Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2249/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 9 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 373/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz L. M. kwotę 1040 (tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 373/17, oddalił skargę L. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2015 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] września 2015 r. ustalił, że skarżący prowadzi jako osoba fizyczna gospodarstwo rolne w ramach której przeważającą działalnością według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) są uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt (działalność mieszana). Prowadzi także działalność gospodarczą w postaci przesyłania energii elektrycznej (PKD 35.12.Z), a także działalność z tzw. "negatywnej listy", tj. PKD 36.00.Z Pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, co oznacza administrowanie wodociągami.

W związku z brakiem wypełnienia we wniosku o płatność na 2015 r. pola Nr [...] w sekcji III, organ zobowiązał skarżącego do przedstawienia dowodów na poparcie deklaracji, że na dzień złożenia wniosku nie prowadził żadnej z wykluczonych działalności, o których mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013.347.608; dalej: rozporządzenie 1307/2013).

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił, że w ramach prowadzonej działalności rolniczej nie jest prowadzona żadna z działalności, o których mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013. Jednocześnie wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą B. L. M., która obejmuje kilkanaście rodzajów działalności, z których jako dominująca wskazana jest działalność zaklasyfikowana do kodu PKD 35.12.Z. Wyjaśnił, że rozpoczynając działalność gospodarczą odrębną od działalności rolniczej, wpisał różne działalności na wyrost, nie wiedząc, które z nich będzie prowadził. Do dnia dzisiejszego prowadzi zaledwie kilka działalności spośród wcześniej zgłoszonych i wpisanych do ewidencji. Jednak żadna z prowadzonych przez niego działalności obecnie i w dniu składania wniosku o przyznanie płatności za 2015 r. nie stosuje się i nie odpowiada rodzajom działalności wymienionych w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności na 2015 r., a Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR m.in. wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 – nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. (...) Osobę lub grupę osób objętych zakresem akapitu pierwszego lub drugiego, uważa się jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie, udokumentuje ona, że: a) roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5% całości przychodów uzyskanych przez nią z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne; b) jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego; lub c) jej główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej.

Rolnik, który prowadzi jedną z "wykluczonych" działalności ma możliwość wykazania i udokumentowania, że spełnia kryteria rolnika aktywnego zawodowo, a rodzaje dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. a-c rozporządzenia 1307/2013 zostały określone są w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 ze zm.; dalej: rozporządzenie MR).

Skarżący prowadzi działalność pozarolniczą obejmującą PKD 36.00.Z Pobór uzdatnianie i dostarczanie wody, co zawiera się w definicji administrowania wodociągami. Z danych ZSKiK/ACS wynika, że w 2014 r. poprzedzającym rok złożenia obecnego wniosku skarżący otrzymał płatność [...] zł., odpowiadającą kwocie [...] €, tj. ponad 5 tys. €, o której mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013 i art. 7 ust. 3 ustawy o płatnościach. W takiej sytuacji ARiMR dokonuje weryfikacji warunków przyznania płatności, czy wnioskodawca jest rolnikiem aktywnym zawodowo.

Dyrektor ARiMR wskazał, że mimo przekroczenia kwoty płatności za ubiegły rok 5 tys. € i prowadzenia działalności z listy negatywnej (tj. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody) skarżący nie zaznaczył na pierwszej stronie wniosku, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, ani nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających spełnienie warunków uznania za rolnika aktywnego zawodowo. Zatem skarżący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie wykazał żadnej z trzech przesłanek o których mowa w art. 8 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 1307/2013.

Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z danymi CEIDG i REGON przedmiotem przeważającej działalności skarżącego jest "przesyłanie energii elektrycznej" (PKD 35.12.Z). Taka działalność została zarejestrowana jako główna działalność gospodarcza. Tym samym w oparciu o dokumenty posiadane przez organ, nie można uznać, że mimo prowadzenia działalności z listy negatywnej – Pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody (PKD 36.00.Z) skarżący spełnia kryterium uznania go za rolnika aktywnego zawodowo, o którym mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. c) rozporządzenia 1307/2013, tj. że działalność rolnicza jest główną działalnością strony postępowania.

Organ dodał, że jeżeli w trakcie kontroli zostanie stwierdzone, że zgodnie z PKD wnioskodawca prowadzi działalność z tzw. negatywnej listy i nie zaznaczył we wniosku pola [...] i nie dołączył do wniosku dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MR – w terminie składania wniosków, należy odmówić przyznania wszystkich płatności, dla których warunkiem przyznania jest spełnienie kryterium aktywnego rolnika.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

WSA przypomniał, że organ odmówił przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich, ponieważ nie został uznany za rolnika aktywnego zawodowo. Organ ustalił, że skarżący prowadzi jako osoba fizyczna gospodarstwo rolne (uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt) oraz działalność gospodarczą, w ramach której przeważającą działalnością jest przesyłanie energii elektrycznej (PKD 35.12.Z), a także stwierdzono działalność z tzw. "negatywnej listy", tj. PKD 36.00.Z Pobór. Uzdatnianie i dostarczanie wody, co oznacza administrowanie wodociągami.

Zdaniem WSA pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody jest tożsame z administrowaniem wodociągami. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie takiego administrowania bez prowadzenia działalności o której wyżej mowa. Sąd zaznaczył, że weryfikacja rodzaju prowadzonej działalności, o której mowa w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013, jest dokonywana na podstawie PKD, wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1885, ze zm.).

WSA stwierdził, że organ prawidłowo wykazał, że skarżący wykonuje usługi w zakresie administrowania wodociągami, a jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących potwierdzić, że nie prowadzi działalności wykluczonej, a wpis kodu PKD 36.00.Z nie świadczy o prowadzeniu takiej działalności. Twierdzenia skarżącego, że nie prowadzi ona działalności tego typu okazały się gołosłowne bez przedstawienia żądanej przez organ dokumentacji. WSA zwrócił uwagę, że to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie jej twierdzeń dotyczących spełnienia warunków do przyznania pomocy, szczególnie w sytuacji gdy organ dokonał własnych ustaleń, z których wynika, że podmiot wnioskujący nie spełnił warunków do przyznania pomocy. W sytuacji, gdy strona nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić, że jej deklaracja jest prawidłowa organ miał prawo do oparcia się na posiadanych w sprawie dowodach (rejestry CEIDG i REGON), z których wynika, że prowadzi działalność wykluczoną (PKD 36.00.Z obejmującą m.in. "dystrybucję wody za pośrednictwem sieci wodociągowych" oraz "uzdatnianie wody dla celów przemysłowych i innych". Zatem zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013.

Odnosząc się do wnioskowanych przez skarżącego wniosków dowodowych, WSA stwierdził, że takie wnioski winny być złożone w toku postępowania przed organami. Bowiem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) pozwala na ich uwzględnienie (i to tylko gdy chodzi o dokumenty) jedynie wyjątkowo tzn. wówczas jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem WSA taka sytuacja w przypadku wniosków zgłoszonych w skardze nie zaistniała.

W związku z powyższym WSA na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

– na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa), poprzez oddalenie przez WSA skargi, gdy zasługiwała one na uwzględnienie w świetle wskazanych powyżej zarzutów prawa procesowego i prawa materialnego wskazanych w skardze, a w szczególności z uwagi na wadliwe uznanie przez organ, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z tzw. "negatywnej listy" rozporządzenia 1307/2013 oraz w sytuacji, w której skarżący otrzymał w takim samym stanie faktycznym płatności bezpośrednie za 2016 r.;

– a podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący jako prowadzący działalność administrowania wodociągami nie może otrzymać płatności bezpośrednich, podczas gdy skarżący takiej działalności nie prowadzi, a tym samym spełnia wszelkie kryteria warunkujące przyznanie omawianych płatności;

2) art. 6 ustawy o płatnościach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności wskazanych w tym przepisie, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi, tj. decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] września 2017 r. nr [...], na okoliczność, iż na rzecz skarżącego w 2017 r. wydano decyzję przyznającą opłaty, a zatem zaskarżona decyzja była jedyną decyzją odmawiającą skarżącemu płatności bezpośrednich od 2014 r., tj. na okoliczność odstąpienia przez organy bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. wniósł o przeprowadzenie dokumentów uzupełniających z załączonych do niego dokumentów, tj. decyzji Kierownika BP ARiMR w Wojcieszynie z [...] listopada 2019 r., nr [...], z [...] grudnia 2019 r. i z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na okoliczność, że na rzecz skarżącego w latach 2017, 2019 i 2020 wydano decyzje przyznające mu dopłaty w takim samym stanie faktycznym.

Postanowieniem wydanym na rozprawie 2 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, dopuścił jako dowód objęte wnioskiem dokumenty w postaci ww. decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa), koncentrujące się na dokonaniu błędnej oceny ustalanego w sprawie stanu faktycznego i są nierozerwalnie związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego (art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 i art. 6 ustawy o płatnościach) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Przed ustosunkowaniem się do wskazanych zarzutów, podkreślić należy, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2015 r., był takim samym wnioskiem jak składne w latach poprzednich, które kończyły się przyznaniem płatności skarżącemu. Istotne w rozpoznawanej sprawie było także to – szczególnie w kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw – że w kolejnych latach skarżącemu, znajdującemu się w takim samym stanie faktycznym płatności bezpośrednie (na lata 2017 - 2020) były także przyznawane. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie dopuścił dowód z dokumentów w postaci decyzji Kierownika BP ARiMR w Wojcieszynie z [...] grudnia 2018 r., [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r. i [...] grudnia 2020 r. przyznające skarżącemu płatności bezpośrednie odpowiednio na lata: 2018, 2017, 2019 i 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kontrolowana w niniejszej sprawie przez WSA decyzja Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] października 2016 r. była jedną decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności. Przyczynę odmowy było ustalenie organów, zaaprobowane przez WSA, że skarżący administruje wodociągiem, a takim podmiotom – zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 – nie przyznaje się płatności bezpośrednich. Podkreślono przy tym, że skarżący nie wykazał żadnymi dowodami, aby nie prowadził działalności wykluczonej, a wpis kodu PKD 36.00.Z świadczy o prowadzeniu takiej działalności. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem WSA i podnosi, że takiej działalności nie prowadzi.

Przedstawione pole sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą obejmującą m.in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody określanej kodem PKD 36.00 faktycznie administruje wodociągami w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013. Przy czym, jak już zauważono na wstępie uzasadnienia, istotnym argumentem przemawiającym za tym, że skarżący nie prowadzi działalności polegającej na administrowaniu wodociągami jest fakt iż skarżący otrzymał płatności bezpośrednie za 2016 r. w późniejszej decyzji niż skarżona, a także przed 2015 r., czego nie kwestionuje organ. Co więcej organ w sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną do tego zarzutu w ogóle się nie odniósł. W takiej sytuacji przyjąć należy, że po wydaniu zaskarżonej decyzji sam organ ustalił, że skarżący nie prowadzi działalności z "negatywnej listy". W przeciwnym razie skarżący nie otrzymałby płatności za 2016 r. i następne lata. Ma to znaczenie w sytuacji, jak wskazuje skarżący, gdy od chwili wydania zaskarżonej decyzji do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie uległy zmianie okoliczności faktyczne sprawy, a mianowicie w rejestrach CEiDG, NIP i REGON skarżący figuruje jako osoba prowadząca m.in. działalność oznaczoną kodem PKD 36.00.Z, a nadto skarżący nie podejmował w 2015 r. żadnych innych działań w zakresie korzystania ze stacji uzdatniania wody niż w 2016 r.

W związku z powyższym odmienne potraktowanie wniosku skarżącego o płatności na 2015 r. niż płatności za rok wcześniejszy a następnie w kolejnych latach jest całkowicie niezrozumiałe i bezpodstawne. Zważywszy, że w tych latach 2015 - 2017 nie zmienił się także stan prawny. Stanowi to modelowy przykład naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 kpa. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, POP 1996, nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 895/97, LEX nr 47186). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27): zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że już z samego naruszenia przez organy art. 8 kpa, co nieprawidłowo zaaprobował WSA, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Ustosunkowując się jednak do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 – nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami.

WSA i organy uznały, że skarżący administruje wodociągami, ponieważ pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody jest tożsame z administrowaniem wodociągami.

Skarżący trafnie dowodzi, że pojęcie "administrowania" nie posiada definicji legalnej. W takiej sytuacji należy odnieść do powszechnego rozumienia tego pojęcia, które można określić jako rodzaj "zarządzania" (por. Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). Z takim rozumieniem pojęcia spotykamy się także w orzecznictwie - przez zarząd, administrację czy prowadzenie cudzych spraw rozumie się zazwyczaj kierowanie sprawami majątkowymi innej osoby w taki sposób, w jaki to czyni sam uprawniony, a więc przyjmuje się, że zarząd obejmuje zarówno wydawanie dyspozycji faktycznych, jak i zawieranie odpowiednich czynności prawnych imieniu osoby uprawnionej. Zatem pojęcie "administrowania", jako mające charakter węższy od zarządzania mieści się w pojęciu zarządzania. Administrowanie jest pewnym wydzielonym z zarządzania sposobem zajmowania się nieruchomością. Zazwyczaj administrowanie takimi obiektami jak porty lotnicze, wodociągi czy stałe tereny sportowe i rekreacyjne, o których mowa w rozporządzeniu 1307/2013, prowadzone są przez podmioty fachowo trudniące się takimi czynnościami, z uwagi na konieczność posiadania specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Czym innym jest natomiast korzystanie z urządzeń służących do dystrybucji wody przez ich właściciela w celu doprowadzenia wody na teren swojej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie trafnie zauważa, że tego rodzaju działalność jest prowadzona powszechnie przez rolników, którzy potrzebują odpowiednich systemów nawadniania i dystrybucji wody dla celów hodowli zwierząt i nawadniania roślin. Nie sposób zatem przyjąć, aby intencją ustawodawcy unijnego było uniemożliwienie takim rolnikom uzyskanie dopłat. Stąd ustawodawca unijny nie posłużył się sformułowaniem np. "nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, które są właścicielami bądź korzystają z ujść wodnych, sieci nawadniających, czy też urządzeń służących do doprowadzania wody", albo nawet "wodociągów", ale wskazano tylko osoby, które takimi wodociągami "administrują", co podkreśla profesjonalny charakter ich działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazywał konsekwentnie skarżący w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego – urządzenia służące do poboru, uzdatniania i dostarczania wody, obejmujące studnię, zbiorniki retencyjne wody, instalacje do uzdatniania i pompowania wody oraz system rur służących do dystrybucji i dostarczania wody stanowią środki trwałe firmy M. L. B. pod nazwą "Budynek stacji uzdatniania wody" i są użytkowane w celach związanych z tą działalnością. Co więcej, opisana infrastruktura wodna, z której korzysta skarżący w ogóle nie może być uznana za wodociągi. Z przedłożonych bowiem organowi dokumentów wynika, że marginalna działalność skarżącego objęta kodem PKD 36.00.Z polega na poborze, uzdatnianiu i dostarczaniu wody. W opisie tego kodu brak jest użycia słowa "wodociąg". Ponadto, co istotne, skarżący nigdy nie występował o przyznanie zezwolenia na zbiorowe zaopatrywanie w wodę, bowiem nie prowadzi przedsiębiorstwa wodociągowego w myśl ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędne jest stanowisko organów podzielone przez WSA, jakoby skarżący administrował wodociągiem. Tak więc WSA błędnie przyjął za organami, że samo zarejestrowanie, iż dany podmiot prowadzi działalność oznaczoną określonym kodem PKD przesądza o prowadzeniu przez niego takiej działalności. Powyższe założenie jest już samo w sobie błędne, choćby dlatego, że powszechną praktyką jest wpisywanie do rejestrów przez przedsiębiorców wielu kodów PKD, ponieważ w chwili dokonywania wpisu nie są oni jeszcze w stanie zdefiniować jaką działalność dokładnie będą prowadzić, a także chcą umożliwić sobie możliwie najszerszy zakres działalności.

Trafnie także skarżący podnosi, że WSA nieprawidłowo uznał, iż wskazane w przepisach prawa unijnego rodzaje działalności wykluczonych (art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013) zostały przeniesione na grunt prawa krajowego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów przy wykorzystaniu kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie PKD (Dz. U. 251, poz. 1885) zostało wydane na wiele lat przed rozporządzeniem 1307/2013. Zatem to organy i WSA arbitralnie przyjęły, że wskazane w art. 9 ust 2 rozporządzenia 1307/2013 wyłączenia odpowiadają określonym kodom PKD. Takie ustalenie nie wynika jednak z obowiązującego przepisu prawa i stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Założenie przez WSA, że jeżeli dany przedsiębiorca posiada zarejestrowaną działalność objętą kodem PKD 36.00, to automatycznie zalicza się go do prowadzącego działalność z tzw. "negatywnej listy" jest błędne. Bowiem przepisy prawa nie ustanawiają takiego automatyzmu, a zatem wymaga się od organu dogłębnego rozważenia okoliczności faktycznych każdej sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut kasacyjny, że WSA nieprawidłowo uznał, iż to skarżący nie udowodnił, że nie prowadzi działalności wykluczonej oraz że nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o tym, że nie prowadzi działalności wykluczonej. Z akt sprawy wynika, że skarżący przedłożył szereg dokumentów w tym zakresie oraz złożył obszerne wyjaśnienia pisemne. Tymczasem WSA wymagał od skarżącego przedłożenia dowodów na udowodnienie faktów negatywnych, co z gruntu jest niemal niemożliwe (mając na uwadze, iż w zakresie prowadzonej działalności nie uzyskuje on przychodu ani nie ponosi kosztów, a także nie zawiera umów związanych działalnością określoną jako "administrowanie wodociągami"). W tej sytuacji uznać należy, że organy błędnie oceniły składane przez skarżącego dokumenty na okoliczności wskazywane przez stronę, przez co naruszyły podnoszone w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co nieprawidłowo zaaprobował WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że nietrafny jest argument skarżącego, że ubiegał się o świadczenie na konkretne, wymienione we wniosku nieruchomości na których prowadzi gospodarstwo rolne, a urządzenia wchodzące w skład środka trwałego prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą L. M. B. nazwanego "Budynek stacji uzdatniania wody" posadowione są na innych działkach, które nie zostały objęte wnioskiem o dopłaty. Okoliczność ta jest obojętna dla zastosowania art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, ponieważ przepis ten wyklucza z przyznania płatności bezpośrednich podmioty, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami, niezależnie od tego jakie działki są zgłaszane do płatności. Oczywiście, o ile nie zostaną udokumentowane opisane w tym przepisie wyłączenia.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Z przedstawionego wyżej stanowiska wynika, że zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR jaki poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR naruszają wskazane wyżej przepisy postępowania i prawa materialnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do treści art. 153 ppsa, zastosuje się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikających z niej wskazań.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).