Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134 ust. 1, art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 43 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2011 nr 177 poz 1054
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. W. K. i J. L. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 159.305,45 zł na rzecz M. sp. j. W. K. i J. L. z siedzibą w K., zwanej dalej "Spółką", za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K., obręb [...] K., oznaczonej jako działka ew. nr [...], przeznaczonej na budowę połączenia kolejowego MPL "[...]" z K., oraz o powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, z tytułu wcześniejszego jej wydania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania, poprzez niedoliczenie do kwoty odszkodowania podatku VAT w wysokości 23%.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II. instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Organ naczelny w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w myśl art. 9s ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1596 ze zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, zwana dalej "decyzją lokalizacyjną", stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 9y ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między [...] a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości.

Natomiast art. 9y ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym wysokość odszkodowania, ustala się na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I. instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 9y ust. 3e wskazanej ustawy, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 28 dni od:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia.

W myśl z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego p. Z. K. (nr uprawnienia [...]) 28 lutego 2014 r.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W szczególności rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek, na podstawie art. 80 K.p.a., ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku oraz przyznał im odpowiednie wagi.

Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, dotyczącego naliczania podatku VAT, organ wskazał, że podatek ten, związany m.in. z transakcją sprzedaży nieruchomości, jak i inne podatki i opłaty, nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz - jak to określa sama teoria wyceny - jako element warunków sprzedaży.

Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar - tak samo jak podatek VAT - z reguły jest przenoszony na kupującego. Odliczany jest on od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny.

Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nieobejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników niebędących de facto czynnikami rynkowymi.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że ugruntowane i jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości do powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów zobowiązanych do jego odprowadzenia. Organ przywołał wyrok z 18 maja 2010 r. (sygn. akt: I SA/Wa 65/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zdania, jakoby wysokość odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i części składowe gruntu, stanowiące odrębną własność, miała być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 % wartości utraconych praw, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku od odszkodowania spowoduje spadek jego wartości. W ocenie tego Sądu taka sytuacja nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości zaś obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie i gdyby wygasłe prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nią więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne, związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: I OSK 921/10 - dostępny w CBOSA).

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do podwyższenia odszkodowania o kwotę podatku VAT.

W skardze Spółka podniosła, że kwestionowana decyzja narusza prawo poprzez odmowę powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT. W uzasadnieniu skargi podano, że organy administracji dokonały wadliwej wyceny nieruchomości poprzez niedoliczenie do wartości odszkodowania kwoty podatku VAT. Strona skarżąca podkreśliła, że przyjmowany przez organ orzekający brak możliwości uwzględnienia w kwocie przyznawanego odszkodowania należności z tytułu podatku VAT prowadzi do tego, że podatnicy VAT za taką samą nieruchomość, będącą przedmiotem wywłaszczenia, uzyskują de facto odszkodowanie niższe, niż podmioty, które nie są zobowiązane do odprowadzania tego podatku. Narusza to zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Działania organu naruszają również prawo strony do słusznego odszkodowania określone w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, na co w swych orzeczeniach wskazywał Trybunał Konstytucyjny, mówiąc, że odszkodowanie słuszne musi być ekwiwalentne do wartości dobra wywłaszczonego, co oznacza, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił.

Na poparcie swoich twierdzeń Strona skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I FSK 1702/10 – dostępny w CBOSA), w uzasadnieniu którego wskazano, że rzeczoznawcy majątkowi nie decydują o wysokości przyznanego odszkodowania. Decyzję w tym zakresie podejmuje organ administracji, uwzględniając dokonaną wycenę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy ustalając wysokość odszkodowania z tytułu pozbawienia Skarżącej prawa własności nieruchomości, organ winien powiększyć kwotę wskazaną w sporządzonym operacie szacunkowym o podatek VAT.

W istocie wykracza poza granice sprawy kwestia, czy pozbawienie Skarżącej prawa własności nieruchomości w trybie ustawy o transporcie kolejowym, w zamian za odszkodowanie uznać należy za dostawę towarów w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054, ze zm.) i czy - w sytuacji w której czynność taka dokonywana jest przez podatnika, w rozumieniu art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy - podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, czy też - z mocy przepisów szczególnych, takich jak art. 43 ust. 1 pkt 9 wskazanej ustawy - dana czynność, z uwagi na jej przedmiot, jest zwolniona z podatku. Wobec tego bezprzedmiotowe są też uwagi Spółki, dotyczące zasady neutralności podatku od towarów i usług, wynikającej z dyrektyw stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej.

Należy mieć na bowiem względzie, na podstawie jakich przepisów i dla jakiego celu została wydana zaskarżona decyzja.

Stosownie do przepisów ustawy o transporcie kolejowym (art. 9s ust. 4), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 9y i 9z ustawy. Oznacza to, że ustalając wysokość odszkodowania organy były zobowiązane do zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 wskazanej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem jej art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zasady dokonywania wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia ich wartości rynkowej, są zawarte w Dziale IV ustawy, zatytułowanym "Wycena nieruchomości".

Z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisy działu IV stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Oznacza to, że zasady zawarte w tej ustawie, dotyczące określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, stosuje się jednakowo wobec wszystkich podmiotów, niezależnie od tego, czy są one podatnikami podatku od towarów i usług czy też nie.

Przepis art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wynika bowiem z niego, że uregulowania zawarte w przepisach ustaw podatkowych pozostają bez wpływu na sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Rozwinięciem zasady wynikającej z powyższego przepisu jest art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku.

We wskazanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w innych np. w ustawie o transporcie kolejowym, nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna.

Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można również w treści § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie zapis ów dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmuje się bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne", stanowiące podstawę określania wartości rynkowej, nie powinny zawierać podatku VAT.

Oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę podatku VAT.

Dlatego też, Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby wysokość odszkodowania miała być powiększona o podatek VAT, w wysokości 23 %.

Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a przepisy takiej możliwości powiększenia odszkodowania o wysokość podatku VAT, na etapie wydawania decyzji odszkodowawczej nie przewidują.

Sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości - art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości", jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Trzeba zgodzić się z organem naczelnym, że ewentualny obowiązek zapłaty przez Skarżącą podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie (Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w przytaczanym już uzasadnieniu do wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 65/10). Wtórne, w stosunku do odszkodowania, obowiązki publicznoprawne Spółki, związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Podkreślić wypada, że – jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie - słuszne odszkodowanie nie może być utożsamiane z odszkodowaniem pełnym – rekompensującym wszelkie straty związane w wywłaszczaniem tak np. wyrok o sygn. akt I OSK 1386/11 – dostępny w CBOSA). O ile więc Strona skarżąca byłaby obowiązana do uiszczenia podatku VAT, nie oznacza to, że przyznane odszkodowanie nie jest słuszne w rozumieniu zasad konstytucyjnych. Ewentualne wadliwość, np. w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, mogłaby być postrzegana w samym obowiązku uiszczenia podatku, co wykracza poza granice niniejszej sprawy – dotyczącej wyłącznie wypłaty odszkodowania. Niemniej uwadze Strony należy poddać treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2015 r. (sygn.. akt I FPS 1/15 – dostępna w CBOSA).

Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która - na etapie ustalania odszkodowania - nakazywałyby powiększenie go o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe zakreśla wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (o ile pominąć dodatkowe należności przewidziane w regulacjach szczególnych rangi ustawowej - np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości).

W tej sytuacji Sąd uznaje za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP czy przepisów stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej. Jak już wyżej wskazano, organy obu instancji, określając wysokość odszkodowania należnego Skarżącej, opierały się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieprzewidujących możliwości uwzględnienia podatków w kwocie odszkodowania, co nie uchybia wskazanym regulacjom.

Odnotować wypada dodatkowo, że przedmiotem sporu była wyłącznie kwestia doliczenia, do kwoty odszkodowania podatku VAT. Spółka nie kwestionowała ustalenia wartości nieruchomości. Sąd jednak - kontrolując skarżoną decyzję we wszystkich aspektach - stwierdził, że nie ma podstaw do podważenia jej legalności, jak i poprzedzającego ją orzeczenia organu I. instancji. Prawidłowo - jako podstawę ustalenia odszkodowania - przyjęto operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.