pierwszego zamówienia w 2012r.". Powyższe winno zostać szczegółowo wyjaśnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Co więcej w ocenie sądu zgodzić się należy ze stroną skarżąca, że zamówienie publiczne mimo, że rozpoczyna się od ogłoszenia, to jednak wymaga znacznego zaangażowania osoby przygotowującej to zamówienie na wcześniejszym etapie. W szczególności specjalista do spraw zamówień publicznych będzie miał obowiązek czuwać nad poprawnością sporządzenia jednego z najbardziej podstawowych dokumentów, jakim jest Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia, która niewątpliwie sporządzana jest przed ogłoszeniem zamówienia publicznego. Zatem, zdaniem sądu, wynagrodzenie specjalisty, za ten okres pracy winno być uznane za kwalifikowalne. Osoba piastująca to stanowisko, wg wniosku o dofinansowanie (str. 6), odpowiadała za zgodność prowadzonych prac z przepisami dot. zamówień publicznych oraz poprawność sporządzanych SIWZ. Do obowiązków tej osoby należał także nadzór na prawidłowością przebiegu procedur ZP (zamówień publicznych).

Na zakończenie wątku wskazującego nieprawidłowości w powyższym zakresie, sąd wskazuje, że organ rozpoznający sprawę winien przy ocenie tego wydatku w całości oprzeć się na kartach pracy tego specjalisty, uznając za kwalifikowalny ten okres poświęcony zamówieniom publicznym. W wypadku wątpliwości winien ewentualnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie, którego celem będzie ustalenie określonych , konkretnych czynności podejmowanych przez tego pracownika na rzecz zamówień publicznych. Wszystkie powyższe ustalenia winny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Natomiast skarżący kwestionując określone okresy, które zostały uznane za niekwalifikowalne, nie może ograniczyć się do ogólnych twierdzeń wskazujących, że ten specjalista potencjalnie mógł wykonywać jeszcze inne zadania w ramach zamówień publicznych, również w okresach uznanych za niekwalifikowalne. Powyższe bowiem strona winna udokumentować określonymi dowodami np. powołując się na miesięczne karty czasu pracy pracownika zatrudnionego w ramach PO KL, czy też innymi dowodami. Nie może natomiast ograniczyć się do gołosłownych twierdzeń.

Mając powyższe na względzie sąd uznaje, w zakresie powyższego wydatku, za zasadne zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście wydatku na wynagrodzenie specjalisty ds. zamówień publicznych bezzasadne są twierdzenia skarżącego wskazujące, że organy orzekające nie uwzględniły specyfiki realizacji projektu systemowego przez jednostkę sektora finansów publicznych. Należy podkreślić, że każdy podmiot realizujący projekt na który uzyskał dofinansowanie ma obowiązek realizować projekt zgodnie z umową o dofinansowanie. To umowa o dofinansowanie określa prawa i obowiązki stron tej umowy. Źródło tych praw i obowiązków ma podstawy ustawowe, które wynikają z art. 30 ust. 1 i 2 z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm.). Wbrew twierdzeniom strony specyfika projektu, czy też podmiotu będącego beneficjentem nie uzasadnia możliwości odstępowania od przyjętych reguł postępowania. Reguły te są jednakowe dla wszystkich podmiotów.

Prawidłowo również Minister wskazał, że powyższe specjalistyczne stanowisko dotyczy zamówień publicznych, których wartość przekracza 14.000 euro netto, gdyż tylko w takim przypadku na stronie ciążył obowiązek przeprowadzenia zamówienia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (3.1. Podrozdział 1 pkt. 1 lit. g) Wytycznych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 8 ww. ustawy). Skoro w określonym okresie nie były przeprowadzane (czy też przygotowywane) takie zamówienia publiczne, to nie ma możliwości wynagradzania specjalisty do spraw zamówień publicznych z pieniędzy pochodzących z dofinansowania projektu. Specjalista do spraw zamówień publicznych miał obowiązki związane z ustawą o zamówieniach publicznych (realizowanie działań zgodnie z ustawą p.z.p., sporządzenie SIWZ w ramach prowadzonych postępowań, nadzór nad tymi postępowaniami, udział w pracach komisji przetargowej, sporządzenia projektów pism, przygotowywanie i proponowanie treści ogłoszeń dotyczących udzielania zamówień publicznych oraz nadzorowanie prawidłowego sporządzania dokumentów dotyczących udzielanych zamówień), a zatem uzasadnione jest twierdzenie, że brak prowadzonych zamówień publicznych (a nie jakichkolwiek) oznacza, że obowiązków tych specjalista ds. zamówień publicznych nie mógł wykonywać.

W powyższym kontekście bezzasadne są twierdzenia strony wskazujące na możliwość wynagradzania takiej osoby za czynności związane z zamówieniami o wartości pomiędzy 5.000 zł a równowartością 14.000 euro netto, co w ocenie strony ma wynikać z wewnętrznych regulacji skarżącej. Ponownie należy podkreślić, że realizacja projektów na które beneficjenci otrzymują dofinansowanie ma odbywać się w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującymi i regulacjami wiążącymi strony umowy. Zatem wewnętrzne regulacje nie mogą modyfikować reguł obowiązujących strony. Tym samym skoro wewnętrzne regulacje prowadziły do nieracjonalnego i nieefektywnego wydatkowania środków publicznych (unijnych), to wydatkowanie w takich okolicznościach środki należało uznać za niekwalifikowalne. Wydatkowane bowiem w ten sposób środki nie były wymagane regułami projektu, ani umowy (w tym Wytycznych).

Brak było również podstaw do wypłaty wynagrodzenia dla tego podmiotu za inne czynności, które osoba ta podejmowała (skarżący wskazywał na współpracę z innymi członkami zespołu). Wykonywanie przez tego pracownika w projekcie innych zadań niż te, które wynikają bezpośrednio z pełnionej funkcji świadczy o tym, iż nie istniała konieczność angażowania w projekcie specjalisty ds. zamówień publicznych w takim wymiarze czasowym. Trzeba także podkreślić, że kwalifikowalność wydatków podlega ocenie na trzech etapach: etapie oceny wniosku o dofinansowanie; realizacji projektu oraz po zakończeniu jego realizacji. Warunkiem koniecznym uznania wydatku za kwalifikowalny jest spełnienie przez ten wydatek wymogów określonych przez Wytyczne.

Sąd również przychyla się do stanowiska organów uznających za niekwalifikowalne wydatki (faktura na 4.800 zł) na opłacenie usługi opracowania opinii do Raportu otwarcia dotyczącego stanu innowacyjności [...] po uchwaleniu Regionalnej Strategii Innowacji.

Prawidłowo wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, że ocena, czy dany wydatek jest kwalifikowalny czy nie, nie zależy od oznaczenia tego wydatku. Wskazywanie przez skarżącego, że dany wydatek stanowi usługę doradczą nie oznacza automatycznie kwalifikowalności tego wydatku. Kwalifikowalność wydatku musi być oceniana w odniesieniu do konkretnego projektu, z uwzględnieniem m.in. zadań wykonywanych przez personel. Trzeba podkreślić, że po pierwsze, to skarżący, jako zamawiający zleciła wykonanie samego raportu, określając wymagania formalne i merytoryczne dla tego dokumentu. A zatem musiał posiadać wiedzę niezbędną w celu określenia co ma się w tym dokumencie znaleźć. W okresie zlecenia opinii do Raportu otwarcia dotyczącego stanu innowacyjności [...] po uchwaleniu Regionalnej Strategii Innowacji (pod kątem zgodności zakresu ww. raportu z wymaganiami określonymi w punkcie 2 Szczegółowego Opisu Przedmiotu Zamówienia, tj. przedmiotem zamówienia i celami szczegółowymi realizacji przedmiotu zamówienia) w ramach projektu zatrudniony był w wymiarze pełnego etatu specjalista ds. merytorycznych, kierownik projektu, a także w ramach 0,5 etatu specjalista ds. zamówień publicznych, którzy to powinni być odpowiedzialni za zweryfikowanie, czy opracowany w wyniku przeprowadzonego zamówienia publicznego raport spełnia określone kryteria formalne i merytoryczne. Zatem sam skarżący miał określony potencjał do jego oceny. Co więcej sam raport winien być sporządzony przez wykonawcę, który zgodnie z zamówieniem posiadał niezbędną wiedzę i doświadczenie do jego wykonania. Dlatego też zgodzić się należy z organami, że nie było potrzeby weryfikacji tego dokumentu przez dodatkowego eksperta zewnętrznego. Tym samym słusznie uznano kwotę 4.440 zł jako niekwalifikowalną (wkład własny strony 360 zł), tym bardziej, że ww. wydatek nie był przewidziany we wniosku (budżecie projektu).

Obecnie podnoszone przez skarżącego zarzuty nie odnoszą się do argumentacji organu, tylko wskazują na kwestie poboczne, związane z usługami eksperckimi. Skarżący natomiast zdaje się nie zwracać uwagi, że przedmiotem sporu nie była generalnie kwestia uznania usług eksperckich (jako takich) za niekwalifikowalne, tylko w sprawie brak było podstaw do zlecenia tego typu usługi podmiotowi zewnętrznemu, gdyż to sama strona winna ocenić ten raport i co najważniejsze sam raport był już wykonany przez wykwalifikowany podmiot. Tym samym wskazywane przez organy naruszenia Wytycznych są zasadne. Skarżący bowiem nie zawarł tego wydatku w budżecie, co oznacza, że naruszył warunek zgodności wydatku z zatwierdzonym budżetem (3.1. Podrozdział 1 pkt. 1 lit. (e), ale przede wszystkim również wydatek ten nie był niezbędny dla realizacji projektu (3.1. Podrozdział 1 pkt. 1 lit.1 a).

W podobny sposób należy również ocenić wydatek poniesiony na przygotowanie materiału prasowego (1800 zł). Strona miała w okresie zlecenia usługi zatrudnionego kompetentnego pracownika, tj. specjalistę do spraw promocji (1/2 etatu), do którego obowiązków należała promocja projektu i jego wyników. Osoba ta miała obowiązek m.in. wskazywania kanałów promocyjnych, nadzór nad aktualnością stron "www", opracowanie wkładów do materiałów promocyjnych, organizacja konferencji itp. Zatem brak było jakichkolwiek podstaw do zlecania usługi na zewnątrz. Nie ma przy tym żadnego znaczenia obszerność tego artykułu, czy też jego ogólny charakter. Skoro strona posiadała odpowiednią kadrę, to tego typu usługę winna wykonać we własnym zakresie przy współpracy osoby piastującej funkcję specjalisty do spraw promocji i pracownika ds. merytorycznych. Dlatego też organ słusznie uznał kwotę 1665 zł za niekwalifikowalną (wkład własny strony 135 zł), gdyż narusza podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych.

Słusznie zauważał także organ odwoławczy, że bez znaczenia jest argumentacja strony wskazująca, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikiem w postaci budżetu projektu został zaakceptowany poprzez podpisanie umowy. Umieszczenie wydatku w budżecie nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności, o czym sąd już wyżej wskazał. Wydatki zaakceptowane we wniosku o dofinansowanie oznaczają kwoty maksymalne na daną pozycję. Jednocześnie skarżący w czasie realizacji projektu, dokonując każdego wydatku musi oszczędnie gospodarować środkami publicznymi i stosować się do zapisów Wytycznych, które nakazują wydatkować środki w określony sposób.

Za nieuzasadnione sąd uznał zarzuty wskazujące, że organ kwestionował prawo strony do dokonywania zmian i przesunięć w projekcie. Sąd dokonując analizy sprawy takiej argumentacji organu nie znalazł. Skarżący, po raz kolejny podnosi zarzuty, które nie dotykają sedna sprawy, zdaje się nie zauważać, że w przypadku zmian w budżecie (zarówno tych, które zgłoszono do IW, jak i tych które nie wymagały zgłoszenia) ponoszone wydatki muszą być zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w Wytycznych. Zatem jeżeli określony wydatek jest zbędny z punktu widzenia projektu, a ponadto nieracjonalny i nieefektywny, to bez znaczenia pozostaje, czy skarżący w sposób prawidłowy dokonał zmian w projekcie czy też nie.

Mając powyższe na względzie sąd w zakresie wydatku na wynagrodzenie specjalisty do spraw zamówień publicznych uznał zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej za zasadne. Natomiast w zakresie pozostałych wydatków bezzasadne okazały się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku ze wskazanymi wyżej punktami Wytycznych. Organy orzekające w sposób szczegółowy wskazały powody dla, których uznały określone wydatki za niekwalifikowalne. Prawidłowo także odniosły się do twierdzeń i argumentacji skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera wszystkie wymagane przez przepisy k.p.a. elementy. To, że strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcie, a także że jej argumentacja nie została podzielona przez organ nie oznacza automatycznie, że taka decyzja jest wadliwa. Wykazanie, że wyżej wymienione wydatki są niekwalifikowalne, z uwagi na nie spełnienie warunków z Wytycznych powoduje naruszenie Wytycznych. Natomiast naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącego stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

Na zakończenie sąd wskazuje, że organ rozpoznając ponowie sprawę winien uwzględnić ww. oceną prawą i zgromadzić cały materiał dowodowy, także pisma pochodzące od skarżącego, na które powołuje się np. MJWPU w swojej decyzji. Brak tych pism (np. wyjaśnienia strony z 3 września 2014r.) w aktach administracyjnych stanowi również określoną nieprawidłowość, która jednak w tym wypadku nie była pierwszoplanową podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sąd orzekła na podstawie art. 200 p.p.s.a.