Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1115/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 - 5, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 680/15 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Rz 680/15, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 roku, oddalił skargę B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 roku B. K. wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] będącej jej własnością. Wskazała, iż do naruszenia stosunków wodnych na jej działce doszło poprzez realizację inwestycji na drodze gminnej (działka nr ewid. [...]), tj. podniesienie jej poziomu, co spowodowało zalewanie jej posesji, zawilgocenie budynku, pękanie ścian i powstawanie zastoisk wodnych. Strona zażądała przeprowadzenia postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.), tj. nakazania osobom odpowiedzialnym przywrócenia stanu poprzedniego, powołanie biegłego z zakresu melioracji wodnych oraz wyznaczenie do załatwienia sprawy organu administracji z wyjątkiem Wójta Gminy [...], powołanie innego biegłego z zakresu melioracji wodnych, oraz powołanie biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność zawilgocenia budynków i sposobu ich osuszenia.

W dniu 16 grudnia 2014 roku działając w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") Wójt wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania zakresu i treści żądania poprzez wskazanie i ujawnienie, jakie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowodów istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, stanowią podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

B. K. pismem z dnia 24 grudnia 2014 roku poinformowała, że wnosi o "wznowienie postępowania starego albo podjęcie nowego postępowania, gdyż szkody poczynione na jej działce poprzez wody spływające z działek sąsiednich nie były znane organowi administracji, nie odniósł się do tych szkód, a te szkody dalej następują. Wnosi o uregulowanie stosunków wodnych na jej działce, ponieważ sprawa nie została merytorycznie rozpatrzona. Wydana decyzja niczego nie załatwiła i nie wyjaśniła". W załączeniu przedłożyła 15 sztuk zdjęć fotograficznych wykonanych w dniu 22 grudnia 2014 roku, a dotyczących szkód budynków (zawilgocenia, zniszczenia na murze budynków oraz zastoisk wodnych na działce nr [...] i drodze), które są skutkiem niezgodnej z prawem inwestycji Urzędu Gminy [...]. Uważa, że są to nowe dowody, których organ nie znał w czasie wydawania decyzji.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 10 marca 2015 roku – na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie argumentując, że żądanie B. K. zawarte we wniosku z dnia 12 listopada 2014 roku dotyczy sprawy, która została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Na wniosek B. K. z dnia 14 sierpnia 2007 roku, Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie i wydał w dniu [...] 2011 roku decyzję o odmowie nakazania Gminie [...] przywrócenia terenu działki nr [...] (droga gminna) w [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację kolektora deszczowego. Analizując szczegółowo akta sprawy zakończonej ww. decyzją, organ stwierdził, że przedstawione przez stronę "nowe fakty i okoliczności" nie są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji oraz były znane organowi i to w stopniu ścisłym. Zarzuty, że woda opadowa tworzy zastoiska wodne, które powodują zawilgocenie budynków mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych na działce nr [...], jak również, że woda opadowa z całej drogi i przyległego terenu spływa na teren jej działki, były znane organowi, który wydał decyzję. Nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy między modernizacją drogi na działce nr [...], a napływem wody na działkę nr [...] oraz że zmiana ta niekorzystnie wpływa na grunt i wyrządza szkody w postaci zawilgocenia działki uniemożliwiając prawidłową jej eksploatację oraz powodując niszczenie budynków poprzez ich zawilgocenie. Taka możliwość nie występuje, ponieważ nie pozwala na to ukształtowanie terenu. W sprawie uzyskano opinie biegłego z zakresu melioracji wodnych i ochrony środowiska budownictwa wodnego i budownictwa lądowego – R. K. Biegły w oparciu o przeprowadzoną szczegółową analizę stwierdził jednoznacznie, że w sprawie nie występują przesłanki do przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr [...]. Odwodnienie działek sąsiednich należy do czynności właścicieli działek, a wprowadzenie wód z własnej działki na działkę gminną nr [...] stanowi naruszenie przepisów Prawa wodnego. W oparciu o szczegółową analizę biegły stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki do przywrócenia stanu pierwotnego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego.

Jak podkreślił organ, ww. decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] 2011 roku), a skarga B. K. oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok sygn. akt II SA/Rz 852/11 z dnia 16 listopada 2011 roku). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną strony (wyroki sygn. akt II OSK 380/12 z dnia 12 czerwca 2013 roku). Wydany w sprawie wyrok zamknął organowi administracji drogę do uruchomienia nowego postępowania, gdyż wniesione żądanie wkracza w zakres oceny materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd. Zakreślona we wniosku strony kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyrokiem. Jeżeli postępowanie przed sądem zostało zakończone wówczas wszczęcie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy. Wyrok sądu administracyjnego ma powagę rzeczy osadzonej, co wyklucza możliwość rozpatrzenia tej sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również administracyjnym. Niedopuszczalne byłoby wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie identycznej przedmiotowo i podmiotowo do tej, w której już się postępowanie toczyło. Angażowanie organu do podejmowanie czynności, które od początku nie mogą doprowadzić do zadawalającego rezultatu jest bezcelowe.

Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. K. podnosząc, iż Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia działki nr [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora. B. K. zgłosiła żądanie alternatywne, bądź to wznowienia postępowania, bądź to podjęcia nowego postępowania w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr [...]. Wójt Gminy rozpoznał tylko jedno żądanie w kierunku wznowienia, nie odnosząc się zupełnie do drugiego żądania wnioskodawczyni, choć ona wskazała na nie w piśmie z dnia 24 grudnia 2014 roku. Strona złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przedmiotowe postanowienie, zostało ono rozpoznane i skutkiem tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia [...] 2015 roku odmówiło wznowienia postępowania w sprawie oraz uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 roku i umorzyło postępowanie w tym przedmiocie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2015 roku Kolegium wskazało, że "słusznie podnosi pełnomocnik strony, iż przeprowadzenie nowego postępowania leży w kompetencji Wójta Gminy [...]". W reakcji na ww. postanowienie Kolegium, organ pierwszej instancji wydał kwestionowane w zażaleniu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia działki nr [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację kolektora deszczowego. Wydanie takiego postanowienia wskazuje, że organ uprawniony i zobowiązany do załatwienia sprawy nie rozumie lub nie chce rozumieć istoty żądania strony. Oczywiście stronie nie chodzi o już załatwioną prawomocnie sprawę kolektora burzowego, ale o podjęcie przez organ w ramach art. 29 Prawa wodnego działań zmierzających do uporządkowania stosunków wodnych na działce będącej nr [...] będącej własnością strony. Zawarte w uzasadnieniu postanowienia twierdzenie, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżąca, byłoby identyczne przedmiotowo i podmiotowo z tym, które prawomocnie zakończono w sprawie kolektora, nie może się ostać. Stronie znane są rozstrzygnięcia organów i Sądów, na które powołuje się zarówno Wójt, jak i Kolegium, ale – jak zauważyła strona – zapadały one na tle stanu faktycznego zaistniałego i badanego przed wydaniem powyższych rozstrzygnięć. Istota sprawy polega na tym ,że B. K. zwracała się do uprawnionych i zobowiązanych organów o wydanie rozstrzygnięć zapobiegających niszczycielskiemu działaniu wody napływającej z innych sąsiednich posesji na jej działkę, do budynków na niej posadowionych. Rozstrzygnięcia, które zapadły, same z siebie niczego nie zmieniły w stanie faktycznym. Napływ wilgoci nie ustaje i niszczenie budynków także. Strona przedłożyła organowi dokumentację fotograficzną dotyczącą szkód powstałych po wydaniu ww. orzeczeń. Zaistniała nagląca potrzeba podjęcia działań zmierzających do uregulowania stosunków wodnych na działce strony, powstrzymania degradacji jej mienia. Żądanie podjęcia przez organ działań w trybie art. 29 Prawa wodnego jest nowym wnioskiem, do którego strona dołączyła fotografie stanowiące dowód postępującej gwałtownie degradacji jej działki i budynków. Zdjęcia te nie mogły być przedmiotem dowodu w poprzednim postępowaniu, bowiem zostały wykonane po jego prawomocnym zakończeniu i ilustrują aktualny stan rzeczy. W tym zakresie dowody te nie mogły być znane organowi przy wydawaniu wcześniejszej decyzji, na prawomocność, której tenże notorycznie się powołuje. Strona miała duże zastrzeżenia co do jakości pracy w terenie reprezentujących Urząd Gminy w [...] pracowników w trakcie oględzin na gruncie. Ustalenia poczynione wówczas w sposób mało dokładny i wnikliwy, a także lekceważący dla interesów wnioskodawczyni sposób, zaważyły na treści opinii biegłego i ostatecznie na treści rozstrzygnięć. W poprzednim postępowaniu organ skupił się na działaniu w tym kierunku, by za wszelką cenę uniknąć demontażu kolektora posadowionego w pasie drogowym w ramach przywrócenia do stanu poprzedniego. Organ nie skupił swojej uwagi na zmianach w stosunkach wodnych poczynionych samowolnie przez właścicieli sąsiadujących z działką strony, bezpośrednio lub pośrednio. Jasnym jest, że sąsiedzi strony mają urządzone ogrody i że nie powitaliby z entuzjazmem perspektywy przywracania stosunków wodnych na swych działkach do stanu poprzedniego. Jednakże nie jest sprawą strony działanie na ich korzyść poprzez godzenie się na istnienie niszczycielskiego wpływu wody na jej majątek, która spływa z sąsiadujących działek. Gdyby zawilgocenie działki strony pochodziło wyłącznie ze źle zainstalowanej rury spustowej w rynnie – jak to poniekąd – wskazuje biegły, to ona małym wysiłkiem, uwolniłaby się od uciążliwej wilgoci. Podawane w opinii biegłego argumenty nie budzą przekonania i zaufania, budzić zaś mogą podejrzenie, że są argumentami pozornymi, zastępczymi, mającymi ukryć obiektywną prawdę w sprawie, na niekorzyść strony. W konkluzji autor zażalenia wskazał, iż podtrzymuje żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem to jedyna droga do zmiany stosunków wodnych na działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] 2015 roku, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 roku o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podziela w całości pogląd Wójta o niedopuszczalności wszczęcia postępowania, gdyż zaakcentowana we wniosku kwestia prawna została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przez organy administracji i sąd administracyjny.

Skargę od tegoż postanowienia złożyła B. K. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...]. Autorka skargi zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa wodnego, art. 1 zd. pierwsze Protokołu nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku oraz art. 7, art. 8, art. 61 i art. 124 K.p.a. W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, że stan faktyczny sprawy się zmienił, gdyż wskazała we wniosku na nowe szkody nie znane organowi w poprzednim postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena, czy postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domagała się skarżąca wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 roku jest tożsame z postępowaniem zakończonym ostatecznie i prawomocnie decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 roku utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 roku.

Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w kontrolowanym postanowieniu co do tożsamości ww. postępowań. W piśmie z dnia 12 listopada 2014 roku skarżąca zażądała wszczęcia postępowania o uregulowanie stosunków wodnych, wskazując na szkody na swojej działce nr [...] spowodowane podniesieniem poziomu drogi nr [...], likwidacją foski i odpływów wody na drodze i w rejonie drogi. Wyraźnie wskazała, że źródłem szkody były działania podjęte od 2007 roku w związku z inwestycją drogową Urzędu Gminy w [...]. W piśmie z dnia 24 grudnia 2014 roku skarżąca w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 16 grudnia 2014 roku stwierdziła, że ww. decyzje Wójta Gminy [...] i SKO w [...] niczego nie załatwiły ani nie wyjaśniły, gdyż organom nie były znane aktualne szkody na jej działce wywołane poprzez spływające wody w postaci zastoisk wodnych i zawilgocenia fundamentów. Na tę okoliczność skarżąca przedstawiła zdjęcia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że przedstawione przez skarżącą fakty i okoliczności nie są nowe. W sprawie zakończonej decyzjami uzyskano opinię biegłego z zakresu melioracji wodnych i ochrony środowiska budownictwa wodnego i budownictwa lądowego, który w oparciu o przeprowadzoną szczegółową analizę stwierdził jednoznacznie, że w sprawie nie występują przesłanki do przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr [...] zgodnie z art. 29 ust.1 i 2 Prawa wodnego. Wykonanie nasypu drogowego nie ma związku przyczynowo – skutkowego między nieznaczną zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] a zmianami stosunków wodnych na działce nr [...]. Do analizy zostały włączone również działki sąsiednie, czyli działki nr [...]. Modernizacja drogi poprzez wyprofilowanie podłużne i poprzeczne drogi, wykonanie kolektora odbierającego wody ze zlewni i podwyższenie nasypu drogi wykonane z kamienia, żwiru i żużla nie jest powodem naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej. Biegły stwierdził w oparciu o przeprowadzone badania terenowe i badania analityczne dowodów, że napływ wody w ilości prawdopodobnej ekstremalnej ponad 10 litrów na dobę na działkę sąsiada nie zakłóci korzystania z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę, nie naruszy stosunków miejscowych, nie powoduje szkody i nie ma charakteru szykany. Odnosząc się do przyczyny nadmiernego zawilgocenia działki nr [...] biegły wskazał, że jest to spowodowane wystąpieniem w profilu glebowym warstw o trudnej przepuszczalności, mało przewiewnej, o strukturze zwięzłej, szarobrunatnej i wilgotnej. Miąższość poziomu próchnicznego wynosi ok. 25 – 40 cm. Poniżej poziomu organiczno – mineralnego występują gliny pylaste zalegające do głębokości ok. 1 m. Podłoże gliniaste nie pozwala na szybką filtrację wody w głąb. Takie podłoże oraz niska porowatość zasklepionej górnej warstwy gruntu jest przyczyną powstawania zastoisk wodnych szczególnie przy intensywnych opadach i roztopach śniegowych gdzie część wód spływająca z rur spustowych rozlewa się na powierzchnię działki. Orzekające w sprawie organy podzieliły stanowisko biegłego.

Jak podkreślił Sąd I instancji, decyzja Wójta Gminy [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i obie instancje Sądów Administracyjnych. Wydany w sprawie wyrok zamknął organowi administracji drogę do uruchomienia nowego postępowania, gdyż wniesione żądanie wkracza w zakres oceny materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz także inne sądy i organy. Niedopuszczalne byłoby wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego – w sprawie mamy do czynienia ze stanem res iudicata.

W ocenie Sądu, występowanie nowych szkód z przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 12 listopada 2014 roku nie świadczy o odmiennym stanie faktycznym sprawy niż ustalony w 2011 roku.

Z tych powodów – zdaniem Sądu – zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów K.p.a., jak i art. 29 Prawa wodnego okazały się bezzasadne. Już na etapie wstępnego badania sprawy ujawniła się "inna przyczyna", w postaci res iudicata, która uniemożliwiła wszczęcie postępowania. Zarzut naruszenia art. 1 protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 roku, sporządzonej w dniu 20 marca 1952 roku w Paryżu i w dniu 16 września 1963 roku w Strasburgu (Dz. U. z 1995 roku Nr 36, poz. 175/1) jest – zdaniem WSA – bezzasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Ponadto, powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwowego do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak dostrzegł Sąd, przedmiotem kontroli w sprawie było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym stwierdzające, że nie może toczyć się ponownie postępowanie w tym samym przedmiocie. Ani organy, ani Sąd nie zajmowali się z tego właśnie powodu merytoryczną oceną zasadności roszczeń skarżącej dotyczących ochrony jej własności na gruncie art. 29 Prawa wodnego, co czyni podniesiony zarzut naruszenia przepisów Konwencji oczywiście chybionym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") orzekł jak w wyroku.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. K. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a w każdym razie – o postąpienie po myśli art. 188 P.p.s.a w razie stwierdzenia braku naruszenia norm proceduralnych. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty wskazał na:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa wodnego, poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie żądania skarżącej przywrócenia stosunków wodnych na gruntach sąsiadujących z działką skarżącej, a w konsekwencji, na niej samej;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie norm procesowych zawartych w przepisach art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a i art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 227, art. 228, art. 231, art. 232 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez pochopne przyjęcie istnienia w sprawie stanu res iudicata oraz brak gruntownego zbadania całości materiału dowodowego, a co za tym idzie brak uwzględnienia całego kontekstu sprawy i ludzkiego względu na to, że skarżąca dochodzi uregulowania kwestii, która ma dla niej niezwykłe znaczenie, bo dotyczy jej działki siedliskowej i oraz niszczejących w galopującym tempie budynków na niej posadowionych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżąca nie może się pogodzić z treścią rozstrzygnięcia, bowiem godzi ono w podstawy jej egzystencji, jest tendencyjne i rażąco narusza jej ważkie interesy życiowe. Nieprzejednane stanowisko organów orzekających w sprawie upewnia skarżącą, że wszystkie one straciły absolutnie z pola widzenia istotę sprawy, cel do jakiego zmierza swym działaniem skarżąca. Orzeczenia wydane w sprawie są porażone olbrzymią dozą bezduszności i automatyzmu. Także postawą lekceważenia dla indywidualnych interesów skarżącej, która to do czasu wybudowania obok jej działki kolektora kanalizacyjnego była zupełnie pozbawiona trosk związanych z zalewaniem jej posesji przez wody opadowe spływające na nią z okolicznych działek.

Wójt Gminy [...], a za nim pozostałe organy zdają się wierzyć w to, że załatwienie sprawy formalne jest jej praktycznym załatwieniem. Skarżąca w toku postępowania wielokrotnie podnosiła, iż stwierdza powstawanie coraz to nowych szkód w swoim mieniu i wniosła alternatywne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu uregulowania stosunków wodnych na jej działce, nie zaś w kierunku usunięcia kolektora kanalizacyjnego. Jej alternatywny wniosek trzeba było i trzeba nadal traktować nie jak wniosek o usunięcie kolektora, która to sprawa już prawomocnie została załatwiona, co skarżąca przyznaje, ale jako jej wniosek do uprawnionego organu pierwszej instancji o twórcze podejście do zagadnienia ochrony jej majątku i choć podjęcie próby znalezienia kompromisowego rozwiązania technicznego, hamującego destrukcyjne działanie wody na budynki na działce skarżącej. Postawa organów stoi rażąco w opozycji do zasady zaufania obywatela do organów administracji.

Skarżąca zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu automatyzm, tendencyjność, brak wglądu w jej motywację i bezduszność. Orzekający w sprawie Sąd arbitralnie zgodził się z orzeczeniami organów, które nie zadały sobie trudu wniknięcia w istotę problemu, zbadania go i znalezienia rozwiązania. Skarżąca wnosząc o uregulowanie stosunków wodnych na działce przedłożyła organowi dowody zaistnienia nowych szkód na działce, których organ nie mógł brać pod uwagę w chwili orzekania, bowiem one jeszcze obiektywnie nie istniały. Organy winny odczytać intencje skarżącej jako takie, które zmierzają do urzędowego, faktycznego i pozytywnego dla niej załatwienia sprawy postępującej degradacji jej majątku, mającej swoją przyczynę ewidentnie w naruszeniu stosunków wodnych wokół nieruchomości skarżącej i na niej samej. Sprawa ta mimo res iudicata nie została załatwiona co do swej istoty, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Dlatego też pewna swych właścicielskich racji skarżąca czyni, co może, by powstrzymać degradacje wartości swojego majątku.

Skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia art. 1 protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 roku, sporządzonej w dniu 20 marca 1952 roku w Paryżu i w dniu 16 września 1963 roku w Strasburgu (Dz. U. z 1995 roku Nr 36, poz. 175/1), bowiem – jak sanowi zdanie pierwsze tego przepisu – każda osoba fizyczna i osoba prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. W tym zakresie skarżąca dopatruje się naruszenia tego przepisu. Zdaniem skarżącej, Sąd pochopnie przyjął istnienie w sprawie res iudicata i bezzasadnie zaniechał zbadania merytorycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Co należy wyraźnie zaakcentować, Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają tych kryteriów.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd I instancji uwzględniona. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki oddalając skargę naruszył przepis art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a i art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 227, art. 228, art. 231, art. 232 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez pochopne przyjęcie istnienia w sprawie stanu res iudicata oraz brak gruntownego zbadania całości materiału dowodowego, a co za tym idzie brak uwzględnienia całego kontekstu sprawy i ludzkiego względu na to, że skarżąca dochodzi uregulowania kwestii, która ma dla niej niezwykłe znaczenie, bo dotyczy jej działki siedliskowej i oraz niszczejących w galopującym tempie budynków na niej posadowionych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej sięgnąć należy do treści przywołanych norm prawnych. I tak, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym, fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 P.p.s.a.). Natomiast przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. wskazuje, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Pamiętać należy, co wielokroć podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 roku, sygn. akt II OSK 1647/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem, co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie, nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 554/07). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. jest wyjątkiem od tej zasady, pozwalającym sądowi, zgodnie ze swoim uznaniem, na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu i tylko wówczas gdy Sąd I instancji uzna, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. można skutecznie postawić tylko wówczas gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt II FSK 1886/07). Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ale dopiero wówczas, gdy sąd dopuści uzupełniający dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie WSA nie przeprowadził dowodów uzupełniających w sprawie zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z wymienionymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, jest bezprzedmiotowy.

Jak wskazano wcześniej, Sąd I instancji nie prowadził i nie mógł prowadzić postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ tego rodzaju postępowanie prowadzi wyłącznie właściwy organ w postępowaniu administracyjnym. Natomiast Sąd ocenia jedynie zgodność z prawem tego postępowania. Sądy administracyjne nie prowadzą zatem postępowania dowodowego i nie ustalają stanu faktycznego sprawy. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie postępowania jest norma z art. 106 § 3 P.p.s.a., która – jak wskazano wcześniej – pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, ale ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że postępowanie dowodowe przed organem zostało przeprowadzone prawidłowo, a stan faktyczny ustalony w tym postępowaniu był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli art. 29 Prawa wodnego należy dostrzec treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 roku o odmowie nakazania Gminie [...] przywrócenia terenu działki nr [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z dnia [...] 2011 roku). Skarga na powyższą decyzję organu drugiej instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 roku (sygn. akt: II SA/Rz 852/11). Podobnie, skarga kasacyjna B. K. nie odniosła zamierzonego rezultatu, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 roku (sygn. akt: II OSK380/12) ją oddalił.

Jak prawidłowo dostrzegły organy administracji, jak również Sąd Wojewódzki kwestia nakazania Gminie [...] przywrócenia terenu działki nr [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego, została już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta, zatem tworzy powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Z tego także powodu ponowny zarzut wskazujący na naruszenie art. 29 Prawa wodnego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.