Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 116/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2007r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr[...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, orzekł o przyznaniu D. K. zasiłku pielęgnacyjnego, "przyznanego na O. K." w kwocie 144 zł miesięcznie od 1.03.2005 r. do 28.02.2008 r., podwyższonej do kwoty 153 zł miesięcznie od 1.09.2006 r.

W dalszej kolejności Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta wydał w dniu [...] października 2007 r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o art. 163 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) uchylił wyżej powołaną decyzję własną z dnia 4 marca 2005 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 933/04 zapadłego w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2004 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego pełnoletniej osobie niepełnosprawnej – A. K. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wywodząc, że osobie, składającej, na podstawie upoważnienia udzielonego przez pełnoletnią osobę niepełnosprawną, wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, z samego faktu złożenia wniosku nie przysługuje prawo strony, a tym samym nie może być adresatem decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę treść ww. wyroku oraz fakt, iż pełnoletni syn D. K. posiada pełną zdolność do czynności prawnych, w aktach sprawy brak jest dokumentów stwierdzających częściowe lub całkowite ubezwłasnowolnienie, to O. K. posiada przymiot strony i do niego powinna być adresowana decyzja.

Organ I instancji wskazał też, że wzywał D. K. do wyrażenia zgody na uchylenie decyzji, a w konsekwencji ustalenie prawa do pobierania zasiłku przez jej syna, jednak D. K. nie stawiła się na wezwania.

Od tej decyzji odwołała się D. K. podnosząc, iż [...].03.2005r. złożyła wniosek wraz z upoważnieniem udzielonym przez syna o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na pełnoletniego syna O. K. Do lipca 2007 r. zasiłek był wypłacany, a od tej daty wstrzymano jego wypłatę. Co do wezwań organu wyjaśniła, że otrzymała tylko jedno wezwanie - do złożenia wyjaśnień a nie wyrażenia zgody. Odwołująca naprowadziła także, że jej syn O. K. jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności mogło nastąpić na jego wniosek lub wniosek innej osoby upoważnionej do jego reprezentowania. Stroną tego postępowania jest wyłącznie jej syn a nie ona, stąd też MOPS w M. kierując do niej decyzję, jako do osoby nie będącej stroną w postępowaniu dopuścił się naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego decyzja winna być unieważniona a nie uchylona.

Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie przyznania D. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium powołało się na argumentację wyrażoną w powołanym wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 933/04, stwierdzając, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności O. K. mogło nastąpić na jego wniosek lub innej osoby upoważnionej do jego reprezentowania. Stroną tego postępowania był wyłącznie O. K. a nie jego matka D. Wniosek złożony przez D. K. był tylko inicjującym to postępowanie, nie dawał natomiast uprawnienia do bycia jego stroną. Z uwagi na to, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji ponownie potraktował D. K. jako stronę postępowania koniecznym stało się jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na pełnoletniego syna odwołującej.

D. K. złożyła skargę na tę decyzję, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca wskazała, iż w odwołaniu wniosła o unieważnienie decyzji z dnia [...].03.2005 r wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium natomiast błędnie uznało, iż złożyła ona od tej decyzji odwołanie. D. K. naprowadziła, iż MOPS w M. od lat wydaje wobec niej "nieprawne" decyzje, krzywdzące ją i jej dzieci i nie ponosi żadnych konsekwencji. Jest osobą samotną, syn pozostaje na jej utrzymaniu, nadal się uczy, choruje od dzieciństwa, zażywa leki i stale leczy się, natomiast MOPS w M. odbiera mu należny zasiłek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 135 P.p.s.a. umożliwia natomiast Sądowi stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podejmując rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły pogląd, wyprowadzony z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 933/04, że osobie, która złożyła na podstawie udzielonego jej przez pełnoletnią osobę niepełnosprawną upoważnienia, wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, z samego faktu złożenia wniosku nie przysługuje prawo strony postępowania.

Podzielając ten pogląd przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dniu [...].03.2005 r. D. K. upoważniona przez swojego syna O. K. Postępowanie administracyjne wszczęte więc zostało na wniosek O. K.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując, że organ ten wadliwie potraktował po raz kolejny D. K. jako stronę postępowania i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie przyznania D. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna. Tym samym Kolegium błędnie przyjęło, że postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego prowadzone było na wniosek D. K., podczas gdy wszczęte ono zostało z wniosku O. K., choć działającego przez pełnomocnika, co już Sąd wcześniej zaznaczył. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania, które prawidłowo toczyło się na wniosek O. K., wadą natomiast było kierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do D. K. Zaskarżona decyzja wydana została wobec tego z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a te naruszenia przepisów postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkują jej uchyleniem.

Sąd objął także kontrolą, korzystając z przytoczonego na wstępie unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a., decyzję organu I instancji i stwierdził, że zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja ta wydana została na podstawie art. 163 k.p.a. i uchyla wcześniej wydaną decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na O. K.

Art. 163 k.p.a. reguluje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem art. 163 k.p.a. nie stanowi podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Pełni on jedynie funkcję "swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej" ( wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991/11/268, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1992/2/29).

Jako materialnoprawną podstawę organ wskazuje art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w ust. 1 określa cel przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w ust. 2 i 3 określa zakres podmiotowy przyznania tego zasiłku, a w ust. 4 jego wysokość. Z kolei w ust. 5 i 6 tego przepisu określono przesłanki negatywne uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując, iż zasiłek ten nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez te instytucje świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia (ust. 5), nie przysługuje też osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6).

Analiza powołanego art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia czy zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, a tym samym nie daje podstaw do zastosowania art. 163 k.p.a. Taką podstawę stanowić może natomiast art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdza on, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W rozpatrywanej sprawie żadna ze wskazanych w art. 32 ust. 1 sytuacji nie zaistniała. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., z upoważnienia Prezydenta Miasta o uchyleniu z dniem [...].07.2007 r. decyzji z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na O. K. od 1.03.2005 do 28.02.2008 r., wydana zatem została bez podstawy prawnej, a to wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Należy przy tym zauważyć, aprobując zawarty w skardze pogląd, iż tego rodzaju sytuacja, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, tj. skierowanie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ewentualnym podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia organ winien jednak rozważyć cały kontekst sprawy z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz statuowanego w art. 69 Konstytucji RP obowiązku udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu ich egzystencji, co wiązać się będzie musiało z automatycznym wydaniem decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny O. K. zgodnie z wnioskiem z [...].03.2005 r.

Reasumując Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.