Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1306/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6  ust. 2 i  art.  7
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Teza: Zarządzenie  wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytkow, podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dni 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie innych ustaw (Dz.  U. nr 75 , poz. 474 ze zm. ) stanowi zarządzenie w rozumieniu art 91 u.s.g i podlega tym samym nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.

TEZY

Zarządzenie  wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytkow, podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dni 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie innych ustaw (Dz.  U. nr 75 , poz. 474 ze zm. ) stanowi zarządzenie w rozumieniu art 91 u.s.g i podlega tym samym nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków (dalej: Zarządzenie).

W uzasadnieniu wskazał na sprzeczność Zarządzenia z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art.6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dna z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią przepisów art. 22 ust. 4 i 5 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru:

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zdaniem organu nadzoru, powyższe przepisy nie określają zasad tworzenia gminnej ewidencji zabytków. Materia ta uregulowana została w art. 6 i 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 roku o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z treści tych przepisów wynika, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt. 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Następnie w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków .

Założenie gminnej ewidencji zabytków jest obowiązkiem nałożonym na organ wykonawczy gminy. Dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, nie wymagającej uchwały czy zarządzenia. Ustawodawca wyraźnie wskazał jakie zabytki nieruchome muszą być ujęte w ewidencji, nie pozostawiając przy tym miejsca na żadne uznaniowe działanie wójta. Dodatkowo, umieszczenie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie wymaga sformalizowanego działania, a nawet powiadomienia właściciela zabytku ujętego w ewidencji o zamiarze czy fakcie umieszczenia tam jego nieruchomości. Nie prowadzi się w tym zakresie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wydaje się decyzji administracyjnej. Wpis do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych określonych w art. 22 ust. 5 pkt. 1 i 2 ustawy ma zatem charakter czysto techniczny, ponieważ stanowi jedynie ujawnienie w niej wpisów uprzednio istniejących w rejestrze zabytków oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto gminna ewidencja zabytków stanowi tylko zbiór (katalog) informacji i nie jest formą ochrony zabytków.

Dodatkowo Wojewoda [...] podkreśla, że organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wpisuje do gminnej ewidencji inne zabytki nieruchome z terenu gminy, które nie zostały ujawnione w rejestrze zabytków bądź w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ewidencji nie powinien zostać umieszczony żaden obiekt, co do którego wspomniany organ samorządu gminnego nie porozumiał się z wojewódzkim konserwatorem zabytków .

W skardze z dnia 14 października 2013 r. Burmistrz Miasta R., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym następujących przepisów prawa:

1/ art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przekroczenie granic uprawnień nadzorczych nad działalnością gminy i stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta R. podczas, gdy ze względu na charakter tego aktu (czynność materialno-techniczna) kontrola organu nadzoru była niedopuszczalna;

2/ art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady wyjaśniania przesłanek załatwiania spraw administracyjnych;

3/ art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie przez organ nadzoru 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

4/ art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez unieważnienie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. w sytuacji braku przesłanki koniecznej — istotnego naruszenia prawa.

W związku z powyższym pełnomocnik wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z podnoszonych zarzutów pełnomocnik Burmistrza Miasta R. przytacza argumenty świadczące o tym , iż Zarządzenie nie ma charakteru materialnoprawnego, w szczególności nie wykazuje cech aktu administracyjnego, lecz jest wyłącznie czynnością techniczną (materialno-techniczną) i jako takie pozostaje poza zakresem nadzoru sprawowanego na podstawie art. 91 u.s.g. W ocenie pełnomocnika, tylko zarządzenia "materialnoprawne", wskazane wyraźnie przez ustawodawcę w u.s.g., podlegają nadzorowi. Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w u.s.g., nie oznacza, że jest to zarządzenie w sensie materialnym. Wskazuje m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. (II SA/Kr 991/2011), który uznał, iż ujęcie w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność techniczną. Jedynie czynność polegająca na umieszczeniu w gminnej ewidencji innych zabytków nieruchomych (tj. niewpisanych do rejestru i nie znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków),wyznaczonych przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odnośnie drugiego z zarzutów pełnomocnik Burmistrza podnosi, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśnia kwestii sprzeczności z prawem Zarządzenia. Nie dokonano w nim wykładni przepisu art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, większa część uzasadnienia jest nie na temat i nie ma bezpośredniego związku z podjętym rozstrzygnięciem. To powoduje, że przesłanki działania Wojewody [...] są niezrozumiałe, co uniemożliwia sądową kontrolę dokonanej przez niego czynności.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, cechować się odpowiednim układem i formą, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości oraz kompletności argumentacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w zarządzeniu organu gminy.

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który decyduje w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

W związku z tym organ nadzoru uchybił przepisowi art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przez Wojewodę [...] prekluzyjnego, 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru otrzymał Zarządzenie wraz z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, datowanym na dzień [...] r. ([...]), zatytułowanym: "Wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r." Pismo wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego najpóźniej w dniu 24 lipca 2013 r. i w tej dacie doszło do otwarcia biegu 30-dniowego terminu do wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż w przypadku aktów nie podlegających obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, bieg terminu od dnia faktycznego doręczenia takiego aktu organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. Po upływie tego terminu organ nadzoru we własnym zakresie nie może stwierdzić nieważności aktu, pozostaje mu jedynie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ostatni z podnoszonych zarzutów tyczył podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo niewykazania koniecznej do tego przesłanki w postaci istotnego naruszenia prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "istotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, pewne rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej odejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być podjęte tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu Także w nauce prawa wskazano, iż grzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.

Zdaniem pełnomocnika organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia prawa w przyjętym wyżej rozumieniu. Wszystkie obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków spełniają warunki z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków.

W końcowej części skargi pełnomocnik zakwestionował zastosowaną w sprawie procedurę. Jego zdaniem, organ nadzoru powinien wezwać burmistrza do uzupełniania listy obiektów założonej przez niego gminnej ewidencji zabytków o zabytek, który jest już ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, wskazując termin oraz formę wykonania tego obowiązku. Po tym organ nadzoru posiadałby uprawnienie do wystosowania wezwania do usunięci naruszenia prawa, a w dalszej kolejności do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu wykonawczego gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. Ponadto wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dna z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 2,21,64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP , zapowiadając rozwinięcie (sprecyzowanie) tego wniosku w przyszłości.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, w pierwszym rzędzie pełnomocnik odniósł się do kwestii naruszenia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyjaśnił, iż pismem wskazanym w skardze została przekazana jedynie kopia, poświadczona za zgodność przez organ do tego nie upoważniony ( [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Nie ma ona charakteru dokumentu urzędowego i nie może stanowić dowodu w sprawie. Oryginalne Zarządzenie zostało przekazane organowi nadzoru w dniu 6 sierpnia i od tego dnia należy liczyć termin 30 dniowy, zachowany przez Wojewodę [...] wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] r.

Zasadnicza część odpowiedzi na skargę poświęcona została pierwszemu z zarzutów, odnoszącego się do problemu wykroczenia organu nadzoru poza zakres jego uprawnień określonych w art. 91 u.s.g. ze względu na przyjęcie tezy, iż Zarządzenie Burmistrza Miasta R. nie stanowi zarządzenia w rozumieniu tego przepisu. W pierwszym rzędzie przytoczono szereg argumentów przemawiających na rzecz objęcia pojęciem "zarządzenie" wszystkich aktów organu monokratycznego gminy podejmowanych w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie przewidują innego trybu ich oceny.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków, mimo tego iż kwestia założenia gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej, zaś sama ewidencja jest formą ochrony zabytków, nie przewidują obowiązku wydania aktu administracyjnego w takim celu .

Przedmiotowe Zarządzenie, jak można wnosić z przeprowadzonych wywodów w odpowiedzi na skargę, zostało wydane bez podstawy prawnej i jako takie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Koresponduje z tym twierdzeniem wyrażonym przez pełnomocnika pogląd, iż przedmiotem nadzoru pozostawała nie treść "czynności administracyjnej", ale forma jej podjęcia (akt administracyjny).

Nie zostało podzielone stanowisko pełnomocnika skarżącej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności Zarządzenia ze względu na niewykazanie istotnego naruszenia prawa. W ocenie pełnomocnika organu samo wydanie aktu, mającego wpływ na prawa i obowiązki właścicieli zabytków, przesądza o istotnym naruszeniu prawa.

W części końcowej odniesiono się do zastosowanej procedury, podkreślając, iż w ewidencji nie został ujęty jeden z zabytków wskazany w wykazie przekazanym Gminie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zabudowania folwarku przy ul. [...]) i mimo stosownego wezwania Gmina nie dokonała uzupełnienia w ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).

Nie rozstrzygając jeszcze tej kwestii należy zauważyć, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Miasta R. nie noszącego znamion sprzeczności z prawem, rozumianego jako jego istotne naruszenie.

Skarga została złożona przez pełnomocnika Burmistrza Miasta R. w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Zarządzenia został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi było Zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków (dalej: Zarządzenie) ze względu na jego sprzeczność z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków) w związku z art.6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dna z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 75, poz. 474, dalej: ustawa zmieniająca) .

Sprzeczność z prawem (istotne naruszenie prawa) zdaniem organu nadzoru wyraża się w tym, że w przedmiotowej sprawie zostało podjęte Zarządzenie, podczas gdy czynność założenia gminnej ewidencji zabytków nieruchomych określonych w art. 22 ust. 5 pkt. 1 i 2 ustawy ma zatem charakter materialno-techniczny. Jak precyzuje w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody, podstawą unieważnienia była forma prawna w jakiej czynność ta została dokonana.

Skarżący podziela pogląd organu nadzoru co do charakteru czynności polegającej na założeniu gminnej ewidencji zabytków, uznając iż pozostaje ona poza zakresem nadzoru sprawowanego przez wojewodę na podstawie art. 91 u.s.g.

Zatem spór dotyczy w istocie rzeczy charakteru Zarządzenia oraz zakresu nadzoru wojewody.

Dokonując oceny charakteru prawnego Zarządzenia należy poddać analizie podstawę materialnoprawną tego aktu (czynności|).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2) Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru (ust. 4 pkt. 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (ust. 4 pkt. 2) oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 4 pkt. 3).

W myśl art. 6 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 75, poz. 474) w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków (art.6 ust.1). W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (art. 6 ust. 2). Przepis art. 7 tej ustawy zobowiązywał wojewódzkiego konserwatora zabytków do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy (tj. tych, które powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków) oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przepisy powyższe weszły w życie dnia 5 czerwca 2010 r.

Zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r., co nie budzi wątpliwości ze względu na przytoczone podstawy prawne oraz sam tytuł (" w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta R.") oraz jego treść (rozstrzygnięcie w kwestii założenia ewidencji - § 1; powierzenie wykonania zarządzenia Kierownikowi Referatu Mienia i Zagospodarowania Przestrzennego - § 4) zostało podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, który zobowiązywał go do "założenia" gminnej ewidencji zabytków.

Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do konstatacji, iż w kwestii gminnej ewidencji zabytków ustawodawca wyróżnia dwa rodzaje czynności podejmowanych przez organ monokratyczny gminy: pierwsza to "prowadzenie" ewidencji, druga zaś to "założenie" ewidencji. Prowadzenie ewidencji sprowadza się do umieszczania w niej kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, przy czym ewidencja gminna stanowi odzwierciedlenie ewidencji wojewódzkiej zabytków. W jednym przypadku, określonym w art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy, dopuszczalne jest "wyznaczenie" innego zabytku (innego niż znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w celu umieszczenia go w ewidencji gminnej. Akt "wyznaczenia" traktowany jest jako zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

Szczegółowe zasady "prowadzenia" gminnej ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661). Wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany do zawiadomienia właściwej gminy w włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15). Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (§ 18).

Zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r., co nie budzi wątpliwości ze względu na przytoczone podstawy prawne oraz sam tytuł (" w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta R.") oraz jego treść (rozstrzygnięcie w kwestii założenia ewidencji - § 1; powierzenie wykonania zarządzenia Kierownikowi Referatu Mienia i Zagospodarowania Przestrzennego - § 4) zostało podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, który zobowiązywał go do "założenia" gminnej ewidencji zabytków.

Rozróżnienie tych dwu czynności w postaci "prowadzenia" ewidencji i jej "założenia" jest o tyle istotne, ze pierwsza z nich ma charakter materialno-techniczny, powodującą określone skutki prawne w sposób pośredni (opisane w odpowiedzi na skargę), natomiast druga jest czynnością administracyjnoprawną, rozstrzygającą, stanowiącą oświadczenie woli organu gminy, skierowane bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych. Skutki te przejawiają się w ukształtowaniu obowiązku podległych organowi pracowników do podjęcia czynności techniczno-organizacyjnych umożliwiających umieszczanie zabytków w ewidencji gminnej. Czynność założenia ewidencji, innym i słowy rzecz ujmując, stanowi pewną formę aktu kierownictwa wewnętrznego.

Rozważając kwestię przyjęcia formy zarządzenia w rozumieniu art. 91 u.s.g., jako właściwej dla założenie gminnej ewidencji zabytków, należy wziąć pod uwagę kilka istotnych okoliczności

Po pierwsze – jak wykazano wyżej założenie ewidencji stanowi władcze oświadczeniem woli właściwego organu administracji, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych.

Po drugie - wedle słownikowego znaczenia, "zarządzenie" to "polecenie, wskazówka do wykonania, dyspozycja, rozporządzenie", "zarządzić" to "zadysponować, wydać polecenie co do czego; rozkazać,, polecić wykonanie czego" (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1968, s. 1123). Słownikowa definicja eksponuje "władczość" zarządzeń. Tym samym wyrażenie "zarządzenie" ma, na gruncie języka polskiego, konotację władczą.

Po trzecie – organ monokratyczny gminy podejmuje działania władcze w określonych prawem formach, w szczególności w formie decyzji administracyjnej czy aktu powszechnie obowiązującego, jak również w formie zarządzeń. W doktrynie prawa administracyjnego konstrukcje decyzji administracyjnej i aktu powszechnie obowiązującego są szczegółowo zbadane i opisane, natomiast co do zarządzeń, to poza tym, że są aktami władczymi, niewiele wiadomo (np. tylko zewnętrzny czy również wewnętrzny charakter), stąd problemy z zakwalifikowaniem w konkretnym przypadku określonego aktu do kategorii "zarządzeń". Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69). Jak zauważa NSA zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69).

Po czwarte - w piśmiennictwie podkreśla się, iż wykładnia logiczna postanowień art. 91 u.s.g., a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, przewidującego stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu . Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamiona władczości i o niczym nie "rozstrzygają", powinny zostać wyłączone (A.Matan w: B.Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 748).

Po piąte - pojęcie "zarządzenia’ występujące w art. 91 u.s.g. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Także w doktrynie prawa administracyjnego brak jednoznacznego stanowiska co do jego treści i zakresu. Pojawia się pogląd, znajdujący wyraz w komentarzu do u.s.g., utożsamiający "zarządzenia" z aktami tak wyraźnie określonymi przez ustawodawcę w samej ustawie samorządowej (P.Chmielnicki w: K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, P.Dobosz,W.Kisiel, P.Kryczko, M.Mączyński, S.Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa2007,s. 658 i nast.). Wedle innych chodzi o zarządzenia mające charakter materialny, przy czym nie wyjaśnia się zazwyczaj jakie to akty organu monokratycznego gminy są "zarządzeniami materialnymi". Prawdopodobnie chodzi o te, które wywołują skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów niepodporządkowanych temu organowi, co ograniczałoby pojęcie zarządzeń do aktów powszechnie obowiązujących oraz aktów administracyjnych, z wyłączeniem decyzji i postanowień (art. 102 w zw. z art. 91 u.s.g.). W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (wyrok z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169).

Konstrukcja zarządzenia przyjmowana w orzecznictwie sądowym pozostaje zgodna z definicją słownikową. Założenie gminnej ewidencji zabytków, w świetle powyższych uwag należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 u.s.g.

Przyjdzie dodatkowo zauważyć, odnosząc się do kwestii objęcia nadzorem wojewody przedmiotowego Zarządzenia, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, każde "zarządzenie" organu gminy, bez względu na jego charakter prawny, podlega takiemu nadzorowi. Nadzór ten obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06). Z zakresu pojęcia "zarządzenie" nie można wyłączyć zarządzeń innych, niż wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, nawet jeśli mając charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (wyrok. NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479). Zdaniem NSA, nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zgodnego z prawem Zarządzenia Burmistrza Miasta R. Zarządzeniu nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem a tym bardziej zarzutu istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, zaskarżone Zarządzenie nie jest sprzeczne z prawem, bowiem nie narusza prawa w sposób istotny, stąd brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

W świetle powyższych ustaleń nie zasługuje na aprobatę pierwszy z zarzutów skarżącej Gminy, dotyczący przekroczenia zakresu uprawnień nadzorczych przez Wojewodę [...], bowiem zaskarżone Zarządzenie w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków pozostaje zarządzeniem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawy o ochronie zabytków. Założenie ewidencji, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], nie stanowi czynności materialno-technicznej.

Podzielić trzeba zarzut skarżącej odnoszący się do wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym wadliwość ta wynika nie tylko z przyjętej tezy o materialno-technicznym charakterze czynności założenia ewidencji, ale także z faktu braku klarownego wykazania "istotności" naruszenia prawa podjętym Zarządzeniem. Tym samym na aprobatę zasługuje także i ostatni ze zgłaszanych zarzutów w skardze, bowiem Zarządzeniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tym bardziej zarzutu istotnego naruszenia prawa.

Brak jest dostatecznych podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę [...]. Jak wynika z akt sprawy 30 – dniowy termin, wynikający z art. 91 u.s.g., został zachowany skoro akt Zarządzenia został przekazany organowi nadzoru w dniu 6 sierpnia, zaś rozstrzygnięcie zostało podjęte w dniu [...] r.

W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dna z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 2,21,64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP , tym bardziej, że wbrew zapowiedzi wynikającej z odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniosku tego nie uzasadnił.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić.