Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 823/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Elementem odróżniającym drogę publiczną od drogi wewnętrznej jest formalne zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a nie powszechna dostępność, którą to cechę droga wewnętrzna podobnie jak droga publiczna posiada. Natomiast elementem odróżniającym drogę wewnętrzną od terenu wyłącznie prywatnego jest dostępność terenu prywatnego tylko i wyłącznie dla jego właścicieli.

TEZY

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Elementem odróżniającym drogę publiczną od drogi wewnętrznej jest formalne zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a nie powszechna dostępność, którą to cechę droga wewnętrzna podobnie jak droga publiczna posiada. Natomiast elementem odróżniającym drogę wewnętrzną od terenu wyłącznie prywatnego jest dostępność terenu prywatnego tylko i wyłącznie dla jego właścicieli.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy T. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej E. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 823/10

UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. K. prowadził postępowanie oznaczone jako [...] z wniosku D. T. Spółka z o.o. w B., dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla dwunastu budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] we wsi N. K. gm. T. K.

Przedmiotowe postępowanie toczyło się od maja 2009 r. (wniosek inwestora z 19 maja 2009 r.). W jego trakcie właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji zgłaszali szereg uwag. Kilka razy decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy była uchylana przez SKO w B., w tym:

- decyzją dnia [...] października 2009 r. znak [...] SKO uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy T. K. z dnia [...] września 2009 r. Wskazało jako główne jej uchybienia: niewyznaczenie obszaru analizowanego, nieustalenie lub nieprecyzyjne ustalenie niektórych parametrów inwestycji jak geometria dachu, kierunek głównej kalenicy, wysokość górnej krawędzi elewacji, brak uzasadnienia przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy, niepodpisanie załączników do decyzji;

- decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] SKO uchyliło do ponownego rozpoznania kolejną decyzję Wójta Gminy T. K. z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazując na niewykonanie wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego. Wytknęło organowi I instancji: nieprecyzyjne ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu i geometrii dachu, niewystarczające uzasadnienie przyjętego wskaźnika zabudowy, nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy i granic obszaru analizowanego, brak umowy inwestora z dostawcą energii elektrycznej, zezwolenie w decyzji na odstępstwa od parametrów wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – nieuzasadnione odwołaniem się do wyników analizy,

- decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] SKO uchyliło do ponownego rozpoznania trzecią decyzją Wójta Gminy T. K. wydaną w dniu [...] kwietnia 2010 r. Zarzuciło następujące uchybienia: nieudokumentowanie w aktach sprawy posiadania przez inwestora warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz naruszenie art. 10 Kpa poprzez sporządzenie notatek służbowych po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. SKO zaakceptowało natomiast ustalenia i uzasadnienie określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej wskaźnika powierzchni zabudowy na 30 %.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy T. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwunastu budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] we wsi N. K. gm. T. K. Organ ustalił w decyzji następujące szczegółowe warunki zabudowy:

- w pkt 1 ustalono rodzaj zabudowy - mieszkaniowa jednorodzinna;

- w pkt 2 dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, ustalono:

lit. "a" – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego – 30 %, linię zabudowy – 5 m od granicy z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi ulicę D. (droga prywatna) oraz 5 m od granicy z działką nr [...] (droga prywatna), maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne (parter lub parter z poddaszem użytkowym), szerokość elewacji frontowej – 18 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 4 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – prostopadły, geometria dachu – wielospadowy, wysokość głównej kalenicy – 8 m, kąt nachylenia połaci dachowych – od 32 do 45 stopni, poziom posadowienia parteru – do 100 cm od średniego poziomu terenu. Dopuszczono możliwość 20 % odstępstw od ustalonych parametrów;

lit. "b" – "d" ustanowiono warunek zaprojektowania inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami budowlanymi i z poszanowaniem wymagań prawa wodnego;

- w pkt 3 ustalono obowiązek przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz stwierdzono, że wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej wymaga zgody Starosty B.,

- w pkt 4 dotyczącym urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono, że obsługa komunikacyjna działki będzie się odbywać od strony ulicy D. (drogi prywatnej na działkach nr [...] i [...]) łączącej teren z drogą gminną ulicą P. (działka nr [...] i [...]). Określono, że zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie z sieci wodociągowej na warunkach gestora sieci, odprowadzanie ścieków nastąpi do szczelnych zbiorników na terenie inwestycji, a docelowo do kanalizacji gminnej, zasilanie w energię elektryczną na warunkach uzyskanych w P. D. B., zaopatrzenie w ciepło z własnego źródła na paliwo proekologiczne. Wprowadzono warunek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie prac w pasie drogowym,

- w pkt 6 wskazano, że inwestycja nie jest realizowana na terenach górniczych,

- w pkt 7 wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1:1.000 linią koloru czerwonego i literami A-D.

Decyzja zawiera dwa załączniki: część graficzną na kopii mapy w skali 1:1.000 stanowiącą załącznik nr 1 oraz część tekstową (analiza i jej wyniki) i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiące załącznik nr 2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że na analizowanym obszarze występują budynki o różnych parametrach technicznych np. szerokości elewacji frontowej od 11 do 22 m, wysokości głównej kalenicy od 5 do 10 m, występują dachy pulpitowe, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o nachyleniu połaci w przedziale 30 – 45 stopni. W budynkach na działkach sąsiednich nr [...] i [...] główna kalenica dachu skierowana jest prostopadle do frontu działki. Wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze waha się od 6% do 27%. Z analizy wynika, że wnioskowana inwestycja jest zaplanowana na obszarze z podstawową funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i z działkami użytkowanymi rolniczo, zatem nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działki nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia dostawy mediów. Teren stanowi grunty orne klasy V i VI oraz pastwiska trwałe klasy V, których wyłączenie z produkcji rolnej nastąpi z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze ich użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. T., J. R., E. P., T. K., H. Z. i A. Z.

Zarzuty odwołania sformułowano w 8 punktach i dotyczyły one: nieuwzględniania zaleceń i oceny prawnej zawartej w kolejnych decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego oraz ignorowanie stanowiska stron wyrażanego w licznych pismach procesowych, niespełnienia wszystkich warunków tzw. dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 61 ustawy planistycznej z 2003 r., pominięcia faktu nieposiadania przez inwestora umowy z dostawcą energii elektrycznej oraz tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], nieposiadania przez inwestora umowy ani oświadczeń właścicieli działki stanowiącej ulicę D., w których udzielono inwestorowi zezwolenia na korzystanie z tej drogi jako dojazdu do drogi publicznej – ulicy P. Odwołujący się zarzucili również decyzji pierwszej instancji: oparcie jej na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnej z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika gęstości zabudowy na analizowanym obszarze oraz potraktowanie dwóch działek nr [...] i [...] jako stanowiących całość inwestycyjną. Wskazano, że na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa bliźniacza, ponadto nie wzięto pod uwagę do analizy działek bezpośrednio sąsiadujących oraz nie uwzględniono, że dla działki nr [...] wydano w dniu [...] czerwca 2010 r. warunki zabudowy. Zwrócono również uwagę, że kwestionowaną decyzją faktycznie zezwolono na zwiększenie gęstości zabudowy terenu, nie rozważono braku przystosowania technicznego istniejących dróg na przyjęcie wzmożonego ruchu oraz pominięto brak wystarczającej infrastruktury na analizowanym terenie.

Do odwołania dołączono protest mieszkańców N. K. przeciwko zamierzonej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję "w części pkt 2 lit. a – linia zabudowy" i umorzyło w tym zakresie postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Obowiązkiem organu jest ustalenie czy inwestycja może być usytuowana w miejscu wskazanym we wniosku, w kontekście przepisów prawa i wyników analizy urbanistycznej. O wydaniu pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie przesądziły wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obowiązujących przepisów, zwłaszcza wskazanego art. 61 ustawy planistycznej. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji wypełnił zalecenia zawarte w poprzednich decyzjach kasacyjnych.

Uzasadniając uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części wskazano, że żaden przepis prawa nie nakazuje ustalenia linii zabudowy w stosunku do dróg wewnętrznych. W sprawie nie było podstaw do ustalenia tej linii w stosunku do ulicy P. będącej drogą publiczną, bowiem działka inwestycyjna znajduje się w znacznej odległości od pasa drogowego tej ulicy, a jej zabudowa nie spowoduje "zachwiania porządku urbanistycznego na terenie sąsiadującym z pasem drogowym". Kolegium nie podzieliło zarzutu o braku umowy między inwestorem a dostawcą energii elektrycznej, bowiem w aktach znajduje się pismo gestora sieci z dnia 02 lipca 2010 r. o zaprojektowaniu sieci po uzyskaniu prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie mógł być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji brak tytułu prawnego inwestora do działek nr [...] i [...], bowiem ten będzie wymagany na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zdaniem Kolegium również o usytuowaniu obiektów na działkach przesądzi etap budowlany, zatem nie mogły odnieść skutku zarzuty o traktowaniu dwóch działek jako jednego terenu inwestycji. Organ zaakceptował ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy jako wynikającego z przeprowadzonej analizy dla działek o podobnej powierzchni oraz wynikającego z decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek sąsiednich. Wskazał, że zastosowanie w sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli odstępstwa od wielkości uśrednionych na danym obszarze przyjmowanych na podstawie § 5 ust. 1 jako zasada, zostało wyczerpująco uzasadnione. Wskazano również, że odwołujący się zarzucili niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi nie precyzując tych przepisów, stąd – wobec oceny zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem – nie można było ustosunkować się do tych zarzutów.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. P., J. R. i H. Z. Przedstawili obszernie dotychczasowy przebieg postępowania.

W pkt 1. części skargi zawierającej zarzuty wskazali niespełnienie kumulatywnie wszystkich warunków stawianych dla nowej zabudowy w art. 61 ustawy planistycznej z 2003 r., w tym nieprzedłożenie przez inwestora umowy z właściwą jednostką organizacyjną na zapewnienie dostaw energii elektrycznej. Ich zdaniem akta sprawy nie zawierają dokumentu ustalającego inwestorowi warunki techniczne przyłącza. W pkt 2. skargi sformułowali zarzut niezgodności z prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym, zdaniem skarżących, aktualny stan zagospodarowania różni się zasadniczo od stanu z dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie, dla której sporządzano przedmiotową analizę. Wskazali, że 2/3 działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji jest zabudowana. W ocenie skarżących organy w sposób niewystarczający i odbiegający od rzeczywistego stanu uzasadniły przyjęte, odbiegające dla średniej dla tego terenu, wskaźniki gęstości zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Nie wyjaśniono w oparciu o zabudowę której działki organ przyjął wielkość 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji z innych działek to 11-22 m oraz nie wyjaśniono parametry których działek posłużyły do wyliczenia odpowiednich wskaźników gęstości zabudowy. Zarzucono decyzji zbyt ogólne ustalenia i niewskazanie, czy decyzja dotyczy obydwu działek łącznie czy oddzielnie oraz czy wybudowanie dwunastu budynków dotyczy każdej z działek oddzielnie czy łącznie.

W pkt 3. skargi wskazano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy analiza architektoniczno – urbanistyczna powinna być poddana ocenie jak dowód z opinii biegłego.

W pkt 4. skargi zarzucono niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu właścicieli wszystkich działek objętych granicami obszaru analizowanego. Wskazano, że działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji.

Zdaniem skarżących uchylenie pierwszej wydanej w sprawie decyzji Wójta wyeliminowało z obrotu prawnego jej projekt i załącznik, na których organ nie mógł bazować, a bazował przy kolejnych decyzjach. Brak ten świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa tj. na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron wyznacza art. 28 Kpa i kategoria interesu prawnego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie krąg stron obejmował osoby, na których interes prawny oddziaływać może planowana inwestycja.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2011 r. do zarzutów skargi dotyczących nieprzedłożenia umowy z dostawcą energii elektrycznej, błędnego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania ustosunkował się uczestnik postępowania – D. T. Sp. z o.o. w B. Ocenił te zarzuty jako bezpodstawne.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. tutejszy sąd odrzucił z przyczyn formalnych skargę J. R. i H. Z. (k. 58). Pozostała do merytorycznego rozpoznania skarga E. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Z mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem, a więc ze wszystkimi przepisami, które w sprawie mają zastosowanie i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie wyłącznie w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Ocena dokonana przez skład orzekający w tak zakreślonych granicach prowadzi do wniosku o uchybieniu przez organy obydwu instancji, mimo kilkakrotnego rozstrzygania, obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa). Niewątpliwie bowiem sprawa nie została wyjaśniona w zakresie niezbędnym (wystarczającym) do prawidłowego rozpoznania wniosku inwestora z dnia 19 maja 2009 r., uzupełnionego w toku postępowania. Uchybienie to, niewyeliminowane w postępowaniu odwoławczym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei wymagało uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1). co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunek przewidziany w pkt 1. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej wprowadza wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy jako ukształtowanie przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość, uwzględniający w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Chodzi o to, by nowa zabudowa uwzględniała zastane układy urbanistyczne i stanowiła kontynuację charakteru istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.01.2006 r., IV SA/Wa 1947/05, Lex nr 196465).

Zrealizowaniu powyższego celu, a więc i powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, służy wyznaczenie tzw. obszaru analizowanego, na którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasady wyznaczania obszaru analizowanego ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1: 1.000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza zabudowy na tak wyznaczonym obszarze ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą tworząc urbanistyczną całość (zachowując zastany ład przestrzenny). Przy czym nie może ujść uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej nie chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz by każdorazowo spełniony był wymóg lokalizacji obiektów identycznych, ale o to, by doszło do harmonijnego kształtowania przestrzeni poprzez wykluczenie zabudowy niedającej się w żaden sposób pogodzić z zabudową zastaną, z którą nie mogłaby bezkolizyjnie współistnieć (vide wyroki WSA w Warszawie z 17.10.2008 r., IV SA/Wa2406/07, WSA w Gdańsku z 02.07.2008 r., II SA/Gd 848/07, WSA w Olsztynie z 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji budzi istotne zastrzeżenia. Zdaniem sądu jest ona niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku o spełnieniu przez zamierzoną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, jak uznał (niesłusznie) organ w kwestionowanych decyzjach. Zgodzić się należy ze skarżącą (zarzut z pkt 2. skargi), że przedmiotowa analiza nie była przez autora aktualizowana. Została sporządzona po złożeniu wniosku inwestora, na potrzeby wydania pierwszej decyzji z dnia [...] września 2009 r. Przed wydawaniem kolejnych decyzji Wójt uzupełniał ją celem wykonania zaleceń z rozstrzygnięć kasacyjnych SKO. Jednak zdaniem sądu istotną nieprawidłowością takiego postępowania było ograniczenie się wyłącznie do tych uzupełnień. Tymczasem między wydaniem pierwszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w dniu [...] września 2009 r. a wydaniem ostatniej w dniu [...] sierpnia 2010 r. minął prawie rok. Mimo to nie wynika z ocenianego dokumentu, by jego autor sprawdzał, czy stan zagospodarowania obszaru analizowanego wynikający z mapy przyjętej jako załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2009 r. – jest aktualny w kolejnych postępowaniach i przy kolejnych decyzjach. Organ odwoławczy tego uchybienia nie zauważył, jak również sam nie odniósł się do zarzutów odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2010 r., w których wskazywano na zmieniający się stan zabudowy działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego (vide pkt 7 odwołania z 08 września 2010 r. dotyczący działki nr [...]). Również fakt wydania szeregu decyzji o warunkach zabudowy dla działek położonych w granicach obszaru analizowanego, które to decyzje znajdują się w aktach sprawy, sugerowałby wyjaśnienie czy dopuszczona nimi zabudowa została faktycznie zrealizowana i w jaki sposób. Ustalenia te miałyby niewątpliwie wpływ na treść analizy i nie można wykluczyć, że i na treść ustalonych w decyzji warunków nowej zabudowy. Niepodjęcie kroków w tym kierunku zasadnie zatem zarzucono w skardze wskazując, że "każdorazowe uchylenie decyzji przez SKO w B. obligowało organ pierwszej instancji do opracowania nowej decyzji i nowej analizy".

Zdaniem składu orzekającego mimo że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie można zupełnie pominąć treści poprzedzającego taki plan studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale jego rozwiązania - z uwagi na ustawowy wymóg zgodności miejscowego planu z rozwiązaniami studium – niewątpliwie mają wpływ na kierunki zagospodarowania terenu. Tymczasem w sprawie niniejszej organ w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, którzy w pierwszym piśmie procesowym zawierającym zastrzeżenia (k. 23 i n.) wskazywali, że studium opracowane dla wsi N. K. przewiduje wyłącznie zabudowę jednorodzinną, a nie bliźniaczą czy szeregową. Wydaje się, że w tych okolicznościach i wobec obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy należało sięgnąć do treści studium, mogącej być pomocną przy analizie. Brak działań w tym kierunku stanowi o niepełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa).

Jak wyżej wskazano, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga harmonijnego współistnienia nowej zabudowy z zastaną, co nie oznacza wymogu identyczności. Orzecznictwo sądów administracyjnych rozróżnia budownictwo jednorodzinne wolno stojące i jednorodzinne bliźniacze oraz jednorodzinne szeregowe. Wskazuje się, że istniejące między nimi różnice nie mogą mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem nie stanowi ona nakazu sytuowania w sąsiedztwie wyłącznie budynków identycznych (vide wyrok NSA z 05.12.2008 r., II OSK 1538/07, Lex nr 513845). Nie zwalnia to jednak organu od dokonania wyczerpującej analizy sytuacji faktycznej sprawy, w szczególności gdy, tak jak w sprawie niniejszej, na terenie z zastaną rozproszoną (jak wynika z mapy) zabudową jednorodzinną wolno stojącą uzupełnioną budynkami gospodarczo – garażowymi, inwestor zamierza zlokalizować zabudowę jednorodzinną bliźniaczą w ilości w sumie dwunastu budynków usytuowanych w niewielkiej od siebie odległości. Nawet pobieżny rzut oka na mapę załączoną do wniosku z dnia 19 maja 2009 r. z wyrysowaną propozycją przyszłej lokalizacji budynków pozwala stwierdzić, że inwestycja może faktycznie zmienić w istotny sposób obraz zagospodarowania terenu. Nie wykluczając dopuszczalności przedmiotowej zmiany (sąd administracyjny nie jest uprawniony do czynienia ustaleń za organ) trzeba wskazać, że rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wszechstronnej i wyczerpującej oceny z punktu widzenia zachowania przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa – w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie może również ujść uwadze organu, że wydana w dniu [...] lutego 2007 r. decyzja o warunkach zabudowy dla spornych działek nr [...] (k. 183 akt adm.) dotyczyła jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego. Także przy wskaźniku zabudowy 30 %. Do tej okoliczności należy się ustosunkować, bowiem nie da się zaprzeczyć, że dopuszczenie obecnie zaskarżoną decyzją zlokalizowania, w zasadzie na tej samej powierzchni co w poprzedniej decyzji, kilku budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, stanowi istotną zmianę w stosunku do poprzednich warunków zabudowy. Brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek rozważań zarówno w treści analizy, jak i w uzasadnieniach wydanych decyzji. Brak jest wyjaśnienia, w oparciu o jakie argumenty przyjęto, że zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana zarówno w przypadku zabudowy działek nr [...] jednym budynkiem jednorodzinnym (wolnostojącym) jak i dwunastoma budynkami w zabudowie bliźniaczej.

Dokonując oceny dopuszczalności nowej zabudowy pamiętać należy o zachowaniu charakteru istniejącej zabudowy oraz układu urbanistycznego, celem realizacji harmonijnego ukształtowania przestrzeni.

Słusznie podniesiono w pkt 2. skargi, że nie spełnia wymagań wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia argumentacja za przyjęciem wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 30 %, a więc wyższego niż średni dla obszaru analizowanego. Przy tym nie można nie zauważyć, że w decyzji przewidziano możliwość 20 % odstępstw od "określonych w ustaleniach wymiarów z wyjątkiem określenia linii zabudowy". Sposób zamieszczenia tego sformułowania w pkt 2 lit. "a" decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy odstępstwo to dopuszczono wyłącznie dla gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, czy również od wskaźnika powierzchni zabudowy, który i tak ustalono na poziomie wyższym niż średni. Możliwość różnorodnych interpretacji w tym przedmiocie dyskwalifikuje to ustalenie i wymaga jasnego sprecyzowania.

Jak wynika z systematyki i treści § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. priorytetem jest wskaźnik ustalony na podstawie wielkości uśrednionej, a wyjątkiem wskaźnik od tej wielkości odbiegający. Ten ostatni można przyjąć pod warunkiem, że wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem organ przyjął wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy odmiennie niż na poziomie średnim (wyższy od niego), a więc zastosował wyjątek od reguły, to powinien swoje postępowanie wyczerpująco uzasadnić odwołując się do wyników analizy. Takiego wszechstronnego wyjaśnienia w sprawie brakuje, bowiem organ nie ustosunkował się do faktu, iż w poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] (powoływana wyżej decyzja z [...] lutego 2007 r.) przewidziano budynek wolnostojący jednorodzinny przyjmując wskaźnik zabudowy na poziomie identycznym jak obecny dla kilku budynków w zabudowie bliźniaczej. Ta rozbieżność wymaga wyjaśnienia i ustosunkowania się, których brak uniemożliwia sądowi kontrolę zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy (w szczególności w zakresie spełnienia warunków zasady dobrego sąsiedztwa).

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut podniesiony w pkt 2. skargi, odnoszący się do nieprecyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji, w jakiej konfiguracji ma zostać zrealizowanych dwanaście budynków w zabudowie bliźniaczej: czy chodzi o dwanaście budynków obok siebie (co faktycznie tworzyłoby zabudowę szeregową), czy ma to być sześć bliźniaków (w sumie dwanaście budynków łączonych po dwa). Sformułowanie "dwanaście budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w zabudowie bliźniaczej" pozwala na różnorodne interpretacje. Mimo wskazania w odwołaniu rozpoznanym zaskarżoną decyzją na tę niejasność oraz niejasność czy inwestycję należy traktować jako całość na działkach nr [...], czy dla każdej odrębnie – nie zostało to wyjaśnione w postępowaniu drugoinstancyjnym. Wyjaśnienia w tym przedmiocie nie zawiera również pismo inwestora złożone do akt sądowych (k. 126). Co prawda załącznik do wniosku z dnia 19 maja 2009 r. zawiera "wyrys" obrazujący, jak się wydaje, zamiary inwestora, z którego wynika, że chodzi o sześć budynków podwójnych (w sumie 12), jednak przedmiotowy "wyrys" nie stanowi elementu składowego decyzji (jej załącznika) i nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia. Należało zatem przyjąć, że kwestionowana decyzja jest w przedmiocie określenia sposobu realizacji inwestycji na gruncie nieprecyzyjnie sformułowana i pozwala na różnorodne interpretacje, które to uchybienie, łącznie z innymi naruszeniami, ma charakter istotny. Rozstrzygnięcie powinno cechować się jasnością, być precyzyjne i nie dopuszczać do możliwości różnego rozumienia jego treści. O ile strona sygnalizuje w odwołaniu możliwości różnych interpretacji, organ odwoławczy powinien usunąć te wątpliwości. Tego w sprawie niniejszej nie dokonano.

W tym miejscu należy także z urzędu wskazać, że umknęła uwadze organów ocena ewentualnej konieczności przeprowadzenia w sprawie nowych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, co mogło skutkować naruszeniem tych przepisów. Uzgodnienia uzyskane w sprawie: postanowieniami Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie melioracji wodnych (k. 47) oraz Starosty B. z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych (k. 46) – dotyczyły warunków zabudowy zamieszczonych w projekcie pierwszej decyzji z [...] września 2009 r. Wobec wydawania kolejnych rozstrzygnięć, zawierających dodatkowe, uzupełnione wymagania obowiązujące inwestora przy realizacji inwestycji, należało ocenić czy konieczne jest powtórzenie procedury uzgodnieniowej. Niewątpliwie postępowanie uzgodnieniowe wymaga powtórzenia, gdy w wyniku ponownego rozpoznania tego samego wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji. Wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnień (vide wyrok WSA w Białymstoku z 28.01.2010 r., II SA/Bk 509/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 07.11.2006 r., IV SA/Wa 1731/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zatem nowe uzgodnienia konieczne są, gdy po uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ sporządza projekt nowej decyzji oparty na wynikach kolejnej, nowej analizy, zawierającej istotne zmiany w stosunku do poprzedniej. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest bowiem projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Kolejnym warunkiem wydania inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy, wynikającym - obok zasady dobrego sąsiedztwa - z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej jest posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej nie wyjaśniono w sposób należyty, czy powyższa przesłanka została spełniona. Co prawda skarga nie zawiera jednoznacznie sprecyzowanego zarzutu w tym przedmiocie, jednak sąd dostrzegł tę nieprawidłowość z urzędu, do czego był uprawniony na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto zastrzeżenia w tej kwestii zgłaszano wielokrotnie w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej o dostępie do drogi publicznej można mówić wówczas, gdy teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni do niej dostęp lub dostęp poprzez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten wprowadza dwie możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji: w ramach dostępu bezpośredniego i pośredniego.

Przy ocenie bezpośredniego dostępu terenu do drogi publicznej nie wystarczy położenie obok tej drogi, ale możliwość prawnego zagwarantowania zjazdu – decyzją zarządcy drogi o jego lokalizacji (art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Natomiast przepis art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej: poprzez inną działkę, na której zostanie ustanowiona służebność gruntowa lub przez drogę wewnętrzną. O ile źródłem powstania służebności gruntowej może być czynność prawna (np. umowa, orzeczenie sądu), ewentualnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna, o tyle w przypadku sąsiedztwa z drogą wewnętrzną dostęp do tej drogi powinien być uzgodniony z jej zarządcą w formie umowy lub oświadczenia zarządcy o możliwości korzystania z drogi (vide wyrok NSA z 17.02.2009 r., II OSK 184/08 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 23.09.2010 r., II SA/Bk 426/10, CBOSA).

Jak wynika z powyższego, warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej) jest spełniony, gdy dostęp ten jest prawnie zagwarantowany, a nie tylko faktyczny oraz gdy gwarancja ta istnieje w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie gdy ma charakter warunkowy (vide powoływany wyżej wyrok w sprawie II SA/Bk 426/10 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 26.10.2010 r., II SA/BK 435/10 – dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej wskazać należy, że organ nie wyjaśnił, mimo zaleceń SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2010 r., jaki charakter prawny ma ulica D., przez którą ustalił dostęp do najbliższej drogi publicznej (drogi gminnej) - ulicy P., w szczególności czy jest drogą wewnętrzną, czy terenem prywatnym dostępnym wyłącznie jego właścicielom. Zignorował zatem zastrzeżenia zgłaszane przez strony w toku postępowania administracyjnego (w odwołaniach i pismach procesowych) dotyczące niezapewnienia działkom nr [...] odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (zwracano uwagę na brak prawa inwestora do działek nr [...] tworzących ulicę D., którą strony określały jako "działka prywatna", dostępna tylko jej właścicielom, k. 23, k. 230). Także w kolejnych decyzjach pierwszoinstancyjnych organ nie był konsekwentny w określaniu charakteru ulicy D. Wskazywał, że jest "działką prywatną" (uzasadnienie decyzji z ...].09.2009 r., k. 69), "drogą gminną" (wyniki analizy do decyzji z [...].12.2009 r., k. 117), "drogą prywatną" (pkt 4 decyzji z [...].04.2010 r., 209 verte i pkt 4 decyzji z [...].08.2010 r., k. 306 verte). Nie odniesiono się przy tym w ogóle do oznaczeń działek nr [...] wynikających z danych geodezyjnych (k. 8). Również i SKO uchybiło w tym przedmiocie swoim obowiązkom, bowiem mimo niewykonania przez organ I instancji zaleceń z własnej decyzji z [...] stycznia 2010 r. dotyczących konieczności ustalenia charakteru ulicy D. - ostatecznie nie wyegzekwowało wyjaśnienia tej kwestii i zaakceptowało rozstrzygnięcie ze wskazanym brakiem, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Podkreślić także trzeba enigmatyczność analizy w tej kwestii, w której w pkt 3 zawarte jest jedynie stwierdzenie: "posiada dostęp do drogi publicznej", a w pkt 2 wyników analizy – "nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (działki stanowiące dojazd do działek objętych wnioskiem – ul. D. – droga prywatna).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że dla rozpoznania wniosku inwestora konieczne jest jednoznaczne ustalenie charakteru ulicy D. W zależności od jego wyników będzie można przesądzić, czy – wobec braku bezpośredniego dostępu działek nr [...] do drogi publicznej – dostęp ten może być zapewniony przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (o ile zostanie ustalone, że sporna ulica jest terenem prywatnym dostępnym wyłącznie jego właścicielom), czy poprzez oświadczenie zarządcy drogi o możliwości korzystania z niej (w przypadku ustalenia, że ulica jest drogą wewnętrzną).

Wyjaśnić należy, że zakwalifikowanie istniejącej drogi do kategorii dróg publicznych wymaga, aby spełniała ona odpowiednie parametry techniczne i prawne, a w konsekwencji by została zaliczona do jednej z kategorii takich dróg. Istotną cechą dróg publicznych jest bowiem ich powszechna dostępność (vide wyroki WSA w Warszawie z 27.06.2008 r., I SA/Wa 383/08, WSA w Krakowie z 31.03.2008 r., II SA.Kr 1285/07, WSA w Białymstoku z 14.02.2008 r., II SA/Bk 853/07 – dostępne w CBOSA). Z kolei drogami wewnętrznymi są, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Elementem odróżniającym drogę publiczną od drogi wewnętrznej jest formalne zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a nie powszechna dostępność, którą to cechę droga wewnętrzna podobnie jak publiczna posiada. Natomiast elementem odróżniającym drogę wewnętrzną od terenu wyłącznie prywatnego jest dostępność terenu prywatnego tylko i wyłącznie dla jego właścicieli. Ponadto zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. "a" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) i ust. 3 pkt 7 lit. "a" załącznika do tego rozporządzenia grunty stanowiące drogi (tak publiczne, jak i wewnętrzne) w dokumentach geodezyjnych oznacza się symbolem "dr".

Jak wynika ze skróconego wypisu z ewidencji gruntów i budynków (k. 8) – na datę 20 maja 2009 r. ulica D. nie była oznaczona takim symbolem. Są to dwie działki stanowiące współwłasność osób będących właścicielami działek przy niej położonych. Udział taki mają obecni właściciele spornych działek nr [...] – W. i A. F. Nie ma tego udziału wnioskodawca w sprawie niniejszej – inwestor. Jednocześnie nie ustalono jednoznacznie, jaka jest dostępność tej drogi – strony podnosiły, że korzystają z niej wyłącznie właściciele sąsiednich działek, jednak nie można nie zauważyć, że ulica posiada swoją nazwę. W aktach sprawy brak jest materiałów jednoznacznie przesądzających charakter ulicy D., stąd nie można było przyjąć, że został spełniony warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej

Niesłuszny okazał się natomiast zarzut zawarty w pkt 1. skargi, a odnoszący się do błędnie przyjętej przez organy oceny spełnienia warunku zapewnienia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, istniejącego lub projektowanego, uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej). Zgodnie z art. 61 ust. 5 tej ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Od inwestora należałoby zatem żądać "dokumentu w rodzaju promesy", z ewentualnym projektem umowy (vide wyroki NSA z 04.11.2009 r., II OSK 1780/08 oraz WSA w Warszawie z 23.01.2006 r., IV SA/Wa 1847/05 – dostępne w CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej tę linię orzeczniczą w pełni akceptuje, co prowadzić musiało do oceny, że żądanie skargi by inwestor przedstawił zawartą już umowę na zapewnienie dostawy mediów jest bezzasadne. Inwestor w toku postępowania przedłożył "promesy" umowy (z zakładem energetycznym, z przedsiębiorstwem wodociągowym) wraz z projektem umowy sporządzonym przez P. D. B. (k. 277, 280), co świadczy o przyjęciu proponowanych przez dostawców mediów warunków. Organ te dokumenty zaaprobował, co było zgodne z prawem, bowiem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy planistycznej został spełniony.

Odnośnie warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej) wskazać należy na nieścisłość, która może stronę wprowadzać w błąd. W pkt 3 decyzji wskazano, że wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej wymaga zgody Starosty B. W uzasadnieniu decyzji wskazano natomiast, że wyłączenie to nie wymaga prowadzenia odrębnego postępowania (k. 306, 305). Treść decyzji, jak już wyżej zasygnalizowano, wymaga precyzyjnych sformułowań, nienasuwających wątpliwości, której to przesłanki, z punktu widzenia strony postępowania, powyższe stwierdzenia nie spełniają.

Zgodzić się natomiast należy z organem, że skarżąca nie wskazała, by decyzja naruszała inne, odrębne przepisy, których organ nie wziął pod uwagę (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Powyższa ocena prawna zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w kontekście poszczególnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Uzupełniająco wskazać natomiast należy, że decyzja SKO zawiera również inne nieprawidłowości, które nie mogły ujść uwadze sądu.

Przede wszystkim w jej części wstępnej błędnie wskazano, że SKO rozpoznało odwołanie od decyzji Wójta Gminy T. K. z dnia [...] września 2010 r., mimo że taka w sprawie nie zapadła. Tę omyłkę powtórzono również w odpowiedzi na skargę (k. 15). Decyzja w pierwszej instancji została wydana [...] sierpnia 2010 r., zaś [...] września 2010 r. stanowi datę wniesienia odwołania.

Także nie do zaakceptowania jest sposób sformułowania kasacyjnej części decyzji odwoławczej – "uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt 2 lit. a – linia zabudowy". Kontrolowana decyzja pierwszoinstancyjna składa się z części właściwej (rozstrzygnięcia z uzasadnieniem) i załączników, w tym mapy z oznaczoną linią zabudowy. Uchylenie wyłącznie pkt 2 lit. "a" zawierającego ustalenie linii zabudowy, bez jednoczesnego uchylenia w zakwestionowanym zakresie załącznika graficznego do decyzji prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, którego część tekstowa jest sprzeczna z częścią graficzną. Jest to wada wpływająca na wykonalność decyzji, która może być rozpatrywana w kategoriach nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa).

Na marginesie jedynie ocenić należy, że niewyjaśnienie charakteru ulicy D. jako terenu prywatnego bądź drogi wewnętrznej nie pozwalało na tak jednoznaczne, jak uczynił to organ, przesądzenie o niedopuszczalności wyznaczenia linii zabudowy od strony tej ulicy. Nie może ujść uwadze organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności co do możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej (vide wyroki WSA w Krakowie z 15.04.2010 r., II SA/Kr 49/10 oraz WSA w Gliwicach z 01.12.2010 r., II SA/GL 411/10 – dostępne w CBOSA). Wskazać natomiast należy, że wiodące dla ustalania warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie, co wyklucza dowolność w określaniu tych warunków i, zdaniem sądu, czyni zasadnym ustalanie linii zabudowy również od strony drogi wewnętrznej.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi – niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym, do których skarżący zaliczają właścicieli wszystkich działek objętych granicami obszaru analizowanego – stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniach decyzji pierwszoinstancyjnej i odwoławczej zabrakło rozważań w tym przedmiocie, co stanowi o uchybieniu art. 107 § 3 Kpa. Przeprowadzono je dopiero w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji – to uchybienie powinno zostać usunięte i w przyszłym uzasadnieniu należy poczynić rozważania odnoszące się do statusu strony postępowania.

Reasumując zdaniem składu orzekającego liczba i rozmiar nieprawidłowości stwierdzonych w kwestionowanych rozstrzygnięciach, polegających na niewyjaśnieniu okoliczności niezbędnych do rozpoznania wniosku inwestora (naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa) uzasadniały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenie obydwu decyzji, co jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku należy dokonać uaktualnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności ustalić aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego i przeprowadzić analizę na aktualnej mapie w odpowiedniej skali z uwzględnieniem powyżej przedstawionej oceny prawnej. Przesądzić również należy, czy zlokalizowanie zabudowy bliźniaczej zamierzonej przez inwestora nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego i będzie stanowiło realizację zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji czy wraz z obecną zabudową utworzy harmonijną całość urbanistyczną. W szczególności organ ponownie ustali, z uwzględnieniem wszystkich wskazanych w niniejszym uzasadnieniu uwag, wskaźnik powierzchni zabudowy działki (pamiętając, że wskaźnik "średni" powinien oznaczyć jedną liczbą, a nie przedziałem liczb jak uczynił to w kwestionowanych rozstrzygnięciach) oraz oceni spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Wyjaśni również w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania, przy czym w tej kwestii zasadne wydaje się skorzystanie z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego ustalania interesu prawnego w postępowaniu o warunki zabudowy. Ponownie rozstrzygając należy także pamiętać o należytym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa) oraz o wymogu zachowania zgodności treści rozstrzygnięcia decyzji z treścią jej załączników (analizy w formie tekstowej i graficznej).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej zasądzono na podstawie 200 p.p.s.a.