Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1810/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 2 i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 123/17 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 maja 2017 roku sygn. akt. II SA/Ol 123/17 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej K. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2015 roku do dnia 30 września 2016 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.-K. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017, poz. 489 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 września 2007 roku) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przesłanka "bezskuteczności egzekucji" może zostać spełniona również po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego skutkującej zawieszeniem, a następnie umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a organem właściwym do potwierdzenia stanu bezskuteczności egzekucji jest syndyk masy upadłości; podczas gdy przesłanka "bezskuteczności egzekucji" może zostać spełniona wyłącznie wtedy, gdy względem dłużnika alimentacyjnego prowadzona jest egzekucja zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, a organem właściwym do potwierdzenia tego stanu jest komornik. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a także art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przez niesłuszne związanie organów administracji nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni pojęcia "bezskuteczność egzekucji" prowadzącej do nietrafnego wniosku, że w sprawie konieczne było zwrócenie się do właściwego syndyka w celu ustalenia, czy rzeczywiście egzekucja należności alimentacyjnych, po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego, nadal jest bezskuteczna, czego organy zaniechały - a tym samym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz nie wykazały, że zaistniała podstawa do wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; podczas gdy - wbrew ocenie Sądu I instancji - wydanie tej decyzji było uprawnione, gdyż zebrane dowody potwierdziły, że w sprawie nie jest prowadzona egzekucja świadczeń alimentacyjnych i tym samym nie jest spełniona przesłanka "bezskuteczności egzekucji", a w postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w trakcie okresu świadczeniowego komornik wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika alimentacyjnego J. H. W ocenie organu w takiej sytuacji nie można mówić o spełnieniu przesłanki "bezskuteczności egzekucji", ponieważ określenie to odnosi się wyłącznie do toczącego się postępowania egzekucyjnego, a umorzenie oznacza, że postępowanie się zakończyło. Zdaniem organu spełnienie przesłanki "bezskuteczności egzekucji" nie jest możliwe w okresie od prawomocnego ogłoszenia upadłości aż do umorzenia lub zakończenia postępowania upadłościowego. Organ powołał się na to, że syndyk masy upadłości nie jest organem egzekucyjnym. Nie jest też prawnie dopuszczalne prowadzenie przeciwko niemu egzekucji świadczeń alimentacyjnych - zarówno bieżących, jak i zaległych. Co więcej, wypłata świadczeń alimentacyjnych przez syndyka następuje w miarę wpływu do masy upadłości stosownych sum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładni przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawierającego definicję legalną pojęcia "bezskuteczność egzekucji". Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można mówić o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu w sytuacji ogłoszenia upadłości tego dłużnika.

Zaznaczyć należy, że pomimo podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy jest błędna. Za w pełni prawidłowe należy natomiast uznać stanowisko wyrażone w tej kwestii przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, że stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 roku świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo (ust. 1). Warunkiem uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest ponadto spełnienie kryterium dochodowego (ust. 2). Definicja legalna pojęcia "osoba uprawniona" została zawarta w art. 2 pkt 11 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Termin "bezskuteczność egzekucji" został z kolei wyjaśniony przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 tej ustawy jako egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Ponadto w przepisie tym wskazano, że za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami RP, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika lub braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Rację trzeba przyznać Sądowi I instancji co do tego, że przesłankę bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu należy na gruncie omawianej ustawy wykładać szeroko, uwzględniając cel tej ustawy zawarty w preambule, tj. wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Funkcja socjalna funduszu alimentacyjnego została również uwypuklona w uzasadnieniu projektu przedmiotowej ustawy (druk sejmowy nr V.1393). Podkreślono w nim, że skoro organy państwa nie są w stanie doprowadzić do realizowania przez obywateli prawomocnych orzeczeń sądów zasądzających alimenty, to osobom, które z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej, państwo ma moralny obowiązek pomóc.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że bezskuteczność egzekucji jako przesłanka przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności. Chodzi więc o taki stan, kiedy nie jest możliwe uzyskanie w żaden prawnie dopuszczalny sposób należności z majątku dłużnika i w związku z tym konieczna jest pomoc finansowa państwa osobom uprawnionym.

Trafnie Sąd wskazał, że egzekwowanie świadczeń alimentacyjnych możliwe jest nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), ale również w trybie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.). Wszak podstawową funkcją postępowania upadłościowego (obok tzw. funkcji oddłużeniowej) jest windykacja należności. Jest to zbiorowe postępowanie, którego celem jest wspólne dochodzenie roszczeń od dłużnika. Podkreślić w tym miejscu wypada, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 146 Prawa upadłościowego z uwagi na uprawomocnienie się postanowienia o ogłoszeniu upadłości, które miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ma w założeniu przeciwdziałać nierównomiernemu zaspokojeniu wszystkich wierzycieli z funduszy masy upadłości, bez zachowania kolejności wynikającej z art. 342-344 tej ustawy. Z tego powodu ustawodawca wykluczył możliwość prowadzenia po ogłoszeniu upadłości egzekucji syngularnej przez poszczególnych wierzycieli (por. A.J. Witosz, Komentarz do art. 1 ustawy - Prawo upadłościowe [w:] A. J. Witosz (red.), Prawo upadłościowe. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 2 oraz D. Chrapoński, Komentarz do art. 146 ustawy - Prawo upadłościowe [w:] A. J. Witosz (red.), Prawo upadłościowe. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 1). W świetle powyższego nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika alimentacyjnego oznacza automatycznie, że nie zachodzi już "bezskuteczność egzekucji". W żadnym razie nie można przypisywać temu orzeczeniu skutków w postaci braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania należności alimentacyjnych z majątku upadłego.

Nie ulega wątpliwości, że alimenty od upadłego J. H., do których jest uprawniona na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego od Sądu Rejonowego w K.-K. jego córka K. H., podlegają zaspokojeniu z majątku wchodzącego w skład masy upadłości. Zgodnie bowiem z art. 343 ust. 3 Prawa upadłościowego zobowiązania alimentacyjne ciążące na upadłym, przypadające za czas po ogłoszeniu upadłości, syndyk zaspokaja zgodnie z ust. 1 w terminach ich płatności, do dnia sporządzenia ostatecznego planu podziału, każdorazowo dla każdego uprawnionego w kwocie nie wyższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Należności alimentacyjne za czas przed ogłoszeniem upadłości zaliczają się zaś do kategorii pierwszej należności podlegających zaspokojeniu z funduszów masy upadłości (art. 342 ust. 1 pkt 1 Prawa upadłościowego). Należności te zaspokaja się dopiero po zaspokojeniu w całości zgodnie z art. 343 kosztów postępowania, zobowiązań masy upadłości i należności alimentacyjnych przypadających za czas po ogłoszeniu upadłości (art. 344 ust. 1 Prawa upadłościowego). Ponadto pozostaje jeszcze możliwość wyegzekwowania należności alimentacyjnych z majątku upadłego, który nie wszedł w skład masy upadłości (o ile taki istnieje).

Wobec powyższego podkreślić należy raz jeszcze, że nadal aktualne pozostaje pytanie, czy egzekucja prowadzona wobec J. H. jest skuteczna czy bezskuteczna. Zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy jest niewystarczający, aby udzielić odpowiedzi na to pytanie. W tej sytuacji należy uznać za prawidłowe wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania. Organ powinien zwrócić się do syndyka masy upadłości o informacje o stanie zaspokojenia zgłoszonych do majątku upadłego przez skarżącą wierzytelności z tytułu zaległych alimentów oraz przekazywanych do rąk uprawnionej kwotach bieżących alimentów.

Końcowo podkreślić trzeba, że wykładnia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 roku zaproponowana przez skarżący kasacyjnie organ stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Przypomnieć należy, że równość wymaga równego traktowania podmiotów należących do tej samej kategorii istotnej. W przedmiotowej sprawie do takiej kategorii zaliczyć trzeba wszystkich wierzycieli alimentacyjnych, którzy nie mogą uzyskać świadczeń od dłużnika alimentacyjnego, spełniają kryterium wieku lub niepełnosprawności z art. 9 ust. 1 tej ustawy oraz znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego uzasadnionego powodu, dla którego można by różnicować te osoby pod kątem tego, czy osoba zobowiązana wobec nich do alimentacji skorzystała z możliwości ogłoszenia upadłości, czy nie.

W konsekwencji za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a także art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku, ponieważ zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i wydania wskazanych wyżej trafnych zaleceń dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.