Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1017/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45, art. 46 7 1, art. 47 § 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Izby N. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1155/11 w sprawie ze skargi Izby N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1155/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Izby N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] - wydaną na wniosek Izby N. w K., złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) a dotyczyła nieruchomości położonej w K. przy ul. R. , ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], a stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] Ś., o powierzchni [...] ha, która - w wyniku zatwierdzonego podziału – stała się działkami, oznaczonymi jako działki nr [...] i [...].

Zdaniem Kolegium, nie można było uznać, że kwestionowana decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślono przy tym, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni a treść wydanej na jego podstawie decyzji pozostaje w wyraźnej, oczywistej sprzeczności z jego treścią.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie 26 października 1992 r. brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podział taki mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta oznaczała więc, że kwestionowana decyzja o podziale działki nr [...] winna być oceniana pod względem jej zgodności z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. Ustalono zatem, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział uzyskano z Wydziału Architektury UMK informację o przeznaczeniu w planie dzielonej działki (funkcja mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami - MW2U) oraz pozytywną opinię, co do zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem.

Kolegium zauważyło też, że niezbędnym warunkiem podziału geodezyjnego było złożenie wniosku przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego, a który to wniosek, w rozpatrywanym przypadku, został wniesiony w dniu [...] października 1992 r. przez adwokata K. Ś., reprezentującego współwłaścicieli nieruchomości, to jest A. W. (z domu S.) i J. M..

W rezultacie organ nadzoru stwierdził, że dokonany podział działki nr[...] na dwie nowe działki o numerach [...] i [...] był zgodny z postanowieniami obowiązującego wówczas miejscowego planu a tym samym z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ten jednocześnie oznaczał, że nie można przypisywać, wydanej w 1992 r. decyzji, cechy rażącego naruszenia prawa, która stanowiłaby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, Kolegium, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie, dodatkowo zaakcentowało, że zgodność z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, była - stosownie do przytoczonej wyżej treści art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jedyną normatywną przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości. Zatwierdzony podział był tylko podziałem geodezyjnym, który miał znaczenie jedynie "pozwolenia" na podział prawny, polegający ma utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nie było przy tym aktem uznaniowym bo - wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. ("podział nieruchomości może nastąpić") - należało przyjmować, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu było zatwierdzenie podziału. Ustawa o gospodarce gruntami (...) nie przewidywała też innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości a w szczególności nie zawierała regulacji prawnych, o jakich mowa w obowiązującej aktualnie ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).

W związku z powyższym, Kolegium, odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt I Sa/Wa 227/08, LEX nr 535020), uznało, że okoliczność, iż ustalona w toku podziału granica, została wyznaczona wadliwie (przecina istniejący budynek), nie może stanowić o rażącym naruszeniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej, bowiem kwestia prawidłowości wyznaczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z tej przyczyny przyjęło, iż nie mógł być uznany za zasadny, podniesiony we wniosku, zarzut naruszenia przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.).

Odnosząc się zaś do kwestii braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział działki nr [...], organ nadzoru wyjaśnił, że wadliwość ta mogła stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania podziałowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Izba N. w K.

Skarżąca twierdziła, że organy administracji, orzekając w sprawach, których skutkiem jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, stosują przepisy materialnego prawa cywilnego a decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wydana w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wywierała skutki materialne. Wskazywano więc, że zaskarżona decyzja narusza art. 46 §1 k.c (definicja nieruchomości), gdyż w warunkach braku wyraźnego przepisu szczególnego doprowadziła do sytuacji, w której część budynku oficyny stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Odnosząc się zaś do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. (sygn. akt l SA/Wa 227/08), skarżąca zwracała uwagę na kontekst, w którym wyrok ten został wydany, to jest na sytuację, w której w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział strony w istocie rzeczy prowadziły spór o rozgraniczenie.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa prowadzona była w trybie szczególnym (stwierdzenia nieważności), który znajduje zastosowanie tylko wyjątkowo, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Chodzi więc w tym przypadku o wady o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, a nie poprzedzające ją postępowanie.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że prawidłowo Kolegium stwierdziło, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej nie może przemawiać fakt, że na podział działki nr [...] nie została wyrażona zgoda przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestia istnienia (lub braku) zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie podziału nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków mogła być bowiem rozpatrywana tylko w kategoriach ewentualnego wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Ponadto, Sąd Wojewódzki, odwołując się do treści wspomnianego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 227/08) podzielił pogląd organu nadzoru, że wg art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jedyną normatywną przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości niezabudowanych jak i zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił też, że w doktrynie i orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż decyzja podziałowa, wydawana w oparciu o powyższą regulację, miała charakter związany, tj. w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 81, S. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1996, s. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, LEX nr 44540).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki zauważył, że zaprojektowany podział spornej nieruchomości był zgodny z obowiązującym dla terenu nieruchomości, miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. Organ administracji nie miał więc, w tym stanie rzeczy, podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Nie miał też zwłaszcza podstaw do badania racjonalności podziału, ani przyszłych zamierzeń właścicieli w stosunku do nieruchomości. Podobnie kwestia ewentualnych skutków cywilnoprawnych, dokonanego podziału, pozostawała poza zakresem badania organu orzekającego o podziale działki, skoro podziału tego dokonano na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości, a zatwierdzenie projektu podziału nie dokonywało żadnych zmian w zakresie tytułu prawnego do wydzielonych działek.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że samo pojęcie nieruchomości, zawarte w art. 46 k.c., w kontekście omawianej regulacji zawartej w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, budziło istotne wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz op. cit. s. 76 i nast.). Przyjmowano, że w odniesieniu do art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy należy je rozumieć jako "teren stanowiący własność jednego podmiotu, otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów, bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych; nieruchomość taka może składać się z kilku działek geodezyjnych".

W związku z powyższym, decyzji podziałowej z dnia [...] października 1992 r. nie można zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem w niniejszej sytuacji stwierdzić (składającej się na pojęcie rażącego naruszenia prawa) oczywistości tego naruszenia, które ma miejsce, gdy decyzja zostaje wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

Poza tym – jak wywodził Sąd Wojewódzki - kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności decyzji w momencie jej podejmowania. Z tego względu, nie było uprawnione odwoływanie się do skutków, jakie decyzja za sobą niesie (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, wersja internetowa LEX). Niezależnie jednak nawet od tego – zdaniem Sądu - przedmiotowa decyzja o podziale nieruchomości, w chwili jej wydania, nie wywoływała negatywnych skutków w sferze prawa własności wnioskodawców ani innych podmiotów.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki zauważył też, że niezasadny był pogląd skarżącej, iż w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego podziału nieruchomości, organy stosują normy prawa cywilnego. Stosowanie prawa w ramach jurysdykcji administracyjnej to bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej prawa administracyjnego, którą indywidualizują i konkretyzują w formie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest więc aktem administracyjnym i nie może być wynikiem wiążącego zindywidualizowania i skonkretyzowania normy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza normy tego prawa zawierającego definicję legalną (w tym przypadku definicję nieruchomości). Nie budząca wątpliwości potrzeba uwzględniania w postępowaniu jurysdykcyjnym całokształtu norm systemu prawnego nie może być więc utożsamiane ze stosowaniem tych norm. Rażące naruszenie prawa – jak wywodził Sąd - jest zatem wadą kwalifikowaną, związaną bezpośrednio z podstawą prawną rozstrzygnięcia i nie może być interpretowane rozszerzająco na inne normy prawne, dotyczące pośrednio materii będącej przedmiotem orzekania, a tym bardziej prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w zgodzie z jej materialnoprawną podstawą. W przypadku decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r. podstawą jej był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a nie art. 46 k.c., definiujący pojęcie nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Izba N. w K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.) w zw. z art. 45, 46 § 1, 47 § 1 i 2, i 48 k.c., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż nie narusza rażąco prawa decyzja, która zatwierdza podział nieruchomości gruntowej zabudowanej dwoma budynkami w ten sposób, iż cześć jednego budynku znajduje się na drugiej nieruchomości gruntowej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m. in. podnoszono, że Sąd Wojewódzki w sposób nieprecyzyjny posłużył się takimi pojęciami jak: "norma prawna" i "przepis prawny". Utrwalony jest bowiem pogląd, że norma prawna jest konstruowana z przepisów prawa a zatem art. 10 ust. 1 u.g.g. był tylko przepisem prawa, w oparciu o który można było skonstruować normę prawną.

Organ administracji publicznej – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - stosuje natomiast każdy przepis prawa, który wchodzi w skład ustalonej treści normy prawnej i bez znaczenia jest, czy przepis ten znajduje się w Kodeksie cywilnym, czy w jakiejkolwiek innej ustawie. W rezultacie akcentowano, że nieprawdziwym jest stwierdzenie, iż organy administracyjne nie stosują przepisów prawa cywilnego. Ponadto skarżąca podkreślała, że tzw. podział nieruchomości jest w istocie sprawą cywilną, choć z woli ustawodawcy oddaną pod jurysdykcję administracyjną i w związku z tym (cyt.): "powodującą tylko niepotrzebne zamieszanie z podziałem na podziały geodezyjne, fizyczne i cywilne, podobnie jak sprawy cywilne dotyczące użytkowania wieczystego, zmiany stosunków wodnych i rozgraniczenia nieruchomości".

Autor skargi kasacyjnej potwierdził także wprawdzie, iż w doktrynie istniały wątpliwości, co do rozumienia pojęcia "nieruchomość", użytego w art. 10 ust. 1 u.g.g., ale okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż rozbieżność poglądów odnosiła się do przedmiotu podziału a nie jego efektu. Problem, który zaś w tej sprawie zaistniał, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy podział geodezyjny nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami - w rozumieniu Prawa budowlanego - mógł doprowadzić do sytuacji, w której część jednego budynku (klatka schodowa) znajdowała się na innej działce ewidencyjnej.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. I SA/Wa 227/08), do którego odwoływał się Sąd Wojewódzki i Kolegium, skarżąca twierdziła, że obecnie jest już wiadome, iż przesłanki podziału są inne, niż te, które literalnie wynikają z art. 10 ust. 1. u.g.g., o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych (cyt.) "w zakresie decyzji >>wzizit<<, jak i decyzji lokalizującej autostradę". Ustalając zatem przesłanki podziału, nie można poprzestać na literalnym brzmieniu art. 10 ust. 1 u.g.g. a trzeba uwzględniać większy kompleks norm.

Wg autora skargi kasacyjnej, nieprawdziwą zatem była teza, iż przepis art. 10 ust. 1 u.g.g. zawiera zamknięty katalog przesłanek (warunków) podziału geodezyjnego a argument historyczny, nie był przekonywujący. Jeśli bowiem ustawodawca postanawia jakaś kwestię wyraźnie regulować nie musi to zawsze oznaczać, iż przed wprowadzeniem wyraźnego przepisu, regulacji takiej nie było. Wprawdzie – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - superflua admittere securius est, quam necessaria omittere, ale - zdaniem skarżącej - przed tymi regulacjami wystarczające były zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak i Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro bowiem podziałowi ulegała rzecz, efektem tego podziału nie mógł być zbiór nie składający się z samych rzeczy.

W rezultacie, wg skarżącej, podział nieruchomości zabudowanej w taki sposób, iż cześć jej części składowej (fragment sąsiedniego budynku zawierający klatkę schodową) znajduje się na drugiej nieruchomości, stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Przyczyna zaś nieważności decyzji istniała w momencie jej podejmowania, choć naturalnie nie istniały jeszcze wtedy skutki decyzji, co jednak nie miało w sprawie znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania G. J. i A. J. wnosili o jej oddalenie. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 8 maja 2012 r. G. J. wskazywał w szczególności, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r., faktycznie "jedyną przesłanką warunkującą dokonanie podziału nieruchomości była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." (wyroki NSA z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 959/2009 i z dnia10 lipca 1997 r. sygn. akt SA/Bk 833/96) i twierdził, że również brzmienie przepisu nie nasuwa wątpliwości, co do zakresu wymogów ustanowionych dla możliwości dokonania geodezyjnego podziału nieruchomości. Z tych przyczyn brak jest podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione. Zarzut bowiem naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 45, 46 § 1, 47 § 1 i 2, i 48 k.c., nie był usprawiedliwiony.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy wydanie decyzji, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w stanie prawnym obowiązującym w 1992 r., to jest w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 u.g.g., może skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji w sytuacji, gdy wspomniany wyżej projekt podziału był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a postępowanie podziałowe zostało przeprowadzone na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości.

W związku z powyższym, należy wyjaśnić, że w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta K.a kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1992 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. R. , stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] Ś., o powierzchni [...] ha, która - w wyniku zatwierdzenia tego projektu podziału – stała się działkami, o numerach [...] i [...], istniały (i nadal istnieją) dwie możliwości podziału nieruchomości. Podział taki mógł być bowiem, po pierwsze, orzekany przez sąd cywilny znoszący współwłasność, w którym to postępowaniu sąd ( z reguły pomocą biegłego) samodzielnie rozważał możliwość podziału nieruchomości i jedynie zasięgał opinii władzy administracyjnej o jej przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego a po drugie, mógł być to podział dokonywany w drodze umowy (notarialnej). Jej zawarcie poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (art. 10 ust. 3 u.g.n.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja taka nie powodowała podziału nieruchomości w sensie prawnym, a jedynie zatwierdzała projekt jej podziału. Była ona wydawana na wniosek właściciela (współwłaścicieli lub użytkowników wieczystych) nieruchomości a cel, jaki przyświecał wnioskodawcom był – dla postępowania administracyjnego – obojętny. W szczególności nie musiał on być zawsze związany z dążeniem dokonania, w dalszej kolejności, podziału prawnego danej nieruchomości. Z tego powodu nie można – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – utożsamiać wydzielania nowych działek ewidencyjnych (podział geodezyjny zatwierdzany decyzją) z wydzielaniem odrębnych nieruchomości (podział prawny na skutek orzeczenia sądu lub na podstawie umowy).

Postępowanie administracyjne, dotyczące podziału geodezyjnego, choć wiąże się tematycznie z kwestiami cywilistycznymi, nie jest jednak postępowaniem cywilnym, poddanym kognicji organu administracji publicznej. Takie rodzaje postępowań oczywiście istnieją w polskim systemie prawnym i przykładowo można w tym miejscu wskazać na sprawy o zwrot wywłaszczonej lub przejętej nieruchomości czy o ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W postępowaniach tych jednak organ administracyjny rozstrzyga decyzją konstytutywną o przesunięciach majątkowych pomiędzy odrębnymi podmiotami prawa, czego jednak nie można powiedzieć o decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W wyniku podjęcia tej decyzji, jak wyżej wspomniano, powstają jedynie nowe działki geodezyjne a nie nowe nieruchomości. Nie dochodzi więc do zmian własnościowych. Z tej przyczyny nie można stawiać zarzutu organowi administracji publicznej – i to w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - że zatwierdzając projekt podziału działki na inne, nowe działki ewidencyjne, nie stosował przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących instytucji rzeczy, w tym rzeczy nieruchomych i ich części składowych a więc kategorii prawnych ( art. z art. 45, 46 § 1, 47 § 1 i 2, i 48 k.c.).

Obowiązująca natomiast w 1992 r. ustawa gruntowa z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewidywała w art. 10 ust. 1 u.g.g. tylko jeden wymóg, to jest by podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ust. 2 omawianego artykułu zawarto wyjątki od tej zasady, które jednak w analizowanej sprawie nie miały znaczenia. Innych wymogów formalnych dla podziału nieruchomości, w 1992 r. ustawodawstwo nie przewidywało.

Skład orzekający podziela w pełni pogląd, wyrażony zarówno przez organ jak i Sąd Wojewódzki, że innych wymogów formalnych dla podziału nieruchomości, poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, w 1992 r. ustawodawstwo nie przewidywało.

Ponadto, zgodnie zaś z poglądem doktryny a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – jak zasadnie zwrócił na to uwagę zarówno Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wskazując przy tym na właściwe publikacje i orzeczenia - wspomniany wyżej przepis art. 10 ust. 1 u.g.g. należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, miał wręcz obowiązek zatwierdzić tego rodzaju projekt.

Powyższy pogląd nadal jest przy tym aktualny w orzecznictwie sądowym (vide: np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 959/2009 ) i nie wpływa nań, przyjęta przez sądy administracyjne możliwość dokonywania podziału nieruchomości, położonych na terenach, na których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z decyzją określającą sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Obowiązujący bowiem w 1992 r. przepis art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) taką możliwość przewidywał a ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidując warunki podziału nieruchomości, odsyłała wprost do ustaleń dotyczących zagospodarowania przestrzennego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1987 r., sygn. akt IV SA 535/87).

Podkreślić też w tym miejscu należy, że choć orzecznictwo cywilne, powstające zasadniczo w oparciu o kodeks cywilny, wypracowało w tamtym okresie czasu pewne zasady ogólne, dotyczące podziału nieruchomości zabudowanych budynkami, to poglądy te wyrażone również w orzeczeniach Sądu Najwyższego, nie miały – w sensie formalnoprawnym - żadnej mocy wiążącej w stosunku do decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Orzeczenia te kształtowały bowiem jedynie linię orzeczniczą sądów. Z tego powodu nie można czynić zarzutu - w kategoriach rażącego naruszenia prawa - że zatwierdzony, kwestionowaną decyzją, projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. R. nie odpowiadał powyższym zasadom.

Niezależnie jednak od powyższego zwrócić należy uwagę, że choć wspomniane wyżej orzecznictwo Sądu Najwyższego, co do zasady, wprawdzie opowiadało się za możliwością podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem wg linii pionowych tylko w sytuacji, gdy linia podziału przebiegała przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części, ale dopuszczało także wyjątki od tej zasady. Dotyczyły one zwłaszcza usytuowania klatki schodowej w budynku na gruncie odrębnej nieruchomości od tej, na której znajduje się reszta budynku. W uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (sygn. akt III CZP 12/69), stanowiącej Wytyczne Wymiaru Sprawiedliwości i Praktyki Sądowej w sprawach o dział spadku obejmującego gospodarstwo rolne, Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie istnienia przesłanek uzasadniających dokonanie takiego podziału, możliwe jest unormowanie korzystania z klatki schodowej lub sieni, znajdującej się w obrębie jednego z nowoutworzonych budynków przez mieszkańców drugiego z tych budynków, w drodze ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej. Analogiczny pogląd został też wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 1985 r. (sygn. akt III CRN 328/84, LEX nr 8667).

Nawet więc jeśliby teoretycznie podzielić stanowisko skarżącej, że nieprawdziwą jest teza, iż przepis art. 10 ust. 1 u.g.g. zawierał zamknięty katalog przesłanek (warunków) podziału geodezyjnego bo organy rządowej administracji ogólnej, zatwierdzając projekt podziału nieruchomości, były obowiązane do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących pojęcia "nieruchomości" i "części składowej rzeczy", to nie można twierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. R. w K., rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem orzecznictwo Sądu Najwyższego dopuszczało jednak możliwość podziału prawnego nieruchomości zabudowanej budynkiem wg linii pionowych, w wyniku którego, klatka schodowa budynku znajdowała się na odrębnej nieruchomości niż jego pozostała część, a mieszkańcy budynku mogli korzystać z niej poprzez ustanowienie służebności gruntowej, to nie można twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, w której taka właśnie sytuacja zachodzi, nie doszło, na skutek dalszych czynności prawnych do podziału rzeczy nieruchomej, bo doszło do powstania "zbioru nie składającego się z samych rzeczy".

Choć zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki istotnie zbyt radykalnie wypowiedział się w kwestii możliwości stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów, właściwych innym dziedzinom prawa, zwłaszcza przepisów zawierających definicje legalne, tym niemniej zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Wypowiedź zaś, że (cyt.) " Decyzja administracyjna jest więc aktem administracyjnym i nie może być wynikiem wiążącego zindywidualizowania i skonkretyzowania normy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza normy tego prawa zawierającego definicję legalną (w tym przypadku definicję nieruchomości)" winna być odczytywana w kontekście całego wywodu prawnego, zawartego w powyższym wyroku a nie w postaci oderwanej od niego.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.