Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 753/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 16 § 1; 156 § 1 pkt 2, 77 § 4 , 107 § 3, 73  § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] kwietnia 1987 r., o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...], o pow. 0.8103 ha) oraz o odszkodowaniu za tą nieruchomość.

Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- o stwierdzenie nieważności decyzji z 1987 roku wnieśli p. M. i M. K.,

- postępowanie o stwierdzenie nieważności, uregulowane w art. 156-159 K.p.a., ma charakter nadzwyczajny i stanowi formę nadzoru; jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,

- stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a., i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.; organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania,

- zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego; takie naruszenie zachodzi również, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA z 1993 r., Nr 1, poz. 23); ponadto naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 360/06, opubl. LEX nr 343797, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu - pod względem występowania wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - podlega decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99),

- decyzją z 1987 roku wywłaszczono nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną ówcześnie, jako działka ew. nr [...]; z pisma Urzędu W. [...] (z 22 listopada 2011 r.), wynika, że obecnie odpowiadają jej działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]),

- zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona jeżeli była niezbędna na cele: obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno – gospodarczych; w uzasadnieniu decyzji z 1987 roku wskazano, że działka ew. nr [...], zgodnie z decyzją Prezydenta W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] z [...] grudnia 1976 r., była przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej [...]; został więc spełniony cel, określony w art. 50 ust. 1 ustawy,

- zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy; w aktach sprawy znajduje się oferta kupna nieruchomości z 18 listopada 1986 r., skierowana do p. M. i M. K.; wynika z niej, że proponowana cena za działkę została podwyższona o 10%, w stosunku do ceny wywłaszczeniowej, a z wyceną poszczególnych składników można się zapoznać w siedzibie Urzędu Dzielnicowego W.; w razie braku odpowiedzi na powyższą ofertę w terminie 14 dni od dnia doręczenia miało być wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe; podpis na powyższym dokumencie wskazuje, że Strona otrzymała ofertę kupna nieruchomości 19 listopada 1986 r.,

- z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, z 9 kwietnia 1987 r., wynika, że brał w niej udział p. M. K., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik p. M. K.; podczas rozprawy przedstawiono Stronie kwotę odszkodowania, jaka została ustalona za grunt oraz za zasiewy, a ponadto p. M. K. zwrócił się z prośbą o wypłacenie odszkodowania w jednej racie gdyż chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na przeprowadzenie kapitalnego remontu gospodarstwa szklarniowego i budynków,

- w aktach sprawy brak jest zawiadomień o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak znajdujące się w aktach sprawy: oferta kupna z 18 listopada 1986 r. oraz protokół z rozprawy z 9 kwietnia 1987 r., potwierdzają, że Strony wiedziały o toczącym się postępowaniu i miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia, co do zebranych dowodów,

- zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości, według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej; 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie, 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych; decyzja z 1987 roku, zawiera wskazane wyżej elementy; wypełnia zatem wskazane wymagania,

- stosownie do art, 58 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami; odszkodowanie wypłaca się w ratach rocznych; wysokość raty nie powinna przekraczać 50% przeciętnych kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego, z tym że okres spłaty odszkodowania nie może przekraczać 10 łat; pierwsza rata jest płatna w ciągu 30 dni, licząc od tego, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (ust. 2); odszkodowanie wypłaca się jednorazowo, jeżeli ma być użyte na budowę domu lub budynku albo na nabycie wymienionych w tym przepisie nieruchomości lub gruntu w celu prowadzenia produkcji rolniczej (ust. 3); Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady oprocentowania odszkodowania oraz warunki przedterminowej jego wypłaty (ust. 4); zgodnie z art. 59 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane, ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego; przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne, służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje (ust. 2); przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty nie wymienione w ust. 2, uwzględnia się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne (ust. 3); odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (ust. 4),

- decyzją z 1987 roku orzeczono o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 3 553 254,00 zł, w tym: za grunt 3 430 900,00 zł, a za zasiewy 122 354,00 zł.; odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie opinii biegłego z listopada 1986 roku - mgr inż. A. J., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi, opracowanej w oparciu o uchwały Rady Narodowej W. nr [...] i nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania cen gruntów państwowych oraz zasad ustalania odszkodowania (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...] i [...]), zwane dalej "uchwałami nr [...] i [...]", a odszkodowanie za zasiewy na podstawie elaboratu szacunkowego przygotowanego przez p. B. L.; odszkodowanie przyznano p. M. i M. K.,

- ustosunkowując się do zarzutów wnioskodawców wskazano, że obydwie opinie, dotyczące odszkodowania, zostały sporządzone na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego obejmującego działkę ew. nr [...]; pomimo ich sporządzenia w listopadzie 1986 roku, a zatem przed formalnym wszczęciem postępowania, zachowały swoją aktualność z uwagi na krótki upływ czasu od chwili ich sporządzenia do czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] kwietnia 1987 r.); od momentu doręczenia oferty kupna nieruchomości (19 listopada 1986 r.) Strony wiedziały o istnieniu powyższych opinii i miały możliwość je kwestionować, a protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wskazuje, że nie wniosły zastrzeżeń, co do kwoty ustalonego odszkodowania; brak było przy tym przepisów wskazujących, jakoby w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej musiała obligatoryjnie brać udział osoba przygotowująca opinię, dotyczącą wysokości odszkodowania, szczególnie że wysokość odszkodowania nie była kwestionowana,

- należy zatem uznać, że odszkodowanie zostało ustalone i przyznane w sposób prawidłowy,

- wskazano na dominujący w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że brak kompletnych akt sprawy (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje brak możliwości oceny postępowania administracyjnego i ustalenia, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy; tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji; brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu wszechstronnego nie zbadania sprawy i nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tak: wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 170/04, opubl. LEX nr 806693, dostępny w CBOSA); na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, jakoby dokument taki nie istniał pomimo, że wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych (wyrok z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973); w uzasadnieniu tego wyroku wskazano również, że jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie długiego czasu od jej wydania to nie można przyjąć założenia, jakoby dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie, w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić,

- zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a.; stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (tak: wyrok NSA z 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, opubl. LEX nr 47276); tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.,

- w przedmiotowym stanie faktycznym organ I. instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że nie daje on podstaw do uznania zaistnienia wad, określonych art. 156 § 1 K.p.a.; tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 roku,

- dodatkowo zarzut niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1987 roku, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności; oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie; żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (tak: wyroki NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, opubl. LEX nr 55741, oraz WSA o sygn. akt VII SA/Wa 826/04, opubl. LEX nr 168040 i dostępny w CBOSA),

- w ocenie organu odwoławczego, po przeanalizowaniu akt sprawy, oceniana decyzja z 1987 roku. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.: brak zatem przesłanek i podstaw, aby stwierdzić jej nieważność.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 4 i art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 w zw. z art. 81 K.p.a., w zw. z art. 7 zd. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), poprzez bezzasadne uznanie, że operat szacunkowy - dotyczący wyceny nieruchomości sporządzony w listopadzie 1986 roku przez inż. J. na potrzeby zawarcia umowy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie podmiotu zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie - stanowi dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania wywłaszczeniowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy w postępowaniu o wywłaszczenie - stosownie do art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - dokument ten nie został złożony do akt postępowania wywłaszczeniowego, po jego wszczęciu, jako dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania; powoduje to, że nie mógł stanowić materiału dowodowego, miarodajnego dla dokonania oceny wysokości odszkodowania; zachodziły zatem przesłanki rażącego naruszania prawa, spowodowanego pogwałceniem podstawowych reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, z uwagi na wydanie decyzji o odszkodowaniu bez jakiegokolwiek dowodu, wskazującego na wysokość odszkodowania, aktualnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia czy operat szacunkowy, sporządzony przez inż. A. J. w listopadzie 1986 roku, na podstawie uchwały Nr [...] i [...] z 1985 roku, był aktualny w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej - ustalał ówcześnie aktualne ceny nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym na danym terenie, w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, przy uwzględnieniu aktualnych (w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane, określonych przez radę narodową stopnia wojewódzkiego, a w konsekwencji brak ustalenia czy pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego z listopada 1986 roku a wydaniem decyzji wywłaszczeniowej doszło do zmian jakościowych wysokości odszkodowania; skutkowałoby to rażącym naruszaniem art. 59 ust. 4 w zw. z art. 53 ust. 1 i 2, w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości,

- art. 7, 8, 10 § 1, art. 80 i 84 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że Strony wiedziały, przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, o istnieniu opinii sporządzonej w listopadzie 1986 roku, przez inż. A. J. na potrzeby złożonej oferty zawarcia umowy, o której mowa w art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz mogły ją kwestionować, podczas gdy Skarżący bez swojej winy:

- nie zostali zawiadomieni, w trybie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie wiedzieli o sporządzeniu operatu szacunkowego przez inż. A. J. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, i uwzględnieniem tego dokumentu, jako dowodu w sprawie wywłaszczeniowej;

- nie zostali poinformowani, w trybie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 K.p.a., w trakcie spotkania 9 kwietnia 1987 r., nazwanego rozprawą administracyjną, o podstawie faktycznej oraz środkach dowodowych, na podstawie których zostało ustalane odszkodowanie wywłaszczeniowe,

- art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej oraz prawdy obiektywnej, przez dokonaniu błędnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku uznania, jakoby brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie oznaczał, że taki dokument nie został przez organ sporządzony, lecz że został zagubiony, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; akta postępowania wywłaszczeniowego zawierają bowiem komplet ponumerowanych kart oraz nie zostały w żaden sposób uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione; z akt tych nie wynika, jakoby przed wydaniem decyzji Strony zostały pouczone i poinformowane o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym operatem szacunkowym, sporządzonym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, oraz możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, a zatem aby miały świadomość w jaki sposób i na podstawie jakiego środka dowodowego, zostaje wyznaczone odszkodowanie,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, jakoby doszło do należytego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy brak jest oznaczenia w protokole rozprawy odwołania się do operatu szacunkowego, który miałby stanowić podstawę ustalania wysokości odszkodowania, co stanowi rażące naruszanie art. 89 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 oraz art. 59 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uzasadniając skargę szerzej umotywowano zarzuty. Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - oświadczenia p. M. K. z 17 lutego 2015 r. - na okoliczność braku zawiadomienie go o:

- wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego,

- rozprawie administracyjnej 9 kwietnia 1987 r.,

- możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wciągnięcia w poczet materiału dowodowego w postępowaniu wywłaszczeniowym operatu szacunkowego, sporządzonego w listopadzie 1986 roku na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 122), Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy (z oświadczenia p. M. K.).

Pełnomocnik skarżących zarzucił, braku ustalenia przez organ orzekający, czy nie doszło do zmiany stanu prawnego przed orzeczeniem o wywłaszczeniu a moc zachowały akty prawa miejscowego, stanowiące podstawę wyceny (uchwały nr [...] i [...]). Uchwały tego rodzaju były bowiem wydawane corocznie.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Wskazywał, że z faktu ponumerowania zebranych w sprawie akt wywłaszczeniowych nie wynika ich kompletność. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702), wskazując, że stwierdzenie nieważności po tak znacznym upływie czasu mogłoby naruszać postanowienia Konstytucji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – V. S. A. w W. - pozostawił skargę ocenie Sądu, zaś R. S.A. - wnosił o oddalanie skargi, zwracając uwagę, że od wydania decyzji z 1987 roku minęło 20 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących wywłaszczania nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywodzono, że zgormadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1987 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

Z treści skargi wynika, że w istocie zarzuty koncertują się na próbie wywiedzenia, jakoby decyzja z 1987 roku była dotknięta wadą nieważności, w zakresie w jakim orzeczono nią o wysokości należnego Skarżącym odszkodowania.

Nie jest sporne, że w niemniejszej sprawie podstawą orzeczenia o wysokości odszkodowania były określone elaboraty – opracowania specjalistyczne. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia decyzji z 1987 roku. Skarżący wywodzą jednak, że elaboraty te nie mogły zostać wykorzystane, skoro zostały sporządzone jeszcze przed wszczęciem postepowania w przedmiocie wywłaszczenia (dla potrzeb negocjacji służących dobrowolnemu zbyciu). Oceniając tego rodzaju zarzut należy wskazać, że ówcześnie przepisy nie wymagały expressis verbis, aby stosowny szacunek:

- musiał zostać dokonany po dniu wszczęcia postepowania w przedmiocie wywłaszczenia,

- miał wartość dowodową jedynie przez określony czas - a contrario stosowną regulację zawierają przepisy obecnie obowiązujące – art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782).

Jednoznaczne reguły w tym zakresie nie wynikały w szczególności ze wskazywanych w skardze art. 53 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż regulują one w istocie inne kwestie (procedura dobrowolnego nabycia poprzedzająca wywłaszczenie, zakres wniosku o wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego).

Nie wynika stąd, aby było możliwe uznanie za legalne (nie skutkujące rażącym naruszaniem prawa) każde działanie organu, gdzie posłużono się uprzednio sporządzonymi opracowaniami dla celów późniejszych postępowań. W określonych okolicznościach faktycznych np. gdy powszechnie znane były fakty skokowych, znacznych zmian cen, pominięcie okoliczności, które musiały być wiadome organowi z urzędu (art. 77 § 4 zd. 1 K.p.a., także w brzmieniu na dzień orzekania w 1987 roku), mogłoby być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, lecz tylko gdy skutkuje np. istotnym zaniżeniem należnego odszkodowania (patrz: przesłanka nieważności w postaci skutku, nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego) a było następstwem stosunkowo odległych terminów pomiędzy sporządzeniem wyceny i jej wykorzystaniem (oczywistość zaniedbania). Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zostały ujawnione. Wnioskodawca nie wykazał (ani organ nie dostrzegł z urzędu), aby w istotnym dla sprawy okresie (listopad 1986 – kwiecień 1986 roku) doszło do tak istotnych, znanych powszechnie, ruchów cenowych aby sporządzona wycena musiała być - z powodów oczywistych - uznana ówcześnie, przez organ prowadzący sprawę, za nieaktualną. Nie może mieć znaczenia w sprawie, podniesiony przez profesjonalnego Pełnomocnika, zarzut braku wyjaśnienia przez organ procedujący w przedmiocie nieważności, czy na dzień wydania decyzji z 1987 roku wycena była sporządzona według aktualnych zasad - uchwały nr [...] i [...] obowiązywały. Po pierwsze, zarzut tego rodzaju (braki, co do treści uzasadnienia – art. 107 § 3 K.p.a.) mógłby być skuteczny, o ile wykazano by, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.). Nie uczyniono tego przez dowiedzenie, że przywoływane akty w istocie już nie obowiązywały. Po wtóre, należy stwierdzić że w istocie uchwały nr [...] i [...] zmodyfikowano dopiero w następstwie podjęcia odpowiednio uchwały Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz uchwały Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania cen gruntów państwowych niezabudowanych i znajdujących się pod zabudową (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), które zostały opublikowane [...] sierpnia 1987 r. i z tym dniem weszły w życie. Wyceny dokonano więc w myśl regulacji obowiązującego aktu normatywnego. Pominięcie więc tej kwestii w treści uzasadnienia skarżonego aktu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji nie można uznać, aby użycie opracowań, sporządzonych przed wszczęciem postępowania, mogło stanowić przesłankę przemawiającą za nieważnością orzeczenia z 1987 roku.

Należy wsadzać że bezzasadny jest zarzut, jakoby organ procedujący w przedmiocie nieważności uchybił treści art. 59 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie podejmując próby ustalenia, czy uzyskana suma odszkodowania odpowiadała ówcześnie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej. Wskazany przepis, według brzmienia ustawy na dzień wydania decyzji z 1987 roku stanowił jedynie wytyczną dla ustalania zasad szacowania ustalanych w myśl art. 59 ust. 1 ustawy, w akcie prawa miejscowego. W toku postepowania ani nawet w skardze nie podjęto próby wykazania, że zasady określone w chwałach nr [...] i [...] pozostały w oczywistej sprzeczności z regułą z art. 59 ust. 4. Analizować tej kwestii nie mógłby zresztą organ administracji, procedujący w przedmiocie nieważności. Nie jest bowiem powołamy do oceny legalności, obowiązującego ówcześnie - stanowiącego jedno ze źródeł prawa, aktu prawa miejscowego.

Chybione są w tym kontekście także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w kontekście obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy przez organ orzekający w przedmiocie nieważności jak i organ wydający decyzję w 1987 roku – ten ostatni, w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 zd. 2 Konstytucji PRL, stanowiącego: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Nie wykazano bowiem, aby w sposób rażący naruszono zasadę wypłaty słusznego odszkodowania, wedle reguł przyjętych przez ówczesnego prawodawcę.

Trafnie zauważa natomiast organ administracji, że zarzuty, dotyczące w istocie zapewnienia Skarżącym udziału w postepowaniu wywłaszczeniowym (zawiadomienie o wszczęciu, udział w rozprawie, dostęp do dokumentów), wykraczają poza granice sprawy w przedmiocie nieważności, dotyczą bowiem ewentualnie przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Dość wskazać jedynie, w kontekście zarzutów rażącego nakruszenia procedery, że - o ile nawet uchybiono pewnymi wymaganiom (przesyłanie stosownych zawiadomień) - tym niemniej Strony były świadome przeprowadzenia rozprawy w określonym dniu, o czym świadczy stawienie się w urzędzie Skarżącego w imieniu własnym i żony oraz złożenie wniosku, co do sposobu wypłaty odszkodowania. O ile informacje o podstawie szacunku (stosownej dokumentacji) nie były Stronom jeszcze wtedy znane, wystarczające dane zawarto w uzasadnieniu decyzji z 1987 roku, od której nie wniosły one odwołania. Przy tym możliwość zapoznawania z aktami sprawy wynikała również wówczas z mocy prawa (art. 73 § 1 K.p.a., także w brzmieniu na dzień orzekania w 1987 roku). Okoliczności sprawy – w szczególności brak wniesienia odwołania oraz próba wzruszania decyzji dopiero zgoła po 20 latach - wskazują, że ówcześnie Strony nie dopatrywały się nieprawidłowości orzeczenia na skutek faktycznego ograniczania informacji o istotnych okolicznościach jego wydania (podstawa szacunku), lecz wobec obiektywnego braku zainteresowania kwestionowaniem kwoty uzyskanego odszkodowania.

Wobec wskazanych okoliczności, bez znaczenia jest kwestia, czy pewne dokumenty w aktach były (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), lecz zostały zagonione, czy też w istocie ówcześnie uchybiono stosownym wymaganiom (stanowiło to przedmiot polemiki pomiędzy Stroną skarżącą a organem). Bezzasadne są także wywody skargi, jakoby w istocie stosowne operaty nie stanowiły ówcześnie fragmentu akt administracyjnych. Niezależnie do okoliczności, jak technicznie przechowywane były akta – w formie zintegrowanej z dokumentacją dotyczącą wyceny, czy też nie - z treści decyzji z 1987 roku wynika jednoznacznie, że w istocie stanowiły podstawę orzekania w sprawie. Brak jednoczenie dowodów, aby Strony żądały ich udostepnienia po dacie, gdy o ich istnieniu musiały już wiedzieć (doręczania decyzji) a wnioski w tym zakresie nie były uwzględnione.

W końcu wymaga podkreślenia, że naruszenia procedury mogą mieć znacznie w sprawie tylko, gdy w ich następstwie doszło do wydania aktu, którego pozostawanie w obrocie jest nie do pogodzenia z regałami państwa prawnego a więc - np. w danym przypadku - następstwem byłby brak możliwości zakwestionowania, w stosownych terminach, faktycznie wadliwego aktu – np., gdy kwota odszkodowania byłaby znacznie zaniżona. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia procedurze nie miały miejsca.

W tym kontekście chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, dotyczących obowiązku zapewnienia stronom udziału w sprawie w kontekście ewentualnego rażącego im uchybienia przez organ orzekający w 1987 roku oraz braku właściwego wyjaśnienia sprawy przez organ orzekający w przedmiocie nieważności.

Sąd, orzekając w sprawie, miał na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Jednak jego skutki prawne nie mogą dotyczyć niniejszej sprawy w sytuacji, gdy organ administracji omówił stwierdzania nieważności stosownego aktu (brak groźby naruszenia zasady stabilności prawa).

Sąd nie dopuścił dowodu z dokumentu – oświadczenia skarżącego. Prowadziłoby to do obejścia zasady prowadzenia przed sądem wyłącznie dowodów z dokumentów, w myśl art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedłożony dokument stanowi w istocie oświadczenie, co jest odpowiednikiem, w procedurze sądowej, złożenia zeznań. Tym niemniej Sąd zapoznał się z treści przedłożonego pisma, bowiem generalnie strony postepowania (w tym Skarżący) mogą zajmować stawisko w sprawie, na piśmie i w formie ustnej (w toku rozprawy). Wskazany dokument nie mógł mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Dotyczy bowiem generalnie domniemanego ograniczania stronie możliwości udziału w postępowaniu – co, jak wskazano wcześniej, nie może stanowić przesłanki nieważności decyzji (zasada niekonkurencyjności postępowań) oraz zawiera oceny prawne, zbieżne ze sformułowanymi w skardze. Odnosząc się do twierdzenia, że Skarżący nie był świadomy uczestnictwa w rozprawie administracyjnej (nie był o tym fakcie informowany) wsadzać wypada jedynie, że dokument, który ówcześnie podpisał opatrzony był tytułem "Protokół z rozprawy".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.