Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 373/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 506/17 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 506/17 oddalił skargę M. H. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji.

WSA w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Wejherowa określił skarżącej prowadzącej Integracyjny Punkt Przedszkolny "A" w Wejherowie wysokość podlegającej zwrotowi dotacji pobranej nienależnie z budżetu miasta Wejherowa w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. w kwocie 87.417,96 zł, wysokość podlegającej zwrotowi dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 359 zł, określił termin naliczania odsetek od wskazanych kwot oraz ustalił termin zwrotu dotacji.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z [...] grudnia 2016 r. – wydaną na m.in. podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), art. 90 ust. 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943; dalej; dalej: uso), art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: ufp) –uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i w tym zakresie określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. w kwocie 87.417,96 zł, która podlega zwrotowi do budżetu miasta Wejherowa. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że kwota dotacji podlegającej zwrotowi dotyczy dotacji pobranej na dzieci – W. K. i L. W. (K.). Dzieci te faktycznie nie uczęszczały do Punktu Przedszkolnego "A" w Wejherowie, a tym samym doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

SKO wyjaśniło, że do Punktu Przedszkolnego przyjmowano tylko dzieci niepełnosprawne posiadające aktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczną. Organ ustalił również, że skarżąca pobrała dotację na trójkę niepełnosprawnych dzieci, które faktycznie nie uczęszczały do Punktu Przedszkolnego ze względu na zły stan zdrowia. W przypadku W. K., L. W., (K) i K. R. indywidualne zajęcia były przeprowadzane w ich domach.

Zdaniem SKO, sporadyczne uczęszczanie do Punktu Przedszkolnego czy też uczęszczanie tylko na niektóre, wybrane zajęcia, prowadzenie zajęć terapeutycznych w domu uczniów, nie uzasadniało pobrania dotacji na W. K. i L. W. (K.). Do przyznania dotacji konieczna była obecności dzieci w placówce, nieobecność zaś mogła mieć charakter przejściowy np. na skutek choroby, co w sprawie nie miało miejsca. Świadczenie usług przedszkolnych w domu dzieci było sprzeczne z celem integracyjnego przedszkola, zaś pobrana dotacja była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.

W skardze do WSA skarżąca decyzji SKO zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 kpa (pkt 1); § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080; dalej: rozporządzenie z 31 sierpnia 2010 r.) (pkt 2); art. 82 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 3a pkt 5 uso (pkt 3); art. 82 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 89a ust. 1 uso (pkt 4); art. 90 ust. 2d w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp (pkt 5).

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję SKO.

WSA stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia odgrywa prawidłowa wykładania art. 90 ust. 2d uso, stanowiącego podstawę prawną przyznanej dotacji, której zwrotu domaga się obecnie organ.

Sąd przypomniał, że zdaniem skarżącej, dzieci do chwili skreślenia z listy wychowanków pozostają wychowankami przedszkola a dotacja przysługuje nawet wówczas, gdy cele realizowane są w sposób sporadyczny. W ocenie skarżącej, przyznanie dotacji jest też niezależne od tego, w jakim miejscu realizowane są zajęcia prowadzone z dziećmi, w szczególności zwrotu dotacji nie uzasadnia prowadzenie zajęć indywidualnych poza siedzibą Punktu Przedszkolnego, w miejscu zamieszkania uczniów.

WSA uznał, że stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe.

Sąd wyjaśnił, powołując się na art. 90 ust. 2d uso, że jakkolwiek zawarte w tym przepisie unormowanie wskazuje, że przyznanie dotacji następuje na każdego ucznia to jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko i wyłącznie z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może się odbywać bez uwzględniania celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja, a który został wyrażony w art. 90 ust. 3d uso i wskazuje, że dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zdaniem WSA z zestawienia powyższych przepisów wynika, że wprawdzie dotacja jest przyznawana na każdego ucznia niemniej jednak może zostać wykorzystana na pokrycie ściśle wskazanych wydatków. Bowiem termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 90 ust. 2d uso, musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole (por. wyroki NSA z 8 marca 2017 r., II GSK 4795/16; z 22 listopada 2016 r., II GSK 1182/15; dostępne na: www.orzeczeania.nsa.gov.pl, pozostałe przywołane wyroki tamże). Taki wniosek wynika z art. 90 ust. 3d uso, który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola.

WSA podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 2d uso przyznanie dotacji na "każdego ucznia" uwarunkowane zostało objęciem ucznia jedną z form wychowania przedszkolnego, określoną w przepisach szczególnych. Przyznanie dotacji następuje zatem nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Sąd wskazał, że w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r., wychowanie przedszkolne może być prowadzone w punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący. Z zestawienia przepisu ustawy z ww. przepisem rozporządzenia, wynika, że przyznanie dotacji jest uzależnione od prowadzenia wychowania przedszkolnego w miejscu jakim jest punkt przedszkolny. To w tych miejscach, wychowanie przedszkolne może być realizowane. Mówiąc zatem o przyznaniu dotacji na każdego ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym, należy przez to rozumieć sytuację, w której zadanie to jest realizowane w punkcie przedszkolnym, a nie poza nim.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. wynika konieczność odnotowania obecności dziecka na zajęciach wychowawczo-dydaktycznych, co nie oznacza obowiązku odnotowywania zajęć prowadzonych wyłącznie w siedzibie, WSA wskazał, że skarżąca dokonując wykładni przywołanej normy pomija jednak ustęp pierwszy tego przepisu oraz zdanie pierwsze § 12 ust. 2. Przepisy te rozpatrywane we wzajemnej łączności przeczą wnioskowaniu zaprezentowanemu przez skarżącą. Otóż z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. wynika, że dziennik zajęć puntu przedszkolnego służy dokumentowaniu przebiegu działalności wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w punkcie przedszkolnym. Z kolei w § 12 ust. 2 zdanie pierwsze wskazano, że w dzienniku zajęć punktu lub zespołu wpisuje się nazwiska i imiona dzieci uczęszczających na zajęcia. Zestawienie tych norm prowadzi do wniosku, że wszelkie wzmianki, które odnotowywane są w dzienniku, odnoszą się do uczestnictwa (czyli brania udziału) i obecności dzieci w działalności prowadzonej w punkcie przedszkolnym, a nie w jakimkolwiek miejscu poza nim.

Zdaniem WSA przyjęcie założenia, że dzieci do momentu skreślenia ich z listy wychowanków pozostają uczniami (wychowankami) przedszkola prowadziłoby do stwierdzenia, że sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej uzasadniałby otrzymywanie dotacji, nawet jeśli w rzeczywistości nie doszłoby do faktycznego uczęszczania przez dziecko do placówki. Ustawa oświatowa we wskazanych już przepisach takiej sytuacji nie przewiduje, gdyż dofinansowaniu podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, które nie uczestniczy w realizacji tych zadań w prowadzonym punkcie przedszkolnym. Ponadto uznanie, że dotacja należna jest tak samo na dzieci niekorzystające z placówki przedszkolnej jak i na te, które regularnie do niej uczęszczają prowadziłoby do nieuprawnionej konsekwencji, że zaprzestanie uczęszczania dziecka do przedszkola nie ma wpływu na przyznaną dotację. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu (np. z powodu choroby), dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki (np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II GSK 299/12), a zatem na takie dziecko powinna nadal przysługiwać dotacja, jednak w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

WSA wskazał, że w sprawie zakwestionowane zostało prawo skarżącej do pobrania dotacji na dwójkę dzieci – W. K. i L. W., gdyż w przypadku tych dzieci nie realizowano celów ustawy, w związku z którymi możliwe jest przyznanie dotacji. Dzieci te tylko sporadycznie uczęszczały do Punktu Przedszkolnego bądź też uczęszczały tylko na wybrane zajęcia, a dodatkowo zajęcia terapeutyczne prowadzone były poza przedszkolem, w domu uczniów.

WSA stwierdził, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydanej decyzji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Wynika z nich, że dwójka dzieci nie uczestniczyła w sposób stały w zajściach punktu przedszkolnego i nie uczęszczała do niego regularnie na prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. Taka sytuacja, w świetle przytoczonych przepisów, nie uzasadniała pobierania przez skarżącą dotacji na podstawie art. 90 ust. 2d uso. Prawidłowe jest zatem stanowisko SKO, że otrzymana dotacja, jako pobrana w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ufp podlegała zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Mając na względzie powyższe WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła M. H., skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. - II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 141 § 4 ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: pusa) poprzez faktyczne nieustosunkowanie się przez WSA do zarzutu wskazanego w punkcie nr 3 i 4 skargi, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli wyroku w zakresie oceny, czy organ drugiej instancji dokonał naruszenia zarzucanych mu w skardze naruszeń prawa;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez oddalenie skargi z uwagi na bezzasadne uznanie, że przyjęte przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nie uczestnictwa dwójki dzieci w zajęciach punktu przedszkolnego i nie uczestnictwa do niego regularnie na prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze stanowiły wynik poprawnej oceny dowodów, w sytuacji gdy te ustalenia pozostają w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności z treścią pism E. W. oraz S. K. (matek dzieci), zeznań A. N., M. P. i J. D. oraz zaświadczeń lekarskich czy treścią orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i zaleceń z nich płynących, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi skarżącej;

IV. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologicznopedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (w brzmieniu aktualnym) i § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (w brzmieniu do 6 maja 2013 r.) w zw. z art. 85a uso poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, pomimo tego, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że W. K. i L. W. posiadają orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi;

V. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2d w zw. z art. 90 ust. 3d uso w zw. z § 1 pkt 1 oraz w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. oraz w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przyznanie na każdego ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym dotacji z budżetu gminy zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy wychowanie przedszkolne realizowane jest w siedzibie punktu przedszkolnego, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi skarżącej;

VI. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2d w zw. z art. 90 ust. 3d uso w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jedynie stałe i regularne uczestnictwo dzieci na prowadzonych przez punkt przedszkolny zajęciach uzasadnia pobranie dotacji z budżetu gminy, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi;

VII. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2d w zw. z art. 90 ust. 3d uso w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jedynie uczestnictwo ucznia w zadaniach realizowanych przez punkt przedszkolny w jego siedzibie generuje wydatki określone w art. 90 ust. 3d uso, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi skarżącej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zwrot skarżącej od organu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2, które nie występują w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjna została oparta obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bo dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Istota sporu prawnego w sprawie dotyczy tego, czy organ, co zaaprobował WSA, prawidłowo zakwestionował prawo skarżącej do pobrania dotacji na dzieci – W. K. i L. W. (K.), które sporadycznie uczęszczały do Punktu Przedszkolnego, a zajęcia terapeutyczne prowadzone były poza przedszkolem, w domu uczniów. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem, że zajęcia wychowania przedszkolnego – z uwagi na charakter pracy z wychowankami punktu przedszkolnego – mogą być realizowane jedynie w jego siedzibie (placówce).

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu w sprawie, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej – tak jak wyżej wskazano – należy rozpocząć od zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa (pkt. V – VII petitum skargi kasacyjnej). W ramach tych zarzutów skarżąca zarzuciła WSA naruszenie przepisów art. 90 ust. 2d w zw. z art. 90 ust. 3d uso w zw. z § 1 pkt 1 oraz w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. oraz w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przyznanie na każdego ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym dotacji z budżetu gminy zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy wychowanie przedszkolne realizowane jest w siedzibie punktu przedszkolnego oraz stałego i regularnego uczestnictwa dzieci na prowadzonych przez punkt przedszkolny zajęciach.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W zaskarżonym wyroku WSA trafnie wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa prawidłowa wykładania art. 90 ust. 2d uso, który stanowi podstawę prawną przyznanej spornej dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2d uso – osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7. otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

WSA prawidłowo wywiódł, opierając się w tym zakresie na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrokach z 22 listopada 2016 r., II GSK 1182/15 i 8 marca 2017 r., II GSK 4795/16, że jakkolwiek zawarte w tym przepisie unormowanie wskazuje, że przyznanie dotacji następuje na każdego ucznia to jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może się odbywać bez uwzględniania celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja, który został wyrażony w art. 90 ust. 3d uso i wskazuje na to, że dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 90 ust. 2d uso, musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d uso, który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola. Tak więc jedynie faktyczne uczestnictwo w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki określone w art. 90 ust. 3d uso, więc takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest również istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń", do jakiego odsyła art. 90 ust. 2d uso.

Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2d uso musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań. Przy czym przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób.

W wydanym – na podstawie art. 14a ust. 7 uso – rozporządzeniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form sposobu ich działania, w § 1 pkt 1 wskazano, że wychowanie przedszkolne może być prowadzone w punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący.

W § 3 ww. rozporządzenia określono wymogi lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu przedszkolnego. W § 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazano, że organ prowadzący punkt przedszkolny ustala jego organizację, określając w szczególności nazwę punktu lub zespołu i miejsce jego prowadzenia. Zgodnie z § 6 rozporządzenia – zajęcia w punktach i zespołach mogą być prowadzone w grupach liczących od 3 do 25 dzieci. W myśl § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia – przebieg działalności wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w punkcie lub zespole jest dokumentowany w dzienniku zajęć punktu lub zespołu. W dzienniku zajęć punktu lub zespołu wpisuje się nazwiska i imiona dzieci uczęszczających za zajęcia, daty i miejsca ich urodzenia, nazwiska i imiona rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania. W dzienniku zajęć odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach wychowawczo-opiekuńczych.

Zestawienia przepisów ustawy z cytowanymi przepisami rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że WSA prawidłowo wywiódł, iż przyznanie dotacji jest uzależnione od prowadzenia wychowania przedszkolnego w miejscu jakim jest punkt przedszkolny. To w tych miejscach, zgodnie z przepisami rozporządzenia, wychowanie przedszkolne może być realizowane. Mówiąc zatem o przyznaniu dotacji na każdego ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym należy przez to rozumieć sytuację, w której zadanie to jest realizowane w punkcie przedszkolnym, a nie poza nim.

W tym miejscu wskazać należy, że przepisy wyżej omówiono były decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. uznania, że wychowanie przedszkolne musi być realizowane w siedzibie punktu przedszkolnego lub jego zespole ale nie poza nim. Tym samym wskazywane przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 82 ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 3a pkt 5, ust. 4 pkt 2 i 4, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 89a ust. 1a uso (dotyczące wymagań formalnych prowadzenia przedszkola), które istotnie zostały pominięte w uzasadnieniu wyroku, nie miały znaczenia dla prawidłowości przyjętej przez WSA wykładni przepisu art. 90 ust. 2d uso.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skarżącej kasacyjnie, że przywołane wyżej wyroki NSA, nie powinny znaleźć automatycznego zastosowania w sprawie, ponieważ zostały wydane w innym stanie faktycznym niż rozpoznawana sprawa. Wskazać należy, że wyroki te WSA nie przywołał jako wydanych w "analogicznych sprawach", lecz na potwierdzenie prawidłowości interpretacji przepisów art. 90 ust. 2d i ust. 3d uso, czego w sprawie skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła.

Reasumując tę część zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle przepisu art. 90 ust. 2d uso, dotacje dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 uso, przysługuje na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się jednak do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (punkcie, zespole). Niewątpliwie wychowanie przedszkolne realizowane jest w placówce przedszkola, zaś przyznanie dotacji związane jest z faktycznym uczęszczaniem uczniów do tej placówki. Podkreślić należy, jak to prawidłowo wskazywało SKO w swej decyzji – że idea przedszkola integracyjnego czy też punktu integracyjnego polega na wspólnym wychowywaniu dzieci pełnosprawnych i dzieci z niepełnosprawnością. Realizacji tej idei nie jest możliwa poprzez zajęcia prowadzone poza placówką przedszkola, a więc w miejscu zamieszkania takiego dziecka.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa.

W punktach I. i II. petitum skargi kasacyjnej zarzucono WSA naruszenie art. 135 i art. 141 § 4 ppsa oraz art. 1 § 1 pusa poprzez nieustosunkowanie się zarzutów skargi wskazanych w jej punktach nr 3 i 4, tj. przepisów art. 82 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 3a pkt 5 uso (pkt 3) oraz art. 82 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 89a ust. 1 uso (pkt 4).

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest o tyle zasadny, że faktycznie WSA nie odniósł się do wskazanych wyżej zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przy czym równocześnie nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które ma charakter uchybienia istotnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji sąd kasacyjny – w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa – uwzględnia środek zaskarżenia.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Naruszenia art. 141 § 4 ppsa skarżąca kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi. W tym kontekście, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Ponadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Brak zaś odniesienia się przez WSA do zarzutów skargi zawartych w jej punktach 3 i 4 pozostawało bez wpływu na jej wynik.

Całkowicie pozbawiony podstaw jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 ppsa jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Przepis art. 135 ppsa nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 ppsa ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia przepisu art. 135 ppsa jako wadliwie postawiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Bezzasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zwarte w punkcie III. petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, z uwagi na bezzasadne uznanie, że przyjęte przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nie uczestnictwa dwójki dzieci w zajęciach punktu przedszkolnego i nie uczestnictwa do niego regularnie na prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze stanowiły wynik poprawnej oceny dowodów, w sytuacji gdy te ustalenia pozostają w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, WSA prawidłowo ocenił, że organ poczynił należyte ustalenia uzasadniające przyjęcie, że W. K. i L. W. (K.) jedynie sporadycznie uczęszczały do Punktu Przedszkolnego tylko na niektóre, wybrane zajęcia, a większość zajęć terapeutycznych prowadzona była w ich domach. Przy czym ich nieobecność na zajęciach Punkcie Przedszkolnym nie miała charakteru przejściowego np. na skutek choroby. Świadczy o tym obszernie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci m.in. protokołu kontroli z 12 czerwca 2014 r. nr 6/2014, pism i przesłuchań rodziców, przesłuchań terapeuty, fizjoterapeuty, logopedy. Jego łączna ocena była prawidłowa, ponieważ była logiczna, spójna, niesprzeczna z doświadczeniem życiowym i nienaruszająca zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie tego, że W. K. i L. W. (K.) uczęszczały na zajęcia w Punkcie Przedszkolnym jedynie sporadycznie, a zajęcia z nimi zasadniczo były prowadzone w ich domach. Co jak wyżej wskazano nie było zgodne z zasadami przyznania spornej dotacji.

W efekcie WSA prawidłowo uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, powyższe ustalenia nie zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie uzasadnienie decyzji SKO odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 kpa. Zawiera ono bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut sformułowany w punkcie IV. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten dotyczy naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologicznopedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (w brzmieniu aktualnym) i § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (w brzmieniu do 6 maja 2013 r.) w zw. z art. 85a uso poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, pomimo tego, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że W. K. i L. W. posiadają orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co skutkowało uznaniem zasadności zwrotu dotacji pobranej z budżetu gminy, jako pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji oddaleniem skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie sformułowała takiego zarzutu w skardze do WSA, w związku z tym sąd nie miał obowiązku odniesienia się do takiego zarzutu. Tym bardziej, że dotychczas omówione przepisy i stan faktyczny sprawy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, które polegało na uznaniu za zgodne z prawem żądanie zwrotu przez skarżąca udzielonej dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ufp.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poruszona kwestia (orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego) była przedmiotem rozważań SKO, które w swej decyzji wyjaśniło, że dzieci które posiadają orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczą się i wychowują z pozostałymi uczniami. Natomiast indywidualne przygotowanie przedszkolne dotyczy dzieci, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczania do przedszkola (rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu i trybu organizowania indywidualnego obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży – Dz. U. Nr 175, poz. 1086). Indywidualne roczne przygotowanie przedszkolne nie dotyczy jednak dzieci poniżej 5 lat. Dzieci poniżej 5 lat miały prawo do wychowania przedszkolnego, ale nie miały obowiązku przedszkolnego. W. K. i L. W. w okresie którego dotyczy zwrot dotacji, nie miały 5 lat, a zatem nie mogły mieć indywidualnego przygotowania przedszkolnego, którego mogło być realizowane np. w miejscu zamieszkania dziecka.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego

W skardze kasacyjnej z dnia 21 sierpnia 2017 r. M. H. zarzuciła wyrokowi WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r.:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 178 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez faktyczne nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu wskazanego w punkcie numer 3 skargi, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie oceny czy organ drugiej instancji dokonał naruszenia zarzucanych mu w skardze naruszeń prawa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej do zarzutu wskazanego w punkcie numer 4 skargi, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie oceny czy organ drugiej instancji dokonał naruszenia zarzucanych mu w skardze naruszeń prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że skargą z dnia 7 lutego 2017 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła:

1. w punkcie 3 skargi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez ich błędną wykładnię, a w szczególności poprzez błędne uznanie, że zajęcia w niepublicznej placówce mogą być prowadzone jedynie we wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu miejscu prowadzenia placówki;

2. w punkcie 4 skargi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 82 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 82 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 4 pkt 2 oraz w zw. z art. 89a ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez ich niezastosowanie i uznanie, że działalność punktu przedszkolnego może być prowadzona sprzecznie z jego organizacją oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyżej wskazanych zarzutów w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiając dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku, co do wystąpienia powyżej wskazanych uchybień.

W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji skupił się w głównej mierze na wykładni art. 90 ust. 2d cyt. ustawy o systemie oświaty oraz § 1 ust. 1 i § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast do wskazanych powyżej, zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.

W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że "nierozpoznanie przez wojewódzki sąd administracyjny (czyli przez Sąd pierwszej instancji) wszystkich zarzutów stawianych w skardze stanowi naruszenie art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istnieje generalny nakaz, aby sądy administracyjne rozpoznawały merytorycznie wszystkie podniesione w skardze zarzuty, gdy jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki" (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1649/06, Legalis). "Sam brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, uniemożliwia bądź utrudnia przeprowadzenie przez Sąd drugiej instancji prawidłowej kontroli tego rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 29 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 102/05, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 315/07).

W mojej ocenie powyższe judykaty wskazują na potrzebę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny narusza w istotnym stopniu przyznane przez ustawodawcę gwarancje procesowe wskazane w p.p.s.a. i rodzi konieczność zastępowania przez Sąd drugiej instancji w zakresie oceny kwestii, które pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny może dokonać oceny zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku tyle, że pozbawia się strony możliwości zanegowania tej wykładni w trybie procesowym, albowiem czyni to Sąd drugiej instancji. Ewidentnie zatem – sanując braki – NSA narusza koncepcję dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administracyjnego.

Z drugiej strony – w ramach tego modelu – nie można nadawać stronie określone istotne uprawnienia procesowe aby je następnie bezprawnie ograniczać.

Po trzecie, judykat ten – jak wiele innych, w których Naczelny Sąd Administracyjny "usprawiedliwia" uchybienia dokonane przez wojewódzkie sądy administracyjne – może stanowić podstawę do formułowania poglądu, że tego typu naruszenia norm prawa procesowego są akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie ma to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Powyższe uwagi uzasadniają złożenie zdania odrębnego.

...................

s. P. Piszczek