Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 16/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 105 poz. 509
law: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Teza: 1. Art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ rozumiany w ten sposób, że przesłanka "szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej" najemcy dotyczy tylko osób, które "znalazły się w niedostatku" /art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze wymienionej ustawy/ jest zgodny z art. 1 i nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

2. Art. 36 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

TEZY

1. Art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ rozumiany w ten sposób, że przesłanka "szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej" najemcy dotyczy tylko osób, które "znalazły się w niedostatku" /art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze wymienionej ustawy/ jest zgodny z art. 1 i nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

2. Art. 36 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z konstytucją art. 36 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stwierdził, że występują tu dwa różne problemy, wymagające odrębnego potraktowania. Pierwszy - dotyczy prawa sądu do orzekania w wyroku eksmisyjnym o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, przy nałożeniu na gminy obowiązku zapewnienia takiego lokalu. Wynika to z art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy. Drugi - powstał w związku z treścią art. 36 ust. 2 powołanej ustawy. Ustawodawca stanowi w nim, że uprawniony, o którym mowa w ust. 1 ma pierwszeństwo w uzyskaniu lokalu socjalnego.

Rozpatrywanie pierwszego problemu należało rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, czy przyznanie sądowi prawa do orzekania w wyroku eksmisyjnym o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, jest zgodne z trójpodziałem władz określonym w art. 1 Małej Konstytucji. Zwłaszcza chodziło o wyjaśnienie, czy decydowanie o lokalach socjalnych będących w dyspozycji gmin, należy do kompetencji sądu w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Brak ścisłego, ustawowego kryterium wyznaczającego zakres pojęciowy wymiaru sprawiedliwości, pozwala na uznanie, że w pojęciu tym mieści się także troska sądu o los ludzi, wobec których należało wydać wyrok nakazujący opróżnienie lokalu, ale którzy ze względu na dotychczasowy sposób korzystania z lokalu oraz szczególną sytuację materialną i rodzinną zasługują na przyznanie im uprawnień do otrzymania lokalu socjalnego. Wyrazem sprawiedliwości, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych jest między innymi zachowanie właściwej proporcji pomiędzy zdarzeniem wywołującym powstanie, z mocy prawa, niekorzystnej dla człowieka sytuacji, a intensywnością związanej z tą sytuacją dolegliwości. W rozpatrywanej sprawie sąd, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, obowiązany jest dbać o zachowanie harmonii pomiędzy przyczynami, które doprowadziły do wydania wyroku eksmisyjnego, a skutkami tego wyroku wywołującymi poważne zmiany w życiu nie tylko osoby samego najemcy, lecz również jego rodziny, która często nie miała żadnego wpływu na powody wywołujące konieczność orzeczenia eksmisji. Przekazanie sądowi przez ustawodawcę dbałości o zachowanie tej harmonii nie narusza więc zasad wynikających z art. 1 Małej Konstytucji i z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a w szczególności zasady sprawiedliwości.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez powyższe rozwiązanie ustawowe zasady równości określonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny nie tylko nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia tej zasady, ale nawet nie dostrzegł związku pomiędzy ową zasadą, a zakwestionowanym art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.

Dbałość o losy człowieka, który przez pozbawienie mieszkania znalazł się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej, często - tak, jak w przypadku rodziny najemcy - bez przyczynienia się do powstania tej sytuacji, nie ma nic wspólnego z zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Co więcej można by nawet twierdzić, że wspomniana wyżej dbałość powinna stanowić pożądaną, aczkolwiek mało realną, cechę charakteryzującą stosunek do wszystkich obywateli i to nie tylko ze strony ustawodawcy państwowego, lecz przede wszystkim - w zgodzie z zasadą pomocniczości - ze strony całego społeczeństwa. Sformułować można byłoby zatem wniosek, że to nie troska o osoby wobec których sąd orzekł eksmisję, ale brak podobnej troski wobec innych obywateli, którzy znajdują się w podobnej sytuacji, stanowić mogłoby podstawę dla ewentualnego zarzutu naruszenia zasady równości z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Innym zagadnieniem wymagającym rozważenia przez Trybunał Konstytucyjny jest nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego w przypadku, gdy w wyroku eksmisyjnym sąd orzeknie o uprawnieniu najemcy do otrzymania takiego lokalu.

Powyższe zagadnienie należy rozpatrzyć na tle znaczenia, jakie w demokratycznym państwie prawnym powinny mieć wyroki sądów. Powaga orzeczeń sądów wymaga, aby wydane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyroki były możliwe do wykonania. Skoro ustawodawca postanowił, że sąd w wyroku eksmisyjnym może przyznać najemcy prawo do otrzymania lokalu socjalnego, jest rzeczą oczywistą, że powinien również stworzyć możliwość realizacji takiego orzeczenia. Dlatego wskazał gminę, jako podmiot zobowiązany do zapewnienia lokalu socjalnego. Gdyby tego nie zrobił, doprowadziłby do sytuacji, w których wykonalność prawomocnych orzeczeń sądu byłaby nierealna. Inną sprawą jest to, czy gmina jest najlepszym adresatem wspomnianego wyżej obowiązku. Możliwe bowiem byłoby nałożenie tego obowiązku na organy państwa. Wybór jednej z tych możliwości należy jednak do ustawodawcy i Trybunał Konstytucyjny nie ma w tym zakresie tytułu do ingerowania.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny także w tym rozwiązaniu, /to jest w nałożeniu na gminy obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, o którym mowa w wyroku eksmisyjnym/ nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych.

Oceniając zarzuty wnioskodawcy podniesione wobec art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy go rozpatrywać w oparciu o wykładnię systemową.

Zgodnie z tym przepisem osoba, której na podstawie wyroku eksmisyjnego, przyznano prawo do otrzymania lokalu socjalnego, ma pierwszeństwo w uzyskaniu takiego lokalu. Chodzi tu więc nie o zasadę przyznawania prawa do mieszkania socjalnego osobie, wobec której sąd wydał wyrok nakazujący opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu /reguluje to art. 36 ust. 1 ustawy/, lecz o ustanowienie dla takiej osoby pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego. Ponieważ obowiązek zapewnienia lokalu ustawa nałożyła na gminę, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. należało rozpatrzyć najpierw w kontekście innych postanowień tej ustawy dotyczących kompetencji gmin z tego zakresu, a następnie ocenić, czy wymieniony wyżej przepis jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Rozpatrując powyższy problem Trybunał Konstytucyjny uwzględnił przede wszystkim treść art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

Pierwszy z wymienionych przepisów określa przesłanki pozwalające gminie zawrzeć umowę o najem lokalu socjalnego. Umowa taka może być zawarta z osobą, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znalazła się w niedostatku, wskutek czego jej dochód miesięczny nie pozwala na wynajęcie lokalu na zasadach ogólnych. Powołany przepis stanowi ponadto, że umowę o najem lokalu socjalnego zawiera się również w wypadku, gdy ustawa nakłada na gminę taki obowiązek. To ostatnie stwierdzenie odnosi się do przypadku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż ustawa w art. 36 ust. 1 właśnie taki obowiązek nałożyła na gminę.

Art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych postanawia m.in., że rada gminy określa, z jakimi osobami z wymienionych w powołanym art. 28 ust. 1, umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. Wynika z tego, że rada gminy decyduje o kolejności zawierania umów także w przypadkach, gdy sam obowiązek zawarcia umowy został na gminę nałożony przez ustawę. O takich bowiem przypadkach jest również mowa w art. 28 ust. 1.

Porównanie obydwu omawianych wyżej przepisów prowadzi ponadto do wniosku, że określona przez radę gminy kolejność zawierania umów najmu powinna uwzględniać intensywność przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że osoby znajdujące się w sytuacji najtrudniejszej powinny znaleźć się na początku listy uprawnionych do uzyskania lokalu socjalnego. Inna interpretacja obydwu przepisów musiałaby prowadzić do rozstrzygnięć niesprawiedliwych. Wniosek ten dotyczy zarówno przypadków, w których o celowości zawarcia umowy najmu  decyduje samodzielnie rada gminy, jak i przypadków, kiedy ustawa nakłada na gminę obowiązek zawarcia takiej umowy. Art. 30 ustawy nie przewiduje bowiem z tego powodu żadnych różnic. Jest to więc konstrukcja prawna logiczna i odpowiadająca zasadzie sprawiedliwości, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Powstaje pytanie, czy powyższa konstrukcja nie została zakłócona przez art. 36 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, przyznając stosowne uprawnienie sądowi orzekającemu eksmisję.

Należy w szczególności rozważyć, czy przyznanie pierwszeństwa na liście oczekujących na lokale socjalne osobie, której sąd w wyroku eksmisyjnym przyznał uprawnienie do otrzymania takiego lokalu nie doprowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości. Wyjaśnienia tej wątpliwości trzeba szukać w omówionym wyżej art. 36 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sąd stosując ten przepis zobowiązany jest brać pod uwagę przesłankę "szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej" najemcy tylko wobec osób, które "znalazły się w niedostatku", o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. A zatem wyrok sądu w części stwierdzającej uprawnienie do otrzymania mieszkania socjalnego może dotyczyć tylko osób znajdujących się w trudnych warunkach porównywalnych z warunkami innych osób oczekujących na mieszkania socjalne, wobec których nie zapadły wyroki eksmisyjne. Jest to warunek sprawiedliwego ustalenia kolejności zawierania umów o najem mieszkań socjalnych. Tylko tak rozumiany przepis art. 36 ust. 1 ustawy powoduje, że ust. 2 tego artykułu nie narusza zasady sprawiedliwości.

Analiza art. 36 ust. 2 przeprowadzona w kontekście art. 36 ust. 1 zakwestionowanej ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten jest również zgodny z zasadą równości. Nie ma potrzeby ponownie przytaczać objaśnień dotyczących tej zasady. Trybunał Konstytucyjny robił to bowiem już wielokrotnie w bogatym  orzecznictwie na ten temat. Wystarczy jedynie przypomnieć, że fundamentalnym wymogiem zasady równości jest to, aby osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji, charakteryzujące się wspólną cechą istotną, były traktowane równo. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że osoby, które z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy znajdują się w jednakowo trudnej sytuacji życiowej powinny mieć takie same szanse znalezienia się na liście określającej kolejność uzyskania mieszkań socjalnych. Wynika z tego także wniosek, że osoby znajdujące się w trudniejszej sytuacji powinny znaleźć się na tej liście przed tymi, których sytuacja życiowa jest lepsza. Zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 36 ust. 2 wprawdzie na pierwsze miejsce wysuwa osoby, wobec których sąd wydał wyrok eksmisyjny, jednak decydując o ich uprawnieniach sąd nie może pomijać przesłanki "niedostatku", o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Przesłanka ta pozwala na ustalenie osób znajdujących się rzeczywiście w najtrudniejszej sytuacji i odnosi się nie tylko do tych, wobec których sąd orzekł eksmisję. Regulacja przewidziana w art. 36 ust. 2 ustawy jest dlatego zgodna nie tylko z art. 1, ale również z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.