Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1681/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 36a ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi dojazdowej do Zakładu [...] S.A. od ul. [...], przez działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie. Organ powołał się na przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm.). Ustalił, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, Nr [...], z dnia [...] listopada 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi złożyła [...] S.A. Powiatowy Inspektor stwierdził, że w trakcie realizacji inwestycji zmianie uległa szerokość obiektu budowlanego oraz zagospodarowanie terenu. Uznał że powyższe zmiany, zgodnie z art. 36a ust.5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie z art. 36a ust.1 wymagają uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.

Odwołanie złożyła [...] S.A. w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyznała, że szerokość drogi została zmniejszona z 3,5 m do 3 m. Nastąpiło to zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. Szerokość drogi dojazdowej odpowiada, poza tym, przepisowi § 15 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430), a taką drogą jest ulica [...]. Odwołująca się zarzuciła, że zwężenie drogi nie może być traktowane jako zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu ponieważ zmiana ta nie prowadzi do wyeliminowania drogi jako elementu zagospodarowania terenu. Nadto, treść art. 36a ust.5 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów, które mają wszystkie parametry, a więc do obiektów kubaturowych, a nie do budowli mającej charakter inwestycji liniowej, której szerokość lub długość została skorygowana zgodnie z warunkami technicznymi i § 70 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zauważyła, że ocena, czy odstąpienie było istotne, powinna być dokonywana przy uwzględnieniu wszelkich uwarunkowań związanych z zakończoną inwestycją.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołał przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał, iż podstawą do złożenia sprzeciwu była zmiana szerokości drogi dojazdowej. Podał treść przepisu art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, w myśl którego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnotował, że zgodnie z art. 36a ust.5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, istotnym odstąpieniem jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym jego szerokości) oraz zmiana zagospodarowania terenu. Stwierdził, że budowa obiektu z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw i wymaga postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wywodził, iż zmiana szerokości drogi kwalifikuje się do odstępstw istotnych, jako że dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (szerokości), jak też wpływa na zmianę zagospodarowania terenu. Nie uwzględnił argumentacji inwestora, że art. 36a ust. 5 w/w ustawy w zakresie dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego miał zastosowanie jedynie do budynków i kubaturowych budowli. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 3 ust. pkt 1 w/w ustawy pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową, natomiast w art. 3 pkt 3 w/w ustawy w przykładowym katalogu budowli wskazano m.in. drogi. Uznać zatem należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji dokonanych odstępstw w oparciu o brzmienie art. 36a ust. 5 w/w ustawy. Uznał wniesienie sprzeciwu za uzasadnione.

Skargę wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zwężenie zjazdu z drogi stanowi zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż parametry, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się również do obiektów liniowych,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego poprzez uznanie zwężenia zjazdu drogi za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego,

4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 15 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji zamiast wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w tym dowodów przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym,

5) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezapewnienie należytego udziału strony w postępowaniu odwoławczym, tj. niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ tego udziału nie zapewnił,

6) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezapewnienie należytego udziału strony w postępowaniu odwoławczym, tj. uniemożliwienie skarżącemu zaznajomienia się z aktami postępowania odwoławczego mimo wyrażonej przez skarżącego na piśmie chęci takiego zaznajomienia,

7) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionej przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym ekspertyzy,

8) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów w sprawie, w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn i powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom zawartym w odwołaniu i w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi dojazdowej do Zakładu [...] S.A. od ul. [...] poprzez działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie" mgr inż. J. T. oraz prof. dr hab. W. M..

Korporacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie podniosła również, że Zarząd Dróg Miejskich oraz Inżyniera Ruchu m. st. Warszawy zatwierdził projekt organizacji ruch ul. [...] i drogi dojazdowej do [...] w Warszawie wskazując, że źródłem sporu w niniejszej sprawie jest jedynie tzw. pas wyłączenia z ul. [...], który umożliwia płynny zjazd z ul. [...] i skręt w prawo w drogę pożarową prowadzącą do posesji Skarżącej. Natomiast sama droga pożarowa została wykonana bez odstępstw.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, Nr [...], z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w/w drogi dojazdowej jednakże inwestor w trakcie realizacji inwestycji dokonał zmiany parametru inwestycji – zmianie uległa szerokość obiektu (zmniejszenie szerokości z 3,5 m na 3,00 m na odcinku pasa zjazdowego z ul. [...] i umożliwiającego skręt w prawo w drogę pożarową prowadzącą do posesji skarżącej). Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i o ile ten nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Według Sądu, podstawą do złożenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego była zmiana szerokości przedmiotowej drogi dojazdowej. Ocena stanu faktycznego polegała, jak wywodził Sąd pierwszej instancji, na porównaniu projektu budowlanego z faktycznym wykonaniem drogi i jej elementów oraz odniesieniem tego do przesłanek z art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego, który określa, jakie odstępstwo od projektu budowlanego jest istotne i wymaga wówczas uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest m.in. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym m.in. jego szerokości). W ocenie Sądu, zmiana parametru, o którym mowa (szerokości), także w przypadku takich inwestycji o jaką chodzi w przedmiotowej sprawie, na styku ruchliwej ulicy [...], skutkuje koniecznością uzyskania stosownego pozwolenia. Stosownie bowiem do art. 36a ust. 1 w/w ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sąd powtórzył za Wojewódzkim Inspektorem, powołując się także na orzecznictwo sądowe, że budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, a tym samym wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 w/w ustawy. Sąd stwierdził, że zmiana szerokości drogi dojazdowej kwalifikuje się do odstępstw istotnych, jako że dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (szerokości), jak też wpływa na zmianę zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnienia dla argumentacji skarżącego, jakoby regulacja art. 36a ust. 5 w/w ustawy nie obejmowała inwestycji drogowych. Przepis art. 36a ust.5 pkt. 2 wyraźnie wskazuje iż odnosi się do obiektu budowlanego i jego charakterystycznych parametrów. Ponieważ art. 3 pkt 1 w/w ustawy pod pojęciem obiektu budowlanego wymienia budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową, natomiast w art. 3 pkt 3 w/w ustawy w przykładowym katalogu budowli wskazuje m. in. drogi, to uznać należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji dokonanych odstępstw w oparciu o brzmienie art. 36a ust. 5 w/w ustawy. Sąd pierwszej instancji podsumował, że skoro inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, a inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to zgłoszenie sprzeciwu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego należy uznać za uzasadnione.

Skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w Warszawie. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t j. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 polegającym na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do głównych zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t j. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego:

a) ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji zamiast wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w tym dowodów przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym (art. 15 w związku z art. 7 K.p.a.),

b) niezapewnienie należytego udziału strony w postępowaniu odwoławczym tj. niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ tego udziału nie zapewnił (art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a.),

c) niezapewnienie należytego udziału strony w postępowaniu odwoławczym, tj. uniemożliwienie skarżącemu zaznajomienia się z aktami postępowania odwoławczego mimo wyrażonej przez skarżącego na piśmie chęci takiego zaznajomienia (art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a.),

d) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionej przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym ekspertyzy (art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.),

e) nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów w sprawie, w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn i powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom zawartym w odwołaniu i w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi dojazdowej do Zakładu [...] S.A. od ul. [...] poprzez działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie" mgr inż. J. T. oraz prof. dr hab. W. M. (art. 8, 11 i 107 § 3 K.p.a.)

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 36a ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm.), polegające na uznaniu, ze zmiana szerokości zjazdu z drogi stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego drogi nawet w przypadku, gdy:

a. zjazd z drogi spełnia warunki określone rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

b. zmiana szerokości zjazdu z drogi znajdowała się w granicach pasa drogowego,

c. dokonana zmiana polegała na zmniejszeniu szerokości drogi o 50 cm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Korporacja wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie przytoczył wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów. Pominął zarzuty nr 4, 6, 7, 8 oraz przepisy art. 11 i 77 K.p.a., których naruszenie zostało zarzucone w skardze. Nadto, Sąd nie przedstawił swego stanowiska wobec pominiętych zarzutów, mimo że obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał zatem pełnej kontroli administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany na mocy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.. Uchybienia te, zdaniem skarżącej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca powtórzyła zarzuty zgłoszone w drugiej podstawie proceduralnej skargi kasacyjnej. W zakresie podstawy materialnej kasacji skarżąca argumentowała, że oceniając odstępstwo od projektu budowlanego, Sąd powinien zbadać, czy doszło do zmiany pasa drogowego oraz czy budowana droga zjazdowa spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro przedmiotowy zjazd spełnia warunki określone w rozporządzeniu oraz nie doszło do zmiany pasa drogowego, to odstępstwo, jakiego dopuścił się inwestor, było odstępstwem nieistotnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało więc odnieść się do podstaw kasacji.

W pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty sformułowane w proceduralnej podstawie skargi kasacyjnej. W tym zakresie, za niezasadne należy uznać twierdzenia o niezapewnieniu stronie należytego udziału w postępowaniu odwoławczym. Trafne są natomiast zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Przed szczegółowym wywodem w tym zakresie przypomnieć trzeba, iż okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust.5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), było to, czy w trakcie budowy drogi doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeśli do odstąpienia doszło, to, czy odstąpienie to było istotne. Jest bezsporne, że w decyzjach oraz w zaskarżonym wyroku prawidłowo ustalono fakt zmniejszenia o 50 cm szerokości części drogi objętej pozwoleniem na budowę. Oceniono także, iż odstąpieniu temu można przypisać cechę istotności.

Zauważyć należy, że ocena ta jest zarówno odzwierciedleniem stanu faktycznego, jak i kwalifikacją prawną z zakresu stosowania prawa. Warunkiem poprawnej subsumpcji stanu faktycznego jest w tym przypadku nie tylko odnotowanie, iż do odstąpienia doszło, ale także ustalenie wielkości tego odstąpienia w stosunku do całego zamierzenie inwestycyjnego objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. Wydaje się niewątpliwe, że w świetle art. 36a ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjęcie "istotności" nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego, czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. Nie jest wykluczona ocena, według której istotna zmiana będzie odnosiła się do części obiektu budowlanego, np. zmiana szerokości lub długości części budynku. Zmiana szerokości obiektu budowlanego, jakim jest droga, też może być istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust.5 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla przyjęcia "istotności" odstąpienia nie jest wymagane, aby zmiana szerokości dotyczyła całej drogi będącej przedmiotem pozwolenia na budowę. Nie można jednak przyjąć, że każde odstępstwo od zaprojektowanej szerokości drogi, bez względu na to, jakiego odcinka drogi dotyczy, jest odstępstwem istotnym (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 185/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek ten nie jest oparty na stanowisku podważającym możliwość zastosowania wobec drogi przepisu art. 36a ust.5 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie także do budowy dróg. Wynika to wprost z brzmienia art. 36a ust.5 pkt 2, w którym jest mowa o "charakterystycznych parametrach obiektu budowlanego". Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego w trakcie postępowania administracyjnego, budowlami, a więc także obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1 lit. b), są drogi. Zastosowania przepisu art. 36a ust.5 pkt 2 wobec dróg nie wyłącza także art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, definiujący przebudowę. Warto jednak zauważyć, że dla rozróżnienia budowy i przebudowy drogi przepis art. 3 pkt 7a in fine wprowadza odrębną kategorię zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Jest to zmiana w zakresie niewymagającym zmiany pasa drogowego. Tego rodzaju roboty budowlane nie są, w przeciwieństwie do wniosku wynikającego z definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ab initio, uważane za budowę, ale za przebudowę drogi. W przypadku dróg bowiem, dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Dokonując oceny odstępstw od projektu budowy drogi, w odniesieniu do wzorca sformułowanego w art. 36a ust.5 pkt 2, należy uwzględnić ustanowienie w art. 3 pkt 7a, jako odrębnej kategorii (co prawda dla innych potrzeb, niż wynikające z art. 36a ust.5), zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jakim jest droga.

W niniejszej sprawie ocena, czy dokonane odstąpienie było istotne, nie może abstrahować również od tego, że dotyczy ono jedynie zjazdu z już istniejącej ulicy [...]. Pozwolenie na budowę dotyczyło drogi dojazdowej do działki inwestora i połączenia tej drogi z ulicą [...]. Gdyby jednak inwestycja objęta wnioskiem polegała jedynie na wykonaniu dodatkowego pasa jezdni w ciągu ulicy, byłyby to roboty niewymagające zmiany granic pasa drogowego – przebudowa ulicy [...]. W obrębie spornego zjazdu, taki sam zakres robot budowlanych, należałoby uznać za dopuszczalną zmianę charakterystycznych parametrów drogi.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenie stanu faktycznego ograniczające się do ogólnikowego stwierdzenia odstępstw w zakresie szerokości drogi. Nie zakwestionował braku, w uzasadnieniach decyzji obu instancji, szczegółowych ustaleń co do zakresu odstąpienia w odniesieniu do całości drogi. Nie podważył oceny organów pomijającej fakt zaistnienia odstąpienia tylko w obszarze połączenia objętej pozwoleniem drogi z ulicą [...] oraz pomijającej fakt, że w miejscu odstąpienia wykonane roboty doprowadziły do faktycznego poszerzenia ulicy [...], mieszczącego się w granicach pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkowano się do zarzutów skargi w tym zakresie. Taki wyrok narusza w pierwszym rzędzie normy prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Tak określając rodzaj stwierdzonego uchybienia zgodzić się trzeba z poglądem, według którego nie należy mylić ustaleń faktycznych z ich prawną oceną. Faktami są zdarzenia, zjawiska lub sytuacje, które miały miejsce. Ocena prawna faktów jest procesem subsumpcji stanu faktycznego (patrz: Bogusław Gruszczyński [w} B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Jednak ocena, czy w trakcie robot budowlanych doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, wynika z ustalonego stanu faktycznego. Niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego o zakresie dokonanego odstępstwa skutkowało przedwczesną oceną o istotnym charakterze odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Naruszenie procesowe organów administracji miało więc charakter naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez Sąd pierwszej instancji miało cechy uchybienia, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

10